SOU 2003:42

Ett reformerat underhållsstöd

Till statsrådet Berit Andnor

Genom beslut den 7 mars 2002 bemyndigade regeringen statsrådet Ingela Thalén att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 13 mars ämnesrådet Anita Wickström som särskild utredare (fr.o.m. den 7 mars 2002).

Till sakkunniga förordnades fr.o.m. den 2 april 2002 departementssekreteraren Sverker Lönnerholm, kanslirådet Kristina Olofsson, kanslirådet Margareta Orrell och ämnesrådet Frank Walterson. Sverker Lönnerholm entledigades fr.o.m. den 14 oktober 2002. Departementssekreteraren Torkel Nyman och kanslirådet Fredrik Ludwigs förordnades som sakkunniga fr.o.m. samma dag.

Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 2 april 2002 försäkringskonsulten Torgny Andrée, docenten Lars Bejstam, verksjuristen Charlotte Carrborg, avdelningsdirektören Kerstin Jacobsson, docenten Lars Jalmert och ekonomen Anna Marnell.

Till sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. den 11 mars 2002 hovrättsassessorn Charlotta Hållenius och fr.o.m. den 1 juni 2002 ämnessakkunnige Tom Nilsson.

Utredningen, som antagit namnet Underhållsstödsutredningen, får härmed överlämna betänkandet Ett reformerat underhållsstöd (SOU 2003:42).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i april 2003

Anita Wickström

/ Charlotta Hållenius / Tom Nilsson

Förkortningar

AFL Lagen (1962:381) om allmän försäkring bet. betänkande BoL Lagen (1993:737) om bostadsbidrag CSN Centrala studiestödsnämnden dir. direktiv Ds Departementsserien FB Föräldrabalken FiU Finansutskottet HEK Hushållens ekonomi (en urvalsundersökning) JO Riksdagens ombudsmän JT Juridisk Tidskrift kap. kapitel KOV Konsumentverket KPI Konsumentprisindex LU Lagutskottet NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avdelning I NJA II Nytt Juridiskt Arkiv, avdelning II prop. proposition RFFS Riksförsäkringsverkets författningssamling RFV Riksförsäkringsverket RH Rättsfall från hovrätterna RSFS Riksskatteverkets författningssamling rskr. riksdagsskrivelse RSV Riksskatteverket RÅ Regeringsrättens årsbok SCB Statistiska centralbyrån SfU Socialförsäkringsutskottet SofL Socialförsäkringslagen (1999:799) SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar UB Utsökningsbalken

UBU -93 Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 USF Förordningen (1996:1036) om underhållsstöd USL Lagen (1996:1030) om underhållsstöd ÄktB Äktenskapsbalken

Några ordförklaringar

Förälder

Bidragsskyldig förälder En förälder som är skyldig att fullgöra försörjningsskyldigheten gentemot sitt barn genom att betala underhållsbidrag.

Lämnas underhållsstöd till barnet är den bidragsskyldiga föräldern som regel skyldig att återbetala hela underhållsstödet eller en del av det till staten.

Boförälder En förälder som barnet varaktigt bor tillsammans med. I lagen (1996:1030) om underhållsstöd avses med boförälder en förälder som barnet varaktigt bor hos och är folkbokfört hos.

Vårdnad, vård och boende

Vårdnad Det juridiska ansvaret för barnets person. I vårdnaden ingår rätten och skyldigheten att bestämma i frågor som rör barnets person och att företräda barnet i personliga angelägenheter. Till vårdnaden hör bl.a. val av skola, beslut om var barnet skall bo och beslut om hur barnet skall tillbringa sin fritid.

Vårdnadshavare Den som har det juridiska ansvaret för ett barns person (vanligen barnets föräldrar eller en av dem). Vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person och skall företräda barnet i personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren skall se till att barnet får sitt behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran tillgodosett. Vårdnadshavaren svarar också för att barnet får den tillsyn som behövs och skall bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. I syfte att hindra att barnet orsakar skada för någon annan skall vårdnadshavaren vidare svara för att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas.

Vård Skötsel och omvårdnad. Vård och vårdnad blandas ofta samman. Med vård avses den faktiska skötseln och omvårdnaden av barnet. Oftast svarar den juridiska vårdnaden mot den faktiska vården, dvs. vårdnadshavaren sköter själv om barnet och bor tillsammans med det. Men det är inte alltid så att en vårdnadshavare bor ihop med barnet. Efter en separation bor barnet många gånger tillsammans med endast den ena föräldern trots att föräldrarna ofta fortsätter att ha gemensam vårdnad.

Delad vårdnad Begreppet delad vårdnad används inte sällan i vardagligt tal och avser ibland gemensam vårdnad och ibland växelvis boende.

Ensam vårdnad En person (vanligen en av föräldrarna) har ensam vårdnaden om ett barn.

Gemensam vårdnad Två personer (vanligen föräldrarna) har tillsammans vårdnaden om ett barn. Vid gemensam vårdnad beslutar vårdnadshavarna tillsammans i frågor som rör barnets person. Gemensam vårdnad innebär inte att barnet måste bo växelvis hos vårdnadshavarna.

Växelvis boende Barnet bor varaktigt hos var och en av föräldrarna, t.ex. varannan vecka hos modern och varannan vecka hos fadern.

Vid växelvis boende är normalt ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Var och en av föräldrarna försörjer då barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne. Vid växelvis boende föreligger inte någon skyldighet att återbetala underhållsstöd.

Det kan ibland vara svårt att dra gränsen mellan ett omfattande umgänge och ett växelvis boende. Vistas barnet ungefär lika mycket hos var och en av föräldrarna är det normalt fråga om ett växelvis boende. Även om barnet regelbundet vistas något längre tid hos den ena föräldern än hos den andra, kan förhållandena vara sådana att det är fråga om ett växelvis boende. Som regel är det inte fråga om ett växelvis boende om barnet vistas hos den ena föräldern endast en tredjedel av tiden. Även om skillnaden mellan vistelsetiderna hos föräldrarna är mindre, är det normalt fråga om ett umgänge – och inte om ett växelvis boende – om det inte finns faktorer som klart pekar i en annan riktning. Detta gäller särskilt om barnet till övervägande delen av tiden vistas hos en förälder som är ensam vårdnadshavare. Faktorer som kan få betydelse vid bedömningen är – utöver vistelsetiden – var barnet är folkbokfört, hur barnets

boende är ordnat, var barnet förvarar sina tillhörigheter och hur barnets försörjning har fördelats mellan föräldrarna. Se rättsfallet NJA 1998 s. 267.

Underhåll och underhållsstöd

Underhållsskyldighet Försörjningsskyldighet, plikt att svara för kostnaderna för barnets uppehälle och utbildning. Det är barnets föräldrar som är skyldiga att försörja barnet. Regler om föräldrars underhållsskyldighet finns i föräldrabalken.

Föräldrar är skyldiga att svara för underhåll åt sitt barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. I kostnaderna för barnets underhåll skall föräldrarna sinsemellan ta del var och en efter sin förmåga. Underhållsskyldigheten gäller oavsett om föräldrarna bor tillsammans eller inte.

En förälder som bor tillsammans med sitt barn fullgör som regel sin underhållsskyldighet genom att faktiskt ta hand om barnet och försörja det. En förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet kan inte fullgöra sin underhållsskyldighet på detta sätt utan gör det genom att betala underhållsbidrag till barnet.

Underhållsbidrag Det belopp en förälder som inte varaktigt bor tillsammans med sitt barn (en bidragsskyldig förälder) betalar till barnets försörjning (mat, kläder och skor, hygienartiklar, fritid/lek, m.m.). Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Regler om underhållsbidrag finns i föräldrabalken.

Skyldighet att betala underhållsbidrag föreligger, om föräldern

a. inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet, eller

b. har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern och barnet varaktigt bor tillsammans med bara den andra föräldern.

Vid växelvis boende är normalt ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Var och en av föräldrarna försörjer då barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne.

Underhållsstöd Ett stöd från staten till barn med särlevande föräldrar. Underhållsstödet, som vanligen uppgår till 1 173 kr per månad och barn, administreras av försäkringskassorna. Regler om underhållsstöd finns i lagen om underhållsstöd.

Utfyllnadsbidrag Ett rent bidrag från staten.

Underhållsstöd lämnas som utfyllnad a. om det finns anledning anta att en bidragsskyldig förälder betalar ett underhåll till barnet som motsvarar det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts, om barnet fått fullt underhållsstöd, och

b. om sökanden begär det. Det tänkta återbetalningsbeloppet avräknas i dessa fall från underhållsstödet.

Underhållsstöd lämnas som utfyllnad också vid växelvis boende. Stödet uppgår då till hälften av 1 173 kr per månad och barn för var och en föräldrarna. Från detta belopp avräknas sedan hälften av det belopp föräldern skulle ha varit skyldig att återbetala till staten, om barnet bott hos endast den andra föräldern och fått fullt underhållsstöd.

Återbetalningsskyldighet Skyldighet att till staten återbetala hela

eller en del av underhållsstödet. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan enligt reglerna i lagen om underhållsstöd. Det är bidragsskyldiga föräldrar som är återbetalningsskyldiga. Vid växelvis boende är ingen av föräldrarna återbetalningsskyldig för underhållsstöd.

En förälder som är återbetalningsskyldig för underhållsstöd anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet enligt föräldrabalken intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Får barnet underhållsstöd med 1 173 kr per månad och är den särlevande föräldern skyldig att återbetala hela stödet eller en del av det anses föräldern – oavsett återbetalningsbeloppets storlek – ha betalat ett underhållsbidrag till barnet på 1 173 kr i månaden.

Sammanfattning

Underhållsstödsutredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Utgångspunkten för uppdraget har varit att det nuvarande underhållsstödssystemet fungerar i huvudsak väl. Syftet med översynen har varit att få systemet att fungera bättre.

I betänkandet föreslås en rad ändringar i reglerna om underhållsstöd. Vidare föreslås ändringar i föräldrabalken, utsökningsbalken och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Ett flertal förordningsändringar föreslås också.

Underhållsstödets belopp, m.m.

Underhållsstödet skall även i fortsättningen motsvara ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Utredningen anser att underhållsstödets belopp för närvarande inte bör ändras.

De beräkningar som utredningen har gjort visar att stödet över tid väl täcker hälften av kostnaderna för ett barns normalbehov sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Kostnaderna för ett barn varierar dock beroende på barnets ålder. En differentiering av stödets belopp i enlighet med de av utredningen framräknade kostnaderna för barn i olika åldrar skulle innebära att stödet sänktes för barn i åldern 0–14 år och höjdes för de äldre barnen. En sådan reform skulle innebära sänkt stöd för drygt sju av tio barn. Med hänsyn till de ekonomiska problem en sänkning av underhållsstödets belopp skulle kunna innebära för barn och boföräldrar är utredningen inte beredd att föreslå en sådan. Utredningen förordar i stället en mjukare anpassning av stödet.

Utredningen anser att stödet även i fortsättningen bör betalas ut månadsvis i förskott. Utbetalningsdagen föreslås dock framflyttad

från den 20 i utbetalningsmånaden till den sista vardagen i månaden.

Inkomstprövning av utfyllnadsdelen i underhållsstödet

Utredningen föreslår att utfyllnadsdelen i underhållsstödet – dvs. den del av bidraget som en bidragsskyldig förälder inte är skyldig att återbetala, det rena stödet från staten – skall prövas mot boförälderns inkomst. Utfyllnadsdelen föreslås minska med 40 procent av den inkomst som överstiger 360 000 kr per år om boföräldern är underhållsskyldig mot ett barn. Är boföräldern underhållsskyldig mot två barn eller mot tre eller flera barn föreslås gränsen läggas vid 380 000 kr respektive 400 000 kr.

Syftet med förslaget är i första hand att öka legitimiteten i systemet och att betona båda föräldrarnas ansvar för barnets försörjning.

Återbetalningsskyldighet

Försörjningen av barn skall givetvis prioriteras högt av en förälder. Skyldigheten att försörja barn innebär att föräldern måste anpassa sina egna utgifter efter denna skyldighet. Samtidigt anser utredningen att det är rimligt att en bidragsskyldig förälder får förbehålla sig ett skäligt belopp för sin egen försörjning innan han eller hon åläggs att återbetala underhållsstöd.

Utredningen förordar därför att det grundavdrag som görs när återbetalningsskyldigheten bestäms – för närvarande 72 000 kr – skall höjas. För bidragsskyldiga som bor i Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg förordas ett grundavdrag på 153 900 kr, för bidragsskyldiga som bor i en kommun som har fler än 75 000 invånare förordas ett grundavdrag på 145 700 kr och för övriga bidragsskyldiga förordas ett grundavdrag på 141 700 kr. Samtidigt justeras de procentsatser som bestämmer återbetalningsbeloppets storlek.

Överskottet (netto efter ett schablonavdrag för kommunalskatt om 31 procent), dvs. 69 procent av inkomsten över grundavdraget, fördelas lika mellan samtliga den bidragsskyldiges barn.

För en bidragsskyldig med ett barn tas 69 procent av överskottet i anspråk för återbetalning av underhållsstöd, dock givetvis högst det belopp som barnet får i underhållsstöd (som regel 1 173 kr per månad). För en bidragsskyldig som har två barn varav ett får under-

hållsstöd tas 34,5 procent av överskottet i anspråk upp till underhållsstödets belopp.

I dag återbetalar en bidragsskyldig förälder med en årsinkomst på 180 000 kr och med två barn som båda får underhållsstöd 2 070 kr i månaden. Med de förordade reglerna skulle återbetalningsskyldigheten, om det antas att den bidragsskyldige bor i Stor-Stockholm, sänkas till 1 500 kr. Vid en årsinkomst på 150 000 kr innebär de förordade reglerna att återbetalningsskyldigheten sänks från 1 494 kr till noll kr.

Flertalet bidragsskyldiga föräldrar återfinns i de inkomstlägen som får de största förbättringarna med de nya reglerna.

Vidare föreslås att återbetalningsskyldigheten skall falla bort om det sammanlagda återbetalningsbeloppet för en månad blir lägre än 100 kr. Detta innebär en skärpning jämfört med i dag. I dag gäller att återbetalningsskyldigheten faller bort om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 100 kr. Med förslaget tas den betalningsförmåga som finns i anspråk i större omfattning än i dag samtidigt som reglerna blir mer rättvisa.

Det föreslås vidare en tidsgräns på tre år för jämkning och omprövning av återbetalningsskyldigheten.

Anpassning av återbetalningsskyldigheten efter ändrade inkomstförhållanden

Utredningen har övervägt möjligheten att basera återbetalningsskyldigheten på en mer aktuell inkomst än i dag. Utredningen har dock inom ramen för den tid som stått till buds inte haft möjlighet att analysera en ändring tillräckligt noggrant. Frågan bör dock övervägas ytterligare och utredningen förordar att det fortsatta arbetet inriktas på ett alternativ som innebär att beräkningarna utgår från att aktuell inkomst motsvarar inkomsten enligt det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser justerad med hänsyn till den allmänna löneutvecklingen. Avviker den aktuella inkomsten från den sålunda framräknade inkomsten skall återbetalningsskyldigheten kunna jämkas så att den anpassas efter de faktiska förhållandena. I efterhand görs sedan en avstämning med verklig inkomst och en slutlig återbetalningsskyldighet fastställs. Fastställs återbetalningsskyldigheten till ett lägre belopp än vad den bidragsskyldige enligt det preliminära beslutet betalat, skall skillnaden betalas ut till den bidragsskyldige. Fastställs återbetalningsskyldigheten till ett högre

belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med det preliminära beslutet betalat, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan. För staten skulle metoden innebära minskade kostnader eftersom de flesta bidragsskyldiga får höjda inkomster från år till år. För bidragsskyldiga som fått en minskad inkomst på grund av t.ex. sjukdom eller arbetslöshet skulle metoden innebära att deras betalningsskyldighet baseras på aktuella förhållanden, vilket skulle minska risken för skuldsättning.

Indrivning

Utredningen föreslår att fordringar avseende återbetalningsskyldighet som regel skall överlämnas till indrivning senast när den äldsta fordringen är fem månader gammal och detta även i pågående ärenden. I dag lämnas fordringar i regel över redan efter två månader. Förslaget innebär ett större handlingsutrymme och minskad risk för att en bidragsskyldig vid tillfälliga ekonomiska svårigheter blir föremål för indrivning.

Det föreslås vidare att indrivning normalt inte skall begäras om fordringarna understiger 500 kr. I dag finns inte någon nedre beloppsgräns.

Dagens regler för hur en betalning skall fördelas mellan olika barn och krediteras olika fordringar anses svåra att förstå och ibland kan missförstånd leda till att en bidragsskyldig blir föremål för indrivning som hade kunnat undvikas om han eller hon rätt förstått reglerna. Reglerna ger också upphov till ett omfattande administrativt arbete för kronofogdemyndigheterna.

Utredningen föreslår att reglerna förenklas. Influtna medel – såväl frivilliga, inte riktade, betalningar som medel som tas ut vid löneutmätning – skall i framtiden krediteras den äldsta fordringen.

För att snabba upp förfarandet och undvika att en skuld byggs upp innan den bidragsskyldige är delgiven föreslås att den försäkringskassa som beviljar underhållsstöd skall vara behörig att i samband därmed också fatta beslut om återbetalningsskyldighet.

Umgänge

Utredningen föreslår att rätten till umgängesavdrag skall utvidgas – överlämnandedagen och återlämnandedagen skall tillsammans räknas som ett helt dygn – och att avdraget skall knytas till underhålls-

stödets belopp i stället för till återbetalningsbeloppet. Avdraget kommer därmed i normalfallet att uppgå till 1/40 av 1 173 kr, dvs. 29 kr per dygn. Det föreslås vidare att de bidragsskyldiga som har det sämst ställt – de som inte är återbetalningsskyldiga och de som har så låga återbetalningsbelopp att de inte kan tillgodogöra sig avdraget – skall ha rätt att få beloppet utbetalat till sig. Vid avdrag eller utbetalning sätts underhållsstödets belopp ned med motsvarande belopp.

