Förnyelse av kommuner och landsting slutbetänkande

SOU 1996: 169 Bilaga I

Förord

Kommunala fömyelsekommittén,

som tillsattes våren 1995, har uppdraget att göra samlad en utvärdering av de reformer och omfattande förändringar har skett i kommunernas som och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta fömyelsearbetet.

Under kommittéarbetets gång har flertal ett studier genomförts. För

vägledning i fråga vetenskaplig metodik

om och relevans har ett vetenskapligt råd med företrädare från olika

discipliner varit knutet

till sekretariatet.

I föreliggande behandlas

rapport olika aspekter på det kommunala

och landstingskommunala fömyelsearbetet ur ett statsvetenskapligt

perspektiv. Ur den rika floran nationell av och internationell kommunforskning redovisas teoretiska och empiriska

bidrag som rör den lokala folkstyrelsen

och dess utmaningar, relationen mellan stat och kommun, de politiska partierna, de

förtroendevalda, relationen

mellan politik och förvaltning, organisationsteoretiska inriktningar samt det lokala medborgarskapet. Författaren svarar själv för innehållet.

Det är kommitténs förhoppning att rapporterna skall bidra till diskussionen det fortsatta

om fömyelsearbetet i offentlig verksam-

het.

Örebro i december 1996

Erik Amnå Sekreterare

0r 13W

Bilaga I

Bilaga I SOU 1996: 169

5.2.2 Valdeltagande 48

Bilaga I

l Inledning, och syfte uppläggning

1 Inledning

Många organisationer och institutioner i samhället bär på en lång historia, däribland våra kommuner och landsting. Historien präglas av både kontinuitet och förändring. Det talas ibland summativa om och formativa moment i historien. Enkelt uttryckt betyder det att de summativa momenten kännetecknas konsolidering medan de av fonnativa momenten handlar ifrågasättande och föränom stora dringar Rothstein 1992. Snart sagt varje författare inom det samhällsvetenskapliga området hävdar att just är inne i tid nu en av

stora förändringar i samhällsorganisationen se SOU 1990:44;

t ex Petersson mfl 1996. Även kommunerna och landstingen omfattas av dessa förändringar, bland annat i form förändrade organisaav tionsstrukturer och styrsystem. I flera fall handlar det mer om förändrade föreställningar än reella förändringar. Både den faktiska utvecklingen och våra föreställningar den kommunala av om demokratin och den kommunala självstyrelsen kan inne sägas vara i ett formativt moment och det är viktig uppgift försöka en att beskriva och tolka dessa idémässiga och reella förändringar.

Drivkrafter bakom förändringarna utgörs bland annat av ett antal problem och utmaningar blivit allt tydligare under som senare år. Det handlar finansieringsproblem ekonomiska

om minskade

resurser för kommunerna, stymingsproblem svårigheten för den politiska ledningen att balansera behov och resurser, demok-

- ratiproblem medborgarnas upplevelse byråkratisering, av toppstyming och brist på inflytandekanaler samt legitimitetsproblem det minskade förtroendet bland medborgarna för de etablerade demokratiska institutionerna och organisationerna. Vissa av dessa problem och utmaningar har funnits under längre en tid, medan andra har framträtt tydligare under år. Framför senare

allt är finansieringsproblematiken besvärlig för många kommuner.

Till stora delar kan de senaste årens förändringar i organisation

och styrning ses som ett på dessa problem och utmaningar. svar Men syftet med denna rapport är inte i första hand förklara att varför vissa förändringar sker och har skett. I stället skall jag teoretiskt och empiriskt problematisera de förändringar genomförs. som

Bilaga

1.2¶Att värdera-fömyelsearbetet

Finns det uppsättning kriterier som vi alla kan ställa upp på en av och använda för att värdera utvecklingen den kommunala av självstyrelsen och den kommunala demokratin I grova drag kan

säga att vissa föreställningar om hur det är och hur det bör man är vanligare än andra. Kommunal självstyrelse och kommunal vara demokrati ofta används, även vi lägger olika är termer som om innebörder ibeteckningama. En genomgång av efterkrigstidens utredningar, departementspromemorior och läroböcker ger ett in-

tryck att det har funnits, och kanske ännu finns, en övergripande av nationell självförståelse överideologi kommunal självstyrelse om och kommunal demokrati, trots att fenomenet "kommunal självstyrelse aldrig preciserats. På sätt övergrisamma som man pande kan tala den svenska folkstyrelsen kan man också tala om om den lokala folkstyrelsen. Enligt kommunallagen är kommunerna helhet med en polien tisk ledning. Om vi däremot utgår från hur olika sociala och andra

problem hanteras och bearbetas i olika lokalsamhällen framträder

betydligt differentierad bild. När vi skall försöka beskriva en mer de moderna kommunerna kan vi välja olika utsiktspunkter varvid kommunen framträder i olika skepnader. Det kommunala ansvaret

i betydelsen politiskt för olika verksamheter såsom barnomansvar Snöröjning och stöd till det lokala näringslivet har ökat suc— sorg, cessivt under årens lopp. Den kommunala verksamheten har blivit

något ett konglomerat olika organisationer och verksamheter av av Dahl 1994; Montin 1990. Den kommunala politiken och profes-

sionella verksamheten har olika uppgifter. Det talas om kommunen rättssystem, kommunen serviceproducent och kommunen som som självstyrande gemenskap Petersson 1992. En annan variant som enbart skilja mellan kommunens myndighets- och serviceär att funktioner Engelau, red 1991 eller i anslutning till senare års

marknadsorientering skilja mellan politiskt styrd och marknadsstyrd verksamhet Balmér mfl 1992. Under senare tid med inspiration från debatten kommunernas roll i Storbritanom nien talas det den igångsättande enabling kommunen där - om den politiska och det politiska helhetsansvaret särskiljs från arenan service- och omsorgsverksamhetema. Det finns olika inriktningar

kring denna igångsättnings- och samordningsidé. Det har tolkats både marknadiseringsprojekt och ett projekt för skasom ett som politisk lokal gemenskap Clark Stewart 1993; Leach pande av - - Stewart Walsh 1994; Wallenberg 1994. -

Bilaga

Vi kan betrakta en kommun från olika synvinklar och det är förhoppningsvis i mötet mellan dessa olika synsätt som en konstruktiv debatt kan föras kring kommunalt förändringsarbete.

1.3¶Rapportens syfte och uppläggning

Syftet med denna rapport är statsvetenskapligt inriktad

att ge en betraktelse förändringar skett och sker i Sveriges kommu-

av som

och landsting, med tonvikten lagd kommunerna. Det finns ner

tämligen omfattande kommunforskning och debatt som kan ge en underlag för reflexioner kring dagens fömyelseprocesser. I viss mån kommer också internationell forskning att behandlas.

Inom ramen för Kommunala fömyelsekommittén KFK har genomförts ett antal empiriska studier, framför allt i form av parvisa jämförelser mellan olika kommuner. Resultaten från dessa studier kommer att beröras här, men inte speciellt utförligt. Studierna avrapporteras i särskildordning i övriga bilagor till kommitténs huvudbetänkande SOU 1996:169, bilagor V.

-

Översikten är inte på något sätt heltäckande. Forskning

om kommuner och landsting berör grundläggande Statsvetenskapliga begrepp och problemställningar kring tex makt, demokrati, politisk styrning och medborgarskap. Därmed är den relevanta litteraturen omfattande än vad som redovisas i denna rapport. Des-

mer sutom bidrar det svenska kommunforskarsamhället fortlöpande med teoretiskt och empiriskt intressanta arbeten. Förhopp-

nya ningsvis har de viktigaste bidragen tagits med.

Först följer ett kapitel dels redovisar den lokala folkstyrelse-

som modellen, dels övergripande problematiserar de senaste årens utveckling. I de följande kapitlen fördjupas denna problematisering i olika avseenden. I kapitel tre behandlas relationen mellan kommun, stat och övriga samhället. Kapitel fyra handlar partierna och

om demokratin, kapitel fem de förtroendevalda och den kommu-

om nala demokratin, kapitel sex behandlar politik, förvaltning och produktion, kapitel sju diskuterar skillnaden mellan organisation och organisering och det åttonde och sista kapitlet tar upp frågor kring medborgarroller och demokrati.

Bilaga

2 och dess

Folkstyrelsen utmaningar

Det finns ideala föreställningar hur den lokala folkstyrelsen bör

om fungera. Under årens lopp har dessa ifrågasätts på olika sätt. Syftet med detta kapitel är att ge en översiktlig redovisning den institu-

av tionella uppluckring skett i kommunerna och vilken betydelse

som detta kan ha för bland annat den politiska styrningen.

2.1¶Den lokala

folkstyrelsemodellen

Den lokala folkstyrelsemodellen kan beskrivas i termer olika

av flöden och relationer. Det första flödet politik in utgörs for-

- av mulering, aggregering, sammanvägning och utvärdering idéer

av som skall vara styrande för den kommunala verksamhetens inriktning och omfattning. Medborgarnas inflytande i denna politikutformning förväntas ske i form representativ demokrati. De

av enligt idealmodellen viktigaste aktörerna i detta flöde är partierna. Följande citat är en god illustration till föreställningen partier-

om nas roll i den kommunala självstyrelsen:

Den moderna folkstyrelsen är en styrelse genom de politiska partierna. I partierna samlas medborgarna kring en gemensam målsättning. Genom partierna kanaliseras och medborgarnas önskemål eftertryck.

ges Partierna fyller en väsentlig funktion vid nomineringen till de kommunala förtroendepostema De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpolitikens utformning och vitalitet samt medborgarnas möjligheter att medverka och forma sin egen miljö" prop.1975/76:187, sid 217.

Förväntningarna partierna är således att de skall föra fram medborgarnas problem och behov olika särintressen in i demokra-

en tisk process som utmynnar i målsättningar

gemensamma allmänintresset. Det finns andra organisationer och grupperingar som organiserar olika intressen framför allt olika folkrörelser, men det är partierna i denna modell som har störst legitimitet genom sin folkliga förankring.

SOU 1996: 169 Bilaga I

Kommunfullmäktige är den viktigaste politiska beslutsförsamlingen i modellen: "Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäktigeförsamlingen prop. 1990/91:117, sid 17. I fullmäktige fattas beslut ärenden av principiell beskaf-

fattar bland annat "mål och riktlinjer för verksamheten samt "budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor KL 3 kap.9 §. Här fälls avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande Lindquist Losman 1991, sid 28. I fullmäktige

förutsätts således att det förs vitala politiska diskussioner kring övergripande värdefördelningsfrågor. Det är i fullmäktige som partiernas direktvalda företrädare skall markera sina egna och partiernas ståndpunkter. Där sker den demokratiska transformeringen från särintressen till allmänintresse.

Det andra flödet politik-ut består av de verkställande 0r-

- ganen: styrelsen, nämnder, förvaltningar, resultatenheter etc. I kommunalrättslig mening är styrelsen och nämnderna ansvariga för verkställandet av de övergripande beslut som tagits i fullmäktige. Kommunstyrelsen har en särställning genom ansvaret för kommunens ekonomi. Nämndema har ett sk odelat politiskt ansvar för all verksamhet inom nämndens område. Denna princip är något oklar, men i första hand avses att nänmdansvaret är odelat i varje enskilt ärende Roos 1992, sid 24-26. Det betyder att nämnderna ansvarar för all verksamhet oavsett om den bedrivs i egen regi eller är utlagd entreprenad. Det politiska ansvaret är i kommunallagen formulerat som ansvar för verksamhetens "mål, inriktning, omfattning och kvalitet". Den politiska styrningen är tänkt att fungera enligt en rationalitet som bygger på ett mâlrationellt handlande i förvaltningar och enheter. Detta har markerats i nuvarande kommunallag som säger att politikerna skall ägna sig målstyrning.

Som kommuninvånare uppträder vi i olika roller i denna modell. I egenskap av medborgare som politisk människa förväntas delta vid val, i partiorganisationema samt utnyttja direkta kontakter med de förtroendevalda för att påverka den kommunala politiken som helhet. I egenskap av brukare eller klienter utnyttjar vi det kommunala välfárdssystemet eller den kommunala serviceproduktionen och utövar eventuellt inflytande på denna produktion. Brukarintresset måste enligt denna modell underordnas den representativa demokratin. När brukarinflytande diskuterats i olika statliga utredningar har det markerats att inflytandet tillhör den "icke politiska sfären" och att det är viktigt att hänsyn tas till partiernas och de kommunala politiska organens ansvar i den representativa demokratin Ds 1991:18, sid 45.

10 Bilaga

Sammantaget kan den lokala folkstyrelsemodellen beskrivas som en legitimerings- och stymingskedja med länkarna

partier/folkrörelser fullmäktige nämnder förvaltning. Hela mod-

- - ellen bygger på ett antal antaganden och en förening av olika idéer om hur demokratin bör vara utformad och hur organisationer bör och kan styras. För det första betonas den representativa demokratin där partierna och de förtroendevalda spelar den avgörande rollen. Det betyder att andra former av politiskt inflytande som t ex korporatism i form av organisationers inflytande, direkt demokrati i form av folkomröstningar och brukarinflytande är av underordnad betydelse.

För det andra finns det grundläggande idémässig skiljelinje

en mellan politik och icke-politik förvaltning, produktion, professionellt arbete, brukarinflytande etc. Det har förts intensiva diskussioner om gränsdragningar mellan det politiker skall syssla med och det som tjänstemän/personal skall syssla med. Den dominerande normen är dock att politikerna fastställer styrande mål och riktlinjer. Det uttrycks bland annat i kommunallagen där det bland annat stadgas att Nämndema skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten" KL 6 kap. 7 §.

För det tredje bygger den politiska och den administrativa styrfilosofin på att kommunernas organisationer i huvudsak handlar målrationellt. Organisationsförändringar och förändringar av styrsystem förväntas styra denna målrationalitet i riktning mot en effektivare verksamhet i ekonomiskt och kvalitetsmässigt hänseende. Det skall också teoretiskt och praktiskt möjligt att

vara med olika instrument såsom verksamhetsredovisningar, revisionsrapporter, utvärderingsrapporter, bokslut och annan systematiskt bearbetad information kunna bedöma måluppfyllelsen i olika avseenden. För att betona det politiska ansvarets utvärderande och uppföljande funktioner har det införts skärpta regler i kommunallagen för den kommunala redovisningen Strömberg 1992, sid 19; jfr prop. 1990/9l:1l7, sid 16.

2.2¶Den kommunala

organisationens

uppluckring

Idet föregående avsnittet redovisades en sedan lång tid etablerad föreställning om både hur en kommun är och bör vara organiserad. De förändringar som skett vad gäller organisation, styrning och relationer till omgivningen kan ses som en utveckling av denna

Bilaga I ll

modell, kan också ett uttryck för att något helt nytt

men ses som håller att växa fram. I det följande skall en annan bild av kom-

presenteras beskriver senare års förändringar. munen som

Efter kommunreformens fullbordande 1974 har kommunerna genomgått rad förändringar i riktning mot olika former av dif-

en ferentiering. Det gäller såväl handlingsnormer som organisationsformer. Ett annat ord som ibland används för att beteckna samma sak är fragmentering. Det betyder att organisatoriska enheter, nor-

och värderingar drar iväg olika håll vilket får till följd att mer den politiska och ekonomiska styrbarheten minskar. I en nyligen gjord översikt över kommunala förändringar i Norden framhålls att den organisatoriska fragmenteringen märkbar i Sverige än i

är mer övriga nordiska länder Bogason 1996, kommande.

Förändringsprocessen uttrycks inte minst i språket. För några år sedan var t ex distinktionen politik-förvaltning användbar. Numera används ofta istället begreppen "politik" och produktion. Vi har vidare en rik flora av nya styrterrner, t ex beställarstyming, kontraktstyming och resultatstyming. Ett genomgående drag i flertalet kommuner är att det skapats en rad formella organisationer i form ansvarsenheter och resultatenheter. Det har utvecklats

av olika relativt självständiga enheter inom den kommunala organisationen och externa aktörer i form av entreprenörer och andra kontrakterade serviceproducenter samt konsulter har fått allt större betydelse.

Tillkomsten styrtekniker och organisationsformer vari-

av nya

i hög grad mellan kommunerna. Vissa kommuner har prövat erar "allt", medan andra, framför allt mindre landsbygdskommuner har bara genomfört smärre förändringar. Det förefaller dock vara så att vissa inslag, t ex resultatenheter och liknande decentraliseringstrender har fått starkt genomslag över i stort sett hela landet. De kommuner experimenterat mest med organisations- och

som stymingsformer är större kommuner och kommuner i storstadsområdena, framför allt i stockholmstrakten.

Vissa kommuner har på ett eller annat sätt genomgått i stort sett samtliga dessa förändringar. I några fall har en viss reform införts för att sedan ersättas med en annan. Exempel det utgör några kommuner som under 1980-talet startade försök med kommundelsnämnder för att några år avveckla dessa, ibland till för-

senare mån för andra organisationslösningar. Ett annat exempel är den sk beställar-utförarmodellen som under en period i början av 1990talet introducerades i några kommuner och landsting. Efter valet 1994, då socialdemokraterna återtog sina mandat efter förlusten 1991, valde den majoriteten i flera fall att avveckla denna mod-

nya ell som egentligen aldrig hann komma igång. Ett tredje exempel

A12 Bilaga I

är kommuner efter valet 1991 ville privatisera, konkurrensutsom sätta och införa valfrihet i stor skala. Detta sk systemskifte hann inte komma så långt innan majoritet och justerade en ny tog över in-

riktningen.

Det dominerande intrycket är ändå att olika fömyelseinriktningar inte är föremål för lika stora ideologiska konflikter längre. Tämligen oberoende politisk majoritet har av det successivt vuxit fram filosofier för ledning offentlig verksamhet. en nya av I kommuner som bibehöll en borgerlig majoritet har i flera fall systemskiftesambitionema tonats ned till förmån för pragmatisk en mer hållning. Det framhålls ibland att många kommuner efter majoritet-

sskiftet 1994 slog in "återställarpolitik, i detta en men även fall förefaller det så det utvecklats vara att en pragmatism. "Privatisering", "marknad", "konkurrens" och "valfrihet" är inte riktigt lika ideologiskt laddade de under l980-talet. som var Med andra ord kan säga det skett viss

man att en avideologisering i

fömyelsedebatten under mitten 1990-talet. av

2.3 filosofi

Ny om offentligt ledarskap

New Public Management NPM är beteckning på filosofi en en om

styrning och ledning offentlig verksamhet fick

av som ett stort genombrott under 1980-talet i framför allt Storbritannien, Nya Zeeland och Australien. Det är ingen enhetlig filosofi inneutan håller olika delar kan tolkas på olika sätt. Den inte heller som är helt ny, utan har rötter i den "kameralism" utvecklades som under 1700-talet Hood Jackson 1991, sid 178f. Även NPM - om inte är någon enhetlig filosofi finns antal övergripande kännetecken ett Caiden 1991; Hood Jackson 1991, sid 178f; Bennet 1993, sid - 15f.

För det första sker generell nedtoning

en av samhällsplanering

och sociala reformer till förmån för offentliga kostnadsminsknin-

gar och minskad statlig styrning ekonomin från Keynsianism av till neo-klassisk ekonomisk politik. mer För det andra sker förskjutning från politik policy en till ledarskap management. Det implicerar avpolitisering offenen av tlig verksamhet kan också karakteriseras

men som en förflyttning

av politiska avgöranden balansering behov och från om av resurser politiska forum till professionella eller andra enheter grupper som inte befolkas av politiker. Till denna förskjutning kan också föras tendenser i riktning mot att minska antalet nämnder och politiker.

För det tredje sker förändring från aggregering till disaggreen gering av offentliga organisationer. Det betyder den

att offentliga

verksamheten allt mer karakteriseras av bland annat intern konkuroch lokalt ekonomiskt ansvar. Införande av resultatenheter och rens liknande formella organisationer med budget- och/eller intäktsansär således i klar linje med NPM såväl som andra former av devar centralisering. För det fjärde sker en förskjutning från processkontroll till efterkontroll. Det betyder bland annat att regelstyming och andra tekniker för styrning offentlig verksamhet enligt den byråkraav tiska modellen ersätts med olika former av efterkontroller effektivitetsmätning, produktivitetsmätning, resultatanalys och utvärdering. Idet svenska fömyelsearbetet uttrycks denna förändring i ambitionen att från regelstyming till målstyming. För det femte skiljs beställning provision från utförande production. Denna åtskillnad betyder också en förändring i riktning mot uppluckring det offentliga i den meningen att en av verksamhet privatiseras avknoppning, bolagisering, entreprenad etc. För det sjätte betonas medborgarnas individuella rättigheter. Det sker dels att införa olika typer sk rättighetskataloger eller genom av rättighetslagar, dels genom att betona medborgarnas rättigheter att fritt få välja mellan olika serviceproducenter. Slutligen kan ett sjunde kännetecken framhållas, nämligen ökad involvering lokala intressen i serviceproduktionen och dess av ledning. Hit hör t ex brukarinflytande i olika former och föräldrakooperativa daghem. De sju redovisade kännetecknen beskriver tämligen väl den svenska förvaltningspolitiska utvecklingen sedan slutet av 1980talet i allmänhet och i kommuner och landsting i synnerhet Montin 1992. Flertalet kommuner ägnar sig målstyming och minst 200 kommuner har infört olika former av resultatenheter. Bolagisering också ett fenomen som ökade från slutet av 1980var talet, framför allt inom landstingen SCB 1990. Om däremot undersöker spridningen beställar-utförarmodeller, friskolor och av privata alternativ inom barnomsorg och hemtjänsten minskar antalet kommuner kraftigt. Det var knappt 40 kommuner som 1992 hade infört en heltäckande beställar-utförarmodell. Däremot är det nästan 30 procent landets kommuner har någon form av av som beställarutförarmodell inom vissa sektorer Bjurulf 1996. g Antalet friskolor ökade ganska kraftigt under 1990-talet, framför allt till följd av ändrade statsbidragsregler. Efter beslut i riksdagen 1992 fick alla friskolor erhålla statsbidrag efter godkännande Skolverket. Antalet elever i grundskolan som gick i friskav olor ökade med 26 procent mellan åren 1993 och 1994. Antalet friskolor ökade med Å andra sidan den totala 31 procent. var an-

L

T

14 Bilaga I

delen elever i grundskolan går i friskola vid hösten 1995 cirka som 2 procent Skolverket 1995, sid 14; Regeringens skrivelse 1995/96:194, sid 62. Den icke-kommunala barnomsorgen daghem och

fritidshem

har successivt ökat i omfattning, framför allt tillkomst genom av föräldrakooperativ. Mellan åren 1990 till 1994 ökade antalet barn i alternativa bamomsorgsfonner från 16 000 till 47 000. Ungefär hälften av dessa platser utgörs föräldrakooperativ. av Knappt 40 kommuner i landet hade någon form privata av entreprenörer inom hemtjänsten år 1994. Bland dessa det 15 var kommuner där än 10 procent andelen hjälpta fick mer av som social hemhjälp i enskild regi entreprenad. Här framträder också de tre största kommunerna med undantag för Göteborg där endast en procent av hemtjänstmottagama erhöll hjälp från entreprenörer. Andelen i Stockholm var 13 procent och i Malmö 32 procent. Omfattande konkurrensutsättning förekommer i ett fåtal kommuner. Bland de mest uppmärksammade är Stockholms stad under som 1992-95 bland annat genomförde ett konkurrensprogram inom äldreomsorgen Fridolf 1996a. Inom landstingen har det också sketttämligen stora förändringar. Flertalet landsting har i varierande grad slagit in på inen riktning från traditionell anslagsstyming mot marknadsorienmer terad prestationsstyming. Ungefär hälften landstingen av genomförde i början 1990-talet förändringar i den övergripande av styrningen såsom beställar-utförannodeller. Efter detta kraftiga genomslag av beställar-utförarrnodeller och köp-säljsystem finns tendenser till att vissa landsting tar ett eller ett steg tillbaka. par Samverkan och central samordning har blivit allt vanligare nyckelord igen Leffler 1996. I en nyligen redovisad översikt över vilka kommuner som genomfört olika typer NPM-influerade förändringar i organisaav tion och styrsystem inom barnomsorgen, äldre- och handikappomsorgen samt skolans område framgår att det i första hand är storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö, större städer och förortskommuner till de tre storstäderna gjort flest förändrinsom gar Statskontoret 1996a. Ungefär 10 procent av landets kommuner har genomfört tämligen radikala förändringar, medan ungefär en fjärdedel av kommunerna har haft relativt oförändrad formell organisation under åren 1988-1995. Bland dessa återfinns framför allt landsbygds- och glesbygdskommuner. Sett över tid kan sägas att de största förändringar inträffade i början av 1990-talet. I tabell 1 nedan redovisas hur stor andel av Sveriges kommuner som anammat olika typer modeller inom av vissa verksamhetsområden. Inom samtliga tre verksamhetsområden

Bilaga I 15

har gränsen mellan offentlig och privat serviceproduktion förändrats. Intressant nog har extern anbudskonkurrens blivit kännetecknande för äldreomsorgen i ganska många kommuner. Anbudskonkurrens förefaller inte lika vanligt inom barnomsorgen

var och grundskolan.

- Alternativa anordnare

barnomsorg 40 % 67 % 68 % äldre- och handikappoms. 5 % 20 % 25 % grundskola 5 % 21 % 27 % - Extern anbudskonkurrens barnomsorg O % 5 % 4 % äldre- och handikappoms. O % 12 % 17 % -

grundskola 0 % 2 % 2 %

-

Kundvalssxstem

barnomsorg 0 % 7 % 8 % äldre- och handikappoms. 0 % 2 % 3 % grundskola 0 % 9 % 10 % - Beställar/utförarorganisation

tjänstemannanivå

barnomsorg l % 13 % 12 % äldre- och handikappoms. O % 13 % 15 % grundskola 0 % 10 % 9 % - Beställar/utförarorganisation

politisk nivå

barnomsorg O % 9 % 8 % äldre- och handikappoms. 0 % 8 % 8 % i grundskola 0 % 10 % 9 % - Tabell Andel kommuner i Sverige genomfört olika förnyelsom semodeller under perioden 1988 1995. Källa: Statskontoret - 1996a. Översikten vid handen att NPM-filsofin fått genomslag i flerger talet landets kommuner och landsting, i olika omfattning. av men Mål- och resultatstyming är vanligt förekommande, medan andra modeller såsom kundval inte är speciellt vanliga. Viss tendens till minskat intresse för beställar/utförannodeller på politisk nivå kan

noteras

Bilaga I 17

Den senare tidens varianter, såsom konkurrensutsättning, beställar-utförarmodeller och privatisering fick störst genomslag efter

valet 1991. Under mandatperioden 1991-94 fanns det framträdande ambitioner att rulla tillbaka staten" och politiken

samt luckra upp den offentliga sektorn privatisering genom Montin 1993a. En översiktlig betraktelse kommunerna och av landstingen ger kanske intrycket att 90-talets organisationsförändringar uteslutande är ett resultat borgerlig politik. Exempelvis av skulle beställar-utförarmodellen kunna karakteriseras borsom en gerlig reform. År 1992 var det 39 kommuner i landet helt eller delvis insom fört ett system med beställare och utförare. Huvuddelen dessa av hade efter valet 1991 borgerlig majoritet, inte alla. Det 24 men var av 146 av stabilt borgerliga kommuner 12 procent infört som BUM. Sex av 68 kommuner 8 procent med långvarig stabil socialdemokratisk majoritet hade också infört denna reform. Därmed

kan inte hävdas att beställar-utförarrnodellen genuint borvar en gerlig reform. Däremot är införande kundvalsystem

av förknippat

med dominans för moderaterna. Ser vi till andra NPM-ingredienser såsom målstyming och resultatenheter är dessa vanligare i borger-

ligt styrda kommuner, förekommer också ofta i kommuner men med vänstermajoritet Bjurulf 1996.

En annan förklaring till att NPM-filsofin anammats i svenska kommuner som ofta framförs är kommunernas ekonomiska situation. Då resurserna krymper motiverar detta till organisationsförän-

dringar av olika slag för att öka produktiviteten och effektiviteten. Sambandet mellan ekonomisk situation och organisationsförän-

dringar är inte entydigt. Införande beställar-utförarmodeller kan av illustrera detta. Av de 39 kommuner införde modellen i början som av 1990-talet befann sig den övervägande andelen 25 kommuner bland landets cirka 70 rikaste kommuner mätt i skattekronor per invånare. Man kan också vända det och konstatera bland att dessa 25 procent "rika" kommuner det tredjedel invar en som förde beställar-uförannodeller Kfakta94. Ett mått på ekannat onomisk situation är det sk resultat med hur mycket som anger driften kan bidra till finansiering investeringar eller till förbätav tringar av den finansiella ställningen. Används detta mått visar det sig att de kommuner infört beställar-utförarmodell uppvisar som en genomgående ett besvärligt resursläge år 1993. När det gäller andra

förändringar, t ex bildande av bolag, förande mål- och resultatav styming och kundvalsmodeller finns inte detta samband Bjurulf 1996.

Grunden för etableringen New Public Management i svenska av kommuner och landsting lades under 1980-talet. Den borgerliga

11mm

18 Bilaga I

regeringen kunde efter maktövertagande 1991 bygga en väg som huvudsakligen stakats den socialdemokratiska regeringen. På

ut av liknande sätt kan sägas att "systemskiftet" i kommunerna till stor del hade definierats konsulter och andra förändringsagenter före

av 1991 Montin 1992. Därmed kan sägas att NPM-filosofin slagit rot i den svenska offentliga verksamheten ganska oberoende av majoritetsförhållanden i riksdagen eller i kommunerna. Det har handlat gradskillnader än artskillnader.

mer om

2.4¶En multiorganisation

Den kommunala organisationen har utvecklats till ett slags multiorganisation vilket har stor betydelse för sättet att tänka kring politisk ledning och styrning. Med "multiorganisation" menas att det inom för den kommunala politiska domänen finns olika

ramen enheter åtnjuter olika grader självständighet, med egna

som av

för handlandet och olika professionell kultur Montin normer 1990.

I Sverige i likhet med andra välfärdsstater har förändringarna

- medfört att det politiska inflödet och utflödet i allt högre grad har integrerats. Implementering betyder inte bara att genomföra politiskt fattade beslut utan också att bedriva praktisk politik, dvs formulera både mål och medel Sørensen 1995. Den vardagliga politiken har delegerats och decentraliserats. Drivkrafter har varit professionaliseringen förvaltningen och centrala nivåers önskan att

av föra ut för ekonomi och verksamhet. Oavsett om förändrin-

ansvar

kan förklaras att lokala aktörer tagit till sig makt och ansgarna av

eller att centrala nivåer delat med sig makt och ansvar har var av resultatet blivit det politikutformning och politikgenom-

samma: förande har integrerats allt I olika kommunala enheter betyder

mer. det att anställda fått ökat för att balansera behov och resurser

ansvar Johansson m 1994.

De formella organisationerna i form av resultatenheter och

nya ansvarsenheter skapar sin identitet, ofta med starka influenser

egen från andra institutionaliserade omgivningar Jacobsson, red. 1994. Faktiska och idealiserade föreställningar företag på kun-

om skapsmarknaden har utgjort förebilder för många kommunala enheter Montin 1993b; Jansson Forssell 1995.

-

Även vi under de senaste åren knappast bevittnat någon om-

om fattande privatisering har uppenbarligen samverkan mellan kommunala institutioner och privata företag, föreningar ökat i

m m omfattning och intensitet inom olika politikområden, t ex näring-

slivspolitiken Olsson 1995, bostadspolitiken Montin Elander

-

Bilaga 19

1995, barnomsorg och äldreomsorg Johansson fl 1994 och

m teknikområdet Hansson Lind 1993. Generellt sett har kommu-

nernas omgivningsberoende ökat och därmed har kommunala aktörer ökat sina ambitioner att finna olika strategier för att minska osäkerheten och beroendet Pierre 1994.

Politisk ledning av offentlig verksamhet handlar att

om samordna och reglera en rad olika organisationer och institutioner. Den offentliga i likhet med den privata och affärsdrivna verksamheten kännetecknas av omfattande dynamik, komplexitet och diversifiering. Det uttrycks i t ex komplicerade och fragmentiserade nätverk, ett utbrett professionstänkande och oklara målsituationer. Forskare inom olika discipliner försöker empiriskt kartlägga och teoretiskt definiera den omvandling som pågår. Inom den Statsvetenskapliga forskningen finner vi olika förslag hur statens olika roller kan definieras och benärrmas, rättsstat, välfärdsstat,

t ex förhandlingsstat och marknadsstat March Olsen 1989; Lundquist

- 1992. Statsvetare och andra samhällsvetare försöker att identifiera olika organiseringar och institutionella förek-

arrangemang som ommer inom offentlig verksamhet och mellan offentliga och privata organisationer, t ex politiska nätverk, professionella nätverk och implementationsstrukturer Hjem 1985; Jordan 1990. Dessa exempel på begreppsutveckling bör som ett uttryck både för

ses svårigheten och ambitionen att få kunskapsmässig ordning på komplexiteten och dynamiken.

Trots denna organisatoriska och institutionella diversifiering förväntas att det finns en politisk auktoritet över den professionaliserade förvaltningens olika delar och den ökande andelen entreprenader av olika slag. Men i takt med att diversifieringen ökar kan det bli svårare att med traditionella instrument bibehålla en politisk och administrativ auktoritet över olika verksamheter och organisationer.

Målstyming med efterföljande uppföljning och utvärdering har framställts som viktiga styrinstrument i den kommunala verksamheten se t ex prop. 1990/91:1l7. Flera forskare har ifrågasatt realismen i målstymingstänkandet se t ex Rombach 1991. Den praktiska utformningen av uppföljning och utvärdering har också utsatts för kritik Montin l993a; Rombach Sahlin-Andersson

- 1995. Ofta ges uppföljning och utvärdering en målrationell prägel med förenklade föreställningar om neutrala kvalitetskriterier och linjära processer. I själva verket är uppföljnings- och utvärderingsprocesser fyllda av olika normer och intressen som är legitima och som inte låter sig inordnas i målrationella modeller Johansson 1995; Karlsson 1995; Rombach Sahlin-Andersson 1995.

-

20 Bilaga I SOU 1996: 169

I takt med ökad professionalisering, ideologisering och nya ekonomiska villkor har relationen mellan politisk ledning och olika verksamheter förändrats. Det har blivit allt svårare att politiskt styra verksamheter med hjälp traditionella hierarkiska metoder. Sett

av ur det politiska ledningsperspektivet pågår en av- och omläming i många kommuner, från hierarkisk politisk och administrativ

en styrning till andra former som är långt från färdigutvecklade. Det pågår en lärprocess där problem möts med olika lösningar

som visar sig skapa nya problem och nya lösningar efterfrågas Montin l995a. Än så länge pågår olika slags försök med målstyming, uppföljning och utvärdering, men det förefaller vara svårt att finna nya effektiva och legitima styrforrner. Det uttrycks inte minst i att styrrefonner anammas för att sedan ersättas med andra former. Det förefaller t ex som om fragmenteringstrenden håller att övergå i satsningar på samverkan och integration Fridolf 1996b; Leffler 1996.

2.5 och demokrati

Sektorisering

Den sektoriserade organisationen i stat, landsting och kommun har svårt att möta de sammansatta behov och problem som många människor har. Det är en gammal sanning att enskilda människors problem inte låter sig delas i olika specialiteter. Våra vanligaste

upp ohälsoproblem såsom hjärt- och kärlsjukdomar, psykisk ohälsa, rörelseorganens sjukdomar, ohälsa relaterad till arbetslöshet och allergier är ofta orsakade av en mängd olika faktorer och det krävs ofta stöd och insatser från olika professioner för att hantera problemen. Många människor har behov av stöd från flera vårdoch omsorgsgivare samtidigt, primärvård och psykiatri eller

t ex försäkringskassan och primärvården för en översikt se Svenska Kommunförbundet 1994a.

Sektoriseringen och specialiseringen i kommunerna har främjats av bl a nationell politik, statliga myndigheter och nationella professionella och fackliga organisationer. Under tiden för de moderna kommunernas uppbyggnad fanns framträdande ambition att

en först se till att de olika sektorerna, t ex individ- och familjeomsorg, barnomsorg och äldreomsorg konsoliderades innan det var dags för en övergripande politisk samordning.

Den organisatoriska differentieringen innebär olika typer

av demokrati- och effektivitetsproblem. När det gäller det senare innebär dubbelarbete, köer, väntetider och oklarheter om betalningsansvar att de samlade resurserna utnyttjas ett bristfälligt sätt. Även dessa problem funnits tidigare har det statsfinansiella

om

Bilaga I 21

läget, befolkningsförändringar och ökad långtidsarbetslöshet gjort att dessa effektivitetsproblem uppmärksammats allt Den of-

mer. fentliga verksamhetens uppdrag är att tillgodose olika behov bland medborgarna. Åtskilliga personer med sammansatta behov och problem tenderar att bollas mellan olika vård- och omsorgsgivare. För den enskilde är således den organisatoriska differentieringen ofta ett problem. Personalen vid olika vård-, omsorgs- och servicegivare upplever också problem med de organisatoriska gränsdragningama. Det finns en tendens att personalen uppfattar att samarbetshindren finns hos vårdgrannen snarare än i den egna organisationen Svenska Kommunförbundet l994a; Alexanderson 1996.

Demokratiproblemen handlar om brister i människors inflytande och delaktighet både politisk medborgare och

- som som patient/klient/brukare/kund, dvs både i det politiska inflödet och utflödet. I det första fallet handlar det om relationen mellan medborgare och de demokratiska institutionerna och i det senare

om relationen till vård- och omsorgsgivare valfrihet, brukarinflytande, individens rättigheter och skyldigheter m.

m

Demokrati och effektivitet hänger samman och är inte alltid varandras motsatser. Effektiva lösningar göra rätt sak med olika medborgares sammansatta problem och behov är troligen lättare att uppnå om behov och resurser diskuteras i demokratiska former där det byggs ett förtroendefullt förhållande mellan medborgarna och politiskt och professionellt ansvariga. Att prioritera betyder att det tydliggörs vilken servicenivå och vilken kvalitet medborgarna

som kan förvänta sig av den offentliga verksamheten. Den rättighetslagstiftning som tillkommit under år, t för funktionshin-

senare ex drade, kan ses som ett uttryck för bristande tydlighet i prioriteringarna på kommunal nivå Svenska Kommunförbundet l994a. Om inte de lokala demokratiska institutionerna partier och förtroendevalda klarar av att på ett förtroendefullt sätt diskutera och göra prioriteringar tar rättsstaten över och reglerar rättigheter för medborgarna. Det kan vara ett hot både för den lokala demokratin och för effektiv lokal anpassning.

Det pågår försök med att politiskt samordna avgränsade enheter, t ex kommunalt primärvårdsansvar och samordning av sjukvård, socialtjänst och socialförsäkring. Professionell kompetens och andra resurser skall organiseras på sådant sätt att de riktas mot gemensamma mål och behovsgrupper SOU 1995:142. Den gamla strukturens formella hierarki skall ersättas med interoganisatoriskt samarbete under en politisk ledning. Det innebär olika slags utmaningar. För det första kan det uppstå spänningar mellan olika huvudmän. Kommunalpolitiker och landstingspolitiker upplever t

22 Bilaga I

inte alltid att de har gemensamma målsättningar. För det andra ex uppstår spänningar mellan olika professionella grupper. Det finns olika uppfattningar om vad som är bäst för olika patient- eller klientgrupper. För det tredje kan det finnas lagstiftning och regelverk som hindrar politisk, finansiell och professionell samverkan Fridolf l996b; Hjem 1995a, 1995b; Montin 1995b.

2.6¶Från den demokratin till

representativa

många demokratiforrner

Politikerrollen har blivit ett policyproblem i sig. Åtskilliga kommuner arbetar med olika sätt att förnya rollen i riktning mot mindre verksamhetsföreträdare och mer av medborgarföreträdare.

av Som motiv och drivkrafter bakom dessa förändringar kan finna dels svårigheter att politiskt styra verksamheten, dels kontakt- och förtroendeproblem irelationen till medborgarna. Den representativa demokratins legitimitet ifrågasätts.

Demokratidebatten är intensiv i kommunerna. De traditionella politiska partierna har förlorat i fönnåga att utgöra vitala demokratiska rörelser. Kanske är de på väg ut i det förgångna. Alternativa demokratiska former utvecklas, såsom brukardemokrati och byalagsrörelser. I vissa fall handlar det om en lokal medborgarorganisering med eller utan kommunens benägna bistånd ut-

som vecklar problemlösningsförmåga. I andra fall finns det kom-

egen munalpolitiska strategier utvecklade i riktning mot nya former av medborgar- och brukarinflytande. Vid mitten av 1990-talet finns det exempelvis drygt 3 000 lokala byutvecklingsgrupper registrerade Herlitz 1995.

I den kommunala multiorganisationen utvecklas olika former av demokrati. Även valfrihet har framställts genuin demok-

som en ratireform. Individualiseringen ökar och visar sig bland annat i det ökade intresset för personval. Partierna har inte monopol demokrati. Det finns andra organisationer och rörelser som kanske är bättre på att definiera medborgarnas problem och behov samt föra samtal lokala och globala visioner. Relationen mellan repre-

om sentativ demokrati och brukarinflytande betraktas inte lika konfliktartad som tidigare. Det beror för det första på att de etablerade institutionerna i den representativa demokratin inte har något val

medborgarnas organisering vid sidan av den representativa demokratin kan inte förbjudas. För det andra finns det de som pekar på att kollektivt brukarinflytande kan verka demokratiskt "skolande och fungera som en "plantskola" för blivande politiker i det representativa systemet.

SOU 1996: 169 Bilaga I 23

De exemplifierade förändringarna kan tolkas som ett försök att återkalla den lokala folkstyrelsemodellen, bland annat genom att åberopa den territoriella identiteten legitimeringsgrund istället som för den funktionella och administrativa som kommunsammanslagningar och sektoriseringen har inneburit. De kan också tolkas reaktion motlden professionaliserade politiken och kunsom en dorienteringen. Istället för fragmentiserade strukturer finns en önskan om att skapa strukturer för gemenskap.

2.7¶Från och kontroll till

politisk styrning

ledning och koordinering

len situation där den offentliga sektorn är en relativt homogen enhet och ordnad i ett hierarkiskt system kan tala om politisk styrning. Föreställningen politisk styrning och kontroll kan om hänföras till den demokratiska centralistiska rättsstatens modell den svenska folkstyrelsen. Den modell där politikerna styr är en och förvaltningen genomför. Denna modell är sedan länge under

uppluckring. Under lång följd år har den problematiserats på

en av olika sätt. Modern forskning och erfarenhet politisk ledning av offenav tlig verksamhet är något annat än både det som finns inom ramen för den lokala folkstyrelsemodellen och de mer företagsekonomiskt orienterade managementmodellema. Vi behöver nya överordnade begrepp för att beskriva och analysera den ordning råder. Det börjar bli vanligare att tala om governance i som stället för authority och control Kooiman, ed, 1993. De begreppen är kopplade till vad vi i Sverige kallar politisk senare och administrativ styrning och kontroll, medan det förra inte har någon naturlig referens i det svenska språket. Jan Kooiman definierar "the patterns that emerge from governing govemance som activities of social, olitical and administrative actors Kooiman 1993, sid 2. Det betyder att har horisontell än govemance en mer vertikal innebörd. Vissa politiska, sociala och professionella aktörer samhandlar och utgör resultatet denna samhandling. govemance av I svensk översättning ligger "styrelse" närmast till hands, dock inte i institutionell utan i aktiv mening. För att helt bryta mot invanda termer kan "govemance" översättas till ledning och koordinering jfr Stoker 1995, sid 58. Ett annat begrepp skulle som kunna användas i betydelse är regulering Carlsson 1993, samma sid 205; Sørensen 1995. I det svenska språkbruket associeras regulering emellertid ofta till statlig reglering, dvs detaljerad regelstyrning, vilket inte Ledning och koordinering är inte. det. avses.

24 Bilaga I

samma som politisk styrning och kontroll. I det fallet finns senare det en given auktoritet och legitimitet. I det förra fallet konkurrerar de politiska institutionerna med andra institutioner auktoritet om och legitimitet. Statliga regler och politiska beslut konkurrerar med andra relevanta aktörers beslut och handlingar vilka hanom dlingsnormer får genomslag jfr Jacobsson 1996. som Den offentliga verksamheten kan beskrivas med begrepp som komplexitet och dynamik. Offentlig verksamhet bedrivs av en mängd olika typer organisationer, allt från Riksskatteverket till av kooperativa daghem. Organisationerna kan offentliga, privata, vara frivilliga etc. Antalet blandformer ökar vad gäller finansiering,

reglering och ledning. Det har blivit allt svårare och ibland helt

irrelevant att definiera sektorer eller organisationer privata som eller offentliga. Däremot kan vi tala offentlig verksamhet om när stat och kommun har ett ansvar för att de aktuella uppgifterna utförs. Uppgifterna utförs på ett "offentligt uppdrag". Detta

uppdrag genomförs av olika eller mindre självständiga organimer sationer och enheter. I praktiken handlar politisk ledning offenav tlig verksamhet enligt denna modell således att samordna ett om flertal relativt självständiga organisationer och olika typer av resurser i syfte att hantera olika policyproblem.

Idealet om den lokala folkstyrelsen bygger på grundlägen gande föreställning att kombinera representativ demokrati om folkstyre med lagstyrd förvaltning land skall med lag en byggas. Det kan också uttryckas så att det förutsätts att det inte finns någon skillnad mellan formella och levande författningar. En slutsats det är att finner oegentligheter i den kommuav om man nala ordningen är det ett uttryck för oegentligheter i lagstiftningen

och lösningen ligger i att förbättra den Lagarna skall konsamma. stituera de goda innehållsliga värden och processvärden komsom munerna styrs av. Dessutom ligger i detta en tanke att lagom stiftarna skall kunna föregripa verkligheten och reglera den kom-

munala utvecklingen vad gäller demokratiska och organit ex nya satoriska arrangemang. En annan eller kompletterande, så vill utgångspunkt - om man är att det pågår ständiga lokala institutionella förändringar. Förän-

dringarna kommer först. Därefter har lagstiftarna uppgiften att ta ställning till vilka värden dessa förändringar främjar eller hotar. Det går inte att på förhand reglera det sker i den kommunala verksom ligheten. Det går inte att förhand lagstifta fram vilka former av demokrati som kommer att utvecklas i kommunerna. Enligt ett sådant synsätt måste levande författning bygga att det lokala en folkstyret byggs nedifrån. Det är i kommunerna och i relation till

staten och andra styrande aktörer kampen den lokala demokom

Bilaga I 25

ratin förs inte i riksdagens behandling av kommunallagen eller

annan lagstiftning.

Den lokala folkstyrelsen är en av flera idealbilder av kommunen. Det finns andra och mer realistiska bilder. Idealen har emellertid ofta en stor betydelse för meningsskapande och legitimering. Om vår föreställning om vad en god demokratisk ordning är ställs mot en problematisering av verkligheten som säger att det finns stora brister jämfört med idealet är det inte självklart att denna problematisering accepteras till fullo. Verklighetsbeskrivningama kan då ses som falska, dvs de stämmer inte överens med egna bilder och erfarenheter. Det kan också så att beskrivningarna inte rimmar

vara med idealbilden och någon annan lika legitimerad och demokratiskt förankrad norm för makt, styrning och deltagande i kommunerna som kan ersätta idealet om den lokala folkstyrelsen existerar inte. Studier vad vi kan kalla faktisk kommunal självstyrelse har

av således inte bara empiriska implikationer, dvs att identifierar ett antal fenomen eller mindre avviker från idealet, utan det

som mer har också en normativ betydelse.

Vad finns kvar av det som kallas den lokala folkstyrelsemodellen Är den förenlig med års utvecklingstendenser Vilka

senare former demokrati och politisk styrning är det som i praktiken

av utvecklats och håller att utvecklas Hur ser politikutformningen och politikutövande ut i praktiken I det följande skall fördjupa oss i några viktiga aspekter på den kommunala demokratin, nämli-

relationen mellan kommun, stat och övrig omgivning, de poligen tiska partierna, de förtroendevalda, relationen mellan politik och produktion samt medborgarna och kommunen.

26 Bilaga I

3 staten och

Kommunerna,

omgivningen

Relationen mellan kommun och stat har ofta varit föremål för diskussion och reformer. Inte minst i samband med kommunsammanslagningama under 1960- och 70-talen. Ibland presenteras kommunerna som en integrerad del av staten, ibland

som självstyrande enheter. Syftet med detta kapitel är att diskutera olika ståndpunkter och presentera olika forskningsresultat rör både

som kommunernas relationer till staten och den övriga omgivningen.

3.1¶Både minskad och ökad

statlig styrning

Relationen mellan stat och kommun är komplex och dynamisk. Under vissa perioder markeras ambitioner att öka autonomin, t ex under 1980-talet då frikommunförsök och andra avregleringsreformer var ett uttryck för att kommunerna borde fria från

vara mer statsmakten. Under andra perioder framträder synbara tecken på att staten knyter kommunerna till sig i olika avseenden. Debatten vid mitten av 1990-talet präglas av ett kommunalt missnöje mot den fortsatta eller återupptagna statliga regelstyrning som de utsätts för Svenska Kommunförbundet 1994b. Ett uttryck för en ökad spänning är att Programberedningen för kommunal självstyrelse inom Kommunförbundet inte talar samspel utan att

om menar man måste hitta en rimlig balanspunkt mellan de mot varandra stående intressena Svenska Kommunförbundet 1994b, sid 9. Citatet uttrycker ett synsätt som kan föras tillbaka till debatten kom-

om munsammanslagningarna under 1960- och 70-talen. Då framställde kritikerna till kommunreformen kommunerna

som självständiga politiska enheter Strandberg 1995.

Den statliga styrningen av kommunerna varierar mellan olika politikområden. Inom vissa områden är avregleringsambitionerna påtagliga. Inom exempelvis grundskolans område har omvandlingen av Skolöverstyrelsen till Skolverket skett i syfte att avreglera och minska den statliga styrningen. Kommunerna för

ansvarar skolan och Skolverket har i huvudsak konsulterande roll. Verket

en finns tillsammans med andra på en kunskapsmarknad Lidström

Hudson 1995; Jacobsson Sahlin-Andersson 1995. Målstyming - -

Bilaga I

kallas den filosofi varit vägledande under senare år. Den inne-

som fattar bland annat systematisk uppföljning och utvärdering. Det finns emellertid påtagliga problem med att praktisera denna stymingsfilosofi Statskontoret 1996b. Precisionen iden statliga styrningen har minskat inom flertalet verksamhetsområden genom införande av målstyming Johansson 1996. Inom andra områden finns en framträdande styrning, tex domstolskontrollen inom socialtjänsten. Andra regler som kan verka hindrande för den kom-

munala självstyrelsen är lagen om anbudsupphandling, reglerna

för bidrag till friskolor, barnomsorgslagen och lagen om stöd till vissa funktionshindrade.

Relationen mellan stat och kommun kännetecknas således av både avreglering och nyreglering. Genomgående har dock den finansiella styrningen ökat parallellt med att kommunernas professionella, politiska och legala resurser ökat Elander Montin 1990;

- Montin Elander 1995. I början 1990-talet kunde det konstat-

- av eras att statsbidraget till kommunerna räckte till lika mycket tjänster år år 1990 SOU 1991:98, sid 52. Kommunerna har fått

1980 som

för fler uppgifter men statsbidragen har inte ökat i ansvar motsvarande mån.

Bland kommunalpolitiker i allmänhet framhålls att statens inflytande över den kommunala verksamheten är för stort. I en enkät från våren 1995 till fullmäktigeledamöter i arton kommuner visade det sig att drygt hälften ledamöterna ansåg att staten hade för

av stort inflytande över verksamhetens mål, inriktning omfattning och kvalitet. Endast tre procent ansåg att statens inflytande borde öka Montin Olsson Pettersson 1996.

- - Kommittén den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd har

om i ett betänkande föreslagit att det i Regeringsformen bör finnas en tydligare markering den kommunala självstyrelsen. Bland annat

av föreslår kommittén att vid all normgivning rörande kommuner och landsting skall principen om kommunal självstyrelse tillmätas särskild betydelse SOU 1996:129, sid 37. Kommittén föreslår emellertid också att det i grundlagen bör slås fast att staten kan föra över resurser mellan kommunerna respektive landstingen. Den föreslagna lydelsen i Regeringsformen är följande: "Kommuner och landsting får i lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuner respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och landsting" SOU 1996:129, sid 37. Kritikerna till denna grundlagsändring framhåller att det innebär en begränsad beskattningsrätt för kommunerna något utgjort ett av grund-

- som fundamenten iden kommunala självstyrelsen SOU 1996:129, sid i 259-275; Kommunaktuellt nr 25, 1996.

,

28 Bilaga I

3.2¶Kommunerna och

omgivningen

Staten i form regering, riksdag, departement och myndigheter av är inte de enda aktörerna som påverkar det händer i de kommusom nala organisationema. Sedan slutet 1970-talet har det talats av mycket om kommunernas omgivningsberoende Pierre, red 1991; Pierre 1994. I denna mening är de statliga aktörerna bara en av flera som påverkar och sätter gränser för den kommunala självstyrelsen. Från forskningen organisationer och deras omgivning kan vi om lära att varje organisation har ett visst handlingsutrymme och hur detta utnyttjas beror till stor del på aktörernas förmåga mobilisatt era för organisationen viktiga Vissa organisationer "låter resurser. sig vara mer beroende andra organisationer medan andra förav söker utnyttja omgivningen för att mobilisera En organiresurser. sations beroende viss organisation kommunernas av en annan t ex beroende av staten ökar i proportion till behovet från - av resurser denna organisation. Å andra sidan minskar beroendet om organisationen finner andra resurskällor Thompson 1967; Pfeffer Sal- ancik 1978. För förhållandet mellan kommun och stat betyder det komatt munernas beroende av staten minskar i takt med att de kan mobilisera resurser med hjälp andra organisationer i omgivningen. Å av andra sidan kan det medföra ett nytt slags beroende. Kommunernas beroendeförhållanden har således både vertikal och horisonen en tell dimension. De påverkas dels statliga beslut och åtgärder, dels av beslut och åtgärder inom det privata näringslivet, lokala intressegrupper, lokala massmedier och andra lokala aktörer. Kommunernas faktiska självstyrelse blir i väsentlig grad fråga en om att bevara eller öka sitt handlingsutrymme i såväl den horisontella som den vertikala dimensionen Pierre 1994. Studier visar att kommunerna utvecklar olika lokala handlingsstrategier för att öka sitt handlingsutrymme. Det sker bland i annat form av samarbete med andra kommuner, samverkan med olika lokala och regionala statliga enheter och olika offentligt-privata samarbetsprojekt Pierre, red 1991; Pierre 1994; Lundqvist 1995. Inom det näringspolitiska området har kommunernas aktiviteter ökat sedan början 1980-talet. Lokala aktörer både i kommun av och företag har fått ett växande gemensamt intresse minska - av att den lokala ekonomins sårbarhet. Privat-offentlig samverkan har blivit en allt mer rationell strategi för lokal ekonomisk utveckling. Det finns stora variationer i det lokala näringspolitiska engagemanget men kommuner som upplever eller förväntar att det blir

arbetslöshetsproblem utvecklar olika proaktiva näringspolitiska

Bilaga I 29

åtgärder såsom projektorienterat samarbete med det lokala näringslivet Olsson 1995.

Intemationaliseringen har inneburit nya villkor och utmaningar för kommunerna. Det finns de som menar att eftersom kommunerna utgör de avgjort viktigaste välfärdsinstitutionerna i Sverige, att EU:s sk fyra friheter direkt och indirekt starkt påverkar kommunerna och att de i flera sammanhang besitter bättre problemlösningskompetens än de statliga institutionerna borde de i större utsträckning representera landet i det europeiska samarbetet Hjem 1995. Eller för att uttrycka det tydligt: staten har monopol på makt men inte på kompetens Hjem 1994. Nationalstatens institutioner kan ur detta perspektiv utgöra ett hinder för lokalt internationellt samarbete. I ett längre tidsperspektiv kanske kommunernas bindning till och beroende av staten minskar: Svenska kommuner kommer efter en tids EU-medlemskap att finna den svenska staten vara en bland många andra aktörer i Europa som det är viktigt eller inte att ingå strategiska allianser med Hjem 1995, sid 12.

Statliga myndigheters förändrade roll, intemationaliseringen, privat-offentligt samarbete, olika fonner av resursutbyte mellan kommuner och näringslivet m m har gjort att kommunernas relationer till omgivningen har förändrats. Centralstaten har inte den auktoritet och legitimitet i kommunerna som kan förväntas utifrån folkstyrelsemodellen. Kommunerna tenderar att definiera sig som självständiga aktörer i olika samarbetsformer lokalt, nationellt och internationellt.

3.3¶Kommunerna som en del av staten

Kommunerna är en del av nationalstaten eftersom Sverige är en enhetsstat. De utgör inga suveräna politiska organ utan dess villkor kan på olika sätt förändras genom beslut i riksdagen. Samtidigt framhålls ofta att Sverige har en lång och obruten tradition av kommunal självstyrelse. Det råder något delade meningar om den kommunala självstyrelsens omfattning och betydelse i den svenska politiska och sociala utvecklingen. En tes som framförts är att den svenska modellen med samförstånd och generell välfärdspolitik har sina rötter i det lokala självstyrets utveckling sedan 1700-talet snarare än i centrala överläggningar mellan arbete och kapital Aronsson 1995. En något annorlunda tes som framförts är att den svenska samhällsorganisationens historia sedan medeltiden fram till mitten av 1800-talet är en historia om hur kungamakt, kyrka och aristokrati tävlat om att organisera och beskatta lokalsarnhället. Den lokala självstyrelsens långa och djupa rötter skulle

30 Bilaga I SOU 1996: 169

därmed vara en historisk mytbildning Dahlkvist Strandberg

- 1995.

Den genomgående dominerande kommunideologin sedan mitten av 1800-talet har varit att kommunerna är en integrerad del

av staten snarare än lokala självstyrelseorgan. Kommunal "självstyrelse" är därmed ett oegentligt begrepp. Det gjordes ingen definition av självstyrelsebegreppet i förarbetena till 1974 års

regeringsform och i praktiken har kommunernas verksamhet till största delen handlat om att sätta en lokal prägel statliga uppdrag. Det är först under senare år som begreppet tagits till belysning

upp SOU 1996:129. Därmed är självförvaltning en adekvat

mer beteckning. I det stora hela är kommunerna statsbundna förvaltningsenheter Strandberg 1995, sid 118ff; Lundquist 1991, sid 32; Hjem 1995, sid 25.

Den svenska demokratin kan ses som en kombination av folkstyre och rättsstat, där det förra är överordnat den Denna

senare. kombination är inte oproblematisk. Snarare är det så att de framställs som varandra motsägande idéer om styrning av staten. Söderlind och Petersson skiljer mellan den "folkstyrda förvaltnin-

t ex gen och den "lagstyrda förvaltningen Söderlind Petersson

- 1988, sid 23ff. Rättsstatsidén ger associationer till den minimala nattväktarstaten, dvs staten skall endast garantera individemas frihet och rättssäkerhet. Staten är därmed i första hand rättsordning

en med i övrigt begränsad roll i samhället. Den folkstyrda förvaltningen associerar till att politiska församlingar med folkets mandat kontrollerar staten och formar samhället folksuveränitet. Konflikter mellan dem uppstår t ex om kravet på förutsägbarhet innebär att den politiska inriktningen inte bör förändras eller den

om politiska styrningen innebär osäkerhet i rättstillämpningen ibid.; Sejersted 1984.

Idén om rättsstaten utgör emellertid i sig ingen begränsning

av statens verksamhetsområde Hermansson 1986, sid 258; jfr. Sejersted 1984, sid 22. Det finns ingen självklar logisk koppling mellan rättsstaten och nattväktarstaten. I den praktiska politiken i Sverige har inte heller nattväktarstaten utgjort något reellt alternativ till

en interventionistisk stat Kilander 1991. Staten inklusive kommuner och landsting kan bindas av lagar som har sin grund i det som politiskt definieras som folkets vilja. I den västerländska utvecklingen av synen på demokrati har "rättsstatsidén och folksuveränitetstanken lagrats på varandra Hermansson 1986, sid 259. De båda idéerna har historiskt sammanfogats till syntes och kan på

en dessa grunder analyseras som ett idésystem jfr Hermansson 1992, sid 218.

SOU 1996:l69 Bilagal 31

I den svenska demokratins idéhistoria har folkrörelsedemokratin" spelat viktig roll. en Vid slutet av 1800talet organiserade sig människor kring olika

samhällsfrågor, fram-

för allt arbete, nykterhet, religionsfrihet och rösträtt. Dessa folkrörelser skapades före partiernas och parlamentarismens genombrott. Det fanns stark tilltro till den deltagardemokrati en att och demokratisk fostran, sågs kännetecknande för dessa som som rörelser, skulle få ett starkt inflytande på det demokratiska statsskicket som helhet Lindroth 1975, sid 13 ff. Även partierna om har olika rötter och traditioner finns de gamla folkrörelserna som ett gemensamt ideal. Den grundläggande idén den svenska

om folkstyrelsen

har djupa rötter i denna folkrörelsetradition

se t ex Lundquist

1991, sid 53. I den svenska demokratidebatten har doktrinen den om folkstyrda förvaltningen betonats starkare doktrinen än om den lagstyrda förvaltningen och beskrivs tillsammans ofta som den

"svenska folkstyrelsen" Molin Månsson

Strömberg 1979; - - Birgersson Westerståhl 1989. Det finns stark tilltro till - en en hierarkisk relation mellan lagstiftare riksdagen och verkställare förvaltningen, inklusive kommunerna och landstingen. Lagar och

regler förutsätts utgöra länk mellan politiska beslut och en genomförande.

Kommunerna styrs enligt vad kan betecknas den demoksom som ratiska centralistiska rättsstatens princip. I detta avseende avser demokrati den representativa demokratin där de politiska partierna är de avgjort viktigaste demokratiska organisationerna. Centralistisk

rättsstat innebär att centralstaten med lagar formar de

offentliga

organisationernas, inklusive kommunernas, Kommunal rättsstatus. rätt är underordnad statlig rätt. Kommunerna är således del den nationella demokratin en av och rättsstaten. Det har emellertid funnits olika idéer kommuom nernas ställning i relation till staten.

3.4¶Kommunideologier

Under 1960- och 70-talens debatt

om kommunsammanslagningar

fanns i grova drag två motstående kommunideologier

dvs

~ uppfattningar vad kommun och bör om en är vara. Den socialdemokratiska kommunideologin kan kallas

"enhetsstatlig integra-

tionism" medan den borgerliga kan kallas "pluralistisk enhetsstatlig integrationism" Strandberg 1996, sid 22ff. Enligt det . första synsättet fungerar kommunen

huvudsakligen som

SOU 1996: 169 32 Bilaga I

förlängda Nationell demokrati är överordnad välfärdsstatens ann.

lokal demokrati. De viktigaste uppgifterna är att genomföra na-

beslutad och följa de rättsstatliga institutionemas tionellt politik

och regler. Kommunerna skall effektiva, funkbeslut vara

och styrbara. Grundläggande värden är effektivitet tionsdugliga

avseende på nationella mål, rättvis fördelning och rättssäkerhet med

den enskilde. Lokala politiker förväntas representera partiets för i första hand. Politiken kännetecknas ofta av konnationella politik

skillnaderna mellan partierna på nationell

flikter som återspeglar

kommunmedborgare är vi väljare och partipolitiskt aknivå. Som

framför allt uppträder vi brukare och konsumenter tiva, men som

kommunal service och Standberg 1995, sid 120ff. av omsorg kommunideologin betonar kommunerna som fak- Den andra

politiska samfälligheter. Här framträder komtiska självständiga

i första hand politiska människor och i anmunmedborgama som

brukare eller konsumenter service och omsorg dra hand som av

1995, sid ll8ff; 1996, sid 23f. Lokal demokrati är Strandberg

nationell demokrati. Politiskt deltagande i lokalsamöverordnad för medborgerlig skolning i demokrati hället är ett viktigt medel

tillfredsställelse jfr Sharpe 1970. Poli-

källa till personlig

och en

tiken är konsensussökande och vägleds av grundläggande gemen-

Kommunalpolitikema förväntas huvudsakligen värden. samma utifrån lokala förutsättningar och behov. Hela lokal-

bedriva politik

således strävan att följa lokala komsamhället kännetecknas av en

för konflikthantering och resursfördelning

munitära principer

Strandberg 1995, sid 123.

har varit och är fortfarande det dominerande Det första synsättet

1996. I takt med kommunerna växte sig till Strandberg 1995, att

och finansiellt starka välfärdsaktörer ut-

politiskt, professionellt

relationen till centralstaten. Kommunerna blev svårstyrmanades

statsmaktens perspektiv. Formema för den statliga styrninbara ur Under beteckningama "decentralisering, förändrades. gen och "målstyrning" har det skett förändringar i

"avreglering"

ökat legalt handlingsutrymme och riktning mot att ge kommunerna

välfärden samtidigt den finansiella styrningen ökat ansvar för som

Under 1990-talet har vi kunnat observera nya inslag av har stärkts.

bland i form sk rättighetslagstiftning och min-

reglering, annat av

för kommunerna att höja kommunalskatten.

skade möjligheter

från kommunerna har inte varit Kravet att lag- Reaktionema sena.

kommunal självstyrelse har ökat.

stiftningsmässigt garantera en

finns någon författningsdomstol i Sverige är det Eftersom det inte

ändå i sista hand avgör den formella emellertid statsmakten som

makt- och ansvarsfördelningen.

Bilaga 33

Trots att kommunernas reella för

ansvar välfärdspolitiken har

ökat är idédebatten kommunernas grundkaraktär om inte lika framträdande under 1990-talet under som tidigare skeden. Debatten har handlat den kommunala

mer om förvaltningens och

serviceproduktionens utformning. Det finns likheter mellan den socialdemokratiska kommunideologin och de systemskiftesidéer som blommade under l990-talet. I det första fallet betraktas huvudsakligen staten beställare kommunal service som av och i det andra fallet sker serviceproduktionen på servicemarknad

en Strandberg

1996. Båda synsätten kan sägas omfatta sektoriserad en och fragmentiserad organisation. I det första fallet har varje statlig sektor eller myndighet sina intressen verksamheten av att i kommunen bedrivs på ett speciellt sätt "utförare". som I det andra fallet skapas

en struktur med självständiga serviceproducerande enheter med företagsliknande fonner, med bibehållen stark men statlig styrning. Friskolereformen innebar det blev t ex att Skolverket och inte kommunerna skulle godkänna friskolorna. som Det finns således, enligt denna analys, större likheter mellan den moderatdominerande systemskiftesidén och traditionell socialdemokratisk kommunpolitik än vad man normalt antar Strandberg 1996, sid 24f. I både den dominerande kommunideologin och i modernare marknadsekonomiska synsätt framträder medborgaren mer som brukare/kund/konsument än politisk som människa med intresse för lokala helheter. Den förnyelse kommunerna av som diskuterats under de senaste åren har haft kraftig slagsida en mot kommunen som serviceproducent, än kommunen lokal snarare som politisk enhet jfr Montin Elander 1995. Traditionella - kommunförsvarare har ställts mot systemskiftesanhängare.

Uppfattningarna

om hur verksamheterna bör styras och anordnas har gått vitt isär, men debatten kommunernas grundläggande karaktär om har inte varit lika intensiv.

Bilaga I 34

4 Partierna och demokratin

Den representativa demokratin i Sverige bärs upp av de politiska såväl nationell lokal och regional nivå. partiema. Det gäller på som består emellertid flera sprickor. Partierna genomgår Idealbilden av och utmaningar. I detta kapitel redovisas ett antal

en rad problem olika problembilder.

4.1¶Partiemaslfunktioner

förväntningar det svenska partisystemet. I De- Det finns stora från 1995 diskuteras partiernas funktioner i mokratirådets rapport samhället i framför allt två avseenden. För det första har partierna

ställning i den representativa demokratin. Det talas om en central vilket betyder att partierna inför valet

det ansvarstagande partiet

skall verkligt underlag för medborgarnas på ett tydligt sätt ge ett både i form och underlag för utvalhandling, av eget program mandatperioden. De skall också ge den värdering av den gångna meningsfullt mandat inför den kommande man-

nya regeringen ett

Rothstein, red. 1995, sid 43. I denna mening

datperioden

viktiga aktörer i den institutionaliserade

uppträder partierna som

ansvarsfulla bärare idéer om det offentliga makten. De är av

framtida samhället. utvecklats till statsbärande funktion där det ut- Denna roll har en kan karakteriseras ett symbios mellan vecklats till något som som Fem kan ligga bakom detta symbios: partierna och staten. processer minskade beroende medlemmar, ökad centralisering

partiernas av

centralisering processen där politiken

av partiorganisationema, av

förstärkning partiernas finansiella situation framför formuleras, av statsbidrag samt ökad självständighet för partierallt med hjälp av Widfeldt 1994; Gilljam Möller riksdagsgrupper Pierre nas - 1996. del det övriga samhället, dvs För det andra är partierna en av skapar förtroende och tillit medfrivilliga sammanslutningar som ibland kallas socialt kapital. Rothstein borgarna emellan det som partiernas roll i folkrörelföljer den gängse uppfattningen om m framhåller de politiska partierna är utan tvekan searbetet och att svenska civila samhället. Partierna skiljer sig från central för det de formar basen för vår

andra frivilligsammanslutningar genom att

SOU 1996: 169 Bilaga I 35

representativa demokrati Rothstein, red. 1995, sid 57. Med andra ord förväntas partierna fungera-som hjälporgan för den de-

mokratiska processen att skapa relationer mellan väljare och genom valda Sannerstedt Sjö1in.1994, sid l10f. Här framträder något som i internationell belysning är unikt för Sverige, eller mer snarare Skandinavien, nämligen folkrörelsepartief. Även inte alla om etablerade partier har folkrörelsebakgrund Moderaterna och en - Folkpartiet Liberalerna bildades ursprungligen i riksdagen be- traktas ibland samtliga partier folkrörelsepartier Gidlund som 1992.

De båda funktionerna är historiskt och idémässigt sammanlänkade. Partierna är både statsbärande och del det civila en av samhället. I dominerande förståelse den svenska folkstyrelsen en av betraktas andra demokratiska organisationer såsom föreningslivet

och fackliga organisationer som ett komplement till folkstyrelsen

i den mån de påverkar eller verkar partierna Birgersson genom - Westerståhl 1989, sid 84. Genom detta samspel där partierna dominerar ges en harmoniell koppling mellan den representativa-

demokratiska folkstyrelsen och staten. Det den starka staten sin ger folkliga styrka Amnå 1995, sid 61.

4.2¶Det lokala

partilivet

Om vi betraktar de politiska partierna i kommunerna framträder en tredje funktion. Vi har för att repetera för det första den - statsbärande rollen i kommunerna kanske framför allt uttrycks som i att de lokala partiföreningama är del och styrs de en av av nationella partiema. Den nationella partistymingen är tämligen stark.

För det andra är partierna en del den frivilliga medborgarorganav iseringen med uppdrag att länka det civila samhället till staten och den representativa demokratin. Den tredje rollen kan vi preliminärt

kalla för kommunbärandd. Partierna skall på liknande - sätt som i den nationella representativa demokratin väga olika - samman special- eller särintressen till ett gemensamt intresse. Partierna har

ansvar för hela kommunens väl och inte enskilda medborgarve gruppers. Det kan finnas tydliga spänningar mellan de tre funktionerna. De nationella partierna och de lokala partiföreningama är inte alltid

överens. Det finns spänningar inom partierna har kommit i som tydligt uttryck i samband med olika former statlig styrning av av kommunerna. Även på regional nivå förekommer sådana spännin-

gar. I samband med t ex strukturförändringar inom hälso- och sjukvården har det framtonat konflikter mellan

36 Bilaga I SOU 1996: 169

1andstingspartierna och kommunpartierna Montin Olsson - 1994. På kommunal nivå kan vi fokusera spänningen mellan den kommunbärande rollen förvaltande och beslutsfattande och rollen slags demokratisk koordinator i lokalsamhället som ett

medborgarföreträdare och opinionsbildare. Medborgama i

allmänhet betraktar i första hand kommunpolitikerna som kommakthavare och representanter än som jämlikar i munens snarare det sociala vardagslivet och i föreningslivet. Det gäller i första hand hel- och deltidsengagerade politiker, men även fritidspolitiker. Uppfattningen de lokala politiska partierna torde vara likartad om de uppfattas politiska maktkonstellationer som är förbundna som med kommunen apparat än byggare av socialt som snarare som kapital i samhället. Med ett vanligt språkbruk i den kommunala debatten kan säga att partierna och de enskilda politikerna man uppfattas kommunföreträdare än som medborgarmer som företrädare.

4.3¶Partiernas problem

Enligt idén den kommunala folkstyrelsen bör lokala parom tiföreningar tillsammans med andra medborgarorganiseringar vara aktiva i definiera problem, behov och utmaningar i lokalsamatt hället. Det finns åtskilliga tecken tyder problem i dessa som avseenden. Flertalet forskare och andra granskare samhället är ense om av partierna har stelnat, att de inte har förmåga att vara levande att organisationer i föränderligt samhälle. Maktutredningen och ett återkommande väljarundersökningar har påvisat att partierna utsätts för allt starkare konkurrens från andra former av politiskt deltagande och inflytande SOU 1990:44, Kap Gidlund 1992, sid 188ff; Gidlund 1993, sid 202f. Partiemas problem kommunal och regional nivå kan diskuteras tre aspekter: i det politiska ur inflödet, dvs förmågan att mobilisera och socialisera samt samla och prioritera mellan olika problem, behov och utmaningar, upp ii möjligheterna att samla majoritet kring olika förslag samt iii växande svårigheter att skapa legitimering genom politikens ut-

flöde.

4.3.1 Problem i det inflödet

politiska

Från mitten 1970-talet har det kommit åtskilliga studier som av pekar på partiernas problem kommunal nivå. Klyftan mellan

Bilaga I 37

partiledning och medlemmar beskrivs stor och partiernas som förankring bland medborgarna Bland de kristecken som svag. som kan observeras är följande t Westerståhl Johansson se ex 1981, sid 134; Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 92ff; SOU - - 1985:28, sid lllf; SOU 1989:108, sid 35; Bäck Håkansson - 1994; Gilljam Möller 1996: -

Vikande medlemssiffror i parti och ungdomsförbund - Partierna är toppstyrda och har aktivitet på lokal nivå - svag Partierna är inte längre beroende sina medlemmar, bland - av annat på grund av det statliga partistödet

Medborgarna väljer andra kanaler för politiskt inflytande - än partierna och de förtroendevalda

Det är andra organisationer och händelser än partierna och deras ~ verksamhet som mobiliserar medborgarna

Medborgarnas förtroende för partiernas problemlösningsför- måga är svag

Partiemas problem i det politiska inflödet kan formuleras på

följande sätt: I den konkreta politiska på lokal och processen regional nivå har de traditionella politiska partierna svårare än tidigare att mobilisera medborgarna och värva medlemmar, nya att definiera och balansera olika behov och intressen prioritera samt utarbeta visioner och får långsiktig tilltro bland program som väljarna.

4.3.2¶Lokal

demokratiutveckling med och utan

partierna

Partierna utmanas allt andra organisationer i det politiska mer av inflödet. Det finns ett växande antal lokala partier. En annan konkurrens utgörs det växande antalet sk lokala av utveck-

lingsgrupper och andra lokala medborgarorganiseringar. I början

av 1996 har Folkbildningsrådet Hela Sverige skall leva registrerat -

drygt 3 000 lokala utvecklingsgrupper. I kartläggning 31

en av mycket aktiva i den svenska glesbygden framgick det i grupper att endast cirka hälften 17 de undersökta bygdema fanns

av någon

partipolitisk lokalavdelning. Däremot fanns det förtroendevald en kommunalpolitiker iflertalet 26 bygdema Herlitz 1995. De . av kommunala politikerna kan finnas i egenskap kommunrepreav sentant och/eller i egenskap engagerad medborgare. av Vi kan exemplifiera med en lokal utvecklingsgrupp i Mariestad

Vadsbolaget är ideell förening med som en ett program som

38 Bilaga I SOU 1996: 169

kan liknas vid ett partiprogram. Samtliga partier är närmast företrädda i styrelsen deltagarna är inte med i egenskap av men eller kommunföreträdare utan engagerade

partimedlemmar som

medborgare. Partipolitiken har lagt sidan till förmån för man strävanden. Flera de aktiva i föreningen har tidigemensamma av varit aktiva i olika folkrörelser. Det huvudsakliga skälet till att gare föreningen bildades den upplevda avsaknaden av lokal demokvar rati i kommunen. Föreningen utmanade kommunen genom att börja formulera idéer hur ett framtida Mariestad skulle kunna om I början fanns viss misstänksamhet från kommunens sida, se ut. i takt med att föreningen kunde uppvisa en rad egna aktiviteter men började ömsesidigt förtroende skapas Vadsbolaget 1996. ett exempel är det framväxande intresset för sk partipoli- Ett annat tiskt obundna nämnder. Än så länge 1996 finns det dock bara ett

exempel på sådan nämnd. I början 1995 inrättades en paren av tiopolitisk nämnd i Svågadalen Hudiksvalls kommun. Sju partipolitiskt obundna ledamöter ingår i nämnden. De cirka 700 invånarna har valt ledamöterna direkt att kryssa för bland de genom nominerade eller skriva till valsedeln. Nämnden får egna namn fullt för budget omfattar skola, barnomsorg, ansvar en som äldreomsorg, fritid samt kultur. Det är vanligt att medborgarna prioriterar andra sätt att utöva arbeta i politiska partier. Sedan länge har det demokrati än att många det effektivare att ta kontakt med noterats att anser vara med politiker Westerståhl Johansson 1981. Medtjänstemän än ifrågasätter värdet att delta i partimöten för att på det borgarna av den kommunala politiken. En studie i Sundsvall visar

sättet påverka

politikerna i första hand vill att medborgarna deltar i part ex att för sig medan medborgarna i stor utsträckntiarbetet att engagera önskar direktdemokratiska inslag folkomröstning. Av ing mer studien framgår medborgarna i Sundsvall i allmänhet är komatt munalpolitiskt intresserade de tillgängliga vägarna för demokmen ratiskt inflytande ifrågasätts Bostedt 1995, sid 19. intresset för brukarinflytande i bl a

Det återuppstådda

grundskolan kan också föras hit. Den brukarrelaterade 1i11a

demokratin framställs allt oftare ett alternativ till att delta i mer som traditionella former. Det finns också förväntningar på att

brukardemokrati skall utgöra grund för växande allmänpolitiskt en Örebro intresse och sikt leda till ökat partiengagemang se t ex

kommun 1995; Möller 1996 Dessa exempel illustrerar att de lokala partierna har konkurrens vad gäller definiera och driva lokala problem, behov och utatt dvs fungera koordinator mellan lokalsamhället och maningar, som kommunala och andra institutioner och organisationer.

Bilaga I 39

Ett intressant spörsmål rör hur partierna antar de utmaningar som den framväxande rörelsen av utvecklingsgrupper och byalag utgör samt det ökade inslaget av brukarinflytande i skolorna. Dessa inslag framställs både som hot och som möjligheter för partierna.

4.3.3¶Problem med att samla majoritet

Under mandatperioden 1973-76 var det endast en halv procent 14 fullmäktigeförsamlingar som innehöll åtta eller flera partier. Efter valet 1992 ökade denna andel till 46 procent. Under mandatperioden 1994-98 är det ungefär en fjärdedel av landets kommunfullmäktige som har åtta eller fler partier Pierre 1995, sid 102. Ökningen beror framför allt på det ökade antalet röster för Miljöpartiet och KDS samt Ny Demokrati som samlade många missnöjesröster vid valet 1991. Framgången för dessa partier kan förklaras av dels rikspolitiska och nationella faktorer Holmberg 1993, dels av ett "systemmisstroende" gentemot kommunen servicenivåer, skatter och flyktingpolitik Bäck Håkansson, red.

- 1994. Oavsett det är misstroende mot lokala eller nationella

om systemfrågor eller konkret politik är det ett uttryck för misstro mot de traditionella partierna och som resultat innebär det svårigheter att samla majoritet kring olika förslag.

l detta sammanhang kan peka på spänningen mellan att å

man

sidan markera de partipolitiska ståndpunktema i olika frågor ena och söka samförstånd och kompromisser å den andra. Förväntningarna på partiföreträdare i fullmäktige och nämnder kan upplevas motstridiga: både driva en partilinje och samtidigt söka samförstånd. Till skillnad från exempelvis norska kommuner har blockpolitiken varit framträdande i Sverige. I Norge är partierna

konsensussökande i kommunalpolitiken Larsen Offerdal mer - 1994. Därvidlag liknar de norska kommunerna mer situationen i Sverige före kommunsammanslagningama.

4.3.4 Problem med utflöde

politikens

Vid mitten av 1950-talet myntade Jörgen Westerståhl begreppet servicedemokrati. Tanken var i korthet följande: Med start i 1930-talets socialdemokratiska reformpolitik utvecklade samtliga partier en inriktning mot att tillgodose behoven hos flertalet samhällsgrupper. Partiemas legitimitet kom allt mer att baseras på viljan och förmågan att skapa sociala reformer snarare än att locka väljare med "de rätta" partiideologiska ståndpunktema Westerståhl 1956;

40 Bilaga I SOU 1996: 169

Nilsson 1995. Ungefär 40 år återkom Westerståhl i ämnet senare och menade att servicedemokratin hade fallit. Valrörelsen 1994 markerade förändring. Debatten präglades av budgetunderskott en och statsskuld. Det handlade inte längre om vilka nya sociala reformer skulle genomföras utan var och hur kostsom nadsminskningar kunde åstadkommas Westerståhl 1995; Nilsson 1995. Utrymmet för sociala reformer har således minskat betydligt under år och därmed har partiernas legitimitetskälla också senare försvagats. Partierna har därmed hamnat i en situation där det ställs krav legitimering bland medborgama/väljarna som ernya sättning för servicedemokratin som legitimeringskälla. Ett uttryck för det kan att partiernas grundläggande ideologier kommer vara fram igen och diskuteras bland annat i samband med formande av partiprogram Dagens Nyheter 8 april 1996. nya

4.4¶Partier i kris

redovisade problemen för de etablerade partierna tyder på De ovan att de uppvisar tydliga kristecken. Det råder emellertid inte full enighet huruvida det svenska partisystemet verkligen är i kris. om Vissa statsvetare att föreställningen om partiernas kris är menar starkt överdriven. Sannerstedt och Sjölin framhåller att i ett internationellt perspektiv framstår fortfarande partierna i de nordiska länderna starka och välorganiserade Sannerstedt Sjölin som - 1994, sid 119. Som tecken på det anförs att partierna i Sverige inte vidkännts några dramatiska nedgångar i medlemssiffroma. En internationell utblick visar att partiernas medlemssiffror varit ganska stabila i samtliga nuvarande EU-länder under de senaste två decennierna. Ett notabelt undantag utgörs Danmark där framför allt av Socialdemokratiska partiet förlorade många medlemmar under 1970-talet Newton 1995. Å andra sidan sviker

Kaase ung-

domarna partierna och partiernas medlemsantal har inte ökat trots att medborgarnas politiska aktivitet har expanderat. Den politiska aktiviteten i samhället har totalt sett ökat, men expansionen har skett utanför den traditionella partipolitiken Sannerstedt Sjölin 1994, sid 110 Att partierna är starka och välorganiserade säger inte så mycket förmågan att artikulera fånga upp olika behov/problem i om samhället, sammanjämka olika intressen, socialisera aggregera forma attityder och beteenden bland medborgarna, rekrytera nya medlemmar samt effektivt beslutsfattande. På dessa punkter visar studier att de etablerade partierna har stora svårigheter Gilljam - Möller 1996.

SOU 1996: 169 Bilaga I 41

4.5¶Partiemas framtid

Forskare har angett olika scenarier om partiernas framtida utveckling. En bedömning som framkommer i debatten kring den europeiska integrationen och de allmänna förändringarna de

av demokratiska institutionerna är att folkrörelsedemokratin kommer att ersättas med en mer utpräglad elitdemokrati där partierna konkurrerar med massmedia och andra politiska krafter väljar-

om nas gunst Gidlund 1993, sid 202 Ett liknande scenario är att partierna i den framväxande "transnationella demokratin" utvecklas från "medlemspartier" till professionaliserade väljarpartier där mobilisering och socialisering har underordnad betydelse Gidlund 1992, sid 206. Ytterligare tankar i liknande riktning är att partierna i framtiden kommer att bli än organisa-

arenor snarare tioner Möller 1994, sid 31.

Ett framtidsscenario är således att det traditionella partisystemet successivt vittrar bort. Kvar av de stolta folkrörelsepartiema skulle då vara professionaliserade väljarpartier med starka inslag

av enskilda politiska personligheter. Vi skulle i så fall bevittna en fortsatt elitisering av såväl det lokala det nationella partilivet. Ett annat

som scenario är att de lokala partierna kommer att i allt högre grad befria sig från sina nationella moderpartier. Den nationella

partistymingen har genomgående varit stark sedan slutet 1960-talet.

av Det framhölls tidigare vara en positiv utveckling, men har under senare år allt mer definierats som ett problem för den kommunala demokratin Westerståhl 1993. Det scenariot kanske inte

ena utesluter det andra. De lokala partierna kanske frigör sig allt

mer från de nationella partierna och utvecklar nya former av demokrati i samverkan med olika medborgarorganiseringar samtidigt de

som nationella partierna elitiseras och internationaliseras.

Det har påbörjats en förändring i riktning mot en mer personorienterad kommunpolitisk konkurrensdemokrati med direktdemokratiska inslag, nämligen personval och kommunala folkomröstningar Gidlund Hallin 1996.

-

Vid valet hösten 1994 genomfördes försök med personval i sju kommuner. Syftet var att få en säkrare uppfattning om hur personval skulle kunna fungera. Systemet fungerade så att vid mandatfördelningen inom ett parti blev den kandidat som fick flest

personröster. För att förhindra att endast personröster skulle bli avgörande infördes en spärr. Endast i de fall kandidat erhöll

en minst fem procent avgivna röster i valkrets kunde

av en personröstema avgöra namnordningen i valresultatet SOU 1996:66, sid 39. I genomsnitt var det cirka 38 procent av ledamöterna i

42 Bilaga I SOU 1996: 169

fullmäktige som utsågs grundval av personröster i de sju försökskommunema Ibid, sid 42.

Ett annat komplement till den representativa demokratin i kommunerna är lokala folkomröstningar. Sedan mitten av 1994 kan fullmäktige, om minst 5 procent av medborgarna begär det, utlysa folkomröstning i en konkret fråga. Vid slutet av 1996 hade knappt 40 fullmäktigeförsamlingar ställts inför initiativ till folkomröstnin-

Inte i något fall ställde sig majoriteten positiv till initiativen och gar. utlyste en folkomröstning Kommunaktuellt, nr 26, 12 september 1996. I allmänhet ställer sig förtroendevalda i fullmäktige ganska tveksamma till folkomröstningar Montin Olsson Pettersson

- - 1996.

Bilaga I 43

5 De förtroendevalda och den

kommunala demokratin

Detta kapitel handlar olika utmaningar och förändringar vad om gäller de förtroendevalda ikommuner och landsting. Huvuddelen handlar förhållanden iprimärkommunema och ofta sammanom faller dessa med förhållandena i landstingen. Det finns emellertid del skillnader. Inledningsvis skall därför de båda institutionemas en demokratiska historia behandlas i korthet.

5.1¶Landstingens och kommunernas

demokratiska historia

Kommunernas och landstingens demokratiska historia skiljer sig i väsentliga avseenden, vilket har betydelse för de förtroendevalda demokratin. Vi kan tillbaka till sekelskiftet för att hur de och se båda institutionerna då styrdes. När kommunerna beskrivs i Sveri- Land och Folk 1901 framhålls att på landsbygden tillämpas ges "ultrademokratiskt system. Systemet beskrivs på följande sätt: ett

"I fråga de beslutande myndigheterna råder det om egendomliga förhållandet, att i regeln denna befogenhet icke utöfvas af något slags representation utan omedelbart samtliga röstägande själfva. På detta sätt av händer, att får beslutande kommunalförsamlinman se på flera hundra, kanske tusental" Sveriges Land gar och Folk 1901, sid 228.

Landstingen styrdes däremot 22 till 91 landstingsmän som av erhöll "reseersättning inget arfvode". De valdes indirekt av men lektorer landsbygden och stadsfullmäktige eller rådstugan i av städer och större orter. Landstingsmännen samlades en gång om året september och alla viktigare beslut skulle fastställas av länsstyrelsen för att bli godkända Sveriges Land och Folk 1901, sid 238. Landstingen starkt styrda och kontrollerade av länsvar styrelsen fram till l920-talet. Några landsting, bland andra Västmanland, försökte vid denna tid koncentrera makten till för-

44 Bilaga I SOU 1996:169

valtningsutskottet. Syftet att införa expertstyming verkvar en av samheten Nilsson 1967.

Denna sekelskiftesskildring kommuner och landsting två

av ger helt olika bilder den demokratiska styrningen. Utan av att romantisera de direktdemokratiska inslagen i landsbygdens kommuner ges ändå en bild av en mångfald deltagare i beslut om gemensamma angelägenheter. Bilden kommer fram beskrivningen som ur av landstingens ledande organ är ett antal välmående män med som befolkningens indirekta stöd träffas gång året för dryfta en om att regionalt viktiga ting. Kommunerna och landstingen bär således på skilda demokratiska traditioner. Det var från början egentligen inte meningen landstingen att skulle utvecklas till att bli i första hand sjukvårdskommuner. I 1862

års landstingsförordning landstingen mycket vidsträckt

gavs en kompetens. Det förväntades då att landstingen skulle vidga sin verksamhet SOU 1974:99, sid 63. Emellertid kom de utvecklas att mot en specialiserad verksamhet. Fram till 1950-talets början gällde ansvaret för sjukvården huvudsakligen lasarettsvården. Den dominerande delen hälso- och sjukvården samlades sedan efter hand av under landstingens huvudmannaskap. Under de senaste 20 åren har närmare 80 procent landstingens verksamhet handlat hälsoav om och sjukvård. Under 1970-talet vidgades landstingens verksamhet i viss mån genom ökat för t kultur, kommunikationer och ansvar ex turism. I början 1990-talet omfattade dock hälso- och av sjukvården cirka 75 procent utgifterna och 85 de av procent av

landstingsanställda. I mångas ögon är landstingen sektorsorgan

mer än kommuner. Det är ingen överdrift att påstå att hälso- och sjukvården kännetecknas av komplexitet med starka professionella och specialiserade intressen. Därtill kommer att hälso- och sjukvården är starkt styrd av yttre faktorer, t statlig styrning. Det har varit svårt som ex att med politiska medel på landstingsnivå styra utvecklingen i ön-

skad riktning. Ett tydligt exempel utgörs sjukvårdsplaneringens

av historia. Under hela 1970-talet fanns det påtaglig skillnad melen lan planerad och faktisk utveckling. Det i första hand icke privar oriterade områden sjukhusansluten vård expanderade, medan som den prioriterade primärvårdens utveckling släpade efter SOU 1984:39, sid 101. När statsmakterna att besluta genom om en ny hälso- och sjukvårdslag 1982, innebar skyldighet för som en landstingen att planera utvecklingen, började politiker och tjänstemän ute i landstingen starkt tvivla planeringens möjligheter.

Ett viktigt skäl till att planeringsmedlet ifrågasattes att kunskap-

var sunderlaget blev allt mer bristfälligt. För det första innebar den ekonomiska politiken under 1980-talet att förutsättningarna för

planeringen ständigt förändrades. För det andra skapade den snabba medicinsk-tekniska utvecklingen osäkerhet. För det tredje blev kunskapen om de driftsmässiga förutsättningarna i verksamheten alltmer bristfällig. Professionaliseringen och decentraliserininnebar att landstingens centrala kanslier fick allt svårare att gen hålla kunskapsmässig kontroll över verksamheternas utveckling. Likheter mellan primärkommuner och landsting finns, men skillnaderna är påtagliga. I den primärkommunala historieskrivningen brukar det framhållas att tjänstemännens inflytande, specialisering och professionalisering satte ordentlig fart efter kommunindelningsreformen i början 1970-talet. Dessförinnan hade de av förtroendevalda större kunskapsmässig kontroll över vilka behov borde tillgodoses och kontroll över verksamheten. Från leksom mannaförvaltning till lekmannastyrd tjänstemannaförvaltning är en beskrivning ofta förekommer. Någon lekmannaförvaltning i som motsvarande grad har aldrig funnits i landstingen. I landstingen har den politiska styrningen alltid varit villkorlig än i primärkommer Enligt hälso- och sjukvårdslagen är det egentligen endast munerna. det rent medicinska ansvaret för behandlingen av den enskilde patienten är undantaget från politikernas ansvar och inflytande som SFS 1982:763. I praktiken innebär emellertid det medicinska yrkesansvaret och det medicinska ledningsansvaret tydliga begränsningar för politisk styrning. Läkarnas professionella verksamhet har inte varit föremål för de förtroendevaldas inblandning på sätt t socialtjänsten eller annan verksamhet i komsamma som ex Den relation inom primärkommunerna som liknar den munerna. inom landstingen finns mellan politiker och skolans organisation. Den har hävdat självständighet och varit starkt styrd av senare statliga regler och beslut liknande sätt hälso- och som

sjukvården.

Den organisatoriska utvecklingen i landstingen sedan 1950-talet har till stora delar följt logik organisationsforskare funnit i en som större och tjänsteproducerande företag. Vandringen har gått varufrån enkla strukturer med styrelser och direktioners direkta ledarskap till dagens specialiserade organisationsstruktur med relativt självständiga resultatenheter. Det har successivt skett en renodling olika roller och funktioner inom verksamheten. Men även de av förtroendevalda tenderar att få renodlade roller. Med en sådan historieskrivning kan de nyligen inrättade utskotten i fullmäktige ses form kompensation för det minskade handlingsutrymme som en av renodling av politikerrollen innebär. som en - I drag kan sägas att när det gäller primärkommunerna grova , korn först de förtroendevalda, därefter tjänstemän och professionaliseringen. Landstingens historia uppvisar den motsatta-utvecklin-

46 Bilaga I SOU 1996: 169

gen: först kom professionema, därefter de förtroendevalda. Även om politikerrollen idag uppvisar likheter mellan kommuner och landsting finns det historiska skillnader är väsentliga. För det

som första har professioner alltid varit starka aktörer i landstingen och för det andra har politikernas uppgift i landstingen varit

mer specialiserad än i kommunerna. Det innebär att när talar

t ex om "traditionell" och "modem" politikerroll kan vi olika saker

mena beroende på om det är kommuner eller landsting Den

avser. traditionella politikerrollen i termer lekmannaförvaltning och

av direktdemokratiska traditioner har aldrig varit framträdande i landstingen.

Vid mitten av 1980-talet framstod de förtroendevaldas villkor på flera sätt annorlunda i landstingen än i kommunerna. Kommunalpolitiken kännetecknades av större närhet till medborgarna och verksamheten. Kommunalpolitikema hade större möjlighet att påverka verksamheten än landstingspolitikema och kommunalpolitiken innehåller ofta frågor som medborgarna i större

engagerar utsträckning än landstingspolitiken. Landstingspolitiken bedömdes som komplex, svårgripbar och centralstyrd samt att det svårt att

var se resultat av politiska beslut. Trots detta har det av tradition ansetts vara lite finare att vara landstingspolitiker än kommunalpolitiker.

Förhållandena idag, i slutet av 1990-talet, förefaller ungefär

vara desamma, med den väsentliga skillnaden att medborgarnas intresse för hälso- och sjukvårdsfrågor har ökat. Åtskilliga demonstrationer mot nedläggning eller andra förändringar inom sjukvården har genomförts under de senaste åren. Landstingsvalet 1994 visade också att intresset för hälso- och sjukvården ökat bland befolkningen. I Norrbotten och Västernorrland fick de nybildade

"sjukvårdspartierna" relativt många röster cirka 10 procent av

rösterna i Västernorrland och Norrbottens sjukvårdsparti blev med sina 19 mandat det näst största partiet i landstinget. I Söderhamn genomfördes en folkomröstning i samband med valet. Cirka två tredjedelar 66,5 procent av väljarna röstade för att Söderhamns kommun borde bli en landstingsfri kommun.

Sammantaget kan sägas att villkoren för politikerna och då

framför allt fritidspolitikema är och har alltid varit annorlunda i

landstingen jämfört med primärkommunerna. Även tjänstemän

om och övriga anställda har tagit över en rad av de förtroendevaldas funktioner i primärkommunerna har de ändå större förutsättningar att vara just politiker än i landstingen. Med det att fritid-

menas spolitikema i landstingen har svårare att tillsammans med medborgarna definiera behov och problem, svårare att formulera visioner om en framtida hälso- och sjukvårdspolitik samt svårare att prioritera mellan olika behov.

SOU 1996: 169 Bilaga I

5.2¶De förtroendevalda

och den kommunala

demokratin

Under en relativt kort tidsperiod egentligen sedan mitten 1970-

- av talet har kommunerna utvecklats till politiskt, ekonomiskt, profes-

sionellt och legalt starka välfärdsinstitutioner. För många förtroendevalda skapade detta osäkerhet. Den gamla rollen

en som "helhetspolitiker" med delaktighet i såväl formulering, beslut och genomförande är definitivt förbi, roll utgår från

men en ny som dessa förutsättningar finns varken definierad eller förankrad.

nya Både det finansiella och det politiska kapitalet sinar. Allt be-

mer gränsade resurser tvingar fram prioriteringar ett sätt de för-

som troendevalda har svårt att handskas med. Auktoriteten

gentemot olika professionella grupper försvagas och förtroendet bland medborgarna sviktar betänkligt. Den så mytomspunne upplyste despoten kommunalpampen som fick saker att hända i rask takt har svårt att finna någon modern motsvarighet. Det finns heller inga förebilder det slag chefstjänstemän har. Den politiska verk-

av som samheten kan inte liknas vid någon professionell verksamhet.

