Ds 2013:17
Straffavgift vid bristande kreditprövning
1. Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846)
Härigenom föreskrivs i fråga om konsumentkreditlagen (2010:1846)
dels att nuvarande 52 § ska betecknas 54 §,
dels att 51 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före nuvarande 52 § ska sättas
närmast före 54 §,
dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 52 och 53 §§,
samt närmast före 51 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Sanktioner vid bristande kreditprövning
51 §
Om näringsidkaren inte följer 12 §, får Konsumentverket förelägga näringsidkaren
att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.
Om näringsidkaren inte följer 12 §, får Konsumentverket meddela näringsidkaren
varning. En varning ska förenas med straffavgift, såvida överträdelsen inte är ringa. Straffavgiften tillfaller staten.
Om det är tillräckligt, får Om näringsidkaren tidigare
Författningsförslag Ds 2013:17
Konsumentverket i stället meddela varning.
har meddelats varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig, får Konsumentverket förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.
Vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig ska beaktas vid hur många tillfällen näringsidkaren har brustit i sin skyldighet enligt 12 § och om bristerna är systematiska.
52 §
Straffavgiften ska bestämmas till lägst femtusen kronor och högst fem miljoner kronor. Avgiften ska bestämmas i förhållande till hur allvarlig överträdelsen är.
Avgiften får inte överstiga tio procent av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas.
53 §
Straffavgiften ska betalas till Konsumentverket inom trettio dagar från det att beslutet vann
Ds 2013:17 Författningsförslag
laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.
Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket, ska Konsumentverket lämna beslutet om straffavgift för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken .
Avgiften faller bort i den mån verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.
2. Har en kredit beviljats före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.
2. Ärendet
Genom en ändring i 1992 års konsumentkreditlag (1992:830) infördes år 2004 ett uttryckligt krav på att näringsidkaren skulle göra en kreditprövning innan en konsumentkredit beviljades. Det uttalade syftet var att motverka att konsumenter överskuldsattes. Från kravet på kreditprövning undantogs bl.a. engångskrediter, när kredittiden var högst tre månader och kreditbeloppet skulle betalas på en gång, och krediter som avsåg mindre belopp.
Enligt den nya konsumentkreditlagen (2010:1846), som trädde i kraft den 1 januari 2011, undantas från kreditprövning endast annan räntefri kredit än kontokredit som inte är förbunden med mer än en obetydlig avgift och som ska betalas tillbaka inom tre månader; detta undantag är avsett för köp av tjänster och varor som sker mot faktura. Bestämmelserna om kreditprövning gäller alltså numera också för s.k. snabblån.
Konsumentverket har tillsyn över att kreditprövningar enligt konsumentkreditlagen görs. Eftersom kravet på kreditprövning nu gäller för nästan alla slag av krediter har också området för Konsumentverkets tillsynsansvar blivit större. Bestämmelserna om tillsyn fördes dock över från 1992 års lag till den nya konsumentkreditlagen i sak oförändrade.
Snabblåneföretagens verksamhet kännetecknas av att mindre belopp lånas ut under kort tid mot att konsumenten återbetalar ett högre belopp, vilket ger en hög effektiv ränta. Låneansökan kan göras via sms eller på internet och kreditgivningen sker snabbt. Snabblånen har bidragit till skuldsättningsproblem för
Ärendet Ds 2013:17
många människor. Konsumentverkets tillsynsarbete har också visat att snabblåneföretagen ofta brister i sina kreditprövningar.
Sedan den nya konsumentkreditlagen trädde i kraft har Konsumentverkets tillsyn fokuserats på snabblåneföretagens kreditprövningar. Också andra slag av konsumentkrediter än snabblån förekommer i stor omfattning i ärenden om betalningsförelägganden hos Kronofogdemyndigheten. Det kan därför antas att kreditprövningarna kan förbättras även hos andra långivare.
Samhällsintresset av att minska det antal konsumenter som får problem med skuldsättning innebär att Konsumentverket måste ha effektiva möjligheter att ingripa för att motverka brister vid kreditprövningarna. I denna promemoria behandlas frågan hur Konsumentverkets möjligheter att ingripa mot bristfälliga kreditprövningar kan förbättras.
