Ds 1998:15

Kommuner Kan! Kanske! - om kommunal välfärd i framtiden

1. Sammanfattning

Statens förmåga att axla hela ansvaret i en rad centrala välfärdsfrå gor ifrågasätts allt mer. De senaste åren har visat att staten inte längre kan garantera sysselsättning eller trygg finansiering och kvalitet i välfärdssystemen. En central fråga i denna studie är då i vilken mån kommunerna har realistiska och lagliga möjligheter att själva ta vid där statens insatser inte räcker till. Kan kommuner upprätthålla sysselsättning och välfärd när statens åtaganden svik tar? I denna rapport har kommunernas möjligheter att utforma sin framtid studerats närmare.

Den kanske viktigaste slutsatsen från analysen är att kommu nerna har betydligt större möjligheter att påverka den egna utveck lingen och gardera sig mot svängningar i den statliga politiken än de flesta av dem hittills utnyttjat. Konkret belyses detta i denna rapport i fem avseenden.

  • Kommunernas ekonomi
  • Kommunernas möjligheter att påverka sysselsättning och in komster
  • Den framtida finansieringen av äldreomsorgen
  • Kvaliteten i de kommunala verksamheterna
  • Skolan

Var nedskärningarna nödvändiga?

Kommunernas ekonomiska utveckling under 1990 talet har ofta beskrivits som om den präglats av kraftiga nedskärningar. De be räkningar som redovisas i denna rapport tyder emellertid på att den

bilden behöver nyanseras. För kommunsektorn som helhet har in komsterna inte minskat under 1990 talet. Behoven har ökat något, men inte mer än att detta hade kunnat kompenseras med en måttlig produktivitetsökning.

Ändå har många, men långt ifrån alla, kommuner tvingats till kraftiga nedskärningar inom olika verksamhetsområden. Till detta finns en rad förklaringar. En är att vissa kommuner i mycket större utsträckning än andra tagit stora risker. En del kommuner har satt stor tillit till den statliga politiken. Tron på att de statliga bostads subventionerna skulle ligga kvar på oförändrad nivå har t.ex. kom mit att bli en kvarnsten runt halsen på många kommuner. Det finns en del tecken på att nedskärningar också har försämrat kvaliteten i de kommunala tjänsterna.

Till det som har hänt med kommunernas ekonomi under 1990 talet finns nu en oroande parallell i olika framtidsprognoser röran de kommunernas ekonomi. På kort sikt förbättras visserligen eko nomin något till följd av en konjunkturuppgång och ökade statliga bidrag. Men på längre sikt visar nya beräkningar att behoven inom t.ex. äldreomsorgen kommer att öka stadigt, och formligen explo dera under åren 2020 2030. Kostnaderna för äldreomsorgen kan förväntas bli 60 procent högre än i dag i reala termer. Även sjuk vårdskostnaderna kan väntas öka på samma sätt. Samtidigt finns det en risk att människor kommer att gå i pension tidigare än i dag. Om dessa framtida kostnadsökningar finansieras genom nedskär ningar av andra offentliga utgifter, så kommer det att behövas be tydligt större nedskärningar än de som genomförts under 1990 talet. Staten förbereder sig eller planerar i dagsläget knappast för dessa framtida ökande behov.

Sammantaget finns därför goda skäl för kommunerna att grans ka och begränsa den nuvarande eventuella risken för exponering, inte minst vad avser svängningar i den statliga politiken och den stora ökningen av de äldre. Kommuner som garderar sig mot dessa risker kommer i längden att kunna erbjuda bättre välfärd för kom muninvånarna.

Sysselsättning och inkomster

En hög sysselsättning tillhör de mest centrala välfärdsmålen. Sys selsättningsgraden varierar avsevärt mellan kommunerna. Enligt analysen i denna rapport kan en del kan dessa skillnader förklaras av långsiktigt stabila skillnader i förutsättningarna mellan olika re gioner. Men även om man tar hänsyn till detta finns, något förbryl lande, bara en enda faktor som har ett systematiskt samband med sysselsättningen, nämligen kommunalskatten. Län där kommunal skatten är högre har också i allmänhet lägre sysselsättningsgrad. Till en del kan detta bero på att hög skatt faktiskt motverkar sys selsättningen. Empiriska studier visar t.ex. att högre skatter mot verkar såväl arbetskraftsutbudet som egenföretagandet. Men till en del tycks sambandet mellan kommunalskatt och sysselsättning be ro på att kommuner med lägre sysselsättning väljer en högre kom munalskatt.

Det kommunala utjämningssystemet utgör också ett problem i sig. Det nuvarande systemet ger ytterst svaga motiv för kommu nerna att minska arbetslösheten. Tvärtom visar en analys i rappor ten att många kommuner med hög arbetslöshet kraftigt överkom penseras genom utjämningssystemet. Samtidigt gynnas också kommuninvånarna i samma kommuner av skattesystemet. Följden blir t.ex. att en typfamilj i Dorotea eller Kiruna har en tredjedel mer att leva på efter skatt och boendekostnader än vad en familj med jämförbara bruttoinkomster har i Malmö eller Botkyrka, trots att den genomsnittliga bruttoinkomsten är ungefär densamma i dessa kommuner. Dessutom får typfamiljen i Norrbottens län ofta re bättre kommunal service än i resten av landet.

Utjämningssystemets konstruktion och socialförsäkringsregler na gör det mycket lönsamt för en kommun att slussa arbetslösa från socialbidrag till a kassa. För varje person som försörjs via a kassan i stället för genom socialbidrag sparar exempelvis en kom mun ca 84 000 kronor. Däremot har kommunerna väldigt lite att vinna på att arbetslösa på a kassa får riktiga arbeten.

I ett läge där kommuner med hög arbetslöshet dels har svaga motiv att satsa på sysselsättning, dels anser sig ha råd att satsa mer

på kommunal service än kommuner i andra delar av landet, måste frågan ställas om det inte vore lämpligt att göra det lite mer lön samt för kommunerna att förbättra förutsättningarna för en högre sysselsättning.

Många traditionella närings och arbetsmarknadspolitiska åt gärder har enligt en rad olika utvärderingar visat sig fungera dåligt Bland de alternativ som diskuteras finns ett förslag om att lägga ut arbetsförmedlingen på entreprenad enligt en modell som just nu sprider sig snabbt i många länder i Europa.

Att trygga äldreomsorgen

Inom äldreomsorgen väntar en lång period av kostnadsökningar. Valfriheten för de äldre är i flera avseenden onödigt begränsad. Äldreomsorgsavgifterna skapar dessutom mycket kraftiga skatte kilar. De allra flesta utsätts för en påtaglig risk att bli fattiga vid längre vårdbehov. Statliga och kommunala regler hindrar i dag den enskilde från att kunna försäkra sig emot denna risk. I själva ver ket innebär detta att det inom äldreomsorgen i dag tillämpas en extremt långtgående grundtrygghetsprincip som avviker från den inkomstbortfallsprincip som tillämpas i stora delar av den övriga socialpolitiken.

Dessa olika problem tycks inte regering och riksdag ta tag i. Men det finns ett betydande utrymme för kommunerna att agera själva. I rapporten föreslås en kompletterande äldreomsorgsförsäk ring som kommuner skulle kunna ta fram i samarbete med försäk ringsbolag. Poängen med en sådan försäkring är att den kan ge den enskilde större skydd mot höga kommunala avgifter, utan att även tyra principen om lika vård för alla. Vidare diskuteras hur en äld repeng skulle kunna utformas som ger den enskilde större valfrihet utan att bli kostnadsdrivande för kommunen eller för samhället.

Kvalitet och konkurrens i kommunal verksamhet

Enligt en helt ny undersökning som presenteras i denna rapport är det smått omöjligt för en vanlig kommuninvånare att få reda på hur bra vanliga kommunala tjänster som skolan och barnomsorgen egentligen är. En intervjuare, som utgav sig vara en vanlig per son med avsikt att flytta till kommunen, begärde information om kvaliteten i enskilda skolor och daghem. De allra flesta kommu nerna kunde inte eller ville inte lämna ut sådan information alls.

Det är svårt för kommunerna att genomföra omfattande utvär deringar på egen hand, eftersom just jämförelser med andra kom muner ofta ger de mest intressanta kunskaperna. Men ett skäl till att resultatutvärderingarna inte fungerar bra är att statliga myndig heter som Skolverket och Socialstyrelsen hittills inte bistått kom munerna tillräckligt med utveckling av nationella utvärderingsin strument. Det finns också skäl att förbättra dessa myndigheters egen utvärderingskompetens.

Fortfarande saknas mätningar av kommunal välfärd totalt sett i en kommun. Varje sektorsmyndighet har ansvar för att följa upp hur en kommun t.ex. klarar åtagandet inom barnomsorgen eller äldreomsorgen. Men det finns inte något statligt organ som har till uppgift att följa upp en kommuns samlade välfärdsåtagande, t.ex. om äldreomsorgens resurser prioriterats för mycket framför barn omsorgens. Det saknas vidare en stark organisation som företräder de kommunala konsumenterna.

Något vanligare är att utvärderingar har genomförts i samband med att någon del av en kommuns verksamhet konkurrensutsatts. Ofta har konkurrensutsättning gett både konsumenterna och kom munen bättre möjligheter att jämföra kvalitet och effektivitet. Ibland har emellertid konkurrens införts utan att kvaliteten utvär derats. Då har inte sällan olika problem uppstått. Därtill kommer att konkurrensutsättning än så länge inte har gjort några stora in brytningar i de kommunala kärnverksamheterna.

Skolans kvalitet

I internationell jämförelse framstår den svenska skolan i flera av seenden som problematisk. Visserligen har Sverige i fråga om kunskapsprov i t.ex. matematik förbättrat sin position i internatio nella jämförelser. Men fortfarande verkar skolan inte kunna över tyga tillräckligt många att välja tekniska utbildningar.

Internationell forskning visar numera tydligt att skolor blir bätt re om de förenar en hög grad av självständighet med resultatstyr ning, där elevers och skolors prestation och kvalitet mäts på ett ob jektivt sätt. Få svenska kommuner tillämpar dock sådan styrning. Ett särskilt problem är att Skolverket inte har förmått att vara sär skilt behjälpligt med den typen av utvärderingar. Här finns emel lertid också goda möjligheter för kommunerna att agera på eget bevåg. Kommunerna kan ge skolan större självständighet. Natio nella utvärderingssystem kan införas som drivs gemensamt av del tagande kommuner eller rentav i form av ett helt fristående bolag. Skolornas resultat kan publiceras i en form som tydligt visar hur väl skolan lyckas i olika avseenden. Kommunala skolor och frisko lor bör utvärderas enligt samma mall.

Detta är några av de viktigaste resultaten av analysen i denna rapport. Sammantaget tyder de på att det numera finns en rad cen trala välfärdsfrågor där kommunerna inte självklart kan gå i statens ledband längre. På samtliga fem områden som undersökts i denna rapport tycks också finnas ett betydande utrymme att påverka den egna utvecklingen som ofta inte utnyttjas i dag. De viktigaste slutsatserna i denna rapport är därför följande.

Kommunerna bör minska riskexponeringen inför svängningar i konjunkturen, befolkningsstrukturen och den statliga politiken. Kommunerna kan förbättra förutsättningarna för sysselsättning bl.a. genom att minska onödiga skattekilon och börja verka för ett system där det går att lägga ut arbetsförmedling på entreprenad. Kommunerna kan också trygga äldreomsorgen genom nya försäk ringslösningar och äldrepeng. Utvärdering av verksamheten, inte minst skolans, borde både bedrivas i betydligt större utsträckning och få ett helt annat genomslag än hittills.

Även för statens del finns en rad slutsatser att dra. Utjämnings systemet mellan kommunerna bör ge starkare motiv för att skapa sysselsättning. Statliga myndigheter bör också ge ett mycket bättre stöd till den kommunala utvärderingen.

2. Bakgrund och syfte

Aldrig tidigare har det svenska folket låtit kommunerna sköta så många verksamheter av stor betydelse för den enskilda familjen el ler människan. Kommunerna fördelar en större del av de gemen samma resurserna än någonsin tidigare. Nya stora uppgifter har lagts på kommunernas bord genom kommunaliseringen av skolan, Ädel reformen, övertagandet av vården av psykiskt sjuka och om läggningen av arbetsmarknadspolitiken.



Samtidigt har kommuner

na under senare år fått lov att bestämma mer om verksamheterna än vad statens regler tidigare tillåtit.



Även inom genuint statliga

områden som försvaret, polisen och t.o.m. utrikespolitiken har kommunen nu fått en aktiv roll.



Av tabell 2.1 framgår hur fördel

ningen av den s.k. offentliga konsumtionen dvs. kostnaderna för de offentliga verksamheterna mellan kommunerna, landstingen och staten har förändrats.



Exempel på omfördelning av ansvar från kommunerna till staten finns också (t.ex. Statens Institutionsstyrelse och tidigare polisen) men är mindre omfattande.



Framför allt har detta skett genom den nya kommunallagen från 1992. Där har den kommunala kompetensen gjorts tydligare än tidigare, och kommunerna fick i princip fullständig frihet att organisera nämndarbetet.



Sedan 1996 har kommunerna en central roll i totalförsvaret och hela ansvaret för civilförsvaret. Det sitter kommunalråd i lokala polisstyrelser. Många kommuner finns representerade vid något av de regionala EU kontor som öppnats i Bryssel, och flertalet har direkta kontakter med Kommissionen och med kommuner i andra länder

.

4ABELL  +ONSUMTION I OFFENTLIG SEKTOR

1980

1995

Kommuner

43 %

48%

Landsting

24 %

21 %

Staten

33 %

32 %

Offentlig konsumtion

100 %

100 %

+¤LLA 3#"

Aldrig tidigare har kommunerna varit tvingade att skära ner och spara som nu. Kommunernas inkomster har visserligen inte mins kat under 1990 talet, men samtidigt har behoven ökat. Arbetslös heten har ökat. Andelen äldre, särskilt de som är över 80 år, har också ökat. Barn som behöver daghem har blivit flera. Därtill har investeringar, som efter krisen och efter kraftiga förändringar av den statliga politiken blivit förlustaffärer, och svarta hål har upp stått i den kommunala ekonomin. Allt tyder på att sparkraven kom mer att bestå och sannolikt skärpas under mycket lång tid, även om ekonomin utvecklas gynnsamt. Till följd av förändringar i befolk ningsstrukturen måste de kommunala resurserna spridas till allt fler. De äldre fortsätter att bli allt fler långt in på nästa århundrade, vilket drabbar den kommunala ekonomin direkt genom ökade kost nader för äldreomsorgen och indirekt eftersom staten och lands tingen belastas med högre utgifter för pensioner och sjukvård.

Aldrig tidigare har därför kommuninvånarnas väl och välfärd varit så beroende av hur kommunen förvaltar sitt ansvar. Brister i kvalitet eller produktivitet kan inte enkelt kompenseras genom oförändrade eller ökade intäkter. I den meningen har den kommu nala effektiviteten blivit en av de viktigaste samhällsfrågorna. Ef fektivitet innebär dels att kommuninvånarna får så god kvalitet till så låg kostnad som möjligt, och dels att fördelningen av resurser

överensstämmer med kommuninvånarnas önskemål och med sam hällets bredare värderingar.



Bristande effektivitet betyder också att svaga grupper kan kom ma i kläm. Detta framgår tydligt genom att resurserna för vård av människor med psykiska problem och missbruk fått stryka på foten när den kommunala ekonomin pressats. Kommunerna övertog ge nom psykiatrireformen ansvaret för de psykiskt sjuka, men an vände betydligt mindre pengar för dessa än vad som avsågs när reformen genomfördes.



Följden av detta har blivit att ett betydan

de antal personer med psykiska problem kom att hamna på gatan, vilket bland annat lett till att en del har avlidit i förtid.



Aldrig tidigare har det svenska folket haft så lite förtroende för sina politiker både på riksplanet och på det kommunala planet. Misstroendet kulminerade visserligen efter en rad skandaler, men under lång tid har folkets engagemang i kommunalpolitiken krympt.



Paradoxalt nog är inte brist på förtroende detsamma som

brist på intresse. Tvärtom anger fler än någonsin att de följer såväl politiken i stort som kommunalpolitiken. Möjligen kan kommun invånaren se kommunala tjänster mer som andra tjänster, där "kun den" kritiskt, men passivt, bevakar sina intressen. När viktiga in tressen är hotade kan ett betydande kortvarigt engagemang mobili seras.



Med produktivitet menas oftast styckkostnaderna, medan effektivitet avser kvali tetsvägda styckkostnader.



Bakgrunden är att Riksdagen frångick förslaget från Psykiatriutredningen (SOU 1992:73) att varje klient skulle få en god man eller kontaktperson. Utan kontakt person har många klienter inte klarat av att söka hjälp. Många kommuner klarade tydligen inte att i nedskärningstider sjösätta en ny uppsökande verksamhet

.



Också missbrukarvården förefaller ha nedprioriterats. I Stockholm t.ex. sänktes utgifterna för vården av vuxna missbrukare med 34 procent mellan 1990 och 1995, och antalet missbrukare som socialdistrikten och stadsdelarna över huvud taget kom i kontakt med sjönk väsentligt. Bidragande har varit att stadsdelarna alltmer strider och vart enskilda missbrukare hör, för att undvika kostnader

.



Se t.ex. Giljam & Holmberg (1995). Under våren 1996 skrev tidningen Kom mun Aktuellt att endast 10 procent av de intervjuade kommuninvånarna sade sig ha ganska eller mycket stort förtroende för kommunalpolitiker. Hos 70 procent hade förtroendet minskat under det senaste året.

Men misstroendet kan också vara ett tecken på en mer grund läggande frustration. Maktutredningen visade för snart ett decen nium sedan att påverkansmöjligheterna uppfattades som sämst just inom områdena utbildning, vård och omsorg. Enligt vissa under sökningar är det fortfarande få som uppger att de känner att de har ett visst inflytande över offentliga tjänster (Tabell 2.2.).



I många

centrala välfärdsfrågor har också läget försämrats under en följd av år. Det vore då inte förvånande om kommuninvånarna vänder sig ifrån politiken i en desillusion med politikens förmåga att "hantera" problem.

Tabell 2.2. Känner du att du som kund har något inflytande över de offent liga tjänster du får del av?

Inget inflytande

30 %

Litet inflytande

51 %

Ett visst inflytande

17 %

Stort inflytande

2 %

+¤LLA 3VENSKA +OMMUNALARBETAREF¶RBUNDET  !NTAL SVAR 

2.1. Förändringarnas tidevarv

Framdriven av missnöje och av ekonomisk nödvändighet kom en förändringsprocess i gång under senare delen av 1980 talet och början på 1990 talet. I synnerhet både före och efter 1992 års val, det s.k."systemskiftesvalet", gav staten kommunerna friare tyglar. Många kommuner utnyttjade den friheten för att minska detaljstyr ningen. I stället blev målstyrning ett modeord. r 1995 uppgav 75 procent av kommunerna att de tillämpade mål och resultatstyr



Möller (1996) ger emellertid en något annan bild av påverkansmöjligheter inom barn och äldreomsorgen

.

ning.



Detta omsattes i en rad konkreta organisationsförändringar.

Många kommuner har förändrat roll och arbetsformer för kom munfullmäktige. Var åttonde kommun hade infört beställar/utfö rarorganisation, antingen på tjänstemannanivå eller på politiskt ni vå. De flesta kommunerna har övergivit den traditionella sektors indelningen av nämnderna. Flera större städer, t.ex. Göteborg, Stockholm, Malmö och Lund har under senare år infört stadsdels nämnder. Ord som delegationsordning, kärnkompetensperspektiv, uppföljningsprocess, strategisk fokus och kundorientering har bli vit nyckelbegrepp. En successiv reducering av antalet förtroende uppdrag fortsatte under 1990 talet. De förtroendevalda skulle kon centrera sig på målstyrning och utvärdering inte detaljstyrning av verksamheterna.

De snabba förändringarna av kommunernas förvaltningar, och i viss mån även den politiska styrningen, hade emellertid inte någon motsvarighet i reformer av verksamheterna. Införandet av konkur rens inom kärnverksamheterna diskuterades t.ex. mycket, men kom att förbli ett relativt begränsat inslag i förändringsprocessen.



Också uppföljning och utvärdering av verksamheterna har diskute rats mycket men befinner sig i praktiken fortfarande i sin linda (se kapitel 8). Inom skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen fort sätter mycket på samma sätt som tidigare.



Stig Montin (red.) Förändringsmodeller och förändringsprocesser i kommuner och landsting . Bilaga V till den Kommunala förnyelsekommitténs slutbetänkande (SOU 1996:169).



Se

t.ex. Bjurulf (1995). Ett annat exempel är att Skolverket undersökt kommu

nernas resursallokering till skolorna (1985, 1993 och 1995) i 11 kommuner och funnit att kommunerna inte utnyttjat de ökade möjligheter som kommunalisering en av skolorna och andra förändringar hade gett till att förändra resursallokerings processen till enskilda skolor.

Detta kan vara förklaringen till att många utvärderingar av kommunernas omfattande förvaltningsreformer har haft svårt att kunna belägga några vinster till följd av reformerna. När det gäller införandet av stadsdelsnämnder finns t.ex. flera kritiska och några ljummet positiva utvärderingar.



Likaså, när det gäller beställar/

utförar modellen är utvärderingarna ljumna.



I en omfattande stu

die har t.ex. de senaste årens förvaltningsreformer satts i relation till kommunernas kostnadsutveckling (Montin, 1996). Slutsatsen var att kommuner som var mer reforminriktade generellt sett inte fick minskade kostnader.

Den kommunala förnyelsekommittén målade utifrån dessa och andra studier en ganska negativ bild av reformerna.



Ett starkt skäl

för det kommunala förnyelsearbetet var att nämndpolitikerna agerade som advokater för sin sektor gentemot kommunledningen. Men, enligt förnyelsekommittén har det varit svårt att se de prak tiska vinsterna av reformerna. Målstyrning ses t.ex. inte som lyc kad. I stället ledde reformerna till att de kommunala chefernas po litiska makt och ansvar ökade på fritidspolitikernas bekostnad samt en rad andra, ur demokratiskt perspektiv, betänkliga förhål landen.





De kritiska undersökningarna pekar på ökade administrativa kostnader och avsaknaden av effekter på det demokratiska engagemanget medan de försiktigt positiva utvärderingarna pekar på bättre lokal kostnadskontroll och ökat engage mang. Exempel på utvärderingar är Rubenowitz 1995; Westerståhl 1995; Prem fors, Sandquist & Sanne, 1995.



Se t.ex. Ds 1989:10 och Fölster 1993. Också införandet av eget budgetansvar förefaller ha gett positiva, men marginella effekter. Fölster (1993) analyserar t.ex. hur kvalitetsjusterade kostnader förändrats i verksamheter som fått eget budgetan svar med sådana som utsatts för konkurrens. Konkurrens innebär i det här fallet att verksamheten får ersättning per elev eller barn, och riskerar att läggas ned eller krympa om antalet barn minskar. Slutsatsen var att eget budgetansvar hade haft en liten, men obetydlig, effekt på kvalitetsjusterade kostnader, medan intäktsansvar gav en ganska stor effekt.



SOU 1996:169



Man menar att yttrande och meddelarfriheten för kommunalt anställda försäm rades. Försöken att skola om medborgaren till kund ledde inte sällan till en

Denna avvaktande eller rent av negativa bild av de senaste årens förändringsprocess i kommunernas förvaltningar kan tolkas på flera sätt. En del har varit snabba med en möjlig tolkning, näm ligen att reformerna inte fungerat.

En annan tolkning, som ligger nära till hands, är emellertid att förvaltningsreformer i sig enbart är en hävstång för att reformera även de kommunala verksamheterna. Om de reformer av verksam heterna som förvaltningsreformerna skall ge upphov till inte har hunnit äga rum än, eller rent av hindras av t.ex. den politik som regering och riksdag lägger fast, så är det inte förvånande om de praktiska konsekvenserna av förvaltningsreformerna uteblir. Om denna tolkning är riktig innebär det att förvaltningsreformerna en bart är ett första steg, som sedan måste följas av verksamhetsre formerna för att få effekt. Vilken form dessa eventuella verksam hetsreformerna kan få är dock på många håll en öppen fråga.

2.2. Rapportens uppläggning

Under de senaste åren har kommunerna fått ökat ansvar och ökad frihet att arbeta på olika sätt. Denna ökade frihet har i första hand utnyttjats till att reformera kommunernas förvaltningar och for merna för den politiska styrningen. Kärnverksamheterna har i mindre utsträckning reformerats, vilket till en del kan bero på verkliga eller uppfattade hinder i den statliga politiken. RRV (1996) har t.ex. vid en inventering av de författningar som reglerar förhållandet mellan staten och kommunerna funnit en alltmer ut präglad roll som genomförare av statsmakternas beslut. För närva

ensidig sysslande med egna makt och ansvarsfördelningsproblem. De privata företagen användes som modell, vilket skapade både demokratiska och problem och problem med delade lojaliteter; samma person kan ha ansvar både för det kommunala bolaget, den politiska ledningen och det kontrollerande partiet. Politikers reträtt till beställarrollen kombinerades inte med någon tillfredsställande utvärdering av om verksamheter organiserats på ett både legitims och effektivt sätt.

rande går ungefär 70 procent av den kommunala budgeten till stat ligt reglerade verksamheter.



Ungefär samtidigt har staten kraftigt lagt om politiken på ett antal områden, t.ex. det bostadspolitiska. Den ekonomiska krisen har också inneburit att staten inte som tidigare förmått att garantera sysselsättning, ekonomisk utveckling och finansiering av välfärdssystemen.

En central fråga är därför i vilken mån kommunerna kan och bör utnyttja den nyvunna friheten och det ökade ansvaret. Vilka möjligheter har kommunerna att ta sig an sysselsättning och nä ringspolitik och annat som traditionellt har ansetts ligga inom sta tens domän? Vilka möjligheter har kommunerna att trygga finan sieringen av välfärden i framtiden? Vilka möjligheter har kommu nerna att reformera verksamheten inom t.ex. skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen inom ramen för det som staten tillåter? Mer allmänt uppstår också frågan i vilken mån det finns sociala pro blem och behov för vilka kommunerna inte nödvändigtvis har för valtningsansvaret enligt socialtjänstlagen, men för vilkas lösning kommunerna i en vidare mening ändå bör vara kommuninvånarnas mest slagkraftiga verktyg. Styrs den kommunala verksamheten på ett lämpligt sätt, givet den organisation och det regelverk som sta ten i dag föreskriver?

Dessa frågeställningar undersöks i denna rapport på fem områ den. Kapitel 3 inleds med frågan om hur kommunerna har hanterat sin ekonomi under de senaste åren och vilka ekonomiska risker som väntar i framtiden. I kapitlen 4, 5 och 6 analyseras vad kom munerna kan och bör göra för sysselsättningen och den ekono miska utvecklingen. Kapitel 7 behandlar äldreomsorgen. I kapitel 8 undersöks hur kommunerna lyckas säkerställa kvaliteten i verk samheterna. Kapitel 9 fördjupar diskussionen om kvalitetsarbetet med exemplet skolan.



Det finns också ett stort antal specialdestinerade statsbidrag kvar till kommu nerna, trots den reform som ersatte en del av de specialdestinerade bidragen med ett generellt statsbidrag. För en genomgång av dess och diskussion kring motiven se SOU 1991:98. För budgetåret 1994/95 redovisas i RRV (1996) tio specialdesti nerade statsbidrag till kommunerna som omfattande ca 23 miljarder kronor.

3. Var nedskärningarna nödvändiga?

Många kommuner har tvingats till kraftiga nedskärningar under de senaste åren. Drygt 100 000 kommunala tjänster har försvunnit mellan åren 1992 och 1996. Men nedskärningarna har varit myc ket ojämnt fördelade. En del kommuner har klarat sig hyggligt, medan andra har fått sänka ambitionsnivån kraftigt.

Det ekonomiska läget kommer nu att förbättras för kommu nerna under de närmaste åren. Men i ett något längre framtidsper spektiv tornar återigen riskerna för problem med finansieringen av den kommunala verksamheten upp sig. En central fråga är därför hur kommunerna kan gardera sig mot dessa framtida risker. Ett sätt att närma sig den frågan är att undersöka vilken kommunal politik som gav bättre respektive sämre förutsättningar att klara den senaste krisen.

3.1. Oförändrade kommunala inkomster under 1990 talet

Mot bilden av kraftiga nedskärningar måste också en annan bild ställas. Före krisens inledningsskede 1992 hade kommunernas re surser ökat snabbt. En mer rättvisande beskrivning av hur kom munernas ekonomi utvecklats bör därför även omfatta åtminstone några år med snabb expansion före 1992.

Man kan då konstatera att kommunernas inkomster ökade, t.ex. mellan 1990 och 1995, från 253 till 258 miljarder kronor.



Inte



Enligt Svenska Kommunförbundet, i reala priser justerade enligt ett kommunalt index, och korrigerade för övertagandet av verksamheter från landstingen.

förrän 1997 sjönk kommuners inkomster något under den nivå som gällde 1990.

Under tiden har emellertid behoven ökat. Antalet äldre över 80 år har ökat och fler barn kräver fler daghemsplatser. Socialbidrags kostnaderna har ökat. Och staten har ökat kraven på kommunerna utan att alltid ge full ekonomisk ersättning för detta.

Jag har i denna studie beräknat vad dessa ökade behov har in neburit för den kommunala ekonomin under perioden 1990 1996. Beräkningarna har sammanfattats i tabell 3.1. Eftersom några verksamheter har flyttats från landstingen till kommunerna är det vanskligt att försöka beräkna effekterna av de ökade behoven för kommunerna separat. I stället visas här konsekvenserna för kom munerna och landstingen sammantaget.

Det är tre poster som slår hårdast enligt min beräkning. Ök ningen av antalet barn i barnomsorgen innebar en merkostnad av ungefär 6 miljarder kronor. Det ökade antalet personer över 80 år ökade kostnaderna med ungefär lika mycket om man räknar ihop hur äldreomsorgen och sjukvården påverkas. Slutligen har också socialbidragskostnaderna ökat väsentligt samt de kommunala kost naderna för ökad arbetslöshet och för en del statliga pålagor, t.ex. till följd av handikappreformerna. Tillsammans ger detta en unge färlig skattning av hur mycket av kostnadsförändringarna som kan förklaras genom ändrade behov.

Summan av de ökade behoven blir 22,5 miljarder kronor, vilket kan jämföras med ökade reala inkomster på 2,6 miljarder kronor.



