Ds 2008:61
Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen
1. Beslut
2. Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor
dels att 41, 48, 49 och 87 §§ samt rubriken närmast före 48 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 41 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
41 §
En arbetslöshetskassa skall ta ut medlemsavgifter som i förening med andra inkomster får antas täcka kassans förvaltningskostnader, betalningen av finansieringsavgift och utjämningsavgift samt övriga utgifter. En arbetslöshetskassa får besluta om olika medlemsavgifter för olika medlemskategorier, om det
En arbetslöshetskassa skall ta ut medlemsavgifter som i förening med andra inkomster får antas täcka kassans förvaltningskostnader, betalningen av finansieringsavgift och förhöjd finansieringsavgift samt övriga utgifter. En arbetslöshetskassa får besluta om olika medlemsavgifter för olika medlemskategorier, om
Lagtext
finns skäl för det. det finns skäl för det.
En arbetslöshetskassa får inte för att täcka kostnaderna för den förhöjda finansieringsavgiften höja medlemsavgiften
1. för arbetslös medlem, eller
2. med mer än 300 kronor i månaden för icke arbetslös medlem.
41 a §
Med arbetslös avses i 41 § en person som under månaden före den senast förflutna kalendermånaden fått arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd och som inte utfört förvärvsarbete eller haft rätt till ersättning enligt 13 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring den månaden.
Med icke arbetslös avses i 41 och 48 §§ en person som inte anses som arbetslös enligt första stycket.
Finansieringsavgift och utjämningsavgift
Finansieringsavgift och förhöjd finansieringsavgift
48 §
Arbetslöshetskassorna skall för varje medlem som fanns i kassan den 31 december det senast förflutna verksamhets-
En arbetslöshetskassa skall till staten betala en avgift för finansiering av del av statens kostnader för utbetald ersättning
Lagtext Ds 2008:61
året till staten betala
1. en avgift för finansiering av del av statens kostnader för utbetald ersättning som avser inkomstbortfallsförsäkringen med ett belopp som motsvarar 131 procent av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalade dagpenningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen (finansieringsavgift), och
2. en avgift för finansiering av ett för kassorna gemensamt utjämningsbidrag med ett belopp som motsvarar tre procent av den gällande högsta dagpenningen (utjämningsavgift).
med ett belopp för varje medlem i kassan under månaden före den senast förflutna kalendermånaden. Avgiften skall motsvara 131 procent av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalade dagpenningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen (finansieringsavgift).
En arbetslöshetskassa skall utöver avgiften enligt första stycket för samma ändamål betala ett belopp för varje icke arbetslös medlem i kassan under månaden före den senast förflutna kalendermånaden (förhöjd finansieringsavgift). Denna avgift beräknas enligt följande:
– från genomsnittet av en kassas totalt utbetalda dagpenning enligt inkomstbortfallsförsäkringen per månad och medlem under perioden oktober till och med september närmast föregående år subtraheras motsvarande belopp för samtliga kassor,
– skillnaden multipliceras med 0,00016,
– produkten multipliceras med 235,
– varefter 235 adderas till den senare produkten.
Beloppet enligt andra stycket skall dock vara 300 kronor för
Lagtext
varje icke arbetslös medlem när arbetslöshetskassan enligt 41 § andra stycket är förhindrad att ta ut medlemsavgifter i tillräcklig omfattning.
49 §
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om när och på vilket sätt betalningarna enligt 48 § skall göras samt om utjämningsbidrag.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om när och på vilket sätt betalningarna enligt 48 § skall göras.
87 §
För den kompletterande kassan gäller i övrigt bestämmelserna i denna lag med följande undantag.
Bestämmelserna i 1 § andra stycket och 5 § första stycket 2 om kassans verksamhetsområde, bestämmelsen i 3 § om minsta antal medlemmar, bestämmelsen i 8 § om att registrering i vissa fall får vägras samt bestämmelserna i 82–84 §§ om fusion gäller inte.
Bestämmelserna i 3 §, 5 § första stycket 12, 34–47 a §§ samt 60 § om medlemskap, medlemsförteckning, medlemsavgift m.m., i 48 § om finansieringsavgift och utjämningsavgift, samt i 95–97 §§ och 111–115 §§ om överklagande, omprövning och ändring gäller för de anslutna i stället för medlemmarna. Vad som sägs i 31 och 61 §§ om medlem gäller även den som är
Bestämmelserna i 3 §, 5 § första stycket 12, 34–47 a §§ samt 60 § om medlemskap, medlemsförteckning, medlemsavgift m.m., i 48 § om finansieringsavgift och förhöjd finansieringsavgift, samt i 95– 97 §§ och 111–115 §§ om överklagande, omprövning och ändring gäller för de anslutna i stället för medlemmarna. Vad som sägs i 31 och 61 §§ om medlem gäller även den som är
Lagtext Ds 2008:61
ansluten till den kompletterande arbetslöshetskassan.
ansluten till den kompletterande arbetslöshetskassan.
I stället för vad som sägs i 17 § tredje stycket gäller för den kompletterande arbetslöshetskassan följande. Till styrelseledamot får utses medlemmar, förtroendevalda eller anställda i de organisationer som är medlemmar i föreningen. Styrelseledamöterna får inte vara styrelseledamöter, kassaföreståndare eller ombud vid föreningsstämma i en annan arbetslöshetskassa.