Två huvuduppgifter framhålls ofta de viktigaste, nämligen

vara att vara medborgarnas företrädare vara lyhörd och föra in frågor i den politiska processen initiativrik och handlingskraftig

samt vara beslutsfattare att till att rätt saker kommer den politiska

se ut ur processen och att det genomförs. Dessa allmänna krav säger dock inget om alla de konflikter kan förekomma mellan olika ofta

som motstridiga förväntningar och uppgifter.

5.2.1¶De förtroendevalda företrädare

som

Båda uppgifterna är problematiska. Relationen till medborgarna är inte den bästa. Medborgarnas förtroende för kommunal- och rikspolitiker har successivt minskat under de senaste 20 åren. Misstroendet kan vara passivt tar sig ibland dramatiska uttryck

men mer

som när föräldragrupper, intresseorganisationer mfl demonstrerar

och visar sitt förakt för sina förtroendevalda. Det finns olika slags misstroende. Att kritisk mot politiska beslutsfattare är

vara ett naturligt inslag i en demokrati. Inga beslut eller politiska inriktningar kan få allas gillande. Det är också konkurrensen mellan

partierna och de politiska idéerna skall hålla demokratin levande.

som Att vara kritisk eller missnöjd med vissa beslut betyder inte automatiskt att man i grunden misstror den representativa demokratin och de demokratiska Om däremot misstroendet riktas

processerna.

48 Bilaga I SOU 1996: 169

mot det demokratiska systemet som sådant eller att stora grupper av medborgare att deras problem och behov över huvudtaget anser inte uppmärksammas eller tas allvar partierna och politikerna av är situationen annorlunda och hotfull. I sådan situation mer en finns risk att misstroendet blir ömsesidigt, dvs både politikeren förakt och medborgarförakt bland politikerna. Medborgarna kan börja bli betraktade otacksamma och okunniga om politikens som och ekonomins villkor.

5.2.2¶Valdeltagande

representativ demokrati är valdeltagande ett viktigt mått på I en tilltro till det politiska systemet. Internationellt sett är valdeltagandet i de svenska valen högt och någon allmän minskning har inte skett under de åren. År 1988 röstade 84 procent de röstberätsenaste av tigade i kommun- och landstingsvalen och andelen vid valet 1994 84,4 procent, dvs viss ökning. Det relativt höga valdeltavar en gandet visar det inte råder något omfattande systemmisstroende i att Sverige. Lågt valdeltagande i kommunalvalen tycks i första hand sammanfalla med hög andel utländska medborgare. I storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö finns distrikt där valdeltagande i 1994 års kommun- och landstingsval understeg 60 procent. Det gäller framför allt i vissa valdistrikt i Botkyrka, Haninge och Spånga Stockholm, sju valdistrikt i Göteborg samt två valdistrikt i Malmö. I Spånga det endast 47 procent de röstberättigade var av röstade. I samtliga dessa valdistrikt finns en hög andel utländsom ska medborgare och det huvudsakligen de som inte röstade var SCB 1995. Sammantaget kan sägas att valdeltagandet i allmänhet inte föranleder till någon större vad gäller medborgarnas tilltro till oro det demokratiska systemet. Den största utmaningen förefaller vara att få utländska medborgare att öka sin tilltro till det svenska syste-

met.

5.2. 3 Medborgarnas attityder

Medborgarnas attityder till politik och politiker mäts ofta. Resultaten tolkas oftast att det finns ett relativt utbrett misstroende som politikerna i riksdagen, landstingen och kommunerna mot Westerståhl Johansson 1981; Petersson Westholm Blomberg - - - 1989; Gilljam Holmberg 1993. Undersökningar vid statsveten- -

Bilaga I

skapliga institutionen i Göteborg visar att det färre väljare 1991 var än 1979 som ansåg att rösta till kommunfullmäktige bra var ett sätt att påverka den kommunala politiken 61 1991 74 procent mot procent 1979 Kommunaktuellt, 39, 1993. I undernr samma sökning kunde konstateras att ungefär 15 väljarna procent av kunde tänka sig att ställa representant i kommunal upp som en nämnd, medan cirka 40 procent villiga att sig i var engagera en brukarstyrelse eller liknande Kommunaktuellt, 1994. nr På försommaren 1996 genomförde opinionsinstitutet Skop en medborgarundersökning på uppdrag Kommunaktuellt. Drygt av l 000 personer i ålder 18-74 år telefonintervjuades. Av resultaten framgick att endast 12 procent ansåg sig ha ett stort förtroende för kommunalpolitiker i allmänhet. Andelen hade ganska eller som mycket litet förtroende drygt 60 procent. Studien visade också var att en tredjedel av intervjupersonerna menade att deras förtroende för kommunalpolitikema minskat mycket under det gångna året Kommunaktuellt, nr 22, 1996. En viktig förklaring till ett växande missnöje under 1995 och 1996 de i media uppmärksamvar made skandalerna, där tex politiker och tjänstemän i kommunala bolag missbrukat skattemedel till representation. Drygt femton kommuner uppmärksammades i detta sammanhang, med Motala och Gävle bland de mest omtalade Svenska Dagbladet 18/2 1996. Kommunala förtroendevalda uppfattar själva att det finns ett utbrett misstroende bland medborgarna. En relativt stor andel 64 procent av samtliga fullmäktigeledamöter i 18 kommuner instämmer helt och hållet eller delvis i att det finns ett utbrett politikerförakt bland medborgarna 16 procent instämmer helt och hållet. En ganska stor andel fullmäktigepolitikema 17 procent av menade också att det finns ett medborgarförakt bland politikerna. Vidare menade två tredjedelar de förtroendevalda 65 procent av att medborgarna ställer krav på den kommunala

verksamheten som

är helt eller delvis oförenliga med kommunens ekonomi Montin - Olsson Pettersson 1996. - I en undersökning medborgarnas attityder till hälso- och av

sjukvård och landstingspolitiker i fyra landsting framkom med-

att borgarna var tämligen nöjda med hälso- och sjukvården missmen nöjda med politikema. Det verkade dock så att det i första vara hand handlade om missnöje med politikerna än mot det snarare politiska systemet. Många missnöjda med politikernas konkreta var verksamhet men föreföll ändå vilja bibehålla det politiska ansvaret för länets hälso- och sjukvård. Det fanns också ett positivt samband mellan medborgarnas förtroende för och kontakter med politikema. Det var fler bland de politiskt aktiva medborgarna hyste som

50 Bilaga I

förtroende för landstingspolitikema än bland politiskt passiva

Montin Olsson 1994, kap. 3. - Sammantaget kan sägas att medborgarundersökningar av olika slag beskedet att det finns ett missnöje med politikerna i komger och landsting. I vissa fall tycks misstroendet vara ömsesidigt. muner Data tyder emellertid också på att ökade kontakter mellan förtro-

endevalda och medborgare skapar ökat förtroende.

5.2.4 till olika förändringar i

Attityder

kommunerna bland förtroendevalda

Under perioden 1984 till 1991 genomgick det politiska ledarskapet

i kommunerna signifikanta attitydförändringar. Oberoende av partitillhörighet, kön, ålder, roll förtroendevald eller utbildning som de förtroendevalda år 1991 positiva till en "liberalisering" var mer det primära ansvaret för olika samhällsuppgifter skol-och utav

bildningsfrågor, sysselsättningspolitik, hälso- och sjukvård, social

service än knappt 10 år tidigare. Generellt sett var tilltron till

etc

landsting och i viss mån kommundelsnämnder mindre och stat, tilltron till kommunen, organisationer, föreningar och den enskilde

år 1991 än år 1984. Den tydligaste skillnaden var att betystörre dligt fler i genomsnitt 10 procent fler år 1991 än år 1984 ville att

företag, organisationer och föreningar borde ha det primära ansför rad samhällsuppgifter, framför allt näringslivsutveckvaret en ling, kommunal teknisk service, kultur och fritid samt social service

Szücs 1993. Denna liberalisering och individualisering återspeglas också i en undersökning attityder till olika demokratiseringsåtgärder bland av fullmäktigeledamöter, genomfördes under 1995 Montin som - Olsson Pettersson 1996. Genomgående kunde konstateras posi- tiva attityder till personval, ökade inslag folkomröstningar, valav för medborgarna och ökat brukarinflytande. Valfrihetsfrågan frihet förefaller fortfarande till del höger-vänsterfråga. Sostor vara en cialdemokrater och vänsterpartister är mest kritiska medan moderoch folkpartiet är positiva. En kommunjämförelse visar att aterna flest positiva oberoende partitillhörighet till valfrihet finns i - av de kommuner i större eller mindre utsträckning har infört som valfrihet inom olika områden. Dessa parti- och kommunskillnader förtar dock inte intrycket "valfrihetsrevolutionen" generellt att slagit igenom ganska kraftigt bland fullmäktigeledamötema. Tre

fjärdedelar alla svarande instämmer i att det är en reform som av förbättra den kommunala demokratin. Även bör komplettera eller kollektivt brukarinflytande har många anhängare, dock något färre

SOU 1996: 169 Bilaga I 51

än valfriheten. Här finns också en höger-vänsterskala. Moderaterna är i allmänhet kritiska till kollektivt brukarinflytande än vän-

mer sterpartistema. Övriga partier hamnar i en trappliknande skala mellan dessa.

5.2.5¶Medborgarnas reaktioner systemskiftet

Valfrihet förefaller således var en reform som tilltalar flertalet kommunpolitiker. Bland medborgarna är inte attityden lika positiv, varken till valfrihet eller andra delar av det sk systemskiftet under 1991-94. En nationell studie av medborgarnas uppfattningar

om olika förändringar beställar-utförarorganisation, privatisering och valfrihet ger vid handen att endast 7 procent av de berörda ansåg att förändringarna medfört några förbättringar Håkansson, red. 1996. Närmare tre fjärdedelar 69 procent ansåg att förändringarna lett till försämringar. Störst missnöje fanns i kommuner

som genomfört både systemskiften och besparingar, samt bland kvinnorna och anställda i kommuner och landsting. De medborgare 36 procent av hela urvalet som ansåg sig berörda av förändringarna förblev emellertid inte passiva. Studien visar att mellan åren 1991 och 1994 ökade den politiska aktvititeten i denna grupp i form av att fler försökte påverka kommunala beslut eller planer. Vidare ledde reaktionerna också till omfattande partibyten vid valet 1994. Missnöjet mot den borgerliga majoritetens politik var således påtaglig.

Så långt den nationella delen av studien. Studien omfattade också ett urval av fyra kommuner där även förtroendet till politiker och tjänstemän jämfördes mellan åren 1991 och 1994 Håkansson, red. 1996. Resultaten gav att andelen medborgare som ansåg sig ha ett mycket eller ganska stort förtroende för politikerna i kommunen var relativt låg mellan 13 och 24 procent. Trots missnöjet mot såväl systemskiften som besparingar minskade inte förtroendet under den aktuella tidsperioden. Förtroendet för förvaltningen hade till och med ökat något. Därmed kan sägas att misstron mot den förda politiken inte i någon märkbar utsträckning påverkade förtroendet för det lokala politiska systemet.

Senare tids opinionsmätningar tyder på att misstroendet för kommunpolitiker ökat bland medborgarna se avsnitt 5.2.3. Förklaringen till detta torde inte enbart missnöje mot den

vara förda politiken, utan också alla de skandaler som uppmärksammades i massmedia under 1995-96.

Det finns emellertid studier som ger intrycket att det finns ett samband mellan politikens resultat leverans av service och mis-

52 Bilaga

stroende inte bara mot politiker och tjänstemän, utan också mot

det politiska systemet som sådant. Intervjuer med föräldrar till barn i daghem och äldre människor med hemtjänst gav bland annat resultatet att de som var missnöjda med servicen och inte lyckats påverka eller avstått från att påverka eftersom påverkansmöjligheterna var bristfälliga, tenderade att uppvisa misstro mot det politiska systemet. Brister i påverkansmöjligheter i sig skapar inte systemmisstro, enligt denna studie. Det avgörande är att servicen levereras på utlovats Möller 1996, sid 32lff.

det sätt som

5.2.6 De förtroendevalda beslutsfattare

som

Så över till den andra relationen den mer inåtriktade där det

- handlar om förhållandet mellan olika politiker och relationen till professionella grupper m m, dvs det som traditionellt kallats förvaltningen.

Inför kommunallagen är alla förtroendevalda i grunden lika,

differentierad verklighet har skapat flera olika roller. Olika men en typer av undersökningar har resulterat i en rad "rolluppsättningar för kommun- och landstingspolitikema. Bland de spänningar som tidigare uppmärksammats är den mellan rollen som förtroendeman, väljardelegat och partiombud Wallin Bäck Tabor 1981. En

- konflikt lyfts fram under senare år är den mellan att vara både

som ansvarig för verksamhet och personal produktionen och medborgarnas företrädare. Det har talats politikerna "flätats

om att samman och identifierar sig med verksamheten snarare än medborgarna. En beteckning som förekommit i debatten är nämndpartier", vilket betyder att det framträder större politiska skillnader mellan t ex en skolstyrelse och kommunstyrelsen än mellan de politiska partierna.

Andra spänningar som kommit att lyftas fram i debatten under

tid är mellan de professionaliserade politikerna senare mer kommunalråden och andra hel- eller deltidsavlönade förtroendevalda samt oavlönade politiker fritidspolitiker Montin Olsson

- 1994. Förutsättningarna för att bedriva politisk verksamhet skiljer sig kraftigt mellan dessa politikergrupper. Det finns betydande risker för maktkoncentration och elitstyre Viklund 1996.

Slutligen har det under flera år förts en diskussion om kommunstyrelsens ställning. Det görs ofta gällande att fullmäktiges roll har försvagats och att kommunstyrelsens roll har stärkts, både i relation till fullmäktige och övriga nämnder. Ett tillbakablickande ger emellertid intrycket att problemet är inte nytt. Redan vid mitten av 1960-talet konstaterar en initierad iakttagare att fullmäktige som

Bilaga I 53

korporation har med någon överdrift sjunkit till registreringsin-

en stans, medan de verkliga avgörandena träffas i kommunens styrelse

Wergenius 1966.

Fullmäktigeledamöter i arton kommuner fick ta ställning till vilka organisationer eller hade för stort inflytande

grupper som respektive borde ha större inflytande över den kommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Resultatet visade att det var framför allt staten, chefstjänstemän, massmedia, tjänstemän knutna till styrelse/nämnd, kommunstyrelsen samt fackliga organisationer som bedömdes ha för stort inflytande. Det fram-

var för allt personalen i verksamheten, brukargrupper samt fullmäktige som enligt ledamöterna borde ha mycket större inflytande Montin

Olsson Pettersson 1996. - -

De förtroendevaldas relationer till den kommunala förvaltningen har länge varit föremål för studier och diskussion. Det genomgående temat är att de förtroendevalda, framför allt de oavlönade, har successivt fått mindre betydelse i relation till

en professionella och chefstjänstemän.

5.3¶Nya roller och

uppgifter

Det har länge pågått ett sökande efter politikerroll bärs

en ny som upp av legitimitet och auktoritet. Det har funnits ambitioner att återskapa en del av den lokala gemenskapen och därigenom öka politikernas inflytande enligt traditionell politikerroll, bland

en annat genom inrättande av kommundelsnämnder. Sedan mitten

av 1980-talet har det i huvudsak handlat att utveckla styrn-

om nya ingsformer och förändringar i förvaltnings- och produktionsorganisationen. Målstyming och resultatenheter blev nyckelbegrepp.

Diskussionen om och spänningar mellan olika "roller" för de förtroendevalda i kommunerna återspeglar dels den professionalisering som skett det tidigare kallats "förvaltningen", dels

av som den komplexitet och differentiering kännetecknar den kom-

som munala organisationen och verksamheten. De förtroendevaldas, framför allt de oavlönades fritidspolitikemas, identitet har blivit problematisk, både för dem själva och för anställda och medborgare.

I samband med diskussionen kring beställar-utförarmodellen och andra kontraktstymingsmodeller har tydlig förhoppning

en om en ny politikerroll formulerats: de förtroendevalda skall frik- L från opplas "produktionen" och huvudsakligen ägna sig fora mulering av mål och beställningar utifrån medborgarnas behov samt granskning av nyttan med verksamheten utvärdering. I

54 Bilaga I

praktiken innebär det att vissa politiker huvudsakligen bör ägna sig

medborgarnas företrädare, medan andra politiker skall

att vara ägna sig handlingskraftiga och initiativrika beslutsfattare

att vara och styra genomförandet. Till stor del kan uppdelning av politikerrollen anpassning till den faktiska utvecklingen, dvs

sägas vara en den innehållsliga politikens successiva förskjutning till verksamheten produktionen samt den bristfälliga medborgerliga förankringen. Om de förtroendevalda befrias från produktionen kan

tid och kraft ägnas partiarbete och medborgarkontakter. mer

Till stor del kan sägas att den under 1990-talet intensifierade diskussionen olika önskvärda roller för politikerna har handlat

om

att rationalisera politiken. Genom att renodla olika roller, såsom om beställarpolitiker och utförarpolitiker, renodlas och underlättas chefstjänstemännens och heltidspolitikemas relationer till fritidspolitikema. Den politiska blir mer förutsägbar och styr-

processen bar. Det inte organisationen som skulle anpassas till politikernas

var uppgifter utan det omvända, att politikerroller skulle anpassas

nya till organisationen jfr Blomquist 1996. Därmed kan lite

den nya tillspetsat sägas att det är inte politikerna befriats från produk-

som tionen, utan är det chefstjänstemän och chefspolitiker som

snarare befriat sig från fritidspolitikema. De representativa demokratiska procedurema har ibland liknats vid over head-kostnader i förhållande till den kommunala produktionen, dvs nästan något nödvändigt ont. Effektivare verksamhet kräver kortare beslutsvägar och mindre demokratiskt krångel", kravet kommunen

av men

just demokratisk gör att de demokratiska procedurema att vara måste ändå fungera tillfredsställande.

Den tidigare så ofta framförda idén att dra en skarp gräns

om mellan politik och produktion har tonats ned i flera kommuner. Inte sällan har förtroendevalda i såväl nämnder som fullmäktige protesterat mot att de inte får påverka verksamheten under kontraktstid. Samspel och samarbete blir allt vanligare nyckelord.

Att många förtroendevalda värjer sig mot den rationaliserade politiken är inte överraskande. Det framkommer ofta en naturlig reaktion bland kommunalpolitiker mot olika slags rollindelningar och avgränsningar deras uppgifter. Politiken får genom rollin-

av delningar karaktären ett slags teater eller spel där varje individ

av iklär sig på förhand definierad karaktärssroll och inte förväntas

en avvika från denna. Kanske ligger det i det politiska uppdragets natur att inte känna sig bunden till vissa roller eller förhållningssätt

Offerdal 1992

Situationen är egentligen inte och har inte uppkommit

ny

införande organisationsmodeller, t ex beställargenom av nya utförarmodellen. Under lång tid har politiken successivt profes-

en

SOU 1996: 169 Bilaga I 55

sionaliserats i meningen att viktiga politiska avgöranden flyttats från nämnder till verksamhetsledare och personal. I denna situation uppstår ett dilemma: politikernas inflytande över den kommunala verksamheten har minskat samtidigt som det politiska ansvaret kräver ett stort mått av inflytande Pierre 1995, sid 108. Ett annat dilemma är förhållandet mellan allmänintresse och särintresse. Politikerna är i behov av information för att forma allmänintresset i olika frågor information oftast finns hos personalgrupper

- som och brukargrupper med olika särintressen Viklund 1996.

De ekonomiska rationalitetsaspekter som har varit tongivande i debatten kring politikerrollen tycks alltmer balanseras upp av en diskussion kring vad som kan kallas lokal demokratipolitik. I korthet innebär det starkare betoning det offentliga samtalet

en mellan politiker och medborgare. Diskussionen om politikerroll, framför allt för fritidspolitiker, tenderar att bli mer förutsättningslös, öppen och dynamisk Olsson Montin 1996.

-

Sammanfattningsvis kan sägas att professionaliseringen av den kommunala förvaltningen, minskade ekonomiska resurser, interna maktförändringar, ökat omgivningstryck, den växande individualismen i samhället som helhet och ett ganska utbrett politikermissnöje bland medborgarna utgör några viktiga faktorer som förklarar varför politikerrollen har problematiserats under senare år. De sk systemförändringama i riktning privatisering och valfrihet

mot t ex fick också ett underbetyg av de berörda medborgarna.

Politikerrollen har differentierats på olika sätt. Det pågår sedan länge ett sökande efter en ny och kanske rimligare roll. En stor del

rollproblematiken handlar om relationen mellan politik och av förvaltning/produktion, vilket behandlas i nästa kapitel.

56 Bilaga I

6 Politik, och

förvaltning produktion

Relationen mellan politisk styrning å ena sidan och byråkratisk och professionell självständighet å den andra har alltid varit föremål för diskussion. Några har hävdat att det går att särskilja politik och förvaltning, medan andra anser att det handlar om vad man menar med po1itik och att gränsdragningar ofta är formella än

mer reella. Syftet med detta kapitel är att dels redogöra för gränsdragningsdebatten, dels försöka tränga bortom gränsdragningsdiskussionen för att undersöka vad det kan finnas för innehåll bakom beteckningama politik, förvaltning och

serviceproduktion.

6.1¶Vad är

politik

En ofta framförd tes är att det under flera år funnits "övertro på

en vad politiken kan åstadkomma och att "politikens" roll

numera minskat. Det har också funnits en uttalad linje från vissa håll att politikens betydelse också bör reduceras till förmån för andra sfärer och aktörer i samhället professioner, marknaden, fami1jen och den enskilde. Andra tvärtom, att poli-

menar tiken måste återerövra kontroll över ekonomin och marknaden samt att politikerrollens status måste höjas. Professioner och marknaden bör enligt detta synsätt vara i politikens tjänst. I kommunala sammanhang diskuteras ofta relationen mellan politiker och tjänstemän. Inte sällan stöter påståenden att

man "politikema lägger sig i detaljer eller att politikernas styrning är otydlig. Å andra sidan kan politiker

hävda att det råder "tjänstemannavälde" i kommunen.

Om vi instämmer i verklighetsbeskrivningen och/eller håller med om vad som bör ske är till stor del beroende vilket politikbegrepp vi använder. Politik kan avse flera saker som term och som begrepp. I detta sammanhang är det den begreppsliga bestämningen som skall lyftas fram jfr Lundquist 1993, sid 24 I litteraturen kan identifiera fyra definitioner politikbegreppet:

av en institutionell definition, en funktionell, innehållslig definition,

en samt en processorienterad definition Offerdal 1992, sid 92ff. De tre första är vanligt förekommande i Statsvetenskapliga läroböcker se t ex Lundquist 1993, sid 27

För det första kan med politik menas det som politiker sysslar med institutionell definition. Om en nämnd utreder ett ärende och fattar ett beslut är detta per definition politiska aktiviteter. Denna definition blir närmast tautologisk, dvs politik är det som politiker håller på med Lundquist 1994, sid 42. På liknande sätt används ofta politikbegreppet för att beteckna aktiviteter, idéer och institutionella arrangemang som är knutna till det offentliga. Den "offentliga sektorn" blir därmed den politiska sektorn. Denna definition av politik kan ses som historisk förvrängning av en

en klassisk uppfattning om att politik är en offentlig verksamhet i betydelsen öppen för insyn och medborgardeltagande.

För det andra är politik styrning, auktoritet och maktutövning funktionell definition. Politik och makt har ibland betraktats som synonymer. Enligt t ex Weber betyder politik strävan efter makt eller inflytande maktfördelningen och att den som bedriver politik strävar efter makt; antingen makt som medel för att uppnå andra mål ideella eller egoistiska, eller makt för maktens egen skull, för att njuta av den prestigekänsla makten ger" Weber 1977, sid 41. Om bortser från strävan efter makt för dess skull

egen kan makt och auktoritet ses som instrument för att uppnå vissa mål. Makt kan översättas till kontroll över strategiska resurser som kan användas i speciella syften. Politik är i denna mening en funktionell styrelsefonn som omformar olika särintressen till allmänintresse.

För det tredje kan politik vara att påverka människors levnadsförhållanden innehållslig definition. Iklassiskt statsvetenskapligt språkbruk anges detta som auktoritativ fördelning av värden". Att värdefördelningen är auktoritativ betyder att medborgarna i samhället uppfattar den som bindande, att de accepterar och lyder Easton 1965. Detta är politikens innehåll. Politik handlar då om att definiera problem, behov och utmaningar i samhället och driva dessa vidare i en politisk beslutsprocess som resulterar i en legitim resursfördelning Bay 1965. Det är enligt detta synsätt en genuint politisk uppgift att definiera och prioritera mellan olika medborgargruppers sociala och andra samhälleliga problem och att granska effekterna olika insatser och åtgärder i samhället

av politisk utvärdering Montin 1993a. Det betyder att i takt med att andra aktörer, t ex professionella i praktiken sköter behovsdefinitioner och prioriteringar minskar behovet av politiker.

För det fjärde kan politik vara hantering av konflikter processorienterad definition. Det finns konflikter i samhället och . politiska institutioner har till uppgift att ta hand om dessa och finna för flertalet acceptabla kompromisser. Det är inte politiken och politiker som skapar intressen, utan förekomsten av olika intressen

58 Bilaga I

som skapar politik och politiker. I en värld där teknokratin och specialiseringen är stark och där det finns ambitioner att finna tekniska lösningar på sociala problem behövs politiken för att hantera intressekonflikter och finna rimliga lösningar besvärliga problem Fischer 1990. Fanns det expertis som kunde lösa alla sociala och andra samhälleliga problem till allas bästa behövdes ingen politik. Till skillnad från teknokratins sanningssökande är politiken meningsskapande March Olsen 1989. Politikens

uppgift är inte i första hand att komma fram till sanningar utan till rimliga och rättfärdiga lösningar i konkreta fall Offerdal 1992, sid 82-92. Denna bestämning politik är processorienterad. Det

av betyder bland annat att politik är inte bara att ta ställning till olika alternativa strategier, utan också att skapa nya alternativ, nya möjligheter.

Politik är således ett mångdimensionellt begrepp och kan användas olika sätt. De fyra definitionerna utesluter inte varandra utan kompletterar varandra. Sammantaget säger oss de fyra synsätten att vi kommer inte undan politiken.

I det följande sker först institutionell analys, dvs hur har de

en institutionella gränsdragningarna mellan politik och "förvaltning" diskuterats sedan slutet 1970-talet Det handlar

av om dels relationen mellan politiker och tjänstemän, dels relationen mellan olika politiska i kommunen. Därefter kommer ana-

organ lysen att riktas mot innehållet och processerna. I en empirisk och konstruktiv analys bör vi ifrågasätta det formellt institutionella synsätt som säger att politik är det som politiker sysslar med och betrakta det som en hypotes. Att säga att en eller flera aktörer har makt gör oss inte heller speciellt klokare. Det väsentliga är frågan: makt att göra vad, inte makt över vem Stoker 1995; Stone 1989; Petersson 1992. Därmed förefaller det innehållsliga och

störst betydelse i studie av kommunal poliprocesserna vara av en tik. Vem som gör vad är först och främst en empirisk fråga, dvs vem/vilka formar innehållet i politiken, vem/vilka är aktiva i de meningsskapande processerna och hur fungerar i praktiken det politiska ansvaret Utifrån kunskaper om detta kan vi i relation till

de normativa ideal som finns i den kommunala demokratidebatten

föra en konstruktiv diskussion om vem som bör göra vad, hur ansvarsutkrävandet bör utformas osv jfr Sørensen 1995, sid 63.

6.2¶Den formella

gränsdragningen

I kommunala sammanhang finns det en innehållslig innebörd som står att finna i kommunallagen, nämligen att nämnderna ansvarar

Bilaga I 59

för verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet KL 6 kap. 23 § Det har däremot i praktiken varit svårt att finna en för alla godtagbar lösning den institutionella gränsdragningen. Det har under årens lopp förts intensiva diskussioner om relationen mellan politiker och tjänstemän. Norell identifierar tre kommunala förvaltningssyner: politisk, pragmatisk och facklig-juridisk Norell 1989, sid 42 ff. Den politiska förvaltningssynen innebär att eftersom politikerna har ansvaret bör de också reellt styrande. Inga principer bör hindra dem vara från påverka verkställigheten. Den fackligt-juridiska förvaltningatt hävdar närmast motsatt ståndpunkt. Förvaltningen skall ssynen en garantera rättssäkerhet och professionalism. Politikerna bör ange mål och inriktning för att därefter lämna över till förvaltningen att självständigt genomföra besluten. Den pragmatiska förvaltninghävdar strikt gräns inte är möjlig att dra. Däremot går ssynen att en det att skapa för båda parter godtagbar rollfördelning. Viktigt är en dock tjänstemännen är beslutslojala. Politikerna skall avgöra hur att rollfördelningen i praktiken skall ut. Detta betyder att den fakse tiska rollfördelningen kan variera mellan olika sektorer och mellan olika kommuner. Norells empiriska studier de kommunala adav ministratöremas roll visar också att den faktiska rollfördelningen varierar beroende kommuntyp, sektor, tjänstemännens bakgrund, politikernas bakgrund etc. I liten kommun kan gränsen en mellan politik och förvaltning flytande än i en större vara mer kommun Norell 1989, sid 261 f. Synen på förhållandet mellan politiker och professionella på kommunal nivå har skiftat över olika tidsperioder. På basis av den offentliga debatt förts sedan 1940-talet drar Norell slutsatsen som förvaltningen efter att först ha uppfattats en positiv faktor i att som uppbyggandet den kommunala verksamheten sedermera kom att av framstå kritisk dager: i mer

"Riskerna för tjänstemannavälde har uttryckts under lång tid först under delen 1970-talet och men senare av början 1980-talet uppfattas detta mera allmänt som av problem, och viljan att begränsa eller balansera förett valtningens roll uttrycks explicit. Faktiska åtgärder vidtas även med detta klara syfte Norell 1989, sid 48.

Vid denna tidpunkt det många vittnade om tjänstemännens var som växande makt. Omfattande studier genomfördes av t ex planeringi kommunerna och en av slutsatserna var att sprocesser "tjänstemännen/planerarna, antal ökat medan politikernas vars

60 Bilaga I SOU 1996: 169

minskat, har fått en allt självständigare maktställning, dels

genom sin specialistkompetens, dels genom att de har möjlighet att lägga ner mycket mer tid än politikerna under beredningen varje

av ärende" Gustafsson et 1981, sid 32.

Ien annan studie karakteriserades politikerna "defensiva

som granskare: "I mycket liten utsträckning ägnar man sig problemlösning ihanteringen av ärenden. Problemlösningsarbetet är i stället överfört till förvaltningen" Brunsson Jönsson 1979,

sid 70. Troligen tog politiskt ansvariga i kommunerna intryck

av dessa forskningsresultat.

Gränsdragningsproblemen ökade i takt med att kommunerna i praktiken övergick från lekmannaförvaltning till tjänstemannaförvaltning med lekmannastyre. Under 1950-talet inleddes professionaliseringen av den kommunala förvaltningen och sedan dess har de förtroendevalda fått allt svårare att hävda sitt lekmannaansvar. Sedan mitten av 1970-talet har debatten förhållandet mellan poli-

om tiker och tjänstemän intensiñerats. Forskningsresultaten och debatten har visat att en gränsdragning varit svår att göra och upprätthålla. Den har heller inte varit eftersträvansvärd för alla.

Från mitten av 1980-talet tycktes bilden förändras igen, från misstro till tilltro. När målstyming och stärkt administrativt ledarskap formulerades som viktiga strategier förändrades hållningen till den professionella förvaltningen. Det blev allt vanligare att kommunerna delegerade frågor som tidigare legat på politisk nivå till tjänstemannanivå, tex personalfrågor och ekonomiskt ansvar. Ett exempel på detta är daghemsföreståndamas förändrade roll. Från att vara en jämlike i arbetslaget dock med pedagogiskt ansvar blev föreståndama definierade som chefer för daghemmen. Det betyder att tilltron till förvaltningen eller kanske framförallt till cheferna

för olika delar av förvaltningen åter ökade. Svängningen i

- synen på förhållandet mellan politiker och tjänstemän framgår i de första förslagen till ny kommunallag. I ett betänkande framhålls att de

förtroendevaldas arbete måste i ökad utsträckning

inriktas på att formulera tydliga mål för den kommu-

nala verksamheten och följa upp att dessa mål omsätts i

praktisk verksamhet SOU 1985:28, sid 120.

Dessa politiska ledningsfunktioner bedömdes vid denna tidpunkt vara så viktiga att de borde skrivas in i kommunallagen prop. 1986/87:28, sid 120; prop. 1986/87:91, sid 53. Detta förslag stötte emellertid på motstånd och Demokratikommittén gjorde

en omvärdering. I den proposition om ny kommunallag, som antogs

av riksdagen våren 1991, framhölls att det

Bilaga 61

n vore fel att införa en särskild regel om vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt. Ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna I det perspektivet skulle en lagreglering vara olycklig eftersom en sådan skulle kunna leda till en diskussion om en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltning" prop. 1990/91:117, sid 89.

Denna hållning ligger nära det som Norell definierar som pragmatisk förvaltningssyn" Norell 1989.

Uppfattningen om förhållandet mellan politiker och tjänstemän förändrades således från vilja att begränsa de makt till

en senares en fråga "ömsesidigt förtroende. Dessa förändringar kan tolkas

om på följande sätt. När kommunerna var i ett uppbyggnadsskede växte tjänstemannakåren och övertog i praktiken uppgifter som tidigare skötts av förtroendevalda. Det skedde en förskjutning från lekmannaförvaltning till "lekmannastyre". Det som tidigare betraktades som politik och var föremål för beslut i nämnder delegerades till tjänstemän. De anställdas politiska betydelse ökade. Detta kom i konflikt med idén om politisk styrning och den försvagade politiska kontrollen av verkställigheten började definieras som både ett demokrati- och stymingsproblem.

I takt med att kommunernas ekonomi försämrades under 1980talet ökade kritiken mot kommunernas bristande effektivitet. Det började talas i termer av effektivare ledarskap och delegerat ekonomiskt till tjänstemännen. Därmed började problemfor-

ansvar muleringen förändras: den politiska styrningen borde förändras eller till och med försvagas. Delegering och starkare administrativt ledarskap skulle ge ökad effektivitet och ersätta en stor del av den politiska styrningen.

I den ovan citerade propositionen framhålls att en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltning inte är lämplig. I anslutning till den nya kommunallagen introducerades en ny styrmodell i kommunerna, den sk beställar-utförarrnodellen. Till skillnad från argumenteringen i förarbetena till lagen bygger denna modell på en åtskillnad mellan politik och produktion, dvs en "strikt gränsdragning. I Lokaldemokratiutredningens betänkande markerades detta starkt, nämligen att det är en "väsentlig kvalitativ skillnad mellan å ena sidan att vara "medborgarföreträdare" och samtidigt representant för produktionssidan och att dessa roller är åtskilda SOU 1993:90, sid 263. Tanken bygger på att det inte

62 Bilaga I SOU 1996: 169

längre handlar om politik och förvaltning utan politik och produktion. I t ex en beställar-utförarorganisation har nämnden en förvaltning till sitt förfogande, men det är stabsfunktion och inte

en något som betecknar den service- och omsorgsproducerande verksamheten.

6.3 Två

handlingsstrategier

I grova drag framträder två olika handlingsstrategier som utgår från två olika typer av rationalitet. Den första strategin innebär att de förtroendevalda i princip kan in och påverka alla nivåer i den kommunala organisationen. Det bygger föreställningen att utifrån ett politiskt-demokratiskt synsätt finns det inte några möjligheter att principiellt fördela makten mellan politiker och tjänstemän. Den legitimering som väljarna ger politikerna ger dem en självklar rätt att påverka verksamheten på alla nivåer Lundquist 1991, sid l71f.

Denna föreställning är klassisk. I kommunerna har en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltningen länge varit främmande. En av de gamla borgerliga kommunernas idémässiga grunder var att lekmän både beslutade och genomförde olika sociala och andra åtgärder. Det lokala självstyret har varit och är fortfarande i lagstiftningen ett lekmannaansvar. I den nya kommunallagen finns fortfarande skrivningar som direkt kan hänföras till lekmännens oinskränkta ansvar. En kommunal nämnd är ansvarig för all verksamhet inom nämndens område, inte bara för den verksamhet som sker i nämndens egen direkta regi. Denna markering av det odelade lekmannaansvaret betyder att ingen kommunal verksamhet kan bedrivas utan ett politiskt ansvar. Detta gäller även för uppgifter som är ålagda av statsmakterna, t ex utbildning och socialtjänst.

Den andra strategin som finns representerad i målstymings-

ideologin och olika varianter av kontraktsstyrning och beställarutförarmodeller innebär att tydliga gränser bör etableras. Idén är

att det finns en grundläggande skillnad mellan politik och "handling". Framför allt företagsekonomer i Sverige har betonat denna distinktion Brunsson Jönsson 1979; Jönsson 1989, Kap

- Hansson Collin 1993. Distinktionen är också fundamental inom

- Public Choice-teorin Aucoin 1990, sid 126f. Politikens legitimeringsgrund är dels att det förs en demokratisk debatt där det förekommer oenigheter och konflikter, dels själva det formella beslutsfattandet som sker enligt vissa institutionaliserade demokratiska procedurer. Handlingen som representeras av

-

SOU 1996: 169 Bilaga I 63

förvaltningen och serviceproduktionen legitimeras det faktiska

- av utflödet av service, Det enligt den lokala folk-

omsorg m m. som styrelsemodellen kallats för det politiska in- och utflödet

får här en dualistisk snarare än hannoniell prägel. De förtroendevaldas

en verksamhet har helt andra legitimeringsgrunder än de professionella service- och omsorgsverksamhetema. Av detta följer att det bör ske en separering av "politik" och "handling" såväl organisatoriskt som i tiden och i rummet Jönsson 1989, sid 277-279. Vi ser här en stark idémässig koppling mellan de beställarutförarkoncept som formulerades i början 1990-talet och svensk

av företagsekonomisk forskning kommuner, även det sällan

om om redovisas några sådana samband i debatten.

En renodling av detta synsätt innebär att politiken bör träda "tillbaka" i så stor utsträckning möjligt. Det innebär bland

som annat att de förtroendevalda bör inte ha några kontakter med

personalen utan allt bör gå via chefstjänstemännen. Når det gäller verksamhetens kvalitet och utformning är det uteslutande kundernas/medborgamas bedömningar som gäller. Slutligen markeras de förtroendevaldas självständighet gentemot partiet. Politikernas uppgifter bör enligt detta synsätt begränsas till att omfatta beslut och uppföljning, ledningsfunktionen inom förvaltningen bör

vara stark och avstämningen den kommunala servicens kvalitet bör

av ske i form av brukarenkäter och de preferenser framkommer

som när medborgarna väljer service. Denna begränsade politikerroll finns framför allt företrädd bland moderata politiker Westerståhl 1995. En undersökning av fullmäktigeledamöter i arton kommuner visade också att det uteslutande borgerliga ledamöter, fram-

var för allt i förortskommuner till Stockholm, instämde i

som påståendet att utrymmet för politiskt beslutsfattande borde begränsas Montin Olsson Pettersson 1996.

- -

Socialdemokratiska och borgerliga, framför allt moderata, politiker har ofta olika uppfattningar om relationen mellan politiker och tjänstemän. Socialdemokratiska politiker intar restriktiv

en mer hållning när det gäller att förvaltningschefer befogenheter

ge Blom 1994, sid 165. Bland moderata politiker framträder

en annorlunda hållning, nämligen att cheferna skall befogenheter att

ges vara chefer över sin organisation och verksamhet utan inblandning av politikerna Westerståhl 1995, sid 30.

De två redovisade grundläggande strategiema för relationen mellan politik och förvaltning politiker och tjänstemän bygger på två typer av rationalitet. I det första fallet kan vi tala politisk-

om en demokratisk rationalitet som har att göra med hur olika värden och intressen skall hanteras och organiseras i den kommunala organisationen. I det andra fallet kan tala mål-medel rationalitet

om en

3 16-1455

64 Bilaga I SOU 1996: l 69

har att göra med hur effektiv organisationen är i förhållande som till uppsatta mål och kostnader Lundquist 1991. Attitydmätningar och andra undersökningar av politikerrollen vid handen att det finns skilda synsätt kan återföras på ger som partitillhörighet, det är inte hela sanningen. Genomgående har men mål-medelrationaliteten med återföljande begränsning av polien tikerrollen blivit ett dominerande inslag i fömyelsetänkandet. Mot bakgrund genomgången vad politik kan vara är det i förav av sta hand de två första betydelsema som framträder, dvs politik som institutionellt avgränsad verksamhet samt politik som makt, styrning och auktoritet. Påverkan människors levnadsförhållanden och hantering samhälleliga konflikter träder i bakgrunden. av

6.4¶Tjänstemännens politiska praktik

Vi från olika studier att relationen mellan politiker och tjänvet stemän och därmed också uppfattningen om vad som är politik respektive icke politik varierar mellan olika typer av kommuner. I små kommuner tenderar det administrativa och det politiska att flyta i större utsträckning än i större kommuner Norell samman 1989, sid 270. Senare års forskning om kommunala chefer bekräftar deras verksamhet är tämligen politisk till sin karaktär att Blom 1994. För det första förväntas förvaltningschefema uttolka ibland oklara och beslut. Det betyder att det egentliga innevaga hållet i ett beslut kan tillkomma efter det formellt politiska beslutet. För det andra fungerar cheferna ibland som handledare politiki deras politiska arbete. För det tredje händer det ofta att förerna valtningschefema avgör vilka frågor skall föras upp på den som politiska dagordningen. Många strategiska frågor hanteras utan politikernas inblandning. Sammantaget visar en studie att "det finns obalanserad relation mellan förvaltningschefer och polien tiker på kommunal nivå där politikerna befinner sig i klart underläge" Blom 1994, sid 167. Dessa slutsatser omfattar förvaltningschefer i både traditionell funktionell och sektoriserad organisaen tion samt kommundelsförvaltning med integrerad och en geografisk organisation. Det förefaller enligt den studien således inte finnas några större skillnader mellan olika formella organisationslösningar med avseende på relationen politiker och chefstjänstemän utan är "samlad bild" Blom 1994, sid 164. en Mot denna generella bedömning kan i viss mån ställas resultat från utvärderingen stadsdelsnämnderna i Göteborg och Stockav holm. I båda fallen forskarna att de förtroendevalda har menar stärkt sin ställning gentemot chefstjänstemännen Westerståhl 1995;

BilagaI

Premfors Sandqvist Sanne 1994, sid 166. När det gäller

- stadsdelsnämnderna i Göteborg Westerståhl iakttagel-

summerar serna på följande sätt:

"Vad de förtroendevalda beträffar har stadsdelsreformen fått en påtaglig effekt. De har blivit allmänpolitiker i stället för sektorspolitiker och de har utvecklat en klar lokal anknytning. Deras insyn och inflytande över verksamheten har enligt deras uppfattning

egen ökat. Både politikernas lokalanknytning och deras ökade inflytande bekräftas tjänstemännens

genom bedömningar" Westerståhl 1995, sid 323.

Citatet ger uttryck för att det finns ett samspel mellan politiker och tjänstemän, men sker detta samspel på lika villkor

6.5 lika villkor

Samspel

Intervjuer med nämndordföranden och förvaltningschefer ofta

ger resultatet att det råder ett "konstruktivt samspel mellan politiker och tjänstemän. Det kan tolkas som att båda sysslar med politik, fast på lite olika sätt. I en studie av relationen mellan politiker och förvaltningschefer framkom bland annat att det finns ett ömsesidigt beroende mellan politisk ledning och förvaltningsledning Pettersson 1996. Gränsen mellan politik och förvaltning visade sig inte mellan nämnd och förvaltning på andra håll

utan snarare i organisationen; dels mellan förvaltningschef och underordnande, dels inom nämnden mellan presidiet och vanliga ledamöter.

Ett annat exempel kan tas från genomförande styrre-

av en ny form. I landets största kommun introducerades i början 1990-

av talet ett konkurrensprogram inom äldreomsorgen. Det fullmäk-

var tige som beslutade att programmet skulle införas, det de

men var sociala distriktsnämndema som stod för det praktiska

genomförandet. Vissa distriktsnämnder anammade idén helhjärtat medan andra var mer tveksamma. Omfattningen konkurrensutsättnin-

av gen kom således att variera. Variationema skulle kunna förklaras

av yttre omständigheter, t ex andelen äldre eller antalet potentiella omsorgsproducenter, men så var inte fallet. Förklaringen låg snarare i att olika politiska och administrativa aktörer agerade på olika sätt. De ledande tjänstemännen hade ett stort inflytande i etableringsprocessen. I de distrikt där det fanns viss ambivalens

en bland politikerna i distriktsnämnden hade socialchefen ett avgörande inflytande. Om chefen argumenterade för konkurren-

66 Bilaga I

sutsättning blev detta också nämndens policy, och fanns det tveksamheter hos chefen bibehölls tveksamhetema i nämnden Fridolf 1996a. Exemplet visar att tjänstemännens politiska betydelse tycks öka när det råder viss oklarhet eller osäkerhet bland politikerna. Det uppstår ett policy-tomrum som fylls av tjänstemännens egna värderingar och ambitioner.

Bland många politiker och tjänstemän i kommunerna uppfattas troligen gränsdragningen inte som något problem. Så länge det inte uppstår några konflikter går de in varandras områden utan att det uppfattas som något stort regelbrott. Så kan framför allt vara fallet i relationen mellan närrmdordförande och förvaltningsche-

en fen. Det är inte ovanligt att oppositionen i en nämnd har en betydligt kritisk hållning till relationen mellan politiker och tjän-

mer stemän än majoriteten.

6.6¶Praktisk Värderationalitet

I grunden finns ett dilemma handlar om å ena sidan normativa

som föreställningar politikernas roll i det representativa demokra-

om tiska systemet och den politiska och professionella praktiken å den andra. Den dualistiska politik-administration behöver

synen ersättas med ett annat synsätt inte låser våra tankar. Därefter

som kan vi ta ställning till de demokratiska problem ett sådant synsätt innebär. En artikel C. Shaw 1992 kan ge en fingervisning om

av vilken väg analysen kan träda in på. Shaw ställer Webers byråkratikriterier mot Hegels statssyn. l Webersk tradition är byråkratin

apparat styrs av legal-rationell auktoritet. Den är ett instruen som ment för politiskt ansvariga och neutral inför lagar och regler. Eftersom byråkratin i praktiken inte är detta viljelösa instrument skapas olika grader formellt handlingsutrymme discretion.

av Dess kreativitet antas dock vara kontrollerad av överordnade organ och formella regelverk. Samtidigt innebär handlingsutrymmet att implementeringen politiska beslut kan i stor utsträckning

av utfonnas efter eget gottfinnande. I den weberianska föreställningsvärlden finns således en paradox.

Bureaucracy supposed to implement political decisions with technical precision, but this ideal can

be fully realized because bureaucrats would alnever

have of discretion Shaw 1992, sid ways some space 385.

SOU 1996: 169 Bilaga I 67

Denna paradox lever vidare och kan förklara varför det är svårt att finna en gränsdragning är både praktiskt och kunskapsmässigt

som relevant. Praktiskt, därför att byråkratin helt enkelt inte låter sig styras på detta sätt. Kunskapsmässigt, därför att det inte tas hänsyn till vad tjänstemännen faktiskt sysslar med.

Hegels uppfattning om byråkratin eller egentligen staten skiljer sig på några fundamentala punkter från den weberianska traditionen. Aktiviteterna i en byråkrati är i webersk terminologi tekniska appliceringar av expertkunskaper, dvs det handlar att

om finna lämpliga medel för att uppnå politiska mål. I hegelsk anda kan byråkratins aktiviteter i stället beskrivas "subsumption",

som dvs det sker både tekniska bedömningar och värderingar utifrån olika normsystem. Den hegelska byråkratin är således inte värderingsfri utan underordnad subsumerad olika normsystem styr

som handlandet i konkreta och strategiska frågor Shaw 1992, sid 384.

Det är egentligen två helt olika förhållningssätt. Den weberianska uppfattningen om byråkratins aktiviteter kan hänföras till det Aristoteles kallade "techne", medan den hegelska kan hänföras till "phronesis" Shaw 1992, sid 385. Techne är beteckning aktiviteter som handlar hur med olika medel uppnår ett uppsatt

om man mål. Det är grundbegreppet till det vi idag kallar teknik eller teknologi. Phronesis är en beteckning aktiviteter som handlar om praktisk etik. Vi analyserar och värderar olika intressen och värderingar för att utöva praktiskt handlande. Det kan kallas för praktisk värderationalitet, men har idag inget eget begrepp Flyvbjerg 1993, sid 73. Närmast kommer använder be-

om greppet politik".

Sammanfattningsvis kan sägas i den weberianska och fortfarande dominerande traditionen sysslar byråkratin med instrumentell eller teknisk rationalitet, medan den hegelska tolkningen säger oss att byråkratin också och kanske framför allt sysslar

- med praktisk värderationalitet. Det våra föreställningar

nyanserar om förhållandet mellan politik och förvaltning. Det bidrar till

en

mer realistisk syn på förvaltningens/tjänsteproduktionens politiska

betydelse. Ofta ställs frågan vem styr och kontrollerar byråkratin men frågan låter sig inte besvaras på ett entydigt sätt. Den professionaliserade förvaltningens självständighet gentemot såväl politiker som andra är framträdande. Frågan kan omformuleras på följande sätt: hur sig den professionaliserade förvaltnin-

anpassar gen till olika förändringar i den politiska, sociala och ekonomiska omgivningen När frågan ställs på detta sätt är det inte längre den hierarkiska relationen mellan styrande och styrda fokuseras

som utan de professionaliserade tjänstemännen politiska aktörer

som

68 Bilaga

Jones 1995, sid 93. Därmed kommer deras politiska betydelse att

synlig. bli mer

Med realistisk syn på förhållandet mellan politiska och

en mer administrativa/professionella institutioner kan man försiktigt formulera två konstruktiva rekommendationer. För det första bör professionella och chefstjänstemän göra sig medvetna om att de sysslar med politik, dvs medverkar till att avgöra vem som skall få vad, när och hur. Det betyder att de också bör diskutera vilka värderingar

styr deras handlande bygga slags självförståelse över sin som - en roll i demokratin jfr Lundquist 1994, sid 157 ff. För det andra bör politiker å sin sida acceptera att de inte är de enda politikerna i reell mening. Det betyder att de i egenskap av att vara direkt legitimerade och ansvariga inför medborgarna också måste bli

av tydligare i sina värderingar. Deras praktiska etik bör fokusera att tydliggöra och argumentera för prioriteringar mellan olika behov och behovsgrupper i samhället politikens innehåll. Det är egentli-

ursprunglig uppgift för kommunalpolitikema, men har gen en kommit i skymundan i takt med professionaliseringen och sektoriseringen Westerståhl 1993. Idetta sammanhang kan refereras till det statsvetare ibland kallar stark demokrati vilket i korthet

som innebär att såväl vanliga medborgare som politiker och professionella samtalar och samhandlar kring gemensamma angelägenheter Premfors Sandqvist Sanne 1994.

- -

6.7¶Professioner, autonomi och legitimitet

I detta kapitel har jag hittills behandlat de ledande tjänstemännens politiska betydelse i olika avseenden. I det följande skall professionemas utveckling och det kommunala fömyelsearbetet behandlas generellt. Det bör framhållas att "professioner" och

mer professionalism används i vid bemärkelse. I vissa fall görs distinktioner mellan professionell som innefattar t ex sk fria yrkesutövare såsom advokater och läkare och "kvasi-professionella" som omfattar t socialsekreterare, sjuksköterskor och

ex förskollärare. Några formella definitioner och gränsdragningar mellan den ena gruppen från den andra är inte nödvändig i detta sammanhang.

Ett kännetecken för professionella är att de strävar efter självständighet autonomi. De vill ha handlingsutrymme för att utöva sin yrkesskicklighet. Autonomin gäller både i relation till överordnade organisationsnivåer och till medborgarna Laffin 1986, sid 21. Hög grad självständighet kan tolkas som att de

av professionella har successivt lyckats "övertala" politiker och andra

Bilaga I 69

att de bedriver bäst sin verksamhet utan alltför stor yttre inblandning Ham Hill 1984, sid 143.

-

För att bibehålla och stärka sin professionella status behöver de emellertid också stöd från omgivningen. För vissa t

grupper, ex läkare, är autonomin hävdvunnen och behöver inte ständigt

reproduceras genom yttre stöd. Andra t socialsekreterare

grupper, ex eller förskollärare inom barnomsorgen, har inte denna sedan lång tid förankrade professionella legitimitet. Det kan därför finnas ett behov av olika former av stöd från de politiskt ansvariga Sannerstedt 1984, sid 239. Studier av daghemsföreståndamas roll i 1980-talets förändringar inom kommunerna uttryck för detta.

ger Föreståndama önskade att de politiskt ansvariga

vore mer intresserade av deras verksamhet, gav mer resurser till fortbildning samt att de uttryckte tydliga målsättningar för bamomsorgsverksamheten Montin 1993b.

Samtidigt visar studier att de professionella inom

grupperna barnomsorgen och äldreomsorgen åtnjuter relativt stor självständighet och att deras krav i samband med omorganiseringar var betydelsefulla för utfallet. Kravet på självständighet uttrycks också i form av misstroende gentemot de förtroendevalda. De ville slippa inblandning i sin verksamhet. Detta misstroende fanns i såväl kommuner med utan kommundelsnämnder Montin 1993b;

som jfr Svensson 1991, sid 203. Andra studier visar också att professionella inom den sociala sektorn i kommunerna benägna

är mer än sina kollegor inom den tekniska sektorn att ta strid för att förverkliga sina ambitioner Norell 1989, sid 222.

Bland de professionella grupper som undersökts inom barnomsorg och äldreomsorg finns således behov både av att hävda självständighet gentemot ansvariga politiker och samtidigt söka deras stöd. Denna dubbelhet bottnar bland annat i att dessa professionella grupper inte åtnjuter lika hög legitimitet bland politiker och medborgare som andra professionella Till dessa

grupper. spänningar kan föras effekter den ökade politiska roll

av som professionella grupper fått i kommuner och landsting.

6.8 av makt och ansvar

Förskjutning

Professionaliseringen av den kommunala förvaltningen har medfört en förskjutning av relationen mellan makt och Det formella

ansvar. politiska ansvaret inför medborgarna kvarstår medan makt över resursanvändning har förskjutits till resultatenheter och liknande. De senaste årens förändringar i organisation och styrsystem ligger i linje med och förstärker denna åtskillnad mellan makt och I

ansvar.

70 Bilaga I SOU 1996: 169

korthet skulle kunna uttrycka det som att de professionella fått

man ökad makt på bekostnad av politikernas makt. Fullt så entydigt är det emellertid inte. Även professionella kan uppleva mak-

grupper tlöshet eftersom makten innefattar i praktiken också att hantera politiska frågor.

En professionsstyrd verksamhet innebär att de etablerade professionella normerna är avgörande för verksamhetens innehåll. I de förändringsprocesser pågår kan vi se att det är andra ration-

som alitetsnormer gör sig gällande. Ekonomiska rationalitetsnor-

som

har blivit betydelsefulla. De som tidigare arbetade med att mer mer definiera behov utifrån professionella och erfarenhetsbaserade kriterier har i allt större utsträckning också fått ekonomiskt ansvar. Utmärkande för olika typer av "altemativa driftsformer" är att verksamhetsledningen skall balansera behov och resurser Johansson mfl 1994. Det ökade ekonomiska ansvaret kan komma i konflikt med de professionella nonnema. Denna normkonflikt kan förklara varför vissa grupper inom t ex sjukvården varit starkt kritiska till införandet styrsystem Leffler 1996.

av nya

Att balansera behov och resurser för olika grupper av medbor-

brukar betraktas politisk uppgift politikens innehåll. gare som en Successivt har anställda i kommuner och landsting i praktiken övertagit delar dessa uppgifter. Det som kallas för

av "avpolitisering" blir i själva verket "politisering" av den professionella verksamheten.

6.9¶Mer än

övertalning politisk styrning

Hela detta avsnitt har på olika sätt visat att professionella grupper och serviceproducerande organisationer i den offentliga verksamheten har stark politisk ställning. De förväntas också i stor ut-

en sträckning flexibla och anpassningsbara i förhållande till nya

vara problem och utmaningar. Inte minst när det gäller att balansera behov och i krympande offentlig ekonomi.

resurser en

Flexibilitet och anpassning kan motverkas av en detaljerad politisk styrning. Istället enskilda serviceorganisationer

ges resultatenheter m ett relativt stort handlingsutrymme. Den plu-

m ralism och differentiering denna förvaltningspolitiska in-

som riktning medför står i bjärt kontrast till den lokala folkstyrelsemodellens förväntade stymingskedja partier fullmäktige nämnder

- - förvaltning. Det handlar kanske inte om att "styra" den professionaliserade förvaltningen utan att påverka och uppmun-

mer om tra byråkratier och professionella i riktning mot önskvärda

grupper

Bilagal 71 politiska mål Jones 1995. Nyckelorden är förhandling och övertalning snarare än styrning.

4 16-1455

72 Bilaga I SOU 1996: 169

7 och organisering Organisation

Fömyelsearbetet i kommuner och landsting handlar till stor del om att förändra befintliga eller skapa formella organisationer. Det nya finns stark tilltro till att med formella organisationsförändringar en öka såväl demokrati effektivitet och tjänstekvalitet. I detta som kapitel problematiseras denna föreställning. Ett alternativ är att uppmärksamma det faktiska samarbete som sker mellan professionella och andra aktörer. Vi kan således särskilja organisation från organisering.

7.1¶Organisationsteoretiska inriktningar

Teoribildningen inom området organisationsförändring är omfattande. Den chef eller typ ledning som vill strukturera om annan av sin organisation har tillgång till ett rikt material om det bästa sättet att organisera givet vissa uppgifter och viss omgivning. Organisationer beskrivs ibland planmässigt inrättade struksom består formella regelverk för befogenheter och ansvar, turer som av målsättningar, teknologier och sociala relationer. Det i praktiken vanligaste synsättet är att betrakta organisationen som en egen avgränsad enhet huvudsakligen styrs av ledning och ägare. som Organisationen instrument kan användas av ledningen på är ett som önskat sätt. Problem med organisationen kan huvudsakligen lösas reorganisering, dvs förändringar i den formella strukturen genom och procedurerna Bolman Deal 1995. - Delvis i konkurrens med detta synsätt organisationer finns det olika varianter teorier förhållandet mellan organisation och av om omgivning Blau Meyer 1987. Vi kan gruppera dessa teorier i tre - "modeller", den första utgår från att organisationens struktur varav till omgivningen. En variant detta är att en komplex anpassas av och dynamisk omgivning påverkar organisationen i riktning mot att bli allt differentierad decentraliserad och specialiserad. En mer variant är att organisationer deltar i kamp om makt över annan en varandras omgivningar och En organisation försöker resurser. maximera sitt handlingsutrymme och minska sitt beroende av andra organisationer, bland annat att samhandla med andra orgenom ganisationer Thompson 1967.

Bilaga I 73

Den andra modellen bygger på att organisationer i allmänhet inte är kapabla att hantera omgivningen på ett rationellt sätt. Enligt detta synsätt har organisationer i allmänhet svårt sig till

att anpassa nya utmaningar. Istället inträder olika urvalsprocesser innebär

som att vissa delar av organisationen sig och överlever medan

anpassar andra delar försvinner eller blir frusna strukturer med begränsad problemlösningsförmåga. Exempel sådan utveckling är då en organisation som varit tämligen sammanhållen successivt övergår till ett löst kopplat system med svagt koordinerade enheter Weick 1976. Gemensamt för båda dessa modeller är inslag

av omgivningsdeterrninism, dvs att omgivningen ställer krav

som organisationen har att anpassa sig till på olika sätt. Graden rationell

av omgivningsanalys är avgörande för organisationens förmåga att överleva.

Enligt den tredje modellen kan överhuvud taget inte påvisa

man några enstaka objektiva mekanismer såsom resursberoende

som binder samman organisationen med omgivningen. Den viktigaste faktorn är istället olika aktörers tilltro till vilken Organisationsform som är den bästa. Organisationens legitimitet i omgivningen blir viktigare än att göra rationella analyser problem och lösningar.

av Den organisation som funnit form åtnjuter hög legitimitet i

en som omgivningen tenderar att få rad efterföljare. Organisationer

en efterapar varandra i sökandet efter organisations- och styrformer som antas ha högt förtroende bland medborgare, kunder och andra organisationer Blau Meyer 1987, sid 130.

-

7.2¶Organisationsförändringar som vetenskap eller övertalning

När en ny organisationsreform skall introduceras och genomföras inträder ofta en trosvisshet. Det argumenteras för att just denna förändring leder till önskade mål och värden. Men på vilka grunder förs argumenteringen Hur ingående analys problemen i

pass av nuvarande organisation har genomförts Finns det dokumenterade och analyserade erfarenheter från andra organisationer där liknande förändring genomförts

Kritiken mot det förnyelsearbete bedrivs i kommuner och

som landsting handlar ofta om att man inte ordentligt analyserat vilka problem som lösningen skulle vara till för. I det följande

presenteras en generell kritisk analys på vilket sätt organisa-

av nya tionsmodeller och styrsystem tillkommer och introduceras framställningen baseras inget annat på Hood Jackson

om anges - 1991.

74 Bilaga I

Under 1940-talet argumenterade Herbert Simon som fick nobelpris i ekonomi 1978 för att förhållningssättet till administrativa reformer borde "vetenskapligt". Tidigare styrdes

vara mer organisationer och organisationsförändringar av tumregler och

utan teoretisk eller systematisk empirisk grund. Simon normer menade att det "administrativa beteendet borde vetenskapliggöras och när administrativa reformer formulerades och introducerades borde det ske vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Varje organisationsförändring skulle granskas och värderas utifrån objektiva kriterier det skulle "bevisas" att den ena reformen var

effektivare än den andra.

Detta för framtida organisatoriskt reformarbete fick

program inte det avsedda genomslaget. Det har visat sig att administrativa reformer i allmänhet inte genomförs enligt några rationella överväganden i Simons mening utan det handlar om att med hjälp

doktriner bedriva övertalning jfr Røvik 1992. Det finns alltid av

rad organisationsdoktriner att använda sig av, t ex separera en politik och förvaltning", målstyming ger effektivare styrning, "delegering och privatisering ger bättre resultat och "decentralisering ger effektivare styming.

Organisationsdoktriner är allestädes närvarande. Varhelst det finns formell organisation finns doktriner som talar om hur man

en skall göra för att nå framgång. Doktriner vilar oftast på mjuka data. Vanligt är att det används metaforer och andra liknelser för att bevisa att just denna doktrin är riktig. Doktrinema vinner över varandra i social där rivaliserande idéer framställs som

en process föråldrade. Det handlar rätt tidpunkt, rätt förpackning och at-

om traherande presentation. Likt kläder och bilar framställs de i olika färger och stilar. Doktrinema måste alltid framställas som det "senaste".

Andra kännetecken är att doktriner ofta är motstridiga. För varje doktrin säger att vi skall göra finns det en annan som före-

som x, språkar framför De är också instabila och tendera att komma

y x. tillbaka i olika tappningar. Målstyming, decentralisering etc är ofta inget annat än återupplivning äldre idéer. Organisationste-

en av formatörer har lätt för att glömma gårdagens misslyckanden.

7.3¶Offer för reforrnidéer

Den organisationsteoretiska utvecklingen har vandrat en väg från att huvudsakligen organisationer slutna system till att ana-

se som lysera dem beroende och interagerande med sin omgivning

som av på olika sätt. Den praktiska organisationsutveckling som sker i

Bilaga I 75

kommuner och landsting förefaller inte följa denna teoriutveckling. Det finns en tendens att organisations- och styrformer blir ett mål i sig snarare än ett medel för att lösa problem, tillgodose behov och efterfrågan, dvs det som kan kallas kämverksamheten. En kritisk

analys av många organisationsförändringar vid handen att den

ger konkreta verksamheten fungerar trots, inte tack vare, förändringar i organisation och styrsystem.

Ett genomgående tema är att de reformidéer som sprids och anammas i de kommunala förvaltningarna inte har så mycket med rationellt strategiskt tänkande att göra. Inte heller anses organisationerna vara styrda av en strukturellt determinerad omgivning. Snarare är det så att idéutvecklingen utvecklas efter sin logik i

egen mötet med praktiken i organisationerna. För att förstå hur idéer växer fram, förändras och byts ut måste den kommunala praktiken studeras. Ett tydligt resultat av forskning om kommunala organisationsförändringar förefaller vara att verksamheten i skolor, daghem och parkförvaltningar fungerar trots eller oberoende refor-

av mema. Varje ny reforrnidé målstyming, beställar-utförarmodeller, marknadsorientering, utvärdering etc är huvudsakligen idealiserade föreställningar om orsak och verkan, människors förvän-

om tade målrationalitet och har endast i begränsad omfattning med verkligheten att göra se t ex Jacobsson, red. 1994; Rombach

- Sahlin-Andersson, red. 1995. I denna framträder knappast

process någon kommunal aktör som på ett relevant och adekvat sätt har definierat problemen. Reformatörema är offer för yttre

omständigheter eller egna ambitioner att efterlikna sådant som man tror är goda lösningar.

7.4¶Att studera i stället för

organisering

organisationer

Studier av organisationsförändringar kan leda till en återvändsgränd om man ensidigt tittar på organisationsförändringarna från reformatöremas eller ledningens synvinkel. Lärdomen från stora delar av den svenska och internationella organisationsforskningen är att det kan finnas stora skillnader mellan vad som händer på retorisk nivå och på modellnivå och vad i själva

som verket sker konkret eller verksamhetsnivå. När en ny organisationsreforrn skall genomföras och den stöter på motstånd hos

personalen hävdas ofta att motståndet är ett uttryck för konservatism eller ett försvar för särintressen. Det är tolkning säkert är

en som relevant i flera sammanhang, det finns minst alternativ

men en tolkning. Det kan vara så att reformmottagarna ställer sig

nega-

76 Bilaga I

tiva beroende att de har bättre insikt i organisationens arbetssätt och villkor än reformatörema och ledningen Brunsson Olsen

- 1990, sid 18.

Tas de inledningsvis i detta kapitel redovisade omgivningsrelationerna på allvar förflyttas intresset från de formella institutionaliserade arrangemangen till hur människor faktiskt organiserar sig kring olika verksamheter, problem och utmaningar Hjem

- Hull 1983. Fokus kommer då att ligga den sociala interaktionen i en komplex mål- och aktörssituation jfr Weber 1983. Det leder fram till en distinktion mellan organisation och organisering. Organisering betyder att människors aktiviteter är samordnade på olika sätt. Aktörer, och strategier binds samman i tid och

resurser

Carlsson 1993, sid 44. Organisering är en process som kan rum resultera organisation bildas. Organisering kan också ske

i att en vid sidan av, inom och mellan olika formella organisationer Bostedt 1991. En variant av organisering är olika typer av projekt där medlemmar från olika enheter samarbetar kring ett gemensamt mål. Organisering kan således såväl ett planerat samarbete över

vara organisationsgränser organisk process där människor in-

som en leder strukturerad samhandling. Det vanligaste är dock att en

en organisering tillkommer på enskilda människors initiativ.

Organisering är således något som förekommer överallt. I detta sammanhang avgränsat vi oss till organisering i offentlig verksamhet för att påvisa olika spänningar som kan uppkomma mellan organisering och de befintliga organisationerna.

Låt anta att det inom kommundel finns flera resultaten-

oss en heter arbetar med utbildning och social omsorg, t ex daghem,

som skola, fritidsgård och socialkontor. I kommundelen finns människor med behov stöd i olika former. Vissa behov uttrycks i

av tydliga önskemål eller i efterfrågan tjänster. Andra behov av stöd artikuleras inte lika tydligt utan framkommer genom uppsökande arbete eller upptäcks på annat sätt av personal inom de olika resultatenheterna. När problem uppstår i form att någon

av elev definieras "stökig" och är i behov olika slags stöd

som av kanske personal från de olika enheterna bidrar med sin kompetens och andra för att hantera och eventuellt bidra till att lösa

resurser problemen. I detta stödarbete uppträder en ny resu1tatenhet. Den innehåller personal från olika formella enheter, men har ge-

uppgifter. Den går så att säga tvärs över de formella mensamma resultatenheterna.

Ett annat exempel kan att kommunens socialförvaltning,

vara den statliga arbetsförmedlingen, den statliga försäkringskassan och landstingens hälso- och sjukvård har flera gemensamma behovs-

Var och en av dessa organisationer har sina metoder och grupper.

Bilaga I 77

regelverk finner kanske att samverkan är nödvändigt för att men uppnå goda resultat. Personal från de olika enheterna samlas kring sina "för vem-grupper" och skapar därmed en orgemensamma ganisering Hjem 1995a, 1995b.

7.5 som utmaning för

Organisering

organisationer

Det finns oändligt många exempel på sådan organisering, men betraktas ibland som en främmande fågel i de etablerade organisationema. Ofta kan det uppstå spänningar mellan organisationer och organiseringen Hjem 1992. För det första har varje enskild organisation sina regelverk, ekonomisystem m m som inte låter sig användas på ett flexibelt sätt. Det finns t ex metoder för att budgetera och följa de ekonomiska resultaten i en resultatenhet, upp flexibel organisering kanske ofta förändras är svår att men en som kontrollera med gängse metoder. Det kan t ex leda till tvister om kostnadsansvar. För det andra bygger organisationer att det finns en linjeorganisation där chefer på olika nivåer har för personal, ekansvar onomi och verksamhet. Detta kan uppfattas som svårt att ansvar

uppfylla organiseringen spränger organisationsgränsema. Om

om organiseringen upplevs ett hot mot den egna organisationen på som olika sätt främjar inte detta flexibilitet och samarbete över grän- En organisering har kanske mer behov av ledare som serna. samordnar och kompetens snarare än chefer som värnar resurser om "sin" organisation. För det tredje består organisationer ofta experter som är dukav tiga inom sina respektive områden, kanske inte självklart enmen tusiastiska över att samarbeta med andra experter. I positiva ordalag kan sägas att organisation värnar om den professionella inteen griteten. En negativ benämning fenomen är att det mer av samma hävdas revir. . De tre redovisade tänkbara spänningama rör t ex resultatenheter, dvs professionella och administrativa system. Organisering bland professionella lokal nivå kan emellertid också få stor betydelse för hur överordnade organisationer och institutioner förhåller sig till varandra. Exempelvis kan det vara så att för att en organisering skall fungera givet de problem aktörerna definierar och som lösningar prioriteras krävs regeländringar kommunal eller som nationell nivå. Därmed hamnar frågan på den politiska dagordnindär partier och förtroendevalda måste ta ställning till vad som gen kan tillåtas. Organisering som sker tvärs över kommun-,

78 Bilaga I SOU 1996: 169

landstings- och statliga administrativa gränser utmanar det politiska sektoriserade ansvaret.

Organisering inom offentlig verksamhet har alltid förekommit. I flera fall är befintliga organisationer ett resultat av långvariga

organiseringsprocesser. Under senare år har samverkan, samordning och samarbete åter blivit honnörsord och det innebär i praktiken att olika typer av organisering skall underlättas. Samverkan står för att formulera gemensamma målsättningar och strategier, samordning handlar om gemensam resursanvändning och samarbete betyder att olika professioner samhandlar kring behovsgrupper

gemensamma eller enskilda människor. Det kan uppstå konflikter mellan att uppmuntra organisering och samtidigt försvara de traditionella organisationerna och regelverken.

7.6 som stödstrukturer

Organisationer

Tas organiseringsperspektivet allvar och utformas till

en normativ teori blir organiseringen i kämverksamheten det primära och organisationerna är att betrakta som stödstrukturer. Det primära för offentlig verksamhet handlar då att så nära källan kunden,

om klienten, brukaren etc som möjligt definiera och prioritera mellan olika behov och problem. Resultaten dessa kontinuerliga

av processer bildar sedan grund för hur stödstrukturen skall utformas. Detta synsätt innebär stora utmaningar för såväl administrativa chefer som för den politiska ledningen eftersom det vänder och

upp ner på gängse föreställningar hur organisationer bör förändras.

om

Sammanfattningsvis kan sägas att det i kommunalt förnyelsearbete finns en tendens att betrakta organisationer som ett mål i sig snarare än som ett medel. Det tas ofta för givet att organisationerna finns och att de är funktionella i förhållande till uppgifterna. Om funktionaliteten ifrågasätts skapas nya formella organisationer, ofta utan ingående problemanalys. Ett alternativt synsätt är att uppmärksamma den faktiska organisering som sker kring enskilda och behovsgrupper iden offentliga verksamheten. Det innebär att vända upp och ner föreställningarna om de formella organisationernas och styrsystemens betydelse för offentlig verksamhet och börja bygga organiseringsteorier istället för organisationsteorier.

SOU 1996: l 69 Bilaga I

8

Medborgare, demokrati och

valfrihet

Samhället har under de senaste 20 åren präglats av en växande in-

dividualisering. Det har i drag skett förskjutning från

grova en samhällscentrerad till individcentrerad demokrati Olsen 1990, sid 25ff. Det finns olika uppfattningar relationen mellan medborom gare och samhällets institutioner, från ett utpräglat individualistiskt

perspektiv där samhället uppfattas alla individer som summan av till en mer kollektivistisk uppfattning där samhället olika utgörs av grupper av medborgare formar och formas demokratiska som av och andra institutioner. Syftet med detta kapitel är redovisa olika att synsätt på medborgarskapet diskutera olika former samt av inflytande brukare och kunder i kommunen. som

8.1¶Medborgarroller

Att vara medborgare i vårt moderna välfärdssamhälle innebär att i praktiken uppträder i olika skepnader i relation till kommu-

nala och övriga offentliga institutioner och verksamheter. Vi kan vara skattebetalare, väljare, anställda, brukare/användare, kunder m m. Under de senaste åren har intresset för studier olika medborav garroller ökat bland olika forskare. Ett syfte har varit undersöka att om det finns samband mellan olika roller å sidan och olika ena attityder till offentlig verksamhet å den andra. Ett syfte har annat varit att undersöka medborgarnas samhällsinflytande om varierar med rollerna Petersson Westholm Blomberg 1987; Nilsson - - 1995; Eriksen 1993. Ett tredje syfte är undersöka konflikter att mellan olika medborgarroller Rose 1995a. I den aktuella

forskning som bedrivs framkommer olika "rolluppsättningar,

t ex väljare, brukare, skattebetalare och producent 1995.

Nilsson

Bakgrunden till att använder olika beteckningar är att samhället har blivit allt differentierat. Det finns rad olika institumer en tionella arrangemang och organisationer vi som som medborgare möter under vårt liv i samhället; allt från BB till särskilda boendeformer.

Trots det växande intresset för analyser medborgarroller av i svenska och övriga nordiska kommuner förefaller det finnas behov

80 Bilaga I SOU 1996: 169

teoribildning inom området. Än så länge förefaller studierna av bedrivas med ganska svag teoretisk förankring Rose 1995b. Det finns ett samspel mellan medborgarnas handlingar och handlingsnormer å sidan och institutionella förändringar å den ena andra. Olika institutionella lösningar, såsom brukarinflytande och kundval medborgarna till olika handlingsstrategier. uppmanar Medborgarnas reaktioner kan i sin tur leda till nya institutionella inflytandeformer. När vi identifierar olika medborgarroller och teoretiserar kring olika institutionella arrangemang handlar det således politisk teori Burns Humbleton Hogget 1994, sid om - - 30.

8.2¶Politiskt och privat medborgarskap

På idéhistoriska grunder kan vi reducera det moderna och komplexa medborgarbegreppet till två renodlade typer som vi kan kalla politiskt i betydelsen offentligt medborgarskap och privat medborgarskap. De sammanfattas den amerikanske statsvetaren och av filosofen Michael Walzer följande sätt:

"According to the first, the citizen the primary political actor, law-making and adminstration his everyday business. Accordning to the second, law-making and administration e1se’s business; the are someone citizens business private Walzer 1989, sid 216.

Föreställningen den politiske medborgaren är att alla mer eller om mindre bär ett ansvar för att medverka i beslut som rör gemenangelägenheter. Ranson och Stewart har tydligt formulerat samma denna idé:

Citizenship denotes the identity, status and dignity accorded to equal members of a society. Citizens are active participants in the community as well as in the polity, contributing to the common welfare, to the econ-

wealth production and, most significantly, shar-

omys

ing in the rights and responsibility of the polity Ranson Stewart 1989, sid 14f. -

Politiskt medborgarskap går utöver den privata sfären och är en aktiv och ansvarsfull roll. Det politiska deltagandet är kollektivt eftersom det ingår i ett sammanhang där gemensamma angelägenheter behandlas. Rollen politisk medborgare står över de två som

Bilaga

andra rollerna klient och kund, även politiskt deltagande

om förutsätter civila rättigheter och viss materiell standard.

Det är som politiska medborgare kan med och avgöra vad är

vara som gemensamma angelägenheter. Bara när människor samlas i offen-

en tlig sfär kan fo1kvi1jan komma till uttryck och legitimitet

ge politiska institutioner Eriksen 1993; Miller 1995.

Denna ståndpunkt är klassisk och kan återföras till ideal

som formulerades i det antika Grekland och egentligen grundläg-

som ger begreppet medborgarskap. Det engelska ordet för medborgare, citizen, kommer från latinets civis den grekiska motsvarigheten är polites och betyder att ingår i politisk gemenskap. Att

man en vara medborgare var för Aristoteles det att politiskt

samma som vara aktiv och ta ett samhälleligt ansvar. Bland efterföljarna kan nämnas J J Rousseau, J S Mill och A de Tocqueville. För Rousseau det

var viktigt att skapa ett samhälle med medvetna och engagerade med-

borgare. Samhället är inte aggregering individer

en av utan en association av socialt medvetna medborgare. Detta skapar kollektiv

en allmänvilja volonté génerále bibehålls konventioner

som genom och legala instrument. Samhället det kollektiva är överordnat

- individen, enligt Rousseau Sabine 1961, sid 589. För Mill

var politiskt deltagande i lokalsamhället ett medel för medborgerlig

skolning i demokrati representativ demokrati och källa till

en tillfredsställelse. Att delta i diskussioner och avgöranden lokal-

om samhällets verksamhet för Mill också ett mål i sig och han har

var därför framstått som föregångare till den participatoriska demokratiteorin deltagardemokrati Pateman 1970, sid 29. För Toc-

queville var medborgarnas deltagande i det lokala samhällslivet något kreativt som skapade en genomsyrande och rastlös aktivitet,

en överflödande kraft och energi även under

en som ogynnsamma omständigheter kan åstadkomma underver citat från Rosenberg 1993, sid 74.

Sammantaget kan hos dessa tre företrädare finna minst tre skäl till stimulera till ett högt medborgerligt deltagande i det lokala politiska livet: det skapar allmänanda, demokratisk

en ger en skolning medborgarfostran samt skapar kreativ utveckling.

en Senare tids studier av kollektiv problemhantering på lokal nivå

ger också starkt intryck att det påverkar den ekonomiska och sociala

av utvecklingen på ett gynnsamt sätt Putnam 1992, Kap 6.

Den andra typen av medborgare privat medborgarskap är

- identisk med den ekonomiska människan. Tanken individen

är att går före samhället. Staten skall garantera individens rätt i samhället

och se till att individen kan "fri från politik". Detta

vara anses vara en av de viktigaste sk negativa friheterna formulerats sedan

som antiken:

82 Bilaga I

It has been argued that one of the most important negative liberties established since the end of the ancient world ’freedom from politics’, and that such liberty essential part of the contemporary demo-

an cratic heritage Held 1987, sid 291.

Fri från politik skall medborgaren kunna syssla med affärer, kärlek, konst och litteratur. Individema är moraliskt självständiga och får fritt använda sina ägodelar. Det gemensamma fungerar bäst om individerna har möjlighet att uttrycka och leva efter sitt egenintresse Nozick 1974, sid 26ff. Idén är relativt modern och hänger sam-

med borgerskapets växande roll under 1700-talet Dahlkvist man 1984. I den borgerliga självförståelsen" grundlades en gräns mellan "offentligt" och "privat". Som offentlig medborgare del-

i den politiska maktens sfärer och i det kulturella offentliga tar man livet. Som privat med-borgare ingår i familjens intimsfär och

man

aktör marknaden deltar i köp och försäljning av varor som man och tjänster med det intresset för ögonen. Den offentliga

egna makten staten skall utgöra garant för det fria livet i den privata

en sfären och skyddas från politik Habermas 1984, sid 42 ff.

8.3¶Medborgarrollen i ett historiskt

perspektiv

Vi fortsätter med att anlägga ett historiskt perspektiv förändrade medborgarroller i viss mån anknyter till en av engelsmannen

som T. H. Marshall ofta refererad indelning. I slutet av 1940-talet identifierade Marshall framför allt inspirerad utvecklingen i Eng-

- av land tre medborgarroller han menade följt på varandra sedan

- som upplysningstidens dagar Marshall 1964; Petersson Söderlind

- 1993, sid 12 ff. På 1700-talet fick medborgarnas krav på civila rättigheter ett genombrott. Principen allas likhet inför lagen

om blev vägledande för åtskilliga konstitutionsbyggare världen över. Yttrandefrihet, trosfrihet etc blev grundläggande rättigheter för medborgarna. Nästa steg i utvecklingen var skapandet av politiska rättigheter. Rätten att rösta och att olika sätt medverka i den politiska beslutsprocessen blev successivt självklar i den framväxande representativa demokratin. Kampen för de politiska rättigheterna lång, från slutet 1800-talet fick slagordet en

var men av medborgare röst allt starkare genomslag. Det tredje steget

- en handlar sociala rättigheter och vägleds idén om rättvis

om av fördelning välfärd. Sociala rättigheter började växa fram under

av

Bilaga I 83

början av 1900-talet, institutionaliserades först efter andra

men världskriget. Sedan 1930-talet har offentliga institutioner i allt större omfattning Övertagit sociala funktioner tidigare funnits i

som det civila samhället" och olika sätt garanterat viss

en levnadsnivå. Gemensamt för de tre dimensionerna medborgar-

av skapet är principen om lika rättigheter för alla medborgare..

Den beskrivna fasindelningen kan ifrågasättas på olika grunder. Reellt kanske "likhet inför lagen", lika politiska rättigheter och "välfärd för alla knappast gäller till fullo. Civila och politiska rättigheter är fundamentala har begränsad betydelse för dem

men som inte har möjlighet att utnyttja dem. Mot detta kan

argumenteras att de tre medborgarrollerna är idealtyper, dvs teoretiskt renodlade fenomen i samhället. Genom att på detta sätt definiera ett idealt medborgarskap skapade Marshall måttstock kunde

en som användas för att studera hur långt medborgarskapstanken förverkligats Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 12.

- -

En, och kanske mer relevant, kritik går ut att det i stadieindelningen finns en tydlig antydan om att "historien tar slut Steenbergen 1994. Att de sociala rättigheterna utgör det sista steget i en slags trestegs-raket och att välfärdssamhället har därmed nått sin högsta och nivå. Mot detta kan sägas att det har

mogna utvecklats nya medborgarroller och att de sociala rättigheterna på olika sätt har ifrågasätts sedan början 1980-talet runt i väst-

av om världen Steenbergen 1994. Även vi inte längre kan tala

om om klasser i industrisamhällets mening kvarstår sociala skillnader i makt och resurser. Den svenska maktutredningen kom i slutet

av 1980-talet fram till att skillnaderna mellan olika sociala

grupper fortfarande är betydande, även om skillnaderna tenderat att minska under de senaste 20 åren Petersson 1991, sid 20.

Indelningen av olika medborgarroller riktar uppmärksamheten på att i takt med att staten de offentliga institutionerna ökat sitt engagemang i samhället har medborgarnas roll i förhållande till staten inklusive kommunerna och dess välfärdsinstitutioner förändrats, eller snarare diversifierats. I detta sammanhang har begreppet partsborgarskap använts som beteckning olika grupper eller delar av befolkningen har olika rättigheter och skyldigheter Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 14 f. Det

- kan gälla skydd för bestämda skydd för näringsväsende

grupper, och skydd för klienter.

Det moderna medborgarbegreppet omsluter samtliga de aspekter som Marshall identifierar. Politiskt medborgarskap skiljer sig emellertid principiellt sett från de två andra rollerna. Det politiska medborgarskapet handlar reglering relationen mellan med-

om av borgarna i samhället, medborgarens skyldigheter för det

om ge-

84 Bilaga

mensammas bästa. Civilt och socialt medborgarskap handlar om att säkerställa den enskilde individens rättigheter i relation till statsmakten. Det civila medborgarskapet garanterar frihet från statliga ingrepp ibland kallat negativ frihet. Socialt medborgarskap garanterar tillgång till vissa bestämda sociala nyttigheter ibland kallat positiv frihet.

Rollen klient är förknippad med det sociala medborgar-

som skåpet. Relationen till staten kan beskrivas som i grunden passivt mottagande. I vissa fall rör det sig om generell välfärdspolitik där stöd och ersättning erhålles automatiskt man uppfyller vissa

om objektiva kriterier t ex sjukersättning, arbetslöshetsersättning, barnbidrag och bostadsbidrag. I andra fall handlar det om individuell behovsprövning t ex inom individ- och familjeomsorgen. Framväxten olika välfärdsinrättningar såsom daghem och ålder-

av domshem innebär emellertid att mottagarna av social service, utbildning kom att aktivt medverka i själva

m m serviceproduktionen. Därmed blev det allt vanligare att tala om brukare eller användare för att markera skillnaden från den passiva klientrollen.

relationen mellan medborgaren och de offentliga institu-

Att se

tionerna ett konsument-producentförhållande kan emellertid

som också förlängning av den rättighetsutveckling som Mar-

ses som en shall skisserade. Individuell frihet och social säkerhet kan medföra

privatisering eller klientisering av medborgarskapet. en Medborgaren och de offentliga institutionerna betraktas oberoende

varandra. Medborgaren placeras i periferin av det offentligt geav

Ekonomi, offentlig tjånsteproduktion och administramensamma. tion tenderar att avskärmas från sin samhälleliga omgivning. Därmed definieras medborgarna autonoma individer Habermas

som 1994, sid 31f. Den gemensamma sektorn blir inte längre ge-

Medborgaren blir uppdelad i olika subjektmensam. objektförhållanden, alltså tilldelad olika roller oberoende av någon kollektiv gemenskap.

Om vi de hittills förda har samhällsut-

summerar resonemangen vecklingen med växande komplexitet av olika institutioner med-

en fört att medborgarrollen är mångfacetterad. För det andra präglas debatten relationen medborgare-stat-samhälle ofta av ideolo-

om giskt laddade distinktioner i syfte att ifrågasätta statens roll. Debatten har under år dominerats föreställningen att det privata

senare av medborgarskapet bör ha företräde framför det offentliga eller politiska medborgarskapet, förutom när det gäller individuella rättigheter.

Politiskt och privat medborgarskap kan placeras som ändpunkter skala. En renodling av det politiska medborgarskapet

en

Bilaga I 85

innebär att alla medborgare direkt eller i representativa former deltar i beslut kring alla angelägenheter medan det

gemensamma privata medborgarskapet i sin renodlade form innebär vi obero-

att ende av varandra fattar beslut privata angelägenheter. Genom

om detta förfarande är tanken att det uppstår naturlig

en samordning utan inblandning av politiska institutioner och andra regelverk. Det kollektiva brukarinflytandet kan placeras mellan dessa ändpunkter. Å sidan

ena är det i egenskap av privat intressent eller nyttjare vi deltar i ledningen och styrningen verksamheten.

av Å andra sidan sker inflytandet i kollektiv form där medverkar i

beslut om gemensamma angelägenheter jfr Eriksen 1993; Miller 1995.

8.4¶Skillnader mellan brukare och kunder

Det är vanligt att likställa brukare och kund. En samlingsbeteckning som framkommit under år är "användare" SOU

senare 1993:90. Det förefaller emellertid rimligt att skilja mellan brukare och kund. I båda fallen handlar det identifierade

om personer som tar del av den service eller omsorg produceras eller levereras

som men där tar likheterna slut. Vi kan betrakta beteckningama

som uttryck för två olika strategier. Begreppet brukare för associationen till ett kollektiv av personer gemensamt använder och påverkar

som utformningen av en viss verksamhet. Kund, däremot handlar

om individer som har möjlighet att avstå från köp vissa eller

av varor tjänster en konkurrensutsatt marknad. Vi kan också använda begreppet "voice" och exit för att markera skillnaderna Hirschman 1970. Brukarinflytande handlar om att ett kollektiv

av t ex föräldrar utövar inflytande över skola eller ett daghem, dvs

en man utnyttjar sin röst för att påverka. En kundrelation kännetecknas av att man hotar med eller i praktiken väljer bort viss

en tjänst man röstar med fötterna". Ur medborgarsynpunkt kan

det ses som två strategier och de kan betraktas både

som varandra motstående eller som komplementära.

8.4. l brukare

Medborgaren som

I flera kommuner i landet pågår olika försök med kollektivt inflytande för dem kontinuerligt utnyttjar eller använder olika

som tjänster normalt drivs i kommunal regi. Den typ organiser-

som av ing som användarstyrelser, brukarråd, byalag, lokala utvecklingsgrupper representerar är dock inget nytt i svensk lokal-

m rn

86 Bilaga I SOU 1996: 169

demokratisk historia. Till stor del kan sägas att det historiska ursprunget till dagens kommuner är just byalag och liknande. Byalagens roll minskade i takt med att kommunerna övertog ansvar för olika verksamheter. De gamla byalagen och liknande former för tidigare lokal organisering framställs ibland som om de vore ett demokratiideal på liknande de gamla kommunerna fram-

sätt som ställs demokratiska än dagens storkommuner. Varken de

som mer gamla landskommunerna eller byalagen var demokratiska i modern mening. De styrdes i huvudsak enskilda personer och byalagen

av

dessutom styrda statliga regler Dahlkvist Strandberg 1995, var av sid 15f.

Det finns skillnader mellan dagens olika former av brukarinflytande. I grova drag finns det de som definierar behov och problem samt försöker mobilisera resurser, framför allt i glesbygden Svenska Kommunförbundet 1993, och de som är knutna direkt till kommunala anläggningar eller liknande SOU 1993:90, sid 304ff. Även de verksamheter inte leds kommunalt

som av anställda, t ex föräldrakooperativa daghem, hänförs i bland till dessa former kollektivt brukarinflytande.

av

Att involvera brukarna i serviceproduktionen kan ske med olika motiv. För det första sker produktionen social service och ut-

av bildning ofta samtidigt med konsumtionen och i samverkan mellan producent och konsument. Produktiviteten och kvaliteten är därmed beroende relationen mellan dessa två. Behovet av

av samarbete och förtroendefullt förhållande mellan personal och klienter, brukare etc individer eller i organiserad form är där-

som med stort. För det andra kan brukarna involveras ett sätt som gör att kostnaderna blir mindre än endast kommunalt anställda

om utför tjänsterna. Om föräldrar kan medverka på olika sätt i driften

ett daghem eller skola kan detta minska kostnaderna. En av en tredje drivkraft kan sökande efter legitimitet. Om förtroendet

vara för de kommunala serviceinstitutionema är bristfälligt kan involvering brukarna i ledningen för verksamheten vara ett sätt att

av öka förtroendet för den kommunala verksamheten. För det fjärde finns det ett demokratiargument går ut på att det hos brukarna

som finns önskan få påverka verksamheten. Även utan

en om att en sådan framställd önskan kan det demokratisynpunkt vara viktigt

ur att involvera brukarna i ett kollektivt ansvar för verksamhet och

Det under vissa perioder lanserats som resurser. som brukarmedverkan och brukarinflytande, framför allt under mitten 1980-talet, kan i ljuset av detta ses som ett sätt att öka den

av kommunala förvaltningens legitimitet, öka inflytandet och minska kostnaderna.

SOU 1996: 169 Bilaga I 87

Brukare är "personer nära och personligt berörs som av en kommunal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt lång tid" prop. 1986/87:91, sid 13.

Begreppet

brukare är egentligen inget 1980-tals begrepp. Det lånades in från danskans bruger och lanserades i den kommunaldemokratiska kommittén i slutet 1970-talet. I det socialdemokratiskt av initierade fömyelsearbetet kom det att bilda centralt ett begrepp för att skapa ett komplement till den representativa demokratin:

"Brukarinflytande är den påverkan på tjänstemas

ut-

formning ikommuner och landsting sker

som genom någon form deltagande i den besluts- eller verkstälav lighetsprocess som avser genomförandet verkav en samhet. För denna verksamhet skall det ha fattats politiska beslut rörande mål och resurser" 1991:18, Ds sid 26.

Innan brukarmedverkan lanserades i denna form fanns det sedan länge olika former inflytandekanaler för speciella av grupper. Vid början av 1970-talet bildades i flertalet kommuner

handikappsråd, pensionärsråd och vuxenutbildningsråd

Strömberg Norell 1982. - Dessa kan karakteriseras korporativa eftersom de inte som organ representerade samtliga kommunens medborgare endast vissa utan intressent- eller klientgmpper.

Trots att brukarinflytande formulerades viktig policy som en under 1980-talet blev det inte den succé många hoppades

som på.

En rad projekt inleddes i flera kommuner, några lyckade mer än

andra. Utredningar och forskningsrapporter pekade flertal

på ett

svårigheter som var förenade med att skapa brukarinflytande. Dessa

problem kan gälla hur brukarna skall definieras, skillnaden mellan deltagande och inflytande, konflikter mellan brukardemokrati och representativ demokrati, konflikter mellan brukamas intressen och de anställdas professionella intressen, konflikter inom "brukarkollektivet" samt hur brukarinflytandet praktiskt och organisatoriskt skall utformas SOU 1993:90, sid 310; Ds 1991:18; Montin 1993b, sid 135 ff.

Ett av de stora problemen har varit relationen mellan användarnas inflytande och den representativa demokratin.

Brukarinflytande

är av kontinuerlig och kollektiv karaktär och bör enligt den representativa demokratins principer inte kollidera med partiernas eller de kommunala politiska och kontroll. organens ansvar Den senare punkten har varit föremål för åtskilliga diskussioner. En kritikpunkt har varit att inflytandet för brukarna dem ger "dubbelt" inflytande, på liknande sätt personalens representation i som näm-

5 I6-1455

88 Bilaga I

nder kan betraktas "dubbelt" inflytande. Inom den sk desom mokratiberedningen diskuterades vid mitten 1980-talet olika av modeller för brukardemokrati. Ett sätt kunde, enligt beredningen, delegera beslutanderätt till den personal som direkt möter vara att brukarna, kombinerat med samrådskrav. En långtgående mer modell delegera beslutanderätten direkt till brukarna, t ex var att tillskapa "ett kommunalrättsligt där brukarna genom att nytt organ har säte SOU 1985:28. den proposition kom något år togs avstånd från I som senare den radikala varianten och förslaget blev att krav på icke bindande samråd skulle skrivas in i den kommunallagen prop. nya 1986/87:91. Resultatet blev att nämndema skall verka för att samråd sker med dem utnyttjar deras tjänster SFS 1991:900 som Därmed blev det möjligt att inrätta förvaltningsråd eller 8 §. Förvaltningsråd är beteckning är vanligt förekliknande. en som ommande inom skolans område. Exempelvis är förvaltningsråd obligatoriska vid skolorna i Stockholms kommun sedan 1992. råden elever, föräldrar, lärare och rektor. Dessa råd Oftast består av främst forum för informationsutbyte och diskussion. utgör samband med tillkomsten den kommunallagen I av nya också brukarmedverkan borde "regleras" för att den föreslogs att skulle komma i konflikt med andra värden, framför allt den inte demokratin. När brukarinflytande diskuterats i olika

representativa

utredningar central nivå har det markerats att inflytandet tillhör sfären" och det är viktigt att hänsyn tas till den icke politiska att och de kommunala politiska ansvar i den reppartiernas organens resentativa demokratin Ds 1991:18, sid 45. från bland brugerstyrelsema i Danmark Med inspiration annat lokaldemokratikommittén att det i kommunallagen borde föreslog befogenheter för råden. Inflytandet borde ges utrymme för större tillfällig karaktär ett "institutionaliserat samarbete inte vara av utan ansvarstagande prop. 1993/94:188, sid 76. Under våren och 1994 antog riksdagen följande lagförslag:

"Om inte något annat följer lag eller annan förav fattning, får fullmäktige besluta att nämnd får en

uppdra självförvaltningsorgan under nämnden att

ett helt eller delvis sköta driften viss kommunal anav en läggning eller institution" prop. 1993/94:188, sid 68;

SFS 690, rskr 1993/94:379.

ändringen i kommunallagen kunde rådgivande brukaror- Genom till bli självförvaltningsorgan. Dessa organ fick inte

gan övergå att

vidsträckta befogenheter de danska motsvarighetema. Ett lika som

Bilaga 89

viktigt skäl till detta har varit hänsynen till den representativa demokratin prop. 1993/94:188, sid 68ff; Ds 1994:123, sid 38. Det betyder bland annat att självförvaltningsorganen inte får sköta myndighetsutövning som t fastställande avgifter ex av Ds 1994:123, sid 38f.

Det fanns de menade att det förslag införande som om av en re-

gel i kommunallagen tillåter självförvaltning anläggnin-

som över gar och institutioner inte tillräcklig. Bland andra Beredningen var för befrämjande den ideella sektorns utveckling, av Folkrörelserådet och Växjö kommun argumenterade för

att självförvaltning-

sorganen borde få för flera verksamheter, framför ansvara allt gäller detta anläggning inrymmer flera verksamheter. en som Enligt förslaget till ändring i kommunallagen torde detta också vara möjligt. Däremot förefaller det fortfarande oklart självförom ett valtningsorgan kan ansvara för flera anläggningar och verksam-

heter inom ett geografiskt område SOU 1993:90, sid 304ff.