Vidare föreslås att umgänge skall kunna beaktas redan när återbetalningsskyldigheten fastställs. Denna s.k. nettoberäkning föreslås ske när umgänge beslutats i en dom eller i ett av socialnämnden godkänt avtal. För att nettoberäkning skall ske krävs att umgänget uppgår till minst 30 hela dygn per år. Även här föreslås att de bidragsskyldiga som har det sämst ställt skall kunna få beloppet utbetalat till sig. Medges nettoberäkning sätts underhållsstödets belopp ned med motsvarande belopp.

Förslagen syftar till att underlätta umgänge med barnet och till att fördela kostnaderna vid umgänge på ett mera rättvist sätt mellan föräldrarna än som sker i dag.

Utredningen föreslår också att Socialstyrelsen får i uppdrag att utvärdera reglerna om ekonomiskt bistånd för umgängesresor.

Anstånd och eftergift

För att underlätta en snabbare reglering av anståndsskulder föreslås att det belopp som skall betalas efter det att ett beslut om anstånd löpt ut skall motsvara 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som annars skulle ha fastställts, dock minst 150 kr per barn och månad. Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna om förbehållsbelopp i utsökningsbalken.

Det föreslås att försäkringskassorna på eget initiativ och alltså utan ansökan skall få efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet m.m.

Utfyllnadsbidrag

Utredningen föreslår att reglerna ändras så att ett barn som fått utfyllnadsbidrag inte skall behöva riskera att få betala tillbaka något

av detta bidrag till följd av att den särlevande förälderns taxering ändras. Det föreslås också vissa förtydliganden i reglerna för omprövning och jämkning av utfyllnadsbidrag.

Undertecknande av ansökan om förlängt underhållsstöd

Utredningen föreslår att ansökan om förlängt underhållsstöd skall kunna göras av den studerande även om han eller hon vid ansökningstillfället ännu inte fyllt 18 år. Härigenom blir det möjligt för den unge att ansöka om stöd i så god tid att det inte blir något uppehåll i utbetalningen mellan det ordinära underhållsstödet och det förlängda underhållsstödet. Samtidigt blir det den unge själv som lämnar de uppgifter som ligger till grund för bedömningen av ansökan, vilket är naturligt eftersom eventuella återkrav riktas mot honom eller henne.

Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning

Lön och andra inkomster som betalas ut i eller från utlandet kan inte tas i anspråk genom löneutmätning. För att öka möjligheterna att ta i anspråk sådana medel införs en möjlighet för försäkringskassan att i dessa fall träda in i barnets rätt till underhållsbidrag. Fordran på underhållsbidrag kan nämligen som regel drivas in i utlandet medan möjligheten att driva in en fordran avseende återbetalningsskyldighet är mycket små.

För att förhindra att underhållsbidrag fastställs till ett för lågt belopp ges försäkringskassan möjlighet att förelägga boföräldern inte endast att ett underhållsbidrag skall fastställas utan också att det skall fastställas till ett belopp som inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala. Är det fastställda beloppet uppenbarligen för lågt och kan detta läggas boföräldern till last lämnas inte underhållsstöd med högre belopp än underhållsbidraget.

Samförståndslösningar

Det är självklart att barnets möjligheter till en nära och god kontakt med båda föräldrarna underlättas om föräldrarna kan samarbeta i frågor som rör barnet. Senare års reformer har i första hand varit inriktade på frågor om vårdnad, boende och umgänge. Enligt

utredningen är det angeläget att föräldrarna får hjälp att i samförstånd lösa också frågor om barnets försörjning.

Utredningen anser därför att kommunerna i framtiden bör vara skyldiga att sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal också i fråga om barnets försörjning. Utredningen anser också att kommunerna bör vara skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp med att träffa avtal om underhåll.

En administrationsavgift

För bidragsskyldiga föräldrar som är skyldiga att återbetala hela eller en del av underhållsstödet till staten införs en administrationsavgift. Avgiften föreslås uppgå till 50 kr per månad. Genom avgiften får staten täckning för en del av de administrationskostnader som är förenade med underhållsstödssystemet (445 miljoner kr per år).

Betalas minst det belopp som annars skulle ha betalats till staten direkt till barnet utgår ingen avgift. Avgiften kan därmed bidra till att föräldrar i större utsträckning reglerar frågor om barnets försörjning direkt mellan sig.

Boföräldrar och barn med sekretessskyddad adress

En ansökan om underhållsstöd prövas av sökandens försäkringskassa och den försäkringskassan skall omedelbart underrätta den andra föräldern om ansökan. Beviljas underhållsstöd skall den andra föräldern delges beslutet. Han eller hon får då kännedom om vilken försäkringskassa boföräldern och barnet tillhör och därmed också i vilket län de bor. För att boföräldrar och barn som behöver skydd skall kunna känna sig trygga och inte behöva avstå från att söka underhållsstöd föreslår utredningen att ansökan skall kunna prövas av den bidragsskyldiges försäkringskassa, om sekretess gäller för boförälderns eller barnets folkbokföringsuppgifter.

Information

Utredningen anser att informationen om lagen om underhållsstöd bör förbättras och lyfter fram ett antal områden där informationsinsatser är särskilt angelägna.

Ikraftträdande

De flesta författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 februari 2005.

För att försäkringskassorna skall få tid på sig att fatta de beslut som föranleds av ändringarna föreslås dock att ändringarna i vissa delar skall träda i kraft redan den 1 november 2004 men tillämpas för tid från och med den 1 februari 2005. De regler som avser återbetalningsskyldighet och behovsprövning av utfyllnadsdelen i underhållsstödet föreslås träda i kraft den 1 november 2004 och tillämpas i fråga om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 2005.

Författningstext

1. Lag om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1030) om underhållsstöd

dels att nuvarande 29–43 §§ skall betecknas 32–46 §§,

dels att de nya 33, 34–36, 38–40, 42 och 44 §§ samt rubriken närmast före den nya 39 § skall ha följande lydelse,

dels rubrikerna närmast före de nuvarande 32, 35, 37, 38 och 39 §§ skall sättas närmast före de nya 35, 38, 40, 41 respektive 42 §§,

dels att 4, 7, 9, 10, 12, 13, 13 a, 14, 21, 23, 24 och 26 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas åtta nya paragraf, 8 a §, 10 a, 10 b, 13 b, 29–31 och 32 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

Ett barn har inte rätt till underhållsstöd, om

1. barnets mor är boförälder och hon uppenbarligen utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskapet till barnet fastställt,

2. det finns anledning anta att, om det finns en bidragsskyldig förälder, denne i rätt ordning betalar underhåll som inte är lägre än det belopp som enligt denna lag skulle betalas ut i underhållsstöd till barnet,

3. det är uppenbart att den bidragsskyldige föräldern på något annat sätt ser till att barnet får motsvarande underhåll,

1 Senaste lydelse 2002:204.

4. boföräldern trots föreläggande enligt 31 § första stycket utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till de åtgärder som begärs, eller

4. boföräldern trots föreläggande enligt 34 § första stycket utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag till barnet fastställt, eller

5. barnet har rätt till barnpension eller efterlevandestöd till barn efter en bidragsskyldig förälder på grund av bestämmelserna i 2 eller 3 kap. lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn.

7 §2

Ett barn som fyllt 18 år har rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395), dock längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år. Studier som omfattar kortare tid än åtta veckor eller deltidsstudier medför dock inte rätt till förlängt underhållsstöd.

Ett barn har inte rätt till förlängt underhållsstöd i fall som avses i 4 §. Härvid skall vad som sägs om boföräldern i 4 § 1 och 4 gälla den studerande. Rätt till förlängt underhållsstöd föreligger inte heller, om den studerande har ingått äktenskap.

Ett barn har inte rätt till förlängt underhållsstöd i fall som avses i 4 §. Härvid skall vad som sägs om boföräldern i 4 § 1 och 4 gälla den studerande. Rätt till förlängt underhållsstöd föreligger inte heller, om den studerande har ingått äktenskap.

Lämnas förlängt underhållsstöd gäller vad som sägs om boföräldern i 9 § tredje stycket även den studerande.

Förlängt underhållsstöd lämnas från och med månaden efter det att den studerande har fyllt 18 år eller återupptagit studier som avses i första stycket till och med den månad under vilken rätt till stöd upphör. Förlängt underhållsstöd lämnas dock inte för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden.

8 a §

Underhållsstöd som lämnas med stöd av 8 § första stycket

2 Senaste lydelse 2001:1137.

andra meningen eller 8 § andra stycket skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering för den bidragsskyldige föreligger, när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras eller när grunden för avdrag enligt 26 § andra stycket ändras. Vid ändring i grunden för tillämplig procentsats eller i grunden för avdraget, ändras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Underhållsstöd som lämnas med stöd av 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra stycket kan också jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Ändringen gäller från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om taxeringsändringen.

Vad som föreskrivs i första och andra styckena gäller även vid växelvis boende. Vad som sägs om bidragsskyldig skall därvid gälla var och en av föräldrarna.

9 §

Om underhållsbidrag har fastställts enligt föräldrabalken i form av ett engångsbelopp, skall avräkning från underhållsstödet ske med vad det fastställda underhållsbidraget skäligen kan anses motsvara i underhåll per månad.

Om den bidragsskyldige bor utomlands och det finns anledning att anta att han eller hon i rätt ordning betalar fastställt underhållsbidrag, skall detta be-

Om den bidragsskyldige bor utomlands eller uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap.

lopp räknas av från underhållsstödet i stället för vad som sägs i 8 § första stycket andra meningen.

utsökningsbalken och det finns anledning att anta att han eller hon i rätt ordning betalar fastställt underhållsbidrag, skall detta belopp räknas av från underhållsstödet i stället för vad som sägs i 8 § första stycket andra meningen.

Om det underhållsbidrag som har blivit fastställt uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala i underhållsbidrag till barnet och detta kan läggas boföräldern till last lämnas inte underhållsstöd med högre belopp än underhållsbidraget. I fall som avses i 8 § första stycket andra meningen lämnas inget underhållsstöd.

10 §3

Om barnet har en sådan inkomst som framkommer vid en tillämpning av 25–27 §§, skall underhållsstödet minskas med ett belopp som motsvarar hälften av inkomsten. I stället för den minskning av framräknat belopp som anges i 26 § andra stycket skall beloppet minskas med 48 000 kronor.

Barnets inkomst kan trots vad som sägs i första stycket bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att barnet har en inkomst som väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt det stycket.

Vid växelvis boende skall underhållsstödet för var och en av föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket underhållsstödet skall minskas enligt första stycket.

Nedsättning av underhållsstöd enligt första–tredje styckena skall

3 Senaste lydelse 2000:1390.

omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger.

Om den bidragsskyldige enligt 23 § andra stycket har medgetts avdrag med ett visst belopp vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet, skall kommande underhållsstöd minskas med motsvarande belopp.

Om den bidragsskyldige enligt 23 § andra stycket har medgetts avdrag med ett visst belopp vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet eller om han eller hon enligt 23 § tredje stycket har medgetts utbetalning av ett visst belopp, skall kommande underhållsstöd minskas med motsvarande belopp.

10 a §

Har återbetalningsskyldigheten bestämts enligt 29 §, skall underhållsstödet minskas med motsvarande belopp. Detsamma gäller om den bidragsskyldige enligt 29 § har medgetts utbetalning med ett visst belopp.

10 b §

Om boföräldern vid en tillämpning av 25–27 §§ med undantag för det avdrag som anges i 26 § andra stycket har en inkomst som överstiger 360 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett barn, 380 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för två barn eller 400 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för tre eller fler barn skall underhållsstödet minskas enligt följande. Sedan avdrag gjorts för det belopp som i förekommande fall skall återbetalas till staten enligt 21

eller 22 § för varje barn skall återstående underhållsstöd minskas med ett belopp som motsvarar 40 procent av den överskjutande inkomsten. Minskas underhållsstödet för flera barn skall nedsättningen fördelas på barnen efter storleken på varje barns underhållsstöd före nedsättningen men efter avdrag för det belopp som skall återbetalas till staten enligt 21 eller 22 §.

Vad som sägs i första stycket gäller inte vid växelvis boende.

Boförälderns inkomst kan trots vad som sägs i första stycket bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att boföräldern har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt det stycket och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

Nedsättning av underhållsstöd enligt första eller tredje stycket skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när grunden för vald inkomstnivå ändras. Vid ändring i grunden för vald inkomstnivå ändras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

12 §4

Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldern hos den allmänna försäkringskassan. Vid växelvis boende skall en sådan ansökan göras av föräldrarna för egen del. Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande.

Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldern hos den allmänna försäkringskassan. Vid växelvis boende skall en sådan ansökan göras av föräldrarna för egen del. Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande. Sådan ansökan görs av den studerande själv, även om han eller hon ännu inte fyllt 18 år.

Ansökan skall innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om sökanden inte själv kan lämna en sådan försäkran, skall riktigheten av upplysningarna intygas av två trovärdiga personer som är förtrogna med förhållandena.

13 §5

När underhållsstöd enligt 8 § första, andra eller fjärde stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om återbetalningsskyldighet enligt 21 §. I meddelandet skall även en underrättelse lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 och 21–28 §§.

När underhållsstöd enligt 8 § första, andra eller fjärde stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om återbetalningsskyldighet enligt 21 §. I meddelandet skall även upplysning lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 b och 21–29 §§.

4 Senaste lydelse 2000:1390. 5 Senaste lydelse 2000:1390.

13 a §6

När underhållsstöd enligt 8 § tredje stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den andra föräldern, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att anföra i fråga om ansökan. I meddelandet skall även en underrättelse lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 och 24–28 §§.

När underhållsstöd enligt 8 § tredje stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den andra föräldern, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att anföra i fråga om ansökan. I meddelandet skall även upplysning lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 a och 24–29 §§.

13 b §

När begäran om beräkning enligt 29 § görs skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande till den andra föräldern. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot begäran. I meddelandet skall upplysning lämnas om innehållet i 10 a och 29–31 §§.

Beslut om att medge beräkning enligt 29 § och att minska underhållsstödet enligt 10 a § skall delges den andra föräldern.

14 §

När försäkringskassan har meddelat beslut i ärendet, skall sökanden skriftligen underrättas om beslutet. Har stöd beviljats, skall underrättelse lämnas om innehållet i 18 och 20 §§.

6 Senaste lydelse 2000:1390.

Beslut om att bevilja underhållsstöd och att fastställa återbetalningsskyldighet skall delges den bidragsskyldige. Denne skall också underrättas om innehållet i 23, 29 och 30 §§ denna lag samt 7 kap. 2 a § föräldrabalken.

Beslut om att bevilja underhållsstöd, att fastställa återbetalningsskyldighet och beslut enligt 29 eller 31 § skall delges den bidragsskyldige. Denne skall också underrättas om innehållet i 23, 29–33 §§ denna lag samt 7 kap. 2 a § föräldrabalken.

21 §7

När underhållsstöd lämnas till ett barn och det finns en bidragsskyldig förälder, skall denne återbetala ett belopp till staten som helt eller delvis motsvarar underhållsstödet. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan i enlighet med 24–28 §§ samtidigt som eller snarast efter det att beslutet om underhållsstöd meddelas.

Beslut om återbetalningsskyldighet skall inte meddelas, om 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra eller tredje stycket tillämpas eller om underhållsskyldighet enligt föräldrabalken har fastställts i form av ett engångsbelopp. Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och en tillämpning av 31 § därför övervägs, behöver återbetalningsskyldighet inte fastställas.

När underhållsstöd lämnas till ett barn och det finns en bidragsskyldig förälder, skall denne återbetala ett belopp till staten som helt eller delvis motsvarar underhållsstödet. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan i enlighet med 24–29 §§ samtidigt som eller snarast efter det att beslutet om underhållsstöd meddelas.

Beslut om återbetalningsskyldighet skall inte meddelas, om 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra eller tredje stycket tillämpas eller om underhållsskyldighet enligt föräldrabalken har fastställts i form av ett engångsbelopp. Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands eller uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken och en tillämpning av 34 § därför övervägs, behöver återbetalningsskyldighet inte fastställas.

7 Senaste lydelse 2000:1390.

Återbetalningsskyldighet får inte beslutas för tid under vilken försäkringskassan har trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag enligt 31 § och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då meddelande enligt 13 § sändes till den bidragsskyldige.

Återbetalningsskyldighet får inte beslutas för tid under vilken försäkringskassan har trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag enligt 34 § och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då meddelande enligt 13 § sändes till den bidragsskyldige.

23 §8

Belopp som skall återbetalas till staten enligt 21 eller 22 § skall erläggas till försäkringskassan förskottsvis för kalendermånad. Underhåll som har betalats till barnet innan den bidragsskyldige delgavs beslutet om återbetalningsskyldighet får dock, i den mån det svarar mot underhållsstödet, avräknas från vad som skall erläggas till försäkringskassan.

Om den bidragsskyldige har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får han eller hon vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet tillgodoräknas ett avdrag som försäkringskassan bestämmer enligt vad som föreskrivs om underhållsbidrag i 7 kap. 4 § första stycket föräldrabalken. Avdrag medges endast om anmälan om vistelsen görs till försäkringskassan inom tre månader från utgången av den kalendermånad då barnets vistelse hos den bidragsskyldige upphörde.

Om den bidragsskyldige har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får han eller hon vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet tillgodoräknas ett avdrag som försäkringskassan bestämmer enligt vad som föreskrivs om underhållsbidrag i 7 kap. 4 § första och andra styckenaföräldrabalken.