Bestämmelserna i 51–54 §§ om val av ombud och valda ombud gäller i den kompletterande arbetslöshetskassan på motsvarande sätt ombud som utses av medlemsorganisationerna. För sådana ombud gäller vad som i tredje stycket sägs om styrelseledamot i den kompletterande kassan.
U
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007.
3. Ärendet och dess beredning
I detta utkast till lagrådsremiss har en arbetsgrupp inom Näringsdepartementet utarbetat ett förslag till ändringar i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.
4. Bakgrund
4.1. Tidigare finansiering av arbetslöshetsförsäkringen
Arbetslöshetsförsäkringen administreras av för närvarande 36 arbetslöshetskassor, som är ekonomiska föreningar. När statsbidraget infördes 1935 svarade detta för cirka en tredjedel av försäkringens löpande kostnader. Merparten av finansieringen skedde således med medlemsavgifter. Statens relativa bidrag till arbetslöshetsförsäkringen har successivt ökat. Vid mitten av 1960-talet betalade staten två tredjedelar av ersättningen och i början av 1980-talet 90 procent. År 2005 motsvarade statsbidraget cirka 90 procent av ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen.
Utvecklingen mot en allt högre grad av statsbidragsfinansiering har till stor del drivits fram av ambitionen att utjämna skillnader i medlemsavgifter mellan olika arbetslöshetskassor. Skillnaderna avseende nivån på medlemsavgifter har berott bland annat på att andelen arbetslösa medlemmar respektive förvaltningskostnader per medlem varit olika i de olika kassorna. Kassor med hög arbetslöshet har fått relativt sett högre statsbidrag än kassor med låg arbetslöshet. Kassor med höga förvaltningskostnader per medlem har tillförts medel genom utjämningsbidrag. På detta sätt har alltså behovet av olika nivå för medlemsavgifterna i de olika kassorna kunnat undanröjas.
I det tidigare statsbidragssystemet fanns krav på att arbetslöshetskassorna skulle bygga upp fonder för att direkt till de ersättningsberättigade vid varje ersättningstillfälle betala sin
Ds 2008: 61
Bakgrund
andel av arbetslöshetsersättningen. Sedan 1989 betalar varje kassa månadsvis till staten en finansieringsavgift och staten ersätter kassorna för hela den ersättning som utbetalas till den enskilde. Denna modell har gjort det tidigare fondsystemet onödigt och det har avvecklats.
4.2. Nuvarande finansiering av arbetslöshetsförsäkringen
Sedan 1989 finansieras 100 procent av den utbetalade arbetslöshetsersättningen genom statsbidrag. Detta uppgick för 2005 till drygt 29,2 miljarder kronor. I gengäld betalade kassorna en finansieringsavgift till staten som för 2005 uppgick till drygt 3 miljarder kronor. Det egentliga statsbidraget kan därigenom sägas svara mot cirka 90 procent av den utbetalade ersättningen. Finansieringsavgiften utgör ett belopp för varje medlem som fanns i kassan den 31 december det senast förflutna verksamhetsåret som motsvarar 131 procent av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalade dagpenningen i respektive kassa.
När det nuvarande finansieringssystemet infördes skapades också ett utjämningssystem med utjämningsavgift och utjämningsbidrag som skulle motverka allt för stora skillnader i nivån på medlemsavgifterna. Utjämningsbidrag lämnas till de arbetslöshetskassor som under det senaste förflutna verksamhetsåret hade en arbetslöshet som med 10 procent översteg genomsnittet för samtliga kassor samt till mindre kassor, om dessa vid utgången av det senaste förflutna verksamhetsåret hade färre än 10 000 medlemmar och en medlemsavgift som översteg 70 procent av den gällande högsta dagpenningen. Utjämningsbidraget finansieras med en utjämningsavgift som varje kassa skall betala för varje medlem som fanns i kassan den 31 december det senast förflutna verksamhetsåret. Avgiften utgör ett belopp som motsvarar 3 procent av den gällande högsta dag-
Bakgrund Ds 2008: 61
penningen. Den totala utjämningsavgiften sätts så att den motsvarar det totala utjämningsbidraget.
Medlemsavgiften bestäms så att den, tillsammans med övriga inkomster, täcker förvaltningskostnader, betalning av finansieringsavgift och utjämningsavgift. Medlemsavgiften får differentieras mellan medlemskategorier endast om det finns skäl för det. Enskilt anslutna medlemmar, dvs. medlemmar som inte samtidigt är med i, vanligtvis, en facklig organisation, betalar i regel en något högre avgift, med hänsyn till de extra administrationskostnader som kassorna har för att hantera dessa medlemskap. Någon differentiering med hänsyn till inkomst förekommer inte, trots att ersättningen är inkomstberoende. Den genomsnittliga medlemsavgiften uppgick under 2005 till drygt 100 kronor per månad för kollektivt anslutna och ett något högre belopp för enskilt anslutna. Sedan utjämningssystemet infördes 1989 har betydande utjämning skett.
4.3. Kopplingen avgifter och arbetslöshet
1989 års finansieringssystem gäller fortfarande i sina huvuddrag. Genom detta finansieringssystem togs det sista sambandet bort mellan medlemsavgifterna och den utbetalade ersättningen i varje kassa. Sedan dess grundas medlemsavgiften till arbetslöshetsförsäkringen enbart på den genomsnittliga dagpenningen i kassan och administrationskostnaderna i den samma. Arbetslösheten inom den egna kassans verksamhetsområde påverkar inte den enskilde medlemmens avgift på annat sätt än att förvaltningskostnaderna i en kassa med hög arbetslöshet kan innebära en något högre avgift för att finansiera dessa kostnader.
Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning (ARBOM-utredningen) anförde i sitt betänkande En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring (SOU 1996:150, s. 290) att en frivillig försäkring som förvaltas av medlemmarna får större legitimitet, om medlemmarnas direkta och synliga avgifter till försäkringen är mer än ett symboliskt bidrag. ARBOM-ut-
Ds 2008: 61
Bakgrund
redningen föreslog därför att mer av arbetslöshetsförsäkringens utgifter skulle finansieras med medlemsavgifter. Däremot ansåg inte utredningen att medlemsavgifterna skulle differentieras efter arbetslöshetens omfattning och kostnader inom den egna arbetslöshetskassan. Utredningens förslag följdes inte av regeringen i propositionen En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring. I propositionen berördes inte nivån på medlemsavgiften på annat sätt än att den dåvarande regeringen föreslog att arbetslöshetskassorna skulle få besluta om olika medlemsavgifter för olika medlemskategorier, om det finns skäl för det (prop. 1996/97:107 s. 132). Denna differentiering är inte kopplad till arbetslösheten inom kassans verksamhetsområde utan till medlemmarnas ekonomiska situation.
4.4. Avgifter till Alfa-kassan
Arbetslöshetskassan ALFA (Alfa-kassan) utgör den kompletterande arbetslöshetskassan enligt 85 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Alfa-kassan handhar arbetslöshetsförsäkringen utan de begränsningar till ett visst verksamhetsområde, dvs. till en viss yrkeskategori eller bransch, som gäller för de övriga kassorna. Dess uppgift är dels att erbjuda grundförsäkring för dem som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa, dels att i likhet med andra arbetslöshetskassor erbjuda anslutning till inkomstbortfallsskyddet i arbetslöshetsförsäkringen. Skillnaden mellan Alfa-kassan och övriga kassor var ursprungligen att de som ansökte om ersättning i form av grundbelopp från Alfakassan utan att vara anslutna till kassan inte behövde betala någon avgift, medan de som är medlemmar i någon av de övriga arbetslöshetskassorna eller anslutna till Alfa-kassan måste betala en medlems- eller anslutningsavgift.
I avtal från den 11 december 1997 mellan staten och Alfakassan sägs att staten svarar för nödvändiga administrationskostnader som Alfa-kassan har vid handläggningen av grundförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäk-
Bakgrund Ds 2008: 61
ringen (ALF) och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) till dem som inte är anslutna till kassan. En ändring i avtalet avseende statens ansvar för delfinansieringen av nödvändiga administrationskostnader gäller från den 1 januari 2005. Från och med den 4 oktober 2004 har också införts en bestämmelse (87 a § LAK) som innebär att Alfa-kassan skall ta ut en avgift av dem som får ersättning enligt grundförsäkringen. Avgiften skall bidra till att täcka kassans förvaltningskostnader för denna grupp ersättningsberättigade.
5. Överväganden
5.1. Avgifter från arbetslöshetskassorna
Regeringens förslag: Den finansieringsavgift som en arbetslöshetskassa skall betala till staten skall beräknas med utgångspunkt från antalet medlemmar i kassan under månaden före den senast förflutna kalendermånaden.
En arbetslöshetskassa skall även betala en förhöjd finansieringsavgift. Denna avgift skall vara differentierad så att kassornas relativa utbetalning per medlem får genomslag i den förhöjda finansieringsavgiften. Den skall dock inte vara mer än 300 kronor per icke arbetslös medlem och månad.
En arbetslöshetskassa skall inte längre vara skyldig att betala utjämningsavgift och regeringen skall inte längre ha något bemyndigande att meddela föreskrifter om utjämningsbidrag.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om när och på vilket sätt betalning av förhöjd finansieringsavgift skall göras.
Överväganden Ds 2008: 61
Skälen för regeringens förslag
Finansieringen
När arbetslöshetsförsäkringen infördes betalade arbetslöshetskassornas medlemmar merparten av försäkringens kostnader. Nu betalar staten i genomsnitt cirka 90 procent av utgifterna. På marginalen subventioneras arbetslösheten fullt ut vilket innebär att ytterligare en arbetslös medlem eller ansluten till Alfa-kassan i princip inte kostar arbetslöshetskassorna någonting. Detta innebär att varken arbetsgivare eller löntagarkollektivet behöver bära den direkta kostnaden om arbetslösheten ökar. Enligt regeringens mening motverkar detta incitamenten för såväl arbetstagarna som arbetsgivarna att underlätta för arbetslösa att snabbt återgå till arbete. Regeringen anser därför att arbetslöshetsförsäkringen måste göras mer försäkringsmässig och att detta bör ske genom att den statliga subventionsgraden minskas och att försäkringstagarna får bära en större del av kostnaderna. Det är viktigt att kostnaderna för arbetslösheten blir tydligare och synligare. Ett sätt att göra detta är att öka egenfinansieringen.
Utformningen av egenavgifterna bör återspegla risken för arbetslöshet i de olika verksamhetsområden som arbetslöshetskassorna omfattar. En högre arbetslöshetsrisk bör således synliggöras genom en högre egenfinansiering. Avgifterna till de olika arbetslöshetskassorna bör tydligt variera med arbetslösheten. På så sätt skapas också motiv för kassorna att skärpa kontrollen så att ersättning inte felaktigt betalas ut. Kopplingen mellan fackförbund och arbetslöshetskassa ger fackförbundet incitament att medverka till att arbetslösheten hålls tillbaka och minskar.