Det är dock möjligt att tillämpa "Villkorad delegation", där t ex en områdesansvarig tjänsteman i uppdrag nämnd rådgöra ges av att med t ex ett brukarråd innan beslut fattas. Enligt nuvarande kom-

munallag 6 Kap 38 § kan nämnd ställa villkor de en som att som utnyttjar nämndens tjänster skall tillfälle lägga fram förslag ges att eller yttra sig, innan beslut fattas. Det är också möjligt att föreskriva att en anställd får fatta beslut "endast företrädare för dem om som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet". Det fallet senare innebär att brukarrådet får vetorätt.

Villkorad delegation hade emellertid inte använts i någon större utsträckning i början av 1990-talet. Lokaldemokratikommittén

konstaterade att "mreglerna villkorad delegation borde om kunna användas i betydligt större utrsträckning än vad fallet som nu är både inom skol- och bamomsorgsområdet inom men även handikapp och äldreomsorgsområdet SOU 1993:90, sid 305f.

Inom skolans område har försöksverksamhet initierats 1995 av års skolkommitté. Förslaget är att enligt särskild får

en förordning

kommunerna inrätta lokala skolstyrelser" med

föräldramajoritet.

Till denna lokala styrelse får överföras beslutsfunktioner som annars ligger på den styrelse eller nämnd för som ansvarar utbildningen eller på rektor. Det kan gälla

t ex undervisningens uppläggning, personalrekrytering och skolans budget

SOU 1995:103; prop. 1995/96:l57.

Det finns således olika beteckningar på de former kollektivt av inflytande över olika kommunala verksamheter förekommer, som t ex brukarråd, förvaltningsråd och användarstyrda

självförvaltning-

sorgan. Att beteckningama varierar har ofta lokala förklaringar. Däremot kan skilja mellan råd och

"självförvaltning".

90 Bilaga I

"Råd har med rådgivande att göra och avser ofta de organ som inte har besluta "Självförvaltning" har med egna resurser att om. lokal beslutanderätt att göra rätt att förfoga över olika resurser. - Självförvaltningsorgan har ett begränsat ansvarsområde en institu-

relativt stort Villkorad delegation innebär att tion men ett ansvar. över eller flera verksamheter blir relativt

inflytandet makten en

ansvaret är begränsat Ds 1994:123, sid 31. stor, men mer Den institutionella historien brukarinflytande i Sverige visar om det betraktats attraktivt komplement till andra former av att som ett inflytande, det har funnits och finns fortfarande vissa restrikmen tioner. Vi kan i detta sammanhang jämföra med utvecklingen i Danmark, bland det skälet att de två länderna har liknande annat av välfärdsstatsystem. Ett annat skäl är att reformivrare i Sverige under tid tagit starkt intryck olika med brukarinsenare av arrangemang i Danmark. Även där, fast med borgerlig majoritet, argu-

flytande

menterades i början 1980-talet starkt för ökat kollektivt av brukarinflytande. Intresset avstannade inte utan i slutet av 1980-

talet lagar stort utrymme för brukarstyming av antogs som ger skolor och hem för äldre. Kommunerna har inte bara daghem, tillåtelse är också skyldiga att inrätta brukarstyrelser för utan Bogason 1993; Sørensen 1995.

grundskolorna Danmark har aldrig brukarinflytande uppfattats som något

I den representativa demokratin. Det finns enligt vissa stort hot mot tradition större flexibilitet i relation till det "civila iakttagare en av samhället" i Danmark än i Sverige Arvidsson Berntsson Dencik - - 1994. Till skillnad från Sverige har således Danmark upplevt en konsekvent och kontinuerlig satsning på kollektivt inflytande mer för brukare barnomsorg, äldreomsorg och inom grundskolan av

Lindbom 1995.

valfrihet och alternativa skolor är också större än i Inslaget av I Sverige det den borgerliga riksdagsmajoriteten och Sverige. var

de majoritetema i kommunerna under mandatperiborgerliga som

1991-94 lag friskolor och initierade valfrihet i oden antog en om Efter valet 1994 har denna utveckling delvis kommunerna. övertagits socialdemokraterna visserligen begränsat vissa av som villkor för friskolorna den institutionella uppluckringen men decentraliseringen grundskolan fortsätter Lidström Hudson av - 1995.

8.4.2¶Brukarinflytande i praktiken

Brukarinflytande handlar kollektivt inflytande. Det kan finnas om olika faktorer är avgörande för brukamas faktiska inflytande som

BilagaI 91

över en kommunal verksamhet. Grovt sett kan tala två man om grupper av faktorer, nämligen brukamas och egna resurser egenskaper hos den institution eller verksamhet brukarna som skall utöva inflytande över Hoff 1993, sid 75-80. För det första kan egenskaper hos brukarna avgörande, utbildning, socialt vara t ex nätverk och de rätta" kontakterna. För det andra kan egenskaper hos personal och ledning, kultur, fonnella och informella normer osv vara avgörande. I detta sammanhang kan vi skilja mellan medverkan och in-

flytande. Forskning kring demokratisering planeringsproc-

av t ex esser och boendeinflytande visar att deltagande inte automatiskt medför inflytande. I de fall det uppkommer tydliga konflikter mellan partierna räcker det inte med än så övertygande argument från brukamas sida. I praktiken är det andra maktresurser än de goda argumenten gäller. Även i de fall där inga tydliga konsom flikter kan observeras är det nödvändigt för deltagare med svaga maktresurser att mobilisera sig och utöva påtryckningar för få att sina intressen tillgodosedda Miller 1988, sid 141 ff; Gaventa 1987. Att medverka brukarrepresentant inom skola som t ex en är således inte det utöva inflytande verksamhetens samma som att över mål och innehåll.

Brukarinflytande kan förstärka särintressen bekostnad av allmänintresset. Det gäller både relationer medborgare emellan och relationen till den representativa demokratin. Det kan så det vara att är de redan resursstarka deltar i brukarinflytandet och därmed som stärker sitt politiska inflytande Hinnfors Oskarson 1995. Övriga brukares/medborgares ställning försvagas än förstärks. snarare De redovisade problemställningama har till viss del studerats empiriskt, framför allt i Danmark. I nationellt omfattande studie en av brukarinflytande i Danmark framgår bland annat att brukarna i allmänhet är aktiva och att de upplever generellt deras polisett att tiska påverkansmöjligheter är större än bland medborgarna i allmänhet Hoff 1993, sid 95. Vid jämförelse med Sverige en framgår att fler brukarna i Danmark initiativ till påverka av tar att olika förhållanden än brukarna i Sverige. Dessa resultat tyder på att formellt organiserat brukarinflytande har betydelse både för brukamas inflytande över verksamheten och för politisk aktivitet i allmänhet Hoff 1993, sid 103. Det är således inte så brukarinatt flytande nödvändigtvis utgör ett hot den representativa demokmot ratin se också Möller 1996, kap 13. Å andra sidan tyder fallstudier av brukarinflytande i Danmark

på att formellt brukarinflytande inte har lett till tätare eller mer innehållsrika kontakter mellan brukare och politiker. Brukarstyrel-

serna och de politiska organen lever sina liv ganska oberoegna

92 Bilaga I SOU 1996: 169

ende varandra. Bland problem uppmärksammats är att poli-

av som tikerna har svårt att släppa på sin makt. På de ställen där brukarna fått ett avgörande inflytande har det varit ett resultat av konflikter och påtryckningar än samarbete och förhandlingar

snarare av Sehested 1995. Andra studier brukarinflytande i skolan pekar

av på att de professionellas ställning i verksamheterna utgör en avgörande faktor för föräldrarnas inflytande Sørensen 1995; Sehested Sørensen 1996. Representantema i danska brukarstyrelser

är generellt inte socialt representativa för hela befolkningen. Snedfördelningen förefaller emellertid inte vara så dramatisk. Personer med hög utbildning är överrepresenterade med mellan tre och tolv procent Hoff 1993, sid 98.

I Sverige pågår införande institutionellt brukarinflytande i

av grundskolan i ett 50-tal kommuner. Några systematiska studier av effekterna föreligger inte än. Däremot finns fallstudier som pekar

intresset bland föräldrar att medverka i organiserat brukarin-

att flytande är ganska stort. Däremot är många tveksamma till att också

för skolans ekonomi och utveckling. Bland lärare råder ta ansvar det delade meningar föräldra- och elevinflytande i denna form.

om Några att det hotar deras professionella arbete, medan andra

menar är positiva och föräldrarna resurs än som ett hot

ser snarare som en

Persson 1996.

8.4.3¶Medborgaren som kund

I undersökningar medborgarnas attityder och förhållande till

av offentliga institutioner vid mitten av 1980-talet framgick att ett flertal upplevde "maktlöshet". De tyckte sig ha liten möjlighet att påverka tex barnomsorgen och hälso-och sjukvården. Däremot uppfattade de sig ha stort inflytande som konsumenter varumarknaden Petersson Westholm Blomberg 1987, sid 52f. För

- många reformatörer på kommunal nivå har slutsatsen av dessa studier varit att den offentliga sektorn bör bli mer lik varumarknaden i den privata sektorn. Kollektivt beslutsfattande bör ersättas med individemas eget val, enligt detta synsätt. Genom kundval förväntades demokrati, kvalitet, kostnadseffektivitet och valfrihet befrämjas, enligt retoriken i ett flertal kommuner i början av 1990talet.

I system där kunden väljer själv behövs egentligen inte

ett nämnder eller politiker i samma utsträckning som tidigare. Idén kan beskrivas ett sätt att åstadkomma en demokrati utan poli-

som tik. Ibland har det uttryckts på följande sätt: Representativ demokrati betyder att politiker fattar beslut t i vilken skola barnen skall

ex

Bilaga I 93

gå, medan valfrihet för föräldrarna välja skola

att är liktydigt med

direkt demokrati. På liknande sätt finns det statsvetare som menar att hot om att välja producent kan en annan vara ett sätt att fylla demokratins svarta hål" uppstått de demokratiska som när institutionerna partierna och de förtroendevalda inte längre på ett effektivt och förtroendefullt sätt fungerar kanal som för medbor-

garnas inflytande Rothstein 1994, sid 237 Möller 1994. Politikens faktiska utflöde bestäms i högre grad fältpersonal, av normer och institutionella ordningar än politisk centralstyming. av Därmed har den demokratiska kedjan partier och förtroendevalda av ytterst begränsade möjligheter att förändra verksamhet. en Eftersom medborgaren inte har rätt att kund, dvs agera som att välja bort det som anvisats henne/honom, bildas hål i den demokratiska ett svart proc-

essen Rothstein 1994, sid 236. Enligt detta synsätt blir införande

av valfrihet demokratireforrn. De en som argumenterar för kundval menar också att ett sådant system leder till mindre segregation än tidigare. I det gamla systemet kan de har ekonomiska, som verbala och andra erhålla resurser medelklassen den service de ön-

skar, bland annat att bo i sådana bostadsområden genom där servicen är utbyggd och har hög kvalitet. I med valfrihet ett system har även andra personer med ställning i samhället möjlighet svagare att komma i åtnjutande service medelklassen. av samma som De sociala blir, enligt denna tankegång, resurserna av mindre betydelse när alla har rätt att välja.

8.4.4¶Valfrihet i

praktiken

Det är framför allt inom skolans område valfrihetsdebatten som varit mest framträdande. Principen rätten välja skola infördes om att i samband med decentraliseringen skolansvaret till kommunerna av

i början 1990-talet. Valfrihetsinriktningen

av var tydligast under mandatperioden 1992-94 då flertal kommuner

ett med borgerlig

majoritet införde skolpeng. Efter majoritetsskiften vid valet 1994 har viss återhållsamhet präglat möjlighetema välja skola. att Närhetsprincipen har ofta satts före valfriheten. Det betyder att om det finns platser kvar efter att eleverna i närområdet erhållit sina platser kan elever från andra områden in. tas Inom grundskolans område utnyttjas valfriheten i relativt begränsad omfattning. Det är främst i de storstäderna och i tre deras förorter där föräldrar i någon nämnvärd

utsträckning väljer andra

skolor sina barn än den finns i grannskapet. Vid som mitten av l990-talet det i flertalet kommuner 233 var av 286 i genomsnitt bara två procent barnen gick i av som en annan skola än den som

94 Bilaga I SOU 1996: 169

fanns i grannskapet. Variationema är dock påtagliga. Andelen elever under läsåret 1994/95 gick i skola än den som som annan ursprungligen anvisats varierade mellan noll och 15 procent. SOU 1995:103; Skolverket 1995, sid 17. I undersökning omfattade tio kommuner däribland de en som storstäderna uppmätte Skolverket 7 procent sk skolbytarelever tre samtliga elever Skolverket 1996. Studien visade bland annat att av de skolor haft ett utflöde elever, utan att detta kompensom av serades inflöde, uppvisade sämre ekonomi och att vissa lärare av ett sökte sig till andra skolor. En slutsats som Skolverket drar är att studien har tydliggjort tendenser till ökad socioekonomisk segregation mellan skolor" Skolverket 1996, sid 109. Det finns rad problem förenade med valfrihet. Alla har inte en möjligheter att utnyttja sin valfrihet. Att byta äldreomsorg, samma skola eller daghem kan innebära höga sociala transaktionskostnader. Det krävs energi för att söka och jämföra alternativ och det kan påfrestande att skolas in i miljö. Det gör att de sovara en ny ciala investeringarna kan bedömas för stora i relation till den som vinst byte service och omsorgsproducent ger Möller som ett av 1996, sid 378. Dessa sociala transaktionskostnader kan emellertid på olika bland med avseende på utbudet och på variera sätt, annat egenskaper hos kunderna. I urban miljö där skolor och daghem en ligger nära varandra är steget inte så långt att byta givet att det i realiteten finns möjlighet att välja skola eller ett annat en annan daghem. Kundernas sociala har också betydelse. För en resurser medelklassfamilj med goda kontakter, tid och stort självförtroende är det lättare än för andra att utnyttja valfriheten. Konkurrens mellan omsorgsgivare och valfrihet för den enskilde framställs ibland ett gemensamt syfte, men det omsorgstagaren som kan också två helt skilda sätt att avgöra skall göra vad vara vem som Konkurrens kan ske två sätt. För det första kan enskilda för vem. omsorgsbehövande välja mellan ett antal omsorgsgivare, privata eller offentliga. Det samlade valet blir bestämmande för vilka producenter kommunen skall kontraktera. Bakom detta syfte som finns idén det är de enskilda brukarna som utgör de viktiom att aktörerna på omsorgsmarknaden. För det andra kan kommugaste upphandla i konkurrens, dvs olika presumtiva omsorgsgivare nen jämförs med varandra med avseende olika kriterier. De producenter faller ut bäst i jämförelsen kontrakteras. Bakom som denna strategi finns idé att beställama skapar en marknad. en om Den första varianten är mindre vanlig. Äldreomsorg eller annan kännetecknas inte sådan flexibilitet att de enskildas valomsorg av frihet kan bestämma vilka omsorgsgivare skall kontrakteras. som Någon reell valfrihet kan knappast åstadkommas. Valet står uteslu-

Bilaga 95

tande mellan att tacka eller nej till erbjuden tjänst

en Socialstyrelsen 1995, sid 156. I kommun övertog ett antal

en privata bolag äldreomsorgen i ett distrikt. Det innebar bland annat att flera av omsorgstagama kunderna inte fick behålla sin tidigare servicegivare eftersom bolagen tog över ansvaret för hela geografiska områden. I praktiken innebar förändringen över-

en gång från en offentlig till privat monopolsituation.

en

Även valfrihet inte längre är huvudfråga i många kom-

om en muner har kundbegreppet ofta bibehållits ett vägledande

som synsätt. Exempel på det finner vi inom äldreomsorgen. I ett distrikt i en kommun arbetar det kommunala och det privata vårdbolaget efter kundplaner respektive målkontrakf. Kundplan innebär att en undersköterska kommer överens med omsorgskunden vad som skall göras i hemtjänsten och hur det skall göras. I planen anges också vid vilken tidpunkt som personalen tillsammans med kunden skall utvärdera insatserna. I målkontrakten, som används

av det privata vårdbolaget, anges målen för servicen i det enskilda fallet, dvs varje omsorgsrelation mellan vårdbolaget och

omsorgskundema regleras med ett sådant målkontrakt Nilsson 1996.

8.4.5¶Individ och kollektiv

Valfrihet och kollektivt brukarinflytande kan vara svårt att förena. De båda systemen uppmuntrar till helt olika rationaliteter. I

ett system med valfrihet är det självklart att hota med att ta sin Mats

ur skolan" för att på det sättet sätta press skolledningen och den politiska ledningen att bli flexibla och verksamheten

mer anpassa till olika krav och behov. I ett systern med kollektivt brukaransvar skulle sådan strategi närmast betraktas att smita, ett

en som som svek mot övriga i kollektivet. Den rationalitet som uppmuntras i ett sådant system är snarare att bidra med sin röst och övriga

resurser för att gemensamt påverka förhållandena.

Å andra sidan finns det belägg för att det inte råder någon kon-

flikt mellan de två strategiema sorti eller voice. Medborgarna tycks oftast välja det senare. I studie danska brukare visade det sig

en av att de i allmänhet inte föredrog att välja bort viss service eller vissa institutioner som alternativ till att protestera eller utöva inflytande. De danska brukarna har sedan länge haft rätt att välja skola, daghem, husläkare etc, de föredrar att utöva inflytande och

men försöka påverka de institutioner de redan använder. Studien visade också att medborgarna i Danmark sig ha större inflytande

anser inom skola, barnomsorg och sjukvård än vad medborgarna i . Sverige anser sig ha Hoff 1993. Av detta kan man dra slutsatsen

96 Bilaga

att sorti och voice är "komplementära" än varandra

snarare uteslutande strategier jfr Rothstein 1994, sid 247.

Sammanfattningsvis kan sägas att det finns en ideologisk spänning mellan olika på medborgaren. I det kommunala

sätt att se fömyelsearbetet har det under senare år funnits en tendens att betona det privata medborgarskapet framför det politiska. Kundorienteringen var starkast under början av 1990-talet, vid mitten

men av 1990-talet har medborgaren som kund till stor del ersatts av medborgaren som brukare. Kollektivt brukarinflytande kan

ses som en kombination av politiskt och privat medborgarskap. Ett steg i riktning mot det politiska medborgarskapet kan sägas

representeras av sk partiopolitiska nämnder Svågadalen samt sk områdesstyrelser, som kan ses som ett slags mellanting mellan kommunal nämnd och brukarstyrelse.

Institutionaliserat brukarinflytande kan kanske främja det politiska medborgarskapet. Reellt inflytande kan vara en träning i demokrati. Även brukarinflytandet huvudsakligen handlar

om om att utöva inflytande över en begränsad verksamhet brukaren är

partsborgare snarare än medborgare kan det bieffekt

- som en stärka det sociala kapitalet och därmed demokratin som i fallet med de framgångsrika regionerna i Italien, om detta se Putnam 1993. Eller som Tommy Möller uttrycker det i en aktuell bok:

De överväganden som exempelvis styrelsen för ett daghem har att göra inför olika beslut är precis samma skolning i demokrati som en gång ägde rum inom ramen för de gamla folkrörelserna Möller 1996, sid 392.

Än så länge finns det inga systematiska studier hur relationen

av mellan brukarinflytande och rollen politisk medborgare ut-

som vecklas. Det torde dock vara ett intressant objekt för fortsatt kommunforskning. Håller vi måhända att bevittna tillbakap-

en endling, från en individorienterad åter till en mer samhällsorienterad demokratisyn Eller är det så att dessa båda synsätt kan förenas på kommunal nivå

Bilaga I

Referenser

Alexanderson, M. 1996, "Primärkommunalt för ansvar primärvården en jämförande fallstudie, kap. 11 i SOU - 1996:169, Bilaga V. Amnå, E. 1995a, Ideell verksamhet." förutsättningar, organisering och betydelse. Handlingsprogram för forskning. Ds 1995:30. Stockholm: Fritzes. Amnå, E. l995b, "Det mångtydiga mellanrummet. Några utländska forskningsimpulser, 119-171 i Amnå, E. red, Medss mänsklighet hyra Åtta forskare Öreatt om ideell verksamhet. bro: Libris. Aronsson, P. 1995, "Vem får med och hur Om delakvara tighet i historien", 35-61 i Trädgårdh, L. red, Civilt ss samhälle kontra oflentlig sektor. Stockholm: SNS Förlag. Arvidsson, H. L. Bemtson L. Dencik 1994, Modernisering och - välfärd om stat, individ och civilt samhälle i Sverige. Stock- holm: City University Press. Aucoin, P. 1990, Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums", Governance: An International Journal of Policy and Administration. Vol. No. Balmér, B B. Gabrielii, T. Kertész, A. Mueller, R. Ögren 1992, - Kommunal service i former. Stockholm: Almqvist Wiksell. nya Bay, C. 1965, Politics and Pseudopolitics: A Critical Evaluation of Some Behavioral Litterature, American Political Science Review, ss 39-51. Bennet, R.J. 1993, "Local government in Europe: dicommon rections of change, ss 1-27 i Bennet, R.J. ed., Local Government in the New Europe. London: Belhaven Press. Birgersson, B O. Westerståhl 1989, Den svenska folkstyrelsen. - Stockholm: Publica. Bjurulf, B. 1996, Kommunal verksamhet i förändring", 1-7 i ss Välfärd i förändring. En lägesrapport. Svenska Kommunförbundets FoU-råd. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Blau, P.M. M.W. Meyer 1987, Bureacracy in Modern Society. - New York: Random House. Blom, A.P. 1994, Kommunalt chefskap. En studie om ansvar, ledarskap och demokrati. Lund: Dialogos.

98 Bilaga I SOU 1996: 169

Blomquist, C. 1996, I marknadens namn. Mångtydiga reformer i svenska kommuner. Stockholm: Nerenius Santérus Förlag. Bogason, P. 1993, "The Institutional Development of Danish Human Services", paper for the Conference on new forms of organizations in local government, Oslo, Norway, August 19-21, 1993. Bogason, P. 1996, kommande, "Changes in Local government in Scandinavia: Towards Organizational Differentiation, in Hesse

Toonen eds, Yearbook of Comparative Government and - Public Administration. Vol II. Bolman, L.G. T.E. Deal 1995, Nya perspektiv på organisation

och ledarskap. Artisteri, valmöjligheter och ledning. Lund: Studentlitteratur. Bostedt, G. 1995, "Partiemas förändringsbenägenhet och fömyelsen det lokala medborgarstyret", ss 13-27 i Mitt i

av opinionen. Sundsvall: Mitthögskolan. KVC-serien Brunsson, N. S. Jönsson 1979, Beslut och handling. Om politik-

-

inflytande på politiken. Stockholm: LiberFörlag. ers Brunsson, N J.P. Olsen 1990, "Kan organisationsformer

väljas, kap 1 i Brunsson, N. J.P. Olsen red, Makten att re-

formera. Stockholm: Carlssons. Burns, D. R. Hambleton, P. Hogget 1994, The Politics of De-

centralisation. Revitalisering Local Democracy. London: Macmillan. Bäck, H. A. Håkansson, red. 1994, Väljare i kommunalvalet. Om

missnöje, misstroende och politisk kultur. Stockholm: SNS Förlag. Caiden, G.E. 1991, Administrative Reform, ss 367-380 i Farazmandi, A. ed, Handbook of Comparative and Development Public Administration. New York: Marchel Dekker. Carlsson, L. 1993, Samhällets oregerlighet. Organisering och policyproduktion i näringspolitiken. Stockholm: Symposion Graduale. Clark, M. Stewart 1993, Verksamhetsledning i kommuner. Ett

helhetsperspektiv. Lund: Studentlitteratur. Dagens Nyheter, 8 april 1996. Dahl, L. 1994, Hem till kommunen Det svenska lokalstyrets för-

. fall och återkomst. Stockholm: Brombergs. Dahlkvist, M. 1984, Jürgen Habermas teori om privat och offent1igt"’, i-xxxvii i Habermas, J Borgerlig offentlighet. Lund:

s

., Arkiv förlag. Dahlkvist, M. U. Strandberg 1995, Den kommunala

självstyrelsens rötter och framtid. Idéer och värdemönster i ett historiskt perspektiv", 13-33 i Lokal demokrati möjlighet

ss -

Bilaga I 99

eller hot En idéskrift om den kommunala självstyrelsen. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Departementserien Ds, 1991:18, 1994:123. Easton, D. 1965, A Framework for Political Analysis. London:

Prentice-Hall. Elander, S. Montin 1990, Decentralisation and Control:

central-local government relations in Sweden. Policy ana Politics, Vol. 18, No ss 165-180.

Engelau, P. red 1991, Självständiga kommuner. Mer medbor-

garmakt i kommunema. Medborgarnas offentliga utredningar

1991:3. Stockholm: Timbro. Eriksen, E. O. 1993, Den oflentlige dimensjon. Verier og styring i

offentlig sektor. Oslo: Tano. Femler, K. 1996, Mångfald eller likriktning. Effekter av en

avreglering. Stockholm: Nerenius Santérus Förlag. Fischer, F. 1990, Technocracy and the Politics of Expertise. Lon-

don: SAGE. Flyvbjerg, B. 1993, Rationalitet magt. Bind Det konkretes

og

videnskab. Köpenhamn: Akademisk Forlag. Fridolf, M. 1996a, Konkurrensutsättning i Stockholms stad inom

äldreomsorgen politiskt-demokratiska aspekter. SOU

-

1996:169, bilaga IV. Fridolf, M. 1996b, "Samarbete, samverkan och samordning av

insatser och resurser mellan olika huvudmän. En jämförelse mellan två kommuner", kap. 12 i SOU 1996:169, bilaga V.

Gaventa, 1987, "Makt och deltagande, i Petersson, O. red,

Maktbegreppet. Stockholm: Carlssons. Gidlund, G. 1992, Partiernas Europa. Stockholm: Natur och

Kultur. Gidlund, 1993, Den nya politiska konserten. Malmö: Liber-

Hermods. Gidlund, G. B. Hallin 1996, Kommunal demokrati genom

-

politisk konkurrens", ss 29-38 i Kommunal självstyrelse och lo-

kal demokrati. En lägesrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Gilljam, M. S. Holmberg 1993, Väljarna inför 90-talet. Stock-

-

holm: Norstedts Juridik. Gilljam, M. T. Möller 1996, "Från medlemspartier till väljar-

-

partier. Det svenska partiväsendet i förändring. Rapport till

Demokratiutvecklingskommittén. Stencil, maj 1996. Gustafsson, G. et 1981, KPP-projektet kommunal demokrati

om och planering. Stockholm: Byggforskningsrådet. Rapport R5:1981.

Habennas, 1984, Borgerlig offentlighet. Lund: Arkiv förlag.

100 Bilaga I

Habermas, 1994 Citizenship and national identity, i Steen-

bergen, B. v ed, The Condition of Citizenship. London: SAGE Publication.

Ham, C. M. Hill 1984, The Policy Process in Modern Capitalist

-

State. London: Wheatheaf Books. Hansson, L. J-I. Lind 1993, Beställar-utföraremodellen några

- -

erfarenheter från teknisk verksamhet", 129-145 i Collin, S-O.

ss

L. Hansson red., Kommuner och landsting i förändring.

-

Lund: Studentlitteratur. Held, D. 1987, Models of Democracy. Cambridge: Polity Press. Herlitz, U. 1995, "Lokala utvecklingsgrupper i Sverige". Del-

rapport En studie av 31 mycket aktiva grupper samman-

ställning av enkätsvar. Stockholm: Folkrörelserådet Hela Sverige skall leva.

Hermansson, 1986, Demokrati i västerländsk mening",

Statsvetenskaplig Tidskrift, 1986, ss 253-264. Hermansson, 1992, Introduktion, ss 199-224 i Idéer om

demokrati. Volym 5 i Tidens idéserie. Stockholm: Tidens förlag Hinnfors, M. Oskarson 1995, "Den goda modern och den

-

missnöjde fadern", ss 87-96 i Nilsson, L. red Viistsvensk

horisont. Samhälle Opinion Massmedia. Rapport nr 14.

- -

Göteborg: Göteborgs universitet. Hirschman, A. O. 1970, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to

Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge: Har-

vard University Press. Hjem, B. 1985, "Implementationsforskning låt Weber möta

-

Durkheim". Statsvetenskaplig Tidskrift, 4 1985, ss 293-305. Hjem, B. 1992, "Svenskt paradigmskifte: organisering av lokal

generalistkompetens. Förslag till forskningsuppgifter till

Civildepartementet. Umeå: Umeå universitet, Implementationsforskning. Stencil 1993-04-03.

Hjem, B. 1994, "Staten saknar kompetens och ödmjukhet där-

-

till. Kommunaktuellt, Nr 35, 10 november 1994. Hjem, B. 1995, Självförvaltning eller lokal demokrati Svensk

kommunal självstyrelse inom EU. Erfarenheter från Belgien, England, Holland, Tyskland och Österrike. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Hjem, B 1995a, För Vem Arbetslösa ensamstående

gruppen

mödrar. Arbetsrapport nr Rapportserie Lokal utvärdering av

4 S. Bohuslandstinget, Bohusläns Allmänna Försäkringskassa,

Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Hjem, B 1995b, För Vern’ gruppen Rygg och nackdiag-

noser. Arbetsrapport nr Rapportserie Lokal utvärdering av 4

Bilaga 101

S. Bohuslandstinget, Bohusläns Allmänna Försäkringskassa, Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Hjem, B. C. Hull 1983, "Going Interorganisational: Weber

meets Durkheim, Scandinavian Political Studies. Vol

ss 197-212. Hoff 1993, "Medborgerskab, brugerroller magt", 75-

og ss

, 106 i Andersen, J A-D. Christensen, K. Langberg, B. Siim och

- L. Torpe, Medborgerskab Demokrati politisk deltagelse.

- og Köpenhamn: Systime. Holmberg, S. 1993, "Kommunala väljare, finns dom, ss 11-18 i Nilsson, L. red, Västsvensk opinion. Göteborg: SOMinstitutet, Göteborgs Universitet. Hood, C. M. Jackson 1991, Administrative Argument. Aldershot:

- Dartmouth. Håkansson, A. 1995, Kris för de svenska partiema, 45-51 i

ss Statsvetenskaplig Tidskrift, årg

98, nr Håkansson, A. red. 1996, Folket och kommunerna. Systemskiftet som kom av sig. Bokmanus. Stencil. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Jacobsson, B. red. 1994, Organisationsexperiment i kommuner och landsting. Stockholm: Nerenius Santérus förlag. Jacobsson, B. 1996, Local governments and institutional change. SCORE Rapportserie 1996:2. Stockholm: SCORE. Jacobsson, B. K. Sahlin-Andersson 1995, Skolan och det

- nya verket. skildringar från stymingens och utvärderingarnas tidevarv. Stockholm: Nerenius Santérus förlag. Jansson, D. A. Forssell 1995, "Ord som fängslar: Om kommu-

nernas företagisering". Statsvetenskaplig Tidskrift, Årgång 98 nr

ss 346-361. Johansson, A. 1995, Att styra med och mot mål och resultat. Förändrad styrning offentlig verksamhet. Örebro: Novemus,

av Högskolan i Örebro. Rapport 1995:3. Johansson, A. 1996, "Staten i den kommunala verksamheten, kap. 2 i SOU 1996:169, bilaga II. Johansson, S. 1995, Verksamhetsbedömning i mjuka organisationer. Om kommunala ledares Verksamhetsinformation och försök att finna mått effektivitet inom social service. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet. Johansson, A. K. Kronvall, H. Jansson, Ulla Lindström 1994,

- Nya driftsformer i kommuner och landsting. Stockholm: Trygghetsfonden för kommuner och landsting. Rapport 22/94. Jones, B. D. 1995, "Bureaucrats and Urban Politics: Who

controls Who Benefits‘, ss 72-95 i Judge, D. G. Stoker H.

- Wolman eds, Theories of Urban Politics. London: SAGE.

102 Bilaga I

Jordan. G. 1990, Sub-Govemments, Policy Communities and

Networks. Refilling the Old Bottles. Journal of Theoretical Politics. Vol. 2 No. ss 319-338.

Jönsson, S. 1989, Kommunal organisation från programbudg-

-

etering till kommundelsnämnder. Lund: Studentlitteratur. Kaase, M. K. Newton 1995, Beliefs in Government. Oxford:

-

Oxford University Press. Karlsson, O. 1995, Att utvärdera mot vad Stockholm: HSL

-

Förlag. Kilander, S. 1991, Den nya staten och den gamla. En studie i

ideologisk förändring. Studia Historica Upsaliensia. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Kfakta94, Kommundatabas sammanställd av Leif Johansson,

Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. Kommunaktuellt, 1993:3; 1994:1; 1996:22; 1996:25; 1996:26. Kooiman, 1993, "Social-Political Governance: Introduction,

pp 1-6 i Kooiman, ed, Modern Governance. New Govemment Society Interactions. London: SAGE.

-

Kooiman, ed 1993, Modern Governance. New Government

-

Society Interactions. London: SAGE. Larsen, H.O. A. Offerdal 1994, Demokrati deltakelse i kom-

- og

Norsk lokalpolitikk i nordisk lys. Oslo: KS-

munene.

forskning/Kommuneforlaget. Laffin, M. 1986, Professionalism and Policy: The Role of the

Professions in the Central-Local Government Relations. Alder-

shot: Avebury. Leach, S. Stewart K. Walsh 1994, The Changing Organisa-

- tion and Management of Local Government. London: Macmillan.

Leffler, M. 1996, "Två steg fram ett tillbaka. Erfarenheter från

landsting med beställar-utförarmodell", kap. 6 i SOU 1996:169, bilaga V.

Lidström, A. C. Hudson 1995, Skola i förändring. Decentralis-

ering och lokal variation. Stockholm: Nerenius Santérus förlag.

Lindbom, A. 1995, Medborgarskapet i välfärdsstaten. Föräldrain-

flytande i skandinavisk grundskola. Acta Universitatis Upsalien-

sis. Uppsala: Uppsala universitet. Lindroth, B. 1975, Bingo En kritisk granskning av folkrörelsema

i Sverige 1950-1975. Stockholm: Prisma. Lindquist, U. S. Losman 1991, 1991 års kommunallag. En

-

handbok med lagtext och kommentarer. Stockholm: Publica. Lundquist, L. 1991, Förvaltning och demokrati. Stockholm:

Norstedts.

Bilaga I 103

Lundquist, L. 1992, Förvaltning, stat och samhälle. Lund: Studentlitteratur. Lundquist, L. 1993, Det vetenskapliga studiet politik. Lund:

av Studentlitteratur. Lundquist, L. 1994, Statsvetenskaplig förvaltningsanalys. Problem, trender och Lund: Studentlitteratur.

program. Lundqvist, L. 1995, Kommunal samverkan: Ett strategival i tiden", ss 110-134 i Lundqvist, L. Pierre 1995,

- red

Kommunal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur. March, G. P. Olsen 1989, Rediscovering Institutions. The

- Organizational Basis of Politics. New York:

The Free press. Marshall, T. H. 1964, Class, Citizenship and Social Development.

Chicago: Chicago University Press.

Miller, T. 1988, Consulting citizens in Sweden. Planning participation in context. Stockholm: Statens råd för Byggforskning. Miller, D. 1995, "Citizenship and Pluralism, i Political Studies. Vol. XLIII. Molin, B. L. Månsson L. Strömberg 1979, Ofientlig för-

- -

valtning. Stats- och kommunalförvaltningens struktur och funk-

tioner. Stockholm: Bonniers. Montin, S. 1990, "Den kommunala multiorganisationen. Om

nya normer och institutioner i kommunerna under 1980-talet. Statsvetenskaplig Tidskrift, 3 1990, 247-260.

ss Montin, S. 1992, Privatiseringsprocesser i kommunema teore-

tiska utgångspunkter och empiriska exempel". Statsvetenskaplig Tidskrift 1992, årg 95 31-57.

nr ss Montin 1993a, i samarbete med M. Fridolf och T. Sköldborg,

Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting.

SOU 1993:73. Stockholm: Allmänna förlaget. Montin, S. 1993b, Svenska kommuner i omvandling. Artiklar och

uppsatser som ingår i sammanläggningsavhandling i statskun-

skap: Swedish Local Government in Transition: A matter of

rationality and legitimacy. Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro. Rapport 1993:1.

Montin, S. 1995a, Kommunala organisationsförändringar,

ss 13-40 i Lundqvist, L. Pierre red, Kommunal förvaltning-

spolitik. Lund: Studentlitteratur. Montin, S. 1995b, "Det första halvåret med 4 S. Arbetsrapport

nr Rapportserie Lokal utvärdering 4 S. Bohuslandstinget,

av Bohusläns Allmänna Försäkringskassa, Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Montin, S. Olsson 1994, Demokrati och legitimitet i landstin-

gen. Slutrapport från projektet Politikerrollen i landstingen. Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro. Rapport 1994:2.

104 Bilaga I SOU 1996: 169

Montin, S. Elander 1995, "Citizenship, consumerism and

- Local Government in Sweden. Scandinavian Political Studies, Vol. 18, No. ss 25-51. Montin, S. Olsson H. Pettersson 1996, Fullmäktige under

- förändring En studie uppdraget, relationerna och arbetsfor-

av mema, kap. 3 i SOU 1996:169, bilaga V. Möller, T. 1994, "Partiernas roll i en förändrad demokrati", ss 17-36 iDemokratin i våra händer. Stockholm: Landstingsförbundet/Svenska Kommunförbundet. Möller, T. 1996, Brukare och klienter i välfärdsstaten. Om missnöje och påverkansmöjligheter inom barn- och äldreomsorg. Stockholm: Publica. Nilsson, G. B. 1967, Självstyrelsens problematik. Undersökningar i svensk landstingshistoria 1839-1928. Uppsala: Uppsala universitet. Historiska institutionen. Nilsson, L. 1995, "Medborgama och servicedemokratin, ss 183-197 i Rothstein, B. B. Särlvik red, Vetenskapen om poli-

tik. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Nilsson, P. 1996, Kommunala och alternativa driftsformer. En jämförande fallstudie av barnomsorg, grundskola och äldreom-

inom kommun och mellan två kommuner, kap. 8 i sorg en SOU 1996:169, bilaga V. Norell, P O. 1989, De kommunala administratörerna. En studie av

politiska aktörer och byråkratiproblematik. Lund: Studentlit-

teratur. Nozick, R. 1974, Anarchy, State and Utopia. New York: Basic Books. Offerdal, A. 1992, Den politiske kommunen. Oslo: Det Norske Samlaget. Olsen, P. 1990, Demokrati på svenska. Stockholm: Carlssons. Olsson, 1995, Den lokala näringspolitikens politiska ekonomi. En jämförande kommuntypsstudie. Örebro: Högskolan i Örebro. Örebro Studies 12. Olsson, S. Montin 1996, "Lokal demokratipolitik drivkraf-

- ter och lärprocesser", 7-16 i Kommunal självstyrelse och lokal

ss demokrati. En lägesrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. - Pateman, C. 1970, Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press. Persson, G. 1996, Kollektivt inflytande i kommunal verksamhet

exemplet föräldramedverkan i grundskolan", kap. 13 i SOU - 1996:169, bilaga V.

SOU 1996: 169 Bilaga I 105

Petersson, O. 1991, Makt. En sammanfattning maktutredninav gen. Stockholm: Allmänna förlaget. Petersson, O. 1992, Kommunalpolitik. Stockholm: Publica. Petersson, O. D. Söderlind 1993, Förvaltningspolitik. Andra upplagan. Stockholm: Publica. Petersson, O A. Westholm, G. Blomberg 1989, Medborgarnas makt. Stockholm: Carlssons. Pettersson, H. 1996 "Förändrad politisk styrning En jämförande studie av nämndsammanslagningar, kap. 5 i SOU 1996:169, bilaga V. Pfeffer, G. R. Salancik 1978, The External Control Organi-

- of

zations. A Resource Dependance Perspective. New York: Harper Row. Pierre, red 1991, Självstyrelse och omvärldsberoende. Studier i lokal politik. Lund: Studentlitteratur. Pierre, 1994, Den lokala staten. Den kommunala självstyrelsens förutsättningar och restriktioner. Stockholm: Almqvist Wiksell. Pierre, 1995, Den kommunala politiken: Problem eller lösning, ss 96-109 i Lundqvist, L. Pierre red, Kommu- nal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur. Pierre, A. Widfeldt 1994, "Partikris i Sverige, 41-45 i - ss

Statsvetenskaplig Tidskrift,

årg 98, nr Premfors, R. Sandqvist, M. Sanne 1994, Demokrati i storstad. - Stadsdelsnämnder i Stockholm. Stockholm: Carlssons. Propositioner. 1975/76:187, 1986/87:28, 1986/87:91, 1990/91:117, 1993/94:188, 1995/96:157. Putnam, R. D. 1993, Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. New Jersey: Princeton University Press. Ranson, S. Stewart 1989, "Citizenship and Government: - Challenge for Management in the Public Domain, 5-24 i Pos litical Studies. Vol 37. Regeringens skrivelse 1995/96:194. Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Rombach, B. 1991, Det går inte med mål Lund: Studenatt styra tlitteratur. Rombach, B. K. Sahlin-Andersson red 1995, Från sanning- ssökande till styrmedel. Moderna utvärderingar i offentlig sektor. Stockholm: Nerénius Santérus förlag. Roos, T. 1992, Beställar-utförarmodeller i rättsligt perspektiv. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Rose, L. 1995a, Consumer, taxpayer, citizens. An Inquiry in Democratic Citizenship in the context of Local Government. Working Paper from the project Consumer, taxpayers, citizens

The individuals relations to local government. Oslo: Oslo universitet. Statsvetenskapliga institutionen. Rose, L. 1995b, "Studiet av det kommunala medborgarskapet i Norden: Har vi overhode sagt noe nytt, Norsk Statsvitenskapelig Tidskrift, 4/95, ss 314-334. Rosenberg, G. 1993, Medborgaren som försvann. Stockholm: Moderna tider. Rothstein, B. 1992, Den korporativa staten. Stockholm: Norstedts. Rothstein, B. 1994, Vad bör staten göra Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. Stockholm: SNS Förlag. Rothstein, B. red 1995, Demokrati dialog. Demokratirådets som rapport 1995. Stockholm: SNS Förlag. Røvik, K.A. 1992, "Vitenskap eller moter En kunskapsso- ciologisk analyse konsulenters organisajonskompetanse, av Nordisk Administrativt Tidskrift, 2 1992, 73 årgång, pp 130-148. Sabine, G. H. 1961, A History of Political Theory. Third Edition. London: George G. Harrap Co. Sannerstedt, A. 1984, "Statsvetenskap, socialt arbete och implementering av socialtjänstreformen", ss 231-243 i Statsvetenskaplig Tidskrift, 3/1984. Sannerstedt, A. M. Sjölin 1994, "Folkstyrets problem", ss 88- - 123 i Sannerstedt, A. M. Jerneck red, Den moderna demok- ratins problem. Lund: Studentlitteratur. SCB Statistiska Centralbyrån 1990, Offentliga sektorn. Utveckling och nuläge. Stockholm: Statistiska Centralbyrån. SCB Statistiska Centralbyrån 1995, Allmänna valen 1994. Del Kommunala valen den 18 september 1994. Sehested, K. 1995, Brugerinflytande i kommunerna. Köpenhamn: Det samfundsvidenskaplige fakultets reprocenter. Sehested, K. E. Sørensen 1996, Professionelle og brugere i - folkskolen. Offentlig sektor. Vilkor og fremtid. Köpenhamn: Köpenhamns universitet. Sejersted, F. 1984, Demokrati och rettsstat. Oslo: Universitetsforlaget. Sharpe, L. 1970, "Theories and Values of Local Government, Political Studies, Vol. XVII, No. ss 153-174. Shaw, C. K. Y. 1992, Hegels’s Theory of Modern Bureaucracy, 381-389 i American Political Science Review. Vol. 86, ss No Skok, E. 1995, "Policy Issue Networks and the Public Policy Cycle: A Structural-Functional Framework for Public Administration, 325-332 i Public Administration Review, Vol. 55, ss No.

SOU 1996: 169 Bilaga I 107

Skolverket 1995, Beskrivande data skolverksamheten 95.

om

Skolverkets rapport nr 75. Stockholm: Liber Distribution. Skolverket 1996, Att välja skola eflekter valmöjligheter i

- av

grundskolan. Skolverkets rapport 109. Stockholm:

nr

Skolverket. Socialstyrelsen 1995, Socialtjänsten och de styrformerna.

nya

Socialstyrelsen följer och utvärderar. 1995:1. Stockholm:

upp

Socialstyrelsen. Statens Offentliga Utredningar SOU, 1974:99; 1984:39; 1985:28;

1989:108; 1990:44; 1991:98; 1993:90; 1995:103; 1995:142; 1996:66; 1996:129.

Statskontoret 1996a, "Kostnader och organisation i kommu-

nerna", kap 2 i SOU 1996:169, bilaga V. Statskontoret 1996b, "Statlig styrning kommunal verksam-

av

het, kap. 2 i SOU 1996:169, bilaga II. Steenbergen, B. v 1994, "The Condition of Citizenship: An In-

troduction, s 1-19 i Steenbergen, B. v ed, The Condition of

Citizenship. London: SAGE Publication. Stockholms stad 1996, "Upphandling 96 förslag till strategi för

-

anbudsupphandling i Stockholms stad. Finanskontorets tjän-

steutlåtande. Stoker, G. 1995, "Regime Theory and Urban Politics", ss 54-71

in Judge, D. G. Stoker H. Wolman eds, Theories of Urban

- Politics. London: SAGE.

Stone, C. N. 1989, Regime Politics. Goveming Atlanta, 1946-

1988. Lawrence: University Press of Kansas. Strandberg, U. 1995, Självständighet eller statsbundenhet. Den

kommunideologiska idédebatten 1962-1974. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet. Rapport

Strandberg, U. 1996, I den författningspolitiska debattens från-

varo. Behövs kommuner i svensk demokrati, 17-27 i Kam-

ss

munal självstyrelse och lokal demokrati. En lägesrapport. Stock-

holm: Svenska Kommunförbundet. Strömberg, H. 1992, Kommunal rätt. Malmö: Almqvist Wiksell. Strömberg, L. P O. Norell 1982, Kommunalförvaltningen. Ds

-

Kn 1982:8. Stockholm: Allmänna Förlaget. Svenska Dagbladet, 18/2 1996. Svensson, L.G. 1991, "Det offentliga tjänstearbetets styrbarhet,

ss 191-215 i Olsson, S.E. G. Therbom red Vision möter verk-

lighet. Om social styrning och faktisk samhällsutveckling. Stockholm: Allmänna Förlaget.

Svenska Kommunförbundet 1993, 90-talets byapolitik. Erfaren-

heter av ett kommunprojekt. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

i i

108 Bilaga I SOU 1996: 169

Svenska Kommunförbundet 1994a, Hur skall vi ha t Stockholm:

Svenska Kommunförbundet. Svenska Kommunförbundet 1994b, Kommunal självstyrelse

-

huvudrapport. Programberedningen för kommunal självstyrelse.

Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Sveriges Land och Folk 1901. Szücs, S. 1993, Images of the Swedish Welfare State in Transition.

Changing Values Among Swedish Local Political and Adminis-

trative Leaders Between 1984 and 1991. Licentiatuppsats i stat-

skunskap. Goteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs

universitet. Mars 1993. Söderlind, D. O. Petersson 1988, Svensk förvaltningspolitik.

-

Andra upplagan. Uppsala: Diskurs. Sørensen, E. 1995, Democracy and Regulation in Institutions of

Public Governance. Ph.D. thesis. Köpenhamn: Institutet för

Statskunskap. Thompson, D. 1967, Organizations in Action. New York: Mac

Graw-Hill. Vadsbolaget 1996, Utvärdering av Vadsbolagets verksamhet

1994-1995. Mariestad: Vadsbolaget. Stencil. Wallenberg, 1994, Kommunernas framtid. Stockholm: Publica. Wallin, G. H. Bäck, M. Tabor 1981, Kommunalpolitikerna. Rek-

-

rytering arbetsförhållanden funktioner. Del Ds Kn

- -

1981:17. Stockholm: LiberFörlag. Walzer, M. 1989, Citizenship, s 211-219 i Ball, T. Farr och

- R. L. Hanson eds, Political innovation and conceptual change. Cambridge: Cambridge University Press.

Weber, M. 1977, Vetenskap och politik. Goteborg: Bokförlaget

Korpen. Weber, M. 1983, Ekonomi och samhälle. Förståendesociologins

grunder. Del Sociologiska begrepp och definitioner. Lund: Argos.

Weick, K. 1976, "Educational Organizations as Loosly Coupled

Systems, Administrative Science Quarterly, 21, pp 1-19. Wergenius, H. 1966, F6rva1tningsstruktur och maktfordelning,

ss 87-113 iWallin, G. H.G. Andersson, N. Andrén, Kommu-

-

nerna i förvandling. Stockholm: Almqvist Wiksell. Westerståhl, 1956, Servicedemokrati, Dagens Nyheter, 4

augusti 1956. Westerståhl, 1993, Po1itikerro11en i ett tidsperspektiv, ss 165-

178 i Varför behöver kommunerna politiker Göteborgs

Förorters Förbund. Stockholm: Publica. Westerståhl, 1995, Servicedemokratins fall", Göteborgs-

Posten, 30 juli 1995.

Bilaga 109

Westerståhl, 1995, Rollen stadsdelspolitiker, 19-38 i

som ss f

Jönsson, S. S. Rubenowitz, Westerståhl red, Decentraliserad

kommun. Exemplet Göteborg. Stockholm: SNS Förlag.

Westerståhl, F. Johansson 1981, Medborgarna och kommunen.

- Studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse. Ds Kn 1981:12.

Viklund, P. 1996, "Mellan politik och marknad. Traditionell

förvaltningsstruktur i jämförelse med beställar/utförarorganisation, kap 7 i SOU 1996:169, bilaga V.

Örebro kommun 1995, Medborgarmakt iÖrebro. Om

vardagslivets organisering i närsamhället". Ett idé- och diskussionsmaterial.

.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering.U. U. 3. Fritid i förändring. 28.Detforskningspolitiskalandskapeti Norden Om kön och fördelningavfritidsresurser.C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29.ForskningochPengar.U. regeringskonferensen1996.UD. 30. Borgenårsbrotten enöversynav ll kap.

- 5. Politikområdenunderlupp. FrågoromEU:s första brottsbalken.Fi. pelareinfor regeringskonferensen1996.UD. 31.Attityder ochlagstiftning i samverkan 6. Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheteravarbeteti EU. UD. 32.Mössochmänniskor.Exempelpå bra 7. Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och IT-användningbland barn och ungdomar.SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33. Banverketsmyndighetsrollm.m. K. Batterierna enladdadfråga.M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.+ A.

- 9. Omjärnvägenstrañkledningm.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister 10.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. 11.EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför 36.Högskolai Malmö. U. två-och trehjuligamotorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. 12.Kommunerochlandstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995. 13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheterpå 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju.

fmansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritima verksamhet.Fö. 15.Union för bådeöstochväst.Politiska, rättsliga 42.Demokratioch öppenhet.Omfolkvalda parlament och ekonomiskaaspekteravEU:s sjätte ochoffentlighet EU.i UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapochmänskliga 44.Översyn skatteflyktslagen.

av rättigheter EU. UD.i Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarsplilctigam95. Förslagomjobb/studier 46. Enskildavägar.K. efter muck,bostadsbidrag,dagpenning, 47.Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför försäluingar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU ochframtiden. EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNational Reportfor HabitatII. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrolltördelning inom teknisk forskning. 50. Förbudmotvapenpå allmän platsm.m. Ju. U. 51.Grtmdläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 21.Reform ochförändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A.

verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Preciseringavhandelsändamåleti detaljplan.M. 1993års universitets-ochhögskolereform.U. 53. Kalkningavsjöar ochvattendrag.M. 22. Inflytande riktigt Om eleversrätt till 54.Kooperativa möjligheteri storstadsområden.

inflytande,delaktighetochansvar.U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23.Kartläggningochanalysavdenoffentliga sektorns 55.Påväg motegenföretagande.A. upphandlingav varor och tjänstermed 55. Vägarin i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56.Hälftenvore nog omkvinnor ochmän

- 24.Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagoch debattinför 57.Pensionssamordningför svenskari EU-tjärtst.Fi. regeringskonferensen1996.UD. 58. Finansieringenavdet civila försvaret.Fö. 25.Från massmediatill multimedia

att digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikenskunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom detcivila försvaret

Enprincipdiskussionutifrån och fredsräddningstjänsten.Kartläggning,

EU96-kommitténserfarenheter.UD. övervägandenochförslag. Fö.

60. Miljö ochjordbruk. Om EU:smiljöregler och 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekter på dengemensamma .Kameraövervakning Ju.

jordbrukspolitiken.UD. 89.Samverkanmellanhögskolanoch desmåoch

6l.O1ikaländer olika takt. Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. ochförhållandetmellanstoraoch småstateri EU. 90.Sammanhålletstudiestöd.U.

UD. 9l. Denprivata värdensomfattningochframtida

62 EU, konsumenternaoch maten ersättningsformer En de nationella . - översynav Förväntningaroch verklighet. Jo. taxomaför läkareoch sjukgymnaster.S. - 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 92.IT i miljöarbetet.M. 64.FörsäkringskassanSverige Översyn - av 93.Ny yrkestrafiklagstiftning.K. socialförsäkringensadministration.S. 94. Nationellteleadresskatalog.K.

65.AdministrationenavEU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K.

i Sverige.Jo. 96.Strukturförändringoch besparing.

66 Utvärderatpersonval.Ju. Enuppföljning genomfördaförändringar . av 67. Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö.

Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter

68.Någrafolkbokföringsfrågor.Fi. Utvärdering reform. Fö. av en .Kompetensochkapital+ bilaga. N. 98.Vem styr försvaret Utvärdering av 70. Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.N. effektema LEMO-reformen. Fö. av 71.Lokal demokratiochdelaktighet Sverigesstäderi 99. Avveckling med inlärning.Erfarenheterfrån

ochlandsbygd.In. LEMO-reformensaweckling personal.Fö. av 72.Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. för skattebetalningar.Del A. 100.Ett nytt system 73.Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B.

Volym l Engranskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73. SwedishNuclearRegulatoryActivities. ochbilagor. Fi.

Volume 1 An Assessment.M. 101.Kämavfall teknik och platsval.KASAMs - - 74.Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. yttrandeöver SKBsFUD-Program95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. U. - - 74.SwedishNuclearRegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. Enskärptoch samordnad

Volume2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbarutveckling. - en 75.Värden i folkhögskolevärlden.U. Del 1och 2. M.

76. EU:sregeringskonferens procedurer,aktörer, 104.Konsumentskyddpå elmarknaden.C. formalia.Sammanfattningavett seminariumi 105.Att främja donationertill universitet

april 1996.UD. och högskolor. U.

77.Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti 106.EU och Sverige frân Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78.Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering.N. 107.Union gränser konsekvenser,möjligheter, utan - 79.Översyn revisionsreglema.Fi. av problem. Sammanfattning ettav seminariumi 80.Viktigt meddelande. november1995.UD.

Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C.

81. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.Fi. 109.Från äkerlottertill Paradis delbetänkande - ett 82 En översynavluft- sjö- och spártrafikens frän Utredningen universitetsfastigheter . om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angáendeöverlâtelseroch tomträttsupplátelser av 83.Allmäntpensionssparande.S. vissahögskolefastigheter.Fi.

84.Ekobrottsforskning.Ju. 110.Inför ett Svensktkulturnät IT ochframtiden - 85. EgonJönsson enkartläggningavlokalasam- inom kulturomrädet.Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrädet.S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

ll .Bevakadövergång.Åldersgränserför 137.Kommunalförbundoch nämnd

ungaupp gemensam -

till 30 är. C tvâ former för kommunalsamverkan.ln. 112.Integreringavmiljöhänsyninom den statliga 138.Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens

förvaltningen.M. områdem.m. S. 113.En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall.Fi.

rehabilitering.Del l och 2. 140.K0:s biträde enskilda.In. 114 En körkortsreform.K. 141.Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m.

. l 15.Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsernasroll i infrastrukturplaneringen.K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143 Krock eller Om denmångkulturella

. möte-

utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.Fi. 144.Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.StationStockholmNord. K. 145.Arbetstid 119.Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företagsav längdförläggningoch inflytande + bilagedel.A.

inkomster. Fi. 146.Att återerövravardagen.S. 120.Högskolani Malmö slutbetänkande.U. 147.Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.M.

- 121.Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148.Översyn förvärvslagenochhyreslagen

av 122.Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Borgenochpant.Ju.

och hantverksutövande.U. 149.Elberedskapen.Författningsfrágor.N, 123.iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav 150.En allmänochsammanhållenarbetslöshets-

försvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för enhållbarhälsoutveckling. 151 Bidraggenomarbete En antologi.S.

. -

Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram. 152.Gruvornaochframtiden.N.

Bilaga Miljörelateradehälsorisker.S. 153.Hållbarutvecklingi Sverigesskärgârdsorrtrâden.

Bilaga2. Aktörer ochverktygi miljöhälsoarbetet.S. M.

Environmentfor SustainableHealthDevelopment 154.Tre rapporteromstudiecirklar.U.

-

anAction Planfor Sweden.S. 155.Omtankaromvattendrag 125.Drogeri trafiken.Ju. ett nyttangreppssätt.M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.DelA ochDelB. S. 156.Bostadspolitik2000 från produktions-till

- 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck+ + Bilaga.In. 128.Skyddet kulturmiljön.Enöversyn 157 Översyn redovisningslagstiftningen.Ju.

av av . av kulturminneslagensbestämmelserombyggnader 158.SverigeochEMU. Fi. och kulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch 159.Folkbildningen enutvärdering.U.

ortnamn.Ku. 160.Bouppteckningarocharvsskatt.Ju.

129.Denkommunalasjälvstyrelsenochgnmdlagen.In. 161.Rättattflytta enfrågaombemötande äldre.S.av

- 130.Detvå kulturema.RapporteravKlausRichard 162.Påmedborgarnasvillkor endemokratisk

-

Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStålvantsamtKent infrastruktur+ bilaga.In.

Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill 163.Behovochresurseri vården enanalys.S.

-

UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. 164.Livslångtlärandei arbetslivet steg vägenmot

- 131.Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed ett kunskapssarnhälle.Ett diskussionsunderlag.U.

underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande 165.Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande

om SOU 1996:123.Fö. beskattning vägtrafiken.av K.

132.Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens 166.Lärareför högskolai utveckling.U.

metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial 167.Gyrrmasieutbildningför vissaungdomarmed till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. funktionshinder.U.

133.Jämställdvård. Olikavård lika villkor. S. 168.Översyn PBL ochva-lagen.In.

av 134.Jämställdvård.Möteni vårdenur ett 169.Fömyelsen kommunerav ochlandsting.ln.

tvärvetenskapligtperspektiv.S. 169.Kommunalafömyelseproblem. 135.Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. En statsvetenskapligbetraktelse.Bilaga ln.

KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. S. 169.Kommunernaochdenstatligastyrningen. 136.EffekteravEU:sjordbrukspolitik.Jo. BilagaII. In.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

169.Budgetpolitik. En studieavbehovsbudgeteringi

tvâ decentraliseradeorganisationer.BilagaIII. In. 169.Konkurrensutsättninginomäldreomsorgeni

Stockholmsstad.Politisk-demokratiskaaspekter. BilagaIV. In.

169.Förändringsmodellerochförändringsprocesseri

kommunerochlandsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. In.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration och förhållandetmellanstoraoch småstateri EU. Mössoch människor.Exempel bra 61 IT-användningbland barn ochungdomar.32 EU:sregeringskonferens procedurer,aktörer, - Justitiedepartementet formalia.Sammanfattningavett seminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrättelseregister EU och Sverige frånKiruna till Malmö. DNA-register. 35 - Sammanfattning fyraav regionalamöten Elektroniskdokumenthantering.40 1995-96.106 Presumtionsregelni expropriationslagen.45 Union utangränser konsekvenser,möjligheter, Förbudmot allmänplats 50 vapen m.m. problem.Sammanfattning seminariumi av ett Utvärderatpersonval.66 november1995. 107 Ekobrottsforskning.84

Tredimensionellfastighetsindelning.87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88 Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier Drogeri trafiken. 125 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, Översyn förvärvslagenochhyreslagen av försäkringar. 18 Borgenochpant.148 Statensmaritimaverksamhet.41 Översynav redovisningslagstifmingen.157 Finansieringenavdet civila försvaret.58 Bouppteckningaroch arvsskatt.160 Utveckladsamordninginom detcivila försvaret

Utrikesdepartementet ochfredsräddningstjänsten.Kartläggning,

övervägandenoch förslag. 86 Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför Stmkturförändringoch besparing. regeringskonferensen1996. 4 En uppföljningavgenomfördaförändringar Politikomrádenunderlupp. Frågorom EU:s första inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 pelareinför regeringskonferensen1996. 5 Effektivare försvarsfastigheter Ettår medEU. Svenskastatstjänstemäns Utvärderingav enreform. 97 erfarenheterav arbeteti EU. 6 Vem styr försvaret Utvärderingav Av vitalt intresse.EU:sutrikes-och effekternaav LEMO-reformen. 98 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7 Avveckling medinläming. Erfarenheterfrån Unionför bådeöstochväst.Politiska, rättsliga LEMO-reformensavvecklingavpersonal.99 ochekonomiskaaspekteravEU:s sjätte iakttagelserochförslagefter omstruktureringenav utvidgning. 15 försvaretsledningoch stöd. 123 Förankringochrättigheter.Om folkomröstningar, Detvå kulturema.RapporteravKlausRichard utträdesrätt,medborgarskapochmänskliga Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStälvantsamtKent rättigheteri EU. 16 Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.130 bedömningarinför regeringskonferensen1996. 19 Externvärderingavhot och fömtága.Bilagormed FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundochövriga underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande

EU-ländersförslagoch debattinför SOU1996:123.131 regeringskonferensen1996. 24 Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens Demokratiochöppenhet.Om folkvaldaparlament metoderochresultat.Bilagor medunderlagsmaterial ochoffentligheti EU. 42 UTFÖR:s till slutbetänkandeSOU 1996:123.132 Jämställdheteni EU. Spelregleroch

verldighetsbilder.43 Socialdepartementet

Europapolitikenskunskapsgrund. Sverigesmedverkani FN:s familjeâr. 37 Enprincipdiskussionutifrân Kooperativamöjligheter i storstadsomrâden.54 EU 96-kommitténserfarenheter.59 FörsäkringskassanSverige Översynav Miljö ochjordbmk. Om EU:smiljöregler och socialförsäkringensadministration.64 utvidgningenseffekter dengemensamma Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 jordbrukspolitiken.60

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande.83

Finansdepartementet

EgonJönsson en kartläggningavlokala

— samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85 Kommuneroch landstingmedbetalnings- Den privata vårdensomfattningochframtida svårigheter.12 ersättningsformer Enöversynavde nationella Budgetlag regeringensbefogenheterpá-

taxomaför läkareoch sjukgymnaster.91 fmansmaktensområde.14 Enallmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch Borgenärsbrotten enöversynav ll kap.

rehabilitering. Del l och 2. 113 brottsbalken.30

Översyn skatteflyktslagen. Barnkonventionenoch utlärmingslagen.115 av Miljö för enhållbar hälsoutveckling. Reformeratförhandsbesked.44 Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram.124 Pensionssamordningför svenskari EU-tjänst. 57 Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124 Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67 Bilaga2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124 Någrafolkbokföringsfrâgor. 68 Environmentfor Sustainable Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti

HealthDevelopment an- Action Planfor Sweden.124 Sverige. 77 Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A ochDel B. 126 Översyn revisionsreglema.79

av Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.81 Järnställdvård.Möteni värden ett Ettnytt systemför skattebetalningar.Del A.

ur tvärvetenskapligtperspektiv.134 Ettnytt systemför skattebetalningar.Del B. Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. Författningsförslag,författningskommentarer KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. 135 och bilagor. 100 Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens Från âkerlottertill Paradis ett delbetänkande

— område 138 från Utredningenomuniversitetsfastigheterm.m.

m.m. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård,m.m. 141 angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplátelserav Att återerövravardagen.146 vissahögskolefastigheter.109 Bidrag arbete Enantologi.151 Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte-

genom - Rättatt flytta enfrågaombemötande äldre. 161av utredningen.116

- Behovochresurseri vården enanalys.163 Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.117

-

Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företagsav Kommunikationsdepartementet inkomster. 119

Om järnvägenstrafikledning 9 Skatt avfall. 139

m.m. EU-mopeden.Ålders-och behörighetskravför Sverigeoch EMU. 158

två- och trehjuliga motorfordon. 11

Utbildningsdepartementet Bättretrafik medväginformatik.17 Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 Dennyagymnasieskolan hur går det 1

- Banverketsmyndighetsroll 33 Samverkansmönsteri svenskforskningsfinansiering.

m.m. Enskildavägar. 46 2 En översynavluft- sjö-och spánrañkens Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning. tillsynsmyndigheten82 20 Ny yrkestrafiklagstiftning.93 Reform och förändring. Organisationoch verksamhet Nationell teleadresskatalog.94 vid universitetoch högskolorefter 1993års Botniabanan.95 universitets-och högskolereform.21 Enkörkortsreform114 Inflytande riktigt Om eleversrätt till

- StationStockholmNord. 118 inflytande, delaktighetoch ansvar.22 Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121 En strategiför ktmskapslyftoch livslångt lärande.27 Länsstyrelsemasroll i infrastrukturplaneringen.142 Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande 1990-talet.28

om beskattning vägtrafiken.165av Forskningoch Pengar.29

Högskolai Malmö. 36

Cirkelsamhållet.Studiecirklarsbetydelserför

individ och lokalsamhälle.47

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Värden i folkhögskolevärlden.75 Skyddetavkulturmiljön. En översynav Sammanhálletstudiestöd.90 kulturrninneslagensbestämmelserom byggnader TUFF Teckenspráksutbildningför föräldrar. 102 ochkulturmiljöer, prästgárdar,kyrkstäderoch

- Att främja donationertill universitet ortnanm.128 och högskolor. 105 Högskolani Malmö slutbetänkande.120 Näringsdepartementet

- Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkseirklar Kartläggningoch analys denoffentligasektorns

av och hantverksutövande.122 upphandling och tjänstermed

av varor Folkbildningensinstitutioner.127 miljöpåverkan.23 Krock eller möte Om denmångkulturellaskolan.143 ShapingSustainableHomesin Urbanizing

- an Tre rapporteromstudiecirklar.154 World. SwedishNationalReportfor Habitat1I. 48 Folkbildningen en utvärdering.159 Reglerför handelmedel. 49

- Livslängtlärandei arbetslivet steg vägenmot Kompetensoch kapital + bilaga. 69

ett lcunskapssamhälle.Ettdiskussionsunderlag.164 Samverkanmellanhögskolanochnäringslivet.70 Lärareför högskolai utveckling.166 Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch Gyrrmasieutbildningför vissaungdomarmed finansiering. 78 funktionshinder.167 Samverkanmellanhögskolanoch de smäoch

medelstoraföretagen.89 Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn.13 Närings- och handelsdepartementet

EU, konsumenternaochmaten Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel. 144

Förväntningaroch verklighet. 62 Elberedskapen.Författningsfrágor.149 - Administrationenav EU:s jordbrukspolitik Gruvomaochframtiden.152 i Sverige.65 Effekter EU:sjordbrukspolitik.136 Civildepartementet

av

Fritid i förändring. Arbetsmarknadsdepartementet

Om kön och fördelningavfritidsresurser. 3 Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.+ 34 Forskningför vår vardag. 10 Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring Attityder och lagstiftningi samverkan

alternativochförs1ag.51 + bilagedel.31 Sverige,framtidenoch mångfalden.55 Konsumentskyddpå elmarknaden.104 Pâväg mot egenföretagande.55 Konsumenternaoch miljön. 108 Vägarin i Sverige. 55 Bevakadövergång.Åldersgränserför till

ungaupp Hälftenvore nog omkvinnoroch mänpå 30år. 111

- 90-taletsarbetsmarknad.56 Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 Inrikesdepartementet

Arbetstid Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch längd,för1äggningoch inflytande+ bilagedel.145 landsbygd.71 En allmänoch sammanhållenarbetslöshets- Denkommunalasjälvstyrelsenoch grundlagen.129 försäkring.150 Kommunalförbundoch nämnd

gemensam -

tvâ former för kommunalsamverkan.137 Kulturdepartementet

KO:s biträde enskilda.140 Fran massmediatill multimedia Bostadspolitik2000 från produktions-till

- attdigitaliserasvensktelevision.25 boendepolitik Särtryck+ + Bilaga156 Viktigt meddelande. Pâmedborgarnasvillkor endemokratisk

- Radiooch TV i Kris och Krig. 80 infrastruktur+ bilagor. 162 Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden ÖversynavPBL ochva-lagen.168

inomkulturomrádet.1 10 Fömyelsen kommuneroch landsting.169

av

Kommunalafomyelseproblem.

En statsvetenskapligbetraktelse.Bilaga 169

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

e

Kommunernaochdenstatligastyrningen. Bilagall. 169 Budgetpolitik. Enstudieavbehovsbudgeteringi tvâ decentraliseradeorganisationer.BilagalII. 169 Konkurrensutsättninginom äldreomsorgeni Stockholmsstad.Politisk-demokratiskaaspekter. BilagaIV. 169 Förändringsmodellerochförändringsprocesseri kommuneroch landsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. 169

Miljödepartementet Batterierna enladdadfråga. 8

- Nationalstadsparker.38 Rapportfrån klimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning. 39 Preciseringavhandelsändamáleti detaljplan.52 Kalkningav sjöar och vattendrag53 Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Volym 1 Engranskning.73

- SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume l An Assessment.73

- Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Volym 2 Faktaredogörelser.74

- SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions.74

- IT i miljöarbetet. 92 Kärnavfall teknik och platsval.KASAMs

— yttrandeöver SKBsFUD-Program95. 101 Miljöbalken. En skärptoch samordnad miljölagstiftning för enhållbar utveckling. Del l och 2. 103 Integreringav miljöhänsyninom denstatliga förvaltningen. 112 Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.147 Hållbarutvecklingi Sverigesskärgárdsomrâden.153 Omtankarom vattendrag ett nytt angreppssätt.155

. .

SOU 1996: 169 Bilaga I

Förord

Kommunala fömyelsekommittén,

som tillsattes våren 1995, har uppdraget att göra samlad en utvärdering av de reformer och omfattande förändringar har skett i kommunernas som och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta fömyelsearbetet.

Under kommittéarbetets gång har flertal ett studier genomförts. För

vägledning i fråga vetenskaplig metodik

om och relevans har ett vetenskapligt råd med företrädare från olika

discipliner varit knutet

till sekretariatet.

I föreliggande behandlas

rapport olika aspekter på det kommunala

och landstingskommunala fömyelsearbetet ur ett statsvetenskapligt

perspektiv. Ur den rika floran nationell av och internationell kommunforskning redovisas teoretiska och empiriska

bidrag som rör den lokala folkstyrelsen

och dess utmaningar, relationen mellan stat och kommun, de politiska partierna, de

förtroendevalda, relationen

mellan politik och förvaltning, organisationsteoretiska inriktningar samt det lokala medborgarskapet. Författaren svarar själv för innehållet.

Det är kommitténs förhoppning att rapporterna skall bidra till diskussionen det fortsatta

om fömyelsearbetet i offentlig verksam-

het.

Örebro i december 1996

Erik Amnå Sekreterare

0r 13W

Bilaga I

Bilaga I SOU 1996: 169

5.2.2 Valdeltagande 48

Bilaga I

l Inledning, och syfte uppläggning

1 Inledning

Många organisationer och institutioner i samhället bär på en lång historia, däribland våra kommuner och landsting. Historien präglas av både kontinuitet och förändring. Det talas ibland summativa om och formativa moment i historien. Enkelt uttryckt betyder det att de summativa momenten kännetecknas konsolidering medan de av fonnativa momenten handlar ifrågasättande och föränom stora dringar Rothstein 1992. Snart sagt varje författare inom det samhällsvetenskapliga området hävdar att just är inne i tid nu en av

stora förändringar i samhällsorganisationen se SOU 1990:44;

t ex Petersson mfl 1996. Även kommunerna och landstingen omfattas av dessa förändringar, bland annat i form förändrade organisaav tionsstrukturer och styrsystem. I flera fall handlar det mer om förändrade föreställningar än reella förändringar. Både den faktiska utvecklingen och våra föreställningar den kommunala av om demokratin och den kommunala självstyrelsen kan inne sägas vara i ett formativt moment och det är viktig uppgift försöka en att beskriva och tolka dessa idémässiga och reella förändringar.

Drivkrafter bakom förändringarna utgörs bland annat av ett antal problem och utmaningar blivit allt tydligare under som senare år. Det handlar finansieringsproblem ekonomiska

om minskade

resurser för kommunerna, stymingsproblem svårigheten för den politiska ledningen att balansera behov och resurser, demok-

- ratiproblem medborgarnas upplevelse byråkratisering, av toppstyming och brist på inflytandekanaler samt legitimitetsproblem det minskade förtroendet bland medborgarna för de etablerade demokratiska institutionerna och organisationerna. Vissa av dessa problem och utmaningar har funnits under längre en tid, medan andra har framträtt tydligare under år. Framför senare

allt är finansieringsproblematiken besvärlig för många kommuner.

Till stora delar kan de senaste årens förändringar i organisation

och styrning ses som ett på dessa problem och utmaningar. svar Men syftet med denna rapport är inte i första hand förklara att varför vissa förändringar sker och har skett. I stället skall jag teoretiskt och empiriskt problematisera de förändringar genomförs. som

Bilaga

1.2¶Att värdera-fömyelsearbetet

Finns det uppsättning kriterier som vi alla kan ställa upp på en av och använda för att värdera utvecklingen den kommunala av självstyrelsen och den kommunala demokratin I grova drag kan

säga att vissa föreställningar om hur det är och hur det bör man är vanligare än andra. Kommunal självstyrelse och kommunal vara demokrati ofta används, även vi lägger olika är termer som om innebörder ibeteckningama. En genomgång av efterkrigstidens utredningar, departementspromemorior och läroböcker ger ett in-

tryck att det har funnits, och kanske ännu finns, en övergripande av nationell självförståelse överideologi kommunal självstyrelse om och kommunal demokrati, trots att fenomenet "kommunal självstyrelse aldrig preciserats. På sätt övergrisamma som man pande kan tala den svenska folkstyrelsen kan man också tala om om den lokala folkstyrelsen. Enligt kommunallagen är kommunerna helhet med en polien tisk ledning. Om vi däremot utgår från hur olika sociala och andra

problem hanteras och bearbetas i olika lokalsamhällen framträder

betydligt differentierad bild. När vi skall försöka beskriva en mer de moderna kommunerna kan vi välja olika utsiktspunkter varvid kommunen framträder i olika skepnader. Det kommunala ansvaret

i betydelsen politiskt för olika verksamheter såsom barnomansvar Snöröjning och stöd till det lokala näringslivet har ökat suc— sorg, cessivt under årens lopp. Den kommunala verksamheten har blivit

något ett konglomerat olika organisationer och verksamheter av av Dahl 1994; Montin 1990. Den kommunala politiken och profes-

sionella verksamheten har olika uppgifter. Det talas om kommunen rättssystem, kommunen serviceproducent och kommunen som som självstyrande gemenskap Petersson 1992. En annan variant som enbart skilja mellan kommunens myndighets- och serviceär att funktioner Engelau, red 1991 eller i anslutning till senare års

marknadsorientering skilja mellan politiskt styrd och marknadsstyrd verksamhet Balmér mfl 1992. Under senare tid med inspiration från debatten kommunernas roll i Storbritanom nien talas det den igångsättande enabling kommunen där - om den politiska och det politiska helhetsansvaret särskiljs från arenan service- och omsorgsverksamhetema. Det finns olika inriktningar

kring denna igångsättnings- och samordningsidé. Det har tolkats både marknadiseringsprojekt och ett projekt för skasom ett som politisk lokal gemenskap Clark Stewart 1993; Leach pande av - - Stewart Walsh 1994; Wallenberg 1994. -

Bilaga

Vi kan betrakta en kommun från olika synvinklar och det är förhoppningsvis i mötet mellan dessa olika synsätt som en konstruktiv debatt kan föras kring kommunalt förändringsarbete.

1.3¶Rapportens syfte och uppläggning

Syftet med denna rapport är statsvetenskapligt inriktad

att ge en betraktelse förändringar skett och sker i Sveriges kommu-

av som

och landsting, med tonvikten lagd kommunerna. Det finns ner

tämligen omfattande kommunforskning och debatt som kan ge en underlag för reflexioner kring dagens fömyelseprocesser. I viss mån kommer också internationell forskning att behandlas.

Inom ramen för Kommunala fömyelsekommittén KFK har genomförts ett antal empiriska studier, framför allt i form av parvisa jämförelser mellan olika kommuner. Resultaten från dessa studier kommer att beröras här, men inte speciellt utförligt. Studierna avrapporteras i särskildordning i övriga bilagor till kommitténs huvudbetänkande SOU 1996:169, bilagor V.

-

Översikten är inte på något sätt heltäckande. Forskning

om kommuner och landsting berör grundläggande Statsvetenskapliga begrepp och problemställningar kring tex makt, demokrati, politisk styrning och medborgarskap. Därmed är den relevanta litteraturen omfattande än vad som redovisas i denna rapport. Des-

mer sutom bidrar det svenska kommunforskarsamhället fortlöpande med teoretiskt och empiriskt intressanta arbeten. Förhopp-

nya ningsvis har de viktigaste bidragen tagits med.

Först följer ett kapitel dels redovisar den lokala folkstyrelse-

som modellen, dels övergripande problematiserar de senaste årens utveckling. I de följande kapitlen fördjupas denna problematisering i olika avseenden. I kapitel tre behandlas relationen mellan kommun, stat och övriga samhället. Kapitel fyra handlar partierna och

om demokratin, kapitel fem de förtroendevalda och den kommu-

om nala demokratin, kapitel sex behandlar politik, förvaltning och produktion, kapitel sju diskuterar skillnaden mellan organisation och organisering och det åttonde och sista kapitlet tar upp frågor kring medborgarroller och demokrati.

Bilaga

2 och dess

Folkstyrelsen utmaningar

Det finns ideala föreställningar hur den lokala folkstyrelsen bör

om fungera. Under årens lopp har dessa ifrågasätts på olika sätt. Syftet med detta kapitel är att ge en översiktlig redovisning den institu-

av tionella uppluckring skett i kommunerna och vilken betydelse

som detta kan ha för bland annat den politiska styrningen.

2.1¶Den lokala

folkstyrelsemodellen

Den lokala folkstyrelsemodellen kan beskrivas i termer olika

av flöden och relationer. Det första flödet politik in utgörs for-

- av mulering, aggregering, sammanvägning och utvärdering idéer

av som skall vara styrande för den kommunala verksamhetens inriktning och omfattning. Medborgarnas inflytande i denna politikutformning förväntas ske i form representativ demokrati. De

av enligt idealmodellen viktigaste aktörerna i detta flöde är partierna. Följande citat är en god illustration till föreställningen partier-

om nas roll i den kommunala självstyrelsen:

Den moderna folkstyrelsen är en styrelse genom de politiska partierna. I partierna samlas medborgarna kring en gemensam målsättning. Genom partierna kanaliseras och medborgarnas önskemål eftertryck.

ges Partierna fyller en väsentlig funktion vid nomineringen till de kommunala förtroendepostema De politiska partierna har det grundläggande ansvaret för kommunalpolitikens utformning och vitalitet samt medborgarnas möjligheter att medverka och forma sin egen miljö" prop.1975/76:187, sid 217.

Förväntningarna partierna är således att de skall föra fram medborgarnas problem och behov olika särintressen in i demokra-

en tisk process som utmynnar i målsättningar

gemensamma allmänintresset. Det finns andra organisationer och grupperingar som organiserar olika intressen framför allt olika folkrörelser, men det är partierna i denna modell som har störst legitimitet genom sin folkliga förankring.

SOU 1996: 169 Bilaga I

Kommunfullmäktige är den viktigaste politiska beslutsförsamlingen i modellen: "Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäktigeförsamlingen prop. 1990/91:117, sid 17. I fullmäktige fattas beslut ärenden av principiell beskaf-

fattar bland annat "mål och riktlinjer för verksamheten samt "budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor KL 3 kap.9 §. Här fälls avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande Lindquist Losman 1991, sid 28. I fullmäktige

förutsätts således att det förs vitala politiska diskussioner kring övergripande värdefördelningsfrågor. Det är i fullmäktige som partiernas direktvalda företrädare skall markera sina egna och partiernas ståndpunkter. Där sker den demokratiska transformeringen från särintressen till allmänintresse.

Det andra flödet politik-ut består av de verkställande 0r-

- ganen: styrelsen, nämnder, förvaltningar, resultatenheter etc. I kommunalrättslig mening är styrelsen och nämnderna ansvariga för verkställandet av de övergripande beslut som tagits i fullmäktige. Kommunstyrelsen har en särställning genom ansvaret för kommunens ekonomi. Nämndema har ett sk odelat politiskt ansvar för all verksamhet inom nämndens område. Denna princip är något oklar, men i första hand avses att nänmdansvaret är odelat i varje enskilt ärende Roos 1992, sid 24-26. Det betyder att nämnderna ansvarar för all verksamhet oavsett om den bedrivs i egen regi eller är utlagd entreprenad. Det politiska ansvaret är i kommunallagen formulerat som ansvar för verksamhetens "mål, inriktning, omfattning och kvalitet". Den politiska styrningen är tänkt att fungera enligt en rationalitet som bygger på ett mâlrationellt handlande i förvaltningar och enheter. Detta har markerats i nuvarande kommunallag som säger att politikerna skall ägna sig målstyrning.

Som kommuninvånare uppträder vi i olika roller i denna modell. I egenskap av medborgare som politisk människa förväntas delta vid val, i partiorganisationema samt utnyttja direkta kontakter med de förtroendevalda för att påverka den kommunala politiken som helhet. I egenskap av brukare eller klienter utnyttjar vi det kommunala välfárdssystemet eller den kommunala serviceproduktionen och utövar eventuellt inflytande på denna produktion. Brukarintresset måste enligt denna modell underordnas den representativa demokratin. När brukarinflytande diskuterats i olika statliga utredningar har det markerats att inflytandet tillhör den "icke politiska sfären" och att det är viktigt att hänsyn tas till partiernas och de kommunala politiska organens ansvar i den representativa demokratin Ds 1991:18, sid 45.

10 Bilaga

Sammantaget kan den lokala folkstyrelsemodellen beskrivas som en legitimerings- och stymingskedja med länkarna

partier/folkrörelser fullmäktige nämnder förvaltning. Hela mod-

- - ellen bygger på ett antal antaganden och en förening av olika idéer om hur demokratin bör vara utformad och hur organisationer bör och kan styras. För det första betonas den representativa demokratin där partierna och de förtroendevalda spelar den avgörande rollen. Det betyder att andra former av politiskt inflytande som t ex korporatism i form av organisationers inflytande, direkt demokrati i form av folkomröstningar och brukarinflytande är av underordnad betydelse.

För det andra finns det grundläggande idémässig skiljelinje

en mellan politik och icke-politik förvaltning, produktion, professionellt arbete, brukarinflytande etc. Det har förts intensiva diskussioner om gränsdragningar mellan det politiker skall syssla med och det som tjänstemän/personal skall syssla med. Den dominerande normen är dock att politikerna fastställer styrande mål och riktlinjer. Det uttrycks bland annat i kommunallagen där det bland annat stadgas att Nämndema skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten" KL 6 kap. 7 §.

För det tredje bygger den politiska och den administrativa styrfilosofin på att kommunernas organisationer i huvudsak handlar målrationellt. Organisationsförändringar och förändringar av styrsystem förväntas styra denna målrationalitet i riktning mot en effektivare verksamhet i ekonomiskt och kvalitetsmässigt hänseende. Det skall också teoretiskt och praktiskt möjligt att

vara med olika instrument såsom verksamhetsredovisningar, revisionsrapporter, utvärderingsrapporter, bokslut och annan systematiskt bearbetad information kunna bedöma måluppfyllelsen i olika avseenden. För att betona det politiska ansvarets utvärderande och uppföljande funktioner har det införts skärpta regler i kommunallagen för den kommunala redovisningen Strömberg 1992, sid 19; jfr prop. 1990/9l:1l7, sid 16.

2.2¶Den kommunala

organisationens

uppluckring

Idet föregående avsnittet redovisades en sedan lång tid etablerad föreställning om både hur en kommun är och bör vara organiserad. De förändringar som skett vad gäller organisation, styrning och relationer till omgivningen kan ses som en utveckling av denna

Bilaga I ll

modell, kan också ett uttryck för att något helt nytt

men ses som håller att växa fram. I det följande skall en annan bild av kom-

presenteras beskriver senare års förändringar. munen som

Efter kommunreformens fullbordande 1974 har kommunerna genomgått rad förändringar i riktning mot olika former av dif-

en ferentiering. Det gäller såväl handlingsnormer som organisationsformer. Ett annat ord som ibland används för att beteckna samma sak är fragmentering. Det betyder att organisatoriska enheter, nor-

och värderingar drar iväg olika håll vilket får till följd att mer den politiska och ekonomiska styrbarheten minskar. I en nyligen gjord översikt över kommunala förändringar i Norden framhålls att den organisatoriska fragmenteringen märkbar i Sverige än i

är mer övriga nordiska länder Bogason 1996, kommande.

Förändringsprocessen uttrycks inte minst i språket. För några år sedan var t ex distinktionen politik-förvaltning användbar. Numera används ofta istället begreppen "politik" och produktion. Vi har vidare en rik flora av nya styrterrner, t ex beställarstyming, kontraktstyming och resultatstyming. Ett genomgående drag i flertalet kommuner är att det skapats en rad formella organisationer i form ansvarsenheter och resultatenheter. Det har utvecklats

av olika relativt självständiga enheter inom den kommunala organisationen och externa aktörer i form av entreprenörer och andra kontrakterade serviceproducenter samt konsulter har fått allt större betydelse.

Tillkomsten styrtekniker och organisationsformer vari-

av nya

i hög grad mellan kommunerna. Vissa kommuner har prövat erar "allt", medan andra, framför allt mindre landsbygdskommuner har bara genomfört smärre förändringar. Det förefaller dock vara så att vissa inslag, t ex resultatenheter och liknande decentraliseringstrender har fått starkt genomslag över i stort sett hela landet. De kommuner experimenterat mest med organisations- och

som stymingsformer är större kommuner och kommuner i storstadsområdena, framför allt i stockholmstrakten.

Vissa kommuner har på ett eller annat sätt genomgått i stort sett samtliga dessa förändringar. I några fall har en viss reform införts för att sedan ersättas med en annan. Exempel det utgör några kommuner som under 1980-talet startade försök med kommundelsnämnder för att några år avveckla dessa, ibland till för-

senare mån för andra organisationslösningar. Ett annat exempel är den sk beställar-utförarmodellen som under en period i början av 1990talet introducerades i några kommuner och landsting. Efter valet 1994, då socialdemokraterna återtog sina mandat efter förlusten 1991, valde den majoriteten i flera fall att avveckla denna mod-

nya ell som egentligen aldrig hann komma igång. Ett tredje exempel

A12 Bilaga I

är kommuner efter valet 1991 ville privatisera, konkurrensutsom sätta och införa valfrihet i stor skala. Detta sk systemskifte hann inte komma så långt innan majoritet och justerade en ny tog över in-

riktningen.

Det dominerande intrycket är ändå att olika fömyelseinriktningar inte är föremål för lika stora ideologiska konflikter längre. Tämligen oberoende politisk majoritet har av det successivt vuxit fram filosofier för ledning offentlig verksamhet. en nya av I kommuner som bibehöll en borgerlig majoritet har i flera fall systemskiftesambitionema tonats ned till förmån för pragmatisk en mer hållning. Det framhålls ibland att många kommuner efter majoritet-

sskiftet 1994 slog in "återställarpolitik, i detta en men även fall förefaller det så det utvecklats vara att en pragmatism. "Privatisering", "marknad", "konkurrens" och "valfrihet" är inte riktigt lika ideologiskt laddade de under l980-talet. som var Med andra ord kan säga det skett viss

man att en avideologisering i

fömyelsedebatten under mitten 1990-talet. av

2.3 filosofi

Ny om offentligt ledarskap

New Public Management NPM är beteckning på filosofi en en om

styrning och ledning offentlig verksamhet fick

av som ett stort genombrott under 1980-talet i framför allt Storbritannien, Nya Zeeland och Australien. Det är ingen enhetlig filosofi inneutan håller olika delar kan tolkas på olika sätt. Den inte heller som är helt ny, utan har rötter i den "kameralism" utvecklades som under 1700-talet Hood Jackson 1991, sid 178f. Även NPM - om inte är någon enhetlig filosofi finns antal övergripande kännetecken ett Caiden 1991; Hood Jackson 1991, sid 178f; Bennet 1993, sid - 15f.

För det första sker generell nedtoning

en av samhällsplanering

och sociala reformer till förmån för offentliga kostnadsminsknin-

gar och minskad statlig styrning ekonomin från Keynsianism av till neo-klassisk ekonomisk politik. mer För det andra sker förskjutning från politik policy en till ledarskap management. Det implicerar avpolitisering offenen av tlig verksamhet kan också karakteriseras

men som en förflyttning

av politiska avgöranden balansering behov och från om av resurser politiska forum till professionella eller andra enheter grupper som inte befolkas av politiker. Till denna förskjutning kan också föras tendenser i riktning mot att minska antalet nämnder och politiker.

För det tredje sker förändring från aggregering till disaggreen gering av offentliga organisationer. Det betyder den

att offentliga

verksamheten allt mer karakteriseras av bland annat intern konkuroch lokalt ekonomiskt ansvar. Införande av resultatenheter och rens liknande formella organisationer med budget- och/eller intäktsansär således i klar linje med NPM såväl som andra former av devar centralisering. För det fjärde sker en förskjutning från processkontroll till efterkontroll. Det betyder bland annat att regelstyming och andra tekniker för styrning offentlig verksamhet enligt den byråkraav tiska modellen ersätts med olika former av efterkontroller effektivitetsmätning, produktivitetsmätning, resultatanalys och utvärdering. Idet svenska fömyelsearbetet uttrycks denna förändring i ambitionen att från regelstyming till målstyming. För det femte skiljs beställning provision från utförande production. Denna åtskillnad betyder också en förändring i riktning mot uppluckring det offentliga i den meningen att en av verksamhet privatiseras avknoppning, bolagisering, entreprenad etc. För det sjätte betonas medborgarnas individuella rättigheter. Det sker dels att införa olika typer sk rättighetskataloger eller genom av rättighetslagar, dels genom att betona medborgarnas rättigheter att fritt få välja mellan olika serviceproducenter. Slutligen kan ett sjunde kännetecken framhållas, nämligen ökad involvering lokala intressen i serviceproduktionen och dess av ledning. Hit hör t ex brukarinflytande i olika former och föräldrakooperativa daghem. De sju redovisade kännetecknen beskriver tämligen väl den svenska förvaltningspolitiska utvecklingen sedan slutet av 1980talet i allmänhet och i kommuner och landsting i synnerhet Montin 1992. Flertalet kommuner ägnar sig målstyming och minst 200 kommuner har infört olika former av resultatenheter. Bolagisering också ett fenomen som ökade från slutet av 1980var talet, framför allt inom landstingen SCB 1990. Om däremot undersöker spridningen beställar-utförarmodeller, friskolor och av privata alternativ inom barnomsorg och hemtjänsten minskar antalet kommuner kraftigt. Det var knappt 40 kommuner som 1992 hade infört en heltäckande beställar-utförarmodell. Däremot är det nästan 30 procent landets kommuner har någon form av av som beställarutförarmodell inom vissa sektorer Bjurulf 1996. g Antalet friskolor ökade ganska kraftigt under 1990-talet, framför allt till följd av ändrade statsbidragsregler. Efter beslut i riksdagen 1992 fick alla friskolor erhålla statsbidrag efter godkännande Skolverket. Antalet elever i grundskolan som gick i friskav olor ökade med 26 procent mellan åren 1993 och 1994. Antalet friskolor ökade med Å andra sidan den totala 31 procent. var an-

L

T

14 Bilaga I

delen elever i grundskolan går i friskola vid hösten 1995 cirka som 2 procent Skolverket 1995, sid 14; Regeringens skrivelse 1995/96:194, sid 62. Den icke-kommunala barnomsorgen daghem och

fritidshem

har successivt ökat i omfattning, framför allt tillkomst genom av föräldrakooperativ. Mellan åren 1990 till 1994 ökade antalet barn i alternativa bamomsorgsfonner från 16 000 till 47 000. Ungefär hälften av dessa platser utgörs föräldrakooperativ. av Knappt 40 kommuner i landet hade någon form privata av entreprenörer inom hemtjänsten år 1994. Bland dessa det 15 var kommuner där än 10 procent andelen hjälpta fick mer av som social hemhjälp i enskild regi entreprenad. Här framträder också de tre största kommunerna med undantag för Göteborg där endast en procent av hemtjänstmottagama erhöll hjälp från entreprenörer. Andelen i Stockholm var 13 procent och i Malmö 32 procent. Omfattande konkurrensutsättning förekommer i ett fåtal kommuner. Bland de mest uppmärksammade är Stockholms stad under som 1992-95 bland annat genomförde ett konkurrensprogram inom äldreomsorgen Fridolf 1996a. Inom landstingen har det också sketttämligen stora förändringar. Flertalet landsting har i varierande grad slagit in på inen riktning från traditionell anslagsstyming mot marknadsorienmer terad prestationsstyming. Ungefär hälften landstingen av genomförde i början 1990-talet förändringar i den övergripande av styrningen såsom beställar-utförannodeller. Efter detta kraftiga genomslag av beställar-utförarrnodeller och köp-säljsystem finns tendenser till att vissa landsting tar ett eller ett steg tillbaka. par Samverkan och central samordning har blivit allt vanligare nyckelord igen Leffler 1996. I en nyligen redovisad översikt över vilka kommuner som genomfört olika typer NPM-influerade förändringar i organisaav tion och styrsystem inom barnomsorgen, äldre- och handikappomsorgen samt skolans område framgår att det i första hand är storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö, större städer och förortskommuner till de tre storstäderna gjort flest förändrinsom gar Statskontoret 1996a. Ungefär 10 procent av landets kommuner har genomfört tämligen radikala förändringar, medan ungefär en fjärdedel av kommunerna har haft relativt oförändrad formell organisation under åren 1988-1995. Bland dessa återfinns framför allt landsbygds- och glesbygdskommuner. Sett över tid kan sägas att de största förändringar inträffade i början av 1990-talet. I tabell 1 nedan redovisas hur stor andel av Sveriges kommuner som anammat olika typer modeller inom av vissa verksamhetsområden. Inom samtliga tre verksamhetsområden

Bilaga I 15

har gränsen mellan offentlig och privat serviceproduktion förändrats. Intressant nog har extern anbudskonkurrens blivit kännetecknande för äldreomsorgen i ganska många kommuner. Anbudskonkurrens förefaller inte lika vanligt inom barnomsorgen

var och grundskolan.

- Alternativa anordnare

barnomsorg 40 % 67 % 68 % äldre- och handikappoms. 5 % 20 % 25 % grundskola 5 % 21 % 27 % - Extern anbudskonkurrens barnomsorg O % 5 % 4 % äldre- och handikappoms. O % 12 % 17 % -

grundskola 0 % 2 % 2 %

-

Kundvalssxstem

barnomsorg 0 % 7 % 8 % äldre- och handikappoms. 0 % 2 % 3 % grundskola 0 % 9 % 10 % - Beställar/utförarorganisation

tjänstemannanivå

barnomsorg l % 13 % 12 % äldre- och handikappoms. O % 13 % 15 % grundskola 0 % 10 % 9 % - Beställar/utförarorganisation

politisk nivå

barnomsorg O % 9 % 8 % äldre- och handikappoms. 0 % 8 % 8 % i grundskola 0 % 10 % 9 % - Tabell Andel kommuner i Sverige genomfört olika förnyelsom semodeller under perioden 1988 1995. Källa: Statskontoret - 1996a. Översikten vid handen att NPM-filsofin fått genomslag i flerger talet landets kommuner och landsting, i olika omfattning. av men Mål- och resultatstyming är vanligt förekommande, medan andra modeller såsom kundval inte är speciellt vanliga. Viss tendens till minskat intresse för beställar/utförannodeller på politisk nivå kan

noteras

Bilaga I 17

Den senare tidens varianter, såsom konkurrensutsättning, beställar-utförarmodeller och privatisering fick störst genomslag efter

valet 1991. Under mandatperioden 1991-94 fanns det framträdande ambitioner att rulla tillbaka staten" och politiken

samt luckra upp den offentliga sektorn privatisering genom Montin 1993a. En översiktlig betraktelse kommunerna och av landstingen ger kanske intrycket att 90-talets organisationsförändringar uteslutande är ett resultat borgerlig politik. Exempelvis av skulle beställar-utförarmodellen kunna karakteriseras borsom en gerlig reform. År 1992 var det 39 kommuner i landet helt eller delvis insom fört ett system med beställare och utförare. Huvuddelen dessa av hade efter valet 1991 borgerlig majoritet, inte alla. Det 24 men var av 146 av stabilt borgerliga kommuner 12 procent infört som BUM. Sex av 68 kommuner 8 procent med långvarig stabil socialdemokratisk majoritet hade också infört denna reform. Därmed

kan inte hävdas att beställar-utförarrnodellen genuint borvar en gerlig reform. Däremot är införande kundvalsystem

av förknippat

med dominans för moderaterna. Ser vi till andra NPM-ingredienser såsom målstyming och resultatenheter är dessa vanligare i borger-

ligt styrda kommuner, förekommer också ofta i kommuner men med vänstermajoritet Bjurulf 1996.