Avdraget beräknas dock på det belopp som barnet får i underhållsstöd för den månad då vistelsen ägde rum. Avdrag medges endast om anmälan om vistelsen görs till försäkringskassan inom tre månader från utgången av den kalendermånad då barnets vistelse hos den bidragsskyldige upphörde.

8 Senaste lydelse 1998:324.

Kan avdrag som anges i andra stycket inte avräknas på belopp som kan återkrävas senast tre månader från det anmälan om vistelsen gjordes, skall överskjutande belopp betalas ut till den bidragsskyldige. Utbetalning skall dock ske endast i den mån kommande underhållsstöd kan minskas med motsvarande belopp.

Avdrag enligt andra stycket och utbetalning enligt tredje stycket medges inte om återbetalningsskyldigheten bestämts enligt 29 § eller om den bidragsskyldige enligt 29 § har medgetts utbetalning av ett visst belopp.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om utbetalningen.

24 §9

Återbetalningsskyldighet enligt 21 § skall för varje barn som har rätt till underhållsstöd bestämmas till ett visst belopp per år. Beloppet skall motsvara det procenttal av den bidragsskyldiges inkomst som anges i det följande. Vid bestämmandet av procenttalet skall hänsyn tas till samtliga barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken.

Är den bidragsskyldige underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett, två eller tre barn utgör procenttalet fjorton, elva och en halv respektive tio procent. Föreligger underhållsskyldighet för fler än tre barn skall procenttalet motsvara det tal som erhålls, om man dividerar summan av trettio och an-

Är den bidragsskyldige underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett barn utgör procenttalet sextionio procent. Föreligger underhållsskyldighet för fler än ett barn skall procenttalet motsvara det tal som erhålls, om man dividerar sextionio med det totala antalet barn. Procenttalet bestäms till ett tal med högst två decimaler.

9 Senaste lydelse 1999:396.

talet barn utöver tre med det totala antalet barn. Procenttalet bestäms till ett tal med högst två decimaler.

Återbetalningsskyldigheten för ett barn får aldrig överstiga vad som lämnas i underhållsstöd till barnet under den tid återbetalningsskyldigheten avser.

Om det belopp som skall betalas för ett barn under en månad slutar på öretal, avrundas beloppet till närmast lägre krontal. Om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 100 kronor, bortfaller återbetalningsskyldigheten.

Om det belopp som skall betalas för ett barn under en månad slutar på örestal, avrundas beloppet till närmast lägre krontal. Om de sammanlagda återbetalningsbeloppen för en bidragsskyldig en viss månad blir lägre än 100 kronor, bortfaller återbetalningsskyldigheten.

26 §10

Till beloppen enligt 25 § skall läggas

1. studiemedel i form av studiebidrag samt rekryteringsbidrag till vuxenstuderande,

2. en procent av den del av den bidragsskyldiges skattepliktiga förmögenhet som överstiger 1 500 000 kronor.

Det sålunda framräknade beloppet skall minskas med 72 000 kronor och utgör därefter den inkomst som skall ligga till grund för beräkningen av återbetalningsskyldigheten.

Det sålunda framräknade beloppet skall minskas med 153 900 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som tillhör Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg, med 145 700 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som har fler än 75 000 invånare och med 141 700 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som har 75 000 eller färre antal invånare. Det belopp som därefter återstår utgör den inkomst som skall ligga till grund för beräkningen av återbetalningsskyldigheten.

10 Senaste lydelse 2002:1076.

29 §

Finns en dom som vunnit laga kraft eller ett av socialnämnden godkänt avtal om umgänge får den bidragsskyldige, om umgänget uppgår till minst 30 hela dygn räknat för kalenderår, när hans eller hennes återbetalningsskyldighet bestäms tillgodoräknas ett avdrag för varje helt dygn av barnets vistelse enligt domen eller avtalet med 1/40 av det underhållsstöd som räknat för kalendermånad lämnas till barnet.

Rätt till avdrag enligt första stycket föreligger inte om det finns anledning anta att umgänget i väsentlig mån understiger eller kommer att understiga det i domen eller avtalet fastställda. Om det finns särskilda skäl får avdrag dock medges även i ett sådant fall.

Avdrag enligt första stycket medges från och med månaden efter den månad då anmälan om domen eller avtalet görs till försäkringskassan.

Kan avdrag som anges i första stycket inte tillgodoräknas den bidragsskyldige när återbetalningsskyldigheten bestäms skall överskjutande belopp betalas ut till honom eller henne. Utbetalning skall dock ske endast i den mån underhållsstödet kan minskas med motsvarande belopp.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om utbetalningen.

30 §

En bidragsskyldig vars återbetalningsskyldighet bestämts enligt 29 § är skyldig att omgående till försäkringskassan anmäla de ändringar i umgänget som görs av allmän domstol eller i avtal som godkänns av socialnämnden.

31 §

Försäkringskassan skall upphäva ett beslut enligt 29 §, om den bidragsskyldige begär det eller om något förhållande har inträffat som medför att återbetalningsskyldighet inte längre bör vara fastställd med beaktande av dom eller avtal om umgänge. Har ett beslut upphävts kan en ny begäran om beräkning enligt 29 § inte prövas förrän det gått två år från upphävandet.

32 a §

Om ett återbetalningsbelopp inte betalas i rätt tid skall det lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.

Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

Om den bidragsskyldige är försatt i konkurs skall beloppet, även om fordran inte har förfallit till betalning, överlämnas till kronofogdemyndigheten för åtgärder som avses i 16 § lagen om indrivning av statliga fordringar m.m.

30 § 11

Återbetalningsbelopp som fastställts enligt 24–28 §§ skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras.

Återbetalningsskyldighet för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Bestäms återbetalningsskyldigheten till lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall skillnaden och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till minst 100 kr, betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms återbetalningsskyldigheten till högre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma

33 §

Återbetalningsbelopp som fastställts enligt 24–29 §§ skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger, när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras och när grunden för avdrag enligt 26 § andra stycket ändras.

Ändras återbetalningsbeloppet av det skälet att grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § eller för avdrag enligt 26 § andra stycket ändrats gäller det nya återbetalningsbeloppet från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Återbetalningsskyldighet för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Jämkning får dock inte ske för längre tid tillbaka än tre år före det år då beslutet om taxeringsändring meddelas. Bestäms återbetalningsskyldigheten till lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall skillnaden och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till minst 100 kronor, betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms

11 Senaste lydelse 1999:396.

tid, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan.

återbetalningsskyldigheten till högre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan.

Beslut om återbetalningsskyldighet får upphävas helt eller delvis om den bidragsskyldige bosatt sig utomlands.

Beslut om återbetalningsskyldighet får upphävas helt eller delvis om den bidragsskyldige bosatt sig utomlands. Detsamma gäller om den bidragsskyldige uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken.

31 § 12

Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och underhållsbidrag är fastställt, inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd. Om underhållsbidrag inte är fastställt, kan försäkringskassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt. Boföräldern skall till försäkringskassan ge in en skriftlig handling om fastställt underhållsbidrag som kan ligga till grund för indrivning av bidraget, om försäkringskassan begär det. Om barnet har fyllt 18 år skall vad som sägs om boföräldern i detta stycke i stället gälla barnet.

34 §

Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och underhållsbidrag är fastställt, inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd. Detsamma gäller om den bidragsskyldige uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken. Om underhållsbidrag inte är fastställt, kan försäkringskassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt som inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala. Boföräldern skall till försäkringskassan ge in

12 Senaste lydelse 2000:1390.

en skriftlig handling om fastställt underhållsbidrag som kan ligga till grund för indrivning av bidraget, om försäkringskassan begär det. Om barnet har fyllt 18 år skall vad som sägs om boföräldern i detta stycke i stället gälla barnet.

I fall som avses i första stycket tillämpas även 23, 29 och 32–35 §§ samt 37 § fjärde stycket. Vad som där sägs om återbetalningsskyldighet gäller då skyldighet att betala fastställt underhållsbidrag till försäkringskassan. Betalning till försäkringskassan skall dock ske allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning.

I fall som avses i första stycket tillämpas även 23, 29– 32 och 35–38 §§ samt 40 § första och femte styckena. Vad som där sägs om återbetalningsskyldighet gäller då skyldighet att betala fastställt underhållsbidrag till försäkringskassan. Betalning till försäkringskassan skall dock ske allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning.

Försäkringskassan bör ge den som får föra barnets talan tillfälle att i samband med försäkringskassans krav på betalning i enlighet med denna paragraf utkräva den del av obetalda underhållsbidrag som överstiger underhållsstödet.

32 § 35 §

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis bevilja anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten. Anstånd skall medges i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Därvid skall bestämmelserna om förbehållsbelopp i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken tillämpas. Anstånd får också beviljas om det annars finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis bevilja anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten och med att fullgöra skyldigheten att betala administrationsavgift. Anstånd skall medges i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Därvid skall bestämmelserna om förbehållsbelopp i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken tillämpas. Anstånd får också beviljas om det annars finns anledning till det med hänsyn till den bi-

andra särskilda förhållanden. dragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.

Försäkringskassan får vid prövning av frågor om anstånd beakta att den bidragsskyldige har andra tillgångar än de som omfattas av reglerna i 7 kap. utsökningsbalken .

33 § 36 §

Ett beslut om anstånd gäller för högst ett år. Det belopp som beslutet om anstånd avser skall betalas före återbetalning som avser senare tid. Den bidragsskyldige är, sedan anståndsbeslutet upphört, inte skyldig att på grund av anståndet någon månad betala mer till försäkringskassan än det månadsbelopp som återbetalningsskyldigheten fastställs till eller skulle ha fastställts till, om 24–28 §§ hade tillämpats på den bidragsskyldiges inkomst. För överstigande belopp skall nytt beslut om anstånd meddelas.

Det belopp som beslutet om anstånd avser skall betalas före återbetalning som avser senare tid. En bidragsskyldig som har en skuld till staten på grund av att han eller hon haft anstånd skall, sedan anståndsbeslutet upphört, betala ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som följer av 21 § eller, om återbetalningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts enligt 21 §, dock minst 150 kronor per barn och månad.

Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för sitt eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken . För överstigande belopp skall på ansökan av den bidragsskyldige nytt beslut om anstånd meddelas.

35 §

13

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige

38 §

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige

13 Senaste lydelse 2002:312.

helt eller delvis efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet och ränta, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden. Har faderskap till ett barn fastställts genom bekräftelse eller dom och har återbetalningsskyldighet beslutats enligt 21 § för tid före den dag då faderskapet fastställdes får försäkringskassan på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis efterge statens fordran för denna tid om det finns synnerliga skäl.

eller på eget initiativ helt eller delvis efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet, ränta och administrationsavgift, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden. Har faderskap till ett barn fastställts genom bekräftelse eller dom och har återbetalningsskyldighet beslutats enligt 21 § för tid före den dag då faderskapet fastställdes får försäkringskassan på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis efterge statens fordran för denna tid om det finns synnerliga skäl.

Ränta Administrationsavgift och ränta

36 § 39 §

I underhållsstödsärenden tas från bidragsskyldiga föräldrar ut ersättning för kostnaderna för förfarandet hos försäkringskassan (administrationsavgift) i den omfattning som regeringen föreskriver.

Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har beviljats anstånd med återbetalning, skall ränta betalas på skulden. Försäkringskassan behöver inte kräva betalning för räntebelopp som avser kortare dröjsmål med betalning. Före varje kalenderår fastställer regeringen den ränta som skall gälla.

Av den bidragsskyldige inbetalade belopp skall i första hand avräknas på upplupen ränta.

Av den bidragsskyldige inbetalade belopp skall i första hand avräknas på administrationsavgift och i andra hand på upplupen ränta.

37 § 14

Ett ärende om stöd enligt denna lag prövas av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) skall avgöra ett ärende avseende boföräldern.

40 §

Ett ärende om stöd och återbetalningsskyldighet enligt denna lag prövas av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) skall avgöra ett ärende avseende boföräldern.

Vid växelvis boende prövas ett ärende om stöd enligt denna lag av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos.

Om barnet har fyllt 18 år, prövas ärendet av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende barnet.

Om sekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100) gäller för boförälderns eller barnets folkbokföringsuppgifter får ett ärende om stöd enligt denna lag i stället prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.

Frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd enligt 10 § tredje stycket prövas dock av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.

Frågor om ändring av återbetalningsskyldighet, övriga frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd enligt 10 § femte stycket prövas dock av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.

39 §

Rätten till underhållsstöd får inte överlåtas och får inte utmätas.

42 §

Rätten till underhållsstöd får inte överlåtas eller utmätas. Detsamma gäller för rätten till utbetalning enligt 23 och 29 §§.

41 §

Beslut om återbetalningsskyldighet och ränta får verkställas

44 §

Beslut om återbetalningsskyldighet, ränta och administra-

14 Senaste lydelse 2002:312.

enligt bestämmelserna i utsökningsbalken.

tionsavgift får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken.

1. Denna lag träder i kraft, såvitt avser 12, 32 a, 35, 38–40 och 44 §§ den 1 februari 2005, såvitt avser 4, 7, 8 a, 9, 10 §§, 21 § andra och tredje styckena samt 33, 34 och 36 §§ den 1 november 2004 och tillämpas för tid från och med den 1 februari 2005, i övrigt den 1 november 2004 och tillämpas på underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 2005.

2. Ärende som vid ikraftträdandet är anhängigt vid en försäkringskassa som var behörig enligt äldre bestämmelser skall även efter ikraftträdandet handläggas där.

2. Lag om ändring i föräldrabalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 4 § föräldrabalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

4 §1

Har en förälder som enligt 2 § skall betala underhållsbidrag haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får föräldern vid fullgörande av sin bidragsskyldighet tillgodoräkna sig ett avdrag för varje helt dygn av barnets vistelse med 1/40 av det underhållsbidrag som räknat för kalendermånad gäller under tiden för vistelsen. Något sådant avdrag får dock inte göras på underhållsbidrag som belöper på senare tid än sex månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde. Det sammanlagda avdragsbelopp som tillgodoräknas föräldern vid ett tillfälle skall, om det slutar på örestal, avrundas till närmast lägre krontal.

Vid beräkning av antalet hela dygn enligt första stycket räknas det dygn då barnets vistelse påbörjas och det dygn då barnets vistelse upphör tillsammans som ett helt dygn. Detta gäller dock inte om vistelsen påbörjas och upphör under samma dygn.

Om det finns särskilda skäl kan rätten förordna om andra villkor för avdragsrätten än som anges i första stycket. Mot en parts bestridande får ett sådant förordnande dock inte meddelas för tiden innan talan har väckts.

Om det finns särskilda skäl kan rätten förordna om andra villkor för avdragsrätten än som anges i första och andra styckena. Mot en parts bestridande får ett sådant förordnande dock inte meddelas för tiden innan talan har väckts.

Den bidragsskyldiga föräldern har inte rätt till avdrag när underhållsbidraget har fastställts med beaktande av att han eller hon i

1 Senaste lydelse 1998:319.

väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2005.

3. Lag om ändring i utsökningsbalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap.6 och 14 §§utsökningsbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

6 §1

Utmätning av lön för underhållsbidrag som avses i 4 kap. 1 a § första stycket får ske endast om bidragsbeloppet utestår obetalt eller om gäldenären vid två eller flera tillfällen under de senaste två åren före utmätningsbeslutet har underlåtit att betala i rätt tid och det finns anledning att anta att detta skall upprepas.

Utmätning får bara ske för bidragsbelopp som är förfallet när verkställighet skall ske eller som förfaller näst därefter. Detsamma gäller vid utmätning för fordran som avser återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

Utmätning får bara ske för bidragsbelopp som är förfallet när verkställighet skall ske eller som förfaller näst därefter.

14 §2

Vid utmätning av lön har följande fordringar i nämnd ordning företräde framför andra fordringsanspråk:

1. fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalkensamt fordran som avser återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd,

1. fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalken,

2. konkursbos fordran på gäldenärens lön enligt 3 kap. 4 § konkurslagen (1987:672), om lönen innehållits under konkursen,

3. fordran som avses i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

1 Senaste lydelse 1996:1032. 2 Senaste lydelse 1996:1032.

Företrädesrätten enligt första stycket 1 gäller även sådant utländskt underhållsbidrag som får verkställas i Sverige, om bidragsfordringen vid verkställighetstillfället inte är äldre än fem år.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2005.

4. Lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga m.m. fordringar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1. lagen (1972:435) om överlastavgift,

2. bilskrotningslagen (1975:343),

3. lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

4. lagen (1976:339) om saluvagnsskatt,

5. fordonsskattelagen (1988:327),

6. lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl.,

7. lagen (1994:419) om brottsofferfond,

8. skattebetalningslagen (1997:483), eller

9. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon.

8. skattebetalningslagen (1997:483),

9. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon, eller

10. lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2005.

1 Senaste lydelse 2002:417.

5. Förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229)

Härigenom föreskrivs att 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

Bestämmelser om begäran om indrivning av fordringar på skatt enligt skattebetalningslagen (1997:483) finns i 20 kap. 1 och 2 §§ den lagen.

För andra fordringar skall indrivning, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast två månader och när det gäller fordran på felparkeringsavgift senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats. Indrivning av fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd får, om den bidragsskyldige kan antas komma att slutbetala förfallna återbetalningsbelopp enligt nämnda lag, begäras senare, dock senast fem månader efter det att fordran skulle ha betalats. Indrivning skall begäras skyndsamt

1. om det kan antas att fordringen kommer att föranleda en konkursansökan,

2. om gäldenären redan är försatt i konkurs, eller

3. om ett dröjsmål skulle äventyra indrivningen.

Indrivning av fordran på felparkeringsavgift skall, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet enligt lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd skall, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att den äldsta fordringen skulle ha betalats.