3. Straffavgift vid bristande kreditprövning
Förslag: Det nuvarande sanktionssystemet mot bristfälliga
kreditprövningar ska utökas med en bestämmelse om att Konsumentverket som huvudregel ska förena ett beslut om varning med straffavgift.
Kriterier för när Konsumentverket får meddela föreläggande om förbud att upphöra med att lämna krediter ska anges i lagen. Ett sådant föreläggande ska kunna meddelas om näringsidkaren tidigare har meddelats en varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig.
Skälen för förslagen
Tillsynen enligt konsumentkreditlagen
Enligt 49 § konsumentkreditlagen utövar Konsumentverket tillsyn över att lagen följs. Från tillsynen undantas enligt samma bestämmelse bl.a. verksamhet som står under Finansinspektionens tillsyn. Finansinspektionen har enligt 13 kap. 2 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse tillsyn över kreditinstitut, dvs. banker och kreditmarknadsföretag. Konsumentverkets tillsyn enligt konsumentkreditlagen omfattar krediter som andra näringsidkare än kreditinstitut lämnar, erbjuder eller förmedlar till konsumenter.
Straffavgift vid bristande kreditprövning Ds 2013:17
Enligt 50 § första stycket konsumentkreditlagen har Konsumentverket eller den som Konsumentverket utser rätt att företa inspektion hos berörda näringsidkare. Om näringsidkaren inte lämnar de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, får Konsumentverket enligt 50 § andra stycket förelägga näringsidkaren att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant beslut får enligt samma bestämmelse förenas med vite.
Om en näringsidkare inte följer bestämmelserna om kreditprövning i 12 §, kan Konsumentverket enligt 51 § första stycket förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. Om det är tillräckligt får Konsumentverket, enligt andra stycket, i stället meddela näringsidkaren varning.
Nya bestämmelser om straffavgift
Den allvarligaste sanktionen Konsumentverket har till sitt förfogande är möjligheten att förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter. Ett sådant föreläggande innebär i praktiken att verksamheten måste upphöra.
Att Konsumentverket beslutar att meddela varning är i och för sig också en allvarlig reprimand för näringsidkaren, men det är stor skillnad på en varning och att tvingas upphöra med att lämna krediter. En bestämmelse om att varning som huvudregel ska förenas med en straffavgift skulle på ett ändamålsenligt sätt förfina Konsumentverkets sanktionsmöjligheter och kunna verka avskräckande både för den näringsidkare som åläggs avgiften och för andra näringsidkare. Finansinspektionen har redan enligt 15 kap. 7 § lagen om bank- och finansieringsrörelse en sådan sanktionsmöjlighet inom sitt tillsynsområde. Liknande regler för Konsumentverkets del skulle således också medföra ökad regelneutralitet när det gäller tillsynen över kreditgivningsverksamheten i Sverige.
Konsumentverket bör därför kunna förena ett beslut om varning med en skyldighet att betala en straffavgift.
Huvudregeln
Ds 2013:17 Straffavgift vid bristande kreditprövning
bör vara att beslut om varning ska förenas med straffavgift. Ett undantag bör dock finnas för ringa fall, där själva varningen kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd.
Avgiften bör tillfalla
staten.
Det är Konsumentverket som bedömer om näringsidkaren har handlat på ett sätt som bör medföra att denne ska meddelas en varning. Straffavgiften är ett ytterligare instrument för att gradera överträdelsen. Det framstår därför som rimligt att Konsumentverket, i likhet med vad som gäller för Finansinspektionen enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, inte ska behöva vända sig till domstol för att få straffavgiften utdömd. Det bör alltså vara Konsumentverket som bestämmer om straffavgift ska utgå i det enskilda fallet och hur hög avgiften i så fall ska vara.
Straffavgiftens storlek
I likhet med vad som gäller för de sanktionsavgifter som Finansinspektionen beslutar om, bör den lägsta respektive den högsta avgiften som får tas ut regleras i lagen. Finansinspektionen får med avseende på sina institut bestämma avgiften till lägst femtusen kronor och högst femtio miljoner kronor. Omsättningen för de tio största snabblåneföretagen i Sverige har för år 2011 uppskattats till mellan knappt 8 miljoner kronor för det minsta och drygt 37 miljoner kronor för det största.