En annan förklaring till att NPM-filsofin anammats i svenska kommuner som ofta framförs är kommunernas ekonomiska situation. Då resurserna krymper motiverar detta till organisationsförän-

dringar av olika slag för att öka produktiviteten och effektiviteten. Sambandet mellan ekonomisk situation och organisationsförän-

dringar är inte entydigt. Införande beställar-utförarmodeller kan av illustrera detta. Av de 39 kommuner införde modellen i början som av 1990-talet befann sig den övervägande andelen 25 kommuner bland landets cirka 70 rikaste kommuner mätt i skattekronor per invånare. Man kan också vända det och konstatera bland att dessa 25 procent "rika" kommuner det tredjedel invar en som förde beställar-uförannodeller Kfakta94. Ett mått på ekannat onomisk situation är det sk resultat med hur mycket som anger driften kan bidra till finansiering investeringar eller till förbätav tringar av den finansiella ställningen. Används detta mått visar det sig att de kommuner infört beställar-utförarmodell uppvisar som en genomgående ett besvärligt resursläge år 1993. När det gäller andra

förändringar, t ex bildande av bolag, förande mål- och resultatav styming och kundvalsmodeller finns inte detta samband Bjurulf 1996.

Grunden för etableringen New Public Management i svenska av kommuner och landsting lades under 1980-talet. Den borgerliga

11mm

18 Bilaga I

regeringen kunde efter maktövertagande 1991 bygga en väg som huvudsakligen stakats den socialdemokratiska regeringen. På

ut av liknande sätt kan sägas att "systemskiftet" i kommunerna till stor del hade definierats konsulter och andra förändringsagenter före

av 1991 Montin 1992. Därmed kan sägas att NPM-filosofin slagit rot i den svenska offentliga verksamheten ganska oberoende av majoritetsförhållanden i riksdagen eller i kommunerna. Det har handlat gradskillnader än artskillnader.

mer om

2.4¶En multiorganisation

Den kommunala organisationen har utvecklats till ett slags multiorganisation vilket har stor betydelse för sättet att tänka kring politisk ledning och styrning. Med "multiorganisation" menas att det inom för den kommunala politiska domänen finns olika

ramen enheter åtnjuter olika grader självständighet, med egna

som av

för handlandet och olika professionell kultur Montin normer 1990.

I Sverige i likhet med andra välfärdsstater har förändringarna

- medfört att det politiska inflödet och utflödet i allt högre grad har integrerats. Implementering betyder inte bara att genomföra politiskt fattade beslut utan också att bedriva praktisk politik, dvs formulera både mål och medel Sørensen 1995. Den vardagliga politiken har delegerats och decentraliserats. Drivkrafter har varit professionaliseringen förvaltningen och centrala nivåers önskan att

av föra ut för ekonomi och verksamhet. Oavsett om förändrin-

ansvar

kan förklaras att lokala aktörer tagit till sig makt och ansgarna av

eller att centrala nivåer delat med sig makt och ansvar har var av resultatet blivit det politikutformning och politikgenom-

samma: förande har integrerats allt I olika kommunala enheter betyder

mer. det att anställda fått ökat för att balansera behov och resurser

ansvar Johansson m 1994.

De formella organisationerna i form av resultatenheter och

nya ansvarsenheter skapar sin identitet, ofta med starka influenser

egen från andra institutionaliserade omgivningar Jacobsson, red. 1994. Faktiska och idealiserade föreställningar företag på kun-

om skapsmarknaden har utgjort förebilder för många kommunala enheter Montin 1993b; Jansson Forssell 1995.

-

Även vi under de senaste åren knappast bevittnat någon om-

om fattande privatisering har uppenbarligen samverkan mellan kommunala institutioner och privata företag, föreningar ökat i

m m omfattning och intensitet inom olika politikområden, t ex näring-

slivspolitiken Olsson 1995, bostadspolitiken Montin Elander

-

Bilaga 19

1995, barnomsorg och äldreomsorg Johansson fl 1994 och

m teknikområdet Hansson Lind 1993. Generellt sett har kommu-

nernas omgivningsberoende ökat och därmed har kommunala aktörer ökat sina ambitioner att finna olika strategier för att minska osäkerheten och beroendet Pierre 1994.

Politisk ledning av offentlig verksamhet handlar att

om samordna och reglera en rad olika organisationer och institutioner. Den offentliga i likhet med den privata och affärsdrivna verksamheten kännetecknas av omfattande dynamik, komplexitet och diversifiering. Det uttrycks i t ex komplicerade och fragmentiserade nätverk, ett utbrett professionstänkande och oklara målsituationer. Forskare inom olika discipliner försöker empiriskt kartlägga och teoretiskt definiera den omvandling som pågår. Inom den Statsvetenskapliga forskningen finner vi olika förslag hur statens olika roller kan definieras och benärrmas, rättsstat, välfärdsstat,

t ex förhandlingsstat och marknadsstat March Olsen 1989; Lundquist

- 1992. Statsvetare och andra samhällsvetare försöker att identifiera olika organiseringar och institutionella förek-

arrangemang som ommer inom offentlig verksamhet och mellan offentliga och privata organisationer, t ex politiska nätverk, professionella nätverk och implementationsstrukturer Hjem 1985; Jordan 1990. Dessa exempel på begreppsutveckling bör som ett uttryck både för

ses svårigheten och ambitionen att få kunskapsmässig ordning på komplexiteten och dynamiken.

Trots denna organisatoriska och institutionella diversifiering förväntas att det finns en politisk auktoritet över den professionaliserade förvaltningens olika delar och den ökande andelen entreprenader av olika slag. Men i takt med att diversifieringen ökar kan det bli svårare att med traditionella instrument bibehålla en politisk och administrativ auktoritet över olika verksamheter och organisationer.

Målstyming med efterföljande uppföljning och utvärdering har framställts som viktiga styrinstrument i den kommunala verksamheten se t ex prop. 1990/91:1l7. Flera forskare har ifrågasatt realismen i målstymingstänkandet se t ex Rombach 1991. Den praktiska utformningen av uppföljning och utvärdering har också utsatts för kritik Montin l993a; Rombach Sahlin-Andersson

- 1995. Ofta ges uppföljning och utvärdering en målrationell prägel med förenklade föreställningar om neutrala kvalitetskriterier och linjära processer. I själva verket är uppföljnings- och utvärderingsprocesser fyllda av olika normer och intressen som är legitima och som inte låter sig inordnas i målrationella modeller Johansson 1995; Karlsson 1995; Rombach Sahlin-Andersson 1995.

-

20 Bilaga I SOU 1996: 169

I takt med ökad professionalisering, ideologisering och nya ekonomiska villkor har relationen mellan politisk ledning och olika verksamheter förändrats. Det har blivit allt svårare att politiskt styra verksamheter med hjälp traditionella hierarkiska metoder. Sett

av ur det politiska ledningsperspektivet pågår en av- och omläming i många kommuner, från hierarkisk politisk och administrativ

en styrning till andra former som är långt från färdigutvecklade. Det pågår en lärprocess där problem möts med olika lösningar

som visar sig skapa nya problem och nya lösningar efterfrågas Montin l995a. Än så länge pågår olika slags försök med målstyming, uppföljning och utvärdering, men det förefaller vara svårt att finna nya effektiva och legitima styrforrner. Det uttrycks inte minst i att styrrefonner anammas för att sedan ersättas med andra former. Det förefaller t ex som om fragmenteringstrenden håller att övergå i satsningar på samverkan och integration Fridolf 1996b; Leffler 1996.

2.5 och demokrati

Sektorisering

Den sektoriserade organisationen i stat, landsting och kommun har svårt att möta de sammansatta behov och problem som många människor har. Det är en gammal sanning att enskilda människors problem inte låter sig delas i olika specialiteter. Våra vanligaste

upp ohälsoproblem såsom hjärt- och kärlsjukdomar, psykisk ohälsa, rörelseorganens sjukdomar, ohälsa relaterad till arbetslöshet och allergier är ofta orsakade av en mängd olika faktorer och det krävs ofta stöd och insatser från olika professioner för att hantera problemen. Många människor har behov av stöd från flera vårdoch omsorgsgivare samtidigt, primärvård och psykiatri eller

t ex försäkringskassan och primärvården för en översikt se Svenska Kommunförbundet 1994a.

Sektoriseringen och specialiseringen i kommunerna har främjats av bl a nationell politik, statliga myndigheter och nationella professionella och fackliga organisationer. Under tiden för de moderna kommunernas uppbyggnad fanns framträdande ambition att

en först se till att de olika sektorerna, t ex individ- och familjeomsorg, barnomsorg och äldreomsorg konsoliderades innan det var dags för en övergripande politisk samordning.

Den organisatoriska differentieringen innebär olika typer

av demokrati- och effektivitetsproblem. När det gäller det senare innebär dubbelarbete, köer, väntetider och oklarheter om betalningsansvar att de samlade resurserna utnyttjas ett bristfälligt sätt. Även dessa problem funnits tidigare har det statsfinansiella

om

Bilaga I 21

läget, befolkningsförändringar och ökad långtidsarbetslöshet gjort att dessa effektivitetsproblem uppmärksammats allt Den of-

mer. fentliga verksamhetens uppdrag är att tillgodose olika behov bland medborgarna. Åtskilliga personer med sammansatta behov och problem tenderar att bollas mellan olika vård- och omsorgsgivare. För den enskilde är således den organisatoriska differentieringen ofta ett problem. Personalen vid olika vård-, omsorgs- och servicegivare upplever också problem med de organisatoriska gränsdragningama. Det finns en tendens att personalen uppfattar att samarbetshindren finns hos vårdgrannen snarare än i den egna organisationen Svenska Kommunförbundet l994a; Alexanderson 1996.

Demokratiproblemen handlar om brister i människors inflytande och delaktighet både politisk medborgare och

- som som patient/klient/brukare/kund, dvs både i det politiska inflödet och utflödet. I det första fallet handlar det om relationen mellan medborgare och de demokratiska institutionerna och i det senare

om relationen till vård- och omsorgsgivare valfrihet, brukarinflytande, individens rättigheter och skyldigheter m.

m

Demokrati och effektivitet hänger samman och är inte alltid varandras motsatser. Effektiva lösningar göra rätt sak med olika medborgares sammansatta problem och behov är troligen lättare att uppnå om behov och resurser diskuteras i demokratiska former där det byggs ett förtroendefullt förhållande mellan medborgarna och politiskt och professionellt ansvariga. Att prioritera betyder att det tydliggörs vilken servicenivå och vilken kvalitet medborgarna

som kan förvänta sig av den offentliga verksamheten. Den rättighetslagstiftning som tillkommit under år, t för funktionshin-

senare ex drade, kan ses som ett uttryck för bristande tydlighet i prioriteringarna på kommunal nivå Svenska Kommunförbundet l994a. Om inte de lokala demokratiska institutionerna partier och förtroendevalda klarar av att på ett förtroendefullt sätt diskutera och göra prioriteringar tar rättsstaten över och reglerar rättigheter för medborgarna. Det kan vara ett hot både för den lokala demokratin och för effektiv lokal anpassning.

Det pågår försök med att politiskt samordna avgränsade enheter, t ex kommunalt primärvårdsansvar och samordning av sjukvård, socialtjänst och socialförsäkring. Professionell kompetens och andra resurser skall organiseras på sådant sätt att de riktas mot gemensamma mål och behovsgrupper SOU 1995:142. Den gamla strukturens formella hierarki skall ersättas med interoganisatoriskt samarbete under en politisk ledning. Det innebär olika slags utmaningar. För det första kan det uppstå spänningar mellan olika huvudmän. Kommunalpolitiker och landstingspolitiker upplever t

22 Bilaga I

inte alltid att de har gemensamma målsättningar. För det andra ex uppstår spänningar mellan olika professionella grupper. Det finns olika uppfattningar om vad som är bäst för olika patient- eller klientgrupper. För det tredje kan det finnas lagstiftning och regelverk som hindrar politisk, finansiell och professionell samverkan Fridolf l996b; Hjem 1995a, 1995b; Montin 1995b.

2.6¶Från den demokratin till

representativa

många demokratiforrner

Politikerrollen har blivit ett policyproblem i sig. Åtskilliga kommuner arbetar med olika sätt att förnya rollen i riktning mot mindre verksamhetsföreträdare och mer av medborgarföreträdare.

av Som motiv och drivkrafter bakom dessa förändringar kan finna dels svårigheter att politiskt styra verksamheten, dels kontakt- och förtroendeproblem irelationen till medborgarna. Den representativa demokratins legitimitet ifrågasätts.

Demokratidebatten är intensiv i kommunerna. De traditionella politiska partierna har förlorat i fönnåga att utgöra vitala demokratiska rörelser. Kanske är de på väg ut i det förgångna. Alternativa demokratiska former utvecklas, såsom brukardemokrati och byalagsrörelser. I vissa fall handlar det om en lokal medborgarorganisering med eller utan kommunens benägna bistånd ut-

som vecklar problemlösningsförmåga. I andra fall finns det kom-

egen munalpolitiska strategier utvecklade i riktning mot nya former av medborgar- och brukarinflytande. Vid mitten av 1990-talet finns det exempelvis drygt 3 000 lokala byutvecklingsgrupper registrerade Herlitz 1995.

I den kommunala multiorganisationen utvecklas olika former av demokrati. Även valfrihet har framställts genuin demok-

som en ratireform. Individualiseringen ökar och visar sig bland annat i det ökade intresset för personval. Partierna har inte monopol demokrati. Det finns andra organisationer och rörelser som kanske är bättre på att definiera medborgarnas problem och behov samt föra samtal lokala och globala visioner. Relationen mellan repre-

om sentativ demokrati och brukarinflytande betraktas inte lika konfliktartad som tidigare. Det beror för det första på att de etablerade institutionerna i den representativa demokratin inte har något val

medborgarnas organisering vid sidan av den representativa demokratin kan inte förbjudas. För det andra finns det de som pekar på att kollektivt brukarinflytande kan verka demokratiskt "skolande och fungera som en "plantskola" för blivande politiker i det representativa systemet.

SOU 1996: 169 Bilaga I 23

De exemplifierade förändringarna kan tolkas som ett försök att återkalla den lokala folkstyrelsemodellen, bland annat genom att åberopa den territoriella identiteten legitimeringsgrund istället som för den funktionella och administrativa som kommunsammanslagningar och sektoriseringen har inneburit. De kan också tolkas reaktion motlden professionaliserade politiken och kunsom en dorienteringen. Istället för fragmentiserade strukturer finns en önskan om att skapa strukturer för gemenskap.

2.7¶Från och kontroll till

politisk styrning

ledning och koordinering

len situation där den offentliga sektorn är en relativt homogen enhet och ordnad i ett hierarkiskt system kan tala om politisk styrning. Föreställningen politisk styrning och kontroll kan om hänföras till den demokratiska centralistiska rättsstatens modell den svenska folkstyrelsen. Den modell där politikerna styr är en och förvaltningen genomför. Denna modell är sedan länge under

uppluckring. Under lång följd år har den problematiserats på

en av olika sätt. Modern forskning och erfarenhet politisk ledning av offenav tlig verksamhet är något annat än både det som finns inom ramen för den lokala folkstyrelsemodellen och de mer företagsekonomiskt orienterade managementmodellema. Vi behöver nya överordnade begrepp för att beskriva och analysera den ordning råder. Det börjar bli vanligare att tala om governance i som stället för authority och control Kooiman, ed, 1993. De begreppen är kopplade till vad vi i Sverige kallar politisk senare och administrativ styrning och kontroll, medan det förra inte har någon naturlig referens i det svenska språket. Jan Kooiman definierar "the patterns that emerge from governing govemance som activities of social, olitical and administrative actors Kooiman 1993, sid 2. Det betyder att har horisontell än govemance en mer vertikal innebörd. Vissa politiska, sociala och professionella aktörer samhandlar och utgör resultatet denna samhandling. govemance av I svensk översättning ligger "styrelse" närmast till hands, dock inte i institutionell utan i aktiv mening. För att helt bryta mot invanda termer kan "govemance" översättas till ledning och koordinering jfr Stoker 1995, sid 58. Ett annat begrepp skulle som kunna användas i betydelse är regulering Carlsson 1993, samma sid 205; Sørensen 1995. I det svenska språkbruket associeras regulering emellertid ofta till statlig reglering, dvs detaljerad regelstyrning, vilket inte Ledning och koordinering är inte. det. avses.

24 Bilaga I

samma som politisk styrning och kontroll. I det fallet finns senare det en given auktoritet och legitimitet. I det förra fallet konkurrerar de politiska institutionerna med andra institutioner auktoritet om och legitimitet. Statliga regler och politiska beslut konkurrerar med andra relevanta aktörers beslut och handlingar vilka hanom dlingsnormer får genomslag jfr Jacobsson 1996. som Den offentliga verksamheten kan beskrivas med begrepp som komplexitet och dynamik. Offentlig verksamhet bedrivs av en mängd olika typer organisationer, allt från Riksskatteverket till av kooperativa daghem. Organisationerna kan offentliga, privata, vara frivilliga etc. Antalet blandformer ökar vad gäller finansiering,

reglering och ledning. Det har blivit allt svårare och ibland helt

irrelevant att definiera sektorer eller organisationer privata som eller offentliga. Däremot kan vi tala offentlig verksamhet om när stat och kommun har ett ansvar för att de aktuella uppgifterna utförs. Uppgifterna utförs på ett "offentligt uppdrag". Detta

uppdrag genomförs av olika eller mindre självständiga organimer sationer och enheter. I praktiken handlar politisk ledning offenav tlig verksamhet enligt denna modell således att samordna ett om flertal relativt självständiga organisationer och olika typer av resurser i syfte att hantera olika policyproblem.

Idealet om den lokala folkstyrelsen bygger på grundlägen gande föreställning att kombinera representativ demokrati om folkstyre med lagstyrd förvaltning land skall med lag en byggas. Det kan också uttryckas så att det förutsätts att det inte finns någon skillnad mellan formella och levande författningar. En slutsats det är att finner oegentligheter i den kommuav om man nala ordningen är det ett uttryck för oegentligheter i lagstiftningen

och lösningen ligger i att förbättra den Lagarna skall konsamma. stituera de goda innehållsliga värden och processvärden komsom munerna styrs av. Dessutom ligger i detta en tanke att lagom stiftarna skall kunna föregripa verkligheten och reglera den kom-

munala utvecklingen vad gäller demokratiska och organit ex nya satoriska arrangemang. En annan eller kompletterande, så vill utgångspunkt - om man är att det pågår ständiga lokala institutionella förändringar. Förän-

dringarna kommer först. Därefter har lagstiftarna uppgiften att ta ställning till vilka värden dessa förändringar främjar eller hotar. Det går inte att på förhand reglera det sker i den kommunala verksom ligheten. Det går inte att förhand lagstifta fram vilka former av demokrati som kommer att utvecklas i kommunerna. Enligt ett sådant synsätt måste levande författning bygga att det lokala en folkstyret byggs nedifrån. Det är i kommunerna och i relation till

staten och andra styrande aktörer kampen den lokala demokom

Bilaga I 25

ratin förs inte i riksdagens behandling av kommunallagen eller

annan lagstiftning.

Den lokala folkstyrelsen är en av flera idealbilder av kommunen. Det finns andra och mer realistiska bilder. Idealen har emellertid ofta en stor betydelse för meningsskapande och legitimering. Om vår föreställning om vad en god demokratisk ordning är ställs mot en problematisering av verkligheten som säger att det finns stora brister jämfört med idealet är det inte självklart att denna problematisering accepteras till fullo. Verklighetsbeskrivningama kan då ses som falska, dvs de stämmer inte överens med egna bilder och erfarenheter. Det kan också så att beskrivningarna inte rimmar

vara med idealbilden och någon annan lika legitimerad och demokratiskt förankrad norm för makt, styrning och deltagande i kommunerna som kan ersätta idealet om den lokala folkstyrelsen existerar inte. Studier vad vi kan kalla faktisk kommunal självstyrelse har

av således inte bara empiriska implikationer, dvs att identifierar ett antal fenomen eller mindre avviker från idealet, utan det

som mer har också en normativ betydelse.

Vad finns kvar av det som kallas den lokala folkstyrelsemodellen Är den förenlig med års utvecklingstendenser Vilka

senare former demokrati och politisk styrning är det som i praktiken

av utvecklats och håller att utvecklas Hur ser politikutformningen och politikutövande ut i praktiken I det följande skall fördjupa oss i några viktiga aspekter på den kommunala demokratin, nämli-

relationen mellan kommun, stat och övrig omgivning, de poligen tiska partierna, de förtroendevalda, relationen mellan politik och produktion samt medborgarna och kommunen.

26 Bilaga I

3 staten och

Kommunerna,

omgivningen

Relationen mellan kommun och stat har ofta varit föremål för diskussion och reformer. Inte minst i samband med kommunsammanslagningama under 1960- och 70-talen. Ibland presenteras kommunerna som en integrerad del av staten, ibland

som självstyrande enheter. Syftet med detta kapitel är att diskutera olika ståndpunkter och presentera olika forskningsresultat rör både

som kommunernas relationer till staten och den övriga omgivningen.

3.1¶Både minskad och ökad

statlig styrning

Relationen mellan stat och kommun är komplex och dynamisk. Under vissa perioder markeras ambitioner att öka autonomin, t ex under 1980-talet då frikommunförsök och andra avregleringsreformer var ett uttryck för att kommunerna borde fria från

vara mer statsmakten. Under andra perioder framträder synbara tecken på att staten knyter kommunerna till sig i olika avseenden. Debatten vid mitten av 1990-talet präglas av ett kommunalt missnöje mot den fortsatta eller återupptagna statliga regelstyrning som de utsätts för Svenska Kommunförbundet 1994b. Ett uttryck för en ökad spänning är att Programberedningen för kommunal självstyrelse inom Kommunförbundet inte talar samspel utan att

om menar man måste hitta en rimlig balanspunkt mellan de mot varandra stående intressena Svenska Kommunförbundet 1994b, sid 9. Citatet uttrycker ett synsätt som kan föras tillbaka till debatten kom-

om munsammanslagningarna under 1960- och 70-talen. Då framställde kritikerna till kommunreformen kommunerna

som självständiga politiska enheter Strandberg 1995.

Den statliga styrningen av kommunerna varierar mellan olika politikområden. Inom vissa områden är avregleringsambitionerna påtagliga. Inom exempelvis grundskolans område har omvandlingen av Skolöverstyrelsen till Skolverket skett i syfte att avreglera och minska den statliga styrningen. Kommunerna för

ansvarar skolan och Skolverket har i huvudsak konsulterande roll. Verket

en finns tillsammans med andra på en kunskapsmarknad Lidström

Hudson 1995; Jacobsson Sahlin-Andersson 1995. Målstyming - -

Bilaga I

kallas den filosofi varit vägledande under senare år. Den inne-

som fattar bland annat systematisk uppföljning och utvärdering. Det finns emellertid påtagliga problem med att praktisera denna stymingsfilosofi Statskontoret 1996b. Precisionen iden statliga styrningen har minskat inom flertalet verksamhetsområden genom införande av målstyming Johansson 1996. Inom andra områden finns en framträdande styrning, tex domstolskontrollen inom socialtjänsten. Andra regler som kan verka hindrande för den kom-

munala självstyrelsen är lagen om anbudsupphandling, reglerna

för bidrag till friskolor, barnomsorgslagen och lagen om stöd till vissa funktionshindrade.

Relationen mellan stat och kommun kännetecknas således av både avreglering och nyreglering. Genomgående har dock den finansiella styrningen ökat parallellt med att kommunernas professionella, politiska och legala resurser ökat Elander Montin 1990;

- Montin Elander 1995. I början 1990-talet kunde det konstat-

- av eras att statsbidraget till kommunerna räckte till lika mycket tjänster år år 1990 SOU 1991:98, sid 52. Kommunerna har fått

1980 som

för fler uppgifter men statsbidragen har inte ökat i ansvar motsvarande mån.

Bland kommunalpolitiker i allmänhet framhålls att statens inflytande över den kommunala verksamheten är för stort. I en enkät från våren 1995 till fullmäktigeledamöter i arton kommuner visade det sig att drygt hälften ledamöterna ansåg att staten hade för

av stort inflytande över verksamhetens mål, inriktning omfattning och kvalitet. Endast tre procent ansåg att statens inflytande borde öka Montin Olsson Pettersson 1996.

- - Kommittén den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd har

om i ett betänkande föreslagit att det i Regeringsformen bör finnas en tydligare markering den kommunala självstyrelsen. Bland annat

av föreslår kommittén att vid all normgivning rörande kommuner och landsting skall principen om kommunal självstyrelse tillmätas särskild betydelse SOU 1996:129, sid 37. Kommittén föreslår emellertid också att det i grundlagen bör slås fast att staten kan föra över resurser mellan kommunerna respektive landstingen. Den föreslagna lydelsen i Regeringsformen är följande: "Kommuner och landsting får i lag åläggas att bidraga till kostnaden för andra kommuner respektive landstings uppgifter om det görs för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och landsting" SOU 1996:129, sid 37. Kritikerna till denna grundlagsändring framhåller att det innebär en begränsad beskattningsrätt för kommunerna något utgjort ett av grund-

- som fundamenten iden kommunala självstyrelsen SOU 1996:129, sid i 259-275; Kommunaktuellt nr 25, 1996.

,

28 Bilaga I

3.2¶Kommunerna och

omgivningen

Staten i form regering, riksdag, departement och myndigheter av är inte de enda aktörerna som påverkar det händer i de kommusom nala organisationema. Sedan slutet 1970-talet har det talats av mycket om kommunernas omgivningsberoende Pierre, red 1991; Pierre 1994. I denna mening är de statliga aktörerna bara en av flera som påverkar och sätter gränser för den kommunala självstyrelsen. Från forskningen organisationer och deras omgivning kan vi om lära att varje organisation har ett visst handlingsutrymme och hur detta utnyttjas beror till stor del på aktörernas förmåga mobilisatt era för organisationen viktiga Vissa organisationer "låter resurser. sig vara mer beroende andra organisationer medan andra förav söker utnyttja omgivningen för att mobilisera En organiresurser. sations beroende viss organisation kommunernas av en annan t ex beroende av staten ökar i proportion till behovet från - av resurser denna organisation. Å andra sidan minskar beroendet om organisationen finner andra resurskällor Thompson 1967; Pfeffer Sal- ancik 1978. För förhållandet mellan kommun och stat betyder det komatt munernas beroende av staten minskar i takt med att de kan mobilisera resurser med hjälp andra organisationer i omgivningen. Å av andra sidan kan det medföra ett nytt slags beroende. Kommunernas beroendeförhållanden har således både vertikal och horisonen en tell dimension. De påverkas dels statliga beslut och åtgärder, dels av beslut och åtgärder inom det privata näringslivet, lokala intressegrupper, lokala massmedier och andra lokala aktörer. Kommunernas faktiska självstyrelse blir i väsentlig grad fråga en om att bevara eller öka sitt handlingsutrymme i såväl den horisontella som den vertikala dimensionen Pierre 1994. Studier visar att kommunerna utvecklar olika lokala handlingsstrategier för att öka sitt handlingsutrymme. Det sker bland i annat form av samarbete med andra kommuner, samverkan med olika lokala och regionala statliga enheter och olika offentligt-privata samarbetsprojekt Pierre, red 1991; Pierre 1994; Lundqvist 1995. Inom det näringspolitiska området har kommunernas aktiviteter ökat sedan början 1980-talet. Lokala aktörer både i kommun av och företag har fått ett växande gemensamt intresse minska - av att den lokala ekonomins sårbarhet. Privat-offentlig samverkan har blivit en allt mer rationell strategi för lokal ekonomisk utveckling. Det finns stora variationer i det lokala näringspolitiska engagemanget men kommuner som upplever eller förväntar att det blir

arbetslöshetsproblem utvecklar olika proaktiva näringspolitiska

Bilaga I 29

åtgärder såsom projektorienterat samarbete med det lokala näringslivet Olsson 1995.

Intemationaliseringen har inneburit nya villkor och utmaningar för kommunerna. Det finns de som menar att eftersom kommunerna utgör de avgjort viktigaste välfärdsinstitutionerna i Sverige, att EU:s sk fyra friheter direkt och indirekt starkt påverkar kommunerna och att de i flera sammanhang besitter bättre problemlösningskompetens än de statliga institutionerna borde de i större utsträckning representera landet i det europeiska samarbetet Hjem 1995. Eller för att uttrycka det tydligt: staten har monopol på makt men inte på kompetens Hjem 1994. Nationalstatens institutioner kan ur detta perspektiv utgöra ett hinder för lokalt internationellt samarbete. I ett längre tidsperspektiv kanske kommunernas bindning till och beroende av staten minskar: Svenska kommuner kommer efter en tids EU-medlemskap att finna den svenska staten vara en bland många andra aktörer i Europa som det är viktigt eller inte att ingå strategiska allianser med Hjem 1995, sid 12.

Statliga myndigheters förändrade roll, intemationaliseringen, privat-offentligt samarbete, olika fonner av resursutbyte mellan kommuner och näringslivet m m har gjort att kommunernas relationer till omgivningen har förändrats. Centralstaten har inte den auktoritet och legitimitet i kommunerna som kan förväntas utifrån folkstyrelsemodellen. Kommunerna tenderar att definiera sig som självständiga aktörer i olika samarbetsformer lokalt, nationellt och internationellt.

3.3¶Kommunerna som en del av staten

Kommunerna är en del av nationalstaten eftersom Sverige är en enhetsstat. De utgör inga suveräna politiska organ utan dess villkor kan på olika sätt förändras genom beslut i riksdagen. Samtidigt framhålls ofta att Sverige har en lång och obruten tradition av kommunal självstyrelse. Det råder något delade meningar om den kommunala självstyrelsens omfattning och betydelse i den svenska politiska och sociala utvecklingen. En tes som framförts är att den svenska modellen med samförstånd och generell välfärdspolitik har sina rötter i det lokala självstyrets utveckling sedan 1700-talet snarare än i centrala överläggningar mellan arbete och kapital Aronsson 1995. En något annorlunda tes som framförts är att den svenska samhällsorganisationens historia sedan medeltiden fram till mitten av 1800-talet är en historia om hur kungamakt, kyrka och aristokrati tävlat om att organisera och beskatta lokalsarnhället. Den lokala självstyrelsens långa och djupa rötter skulle

30 Bilaga I SOU 1996: 169

därmed vara en historisk mytbildning Dahlkvist Strandberg

- 1995.

Den genomgående dominerande kommunideologin sedan mitten av 1800-talet har varit att kommunerna är en integrerad del

av staten snarare än lokala självstyrelseorgan. Kommunal "självstyrelse" är därmed ett oegentligt begrepp. Det gjordes ingen definition av självstyrelsebegreppet i förarbetena till 1974 års

regeringsform och i praktiken har kommunernas verksamhet till största delen handlat om att sätta en lokal prägel statliga uppdrag. Det är först under senare år som begreppet tagits till belysning

upp SOU 1996:129. Därmed är självförvaltning en adekvat

mer beteckning. I det stora hela är kommunerna statsbundna förvaltningsenheter Strandberg 1995, sid 118ff; Lundquist 1991, sid 32; Hjem 1995, sid 25.

Den svenska demokratin kan ses som en kombination av folkstyre och rättsstat, där det förra är överordnat den Denna

senare. kombination är inte oproblematisk. Snarare är det så att de framställs som varandra motsägande idéer om styrning av staten. Söderlind och Petersson skiljer mellan den "folkstyrda förvaltnin-

t ex gen och den "lagstyrda förvaltningen Söderlind Petersson

- 1988, sid 23ff. Rättsstatsidén ger associationer till den minimala nattväktarstaten, dvs staten skall endast garantera individemas frihet och rättssäkerhet. Staten är därmed i första hand rättsordning

en med i övrigt begränsad roll i samhället. Den folkstyrda förvaltningen associerar till att politiska församlingar med folkets mandat kontrollerar staten och formar samhället folksuveränitet. Konflikter mellan dem uppstår t ex om kravet på förutsägbarhet innebär att den politiska inriktningen inte bör förändras eller den

om politiska styrningen innebär osäkerhet i rättstillämpningen ibid.; Sejersted 1984.

Idén om rättsstaten utgör emellertid i sig ingen begränsning

av statens verksamhetsområde Hermansson 1986, sid 258; jfr. Sejersted 1984, sid 22. Det finns ingen självklar logisk koppling mellan rättsstaten och nattväktarstaten. I den praktiska politiken i Sverige har inte heller nattväktarstaten utgjort något reellt alternativ till

en interventionistisk stat Kilander 1991. Staten inklusive kommuner och landsting kan bindas av lagar som har sin grund i det som politiskt definieras som folkets vilja. I den västerländska utvecklingen av synen på demokrati har "rättsstatsidén och folksuveränitetstanken lagrats på varandra Hermansson 1986, sid 259. De båda idéerna har historiskt sammanfogats till syntes och kan på

en dessa grunder analyseras som ett idésystem jfr Hermansson 1992, sid 218.

SOU 1996:l69 Bilagal 31

I den svenska demokratins idéhistoria har folkrörelsedemokratin" spelat viktig roll. en Vid slutet av 1800talet organiserade sig människor kring olika

samhällsfrågor, fram-

för allt arbete, nykterhet, religionsfrihet och rösträtt. Dessa folkrörelser skapades före partiernas och parlamentarismens genombrott. Det fanns stark tilltro till den deltagardemokrati en att och demokratisk fostran, sågs kännetecknande för dessa som som rörelser, skulle få ett starkt inflytande på det demokratiska statsskicket som helhet Lindroth 1975, sid 13 ff. Även partierna om har olika rötter och traditioner finns de gamla folkrörelserna som ett gemensamt ideal. Den grundläggande idén den svenska

om folkstyrelsen

har djupa rötter i denna folkrörelsetradition

se t ex Lundquist

1991, sid 53. I den svenska demokratidebatten har doktrinen den om folkstyrda förvaltningen betonats starkare doktrinen än om den lagstyrda förvaltningen och beskrivs tillsammans ofta som den

"svenska folkstyrelsen" Molin Månsson

Strömberg 1979; - - Birgersson Westerståhl 1989. Det finns stark tilltro till - en en hierarkisk relation mellan lagstiftare riksdagen och verkställare förvaltningen, inklusive kommunerna och landstingen. Lagar och

regler förutsätts utgöra länk mellan politiska beslut och en genomförande.

Kommunerna styrs enligt vad kan betecknas den demoksom som ratiska centralistiska rättsstatens princip. I detta avseende avser demokrati den representativa demokratin där de politiska partierna är de avgjort viktigaste demokratiska organisationerna. Centralistisk

rättsstat innebär att centralstaten med lagar formar de

offentliga

organisationernas, inklusive kommunernas, Kommunal rättsstatus. rätt är underordnad statlig rätt. Kommunerna är således del den nationella demokratin en av och rättsstaten. Det har emellertid funnits olika idéer kommuom nernas ställning i relation till staten.

3.4¶Kommunideologier

Under 1960- och 70-talens debatt

om kommunsammanslagningar

fanns i grova drag två motstående kommunideologier

dvs

~ uppfattningar vad kommun och bör om en är vara. Den socialdemokratiska kommunideologin kan kallas

"enhetsstatlig integra-

tionism" medan den borgerliga kan kallas "pluralistisk enhetsstatlig integrationism" Strandberg 1996, sid 22ff. Enligt det . första synsättet fungerar kommunen

huvudsakligen som

SOU 1996: 169 32 Bilaga I

förlängda Nationell demokrati är överordnad välfärdsstatens ann.

lokal demokrati. De viktigaste uppgifterna är att genomföra na-

beslutad och följa de rättsstatliga institutionemas tionellt politik

och regler. Kommunerna skall effektiva, funkbeslut vara

och styrbara. Grundläggande värden är effektivitet tionsdugliga

avseende på nationella mål, rättvis fördelning och rättssäkerhet med

den enskilde. Lokala politiker förväntas representera partiets för i första hand. Politiken kännetecknas ofta av konnationella politik

skillnaderna mellan partierna på nationell

flikter som återspeglar

kommunmedborgare är vi väljare och partipolitiskt aknivå. Som

framför allt uppträder vi brukare och konsumenter tiva, men som

kommunal service och Standberg 1995, sid 120ff. av omsorg kommunideologin betonar kommunerna som fak- Den andra

politiska samfälligheter. Här framträder komtiska självständiga

i första hand politiska människor och i anmunmedborgama som

brukare eller konsumenter service och omsorg dra hand som av

1995, sid ll8ff; 1996, sid 23f. Lokal demokrati är Strandberg

nationell demokrati. Politiskt deltagande i lokalsamöverordnad för medborgerlig skolning i demokrati hället är ett viktigt medel

tillfredsställelse jfr Sharpe 1970. Poli-

källa till personlig

och en

tiken är konsensussökande och vägleds av grundläggande gemen-

Kommunalpolitikema förväntas huvudsakligen värden. samma utifrån lokala förutsättningar och behov. Hela lokal-

bedriva politik

således strävan att följa lokala komsamhället kännetecknas av en

för konflikthantering och resursfördelning

munitära principer

Strandberg 1995, sid 123.

har varit och är fortfarande det dominerande Det första synsättet

1996. I takt med kommunerna växte sig till Strandberg 1995, att

och finansiellt starka välfärdsaktörer ut-

politiskt, professionellt

relationen till centralstaten. Kommunerna blev svårstyrmanades

statsmaktens perspektiv. Formema för den statliga styrninbara ur Under beteckningama "decentralisering, förändrades. gen och "målstyrning" har det skett förändringar i

"avreglering"

ökat legalt handlingsutrymme och riktning mot att ge kommunerna

välfärden samtidigt den finansiella styrningen ökat ansvar för som

Under 1990-talet har vi kunnat observera nya inslag av har stärkts.

bland i form sk rättighetslagstiftning och min-

reglering, annat av

för kommunerna att höja kommunalskatten.

skade möjligheter

från kommunerna har inte varit Kravet att lag- Reaktionema sena.

kommunal självstyrelse har ökat.

stiftningsmässigt garantera en

finns någon författningsdomstol i Sverige är det Eftersom det inte

ändå i sista hand avgör den formella emellertid statsmakten som

makt- och ansvarsfördelningen.

Bilaga 33

Trots att kommunernas reella för

ansvar välfärdspolitiken har

ökat är idédebatten kommunernas grundkaraktär om inte lika framträdande under 1990-talet under som tidigare skeden. Debatten har handlat den kommunala

mer om förvaltningens och

serviceproduktionens utformning. Det finns likheter mellan den socialdemokratiska kommunideologin och de systemskiftesidéer som blommade under l990-talet. I det första fallet betraktas huvudsakligen staten beställare kommunal service som av och i det andra fallet sker serviceproduktionen på servicemarknad

en Strandberg

1996. Båda synsätten kan sägas omfatta sektoriserad en och fragmentiserad organisation. I det första fallet har varje statlig sektor eller myndighet sina intressen verksamheten av att i kommunen bedrivs på ett speciellt sätt "utförare". som I det andra fallet skapas

en struktur med självständiga serviceproducerande enheter med företagsliknande fonner, med bibehållen stark men statlig styrning. Friskolereformen innebar det blev t ex att Skolverket och inte kommunerna skulle godkänna friskolorna. som Det finns således, enligt denna analys, större likheter mellan den moderatdominerande systemskiftesidén och traditionell socialdemokratisk kommunpolitik än vad man normalt antar Strandberg 1996, sid 24f. I både den dominerande kommunideologin och i modernare marknadsekonomiska synsätt framträder medborgaren mer som brukare/kund/konsument än politisk som människa med intresse för lokala helheter. Den förnyelse kommunerna av som diskuterats under de senaste åren har haft kraftig slagsida en mot kommunen som serviceproducent, än kommunen lokal snarare som politisk enhet jfr Montin Elander 1995. Traditionella - kommunförsvarare har ställts mot systemskiftesanhängare.

Uppfattningarna

om hur verksamheterna bör styras och anordnas har gått vitt isär, men debatten kommunernas grundläggande karaktär om har inte varit lika intensiv.

Bilaga I 34

4 Partierna och demokratin

Den representativa demokratin i Sverige bärs upp av de politiska såväl nationell lokal och regional nivå. partiema. Det gäller på som består emellertid flera sprickor. Partierna genomgår Idealbilden av och utmaningar. I detta kapitel redovisas ett antal

en rad problem olika problembilder.

4.1¶Partiemaslfunktioner

förväntningar det svenska partisystemet. I De- Det finns stora från 1995 diskuteras partiernas funktioner i mokratirådets rapport samhället i framför allt två avseenden. För det första har partierna

ställning i den representativa demokratin. Det talas om en central vilket betyder att partierna inför valet

det ansvarstagande partiet

skall verkligt underlag för medborgarnas på ett tydligt sätt ge ett både i form och underlag för utvalhandling, av eget program mandatperioden. De skall också ge den värdering av den gångna meningsfullt mandat inför den kommande man-

nya regeringen ett

Rothstein, red. 1995, sid 43. I denna mening

datperioden

viktiga aktörer i den institutionaliserade

uppträder partierna som

ansvarsfulla bärare idéer om det offentliga makten. De är av

framtida samhället. utvecklats till statsbärande funktion där det ut- Denna roll har en kan karakteriseras ett symbios mellan vecklats till något som som Fem kan ligga bakom detta symbios: partierna och staten. processer minskade beroende medlemmar, ökad centralisering

partiernas av

centralisering processen där politiken

av partiorganisationema, av

förstärkning partiernas finansiella situation framför formuleras, av statsbidrag samt ökad självständighet för partierallt med hjälp av Widfeldt 1994; Gilljam Möller riksdagsgrupper Pierre nas - 1996. del det övriga samhället, dvs För det andra är partierna en av skapar förtroende och tillit medfrivilliga sammanslutningar som ibland kallas socialt kapital. Rothstein borgarna emellan det som partiernas roll i folkrörelföljer den gängse uppfattningen om m framhåller de politiska partierna är utan tvekan searbetet och att svenska civila samhället. Partierna skiljer sig från central för det de formar basen för vår

andra frivilligsammanslutningar genom att

SOU 1996: 169 Bilaga I 35

representativa demokrati Rothstein, red. 1995, sid 57. Med andra ord förväntas partierna fungera-som hjälporgan för den de-

mokratiska processen att skapa relationer mellan väljare och genom valda Sannerstedt Sjö1in.1994, sid l10f. Här framträder något som i internationell belysning är unikt för Sverige, eller mer snarare Skandinavien, nämligen folkrörelsepartief. Även inte alla om etablerade partier har folkrörelsebakgrund Moderaterna och en - Folkpartiet Liberalerna bildades ursprungligen i riksdagen be- traktas ibland samtliga partier folkrörelsepartier Gidlund som 1992.

De båda funktionerna är historiskt och idémässigt sammanlänkade. Partierna är både statsbärande och del det civila en av samhället. I dominerande förståelse den svenska folkstyrelsen en av betraktas andra demokratiska organisationer såsom föreningslivet

och fackliga organisationer som ett komplement till folkstyrelsen

i den mån de påverkar eller verkar partierna Birgersson genom - Westerståhl 1989, sid 84. Genom detta samspel där partierna dominerar ges en harmoniell koppling mellan den representativa-

demokratiska folkstyrelsen och staten. Det den starka staten sin ger folkliga styrka Amnå 1995, sid 61.

4.2¶Det lokala

partilivet

Om vi betraktar de politiska partierna i kommunerna framträder en tredje funktion. Vi har för att repetera för det första den - statsbärande rollen i kommunerna kanske framför allt uttrycks som i att de lokala partiföreningama är del och styrs de en av av nationella partiema. Den nationella partistymingen är tämligen stark.

För det andra är partierna en del den frivilliga medborgarorganav iseringen med uppdrag att länka det civila samhället till staten och den representativa demokratin. Den tredje rollen kan vi preliminärt

kalla för kommunbärandd. Partierna skall på liknande - sätt som i den nationella representativa demokratin väga olika - samman special- eller särintressen till ett gemensamt intresse. Partierna har

ansvar för hela kommunens väl och inte enskilda medborgarve gruppers. Det kan finnas tydliga spänningar mellan de tre funktionerna. De nationella partierna och de lokala partiföreningama är inte alltid

överens. Det finns spänningar inom partierna har kommit i som tydligt uttryck i samband med olika former statlig styrning av av kommunerna. Även på regional nivå förekommer sådana spännin-

gar. I samband med t ex strukturförändringar inom hälso- och sjukvården har det framtonat konflikter mellan

36 Bilaga I SOU 1996: 169

1andstingspartierna och kommunpartierna Montin Olsson - 1994. På kommunal nivå kan vi fokusera spänningen mellan den kommunbärande rollen förvaltande och beslutsfattande och rollen slags demokratisk koordinator i lokalsamhället som ett

medborgarföreträdare och opinionsbildare. Medborgama i

allmänhet betraktar i första hand kommunpolitikerna som kommakthavare och representanter än som jämlikar i munens snarare det sociala vardagslivet och i föreningslivet. Det gäller i första hand hel- och deltidsengagerade politiker, men även fritidspolitiker. Uppfattningen de lokala politiska partierna torde vara likartad om de uppfattas politiska maktkonstellationer som är förbundna som med kommunen apparat än byggare av socialt som snarare som kapital i samhället. Med ett vanligt språkbruk i den kommunala debatten kan säga att partierna och de enskilda politikerna man uppfattas kommunföreträdare än som medborgarmer som företrädare.

4.3¶Partiernas problem

Enligt idén den kommunala folkstyrelsen bör lokala parom tiföreningar tillsammans med andra medborgarorganiseringar vara aktiva i definiera problem, behov och utmaningar i lokalsamatt hället. Det finns åtskilliga tecken tyder problem i dessa som avseenden. Flertalet forskare och andra granskare samhället är ense om av partierna har stelnat, att de inte har förmåga att vara levande att organisationer i föränderligt samhälle. Maktutredningen och ett återkommande väljarundersökningar har påvisat att partierna utsätts för allt starkare konkurrens från andra former av politiskt deltagande och inflytande SOU 1990:44, Kap Gidlund 1992, sid 188ff; Gidlund 1993, sid 202f. Partiemas problem kommunal och regional nivå kan diskuteras tre aspekter: i det politiska ur inflödet, dvs förmågan att mobilisera och socialisera samt samla och prioritera mellan olika problem, behov och utmaningar, upp ii möjligheterna att samla majoritet kring olika förslag samt iii växande svårigheter att skapa legitimering genom politikens ut-

flöde.

4.3.1 Problem i det inflödet

politiska

Från mitten 1970-talet har det kommit åtskilliga studier som av pekar på partiernas problem kommunal nivå. Klyftan mellan

Bilaga I 37

partiledning och medlemmar beskrivs stor och partiernas som förankring bland medborgarna Bland de kristecken som svag. som kan observeras är följande t Westerståhl Johansson se ex 1981, sid 134; Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 92ff; SOU - - 1985:28, sid lllf; SOU 1989:108, sid 35; Bäck Håkansson - 1994; Gilljam Möller 1996: -

Vikande medlemssiffror i parti och ungdomsförbund - Partierna är toppstyrda och har aktivitet på lokal nivå - svag Partierna är inte längre beroende sina medlemmar, bland - av annat på grund av det statliga partistödet

Medborgarna väljer andra kanaler för politiskt inflytande - än partierna och de förtroendevalda

Det är andra organisationer och händelser än partierna och deras ~ verksamhet som mobiliserar medborgarna

Medborgarnas förtroende för partiernas problemlösningsför- måga är svag

Partiemas problem i det politiska inflödet kan formuleras på

följande sätt: I den konkreta politiska på lokal och processen regional nivå har de traditionella politiska partierna svårare än tidigare att mobilisera medborgarna och värva medlemmar, nya att definiera och balansera olika behov och intressen prioritera samt utarbeta visioner och får långsiktig tilltro bland program som väljarna.

4.3.2¶Lokal

demokratiutveckling med och utan

partierna

Partierna utmanas allt andra organisationer i det politiska mer av inflödet. Det finns ett växande antal lokala partier. En annan konkurrens utgörs det växande antalet sk lokala av utveck-

lingsgrupper och andra lokala medborgarorganiseringar. I början

av 1996 har Folkbildningsrådet Hela Sverige skall leva registrerat -

drygt 3 000 lokala utvecklingsgrupper. I kartläggning 31

en av mycket aktiva i den svenska glesbygden framgick det i grupper att endast cirka hälften 17 de undersökta bygdema fanns

av någon

partipolitisk lokalavdelning. Däremot fanns det förtroendevald en kommunalpolitiker iflertalet 26 bygdema Herlitz 1995. De . av kommunala politikerna kan finnas i egenskap kommunrepreav sentant och/eller i egenskap engagerad medborgare. av Vi kan exemplifiera med en lokal utvecklingsgrupp i Mariestad

Vadsbolaget är ideell förening med som en ett program som

38 Bilaga I SOU 1996: 169

kan liknas vid ett partiprogram. Samtliga partier är närmast företrädda i styrelsen deltagarna är inte med i egenskap av men eller kommunföreträdare utan engagerade

partimedlemmar som

medborgare. Partipolitiken har lagt sidan till förmån för man strävanden. Flera de aktiva i föreningen har tidigemensamma av varit aktiva i olika folkrörelser. Det huvudsakliga skälet till att gare föreningen bildades den upplevda avsaknaden av lokal demokvar rati i kommunen. Föreningen utmanade kommunen genom att börja formulera idéer hur ett framtida Mariestad skulle kunna om I början fanns viss misstänksamhet från kommunens sida, se ut. i takt med att föreningen kunde uppvisa en rad egna aktiviteter men började ömsesidigt förtroende skapas Vadsbolaget 1996. ett exempel är det framväxande intresset för sk partipoli- Ett annat tiskt obundna nämnder. Än så länge 1996 finns det dock bara ett

exempel på sådan nämnd. I början 1995 inrättades en paren av tiopolitisk nämnd i Svågadalen Hudiksvalls kommun. Sju partipolitiskt obundna ledamöter ingår i nämnden. De cirka 700 invånarna har valt ledamöterna direkt att kryssa för bland de genom nominerade eller skriva till valsedeln. Nämnden får egna namn fullt för budget omfattar skola, barnomsorg, ansvar en som äldreomsorg, fritid samt kultur. Det är vanligt att medborgarna prioriterar andra sätt att utöva arbeta i politiska partier. Sedan länge har det demokrati än att många det effektivare att ta kontakt med noterats att anser vara med politiker Westerståhl Johansson 1981. Medtjänstemän än ifrågasätter värdet att delta i partimöten för att på det borgarna av den kommunala politiken. En studie i Sundsvall visar

sättet påverka

politikerna i första hand vill att medborgarna deltar i part ex att för sig medan medborgarna i stor utsträckntiarbetet att engagera önskar direktdemokratiska inslag folkomröstning. Av ing mer studien framgår medborgarna i Sundsvall i allmänhet är komatt munalpolitiskt intresserade de tillgängliga vägarna för demokmen ratiskt inflytande ifrågasätts Bostedt 1995, sid 19. intresset för brukarinflytande i bl a

Det återuppstådda

grundskolan kan också föras hit. Den brukarrelaterade 1i11a

demokratin framställs allt oftare ett alternativ till att delta i mer som traditionella former. Det finns också förväntningar på att

brukardemokrati skall utgöra grund för växande allmänpolitiskt en Örebro intresse och sikt leda till ökat partiengagemang se t ex

kommun 1995; Möller 1996 Dessa exempel illustrerar att de lokala partierna har konkurrens vad gäller definiera och driva lokala problem, behov och utatt dvs fungera koordinator mellan lokalsamhället och maningar, som kommunala och andra institutioner och organisationer.

Bilaga I 39

Ett intressant spörsmål rör hur partierna antar de utmaningar som den framväxande rörelsen av utvecklingsgrupper och byalag utgör samt det ökade inslaget av brukarinflytande i skolorna. Dessa inslag framställs både som hot och som möjligheter för partierna.

4.3.3¶Problem med att samla majoritet

Under mandatperioden 1973-76 var det endast en halv procent 14 fullmäktigeförsamlingar som innehöll åtta eller flera partier. Efter valet 1992 ökade denna andel till 46 procent. Under mandatperioden 1994-98 är det ungefär en fjärdedel av landets kommunfullmäktige som har åtta eller fler partier Pierre 1995, sid 102. Ökningen beror framför allt på det ökade antalet röster för Miljöpartiet och KDS samt Ny Demokrati som samlade många missnöjesröster vid valet 1991. Framgången för dessa partier kan förklaras av dels rikspolitiska och nationella faktorer Holmberg 1993, dels av ett "systemmisstroende" gentemot kommunen servicenivåer, skatter och flyktingpolitik Bäck Håkansson, red.

- 1994. Oavsett det är misstroende mot lokala eller nationella

om systemfrågor eller konkret politik är det ett uttryck för misstro mot de traditionella partierna och som resultat innebär det svårigheter att samla majoritet kring olika förslag.

l detta sammanhang kan peka på spänningen mellan att å

man

sidan markera de partipolitiska ståndpunktema i olika frågor ena och söka samförstånd och kompromisser å den andra. Förväntningarna på partiföreträdare i fullmäktige och nämnder kan upplevas motstridiga: både driva en partilinje och samtidigt söka samförstånd. Till skillnad från exempelvis norska kommuner har blockpolitiken varit framträdande i Sverige. I Norge är partierna

konsensussökande i kommunalpolitiken Larsen Offerdal mer - 1994. Därvidlag liknar de norska kommunerna mer situationen i Sverige före kommunsammanslagningama.

4.3.4 Problem med utflöde

politikens

Vid mitten av 1950-talet myntade Jörgen Westerståhl begreppet servicedemokrati. Tanken var i korthet följande: Med start i 1930-talets socialdemokratiska reformpolitik utvecklade samtliga partier en inriktning mot att tillgodose behoven hos flertalet samhällsgrupper. Partiemas legitimitet kom allt mer att baseras på viljan och förmågan att skapa sociala reformer snarare än att locka väljare med "de rätta" partiideologiska ståndpunktema Westerståhl 1956;

40 Bilaga I SOU 1996: 169

Nilsson 1995. Ungefär 40 år återkom Westerståhl i ämnet senare och menade att servicedemokratin hade fallit. Valrörelsen 1994 markerade förändring. Debatten präglades av budgetunderskott en och statsskuld. Det handlade inte längre om vilka nya sociala reformer skulle genomföras utan var och hur kostsom nadsminskningar kunde åstadkommas Westerståhl 1995; Nilsson 1995. Utrymmet för sociala reformer har således minskat betydligt under år och därmed har partiernas legitimitetskälla också senare försvagats. Partierna har därmed hamnat i en situation där det ställs krav legitimering bland medborgama/väljarna som ernya sättning för servicedemokratin som legitimeringskälla. Ett uttryck för det kan att partiernas grundläggande ideologier kommer vara fram igen och diskuteras bland annat i samband med formande av partiprogram Dagens Nyheter 8 april 1996. nya

4.4¶Partier i kris

redovisade problemen för de etablerade partierna tyder på De ovan att de uppvisar tydliga kristecken. Det råder emellertid inte full enighet huruvida det svenska partisystemet verkligen är i kris. om Vissa statsvetare att föreställningen om partiernas kris är menar starkt överdriven. Sannerstedt och Sjölin framhåller att i ett internationellt perspektiv framstår fortfarande partierna i de nordiska länderna starka och välorganiserade Sannerstedt Sjölin som - 1994, sid 119. Som tecken på det anförs att partierna i Sverige inte vidkännts några dramatiska nedgångar i medlemssiffroma. En internationell utblick visar att partiernas medlemssiffror varit ganska stabila i samtliga nuvarande EU-länder under de senaste två decennierna. Ett notabelt undantag utgörs Danmark där framför allt av Socialdemokratiska partiet förlorade många medlemmar under 1970-talet Newton 1995. Å andra sidan sviker

Kaase ung-

domarna partierna och partiernas medlemsantal har inte ökat trots att medborgarnas politiska aktivitet har expanderat. Den politiska aktiviteten i samhället har totalt sett ökat, men expansionen har skett utanför den traditionella partipolitiken Sannerstedt Sjölin 1994, sid 110 Att partierna är starka och välorganiserade säger inte så mycket förmågan att artikulera fånga upp olika behov/problem i om samhället, sammanjämka olika intressen, socialisera aggregera forma attityder och beteenden bland medborgarna, rekrytera nya medlemmar samt effektivt beslutsfattande. På dessa punkter visar studier att de etablerade partierna har stora svårigheter Gilljam - Möller 1996.

SOU 1996: 169 Bilaga I 41

4.5¶Partiemas framtid

Forskare har angett olika scenarier om partiernas framtida utveckling. En bedömning som framkommer i debatten kring den europeiska integrationen och de allmänna förändringarna de

av demokratiska institutionerna är att folkrörelsedemokratin kommer att ersättas med en mer utpräglad elitdemokrati där partierna konkurrerar med massmedia och andra politiska krafter väljar-

om nas gunst Gidlund 1993, sid 202 Ett liknande scenario är att partierna i den framväxande "transnationella demokratin" utvecklas från "medlemspartier" till professionaliserade väljarpartier där mobilisering och socialisering har underordnad betydelse Gidlund 1992, sid 206. Ytterligare tankar i liknande riktning är att partierna i framtiden kommer att bli än organisa-

arenor snarare tioner Möller 1994, sid 31.

Ett framtidsscenario är således att det traditionella partisystemet successivt vittrar bort. Kvar av de stolta folkrörelsepartiema skulle då vara professionaliserade väljarpartier med starka inslag

av enskilda politiska personligheter. Vi skulle i så fall bevittna en fortsatt elitisering av såväl det lokala det nationella partilivet. Ett annat

som scenario är att de lokala partierna kommer att i allt högre grad befria sig från sina nationella moderpartier. Den nationella

partistymingen har genomgående varit stark sedan slutet 1960-talet.

av Det framhölls tidigare vara en positiv utveckling, men har under senare år allt mer definierats som ett problem för den kommunala demokratin Westerståhl 1993. Det scenariot kanske inte

ena utesluter det andra. De lokala partierna kanske frigör sig allt

mer från de nationella partierna och utvecklar nya former av demokrati i samverkan med olika medborgarorganiseringar samtidigt de

som nationella partierna elitiseras och internationaliseras.

Det har påbörjats en förändring i riktning mot en mer personorienterad kommunpolitisk konkurrensdemokrati med direktdemokratiska inslag, nämligen personval och kommunala folkomröstningar Gidlund Hallin 1996.

-

Vid valet hösten 1994 genomfördes försök med personval i sju kommuner. Syftet var att få en säkrare uppfattning om hur personval skulle kunna fungera. Systemet fungerade så att vid mandatfördelningen inom ett parti blev den kandidat som fick flest

personröster. För att förhindra att endast personröster skulle bli avgörande infördes en spärr. Endast i de fall kandidat erhöll

en minst fem procent avgivna röster i valkrets kunde

av en personröstema avgöra namnordningen i valresultatet SOU 1996:66, sid 39. I genomsnitt var det cirka 38 procent av ledamöterna i

42 Bilaga I SOU 1996: 169

fullmäktige som utsågs grundval av personröster i de sju försökskommunema Ibid, sid 42.

Ett annat komplement till den representativa demokratin i kommunerna är lokala folkomröstningar. Sedan mitten av 1994 kan fullmäktige, om minst 5 procent av medborgarna begär det, utlysa folkomröstning i en konkret fråga. Vid slutet av 1996 hade knappt 40 fullmäktigeförsamlingar ställts inför initiativ till folkomröstnin-

Inte i något fall ställde sig majoriteten positiv till initiativen och gar. utlyste en folkomröstning Kommunaktuellt, nr 26, 12 september 1996. I allmänhet ställer sig förtroendevalda i fullmäktige ganska tveksamma till folkomröstningar Montin Olsson Pettersson

- - 1996.

Bilaga I 43

5 De förtroendevalda och den

kommunala demokratin

Detta kapitel handlar olika utmaningar och förändringar vad om gäller de förtroendevalda ikommuner och landsting. Huvuddelen handlar förhållanden iprimärkommunema och ofta sammanom faller dessa med förhållandena i landstingen. Det finns emellertid del skillnader. Inledningsvis skall därför de båda institutionemas en demokratiska historia behandlas i korthet.

5.1¶Landstingens och kommunernas

demokratiska historia

Kommunernas och landstingens demokratiska historia skiljer sig i väsentliga avseenden, vilket har betydelse för de förtroendevalda demokratin. Vi kan tillbaka till sekelskiftet för att hur de och se båda institutionerna då styrdes. När kommunerna beskrivs i Sveri- Land och Folk 1901 framhålls att på landsbygden tillämpas ges "ultrademokratiskt system. Systemet beskrivs på följande sätt: ett

"I fråga de beslutande myndigheterna råder det om egendomliga förhållandet, att i regeln denna befogenhet icke utöfvas af något slags representation utan omedelbart samtliga röstägande själfva. På detta sätt av händer, att får beslutande kommunalförsamlinman se på flera hundra, kanske tusental" Sveriges Land gar och Folk 1901, sid 228.

Landstingen styrdes däremot 22 till 91 landstingsmän som av erhöll "reseersättning inget arfvode". De valdes indirekt av men lektorer landsbygden och stadsfullmäktige eller rådstugan i av städer och större orter. Landstingsmännen samlades en gång om året september och alla viktigare beslut skulle fastställas av länsstyrelsen för att bli godkända Sveriges Land och Folk 1901, sid 238. Landstingen starkt styrda och kontrollerade av länsvar styrelsen fram till l920-talet. Några landsting, bland andra Västmanland, försökte vid denna tid koncentrera makten till för-

44 Bilaga I SOU 1996:169

valtningsutskottet. Syftet att införa expertstyming verkvar en av samheten Nilsson 1967.

Denna sekelskiftesskildring kommuner och landsting två

av ger helt olika bilder den demokratiska styrningen. Utan av att romantisera de direktdemokratiska inslagen i landsbygdens kommuner ges ändå en bild av en mångfald deltagare i beslut om gemensamma angelägenheter. Bilden kommer fram beskrivningen som ur av landstingens ledande organ är ett antal välmående män med som befolkningens indirekta stöd träffas gång året för dryfta en om att regionalt viktiga ting. Kommunerna och landstingen bär således på skilda demokratiska traditioner. Det var från början egentligen inte meningen landstingen att skulle utvecklas till att bli i första hand sjukvårdskommuner. I 1862

års landstingsförordning landstingen mycket vidsträckt

gavs en kompetens. Det förväntades då att landstingen skulle vidga sin verksamhet SOU 1974:99, sid 63. Emellertid kom de utvecklas att mot en specialiserad verksamhet. Fram till 1950-talets början gällde ansvaret för sjukvården huvudsakligen lasarettsvården. Den dominerande delen hälso- och sjukvården samlades sedan efter hand av under landstingens huvudmannaskap. Under de senaste 20 åren har närmare 80 procent landstingens verksamhet handlat hälsoav om och sjukvård. Under 1970-talet vidgades landstingens verksamhet i viss mån genom ökat för t kultur, kommunikationer och ansvar ex turism. I början 1990-talet omfattade dock hälso- och av sjukvården cirka 75 procent utgifterna och 85 de av procent av

landstingsanställda. I mångas ögon är landstingen sektorsorgan

mer än kommuner. Det är ingen överdrift att påstå att hälso- och sjukvården kännetecknas av komplexitet med starka professionella och specialiserade intressen. Därtill kommer att hälso- och sjukvården är starkt styrd av yttre faktorer, t statlig styrning. Det har varit svårt som ex att med politiska medel på landstingsnivå styra utvecklingen i ön-

skad riktning. Ett tydligt exempel utgörs sjukvårdsplaneringens

av historia. Under hela 1970-talet fanns det påtaglig skillnad melen lan planerad och faktisk utveckling. Det i första hand icke privar oriterade områden sjukhusansluten vård expanderade, medan som den prioriterade primärvårdens utveckling släpade efter SOU 1984:39, sid 101. När statsmakterna att besluta genom om en ny hälso- och sjukvårdslag 1982, innebar skyldighet för som en landstingen att planera utvecklingen, började politiker och tjänstemän ute i landstingen starkt tvivla planeringens möjligheter.

Ett viktigt skäl till att planeringsmedlet ifrågasattes att kunskap-

var sunderlaget blev allt mer bristfälligt. För det första innebar den ekonomiska politiken under 1980-talet att förutsättningarna för

planeringen ständigt förändrades. För det andra skapade den snabba medicinsk-tekniska utvecklingen osäkerhet. För det tredje blev kunskapen om de driftsmässiga förutsättningarna i verksamheten alltmer bristfällig. Professionaliseringen och decentraliserininnebar att landstingens centrala kanslier fick allt svårare att gen hålla kunskapsmässig kontroll över verksamheternas utveckling. Likheter mellan primärkommuner och landsting finns, men skillnaderna är påtagliga. I den primärkommunala historieskrivningen brukar det framhållas att tjänstemännens inflytande, specialisering och professionalisering satte ordentlig fart efter kommunindelningsreformen i början 1970-talet. Dessförinnan hade de av förtroendevalda större kunskapsmässig kontroll över vilka behov borde tillgodoses och kontroll över verksamheten. Från leksom mannaförvaltning till lekmannastyrd tjänstemannaförvaltning är en beskrivning ofta förekommer. Någon lekmannaförvaltning i som motsvarande grad har aldrig funnits i landstingen. I landstingen har den politiska styrningen alltid varit villkorlig än i primärkommer Enligt hälso- och sjukvårdslagen är det egentligen endast munerna. det rent medicinska ansvaret för behandlingen av den enskilde patienten är undantaget från politikernas ansvar och inflytande som SFS 1982:763. I praktiken innebär emellertid det medicinska yrkesansvaret och det medicinska ledningsansvaret tydliga begränsningar för politisk styrning. Läkarnas professionella verksamhet har inte varit föremål för de förtroendevaldas inblandning på sätt t socialtjänsten eller annan verksamhet i komsamma som ex Den relation inom primärkommunerna som liknar den munerna. inom landstingen finns mellan politiker och skolans organisation. Den har hävdat självständighet och varit starkt styrd av senare statliga regler och beslut liknande sätt hälso- och som

sjukvården.

Den organisatoriska utvecklingen i landstingen sedan 1950-talet har till stora delar följt logik organisationsforskare funnit i en som större och tjänsteproducerande företag. Vandringen har gått varufrån enkla strukturer med styrelser och direktioners direkta ledarskap till dagens specialiserade organisationsstruktur med relativt självständiga resultatenheter. Det har successivt skett en renodling olika roller och funktioner inom verksamheten. Men även de av förtroendevalda tenderar att få renodlade roller. Med en sådan historieskrivning kan de nyligen inrättade utskotten i fullmäktige ses form kompensation för det minskade handlingsutrymme som en av renodling av politikerrollen innebär. som en - I drag kan sägas att när det gäller primärkommunerna grova , korn först de förtroendevalda, därefter tjänstemän och professionaliseringen. Landstingens historia uppvisar den motsatta-utvecklin-

46 Bilaga I SOU 1996: 169

gen: först kom professionema, därefter de förtroendevalda. Även om politikerrollen idag uppvisar likheter mellan kommuner och landsting finns det historiska skillnader är väsentliga. För det

som första har professioner alltid varit starka aktörer i landstingen och för det andra har politikernas uppgift i landstingen varit

mer specialiserad än i kommunerna. Det innebär att när talar

t ex om "traditionell" och "modem" politikerroll kan vi olika saker

mena beroende på om det är kommuner eller landsting Den

avser. traditionella politikerrollen i termer lekmannaförvaltning och

av direktdemokratiska traditioner har aldrig varit framträdande i landstingen.

Vid mitten av 1980-talet framstod de förtroendevaldas villkor på flera sätt annorlunda i landstingen än i kommunerna. Kommunalpolitiken kännetecknades av större närhet till medborgarna och verksamheten. Kommunalpolitikema hade större möjlighet att påverka verksamheten än landstingspolitikema och kommunalpolitiken innehåller ofta frågor som medborgarna i större

engagerar utsträckning än landstingspolitiken. Landstingspolitiken bedömdes som komplex, svårgripbar och centralstyrd samt att det svårt att

var se resultat av politiska beslut. Trots detta har det av tradition ansetts vara lite finare att vara landstingspolitiker än kommunalpolitiker.

Förhållandena idag, i slutet av 1990-talet, förefaller ungefär

vara desamma, med den väsentliga skillnaden att medborgarnas intresse för hälso- och sjukvårdsfrågor har ökat. Åtskilliga demonstrationer mot nedläggning eller andra förändringar inom sjukvården har genomförts under de senaste åren. Landstingsvalet 1994 visade också att intresset för hälso- och sjukvården ökat bland befolkningen. I Norrbotten och Västernorrland fick de nybildade

"sjukvårdspartierna" relativt många röster cirka 10 procent av

rösterna i Västernorrland och Norrbottens sjukvårdsparti blev med sina 19 mandat det näst största partiet i landstinget. I Söderhamn genomfördes en folkomröstning i samband med valet. Cirka två tredjedelar 66,5 procent av väljarna röstade för att Söderhamns kommun borde bli en landstingsfri kommun.

Sammantaget kan sägas att villkoren för politikerna och då

framför allt fritidspolitikema är och har alltid varit annorlunda i

landstingen jämfört med primärkommunerna. Även tjänstemän

om och övriga anställda har tagit över en rad av de förtroendevaldas funktioner i primärkommunerna har de ändå större förutsättningar att vara just politiker än i landstingen. Med det att fritid-

menas spolitikema i landstingen har svårare att tillsammans med medborgarna definiera behov och problem, svårare att formulera visioner om en framtida hälso- och sjukvårdspolitik samt svårare att prioritera mellan olika behov.

SOU 1996: 169 Bilaga I

5.2¶De förtroendevalda

och den kommunala

demokratin

Under en relativt kort tidsperiod egentligen sedan mitten 1970-

- av talet har kommunerna utvecklats till politiskt, ekonomiskt, profes-

sionellt och legalt starka välfärdsinstitutioner. För många förtroendevalda skapade detta osäkerhet. Den gamla rollen

en som "helhetspolitiker" med delaktighet i såväl formulering, beslut och genomförande är definitivt förbi, roll utgår från

men en ny som dessa förutsättningar finns varken definierad eller förankrad.

nya Både det finansiella och det politiska kapitalet sinar. Allt be-

mer gränsade resurser tvingar fram prioriteringar ett sätt de för-

som troendevalda har svårt att handskas med. Auktoriteten

gentemot olika professionella grupper försvagas och förtroendet bland medborgarna sviktar betänkligt. Den så mytomspunne upplyste despoten kommunalpampen som fick saker att hända i rask takt har svårt att finna någon modern motsvarighet. Det finns heller inga förebilder det slag chefstjänstemän har. Den politiska verk-

av som samheten kan inte liknas vid någon professionell verksamhet.

Två huvuduppgifter framhålls ofta de viktigaste, nämligen

vara att vara medborgarnas företrädare vara lyhörd och föra in frågor i den politiska processen initiativrik och handlingskraftig

samt vara beslutsfattare att till att rätt saker kommer den politiska

se ut ur processen och att det genomförs. Dessa allmänna krav säger dock inget om alla de konflikter kan förekomma mellan olika ofta

som motstridiga förväntningar och uppgifter.

5.2.1¶De förtroendevalda företrädare

som

Båda uppgifterna är problematiska. Relationen till medborgarna är inte den bästa. Medborgarnas förtroende för kommunal- och rikspolitiker har successivt minskat under de senaste 20 åren. Misstroendet kan vara passivt tar sig ibland dramatiska uttryck

men mer

som när föräldragrupper, intresseorganisationer mfl demonstrerar

och visar sitt förakt för sina förtroendevalda. Det finns olika slags misstroende. Att kritisk mot politiska beslutsfattare är

vara ett naturligt inslag i en demokrati. Inga beslut eller politiska inriktningar kan få allas gillande. Det är också konkurrensen mellan

partierna och de politiska idéerna skall hålla demokratin levande.

som Att vara kritisk eller missnöjd med vissa beslut betyder inte automatiskt att man i grunden misstror den representativa demokratin och de demokratiska Om däremot misstroendet riktas

processerna.

48 Bilaga I SOU 1996: 169

mot det demokratiska systemet som sådant eller att stora grupper av medborgare att deras problem och behov över huvudtaget anser inte uppmärksammas eller tas allvar partierna och politikerna av är situationen annorlunda och hotfull. I sådan situation mer en finns risk att misstroendet blir ömsesidigt, dvs både politikeren förakt och medborgarförakt bland politikerna. Medborgarna kan börja bli betraktade otacksamma och okunniga om politikens som och ekonomins villkor.

5.2.2¶Valdeltagande

representativ demokrati är valdeltagande ett viktigt mått på I en tilltro till det politiska systemet. Internationellt sett är valdeltagandet i de svenska valen högt och någon allmän minskning har inte skett under de åren. År 1988 röstade 84 procent de röstberätsenaste av tigade i kommun- och landstingsvalen och andelen vid valet 1994 84,4 procent, dvs viss ökning. Det relativt höga valdeltavar en gandet visar det inte råder något omfattande systemmisstroende i att Sverige. Lågt valdeltagande i kommunalvalen tycks i första hand sammanfalla med hög andel utländska medborgare. I storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö finns distrikt där valdeltagande i 1994 års kommun- och landstingsval understeg 60 procent. Det gäller framför allt i vissa valdistrikt i Botkyrka, Haninge och Spånga Stockholm, sju valdistrikt i Göteborg samt två valdistrikt i Malmö. I Spånga det endast 47 procent de röstberättigade var av röstade. I samtliga dessa valdistrikt finns en hög andel utländsom ska medborgare och det huvudsakligen de som inte röstade var SCB 1995. Sammantaget kan sägas att valdeltagandet i allmänhet inte föranleder till någon större vad gäller medborgarnas tilltro till oro det demokratiska systemet. Den största utmaningen förefaller vara att få utländska medborgare att öka sin tilltro till det svenska syste-

met.

5.2. 3 Medborgarnas attityder

Medborgarnas attityder till politik och politiker mäts ofta. Resultaten tolkas oftast att det finns ett relativt utbrett misstroende som politikerna i riksdagen, landstingen och kommunerna mot Westerståhl Johansson 1981; Petersson Westholm Blomberg - - - 1989; Gilljam Holmberg 1993. Undersökningar vid statsveten- -

Bilaga I

skapliga institutionen i Göteborg visar att det färre väljare 1991 var än 1979 som ansåg att rösta till kommunfullmäktige bra var ett sätt att påverka den kommunala politiken 61 1991 74 procent mot procent 1979 Kommunaktuellt, 39, 1993. I undernr samma sökning kunde konstateras att ungefär 15 väljarna procent av kunde tänka sig att ställa representant i kommunal upp som en nämnd, medan cirka 40 procent villiga att sig i var engagera en brukarstyrelse eller liknande Kommunaktuellt, 1994. nr På försommaren 1996 genomförde opinionsinstitutet Skop en medborgarundersökning på uppdrag Kommunaktuellt. Drygt av l 000 personer i ålder 18-74 år telefonintervjuades. Av resultaten framgick att endast 12 procent ansåg sig ha ett stort förtroende för kommunalpolitiker i allmänhet. Andelen hade ganska eller som mycket litet förtroende drygt 60 procent. Studien visade också var att en tredjedel av intervjupersonerna menade att deras förtroende för kommunalpolitikema minskat mycket under det gångna året Kommunaktuellt, nr 22, 1996. En viktig förklaring till ett växande missnöje under 1995 och 1996 de i media uppmärksamvar made skandalerna, där tex politiker och tjänstemän i kommunala bolag missbrukat skattemedel till representation. Drygt femton kommuner uppmärksammades i detta sammanhang, med Motala och Gävle bland de mest omtalade Svenska Dagbladet 18/2 1996. Kommunala förtroendevalda uppfattar själva att det finns ett utbrett misstroende bland medborgarna. En relativt stor andel 64 procent av samtliga fullmäktigeledamöter i 18 kommuner instämmer helt och hållet eller delvis i att det finns ett utbrett politikerförakt bland medborgarna 16 procent instämmer helt och hållet. En ganska stor andel fullmäktigepolitikema 17 procent av menade också att det finns ett medborgarförakt bland politikerna. Vidare menade två tredjedelar de förtroendevalda 65 procent av att medborgarna ställer krav på den kommunala

verksamheten som

är helt eller delvis oförenliga med kommunens ekonomi Montin - Olsson Pettersson 1996. - I en undersökning medborgarnas attityder till hälso- och av

sjukvård och landstingspolitiker i fyra landsting framkom med-

att borgarna var tämligen nöjda med hälso- och sjukvården missmen nöjda med politikema. Det verkade dock så att det i första vara hand handlade om missnöje med politikerna än mot det snarare politiska systemet. Många missnöjda med politikernas konkreta var verksamhet men föreföll ändå vilja bibehålla det politiska ansvaret för länets hälso- och sjukvård. Det fanns också ett positivt samband mellan medborgarnas förtroende för och kontakter med politikema. Det var fler bland de politiskt aktiva medborgarna hyste som

50 Bilaga I

förtroende för landstingspolitikema än bland politiskt passiva

Montin Olsson 1994, kap. 3. - Sammantaget kan sägas att medborgarundersökningar av olika slag beskedet att det finns ett missnöje med politikerna i komger och landsting. I vissa fall tycks misstroendet vara ömsesidigt. muner Data tyder emellertid också på att ökade kontakter mellan förtro-

endevalda och medborgare skapar ökat förtroende.

5.2.4 till olika förändringar i

Attityder

kommunerna bland förtroendevalda

Under perioden 1984 till 1991 genomgick det politiska ledarskapet

i kommunerna signifikanta attitydförändringar. Oberoende av partitillhörighet, kön, ålder, roll förtroendevald eller utbildning som de förtroendevalda år 1991 positiva till en "liberalisering" var mer det primära ansvaret för olika samhällsuppgifter skol-och utav

bildningsfrågor, sysselsättningspolitik, hälso- och sjukvård, social

service än knappt 10 år tidigare. Generellt sett var tilltron till

etc

landsting och i viss mån kommundelsnämnder mindre och stat, tilltron till kommunen, organisationer, föreningar och den enskilde

år 1991 än år 1984. Den tydligaste skillnaden var att betystörre dligt fler i genomsnitt 10 procent fler år 1991 än år 1984 ville att

företag, organisationer och föreningar borde ha det primära ansför rad samhällsuppgifter, framför allt näringslivsutveckvaret en ling, kommunal teknisk service, kultur och fritid samt social service

Szücs 1993. Denna liberalisering och individualisering återspeglas också i en undersökning attityder till olika demokratiseringsåtgärder bland av fullmäktigeledamöter, genomfördes under 1995 Montin som - Olsson Pettersson 1996. Genomgående kunde konstateras posi- tiva attityder till personval, ökade inslag folkomröstningar, valav för medborgarna och ökat brukarinflytande. Valfrihetsfrågan frihet förefaller fortfarande till del höger-vänsterfråga. Sostor vara en cialdemokrater och vänsterpartister är mest kritiska medan moderoch folkpartiet är positiva. En kommunjämförelse visar att aterna flest positiva oberoende partitillhörighet till valfrihet finns i - av de kommuner i större eller mindre utsträckning har infört som valfrihet inom olika områden. Dessa parti- och kommunskillnader förtar dock inte intrycket "valfrihetsrevolutionen" generellt att slagit igenom ganska kraftigt bland fullmäktigeledamötema. Tre

fjärdedelar alla svarande instämmer i att det är en reform som av förbättra den kommunala demokratin. Även bör komplettera eller kollektivt brukarinflytande har många anhängare, dock något färre

SOU 1996: 169 Bilaga I 51

än valfriheten. Här finns också en höger-vänsterskala. Moderaterna är i allmänhet kritiska till kollektivt brukarinflytande än vän-

mer sterpartistema. Övriga partier hamnar i en trappliknande skala mellan dessa.

5.2.5¶Medborgarnas reaktioner systemskiftet

Valfrihet förefaller således var en reform som tilltalar flertalet kommunpolitiker. Bland medborgarna är inte attityden lika positiv, varken till valfrihet eller andra delar av det sk systemskiftet under 1991-94. En nationell studie av medborgarnas uppfattningar

om olika förändringar beställar-utförarorganisation, privatisering och valfrihet ger vid handen att endast 7 procent av de berörda ansåg att förändringarna medfört några förbättringar Håkansson, red. 1996. Närmare tre fjärdedelar 69 procent ansåg att förändringarna lett till försämringar. Störst missnöje fanns i kommuner

som genomfört både systemskiften och besparingar, samt bland kvinnorna och anställda i kommuner och landsting. De medborgare 36 procent av hela urvalet som ansåg sig berörda av förändringarna förblev emellertid inte passiva. Studien visar att mellan åren 1991 och 1994 ökade den politiska aktvititeten i denna grupp i form av att fler försökte påverka kommunala beslut eller planer. Vidare ledde reaktionerna också till omfattande partibyten vid valet 1994. Missnöjet mot den borgerliga majoritetens politik var således påtaglig.

Så långt den nationella delen av studien. Studien omfattade också ett urval av fyra kommuner där även förtroendet till politiker och tjänstemän jämfördes mellan åren 1991 och 1994 Håkansson, red. 1996. Resultaten gav att andelen medborgare som ansåg sig ha ett mycket eller ganska stort förtroende för politikerna i kommunen var relativt låg mellan 13 och 24 procent. Trots missnöjet mot såväl systemskiften som besparingar minskade inte förtroendet under den aktuella tidsperioden. Förtroendet för förvaltningen hade till och med ökat något. Därmed kan sägas att misstron mot den förda politiken inte i någon märkbar utsträckning påverkade förtroendet för det lokala politiska systemet.

Senare tids opinionsmätningar tyder på att misstroendet för kommunpolitiker ökat bland medborgarna se avsnitt 5.2.3. Förklaringen till detta torde inte enbart missnöje mot den

vara förda politiken, utan också alla de skandaler som uppmärksammades i massmedia under 1995-96.

Det finns emellertid studier som ger intrycket att det finns ett samband mellan politikens resultat leverans av service och mis-

52 Bilaga

stroende inte bara mot politiker och tjänstemän, utan också mot

det politiska systemet som sådant. Intervjuer med föräldrar till barn i daghem och äldre människor med hemtjänst gav bland annat resultatet att de som var missnöjda med servicen och inte lyckats påverka eller avstått från att påverka eftersom påverkansmöjligheterna var bristfälliga, tenderade att uppvisa misstro mot det politiska systemet. Brister i påverkansmöjligheter i sig skapar inte systemmisstro, enligt denna studie. Det avgörande är att servicen levereras på utlovats Möller 1996, sid 32lff.

det sätt som

5.2.6 De förtroendevalda beslutsfattare

som

Så över till den andra relationen den mer inåtriktade där det

- handlar om förhållandet mellan olika politiker och relationen till professionella grupper m m, dvs det som traditionellt kallats förvaltningen.

Inför kommunallagen är alla förtroendevalda i grunden lika,

differentierad verklighet har skapat flera olika roller. Olika men en typer av undersökningar har resulterat i en rad "rolluppsättningar för kommun- och landstingspolitikema. Bland de spänningar som tidigare uppmärksammats är den mellan rollen som förtroendeman, väljardelegat och partiombud Wallin Bäck Tabor 1981. En

- konflikt lyfts fram under senare år är den mellan att vara både

som ansvarig för verksamhet och personal produktionen och medborgarnas företrädare. Det har talats politikerna "flätats

om att samman och identifierar sig med verksamheten snarare än medborgarna. En beteckning som förekommit i debatten är nämndpartier", vilket betyder att det framträder större politiska skillnader mellan t ex en skolstyrelse och kommunstyrelsen än mellan de politiska partierna.

Andra spänningar som kommit att lyftas fram i debatten under

tid är mellan de professionaliserade politikerna senare mer kommunalråden och andra hel- eller deltidsavlönade förtroendevalda samt oavlönade politiker fritidspolitiker Montin Olsson

- 1994. Förutsättningarna för att bedriva politisk verksamhet skiljer sig kraftigt mellan dessa politikergrupper. Det finns betydande risker för maktkoncentration och elitstyre Viklund 1996.

Slutligen har det under flera år förts en diskussion om kommunstyrelsens ställning. Det görs ofta gällande att fullmäktiges roll har försvagats och att kommunstyrelsens roll har stärkts, både i relation till fullmäktige och övriga nämnder. Ett tillbakablickande ger emellertid intrycket att problemet är inte nytt. Redan vid mitten av 1960-talet konstaterar en initierad iakttagare att fullmäktige som

Bilaga I 53

korporation har med någon överdrift sjunkit till registreringsin-

en stans, medan de verkliga avgörandena träffas i kommunens styrelse

Wergenius 1966.

Fullmäktigeledamöter i arton kommuner fick ta ställning till vilka organisationer eller hade för stort inflytande

grupper som respektive borde ha större inflytande över den kommunala verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet. Resultatet visade att det var framför allt staten, chefstjänstemän, massmedia, tjänstemän knutna till styrelse/nämnd, kommunstyrelsen samt fackliga organisationer som bedömdes ha för stort inflytande. Det fram-

var för allt personalen i verksamheten, brukargrupper samt fullmäktige som enligt ledamöterna borde ha mycket större inflytande Montin

Olsson Pettersson 1996. - -

De förtroendevaldas relationer till den kommunala förvaltningen har länge varit föremål för studier och diskussion. Det genomgående temat är att de förtroendevalda, framför allt de oavlönade, har successivt fått mindre betydelse i relation till

en professionella och chefstjänstemän.

5.3¶Nya roller och

uppgifter

Det har länge pågått ett sökande efter politikerroll bärs

en ny som upp av legitimitet och auktoritet. Det har funnits ambitioner att återskapa en del av den lokala gemenskapen och därigenom öka politikernas inflytande enligt traditionell politikerroll, bland

en annat genom inrättande av kommundelsnämnder. Sedan mitten

av 1980-talet har det i huvudsak handlat att utveckla styrn-

om nya ingsformer och förändringar i förvaltnings- och produktionsorganisationen. Målstyming och resultatenheter blev nyckelbegrepp.

Diskussionen om och spänningar mellan olika "roller" för de förtroendevalda i kommunerna återspeglar dels den professionalisering som skett det tidigare kallats "förvaltningen", dels

av som den komplexitet och differentiering kännetecknar den kom-

som munala organisationen och verksamheten. De förtroendevaldas, framför allt de oavlönades fritidspolitikemas, identitet har blivit problematisk, både för dem själva och för anställda och medborgare.

I samband med diskussionen kring beställar-utförarmodellen och andra kontraktstymingsmodeller har tydlig förhoppning

en om en ny politikerroll formulerats: de förtroendevalda skall frik- L från opplas "produktionen" och huvudsakligen ägna sig fora mulering av mål och beställningar utifrån medborgarnas behov samt granskning av nyttan med verksamheten utvärdering. I

54 Bilaga I

praktiken innebär det att vissa politiker huvudsakligen bör ägna sig

medborgarnas företrädare, medan andra politiker skall

att vara ägna sig handlingskraftiga och initiativrika beslutsfattare

att vara och styra genomförandet. Till stor del kan uppdelning av politikerrollen anpassning till den faktiska utvecklingen, dvs

sägas vara en den innehållsliga politikens successiva förskjutning till verksamheten produktionen samt den bristfälliga medborgerliga förankringen. Om de förtroendevalda befrias från produktionen kan

tid och kraft ägnas partiarbete och medborgarkontakter. mer

Till stor del kan sägas att den under 1990-talet intensifierade diskussionen olika önskvärda roller för politikerna har handlat

om

att rationalisera politiken. Genom att renodla olika roller, såsom om beställarpolitiker och utförarpolitiker, renodlas och underlättas chefstjänstemännens och heltidspolitikemas relationer till fritidspolitikema. Den politiska blir mer förutsägbar och styr-

processen bar. Det inte organisationen som skulle anpassas till politikernas

var uppgifter utan det omvända, att politikerroller skulle anpassas

nya till organisationen jfr Blomquist 1996. Därmed kan lite

den nya tillspetsat sägas att det är inte politikerna befriats från produk-

som tionen, utan är det chefstjänstemän och chefspolitiker som

snarare befriat sig från fritidspolitikema. De representativa demokratiska procedurema har ibland liknats vid over head-kostnader i förhållande till den kommunala produktionen, dvs nästan något nödvändigt ont. Effektivare verksamhet kräver kortare beslutsvägar och mindre demokratiskt krångel", kravet kommunen

av men

just demokratisk gör att de demokratiska procedurema att vara måste ändå fungera tillfredsställande.

Den tidigare så ofta framförda idén att dra en skarp gräns

om mellan politik och produktion har tonats ned i flera kommuner. Inte sällan har förtroendevalda i såväl nämnder som fullmäktige protesterat mot att de inte får påverka verksamheten under kontraktstid. Samspel och samarbete blir allt vanligare nyckelord.

Att många förtroendevalda värjer sig mot den rationaliserade politiken är inte överraskande. Det framkommer ofta en naturlig reaktion bland kommunalpolitiker mot olika slags rollindelningar och avgränsningar deras uppgifter. Politiken får genom rollin-

av delningar karaktären ett slags teater eller spel där varje individ

av iklär sig på förhand definierad karaktärssroll och inte förväntas

en avvika från denna. Kanske ligger det i det politiska uppdragets natur att inte känna sig bunden till vissa roller eller förhållningssätt

Offerdal 1992

Situationen är egentligen inte och har inte uppkommit

ny

införande organisationsmodeller, t ex beställargenom av nya utförarmodellen. Under lång tid har politiken successivt profes-

en

SOU 1996: 169 Bilaga I 55

sionaliserats i meningen att viktiga politiska avgöranden flyttats från nämnder till verksamhetsledare och personal. I denna situation uppstår ett dilemma: politikernas inflytande över den kommunala verksamheten har minskat samtidigt som det politiska ansvaret kräver ett stort mått av inflytande Pierre 1995, sid 108. Ett annat dilemma är förhållandet mellan allmänintresse och särintresse. Politikerna är i behov av information för att forma allmänintresset i olika frågor information oftast finns hos personalgrupper

- som och brukargrupper med olika särintressen Viklund 1996.

De ekonomiska rationalitetsaspekter som har varit tongivande i debatten kring politikerrollen tycks alltmer balanseras upp av en diskussion kring vad som kan kallas lokal demokratipolitik. I korthet innebär det starkare betoning det offentliga samtalet

en mellan politiker och medborgare. Diskussionen om politikerroll, framför allt för fritidspolitiker, tenderar att bli mer förutsättningslös, öppen och dynamisk Olsson Montin 1996.

-

Sammanfattningsvis kan sägas att professionaliseringen av den kommunala förvaltningen, minskade ekonomiska resurser, interna maktförändringar, ökat omgivningstryck, den växande individualismen i samhället som helhet och ett ganska utbrett politikermissnöje bland medborgarna utgör några viktiga faktorer som förklarar varför politikerrollen har problematiserats under senare år. De sk systemförändringama i riktning privatisering och valfrihet

mot t ex fick också ett underbetyg av de berörda medborgarna.

Politikerrollen har differentierats på olika sätt. Det pågår sedan länge ett sökande efter en ny och kanske rimligare roll. En stor del

rollproblematiken handlar om relationen mellan politik och av förvaltning/produktion, vilket behandlas i nästa kapitel.

56 Bilaga I

6 Politik, och

förvaltning produktion

Relationen mellan politisk styrning å ena sidan och byråkratisk och professionell självständighet å den andra har alltid varit föremål för diskussion. Några har hävdat att det går att särskilja politik och förvaltning, medan andra anser att det handlar om vad man menar med po1itik och att gränsdragningar ofta är formella än

mer reella. Syftet med detta kapitel är att dels redogöra för gränsdragningsdebatten, dels försöka tränga bortom gränsdragningsdiskussionen för att undersöka vad det kan finnas för innehåll bakom beteckningama politik, förvaltning och

serviceproduktion.

6.1¶Vad är

politik

En ofta framförd tes är att det under flera år funnits "övertro på

en vad politiken kan åstadkomma och att "politikens" roll

numera minskat. Det har också funnits en uttalad linje från vissa håll att politikens betydelse också bör reduceras till förmån för andra sfärer och aktörer i samhället professioner, marknaden, fami1jen och den enskilde. Andra tvärtom, att poli-

menar tiken måste återerövra kontroll över ekonomin och marknaden samt att politikerrollens status måste höjas. Professioner och marknaden bör enligt detta synsätt vara i politikens tjänst. I kommunala sammanhang diskuteras ofta relationen mellan politiker och tjänstemän. Inte sällan stöter påståenden att

man "politikema lägger sig i detaljer eller att politikernas styrning är otydlig. Å andra sidan kan politiker

hävda att det råder "tjänstemannavälde" i kommunen.

Om vi instämmer i verklighetsbeskrivningen och/eller håller med om vad som bör ske är till stor del beroende vilket politikbegrepp vi använder. Politik kan avse flera saker som term och som begrepp. I detta sammanhang är det den begreppsliga bestämningen som skall lyftas fram jfr Lundquist 1993, sid 24 I litteraturen kan identifiera fyra definitioner politikbegreppet:

av en institutionell definition, en funktionell, innehållslig definition,

en samt en processorienterad definition Offerdal 1992, sid 92ff. De tre första är vanligt förekommande i Statsvetenskapliga läroböcker se t ex Lundquist 1993, sid 27

För det första kan med politik menas det som politiker sysslar med institutionell definition. Om en nämnd utreder ett ärende och fattar ett beslut är detta per definition politiska aktiviteter. Denna definition blir närmast tautologisk, dvs politik är det som politiker håller på med Lundquist 1994, sid 42. På liknande sätt används ofta politikbegreppet för att beteckna aktiviteter, idéer och institutionella arrangemang som är knutna till det offentliga. Den "offentliga sektorn" blir därmed den politiska sektorn. Denna definition av politik kan ses som historisk förvrängning av en

en klassisk uppfattning om att politik är en offentlig verksamhet i betydelsen öppen för insyn och medborgardeltagande.

För det andra är politik styrning, auktoritet och maktutövning funktionell definition. Politik och makt har ibland betraktats som synonymer. Enligt t ex Weber betyder politik strävan efter makt eller inflytande maktfördelningen och att den som bedriver politik strävar efter makt; antingen makt som medel för att uppnå andra mål ideella eller egoistiska, eller makt för maktens egen skull, för att njuta av den prestigekänsla makten ger" Weber 1977, sid 41. Om bortser från strävan efter makt för dess skull

egen kan makt och auktoritet ses som instrument för att uppnå vissa mål. Makt kan översättas till kontroll över strategiska resurser som kan användas i speciella syften. Politik är i denna mening en funktionell styrelsefonn som omformar olika särintressen till allmänintresse.

För det tredje kan politik vara att påverka människors levnadsförhållanden innehållslig definition. Iklassiskt statsvetenskapligt språkbruk anges detta som auktoritativ fördelning av värden". Att värdefördelningen är auktoritativ betyder att medborgarna i samhället uppfattar den som bindande, att de accepterar och lyder Easton 1965. Detta är politikens innehåll. Politik handlar då om att definiera problem, behov och utmaningar i samhället och driva dessa vidare i en politisk beslutsprocess som resulterar i en legitim resursfördelning Bay 1965. Det är enligt detta synsätt en genuint politisk uppgift att definiera och prioritera mellan olika medborgargruppers sociala och andra samhälleliga problem och att granska effekterna olika insatser och åtgärder i samhället

av politisk utvärdering Montin 1993a. Det betyder att i takt med att andra aktörer, t ex professionella i praktiken sköter behovsdefinitioner och prioriteringar minskar behovet av politiker.

För det fjärde kan politik vara hantering av konflikter processorienterad definition. Det finns konflikter i samhället och . politiska institutioner har till uppgift att ta hand om dessa och finna för flertalet acceptabla kompromisser. Det är inte politiken och politiker som skapar intressen, utan förekomsten av olika intressen

58 Bilaga I

som skapar politik och politiker. I en värld där teknokratin och specialiseringen är stark och där det finns ambitioner att finna tekniska lösningar på sociala problem behövs politiken för att hantera intressekonflikter och finna rimliga lösningar besvärliga problem Fischer 1990. Fanns det expertis som kunde lösa alla sociala och andra samhälleliga problem till allas bästa behövdes ingen politik. Till skillnad från teknokratins sanningssökande är politiken meningsskapande March Olsen 1989. Politikens

uppgift är inte i första hand att komma fram till sanningar utan till rimliga och rättfärdiga lösningar i konkreta fall Offerdal 1992, sid 82-92. Denna bestämning politik är processorienterad. Det

av betyder bland annat att politik är inte bara att ta ställning till olika alternativa strategier, utan också att skapa nya alternativ, nya möjligheter.

Politik är således ett mångdimensionellt begrepp och kan användas olika sätt. De fyra definitionerna utesluter inte varandra utan kompletterar varandra. Sammantaget säger oss de fyra synsätten att vi kommer inte undan politiken.

I det följande sker först institutionell analys, dvs hur har de

en institutionella gränsdragningarna mellan politik och "förvaltning" diskuterats sedan slutet 1970-talet Det handlar

av om dels relationen mellan politiker och tjänstemän, dels relationen mellan olika politiska i kommunen. Därefter kommer ana-

organ lysen att riktas mot innehållet och processerna. I en empirisk och konstruktiv analys bör vi ifrågasätta det formellt institutionella synsätt som säger att politik är det som politiker sysslar med och betrakta det som en hypotes. Att säga att en eller flera aktörer har makt gör oss inte heller speciellt klokare. Det väsentliga är frågan: makt att göra vad, inte makt över vem Stoker 1995; Stone 1989; Petersson 1992. Därmed förefaller det innehållsliga och

störst betydelse i studie av kommunal poliprocesserna vara av en tik. Vem som gör vad är först och främst en empirisk fråga, dvs vem/vilka formar innehållet i politiken, vem/vilka är aktiva i de meningsskapande processerna och hur fungerar i praktiken det politiska ansvaret Utifrån kunskaper om detta kan vi i relation till

de normativa ideal som finns i den kommunala demokratidebatten

föra en konstruktiv diskussion om vem som bör göra vad, hur ansvarsutkrävandet bör utformas osv jfr Sørensen 1995, sid 63.

