Förnyelse av kommuner och landsting slutbetänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

Kommunala

n

förnyelseproblem

Stig Montin red.

|

till slutbetänkande av Kommunala

förnyelsekommittén

Öcr £0/.

/rlm

l HZ

Statens offentliga

utredningar

1 996 169 :

Inrikesdepartementet

Kommunala

förnyelseproblem

En

statsvetenskaplig betraktelse

Stig Montin

Bilaga I till slutbetänkande

av

Eommunala förnyelsekommittén

Stockholm 1996

Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar SOU och Offentliga Publikationer, uppdrag Regeringskansliets förvaltningskontor. Fritzes, av

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertelz 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. underlättar arbetet för den skall svara remiss. En liten broschyr som som - Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

TRYCKERI AB ISBN 91-38-20427-4 NORSTEDTS Stockholm 1996 ISSN 0375250X

SOU 1996: 169 Bilaga I

Förord

Kommunala fömyelsekommittén,

som tillsattes våren 1995, har uppdraget att göra samlad en utvärdering av de reformer och omfattande förändringar har skett i kommunernas som och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta fömyelsearbetet.

Under kommittéarbetets gång har flertal ett studier genomförts. För

vägledning i fråga vetenskaplig metodik

om och relevans har ett vetenskapligt råd med företrädare från olika

discipliner varit knutet

till sekretariatet.

I föreliggande behandlas

rapport olika aspekter på det kommunala

och landstingskommunala fömyelsearbetet ur ett statsvetenskapligt

perspektiv. Ur den rika floran nationell av och internationell kommunforskning redovisas teoretiska och empiriska

bidrag som rör den lokala folkstyrelsen

och dess utmaningar, relationen mellan stat och kommun, de politiska partierna, de

förtroendevalda, relationen

mellan politik och förvaltning, organisationsteoretiska inriktningar samt det lokala medborgarskapet. Författaren svarar själv för innehållet.

Det är kommitténs förhoppning att rapporterna skall bidra till diskussionen det fortsatta

om fömyelsearbetet i offentlig verksam-

het.

Örebro i december

Erik Amnå Sekreterare

0r 13W

Bilaga I

l Inledning, och syfte uppläggning

1¶Inledning

Många organisationer och institutioner i samhället bär på en lång historia, däribland våra kommuner och landsting. Historien präglas av både kontinuitet och förändring. Det talas ibland summativa om och formativa moment i historien. Enkelt uttryckt betyder det att de summativa momenten kännetecknas konsolidering medan de av fonnativa momenten handlar ifrågasättande och föränom stora dringar Rothstein 1992. Snart sagt varje författare inom det samhällsvetenskapliga området hävdar att just är inne i tid nu en av

stora förändringar i samhällsorganisationen se SOU 1990:44;

t ex Petersson mfl 1996. Även kommunerna och landstingen omfattas av dessa förändringar, bland annat i form förändrade organisaav tionsstrukturer och styrsystem. I flera fall handlar det mer om förändrade föreställningar än reella förändringar. Både den faktiska utvecklingen och våra föreställningar den kommunala av om demokratin och den kommunala självstyrelsen kan inne sägas vara i ett formativt moment och det är viktig uppgift försöka en att beskriva och tolka dessa idémässiga och reella förändringar.

Drivkrafter bakom förändringarna utgörs bland annat av ett antal problem och utmaningar blivit allt tydligare under som senare år. Det handlar finansieringsproblem ekonomiska

om minskade

resurser för kommunerna, stymingsproblem svårigheten för den politiska ledningen att balansera behov och resurser, demok-

- ratiproblem medborgarnas upplevelse byråkratisering, av toppstyming och brist på inflytandekanaler samt legitimitetsproblem det minskade förtroendet bland medborgarna för de etablerade demokratiska institutionerna och organisationerna. Vissa av dessa problem och utmaningar har funnits under längre en tid, medan andra har framträtt tydligare under år. Framför senare

allt är finansieringsproblematiken besvärlig för många kommuner.

Till stora delar kan de senaste årens förändringar i organisation

och styrning ses som ett på dessa problem och utmaningar. svar Men syftet med denna rapport är inte i första hand förklara att varför vissa förändringar sker och har skett. I stället skall jag teoretiskt och empiriskt problematisera de förändringar genomförs. som

Bilaga

1.2¶Att värdera-fömyelsearbetet

Finns det uppsättning kriterier som vi alla kan ställa upp på en av och använda för att värdera utvecklingen den kommunala av självstyrelsen och den kommunala demokratin I grova drag kan

säga att vissa föreställningar om hur det är och hur det bör man är vanligare än andra. Kommunal självstyrelse och kommunal vara demokrati ofta används, även vi lägger olika är termer som om innebörder ibeteckningama. En genomgång av efterkrigstidens utredningar, departementspromemorior och läroböcker ger ett in-

tryck att det har funnits, och kanske ännu finns, en övergripande av nationell självförståelse överideologi kommunal självstyrelse om och kommunal demokrati, trots att fenomenet "kommunal självstyrelse aldrig preciserats. På sätt övergrisamma som man pande kan tala den svenska folkstyrelsen kan man också tala om om den lokala folkstyrelsen. Enligt kommunallagen är kommunerna helhet med en polien tisk ledning. Om vi däremot utgår från hur olika sociala och andra

problem hanteras och bearbetas i olika lokalsamhällen framträder

betydligt differentierad bild. När vi skall försöka beskriva en mer de moderna kommunerna kan vi välja olika utsiktspunkter varvid kommunen framträder i olika skepnader. Det kommunala ansvaret

i betydelsen politiskt för olika verksamheter såsom barnomansvar Snöröjning och stöd till det lokala näringslivet har ökat suc— sorg, cessivt under årens lopp. Den kommunala verksamheten har blivit

något ett konglomerat olika organisationer och verksamheter av av Dahl 1994; Montin 1990. Den kommunala politiken och profes-

sionella verksamheten har olika uppgifter. Det talas om kommunen rättssystem, kommunen serviceproducent och kommunen som som självstyrande gemenskap Petersson 1992. En annan variant som enbart skilja mellan kommunens myndighets- och serviceär att funktioner Engelau, red 1991 eller i anslutning till senare års

marknadsorientering skilja mellan politiskt styrd och marknadsstyrd verksamhet Balmér mfl 1992. Under senare tid med inspiration från debatten kommunernas roll i Storbritanom nien talas det den igångsättande enabling kommunen där - om den politiska och det politiska helhetsansvaret särskiljs från arenan service- och omsorgsverksamhetema. Det finns olika inriktningar

kring denna igångsättnings- och samordningsidé. Det har tolkats både marknadiseringsprojekt och ett projekt för skasom ett som politisk lokal gemenskap Clark Stewart 1993; Leach pande av - - Stewart Walsh 1994; Wallenberg 1994. -

Bilaga

Vi kan betrakta en kommun från olika synvinklar och det är förhoppningsvis i mötet mellan dessa olika synsätt som en konstruktiv debatt kan föras kring kommunalt förändringsarbete.

1.3¶Rapportens syfte och uppläggning

Syftet med denna rapport är statsvetenskapligt inriktad

att ge en betraktelse förändringar skett och sker i Sveriges kommu-

av som

och landsting, med tonvikten lagd kommunerna. Det finns ner

tämligen omfattande kommunforskning och debatt som kan ge en underlag för reflexioner kring dagens fömyelseprocesser. I viss mån kommer också internationell forskning att behandlas.

Inom ramen för Kommunala fömyelsekommittén KFK har genomförts ett antal empiriska studier, framför allt i form av parvisa jämförelser mellan olika kommuner. Resultaten från dessa studier kommer att beröras här, men inte speciellt utförligt. Studierna avrapporteras i särskildordning i övriga bilagor till kommitténs huvudbetänkande SOU 1996:169, bilagor V.

-

Översikten är inte på något sätt heltäckande. Forskning

om kommuner och landsting berör grundläggande Statsvetenskapliga begrepp och problemställningar kring tex makt, demokrati, politisk styrning och medborgarskap. Därmed är den relevanta litteraturen omfattande än vad som redovisas i denna rapport. Des-

mer sutom bidrar det svenska kommunforskarsamhället fortlöpande med teoretiskt och empiriskt intressanta arbeten. Förhopp-

nya ningsvis har de viktigaste bidragen tagits med.

Först följer ett kapitel dels redovisar den lokala folkstyrelse-

som modellen, dels övergripande problematiserar de senaste årens utveckling. I de följande kapitlen fördjupas denna problematisering i olika avseenden. I kapitel tre behandlas relationen mellan kommun, stat och övriga samhället. Kapitel fyra handlar partierna och

om demokratin, kapitel fem de förtroendevalda och den kommu-

om nala demokratin, kapitel sex behandlar politik, förvaltning och produktion, kapitel sju diskuterar skillnaden mellan organisation och organisering och det åttonde och sista kapitlet tar upp frågor kring medborgarroller och demokrati.

Bilaga

2 och dess

Folkstyrelsen utmaningar

Det finns ideala föreställningar hur den lokala folkstyrelsen bör

om fungera. Under årens lopp har dessa ifrågasätts på olika sätt. Syftet med detta kapitel är att ge en översiktlig redovisning den institu-

av tionella uppluckring skett i kommunerna och vilken betydelse

som detta kan ha för bland annat den politiska styrningen.

2.1¶Den lokala

folkstyrelsemodellen

Den lokala folkstyrelsemodellen kan beskrivas i termer olika

av flöden och relationer. Det första flödet politik in utgörs for-

- av mulering, aggregering, sammanvägning och utvärdering idéer

av som skall vara styrande för den kommunala verksamhetens inriktning och omfattning. Medborgarnas inflytande i denna politikutformning förväntas ske i form representativ demokrati. De

av enligt idealmodellen viktigaste aktörerna i detta flöde är partierna. Följande citat är en god illustration till föreställningen partier-

om nas roll i den kommunala självstyrelsen:

Den moderna folkstyrelsen är en styrelse genom de politiska partierna. I partierna samlas medborgarna kring en gemensam målsättning. Genom partierna kanaliseras och medborgarnas önskemål eftertryck.

ges Partierna fyller en väsentlig funktion vid nomineringen till de kommunala förtroendepostema De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpolitikens utformning och vitalitet samt medborgarnas möjligheter att medverka och forma sin egen miljö" prop.1975/76:187, sid 217.

Förväntningarna partierna är således att de skall föra fram medborgarnas problem och behov olika särintressen in i demokra-

en tisk process som utmynnar i målsättningar

gemensamma allmänintresset. Det finns andra organisationer och grupperingar som organiserar olika intressen framför allt olika folkrörelser, men det är partierna i denna modell som har störst legitimitet genom sin folkliga förankring.

SOU 1996: 169 Bilaga I

Kommunfullmäktige är den viktigaste politiska beslutsförsamlingen i modellen: "Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäktigeförsamlingen prop. 1990/91:117, sid 17. I fullmäktige fattas beslut ärenden av principiell beskaf-

fattar bland annat "mål och riktlinjer för verksamheten samt "budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor KL 3 kap.9 §. Här fälls avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande Lindquist Losman 1991, sid 28. I fullmäktige

förutsätts således att det förs vitala politiska diskussioner kring övergripande värdefördelningsfrågor. Det är i fullmäktige som partiernas direktvalda företrädare skall markera sina egna och partiernas ståndpunkter. Där sker den demokratiska transformeringen från särintressen till allmänintresse.

Det andra flödet politik-ut består av de verkställande 0r-

- ganen: styrelsen, nämnder, förvaltningar, resultatenheter etc. I kommunalrättslig mening är styrelsen och nämnderna ansvariga för verkställandet av de övergripande beslut som tagits i fullmäktige. Kommunstyrelsen har en särställning genom ansvaret för kommunens ekonomi. Nämndema har ett sk odelat politiskt ansvar för all verksamhet inom nämndens område. Denna princip är något oklar, men i första hand avses att nänmdansvaret är odelat i varje enskilt ärende Roos 1992, sid 24-26. Det betyder att nämnderna ansvarar för all verksamhet oavsett om den bedrivs i egen regi eller är utlagd entreprenad. Det politiska ansvaret är i kommunallagen formulerat som ansvar för verksamhetens "mål, inriktning, omfattning och kvalitet". Den politiska styrningen är tänkt att fungera enligt en rationalitet som bygger på ett mâlrationellt handlande i förvaltningar och enheter. Detta har markerats i nuvarande kommunallag som säger att politikerna skall ägna sig målstyrning.

Som kommuninvånare uppträder vi i olika roller i denna modell. I egenskap av medborgare som politisk människa förväntas delta vid val, i partiorganisationema samt utnyttja direkta kontakter med de förtroendevalda för att påverka den kommunala politiken som helhet. I egenskap av brukare eller klienter utnyttjar vi det kommunala välfárdssystemet eller den kommunala serviceproduktionen och utövar eventuellt inflytande på denna produktion. Brukarintresset måste enligt denna modell underordnas den representativa demokratin. När brukarinflytande diskuterats i olika statliga utredningar har det markerats att inflytandet tillhör den "icke politiska sfären" och att det är viktigt att hänsyn tas till partiernas och de kommunala politiska organens ansvar i den representativa demokratin Ds 1991:18, sid 45.

10 Bilaga

Sammantaget kan den lokala folkstyrelsemodellen beskrivas som en legitimerings- och stymingskedja med länkarna

partier/folkrörelser fullmäktige nämnder förvaltning. Hela mod-

- - ellen bygger på ett antal antaganden och en förening av olika idéer om hur demokratin bör vara utformad och hur organisationer bör och kan styras. För det första betonas den representativa demokratin där partierna och de förtroendevalda spelar den avgörande rollen. Det betyder att andra former av politiskt inflytande som t ex korporatism i form av organisationers inflytande, direkt demokrati i form av folkomröstningar och brukarinflytande är av underordnad betydelse.

För det andra finns det grundläggande idémässig skiljelinje

en mellan politik och icke-politik förvaltning, produktion, professionellt arbete, brukarinflytande etc. Det har förts intensiva diskussioner om gränsdragningar mellan det politiker skall syssla med och det som tjänstemän/personal skall syssla med. Den dominerande normen är dock att politikerna fastställer styrande mål och riktlinjer. Det uttrycks bland annat i kommunallagen där det bland annat stadgas att Nämndema skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten" KL 6 kap. 7 §.

För det tredje bygger den politiska och den administrativa styrfilosofin på att kommunernas organisationer i huvudsak handlar målrationellt. Organisationsförändringar och förändringar av styrsystem förväntas styra denna målrationalitet i riktning mot en effektivare verksamhet i ekonomiskt och kvalitetsmässigt hänseende. Det skall också teoretiskt och praktiskt möjligt att

vara med olika instrument såsom verksamhetsredovisningar, revisionsrapporter, utvärderingsrapporter, bokslut och annan systematiskt bearbetad information kunna bedöma måluppfyllelsen i olika avseenden. För att betona det politiska ansvarets utvärderande och uppföljande funktioner har det införts skärpta regler i kommunallagen för den kommunala redovisningen Strömberg 1992, sid 19; jfr prop. 1990/9l:1l7, sid 16.

2.2¶Den kommunala

organisationens

uppluckring

Idet föregående avsnittet redovisades en sedan lång tid etablerad föreställning om både hur en kommun är och bör vara organiserad. De förändringar som skett vad gäller organisation, styrning och relationer till omgivningen kan ses som en utveckling av denna

Bilaga I ll

modell, kan också ett uttryck för att något helt nytt

men ses som håller att växa fram. I det följande skall en annan bild av kom-

presenteras beskriver senare års förändringar. munen som

Efter kommunreformens fullbordande 1974 har kommunerna genomgått rad förändringar i riktning mot olika former av dif-

en ferentiering. Det gäller såväl handlingsnormer som organisationsformer. Ett annat ord som ibland används för att beteckna samma sak är fragmentering. Det betyder att organisatoriska enheter, nor-

och värderingar drar iväg olika håll vilket får till följd att mer den politiska och ekonomiska styrbarheten minskar. I en nyligen gjord översikt över kommunala förändringar i Norden framhålls att den organisatoriska fragmenteringen märkbar i Sverige än i

är mer övriga nordiska länder Bogason 1996, kommande.

Förändringsprocessen uttrycks inte minst i språket. För några år sedan var t ex distinktionen politik-förvaltning användbar. Numera används ofta istället begreppen "politik" och produktion. Vi har vidare en rik flora av nya styrterrner, t ex beställarstyming, kontraktstyming och resultatstyming. Ett genomgående drag i flertalet kommuner är att det skapats en rad formella organisationer i form ansvarsenheter och resultatenheter. Det har utvecklats

av olika relativt självständiga enheter inom den kommunala organisationen och externa aktörer i form av entreprenörer och andra kontrakterade serviceproducenter samt konsulter har fått allt större betydelse.

Tillkomsten styrtekniker och organisationsformer vari-

av nya

i hög grad mellan kommunerna. Vissa kommuner har prövat erar "allt", medan andra, framför allt mindre landsbygdskommuner har bara genomfört smärre förändringar. Det förefaller dock vara så att vissa inslag, t ex resultatenheter och liknande decentraliseringstrender har fått starkt genomslag över i stort sett hela landet. De kommuner experimenterat mest med organisations- och

som stymingsformer är större kommuner och kommuner i storstadsområdena, framför allt i stockholmstrakten.

Vissa kommuner har på ett eller annat sätt genomgått i stort sett samtliga dessa förändringar. I några fall har en viss reform införts för att sedan ersättas med en annan. Exempel det utgör några kommuner som under 1980-talet startade försök med kommundelsnämnder för att några år avveckla dessa, ibland till för-

senare mån för andra organisationslösningar. Ett annat exempel är den sk beställar-utförarmodellen som under en period i början av 1990talet introducerades i några kommuner och landsting. Efter valet 1994, då socialdemokraterna återtog sina mandat efter förlusten 1991, valde den majoriteten i flera fall att avveckla denna mod-

nya ell som egentligen aldrig hann komma igång. Ett tredje exempel

A12 Bilaga I

är kommuner efter valet 1991 ville privatisera, konkurrensutsom sätta och införa valfrihet i stor skala. Detta sk systemskifte hann inte komma så långt innan majoritet och justerade en ny tog över in-

riktningen.

Det dominerande intrycket är ändå att olika fömyelseinriktningar inte är föremål för lika stora ideologiska konflikter längre. Tämligen oberoende politisk majoritet har av det successivt vuxit fram filosofier för ledning offentlig verksamhet. en nya av I kommuner som bibehöll en borgerlig majoritet har i flera fall systemskiftesambitionema tonats ned till förmån för pragmatisk en mer hållning. Det framhålls ibland att många kommuner efter majoritet-

sskiftet 1994 slog in "återställarpolitik, i detta en men även fall förefaller det så det utvecklats vara att en pragmatism. "Privatisering", "marknad", "konkurrens" och "valfrihet" är inte riktigt lika ideologiskt laddade de under l980-talet. som var Med andra ord kan säga det skett viss

man att en avideologisering i

fömyelsedebatten under mitten 1990-talet. av

2.3 filosofi

Ny om offentligt ledarskap

New Public Management NPM är beteckning på filosofi en en om

styrning och ledning offentlig verksamhet fick

av som ett stort genombrott under 1980-talet i framför allt Storbritannien, Nya Zeeland och Australien. Det är ingen enhetlig filosofi inneutan håller olika delar kan tolkas på olika sätt. Den inte heller som är helt ny, utan har rötter i den "kameralism" utvecklades som under 1700-talet Hood Jackson 1991, sid 178f. Även NPM - om inte är någon enhetlig filosofi finns antal övergripande kännetecken ett Caiden 1991; Hood Jackson 1991, sid 178f; Bennet 1993, sid - 15f.

För det första sker generell nedtoning

en av samhällsplanering

och sociala reformer till förmån för offentliga kostnadsminsknin-

gar och minskad statlig styrning ekonomin från Keynsianism av till neo-klassisk ekonomisk politik. mer För det andra sker förskjutning från politik policy en till ledarskap management. Det implicerar avpolitisering offenen av tlig verksamhet kan också karakteriseras

men som en förflyttning

av politiska avgöranden balansering behov och från om av resurser politiska forum till professionella eller andra enheter grupper som inte befolkas av politiker. Till denna förskjutning kan också föras tendenser i riktning mot att minska antalet nämnder och politiker.

För det tredje sker förändring från aggregering till disaggreen gering av offentliga organisationer. Det betyder den

att offentliga

verksamheten allt mer karakteriseras av bland annat intern konkuroch lokalt ekonomiskt ansvar. Införande av resultatenheter och rens liknande formella organisationer med budget- och/eller intäktsansär således i klar linje med NPM såväl som andra former av devar centralisering. För det fjärde sker en förskjutning från processkontroll till efterkontroll. Det betyder bland annat att regelstyming och andra tekniker för styrning offentlig verksamhet enligt den byråkraav tiska modellen ersätts med olika former av efterkontroller effektivitetsmätning, produktivitetsmätning, resultatanalys och utvärdering. Idet svenska fömyelsearbetet uttrycks denna förändring i ambitionen att från regelstyming till målstyming. För det femte skiljs beställning provision från utförande production. Denna åtskillnad betyder också en förändring i riktning mot uppluckring det offentliga i den meningen att en av verksamhet privatiseras avknoppning, bolagisering, entreprenad etc. För det sjätte betonas medborgarnas individuella rättigheter. Det sker dels att införa olika typer sk rättighetskataloger eller genom av rättighetslagar, dels genom att betona medborgarnas rättigheter att fritt få välja mellan olika serviceproducenter. Slutligen kan ett sjunde kännetecken framhållas, nämligen ökad involvering lokala intressen i serviceproduktionen och dess av ledning. Hit hör t ex brukarinflytande i olika former och föräldrakooperativa daghem. De sju redovisade kännetecknen beskriver tämligen väl den svenska förvaltningspolitiska utvecklingen sedan slutet av 1980talet i allmänhet och i kommuner och landsting i synnerhet Montin 1992. Flertalet kommuner ägnar sig målstyming och minst 200 kommuner har infört olika former av resultatenheter. Bolagisering också ett fenomen som ökade från slutet av 1980var talet, framför allt inom landstingen SCB 1990. Om däremot undersöker spridningen beställar-utförarmodeller, friskolor och av privata alternativ inom barnomsorg och hemtjänsten minskar antalet kommuner kraftigt. Det var knappt 40 kommuner som 1992 hade infört en heltäckande beställar-utförarmodell. Däremot är det nästan 30 procent landets kommuner har någon form av av som beställarutförarmodell inom vissa sektorer Bjurulf 1996. g Antalet friskolor ökade ganska kraftigt under 1990-talet, framför allt till följd av ändrade statsbidragsregler. Efter beslut i riksdagen 1992 fick alla friskolor erhålla statsbidrag efter godkännande Skolverket. Antalet elever i grundskolan som gick i friskav olor ökade med 26 procent mellan åren 1993 och 1994. Antalet friskolor ökade med Å andra sidan den totala 31 procent. var an-

L

T

14 Bilaga I

delen elever i grundskolan går i friskola vid hösten 1995 cirka som 2 procent Skolverket 1995, sid 14; Regeringens skrivelse 1995/96:194, sid 62. Den icke-kommunala barnomsorgen daghem och

fritidshem

har successivt ökat i omfattning, framför allt tillkomst genom av föräldrakooperativ. Mellan åren 1990 till 1994 ökade antalet barn i alternativa bamomsorgsfonner från 16 000 till 47 000. Ungefär hälften av dessa platser utgörs föräldrakooperativ. av Knappt 40 kommuner i landet hade någon form privata av entreprenörer inom hemtjänsten år 1994. Bland dessa det 15 var kommuner där än 10 procent andelen hjälpta fick mer av som social hemhjälp i enskild regi entreprenad. Här framträder också de tre största kommunerna med undantag för Göteborg där endast en procent av hemtjänstmottagama erhöll hjälp från entreprenörer. Andelen i Stockholm var 13 procent och i Malmö 32 procent. Omfattande konkurrensutsättning förekommer i ett fåtal kommuner. Bland de mest uppmärksammade är Stockholms stad under som 1992-95 bland annat genomförde ett konkurrensprogram inom äldreomsorgen Fridolf 1996a. Inom landstingen har det också sketttämligen stora förändringar. Flertalet landsting har i varierande grad slagit in på inen riktning från traditionell anslagsstyming mot marknadsorienmer terad prestationsstyming. Ungefär hälften landstingen av genomförde i början 1990-talet förändringar i den övergripande av styrningen såsom beställar-utförannodeller. Efter detta kraftiga genomslag av beställar-utförarrnodeller och köp-säljsystem finns tendenser till att vissa landsting tar ett eller ett steg tillbaka. par Samverkan och central samordning har blivit allt vanligare nyckelord igen Leffler 1996. I en nyligen redovisad översikt över vilka kommuner som genomfört olika typer NPM-influerade förändringar i organisaav tion och styrsystem inom barnomsorgen, äldre- och handikappomsorgen samt skolans område framgår att det i första hand är storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö, större städer och förortskommuner till de tre storstäderna gjort flest förändrinsom gar Statskontoret 1996a. Ungefär 10 procent av landets kommuner har genomfört tämligen radikala förändringar, medan ungefär en fjärdedel av kommunerna har haft relativt oförändrad formell organisation under åren 1988-1995. Bland dessa återfinns framför allt landsbygds- och glesbygdskommuner. Sett över tid kan sägas att de största förändringar inträffade i början av 1990-talet. I tabell 1 nedan redovisas hur stor andel av Sveriges kommuner som anammat olika typer modeller inom av vissa verksamhetsområden. Inom samtliga tre verksamhetsområden

Bilaga I 15

har gränsen mellan offentlig och privat serviceproduktion förändrats. Intressant nog har extern anbudskonkurrens blivit kännetecknande för äldreomsorgen i ganska många kommuner. Anbudskonkurrens förefaller inte lika vanligt inom barnomsorgen

var och grundskolan.

- Alternativa anordnare

barnomsorg 40 % 67 % 68 % äldre- och handikappoms. 5 % 20 % 25 % grundskola 5 % 21 % 27 % - Extern anbudskonkurrens barnomsorg O % 5 % 4 % äldre- och handikappoms. O % 12 % 17 % -

grundskola 0 % 2 % 2 %

-

Kundvalssxstem

barnomsorg 0 % 7 % 8 % äldre- och handikappoms. 0 % 2 % 3 % grundskola 0 % 9 % 10 % - Beställar/utförarorganisation

tjänstemannanivå

barnomsorg l % 13 % 12 % äldre- och handikappoms. O % 13 % 15 % grundskola 0 % 10 % 9 % - Beställar/utförarorganisation

politisk nivå

barnomsorg O % 9 % 8 % äldre- och handikappoms. 0 % 8 % 8 % i grundskola 0 % 10 % 9 % - Tabell Andel kommuner i Sverige genomfört olika förnyelsom semodeller under perioden 1988 1995. Källa: Statskontoret - 1996a. Översikten vid handen att NPM-filsofin fått genomslag i flerger talet landets kommuner och landsting, i olika omfattning. av men Mål- och resultatstyming är vanligt förekommande, medan andra modeller såsom kundval inte är speciellt vanliga. Viss tendens till minskat intresse för beställar/utförannodeller på politisk nivå kan

noteras

Bilaga I 17

Den senare tidens varianter, såsom konkurrensutsättning, beställar-utförarmodeller och privatisering fick störst genomslag efter

valet 1991. Under mandatperioden 1991-94 fanns det framträdande ambitioner att rulla tillbaka staten" och politiken

samt luckra upp den offentliga sektorn privatisering genom Montin 1993a. En översiktlig betraktelse kommunerna och av landstingen ger kanske intrycket att 90-talets organisationsförändringar uteslutande är ett resultat borgerlig politik. Exempelvis av skulle beställar-utförarmodellen kunna karakteriseras borsom en gerlig reform. År 1992 var det 39 kommuner i landet helt eller delvis insom fört ett system med beställare och utförare. Huvuddelen dessa av hade efter valet 1991 borgerlig majoritet, inte alla. Det 24 men var av 146 av stabilt borgerliga kommuner 12 procent infört som BUM. Sex av 68 kommuner 8 procent med långvarig stabil socialdemokratisk majoritet hade också infört denna reform. Därmed

kan inte hävdas att beställar-utförarrnodellen genuint borvar en gerlig reform. Däremot är införande kundvalsystem

av förknippat

med dominans för moderaterna. Ser vi till andra NPM-ingredienser såsom målstyming och resultatenheter är dessa vanligare i borger-

ligt styrda kommuner, förekommer också ofta i kommuner men med vänstermajoritet Bjurulf 1996.

En annan förklaring till att NPM-filsofin anammats i svenska kommuner som ofta framförs är kommunernas ekonomiska situation. Då resurserna krymper motiverar detta till organisationsförän-

dringar av olika slag för att öka produktiviteten och effektiviteten. Sambandet mellan ekonomisk situation och organisationsförän-

dringar är inte entydigt. Införande beställar-utförarmodeller kan av illustrera detta. Av de 39 kommuner införde modellen i början som av 1990-talet befann sig den övervägande andelen 25 kommuner bland landets cirka 70 rikaste kommuner mätt i skattekronor per invånare. Man kan också vända det och konstatera bland att dessa 25 procent "rika" kommuner det tredjedel invar en som förde beställar-uförannodeller Kfakta94. Ett mått på ekannat onomisk situation är det sk resultat med hur mycket som anger driften kan bidra till finansiering investeringar eller till förbätav tringar av den finansiella ställningen. Används detta mått visar det sig att de kommuner infört beställar-utförarmodell uppvisar som en genomgående ett besvärligt resursläge år 1993. När det gäller andra

förändringar, t ex bildande av bolag, förande mål- och resultatav styming och kundvalsmodeller finns inte detta samband Bjurulf 1996.

Grunden för etableringen New Public Management i svenska av kommuner och landsting lades under 1980-talet. Den borgerliga

11mm

18 Bilaga I

regeringen kunde efter maktövertagande 1991 bygga en väg som huvudsakligen stakats den socialdemokratiska regeringen. På

ut av liknande sätt kan sägas att "systemskiftet" i kommunerna till stor del hade definierats konsulter och andra förändringsagenter före

av 1991 Montin 1992. Därmed kan sägas att NPM-filosofin slagit rot i den svenska offentliga verksamheten ganska oberoende av majoritetsförhållanden i riksdagen eller i kommunerna. Det har handlat gradskillnader än artskillnader.

mer om

2.4¶En multiorganisation

Den kommunala organisationen har utvecklats till ett slags multiorganisation vilket har stor betydelse för sättet att tänka kring politisk ledning och styrning. Med "multiorganisation" menas att det inom för den kommunala politiska domänen finns olika

ramen enheter åtnjuter olika grader självständighet, med egna

som av

för handlandet och olika professionell kultur Montin normer 1990.

I Sverige i likhet med andra välfärdsstater har förändringarna

- medfört att det politiska inflödet och utflödet i allt högre grad har integrerats. Implementering betyder inte bara att genomföra politiskt fattade beslut utan också att bedriva praktisk politik, dvs formulera både mål och medel Sørensen 1995. Den vardagliga politiken har delegerats och decentraliserats. Drivkrafter har varit professionaliseringen förvaltningen och centrala nivåers önskan att

av föra ut för ekonomi och verksamhet. Oavsett om förändrin-

ansvar

kan förklaras att lokala aktörer tagit till sig makt och ansgarna av

eller att centrala nivåer delat med sig makt och ansvar har var av resultatet blivit det politikutformning och politikgenom-

samma: förande har integrerats allt I olika kommunala enheter betyder

mer. det att anställda fått ökat för att balansera behov och resurser

ansvar Johansson m 1994.

De formella organisationerna i form av resultatenheter och

nya ansvarsenheter skapar sin identitet, ofta med starka influenser

egen från andra institutionaliserade omgivningar Jacobsson, red. 1994. Faktiska och idealiserade föreställningar företag på kun-

om skapsmarknaden har utgjort förebilder för många kommunala enheter Montin 1993b; Jansson Forssell 1995.

-

Även vi under de senaste åren knappast bevittnat någon om-

om fattande privatisering har uppenbarligen samverkan mellan kommunala institutioner och privata företag, föreningar ökat i

m m omfattning och intensitet inom olika politikområden, t ex näring-

slivspolitiken Olsson 1995, bostadspolitiken Montin Elander

-

Bilaga 19

1995, barnomsorg och äldreomsorg Johansson fl 1994 och

m teknikområdet Hansson Lind 1993. Generellt sett har kommu-

nernas omgivningsberoende ökat och därmed har kommunala aktörer ökat sina ambitioner att finna olika strategier för att minska osäkerheten och beroendet Pierre 1994.

Politisk ledning av offentlig verksamhet handlar att

om samordna och reglera en rad olika organisationer och institutioner. Den offentliga i likhet med den privata och affärsdrivna verksamheten kännetecknas av omfattande dynamik, komplexitet och diversifiering. Det uttrycks i t ex komplicerade och fragmentiserade nätverk, ett utbrett professionstänkande och oklara målsituationer. Forskare inom olika discipliner försöker empiriskt kartlägga och teoretiskt definiera den omvandling som pågår. Inom den Statsvetenskapliga forskningen finner vi olika förslag hur statens olika roller kan definieras och benärrmas, rättsstat, välfärdsstat,

t ex förhandlingsstat och marknadsstat March Olsen 1989; Lundquist

- 1992. Statsvetare och andra samhällsvetare försöker att identifiera olika organiseringar och institutionella förek-

arrangemang som ommer inom offentlig verksamhet och mellan offentliga och privata organisationer, t ex politiska nätverk, professionella nätverk och implementationsstrukturer Hjem 1985; Jordan 1990. Dessa exempel på begreppsutveckling bör som ett uttryck både för

ses svårigheten och ambitionen att få kunskapsmässig ordning på komplexiteten och dynamiken.