Detta innebär att den kommunala sektorns behovskorrigerade re surser har minskat med 6,2 procent, eller ca en procent per år. Vi har då inte beaktat att den kommunala sektorn också har fått en del lättnader av staten. Exempelvis har primärkommunerna fått resur ser i samband med psykiatrireformen som inte fullt ut använts till detta ändamål.



Kommunsektorns intäkter år 1990 uppgick till 328,4 miljarder kronor och år 1996 var de 396 miljarder kronor i löpande priser (enligt Konjunkturinstitutets be räkningar från mars 1997). Justerat med KPI innebär detta att kommunsektorns intäkter 1996 låg på 322 miljarder kronor. Justerat för ett prisindex för kommuna la tjänster låg intäkterna 1996 på 331 miljarder kronor. Eftersom det senare är en rimligare justering blir slutsatsen att kommunsektorns intäkter ökat med 2,6 mil jarder kronor eller knappt en procent mellan 1990 och 1996

.

Tabell 3.1 Kostnadsökningar i kommunsektorn till följd av ökade behov, 1990 1996.

Typ Förändring i antal

personer

Genomsnittlig kostnad per capita år 1990

Totala kostnader för förändrade behov eller pålagor, i miljarder kronor.

Barnomsorg

83 135

77 500

6

Grundskola

52 123

47 600

2,5

Gymnasium

37 975

52 700

2

Äldreomsorg lder 65Ó79

29 000

12 000

0,35

lder 80Ó

+ 48 123

74 000

3,5

Sjukvård lder 19Ó64

161 120

6 000

1

lder 65Ó79

29 000

12 000

0,35

lder 80Ó

+ 48 123

55 000

2,6

Ökade krav från Staten, t.ex. handi kappreformen

2

Arbetslöshet

1,5

Socialbidrag

6

Summa

22,5

Källa: Egna beräkningar. 1990 års kostnader per person har använts eftersom frågeställ ningen är vilket utgiftstryck kommunsektorn stod inför vid 1990 talets början. Befolknings ökningen under 1996 är uppskattad eftersom SCB:s slutgiltiga siffror inte ännu publicerats.

	 !VSER KOMMUNERNAS KOSTNADER F¶R FINANSIERING ELLER DELFINANSIERING AV OLIKA ¥TG¤RDER

I den privata tjänstesektorn uppgick produktivitetsökningen under 1990 1996 till 1,7 procent per år. Även om den offentliga produk tivitetsförbättringen bara kunnat uppnå en del av detta så hade detta kompenserat för kostnadsökningarna. Det är svårt att veta hur stor en rimlig produktivitetsökning är för kommunal verksam

het, men en procent per år under en 6 årsperiod skulle kanske kunna ha klarats hyggligt. Hur är det förenligt med bilden av de kommunala nedskärningarna?

Ett svar som en del ger är att kommunerna faktiskt har klarat denna produktivitetsökning. Den nuvarande statssekreteraren på Inrikesdepartementet har t.ex. skrivit att de kommunala nedskär ningar ägde rum "utan att kvaliteten allvarligt försämrats som ett resultat" (Häggroth, 1997 s.22, min översättning). En mer extrem version av denna linje är att kommuner inte alls lider brist på pengar (Lars Dahl, DN 25/1 1997). Om bara alla kommuner klara de sig med satsningar i nivå med vad den billigaste kommunen satsar på varje område, så skulle pengarna räcka gott och väl.

En närmare genomgång av det underlag som kan tänkas stödja sådana slutsatser reser emellertid en rad frågetecken. Det finns helt enkelt få systematiska kvalitetsmätningar eller kvalitetsjämförelser som belyser vad nedskärningarna eventuellt har haft för betydelse för kvaliteten eller hur kvaliteten skiljer sig mellan kommunerna.



I några avseenden torde emellertid också minskad volym vara lik tydig med försämrad kvalitet. Att t.ex. 30 procent färre pensionärer får hemtjänst nu jämfört med 1990 måste i huvudsak betecknas som en kvalitetsförsämring.



Ett av få försök att belysa kvalitetsförändringen ger snarast stöd åt tanken att kvalitetsförsämringarna har varit ojämnt fördelade. Socialstyrelsen hävdar t.ex. att kvalitetsförsämringar i barnomsor gen oftast förekommit i storstäder och förortsområden. Sådana skillnader är att vänta eftersom det finns så stora skillnader mellan kommunerna i hur mycket man behövt dra ner.

Att vissa kommuner behöver dra ner så mycket, och eventuellt försämra kvaliteten mer än andra, har några uppenbara förklaring ar.



Det finns visserligen ett antal ESO studier (t.ex. Ds 1994:22) som tyder på att produktiviteten i kommunsektorn har ökat under 1990 talet efter en lång period av produktivitetsminskningar, men kvalitetsförändringarna har inte fullt ut beaktats i dessa studier

.



Se Szebehely och Sundström (1997). Enligt en enkät som Svenska Kommunal arbetarförbundet (1997) gjort ansåg 94 procent av de tillfrågande att samhällets tjänster har försämrats under de senaste åren.

En sådan förklaring är att kommunernas inkomster tillfälligt ökade med 15 procent under perioden 1990 och 1992. Detta var en följd av högkonjunkturen 1989 91 som med ungefär två års för dröjning slog igenom på kommunernas inkomster. För de kommu ner som fullt ut spenderade dessa pengar var det självfallet en smärtsam process att behöva återgå till 1990 års lägre nivå. För många, även utanför den kommunala sektorn, kom naturligtvis krisen som en överraskning. Icke desto mindre visar erfarenhe terna att kommunerna inte på samma sätt kan lita på att staten för mår att stabilisera ekonomin som helhet, eller den kommunala ekonomin. Inte minst gäller detta de statliga prognoserna. Finans departementets Långtidsutredning förutspådde 1990 t.ex. ett lysan de 1990 tal. Trots att det fanns en del varningstecken i fråga om den ekonomiska utvecklingen behandlades inte riskerna närmare. Till en del kan detta förklaras att staten i många lägen söker få till stånd en positiv ekonomisk utveckling. Slutsatsen för kommunerna torde då vara att de kan ha fördel av en egen bedömning och han tering av de risker som finns till följd av konjunktursvängningar.

En annan förklaring till att vissa kommuner råkade mer illa ut än andra ligger i kommunernas hanteringen fastighetskostnaderna. Skillnaderna mellan olika kommuners kostnader för olika verk samheter kan i betydande utsträckning förklaras av skillnader i lokalkostnaderna. Kommuner med likartade förutsättningar har ofta mycket olika lokalkostnader. Vid en jämförelse av skolkost naderna (kapitel 9) bland landsbygdskommunerna framgår t.ex. att Ockelbo 1994 hade de högsta kostnaderna till följd av just mycket höga lokalkostnader. Ockelbo låg också högst bland landsbygds kommunerna när det gäller äldreomsorgskostnaderna per pensio när (se kapitel 7). I december 1997 beviljades Ockelbo särskilt stöd av staten för att undvika en ekonomisk kris. Vid krisens ut brott blev det svårt att minska lokalkostnaderna, vilket kom att in nebära att nedskärningarna måste göras oproportionerligt stora när det gällde personalkostnader och andra kostnader.

Mer övergripande illustreras detta problem av att kommunernas kostnader för grundskolan efter korrigering för ökat antal elever och inflation sjunkit med 8,4 procent mellan 1990 och 1996. Men

undervisningskostnaderna per elev har samtidigt minskat med 18 procent.

De kommuner som byggt mycket och dyrt, och valt att äga alla byggnader själva, har därmed exponerat sig för risker på ett helt annat sätt än kommuner som varit försiktigare i fråga om fastig hetsinvesteringar, och som kanske valt att på marginalen hyra fler lokaler. En del kommuner har sedan förvärrat läget genom skära ner med hjälp av extremt höga internhyror. Detta särskilda pro blem diskuteras i rutan nedan.

Nedskärning genom internhyror Många kommuner har startat egna fastighetsbolag som debiterar hyror som de kommunala verksamheterna betalar. Grundtanken var att verksamheterna själva skall göra avvägningar om hur mycket de vill lägga på lokaler jämfört med andra utgiftsposter. Detta gjordes bl.a. mot bakgrund av att flera undersökningar vi sade att lokaler var dåligt utnyttjade och att kommunala verksam heter i Sverige hade väsentligt högre lokalkostnader än i andra nordiska länder. I många kommuner förvanskades emellertid denna goda tanke. Hyrorna fastställdes till en nivå högt över "marknadshyrorna" samtidigt som verksamheterna förbjöds att hyra andra än kommu nens lokaler. Ur effektivitetssynpunkt har detta medfört två nega tiva konsekvenser; dels tenderar en del verksamheter att minska kostnaderna genom att krympa lokalytorna kraftigt i förhållande till andra utgiftsposter, dels har många verksamheter sagt upp lo kaler som kommunen inte i samma takt kunnat utnyttja för annan verksamhet eller hyra ut. Detta har inneburit att kommunala loka ler som verksamheter inte haft råd att hyra samtidigt har stått tomma under långa perioder. I kommuner där verksamheter har fått hyra andra lokaler i stället har dessa problem undvikits. Där har det kommunala bostadsbola get utsatts för konkurrens och därmed hindrats från att ta ut hyror över marknadshyran.

En tredje förklaring till att en del kommuner kom att drabbas mycket hårdare än andra är att en del litade mycket på statlig bo stads och sysselsättningspolitik. Många kommuner lät sina bo stadsbolag bygga ett stort antal nya lägenheter, ibland med utländ ska lån som blev dyra när kronan släpptes. En del, som Timrå kommun, gjorde stora borgensåtaganden för bostadsrättsförening ar. Därmed blev också riskexponeringen stor. När bostadspolitiken lades om och de statliga subventionerna minskades och fastighets skatterna ökade, fick dessa bolag ofta problem. Visserligen har de kommunala bostadsbolagen kunnat kompensera sig genom höjda hyror, men detta och den spirande arbetslösheten ledde till ett läge med minskad efterfrågan och outhyrda lägenheter. En del kommu ner har därför tvingats lämna betydande ägartillskott till bostads bolagen. I dag bedöms minst 72 bostadsbolag som akuta krisfall. Tillsammans äger dessa bolag 84 000 bostäder, varav 10 % står tomma. Samtidigt tjänar andra kommuner pengar på att deras bo stadsbolag ger vinst.

Till bilden av 1990 talets ekonomiska utveckling hör också några andra förändringar. Kommunerna drog på sig stora före 1990 vanligen oredovisade pensionsskulder. Först i samband med att balanskravet började diskuteras övergick flertalet kommu ner efter 1990 till att bokföra hela förändringen i pensionsskulden, vilket kan ha lett till större neddragningar av annan verksamhet i kommuner med snabbt ökande pensionsskulder.

Svårförklarat är också att de allmänna förvaltningskostnaderna har ökat kraftigt inom den kommunala sektorn som helhet (med 6,3 miljarder kronor mellan 1990 och 1994). Det kan beror på de centraliseringar som delvis gjort att kostnader som tidigare belastat i verksamheterna flyttats till central nivå. Detta händer t.ex. när verksamheter upphandlas under konkurrens, då en del av verksamhetsplaneringen sköts av upphandlingsfunktionen som ligger under den allmänna förvaltningen. Men det kan också bero på en rad förvaltningsreformer som kan ha ökat administrations kostnaderna. I vilket fall som helst torde också skillnader i administrationskostnadernas utveckling kunna förklara en del av

skillnaderna mellan olika kommuner i hur mycket neddragningar som genomförts inom verksamheterna.

Sammanfattningsvis kan inte utvecklingen av kommunernas in komster eller de ökade behoven ensamt förklara den vanligt före kommande bilden av att kraftiga nedskärningar genomförts i kom munerna. Däremot har kommunerna i varierande utsträckning ex ponerat sig för risker till följd av omläggningen av den statliga po litiken, men också för de risker som följer med svängningar i kon junkturen. Kommunerna torde också haft varierande förmåga att hantera ekonomiska påfrestningar.

Mot den bakgrunden måste man fråga sig hur framtiden ter sig. Föreligger motsvarande risker även framgent, och vilka möjlighe ter har kommunerna att gardera sig mot dessa?

3.2. Risk för framtida nedskärningar

Hur ser framtiden ut för kommunerna? I ett kort perspektiv tyder mycket på att det ekonomiska läget kommer att förbättras eller åt minstone stabiliseras. Under den konjunkturuppgång som många nu räknar med höjs statsbidragen med 2,5 miljarder kronor per år fram till år 2000, så att kommunerna får 10 miljarder kronor mer per år att förfoga över. En annan lättnad är att kommunerna i sam band med att det s.k. balanskravet börjar gälla år 2000 får minska avsättningarna till pensionsfonder.

I ett längre perspektiv finns däremot en rad påtagliga risker. En sådan är att en ny lågkonjunktur kan drabba Sverige. En viktig frå ga, med tanke på erfarenheterna från de senaste åren, är om de statliga prognoserna tillräckligt beaktar dessa risker, och vad kom munerna kan göra för att gardera sig. Redan i det korta perspekti vet finns en hotbild, nämligen att de devalverade asiatiska valu torna kan leda till minskade investeringar och minskad sysselsätt ning i Sverige. I ett längre perspektiv finns faror bl.a. i att real löneökningar är mycket höga i Sverige trots en hög arbetslöshet.

En annan långsiktig risk följer av vad som brukar kallas Bau mols lag. I den mån produktiviteten stiger snabbare i näringslivet

än i tjänstetunga offentliga verksamheter, så kommer den offent liga sektorn med oförändrad sysselsättningsnivå att svara för en allt mindre andel av den samlade produktionen. Om en konstant andel av produktionen efterfrågas i form av offentligt producerade tjänster så måste med tiden allt fler anställas inom den offentliga sektorn, och skatteandelen måste öka. Baumols lag kan dock eventuellt minska något i betydelse framöver eftersom större delen av ekonomin nu består av tjänstesektorn, förutsatt att produktivi teten där inte växer snabbare än i den offentliga sektorn.

En tredje utvecklingstendens som vi redan nu kan beskriva rätt väl är att antalet pensionärer ökar kraftigt efter år 2005.



Detta in

nebär att vårdkostnaderna för de äldre är det område inom den kommunala sektorn där behoven ökar mest i framtiden. Orsaken är att fyrtiotalisterna börjar gå i pension år 2005, och blir över 80, och därmed vårdkrävande, efter år 2020. Eftersom tidigare beräk ningar inte sträcker tillräckligt långt i framtiden för att fånga dessa effekter har vi gjort en särskild kalkyl över dessa kostnadsökning ar. Av tabell 3.2. framgår de årliga kostnadsökningarna i procent, som uppstår till följd av rena demografiska förändringar. Tabellen visar också de beräkningar som gjorts av Svenska Kommunför bundet och den stora sjukvårdsutredningen HSU 2000 (Hälso och sjukvårdsutredningen).



Andelen äldre än 80 år ökar redan under hela 1990 talet.

Tabell 3.2 Baskalkyl för äldre och handikappomsorg 1994 2030, ge nomsnittlig förändring, procent per år.

r Vår baskalkyl Svenska Kom munförbundet

HSU 2000

1994Ó2000

1,8

1,4

1,7

2000Ó2005

1,0

0,8

0,9

2005Ó2010

0,8

0,6

0,7

2010Ó2015

0,3

0,4

2015Ó2020

1,0

1,1

2020Ó2025

1,7

2025Ó2030

2,3

	 !VSER  

+¤LLA "ER¤KNINGAR GENOMF¶RD AV 2EIN (INNO P¥ V¥RT UPPDRAG $E SM¥ SKILLNADERNA MELLAN DE OLIKA BER¤KNINGARNA BEROR I HUVUDSAK P¥ ATT DE ¤R GJORDA VID OLIKA TIDPUNKTER OCH D¤RF¶R ANV¤NDER SIG AV N¥GOT OLIKA BEFOLKNINGSPROGNOSER OCH KOSTNADER PER PERSON INOM ¤LDREOM SORGEN

Enligt baskalkylen beräknas kostnaderna för äldre och handikapp omsorgen att öka med 60 procent, dvs. med sammanlagt 40 miljar der kronor under perioden 1994 2030. Särskilt stora ökningar för utses fram till sekelskiftet och mellan år 2020 och 2030. Till detta kommer det faktum att det även inom sjukvården uppstår kost nadsökningar i ungefär samma storleksordning. Dessa drabbar inte kommunerna direkt. Men de ökar trycket på den offentliga sektorn som helhet. Om de förväntade kostnadsökningarna inom äldreom sorgen och sjukvården hanteras helt genom nedskärningar av de offentliga utgifterna, så innebär det större nedskärningar än de som genomförts under den senaste årens kris, men utspridda över en längre tidsperiod.

Självfallet får man inte fästa sig vid den skenbart siffermässiga precisionen i dessa beräkningar. Mycket annat kan hända som på verkar kalkylerna. Samtidigt bör dock noteras att vi känner till ök ningen i antal äldre rätt väl eftersom dessa personer redan lever i dag.

Osäkerheten ligger däremot främst på intäktssidan och när det gäller andra typer av kommunala utgifter. Några punkter som är viktiga i det avseende är att:

1. Om man vill vara optimist kan man hänvisa till att framtidens pensionärer kommer att ha högre inkomster, vilket gör att de också kan betala högre avgifter. Uppskattningar av hur mycket avgiftsuttaget kan komma att öka (se kapitel 6) tyder emellertid på att det inte på långa vägar kan täcka kostnadsökningarna. Dessutom finns det risk att många går i pension tidigare just för att de har bättre ekonomi. Den offentliga pensionen stiger i så fall inte så mycket. Samtidigt innebär ännu högre äldreom sorgsavgifter, som måste vara inkomstprövade, att redan ex tremt höga marginaleffekter skulle öka än mer. Detta skulle också öka pensionärernas motiv att dölja sina privata inkomster och tillgångar eller så ger de dessa eller större delen av dessa till sina barn, vilket redan i dag sker i stor utsträckning. Ännu högre marginaleffekter gör det mer förmånligt att gå i pension tidigt. Det finns då mindre anledning att tjäna ihop till en högre pension. Av de skäl som redovisas närmare i kapitlet om äldre omsorgen (kap. 6) kan man således räkna med en påtaglig risk att högre avgifter inte kan klara de ökande finansieringsbeho ven.

2. En snabbare ekonomisk tillväxt gör det inte automatiskt lättare att finansiera de ökade behoven inom äldreomsorgen. En snab bare tillväxt innebär att äldreomsorgspersonalens löner också ökar snabbare, vilket kan driva upp kostnaderna än mer än vad som beräknats ovan. Däremot kan en snabbare tillväxt medföra indirekta konsekvenser genom att arbetslösheten kan minska.

Detta är dock inget man kan räkna med. Den ekonomiska till växten kan t.ex. också blir sämre än vad som antagits här.

3. Födelsetalen har minskat kraftigare än vad SCB räknade med för bara några år sedan. Om denna utveckling fortsätter betyder detta att skattebördan per arbetsför person kan drivas upp kraf tigt i framtiden.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det även framöver finns betydande ekonomiska risker för kommunerna och därmed också för kommuninvånarna. Det torde finnas goda möjligheter för kommuner att

  • undersöka sin riskexponering för framtida lågkonjunkturer, samt att ifrågasätta statens prognoser på den punkten.
  • att planera investeringar med tanke på att minska riskexpone ringen.
  • att fundera på sätt att förebygga framtida finansieringsluckor. (Ett exempel behandlas i kapitel 7 om äldreomsorgen.)
  • att fundera på hur den ekonomiska utvecklingen samt syssel sättningen i den egna kommunen kan förbättras. Detta behand las i de närmaste kapitlen.

4. Vilka kommuner lyckas med sysselsättningen?

Traditionellt har ansvaret för ekonomisk tillväxt och full syssel sättning setts som en angelägenhet för staten. Men sedan 1980 talet har en försiktig förskjutning ägt rum.



Regeringen har lagt

fler arbetsmarknadspolitiska uppgifter på kommunerna, t.ex. i form av program som kallats för 55 plus och Kalmarmodellen. Med arbetsmarknadspolitiska frizoner har några kommuner i t.ex. Skåne fått ökade möjligheter att själva utforma olika åtgärder. Många kommuner har också lagt större tyngd på sina näringspoli tiska satsningar än tidigare. Fortfarande är dock kommunernas in satser rätt begränsade jämfört med statens.

Eftersom det är uppenbart att staten inte längre kan uppträda som en garant för tillväxt och sysselsättning så är en naturlig fråga om det är meningsfullt att kommuner arbetar mer med sysselsätt ningspolitik. Sysselsättningsgraden varierar kraftigt regionalt. Ka pitlet inleds därför med en analys av hur dessa sysselsättningsskill nader kan förklaras.

Eftersom enskilda kommuners sysselsättningsgrad varierar än mer till följd av pendling och förekomsten av utbildningsanstalter, är det mer meningsfullt att jämföra sysselsättningen länsvis.

Sysselsättningsgraden är också ett bättre mått än arbetslösheten på en regions förmåga att generera arbetstillfällen. Olika arbetslös hetsmått är mycket beroende av vilken definition som valts. Den öppna arbetslösheten uppgår t.ex. till ungefär 350 000 personer i Sverige. Räknas även de in som deltar i olika arbetsmarknadspoli tiska åtgärder fördubblas dessa siffror. Men försök att redovisa



Denna förskjutning har beskrivits väl av t.ex. Göran Schubert i Kommunerna och tillväxten , Svenska Kommunförbundet, 1996.

alla som skulle vilja arbeta men inte får ger siffror på en nivå som ligger runt 1 200 000 1 300 000, vilket motsvarar 22 24 procent av befolkningen i arbetsför ålder som i någon mening skulle kunna betecknas som arbetslösa om man tillämpar en bred definition.



Sysselsättningsgraden däremot är något mindre känslig för defini tionsändringar. Tabell 4.1. visar sysselsättningen länsvis.



SCB redovisar en totalsiffra på 1 137 000 för februari 1997. Till detta kommer ca 300 000 personer som är studerande, förtidspensionärer eller hemarbetande som helst vill ut i yrkeslivet. I dessa siffror ingår även en del personer som inte räknas in i arbetskraften, t.ex. därför att de inte är beredda att omedelbart ta ett arbete.

Tabell 4.1 Sysselsättningsgraden i de olika länen, år 1995. Sysselsätt ning i procent av befolkning mellan 16 65 år.

.ORRBOTTEN  +OPPARBERGS L¤N  6¤STERMANLAND  'OTLAND  6¤STERNORRLAND  +RISTIANSSTAD  '¤VLEBORG  '¶TEBORG  6¤RMLAND  3¶DERMANLAND  STERG¶TLAND  -ALM¶HUS  "LEKINGE  REBRO  6¤STERBOTTEN  LVSBORG  +ALMAR  *¤MTLAND  3KARABORGS  +RONOBERG  5PPSALA  (ALLAND  *¶NK¶PING  3TOCKHOLM 

En närmare analys visar att t.ex. lokaliseringen av storföretag inga lunda kan förklara variationer i sysselsättningsgrad. Inte heller geografiska skillnader, t.ex. förekomsten av stora städer eller när heten till Danmark och Tyskland. Inte heller befolkningstätheten eller liknande faktorer som brukar förknippas med glesbygden, eller med universitetslän och deras speciella problem förklarar sär skilt mycket av skillnaden.

I rutan och tabell 4.2 nedan beskrivs en statistiskt korrelation mellan den länsvisa sysselsättningen och några av de tänkbara för klarande variabler som vi undersökt. Analysen grundas på tidsse rier för varje län (en s.k. panel) mellan åren 1976 och 1995. Det visar sig att det finns vissa stabila skillnader i sysselsättningsgra den mellan länen. Dessa stabila skillnader kan bero på olika förut sättningar i de olika länen som är svåra att snabbt förändra. När dessa väl korrigeras för (genom s.k. länsdummies), förefaller få av de tillgängliga variabler ha något starkare samband med sysselsätt ningsgraden. Ett exempel är att län med lägre lönenivå i allmänhet har högre sysselsättning (kolumn 2 i tab. 4.2). Men när man korri gerar för stabila skillnader mellan länen genom länsdummies , fångar detta även löneeffekten och relativlönens koefficient är inte längre signifikant (kolumn 3).

Ett liknande mönster får man om man lägger in andra variabler som utbildningsnivå, antal skolår, befolkningens åldersstruktur el ler andel högskolestuderande. Dessa variabler har viss effekt på sysselsättningsgraden, men effekten är mycket stabil över tiden och fångas därför helt in av korrigeringen för stabila skillnader ge nom länsdummies. Av denna anledning redovisas inte regressio nerna med dessa variabler här.

En statistisk analys av sysselsättningsskillnaderna mellan lä nen I tabell 4.2. visas några regressioner som belyser sambandet. Re gressionerna grundas på länsdata under 20 årsperioden 1976 1995. Totalt bygger regressionen således på 480 observationer. Regressionen är specificerad i en s.k. "lingering effect" form, där fördröjda effekter av de förklarande variablerna fångas av att före gående års sysselsättningsgrad finns med som förklarande varia bel.



I samtliga regressioner korrigeras för trender och konjunk

tursvängningar som är gemensamma för alla län genom s.k. tids dummyvariabler.



Ett Chi kvadrattest stödjer denna specifikation över t.ex. en s.k. current ef fects modell

Tabell 4.2 Regressionsestimat för sysselsättningsgraden, länsvis un der åren 1976 1995, OLS.

Oberoende variab ler

(1) (2)

(3) (4) (5)

Konstant

0.25 0.32

0,42

Föregående års sysselsättningsgrad

0.87

(40.3)

0.87

(39,4)

0.76

(24,4)

0.77

(24,3)

0.81

(30,7)

Relativlön

0.04

( 2.74)

0.015 (0.27)

0.04 ( 1.7)

Befolkningstäthet 0.013 (1.31)

0.09 (1.11)

0.04 (0.60)

0.05 (0.58)

0.05 (0.63)

Företagsstorlek 0.014 ( 0.92)

0.09 ( 0.88)

0.03 ( 0.31)

Inkomstskatt

0.18

( 2.7)

0.22

( 3,1)

0.36

( 2.9)

0.36

( 2.9)

0.29

( 3.3)

Länsdummies

nej nej

ja

ja

ja

Tidsdummies

ja

ja

ja

ja

ja

R



adj.

0.98 0.98 0.98 0.98 0.98

Anm.: anger signifikans på 1% nivå. T värden anges i paranteserna. Regres

sionerna har 480 observationer. Ekvationer (3) och (4) är skattade med s.k. fixa länseffekter, medan ekvation (5) är skattad med s.k. "random effects". Relativlön är förhållandet mellan länets och landets genomsnittliga löneläga för jämförbara befattningar. Autokorrelation har testats med en Box Ljung statistik, men var inte signifikant i någon av specifikationerna. En möjlig snedvridning i koefficienterna, som kan förekomma i lingering effects specifikationen, har undersökts genom en s.k. GMM teknik. Koefficienterna förblir dock ungefär desamma.

Regressionerna (1) och (2) visar att flera av variablerna befolk ningstäthet och en den genomsnittliga företagsstorleken inte är sig nifikanta. Däremot är lönenivån (brutto) i länet i förhållande till landets genomsnittslön signifikant.

I regressionerna (3) (5) har allt som skiljer länen över hela perio den korrigerats för med hjälp av s.k. länsdummyvariabler. Dessa fångar bland annat skillnader i relativlönen, vilket syns i och med att relativlönen blir insignifikant. Med s.k. tidsdummies har dess utom förändringar över tiden korrigerats som är gemensamma för alla län, t.ex. konjunktursvängningar. Undantaget är den förklarande variabeln inkomstskatt, som avser summan av kommunalskatten och statlig inkomstskatt i den högsta inkomstklassen. Den har en robust korrelation med sysselsätt ningsgraden. Den skattade koefficienten är också ganska stor. Sys selsättningsgraden tenderar att vara 8 procentenheter lägre i län där inkomstskatten är en procentenhet högre. Det måste dock un DERSTRYKAS ATT DETTA R¶R SIG OM en KORRELATION (UR ORSAKSSAMBAN den kan tänkas gå diskuteras längre fram.

För den som vill påverka sysselsättningen är det av särskilt intresse att undersöka vilka förklaringsvariabler som har ett samband med sysselsättningen när hänsyn väl har tagits till de långsiktigt stabila skillnaderna mellan länen. Förbryllande nog finns det nästan inga sådana variabler. Den enda som framträder i dessa regressioner är inkomstskatten. Av tabell 4.2 framgår att inkomstskatten genomgående är korrelerad med sysselsättningsgraden, även efter korrigering för en rad olika förklaringsvariabler och möjliga statistiska felkällor. Figur 4.1 illustrerar sambandet i tvärsnittet för 1995. Men den statistiska analysen tyder på att korrelationen finns även över tiden. Andra val av skattevariabel, t.ex. enbart kommunalskatten, ger också starka korrelationer.

Man skulle kunna invända att arbetslösheten är högre i gles bygden och i Norrland, och att det finns större kostnader för kom munal verksamhet där som slår igenom i form av högre skatter. Statistiskt är detta emellertid korrigerat för i regressionerna ovan (genom länsdummyn). Att inkomstskatten behåller sitt starka för klaringsvärde även när det korrigeras för en rad skillnader mellan länen indikerar att sambandet inte beror på övriga skillnader mel lan glesbygds och andra län.

Figur 4.1. Relationen mellan sysselsättningsgraden och inkomstskatt i olika län.

4.1a

3TH

(LD

-LM

+RNS

3DM

.RB

*NK

5PS

3KRB

+RNB

'TL

6ML

+PPB

6STM

+LM ,VB *ML

6NRL 6BT

2BR

"LK

3TG

'VB

'BG

  

    



       

)NKOMSTSKATT

4.1b

2BR

'BG

,VB

"LK

+LM

'TL

6ML

*ML

6NRL

6BT

+PPB

6STM

5PS

*NK

+RNB

'VB 3TG

.RB

3KRB

3DM

(LD

-LM

+RSN

3TH

      



       

)NKOMSTSKATT

En möjlig förklaring till att korrelationen mellan sysselsättnings grad och inkomstskatt skulle kunna vara att hög arbetslöshet krä ver högre kommunalskatter för att täcka bortfall av skatteintäkter. Av kapitel 5 kommer emellertid senare att framgå att den förkla ringen inte håller. En annan förklaring däremot kan vara att kom muner eller län med försämrat sysselsättningsläge önskar förbättra sysselsättningen genom att anställa fler kommunalt, vilket kräver högre skatt. När tidsmönstret för sambandet mellan sysselsättning och skatt undersöks framkommer emellertid att detta inte kan vara hela förklaringen.