För andra fordringar skall indrivning, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning skall begäras skyndsamt

1. om det kan antas att fordringen kommer att föranleda en konkursansökan,

1 Senaste lydelse 1998:1777.

2. om gäldenären redan är försatt i konkurs, eller

3. om ett dröjsmål skulle äventyra indrivningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 februari 2005.

6. Förordning om ändring i förordningen (1996:1036) om underhållsstöd

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1036) om underhållsstöd

dels att nuvarande 4 § skall betecknas 5 §, att nuvarande 5–7 §§ skall betecknas 7–9 §§ och att nuvarande 8 § skall betecknas 12 §,

dels att de nya 5 och 9 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i förordningen skall införas fem nya paragraf, 4, 6, 8 a, 10 och 11 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Belopp som skall betalas ut enligt 23 eller 29 § sätts in på den bidragsskyldiges postgirokonto eller bankkonto. Riksförsäkringsverket får meddela föreskrifter om utbetalning på annat sätt om särskilda förhållanden föranleder det.

Utbetalning i ett enskilt ärende får göras på annat sätt om det saknas uppgift om konto eller om det annars finns skäl till det.

Om det belopp som skall betalas ut till en bidragsskyldig en viss månad är lägre än 100 kronor får med utbetalningen avvaktas till nästa månad.

Beslut enligt denna paragraf får inte överklagas.

4 § 1

Underhållsstödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden. Om utbetalningsdagen infaller på en söndag, en annan allmän helgdag, en lördag

5 §

Underhållsstödet skall kunna lyftas den sista dagen i utbetalningsmånaden. Om utbetalningsdagen infaller på en söndag, en annan allmän helg-

1 Senaste lydelse 1998:287.

eller midsommarafton, skall stödet kunna lyftas närmast föregående vardag.

dag, en lördag eller midsommarafton, skall stödet kunna lyftas närmast föregående vardag.

6 §

Vid tillämpning av 26 § lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd skall

1. Stor-Stockholm anses omfatta följande kommuner. Botkyrka, Danderyd, Ekerö, Haninge, Huddinge, Järfälla, Lidingö, Nacka, Salem, Sigtuna, Sollentuna, Solna, Stockholm, Sundbyberg, Tyresö, Täby, Upplands-Bro, Upplands Väsby, Vallentuna, Vaxholm, Värmdö och Österåker samt

2. Stor-Göteborg anses omfatta följande kommuner. Ale, Göteborg, Härryda, Kungsbacka, Kungälv, Lerum, Mölndal, Partille, Stenungsund, Tjörn och Öckerö.

8 a §

Bestämmelser om begäran om indrivning finns i 4 – 9 §§ indrivningsförordningen (1993:1229) . Att den bidragsskyldige skall uppmanas att betala en fordran innan ansökan om indrivning görs framgår av 3 § nämnda förordning.

Indrivning behöver inte begäras om fordringarna på den bidragsskyldige understiger 500 kronor om det inte finns särskilda skäl.

Ytterligare bestämmelser om indrivning finns i indrivningsförordningen .

7 §

Ändring av återbetalningsskyldighet vid årlig omprövning enligt 30 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd skall gälla från och med februari året efter det år då det nya beslutet om årlig taxering meddelats.

9 §

Ändring av underhållsstöd och återbetalningsskyldighet vid årlig omprövning enligt 10, 10 b och 33 §§ lagen (1996:1030) om underhållsstöd skall gälla från och med februari året efter det år då det nya beslutet om årlig taxering meddelats. Detsamma gäller vid årlig omprövning enligt 8 a § lagen om underhållsstöd.

10 §

Till en begäran enligt 29 § lagen om underhållsstöd skall bifogas allmän domstols dom eller beslut i original eller bestyrkt kopia tillsammans med lagakraftbevis.

Om begäran grundar sig på ett av socialnämnden godkänt avtal om umgänge, skall till begäran bifogas avtalet i original eller bestyrkt kopia tillsammans med socialnämndens beslut att godkänna avtalet.

11 §

I ärenden om underhållsstöd tas en administrationsavgift ut från bidragsskyldiga föräldrar som är återbetalningsskyldiga för hela eller en del av det underhållsstöd som lämnas till barnet.

Avgiften är 50 kronor för varje månad som underhållsstöd lämnas till ett eller flera barn eller, om underhållsstöd inte längre lämnas, för varje påbörjad månad som en fordran avseende återbetalningsskyldighet kvarstår obetald och ännu inte överlämnats

till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Avgiften skall betalas inom den tid och på det sätt som Riksförsäkringsverket bestämmer.

Denna förordning träder i kraft den 1 februari 2005.

1 Uppdraget och dess genomförande

1.1. Utredningens direktiv

Utredningens uppdrag är att göra en översyn av lagen (1996:1030) om underhållsstöd och föreslå de författningsändringar som översynen motiverar. Direktiven finns i bilaga 1.

1.2. Utredningens arbete

Utredningen, som inledde sitt arbete i mars 2002, har haft tio sammanträden, varav två 2-dagarssammanträden, med sakkunniga och experter.

Utredningen har anordnat två hearingar. Till hearingarna inbjöds ett stort antal organisationer, myndigheter och forskare.

I den första hearingen deltog företrädare för Barnombudsmannen, Föreningen barns rätt till två föräldrar (BRITT), Fredrika-Bremer-Förbundet, Föreningen Styvmorsviolen, Föreningen Söndagsbarn, Landsorganisationen i Sverige (LO), Riksförbundet för Familjers Rättigheter (RFFR), Riksorganisationen för Kvinnojourer och Tjejjourer i Sverige (ROKS), Riksorganisationen Sveriges Makalösa Föräldrar, Sveriges Kvinnojourers Riksförbund (SKR) och UmgängesrättsFöräldrarnas Riksförening (UFR). Föreningen Enastående Föräldrar hade inte möjlighet att delta i hearingen men lämnade skriftliga synpunkter.

I den andra hearingen deltog företrädare för Justitieombudsmannen (JO), Domstolsverket, Försäkringskasseförbundet, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, Svenska Kommunförbundet, Sveriges advokatsamfund, Föreningen Sveriges Kronofogdar, Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare, Försäkringskassan Skåne, Försäkringskassan Stockholms län (Försäkringsavdelningen och Utlandsavdelningen) och Skuldrådgivningskonsulterna, Socialtjänsten i Stockholms stad. Dessutom medverkade professor Anders Agell

och fil. kand. Tom Wikmans, projektledare i samhällsfrågor. Familjerättssocionomernas Riksförening och jur. dr Eva Ryrstedt hade inte möjlighet att delta i hearingen men lämnade skriftliga synpunkter.

Sekretariatet har besökt ett av Försäkringskassan Skånes lokalkontor i Malmö och Kronofogdemyndigheten i Malmö. Sekretariatet har också deltagit i ett seminarium som anordnats av Riksförsäkringsverket (RFV) om skenseparationer. Sekretariatet har vidare haft kontakt med Sosialdepartementet och med Barne- og Familiedepartementet i Norge.

Samråd har under arbetets gång skett med 2002 års vårdnadskommitté, Skuldsaneringsutredningen och Studiehjälpsutredningen.

I sitt arbete har utredningen vidare haft kontakt med och fått värdefulla synpunkter från en rad myndigheter, organisationer och enskilda (såväl tjänstemän som privatpersoner).

1.3. Betänkandet

De beräkningar och siffror som redovisas i betänkandet avser – om annat inte sägs – år 2002.

Remissynpunkter som återges i betänkandet är i huvudsak hämtade från remissammanställningar från Socialdepartementet.

När utredningen använder begreppen ”make” respektive ”äktenskap” i texten avses även registrerad partner och registrerat partnerskap (jfr 3 kap. 1 § lagen [1994:1117] om registrerat partnerskap). Vidare avses med begreppet ”sambor” såväl sambor av olika kön som sambor av samma kön.

Avsnittet om indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet (avsnitt 14) har till stor del utarbetats av en intern arbetsgrupp som bestått av kanslirådet Fredrik Ludwigs, ämnesrådet Frank Walterson, verksjuristen Charlotte Carrborg, avdelningsdirektören Kerstin Jacobsson och försäkringskonsulten Torgny Andrée.

Kanslirådet Margareta Orrell, som varit sakkunnig i utredningen, har biträtt utredningen i analysarbetet. Docenten Lars Bejstam, som varit expert i utredningen, har utarbetat underlag till vissa delar av betänkandet. Det gäller frågorna om underhållsstödets funktion och uppbyggnad (avsnitten 8 och 9), beräkning av inkomst (avsnitt 13), utfyllnadsbidrag och direktbetalning (avsnitt 18), ansökan om förlängt underhållsstöd (avsnitt 19) och underhållsstödet och EU (avsnitt 21).

2 Den nuvarande regleringen

2.1. Underhållsstöd

De grundläggande bestämmelserna om underhållsstöd finns i lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL), som trädde i kraft den 1 december 1996 och tillämpas i fråga om stöd som avser tid efter den 31 januari 1997. Underhållsstödet ersatte det tidigare bidragsförskottet, det förlängda bidragsförskottet för studerande och det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn. Genom underhållsstödet garanterar staten att barn med särlevande föräldrar får ett visst bidrag till sin försörjning.

Ett barn har rätt till underhållsstöd om föräldrarna inte bor tillsammans. Det krävs att barnet varaktigt bor hos endast en av föräldrarna och är folkbokfört hos den föräldern (boförälder). Det krävs vidare att boföräldern bor här i landet och, om barnet är underårigt, dvs. under 18 år, att boföräldern är vårdnadshavare för barnet.

Ett barn har också rätt till underhållsstöd om föräldrarna inte bor tillsammans och barnet varaktigt bor hos var och en av föräldrarna (växelvis boende). Det krävs då att barnet är folkbokfört hos en av föräldrarna och, om barnet är underårigt, att det står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem. Det krävs vidare att den förälder som söker stödet bor här i landet.

Ett barn kan också ha rätt till underhållsstöd om det varaktigt bor hos en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare.

I vissa fall saknar barnet rätt till underhållsstöd. Så är fallet t.ex. om en förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet (en bidragsskyldig förälder) i rätt ordning betalar ett underhåll till barnet som inte understiger det belopp som annars skulle ha lämnats i underhållsstöd.

Underhållsstöd lämnas till och med den månad då barnet fyller 18 år. Ett barn som fyllt 18 år kan ha rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver grundläggande studier.

Förlängt underhållsstöd lämnas längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år.

Underhållsstöd lämnas med 1 173 kr i månaden. I vissa fall lämnas underhållsstöd med ett reducerat belopp (utfyllnadsbidrag). Så är fallet t.ex. om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder betalar underhåll som motsvarar lägst det belopp som den föräldern annars skulle ha återbetalat till staten enligt USL. Det tänkta återbetalningsbeloppet avräknas då från underhållsstödet.

Vid växelvis boende har var och en av föräldrarna rätt till ett halvt underhållsstöd, dvs. 586 kr per barn och månad. Från detta belopp avräknas dock halva det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om föräldern varit återbetalningsskyldig enligt USL.

Har barnet egna inkomster över en viss nivå minskas underhållsstödet.

Underhållsstöd betalas ut månadsvis i förskott. Lämnas underhållsstöd till ett barn och finns det en bidragsskyldig förälder är denne som regel skyldig att återbetala hela stödet eller en del av det till staten. Återbetalningsskyldigheten bestäms till en viss procent av den bidragsskyldiges årsinkomst minskad med ett grundavdrag om 72 000 kr och med beaktande av det antal barn som han eller hon är underhållsskyldig för. Årsinkomsten beräknas med utgångspunkt från det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser. I de fall underhållsstöd lämnas som ett utfyllnadsbidrag föreligger inte någon återbetalningsskyldighet. Utfyllnadsbidraget är alltså ett rent stöd från det allmänna.

Försäkringskassan kan bevilja den bidragsskyldige anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten. Anstånd skall medges i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som enligt reglerna om förbehåll vid utmätning av lön behövs för eget och familjens underhåll. Anstånd får också beviljas om det finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.

Betalas inte fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har anstånd beviljats utgår ränta på skulden. Räntan fastställs av regeringen och uppgår för år 2002 till tre procent.

Om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden får försäkringskassan efterge statens fordran på återbetalning helt eller delvis. Eftergift får meddelas också för återbetalningsskyldighet som avser tid före den dag då faderskapet till barnet fastställdes genom be-

kräftelse eller dom. För eftergift krävs även i dessa fall att det finns synnerliga skäl.

Har ett underhållsbidrag fastställts och är underhållsbidraget högre än det underhållsstöd som barnet får från staten skall den bidragsskyldige betala överskjutande belopp direkt till barnet.

Är den bidragsskyldiga föräldern bosatt i utlandet gäller särskilda regler.

2.2. Föräldrars skyldighet att försörja sina barn

De grundläggande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet finns i 7 kap. föräldrabalken.

Föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till vissa av barnets sociala förmåner. Bland de förmåner som anses minska barnets behov av underhåll kan nämnas det allmänna barnbidraget, det förlängda barnbidraget och studiebidraget inom studiehjälpssystemet. I kostnaderna för barnets underhåll skall föräldrarna sinsemellan ta del var och en efter sin förmåga.

Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år. Går barnet i skolan efter 18 års ålder är föräldrarna underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst till dess barnet fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning.

En förälder skall i vissa fall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Så är fallet om föräldern inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet. Underhållsskyldigheten skall fullgöras på detta sätt också om föräldern har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern och barnet varaktigt bor tillsammans med endast den andra föräldern.

Vid växelvis boende (se NJA 1998 s. 267) är som regel ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Varje förälder anses då fullgöra sin underhållsskyldighet genom att svara för de direkta kostnaderna för barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne.

Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. När underhållsbidrag bestäms räknas först barnets behov av underhåll fram. Härefter beräknas vad respektive förälder kan bidra

med, det s.k. överskottet. Det belopp som beräknats för barnets behov fördelas sedan mellan föräldrarna i förhållande till överskottsbeloppens storlek. Därefter görs vissa kontroller och en allmän skälighetsbedömning.

Man får alltså följande formel.

Formeln är att se som ett hjälpmedel och det underhållsbidrag som räknats fram bör, som framgått, kontrolleras och vid behov korrigeras.

Hur stort barnets behov av underhåll är varierar efter bl.a. barnets ålder och levnadssituation. Som regel utgår man dock från vissa schablonbelopp som räknats fram av Socialstyrelsen och som motsvarar vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Till detta belopp läggs eventuella barnomsorgskostnader. Därefter görs avdrag för bl.a. det allmänna barnbidraget.

Schablonbeloppen bildar, som framgått, endast en utgångspunkt för beräkningen av barnets behov av underhåll. Barnets behov kan vara mindre eller större beroende på individuella förhållanden på barnets sida. Barnet kan också, efter en glidande skala, göra anspråk på en högre standard och därmed större underhåll ju bättre ställt föräldrarna har det i ekonomiskt hänseende (s.k. standardtillägg).

När underhållsbidrag bestäms får var och en av föräldrarna förbehålla sig ett belopp för eget underhåll. Förbehållsbeloppet innefattar alla vanliga levnadskostnader. Bostadskostnaden beräknas efter vad som är skäligt. De andra levnadskostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp som för år räknat utgör 120 procent av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För år 2002 uppgår normalbeloppet alltså till 3 790 kr i månaden.

Om det finns särskilda skäl får förbehåll göras också för underhåll åt en make som föräldern varaktigt bor tillsammans med (s.k. hemmamakeförbehåll). Rätten till förbehåll avser i första hand en make som inte har någon egen inkomst. Har maken en mindre inkomst minskas förbehållsbeloppet och kan maken försörja sig själv får föräldern inte förbehålla sig något belopp alls. För att förbehåll skall få göras krävs att det finns särskilda skäl. Ett särskilt skäl kan vara att maken inte förvärvsarbetar därför att det finns små barn i

bidraget

underhålls

överskott a

sammanlagd as

Föräldrarn

överskott

ldiges

bidragssky

Den

behov

Barnets

=

×

hemmet. Ett annat särskilt skäl kan vara att maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av sjukdom.

Förbehållsbeloppet för make bestäms på samma sätt som förbehållet för föräldern själv. Normalbeloppet utgör dock 60 procent av prisbasbeloppet, dvs. 1 895 kr i månaden år 2002.

Makeförbehåll får göras också för registrerad partner. Med make och registrerad partner jämställs annan som föräldern varaktigt bor tillsammans med, om de har barn tillsammans.

Slutligen kan den bidragsskyldiga föräldern få förbehålla sig ett belopp för underhåll åt hemmavarande barn. Beloppet utgör för varje barn 40 procent av prisbasbeloppet för år räknat, dvs. 1 263 kr i månaden år 2002. Från beloppet avräknas dock vad som utges till barnet av den andra föräldern eller för den förälderns räkning t.ex. genom underhållsstödet. Fråga är om en garantiregel som aktualiseras i sista hand, dvs. i de fall där det står klart att ett framräknat underhållsbidrag skulle leda till intrång i det hemmavarande barnets behov.

Underhållsbidrag betalas normalt förskottsvis för kalendermånad. Bidraget anpassas automatiskt till ändringarna i penningvärdet. Bestämmelser om detta finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag, den s.k. indexlagen.

En förälder som är återbetalningsskyldig enligt USL anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet.

2.3. Umgänge

De grundläggande bestämmelserna om umgänge med barn finns i 6 kap. föräldrabalken. Utgångspunkten i föräldrabalken är att barn behöver nära och goda kontakter med båda föräldrarna även om dessa inte bor tillsammans.

Barnets föräldrar har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med så långt möjligt tillgodoses.

Domstol kan besluta om umgänge. Avgörande för domstolens ställningstagande är vad som är bäst för barnet. Vid sin bedömning skall domstolen ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Domstolen skall vidare beakta risken för att barnet i samband med umgänget far illa.