6.2¶Den formella

gränsdragningen

I kommunala sammanhang finns det en innehållslig innebörd som står att finna i kommunallagen, nämligen att nämnderna ansvarar

Bilaga I 59

för verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet KL 6 kap. 23 § Det har däremot i praktiken varit svårt att finna en för alla godtagbar lösning den institutionella gränsdragningen. Det har under årens lopp förts intensiva diskussioner om relationen mellan politiker och tjänstemän. Norell identifierar tre kommunala förvaltningssyner: politisk, pragmatisk och facklig-juridisk Norell 1989, sid 42 ff. Den politiska förvaltningssynen innebär att eftersom politikerna har ansvaret bör de också reellt styrande. Inga principer bör hindra dem vara från påverka verkställigheten. Den fackligt-juridiska förvaltningatt hävdar närmast motsatt ståndpunkt. Förvaltningen skall ssynen en garantera rättssäkerhet och professionalism. Politikerna bör ange mål och inriktning för att därefter lämna över till förvaltningen att självständigt genomföra besluten. Den pragmatiska förvaltninghävdar strikt gräns inte är möjlig att dra. Däremot går ssynen att en det att skapa för båda parter godtagbar rollfördelning. Viktigt är en dock tjänstemännen är beslutslojala. Politikerna skall avgöra hur att rollfördelningen i praktiken skall ut. Detta betyder att den fakse tiska rollfördelningen kan variera mellan olika sektorer och mellan olika kommuner. Norells empiriska studier de kommunala adav ministratöremas roll visar också att den faktiska rollfördelningen varierar beroende kommuntyp, sektor, tjänstemännens bakgrund, politikernas bakgrund etc. I liten kommun kan gränsen en mellan politik och förvaltning flytande än i en större vara mer kommun Norell 1989, sid 261 f. Synen på förhållandet mellan politiker och professionella på kommunal nivå har skiftat över olika tidsperioder. På basis av den offentliga debatt förts sedan 1940-talet drar Norell slutsatsen som förvaltningen efter att först ha uppfattats en positiv faktor i att som uppbyggandet den kommunala verksamheten sedermera kom att av framstå kritisk dager: i mer

"Riskerna för tjänstemannavälde har uttryckts under lång tid först under delen 1970-talet och men senare av början 1980-talet uppfattas detta mera allmänt som av problem, och viljan att begränsa eller balansera förett valtningens roll uttrycks explicit. Faktiska åtgärder vidtas även med detta klara syfte Norell 1989, sid 48.

Vid denna tidpunkt det många vittnade om tjänstemännens var som växande makt. Omfattande studier genomfördes av t ex planeringi kommunerna och en av slutsatserna var att sprocesser "tjänstemännen/planerarna, antal ökat medan politikernas vars

60 Bilaga I SOU 1996: 169

minskat, har fått en allt självständigare maktställning, dels

genom sin specialistkompetens, dels genom att de har möjlighet att lägga ner mycket mer tid än politikerna under beredningen varje

av ärende" Gustafsson et 1981, sid 32.

Ien annan studie karakteriserades politikerna "defensiva

som granskare: "I mycket liten utsträckning ägnar man sig problemlösning ihanteringen av ärenden. Problemlösningsarbetet är i stället överfört till förvaltningen" Brunsson Jönsson 1979,

sid 70. Troligen tog politiskt ansvariga i kommunerna intryck

av dessa forskningsresultat.

Gränsdragningsproblemen ökade i takt med att kommunerna i praktiken övergick från lekmannaförvaltning till tjänstemannaförvaltning med lekmannastyre. Under 1950-talet inleddes professionaliseringen av den kommunala förvaltningen och sedan dess har de förtroendevalda fått allt svårare att hävda sitt lekmannaansvar. Sedan mitten av 1970-talet har debatten förhållandet mellan poli-

om tiker och tjänstemän intensiñerats. Forskningsresultaten och debatten har visat att en gränsdragning varit svår att göra och upprätthålla. Den har heller inte varit eftersträvansvärd för alla.

Från mitten av 1980-talet tycktes bilden förändras igen, från misstro till tilltro. När målstyming och stärkt administrativt ledarskap formulerades som viktiga strategier förändrades hållningen till den professionella förvaltningen. Det blev allt vanligare att kommunerna delegerade frågor som tidigare legat på politisk nivå till tjänstemannanivå, tex personalfrågor och ekonomiskt ansvar. Ett exempel på detta är daghemsföreståndamas förändrade roll. Från att vara en jämlike i arbetslaget dock med pedagogiskt ansvar blev föreståndama definierade som chefer för daghemmen. Det betyder att tilltron till förvaltningen eller kanske framförallt till cheferna

för olika delar av förvaltningen åter ökade. Svängningen i

- synen på förhållandet mellan politiker och tjänstemän framgår i de första förslagen till ny kommunallag. I ett betänkande framhålls att de

förtroendevaldas arbete måste i ökad utsträckning

inriktas på att formulera tydliga mål för den kommu-

nala verksamheten och följa upp att dessa mål omsätts i

praktisk verksamhet SOU 1985:28, sid 120.

Dessa politiska ledningsfunktioner bedömdes vid denna tidpunkt vara så viktiga att de borde skrivas in i kommunallagen prop. 1986/87:28, sid 120; prop. 1986/87:91, sid 53. Detta förslag stötte emellertid på motstånd och Demokratikommittén gjorde

en omvärdering. I den proposition om ny kommunallag, som antogs

av riksdagen våren 1991, framhölls att det

Bilaga 61

n vore fel att införa en särskild regel om vad de förtroendevalda och de anställda huvudsakligen bör ägna sig åt. Ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och anställda måste bygga på ett ömsesidigt förtroende för de skilda rollerna I det perspektivet skulle en lagreglering vara olycklig eftersom en sådan skulle kunna leda till en diskussion om en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltning" prop. 1990/91:117, sid 89.

Denna hållning ligger nära det som Norell definierar som pragmatisk förvaltningssyn" Norell 1989.

Uppfattningen om förhållandet mellan politiker och tjänstemän förändrades således från vilja att begränsa de makt till

en senares en fråga "ömsesidigt förtroende. Dessa förändringar kan tolkas

om på följande sätt. När kommunerna var i ett uppbyggnadsskede växte tjänstemannakåren och övertog i praktiken uppgifter som tidigare skötts av förtroendevalda. Det skedde en förskjutning från lekmannaförvaltning till "lekmannastyre". Det som tidigare betraktades som politik och var föremål för beslut i nämnder delegerades till tjänstemän. De anställdas politiska betydelse ökade. Detta kom i konflikt med idén om politisk styrning och den försvagade politiska kontrollen av verkställigheten började definieras som både ett demokrati- och stymingsproblem.

I takt med att kommunernas ekonomi försämrades under 1980talet ökade kritiken mot kommunernas bristande effektivitet. Det började talas i termer av effektivare ledarskap och delegerat ekonomiskt till tjänstemännen. Därmed började problemfor-

ansvar muleringen förändras: den politiska styrningen borde förändras eller till och med försvagas. Delegering och starkare administrativt ledarskap skulle ge ökad effektivitet och ersätta en stor del av den politiska styrningen.

I den ovan citerade propositionen framhålls att en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltning inte är lämplig. I anslutning till den nya kommunallagen introducerades en ny styrmodell i kommunerna, den sk beställar-utförarrnodellen. Till skillnad från argumenteringen i förarbetena till lagen bygger denna modell på en åtskillnad mellan politik och produktion, dvs en "strikt gränsdragning. I Lokaldemokratiutredningens betänkande markerades detta starkt, nämligen att det är en "väsentlig kvalitativ skillnad mellan å ena sidan att vara "medborgarföreträdare" och samtidigt representant för produktionssidan och att dessa roller är åtskilda SOU 1993:90, sid 263. Tanken bygger på att det inte

62 Bilaga I SOU 1996: 169

längre handlar om politik och förvaltning utan politik och produktion. I t ex en beställar-utförarorganisation har nämnden en förvaltning till sitt förfogande, men det är stabsfunktion och inte

en något som betecknar den service- och omsorgsproducerande verksamheten.

6.3 Två

handlingsstrategier

I grova drag framträder två olika handlingsstrategier som utgår från två olika typer av rationalitet. Den första strategin innebär att de förtroendevalda i princip kan in och påverka alla nivåer i den kommunala organisationen. Det bygger föreställningen att utifrån ett politiskt-demokratiskt synsätt finns det inte några möjligheter att principiellt fördela makten mellan politiker och tjänstemän. Den legitimering som väljarna ger politikerna ger dem en självklar rätt att påverka verksamheten på alla nivåer Lundquist 1991, sid l71f.

Denna föreställning är klassisk. I kommunerna har en strikt gränsdragning mellan politik och förvaltningen länge varit främmande. En av de gamla borgerliga kommunernas idémässiga grunder var att lekmän både beslutade och genomförde olika sociala och andra åtgärder. Det lokala självstyret har varit och är fortfarande i lagstiftningen ett lekmannaansvar. I den nya kommunallagen finns fortfarande skrivningar som direkt kan hänföras till lekmännens oinskränkta ansvar. En kommunal nämnd är ansvarig för all verksamhet inom nämndens område, inte bara för den verksamhet som sker i nämndens egen direkta regi. Denna markering av det odelade lekmannaansvaret betyder att ingen kommunal verksamhet kan bedrivas utan ett politiskt ansvar. Detta gäller även för uppgifter som är ålagda av statsmakterna, t ex utbildning och socialtjänst.

Den andra strategin som finns representerad i målstymings-

ideologin och olika varianter av kontraktsstyrning och beställarutförarmodeller innebär att tydliga gränser bör etableras. Idén är

att det finns en grundläggande skillnad mellan politik och "handling". Framför allt företagsekonomer i Sverige har betonat denna distinktion Brunsson Jönsson 1979; Jönsson 1989, Kap

- Hansson Collin 1993. Distinktionen är också fundamental inom

- Public Choice-teorin Aucoin 1990, sid 126f. Politikens legitimeringsgrund är dels att det förs en demokratisk debatt där det förekommer oenigheter och konflikter, dels själva det formella beslutsfattandet som sker enligt vissa institutionaliserade demokratiska procedurer. Handlingen som representeras av

-

SOU 1996: 169 Bilaga I 63

förvaltningen och serviceproduktionen legitimeras det faktiska

- av utflödet av service, Det enligt den lokala folk-

omsorg m m. som styrelsemodellen kallats för det politiska in- och utflödet

får här en dualistisk snarare än hannoniell prägel. De förtroendevaldas

en verksamhet har helt andra legitimeringsgrunder än de professionella service- och omsorgsverksamhetema. Av detta följer att det bör ske en separering av "politik" och "handling" såväl organisatoriskt som i tiden och i rummet Jönsson 1989, sid 277-279. Vi ser här en stark idémässig koppling mellan de beställarutförarkoncept som formulerades i början 1990-talet och svensk

av företagsekonomisk forskning kommuner, även det sällan

om om redovisas några sådana samband i debatten.

En renodling av detta synsätt innebär att politiken bör träda "tillbaka" i så stor utsträckning möjligt. Det innebär bland

som annat att de förtroendevalda bör inte ha några kontakter med

personalen utan allt bör gå via chefstjänstemännen. Når det gäller verksamhetens kvalitet och utformning är det uteslutande kundernas/medborgamas bedömningar som gäller. Slutligen markeras de förtroendevaldas självständighet gentemot partiet. Politikernas uppgifter bör enligt detta synsätt begränsas till att omfatta beslut och uppföljning, ledningsfunktionen inom förvaltningen bör

vara stark och avstämningen den kommunala servicens kvalitet bör

av ske i form av brukarenkäter och de preferenser framkommer

som när medborgarna väljer service. Denna begränsade politikerroll finns framför allt företrädd bland moderata politiker Westerståhl 1995. En undersökning av fullmäktigeledamöter i arton kommuner visade också att det uteslutande borgerliga ledamöter, fram-

var för allt i förortskommuner till Stockholm, instämde i

som påståendet att utrymmet för politiskt beslutsfattande borde begränsas Montin Olsson Pettersson 1996.

- -

Socialdemokratiska och borgerliga, framför allt moderata, politiker har ofta olika uppfattningar om relationen mellan politiker och tjänstemän. Socialdemokratiska politiker intar restriktiv

en mer hållning när det gäller att förvaltningschefer befogenheter

ge Blom 1994, sid 165. Bland moderata politiker framträder

en annorlunda hållning, nämligen att cheferna skall befogenheter att

ges vara chefer över sin organisation och verksamhet utan inblandning av politikerna Westerståhl 1995, sid 30.

De två redovisade grundläggande strategiema för relationen mellan politik och förvaltning politiker och tjänstemän bygger på två typer av rationalitet. I det första fallet kan vi tala politisk-

om en demokratisk rationalitet som har att göra med hur olika värden och intressen skall hanteras och organiseras i den kommunala organisationen. I det andra fallet kan tala mål-medel rationalitet

om en

3 16-1455

64 Bilaga I SOU 1996: l 69

har att göra med hur effektiv organisationen är i förhållande som till uppsatta mål och kostnader Lundquist 1991. Attitydmätningar och andra undersökningar av politikerrollen vid handen att det finns skilda synsätt kan återföras på ger som partitillhörighet, det är inte hela sanningen. Genomgående har men mål-medelrationaliteten med återföljande begränsning av polien tikerrollen blivit ett dominerande inslag i fömyelsetänkandet. Mot bakgrund genomgången vad politik kan vara är det i förav av sta hand de två första betydelsema som framträder, dvs politik som institutionellt avgränsad verksamhet samt politik som makt, styrning och auktoritet. Påverkan människors levnadsförhållanden och hantering samhälleliga konflikter träder i bakgrunden. av

6.4¶Tjänstemännens politiska praktik

Vi från olika studier att relationen mellan politiker och tjänvet stemän och därmed också uppfattningen om vad som är politik respektive icke politik varierar mellan olika typer av kommuner. I små kommuner tenderar det administrativa och det politiska att flyta i större utsträckning än i större kommuner Norell samman 1989, sid 270. Senare års forskning om kommunala chefer bekräftar deras verksamhet är tämligen politisk till sin karaktär att Blom 1994. För det första förväntas förvaltningschefema uttolka ibland oklara och beslut. Det betyder att det egentliga innevaga hållet i ett beslut kan tillkomma efter det formellt politiska beslutet. För det andra fungerar cheferna ibland som handledare politiki deras politiska arbete. För det tredje händer det ofta att förerna valtningschefema avgör vilka frågor skall föras upp på den som politiska dagordningen. Många strategiska frågor hanteras utan politikernas inblandning. Sammantaget visar en studie att "det finns obalanserad relation mellan förvaltningschefer och polien tiker på kommunal nivå där politikerna befinner sig i klart underläge" Blom 1994, sid 167. Dessa slutsatser omfattar förvaltningschefer i både traditionell funktionell och sektoriserad organisaen tion samt kommundelsförvaltning med integrerad och en geografisk organisation. Det förefaller enligt den studien således inte finnas några större skillnader mellan olika formella organisationslösningar med avseende på relationen politiker och chefstjänstemän utan är "samlad bild" Blom 1994, sid 164. en Mot denna generella bedömning kan i viss mån ställas resultat från utvärderingen stadsdelsnämnderna i Göteborg och Stockav holm. I båda fallen forskarna att de förtroendevalda har menar stärkt sin ställning gentemot chefstjänstemännen Westerståhl 1995;

BilagaI

Premfors Sandqvist Sanne 1994, sid 166. När det gäller

- stadsdelsnämnderna i Göteborg Westerståhl iakttagel-

summerar serna på följande sätt:

"Vad de förtroendevalda beträffar har stadsdelsreformen fått en påtaglig effekt. De har blivit allmänpolitiker i stället för sektorspolitiker och de har utvecklat en klar lokal anknytning. Deras insyn och inflytande över verksamheten har enligt deras uppfattning

egen ökat. Både politikernas lokalanknytning och deras ökade inflytande bekräftas tjänstemännens

genom bedömningar" Westerståhl 1995, sid 323.

Citatet ger uttryck för att det finns ett samspel mellan politiker och tjänstemän, men sker detta samspel på lika villkor

6.5 lika villkor

Samspel

Intervjuer med nämndordföranden och förvaltningschefer ofta

ger resultatet att det råder ett "konstruktivt samspel mellan politiker och tjänstemän. Det kan tolkas som att båda sysslar med politik, fast på lite olika sätt. I en studie av relationen mellan politiker och förvaltningschefer framkom bland annat att det finns ett ömsesidigt beroende mellan politisk ledning och förvaltningsledning Pettersson 1996. Gränsen mellan politik och förvaltning visade sig inte mellan nämnd och förvaltning på andra håll

utan snarare i organisationen; dels mellan förvaltningschef och underordnande, dels inom nämnden mellan presidiet och vanliga ledamöter.

Ett annat exempel kan tas från genomförande styrre-

av en ny form. I landets största kommun introducerades i början 1990-

av talet ett konkurrensprogram inom äldreomsorgen. Det fullmäk-

var tige som beslutade att programmet skulle införas, det de

men var sociala distriktsnämndema som stod för det praktiska

genomförandet. Vissa distriktsnämnder anammade idén helhjärtat medan andra var mer tveksamma. Omfattningen konkurrensutsättnin-

av gen kom således att variera. Variationema skulle kunna förklaras

av yttre omständigheter, t ex andelen äldre eller antalet potentiella omsorgsproducenter, men så var inte fallet. Förklaringen låg snarare i att olika politiska och administrativa aktörer agerade på olika sätt. De ledande tjänstemännen hade ett stort inflytande i etableringsprocessen. I de distrikt där det fanns viss ambivalens

en bland politikerna i distriktsnämnden hade socialchefen ett avgörande inflytande. Om chefen argumenterade för konkurren-

66 Bilaga I

sutsättning blev detta också nämndens policy, och fanns det tveksamheter hos chefen bibehölls tveksamhetema i nämnden Fridolf 1996a. Exemplet visar att tjänstemännens politiska betydelse tycks öka när det råder viss oklarhet eller osäkerhet bland politikerna. Det uppstår ett policy-tomrum som fylls av tjänstemännens egna värderingar och ambitioner.

Bland många politiker och tjänstemän i kommunerna uppfattas troligen gränsdragningen inte som något problem. Så länge det inte uppstår några konflikter går de in varandras områden utan att det uppfattas som något stort regelbrott. Så kan framför allt vara fallet i relationen mellan närrmdordförande och förvaltningsche-

en fen. Det är inte ovanligt att oppositionen i en nämnd har en betydligt kritisk hållning till relationen mellan politiker och tjän-

mer stemän än majoriteten.

6.6¶Praktisk Värderationalitet

I grunden finns ett dilemma handlar om å ena sidan normativa

som föreställningar politikernas roll i det representativa demokra-

om tiska systemet och den politiska och professionella praktiken å den andra. Den dualistiska politik-administration behöver

synen ersättas med ett annat synsätt inte låser våra tankar. Därefter

som kan vi ta ställning till de demokratiska problem ett sådant synsätt innebär. En artikel C. Shaw 1992 kan ge en fingervisning om

av vilken väg analysen kan träda in på. Shaw ställer Webers byråkratikriterier mot Hegels statssyn. l Webersk tradition är byråkratin

apparat styrs av legal-rationell auktoritet. Den är ett instruen som ment för politiskt ansvariga och neutral inför lagar och regler. Eftersom byråkratin i praktiken inte är detta viljelösa instrument skapas olika grader formellt handlingsutrymme discretion.

av Dess kreativitet antas dock vara kontrollerad av överordnade organ och formella regelverk. Samtidigt innebär handlingsutrymmet att implementeringen politiska beslut kan i stor utsträckning

av utfonnas efter eget gottfinnande. I den weberianska föreställningsvärlden finns således en paradox.

Bureaucracy supposed to implement political decisions with technical precision, but this ideal can

be fully realized because bureaucrats would alnever

have of discretion Shaw 1992, sid ways some space 385.

SOU 1996: 169 Bilaga I 67

Denna paradox lever vidare och kan förklara varför det är svårt att finna en gränsdragning är både praktiskt och kunskapsmässigt

som relevant. Praktiskt, därför att byråkratin helt enkelt inte låter sig styras på detta sätt. Kunskapsmässigt, därför att det inte tas hänsyn till vad tjänstemännen faktiskt sysslar med.

Hegels uppfattning om byråkratin eller egentligen staten skiljer sig på några fundamentala punkter från den weberianska traditionen. Aktiviteterna i en byråkrati är i webersk terminologi tekniska appliceringar av expertkunskaper, dvs det handlar att

om finna lämpliga medel för att uppnå politiska mål. I hegelsk anda kan byråkratins aktiviteter i stället beskrivas "subsumption",

som dvs det sker både tekniska bedömningar och värderingar utifrån olika normsystem. Den hegelska byråkratin är således inte värderingsfri utan underordnad subsumerad olika normsystem styr

som handlandet i konkreta och strategiska frågor Shaw 1992, sid 384.

Det är egentligen två helt olika förhållningssätt. Den weberianska uppfattningen om byråkratins aktiviteter kan hänföras till det Aristoteles kallade "techne", medan den hegelska kan hänföras till "phronesis" Shaw 1992, sid 385. Techne är beteckning aktiviteter som handlar hur med olika medel uppnår ett uppsatt

om man mål. Det är grundbegreppet till det vi idag kallar teknik eller teknologi. Phronesis är en beteckning aktiviteter som handlar om praktisk etik. Vi analyserar och värderar olika intressen och värderingar för att utöva praktiskt handlande. Det kan kallas för praktisk värderationalitet, men har idag inget eget begrepp Flyvbjerg 1993, sid 73. Närmast kommer använder be-

om greppet politik".

Sammanfattningsvis kan sägas i den weberianska och fortfarande dominerande traditionen sysslar byråkratin med instrumentell eller teknisk rationalitet, medan den hegelska tolkningen säger oss att byråkratin också och kanske framför allt sysslar

- med praktisk värderationalitet. Det våra föreställningar

nyanserar om förhållandet mellan politik och förvaltning. Det bidrar till

en

mer realistisk syn på förvaltningens/tjänsteproduktionens politiska

betydelse. Ofta ställs frågan vem styr och kontrollerar byråkratin men frågan låter sig inte besvaras på ett entydigt sätt. Den professionaliserade förvaltningens självständighet gentemot såväl politiker som andra är framträdande. Frågan kan omformuleras på följande sätt: hur sig den professionaliserade förvaltnin-

anpassar gen till olika förändringar i den politiska, sociala och ekonomiska omgivningen När frågan ställs på detta sätt är det inte längre den hierarkiska relationen mellan styrande och styrda fokuseras

som utan de professionaliserade tjänstemännen politiska aktörer

som

68 Bilaga

Jones 1995, sid 93. Därmed kommer deras politiska betydelse att

synlig. bli mer

Med realistisk syn på förhållandet mellan politiska och

en mer administrativa/professionella institutioner kan man försiktigt formulera två konstruktiva rekommendationer. För det första bör professionella och chefstjänstemän göra sig medvetna om att de sysslar med politik, dvs medverkar till att avgöra vem som skall få vad, när och hur. Det betyder att de också bör diskutera vilka värderingar

styr deras handlande bygga slags självförståelse över sin som - en roll i demokratin jfr Lundquist 1994, sid 157 ff. För det andra bör politiker å sin sida acceptera att de inte är de enda politikerna i reell mening. Det betyder att de i egenskap av att vara direkt legitimerade och ansvariga inför medborgarna också måste bli

av tydligare i sina värderingar. Deras praktiska etik bör fokusera att tydliggöra och argumentera för prioriteringar mellan olika behov och behovsgrupper i samhället politikens innehåll. Det är egentli-

ursprunglig uppgift för kommunalpolitikema, men har gen en kommit i skymundan i takt med professionaliseringen och sektoriseringen Westerståhl 1993. Idetta sammanhang kan refereras till det statsvetare ibland kallar stark demokrati vilket i korthet

som innebär att såväl vanliga medborgare som politiker och professionella samtalar och samhandlar kring gemensamma angelägenheter Premfors Sandqvist Sanne 1994.

- -

6.7¶Professioner, autonomi och legitimitet

I detta kapitel har jag hittills behandlat de ledande tjänstemännens politiska betydelse i olika avseenden. I det följande skall professionemas utveckling och det kommunala fömyelsearbetet behandlas generellt. Det bör framhållas att "professioner" och

mer professionalism används i vid bemärkelse. I vissa fall görs distinktioner mellan professionell som innefattar t ex sk fria yrkesutövare såsom advokater och läkare och "kvasi-professionella" som omfattar t socialsekreterare, sjuksköterskor och

ex förskollärare. Några formella definitioner och gränsdragningar mellan den ena gruppen från den andra är inte nödvändig i detta sammanhang.

Ett kännetecken för professionella är att de strävar efter självständighet autonomi. De vill ha handlingsutrymme för att utöva sin yrkesskicklighet. Autonomin gäller både i relation till överordnade organisationsnivåer och till medborgarna Laffin 1986, sid 21. Hög grad självständighet kan tolkas som att de

av professionella har successivt lyckats "övertala" politiker och andra

Bilaga I 69

att de bedriver bäst sin verksamhet utan alltför stor yttre inblandning Ham Hill 1984, sid 143.

-

För att bibehålla och stärka sin professionella status behöver de emellertid också stöd från omgivningen. För vissa t

grupper, ex läkare, är autonomin hävdvunnen och behöver inte ständigt

reproduceras genom yttre stöd. Andra t socialsekreterare

grupper, ex eller förskollärare inom barnomsorgen, har inte denna sedan lång tid förankrade professionella legitimitet. Det kan därför finnas ett behov av olika former av stöd från de politiskt ansvariga Sannerstedt 1984, sid 239. Studier av daghemsföreståndamas roll i 1980-talets förändringar inom kommunerna uttryck för detta.

ger Föreståndama önskade att de politiskt ansvariga

vore mer intresserade av deras verksamhet, gav mer resurser till fortbildning samt att de uttryckte tydliga målsättningar för bamomsorgsverksamheten Montin 1993b.

Samtidigt visar studier att de professionella inom

grupperna barnomsorgen och äldreomsorgen åtnjuter relativt stor självständighet och att deras krav i samband med omorganiseringar var betydelsefulla för utfallet. Kravet på självständighet uttrycks också i form av misstroende gentemot de förtroendevalda. De ville slippa inblandning i sin verksamhet. Detta misstroende fanns i såväl kommuner med utan kommundelsnämnder Montin 1993b;

som jfr Svensson 1991, sid 203. Andra studier visar också att professionella inom den sociala sektorn i kommunerna benägna

är mer än sina kollegor inom den tekniska sektorn att ta strid för att förverkliga sina ambitioner Norell 1989, sid 222.

Bland de professionella grupper som undersökts inom barnomsorg och äldreomsorg finns således behov både av att hävda självständighet gentemot ansvariga politiker och samtidigt söka deras stöd. Denna dubbelhet bottnar bland annat i att dessa professionella grupper inte åtnjuter lika hög legitimitet bland politiker och medborgare som andra professionella Till dessa

grupper. spänningar kan föras effekter den ökade politiska roll

av som professionella grupper fått i kommuner och landsting.

6.8 av makt och ansvar

Förskjutning

Professionaliseringen av den kommunala förvaltningen har medfört en förskjutning av relationen mellan makt och Det formella

ansvar. politiska ansvaret inför medborgarna kvarstår medan makt över resursanvändning har förskjutits till resultatenheter och liknande. De senaste årens förändringar i organisation och styrsystem ligger i linje med och förstärker denna åtskillnad mellan makt och I

ansvar.

70 Bilaga I SOU 1996: 169

korthet skulle kunna uttrycka det som att de professionella fått

man ökad makt på bekostnad av politikernas makt. Fullt så entydigt är det emellertid inte. Även professionella kan uppleva mak-

grupper tlöshet eftersom makten innefattar i praktiken också att hantera politiska frågor.

En professionsstyrd verksamhet innebär att de etablerade professionella normerna är avgörande för verksamhetens innehåll. I de förändringsprocesser pågår kan vi se att det är andra ration-

som alitetsnormer gör sig gällande. Ekonomiska rationalitetsnor-

som

har blivit betydelsefulla. De som tidigare arbetade med att mer mer definiera behov utifrån professionella och erfarenhetsbaserade kriterier har i allt större utsträckning också fått ekonomiskt ansvar. Utmärkande för olika typer av "altemativa driftsformer" är att verksamhetsledningen skall balansera behov och resurser Johansson mfl 1994. Det ökade ekonomiska ansvaret kan komma i konflikt med de professionella nonnema. Denna normkonflikt kan förklara varför vissa grupper inom t ex sjukvården varit starkt kritiska till införandet styrsystem Leffler 1996.

av nya

Att balansera behov och resurser för olika grupper av medbor-

brukar betraktas politisk uppgift politikens innehåll. gare som en Successivt har anställda i kommuner och landsting i praktiken övertagit delar dessa uppgifter. Det som kallas för

av "avpolitisering" blir i själva verket "politisering" av den professionella verksamheten.

6.9¶Mer än

övertalning politisk styrning

Hela detta avsnitt har på olika sätt visat att professionella grupper och serviceproducerande organisationer i den offentliga verksamheten har stark politisk ställning. De förväntas också i stor ut-

en sträckning flexibla och anpassningsbara i förhållande till nya

vara problem och utmaningar. Inte minst när det gäller att balansera behov och i krympande offentlig ekonomi.

resurser en

Flexibilitet och anpassning kan motverkas av en detaljerad politisk styrning. Istället enskilda serviceorganisationer

ges resultatenheter m ett relativt stort handlingsutrymme. Den plu-

m ralism och differentiering denna förvaltningspolitiska in-

som riktning medför står i bjärt kontrast till den lokala folkstyrelsemodellens förväntade stymingskedja partier fullmäktige nämnder

- - förvaltning. Det handlar kanske inte om att "styra" den professionaliserade förvaltningen utan att påverka och uppmun-

mer om tra byråkratier och professionella i riktning mot önskvärda

grupper

Bilagal 71 politiska mål Jones 1995. Nyckelorden är förhandling och övertalning snarare än styrning.

4 16-1455

72 Bilaga I SOU 1996: 169

7 och organisering Organisation

Fömyelsearbetet i kommuner och landsting handlar till stor del om att förändra befintliga eller skapa formella organisationer. Det nya finns stark tilltro till att med formella organisationsförändringar en öka såväl demokrati effektivitet och tjänstekvalitet. I detta som kapitel problematiseras denna föreställning. Ett alternativ är att uppmärksamma det faktiska samarbete som sker mellan professionella och andra aktörer. Vi kan således särskilja organisation från organisering.

7.1¶Organisationsteoretiska inriktningar

Teoribildningen inom området organisationsförändring är omfattande. Den chef eller typ ledning som vill strukturera om annan av sin organisation har tillgång till ett rikt material om det bästa sättet att organisera givet vissa uppgifter och viss omgivning. Organisationer beskrivs ibland planmässigt inrättade struksom består formella regelverk för befogenheter och ansvar, turer som av målsättningar, teknologier och sociala relationer. Det i praktiken vanligaste synsättet är att betrakta organisationen som en egen avgränsad enhet huvudsakligen styrs av ledning och ägare. som Organisationen instrument kan användas av ledningen på är ett som önskat sätt. Problem med organisationen kan huvudsakligen lösas reorganisering, dvs förändringar i den formella strukturen genom och procedurerna Bolman Deal 1995. - Delvis i konkurrens med detta synsätt organisationer finns det olika varianter teorier förhållandet mellan organisation och av om omgivning Blau Meyer 1987. Vi kan gruppera dessa teorier i tre - "modeller", den första utgår från att organisationens struktur varav till omgivningen. En variant detta är att en komplex anpassas av och dynamisk omgivning påverkar organisationen i riktning mot att bli allt differentierad decentraliserad och specialiserad. En mer variant är att organisationer deltar i kamp om makt över annan en varandras omgivningar och En organisation försöker resurser. maximera sitt handlingsutrymme och minska sitt beroende av andra organisationer, bland annat att samhandla med andra orgenom ganisationer Thompson 1967.

Bilaga I 73

Den andra modellen bygger på att organisationer i allmänhet inte är kapabla att hantera omgivningen på ett rationellt sätt. Enligt detta synsätt har organisationer i allmänhet svårt sig till

att anpassa nya utmaningar. Istället inträder olika urvalsprocesser innebär

som att vissa delar av organisationen sig och överlever medan

anpassar andra delar försvinner eller blir frusna strukturer med begränsad problemlösningsförmåga. Exempel sådan utveckling är då en organisation som varit tämligen sammanhållen successivt övergår till ett löst kopplat system med svagt koordinerade enheter Weick 1976. Gemensamt för båda dessa modeller är inslag

av omgivningsdeterrninism, dvs att omgivningen ställer krav

som organisationen har att anpassa sig till på olika sätt. Graden rationell

av omgivningsanalys är avgörande för organisationens förmåga att överleva.

Enligt den tredje modellen kan överhuvud taget inte påvisa

man några enstaka objektiva mekanismer såsom resursberoende

som binder samman organisationen med omgivningen. Den viktigaste faktorn är istället olika aktörers tilltro till vilken Organisationsform som är den bästa. Organisationens legitimitet i omgivningen blir viktigare än att göra rationella analyser problem och lösningar.

av Den organisation som funnit form åtnjuter hög legitimitet i

en som omgivningen tenderar att få rad efterföljare. Organisationer

en efterapar varandra i sökandet efter organisations- och styrformer som antas ha högt förtroende bland medborgare, kunder och andra organisationer Blau Meyer 1987, sid 130.

-

7.2¶Organisationsförändringar som vetenskap eller övertalning

När en ny organisationsreform skall introduceras och genomföras inträder ofta en trosvisshet. Det argumenteras för att just denna förändring leder till önskade mål och värden. Men på vilka grunder förs argumenteringen Hur ingående analys problemen i

pass av nuvarande organisation har genomförts Finns det dokumenterade och analyserade erfarenheter från andra organisationer där liknande förändring genomförts

Kritiken mot det förnyelsearbete bedrivs i kommuner och

som landsting handlar ofta om att man inte ordentligt analyserat vilka problem som lösningen skulle vara till för. I det följande

presenteras en generell kritisk analys på vilket sätt organisa-

av nya tionsmodeller och styrsystem tillkommer och introduceras framställningen baseras inget annat på Hood Jackson

om anges - 1991.

74 Bilaga I

Under 1940-talet argumenterade Herbert Simon som fick nobelpris i ekonomi 1978 för att förhållningssättet till administrativa reformer borde "vetenskapligt". Tidigare styrdes

vara mer organisationer och organisationsförändringar av tumregler och

utan teoretisk eller systematisk empirisk grund. Simon normer menade att det "administrativa beteendet borde vetenskapliggöras och när administrativa reformer formulerades och introducerades borde det ske vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Varje organisationsförändring skulle granskas och värderas utifrån objektiva kriterier det skulle "bevisas" att den ena reformen var

effektivare än den andra.

Detta för framtida organisatoriskt reformarbete fick

program inte det avsedda genomslaget. Det har visat sig att administrativa reformer i allmänhet inte genomförs enligt några rationella överväganden i Simons mening utan det handlar om att med hjälp

doktriner bedriva övertalning jfr Røvik 1992. Det finns alltid av

rad organisationsdoktriner att använda sig av, t ex separera en politik och förvaltning", målstyming ger effektivare styrning, "delegering och privatisering ger bättre resultat och "decentralisering ger effektivare styming.

Organisationsdoktriner är allestädes närvarande. Varhelst det finns formell organisation finns doktriner som talar om hur man

en skall göra för att nå framgång. Doktriner vilar oftast på mjuka data. Vanligt är att det används metaforer och andra liknelser för att bevisa att just denna doktrin är riktig. Doktrinema vinner över varandra i social där rivaliserande idéer framställs som

en process föråldrade. Det handlar rätt tidpunkt, rätt förpackning och at-

om traherande presentation. Likt kläder och bilar framställs de i olika färger och stilar. Doktrinema måste alltid framställas som det "senaste".

Andra kännetecken är att doktriner ofta är motstridiga. För varje doktrin säger att vi skall göra finns det en annan som före-

som x, språkar framför De är också instabila och tendera att komma

y x. tillbaka i olika tappningar. Målstyming, decentralisering etc är ofta inget annat än återupplivning äldre idéer. Organisationste-

en av formatörer har lätt för att glömma gårdagens misslyckanden.

7.3¶Offer för reforrnidéer

Den organisationsteoretiska utvecklingen har vandrat en väg från att huvudsakligen organisationer slutna system till att ana-

se som lysera dem beroende och interagerande med sin omgivning

som av på olika sätt. Den praktiska organisationsutveckling som sker i

Bilaga I 75

kommuner och landsting förefaller inte följa denna teoriutveckling. Det finns en tendens att organisations- och styrformer blir ett mål i sig snarare än ett medel för att lösa problem, tillgodose behov och efterfrågan, dvs det som kan kallas kämverksamheten. En kritisk

analys av många organisationsförändringar vid handen att den

ger konkreta verksamheten fungerar trots, inte tack vare, förändringar i organisation och styrsystem.

Ett genomgående tema är att de reformidéer som sprids och anammas i de kommunala förvaltningarna inte har så mycket med rationellt strategiskt tänkande att göra. Inte heller anses organisationerna vara styrda av en strukturellt determinerad omgivning. Snarare är det så att idéutvecklingen utvecklas efter sin logik i

egen mötet med praktiken i organisationerna. För att förstå hur idéer växer fram, förändras och byts ut måste den kommunala praktiken studeras. Ett tydligt resultat av forskning om kommunala organisationsförändringar förefaller vara att verksamheten i skolor, daghem och parkförvaltningar fungerar trots eller oberoende refor-

av mema. Varje ny reforrnidé målstyming, beställar-utförarmodeller, marknadsorientering, utvärdering etc är huvudsakligen idealiserade föreställningar om orsak och verkan, människors förvän-

om tade målrationalitet och har endast i begränsad omfattning med verkligheten att göra se t ex Jacobsson, red. 1994; Rombach

- Sahlin-Andersson, red. 1995. I denna framträder knappast

process någon kommunal aktör som på ett relevant och adekvat sätt har definierat problemen. Reformatörema är offer för yttre

omständigheter eller egna ambitioner att efterlikna sådant som man tror är goda lösningar.

7.4¶Att studera i stället för

organisering

organisationer

Studier av organisationsförändringar kan leda till en återvändsgränd om man ensidigt tittar på organisationsförändringarna från reformatöremas eller ledningens synvinkel. Lärdomen från stora delar av den svenska och internationella organisationsforskningen är att det kan finnas stora skillnader mellan vad som händer på retorisk nivå och på modellnivå och vad i själva

som verket sker konkret eller verksamhetsnivå. När en ny organisationsreforrn skall genomföras och den stöter på motstånd hos

personalen hävdas ofta att motståndet är ett uttryck för konservatism eller ett försvar för särintressen. Det är tolkning säkert är

en som relevant i flera sammanhang, det finns minst alternativ

men en tolkning. Det kan vara så att reformmottagarna ställer sig

nega-

76 Bilaga I

tiva beroende att de har bättre insikt i organisationens arbetssätt och villkor än reformatörema och ledningen Brunsson Olsen

- 1990, sid 18.

Tas de inledningsvis i detta kapitel redovisade omgivningsrelationerna på allvar förflyttas intresset från de formella institutionaliserade arrangemangen till hur människor faktiskt organiserar sig kring olika verksamheter, problem och utmaningar Hjem

- Hull 1983. Fokus kommer då att ligga den sociala interaktionen i en komplex mål- och aktörssituation jfr Weber 1983. Det leder fram till en distinktion mellan organisation och organisering. Organisering betyder att människors aktiviteter är samordnade på olika sätt. Aktörer, och strategier binds samman i tid och

resurser

Carlsson 1993, sid 44. Organisering är en process som kan rum resultera organisation bildas. Organisering kan också ske

i att en vid sidan av, inom och mellan olika formella organisationer Bostedt 1991. En variant av organisering är olika typer av projekt där medlemmar från olika enheter samarbetar kring ett gemensamt mål. Organisering kan således såväl ett planerat samarbete över

vara organisationsgränser organisk process där människor in-

som en leder strukturerad samhandling. Det vanligaste är dock att en

en organisering tillkommer på enskilda människors initiativ.

Organisering är således något som förekommer överallt. I detta sammanhang avgränsat vi oss till organisering i offentlig verksamhet för att påvisa olika spänningar som kan uppkomma mellan organisering och de befintliga organisationerna.

Låt anta att det inom kommundel finns flera resultaten-

oss en heter arbetar med utbildning och social omsorg, t ex daghem,

som skola, fritidsgård och socialkontor. I kommundelen finns människor med behov stöd i olika former. Vissa behov uttrycks i

av tydliga önskemål eller i efterfrågan tjänster. Andra behov av stöd artikuleras inte lika tydligt utan framkommer genom uppsökande arbete eller upptäcks på annat sätt av personal inom de olika resultatenheterna. När problem uppstår i form att någon

av elev definieras "stökig" och är i behov olika slags stöd

som av kanske personal från de olika enheterna bidrar med sin kompetens och andra för att hantera och eventuellt bidra till att lösa

resurser problemen. I detta stödarbete uppträder en ny resu1tatenhet. Den innehåller personal från olika formella enheter, men har ge-

uppgifter. Den går så att säga tvärs över de formella mensamma resultatenheterna.

Ett annat exempel kan att kommunens socialförvaltning,

vara den statliga arbetsförmedlingen, den statliga försäkringskassan och landstingens hälso- och sjukvård har flera gemensamma behovs-

Var och en av dessa organisationer har sina metoder och grupper.

Bilaga I 77

regelverk finner kanske att samverkan är nödvändigt för att men uppnå goda resultat. Personal från de olika enheterna samlas kring sina "för vem-grupper" och skapar därmed en orgemensamma ganisering Hjem 1995a, 1995b.

7.5 som utmaning för

Organisering

organisationer

Det finns oändligt många exempel på sådan organisering, men betraktas ibland som en främmande fågel i de etablerade organisationema. Ofta kan det uppstå spänningar mellan organisationer och organiseringen Hjem 1992. För det första har varje enskild organisation sina regelverk, ekonomisystem m m som inte låter sig användas på ett flexibelt sätt. Det finns t ex metoder för att budgetera och följa de ekonomiska resultaten i en resultatenhet, upp flexibel organisering kanske ofta förändras är svår att men en som kontrollera med gängse metoder. Det kan t ex leda till tvister om kostnadsansvar. För det andra bygger organisationer att det finns en linjeorganisation där chefer på olika nivåer har för personal, ekansvar onomi och verksamhet. Detta kan uppfattas som svårt att ansvar

uppfylla organiseringen spränger organisationsgränsema. Om

om organiseringen upplevs ett hot mot den egna organisationen på som olika sätt främjar inte detta flexibilitet och samarbete över grän- En organisering har kanske mer behov av ledare som serna. samordnar och kompetens snarare än chefer som värnar resurser om "sin" organisation. För det tredje består organisationer ofta experter som är dukav tiga inom sina respektive områden, kanske inte självklart enmen tusiastiska över att samarbeta med andra experter. I positiva ordalag kan sägas att organisation värnar om den professionella inteen griteten. En negativ benämning fenomen är att det mer av samma hävdas revir. . De tre redovisade tänkbara spänningama rör t ex resultatenheter, dvs professionella och administrativa system. Organisering bland professionella lokal nivå kan emellertid också få stor betydelse för hur överordnade organisationer och institutioner förhåller sig till varandra. Exempelvis kan det vara så att för att en organisering skall fungera givet de problem aktörerna definierar och som lösningar prioriteras krävs regeländringar kommunal eller som nationell nivå. Därmed hamnar frågan på den politiska dagordnindär partier och förtroendevalda måste ta ställning till vad som gen kan tillåtas. Organisering som sker tvärs över kommun-,

78 Bilaga I SOU 1996: 169

landstings- och statliga administrativa gränser utmanar det politiska sektoriserade ansvaret.

Organisering inom offentlig verksamhet har alltid förekommit. I flera fall är befintliga organisationer ett resultat av långvariga

organiseringsprocesser. Under senare år har samverkan, samordning och samarbete åter blivit honnörsord och det innebär i praktiken att olika typer av organisering skall underlättas. Samverkan står för att formulera gemensamma målsättningar och strategier, samordning handlar om gemensam resursanvändning och samarbete betyder att olika professioner samhandlar kring behovsgrupper

gemensamma eller enskilda människor. Det kan uppstå konflikter mellan att uppmuntra organisering och samtidigt försvara de traditionella organisationerna och regelverken.

7.6 som stödstrukturer

Organisationer

Tas organiseringsperspektivet allvar och utformas till

en normativ teori blir organiseringen i kämverksamheten det primära och organisationerna är att betrakta som stödstrukturer. Det primära för offentlig verksamhet handlar då att så nära källan kunden,

om klienten, brukaren etc som möjligt definiera och prioritera mellan olika behov och problem. Resultaten dessa kontinuerliga

av processer bildar sedan grund för hur stödstrukturen skall utformas. Detta synsätt innebär stora utmaningar för såväl administrativa chefer som för den politiska ledningen eftersom det vänder och

upp ner på gängse föreställningar hur organisationer bör förändras.

om

Sammanfattningsvis kan sägas att det i kommunalt förnyelsearbete finns en tendens att betrakta organisationer som ett mål i sig snarare än som ett medel. Det tas ofta för givet att organisationerna finns och att de är funktionella i förhållande till uppgifterna. Om funktionaliteten ifrågasätts skapas nya formella organisationer, ofta utan ingående problemanalys. Ett alternativt synsätt är att uppmärksamma den faktiska organisering som sker kring enskilda och behovsgrupper iden offentliga verksamheten. Det innebär att vända upp och ner föreställningarna om de formella organisationernas och styrsystemens betydelse för offentlig verksamhet och börja bygga organiseringsteorier istället för organisationsteorier.

SOU 1996: l 69 Bilaga I

8

Medborgare, demokrati och

valfrihet

Samhället har under de senaste 20 åren präglats av en växande in-

dividualisering. Det har i drag skett förskjutning från

grova en samhällscentrerad till individcentrerad demokrati Olsen 1990, sid 25ff. Det finns olika uppfattningar relationen mellan medborom gare och samhällets institutioner, från ett utpräglat individualistiskt

perspektiv där samhället uppfattas alla individer som summan av till en mer kollektivistisk uppfattning där samhället olika utgörs av grupper av medborgare formar och formas demokratiska som av och andra institutioner. Syftet med detta kapitel är redovisa olika att synsätt på medborgarskapet diskutera olika former samt av inflytande brukare och kunder i kommunen. som

8.1¶Medborgarroller

Att vara medborgare i vårt moderna välfärdssamhälle innebär att i praktiken uppträder i olika skepnader i relation till kommu-

nala och övriga offentliga institutioner och verksamheter. Vi kan vara skattebetalare, väljare, anställda, brukare/användare, kunder m m. Under de senaste åren har intresset för studier olika medborav garroller ökat bland olika forskare. Ett syfte har varit undersöka att om det finns samband mellan olika roller å sidan och olika ena attityder till offentlig verksamhet å den andra. Ett syfte har annat varit att undersöka medborgarnas samhällsinflytande om varierar med rollerna Petersson Westholm Blomberg 1987; Nilsson - - 1995; Eriksen 1993. Ett tredje syfte är undersöka konflikter att mellan olika medborgarroller Rose 1995a. I den aktuella

forskning som bedrivs framkommer olika "rolluppsättningar,

t ex väljare, brukare, skattebetalare och producent 1995.

Nilsson

Bakgrunden till att använder olika beteckningar är att samhället har blivit allt differentierat. Det finns rad olika institumer en tionella arrangemang och organisationer vi som som medborgare möter under vårt liv i samhället; allt från BB till särskilda boendeformer.

Trots det växande intresset för analyser medborgarroller av i svenska och övriga nordiska kommuner förefaller det finnas behov

80 Bilaga I SOU 1996: 169

teoribildning inom området. Än så länge förefaller studierna av bedrivas med ganska svag teoretisk förankring Rose 1995b. Det finns ett samspel mellan medborgarnas handlingar och handlingsnormer å sidan och institutionella förändringar å den ena andra. Olika institutionella lösningar, såsom brukarinflytande och kundval medborgarna till olika handlingsstrategier. uppmanar Medborgarnas reaktioner kan i sin tur leda till nya institutionella inflytandeformer. När vi identifierar olika medborgarroller och teoretiserar kring olika institutionella arrangemang handlar det således politisk teori Burns Humbleton Hogget 1994, sid om - - 30.

8.2¶Politiskt och privat medborgarskap

På idéhistoriska grunder kan vi reducera det moderna och komplexa medborgarbegreppet till två renodlade typer som vi kan kalla politiskt i betydelsen offentligt medborgarskap och privat medborgarskap. De sammanfattas den amerikanske statsvetaren och av filosofen Michael Walzer följande sätt:

"According to the first, the citizen the primary political actor, law-making and adminstration his everyday business. Accordning to the second, law-making and administration e1se’s business; the are someone citizens business private Walzer 1989, sid 216.

Föreställningen den politiske medborgaren är att alla mer eller om mindre bär ett ansvar för att medverka i beslut som rör gemenangelägenheter. Ranson och Stewart har tydligt formulerat samma denna idé:

Citizenship denotes the identity, status and dignity accorded to equal members of a society. Citizens are active participants in the community as well as in the polity, contributing to the common welfare, to the econ-

wealth production and, most significantly, shar-

omys

ing in the rights and responsibility of the polity Ranson Stewart 1989, sid 14f. -

Politiskt medborgarskap går utöver den privata sfären och är en aktiv och ansvarsfull roll. Det politiska deltagandet är kollektivt eftersom det ingår i ett sammanhang där gemensamma angelägenheter behandlas. Rollen politisk medborgare står över de två som

Bilaga

andra rollerna klient och kund, även politiskt deltagande

om förutsätter civila rättigheter och viss materiell standard.

Det är som politiska medborgare kan med och avgöra vad är

vara som gemensamma angelägenheter. Bara när människor samlas i offen-

en tlig sfär kan fo1kvi1jan komma till uttryck och legitimitet

ge politiska institutioner Eriksen 1993; Miller 1995.

Denna ståndpunkt är klassisk och kan återföras till ideal

som formulerades i det antika Grekland och egentligen grundläg-

som ger begreppet medborgarskap. Det engelska ordet för medborgare, citizen, kommer från latinets civis den grekiska motsvarigheten är polites och betyder att ingår i politisk gemenskap. Att

man en vara medborgare var för Aristoteles det att politiskt

samma som vara aktiv och ta ett samhälleligt ansvar. Bland efterföljarna kan nämnas J J Rousseau, J S Mill och A de Tocqueville. För Rousseau det

var viktigt att skapa ett samhälle med medvetna och engagerade med-

borgare. Samhället är inte aggregering individer

en av utan en association av socialt medvetna medborgare. Detta skapar kollektiv

en allmänvilja volonté génerále bibehålls konventioner

som genom och legala instrument. Samhället det kollektiva är överordnat

- individen, enligt Rousseau Sabine 1961, sid 589. För Mill

var politiskt deltagande i lokalsamhället ett medel för medborgerlig

skolning i demokrati representativ demokrati och källa till

en tillfredsställelse. Att delta i diskussioner och avgöranden lokal-

om samhällets verksamhet för Mill också ett mål i sig och han har

var därför framstått som föregångare till den participatoriska demokratiteorin deltagardemokrati Pateman 1970, sid 29. För Toc-

queville var medborgarnas deltagande i det lokala samhällslivet något kreativt som skapade en genomsyrande och rastlös aktivitet,

en överflödande kraft och energi även under

en som ogynnsamma omständigheter kan åstadkomma underver citat från Rosenberg 1993, sid 74.

Sammantaget kan hos dessa tre företrädare finna minst tre skäl till stimulera till ett högt medborgerligt deltagande i det lokala politiska livet: det skapar allmänanda, demokratisk

en ger en skolning medborgarfostran samt skapar kreativ utveckling.

en Senare tids studier av kollektiv problemhantering på lokal nivå

ger också starkt intryck att det påverkar den ekonomiska och sociala

av utvecklingen på ett gynnsamt sätt Putnam 1992, Kap 6.

Den andra typen av medborgare privat medborgarskap är

- identisk med den ekonomiska människan. Tanken individen

är att går före samhället. Staten skall garantera individens rätt i samhället

och se till att individen kan "fri från politik". Detta

vara anses vara en av de viktigaste sk negativa friheterna formulerats sedan

som antiken:

82 Bilaga I

It has been argued that one of the most important negative liberties established since the end of the ancient world ’freedom from politics’, and that such liberty essential part of the contemporary demo-

an cratic heritage Held 1987, sid 291.

Fri från politik skall medborgaren kunna syssla med affärer, kärlek, konst och litteratur. Individema är moraliskt självständiga och får fritt använda sina ägodelar. Det gemensamma fungerar bäst om individerna har möjlighet att uttrycka och leva efter sitt egenintresse Nozick 1974, sid 26ff. Idén är relativt modern och hänger sam-

med borgerskapets växande roll under 1700-talet Dahlkvist man 1984. I den borgerliga självförståelsen" grundlades en gräns mellan "offentligt" och "privat". Som offentlig medborgare del-

i den politiska maktens sfärer och i det kulturella offentliga tar man livet. Som privat med-borgare ingår i familjens intimsfär och

man

aktör marknaden deltar i köp och försäljning av varor som man och tjänster med det intresset för ögonen. Den offentliga

egna makten staten skall utgöra garant för det fria livet i den privata

en sfären och skyddas från politik Habermas 1984, sid 42 ff.

8.3¶Medborgarrollen i ett historiskt

perspektiv

Vi fortsätter med att anlägga ett historiskt perspektiv förändrade medborgarroller i viss mån anknyter till en av engelsmannen

som T. H. Marshall ofta refererad indelning. I slutet av 1940-talet identifierade Marshall framför allt inspirerad utvecklingen i Eng-

- av land tre medborgarroller han menade följt på varandra sedan

- som upplysningstidens dagar Marshall 1964; Petersson Söderlind

- 1993, sid 12 ff. På 1700-talet fick medborgarnas krav på civila rättigheter ett genombrott. Principen allas likhet inför lagen

om blev vägledande för åtskilliga konstitutionsbyggare världen över. Yttrandefrihet, trosfrihet etc blev grundläggande rättigheter för medborgarna. Nästa steg i utvecklingen var skapandet av politiska rättigheter. Rätten att rösta och att olika sätt medverka i den politiska beslutsprocessen blev successivt självklar i den framväxande representativa demokratin. Kampen för de politiska rättigheterna lång, från slutet 1800-talet fick slagordet en

var men av medborgare röst allt starkare genomslag. Det tredje steget

- en handlar sociala rättigheter och vägleds idén om rättvis

om av fördelning välfärd. Sociala rättigheter började växa fram under

av

Bilaga I 83

början av 1900-talet, institutionaliserades först efter andra

men världskriget. Sedan 1930-talet har offentliga institutioner i allt större omfattning Övertagit sociala funktioner tidigare funnits i

som det civila samhället" och olika sätt garanterat viss

en levnadsnivå. Gemensamt för de tre dimensionerna medborgar-

av skapet är principen om lika rättigheter för alla medborgare..

Den beskrivna fasindelningen kan ifrågasättas på olika grunder. Reellt kanske "likhet inför lagen", lika politiska rättigheter och "välfärd för alla knappast gäller till fullo. Civila och politiska rättigheter är fundamentala har begränsad betydelse för dem

men som inte har möjlighet att utnyttja dem. Mot detta kan

argumenteras att de tre medborgarrollerna är idealtyper, dvs teoretiskt renodlade fenomen i samhället. Genom att på detta sätt definiera ett idealt medborgarskap skapade Marshall måttstock kunde

en som användas för att studera hur långt medborgarskapstanken förverkligats Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 12.

- -

En, och kanske mer relevant, kritik går ut att det i stadieindelningen finns en tydlig antydan om att "historien tar slut Steenbergen 1994. Att de sociala rättigheterna utgör det sista steget i en slags trestegs-raket och att välfärdssamhället har därmed nått sin högsta och nivå. Mot detta kan sägas att det har

mogna utvecklats nya medborgarroller och att de sociala rättigheterna på olika sätt har ifrågasätts sedan början 1980-talet runt i väst-

av om världen Steenbergen 1994. Även vi inte längre kan tala

om om klasser i industrisamhällets mening kvarstår sociala skillnader i makt och resurser. Den svenska maktutredningen kom i slutet

av 1980-talet fram till att skillnaderna mellan olika sociala

grupper fortfarande är betydande, även om skillnaderna tenderat att minska under de senaste 20 åren Petersson 1991, sid 20.

Indelningen av olika medborgarroller riktar uppmärksamheten på att i takt med att staten de offentliga institutionerna ökat sitt engagemang i samhället har medborgarnas roll i förhållande till staten inklusive kommunerna och dess välfärdsinstitutioner förändrats, eller snarare diversifierats. I detta sammanhang har begreppet partsborgarskap använts som beteckning olika grupper eller delar av befolkningen har olika rättigheter och skyldigheter Petersson Westholm Blomberg 1989, sid 14 f. Det

- kan gälla skydd för bestämda skydd för näringsväsende

grupper, och skydd för klienter.

Det moderna medborgarbegreppet omsluter samtliga de aspekter som Marshall identifierar. Politiskt medborgarskap skiljer sig emellertid principiellt sett från de två andra rollerna. Det politiska medborgarskapet handlar reglering relationen mellan med-

om av borgarna i samhället, medborgarens skyldigheter för det

om ge-

84 Bilaga

mensammas bästa. Civilt och socialt medborgarskap handlar om att säkerställa den enskilde individens rättigheter i relation till statsmakten. Det civila medborgarskapet garanterar frihet från statliga ingrepp ibland kallat negativ frihet. Socialt medborgarskap garanterar tillgång till vissa bestämda sociala nyttigheter ibland kallat positiv frihet.

Rollen klient är förknippad med det sociala medborgar-

som skåpet. Relationen till staten kan beskrivas som i grunden passivt mottagande. I vissa fall rör det sig om generell välfärdspolitik där stöd och ersättning erhålles automatiskt man uppfyller vissa

om objektiva kriterier t ex sjukersättning, arbetslöshetsersättning, barnbidrag och bostadsbidrag. I andra fall handlar det om individuell behovsprövning t ex inom individ- och familjeomsorgen. Framväxten olika välfärdsinrättningar såsom daghem och ålder-

av domshem innebär emellertid att mottagarna av social service, utbildning kom att aktivt medverka i själva

m m serviceproduktionen. Därmed blev det allt vanligare att tala om brukare eller användare för att markera skillnaden från den passiva klientrollen.

relationen mellan medborgaren och de offentliga institu-

Att se

tionerna ett konsument-producentförhållande kan emellertid

som också förlängning av den rättighetsutveckling som Mar-

ses som en shall skisserade. Individuell frihet och social säkerhet kan medföra

privatisering eller klientisering av medborgarskapet. en Medborgaren och de offentliga institutionerna betraktas oberoende

varandra. Medborgaren placeras i periferin av det offentligt geav

Ekonomi, offentlig tjånsteproduktion och administramensamma. tion tenderar att avskärmas från sin samhälleliga omgivning. Därmed definieras medborgarna autonoma individer Habermas

som 1994, sid 31f. Den gemensamma sektorn blir inte längre ge-

Medborgaren blir uppdelad i olika subjektmensam. objektförhållanden, alltså tilldelad olika roller oberoende av någon kollektiv gemenskap.

Om vi de hittills förda har samhällsut-

summerar resonemangen vecklingen med växande komplexitet av olika institutioner med-

en fört att medborgarrollen är mångfacetterad. För det andra präglas debatten relationen medborgare-stat-samhälle ofta av ideolo-

om giskt laddade distinktioner i syfte att ifrågasätta statens roll. Debatten har under år dominerats föreställningen att det privata

senare av medborgarskapet bör ha företräde framför det offentliga eller politiska medborgarskapet, förutom när det gäller individuella rättigheter.

Politiskt och privat medborgarskap kan placeras som ändpunkter skala. En renodling av det politiska medborgarskapet

en

Bilaga I 85

innebär att alla medborgare direkt eller i representativa former deltar i beslut kring alla angelägenheter medan det

gemensamma privata medborgarskapet i sin renodlade form innebär vi obero-

att ende av varandra fattar beslut privata angelägenheter. Genom

om detta förfarande är tanken att det uppstår naturlig

en samordning utan inblandning av politiska institutioner och andra regelverk. Det kollektiva brukarinflytandet kan placeras mellan dessa ändpunkter. Å sidan

ena är det i egenskap av privat intressent eller nyttjare vi deltar i ledningen och styrningen verksamheten.

av Å andra sidan sker inflytandet i kollektiv form där medverkar i

beslut om gemensamma angelägenheter jfr Eriksen 1993; Miller 1995.

8.4¶Skillnader mellan brukare och kunder

Det är vanligt att likställa brukare och kund. En samlingsbeteckning som framkommit under år är "användare" SOU

senare 1993:90. Det förefaller emellertid rimligt att skilja mellan brukare och kund. I båda fallen handlar det identifierade

om personer som tar del av den service eller omsorg produceras eller levereras

som men där tar likheterna slut. Vi kan betrakta beteckningama

som uttryck för två olika strategier. Begreppet brukare för associationen till ett kollektiv av personer gemensamt använder och påverkar

som utformningen av en viss verksamhet. Kund, däremot handlar

om individer som har möjlighet att avstå från köp vissa eller

av varor tjänster en konkurrensutsatt marknad. Vi kan också använda begreppet "voice" och exit för att markera skillnaderna Hirschman 1970. Brukarinflytande handlar om att ett kollektiv

av t ex föräldrar utövar inflytande över skola eller ett daghem, dvs

en man utnyttjar sin röst för att påverka. En kundrelation kännetecknas av att man hotar med eller i praktiken väljer bort viss

en tjänst man röstar med fötterna". Ur medborgarsynpunkt kan

det ses som två strategier och de kan betraktas både

som varandra motstående eller som komplementära.

8.4. l brukare

Medborgaren som

I flera kommuner i landet pågår olika försök med kollektivt inflytande för dem kontinuerligt utnyttjar eller använder olika

som tjänster normalt drivs i kommunal regi. Den typ organiser-

som av ing som användarstyrelser, brukarråd, byalag, lokala utvecklingsgrupper representerar är dock inget nytt i svensk lokal-

m rn

86 Bilaga I SOU 1996: 169

demokratisk historia. Till stor del kan sägas att det historiska ursprunget till dagens kommuner är just byalag och liknande. Byalagens roll minskade i takt med att kommunerna övertog ansvar för olika verksamheter. De gamla byalagen och liknande former för tidigare lokal organisering framställs ibland som om de vore ett demokratiideal på liknande de gamla kommunerna fram-

sätt som ställs demokratiska än dagens storkommuner. Varken de

som mer gamla landskommunerna eller byalagen var demokratiska i modern mening. De styrdes i huvudsak enskilda personer och byalagen

av

dessutom styrda statliga regler Dahlkvist Strandberg 1995, var av sid 15f.

Det finns skillnader mellan dagens olika former av brukarinflytande. I grova drag finns det de som definierar behov och problem samt försöker mobilisera resurser, framför allt i glesbygden Svenska Kommunförbundet 1993, och de som är knutna direkt till kommunala anläggningar eller liknande SOU 1993:90, sid 304ff. Även de verksamheter inte leds kommunalt

som av anställda, t ex föräldrakooperativa daghem, hänförs i bland till dessa former kollektivt brukarinflytande.

av

Att involvera brukarna i serviceproduktionen kan ske med olika motiv. För det första sker produktionen social service och ut-

av bildning ofta samtidigt med konsumtionen och i samverkan mellan producent och konsument. Produktiviteten och kvaliteten är därmed beroende relationen mellan dessa två. Behovet av

av samarbete och förtroendefullt förhållande mellan personal och klienter, brukare etc individer eller i organiserad form är där-

som med stort. För det andra kan brukarna involveras ett sätt som gör att kostnaderna blir mindre än endast kommunalt anställda

om utför tjänsterna. Om föräldrar kan medverka på olika sätt i driften

ett daghem eller skola kan detta minska kostnaderna. En av en tredje drivkraft kan sökande efter legitimitet. Om förtroendet

vara för de kommunala serviceinstitutionema är bristfälligt kan involvering brukarna i ledningen för verksamheten vara ett sätt att

av öka förtroendet för den kommunala verksamheten. För det fjärde finns det ett demokratiargument går ut på att det hos brukarna

som finns önskan få påverka verksamheten. Även utan

en om att en sådan framställd önskan kan det demokratisynpunkt vara viktigt

ur att involvera brukarna i ett kollektivt ansvar för verksamhet och

Det under vissa perioder lanserats som resurser. som brukarmedverkan och brukarinflytande, framför allt under mitten 1980-talet, kan i ljuset av detta ses som ett sätt att öka den

av kommunala förvaltningens legitimitet, öka inflytandet och minska kostnaderna.

SOU 1996: 169 Bilaga I 87

Brukare är "personer nära och personligt berörs som av en kommunal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt lång tid" prop. 1986/87:91, sid 13.

Begreppet

brukare är egentligen inget 1980-tals begrepp. Det lånades in från danskans bruger och lanserades i den kommunaldemokratiska kommittén i slutet 1970-talet. I det socialdemokratiskt av initierade fömyelsearbetet kom det att bilda centralt ett begrepp för att skapa ett komplement till den representativa demokratin:

"Brukarinflytande är den påverkan på tjänstemas

ut-

formning ikommuner och landsting sker

som genom någon form deltagande i den besluts- eller verkstälav lighetsprocess som avser genomförandet verkav en samhet. För denna verksamhet skall det ha fattats politiska beslut rörande mål och resurser" 1991:18, Ds sid 26.

Innan brukarmedverkan lanserades i denna form fanns det sedan länge olika former inflytandekanaler för speciella av grupper. Vid början av 1970-talet bildades i flertalet kommuner

handikappsråd, pensionärsråd och vuxenutbildningsråd

Strömberg Norell 1982. - Dessa kan karakteriseras korporativa eftersom de inte som organ representerade samtliga kommunens medborgare endast vissa utan intressent- eller klientgmpper.

Trots att brukarinflytande formulerades viktig policy som en under 1980-talet blev det inte den succé många hoppades

som på.

En rad projekt inleddes i flera kommuner, några lyckade mer än

andra. Utredningar och forskningsrapporter pekade flertal

på ett

svårigheter som var förenade med att skapa brukarinflytande. Dessa

problem kan gälla hur brukarna skall definieras, skillnaden mellan deltagande och inflytande, konflikter mellan brukardemokrati och representativ demokrati, konflikter mellan brukamas intressen och de anställdas professionella intressen, konflikter inom "brukarkollektivet" samt hur brukarinflytandet praktiskt och organisatoriskt skall utformas SOU 1993:90, sid 310; Ds 1991:18; Montin 1993b, sid 135 ff.

Ett av de stora problemen har varit relationen mellan användarnas inflytande och den representativa demokratin.

Brukarinflytande

är av kontinuerlig och kollektiv karaktär och bör enligt den representativa demokratins principer inte kollidera med partiernas eller de kommunala politiska och kontroll. organens ansvar Den senare punkten har varit föremål för åtskilliga diskussioner. En kritikpunkt har varit att inflytandet för brukarna dem ger "dubbelt" inflytande, på liknande sätt personalens representation i som näm-

5 I6-1455

88 Bilaga I

nder kan betraktas "dubbelt" inflytande. Inom den sk desom mokratiberedningen diskuterades vid mitten 1980-talet olika av modeller för brukardemokrati. Ett sätt kunde, enligt beredningen, delegera beslutanderätt till den personal som direkt möter vara att brukarna, kombinerat med samrådskrav. En långtgående mer modell delegera beslutanderätten direkt till brukarna, t ex var att tillskapa "ett kommunalrättsligt där brukarna genom att nytt organ har säte SOU 1985:28. den proposition kom något år togs avstånd från I som senare den radikala varianten och förslaget blev att krav på icke bindande samråd skulle skrivas in i den kommunallagen prop. nya 1986/87:91. Resultatet blev att nämndema skall verka för att samråd sker med dem utnyttjar deras tjänster SFS 1991:900 som Därmed blev det möjligt att inrätta förvaltningsråd eller 8 §. Förvaltningsråd är beteckning är vanligt förekliknande. en som ommande inom skolans område. Exempelvis är förvaltningsråd obligatoriska vid skolorna i Stockholms kommun sedan 1992. råden elever, föräldrar, lärare och rektor. Dessa råd Oftast består av främst forum för informationsutbyte och diskussion. utgör samband med tillkomsten den kommunallagen I av nya också brukarmedverkan borde "regleras" för att den föreslogs att skulle komma i konflikt med andra värden, framför allt den inte demokratin. När brukarinflytande diskuterats i olika

representativa

utredningar central nivå har det markerats att inflytandet tillhör sfären" och det är viktigt att hänsyn tas till den icke politiska att och de kommunala politiska ansvar i den reppartiernas organens resentativa demokratin Ds 1991:18, sid 45. från bland brugerstyrelsema i Danmark Med inspiration annat lokaldemokratikommittén att det i kommunallagen borde föreslog befogenheter för råden. Inflytandet borde ges utrymme för större tillfällig karaktär ett "institutionaliserat samarbete inte vara av utan ansvarstagande prop. 1993/94:188, sid 76. Under våren och 1994 antog riksdagen följande lagförslag:

"Om inte något annat följer lag eller annan förav fattning, får fullmäktige besluta att nämnd får en

uppdra självförvaltningsorgan under nämnden att

ett helt eller delvis sköta driften viss kommunal anav en läggning eller institution" prop. 1993/94:188, sid 68;

SFS 690, rskr 1993/94:379.

ändringen i kommunallagen kunde rådgivande brukaror- Genom till bli självförvaltningsorgan. Dessa organ fick inte

gan övergå att

vidsträckta befogenheter de danska motsvarighetema. Ett lika som

Bilaga 89

viktigt skäl till detta har varit hänsynen till den representativa demokratin prop. 1993/94:188, sid 68ff; Ds 1994:123, sid 38. Det betyder bland annat att självförvaltningsorganen inte får sköta myndighetsutövning som t fastställande avgifter ex av Ds 1994:123, sid 38f.

Det fanns de menade att det förslag införande som om av en re-

gel i kommunallagen tillåter självförvaltning anläggnin-

som över gar och institutioner inte tillräcklig. Bland andra Beredningen var för befrämjande den ideella sektorns utveckling, av Folkrörelserådet och Växjö kommun argumenterade för

att självförvaltning-

sorganen borde få för flera verksamheter, framför ansvara allt gäller detta anläggning inrymmer flera verksamheter. en som Enligt förslaget till ändring i kommunallagen torde detta också vara möjligt. Däremot förefaller det fortfarande oklart självförom ett valtningsorgan kan ansvara för flera anläggningar och verksam-

heter inom ett geografiskt område SOU 1993:90, sid 304ff.

Det är dock möjligt att tillämpa "Villkorad delegation", där t ex en områdesansvarig tjänsteman i uppdrag nämnd rådgöra ges av att med t ex ett brukarråd innan beslut fattas. Enligt nuvarande kom-

munallag 6 Kap 38 § kan nämnd ställa villkor de en som att som utnyttjar nämndens tjänster skall tillfälle lägga fram förslag ges att eller yttra sig, innan beslut fattas. Det är också möjligt att föreskriva att en anställd får fatta beslut "endast företrädare för dem om som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet". Det fallet senare innebär att brukarrådet får vetorätt.

Villkorad delegation hade emellertid inte använts i någon större utsträckning i början av 1990-talet. Lokaldemokratikommittén

konstaterade att "mreglerna villkorad delegation borde om kunna användas i betydligt större utrsträckning än vad fallet som nu är både inom skol- och bamomsorgsområdet inom men även handikapp och äldreomsorgsområdet SOU 1993:90, sid 305f.

Inom skolans område har försöksverksamhet initierats 1995 av års skolkommitté. Förslaget är att enligt särskild får

en förordning

kommunerna inrätta lokala skolstyrelser" med

föräldramajoritet.

Till denna lokala styrelse får överföras beslutsfunktioner som annars ligger på den styrelse eller nämnd för som ansvarar utbildningen eller på rektor. Det kan gälla

t ex undervisningens uppläggning, personalrekrytering och skolans budget

SOU 1995:103; prop. 1995/96:l57.

Det finns således olika beteckningar på de former kollektivt av inflytande över olika kommunala verksamheter förekommer, som t ex brukarråd, förvaltningsråd och användarstyrda

självförvaltning-

sorgan. Att beteckningama varierar har ofta lokala förklaringar. Däremot kan skilja mellan råd och

"självförvaltning".

90 Bilaga I

"Råd har med rådgivande att göra och avser ofta de organ som inte har besluta "Självförvaltning" har med egna resurser att om. lokal beslutanderätt att göra rätt att förfoga över olika resurser. - Självförvaltningsorgan har ett begränsat ansvarsområde en institu-

relativt stort Villkorad delegation innebär att tion men ett ansvar. över eller flera verksamheter blir relativt

inflytandet makten en

ansvaret är begränsat Ds 1994:123, sid 31. stor, men mer Den institutionella historien brukarinflytande i Sverige visar om det betraktats attraktivt komplement till andra former av att som ett inflytande, det har funnits och finns fortfarande vissa restrikmen tioner. Vi kan i detta sammanhang jämföra med utvecklingen i Danmark, bland det skälet att de två länderna har liknande annat av välfärdsstatsystem. Ett annat skäl är att reformivrare i Sverige under tid tagit starkt intryck olika med brukarinsenare av arrangemang i Danmark. Även där, fast med borgerlig majoritet, argu-

flytande

menterades i början 1980-talet starkt för ökat kollektivt av brukarinflytande. Intresset avstannade inte utan i slutet av 1980-

talet lagar stort utrymme för brukarstyming av antogs som ger skolor och hem för äldre. Kommunerna har inte bara daghem, tillåtelse är också skyldiga att inrätta brukarstyrelser för utan Bogason 1993; Sørensen 1995.

grundskolorna Danmark har aldrig brukarinflytande uppfattats som något

I den representativa demokratin. Det finns enligt vissa stort hot mot tradition större flexibilitet i relation till det "civila iakttagare en av samhället" i Danmark än i Sverige Arvidsson Berntsson Dencik - - 1994. Till skillnad från Sverige har således Danmark upplevt en konsekvent och kontinuerlig satsning på kollektivt inflytande mer för brukare barnomsorg, äldreomsorg och inom grundskolan av

Lindbom 1995.

valfrihet och alternativa skolor är också större än i Inslaget av I Sverige det den borgerliga riksdagsmajoriteten och Sverige. var

de majoritetema i kommunerna under mandatperiborgerliga som

1991-94 lag friskolor och initierade valfrihet i oden antog en om Efter valet 1994 har denna utveckling delvis kommunerna. övertagits socialdemokraterna visserligen begränsat vissa av som villkor för friskolorna den institutionella uppluckringen men decentraliseringen grundskolan fortsätter Lidström Hudson av - 1995.

8.4.2¶Brukarinflytande i praktiken

Brukarinflytande handlar kollektivt inflytande. Det kan finnas om olika faktorer är avgörande för brukamas faktiska inflytande som

BilagaI 91

över en kommunal verksamhet. Grovt sett kan tala två man om grupper av faktorer, nämligen brukamas och egna resurser egenskaper hos den institution eller verksamhet brukarna som skall utöva inflytande över Hoff 1993, sid 75-80. För det första kan egenskaper hos brukarna avgörande, utbildning, socialt vara t ex nätverk och de rätta" kontakterna. För det andra kan egenskaper hos personal och ledning, kultur, fonnella och informella normer osv vara avgörande. I detta sammanhang kan vi skilja mellan medverkan och in-

flytande. Forskning kring demokratisering planeringsproc-

av t ex esser och boendeinflytande visar att deltagande inte automatiskt medför inflytande. I de fall det uppkommer tydliga konflikter mellan partierna räcker det inte med än så övertygande argument från brukamas sida. I praktiken är det andra maktresurser än de goda argumenten gäller. Även i de fall där inga tydliga konsom flikter kan observeras är det nödvändigt för deltagare med svaga maktresurser att mobilisera sig och utöva påtryckningar för få att sina intressen tillgodosedda Miller 1988, sid 141 ff; Gaventa 1987. Att medverka brukarrepresentant inom skola som t ex en är således inte det utöva inflytande verksamhetens samma som att över mål och innehåll.

Brukarinflytande kan förstärka särintressen bekostnad av allmänintresset. Det gäller både relationer medborgare emellan och relationen till den representativa demokratin. Det kan så det vara att är de redan resursstarka deltar i brukarinflytandet och därmed som stärker sitt politiska inflytande Hinnfors Oskarson 1995. Övriga brukares/medborgares ställning försvagas än förstärks. snarare De redovisade problemställningama har till viss del studerats empiriskt, framför allt i Danmark. I nationellt omfattande studie en av brukarinflytande i Danmark framgår bland annat att brukarna i allmänhet är aktiva och att de upplever generellt deras polisett att tiska påverkansmöjligheter är större än bland medborgarna i allmänhet Hoff 1993, sid 95. Vid jämförelse med Sverige en framgår att fler brukarna i Danmark initiativ till påverka av tar att olika förhållanden än brukarna i Sverige. Dessa resultat tyder på att formellt organiserat brukarinflytande har betydelse både för brukamas inflytande över verksamheten och för politisk aktivitet i allmänhet Hoff 1993, sid 103. Det är således inte så brukarinatt flytande nödvändigtvis utgör ett hot den representativa demokmot ratin se också Möller 1996, kap 13. Å andra sidan tyder fallstudier av brukarinflytande i Danmark

på att formellt brukarinflytande inte har lett till tätare eller mer innehållsrika kontakter mellan brukare och politiker. Brukarstyrel-

serna och de politiska organen lever sina liv ganska oberoegna

92 Bilaga I SOU 1996: 169

ende varandra. Bland problem uppmärksammats är att poli-

av som tikerna har svårt att släppa på sin makt. På de ställen där brukarna fått ett avgörande inflytande har det varit ett resultat av konflikter och påtryckningar än samarbete och förhandlingar

snarare av Sehested 1995. Andra studier brukarinflytande i skolan pekar

av på att de professionellas ställning i verksamheterna utgör en avgörande faktor för föräldrarnas inflytande Sørensen 1995; Sehested Sørensen 1996. Representantema i danska brukarstyrelser

är generellt inte socialt representativa för hela befolkningen. Snedfördelningen förefaller emellertid inte vara så dramatisk. Personer med hög utbildning är överrepresenterade med mellan tre och tolv procent Hoff 1993, sid 98.

I Sverige pågår införande institutionellt brukarinflytande i

av grundskolan i ett 50-tal kommuner. Några systematiska studier av effekterna föreligger inte än. Däremot finns fallstudier som pekar

intresset bland föräldrar att medverka i organiserat brukarin-

att flytande är ganska stort. Däremot är många tveksamma till att också

för skolans ekonomi och utveckling. Bland lärare råder ta ansvar det delade meningar föräldra- och elevinflytande i denna form.

om Några att det hotar deras professionella arbete, medan andra

menar är positiva och föräldrarna resurs än som ett hot

ser snarare som en

Persson 1996.

8.4.3¶Medborgaren som kund

I undersökningar medborgarnas attityder och förhållande till

av offentliga institutioner vid mitten av 1980-talet framgick att ett flertal upplevde "maktlöshet". De tyckte sig ha liten möjlighet att påverka tex barnomsorgen och hälso-och sjukvården. Däremot uppfattade de sig ha stort inflytande som konsumenter varumarknaden Petersson Westholm Blomberg 1987, sid 52f. För

- många reformatörer på kommunal nivå har slutsatsen av dessa studier varit att den offentliga sektorn bör bli mer lik varumarknaden i den privata sektorn. Kollektivt beslutsfattande bör ersättas med individemas eget val, enligt detta synsätt. Genom kundval förväntades demokrati, kvalitet, kostnadseffektivitet och valfrihet befrämjas, enligt retoriken i ett flertal kommuner i början av 1990talet.

I system där kunden väljer själv behövs egentligen inte

ett nämnder eller politiker i samma utsträckning som tidigare. Idén kan beskrivas ett sätt att åstadkomma en demokrati utan poli-

som tik. Ibland har det uttryckts på följande sätt: Representativ demokrati betyder att politiker fattar beslut t i vilken skola barnen skall

ex

Bilaga I 93

gå, medan valfrihet för föräldrarna välja skola

att är liktydigt med

direkt demokrati. På liknande sätt finns det statsvetare som menar att hot om att välja producent kan en annan vara ett sätt att fylla demokratins svarta hål" uppstått de demokratiska som när institutionerna partierna och de förtroendevalda inte längre på ett effektivt och förtroendefullt sätt fungerar kanal som för medbor-

garnas inflytande Rothstein 1994, sid 237 Möller 1994. Politikens faktiska utflöde bestäms i högre grad fältpersonal, av normer och institutionella ordningar än politisk centralstyming. av Därmed har den demokratiska kedjan partier och förtroendevalda av ytterst begränsade möjligheter att förändra verksamhet. en Eftersom medborgaren inte har rätt att kund, dvs agera som att välja bort det som anvisats henne/honom, bildas hål i den demokratiska ett svart proc-

essen Rothstein 1994, sid 236. Enligt detta synsätt blir införande

av valfrihet demokratireforrn. De en som argumenterar för kundval menar också att ett sådant system leder till mindre segregation än tidigare. I det gamla systemet kan de har ekonomiska, som verbala och andra erhålla resurser medelklassen den service de ön-

skar, bland annat att bo i sådana bostadsområden genom där servicen är utbyggd och har hög kvalitet. I med valfrihet ett system har även andra personer med ställning i samhället möjlighet svagare att komma i åtnjutande service medelklassen. av samma som De sociala blir, enligt denna tankegång, resurserna av mindre betydelse när alla har rätt att välja.

8.4.4¶Valfrihet i

praktiken

Det är framför allt inom skolans område valfrihetsdebatten som varit mest framträdande. Principen rätten välja skola infördes om att i samband med decentraliseringen skolansvaret till kommunerna av

i början 1990-talet. Valfrihetsinriktningen

av var tydligast under mandatperioden 1992-94 då flertal kommuner

ett med borgerlig

majoritet införde skolpeng. Efter majoritetsskiften vid valet 1994 har viss återhållsamhet präglat möjlighetema välja skola. att Närhetsprincipen har ofta satts före valfriheten. Det betyder att om det finns platser kvar efter att eleverna i närområdet erhållit sina platser kan elever från andra områden in. tas Inom grundskolans område utnyttjas valfriheten i relativt begränsad omfattning. Det är främst i de storstäderna och i tre deras förorter där föräldrar i någon nämnvärd

utsträckning väljer andra

skolor sina barn än den finns i grannskapet. Vid som mitten av l990-talet det i flertalet kommuner 233 var av 286 i genomsnitt bara två procent barnen gick i av som en annan skola än den som

94 Bilaga I SOU 1996: 169

fanns i grannskapet. Variationema är dock påtagliga. Andelen elever under läsåret 1994/95 gick i skola än den som som annan ursprungligen anvisats varierade mellan noll och 15 procent. SOU 1995:103; Skolverket 1995, sid 17. I undersökning omfattade tio kommuner däribland de en som storstäderna uppmätte Skolverket 7 procent sk skolbytarelever tre samtliga elever Skolverket 1996. Studien visade bland annat att av de skolor haft ett utflöde elever, utan att detta kompensom av serades inflöde, uppvisade sämre ekonomi och att vissa lärare av ett sökte sig till andra skolor. En slutsats som Skolverket drar är att studien har tydliggjort tendenser till ökad socioekonomisk segregation mellan skolor" Skolverket 1996, sid 109. Det finns rad problem förenade med valfrihet. Alla har inte en möjligheter att utnyttja sin valfrihet. Att byta äldreomsorg, samma skola eller daghem kan innebära höga sociala transaktionskostnader. Det krävs energi för att söka och jämföra alternativ och det kan påfrestande att skolas in i miljö. Det gör att de sovara en ny ciala investeringarna kan bedömas för stora i relation till den som vinst byte service och omsorgsproducent ger Möller som ett av 1996, sid 378. Dessa sociala transaktionskostnader kan emellertid på olika bland med avseende på utbudet och på variera sätt, annat egenskaper hos kunderna. I urban miljö där skolor och daghem en ligger nära varandra är steget inte så långt att byta givet att det i realiteten finns möjlighet att välja skola eller ett annat en annan daghem. Kundernas sociala har också betydelse. För en resurser medelklassfamilj med goda kontakter, tid och stort självförtroende är det lättare än för andra att utnyttja valfriheten. Konkurrens mellan omsorgsgivare och valfrihet för den enskilde framställs ibland ett gemensamt syfte, men det omsorgstagaren som kan också två helt skilda sätt att avgöra skall göra vad vara vem som Konkurrens kan ske två sätt. För det första kan enskilda för vem. omsorgsbehövande välja mellan ett antal omsorgsgivare, privata eller offentliga. Det samlade valet blir bestämmande för vilka producenter kommunen skall kontraktera. Bakom detta syfte som finns idén det är de enskilda brukarna som utgör de viktiom att aktörerna på omsorgsmarknaden. För det andra kan kommugaste upphandla i konkurrens, dvs olika presumtiva omsorgsgivare nen jämförs med varandra med avseende olika kriterier. De producenter faller ut bäst i jämförelsen kontrakteras. Bakom som denna strategi finns idé att beställama skapar en marknad. en om Den första varianten är mindre vanlig. Äldreomsorg eller annan kännetecknas inte sådan flexibilitet att de enskildas valomsorg av frihet kan bestämma vilka omsorgsgivare skall kontrakteras. som Någon reell valfrihet kan knappast åstadkommas. Valet står uteslu-

Bilaga 95

tande mellan att tacka eller nej till erbjuden tjänst

en Socialstyrelsen 1995, sid 156. I kommun övertog ett antal

en privata bolag äldreomsorgen i ett distrikt. Det innebar bland annat att flera av omsorgstagama kunderna inte fick behålla sin tidigare servicegivare eftersom bolagen tog över ansvaret för hela geografiska områden. I praktiken innebar förändringen över-

en gång från en offentlig till privat monopolsituation.

en

Även valfrihet inte längre är huvudfråga i många kom-

om en muner har kundbegreppet ofta bibehållits ett vägledande

som synsätt. Exempel på det finner vi inom äldreomsorgen. I ett distrikt i en kommun arbetar det kommunala och det privata vårdbolaget efter kundplaner respektive målkontrakf. Kundplan innebär att en undersköterska kommer överens med omsorgskunden vad som skall göras i hemtjänsten och hur det skall göras. I planen anges också vid vilken tidpunkt som personalen tillsammans med kunden skall utvärdera insatserna. I målkontrakten, som används

av det privata vårdbolaget, anges målen för servicen i det enskilda fallet, dvs varje omsorgsrelation mellan vårdbolaget och

omsorgskundema regleras med ett sådant målkontrakt Nilsson 1996.

8.4.5¶Individ och kollektiv

Valfrihet och kollektivt brukarinflytande kan vara svårt att förena. De båda systemen uppmuntrar till helt olika rationaliteter. I

ett system med valfrihet är det självklart att hota med att ta sin Mats

ur skolan" för att på det sättet sätta press skolledningen och den politiska ledningen att bli flexibla och verksamheten

mer anpassa till olika krav och behov. I ett systern med kollektivt brukaransvar skulle sådan strategi närmast betraktas att smita, ett

en som som svek mot övriga i kollektivet. Den rationalitet som uppmuntras i ett sådant system är snarare att bidra med sin röst och övriga

resurser för att gemensamt påverka förhållandena.

Å andra sidan finns det belägg för att det inte råder någon kon-

flikt mellan de två strategiema sorti eller voice. Medborgarna tycks oftast välja det senare. I studie danska brukare visade det sig

en av att de i allmänhet inte föredrog att välja bort viss service eller vissa institutioner som alternativ till att protestera eller utöva inflytande. De danska brukarna har sedan länge haft rätt att välja skola, daghem, husläkare etc, de föredrar att utöva inflytande och

men försöka påverka de institutioner de redan använder. Studien visade också att medborgarna i Danmark sig ha större inflytande

anser inom skola, barnomsorg och sjukvård än vad medborgarna i . Sverige anser sig ha Hoff 1993. Av detta kan man dra slutsatsen

96 Bilaga

att sorti och voice är "komplementära" än varandra

snarare uteslutande strategier jfr Rothstein 1994, sid 247.

Sammanfattningsvis kan sägas att det finns en ideologisk spänning mellan olika på medborgaren. I det kommunala

sätt att se fömyelsearbetet har det under senare år funnits en tendens att betona det privata medborgarskapet framför det politiska. Kundorienteringen var starkast under början av 1990-talet, vid mitten

men av 1990-talet har medborgaren som kund till stor del ersatts av medborgaren som brukare. Kollektivt brukarinflytande kan

ses som en kombination av politiskt och privat medborgarskap. Ett steg i riktning mot det politiska medborgarskapet kan sägas

representeras av sk partiopolitiska nämnder Svågadalen samt sk områdesstyrelser, som kan ses som ett slags mellanting mellan kommunal nämnd och brukarstyrelse.

Institutionaliserat brukarinflytande kan kanske främja det politiska medborgarskapet. Reellt inflytande kan vara en träning i demokrati. Även brukarinflytandet huvudsakligen handlar

om om att utöva inflytande över en begränsad verksamhet brukaren är

partsborgare snarare än medborgare kan det bieffekt

- som en stärka det sociala kapitalet och därmed demokratin som i fallet med de framgångsrika regionerna i Italien, om detta se Putnam 1993. Eller som Tommy Möller uttrycker det i en aktuell bok:

De överväganden som exempelvis styrelsen för ett daghem har att göra inför olika beslut är precis samma skolning i demokrati som en gång ägde rum inom ramen för de gamla folkrörelserna Möller 1996, sid 392.

Än så länge finns det inga systematiska studier hur relationen

av mellan brukarinflytande och rollen politisk medborgare ut-

som vecklas. Det torde dock vara ett intressant objekt för fortsatt kommunforskning. Håller vi måhända att bevittna tillbakap-

en endling, från en individorienterad åter till en mer samhällsorienterad demokratisyn Eller är det så att dessa båda synsätt kan förenas på kommunal nivå

Bilaga I

Referenser

Alexanderson, M. 1996, "Primärkommunalt för ansvar primärvården en jämförande fallstudie, kap. 11 i SOU - 1996:169, Bilaga V. Amnå, E. 1995a, Ideell verksamhet." förutsättningar, organisering och betydelse. Handlingsprogram för forskning. Ds 1995:30. Stockholm: Fritzes. Amnå, E. l995b, "Det mångtydiga mellanrummet. Några utländska forskningsimpulser, 119-171 i Amnå, E. red, Medss mänsklighet hyra Åtta forskare Öreatt om ideell verksamhet. bro: Libris. Aronsson, P. 1995, "Vem får med och hur Om delakvara tighet i historien", 35-61 i Trädgårdh, L. red, Civilt ss samhälle kontra oflentlig sektor. Stockholm: SNS Förlag. Arvidsson, H. L. Bemtson L. Dencik 1994, Modernisering och - välfärd om stat, individ och civilt samhälle i Sverige. Stock- holm: City University Press. Aucoin, P. 1990, Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums", Governance: An International Journal of Policy and Administration. Vol. No. Balmér, B B. Gabrielii, T. Kertész, A. Mueller, R. Ögren 1992, - Kommunal service i former. Stockholm: Almqvist Wiksell. nya Bay, C. 1965, Politics and Pseudopolitics: A Critical Evaluation of Some Behavioral Litterature, American Political Science Review, ss 39-51. Bennet, R.J. 1993, "Local government in Europe: dicommon rections of change, ss 1-27 i Bennet, R.J. ed., Local Government in the New Europe. London: Belhaven Press. Birgersson, B O. Westerståhl 1989, Den svenska folkstyrelsen. - Stockholm: Publica. Bjurulf, B. 1996, Kommunal verksamhet i förändring", 1-7 i ss Välfärd i förändring. En lägesrapport. Svenska Kommunförbundets FoU-råd. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Blau, P.M. M.W. Meyer 1987, Bureacracy in Modern Society. - New York: Random House. Blom, A.P. 1994, Kommunalt chefskap. En studie om ansvar, ledarskap och demokrati. Lund: Dialogos.

98 Bilaga I SOU 1996: 169

Blomquist, C. 1996, I marknadens namn. Mångtydiga reformer i svenska kommuner. Stockholm: Nerenius Santérus Förlag. Bogason, P. 1993, "The Institutional Development of Danish Human Services", paper for the Conference on new forms of organizations in local government, Oslo, Norway, August 19-21, 1993. Bogason, P. 1996, kommande, "Changes in Local government in Scandinavia: Towards Organizational Differentiation, in Hesse

Toonen eds, Yearbook of Comparative Government and - Public Administration. Vol II. Bolman, L.G. T.E. Deal 1995, Nya perspektiv på organisation

och ledarskap. Artisteri, valmöjligheter och ledning. Lund: Studentlitteratur. Bostedt, G. 1995, "Partiemas förändringsbenägenhet och fömyelsen det lokala medborgarstyret", ss 13-27 i Mitt i

av opinionen. Sundsvall: Mitthögskolan. KVC-serien Brunsson, N. S. Jönsson 1979, Beslut och handling. Om politik-

-

inflytande på politiken. Stockholm: LiberFörlag. ers Brunsson, N J.P. Olsen 1990, "Kan organisationsformer

väljas, kap 1 i Brunsson, N. J.P. Olsen red, Makten att re-

formera. Stockholm: Carlssons. Burns, D. R. Hambleton, P. Hogget 1994, The Politics of De-

centralisation. Revitalisering Local Democracy. London: Macmillan. Bäck, H. A. Håkansson, red. 1994, Väljare i kommunalvalet. Om

missnöje, misstroende och politisk kultur. Stockholm: SNS Förlag. Caiden, G.E. 1991, Administrative Reform, ss 367-380 i Farazmandi, A. ed, Handbook of Comparative and Development Public Administration. New York: Marchel Dekker. Carlsson, L. 1993, Samhällets oregerlighet. Organisering och policyproduktion i näringspolitiken. Stockholm: Symposion Graduale. Clark, M. Stewart 1993, Verksamhetsledning i kommuner. Ett

helhetsperspektiv. Lund: Studentlitteratur. Dagens Nyheter, 8 april 1996. Dahl, L. 1994, Hem till kommunen Det svenska lokalstyrets för-

. fall och återkomst. Stockholm: Brombergs. Dahlkvist, M. 1984, Jürgen Habermas teori om privat och offent1igt"’, i-xxxvii i Habermas, J Borgerlig offentlighet. Lund:

s

., Arkiv förlag. Dahlkvist, M. U. Strandberg 1995, Den kommunala

självstyrelsens rötter och framtid. Idéer och värdemönster i ett historiskt perspektiv", 13-33 i Lokal demokrati möjlighet

ss -

Bilaga I 99

eller hot En idéskrift om den kommunala självstyrelsen. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Departementserien Ds, 1991:18, 1994:123. Easton, D. 1965, A Framework for Political Analysis. London:

Prentice-Hall. Elander, S. Montin 1990, Decentralisation and Control:

central-local government relations in Sweden. Policy ana Politics, Vol. 18, No ss 165-180.

Engelau, P. red 1991, Självständiga kommuner. Mer medbor-

garmakt i kommunema. Medborgarnas offentliga utredningar

1991:3. Stockholm: Timbro. Eriksen, E. O. 1993, Den oflentlige dimensjon. Verier og styring i

offentlig sektor. Oslo: Tano. Femler, K. 1996, Mångfald eller likriktning. Effekter av en

avreglering. Stockholm: Nerenius Santérus Förlag. Fischer, F. 1990, Technocracy and the Politics of Expertise. Lon-

don: SAGE. Flyvbjerg, B. 1993, Rationalitet magt. Bind Det konkretes

og

videnskab. Köpenhamn: Akademisk Forlag. Fridolf, M. 1996a, Konkurrensutsättning i Stockholms stad inom

äldreomsorgen politiskt-demokratiska aspekter. SOU

-

1996:169, bilaga IV. Fridolf, M. 1996b, "Samarbete, samverkan och samordning av

insatser och resurser mellan olika huvudmän. En jämförelse mellan två kommuner", kap. 12 i SOU 1996:169, bilaga V.

Gaventa, 1987, "Makt och deltagande, i Petersson, O. red,

Maktbegreppet. Stockholm: Carlssons. Gidlund, G. 1992, Partiernas Europa. Stockholm: Natur och

Kultur. Gidlund, 1993, Den nya politiska konserten. Malmö: Liber-

Hermods. Gidlund, G. B. Hallin 1996, Kommunal demokrati genom

-

politisk konkurrens", ss 29-38 i Kommunal självstyrelse och lo-

kal demokrati. En lägesrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Gilljam, M. S. Holmberg 1993, Väljarna inför 90-talet. Stock-

-

holm: Norstedts Juridik. Gilljam, M. T. Möller 1996, "Från medlemspartier till väljar-

-

partier. Det svenska partiväsendet i förändring. Rapport till

Demokratiutvecklingskommittén. Stencil, maj 1996. Gustafsson, G. et 1981, KPP-projektet kommunal demokrati

om och planering. Stockholm: Byggforskningsrådet. Rapport R5:1981.

Habennas, 1984, Borgerlig offentlighet. Lund: Arkiv förlag.

100 Bilaga I

Habermas, 1994 Citizenship and national identity, i Steen-

bergen, B. v ed, The Condition of Citizenship. London: SAGE Publication.