Trots denna organisatoriska och institutionella diversifiering förväntas att det finns en politisk auktoritet över den professionaliserade förvaltningens olika delar och den ökande andelen entreprenader av olika slag. Men i takt med att diversifieringen ökar kan det bli svårare att med traditionella instrument bibehålla en politisk och administrativ auktoritet över olika verksamheter och organisationer.

Målstyming med efterföljande uppföljning och utvärdering har framställts som viktiga styrinstrument i den kommunala verksamheten se t ex prop. 1990/91:1l7. Flera forskare har ifrågasatt realismen i målstymingstänkandet se t ex Rombach 1991. Den praktiska utformningen av uppföljning och utvärdering har också utsatts för kritik Montin l993a; Rombach Sahlin-Andersson

- 1995. Ofta ges uppföljning och utvärdering en målrationell prägel med förenklade föreställningar om neutrala kvalitetskriterier och linjära processer. I själva verket är uppföljnings- och utvärderingsprocesser fyllda av olika normer och intressen som är legitima och som inte låter sig inordnas i målrationella modeller Johansson 1995; Karlsson 1995; Rombach Sahlin-Andersson 1995.

-

20 Bilaga I SOU 1996: 169

I takt med ökad professionalisering, ideologisering och nya ekonomiska villkor har relationen mellan politisk ledning och olika verksamheter förändrats. Det har blivit allt svårare att politiskt styra verksamheter med hjälp traditionella hierarkiska metoder. Sett

av ur det politiska ledningsperspektivet pågår en av- och omläming i många kommuner, från hierarkisk politisk och administrativ

en styrning till andra former som är långt från färdigutvecklade. Det pågår en lärprocess där problem möts med olika lösningar

som visar sig skapa nya problem och nya lösningar efterfrågas Montin l995a. Än så länge pågår olika slags försök med målstyming, uppföljning och utvärdering, men det förefaller vara svårt att finna nya effektiva och legitima styrforrner. Det uttrycks inte minst i att styrrefonner anammas för att sedan ersättas med andra former. Det förefaller t ex som om fragmenteringstrenden håller att övergå i satsningar på samverkan och integration Fridolf 1996b; Leffler 1996.

2.5 och demokrati

Sektorisering

Den sektoriserade organisationen i stat, landsting och kommun har svårt att möta de sammansatta behov och problem som många människor har. Det är en gammal sanning att enskilda människors problem inte låter sig delas i olika specialiteter. Våra vanligaste

upp ohälsoproblem såsom hjärt- och kärlsjukdomar, psykisk ohälsa, rörelseorganens sjukdomar, ohälsa relaterad till arbetslöshet och allergier är ofta orsakade av en mängd olika faktorer och det krävs ofta stöd och insatser från olika professioner för att hantera problemen. Många människor har behov av stöd från flera vårdoch omsorgsgivare samtidigt, primärvård och psykiatri eller

t ex försäkringskassan och primärvården för en översikt se Svenska Kommunförbundet 1994a.

Sektoriseringen och specialiseringen i kommunerna har främjats av bl a nationell politik, statliga myndigheter och nationella professionella och fackliga organisationer. Under tiden för de moderna kommunernas uppbyggnad fanns framträdande ambition att

en först se till att de olika sektorerna, t ex individ- och familjeomsorg, barnomsorg och äldreomsorg konsoliderades innan det var dags för en övergripande politisk samordning.

Den organisatoriska differentieringen innebär olika typer

av demokrati- och effektivitetsproblem. När det gäller det senare innebär dubbelarbete, köer, väntetider och oklarheter om betalningsansvar att de samlade resurserna utnyttjas ett bristfälligt sätt. Även dessa problem funnits tidigare har det statsfinansiella

om

Bilaga I 21

läget, befolkningsförändringar och ökad långtidsarbetslöshet gjort att dessa effektivitetsproblem uppmärksammats allt Den of-

mer. fentliga verksamhetens uppdrag är att tillgodose olika behov bland medborgarna. Åtskilliga personer med sammansatta behov och problem tenderar att bollas mellan olika vård- och omsorgsgivare. För den enskilde är således den organisatoriska differentieringen ofta ett problem. Personalen vid olika vård-, omsorgs- och servicegivare upplever också problem med de organisatoriska gränsdragningama. Det finns en tendens att personalen uppfattar att samarbetshindren finns hos vårdgrannen snarare än i den egna organisationen Svenska Kommunförbundet l994a; Alexanderson 1996.

Demokratiproblemen handlar om brister i människors inflytande och delaktighet både politisk medborgare och

- som som patient/klient/brukare/kund, dvs både i det politiska inflödet och utflödet. I det första fallet handlar det om relationen mellan medborgare och de demokratiska institutionerna och i det senare

om relationen till vård- och omsorgsgivare valfrihet, brukarinflytande, individens rättigheter och skyldigheter m.

m

Demokrati och effektivitet hänger samman och är inte alltid varandras motsatser. Effektiva lösningar göra rätt sak med olika medborgares sammansatta problem och behov är troligen lättare att uppnå om behov och resurser diskuteras i demokratiska former där det byggs ett förtroendefullt förhållande mellan medborgarna och politiskt och professionellt ansvariga. Att prioritera betyder att det tydliggörs vilken servicenivå och vilken kvalitet medborgarna

som kan förvänta sig av den offentliga verksamheten. Den rättighetslagstiftning som tillkommit under år, t för funktionshin-

senare ex drade, kan ses som ett uttryck för bristande tydlighet i prioriteringarna på kommunal nivå Svenska Kommunförbundet l994a. Om inte de lokala demokratiska institutionerna partier och förtroendevalda klarar av att på ett förtroendefullt sätt diskutera och göra prioriteringar tar rättsstaten över och reglerar rättigheter för medborgarna. Det kan vara ett hot både för den lokala demokratin och för effektiv lokal anpassning.

Det pågår försök med att politiskt samordna avgränsade enheter, t ex kommunalt primärvårdsansvar och samordning av sjukvård, socialtjänst och socialförsäkring. Professionell kompetens och andra resurser skall organiseras på sådant sätt att de riktas mot gemensamma mål och behovsgrupper SOU 1995:142. Den gamla strukturens formella hierarki skall ersättas med interoganisatoriskt samarbete under en politisk ledning. Det innebär olika slags utmaningar. För det första kan det uppstå spänningar mellan olika huvudmän. Kommunalpolitiker och landstingspolitiker upplever t

22 Bilaga I

inte alltid att de har gemensamma målsättningar. För det andra ex uppstår spänningar mellan olika professionella grupper. Det finns olika uppfattningar om vad som är bäst för olika patient- eller klientgrupper. För det tredje kan det finnas lagstiftning och regelverk som hindrar politisk, finansiell och professionell samverkan Fridolf l996b; Hjem 1995a, 1995b; Montin 1995b.

2.6¶Från den demokratin till

representativa

många demokratiforrner

Politikerrollen har blivit ett policyproblem i sig. Åtskilliga kommuner arbetar med olika sätt att förnya rollen i riktning mot mindre verksamhetsföreträdare och mer av medborgarföreträdare.

av Som motiv och drivkrafter bakom dessa förändringar kan finna dels svårigheter att politiskt styra verksamheten, dels kontakt- och förtroendeproblem irelationen till medborgarna. Den representativa demokratins legitimitet ifrågasätts.

Demokratidebatten är intensiv i kommunerna. De traditionella politiska partierna har förlorat i fönnåga att utgöra vitala demokratiska rörelser. Kanske är de på väg ut i det förgångna. Alternativa demokratiska former utvecklas, såsom brukardemokrati och byalagsrörelser. I vissa fall handlar det om en lokal medborgarorganisering med eller utan kommunens benägna bistånd ut-

som vecklar problemlösningsförmåga. I andra fall finns det kom-

egen munalpolitiska strategier utvecklade i riktning mot nya former av medborgar- och brukarinflytande. Vid mitten av 1990-talet finns det exempelvis drygt 3 000 lokala byutvecklingsgrupper registrerade Herlitz 1995.

I den kommunala multiorganisationen utvecklas olika former av demokrati. Även valfrihet har framställts genuin demok-

som en ratireform. Individualiseringen ökar och visar sig bland annat i det ökade intresset för personval. Partierna har inte monopol demokrati. Det finns andra organisationer och rörelser som kanske är bättre på att definiera medborgarnas problem och behov samt föra samtal lokala och globala visioner. Relationen mellan repre-

om sentativ demokrati och brukarinflytande betraktas inte lika konfliktartad som tidigare. Det beror för det första på att de etablerade institutionerna i den representativa demokratin inte har något val

medborgarnas organisering vid sidan av den representativa demokratin kan inte förbjudas. För det andra finns det de som pekar på att kollektivt brukarinflytande kan verka demokratiskt "skolande och fungera som en "plantskola" för blivande politiker i det representativa systemet.

SOU 1996: 169 Bilaga I 23

De exemplifierade förändringarna kan tolkas som ett försök att återkalla den lokala folkstyrelsemodellen, bland annat genom att åberopa den territoriella identiteten legitimeringsgrund istället som för den funktionella och administrativa som kommunsammanslagningar och sektoriseringen har inneburit. De kan också tolkas reaktion motlden professionaliserade politiken och kunsom en dorienteringen. Istället för fragmentiserade strukturer finns en önskan om att skapa strukturer för gemenskap.

2.7¶Från och kontroll till

politisk styrning

ledning och koordinering

len situation där den offentliga sektorn är en relativt homogen enhet och ordnad i ett hierarkiskt system kan tala om politisk styrning. Föreställningen politisk styrning och kontroll kan om hänföras till den demokratiska centralistiska rättsstatens modell den svenska folkstyrelsen. Den modell där politikerna styr är en och förvaltningen genomför. Denna modell är sedan länge under

uppluckring. Under lång följd år har den problematiserats på

en av olika sätt. Modern forskning och erfarenhet politisk ledning av offenav tlig verksamhet är något annat än både det som finns inom ramen för den lokala folkstyrelsemodellen och de mer företagsekonomiskt orienterade managementmodellema. Vi behöver nya överordnade begrepp för att beskriva och analysera den ordning råder. Det börjar bli vanligare att tala om governance i som stället för authority och control Kooiman, ed, 1993. De begreppen är kopplade till vad vi i Sverige kallar politisk senare och administrativ styrning och kontroll, medan det förra inte har någon naturlig referens i det svenska språket. Jan Kooiman definierar "the patterns that emerge from governing govemance som activities of social, olitical and administrative actors Kooiman 1993, sid 2. Det betyder att har horisontell än govemance en mer vertikal innebörd. Vissa politiska, sociala och professionella aktörer samhandlar och utgör resultatet denna samhandling. govemance av I svensk översättning ligger "styrelse" närmast till hands, dock inte i institutionell utan i aktiv mening. För att helt bryta mot invanda termer kan "govemance" översättas till ledning och koordinering jfr Stoker 1995, sid 58. Ett annat begrepp skulle som kunna användas i betydelse är regulering Carlsson 1993, samma sid 205; Sørensen 1995. I det svenska språkbruket associeras regulering emellertid ofta till statlig reglering, dvs detaljerad regelstyrning, vilket inte Ledning och koordinering är inte. det. avses.

24 Bilaga I

samma som politisk styrning och kontroll. I det fallet finns senare det en given auktoritet och legitimitet. I det förra fallet konkurrerar de politiska institutionerna med andra institutioner auktoritet om och legitimitet. Statliga regler och politiska beslut konkurrerar med andra relevanta aktörers beslut och handlingar vilka hanom dlingsnormer får genomslag jfr Jacobsson 1996. som Den offentliga verksamheten kan beskrivas med begrepp som komplexitet och dynamik. Offentlig verksamhet bedrivs av en mängd olika typer organisationer, allt från Riksskatteverket till av kooperativa daghem. Organisationerna kan offentliga, privata, vara frivilliga etc. Antalet blandformer ökar vad gäller finansiering,

reglering och ledning. Det har blivit allt svårare och ibland helt

irrelevant att definiera sektorer eller organisationer privata som eller offentliga. Däremot kan vi tala offentlig verksamhet om när stat och kommun har ett ansvar för att de aktuella uppgifterna utförs. Uppgifterna utförs på ett "offentligt uppdrag". Detta

uppdrag genomförs av olika eller mindre självständiga organimer sationer och enheter. I praktiken handlar politisk ledning offenav tlig verksamhet enligt denna modell således att samordna ett om flertal relativt självständiga organisationer och olika typer av resurser i syfte att hantera olika policyproblem.

Idealet om den lokala folkstyrelsen bygger på grundlägen gande föreställning att kombinera representativ demokrati om folkstyre med lagstyrd förvaltning land skall med lag en byggas. Det kan också uttryckas så att det förutsätts att det inte finns någon skillnad mellan formella och levande författningar. En slutsats det är att finner oegentligheter i den kommuav om man nala ordningen är det ett uttryck för oegentligheter i lagstiftningen

och lösningen ligger i att förbättra den Lagarna skall konsamma. stituera de goda innehållsliga värden och processvärden komsom munerna styrs av. Dessutom ligger i detta en tanke att lagom stiftarna skall kunna föregripa verkligheten och reglera den kom-

munala utvecklingen vad gäller demokratiska och organit ex nya satoriska arrangemang. En annan eller kompletterande, så vill utgångspunkt - om man är att det pågår ständiga lokala institutionella förändringar. Förän-

dringarna kommer först. Därefter har lagstiftarna uppgiften att ta ställning till vilka värden dessa förändringar främjar eller hotar. Det går inte att på förhand reglera det sker i den kommunala verksom ligheten. Det går inte att förhand lagstifta fram vilka former av demokrati som kommer att utvecklas i kommunerna. Enligt ett sådant synsätt måste levande författning bygga att det lokala en folkstyret byggs nedifrån. Det är i kommunerna och i relation till

staten och andra styrande aktörer kampen den lokala demokom

Bilaga I 25

ratin förs inte i riksdagens behandling av kommunallagen eller

annan lagstiftning.

Den lokala folkstyrelsen är en av flera idealbilder av kommunen. Det finns andra och mer realistiska bilder. Idealen har emellertid ofta en stor betydelse för meningsskapande och legitimering. Om vår föreställning om vad en god demokratisk ordning är ställs mot en problematisering av verkligheten som säger att det finns stora brister jämfört med idealet är det inte självklart att denna problematisering accepteras till fullo. Verklighetsbeskrivningama kan då ses som falska, dvs de stämmer inte överens med egna bilder och erfarenheter. Det kan också så att beskrivningarna inte rimmar

vara med idealbilden och någon annan lika legitimerad och demokratiskt förankrad norm för makt, styrning och deltagande i kommunerna som kan ersätta idealet om den lokala folkstyrelsen existerar inte. Studier vad vi kan kalla faktisk kommunal självstyrelse har

av således inte bara empiriska implikationer, dvs att identifierar ett antal fenomen eller mindre avviker från idealet, utan det

som mer har också en normativ betydelse.

Vad finns kvar av det som kallas den lokala folkstyrelsemodellen Är den förenlig med års utvecklingstendenser Vilka

senare former demokrati och politisk styrning är det som i praktiken

av utvecklats och håller att utvecklas Hur ser politikutformningen och politikutövande ut i praktiken I det följande skall fördjupa oss i några viktiga aspekter på den kommunala demokratin, nämli-

relationen mellan kommun, stat och övrig omgivning, de poligen tiska partierna, de förtroendevalda, relationen mellan politik och produktion samt medborgarna och kommunen.

26 Bilaga I

3 staten och

Kommunerna,

omgivningen

Relationen mellan kommun och stat har ofta varit föremål för diskussion och reformer. Inte minst i samband med kommunsammanslagningama under 1960- och 70-talen. Ibland presenteras kommunerna som en integrerad del av staten, ibland

som självstyrande enheter. Syftet med detta kapitel är att diskutera olika ståndpunkter och presentera olika forskningsresultat rör både

som kommunernas relationer till staten och den övriga omgivningen.

3.1¶Både minskad och ökad

statlig styrning

Relationen mellan stat och kommun är komplex och dynamisk. Under vissa perioder markeras ambitioner att öka autonomin, t ex under 1980-talet då frikommunförsök och andra avregleringsreformer var ett uttryck för att kommunerna borde fria från

vara mer statsmakten. Under andra perioder framträder synbara tecken på att staten knyter kommunerna till sig i olika avseenden. Debatten vid mitten av 1990-talet präglas av ett kommunalt missnöje mot den fortsatta eller återupptagna statliga regelstyrning som de utsätts för Svenska Kommunförbundet 1994b. Ett uttryck för en ökad spänning är att Programberedningen för kommunal självstyrelse inom Kommunförbundet inte talar samspel utan att

om menar man måste hitta en rimlig balanspunkt mellan de mot varandra stående intressena Svenska Kommunförbundet 1994b, sid 9. Citatet uttrycker ett synsätt som kan föras tillbaka till debatten kom-

om munsammanslagningarna under 1960- och 70-talen. Då framställde kritikerna till kommunreformen kommunerna

som självständiga politiska enheter Strandberg 1995.

Den statliga styrningen av kommunerna varierar mellan olika politikområden. Inom vissa områden är avregleringsambitionerna påtagliga. Inom exempelvis grundskolans område har omvandlingen av Skolöverstyrelsen till Skolverket skett i syfte att avreglera och minska den statliga styrningen. Kommunerna för

ansvarar skolan och Skolverket har i huvudsak konsulterande roll. Verket

en finns tillsammans med andra på en kunskapsmarknad Lidström

Hudson 1995; Jacobsson Sahlin-Andersson 1995. Målstyming - -

Bilaga I

kallas den filosofi varit vägledande under senare år. Den inne-

som fattar bland annat systematisk uppföljning och utvärdering. Det finns emellertid påtagliga problem med att praktisera denna stymingsfilosofi Statskontoret 1996b. Precisionen iden statliga styrningen har minskat inom flertalet verksamhetsområden genom införande av målstyming Johansson 1996. Inom andra områden finns en framträdande styrning, tex domstolskontrollen inom socialtjänsten. Andra regler som kan verka hindrande för den kom-

munala självstyrelsen är lagen om anbudsupphandling, reglerna

för bidrag till friskolor, barnomsorgslagen och lagen om stöd till vissa funktionshindrade.

Relationen mellan stat och kommun kännetecknas således av både avreglering och nyreglering. Genomgående har dock den finansiella styrningen ökat parallellt med att kommunernas professionella, politiska och legala resurser ökat Elander Montin 1990;

- Montin Elander 1995. I början 1990-talet kunde det konstat-

- av eras att statsbidraget till kommunerna räckte till lika mycket tjänster år år 1990 SOU 1991:98, sid 52. Kommunerna har fått

1980 som

för fler uppgifter men statsbidragen har inte ökat i ansvar motsvarande mån.

Bland kommunalpolitiker i allmänhet framhålls att statens inflytande över den kommunala verksamheten är för stort. I en enkät från våren 1995 till fullmäktigeledamöter i arton kommuner visade det sig att drygt hälften ledamöterna ansåg att staten hade för

av stort inflytande över verksamhetens mål, inriktning omfattning och kvalitet. Endast tre procent ansåg att statens inflytande borde öka Montin Olsson Pettersson 1996.

- - Kommittén den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd har

om i ett betänkande föreslagit att det i Regeringsformen bör finnas en tydligare markering den kommunala självstyrelsen. Bland annat

av föreslår kommittén att vid all normgivning rörande kommuner och landsting skall principen om kommunal självstyrelse tillmätas särskild betydelse SOU 1996:129, sid 37. Kommittén föreslår emellertid också att det i grundlagen bör slås fast att staten kan föra över resurser mellan kommunerna respektive landstingen. Den föreslagna lydelsen i Regeringsformen är följande: "Kommuner och landsting får i lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuner respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och landsting" SOU 1996:129, sid 37. Kritikerna till denna grundlagsändring framhåller att det innebär en begränsad beskattningsrätt för kommunerna något utgjort ett av grund-

- som fundamenten iden kommunala självstyrelsen SOU 1996:129, sid 1 i 259-275; Kommunaktuellt nr 25, 1996.

,

28 Bilaga I

3.2¶Kommunerna och

omgivningen

Staten i form regering, riksdag, departement och myndigheter av är inte de enda aktörerna som påverkar det händer i de kommusom nala organisationema. Sedan slutet 1970-talet har det talats av mycket om kommunernas omgivningsberoende Pierre, red 1991; Pierre 1994. I denna mening är de statliga aktörerna bara en av flera som påverkar och sätter gränser för den kommunala självstyrelsen. Från forskningen organisationer och deras omgivning kan vi om lära att varje organisation har ett visst handlingsutrymme och hur detta utnyttjas beror till stor del på aktörernas förmåga mobilisatt era för organisationen viktiga Vissa organisationer "låter resurser. sig vara mer beroende andra organisationer medan andra förav söker utnyttja omgivningen för att mobilisera En organiresurser. sations beroende viss organisation kommunernas av en annan t ex beroende av staten ökar i proportion till behovet från - av resurser denna organisation. Å andra sidan minskar beroendet om organisationen finner andra resurskällor Thompson 1967; Pfeffer Sal- ancik 1978. För förhållandet mellan kommun och stat betyder det komatt munernas beroende av staten minskar i takt med att de kan mobilisera resurser med hjälp andra organisationer i omgivningen. Å av andra sidan kan det medföra ett nytt slags beroende. Kommunernas beroendeförhållanden har således både vertikal och horisonen en tell dimension. De påverkas dels statliga beslut och åtgärder, dels av beslut och åtgärder inom det privata näringslivet, lokala intressegrupper, lokala massmedier och andra lokala aktörer. Kommunernas faktiska självstyrelse blir i väsentlig grad fråga en om att bevara eller öka sitt handlingsutrymme i såväl den horisontella som den vertikala dimensionen Pierre 1994. Studier visar att kommunerna utvecklar olika lokala handlingsstrategier för att öka sitt handlingsutrymme. Det sker bland i annat form av samarbete med andra kommuner, samverkan med olika lokala och regionala statliga enheter och olika offentligt-privata samarbetsprojekt Pierre, red 1991; Pierre 1994; Lundqvist 1995. Inom det näringspolitiska området har kommunernas aktiviteter ökat sedan början 1980-talet. Lokala aktörer både i kommun av och företag har fått ett växande gemensamt intresse minska - av att den lokala ekonomins sårbarhet. Privat-offentlig samverkan har blivit en allt mer rationell strategi för lokal ekonomisk utveckling. Det finns stora variationer i det lokala näringspolitiska engagemanget men kommuner som upplever eller förväntar att det blir

arbetslöshetsproblem utvecklar olika proaktiva näringspolitiska

Bilaga I 29

åtgärder såsom projektorienterat samarbete med det lokala näringslivet Olsson 1995.

Intemationaliseringen har inneburit nya villkor och utmaningar för kommunerna. Det finns de som menar att eftersom kommunerna utgör de avgjort viktigaste välfärdsinstitutionerna i Sverige, att EU:s sk fyra friheter direkt och indirekt starkt påverkar kommunerna och att de i flera sammanhang besitter bättre problemlösningskompetens än de statliga institutionerna borde de i större utsträckning representera landet i det europeiska samarbetet Hjem 1995. Eller för att uttrycka det tydligt: staten har monopol på makt men inte på kompetens Hjem 1994. Nationalstatens institutioner kan ur detta perspektiv utgöra ett hinder för lokalt internationellt samarbete. I ett längre tidsperspektiv kanske kommunernas bindning till och beroende av staten minskar: Svenska kommuner kommer efter en tids EU-medlemskap att finna den svenska staten vara en bland många andra aktörer i Europa som det är viktigt eller inte att ingå strategiska allianser med Hjem 1995, sid 12.

Statliga myndigheters förändrade roll, intemationaliseringen, privat-offentligt samarbete, olika fonner av resursutbyte mellan kommuner och näringslivet m m har gjort att kommunernas relationer till omgivningen har förändrats. Centralstaten har inte den auktoritet och legitimitet i kommunerna som kan förväntas utifrån folkstyrelsemodellen. Kommunerna tenderar att definiera sig som självständiga aktörer i olika samarbetsformer lokalt, nationellt och internationellt.

3.3¶Kommunerna som en del av staten

Kommunerna är en del av nationalstaten eftersom Sverige är en enhetsstat. De utgör inga suveräna politiska organ utan dess villkor kan på olika sätt förändras genom beslut i riksdagen. Samtidigt framhålls ofta att Sverige har en lång och obruten tradition av kommunal självstyrelse. Det råder något delade meningar om den kommunala självstyrelsens omfattning och betydelse i den svenska politiska och sociala utvecklingen. En tes som framförts är att den svenska modellen med samförstånd och generell välfärdspolitik har sina rötter i det lokala självstyrets utveckling sedan 1700-talet snarare än i centrala överläggningar mellan arbete och kapital Aronsson 1995. En något annorlunda tes som framförts är att den svenska samhällsorganisationens historia sedan medeltiden fram till mitten av 1800-talet är en historia om hur kungamakt, kyrka och aristokrati tävlat om att organisera och beskatta lokalsarnhället. Den lokala självstyrelsens långa och djupa rötter skulle

30 Bilaga I SOU 1996: 169

därmed vara en historisk mytbildning Dahlkvist Strandberg

- 1995.

Den genomgående dominerande kommunideologin sedan mitten av 1800-talet har varit att kommunerna är en integrerad del

av staten snarare än lokala självstyrelseorgan. Kommunal "självstyrelse" är därmed ett oegentligt begrepp. Det gjordes ingen definition av självstyrelsebegreppet i förarbetena till 1974 års

regeringsform och i praktiken har kommunernas verksamhet till största delen handlat om att sätta en lokal prägel statliga uppdrag. Det är först under senare år som begreppet tagits till belysning

upp SOU 1996:129. Därmed är självförvaltning en adekvat

mer beteckning. I det stora hela är kommunerna statsbundna förvaltningsenheter Strandberg 1995, sid 118ff; Lundquist 1991, sid 32; Hjem 1995, sid 25.

Den svenska demokratin kan ses som en kombination av folkstyre och rättsstat, där det förra är överordnat den Denna

senare. kombination är inte oproblematisk. Snarare är det så att de framställs som varandra motsägande idéer om styrning av staten. Söderlind och Petersson skiljer mellan den "folkstyrda förvaltnin-

t ex gen och den "lagstyrda förvaltningen Söderlind Petersson

- 1988, sid 23ff. Rättsstatsidén ger associationer till den minimala nattväktarstaten, dvs staten skall endast garantera individemas frihet och rättssäkerhet. Staten är därmed i första hand rättsordning

en med i övrigt begränsad roll i samhället. Den folkstyrda förvaltningen associerar till att politiska församlingar med folkets mandat kontrollerar staten och formar samhället folksuveränitet. Konflikter mellan dem uppstår t ex om kravet på förutsägbarhet innebär att den politiska inriktningen inte bör förändras eller den

om politiska styrningen innebär osäkerhet i rättstillämpningen ibid.; Sejersted 1984.

Idén om rättsstaten utgör emellertid i sig ingen begränsning

av statens verksamhetsområde Hermansson 1986, sid 258; jfr. Sejersted 1984, sid 22. Det finns ingen självklar logisk koppling mellan rättsstaten och nattväktarstaten. I den praktiska politiken i Sverige har inte heller nattväktarstaten utgjort något reellt alternativ till

en interventionistisk stat Kilander 1991. Staten inklusive kommuner och landsting kan bindas av lagar som har sin grund i det som politiskt definieras som folkets vilja. I den västerländska utvecklingen av synen på demokrati har "rättsstatsidén och folksuveränitetstanken lagrats på varandra Hermansson 1986, sid 259. De båda idéerna har historiskt sammanfogats till syntes och kan på

en dessa grunder analyseras som ett idésystem jfr Hermansson 1992, sid 218.

SOU 1996:l69 Bilagal 31

I den svenska demokratins idéhistoria har folkrörelsedemokratin" spelat viktig roll. en Vid slutet av 1800talet organiserade sig människor kring olika

samhällsfrågor, fram-

för allt arbete, nykterhet, religionsfrihet och rösträtt. Dessa folkrörelser skapades före partiernas och parlamentarismens genombrott. Det fanns stark tilltro till den deltagardemokrati en att och demokratisk fostran, sågs kännetecknande för dessa som som rörelser, skulle få ett starkt inflytande på det demokratiska statsskicket som helhet Lindroth 1975, sid 13 ff. Även partierna om har olika rötter och traditioner finns de gamla folkrörelserna som ett gemensamt ideal. Den grundläggande idén den svenska

om folkstyrelsen

har djupa rötter i denna folkrörelsetradition

se t ex Lundquist

1991, sid 53. I den svenska demokratidebatten har doktrinen den om folkstyrda förvaltningen betonats starkare doktrinen än om den lagstyrda förvaltningen och beskrivs tillsammans ofta som den

"svenska folkstyrelsen" Molin Månsson

Strömberg 1979; - - Birgersson Westerståhl 1989. Det finns stark tilltro till - en en hierarkisk relation mellan lagstiftare riksdagen och verkställare förvaltningen, inklusive kommunerna och landstingen. Lagar och

regler förutsätts utgöra länk mellan politiska beslut och en genomförande.

Kommunerna styrs enligt vad kan betecknas den demoksom som ratiska centralistiska rättsstatens princip. I detta avseende avser demokrati den representativa demokratin där de politiska partierna är de avgjort viktigaste demokratiska organisationerna. Centralistisk

rättsstat innebär att centralstaten med lagar formar de

offentliga

organisationernas, inklusive kommunernas, Kommunal rättsstatus. rätt är underordnad statlig rätt. Kommunerna är således del den nationella demokratin en av och rättsstaten. Det har emellertid funnits olika idéer kommuom nernas ställning i relation till staten.

3.4¶Kommunideologier

Under 1960- och 70-talens debatt

om kommunsammanslagningar

fanns i grova drag två motstående kommunideologier

dvs

~ uppfattningar vad kommun och bör om en är vara. Den socialdemokratiska kommunideologin kan kallas

"enhetsstatlig integra-

tionism" medan den borgerliga kan kallas "pluralistisk enhetsstatlig integrationism" Strandberg 1996, sid 22ff. Enligt det . första synsättet fungerar kommunen

huvudsakligen som

SOU 1996: 169 32 Bilaga I

förlängda Nationell demokrati är överordnad välfärdsstatens ann.

lokal demokrati. De viktigaste uppgifterna är att genomföra na-

beslutad och följa de rättsstatliga institutionemas tionellt politik

och regler. Kommunerna skall effektiva, funkbeslut vara

och styrbara. Grundläggande värden är effektivitet tionsdugliga

avseende på nationella mål, rättvis fördelning och rättssäkerhet med

den enskilde. Lokala politiker förväntas representera partiets för i första hand. Politiken kännetecknas ofta av konnationella politik

skillnaderna mellan partierna på nationell

flikter som återspeglar

kommunmedborgare är vi väljare och partipolitiskt aknivå. Som

framför allt uppträder vi brukare och konsumenter tiva, men som

kommunal service och Standberg 1995, sid 120ff. av omsorg kommunideologin betonar kommunerna som fak- Den andra

politiska samfälligheter. Här framträder komtiska självständiga

i första hand politiska människor och i anmunmedborgama som

brukare eller konsumenter service och omsorg dra hand som av

1995, sid ll8ff; 1996, sid 23f. Lokal demokrati är Strandberg

nationell demokrati. Politiskt deltagande i lokalsamöverordnad för medborgerlig skolning i demokrati hället är ett viktigt medel

tillfredsställelse jfr Sharpe 1970. Poli-

källa till personlig

och en

tiken är konsensussökande och vägleds av grundläggande gemen-

Kommunalpolitikema förväntas huvudsakligen värden. samma utifrån lokala förutsättningar och behov. Hela lokal-

bedriva politik

således strävan att följa lokala komsamhället kännetecknas av en

för konflikthantering och resursfördelning

munitära principer

Strandberg 1995, sid 123.

har varit och är fortfarande det dominerande Det första synsättet

1996. I takt med kommunerna växte sig till Strandberg 1995, att

och finansiellt starka välfärdsaktörer ut-

politiskt, professionellt

relationen till centralstaten. Kommunerna blev svårstyrmanades

statsmaktens perspektiv. Formema för den statliga styrninbara ur Under beteckningama "decentralisering, förändrades. gen och "målstyrning" har det skett förändringar i

"avreglering"

ökat legalt handlingsutrymme och riktning mot att ge kommunerna

välfärden samtidigt den finansiella styrningen ökat ansvar för som

Under 1990-talet har vi kunnat observera nya inslag av har stärkts.

bland i form sk rättighetslagstiftning och min-

reglering, annat av

för kommunerna att höja kommunalskatten.

skade möjligheter

från kommunerna har inte varit Kravet att lag- Reaktionema sena.

kommunal självstyrelse har ökat.

stiftningsmässigt garantera en

finns någon författningsdomstol i Sverige är det Eftersom det inte

ändå i sista hand avgör den formella emellertid statsmakten som

makt- och ansvarsfördelningen.

