Ds 2016:38
Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser
1. Allmänt
1.1. Inledning
Författningar
Regeringsformen , RF Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) , OSL Lagen ( 1976:663 ) om kungörande av lagar och andra författningar Författningssamlingsförordningen (1976:725) Förordningen ( 1990:1070 ) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m. Förordningen ( 1996:1515 ) med instruktion för Regeringskansliet
Konventioner och fördrag
Wienkonventionen 1969 om traktaträtten (SÖ 1975:1) Wienkonventionen 1986 om traktaträtten mellan stater och internationella organisationer eller internationella organisationer sinsemellan (SÖ 1988:36) Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget)
Riktlinjerna i denna skrift avser ärenden om internationella överenskommelser. Handläggningen av internationella överenskommelser styrs av bestämmelserna i 10 kap. RF. Någon definition av begreppet internationell överenskommelse finns inte i RF, men i doktrinen anges att det som avses är avtal av offentligrättslig natur som innefattar någon form av förpliktelse för
Allmänt Ds 2016:38
Sverige som stat (se Eka m.fl., Regeringsformen med kommentarer, 2012, s. 388).
Enligt 10 kap. 1 § RF ska överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Regeringen får enligt 10 kap. 2 § RF ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan. Enligt 10 kap. 3 § krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om. Även i andra fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt (se vidare avsnitt 3).
En överenskommelse som inte är rättsligt bindande omfattas inte av regleringen i 10 kap. RF, se avsnitt 1.2.
Den allmänna folkrättens regler om internationella överenskommelser har i allt väsentligt kodifierats i 1969 års Wienkonvention om traktaträtten, SÖ 1975:1. Konventionen trädde i kraft år 1980. Den har ratificerats av Sverige.
1969 års Wienkonvention avser endast överenskommelser mellan stater. För att reglera överenskommelser mellan stater och internationella organisationer antogs i Wien år 1986 en konvention om traktaträtten mellan stater och internationella organisationer eller internationella organisationer sinsemellan (SÖ 1988:36). I stort gäller samma traktaträttsliga principer för avtal med internationella organisationer som för avtal med andra stater. Sverige har ratificerat konventionen. Även om denna konvention ännu inte trätt i kraft anses den i likhet med 1969 års konvention utgöra en kodifiering av sedvanerätten. De riktlinjer som anges i denna promemoria avser i första hand överenskommelser med andra stater, men är i huvudsak tillämpliga även på överenskommelser som Sverige ingår med internationella organisationer.
Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet redovisas i avsnitt 14.
Gemensamma nordiska riktlinjer för beredningen av nordiska multilaterala avtal framgår av en särskild promemoria den 28 februari 1992, se bilaga 1.
Allmänt
Internationella överenskommelser sluts i olika sammanhang och för att täcka varierande behov. Både muntliga och skriftliga överenskommelser är folkrättsligt giltiga, men Wienkonventionernas regler gäller endast skriftliga avtal. Internationella överenskommelser förekommer under flera olika benämningar. Det är dock inte benämningen som är avgörande för en överenskommelses rättsliga status, utan dess innebörd och huruvida överenskommelsen innefattar förpliktelser. Vanligast är benämningarna konvention, avtal, fördrag, överenskommelse, traktat, protokoll (eng. ”convention”, ”agreement”, ”treaty”, ”covenant”, ”Memorandum of Understanding (MOU)” eller ”Agreed Minutes”. Angående tillämpningen inom EU-samarbetet av dessa olika benämningar för internationella överenskommelser, se avsnitt 14.
Överenskommelser ingås eller tillträds ofta genom undertecknande, följt av ratifikation (godtagande, godkännande). I vissa fall krävs dock inte ratifikation, och i andra fall sker tillträde utan föregående undertecknande genom anslutning (eng. ”accession”) till överenskommelsen, se vidare avsnitt 6. Överenskommelser kan också ingås genom skriftväxling, se avsnitt 7.
Information till Utrikesdepartementet, Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR), i ett så tidigt skede som möjligt inför en förhandling om ett internationellt avtal, ger UD FMR bäst förutsättningar att kunna fylla sin rådgivande roll vad gäller ett avtals utformning och avtalstekniska bestämmelser.
När det blir aktuellt att inleda förhandlingar måste man också tänka på vilka åtgärder som kan komma att behövas på nationell svensk nivå, exempelvis lagstiftning, för att genomföra avtalet.
Ytterligare information om handläggningen av internationella överenskommelser finns på Klaranätet genom traktatutbildningen (sökord traktat, klicka på Traktatfrågor och starta kursen).
1.2. Dokument som inte utgör internationella överenskommelser enligt regeringsformen
Denna promemoria behandlar avtal som utgör internationella överenskommelser enligt regeringsformen. En sådan
Allmänt Ds 2016:38
överenskommelse är bindande för Sverige som stat och skapar rättigheter och skyldigheter som kan göras gällande av en avtalspart.
Vid sidan av de avtal som utgör internationella överenskommelser enligt regeringsformen förekommer i rätt stor omfattning olika dokument som liknar, men inte utgör, sådana överenskommelser. Det vanliga skälet för detta är att dokumentet inte innehåller några bindande förpliktelser eller, förenklat uttryckt, inte är bindande. Sådana dokument är närmast att likna vid ömsesidiga avsiktsförklaringar och de kan ha stor politisk och diplomatisk betydelse samt få finansiella konsekvenser i förlängningen. Formen används för t.ex. övergripande samarbets- eller samförståndsavtal som främst har politiska syften. Texterna ska gemensamberedas i vanlig ordning.
När någon form av överenskommelse med en eller flera parter som är folkrättssubjekt ska förhandlas och utarbetas bör man tidigt söka klarlägga om resultatet ska bli ett bindande avtal, dvs. en internationell överenskommelse enligt regeringsformen, eller inte.
Till skillnad från vad som gäller i fråga om en internationell överenskommelse enligt regeringsformen behöver något regeringsbeslut inte föregå ett avtal som inte är bindande. Fullmakt ska inte utfärdas för den som ska underteckna ett sådant dokument.
För att tydliggöra att avtalet inte är bindande för parterna rekommenderas att avtalet innehåller en uttrycklig formulering om att så inte är fallet.
2. Internationella överenskommelser och svensk rätt
2.1. Allmänt
När regeringen eller svenska förvaltningsmyndigheter ingår internationella överenskommelser av offentligrättslig natur är det Sverige som stat som bär det folkrättsliga ansvaret för att förpliktelserna uppfylls i lagstiftning och i rättstillämpning.
Internationella överenskommelser med normativt innehåll blir i Sverige inte automatiskt en del av den nationella rätten. Internationella överenskommelser som ingåtts av Sverige måste på något sätt införlivas med svensk rätt för att bli gällande inför svenska domstolar och myndigheter. Två metoder används huvudsakligen för att införliva internationella överenskommelser: inkorporering och transformering.
2.2. Inkorporering
Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning anges att en internationell överenskommelses bestämmelser gäller direkt i Sverige. Den internationella överenskommelsens autentiska text, på ett eller flera språk, ligger då till grund för tillämpningen. Metoden kan därför endast användas i sådana fall då den internationella överenskommelsen är avfattad på ett sådant sätt att den kan tillämpas enligt sin ordalydelse. Denna metod har t.ex. valts för att införliva folkrättens regler om diplomatiska privilegier och immunitet, lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall samt för att införliva den europeiska konventionen angående
Internationella överenskommelser och svensk rätt Ds 2016:38
skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Skatteavtal och socialförsäkringskonventioner mellan Sverige och andra stater har också införlivats med svensk rätt genom inkorporering. Inför en inkorporering av en internationell överenskommelse ska Statsrådsberedningens granskningskansli (SB Gransk) ges tillfälle att granska texten från språklig synpunkt.
2.3. Transformering
Transformering innebär antingen att texten till en internationell överenskommelse översätts till svenska och sedan tas in i en svensk författning, eller att överenskommelsen omarbetas till svensk författningstext.
Överensstämmer de materiella bestämmelserna i en internationell överenskommelse med innehållet i gällande svensk rätt, krävs inte ny svensk lagstiftning. Lagstiftaren måste emellertid då vara uppmärksam på att senare ändringar i gällande rätt inte kommer i konflikt med innehållet i överenskommelsen.
2.4. EU:s rättsordning
EU är en internationell organisation inom vilket samarbetet är av speciell och särskilt långtgående karaktär. I EU-domstolens rättspraxis slås fast att EU-fördraget har skapat en ny rättsordning till förmån för vilken medlemsstaterna har begränsat sina suveräna rättigheter inom en rad olika områden. Det väsentliga kännetecknet för denna rättsordning är principen om EU-rättens företräde och den direkta effekten hos en rad olika EU-bestämmelser, som ska tillämpas både på medborgarna och på medlemsstaterna själva. Beträffande internationella överenskommelser inom ramen för EUsamarbetet, se därför i första hand avsnitt 14.
3. Regeringens behörighet att ingå internationella överenskommelser
3.1. Avtalspart på svensk sida
Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) är behörigheten att ingå internationella överenskommelser förbehållen regeringen, se bilaga
3. Här avses då avtal av offentligrättslig natur som innefattar någon form av förpliktelse för Sverige som stat. I fall där EU har exklusiv behörighet att ingå internationella överenskommelser är dock regeringen förhindrad att ingå avtal i frågan, se avsnitt 14. Det ska framgå av avtalet vem som är part – regeringen eller en myndighet. Som regel anges regeringen eller Sveriges regering som part på svensk sida. Undantagsvis kan ”Sverige” eller ”Konungariket Sverige” anges som part i ett avtal. En konsekvens av att det är regeringen som ingår internationella överenskommelser är att ett departement inte kan vara avtalspart på svensk sida även om ett departement eller ministerium står som företrädare för motparten. Det finns inga traktaträttsliga krav på att parterna ska befinna sig ”på samma nivå”. När en myndighet är avtalspart ska myndigheten anges med sitt fullständiga namn på svenska eller på de språk som används i avtalet.
3.2. Riksdagens godkännande kan krävas
Som framgår av 10 kap. 3 § RF krävs i vissa fall att riksdagen godkänner en överenskommelse. Om denna ”förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om” för att Sverige ska
Regeringens behörighet att ingå internationella överenskommelser Ds 2016:38
kunna fullgöra sina åtaganden enligt överenskommelsen, måste regeringen först inhämta riksdagens godkännande. Med lokutionen ”i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om” avses bl.a. att överenskommelsen påverkar statens budget. Förslag som påverkar statens budget ska, om det inte finns särskilda skäl, lämnas i budgetpropositionen eller i någon av propositionerna Vårändringsbudget respektive Höständringsbudget, och måste beredas i god tid inför en sådan proposition. Riksdagsbeslut krävs t.ex. om det finns behov av ökade anslag eller utvidgade anslagsändamål, förvärv av aktier eller andelar i företag eller i internationella organisationer, kapitaltillskott, eller vid åtaganden som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Dessutom krävs att riksdagen godkänner överenskommelser av större vikt, även om de inte förutsätter någon åtgärd inom riksdagens behörighetsområde. I det senare fallet kan regeringen, om rikets intresse kräver det, i stället för att inhämta riksdagens godkännande, överlägga med Utrikesnämnden, innan överenskommelsen ingås. Huruvida en fråga ska anses vara av större vikt eller inte avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar. I motiven till bestämmelsen uttalade justitieministern (prop. 1973:90 s. 360) att ett fredsavtal alltid måste anses vara av sådan betydelse att det kräver riksdagens godkännande. I övrigt innehåller förarbetena inga uttalanden om vilka överenskommelser som ska anses vara av större vikt. När riksdagens godkännande krävs kan regeringen inte bemyndiga en förvaltningsmyndighet att ingå överenskommelsen.