Visserligen kan visas att sysselsättningsför

sämringar med viss fördröjning tenderar att följas av skattehöj ningar. Men skattehöjningar följs också med några års fördröjning av minskad sysselsättning. Detta tyder på att orsakssambanden kan gå i båda riktningarna. I nästa kapitel undersöks närmare varför län med låg sysselsättning oftare kan tänkas välja höga skattenivåer. Här avslutas kapitlet med en kort sammanfattning varför en hög skatt kan tänkas inverka negativt på sysselsättningsgraden. I forsk



Tidsmönstret har undersökts med en s.k. Granger test

.

ningslitteraturen har åtminstone följande tre mekanismer lyfts fram.

En är den klassiska förklaringen, nämligen att en högre skatt gör det mindre lönsamt att arbeta. Den mekanismen har undersökts empiriskt i många studier. Ett genomgående mönster är att i syn nerhet samboende kvinnor minskar sin arbetstid eller slutar arbeta om skatten ökar.



En annan mekanism består av att skattenivån kan påverka de yrkesaktivas beslut att flytta. Detta ökar risken för att avfolknings områden med hög kommunalskatt hamnar i en ond cirkel.

Slutligen tyder en rad studier på att höga skatter kan dämpa fö retagsamheten, vilket inverkar negativt på sysselsättningen. Forsk ningen kring denna mekanism beskrivs bl.a. i Konjunkturrapporten 98 (Bergman m.fl., 1998).

En nyligen genomförd studie har undersökt just dessa olika tolkningsmöjligheter av sambandet mellan egenföretagande och sysselsättning i olika svenska regioner. Studien använder sig av in formation om egenföretagandet och sysselsättning i de svenska länen under en tjugoårsperiod från 1976 1995.



Skillnader mellan

länen vilket ger olika förutsättningar för att skapa arbeten, som t.ex. befolkningstäthet och löneskillnader, har beaktats.



Dessutom

har orsakssambanden i båda riktningar skattats samtidigt, dvs. både sysselsättningens effekt på egenföretagandet och egenföre tagandets effekt på sysselsättningen.



Skattningarna tyder på att ett



För en diskussion av forskningslitteraturen, se Agell m.fl., 1995.



Närmare detaljer om denna analys redovisas i Fölster (1997). Att sambanden studeras på länsnivå beror på att sysselsättningen i enskilda kommuner skiljer sig mycket beroende på att människor ofta bor och arbetar i olika kommuner. Syssel sättning på länsnivå påverkas obetydligt av detta problem.



Även skillnader mellan länen som inte direkt kan observeras har korrigerats för genom användandet av länsvisa s.k. dummyvariabler. Också förändringar över ti den, t.ex. i samband med konjunkturcykler, har korrigerats med dummyvariabler.



Orsakssambanden har skattats med hjälp av en instrumentvariabelteknik. Att orsakssambandet går från egenföretagande till sysselsättning bekräftas också av en s.k. Granger analys som testar vilken av variablerna som tidsmässigt föregår den andra. Analysen visar att sysselsättningsökningar följer efter ökningar i egenföre tagandet med några års fördröjning.

ökat egenföretagande får en kraftigt sysselsättningsökande effekt under de efterföljande åren.

En del studier tyder också på att höga skatter motverkar företa gandet. I svenska län med hög skatt återfinns färre egenföretagare. Fölster (1998) finner att ett orsakssamband faktiskt föreligger mel lan skattenivå och egenföretagande. Fölster och Trofimov (1997) visar också att OECD länder med högre skatter har färre egenföre tagare.



Därtill påverkar kommunalpolitiken egenföretagandet

även på andra sätt. Det kan t.ex. vara viktigt om en kommun anses pålitlig och näringslivsvänlig i tolkningen av plan och bygglagen eller när det gäller att hyra ut kommunala tomter och fastigheter. Likaså om kommunal upphandling sköts rättvis är svårt att kvantifiera. En illustration av detta problem ges av Konkurrensver kets ansvarige chef för kommunal upphandling Per Arne Sund bom: "Jag får dagligen telefonsamtal från förtvivlade småföretaga re som blivit illa behandlade av sina kommuner. Och det går inte en dag utan att jag läser om privata företag som slås ut av en kom mun." (Dagens Industri, 1997 11 14).

Sammanfattningsvis förekommer stora skillnader mellan länen i fråga om sysselsättningsgraden. En del av dessa skillnader har strukturella förklaringar som är stabila under hela den undersökta tidsperioden. Endast en av de förklaringsvariabler som vi under sökt har ett påtagligt samband med hur sysselsättningen förändras, nämligen inkomstskatten. Vi har diskuterat ett antal skäl till att hög skatt kan ge upphov till lägre sysselsättning. Men rimligen förklaras sambandet också av det omvända orsakssambandet, nämligen att låg sysselsättning ger upphov till skattehöjningar. Detta är frågeställningen inför nästa kapitel.



Ett antal internationella studier har försökt att undersöka sambandet mellan skatter och andel egenföretagare över tiden, med varierande resultat (t.ex. Parker 1996). Blau (1987) har funnit att t.ex. skatteökningar minskade egenföretagandet bland låginkomsttagare men höjde det bland höginkomsttagare. Studier av Parker (1996) och Blau (1987) och andra med samma ansats beaktar emellertid inte simultanitetsproblemet. Dessutom är de genomförda i länder med väsentligt lägre skattetryck än Sverige. Av båda dessa skäl bör dessa resultat betraktas med försiktighet.

5. Ger låg sysselsättning höga inkomster?

Mot bakgrund av analysen i föregående kapitel måste frågan stäl las om inte ett sämre sysselsättningsläge kräver högre skatt för att finansiera de merkostnader som kan uppstå? En närmare gransk ning visar emellertid att merkostnader för arbetslöshet kompense ras, ibland mer än väl.

Det s.k. inkomstutjämningssystemet kompenserar 95 procent av alla skillnader i skatteunderlaget, och därmed 95 procent av skill nader i form av t.ex. minskade kommunala intäkter som uppstår t.ex. till följd av arbetslöshet. Genom kostnadsutjämningssystemet får kommuner med hög arbetslöshet dessutom ersättning för kom munala kostnader för att sysselsätta människor i olika former av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och för strukturella skillnader som t.ex. för med sig. ett ökat antal socialbidragstagare.



Dessutom överkompenseras många av dessa kostnader genom utjämningssystemet och mer allmänt i skattesystemet.



Konse

kvenserna av detta blir att den privata konsumtionen och den kommunala standarden kan vara väsentligt högre i många Norr landskommuner än i storstadskommunerna. Exempelvis har invå narna i Dorotea i Norrland, Botkyrka utanför Stockholm, Kiruna och Malmö ungefär samma medelinkomst. Men en typfamilj med två barn och normalt boende har 2 000 kronor mindre att leva på



Att dessa personer också genom beredskapsarbeten gör nytta som kommunens invånare har glädje av eller som minskar kostnader för kommunen tas däremot ingen hänsyn till



Enligt t.ex. Persson och Tabellini (1996) leder det politiska systemet i Sverige dessutom till en för stor omfördelning till förmån för svaga regioner via socialför säkringssystemet

.

per månad i Botkyrka än i Dorotea, och 2 600 kronor mindre i Malmö än i Dorotea. Detta är en följd av högre boendekostnader (inklusive fastighetsskatten) och indirekt av utjämningssystemet.



Jämför man samma typfamilj där båda vuxna är kommunalt an ställda i Kiruna respektive Malmö blir skillnaden mycket stor. Kommunalt anställda i Kiruna har enligt avtal högre lön än i Malmö. Därtill kommer skillnader i boendekostnad, fastighetsskatt m.m. Efter skatt och boendekostnad har då familjen i Kiruna hela 35 procent mer att leva på än i Malmö.



Samma familj i Dorotea

skulle ha 37 procent mer än motsvarande familj i Botkyrka.

Samtidigt kan den kommunala standarden ofta vara högre i glesbygdskommuner med högre arbetslöshet. Detta beror på att ut jämningssystemet på många sätt avviker från principen om en rätt vis kompensation för kostnadsskillnader. Några exempel på detta är:

  • Kommunalt anställda har enligt avtal högre lön i Norrbotten än kommunalt anställda i övriga kommuner (tidigare kallat kall ortstillägg, trots att de har lägre boendekostnader). För detta kompenseras kommunerna i Norrbotten. Det innebär att kom muner i övriga Sverige är med och betalar för att en del kom muner ger sina anställda väsentligt bättre löner. Förhållandet är inte heller symmetrisk, dvs. en kommun i södra Sverige som betalar sina anställda mer får inte någon sådan kompensation. Därtill kommer att lönetillägget i viss mån kompenseras dub belt, eftersom det också påverkar beräkningen av andra kost nadsskillnader, exempelvis barnomsorgskostnaderna.
  • Kompensation ges för skillnader i uppvärmningskostnader och byggkostnader, men övriga skillnader i lokalkostnader kompen seras inte, trots att t.ex. Strukturkostnadsutredningens (SOU



Bygger på beräkningar som gjorts av Posten Privatekonomi för Villaägarnas Riksförbund, 1997. Medelinkomsten för familjen antas vara 32 000 kronor per månad.



Bygger på antagandet att båda arbetar i kommunen och tjänar 15 % mer i Kiru na än i Malmö före skatt.

1993:53) egen undersökning visar t.ex. att höga lokalkostnader i storstäderna är en viktig förklaring av skillnader i barnom sorgskostnaderna. Likaså beaktas t.ex. inte att socialbidrags kostnaderna blir lägre i kommuner där hyrorna är lägre.

  • Glesbygdskommunerna kompenseras för långa resor inom den kommunala administrationen och räddningstjänsten. Ingen kompensation ges för att hög befolkningstäthet kan medföra lika långa resor (tidsmässigt) samt att fler olyckor förekommer där som räddningstjänsten måste ta hand om.
  • Ersättning ges för svagt befolkningsunderlag. Ersättningen kan bli ganska hög, som mest 2 266 kronor per invånare. I betän kandet (1994:144) anförs att man inte kunnat beräkna i vilken mån skillnader i befolkningsunderlaget faktiskt ger högre kost nader och att "förslaget att inrätta tillägget är således grundat på en rent politisk bedömning". (s. 74). Det skall då noteras att faktorer som längre resvägar och annat som kan leda till högre kostnader med ett svagt befolkningsunderlag redan kompense ras i de andra delarna.



  • Genom beräkningssystemet för kostnadsutjämningen kompen seras kommunerna i viss mån även för politiska beslut om att ha högre utgifter. Detta förklaras närmare i det följande.

r 1991 föreslog den Kommunalekonomiska kommittén (SOU 1991:98) ett system för kostnadsutjämning som utgick från s.k. multipel regressionsanalys för att få fram faktorer som orsakade kostnadsskillnader. Kommittén missade emellertid många tänkbara förklaringar till kostnadsskillnaderna. Så redovisade man t.ex. inte effekten av politiska beslut som lett till skillnader i fråga om högre eller lägre ambitioner och därmed också kan påverka omfattningen av olika kommunala verksamheter. Den multipla



Ett skäl till denna ersättning anges vara att med ett litet befolkningsunderlag ställer det privata näringslivet större anspråk på kommunen för att etablera sig på orten.

regressionen fungerade då i stället så att effekterna av dessa utelämnade faktorer "flyttade över" på någon av inräknade faktorerna. Det faktum att många kommuner i norra Sverige är socialdemokratiskt styrda och väljer att satsa mer pengar på verksamheter framstod i regressionen som om klimatfaktorn skulle vara orsaken till för mycket stora kostnadsskillnader.

När felet blev uppenbart tillsattes den s.k. Strukturkostnadsut redningen som mer i detalj sökte beräkna hur kostnaderna för att tillhandahålla en standardservice avviker från genomsnittskostna den i riket. Resultatet har blivit ett mycket komplext system som i 15 olika delmodeller beräknar strukturkostnaderna för varje kom mun med ett stort antal faktorer och beräkningar.

Detta har mildrat problemen med de tidigare beräkningarna. Dessutom finns ett större hänsynstagande till att även tillväxtom råden, som storstäderna, kan ha en ogynnsam struktur med t.ex. fler yngre och fler barn i skolan och fler invandrare.

Fortfarande kvarstår dock en del av de tidigare problemen. Mo dellerna för de 15 delområden är till viss del fortfarande baserade på multipla regressioner. Fortfarande finns faktorer som inte beak tas direkt, men vars effekter flyttas över till andra faktorer som ingår. Ett exempel är strukturkostnaden för barnomsorgen som i huvudsak är tänkt att förklaras av andelen inskrivna barn och vis telsetider. Eftersom vistelsetiderna inte har kunnat observeras di rekt försöker man i stället att "fånga" dessa genom faktorer som kan vara relaterade till dessa såsom föräldrars förvärvsfrekvens, befolkningstäthet och skattekraft. De senare är tänkt att fånga inte minst hur långa resvägar föräldrar har. Problemet är att dessa fak torer naturligtvis också kan fånga många andra saker, t.ex. den politiska ambitionsnivån, och därför kan ge upphov till samma felkälla som klimatfaktorn gjorde tidigare.

Detsamma gäller äldreomsorgskostnaderna. En studie av David Strömberg (1997) visar att om det finns fler äldre, så röstar de för överproportionerligt högre kostnader. En multipel regression som relaterar äldreomsorgskostnader till andelen äldre överskattar då den egentliga kostnadsökningen för standardservice för äldre.

Vad den politiska ambitionsnivån betyder för standarden i de kommunala tjänsterna har vi också beräknat (tabell 5.1).



Där vi

sas för borgerligt styrda, socialdemokratiskt styrda och kommuner med blandstyre hur utgifterna för verksamhet per person skiljer sig. Dessa utgifter har korrigeras sedan för de skillnader som kan förklaras med strukturella kostnadsskillnader. Korrigeringen byg ger på strukturkostnadsberäkningen i det nya kostnadsutjämnings systemet, varför glesbygdskommunernas kostnadsnackdelar kom mit att överskattas.

Efter korrigeringen för skillnader i strukturkostnader kvarstår tydliga skillnader i utgifter mellan de tre kommuntyperna. Dessa speglas också i motsvarande skillnader i kommunal skatt.

Att politiska förhållanden och olika intressegruppers storlek styr utgifterna framkommer också i den undersökning som David Strömberg gjort på vårt uppdrag. I kommuner med fler äldre satsas mer på äldreomsorg inte enbart i proportion till den större andelen äldre. I kommuner med många barnfamiljer görs i stället på mot svarande sätt överproportionerligt stora satsningar på barnomsor gen. I en kommun där medianåldern är 10 år högre än i en annan, får en äldre person i viss ålder ungefär en 10 procent högre stan dard och ett dagisbarn ungefär en 10 procent lägre standard än i den andra kommunen.



I Sverige har den politiska faktorn (socialistisk kontra borgerlig majoritet) varit en viktig förklaring av variationer i kommunala kostnader mellan kommunerna. I en undersökning från mitten av 1980 talet (Stjernquist & Magnusson, 1988) kun de författarna med hjälp av regressionsanalyser förklara ca 50 %; den politiska faktorn förklarade inte mindre än 30 % av variationerna, medan återstoden förkla rades av befolkningsstruktur, urbaniseringsgrad och skattekraft.

Tabell 5.1. Kostnadsskillnader och kommuntyper, 1994.

Borgerligt styrda

kommuner

Blandat Socialdemokratiskt

styrda kommuner

Utgifter för verksamhet per invånare

25 424

26 412

29 035

Varav strukturella kost nadsskillnader förklarar

399

230

1 295

Kvarstår: Utgifter för verk samhet korrigerat för strukturella skillnader

25 823

26 182

27 730

Vilket finansieras av kommunal skatt på

31,09

31,85

32,33

	 %XKLUSIVE AFF¤RSM¤SSIG VERKSAMHET 	 %NLIGT 3TRUKTURKOSTNADSBER¤KNINGEN I DET NYA KOSTNADSUTJ¤MNINGSSYSTEMET SOM ENLIGT RESONEMANGET OVAN ¤ND¥ ¶VERSKATTAR STRUKTURKOSTNADER F¶R GLESBYGDSKOMMUNER	 	 3KILLNADERNA MELLAN DE TRE KATEGORIERNA ¤R STATISTISKT SIGNIFIKANTA

Slutsatsen av dessa beräkningar och av genomgången av utjäm ningssystemet är mycket tydlig. Kostnaderna för en högre arbets löshet kompenseras i utjämningssystemet. I den mån det handlar om glesbygdskommuner, så överkompenseras dessa snarast. Skill nader i kommunalskatt, och därmed servicegrad, har i stället ett nära samband med de politiska ambitionerna.

Räknas även effekter av skattesystemet i övrigt in, måste slut satsen dras att kommuner med högre arbetslöshet, om de ligger i glesbygden, ofta kan erbjuda sina invånare både en högre privat konsumtion och ett bättre kommunalt tjänsteutbud. Det mer gene rösa utbudet av kommunala tjänster späds på än mer genom att

dessa kommuner i genomsnitt väljer högre kommunalskattenivåer, vilket visades i föregående kapitel.

Med tanke på diskussionen om skatternas inverkan på syssel sättningen blir en naturlig fråga hur starka kommunernas drivkraf ter är att skapa arbetstillfällen. Den frågan behandlas i nästa av snitt.

Vill kommuner skapa jobb?

I en trivial mening är sannolikt alla för ökad sysselsättning. Men en viktig fråga är hur lätt det är för kommunpolitiker att motivera sysselsättningsskapande initiativ om de kostar något eller inkräktar på någons intressen. Sådant kan vara svårt att motivera om kom munen inte vinner något ekonomiskt på högre sysselsättning. I det avseendet spelar utformningen av det kommunala utjämningssys temet en central roll.

Ett utjämningssystem i egentlig mening infördes först år 1966, även om det även tidigare förekom statsunderstöd till vissa kom muner. Systemet gjordes om ett antal gånger, senast år 1993. Då slopades flertalet av de specialdestinerade bidragen. Dessa ersattes med ett generellt bidrag, dvs. med större delen av pengarna "i en påse".



Dessutom infördes det statliga utjämningsbidraget som

består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett tillägg för att utjämna skillnader i befolkningsunderlaget. Under 1994 och 1995 utvecklades detaljerna i utjämningssystemet i en rad utred ningar. I december 1995 antogs det slutgiltiga systemet av riksda gen, och de nya reglerna skulle därefter införas successivt under en åttaårsperiod.

I utjämningssystemet finns en rad sunda principer, men också en rad problem som inte har lösts på ett tillfredsställande sätt och som försvårar kommunal effektivitet.



En hel del specialdestinerade bidrag finns dock fortfarande kvar.

De sunda principerna är följande:

1. Ur fördelningspolitiskt perspektiv bör det göras möjligt för alla kommuner att erbjuda lika god kommunal service, oavsett skat tekraften i kommunen eller kostnadshöjande strukturer.

2. Utan utjämning finns risk för en destruktiv konkurrens där kommuner satsar resurser på att locka arbetstillfällen från var andra.

Dessa principer har implementerats och ett läge med en nästan fullständig utjämning har utnåtts. En kommun med en skattekraft som svarar mot 80 procent av medelskattekraften får t.ex. ändå intäkter motsvarande 99 procent av genomsnittskommunens. Li kaså är ambitionen att utjämna de strukturella kostnadsskillnaderna som kommunen "inte kan råda över" helt.

Kritiken som kan riktas mot systemet rör dels hur kostnadsut jämningen beräknas, dels den eventuella snedvridningen av motiv och drivkrafter i den kommunala verksamheten som utjämningen ger upphov till.

För att arbetslösa skall kunna kvalificera sig för a kassa kan t.ex. kommunerna starta speciella projekt för socialbidragstagare. När dessa har kvalificerat sig för a kassa slipper kommunerna kostnaderna för de arbetslösas socialbidrag. Detta visas i en studie av Nils Eric Hallström.



I vissa kommuner, t.ex. Järfälla, sägs

också helt öppet att syftet är att slussa socialbidragstagare till a kassan som i huvudsak betalas av staten.

I idealfallet bör en kommun inte ha några drivkrafter för att del ta i en destruktiv konkurrens om arbetstillfällen, men däremot att öka skatteunderlaget genom en utveckling där den redan befintliga befolkningen ökar sina inkomster. Utjämningssystemet ger ganska märkliga motiv vad gäller den kommunala budgeten. Dessa visas i tabell 5.2. Där har beräknats hur kommunen påverkas av att en



Linköpings Universitet, 1997

.

person sätts i arbete. Räkneexemplet gäller en ensamstående per son i antingen en hög eller lågskattekommun.

I räkneexemplet visas den s.k. Pomperipossaeffekten i inkomst utjämningen som gör att en lågskattekommun kan förlora på att någon får arbete. Denna effekt är dock ganska liten. Betydligt stör re är effekten i kostnadsutjämningssystemet. Eftersom kommuner med hög arbetslöshet (över genomsnittet plus en procent) får er sättning relaterad till arbetslöshetsnivån, innebär en minskning av arbetslösheten en påtaglig förlust för dessa kommuner inom ramen för det nuvarande kostnadsutjämningssystemet. Tillsammans inne bär detta att det kan bli en förlustaffär när någon går från att vara arbetslös och få ekonomisk ersättning via a kassan till ett arbete. Tilläggas bör att kommunen kan ha haft kostnader för beredskaps arbete för den arbetslöse som måste ställas mot det värde som detta arbete som till hälften subventioneras av AMS har skapat för kommunen.

Kalkylen ser helt annorlunda ut om en arbetslös försörjts ge nom socialbidrag. Då kan kommunen spara mycket pengar på att personen sätts i arbete. Det är emellertid slående att det är ännu bättre för kommunen om en person går från socialbidrag till a kas sa än om han går till riktigt arbete.

Tabell 5.2. Hur mycket vinner en kommun på att sätta någon i ar bete, förändringen i kommunala intäkter per år.

Hög skatte kommun 33 %

Låg skatte kommun 28 %

Från A kassa till arbete

Inkomstutjämning Kostnadsutjämning Totalt:

32

29 000 28 968

57 29 000 29 057

Från socialbidrag till arbete

Inkomstutjämning Kostnadsutjämning Insparat socialbidrag Totalt:

162

29 000

84 000 55 162

288 29 000

84 000 54 712

Från socialbidrag till A kassa

Inkomstutjämning Kostnadsutjämning Insparat socialbidrag Totalt:

130

0

84 000 84 130

231

0

84 000 83 769

!NM '¤LLER ENSAMST¥ENDE SOM F¥R ! KASSA   KRONOR PER M¥NAD F¶RE SKATT SOCIALBI DRAG   KRONOR ENLIGT 3OCIALSTYRELSENS NORM PLUS BOENDEKOSTNADER ,¶N VID ARBETE ¤R   KRONOR F¶RE SKATT +OMMUNENS DEL AV KOMMUNALSKATTEN ANTAS VARA  RESPEKTIVE  PROCENT $EN GENOMSNITTLIGA KOMMUNALSKATTEN SOM ANV¤NTS ¤R  	 +OSTNADSUTJ¤MNINGEN F¶R ARBETSL¶SHET MOTSVARAR  KRONOR PER INV¥NARE F¶R VARJE PRO CENTENHET MED VILKEN ARBETSL¶SHETEN ¶VERSTIGER RIKSGENOMSNITTET PLUS EN PROCENT $ETTA MOTSVARAR UNGEF¤R   KRONOR F¶R EN EXTRA ARBETSL¶S &R¥N DEN SUMMAN HAR DRAGITS KOM MUNERNAS GENOMSNITTLIGA KOSTNADER F¶R ARBETSMARKNADS¥TG¤RDER PER ARBETSL¶S $ET B¶R UPP M¤RKSAMMAS ATT KALKYLEN G¤LLER F¶R KOMMUNER D¤R ARBETSL¶SHETEN ¤R MER ¤N EN PROCENTENHET ¶VER RIKSGENOMSNITTET

Det finns naturligtvis andra särintressen utöver sådana som kan re lateras till kommunernas budgetar. Alla som äger fastigheter i en kommun kan t.ex. ha ett intresse av en bättre ekonomisk utveck ling som leder till höjda fastighetspriser. Ett exempel är att köp män med etablerad affärsverksamhet i kommunens centrum och kommunpolitiker ofta har gjort gemensam sak för att förhindra till

komsten av lågprisaffärer i utkanten av samhället för att hålla fas tighetsvärdena uppe i centrum.

För kommunalpolitiker som, trots vad som tidigare sagts om kommunernas drivkrafter, vill öka sysselsättningen i en kommun är den snabbaste och enklaste vägen i allmänhet att försöka locka företag från andra delar av landet att etablera sig i kommunen, al ternativt att locka staten att investera i kommunen eller rent av att bistå i försöken att locka över företag.

Samtidigt finns för de flesta brukare av kommunala tjänster få negativa effekter av en kommunal politik som inte stimulerar, eller rent av motverkar sysselsättning. Som visades ovan kompenseras kommuner med hög arbetslöshet för merkostnader samtidigt som de allra flesta invånare i dessa kommuner själva har säkra jobb. Arbetslöshetsrisken finns oftast för en mindre grupp, eller sådana som är nya på arbetsmarknaden.

Resonemanget må förefalla alltför förenklat. Men det väcker i varje fall farhågor att grupperingen av de olika intressena i en kommun lätt kan leda till en kommunal politik som kombinerar å ena sidan höga skatter och hög arbetslöshet (på a kassa) med å andra sidan en destruktiv konkurrens där kommunen med mark nadsföring, subventionerade hyror m.m. försöker locka företag och människor att flytta till kommunen. Samtidigt finns en risk att den konstruktiva utvecklingen hur kommuninvånare stimuleras att utvecklas och att utveckla företag prioriteras förhållandevis lågt.

Svenska Kommunförbundet har sedan en tid krävt att staten skall ha ett helhetansvar för inkomstförsäkringen. En utformning som har föreslagits (t.ex. Wetterberg, 1997) är att arbetslöshetsför säkringen görs tidsbegränsad. När den tar slut utlöses en statlig försörjningsgaranti som ungefär motsvarar dagens socialbidrag, men betalas av staten.

En sådan konstruktion har ett antal fördelar, men också nack delar. De två viktigaste poängerna är dels att den tidsbegränsade A kassan kan leda till något lägre arbetslöshet, dels att en sådan konstruktion kan minska de problem som uppstår när kommunen och AMS försöker att bolla kostnader mellan varandra.

Nackdelarna är dels att försörjningsgarantin antingen fortfa rande förvaltas kommunalt (då förlorar man poängen med sam ordningen) eller förvaltas av en statlig myndighet som är bundna av statliga regelverk och inte kan ta hänsyn till lokala förhållanden. En än viktigare nackdel med tanke på vår diskussion i det föregående är att kommunerna kan ha föga anledning att motverka arbetslösheten. Dessa nackdelar gör att den lösningar där staten tar ett helhetsansvar kan visa sig oacceptabelt ur både statens och ur samhällsekonomisk synvinkel.

Däremot finns varianter av detta förslag som bibehåller poäng erna, men kan tänkas minska problemen. En sådan variant kan vara att låta kommunen vara med och finansiera både a kassa och försörjningsgarantin med t.ex. 20 procent. Försörjningsgarantin skulle i gengäld omfatta alla som får socialbidrag. På det sättet undviks samordningsproblemen samtidigt som kommunen får en bibehållen, men mer rättvis, koppling mellan arbetslöshet och eko nomi.

6. Nya vägar för kommunal sysselsättningspolitik

Om man tror att arbetstillfällen skapas genom närings eller arbets marknadspolitiska åtgärder, så talar mycket för att staten ensamt borde ha ansvaret för sysselsättningen. I dag finns emellertid ett stort antal utvärderingar som ifrågasätter statens möjligheter att påverka sysselsättningen genom åtgärder. I det läget blir det åter igen den enskilde, ensam och i sina lokala nätverk som får bära det slutliga ansvaret för sysselsättningen. Analysen i kapitel 4 tydde på att det är den lokala miljön som människor skapar genom kom munpolitiken och på andra sätt som spelar en viktig roll för syssel sättningen.

Men hur kan kommunerna konkret förbättra sysselsättningen? Tyvärr finns många fler studier som visar vad som inte fungerar, än vad som fungerar. Här kan inte heller ges några säkra recept. Men de följande två avsnitten behandlar två exempel på angrepps sätt som för tillfället sprider sig snabbt i en del andra länder.

6.1 tgärder" fungerar inte

Kommunerna har i dag begränsade möjligheter att vidta olika nä ringspolitiska åtgärder. Kommuner får enligt kommunallagen "dri va näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster..." De får dessutom"...genomföra åtgärder för att allmänt främja näringsli vet...Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare för läm nas bara om det finns synnerliga skäl för det."

En del kommuner har ställt krav på att mer aktivt få använda sig av företagsstöd och traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgär der. Utvärderingar från andra länder, men också från den statliga näringspolitiken tyder emellertid inte på särskilt lovande resultat av denna typ av satsningar.

Ett exempel är en studie av den kommunala näringspolitikens effekter i Finland.



De finska kommunernas möjligheter att bedri

va näringspolitik liknar de svenska, men de har större möjligheter att ge stöd till enskilda företag. Just sådant stöd undersöks i studien i form av ett kvasi experiment där i övrigt likartade kom muner som ger mycket stöd jämförs med sådana som ger lite stöd. Studien lyckades inte spåra några effekter av stöden på antalet ny startade företag eller sysselsättningen.

En svensk studie, genomförd av NUTEK, med liknande ansats undersökte effekterna av ett statligt anslag på 100 miljoner kronor som 1991 gavs till utvecklingsinsatser i Arjeplogs kommun.



Få

positiva effekter av stödet kunde spåras.

En mer heltäckande genomgång av vetenskapliga studier om företagsstödens effekter (ESO, Ds 1995:14) ger i sin helhet en pes simistisk bild. De flesta studier visar på svaga effekter av stöden, ibland på negativa effekter som motverkar stödens mål. Akilles hälen för många stöd verkar vara att de som fördelar stöden ofta har små möjligheter att 1) bedöma i vilken mån stödprojekten tränger undan annan verksamhet som hade uppstått utan stöd, 2) välja lönsamma projekt, och 3) tillföra projekten det engagemang som t.ex. en privata investerare tillför.

Även när det gäller traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgär der som AMS utbildningar, beredskapsarbete m.m. är utvärde ringsresultaten inte hoppingivande. En sammanställning som Riks dagens revisorer gjort av 32 vetenskapliga studier visade att 30 av dessa inte kunde spåra mer än försumbara effekter på människors möjligheter att få arbete.



Ehrstedt, O. Näringslivspolitik och kommunal verklighet, Finlands kommunför bund, 1994.



NUTEK, R:1996:42, Problem i Gränslandet Utvärdering av Arjeplogsgrup pen .