Bilaga 33

Trots att kommunernas reella för

ansvar välfärdspolitiken har

ökat är idédebatten kommunernas grundkaraktär om inte lika framträdande under 1990-talet under som tidigare skeden. Debatten har handlat den kommunala

mer om förvaltningens och

serviceproduktionens utformning. Det finns likheter mellan den socialdemokratiska kommunideologin och de systemskiftesidéer som blommade under l990-talet. I det första fallet betraktas huvudsakligen staten beställare kommunal service som av och i det andra fallet sker serviceproduktionen på servicemarknad

en Strandberg

1996. Båda synsätten kan sägas omfatta sektoriserad en och fragmentiserad organisation. I det första fallet har varje statlig sektor eller myndighet sina intressen verksamheten av att i kommunen bedrivs på ett speciellt sätt "utförare". som I det andra fallet skapas

en struktur med självständiga serviceproducerande enheter med företagsliknande fonner, med bibehållen stark men statlig styrning. Friskolereformen innebar det blev t ex att Skolverket och inte kommunerna skulle godkänna friskolorna. som Det finns således, enligt denna analys, större likheter mellan den moderatdominerande systemskiftesidén och traditionell socialdemokratisk kommunpolitik än vad man normalt antar Strandberg 1996, sid 24f. I både den dominerande kommunideologin och i modernare marknadsekonomiska synsätt framträder medborgaren mer som brukare/kund/konsument än politisk som människa med intresse för lokala helheter. Den förnyelse kommunerna av som diskuterats under de senaste åren har haft kraftig slagsida en mot kommunen som serviceproducent, än kommunen lokal snarare som politisk enhet jfr Montin Elander 1995. Traditionella - kommunförsvarare har ställts mot systemskiftesanhängare.

Uppfattningarna

om hur verksamheterna bör styras och anordnas har gått vitt isär, men debatten kommunernas grundläggande karaktär om har inte varit lika intensiv.

Bilaga I 34

4¶Partierna och demokratin

Den representativa demokratin i Sverige bärs upp av de politiska såväl nationell lokal och regional nivå. partiema. Det gäller på som består emellertid flera sprickor. Partierna genomgår Idealbilden av och utmaningar. I detta kapitel redovisas ett antal

en rad problem olika problembilder.

4.1¶Partiemaslfunktioner

förväntningar det svenska partisystemet. I De- Det finns stora från 1995 diskuteras partiernas funktioner i mokratirådets rapport samhället i framför allt två avseenden. För det första har partierna

ställning i den representativa demokratin. Det talas om en central vilket betyder att partierna inför valet

det ansvarstagande partiet

skall verkligt underlag för medborgarnas på ett tydligt sätt ge ett både i form och underlag för utvalhandling, av eget program mandatperioden. De skall också ge den värdering av den gångna meningsfullt mandat inför den kommande man-

nya regeringen ett

Rothstein, red. 1995, sid 43. I denna mening

datperioden

viktiga aktörer i den institutionaliserade

uppträder partierna som

ansvarsfulla bärare idéer om det offentliga makten. De är av

framtida samhället. utvecklats till statsbärande funktion där det ut- Denna roll har en kan karakteriseras ett symbios mellan vecklats till något som som Fem kan ligga bakom detta symbios: partierna och staten. processer minskade beroende medlemmar, ökad centralisering

partiernas av

centralisering processen där politiken

av partiorganisationema, av

förstärkning partiernas finansiella situation framför formuleras, av statsbidrag samt ökad självständighet för partierallt med hjälp av Widfeldt 1994; Gilljam Möller riksdagsgrupper Pierre nas - 1996. del det övriga samhället, dvs För det andra är partierna en av skapar förtroende och tillit medfrivilliga sammanslutningar som ibland kallas socialt kapital. Rothstein borgarna emellan det som partiernas roll i folkrörelföljer den gängse uppfattningen om m framhåller de politiska partierna är utan tvekan searbetet och att svenska civila samhället. Partierna skiljer sig från central för det de formar basen för vår

andra frivilligsammanslutningar genom att

SOU 1996: 169 Bilaga I 35

representativa demokrati Rothstein, red. 1995, sid 57. Med andra ord förväntas partierna fungera-som hjälporgan för den de-

mokratiska processen att skapa relationer mellan väljare och genom valda Sannerstedt Sjö1in.1994, sid l10f. Här framträder något som i internationell belysning är unikt för Sverige, eller mer snarare Skandinavien, nämligen folkrörelsepartief. Även inte alla om etablerade partier har folkrörelsebakgrund Moderaterna och en - Folkpartiet Liberalerna bildades ursprungligen i riksdagen be- traktas ibland samtliga partier folkrörelsepartier Gidlund som 1992.

De båda funktionerna är historiskt och idémässigt sammanlänkade. Partierna är både statsbärande och del det civila en av samhället. I dominerande förståelse den svenska folkstyrelsen en av betraktas andra demokratiska organisationer såsom föreningslivet

och fackliga organisationer som ett komplement till folkstyrelsen

i den mån de påverkar eller verkar partierna Birgersson genom - Westerståhl 1989, sid 84. Genom detta samspel där partierna dominerar ges en harmoniell koppling mellan den representativa-

demokratiska folkstyrelsen och staten. Det den starka staten sin ger folkliga styrka Amnå 1995, sid 61.

4.2¶Det lokala

partilivet

Om vi betraktar de politiska partierna i kommunerna framträder en tredje funktion. Vi har för att repetera för det första den - statsbärande rollen i kommunerna kanske framför allt uttrycks som i att de lokala partiföreningama är del och styrs de en av av nationella partiema. Den nationella partistymingen är tämligen stark.

För det andra är partierna en del den frivilliga medborgarorganav iseringen med uppdrag att länka det civila samhället till staten och den representativa demokratin. Den tredje rollen kan vi preliminärt

kalla för kommunbärandd. Partierna skall på liknande - sätt som i den nationella representativa demokratin väga olika - samman special- eller särintressen till ett gemensamt intresse. Partierna har

ansvar för hela kommunens väl och inte enskilda medborgarve gruppers. Det kan finnas tydliga spänningar mellan de tre funktionerna. De nationella partierna och de lokala partiföreningama är inte alltid

överens. Det finns spänningar inom partierna har kommit i som tydligt uttryck i samband med olika former statlig styrning av av kommunerna. Även på regional nivå förekommer sådana spännin-

gar. I samband med t ex strukturförändringar inom hälso- och sjukvården har det framtonat konflikter mellan

36 Bilaga I SOU 1996: 169

1andstingspartierna och kommunpartierna Montin Olsson - 1994. På kommunal nivå kan vi fokusera spänningen mellan den kommunbärande rollen förvaltande och beslutsfattande och rollen slags demokratisk koordinator i lokalsamhället som ett

medborgarföreträdare och opinionsbildare. Medborgama i

allmänhet betraktar i första hand kommunpolitikerna som kommakthavare och representanter än som jämlikar i munens snarare det sociala vardagslivet och i föreningslivet. Det gäller i första hand hel- och deltidsengagerade politiker, men även fritidspolitiker. Uppfattningen de lokala politiska partierna torde vara likartad om de uppfattas politiska maktkonstellationer som är förbundna som med kommunen apparat än byggare av socialt som snarare som kapital i samhället. Med ett vanligt språkbruk i den kommunala debatten kan säga att partierna och de enskilda politikerna man uppfattas kommunföreträdare än som medborgarmer som företrädare.

4.3¶Partiernas problem

Enligt idén den kommunala folkstyrelsen bör lokala parom tiföreningar tillsammans med andra medborgarorganiseringar vara aktiva i definiera problem, behov och utmaningar i lokalsamatt hället. Det finns åtskilliga tecken tyder problem i dessa som avseenden. Flertalet forskare och andra granskare samhället är ense om av partierna har stelnat, att de inte har förmåga att vara levande att organisationer i föränderligt samhälle. Maktutredningen och ett återkommande väljarundersökningar har påvisat att partierna utsätts för allt starkare konkurrens från andra former av politiskt deltagande och inflytande SOU 1990:44, Kap Gidlund 1992, sid 188ff; Gidlund 1993, sid 202f. Partiemas problem kommunal och regional nivå kan diskuteras tre aspekter: i det politiska ur inflödet, dvs förmågan att mobilisera och socialisera samt samla och prioritera mellan olika problem, behov och utmaningar, upp ii möjligheterna att samla majoritet kring olika förslag samt iii växande svårigheter att skapa legitimering genom politikens ut-

flöde.

4.3.1 Problem i det inflödet

politiska

Från mitten 1970-talet har det kommit åtskilliga studier som av pekar på partiernas problem kommunal nivå. Klyftan mellan

Bilaga I 37

partiledning och medlemmar beskrivs stor och partiernas som förankring bland medborgarna Bland de kristecken som svag. som kan observeras är följande t Westerståhl Johansson se ex 1981, sid 134; Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 92ff; SOU - - 1985:28, sid lllf; SOU 1989:108, sid 35; Bäck Håkansson - 1994; Gilljam Möller 1996: -

Vikande medlemssiffror i parti och ungdomsförbund - Partierna är toppstyrda och har aktivitet på lokal nivå - svag Partierna är inte längre beroende sina medlemmar, bland - av annat på grund av det statliga partistödet

Medborgarna väljer andra kanaler för politiskt inflytande - än partierna och de förtroendevalda

Det är andra organisationer och händelser än partierna och deras ~ verksamhet som mobiliserar medborgarna

Medborgarnas förtroende för partiernas problemlösningsför- måga är svag

Partiemas problem i det politiska inflödet kan formuleras på

följande sätt: I den konkreta politiska på lokal och processen regional nivå har de traditionella politiska partierna svårare än tidigare att mobilisera medborgarna och värva medlemmar, nya att definiera och balansera olika behov och intressen prioritera samt utarbeta visioner och får långsiktig tilltro bland program som väljarna.

4.3.2¶Lokal

demokratiutveckling med och utan

partierna

Partierna utmanas allt andra organisationer i det politiska mer av inflödet. Det finns ett växande antal lokala partier. En annan konkurrens utgörs det växande antalet sk lokala av utveck-

lingsgrupper och andra lokala medborgarorganiseringar. I början

av 1996 har Folkbildningsrådet Hela Sverige skall leva registrerat -

drygt 3 000 lokala utvecklingsgrupper. I kartläggning 31

en av mycket aktiva i den svenska glesbygden framgick det i grupper att endast cirka hälften 17 de undersökta bygdema fanns

av någon

partipolitisk lokalavdelning. Däremot fanns det förtroendevald en kommunalpolitiker iflertalet 26 bygdema Herlitz 1995. De . av kommunala politikerna kan finnas i egenskap kommunrepreav sentant och/eller i egenskap engagerad medborgare. av Vi kan exemplifiera med en lokal utvecklingsgrupp i Mariestad

Vadsbolaget är ideell förening med som en ett program som

38 Bilaga I SOU 1996: 169

kan liknas vid ett partiprogram. Samtliga partier är närmast företrädda i styrelsen deltagarna är inte med i egenskap av men eller kommunföreträdare utan engagerade

partimedlemmar som

medborgare. Partipolitiken har lagt sidan till förmån för man strävanden. Flera de aktiva i föreningen har tidigemensamma av varit aktiva i olika folkrörelser. Det huvudsakliga skälet till att gare föreningen bildades den upplevda avsaknaden av lokal demokvar rati i kommunen. Föreningen utmanade kommunen genom att börja formulera idéer hur ett framtida Mariestad skulle kunna om I början fanns viss misstänksamhet från kommunens sida, se ut. i takt med att föreningen kunde uppvisa en rad egna aktiviteter men började ömsesidigt förtroende skapas Vadsbolaget 1996. ett exempel är det framväxande intresset för sk partipoli- Ett annat tiskt obundna nämnder. Än så länge 1996 finns det dock bara ett

exempel på sådan nämnd. I början 1995 inrättades en paren av tiopolitisk nämnd i Svågadalen Hudiksvalls kommun. Sju partipolitiskt obundna ledamöter ingår i nämnden. De cirka 700 invånarna har valt ledamöterna direkt att kryssa för bland de genom nominerade eller skriva till valsedeln. Nämnden får egna namn fullt för budget omfattar skola, barnomsorg, ansvar en som äldreomsorg, fritid samt kultur. Det är vanligt att medborgarna prioriterar andra sätt att utöva arbeta i politiska partier. Sedan länge har det demokrati än att många det effektivare att ta kontakt med noterats att anser vara med politiker Westerståhl Johansson 1981. Medtjänstemän än ifrågasätter värdet att delta i partimöten för att på det borgarna av den kommunala politiken. En studie i Sundsvall visar

sättet påverka

politikerna i första hand vill att medborgarna deltar i part ex att för sig medan medborgarna i stor utsträckntiarbetet att engagera önskar direktdemokratiska inslag folkomröstning. Av ing mer studien framgår medborgarna i Sundsvall i allmänhet är komatt munalpolitiskt intresserade de tillgängliga vägarna för demokmen ratiskt inflytande ifrågasätts Bostedt 1995, sid 19. intresset för brukarinflytande i bl a

Det återuppstådda

grundskolan kan också föras hit. Den brukarrelaterade 1i11a

demokratin framställs allt oftare ett alternativ till att delta i mer som traditionella former. Det finns också förväntningar på att

brukardemokrati skall utgöra grund för växande allmänpolitiskt en Örebro intresse och sikt leda till ökat partiengagemang se t ex

kommun 1995; Möller 1996 Dessa exempel illustrerar att de lokala partierna har konkurrens vad gäller definiera och driva lokala problem, behov och utatt dvs fungera koordinator mellan lokalsamhället och maningar, som kommunala och andra institutioner och organisationer.

Bilaga I 39

Ett intressant spörsmål rör hur partierna antar de utmaningar som den framväxande rörelsen av utvecklingsgrupper och byalag utgör samt det ökade inslaget av brukarinflytande i skolorna. Dessa inslag framställs både som hot och som möjligheter för partierna.

4.3.3¶Problem med att samla majoritet

Under mandatperioden 1973-76 var det endast en halv procent 14 fullmäktigeförsamlingar som innehöll åtta eller flera partier. Efter valet 1992 ökade denna andel till 46 procent. Under mandatperioden 1994-98 är det ungefär en fjärdedel av landets kommunfullmäktige som har åtta eller fler partier Pierre 1995, sid 102. Ökningen beror framför allt på det ökade antalet röster för Miljöpartiet och KDS samt Ny Demokrati som samlade många missnöjesröster vid valet 1991. Framgången för dessa partier kan förklaras av dels rikspolitiska och nationella faktorer Holmberg 1993, dels av ett "systemmisstroende" gentemot kommunen servicenivåer, skatter och flyktingpolitik Bäck Håkansson, red.

- 1994. Oavsett det är misstroende mot lokala eller nationella

om systemfrågor eller konkret politik är det ett uttryck för misstro mot de traditionella partierna och som resultat innebär det svårigheter att samla majoritet kring olika förslag.

l detta sammanhang kan peka på spänningen mellan att å

man

sidan markera de partipolitiska ståndpunktema i olika frågor ena och söka samförstånd och kompromisser å den andra. Förväntningarna på partiföreträdare i fullmäktige och nämnder kan upplevas motstridiga: både driva en partilinje och samtidigt söka samförstånd. Till skillnad från exempelvis norska kommuner har blockpolitiken varit framträdande i Sverige. I Norge är partierna

konsensussökande i kommunalpolitiken Larsen Offerdal mer - 1994. Därvidlag liknar de norska kommunerna mer situationen i Sverige före kommunsammanslagningama.

4.3.4 Problem med utflöde

politikens

Vid mitten av 1950-talet myntade Jörgen Westerståhl begreppet servicedemokrati. Tanken var i korthet följande: Med start i 1930-talets socialdemokratiska reformpolitik utvecklade samtliga partier en inriktning mot att tillgodose behoven hos flertalet samhällsgrupper. Partiemas legitimitet kom allt mer att baseras på viljan och förmågan att skapa sociala reformer snarare än att locka väljare med "de rätta" partiideologiska ståndpunktema Westerståhl 1956;

40 Bilaga I SOU 1996: 169

Nilsson 1995. Ungefär 40 år återkom Westerståhl i ämnet senare och menade att servicedemokratin hade fallit. Valrörelsen 1994 markerade förändring. Debatten präglades av budgetunderskott en och statsskuld. Det handlade inte längre om vilka nya sociala reformer skulle genomföras utan var och hur kostsom nadsminskningar kunde åstadkommas Westerståhl 1995; Nilsson 1995. Utrymmet för sociala reformer har således minskat betydligt under år och därmed har partiernas legitimitetskälla också senare försvagats. Partierna har därmed hamnat i en situation där det ställs krav legitimering bland medborgama/väljarna som ernya sättning för servicedemokratin som legitimeringskälla. Ett uttryck för det kan att partiernas grundläggande ideologier kommer vara fram igen och diskuteras bland annat i samband med formande av partiprogram Dagens Nyheter 8 april 1996. nya

4.4¶Partier i kris

redovisade problemen för de etablerade partierna tyder på De ovan att de uppvisar tydliga kristecken. Det råder emellertid inte full enighet huruvida det svenska partisystemet verkligen är i kris. om Vissa statsvetare att föreställningen om partiernas kris är menar starkt överdriven. Sannerstedt och Sjölin framhåller att i ett internationellt perspektiv framstår fortfarande partierna i de nordiska länderna starka och välorganiserade Sannerstedt Sjölin som - 1994, sid 119. Som tecken på det anförs att partierna i Sverige inte vidkännts några dramatiska nedgångar i medlemssiffroma. En internationell utblick visar att partiernas medlemssiffror varit ganska stabila i samtliga nuvarande EU-länder under de senaste två decennierna. Ett notabelt undantag utgörs Danmark där framför allt av Socialdemokratiska partiet förlorade många medlemmar under 1970-talet Newton 1995. Å andra sidan sviker

Kaase ung-

domarna partierna och partiernas medlemsantal har inte ökat trots att medborgarnas politiska aktivitet har expanderat. Den politiska aktiviteten i samhället har totalt sett ökat, men expansionen har skett utanför den traditionella partipolitiken Sannerstedt Sjölin 1994, sid 110 Att partierna är starka och välorganiserade säger inte så mycket förmågan att artikulera fånga upp olika behov/problem i om samhället, sammanjämka olika intressen, socialisera aggregera forma attityder och beteenden bland medborgarna, rekrytera nya medlemmar samt effektivt beslutsfattande. På dessa punkter visar studier att de etablerade partierna har stora svårigheter Gilljam - Möller 1996.

SOU 1996: 169 Bilaga I 41

4.5¶Partiemas framtid

Forskare har angett olika scenarier om partiernas framtida utveckling. En bedömning som framkommer i debatten kring den europeiska integrationen och de allmänna förändringarna de

av demokratiska institutionerna är att folkrörelsedemokratin kommer att ersättas med en mer utpräglad elitdemokrati där partierna konkurrerar med massmedia och andra politiska krafter väljar-

om nas gunst Gidlund 1993, sid 202 Ett liknande scenario är att partierna i den framväxande "transnationella demokratin" utvecklas från "medlemspartier" till professionaliserade väljarpartier där mobilisering och socialisering har underordnad betydelse Gidlund 1992, sid 206. Ytterligare tankar i liknande riktning är att partierna i framtiden kommer att bli än organisa-

arenor snarare tioner Möller 1994, sid 31.

Ett framtidsscenario är således att det traditionella partisystemet successivt vittrar bort. Kvar av de stolta folkrörelsepartiema skulle då vara professionaliserade väljarpartier med starka inslag

av enskilda politiska personligheter. Vi skulle i så fall bevittna en fortsatt elitisering av såväl det lokala det nationella partilivet. Ett annat

som scenario är att de lokala partierna kommer att i allt högre grad befria sig från sina nationella moderpartier. Den nationella

partistymingen har genomgående varit stark sedan slutet 1960-talet.

av Det framhölls tidigare vara en positiv utveckling, men har under senare år allt mer definierats som ett problem för den kommunala demokratin Westerståhl 1993. Det scenariot kanske inte

ena utesluter det andra. De lokala partierna kanske frigör sig allt

mer från de nationella partierna och utvecklar nya former av demokrati i samverkan med olika medborgarorganiseringar samtidigt de

som nationella partierna elitiseras och internationaliseras.

Det har påbörjats en förändring i riktning mot en mer personorienterad kommunpolitisk konkurrensdemokrati med direktdemokratiska inslag, nämligen personval och kommunala folkomröstningar Gidlund Hallin 1996.

-

Vid valet hösten 1994 genomfördes försök med personval i sju kommuner. Syftet var att få en säkrare uppfattning om hur personval skulle kunna fungera. Systemet fungerade så att vid mandatfördelningen inom ett parti blev den kandidat som fick flest

personröster. För att förhindra att endast personröster skulle bli avgörande infördes en spärr. Endast i de fall kandidat erhöll

en minst fem procent avgivna röster i valkrets kunde

av en personröstema avgöra namnordningen i valresultatet SOU 1996:66, sid 39. I genomsnitt var det cirka 38 procent av ledamöterna i

42 Bilaga I SOU 1996: 169

fullmäktige som utsågs grundval av personröster i de sju försökskommunema Ibid, sid 42.

Ett annat komplement till den representativa demokratin i kommunerna är lokala folkomröstningar. Sedan mitten av 1994 kan fullmäktige, om minst 5 procent av medborgarna begär det, utlysa folkomröstning i en konkret fråga. Vid slutet av 1996 hade knappt 40 fullmäktigeförsamlingar ställts inför initiativ till folkomröstnin-

Inte i något fall ställde sig majoriteten positiv till initiativen och gar. utlyste en folkomröstning Kommunaktuellt, nr 26, 12 september 1996. I allmänhet ställer sig förtroendevalda i fullmäktige ganska tveksamma till folkomröstningar Montin Olsson Pettersson

- - 1996.

Bilaga I 43

5¶De förtroendevalda och den

kommunala demokratin

Detta kapitel handlar olika utmaningar och förändringar vad om gäller de förtroendevalda ikommuner och landsting. Huvuddelen handlar förhållanden iprimärkommunema och ofta sammanom faller dessa med förhållandena i landstingen. Det finns emellertid del skillnader. Inledningsvis skall därför de båda institutionemas en demokratiska historia behandlas i korthet.

5.1¶Landstingens och kommunernas

demokratiska historia

Kommunernas och landstingens demokratiska historia skiljer sig i väsentliga avseenden, vilket har betydelse för de förtroendevalda demokratin. Vi kan tillbaka till sekelskiftet för att hur de och se båda institutionerna då styrdes. När kommunerna beskrivs i Sveri- Land och Folk 1901 framhålls att på landsbygden tillämpas ges "ultrademokratiskt system. Systemet beskrivs på följande sätt: ett

"I fråga de beslutande myndigheterna råder det om egendomliga förhållandet, att i regeln denna befogenhet icke utöfvas af något slags representation utan omedelbart samtliga röstägande själfva. På detta sätt av händer, att får beslutande kommunalförsamlinman se på flera hundra, kanske tusental" Sveriges Land gar och Folk 1901, sid 228.

Landstingen styrdes däremot 22 till 91 landstingsmän som av erhöll "reseersättning inget arfvode". De valdes indirekt av men lektorer landsbygden och stadsfullmäktige eller rådstugan i av städer och större orter. Landstingsmännen samlades en gång om året september och alla viktigare beslut skulle fastställas av länsstyrelsen för att bli godkända Sveriges Land och Folk 1901, sid 238. Landstingen starkt styrda och kontrollerade av länsvar styrelsen fram till l920-talet. Några landsting, bland andra Västmanland, försökte vid denna tid koncentrera makten till för-

44 Bilaga I SOU 1996:169

valtningsutskottet. Syftet att införa expertstyming verkvar en av samheten Nilsson 1967.

Denna sekelskiftesskildring kommuner och landsting två

av ger helt olika bilder den demokratiska styrningen. Utan av att romantisera de direktdemokratiska inslagen i landsbygdens kommuner ges ändå en bild av en mångfald deltagare i beslut om gemensamma angelägenheter. Bilden kommer fram beskrivningen som ur av landstingens ledande organ är ett antal välmående män med som befolkningens indirekta stöd träffas gång året för dryfta en om att regionalt viktiga ting. Kommunerna och landstingen bär således på skilda demokratiska traditioner. Det var från början egentligen inte meningen landstingen att skulle utvecklas till att bli i första hand sjukvårdskommuner. I 1862

års landstingsförordning landstingen mycket vidsträckt

gavs en kompetens. Det förväntades då att landstingen skulle vidga sin verksamhet SOU 1974:99, sid 63. Emellertid kom de utvecklas att mot en specialiserad verksamhet. Fram till 1950-talets början gällde ansvaret för sjukvården huvudsakligen lasarettsvården. Den dominerande delen hälso- och sjukvården samlades sedan efter hand av under landstingens huvudmannaskap. Under de senaste 20 åren har närmare 80 procent landstingens verksamhet handlat hälsoav om och sjukvård. Under 1970-talet vidgades landstingens verksamhet i viss mån genom ökat för t kultur, kommunikationer och ansvar ex turism. I början 1990-talet omfattade dock hälso- och av sjukvården cirka 75 procent utgifterna och 85 de av procent av

landstingsanställda. I mångas ögon är landstingen sektorsorgan

mer än kommuner. Det är ingen överdrift att påstå att hälso- och sjukvården kännetecknas av komplexitet med starka professionella och specialiserade intressen. Därtill kommer att hälso- och sjukvården är starkt styrd av yttre faktorer, t statlig styrning. Det har varit svårt som ex att med politiska medel på landstingsnivå styra utvecklingen i ön-

skad riktning. Ett tydligt exempel utgörs sjukvårdsplaneringens

av historia. Under hela 1970-talet fanns det påtaglig skillnad melen lan planerad och faktisk utveckling. Det i första hand icke privar oriterade områden sjukhusansluten vård expanderade, medan som den prioriterade primärvårdens utveckling släpade efter SOU 1984:39, sid 101. När statsmakterna att besluta genom om en ny hälso- och sjukvårdslag 1982, innebar skyldighet för som en landstingen att planera utvecklingen, började politiker och tjänstemän ute i landstingen starkt tvivla planeringens möjligheter.

Ett viktigt skäl till att planeringsmedlet ifrågasattes att kunskap-

var sunderlaget blev allt mer bristfälligt. För det första innebar den ekonomiska politiken under 1980-talet att förutsättningarna för

planeringen ständigt förändrades. För det andra skapade den snabba medicinsk-tekniska utvecklingen osäkerhet. För det tredje blev kunskapen om de driftsmässiga förutsättningarna i verksamheten alltmer bristfällig. Professionaliseringen och decentraliserininnebar att landstingens centrala kanslier fick allt svårare att gen hålla kunskapsmässig kontroll över verksamheternas utveckling. Likheter mellan primärkommuner och landsting finns, men skillnaderna är påtagliga. I den primärkommunala historieskrivningen brukar det framhållas att tjänstemännens inflytande, specialisering och professionalisering satte ordentlig fart efter kommunindelningsreformen i början 1970-talet. Dessförinnan hade de av förtroendevalda större kunskapsmässig kontroll över vilka behov borde tillgodoses och kontroll över verksamheten. Från leksom mannaförvaltning till lekmannastyrd tjänstemannaförvaltning är en beskrivning ofta förekommer. Någon lekmannaförvaltning i som motsvarande grad har aldrig funnits i landstingen. I landstingen har den politiska styrningen alltid varit villkorlig än i primärkommer Enligt hälso- och sjukvårdslagen är det egentligen endast munerna. det rent medicinska ansvaret för behandlingen av den enskilde patienten är undantaget från politikernas ansvar och inflytande som SFS 1982:763. I praktiken innebär emellertid det medicinska yrkesansvaret och det medicinska ledningsansvaret tydliga begränsningar för politisk styrning. Läkarnas professionella verksamhet har inte varit föremål för de förtroendevaldas inblandning på sätt t socialtjänsten eller annan verksamhet i komsamma som ex Den relation inom primärkommunerna som liknar den munerna. inom landstingen finns mellan politiker och skolans organisation. Den har hävdat självständighet och varit starkt styrd av senare statliga regler och beslut liknande sätt hälso- och som

sjukvården.

Den organisatoriska utvecklingen i landstingen sedan 1950-talet har till stora delar följt logik organisationsforskare funnit i en som större och tjänsteproducerande företag. Vandringen har gått varufrån enkla strukturer med styrelser och direktioners direkta ledarskap till dagens specialiserade organisationsstruktur med relativt självständiga resultatenheter. Det har successivt skett en renodling olika roller och funktioner inom verksamheten. Men även de av förtroendevalda tenderar att få renodlade roller. Med en sådan historieskrivning kan de nyligen inrättade utskotten i fullmäktige ses form kompensation för det minskade handlingsutrymme som en av renodling av politikerrollen innebär. som en - I drag kan sägas att när det gäller primärkommunerna grova , korn först de förtroendevalda, därefter tjänstemän och professionaliseringen. Landstingens historia uppvisar den motsatta-utvecklin-

46 Bilaga I SOU 1996: 169

gen: först kom professionema, därefter de förtroendevalda. Även om politikerrollen idag uppvisar likheter mellan kommuner och landsting finns det historiska skillnader är väsentliga. För det

som första har professioner alltid varit starka aktörer i landstingen och för det andra har politikernas uppgift i landstingen varit

mer specialiserad än i kommunerna. Det innebär att när talar

t ex om "traditionell" och "modem" politikerroll kan vi olika saker

mena beroende på om det är kommuner eller landsting Den

avser. traditionella politikerrollen i termer lekmannaförvaltning och

av direktdemokratiska traditioner har aldrig varit framträdande i landstingen.

Vid mitten av 1980-talet framstod de förtroendevaldas villkor på flera sätt annorlunda i landstingen än i kommunerna. Kommunalpolitiken kännetecknades av större närhet till medborgarna och verksamheten. Kommunalpolitikema hade större möjlighet att påverka verksamheten än landstingspolitikema och kommunalpolitiken innehåller ofta frågor som medborgarna i större

engagerar utsträckning än landstingspolitiken. Landstingspolitiken bedömdes som komplex, svårgripbar och centralstyrd samt att det svårt att

var se resultat av politiska beslut. Trots detta har det av tradition ansetts vara lite finare att vara landstingspolitiker än kommunalpolitiker.

Förhållandena idag, i slutet av 1990-talet, förefaller ungefär

vara desamma, med den väsentliga skillnaden att medborgarnas intresse för hälso- och sjukvårdsfrågor har ökat. Åtskilliga demonstrationer mot nedläggning eller andra förändringar inom sjukvården har genomförts under de senaste åren. Landstingsvalet 1994 visade också att intresset för hälso- och sjukvården ökat bland befolkningen. I Norrbotten och Västernorrland fick de nybildade

"sjukvårdspartierna" relativt många röster cirka 10 procent av

rösterna i Västernorrland och Norrbottens sjukvårdsparti blev med sina 19 mandat det näst största partiet i landstinget. I Söderhamn genomfördes en folkomröstning i samband med valet. Cirka två tredjedelar 66,5 procent av väljarna röstade för att Söderhamns kommun borde bli en landstingsfri kommun.

Sammantaget kan sägas att villkoren för politikerna och då

framför allt fritidspolitikema är och har alltid varit annorlunda i

landstingen jämfört med primärkommunerna. Även tjänstemän

om och övriga anställda har tagit över en rad av de förtroendevaldas funktioner i primärkommunerna har de ändå större förutsättningar att vara just politiker än i landstingen. Med det att fritid-

menas spolitikema i landstingen har svårare att tillsammans med medborgarna definiera behov och problem, svårare att formulera visioner om en framtida hälso- och sjukvårdspolitik samt svårare att prioritera mellan olika behov.

SOU 1996: 169 Bilaga I

5.2¶De förtroendevalda

och den kommunala

demokratin

Under en relativt kort tidsperiod egentligen sedan mitten 1970-

- av talet har kommunerna utvecklats till politiskt, ekonomiskt, profes-

sionellt och legalt starka välfärdsinstitutioner. För många förtroendevalda skapade detta osäkerhet. Den gamla rollen

en som "helhetspolitiker" med delaktighet i såväl formulering, beslut och genomförande är definitivt förbi, roll utgår från

men en ny som dessa förutsättningar finns varken definierad eller förankrad.

nya Både det finansiella och det politiska kapitalet sinar. Allt be-

mer gränsade resurser tvingar fram prioriteringar ett sätt de för-

som troendevalda har svårt att handskas med. Auktoriteten

gentemot olika professionella grupper försvagas och förtroendet bland medborgarna sviktar betänkligt. Den så mytomspunne upplyste despoten kommunalpampen som fick saker att hända i rask takt har svårt att finna någon modern motsvarighet. Det finns heller inga förebilder det slag chefstjänstemän har. Den politiska verk-

av som samheten kan inte liknas vid någon professionell verksamhet.

Två huvuduppgifter framhålls ofta de viktigaste, nämligen

vara att vara medborgarnas företrädare vara lyhörd och föra in frågor i den politiska processen initiativrik och handlingskraftig

samt vara beslutsfattare att till att rätt saker kommer den politiska

se ut ur processen och att det genomförs. Dessa allmänna krav säger dock inget om alla de konflikter kan förekomma mellan olika ofta

som motstridiga förväntningar och uppgifter.

5.2.1¶De förtroendevalda företrädare

som

Båda uppgifterna är problematiska. Relationen till medborgarna är inte den bästa. Medborgarnas förtroende för kommunal- och rikspolitiker har successivt minskat under de senaste 20 åren. Misstroendet kan vara passivt tar sig ibland dramatiska uttryck

men mer

som när föräldragrupper, intresseorganisationer mfl demonstrerar

och visar sitt förakt för sina förtroendevalda. Det finns olika slags misstroende. Att kritisk mot politiska beslutsfattare är

vara ett naturligt inslag i en demokrati. Inga beslut eller politiska inriktningar kan få allas gillande. Det är också konkurrensen mellan

partierna och de politiska idéerna skall hålla demokratin levande.

som Att vara kritisk eller missnöjd med vissa beslut betyder inte automatiskt att man i grunden misstror den representativa demokratin och de demokratiska Om däremot misstroendet riktas

processerna.