Har en förälder som är skyldig att betala underhållsbidrag haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela

dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får föräldern göra ett visst avdrag på det underhållsbidrag han eller hon skall betala. För varje helt dygn av barnets vistelse är avdraget 1/40 av det månatliga underhållsbidraget. Om det finns särskilda skäl får domstol förordna om andra villkor för avdragsrätten.

Det finns inte någon rätt till avdrag, om det redan när underhållsbidraget fastställdes togs hänsyn till att föräldern i väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig (s.k. nettoberäkning).

Rätt till umgängesavdrag finns även vid återbetalning enligt USL.

2.4. Resekostnader i samband med umgänge

Om den förälder som barnet skall umgås med är bosatt på en annan ort än barnet är umgänget ofta förenat med särskilda kostnader.

Sedan den 1 oktober 1998 finns uttryckliga regler i 6 kap. föräldrabalken om den inbördes fördelningen mellan föräldrarna av de resekostnader som kan uppkomma i samband med umgänge. Reglerna innebär att den förälder som barnet bor tillsammans med skall ta del i kostnaderna för de resor som föranleds av barnets behov av umgänge med den andra föräldern. Det skall ske efter vad som är skäligt med hänsyn till föräldrarnas ekonomiska förhållanden och övriga omständigheter.

Resekostnader i samband med umgänge kan berättiga till bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453).

3 Införandet av underhållsstödet och tidigare utvärderingar

3.1. Utgångspunkterna för ändringarna i reglerna om samhällsstöd år 1997

Bidragsförskottet, det förlängda bidragsförskottet för studerande och det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn ersattes av underhållsstödet år 1997. Reformen innebar att det statliga stödsystemet i princip frikopplades från föräldrabalkens (FB) regler om underhållsbidrag.

Vid utformningen av det nya samhällsstödet var följande krav och målsättningar vägledande (prop. 1995/96:208, bet. 1996/97:SfU3).

  • Besparingsmålet för de offentliga finanserna skulle uppnås.
  • Besparingarna skulle åstadkommas genom att försörjningsförmågan hos den förälder som barnet inte bor hos skulle tas i anspråk i större omfattning än tidigare.
  • Sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och reglerna om underhållsbidrag skulle minska.
  • Det skulle tydligt framgå att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn.
  • Systemet skulle vara fördelningspolitiskt rimligt.
  • Återbetalningsskyldigheten skulle inte vara så betungande för den bidragsskyldiga föräldern att det allvarligt försvårade umgänget med barnet.
  • Reglerna skulle vara enkla och tydliga.

Återbetalningsreglerna ändrades år 2000 (prop. 1998/99:78, bet. 1998/99:SfU9). Ändringarna syftade i första hand till att ge systemet en bättre fördelningspolitisk profil. Ett annat syfte med ändringarna var att öka uppfyllelsen av de mål som presenterats i samband med att underhållsstödssystemet infördes.

3.2. Riksförsäkringsverkets utvärdering

I regleringsbrevet för budgetåret 1997 uppdrog regeringen åt Riksförsäkringsverket (RFV) att utvärdera underhållsstödsreformen.

RFV lämnade i augusti 1997 rapporten Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar respektive Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar – utvärdering av genomförandet av de nya regelsystemen (RFV Anser 1997:8), i januari 1998 rapporten Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar – redovisning vad avser systemets tillämpning (RFV Anser 1998:2) och i mars 1998 rapporten Underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar – en utvärdering av det nya underhållsstödet (RFV Anser 1998:3).

I rapporten RFV Anser 1998:2 lämnar RFV en redovisning av tillämpningen av reglerna. I rapporten anför RFV att reglerna om underhållsstöd har påtagliga fördelar jämfört med reglerna om bidragsförskott. Verket framhåller att reglerna är enklare och tydligare, vilket innebär att föräldrarna inför en förestående separation kan överblicka de ekonomiska förpliktelserna. RFV påpekar även att det för administrationen finns fördelar bl.a. genom att kopplingen till de privaträttsliga reglerna om underhållsbidrag fallit bort. Verket påtalar dock att många bidragsskyldiga – särskilt sådan med låga inkomster – har svårt att fullgöra sin återbetalningsskyldighet. Enligt RFV:s uppfattning hänger detta framförallt samman med grundavdragets storlek (då 24 000 kr).

3.3. Familjeutredningens utvärdering

Familjeutredningen har utvärderat underhållsstödet (SOU 2001:24).

Förutom att bedöma hur väl underhållsstödet uppfyller de krav som ställdes när stödet infördes har Familjeutredningen också bedömt hur väl stödet uppfyller de krav som utredningen själv anser bör ställas på ett effektivt ekonomiskt familjestöd och på de skatte- och avgiftssystem som gäller för barnfamiljer.

Enligt Familjeutredningen skall stödet

  • utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn,
  • upplevas som rättvist,
  • vara enkelt och förutsägbart för den enskilde,
  • ha en incitamentsstruktur som så lite som möjligt begränsar utbytet av förvärvsarbete,
  • innehålla goda möjligheter för staten att styra de offentliga utgifterna,
  • vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll och
  • vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter.

Enligt Familjeutredningen uppfyller underhållsstödet i stort sett de krav som ställdes när stödet infördes 1997. Familjeutredningen anser också att underhållsstödet uppfyller flertalet av de krav utredningen anser bör ställas på systemet. Samtidigt pekar utredningen på vissa brister.

I korthet gör Familjeutredningen följande bedömning. Nackdelarna med att det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga är borta. Myndiga barn riskerar inte, såsom i bidragsförskottssystemet, att behöva gå till domstol och stämma en av sina föräldrar för att få det statliga stödet. Det finns heller ingen risk för att barnet går miste om en del av stödet från staten på den grunden att underhållsbidraget fastställts till ett för lågt belopp. Antalet mål om underhåll i domstolarna har minskat.

Den bidragsskyldiges försörjningsförmåga tas till vara i högre utsträckning än tidigare. Även om stödet efter 2000 års reform fått en bättre fördelningspolitisk profil menar Familjeutredningen att det finns en risk för att återbetalningskraven i vissa fall kan vara så höga, att de försvårar för bidragsskyldiga föräldrar att hålla regelbunden kontakt med sina barn. Utredningen påpekar också att det finns en risk för att boföräldrar på grund av bristande kunskaper inte begär ett överskjutande underhållsbidrag, dvs. ett underhållsbidrag som är högre än det underhållsstöd som lämnas till barnet.

Återbetalningarna innebär vissa marginaleffekter för de bidragsskyldiga. Samtidigt konstaterar Familjeutredningen att det knappast är möjligt att konstruera ett system som syftar till att också föräldrar med låga inkomster skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina barn utan att det uppstår marginaleffekter.

Att boförälderns förmåga att försörja barnet inte beaktas anser Familjeutredningen vara otillfredsställande. Det leder enligt utredningen till att systemet sannolikt omfattar fler barn än nödvändigt och till att stödet inte upplevs som rättvist. Att boförälderns förmåga inte beaktas leder, enligt utredningen, också till att ansvarsfördelningen mellan boföräldrarna och staten inte är tillräckligt tydlig; det allmänna går in med stöd även om något behov inte finns.

Att återbetalningsbeloppet enligt lagen om underhållsstöd kan avvika från det underhållsbidrag som räknas fram enligt FB ser

Familjeutredningen som ett rättssystematiskt problem. Utredningen anser dock inte att det leder till sådana praktiska problem att regelsystemen åter bör kopplas samman. De fördelar frikopplingen har medfört är enligt Familjeutredningen större än nackdelarna.

Utredningen konstaterar att den återbetalningsgrundande inkomsten genom kopplingen till taxeringen lätt kan kontrolleras. Den är inte heller – bortsett från eventuella svarta inkomster – möjlig att manipulera. Däremot är svårigheten att upptäcka skenseparationer, enligt utredningen, densamma som i bidragsförskottssystemet

Familjeutredningen anser att reglerna om underhållsstöd allmänt sett är enkla och förutsägbara för den enskilde och enklare att tillämpa för försäkringskassorna än de tidigare reglerna. Utredningen påpekar dock att handläggningen av anståndsärenden kan vara tidskrävande för försäkringskassorna. Utredningen anser vidare att det är tveksamt om hanteringen av skulder tillräckligt väl kan förutses av den enskilde. Samma uppfattning har Familjeutredningen när det gäller konsekvenserna av beslut om anstånd.

Familjeutredningen konstaterar att staten genom frikopplingen från FB:s regler om underhållsbidrag har fått bättre möjligheter att styra kostnaderna för stödet.

4 Ändringar som gjorts i underhållsstödssystemet under åren 1996–2003

Lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) och förordningen (1996:1036) om underhållsstöd trädde i kraft den 1 december 1996. USL tillämpades första gången i fråga om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 1997.

Reglerna om underhållsstöd har ändrats ett flertal gånger. Nedan görs en genomgång av de mest betydelsefulla ändringarna.

Den 15 december 1996 – Ändrad utbetalningsdag

Utbetalningstidpunkten för december månad flyttas fram. Underhållsstödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden december. I övrigt skall stödet också fortsättningsvis kunna lyftas den 27 i utbetalningsmånaden.

Den 15 maj 1997 – Ändrad utbetalningsdag

Underhållsstödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden.

Den 1 januari 1998 – Förmögenhetsgränsen höjs

Beloppsgränsen över vilken den bidragsskyldiges skattepliktiga förmögenhet påverkar återbetalningsskyldigheten höjs från 800 000 kr till 900 000 kr (prop. 1997/98:1, utg.omr. 12, bet. 1997/98:SfU1, rskr. 1997/98:111).

Den 1 oktober 1998 – Rätten till umgängesavdrag vidgas

En bidragsskyldig förälder som haft barnet hos sig får tillgodoräknas ett avdrag inte bara om han eller hon haft barnet hos sig under

en sammanhängande tid av minst fem hela dygn utan också om föräldern under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn (prop. 1997/98:7, bet. 1997/98:LU12, rskr. 1997/98:229).

Den 1 januari 1999 – Delgivningskraven begränsas

Kravet i USL på att ett meddelande om att en ansökan om underhållsstöd gjorts skall delges den bidragsskyldige om återbetalningsskyldighet kan komma i fråga, tas bort (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12, bet. 1998/99:SfU1, rskr. 1998/99:101).

Den 1 april 1999 – Tiden för att överlämna en fordran till kronofogdemyndigheten förlängs

Tiden för att begära indrivning av en fordran avseende återbetalning enligt USL förlängs för vissa fall från två till fem månader (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12).

Den 1 november 1999 – Grundavdraget höjs och procentsatserna ändras

Reglerna för beräkning av en bidragsskyldig förälders återbetalningsskyldighet ändras. Ändringarna innebär att grundavdraget höjs från 24 000 kr till 72 000 kr. Samtidigt höjs de procentsatser som bestämmer återbetalningsskyldighetens storlek. Vid beräkningen av det inkomstunderlag som används för att bestämma återbetalningsskyldigheten skall hänsyn tas till kvittningsgilla kapitalförluster och uppskovsavdrag vid byte av bostad.

De nya reglerna tillämpas i fråga om återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 2000 (prop. 1998/99:78, bet. 1998/99:SfU9, rskr. 1998/99:235).

Den 1 januari 2001 – Vid växelvis boende kan båda föräldrarna få underhållsstöd, m.m.

Reglerna för beräkning och fördelning av underhållsstöd vid växelvis boende ändras. Var och en av föräldrarna får rätt till ett halvt underhållsstöd. Från detta belopp avräknas sedan halva det åter-

betalningsbelopp som skulle ha fastställts för föräldern om han eller hon varit återbetalningsskyldig.

USL ändras till följd av att socialförsäkringslagen (1999:799) träder i kraft (prop. 1998/99:119, bet. 1999/2000:SfU3, rskr. 1999/2000:12). I socialförsäkringslagen anges de grundläggande villkoren för att en person skall omfattas av USL. Medborgarskap har inte längre någon betydelse för rätten till underhållsstöd.

De nya reglerna tillämpas i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001 (prop. 1999/2000:118, bet. 2000/01:SfU7, rskr. 2000/01:94).

Den 1 februari 2001 – Stöd lämnas inte under den första månaden

Rätten till underhållsstöd inskränks. Underhållsstöd lämnas inte längre från och med den månad då föräldrarna flyttat isär eller rätt till stöd annars uppkommit utan först från och med månaden efter den månad då rätt till stöd uppkommit (prop. 2000/01:1, utg.omr. 12, bet. 2000/01:SfU1, rskr. 2000/01:92).

Den 1 januari 2002 – Den s.k. avbrottsregeln tas bort

Skyddet för barn som är mellan 18 och 20 år stärks. Ett barn som fyllt 18 år skall ha rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver studier, dock – liksom tidigare – längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år. Ett studieavbrott skall alltså inte längre kunna leda till att rätten till underhållsstöd upphör slutgiltigt (prop. 2000/01:134, bet. 2001/02:LU1, rskr. 2001/02:46).

Den 1 juli 2002 – Möjligheterna att efterge en fordran vidgas, m.m.

Möjligheterna att efterge statens fordran avseende återbetalning av underhållsstöd vidgas. En far kan medges eftergift om återbetalningsskyldighet har beslutats för tid före den dag då faderskapet fastställdes. En förutsättning är dock att det finns synnerliga skäl (prop. 2001/02:119, bet. 2001/02:SfU17, rskr. 2001/02:253).

Vid beräkning av återbetalningsskyldighet skall den bidragsskyldiges inkomst beräknas med utgångspunkt i det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser. Beräkningen skall alltså inte längre alltid utgå från

det senaste taxeringsbeslutet (prop. 2001/02:119, bet. 2001/02:SfU17, rskr. 2001/02:253).

Den 1 januari 2003 – Underhållsstödet ersätts i vissa fall av efterlevandestöd till barn, förmögenhetsgränsen höjs, m.m.

Underhållsstöd lämnas inte längre till ett barn av den anledningen att en av föräldrarna avlidit. Barnet är i stället berättigat till efterlevandestöd till barn enligt bestämmelserna i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn (prop. 2001/02:84, bet. 2001/02:SfU12, rskr. 2001/02:215).

Beloppsgränsen över vilken den bidragsskyldiges skattepliktiga förmögenhet skall påverka återbetalningsskyldigheten höjs från 900 000 kr till 1 500 000 kr. Vid beräkningen av det inkomstunderlag som används för att bestämma återbetalningsskyldigheten skall rekryteringsbidrag till vuxenstuderande beaktas (prop. 2002/03:2, bet. 2002/03:SfU5, rskr. 2002/03:48 ).

5 Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet

I detta avsnitt redovisas vissa grundläggande fakta om underhållsstödssystemet. Uppgifterna avser situationen i december 2002 om inget annat anges. En utförligare faktaredovisning finns i bilaga 2.

Allmänt om barnfamiljerna

Familjesammansättning

Det fanns i december 2001 cirka en miljon barnfamiljer med 1,9 miljoner barn i åldrarna 0–17 år. Barnen fördelades på olika familjetyper enligt nedanstående sammanställning.

Tabell 5.1 Familjesammansättning (december 2001), avrundade siffror

Antal

familjer

Antal barn Medelantal

barn

Andel av

barnen

Traditionella kärnfamiljer

731 000 1 350 000

1,84 69,7

Ombildade familjer

71 000 165 000

2,36

8,6

Ensamstående föräldrar

267 000 420 000

1,56 21,5

Totalt

1 069 000 1 935 000

1,81 100,0

Uppskattningsvis 75 procent av barnen bodde hos båda sina föräldrar, i en kärnfamilj, eller i en ny familj med halvsyskon. Cirka 500 000 barn bodde hos en av sina föräldrar. Barn som bor växelvis hos båda föräldrarna redovisas här som boende hos den förälder hos vilken barnet är folkbokfört.

Separationer

År 2001 berördes omkring 52 000 barn av en separation mellan föräldrarna. Det är dubbelt så vanligt att barn till sambor upplever en separation mellan föräldrarna som att barn till gifta föräldrar gör det. Under året var 2,7 av 100 barn med gifta föräldrar och 5,3 av 100 barn med samboföräldrar med om en separation mellan föräldrarna.

Umgänge mellan barn och den förälder som barnet inte bor tillsammans med

Uppgifter som har hämtats ur SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden åren 1992/93 och 2000/2001 visar att andelen barn som bor växelvis hos föräldrarna eller där barnet träffar den andra föräldern någon gång varje vecka har ökat mellan de aktuella åren, från 27 procent till 40 procent. Andelen barn där fadern är okänd eller som helt saknar kontakt med den andra föräldern har under samma period minskat från 16 procent till 10 procent.

Den mest påtagliga förändringen mellan undersökningsåren är den kraftiga ökningen av växelvis boende, från 17 200 barn till 77 800 barn. Växelvis boende är vanligast bland barn i åldrarna 7–9 år och sjunker därefter när barnen är i tonåren. Antalet barn i underhållsstödssystemet som år 2002 hade växelvis boende var 21 600 vilket motsvarar cirka 30 procent av totalt 77 800 barn med denna boendeform.

Geografiskt avstånd mellan barnet och den särlevande föräldern

År 2001 bodde mer än en tredjedel (38 %) av barnen mindre än 5 km från den förälder barnet inte bor tillsammans med. Ytterligare ungefär en tredjedel av barnen (34 %) bodde på mellan en halv och fem mils avstånd från den särlevande föräldern. Cirka ett av tjugo barn (6 %) hade 20 mil eller längre till den förälder som barnet inte bor tillsammans med. Endast ett av hundra barn (1 %) hade 50 mil eller längre till den särlevande föräldern. Det är något vanligare att små barn (1–5 år) bor på mindre än fem mils avstånd från ”den andra föräldern” än vad som är fallet för barn i åldern 13–17 år, 77 procent jämfört med 67 procent.