Att de flesta traditionella näringspolitiska och arbetsmarknads politiska åtgärder inte fungerar får mot bakgrund av dessa arbeten anses vetenskapligt förhållandevis väl underbyggt. Problemet är att det inte finns någon motsvarande tydlig indikation på exakt vad som fungerar för att minska arbetslösheten. I det följande beskrivs några uppslag som för tillfället sprider sig utomlands.

6.2. En ny arbetsförmedling

Företagare befinner sig ofta i ett läge där de skulle kunna expan dera, men drar sig för besväret, inte minst besväret att hitta rätt person att anställa. Att hitta arbetstillfällen till de arbetslösa är i dag arbetsförmedlingarnas uppgift. Över Europa går en våg av förändring av arbetsförmedlingarnas uppgifter som det har varit ganska tyst om i Sverige. Ändå förefaller missnöjet med arbets förmedlingarnas prestationer vara stort även i Sverige. Exempelvis anser 92 procent av tillfrågade kommunalt anställda att följande påstående är viktigt eller mycket viktigt:" Arbetsförmedlingen fun gerar inte bra för de kommunalanställda. Vi måste få egna skräd darsydda lösningar".



De offentligt finansierade arbetsförmedlingarnas monopol av skaffades i Tyskland år 1994. Detta genomfördes på ett sätt som även gjorde det möjligt för kommunerna att anlita andra alternativ än arbetsförmedlingarna för att placera t.ex. socialbidragstagare. Det rör sig således om en mer långtgående avveckling av arbets förmedlingarnas monopol än vad som har ägt rum i Sverige.

Före reformen arbetade de tyska arbetsförmedlingarna i många avseenden som de svenska. Bl.a. hade man, precis som i Sverige, experimenterat en hel del med ett mer kundanpassat arbetssätt. In tensifierad arbetsförmedling, försök att aktivera platser och indi vidanpassade insatser sågs som framgångsrika förbättringar. Icke desto mindre anser sig många kommuner ha gjort utmärkta erfa renheter med helt andra arbetssätt efter avregleringen. Ofta har



Kommunals medlemmar om arbetslöshet och välfärden. Redovisning av Kommunals dialog, 1997

.

kommuner startat egna arbetsförmedlingar eller anlitat privata företag. I rutan beskrivs det mest framgångsrika av företagen, hol ländska Maatverk, som är verksam i flera europeiska länder, bland annat i Tyskland.

Vad som är anmärkningsvärt är att Maatverk just arbetar med svårplacerade långtidsarbetslösa och socialbidragstagare. Vidare är arbetssättet i den mening lovande att det vanliga undanträngningsproblemet som åtgärder ofta är behäftade med mildras genom att företagare som inte aktivt söker ny personal ges ett attraktivt erbjudande. Erbjudandet ges ofta i form av ett löfte att finna rätt person för arbetet. Detta innebär bl.a. ett noggrant urval för att finna rätt person, komplettering av den utbildning som behövs samt en garanti som innebär att Maatverk finner en ny kandidat om inte den som valts ut först fungerar på arbetsplatsen.

MAATVERK

Maatverk är ett holländskt bolag som är specialiserat på att hitta arbeten åt långstidsarbetslösa socialbidragstagare. Framgångarna i det arbetet har lett till en snabb spridning av verksamheten i Ne derländerna och andra europeiska länder. Ett av de senaste ex emplen är att staden Hamburg prövade Maatverk i ett pilotprojekt med 900 långtidssocialbidragstagare med början i februari 1996. Ett halv år senare hade Maatverk placerat 300 av dessa och social bidragskostnaderna sjönk med 20 miljoner kronor om året. Ham burg har nu bestämt att använda metoden generellt. Många andra tyska städer har också börjat eller ligger i startgroparna. Maatverk bygger på ett antal principer som skiljer sig kraftigt från arbetsförmedlingarnars eller socialbyråers sätt att arbeta:

1. De allra flesta jobb tillsätts utan arbetsförmedlingens kännedom. Maatverk arbetar uttryckligen med att hitta sådana arbeten som passar just den enskilde socialbidragstagaren och försöker intressera småföretagare att anställa arbetslösa som är handplockad för just det arbetet.

2. Detta lyckas delvis därför att Maatverk inte som arbetsförmed lingen skickar en mängd arbetssökande till ett utannonserat jobb,

vilket ofta avskräcker företagare. I stället bedrivs arbetet mer som en äktenskapsförmedling där man försöker matcha arbetssökande och arbeten.

3. Arbetet med arbetssökande handlar mycket om att lösa den ar betssökandes problem. Det krävs insatser som familjeterapeut, ekonomirådgivare, dietist. Det kan kräva att arbetssökande får hjälp med utseendet, hälsan eller juridisk hjälp. Dessutom skall intressen och kunskaper matchas med jobbet.

4. Att särskilt småföretagen ofta ökar anställer fler tack vare Maat verk beror delvis på att Maatverk övertar sök och matchningsar betet. Detta innehåller då också en slags garanti. Om den arbetssö kande efter ett tag inte visar sig passa söker Maatverk en ny som kan passa bättre, och försöker samtidigt att hitta något bättre åt den som friställs.

5. Maatverk får ca 18 000 kronor av kommunen för en långtidsso cialbidragstagare som förmedlas förutsatt att denne behåller arbe tet i mer än 6 månader.

I Sverige har en del kommuner och arbetsförmedlingar börjat arbe ta på delvis liknande sätt. En avgörande skillnad är emellertid att företag som Maatverk arbetar i en helt annan konkurrenssituation, dels får de betalt enbart i den mån de lyckas finna arbeten, dels kan de förlora kontraktet med kommunen om inte totalresultatet blir tillräckligt bra. Det kan vara detta som i slutänden är förkla ringen till att kommuner i många länder i Europa anser Maatverk vara så mycket mer framgångsrikt än de traditionella arbetsför medlingarna.

6.3. Skattekilar och sysselsättning

Sambandet mellan inkomstskatt och sysselsättning har diskuterats tidigare. Därtill kommer marginaleffekter i de kommunala bidrags

och avgiftssystemen. Där är marginaleffekterna i hög grad bero ende av just hur kommunen utformar reglerna.



Ett exempel är att kommuner oftast har inkomstrelaterade barn omsorgsavgifter vilket enligt tabellen i sig ger rätt så kraftiga mar ginaleffekter. Marginaleffekterna kan t.ex. göra att färre kvinnor arbetar, vilket kommunen inte tar hänsyn till i sina kalkyler efter som den skatteförlusten kompenseras av utjämningssystemet.

Tabell 6.1 Marginaleffekter av barnomsorgsavgift 1995, i procenten heter inkomstskatt.

Ensamstående

två barn

Bruttoinkomst 12 000

Sammanboende/gifta

två barn

Bruttoinkomst 30 000

Genomsnitt för landet

11,3 %

10,3 %

Typiskt hög marginaleffekt:

Stockholm Nacka Älvsbyn

50,7 %

0 22,5 %

0

24 % 16,7 %

+OMMENTAR -ARGINALEFFEKTER F¶R ENSAMST¥ENDE HAR BER¤KNATS MED UTG¥NGSPUNKT FR¥N EN BRUTTOINKOMST¶KNING FR¥N   TILL   KRONOR OCH F¶R SAMMANBOENDE F¶R EN ¶KNING FR¥N   TILL   KRONOR I FAMILJEINKOMST "ARNOMSORGSTAXORNA I BER¤KNINGEN ¤R H¤M TADE UR !VGIFTER I "ARNOMSORGEN 3VENSKA +OMMUNF¶RBUNDET 

Uppgifterna i denna tabell underskattar i själva verket problemet. I över 90 procent av kommunerna hamnar en ensamstående lågavlö nad tvåbarnsförälder med barn på daghem 40 timmar i veckan un der socialbidragsnormen. För dem som faktiskt utnyttjar möjlighe terna att få socialbidrag blir marginaleffekterna i princip 100 pro cent.

Under senare år har många kommuner dessutom börjat att dif ferentiera barnomsorgstaxorna efter antal timmar som barnomsor gen utnyttjas. Detta skapar ytterligare en betydande marginaleffekt



Se Eklind m.fl. (1997) för en mera heltäckande genomgång av marginaleffekterna

.

som påverkar antal timmar som en deltidsarbetande förälder arbe tar. Enligt en utredning (Danielson & Peterson, 1995) uppstår en samhällsförlust när kommuner inför tidstaxa. Men p.g.a. utjäm ningssystemet tjänar kommunen på detta.

Av kapitel 7 kommer att framgå att även äldreomsorgsavgifter na kan skapa mycket höga marginaleffekter. Det påstås ibland att detta inte spelar någon roll eftersom de som drabbas av äldreom sorgsavgifterna ändå inte arbetar. Detta är emellertid fel. Höga marginaleffekter för äldreomsorgen innebär att det blir mindre lön samt att betala in till pensionssystemet eller spara på annat sätt un der arbetsför ålder även om hänsyn tas till att vårdbehovet uppstår först ett antal år efter pensioneringen. Det finns således en direkt effekt i fråga om motiven för att arbeta och på sparbeteendet gene rellt.

Diskussionen om marginaleffekterna visar också på svårighe terna med de förslag till allmänna höjningar av kommunala avgif ter som ibland framförs. Ju högre avgifter, desto större rabatter krävs för invånare med låga inkomster alternativt en kompensation via socialbidragssystemet för att inte dessa invånare skall hamna under skälig levnadsstandard. Ju mer detta sker desto högre blir marginaleffekterna, dvs. desto fler hamnar i en situation där det inte lönar sig att försöka tjäna mer, t.ex. genom att flytta till annan ort.

De stora skattekilarna har också en välfärdspolitisk sida. För många blir det extremt dyrt att anlita hjälp, t.ex. att äta på restau rang, i stället för att utföra arbetet själv, laga maten hemma, vilket är skattebefriat. Därmed försätts många under hård tidspress. I synnerhet för hushåll med barn är arbetsbördan enorm när höga skattekilar mer eller mindre tvingar normalinkomsttagaren att göra allt, inklusive renoveringar på huset, själv. Förklaringen ligger självfallet i att barnomsorgen subventioneras medan andra hus hållstjänster belastas med en mycket hög skattekil. I rutan nedan visas vad skattekilen betyder för en ensamstående förälder.

Hon har inte råd att bli chef: Ett räkenexempel

Anta att en deltidsarbetande ensamstående tvåbarnsmor med ge nomsnittlön får ett erbjudande om en chefstjänst. Hennes nuva rande heltidslön ligger på 16 000 kronor i månaden. Men eftersom hon arbetar 75 % tjänar hon 12 000. Efter skatt och med bostads bidrag har hon 8 800 kronor (vilket är ungefär detsamma som hon skulle få i socialbidrag om hon inte arbetade). Chefsjobbet ger en lön på 35 000 kronor per månad. Men hon måste arbeta heltid, ibland övertid. För att klara det behöver hon hjälp av en pålitlig person som hämtar barnen från dagis och ibland stannar lite längre när hon måste jobba över, ungefär 4 timmar om dagen. Hon kan få sådan hjälp för 125 kronor i timmen (vilket blir 60 kronor i timmen efter arbetsgivaravgift och skatt för hemhjälpen). Eftersom hon med chefsjobbet blir höginkomsttagare förlorar hon bostadsbidraget. Dessutom ökar dagisavgiften med 1 200 kronor. Hemhjälpen kostar 10 500 i månaden. Efter skatt och omkostnader har hon då 7 800 kronor kvar, en tusenlapp mindre än hon hade som deltidsarbetande genomsnittslöntagare. Hon har inte råd att bli chef.

Räkneexemplet visar att ensamstående föräldrar knappt klarar sig som heltidsarbetande, utan mer eller mindre tvingas att deltidsar beta även om lönen är mycket hög. Även i familjer med två sam manboende föräldrar blir marginaleffekterna nästan lika höga.

Under dessa omständigheter är det inte förvånande att det finns många som efterfrågar kortare arbetstid.



Mycket av eventuella

arbetstidsförkortningar tillfaller emellertid inte barnen eller fritiden utan kommer självfallet att utnyttjas för ökad produktion av hushållstjänster. Som räkenexemplet visade är det oftast en god affär för hushållen att arbeta mindre och i stället få lägre lön och att kunna arbeta obeskattat i hemmet.

För kommunerna innebär detta att det torde finns en betydande välfärdsvinst både för familjer i sådana situationer, men också för



Frågan ger också ett annat perspektiv på problemet med det låga politiska delta gandet. Stora grupper i samhället, som är i sina mest yrkesaktiva år, hinner helt enkelt inte efter arbetet och hushållsarbetet.

samhället om detta problem kan lösas. Samtidigt kan sysselsätt ningen ökas och egenföretagandet stimuleras. Den politiska striden om dylika förslag är närmast obegriplig. Det förefaller lätt att före na de olika kraven till ett förslag som är både fördelningspolitiskt godtagbart och effektivt. Ett exempel är följande:

1. Kommunerna delar ut eller säljer kuponger till hushåll som be rättigar till en timme tjänst. Exempelvis kan en del av kuponger delas ut till heltidsarbetande ensamma föräldrar, handikappade, barnfamiljer m.m., och en del kan säljas för, t.ex. 80 kronor per timme.

2. Kuponger används som betalning till utförare av dessa tjänster.

3. Utföraren löser in dem hos kommunen för 60 kronor i timmen. Eftersom kommunen säljer kuponger för 80 kronor och löser in dem för 60 uppstår ett överskott som används för att subventio nerna angelägna grupper. Eftersom den typen av tjänster knap past förekommer lagligt, uppstår inte heller någon förlust av skatteintäkter genom den skattelättnad som finns i kupongsys temet.

Ett system som följer dessa linjer finns i t.ex. Frankrike, det är ad ministrativt enkelt, kostar inte statskassan något, och har en tydlig välfärdsstatsprofil. Hur stora sysselsättningseffekterna blir av en sådan åtgärd är fortfarande omdebatterat. För att få riktigt stora sysselsättningseffekter skulle skattekilarna sannolikt behöva sän kas för en mycket större del av tjänstesektorn. Icke desto mindre visar detta exempel och diskussionen i kapitel 4 6 att det finns en hel del som kommunerna kan göra för att öka sysselsättningen. Samtidigt är kommunernas drivkrafter att agera svaga, vilket visa des i det föregående kapitlet.

7. Att trygga äldreomsorgen

Äldreomsorgen har utvecklats mycket olika i olika kommuner. Standarden, avgifter och organisation skiljer sig kraftigt kommu nerna emellan. Enbart en liten del av dessa kostnadsskillnader kan förklaras med skilda behov och strukturella kostnadsskillnader, t.ex. att åldersstrukturen bland de över 65 år kan vara olika. Det mesta förefaller bero på att en kommun kan välja att satsa olika mycket på äldreomsorgen. Detta illustreras i tabell 7.1. där äldre omsorgskostnaderna per person visas för olika kommuntyper.

Genomsnittskostnaden för de olika kommuntyperna ligger, med två undantag, förvånansvärt nära varandra. Enbart förortskommu ner och glesbygdskommuner avviker. Redan tidigare har vi disku terat systematiska faktorer som förklarar varför vissa kommuner har större kommunala utgifter. Den ena är att socialdemokratiskt styrda kommuner tenderar att spendera mer (även när hänsyn ta gits till att det i dessa kommuner kan finnas strukturella kostnads nackdelar). Den andra är att kommuner med många äldre satsar på äldreomsorg utöver vad som kan förklaras med de större behoven. Detta kan sannolikt förklaras med den ökade politiska makten som äldre får om de är fler. Dessa förklaringar tillsammans med de fak tiska strukturella kostnadsskillnaderna förklarar i stort sett varför glesbygdskommunerna in genomsnitt spenderar mer, och förorts kommunerna mindre, än normalkommunen.

Däremot är spridningen inom varje kategori av kommuntyper mycket stort. Danderyd lägger t.ex. ut 31 000 kronor per år och invånare över 65 års ålder, medan Österåker kostar på sig över 61 000 kronor. Båda är förortskommuner till Stockholm med på många sätt likartade förhållanden. Utanför Stockholm kan t.ex.

Nyköping, som lägger ut 31 000 kronor, jämföras med Borlänge, Hässleholm och Mölndal med ca 45 000 kronor.

Tabell 7.1. Kostnader för äldreomsorg per invånare över 65 år, olika kommuntyper, 1995.

Kommuntyp Genomsnitts

kostnad

Högst

Lägst

Kommuntyp: Antal: Genomsnitt: Högst:

Lägst:

1. Storstäder

3 45197 49815 (Göteborg) 38956 (Malmö)

2. Förortskommuner

36 42806 61694 (Österåker) 31382 (Danderyd)

3. Större städer

25 42426 53103 (Lund) 33775 (Västerås)

4. Medelstora kommuner 38 43704 64943 (Kiruna) 31812 (Nyköping)

5. Industrikommuner

48 40822 56898 (Grums) 29150 (Emmaboda)

6. Landsbygdskommuner 38 42415 53123 (Ockelbo) 29430 (Båstad)

7. Glesbygdskommuner 27 48031 63856 (Lycksele) 32209 (Bräcke)

8. Övriga större kommuner 25 43583 66660 (Hedemora) 31451 (Östhammar)

9. Övriga mindre kommuner 32 44438 61018 (Forshaga) 33537 (Gnesta)

+¤LLA +OMMUNF¶RBUNDET 6AD KOSTAR VERKSAMHETEN I DIN KOMMUN 

Standarden skiljer sig ofta väsentligt även inom en och samma kommun. En undersökning i Stockholm fann t.ex. att andelen äldre som fick rehabiliteringshjälp varierade mellan 8 och 71 procent mellan sjukhemmen trots att behoven bedömdes vara lika.



Även i fråga om avgifterna är skillnaderna mycket stora. Varje kommun förefaller ha egna beräkningsprinciper för avgifter, sär



Enligt Svenska Dagbladet 1996 04 19, baserat på en rapport från Stockholms läns landstings Rai enhet.

skilt för något högre inkomstskikt.



Eftersom kommunerna inte

sällan delar på sjukhem är en konsekvens att inneboende i ett och samma sjukhem kan betala rätt olika avgifter beroende på vilken kommun de tillhör.

Slutligen skiljer sig även produktionen av äldreomsorgen. En del kommuner har lagt ut mycket av verksamheten på entreprenad, andra inte. En del betonar hemtjänst, andra bygger ut sjukhemmen.

Denna mångfald reser en uppsjö av viktiga frågor om äldreom sorgens kvalitet och utformning. Många av dessa handlar inte i första hand om finansieringen. Men finansieringen avgör hur och i vilka former äldreomsorgen kommer att kunna utvecklas i framti den. Därtill kommer att betydande problem förknippade med fi nansieringen tornar upp sig framöver. Därför behandlas i detta ka pitel främst finansieringsfrågorna: Hur kan äldreomsorgen finansi eras i framtiden för att möta kraven på en god omsorg, en rättvis fördelning av vård, en effektiv produktion av vård, och, helst, minskade skattekilar i finansiering av vården.

Utgångspunkten för en sådan diskussion är att finansieringen av äldreomsorgen i dag står inför åtminstone tre problem:

!	 En ökande andel äldre långt in på 2000 talet "ER¤KNINGAR SOM redovisades i kapitel 3 visade att kostnaderna för äldreomsorgen kan öka med 60 procent över de närmaste 30 åren. Därtill kommer att ökningen av antal äldre också belastar den offentliga sektorn på andra sätt, t.ex. genom kostnadsökningar inom sjukvården.

En del tror att dessa framtida kostnader kan mötas med ned skärningar eller effektiviseringar. Det kan då vara belysande att ställa dessa framtida behovsökningar i relation till det som skett under 1990 talets kris. Utgifterna per äldre inom äldreomsorgen har under denna period i genomsnitt skurits ned med 9 procent. Eftersom lokalkostnaderna inte på kort sikt har kunnat påverkas så mycket ligger nedskärningarna mest på de rörliga personalkostna derna, t.ex. inom hemtjänsten. Som en följd har antal personer



En person med en inkomst på 16 000 kronor i månaden kan t.ex. betala 70 000 kronor mer per år i en kommun än i en annan (Socialstyrelsen, 1996:6).

som får hemhjälp skurits ned väsentligt, t.ex. med 42 procent i Stockholm.



Om dessa framtida behovsökningar skulle klaras genom mins kade utgifter per äldre inom omsorgen, skulle det motsvara en tre gånger så stor neddragning jämfört med vad som hittills genom förts under 1990 talet. Det skulle då inte räcka med att avskaffa hemtjänsten helt och hållet, utan därtill skulle krävas väsentliga neddragningar i personaltätheten inom sjukhemmen och andra särskilda boendeformer för de äldre.

Det hävdas ibland att de äldre själva i framtiden kommer att fi nansiera en större andel av kostnaderna för äldreomsorgen, efter som de får högre pensioner och att de kommer att vara friskare och vilja arbeta fler år. Det är också viktigt att avgiftsuttagen kommer att öka något under de närmaste åren i takt med att de första ko horterna med full ATP närmar sig den ålder när de behöver äldre omsorg. Även om detta gjorde det möjligt att fördubbla avgiftsut taget skulle därmed enbart ¼ av de beräknade kostnadsökningarna fram till år 2030 kunna finansieras.



Det finns emellertid skäl att

ifrågasätta om avgiftsuttaget verkligen ökar så mycket. För det första går trenden i Sverige och i andra utvecklade länder mot att man pensioneras allt tidigare. Till en del beror detta just på att många blivande pensionärer numera har en bättre ekonomi än deras föregångare. Som en följd väljer de ofta att gå i pension i förtid och därmed förbruka en del av sina besparingar och pen sionsanspråk i förtid. Detta innebär att många inte kommer att ha så mycket högre inkomster när de väl blir så gamla att de behöver äldreomsorg.

För det andra, för högre avgifter med sig än högre marginalef fekter. Själva avgiftssättningen gör det därmed extra förmånligt att gå i pension tidigt och förbruka besparingar och pensionsanspråk



För Sverige som helhet har andelen personer som får hemhjälp skurits ned med drygt 30 procent under 1990 talet (Szebehely & Sundström, 1997).



Avgiftsuttaget skulle teoretiskt kunna förklaras om 80 procent av befolkningen gick från ingen ATP till full ATP och avgifterna sattes så att hela pensionen upp till förbehållsbeloppet drogs in som avgift.

innan äldreomsorgen tas i anspråk, alternativt att dölja besparingar eller skänka bort dem.

Motiven för att gå i pension tidigt kan också ta sig uttryck i ett större politiskt tryck att tillåta flera att bli förtidpensionerade av arbetsmarknadsskäl. Regeringen har t.ex. nyligen infört s.k. av gångsersättning och generationsväxling som tillsammans hjälper ungefär 40 000 personer till förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Sammanlagt finns anledning att ta framtida ökande behov av äld reomsorg på allvar.

"	 Den ökande skattekilen )NKOMSTPR¶VADE AVGIFTER TILL ¤LDREOM sorgen skapar särskilt höga skattekilar. Detta skapar både trygg hetsproblem och problem med individernas drivkrafter. Sedan 1993 får kommuner själva fatta beslut om avgifterna i äldreomsor gen. Sedan dess har det blivit ganska stora skillnader både inom och mellan kommuner. I synnerhet tar taxorna oftare hänsyn till både den enskildes inkomst och äldreomsorgens omfattning i större utsträckning. För pensionärer med en inkomst över 16 000 kronor per månad tar 30 procent av kommunerna över 6 000 kro nor per månad för heldygnsomsorg vid sjukhem eller vårdhem, medan 20 procent av kommunerna tar under 3 000 kronor. I be loppen är inte hyran inräknad som varierar mellan 500 och 5 000 kronor beroende på standard (från flerbäddsrum till enkelrum med kokmöjlighet) och kommun.

I tabell 7.2 redovisas en grov beräkning av marginaleffekterna i mediankommunen som uppkommer p.g.a. vårdavgifterna. Därtill kommer ytterligare marginaleffekter därför att hyran för vårdhem eller sjukhem kan sättas ned och bostadstillägget är inkomstprövat. Därtill kommer att många kommuner jämkar avgiften i t.ex. fall av dubbel bosättning, när ena maken kräver vård i vårdhem medan den andra bor kvar hemma. Jämkningen medges oftast inte om förmögenheten överstiger ett visst belopp.

Tabell 7.2. Marginaleffekter av äldreomsorgsavgifterna 1995, i pro centenheter av en inkomstökning.1

Inkomstökning 4 500 till 7 000

Inkomstökning

7 000 till 16 000

Utan skatt, bostadstillägg och hyra:

9 timmar hjälp

10,9 %

5,0 %

35 timmar hjälp heldygnsomsorg

13,4 %

8,3 %

12,7 %

29,4 %

Inklusive skatt, bostads tillägg och en hyra på 3 300 per månad:

9 timmar hjälp 35 timmar hjälp heldygnsomsorg

100 %

101 % 110 %

61,4 %

66,5 % 78,1 %

!NM -ARGINALEFFEKTERNA HAR BER¤KNATS MED UTG¥NGSPUNKT FR¥N EN BRUTTOINKOMST¶KNING FR¥N   TILL   KRONOR RESPEKTIVE FR¥N   TILL   KRONOR LDREOMSORGSTAXORNA I BER¤KNINGEN ¤R H¤MTADE UR LDREOMSORGENS AVGIFTER 3OCIALSTYRELSEN  %N M¶JLIG FELK¤LLA I BER¤KNINGEN AV MARGINALEFFEKTERNA AV SJ¤LVA V¥RDAVGIFTEN ¤R ATT TAXORNA F¶R ME DIANKOMMUNEN I RESPEKTIVE KATEGORI HAR ANV¤NTS %N ALTERNATIV BER¤KNING AV MARGINALEFFEK TEN SOM 3OCIALSTYRELSEN GJORT F¶R EN PERSON MED  KRONOR I INKOMST GER EMELLERTID ETT SNARLIKT RESULTAT  PROCENT MARGINALEFFEKT	 3OM BER¤KNINGEN VISAR UPPST¥R DE HUVUDSAK LIGA MARGINALEFFEKTERNA DESSUTOM INTE AV DEN KOMMUNALA V¥RDAVGIFTEN UTAN AV REGLERNA F¶R "40 OCH SKATTEN

Marginaleffekterna blir lätt mycket högre när konsekvensen av hy ra och bostadstillägget räknas in. Av tabellen framgår att de sam manlagda marginaleffekterna ligger runt 100 % i de lägre inkomst skikten, och mellan 60 och 78 % i normala inkomstskick. Tyvärr finns inga uppgifter som belyser vad som sker i högre inkomstlä gen. Ett exempel, heldygnsomsorgen Örebro, visar hur att margi naleffekterna kan öka därutöver. I Örebro är marginaleffekten sammanlagt runt närmare 90 % för en ökning av inkomsten från

8 000 till 15 000 kronor per månad. För inkomstökningar från 15 000 till 20 000 kronor per månad är marginaleffekten runt 120 procent.



Förmögenheter påverkas också. Enligt lagen om bostadstillägg räknas 5 % av förmögenheten upp till 75 000 kronor räknas som inkomst (för ensamstående och 120 000 kronor för gifta). Därut över antas avkastningen vara 15 procent. En extra förmögenhet på 10 000 kronor antas ge 1 500 kronor i avkastning, vilket sänker BTP med 600 675 kronor.



En del kommuner använder samma

schablonberäkning av en del av förmögenheten som inkomst. And ra utgår från det föregående årets faktiska avkastning på för mögenheten, vilket kan ha dramatiska effekter om en del av för mögenheten realiseras något år.

Höga marginaleffekter till följd av äldreomsorgsavgifterna ska par två problem. Det första är att skattekilen blir större för de fles ta, inte enbart som äldre, utan under hela arbetslivet. Höga margi naleffekter inom äldreomsorgen innebär att det är mindre lönsamt att spara till en högre pension. Den offentliga pensionsavgiften be traktades då i större utsträckning som en skatt. Av samma skäl minskar detta också viljan att spara i frivilliga pensionsförsäkring ar.

Men de höga marginaleffekterna skapar också trygghetspro blem. Även personer med genomsnittliga eller höga inkomster och förmögenheter löper risk att "förlora allt" om de råkar ut för ett dy rare vårdbehov, och råkar bo i fel kommun. Att förlora allt betyder konkret att man få ha kvar en fickpeng eller "fribelopp" på ungefär 1 300 kronor i månaden. Även en del av förmögenheten räknas här som inkomst, enligt diskussionen ovan. Visserligen kan hävdas att många i ett sådant läge inte skulle ha lika stort behov av in komster. Redan i dag kommer emellertid många i kläm, ofta därför



Länsstyrelsen i Örebro län. Programmet social omvårdnad, publikation 1996:10.



Även fritidsfastigheter skulle räknas in i förmögheten från 1 april 1997. Riksda gen backade emellertid under sommaren 1997, varför regeln upphör att gälla i och med utgången av 1997.

att de har anhöriga som är beroende av inkomsterna, eller av andra skäl.

Ur en snävt fördelningspolitisk synvinkel är detta kanske ett mindre problem eftersom även de med låga inkomster och utan förmögenheter lever med samma fribelopp. Icke desto mindre är det ett trygghetsproblem eftersom det i dag inte är möjlig att för säkra sig mot risken att förlora sin inkomst och förmögenhet. Det är inte bara att de offentliga systemen inte tillåter en sådan försäk ring, utan regelverket förhindrar också, som vi skall se längre ner, att människor försäkrar sig. Här förekommer således inom social politiken en extrem "grundtrygghetsprincip" snarare än den princip som ger möjlighet att försäkra mot inkomstbortfall eller kostnader som mycket av socialförsäkringarna i övrigt är uppbyggda kring.

Risken att förlora allt gör att många torde frestas att gömma un dan sina inkomster och sin förmögenhet, t.ex. genom gåvor till barnen. Detta för emellertid med sig nya trygghetsproblem. Den som en gång har skänkt bort sin förmögenhet hamnar i beroende ställning.

C) Det tredje problemet som har en bäring på finansieringsfrågan ¤R ATT valfriheten inom äldreomsorgen är starkt begränsad i vissa

avseenden -EST UPPM¤RKSAMMAT HAR VARIT ATT VALFRIHETEN IN

skränkts också genom kommunernas och landstingens motiv att vältra över kostnader på varandra, vilket t.ex. har tvingat äldre att flytta mellan sjukhus och äldreomsorgen många gånger.