Riksdagens godkännande av en internationell överenskommelse måste ibland beslutas enligt ett särskilt förfarande (se RF 10 kap. 3 § andra stycket), t.ex. kan krävas beslut med kvalificerad majoritet (se t.ex. RF 10 kap. 7 och 8 §§).
Regeringsformens regler om ingående av internationella överenskommelser är också tillämpliga på andra former av internationella förpliktelser än överenskommelser (t.ex. ensidiga internationella åtaganden) och på uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser (10 kap. 5 § RF).
Ds 2016:38 Regeringens behörighet att ingå internationella överenskommelser
3.3. Avtalspart på motsidan
I 10 kap. 1 § RF anges som avtalskontrahent ”annan stat eller mellanfolklig organisation”. Med mellanfolklig organisation avses organisation som är rättssubjekt enligt folkrätten, vanligen sammanslutning av stater. Det förekommer emellertid att regeringen ingår överenskommelser även med andra folkrättssubjekt t.ex. ett sekretariat, som upprättats och fått rättskapacitet efter överenskommelse mellan samverkande stater för att hantera vissa gemensamma angelägenheter. I andra fall kan det röra sig om organ som skapas genom bindande beslut i Förenta nationernas säkerhetsråd enligt kapitel VII i FN-stadgan.
4. Internationella överenskommelser ingångna av förvaltningsmyndigheter
4.1. Förvaltningsmyndigheters behörighet att ingå internationella överenskommelser
Svenska förvaltningsmyndigheter har inte sällan omfattande internationella kontakter och deltar i olika former av internationellt samarbete. Ibland uppkommer behov att ingå överenskommelser med utländska parter. I avsnitt 14 finns en redogörelse för de fördragsbundna förpliktelser som EU-fördragen föreskriver när det gäller respekten för principen om lojalt samarbete i medlemsstaternas internationella samarbete.
Enligt 10 kap. 2 § RF får regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan. Myndighetens behörighet måste grundas på ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Bemyndigandet kan avse en viss fråga, men det kan också utformas generellt. Ett bemyndigande kan ges i en förordning, i myndighetens instruktion, i regleringsbrev eller vanligast genom ett särskilt regeringsbeslut. Regeringsbeslut ska normalt fattas redan innan förhandlingarna inleds och kan då omfatta både bemyndigande att förhandla och bemyndigande att ingå en överenskommelse. Exempel på sådant regeringsbeslut finns i bilaga 4. I flera fall kan det vara lämpligare att två regeringsbeslut fattas: det ena med bemyndigande att enbart förhandla, och det andra med bemyndigande att ingå en överenskommelse. I vissa fall kan regeringen välja att direkt bemyndiga en myndighet att ingå en överenskommelse vars text är huvudsakligen fastställd i t.ex. en
Internationella överenskommelser ingångna av förvaltningsmyndigheter Ds 2016:38
överenskommelse av standardkaraktär. Regeringens bemyndigande kan avse såväl statliga som kommunala förvaltningsmyndigheter. Till förvaltningsmyndighet räknas även t.ex. länsstyrelse.
10 kap. 2 § RF uppställer inga begränsningar avseende förvaltningsmyndighetens avtalskontrahent i internationella överenskommelser. Den utländska staten kan vid ingående av en överenskommelse med en svensk förvaltningsmyndighet representeras på olika sätt beroende på dess nationella organisation. Sålunda kan dess företrädare vara en myndighet eller annat offentligt organ, vilket torde vara normalfallet. Men inget hindrar att regeringen eller ett ministerium är motpart.
Förvaltningsmyndigheter ingår både offentligrättsliga och privaträttsliga, t.ex. kommersiella, överenskommelser. För att bedöma om det finns ett avtal är det även i dessa sammanhang viktigt att uppmärksamma i vad mån överenskommelsen avser att medföra förpliktelser snarare än hur överenskommelsen betecknas. Kravet på bemyndigande i RF gäller emellertid endast avtal av offentligrättslig karaktär. Med offentligrättsliga avtal avses sådana som endast kan ingås av stater samt andra folkrättssubjekt och som får folkrättsliga verkningar. Dessa avtal är folkrättsligt förpliktande för riket när de ingåtts av en statlig eller kommunal förvaltningsmyndighet med bemyndigande från regeringen. Bemyndigande krävs däremot inte när förvaltningsmyndigheter ingår avtal av uteslutande privaträttslig natur. Huruvida ett avtal ska anses vara privaträttsligt får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. avtalets omfattning eller politiska innebörd. Ett huvudsakligen privaträttsligt avtal kan innehålla exempelvis allmänna element eller ceremoniella inslag, som är tillräckliga för att ge avtalet en offentligrättslig prägel, vilket gör att det måste lyftas till regeringsnivå. Förvaltningsmyndigheters rent privaträttsliga avtal betraktas som vanliga civilrättsliga avtal som sluts på kommersiella villkor och som lika gärna skulle kunna ingås av en enskild person. Här agerar myndigheten som privaträttsligt subjekt.
Vid avtal som ingås av en förvaltningsmyndighet efter regeringsbemyndigande är det viktigt att det tydligt framgår, att myndigheten själv är avtalspart på svensk sida. Inget hindrar samtidigt att ”Sverige” som stat eller ”Konungariket Sverige” figurerar i den löpande texten men aldrig ”Sveriges regering” eller ”regeringen”.
Ds 2016:38 Internationella överenskommelser ingångna av förvaltningsmyndigheter
Vid avtal av offentligrättslig natur, som ingås av regional förvaltningsmyndighet (länsstyrelse) eller kommunal förvaltningsmyndighet, måste det säkerställas att ”Sverige” inte förekommer i avtalet på ett sätt som kan skapa förvirring om avtalets geografiska räckvidd. En annan sak är att även dessa avtal blir folkrättsligt förpliktande för Sverige som stat trots sin geografiska begränsning.
4.2. Tillsynen över internationella överenskommelser ingångna av förvaltningsmyndigheter
Svenska förvaltningsmyndigheter ingår ett stort antal internationella avtal med stöd av bemyndiganden från regeringen. Ytterst är det den svenska staten som ansvarar för att åtagandena uppfylls. Det är därför väsentligt att Regeringskansliet har överblick över vilka överenskommelser som binder Sverige.
Den löpande kontrollen av Sveriges internationella förpliktelser utövas på två sätt. Dels har statliga myndigheter enligt RF en allmän upplysningsplikt beträffande frågor med internationell anknytning, dels har förvaltningsmyndigheter sedan år 1991 en skyldighet att föra en förteckning över de internationella överenskommelser de ingått.
Enligt 10 kap. 13 § RF ska chefen för Utrikesdepartementet underrättas, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Myndigheternas upplysningsskyldighet innebär alltså att chefen för Utrikesdepartementet ska underrättas redan innan beslut fattas i frågan, så att ärendets utrikespolitiska aspekter kan vägas in. Denna skyldighet har dock inte kommunala myndigheter, eftersom dessa inte lyder under regeringen.
För att säkra en enhetlig överblick över Sveriges internationella åtaganden gäller dessutom enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m., att varje förvaltningsmyndighet som ingår offentligrättsliga internationella överenskommelser efter bemyndigande från regeringen, ska föra en förteckning över sådana gällande överenskommelser. Förteckningen ska lämnas till Utrikesdepartementet senast den 31 januari varje år. En mall för redovisning av överenskommelser finns i bilaga 5. Förteckningen bör endast innehålla
Internationella överenskommelser ingångna av förvaltningsmyndigheter Ds 2016:38
myndigheternas avtal. Regeringsavtal bör således inte tas upp. Avtalstexter bör inte heller biläggas förteckningen. Förteckningarna ska hållas tillgängliga för allmänheten av Utrikesdepartementet, Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR).
Överenskommelser som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ska redovisas i en särskild förteckning.
5. Förhandling
5.1. Förordnande av ombud m.fl. vid avtal som ingås av regeringen
Det är angeläget att det redan i samband med att förhandlingarna planeras klargörs om de kommande förhandlingarna ska mynna ut i en bindande internationell överenskommelse eller inte. Svaret på den frågan styr nämligen arbetet både under förhandlingarna, t.ex. genom att terminologin i den internationella överenskommelsen varierar, och därefter.
En internationell överenskommelse föregås som regel av förhandlingar. Redan den politiska avsikten att inleda förhandlingar i en fråga som avses resultera i en internationell överenskommelse kan behöva manifesteras i ett dokument t.ex. en PM där det framgår att klartecken erhållits från politisk nivå.
Vid en förhandling företräds de deltagande staterna av ett eller flera ombud. Ibland biträds ombuden av sakkunniga, experter och observatörer. Tillsammans bildar ombud och biträdande tjänstemän från en stat en förhandlingsdelegation. Beslutet att inleda en förhandling kan vanligen indirekt anses omfattat av ett beslut att utse ombud m.fl., eftersom uppdragets ändamål då även ska framgå.
Enligt förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet ska Regeringskansliet utse ombud och andra representanter vid förhandlingar med annan stat eller med internationella organisationer (20 §). Chefen för ett departement får på Regeringskansliets vägnar göra detta inom departementets verksamhetsområde, 3 § Regeringskansliets föreskrifter (RKF 1998:1, omtryck 2014:2) med arbetsordning för Regeringskansliet. Chefen för ett departement får överlåta sin beslutanderätt i detta hänseende till annat statsråd eller till en tjänsteman i Regeringskansliet (13 §).
Förhandling Ds 2016:38
Med den omfattning som internationella förhandlingar fått för flertalet departement, har beslut om förhandlingsresor vanligen kommit att delegeras till en chefstjänsteman eller en enhetschef eller motsvarande, varvid beslutet ofta har formen av ett beslut om tjänsteresa med uppgift om resans ändamål och tjänstemannens funktion m.m.
Det är angeläget att ambassaden i det land där förhandlingen ska äga rum eller den svenska delegationen/representationen vid den internationella organisation inom vars ram förhandlingen äger rum normalt informeras om förhandlingsdelegationens sammansättning. Att utlandsmyndigheten underrättas är givetvis viktigt av flera skäl, bland annat för att vid behov snabbt kunna vitsorda att ombudet eller delegationen i fråga befinner sig i landet i ett svenskt officiellt uppdrag.
Vid förhandlingsresor inom EU gäller särskilda rutiner för anmälan av deltagande direkt till rådssekretariatet.
5.2. Förordnande av ombud m.fl. vid avtal som efter regeringsbemyndigande ingås av en förvaltningsmyndighet
I situationer när en förvaltningsmyndighet genom ett särskilt regeringsbeslut får uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i ett visst syfte ska regeringsbeslutet normalt fattas redan innan förhandlingarna inleds, jfr avsnitt 4.1.
Förordnande av ombud och förhandlingsdelegation sker i enlighet med de bestämmelser som gäller för myndigheten i fråga. Även i dessa fall är det givetvis angeläget att berörd svensk utlandsmyndighet underrättas.