48 Bilaga I SOU 1996: 169

mot det demokratiska systemet som sådant eller att stora grupper av medborgare att deras problem och behov över huvudtaget anser inte uppmärksammas eller tas allvar partierna och politikerna av är situationen annorlunda och hotfull. I sådan situation mer en finns risk att misstroendet blir ömsesidigt, dvs både politikeren förakt och medborgarförakt bland politikerna. Medborgarna kan börja bli betraktade otacksamma och okunniga om politikens som och ekonomins villkor.

5.2.2¶Valdeltagande

representativ demokrati är valdeltagande ett viktigt mått på I en tilltro till det politiska systemet. Internationellt sett är valdeltagandet i de svenska valen högt och någon allmän minskning har inte skett under de åren. År 1988 röstade 84 procent de röstberätsenaste av tigade i kommun- och landstingsvalen och andelen vid valet 1994 84,4 procent, dvs viss ökning. Det relativt höga valdeltavar en gandet visar det inte råder något omfattande systemmisstroende i att Sverige. Lågt valdeltagande i kommunalvalen tycks i första hand sammanfalla med hög andel utländska medborgare. I storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö finns distrikt där valdeltagande i 1994 års kommun- och landstingsval understeg 60 procent. Det gäller framför allt i vissa valdistrikt i Botkyrka, Haninge och Spånga Stockholm, sju valdistrikt i Göteborg samt två valdistrikt i Malmö. I Spånga det endast 47 procent de röstberättigade var av röstade. I samtliga dessa valdistrikt finns en hög andel utländsom ska medborgare och det huvudsakligen de som inte röstade var SCB 1995. Sammantaget kan sägas att valdeltagandet i allmänhet inte föranleder till någon större vad gäller medborgarnas tilltro till oro det demokratiska systemet. Den största utmaningen förefaller vara att få utländska medborgare att öka sin tilltro till det svenska syste-

met.

5.2. 3 Medborgarnas attityder

Medborgarnas attityder till politik och politiker mäts ofta. Resultaten tolkas oftast att det finns ett relativt utbrett misstroende som politikerna i riksdagen, landstingen och kommunerna mot Westerståhl Johansson 1981; Petersson Westholm Blomberg - - - 1989; Gilljam Holmberg 1993. Undersökningar vid statsveten- -

Bilaga I 49

skapliga institutionen i Göteborg visar att det färre väljare 1991 var än 1979 som ansåg att rösta till kommunfullmäktige bra var ett sätt att påverka den kommunala politiken 61 1991 74 procent mot procent 1979 Kommunaktuellt, 39, 1993. I undernr samma sökning kunde konstateras att ungefär 15 väljarna procent av kunde tänka sig att ställa representant i kommunal upp som en nämnd, medan cirka 40 procent villiga att sig i var engagera en brukarstyrelse eller liknande Kommunaktuellt, 1994. nr På försommaren 1996 genomförde opinionsinstitutet Skop en medborgarundersökning på uppdrag Kommunaktuellt. Drygt av l 000 personer i ålder 18-74 år telefonintervjuades. Av resultaten framgick att endast 12 procent ansåg sig ha ett stort förtroende för kommunalpolitiker i allmänhet. Andelen hade ganska eller som mycket litet förtroende drygt 60 procent. Studien visade också var att en tredjedel av intervjupersonerna menade att deras förtroende för kommunalpolitikema minskat mycket under det gångna året Kommunaktuellt, nr 22, 1996. En viktig förklaring till ett växande missnöje under 1995 och 1996 de i media uppmärksamvar made skandalerna, där tex politiker och tjänstemän i kommunala bolag missbrukat skattemedel till representation. Drygt femton kommuner uppmärksammades i detta sammanhang, med Motala och Gävle bland de mest omtalade Svenska Dagbladet 18/2 1996. Kommunala förtroendevalda uppfattar själva att det finns ett utbrett misstroende bland medborgarna. En relativt stor andel 64 procent av samtliga fullmäktigeledamöter i 18 kommuner instämmer helt och hållet eller delvis i att det finns ett utbrett politikerförakt bland medborgarna 16 procent instämmer helt och hållet. En ganska stor andel fullmäktigepolitikema 17 procent av menade också att det finns ett medborgarförakt bland politikerna. Vidare menade två tredjedelar de förtroendevalda 65 procent av att medborgarna ställer krav på den kommunala

verksamheten som

är helt eller delvis oförenliga med kommunens ekonomi Montin - Olsson Pettersson 1996. - I en undersökning medborgarnas attityder till hälso- och av

sjukvård och landstingspolitiker i fyra landsting framkom med-

att borgarna var tämligen nöjda med hälso- och sjukvården missmen nöjda med politikema. Det verkade dock så att det i första vara hand handlade om missnöje med politikerna än mot det snarare politiska systemet. Många missnöjda med politikernas konkreta var verksamhet men föreföll ändå vilja bibehålla det politiska ansvaret för länets hälso- och sjukvård. Det fanns också ett positivt samband mellan medborgarnas förtroende för och kontakter med politikema. Det var fler bland de politiskt aktiva medborgarna hyste som

50 Bilaga I

förtroende för landstingspolitikema än bland politiskt passiva

Montin Olsson 1994, kap. 3. - Sammantaget kan sägas att medborgarundersökningar av olika slag beskedet att det finns ett missnöje med politikerna i komger och landsting. I vissa fall tycks misstroendet vara ömsesidigt. muner Data tyder emellertid också på att ökade kontakter mellan förtro-

endevalda och medborgare skapar ökat förtroende.

5.2.4 till olika förändringar i

Attityder

kommunerna bland förtroendevalda

Under perioden 1984 till 1991 genomgick det politiska ledarskapet

i kommunerna signifikanta attitydförändringar. Oberoende av partitillhörighet, kön, ålder, roll förtroendevald eller utbildning som de förtroendevalda år 1991 positiva till en "liberalisering" var mer det primära ansvaret för olika samhällsuppgifter skol-och utav

bildningsfrågor, sysselsättningspolitik, hälso- och sjukvård, social

service än knappt 10 år tidigare. Generellt sett var tilltron till

etc

landsting och i viss mån kommundelsnämnder mindre och stat, tilltron till kommunen, organisationer, föreningar och den enskilde

år 1991 än år 1984. Den tydligaste skillnaden var att betystörre dligt fler i genomsnitt 10 procent fler år 1991 än år 1984 ville att

företag, organisationer och föreningar borde ha det primära ansför rad samhällsuppgifter, framför allt näringslivsutveckvaret en ling, kommunal teknisk service, kultur och fritid samt social service

Szücs 1993. Denna liberalisering och individualisering återspeglas också i en undersökning attityder till olika demokratiseringsåtgärder bland av fullmäktigeledamöter, genomfördes under 1995 Montin som - Olsson Pettersson 1996. Genomgående kunde konstateras posi- tiva attityder till personval, ökade inslag folkomröstningar, valav för medborgarna och ökat brukarinflytande. Valfrihetsfrågan frihet förefaller fortfarande till del höger-vänsterfråga. Sostor vara en cialdemokrater och vänsterpartister är mest kritiska medan moderoch folkpartiet är positiva. En kommunjämförelse visar att aterna flest positiva oberoende partitillhörighet till valfrihet finns i - av de kommuner i större eller mindre utsträckning har infört som valfrihet inom olika områden. Dessa parti- och kommunskillnader förtar dock inte intrycket "valfrihetsrevolutionen" generellt att slagit igenom ganska kraftigt bland fullmäktigeledamötema. Tre

fjärdedelar alla svarande instämmer i att det är en reform som av förbättra den kommunala demokratin. Även bör komplettera eller kollektivt brukarinflytande har många anhängare, dock något färre

SOU 1996: 169 Bilaga I 51

än valfriheten. Här finns också en höger-vänsterskala. Moderaterna är i allmänhet kritiska till kollektivt brukarinflytande än vän-

mer sterpartistema. Övriga partier hamnar i en trappliknande skala mellan dessa.

5.2.5¶Medborgarnas reaktioner systemskiftet

Valfrihet förefaller således var en reform som tilltalar flertalet kommunpolitiker. Bland medborgarna är inte attityden lika positiv, varken till valfrihet eller andra delar av det sk systemskiftet under 1991-94. En nationell studie av medborgarnas uppfattningar

om olika förändringar beställar-utförarorganisation, privatisering och valfrihet ger vid handen att endast 7 procent av de berörda ansåg att förändringarna medfört några förbättringar Håkansson, red. 1996. Närmare tre fjärdedelar 69 procent ansåg att förändringarna lett till försämringar. Störst missnöje fanns i kommuner

som genomfört både systemskiften och besparingar, samt bland kvinnorna och anställda i kommuner och landsting. De medborgare 36 procent av hela urvalet som ansåg sig berörda av förändringarna förblev emellertid inte passiva. Studien visar att mellan åren 1991 och 1994 ökade den politiska aktvititeten i denna grupp i form av att fler försökte påverka kommunala beslut eller planer. Vidare ledde reaktionerna också till omfattande partibyten vid valet 1994. Missnöjet mot den borgerliga majoritetens politik var således påtaglig.

Så långt den nationella delen av studien. Studien omfattade också ett urval av fyra kommuner där även förtroendet till politiker och tjänstemän jämfördes mellan åren 1991 och 1994 Håkansson, red. 1996. Resultaten gav att andelen medborgare som ansåg sig ha ett mycket eller ganska stort förtroende för politikerna i kommunen var relativt låg mellan 13 och 24 procent. Trots missnöjet mot såväl systemskiften som besparingar minskade inte förtroendet under den aktuella tidsperioden. Förtroendet för förvaltningen hade till och med ökat något. Därmed kan sägas att misstron mot den förda politiken inte i någon märkbar utsträckning påverkade förtroendet för det lokala politiska systemet.

Senare tids opinionsmätningar tyder på att misstroendet för kommunpolitiker ökat bland medborgarna se avsnitt 5.2.3. Förklaringen till detta torde inte enbart missnöje mot den

vara förda politiken, utan också alla de skandaler som uppmärksammades i massmedia under 1995-96.

Det finns emellertid studier som ger intrycket att det finns ett samband mellan politikens resultat leverans av service och mis-

52 Bilaga

stroende inte bara mot politiker och tjänstemän, utan också mot

det politiska systemet som sådant. Intervjuer med föräldrar till barn i daghem och äldre människor med hemtjänst gav bland annat resultatet att de som var missnöjda med servicen och inte lyckats påverka eller avstått från att påverka eftersom påverkansmöjligheterna var bristfälliga, tenderade att uppvisa misstro mot det politiska systemet. Brister i påverkansmöjligheter i sig skapar inte systemmisstro, enligt denna studie. Det avgörande är att servicen levereras på utlovats Möller 1996, sid 32lff.

det sätt som

5.2.6 De förtroendevalda beslutsfattare

som

Så över till den andra relationen den mer inåtriktade där det

- handlar om förhållandet mellan olika politiker och relationen till professionella grupper m m, dvs det som traditionellt kallats förvaltningen.

Inför kommunallagen är alla förtroendevalda i grunden lika,

differentierad verklighet har skapat flera olika roller. Olika men en typer av undersökningar har resulterat i en rad "rolluppsättningar för kommun- och landstingspolitikema. Bland de spänningar som tidigare uppmärksammats är den mellan rollen som förtroendeman, väljardelegat och partiombud Wallin Bäck Tabor 1981. En

- konflikt lyfts fram under senare år är den mellan att vara både

som ansvarig för verksamhet och personal produktionen och medborgarnas företrädare. Det har talats politikerna "flätats

om att samman och identifierar sig med verksamheten snarare än medborgarna. En beteckning som förekommit i debatten är nämndpartier", vilket betyder att det framträder större politiska skillnader mellan t ex en skolstyrelse och kommunstyrelsen än mellan de politiska partierna.

Andra spänningar som kommit att lyftas fram i debatten under

tid är mellan de professionaliserade politikerna senare mer kommunalråden och andra hel- eller deltidsavlönade förtroendevalda samt oavlönade politiker fritidspolitiker Montin Olsson

- 1994. Förutsättningarna för att bedriva politisk verksamhet skiljer sig kraftigt mellan dessa politikergrupper. Det finns betydande risker för maktkoncentration och elitstyre Viklund 1996.

Slutligen har det under flera år förts en diskussion om kommunstyrelsens ställning. Det görs ofta gällande att fullmäktiges roll har försvagats och att kommunstyrelsens roll har stärkts, både i relation till fullmäktige och övriga nämnder. Ett tillbakablickande ger emellertid intrycket att problemet är inte nytt. Redan vid mitten av 1960-talet konstaterar en initierad iakttagare att fullmäktige som

Bilaga I 53

korporation har med någon överdrift sjunkit till registreringsin-

en stans, medan de verkliga avgörandena träffas i kommunens styrelse

Wergenius 1966.

Fullmäktigeledamöter i arton kommuner fick ta ställning till vilka organisationer eller hade för stort inflytande

grupper som respektive borde ha större inflytande över den kommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Resultatet visade att det var framför allt staten, chefstjänstemän, massmedia, tjänstemän knutna till styrelse/nämnd, kommunstyrelsen samt fackliga organisationer som bedömdes ha för stort inflytande. Det fram-

var för allt personalen i verksamheten, brukargrupper samt fullmäktige som enligt ledamöterna borde ha mycket större inflytande Montin

Olsson Pettersson 1996. - -

De förtroendevaldas relationer till den kommunala förvaltningen har länge varit föremål för studier och diskussion. Det genomgående temat är att de förtroendevalda, framför allt de oavlönade, har successivt fått mindre betydelse i relation till

en professionella och chefstjänstemän.

5.3¶Nya roller och

uppgifter

Det har länge pågått ett sökande efter politikerroll bärs

en ny som upp av legitimitet och auktoritet. Det har funnits ambitioner att återskapa en del av den lokala gemenskapen och därigenom öka politikernas inflytande enligt traditionell politikerroll, bland

en annat genom inrättande av kommundelsnämnder. Sedan mitten

av 1980-talet har det i huvudsak handlat att utveckla styrn-

om nya ingsformer och förändringar i förvaltnings- och produktionsorganisationen. Målstyming och resultatenheter blev nyckelbegrepp.

Diskussionen om och spänningar mellan olika "roller" för de förtroendevalda i kommunerna återspeglar dels den professionalisering som skett det tidigare kallats "förvaltningen", dels

av som den komplexitet och differentiering kännetecknar den kom-

som munala organisationen och verksamheten. De förtroendevaldas, framför allt de oavlönades fritidspolitikemas, identitet har blivit problematisk, både för dem själva och för anställda och medborgare.

I samband med diskussionen kring beställar-utförarmodellen och andra kontraktstymingsmodeller har tydlig förhoppning

en om en ny politikerroll formulerats: de förtroendevalda skall frik- L från opplas "produktionen" och huvudsakligen ägna sig fora mulering av mål och beställningar utifrån medborgarnas behov samt granskning av nyttan med verksamheten utvärdering. I

54 Bilaga I

praktiken innebär det att vissa politiker huvudsakligen bör ägna sig

medborgarnas företrädare, medan andra politiker skall

att vara ägna sig handlingskraftiga och initiativrika beslutsfattare

att vara och styra genomförandet. Till stor del kan uppdelning av politikerrollen anpassning till den faktiska utvecklingen, dvs

sägas vara en den innehållsliga politikens successiva förskjutning till verksamheten produktionen samt den bristfälliga medborgerliga förankringen. Om de förtroendevalda befrias från produktionen kan

tid och kraft ägnas partiarbete och medborgarkontakter. mer

Till stor del kan sägas att den under 1990-talet intensifierade diskussionen olika önskvärda roller för politikerna har handlat

om

att rationalisera politiken. Genom att renodla olika roller, såsom om beställarpolitiker och utförarpolitiker, renodlas och underlättas chefstjänstemännens och heltidspolitikemas relationer till fritidspolitikema. Den politiska blir mer förutsägbar och styr-

processen bar. Det inte organisationen som skulle anpassas till politikernas

var uppgifter utan det omvända, att politikerroller skulle anpassas

nya till organisationen jfr Blomquist 1996. Därmed kan lite

den nya tillspetsat sägas att det är inte politikerna befriats från produk-

som tionen, utan är det chefstjänstemän och chefspolitiker som

snarare befriat sig från fritidspolitikema. De representativa demokratiska procedurema har ibland liknats vid over head-kostnader i förhållande till den kommunala produktionen, dvs nästan något nödvändigt ont. Effektivare verksamhet kräver kortare beslutsvägar och mindre demokratiskt krångel", kravet kommunen

av men

just demokratisk gör att de demokratiska procedurema att vara måste ändå fungera tillfredsställande.

Den tidigare så ofta framförda idén att dra en skarp gräns

om mellan politik och produktion har tonats ned i flera kommuner. Inte sällan har förtroendevalda i såväl nämnder som fullmäktige protesterat mot att de inte får påverka verksamheten under kontraktstid. Samspel och samarbete blir allt vanligare nyckelord.

Att många förtroendevalda värjer sig mot den rationaliserade politiken är inte överraskande. Det framkommer ofta en naturlig reaktion bland kommunalpolitiker mot olika slags rollindelningar och avgränsningar deras uppgifter. Politiken får genom rollin-

av delningar karaktären ett slags teater eller spel där varje individ

av iklär sig på förhand definierad karaktärssroll och inte förväntas

en avvika från denna. Kanske ligger det i det politiska uppdragets natur att inte känna sig bunden till vissa roller eller förhållningssätt

Offerdal 1992

Situationen är egentligen inte och har inte uppkommit

ny

införande organisationsmodeller, t ex beställargenom av nya utförarmodellen. Under lång tid har politiken successivt profes-

en

SOU 1996: 169 Bilaga I 55

sionaliserats i meningen att viktiga politiska avgöranden flyttats från nämnder till verksamhetsledare och personal. I denna situation uppstår ett dilemma: politikernas inflytande över den kommunala verksamheten har minskat samtidigt som det politiska ansvaret kräver ett stort mått av inflytande Pierre 1995, sid 108. Ett annat dilemma är förhållandet mellan allmänintresse och särintresse. Politikerna är i behov av information för att forma allmänintresset i olika frågor information oftast finns hos personalgrupper

- som och brukargrupper med olika särintressen Viklund 1996.

De ekonomiska rationalitetsaspekter som har varit tongivande i debatten kring politikerrollen tycks alltmer balanseras upp av en diskussion kring vad som kan kallas lokal demokratipolitik. I korthet innebär det starkare betoning det offentliga samtalet

en mellan politiker och medborgare. Diskussionen om politikerroll, framför allt för fritidspolitiker, tenderar att bli mer förutsättningslös, öppen och dynamisk Olsson Montin 1996.

-

Sammanfattningsvis kan sägas att professionaliseringen av den kommunala förvaltningen, minskade ekonomiska resurser, interna maktförändringar, ökat omgivningstryck, den växande individualismen i samhället som helhet och ett ganska utbrett politikermissnöje bland medborgarna utgör några viktiga faktorer som förklarar varför politikerrollen har problematiserats under senare år. De sk systemförändringama i riktning privatisering och valfrihet

mot t ex fick också ett underbetyg av de berörda medborgarna.

Politikerrollen har differentierats på olika sätt. Det pågår sedan länge ett sökande efter en ny och kanske rimligare roll. En stor del

rollproblematiken handlar om relationen mellan politik och av förvaltning/produktion, vilket behandlas i nästa kapitel.

56 Bilaga I

6¶Politik, och

förvaltning produktion

Relationen mellan politisk styrning å ena sidan och byråkratisk och professionell självständighet å den andra har alltid varit föremål för diskussion. Några har hävdat att det går att särskilja politik och förvaltning, medan andra anser att det handlar om vad man menar med po1itik och att gränsdragningar ofta är formella än

mer reella. Syftet med detta kapitel är att dels redogöra för gränsdragningsdebatten, dels försöka tränga bortom gränsdragningsdiskussionen för att undersöka vad det kan finnas för innehåll bakom beteckningama politik, förvaltning och

serviceproduktion.

6.1¶Vad är

politik

En ofta framförd tes är att det under flera år funnits "övertro på

en vad politiken kan åstadkomma och att "politikens" roll

numera minskat. Det har också funnits en uttalad linje från vissa håll att politikens betydelse också bör reduceras till förmån för andra sfärer och aktörer i samhället professioner, marknaden, fami1jen och den enskilde. Andra tvärtom, att poli-

menar tiken måste återerövra kontroll över ekonomin och marknaden samt att politikerrollens status måste höjas. Professioner och marknaden bör enligt detta synsätt vara i politikens tjänst. I kommunala sammanhang diskuteras ofta relationen mellan politiker och tjänstemän. Inte sällan stöter påståenden att

man "politikema lägger sig i detaljer eller att politikernas styrning är otydlig. Å andra sidan kan politiker

hävda att det råder "tjänstemannavälde" i kommunen.

Om vi instämmer i verklighetsbeskrivningen och/eller håller med om vad som bör ske är till stor del beroende vilket politikbegrepp vi använder. Politik kan avse flera saker som term och som begrepp. I detta sammanhang är det den begreppsliga bestämningen som skall lyftas fram jfr Lundquist 1993, sid 24 I litteraturen kan identifiera fyra definitioner politikbegreppet:

av en institutionell definition, en funktionell, innehållslig definition,

en samt en processorienterad definition Offerdal 1992, sid 92ff. De tre första är vanligt förekommande i Statsvetenskapliga läroböcker se t ex Lundquist 1993, sid 27

För det första kan med politik menas det som politiker sysslar med institutionell definition. Om en nämnd utreder ett ärende och fattar ett beslut är detta per definition politiska aktiviteter. Denna definition blir närmast tautologisk, dvs politik är det som politiker håller på med Lundquist 1994, sid 42. På liknande sätt används ofta politikbegreppet för att beteckna aktiviteter, idéer och institutionella arrangemang som är knutna till det offentliga. Den "offentliga sektorn" blir därmed den politiska sektorn. Denna definition av politik kan ses som historisk förvrängning av en

en klassisk uppfattning om att politik är en offentlig verksamhet i betydelsen öppen för insyn och medborgardeltagande.

För det andra är politik styrning, auktoritet och maktutövning funktionell definition. Politik och makt har ibland betraktats som synonymer. Enligt t ex Weber betyder politik strävan efter makt eller inflytande maktfördelningen och att den som bedriver politik strävar efter makt; antingen makt som medel för att uppnå andra mål ideella eller egoistiska, eller makt för maktens egen skull, för att njuta av den prestigekänsla makten ger" Weber 1977, sid 41. Om bortser från strävan efter makt för dess skull

egen kan makt och auktoritet ses som instrument för att uppnå vissa mål. Makt kan översättas till kontroll över strategiska resurser som kan användas i speciella syften. Politik är i denna mening en funktionell styrelsefonn som omformar olika särintressen till allmänintresse.

För det tredje kan politik vara att påverka människors levnadsförhållanden innehållslig definition. Iklassiskt statsvetenskapligt språkbruk anges detta som auktoritativ fördelning av värden". Att värdefördelningen är auktoritativ betyder att medborgarna i samhället uppfattar den som bindande, att de accepterar och lyder Easton 1965. Detta är politikens innehåll. Politik handlar då om att definiera problem, behov och utmaningar i samhället och driva dessa vidare i en politisk beslutsprocess som resulterar i en legitim resursfördelning Bay 1965. Det är enligt detta synsätt en genuint politisk uppgift att definiera och prioritera mellan olika medborgargruppers sociala och andra samhälleliga problem och att granska effekterna olika insatser och åtgärder i samhället

av politisk utvärdering Montin 1993a. Det betyder att i takt med att andra aktörer, t ex professionella i praktiken sköter behovsdefinitioner och prioriteringar minskar behovet av politiker.

För det fjärde kan politik vara hantering av konflikter processorienterad definition. Det finns konflikter i samhället och . politiska institutioner har till uppgift att ta hand om dessa och finna för flertalet acceptabla kompromisser. Det är inte politiken och politiker som skapar intressen, utan förekomsten av olika intressen

58 Bilaga I

som skapar politik och politiker. I en värld där teknokratin och specialiseringen är stark och där det finns ambitioner att finna tekniska lösningar på sociala problem behövs politiken för att hantera intressekonflikter och finna rimliga lösningar besvärliga problem Fischer 1990. Fanns det expertis som kunde lösa alla sociala och andra samhälleliga problem till allas bästa behövdes ingen politik. Till skillnad från teknokratins sanningssökande är politiken meningsskapande March Olsen 1989. Politikens

uppgift är inte i första hand att komma fram till sanningar utan till rimliga och rättfärdiga lösningar i konkreta fall Offerdal 1992, sid 82-92. Denna bestämning politik är processorienterad. Det

av betyder bland annat att politik är inte bara att ta ställning till olika alternativa strategier, utan också att skapa nya alternativ, nya möjligheter.

Politik är således ett mångdimensionellt begrepp och kan användas olika sätt. De fyra definitionerna utesluter inte varandra utan kompletterar varandra. Sammantaget säger oss de fyra synsätten att vi kommer inte undan politiken.

I det följande sker först institutionell analys, dvs hur har de

en institutionella gränsdragningarna mellan politik och "förvaltning" diskuterats sedan slutet 1970-talet Det handlar

av om dels relationen mellan politiker och tjänstemän, dels relationen mellan olika politiska i kommunen. Därefter kommer ana-

organ lysen att riktas mot innehållet och processerna. I en empirisk och konstruktiv analys bör vi ifrågasätta det formellt institutionella synsätt som säger att politik är det som politiker sysslar med och betrakta det som en hypotes. Att säga att en eller flera aktörer har makt gör oss inte heller speciellt klokare. Det väsentliga är frågan: makt att göra vad, inte makt över vem Stoker 1995; Stone 1989; Petersson 1992. Därmed förefaller det innehållsliga och

störst betydelse i studie av kommunal poliprocesserna vara av en tik. Vem som gör vad är först och främst en empirisk fråga, dvs vem/vilka formar innehållet i politiken, vem/vilka är aktiva i de meningsskapande processerna och hur fungerar i praktiken det politiska ansvaret Utifrån kunskaper om detta kan vi i relation till

de normativa ideal som finns i den kommunala demokratidebatten

föra en konstruktiv diskussion om vem som bör göra vad, hur ansvarsutkrävandet bör utformas osv jfr Sørensen 1995, sid 63.

6.2¶Den formella

gränsdragningen

I kommunala sammanhang finns det en innehållslig innebörd som står att finna i kommunallagen, nämligen att nämnderna ansvarar

Bilaga I 59

för verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet KL 6 kap. 23 § Det har däremot i praktiken varit svårt att finna en för alla godtagbar lösning den institutionella gränsdragningen. Det har under årens lopp förts intensiva diskussioner om relationen mellan politiker och tjänstemän. Norell identifierar tre kommunala förvaltningssyner: politisk, pragmatisk och facklig-juridisk Norell 1989, sid 42 ff. Den politiska förvaltningssynen innebär att eftersom politikerna har ansvaret bör de också reellt styrande. Inga principer bör hindra dem vara från påverka verkställigheten. Den fackligt-juridiska förvaltningatt hävdar närmast motsatt ståndpunkt. Förvaltningen skall ssynen en garantera rättssäkerhet och professionalism. Politikerna bör ange mål och inriktning för att därefter lämna över till förvaltningen att självständigt genomföra besluten. Den pragmatiska förvaltninghävdar strikt gräns inte är möjlig att dra. Däremot går ssynen att en det att skapa för båda parter godtagbar rollfördelning. Viktigt är en dock tjänstemännen är beslutslojala. Politikerna skall avgöra hur att rollfördelningen i praktiken skall ut. Detta betyder att den fakse tiska rollfördelningen kan variera mellan olika sektorer och mellan olika kommuner. Norells empiriska studier de kommunala adav ministratöremas roll visar också att den faktiska rollfördelningen varierar beroende kommuntyp, sektor, tjänstemännens bakgrund, politikernas bakgrund etc. I liten kommun kan gränsen en mellan politik och förvaltning flytande än i en större vara mer kommun Norell 1989, sid 261 f. Synen på förhållandet mellan politiker och professionella på kommunal nivå har skiftat över olika tidsperioder. På basis av den offentliga debatt förts sedan 1940-talet drar Norell slutsatsen som förvaltningen efter att först ha uppfattats en positiv faktor i att som uppbyggandet den kommunala verksamheten sedermera kom att av framstå kritisk dager: i mer

"Riskerna för tjänstemannavälde har uttryckts under lång tid först under delen 1970-talet och men senare av början 1980-talet uppfattas detta mera allmänt som av problem, och viljan att begränsa eller balansera förett valtningens roll uttrycks explicit. Faktiska åtgärder vidtas även med detta klara syfte Norell 1989, sid 48.

Vid denna tidpunkt det många vittnade om tjänstemännens var som växande makt. Omfattande studier genomfördes av t ex planeringi kommunerna och en av slutsatserna var att sprocesser "tjänstemännen/planerarna, antal ökat medan politikernas vars

60 Bilaga I SOU 1996: 169

minskat, har fått en allt självständigare maktställning, dels

genom sin specialistkompetens, dels genom att de har möjlighet att lägga ner mycket mer tid än politikerna under beredningen varje

av ärende" Gustafsson et 1981, sid 32.

Ien annan studie karakteriserades politikerna "defensiva

som granskare: "I mycket liten utsträckning ägnar man sig problemlösning ihanteringen av ärenden. Problemlösningsarbetet är i stället överfört till förvaltningen" Brunsson Jönsson 1979,

sid 70. Troligen tog politiskt ansvariga i kommunerna intryck

av dessa forskningsresultat.

Gränsdragningsproblemen ökade i takt med att kommunerna i praktiken övergick från lekmannaförvaltning till tjänstemannaförvaltning med lekmannastyre. Under 1950-talet inleddes professionaliseringen av den kommunala förvaltningen och sedan dess har de förtroendevalda fått allt svårare att hävda sitt lekmannaansvar. Sedan mitten av 1970-talet har debatten förhållandet mellan poli-

om tiker och tjänstemän intensiñerats. Forskningsresultaten och debatten har visat att en gränsdragning varit svår att göra och upprätthålla. Den har heller inte varit eftersträvansvärd för alla.

Från mitten av 1980-talet tycktes bilden förändras igen, från misstro till tilltro. När målstyming och stärkt administrativt ledarskap formulerades som viktiga strategier förändrades hållningen till den professionella förvaltningen. Det blev allt vanligare att kommunerna delegerade frågor som tidigare legat på politisk nivå till tjänstemannanivå, tex personalfrågor och ekonomiskt ansvar. Ett exempel på detta är daghemsföreståndamas förändrade roll. Från att vara en jämlike i arbetslaget dock med pedagogiskt ansvar blev föreståndama definierade som chefer för daghemmen. Det betyder att tilltron till förvaltningen eller kanske framförallt till cheferna

för olika delar av förvaltningen åter ökade. Svängningen i

- synen på förhållandet mellan politiker och tjänstemän framgår i de första förslagen till ny kommunallag. I ett betänkande framhålls att de

förtroendevaldas arbete måste i ökad utsträckning

inriktas på att formulera tydliga mål för den kommu-

nala verksamheten och följa upp att dessa mål omsätts i

praktisk verksamhet SOU 1985:28, sid 120.

Dessa politiska ledningsfunktioner bedömdes vid denna tidpunkt vara så viktiga att de borde skrivas in i kommunallagen prop. 1986/87:28, sid 120; prop. 1986/87:91, sid 53. Detta förslag stötte emellertid på motstånd och Demokratikommittén gjorde

en omvärdering. I den proposition om ny kommunallag, som antogs

av riksdagen våren 1991, framhölls att det

Bilaga 61

n vore fel att införa en särskild regel om vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt. Ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna I det perspektivet skulle en lagreglering vara olycklig eftersom en sådan skulle kunna leda till en diskussion om en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltning" prop. 1990/91:117, sid 89.

Denna hållning ligger nära det som Norell definierar som pragmatisk förvaltningssyn" Norell 1989.

Uppfattningen om förhållandet mellan politiker och tjänstemän förändrades således från vilja att begränsa de makt till

en senares en fråga "ömsesidigt förtroende. Dessa förändringar kan tolkas

om på följande sätt. När kommunerna var i ett uppbyggnadsskede växte tjänstemannakåren och övertog i praktiken uppgifter som tidigare skötts av förtroendevalda. Det skedde en förskjutning från lekmannaförvaltning till "lekmannastyre". Det som tidigare betraktades som politik och var föremål för beslut i nämnder delegerades till tjänstemän. De anställdas politiska betydelse ökade. Detta kom i konflikt med idén om politisk styrning och den försvagade politiska kontrollen av verkställigheten började definieras som både ett demokrati- och stymingsproblem.

I takt med att kommunernas ekonomi försämrades under 1980talet ökade kritiken mot kommunernas bristande effektivitet. Det började talas i termer av effektivare ledarskap och delegerat ekonomiskt till tjänstemännen. Därmed började problemfor-

ansvar muleringen förändras: den politiska styrningen borde förändras eller till och med försvagas. Delegering och starkare administrativt ledarskap skulle ge ökad effektivitet och ersätta en stor del av den politiska styrningen.