Regeringen anser att arbetslöshetsförsäkringen bör göras om till en obligatorisk försäkring. Frågan om hur en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring bör konstrueras bör dock utredas, varför
Ds 2008: 61 Överväganden
någon permanent lösning av finansieringsfrågan inte kan föreslås för närvarande. Det är dock mycket angeläget att den ökade egenfinansieringen genomförs så snart som möjligt. Regeringen anser därför att en tillfällig lösning måste tas fram. Den tillfälliga lösningen bör bygga på det nuvarande systemet med finansieringsavgift i kombination med en förhöjd finansieringsavgift.
Finansieringsavgift
Den avgift kassorna för närvarande betalar för finansiering av del av statens kostnader för inkomstbortfallsförsäkringen beräknas med utgångspunkt av antalet medlemmar som fanns i kassan den 31 december det senast förflutna verksamhetsåret. Vid redovisningen av finansieringsavgiften, som sker varje månad, tas hänsyn till den aktuella genomsnittligt utbetalade dagpenningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen. Kassans avgift under året varierar endast med ändringar i den genomsnittliga dagpenningen. Dessa ändringar är som regel små eftersom de som fått en dagpenning fastställd som regel ligger kvar på samma dagpenning under hela sin ersättningsperiod. Ändringar i den genomsnittliga dagpenningen uppstår när nya ärenden tillkommer och dessa medlemmar haft ett annat löneläge än medlemmar som redan beviljats ersättning samt vid fall av omräkning av redan fastställd dagpenning. Det finns en nackdel med att finansieringsavgiften baseras på antalet medlemmar i kassan vid senaste årsskiftet. Många medlemmar byter kassa under året och det förekommer att en hel grupp medlemmar på grund av organisatoriska fackliga skäl kommer att gå från en kassa till ena annan. Det blir därför mer rättvist om den finansieringsavgift som kassan skall betala baseras på ett aktuellare medlemsantal än vad som är fallet i dag. Det är också en fördel om såväl finansieringsavgiften som den föreslagna förhöjda finansieringsavgiften baseras på samma medlemsgrupp. Regeringen föreslår därför att finansieringsavgiften beräknas med utgångspunkt i antalet med-
Överväganden Ds 2008: 61
lemmar under månaden före den senast förflutna kalendermånaden.
Förhöjd finansieringsavgift
Regeringen anser att kassornas medlemmar genom en högre grad av egenfinansiering bör stå för en större andel av kostnaderna för utbetalningarna av arbetslöshetsersättning. En sådan ökad egenfinansiering från individens sida bör utformas som ett åläggande för arbetslöshetskassan att betala en förhöjd finansieringsavgift till staten. Eftersom kassans intäkter i princip består av medlemsavgifter kommer en förhöjd finansieringsavgift att påverka den avgift som medlemmen betalar till kassan. Samtidigt som den förhöjda finansieringsavgiften bör vara ett sätt att öka medlemmarnas andel av kostnaderna för ersättningen bör den utgöra ett incitament för de enskilda kassorna och dess medlemmar att hålla ner just den kassans kostnader för arbetslösheten. Vid framgång med detta bör den förhöjda finansieringsavgiften bli lägre och om arbetslösheten i kassan ökar bör den förhöjda finansieringsavgiften för kassan, och därmed medlemsavgiften, bli högre jämfört med vid oförändrad arbetslöshet. Det är emellertid så att arbetslösheten i dag varierar kraftig mellan kassorna. Det finns kassor där knappast någon arbetslöshet förekommer medan arbetslösheten i någon kassa är så hög som 40 procent inklusive deltidsarbetslösa.
Om de enskilda kassornas medlemmar fullt ut skulle ta ansvar för arbetslösheten inom kassans verksamhetsområde genom en förhöjd finansieringsavgift skulle avgiften i vissa fall bli orimligt hög. Detta i sin tur medför risk för att personer som i och för sig behöver ett ekonomiskt skydd vid arbetslöshet skulle lämna kassan av ekonomiska skäl. Kassor med låg arbetslöshet bör därför vara med och i viss mån betala den ökade generella egenfinansiering av medlemmarnas del av de totala kostnaderna för den inkomstrelaterade ersättningen. Regeringen anser det angeläget att medlemsavgiften till kassan inte i något fall behöver
Ds 2008: 61 Överväganden
höjas med mer än 300 kronor för icke arbetslös medlem för att täcka kassans kostnadsökning med anledning av kostnaden för den förhöjda finansieringsavgiften. För arbetslös medlem bör ingen höjning av medlemsavgiften göras för att finansiera kostnaden för den förhöjda finansieringsavgiften.
Även om den förhöjda finansieringsavgiften och därmed medlemsavgiften till kassan bör variera med arbetslösheten är det angeläget för såväl kassan som medlemmen att avgifterna har en viss stabilitet från en månad till en annan. Utgångspunkten för vad en kassa skall betala per icke arbetslös medlem bör därför fastställas på årsbasis. Avgiften per medlem bör också kunna vara densamma under ett kalenderår mot bakgrund av att vissa kassor i vissa fall har en årsavgift till kassan. Det är dock angeläget att uppgifterna på vilken den förhöjda finansieringsavgiften baseras är så aktuella som möjligt. En avvägning mellan dessa önskemål leder till att den period i vilken jämförelsen bör göras bör vara från och med oktober till och med september närmast föregående år. Genom att brutet beräkningsår används kan kassorna i god tid före ett årsskifte beräkna den förhöjda finansieringsavgiften för kassan och därmed uttaget av medlemsavgift. Den förhöjda finansieringsavgiften bör, i likhet med vad som föreslås för finansieringsavgiften, betalas för varje person som var medlem i kassan under månaden före den närmast förflutna kalendermånaden.