5.3. Förhandlingsfullmakt
Som regel behöver ett ombud inte ha någon särskild förhandlingsfullmakt. Delegationens sammansättning (ombud och eventuella sakkunniga och experter) brukar dock normalt anmälas till utrikesministeriet av ambassaden på förhandlingsorten eller till vederbörande internationell organisation av den ambassad, delegation eller
Ds 2016:38 Förhandling
representation som företräder Sverige i förhållande till organisationen.
Emellanåt begär en inbjudande stat eller organisation att en fullmaktshandling (eng. ”credentials”) ska visas upp. En sådan förhandlingsfullmakt undertecknas normalt av chefen för Utrikesdepartementet. När behov av förhandlingsfullmakt uppstår ska man vända sig till Utrikesdepartementets enhet för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR). Enligt praxis gäller dock ett undantag för vissa fullmakter inom Internationella arbetsorganisationen (ILO), vilka brukar undertecknas av chefen för fackdepartementet, f.n. Arbetsmarknadsdepartementet. Observera att en förhandlingsfullmakt inte ger den befullmäktigade rätt att underteckna en överenskommelse som förhandlingarna utmynnar i. För undertecknande fordras normalt särskild fullmakt grundad på ett regeringsbeslut att underteckna (se avsnitt 6.2 och 6.3).
5.4. Ombuds uppgift
Ett ombud har rätt att föra Sveriges talan vid förhandlingar, att delta i omröstningar, att parafera eventuella överenskommelser liksom att underteckna eventuella slutakter eller slutprotokoll. Paraferingen (eng. ”initialling”) innebär att den text som är resultatet av förhandlingarna fastställs genom att parterna förser densamma med sitt signum eller sina initialer. En slutakt eller ett slutprotokoll brukar innehålla en redogörelse för förloppet och resultatet av en internationell konferens. Att underteckna en slutakt innebär inte ett uttryck för samtycke till att bli bunden av den eller de överenskommelser som akten avser eller som tagits in direkt i denna (se vidare avsnitt 6). Detsamma gäller parafering av en avtalstext.
Ombudet kan vid behov överlåta dessa befogenheter på andra medlemmar av förhandlingsdelegationen. Om en delegation omfattar flera ombud, är det lämpligt att utse en delegationsledare. Inbjudan till internationella konferenser anger ibland att vissa befogenheter, t.ex. att rösta, endast tillkommer den som leder delegationen (”head of delegation”). I så fall är det viktigt att ställföreträdare (eng. ”alternate”) utses, om delegationsledaren skulle behöva vara frånvarande.
Förhandling Ds 2016:38
5.5. Instruktion för ombud
Förhandlingar med främmande makt eller inom ramen för en internationell organisation förs numera i många skilda sammanhang även om förhandlingarna inte alltid syftar till ett avtal. Det kan röra sig om en långvarig process. Den svenska förhandlingspositionen fastställs vanligen i ett positionspapper eller en instruktion efter gemensam beredning med andra berörda departement. Undantagsvis kan det förekomma att instruktioner ges i ett regeringsbeslut. Ett sådant beslut fattas vanligen på föredragning av det statsråd som föreslår ombudet. Sedvanlig gemensam beredning ska äga rum.
5.6. Val av avtalsspråk
Bilaterala avtal bör i regel upprättas på ett eller två språk. Om avtalet skrivs på bara ett språk, bör det vara på engelska eller franska. Om det ska skrivas på två språk, bör det skrivas på svenska och den utländska avtalspartens språk. I sådana fall kan avtalet kompletteras med en tredje språkversion, som bör vara engelska eller franska. Föreskrifter om avtalsspråk i nordiska avtal finns i promemorian om riktlinjer för beredningen av multilaterala nordiska avtal, se bilaga 1.
Multilaterala överenskommelser inom FN:s ram upprättas vanligen på de officiella FN-språken, dvs. engelska, franska, ryska, spanska, kinesiska och arabiska. Avtal inom EU upprättas på EU:s officiella språk.
Angående översättning av internationella överenskommelser se avsnitt 13.
När fråga uppkommer om utskrift av avtal bör kontakt tas med Utrikesdepartementets enhet för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR).
Det förekommer att s.k. autentifiering används för att anta olika språkversioner av multilaterala överenskommelser, vilka versioner sedan ska äga lika giltighet. Förfarandet innebär att en överenskommelses text först antas på ett språk, varefter överenskommelsen undertecknas. Efter undertecknandet godkänner signatärstaterna, i enlighet med överenskommelsens slutbestämmelser,
Ds 2016:38 Förhandling
andra språkversioner av samma text. För svenskt vidkommande bör en autentifiering föregås av ett regeringsbeslut, se bilaga 21.
6. Former för att ingå en internationell överenskommelse
6.1. Undertecknande med eller utan efterföljande ratifikation
I Wienkonventionen om traktaträtten finns bestämmelser om samtycke till att vara bunden av en internationell överenskommelse uttryckt genom undertecknande, utväxling av instrument som utgör en traktat, ratifikation, godtagande, godkännande eller anslutning eller på vilket som helst annat överenskommet sätt (se art. 11–17).
Sedan en överenskommelse utarbetats, uppkommer i allmänhet frågan om undertecknande. Undertecknandet har olika verkan i olika fall. Vissa avtal blir enligt sin lydelse bindande direkt när de undertecknas. Andra överenskommelser får rättsligt bindande verkan först sedan undertecknandet följts av ratifikation eller godkännande, se bilaga 7. I det senare fallet innebär dock undertecknandet att staten i princip är förpliktad att avhålla sig från handlingar som skulle omintetgöra överenskommelsens ändamål och syfte.1 En överenskommelse som förutsätter ratifikation bör undertecknas endast om det finns en avsikt hos regeringen att ratificera överenskommelsen och att vidta de åtgärder som krävs enligt svensk rätt för en ratificering, t.ex. inhämta riksdagens godkännande (jfr avsnitt 6.4 och 6.5). Kontakt ska alltid tas med Justitiedepartementets grundlagsenhet om vägledning behövs i frågor som rör bedömningen om riksdagens godkännande av en internationell överenskommelse krävs.
1 Se art. 18 i Wienkonventionen om traktaträtten
Former för att ingå en internationell överenskommelse Ds 2016:38
När det anges i en överenskommelse att den ska ratificeras, kan den undertecknas utan förbehåll för ratifikation. I vissa överenskommelser anges emellertid att en stat kan uttrycka sitt samtycke till att bli bunden direkt genom undertecknande eller genom undertecknande följt av ratifikation. Om avsikten är att staten inte omedelbart ska bli bunden av överenskommelsen, måste det därför göras ett uttryckligt förbehåll för ratifikation vid undertecknandet. I sådant fall ska detta förbehåll även tillfogas avtalstexten (t.ex. för hand: ”subject to ratification” eller ”sous réserve de ratification”) i anslutning till underskriften. Uppgift om att överenskommelsen undertecknas med förbehåll för ratifikation tas in i den fullmakt att underteckna som utfärdas av Utrikesdepartementet, se bilaga 8.
6.2. Beslut att underteckna
En överenskommelse får undertecknas först sedan regeringen fattat beslut om det, se bilagorna 6 och 7.
Regeringens beslut bör avse en redan fastställd avtalstext. Det kan undantagsvis förekomma att regeringen måste fatta beslutet om undertecknande redan innan förhandlingarna avslutats. Som en förutsättning för ett sådant förhandsbeslut bör gälla dels att den blivande överenskommelsens text i allt väsentligt fastställts, dels att det finns särskilda skäl för ett undertecknande utan att den slutliga texten förelagts regeringen.
Regeringsbeslutet att underteckna kan i sådana fall avse en blivande överenskommelse vars innehåll i huvudsak stämmer överens med en till beslutet fogad avtalstext, se bilaga 6. Uttrycket ”i huvudsak stämmer överens med” innebär att undertecknande endast får ske, om det inte görs sakliga ändringar i eller tillägg till den till beslutet fogade texten. Däremot utgör redaktionella ändringar eller sådana sakliga ändringar/tillägg som är av klart underordnad betydelse inte något hinder mot att undertecknande sker med stöd av beslutet.
Regeringens beslut att underteckna en överenskommelse fattas på föredragning av det statsråd till vars sakområde ärendet har närmast anknytning. Det är i första hand detta statsråd som också har att bedöma om överenskommelsen måste underställas riksdagen för godkännande enligt 10 kap. 3 § RF. Gemensam
Ds 2016:38 Former för att ingå en internationell överenskommelse
beredning ska ske med Utrikesdepartementet och Statsrådsberedningen, om ärendet hör under ett annat än dessa departement och med Justitiedepartementets grundlagsenhet om det uppkommer konstitutionella frågor som inte är av rutinmässigt slag.
Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde om undertecknande ska sändas till Utrikesdepartementet, Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR) samt berörd utlandsmyndighet.
6.3. Fullmakt att underteckna
Har regeringen beslutat att en överenskommelse ska undertecknas, ska Regeringskansliet verkställa beslutet. Kontakt ska då tas med Utrikesdepartementet, Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR).
Verkställigheten har för det första en internrättslig sida. Regeringen har i beslut den 9 januari 1975 bemyndigat chefen för Utrikesdepartementet att vidta eller förordna annan att vidta åtgärd som krävs för verkställande av beslut av regeringen, enligt vilket en internationell överenskommelse ska undertecknas eller en skriftväxling innefattande en sådan överenskommelse ska verkställas. I den mån utrikesministern (eller en ersättare) inte själv undertecknar överenskommelsen eller verkställer skriftväxlingen, kan alltså en annan person förordnas att göra detta.
Verkställighetens folkrättsliga sida innebär för det andra, att den som undertecknar en internationell överenskommelse i allmänhet ska kunna uppvisa en fullmakt (eng. ”full powers”) för att styrka sin behörighet, se bilaga 8. En sådan fullmakt utfärdas av chefen för Utrikesdepartementet.
Enligt folkrättens regler krävs inte fullmakt om statschefen, statsministern eller utrikesministern undertecknar en överenskommelse. Även i andra fall kan det följa av praxis att fullmakter inte behöver uppvisas. Fullmakt behövs t.ex. normalt inte vid skriftväxling.
Mellan de nordiska staterna förekommer det att man avstår från kravet på fullmakt särskilt i bilaterala sammanhang. Fullmakt krävs dessutom sällan vid nordiska multilaterala överenskommelser som
Former för att ingå en internationell överenskommelse Ds 2016:38
enligt sin lydelse ska ratificeras eller av annan anledning inte blir bindande genom ett undertecknande.
En fullmaktshandling kan utfärdas även i fall då regeringens beslut om undertecknande av en överenskommelse har som villkor att undertecknandet endast ska ske om den slutliga avtalstexten i huvudsak stämmer överens med den till beslutet fogade texten. I sådana fall är det av särskild vikt att av regeringen uppställt villkor är uppfyllt, innan överenskommelsen undertecknas. Om fullmaktsinnehavaren tvivlar om detta, bör instruktion inhämtas från det departement som har sakansvaret för ärendet.
Ifall en förvaltningsmyndighet bemyndigats att ingå en internationell överenskommelse, innefattar detta även bemyndigande för myndigheten att underteckna denna, eftersom myndigheten ingår överenskommelsen i eget namn. En annan sak är att den som undertecknar avtalet kan behöva en fullmakt från myndighetschefen.