I den ovan citerade propositionen framhålls att en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltning inte är lämplig. I anslutning till den nya kommunallagen introducerades en ny styrmodell i kommunerna, den sk beställar-utförarrnodellen. Till skillnad från argumenteringen i förarbetena till lagen bygger denna modell på en åtskillnad mellan politik och produktion, dvs en "strikt gränsdragning. I Lokaldemokratiutredningens betänkande markerades detta starkt, nämligen att det är en "väsentlig kvalitativ skillnad mellan å ena sidan att vara "medborgarföreträdare" och samtidigt representant för produktionssidan och att dessa roller är åtskilda SOU 1993:90, sid 263. Tanken bygger på att det inte

62 Bilaga I SOU 1996: 169

längre handlar om politik och förvaltning utan politik och produktion. I t ex en beställar-utförarorganisation har nämnden en förvaltning till sitt förfogande, men det är stabsfunktion och inte

en något som betecknar den service- och omsorgsproducerande verksamheten.

6.3 Två

handlingsstrategier

I grova drag framträder två olika handlingsstrategier som utgår från två olika typer av rationalitet. Den första strategin innebär att de förtroendevalda i princip kan in och påverka alla nivåer i den kommunala organisationen. Det bygger föreställningen att utifrån ett politiskt-demokratiskt synsätt finns det inte några möjligheter att principiellt fördela makten mellan politiker och tjänstemän. Den legitimering som väljarna ger politikerna ger dem en självklar rätt att påverka verksamheten på alla nivåer Lundquist 1991, sid l71f.

Denna föreställning är klassisk. I kommunerna har en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltningen länge varit främmande. En av de gamla borgerliga kommunernas idémässiga grunder var att lekmän både beslutade och genomförde olika sociala och andra åtgärder. Det lokala självstyret har varit och är fortfarande i lagstiftningen ett lekmannaansvar. I den nya kommunallagen finns fortfarande skrivningar som direkt kan hänföras till lekmännens oinskränkta ansvar. En kommunal nämnd är ansvarig för all verksamhet inom nämndens område, inte bara för den verksamhet som sker i nämndens egen direkta regi. Denna markering av det odelade lekmannaansvaret betyder att ingen kommunal verksamhet kan bedrivas utan ett politiskt ansvar. Detta gäller även för uppgifter som är ålagda av statsmakterna, t ex utbildning och socialtjänst.

Den andra strategin som finns representerad i målstymings-

ideologin och olika varianter av kontraktsstyrning och beställarutförarmodeller innebär att tydliga gränser bör etableras. Idén är

att det finns en grundläggande skillnad mellan politik och "handling". Framför allt företagsekonomer i Sverige har betonat denna distinktion Brunsson Jönsson 1979; Jönsson 1989, Kap

- Hansson Collin 1993. Distinktionen är också fundamental inom

- Public Choice-teorin Aucoin 1990, sid 126f. Politikens legitimeringsgrund är dels att det förs en demokratisk debatt där det förekommer oenigheter och konflikter, dels själva det formella beslutsfattandet som sker enligt vissa institutionaliserade demokratiska procedurer. Handlingen som representeras av

-

SOU 1996: 169 Bilaga I 63

förvaltningen och serviceproduktionen legitimeras det faktiska

- av utflödet av service, Det enligt den lokala folk-

omsorg m m. som styrelsemodellen kallats för det politiska in- och utflödet

får här en dualistisk snarare än hannoniell prägel. De förtroendevaldas

en verksamhet har helt andra legitimeringsgrunder än de professionella service- och omsorgsverksamhetema. Av detta följer att det bör ske en separering av "politik" och "handling" såväl organisatoriskt som i tiden och i rummet Jönsson 1989, sid 277-279. Vi ser här en stark idémässig koppling mellan de beställarutförarkoncept som formulerades i början 1990-talet och svensk

av företagsekonomisk forskning kommuner, även det sällan

om om redovisas några sådana samband i debatten.

En renodling av detta synsätt innebär att politiken bör träda "tillbaka" i så stor utsträckning möjligt. Det innebär bland

som annat att de förtroendevalda bör inte ha några kontakter med

personalen utan allt bör gå via chefstjänstemännen. Når det gäller verksamhetens kvalitet och utformning är det uteslutande kundernas/medborgamas bedömningar som gäller. Slutligen markeras de förtroendevaldas självständighet gentemot partiet. Politikernas uppgifter bör enligt detta synsätt begränsas till att omfatta beslut och uppföljning, ledningsfunktionen inom förvaltningen bör

vara stark och avstämningen den kommunala servicens kvalitet bör

av ske i form av brukarenkäter och de preferenser framkommer

som när medborgarna väljer service. Denna begränsade politikerroll finns framför allt företrädd bland moderata politiker Westerståhl 1995. En undersökning av fullmäktigeledamöter i arton kommuner visade också att det uteslutande borgerliga ledamöter, fram-

var för allt i förortskommuner till Stockholm, instämde i

som påståendet att utrymmet för politiskt beslutsfattande borde begränsas Montin Olsson Pettersson 1996.

- -

Socialdemokratiska och borgerliga, framför allt moderata, politiker har ofta olika uppfattningar om relationen mellan politiker och tjänstemän. Socialdemokratiska politiker intar restriktiv

en mer hållning när det gäller att förvaltningschefer befogenheter

ge Blom 1994, sid 165. Bland moderata politiker framträder

en annorlunda hållning, nämligen att cheferna skall befogenheter att

ges vara chefer över sin organisation och verksamhet utan inblandning av politikerna Westerståhl 1995, sid 30.

De två redovisade grundläggande strategiema för relationen mellan politik och förvaltning politiker och tjänstemän bygger på två typer av rationalitet. I det första fallet kan vi tala politisk-

om en demokratisk rationalitet som har att göra med hur olika värden och intressen skall hanteras och organiseras i den kommunala organisationen. I det andra fallet kan tala mål-medel rationalitet

om en

3 16-1455

64 Bilaga I SOU 1996: l 69

har att göra med hur effektiv organisationen är i förhållande som till uppsatta mål och kostnader Lundquist 1991. Attitydmätningar och andra undersökningar av politikerrollen vid handen att det finns skilda synsätt kan återföras på ger som partitillhörighet, det är inte hela sanningen. Genomgående har men mål-medelrationaliteten med återföljande begränsning av polien tikerrollen blivit ett dominerande inslag i fömyelsetänkandet. Mot bakgrund genomgången vad politik kan vara är det i förav av sta hand de två första betydelsema som framträder, dvs politik som institutionellt avgränsad verksamhet samt politik som makt, styrning och auktoritet. Påverkan människors levnadsförhållanden och hantering samhälleliga konflikter träder i bakgrunden. av

6.4¶Tjänstemännens politiska praktik

Vi från olika studier att relationen mellan politiker och tjänvet stemän och därmed också uppfattningen om vad som är politik respektive icke politik varierar mellan olika typer av kommuner. I små kommuner tenderar det administrativa och det politiska att flyta i större utsträckning än i större kommuner Norell samman 1989, sid 270. Senare års forskning om kommunala chefer bekräftar deras verksamhet är tämligen politisk till sin karaktär att Blom 1994. För det första förväntas förvaltningschefema uttolka ibland oklara och beslut. Det betyder att det egentliga innevaga hållet i ett beslut kan tillkomma efter det formellt politiska beslutet. För det andra fungerar cheferna ibland som handledare politiki deras politiska arbete. För det tredje händer det ofta att förerna valtningschefema avgör vilka frågor skall föras upp på den som politiska dagordningen. Många strategiska frågor hanteras utan politikernas inblandning. Sammantaget visar en studie att "det finns obalanserad relation mellan förvaltningschefer och polien tiker på kommunal nivå där politikerna befinner sig i klart underläge" Blom 1994, sid 167. Dessa slutsatser omfattar förvaltningschefer i både traditionell funktionell och sektoriserad organisaen tion samt kommundelsförvaltning med integrerad och en geografisk organisation. Det förefaller enligt den studien således inte finnas några större skillnader mellan olika formella organisationslösningar med avseende på relationen politiker och chefstjänstemän utan är "samlad bild" Blom 1994, sid 164. en Mot denna generella bedömning kan i viss mån ställas resultat från utvärderingen stadsdelsnämnderna i Göteborg och Stockav holm. I båda fallen forskarna att de förtroendevalda har menar stärkt sin ställning gentemot chefstjänstemännen Westerståhl 1995;

BilagaI

Premfors Sandqvist Sanne 1994, sid 166. När det gäller

- stadsdelsnämnderna i Göteborg Westerståhl iakttagel-

summerar serna på följande sätt:

"Vad de förtroendevalda beträffar har stadsdelsreformen fått en påtaglig effekt. De har blivit allmänpolitiker i stället för sektorspolitiker och de har utvecklat en klar lokal anknytning. Deras insyn och inflytande över verksamheten har enligt deras uppfattning

egen ökat. Både politikernas lokalanknytning och deras ökade inflytande bekräftas tjänstemännens

genom bedömningar" Westerståhl 1995, sid 323.

Citatet ger uttryck för att det finns ett samspel mellan politiker och tjänstemän, men sker detta samspel på lika villkor

6.5 lika villkor

Samspel

Intervjuer med nämndordföranden och förvaltningschefer ofta

ger resultatet att det råder ett "konstruktivt samspel mellan politiker och tjänstemän. Det kan tolkas som att båda sysslar med politik, fast på lite olika sätt. I en studie av relationen mellan politiker och förvaltningschefer framkom bland annat att det finns ett ömsesidigt beroende mellan politisk ledning och förvaltningsledning Pettersson 1996. Gränsen mellan politik och förvaltning visade sig inte mellan nämnd och förvaltning på andra håll

utan snarare i organisationen; dels mellan förvaltningschef och underordnande, dels inom nämnden mellan presidiet och vanliga ledamöter.

Ett annat exempel kan tas från genomförande styrre-

av en ny form. I landets största kommun introducerades i början 1990-

av talet ett konkurrensprogram inom äldreomsorgen. Det fullmäk-

var tige som beslutade att programmet skulle införas, det de

men var sociala distriktsnämndema som stod för det praktiska

genomförandet. Vissa distriktsnämnder anammade idén helhjärtat medan andra var mer tveksamma. Omfattningen konkurrensutsättnin-

av gen kom således att variera. Variationema skulle kunna förklaras

av yttre omständigheter, t ex andelen äldre eller antalet potentiella omsorgsproducenter, men så var inte fallet. Förklaringen låg snarare i att olika politiska och administrativa aktörer agerade på olika sätt. De ledande tjänstemännen hade ett stort inflytande i etableringsprocessen. I de distrikt där det fanns viss ambivalens

en bland politikerna i distriktsnämnden hade socialchefen ett avgörande inflytande. Om chefen argumenterade för konkurren-

66 Bilaga I

sutsättning blev detta också nämndens policy, och fanns det tveksamheter hos chefen bibehölls tveksamhetema i nämnden Fridolf 1996a. Exemplet visar att tjänstemännens politiska betydelse tycks öka när det råder viss oklarhet eller osäkerhet bland politikerna. Det uppstår ett policy-tomrum som fylls av tjänstemännens egna värderingar och ambitioner.

Bland många politiker och tjänstemän i kommunerna uppfattas troligen gränsdragningen inte som något problem. Så länge det inte uppstår några konflikter går de in varandras områden utan att det uppfattas som något stort regelbrott. Så kan framför allt vara fallet i relationen mellan närrmdordförande och förvaltningsche-

en fen. Det är inte ovanligt att oppositionen i en nämnd har en betydligt kritisk hållning till relationen mellan politiker och tjän-

mer stemän än majoriteten.

6.6¶Praktisk Värderationalitet

I grunden finns ett dilemma handlar om å ena sidan normativa

som föreställningar politikernas roll i det representativa demokra-

om tiska systemet och den politiska och professionella praktiken å den andra. Den dualistiska politik-administration behöver

synen ersättas med ett annat synsätt inte låser våra tankar. Därefter

som kan vi ta ställning till de demokratiska problem ett sådant synsätt innebär. En artikel C. Shaw 1992 kan ge en fingervisning om

av vilken väg analysen kan träda in på. Shaw ställer Webers byråkratikriterier mot Hegels statssyn. l Webersk tradition är byråkratin

apparat styrs av legal-rationell auktoritet. Den är ett instruen som ment för politiskt ansvariga och neutral inför lagar och regler. Eftersom byråkratin i praktiken inte är detta viljelösa instrument skapas olika grader formellt handlingsutrymme discretion.

av Dess kreativitet antas dock vara kontrollerad av överordnade organ och formella regelverk. Samtidigt innebär handlingsutrymmet att implementeringen politiska beslut kan i stor utsträckning

av utfonnas efter eget gottfinnande. I den weberianska föreställningsvärlden finns således en paradox.

Bureaucracy supposed to implement political decisions with technical precision, but this ideal can

be fully realized because bureaucrats would alnever

have of discretion Shaw 1992, sid ways some space 385.

SOU 1996: 169 Bilaga I 67

Denna paradox lever vidare och kan förklara varför det är svårt att finna en gränsdragning är både praktiskt och kunskapsmässigt

som relevant. Praktiskt, därför att byråkratin helt enkelt inte låter sig styras på detta sätt. Kunskapsmässigt, därför att det inte tas hänsyn till vad tjänstemännen faktiskt sysslar med.

Hegels uppfattning om byråkratin eller egentligen staten skiljer sig på några fundamentala punkter från den weberianska traditionen. Aktiviteterna i en byråkrati är i webersk terminologi tekniska appliceringar av expertkunskaper, dvs det handlar att

om finna lämpliga medel för att uppnå politiska mål. I hegelsk anda kan byråkratins aktiviteter i stället beskrivas "subsumption",

som dvs det sker både tekniska bedömningar och värderingar utifrån olika normsystem. Den hegelska byråkratin är således inte värderingsfri utan underordnad subsumerad olika normsystem styr

som handlandet i konkreta och strategiska frågor Shaw 1992, sid 384.

Det är egentligen två helt olika förhållningssätt. Den weberianska uppfattningen om byråkratins aktiviteter kan hänföras till det Aristoteles kallade "techne", medan den hegelska kan hänföras till "phronesis" Shaw 1992, sid 385. Techne är beteckning aktiviteter som handlar hur med olika medel uppnår ett uppsatt

om man mål. Det är grundbegreppet till det vi idag kallar teknik eller teknologi. Phronesis är en beteckning aktiviteter som handlar om praktisk etik. Vi analyserar och värderar olika intressen och värderingar för att utöva praktiskt handlande. Det kan kallas för praktisk värderationalitet, men har idag inget eget begrepp Flyvbjerg 1993, sid 73. Närmast kommer använder be-

om greppet politik".

Sammanfattningsvis kan sägas i den weberianska och fortfarande dominerande traditionen sysslar byråkratin med instrumentell eller teknisk rationalitet, medan den hegelska tolkningen säger oss att byråkratin också och kanske framför allt sysslar

- med praktisk värderationalitet. Det våra föreställningar

nyanserar om förhållandet mellan politik och förvaltning. Det bidrar till

en

mer realistisk syn på förvaltningens/tjänsteproduktionens politiska

betydelse. Ofta ställs frågan vem styr och kontrollerar byråkratin men frågan låter sig inte besvaras på ett entydigt sätt. Den professionaliserade förvaltningens självständighet gentemot såväl politiker som andra är framträdande. Frågan kan omformuleras på följande sätt: hur sig den professionaliserade förvaltnin-

anpassar gen till olika förändringar i den politiska, sociala och ekonomiska omgivningen När frågan ställs på detta sätt är det inte längre den hierarkiska relationen mellan styrande och styrda fokuseras

som utan de professionaliserade tjänstemännen politiska aktörer

som

68 Bilaga

Jones 1995, sid 93. Därmed kommer deras politiska betydelse att

synlig. bli mer

Med realistisk syn på förhållandet mellan politiska och

en mer administrativa/professionella institutioner kan man försiktigt formulera två konstruktiva rekommendationer. För det första bör professionella och chefstjänstemän göra sig medvetna om att de sysslar med politik, dvs medverkar till att avgöra vem som skall få vad, när och hur. Det betyder att de också bör diskutera vilka värderingar

styr deras handlande bygga slags självförståelse över sin som - en roll i demokratin jfr Lundquist 1994, sid 157 ff. För det andra bör politiker å sin sida acceptera att de inte är de enda politikerna i reell mening. Det betyder att de i egenskap av att vara direkt legitimerade och ansvariga inför medborgarna också måste bli

av tydligare i sina värderingar. Deras praktiska etik bör fokusera att tydliggöra och argumentera för prioriteringar mellan olika behov och behovsgrupper i samhället politikens innehåll. Det är egentli-

ursprunglig uppgift för kommunalpolitikema, men har gen en kommit i skymundan i takt med professionaliseringen och sektoriseringen Westerståhl 1993. Idetta sammanhang kan refereras till det statsvetare ibland kallar stark demokrati vilket i korthet

som innebär att såväl vanliga medborgare som politiker och professionella samtalar och samhandlar kring gemensamma angelägenheter Premfors Sandqvist Sanne 1994.

- -

6.7¶Professioner, autonomi och legitimitet

I detta kapitel har jag hittills behandlat de ledande tjänstemännens politiska betydelse i olika avseenden. I det följande skall professionemas utveckling och det kommunala fömyelsearbetet behandlas generellt. Det bör framhållas att "professioner" och

mer professionalism används i vid bemärkelse. I vissa fall görs distinktioner mellan professionell som innefattar t ex sk fria yrkesutövare såsom advokater och läkare och "kvasi-professionella" som omfattar t socialsekreterare, sjuksköterskor och

ex förskollärare. Några formella definitioner och gränsdragningar mellan den ena gruppen från den andra är inte nödvändig i detta sammanhang.

Ett kännetecken för professionella är att de strävar efter självständighet autonomi. De vill ha handlingsutrymme för att utöva sin yrkesskicklighet. Autonomin gäller både i relation till överordnade organisationsnivåer och till medborgarna Laffin 1986, sid 21. Hög grad självständighet kan tolkas som att de

av professionella har successivt lyckats "övertala" politiker och andra

Bilaga I 69

att de bedriver bäst sin verksamhet utan alltför stor yttre inblandning Ham Hill 1984, sid 143.

-

För att bibehålla och stärka sin professionella status behöver de emellertid också stöd från omgivningen. För vissa t

grupper, ex läkare, är autonomin hävdvunnen och behöver inte ständigt

reproduceras genom yttre stöd. Andra t socialsekreterare

grupper, ex eller förskollärare inom barnomsorgen, har inte denna sedan lång tid förankrade professionella legitimitet. Det kan därför finnas ett behov av olika former av stöd från de politiskt ansvariga Sannerstedt 1984, sid 239. Studier av daghemsföreståndamas roll i 1980-talets förändringar inom kommunerna uttryck för detta.

ger Föreståndama önskade att de politiskt ansvariga

vore mer intresserade av deras verksamhet, gav mer resurser till fortbildning samt att de uttryckte tydliga målsättningar för bamomsorgsverksamheten Montin 1993b.

Samtidigt visar studier att de professionella inom

grupperna barnomsorgen och äldreomsorgen åtnjuter relativt stor självständighet och att deras krav i samband med omorganiseringar var betydelsefulla för utfallet. Kravet på självständighet uttrycks också i form av misstroende gentemot de förtroendevalda. De ville slippa inblandning i sin verksamhet. Detta misstroende fanns i såväl kommuner med utan kommundelsnämnder Montin 1993b;

som jfr Svensson 1991, sid 203. Andra studier visar också att professionella inom den sociala sektorn i kommunerna benägna

är mer än sina kollegor inom den tekniska sektorn att ta strid för att förverkliga sina ambitioner Norell 1989, sid 222.

Bland de professionella grupper som undersökts inom barnomsorg och äldreomsorg finns således behov både av att hävda självständighet gentemot ansvariga politiker och samtidigt söka deras stöd. Denna dubbelhet bottnar bland annat i att dessa professionella grupper inte åtnjuter lika hög legitimitet bland politiker och medborgare som andra professionella Till dessa

grupper. spänningar kan föras effekter den ökade politiska roll

av som professionella grupper fått i kommuner och landsting.

6.8 av makt och ansvar

Förskjutning

Professionaliseringen av den kommunala förvaltningen har medfört en förskjutning av relationen mellan makt och Det formella

ansvar. politiska ansvaret inför medborgarna kvarstår medan makt över resursanvändning har förskjutits till resultatenheter och liknande. De senaste årens förändringar i organisation och styrsystem ligger i linje med och förstärker denna åtskillnad mellan makt och I

ansvar.

70 Bilaga I SOU 1996: 169

korthet skulle kunna uttrycka det som att de professionella fått

man ökad makt på bekostnad av politikernas makt. Fullt så entydigt är det emellertid inte. Även professionella kan uppleva mak-

grupper tlöshet eftersom makten innefattar i praktiken också att hantera politiska frågor.

En professionsstyrd verksamhet innebär att de etablerade professionella normerna är avgörande för verksamhetens innehåll. I de förändringsprocesser pågår kan vi se att det är andra ration-

som alitetsnormer gör sig gällande. Ekonomiska rationalitetsnor-

som

har blivit betydelsefulla. De som tidigare arbetade med att mer mer definiera behov utifrån professionella och erfarenhetsbaserade kriterier har i allt större utsträckning också fått ekonomiskt ansvar. Utmärkande för olika typer av "altemativa driftsformer" är att verksamhetsledningen skall balansera behov och resurser Johansson mfl 1994. Det ökade ekonomiska ansvaret kan komma i konflikt med de professionella nonnema. Denna normkonflikt kan förklara varför vissa grupper inom t ex sjukvården varit starkt kritiska till införandet styrsystem Leffler 1996.

av nya

Att balansera behov och resurser för olika grupper av medbor-

brukar betraktas politisk uppgift politikens innehåll. gare som en Successivt har anställda i kommuner och landsting i praktiken övertagit delar dessa uppgifter. Det som kallas för

av "avpolitisering" blir i själva verket "politisering" av den professionella verksamheten.

6.9¶Mer än

övertalning politisk styrning

Hela detta avsnitt har på olika sätt visat att professionella grupper och serviceproducerande organisationer i den offentliga verksamheten har stark politisk ställning. De förväntas också i stor ut-

en sträckning flexibla och anpassningsbara i förhållande till nya

vara problem och utmaningar. Inte minst när det gäller att balansera behov och i krympande offentlig ekonomi.

resurser en

Flexibilitet och anpassning kan motverkas av en detaljerad politisk styrning. Istället enskilda serviceorganisationer

ges resultatenheter m ett relativt stort handlingsutrymme. Den plu-

m ralism och differentiering denna förvaltningspolitiska in-

som riktning medför står i bjärt kontrast till den lokala folkstyrelsemodellens förväntade stymingskedja partier fullmäktige nämnder

- - förvaltning. Det handlar kanske inte om att "styra" den professionaliserade förvaltningen utan att påverka och uppmun-

mer om tra byråkratier och professionella i riktning mot önskvärda

grupper

Bilagal 71 politiska mål Jones 1995. Nyckelorden är förhandling och övertalning snarare än styrning.

4 16-1455

72 Bilaga I SOU 1996: 169

7 och organisering Organisation

Fömyelsearbetet i kommuner och landsting handlar till stor del om att förändra befintliga eller skapa formella organisationer. Det nya finns stark tilltro till att med formella organisationsförändringar en öka såväl demokrati effektivitet och tjänstekvalitet. I detta som kapitel problematiseras denna föreställning. Ett alternativ är att uppmärksamma det faktiska samarbete som sker mellan professionella och andra aktörer. Vi kan således särskilja organisation från organisering.

7.1¶Organisationsteoretiska inriktningar

Teoribildningen inom området organisationsförändring är omfattande. Den chef eller typ ledning som vill strukturera om annan av sin organisation har tillgång till ett rikt material om det bästa sättet att organisera givet vissa uppgifter och viss omgivning. Organisationer beskrivs ibland planmässigt inrättade struksom består formella regelverk för befogenheter och ansvar, turer som av målsättningar, teknologier och sociala relationer. Det i praktiken vanligaste synsättet är att betrakta organisationen som en egen avgränsad enhet huvudsakligen styrs av ledning och ägare. som Organisationen instrument kan användas av ledningen på är ett som önskat sätt. Problem med organisationen kan huvudsakligen lösas reorganisering, dvs förändringar i den formella strukturen genom och procedurerna Bolman Deal 1995. - Delvis i konkurrens med detta synsätt organisationer finns det olika varianter teorier förhållandet mellan organisation och av om omgivning Blau Meyer 1987. Vi kan gruppera dessa teorier i tre - "modeller", den första utgår från att organisationens struktur varav till omgivningen. En variant detta är att en komplex anpassas av och dynamisk omgivning påverkar organisationen i riktning mot att bli allt differentierad decentraliserad och specialiserad. En mer variant är att organisationer deltar i kamp om makt över annan en varandras omgivningar och En organisation försöker resurser. maximera sitt handlingsutrymme och minska sitt beroende av andra organisationer, bland annat att samhandla med andra orgenom ganisationer Thompson 1967.

Bilaga I 73

Den andra modellen bygger på att organisationer i allmänhet inte är kapabla att hantera omgivningen på ett rationellt sätt. Enligt detta synsätt har organisationer i allmänhet svårt sig till

att anpassa nya utmaningar. Istället inträder olika urvalsprocesser innebär

som att vissa delar av organisationen sig och överlever medan

anpassar andra delar försvinner eller blir frusna strukturer med begränsad problemlösningsförmåga. Exempel sådan utveckling är då en organisation som varit tämligen sammanhållen successivt övergår till ett löst kopplat system med svagt koordinerade enheter Weick 1976. Gemensamt för båda dessa modeller är inslag

av omgivningsdeterrninism, dvs att omgivningen ställer krav

som organisationen har att anpassa sig till på olika sätt. Graden rationell

av omgivningsanalys är avgörande för organisationens förmåga att överleva.

Enligt den tredje modellen kan överhuvud taget inte påvisa

man några enstaka objektiva mekanismer såsom resursberoende

som binder samman organisationen med omgivningen. Den viktigaste faktorn är istället olika aktörers tilltro till vilken Organisationsform som är den bästa. Organisationens legitimitet i omgivningen blir viktigare än att göra rationella analyser problem och lösningar.

av Den organisation som funnit form åtnjuter hög legitimitet i

en som omgivningen tenderar att få rad efterföljare. Organisationer

en efterapar varandra i sökandet efter organisations- och styrformer som antas ha högt förtroende bland medborgare, kunder och andra organisationer Blau Meyer 1987, sid 130.

-

7.2¶Organisationsförändringar som vetenskap eller övertalning

När en ny organisationsreform skall introduceras och genomföras inträder ofta en trosvisshet. Det argumenteras för att just denna förändring leder till önskade mål och värden. Men på vilka grunder förs argumenteringen Hur ingående analys problemen i

pass av nuvarande organisation har genomförts Finns det dokumenterade och analyserade erfarenheter från andra organisationer där liknande förändring genomförts

Kritiken mot det förnyelsearbete bedrivs i kommuner och

som landsting handlar ofta om att man inte ordentligt analyserat vilka problem som lösningen skulle vara till för. I det följande

presenteras en generell kritisk analys på vilket sätt organisa-

av nya tionsmodeller och styrsystem tillkommer och introduceras framställningen baseras inget annat på Hood Jackson

om anges - 1991.

74 Bilaga I

Under 1940-talet argumenterade Herbert Simon som fick nobelpris i ekonomi 1978 för att förhållningssättet till administrativa reformer borde "vetenskapligt". Tidigare styrdes

vara mer organisationer och organisationsförändringar av tumregler och

utan teoretisk eller systematisk empirisk grund. Simon normer menade att det "administrativa beteendet borde vetenskapliggöras och när administrativa reformer formulerades och introducerades borde det ske vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Varje organisationsförändring skulle granskas och värderas utifrån objektiva kriterier det skulle "bevisas" att den ena reformen var

effektivare än den andra.

Detta för framtida organisatoriskt reformarbete fick

program inte det avsedda genomslaget. Det har visat sig att administrativa reformer i allmänhet inte genomförs enligt några rationella överväganden i Simons mening utan det handlar om att med hjälp

doktriner bedriva övertalning jfr Røvik 1992. Det finns alltid av

rad organisationsdoktriner att använda sig av, t ex separera en politik och förvaltning", målstyming ger effektivare styrning, "delegering och privatisering ger bättre resultat och "decentralisering ger effektivare styming.

Organisationsdoktriner är allestädes närvarande. Varhelst det finns formell organisation finns doktriner som talar om hur man

en skall göra för att nå framgång. Doktriner vilar oftast på mjuka data. Vanligt är att det används metaforer och andra liknelser för att bevisa att just denna doktrin är riktig. Doktrinema vinner över varandra i social där rivaliserande idéer framställs som

en process föråldrade. Det handlar rätt tidpunkt, rätt förpackning och at-

om traherande presentation. Likt kläder och bilar framställs de i olika färger och stilar. Doktrinema måste alltid framställas som det "senaste".

Andra kännetecken är att doktriner ofta är motstridiga. För varje doktrin säger att vi skall göra finns det en annan som före-

som x, språkar framför De är också instabila och tendera att komma

y x. tillbaka i olika tappningar. Målstyming, decentralisering etc är ofta inget annat än återupplivning äldre idéer. Organisationste-

en av formatörer har lätt för att glömma gårdagens misslyckanden.

7.3¶Offer för reforrnidéer

Den organisationsteoretiska utvecklingen har vandrat en väg från att huvudsakligen organisationer slutna system till att ana-

se som lysera dem beroende och interagerande med sin omgivning

som av på olika sätt. Den praktiska organisationsutveckling som sker i

Bilaga I 75

kommuner och landsting förefaller inte följa denna teoriutveckling. Det finns en tendens att organisations- och styrformer blir ett mål i sig snarare än ett medel för att lösa problem, tillgodose behov och efterfrågan, dvs det som kan kallas kämverksamheten. En kritisk

analys av många organisationsförändringar vid handen att den

ger konkreta verksamheten fungerar trots, inte tack vare, förändringar i organisation och styrsystem.

Ett genomgående tema är att de reformidéer som sprids och anammas i de kommunala förvaltningarna inte har så mycket med rationellt strategiskt tänkande att göra. Inte heller anses organisationerna vara styrda av en strukturellt determinerad omgivning. Snarare är det så att idéutvecklingen utvecklas efter sin logik i

egen mötet med praktiken i organisationerna. För att förstå hur idéer växer fram, förändras och byts ut måste den kommunala praktiken studeras. Ett tydligt resultat av forskning om kommunala organisationsförändringar förefaller vara att verksamheten i skolor, daghem och parkförvaltningar fungerar trots eller oberoende refor-

av mema. Varje ny reforrnidé målstyming, beställar-utförarmodeller, marknadsorientering, utvärdering etc är huvudsakligen idealiserade föreställningar om orsak och verkan, människors förvän-

om tade målrationalitet och har endast i begränsad omfattning med verkligheten att göra se t ex Jacobsson, red. 1994; Rombach

- Sahlin-Andersson, red. 1995. I denna framträder knappast

process någon kommunal aktör som på ett relevant och adekvat sätt har definierat problemen. Reformatörema är offer för yttre

omständigheter eller egna ambitioner att efterlikna sådant som man tror är goda lösningar.

7.4¶Att studera i stället för

organisering

organisationer

Studier av organisationsförändringar kan leda till en återvändsgränd om man ensidigt tittar på organisationsförändringarna från reformatöremas eller ledningens synvinkel. Lärdomen från stora delar av den svenska och internationella organisationsforskningen är att det kan finnas stora skillnader mellan vad som händer på retorisk nivå och på modellnivå och vad i själva

som verket sker konkret eller verksamhetsnivå. När en ny organisationsreforrn skall genomföras och den stöter på motstånd hos

personalen hävdas ofta att motståndet är ett uttryck för konservatism eller ett försvar för särintressen. Det är tolkning säkert är

en som relevant i flera sammanhang, det finns minst alternativ

men en tolkning. Det kan vara så att reformmottagarna ställer sig

nega-

76 Bilaga I

tiva beroende att de har bättre insikt i organisationens arbetssätt och villkor än reformatörema och ledningen Brunsson Olsen

- 1990, sid 18.

Tas de inledningsvis i detta kapitel redovisade omgivningsrelationerna på allvar förflyttas intresset från de formella institutionaliserade arrangemangen till hur människor faktiskt organiserar sig kring olika verksamheter, problem och utmaningar Hjem

- Hull 1983. Fokus kommer då att ligga den sociala interaktionen i en komplex mål- och aktörssituation jfr Weber 1983. Det leder fram till en distinktion mellan organisation och organisering. Organisering betyder att människors aktiviteter är samordnade på olika sätt. Aktörer, och strategier binds samman i tid och

resurser

Carlsson 1993, sid 44. Organisering är en process som kan rum resultera organisation bildas. Organisering kan också ske

i att en vid sidan av, inom och mellan olika formella organisationer Bostedt 1991. En variant av organisering är olika typer av projekt där medlemmar från olika enheter samarbetar kring ett gemensamt mål. Organisering kan således såväl ett planerat samarbete över

vara organisationsgränser organisk process där människor in-

som en leder strukturerad samhandling. Det vanligaste är dock att en

en organisering tillkommer på enskilda människors initiativ.

Organisering är således något som förekommer överallt. I detta sammanhang avgränsat vi oss till organisering i offentlig verksamhet för att påvisa olika spänningar som kan uppkomma mellan organisering och de befintliga organisationerna.

Låt anta att det inom kommundel finns flera resultaten-

oss en heter arbetar med utbildning och social omsorg, t ex daghem,

som skola, fritidsgård och socialkontor. I kommundelen finns människor med behov stöd i olika former. Vissa behov uttrycks i

av tydliga önskemål eller i efterfrågan tjänster. Andra behov av stöd artikuleras inte lika tydligt utan framkommer genom uppsökande arbete eller upptäcks på annat sätt av personal inom de olika resultatenheterna. När problem uppstår i form att någon

av elev definieras "stökig" och är i behov olika slags stöd

som av kanske personal från de olika enheterna bidrar med sin kompetens och andra för att hantera och eventuellt bidra till att lösa

resurser problemen. I detta stödarbete uppträder en ny resu1tatenhet. Den innehåller personal från olika formella enheter, men har ge-

uppgifter. Den går så att säga tvärs över de formella mensamma resultatenheterna.