1
För
näringsidkare inom Konsumentverkets tillsynsområde är den övre gränsen för avgiften enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse alltså alldeles för hög. En lämpligare förebild i detta avseende är 31 § marknadsföringslagen (2008:486), som reglerar storleken på marknadsstörningsavgift och gäller för i princip alla näringsidkare. Enligt den bestämmelsen ska marknadsstörningsavgiften fastställas till lägst femtusen kronor och högst fem miljoner kronor. Det föreslås därför att straffavgiften enligt
1 Dagens industri den 15 september 2012, ”Sms-lån ingen guldgruva”.
Straffavgift vid bristande kreditprövning Ds 2013:17
konsumentkreditlagen ska bestämmas till lägst femtusen kronor och högst fem miljoner kronor.
Straffavgiften enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse samt marknadsstörningsavgiften enligt marknadsföringslagen får inte överstiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning. Det är rimligt att motsvarande begränsning gäller för straffavgiften enligt konsumentkreditlagen.
Det är naturligt att utgångspunkten vid bestämmande av straffavgiftens storlek är hur allvarlig den enskilda överträdelsen är. Detta gäller för Finansinspektionens sanktionsavgift (9 § lagen om bank- och finansieringsrörelse) och motsvarande bör gälla här. Principerna för bedömningen av en överträdelses allvar berörs närmare i författningskommentaren.
Betalning, indrivning och preskription
Om en straffavgift beslutas, bör avgiften betalas inom 30 dagar från det att beslutet vann laga kraft. Det kan dock vara lämpligt att Konsumentverket ges utrymme att kunna besluta om längre betalningstid i det enskilda fallet.
Beslut om straffavgift har sådana rättsverkningar att besluten bör kunna få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd bör dock krävas vid överklagande till kammarrätten.
Det bör föreskrivas att Konsumentverkets beslut om straffavgift ska utgöra en verkställbar exekutionstitel. Det medför att det inte krävs något domstolsförfarande för att driva in avgiften om den är obetald och förfallen till betalning (se 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken).
Straffavgiften bör falla bort i den mån verkställighet inte har skett inom fem år från det att avgörandet vann laga kraft.
Ds 2013:17 Straffavgift vid bristande kreditprövning
Föreläggande om förbud
I 51 § första stycket konsumentkreditlagen regleras möjligheten för Konsumentverket att förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att t.ex. flagranta eller upprepade överträdelser talar för att ett sådant föreläggande ska utfärdas (prop. 2002/03:139 s. 255).
Eftersom sanktionssystemet nu ses över och nyanseras finns det skäl att i lagen, i huvudsaklig överensstämmelse med de tidigare förarbetsuttalandena, ange mer detaljerade kriterier för när Konsumentverket får förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter. Det bör alltså anges i lagen att möjligheten att meddela ett sådant föreläggande gäller de fall där näringsidkaren tidigare har meddelats en varning eller det är fråga om en särskilt allvarlig överträdelse.
Det är ändamålsenligt att vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig, särskilt beakta antalet bristande kreditprövningar och om bristerna är systematiska. En bestämmelse som anger detta bör införas i konsumentkreditlagen.
4. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2014.
För en kredit som har beviljats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser gälla.
Skälen för förslagen: Lagändringarna bör träda i kraft så
snart som möjligt. Ett tidigare ikraftträdande än den 1 januari 2014 bedöms inte möjligt.
Straffavgiften bör inte drabba den som brister i sin kreditprövning innan lagen träder i kraft. Äldre bestämmelser bör därför tillämpas om en kredit beviljats före ikraftträdandet.
5. Konsekvenser
Bedömning: Förslagen förmodas leda till en effektivare till-
syn och en bättre efterlevnad av skyldigheten att göra tillräckliga kreditprövningar. På sikt bör förslagen innebära att överskuldsättningen hos konsumenter minskar.
Förslagen kan i begränsad utsträckning förväntas leda till merarbete för Konsumentverkets personal samt en marginell ökning av målen vid Förvaltningsrätten i Karlstad och i Kammarrätten i Göteborg. Antalet verkställighetsärenden hos Kronofogdemyndigheten kan också komma att öka marginellt.