6.4. Ratifikation och anslutning
Som framgår av det föregående kan en stat i vissa fall tillträda en överenskommelse genom att underteckna den. I andra fall krävs däremot att staten efter undertecknandet ratificerar överenskommelsen. En överenskommelse som redan är i kraft eller har stängts för undertecknande tillträder en stat genom anslutning (eng. ”accession”). Ratifikation eller anslutning utgör den rättshandling varigenom statens folkrättsliga bundenhet till överenskommelsen uppkommer. Ett beslut om ratifikation respektive om anslutning innebär att staten samtycker till att en överenskommelse blir rättsligt bindande för staten och att ratifikationsinstrument kan överlämnas, se bilaga 9 och 10. Vad som sägs i det följande om ratifikation (eng. ”ratification”) gäller även anslutning.
Bilaterala avtal har traditionellt brukat ratificeras genom att parterna utväxlar ratifikationsinstrument vid en särskild ceremoni, se bilaga 11. I samband med utväxlingen av ratifikationsinstrumenten undertecknar och utväxlar parterna i sådana fall även ett utväxlingsprotokoll. Protokollet kan sägas utgöra ett kvitto på att utväxlingen av ratifikationsinstrument ägt rum. Bilaterala avtal ratificeras dock numera vanligen genom en notifikation (i form av
Ds 2016:38 Former för att ingå en internationell överenskommelse
en verbalnot) om att konstitutionella åtgärder vidtagits (godkännandenot, ”notification of acceptance”), se bilaga 12. Jfr avsnitt 6.5.
Ratifikation av multilaterala överenskommelser sker genom att den ratificerande staten överlämnar sitt ratifikationsinstrument till överenskommelsens depositarie, se bilaga 13. Till depositarie utses vanligtvis ett lands utrikesdepartement eller en internationell organisations sekretariat. Depositionen respektive utväxlingen av ratifikationsinstrument, utgör den folkrättsliga formen för att bekräfta en stats samtycke till att bli bunden av avtalet. Först genom någon av dessa åtgärder blir staten folkrättsligt bunden av avtalet förutsatt att detta trätt i kraft.
Om överenskommelsen kräver riksdagens godkännande enligt 10 kap. 3 § RF, inhämtas detta genom proposition. Regeringsbeslut om ratifikation meddelas när regeringen genom riksdagsskrivelse underrättats om att riksdagen bifallit propositionen. Fordras inte riksdagens godkännande och behöver inte heller några andra åtgärder vidtas innan Sverige blir bundet av överenskommelsen, kan regeringen besluta om undertecknande och ratifikation samtidigt genom ett och samma beslut, se bilaga 14.
Beslut om ratifikation fattas av regeringen på föredragning av det statsråd till vars sakområde ärendet närmast hör. Sedvanlig gemensam beredning ska äga rum. Särskilt Utrikesdepartementet, Statsrådsberedningen och, om det uppkommer konstitutionella frågor som inte är av rutinmässigt slag, Justitiedepartementets grundlagsenhet bör inkluderas i beredningen. Regeringsbeslutet bör innehålla samtliga uppgifter som ska ingå i ratifikationsinstrumentet såsom eventuella förklaringar som ibland avges vid undertecknandet eller vid tillträdet till en traktat. Det är inte ovanligt att uppgifter enligt en internationell överenskommelse ska fullgöras av en centralmyndighet på det nationella planet. I sådana fall är det viktigt att det i regeringsbeslutet anges vilken denna myndighet är.
Utdrag av regeringsprotokollet i ärendet tillställs Utrikesdepartementets enhet för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR) och berörd utlandsmyndighet. Ratifikationsinstrument utfärdas av chefen för Utrikesdepartementet med stöd av regeringens bemyndigande den 9 januari 1975. UD FMR iordningställer ratifikationsinstrument och ser till att deposition
Former för att ingå en internationell överenskommelse Ds 2016:38
eller utväxling av instrument sker. Besked om önskvärd tidpunkt för deposition eller utväxling bör därför i god tid lämnas till UD FMR.
6.5. Godkännande
Det förekommer att internationella överenskommelser innehåller bestämmelser, som medger att ratifikationen ersätts med andra former för att uttrycka en stats samtycke till att vara bunden av överenskommelsen.
Enligt en del multilaterala överenskommelser kan tillträde ske genom undertecknande åtföljt av deposition av ett godkännandeinstrument (eng. ”instrument of acceptance”). I allmänhet används då från svensk sida ett instrument som till ordalydelsen är i stort sett identiskt med ett ratifikationsinstrument.
I synnerhet i bilaterala överenskommelser anges oftast att de träder i kraft genom enkla meddelanden mellan signatärstaterna, resp. till depositarien, att överenskommelsen godkänts (eng. ”notification of acceptance”) eller att de konstitutionella kraven för dess ikraftträdande är uppfyllda e.d., se bilaga 12. Notifikation till depositarien är också en vanlig form för att godkänna ändringar i konventioner när ändringsförfarandet reglerats genom särskilda bestämmelser. En notifikation kan emellertid inte enbart ske på grundval av ett regeringsbeslut om undertecknande.
När tillträde sker i någon av de här åsyftade formerna, går man till väga på samma sätt som vid beslut om ratifikation. Ett beslut att godkänna en överenskommelse (dvs. att uttrycka samtycke att bli bunden) fattas således av regeringen på föredragning av det statsråd till vars sakområde överenskommelsen närmast hör - i förekommande fall efter riksdagsbehandling. Ett beslut av regeringen ska föregå även en underrättelse om att de konstitutionella kraven för en överenskommelses ikraftträdande är uppfyllda. Oavsett var ärendet sakligt handläggs ska det beredas gemensamt med Utrikesdepartementet, Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR), som svarar för att beslutet verkställs. Regeringens bemyndigande den 9 januari 1975, omfattar också verkställande av åtgärder som krävs för tillträde på annat sätt än
Ds 2016:38 Former för att ingå en internationell överenskommelse
genom ratifikation eller för godkännande av ändringar i internationella överenskommelser.
Notifikationsförfarandet kan ha valts på begäran av en av parterna. Skälet kan vara att den partens författning uppställer särskilda konstitutionella krav för att överenskommelsen ska bli gällande. Märk väl att om det står klart att regeringen är behörig att träffa en överenskommelse utan riksdagens hörande och det i övrigt på svensk sida inte krävs ytterligare åtgärder för att dess bestämmelser ska bli gällande i Sverige, kan ett särskilt regeringsbeslut om notifikation undvikas genom att regeringen redan vid sitt första ställningstagande beslutar att överenskommelse ska ingås, jfr avsnitt 6.4 och bilaga 15.
6.6. Underrättelse om ikraftträdande – skyndsam hantering
När en förhandlad överenskommelse ska ratificeras, sker underrättelse om detta i regel via en diplomatisk not. Det är viktigt att utlandsmyndigheterna eller de geografiska enheterna på UD omgående delger berört departement när de tagit emot en not om ratificering, så att överenskommelsen i fråga kan sättas i kraft och börja tillämpas. Överenskommelsen kan träda i kraft när båda länderna har avslutat sin ratifikationsprocess. I överenskommelsens ikraftträdandebestämmelser anges i regel att det sker 30 dagar efter att det sista av de två länderna har meddelat att överenskommelsen är ratificerad. Om Sverige redan har ratificerat överenskommelsen kan processen omedelbart börja. Har Sverige ännu inte ratificerat, emotser motparten Sveriges s.k. andranot. När Sverige lämnar denna not kan motparten påminnas om att snabbt bekräfta mottagandet varpå överenskommelsen kan sättas i kraft.
7. Skriftväxling
En överenskommelse kan också ingås genom s.k. skriftväxling/ notväxling (eng. ”Exchange of Notes/Letters”). Detta betyder att företrädesvis ”ministeriella noter” (undertecknade med namn) utväxlas mellan en beskickningschef och, i regel, verksamhetslandets utrikesminister eller mellan chefen för en utlandsrepresentation och chefen för en internationell organisation, se bilaga 16. Skriftväxling kan också ske direkt mellan respektive utrikesministrar, mellan behöriga tjänstemän i respektive utrikesdepartement, mellan en utrikesminister och chefen för en internationell organisation eller mellan behöriga tjänstemän i ett utrikesdepartement respektive i ett internationellt organ. Även om en överenskommelse t.ex. förhandlats fram i direktkontakt mellan fackdepartement i två stater ska skriftväxlingen alltså verkställas på diplomatisk väg.
Det kan även förekomma att en s.k. verbalnot, som avfattas i tredje person och som inte undertecknas utan förses med stämpel och signatur (paraf), används som instrument för att ingå en överenskommelse i form av skriftväxling. 2
Avtal som ingåtts genom skriftväxling har folkrättsligt sett samma status som andra avtal. Även skriftväxling kräver att ett regeringsbeslut först fattats i förekommande fall efter riksdagsbehandling, se bilaga 17.
2 En verbalnot används i kommunikationen mellan ett utrikesdepartement och annan stats utlandsmyndighet eller ett internationellt organ, eller mellan en utlandsmyndighet och ett internationellt organ eller också mellan olika staters utlandsmyndigheter.
8. Reservationer
Ibland förekommer det att en stat vid tillträdet till en multilateral överenskommelse önskar göra en reservation eller förbehåll (eng. ”reservation”) i något hänseende. Detta innebär en ensidig förklaring som avges i syfte att utesluta eller modifiera rättsverkningarna av bestämmelserna i en överenskommelse.
En reservation ska avges skriftligen och får endast göras om den inte är förbjuden enligt överenskommelsen. En reservation får inte heller strida mot avtalets ändamål och syfte. Härom kan det ibland råda olika uppfattningar bland konventionsstaterna. Parterna i en överenskommelse kan därför göra invändningar mot sådana reservationer som strider mot överenskommelsen eller dess ändamål och syfte. Invändningar ska göras senast 12 månader efter det att den invändande parten notifierades om reservationen. En stat som tillträtt en överenskommelse efter det att parterna underrättades om en reservation kan dock göra en invändning senast 12 månader efter tillträdesdagen. 3
Reservationer kan göras antingen vid undertecknandet, vid ratificeringen, vid godkännandet av överenskommelsen eller vid anslutningen till denna. Gör Sverige en reservation vid undertecknandet av en överenskommelse som även ska ratificeras, ska reservationen avges på nytt vid ratifikationstillfället. Anmäls en reservation i samband med undertecknandet, bör den tas in i originalavtalet. Görs den senare, bör reservationen ingå i ratifikations-, anslutnings- eller godkännandeinstrumentet.
Reservationen kan återtas när som helst genom en skriftlig notifikation. Förfarandet regleras normalt i överenskommelsens slutbestämmelser. Saknar överenskommelsen bestämmelser om när
3 Se art. 23, 19 och 20 p. 5 i Wienkonventionen om traktaträtten.
Reservationer Ds 2016:38
återtagandet träder i kraft i förhållande till andra avtalsparter, sker detta när underrättelse om återtagande nått parterna i fråga.
En reservation utgör en del av överenskommelsen och ska föregås av ett regeringsbeslut. I ärendebeskrivningen bör både den rättsliga grunden för att kunna göra en reservation framgå och vad reservationen sakligt sett avser. Reservationens innebörd bör upprepas i regeringsbeslutet eller i bilaga till detta. Som regel kan reservationen tas in i det beslut, varigenom regeringen beslutar att Sverige ska underteckna, ratificera eller ansluta sig till en överenskommelse, se bilaga 18.