Men valfrihet handlar också, eller kanske i huvudsak, om något helt annat. Även med utgångspunkten att själva vården och omsor gen av jämlikhetsskäl skall ha samma standard, så kan det finnas många olika önskemål om boendet och vårdfilosofin som inte släpps fram i dag eftersom kommunerna bestämmer utformningen av vården i de egna hemmen och de hem som de slutar avtal med. Därtill kan konstateras att man inom äldreomsorgen utöver vården och omsorgen också har likställt boendestandarden. Marginalef fekterna, särskilt av bostadstillägget, gör att det i dag inte finns nå got samband mellan taxerad inkomst och boendestandard/boende

kostnad (Socialstyrelsen 1996:6). Det finns en viss överrepresenta tion av de allra äldsta åldersgrupperna i flerbäddsrum och enkel rum eftersom dessa oftare bor på sjukhem. Det är således främst vård och omsorgsbehoven som påverkar vilken boendeform man kommer att ha. Det finns i allmänhet ingen möjlighet att välja boendestandard. Detta liknar visserligen principen som gäller inom sjukvården, men strider mot principen som gäller under resten av livet, där människor får välja boendestandard efter betalningsvilja och förmåga.

7.1. Är fondering en lösning?

De tre problem som vi diskuterat kan mötas på olika sätt. Eftersom problemen verkar ha ganska låg prioritet på den politiska dagord ningen, är det mest sannolika kanske att inget görs tills vidare. Ökande finansieringskrav får då hanteras löpande, sannolikt i form av nedskärningar och ökade skatter. De ökade skatter kan komma att betecknas som "försäkring" även om de i ekonomisk mening förblir skatter. Exempelvis infördes i Tyskland för två år sedan en "äldrevårdsförsäkring" som ger en maximal ersättning på ungefär 8 000 kronor i månaden vid vårdbehov. Den finansieras genom en inkomstrelaterad obligatorisk avgift under arbetslivet. Den upp läggningen är ekonomiskt likvärdig med en ren skattefinansiering: en ökad inbetalning ger nämligen inte någon bättre försäkring.

Flera debattörer, t.ex. Claes Örtendahl, har som ett alternativ förslagit en fonderad äldrevårdsskatt. Tanken är att fonderingen minskar den skatt som måste betalas för att upprätthålla en viss utgiftsnivå. I ett fonderat system betalas utgifterna dels av inbetal ningarna och dels av avkastningen på det fonderade kapitalet. Där för blir inbetalningarna som måste betalas med skatter mindre än de annars hade blivit. I rutan redovisas en kalkyl om vad, enligt gängse nationalekonomisk forskning, effekterna skulle vara av att

fondera hela äldreomsorgskostnaden.



Sveriges BNP skulle enligt

dessa beräkningar kunna vara 2 3 procent högre om äldreomsor gen byggde på ett fonderat sparande.

Samhällsvinsten av en fonderad äldreomsorgsfinansiering Välfärdsförlusten på arbetsmarknaden uppstår därför att skatten ger en högre kostnad för arbetsgivaren och en lägre ersättning till arbetstagaren för en given arbetsinsats. Detta medför att arbetsta garna har mindre incitament att arbeta och arbetsgivarna blir mindre benägna att anställa varvid antalet arbetstimmar blir färre. Skatten snedvrider inte enbart antalet arbetstimmar utan påverkar även andra faktorer såsom engagemanget i arbetet, utbildning, val av arbete, arbetssätt, och val av arbetsställe. Ett ofonderat pensionssystem ger individen en implicit avkastning som är lika med den årliga tillväxten i reallöner före skatt (inklusive sociala avgifter) vilken har i Sverige varit 2,1 % under perioden 1960 93 (och endast 1,1 % under perioden 1970 93).



Mot dessa siffror skall ställas den avkastning som varje individ skulle kunna få på sitt pensionskonto i ett fonderat system. Den genomsnittliga årliga reala avkastningen före skatt på den svenska aktiemarknaden har under perioden 1960 93 varit 9,4 % (och un der den kortare perioden hela 12,2 %). Vi antar att en investering i äldreomsorgsfinansiering för den ge nomsnittliga arbetstagaren löper över en tid på 25 år. Vidare är den förväntade avkastningen på 9,4 % på aktiemarknaden osäker då avkastningen fluktuerar från år till år. Feldstein diskuterar möjligheten att använda en riskjusterad avkastning, men tillämpar inte den för att beräkna välfärdsförlusten på arbetsmarknaden.



Det blir slutsatsen om man tillämpar de beräkningar för Sverige som Martin Feldstein gjort för pensionssystemet i USA. Martin Feldsteins kalkyl redovisas i Ely lecture, American Economic Review, May 1997.



Exklusive sociala avgifter är den reala lönetillväxten endast 0,3 % per år under perioden 1970 93.

Om vi skall följa försiktighetsprincipen och använda den metod för riskjustering som Feldstein föreslår hamnar vi på en riskjusterad avkastning på 5,7 %.



Denna avkastning skall då jäm

föras med reallönetillväxten som är avkastningen i ett ofonderat system, dvs. 2,1 %. Skillnaden på 3,6 % är den inkomstförlust som arbetstagarna gör.

d¥ ´ otala utbetalningarna för äldreomsorgen i Sverige 1995 upp gick till 67 miljarder kronor. Med en avkastning på 2,1 % skulle 1 000 kronor i ett ofonderat system växa till 1 680 kronor under en 25 årsperiod. Den penningsumma som man skulle behöva inves tera på kapitalmarknaden för att uppnå samma slutsumma under motsvarande period i ett fonderat system är 421 kronor, dvs. en dast 42,1 % av skatten i ett ofonderat system. Med andra ord skulle den nuvarande skatteuppbörden för äldreomsorgen på 67 miljarder kronor kunna ersättas av en avgift på 29 miljarder kronor. Skillnaden, dvs. 38 miljarder kronor är en real skatt.



Denna skatt ska sedan läggas ovanpå de andra skatter, ca 55 % på bruttolönen



, som redan finns på arbete, d.v.s. den nya

marginalskatten blir 59,9 %. Välfärdsförlusten av en höjd skatt blir högre ju högre skattetrycket är. Genom att använda Feldsteins (1996) beräkningsmetod, kommer vi fram till att välfärdsförlusten blir ca 1% av BNP 1995.



Feldstein utgår från avkastningen på arbetande kapital och drar ifrån den del som betalas i företagsskatt. Resten, som motsvarar en vinst för aktieägaren, jämförs med den riskfria avkastningen på statliga obligationer. På det sättet erhålls en riskpremie som dras ifrån avkastningen på arbetande kapital. I Sverige har avkastningen på obligationer mellan 1960 93 varit 2,4 % per år och företagens vinstskatt har varit 3,3 % av 9,1 % på arbetande kapital. Summan av 2,4 och 3,3 ger 5,6 %.

Det bör noteras att det finns en risk i ett ofonderat system som beror på förändringar i reallönetillväxten, demografiska faktorer såsom åldersstrukturen och politiska beslut. Vi tar emellertid inte hänsyn till den risken.



Storleken på skatten beror på hur lång tidsperioden är mellan betalningen av avgifterna och mottagandet av pensionen. En 15 årsperiod skulle ge en real skatt på 6,9 % och en 35 årsperiod 11,9 %.



Skatten på 50 % på arbete är beräknad på den totala inkomsten inklusive sociala avgifter som ej är socialförsäkringar, dvs. en bas på 100 + 16 % =116 i stället för normala 100. De enskilda skatterna är; kommunalskatt 26,7 % (31/116);statlig skatt, 1,7 % (2/116); sociala avgifter 13,8% (116/116); och moms (9/116). Summan blir 50,0 %.

Därtill uppstår en välfärdsvinst i ett fonderat system till följd av ökat sparande. Empiriska studier visar dock enligt Feldstein att en krona i skatt i ett ofonderat system endast skapar en undanträng ning av privat sparande till ungefär 50 %. Med detta antagande skulle välfärdsförlusten av minskat privat sparande istället skulle uppgå till ungefär 1,7 % av BNP. Det bör noteras att beräkningarna bortser från övergångsproble men. Vid en övergång från ett fördelnings till ett fonderat system måste staten finansiera de pensionsanspråk som redan finns i för delningssystemet. I en statisk ekonomi skulle detta innebära att staten måste bygga upp en skuld som är lika stor som ökningen i sparandet i det fonderade systemet. I en växande ekonomi, där emot, växer det fonderade sparandet ifrån pensionsanspråken så att välfärdsvinsterna realiseras med tiden.

Fondering av äldreomsorgen kan självfallet ske i många olika for mer. Det skulle ske i statlig regi, i kommunal regi, eller i form av ett mer individuellt sparande. Fondering är i den mening också ganska fri från ideologiska förtecken.

En övergång till fondering kräver under en övergångstid att ett sparande byggs upp samtidigt som kostnaderna finns kvar för de som redan är i omsorgen. Under en tid ökar således kostnaderna. Vad som gör ett system med fondering interessant är emellertid tidsperspektivet. Om man började med en övergång till ett fonderat system nu, då skulle övergången vara avslutad i närheten av år 2020, just när den demografiska puckeln börjar märkas inom äldreomsorgen.

Samtidigt står det klart att en fondering enbart löser ett av fi nansieringsproblemen. Problemen kring de höga marginaleffek terna och bristande tryggheten kvarstår. Därför övergår vi nu till frågan om människor bör få öka sin trygghet med kompletterande egna försäkringar. Det har uppmärksammats förhållandevis lite att regelverket, i synnerhet reglerna kring avgiftssättningen, för till fället förhindrar ett sådant försäkringsskydd.

7.2. Nya former ger ökad trygghet

En grundläggande svensk socialpolitisk princip som gäller vid sjukdom är att vården skall vara jämlik, den enskilde skall ha viss rätt att välja vårdgivare, och den enskilde skall ha rätt att skydda sig mot de ekonomiska konsekvenserna av sjukdom genom t.ex. kompletterande sjukförsäkringar.

Politiken när det gäller äldreomsorgen avviker kraftigt från dessa principer. Här ges den enskilde endast begränsad rätt att väl ja vårdgivare, samtidigt som möjligheten att skydda den egna eko nomin i praktiken har ryckts undan.

Eftersom vårdavgifterna kan variera kraftigt beroende på vård behovet så är en huvudsaklig osäkerhet hur mycket av ens in komster som finns kvar efter att vårdavgiften är betald. Samtidigt finns en komplicerad interaktion med reglerna för inkomstrelate rade vårdavgifter, som gör att ett försäkringsbolag inte utan vidare kan erbjuda försäkringar, givet osäkerheten om framtida regler. I synnerhet blir en kompletterande försäkring som täcker en del av vårdavgiften meningslös för den enskilde, om kommunen sedan räknar in försäkringsersättningen i inkomsten och höjer vårdav giften i motsvarande mån. Om kompletterande försäkringar skall vara en realistisk möjlighet, krävs därför ett regelverk som skyddar den enskilde och försäkringsbolaget från godtyckliga framtida re geländringar, i synnerhet sådana som leder till att försäkringser sättningar i praktiken konfiskeras.

En kompletterande äldreförsäkring som fungerar i dagens re gelsystem måste ha en så restriktiv utformning att den blir me ningslös för många. Ett försäkringsbolaget skulle t.ex. kunna er bjuda försäkring som täcker mindre kostnader för t.ex. hemtjänst för vilka många i dag betalar kommunala avgifter som motsvarar hela kostnaden. Så fort vårdbehovet blir större, så kommer de flesta i en situation där vårdavgiften görs inkomstberoende. I det läget blir en försäkringsersättning som kommunen räknar in i in komsten meningslös.

En teoretisk möjlighet vore då att förbjuda kommunerna att räkna in försäkringsersättningar i inkomsten vid avgiftssättning.

Den möjligheten är emellertid problematiskt, eftersom det minskar kommunernas möjligheter att finansiera äldreomsorgen. Många skulle då kunna omvandla inkomster eller förmögenhet till försäk ringar och på det sättet kunna minska äldreomsorgsavgifterna.

En lösning som både stärker den enskildes trygghet och kom munens finansiering kräver sannolikt ett särskilt arrangemang mel lan försäkringsbolag och staten eller enskilda kommuner. För att belysa ett sådant arrangemang, låt oss utgå ifrån en äldreomsorgs försäkring som den enskilde tecknar hos ett försäkringsbolag, och som betalar en del av vårdavgiften eller vårdkostnaden när vårdbe hovet uppstår.

Ett sådant arrangemang skulle kunna vara att försäkringsbola gen i sin tur kan återförsäkra sig hos staten. Den statliga återför säkringen skulle då ta in en del av försäkringspremien som den en skilde kunden betalar till försäkringsbolagen. Dessa pengar fonde ras och bidrar på sikt till finansieringen av äldreomsorgen. ter försäkringspremien täcker a) kostnader som uppstår för det all männa när människor tar sådana försäkringar



, och b) en vinst

som staten tjänar i gengäld för att ge den enskilde rätt att försäkra sig mot risken att bli fattig.

Liknande arrangemang kan naturligtvis också, och kanske bätt re, slutas mellan försäkringsbolagen och enskilda kommuner.



En

kelt uttryckt skulle ett sådant arrangemang innebära att försäk ringsbolag och en kommun kommer överens om att försäkringser sättningar som bolagen betalar till människor som bor i kommunen inte räknas in i inkomsten vid avgiftssättningen. I gengäld får kom munen en del av premieintäkterna. De komplikationer som måste lösas i ett sådant arrangemang gäller i synnerhet förhållandet mellan kommunen och försäkringsbolagen (se rutan). Gentemot



En sådan kostnad är att inbetalningar till en vårdavgiftsförsäkring minskar inbe talningarna till t.ex. privata pensionsförsäkringar och därmed minskar pensionen och underlaget för uttag av vårdavgifter.



Ett antal amerikanska delstater har påbörjat arrangemang under namnet part nerships . Principen är att den som försäkrar sig och står för en del av äldreom sorgskostnaderna själv i gengäld får undanta en del av förmögenheten vid beräk ningen av den inkomst som ligger till grund för avgiftssättningen.

kunden kan en sådan försäkring däremot vara mycket okomp licerat.

En äldreavgiftsförsäkring på kommunens initiativ

Grunden i en sådan försäkring är att försäkringsbolag och en kom mun kommer överens om att försäkringsersättningar som bolagen betalar till människor som bor i kommunen inte räknas in i inkom sten vid avgiftssättningen. I gengäld får kommunen en del av pre mieintäkterna. För kunden kan detta blir enkelt. Kunden betalar en försäkrings premie löpande. Om kunden har behov av äldreomsorg får kunden löpande utbetalningar som kommunen inte får räkna in i inkomsten vid beräkning av äldreomsorgsavgiften. Försäkringsbolaget kommer sannolikt att definiera kriterier för vårdbehov i linje med den internationellt använda ADL principen.



Om kunden flyttar till en kommun som inte har

liknande arrangemang innan omsorgsbehovet uppstår, så får kunden värdet av försäkringen utbetalat som ett engångsbelopp. Detta belopp behandlas då i den nya kommunen som vilken förmögenhet som helst.



Mellan försäkringsbolagen och kommunen finns flera punkter som måste behandlas, förutom ersättningen som kommunen skall erhål la. Det gäller bl.a. vad som händer om kommunen ändrar avgifts sättningen kraftigt, eller om staten ändrar spelreglerna, eller om sorgskostnader av andra skäl ändras kraftigt.

Med tillgång till sådana kompletterande försäkringar blir också de olika och godtyckliga avgifter som kommuner tar ut mindre besvä rande för den enskilde. Det finns i dag en påtaglig risk att den kommunala självstyrelsen ytterligare begränsas genom att staten



ADL (Activities of Daily Living) är ett sätt att bedöma omsorgsbehovet utrfrån hur personen klarar ett antal vanliga sysslor. Många försäkringsbolag anser denna metod vara mer objektiv än en ren läkarbedömning.



Om kunden flyttar till en sådan kommun efter det att omsorgsbehovet uppstått, kan kommunen och försäkringsbolaget behöva kompensera den nya kommunen.

reglerar äldreomsorgsavgifterna. Kompletterande försäkringar tar udden ur avgiftsfloran, och minskar därför behovet av statliga in grepp.

7.3. Fungerar en äldrepeng?

En äldrepeng innebär att äldre själva får rätt att välja utförare av äldreomsorgen. Dessa utförare är garanterade en äldrepeng som kommunen betalar. Detta skulle i viss mån påminna om skolor som får kommunalt stöd för att erbjuda en likvärdig utbildning, men som får ta betalt av föräldrar för aktiviteter som går utöver den normala standarden. Med en sådan uppläggning skulle natur ligt följa en annan och större valfrihet inom äldreomsorgen. Det skulle bli möjligt för äldre att välja hem tillsammans med vänner och bekanta eller bo hemma och få vård där. Det skulle finnas rea listiska förutsättningar för kooperativ, där äldre deltar för att för bättra boendemiljön medan de är friska och i gengäld får en bättre standard när de blir sjuka.

Liksom med skolpengen kan äldrepengen bli en besparing för kommunen eftersom ersättningen som utgår till alternativa utförare är lägre än den som utgår till kommunala utförare, eller utförare som kommunen anlitat genom entreprenad. En risk som måste beaktas vid utformningen av en äldrepeng är däremot att vårdhemsplatser i nuläget är ransonerade. Det innebär att om totalkostnaden inte skall öka så måste även antal personer som är berättigade till äldrepeng, samt omfattning av deras vårdbehov, vara ransonerade.



Det betyder i praktiken att kommunerna även

inom ett äldrepengsystem både skulle vara tvungna att och ha rätten att bestämma vårdomfattningen. Kommunen skulle då med andra ord fastställa vårdbehovet och därmed äldrepengens storlek. Men äldrepengen skulle sedan göra det möjligt att välja vårdgivare själv.



I Storbritannien infördes en äldrepeng utan sådan ransonering, vilket ledde till en snabb ökning av antalet vårdplatser, och därmed även totalkostnaderna. I viss mån var detta emellertid en avsedd effekt.

Sammanlagt syftar förslagen till att:

1. Finansieringen av äldreomsorgen förbättras till följd av ökad fondering, vinsten förknippad med äldrepeng, och vinsten från återförsäkringen. Förbättringen av finansieringen sker utan nå gon skattehöjning.

2. Människor får möjlighet att försäkra sig mot risken att bli fat tiga. Den möjligheten finns inte i dag.

3. Det blir en ökad mångfald inom äldreomsorgen, vilket torde vara bra både för effektiviteten och för möjligheten för den en skilde att få sina önskemål tillgodosedda.

8. Kvalitet och konkurrens i kommunal verksamhet

God information om de kommunala verksamheternas kvalitet och effektivitet är viktigt både ur ett konsumentperspektiv och ur ett demokratiskt perspektiv. En stor del av människors konsumtion ut görs av kommunala tjänster. En rimlig fråga är därför om de kom munala verksamheterna uppfyller de krav på konsumentinforma tion och konsumentskydd som gäller för privata tjänster och varor.

Därtill kommer den demokratiska aspekten. Ansvaret för styr ningen av de kommunala verksamheterna vilar till syvende og sidst på kommuninvånarna. Dessa kan i egenskap av väljare, men också i sina kundval och andra påverkansmöjligheter åtminstone teoretiskt sett styra de kommunala verksamheterna. I praktiken kan de naturligtvis göra detta enbart i den mån de lyckas ta reda på hur väl de kommunala verksamheterna fungerar.

En avgörande fråga i sammanhanget är därför vilken informa tion om de kommunala verksamheternas kvalitet kommuninvånar na, eller brukarna av de kommunala tjänsterna, får. För att ta reda på detta har vi genomfört en telefonintervjuundersökning i 17 kommuner, där intervjuaren har utgett sig för att vara en "vanlig" person som har för avsikt att flytta till kommunen, och begär in formation om kvaliteten i skolan och barnomsorgen. Metoden för telefonintervjuerna redovisas närmare i rutan nedan.

I telefonintervjuerna bedömdes tillgänglighet och serviceinrikt ning allmänt sett vara god. I över hälften av fallen blev intervjua ren visserligen hänvisad vidare till annan tjänsteman både en och två gånger, men väntetiden var kort och möttes av hjälpsamma tjänstemän.

Telefonintervjuer i 17 kommuner

Intervjuaren ringde handläggare i ett stratifierat, slumpmässigt ur val om 17 kommuner, och utgav sig vara en vanlig person med man och barn som har för avsikt att flytta till kommunen. Vid en första kontakt med kommunens växel bad intervjuaren om att få tala med någon som kan lämna information om barnomsorg och skolan. Ingen chefsperson har efterfrågats eftersom strävan var att, utifrån ett medborgarperspektiv, göra situationen så realistisk som möjligt. När växeln hade kopplat till den tjänsteman som bör kunna be svara frågorna, presenterade sig intervjuaren med namn och be rättade att familjen funderar på att flytta till kommunen. Familjen angavs ha två barn, ett i dagisålder, och ett som går i trean. Under samtalets gång inriktades frågorna mot att få upplysningar om ge nomförda utvärderingar/uppföljningar rörande daghem och skolor. När motfrågor har ställts om vilket område intervjuaren tänkt flytta till, gavs svaret att skol och dagisfrågan skulle komma att styra valet av bostadsområde.

Intervjuaren dokumenterades så ordagrant som möjligt direkt efter intervjutillfället. En bedömning gjordes avseende bemötande, i synnerhet serviceinriktningen, dvs. i vilken mån aktuell handläg gare har försökt hjälpa en informationssökande medborgare som har för avsikt att flytta till kommunen. Bedömningen har gjorts dels i anslutning till intervjuaren, dels när den skriftliga informa tionen har kommit in



.

Av de 17 kommunerna kunde eller ville 13 inte lämna någon infor mation alls som på något sätt belyste kvaliteten i verksamheterna. I endast fyra kommuner kunde någon kvalitetsinformation erhållas. När intervjuaren bad om att få underlaget för kvalitetsinformation från dessa fyra kommuner visade sig detta vara mycket bristfälligt. Ändå får betonas att de följande exemplen utgör föredömen i den



Denna studie har utförts av docent Gullan Gidlund och utredare Lena Sand ström på uppdrag av ESO inom detta projekt.

mening att de överhuvudtaget hade någon uppföljning eller utvär dering att visa upp.

Solna stad REDOVISADE EN UPPF¶LJNING AV GRUNDSKOLORNA FR¥N

1993, som grundar sig på en enkätundersökning. Bortfallet i sva ren var 53%. Ingen uppdelning hade gjorts på enskilda skolor.

Skinnskatteberg HADE GENOMF¶RT EN UTV¤RDERING AV VILKA SKOLOR

och daghem som uppnått mål inom olika områden, baserad på hur stor andel av de tillfrågade föräldrarna som ansåg att målet upp fyllts. Svarsfrekvens angavs inte. Anmärkningsvärt nog rör ingen av de uppsatta målen hur mycket barnen lärt sig. I stället är målen att "barn får en kontinuerlig skolgång med hänsyn tagen till bar nets mognad och utvecklingstakt" och "att undersökande och labo rativt arbete skall ingå som en viktig del i verksamheten för alla åldrar".

Sollefteå REDOVISADE EN ENK¤TUTV¤RDERING INOM BARNOMSORGEN

Resultatet delades inte upp på enskilda daghem.

Det framkom också att kommuner håller en del utvärderingsre sultat hemliga. Dessa används då eventuellt för styrning av verk samheten, men de hjälper inte kommuninvånarna när det gäller konsumentinformation eller möjligheten att rösta på ett informerat sätt.

Slutsatsen förefaller vara att kommunerna arbetar ganska lite med uppföljning, utvärdering och resultatmått. Kommuninvånarna verkar dessutom får ett mindre och censurerat material som oftast inte tillåter jämförelse mellan enskilda skolor eller daghem, och för den delen inte heller tillåter jämförelse med andra kommuner.

Till detta kommer att kommuninvånarna också i andra avseen den riskerar att få ett censurerat material. En enkät ställd till kom munalekonomer har t.ex. visat att det är ganska vanligt att man tvingas manipulera ekonomiskt information på kommunpolitikers begäran



.

På frågan "Jag får beställningar från politiker att komma till ett visst resultat i en utredning" svarade 34, 4 % att det ibland, ganska ofta eller mycket ofta förekommer. På frågan "Jag måste "frisera"



Etikfrågor inom det kommunalekonomiska området, Rapport från Etikprojektet, Föreningen Sveriges Kommunalekonomer, augusti 1994.

mina uttalanden om ekonomin p,g,a, de politiska konsekvenserna" svarade 31,1 % att det förekommer ibland, ganska ofta eller myc ket ofta.

I inledningen framhölls att kommunerna har genomfört genom gripande förvaltningsreformer, men att detta inte har förändrat verksamheterna mycket. Detta bekräftas av våra resultat. Ungefär 75 % av alla kommuner har uppgett att de har infört målstyrning, och i någon formell mening genomsyrar detta också förvaltningen. Men konkreta uppföljningar av verksamheters måluppfyllelse tycks fortfarande vara sällsynta. Till frågan varför det kan vara så kommer vi i nästa avsnitt.

8.1. Resultatstyrning kontra målstyrning

I många fall tycks kommunpolitikerna ha siktat på resultatstyrning men sedan nöjt sig med målstyrning, där luddiga målformuleringar sällan eller aldrig följs upp. I många kommuner skiljer man över huvud taget inte mellan begreppen resultatstyrning och målstyr ning.

Resultatstyrning är emellertid mycket mer långtgående än mål styrning och leder också till helt andra resultat. Till skillnad från målstyrningen ställer resutatstyrningen krav på att måluppfyllelsen mäts och att resultaten därmed redovisas och ligger till grund för styrningen och den framtida resurstilldelningen. Tabell 7.1 visar utfallet av en studie som jämfört vilka effekter införandet av resultatstyrning respektive målstyrning haft på av kommunala verksamheter som ingick i en studie om reformer i 100 kommuna la verksamheter. Av tabellen framgår hur vanlig mål och resultat styrning var bland de verksamheter som inte drevs i privat regi eller tilldelats särskilt intäktsansvar. Indelningen är gjord beroende på en förändring av styrform från den traditionella detaljstyrningen som fortfarande finns i kontrollgruppen. Målstyrning har ofta införts samtidigt med att eget budgetsansvar tilldelats. Resultatstyrning innebär att explicita resultatmått an vänds.

Tabell 8.1 Effekter av målstyrning och resultatstyrning på kommu nala verksamheter

Andel verksamheter med

respektive styrform

Kvalitetsjusterad kost

nadsförändring

Kontrollgrupp

19 %

3,7

Målstyrning

21 %

4,1

Resultatstyrning

27 %

8,1

+¤LLA &¶LSTER  KAPITEL 	

I studien framkom också att kommunala försök att införa resultat mått ofta blev ett slag i luften därför att resultatmått valdes som sällan var särskilt användbara för styrning. Orsaken till resultat måttens bristande användbarhet var att de oftast tog sig formen av verksamhetsbeskrivningar snarare resultat



. Resultatmåtten an vänds främst som allmän information och ibland i form av styck kostnader eller nyckeltal som underlag för allokering av medel. Men det kan vara så att det i många kommunala verksamheter faktiskt är svårt att hitta eller genomföra bra resultatmätningar. Ofta överdrivs emellertid dessa svårigheter. I rutan nedan förs ett något djupare resonemang om osäkerheten i resultatmåtten. Men inte minst svårigheterna att hitta bra resultatmått har legat till grund för försöken att tillåta eller skapa konkurrerande verksam



Till detta kommer att resultatmått i offentlig verksamhet ofta är riktade mot fel nivå inom beslutshierarkin. Många resultatmått är främst av nytta för en viss nivå inom organisationen. Ett mått som antal fel inom en produktionsprocess kan hjälpa de som är direkt ansvariga att vidta åtgärder. Styrelsen eller huvudmännen har däremot inte stor nytta av den informationen eftersom de inte har tillräcklig detaljkännedom för att bedöma vilken åtgärd som är bäst. till skillnad från de offentliga verksamheterna har företagen alltid ett resultatmått som ger information om hela verksamheten, dvs. vinsten.

heter som kan utvärderas mot varandra. Detta behandlas i nästa avsnitt.

Resultatmåttens användbarhet

En annan viktig aspekt av resultatmåttens användbarhet är hur till förlitliga de är. Offentliga beslutsfattare tvekar ofta att fatta obe kväma beslut om resultaten inte är helt tillförlitliga. Det befaras att resultaten slår orättvist om de råkar bli fel ibland. Till viss del grundar sig dessa farhågor dock på ett missförstånd. I många fall är ett avgörande krav på ett resultatmått inte att det alltid ger rätt svar utan att det i genomsnitt ger rätt svar. Som ett exempel ges betyg i skolor eller på universitet ofta på basis av en lärares mycket subjektiva bedömning av elevens insatser. Betyget kan således i enskilda fall vara behäftat med stora fel som kan drabba eller gynna enskilda elever. Trots dessa fel uppnår betyg sättningen ofta sitt huvudsyfte, nämligen att få eleven att anstränga sig och att bedöma elevens kompetens. Anledningen till detta är att så länge läraren rättar rätt i genomsnitt så kan eleven inte utnyttja felen genom att t.ex. bara lära sig vissa saker. Dessutom jämnas felen ut över tiden, så att den enskilde sällan tar skada i längden. På samma sätt förhåller det sig med resultatmått i den privata sek torn. Det är t.ex. mycket vanligt att två parter som sluter ett entre prenadavtal inte kan förutse vilka felkällor som kommer att uppstå i de mått på kontraktsuppfyllelse som läggs fast. Detta spelar dock en mindre roll om måtten väntas fungera rätt i genomsnitt. Att ett resultatmått är osäkert är således inte något giltigt skäl för att inte använda det. Den relevanta frågan är i stället om besluts fattandet och prestationen i genomsnitt kan väntas bli bättre med resultatmåttet än utan.

8.2. Konkurrens

Ett argument för att införa konkurrens är att kommunen och kon sumenten därmed får bättre möjlighet att jämföra kvalitet och ef fektivitet, samtidigt som denna jämförelse mellan konkurrenter också styr vem som utför verksamheten. Utifrån detta argument har också en rad reformer genomförts under senare år som öppnat för konkurrens (se rutan nedan). Vår genomgång av argumenten för och erfarenheterna av konkurrensutsättningen tyder emellertid på att argumentet måste nyanseras. Visserligen är erfarenheterna av kommunal konkurrensutsättning i de flesta fallen positiva. Men konkurrensutsättningen minskar knappast behovet av en funge rande kvalitetsmätning och god konsumentinformation. I de fall där konkurrensen fungerat mindre bra är orsaken ofta just att kva litets och konsumentinformation åsidosatts.

Tabell 8.2. Några viktiga kommunala reformer avseende decentrali sering och konkurrensutsättning.

1988 Kommunerna tilläts upphandla lokala busstransporter från konkurreran de bolag. r 1996 hade 80% av all trafik utsatts för konkurrens.

1990 Taximarknaden avreglerades, vilket möjliggjorde upphandling av långfärdstjänster från konkurrerande bolag.

1990 Kommunerna börjar utsätta kärnverksamheter för konkurrens. r 1996 har ett 40 tal kommuner infört beställar utförar organisationer. Kom muner tillåts även lägga ut sociala verksamheter på privata utförare.