Ett annat exempel kan att kommunens socialförvaltning,

vara den statliga arbetsförmedlingen, den statliga försäkringskassan och landstingens hälso- och sjukvård har flera gemensamma behovs-

Var och en av dessa organisationer har sina metoder och grupper.

Bilaga I 77

regelverk finner kanske att samverkan är nödvändigt för att men uppnå goda resultat. Personal från de olika enheterna samlas kring sina "för vem-grupper" och skapar därmed en orgemensamma ganisering Hjem 1995a, 1995b.

7.5 som utmaning för

Organisering

organisationer

Det finns oändligt många exempel på sådan organisering, men betraktas ibland som en främmande fågel i de etablerade organisationema. Ofta kan det uppstå spänningar mellan organisationer och organiseringen Hjem 1992. För det första har varje enskild organisation sina regelverk, ekonomisystem m m som inte låter sig användas på ett flexibelt sätt. Det finns t ex metoder för att budgetera och följa de ekonomiska resultaten i en resultatenhet, upp flexibel organisering kanske ofta förändras är svår att men en som kontrollera med gängse metoder. Det kan t ex leda till tvister om kostnadsansvar. För det andra bygger organisationer att det finns en linjeorganisation där chefer på olika nivåer har för personal, ekansvar onomi och verksamhet. Detta kan uppfattas som svårt att ansvar

uppfylla organiseringen spränger organisationsgränsema. Om

om organiseringen upplevs ett hot mot den egna organisationen på som olika sätt främjar inte detta flexibilitet och samarbete över grän- En organisering har kanske mer behov av ledare som serna. samordnar och kompetens snarare än chefer som värnar resurser om "sin" organisation. För det tredje består organisationer ofta experter som är dukav tiga inom sina respektive områden, kanske inte självklart enmen tusiastiska över att samarbeta med andra experter. I positiva ordalag kan sägas att organisation värnar om den professionella inteen griteten. En negativ benämning fenomen är att det mer av samma hävdas revir. . De tre redovisade tänkbara spänningama rör t ex resultatenheter, dvs professionella och administrativa system. Organisering bland professionella lokal nivå kan emellertid också få stor betydelse för hur överordnade organisationer och institutioner förhåller sig till varandra. Exempelvis kan det vara så att för att en organisering skall fungera givet de problem aktörerna definierar och som lösningar prioriteras krävs regeländringar kommunal eller som nationell nivå. Därmed hamnar frågan på den politiska dagordnindär partier och förtroendevalda måste ta ställning till vad som gen kan tillåtas. Organisering som sker tvärs över kommun-,

78 Bilaga I SOU 1996: 169

landstings- och statliga administrativa gränser utmanar det politiska sektoriserade ansvaret.

Organisering inom offentlig verksamhet har alltid förekommit. I flera fall är befintliga organisationer ett resultat av långvariga

organiseringsprocesser. Under senare år har samverkan, samordning och samarbete åter blivit honnörsord och det innebär i praktiken att olika typer av organisering skall underlättas. Samverkan står för att formulera gemensamma målsättningar och strategier, samordning handlar om gemensam resursanvändning och samarbete betyder att olika professioner samhandlar kring behovsgrupper

gemensamma eller enskilda människor. Det kan uppstå konflikter mellan att uppmuntra organisering och samtidigt försvara de traditionella organisationerna och regelverken.

7.6 som stödstrukturer

Organisationer

Tas organiseringsperspektivet allvar och utformas till

en normativ teori blir organiseringen i kämverksamheten det primära och organisationerna är att betrakta som stödstrukturer. Det primära för offentlig verksamhet handlar då att så nära källan kunden,

om klienten, brukaren etc som möjligt definiera och prioritera mellan olika behov och problem. Resultaten dessa kontinuerliga

av processer bildar sedan grund för hur stödstrukturen skall utformas. Detta synsätt innebär stora utmaningar för såväl administrativa chefer som för den politiska ledningen eftersom det vänder och

upp ner på gängse föreställningar hur organisationer bör förändras.

om

Sammanfattningsvis kan sägas att det i kommunalt förnyelsearbete finns en tendens att betrakta organisationer som ett mål i sig snarare än som ett medel. Det tas ofta för givet att organisationerna finns och att de är funktionella i förhållande till uppgifterna. Om funktionaliteten ifrågasätts skapas nya formella organisationer, ofta utan ingående problemanalys. Ett alternativt synsätt är att uppmärksamma den faktiska organisering som sker kring enskilda och behovsgrupper iden offentliga verksamheten. Det innebär att vända upp och ner föreställningarna om de formella organisationernas och styrsystemens betydelse för offentlig verksamhet och börja bygga organiseringsteorier istället för organisationsteorier.

SOU 1996: l 69 Bilaga I

8

Medborgare, demokrati och

valfrihet

Samhället har under de senaste 20 åren präglats av en växande in-

dividualisering. Det har i drag skett förskjutning från

grova en samhällscentrerad till individcentrerad demokrati Olsen 1990, sid 25ff. Det finns olika uppfattningar relationen mellan medborom gare och samhällets institutioner, från ett utpräglat individualistiskt

perspektiv där samhället uppfattas alla individer som summan av till en mer kollektivistisk uppfattning där samhället olika utgörs av grupper av medborgare formar och formas demokratiska som av och andra institutioner. Syftet med detta kapitel är redovisa olika att synsätt på medborgarskapet diskutera olika former samt av inflytande brukare och kunder i kommunen. som

8.1¶Medborgarroller

Att vara medborgare i vårt moderna välfärdssamhälle innebär att i praktiken uppträder i olika skepnader i relation till kommu-

nala och övriga offentliga institutioner och verksamheter. Vi kan vara skattebetalare, väljare, anställda, brukare/användare, kunder m m. Under de senaste åren har intresset för studier olika medborav garroller ökat bland olika forskare. Ett syfte har varit undersöka att om det finns samband mellan olika roller å sidan och olika ena attityder till offentlig verksamhet å den andra. Ett syfte har annat varit att undersöka medborgarnas samhällsinflytande om varierar med rollerna Petersson Westholm Blomberg 1987; Nilsson - - 1995; Eriksen 1993. Ett tredje syfte är undersöka konflikter att mellan olika medborgarroller Rose 1995a. I den aktuella

forskning som bedrivs framkommer olika "rolluppsättningar,

t ex väljare, brukare, skattebetalare och producent 1995.

Nilsson

Bakgrunden till att använder olika beteckningar är att samhället har blivit allt differentierat. Det finns rad olika institumer en tionella arrangemang och organisationer vi som som medborgare möter under vårt liv i samhället; allt från BB till särskilda boendeformer.

Trots det växande intresset för analyser medborgarroller av i svenska och övriga nordiska kommuner förefaller det finnas behov

80 Bilaga I SOU 1996: 169

teoribildning inom området. Än så länge förefaller studierna av bedrivas med ganska svag teoretisk förankring Rose 1995b. Det finns ett samspel mellan medborgarnas handlingar och handlingsnormer å sidan och institutionella förändringar å den ena andra. Olika institutionella lösningar, såsom brukarinflytande och kundval medborgarna till olika handlingsstrategier. uppmanar Medborgarnas reaktioner kan i sin tur leda till nya institutionella inflytandeformer. När vi identifierar olika medborgarroller och teoretiserar kring olika institutionella arrangemang handlar det således politisk teori Burns Humbleton Hogget 1994, sid om - - 30.

8.2¶Politiskt och privat medborgarskap

På idéhistoriska grunder kan vi reducera det moderna och komplexa medborgarbegreppet till två renodlade typer som vi kan kalla politiskt i betydelsen offentligt medborgarskap och privat medborgarskap. De sammanfattas den amerikanske statsvetaren och av filosofen Michael Walzer följande sätt:

"According to the first, the citizen the primary political actor, law-making and adminstration his everyday business. Accordning to the second, law-making and administration e1se’s business; the are someone citizens business private Walzer 1989, sid 216.

Föreställningen den politiske medborgaren är att alla mer eller om mindre bär ett ansvar för att medverka i beslut som rör gemenangelägenheter. Ranson och Stewart har tydligt formulerat samma denna idé:

Citizenship denotes the identity, status and dignity accorded to equal members of a society. Citizens are active participants in the community as well as in the polity, contributing to the common welfare, to the econ-

wealth production and, most significantly, shar-

omys

ing in the rights and responsibility of the polity Ranson Stewart 1989, sid 14f. -

Politiskt medborgarskap går utöver den privata sfären och är en aktiv och ansvarsfull roll. Det politiska deltagandet är kollektivt eftersom det ingår i ett sammanhang där gemensamma angelägenheter behandlas. Rollen politisk medborgare står över de två som

Bilaga

andra rollerna klient och kund, även politiskt deltagande

om förutsätter civila rättigheter och viss materiell standard.

Det är som politiska medborgare kan med och avgöra vad är

vara som gemensamma angelägenheter. Bara när människor samlas i offen-

en tlig sfär kan fo1kvi1jan komma till uttryck och legitimitet

ge politiska institutioner Eriksen 1993; Miller 1995.

Denna ståndpunkt är klassisk och kan återföras till ideal

som formulerades i det antika Grekland och egentligen grundläg-

som ger begreppet medborgarskap. Det engelska ordet för medborgare, citizen, kommer från latinets civis den grekiska motsvarigheten är polites och betyder att ingår i politisk gemenskap. Att

man en vara medborgare var för Aristoteles det att politiskt

samma som vara aktiv och ta ett samhälleligt ansvar. Bland efterföljarna kan nämnas J J Rousseau, J S Mill och A de Tocqueville. För Rousseau det

var viktigt att skapa ett samhälle med medvetna och engagerade med-

borgare. Samhället är inte aggregering individer

en av utan en association av socialt medvetna medborgare. Detta skapar kollektiv

en allmänvilja volonté génerále bibehålls konventioner

som genom och legala instrument. Samhället det kollektiva är överordnat

- individen, enligt Rousseau Sabine 1961, sid 589. För Mill

var politiskt deltagande i lokalsamhället ett medel för medborgerlig

skolning i demokrati representativ demokrati och källa till

en tillfredsställelse. Att delta i diskussioner och avgöranden lokal-

om samhällets verksamhet för Mill också ett mål i sig och han har

var därför framstått som föregångare till den participatoriska demokratiteorin deltagardemokrati Pateman 1970, sid 29. För Toc-

queville var medborgarnas deltagande i det lokala samhällslivet något kreativt som skapade en genomsyrande och rastlös aktivitet,

en överflödande kraft och energi även under

en som ogynnsamma omständigheter kan åstadkomma underver citat från Rosenberg 1993, sid 74.

Sammantaget kan hos dessa tre företrädare finna minst tre skäl till stimulera till ett högt medborgerligt deltagande i det lokala politiska livet: det skapar allmänanda, demokratisk

en ger en skolning medborgarfostran samt skapar kreativ utveckling.

en Senare tids studier av kollektiv problemhantering på lokal nivå

ger också starkt intryck att det påverkar den ekonomiska och sociala

av utvecklingen på ett gynnsamt sätt Putnam 1992, Kap 6.

Den andra typen av medborgare privat medborgarskap är

- identisk med den ekonomiska människan. Tanken individen

är att går före samhället. Staten skall garantera individens rätt i samhället

och se till att individen kan "fri från politik". Detta

vara anses vara en av de viktigaste sk negativa friheterna formulerats sedan

som antiken:

82 Bilaga I

It has been argued that one of the most important negative liberties established since the end of the ancient world ’freedom from politics’, and that such liberty essential part of the contemporary demo-

an cratic heritage Held 1987, sid 291.

Fri från politik skall medborgaren kunna syssla med affärer, kärlek, konst och litteratur. Individema är moraliskt självständiga och får fritt använda sina ägodelar. Det gemensamma fungerar bäst om individerna har möjlighet att uttrycka och leva efter sitt egenintresse Nozick 1974, sid 26ff. Idén är relativt modern och hänger sam-

med borgerskapets växande roll under 1700-talet Dahlkvist man 1984. I den borgerliga självförståelsen" grundlades en gräns mellan "offentligt" och "privat". Som offentlig medborgare del-

i den politiska maktens sfärer och i det kulturella offentliga tar man livet. Som privat med-borgare ingår i familjens intimsfär och

man

aktör marknaden deltar i köp och försäljning av varor som man och tjänster med det intresset för ögonen. Den offentliga

egna makten staten skall utgöra garant för det fria livet i den privata

en sfären och skyddas från politik Habermas 1984, sid 42 ff.

8.3¶Medborgarrollen i ett historiskt

perspektiv

Vi fortsätter med att anlägga ett historiskt perspektiv förändrade medborgarroller i viss mån anknyter till en av engelsmannen

som T. H. Marshall ofta refererad indelning. I slutet av 1940-talet identifierade Marshall framför allt inspirerad utvecklingen i Eng-

- av land tre medborgarroller han menade följt på varandra sedan

- som upplysningstidens dagar Marshall 1964; Petersson Söderlind

- 1993, sid 12 ff. På 1700-talet fick medborgarnas krav på civila rättigheter ett genombrott. Principen allas likhet inför lagen

om blev vägledande för åtskilliga konstitutionsbyggare världen över. Yttrandefrihet, trosfrihet etc blev grundläggande rättigheter för medborgarna. Nästa steg i utvecklingen var skapandet av politiska rättigheter. Rätten att rösta och att olika sätt medverka i den politiska beslutsprocessen blev successivt självklar i den framväxande representativa demokratin. Kampen för de politiska rättigheterna lång, från slutet 1800-talet fick slagordet en

var men av medborgare röst allt starkare genomslag. Det tredje steget

- en handlar sociala rättigheter och vägleds idén om rättvis

om av fördelning välfärd. Sociala rättigheter började växa fram under

av

Bilaga I 83

början av 1900-talet, institutionaliserades först efter andra

men världskriget. Sedan 1930-talet har offentliga institutioner i allt större omfattning Övertagit sociala funktioner tidigare funnits i

som det civila samhället" och olika sätt garanterat viss

en levnadsnivå. Gemensamt för de tre dimensionerna medborgar-

av skapet är principen om lika rättigheter för alla medborgare..

Den beskrivna fasindelningen kan ifrågasättas på olika grunder. Reellt kanske "likhet inför lagen", lika politiska rättigheter och "välfärd för alla knappast gäller till fullo. Civila och politiska rättigheter är fundamentala har begränsad betydelse för dem

men som inte har möjlighet att utnyttja dem. Mot detta kan

argumenteras att de tre medborgarrollerna är idealtyper, dvs teoretiskt renodlade fenomen i samhället. Genom att på detta sätt definiera ett idealt medborgarskap skapade Marshall måttstock kunde

en som användas för att studera hur långt medborgarskapstanken förverkligats Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 12.

- -

En, och kanske mer relevant, kritik går ut att det i stadieindelningen finns en tydlig antydan om att "historien tar slut Steenbergen 1994. Att de sociala rättigheterna utgör det sista steget i en slags trestegs-raket och att välfärdssamhället har därmed nått sin högsta och nivå. Mot detta kan sägas att det har

mogna utvecklats nya medborgarroller och att de sociala rättigheterna på olika sätt har ifrågasätts sedan början 1980-talet runt i väst-

av om världen Steenbergen 1994. Även vi inte längre kan tala

om om klasser i industrisamhällets mening kvarstår sociala skillnader i makt och resurser. Den svenska maktutredningen kom i slutet

av 1980-talet fram till att skillnaderna mellan olika sociala

grupper fortfarande är betydande, även om skillnaderna tenderat att minska under de senaste 20 åren Petersson 1991, sid 20.

Indelningen av olika medborgarroller riktar uppmärksamheten på att i takt med att staten de offentliga institutionerna ökat sitt engagemang i samhället har medborgarnas roll i förhållande till staten inklusive kommunerna och dess välfärdsinstitutioner förändrats, eller snarare diversifierats. I detta sammanhang har begreppet partsborgarskap använts som beteckning olika grupper eller delar av befolkningen har olika rättigheter och skyldigheter Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 14 f. Det

- kan gälla skydd för bestämda skydd för näringsväsende

grupper, och skydd för klienter.

Det moderna medborgarbegreppet omsluter samtliga de aspekter som Marshall identifierar. Politiskt medborgarskap skiljer sig emellertid principiellt sett från de två andra rollerna. Det politiska medborgarskapet handlar reglering relationen mellan med-

om av borgarna i samhället, medborgarens skyldigheter för det

om ge-

84 Bilaga

mensammas bästa. Civilt och socialt medborgarskap handlar om att säkerställa den enskilde individens rättigheter i relation till statsmakten. Det civila medborgarskapet garanterar frihet från statliga ingrepp ibland kallat negativ frihet. Socialt medborgarskap garanterar tillgång till vissa bestämda sociala nyttigheter ibland kallat positiv frihet.

Rollen klient är förknippad med det sociala medborgar-

som skåpet. Relationen till staten kan beskrivas som i grunden passivt mottagande. I vissa fall rör det sig om generell välfärdspolitik där stöd och ersättning erhålles automatiskt man uppfyller vissa

om objektiva kriterier t ex sjukersättning, arbetslöshetsersättning, barnbidrag och bostadsbidrag. I andra fall handlar det om individuell behovsprövning t ex inom individ- och familjeomsorgen. Framväxten olika välfärdsinrättningar såsom daghem och ålder-

av domshem innebär emellertid att mottagarna av social service, utbildning kom att aktivt medverka i själva

m m serviceproduktionen. Därmed blev det allt vanligare att tala om brukare eller användare för att markera skillnaden från den passiva klientrollen.

relationen mellan medborgaren och de offentliga institu-

Att se

tionerna ett konsument-producentförhållande kan emellertid

som också förlängning av den rättighetsutveckling som Mar-

ses som en shall skisserade. Individuell frihet och social säkerhet kan medföra

privatisering eller klientisering av medborgarskapet. en Medborgaren och de offentliga institutionerna betraktas oberoende

varandra. Medborgaren placeras i periferin av det offentligt geav

Ekonomi, offentlig tjånsteproduktion och administramensamma. tion tenderar att avskärmas från sin samhälleliga omgivning. Därmed definieras medborgarna autonoma individer Habermas

som 1994, sid 31f. Den gemensamma sektorn blir inte längre ge-

Medborgaren blir uppdelad i olika subjektmensam. objektförhållanden, alltså tilldelad olika roller oberoende av någon kollektiv gemenskap.

Om vi de hittills förda har samhällsut-

summerar resonemangen vecklingen med växande komplexitet av olika institutioner med-

en fört att medborgarrollen är mångfacetterad. För det andra präglas debatten relationen medborgare-stat-samhälle ofta av ideolo-

om giskt laddade distinktioner i syfte att ifrågasätta statens roll. Debatten har under år dominerats föreställningen att det privata

senare av medborgarskapet bör ha företräde framför det offentliga eller politiska medborgarskapet, förutom när det gäller individuella rättigheter.

Politiskt och privat medborgarskap kan placeras som ändpunkter skala. En renodling av det politiska medborgarskapet

en

Bilaga I 85

innebär att alla medborgare direkt eller i representativa former deltar i beslut kring alla angelägenheter medan det

gemensamma privata medborgarskapet i sin renodlade form innebär vi obero-

att ende av varandra fattar beslut privata angelägenheter. Genom

om detta förfarande är tanken att det uppstår naturlig

en samordning utan inblandning av politiska institutioner och andra regelverk. Det kollektiva brukarinflytandet kan placeras mellan dessa ändpunkter. Å sidan

ena är det i egenskap av privat intressent eller nyttjare vi deltar i ledningen och styrningen verksamheten.

av Å andra sidan sker inflytandet i kollektiv form där medverkar i

beslut om gemensamma angelägenheter jfr Eriksen 1993; Miller 1995.

8.4¶Skillnader mellan brukare och kunder

Det är vanligt att likställa brukare och kund. En samlingsbeteckning som framkommit under år är "användare" SOU

senare 1993:90. Det förefaller emellertid rimligt att skilja mellan brukare och kund. I båda fallen handlar det identifierade

om personer som tar del av den service eller omsorg produceras eller levereras

som men där tar likheterna slut. Vi kan betrakta beteckningama

som uttryck för två olika strategier. Begreppet brukare för associationen till ett kollektiv av personer gemensamt använder och påverkar

som utformningen av en viss verksamhet. Kund, däremot handlar

om individer som har möjlighet att avstå från köp vissa eller

av varor tjänster en konkurrensutsatt marknad. Vi kan också använda begreppet "voice" och exit för att markera skillnaderna Hirschman 1970. Brukarinflytande handlar om att ett kollektiv

av t ex föräldrar utövar inflytande över skola eller ett daghem, dvs

en man utnyttjar sin röst för att påverka. En kundrelation kännetecknas av att man hotar med eller i praktiken väljer bort viss

en tjänst man röstar med fötterna". Ur medborgarsynpunkt kan

det ses som två strategier och de kan betraktas både

som varandra motstående eller som komplementära.

8.4. l brukare

Medborgaren som

I flera kommuner i landet pågår olika försök med kollektivt inflytande för dem kontinuerligt utnyttjar eller använder olika

som tjänster normalt drivs i kommunal regi. Den typ organiser-

som av ing som användarstyrelser, brukarråd, byalag, lokala utvecklingsgrupper representerar är dock inget nytt i svensk lokal-

m rn

86 Bilaga I SOU 1996: 169

demokratisk historia. Till stor del kan sägas att det historiska ursprunget till dagens kommuner är just byalag och liknande. Byalagens roll minskade i takt med att kommunerna övertog ansvar för olika verksamheter. De gamla byalagen och liknande former för tidigare lokal organisering framställs ibland som om de vore ett demokratiideal på liknande de gamla kommunerna fram-

sätt som ställs demokratiska än dagens storkommuner. Varken de

som mer gamla landskommunerna eller byalagen var demokratiska i modern mening. De styrdes i huvudsak enskilda personer och byalagen

av

dessutom styrda statliga regler Dahlkvist Strandberg 1995, var av sid 15f.

Det finns skillnader mellan dagens olika former av brukarinflytande. I grova drag finns det de som definierar behov och problem samt försöker mobilisera resurser, framför allt i glesbygden Svenska Kommunförbundet 1993, och de som är knutna direkt till kommunala anläggningar eller liknande SOU 1993:90, sid 304ff. Även de verksamheter inte leds kommunalt

som av anställda, t ex föräldrakooperativa daghem, hänförs i bland till dessa former kollektivt brukarinflytande.

av

Att involvera brukarna i serviceproduktionen kan ske med olika motiv. För det första sker produktionen social service och ut-

av bildning ofta samtidigt med konsumtionen och i samverkan mellan producent och konsument. Produktiviteten och kvaliteten är därmed beroende relationen mellan dessa två. Behovet av

av samarbete och förtroendefullt förhållande mellan personal och klienter, brukare etc individer eller i organiserad form är där-

som med stort. För det andra kan brukarna involveras ett sätt som gör att kostnaderna blir mindre än endast kommunalt anställda

om utför tjänsterna. Om föräldrar kan medverka på olika sätt i driften

ett daghem eller skola kan detta minska kostnaderna. En av en tredje drivkraft kan sökande efter legitimitet. Om förtroendet

vara för de kommunala serviceinstitutionema är bristfälligt kan involvering brukarna i ledningen för verksamheten vara ett sätt att

av öka förtroendet för den kommunala verksamheten. För det fjärde finns det ett demokratiargument går ut på att det hos brukarna

som finns önskan få påverka verksamheten. Även utan

en om att en sådan framställd önskan kan det demokratisynpunkt vara viktigt

ur att involvera brukarna i ett kollektivt ansvar för verksamhet och

Det under vissa perioder lanserats som resurser. som brukarmedverkan och brukarinflytande, framför allt under mitten 1980-talet, kan i ljuset av detta ses som ett sätt att öka den

av kommunala förvaltningens legitimitet, öka inflytandet och minska kostnaderna.

SOU 1996: 169 Bilaga I 87

Brukare är "personer nära och personligt berörs som av en kommunal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt lång tid" prop. 1986/87:91, sid 13.

Begreppet

brukare är egentligen inget 1980-tals begrepp. Det lånades in från danskans bruger och lanserades i den kommunaldemokratiska kommittén i slutet 1970-talet. I det socialdemokratiskt av initierade fömyelsearbetet kom det att bilda centralt ett begrepp för att skapa ett komplement till den representativa demokratin:

"Brukarinflytande är den påverkan på tjänstemas

ut-

formning ikommuner och landsting sker

som genom någon form deltagande i den besluts- eller verkstälav lighetsprocess som avser genomförandet verkav en samhet. För denna verksamhet skall det ha fattats politiska beslut rörande mål och resurser" 1991:18, Ds sid 26.

Innan brukarmedverkan lanserades i denna form fanns det sedan länge olika former inflytandekanaler för speciella av grupper. Vid början av 1970-talet bildades i flertalet kommuner

handikappsråd, pensionärsråd och vuxenutbildningsråd

Strömberg Norell 1982. - Dessa kan karakteriseras korporativa eftersom de inte som organ representerade samtliga kommunens medborgare endast vissa utan intressent- eller klientgmpper.

Trots att brukarinflytande formulerades viktig policy som en under 1980-talet blev det inte den succé många hoppades

som på.

En rad projekt inleddes i flera kommuner, några lyckade mer än

andra. Utredningar och forskningsrapporter pekade flertal

på ett

svårigheter som var förenade med att skapa brukarinflytande. Dessa

problem kan gälla hur brukarna skall definieras, skillnaden mellan deltagande och inflytande, konflikter mellan brukardemokrati och representativ demokrati, konflikter mellan brukamas intressen och de anställdas professionella intressen, konflikter inom "brukarkollektivet" samt hur brukarinflytandet praktiskt och organisatoriskt skall utformas SOU 1993:90, sid 310; Ds 1991:18; Montin 1993b, sid 135 ff.

Ett av de stora problemen har varit relationen mellan användarnas inflytande och den representativa demokratin.

Brukarinflytande

är av kontinuerlig och kollektiv karaktär och bör enligt den representativa demokratins principer inte kollidera med partiernas eller de kommunala politiska och kontroll. organens ansvar Den senare punkten har varit föremål för åtskilliga diskussioner. En kritikpunkt har varit att inflytandet för brukarna dem ger "dubbelt" inflytande, på liknande sätt personalens representation i som näm-

5 I6-1455

88 Bilaga I

nder kan betraktas "dubbelt" inflytande. Inom den sk desom mokratiberedningen diskuterades vid mitten 1980-talet olika av modeller för brukardemokrati. Ett sätt kunde, enligt beredningen, delegera beslutanderätt till den personal som direkt möter vara att brukarna, kombinerat med samrådskrav. En långtgående mer modell delegera beslutanderätten direkt till brukarna, t ex var att tillskapa "ett kommunalrättsligt där brukarna genom att nytt organ har säte SOU 1985:28. den proposition kom något år togs avstånd från I som senare den radikala varianten och förslaget blev att krav på icke bindande samråd skulle skrivas in i den kommunallagen prop. nya 1986/87:91. Resultatet blev att nämndema skall verka för att samråd sker med dem utnyttjar deras tjänster SFS 1991:900 som Därmed blev det möjligt att inrätta förvaltningsråd eller 8 §. Förvaltningsråd är beteckning är vanligt förekliknande. en som ommande inom skolans område. Exempelvis är förvaltningsråd obligatoriska vid skolorna i Stockholms kommun sedan 1992. råden elever, föräldrar, lärare och rektor. Dessa råd Oftast består av främst forum för informationsutbyte och diskussion. utgör samband med tillkomsten den kommunallagen I av nya också brukarmedverkan borde "regleras" för att den föreslogs att skulle komma i konflikt med andra värden, framför allt den inte demokratin. När brukarinflytande diskuterats i olika

representativa

utredningar central nivå har det markerats att inflytandet tillhör sfären" och det är viktigt att hänsyn tas till den icke politiska att och de kommunala politiska ansvar i den reppartiernas organens resentativa demokratin Ds 1991:18, sid 45. från bland brugerstyrelsema i Danmark Med inspiration annat lokaldemokratikommittén att det i kommunallagen borde föreslog befogenheter för råden. Inflytandet borde ges utrymme för större tillfällig karaktär ett "institutionaliserat samarbete inte vara av utan ansvarstagande prop. 1993/94:188, sid 76. Under våren och 1994 antog riksdagen följande lagförslag:

"Om inte något annat följer lag eller annan förav fattning, får fullmäktige besluta att nämnd får en

uppdra självförvaltningsorgan under nämnden att

ett helt eller delvis sköta driften viss kommunal anav en läggning eller institution" prop. 1993/94:188, sid 68;

SFS 690, rskr 1993/94:379.

ändringen i kommunallagen kunde rådgivande brukaror- Genom till bli självförvaltningsorgan. Dessa organ fick inte

gan övergå att

vidsträckta befogenheter de danska motsvarighetema. Ett lika som

Bilaga 89

viktigt skäl till detta har varit hänsynen till den representativa demokratin prop. 1993/94:188, sid 68ff; Ds 1994:123, sid 38. Det betyder bland annat att självförvaltningsorganen inte får sköta myndighetsutövning som t fastställande avgifter ex av Ds 1994:123, sid 38f.

Det fanns de menade att det förslag införande som om av en re-

gel i kommunallagen tillåter självförvaltning anläggnin-

som över gar och institutioner inte tillräcklig. Bland andra Beredningen var för befrämjande den ideella sektorns utveckling, av Folkrörelserådet och Växjö kommun argumenterade för

att självförvaltning-

sorganen borde få för flera verksamheter, framför ansvara allt gäller detta anläggning inrymmer flera verksamheter. en som Enligt förslaget till ändring i kommunallagen torde detta också vara möjligt. Däremot förefaller det fortfarande oklart självförom ett valtningsorgan kan ansvara för flera anläggningar och verksam-

heter inom ett geografiskt område SOU 1993:90, sid 304ff.

Det är dock möjligt att tillämpa "Villkorad delegation", där t ex en områdesansvarig tjänsteman i uppdrag nämnd rådgöra ges av att med t ex ett brukarråd innan beslut fattas. Enligt nuvarande kom-

munallag 6 Kap 38 § kan nämnd ställa villkor de en som att som utnyttjar nämndens tjänster skall tillfälle lägga fram förslag ges att eller yttra sig, innan beslut fattas. Det är också möjligt att föreskriva att en anställd får fatta beslut "endast företrädare för dem om som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet". Det fallet senare innebär att brukarrådet får vetorätt.

Villkorad delegation hade emellertid inte använts i någon större utsträckning i början av 1990-talet. Lokaldemokratikommittén

konstaterade att "mreglerna villkorad delegation borde om kunna användas i betydligt större utrsträckning än vad fallet som nu är både inom skol- och bamomsorgsområdet inom men även handikapp och äldreomsorgsområdet SOU 1993:90, sid 305f.

Inom skolans område har försöksverksamhet initierats 1995 av års skolkommitté. Förslaget är att enligt särskild får

en förordning

kommunerna inrätta lokala skolstyrelser" med

föräldramajoritet.

Till denna lokala styrelse får överföras beslutsfunktioner som annars ligger på den styrelse eller nämnd för som ansvarar utbildningen eller på rektor. Det kan gälla

t ex undervisningens uppläggning, personalrekrytering och skolans budget

SOU 1995:103; prop. 1995/96:l57.

Det finns således olika beteckningar på de former kollektivt av inflytande över olika kommunala verksamheter förekommer, som t ex brukarråd, förvaltningsråd och användarstyrda

självförvaltning-

sorgan. Att beteckningama varierar har ofta lokala förklaringar. Däremot kan skilja mellan råd och

"självförvaltning".

90 Bilaga I

"Råd har med rådgivande att göra och avser ofta de organ som inte har besluta "Självförvaltning" har med egna resurser att om. lokal beslutanderätt att göra rätt att förfoga över olika resurser. - Självförvaltningsorgan har ett begränsat ansvarsområde en institu-

relativt stort Villkorad delegation innebär att tion men ett ansvar. över eller flera verksamheter blir relativt

inflytandet makten en

ansvaret är begränsat Ds 1994:123, sid 31. stor, men mer Den institutionella historien brukarinflytande i Sverige visar om det betraktats attraktivt komplement till andra former av att som ett inflytande, det har funnits och finns fortfarande vissa restrikmen tioner. Vi kan i detta sammanhang jämföra med utvecklingen i Danmark, bland det skälet att de två länderna har liknande annat av välfärdsstatsystem. Ett annat skäl är att reformivrare i Sverige under tid tagit starkt intryck olika med brukarinsenare av arrangemang i Danmark. Även där, fast med borgerlig majoritet, argu-

flytande

menterades i början 1980-talet starkt för ökat kollektivt av brukarinflytande. Intresset avstannade inte utan i slutet av 1980-

talet lagar stort utrymme för brukarstyming av antogs som ger skolor och hem för äldre. Kommunerna har inte bara daghem, tillåtelse är också skyldiga att inrätta brukarstyrelser för utan Bogason 1993; Sørensen 1995.

grundskolorna Danmark har aldrig brukarinflytande uppfattats som något

I den representativa demokratin. Det finns enligt vissa stort hot mot tradition större flexibilitet i relation till det "civila iakttagare en av samhället" i Danmark än i Sverige Arvidsson Berntsson Dencik - - 1994. Till skillnad från Sverige har således Danmark upplevt en konsekvent och kontinuerlig satsning på kollektivt inflytande mer för brukare barnomsorg, äldreomsorg och inom grundskolan av

Lindbom 1995.

valfrihet och alternativa skolor är också större än i Inslaget av I Sverige det den borgerliga riksdagsmajoriteten och Sverige. var

de majoritetema i kommunerna under mandatperiborgerliga som

1991-94 lag friskolor och initierade valfrihet i oden antog en om Efter valet 1994 har denna utveckling delvis kommunerna. övertagits socialdemokraterna visserligen begränsat vissa av som villkor för friskolorna den institutionella uppluckringen men decentraliseringen grundskolan fortsätter Lidström Hudson av - 1995.