Det som sagts gäller även de förklaringar (eng. ”declarations”) som Sverige eller andra stater ibland avger vid undertecknande eller ratifikation av en överenskommelse eller vid sin anslutning till denna och som inte har karaktären av reservationer i egentlig mening. Förklaringar avges vanligen i syfte att klargöra tillämpningen av en överenskommelse, se bilaga 19 och 13.
9. Ikraftträdande
Tidpunkten då en överenskommelse träder i kraft framgår oftast av dess slutbestämmelser. Här måste man bl.a. uppmärksamma vilka tidsramar man kan behöva för att genomföra överenskommelsen. Innan slutbestämmelserna diskuteras med motparten/parterna rekommenderas att kontakt tas med Utrikesdepartementet, Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR). I multilaterala överenskommelser anges ofta att ikraftträdandet sker när ett visst antal ratifikationsinstrument deponerats, se bilaga 14. Då överenskommelsen träder i kraft blir den bindande för de stater som genom sin ratifikation eller motsvarande förklarat sig bundna av den. Bilaterala avtal stadgar oftast att de träder i kraft den dag då de båda parterna underrättat varandra om att överenskommelsen godkänts eller att de konstitutionella kraven för dess ikraftträdande är uppfyllda eller, i vissa fall, den dag då ratifikationsinstrumenten utväxlats.
Ibland sätts en tidsfrist ut för ikraftträdandet. Bestämmelser om tidsfrist utformas i huvudsak på två sätt.
En överenskommelse kan träda i kraft ett visst antal dagar eller månader efter utväxlingen av noter eller ratifikationsinstrument. Alternativt kan anges att överenskommelsen träder i kraft den första dagen i en viss månad efter det att utväxling eller deposition ägt rum, jfr bilaga 15 och 9. Det senare alternativet är att föredra i fall då det skulle kunna råda tvekan om exakt datum för andra parters deposition, t.ex. då notifikationer kommer in från vissa internationella organisationer. Det är viktigt att man tänker på behovet av att hinna med nationella åtgärder för införlivande när tidsfristen för ett ikraftträdande beslutas.
När en överenskommelse ingås genom skriftväxling som sker på samma dag, träder överenskommelsen normalt i kraft den dagen. I andra fall kan ikraftträdandet ske den dag då svarsnoten är daterad,
Ikraftträdande Ds 2016:38
eller den dag då denna not mottagits av den andra parten. Nackdelen med att koppla ikraftträdandet av överenskommelsen till den dag då svarsnoten är daterad är att överenskommelsen redan kan ha trätt i kraft den dag motparten mottar svarsnoten. Det är därför bättre att sätta dagen för ikraftträdande tidigast till den dag då motparten mottar svarsnoten, jfr bilaga 16, eller t.ex. första dagen i första/andra månaden efter mottagandet.
I traktater som utarbetats inom en internationell organisation finns ibland s.k. opting out-klausuler. Denna typ av bestämmelse föreskriver att en medlemsstat blir bunden av vissa bestämmelser som antagits inom organisationen, om inte staten inom viss tid anmäler att den har någon invändning. Syftet med opting outklausuler är normalt att underlätta och påskynda att en traktat träder i kraft. Sådana klausuler kan vara problematiska för svensk del genom att aktualisera gränsfall om tillämpningen av 10 kap. RF. Se i övrigt nedan under avsnitt 10.
10. Uppsägning, ändring och rättelse av fel
Internationella överenskommelser ingås oftast på obestämd tid. En part som vill frånträda överenskommelsen måste då säga upp den för att den ska upphöra att gälla i förhållande till den parten.
Överenskommelser ingås ibland för att reglera rättsverkningarna av en viss händelse. Andra gäller för en viss tidsperiod. Avtal av detta slag kan upphöra att gälla automatiskt när tidsperioden gått ut eller när händelsen ägt rum.
De flesta överenskommelser innehåller särskilda bestämmelser om uppsägning. För avtal som inte innehåller sådana bestämmelser är huvudregeln att uppsägning endast är tillåten om det står klart att parterna avsett att avtalet ska kunna sägas upp eller om överenskommelsens natur gör rätten till uppsägning underförstådd.4 Det senare anses t.ex. vara fallet beträffande vissa handelsavtal. En part ska dock ge minst tolv månaders varsel om sin avsikt att säga upp eller frånträda ett avtal.
Regeringsformens bestämmelser om ingående av internationella överenskommelser äger enligt 10 kap. 5 § RF tillämpning också på uppsägning av överenskommelser. En uppsägning förutsätter alltså regeringsbeslut samt i vissa fall riksdagens godkännande, (om den förutsätter ett riksdagsbeslut om lagändring, angår fråga i vilken riksdagen ska besluta eller annars bedöms vara av större vikt), se bilaga 20. En uppsägning behöver inte nödvändigtvis behandlas i riksdagen eller i Utrikesnämnden bara därför att ingåendet godkändes av riksdagen. Uppsägningen ska bedömas självständigt.
4 Se art. 56 i Wienkonventionen om traktaträtten.
Uppsägning, ändring och rättelse av fel Ds 2016:38
På motsvarande sätt ska reglerna i 10 kap. RF också tillämpas på avtal om ändring av en överenskommelse, se bilaga 21. Frågan om riksdagens godkännande ska inhämtas innan regeringsbeslutet fattas ska då uteslutande bedömas med hänsyn till innehållet i ändringen.
Uppsägning eller ändring av en internationell överenskommelse som efter bemyndigande av regeringen ingåtts av en förvaltningsmyndighet kräver regeringsbeslut, jfr avsnitt 4.
Huvudregeln är att en traktat ändras genom en överenskommelse mellan parterna.5 Opting out-klausuler används dock ofta som ett smidigt sätt att genomföra ändringar i omfattande multilaterala överenskommelser. De innebär att nya bestämmelser eller ändringar i en överenskommelse som antas, blir bindande även för sådana stater som förhållit sig helt passiva under ändringsförfarandet med mindre invändning görs inom viss tid. Dessa klausuler bör inte tillämpas generellt, även om de inte anses strida mot 1969 års Wienkonvention om traktaträtten. Lämpligheten av att ta in en opting out-klausul i ett avtal får avgöras från fall till fall. Från svensk sida anses opting out-klausuler vara mest lämpade för vissa ändringsprotokoll eller avtal som innehåller tekniska föreskrifter. När denna typ av klausul används är det viktigt att tidsfristerna för anmälan av invändningar mot ändringsförslagen är så generösa att t.ex. lagstiftningsåtgärder hinns med.
Beträffande en internationell överenskommelse som införlivats med svensk rätt genom inkorporering, kan riksdagen föreskriva att framtida ändringar i överenskommelsen automatiskt ska gälla i Sverige. Ett sådant beslut om förtida inkorporering förutsätter särskild majoritet i riksdagen och får endast avse ändringar som är av begränsad omfattning, (10 kap. 9 § RF).
Rättelser av fel i texten till en överenskommelse kan antingen införas direkt i texten och paraferas av representanter för de stater som undertecknat överenskommelsen.6 Alternativt kan ett särskilt instrument utfärdas som innehåller rättelserna. Man kan även enas om att utfärda avtalstexten i rättad form enligt samma procedur som användes för att utfärda den ursprungliga texten. När det finns en depositarie för överenskommelsen skickar denne normalt ut ett
5 Se art. 39 i Wienkonventionen om traktaträtten. 6 Se art 79 i Wienkonventionen om traktaträtten.
Ds 2016:38 Uppsägning, ändring och rättelse av fel
förslag till rättelse till de stater som undertecknat överenskommelsen med angivande av en tidsfrist för invändningar. Om det inte framförts någon invändning vid tidsfristens utgång utfärdar depositarien ett rättelseprotokoll som sänds till alla avtalsparter. Om invändning framförts vidarebefordrar depositarien invändningen till avtalsparterna. Den rättade texten ersätter den felaktiga ab initio, dvs. från begynnelsen.
11. Sekretess
Det är viktigt att i ett tidigt skede bilda sig en uppfattning om i vilken utsträckning bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) aktualiseras inför och under en förhandling av en internationell överenskommelse. En bedömning om offentlighet och sekretess behöver också göras när en internationell överenskommelse ska undertecknas eller ratificeras. Regeringsbeslut att underteckna eller ratificera internationella överenskommelser och beslut av utrikesministern om att ge uppdrag att underteckna en överenskommelse eller att deponera eller utväxla ratifikationsinstrument, kan normalt offentliggöras omedelbart efter beslutet. Detta gäller särskilt vid multilaterala överenskommelser. Sådana regeringsbeslut tas in i underprotokoll A.
I vissa fall kan det emellertid finnas skäl att inte offentliggöra beslutet eller överenskommelsens innehåll. Om parterna önskar kan en formulering som anger att avtalet inte ska publiceras tas med i avtalet. På svensk sida är emellertid en sådan skrivning inte nödvändig. Ett ärende om en sekretessbelagd överenskommelse tas upp som ett regeringsärende, underprotokoll B.
Vid bilaterala överenskommelser kan parterna ibland enas om att inte offentliggöra överenskommelsens text förrän vid undertecknandet både som en hövlighet mot den andra staten och därför att det inte är uteslutet att frågor om ändringar i den framförhandlade texten kan uppkomma vid en mycket sen tidpunkt. I andra fall kan det vara nödvändigt att skjuta upp offentliggörandet av ett beslut om att ratificera till dess det svenska ratifikationsinstrumentet har deponerats. När beslutet inte offentliggörs omedelbart ska ett särskilt påpekande om att protokollet i ärendet får offentliggöras först vid en senare tidpunkt ingå i beslutet, se bilaga 6. Ärendet tas upp som ett regeringsärende, underprotokoll B.
Sekretess Ds 2016:38
Rutinerna i det ovanstående gäller publicering av beslut och avtal. När någon begär att få ta del av beslut och avtal ska Regeringskansliet alltid pröva i vilken utsträckning uppgifterna i efterfrågade handlingar vid det tillfället omfattas av sekretess enligt bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
12. Registrering och förvaring
De internationella överenskommelser som Sverige ingått registreras i en databas, som Utrikesdepartementets enhet för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR) ansvarar för. Avtalen i original ska förvaras i Utrikesdepartementets traktatsamling. Om ett annat departement upprättar eller tar emot det för Sverige avsedda originalexemplaret av en bilateral överenskommelse resp. tar emot en av depositarien bestyrkt kopia av en multilateral överenskommelse, ska handlingen snarast möjligt översändas till UD FMR. Detsamma gäller överenskommelser om ändringar i internationella konventioner liksom internationella organs beslut om sådana ändringar, när ändringarna inte antas i form av särskild överenskommelse. I sistnämnda fall förekommer att ett officiellt bestyrkt exemplar av ändringsbeslutet eller en motsvarande handling översänds till Sverige inte sällan via Sveriges representationer utomlands. En sådan handling ska sändas till Utrikesdepartementet för förvaring i traktatsamlingen.
Även de originalfullmakter som överlämnas av företrädare för andra stater, då bilaterala överenskommelser undertecknas, samt andra staters ratifikationsinstrument som överlämnas till Sverige i egenskap av depositarie, ska förvaras i Utrikesdepartementets traktatsamling.