Det merarbete som förväntas uppstå är dock så begränsat att det bör kunna rymmas inom de befintliga anslagen till de berörda myndigheterna. Förslagen väntas inte heller i övrigt medföra ökade kostnader för det allmänna eller näringslivet.
Skälen för bedömningen: Förslagen förmodas leda till en
effektivare tillsyn och en bättre efterlevnad av konsumentkreditlagens krav på kreditprövning. På så sätt kan förslagen i förlängningen innebära att problemen med överskuldsättning hos konsumenter minskar.
Förslagen kan i begränsad utsträckning förväntas leda till merarbete för Konsumentverkets personal, som ska pröva förutsättningarna för att meddela beslut om straffavgift. Eftersom besluten om straffavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol kan förslagen också väntas leda till en marginell ökning av målen vid Förvaltningsrätten i Karlstad och i Kammarrätten i
Konsekvenser Ds 2013:17
Göteborg, som är de domstolar som prövar överklaganden av Konsumentverkets beslut. Antalet verkställighetsärenden hos Kronofogdemyndigheten kan också förväntas öka något, eftersom det tillkommer en kategori beslut och domar som kan verkställas genom myndighetens försorg.
Den nya sanktionen bör leda till att kreditprövningarna förbättras. Som en följd av detta bör antalet ärenden om betalningsföreläggande minska hos Kronofogdemyndigheten.
Sammantaget förväntas förslagen inte innebära ökade kostnader för det allmänna. De befintliga anslagen till Konsumentverket, Sveriges Domstolar och Kronofogdemyndigheten behöver inte ändras.
Förslagen bedöms inte heller medföra ökade kostnader för näringslivet. Visserligen kan företagens kostnader för kreditprövningar i praktiken komma att öka, men detta är kostnader som företagen redan i dag ska belastas av om lagstiftningen följs.
6. Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846)
51 § Om näringsidkaren inte följer 12 §, får Konsumentverket meddela näringsidkaren varning. En varning ska förenas med straffavgift, såvida överträ-
delsen inte är ringa. Straffavgiften tillfaller staten.
Om näringsidkaren tidigare har meddelats varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig, får Konsumentverket förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.
Vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig ska beaktas vid hur många tillfällen näringsidkaren har brustit i sin skyldighet enligt 12 § och om bristerna är systematiska.
I paragrafen regleras de ingripanden som Konsumentverket kan göra vid bristande kreditprövning. I paragrafen tillkommer en bestämmelse om att en varning som huvudregel ska förenas med straffavgift. Att förutsättningarna för när Konsumentverket får förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter uttryckligen anges i lagtexten är också nytt. Övervägandena finns i avsnitt 3.
I första stycket regleras Konsumentverkets möjlighet att, liksom enligt nuvarande ordning, besluta om varning för näringsidkare som brister i sin kreditprövning i samband med beviljandet av en kredit. Näringsidkarens skyldigheter i detta avseende framgår av 12 § (se prop. 2009/10:242 s. 99 ff.). Det finns inte något krav på oaktsamhet eller uppsåt. Det handlande som föranlett varningen innefattar dock som regel något av dessa
Författningskommentar Ds 2013:17
moment. Huvudregeln är att varningen ska kombineras med straffavgift. Denna tillfaller staten. Av paragrafen framgår att någon avgift inte ska tas ut i ringa fall. Vad som utgör en ringa överträdelse får bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. Generellt bör det dock handla om situationer där det är fråga om att någon eller några enstaka kreditprövningar har underlåtits eller varit bristfälliga. Det kan i dessa fall anses vara fråga om så bagatellartade överträdelser att själva varningen är en tillräckligt ingripande åtgärd.
I andra stycket anges att Konsumentverket i vissa fall kan förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Det framgår av lagtexten att möjligheten att meddela ett sådant föreläggande gäller i de fall där näringsidkaren tidigare har meddelats en varning eller då överträdelsen är särskilt allvarlig.
Bestämmelsen bör inte förstås så att ett förbudsföreläggande per automatik ska utfärdas om näringsidkaren tidigare har fått en varning. I stället är det så att en helhetsbedömning av samtliga omständigheter måste göras i varje enskilt fall.