Den förhöjda finansieringsavgiften bör alltså räknas fram så att lämplig ökning av egenfinansieringen fördelas mellan kassorna med beaktande av arbetslösheten i respektive kassa och på sådant sätt att varje icke arbetslös medlem belastas med högst 300 kronor i höjd medlemsavgift på grund av den förhöjda finansieringsavgiften. Regeringen föreslår att en sådan beräkning skall göras enligt följande beräkningsmodell:
– från genomsnittet av en kassas totalt utbetalda dagpenning enligt inkomstbortfallsförsäkringen per månad och medlem under perioden oktober till och med september närmast föregående år subtraheras motsvarande belopp för samtliga kassor,
– skillnaden multipliceras med 0,00016,
Överväganden Ds 2008: 61
– produkten multipliceras med 235, – varefter 235 adderas till den senare produkten. Det belopp som beräkningsmodellen leder fram till är vad som föreslås som beräknad förhöjd finansieringsavgift per icke arbetslös medlem. Detta belopp bör alltså multipliceras med antalet icke arbetslösa medlemmar vid bestämmandet av den förhöjda finansieringsavgiften för kassan.
Närmare om den föreslagna beräkningsmodellen
Här nedan förklaras den föreslagna beräkningsmodellen genom ett räkneexempel.
En förutsättning i beräkningsmodellen är att den genomsnittliga förhöjda finansieringsavgiften per icke arbetslös medlem i kassorna bör vara 235 kronor, för att ökningen av egenfinansieringen skall motsvara det finansieringsbehov som regeringen önskar täcka genom den föreslagna reformen. Beräkningsmodellens bygger vidare på att ingen kassa skall behöva höja medlemsavgiften med mer än 300 kronor per månad för icke arbetslös medlem på grund av den förhöjda finansieringsavgiften.
I exemplet är den genomsnittligt utbetalda ersättningen under beräkningsperioden per medlem i samtliga kassor 587 kronor. Den genomsnittligt utbetalda ersättningen per medlem och månad under beräkningsperioden är i kassa A 2 300 kronor och i kassa B 200 kronor. När beloppen för genomsnittlig utbetalning per medlem i alla kassor subtraheras från motsvarande belopp för respektive kassa, leder detta i exemplet till att skillnaden i kassa A blir 1 713 kronor och i kassa B minus 387 kronor. Beloppen för respektive kassa multipliceras med 0,00016, vilket för kassa A ger 0,27 och för kassa B minus 0,06. Dessa belopp multipliceras med 235, vilket för kassa A ger 64 kronor och för kassa B minus 15 kronor. Till dessa belopp adderas 235, vilket för kassa A ger 299 kronor och för kassa B 220 kronor. De framräknade
Ds 2008: 61 Överväganden
beloppen är den föreslagna förhöjda finansieringsavgiften per icke arbetslös medlem i respektive kassa.
Matematiskt kan beräkningsmodellen tecknas enligt följande: A = S + [(K-G) x V] x S
Kassa A
Kassa B
S Genomsnittlig avgift 235 235 V Avvikelseandel 0,00016 0,00016 K Kassans utbetalning per medlem och månad under oktober till september
2 300 200
G Genomsnittlig utbetalning per medlem och månad för samtliga kassor under oktober till september
587 587
K–G 1 713 -387
Påslag/avdrag i procent 27 % -6 % Påslag/avdrag i kronor 64 -15
A Avgift per icke arbetslös medlem 299 220
Nedsättning av den förhöjda finansieringsavgiften
Den beräkningsmodell som föreslås för beräkning av förhöjd finansieringsavgift är konstruerad med tanke på att en kassas skyldighet att betala förhöjd finansieringsavgift skall korrespondera med dess möjlighet att ta in ytterligare medlemsavgifter.
Om en kassa, på grund av den föreslagna begränsningen av kassans möjlighet att höja medlemsavgiften (se avsnitt 5.2), inte har möjlighet att ta in medlemsavgifter/anslutningsavgifter i den omfattning att kassan får täckning för den förhöjda medlemsavgiften bör kassans skyldighet att betala förhöjd finansieringsavgift för icke arbetslösa medlemmar stanna på ett belopp motsvarande 300 kronor per icke arbetslös medlem för den månaden.
Överväganden Ds 2008: 61
Med utgångspunkt i dagens arbetslöshet i de olika kassorna kommer någon eller några kassor att bli skyldiga att betala strax under 300 kronor per icke arbetslös medlem och månad. Mot denna bakgrund samt svårigheten att förutse utvecklingen av arbetslösheten inom varje enskild kassa, finns behov av en skyddsregel för det fall då den höjda finansieringsavgiften annars skulle kunna komma att bli någon eller några kronor över 300 kronor per månad och icke arbetslös medlem. Regeringen anser att den förhöjda finansieringsavgiften skall vara 300 kronor per månad när en beräkning enligt den föreslagna beräkningsmodellen leder till en avgift som överstiger 300 kr per icke arbetslös medlem och månad.