13. Publicering och översättning
År 1912 började internationella överenskommelser som Sverige tillträtt att publiceras i Sveriges överenskommelser med främmande makter (SÖ) i stället för i Svensk författningssamling (SFS). Riktlinjerna för vilka överenskommelser som skulle publiceras var inte författningsreglerade, utan utvecklades genom praxis. År 1990 ändrades namnet på publikationen till Sveriges internationella överenskommelser. Förkortningen SÖ gäller dock även i fortsättningen.
Genom förordning (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m., regleras vilka överenskommelser som ska publiceras.
Huvudregeln är att alla för Sverige bindande överenskommelser som har ingåtts av regeringen ska publiceras i SÖ. Detsamma gäller ändringar, reservationer och förklaringar som rör publicerade överenskommelser samt uppgift om att en sådan överenskommelse upphört att gälla. Överenskommelser av mindre vikt, t.ex. avtal om FN-seminarier i Sverige eller avtal om begränsade biståndsinsatser, behöver dock inte publiceras. Vissa avtal av mindre vikt eller med begränsad varaktighet publiceras i notisform. Överenskommelser som publicerats fr.o.m. år 1999 kan nås via www.regeringen.se.
För att registreringen och publiceringen av internationella överenskommelser ska bli så fullständig som möjligt, ska fackdepartementen tillställa Utrikesdepartementet både texten till de överenskommelser som beretts inom respektive departement samt de uppgifter som är nödvändiga för publiceringen av överenskommelsen, se 11 § och 12 § förordningen (1990:1070) om publicering av Sveriges internationella överenskommelser, m.m.
Publicering och översättning Ds 2016:38
Överenskommelser som är sekretessbelagda enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt ändringar i sådana överenskommelser får inte publiceras.
Internationella överenskommelser publiceras inte sällan även i andra publikationer än SÖ. Vid inkorporering tas överenskommelsen ofta in som en bilaga till den författning varigenom inkorporering sker. På så sätt blir avtalstexten kungjord i en författningssamling samtidigt som författningen i övrigt. Regeringen får även bestämma att överenskommelsen ska kungöras på annat sätt än i en författningssamling. I sådana fall ska det i den författningssamling där själva inkorporeringsförfattningen tas in ges tillkänna var den inkorporerade författningen publiceras, vilket som regel är i SÖ. Det är nämligen viktigt att man via SFS – eller i förekommande fall annan författningssamling – ska kunna få fullständig information såväl om vilka traktatbestämmelser som ska gälla som svensk rätt som om innehållet i dessa bestämmelser. Överenskommelser som underställts riksdagen finns i allmänhet även tillgängliga i vederbörande proposition. Dessutom publiceras avtal även i vissa förvaltningsmyndigheters handböcker.
EU-avtal publiceras i Europeiska unionens officiella tidning (EUT), vissa även i SÖ. EUT kan nås via länken Europeiska unionen (EU) eller via eur-lex.europa.eu.
Det departement som har det sakliga ansvaret för en internationell överenskommelse bör i god tid se till att texten översätts till svenska, om överenskommelsen ska undertecknas i en svensk språkversion eller underställas riksdagen. Samråd bör så tidigt som möjligt ske med Utrikesdepartementets enhet för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR). Utrikesdepartementets språkenhet (UD KOM SPRÅK) har särskild kompetens för traktatöversättningar och kan i vissa fall bistå med översättningar till svenska. Granskningskansliet vid Statsrådsberedningen (SB GRANSK) ska kontaktas om det gäller terminologifrågor. Inför publicering ansvarar UD FMR för att sådana överenskommelser översätts till svenska som då ännu inte finns i svensk version. Det departement som har det sakliga ansvaret för överenskommelsen svarar alltid för granskning av översättningen.
14. Internationella överenskommelser inom EUsamarbetet
14.1. EU:s befogenhet att ingå internationella avtal
EU är efter Lissabonfördragets ikraftträdande i december 2009 en juridisk person.
7
Därmed har EU rättslig kapacitet att ingå
internationella avtal inom alla politikområden som anges i EUfördragen. Den tidigare uppdelningen av unionens politikområden i tre pelare har upphört. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) har dock fortfarande en speciell ställning i EU-fördragen.
EU-rättsligt innebär ett internationellt avtal ett åtagande som görs av folkrättssubjekt och som har bindande verkan, oavsett den formella beteckningen.
8
De internationella avtal som unionen ingår
är bindande för unionens institutioner och medlemsstaterna.
9
14.2. EU:s uttryckliga befogenhet att ingå internationella avtal
I artikel 216 i EUF-fördraget anges EU:s befogenhet att ingå internationella avtal. Utgångspunkten är att unionen får ingå avtal
7 Artikel 47 i EU-fördraget. 8 EU-domstolens yttrande 1/75, sida 518 i svensk specialutgåva volym II ECLI:EU:C:1975:145 och EU-domstolens dom i mål C-327/91 punkt 14 ECLI:EU:C:1994:305. 9 Artikel 216.2 i EUF-fördraget.
Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet Ds 2016:38
med ett eller flera tredjeländer eller internationella organisationer om fördragen föreskriver detta.
Samma artikel anger också att unionen även får ingå sådana avtal – när det är nödvändigt att ingå ett avtal för att inom ramen för
unionens politik förverkliga något av de mål som avses i fördragen (detta kan vara fallet även när det saknas interna EUregler på området), – när det anges i någon av unionens rättsligt bindande akter, eller – när ingående av ett avtal kan komma att påverka gemensamma
regler eller räckvidden för dessa.
14.3. Fördelning av befogenheter mellan EU och dess medlemsstater
Samarbetet inom EU vilar på principen om tilldelade befogenheter, dvs. unionen har endast de befogenheter som medlemsstaterna tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. De befogenheter som inte har tilldelats unionen i fördragen tillhör medlemsstaterna. EUF-fördraget innehåller i de inledande artiklarna en befogenhetskatalog som till viss del upprepas i vissa materiella bestämmelser i fördraget. Den uppräkningen är tillämplig på unionens interna och externa befogenheter.
Unionens befogenheter kan i princip delas in i tre kategorier. Dessa utgörs av befogenheter som tilldelats unionen ensam (exklusiv befogenhet), befogenheter som delas mellan EU och medlemsstaterna (delad befogenhet) eller befogenhet som i huvudsak omfattas av medlemsstaternas befogenhet (stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder).
Ds 2016:38 Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet
14.3.1. EU:s exklusiva befogenhet
När EU har exklusiv extern befogenhet är det EU som ensamt får förhandla och ingå internationella avtal.
10
Medlemsstaterna är
förhindrade att ingå internationella avtal inom det specifika politikområdet.
11
Detta gäller oavsett om EU har utnyttjat sin
befogenhet att själv ingå avtal eller inte.
I artikel 3.1 i EUF-fördraget preciseras de politikområden där EU har exklusiv befogenhet att ingå internationella avtal. Där uppräknas a) tullunionen, b) konkurrensregler nödvändiga för den inre marknadens funktion, c) den monetära politiken, för de medlemsstater som har euron som valuta, d) bevarande av havets biologiska resurser inom ramen för fiskeripolitiken och e) handelspolitiken.
Därutöver framgår det av artikel 3.2 i EUF-fördraget att EU har exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal – när ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionslagstiftningsakt, – när ingåendet av ett internationellt avtal är nödvändigt för att
unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt, eller – när ett internationellt avtal kan påverka gemensamma regler
eller ändra räckvidden för dessa.
EU-domstolen har angett att bedömningen av om EU:s befogenhet är exklusiv enligt den tredje strecksatsen ovan ”…[måste] grundas på en konkret bedömning av förhållandet mellan det planerade internationella avtalet och gällande unionsrätt, av vilken det framgår att ett sådant avtal kan påverka unionens gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa.”
12
10 Även om EU har exklusiv befogenhet förekommer det att EU av formella skäl är förhindrad att medverka. Till exempel kan en organisations interna regler begränsa andra internationella organisationer möjligheten till anslutning. 11 Artikel 2.1 i EUF-fördraget samt EU-domstolens dom i mål 22/70, punkt 17 ECLI:EU:C:1971:32. (ERTA-domen). Jämför fotnot 7 ovan. 12 EU-domstolens dom i mål C-114/12 punkt 74, ECLI:EU:C:2014:2151. Se även EUdomstolens yttrande 1/03 (Luganokonventionen), punkt 133. ECLI:EU:C:2006:81.
Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet Ds 2016:38
14.3.2. Delad befogenhet
På områden med delad extern befogenhet har både unionen och medlemsstaterna befogenhet att ingå internationella avtal.
Unionen har delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som avses i artiklarna 3 i EUF-fördraget (exklusiv befogenhet) och 6 i EUF-fördraget (stödjande, samordnande och kompletterande befogenhet). Den delade befogenheten framgår till viss del av artikel 4 i EUF-fördraget där ett antal huvudområden räknas upp:
13
a) a) Inre marknaden.
b) b) Socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i EUF-fördraget.
c) c) Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning.
d) d) Jordbruk och fiskeri, med undantag av bevarandet av havets
biologiska resurser.
e) e) Miljö.
f) f) Konsumentskydd.
g) g) Transport.
h) h) Transeuropeiska nät.
i) i) Energi.
j) j) Området med frihet, säkerhet och rättvisa.
k) k) Gemensamma angelägenheter i fråga om säkerhet när det
gäller de aspekter på folkhälsa som anges i EUF-fördraget.
Om ett internationellt avtal helt eller delvis faller inom de områden där befogenheten är delad mellan unionen och medlemstaterna ingås ett internationellt avtal normalt av både unionen och medlemsstaterna, ett s.k. blandat avtal.
13 Både den ekonomiska politiken och sysselsättningspolitiken faller formellt sett utanför både den exklusiva och den blandande befogenheten, se artikel 5 i EUF-fördraget. Medlemsstaterna ska samordna sin politik inom dessa områden.
Ds 2016:38 Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet
Politikområdena forskning och teknisk utveckling, där rymdfrågor ingår, samt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd har lagts in i separata bestämmelser i EUF-fördraget för att understryka dessa områdens särprägel i förhållande till andra områden som faller under delad befogenhet.
14
Medlemsstaterna behåller sina
befogenheter på dessa områden även om unionen utövar sina.
14.3.3. EU:s befogenhet att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder
Av artikel 6 i EUF-fördraget framgår att unionen ska ha befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. Områdena för dessa åtgärder ska på europeisk nivå vara:
a) skydd för och förbättring av människors hälsa, b) industri, c) kultur, d) turism, e) utbildning, yrkesutbildning, ungdomsfrågor och idrott, f) civilskydd, g) administrativt samarbete.
Åtgärder på EU-nivå som faller under denna befogenhetskategori får inte omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar.
15
Ett internationellt avtal som EU ingår
inom dessa områden kan därmed inte innehålla regler som harmoniserar medlemsstaternas lagar. Unionens befogenheter kan inte heller ersätta medlemsstaternas befogenhet inom dessa områden.
14.4. Lojalitetsprincipen
EU:s och medlemsstaternas externa agerande faller, precis som det interna, under den generella samarbetsförpliktelsen enligt artiklarna 4.3, 13.2 och 24.3 i EU-fördraget.