1991 Skolsystemet decentraliseras. Kommunerna tar över ansvar för anställ ning av lärare från staten, och får därmed ett helhetsansvar för sko lan.

1991 Ädelreformen. Kommunerna övertar ansvar för äldreomsorgen från landstingen.

1991 och

senare

I en del kommuner decentraliseras beslut till stadsdelsnämnder. Några kommuner delas upp.

1992 Reform av statsbidragssystemet. Kommunerna får en större del av de statliga bidragen som en klumpsumma i stället för specialdestinerade sektorsbidrag dvs. riktade till olika behov. Fortfarande finns dock en rad specialdestinerade bidrag kvar.

1992 Ny kommunallag öppnar för ökad brukarmedverkan, personvalsinslag och fler lokala folkomröstningar.

1992 Skolpengen införs. Etableringsfrihet för skolor införs. Friskolorna har rätt till en skolpeng motsvarande 85% av den genomsnittliga skolkost naden per elev i kommunen. 1992 Många kommuner lägger delar av verksamheten över på kommunala bolag.

1996 Kommunerna får ökat inflytande över anslagen till friskolorna, vilket enligt kritikerna gör det ekonomiska läget mer osäkert för dessa.

8.3. Erfarenheter av konkurrensutsättning

Konkurrens i den kommunala verksamheten har under det senaste decenniet införts i många länder. Det finns således ett rikligt un derlag för att kunna bedöma effekterna.

En klar slutsats av de befintliga utvärderingarna av kommunala reformer är att fungerande konkurrens inte är detsamma som att ha en frisläppt marknad. På en fri marknad finns ofta olika typer av konkurrenshinder som uppstår naturligt, dvs. utan att ha skapats av ett offentligt ingripande. Ett exempel på detta är att det på vissa marknader kan uppstå monopol. Ett annat exempel är att kunder på vissa marknader har svårt att bevaka de konkurrerande företagens priser och kvalitet.

Ett vanligt resultat i utvärderingarna av konkurrensutsättning är därför att en avveckling av konkurrenshämmande offentlig styr ning ofta förbättrar både kvaliteten och effektiviteten, medan en avveckling av konkurrensfrämjande offentliga ingripanden kan försämra både kvalitet och effektivitet.

Detta illustrerades tidigt i studier av sophämtningen i USA. Sophämtning visade sig vara en ideal marknad att studera. Den bedrivs på många olika sätt på olika håll, samtidigt som kostnader och kvalitet kan mätas förhållandevis väl. Det visade sig att sop hämtning i privat regi var billigare och bättre än i offentlig regi om konkurrensen organiserades av kommunen i form av entreprenad upphandling. Däremot blev den mycket dyrare och sämre när den bedrevs helt fritt utan kommunens ingripande



. Anledningen var, av allt att döma, de informationsproblem som uppstod när hushål len skulle bilda sig en uppfattning om de olika företagens pris, kvalitet och pålitlighet. Hushållen reagerade knappt på ändrade priser eftersom kostnaden ändå är liten för varje hushåll. Följden blev att det blev svårt för ett företag att genom prissänkningar vinna över alla kunder inom ett område. Detta innebar också att de



T.ex. Savas (1977). För svensk del visar Ahlander (1991) att privata sophämt ningsentreprenörer hade 25 % lägre kostnader än kommunala när andra viktiga förklaringsfaktorer hade kontrollerats för. I dag utför privata entreprenörer sop hämtning i 80 % av landets kommuner.

faktiska kostnaderna ökade eftersom flera sopbilar måste trafikera samma väg.

Än så länge har få kommuner infört konkurrens i kärnverksam heterna. r 1995 hade t.ex. mindre än 10 % av kommunerna prö vat att införa kundval inom barnomsorg, äldreomsorg eller grund skola. I fråga om extern anbudskonkurrens har denna fått störst genomslag inom äldre och handikappomsorgen, där trots detta endast 17 % av kommunerna hade prövat detta år 1995.

Men från en rad mer tekniska verksamheter finns de tydligaste slutsatserna. Ett exempel är avregleringen av taxi år 1990. En stor del av taxiverksamheten köps av kommuner och landsting bl.a. för färdtjänst och sjuktransporter. Avregleringen innebar att dessa tjänster kunde köpas genom ett upphandlingsförfarande där kon kurrerande taxiföretag lade bud. Olika undersökningar visar tydligt att kommunernas kostnader per upphandlad standardresa har kun nat minskas väsentligt (t.ex. Krantz, 1991; NUTEK, 1996). I ge nomsnitt sjönk kostnaderna för en standardresa realt med 14 pro cent mellan åren 1989 och 1994. I kommuner med konkurrerande taxibolag ofta större städer sjönk kostnaden mycket mer än i kommuner där ingen konkurrens förekom. Intressant nog skedde ingen motsvarande prissänkning på den privatfinansierade taxi marknaden. I olika undersökningar (t.ex. Burdett & Fölster, 1996) visas detta ha berott på att konkurrensen inte fungerar väl på denna del av marknaden. Kunder kan inte jämföra priser i den utsträck ning som skulle krävas för att konkurrensen skall fungera. De kunder som kör taxi betalar ofta inte själva, medan de som betalar själva i allmänhet åker för sällan för att kunna jämföra priser mel lan konkurrerande bolag.

Även avregleringen av lokaltrafiken ger liknande erfarenheter, som beskrivs i rutan.

Avreglering av lokaltrafiken

Liknande erfarenheter finns efter avregleringen av den lokala bussmarknaden.En fullständig avreglering i England, där den of fentliga inblandningen avvecklades helt, ledde till tveksamma re

sultat. Visserligen sjönk kostnaderna per busskilometer väsentligt, men antalet passagerare minskade också betydligt. Flera under sökningar visar att detta till stor del berodde på de informations och koordineringsproblem som uppstod när många bolag konkur rerande på samma linjer.

Figur 8.1 Busstrafikens kostnader

     

      

)NDEX 

+OSTNAD PER RESANDE 4OTAL KOSTNAD +OSTNAD PER VAGNKM

I Sverige betydde avregleringen som trädde i kraft enbart att läns trafikbolagen fick upphandla under konkurrens. Intressant nog motsatte sig de borgerliga partierna denna avreglering eftersom det befarades att kommuner skulle använda denna rätt för att göra sig av med de privata bussbolagen. I stället ökade upphandling under konkurrens lavinartat, från 7 till 70 procent av trafiken mellan åren 1987 och 1994. Figur 8.1 ovan visar hur kostnader och produkti vitet utvecklats under perioden. Vid första anblick påminner ut vecklingen om den engelska. De totala kostnaderna ökade fram till 1991 och minskade efter den ekonomiska krisens inbrott. Genom snittlig kostnad per busskilometer minskade med 7 procent, mindre än i England. Genomsnittlig kostnad per passagerare ökade däremot med 12 procent vilket speglar ett kraftigt minskat passagerarantal. Närmare analys visar emellertid att drivkrafterna

bakom denna utveckling varit helt annorlunda i Sverige än i England. I en noggrann undersökning (Alexandersson, Fölster och Hultén, 1996, 1997) visas att konkurrensutsättningen, rensat för andra faktorer som påverkat kostnader, har minskat kostnader per busskilometer med 13,6 procent. Samtidigt visas att det minskade passagerarantalet inte beror på konkurrensutsättningen, utan på införandet av moms på biljetpriserna, minskad subventionering av biljettpriserna och en rad andra faktorer. Detta resultat är också rimligt eftersom länstrafikbolagen i Sverige behållit full kontroll över prissättningen och schemaläggningen så att kunden inte direkt påverkats av konkurrensutsättningen.

Också från andra områden bekräftas dessa erfarenheter från infö randet av konkurrens. Den hittills mest omfattande utvärderingen av konkurrensutsättning av kommunala verksamheter (Fölster 1993) jämförde likartade verksamheter som antingen drevs i privat regi, konkurrensutsattes, enbart decentraliserades med eget bud getansvar, och där inga förändringar gjordes. Sammanlagt under söktes 98 verksamheter såsom daghem, servicehem, och tekniska tjänster. Det huvudsakliga resultatet visas i tabell 8.3. De privatiserade verksamheterna förbättrade effektiviteten mest. En del av effektivitetsökningen tillfaller dock entreprenören i form av vinst. Därför blev kostnadssänkningen för kommunen ungefär den samma som för de kommunala verksamheter som enbart utsatts för konkurrens, men inte privatiserats. Tydligt är i båda fallen att de kvalitetsjusterade kostnaderna minskat mycket mer än för verk samheter som enbart decentraliserats, eller för kontrollgruppen. Detta bekräftar således de positiva effekterna som konkurrens kan ha.

Tabell 8.3. Kvalitetsjusterade kostnadsförändringar efter reformer i kommunala verksamheter .

Privat regi Konkur

rensutsatt

Decentra

liserat

Kontroll

grupp

Kommunala kostnader

7.9

9.1

4.2

3.6

Effektivitet

12.3

9.8

4.2

3.6

	 +OSTNADSF¶R¤NDRINGAR JUSTERADES F¶R F¶R¤NDRINGAR I PERSONALINTENSITET KAPITALKOSTNADER OCH DRIFTSKOSTNADER I DEN I DEN UTSTR¤CKNING ATT DESSA BED¶MS HA F¶R¤NDRAT KVALITETEN 	 %FFEKTIVITETSF¶R¤NDRINGEN ¤R F¶R¤NDRINGEN I KOMMUNALA KOSTNADER PLUS ENTREPREN¶RENS VINST +¤LLA &¶LSTER 	

Samtidigt pekar undersökningen också på att en hel del misstag begicks i början. Ofta genomfördes inget acceptabelt upphand lingsförfarande där alla konkurrenter verkligen hade möjlighet att delta. I många fall skrevs också bristfälliga kontrakt som gjorde det svårt för kommunerna i efterhand att kontrollera eller upprätt hålla kvaliteten.

Senare undersökningar av konkurrensutsättning tyder på att dessa problem kan ha minskat med tiden. Flera grundliga studier av konkurrensutsättning inom äldreomsorgen tyder t.ex. på att konkurrensutsättningen har sänkt kostnaderna och höjt kvaliteten



.

Likaså har jämförelser av kommunala, kooperativa och de daghem



Högberg (1996) undersöker 25 upphandlingstillfällen inom äldreomsorgen i Stockholm och konstaterar att kostnaderna sänkts med 10 %. I egen regi verksam het som hotades av konkurrensutsättning sjönk dessutom kostnaderna med 3 5 %. Edebalk, Rosén och Svensson (1996) jämförde parvist privata och kommunala utförare inom äldreomsorgen. De privata utförarna använde färre personal, men erhöll bättre omdömen av de boende avseende kvaliteten än de kommunala ut förarna. Nordling (1996) sammanställer 38 fallstudier av äldreomsorg. Det kon stateras att i samtliga fall har de privata utförarna varit mer kostnadseffektiva, och i samtliga fall där kvalitetsbedömningar gjorts av hjälptagarna fick de privata utfö rarna bättre betyg.

som drivits utifrån vinstmotiv att de senare är mer resurseffektiva utan att kvaliteten blivit sämre



.

Andra aspekter av konkurrensutsättningen har också under sökts. En del har hävdat att segregeringen ökar om de kommunala bostadsbolagen privatiseras. Hittills har detta inte kunnat bekräftas. En utvärdering av privatiseringen jämförde åtta privatiserade bostadsområden med jämförbara områden som fanns kvar i kommunal regi



. Utvärderingen fann inga skillnader i benägenheten stänga ute utsatta grupper. Snarare fann man en allmänt hårdare attityd mot sådana grupper oavsett ägarform. Man fann inte heller något belägg för att hyrorna skulle höjas mer till följd av privatiseringen. Däremot var de privata ägarna effektivare när det gäller drift och underhåll. De intervjuade representanterna för de kommunala bostadsföretagen säger sig sakna klara målformuleringar från ägaren. Problemet förefaller snarare vara att ett beteende som ger upphov till segregeringen är rationellt både för privata hyresvärdar och för kommuner i storstadsområden. En rad undersökningar har visat att människor i avsaknad av konkurrens känt maktlöshet och bristande möjligheter att utöva inflytande (Maktutredningen, Petersson m.fl., 1989). Efter senare års reformer kan olika attitydundersökningar möjligen tolkas så att människor oftare får sina klagomål åtgärdade, eller har lättare att anlita andra utförare. Ibland uttrycks en större tillfredsställelse med offentliga tjänster än tidigare.



På vinst och förlust? , Socialtjänstens forsknings och utvecklingsbyrå (FoU). Rapporten bygger på en jämförelse av 8 kommunala, 8 kooperativa och 16 vinst drivna daghem.



Anders Ling och Martin Scholin, KTH, Stockholm, 1997

.

Offentligt anställda klagade också ofta över bristande inflytan de. En rad undersökningar antyder att konkurrensutsättning och privatisering har ökat personalens tillfredsställelse



. Mot det kan ställas att konkurrensutsättning ibland har inneburit större osäker het när det gäller arbetstryggheten. Sammanfattningsvis tyder erfarenheterna från införandet av konkurrens på att konkurrensen kan underlätta kvalitetsjämförel ser, men att det ingalunda minskar behovet av goda uppföljningar och utvärderingar avseende kvalitet och effektivitet. Konkurrens kan gå snett bl.a. om resultatmåtten saknas och kunden därför har svårt att avgöra bäste konkurrenten. När kvalitets och effektivi tetsbevakning sker så verkar införandet av konkurrens ha lett till betydande vinster.

8.4. De statliga myndigheterna försummar resultatmätningen

Flera statliga myndigheter har som uppgift att bevaka kvaliteten i kommunala verksamheter. Det gäller t.ex. Socialstyrelsen och Skolverket. I mångt och mycket måste emellertid ifrågasättas hur de har klarat sin uppgift.

Som ett exempel har en av de viktigaste förändringarna på skolans område under de senaste åren varit att skolor har konkur rensutsatts i den mening att friskolor har kunnat startas med rätt till kommunal ersättning. Ersättningen uppgick först till 85 procent



Ett exempel är en undersökning (BFR R46:1989) där åtta fall av decentralise ring och privatisering undersöktes. Slutsatsen var att de privata entreprenörerna gav sina anställda mer ansvar och friheter än kommunerna. I en Demoskop under sökning intervjuades 300 anställda i verksamheter som gått från offentlig till pri vat regi. Av dessa anser 3 av 4 att det blivit bättre eller mycket bättre. Endast en av 20 ansåg att det har blivit sämre (Dagens Industri, 31 juli 1997, s. 4). De flesta tycker också att de ger en bättre service i privat tjänst än när verksamheten var of fentligt organiserad.

av genomsnittet för de kommunala kostnader per elev, den har nu mera sänkts till 75 %. Sedan 1992 har antalet friskolor ökat från 94 till 240, medan antalet elever i friskolorna fördubblats till ca 20 000.

Vilka konsekvenser detta har fått i fråga om elevernas intellek tuella och sociala utveckling är inte känt och Skolverket och Ut bildningsdepartementet tycks inte heller ha intresserat sig för frågan. Däremot har Skolverket undersökt friskolors effekter på segregering på ett helt felaktigt sätt som beskrivs närmare i rutan nedan.

Exempel: Skolverkets utvärdering av skolvalens effekter på segregeringen (Skolverkets rapport nr. 109, 1996, Att välja skola effekter av valmöjligheter i grundskolan) Rapporten redovisar en utvärdering av rätten att välja skola med fokus på eventuellt segregerande effekt valfriheten kan få. I rap porten hävdas att studien visat på tendenser till ökad segregering till följd av skolbyten som uppstått till följd av möjligheten med till skolval. Studien bygger dels på ett ambitiöst datamaterial av flera tusen skolbytare, dels på intervjuer med lärarare, föräldrar och elever. Trots att studien är ambitiöst upplagd, är slutsatsen gripen ur luf ten, rentav tendensiös. Den grundar sig i huvudsak på två iaktta gelser. Dels byter barn till välutbildade föräldrar oftare till frisko lor än barn till lågutbildade föräldrar. Dels säger lärare i skolor som förlorar barn att de som går oftare är de förhållandevis re sursstarka. Problemet med Skolverkets slutsats är den implicit utgår ifrån att inga skolbytena hade skett utan valfrihet. Verklighet är däremot, och har varit långt innan valfriheten infördes, att vissa områden utsattes för en ökande segregering där just välutbildade, svenska, föräldrar flyttade till andra områden bl.a. för att barnen skulle kunna gå i en bättre skola. Valfrihet i skolan kan således för dessa föräldrar vara ett alternativ till att flytta. I varje fall måste en rättvisande studie jämföra vad som sker i form av flyttning och skolbyten under valfrihet med det som skedde enbart i from av flytt när valfriheten inte fanns. I princip kan valfrihet på skolans

område ha lett till minskad segregering utan att denna kunnat fångas upp i Skolverkets undersökning. Förutom detta huvudproblem tonar studien ner det faktum att även (utomnordiska) invandrarbarn oftare byter till friskolor än svenska barn. Detta nämns t.ex. inte i sammanfattningen. Anmärkningsvärt är också att friskolornas effekter på utbildnings kvaliteten överhuvudtaget inte granskats



.

När det gäller utvärdering av skolorna har Skolverket kritiserat kommunerna



. Samtidigt är det uppenbart att det finns betydande vinster om nationella utvärderingsinstrument tas fram, t.ex. i Skol verkets regi. Dels vill kommuner självfallet kunna jämföra sina resultat med andra kommuner. Dels finns ganska stora utveck lingskostnader förknippade med utvärderingsinstrument som bäst kan bäras om de sprids på ett stort antal användare. Sådana utvär deringsinstrument finns med få undantag inte i dag. Skolverkets kritik av kommunerna faller således i betydande utsträckning till baka på Skolverket självt. När Skolverket har konfronterats med sådan kritik har svaret blivit dels att verket har börjat ett arbete med att ta fram ett antal kunskapsprov, dels att verket inte har mandat att genomföra en mer detaljerad kvalitetskontroll av skolorna. Oavsett om proble men ligger i Skolverkets mandat eller i Skolverket så talar mycket



Från andra länder finns dock goda exempel på hur införandet av friskolor har ökat utbildningskvaliteten. Som ett exempel uppmuntrades lärare i East Harlem i början av 1970 talet att skapa egna utbildningsprogram och starta egna skolor. Detta ledde till att många små skolor skapades som ofta delade på gamla skolloka ler. Skolmyndigheterna stod i stort sett bara för det ekonomiska bidrag som var knutet till varje elev. Resultatet blev att East Harlem, som 1973 hade klassats som det sämsta av staden New Yorks 32 skoldistrikt när det gällde elevernas läsfärdig het och matematikkonskaper, hade tagit upp sig mot mitten av rankinglistan år 1987.



I en skrift från 1997 02 06 har Skolverket granskat egenkontrollen i 20 kom muner. Slutsatsen var att kommunerna inte tagit sitt ansvar för att utvärdera och följa upp skolans verksamhet. Stora brister finns när det gäller att fokusera på resultaten för eleverna. Effekten av besparingar utvärderas inte. Skolplanen är ofta inaktuell eller ogiltig.

för att det krävs en väsentlig förändring av de statliga insatserna i utvärderingsarbetet för att komma till rätta med bristen på resul tatmått.

Motsvarande kritik kan också riktas mot Socialstyrelsen och Socialdepartementet. Det skulle vara mycket värdefullt om natio nella utvärderingsinstrument togs fram för äldreomsorgen och barnomsorgen.

Till en del kan de statliga myndigheternas oförmåga att hjälpa kommunerna genom att upprätta nationella utvärderingssystem kanske förklaras genom att det inte heller i många av de statliga myndigheterna finns någon utvärderingstradition eller fungerande resultatmätning. Just Skolverket och Socialstyrelsen fick t.ex. mycket låga betyg i en ESO studie, där respektive myndigheters utvärderingar betygsattes av oberoende experter



.

Bristen på utvärderingskultur vid de statliga myndigheterna märks också tydligt när det skall beslutas om t.ex. vägprojekt som berör kommunerna. Det ger ofta upphov till en destruktiv konkur rens beskrivs närmare i rutan.

Kommunerna och Trafikpolitiken

Kommuner vinner ofta på lobbyverksamhet för statligt finansiera de storprojekt som inte är samhällsekonomiskt lönsamma för lan det som helhet. För enskilda kommuner är detta ett rationellt till vägagångssätt. Mer obegripligt är emellertid att statliga myndig heter och regeringen ofta spelat med i detta spel. Problematiken har nyligen undersökts av Statskontoret på uppdrag av Kommunikationskommittén (Statskontoret 1996:2, Effektivi tetsmål i trafikpolitiken). Där sammanfattas slutsatserna bl.a. med att "...Vägverket (har) i planeringsprocessen föreslagit infrastruktur investeringar som enligt verkets kalkyler är klart olönsamma. ...Utöver Vägverkets förslag har regering och riksdag tagit beslut om olönsamma storprojekt, t.ex. motorvägen mellan Uddevalla



Kan myndigheter utvärdera sig själva? ESO Ds 1996:36.

och Stenungssund samt Vedabron över ngermanälven. Banverket har uppgivit att det är svårt att stoppa projekt då de efter projekte ring visar sig olönsamma....." "Särskilt anmärkningsvärt är det att regeringen under den studera de perioden inte av Vägverket och Banverket begärt uppgifter om de genomförda investeringarnas kostnadsutfall ställda mot de kal kylerade intäkterna." (s.16)

Ett särskilt problem är också att de statliga myndigheters utvärde ringar aldrig kan ge en sammanhållen bild av en kommuners pres tationer.

8.5. Slutsatser

Få kommunala verksamheter förefaller ha infört en fungerande re sultatstyrning. Många verksamheter har tvärtom stannat vid i en form av målstyrning där politiker formulerar mycket vaga mål som aldrig konkretiseras eller följs upp genom resultatmätningar. Ett särskilt problem är att utvärderingar blir mycket mer intressanta om de görs i ett nationellt perspektiv, så att verksamheter i en kommun kan jämföras med motsvarande verksamheter i andra kommuner. Men de statliga myndigheter som har möjlighet att bi stå kommunerna med utveckling av utvärderingsinstrument har varit för passiva. Här finns emellertid betydande möjligheter för kommunerna att vara pådrivande, eller t.o.m. att leta efter alterna tiva sätt att få fram gemensamma utvärderingsmallar som kan till lämpas i de olika kommuner.

En följd av den bristande resultatanalysen är att nedskärningar nas konsekvenser för utsatta gruppers välfärd sällan kommer fram. En bättre utvärdering kan också vara till hjälp i de stora priorite ringsfrågorna



.

När det gäller införandet av konkurrens tyder vår genomgång på det kan leda till betydande positiva effekter, men att det inga lunda ersätter behovet av kvalitetsutvärdering. Huruvida en långt gående konkurrensutsättning t.ex. enligt modellen som planeras i Nacka (se rutan) fungerar eller inte kommer således att bero på i vilken mån verksamheters resultat mäts och beställare och kunder därmed får ett vettigt beslutsunderlag.

Konkurrens som organisationsmodell

Nacka kommun är en av de kommuner som har gått längst i kon kurrensutsättningen och som nu planerar att gå ännu längre. Nackas nya organisation innebär att alla traditionella kommunala förvaltningar som exempelvis skol och stadsbyggnadskontoren skrotas. I stället inrättas ett uppdragskontor som köper och säljer sina tjänster till skolor och andra resultatenheter. Inom skolan, barnomsorgen och hemtjänsten gäller ett checksys tem som innebär att pengarna följer barnet och dem som får hem tjänst. I princip skall all kommunal verksamhet som inte omfattas av checksystemet konkurrensutsättas. Om en enskild resultatenhet mister ett uppdrag till en privat entreprenör får enheten själv an svara för följderna, exempelvis att personalen måste minskas. Fast anställda sägs dock inte upp utan placeras i en särskild enhet och får försöka hitta ett annat arbete inom eller utanför kommunen.



Ett exempel på en utvärdering som torde hjälpa med prioritering har genomförts av Norling (1997). Han visar i en utredning som omfattar 14 000 personer att människors skattning av livskvaliteten i dubbelt så hög grad påverkas av fritidens kvalitetet jämfört med ekonomin. Fritidens kvalitet när många aktiviteter som bedöms ge högt hälsovärde. Högt hälsovärde ger aktiviteter som kostar lite, t.ex. friluftsliv, bad båt, sällskapsdjur, motion. Däremot gav dyra fritidsaktiviteter som föreningsliv, anläggningsidrott och regiösa aktiviteter ett förhållandevis lågt hälsovärde.

9. Skolans kvalitet

Den svenska skolan kostar fortfarande mer än i de flesta andra länder. r 1992 låg kostnaderna både på låg och mellanstadiet, och på högstadiet ungefär 50 % högre än OECD genomsnittet



.

Under perioden 1970 1990 fördubblades kostnaderna för skolan realt sett. Besparingarna under 1990 talet har främst drabbat grundskolan. I synnerhet undervisningskostnaderna per elev har där minskat med hela 17 procent mellan åren 1991 och 1994. Kostnaderna för reguljär undervisning har krympt med 7 procent. Mycket kraftigare neddragningar har genomförts t.ex. inom hem språksundervisningen och specialundervisningen.

Men de kommunala utgifterna för skolan skiljer sig kraftigt mellan kommunerna. I den dyraste kommunen är kostnaden per elev ungefär dubbelt så hög som i den billigaste kommunen. Olika genomgångar av hur dessa skillnader kan förklaras kommer fram till rätt slående resultat. Själva undervisningskostnaden, som står för ungefär hälften av den totala kostnaden för grundskolan, är ganska likartad i de flesta kommunerna. Däremot skiljer sig främst lokalkostnader mycket, även mellan i övrigt jämförbara kommu ner. Av tabell 9.1 framgår t.ex. kostnaderna per elev för den dy raste och billigaste kommunen inom gruppen Landsbygdskommu ner. Som synes kan skillnaden främst förklaras med skillnader i lokalkostnader. Mer konkret visar det sig att dels är mer generös med ytan per elev än Sjöbo (21 respektive 12 kvadratmeter per elev), dels är hyran högre i Ockelbo än i Sjöbo (790 respektive 550 kronor per kvadratmeter). Dessa skillnader understryker att kommunernas möjligheter att påverka kostnaderna i skolan mycket



Mätt i andelar av BNP per capita, vilket tar hänsyn till att lärarlöner ökar med BNP per capita. Källa: OECD, Education at a glance, 1995.

hänger på förmågan att göra rätt avvägning och kloka investe ringar i skolfastigheterna.

Tabell 9.1. Kostnader (exkl. skolsskjuts) per elev och år i två Lands bygdskommuner.

Sjöbo kommun Ockelbo kommun Medelvärde för

landsbygds kommuner

Totalt per elev

36 600

53 900

45 000

Därav:

Undervisning Lokaler Administration Skolmåltider Läromedel Elevvård

21 300

6 800 2 700 2 400 1 700 1 100

24 500 16 200

4 100 4 500 1 700 1 700

22 900 11 100

3 300 2 900 2 000 1 600

+¤LLA 0ER -ALMQVIST +OSTNADER F¶R 'RUNDSKOLAN  

Totalt sett svarar skolan fortfarande 29 procent av kommunernas totala kostnader, men en större andel än tidigare slussas tillbaka till kommunerna i form av lokalhyror. Det finns indikationer på att nedskärningarna kan ha försämrat kvaliteten. Bland elever i grund skolan har exempelvis andelen som anser att de inte får den hjälp de behöver ökat från 42 till 48 procent



. Men indikationerna är inte särskilt tydliga, och de motsägs också av andra mått. Det är möjligt att andra förändringar som skett i skolan samtidigt, t.ex. ökade satsningar på särskilda undervisningsgrupper, har motverkat kvalitetsförsämringar.



Skolverket 1996, Bilden av Skolan , Stockholm. Ett annat oroande tecken är att antalet gymnasieelever med luckor i betyg har ökat från 1,7 % 1994 till 4,3 % 1996. Många härför dock detta till det nya betygssystemet snarare än till nedskärningarna.

9.1. Problemen i skolan

I internationell jämförelse kan utbildningsnivån beskrivas som ge nomsnittlig. Utbildningsnivån i befolkningen, mätt i antal år, är jämförbar med den in många europeiska länder. En rad kun skapsprov, framför allt avseende språk, klarade de svenska elever på ett genomsnittligt sätt



.

Mer bekymmersamt är att svenska elever klarar sig förhållan devis sämre i matematik än elever i många andra länder. Möjligen som en följd av detta utbilda sig förhållandevis få vidare inom tek nik och naturvetenskap.

På senare år har antalet högskoleplatser ökat. Men samtidigt tycks de genomsnittliga matematikkunskaperna hos nya studenter vid de tekniska högskolorna avtagit betänkligt. Figur 9.1 visar ut fallet av det inledande matematiktestet som används vid Linkö pings tekniska högskola.



En god genomgång ges i Sohlman, . Se också Landell, E. i Kommunerna och Tillväxten , Kommunförbundet, 1996.

Figur 9.1. Andel studenter med mellan 8 och 15 rätt av 15 möjliga på det inledande testet på Tekniska högskolan i Linköping.

          

    

R

2 ES UL TA T

Källa: Studierektorn för matematik på Linköpings tekniska högskola. Enligt upp gift så har studenter med mindre än 8 svårt att klara av utbildningen

En annan aspekt är skolans framgång när det gäller den sociala fostran. Två aspekter har fått en hel del uppmärksamhet; dels är mobbning ett vanligt inslag i många skolors verksamhet, dels sva rar skolungdomarna för en betydande andel av den totala brottslig heten.

9.2. Hur skapas goda skolor?

Det finns numera en omfattande forskning tillgänglig om vad som gör skolor effektiva. Denna skolforskning har haft utomordentligt svårt att belägga om vissa sätt att bedriva undervisningen, eller att allokera resurser inom skolan skulle vara bättre än andra.Vid när mare eftertanke är inte det så anmärkningsvärt. Det bästa sättet att undervisa varierar sannolikt en hel del beroende på vem läraren är, vilka eleverna är, på kulturella omständigheter, på ämnesområden

och inte minst på den tekniska utvecklingen. Datorprogrammens snabba insteg kan t.ex. snabbt ändra vad som är de bästa utbild ningsmetoderna.

En slutsats av detta är att man bör avhålla sig från försök att tycka till eller centralstyra hur utbildningen bör bedrivas. Vad forskningen nämligen visat är just att det finns egenskaper hos skolor och skolsystem som gör det möjligt och främjar anpassning av utbildningsmetoder till vad som passar omständigheterna bäst. Dessa skolor och skolsystem klarar sig också bra i olika jämförel ser.