Utjämningsavgift och utjämningsbidrag
Dagens utjämningsavgift och utjämningsbidrag syftar till en utjämning av medlemsavgifterna mellan kassorna. Kassor med få medlemmar eller med stor arbetslöshet kan med utjämningssystemet få viss kompensation från andra kassor. Den utjämningsavgift som staten tar in från kassorna uppgick till cirka 77 miljoner kronor för 2005, vilket motsvarar cirka 20 kronor per medlem och år. Beloppet fördelas mellan kassorna i form av utjämningsbidrag.
Regeringens avsikt är att arbetslösheten i den enskilda kassan skall få genomslag på medlemsavgiften till kassan. I det sammanhanget har utjämningsavgiften och utjämningsbidraget spelat ut sin roll och bör därför avskaffas.
Regeringens rätt att meddela föreskrifter
Regeringen får för närvarande meddela föreskrifter om när och på vilket sätt betalningarna i 48 § lagen om arbetslöshetskassor skall göras samt om utjämningsbidrag. Om systemet med utjämningsavgifter och utjämningsbidrag avskaffas, bör även
Ds 2008: 61 Överväganden
möjligheten att meddela föreskrifter om utjämningsbidrag avskaffas. Regeringen föreslår därför att föreskriftsrätten justeras till att gälla när och på vilket sätt finansieringsavgift och förhöjd finansieringsavgift skall göras.
5.2. Avgifter från medlemmarna
Regeringens förslag: En arbetslöshetskassa skall ta ut medlemsavgifter så att även den förhöjda finansieringsavgiften kan betalas av kassan.
En arbetslöshetskassa får inte för att täcka kostnaderna för den förhöjda finansieringsavgiften höja medlemsavgiften
1. för arbetslös medlem, eller
2. med mer än 300 kronor i månaden för icke arbetslös medlem.
Eftersom utjämningsavgiften avskaffas skall den inte ingå bland de kostnader som skall täckas av medlemsavgifter.
Skälen för regeringens förslag: En arbetslöshetskassa skall i dag ta ut medlemsavgifter i sådan omfattning att dessa avgifter i förening med andra inkomster som kassan har kan antas täcka kassans förvaltningskostnader, betalningen av finansieringsavgift och utjämningsavgift samt övriga utgifter.
I avsnitt 5.1 föreslår regeringen att kassorna skall betala en förhöjd finansieringsavgift och att utjämningsavgiften skall avskaffas. Till följd av dessa förslag bör utgångspunkten för vilka kostnader som skall beaktas när medlemsavgifterna fastställs justeras. Medlemsavgifter bör täcka även den förhöjda finansieringsavgiften medan det inte kommer att finnas någon utjämningsavgift att ta hänsyn till. Regeringen föreslår alltså att formuleringen av en kassas skyldighet att ta ut medlemsavgifter justeras i dessa avseenden.
I dag gäller att en arbetslöshetskassa får besluta om olika medlemsavgifter för olika medlemskategorier, om det finns skäl
Överväganden Ds 2008: 61
för det. Detta innebär att medlemsavgiften kan differentieras i händelse av arbetslöshet. Det är dock ingen kassa som i dag gör en differentiering av detta skäl.
Regeringen avser att föreslå att de inkomster som staten tillförs genom den förhöjda finansieringsavgiften skall användas till att finansiera en sänkning av inkomstskatterna för förvärvsarbetande. Mot denna bakgrund anser regeringen att främst de medlemmar som kan komma att omfattas av rätten till skattereduktion genom sina medlemsavgifter bör finansiera den förhöjda finansieringsavgiften. Kostnaden för den förhöjda finansieringsavgiften bör dock fördelas så att ingen behöver betala mer än 300 kronor per månad i höjd medlemsavgift på grund av den förhöjda finansieringsavgiften. Kostnaden för den förhöjda finansieringsavgiften bör inte belasta arbetslösa medlemmar. Definitionen av vem som skall betraktas som arbetslös i detta avseende bör vara densamma som när det gäller kassornas skyldighet att betala förhöjd finansieringsavgift. Regeringen föreslår därför att en kassas möjligheter att fördela kostnaderna för den förhöjda finansieringsavgiften begränsas så att medlemsavgiften för icke arbetslös medlem får höjas med högst 300 kronor och att den inte får höjas alls för arbetslösa medlemmar på grund av den förhöjda finansieringsavgiften. Regeringen anser dock att denna begränsning inte bör utgöra något hinder mot att höja medlemsavgifterna på grund av eventuellt ökade administrationskostnader.