Gemensam eller ensam vårdnad

Ett barn står under båda föräldrarnas vårdnad, om föräldrarna är gifta med varandra. Är föräldrarna sambor är vårdnaden gemensam för ungefär nio barn av tio. Även efter en separation fortsätter föräldrarna många gånger att ha gemensam vårdnad om barnet. Ett kvarts år efter separationsårets utgång var vårdnaden gemensam för 97 procent av barnen till föräldrar som varit gifta och separerat 2001 och för 88 procent av barnen till föräldrar som varit sambor.

Av de barn som bor tillsammans med en ensamstående mor har ungefär två tredjedelar också sin far som vårdnadshavare. Bor barnen hos en ensamstående far är gemensam vårdnad ännu vanligare; vårdnaden är då gemensam för drygt åtta av tio barn.

Underhållsstödssystemet

Barn

Totalt fanns det 330 000 barn i underhållsstödssystemet i december 2002. Cirka 310 000 av barnen var i åldern 0–17 år, vilket motsvarar cirka 60 procent av alla barn i samma ålder som bor med endast en av föräldrarna. Övriga cirka 20 000 var ungdomar åldern 18–20 år som fick förlängt underhållsstöd. Drygt hälften av barnen var 12 år eller äldre. Under år 2000 kom närmare 36 000 nya barn in i underhållsstödssystemet och en ungefär lika stor grupp, drygt 37 000, lämnade systemet.

Boföräldrar

I december 2002 fanns det cirka 200 000 boföräldrar varav 87 procent var kvinnor och 13 procent var män. Unga boföräldrar är oftast kvinnor. Andelen boföräldrar som var män ökade med stigande ålder.

Av kvinnorna hade 32 procent en årsinkomst under 100 000 kr. Motsvarande siffra för männen var 7 procent. Andelen kvinnor som hade inkomster över 300 000 kr var 5 procent vilket kan jämföras med 9 procent av männen.

Bidragsskyldiga föräldrar

I december 2002 fanns det 210 000 bidragsskyldiga föräldrar varav 14 procent var kvinnor och 86 procent var män. Närmare 60 procent var återbetalningsskyldiga för ett barn, 30 procent för två och drygt 10 procent för tre eller fler barn.

Av kvinnorna hade 43 procent en inkomst under 100 000 kr. Motsvarande siffra för männen var 36 procent. Andelen kvinnor som hade inkomster över 300 000 kr var 1 procent vilket kan jämföras med 9 procent av männen.

Tabell 5.2 Återbetalningsbelopp

Återbetalningsbelopp kr/barn/ månad

Totalt antal bidragsskyldiga

Procent

0 34 081 21 100–499 17 475 11 500–999 33 759 21 1 000–1 172 11 733 7

1 173

64 507

40

Av ovanstående sammanställning framgår att i december 2002 var nära 40 procent av de bidragsskyldiga skyldiga att återbetala fullt underhållsstöd, 1 173 kr per barn och månad. Cirka 20 procent var skyldiga att återbetala mellan 500 och 999 kr och en lika stor andel av de bidragsskyldiga hade så låg inkomst att de inte var återbetalningsskyldiga alls.

Bidragsformer

För drygt 293 000 barn lämnades fullt underhållsstöd, dvs. som regel 1 173 kr per månad, för 21 500 barn lämnades utfyllnadsbidrag vid växelvis boende och för cirka 12 000 barn lämnades andra former av utfyllnadsbidrag. Antalet barn som får fullt underhållsstöd har minskat något sedan systemet infördes 1997. Antalet barn med underhållsstöd vid växelvis boende har däremot ökat kraftigt och barn med övriga utfyllnadsbidrag har minskat.

Skulder

Statens totala fordran på obetalda återbetalningsbelopp uppgick i december 2002 till cirka 3 200 miljoner kr. Av dessa hade cirka 2 300 miljoner kr lämnats över till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Närmare 49 000 (31 %) av de totalt 161 500 bidragsskyldiga föräldrar som hade ett löpande ärende, dvs. något barn för vilket underhållsstöd betalades ut, hade skulder som överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning. För närmare 70 procent av dessa överlämnades underhållsstödsskulden före februari 2000, dvs. innan grundavdraget höjdes från 24 000 kr till 72 000 kr. Vidare hade cirka 16 500 bidragsskyldiga enbart en skuld på obetalda återbetalningsbelopp och underhållsstöd betalades inte längre ut till något barn. Den genomsnittliga skulden, beräknat på dem som har skuld, var för kvinnor 14 700 kr och för män 27 100 kr. Cirka en fjärdedel hade skulder under 10 000 kr och 4 procent hade skulder som översteg 80 000 kr.

Kostnader

År 2002 betalades underhållsstöd ut med 4 300 miljoner kr. Av det utbetalda beloppet återkrävdes 2 250 miljoner kr (53 %) av de bidragsskyldiga. De bidragsskyldiga återbetalade under året 2 100 miljoner kr (93 % av återkrävt belopp).

Statens nettokostnad för underhållsstödet var alltså 2 200 miljoner kr.

Barn och föräldrar i och utanför underhållsstödssystemet – en jämförelse

Familjeutredningen har jämfört förhållandena för barn och föräldrar inom respektive utom underhållsstödssystemet i december 2000 (SOU 2001:24). Av utredningens redovisning framgår bl.a. följande.

Föräldrar i underhållsstödssystemet hade en betydligt lägre inkomst än övriga särlevande föräldrar. Boföräldrar som inte nyttjade systemet, hade en taxerad inkomst som i genomsnitt var närmare 40 000 kr högre än för boföräldrar inom systemet. Skillnaden var än större för de bidragsskyldiga föräldrarna. De som var utanför systemet hade en genomsnittlig taxerad inkomst som var 100 000 kr högre

än de som var i systemet. Skillnaden i genomsnittlig inkomst mellan boföräldrar och bidragsskyldiga var relativt liten i den grupp som fanns i underhållsstödssystemet, cirka 10 000 kr per år. Bland föräldrar utanför systemet hade de bidragsskyldiga föräldrarna däremot en avsevärt högre genomsnittsinkomst än boföräldrarna i samma grupp. Skillnaden var nära 75 000 kr per år.

6 Några utgångspunkter för Underhållsstödsutredningens arbete

6.1. Utredningens direktiv

I direktiven till Underhållsstödsutredningen anges vissa utgångspunkter för utredningens arbete (se bilaga 1).

Utgångspunkterna för utredningens arbete är enligt direktiven följande.

  • Det nuvarande underhållsstödssystemet fungerar i huvudsak väl. Utgångspunkten för översynen är att de grundläggande principerna för stödsystemet skall behållas.
  • Arbetet skall utgå från principen om barnets bästa.
  • Underhållsstödet skall också i fortsättningen vara en garanti för barnets försörjning.
  • Översynen skall utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn. Huvudprincipen är och skall vara att föräldrarna har försörjningsansvaret för sina barn och att försörjningen av barn skall vara en högt prioriterad utgift för föräldrarna.
  • Utgångspunkter för översynen skall vidare enligt direktiven vara att underhållsstödet skall:
  • upplevas som rättvist,
  • vara enkelt och förutsägbart för den enskilde,
  • innehålla goda möjligheter för staten att styra kostnaderna,
  • vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll,
  • vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter.

6.2. Ytterligare utgångspunkter för arbetet

Förutom de utgångspunkter för arbetet som anges i direktiven har utredningen haft följande utgångspunkter för sitt arbete.

  • Underhållsstödet bör också i fortsättningen vara frikopplat från de civilrättsliga reglerna om underhåll.

Underhållsstödet vilar på offentligrättslig grund och bygger, till skillnad från bidragsförskottssystemet, inte på föräldrabalkens regler om underhållsbidrag. En konsekvens av frikopplingen är att underhållsstöd kan lämnas oavsett om något underhållsbidrag är fastställt eller inte och oavsett till vilket belopp ett eventuellt underhållsbidrag är fastställt. En annan konsekvens av frikopplingen är att återbetalningsbeloppet enligt lagen om underhållsstöd kan avvika från det underhållsbidrag som framkommer vid en tillämpning av föräldrabalkens regler.

Från rättssystematisk utgångspunkt kan denna ordning anses otillfredsställande (se bl.a. Agell, A., Underhållsstödet. Ett rättssystematiskt misstag, Festskrift till Fredrik Sterzel 1999). Samtidigt har frikopplingen lett till att flera av de nackdelar som var förknippade med att det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga fallit bort. Således behöver ett barn inte längre sluta avtal med eller stämma den förälder som barnet inte bor tillsammans med för att få det statliga stödet. Fastställelse av underhållsbidrag när barnet fyllt 18 år kunde tidigare ofta utgöra en anledning till konflikt mellan barnet och den bidragsskyldiga föräldern. Onödiga processer om underhållsbidrag – dvs. domstolsprocesser som förs endast för att barnet skall få rätt till det statliga stödet – förekommer i princip inte längre. Ett för lågt underhållsbidrag kan i dag inte längre leda till att stödet från staten minskar. Även om frikopplingen till en början utsattes för viss kritik och ansågs svår att förstå torde den nu ha vunnit allmän acceptans.

Underhållsstödsutredningen anser att underhållsstödet även i framtiden bör vara frikopplat från föräldrabalkens regler om underhållsbidrag. Reglerna måste dock samverka och det finns fortfarande skäl att behålla vissa kopplingar mellan regelverken, t.ex. såvitt gäller umgängesavdrag.

Några andra krav

I övrigt bör enligt utredningen bl.a. följande krav ställas på ett idealiskt stödsystem.

  • Reglerna skall på objektiva grunder uppfattas som rättvisa och rimliga.
  • Reglerna skall vara enkla för den enskilde att förstå och enkla för försäkringskassorna att tillämpa.
  • Reglerna skall bidra till enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen.
  • Regelverket skall ge ett utrymme för individuella bedömningar.
  • Stödsystemet skall inte orsaka det allmänna högre kostnader för administration än vad som är nödvändigt.
  • Reglerna skall vara sådana att det är svårt att missbruka stödsystemet. Efterlevnaden av reglerna skall kunna kontrolleras på ett så enkelt och rättssäkert sätt som möjligt och utan onödigt intrång i de berördas personliga integritet.

Det säger sig självt att det knappast är möjligt att konstruera ett system som fullt ut motsvarar alla dessa krav. De olika intressena som angetts strävar mot varandra. Således främjar regler som inte ger utrymme för skönsmässiga bedömningar enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen. Samtidigt innebär sådana regler att möjligheterna att ta hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet minskar eller faller bort. Här, som på andra områden, måste man därför göra avvägningar mellan de olika intressen som gör sig gällande.

Det framstår också som självklart att önskemålet om enkelhet i tillämpningen inte bör få hindra införandet av materiellt motiverade regler eller genomförandet av regeländringar som anses materiellt befogade.

7. Barnets bästa och barnets försörjning

7.1. FN:s konvention om barnets rättigheter

Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) år 1990. Sverige har härmed åtagit sig att följa konventionens bestämmelser.

Barnkonventionen innehåller bestämmelser om olika rättigheter, dels medborgerliga och politiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Riksdagen beslutade i mars 1999 att godkänna den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga barnkonventionen i Sverige (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6). I strategin ingår bl.a. att barnkonventionen skall vara ett aktivt instrument och genomsyra allt statligt beslutsfattande som rör barn. Vid beslutsfattandet skall det finnas ett tydligt barnperspektiv.

Barnkonventionen bärs upp av fyra grundläggande principer: icke-diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Vid tolkningen och genomförandet av övriga rättigheter som slås fast i konventionen skall dessa grundläggande principer tas i beaktande, men de har också en självständig betydelse.

Principen om barnets bästa är alltså en av grundpelarna i konventionen. Vid alla åtgärder som rör barn skall barnets bästa komma i främsta rummet. Denna princip har således en mycket vidsträckt betydelse.

Artikeln om icke-diskriminering har en dubbel dimension; barn får inte diskrimineras i förhållande till vuxna och barn får inte heller diskrimineras i förhållande till andra barn. Artikel 2, punkt 1 uttrycker att varje barn inom ett lands jurisdiktion utan åtskillnad av något slag – oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställ-

ning i övrigt – skall få del av de rättigheter som omfattas av barnkonventionen. Varje artikel i barnkonventionen skall ses i belysning av bl.a. denna bestämmelse. Punkt 2 i artikeln sträcker sig längre och ålägger staterna att se till att barn skyddas mot alla former av diskriminering på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller andra familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.

7.2. Principen om barnets bästa och ansvaret för barns försörjning

Principen om barnets bästa är väl förankrad i svensk rätt. Samma grundsyn kommer, som framgått, till uttryck i barnkonventionen.

I barns grundläggande rättigheter ingår att få omvårdnad, att få växa upp under trygga förhållanden och att få utvecklas i sin egen takt och utifrån sina egna förutsättningar.

Det är i första hand föräldrarnas ansvar att se till att barnet får sina grundläggande behov tillgodosedda. Artikel 5 och artikel 18 i barnkonventionen pekar särskilt på föräldrarnas ansvar. I artikel 18 ges uttryck för principen att ”båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling”. Vidare stadgas att ”föräldrar eller, i förkommande fall, vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling” samt att ”barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet”.

Detta innebär dock inte att samhället kan undandra sig sitt ansvar. Föräldrarna skall ges ”lämpligt bistånd… då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran…” (artikel 18, punkt 2).

Av avgörande betydelse för att barn skall kunna växa upp under trygga och goda förhållanden är att barnet får sina materiella grundbehov tillgodosedda. Barnets rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling betonas också i barnkonventionen. I artikel 27, punkt 1 sägs följande.

Konventionsstaterna erkänner rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling.

Bestämmelsen skall ses i relation till bl.a. artikel 31 om barnets rätt till kultur och fritid.

Föräldrabalken och lagen om underhållsstöd bygger på principen att det i första hand är föräldrarna som skall försörja barnet. Detta ligger i linje med barnkonventionens artikel 27, punkt 2 där det slås fast att föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, har huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Samtidigt ålägger barnkonventionen konventionsstaterna ett ansvar för att ”inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar” och vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram (artikel 27, punkt 3).

Artikel 27 i barnkonventionen binder samman två grundläggande principer i konventionen. Den första principen är den som kommer till uttryck i artikel 6 om varje barns rätt till överlevnad och utveckling i kombination med bestämmelserna i artikel 29, punkt 1 (a) om att barnets utbildning skall syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysiska och psykiska förmåga. Den andra principen är den om att det i första hand är föräldrarnas ansvar att säkerställa utvecklingen med bistånd från staten (artiklarna 5, 7 och 18). Artikel 27 erkänner således att barnets rätt till utveckling inte kan skiljas från frågan om barnets levnadsstandard.

Principen om föräldrarnas primära och statens subsidiära ansvar för barnets försörjning återfinns även i Europarådets rekommendation R (82) 2 till medlemsstaternas regeringar om förskott på underhållsbidrag.

7.3. Underhållsstödet och barns ekonomiska standard

Många barn lever under knappa ekonomiska omständigheter. De barn som har det sämst ställt ekonomiskt är barn i familjer som har högst en förvärvsinkomst. Så är fallet om föräldrarna sammanbor men där endast den ena föräldern förvärvsarbetar. Så är fallet också för barn som lever tillsammans med en ensamstående förälder (se SCB, Barn och deras familjer 2001, Demografiska rapporter 2003:1.2).

Barn i underhållsstödssystemet lever ofta tillsammans med en ensamstående förälder. I december år 2000 var ungefär 8 av 10 boföräldrar i underhållsstödssystemet ensamstående (se bilaga 2).

Underhållsstödet har stor betydelse för barn med särlevande föräldrar. Ungefär 12 procent av den disponibla inkomsten för ensam-

stående boföräldrar utgörs av underhållsstöd (se SCB, Barn och deras familjer 2001, Demografiska rapporter 2003:1.2).

Underhållsstödet bidrar till att flertalet barn till särlevande föräldrar kan leva ett ekonomiskt tryggt och socialt väl integrerat liv. Utan underhållsstödet skulle många barn hamna i en svår ekonomisk och social situation. Genom stödet underlättas också boförälderns situation när det gäller försörjningsansvaret för barnet. Utgångspunkten i utredningens direktiv är att underhållsstödet även framdeles skall vara en garanti för barnets försörjning.

Barnets ekonomiska situation kan naturligtvis inte ses isolerad från föräldrarnas situation. Ett barn är beroende av ekonomin i det hushåll där barnet lever även om boföräldrar med små ekonomiska resurser strävar efter att hålla sina barn skadeslösa och prioriterar barnens behov framför sina egna. Ett barn är också beroende av ekonomin hos den särlevande föräldern. Den förälderns ekonomi har betydelse för barnets möjligheter att få ett underhåll som överstiger underhållsstödets belopp och bestämmer även i övrigt ramarna för det ekonomiska ansvar den föräldern har möjlighet att ta för barnet.

Den omständigheten att många särlevande föräldrar – t.ex. på grund av arbetslöshet, låg utbildning, låg lön inom yrket, brist på möjligheter att arbeta heltid, dåliga kunskaper i svenska språket, en kompetens som inte efterfrågas på arbetsmarknaden – har en ansträngd ekonomisk situation kan dock inte lösas inom ramen för underhållsstödet utan kräver åtgärder inom andra områden.

8. Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick

I detta avsnitt lämnas en redogörelse för hur bidragsförskottet och underhållsstödet varit avsedda att fungera sedan denna typ av stöd infördes år 1937.