16
Medlemsstater och EU:s
institutioner är underkastade en ömsesidig skyldighet att
14 Artiklarna 4.3 och 4.4 i EUF-fördraget. 15 Artikel 2.5 i EUF-fördraget. 16 Denna skyldighet gäller även allmänt då EU representeras i internationella sammanhang.
Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet Ds 2016:38
samarbeta.
17
Samarbetsskyldigheten är tillämplig på alla nivåer vid
förhandling och ingående av internationella avtal
18
liksom vid
införlivande och tillämpning av dessa.
14.5. Förfarande för att förhandla och ingå ett internationellt avtal och att handlägga ärendet i Regeringskansliet
Förfarandet för att förhandla och ingå internationella avtal för unionens räkning framgår i artikel 218 i EUF-fördraget.
19
EU kan
ingå ett internationellt avtal eller ansluta sig till ett redan existerande sådant. I båda fallen tillämpas förfarandet i artikel 218 i EUF-fördraget.
EU-fördragen reglerar inte hur EU:s medlemsstater förhandlar och ingår internationella avtal. När det är fråga om s.k. blandade avtal måste alltså varje medlemsstat tillämpa sina egna konstitutionella förfaranden för förhandling, undertecknande och ingående av internationella avtal. För svenskt vidkommande är det alltså nödvändigt att följa både EU:s förfaranderegler samt de svenska konstitutionella bestämmelserna vid förhandling och ingående av blandade avtal.
För att EU:s beslut att ingå ett internationellt avtal ska vara giltigt måste bestämmelserna i artikel 218 i EUF-fördraget respekteras. Fördragen anger att det är rådet som antar beslut som hänför sig till de delar av ett internationellt avtal där EU har befogenhet att
17 EU-domstolens dom i mål C-246/07, punkt 69 ECLI:EU:C:2010:203 samt EUdomstolens dom i mål C‑45/07, punkt 25 samt 31 ECLI:EU:C:2009:81. 18 Domstolen har slagit fast att när beslutsprocessen utmynnar i ett rådsbeslut om behörighet för kommissionen att förhandla om ett multilateralt avtal, fordrar detta ”om inte en skyldighet för medlemsstaterna att avstå från att handla, åtminstone en skyldighet för medlemsstaterna att nära samarbeta med gemenskapsinstitutionerna för att underlätta fullgörandet av gemenskapens uppgifter och säkerställa enhetlighet och konsekvens i gemenskapens internationella agerande och internationella representation” (se EU-domstolens dom i mål C‑433/03, punkt 66 ECLI:EU:C:2005:462). 19 Avtal inom den monetära politiken (och växelkurssystem) regleras i speciell ordning, artikel 219 i EUF-fördraget. Därutöver finns i artikel 207 vissa särskilda förfaranderegler när det gäller ingåendet av internationella avtal inom ramen för den gemensamma handelspolitiken.
Ds 2016:38 Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet
agera. Även Europaparlamentet har emellertid en viktig roll beroende på vilket politikområde som avtalet berör.
Rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar eller att ingå eller ändra internationella avtal fattas enligt huvudregeln med kvalificerad majoritet.
20
Däremot ska rådet besluta med enhällighet
i fråga om de avtal där enhällighet enligt fördraget tillämpas internt. Enhällighet krävs också för associeringsavtal
21
och för
samarbetsavtal med kandidatländer inom vissa områden. När det gäller internationella avtal inom ramen för den gemensamma handelspolitiken krävs i vissa fall att rådet beslutar med enhällighet.
22
Det är förhållandevis vanligt att både EU och medlemsstaterna vid sidan av varandra är parter till internationella avtal, s.k. blandade avtal. Detta kan t.ex. vara fallet när EU överhuvudtaget inte har befogenhet att ingå en del av ett internationellt avtal eller när befogenheten att ingå ett avtal är delad mellan EU och medlemsstaterna.
14.6. Bemyndigande och förhandlingsdirektiv
Bemyndigande Förhandlingar om ett internationellt avtal inleds enligt artikel 218 i EUF-fördraget med att kommissionen lägger fram en rekommendation
23
om att få bemyndigande att inleda
förhandlingarna. Om det tilltänkta internationella avtalet
20 Artikel 218.8 i EUF-fördraget. 21 Artikel 218.8 i EUF-fördraget, syftet med dessa avtal framgår i artikel 217 i EUFfördraget. 22 Enligt artikel 207.4 i EUF-fördraget gäller enhällighet för förhandling och ingående av avtal inom handel med tjänster och handelsrelaterade aspekter av immateriella rättigheter samt utländska direktinvesteringar om avtalet omfattar bestämmelser för vilka enhällighet krävs för att interna regler ska kunna antas. Enhällighet gäller även för områden som rör handel med kulturella och audiovisuella tjänster om avtalet riskerar att negativt påverka unionens kulturella och språkliga mångfald. Detsamma gäller för områden som rör handel med sociala tjänster och tjänster som avser utbildning och hälso- och sjukvård om avtalen riskerar att allvarligt störa den nationella organisationen av sådana tjänster och negativt påverka medlemsstaternas ansvar för att tillhandahålla dessa. 23 Kommissionens dokument betecknas ofta ”Kommissionens rekommendation till rådsbeslut…”.
Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet Ds 2016:38
uteslutande eller huvudsakligen gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, är det i stället den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik som lägger fram en sådan rekommendation.
Rådet beslutar sedan att bemyndiga kommissionen att inleda förhandlingarna.
24
I beslutet brukar inte alltid den materiella
rättsliga grunden
25
anges för det eller de politikområden som
avtalet är tänkt att omfatta, t.ex. miljöpolitik. Däremot anges alltid den eller de artiklar i fördraget som reglerar förfarandet, artikel 218.3, ibland i kombination med artikel 218.4 i EUF-fördraget.
När en tillämplig materiell rättslig grund för ett internationellt avtal hänför sig till ett politikområde som vissa av EU:s medlemsstater har undantag för
26
förekommer det att två beslut
antas i stället för ett.
27
Rådets beslut brukar i de allra flesta fall uttryckas som ett bemyndigande för kommissionen ”att förhandla för EU:s räkning”. Det kan även förekomma att det preciseras att kommissionen även är bemyndigad att förhandla för medlemsstaternas räkning då det tilltänkta internationella avtalet är av blandad natur. I beslutet kan det även föreskrivas en kommitté med vilken samråd ska ske under förhandlingens gång.
Förhandlingsdirektiv
24 Artikel 218.3 i EUF-fördraget. Ett utkast till förhandlingsdirektiv kan ingå redan i kommissionens rekommendation till rådet om att få bemyndigande att förhandla. 25 EU-domstolen har i den s.k. CITES-domen framhållit vikten av att rättslig grund anges. Se EU-domstolens dom i mål C-370/07 punkterna 47-55 ECLI:EU:C:2009:590. 26 T.ex. Storbritannien, Irland och Danmark som har vissa undantag från EUF-fördragets avdelning V, se protokoll 21 och 22 till EU-fördragen. 27 I de två olika besluten preciseras vilken rättslig grund de hänför sig till. T.ex. så kan beslutet att ge kommissionen bemyndigande att förhandla ett partnerskapsavtal vars rättsliga grunder är handels- och miljöpolitik samt en bestämmelse som faller under avdelning V i EUF-fördraget (från vilken vissa medlemsstater har undantag) innebära att ett rådsbeslut som inkluderar den rättsliga grunden för handels- och miljöpolitik antas av alla medlemsstater. Det andra beslutet som hänför sig till bestämmelsen som faller under avdelning V i EUF-fördraget antas endast av de medlemsstater som omfattas av den delen av EUF-fördraget.
Ds 2016:38 Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet
Ett förhandlingsdirektiv antas oftast, men inte nödvändigtvis, samtidigt som beslutet om bemyndigande.
28
Det är riktat till
förhandlaren och där anges målen för förhandlingarna och de gränser inom vilka unionens befogenheter ska utövas.
När rådet har beslutat om bemyndigande kan förhandlingsdirektivet, (utan att ha varit föremål för en särskild rekommendation från kommissionen), vid vilken tidpunkt som helst anpassas, kompletteras eller ändras under förhandlingarna av rådet på eget initiativ.
14.7. Förhandlingen
Unionens förhandlare eller chefen för unionens förhandlingsdelegation utses genom ett beslut av rådet.29 Det innebär i de allra flesta fall att kommissionen förhandlar åtminstone de delar som berör EU:s befogenhet. Det finns exempel på att kommissionen även bemyndigas att förhandla de delar av avtalet som rör medlemsstaternas befogenhet.30 Unionens förhandlare eller chefen för unionens förhandlingsdelegation kan även vara den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik i samarbete med Europeiska utrikestjänsten (vanligtvis refererad till som EEAS).31
Europaparlamentet och rådet ska hållas informerade under förhandlingens gång. Unionens förhandlare, kommissionen, samråder med den kommitté eller den rådsarbetsgrupp som utpekats i rådets beslut om bemyndigande för kommissionen att inleda förhandlingar. Lojalitetsprincipen i artiklarna 4.3, 13.2 och artikel 24.3 i EU-fördraget innebär också att såväl medlemsstater som institutioner ska samarbeta med varandra under förhandlingens gång.
28 Artikel 218.4 i EUF-fördraget. 29 Artikel 218.3 i EUF-fördraget. 30 Se avsnitt 14.6 om bemyndigande och förhandlingsdirektiv. 31 Hur kommissionen och EEAS ska samarbeta framgår i rådets beslut 2010/427, främst artikel 3.
Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet Ds 2016:38
14.8. Parafering
När parterna kommit överens om innehållet i det internationella avtalet och texten är färdigställd brukar den paraferas.32 Det innebär att den text som är resultatet av förhandlingarna fastställs genom att parterna förser densamma med sitt signum. Paraferingens syfte är att intyga att texten är slutgiltig. Däremot är parterna ännu inte bundna av avtalets bestämmelser. Före parafering av avtal är det brukligt att kommissionen stämmer av texten med Europaparlamentet33 och rådet.
14.9. Undertecknande
Det är rådet som fattar beslut om att EU ska underteckna ett internationellt avtal. Förhandlaren bemyndigas genom ett beslut av rådet att underteckna det internationella avtalet för unionens räkning. Folkrättsligt innebär ett undertecknande att parterna i princip är förpliktade att avhålla sig från handlingar som skulle omintetgöra avtalets ändamål och syfte.
Provisorisk tillämpning
EU kan på de områden som omfattas av dess externa befogenhet tillämpa ett internationellt avtal provisoriskt. En sådan tillämpning har till syfte att hela eller delar av avtalet ska kunna tillämpas innan det formellt trätt i kraft.34
14.10. Ingående av avtal – hur EU blir bundet av ett avtal
Förfarandet i artikel 218.6 i EUF-fördraget måste följas för att EU:s beslut att ingå ett internationellt avtal ska vara giltigt.
32 Detta är internationell praxis och framgår inte uttryckligen i EU-fördragen. Termen ”initialling” används på engelska. 33 Se ramavtalet mellan kommissionen och Europaparlamentet, fotnot 41. 34 Då delar av ett avtal som hänför sig till handelsrättsliga frågor tillämpas provisoriskt omgärdas de ofta men inte alltid av villkorsklausuler. Dessa benämns ibland även politiska klausuler eller ”MR-klausuler” där MR står för mänskliga rättigheter.