Ham, C. M. Hill 1984, The Policy Process in Modern Capitalist

-

State. London: Wheatheaf Books. Hansson, L. J-I. Lind 1993, Beställar-utföraremodellen några

- -

erfarenheter från teknisk verksamhet", 129-145 i Collin, S-O.

ss

L. Hansson red., Kommuner och landsting i förändring.

-

Lund: Studentlitteratur. Held, D. 1987, Models of Democracy. Cambridge: Polity Press. Herlitz, U. 1995, "Lokala utvecklingsgrupper i Sverige". Del-

rapport En studie av 31 mycket aktiva grupper samman-

ställning av enkätsvar. Stockholm: Folkrörelserådet Hela Sverige skall leva.

Hermansson, 1986, Demokrati i västerländsk mening",

Statsvetenskaplig Tidskrift, 1986, ss 253-264. Hermansson, 1992, Introduktion, ss 199-224 i Idéer om

demokrati. Volym 5 i Tidens idéserie. Stockholm: Tidens förlag Hinnfors, M. Oskarson 1995, "Den goda modern och den

-

missnöjde fadern", ss 87-96 i Nilsson, L. red Viistsvensk

horisont. Samhälle Opinion Massmedia. Rapport nr 14.

- -

Göteborg: Göteborgs universitet. Hirschman, A. O. 1970, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to

Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge: Har-

vard University Press. Hjem, B. 1985, "Implementationsforskning låt Weber möta

-

Durkheim". Statsvetenskaplig Tidskrift, 4 1985, ss 293-305. Hjem, B. 1992, "Svenskt paradigmskifte: organisering av lokal

generalistkompetens. Förslag till forskningsuppgifter till

Civildepartementet. Umeå: Umeå universitet, Implementationsforskning. Stencil 1993-04-03.

Hjem, B. 1994, "Staten saknar kompetens och ödmjukhet där-

-

till. Kommunaktuellt, Nr 35, 10 november 1994. Hjem, B. 1995, Självförvaltning eller lokal demokrati Svensk

kommunal självstyrelse inom EU. Erfarenheter från Belgien, England, Holland, Tyskland och Österrike. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

Hjem, B 1995a, För Vem Arbetslösa ensamstående

gruppen

mödrar. Arbetsrapport nr Rapportserie Lokal utvärdering av

4 S. Bohuslandstinget, Bohusläns Allmänna Försäkringskassa,

Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Hjem, B 1995b, För Vern’ gruppen Rygg och nackdiag-

noser. Arbetsrapport nr Rapportserie Lokal utvärdering av 4

Bilaga 101

S. Bohuslandstinget, Bohusläns Allmänna Försäkringskassa, Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Hjem, B. C. Hull 1983, "Going Interorganisational: Weber

meets Durkheim, Scandinavian Political Studies. Vol

ss 197-212. Hoff 1993, "Medborgerskab, brugerroller magt", 75-

og ss

, 106 i Andersen, J A-D. Christensen, K. Langberg, B. Siim och

- L. Torpe, Medborgerskab Demokrati politisk deltagelse.

- og Köpenhamn: Systime. Holmberg, S. 1993, "Kommunala väljare, finns dom, ss 11-18 i Nilsson, L. red, Västsvensk opinion. Göteborg: SOMinstitutet, Göteborgs Universitet. Hood, C. M. Jackson 1991, Administrative Argument. Aldershot:

- Dartmouth. Håkansson, A. 1995, Kris för de svenska partiema, 45-51 i

ss Statsvetenskaplig Tidskrift, årg

98, nr Håkansson, A. red. 1996, Folket och kommunerna. Systemskiftet som kom av sig. Bokmanus. Stencil. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Jacobsson, B. red. 1994, Organisationsexperiment i kommuner och landsting. Stockholm: Nerenius Santérus förlag. Jacobsson, B. 1996, Local governments and institutional change. SCORE Rapportserie 1996:2. Stockholm: SCORE. Jacobsson, B. K. Sahlin-Andersson 1995, Skolan och det

- nya verket. skildringar från stymingens och utvärderingarnas tidevarv. Stockholm: Nerenius Santérus förlag. Jansson, D. A. Forssell 1995, "Ord som fängslar: Om kommu-

nernas företagisering". Statsvetenskaplig Tidskrift, Årgång 98 nr

ss 346-361. Johansson, A. 1995, Att styra med och mot mål och resultat. Förändrad styrning offentlig verksamhet. Örebro: Novemus,

av Högskolan i Örebro. Rapport 1995:3. Johansson, A. 1996, "Staten i den kommunala verksamheten, kap. 2 i SOU 1996:169, bilaga II. Johansson, S. 1995, Verksamhetsbedömning i mjuka organisationer. Om kommunala ledares Verksamhetsinformation och försök att finna mått effektivitet inom social service. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet. Johansson, A. K. Kronvall, H. Jansson, Ulla Lindström 1994,

- Nya driftsformer i kommuner och landsting. Stockholm: Trygghetsfonden för kommuner och landsting. Rapport 22/94. Jones, B. D. 1995, "Bureaucrats and Urban Politics: Who

controls Who Benefits‘, ss 72-95 i Judge, D. G. Stoker H.

- Wolman eds, Theories of Urban Politics. London: SAGE.

102 Bilaga I

Jordan. G. 1990, Sub-Govemments, Policy Communities and

Networks. Refilling the Old Bottles. Journal of Theoretical Politics. Vol. 2 No. ss 319-338.

Jönsson, S. 1989, Kommunal organisation från programbudg-

-

etering till kommundelsnämnder. Lund: Studentlitteratur. Kaase, M. K. Newton 1995, Beliefs in Government. Oxford:

-

Oxford University Press. Karlsson, O. 1995, Att utvärdera mot vad Stockholm: HSL

-

Förlag. Kilander, S. 1991, Den nya staten och den gamla. En studie i

ideologisk förändring. Studia Historica Upsaliensia. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Kfakta94, Kommundatabas sammanställd av Leif Johansson,

Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. Kommunaktuellt, 1993:3; 1994:1; 1996:22; 1996:25; 1996:26. Kooiman, 1993, "Social-Political Governance: Introduction,

pp 1-6 i Kooiman, ed, Modern Governance. New Govemment Society Interactions. London: SAGE.

-

Kooiman, ed 1993, Modern Governance. New Government

-

Society Interactions. London: SAGE. Larsen, H.O. A. Offerdal 1994, Demokrati deltakelse i kom-

- og

Norsk lokalpolitikk i nordisk lys. Oslo: KS-

munene.

forskning/Kommuneforlaget. Laffin, M. 1986, Professionalism and Policy: The Role of the

Professions in the Central-Local Government Relations. Alder-

shot: Avebury. Leach, S. Stewart K. Walsh 1994, The Changing Organisa-

- tion and Management of Local Government. London: Macmillan.

Leffler, M. 1996, "Två steg fram ett tillbaka. Erfarenheter från

landsting med beställar-utförarmodell", kap. 6 i SOU 1996:169, bilaga V.

Lidström, A. C. Hudson 1995, Skola i förändring. Decentralis-

ering och lokal variation. Stockholm: Nerenius Santérus förlag.

Lindbom, A. 1995, Medborgarskapet i välfärdsstaten. Föräldrain-

flytande i skandinavisk grundskola. Acta Universitatis Upsalien-

sis. Uppsala: Uppsala universitet. Lindroth, B. 1975, Bingo En kritisk granskning av folkrörelsema

i Sverige 1950-1975. Stockholm: Prisma. Lindquist, U. S. Losman 1991, 1991 års kommunallag. En

-

handbok med lagtext och kommentarer. Stockholm: Publica. Lundquist, L. 1991, Förvaltning och demokrati. Stockholm:

Norstedts.

Bilaga I 103

Lundquist, L. 1992, Förvaltning, stat och samhälle. Lund: Studentlitteratur. Lundquist, L. 1993, Det vetenskapliga studiet politik. Lund:

av Studentlitteratur. Lundquist, L. 1994, Statsvetenskaplig förvaltningsanalys. Problem, trender och Lund: Studentlitteratur.

program. Lundqvist, L. 1995, Kommunal samverkan: Ett strategival i tiden", ss 110-134 i Lundqvist, L. Pierre 1995,

- red

Kommunal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur. March, G. P. Olsen 1989, Rediscovering Institutions. The

- Organizational Basis of Politics. New York:

The Free press. Marshall, T. H. 1964, Class, Citizenship and Social Development.

Chicago: Chicago University Press.

Miller, T. 1988, Consulting citizens in Sweden. Planning participation in context. Stockholm: Statens råd för Byggforskning. Miller, D. 1995, "Citizenship and Pluralism, i Political Studies. Vol. XLIII. Molin, B. L. Månsson L. Strömberg 1979, Ofientlig för-

- -

valtning. Stats- och kommunalförvaltningens struktur och funk-

tioner. Stockholm: Bonniers. Montin, S. 1990, "Den kommunala multiorganisationen. Om

nya normer och institutioner i kommunerna under 1980-talet. Statsvetenskaplig Tidskrift, 3 1990, 247-260.

ss Montin, S. 1992, Privatiseringsprocesser i kommunema teore-

tiska utgångspunkter och empiriska exempel". Statsvetenskaplig Tidskrift 1992, årg 95 31-57.

nr ss Montin 1993a, i samarbete med M. Fridolf och T. Sköldborg,

Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting.

SOU 1993:73. Stockholm: Allmänna förlaget. Montin, S. 1993b, Svenska kommuner i omvandling. Artiklar och

uppsatser som ingår i sammanläggningsavhandling i statskun-

skap: Swedish Local Government in Transition: A matter of

rationality and legitimacy. Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro. Rapport 1993:1.

Montin, S. 1995a, Kommunala organisationsförändringar,

ss 13-40 i Lundqvist, L. Pierre red, Kommunal förvaltning-

spolitik. Lund: Studentlitteratur. Montin, S. 1995b, "Det första halvåret med 4 S. Arbetsrapport

nr Rapportserie Lokal utvärdering 4 S. Bohuslandstinget,

av Bohusläns Allmänna Försäkringskassa, Stenungsunds kommun. Stenungsund: Stenungsunds kommun. Montin, S. Olsson 1994, Demokrati och legitimitet i landstin-

gen. Slutrapport från projektet Politikerrollen i landstingen. Örebro: Novemus, Högskolan i Örebro. Rapport 1994:2.

104 Bilaga I SOU 1996: 169

Montin, S. Elander 1995, "Citizenship, consumerism and

- Local Government in Sweden. Scandinavian Political Studies, Vol. 18, No. ss 25-51. Montin, S. Olsson H. Pettersson 1996, Fullmäktige under

- förändring En studie uppdraget, relationerna och arbetsfor-

av mema, kap. 3 i SOU 1996:169, bilaga V. Möller, T. 1994, "Partiernas roll i en förändrad demokrati", ss 17-36 iDemokratin i våra händer. Stockholm: Landstingsförbundet/Svenska Kommunförbundet. Möller, T. 1996, Brukare och klienter i välfärdsstaten. Om missnöje och påverkansmöjligheter inom barn- och äldreomsorg. Stockholm: Publica. Nilsson, G. B. 1967, Självstyrelsens problematik. Undersökningar i svensk landstingshistoria 1839-1928. Uppsala: Uppsala universitet. Historiska institutionen. Nilsson, L. 1995, "Medborgama och servicedemokratin, ss 183-197 i Rothstein, B. B. Särlvik red, Vetenskapen om poli-

tik. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Nilsson, P. 1996, Kommunala och alternativa driftsformer. En jämförande fallstudie av barnomsorg, grundskola och äldreom-

inom kommun och mellan två kommuner, kap. 8 i sorg en SOU 1996:169, bilaga V. Norell, P O. 1989, De kommunala administratörerna. En studie av

politiska aktörer och byråkratiproblematik. Lund: Studentlit-

teratur. Nozick, R. 1974, Anarchy, State and Utopia. New York: Basic Books. Offerdal, A. 1992, Den politiske kommunen. Oslo: Det Norske Samlaget. Olsen, P. 1990, Demokrati på svenska. Stockholm: Carlssons. Olsson, 1995, Den lokala näringspolitikens politiska ekonomi. En jämförande kommuntypsstudie. Örebro: Högskolan i Örebro. Örebro Studies 12. Olsson, S. Montin 1996, "Lokal demokratipolitik drivkraf-

- ter och lärprocesser", 7-16 i Kommunal självstyrelse och lokal

ss demokrati. En lägesrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. - Pateman, C. 1970, Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press. Persson, G. 1996, Kollektivt inflytande i kommunal verksamhet

exemplet föräldramedverkan i grundskolan", kap. 13 i SOU - 1996:169, bilaga V.

SOU 1996: 169 Bilaga I 105

Petersson, O. 1991, Makt. En sammanfattning maktutredninav gen. Stockholm: Allmänna förlaget. Petersson, O. 1992, Kommunalpolitik. Stockholm: Publica. Petersson, O. D. Söderlind 1993, Förvaltningspolitik. Andra upplagan. Stockholm: Publica. Petersson, O A. Westholm, G. Blomberg 1989, Medborgarnas makt. Stockholm: Carlssons. Pettersson, H. 1996 "Förändrad politisk styrning En jämförande studie av nämndsammanslagningar, kap. 5 i SOU 1996:169, bilaga V. Pfeffer, G. R. Salancik 1978, The External Control Organi-

- of

zations. A Resource Dependance Perspective. New York: Harper Row. Pierre, red 1991, Självstyrelse och omvärldsberoende. Studier i lokal politik. Lund: Studentlitteratur. Pierre, 1994, Den lokala staten. Den kommunala självstyrelsens förutsättningar och restriktioner. Stockholm: Almqvist Wiksell. Pierre, 1995, Den kommunala politiken: Problem eller lösning, ss 96-109 i Lundqvist, L. Pierre red, Kommu- nal förvaltningspolitik. Lund: Studentlitteratur. Pierre, A. Widfeldt 1994, "Partikris i Sverige, 41-45 i - ss

Statsvetenskaplig Tidskrift,

årg 98, nr Premfors, R. Sandqvist, M. Sanne 1994, Demokrati i storstad. - Stadsdelsnämnder i Stockholm. Stockholm: Carlssons. Propositioner. 1975/76:187, 1986/87:28, 1986/87:91, 1990/91:117, 1993/94:188, 1995/96:157. Putnam, R. D. 1993, Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. New Jersey: Princeton University Press. Ranson, S. Stewart 1989, "Citizenship and Government: - Challenge for Management in the Public Domain, 5-24 i Pos litical Studies. Vol 37. Regeringens skrivelse 1995/96:194. Utvecklingen inom den kommunala sektorn. Rombach, B. 1991, Det går inte med mål Lund: Studenatt styra tlitteratur. Rombach, B. K. Sahlin-Andersson red 1995, Från sanning- ssökande till styrmedel. Moderna utvärderingar i offentlig sektor. Stockholm: Nerénius Santérus förlag. Roos, T. 1992, Beställar-utförarmodeller i rättsligt perspektiv. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Rose, L. 1995a, Consumer, taxpayer, citizens. An Inquiry in Democratic Citizenship in the context of Local Government. Working Paper from the project Consumer, taxpayers, citizens

The individuals relations to local government. Oslo: Oslo universitet. Statsvetenskapliga institutionen. Rose, L. 1995b, "Studiet av det kommunala medborgarskapet i Norden: Har vi overhode sagt noe nytt, Norsk Statsvitenskapelig Tidskrift, 4/95, ss 314-334. Rosenberg, G. 1993, Medborgaren som försvann. Stockholm: Moderna tider. Rothstein, B. 1992, Den korporativa staten. Stockholm: Norstedts. Rothstein, B. 1994, Vad bör staten göra Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. Stockholm: SNS Förlag. Rothstein, B. red 1995, Demokrati dialog. Demokratirådets som rapport 1995. Stockholm: SNS Förlag. Røvik, K.A. 1992, "Vitenskap eller moter En kunskapsso- ciologisk analyse konsulenters organisajonskompetanse, av Nordisk Administrativt Tidskrift, 2 1992, 73 årgång, pp 130-148. Sabine, G. H. 1961, A History of Political Theory. Third Edition. London: George G. Harrap Co. Sannerstedt, A. 1984, "Statsvetenskap, socialt arbete och implementering av socialtjänstreformen", ss 231-243 i Statsvetenskaplig Tidskrift, 3/1984. Sannerstedt, A. M. Sjölin 1994, "Folkstyrets problem", ss 88- - 123 i Sannerstedt, A. M. Jerneck red, Den moderna demok- ratins problem. Lund: Studentlitteratur. SCB Statistiska Centralbyrån 1990, Offentliga sektorn. Utveckling och nuläge. Stockholm: Statistiska Centralbyrån. SCB Statistiska Centralbyrån 1995, Allmänna valen 1994. Del Kommunala valen den 18 september 1994. Sehested, K. 1995, Brugerinflytande i kommunerna. Köpenhamn: Det samfundsvidenskaplige fakultets reprocenter. Sehested, K. E. Sørensen 1996, Professionelle og brugere i - folkskolen. Offentlig sektor. Vilkor og fremtid. Köpenhamn: Köpenhamns universitet. Sejersted, F. 1984, Demokrati och rettsstat. Oslo: Universitetsforlaget. Sharpe, L. 1970, "Theories and Values of Local Government, Political Studies, Vol. XVII, No. ss 153-174. Shaw, C. K. Y. 1992, Hegels’s Theory of Modern Bureaucracy, 381-389 i American Political Science Review. Vol. 86, ss No Skok, E. 1995, "Policy Issue Networks and the Public Policy Cycle: A Structural-Functional Framework for Public Administration, 325-332 i Public Administration Review, Vol. 55, ss No.

SOU 1996: 169 Bilaga I 107

Skolverket 1995, Beskrivande data skolverksamheten 95.

om

Skolverkets rapport nr 75. Stockholm: Liber Distribution. Skolverket 1996, Att välja skola eflekter valmöjligheter i

- av

grundskolan. Skolverkets rapport 109. Stockholm:

nr

Skolverket. Socialstyrelsen 1995, Socialtjänsten och de styrformerna.

nya

Socialstyrelsen följer och utvärderar. 1995:1. Stockholm:

upp

Socialstyrelsen. Statens Offentliga Utredningar SOU, 1974:99; 1984:39; 1985:28;

1989:108; 1990:44; 1991:98; 1993:90; 1995:103; 1995:142; 1996:66; 1996:129.

Statskontoret 1996a, "Kostnader och organisation i kommu-

nerna", kap 2 i SOU 1996:169, bilaga V. Statskontoret 1996b, "Statlig styrning kommunal verksam-

av

het, kap. 2 i SOU 1996:169, bilaga II. Steenbergen, B. v 1994, "The Condition of Citizenship: An In-

troduction, s 1-19 i Steenbergen, B. v ed, The Condition of

Citizenship. London: SAGE Publication. Stockholms stad 1996, "Upphandling 96 förslag till strategi för

-

anbudsupphandling i Stockholms stad. Finanskontorets tjän-

steutlåtande. Stoker, G. 1995, "Regime Theory and Urban Politics", ss 54-71

in Judge, D. G. Stoker H. Wolman eds, Theories of Urban

- Politics. London: SAGE.

Stone, C. N. 1989, Regime Politics. Goveming Atlanta, 1946-

1988. Lawrence: University Press of Kansas. Strandberg, U. 1995, Självständighet eller statsbundenhet. Den

kommunideologiska idédebatten 1962-1974. Göteborg: CEFOS, Göteborgs universitet. Rapport

Strandberg, U. 1996, I den författningspolitiska debattens från-

varo. Behövs kommuner i svensk demokrati, 17-27 i Kam-

ss

munal självstyrelse och lokal demokrati. En lägesrapport. Stock-

holm: Svenska Kommunförbundet. Strömberg, H. 1992, Kommunal rätt. Malmö: Almqvist Wiksell. Strömberg, L. P O. Norell 1982, Kommunalförvaltningen. Ds

-

Kn 1982:8. Stockholm: Allmänna Förlaget. Svenska Dagbladet, 18/2 1996. Svensson, L.G. 1991, "Det offentliga tjänstearbetets styrbarhet,

ss 191-215 i Olsson, S.E. G. Therbom red Vision möter verk-

lighet. Om social styrning och faktisk samhällsutveckling. Stockholm: Allmänna Förlaget.

Svenska Kommunförbundet 1993, 90-talets byapolitik. Erfaren-

heter av ett kommunprojekt. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

i i

108 Bilaga I SOU 1996: 169

Svenska Kommunförbundet 1994a, Hur skall vi ha t Stockholm:

Svenska Kommunförbundet. Svenska Kommunförbundet 1994b, Kommunal självstyrelse

-

huvudrapport. Programberedningen för kommunal självstyrelse.

Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Sveriges Land och Folk 1901. Szücs, S. 1993, Images of the Swedish Welfare State in Transition.

Changing Values Among Swedish Local Political and Adminis-

trative Leaders Between 1984 and 1991. Licentiatuppsats i stat-

skunskap. Goteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs

universitet. Mars 1993. Söderlind, D. O. Petersson 1988, Svensk förvaltningspolitik.

-

Andra upplagan. Uppsala: Diskurs. Sørensen, E. 1995, Democracy and Regulation in Institutions of

Public Governance. Ph.D. thesis. Köpenhamn: Institutet för

Statskunskap. Thompson, D. 1967, Organizations in Action. New York: Mac

Graw-Hill. Vadsbolaget 1996, Utvärdering av Vadsbolagets verksamhet

1994-1995. Mariestad: Vadsbolaget. Stencil. Wallenberg, 1994, Kommunernas framtid. Stockholm: Publica. Wallin, G. H. Bäck, M. Tabor 1981, Kommunalpolitikerna. Rek-

-

rytering arbetsförhållanden funktioner. Del Ds Kn

- -

1981:17. Stockholm: LiberFörlag. Walzer, M. 1989, Citizenship, s 211-219 i Ball, T. Farr och

- R. L. Hanson eds, Political innovation and conceptual change. Cambridge: Cambridge University Press.

Weber, M. 1977, Vetenskap och politik. Goteborg: Bokförlaget

Korpen. Weber, M. 1983, Ekonomi och samhälle. Förståendesociologins

grunder. Del Sociologiska begrepp och definitioner. Lund: Argos.

Weick, K. 1976, "Educational Organizations as Loosly Coupled

Systems, Administrative Science Quarterly, 21, pp 1-19. Wergenius, H. 1966, F6rva1tningsstruktur och maktfordelning,

ss 87-113 iWallin, G. H.G. Andersson, N. Andrén, Kommu-

-

nerna i förvandling. Stockholm: Almqvist Wiksell. Westerståhl, 1956, Servicedemokrati, Dagens Nyheter, 4

augusti 1956. Westerståhl, 1993, Po1itikerro11en i ett tidsperspektiv, ss 165-

178 i Varför behöver kommunerna politiker Göteborgs

Förorters Förbund. Stockholm: Publica. Westerståhl, 1995, Servicedemokratins fall", Göteborgs-

Posten, 30 juli 1995.

Bilaga 109

Westerståhl, 1995, Rollen stadsdelspolitiker, 19-38 i

som ss f

Jönsson, S. S. Rubenowitz, Westerståhl red, Decentraliserad

kommun. Exemplet Göteborg. Stockholm: SNS Förlag.

Westerståhl, F. Johansson 1981, Medborgarna och kommunen.

- Studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse. Ds Kn 1981:12.

Viklund, P. 1996, "Mellan politik och marknad. Traditionell

förvaltningsstruktur i jämförelse med beställar/utförarorganisation, kap 7 i SOU 1996:169, bilaga V.

Örebro kommun 1995, Medborgarmakt iÖrebro. Om

vardagslivets organisering i närsamhället". Ett idé- och diskussionsmaterial.

.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolan hur går det U. 26. Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. K. . - Samverkansmönsteri svenskforsknings- 27. En strategiför kunskapslyftoch livslångt lärande. . finansiering.U. U. 3. Fritid i förändring. 28.Detforskningspolitiskalandskapeti Norden Om kön och fördelningavfritidsresurser.C. 1990-talet.U. 4. Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför 29.ForskningochPengar.U. regeringskonferensen1996.UD. 30. Borgenårsbrotten enöversynav ll kap.

- 5. Politikområdenunderlupp. FrågoromEU:s första brottsbalken.Fi. pelareinfor regeringskonferensen1996.UD. 31.Attityder ochlagstiftning i samverkan 6. Ett år medEU. Svenskastatstjänstemäns + bilagedel.C. erfarenheteravarbeteti EU. UD. 32.Mössochmänniskor.Exempelpå bra 7. Av vitalt intresse.EU:s utrikes-och IT-användningbland barn och ungdomar.SB. säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.UD. 33. Banverketsmyndighetsrollm.m. K. Batterierna enladdadfråga.M. 34.Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.+ A.

- 9. Omjärnvägenstrañkledningm.m. K. 35.Kriminalunderrättelseregister 10.Forskningför vår vardag.C. DNA-register. Ju. 11.EU-mopeden.Ålders-ochbehörighetskravför 36.Högskolai Malmö. U. två-och trehjuligamotorfordon.K. 37.Sverigesmedverkani FN:s familjeår. S. 12.Kommunerochlandstingmedbetalnings- 38. Nationalstadsparker.M. svårigheter.Fi. 39. Rapportfrån klimatdelegationen1995. 13.Offentlig djurskyddstillsyn.Jo. Klimatrelateradforskning. M. 14.Budgetlag regeringensbefogenheterpå 40. Elektroniskdokumenthantering.Ju.

fmansmaktensområde.Fi. 41. Statensmaritima verksamhet.Fö. 15.Union för bådeöstochväst.Politiska, rättsliga 42.Demokratioch öppenhet.Omfolkvalda parlament och ekonomiskaaspekteravEU:s sjätte ochoffentlighet EU.i UD. utvidgning. UD. 43.Jämställdheteni EU. Spelregleroch 16.Förankringoch rättigheter.Om folkomröstningar, verklighetsbilder.UD. utträdesrätt,medborgarskapochmänskliga 44.Översyn skatteflyktslagen.

av rättigheter EU. UD.i Reformeratförhandsbesked.Fi. 17.Bättretrafik medväginformatik.K. 45. Presumtionsregelni expropriationslagen.Ju. 18.Totalförsvarsplilctigam95. Förslagomjobb/studier 46. Enskildavägar.K. efter muck,bostadsbidrag,dagpenning, 47.Cirkelsamhället.Studiecirklarsbetydelserför försäluingar. Fö. individ och lokalsamhälle.U. 19.Sverige,EU ochframtiden. EU 96-kommitténs 48. ShapingSustainableHomesin an Urbanizing bedömningarinför regeringskonferensen1996. World. SwedishNational Reportfor HabitatII. N. UD. 49. Reglerför handelmedel. N. 20. Samordnadrolltördelning inom teknisk forskning. 50. Förbudmotvapenpå allmän platsm.m. Ju. U. 51.Grtmdläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäk- 21.Reform ochförändring. Organisationoch ring alternativoch förslag. A.

verksamhetvid universitetoch högskolorefter 52. Preciseringavhandelsändamåleti detaljplan.M. 1993års universitets-ochhögskolereform.U. 53. Kalkningavsjöar ochvattendrag.M. 22. Inflytande riktigt Om eleversrätt till 54.Kooperativa möjligheteri storstadsområden.

inflytande,delaktighetochansvar.U. 55. Sverige,framtidenoch mångfalden.A. 23.Kartläggningochanalysavdenoffentliga sektorns 55.Påväg motegenföretagande.A. upphandlingav varor och tjänstermed 55. Vägarin i Sverige.A. miljöpåverkan.N. 56.Hälftenvore nog omkvinnor ochmän

- 24.Från Maastrichttill Turin. Bakgrundoch övriga 90-taletsarbetsmarknad.A. EU-ländersförslagoch debattinför 57.Pensionssamordningför svenskari EU-tjärtst.Fi. regeringskonferensen1996.UD. 58. Finansieringenavdet civila försvaret.Fö. 25.Från massmediatill multimedia

att digitaliserasvensktelevision.Ku.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

59. Europapolitikenskunskapsgrund. 86. Utveckladsamordninginom detcivila försvaret

Enprincipdiskussionutifrån och fredsräddningstjänsten.Kartläggning,

EU96-kommitténserfarenheter.UD. övervägandenochförslag. Fö.

60. Miljö ochjordbruk. Om EU:smiljöregler och 87.Tredimensionellfastighetsindelning.Ju.

utvidgningenseffekter på dengemensamma .Kameraövervakning Ju.

jordbrukspolitiken.UD. 89.Samverkanmellanhögskolanoch desmåoch

6l.O1ikaländer olika takt. Om flexibel integration medelstoraföretagen.N. ochförhållandetmellanstoraoch småstateri EU. 90.Sammanhålletstudiestöd.U.

UD. 9l. Denprivata värdensomfattningochframtida

62 EU, konsumenternaoch maten ersättningsformer En de nationella . - översynav Förväntningaroch verklighet. Jo. taxomaför läkareoch sjukgymnaster.S. - 63.Medicinskaundersökningari arbetslivet.A. 92.IT i miljöarbetet.M. 64.FörsäkringskassanSverige Översyn - av 93.Ny yrkestrafiklagstiftning.K. socialförsäkringensadministration.S. 94. Nationellteleadresskatalog.K.

65.AdministrationenavEU:s jordbrukspolitik 95. Botniabanan.K.

i Sverige.Jo. 96.Strukturförändringoch besparing.

66 Utvärderatpersonval.Ju. Enuppföljning genomfördaförändringar . av 67. Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader. inom försvarsmaktensledningsorganisation.Fö.

Fi. 97. Effektivare försvarsfastigheter

68.Någrafolkbokföringsfrågor.Fi. Utvärdering reform. Fö. av en .Kompetensochkapital+ bilaga. N. 98.Vem styr försvaret Utvärdering av 70. Samverkanmellanhögskolanoch näringslivet.N. effektema LEMO-reformen. Fö. av 71.Lokal demokratiochdelaktighet Sverigesstäderi 99. Avveckling med inlärning.Erfarenheterfrån

ochlandsbygd.In. LEMO-reformensaweckling personal.Fö. av 72.Rättspsykiatrisktforskningsregister.S. för skattebetalningar.Del A. 100.Ett nytt system 73.Svenskkämteknisktillsynsverksamhet. Ett nytt systemför skattebetalningar.Del B.

Volym l Engranskning.M. Författningsförslag,författningskommentarer - 73. SwedishNuclearRegulatoryActivities. ochbilagor. Fi.

Volume 1 An Assessment.M. 101.Kämavfall teknik och platsval.KASAMs - - 74.Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. yttrandeöver SKBsFUD-Program95. M.

Volym 2 Faktaredogörelser.M. 102.TUFF Teckenspråksutbildningför föräldrar. U. - - 74.SwedishNuclearRegulatoryActivities. 103.Miljöbalken. Enskärptoch samordnad

Volume2 Descriptions.M. miljölagstiftning för hållbarutveckling. - en 75.Värden i folkhögskolevärlden.U. Del 1och 2. M.

76. EU:sregeringskonferens procedurer,aktörer, 104.Konsumentskyddpå elmarknaden.C. formalia.Sammanfattningavett seminariumi 105.Att främja donationertill universitet

april 1996.UD. och högskolor. U.

77.Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti 106.EU och Sverige frân Kiruna till Malmö. - Sverige.Fi. Sammanfattning fyra regionalamöten av 78.Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelning 1995-96.UD.

och finansiering.N. 107.Union gränser konsekvenser,möjligheter, utan - 79.Översyn revisionsreglema.Fi. av problem. Sammanfattning ettav seminariumi 80.Viktigt meddelande. november1995.UD.

Radiooch TV i Kris och Krig. Ku. 108.Konsumenternaoch miljön. C.

81. Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.Fi. 109.Från äkerlottertill Paradis delbetänkande - ett 82 En översynavluft- sjö- och spártrafikens frän Utredningen universitetsfastigheter . om m.m. tillsynsmyndigheter.K. angáendeöverlâtelseroch tomträttsupplátelser av 83.Allmäntpensionssparande.S. vissahögskolefastigheter.Fi.

84.Ekobrottsforskning.Ju. 110.Inför ett Svensktkulturnät IT ochframtiden - 85. EgonJönsson enkartläggningavlokalasam- inom kulturomrädet.Ku. verkansprojektinom rehabiliteringsomrädet.S.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

ll .Bevakadövergång.Åldersgränserför 137.Kommunalförbundoch nämnd

ungaupp gemensam -

till 30 är. C tvâ former för kommunalsamverkan.ln. 112.Integreringavmiljöhänsyninom den statliga 138.Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens

förvaltningen.M. områdem.m. S. 113.En allmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch 139.Skatt avfall.Fi.

rehabilitering.Del l och 2. 140.K0:s biträde enskilda.In. 114 En körkortsreform.K. 141.Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård, m.m.

. l 15.Barnkonventionenoch utlänningslagen.S. 142.Länsstyrelsernasroll i infrastrukturplaneringen.K. 116.Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte- 143 Krock eller Om denmångkulturella

. möte-

utredningen.Fi. skolan.U. 117.Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.Fi. 144.Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel.N. 118.StationStockholmNord. K. 145.Arbetstid 119.Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företagsav längdförläggningoch inflytande + bilagedel.A.

inkomster. Fi. 146.Att återerövravardagen.S. 120.Högskolani Malmö slutbetänkande.U. 147.Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.M.

- 121.Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.K. 148.Översyn förvärvslagenochhyreslagen

av 122.Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkscirklar Borgenochpant.Ju.

och hantverksutövande.U. 149.Elberedskapen.Författningsfrágor.N, 123.iakttagelseroch förslagefter omstruktureringenav 150.En allmänochsammanhållenarbetslöshets-

försvaretsledningoch stöd. Fö. försäkring.A. 124.Miljö för enhållbarhälsoutveckling. 151 Bidraggenomarbete En antologi.S.

. -

Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram. 152.Gruvornaochframtiden.N.

Bilaga Miljörelateradehälsorisker.S. 153.Hållbarutvecklingi Sverigesskärgârdsorrtrâden.

Bilaga2. Aktörer ochverktygi miljöhälsoarbetet.S. M.

Environmentfor SustainableHealthDevelopment 154.Tre rapporteromstudiecirklar.U.

-

anAction Planfor Sweden.S. 155.Omtankaromvattendrag 125.Drogeri trafiken.Ju. ett nyttangreppssätt.M. 126.Dopingi folkhälsoperspektiv.DelA ochDelB. S. 156.Bostadspolitik2000 från produktions-till

- 127.Folkbildningensinstitutioner.U. boendepolitik Särtryck+ + Bilaga.In. 128.Skyddet kulturmiljön.Enöversyn 157 Översyn redovisningslagstiftningen.Ju.

av av . av kulturminneslagensbestämmelserombyggnader 158.SverigeochEMU. Fi. och kulturmiljöer, prästgårdar,kyrkstäderoch 159.Folkbildningen enutvärdering.U.

ortnamn.Ku. 160.Bouppteckningarocharvsskatt.Ju.

129.Denkommunalasjälvstyrelsenochgnmdlagen.In. 161.Rättattflytta enfrågaombemötande äldre.S.av

- 130.Detvå kulturema.RapporteravKlausRichard 162.Påmedborgarnasvillkor endemokratisk

-

Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStålvantsamtKent infrastruktur+ bilaga.In.

Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill 163.Behovochresurseri vården enanalys.S.

-

UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. 164.Livslångtlärandei arbetslivet steg vägenmot

- 131.Externvärderingavhot ochförmåga.Bilagormed ett kunskapssarnhälle.Ett diskussionsunderlag.U.

underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande 165.Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande

om SOU 1996:123.Fö. beskattning vägtrafiken.av K.

132.Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens 166.Lärareför högskolai utveckling.U.

metoderochresultat.Bilagormedunderlagsmaterial 167.Gyrrmasieutbildningför vissaungdomarmed till UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.Fö. funktionshinder.U.

133.Jämställdvård. Olikavård lika villkor. S. 168.Översyn PBL ochva-lagen.In.

av 134.Jämställdvård.Möteni vårdenur ett 169.Fömyelsen kommunerav ochlandsting.ln.

tvärvetenskapligtperspektiv.S. 169.Kommunalafömyelseproblem. 135.Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. En statsvetenskapligbetraktelse.Bilaga ln.

KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. S. 169.Kommunernaochdenstatligastyrningen. 136.EffekteravEU:sjordbrukspolitik.Jo. BilagaII. In.

Statens 1996

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

169.Budgetpolitik. En studieavbehovsbudgeteringi

tvâ decentraliseradeorganisationer.BilagaIII. In. 169.Konkurrensutsättninginomäldreomsorgeni

Stockholmsstad.Politisk-demokratiskaaspekter. BilagaIV. In.

169.Förändringsmodellerochförändringsprocesseri

kommunerochlandsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. In.

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Olika länder olika takt. Om flexibel integration och förhållandetmellanstoraoch småstateri EU. Mössoch människor.Exempel bra 61 IT-användningbland barn ochungdomar.32 EU:sregeringskonferens procedurer,aktörer, - Justitiedepartementet formalia.Sammanfattningavett seminariumi

april 1996.76 Kriminalunderrättelseregister EU och Sverige frånKiruna till Malmö. DNA-register. 35 - Sammanfattning fyraav regionalamöten Elektroniskdokumenthantering.40 1995-96.106 Presumtionsregelni expropriationslagen.45 Union utangränser konsekvenser,möjligheter, Förbudmot allmänplats 50 vapen m.m. problem.Sammanfattning seminariumi av ett Utvärderatpersonval.66 november1995. 107 Ekobrottsforskning.84

Tredimensionellfastighetsindelning.87 Försvarsdepartementet

Kameraövervakning.88 Totalförsvarspliktigam95. Förslagomjobb/studier Drogeri trafiken. 125 efter muck, bostadsbidrag,dagpenning, Översyn förvärvslagenochhyreslagen av försäkringar. 18 Borgenochpant.148 Statensmaritimaverksamhet.41 Översynav redovisningslagstifmingen.157 Finansieringenavdet civila försvaret.58 Bouppteckningaroch arvsskatt.160 Utveckladsamordninginom detcivila försvaret

Utrikesdepartementet ochfredsräddningstjänsten.Kartläggning,

övervägandenoch förslag. 86 Vem bestämmervad EU:s internaspelreglerinför Stmkturförändringoch besparing. regeringskonferensen1996. 4 En uppföljningavgenomfördaförändringar Politikomrádenunderlupp. Frågorom EU:s första inom försvarsmaktensledningsorganisation.96 pelareinför regeringskonferensen1996. 5 Effektivare försvarsfastigheter Ettår medEU. Svenskastatstjänstemäns Utvärderingav enreform. 97 erfarenheterav arbeteti EU. 6 Vem styr försvaret Utvärderingav Av vitalt intresse.EU:sutrikes-och effekternaav LEMO-reformen. 98 säkerhetspolitikinför regeringskonferensen.7 Avveckling medinläming. Erfarenheterfrån Unionför bådeöstochväst.Politiska, rättsliga LEMO-reformensavvecklingavpersonal.99 ochekonomiskaaspekteravEU:s sjätte iakttagelserochförslagefter omstruktureringenav utvidgning. 15 försvaretsledningoch stöd. 123 Förankringochrättigheter.Om folkomröstningar, Detvå kulturema.RapporteravKlausRichard utträdesrätt,medborgarskapochmänskliga Böhme,BoHuldt, Carl-EinarStälvantsamtKent rättigheteri EU. 16 Zetterberg.Bilagormedunderlagsmaterialtill Sverige,EU och framtiden.EU 96-kommitténs UTFÖR:sslutbetänkandeSOU 1996:123.130 bedömningarinför regeringskonferensen1996. 19 Externvärderingavhot och fömtága.Bilagormed FrånMaastrichttill Turin. Bakgrundochövriga underlagsmaterialtill UTFÖR:sslutbetänkande

EU-ländersförslagoch debattinför SOU1996:123.131 regeringskonferensen1996. 24 Detstoraochsnabbagreppet.Om LEMO-reformens Demokratiochöppenhet.Om folkvaldaparlament metoderochresultat.Bilagor medunderlagsmaterial ochoffentligheti EU. 42 UTFÖR:s till slutbetänkandeSOU 1996:123.132 Jämställdheteni EU. Spelregleroch

verldighetsbilder.43 Socialdepartementet

Europapolitikenskunskapsgrund. Sverigesmedverkani FN:s familjeâr. 37 Enprincipdiskussionutifrân Kooperativamöjligheter i storstadsomrâden.54 EU 96-kommitténserfarenheter.59 FörsäkringskassanSverige Översynav Miljö ochjordbmk. Om EU:smiljöregler och socialförsäkringensadministration.64 utvidgningenseffekter dengemensamma Rättspsykiatrisktforskningsregister.72 jordbrukspolitiken.60

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Allmänt pensionssparande.83

Finansdepartementet

EgonJönsson en kartläggningavlokala

— samverkansprojektinom rehabiliteringsområdet.85 Kommuneroch landstingmedbetalnings- Den privata vårdensomfattningochframtida svårigheter.12 ersättningsformer Enöversynavde nationella Budgetlag regeringensbefogenheterpá-

taxomaför läkareoch sjukgymnaster.91 fmansmaktensområde.14 Enallmänoch aktiv försäkringvid sjukdomoch Borgenärsbrotten enöversynav ll kap.

rehabilitering. Del l och 2. 113 brottsbalken.30

Översyn skatteflyktslagen. Barnkonventionenoch utlärmingslagen.115 av Miljö för enhållbar hälsoutveckling. Reformeratförhandsbesked.44 Betänkande.Förslagtill nationellthandlingsprogram.124 Pensionssamordningför svenskari EU-tjänst. 57 Bilaga Miljörelateradehälsorisker.124 Medborgerliginsyn i kommunalaentreprenader.67 Bilaga2. Aktörer och verktyg i miljöhälsoarbetet.124 Någrafolkbokföringsfrâgor. 68 Environmentfor Sustainable Utländskaförsäkringsgivaremedverksamheti

HealthDevelopment an- Action Planfor Sweden.124 Sverige. 77 Dopingi folkhälsoperspektiv.Del A ochDel B. 126 Översyn revisionsreglema.79

av Jämställdvård. Olika vård lika villkor. 133 Skyddför sparandei sparkasseverksamhet.81 Järnställdvård.Möteni värden ett Ettnytt systemför skattebetalningar.Del A.

ur tvärvetenskapligtperspektiv.134 Ettnytt systemför skattebetalningar.Del B. Fibromyalgioch Duchennesmuskeldystroñ. Författningsförslag,författningskommentarer KunskapslägeochbehovavframtidaFoU. 135 och bilagor. 100 Ny behörighetsreglering hälso-ochsjukvårdens Från âkerlottertill Paradis ett delbetänkande

— område 138 från Utredningenomuniversitetsfastigheterm.m.

m.m. Vårdavgiftervid rättspsykiatriskvård,m.m. 141 angåendeöverlåtelseroch tomträttsupplátelserav Att återerövravardagen.146 vissahögskolefastigheter.109 Bidrag arbete Enantologi.151 Artikel 6 i Europakonventionenoch skatte-

genom - Rättatt flytta enfrågaombemötande äldre. 161av utredningen.116

- Behovochresurseri vården enanalys.163 Expertrapporterfrån Skatteväxlingskommittén.117

-

Lättnadi dubbelbeskattningen mindre företagsav Kommunikationsdepartementet inkomster. 119

Om järnvägenstrafikledning 9 Skatt avfall. 139

m.m. EU-mopeden.Ålders-och behörighetskravför Sverigeoch EMU. 158

två- och trehjuliga motorfordon. 11

Utbildningsdepartementet Bättretrafik medväginformatik.17 Ny kurs i trafikpolitiken + Bilagor. 26 Dennyagymnasieskolan hur går det 1

- Banverketsmyndighetsroll 33 Samverkansmönsteri svenskforskningsfinansiering.

m.m. Enskildavägar. 46 2 En översynavluft- sjö-och spánrañkens Samordnadrollfördelning inom tekniskforskning. tillsynsmyndigheten82 20 Ny yrkestrafiklagstiftning.93 Reform och förändring. Organisationoch verksamhet Nationell teleadresskatalog.94 vid universitetoch högskolorefter 1993års Botniabanan.95 universitets-och högskolereform.21 Enkörkortsreform114 Inflytande riktigt Om eleversrätt till

- StationStockholmNord. 118 inflytande, delaktighetoch ansvar.22 Spår, miljö och stadsbildi centralaStockholm.121 En strategiför ktmskapslyftoch livslångt lärande.27 Länsstyrelsemasroll i infrastrukturplaneringen.142 Det forskningspolitiskalandskapeti Norden Ny kurs i trafikpolitiken.Delbetänkande 1990-talet.28

om beskattning vägtrafiken.165av Forskningoch Pengar.29

Högskolai Malmö. 36

Cirkelsamhållet.Studiecirklarsbetydelserför

individ och lokalsamhälle.47

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Värden i folkhögskolevärlden.75 Skyddetavkulturmiljön. En översynav Sammanhálletstudiestöd.90 kulturrninneslagensbestämmelserom byggnader TUFF Teckenspráksutbildningför föräldrar. 102 ochkulturmiljöer, prästgárdar,kyrkstäderoch

- Att främja donationertill universitet ortnanm.128 och högskolor. 105 Högskolani Malmö slutbetänkande.120 Näringsdepartementet

- Kunskapssynoch samhällsnyttai hantverkseirklar Kartläggningoch analys denoffentligasektorns

av och hantverksutövande.122 upphandling och tjänstermed

av varor Folkbildningensinstitutioner.127 miljöpåverkan.23 Krock eller möte Om denmångkulturellaskolan.143 ShapingSustainableHomesin Urbanizing

- an Tre rapporteromstudiecirklar.154 World. SwedishNationalReportfor Habitat1I. 48 Folkbildningen en utvärdering.159 Reglerför handelmedel. 49

- Livslängtlärandei arbetslivet steg vägenmot Kompetensoch kapital + bilaga. 69

ett lcunskapssamhälle.Ettdiskussionsunderlag.164 Samverkanmellanhögskolanochnäringslivet.70 Lärareför högskolai utveckling.166 Elberedskapen.Organisation,ansvarsfördelningoch Gyrrmasieutbildningför vissaungdomarmed finansiering. 78 funktionshinder.167 Samverkanmellanhögskolanoch de smäoch

medelstoraföretagen.89 Jordbruksdepartementet

Offentlig djurskyddstillsyn.13 Närings- och handelsdepartementet

EU, konsumenternaochmaten Ökadkonkurrensi handelnmedlivsmedel. 144

Förväntningaroch verklighet. 62 Elberedskapen.Författningsfrágor.149 - Administrationenav EU:s jordbrukspolitik Gruvomaochframtiden.152 i Sverige.65 Effekter EU:sjordbrukspolitik.136 Civildepartementet

av

Fritid i förändring. Arbetsmarknadsdepartementet

Om kön och fördelningavfritidsresurser. 3 Aktiv arbetsmarknadspolitik expertbilaga.+ 34 Forskningför vår vardag. 10 Grundläggandedrag i en ny arbetslöshetsförsäkring Attityder och lagstiftningi samverkan

alternativochförs1ag.51 + bilagedel.31 Sverige,framtidenoch mångfalden.55 Konsumentskyddpå elmarknaden.104 Pâväg mot egenföretagande.55 Konsumenternaoch miljön. 108 Vägarin i Sverige. 55 Bevakadövergång.Åldersgränserför till

ungaupp Hälftenvore nog omkvinnoroch mänpå 30år. 111

- 90-taletsarbetsmarknad.56 Medicinskaundersökningari arbetslivet.63 Inrikesdepartementet

Arbetstid Lokal demokratioch delaktigheti Sverigesstäderoch längd,för1äggningoch inflytande+ bilagedel.145 landsbygd.71 En allmänoch sammanhållenarbetslöshets- Denkommunalasjälvstyrelsenoch grundlagen.129 försäkring.150 Kommunalförbundoch nämnd

gemensam -

tvâ former för kommunalsamverkan.137 Kulturdepartementet

KO:s biträde enskilda.140 Fran massmediatill multimedia Bostadspolitik2000 från produktions-till

- attdigitaliserasvensktelevision.25 boendepolitik Särtryck+ + Bilaga156 Viktigt meddelande. Pâmedborgarnasvillkor endemokratisk

- Radiooch TV i Kris och Krig. 80 infrastruktur+ bilagor. 162 Inför ett Svensktkulturnät IT och framtiden ÖversynavPBL ochva-lagen.168

inomkulturomrádet.1 10 Fömyelsen kommuneroch landsting.169

av

Kommunalafomyelseproblem.

En statsvetenskapligbetraktelse.Bilaga 169

Statens 1996

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

e

Kommunernaochdenstatligastyrningen. Bilagall. 169 Budgetpolitik. Enstudieavbehovsbudgeteringi tvâ decentraliseradeorganisationer.BilagalII. 169 Konkurrensutsättninginom äldreomsorgeni Stockholmsstad.Politisk-demokratiskaaspekter. BilagaIV. 169 Förändringsmodellerochförändringsprocesseri kommuneroch landsting.Någraempiriskastudier. BilagaV. 169

Miljödepartementet Batterierna enladdadfråga. 8

- Nationalstadsparker.38 Rapportfrån klimatdelegationen1995. Klimatrelateradforskning. 39 Preciseringavhandelsändamáleti detaljplan.52 Kalkningav sjöar och vattendrag53 Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Volym 1 Engranskning.73

- SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume l An Assessment.73

- Svenskkärnteknisktillsynsverksamhet. Volym 2 Faktaredogörelser.74

- SwedishNuclearRegulatoryActivities. Volume 2 Descriptions.74

- IT i miljöarbetet. 92 Kärnavfall teknik och platsval.KASAMs

— yttrandeöver SKBsFUD-Program95. 101 Miljöbalken. En skärptoch samordnad miljölagstiftning för enhållbar utveckling. Del l och 2. 103 Integreringav miljöhänsyninom denstatliga förvaltningen. 112 Övergångsbestämmelsertill miljöbalken.147 Hållbarutvecklingi Sverigesskärgárdsomrâden.153 Omtankarom vattendrag ett nytt angreppssätt.155

. .

SOU 1996: 169 Bilaga

Förord

Kommunala förnyelsekommittén, tillsattes våren 1995, har

som uppdraget att göra samlad utvärdering de reformer och

en av omfattande förändringar har skett i kommunernas och

som landstingens organisation och verksamhetsformer föreslå

samt åtgärder utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till

som inflytande över det fortsatta fömyelsearbetet.

Under kommittéarbetets gång har ett flertal studier genomförts. För vägledning i fråga vetenskaplig metodik och relevans har

om ett vetenskapligt råd med företrädare från olika discipliner varit knutet till sekretariatet.

I föreliggande rapport analyseras hur relationen mellan och

stat kommun påverkas av dels inriktningen mot målstyming, dels det kommunala fömyelsearbetet. Den första delen Statskontoret

- av behandlar olika former statlig styrning utifrån riksdagens,

av regeringens och de statliga myndigheternas perspektiv. Den andra delen av Anders Johansson betraktar den statliga styrningen från

- kommunernas perspektiv. I båda fallen handlar det statlig

om styrning riktad mot verksamheten inom grundskolan, äldreomsorgen samt åtgärder för arbetslösa ungdomar. Statskontoret respektive författaren själva för innehållet.

svarar

Det är kommitténs förhoppning att rapporterna skall bidra till diskussionen om det fortsatta fömyelsearbetet i offentlig verksamhet.

Örebro i december 1996

Erik Amnå Sekreterare

L gâiâám mo m: infinna W mIaam:z k

Bilaga

Bilaga 1.5 överväganden och slutsatser 51

SOU 1996: 169 Bilaga

1

Statlig styrning av kommunal

verksamhet

Statskontoret

1.1¶Sammanfattning

Statens roll gentemot kommuner och landsting främst forär att mulera nationella mål och bl.a. genom lagstiftning ange såväl formella finansiella för verksamheten. som ramar Staten ska följa hur kommunerna uppfyller de nationella målen och övervaka att innehållet i verksamheterna inte varierar alltför mycket över landet. Uppföljningen ska avse resultatet verksamheten, inte metoderna av att uppnå resultaten.

Flera förändringar under 1990-talet ändrade förutsättstatens ningar att styra den kommunala verksamheten. Den nya kommunallagen 1992, kommunerna frihet organisera sin gav att verksamhet efter lokala förutsättningar och behov.

Många nya

former för att producera och verksamheterna har styra därmed skapats. I kommunallagen är också principen den kommunala om självstyrelsen inskriven.

Det nya statsbidragssystemet trädde i kraft 1993 innebar som att de specialdestinerade statsbidragen ersattes med generellt bidrag ett för att skulle uppnå bättre resursutnyttjande man ett och minska den statliga detaljregleringen. Syftet också öka var att det kommunala ansvaret för verksamhetens utformning och ge utrymme för lokala prioriteringar. I denna rapport redovisar exempel på hur statens roll och styrning har förändrats utifrån de förutsättningarna inom nya verksamhetsområdena skola, äldreomsorg åtgärder samt för arbetslös ungdom. Nedan följer beskrivning dessa områden. en av tre

1 Skolan

Det förändrade huvudmannaskapet för skolan innebär att kommunerna själva ansvarar för skolan. Ansvaret tidigare delat var

Bilaga

mellan och kommunerna. Den styrmodellen innebär att staten nya de nationella målen, formulerade i de centrala måldokumenten, ska förverkligas kommunerna och anpassas till de lokala av förutsättningarna i den kommunen. Det betyder att varje nivå egna ska följa de målen och kontrollera att dessa står i upp egna överensstämmelse med de nationella målen. Skolverkets uppgift är att arbeta för att de nationella målen förverkligas. Detta sker att Skolverket granskar om kommugenom verksamhet utvecklas i linje med de nationella målen. De nernas viktigaste målen för skolverksamheten är att barn och ungdomar har lika tillgång till utbildning och att utbildningen inom varje

skolform är likvärdig. De styrinstrument verket i huvudsak förfogar över är uppsom följning, utvärdering, utveckling, tillsyn och en statlig lärarutbildning. Därutöver ska Skolverket till att fortbildning av lärare se och skolledare anordnas. Samverkan med forskningen ska även den bidra till att målen nås. Under de senaste åren har framförallt den nationella tillsynen fått starkare profil och blivit tydligare. en för Skolverket undersöka de nationella målen nås, Ett sätt att om granska hur kommunernas skolplaner omsätter de nationella är att målen i den dagliga verksamheten. Skolplanema ska fungerar som

lokala styrinstrument. Ett är studera resultaten från de nationella kunannat sätt att Med resultat här den kunskapsnivå eleverna når skapsproven. avses skolans undervisning. Det kan dock vara svårt att särskilja genom skolans resultat från många andra faktorer som påverkar elevernas prestationer, såsom föräldrarnas utbildning och influenser från

medierna och IT-världen.

1.1.2¶Äldreomsorgen

Före Ãdelreformen hade kommunerna och landstingen ett delat för vården de gamla. Landstingen ansvarade tidigare för ansvar av uppgifter krävde hälso- och sjukvårdskompetens medan komsom ansvarade för uppgifter som krävde social kompetens. munerna Detta innebar betydande svårigheter att samordna arbetet. Ãdelreformen avsåg kommunerna möjlighet att tillgodose att ge de äldres krav på valfrihet, trygghet och integritet vid utnyttjandet vård och service. Kommunerna skulle ekonomiska och av ges organisatoriska förutsättningar för att kunna ta ett samlat ansvar för vård, och service till äldre och handikappade. Landstingen omsorg skulle på så sätt kunna renodla sin verksamhet och höja både kvalitet och kostnadseffektivitet i sjukvården.

SOU 1996: 169 Bilaga

Statens styrning av äldreomsorgen sker främst genom Socialstyrelsens tillsyn, uppföljning, utvärdering och kunskapsförmedling samt genom fördelning av utvecklingsmedel och Stimulansbidrag till kommuner och landsting.

Äldreomsorgen har förändrats i många avseenden under det senaste decenniet, men det är svårt att entydigt härleda förändringarna till Ädelreformen. Det kommunala betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade patienter är dock ett exempel hur Ädelreformen omgående bestående effekter. Bland de frågor

gett som ännu inte lösts är hur samarbetet mellan sjukvårdspersonal och anställda inom socialtjänsten kan förbättras.

1.1.3 Arbetslösa ungdomar

Det svåra konjunkturläget under 1990-talet har lett till en kraftigt ökad arbetslöshet bland unga. Staten försöker motverka denna utveckling bl.a. genom att ge kommunerna ett ökat ansvar för arbetslösa ungdomar. Reformen kan ses som en anpassning till kommunernas ökande ambitioner kommuninvånarna arbete,

att ge framför allt de unga, för att därigenom minska behovet av socialbidrag.

Kommunernas nya roll innebär att de ges möjlighet att teckna avtal med länsarbetsnämndema om att utföra vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetslösa ungdomar upp till 20 år och erhålla ersättning för detta. Dessutom kan en kommun stå som huvudman för datortek, där ungdomar mellan 20-24 år får IT-utbildning.

Alla landets kommuner har slutit avtal med länsarbetsnämnderna. Under avtalsförhandlingama har frågan om ersättning till kommunerna diskuterats intensivt. Vissa kommuner anser att staten inte tar hänsyn till lokala förhållanden och har inledningsvis haft svårt att avsätta erforderliga resurser för sitt nya åtagande.

1.1.4 överväganden och slutsatser

Vår studie av utvecklingen inom de tre områdena har inneburit att vi kunnat urskilja vissa särdrag och likheter. Detta har lett oss till följande överväganden och slutsatser.

° För att statens styrning med mål- och resultat ska fungera måste målen tydliga och resultaten gå att mäta.

vara

Bilaga SOU 1996: 169

Många av de nationella målen är så övergripande att de är svåra att följa upp. Målen måste konkretiseras och formuleras tydliga

som resultatmål. Dessutom bör målen kunna härledas hela vägen från riksdag och regering via myndigheterna och ut till kommunsektorn för att kedjan styrning uppföljning återföring åtgärd ska

- - kunna fungera.

° Statens styrning varierar inom olika områden och former

nya av styrmedel växer fram.

Statens styrning av kommunsektorn utformas olika inom de olika verksamhetsområdena. Detta kan förklaras skilda kulturer och

av traditioner hos departement och myndigheter, också att

men av statens behov av att styra är olika starkt. De nya informativa styrmedlen bör förbättras ytterligare samtidigt som nya styrformer utvecklas t.ex. avtalsskrivning.

Från kommunerna efterfrågas också mer råd och stöd från de statliga myndigheterna. Detta kan tyda på att kommunerna inte helt anpassat sig till sin nya roll och till de nya krav som den förändrade statliga styrningen ställer.

Om staten avser att överföra fler uppgifter till kommunerna anser vi att detta bör föregås av en analys av förutsättningarna för och effekterna av ett ökat kommunalt

ansvar.

° Uppföljning och utvärdering måste förbättras och inriktas mot kvalitativa resultat och ejfekter knyter till de nationella

som an målen.

Statens uppföljning av kommunsektorn bör i ökad utsträckning inriktas mot kvalitativa resultat och mot vilka effekter verksamheten har befolkningen. Myndigheterna måste därför utveckla

nya uppföljnings- och utvärderingsinstrument tar fasta sådana

som resultat. Viktigt är också att utveckla den redovisning

som riksdagen får om verksamheternas resultat. På så sätt kan statens uppföljning och utvärdering bli ett effektivt styrmedel.

° Tillsynen är ett kraftfullt instrument för statens styrning och bör i ökad omfattning inriktas mot att granska kommunernas styr-

egna och uppföljningssystem.

En aktiv statlig tillsyn är ett kraftfullt styrmedel för att kontrollera rättssäkerheten och lagligheten i de kommunala åtagandena,

men också för att uppnå en nationellt likvärdig verksamhet i hela landet. Ökad vikt har lagts på myndigheternas tillsynsfunktion. I stället

nu

SOU 1996: l 69 Bilaga

för att fokusera enskild persons rätt bör statens tillsyn inriktas mot att granska kommunernas egna styr- och uppföljningssystem.

Tillsynen över hälso- och sjukvård och socialtjänst är delad mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna, vilket skapar oklara roller. Vi anser därför att all tillsyn över äldreomsorgen bör ske på ett enhetligt sätt under Socialstyrelsen och att ökade sanktionsmöjligheter gentemot kommunerna bör övervägas.

Tillsyn förekommer inte inom arbetsmarknadsverkets område. Om staten överväger att överföra fler uppgifter från Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde till kommunerna, bör prövning göras

en av om att införa tillsyn som styrinstrument och hur tillsynen ska utformas.

° Projektbidrag används i stället för specialdestinerade statsbidrag för att ge stimulans till kommunerna.

De finansiella styrmedlen har ofta visat sig ha en starkt styrande effekt på kommunernas verksamhet. Då de statliga bidragen till kommunerna övergick från specialdestinerade bidrag till generella bidrag med alla pengar ien gemensam "påse" förlorade staten ett kraftfullt styrinstrument. Vi har dock funnit att staten inte har velat avhända sig de finansiella styrmedlen utan istället beviljar olika typer av projektbidrag för att så sätt styra kommunernas prioriteringar och påskynda utvecklingen i önskvärd riktning.

Stödet till kommunerna i form av projektbidrag kännetecknas dock av bristande krav på uppföljning och återrapportering. Om staten väljer att behålla projektmedel ett verktyg för lokal

som utveckling, anser att höga krav bör ställas utvärdering av effekter på såväl de myndigheter utbetalar projektmedlen

som som på de kommuner och landsting som erhåller stöd.

° Skilda traditioner och kulturer överbryggas inte alltid att

genom verksamheter förenas under huvudman.

samma

Skillnader i traditioner och kulturer yttrar sig på olika sätt. Inom äldreomsorgen har skilda professioners värderingar och synsätt inte kunnat överbryggas genom att verksamheten lagts under en huvudman. Inom skolan sker kommunikationerna tradition i

av första hand mellan olika kategorier av professionella tjänstemän och inte som det var tänkt mellan Skolverket och den politiska nivån i kommunerna.

Vi anser att problem som uppstår i mötet mellan skilda kulturer och professioner kan lösas genom ökad samverkan som grundas på

10 Bilaga

lokala lösningar anpassade till olika strukturer och behov i kommuner och landsting.

° Tydliga definitioner underlättar en nationellt enhetlig uppföljning och utvärdering trots olikheter i den kommunala organisationen.

Kommunernas frihet att organisera verksamheten efter lokala förutsättningar och behov påverkar statens möjligheter att följa hur kommunerna förverkligar de nationella målen. Ett sätt att göra den statliga uppföljningen och utvärderingen oberoende av hur kommunerna organiserar sig är att tydligt definiera gemensamma begrepp.

1 Inledning

1.2. 1

Uppdraget

Kommunala fömyelsekommittén dir 1994:151 har givit Statskontoret i uppdrag bilaga 1 att studera hur statens möjligheter att styra och följa upp den kommunala verksamheten har påverkats av de förändringar som skett i kommunerna, främst under 1990-talets första hälft. Bl.a. har staten minskat regleringen av den kommunala verksamheten i syfte att öka kommunernas handlingsutrymme. Statens ekonomiska styrning av kommunerna har vidare i allt väsentligt förskjutits från specialdestinerade bidrag till generella. Den nya kommunallagen ger kommunerna frihet att organisera sin verksamhet efter lokala behov vilket medfört att många kommuner funnit organisations- och verksamhetsformer, ofta med inslag

nya av olika marknadslösningar.

Studien omfattar styrning av kommunerna genom reglering, finansiering, utvärdering och sanktioner utifrån riksdagens, regeringens och de centrala myndigheternas perspektiv.

Vi har i vår studie utgått från följande frågeställningar:

Har statens ambitioner att styra verksamheterna i kommunerna

-

påverkats förändringarna på kommunal nivå

av

Hur har statens styrning påverkats de strukturella föränd- - av

ringarna som skett i kommunerna

Har statens möjligheter till insyn, kontroll och uppföljning av -

kommunerna förändrats

SOU 1996: 169 Bilaga 11

Vilka direkta och indirekta styrsignaler förmedlar staten till -

kommunerna via myndigheter och departement

Dessa frågeställningar har vi belyst utifrån olika statliga aktörers perspektiv. Även Svenska kommunförbundets och Landstingsförbundets roll i stymingskedjan har belysts.

De områden som vi har studerat är:

grundskolan -

äldreomsorgen -

åtgärder för arbetslös ungdom -

Arbetet har bedrivits genom studier av lagstiftning, förordningar, centrala inriktningsbeslut, rapporter, policydokument etc.

Dokumentstudiema har kompletterats med intervjuer av företrädare för departement, myndigheter och de båda kommunförbunden.

Inom Statskontoret har uppdraget utförts av Inger Lindh, Kristina Stig projektledare och Keneth Wising

l .2. 2 Rapportdisposition

Rapporten inleds med en sammanfattning i kapitel Därefter beskrivs uppdraget i kapitel I kapitel 2 beskrivs kortfattat de generella förändringarna av statens styrning av kommunerna. I kapitel 3 redovisas de genomförda reforrnema och dess syften inom respektive verksamhetsområde. Vidare beskrivs hur reformema har genomförts och hur statens styrning gentemot kommunerna har förändrats. Våra överväganden och slutsatser behandlas i kapitel

12 Bilaga SOU 1996: 169

1.3¶Statens av kommunal

styrning

verksamhet

1.3.1¶Mål och styrmedel

1.3. l Mål- och resultatstyming

Motiven för offentliga åtaganden kommer bl.a. till uttryck i nationella mål som beslutats riksdagen. Statens övergripande

av ansvar gentemot kommunerna har uppmärksammats bl.a. i

kompletteringspropositionen 1992 prop 1991/921150. Där sägs

följande:

De åtaganden som statsmakterna anser att kommunerna har gentemot sina invånare bör läggas fast i lag eller regleras med stöd av lag. Övergripande nationella mål syftar till allmän riktningsgiv- - en ning för den kommunala verksamheten. Inom ramen för dessa bör mer specifika mål formuleras är möjliga att konkret

som följa upp och utvärdera. Dessa mål kan såväl kvantitativa

avse som kvalitativa förhållanden. De mål och krav på den kommunala verksamheten fastställs - som av statsmakterna bör innebära en tydlig ansvarsfördelning mellan statlig och kommunal nivå. Den service som erbjuds medborgarna bör inte variera alltför mycket mellan regionerna i riket.

I budgetpropositionen 1995 prop 1994/95:100, bilaga 8 sägs följande om statens roll och ansvar i förhållande till kommunerna:

Statens roll gentemot kommuner och landsting är främst att formulera nationella mål och bl.a. lagstiftning

att genom ange de formella ramarna för verksamheten. Staten måste också, på grund av sektorns omfattning och betydelse, kunna påverka den

kommunala konsumtionsutvecklingen och finansieringen

genom att ange finansiella ramar för verksamheten. Statens ansvar för samhällsekonomin och verksamheten i stort inom kommunsektom måste samtidigt kombineras med respekt för den kommunala självstyrelsen.

SOU 1996: 169 Bilaga 13

En viktig del i statsmaktemas styrning kommunerna är åter-

av kopplingen till kommunsektorn av resultat och erfarenheter från uppföljningar, utvärderingar, tillsyn och kontroll.

I 1992 års kompletteringsproposition prop 199l/92:150 behandlades denna fråga.

"Statsmaktemas uppföljning och utvärdering bör i huvudsak omfatta det ansvar statsmakterna lagt på kommuner och landsting. Den nationella uppföljningen bör därvid avse resultaten verk-

av samheten och inte metoderna att uppnå resultaten. Statsmaktema bör följa upp och utvärdera verksamheten inom olika sektorer såsom hälso- och sjukvård, äldreomsorg, barnomsorg och skola.

För att kunna bedöma graden av måluppfyllelse för den samlade verksamheten i kommunen, liksom att skillnaderna i de obligatoriska verksamheterna inte varierar alltför mycket över landet behöver statsmakterna ett underlag."

Detta ställer således ökade krav information målupp-

om fyllelse och resultatet av verksamheterna drivs i den

som kommunala sektorn.

Av Riksrevisionsverkets RRV rapport Förhållandet kom-

stat mun l996:28 framhålls att nationell uppföljning, utvärdering, tillsyn och kontroll av den offentliga sektorn är nödvändig för att tillgodose behovet av återkoppling. RRV menar att det finns behov av samordning av statens uppgiftsinsamling och att behov föreligger av sektorsövergripande uppföljning.

Redan i regeringens proposition 1986/87:99 Ledning av den statliga förvaltningen framhölls att det är av centralt intresse att riksdagen får bättre möjligheter att följa utvecklingen inom olika verksamhetsområden och ställa detta i relation till de intentioner som legat bakom tidigare beslut och resursfördelningar. Avsikten är därför att myndigheterna ska lämna årliga resultatredovisningar avseende verksamhet, produktivitet och effektivitet. Det är angeläget att dessa resultatredovisningar och effektbedömningar får en sådan form och ett sådant innehåll att de ger möjlighet till överblick och jämförelser.

1.3. 1.2 Styrmedel

Relationen mellan staten och kommunerna beskrivs ofta i termer av styrning. Staten styrning av kommunerna är ett medvetet försök att

14 Bilaga

påverka kommunerna ibestämd riktning. Statsmaktema styr bl.a. genom lag och föreskrifter och genom att ange de finansiella ramarna för kommunerna.

Användningen av ekonomiska styrmedel innebär att materiella resurser tillförs eller tas bort från en verksamhet för att åstadkomma ett önskvärt handlande eller tillstånd. Ekonomiska styrmedel används ofta för att omfördela resurser i samhället. Det skiljer

som ekonomiska styrmedel från administrativa styrmedel är främst att de inte är lika tvingande utan endast gör det billigare eller dyrare att vidta en viss åtgärd. Ett ekonomiskt styrmedel förhindrar således inte ett bestämt beteende.

De ekonomiska styrmedlen som staten oftast använder visavi kommunerna är olika former av bidrag, generella eller specialdestinerade. Utformningen statsbidragen till kommuner och

av landsting varierar. I huvudsak utgörs de dels av generella bidrag till verksamheten, dels av stöd till specifika verksamheter.

Ett nytt system för statsbidrag och utjämning mellan kommuner respektive landsting infördes 1993. Ett flertal specialdestinerade bidrag avskaffades och ersattes med ett generellt bidrag. Syftet med de generella bidragen är att åstadkomma ett bättre resursutnyttjande och minska detaljstymingen och därmed öka det kommunala ansvaret för prioriteringen och utformningen av verksamheten. Generella bidrag är inte förbundna med några villkor. De påverkar därför inte kommunens prioriteringar i verksamheten utan kan mera ses som ett allmänt finansiellt stöd till kommunerna. Kommunerna erhåller de generella bidragen det statliga

genom bidrags- och utjämningssystemet. Övergången från specialdestinerade statsbidrag till generella bidrag kan också ett

ses som uttryck för en decentralisering av ansvaret för verksamheten.

Specialdestinerade statsbidrag kan definieras som ett ekonomiskt stöd till kommunerna som lämnas på vissa villkor. Stödet utgörs i allmänhet av statlig delfinansiering och bestäms i förhållande till den kommunala verksamhetsvolymen. De specialdestinerade statsbidragen kan avse verksamheter som kommunerna är ålagda att bedriva eller som kommunerna frivilligt åtagit sig att sköta.

En grundläggande idé med de specialdestinerade statsbidragen är att förmå kommunerna att inrikta sin verksamhet på ett visst sätt utan att behöva tillgripa lagstiftning. Specialdestinerade statsbidrag styr kommunerna i den meningen att verksamhet som staten stödjer blir mindre kostsam för kommunerna att bedriva.

Stöd kan också i form projektbidrag och innebär att

ges av kommunen ansöker om bidrag för ett klart angivet ändamål. Stödet ställs i relation till ändamålets omfattning och villkoras. Om den verksamhet som bidraget avser att stödja inte utförs kan staten i

Bilaga 15

vissa fall hålla inne bidraget vilket i sig kan typ

ses som en annan av ekonomiskt styrmedel.

1.3.2¶Lagreglering kommunsektom

av

1.3. 1 Ramlagstiftning detaljlagstiftning

-

Ett viktigt inslag i den förvaltningspolitik har förts sedan slutet

som av 1970-talet har varit en långtgående decentralisering av uppgifter till kommuner och landsting. Ambitionen har varit att så långt möjligt föra ned besluten till dem som direkt berörs av besluten. En väg att decentralisera har varit att utnyttja ramlagstiftning och avreglering. En annan väg har varit att överföra

ansvar genom

huvudmannaskapsförändringar. Denna ambition har vägts mot

statens ansvar för sådana fördelningspolitiska uppgifter ska

som garantera en god samhällelig standard alla oavsett bostadsort och mot det överordnade ansvaret för balansen i samhällsekonomin.

Decentraliseringen har inneburit att ansvar för olika frågor successivt förts över från staten till kommunerna. Tidigare detaljregleringar har ersatts med ramlagstiftning. Exempel på detta är den nuvarande socialtjänstlagen. Hälso- och sjukvårdslagen är också att betrakta ramlag. Ramlagstiftningen har gjort det

som en möjligt för kommunerna och landstingen att bättre

anpassa utformningen av de offentliga tjänsterna efter lokala förhållanden och enskilda behov.

Samtidigt med utvecklingen mot decentralisering och avreglering pågår en annan utveckling i motsatt riktning, dvs. mot centralisering och ökad reglering. Denna återspeglas både i ansvarsfördelningen och i lagstiftningen.

Under de senaste tio åren finns flera exempel på har

att ansvar överförts från kommun eller landsting till staten. Här kan nämnas förstatligandet av tvångsvården av vissa missbrukare och

unga liksom överförandet av ansvaret för de kommunala bostadstilläggen KBT till staten.

Utvecklingen mot ramlagstiftning har sin motsats i utvecklingen mot ett ökat inslag av s.k. rättighetslagstiftning. Rättighetslagstiftning är ett uttryck för en kraftfull statlig styrning den

av kommunala verksamheten, baserad på mål rättvisa och lik-

som värdighet. Ett exempel på detta är lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS 1993:387.

16 Bilaga SOU 1996: 169

Sammanfattningsvis finns det alltså två motstridiga nationella trender den ena mot decentralisering och avreglering, den andra

mot centralisering och reglering. Detta ger uttryck för en inneboende motsättning mellan å ena sidan kravet kommunal självstyrelse och å andra sidan kravet likvärdig behandling av individer hela landet. Å sidan ställs långtgående krav

över ena att

inte ska detaljstyra den kommunala verksamheten. Å andra staten sidan finns minst lika starka krav rättvisa och likvärdig behandling.

2¶Regeringsformen

Regeringsformens RF bestämmelser anger att den svenska folkstyrelsen består av ett representativt och parlamentariskt statsskick och av kommunal självstyrelse. Detta utgör den övergripande

och principerna för den rättsliga regleringen av ramen kommunernas organisation och uppgifter.

I RF 7§ anges att beslutanderätten i kommunerna utövas av en vald församling och att kommunerna har rätt att ta ut skatt för skötseln sina uppgifter. Kommunernas beslutanderätt och be-

av skattningsrätt är således knutna till varandra. I RF 8§ finns bestämmelser om att statliga förvaltningsuppgifter ska kunna anförtros kommunerna. Kommunernas befogenheter och åligganden ska därvid bestämmas genom lag.

3¶Kommunallagen

En kommunallag införs 1992. I den nya kommunallagen KL

ny 1991:900 görs precisering de övergripande principerna för

en av kommunerna bl.a. befogenheter och organisation.

vad avser

I kommunallagens 2 kap uttrycks kommunernas allmänna kompetens följande sätt "Kommuner och landsting får själva ha hand sådana angelägenheter av allmänt intresse som har

om anknytning till kommunernas eller landstingens område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan."

Paragrafen utgör utgångspunkten för kommunernas befogenheter. Den nämnare innebörden av den allmänna kommunala kompetensen har därefter successivt klargjorts i domstolsprövningar rättspraxis. Den kommunala kompetensen har i den nya kommunallagen gjorts tydligare. Detta förändring jämfört med

är en den äldre kommunallagen där det saknades konkreta besked om vilken ställning kommuner och landsting hade.

Bilaga 17

Nya kommunallagen innehåller i kapitel 3 enbart grundläggande föreskrifter om kommunernas och landstingens nämndorganisation och uppgiftsfördelningen dem emellan. Innebörden är att kommuner och landsting i princip har fullständig frihet att organisera nämndarbetet. Endast fullmäktige och styrelse i kommuner och landsting samt revisorer är obligatoriska

organ.

Kommunerna är dessutom skyldiga att ha valnämnd och överförmyndarnämnd. Detta innebär att kommuner och landsting har frihet att tillsätta de centrala och lokala nämnder som de vill ha. De kan även låta förvaltningsuppgifter utföras i bolag. Beslutanderätt får dessutom i betydande utsträckning överlåtas förtroendevalda och anställda.

1.3. 2.4 Smålagar speciallagar

-

På vissa verksamhetsområden har kommunernas och landstingens uppgifter och befogenheter utvidgats utöver vad följer

som av kommunallagen. Det sker i de särskilda föreskrifterna finns

som dels i de s.k. smålagama, dels i speciallagama. I smålagama klargörs, utvidgas och preciseras de kommunala befogenheterna. Smålagar finns för några få områden t.ex. turism och inter-

som nationell katastrofhjälp.

Speciallagstiftning finns inom bl.a. skolan, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården KL 4§. Genom speciallagama ålägger riksdagen kommunerna att sköta vissa uppgifter. En del av speciallagama har karaktär av ramlag medan det inom flera specialreglerade områden finns lagar och förordningar som innebär inskränkningar i den handlingsfrihet ramlagstiftningen i sig

som ger kommunerna.

Trots detta finns i speciallagama ett betydande utrymme för kommunerna att påverka verksamhetens genomförande och innehåll. En anpassning av centrala beslut kan därigenom ske utifrån de lokala förutsättningarna. Den lokala anpassningen sker således inom ramen för den kommunala självstyrelsen.

Den nya kommunallagen öppnar med detta möjligheter för

en mål- och resultatstyming i kommuner och landsting.

1.3.3¶Den kommunala självstyrelsen

Det svenska statsskicket kan förenklat sägas bestå av en stark centralmakt och självständiga kommuner. Förhållandet mellan staten och kommunerna är därigenom stundtals både spänningsfyllt

18 Bilaga

och motsägelsefullt. Kommunerna har genom sin allmänna kompetens, rätten att ta ut skatt och de direkta valen ett icke obetydligt handlingsutrymme i förhållande till staten. Kommunernas autonomi kommer bl.a. till uttryck i kommunallagen där den kommunala självstyrelsen är inskriven.

Bestämmelsen om den kommunala självstyrelsen handlar om en princip för relationen mellan staten och kommunerna och utgör därmed en av utgångspunktema för den rättsliga regleringen av förhållandet mellan stat och kommun.

Principen kan kommunerna fri del i förhållande till

sägas ge en staten samtidigt som riksdagen genom bl.a. bestämmelserna i regeringsformen kan bestämma över kommunernas organisation, beskattning samt befogenheter och andra åligganden. Riksdagen kan därför sägas vara den som ytterst bestämmer över den kommunala självstyrelsens omfattning, inriktning och innehåll.

Staten och kommunerna har också flera gemensamma uppgifter inom olika områden där de ska samverka för att uppnå samhälleliga mål. Detta medför att det är svårt att dra en tydlig gräns för uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun.

Genom att inte ett entydigt sätt klargöra och definitivt fastställa gränsen har statsmakterna skapat förutsättningar för en

och uppgiftsfördelning mellan staten och kommunerna ansvarssom kan anpassas efter tidsandan, den specifika verksamhetens krav och förändringar i samhället. Därmed kan man tillgodose behovet av en samhällsekonomi i balans, se till att rättssäkerheten och grundläggande samhällsfunktioner upprätthålls och att eftersatta gruppers behov uppmärksammas.

För närvarande går ca. 70 procent av den kommunala budgeten till statligt reglerade verksamheter.

Riksrevisionsverket har i rapporten Förhållandet stat kommun

l996:28 inventerat de författningar som reglerar förhållandet mellan staten och kommunerna. En jämförelse över tiden visar en tendens till att kommunernas roll i nyare lagstiftning blivit mer framträdande. Kommunernas roll som genomförare av statsmakternas beslut har därmed blivit allt tydligare under de senaste decennierna.

Förekomsten av en relativt självständig enhet lokal nivå har varit en viktig förutsättning för utvecklingen av den svenska välfärdsmodellen. Staten har därigenom haft tillgång till en decentraliserad förvaltningsorganisation som med sin nära koppling till medborgarna har kunnat förverkliga den offentliga välfärdspolitiken.

Bilaga 19

1.3.4¶Nya verksamhetsformer i kommunerna

En rad förändringar har genomförts inom kommunerna under senare år. Den nya kommunallagen som trädde i kraft 1992

gav, som tidigare nämnts, kommunerna möjligheter att själva forma

nya nämndstruktur och verksamhetsformer efter egna behov. Tidigare angav staten relativt detaljerat hur kommunerna och landstingen skulle vara organiserade.

Efter den nya kommunallagens införande har rad föränd-

en ringar genomförts i kommunernas och landstingens organisation. Under det senaste årtiondet har det även skett viss marknadsori-

en entering av kommunernas verksamheter. Begrepp som affärsmässighet och konkurrens har kommit att användas. Införandet

av nya verksamhetsformer har ofta haft sin grund i ett sökande efter nya sätt att styra den offentliga verksamheten. Nya produktionsoch driftsformer har prövats och införts i många kommuner.

Med nya verksamhetsformer menas nya former för dels produktion av service, dels styrningen av produktionen. Begreppet omfattar således de nya produktions- eller driftfonner tillämpas i

som kommunernas verksamhet i egen regi och den som utförs av externa producenter. Till nya produktions- eller driftformer i egen regi räknas resultatenheter och intraprenader. Till nya produktionsformer med extern drift räknas kommunala bolag, privata företag, entreprenader och ideell verksamhet. Gemensamt är dock att kommunen fortfarande har det övergripande ansvaret för verksamheten.

De nya styrformema innebär att politikerna styr verksamheten på annat sätt än genom traditionell anslags- och regelstyrning. Exempel på nya styr- och organisationsforrner som har införts i många kommuner är olika kundvalsmodeller, checksystem, beställar utförarmodeller, lokala organ t.ex. kommundelsnämnder

och brukarstyrelser. Många kommuner styrs dock fortfarande efter en mer traditionell modell.

Enligt lokaldemokratikommitténs rapport Ds 1993:27 har 75 procent av kommunerna infört resultatenheter i någon form. Resultatenheter är dock inget enhetligt begrepp. Olika varianter

av resultatenheter förekommer.

De nya styr- och verksamhetsformerna innebär förnyelse

en av verksamheten som kan bidra till ökad produktivitet och effektivitet. De medför även nya roller och uppgifter, främst för politikerna, men också för tjänstemännen. För att de verksamhetsformerna

nya ska fungera väl och politikerna få den information behövs för

som att kunna följa utvecklingen och resultaten i verksamheten fordras att bl.a. budget- och redovisningssystemen förfinas men också att

20 Bilaga SOU 1996: l 69

systemen för uppföljning, utvärdering och kvalitetsmätning förbättras.

1.4¶Förändrade roller för staten och

kommunerna

1.4.1¶Skolan

1.4. 1 Förändringar av statens ansvar för skolan

Styrningen av skolan förändrades radikalt under år 1991, främst på följande sätt.

Statens skolverk bildades och den dåvarande centrala förvalt- -

ningsmyndigheten Skolöverstyrelsen lades Även de

ner. regionala statliga förvaltningsmyndigheterna länsskolnämnderna lades ner. Statens skolverk är en central förvaltningsmyndighet för det offentliga skolväsendet och den statliga sektorsföreträdaren inom skolområdet.

Huvudmannaskapet för skolorganisationen överfördes i sin hel- -

het till kommunerna. Huvudmannaskapet hade tidigare varit

delat mellan staten och kommunerna. Förändringen innebar bl.a. att ansvaret för lärarna överfördes till kommunerna.

I propositionen om skolans utveckling och styrning prop 1988/89:4 och iden s.k. ansvarspropositionen prop 1990/91:18 om ansvaret för skolan lades principerna fast för ansvarsfördelningen mellan staten och skolhuvudmännen. Stat och kommun, politiker och anställda har ett gemensamt ansvar för skolan. Det är riksdagen och regeringen som har det samlade övergripande ansvaret, vilket innebär att de anger de nationella målen för skolan och det huvudsakliga innehållet i undervisningen. Kommunerna har det finansiella ansvaret för skolverksamheten samt ansvar för att organisera och genomföra skolverksamheten enligt de nationellt fastställda målen och riktlinjerna.

Den nya styrrnodellen innebär alltså att det är kommunerna

som ska omsätta de nationella målen formulerade i de centrala måldokumenten; skollag, förordningar, läroplaner och anpassa verk-

Bilaga 21

samheten till de lokala förutsättningar råder i den

som egna kommunen. Detta ska ske genom att alla kommuner upprättar skolplaner där de anger hur de nationella målen ska förverkligas skollagen 1985:1100, 2 kap, 8 § och att kommunerna därefter

ser till att målen uppnås. Decentraliseringen innebär vidare att varje nivå följer upp de egna målen och kontrollerar att dessa står i överensstämmelse med de nationella målen. De anställda under rektors ledning svarar för att undervisningen bedrivs enligt fastställda mål och riktlinjer. Det är statsmaktens uppgift att sedan ytterst granska om kommunerna utvecklas mot de nationella målen.

1.4. 1.2 Statens roll och styrning

Riksdag och regering De nationella målen för skolan anges av riksdagen i skollagen 1985:1100 och av regeringen i läroplanen för grundskolan och i kursplanerna för grundskolan.

Målet för skolutbildningen är enligt skollagen att barn och

ungdomar ska ha lika tillgång till utbildning oberoende kön,

av geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden. Utbildningen ska inom varje skolform likvärdig. Skolan ska

vara ge eleverna kunskaper och färdigheter och, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande samhällsmedlemmar. I utbildningen ska hänsyn tas till elever med särskilda behov skollagen 1985:1100, 1 kap, 2§. Hur många lärarledda timmar undervisningen ska omfatta i varje ämne framgår av timplanen för grundskolan som ingår som en bilaga till skollagen.

Likvärdigheten skulle enligt riksdagsbeslutet 1990/91:UbU 4 garanteras genom en nationell uppföljning, utvärdering och utveckling, en statlig tillsyn, en statlig lärarutbildning och tillgång till kontinuerlig fortbildning liksom ett specialdestinerat

genom sektorsbidrag till skolan. Detta bidrag ingår i det generella

numera statsbidraget.

I skollagen finns också föreskrifter om huvudmannaskap för skolan, om vissa skyldigheter för skolhuvudmännen och hur

om skolverksamheten i stort ska organiseras.

Läroplanen för grundskolan innehåller bindande föreskrifter om verksamheten. Här beskrivs skolans uppgifter och vilka

gemensamma värderingar utbildningen ska vila på. I läroplanen anges också vilka mål och riktlinjer alla arbetar i skolan ska sträva

som mot, rektors ansvar, lärarnas uppgifter och vilket och

ansvar inflytande eleverna ska ha. Läroplanen är skriven för dem

som

22 Bilaga

ansvarar för genomförandet av skolverksamheten, dvs. skolhuvudmännen och för professionen, dvs. lärare och rektorer, samt för elever och föräldrar.

Kursplanema för grundskolan uttrycker vilka krav staten ställer

skolans undervisning i olika ämnen och föreskrifterna som ges är bindande. Regeringen anger i kursplanerna vilka kunskapsmål som undervisningen i varje ämne ska sträva mot och vilka mål som eleverna ska ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Kursplanema klargör vad alla elever ska lära sig men tar inte ställning till hur detta ska ske. De lämnar därmed stort utrymme för läraren att tillsammans med eleverna välja stoff och arbetsmetod.

Regeringen styr skolans arbete även på ett mer långsiktigt sätt bl.a. genom att Skolverket årligen ges olika uppdrag. En del läm-

i regleringsbrev, men många uppdrag ges löpande under året. nas Under de senaste åren har de extra uppdragen ökat i antal. Regeringen och Skolverket genomför del uppdrag och utveck-

även en lingsprojekt gemensamt. Dessutom har utbildningsdepartementet en del egna projekt och tillsätter också egna arbetsgrupper. En sådan finns t.ex. för lärarutbildningen.

Förutom den formella styrningen som här beskrivits, sker en viss styrning löpande kontakter mellan departementet och

genom ledningen för Skolverket. Dessa kontakter är en del av regeringens informella styrning av skolan.

Skolverket Skolverket har till uppgift att verka för att de nationella målen förverkligas. Regeringen anger i regleringsbrevet vilka övergripande mål och Verksamhetsmål som gäller för myndigheten och målen kan variera från ett år till ett annat. Enligt verksamhetsmålen ska verket använda sig av uppföljning, utvärdering och tillsyn för att föra fram utvecklingen till de nationella målen. Samverkan med forskningsorgan ska även bidra till att nå verksamhetsmålen. Verksamheten vid Skolverket styrs dessutom av förordningen 1991:1121 med instruktion för myndigheten.

Under den tid som Skolverket har funnits har regeringens beskrivning målen utvecklats och blivit mer preciserad. Från

av början saknades både övergripande mål och Verksamhetsmål för myndigheten. Regeringen hänvisade istället till instruktionen.

Regeringens övergripande mål för Skolverket har de senaste åren haft ordalydelse. För budgetåret 1994/95

i stort sett samma skulle verket prioritera frågor om kvalitet, nationell likvärdighet och den enskildes rättssäkerhet. Ett krav var även att verket skulle understödja lokalt utvecklingsarbete främjar de nationella

som målen. För 1995/96 har regeringen särskilt angett att Skolverket ska

Bilaga 23

verka för att andelen elever lämnar grundskolan med som fullständiga betyg ökar. Skolverkets redskap för att fullgöra sin myndighetsuppgift och för att avrapportera till riksdag och regering hur kommunerna uppnår de nationella målen för skolan, är nationell uppföljning, utvärdering, utveckling och tillsyn. Skolverksutredningen, där utredare tillsattes av Utbildningsen departementet, lämnade ett principförslag till en organisation av Skolverket U 1990:5 och förberedde genomförandet av den, samt bl.a. att skollag och lärarutbildning är exempel på statliga angav styrinstrument för kommunernas verksamhet. Dessutom har staten för att det finns tillgång till fortbildning av lärare och ansvar skolledare. Utredningen menade också att Skolverkets insatser för nationell utveckling och uppföljning så långt möjligt borde som ansluta till lokal planering och utvärdering. En Skolverkets huvuduppgifter är att samlad bild av av ge en skolverksamhetens omfattning, villkor och resultat. Med omfattning i huvudsak kommunernas organisation av skolverksamheten avses och vilka kommunerna avdelar för skolan. Med resurser som villkor bl.a. vilka förutsättningar finns i kommunerna för avses som att bedriva utbildning så att det nationella målet om t.ex. en likvärdighet nås. Med resultat bl.a. vilka kunskaper eleverna avses når utbildningen. Myndigheten ska belysa den variation genom och spridning finns i skolan och beskriva mångfalden. Utifrån som den samlade bild Skolverket underlag till riksdagen, som ger som regeringen och skolhuvudmännen ska dessa kunna fatta politiska beslut. Ett sådant underlag är rapporten "Bilden skolan" som ska av utförlig beskrivning vilka skolan har nationellt ge en av resurser och vilka resultat har uppnåtts. Den publiceras vart tredje år som och den senaste utkom under 1996. Regeringen följer Skolverkets övergripande mål och verkupp samhetsmål de rapporter myndigheten lämnar och som genom som visar vilka resultat har nåtts. som

Nationell uppföljning Den nationella uppföljningen ska en samlad bild av skolans ge verksamhet, både mål och resultat, men också av de organisatoriska, personella och ekonomiska villkor skolan lever under. Syftet som är att ge statsmakterna uppgifter om vilka kunskaper som eleverna har och vilka resultat som nås. Uppföljningen består i huvudsak ett nationellt uppföljningsav system och tillståndsbeskrivningar. Därutöver finns det natioav nella provsystemet och attitydmätningar från ett representativt urval allmänhet, föräldrar, elever och lärare. av

24 Bilaga

Skolverket publicerar inom för det nationella uppföljramen ningssystemet bl.a. två årliga rapporter "Skolan, Jämförelsetal för skolhuvudmännen, Organisation Resurser Resultat", den - - ena publiceras våren och den andra hösten. För varje kommun redovisas bl.a. statistiska uppgifter hur skolan är organiserad om och vad olika skolformer kostar. Vidare andelen elever anges som lämnar grundskolan med ofullständigt slutbetyg. Rapporterna redovisar till stor del data i tabeller, utan några analyserande kommentarer. Underlag till rapporten samlas in från kommunerna som är skyldiga att ta fram de efterfrågade uppgifterna enligt Skolverkets föreskrifter uppgiftsinsamling från om skolhuvudmännen SKOLFS 1995:26. Skolverket erhåller av regeringen bemyndigande att utfärda närmare föreskrifter och kan därmed reglera kommunernas verksamhet. Dessa föreskrifter utges i Skolverkets författningssamling, SKOLFS. Föreskrifterna är bindande för kommunerna. Om någon kommun inte kan lämna de efterfrågade uppgifterna så kan regeringen utfärda vite för denna underlåtenhet skollagen 1985:1100, 15 kap, ll§. Skolverket har fältorganisation på elva platser i landet. Varje en grupp ansvarar för ett visst antal kommuner. Fältorganisationen samlar i de s.k. tillståndsbeskrivningama in kompletterande data genom intervjuer med skolhuvudmännen för att och nyansera fördjupa Skolverkets beskrivningar skolan. Tillståndsbeav skrivningarna baseras också på sådana uppgifter gör det som möjligt att jämföra utvecklingen mellan åren. Signaler från systemen kan även leda till att Skolverket tar initiativ till olika utvärderings- och utvecklingsprojekt. Fältorganisationen har också till uppgift att informera skolhuvudmännen om resultatet Skolverkets nationella uppföljning, av utvärdering och tillsyn den s.k. återföringen. I informationen - som riktas till den nämnd inom kommunen har ansvaret för skolan, som lyfts det nationella perspektivet fram samtidigt informationen som anpassas till varje kommuns förhållanden. Återföringen kan också ske direkt till rektorer och lärare. Det finns dessutom ambition en att vidga informationen även till massmedierna. Så får t.ex. lokaltidningama ta del Skolverkets information. av

Nationell utvärdering Inom programmet för utvärdering gör Skolverket fördjupade studier och analyser inom valda områden. Skolverksutredningen ansåg att den nationella utvärderingen borde inriktas de mot grundläggande målen för skolan såsom de uttrycks i skollagen och mot de utbildningsmål som anges i läroplan och kursplaner.

SOU 1996: 169 Bilaga 25

Utvärderingen borde vidare kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet och tillförlitlighet.

Utvärderingarna har olika karaktär beroende syfte. En del görs för att Skolverket ska få en samlad kunskap om förhållandena i skolan. Andra för att undersöka vad eleverna har lärt sig. Ytterligare andra studier syftar till att både utvärdera och utveckla kunskapen om hur styrdokument som läroplaner och kursplaner uppfattas och används i skolan.

Inom ramen för utvärderingsprogrammet görs bl.a. kunskapsbedömningar i årskurserna 5 och 9 och dessa ger en bild av elevernas kunskaper. Resultaten redovisas i rapporten "Bilden av skolan".

Vilka kunskaper grundskolelever uppnår studerades år 1992 inom ramen för en nationell utvärdering av den svenska grundskolan, det s.k. NU-projektet NU står för nationell utvärdering. Syftet med projektet var att visa hur grundskolan fungerar och att få i gång en diskussion om skolans syn bl.a. kunskaper och arbetssätt. Utvärderingen har gett en samlad bild av elevernas resultat efter nio års skolgång.

Informationen om de nationella utvärderingama förs ut olika sätt, bl.a. återföringen från Skolverkets fältorganisation till

genom skolhuvudmännen iform av seminarier, temakonferenser och vid överläggningar med skolstyrelsema i kommunerna. Information från uppföljnings- och utvärderingsverksamheten förs också ut via Skoldatanätet.

Nationell utveckling Skolverksutredningen ansåg att den nationella utvecklingen av skolan bl.a. innebär att Skolverket skulle dra slutsatser om vilka förändringar som behöver göras inom skolan dels utifrån de utvärderingar framkommer lokal och nationell nivå, dels

som utifrån forskningsresultat och hur utvecklingen i samhället och på arbetsmarknaden är.

För Skolverkets uppgift att belysa viktiga behov i skolan förutsätts att myndigheten är insatt i skolans "vardag". Skolverket behöver också ha kunskaper vilken utveckling som pågår i sko-

om lorna rent generellt och inom de områden som har ett nationellt intresse.

Det är bl.a. Skolverkets fältorganisation som ska fånga så-

upp dana lokala utvecklingsprojekt som kan vara av nationellt intresse. Det är kommunerna som ansvarar för utvecklingen av skolan medan Skolverket ska stödja lokal utveckling som är viktig ur ett nationellt perspektiv. I regleringsbrevet anges vilka ämnesområden som det är särskilt viktigt att stödja och utveckla. Skolverket

26 Bilaga SOU 1996: l 69

disponerar därför projektmedel för lokal skolutveckling. För att informera om skolutvecklingen har Skolverket under 1996 använt sig av ett s.k. nyhetsbrev som vänder sig till både professionen och till skolhuvudmannen. På så vis kan kommunledningarna få viktig information om vad som pågår både i den kommunens skolor

egna och i andra kommuners skolor.

För närvarande stöds projekt som bl.a. utvecklar arbetet med mål och resultat, elevers inflytande och arbetet i skolan, intemationalisering och den värdegrund som skolan vilar på, t.ex. hur skolan främjar demokratiska värderingar och skapar ett gott arbetsklimat.

Nationell tillsyn Skolverksutredningen ansåg att Skolverkets tillsyn skolväsendet

av borde koncentreras på hur kommunerna utvecklar sina mål och hur de planerar utvärderingen dessa. Syftet med tillsynen är att pröva

av om en skolhuvudman fullgör sina åligganden. Den utförs mot

en viss huvudman och av bestämd anledning. Vad tillsynen

en omfattar regleras endast genom regeringens instruktion till myndigheten. Skolverkets definition tillsynen uttrycks i verkets

av programplan 1994-01-24 där följande anges "Tillsyn är den kontrollform där en bedömning sker viss bestämd

av en huvudmans agerande utifrån de nationella bestämmelserna. Den värdering som görs är således begränsad till att enbart relateras till de nationella bestämmelserna. Bedömningama inskränks vidare till att enbart gälla huruvida bestämmelserna är uppfyllda eller ej."