Ds 2008: 61 Överväganden
5.3. Definition av arbetslös medlem
Regeringens förslag: Med arbetslös avses i 41 § en person som under månaden före den senast förflutna kalendermånaden fått arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd och som inte utfört förvärvsarbete eller haft rätt till ersättning enligt 13 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring den månaden. Med icke arbetslös avses i 41 och 48 §§ en person som inte anses som arbetslös enligt den nyss nämnda definitionen.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att i princip alla bör vara med och ta ett ökat ekonomiskt ansvar för kostnaderna för arbetslöshetsersättningen genom ökad egenfinansiering i form av förhöjd finansieringsavgift. Det kan dock vara rimligt att arbetslösa befrias från skyldigheten att betala en förhöjd medlemsavgift på grund av den förhöjda finansieringsavgiften, vilket medför att kassan inte bör åläggas att betala förhöjd finansieringsavgift för dessa. Regeringen anser det angeläget att det skapas en tydlig definition av vem som bör undantas från förhöjd finansieringsavgift. Det finns många olika arbetslöshetsbegrepp men i detta sammanhang bör arbetslös definieras som en person som fått arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd och inte utfört förvärvsarbete eller haft rätt till inkomst för tid som anges i 13 § lagen ( 1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) under kalendermånaden. I 13 § ALF anges att som tid med förvärvsarbete anses även tid då den sökande 1. haft semester, 2. varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförvarsplikt eller barns födelse, eller 3. på grund av anställningens upphörande får avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön. Har personen förvärvsarbetat
Överväganden Ds 2008: 61
eller har rätt till inkomst som anges i 13 § ALF kan han eller hon enligt förslag som regeringen avser att lämna inom skatteområdet komma att få en skattereduktion som gott och väl kompenserar honom eller henne för en förhöjd finansieringsavgift. Personer som fått aktivitetsstöd enligt förordningen (1996:1100) bör i detta sammanhang jämställas med dem som fått arbetslöshetsersättning. Många gånger är också nivån på aktivitetsstödet densamma som i arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen anser att den grupp som bör undantas från den förhöjda finansieringsavgiften bör begränsas till personer som uppburit arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd och inte utfört förvärvsarbete eller har haft rätt till inkomst för tid som anges i 13 § ALF under månaden. Det innebär till exempel att den som varit sjuk, fått föräldrapenning eller studerat inte av det skälet bör befrias från den förhöjda finansieringsavgiften. De som haft sådana hinder för att arbeta får som regel, till skillnad från den som uppburit arbetslöshetsersättning, ”hoppa över” tiden med sådant hinder varför det inte är orimligt att förhöjd finansieringsavgift betalas under den tiden. I 16 och 17 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring anges i vilka situationer kassan skall bortse från tid då sökanden varit förhindrad att arbeta (överhoppningsbar tid).
Regeringen föreslår att det i lagen införs definitioner av begreppen arbetslös respektive icke arbetslös och att dess definitioner begränsas till att gälla vid tillämpning av 41 och 48 §§ i lagen.
Ds 2008: 61 Överväganden
5.4. Följdändring för den kompletterande kassan
Regeringens förslag: Vid tillämpning av förhöjd finansieringsavgift för den kompletterande kassan gäller bestämmelserna för de anslutna i stället för medlemmarna. Bestämmelsen om hur reglerna om utjämningsavgift skall tillämpas skall tas bort.
Skälen för regeringens förslag: I 85–87 b §§ lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor finns regler för den kompletterande arbetslöshetskassan (Alfa-kassan). I 87 § finns regler om vilka av övriga regler i lagen som skall tillämpas på Alfa-kassan. Av 87 § tredje stycket framgår att vissa särskilt uppräknade bestämmelser i dessa fall gäller för de anslutna i stället för medlemmarna. Till följd av de ändringar som regeringen föreslår i avsnitt 5.1 bör upplysningen om hur reglerna om utjämningsavgift skall tillämpas i detta avseende plockas bort och ersättas av en upplysning om hur reglerna om förhöjd finansieringsavgift skall tillämpas.
6. Ikraftträdande
Regeringens förslag: Föreslagna lagändringar skall träda i kraft den 1 januari 2007.
Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att den ökade egenfinansieringen genomförs så snart som möjligt. Regeringen anser därför lagändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2007. De betalningar som skall göras under januari kommer att avse medlemsavgifter för februari eftersom sådana betalningar skall göras i förskott.
7. Konsekvenser
Ekonomiska konsekvenser
Genom den förhöjda finansieringsavgiften beräknar regeringen att individernas bidrag till kostnaderna för arbetslöshetsersättningen förstärks med 10 miljarder kronor per år. Intäkten i form av förhöjd finansieringsavgift kommer dock att variera under åren som en direkt följd av variationer i den totala arbetslösheten. Ur individens perspektiv kommer kostnaderna för den förhöjda finansieringsavgiften inte att tas ut av arbetslösa och för icke arbetslösa begränsas till 300 kronor per månad på grund av den förhöjda finansieringsavgiften. Den sänkning av inkomstskatterna för förvärvsarbetande som regeringen kommer att föreslå blir således betydligt större än höjningen av egenavgifterna i arbetslöshetsförsäkringen. Den som är medlem i en arbetslöshetskassa och inte under månaden uppburit arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd och inte heller arbetat får betala en högre medlemsavgift än i dag med anledning av den förhöjda finansieringsavgiften. Det kan till exempel betyda att den som får försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen i vissa fall får betala den förhöjda finansieringsavgiften. Eftersom försörjningsstöd kan lämnas för medlemsavgift till arbetslöshetskassa kommer kommunens kostnader i dessa fall att öka. Finansieringsprincipen är dock inte tillämpbar i detta fall. Den planerade skattereduktionen för förvärvsarbetande kommer att på sikt
Konsekvenser Ds 2008:61
innebära att många fler kommer i arbete och då minskar behovet av försörjningsstöd.
För att bidra till att utjämna skillnader i medlemsavgifter till kassorna finns ett system med utjämningsavgift och utjämningsbidrag motsvarande ca 77 miljoner kronor per år. Utjämningsavgiften, och därmed också utjämningsbidraget, avskaffas. Eftersom utjämningsavgiften motsvarat cirka 20 kronor per medlem och år bedöms dess upphörande inte ha någon större ekonomisk betydelse. Kostnaderna för administration av detta system har varit mycket begränsade och dess upphörande har därför ingen ekonomisk betydelse.