Vissa kriterier som ska beaktas vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig anges i tredje stycket. Dessa kriterier är dels vid hur många tillfällen näringsidkaren har brustit i sin skyldighet att göra en kreditprövning, dels om bristerna är systematiska. Brister kan anses systematiska om kreditgivaren konsekvent underlåter att exempelvis fråga låntagaren om andra kreditengagemang som minskar utrymmet för konsumenten att återbetala den efterfrågade krediten. Kriterierna är inte avsedda att vara uttömmande och ytterst kommer frågan om en överträdelse är särskilt allvarlig att få avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. I allmänhet bör det dock åtminstone krävas att kreditprövningen har varit bristfällig, eller underlåtits, systematiskt eller i ett stort antal fall i förhållande till verksamhetens omfattning.
Att Konsumentverkets beslut enligt 51 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol framgår av 54 §. Där framgår också att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Ds 2013:17 Författningskommentar
52 § Straffavgiften ska bestämmas till lägst femtusen kronor och högst fem miljoner
kronor. Avgiften ska bestämmas i förhållande till hur allvarlig överträdelsen är.
Avgiften får inte överstiga tio procent av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas.
Paragrafen, som är ny, innehåller regler för hur straffavgiften ska bestämmas. Övervägandena finns i avsnitt 3. Förebilderna finns i 8 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och 31 § marknadsföringslagen (2008:486).
I första stycket anges inom vilka beloppsgränser som straffavgiften kan fastställas. Det anges också att storleken på avgiften ska bestämmas i förhållande till hur allvarlig överträdelsen är. De kriterier som enligt 51 § tredje stycket särskilt ska beaktas vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig är avsedda att vara vägledande för bedömningen av en överträdelses allvar även i de fall där det inte är aktuellt att utfärda ett förbudsföreläggande. Det har bedömts att detta inte behöver anges särskilt i lagtexten. Konsumentverket och, efter överklagande, domstolarna får därutöver i sin praxis närmare utforma riktlinjerna för bestämmande av straffavgiftens storlek. Ytterst kommer frågan naturligtvis att få avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
I andra stycket finns en regel som innebär en begränsning av hur stor straffavgift som får tas ut. Avgiften får inte i något fall överstiga tio procent av näringsidkarens omsättning föregående räkenskapsår. Med omsättning avses näringsidkarens hela omsättning, dvs. inte endast omsättningen i den del av verksamheten som sysslar med konsumentkrediter. Om överträdelsen sker under en näringsidkares första verksamhetsår, får årsomsättningen uppskattas med stöd av tillgängliga uppgifter. Omsättningen får även uppskattas i andra fall, om uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga.
Författningskommentar Ds 2013:17
53 § Straffavgiften ska betalas till Konsumentverket inom trettio dagar från det att
beslutet vann laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.
Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket, ska Konsumentverket lämna beslutet om straffavgift för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken .
Avgiften faller bort i den mån verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.
Paragrafen, som reglerar betalning och indrivning av straffavgift m.m., är ny. Övervägandena finns i avsnitt 3.
I första stycket anges att straffavgiften ska betalas till Konsumentverket inom trettio dagar från det att beslutet vann laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.
I andra stycket anges att Konsumentverket ska lämna den obetalda straffavgiften för indrivning om den inte betalas i rätt tid. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., vilket också anges i andra stycket.
Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken utgör en förvaltningsmyndighets beslut en verkställbar exekutionstitel om beslutet enligt en särskild föreskrift får verkställas. En sådan föreskrift tas in i andra stycket i förevarande paragraf, där det anges att verkställighet enligt utsökningsbalken får ske vid indrivning.
Enligt tredje stycket preskriberas straffavgiften i den mån verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.
2. Har en kredit beviljats före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Övervägandena finns i avsnitt 4.
Ds 2013:17 Författningskommentar
Enligt punkten 1 träder lagen i kraft den 1 januari 2014. I
punkten 2 anges att äldre bestämmelser gäller för en kredit som
har beviljats före ikraftträdandet. Denna bestämmelse medför att straffavgiften inte drabbar den som brustit i sin kreditprövning innan lagen trädde i kraft. Bestämmelsen innebär också att brister som är hänförliga till tiden före ikraftträdandet inte ska beaktas när storleken på straffavgiften bestäms för brister i kreditprövningen som inträffat både före och efter ikraftträdandet.