Vilka är då de egenskaper hos skolor och skolsystem som leder till goda resultat? Vad gäller jämförelse av skolor inom ett skol system så har Chubb och Moe gjort den allra mest omfattande stu dien av vad som bestämmer skolresultat



. Studien är gjord på amerikanska skolor, men det finns också en svensk studie av Gro sin som i stort sett bekräftar Chubb och Moes resultat



. Chubb och Moes studie utgår från omfattande data om skolor och enskilda elever vid olika tidpunkter vilket gjort det möjligt att mäta inte bara elevernas kunskapsnivå, utan även kunskapstillväxten hos eleverna. Dessa detaljerade data har också inom möjligheternas ram tillåtit att kontrollera för faktorer som ligger utanför skolans inverkan, t.ex. elevernas hembakgrund och begåvning. Vad är det då i skolans organisation som har betydelse? Det mest avgörande enligt Chubb och Moes studie visar sig vara sko lans "klimat" med vilket avses en grupp faktorer. Det är inriktning en på universitetsförberedande ämnen, en stark skolledare, lärarkå rens engagemang i planeringen, förekomsten av professionella och samarbetande lärare och elevernas respekt för behovet av disciplin. Däremot tycks skolans resurser i stort sett sakna betydelse för skolresultaten när väl hänsyn tagits till andra fakto



Chubb J E & Moe, T.M., 1990, Politics, Markets and America´s schools, The Brookings Institution.



Grosin, L., 1995, Skolklimat, prestation och social anpassning i 21 mellan stadieskolor rapport 1, stencil, Pedagogiska institutionen, Stockholms universi tet.

rer. Det är samma slutsats som många skolforskare kommit fram till tidigare.

Chubb och Moe belägger dessutom mycket övertygande att skolans grad av självständighet har störst betydelse för sannolik heten att ett gott klimat utvecklas. Självständigheten avser skolled ningens rätt att anställa och avskeda lärare, utforma scheman, be stämma undervisningsmetoder, använda skolans ekonomiska me del och utforma disciplinkraven. Ju mindre inflytande skolan har över sin egen skötsel desto sämre blir klimatet, och desto sämre blir elevernas kunskapstillväxt.

Det andra robusta resultatet gäller skolsystemens utformning. John H. Bishop har i en rad internationella jämförelser av skol system belagt att skolresultaten påverkas väsentligt av om det finns en fungerande resultatstyrning som skall vara upplagd så att det sker objektiva mätningar av elevers och skolors prestation och att dessa mätningar också får faktiska konsekvenser för elever och skolor Konkret kan detta innebära att tester utformas gemensamt för alla skolor inom ett skolsystem så att resultaten blir jämförbara. Testerna skall inte påverkas av enskilda skolors eller lärares bedömningar. Testerna skall inte heller vara tester av allmänkunskap eller begåvning, utan de skall mäta just hur framgångsrikt elever har lärt sig det som står i läroplanen. Slutligen skall testresultaten vara betydelsefulla t.ex. för urval till universitet och högskolor, och likaså för enskilda lärares och skolors utveckling.

Bishop visar inte bara att skolsystem som har externa, läro plansbaserade kunskapsprov (ELK) visar bättre skolresultat. Än viktigare är att införandet av ELK ofta leder till en rad andra kon sekvenser:



Bishop, J H, 1995, The Impact of curriculum based external examinations on school priorities and student learning . Working Paper 1995 30. Center of the Educational Quality of the Workforce, Cornell University, New York. Bishops jämförelser avser t.ex. Kanadensiska delstater, som har olika skolsystem; Ameri kanska delstater med olika skolsystem jämförs. Länder i Europa med olika skol system jämförs. Bishop undersöker också vad som hänt i olika länder över tiden när skolsystemen har förändrats.

A) Skolor anställde oftare mer kvalificerade lärare och betalar lä

rare bättre. B) Matematik och naturvetenskap betonades mer, undervisades

mer och gavs mer resurser. C) Elever gjorde mer hemläxor, i synnerhet i matematik och na

turvetenskap. D) Elever i skolsystem med ELK såg mindre på TV hemma och

föräldrarna blev mer engagerade i elevers skolarbete.

Av dessa punkter syns tydligt sammanhanget mellan Bishops ar bete och det som Chubb och Moe gjort för enskilda skolor inom ett skolsystem. Den uppenbara tolkningen är att om det finns ELK så blir det mycket tydligt vilka skolor som presterar goda resultat. Därmed uppstår också ett starkt tryck från föräldrar och lärare att skolorna organiseras så att de presterar bra. Detta tryck gör att skolorna kan hävda sin självständighet och genomföra de ändring ar i personalsammansättningen, i undervisningsmetoder och i dis ciplinfrågor som ger ett bra "klimat". I slutändan leder detta till att ett skolsystem med ELK har fler skolor med bra klimat och skolre sultaten blir bättre.

Den fråga man kan ställa sig nu är om svenska skolor och skol systemet som helhet är organiserat så som forskningen föresprå kar. Man kan konstatera att enskilda skolor i allmänhet inte har den självständighet som Chubb and Moe förespråkar. Skolled ningen kan i grunden inte avskeda lärare p.g.a. reglerna om an ställningstrygghet. Möjligheten att anställa är ofta begränsad av en kommuns försök att omplacera lärare från den ena skolan till den andra. När det gäller möjligheter att bestämma undervisningsme toder, utforma schema och disciplinkrav förekommer också en hel del kommunal detaljstyrning. Väldigt viktigt är att den styrning delvis är ett indirekt resultat av att skolledaren på många sätt har en svag ställning. Denna är ofta väldigt beroende av både kommu nens och lärarkårens välvilja. Lärarkollegiet är samtidigt en poli tisk påtryckargrupp som har ett inflytande på kommunens förhåll

ningssätt visavi rektorn. Följden är att det ofta blir mycket svårt eller omöjligt för en rektor att genomföra förändringar mot lärar kollegiets vilja. Det innebär i sin tur att rektorn inte har den själv ständighet som enligt Chubb och Moe är avgörande. Man kan tyc ka att att skolledarens ställning bör ha stärkts av att lönesättningen för lärare blivit mer individuell. De facto har emellertid lönesätt ningen följt ett schema där den enskilde lärarens undervisningska pacitet helt ignoreras. I stället är det deltagandet i externa aktivite ter som premieras.

Detta är i slutändan inte förvånande eftersom inte heller skol systemet som helhet är utformat på det sätt som Bishop visar ger goda skolresultat. Under 1970 talet avskaffades t.ex. studentexa men som krav för tillträde till universitetet. Visserligen görs i Sve rige ett antal nationella prov i kärnämnena matematik, svenska och engelska (i årskurs 5, 9 och gymnasiet). Det finns också diagnos tiska prov i årskurs 2 och 7. Det första nationella provet genom fördes under läsåret 1995/96 i årskurs 5, och det första i årskurs 9 kommer att genomföras under 1997/98. Proven år 9 är obligatoris ka för de kommunala skolorna, men inte för de fristående, medan övriga prov "starkt rekommenderas". Syftet med proven är att de skall vara betygstödjande och komplettera lärarens kontinuerliga bedömning av elevernas resultat.

Medan man kan se införandet av dessa prov som ett steg i den riktning som Bishop förordar, är det samtidigt uppenbart att de långt ifrån uppfyller de krav som Bishop funnit avgörande för ELK. De nationella proven är inte obligatoriska. De har en tendens att vara mer av begåvningsprov snarare än läroplansbaserade kun skapsprov. Och framför allt så har de inga praktiska konsekvenser för elevens eller lärarens del. I vilken mån resultaten får konse kvenser för lärarens och skolans del återstår att se. Eftersom lärare och skolor samtidigt är utsatta för hård press att godkänna svaga elever, och alla vet att elever kanske inte anstränger sig så mycket på proven eftersom de saknar betydelse så finns en tydlig risk att provresultaten i slutändan inte tillmäts någon större vikt av föräld rar och kommunpolitiker. I så fall kommer de inte att fungera som styrmedel heller.

Efter vi konstaterat att svenska skolor och skolsystemet som helhet väsentligt avviker från det som enligt forskningen fungerar bra, är nästa fråga om de negativa effekterna som forskningen för utser syns i Sverige. Svaret på den frågan är ett starkt ja.

På 1970 talet avskaffades högskoleprovet. Samtidigt tillät man arbetserfarenhet att vägas in vid högskoleinträdet. Andelen elever som valde naturvetenskap och matematik på gymnasienivå sjönk samtidigt med hälften. Med viss fördröjning har detta lett till att så få väljer att läsa teknik och naturvetenskap på högskolenivå. Man kan inte utesluta att utvecklingen även hade andra förklaringar. Men i var fall stämmer utvecklingen helt med forskningens slut satser.

Både hemläxor och antal matematiktimmar föll i Sverige till en mycket låg nivå internationellt sett. r 1985 hade Sverige minst hemarbete och minst antal matematiktimmar bland jämförda OECD länder (Siffrorna avser år 1985.) Vissa indikationer talar för att Sveriges position kan ha förbättrats något sedan dess. ter igen kan anföras att Sveriges låga siffror kan ha en rad olika för klaringar. Det förblir dock anmärkningsvärt att det stämmer så väl överens med vad forskningen säger om hur det går när skolor be rövas både självständighet och resultatstyrning.

Även när det gäller lärarnas situation stämmer forskningsre sultaten häpnadsväckande väl. Svenska lärare arbetar minst timmar jämfört med andra OECD länder, ungefär 25 procent mindre än OECD genomsnittet



. De har också den sämsta löneutvecklingen, dvs. möjligheten att förbättra lönen genom god prestation är mycket begränsat. Lärare i Sverige undervisar också färre timmar än i andra OECD länder. Sammanfattningsvis ger forskningen en ganska tydlig slutsats om hur skolor och skolsystem bör vara utformade för att ge goda resultat. Många länder har skolsystem som inte har oberoende och resultatstyrda skolor så som forskningen förordar. Därför är det inte förvånande att Sverige i internationell jämförelse ingalunda ligger sämst till.



OECD, Education at a glance, 1995.

Däremot måste slutsatsen vara att det finns en outnyttjad po tential. Skolor skulle sannolikt kunna bli mycket bättre om de dels fick en större självständighet att utforma arbetet, dels resultatstyr des tydligare.

När det gäller att öka självständigheten har redan ett antal ini tiativ tagits i Sverige. Till dessa hör

  • Införandet av friskolor. Att ersättning till friskolor gjorts mer beroende av kommuners godtycklighet ses dock av många som ett steg mot mindre självständighet.
  • Valda föräldrastyrelser kan öka skolans självständighet, efter som föräldrarna inte på samma sätt som rektorn är beroende av kommunens välvilja. Föräldrar kan ta strid mot kommunen och mot lärarintressen på ett helt annat sätt än rektorn. För att uppnå denna effekt torde det dock vara viktigt att styrelsen är vald av föräldrar och inte utsedd av rektorn eller kommunen.

Ytterligare steg mot ökad självständighet i Chubb och Moes anda vore att

  • Öka skolledningens möjligheter att placera om lärare. Lärare skall inte ha sämre anställningstrygghet än andra grupper. Men samtidigt skall inte grupper av lärare kunna blockera skolled nings initiativ. Lärare som inte fungerar bra skall inte under ett helt arbetsliv kunna hålla elever som gisslan i undermålig un dervisning. För det första bör disciplinärenden bland lärare fullföljas bättre än vad som sker i dag och för det andra bör lärare kunna utföra andra arbeten i skolorna om inte undervisningen fungerar i skolan.
  • Öka skolledningens möjligheter att fritt använda resurserna. I många kommuner har skolledningen tvingats ta över lokaler där kommunen sedan tar en schablonavgift i hyra. Skolledningen måste ha reella möjligheter att hyra ut eller avstå från överflö diga lokaler och på det sättet hushålla med resurser.

När det gäller resultatstyrningen är ett stort problem att det blir in tressant att utvärdera skolornas verksamhet och resultat först när det görs i ett nationellt perspektiv, dvs. när enskilda skolors pres tation kan jämföras med andra skolor i andra kommuner. Det be gränsar enskilda kommuners möjligheter att själva utveckla utvär deringsinstrument. Samtidigt har den nationella utvärderingen levt på sparlåga.

Ett annat problem är att de utvärderingsinstrument som ändå långsamt införs inte är utformade enligt de ELK principer som verkar få stöd i forskningen. De nationella proven skulle i stället behöva göras om till prov som inte i huvudsak mäter allmän be gåvning och omvärldsorientering, utan är kunskapsprov som visar hur mycket skolan lyckats lära ut. Proven borde vara obligatoriska och för elevers del är betydelsefulla, t.ex. genom att bestämma förflyttning till nästa klass eller behovet av sommarundervisning i stället för semester. För skolans bör resultaten sedan värderas i termer av det mervärde som skolan skapat, dvs. skillnaden mellan hur mycket eleverna lärt sig när de går ur en klass och hur mycket de kunde när de började. Därmed korrigeras jämförelsen mellan skolor för skillnader i elevers utgångspunkter.

Andra utvecklingslinjer enligt ELK principen vore följande:

  • Högskoleprovet bör också vara ett mer renodlat kunskapsprov snarare än ett begåvningsprov.
  • Kommunala och friskolor bör utvärderas enligt samma mall.
  • Skolornas resultat bör publiceras i en form som tydligt visar prestationen, dvs. mervärde som skapas i skolan. Där bör även resultaten ingår som avser, t.ex. förekomsten av mobbning och brottslighet bland eleverna.

Sammanlagt tyder resultaten inom skolforskningen på att det finns mycket som kommunerna själva kan göra för att förbättra skolor

na. Men det finns också ett ansvar för den nationella utvärderingen där staten borde agera mer kraftfullt.

10. Några slutsatser

Kommunerna befinner sig i en brytningstid. Under de senaste åren har kommunerna i flera avseenden fått friare händer och ökat an svar. Denna ökade frihet har främst utnyttjats för att reformera kommunernas förvaltning och politiska styrning. Kärnverksam heterna har i mindre utsträckning reformerats. Till en del kan detta bero på verkliga eller uppfattade krav och hinder i den statliga po litiken.

Ungefär samtidigt har staten kraftigt lagt om politiken inom ett antal verksamhetsområden. Den ekonomiska krisen har också medfört att staten inte som tidigare förmått att garantera sysselsätt ning, ekonomisk utveckling och finansiering av välfärdssystemen.

Den centrala frågan i denna rapport har därför varit i vilken mån kommuner kan och bör utnyttja den nyvunna friheten och det ökade ansvaret. På en rad centrala områden har undersökts i vilken utsträckning kommunerna har realistiska och lagliga möjligheter att själva ta vid där de statliga insatserna inte räcker till. Huvudin trycket från analysen är att kommunerna har betydligt större möj ligheter att påverka sin egen utveckling och att gardera sig mot svängningar och begränsningar i den statliga politiken än de flesta hittills utnyttjat.

De beräkningar som har redovisats i denna rapport har visat att bilden av 1990 talet som en period kännetecknad av kraftiga ned skärningar måste nyanseras. Nedskärningsbehovet har varierat mycket mellan olika kommuner. tminstone till en del hänger pro blemen i dessa kommuner ihop med en alltför stor tillit till statliga åtgärder och insatser. Tron att de statliga bostadssubventionerna

skulle finnas kvar i oförändrat skick har t.ex. blivit en kvarnsten runt halsen i många kommuner.

Det har även framgått att det kan finnas en oroande parallell till det som hände med kommunernas ekonomi under 1990 talets framtidsprognoser om den kommunala ekonomin. De nya beräk ningar som gjorts i denna studie visar att behoven inom t.ex. äldre omsorgen kommer att öka stadigt, och formligen explodera under perioden 2020 2030 då kostnaderna för äldreomsorgen förväntas bli 60 procent större än i dag i reala termer. Också sjuk vårdskostnader kommer att öka i samma utsträckning, samtidigt som risken finns att människor kommer att pensioneras tidigare än i dag. Regeringen och riksdagen förbereder sig eller planerar i dagsläget knappast tillräckligt för dessa framtida ökande behov.

En rimlig slutsats är därför att kommunerna har ett större an svar för att se över en kommuns och dess invånares exponering för risker än vad som tidigare gjorts. Detta kan medföra risker i fråga om investeringar, borgensåtagande och kapitaltillgångar vilka måste hanteras med större försiktighet. Det innebär också att kom munerna bör gardera sig för svängningar i den statliga politiken. Inte minst måste kommunerna räkna med att den ekonomiska utvecklingen kan komma att bli sämre än vad som har framgått av olika statliga prognoser.

En påtaglig risk för kommuninvånarna är att sysselsättningslä get försämras. Men kommunernas möjligheter att påverka syssel sättningssituationen ifrågasätts ofta. I rapporten har också presen terats nya undersökningar som visat att kommuner med låg syssel sättning väljer höga kommunalskatter, vilket kan få som konse kvens att sysselsättningen ytterligare undergrävs.

Det har framgått att det kommunala utjämningssystemet och skattesystemet höjer levnadsstandarden och standarden i kommu nala tjänster i många sysselsättningssvaga kommuner över den ni vå som finns i många kommuner med bättre sysselsättningsläge. Samtidigt kan kommunerna förbättra sin ekonomi i huvudsak ge nom att hjälpa socialbidragstagare att kvalificera sig för a kassa, snarare än genom att hitta riktiga arbetstillfällen. Allt detta tyder på att det kommunala utjämningssystemet med nuvarande utform

ning utgör ett hinder för en positiv sysselsättningsutveckling. En slutsats är således att utjämningssystemet borde reformeras för att ge kommunerna tydligare motiv för att mobilisera krafter med syfte att öka sysselsättningen.

Även några konkreta förslag till en kommunal sysselsättnings politik diskuteras i rapporten. Ett förslag är att kommunerna anlitar konkurrerande arbetsförmedlingar som arbetar efter nya metoder. I många länder i Europa sprider sig denna metod snabbt. Ett annat förslag är att kommuner kan minska marginaleffekterna för vissa typer av tjänster.

En annan risk för kommunerna och kommuninvånarna utgörs av problemen med finansieringen av och bristande trygghet inom äldreomsorgen. Valfriheten för de äldre är i flera avseenden onö digt begränsat. Äldreomsorgsavgifterna skapar dessutom mycket kraftiga skattekilar, och lämnar den enskilde med en påtaglig risk att bli fattig. Statliga och kommunala regler hindrar i dag den enskilde från att kunna försäkra sig emot denna risk. I själva verket innebär detta att det inom äldreomsorgen i dag tillämpas en extrem grundtrygghetsprincip som helt avviker från den inkomst bortfallsprincip som tillämpas i stora delar av den övriga välfärds politiken. Dessa olika problem tycks inte staten ta tag i. Men det finns ett betydande utrymme för kommunerna att agera själva. En lösning i form av arrangemang mellan försäkringsbolag och kom muner diskuteras här som skulle ge kommuninvånarna möjlighet att försäkra sig.

Hur kommunerna mer allmänt bevakar kvaliteten i verksamhe ten är en viktig fråga i detta sammanhang. Enligt en ny undersök ning som presenterades här är det smått omöjligt för en vanlig person att få reda på hur bra vanliga kommunala tjänster som sko lor och dagis egentligen är. En rad studier visar att dålig skolut bildning leder till betydligt större risk att bli arbetslös. Ändå kan eller vill ingen kommun eller skola vi kontaktat redovisa hur myc ket elever lär sig där. Miljardprojekt som Dennispaketet planeras och projekteras. Ändå undviker de ansvariga kommunalpolitikerna att låta andra räkna på projekten än konsulter som står byggkon sortiet nära. Kommunala bostadsområden byggs utan att en ekono

misk kalkyl görs. Kommunerna låter föräldrar välja daghem, men hemlighåller resultaten av enkäter om hur nöjda föräldrar är med daghemmen. Många kommunala revisorer och ekonomitjänstemän säger att de tvingas frisera sina redovisningar enligt politikers öns kemål.

Det kan vara svårt för kommunerna att åstadkomma mycket av detta slag av utvärderingsverksamhet på egen hand, eftersom just jämförbarheten med andra kommuner ofta ger de mest intressanta insikterna. Men ett skäl till att resultatutvärdering fungerar dåligt är att de statliga myndigheter som Skolverket och Socialstyrelsen hittills inte bistått kommunerna tillräckligt genom att utveckling nationella utvärderingsinstrument. Det finns också skäl att för bättra dessa myndigheters egen utvärderingskompetens. Fortfa rande saknas möjligheter att mäta kommunal välfärd totalt sett i en kommun.

Det saknas också en stark organisation som företräder kommu nala konsumenter. Man kan resa frågan om det inte vore befogat att inrätta en organisation för konsumenter av kommunala tjänster som håller reda på, och löpande informerar om, i vilken mån varje kommun skär ner på grund av felaktiga beslut respektive ökande behov och mindre intäkter.



Denna organisation skulle kunna vara

en motpart till Svenska Kommunförbundet som i huvudsak re presenterar ledningen i kommunerna såväl fackföreningar som representanter för de anställda. En sådan organisation skulle också kunna bevaka integritetsfrågor. Ett exempel är i vilken mån kom munalråd har dubbla lojaliteter, t.ex. sitter i bolagsstyrelser och samtidigt är med och anslår kommunala pengar till bolaget. Ett an nat exempel är i vilken utsträckning tjänstemän anställs tack vare innehav av partimedlemsskap snarare än meriter. Ett tredje exem pel vore att bevaka att en objektiv utvärdering av kommunala verksamheter och revision av bokföringen sker.

Kommunernas möjligheter att garantera kvaliteten inom skol väsendet har också belysts. Internationell forskning visar numera



Beräkningen sker lätt genom att jämföra hur behovskorrigerade intäkter förändras från år till år i förhållande till hur utgifterna på kärnverksamhet, t.ex. undervisnings utgifter i grundskolan m.m., förändras.

tydligt att skolor blir bra om de förenar en hög grad av självstän dighet med en resultatstyrning där elevers och skolors prestation och kvalitet mäts på ett objektivt sätt. Få svenska kommuner tillämpar dock sådan styrning. Ett särskilt problem är att Skolver ket har arbetat mycket långsamt när det gällt att utveckla och in föra den typen av utvärdering. Här finns emellertid också goda möjligheter för kommunerna att agera på eget bevåg. Kommuner na kan ge skolan större självständighet. Nationella utvärderings system kan införas som drivs samägd av deltagande kommuner eller till och med i form av ett helt fristående bolag. Skolors resul tat kan publiceras i en form som tydligt visar hur väl skolan lyckas i olika avseenden.

Detta är några av de viktigaste resultaten av analysen i denna rapport. Mycket tyder på att det numera finns en rad centrala väl färdsfrågor där kommunerna inte självklart kan gå i statens led band längre.

Många andra viktiga välfärdsfrågor som inte tagits upp här skulle kanske ge upphov till samma typ av slutsatser. Ett exempel är arbetet med att bekämpa brottsligheten. Många olika offentliga verksamheter deltar i arbetet att minska brottsligheten, t.ex. poli sen, domstolar, åklagare, kriminalvården, landstingen genom t.ex. ungdomshem, kommunala och statliga sociala myndigheter plus en rad andra verksamheter såsom skolor där brottsförebyggandet in går som en mer marginell del av verksamheten. Men kommunerna har en särskild roll i detta. En hel del studier visar att tidiga inten siva insatser till stöd för föräldrar och barn i riskzonen kan spela en avgörande roll för brottsligheten. Detta, såväl som hela ung doms och skolarbetet är kommunernas ansvar.

Mångfalden av ansvariga organisationer skapar naturligtvis samordningsproblem. Olika försök till ökat samarbete har också skett. Men ett frivilligt samarbete fungerar ofta inte om de inblan dade organisationerna faktiskt har olika intressen. Numera sitter också kommunalråd i lokala polisstyrelser (men flera säger sig helt saknar maktbefogenheter)



.



T.ex. Bo Johansson (s) i Järfälla, DN 3 januari 1997, s. A 10.

Ett steg för kommunerna vore dock att ta fram kommunala re sultatmått för brottsbekämpning, och använda de för att ställa krav på den lokala polisen och kriminalvården samt de egna kommu nala verksamheter som skolan.



Varför får vi t.ex. inte veta hur

hög brottslighet som förknippas med enskilda skolors elever eller före detta elever? Hur utvärderas socialtjänsten i det avseenden?

.



För kriminalvården t.ex. finns ett förhållandevis bra resultatmått, nämligen återfallsfrekvensen. Samtidigt beror återfallsrisken naturligtvis också på den miljö till vilken de internerade släpps ut.

Andra mått som finns är t.ex. rehabiliteringsfrekvensen. För socialtjänsten finns i princip mått på antal personer som placeras i arbete. För skolor finns mått på antal elever som råkar i olika svårigheter.

Referenser

!GELL * %NGLUND 0 3¶DERSTEN * 3/5 , Svensk skat

tepolitik i teori och praktik "ILAGA  TILL BET¤NKANDE AV +OM

mittén för utvärdering av skattereformen (KUSK). !HLANDER ) Sophämtning i kommunal och privat regi 3TATENS

pris och konkurrensverk, 1991:6. Alexandersson, G., Fölster, S., and Hultén, S., Den lokala busstra

FIKEN %N LYCKAD AVREGLERING Ekonomisk Debatt  NR  109 117. Alexandersson, G., Fölster, S., and Hultén, Busderegulation in

3WEDEN Journal of Transport Economics and Policy  Bergman, L., Braunerhjelm, P., Fölster, S., Henriksson, M., Ja

KOBSSON 5 Företagaren i välfärdssamhället +ONJUNKTURR¥ dets rapport 1998. SNS förlag, Stockholm. "JURULF " Kommunal verksamhet i förändring I 6¤LF¤RD I &¶R

ändring, Svenska Kommunförbundets FoU råd, April 1996. Blau, D.M., A time series analysis of self employment in the Uni

TED 3TATES Journal of Political Economy     Boardman, A. & Vining, A., 1989, Ownership and performance in

competitive environments: A comparison of the performance OF PRIVATE MIXED AND STATE OWNED ENTERPRISES Journal of law

and economics   

"&2 2 Kommunal verksamhet på nytt sätt

"URDETT +  &¶LSTER 3 , Analyzing the effects of taxi cab

deregulation )5) WORKING PAPER 3TOCKHOLM

$ANIELSSON 3  0ETERSON + Är ett fast avgiftssystem inom barn

omsorgen att föredra framför ett rörligt? 3TOCKHOLMS 5NIVER

sitet, Nationalekonomiska Institutionen, 1995. Eklind, B., Eriksson, I., Holmberg, C., Hussenius, J., Lindeborg,

+ ,INDHOLM ,% Lönar sig arbete? %3/ $S  %DEBALK 2OS©N OCH 3VENSSON, Äldreomsorg på entreprenad en

fältstudie I LDREOMSORG P¥ %NTREPRENAD 3OCIALSTYRELSEN

1996:8. %3/ Beställare utförare ett alternativ till entreprenad i kom

muner $S 

%3/ Quality and productivity improvements in medical care

1960 1992 $S 

&¶LSTER 3 Den offentliga sektorn "ILAGA  TILL ,¥NGTIDSUTRED

ningen 1990. &¶LSTER 3 MFL Sveriges Systemskifte i fara? Erfarenheter av pri

vatisering, avreglering och decentralisering )NDUSTRIENS 5T

redningsinstitut, 1993. &¶LSTER 3 Do entrepreneurs create jobs? -IMEO )NDUSTRIENS 5T

redningsinstitut, 1997.

&¶LSTER 3 Taxes and entrepreneurs -IMEO )NDUSTRIENS 5TRED

ningsinstitut, under utgivning,1998. &¶LSTER 3 OCH 4ROFIMOV ' Does the welfare state discourage

entrepreneurs? -IMEO )NDUSTRIENS 5TREDNINGSINSTITUT 

'ILLJAM - OCH 3 (OLMBERG  Väljarnas val. .ORSTEDTS JURI

dik, Stockholm. (¶GBERG Kostnadseffekter av konkurrensutsättningen en studie

av Stockholms stadsäldreomsorg )NSTITUTET F¶R +OMMUNAL %KO

nomi, 1996.

(¤GGROTH 3¶REN Coping with financial stress: Co operation bet

ween the State and the local authorities in Sweden 3TENCIL F¶R

presentation vid American Political Science Associations års möte, 1997.

+RANTZ ,' Avreglering av Taxi i Sverige. Geografiska variatio

ner i resultaten av kommunernas upphandling av taxitranspor ter. +ULTURGEOGRAFISKA INSTITUTIONEN '¶TEBORGS 5NIVERSITET

1991. ,INDH 4 OCH ( /HLSSON Egenföretagande och manna från him

len %3/ $S 

.ORLING ) Hälsa och fritid: Studier i 10 kommuner av samspelet

mellan hälsoläge, livsstil och ekonomiska faktorer !RBETSRAP

port nr 14, CEFOS, Göteborgs Universitet, 1996. Montin, S. (red.) Bilaga V till Förnyelsekommitténs slutbetän

KANDE 3/5  Förändringsmodeller och förändrings

processer i kommuner och landsting .¥GRA EMPIRISKA STUDIER

1996. -¶LLER 4 Brukare och klienter i välfärdsstaten. Om missnöje och

påverkansmöjligheter inom barn och äldreomsorg 0UBLICA

Stockholm, 1996. .54%+ Avreglering av taxi och dess regionala effekter  Parker, S.C., A time series model of self employment under un

CERTAINTY Economica     Persson, T.& Tabellini, G., Federal fiscal constitutions: Risk sha

RING AND REDISTRIBUTION Journal of Political Economy  vol.104, s. 979 1007. 0REMFORS 2 3ANDQVIST * 3ANNE - Demokrati i storstad

Stockholm: Carlssons, 1994. 0UTNAM 2 Den fungerande demokratin. Medborgarandans rötter

i Italien 3TOCKHOLM 3.3 F¶RLAG 

0YDDOKE 2  Kostnadsbesparingar av anbudskonkurrens

inom offentlig sektor, i Konkurrens, Regleringar och Produkti vitet, %XPERTRAPPORT NR  TILL 0RODUKTIVITETSDELEGATIONEN

2IKSREVISIONSVERKET Förhållandet stat kommun en strategi för

Effektivitetsrevisionens granskningsinsatser 3TOCKHOLM 226

Avdelningen för Effektivitetsrevision, 1996:28. 2UBENOWITZ 3 Medborgarna och stadsdelsreformen, ur

"Decentraliserad kommun %XEMPLET '¶TEBORG *¶NSSON 3

Rubenowitz, S. och Westerståhl, J.(red.). Stockholm: SNS för lag, 1995. 3AVAS %3  Policy analysis for local government: Public vs

private refuse collection 0OLICY !NALYSIS 

3KOLVERKET RAPPORT NR  Att välja skola effekter av valmöjlig

heter i grundskolan, 

3OCIALSTYRELSEN "Äldreomsorgens avgifter" 3OCIALSTYRELSEN F¶LJER

upp och utvärderar 1996:6. 3/5  Genomgång av de specialdestinerade bidragen "I

laga 3 till kommunalekonomiska kommitténs betänkande. 3/5  Välfärd och valfrihet service, stöd och vård för

psykiskt störda

3/5  Kvalitet i kommunal verksamhet nationell upp

följning och utvärdering 2APPORT TILL ,OKALDEMOKRATIKOMMIT

tén. 3TATSKONTORET Kommunala organisationsförändringar och kostna

der, -IMEO 

3VENSKA +OMMUNALARBETAREF¶RBUNDET, Så här tycker brukarna om

välfärdstjänsterna $ELRAPPORT OM +OMMUNALS BRUKARDIALOG

97. 1997. 3ZEBEHELY - OCH ' 3UNDSTR¶M De sista åren, Nors institutt for

forskning om oppvekst, velferd og aldring 

7ESTERST¥HL *., Några generella iaktagelser, ur "Decentraliserad

kommun. %XEMPLET '¶TEBORG *¶NSSON 3 2UBENOWITZ 3 OCH

Westerståhl, J.(red.). Stockholm: SNS förlag, 1995. Vickers, J. and Yarrow, G., Economic perspectives on privatiza

TION Journal of Economic Perspectives    

Can Swedish Municipalities do Better? A Summary

The Swedish welfare state is, to a larger extent than ever before, run and administered by municipalities. Municipalities have also been allowed somewhat greater flexibility in organizing municipal services. Many municipalities have used this freedom for far rea ching changes in administration and management. Often, however, the actual services, such as schools, child care, and care of the el derly, have not been subjected to equally drastic reforms. One rea son for this is that the state continues to regulate many aspects of municipal services.