8.1. Kort idéhistorik

Ett generellt stöd till barn till ensamstående mödrar infördes i Sverige genom 1937 års lag om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskott), se prop. 1937:276. Bakgrunden var de ofta svåra förhållanden som många barn till ogifta och frånskilda mödrar levde under. Bidragsförskottet innebar en möjlighet för barn att få ett förskott från samhället, när en underhållsskyldig far inte betalade det fastställda underhållsbidraget. Det ansågs stötande för det allmänna rättsmedvetandet, och även skadligt utifrån samhällets synpunkt, att barn på grund av försummelser från de bidragsskyldiga fädernas sida, skulle tvingas lita till fattigvården för sitt uppehälle. Det var således endast i förhållande till fadern som förskott kunde lämnas. Förmånens karaktär av förskott låg däri att när barnet beviljats bidragsförskott trädde det allmänna in i barnets rätt till underhållsbidrag från den bidragsskyldige fadern. Det allmänna tog alltså på sig besväret att driva in bidraget och risken för att detta inte blev betalt.

Ett grundläggande villkor för att barnet skulle få bidragsförskott var att barnet inte sammanbodde med sin far. Utöver detta skulle tre förutsättningar vara uppfyllda för att ett barn skulle vara berättigat till bidragsförskott. Den första av dessa var att fadern, genom domstols beslut eller ett bevittnat avtal, enligt föräldrabalken (FB) var skyldig att fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Det var således inte tillräckligt att faderskapet var fastställt och att fadern principiellt var underhållsskyldig gentemot barnet. Dessutom krävdes att det belopp fadern

skulle betala i underhållsbidrag var fastställt. Den andra förutsättningen var att fadern underlät att fullgöra sin bidragsskyldighet, dvs. att i rätt tid betala det fastställda beloppet. Den tredje förutsättningen var att barnets mor inte sammanbodde med fadern.

Bidragsförskottet var alltså ursprungligen av ren förskottskaraktär – en samhällsgaranti för faderns fastställda underhållsbidrag – och hade en tydlig koppling till den civilrättsliga underhållsskyldigheten. Avsikten var inte att det allmänna skulle ta över föräldrarnas försörjningsskyldighet utan syftet var att garantera att barn som inte fick ett fastställt underhållsbidrag från den bidragsskyldige fadern i stället fick motsvarande belopp genom det allmännas försorg. Bidragsförskottets belopp var dock maximerat. Beloppet var inte enhetligt över hela landet och det var differentierat beroende på hur många barn modern hade vårdnaden om. I de fall modern hade ett barn varierade bidragsförskottets belopp mellan 240 kr och 360 kr per år beroende på i vilken dyrortsgrupp modern var bosatt. Dessa belopp motsvarar i dag, omräknade med ledning av utvecklingen av levnadskostnadsindex, ungefär 5 760 kr respektive 8 640 kr. Om antalet bidragsberättigade barn var två uppgick förskottets storlek till mellan 420 kr och 630 kr – omräknat till dagens penningvärde 10 080 kr respektive 15 120 kr – och om modern hade vårdnaden om tre bidragsberättigade barn lämnades förskott med mellan 600 kr och 900 kr per år, vilket i dag motsvarar 14 400 kr respektive 21 600 kr. För barn under två års ålder ökades det årliga bidragsförskottet med 60 kr (1 440 kr i dagens penningvärde). Som nämnts ovan lämnades emellertid bidragsförskott inte i andra fall än då underhållsbidrag var fastställt och inte med högre belopp än vad underhållsbidraget uppgick till.

Bidragsförskottet var ursprungligen inkomstprövat såtillvida att förskottet reducerades med hänsyn till moderns inkomst och eventuella förmögenhet och, om hon var gift, även hennes makes inkomst och förmögenhet. Samhällets garanti för barnets försörjning var alltså subsidiär och gällde endast under förutsättning att modern inte kunde ta över faderns del av barnets försörjning. Om modern var bosatt i dyrortsgrupp 1 och hade vårdnaden om ett barn uteblev förskottet helt om hennes årsinkomst uppgick till cirka 945 kr, eller motsvarande 22 680 kr i dagens penningvärde. (Som jämförelse kan nämnas att en manlig industriarbetares årsinkomst vid samma tid uppgick till omkring 3 000 kr vilket, omräknat med levnadskostnadsindex, i dag motsvaras av cirka 74 000 kr.)

Förskottet reducerades även om barnet hade egna inkomster av annat slag än från eget arbete. Anledning till att inte barnets inkomst av arbete påverkade förskottets storlek var en önskan att stimulera barnet att förvärvsarbeta och skaffa sig egna inkomster.

Den ursprungliga lagen om bidragsförskott ersattes med en ny lag år 1943 (prop. 1943:183, 2LU 1943:28). Dyrortsgrupperingen och differentieringen efter antalet barn bibehölls till en början men avskaffades 1948. Samtidigt slopades behovsprövningen i förhållande till moderns och hennes makes inkomster och förmögenhet. Skälet till detta var uppfattningen att bidragsförskottets funktion att utgöra en garanti för barnets rätt till underhållsbidrag så långt det var möjligt skulle jämställa barn till ensamstående föräldrar med barn till sammanboende föräldrar. Samhället borde således garantera faderns del i barnets underhåll utan att fråga efter om modern och hennes make hade förmåga att försörja barnet utan bidrag.

Även enligt den nya lagen gällde att bidragsförskott kunde lämnas endast i förhållande till barnets far. Efter en lagändring år 1956 kunde bidragsförskott emellertid lämnas till barn, födda inom eller utom äktenskap, i fall där antingen fadern eller modern genom dom eller avtal förpliktats att betala underhållsbidrag till barnet, men där underhållsbidraget inte betalades (prop. 1956:20, 2LU 1956:3).

Barn, för vilka faderskapet inte blivit fastställt, var ursprungligen utestängda från rätten till bidragsförskott. Lagen förutsatte nämligen att förskott skulle lämnas i förhållande till en känd far och som ersättning för ett fastställt underhållsbidrag som inte betalades. För dessa barn infördes år 1947 en möjlighet att från tre års ålder erhålla stöd i form av s.k. särskilt barnbidrag, vars belopp motsvarade bidragsförskottets maximibelopp. År 1960 överfördes dessa barn till bidragsförskottssystemet med rätt till maximalt bidragsförskott, men fortfarande först från tre års ålder (prop. 1960:75, 2LU 1960:20). Motivet för denna treårsregel var att motverka missbruk av förmånen; detta var det påtryckningsmedel samhället förfogade över för att få till stånd fastställande av faderskap, vilket ansågs vara av intresse både ur barnets och ur samhällets synvinkel.

Genom 1964 års lag om bidragsförskott ändrades förutsättningarna för rätt till bidragsförskott så att förskott kunde lämnas redan från födelsen till barn för vilka faderskapet inte blivit fastställt (prop. 1964:70, 2LU 1964:47). Samhällets och barnets intresse av att faderskapet fastställdes tillgodosågs i stället genom en regel om att bidragsförskott inte lämnades om barnets vårdnads-

havare, utan giltigt skäl, underlät att medverka till att faderskapet fastställdes.

Gemensamt för lagstiftningen om bidragsförskott från det förmånen infördes genom 1937 års lag fram till år 1997 då den avlöstes av underhållsstödet, alltså under nära 60 år, var kopplingen till reglerna i FB om föräldrars underhållsskyldighet och om underhållsbidrag. Ursprungligen var bidragsförskottet endast en ersättning för ett fastställt underhållsbidrag som inte betalades men även senare, efter att det s.k. utfyllnadsbidraget införts 1957 (se nedan), fanns ett tydligt samband mellan det offentligrättsliga bidragsförskottet och det civilrättsliga underhållsbidraget. Detta samband visar sig bl.a. i det förhållandet att det belopp den bidragsskyldiga föräldern skulle betala till staten som ersättning för utgivet bidragsförskott utgjordes av det genom avtal eller dom fastställda underhållsbidraget. En annan viktig koppling mellan det civilrättsliga och det offentligrättsliga regelsystemet var att det allmänna trädde in i barnets rätt till underhållsbidrag till den del utgivet bidragsförskott svarade mot fastställt underhållsbidrag. Den bidragsskyldiges betalningsansvar för en social förmån baserade sig alltså på en civilrättsligt grundad förpliktelse.

Som framgått av redogörelsen ovan minskade successivt sambandet mellan den offentligrättsliga förmånen bidragsförskott och den civilrättsliga förpliktelsen att betala underhållsbidrag till barnet. Ett avgörande steg i denna riktning togs 1957 genom införandet av en särskild lag om utfyllnadsbidrag i de fall underhållsbidraget var fastställt till ett lågt belopp (prop. 1957:139, 2LU 1957:30). Barn till ensamstående föräldrar tillförsäkrades härigenom att det sammanlagda bidraget till deras försörjning, oavsett underhållsbidragets storlek, inte understeg denna garantinivå. Bakgrunden till att utfyllnadsbidraget infördes var att underhållsbidragen ofta ansågs vara fastställda till alltför låga belopp (prop. 1957:139 s. 16 och 25 f.). Många barn var därför också efter bidragsförskottets införande beroende av fattigvård för sin försörjning. Reglerna om utfyllnadsbidrag fördes senare över till 1964 års lag om bidragsförskott. Bidragsförskottet behöll således sin karaktär sedan införandet år 1937 av en renodlad samhällsgaranti i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern. Genom införandet av utfyllnadsbidraget blev dock nivån på stödet generell i stället för individuell.

År 1997 ersattes bidragsförskottet av dagens stödform, underhållsstöd (prop. 1995/96:208, 1996/97:SfU3). Genom införandet av detta stöd tunnades sambandet ut ytterligare mellan det allmännas

ekonomiska bistånd till barn till ensamstående föräldrar och det familjerättsliga underhållsbidraget. Kopplingen mellan de båda regelsystemen kan i dag sägas bestå i att en förutsättning för att barnet skall vara berättigat till underhållsstöd är att den förälder barnet inte lever tillsammans med inte betalar ett underhåll som uppgår till minst det belopp barnet skulle få i underhållsstöd, dvs. i normalfallet 1 173 kr per månad. I övriga fall, vare sig underhållsbidrag är fastställt eller inte och oavsett om föräldern betalar underhåll eller inte, så har barnet rätt till underhållsstöd, antingen som fullt stöd eller som utfyllnadsbidrag utöver det underhåll föräldern betalar.

Ett annat kvarvarande samband mellan de två regelsystemen är att en förutsättning för att en förälder skall kunna åläggas återbetalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd är att föräldern enligt FB är skyldig att betala underhållsbidrag till barnet. Det belopp som den bidragsskyldiga föräldern skall betala till försäkringskassan bestäms emellertid inte av FB:s regler om underhållsbidrag, utan av bestämmelserna om återbetalning i lagen om underhållsstöd. En förälder som är återbetalningsskyldig för utgivet underhållsstöd anses dock enligt FB ha fullgjort sin underhållsskyldighet gentemot barnet med det belopp som lämnas i underhållsstöd.

8.2. Varför finns stödet och vad är det avsett att täcka?

Av beskrivningen ovan framgår att det grundläggande syftet både med bidragsförskott och med underhållsstöd kan sägas vara att ersätta ett underhåll från en förälder som barnet inte bor tillsammans med och att komplettera det bidrag till sin försörjning som barnet får från den föräldern. Tanken är alltså inte att samhällets stöd skall vara ett allmänt bidrag till barn med särlevande föräldrar. Stödet är i stället att se som en garanti för att barnet inte skall drabbas av att den bidragsskyldiga föräldern inte fullgör sin skyldighet att betala underhållsbidrag eller inte har förmåga att betala ett bidrag till barnets försörjning som är lika stort som den garantinivå som fastlagts i den offentligrättsliga lagstiftningen (jfr prop. 1995/96:208 s. 31). Visserligen har utgångspunkten, både för bidragsförskott och för underhållsstöd, alltid varit att det stöd som lämnas till barnet skall återbetalas till det allmänna av den bidragsskyldiga föräldern. En förändring härvidlag skedde dock i och med införandet av det s.k. utfyllnadsbidraget, eftersom detta innebär att samhället lämnar en förmån till barnet utöver vad den bidrags-

skyldiga föräldern är skyldig att återbetala. I den mån barnet får utfyllnadsbidrag utgör detta således ett rent stöd från det allmänna. Denna förmån kan lämnas till barn vars föräldrar inte lever tillsammans oavsett barnets aktuella familjesituation. Den förälder barnet bor tillsammans med kan leva ensam eller ha bildat en ny familj men barnet är ändå berättigat till underhållsstöd liksom det tidigare hade rätt till bidragsförskott.

Den ursprungliga nivån på bidragsförskottet bestämdes utifrån en avvägning mellan omsorgen om att begränsa det allmännas kostnader och en strävan att undvika att de barn det var fråga om skulle tvingas vända sig till fattigvården för att få sina behov tillgodosedda. Bidragsförskottet var dessutom begränsat till det belopp som underhållsbidraget fastställts till. Genom införandet av utfyllnadsbidraget år 1957 togs det första steget mot en förändring av bidragsförskottet till att avse en garantinivå, oberoende av underhållsbidragets storlek. Det högsta belopp varmed bidragsförskott kunde utgå var då 720 kr per år eller 60 kr i månaden.

Genom anknytningen till basbeloppet i 1964 års lag värdesäkrades bidragsförskottet och nivån fastställdes till att motsvara 25 procent av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. I de fall rätt till bidragsförskott förelåg i förhållande till båda föräldrarna skulle förskott lämnas med tillsammans 35 procent av basbeloppet. Av förarbetena framgår inte vilka överväganden som gjordes i fråga om vad bidragsförskottet skulle täcka och hur stor del av föräldrarnas kostnader för barnet som skulle täckas av förskottet. Det är därför oklart om tanken var att förskottet skulle täcka hälften av kostnaderna och den andra föräldern antogs svara för den andra hälften eller om beloppet byggde på andra hänsynstaganden. Mot synsättet att bidragsförskottet skulle täcka hälften av kostnaderna för barnets behov, talar dock den ursprungliga starka kopplingen mellan underhållsbidrag och bidragsförskott. Beräkningen av underhållsbidrag baseras ju inte på någon idé om hälftendelning av barnets behov mellan föräldrarna utan sker utifrån vardera förälderns ekonomiska förmåga. I princip kan en förälder tvingas bära hela kostnaden för barnets underhåll, om den andra föräldern saknar förmåga att bidra till kostnaderna för barnet.

När det gäller frågan om kostnaderna för barnets underhåll skall fördelas så att vardera föräldern skall stå för hälften av dessa, kan inskjutas att detta föreslogs av Ensamförälderkommittén (SOU 1983:51). Kommittén ansåg att en sådan modell skulle vara enkel att tillämpa och att det skulle vara en fördel att en förälders eko-

nomiska ansvar för barnet bestämdes enbart utifrån den förälderns ekonomiska förutsättningar utan hänsyn till den andra förälderns ekonomi. En vanlig invändning mot en sådan hälftendelningsmodell är att den blir orättvis mot den av föräldrarna som har den lägre inkomsten. Det kan tilläggas att en sådan hälftendelning tillämpades i praxis vid 1900-talets början, men i Lagberedningens förslag till 1917 års lag om barn utom äktenskap avvisades denna ordning. Motiveringen var att en sådan uppdelning var orättvis mot modern, som normalt hade en sämre betalningsförmåga än fadern (NJA II 1917 s. 385).

Det huvudsakliga skälet till att man vid värdesäkringen av bidragsförskottet stannade för att beloppet skulle motsvara 25 procent av basbeloppet var att detta var samma nivå som vid denna tid kunde utgå som barnpension från folkpensioneringen till ett barn som mist den ena eller båda föräldrarna. I förarbetena framhölls att det från barnets och vårdnadshavarens synpunkt är rimligt att samhällets kompensation för uteblivet underhåll är densamma vare sig föräldern avlidit eller om denne inte kan eller vill fullgöra sin underhållsskyldighet (prop. 1964:70 s. 35).

Bidragsförskottets storlek var från ikraftträdandet av 1964 års lag till och med år 1994 anknuten till basbeloppet. Genom lagändringar höjdes emellertid den ursprungliga procentsatsen 25 procent först år 1969 till 30 procent och från och med den 1 juli 1971 till 40 procent av basbeloppet. Av förarbetena framgår inte vilka närmare överväganden som gjordes beträffande stödets storlek och vad stödet var avsett att täcka. I stället var strävan att ”ytterligare förstärka det familjepolitiska stödet åt ensamstående med barn” och att tillförsäkra barn till särlevande föräldrar en tillfredsställande ekonomisk grundtrygghet (prop. 1970:65 s. 6).

1981 ändrades beräkningsgrunderna för basbeloppet så att bl.a. energipriser och indirekta skatter inte längre ingick i beräkningsunderlaget. För att kompensera barnfamiljerna för den långsammare utveckling av basbeloppet som blev följden av detta, höjdes nivån för bl.a. bidragsförskottet från 40 procent till 41 procent av basbeloppet fr.o.m. juli 1981. Då beräkningsgrunderna för basbeloppet återigen kom att ändras återställdes nivån för bidragsförskottet till 40 procent av basbeloppet fr.o.m. år 1987. Vidare slopades från och med 1989 reglerna om reducering av bidragsförskott då barnet uppbar barnpension eller då förskott utgick i förhållande till båda föräldrarna. Bidragsförskott lämnades med 40 procent av basbeloppet i förhållande till en bidragsskyldig förälder, oavsett om förskott utgick i förhållande till endast en förälder eller till båda

föräldrarna och oavsett om barnet uppbar barnpension från folkpensioneringen eller inte (prop. 1987/88:171, SfU 1987/88:29).

Värdesäkringen av det allmännas stöd till barn till särlevande föräldrar genom anknytningen till basbeloppet togs bort från och med 1995 (prop. 1994/95:25, 1994/95:FiU1). Garantinivån i bidragsförskottet låstes då till det belopp det hade år 1994, 14 076 kr per år eller 1 173 kr i månaden. Övergången från ett basbeloppsanknutet belopp till ett i krontal bestämt bidrag var ett led i den ekonomiska politiken för att sanera statsfinanserna. I den proposition som låg till grund för lagändringen angavs att om inte den då pågående översynen av bidragsförskottslagstiftningen ledde till nettoutgiftsminskningar för år 1998 på 700 miljoner kr avsåg regeringen att återkomma med förslag om ytterligare sänkningar av beloppet, nämligen till 13 780 kr från den 1 juli 1996, till 13 200 kr från den 1 januari 1997 och till 12 600 kr från den 1 januari 1998.