Skolverksutredningen framhöll att princip ska den statliga tillsynen ske gentemot skolhuvudmannen och kommunen i dess helhet. Den statliga tillsynen utgår från att skolhuvudmannen utövar tillsyn över de enskilda skolorna i kommunen, dvs. kontrollerar att lärare och rektorer fullföljer sina åliggande enligt skolförfattningama".

Tillsyn över offentliga skolor har hitintills genomförts när uppgifter från den nationella uppföljningen eller utvärderingen visar att det har funnits brister eller när anmälningar därom gjorts till Skolverket.

Regeringen har styrt tillsynen så att den fått större tyngd de senaste åren. Sedan 1994 har tillsynen också fått klarare roll

en genom att en särskild enhet på Skolverket har inrättats för dessa frågor. Regeringen betonar både i budgetpropositionen

prop

1994/95:100 och i regleringsbrevet att tillsynen är Skolverkets skarpaste kontrollinstrument och därför bör minst fem procent

av verkets resurser avsättas för tillsyn. Tidigare omfattningen

var endast några få procent.

SOU 1996: 169 Bilaga 27

Tillsynen är en av de offentliga styrmedlen friskolorna utöver

av den styrning som ges i de nationella måldokumenten. Tillsynen över friskolor tar ca 15 procent av verkets tillsynsresurser i anspråk. Skolverkets tillsynsroll gentemot friskolorna är konkret ut-

mer formad än gentemot det offentliga skolväsendet. Myndigheten är skyldig att utöva tillsyn över friskolorna. Verket också tillstånd

ger till att bedriva friskolor och har även befogenhet att besluta om att dra in dessa tillstånd.

När brister påtalas i en tillsyn, så är det inte en enskild skola eller enskild befattningshavare som kritiseras, utan kritiken riktas alltid mot skolhuvudmannen. Detsamma gäller för friskolor, i dessa

men fall är ofta huvudmannen och den enskilda skolan samma objekt. Detta kan leda till att tillsynsåtgärdema för fristående skolor

av massmedia uppfattas annorlunda än den kritik som Skolverket riktar mot offentliga skolor.

Sanktioner Staten kan använda sig av sanktioner. I skollagen 1985:1l00, 15 kap, 15§ anges att om en kommun "grovt eller under längre tid" inte uppfyllt sina skyldigheter får regeringen meddela föreskrifter eller, kommunens bekostnad, vidta åtgärder för att avhjälpa bristen.

Regeringen kan således uppdra myndighet att genomföra

en en åtgärd. Exempel sådana åtgärder är meddelande detaljfö-

om reskrifter eller anordnande av fortbildning för lärare. Statens kostnader får kvittas mot belopp kommunen skulle ha

som annars erhållit. Denna regel är tänkt att användas i undantagsfall och

som ett yttersta medel mot en kommun som inte fullföljer sina åligganden. Skolverket har inte i något fall föreslagit regeringen att tillämpa denna form av sanktioner. I de fall Skolverket har övervägt sådana förslag har kommunerna till slut rättat sig efter statens bestämmelser.

Forskning Skolverket ansvarar för ett forskningsanslag. Med stöd ett

av forskningsråd och en forskningsnämnd kan olika forskningsprojekt initieras.

1.4. 1.3 Skolan idag

Vägar för att mäta måluppfyllelsen Statsmaktens uppföljningar syftar främst till att undersöka om de nationella målen uppnås och de övergripande riktlinjerna följs. Ett

28 Bilaga SOU 1996: 169

sätt att följa kommunernas verksamhet är att granska om kommunernas skolplaner fungerar som lokala styrinstrument och i vilken mån de ger uttryck för lokala prioriteringar. En av fördelarna med ett kommunaliserat skolväsende är just att möjligheter skapas för att organisera skolan utifrån lokala behov och att anpassa innehållet till elevernas behov. Skolverket har emellertid i olika rapporter till regeringen påpekat att det finns kommuner som saknar skolplaner, för närvarande ett tiotal. Enligt skollagen kan Skolverket dock inte tillgripa några sanktioner mot kommuner inte upprättar sådana planer.

som

Ett annat sätt att mäta måluppfyllelsen är att studera resultaten från de nationella kunskapsproven. Resultaten från dessa gör att Skolverket kan dra slutsatser om elever kommer att avsluta grundskolan med godkända resultat eller inte. Enligt rapporterna "Skolan, Jämförelsetal för skolhuvudmännen, 1995" slutar närmare tre procent eleverna grundskolan med ofullständiga betyg, vilket

av är oroande. Spridningen är dessutom stor mellan kommunerna. Vi

att eleverna inte fullföljer den obligatoriska skolgången, menar om så är det en indikator att grundskolan i något avseende inte har lyckats med det nationella uppdraget, nämligen att ge eleverna kunskaper och färdigheter. Det vore en angelägen uppgift för Skolverket att följa upp dessa ungdomars förutsättningar för att därigenom få kunskap vad skulle behöva förändras i

om som skolan, så att alla elever kan lämna grundskolan med fullständiga betyg. Det är också svårt att särskilja resultaten av skolan från andra faktorer som påverkar elevernas prestationer, såsom föräldrarnas utbildningen, men också influenser från medierna och IT-världen.

Den redovisning riksdag och regering har fått av Skolverket

som

skolhuvudmännen har behandlat resursfördelning samt uppom följning och avrapportering för specifika områden, för vissa elevgrupper och lärare. Det betyder att Skolverkets uppföljning hittills i huvudsak behandlat kvantitativa förhållanden. Riksdagen och regeringen har dock inte efterfrågat någon samlad kvalitativ redogörelse för hur skolhuvudmännen mål- och resultatstyr skolan.

Begreppet likvärdighet Två av de mest centrala syftena med skolan är att barn och ungdomar ska ha lika tillgång till utbildning och att eleverna ska få en likvärdig utbildning. Att organisera utbildningen så att alla elever har tillgång till den har inte varit något problem eftersom grundskolan är utbyggd i hela landet.

Däremot har tolkningen av begreppet likvärdighet vållat problem. Skolverket arbetar genom sina programområden för att förtydliga och följa upp de nationella målen, däribland likvärdig-

Bilaga 29

heten, genom att t.ex. belysa vilka elever är i

som mest utsatta samhället, vilka kunskaper de får och det är viktigt att alla

som elever tillägnar sig. Vilka strukturella betingelser kommunerna har påverkar också likvärdigheten. Skolverket ska påbörja arbete

nu ett med att beskriva variationen och spridningen i skolsystemet, vilket är en viktig aspekt på likvärdigheten.

Grundskolans läroplan, kursplaner och timplaner

ska garantera att alla erbjuds en likvärdig skolutbildning. För att stödja arbetet med målen i läroplanen har Skolverket utarbetat ett kommentar och referensmaterial bl.a. behandlar kunskap och

som synen lärande, forskningsresultat och exempel från skolans vardag. Materialet är ett stöd för lärarna och samtidigt för

ger utrymme egna tolkningar. Staten har även markerat att ett sätt att uppnå likvärdighet är att alla elever får till timantalet lika omfattande

en utbildning som fastställs i timplanema. I utbildningen ska hänsyn tas till elever med särskilda behov.

Lärarutbildningen och de behörighetsregler gäller för att

som utöva läraryrket är också ett exempel på hur likvärdighet kan skapas. Skolverket anger vilka områden det är särskilt

som angeläget att skolhuvudmännen anordnar fortbildning inom. Sedan är det kommunerna som antingen själva anordnar utbildningen eller efterfrågar den utbildning anordnas universitet eller

som av högskolor.

Eftersom det är så många faktorer bidrar till att likvärdighet

som uppstår, så är det svårt för att inte säga näst intill omöjligt

att särskilja vilken betydelse lärarfortbildningen och kompe-

annan tensutveckling har för likvärdigheten.

Uppgifter i det nationella uppföljningssystemet kan ett

vara instrument som indirekt leder till att skolan blir likvärdig. Data

mer från uppföljningssystemet publiceras i rapporterna "Skolan, Jämförelsetal för skolhuvudmännen" och syftar till underlätta

att för skolhuvudmännen att jämföra sig med varandra så de kan

att förbättra och effektivisera utbildningen. För att jämförelsetalen ska kunna bli ett skarpare informativt styrinstrument i kommunen, anser sig kommunerna behöva konkret stöd Skolverket för

mer av att kunna konkretisera vad bl.a. likvärdighet innebär i den

egna kommunen. Från Skolverket har framförts uppfattningen att verket inte ska ge konkret ledning utan kommunerna ska själva reflektera kring

sitt ansvar.

I och med att det specialdestinerade sektorsbidraget för skolan år 1993 ersattes med ett generellt statsbidrag, kan likvärdigheten inte längre sammankopplas med finansiell styrning skolan.

en av En sådan styrning låg till grund för riksdagsbeslutet 1990

om statens ansvar för skolan.

30 Bilaga SOU 1996: 169

Nationell uppföljning och utvärdering Den nationella uppföljningen presenteras bl.a. i Skolverkets rapporter "Skolan, Jämförelsetal för skolhuvudmännen" där olika skolformers organisation, resurser och resultat belyses. Redovisningen i rapporten är emellertid så omfattande och detaljerade att det är svårt för kommunerna att göra jämförelser sinsemellan. Statistikproduktionen som ligger till grund för jämförelsetalen är av stor omfattning vilket till viss del kan förklaras av att många riksdagsledamöter är lika intresserade av detaljer om skolans verksamhet som de lokala politikerna.

Nationella utvärderingar fyller viktig funktion för att belysa

en de långsiktiga utvecklingstendensema i skolan. Utvärderingar inriktas bl.a. mot att belysa elevernas kunskaper. Regeringen är beställare och mottagare av utvärderingarna. Hur rapporterna används i skolan och vilken effekt utvärderingama har på skolarbetet, har Skolverket ingen uppfattning om. Många skolhuvudmän efterfrågar inte heller utvärderingama, än mindre använder sig av dem.

Det nationella perspektivet kan lätt tappas bort när en kommun arbetar med sin uppföljning och utvärdering av skolan,

egen eftersom det kan intressant att jämföra sig med några

vara mer omkringliggande kommuner än med ett riksgenomsnitt. Regeringen har dock högre krav återföringen än att kommu-

ska kunna jämföra sina resultat med varandra. nerna

För att uppföljning och utvärdering ska fungera väl är ett av villkoren att varje nivå har tillgång till professionell kompetens. I kommunerna borde utvärderingar vara en kontinuerlig uppgift för att följa hur mål och resultat utvecklas. I många kommuner saknas dock uppföljnings- och utvärderingskompetens vilket försvårar uppföljningen i kommunerna.

Skolverket centralt och fältorganisationen undersöker nu vilka slutsatser som kan dras från de uppgifter som kommunerna levererar till Skolverket.

Nationell tillsyn Regeringen har under de senaste åren i regleringsbrev och budgetpropositioner förtydligat sin beställning av inriktningen och omfattningen tillsynen. Tillsynen har därigenom fått något olika

av inriktning beroende på den riktas mot det offentliga

om skolväsendet eller mot friskolor. Tillsynen har därför undan för undan fått starkare profil under år och blivit tydligare.

en senare

Skolverkets ledning fattar alla beslut om åtgärder med anledning

tillsynsutredningama från fältorganisationen. Därigenom får

av tillsynen nationell prägel och har lett till en nationell överblick

en

SOU 1996: 169 Bilaga 31

och samordning. Det är sedan Skolverkets

fältorganisation som

informerar skolhuvudmännen Skolverkets beslut om i varje tillsynsärende. I den s.k. återföringen fältorganisationen tar också upp tillsynsbeslut mer generellt med skolhuvudmännen.

Både Riksdagens revisorer 1993/94:7 Tillsyn

av skolan och

Riksrevisionsverket RRV 1994:14 Skolverket central myndighet i ny roll har i angivna rapporter granskat hur Skolverket bedriver

tillsynen. Synpunkter har härvid framförts Skolverket att borde vidga sin tillsyn så att den även omfattar nationella mål, t.ex. om skolhuvudmännen har förutsättningar uppfylla målet att om likvärdig utbildning. Tillsynen har hittills främst inriktats mot enskild elevs rätt. RRV framhöll i sin Skolverket rapport att ännu inte utfört någon tillsyn hur kommunerna följer av upp och utvärderar skolan i den kommunens s.k. egentillsyn. Utegna

bildningsutskottet har också instämt i "det är nödvändigt med

att en aktiv tillsyn från Skolverkets sida i frågor som rör skolhuvudmännens ansvarstagande för egenkontroll" 1994/95:UbU1.

Under våren 1995 har Skolverket granskat kommuner sex varvid det framkommit att ingen de studerade kommunerna av hade på ett tillfredsställande sätt fungerande ledning en och styrning eller egenkontroll skolverksamheten. Våren av 1996 kommer ytterligare fjorton kommuner granskas att med anledning av att det i regleringsbrevet för 1995/96 att Skolverket ska anges intensifiera arbetet med att granska skolhuvudmännens och skolornas arbete med ledning, styrning och egenkontroll.

Tillsynen det offentliga skolväsendet kommer framöver av att inriktas de förutsättningar kommunerna har mer som att uppnå likvärdighet för skolan. Det återstår dock finna instrument att och metoder för att bedöma effekterna de åtgärder kommun av en vidtar när Skolverket fattat beslut i tillsynsärende. ett

1.4. 2

Äldreomsorgen

1.4.2. 1 Förändrade roller inom

äldreomsorgen

Under 1980-talet äldreomsorgen sammanfattande benämvar en ning på ett flertal landstings- och primärkommunala verksamheter som främst äldre utnyttjade. Före Ädelreformen hade kommunerna

och landstingen ett delat för vården ansvar av de gamla vilket innebar betydande svårigheter att samordna arbetet på grund av att

2 16-1458

Bilaga SOU 1996: 169

huvudmännen saknade på den grundläggande en gemensam syn inriktningen. Ansvarsfördelningen mellan huvudmännen baserades på kompetensprincipen, vilken innebar att landstingen ansvarade för uppgifter krävde hälso- och sjukvårdskompetens medan komsom ansvarade för uppgifter krävde social kompetens. Till munerna som den landstingskommunala äldreomsorgen räknades främst hemsjukvård och vårdavdelningar för ålders-

långtidssjukvård,

dementa. I kommunernas äldreomsorg ingick social hemtjänst, färdtjänst, ålderdomshem och serviceboende. Under det decenniet har hemtjänstens roll och uppgifter senaste förändrats. Allt fler äldre har fått möjlighet att vårdas i det egna hemmet. Hemtjänsten och hemsjukvården har därmed tillsammans fått ökat för svårt sjuka människor. Detta har inneburit en ett ansvar successiv förskjutning arbetsuppgifter från landstingen till av kommunerna.

1.4.2.2 Statens roll och styrning

Riksdag och regering styrning äldreomsorgen kommer främst till uttryck i Riksdagens av de nationella mål bl.a. i socialtjänstlagen 1980:620 som anges och i hälso- och sjukvårdslagen 1982:763. Båda lagarna betonar alla människors lika värde och rätt att behandlas lika. Samhällets socialtjänst ska enligt socialtjänstlagen, på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Målet för hälso- och sjukvården är god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. De övergripande målen för äldreomsorgen är:

äldre människor med behov service, omsorg och vård ska att av få sina behov tillgodosedda.

äldre ska möjlighet själva bestämma över sin livssiatt ges att tuation och det sätt vilket omsorgen ges.

De vägledande principerna för äldreomsorgen är: Självbestämmande och integritet. Äldre ska ha rätt att personer själva bestämma över sina liv och få behålla sin integritet. Service och vård måste utvecklas så att människor ska kunna välja att bo kvar i sitt eget hem och i sin egen miljö.

Bilaga 33

Trygghet. Äldre ska känna sig Närhet trygga. till anhöriga och grannar samt personalkontinuitet och personaltillgång dygnet runt är viktigt. Valfrihet. Människor måste kunna påverka innehållet i och utformningen av samhällets service och vård. Kommunerna bör sträva efter ett så varierat utbud service och vård möjligt, av som även i särskilda boendeformer. Socialdepartementets roll är att precisera uppdragen från regering och riksdag och uttrycka dem i regleringsbrev och i den löpande dialogen med Socialstyrelsen. Den dialog förs som mellan departementet och Socialstyrelsen och med de båda kommunförbunden har ofta informell karaktär och bygger till del på en stor goda personrelationer.

Socialstyrelsen Socialstyrelsen är central expert- och tillsynsmyndighet inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. De övergripande målen för Socialstyrelsen är att verka för god hälsa och social välfärd en samt omsorg och vård hög kvalitet lika villkor för hela av befolkningen. Socialstyrelsens huvuduppgifter är att bedriva tillsyn, uppföljning, utvärdering och kunskapsförmedling inom framför allt områdena hälso- och sjukvård, socialtjänst och folkhälsa. Socialstyrelsen vidare för den officiella statistiken svarar över socialtjänst, hälsa, sjukvård och dödsorsaker. Regeringen anger verksamhetsmålen i regleringsbrev. Under senare år har Socialstyrelsens verksamhet koncentrerats till ett antal huvudprogram eller huvudområden vilka följande av har en direkt påverkan på äldreomsorgen.

Nationell uppföljning och utvärdering Målet för Nationell uppföljning och utvärdering NUU är att ta fram underlag har betydelse för positiv utveckling som en av socialtjänsten, hälso- och sjukvården folkhälsoområdet. Syftet samt är att ge regering och riksdag underlag för att värdera, utveckla och förbättra verksamheten inom dessa områden. NUU har bl.a. resulterat i årsböcker tredje år socialtjänsvart om ten, med en översikt av äldreomsorgens utveckling, publisamt kationen Jämförelsetal för socialtjänsten. Socialstyrelsen fick 1991 ett särskilt uppdrag regeringen av att under en femårsperiod kontinuerligt följa och utvärdera Ädelreformens innehåll, kvalitet, kostnader och genomförande. Detta uppdrag har fortlöpande avrapporterats och slutredovisas i rap- Ädelreformen Socialstyrelsen porten följer upp och utvärderar 1996:2.

34 Bilaga

Socialstyrelsen fick i juni 1993 även regeringens uppdrag att följa utvecklingen de ekonomiska styrsystemen inom socialav nya tjänsten. Förändringar under år skulle beskrivas bl.a. i fråga senare finansiering, resursfördelning och resursanvändning, kvalitet om individens frihet och inflytande. Resultatet redovisas i samt Socialtjänsten och de styrsystemen Socialstyrelsen rapporten nya följer och utvärderar 1995:1. upp

Aktiv uppföljning Socialstyrelsen har successivt utvecklat den länsvisa s.k. Aktiva uppföljningen. Avsikten med uppföljningen är att genom fältstudier, län för län, stöd till metodutveckling, goda exempel och ge ge uppmärksamma brister. I dialog med företrädarna för verksamheterna på den regionala och lokala nivån ska Socialstyrelsen verka för att få till stånd ett ömsesidigt kunskapsutbyte. fastställs för granskningen görs i två län gången, Ett tema som fyra län år. Vid introduktionsmöten med ledningarna i komper landstingen, länsstyrelserna och Kommunförbundets munerna, länsavdelningar Aktiv uppföljning och föreslagna presenteras Granskningen genomförs under cirka tre månader. Aktiv

projekt.

avslutas med slutrapport utarbetas för varje län.

uppföljning att en

Från den 1 juli 1995 övergick Aktiv uppföljning från att vara ett högprioriterat projekt till att bli organisatorisk enhet inom en egen Socialstyrelsen.

Utbildning och utveckling Huvudprogrammet Utbildning och utveckling UU omfattar försärskilda utbildnings- och utvecklingsinsatser även ekoutom nomiskt stöd till lokalt utvecklingsarbete och Stimulansbidrag inom

vissa specifika områden. Socialstyrelsen har disponerat över särskilda medel avsedda för utveckling äldreomsorgen. Från anslaget Stimulansbidrag till av boendeformer och rehabilitering utbetalade Socialstysärskilda under åren 1991-95 bidrag till kommunerna för viss relsen utbyggnad sjukhem och ombyggnadsbidrag till bl.a. särav m m skilda boendeformer för äldre. huvudprogrammet UU ingår också Socialstyrelsens arbete med I råd. Socialstyrelsen utfärdar allmänna råd inom särskilda allmänna områden för uppmärksamma kommunerna på speciella att förhållanden också för att förstärka den statliga styrningen. men Tidigare utfärdades allmänna råd inom alla verksamhetsområden skrivs allmänna råd i betydligt mindre omfattning. För men nu finns för närvarande inget övergripande allmänt äldreomsorgen råd.

Bilaga

Socialstyrelsen strävar efter att bygga och sprida kunskap upp om god vård inom äldreomsorgen. Ett förmedla kunskap sätt att är att skapa statistik över verksamhetens resultat och göra den tillgänglig så att kommunerna kan jämföra sina resultat med varandra. En strävan bör att koppla ihop räkenskapssamvara mandragets ekonomiska uppgifter med verksamhetsstatistiken så att det går att mäta effektiviteten i verksamheten. Som ett ytterligare led i strävan att utveckla metoder att förbättra den nationella uppgiftsinsamlingen kommer vissa delar av socialtjänststatistiken att inhämtas från ett representativt urval kommuner, den s.k. kommunpanelen. Urvalet är gjort så att resultaten kan räknas till nationell nivå. upp

Tillsyn Inom äldreomsorgen har Socialstyrelsen hela för tillsynen ansvaret över hälso- och sjukvården endast för den nationella men ansvaret tillsynen över socialtjänsten. Länsstyrelserna för den svarar regionala tillsynen. Socialstyrelsen behandlar dock principiellt viktiga ärenden som har betydelse för praxisutveckling och har ett intresse för hela landet. Målet för tillsynen är att utveckla rättsenlighet, rättssäkerhet och kvalitet. Socialstyrelsen strävar efter detta bl.a. att förmå länsstyrelserna redovisa enhetliga genom att underlag till den nationella uppföljningen tillsynens inriktning, av innehåll och resultat. Socialstyrelsen ger länsstyrelserna stöd i deras tillsyn över socialtjänsten bl.a. att ut allmänna råd. Socialstyrelsen genom ge ger också ut informationsblad innehåller aktuell information kring som frågor som rör lagtillämpningen. Dessa blad vänder sig även till kommunernas socialtjänst och landstingens sociala verksamheter.

1.4. 3 Ädelreformen, syfte och innehåll

De ändrade förutsättningarna inom äldreomsorgen föranledde att regeringen, i proposition 1990/91:14, tog ställning för förnyelse en av den sociala sektorn för att bibehålla och utveckla väl ett fungerande välfärdssystem. Det övergripande välfärdspolitiska syftet för äldreomsorgen bestod bl.a. i att tillgodose de äldres krav på valfrihet, trygghet och integritet vid utnyttjandet vård och av service. Ädelreformen, trädde i kraft den 1 januari 1992, skulle som ge kommunerna möjlighet att förverkliga dessa övergripande mål genom att ge dem ekonomiska och organisatoriska förutsättningar att ta ett samlat ansvar för vård, och service till äldre och omsorg handikappade. Landstingen skulle så sätt kunna renodla sin

Bilaga

verksamhet och höja både kvalitet och kostnadseffektivitet i

sjukvården. Reforrnen syftade till att:

utveckla boendeformer för service och omvårdnad, undvika parallella organisationer, verka helhetssyn i det praktiska arbetet samt för en stimulera till flexibel användning av resurserna. - en

Kommunerna blev skyldiga att inrätta särskilda boendeformer för

service och omvårdnad, dvs. ålderdomshem, servicehus, gruppboende och sjukhem även dagverksamheter. Kommunerna fick samt vidare utökat för den somatiska långtidssjukvården och ett ansvar sjukhem från landstingen där denna vårdform bedrevs. övertog Sjukhemmen blev med överföringen del de särskilda en av boendeformerna. Ädelreformen ålade även kommunerna

skyldighet erbjuda kommunal hälso- och sjukvård vid de säratt skilda boendeformerna och dem befogenhet att, efter övergav enskommelse med landstingen, erbjuda hälso- och sjukvård i en-

skilda personers hem. Kommunerna fick betalningsansvar för sådan somatisk långtids-

sjukvård med huvudsaklig omvårdnadsinriktning, som drivs av ett landsting eller enskild vårdgivare. Ett kommunalt betalen ningsansvar infördes också för medicinskt färdigbehandlade pativid landstingens enheter för somatisk akutsjukvård och enter geriatrisk vård. Med medicinskt färdigbehandlad avses en patient

är intagen på landstingskommunal enhet men inte längre som en den medicinska vård där. Ansvarig läkare ska behöver som ges huruvida patient är medicinskt färdigbehandlad eller avgöra en

inte. Ett landsting och kommun kunde dessutom träffa frivilliga en överenskommelser betalningsansvar för sjukhusanknuten hemom

sjukvård och psykiatrisk långtidssjukvård med huvudsaklig om-

vårdnadsinriktning. Parterna kunde också avtala om villkoren för

ett sådant betalningsansvar. Som följd Ädelreformen beslutade riksdagen att en av statsbidrag skulle för stimulera till kraftfull utbyggnad utges att en gruppbostäder och andra alternativa boendeformer för äldre och av handikappade. Tre miljarder kronor, fördelade på två bidrag, anvisades till utbyggnaden. Det bidraget två miljarder ena om kronor gick till gruppbostäder och andra alternativa boendeformer

färdigställts under åren 1991-1995. Det andra bidraget om en som miljard kronor gick till viss ombyggnad av sjukhem och

nybyggnad särskilda boendeformer under åren 1992-1996. av

Bilaga 37

Under 1994 ställdes dessutom utvecklingsmedel på 50 miljoner kronor Ädel-50 till Socialstyrelsens förfogande. Medlen förmedlades till lokala projekt skulle påskynda som utvecklingen av modeller, program och arbetssätt främjar medicinsk som säkerhet och kvalitet inom den kommunala sjukvården, samverkan mellan sjukvård och socialtjänst mellan den kommunala samt sjukvården och annan sjukvård.

Socialstyrelsen fick år 1995 i uppdrag regeringen intensiav att fiera sina insatser vad gäller rehabilitering äldre, av bl.a. med hänsyn till erfarenheterna

av Ädeluppföljningen. I uppdraget

ingick att fördela 300 miljoner kronor Rehab Äldre 300 i form av tillfälliga utvecklingsmedel till Sveriges län för att ge kommunerna och landstingen extra stimulans utveckla att gemensamt rehabiliteringsarbetet för äldre. En förutsättning för få att del av dessa medel var att kommuner och landsting redovisade en gemensam plan för hur rehabiliteringen äldre skulle av utvecklas och för hur medlen skulle användas.

1.4. 4 Äldreomsorgen i dag

Nya förutsättningar för kommunerna Förutsättningarna för kommunernas socialtjänst har förändrats

under senare tid, bl.a. kommunallag, genom en ny ett nytt statsbidragssystem och den ökade inriktningen konkurrens och mot valfrihet inom kommunal verksamhet. Som följd en av detta har kommunerna utvecklat sätt sin verksamhet. nya att styra Socialstyrelsen fick år 1993 regeringens uppdrag att följa utvecklingen de ekonomiska inom av nya styrsystemen socialtjänsten. De olika ekonomiska styrmodeller som tillämpas i kommunerna är anslagsstyrning, beställar-utförarmodeller, entreprenaddrift, kundvalsystem och resultatenheter. Socialstyrelsen konstaterar dock att det inte går att urskilja vilka

av förändringarna

inom äldreomsorgen i första hand beror införandet som av nya styrsystem och vilka som har andra orsaker, t.ex. krympande som ekonomiska Kostnadsminskningar har nämligen resurser. gjorts i de flesta kommuner, oavsett de förändrat eller om system inte.

Administrativa styrmedel

Med administrativa styrmedel bl.a. lagar och

avses förordningar,

tillståndsgivning, tillsyn och sanktioner. En myndighet kan också

styra en kommunal verksamhet utfärda allmänna råd. genom att Ett allmänt råd är visserligen inte bindande för kommunerna formellt sett, men har i praktiken en stor inverkan.

Bilaga SOU 1996: 169

Socialstyrelsen har hittills inte utnyttjat möjligheten att styra kommunernas verksamhet att ut ett övergripande allmänt genom ge råd inom äldreomsorgen. Skälet till detta är att man avvaktar en ny och utvecklingen praxis. Handläggare i socialtjänstlag av efterfrågar dock råd och stöd från kommunerna mer Socialstyrelsen i olika former.

Stimulansbidrag och projektstöd har under år fattat beslut olika special- Regeringen senare om destinerade statsbidrag, bl.a. projekt- och Stimulansbidrag inom socialtjänsten. Många problem kommer till uttryck i samsom mildras skjuter till sådana medel. hällsdebatten genom att staten Från statsmaktemas sida projektbidragen som ett effektivt ses snabbt få till stånd önskad utveckling.

"Smörjmedel" för att en

idé med det ekonomiska stödet är att förmå

En grundläggande

kommunerna inrikta sin verksamhet ett visst sätt utan att att tillgripa lagstiftning. Specialdestinerade statsbidrag styr behöva såtillvida verksamhet staten stödjer blir kommunerna att som för kommunerna bedriva jämfört med annan mindre kostsam att verksamhet. Socialstyrelsen projektmedel har positiv betydelse anser att en metodutveckling och förnyelse i socialtjänsten. I en för Utvecklingsmedel till rehabilitering för äldre, Dnr lägesrapport beskriver hur huvudmännen planerar att använda 240-658/95, som medel de erhållit till rehabilitering äldre, konstaterar de av Socialstyrelsen kravet planer från landsting och att gemensamma kommun för att medel ska utbetalas, har skapat gynnsamma förutsättningar för samarbete mellan huvudmännen även om kvarstår lokalt. Planerna beskriver många många svårigheter likartad karaktär, visar också en stor mångfald. projekt av men Utvärdering alltjämt de s.k. Ädel 50-medlen. Socialsty-

pågår av

relsens intryck hittills är medlen har varit betydelsefulla för att medvetenhet och handlande i fråga om kvalitet och framväxten av säkerhet i den kommunala vården. Effekterna och betydelsen av Äldre 300" bedöms kunna avläsas först några år. "Rehab om kommuner har utvecklingsmedlen fått möjlighet Många genom arbetssätt och införa system för uppföljning och att pröva nya att Vissa kommuner är benägna än andra att söka kvalitetsarbete. mer Detta kan leda till kvalitetsskillnader i verksamheten

projektbidrag.

mellan olika delar landet. Socialstyrelsen försöker motverka av detta förmedla kunskaper och erfarenheter om genom att arbetsmetoder och verksamhetsformer från de regioner som har bedrivit utvecklingsarbete till andra delar landet. Erfarenheter av från kommun kan dock inte utan vidare överföras till och en

SOU 1996: 169 Bilaga 39

tillämpas av en annan kommun p g a kommunernas sinsemellan olika struktur och organisation.

Ett annat problem är att kommunerna ibland har svårt att planera verksamheten då projektmedlen inte finansierar hela verksamheten och utbetalas bara under en begränsad tid. I vissa fall kan detta innebära att kommunerna tvekar att söka bidrag med tanke på att de tvingas finansiera hela verksamheten med egna medel efter det att projektbidragen upphört.

Många gånger är det också svårt för Socialstyrelsen att i förväg bedöma om behov föreligger av projektstöd och hur stort behovet är. Ett exempel är det ringa antalet ansökningar om ombyggnadsbidrag till fler enbäddsrum vid sjukhemmen. Enligt Socialstyrelsens uppfattning kan anledning till det måttliga intresset

en vara att vissa kommuner ännu inte beslutat sig för vad man ska göra med de sjukhem man hyr från landstingen. Dessutom kan det vara svårt att hitta ersättningsplatser för de platser som försvinner vid ombyggnad.

Det kommunala betalningsansvaret Ett bra exempel på statens möjligheter att uppnå resultat inom äldreomsorgen att skapa ekonomiska incitament är infö-

genom randet av det kommunala betalningsansvaret för medicinskt färdigbehandlade patienter. Syftet var att öka genomströmningen av patienter och minska vårdtidema på sjukvårdsinrättningama.

Införandet av betalningsansvaret gav en positiv effekt genom att antalet medicinskt färdigbehandlade patienter vid sjukhusen snabbt minskade. Denna förändring har så här långt varit bestående. Den totala minskningen av antalet färdigbehandlade patienter uppgick till 50-60 procent under åren 1990 till 1993.

En negativ effekt av att kommunerna snabbt tar över omvårdnaden är att patienter med ett stort hjälpbehov möter en lägre vårdnivå dvs. kommunens omsorgsverksamhet.

En annan negativ effekt är att landstingen ännu inte fullt ut har kunnat hämta hem besparingarna att minska antalet

genom vårdplatser. I vissa fall har kommunerna av sysselsättningsskäl till och med låtit patienter ligga kvar för att förhindra nedläggningar av vårdavdelningar.

Uppföljning och utvärdering Förändringar inom äldreomsorgen är i många fall svåra att entydigt härleda till Ädelreforrnen. Jämförelser bakåt försvåras bl.a. att

av grunddata saknas om äldreomsorgens innehåll och kvalitet från tiden då verksamheten drevs av landstingen. På samma sätt saknas kunskap om de faktiska vårdbehoven och vilka konsekvenser resursbegränsningama medfört för de äldre. Vidare konstaterar

40 Bilaga

Socialstyrelsen i sin årsredovisning för 1994/95 att resultatredovisningen präglas av metodologiska svårigheter, bl.a.

genom att kommunerna sinsemellan har olika redovisningssystem.

Om kraven på kvantitativa redovisningsmetoder drivs för hårt kan det dock innebära att bara sådana mål och sådan verksamhet som kan beskrivas genom kvantitativa mätfomier prioriteras, medan andra delar av verksamheten uppmärksammas för lite.

Till svårigheterna att följa upp verksamheten ska även läggas att de lokala variationema är mycket stora när det gäller äldre- och handikappomsorgens struktur, innehåll och kvalitet i landet. Ett samlat huvudmannaskap för hemsjukvården i ordinärt boende har förverkligats i endast hälften av landets kommuner. Ansvarsfördelningen för rehabiliteringsinsatsema mellan kommunerna och landstingen är därför många gånger oklar. Även begrepp

som exempelvis medicinskt färdigbehandlad tolkas många gånger olika.

Vissa slutsatser av mer generell karaktär kan dock dras av Socialstyrelsens Aktiva uppföljning. En slutsats är att framgångsrika huvudmän kännetecknas av att de fördelar resurserna utifrån konstaterade behov snarare än genom standardiserade fördelningssystem.

En annan slutsats rör ledarskapets betydelse för att en organisation ska fungera väl. Det handlar om förmågan att formulera tydliga mål, att skapa engagemang och delaktighet samt att se till att målen är desamma på alla nivåer i den politiska ledningen, på

förvaltningsnivån och på verksamhetsnivån.

En tredje slutsats är att en välfungerande organisation har förmåga att skapa en förvaltningsstruktur och en driftapparat som är effektiv och klarar förändrade uppgifter.

Enligt Socialstyrelsens uppfattning är intresset att ta tillvara erfarenheterna från Aktiv uppföljning generellt sett större hos landstingen än hos kommunerna. Detta kan sammanhänga med bl.a. organisationsstrukturen hos respektive huvudman, skillnader i synen på Socialstyrelsens roll och skillnader i de olika yrkesgruppemas hållning till den egna verksamheten. Socialstyrelsen strävar dock efter att förbättra kontakterna med kommunerna. Genom att studera samtliga kommuner i länen och inte bara ett begränsat urval, hoppas Socialstyrelsen kunna öka intresset hos de enskilda kommunerna att ta till sig andras erfarenheter av utvecklingsinsatser inom äldreomsorgen.

Frågan när utvärdering Ädelreformens effekter bör

om en av göras har uppmärksammats. Redovisade resultat från de första åren kan bli missvisande då en reform av detta format kräver många år

utveckling innan alla delar fungerar. Å andra sidan bör vissa av avarter kunna uppmärksammas så att de inte cementeras i

SOU 1996: 169 Bilaga 41

verksamheten. Från landstingshåll finns uppfattningen att Socialstyrelsen alltför snabbt drar alltför långtgående slutsatser med stöd av de tidiga utvärderingama.

Tillsyn Socialtjänstkommittén konstaterar i sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag SOU 1994:139, att det är svårt att entydigt definiera begreppen tillsyn, uppföljning och utvärdering inom socialtjänsten. Kommittén menar att det är av stor betydelse att begreppen klargörs och föreslår följande definition begreppet tillsyn:

"Med tillsyn avses statens kontroll av rättssäkerhet och laglighet i individärenden och verksamheter. Tillsyn ska göras i förhållande till lagens mål och bestämmelser. Lagen innehåller också bestämmelser om kvalitet, varför tillsynen också omfattar kontroll av kvaliteten i verksamheten. Resultatet av tillsynen ska återföras till kommunen. Frågor om kostnader och effektivitet bör normalt inte vara föremål för tillsyn."

Länsstyrelserna har i dag sinsemellan mycket varierande resurser för sin tillsyn och genomför därför tillsynen på olika sätt vilket medför svårigheter att göra jämförelser och att centralt erhålla en nationell överblick.

Under budgetåret 1994/95 gjorde Socialstyrelsen en kraftig satsning dels för att systematisera och utveckla mål, mått och metoder för den sociala tillsynen dels för att utveckla ett system för en årlig rapportering av länsstyrelsemas tillsyn. Årsrapporten ska innehålla länsstyrelsens samlade bedömning av tillståndet i länet och bygga på de uppgifter länsstyrelsen inhämtat i sin tillsyn. Den ska därutöver vara ett medel för kunskapsåterföring till länets kommuner men också kunna vägas samman med andra rapporter på nationell nivå. En fördjupad dialog har vidare utvecklats mellan Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter, som bedriver medicinsk tillsyn, och länsstyrelserna om behovet av samverkan i tillsynen över hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

Huvudmännens olika kompetenser Det kommunala betalningsansvaret har lett till att kommunerna har fått ett incitament att ta hem de medicinskt färdigbehandlade till billigare vårdformer. Detta medför att en lägre vårdnivå, d v s kommunens omsorgsverksamhet, får ta hand om patienter med ett större vårdbehov än tidigare. Samtidigt har primärvårdsläkamas medicinska ledningsansvar för sjukhemmen avskaffats. I samband

42 Bilaga SOU 1996: 169

med detta har man inrättat s.k. medicinskt ansvariga sjuksköterskor MAS som ska tillgodose kraven säkerhet och kvalitet.

Förändringen av det medicinska ansvaret har inneburit att den medicinska kompetensen har höjts hos kommunerna men risken finns att vårdkvalitén sikt kan sjunka. I utvärderingsrapporten

Ädelreformen konstaterar Socialstyrelsen också att behovet om av förnyelse inom grundutbildning och specialutbildning är stort inom den del vårdsektom berör äldrevård och äldre-

av som sjukvård.

Andra vägar för staten att påverka kommunal verksamhet Vid sidan av möjligheten att stifta lagar kan enskilda riksdagsledamöter påverka äldreomsorgen genom att exempelvis lyfta fram resultat från Socialstyrelsens uppföljnings- och tillsynsarbete i riksdagsdebatter eller i utskotten. De kan också reagera på larmrapporter i massmedierna. Uppmärksamhet kring en fråga har ibland lett till beslut om att ställa budgetmedel till förfogande, t.ex. i form av projektbidrag riktade till landsting, kommuner och organisationer för olika ekonomiska satsningar för att förbättra verksamheten.

Ett annat styrmedel som Socialstyrelsen har ambitionen att utveckla är möjligheten att påverka innehållet i vårdutbildningen. Genom uppföljningar, utvärderingar och genom det tillsynsuppdrag som Socialstyrelsen har kan nämligen bristerna i dagens utbildning upptäckas. En aktiv samverkan mellan Socialstyrelsen och utbildningshuvudmännen skulle kunna förbättra kopplingen mellan teori och verklighet i vårdutbildningen.

Ett exempel att staten kan välja att avstå från direkt styrning men ändå påverka kommunerna, är avregleringen av vissa avgifter på äldreområdet. Efter kommunernas Övertagande av sjukhemmen den l januari 1992 förekom två olika statligt reglerade avgiftssystem för boendeformer inom kommunen. Riksdagsbeslutet i december 1992 innebar att kommunerna fr.o.m. den 1 mars 1993 själva kan utforma avgiftssystemen med begränsningen att avgifterna ska vara skäliga och inte får överstiga självkostnaden samt att den enskilde ska ges tillräckliga medel för sina personliga behov.

Kommunernas rätt att ta ut avgifter för de övertagna sjukhemmen ledde initialt till kraftiga avgiftshöjningar. Allmänt sett ökar kommunernas avgiftsuttag och det finns risk för att äldre avstår från hjälpinsatser på grund av höga kostnader.

Bilaga 43

1.4.3 Arbetslösa ungdomar

1.4. 1 En ökande ungdomsarbetslöshet

Det svåra konjunkturläge som drabbat svensk ekonomi under 1990-talet har bl.a. lett till en kraftigt ökande ungdomsarbetslöshet vilket föranlett intensifierade åtgärder från staten och kommunerna. Innan lagen SFS 1995:706 kommunernas ansvar för ungom domar trädde i kraft kommunernas rättsliga kompetens att var bedriva sysselsättningsskapande åtgärder för arbetslösa ungdomar oklar och inte närmare prövad ipraxis. Kommunerna samverkade dock med arbetsmarknadsmyndigheterna om praktikplatser och gav råd och stöd till ungdomarna. Kommunerna däremot skyldiga att erbjuda ungdomar var bosatta i kommunen gymnasieutbildning medan ungdomar som lämnat skolan kunde vända sig till arbetsmarknadsmyndigheterna för att deltaga i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och därmed erhålla utbildningsbidrag. En effekt detta var att ungdomar som av deltog i arbetsmarknadsåtgärder blev ekonomiskt gynnade i förhållande till dem som gick i gymnasiet.

1.4.3.2 Statens roll och styrning

Riksdag och regering Förslaget kommunernas ansvar för ungdomar under 20 år togs om fram i samverkan mellan Arbetsmarknads-, Social-, Finans-, Utbildnings- och Civildepartementen. Kontakter togs även med Svenska Kommunförbundet och Arbetsmarknadsstyrelsen. Ide ekonomiska resurser för arbetsmarknadspolitiska åtgärder departementet ställt till AMS förfogande har medel reserverats som för ungdomssatsningen ingen särskild ram har angivits för men verksamheten. Kostnaden för de avtal som hittills slutits mellan länsarbetsnämndema och kommunerna ryms inom de reserverade medlen i budgeten. Regeringen har för avsikt att följa och utvärdera kommunernas och återkomma till riksdagen med en analys och utvärdering ansvar sedan reformen varit i kraft tid. AMS har ålagts att löpande en rapportera och följa upp de mål och resultatkrav som regeringen ställer för verksamheten. Ungdomsstyrelsen har i uppdrag att under våren 1996 lämna en samlad redovisning av ungdomars

44 Bilaga

uppväxtvillkor. Dessutom förbereder departementet

en egen utvärdering under våren 1996 med inriktning mot kommunernas val av åtgärder och ungdomarnas erfarenheter de insatser

egna av de erhållit.

Arbetsmarknadsstyrelsen Arbetsmarknadsverket har av statsmakterna erhållit särskilda medel för att skapa program för arbetslösa ungdomar. AMS lägger fast ramarna för verksamheten medan de operativa besluten fattas

av länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar utifrån olika lokala förutsättningar.

Arbetsmarknadssryrelsens föreskrift och PM AMS meddelar riktlinjer för länsarbetsnämndemas avtal med kommunerna om ansvar för ungdomar i föreskrift AMSFS 1995:19. Enligt föreskriften ska avtalen med kommunerna inriktas mot att särskilt motverka att långtidsarbetslöshet uppkommer eller består bland ungdomar. Avtalen innebär ungdom är

att en som aktivt arbetssökande hos arbetsförmedlingen, inte kan erbjudas

men ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden, ska erbjudas insatser av kommunen.

Avtalen ska innehålla kommunala individinriktade

program som syftar till utbildning eller till att ungdomars inträde på den reguljära arbetsmarknaden förbereds eller underlättas. I avtalen ska

anges vilka kommunala insatser erbjuds de och vilka är

som unga som ansvariga för dessa insatser.

Av avtalen ska vidare framgå i vilken utsträckning som kommunen vill anlita arbetsförmedlingens service för ungdomarna och vilken ersättning länsarbetsnämnden ska lämna till kommunen

som för dess verksamhet för ungdomar. När ersättningen till kommunen bestäms ska hänsyn tas till i vilken omfattning kommunen anlitar arbetsförmedlingen.

Avslutningsvis anges i föreskriften att det i avtalen ska

ges garantier så att AMS fortlöpande kan följa verksamheten och redovisa dess resultat till regeringen.

I ett PM daterat 1995-06-06 redovisar AMS ett antal utgångspunkter inför länsarbetsnämndemas överläggningar med kommunema om datorteken där arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 under tre månader ska lära sig att arbeta med datorer. Bl.a. framhålls att Arbetsmarknadsverket finansierar och upphandlar utrustning inom för ett centralt avropsavtal. Överens-

ramen kommelser kan dock träffas med berörda kommuner andra

om former av upphandling om en sådan blir förmånligare än enligt avropsavtalet.

Bilaga 45

Arbetsmarknadsstyrelsens mallar för samarbetsavtal Som ett stöd för länsarbetsnämndernas överläggningar med kommunerna har AMS utarbetat mallar för samarbetsavtal mellan länsarbetsnämnder och berörda kommuner. Samtliga länsarbetsnämnder ombeds att delge AMS de samarbetsavtal som träffats i länet. AMS har sedan för avsikt att stödja länen med information om inriktningen på samarbetsavtalen.

Av mallama framgår AMS syn på hur parterna bör fördela ansvaret för verksamhetens innehåll och inriktning och vilka åtaganden respektive part bör göra. Enligt mallen för arbetsmarknadspolitiska insatser åtar sig länsarbetsnämnden att svara för att ungdomarna får service från arbetsförmedlingen i form av platsförmedling och vägledning. Vidare ska länsarbetsnämnden

för att handlingsplan upprättas för den unge och utforma svara en rutiner för hur åtgärder i fortsättningen ska ske inom ramen för kommunala program.

Enligt mallen ska kommunen inom riktmärket 100 dagar, från att den har skrivit in sig hos arbetsförmedlingen, anordna

unge praktik, utbildning eller annan liknande verksamhet för de ungdomar som arbetsförmedlingen anvisar till kommunen. I övrigt beskrivs detaljerat vilka åtaganden kommunen bör göra.

Mallen för samarbetsavtal om datortek beskriver ingående kom-

åtaganden i fråga om antal anställda, finansiering och munens tillhandahållande i form lokaler, möbler, förbruk-

av resurser av ningsvaror, telefonabonnemang m m.

1.4. 3 Kommunernas nya ansvar för arbetslösa ungdomar

Regeringens förslag till kommunalt ansvar för arbetslösa ungdomar upp till 20 år I proposition 1994/95:218 En effektivare arbetsmarknadspolitik m.m., konstaterade regeringen att kommunerna spelar en betydande roll för sysselsättningsutvecklingen i landet. Kommunerna har också ålagts ett mycket stort ansvar inom arbetsmarknadspolitiken. I propositionen föreslogs åtgärder för en effektivare arbetsmarknadspolitik bl.a. genom att ge kommunerna möjlighet att överenskommelser med staten ta ett samlat ansvar för

genom arbetslösa ungdomar fram till den 30 juni det år de fyller 20 år.

Regeringen ansåg att kommunerna på så sätt får större möjligheter att tillsammans med ungdomarna utforma åtgärder som leder till arbete den reguljära arbetsmarknaden eller en lämplig vidareutbildning. De kommunala åtgärderna bör utformas efter lokala förhållanden och i nära samarbete med näringslivet.

46 Bilaga

Enligt propositionen ska länsarbetsnämndema ta initiativ till överläggningar med kommunerna i länet för att få till stånd avtal om hur stat och kommun ska fördela ansvaret mellan sig för de arbetslösa ungdomarna i respektive kommun.

Arbetsmarknadsstyrelsen ska ange riktlinjer för överenskommelsema. Utgångspunkten är dock att länsarbetsnämndema och kommunerna har stor frihet i sitt tillvägagångssätt.

Kommunerna ska erhålla ersättning från staten för den verksamhet som bedrivs för arbetslösa ungdomar. Ersättningen till kommunerna ska beräknas utifrån det antal ungdomar är

som arbetslösa, inklusive de aktivt arbetssökande, samt utifrån den utsträckning i vilken kommunerna vill använda sig arbetsför-

av medlingens tjänster. Riktmärket ska att arbetslös ungdom

vara en senast inom 100 dagar ska få en åtgärd inom den kommunala verksamheten.

I ersättningen till kommunerna ingår även den del utbetalas

som till ungdomarna. Hur stor ersättningen till ungdomarna ska

vara avgörs av kommunen. Kommunerna har alltså stor frihet att själva avgöra hur de statliga medlen ska användas.

Ett ökat samarbete mellan kommunerna och Arbetsmarknadsverket förutsätter att AMS stor frihet i sitt resursanvändande.

ges Vidare bör, så långt möjligt, de regler, förordningar och lagar

som försvårar ett effektivt samarbete mellan olika samhällssektorer ersättas med en ordning möjliggör ett större lokalt

som engagemang.

Arbetsmarknadsutskottet delade regeringens uppfattning att ett nära och utvidgat samarbete mellan kommunerna och staten bör leda till att samhället i första hand erbjuder arbetslösa ungdomar under 20 år utbildning, praktik och liknande 1994/95:AU15.

Enligt utskottets uppfattning finns det skäl talar för att de

som ungdomar som gått ut treårig gymnasieskola, och som i princip är redo för att ut på arbetsmarknaden, också ska kunna omfattas

av vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Datortek I proposition 1994/952218 föreslog regeringen vidare att arbetsförmedlingen ska kunna anvisa ungdomar i åldern 20-24 år till datorteken halvtid under en period tre månader. Övrig tid ska

av de delta i arbetsmarknadsinriktade projekt. De ungdomar har

som rätt till arbetslöshetsersättning, får utbildningsbidrag motsvarande KAS eller dagpenning från a-kassan. Övriga ungdomar får ett bidrag motsvarande studiebidraget.

Kommunerna ska stå huvudmän för datorteken och

som svara för drift, inventarier och lokalkostnader. Staten bidrar med 120

SOU 1996: 169 Bilaga 47

miljoner kronor till verksamheten och för kostnaderna för

svarar bemanningen.

Arbetsmarknadsutskottet delade regeringens bedömning

att en satsning datortek för ungdomar i åldern 20-24 år lämplig

är en åtgärd. Det får sen ankomma på kommunerna att bedöma i vad mån även ungdomar under 20 år ska delta i denna verksamhet 1994/95:AUl5.

Riksdagens beslut Regeringens förslag kommunernas för ungdomar

om ansvar upp till 20 år antogs riksdagen och regleras Lag kom-

av genom om muners ansvar för ungdomar 1995:706. Regeringen har utfärdat Förordningen om kommuners ansvar för ungdomar 1995:712. Lagen och förordningen trädde i kraft den 1 oktober 1995. Verksamheten datorteken regleras Förordning datortek

genom om 1995:713 som trädde i kraft den 1 juli 1995.

1.4. 3.4 Tidiga erfarenheter kommunernas roll

av nya

Kommunernas ökade ansvar för arbetslösa ungdomar är ett nytt inslag i den statliga arbetsmarknadspolitiken. Reformen kan

ses som en anpassning av politiken till den utveckling pågår, dvs.

som kommunernas ökande ambitioner att finna arbete till kommuninvånama, framför allt de unga, för att därigenom minska behovet av socialbidrag.

Reformen om kommunernas för arbetslösa ungdomar

ansvar innebär att kommunerna ska möjlighet att teckna avtal med

ges länsarbetsnämnderna. Åtagandet är således frivilligt. Länsarbetsnämndema har däremot skyldighet att teckna avtal

en om kommunerna så önskar.

Ipraktiken har kommunerna emellertid knappast något egentligt val annat än att sluta avtal för att på så sätt få del Arbets-

av marknadsverkets pengar. Alternativet till att sluta avtal är att belasta den kommunala ekonomin med socialbidragskostnader för de arbetslösa ungdomarna. Avtal har slutits med samtliga kommuner.

Genomförandet reformen präglades omfattande diskussio-

av av ner om nivån ersättningama till kommunerna. Till viss del kvarstår alltjämt oklarheter gränsen bör gå mellan de åt-

om var gärder kommunen ansvarar för och de åtgärder arbetsförmedlingen ska utföra, trots träffade avtal.

Uppföljning av kommunernas

ansvar I december 1995 skickade AMS enkät till alla länsarbets-

ut en nämnder med frågor hur samverkan etablerats med kommu-

om

48 Bilaga SOU 1996: 169

avseende arbetslösa ungdomar till 20 år. Resultaten nema upp redovisas i rapporten Kommunernas ansvar för ungdomar t o m juni det år de fyller 20 år AMS infonnerar, 1996:5. I månadsskiftet februari-mars 1996 skickade Kommunförbundet ut en enkät till 82 kommuner med frågor b1.a. avtalskonstruktioner, om åtgärder och samverkansformer. I till AMS flertalet län att det inte har varit några svaren angav egentliga problem för kommunerna att starta sin verksamhet i enlighet med avtalen. Tre län dock att vissa kommuner har anger saknat för stöd till ungdomar, vilket har inneburit att resurser att ge den kommunala verksamheten har försenats. Ersättningen till ungdomarna har i första hand anpassats till andra statliga studiestöd men också till socialbidragsnorrnen. På frågan vad är positivt med avtalen har länen nämnt om som vikten att motivera ungdomar för studier och för att över av mer huvud taget göra någonting i stället för att gå sysslolösa. Bland nackdelarna har flertalet län pekat den låga ersättningsnivån för

ungdomar som saknar treårigt gymnasium.

Nära hälften länsarbetsnämndema 11 av 24, varav alla storav stadslän, har svarat att ersättningsnivån har varit ett problem i förhandlingarna med kommunerna. Fyra av de elva länen har speciellt angivit att ersättningen för kommunens eget arbete också har varit problem. Arbetsmarknadsverkets linje hittills är att ett kommuner själva vill utföra åtgärder som normalt åligger som arbetsförmedlingen, får bekosta dessa med medel. egna I till AMS efterlyser län någon form centralt avtal svaren sex av för hela landet, framför allt vad gäller ersättningsnivån. Man vill också få underlag för att kunna skatta kommunernas kostnader för verksamheten. AMS uppföljning visar att hälften av alla län har bildat grupper på lokal nivå med representanter från arbetsförmedlingen och respektive kommun för att följa avtalet. I fem län har en upp samverkansgrupp bildats för uppföljning mellan länsarbetsnämnden och kommunförbundet i länet. Av Kommunförbundets undersökning framgår att endast en kommun sig få full kostnadstäckning för sina åtgärder. av tre anser Det genomsnittliga belopp kommun får skjuta till per som en ungdom uppskattar Kommunförbundet till cirka 350 kronor. Under ett år beräknas kommunernas totala merkostnader till drygt 60 miljoner kronor. Två tredjedelar av kommunerna avkrävs frånvarorapportering av arbetsmarknadsverket per individ dag för dag. I en tredjedel av kommunerna gör arbetsförmedlingen i sådana fall fullt avdrag på ersättningen vilket innebär att kommunen belastas extra eftersom

SOU 1996: 169 Bilaga 49

man inte kan minska sina kostnader från dag till dag vid

egna enstaka individers frånvaro.

Av Kommunförbundets studie framgår vidare att kommunerna anser att den statliga samarbetspartnem arbetsförmedlingen/länsarbetsnämnden är alltför centralstyrd. Två tredjedelar

av kommunerna anser att arbetsmarknadsverkets agerande vad gäller verksamhetens uppläggning helt eller delvis styrs centrala

av riktlinjer. Detta gäller inte minst när den ekonomiska ersättningen till ungdomarna ska fastställas. Resterande kommuner är

mer positiva och karaktäriserar överläggningama "ett givande och

som tagande mellan två jämställda parter".

Kommunförbundets sammanfattande intryck enkätundersök-

av ningen är att kommunerna upplever ett tryck från statsmakterna att ta över ansvaret från staten för ungdomar under 20 år saknar

som arbete. Man uppfattar också överläggningama med de statliga företrädarna vad gäller verksamhetens uppläggning och den ekonomiska kompensationen, som mer eller mindre låsta.

En majoritet av kommunerna är enligt Kommunförbundets undersökning ändå nöjda med sitt utökade Av kommu-

ansvar. nerna anser emellertid 20 procent att arbetsförmedlingen borde återfå det samlade ansvaret för arbetslösa ungdomar. Hälften

av kommunerna föredrar öronmärkta medel direkt från staten framför

nuvarande förhandlingsordning.

Kommunerna säger sig ha täta och återkommande kontakter med arbetsförmedlingen orten. Samarbetsklimatet har i allmänhet bedömts gott både före och under

som avtalsförhandlingama. Efter det att avtalen trätt i kraft har samarbetet i flertalet fall blivit ännu bättre trots att endast

en kommun fem har löpande kontakter med länsarbetsnämnden.

av

Beträffande reformens effekter socialbidragen är utfallet mycket olika. En tredjedel av kommunerna har noterat minskade socialbidragskostnader, en tredjedel ökade kostnader och återstående tredjedel har inte noterat någon skillnad alls.

Arbetsmarknadsdepartementet har låtit göra intervjuunder-

en sökning bland ungdomar som deltagit i kommunala arbetsmarknadsåtgärder. Undersökningen visar bl.a. att sysselsättningen är jämnt fördelad mellan privat och kommunal verksamhet. Ungdomarna äri huvudsak nöjda med praktikens innehåll. Det enda negativa är ersättningens storlek.

Uppföljning av verksamheten vid datorteken Datorteken har hittills inte blivit föremål för någon omfattande

mer utvärdering. AMS har dock i februari 1996 redovisat

en

50 Bilaga

uppföljning införandet av datortek/aktivitetscenter AMS in-

av formerar, 1996:6.

Enligt AMS uppföljning anser flertalet län att samarbetet med kommunerna i stort sett fungerar bra. Ekonomin har angivits som det största problemet i samarbetet beroende att datorteksverksamhetens ekonomiska konsekvenser för kommunerna inte varit kända i god tid inför budgetarbetet. Oklarheter har uppstått

ska stå för kostnaderna. Dessutom har vissa om vem som kommuner haft svårt att finna lämpliga lokaler.

Vid undersökningstillfället hade datortek inrättats i samtliga kommuner i 16 län. Övriga län utom ett beräknade att datortek skulle ha inrättats i samtliga kommuner under första kvartalet 1996.

I dagspress och i vissa facktidskrifter beskrivs att vissa ungdomar ganska omgående kan utnyttja sina nya kunskaper under det att andra ungdomar inte uppfattar att de erhållit ett bra stöd för att finna ett eget arbete. Kritik har framförts om dåligt motiverade elever och dålig närvaro. Detta kan bero att urvalet till utbildningen baseras på hur länge arbetslösheten varat och inte på ungdomarnas intresse för informationsteknologi.

En fråga uppmärksammats från olika håll är att

annan som handledamas anställningsform är oklar. Till skillnad från de programansvariga, är projektanställda av kommunen och

som finansieras Arbetsmarknadsverket, saknar handledarna

av anställning. De anvisas i stället arbetsförmedlingen som ett led i

av deras arbetslivsutveckling ALU. Inte sällan rekryteras nämligen handledare från tidigare utbildningsomgångar.

AMS uppföljning länsarbetsnämndemas erfarenheter visar

av dock att länens uppfattning är att rekryteringen av handledare hittills har fungerat bra.

Arbetsmarknadsverkets sätt att styra inköpen ADB-utrustning

av har uppfattats negativt av vissa kommuner. Man menar att den statliga myndigheten borde ha valt nya utrustningar som passar ihop med den utrustning och som kommunerna redan

programvara tidigare anskaffat. Detta skulle ha varit ekonomiskt fördelaktigt och dessutom ha gett möjligheter att utbildningen till annan

anpassa verksamhet som bedrivs inom kommunerna.

Bilaga 51

1.5 och slutsatser

överväganden

1.5.1 Mål och

resultatstyming

För att statens styrning med mål och resultat ska fungera måste målen vara tydliga och resultaten gå att mäta. Staten strävar efter att styra statligt finansierad verksamhet genom att sätta upp nationella mål och följa upp verksamhetens resultat. För den verksamhet som bedrivs av kommunerna har staten överlåtit till dessa att själva välja metoder för hur målen ska förverkligas. Den tidigare förhärskande statliga regel- och ekonomistyrningen har i ökad omfattning ersatts av en informativ styrning via uppföljning, utvärdering, utvecklingsinsatser och tillsyn.

Inom de områden vi studerat finner vi det svårt för staten att på ett effektivt sätt tillämpa styrningen i termer av mål och resultat. En förklaring kan vara att de nationella målen, i bl.a. skollagen och socialtjänstlagen, är så övergripande att de är svåra att följa upp. De nationella målen anger endast i vilken riktning verksamheten ska utvecklas. Dessa mål är inte formulerade i mätbara eller tidsrelaterade termer, vilket också ger svag styreffekt. Det är

en först när de nationella målen omvandlas till tydliga resultatmål

som de blir operativt användbara för planering och uppföljning.

För att de statliga målen ska kunna förstås och förverkligas i kommunerna måste målen således konkretiseras och formuleras som tydliga resultatmål. Detta sker genom att målen beskrivs i mätbara termer som anger vilka resultat som staten vill att kommunerna ska uppnå samt när målen ska vara uppnådda. Målen måste också kunna härledas hela vägen från riksdag och regering via myndigheterna ut till kommunsektom. Då först finns det förutsättningar för att kedjan styrning uppföljning återföring

- - åtgärd ska kunna fungera.

1.5.2¶Verksamhetsanpassad

styrning

Statens styrning varierar inom olika områden och nya former

av styrmedel växer fram. För sin styrning efter de förhållanden råder inom

att anpassa som olika verksamhetsområden bör en avvägning göras av vad staten

52 Bilaga SOU 1996: 169

behöver styra, vilka styrinstrument som ska tillämpas samtidigt som den kommunala självstyrelsens krav lokal anpassning beaktas.

Stymingens olika utformning kan ibland förklaras av skilda kulturer och traditioner hos departement och myndigheter. Vi har också funnit sådana skillnader i Socialstyrelsens, Skolverkets och Arbetsmarknadsverkets sätt att styra den kommunala verksamheten. Lyhördheten för den lokala utvecklingen varierar dock. Socialstyrelsen har som vi bedömer det ett empiriskt arbetsätt

- där verket inväntar praxis från verksamheten innan åtgärder vidtas. Skolverket har ett mer fackorienterat förhållningssätt där verkets kunskap är basen för åtgärder. Styrningen från Arbetsmarknadsverket präglas av en tydlig administrativ inriktning med många centralt utformade regler och riktlinjer som ska följas.

Att styrningen får olika utformning kan även förklaras av att statens behov att styra kan vara olika starkt inom olika sektorer.

av Exempelvis kan behovet av att värna svaga grupper eller kravet på likvärdighet skilja mellan olika verksamheter.

Krav nationell likvärdighet kan alltså ge staten legitimitet att styra den kommunala verksamheten men mot detta står kommunernas krav lokal anpassning och självstyrelse.

1.5.2.1 Skolan

Inom skolans område sker styrningen förhållandevis

genom en stark reglering i skollagen, läroplaner, kursplaner och timplaner. Ett motiv för stark styrning skolan är kravet på att upprätthålla

en av lika tillgång till utbildning och likvärdighet i undervisningen i hela landet.

Den förändrade styrningen av skolan som genomförts innebär bl.a. att kommunerna, initiativ de enskilda skolorna, själva ska

av ta ställning och vidta förändringar så att skolans nationella uppdrag förverkligas. Vilka förändringar som behöver vidtas ska kommunerna kunna avgöra med hjälp av olika fakta om skolverksamheten kan hämtas från Skolverkets nationella

som uppföljnings- och utvärderingsrapporter. Idéer och inspiration från andra kommuner kan dessutom hämtas i det utvecklingsarbete som myndigheten bedriver och initierar i kommunerna samt i tillsynsbesluten.

Riksdag och regering har betonat att styrningen av skolan är en ledningsuppgift för kommunen. När statsmakterna införde det nya sättet att styra uppstod emellertid ett vakuum mellan stat och kommun, eftersom kommunerna inte hade utvecklat sina egna styrinstrument och anpassat sig till sin nya roll och till de nya krav som den förändrade styrningen ställde.

SOU 1996: 169 Bilaga 53

Sett ur statsmaktemas perspektiv har Skolverkets omfattande uppgiftsinsamling från kommunerna och dess statistikproduktion bidragit till att fylla ut detta tomrum. Problemet är dock att kommunerna inte rätt har utnyttjat denna information för styrning och ledning av skolverksamheten. Frågan är om Skolverket fångar rätt sorts information och om utvärderingama innehåller sådana frågeställningar som är relevanta för kommunerna. För att kommunerna ska utnyttja resultaten från Skolverkets utvecklingsoch utvärderingsarbete bör utvärderingama således fokusera "rätt" problem. Därutöver behöver effektivare former skapas för återföring av informationen till kommunerna.

Tomrummet har också fyllts ut genom att departementet i ökad omfattning tillsätter egna utredningar. Detta förhållande kan,

som viser det, leda till otydligheter i roller och arbetsfördelning mellan departement och myndighet och därmed ge otydliga signaler till kommunerna.

1 2 Äldreomsorgen

. Styrningen av äldreomsorgen är relativt sett mindre centralt

reglerad än statens styrning inom skolans område. Detta kan motiveras av ett större behov av lokala variationer och av att kraven på nationell likvärdighet för äldreomsorgen inte är så starka. Den svagare styrningen kan dock i en situation med krympande ekonomiska leda till att kommunerna tvingas prioritera

resurser bort delar av äldreomsorgen till förmån för andra områden där statens styrning är starkare. Diskussioner kring resursfördelning och resursanvändning i kommunerna måste därför föras i dialog mellan staten och kommunerna med strävan att på det lokala

en planet hitta en avvägning mellan olika behov och de mest effektiva lösningarna.

Vi har funnit att det finns tendens i kommunerna att politi-

en kerna decentraliserar de svåra prioriteringsbesluten långt ut i organisationen. Handläggare inom kommunernas socialtjänst efterfrågar, som en följd av detta, mer styrning från Socialstyrelsen. Behov av fler allmänna råd för handläggningen kan dock

snarare tyda på en brist i kommunernas styrning och att tydliga

egen kommunala mål och riktlinjer för verksamheten saknas. Om inte de nationella målen omformuleras till kommunala Verksamhetsmål

och handlingsplaner så kan efterfrågan tydlig statlig styrning

en öka från handläggare i kommunerna.

Ett sätt att förtydliga statens styrning visavi kommuner och landsting kan vara att ge Socialstyrelsen rätt att ge ut föreskrifter

Bilaga SOU 1996: 169

inom äldreomsorgen för att t.ex. garantera en rimlig kvalitet. Detta kräver dock en ändring i socialtjänstlagen.

1.5. 3 Arbetslösa ungdomar

Arbetsmarknadsstyrelsen har av tradition en stark ställning inom arbetsmarknadssektorn inklusive den egna regionala organisationen. Myndighetens anvisningar styr den regionala och lokala organisationen och numera även kommunernas åtgärder för unga arbetslösa. Detta kommer till uttryck bl.a. i utformningen av mallar för avtalen mellan länsarbetsnämndema och kommunerna. Den starka centrala regleringen kan därför i vissa fall innebära att åtgärderna inom arbetsmarknadspolitiken inte i tillräcklig utsträckning till de lokala förhållandena i kommunerna.

anpassas

I förhandlingarna mellan länsarbetsnämndema och kommunerna har ersättningsnivån varit en tvistefråga. Från kommunalt håll har framförts att kommunerna inte alltid erhåller full kostnadstäckning för de åtgärder man bundit sig för enligt avtalen.

Kommunerna har emellertid sedan tidigare kompletterat de statliga arbetsmarknadsåtgärdema med egna åtgärder för att minska de socialbidragskostnader som blivit följden av den ökande arbetslösheten. Vi menar därför att ersättningsnivån även bör ses i ljuset kommunernas strävan att sänka ungdomarnas behov av

av socialbidrag. Kommunerna bör rimligen kunna finansiera nya åtgärder till viss del i utbyte mot att socialbidragsberoendet minskar.

Det är dock viktigt att konstatera att arbetsmarknadspolitiken fortfarande är ett statligt och statlig uppgift. Vi anser

ansvar en därför att om staten avser att överföra fler uppgifter till kommunerna bör detta föregås av en analys av förutsättningarna för och effekterna av ett ökat kommunalt ansvar. Detta för att kostnadsoch ansvarsfördelningen ska bli klar och tydlig.

Ytterligare ett problem i samarbetet mellan staten och kommunerna är att parterna i flera avseenden har olika syften med de åtgärder som genomförs. I fråga om handledare vid datorteken är t.ex. statens syfte att ALU-åtgärden ska vara ett steg vägen mot en fast anställning annat håll. Efter ett halvår ska en annan

anvisas platsen handledare. Kommunens strävan är å person som andra sidan att skapa en kontinuitet i handledarfunktionen vid datorteken och ser därför de många personbytena som ett problem.

Genom att staten tecknar avtal med kommunerna om vad som ska åstadkommas, om vilken ansvarsfördelning som ska råda samt om vilka resurser som ska finnas tillgängliga har en ny modell för

SOU 1996: 169 Bilaga 55

statlig styrning av kommunerna skapats. Hittills har liknande avtalsmodeller så vitt vi funnit endast prövats för att reglera - kommunernas åtaganden för flyktingar. Avtalsskrivning som styrfonn kan alltså vara ett nytt sätt för staten att styra även andra verksamheter i kommunerna.

1.5.3¶Uppföljning och utvärdering

Uppföljning och utvärdering måste förbättras och inriktas mot kvalitativa resultat och effekter knyter an till de nationella som målen. För att statens uppföljning av kommunernas verksamhet ska kunna genomföras på ett bra sätt krävs att former och metoder för att nya mäta resultat och effekter av verksamheten utvecklas. Uppföljningen måste bättre knyta an till de nationella målen för verksamheten. Den uppföljning sker idag, särskilt inom skosom lans område, inriktas i huvudsak mot kvantitativa resultat och inte mot kvalitativa. Bättre utvärderingar och analyser inom skolans område skulle erhållas Skolverket i högre grad använde sig och kombineom av rade den omfattande information som finns i det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemen, i forskningsresultat, i verkets utvecklingsinsatser samt tillsynsverksarnheten. Inte minst gäller det de erfarenheter Skolverkets fältorganisation hämtar in i som kontakterna med kommunerna. Här finns rimligen underlag till analyser av både skolans resultat och effekter. En uppföljning är inriktad resultat kräver också att kvalisom på grundstatistiken är god. Ett konkret exempel på motsatsen teten är äldreomsorgen där uppföljningen har försvårats av att grunduppgifter saknas från den tid då landstinget var huvudman för verksamheten. Den kvantitativa nationella uppföljningen och utvärderingen bör alltså inom alla de tre studerade områdena kompletteras med kriterier pekar på kvaliteten i verksamheten. Statskontoret som framhöll i rapporten "Kvaliteti kommunal verksamhet nationell uppföljning och utvärdering" SOU 1994:18 att en fullständig uppföljning och utvärdering kräver att analyser görs av såväl struktur, resultat. Förutsättningarna för att följa och process som utvärdera kvaliteten är dock olika i skilda sektorer. Önskvärt vore att det fanns enkla resultatmått inom samtliga verksamhetsområden. Om sådana resultatmått saknas får analysen istället baseras på indikatorer exempelvis insatta resurser. För att en systematisk

56 Bilaga SOU 1996: 169

utvärdering av kvaliteten i de studerade verksamheterna ska bli möjlig krävs följaktligen särskilda insatser för att utveckla utvärderingsinstrumenten.

Utvecklingen av den nationella uppföljningen och utvärderingen av kommunal verksamhet bör ske i nära samverkan med den lokala nivån. En sådan samverkan är betydelsefull för båda

parter. Kvaliteten i arbetet central nivå är direkt beroende att de

av uppgifter som redovisas den lokala nivån håller god kvalitet.

av Detta uppnås bäst om de uppgifter som samlas in till den centrala nivån även fyller funktion den lokala nivån och kan utgöra

en underlag i utvecklingen av egna uppföljnings- och utvärderingssystem.

Ett viktigt led i styrningen är att rapportera resultat till riksdagen. Idag finns inget enhetligt sätt att sköta denna rapportering. Inom kommunsektom upprättas visserligen årliga skrivelser till riksdagen. En sådan redogörelse är regeringens skrivelse skr 1995/962194 "Utvecklingen inom den kommunala sektorn". Det är en samlad redovisning av hur den kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella målen. Där lämnas

en redovisning av kommunernas ekonomi, organisationsförändringar och vilka verksamhetsforrner finns i kommunerna.

som Redovisningen utgör således ett underlag för att bl.a. bedöma kommunsektoms finansiella utrymme.

Dock saknas uppgifter som utifrån de nationella målen beskriver kvaliteten i verksamheten och vilka effekter verksamheten har på befolkningen. En redovisning innehåller sådana uppgifter och

som därmed kan bli ett aktivt instrument för statens uppföljning och styrning av kommunsektom bör därför utvecklas.

Ett annat problem som vi funnit i vår studie är att enskilda riksdagsledamöter, ofta på grund av uppmärksamhet från massmedia, frågar efter resultat redan kort tid efter det att åtgärd har

en en genomförts. De vill snabbt se resultat sina beslut utan att

av tillräckligt beakta att det tar tid att förverkliga tankar och idéer

nya i verksamheten. En alltför tidig uppföljning kan emellertid innebära att myndigheternas möjlighet att förverkliga de

ursprungliga politiska intentionerna begränsas och därmed hämmas också utvecklingen i verksamheten. Å andra sidan måste naturligtvis felaktigheter och mindre lyckade lösningar snabbt uppmärksammas och korrigeras.

Bilaga 57

1.5.4¶Tillsyn

Tillsynen är ett kraftfullt instrument för statens styrning och bör i Ökad omfattning inriktas mot att granska kommunernas egna styroch uppföljningssystem. Vår studie visar att både Socialstyrelsen och Skolverket har lagt ökad vikt vid tillsynsfunktionen. Denna utveckling har starkt stöd inom respektive departement. Behovet av en aktivare tillsyn inom äldreomsorgen och skolan har också påtalats av Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer. Vi tolkar förstärkningen av tillsynen som ett sätt för statsmakterna att kompensera sig för den försvagning av styrningen inträdde den första tiden efter övergången till en

som mer informativ styrning.

Vi att tillsynen inom skolan måste vidgas utöver att foku-

anser seras på den enskilde elevens rätt. Aktiva tillsynsinsatser bör riktas mot de kommunala styr- och uppföljningssystemen. Inom skolans område bör tillsynen vidare inriktas mot att analysera hur kommunerna omsätter de nationella målen i sina skolplaner och hur dessa får genomslag i skolans dagliga verksamhet. Därutöver skulle

aktiv tillsyn kunna utövas för att undersöka i vad mån kraven på en likvärdig utbildning enligt skollagen uppfylls. Av nationellt intresse är också att undersöka vilka konsekvenser de senaste årens besparingar och nedskärningar i kommunerna har haft för undervisningen.

Tillsynen över hälso- och sjukvård och socialtjänst är delad mellan Socialstyrelsen och länsstyrelserna, vilket skapar oklara roller. Länsstyrelsemas sinsemellan olika förutsättningar och prioriteringar av tillsynen skapar dessutom en osäkerhet om verksamhetens omfattning och kvalitet.

Även lagstiftningen är oklar i sin reglering tillsynen. I social-

av tjänstlagen SoL anges länsstyrelsens uppgifter i allmänna ordalag. Beträffande tillsynen åläggs länsstyrelserna att "även i övrigt se till att socialnämndema fullgör sina uppgifter ett ändamålsenligt sätt". Denna reglering skapar en viss osäkerhet om vad i länsstyrelsemas uppgifter som är tillsyn och vad som är stöd, hjälp respektive utveckling. Länsstyrelsens tillsynsuppgift försvåras dessutom att länsstyrelsen vid behov enligt SoL kan påkalla

av ändring och göra påpekanden hos kommunens socialnämnd, men saknar befogenhet att ålägga kommunen att genomföra en viss åtgärd.

Varken länsstyrelsen eller Socialstyrelsen har några särskilda maktbefogenheter eller sanktionsmöjligheter gentemot kommunerna. Vi anser därför att all tillsyn över äldreomsorgen bör ske på

58 Bilaga SOU 1996: 169

ett enhetligt sätt under Socialstyrelsen och att ökade sanktionsmöjligheter gentemot kommunerna bör övervägas.

Tillsyn förekommer inte som ett sätt för staten att påverka kommunernas arbete med arbetslösa ungdomar. Ingenstans i de författningar och föreskrifter som reglerar kommunernas för

ansvar ungdomar anges att arbetsmarknadsmyndigheterna ska bedriva tillsyn över kommunernas åtaganden. En möjlig förklaring till detta kan vara att alla arbetsmarknadsåtgärder hittills hanterats endast

av arbetsmarknadsmyndigheterna. Om fler statliga uppgifter överförs från Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde till kommunerna bör frågan att införa tillsyn styrinstrument övervägas och hur

om som ett sådant i så fall ska utformas.

1.5.5¶Ekonomisk styrning

Projektbidrag används i stället för specialdestinerade statsbidrag för att ge stimulans till kommunerna. En effekt av den mål- och resultatinriktade styrningen är bl.a. att den tidigare så kraftfulla ekonomiska styrningen, i kombination med lagreglering och specialdestinerade statsbidrag, har minskat. I stället har staten lagt huvuddelen av statsbidragen till kommunerna i en gemensam "påse". Denna förändring ställer mycket stora krav att statens uppföljning, utvärdering och tillsyn är effektiv.

I vår studie har vi dock uppmärksammat att statsmakterna inte helt har velat släppa de finansiella styrmedlen. Vissa frågor som uppmärksammas i samhällsdebatten söker staten lösa med att ge stöd genom att tillskjuta stimulansmedel i form av bl.a. projektbidrag för speciella ändamål. Studien visar att projektbidrag i flera fall fungerar som "Smörjmedel" och är ett effektivt styrmedel för staten att påskynda en utveckling samt att värna om svaga grupper i samhället.

Bidragen har ofta ett begränsat ändamål och beviljas i regel för ett år i taget. De har stor betydelse för metodutveckling och

en förnyelse inom många områden, men bidrar samtidigt till en verksamhet präglad av osäkerhet och känslighet för opinionsyttringar. För kommunerna innebär de många projektbidragen att en långsiktig planering försvåras, eftersom den statliga delfinansieringen omprövas varje år. När projektmedel beviljas för lokala utvecklingsprojekt kan också oklarhet uppstå om bidragsgivaren eller utföraren har utvecklingsansvaret för verksamheten.

Stödet till kommunerna i form av projektbidrag kännetecknas vidare av olika ansökningsförfaranden och olika krav på uppfölj-

SOU 1996: 169 Bilaga 59

ning och återrapportering. Med bristande återrapportering är statens möjlighet att värdera resultaten liten. Dessutom är projektbidragen många gånger krävande att administrera för den bidragsgivande myndigheten och ställer stora krav mottagarnas förmåga att söka och rätt utnyttja bidragen.

Från kommunalt håll har synpunkter framförts att staten, i stället för att ge projektmedel, borde öka det generella statsbidraget i motsvarande mån. Utvecklingsprojekten blir då helt och hållet ett kommunalt ansvar som förankras i kommunernas verksamhet. Detta skulle medföra att kommunernas planeringsförutsättningar förbättras. En sådan utveckling skulle å andra sidan innebära att staten förlorar möjligheten att uppnå snabba effekter genom de "Smörjmedel" som departementen förfogar över. Dessutom försvåras ytterligare statens möjlighet till uppföljning och utvärdering.

Om staten väljer att behålla projektmedel som ett verktyg för lokal utveckling, anser vi att höga krav bör ställas på utvärdering av effekter på såväl de myndigheter som utbetalar projektmedlen som

de kommuner och landsting som erhåller stöd.

1.5.6¶Kulturella faktorer

Skilda traditioner och kulturer överbryggas inte alltid genom att verksamheter förenas under samma huvudman. Skillnader i kulturella förhållanden kan ha väl så stor betydelse för ansvarsfördelning och samverkan mellan sektorer som de organisatoriska. De erfarenheter som hittills gjorts av att förena de verksamheter som studerat under en huvudman tyder att klarare ansvarsförhållanden har erhållits men också på att nya skiljelinjer har skapats samt att kulturella skillnader kan bestå. Kulturella skillnader kan yttra sig i olika professioners synsätt. Ett exempel detta är att sjukvårdspersonal och anställda inom socialtjänsten har samarbetsproblem vid rehabiliteringen av äldre, trots att kommunen har övertagit hela ansvaret.

Inom skolan yttrar sig skilda kulturer och traditioner ett annat sätt. Hår finns en tydlig professionalisering. I kommunikationen med kommunerna riktar Skolverket sig i första hand direkt till lärare och skolledare och inte till de politiskt ansvariga skolhuvudmännen. Styrningen sker därmed via professionen och inte det tänkt via den lokala politiska nivån.

som var

Olika traditioner och synsätt har även mötts i förhandlingarna mellan länsarbetsnämndema och kommunerna. Kommunerna

60 Bilaga SOU 1996: 169

uppfattar ibland den statliga styrningen Arbetsmarknads-

genom styrelsen som fyrkantig och "alla över en kam". I vissa situationer har det vidare varit svårt för kommunerna att veta i vilken roll de statliga företrädarna agerar; myndighet, samarbetspartner eller

som som avtalspart.

Vi anser att problem som uppstår i mötet mellan skilda kulturer och professioner kan lösas genom ökad samverkan som grundas på lokala lösningar anpassade till olika kommuners och landstings struktur och behov.

1.5.7¶Kommunala

organisationsformer

Tydliga definitioner underlättar nationellt enhetlig uppföljning

en och utvärdering trots olikheter i den kommunala organisationen. Kommunernas frihet att organisera verksamheten utifrån lokala behov har bl.a. lett till att statliga företrädare ibland har svårt att nå fram till rätt nivå och rätt i sina kontakter med kom-

person munerna.

Den nya friheten har också inneburit att kommuner med långt gående decentraliserad verksamhet och kommuner organi-

som serats enligt beställare utförarmodellen har haft svårt att lämna

korrekta uppgifter till den nationella uppföljningen. De uppgifter som staten samlar in kan variera inom en kommun beroende på vilken kommunal enhet som besvarat frågan eller beroende på när uppgiften lämnats.

Ett annat problem för staten har varit att kommunerna ibland inte har kunnat lämna uppgifter verksamheter staten

om som efterfrågar grund av att dessa har integrerats med andra verksamheter.

Kommunernas olika sätt att organisera sig försvårar för staten att följa upp verksamheten och hitta rätt adressat i kommunen. För att staten ska få ett bättre kommunernas verksamhet måste

grepp om staten därför finna vägar att nå kommunerna som är oberoende av hur de är organiserade.

Ett sätt att möta skillnader i kommunernas sätt att organisera sig är att förtydliga och precisera definitioner

av gemensamma begrepp för att hindra olika tolkningar och därmed kvalitetssäkra den nationella uppföljningen. Mer specificerade krav från staten på uppgifter kan dock leda till att kommunernas interna redovisning måste för att tillgodose dessa krav.

anpassas

Bilaga 61

Referenser

Arbetsmarknadsstyrelsen, Kommuners ansvar för ungdomar t.0.m.

juni det år de fyller 20 år Vin 1996:5. Arbetsmarknadsstyrelsen, Uppföljning av införandet av dator-

tek/aktivitetscenter Vin 1996:6. Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter AMSFS 1995:19

om

kommuners ansvar för ungdomar. Arbetsmarknadsutskottets betänkande, 1994/95:AU15, En effek-

tivare arbetsmarknadspolitik m.m. Ds 1993:27, Lokaldemokratikommittén. Ds 1994:40, Statens roll inom vård och omsorg. Ds 1995:12, Kommunernas ansvar för ungdomar under 20 år. Ds 1995:6, ELMA, Åtgärder för att stärka resultatstymingen. Jacobsson, B. K. Sahlin-Andersson 1995, Skolan och det

- nya

verket. Skildringar från styrningen soch utvärderingarnas tidevarv. Stockholm: Nerenius Santérus förlag.

Johansson, A. 1995, Att styra med och mot mål och resultat.

Förändrad styrning offentlig verksamhet. Örebro: Novemus

av -

Högskolan i Örebro. Rapport 1995:3. Proposition 1986/87:99, Ledning av den statliga förvaltningen. Proposition 1987/88:176, Äldreomsorgen inför 90-talet. Proposition 1988/89:4 om skolan utveckling och styrning. Proposition 1990/91:14 om ansvaret för äldre och vård till äldre

och handikappade m.m. Proposition 1990/91:18 om ansvaret för skolan. Proposition 1991/92:150, 1992 års kompletteringsproposition. Proposition 1992/932220, En ny läroplan och ett nytt betygssystem

för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan.

Proposition 1994/951100, 1995 års budgetproposition. Proposition l994/95:218, En effektivare arbetsmarknadspolitik

m.m. Regeringens skrivelse 1995/96:194, Utvecklingen inom den kom-

munala sektorn. Regleringsbrev för budgetåret 1995/96 avseende anslag för skol-

väsendet. Riksdagens revisorer, Särskilda boendeformer för äldre, Rapport

1993/94.3. Riksdagens revisorer, Tillsyn av skolan, Rapport l993/94.7.

62 Bilaga SOU 1996: 169

Riksrevisionsverket, Förhållandet stat-kommun RRV 1996:28. Riksrevisionsverket, Skolverket central myndighet i ny roll RRV

-

1994:14. SFS 1980:620, Socialtjänstlagen. SFS 1980:64, Förordning om mål och riktlinjer i 1980 års läroplan. SFS 1982:763, Hälso- och sjukvårdslagen. SFS 1985:1100, Skollagen. SFS 1991:1121, Förordning med instruktion för Statens skolverk. SFS 1991:900, Kommunallagen. SFS 1994: 1 194, Grundskoleförordningen. SFS 1995:706, Lag om kommuners ansvar för ungdomar. SFS 1995:712, Förordning om kommuners ansvar för ungdomar. SFS 1995:713, Förordning om datortek. Skolverket Skövde, Skolverkets återföring våren 1995. Skolverket, Analyser och utvärderingar 1994-95. Resultat

-

Kommentarer Perspektiv.

- Skolverket, Beskrivande data om skolverksamheten 1995, Skol-

verkets rapport nr 75. Skolverket, Bilden av skolan 1996, Skolverkets rapport nr 100. Skolverket, Kommunernas styrning och egenkontroll av skolan. Ett

stödmaterial vid tillsyn, Dnr 94:1757. Skolverket, Manual för tillståndsbeskrivningen 1995, Projektnr

10317-6, dnr 95:205. Skolverket, Skolan. Jämförelsetal för skolhuvudmännen. Organi-

sation Resurser Resultat, Årsrapport, september 1995, Skol-

- verkets rapport nr 76.

Skolverket, Verksamhetsplan 1995/96, Inriktning prioriteringar. Skolverket, Årsredovisning för budgetåret 1994/95. Skolverksutredningen U 1990:5, Principförslag till organisation

av Statens skolverk. Socialstyrelsen, Socialtjänsten och de nya styrsystemen 1995 :1. Socialstyrelsen, Utvecklingsmedel till rehabilitering för äldre, Dnr

240-658/95. Socialstyrelsen, Årsredovisning 1994/95. Socialstyrelsen, Ädelreformen ett förvaltningspolitiskt perspektiv

ur

Ädelutvärderingen 95: 1 1.

Socialstyrelsen, Ädelrefonnen, slutrapport 1996:2. Socialutskottets betänkande, l990/91:SoU9, Ändrad ansvarsför-

delning inom äldreomsorgen m.m. SOU 1993:49, Ett år med betalningsansvar. SOU 1994:139, Ny socialtjänstlag. SOU 1994:18, Kvalitet i kommunal verksamhet nationell upp-

-

följning och utvärdering.

SOU 1996: 169 Bilaga 63

Statens skolverks författningssamling, Föreskrift SKOLFS 1994:1

om läroplan för det obligatoriska skolväsendet Lpo 94. Statens skolverks författningssamling, Föreskrift SKOLFS 1994:2

om 1994 års läroplan för de frivilliga skolformema Lpf 94. Statens skolverks författningssamling, Föreskrift SKOLFS 1994:3

om kursplaner för grundskolan ändrad SKOLFS 1994:53. Statens skolverks författningssamling, Föreskrift SKOLFS

1995:26 om ändring i föreskrifterna SKOLFS 1992:8

om

uppgiftsinsamling från skolhuvudmännen.

Statskontoret, Erfarenheter huvudmannaskapsförändringar

av

l994:24. Statskontoret, Projektstöd till ideella organisationer allt från

-

fostran av barn till skutstöd 1995:12. Statsliggaren 1991/92 1995/96.

- Svenska Kommunförbundet, Kommunal självstyrelse delrapport

-

Statlig tillsyn av kommunerna. Programberedningen för

kommunal självstyrelse, 1995. Svenska Kommunförbundet, Kommunal självstyrelse huvud-

-

rapport. Programberedningen för kommunal självstyrelse. Svenska Kommunförbundet, Lokal demokrati Möjlighet eller

-

hot Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Utbildningsutskottets betänkande, 1990/91:UbU4, Ansvaret för

skolan. Utbildningsutskottets betänkande, l994/95:UbU1, Tillsyn av

skolan.

3 16-1458

64 Bilaga SOU 1996: 169

2¶Staten i den kommunala

verksamheten

Anders Johansson

2.1¶Inledning

Bakgrund

Kommunala fömyelsekommittén gav Statskontoret och Novemus vid Högskolan i Örebro i uppdrag att studera hur relationerna mellan staten och kommunerna påverkats å ena sidan statens av förändrade styrambitioner, bl.a. minskad detaljreglering, och å andra sidan kommunernas eget förändringsarbete. De övergripande frågorna skulle kunna formuleras följande sätt:

Har staten och kommunerna lyckats hitta fungerande former för sina relationer mot bakgrund av de förändringar skett Om inte, vari består bristerna och som hur skulle de kunna avhjälpas

Statskontorets uppgift har varit att rikta fokus mot reglering, finansiering, utvärdering och sanktionssystem utifrån riksdagens, regeringens och de centrala myndigheternas perspektiv. I denna rapport intas det motsatta perspektivet, dvs. kommunernas.

2.1.2¶Rapportens syfte och uppläggning

Rapportens första syfte är att beskriva kommunernas syn på statens förändrade styrning den kommunala verksamheten. Det sker i av avsnitt 2.2 och 2.3, är strukturerade efter två principer, som nämligen kommunernas uppfattning om statens ambitioner och tekniker att påverka dels hur behoven formuleras, dels hur resurserna mobiliseras i kommunerna.

SOU 1996: 169 Bilaga 65

Det andra syftet är att analysera vad förändringarna kan ha inneburit när det gäller styrningen de kommunala

av verksamheterna. I avsnitt 2.4 ställs frågan staten styr

om kommunerna. Utifrån idealtypisk hierarkisk styrsituation

en analyseras de statliga teknikerna för att styra kommunernas

behovsformulering.

I viss mening finns fortfarande hierarkisk statlig styrning

en av den kommunala verksamheten inslagen andra

men av styrsituationer blir alltmer uppenbara. I avsnitt 2.5 presenteras därför de idealtypiska kännetecknen för intressentorienterad och

en en gemenskapsorienterad styrsituation och exempel

genom illustreras vilka inslag som indikerar deras förekomst.

Avslutningsvis ställs frågan om "ett socialt val". Den belyses med hjälp av två motsatta principer, nämligen "nytta" och "gemenskap".

Innan rapportens två syften behandlas ska dels de två strukturerande principerna för avsnitt 2.2 och 2.3 presenteras, dels några metodiska påpekanden göras.

Utgångspunkter

En organisation är, per definition, medvetet skapad någon eller

av några för att uppnå ett eller flera specificerade mål Robbins 1990. Tanken med organisation och organiserade handlingar är att vissa mål kan uppnås effektivare samarbete än

genom genom individuella ansträngningar. Effektiviteten insatserna från

av individer förenade ien organisation kan bli större

än summan av samma individers individuella insatser Bruzelius Skärvad 1989.

Planerad samordning och styrning är ett viktigt kännetecken för organisationer. Ett eller flera centra styr och samordnar beslut och handlingar och riktar in dem mot organisationens mål. Styrning innebär därför att målinrikta och samordna verksamheten så hög

att effektivitet uppnås Bruzelius Skärvad 1989.

Förvaltningsstyming är en viktig form för styrning av offentlig verksamhet som innefattar "politikemas medvetna försök att förmå förvaltningen att verka på det sätt som de önskar"Lundquist 1992, sid. 69. Denna formella styrning sker inte bara enda

genom en styrfonn. Det är hela tiden fråga kombination flera olika

om en av sätt att styra en verksamhet. Hur kombinationen ut och vilken

ser styrform speciellt betonas varierar under olika tidsperioder. En

som övergång från regelstyming till målstyming betyder inte att regler försvinner, möjligen att deras betydelse blir mindre. På sätt

samma

66 Bilaga SOU 1996: 169

fanns mål för den offentliga verksamheten också under den tidsperiod när ambitionen var att styra den med detaljerade regler.

Något entydigt sätt att kategorisera de styrmedel som används finns inte. Ofta anges tre huvudtyper. Den första är reglerande, som innebär att syftet är att påverka den styrdes beteende genom förbud och påbud. Denna typ av styrmedel betecknas ibland som "tvingande, "normativa", administrativa", juridiska eller

med den benämning som numera föredras "bindande".

-

Den andra huvudtypen är ekonomiska när den styrde förmås att handla önskat sätt genom att vissa beteenden görs ekonomiskt fördelaktiga medan andra blir ofördelaktiga. Det kan t.ex. ske genom bidrag respektive uteblivit bidrag. Ekonomiska styrmedel tvingar i princip inte fram ett visst handlande. Det gör inte heller den tredje typen, de informerande styrrnedlen, som innebär påverkan upplysning och rådgivning. Deras syfte är att

genom påverka handlandet ökade kunskaper och förändrade

genom värderingar se t.ex. Petersson Söderlind 1993. De mest använda teknikerna är i dag allmänna råd, uppföljningar och utvärderingar.

Att påverka styra en organisations verksamhet innebär bl.a.

- att utöva inflytande över två funktioner som finns och är nödvändiga i alla organisationer. Den första är behovsformulering,

handlar att bestämma vad som behöver göras. Att som om formulera behoven kräver frågor av typen: "Vad behöver

svar vi göra och "Hur ska vi göra eller, annorlunda uttryckt, "Vad är socialt önskvärt och tekniskt möjligt Johansson et 1994.

Att tillfredsställa behov kostar pengar: behov är glupska, de äter resurser" Waltzer 1989a, sid. 193. Den andra funktionen är därför resursmobilisering, handlar om vilka resurser som kan

som tas i anspråk för att tillgodose behoven. Att mobilisera resurser innebär att försöka besvara sådana frågor som Vilka resurser skulle behöva och "Vilka resurser är möjliga att skaffa Resursmobiliseringen har, direkt eller indirekt, starka inslag av ekonomiska överväganden: "Vad är ekonomiskt möjligt och försvarbart" Johansson et 1994.

Vad sedan faktiskt kommer att göras, Verksamhetspriori-

som teringen, kan ett resultat anpassningen mellan de behov

ses som av

formuleras och de är möjliga att mobilisera. som resurser som Verksamhetsprioriteringen utgör svaret frågan: "Vem får vad, när och hur och är ytterst ett politiskt ställningstagande Lasswell 1950. Ovanstående resonemang kan sammanfattas och illustreras med hjälp av följande enkla modell:

SOU 1996: 169 Bilaga 67

Behovsformulering x

Verksamhets-

prioritering

Resursmobilisering z

Verksamhetsprioriteringen kan i princip ske på två olika sätt. För det första kan behovsforrnuleringen och resursmobiliseringen äga rum i olika processer där sambandet mellan dem är svagt eller saknas. Behoven målen kan t.ex. ha forrnulerats vid ett tillfälle

- och påverkas formellt inte förändrade möjligheter att mobilisera

av resurser. För det andra kan behoven fonnuleras och

resurserna mobiliseras i en integrerad Det betyder att målen

process. fortlöpande anpassas till de resurser som är tillgängliga Johansson et 1994.

2.1.4¶Några metodiska påpekanden

Redovisningen av kommunernas på statens styrning den

syn av kommunala verksamheten bygger på utrednings- och forskningsrapporter samt intervjuer med företrädare för fyra kommuner. De ingår i Kommunala fömyelsekommitténs urval undersöknings-

av och matchningskommuner.

Den första av de fyra kommunerna har relativt heltäckande

en

beställar-utförarorganisation, den andra en relativt hög andel

alternativa drifts- och verksamhetsforrner, den tredje har utvecklat former för kollektivt brukarinflytande medan den fjärde är

en mindre kommun där fömyelsearbetet varit relativt begränsat. I dessa kommuner har intervjuer gjorts med politiker och centralt placerade tjänstemän med för olika verksamhetsområden:

ansvar barnomsorg, skola, äldreomsorg och arbetsmarknad.

Med detta begränsade urval av kommuner är det inte möjligt att generellt uttala sig om huruvida det finns skillnader i på

synen statens styrning hos kommuner som genomfört olika typer av förändringar eller mellan olika kommunala verksamhetsområden.