Jämställdhet
Förslag om förhöjd finansieringsavgift kan få konsekvenser som medför att det inte är helt neutralt ur jämställdhetssynpunkt. Långtidssjukdom, studier och tid med föräldrapenning är exempel på områden där kvinnor dominerar och eftersom sådant inte i sig ger en befrielse från den förhöjda finansieringsavgiften kan jämställdheten påverkas. En ökad avgift på upp till 300 kronor per månad kan även påverka kvinnor mer än män eftersom kvinnor har genomsnittligt lägre lön än män. Samtidigt kommer kvinnor att kunna dra större nytta än män av den planerade skattereduktionen eftersom det är kvinnor som har lägre löner och i större utsträckning arbetar deltid.
8. Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor
41 §
Innehållet i första stycket justeras med anledning av att systemet med utjämningsavgifter upphör att gälla och en förhöjd finansieringsavgift införs, se kommentaren till 48 §. Medlemsavgifter skall i fortsättningen tas ut i den omfattning att de tillsammans med övriga inkomster får antas täcka kassans förvaltningskostnader, betalning av finansieringsavgift och förhöjd finansieringsavgift samt övriga utgifter.
Andra stycket innehåller en begränsning av kassornas möjlighet att höja medlemsavgiften. En kassans skyldighet att betala förhöjd finansieringsavgift (se kommentaren till 48 §) får inte leda till att kassan höjer medlemsavgiften för arbetslös medlem eller till att kassan höjer avgiften för icke arbetslös medlem med mer än 300 kronor i månaden på grund av den förhöjda finansieringsavgiften.
Enligt första stycket får kassorna differentiera medlemsavgifterna. En kassa som så önskar har möjlighet att sänka medlemsavgiften för t.ex. studerande, sjuka eller föräldralediga och fördela kostnaden på övriga medlemmar. Detta får dock, om det
Författningskommentar Ds 2008: 61
gäller en fördelning av kostnader för den förhöjda finansieringsavgiften, ske inom ramen för en höjning av medlemsavgiften på högst 300 kr per månad.
41 a §
Första stycket innehåller en definition av begreppet arbetslös vid tillämpning av 41 §. Med arbetslös avses i detta sammanhang en person som under månaden före den senast förflutna kalendermånaden fått arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd och som inte utfört förvärvsarbete eller haft rätt till ersättning enligt 13 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring den månaden. Detta innebär alltså till exempel att en person som till större delen av månaden uppburit arbetslöshetsersättning men någon kort del av månaden utfört förvärvsarbete inte anses som arbetslös i detta sammanhang. Det innebär även att en person som till viss del av månaden uppburit arbetslöshetsersättning och till övrig del av månaden uppburit sjukpenning och alltså inte till någon del av månaden utfört förvärvsarbete skall anses som arbetslös. Eftersom en person som under hela månaden vart sjukskriven inte kan ha uppburit arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd kan en sådan person i detta sammanhang inte anses som arbetslös. Genom hänvisningen till 13 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring jämställs en person som utfört förvärvsarbete med 1.en person som haft semester, 2. varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller barns födelse, eller 3. på grund av anställningens upphörande får avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön.
Med icke arbetslös avses enligt andra stycket vid tillämpning av 41 och 48 §§ en person som inte anses som arbetslös enligt första stycket.
Ds 2008: 61 Författningskommentar
48 §
Det tidigare systemet med att utjämningsavgifter (och utjämningsbidrag) upphör att gälla.
Av första stycket följer att en arbetslöshetskassa skall betala en finansieringsavgift. Finansieringsavgiften skall beräknas med utgångspunkt från antalet medlemmar i kassan under månaden före den senast förflutna kalendermånaden. Genom denna förändring i beräkningsunderlaget beaktas förändringar av medlemsantalet under året. Skyldigheten att betala finansieringsavgift kommer därigenom att anpassas till det antal medlemmar som kassan har möjlighet att kräva in medlemsavgifter från.
Av andra stycket följer att en arbetslöshetskassa även skall betala en förhöjd finansieringsavgift. Denna skall beräknas med utgångspunkt från antalet icke arbetslösa medlemmar i kassan under månaden före den senast förflutna kalendermånaden. Det innebär till exempel att vid kassans inbetalning i oktober av förhöjd finansieringsavgift tas hänsyn till medlemsantalet under augusti samma år.
Tredje stycket innebär att den förhöjda finansieringsavgiften skall vara 300 kronor för varje icke arbetslös medlem för en kassa som på grund av begränsningsregeln i 41 § andra stycket inte kan debitera medlemsavgifter i tillräcklig omfattning för att få full täckning för den förhöjda finansieringsavgiften vid en beräkning enligt andra stycket.
49 §
Bemyndigandet i paragrafen innefattar nu även en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om när och på vilket sätt förhöjd finansieringsavgift skall betalas.
Regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om utjämningsbidrag upphävts.
Författningskommentar Ds 2008: 61
87 §
Justeringen i tredje stycket är en följd av att systemet med utjämningsavgift upphör att gälla och att ett nytt system med förhöjd finansieringsavgift införs, jämför kommentaren till 48 §.
Ikraftträdande
Lagen kommer att gälla från och med den 1 januari 2007.