8.4.2¶Brukarinflytande i praktiken

Brukarinflytande handlar kollektivt inflytande. Det kan finnas om olika faktorer är avgörande för brukamas faktiska inflytande som

BilagaI 91

över en kommunal verksamhet. Grovt sett kan tala två man om grupper av faktorer, nämligen brukamas och egna resurser egenskaper hos den institution eller verksamhet brukarna som skall utöva inflytande över Hoff 1993, sid 75-80. För det första kan egenskaper hos brukarna avgörande, utbildning, socialt vara t ex nätverk och de rätta" kontakterna. För det andra kan egenskaper hos personal och ledning, kultur, fonnella och informella normer osv vara avgörande. I detta sammanhang kan vi skilja mellan medverkan och in-

flytande. Forskning kring demokratisering planeringsproc-

av t ex esser och boendeinflytande visar att deltagande inte automatiskt medför inflytande. I de fall det uppkommer tydliga konflikter mellan partierna räcker det inte med än så övertygande argument från brukamas sida. I praktiken är det andra maktresurser än de goda argumenten gäller. Även i de fall där inga tydliga konsom flikter kan observeras är det nödvändigt för deltagare med svaga maktresurser att mobilisera sig och utöva påtryckningar för få att sina intressen tillgodosedda Miller 1988, sid 141 ff; Gaventa 1987. Att medverka brukarrepresentant inom skola som t ex en är således inte det utöva inflytande verksamhetens samma som att över mål och innehåll.

Brukarinflytande kan förstärka särintressen bekostnad av allmänintresset. Det gäller både relationer medborgare emellan och relationen till den representativa demokratin. Det kan så det vara att är de redan resursstarka deltar i brukarinflytandet och därmed som stärker sitt politiska inflytande Hinnfors Oskarson 1995. Övriga brukares/medborgares ställning försvagas än förstärks. snarare De redovisade problemställningama har till viss del studerats empiriskt, framför allt i Danmark. I nationellt omfattande studie en av brukarinflytande i Danmark framgår bland annat att brukarna i allmänhet är aktiva och att de upplever generellt deras polisett att tiska påverkansmöjligheter är större än bland medborgarna i allmänhet Hoff 1993, sid 95. Vid jämförelse med Sverige en framgår att fler brukarna i Danmark initiativ till påverka av tar att olika förhållanden än brukarna i Sverige. Dessa resultat tyder på att formellt organiserat brukarinflytande har betydelse både för brukamas inflytande över verksamheten och för politisk aktivitet i allmänhet Hoff 1993, sid 103. Det är således inte så brukarinatt flytande nödvändigtvis utgör ett hot den representativa demokmot ratin se också Möller 1996, kap 13. Å andra sidan tyder fallstudier av brukarinflytande i Danmark

på att formellt brukarinflytande inte har lett till tätare eller mer innehållsrika kontakter mellan brukare och politiker. Brukarstyrel-

serna och de politiska organen lever sina liv ganska oberoegna

92 Bilaga I SOU 1996: 169

ende varandra. Bland problem uppmärksammats är att poli-

av som tikerna har svårt att släppa på sin makt. På de ställen där brukarna fått ett avgörande inflytande har det varit ett resultat av konflikter och påtryckningar än samarbete och förhandlingar

snarare av Sehested 1995. Andra studier brukarinflytande i skolan pekar

av på att de professionellas ställning i verksamheterna utgör en avgörande faktor för föräldrarnas inflytande Sørensen 1995; Sehested Sørensen 1996. Representantema i danska brukarstyrelser

är generellt inte socialt representativa för hela befolkningen. Snedfördelningen förefaller emellertid inte vara så dramatisk. Personer med hög utbildning är överrepresenterade med mellan tre och tolv procent Hoff 1993, sid 98.

I Sverige pågår införande institutionellt brukarinflytande i

av grundskolan i ett 50-tal kommuner. Några systematiska studier av effekterna föreligger inte än. Däremot finns fallstudier som pekar

intresset bland föräldrar att medverka i organiserat brukarin-

att flytande är ganska stort. Däremot är många tveksamma till att också

för skolans ekonomi och utveckling. Bland lärare råder ta ansvar det delade meningar föräldra- och elevinflytande i denna form.

om Några att det hotar deras professionella arbete, medan andra

menar är positiva och föräldrarna resurs än som ett hot

ser snarare som en

Persson 1996.

8.4.3¶Medborgaren som kund

I undersökningar medborgarnas attityder och förhållande till

av offentliga institutioner vid mitten av 1980-talet framgick att ett flertal upplevde "maktlöshet". De tyckte sig ha liten möjlighet att påverka tex barnomsorgen och hälso-och sjukvården. Däremot uppfattade de sig ha stort inflytande som konsumenter varumarknaden Petersson Westholm Blomberg 1987, sid 52f. För

- många reformatörer på kommunal nivå har slutsatsen av dessa studier varit att den offentliga sektorn bör bli mer lik varumarknaden i den privata sektorn. Kollektivt beslutsfattande bör ersättas med individemas eget val, enligt detta synsätt. Genom kundval förväntades demokrati, kvalitet, kostnadseffektivitet och valfrihet befrämjas, enligt retoriken i ett flertal kommuner i början av 1990talet.

I system där kunden väljer själv behövs egentligen inte

ett nämnder eller politiker i samma utsträckning som tidigare. Idén kan beskrivas ett sätt att åstadkomma en demokrati utan poli-

som tik. Ibland har det uttryckts på följande sätt: Representativ demokrati betyder att politiker fattar beslut t i vilken skola barnen skall

ex

Bilaga I 93

gå, medan valfrihet för föräldrarna välja skola

att är liktydigt med

direkt demokrati. På liknande sätt finns det statsvetare som menar att hot om att välja producent kan en annan vara ett sätt att fylla demokratins svarta hål" uppstått de demokratiska som när institutionerna partierna och de förtroendevalda inte längre på ett effektivt och förtroendefullt sätt fungerar kanal som för medbor-

garnas inflytande Rothstein 1994, sid 237 Möller 1994. Politikens faktiska utflöde bestäms i högre grad fältpersonal, av normer och institutionella ordningar än politisk centralstyming. av Därmed har den demokratiska kedjan partier och förtroendevalda av ytterst begränsade möjligheter att förändra verksamhet. en Eftersom medborgaren inte har rätt att kund, dvs agera som att välja bort det som anvisats henne/honom, bildas hål i den demokratiska ett svart proc-

essen Rothstein 1994, sid 236. Enligt detta synsätt blir införande

av valfrihet demokratireforrn. De en som argumenterar för kundval menar också att ett sådant system leder till mindre segregation än tidigare. I det gamla systemet kan de har ekonomiska, som verbala och andra erhålla resurser medelklassen den service de ön-

skar, bland annat att bo i sådana bostadsområden genom där servicen är utbyggd och har hög kvalitet. I med valfrihet ett system har även andra personer med ställning i samhället möjlighet svagare att komma i åtnjutande service medelklassen. av samma som De sociala blir, enligt denna tankegång, resurserna av mindre betydelse när alla har rätt att välja.

8.4.4¶Valfrihet i

praktiken

Det är framför allt inom skolans område valfrihetsdebatten som varit mest framträdande. Principen rätten välja skola infördes om att i samband med decentraliseringen skolansvaret till kommunerna av

i början 1990-talet. Valfrihetsinriktningen

av var tydligast under mandatperioden 1992-94 då flertal kommuner

ett med borgerlig

majoritet införde skolpeng. Efter majoritetsskiften vid valet 1994 har viss återhållsamhet präglat möjlighetema välja skola. att Närhetsprincipen har ofta satts före valfriheten. Det betyder att om det finns platser kvar efter att eleverna i närområdet erhållit sina platser kan elever från andra områden in. tas Inom grundskolans område utnyttjas valfriheten i relativt begränsad omfattning. Det är främst i de storstäderna och i tre deras förorter där föräldrar i någon nämnvärd

utsträckning väljer andra

skolor sina barn än den finns i grannskapet. Vid som mitten av l990-talet det i flertalet kommuner 233 var av 286 i genomsnitt bara två procent barnen gick i av som en annan skola än den som

94 Bilaga I SOU 1996: 169

fanns i grannskapet. Variationema är dock påtagliga. Andelen elever under läsåret 1994/95 gick i skola än den som som annan ursprungligen anvisats varierade mellan noll och 15 procent. SOU 1995:103; Skolverket 1995, sid 17. I undersökning omfattade tio kommuner däribland de en som storstäderna uppmätte Skolverket 7 procent sk skolbytarelever tre samtliga elever Skolverket 1996. Studien visade bland annat att av de skolor haft ett utflöde elever, utan att detta kompensom av serades inflöde, uppvisade sämre ekonomi och att vissa lärare av ett sökte sig till andra skolor. En slutsats som Skolverket drar är att studien har tydliggjort tendenser till ökad socioekonomisk segregation mellan skolor" Skolverket 1996, sid 109. Det finns rad problem förenade med valfrihet. Alla har inte en möjligheter att utnyttja sin valfrihet. Att byta äldreomsorg, samma skola eller daghem kan innebära höga sociala transaktionskostnader. Det krävs energi för att söka och jämföra alternativ och det kan påfrestande att skolas in i miljö. Det gör att de sovara en ny ciala investeringarna kan bedömas för stora i relation till den som vinst byte service och omsorgsproducent ger Möller som ett av 1996, sid 378. Dessa sociala transaktionskostnader kan emellertid på olika bland med avseende på utbudet och på variera sätt, annat egenskaper hos kunderna. I urban miljö där skolor och daghem en ligger nära varandra är steget inte så långt att byta givet att det i realiteten finns möjlighet att välja skola eller ett annat en annan daghem. Kundernas sociala har också betydelse. För en resurser medelklassfamilj med goda kontakter, tid och stort självförtroende är det lättare än för andra att utnyttja valfriheten. Konkurrens mellan omsorgsgivare och valfrihet för den enskilde framställs ibland ett gemensamt syfte, men det omsorgstagaren som kan också två helt skilda sätt att avgöra skall göra vad vara vem som Konkurrens kan ske två sätt. För det första kan enskilda för vem. omsorgsbehövande välja mellan ett antal omsorgsgivare, privata eller offentliga. Det samlade valet blir bestämmande för vilka producenter kommunen skall kontraktera. Bakom detta syfte som finns idén det är de enskilda brukarna som utgör de viktiom att aktörerna på omsorgsmarknaden. För det andra kan kommugaste upphandla i konkurrens, dvs olika presumtiva omsorgsgivare nen jämförs med varandra med avseende olika kriterier. De producenter faller ut bäst i jämförelsen kontrakteras. Bakom som denna strategi finns idé att beställama skapar en marknad. en om Den första varianten är mindre vanlig. Äldreomsorg eller annan kännetecknas inte sådan flexibilitet att de enskildas valomsorg av frihet kan bestämma vilka omsorgsgivare skall kontrakteras. som Någon reell valfrihet kan knappast åstadkommas. Valet står uteslu-

Bilaga 95

tande mellan att tacka eller nej till erbjuden tjänst

en Socialstyrelsen 1995, sid 156. I kommun övertog ett antal

en privata bolag äldreomsorgen i ett distrikt. Det innebar bland annat att flera av omsorgstagama kunderna inte fick behålla sin tidigare servicegivare eftersom bolagen tog över ansvaret för hela geografiska områden. I praktiken innebar förändringen över-

en gång från en offentlig till privat monopolsituation.

en

Även valfrihet inte längre är huvudfråga i många kom-

om en muner har kundbegreppet ofta bibehållits ett vägledande

som synsätt. Exempel på det finner vi inom äldreomsorgen. I ett distrikt i en kommun arbetar det kommunala och det privata vårdbolaget efter kundplaner respektive målkontrakf. Kundplan innebär att en undersköterska kommer överens med omsorgskunden vad som skall göras i hemtjänsten och hur det skall göras. I planen anges också vid vilken tidpunkt som personalen tillsammans med kunden skall utvärdera insatserna. I målkontrakten, som används

av det privata vårdbolaget, anges målen för servicen i det enskilda fallet, dvs varje omsorgsrelation mellan vårdbolaget och

omsorgskundema regleras med ett sådant målkontrakt Nilsson 1996.

8.4.5¶Individ och kollektiv

Valfrihet och kollektivt brukarinflytande kan vara svårt att förena. De båda systemen uppmuntrar till helt olika rationaliteter. I

ett system med valfrihet är det självklart att hota med att ta sin Mats

ur skolan" för att på det sättet sätta press skolledningen och den politiska ledningen att bli flexibla och verksamheten

mer anpassa till olika krav och behov. I ett systern med kollektivt brukaransvar skulle sådan strategi närmast betraktas att smita, ett

en som som svek mot övriga i kollektivet. Den rationalitet som uppmuntras i ett sådant system är snarare att bidra med sin röst och övriga

resurser för att gemensamt påverka förhållandena.

Å andra sidan finns det belägg för att det inte råder någon kon-

flikt mellan de två strategiema sorti eller voice. Medborgarna tycks oftast välja det senare. I studie danska brukare visade det sig

en av att de i allmänhet inte föredrog att välja bort viss service eller vissa institutioner som alternativ till att protestera eller utöva inflytande. De danska brukarna har sedan länge haft rätt att välja skola, daghem, husläkare etc, de föredrar att utöva inflytande och

men försöka påverka de institutioner de redan använder. Studien visade också att medborgarna i Danmark sig ha större inflytande

anser inom skola, barnomsorg och sjukvård än vad medborgarna i . Sverige anser sig ha Hoff 1993. Av detta kan man dra slutsatsen

96 Bilaga

att sorti och voice är "komplementära" än varandra

snarare uteslutande strategier jfr Rothstein 1994, sid 247.

Sammanfattningsvis kan sägas att det finns en ideologisk spänning mellan olika på medborgaren. I det kommunala

sätt att se fömyelsearbetet har det under senare år funnits en tendens att betona det privata medborgarskapet framför det politiska. Kundorienteringen var starkast under början av 1990-talet, vid mitten

men av 1990-talet har medborgaren som kund till stor del ersatts av medborgaren som brukare. Kollektivt brukarinflytande kan

ses som en kombination av politiskt och privat medborgarskap. Ett steg i riktning mot det politiska medborgarskapet kan sägas

representeras av sk partiopolitiska nämnder Svågadalen samt sk områdesstyrelser, som kan ses som ett slags mellanting mellan kommunal nämnd och brukarstyrelse.

Institutionaliserat brukarinflytande kan kanske främja det politiska medborgarskapet. Reellt inflytande kan vara en träning i demokrati. Även brukarinflytandet huvudsakligen handlar

om om att utöva inflytande över en begränsad verksamhet brukaren är

partsborgare snarare än medborgare kan det bieffekt

- som en stärka det sociala kapitalet och därmed demokratin som i fallet med de framgångsrika regionerna i Italien, om detta se Putnam 1993. Eller som Tommy Möller uttrycker det i en aktuell bok:

De överväganden som exempelvis styrelsen för ett daghem har att göra inför olika beslut är precis samma skolning i demokrati som en gång ägde rum inom ramen för de gamla folkrörelserna Möller 1996, sid 392.

Än så länge finns det inga systematiska studier hur relationen

av mellan brukarinflytande och rollen politisk medborgare ut-

som vecklas. Det torde dock vara ett intressant objekt för fortsatt kommunforskning. Håller vi måhända att bevittna tillbakap-

en endling, från en individorienterad åter till en mer samhällsorienterad demokratisyn Eller är det så att dessa båda synsätt kan förenas på kommunal nivå

Bilaga I 97

Referenser

Alexanderson, M. 1996, "Primärkommunalt för ansvar primärvården en jämförande fallstudie, kap. 11 i SOU - 1996:169, Bilaga V. Amnå, E. 1995a, Ideell verksamhet." förutsättningar, organisering och betydelse. Handlingsprogram för forskning. Ds 1995:30. Stockholm: Fritzes. Amnå, E. l995b, "Det mångtydiga mellanrummet. Några utländska forskningsimpulser, 119-171 i Amnå, E. red, Medss mänsklighet hyra Åtta forskare Öreatt om ideell verksamhet. bro: Libris. Aronsson, P. 1995, "Vem får med och hur Om delakvara tighet i historien", 35-61 i Trädgårdh, L. red, Civilt ss samhälle kontra oflentlig sektor. Stockholm: SNS Förlag. Arvidsson, H. L. Bemtson L. Dencik 1994, Modernisering och - välfärd om stat, individ och civilt samhälle i Sverige. Stock- holm: City University Press. Aucoin, P. 1990, Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums", Governance: An International Journal of Policy and Administration. Vol. No. Balmér, B B. Gabrielii, T. Kertész, A. Mueller, R. Ögren 1992, - Kommunal service i former. Stockholm: Almqvist Wiksell. nya Bay, C. 1965, Politics and Pseudopolitics: A Critical Evaluation of Some Behavioral Litterature, American Political Science Review, ss 39-51. Bennet, R.J. 1993, "Local government in Europe: dicommon rections of change, ss 1-27 i Bennet, R.J. ed., Local Government in the New Europe. London: Belhaven Press. Birgersson, B O. Westerståhl 1989, Den svenska folkstyrelsen. - Stockholm: Publica. Bjurulf, B. 1996, Kommunal verksamhet i förändring", 1-7 i ss Välfärd i förändring. En lägesrapport. Svenska Kommunförbundets FoU-råd. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Blau, P.M. M.W. Meyer 1987, Bureacracy in Modern Society. - New York: Random House. Blom, A.P. 1994, Kommunalt chefskap. En studie om ansvar, ledarskap och demokrati. Lund: Dialogos.

98 Bilaga I SOU 1996: 169

Blomquist, C. 1996, I marknadens namn. Mångtydiga reformer i svenska kommuner. Stockholm: Nerenius Santérus Förlag. Bogason, P. 1993, "The Institutional Development of Danish Human Services", paper for the Conference on new forms of organizations in local government, Oslo, Norway, August 19-21, 1993. Bogason, P. 1996, kommande, "Changes in Local government in Scandinavia: Towards Organizational Differentiation, in Hesse

Toonen eds, Yearbook of Comparative Government and - Public Administration. Vol II. Bolman, L.G. T.E. Deal 1995, Nya perspektiv på organisation

och ledarskap. Artisteri, valmöjligheter och ledning. Lund: Studentlitteratur. Bostedt, G. 1995, "Partiemas förändringsbenägenhet och fömyelsen det lokala medborgarstyret", ss 13-27 i Mitt i

av opinionen. Sundsvall: Mitthögskolan. KVC-serien Brunsson, N. S. Jönsson 1979, Beslut och handling. Om politik-

-

inflytande på politiken. Stockholm: LiberFörlag. ers Brunsson, N J.P. Olsen 1990, "Kan organisationsformer

väljas, kap 1 i Brunsson, N. J.P. Olsen red, Makten att re-

formera. Stockholm: Carlssons. Burns, D. R. Hambleton, P. Hogget 1994, The Politics of De-

centralisation. Revitalisering Local Democracy. London: Macmillan. Bäck, H. A. Håkansson, red. 1994, Väljare i kommunalvalet. Om

missnöje, misstroende och politisk kultur. Stockholm: SNS Förlag. Caiden, G.E. 1991, Administrative Reform, ss 367-380 i Farazmandi, A. ed, Handbook of Comparative and Development Public Administration. New York: Marchel Dekker. Carlsson, L. 1993, Samhällets oregerlighet. Organisering och policyproduktion i näringspolitiken. Stockholm: Symposion Graduale. Clark, M. Stewart 1993, Verksamhetsledning i kommuner. Ett

helhetsperspektiv. Lund: Studentlitteratur. Dagens Nyheter, 8 april 1996. Dahl, L. 1994, Hem till kommunen Det svenska lokalstyrets för-

. fall och återkomst. Stockholm: Brombergs. Dahlkvist, M. 1984, Jürgen Habermas teori om privat och offent1igt"’, i-xxxvii i Habermas, J Borgerlig offentlighet. Lund:

s

., Arkiv förlag. Dahlkvist, M. U. Strandberg 1995, Den kommunala

självstyrelsens rötter och framtid. Idéer och värdemönster i ett historiskt perspektiv", 13-33 i Lokal demokrati möjlighet

ss -

Bilaga I 99

eller hot En idéskrift om den kommunala självstyrelsen. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Departementserien Ds, 1991:18, 1994:123. Easton, D. 1965, A Framework for Political Analysis. London:

Prentice-Hall. Elander, S. Montin 1990, Decentralisation and Control:

central-local government relations in Sweden. Policy ana Politics, Vol. 18, No ss 165-180.

Engelau, P. red 1991, Självständiga kommuner. Mer medbor-

garmakt i kommunema. Medborgarnas offentliga utredningar

1991:3. Stockholm: Timbro. Eriksen, E. O. 1993, Den oflentlige dimensjon. Verier og styring i

offentlig sektor. Oslo: Tano. Femler, K. 1996, Mångfald eller likriktning. Effekter av en

avreglering. Stockholm: Nerenius Santérus Förlag. Fischer, F. 1990, Technocracy and the Politics of Expertise. Lon-

don: SAGE. Flyvbjerg, B. 1993, Rationalitet magt. Bind Det konkretes

og

videnskab. Köpenhamn: Akademisk Forlag. Fridolf, M. 1996a, Konkurrensutsättning i Stockholms stad inom

äldreomsorgen politiskt-demokratiska aspekter. SOU

-

1996:169, bilaga IV. Fridolf, M. 1996b, "Samarbete, samverkan och samordning av

insatser och resurser mellan olika huvudmän. En jämförelse mellan två kommuner", kap. 12 i SOU 1996:169, bilaga V.

Gaventa, 1987, "Makt och deltagande, i Petersson, O. red,

Maktbegreppet. Stockholm: Carlssons. Gidlund, G. 1992, Partiernas Europa. Stockholm: Natur och

Kultur. Gidlund, 1993, Den nya politiska konserten. Malmö: Liber-

Hermods. Gidlund, G. B. Hallin 1996, Kommunal demokrati genom

-

politisk konkurrens", ss 29-38 i Kommunal självstyrelse och lo-

kal demokrati. En lägesrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Gilljam, M. S. Holmberg 1993, Väljarna inför 90-talet. Stock-

-

holm: Norstedts Juridik. Gilljam, M. T. Möller 1996, "Från medlemspartier till väljar-

-

partier. Det svenska partiväsendet i förändring. Rapport till

Demokratiutvecklingskommittén. Stencil, maj 1996. Gustafsson, G. et 1981, KPP-projektet kommunal demokrati

om och planering. Stockholm: Byggforskningsrådet. Rapport R5:1981.

Habennas, 1984, Borgerlig offentlighet. Lund: Arkiv förlag.

100 Bilaga I

Habermas, 1994 Citizenship and national identity, i Steen-

bergen, B. v ed, The Condition of Citizenship. London: SAGE Publication.

Ham, C. M. Hill 1984, The Policy Process in Modern Capitalist

-

State. London: Wheatheaf Books. Hansson, L. J-I. Lind 1993, Beställar-utföraremodellen några

- -

erfarenheter från teknisk verksamhet", 129-145 i Collin, S-O.

ss

L. Hansson red., Kommuner och landsting i förändring.

-

Lund: Studentlitteratur. Held, D. 1987, Models of Democracy. Cambridge: Polity Press. Herlitz, U. 1995, "Lokala utvecklingsgrupper i Sverige". Del-

rapport En studie av 31 mycket aktiva grupper samman-

ställning av enkätsvar. Stockholm: Folkrörelserådet Hela Sverige skall leva.

Hermansson, 1986, Demokrati i västerländsk mening",

Statsvetenskaplig Tidskrift, 1986, ss 253-264. Hermansson, 1992, Introduktion, ss 199-224 i Idéer om

demokrati. Volym 5 i Tidens idéserie. Stockholm: Tidens förlag Hinnfors, M. Oskarson 1995, "Den goda modern och den

-

missnöjde fadern", ss 87-96 i Nilsson, L. red Viistsvensk

horisont. Samhälle Opinion Massmedia. Rapport nr 14.

- -

Göteborg: Göteborgs universitet. Hirschman, A. O. 1970, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to

Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge: Har-

vard University Press. Hjem, B. 1985, "Implementationsforskning låt Weber möta

-

Durkheim". Statsvetenskaplig Tidskrift, 4 1985, ss 293-305. Hjem, B. 1992, "Svenskt paradigmskifte: organisering av lokal

generalistkompetens. Förslag till forskningsuppgifter till

Civildepartementet. Umeå: Umeå universitet, Implementationsforskning. Stencil 1993-04-03.

Hjem, B. 1994, "Staten saknar kompetens och ödmjukhet där-

-

till. Kommunaktuellt, Nr 35, 10 november 1994. Hjem, B. 1995, Självförvaltning eller lokal demokrati Svensk

kommunal självstyrelse inom EU. Erfarenheter från Belgien, England, Holland, Tyskland och Österrike. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Hjem, B 1995a, För Vem Arbetslösa ensamstående

gruppen

mödrar. Arbetsrapport nr Rapportserie Lokal utvärdering av

4 S. Bohuslandstinget, Bohusläns Allmänna Försäkringskassa,

Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Hjem, B 1995b, För Vern’ gruppen Rygg och nackdiag-

noser. Arbetsrapport nr Rapportserie Lokal utvärdering av 4

Bilaga 101

S. Bohuslandstinget, Bohusläns Allmänna Försäkringskassa, Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Hjem, B. C. Hull 1983, "Going Interorganisational: Weber

meets Durkheim, Scandinavian Political Studies. Vol

ss 197-212. Hoff 1993, "Medborgerskab, brugerroller magt", 75-

og ss

, 106 i Andersen, J A-D. Christensen, K. Langberg, B. Siim och

- L. Torpe, Medborgerskab Demokrati politisk deltagelse.

- og Köpenhamn: Systime. Holmberg, S. 1993, "Kommunala väljare, finns dom, ss 11-18 i Nilsson, L. red, Västsvensk opinion. Göteborg: SOMinstitutet, Göteborgs Universitet. Hood, C. M. Jackson 1991, Administrative Argument. Aldershot:

- Dartmouth. Håkansson, A. 1995, Kris för de svenska partiema, 45-51 i

ss Statsvetenskaplig Tidskrift, årg

98, nr Håkansson, A. red. 1996, Folket och kommunerna. Systemskiftet som kom av sig. Bokmanus. Stencil. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Jacobsson, B. red. 1994, Organisationsexperiment i kommuner och landsting. Stockholm: Nerenius Santérus förlag. Jacobsson, B. 1996, Local governments and institutional change. SCORE Rapportserie 1996:2. Stockholm: SCORE. Jacobsson, B. K. Sahlin-Andersson 1995, Skolan och det

- nya verket. skildringar från stymingens och utvärderingarnas tidevarv. Stockholm: Nerenius Santérus förlag. Jansson, D. A. Forssell 1995, "Ord som fängslar: Om kommu-

nernas företagisering". Statsvetenskaplig Tidskrift, Årgång 98 nr

ss 346-361. Johansson, A. 1995, Att styra med och mot mål och resultat. Förändrad styrning offentlig verksamhet. Örebro: Novemus,

av Högskolan i Örebro. Rapport 1995:3. Johansson, A. 1996, "Staten i den kommunala verksamheten, kap. 2 i SOU 1996:169, bilaga II. Johansson, S. 1995, Verksamhetsbedömning i mjuka organisationer. Om kommunala ledares Verksamhetsinformation och försök att finna mått effektivitet inom social service. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet. Johansson, A. K. Kronvall, H. Jansson, Ulla Lindström 1994,

- Nya driftsformer i kommuner och landsting. Stockholm: Trygghetsfonden för kommuner och landsting. Rapport 22/94. Jones, B. D. 1995, "Bureaucrats and Urban Politics: Who

controls Who Benefits‘, ss 72-95 i Judge, D. G. Stoker H.

- Wolman eds, Theories of Urban Politics. London: SAGE.

102 Bilaga I

Jordan. G. 1990, Sub-Govemments, Policy Communities and

Networks. Refilling the Old Bottles. Journal of Theoretical Politics. Vol. 2 No. ss 319-338.

Jönsson, S. 1989, Kommunal organisation från programbudg-

-

etering till kommundelsnämnder. Lund: Studentlitteratur. Kaase, M. K. Newton 1995, Beliefs in Government. Oxford:

-

Oxford University Press. Karlsson, O. 1995, Att utvärdera mot vad Stockholm: HSL

-

Förlag. Kilander, S. 1991, Den nya staten och den gamla. En studie i

ideologisk förändring. Studia Historica Upsaliensia. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Kfakta94, Kommundatabas sammanställd av Leif Johansson,

Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. Kommunaktuellt, 1993:3; 1994:1; 1996:22; 1996:25; 1996:26. Kooiman, 1993, "Social-Political Governance: Introduction,

pp 1-6 i Kooiman, ed, Modern Governance. New Govemment Society Interactions. London: SAGE.

-

Kooiman, ed 1993, Modern Governance. New Government

-

Society Interactions. London: SAGE. Larsen, H.O. A. Offerdal 1994, Demokrati deltakelse i kom-

- og

Norsk lokalpolitikk i nordisk lys. Oslo: KS-

munene.

forskning/Kommuneforlaget. Laffin, M. 1986, Professionalism and Policy: The Role of the

Professions in the Central-Local Government Relations. Alder-

shot: Avebury. Leach, S. Stewart K. Walsh 1994, The Changing Organisa-

- tion and Management of Local Government. London: Macmillan.

Leffler, M. 1996, "Två steg fram ett tillbaka. Erfarenheter från

landsting med beställar-utförarmodell", kap. 6 i SOU 1996:169, bilaga V.

Lidström, A. C. Hudson 1995, Skola i förändring. Decentralis-

ering och lokal variation. Stockholm: Nerenius Santérus förlag.

Lindbom, A. 1995, Medborgarskapet i välfärdsstaten. Föräldrain-

flytande i skandinavisk grundskola. Acta Universitatis Upsalien-

sis. Uppsala: Uppsala universitet. Lindroth, B. 1975, Bingo En kritisk granskning av folkrörelsema

i Sverige 1950-1975. Stockholm: Prisma. Lindquist, U. S. Losman 1991, 1991 års kommunallag. En

-

handbok med lagtext och kommentarer. Stockholm: Publica. Lundquist, L. 1991, Förvaltning och demokrati. Stockholm:

Norstedts.

Bilaga I 103

Lundquist, L. 1992, Förvaltning, stat och samhälle. Lund: Studentlitteratur. Lundquist, L. 1993, Det vetenskapliga studiet politik. Lund:

av Studentlitteratur. Lundquist, L. 1994, Statsvetenskaplig förvaltningsanalys. Problem, trender och Lund: Studentlitteratur.

program. Lundqvist, L. 1995, Kommunal samverkan: Ett strategival i tiden", ss 110-134 i Lundqvist, L. Pierre 1995,

- red

Kommunal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur. March, G. P. Olsen 1989, Rediscovering Institutions. The

- Organizational Basis of Politics. New York:

The Free press. Marshall, T. H. 1964, Class, Citizenship and Social Development.

Chicago: Chicago University Press.

Miller, T. 1988, Consulting citizens in Sweden. Planning participation in context. Stockholm: Statens råd för Byggforskning. Miller, D. 1995, "Citizenship and Pluralism, i Political Studies. Vol. XLIII. Molin, B. L. Månsson L. Strömberg 1979, Ofientlig för-

- -

valtning. Stats- och kommunalförvaltningens struktur och funk-

tioner. Stockholm: Bonniers. Montin, S. 1990, "Den kommunala multiorganisationen. Om

nya normer och institutioner i kommunerna under 1980-talet. Statsvetenskaplig Tidskrift, 3 1990, 247-260.

ss Montin, S. 1992, Privatiseringsprocesser i kommunema teore-

tiska utgångspunkter och empiriska exempel". Statsvetenskaplig Tidskrift 1992, årg 95 31-57.

nr ss Montin 1993a, i samarbete med M. Fridolf och T. Sköldborg,

Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting.

SOU 1993:73. Stockholm: Allmänna förlaget. Montin, S. 1993b, Svenska kommuner i omvandling. Artiklar och

uppsatser som ingår i sammanläggningsavhandling i statskun-

skap: Swedish Local Government in Transition: A matter of

rationality and legitimacy. Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro. Rapport 1993:1.

Montin, S. 1995a, Kommunala organisationsförändringar,

ss 13-40 i Lundqvist, L. Pierre red, Kommunal förvaltning-

spolitik. Lund: Studentlitteratur. Montin, S. 1995b, "Det första halvåret med 4 S. Arbetsrapport

nr Rapportserie Lokal utvärdering 4 S. Bohuslandstinget,

av Bohusläns Allmänna Försäkringskassa, Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Montin, S. Olsson 1994, Demokrati och legitimitet i landstin-

gen. Slutrapport från projektet Politikerrollen i landstingen. Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro. Rapport 1994:2.