De valda kommunerna är varandra olika geografiskt läge,

storlek, typ av genomfört fömyelsearbete samtidigt

osv. - som olika verksamhetsområden är representerade. Skillnaderna mellan kommunerna är alltså stora. Det är gemensamt för dem är att

som deras studerade verksamheter styrs staten. Olikhetema gör det

av

68 Bilaga

möjligt att uttala sig om hur kommunerna i allmänhet betraktar statens styråtgärder. Det gäller nämligen att söka likheter i olikheter". Likartade företeelser kan iakttas i olikartade

som situationer eller sammanhang är ett stöd för tanken att det föreligger ett allmängiltigt mönster Johansson et 1994.

I rapporten görs också en åtskillnad mellan "kommunen", dvs. den centrala politiska och administrativa nivån, och "verksamheten", dvs. de kommunala eller privata utförarenhetema. Statens styrning riktar sig primärt inte mot den enskilda bamstugan, skolan eller sjukhemmet utan mot kommunen,

huvudansvarig gentemot staten för den av staten föreskrivna som verksamheten.

2.2¶Behoven formuleras

Hur uppfattar kommunerna statens förändrade ambitioner och tekniker för att påverka hur de formulerar behoven för sina verksamheter, dvs. kommer fram till vad som är socialt önskvärt och tekniskt möjligt att göra Det är den fråga ska belysas i

som detta avsnitt.

2.2.1 Statens förändrade roll i

behovsformuleringen

Allmänt Statens traditionellt främsta medel för att påverka vad kommunerna ska göra, har varit reglerna. Genom lagstiftning har de formella

för den kommunala verksamheten lagts fast och genom ramarna speciallagar har staten ålagt kommunerna att genomföra vissa verksamheter, t.ex. socialtjänst, skolundervisning, hälso- och sjukvård, fysisk planering och miljöskydd.

I de fall staten direkt föreskriver vad kommunerna ska göra, gäller det ofta rättighetslagstiftning, dvs. sådana områden där medborgarna på vissa villkor rätt till olika insatser. Att det rör

ges sig om rättigheter visar sig också genom att den enskilde har rätt att

förvaltningsbesvär överklaga kommunala beslut. genom Därigenom kan den enskilde medborgaren genom en rättslig

få t.ex. ett bidrag höjt eller erhålla en institutionsplats som process förvägrats honom eller henne. Lagar med sådana rättighetsinslag är t.ex. socialtjänstlagen SOL och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS se t.ex. Riksrevisionsverket 1996.

SOU 1996: 169 Bilaga

Statliga regler kan både bindande och inte bindande för vara kommunerna. Bindande är riksdagens lagar, regeringens

förordningar och de centrala ämbetsverkens myndighetsföreskrifter. Däremot är de centrala ämbetsverkens

allmänna råd inte bindande. Allmänna råd är "sådana generella rekommendationer tillämpningen författning om av en som anger hur någon kan eller bör handla i visst hänseende" ett Författningskungörelsen 1976:725, § l. De anvisar lämpligt ett förfaringssätt tillämparen har frihet välja andra vägar för men att att uppnå det önskade resultatet.

F örändringsa rbetet Sedan lång tid tillbaka har riksdagens lagar alltmer fått formen av ramlagar med allt mindre grad precision, vilket har ökat av möjligheterna för kommunerna att genomförandet anpassa av verksamheterna till de förutsättningar råder lokalt. Om denna som utveckling till början orsakad problemen med en var av att detaljreglera handlandet i ett föränderligt samhälle, har den under det senaste årtiondet varit medveten princip i ambitionerna en att förändra regelstyrningen.

Under 1970-talet myntades i den internationella

Statsvetenskapliga debatten begreppet "ostyrbarhet" ungovemability. Begreppet syftar diskussionen huruvida om frågan Hur styrs den offentliga verksamheten" överhuvudtaget

var relevant. Hade statens, landstingens och kommunernas åtaganden i de moderna västerländska demokratiema nått sådan en omfattning och komplexitet att det inte längre möjligt för var någon, inte ens för politiker i ledande ställning, överblicka och att än mindre styra den offentliga verksamheten Byråkratiproblemen blev alltmer uppenbara. De stora förhoppningar ställts på som centralplanering och samordnade hade visat sig program vara orealistiska. De traditionella styrformema regel- och anslags- styrningen hade visat sig tendenser till att verkställama de - ge av politiska besluten, förvaltningen, i stor utsträckning riktat intresset

mot rigid tillämpning av reglerna och förbrukning anslagen och av inte första hand mot verksamhetens mål och resultat

Petersson

Söderlind 1993.

En förändring av statens styrning den offentliga av verksamhetens behovsfonnulering diskuterades i början 1970av talet. Försök gjordes att begränsa och förenkla den statliga regelgivningen. Åtgärderna motiverades med strävan att en avbyråkratisera, decentralisera, öka medborgardeltagandet och förbättra servicen. Med färre och enklare regler skulle

verksamheten flexibelt kunna till olika och mer anpassas gruppers

70 Bilaga

individers behov, utrymmet för lokal anpassning ökas, resurserna utnyttjas friare och effektivare samtidigt som de anställdas motivation och arbetsglädje skulle stärkas Petersson Söderlind 1993. I samband med att socialdemokraterna återtog regeringsmakten 1982 gjordes den offentliga sektorns förnyelse till en viktig profilfråga. Ett civildepartement nyinrättades och fick till uppgift att leda fömyelsearbetet. I mitten av 1980-talet specificerade dåvarande civilministem Bo Holmberg i en skrivelse till riksdagen de problem han ansåg förknippade med den offentliga som var verksamhetens utformning. Ett sådant var regelgivningen, som statsrådet ansåg användes slentrianmässigt för att lösa problem, även när andra metoder skulle smidigare och mer effektiva". vara Den statliga normeringen borde enbart reglera det som är nödvändigt upprätthålla kravet på rättvisa och likformighet i för att servicen till medborgarna och för att skydda viktiga enskilda eller kollektiva intressen Skr 1984/851202, sid. 6. Två år lämnades proposition med förslag om hur senare en relationerna mellan regeringen och de statliga myndigheterna skulle utformade. Förslagen byggde den grundsyn som vara betänkandena från Förvaltningsutredningen SOU 1983:39 och Verksledningskommittén SOU 1985:40 hade företrätt. Ambitionen att skapa effektiv offentlig förvaltning vars var en verksamhet står i samklang med" och är ett "utflöde av folkviljan. När det gällde kommunerna, ansågs både demokratiska skäl och effektivitetsskäl tala för att staten skulle minska den detaljstyrning skett via statsbidrag och myndigheternas föreskrifter. som Folkviljan skulle i första hand kanaliseras genom "den demokratiska beslutsprocessen" och "främst garanteras genom riksdagens och regeringens direkta styrning den statliga av förvaltningen Prop. 1986/87:99, sid. 14. Under beteckningen mål- och resultatstyming har förändringen den statliga regelgivningen intensifierats under den senaste av

femårsperioden. I kompletteringspropositionen våren 1989

konkretiserades hur utvecklingsarbetet skulle ske. Principen skulle

dels att rikta uppmärksamheten mot vad som producerades,

vara mål och resultat, dels att lämna större frihet när det gällde hur mot resultaten skulle uppnås Prop. 1988/89:150. Från sida har dock medvetenhet funnits om att denna statens en stärkta styrning inte skulle kunna åstadkommas enbart med hjälp av regler, mål och resultat. På skolans område, där tankarna om förändrad statlig styrning har varit mest utvecklade, angavs t.ex. ett antal kompletterande styrforrner till målstymingen: bättre

SOU 1996: 169 Bilaga

information, anpassad lärarutbildning, förstärkta fortbildningsinsatser skolans mål, stärkt lokal skolledning, om mer målmedveten uppföljning och utvärdering effektivare tillsyn samt av verksamheten med möjligheter till sanktioner Prop. 1988/89:4.

2.2.2 Kommunerna förändrade om statens roll i

behovsformuleringen

Hur ser då kommunerna statens sätt i första hand påverka att formuleringen av vad behöver göras i den kommunala som verksamheten Ett antal inslag framställningen bygger dels på Svenska Kommunförbundet 1994, dels på intervjuer med egna företrädare för fyra kommuner i det statliga agerandet ses av kommunerna ett hinder för effektiv anpassning till lokala som en förhållanden. Utifrån en enkät till samtliga kommuner deras på det om syn statliga regelsystemet, sammanfattar Svenska Kommunförbundet synpunktema på följande sätt:

Vår samlade bedömning utifrån föreliggande material är att nuvarande regelsystem är alltför omfattande, svåröverblickbart, krångligt och onödigt styrande. Reglerna åstadkommer inte alltid de effekter som var

avsedda och är inte alltid ändamålsenliga. Svenska

Kommunförbundet 1994, sid. 38.

Indirekt påverkan Först kan konstateras att kommunernas behovsformulering påverkas indirekt staten förändrar reglerna andra områden om än de som direkt berör kommunerna. Så ökade efterfrågan på t.ex.

barnomsorg när ersättningsvillkoren i föräldraförsäkringen

ändrades medan behovet bamomsorgsplatser minskade av när möjligheter till skolstart från års ålder infördes. Sänkt ersättning sex i arbetslöshetskassan påverkar föräldrarnas förmåga betala att

barnomsorgsavgifterna.

Målstyrning Statens målstymingsambitioner ska kommunerna

ge ett större handlingsutrymme främst när det gäller hur verksamheten ska genomföras. Däremot förutsätter staten att de övergripande målen uppfylls, dvs. är styrande när kommunerna ställning till vad tar som ska göras.

4 16-1458

72 Bilaga

Statens övergripande mål kan svåra att tolka och vara konkretisera. Den modellen för styrning har diskuterats mest nya intensivt inom skolan. När den infördes, betecknades den som en övergång från regelstyrning till målstyming med färre regler och tydligare mål. En viktig förutsättning för denna utveckling var därför de mål formuleras riksdagen och regeringen i att som av läroplaner och andra styrdokument utgör tydliga signaler till den lokala nivån i skolväsendet. Klart betonades att "de övergripande målen skall ligga till grund för den lokala planeringen, genomförandet och uppföljningen skolans verksamhet". av I praktiken ska det ske att lokala arbetsplaner utarbetas genom inom grundskolan och den kommunala utbildningen för vuxna. Dessa arbetsplaner ska ha karaktären utvecklingsprogram för av den enskilda skolan och arbetsenheten. I varje kommun ska dessfinnas skolplan i vilken kommunens åtgärder för att utom en förverkliga de nationella skolpolitiska intentionerna och kommunens mål och ambitioner på skolområdet i övrigt skall

preciseras Prop. 1988/89:4. Genom det kommer att finnas styrdokument på de tre att huvudnivåema inom skolväsendet nationell politisk nivå, lokal politisk nivå och skolnivå skapas ett styrsystem, där det tydligare i dag kommer framgå hur mål och åtgärder olika nivåer än att hänger samman Prop. 1988/89:4. En de intervjuade förvaltningschefema inom skolan gav av följande karakteristik de kommunala skolplanerna: En del är av till delen avskrifter läroplanen andra är rena skämtet. största av - Ett tiotal kommuner saknar fortfarande skolplaner trots att utvecklingsarbetet skulle klart under år 1991. En förklaring till vara bristerna kan naturligtvis del kommuner har sett mindre vara att en seriöst uppgiften. En att de övergripande målen är av den annan karaktären det är svårt, kanske omöjligt, att dem härleda att ur delmål på den kommunala nivån och verksamhetsnivån. Problemet finns i så fall i själva målstymingstekniken än i kommunernas mera vilja förverkliga de statliga intentionerna. Det kan därför vara att motiverat att något granska målstyrningens teknik. Tanken målstyming utvecklades ursprungligen för styrning industriell produktion. Många forskare The Practice of av anger Management Drucker 1955 den första bok som som publicerades målstymingstekniken. Den ledningsteknik som om beskrevs där går under beteckningen management by objectives MBO. omvandla organisationens övergripande mål till Idén är att specifika mål för varje organisatorisk enhet och enskild medarbetare. Nedbrytningen målen sker uppifrån och ned men av målen föreläggs inte de olika enheterna och medarbetarna. De

SOU 1996: 169 Bilaga

deltar tillsammans med överordnad nivå i arbetet med utforma att sina mål. På så sätt kopplas mål nivå med dem på en samman nästa. Om varje enskild medarbetare når till sitt mål så uppfylls upp varje enhets mål och organisationens övergripande mål förverkligas. MBO bygger på fyra komponenter. Den första är specificering av mål. Målen bör så konkreta de kan kvantitativt vara att mätas. Varje enskild medarbetare ska, för det andra, delta i formuleringen sitt specifika mål. Även mål föreläggs medarbetare av som en kan fungera deltagande ökar sannolikheten för målet dels ska men att accepteras, dels sättas högre. För det tredje ska viss tid fastställas en inom vilken målet ska uppnås. Avslutningsvis ska varje medarbetare fortlöpande få information hur hans eller hennes arbete nå om att målet utvecklas så att han eller hon kan kontrollera och vid behov själv korrigera sitt handlande Drucker 1955, Robbins 1993. Självkontroll är ett nyckelord inom MBO:

Self-control means stronger motivation: desire to do a the best rather than just enough to get by. means higher performance goals and broader vision Drucker 1955, sid. 128.

Möjligheterna och till och med önskvärdheten lyckas - av att med målstyming har tid efter ifrågasatts, även från ansvarigt annan håll. När det t.ex. gäller styrningen skolans verksamhet, av uttrycktes redan i den inledande propositionen skolans om utveckling och styrning en medvetenhet de svårigheter om som finns att formulera tydliga mål. En orsak till detta är verksamhetens karaktär. Det är helt enkelt olämpligt riksdag och regering att direkt räknar upp vilka kunskaper och insikter eleverna skall ha". En annan orsak är att beslut skolans mål i Sverige fattas under om stor politisk enighet för att målen ska ligga fast under längre en tidsperiod. Av den anledningen måste olika skolpolitiska uppfattningar vägas vilket kan leda till det blir svårt samman, att att formulera målen entydigt Prop. 1988/89:4.

I 1992 års kompletteringsproposition menade dock

föredraganden, statsrådet Wibble, att "dagens inriktningsmål för är allmänna och "även det kan svårt formulera om vara att uppföljningsbara mål så bör strävan åstadkomma en vara att sådana" Prop. 1991/92, sid. 56. Dock är ambitionen att gör målen precisa inte heller självklart önskvärd. En alltför mera långtgående precisering innebär risk, nämligen en annan att "målen därigenom lätt kan övergå till att bli regler" Prop. 1988/89:4.

74 Bilaga SOU 1996: 169

Två företagsekonomer Pihlgren Svensson 1990, som arbetat med att förverkliga idéerna målstyming i såväl näringsliv som

om offentlig verksamhet, ett antal villkor för att målstymingen

anger ska fungera. Målet ska 1 vara realistiskt, 2 innebära en utmaning, 3 tydligt och otvetydigt, 4 måluppfyllelsen ska

vara kunna mätas och det ska 5 framgå när målet ska vara uppnått. Dessa två starka förespråkare för målstyming uttrycker dock en viss pessimism inför möjligheterna att uppfylla dessa villkor:

I praktiken har det emellertid visat sig vara svårt att genomföra denna typ av strikt målnedbrytning, även för företag, där vinsten ofta betraktas som ett överordnat mål. Än svårare är det för offentliga organisationer, där uppfattningama om tolkningen av det överordnade målet ofta går starkt isär Pihlgren Svensson 1990.

Även andra har uttryckt liknande tankegångar när det gäller framförallt problemen att bryta ned de övergripande målen inom offentlig verksamhet Se t.ex. Henning Ramström 1989.

En företagsekonom, studerat målstyming i offentlig

som verksamhet, har med emfas argumenterat mot möjligheten att styra med mål. Bland annat ställer han den principiellt intressanta frågan

det överhuvudtaget är möjligt att, med utgångspunkt från om övergripande abstrakta mål, formulera konkreta och mätbara mål på lägre hierarkiska nivåer. Det finns risk att ett abstrakt mål

en skrivs till andra abstrakta mål eller också att de konkreta målen,

om med oklart samband med de överordnade målen, blir de reellt styrande Rombach 1991.

Rättighetslagstzfining Om målstymingen sin oklarhet kan sägas ha ökat

genom kommunernas handlingsutrymme när det gäller behovsformuleringen, har den ökade rättighetslagstiftningen begränsat den. Rättigheterna å sidan i princip garantier för

ger ena rättssäkerhet och lika villkor för medborgarna oavsett i vilken kommun de bor. Å andra sidan begränsar de kommunernas möjligheter verksamheten till lokala förhållanden. Ju

att anpassa

detaljerat regelsystemet är, desto mindre blir utrymmet för en mer flexibel behovsformulering kommunal nivå.

Medborgarnas generella rättigheter kombineras i allmänhet med

den enskilde medborgaren har besvärsrätt. Därmed får att förvaltningsdomstolar, och i någon mån tjänstemän vid statliga myndigheter, den politiska funktionen att bestämma kommunernas

Bilaga 75

ambitionsnivå. Den kommunala handlingsfriheten begränsas också i många fall av detaljerade föreskrifter från de statliga myndigheterna.

Rättighetslagstiftningen med tillhörande föreskrifter reglerar den kommunala handlingsfriheten när det gäller att besvara frågan Vad i behovsformuleringen. Som beskrivits har ett

ovan av statens motiv för den förändrade statliga styrningen av kommunerna varit att tydligare och starkare styra vad som ska göras. Däremot har tanken varit att ge en större frihet till kommunerna att själva bestämma hur det ska göras. Har detta lyckats

Formregler Regler försvinner inte i och med att målstyming införs. Målstyming "innebär självfallet inte att det skulle vara vare sig möjligt eller önskvärt med en total avreglering av skolväsendet". De regler som bör finnas ska gälla t.ex. skolplikt, skolverksamhetens omfattning, lärartjänster, skolledning, elevers och föräldrars rätt till information och inflytande och elevernas rättstrygghet Prop. 1988/89:4.

Fortfarande finns, menar man från kommunalt håll, många

alltför många exempel detaljerade regler för hur

verksamheterna ska genomföras. Ett exempel är de bestämmelser om organisationsformer för barnomsorgen har förts in i

som socialtjänstlagen. Sådana regler tenderar att konservera befintliga organisationsformer och hindra innovationer när det t.ex. gäller pedagogiska metoder.

Ett annat exempel reglering av hur verksamheten ska genomföras är grundskoleförordningens föreskrifter om elevvårdskonferenser. Sådana ska finnas, ha en viss sammansättning och en viss ordförande. I många kommuner organiseras den reella

numera elevvården på andra sätt, t.ex. i form skolservice-

av resursgrupper, enheter i samverkan med socialtjänsten och socialpedagogiska centra. Något behov av elevvårdskonferenser finns i praktiken inte i många kommuner men de måste hållas därför att reglerna så föreskriver.

Den sektorsinriktade lagstiftningen komplicerar också det dagliga arbetet i den kommunala verksamheten, speciellt när verksamhetsområden som regleras olika lagar, integreras i den

av kommunala nämnd- och förvaltningsorganisationen. Ett exempel är hemtjänsten. För en person som åtnjuter hemtjänst i form t.ex.

av städning och mathållning upprättas en personakt i enlighet med socialtjänstlagen. Behöver personen i fråga också vid något tillfälle sjukvård, får dessa uppgifter inte föras in i den upprättade

76 Bilaga

personakten utan en speciell patientjoumal måste upprättas enligt hälso- och sjukvårdslagen och patientjoumallagen. Är

personen dessutom berättigad till stödinsatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, blir det aktuellt att upprätta ytterligare en akt för LSS-hanteringen. En gemensam personakt och patientjoumal förhindras dels av sekretesslagen, dels av de olika speciallagama som föreskriver olika gallringsregler för uppgifterna.

Mängden regler gör dem svåra att överblicka. Vid slutet av år 1993 hade socialstyrelsen 141 föreskrifter och allmänna råd när det gällde kommunernas socialtjänst och hälso- och sjukvård samt cirka 300 publikationer SoS-rapport, SoS redovisar och Meddelandeblad. Samtliga innehåller information som måste tolkas och bedömas i vilken mån de ska anses vara styrande för kommunerna. De äldsta föreskrifterna var från år 1969.

Det är inte bara mängden regler utan också det sätt på vilket de ändras försvårar överblicken. För att en kommun ska veta vad

som

gäller i viss fråga, kan det krävas att den ansvariga som en tjänstemannen tar del av ursprungsföreskriften, ett antal föreskrifter

ändringar denna och i vissa fall även av föreskrifter om om av ändringar av tidigare föreskrifter om ändringar.

Till svårigheten att få överblick bidrar också den mångfald av benämningar används myndigheterna, t.ex. kungörelse,

som av cirkulär, instruktion, anvisningshäften, allmänna råd, rekommendationer, kungörelser med allmänna råd, kungörelser med föreskrifter, föreskrifter, föreskrifter och allmänna råd.

Bindande föreskrifter kompletteras ofta av myndigheternas allmänna råd inte är bindande för kommunerna. Båda

som publiceras emellertid i respektive myndighets författningssamling. Visserligen skiljs de olika typerna av regler genom olika layout

just det faktum att allmänna råd publiceras i samma men författningssamling som föreskrifterna kan skapa oklarhet om deras status. En risk kan finnas att allt uppfattas som bindande.

Praxis för publiceringen föreskrifter och allmänna råd

av varierar inte bara mellan myndigheterna utan också inom samma myndighet. Så ingår t.ex. allmänna råd från socialstyrelsen i myndighetens författningssamling de endast omfattar ett fåtal

om sidor. Mera omfattande allmänna råd publiceras däremot i Allmänna-råd-serien.

Enligt verksförordningen ska myndigheterna fortlöpande se över sina föreskrifter och pröva om de behövs och om de är lämpligt utformade. Någon regelmässig uppföljning av vilka konsekvenser de utfärdade föreskrifterna fått i den kommunala verksamheten görs dock inte.

SOU 1996: 169 Bilaga 77

Uppföljningar och utvärderingar Utifrån ett statligt perspektiv kan en minskad styrförmåga hos den proaktiva styrningen reglerna och målen kompenseras med en

- reaktiv styrning. Det var också ett av de uttryckliga syftena med den förändrade styrningen av skolan. Utvärderingar avsågs bli något grundstenen i den framtida målstymingen av skolan.

av Eftersom forskningen anses ha visat att "utvärderingar många gånger kan ha väl så styrande effekt som de fastställda

en måldokumenten, måste utvärderingama bli mer genomarbetade än tidigare och kopplade till mer precisa måldokument Prop. 1989/90:41, sid. 9.

Traditionen sägs ha varit svag i svensk skola när det gällt att utvärdera verksamheten i relation till målen. Därför har det "inom skolväsendet saknats tydliga signaler om i vilka avseenden det har funnits behov av förändringar i verksamhetens inriktning och utformning för att målen skall uppnås. En förutsättning för att målstymingen ska lyckas är att utvärderingar görs "på all nivåer av skolväsendet så att var och en som har ansvar för verksamheten också kan få signaler om verksamhetens resultat i förhållande till uppsatta mål" Prop. 1988/89:4, sid. 11.

Problemen med utvärdering i relation till målen uppmärksammas i propositionen. Det handlar om svårigheten att fastställa måluppfyllelsen när målen är vaga. Risken för en oavsiktlig styrning finns också: "Mål som är medvetet utformade för att ge utrymme för olika handlingsalternativ kan i utvärderingen komma att preciseras så att handlingsfriheten i praktiken uppfattas som begränsad Prop. 1988/89:4, sid. 47.

På skolans område är det Skolverket ska svara för den

som nationella uppföljningen och utvärderingen, det sociala området socialstyrelsen. Kommunerna är skyldiga att lämna de uppgifter och den redovisning som krävs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Regeringen kan utfärda föreskrift om vite för den kommun som inte lämnar erforderliga uppgifter.

Från kommunernas sida framhålls risken att de statliga myndigheternas nationella uppföljningar grund av det sätt på vilket de utformas i praktiken kan komma att ersätta statens regelstyming och begränsa det kommunala handlingsutrymmet.

Ett problem, kommunerna upplever, är att myndigheternas

som krav på uppgifter är alltför omfattande. Det präglas ofta av ett "bra att ha"-tänkande. Till detta kommer att varje enskild statlig myndighet bygger upp mycket omfattande datainsamlingssystem för att kunna följa upp den kommunala verksamheten inom sina respektive områden.

78 Bilaga SOU 1996: l 69

För en liten kommun kan arbetet med att lämna de begärda uppgifterna bli mycket betungande. I den minsta de kommuner,

av vars förhållanden ligger till grund för denna rapport, har

en av förvaltningschefema ansvar för verksamheten inom skolan, skolbamsomsorgen, barnomsorgen samt fritid och kultur. Förvaltningsenhetens personalresurser består av förvaltningschefen och två deltidsanställda medarbetare.

Vissa av de uppgifter som efterfrågas upplevs från kommunalt håll mycket tidskrävande, besvärliga och till och med

som omöjliga att ta fram. Konsekvensen blir att uppgifterna kan innehålla ett inte oväsentligt mått uppskattningar gissningar

av -

som medför att kvaliteten i uppföljningamas grunddata kan ifrågasättas.

Uppföljningarna är normalt sektorsorienterade, vilket kan

vara en tänkbar förklaring till kommunernas svårigheter att lämna de uppgifter som de statliga myndigheterna kräver. Om en kommun integrerar barnomsorg och skolbarnsomsorg med skolans verksamhet, kan problem uppstå att särskilja t.ex. vilka personella och ekonomiska resurser som respektive verksamhet disponerar. I en genomgång av den statliga uppgiftsinsamlingen från kommunerna konstateras också att svårigheter att lämna bra uppgifter uppstår när frågorna är av sektorsövergripande karaktär

Statskontoret 1995.

I den förändrade statliga styrningen ligger en inriktning mot mål och resultat. Myndigheternas uppföljningar är däremot ofta och till stor del inriktade mot de kommunala verksamheternas organisation och metoder, dvs. hur genomförandet sker. Uppgifter om i vilken omfattning personalen arbetar hel- eller deltid, hur personalens arbetstid fördelar sig mellan olika aktiviteter osv. säger förmodligen ganska litet om i vilken utsträckning den enskilda kommunen lyckas förverkliga de av riksdagen fastställda målen för verksamheten.

Uppföljningarna är också till stora delar kvantitativt inriktade. Ambitionen är att konstruera jämförbara nyckeltal för kommunerna. I dessa ryms sällan de mjuka omsorgsaspekterna som personalen inom barnomsorg, skolbarnsomsorg, skola och äldreomsorg anser bör känneteckna deras respektive verksamheter.

Olika myndigheter använder i en del fall olika definitioner för en viss uppgift. Definitionema överensstämmer heller inte alltid med den som används i de reguljära kommunala räkenskaperna. Förutom att detta komplicerar och gör kommunernas administrativa arbetet mera tidskrävande, skapar det förvirring när uppföljningsresultatet ska tolkas.

Bilaga

Uppföljningama avrapporteras normalt skriftligt i form av en rapport. Det är svårt för många kommuner, speciellt de mindre, att avsätta tid för att igenom rapporterna och föra resultaten vidare ut till verksamhetsföreträdama. Risken finns därför att

uppföjningsrapporterna hamnar i förvaltningschefens eller någon

handläggares bokhylla efter flyktig genomgång. en

Tillsyn och sanktioner Den "hårdare och mera formellt inriktade statliga kontrollen av kommunerna är tillsyn med eller utan möjligheter till sanktioner. Tillsynsmyndigheter är länsstyrelsen och socialstyrelsen inom socialtjänsten och skolverket inom skolväsendet. När målstyming infördes skolområdet, ansågs den öka behovet av tillsyn från statens sida. Tillsynen ska innebära dels att bevaka och hävda de centralt fastställda målen gentemot kommuner och skolor, dels "tillse de regler måste att att som finnas också i ett målstyrt verkligen efterlevs" Prop. system 1988/89:4, sid. 11. Inom skolans område finns möjligheter att tillgripa sanktioner "om man på lokal nivå bortser från givna mål Prop. 1989:41. I samband med beslutet att ett generellt statsbidrag skulle utgå till om kommunerna, infördes bestämmelser i skollagen innebär som att

om en kommun grovt eller under längre tid .. en åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd lagen får av regeringen meddela de föreskrifter, eller på kommunens bekostnad, vidta de åtgärder behövs som för att avhjälpa bristen. Prop. 1991/92:150, sid. 56

Om regeringen tvingas vidta och bekosta åtgärder, ska kunna staten kvitta sin fordran på kommunen sådana medel mot som staten annars skulle betala ut till kommunen. Inom det sociala området saknas däremot formella maktbefogenheter mot kommunerna. Där är det därför inte möjligt att tillgripa sanktioner för att tvinga fram ändringar. Från kommunerna hävdas att innebörden i tillsynsbegreppet är oklar och varierar mellan myndigheterna. För närvarande finns det cirka 1000 bestämmelser tillsyn i cirka 450 lagar och om förordningar. I inte någon av dem beskrivs innebörden i begreppet. Varje enskild myndighet har därför möjligheter själv stora att utforma sin tillsynsverksamhet. Det har medfört skillnaderna att mellan myndigheterna blivit stora. Detta kan för kommunerna innebära problem, speciellt än myndighet har om mer en att utöva

80 Bilaga

tillsyn verksamhet, vilket har blivit allt vanligare i takt med över en kommunerna organisatoriskt integrerar verksamheter från olika att statliga sektorer. Innebörden i tillsynsbegreppet varierar inte bara mellan olika myndigheter och verksamhetsområden utan också över tiden:

Traditionellt har med tillsyn avsetts kontroll som görs i efterhand eller på förekommen anledning. Sedan slutet 1970-talet har begreppet successivt förändrats. av Inslaget kontroll och detaljstyming har tonats ner av och utvecklande, stödjande och framåtsyftande insatser har framhävts. Idag finns tendenser till att inom vissa områden återgå till ett traditionellt innehåll i mer tillsynsbegreppet. Svenska Kommunförbundet 1994,

sid. 28

I samband med tillsynen ställer myndigheterna krav på en mängd muntlig och skriftlig information de olika verksamheterna. Det om är belastning för kommunens personal och ekonomi. När en tillsynen sker i form besök, innebär det ett merarbete för av kommunens anställda och förtroendevalda. Tillsynen inriktas inte alltid sådant kommunen uppfattar som relevant. I kommun uppmärksammades i massmedia att en som en elev uteblivit från sin skolgång under längre tid utan att någon en företrädare för skolan reagerat. Detta visade sig bero på missförstånd grund bristande kommunikation mellan av socialtjänsten och skolan. Skolan utgick ifrån att elevens frånvaro hängde med att han föremål för åtgärder från samman var socialtjänstens sida medan socialtjänsten utgick från att skolan hade för eleven. Skolverket noterade händelsen via massmedia ansvar och initierade tillsyn. Efter lång tid cirka åtta månader riktades skarp kritik kommunens sätt att hantera fallet. Från mot kommunens sida att detta föga meningsfull menar man var en tillsyn eftersom själv omedelbart insett sin försumlighet och man vidtagit nödvändiga åtgärder för att liknande misstag inte skulle

upprepas. Ett exempel från skolans verksamhet gällde en lärare som annat handgripligen tillrättavisat elev. När händelsen kom till en kommunens kännedom att elevens föräldrar vände sig till genom lokalpressen, polisanmäldes omedelbart läraren och bötesstraff utdömdes så småningom. Även detta fall uppmärksammades av Skolverket initierade tillsyn och riktade kritik mot kommunen. som Den gällde dock inte de åtgärder som vidtagits utan det faktum att kommunen underlåtit att upprätta skriftlig åtgärdsplan. en

SOU 1996: 169 Bilaga

Exemplet belyser en mera generell uppfattning hos kommunerna, nämligen att den statliga tillsynen åtminstone till vissa delar

är byråkratiskt inriktad. Från kommunernas sida betonas vikten

av att åtgärder vidtas än den formella dokumentationen.

mera

2.3¶Resursema mobiliseras

Hur uppfattar kommunerna statens förändrade ambitioner och tekniker för att påverka hur de mobiliserar för sina

resurser verksamheter, dvs. kommer fram till vad är ekonomiskt möjligt

som och försvarbart att göra Det är den fråga ska belysas i detta

som avsnitt.

2.3.1 Statens förändrade roll i

resursmobiliseringen

Allmänt Staten beskriver själv sina relationer till kommunerna på följande sätt:

Statens roll gentemot kommuner och landsting är främst att formulera nationella mål och bl.a.

att genom lagstiftning ange de formella för

ramarna verksamheten. Staten måste också, grund sektorns

av omfattning och betydelse, kunna påverka den

kommunala konsumtionsutvecklingen och

finansieringen genom att ange finansiella för

ramar verksamheten. Statens ansvar för samhällsekonomin och verksamheten i stort inom kommunsektom måste samtidigt kombineras med respekt för den kommunala självstyrelsen. Prop. 1994/951100

Kommunernas finansiella staten två olika sätt. Det

ramar anger första är att lagstiftning eller överenskommelser med kom-

genom mun- och landstingsförbunden bestämma hur skatteuttag

stora kommunerna får göra. Det andra sättet är storleken på det

genom generella och, i vissa fall, de specialdestinerade statsbidragen.

Även när det gäller roll i kommunernas

statens mobilisering av

resurser har förändringar skett.

F örändringsarbetet

82 Bilaga SOU 1996: 169

I 1970-talets internationella Statsvetenskapliga debatt användes begreppet "överbelastning" overload". Uttrycket hänför sig till den offentliga verksamheten starka expansion med ett allt högre skattetryck följd. Förklaringarna till detta kunde dels sökas i som ökade behov, t.ex. grund demografiska förändringar, dels i av medborgarnas ökade förväntningar. Politikerna hamnade i ett korstryck mellan å sidan allt fler krav från starka ena intressegrupper och å andra sidan begynnande insikt om en nödvändigheten att hålla tillbaka de offentliga utgifterna. Ett av legitimitetsproblem hotade att uppstå beroende på klyftan mellan medborgarnas förväntningar och den offentliga sektorns minskande möjligheter att tillgodose dem Petersson Söderlind 1993. Hur staten skulle kunna förändra sin styrning av resursmobiliseringen diskuterades i början 1970-talet. En budgetutredning av tillsattes för att pröva vilka förändringar som bör vidtas i det statliga budgetsystemet för att detta skall bli ett så effektivt instrument möjligt för att styra användningen av de som ekonomiska och för Stabiliseringspolitiken SOU resurserna 1973:43, sid. 16. Budgetutredningen specificerade ett antal problem med det budgetsystem då användes. Ett att det tenderade att leda till som var att riksdagen och regeringen hade kommit att "ägna stor detaljfrågor, medan myndigheterna i vissa fall

uppmärksamhet

har möjligheter hand fatta beslut har stor betydelse att egen som för samhällsutvecklingen". Ett annat problem att beslutsfattarna var inte ansågs bli uppmärksammade att det var möjligt att göra avvägningar mellan olika medel skulle kunna leda till samma som mål. Därigenom kom budgetdiskussionen att koncentreras på frågor ökning enskilda anslagsbelopp. Det var t.ex. sällsynt om av ifrågasätta pågående verksamheter SOU 1973:43. att Budgetutredningen föreslog därför ett budgetsystem som klarare fördelade rollerna i budgetarbetet mellan riksdagen, regeringen och myndigheterna:

Statsmaktema bör i ökad utsträckning fastställa de övergripande målen för de olika statliga verksamheterna och riktlinjer för deras ange bedrivande, medan myndigheterna bör få ett större för val medel när de skall genomföra ansvar av verksamheten. Budgetprocessen bör ännu mer konsekvent utformas dialog så att som en myndigheternas sakkunskap inom deras områden

SOU 1996: 169 Bilaga 83

tillvaratas när statsmakterna fastställer verksamheternas mål och omfattning. SOU 1973:43, sid. 37

Fem komponenter betonades viktiga i det framtida

som budgetsystemet, nämligen en klarare rollfördelning, analys

en av verksamheternas mål och medel, ändamålsinriktad budget,

en ett planeringssystem inriktat på altemativtänkande och prestations-

en

och kostnadsredovisning.

I en skrivelse till riksdagen i mitten 1980-talet menade

av

civilministem att jämsides med förändringarna i regelstymingen

av verksamheterna, måste kostnadsutvecklingen hållas under

noggrann uppsikt:

De som finansierar verksamheten, medborgarna, har berättigade krav på att deras används rationellt.

pengar Så länge behoven samhällsinsatser överstiger

av resurserna innebär felaktig organisation, bristande arbetsledning, omodema arbetsformer eller föråldrad utrustning att angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses i den utsträckning skulle faktiskt

som vara möjlig. Och den enskilde berövas han

resurser som kunde använt bättre själv". Skr 1984/852202, sid. 6

En fortgående rationalisering avsågs bli ett viktigt inslag i fömyelsearbetet, vilket skulle kräva aktiv uppföljning och

en utvärdering av den offentlig verksamhetens produktivitet och effektivitet. Civilministem menade också att det därför

var angeläget att man i arbetet med att förnya den offentliga sektorns arbetsformer också uppmärksammar kravet att själva organisationen skall gagna rationell resursanvändning Skr

en 1984/85:202, sid. 8.

Ikompletteringspropositionen 1989 togs resursproblemen upp

och en fortsatt utbyggnad den offentliga sektorn ansågs inte

av förenlig med en samhällsekonomisk balans, varför måste

resurserna användas så effektivt möjligt. Framförallt anfördes

som legitimitetsargumentet: "Ett dåligt resursutnyttjande riskerar att medföra ett minskat förtroende hos medborgarna för den offentliga sektorn". För att främja bästa möjliga resursanvändning borde produktivitets- och effektivitetshöjande åtgärder eftersträvas Prop. 1988/89:l50.

Som ett led i att förverkliga ovanstående intentioner för

statens påverkan på resursmobiliseringen, infördes år 1993

ett nytt system för statsbidrag till kommunerna. Ett flertal specialdestinerade bidrag avskaffades och ersattes ett generellt statsbidrag, "en påse

av

84 Bilaga SOU 1996: 169

pengar". Därigenom har kommunerna fått större möjligheter att själva bestämma utformningen av de olika verksamheterna och också hur prioriteringen ska göras mellan olika verksamhetsområden:

Syftet med det nya statsbidragssystemet är därför att ge kommunerna möjlighet att inom ramen för den kommunala självstyrelsen bestämma om utformningen och prioriteringen av de verksamheter som man har ansvaret för. Bidragssystemet skall således öka det lokala ansvaret för verksamheten, vilket också kan bidra till ett ökat medborgerligt engagemang. Därigenom skapas bättre förutsättningar för en nödvändig utveckling och förnyelse av kommunerna och för en effektivisering och samordning mellan olika verksamheter". Prop. 1991/92:150, sid. 45

I en utredning hävdas att detta lett till att

staten har frånhänt sig det finansiella styrinstrumentet i sin styrning av de olika kommunala verksamheterna, även de som är för kommunerna obligatoriska. I detta avseende skiljer sig härmed statens styrning av de kommunala verksamheterna från motsvarande styrning av myndigheterna. De senare styrs via budgetprocessen av mer eller mindre väl definierade mål i kombination med en ekonomisk styrning.Ds 1995:6, sid. 170

2.3.2 Kommunerna statens förändrade roll i

om

resursmobiliseringen

Hur ser då kommunerna framställningen bygger dels Svenska Kommunförbundet 1994, dels egna intervjuer med företrädare för fyra kommuner på statens sätt att påverka mobiliseringen av resurser för den kommunala verksamheten I en rapport konstateras följande:

Kommunernas erfarenhet av de ekonomiska regleringar som hittills genomförts är inte entydigt goda. Staten har vid flera tillfällen överskattat kommunernas vinster när den tagit över ansvaret för

SOU 1996: 169 Bilaga 85

verksamheter från kommunerna och underskattat kostnaderna för iagregleringar riktade

nya mot kommunerna. Kommunerna har fått ansvaret för ofinansierade reformer riksdagen vill genomföra

som och indragningarna har blivit större än vad

som redovisats öppet. Rollfördelningen mellan stat och kommun blir allt suddigare och sambanden mellan kommunala beslut och utgiftsförändringar allt otydligare för kommuninvånarna. Svenska Kommunförbundet 1994, sid. 52

Generellt statsbidrag Att de specialdestinerade statsbidragen till största delen med

ersatts ett generellt uppfattas i allmänhet som mycket tillfredsställande

av kommunerna. Tidigare styrde staten denna del

av resursmobiliseringen så hårt att kommunalpolitikerna i praktiken ställdes utanför. Nu tvingas de ta ett helhetsansvar när de har uppgiften att fördela resurserna mellan de olika verksamhetsområdena.

I och med fördelas på den kommunala nivån,

att resurserna uppstår spänningar mellan olika sektorer, speciellt nämns den mellan skolan och socialtjänsten. I jämförelse med andra verksamhetsområden anses dock barnomsorg, äldreomsorg och skolutbilding vara prioriterade. I kommun skulle t.ex. skolans

en sparbeting, det varit proportionellt mot genomsnittet, ha uppgått

om till 14 miljoner kronor. Det sattes till 12 miljoner. Detta krav på utgiftsminskning skulle dock ha inneburit nedläggning några

av skolenheter, vilket väckte lokala protester. Med den känslighet

som finns bland kommunens politiker för den typen

av opinionsyttringar, innebar det att skolans sparbeting sänktes till 5 miljoner kronor och sparkraven riktades mot andra verksamhetsområden i stället.

Ett annat exempel på hur denna lokala intressekamp kommer till uttryck är de kommunala skolförvaltningamas positiva inställning till och önskemål om tillsyn från Skolverkets sida. När skolans verksamhet inte längre finansieras specialdestinerade bidrag,

genom bör det skolverkets uppgift enligt skolans företrädare i

vara kommunerna att försvara skolan mot besparingar skulle

- som kunna äventyra att de nationella målen uppnås. Skolverket bör, menar skolförvaltningarna, ange en lägsta godtagbara standard för skolans verksamhet. Några företrädare för skolan har också förklarat sig beredda att betala avgifter för att få tydlig tillsyn

en Riksrevisionsverket 1994. Här är det alltså för skolförvaltningarna fråga om försök att med hjälp skolverket komma i starkare

av en

86 Bilaga SOU 1996: 169

förhandlingsposition i den lokala kampen om hur olil-:a kommunala verksamheter ska prioriteras.

I jämförelse med den totala effekten av det tidigare skatteutjämningsbidraget och de specialdestinerade statsbidragen, skapade det generella statsbidragssystem, som infördes år 1993, ett antal "vinnare och "förlorare" bland kommunerna. Rättvisan i detta blev omedelbart föremål för debatt. Det har lett till att principerna numera har ändrats med andra "vinnare respektive förlorare. Utan att här ta ställning till relevansen i tidigare och nuvarande principer kan konstateras att denna snabba förändring i spelreglerna försvårar en långsiktig ekonomiska planering i kommunerna.

Finansieringsprincipen Ett motiv för den förändrade styrningen av behovsformuleringen var att bättre anpassa den till de rådande ekonomiska förutsättningarna. Kostnadsökningama skulle hejdas. I den s.k. begränsningskungörelsen från år 1970 inskränktes myndigheternas rätt att utfärda kostnadshöjande föreskrifter, anvisningar och råd. Varje regel, som kunde leda till ökade kostnader, skulle godkännas

regeringen innan den blev giltig. Kungörelsen ersattes 1988 av av en begränsningsförordning som stadgade att en statlig myndighet inte utan regeringens medgivande fick utfärda föreskrifter och allmänna råd kunde antas leda till icke oväsentligt ökade

som kostnader för staten, kommuner eller landsting eller för näringslivet, organisationer eller andra enskilda Petersson Söderlind 1993.

En ofta förekommande kritik från kommunerna är att preciserade rättighetslagar och myndighetsföreskrifter medför ökade kostnader. Med de snäva ekonomiska ramar, inom vilka kommunerna för närvarande genomför sina verksamheter, kommer den kommunala resursfördelningen att fungera som ett nollsummespel. De grupper som har sina rättigheter precist reglerade måste få sina behov tillgodosedda medan andra grupper får stå tillbaka. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS tillförsäkrar t.ex. en grupp medborgare tämligen preciserade rättigheter. Vid en fortsatt minskning av kommunernas ekonomiska ramar kan risk finnas för att denna grupps behov måste tillfredsställas i första hand medan andra gruppers behov, t.ex. medicinskt färdigbehandlade äldres behov av

boendeforrner, måste betraktas som mindre angelägna. nya

När det generella statsbidragssystemet infördes formulerades också den s.k. finansieringsprincipen:

SOU 1996: 169 Bilaga 87

Kommuner och landsting bör inte åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Om statsmakterna fattar beslut gör att den kommunala som verksamheten kan bedrivas billigare bör statsmakterna på motsvarande sätt minska de statliga bidragen. Prop. 1991/92:150, sid. 24

Tanken har varit att tillämpa finansieringsprincipen när staten överväger att "ge kommuner och landsting uppgifter, avveckla nya uppgifter eller ändra ambitionsnivåer eller regler för befintliga åtaganden. Staten bör alltså anvisa hur kostnadskrävande förändringar ska finansieras, vilket förutsätts kunna ske genom att kraven inom andra obligatoriska eller reglerade områden minskas eller genom att statsbidragen höjs. Om kommunerna fråntas uppgifter eller reglerna ändras så att den kommunala verksamheten kan bedrivas på ett mindre kostnadskrävande sätt, ska statsbidragen kunna minskas Prop. 1991/921150. Att finansieringsprincipen skulle lagfästas avvisades dock av regering och riksdag mot Kommunalekonomiska kommitténs förslag och flertalet remissinstansers ståndpunkt. Statens huvudargument mot att i lag uttrycka finansieringsprincipen var det ovanliga i en sådan lagstiftning, bl.a. att endast lagstiftaren själv skulle vara adressat" Prop. 1991/92:150, sid. 25. Från kommunernas sida i praktiken gjort menar man att staten avsteg från finansieringsprincipen med hänvisning till att förändringarna kan finansieras inom för "det allmänna ramen

rationaliseringsutrymmet" i kommunerna. Enligt

Kommunalekonomiska kommitténs förslag skulle och staten företrädare för kommunsektom komma överens hur uppgifter om och kostnader skulle fördelas innan beslut fattades reform. om en Så har inte skett. I de fall kostnaderna redovisats harde snarare varit ett resultat av förhandlingar mellan finansdepartementet och det berörda fackdepartementet. Staten och kommunerna har i många fall helt olika uppfattningar om hur den kommunala ekonomin påverkas av förändringarna. Svenska Kommunförbundet bedömer t.ex. den att utvidgade lagregleringen barnomsorgen inneburit ökade av kostnader för kommunerna med cirka 2,8 miljarder kronor. Enligt statens sätt att tillämpa finansieringsprincipen skulle kostnadsökningen uppgå till cirka 350 miljoner kronor. Den summan kunde dessutom reduceras med 100 miljoner kronor på grund "dynamiska effekter. De skärpta kraven på av kommunerna att tillhandahålla bamomsorgsplatser skulle öka

5 l6-l4S8

88 Bilaga

småbamsföräldramas möjligheter och vilja att förvärvsarbete, varigenom kommunernas skatteintäkter skulle öka. Enligt kommunernas uppfattning har staten å sidan tämligen ena systematiskt tenderat att underskatta kommunernas kostnadsökningar det ovanstående exempel illustrerar. sätt som Å andra sidan har i de fall där uppgifter överförts från staten, kommunerna till staten, tenderat att överskatta kostnadsminskningama. Staten tillämpar numera finansieringsprincipen endast när direkta och bindande statliga beslut leder till ändrade kostnader för kommunerna. Det betyder att indirekta effekter på kommunernas skatteunderlag, t.ex. grund av ändrade avdragsregler i skattelagstiftningen, inte självklart beaktas.

Projektbidrag Statliga myndigheter, t.ex. skolverket och socialstyrelsen, har "orimligt mycket" projektpengar att erbjuda kommunerna. Utifrån inbjudan från myndigheten med specifikation av vilka en projekt önskas, har kommunerna att lämna in typer av som ansökningar. En ansenlig mängd ställs också till resurser kommunernas förfogande Sveriges EU-medlemskap. genom fall dessa projektmedel välkommen resursför- I vissa utgör en verksamheter redan bedrivs. De fungerar då som stärkning för som form tidsbegränsade specialdestinerade statsbidrag som en av myndigheterna administrativ väg. I andra fall fördelas av möjliggör de försök inte skulle ha kunnat genomföras som annars brist på resurser. av Ett problem med projektmedlen, kommunerna upplever, är som det alltför mycket tid utforma ansökningar. Speciellt små att tar att kommuner det i första hand är de stora kommunerna menar att möjligheter förstärka för sin verksamhet som har att resurserna En liten kommun har helt enkelt inte råd att

genom projektmedel.

avsätta personella för att skriva ansökningar. resurser Ett problem är att kommunerna kan frestas anpassa annat inriktningen på sin ordinarie verksamhet för att den ska passa villkoren för projektpengama. Det kan styra in verksamheten i en riktning inte är önskvärd eller i en viss kommun. som passar med goda ekonomiska föredrar därför i Kommuner resurser många fall själva utforma, genomföra och finansiera att försöksverksamheter. förekommer också Skolverket pengar direkt till Det att t.ex. ger enskilda skolor, lärargrupper eller lärare utan att kommunen som huvudman för skolverksamheten är inblandad eller ens känner till beviljats. Som huvudman kan kommunen tänkas

att projektmedel

ha synpunkter på vilken skola eller vilken pedagogisk inriktning

SOU 1996: 169 Bilaga 89

som ska prioriteras. Det har också förekommit skolor att fått pengar både från kommunen och Skolverket för samma projekt utan att kommunen haft kännedom Skolverkets finansiering. om EU:s projektpengar är attraktiva, främst grund storleken. av Problemet är att EU kräver motfinansiering, dvs att mottagaren själv ska bidra med i princip belopp samma som EU beviljar. Detta innebär en svårighet för kommuner. I praktiken resurssvaga kan det därför bli så att det i första hand är de redan resursstarka kommunerna kan ta del projektmedlen. De ekonomiskt som av sämre gynnade har varken utarbeta ansökningar resurser att eller

bidra med motfinansiering.

Avtal Från och med 1 oktober 1995 har kommunerna möjlighet att genom överenskommelser med staten ta ett samlat för ansvar att arbetslösa ungdomar under 20 år förbereds för inträde på den reguljära arbetsmarknaden eller bereds plats i reguljär

utbildning.

Tanken är att verksamheten ska till anpassas de lokala förhållandena och ske i samarbete med det lokala näringslivet Prop. l994/95:218. Efter avtal med länsarbetsnämnden utgår ersättning från staten för kommunernas verksamhet. Den ska också omfatta ersättning till ungdomarna. Hur stor den ska kommunen. vara avgör Kommunerna har stor frihet att själva hur medlen avgöra ska disponeras och verksamheten utformas. Det är länsarbetsnämnden ska initiativ till

som ta överläggningar

med de olika kommunerna i länet för få till stånd att ett avtal om hur långt respektive kommuns ska sträcka sig. ansvar I vilken

omfattning kommunen önskar ta arbetsförmedlingens tjänster i

anspråk ska regleras i avtalet och ersättningen bestämmas med hänsyn till detta. Arbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år ska kunna delta i datortek på halvtid under tre månader. Syftet de är att genom att få kunskaper om moderna inom program t.ex. ordbehandling och kalkylering ska kunna förbättra sina möjligheter på arbetsmarknaden. Kommunerna är huvudmän för datorteken och ska svara för drift- och lokalkostnader med bidrag från staten Prop. l994/95:218. När ett avtal skrivs mellan och den enskilda staten kommunen, regleras vilken ersättning kommunen ska få för en viss prestation. Därmed automatiskt behoven till anpassas resurserna. Behovsformuleringen görs utifrån varje kommuns specifika förutsättningar och kommunen vet vad staten förväntar sig.

90 Bilaga SOU 1996: 169

Det formella avtalet tecknas mellan länsarbetsnämnden och kommunen. Det operativa samarbetet mellan kommunen och staten sker via arbetsförmedlingen. Såväl kommunerna som arbetsförmedlingarna betecknar sig handlingsinriktade medan som länsarbetsnämndema är byråkratiska. Vilka

uppfattningen är att

åtgärder ska vidtas för varje enskild arbetslös ungdom bestäms som snabbt och informellt i samråd mellan kommunen och arbetsförmedlingen. Ersättningama betalas däremot ut av länsarbetsnämnden. Det sker inte alltid i avtalad tid. Ibland beror det på den administrativa handläggningen hos länsarbetsnämnden inte att hinner med i den snabba takt åtgärderna bestäms, ibland på att som kommunikationen mellan arbetsförmedlingen och

länsarbetsnämnden inte har fungerat.

2.4¶Styr staten kommunerna

relationerna mellan och kommunerna möts två olika I staten tänkesätt. Å sidan sig staten ha ett övergripande ansvar ena anser för kommunernas behovsforrnulering är sådan att medborgarna att får någorlunda likvärdig behandling oavsett bostadsort. en Samtidigt sin uppgift att ta ansvar för ser staten som samhällsekonomin, vilket innebär att den måste kunna påverka verksamheterna. Å andra sidan har kommunernas finansiering av

grundlagsskyddad rätt till kommunal

kommunerna en

självstyrelse Regeringsformen § l.

Utifrån statens tänkesätt behöver hierarkisk styrsituation en skapas, där vilja olika sätt kanaliseras ut till de enskilda statens kommunala verksamheterna. Grundtanken i den förändrade statliga har varit skapa och starkare former för en sådan styrningen att nya hierarkisk styrning, inte att avveckla den. avsnitt ska först den idealtypiska hierarkiska I detta av rapporten kännetecken presenteras. Att den betecknas som

styrsituationens

"idealtypisk" innebär den är empirisk renodling, som i sin att en inte kan återfinnas i verkligheten. Den tjänar enbart extrema form analytiskt verktyg. som Även avsikt har varit att stärka den hierarkiska om statens med hjälp styrforrner, kan dessa dock tänkas styrsituationen av nya ha sådana inneboende egenskaper att de indirekt förändrar Avsnittet kommer därför att avslutas med ett försök

styrsituationen.

klarlägga vilka principiella kännetecken de nya styrformerna att

vilka konsekvenser för verksamhetsprioriteringen de kan

har och tänkas ha.

SOU 1996: l 69 Bilaga 91

2.4. 1 En hierarkisk

styrsituation

Att genom rättighetslagstiftning föra över sin vilja vad ska om som göras och genom formregler påverka hur något ska göras, liksom att genom tillsyn och sanktioner i efterhand klargöra sin vilja, är typiska kännetecken för hierarkisk styrsituation. Målstyrning en ska i princip fungera sätt, även tekniken är något samma om annorlunda. Kommunerna ska t.ex. specificera sina åtgärder för att förverkliga statens övergripande mål skolans område i en skolplan, som i sin tur ska ligga till grund för den enskilda skolans arbetplan. Därmed ska det finnas sammanhängande styrdokument på såväl den nationella den lokala politisk nivån liksom på som skolnivån Prop. 1988/89:4. Genom uppföljningar och utvärderingar upptäcks avvikelser från de statliga intentionerna och, åtminstone ide fall där missuppfattningama beror på bristande kunskap, kan handlandet enkelt förändras genom statens information. Det som kännetecknar hierarkisk styrsituation är en att styrningen ses som en aktörs eller aktörsgrupps huvudmannens - medvetna försök att förmå verkställama att handla visst sätt. ett Organisationens huvudman är den aktör eller den aktörer grupp av som tillskapat organisationen i ett visst syfte. I företagsvärlden är det ägaren eller ägarna och i den offentliga verksamheten staten, dvs. riksdagen och regeringen. Detta sätt att betrakta organisation och styrning är härlett ur en mera övergripande tankemodell. Den har kallats "maskinmodellen därför att den har ha sin grund i det ansetts industriella samhällets tänkande. I modellen kan fem grundelement urskiljas. För det första förutsätter modellen subjekt, dvs. det ett att finns någon som styr utvecklingen eller kontrollerar händelseförloppet. Subjektet har, för det andra, vilja det en som förmår uttrycka på ett klart och konsistent sätt. För det tredje förfogar subjektet över ett instrument, är förutsättningen för som att subjektet ska kunna förverkliga sin vilja. Det är detta instrument som ska åstadkomma någonting, nämligen modellens fjärde komponent, ett resultat. Subjektets vilja matas först i instrumentet, maskinen, därefter varpå resultatet som reagerar matas ut. Detta resultat kan sedan jämföras med subjektets vilja. Därmed kan modellens femte grundkomponent, effektiviteten, bedömas

Petersson 1989.

Maskinmodellen bygger på enkel rätlinjig sekvens. Först en kommer ett subjekt med vilja, sedan instrument ett som reagerar och därefter följer ett resultat kan jämföras med viljeyttringen som

92 Bilaga SOU 1996: 169

för att fastställa hur effektivt instrumentet lyckats uppfylla subjektets vilja:

VILJE- INSTRU- RESULTAT SUBJEKT YTTRING MENT

EFFEKTIVITET

I samband med styrning offentlig verksamhet betecknas den av hierarkiska styrsituationen ofta den demokratiska som

om medel ska användas. Dessutom väljer riksdagen statsminister statens övriga regeringsledamöter och ansvarar för att den sista som utser länken i kedjan, förvaltningen, binds med regeringen

samman SOU 1983:39. Frågan är dock de statliga styrforrnema i

om verkligheten fungerar på detta sätt.

2.4.2¶Behovsformuleringen och

resursmobiliseringen

Den statliga styrningen kommunernas behovsformulering och

av resursmobilisering kan sammanfattas i två dimensioner. Den första

gäller den är bindande för kommunerna eller inte och den om andra graden precision i styrningen: av

Bindande

Ja Nej Rättighetslagstiftning Formregler Tillsynoch sanktioner

Skatteunagsbegränsningar Projektbidrag Avtal

Málswming

Uppföljningar å 90hUtvärde- Generellt statsbidrag "nga"

SOU 1996: l 69 Bilaga 93

Den del den statliga styrningen

av av behovsformuleringen

som kommunerna riktar mest kritik

mot är lagstiftningen

rättighetslagstiftningen och formreglema och den direkta tillsynen med de möjligheter till sanktioner som finns i vissa fall.

Denna styrning är bindande och har relativt en hög grad av precision, vilket gör att det kommunala

handlingsutrymmet

inskränks på ett tydligt sätt.

Statens olika tekniker att påverka kommunernas möjligheter att själva bestämma storleken skatteuttaget är också bindande och

tämligen precist begränsande. Bindande styrning med hög

precision sker också projektbidrag och avtal. genom Visserligen

har kommunerna i de fallen alternativet senare att avstå. Då kan de

själva avgöra verksamheten ska bedrivas om och hur den ska

utformas men går i så fall miste det statliga resurstillskottet. om Målstyrningen vållar å ena sidan kommunerna besvär genom att den formellt är bindande har låg precision. men en Osäkerhet

uppstår därför vilka förväntningar har om staten den kommunala verksamheten. Å andra sidan ger den bristande

precisionen i styrningen kommunerna frihet själva en att tolka

innebörden i statens vilja. Det riktiga eller felaktiga i tolkningarna

kan vara svår att i efterhand fastställa.

Det rimliga i kommunernas tolkning statens vilja och i deras av handlande ska i efterhand bedömas uppföljningar genom och

utvärderingar. De är inte bindande och har relativt låg en precisionsgrad. Den kommun vill betona den kommunala som

självstyrelsens handlingsfrihet har möjlighet i utsträckning

att stor bortse från utvärderingama. Det förefaller inte vara ovanligt att

resultaten inte alls eller ytterst knapphändigt till diskussion tas upp

inom den kommunala organisationen.

Trots allt kan det finnas risk för utvärderingarnas en att styrande

effekter underskattas. Den kommun, har ambitionen som att

förverkliga statens vilja grund målstymingens

men som av bristande precision har svårt klargöra att statens förväntningar, kan

genom utvärderingarnas inriktning få intentionerna konkretiserade.

Ibland hävdas att utvärderingar form representerar en av diskursiv

makt, varigenom och villkoren för diskussionerna arenan formuleras.

En verksamhet kan aldrig utvärderas i någon slags total

bemärkelse. Ett urval måste göras vad av som ska uppmärksammas.

Makten ligger i möjligheten formulera problemet, att utforma

datainsamlingen och analysera, tolka och resultatet. presentera Därigenom kan de styrdas uppmärksamhet riktas in mot de

94 Bilaga

aspekter verksamheten den styrande önskar Pettersson av som Wallin 1995. Om denna slutsats är riktig, ligger ett stort ansvar hos

utformar utvärderingama. Statens vilja manifesteras i dem som

efterhand de statliga myndigheternas sätt att utvärdera de genom

kommunala verksamheterna.

statsbidragen ersatts med ett generellt

Att de specialdestinerade

upplever kommunerna tillfredsställande. Friheten statsbidrag som

disponera ökar, dock inom den ekonomiska ram som att resurserna kombination med de ökade, i många fall fastställts. I men

kommunerna staten ställer, är det ofinansierade, krav som

bindande och begränsande även friheten generella statsbidraget om

att bestämma hur det ska disponeras är stor.

konsekvenser kan statens förändrade

Vilka mera principiella

behovsformuleringen och resursmobiliseringen ha haft styrning av

för kommunerna Som utgångspunkt för denna rapport angavs en inledningen vad faktiskt kommer att göras i att som resultat anpassningen mellan

verksamhetsprioriteringen är ett av

formuleras och de är möjliga att de behov som resurser som

mobilisera.

2.4. 3 Verksamhetsprioriteringen

förändrade styrning kommunernas behovsformulering Statens av resursmobilisering har haft två viktiga effekter för den och

verksamhetsprioriteringen. För det första har, som kommunala i den statliga styrningen minskat redovisats ovan, precisionen

och de generella statsbidragen. Därmed har målstyrningen genom ökat. Endast på de, relativt det kommunala handlingsutrymmet

områden där strikt rättighetslagstiftning gäller har begränsade, en

precisionen blivit större.

har, framförallt de generella statsbidragen, För det andra genom

behovsformuleringen och resursmobiliseringen sambandet mellan

formuleras i mobiliseras försvagats. Behoven en process, resurserna

minskar möjligheterna att i relationen i annan. Därigenom en fortlöpande behoven till de mellan staten och kommunerna anpassa

Staten kan öka sina krav på år tillgängliga. resurser som samtidigt öka tillgången på resurser eller kommunerna utan att i motsvarande grad minska minska tillgången på resurser utan att

sina krav.

styrformema projektbidragen och avtalen I två av de nya - och resursmobiliseringen. I båda integreras behovformuleringen

beslut vad ska göras och hur det ska fallen klargörs före som

uppfattar dock de två styrformema på finansieras. Kommunerna

SOU 1996: 169 Bilaga 95

olika sätt. Projektbidragen ogillas av kommunerna därför att här bestämmer staten ensidigt villkoren. Kommunerna har att i förväg redovisa vad man vill göra och vilka resurser som krävs. Om staten anser att det ligger i dess intresse att verksamheten genomförs, beviljas medlen. I motsatt fall avslås ansökan om projektbidrag.

Kommunernas inställning till avtalen inom arbetsmarknadsområdet är däremot positiv. Här är det fråga

mera om förhandlingar mellan i princip jämbördiga parter. Ett avtal sluts när staten och den enskilda kommunen är överens vad ska

om som göras och vilka resurser som krävs för det ska kunna genomföras.

Konsekvensen .av den minskade precisionen i den statliga styrningen och den bristande integrationen av behovsformulering och resursmobilisering blir att Verksamhetsprioriteringen till största delen kommer att ske kommunal nivå. Därmed förvandlas den tänkta hierarkiska styrsituationen till en mera intressentorienterad.

2.5¶Kommunala styrsituationer

Verksamhetsprioriteringen den nödvändiga anpassningen av

behovsfonnuleringen till de resurser som är möjliga att mobilisera

har genom den förändrade statliga styrningen till betydande del kommit att bli en kommunal angelägenhet. Giltigheten i den hierarkiska styrsituation, som fortfarande föresvävar staten, kan därmed ifrågasättas. I stället blir allt fler inslag från en annan styrsituation, en intressentorienterad, iakttagbara.

I detta avsnitt kommer först den intressentorienterade styrsituationens idealtypiska kännetecken att presenteras. De illustreras med några exempel på hur olika intressenters krav och önskemål kan skapa konflikter eller förändra verksamhetens inriktning.

För företaget är den intressentorienterade styrsituationen välkänd men inte oproblematisk. För den offentliga verksamheten innehåller den artfrämmande element med tanke på de värden

som betonas för att motivera att verksamhet bedrivs i offentlig regi. Detta avsnitt avslutas därför med kort presentation

en av en annan styrsituation, en gemenskapsorienterad, som mera skulle överensstämma med de demokratiska värden förväntas prägla

som offentlig verksamhet. Den är hittills mindre teoretiskt utvecklad än de hierarkiska och intressentorienterade styrsituationema men ett antal empiriska indikationer finns för dess begynnande framväxt.

96 Bilaga SOU 1996: 169

2.5. 1 En intressentorienterad styrsituation

Speciellt statsvetare med inriktning mot implementationsforskning Hjem 1983, 1984, 1985, 1986 har argumenterat för att styrning inte enbart bör granskas ur ett vertikalt och hierarkiskt perspektiv utan också, och framförallt, ur ett horisontellt intressentperspektiv:

för utvärdering av politik kan sambandet mellan

intentioner, handlingar och resultat inte fångas i

modeller om en entydig och oföränderligt

lagtextbunden relation mellan en aktivitet kallad

politik och en annan kallad förvaltning. Förbindelsen

uppstår i ett komplex av aktörer, och beroende att

implementering sker som en social interaktion, inte

verkställighet uppsättning mål, kan den inte

som av en

förstås som den enkla förlängningen arm plus yxa av

någon enskild aktörs intentioner. Oberoende av hur de

kommer till uttryck, är en enskild aktörs intentioner

-

det må riksdagens, regeringens, SÖ:s,

vara

kommunfullmäktiges eller socialchefens bara en

-

faktor, som inverkar på de mönster av social interaktion

ur vilka policy uppstår och resultat produceras. Hjern

1985, sid. 298

Detta är en beskrivning av en intressentorienterad styrsituation. I organisationsteoretisk mening är den "politisk", vilket innebär ett erkännande att det finns intressemotsättningar och

av intressekonflikter mellan olika aktörer och aktörsgrupper som på ett eller annat sätt berörs av en organisations verksamhet. Att det existerar huvudman, auktoritativ beslutsfattare, erkänns men

en en denna betraktas enbart som en bland flera intressenter. Vilket inflytande huvudmannen får hänger samman med om huvudmannens makt uppfattas legitim. När andra aktörers

som förtroende för beslutsfattarna minskar, t.ex. grund av beslut som inte överensstämmer med deras värderingar, uppstår konflikter.

Att på detta sätt resonera i termer av intressen och intressekonflikter har inte i nämnvärd utsträckning använts vid studier av styrning och ledning av offentlig verksamhet. Det sammanhänger sannolikt med att den traditionella utgångspunkten varit att det är hierarkisk styrsituation som gäller, och ska gälla, i

en denna typ av verksamhet. Konfliktema finns på den politiska nivån men betraktas i princip avvecklade i det skede när besluten ska

som genomföras. Harmoni råder i teorin på verksamhetsnivån.

SOU 1996: 169 Bilaga 97

Att sådan harmoni inte självklart präglar den kommunala verksamheten framgår dock kommunernas på statens

av syn styråtgärder, som redovisats i de föregående avsnitten i denna rapport. Argumentationen ger i många stycken ett intryck ett

av närmast antagonistiskt förhållande mellan kommunerna och staten. De bindande inslagen i den statliga styrningen betraktas

som intrång i den kommunala självstyrelsen. Möjligen kan de accepteras om de saknar precision. Kommunen har sina intressen, staten sina.

En intressekonflikt kan också finnas mellan de två kommunala nivåerna, vilket bl.a. har visat sig i samband med Ãdelreformen. En samordning av äldreomsorgen ansågs nödvändig både

av verksamhets- och resursmässiga skäl. Den skulle ske på primärkommunal nivå. Staten beslutade reformen när

om men

huvudmannaskapsförändringen skulle innebära överföring

av ekonomiska från landstingen till kommunerna, blev

resurser intressekonflikten tydlig Socialstyrelsen 1995. I rapport,

en som

redovisar erfarenheter förändringar huvudmannaskap,

av av konstateras att det stora problemet är förhandlingarna de

om ekonomiska villkoren: "De ekonomiska aspekterna förefaller ibland ha större tyngd än de verksamhetsmässiga Statskontoret 1994. På verksamhetsnivån försvårades också samordningen

av olika syn på vad huvudsakligen borde prägla verksamheten,

som vård eller

omsorg.

I tider av ekonomiska neddragningar visar sig aktörernas intressen genom att de försöker överföra det ekonomiska ansvaret till någon annan. Till och med i speciella samverkansprojekt mellan statliga organ och kommuner finns denna tendens. Varje part

arbetsförmedling, länsarbetsnämnd, försäkringskassa, kommun

tenderar att argumentera för behovsformulering lägger det

en som finansiella ansvaret någon Achtman 1996.

annan

På kommunal nivå har kommunernas förändringsåtgärder

egna

i form av målstyming, interna marknadsorienterade styrsystem, kundvalsmodeller, brukarinflytande fört aktörerna på såväl

osv. den politiska nivån verksamhetsnivån in i styrsituation där

som en konfliktperspektivet blivit allt tydligare. För den politiska nivån blir verksamhetsnivån en självständig aktör med intressen

egna som politikerna och deras företrädare har att balansera mot andra intressenters krav och önskemål. På motsvarande sätt blir den politiska nivån för verksamhetens företrädare bland flera

en intressenter vars intressen ska tillgodoses. Vilka intressen ska

som prioriteras beror bl.a. på vilken egen nytta en viss aktörsgrupp kan ha av att tillfredsställa olika intressenters krav och önskemål och de olika intressentemas relativa maktstyrka.

98 Bilaga SOU 1996: l 69

intressentorienterad styrsituation är utgångspunkterna för

I en det första att organisationer är koalitioner mellan olika aktörer och aktörsgrupper. För det andra finns det varaktiga skillnader mellan de olika intressentemas värderingar och preferenser, information och uppfattningar om verkligheten. Dessa skillnader förändras ytterst långsamt, någonsin. De flesta besluten i organisationer

om handlar, för det tredje, om fördelning av knappa resurser. För det fjärde är konflikter, grund av de knappa resurserna och de varaktiga värderingsskillnadema, centrala i den organisatoriska dynamiken och makt är det mest betydelsfulla medlet. Organisationens mål uppstår, för det femte, överenskommelser,

ur förhandlingar och manipulationer för att nå egna fördelar Bolman

Deal 1991.

Inom företagsekonomin används den s.k. intressentmodellen för att beskriva och analysera olika intressenters relationer till företaget. Modellen introducerades i Sverige i mitten av 1960-talet Rhenman

Stymne 1964 och har haft stort genomslag. Ett företags intressenter kan kategoriseras i olika jfr t.ex. Bruzelius

grupper Skärvad 1989, Johnsen 1985:

Hannonifâlt Konflikttält

Företagets intressenter är alla de aktörer och aktörsgrupper som har

utbytesrelation till företaget, vilket innebär ett ömsesidigt en beroende mellan företaget och intressentema. Det förra är beroende de vilja att bidra med sina insatser i företagets

av senares verksamhet. I gengäld vill intressentema ha sina krav och önskemål tillgodosedda. Företagets viktigaste intressent är kunderna. Om dessa inte längre vill bidra med sina köp och betalningar, har

SOU 1996: 169 Bilaga 99

förutsättningarna för företagets existens upphört. I utbyte för dessa insatser kräver kunderna goda varor och tjänster till rimliga priser med säker leverans. När såväl företagets som intressentemas krav och önskemål uppfylls råder harmoni.

Mellan de olika intressenterna kan dock finnas motsättningar. Om någon får stor genomslagskraft för sina krav och önskemål, kan det betyda försämrade möjligheter för andra att få sina tillgodosedda. Krav höjda löner från de anställdas sida strider t.ex. mot kundernas krav låga och stabila priser och även mot ägamas krav på ökad vinst Rhenman Stymne 1964.

Att uppnå balans mellan de olika intressentemas ofta motstridiga krav blir därför nödvändigt för att företaget längre sikt ska kunna försäkra sig och därmed fortleva. Företaget som

om resurser sådant har helt enkelt inga andra mål än överlevnad. De mål som formuleras i företaget är bestämda intressentemas krav på

av belöningar för att de ska fortsätta att medverka. Det är företagsledningens uppgift att formulera målen med utgångspunkt från intressentemas krav och tillse att belöningar skapas Rhenman Stymne 1964.

Denna balanspunkt kan dock snarast ses som en avspegling av de existerande maktförhållandena i organisationen. Den intressent

redan har makt har större möjligheter än andra att agera så att som de etablerade maktrelationema bevaras Bruzelius Skärvad 1989. Existerande maktförhållanden kan emellertid ändras t.ex. genom allianser mellan olika intressenter.

En intressentorienterad styrsituation är inte oproblematisk för företaget och ännu mindre för den offentliga verksamheten. Att en verksamhet bedrivs i offentlig regi motiveras ofta av att den ska tillgodose socialt erkända behov. Sådana behov har sin grund i ett slags samhällskontrakt, "en överenskommelse om att fatta beslut tillsammans vilka nyttigheter är nödvändiga för vårt

om som gemensamma liv och sedan försörja varandra med dessa nyttigheter" Waltzer 1989a. Dessa nyttigheter ska fördelas till de behövande enbart på grundval behovsnivån: "det är inte

av huruvida äger som är det relevanta, endast att man saknar x"

man y

Waltzer 1989b.

Att tillfredsställa behov kostar pengar. Eftersom det alltid är ont

är det uppenbart att alla behov inte kan tillgodoses i om resurser

utsträckning. Därför krävs svåra beslut om prioriteringar: samma Vilka behov ska ingå i de socialt erkända Det är politiska ställningstaganden, med de förändrade styr- och

som ledningsforrnema i allt större utsträckning delegeras formellt eller

reellt till verksamhetsnivån. Det blir en uppgift för verksamhetens

företrädare att balansera mellan de olika intressentemas krav och

100 Bilaga

önskemål inom de givna Å sidan finns de

resursramama. ena politiskt fastställda målen, de socialt erkända behoven, och å andra sidan människors uttryckta föreställningar om sina behov. Låt oss för att förenkla framställningen kalla de förstnämnda för "behov" och de senare för efterfrågan.

Distinktionen mellan behov och efterfrågan betyder att frågan vad som bör göras kan besvaras på ett sätt av den berörda individen och på ett annat sätt av den eller de som har att fastställa behoven. Det är nämligen långt ifrån säkert att människor själva alltid uttrycker vad de behöver och inte heller att de alltid behöver det de säger sig vilja ha. De som tar sig till läkarens eller socialsekreterarens mottagning är inte självklart de som har de största behoven eller de som i första hand bör få hjälp SOU 1983:93.

De situationer där behov och efterfrågan sammanfaller är oproblematiska för varje organisation. När behov inte uttrycks som efterfrågan krävs däremot en offentlig behovsformulering. Anledningen till att ingen efterfrågan existerar kan vara att de berörda individerna är alltför svaga, sjuka eller förtryckta för att själva uttrycka sina behov, att de saknar stöd av närstående eller organisationer som kan föra deras talan eller att de inte har möjligheter att betala. Ju större deras behov är, desto väsentligare är det att deras behov blir kända. Det är just detta förhållande som motiverar att vissa verksamheter är offentliga.

När kommunernas och landstingens ekonomiska situation blir allt mer ansträngd, kommer kraven på en mera resursorienterad verksamhetsprioritering. Iden processen finns alltid risken att de som beslutar om prioriteringarna, antingen den sker politisk nivå eller verksamhetsnivå, riktar neddragningarna och/eller avgiftshöjningama mot verksamheter som berör medborgargrupper som har svårt att själva föra sin talan. Därifrån kan man förmodligen räkna med "minst motstånd". Det är dock inte där nedskärningarna självklart gör "minst ont" Beck Jørgensen 1981.

En ökad kostnadsmedvetenheten kan innebära att resurserna utnyttjas effektivare, vilket kommer den offentliga verksamheten tillgodo. Den kan emellertid också leda till att kostnadskrävande vård- och omsorgstagare liksom dyrbara åtgärder väljs bort SOU 1993:93. Behoven formuleras om och "olönsamma verksamheter och individer definieras som inte tillhörande verksamhetsområdet Calltorp 1989. De mera högröstade och resursstarka och de som är bäst företrädda av organisationer eller närstående kan dock i många fall få gehör för sina krav och

Bilaga 101

önskemål SOU 1993:93. En offentlig verksamhet styrs

som av efterfrågan tenderar att etableras.

En ökad intäktsmedvetenheten speciellt iakttagbar när

offentlig verksamhet styrs på ett "köp-sälj"-orienterat sätt kan

förstärka att verksamheten inriktas mot efterfrågan Johansson et 1994. Skolan profilerar sin verksamhet mot fotboll inte primärt därför att det är ett socialt erkänt behov utan därför att det ger skolan ökade resurser i konkurrensen med andra skolor. Sjukhus ställer in eller prioriterar ned operationer av egna patienter med syfte att frigöra kapacitet för att behandla patienter från andra sjukvårdsområden som ger högre resurstillskott.

I en intressentorienterad styrsituation uppstår ett antal "sociala dilemman" Miller 1992 på grund av att verksamhetens intressenter i första hand agerar för att maximera sin egen nytta. Den intressentorienterade styrsituationen skulle dock kunna vara grunden för en alternativ styrsituation där aktörerna i eget intresse prioriterade helheten. En sådan gemenskapsorienterad styrsituation skulle väl sammanfalla med den offentliga verksamhetens intentioner.

2.5.2¶En gemenskapsorienterad

styrsituation

Syftet med en gemenskapsorienterad styrsituation är att förmå aktörer och aktörsgrupper med skilda intressen att i eget intresse samarbeta för att uppnå det för helheten "det gemensamma

bästa" mest fördelaktiga resultatet. Det är också den grundläggande intentionen i relationen mellan staten och kommunerna. I propositionen till regeringsfonnen, där den kommunala självstyrelsen stadfists, uttrycks det på följande sätt:

I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Prop 1973:90, sid. 190

Om en sådan gemenskapsorienterad styrsituation kan förverkligas, skulle förhållandet mellan staten och kommunerna inte i första hand betraktas som en relation mellan någon styr och någon

som som blir styrd eller som en relation mellan aktörer med olika intressen. I stället skulle staten och kommunerna, tillsammans med

102 Bilaga

andra aktörer, agera som deltagare i en gemenskap för att förverkliga samhälleliga strävanden på olika områden. Behoven formuleras och resurserna mobiliseras gemensamt i en integrerad process.

Ett inledande försök att skapa en gemenskapsorienterad styrsituation finns det arbetsmarknadspolitiska området. Kommunerna har här rätt att kräva att ett avtal upprättas med länsarbetsnämnden. I detta regleras specifikt för varje kommun hur åtgärderna för arbetslös ungdom under 20 år ska utformas och hur de ska finansieras. Även bestämmelser hur kommunen och den

om statliga arbetsförmedlingen ska samarbeta när det gäller de konkreta åtgärderna kan ingå i avtalet. Behovsformuleringen har här inte vållat några problem. Däremot har förhandlingarna om hur resurserna ska mobiliseras tenderat att bli utdragna. Här har statens och kommunernas olika intressen kommit till klart uttryck.

Att rationella, nyttomaximerande aktörer skulle kunna agera gemensamt har mer eller mindre kategoriskt avvisats på teoretiska grunder se t.ex. Garret Hardins "the tragedy of the Commons, spelteorins "the prisoners dilemma" och Mancur Olsons "the logic of collective action". Trots problemen är emellertid en gemenskapsorienterad styrsituation något som varje organisation, privat såväl som offentlig, strävar mot.

I en studie av förutsättningarna för samarbete inom ett företag påvisas att rationellt handlande enskilda medarbetare, avdelningar och ledningsgrupper i första hand kommer att se till sin egen kortsiktiga nytta i stället för till hela företagets långsiktiga bästa .I den meningen bekräftar studien teorierna om omöjligheten av samarbete mellan rationella, nyttomaximerande aktörer. Det intressanta med studien är dock att den visar att det på vissa villkor finns möjligheter att åstadkomma samarbete. Det förutsätter bl.a. varaktiga organisationer, aktiviteter som skapar och vidmakthåller ett förtroende för allas vilja att samarbeta och ömsesidighet i den meningen att alla vet att den som underlåter att samarbeta kan straffas men att alla också vet att var och en kan påräkna hjälp när sådan behövs Miller 1992.

En på området betydelsefull studie gäller hur "common-pool resources ska kunna styras på ett effektivt sätt Ostrom 1993. Styrproblemet handlar i detta fall att förhindra att ett fåtal

om aktörer, på grund av en kortsiktig strävan att maximera egennyttan, skövlar naturresurser som många är långsiktigt beroende av. Frågan är med andra ord hur man i ett samhälle bäst åstadkommer en organisation som ger garantier för att ändliga naturresurser utnyttjas så att deras långsiktiga nytta inte äventyras. En lösning är en centraliserad offentlig reglering av utnyttjandet, en annan att

Bilaga 103

marknaden fungerar som regulator. En tredje är att etablera en lokal gemenskap där de direkt berörda aktörerna själva kommer överens om hur den aktuella naturresursen ska utnyttjas. Idéer om att "poola resursema i en lokal gemenskap skisseras i propositionen om åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000 Prop. 1995/96:222. Tanken är att kommunerna får ansvaret för att en satsning på vuxenutbildning genomförs. Den finansieras

att kommunerna efter ansökan får statliga bidrag för att genom bedriva verkamheten. Ett avgörande kriterium för bidraget är att en lokal gemenskap definieras i ansökan och att riktlinjerna för dess arbete anges:

Av särskild vikt är att kommunen etablerar ett nära samarbete med arbetsförmedlingen vid genomförandet så att i första hand arbetslösa som har behov av gymnasieutbildning kan ta del av utbildningssatsningen. För anställda bör kommunen på motsvarande sätt etablera ett nära samarbete med arbetsmarknadens parter. Uppsökande verksamhet och inventering av utbildnings- och kompetensbehov bör emellertid ockå kunna genomföras i stor utsträckning

de lokala parterna på arbetsplatserna eller som ett av led i det lokala folkbildningsarbetet. För de arbetslösa som saknar gymnasieutbildning bör individuella studieplaner ingå som en del av handlingsplanen. Kommunerna måste hitta nya samverkansformer med

arbetsförmedlingen/arbetsmarknadsinstitutet så att den

sammanlagda kompetensen kommer de arbetssökande till del. Prop. 1995/96:222, sid. 6.15

Vad här är grunderna för lokal gemenskap omkring som anges en en satsning på vuxenutbildning. Initiativtagare till och ansvarig för den lokala gemenskapen är kommunen. Deltagare är arbetsförmed- 1ingen/arbetsmarknadsdsinstitutet, arbetsmarknadens parter, lokala parterna på arbetsplatsen, den lokala folkbildningen och de arbetslösa själva. Även andra deltagare kan ingå i den lokala gemenskapen:

Kommunen har ansvaret för att sådan utbildning erbjuds men behöver inte själv anordna all kommunal vuxenutbildning. Flera kommuner kan ha ett samverkansavtal. En kommun kan via interkommunal ersättning bekosta utbildning för sina invånare i andra kommuner. De kan också köpa utbildning från andra

104 Bilaga SOU 1996: l 69

anordnare eller uppdra andra att anordna komvux.

Inom vuxenutbildningssatsningen kommer inte

samtliga kommuner att själva kunna erbjuda all den utbildning som de egna invånarna önskar och behöver, utan samverkan över kommungränser och i regioner kommer att behövas, både för att planera verksamheten och för genomförandet. Därför kommer också kommuner i en region att behöva komma överens

om att gemensamt söka bidrag. Prop. 1995/962222, sid. 6.16

Det innebär att en lokal gemenskap följande utseende skulle

av kunna bildas:

Utbildnings- Arbetsmark-

anordnare nadensparter

.s

.°T

D

F

Harmonifált

Kan en sådan lokal gemenskap fungera Empiriska erfarenheter indikerar att möjligheterna hänger med mängd såväl

samman en interna som externa faktorer. Inom handlar det t.ex.

gruppen om deltagarnas förmåga att kommunicera och deras ömsesidiga förtroende och känsla gemensamt för uppgiften. Av stor

av ansvar betydelse är också de utifrån kommande kraven och påbuden liksom det stöd kan få externt Ostrom 1993. Det

gruppen problem som måste lösas är hur styrsituationen ska förändras så att intressentema, i stället för oberoende varandra, väljer

att agera av samarbetsstrategier för att gemensamt uppnå ett bättre utfall.

En analys visar att "seglivade lokala gemenskaper har haft ett antal likartade kännetecken. För det första har gränserna för vilken gemenskap det gällt varit klart definierade. De regler styrt

som

SOU 1996: 169 Bilaga 105

verksamheten har, för det andra, varit lokalt anpassade. För det tredje har det funnits lokala arenor där deltagarna gemensamt har kunnat fatta beslut. Styrningen och kontrollen av verksamheten har, för det fjärde, utövats ömsesidigt av deltagarna eller av någon utsedd aktör som varit direkt ansvarig inför deltagarna. För det femte har graderade sanktioner tillämpats. De har varit beroende av överträdelsens art, i vilket sammanhang den skett och om den upprepats. Mekanismer för konfliktlösning har, för det sjätte, funnits som snabbt och till låg kostnad kunnat lösa intressemotsättningar. För det sjunde har deltagarnas rätt att utforma sina institutioner inte begränsats av någon utomstående auktoritet Ostrom 1993.

I diskussionerna om möjligheterna att skapa lokala gemenskaper är förtroende" "trust ett nyckelord. Det handlar helt enkelt om en medvetenhet från allas sida att gemensamt agerande leder till ett bättre utfall. Om någon aktör inte känner att han eller hon kan lita på att alla de andra uppfattar samarbetet på det sättet, finns inget motiv lojal.

för att vara

I berömd studie betraktas förtroende som "en avgörande

en komponent i det sociala kapitalet". Det sociala kapitalet är i sin tur en förutsättning för att de demokratiska relationerna mellan människorna ska fungera i ett samhälle. Förtroende är en resurs som ökar om den används och förbrukas om den inte används: mer förtroende människor visar varandra, desto större blir deras ömsesidiga förtroende. I förtroendet ingår att en aktör eller aktörsgrupp anser sig kunna förutsäga hur en annan aktör eller aktörsgrupp kommer i given situation Putnam 1996.

att agera en

Aktöremas sätt att handla sammanhänger också med en mängd situationsrelaterade variabler t.ex. verksamhetens storlek och

som karaktär, villkoren för verksamheten, antalet deltagande aktörer, grad av intressemotsättningar mellan dem samt antal och typ av tidigare konflikter. När aktörerna ska ta ställning i en specifik valsituation påverkas de också av de gemensamma normer som tidigare etablerats Ostrom 1993.

2.6¶Avslutning

I rapporten har beskrivits hur kommunerna uppfattar statens förändrade ambitioner och tekniker för att påverka hur kommunerna formulerar behov och mobiliserar resurser för att genomföra de av staten ålagda verksamheterna inom främst barnomsorg, äldreomsorg, skola och arbetsmarknad.

106 Bilaga SOU 1996: 169

En slutsats är att den hierarkiska styrsituation, som traditionellt har kännetecknat offentlig verksamhet, inte har försvunnit men den har i väsentlig grad luckrats upp. I stället har den från det privata näringslivet välkända intressentorienterade styrsituationen blivit allt tydligare. Orsaken finns inte bara i förändringen av den statliga styrningen. Utvecklingen har förstärkts av kommunernas egna förändringsåtgärder.

Den intressentorienterade styrsituationen inrymmer problem

sociala dilemman som utmanar grundläggande principer för den

offentliga verksamheten. Dessa dilemman återfinns också i det privata näringslivet och leder där, liksom i offentlig verksamhet, till effektivitetsförluster. I den privata verksamheten stämmer dock rationella nyttomaximerande aktörers sätt att agera tämligen väl överens med den allmänna tanketraditionen. I en offentlig verksamhet framstår intressentorienterad styrsituation som mera

en främmande. En gemenskapsorienterad styrsituation, som kännetecknas av att aktörer och aktörsgrupper med skilda intressen i eget intresse samarbetar inom för lokala gemenskaper,

ramen skulle där ligga nämnare till hands med tanke på de värden som motiverar att viss verksamhet bedrivs i offentlig regi.

Det handlar i någon mening om att välja vilken av de grundläggande principerna "nytta" eller gemenskap som ska

den dominerande ordningen för den offentliga verksamheten, vara att göra ett "socialt val" Fischer 1995.

Principen nytta utgår från att den enskilda individens

om synen preferenser ska grunden för utvecklingen beslutsreglema i

vara av samhället. Individens frihet att avgöra vad som är bäst för honom eller henne betonas också individens eget ansvar för sitt liv

men Lundquist 1994. Relationen mellan individen och gemenskapen bygger på kontrakt. Staten landstingen och kommunerna kan ses som företag och medborgarna som dess kunder Nozick 1974.

Nyttoprincipen har också betecknats som individcentrerad:

Et individsentrert samfunn vil vaere i stadig endring som et resultat av enkeltindividenes kontinuerlige kalkulering av hva som lønner seg mest, og som et resultat de individuelle tilpasninger disse

av kalkulasjonema fører til. Dette bidrar til å skape fremskritt og utvikling i samfunnet. Olsen 1990, sid. 28

Principen om gemenskap utgår däremot från att det finns samhälleliga värden som är oberoende av den enskilde individens preferenser. Gemenskapen kan ses som en överenskommelse

Bilaga 107

mellan människor att hjälpas att förse varandra med vissa om nyttigheter Lundquist 1994. Besluten vad medborgarna ska om förse varandra med fattas efter fri och offentlig debatt med det en bästa utgångspunkt. Den enskilda individen gemensamma som har att ta inte bara för sig själv utan också för andra. Idéerna ansvar allmänintresset sätter gränserna för hur långt individens om intressen ska tillgodoses Olsen 1990. egna Det är endast ett aktivt deltagande i det politiska livet genom framför allt diskussion och argumentation som genom medborgarna kan bli eniga vad ska göras Kymlicka 1995, om som Rothstein 1994. Detta beslut är inte en gång för alla givet. Tvärtom måste det ständigt modifieras och anpassas, varför medborgarna fortlöpande måste aktiva i den politiska processen. vara Gemenskapsprincipen har betecknats samhällscentrerad: som

Et samfunnssentrert bygger antakelse om at syn en samfunnsmedlemmene oppnår mest i samarbeid med andre, på et verdisyn som forutsetter og fellesskapsløsninger bygd på solidaritet. Solidaritet viser til vilje til å ta ansvar for hverandres velferd. Rettferdighetsbegrepet bygger vilje til å bidra etter motta etter behov. Olsen 1990, sid. 27 evne og

Principema nytta respektive gemenskap är att betrakta som om idealtypiska, dvs. det är i verkligheten inte fråga om antingen eller utan både och. Det sociala valet handlar om att avgöra om hur avvägningen mellan principerna ska göras inom den offentliga

verksamheten.

108 Bilaga

Referenser

Achtman, U. 1996 "Att arbeta i sin takt." En utvärdering egen av AMAarbetsgrupp på uppdrag arbetsmarknadsav avdelningen, Eskilstuna kommun. Eskilstuna: Eskilstuna kommun Beck Jørgensen, T. 1981 Når staten skal Et studie i spare. politiske administrative prøblemer med besparelser.

og at fordele

Köpenhamn: Nyt fra Samfundsvidenskabeme Bolman, L. G. Deal, T. E. 1991 Reframing Organizations. Artistry, Choise, and Leadership. San Francisco:

Jossey-Bass

Publishers Bruzelius, L. H. Skärvad, P-H. 1989 Integrerad organisationslära. Lund: Studentlitteratur Calltorp, 1989 Prioritering och beslutsprocess i sjukvårdsfrågor. Några drag i de senaste decenniernas svenska hälsopolitik. Uppsala: Uppsala universitet, Institutionen för socialmedicin Drucker, P. F. 1955 The Practise of Management. London: William Heinemann Ds 1995:6 ELMA. Åtgärder för att stärka resultatstyrningen Fischer, F. 1995 Evaluating Public Policy. Chicago: Nelson-Hall Publishers

Författningskungörelsen 1976:725

Henning, R. Ramström, D. 1989 Färvaltningsförnyelse - Arbetsmarknadsverket inför 90-talet. Stockholm: Carlssons Hjem, B. 1983 Förvaltnings- och implementationsforskning. En essä. Statsvetenskaplig Tidskrift, 1 nr Hjem, B. 1984 Implementationsforskning decentralisering. I om En decentraliserad skola. En symposierapport sammanställd av Olof Wennås. Stockholm: Skolöverstyrelsen

Hjem, B. 1985 Implementationsforskning låt Weber möta

- Durkheim. Statsvetenskaplig Tidskrift, 4 nr Hjem, B. 1986 Framtidsstudier policyforskning. SOU som 1986:34 Att studera framtiden, bilaga 5 Johansson, A. et 1994 Nya i kommuner och

driftsformer

landsting. Stockholm: Trygghetsfonden för kommuner och landsting rapport 1994:22 Johnsen, E. 1985 Ledningsprocessen i företag, förvaltningar och organisationer. Lund: Studentlitteratur

SOU 1996: 169 Bilaga 109

Kymlicka, W. 1995 Modern politisk filosofi. Nora: Nya Doxa Lasswell, H. D. 1950 Politics. Who Gets What, When, How New

York: Peter Smith Lundquist, L. 1992 Förvaltning, stat och samhälle. Lund:

Studentlitteratur Lundquist, L. 1994 Statsvetenskaplig förvaltningsanalys.

Problem, trender och program. Lund: Studentlitteratur Miller, G. 1992 Managerial Dilemmas. The Political Economy

of Hierarchy. Cambridge: Cambridge University Press Nozick, R. 1974 Anarchy, State, and Utopia. New York: Basic

Books Olsen, P. 1990 Demokrati på svenska. Stockholm: Carlson

Bokförlag Ostrom, E. 1993 Governing the Commons. The Evolution of

Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge

University Press Petersson, O. 1989 Makt i det öppna samhället. Stockholm:

Carlsson Bokförlag Petersson, O. Söderlind, D. 1993 Förvaltningspolitik.

Stockholm: Publica Pettersson, S. Wallin, E. 1995 Utvärderingsmakt. I Rombach, B.

Sahlin-Andersson, K. red. Från sanningssökande till

styrmedel. Moderna utvärderingar i ojfentlig sektor. Stockholm: Nerenius Santérus Förlag

Pihlgren, G. Svensson, A. 1990 Målstyming. 90-talets

ledningsform för offentlig verksamhet. Malmö: Liber Prop. 1986/87:99 Om ledning den statliga förvaltningen.

av Prop. 1988/89:4 Om skolans utveckling och styrning Prop. 1989/90:41 Om kommunalt huvudmannaskap för lärare,

skolledare, biträdande skolledare och syofunktionärer Prop. 1988/89:l50 Kompletteringsproposition bilaga 1

- Prop. 1991/92:15O Kompletteringsproposition Prop. 1994/95:218 Prop. 1995/96:222 Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till

år 2000, ändrade anslag för budgetåret 1995/96, finansiering m.m.

Putnam, R. D. 1996 Den fungerande demokratin.

Medborgarandans rötter i Italien. Stockholm: SNS Förlag Rhenman, E. Stymne, B. 1964 Företagsledning i en

föränderlig värld. Stockholm: Aldus Riksrevisionsverket 1994 Skolverket central myndighet roll.

- i ny

Stockholm: RRV, Avdelningen för Effektivitetsrevision rapport

1994:14 Riksrevisionsverket 1996 Förhållandet stat kommun

- - en

110 Bilaga

strategi för Ejfektivitetsrevisionens granskningsinsatser. Stockholm: RRV, Avdelningen för Effektivitetsrevision rapport 1996:28

Robbins, S. P. 1990 Organization Theory. Structure, Design, and

Applications. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall Robbins, S. P. 1993 Organizational Behavior. Concepts,

Controversies, and Applications. Englewood Cliffs, New Jersey:

Prentice-Hall Rombach, B. 1991 Det går inte att styra med mål Lund:

Studentlitteratur Rothstein, B. 1994 Vad bär staten göra Om välfärdsstatens

moraliska och politika logik. Stockholm: SNS Förlag Socialstyrelsen 1995 Ädelrefonnen ett färvaltningspolitiskt

ur

perspektiv. Stockholm: Socialstyrelsen, Ädelutvärderingen

rapport 95:11 Skr 1984/852202 Om den ojfentliga sektorns förnyelse SOU 1973:43 Budgetreform. Betänkande av Budgetutredningen SOU 1983:39 Politisk styrning administrativ självständighet.

-

Betänkande från Förvaltningsutredningen SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas

ledning. Betänkande från Verksledningskommittén SOU 1993:93 Vårdens svåra val. Rapport från utredningen

om

prioriteringar inom hälso- och sjukvården Statskontoret 1994 Erfarenheter av

huvudmannaskapsförändringar; Stockholm: Statskontoret

rapport 1994:24 Statskontoret 1995 Statens uppgiftsinsamling från kommunerna.

Stockholm: Statskontoret rapport 1995:11 Svenska Kommunförbundet 1994 Kommunal självstyrelse

-

huvudrapport. Stockholm: Svenska Kommunförbundet, Programberedningen för kommunal självstyrelse

Walzer, M. 1989a Trygghet och välfärd. I Idéer om rättvisa.

Tidens idéserie, volym Stockholm: Tidens Förlag Walzer, M. 1989b Sammansatt jämlikhet. I Idéer om rättvisa.

Tidens idéserie, volym Stockholm: Tidens Förlag