Ds 2016:38 Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet
Det är rådet som fattar beslut om att ingå ett internationellt avtal för EU:s räkning. I rådets beslut att ingå avtalet anges dels artikel 218.6 som rättslig grund, dels den materiella rättsliga grunden, t.ex. miljöpolitik.
Då en tillämplig materiell rättslig grund för ett internationellt avtal hänför sig till ett politikområde som vissa av EU:s medlemsstater har undantag för
35
förekommer det att två beslut antas i stället för
ett.
36
Rådet kan fatta beslut om att EU kan ingå avtalet antingen efter att Europaparlamentet gett sitt godkännande eller hörts beroende på vilken sorts avtal det gäller.
37
I fråga om avtal som uteslutande
gäller GUSP deltar Europaparlamentet inte alls i förfarandet.
38
För
ett internationellt avtal som EU ingår är det därmed detta ”ingående” som innebär att EU blir folkrättsligt bundet av avtalet. EU-fördragen nämner inte den folkrättsliga termen ”ratifikation”,
39
utan den allmänna termen ”ingående” (”conclusion”) används för att ange den handling med vilken unionen blir bunden av avtalet.
40
Hur bundenhet uppstår avgörs i varje enskilt avtal.
När det gäller internationella överenskommelser som EU ingår tillsammans med medlemsstaterna krävs också att medlemsstaterna nationellt ratificerar den internationella överenskommelsen. I sådana fall fattar rådet ofta beslut om
35 T.ex. Storbritannien, Irland och Danmark som har vissa undantag från EUF-fördragets avdelning V, se protokoll 21 och 22 till EU-fördragen. 36 I de två olika besluten preciseras vilken rättslig grund de hänför sig till, samma resonemang kan tillämpas som i fotnot 27 i avsnittet om bemyndigande och förhandlingsdirektiv trots att det i detta avsnitt gäller beslutet att ingå ett avtal. 37 Se artikel 218.6 a) och b) i EUF-fördraget. 38 Se artikel 218.6 andra stycket i EUF-fördraget. Se även artikel 218.10 i EUF-fördraget och avsnitt 14:7. 39 Enligt folkrätten finns det ett flertal sätt för förhandlingsparterna att uttrycka sitt samtycke att bindas av ett avtal. Vanligtvis anger avtalet hur detta samtycke ska uttryckas. Det kan vara att underteckna, utbyta handlingen, ratifikation, accept, godkännande eller anslutning. Även om inte EU-fördragen uttryckligen anger dessa termer kan de förekomma under förhandlingar med tredjeland och i avtalen. Utrikesdepartementets FMR-enhet bistår med råd om dessa termer. Hur en stat blir bunden av ett internationellt avtal framgår i dess konstitutionella system, i de flesta fall i dess grundlagar. 40 Artikel 218.6 i EUF-fördraget.
Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet Ds 2016:38
att EU ska ingå avtalet först efter det att samtliga medlemsstater ratificerat avtalet. Det förekommer, beroende på politikområde, att rådet begär att medlemsstaterna inte ratificerar förrän rådet tagit sitt beslut om ingående.
14.11. Europaparlamentets roll
Artikel 218.10 i EUF-fördraget preciserar att Europaparlamentet omedelbart och fullständigt ska informeras i alla skeden av förfarandet.41Europaparlamentet deltar inte när EU ingår avtalet som uteslutande gäller GUSP, men ska godkänna ett internationellt avtal i vissa uppräknade fall innan rådet kan besluta om dess ingående.42 I övriga fall ska Europaparlamentet ha hörts innan rådet antar ett beslut om ingående av avtalet.43 När Europaparlamentets godkännande inhämtas sker det i de flesta fall efter att avtalet undertecknats. För internationella överenskommelser som ingås av EU och dess medlemsstater gemensamt, s.k. blandade avtal, gäller samma sak. Ett första undertecknande av EU och dess medlemsstater äger rum. Europaparlamentet godkänner i de fall som räknas upp i artikel 218.6 a) innan medlemsstaterna ratificerar och rådet fattar beslut om att EU ska ingå avtalet.
41 I ramavtalet om förbindelserna mellan Europaparlamentet och Europeiska kommissionen, EUT L 304, 20.11.2010, s.47 preciseras bl.a. formerna för denna informationsskyldighet, se särskilt punkterna 23-29 samt bilaga III till ramavtalet. Informationsskyldigheten enligt artikel 218.10 i EUF-fördraget utgör en sådan väsentlig formföreskrift som, om den inte respekteras, kan påverka giltigheten av EU:s beslut att ingå internationella avtal, se EUdomstolens dom i mål C-658/11, punkt 86, ECLI:EU:C:2014:2025. 42 Artikel 218.6 andra stycket a) i EUF-fördraget, godkännande krävs för i) Associeringsavtal, ii) Avtal om unionens anslutning till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, iii) Avtal som skapar en särskild institutionell ram genom att samarbetsförfaranden inrättas, iv) Avtal som har betydande budgetmässiga följder för unionen, v) Avtal som gäller områden som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller det särskilda lagstiftningsförfarandet om Europaparlamentets godkännande krävs. 43 Artikel 218.6 andra stycket b).
Ds 2016:38 Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet
14.12. Inhämtande av yttrande från EU-domstolen
Europaparlamentet, rådet, kommissionen eller en medlemsstat får inhämta yttrande från EU-domstolen om huruvida ett tilltänkt avtal är förenligt med EU-fördragen.44 Denna möjlighet kan utnyttjas t.ex. av kommissionen om det råder delade meningar mellan kommissionen och medlemsstaterna i fråga om avtalet ska ingås av EU ensamt eller som ett blandat avtal av både EU och medlemsstaterna.
14.13. Instrument av politisk, icke rättsligt bindande natur och administrativa arrangemang
I detta avsnitt behandlas instrument av politisk, icke rättsligt bindande natur samt administrativa arrangemang som förfarandet i artikel 218 i EUF-fördraget inte är tillämpligt på.
Det finns ett antal allmänt vedertagna benämningar som används på EU-nivå och i andra internationella sammanhang då stater eller internationella organisationer avser att ingå ett avtal som inte ska vara rättsligt bindande. Exempel på dessa akters engelska benämningar är Memorandum of understanding (MoU), Joint statements, Joint declarations.
Det är alltid en akts innehåll och inte dess titel som avgör om den är rättsligt bindande. Parterna kan alltid i själva akten uttryckligen ange att deras intention är att akten inte ska vara rättsligt bindande.
Varken EU eller dess institutioner kan ingå avtal som faller utanför de befogenheter fördragen fastställer. Detta gäller även om avtalet endast skulle vara av politisk, icke rättsligt bindande natur. Kommissionen kan inte heller ta över rådets fördragsfästa roll att fastställa politiken. Kommissionen kan därmed endast ingå en överenskommelse (t.ex. ett MoU) som inskränker rådets politikskapande roll efter att denna passerat rådet t.ex. för
44 Artikel 218.11 i EUF-fördraget.
Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet Ds 2016:38
information eller för möjlighet för rådet att ta ställning, beroende på överenskommelsens utformning.
Av artikel 335 i EUF-fördraget framgår det att EU:s institutioner har administrativ självständighet. Därmed kan bl.a. kommissionen, i frågor som rör dess funktion, ingå avtal av administrativ natur med ett tredjeland eller en organisation. Ett sådant arrangemang kan endast ingås av den berörda institutionen och inte på EU:s vägnar. Arrangemanget binder endast EU-institutionen och inte medlemsstaterna. Precis som för alla andra akter är det inte avgörande att en akt benämns ”administrativt arrangemang”, utan det är dess innehåll som avgör om akten faller under denna kategori.
Regleringen om internationella överenskommelser i 10 kap. RF är endast tillämplig på instrument som är rättsligt bindande. Därför krävs inte något regeringsbeslut enligt den regleringen när ett instrument som inte är rättsligt bindande ska godkännas. Detta gäller även i de fall då medlemsstaterna är parter i överenskommelsen.
14.14. Nationella åtgärder
Som bilagor till detta avsnitt framgår ett antal exempel på regeringsbeslut för de olika nationella åtgärderna (bilaga xxx)
Bemyndigande och förhandlingsdirektiv
När det gäller rådets beslut om bemyndigande och
förhandlingsdirektiv krävs inte något regeringsbeslut. Detta gäller
även om bemyndigandet innebär att kommissionen ska sköta förhandlingarna även för medlemsstaternas räkning.
Ds 2016:38 Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet
Undertecknande
Det krävs inget regeringsbeslut inför rådets beslut om att EU ska
underteckna avtalet. Det beror på att befogenheten att ingå sådana
avtal redan har överlåtits till EU. För GUSP-avtal, vars rättsliga grund är artikel 37 i EU-fördraget och artikel 218 i EUF-fördraget, krävs inte heller något regeringsbeslut inför rådets beslut att underteckna avtalet. Om medlemsstaterna, inklusive Sverige, också är parter i ett avtal (s.k. blandat avtal) krävs ett regeringsbeslut innan Sverige undertecknar avtalet.45 Om det rör sig om ett avtal, som inte kräver riksdagens godkännande,46 kan regeringen besluta om undertecknande och ratifikation samtidigt. Regeringsbeslut om undertecknande bereds på sedvanligt sätt. Sverige och EU behöver inte underteckna vid samma tidpunkt. Utrikesministern och ambassadören vid Sveriges permanenta representation vid EU har stående fullmakt för undertecknande.
Provisorisk tillämpning
Då delar av avtalet som utgör EU:s externa befogenhet ska
tillämpas provisoriskt i förhållande till EU krävs ingen åtgärd från
Sveriges sida. Om provisorisk tillämpning däremot aktualiseras i förhållande till medlemsstaterna i blandade avtal, måste reglerna i 10 kap. RF följas. Dessa regler gör inte någon skillnad på beslut om provisorisk tillämpning och beslut om slutgiltigt ingående av avtal.
Ingående av avtal
Det krävs, förutom när det gäller GUSP-avtal, inget regeringsbeslut inför rådets beslut om att ingå avtalet. Det beror på att befogenheten att ingå sådana avtal redan har överlåtits till EU.
45 Detta följer av 10 kap. RF. 46 Se 10 kap. 3 § RF.
Internationella överenskommelser inom EU-samarbetet Ds 2016:38
För GUSP-avtal vars rättsliga grund är artikel 37 i EU-fördraget och artikel 218 i EUF-fördraget krävs ett regeringsbeslut inför rådets beslut om att ingå avtalet.47
Om medlemsstaterna, inklusive Sverige, också är parter i ett avtal (s.k. blandat avtal), krävs ett regeringsbeslut. Detta följer av 10 kap. RF. Om det rör sig om ett blandat avtal som inte kräver riksdagens godkännande, kan regeringen besluta om undertecknande och ratifikation samtidigt. Om det rör sig om ett sådant blandat avtal som kräver riksdagens godkännande, måste detta inhämtas innan regeringen kan besluta om ratifikation.
Regeringsbeslut om ratifikation av avtalet bereds på sedvanligt sätt.48
47 Internrättsligt behandlas GUSP-avtalen som mellanstatligt samarbete, bestämmelserna i 10 kap. RF är tillämpliga. Se för ytterligare förklaring proposition 2007/08:168 sid. 57. 48 Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga
Bilaga