104 Bilaga I SOU 1996: 169

Montin, S. Elander 1995, "Citizenship, consumerism and

- Local Government in Sweden. Scandinavian Political Studies, Vol. 18, No. ss 25-51. Montin, S. Olsson H. Pettersson 1996, Fullmäktige under

- förändring En studie uppdraget, relationerna och arbetsfor-

av mema, kap. 3 i SOU 1996:169, bilaga V. Möller, T. 1994, "Partiernas roll i en förändrad demokrati", ss 17-36 iDemokratin i våra händer. Stockholm: Landstingsförbundet/Svenska Kommunförbundet. Möller, T. 1996, Brukare och klienter i välfärdsstaten. Om missnöje och påverkansmöjligheter inom barn- och äldreomsorg. Stockholm: Publica. Nilsson, G. B. 1967, Självstyrelsens problematik. Undersökningar i svensk landstingshistoria 1839-1928. Uppsala: Uppsala universitet. Historiska institutionen. Nilsson, L. 1995, "Medborgama och servicedemokratin, ss 183-197 i Rothstein, B. B. Särlvik red, Vetenskapen om poli-

tik. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Nilsson, P. 1996, Kommunala och alternativa driftsformer. En jämförande fallstudie av barnomsorg, grundskola och äldreom-

inom kommun och mellan två kommuner, kap. 8 i sorg en SOU 1996:169, bilaga V. Norell, P O. 1989, De kommunala administratörerna. En studie av

politiska aktörer och byråkratiproblematik. Lund: Studentlit-

teratur. Nozick, R. 1974, Anarchy, State and Utopia. New York: Basic Books. Offerdal, A. 1992, Den politiske kommunen. Oslo: Det Norske Samlaget. Olsen, P. 1990, Demokrati på svenska. Stockholm: Carlssons. Olsson, 1995, Den lokala näringspolitikens politiska ekonomi. En jämförande kommuntypsstudie. Örebro: Högskolan i Örebro. Örebro Studies 12. Olsson, S. Montin 1996, "Lokal demokratipolitik drivkraf-

- ter och lärprocesser", 7-16 i Kommunal självstyrelse och lokal

ss demokrati. En lägesrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. - Pateman, C. 1970, Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press. Persson, G. 1996, Kollektivt inflytande i kommunal verksamhet

exemplet föräldramedverkan i grundskolan", kap. 13 i SOU - 1996:169, bilaga V.

SOU 1996: 169 Bilaga I 105

Petersson, O. 1991, Makt. En sammanfattning maktutredninav gen. Stockholm: Allmänna förlaget. Petersson, O. 1992, Kommunalpolitik. Stockholm: Publica. Petersson, O. D. Söderlind 1993, Förvaltningspolitik. Andra upplagan. Stockholm: Publica. Petersson, O A. Westholm, G. Blomberg 1989, Medborgarnas makt. Stockholm: Carlssons. Pettersson, H. 1996 "Förändrad politisk styrning En jämförande studie av nämndsammanslagningar, kap. 5 i SOU 1996:169, bilaga V. Pfeffer, G. R. Salancik 1978, The External Control Organi-

- of

zations. A Resource Dependance Perspective. New York: Harper Row. Pierre, red 1991, Självstyrelse och omvärldsberoende. Studier i lokal politik. Lund: Studentlitteratur. Pierre, 1994, Den lokala staten. Den kommunala självstyrelsens förutsättningar och restriktioner. Stockholm: Almqvist Wiksell. Pierre, 1995, Den kommunala politiken: Problem eller lösning, ss 96-109 i Lundqvist, L. Pierre red, Kommu- nal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur. Pierre, A. Widfeldt 1994, "Partikris i Sverige, 41-45 i - ss

Statsvetenskaplig Tidskrift,

årg 98, nr Premfors, R. Sandqvist, M. Sanne 1994, Demokrati i storstad. - Stadsdelsnämnder i Stockholm. Stockholm: Carlssons. Propositioner. 1975/76:187, 1986/87:28, 1986/87:91, 1990/91:117, 1993/94:188, 1995/96:157. Putnam, R. D. 1993, Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. New Jersey: Princeton University Press. Ranson, S. Stewart 1989, "Citizenship and Government: - Challenge for Management in the Public Domain, 5-24 i Pos litical Studies. Vol 37. Regeringens skrivelse 1995/96:194. Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Rombach, B. 1991, Det går inte med mål Lund: Studenatt styra tlitteratur. Rombach, B. K. Sahlin-Andersson red 1995, Från sanning- ssökande till styrmedel. Moderna utvärderingar i offentlig sektor. Stockholm: Nerénius Santérus förlag. Roos, T. 1992, Beställar-utförarmodeller i rättsligt perspektiv. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Rose, L. 1995a, Consumer, taxpayer, citizens. An Inquiry in Democratic Citizenship in the context of Local Government. Working Paper from the project Consumer, taxpayers, citizens

The individuals relations to local government. Oslo: Oslo universitet. Statsvetenskapliga institutionen. Rose, L. 1995b, "Studiet av det kommunala medborgarskapet i Norden: Har vi overhode sagt noe nytt, Norsk Statsvitenskapelig Tidskrift, 4/95, ss 314-334. Rosenberg, G. 1993, Medborgaren som försvann. Stockholm: Moderna tider. Rothstein, B. 1992, Den korporativa staten. Stockholm: Norstedts. Rothstein, B. 1994, Vad bör staten göra Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. Stockholm: SNS Förlag. Rothstein, B. red 1995, Demokrati dialog. Demokratirådets som rapport 1995. Stockholm: SNS Förlag. Røvik, K.A. 1992, "Vitenskap eller moter En kunskapsso- ciologisk analyse konsulenters organisajonskompetanse, av Nordisk Administrativt Tidskrift, 2 1992, 73 årgång, pp 130-148. Sabine, G. H. 1961, A History of Political Theory. Third Edition. London: George G. Harrap Co. Sannerstedt, A. 1984, "Statsvetenskap, socialt arbete och implementering av socialtjänstreformen", ss 231-243 i Statsvetenskaplig Tidskrift, 3/1984. Sannerstedt, A. M. Sjölin 1994, "Folkstyrets problem", ss 88- - 123 i Sannerstedt, A. M. Jerneck red, Den moderna demok- ratins problem. Lund: Studentlitteratur. SCB Statistiska Centralbyrån 1990, Offentliga sektorn. Utveckling och nuläge. Stockholm: Statistiska Centralbyrån. SCB Statistiska Centralbyrån 1995, Allmänna valen 1994. Del Kommunala valen den 18 september 1994. Sehested, K. 1995, Brugerinflytande i kommunerna. Köpenhamn: Det samfundsvidenskaplige fakultets reprocenter. Sehested, K. E. Sørensen 1996, Professionelle og brugere i - folkskolen. Offentlig sektor. Vilkor og fremtid. Köpenhamn: Köpenhamns universitet. Sejersted, F. 1984, Demokrati och rettsstat. Oslo: Universitetsforlaget. Sharpe, L. 1970, "Theories and Values of Local Government, Political Studies, Vol. XVII, No. ss 153-174. Shaw, C. K. Y. 1992, Hegels’s Theory of Modern Bureaucracy, 381-389 i American Political Science Review. Vol. 86, ss No Skok, E. 1995, "Policy Issue Networks and the Public Policy Cycle: A Structural-Functional Framework for Public Administration, 325-332 i Public Administration Review, Vol. 55, ss No.

SOU 1996: 169 Bilaga I 107

Skolverket 1995, Beskrivande data skolverksamheten 95.

om

Skolverkets rapport nr 75. Stockholm: Liber Distribution. Skolverket 1996, Att välja skola eflekter valmöjligheter i

- av

grundskolan. Skolverkets rapport 109. Stockholm:

nr

Skolverket. Socialstyrelsen 1995, Socialtjänsten och de styrformerna.

nya

Socialstyrelsen följer och utvärderar. 1995:1. Stockholm:

upp

Socialstyrelsen. Statens Offentliga Utredningar SOU, 1974:99; 1984:39; 1985:28;

1989:108; 1990:44; 1991:98; 1993:90; 1995:103; 1995:142; 1996:66; 1996:129.

Statskontoret 1996a, "Kostnader och organisation i kommu-

nerna", kap 2 i SOU 1996:169, bilaga V. Statskontoret 1996b, "Statlig styrning kommunal verksam-

av

het, kap. 2 i SOU 1996:169, bilaga II. Steenbergen, B. v 1994, "The Condition of Citizenship: An In-

troduction, s 1-19 i Steenbergen, B. v ed, The Condition of

Citizenship. London: SAGE Publication. Stockholms stad 1996, "Upphandling 96 förslag till strategi för

-

anbudsupphandling i Stockholms stad. Finanskontorets tjän-

steutlåtande. Stoker, G. 1995, "Regime Theory and Urban Politics", ss 54-71

in Judge, D. G. Stoker H. Wolman eds, Theories of Urban

- Politics. London: SAGE.

Stone, C. N. 1989, Regime Politics. Goveming Atlanta, 1946-

1988. Lawrence: University Press of Kansas. Strandberg, U. 1995, Självständighet eller statsbundenhet. Den

kommunideologiska idédebatten 1962-1974. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet. Rapport

Strandberg, U. 1996, I den författningspolitiska debattens från-

varo. Behövs kommuner i svensk demokrati, 17-27 i Kam-

ss

munal självstyrelse och lokal demokrati. En lägesrapport. Stock-

holm: Svenska Kommunförbundet. Strömberg, H. 1992, Kommunal rätt. Malmö: Almqvist Wiksell. Strömberg, L. P O. Norell 1982, Kommunalförvaltningen. Ds

-

Kn 1982:8. Stockholm: Allmänna Förlaget. Svenska Dagbladet, 18/2 1996. Svensson, L.G. 1991, "Det offentliga tjänstearbetets styrbarhet,

ss 191-215 i Olsson, S.E. G. Therbom red Vision möter verk-

lighet. Om social styrning och faktisk samhällsutveckling. Stockholm: Allmänna Förlaget.

Svenska Kommunförbundet 1993, 90-talets byapolitik. Erfaren-

heter av ett kommunprojekt. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

i i

108 Bilaga I SOU 1996: 169

Svenska Kommunförbundet 1994a, Hur skall vi ha t Stockholm:

Svenska Kommunförbundet. Svenska Kommunförbundet 1994b, Kommunal självstyrelse

-

huvudrapport. Programberedningen för kommunal självstyrelse.

Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Sveriges Land och Folk 1901. Szücs, S. 1993, Images of the Swedish Welfare State in Transition.

Changing Values Among Swedish Local Political and Adminis-

trative Leaders Between 1984 and 1991. Licentiatuppsats i stat-

skunskap. Goteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs

universitet. Mars 1993. Söderlind, D. O. Petersson 1988, Svensk förvaltningspolitik.

-

Andra upplagan. Uppsala: Diskurs. Sørensen, E. 1995, Democracy and Regulation in Institutions of

Public Governance. Ph.D. thesis. Köpenhamn: Institutet för

Statskunskap. Thompson, D. 1967, Organizations in Action. New York: Mac

Graw-Hill. Vadsbolaget 1996, Utvärdering av Vadsbolagets verksamhet

1994-1995. Mariestad: Vadsbolaget. Stencil. Wallenberg, 1994, Kommunernas framtid. Stockholm: Publica. Wallin, G. H. Bäck, M. Tabor 1981, Kommunalpolitikerna. Rek-

-

rytering arbetsförhållanden funktioner. Del Ds Kn

- -

1981:17. Stockholm: LiberFörlag. Walzer, M. 1989, Citizenship, s 211-219 i Ball, T. Farr och

- R. L. Hanson eds, Political innovation and conceptual change. Cambridge: Cambridge University Press.

Weber, M. 1977, Vetenskap och politik. Goteborg: Bokförlaget

Korpen. Weber, M. 1983, Ekonomi och samhälle. Förståendesociologins

grunder. Del Sociologiska begrepp och definitioner. Lund: Argos.

Weick, K. 1976, "Educational Organizations as Loosly Coupled

Systems, Administrative Science Quarterly, 21, pp 1-19. Wergenius, H. 1966, F6rva1tningsstruktur och maktfordelning,

ss 87-113 iWallin, G. H.G. Andersson, N. Andrén, Kommu-

-

nerna i förvandling. Stockholm: Almqvist Wiksell. Westerståhl, 1956, Servicedemokrati, Dagens Nyheter, 4

augusti 1956. Westerståhl, 1993, Po1itikerro11en i ett tidsperspektiv, ss 165-

178 i Varför behöver kommunerna politiker Göteborgs

Förorters Förbund. Stockholm: Publica. Westerståhl, 1995, Servicedemokratins fall", Göteborgs-

Posten, 30 juli 1995.

Bilaga 109

Westerståhl, 1995, Rollen stadsdelspolitiker, 19-38 i

som ss f

Jönsson, S. S. Rubenowitz, Westerståhl red, Decentraliserad

kommun. Exemplet Göteborg. Stockholm: SNS Förlag.

Westerståhl, F. Johansson 1981, Medborgarna och kommunen.

- Studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse. Ds Kn 1981:12.

Viklund, P. 1996, "Mellan politik och marknad. Traditionell

förvaltningsstruktur i jämförelse med beställar/utförarorganisation, kap 7 i SOU 1996:169, bilaga V.

Örebro kommun 1995, Medborgarmakt iÖrebro. Om

vardagslivets organisering i närsamhället". Ett idé- och diskussionsmaterial.

.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering.U. U. 3. Fritid i förändring. 28.Detforskningspolitiskalandskapeti Norden Om kön och fördelningavfritidsresurser.C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29.ForskningochPengar.U. regeringskonferensen1996.UD. 30. Borgenårsbrotten enöversynav ll kap.

- 5. Politikområdenunderlupp. FrågoromEU:s första brottsbalken.Fi. pelareinfor regeringskonferensen1996.UD. 31.Attityder ochlagstiftning i samverkan 6. Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheteravarbeteti EU. UD. 32.Mössochmänniskor.Exempelpå bra 7. Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och IT-användningbland barn och ungdomar.SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33. Banverketsmyndighetsrollm.m. K. Batterierna enladdadfråga.M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.+ A.

- 9. Omjärnvägenstrañkledningm.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister 10.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. 11.EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför 36.Högskolai Malmö. U. två-och trehjuligamotorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. 12.Kommunerochlandstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995. 13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheterpå 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju.

fmansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritima verksamhet.Fö. 15.Union för bådeöstochväst.Politiska, rättsliga 42.Demokratioch öppenhet.Omfolkvalda parlament och ekonomiskaaspekteravEU:s sjätte ochoffentlighet EU.i UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapochmänskliga 44.Översyn skatteflyktslagen.

av rättigheter EU. UD.i Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarsplilctigam95. Förslagomjobb/studier 46. Enskildavägar.K. efter muck,bostadsbidrag,dagpenning, 47.Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför försäluingar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU ochframtiden. EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNational Reportfor HabitatII. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrolltördelning inom teknisk forskning. 50. Förbudmotvapenpå allmän platsm.m. Ju. U. 51.Grtmdläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 21.Reform ochförändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A.

verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Preciseringavhandelsändamåleti detaljplan.M. 1993års universitets-ochhögskolereform.U. 53. Kalkningavsjöar ochvattendrag.M. 22. Inflytande riktigt Om eleversrätt till 54.Kooperativa möjligheteri storstadsområden.

inflytande,delaktighetochansvar.U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23.Kartläggningochanalysavdenoffentliga sektorns 55.Påväg motegenföretagande.A. upphandlingav varor och tjänstermed 55. Vägarin i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56.Hälftenvore nog omkvinnor ochmän

- 24.Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagoch debattinför 57.Pensionssamordningför svenskari EU-tjärtst.Fi. regeringskonferensen1996.UD. 58. Finansieringenavdet civila försvaret.Fö. 25.Från massmediatill multimedia

att digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikenskunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom detcivila försvaret

Enprincipdiskussionutifrån och fredsräddningstjänsten.Kartläggning,

EU96-kommitténserfarenheter.UD. övervägandenochförslag. Fö.

60. Miljö ochjordbruk. Om EU:smiljöregler och 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekter på dengemensamma .Kameraövervakning Ju.

jordbrukspolitiken.UD. 89.Samverkanmellanhögskolanoch desmåoch

6l.O1ikaländer olika takt. Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. ochförhållandetmellanstoraoch småstateri EU. 90.Sammanhålletstudiestöd.U.

UD. 9l. Denprivata värdensomfattningochframtida

62 EU, konsumenternaoch maten ersättningsformer En de nationella . - översynav Förväntningaroch verklighet. Jo. taxomaför läkareoch sjukgymnaster.S. - 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 92.IT i miljöarbetet.M. 64.FörsäkringskassanSverige Översyn - av 93.Ny yrkestrafiklagstiftning.K. socialförsäkringensadministration.S. 94. Nationellteleadresskatalog.K.

65.AdministrationenavEU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K.

i Sverige.Jo. 96.Strukturförändringoch besparing.

66 Utvärderatpersonval.Ju. Enuppföljning genomfördaförändringar . av 67. Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö.

Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter

68.Någrafolkbokföringsfrågor.Fi. Utvärdering reform. Fö. av en .Kompetensochkapital+ bilaga. N. 98.Vem styr försvaret Utvärdering av 70. Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.N. effektema LEMO-reformen. Fö. av 71.Lokal demokratiochdelaktighet Sverigesstäderi 99. Avveckling med inlärning.Erfarenheterfrån

ochlandsbygd.In. LEMO-reformensaweckling personal.Fö. av 72.Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. för skattebetalningar.Del A. 100.Ett nytt system 73.Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B.

Volym l Engranskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73. SwedishNuclearRegulatoryActivities. ochbilagor. Fi.

Volume 1 An Assessment.M. 101.Kämavfall teknik och platsval.KASAMs - - 74.Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. yttrandeöver SKBsFUD-Program95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. U. - - 74.SwedishNuclearRegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. Enskärptoch samordnad

Volume2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbarutveckling. - en 75.Värden i folkhögskolevärlden.U. Del 1och 2. M.

76. EU:sregeringskonferens procedurer,aktörer, 104.Konsumentskyddpå elmarknaden.C. formalia.Sammanfattningavett seminariumi 105.Att främja donationertill universitet

april 1996.UD. och högskolor. U.

77.Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti 106.EU och Sverige frân Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78.Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering.N. 107.Union gränser konsekvenser,möjligheter, utan - 79.Översyn revisionsreglema.Fi. av problem. Sammanfattning ettav seminariumi 80.Viktigt meddelande. november1995.UD.

Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C.

81. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.Fi. 109.Från äkerlottertill Paradis delbetänkande - ett 82 En översynavluft- sjö- och spártrafikens frän Utredningen universitetsfastigheter . om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angáendeöverlâtelseroch tomträttsupplátelser av 83.Allmäntpensionssparande.S. vissahögskolefastigheter.Fi.

84.Ekobrottsforskning.Ju. 110.Inför ett Svensktkulturnät IT ochframtiden - 85. EgonJönsson enkartläggningavlokalasam- inom kulturomrädet.Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrädet.S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

ll .Bevakadövergång.Åldersgränserför 137.Kommunalförbundoch nämnd

ungaupp gemensam -

till 30 är. C tvâ former för kommunalsamverkan.ln. 112.Integreringavmiljöhänsyninom den statliga 138.Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens

förvaltningen.M. områdem.m. S. 113.En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall.Fi.

rehabilitering.Del l och 2. 140.K0:s biträde enskilda.In. 114 En körkortsreform.K. 141.Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m.

. l 15.Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsernasroll i infrastrukturplaneringen.K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143 Krock eller Om denmångkulturella

. möte-

utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.Fi. 144.Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.StationStockholmNord. K. 145.Arbetstid 119.Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företagsav längdförläggningoch inflytande + bilagedel.A.

inkomster. Fi. 146.Att återerövravardagen.S. 120.Högskolani Malmö slutbetänkande.U. 147.Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.M.

- 121.Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148.Översyn förvärvslagenochhyreslagen

av 122.Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Borgenochpant.Ju.

och hantverksutövande.U. 149.Elberedskapen.Författningsfrágor.N, 123.iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav 150.En allmänochsammanhållenarbetslöshets-

försvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för enhållbarhälsoutveckling. 151 Bidraggenomarbete En antologi.S.

. -

Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram. 152.Gruvornaochframtiden.N.

Bilaga Miljörelateradehälsorisker.S. 153.Hållbarutvecklingi Sverigesskärgârdsorrtrâden.

Bilaga2. Aktörer ochverktygi miljöhälsoarbetet.S. M.

Environmentfor SustainableHealthDevelopment 154.Tre rapporteromstudiecirklar.U.

-

anAction Planfor Sweden.S. 155.Omtankaromvattendrag 125.Drogeri trafiken.Ju. ett nyttangreppssätt.M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.DelA ochDelB. S. 156.Bostadspolitik2000 från produktions-till

- 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck+ + Bilaga.In. 128.Skyddet kulturmiljön.Enöversyn 157 Översyn redovisningslagstiftningen.Ju.

av av . av kulturminneslagensbestämmelserombyggnader 158.SverigeochEMU. Fi. och kulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch 159.Folkbildningen enutvärdering.U.

ortnamn.Ku. 160.Bouppteckningarocharvsskatt.Ju.

129.Denkommunalasjälvstyrelsenochgnmdlagen.In. 161.Rättattflytta enfrågaombemötande äldre.S.av

- 130.Detvå kulturema.RapporteravKlausRichard 162.Påmedborgarnasvillkor endemokratisk

-

Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStålvantsamtKent infrastruktur+ bilaga.In.

Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill 163.Behovochresurseri vården enanalys.S.

-

UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. 164.Livslångtlärandei arbetslivet steg vägenmot

- 131.Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed ett kunskapssarnhälle.Ett diskussionsunderlag.U.

underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande 165.Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande

om SOU 1996:123.Fö. beskattning vägtrafiken.av K.

132.Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens 166.Lärareför högskolai utveckling.U.

metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial 167.Gyrrmasieutbildningför vissaungdomarmed till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. funktionshinder.U.

133.Jämställdvård. Olikavård lika villkor. S. 168.Översyn PBL ochva-lagen.In.

av 134.Jämställdvård.Möteni vårdenur ett 169.Fömyelsen kommunerav ochlandsting.ln.

tvärvetenskapligtperspektiv.S. 169.Kommunalafömyelseproblem. 135.Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. En statsvetenskapligbetraktelse.Bilaga ln.

KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. S. 169.Kommunernaochdenstatligastyrningen. 136.EffekteravEU:sjordbrukspolitik.Jo. BilagaII. In.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

169.Budgetpolitik. En studieavbehovsbudgeteringi

tvâ decentraliseradeorganisationer.BilagaIII. In. 169.Konkurrensutsättninginomäldreomsorgeni

Stockholmsstad.Politisk-demokratiskaaspekter. BilagaIV. In.

169.Förändringsmodellerochförändringsprocesseri

kommunerochlandsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. In.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration och förhållandetmellanstoraoch småstateri EU. Mössoch människor.Exempel bra 61 IT-användningbland barn ochungdomar.32 EU:sregeringskonferens procedurer,aktörer, - Justitiedepartementet formalia.Sammanfattningavett seminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrättelseregister EU och Sverige frånKiruna till Malmö. DNA-register. 35 - Sammanfattning fyraav regionalamöten Elektroniskdokumenthantering.40 1995-96.106 Presumtionsregelni expropriationslagen.45 Union utangränser konsekvenser,möjligheter, Förbudmot allmänplats 50 vapen m.m. problem.Sammanfattning seminariumi av ett Utvärderatpersonval.66 november1995. 107 Ekobrottsforskning.84

Tredimensionellfastighetsindelning.87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88 Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier Drogeri trafiken. 125 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, Översyn förvärvslagenochhyreslagen av försäkringar. 18 Borgenochpant.148 Statensmaritimaverksamhet.41 Översynav redovisningslagstifmingen.157 Finansieringenavdet civila försvaret.58 Bouppteckningaroch arvsskatt.160 Utveckladsamordninginom detcivila försvaret

Utrikesdepartementet ochfredsräddningstjänsten.Kartläggning,

övervägandenoch förslag. 86 Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför Stmkturförändringoch besparing. regeringskonferensen1996. 4 En uppföljningavgenomfördaförändringar Politikomrádenunderlupp. Frågorom EU:s första inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 pelareinför regeringskonferensen1996. 5 Effektivare försvarsfastigheter Ettår medEU. Svenskastatstjänstemäns Utvärderingav enreform. 97 erfarenheterav arbeteti EU. 6 Vem styr försvaret Utvärderingav Av vitalt intresse.EU:sutrikes-och effekternaav LEMO-reformen. 98 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7 Avveckling medinläming. Erfarenheterfrån Unionför bådeöstochväst.Politiska, rättsliga LEMO-reformensavvecklingavpersonal.99 ochekonomiskaaspekteravEU:s sjätte iakttagelserochförslagefter omstruktureringenav utvidgning. 15 försvaretsledningoch stöd. 123 Förankringochrättigheter.Om folkomröstningar, Detvå kulturema.RapporteravKlausRichard utträdesrätt,medborgarskapochmänskliga Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStälvantsamtKent rättigheteri EU. 16 Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.130 bedömningarinför regeringskonferensen1996. 19 Externvärderingavhot och fömtága.Bilagormed FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundochövriga underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande

EU-ländersförslagoch debattinför SOU1996:123.131 regeringskonferensen1996. 24 Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens Demokratiochöppenhet.Om folkvaldaparlament metoderochresultat.Bilagor medunderlagsmaterial ochoffentligheti EU. 42 UTFÖR:s till slutbetänkandeSOU 1996:123.132 Jämställdheteni EU. Spelregleroch

verldighetsbilder.43 Socialdepartementet

Europapolitikenskunskapsgrund. Sverigesmedverkani FN:s familjeâr. 37 Enprincipdiskussionutifrân Kooperativamöjligheter i storstadsomrâden.54 EU 96-kommitténserfarenheter.59 FörsäkringskassanSverige Översynav Miljö ochjordbmk. Om EU:smiljöregler och socialförsäkringensadministration.64 utvidgningenseffekter dengemensamma Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 jordbrukspolitiken.60

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande.83

Finansdepartementet

EgonJönsson en kartläggningavlokala

— samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85 Kommuneroch landstingmedbetalnings- Den privata vårdensomfattningochframtida svårigheter.12 ersättningsformer Enöversynavde nationella Budgetlag regeringensbefogenheterpá-

taxomaför läkareoch sjukgymnaster.91 fmansmaktensområde.14 Enallmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch Borgenärsbrotten enöversynav ll kap.

rehabilitering. Del l och 2. 113 brottsbalken.30

Översyn skatteflyktslagen. Barnkonventionenoch utlärmingslagen.115 av Miljö för enhållbar hälsoutveckling. Reformeratförhandsbesked.44 Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram.124 Pensionssamordningför svenskari EU-tjänst. 57 Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124 Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67 Bilaga2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124 Någrafolkbokföringsfrâgor. 68 Environmentfor Sustainable Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti

HealthDevelopment an- Action Planfor Sweden.124 Sverige. 77 Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A ochDel B. 126 Översyn revisionsreglema.79

av Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.81 Järnställdvård.Möteni värden ett Ettnytt systemför skattebetalningar.Del A.

ur tvärvetenskapligtperspektiv.134 Ettnytt systemför skattebetalningar.Del B. Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. Författningsförslag,författningskommentarer KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. 135 och bilagor. 100 Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens Från âkerlottertill Paradis ett delbetänkande

— område 138 från Utredningenomuniversitetsfastigheterm.m.

m.m. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård,m.m. 141 angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplátelserav Att återerövravardagen.146 vissahögskolefastigheter.109 Bidrag arbete Enantologi.151 Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte-

genom - Rättatt flytta enfrågaombemötande äldre. 161av utredningen.116

- Behovochresurseri vården enanalys.163 Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.117

-

Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företagsav Kommunikationsdepartementet inkomster. 119

Om järnvägenstrafikledning 9 Skatt avfall. 139

m.m. EU-mopeden.Ålders-och behörighetskravför Sverigeoch EMU. 158

två- och trehjuliga motorfordon. 11

Utbildningsdepartementet Bättretrafik medväginformatik.17 Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 Dennyagymnasieskolan hur går det 1

- Banverketsmyndighetsroll 33 Samverkansmönsteri svenskforskningsfinansiering.

m.m. Enskildavägar. 46 2 En översynavluft- sjö-och spánrañkens Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning. tillsynsmyndigheten82 20 Ny yrkestrafiklagstiftning.93 Reform och förändring. Organisationoch verksamhet Nationell teleadresskatalog.94 vid universitetoch högskolorefter 1993års Botniabanan.95 universitets-och högskolereform.21 Enkörkortsreform114 Inflytande riktigt Om eleversrätt till

- StationStockholmNord. 118 inflytande, delaktighetoch ansvar.22 Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121 En strategiför ktmskapslyftoch livslångt lärande.27 Länsstyrelsemasroll i infrastrukturplaneringen.142 Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande 1990-talet.28

om beskattning vägtrafiken.165av Forskningoch Pengar.29

Högskolai Malmö. 36

Cirkelsamhållet.Studiecirklarsbetydelserför

individ och lokalsamhälle.47

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Värden i folkhögskolevärlden.75 Skyddetavkulturmiljön. En översynav Sammanhálletstudiestöd.90 kulturrninneslagensbestämmelserom byggnader TUFF Teckenspráksutbildningför föräldrar. 102 ochkulturmiljöer, prästgárdar,kyrkstäderoch

- Att främja donationertill universitet ortnanm.128 och högskolor. 105 Högskolani Malmö slutbetänkande.120 Näringsdepartementet

- Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkseirklar Kartläggningoch analys denoffentligasektorns

av och hantverksutövande.122 upphandling och tjänstermed

av varor Folkbildningensinstitutioner.127 miljöpåverkan.23 Krock eller möte Om denmångkulturellaskolan.143 ShapingSustainableHomesin Urbanizing

- an Tre rapporteromstudiecirklar.154 World. SwedishNationalReportfor Habitat1I. 48 Folkbildningen en utvärdering.159 Reglerför handelmedel. 49

- Livslängtlärandei arbetslivet steg vägenmot Kompetensoch kapital + bilaga. 69

ett lcunskapssamhälle.Ettdiskussionsunderlag.164 Samverkanmellanhögskolanochnäringslivet.70 Lärareför högskolai utveckling.166 Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch Gyrrmasieutbildningför vissaungdomarmed finansiering. 78 funktionshinder.167 Samverkanmellanhögskolanoch de smäoch

medelstoraföretagen.89 Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn.13 Närings- och handelsdepartementet

EU, konsumenternaochmaten Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel. 144

Förväntningaroch verklighet. 62 Elberedskapen.Författningsfrágor.149 - Administrationenav EU:s jordbrukspolitik Gruvomaochframtiden.152 i Sverige.65 Effekter EU:sjordbrukspolitik.136 Civildepartementet

av

Fritid i förändring. Arbetsmarknadsdepartementet

Om kön och fördelningavfritidsresurser. 3 Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.+ 34 Forskningför vår vardag. 10 Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring Attityder och lagstiftningi samverkan

alternativochförs1ag.51 + bilagedel.31 Sverige,framtidenoch mångfalden.55 Konsumentskyddpå elmarknaden.104 Pâväg mot egenföretagande.55 Konsumenternaoch miljön. 108 Vägarin i Sverige. 55 Bevakadövergång.Åldersgränserför till

ungaupp Hälftenvore nog omkvinnoroch mänpå 30år. 111

- 90-taletsarbetsmarknad.56 Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 Inrikesdepartementet

Arbetstid Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch längd,för1äggningoch inflytande+ bilagedel.145 landsbygd.71 En allmänoch sammanhållenarbetslöshets- Denkommunalasjälvstyrelsenoch grundlagen.129 försäkring.150 Kommunalförbundoch nämnd

gemensam -

tvâ former för kommunalsamverkan.137 Kulturdepartementet

KO:s biträde enskilda.140 Fran massmediatill multimedia Bostadspolitik2000 från produktions-till

- attdigitaliserasvensktelevision.25 boendepolitik Särtryck+ + Bilaga156 Viktigt meddelande. Pâmedborgarnasvillkor endemokratisk

- Radiooch TV i Kris och Krig. 80 infrastruktur+ bilagor. 162 Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden ÖversynavPBL ochva-lagen.168

inomkulturomrádet.1 10 Fömyelsen kommuneroch landsting.169

av

Kommunalafomyelseproblem.

En statsvetenskapligbetraktelse.Bilaga 169

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

e

Kommunernaochdenstatligastyrningen. Bilagall. 169 Budgetpolitik. Enstudieavbehovsbudgeteringi tvâ decentraliseradeorganisationer.BilagalII. 169 Konkurrensutsättninginom äldreomsorgeni Stockholmsstad.Politisk-demokratiskaaspekter. BilagaIV. 169 Förändringsmodellerochförändringsprocesseri kommuneroch landsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. 169

Miljödepartementet Batterierna enladdadfråga. 8

- Nationalstadsparker.38 Rapportfrån klimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning. 39 Preciseringavhandelsändamáleti detaljplan.52 Kalkningav sjöar och vattendrag53 Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Volym 1 Engranskning.73

- SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume l An Assessment.73

- Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Volym 2 Faktaredogörelser.74

- SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions.74

- IT i miljöarbetet. 92 Kärnavfall teknik och platsval.KASAMs

— yttrandeöver SKBsFUD-Program95. 101 Miljöbalken. En skärptoch samordnad miljölagstiftning för enhållbar utveckling. Del l och 2. 103 Integreringav miljöhänsyninom denstatliga förvaltningen. 112 Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.147 Hållbarutvecklingi Sverigesskärgárdsomrâden.153 Omtankarom vattendrag ett nytt angreppssätt.155

. .