During recent years the state has abdicated from many of its commitments that were previously believed to be central elements of a functioning welfare state. For example full employment, sound financing of social services, or monitoring and safeguarding quality in social services were once considered guaranteed by the state. A central question is therefore to what extent municipalities can fill the gaps, and thus help to maintain quality and security in the welfare state. This concerns municipalities´ ability to face this new challenge, and thus seize control over their own future.

The main conclusion is that municipalities can achieve much more, and protect their inhabitants better from the failings of the state, than many of them have attempted in the past. This overall conclusion is illustrated in four areas. First, how municipalities handle their overall financing and economic affairs (chapter 3). Second, what municipalities can do for employment (chapters 4 6). Third, how the care of elderly can be secured in the future (chapter 7). Fourth, how quality in municipal services can be maintained (chapter 8 and 9)

Were cutbacks necessary? It is commonly believed that municipal income dropped steeply during the 1990s, forcing them to implement severe cutbacks. Ac cording to calculations in this report this is a misleading descrip tion. In fact municipal income has hardly declined at all during the period 1990 to 1996. It is true that demand for municipal services increased. Demographic changes and increasing unemployment made it more difficult for municipalities to maintain service levels. However, increased demand could have been compensated by a rather modest productivity growth.

In fact though, many municipalities were forced to significant cutbacks. The main explanation for this is not, however, a reduc tion in incomes or increasing demand. Instead, many municipali ties have exposed themselves to considerable risks, for example in financing municipal housing or in overspending when the business cycle peaked.

New calculations show that similar risks loom in the future. Costs for the care of elderly are likely to rise steadily until the year 2020. Between the years 2020 and 2030 they costs are liable to explode. Total costs for the care of elderly can be expected to be 60 percent higher by the year 2030, in real terms. Since health care costs will also rise there is a definite risk of a future financial squeeze, quite apart from the risk of new recessions. Since the state is not currently planning for these future cost increases there is good reason for municipalities to consider ways of reducing fu ture economic risks of this type.

Employment

There are large differences in employment shares between diffe rent municipalities. The analysis in this report indicates that these differences can, to some extent, be explained by stable long term differences in economic and social conditions. Once these stable differences are taken account of, however, surprisingly few vari ables are related to changes in employment. In fact the only vari

able we found to be strongly related to both employment and employment changes is the level of municipal taxes. To some ex tent this may reflect the fact that higher taxes actually obstruct employment. Empirical studies indicate, for example, that higher taxes reduce labour supply and firm start ups. But the relation between employment and taxes also seems to reflect the fact that people in high unemployment municipalities more often choose high taxes, in spite of the fact that this may reduce employment even further.

It is definitely not the case that municipalities with higher unemployment require higher tax levels in order to maintain ser vice levels. On the contrary, the extensive equalization between municipalities actually overcompensates many municipalities with high unemployment. Thus the higher tax levels in these municipa lities is the result of a conscious choice to provide better services than in the average municipality. As a result of overcompensation, and various features of the tax system, both municipal service le vels and disposable incomes are considerably higher in many high unemployment municipalities in the north of Sweden compared to most other Swedish regions.

A problem with the extensive equalization between municipali ties is also that it gives municipalities small incentives to reduce unemployment. For most municipalities it is much more profitable to help people on social assistance to qualify for the state financed unemployment insurance, than to help people on unemployment insurance find real jobs.

The care of elderly

Municipal costs for the care of elderly are liable to increase sharply over the next decades. An additional problem is that fees for old age care create drastic marginal tax effects, since they are related to income and savings. In practice this gives elderly people strong incentives to hide their savings before they need care. Furt her, fees for old age care are often so high that they leave very

little room for personal expenditures. Notably, there is no insuran ce available that would allow people to insure themselves against the risk of losing all their income and savings to old age fees. The reason for the lack of insurance opportunities is that any compen sation paid by an insurance would be counted as income by muni cipalities, and would therefore result in a corresponding increase in municipal care fees.

These problems are analyzed in the report. Reforms are propo sed that would allow individuals to sign additional insurance that would provide some protection against poverty caused by old age care fees. In addition funding of old age care insurance is discus sed as well as voucher systems that might increase individuals freedom of choice among care institutions.

Quality and competition in municipal services

A special study concerning municipal evaluation of quality is in cluded in this report. A researcher, posing as a regular citizen, cal led a number of municipal administrators and asked for informa tion or evaluations of the quality of schools or child care centres. It turned out that municipalities rarely were able to provide any in formation of that kind.

Mainly this is a reflection of the fact that result measurement and result oriented management is not part of the municipal culture yet. In addition, however, an important problem for municipalities is that the relevant state agencies have not been very helpful in producing standards for result measurement that would make the results comparable across the country.

Measurement of quality and results is somewhat more common when competition has been introduced. So far, however, only a small fraction of municipal services has been exposed to competi tion.

These general conclusions are reinforced by a closer inspection of quality in schools. In this area international research quite clear ly demonstrates that measurement of quality and results, and result

oriented management can lead to significant improvements. Yet these insights have not pervaded municipalities´ management of schools.

In all four areas that have been investigated in this report it ap pears that the state has retreated from its traditional commitments. The overall impression from the analysis is that municipalities can do more than they have previously to fill the gaps.

Förteckning över ESO:s tidigare publicerade rapporter

%XPERTGRUPPEN F¶R STUDIER I OFFENTLIG EKONOMI %3/	 ¤R EN KOMMITT© " 	 UNDER &INANSDEPARTEMENTET $ESS HUVUDUPPGIFT ¤R ATT BREDDA OCH F¶RDJUPA UNDERLAGET F¶R BUDGET POLITISKA OCH SAMH¤LLSEKONOMISKA AVG¶RANDEN %N S¤RSKILD UPPGIFT ¤R ATT BELYSA FR¥GOR OM DEN OFFENTLIGA SEKTORNS EFFEKTIVITET OCH PRODUKTIVITET %XPERTGRUPPEN ARBETAR FR¤MST GENOM ATT L¤MNA UPPDRAG TILL MYNDIGHETER INSTITUTIONER OCH FORSKARE 2APPORTERNA PUBLICERAS I DE PARTEMENTSSERIEN ELLER I ANNAN L¤MPLIG FORM

) $S SERIEN HAR %3/ TIDIGARE UTGIVIT F¶LJANDE RAPPORTER

 B 0ERSPEKTIV P¥ BESPARINGSPOLITIKEN $S " 	 B )NKOMSTF¶RDELNINGSEFFEKTER AV LIVSMEDELSSUBVENTIONER $S " 	 B 0ERSPEKTIV P¥ BUDGETUNDERSKOTTET DEL  "UDGETUNDERSKOTTENS TEORI OCH POLITIK 3TATENS

BUDGETFINANSIERING OCH PENNINGPOLITIKEN $S " 	

B /FFENTLIGA TJ¤NSTER P¥ FRITIDS  IDROTTS OCH KULTUROMR¥DENA $S " 	 B KAD PRODUKTIVITET I OFFENTLIG SEKTOR EN STUDIE AV DE ALLM¤NNA DOMSTOLARNA

$S " 	

 B 3TATEN OCH KOMMUNERNAS EXPANSION N¥GRA OLIKA STYRMEDEL $S &I 	 B %NHETLIGT BARNST¶D $S &I 	 B 0ERSPEKTIV P¥ BUDGETUNDERSKOTTET DEL  &¶RDELNINGSEFFEKTER AV BUDGETUNDERSKOTT (US

H¥LLSEKONOMI OCH BUDGETUNDERSKOTT $S &I 	

B -INSKAD PRODUKTIVITET I OFFENTLIG SEKTOR EN STUDIE AV PATENT OCH REGISTRERINGSVERKET

$S &I 	

B $RIVER SUBVENTIONER UPP KOSTNADER PRISBILDNINGSEFFEKTER AV STATLIGT ST¶D $S &I 	 B !DMINISTRATIONSKOSTNADER F¶R N¥GRA TRANSFERERINGAR $S &I 	 B 'ENERELLT STATSBIDRAG TILL KOMMUNER MODELLSKISSER $S &I 	 B 0RODUKTIVITET I PRIVAT OCH OFFENTLIG TANDV¥RD $S &I 	 B 0ERSPEKTIV P¥ BUDGETUNDERSKOTTET DEL  "UDGETUNDERSKOTT PORTF¶LJVAL OCH TILLG¥NGS

MARKNADER -ODELLSIMULERINGAR AV OFFENTLIGA BESPARINGAR MM $S &I 	

B &¶RDELNINGSEFFEKTER AV KOMMUNAL BARNOMSORG $S &I 	 B !DMINISTRATIONSKOSTNADER F¶R V¥RA SKATTER $S &I 	

 B 6EM UTNYTTJAR DEN OFFENTLIGA SEKTORNS TJ¤NSTER $S &I 	 B 0ERSPEKTIV P¥ BUDGETUNDERSKOTTET DEL  "UDGETUNDERSKOTT UTLANDSUPPL¥NING OCH FRAM

TIDA KONSUMTIONSM¶JLIGHETER "UDGETUNDERSKOTT EFTERFR¥GAN OCH INFLATION

$S &I 	 B +ONSTITUTIONELLA BEGR¤NSNINGAR I RIKSDAGENS FINANSMAKT BEHOV OCH T¤NKBARA UTFORM

NINGAR $S &I 	

B R SUBVENTIONER EFFEKTIVA $S &I 	 B -ARGINELLA EXPANSIONSST¶D EKONOMISKA OCH ADMINISTRATIVA EFFEKTER $S &I 	 B 4RANSFERERINGAR OCH INKOMSTSKATT SAMT HUSH¥LLENS MATERIELLA STANDARD $S &I 	 B 0ARLAMENTET OCH STATSUTGIFTERNA HUR FINANSMAKTEN UT¶VAS I NIO L¤NDER $S &I 	 B TERKOMMANDE KOSTNADS OCH PRESTATIONSJ¤MF¶RELSER EN METOD ATT FR¤MJA EFFEKTIVITE

TEN I OFFENTLIG TJ¤NSTEPRODUKTION $S &I 	

 B 3TATSSKULDR¤NTORNA OCH EKONOMIN EFFEKTER P¥ INKOMST OCH F¶RM¶GENHETSF¶RDELNINGEN

SAMT P¥ DEN SAMLADE EFTERFR¥GAN I SAMH¤LLET $S &I 	

B 0RODUKTIONS  KOSTNADS OCH PRODUKTIVITETSUTVECKLING INOM OFFENTLIGT BEDRIVEN H¤LSO

OCH SJUKV¥RD B $S &I 	

B 0RODUKTIONS  KOSTNADS OCH PRODUKTIVITETSUTVECKLING INOM DEN SOCIALA SEKTORN

B $S &I 	

B 4RANSFERERINGAR MELLAN DEN F¶RV¤RVSARBETANDE OCH DEN ¤LDRE GENERATIONEN $S &I 	 B &RIVILLIGORGANISATIONER ALTERNATIV TILL DEN OFFENTLIGA SEKTORN $S &I 	 B /RGANISATIONER P¥ GR¤NSEN MELLAN PRIVAT OCH OFFENTLIG SEKTOR F¶RSTUDIE $S &I 	 B 0RODUKTIONS  KOSTNADS OCH PRODUKTIVITETSUTVECKLING INOM V¤GSEKTORN $S &I 	 B 3KATTER OCH ARBETSUTBUD $S &I 	

B 3OCIALA AVGIFTER PROBLEM OCH M¶JLIGHETER INOM F¤RDTJ¤NST OCH HEMTJ¤NST $S &I 	 B %GEN REGI ELLER ENTREPRENAD I KOMMUNAL VERKSAMHET M¶JLIGHETER PROBLEM OCH ERFA

RENHETER $S &I 	

 B 0RODUKTIONS  KOSTNADS OCH PRODUKTIVITETSUTVECKLING INOM ARM©N OCH FLYGVAPNET $S &I 	 B 3AMH¤LLSEKONOMISKT BESLUTSUNDERLAG EN HJ¤LP ATT FATTA BESLUT $S &I 	 B %FFEKTIVARE SJUKV¥RD GENOM B¤TTRE EKONOMISTYRNING $S &I 	 B %FFEKTER AV STATSBIDRAG TILL KOMMUNER $S &I 	 B "YR¥KRATISERINGSTENDENSER I 3VERIGE $S &I 	 B 3VENSK INKOMSTF¶RDELNING I INTERNATIONELL J¤MF¶RELSE $S &I 	 B /FFENTLIGA TJ¤NSTER S¶KARLJUS MOT PRODUKTIVITET OCH ANV¤NDARE $S &I 	 B +OSTNADER OCH RESULTAT I GRUNDSKOLAN EN J¤MF¶RELSE AV KOMMUNER $S &I 	 B 2EGLERINGAR OCH TEKNISK UTVECKLING $S &I 	 B 3OCIALBIDRAG "IDRAGSMOTTAGARNA ANTAL OCH INKOMSTER 3OCIALBIDRAGEN I BIDRAGSSYSTE

MET $S &I 	

B 0RODUKTIONS  KOSTNADS OCH PRODUKTIVITETSUTVECKLING INOM DEN OFFENTLIGT FINANSIERADE

UTBILDNINGSSEKTORN B $S &I 	

B /FFENTLIGA UTGIFTER OCH SYSSELS¤TTNING $S &I 	

 B !TT LEVA P¥ AVGIFTER VAD INNEB¤R EN ¶VERG¥NG TILL AVGIFTSFINANSIERING $S &I 	 B 6¤GAR UT UR JORDBRUKSPRISREGLERINGEN N¥GRA ID©SKISSER $S &I 	 B +VALITETSUTVECKLINGEN INOM DEN KOMMUNALA ¤LDREOMSORGEN B $S &I 	 B 0RODUKTKOSTNADER F¶R OFFENTLIGA TJ¤NSTER MED TILL¤MPNINGAR P¥ KULTUROMR¥DET $S &I 	 B )NTEGRERING AV SJUKV¥RD OCH SJUKF¶RS¤KRING $S &I 	

 B +VALITETSUTVECKLINGEN INOM DEN KOMMUNALA BARNOMSORGEN $S 	 B &R¥N PATRIARK TILL PART SPELREGLER OCH L¶NEPOLITIK F¶R STATEN SOM ARBETSGIVARE $S 	 B 0RODUKTIVITETSUTVECKLINGEN I KOMMUNAL BARNOMSORG B $S 	 B 0RESTATIONER OCH BEL¶NINGAR I OFFENTLIG F¶RVALTNING $S 	 B 3UBVENTIONER I KRITISK BELYSNING $S 	 B (UR STOR BLEV TV¥PROCENTAREN %RFARENHETER FR¥N EN BESPARINGSTEKNIK $S 	 B %FFEKTIV REALKAPITALANV¤NDNING I KOMMUNER OCH LANDSTING $S 	 B !LTERNATIV I JORDBRUKSPOLITIKEN $S 	 B +VALITET OCH KOSTNADER I OFFENTLIG TJ¤NSTEPRODUKTION $S 	 B 6AD KAN VI L¤RA AV GRANNEN $ET SVENSKA PENSIONSSYSTEMET I NORDISK BELYSNING $S 	

 B (UR MAN M¤TER SJUKV¥RD EXEMPEL P¥ KVALITETS OCH EFFEKTIVITETSM¤TNING $S 	 B ,¶NESTRUKTUREN OCH DEN DUBBLA OBALANSEN EN EMPIRISK STUDIE AV L¶NESKILLNADER

MELLAN PRIVAT OCH OFFENTLIG SEKTOR $S 	

B "EST¤LLARE UTF¶RARE ETT ALTERNATIV TILL ENTREPRENAD I KOMMUNER $S 	 B 6AD SKA STATEN ¤GA $E STATLIGA F¶RETAGEN INF¶R  TALET $S 	 B 3TATSBIDRAG TILL KOMMUNER ALLT P¥ EN CHECK ELLER LITE AV VARJE %N J¤MF¶RELSE MELLAN

.ORGE OCH 3VERIGE $S 	

B 0RODUKTIVITETSM¤TNING AV FOLKBIBLIOTEKENS UTL¥NINGSVERKSAMHET $S 	 B "OSTADSST¶DET ALTERNATIV OCH KONSEKVENSER $S 	 B +OMMUNAL F¶RM¶GENHETSF¶RVALTNING I F¶R¤NDRING CITYKOMMUNERNA 3TOCKHOLM '¶TE

BORG OCH -ALM¶ $S 	

B (UR SKA VI F¥ R¥D ATT BLI GAMLA $S 	 B !RBETSMARKNADSF¶RS¤KRINGAR $S 	

 B "OSTADSKARRI¤REN SOM F¶RM¶GENHETSMASKIN $S 	 B 3KOLA &¶RSKOLA "ARNSKOLA $S 	 B 3TATENS DOLDA KAPITAL !KTIVT ¤GANDE EXEMPLET 6ATTENFALL $S 	 B 3JUKV¥RDSKOSTNADER I FRAMTIDEN VAD BETYDER ¥LDERSFAKTORN $S 	 B ,¤KEMEDELSF¶RM¥NEN $S 	



B -¥LSTYRNING OCH RESULTATUPPF¶LJNING I OFFENTLIG F¶RVALTNING $S 	 B -ETODER I FORSKNING OM PRODUKTIVITET OCH EFFEKTIVITET MED TILL¤MPNINGAR P¥ OFFENTLIG

SEKTOR $S 	

B 6AD KOSTAR DET 0RISLISTA F¶R STATLIGA TJ¤NSTER $S 	 B $ET FRAMTIDA PENSIONSSYSTEMET TV¥ ALTERNATIV $S 	 B 3KOGSPOLITIK F¶R ETT NYTT SEKEL $S 	 B 0RESTATIONSBASERAD ERS¤TTNING I H¤LSO OCH SJUKV¥RDEN VAD BLIR EFFEKTERNA $S 	 B /STYRIGA PROJEKT ATT STYRA OCH AVSTYRA STORA KOMMUNALA SATSNINGAR $S 	 B -ARGINALEFFEKTER OCH TR¶SKELEFFEKTER BARNFAMILJERNA OCH BARNOMSORGEN $S 	 B 3* 4ELEVERKET OCH 0OSTEN B¤TTRE SOM BOLAG $S 	

 B 3KATTEF¶RM¥NER OCH S¤RREGLER I INKOMST OCH MERV¤RDESKATTEN $S 	 B &RIHANDELN ETT HOT MOT MILJ¶POLITIKEN ELLER TV¤RTOM $S 	 B 6¤XTHUSEFFEKTEN SLUTSATSER F¶R JORDBRUKS  ENERGI OCH SKATTEPOLITIKEN $S 	 B &ATTIGDOMSF¤LLOR $S 	 B 6AD VILL VI MED SOCIALF¶RS¤KRINGARNA $S 	 B 3TATLIGA BIDRAG MOTIV KOSTNADER EFFEKTER $S 	 B (UR BRA ¤R VI $EN SVENSKA ARBETSKRAFTENS KOMPETENS I INTERNATIONELL BELYSNING $S 	 B 3LUTBUDSMETODEN ETT S¤TT ATT L¶SA TVISTER P¥ ARBETSMARKNADEN UTAN KONFLIKT $S 	 B +OMMUNERNA SOM F¶RETAGS¤GARE AKTIV KONCERNLEDNING I KOMMUNAL REGI $S 	 B 0RESS OCH EKONOMISK POLITIK TRE FALLSTUDIER $S 	 B 3TATSSKULDEN OCH BUDGETPROCESSEN $S 	

 B 0RESST¶DETS EFFEKTER EN UTV¤RDERING $S 	 B (UR V¤LJA R¤TT INVESTERINGAR I TRANSPORTINFRASTRUKTUREN $S 	 B ,¶NAR SIG F¶REBYGGANDE ¥TG¤RDER %XEMPEL FR¥N H¤LSO OCH SJUKV¥RDEN OCH TRAFIKEN $S 	 B 3OCIAL 3ECURITY IN 3WEDEN AND /THER %UROPEAN #OUNTRIES 4HREE %SSAYS $S 	 B )DROTT ¥T ALLA +ARTL¤GGNING OCH ANALYS AV IDROTTSST¶DET $S 	

 B !TT R¤DDA LIV +OSTNADER OCH EFFEKTER $S 	 B 6ARF¶R KULTURST¶D %KONOMISK TEORI OCH SVENSK VERKLIGHET $S 	 B +VALITETS OCH PRODUKTIVITETSUTVECKLINGEN I SJUKV¥RDEN B $S 	 B +VALITET OCH PRODUKTIVITET 4EORI OCH METOD F¶R KVALITETSJUSTERADE PRODUKTIVITETSM¥TT

$S 	

B $EN OFFENTLIGA SEKTORNS PRODUKTIVITETSUTVECKLING B $S 	 B $ET OFFENTLIGA ST¶DET TILL PARTIERNA )NRIKTNING OCH OMFATTNING $S 	 B $EN SVENSKA INSOLVENSR¤TTEN .¥GRA F¶RSLAG TILL F¶RB¤TTRINGAR INOM KONKURSHANTERINGEN

MM $S 	

B "UDGETUNDERSKOTT OCH STATSSKULD (UR FARLIGA ¤R DE $S 	 B "ENSINSKATTEF¶R¤NDRINGARS EFFEKTER $S 	 B 3KOLANS KOSTNADER EFFEKTIVITET OCH RESULTAT %N BRANSCHSTUDIE $S 	 B $EN OFFENTLIGA SEKTORNS PRODUKTIVITETSUTVECKLING " "ILAGOR $S 	 B 6ALFRIHET INOM SKOLAN +ONSEKVENSER F¶R KOSTNADER RESULTAT OCH SEGREGATION $S 	 B %N 3OCIAL &¶RS¤KRING $S 	 B &¶RDELNINGSEFFEKTER AV OFFENTLIGA TJ¤NSTER $S 	 B .ETTOKOSTNADER F¶R TRANSFERERINGAR I 3VERIGE OCH N¥GRA ANDRA L¤NDER $S 	 B 3KATTER OCH SOCIALF¶RS¤KRINGAR ¶VER LIVSCYKELN %N SIMULERINGSMODELL $S 	 B %N EFFEKTIV F¶RSVARSPOLITIK &REDSVINST BEREDSKAP OCH ¥TERTAGNING $S 	

 B &¶RSVARETS KOSTNADER OCH PRODUKTIVITET $S 	 B &¶RETAGSST¶DET 6AD KOSTAR DET EGENTLIGEN $S 	 B (USH¥LLNING MED KNAPPA NATURRESURSER %XEMPLEN ALLEMANSR¤TTEN FJ¤LLEN OCH SKOTER

TRAFIK I NATUREN $S 	

B 6AD BLEV DET AV DE ENSKILDA ALTERNATIVEN %N KARTL¤GGNING AV VERKSAMHETEN INOM SKO

LAN V¥RDEN OCH OMSORGEN $S 	

B +OSTNADER PRODUKTIVITET OCH M¥LUPPFYLLELSE F¶R 3VERIGES 4ELEVISION !" $S 	 B (USH¥LLNING MED KNAPPA NATURRESURSER %XEMPLET SPORTFISKE $S 	 B )NVANDRING SYSSELS¤TTNING OCH EKONOMISKA EFFEKTER $S 	 B 'ENERATIONSR¤KENSKAPER $S 	 B +APITALETS R¶RLIGHET $EN SVENSKA SKATTE OCH UTGIFTSSTRUKTUREN I ETT INTEGRERAT %UROPA

$S 	

 B (UR EFFEKTIVT ¤R %5S ST¶D TILL FORSKNING OCH UTVECKLING %N PRINCIPDISKUSSION $S 	 B 2EGLERING SOM SPEL 5NIVERSITETEN SOM F¶REBILD F¶R OFFENTLIGA SEKTORN $S 	 B .¤STA STEG I TELEPOLITIKEN $S 	 B +AN MYNDIGHETER UTV¤RDERA SIG SJ¤LVA $S 	 B .OVEMBERREVOLUTIONEN /M RATIONALITET OCH MAKT I BESLUTET ATT AVREGLERA KREDITMARK

NADEN  $S 	

B 3AMH¤LLETS ST¶D TILL BARNFAMILJERNA I %UROPA $S 	 B +OMMUNERNA OCH DECENTRALISERINGEN 4RE FALLSTUDIER $S 	

 B *ORDBRUKSST¶DET EFTER 3VERIGES %5 INTR¤DE $S 	 B %GENF¶RETAGANDE OCH MANNA FR¥N HIMLEN $S 	 B ,¶NAR SIG ARBETE $S 	 B 2AMAR REGLER RESULTAT B VEM BEST¤MMER ¶VER STATENS BUDGET $S 	 B &ISK OCH &USK B -¥L MEDEL OCH MAKT I FISKERIPOLITIKEN $S 	

 B 6AD KOSTAR EN REN %N EKONOMISK OCH POLITISK ANALYS $S 	

) ANDRA SERIER UTGIVNA RAPPORTER MM ) F¶LJANDE F¶RTECKNING ING¥R DOCK INTE DE RAPPORTER SOM PUBLICERATS SOM BILAGOR TILL L¥NGTIDS UTREDNINGARNA

4IDIGARE PUBLICERAT B "ESPARINGAR GENOM AVREGLERINGAR 226  $NR 	 B 6EM SKALL BETALA JORDBRUKETS RATIONALISERING 3TATSKONTORETS SM¥SKRIFTER  	 B )NF¶R OMPR¶VNINGEN !LTERNATIV TILL DAGENS SOCIALF¶RS¤KRINGAR ,IBER &¶RLAG 	 B 3TATSF¶RVALTNINGEN BEH¶VER NYA ORGANISATIONSFORMER F¶RSTUDIE 226  $NR 	 B +OSTNADER F¶R OFFENTLIGA TJ¤NSTER I .ORDEN +2/. PROJEKTET 3TATSKONTORET 	 B (UR STOR ¤R DEN OFFENTLIGA SEKTORN *OHAN ! ,YBECK ,IBER ,¤ROMEDEL 	 B 6ARF¶R BLEV DET DYRARE +OSTNADSUTVECKLINGEN F¶R STATLIGA REFORMER 226  $NR 	 B %RFARENHETER AV STORA OMORGANISATIONER STYRNING GENOMF¶RANDE 3TATSKONTORET 	 B %RFARENHETER AV STORA OMORGANISATIONER TRE FALLSTUDIER 3TATSKONTORET 	 B 3TATLIG TJ¤NSTEPRODUKTION PRODUKTIVITETSUTVECKLING B 3TATSKONTORET 	 B ,¥NGA HANDL¤GGNINGSTIDER I OFFENTLIG VERKSAMHET 226  $NR 	 B +VALITETSS¤KRING ATT M¤TA V¤RDERA OCH UTVECKLA SJUKV¥RDENS KVALITET 3PRI RAPPORT  	 B &O5 EN RESURS F¶R UTVECKLING AV OFFENTLIGA TJ¤NSTER %N STUDIE AV LOKALT UTVECKLINGSAR

BETE INOM KRIMINALV¥RD OCH BARNOMSORG 3TATSKONTORET 	

B %N SKATTEREFORM F¶R SOCIALF¶RS¤KRINGAR 2ED +LAS %KLUND 0UBLICA 	 B ) F¤DRENS SP¥R $EN SVENSKA INFRASTRUKTURENS HISTORISKA UTVECKLING OCH FRAMTIDA UTMA

NINGAR !RNE +AIJSER #ARLSSONS 	

B 3OCIAL 3ECURITY IN 3WEDEN (OW TO 2EFORM THE 3YSTEM %NGELSK SAMMANFATTNING AV %N 3OCIAL &¶RS¤KRING $S 	 B 2IV SKOLAN B¶RJA L¤RA 2EFORMR¶RELSER I 53! 3VEN 7IBERG 3.3 &¶RLAG 	 B 4HE -OBILITY OF #APITAL 4HE 3WEDISH 4AX AND %XPENDITURE 3TRUCTURE IN AN )NTEGRATED

%UROPE

%NGELSK ¶VERS¤TTNING AV +APITALETS R¶RLIGHET $EN SVENSKA SKATTE OCH UTGIFTSSTRUKTUREN I ETT INTEGRERAT %UROPA $S 	 B 0RODUCTIVITY 4RENDS IN THE 0UBLIC 3ECTOR IN 3WEDEN %NGELSK ¶VERS¤TTNING AV +VALITETS OCH PRODUKTIVITETSUTVECKLINGEN I SJUKV¥RDEN

B $S 	 OCH $EN OFFENTLIGA SEKTORNS PRODUKTIVITETSUTVECKLING B $S 	

B %FFEKTIVARE KOMMUNER B 3TYCKKOSTNADER SOM ETT VERKTYG F¶R KOMMUNERNAS EFFEKTIVI

SERING #ECILIA &ONDELIUS *AN /LOV ,ARS©N $ICK 2AMSTR¶M )NSTITUTET F¶R KOMMUNAL EKONOMI 3TOCKHOLMS UNIVERSITET