Några lagförslag om sänkningar av bidragsförskottets belopp kom emellertid aldrig att läggas fram. I stället ersattes bidragsförskottet år 1997 av underhållsstödet varvid nivån för detta stöd bestämdes till samma belopp som då under tre år gällt för bidragsförskottet, alltså 14 076 kr om året eller 1 173 kr i månaden.

I förarbetena till lagen om underhållsstöd diskuterades hur högt stödet bör vara (Ds 1996:2 s. 51 f., prop. 1995/96:208 s. 39 f., bet. 1996/97:SfU3 s. 13 f.). Både den arbetsgrupp inom Socialdepartementet som utarbetade förslaget till den nya lagen, och senare regeringen i sin proposition, konstaterade att barn till särlevande föräldrar ofta har en besvärlig ekonomisk situation. Vidare anfördes att ensamförälderhushållen hade drabbats hårdare än familjer med två föräldrar av de besparingar som genomförts vid mitten av 1990-talet. Under åren 1991–1993 lämnades ett särskilt bidrag om 1 800 kr per år till ensamstående föräldrar som kompensation för slopad skattereduktion för denna grupp. Ett fortsatt särskilt stöd till faktiskt ensamboende föräldrar som kompensation för minskningen av barnbidraget föreslogs därefter av regeringen i 1994/95 års budgetproposition men socialutskottet motsatte sig i sitt av riksdagen godkända betänkande ett riktat stöd till ensamföräldrar inom ramen för barnbidraget (prop. 1994/95:100, bil. 6 s. 34 f., 1994:95:SoU15 s. 54).

Arbetsgruppen föreslog att underhållsstödet skulle uppgå till 1 200 kr i månaden eller 14 400 kr per år. Den av arbetsgruppen föreslagna höjningen av bidraget med 27 kr per barn och månad skulle ha ökat kostnaderna för underhållsstödet med omkring 100 miljoner kr per år. Mot bakgrund av de krav på besparingar

som förelåg, föreslog regeringen att underhållsstöd skulle lämnas med 1 173 kr per barn och månad. Regeringens förslag godtogs av riksdagen.

Det beslutade beloppet angavs motsvara ungefär hälften av normalkostnaderna för ett barn sedan hänsyn tagits till barnbidraget (prop. 1995/96:208 s. 40 f.). Barnbidraget uppgick åren 1996 och 1997 till 640 kr i månaden. En månatlig genomsnittskostnad för ett barn vid denna tid skulle således, utifrån den schablonartade beräkningsmodell som användes i förarbetena till lagen om underhållsstöd, uppgå till två gånger underhållsstödets belopp adderat med barnbidraget eller uttryckt i siffror 2 x 1 173 kr + 640 kr = 2 986 kr. Motsvarande belopp i dag, då barnbidraget uppgår till 950 kr i månaden, är 3 296 kr.

Konstateras kan alltså att underhållsstödet är frikopplat från underhållsbidraget och att stödets nivå, efter att hänsyn tagits till barnbidraget, är tänkt att täcka hälften av normalkostnaderna för ett barn. FB:s regler om underhållsbidrag bygger inte på en sådan hälftendelning. Enligt reglerna i FB skall i stället varje förälder utifrån sin ekonomiska förmåga bidra till kostnaderna för barnets behov.

Tanken bakom underhållsstödet, liksom tidigare bidragsförskottet, är således att täcka den del av normalkostnaden för ett barn som enligt det offentligrättsliga synsättet kan hänföras till den förälder som inte bor tillsammans med barnet (prop. 1995/96:208 s. 31). Den andra hälften förväntas barnets boförälder stå för, men för denna del lämnas ingen garanti från det allmänna. Någon garanti lämnas inte heller till barn, vars föräldrar lever tillsammans.

Den konstruktion reglerna om underhållsstöd vid växelvis boende fått kan uppfattas så att det allmänna i viss mån lämnar bidrag till den del av barnets försörjning som åligger boföräldern. I dessa fall är nämligen barnet berättigat till ett halvt underhållsstöd i förhållande till var och en av föräldrarna. Stödet reduceras dock med hälften av det belopp respektive förälder skulle ha ålagts att återbetala om han eller hon varit återbetalningsskyldig för underhållsstöd. Då föräldrarna lever åtskilda och barnet varaktigt bor tillsammans med dem båda, kan det underhållsstöd som lämnas ses som ett bidrag till boförälderns kostnader för barnet. Ett annat sätt att uppfatta underhållsstödet vid växelvis boende är som ett behovsprövat stöd för det underhåll som den andra föräldern skulle ha bidragit med. Någon civilrättsligt grundad skyldighet att betala underhållsbidrag finns dock sällan för någon av föräldrarna i dessa fall (jfr 7 kap. 6 § FB). När möjligheten till underhållsstöd vid

växelvis boende infördes var det uttalade syftet att underlätta för särlevande föräldrar att ta ett stort gemensamt ansvar för sina barn (prop. 1995/96:208 s. 62). Underhållsstöd vid växelvis boende utgör således ett ekonomiskt stöd till barn till föräldrar som inte lever tillsammans, utan att barnet med stöd av bestämmelserna i FB kan kräva underhållsbidrag från någon av föräldrarna. Inte heller ålägger det allmänna någon av föräldrarna återbetalningsskyldighet för det underhållsstöd som lämnas till barnet.

8.3. Andra stödformer till barn och barnfamiljer

Samhällets direkta ekonomiska stöd till barn och barnfamiljer sker främst genom det allmänna barnbidraget. När barnbidraget infördes hade det till syfte att främja nativiteten, att utjämna kostnaderna för barn mellan barnfamiljer och barnlösa personer, att över tid utjämna försörjningsbördan för barnfamiljerna och att garantera en viss minimistandard. Barnbidrag lämnas för alla barn upp till 16 års ålder som är bosatta i Sverige och kan därför sägas ha en mycket hög grad av generalitet. Barnbidraget uppgår i dag till 11 400 kr per år eller 950 kr i månaden. Bidraget reduceras inte om det finns flera barn i hushållet. Tvärtom utbetalas s.k. flerbarnstillägg om det i hushållet finns tre eller flera barn som är berättigade till barnbidrag eller studiehjälp. Barnbidraget är lika stort för alla barn oavsett om barnet lever med båda sina föräldrar, med en av dem eller inte tillsammans med någon av dem. Någon behovs- eller inkomstprövning görs alltså inte och inte heller görs någon skillnad mellan kärnfamiljer, familjer med en förälder och s.k. ombildade familjer.

En annan viktig ekonomisk stödform till barnfamiljer är bostadsbidraget. Bidraget har genom åren haft olika mål. Bidraget i dess nuvarande utformning kan sägas vara dels ett bostadsanknutet stöd, dels ett allmänt konsumtionsstöd för barnfamiljer.

Bostadsbidrag kan lämnas både till barnfamiljer och till hushåll utan barn, men i det senare fallet krävs att ingen av hushållets medlemmar har fyllt 29 år. Det är således i första hand hushåll med barn som kommer i fråga för bostadsbidrag. Inte heller beträffande bostadsbidrag görs skillnad mellan olika typer av familjebildningar. Bostadsbidragets storlek är beroende av bostadskostnaden, hushållets inkomst och antalet barn i hushållet. En del av bostadsbidraget, det s.k. särskilda bidraget för hemmavarande barn, lämnas dock oberoende av bostadskostnaden och kan således sägas utgöra

ett inkomstprövat barnbidrag. Rätten till bidrag påverkas inte av om hushållet består av en eller två vuxna medlemmar eller om det är fråga om en kärnfamilj eller en ombildad familj. Till följd av att inkomstberäkningen för makar och sambor sker individuellt kan dock bidragets storlek påverkas av om hushållet består av en eller två vuxna, beroende på hur inkomsten är fördelad mellan de två vuxna hushållsmedlemmarna.

Beträffande de allmänna barnbidragen och bostadsbidragen gör det således inte någon skillnad när det gäller rätten till bidrag eller bidragets storlek om de vuxna i familjen utgörs av barnets båda biologiska föräldrar eller om endast en av dem är det och han eller hon lever ensam eller tillsammans med en ny partner. För rätten till underhållsstöd är emellertid dessa förhållanden helt avgörande. En grundläggande förutsättning för att barnet skall vara berättigat till underhållsstöd är nämligen att barnets föräldrar inte lever tillsammans. Detta innebär att ett barn, vars föräldrar lever tillsammans, inte är berättigat till underhållsstöd även om det ekonomiskt sett skulle föreligga ett behov av bidraget. Samtidigt kan ett barn i dag få underhållsstöd om föräldrarna lever åtskilda och detta även om barnet inte är i behov av ett sådant stöd.

Slutligen kan här understrykas att det stöd samhället lämnar, både tidigare i form av bidragsförskott och nu såsom underhållsstöd, inte är avsett som ett allmänt stöd till barn vars föräldrar inte lever tillsammans. Stödet utgår i förhållande till en förälder som inte lever tillsammans med barnet och är, som nämnts ovan, att se som en ersättning för underhåll från denna förälder och en garanti för att denna del av barnets underhåll når upp till en viss nivå. Det underhåll barnet är berättigat till från den andra föräldern förväntas barnet få i och med sammanboendet, men något underhållsstöd från det allmänna betalas inte ut om detta underhåll brister. Syftet med bidragsförskottet var ursprungligen enligt förarbetena (prop. 1937:276 s. 48) att samhället ställde sig som garant för det underhållsbidrag som barnet var berättigat till utifrån den civilrättsliga lagstiftningen. Barnet skulle inte bli lidande på grund av den bidragsskyldige faderns försummelse eller oförmåga att betala underhåll. Syftet med underhållsstödet är att garantera barn med särlevande föräldrar en viss ekonomisk standard, men det är i första hand föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för barnet och systemet skall bidra till att båda föräldrarna tar sitt ekonomiska ansvar gentemot barnet (prop. 1995/96:208 s. 31 och 33, prop. 2002/03:1, utg. omr. 12 s. 23).

9. Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara?

9.1. Inledning

I direktiven till Underhållsstödsutredningen framhålls att underhållsstödet i dess nuvarande utformning är ett stöd enbart i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern; boföräldern får däremot inte något motsvarande stöd för den andel av barnets kostnader som han eller hon skall stå för. Denna och en del andra grundläggande frågor om underhållsstödets funktion och uppbyggnad behandlas i detta avsnitt.

9.2. En garanti för barnets försörjning

Utredningens bedömning: Underhållsstödet bör även i fram-

tiden vara en garanti för barnets försörjning.

Underhållsstödet, liksom dess föregångare bidragsförskottet, är ett ekonomiskt stöd till barnet. Det är alltså inte avsett som ett ekonomiskt bidrag till den förälder som barnet bor tillsammans med. Detta framgår av lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) och förklaras av att underhållsstödet i grunden är avsett att garantera barnet ett bidrag till försörjningen i förhållande till en förälder som inte lever tillsammans med barnet. Försummar den särlevande föräldern att betala underhållsbidrag eller är denna förälder, t.ex. på grund av bristande förmåga, inte skyldig att betala ett underhållsbidrag som når upp till underhållsstödets nivå träder det allmänna in. I denna mening kan underhållsstödet sägas bygga på reglerna om föräldrars underhållsskyldighet. Dessa regler utgör också grunden för den återbetalningsskyldighet för stödet som åvilar den särlevande föräldern.

Underhållsstöd och underhållsbidrag kan sägas ersätta det underhåll – som regel in natura – en förälder står för när föräldern och barnet bor tillsammans. När föräldern bor tillsammans med barnet är föräldern normalt inte skyldig att betala underhållsbidrag och något underhållsstöd lämnas inte. Inte heller finns någon närmare reglering i lag av hur underhållet skall beräknas eller hur underhållsskyldigheten skall fullgöras i dessa fall. Eftersom en förälder som inte bor tillsammans med barnet inte kan fullgöra sin underhållsskyldighet genom att faktiskt ta hand om och försörja barnet, får underhållsskyldigheten i stället fullgöras genom att föräldern betalar underhållsbidrag till barnet, dvs. genom ett kontantbidrag. I den mån underhållsbidraget inte betalas eller inte uppgår till garantinivån lämnas underhållsstöd. En förälder som är återbetalningsskyldig för det underhållsstöd som lämnas anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet upp till underhållsstödets belopp.

Underhållsstödet riktar sig alltså till barnet och utgör en garanti för barnets försörjning. Underhållsstödsutredningen har inte kunnat finna några hållbara skäl för att ändra denna ordning. Att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning är också utgångspunkten i utredningens direktiv.

9.3. Bör även barn vars föräldrar lever tillsammans kunna få underhållsstöd?

Utredningens bedömning: Underhållsstöd bör även i fram-

tiden lämnas endast till barn med särlevande föräldrar.

Kritik riktas ibland mot underhållsstödet – liksom tidigare mot bidragsförskottet – för att barn som inte är i behov av samhällsstöd, därför att föräldrarna tillsammans har förmåga att svara för barnets underhåll, ändå kan vara berättigade till stöd. Underhållsstödet är ju inte behovs- eller inkomstprövat. Även om boföräldern ensam har möjlighet att försörja barnet så kan barnet få fullt underhållsstöd, vilket kan innebära att barnet får en social förmån som det inte behöver. Beroende på den bidragsskyldiga förälderns ekonomiska situation kan det vara så att samhället saknar möjlighet att kompensera sig för denna obehövliga förmån. Det kan också vara så att den bidragsskyldige – på grund av att barnet får ett socialt stöd som barnet inte är i behov av – åläggs att betala mer än som motsvarar hans eller hennes familjerättsliga förpliktelse. Samtidigt kan det finnas barn i stort behov av ekonomiskt stöd vilka aldrig

kan komma ifråga för underhållsstöd (eller någon annan liknande bidragsform) av den anledningen att deras föräldrar bor tillsammans. Underhållsstöd lämnas ju endast till barn vars föräldrar lever åtskilda.

Underhållsstödsutredningen har förståelse för att det kan uppfattas som otillfredsställande att vissa barn kan få en social förmån som de inte är i behov av, medan andra barn oavsett hjälpbehov inte kan få ett sådant stöd. Lösningen på detta är dock enligt utredningens mening inte att utvidga rätten till underhållsstöd till att omfatta alla barn.

Till en början kan konstateras att ett ekonomiskt stöd som lämnas till alla barn givetvis inte är förenligt med det syfte underhållsstödet har i dag, nämligen att garantera barn ett bidrag till försörjningen i förhållande till en förälder som barnet inte bor tillsammans med, och att ett stöd till alla barn skulle kräva att underhållsstödet gjordes om från grunden. Detta bör dock inte hindra en reform om skäl talar för en sådan. Utredningen har dock inte kunnat finna några sådana skäl. Ensamstående föräldrar har generellt sett lägre försörjningsförmåga än sammanboende föräldrar. En orsak till detta är att sådana hushåll endast har en förvärvsinkomst. Typiskt sett leder föräldrars särboende också till högre levnadskostnader. Detta medför att barn till särlevande föräldrar många gånger har det svårare ekonomiskt än andra barn. Som framgått ovan kan underhållsstödet i dag sägas kompensera för bortfallet av underhåll från en förälder. Barn med föräldrar som lever tillsammans har inte behov av ett sådant stöd. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att underhållsstödet även i framtiden bör utgå till barn med särlevande föräldrar, inte till alla barn.

En eventuell ökning av det ekonomiska stödet till barn och barnfamiljer bör således enligt utredningens uppfattning inte ske inom ramen för underhållsstödet utan genom åtgärder inom övriga ekonomiska familjestöd.

9.4. Bör underhållsstöd utgå även i förhållande till boföräldern?

Utredningens bedömning: Underhållsstöd bör även i fortsätt-

ningen lämnas endast i förhållande till bidragsskyldiga föräldrar.

Underhållsstöd lämnas i dag i förhållande till en förälder som inte bor tillsammans med barnet. Som framgått ovan är syftet med

stödet att garantera barnet ett bidrag till försörjningen när barnet inte får detta direkt från den bidragsskyldiga föräldern. Däremot lämnar det allmänna inte genom underhållsstödet någon garanti för den del av barnets kostnader som ligger på boföräldern. Barnet har således ingen möjlighet att via underhållsstödet få det underhåll barnet enligt bestämmelserna i föräldrabalken (FB) är berättigat till från boföräldern. Det finns inte heller någon social förmån som en boförälder i små ekonomiska omständigheter kan erhålla och som uttryckligen är avsedd att garantera barnets rätt till underhåll. Kan boföräldern inte försörja barnet är föräldern hänvisad till att ansöka om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Under år 2001 fick också 25,2 procent av alla ensamstående kvinnor med barn och 7,6 procent av alla ensamstående män med barn ekonomiskt bistånd vid något tillfälle. Motsvarande andel var för sammanboende med barn 3,5 procent och för samtliga hushåll 6,4 procent (Socialstyrelsen, Ekonomiskt bistånd 2001, Socialtjänst 2002:6).

Det kan givetvis framstå som inkonsekvent att det allmänna lämnar bidrag till barnets försörjning endast i förhållande till den ena av föräldrarna. Barnets behov av underhåll från boföräldern är principiellt sett lika stort som behovet av underhåll från den bidragsskyldiga föräldern och barnets rätt till underhåll från en förälder är inte mindre av den anledningen att barnet bor tillsammans med denna förälder. Detta kan anses tala för att man utvidgar barnets rätt till underhållsstöd till att gälla även i förhållande till boföräldern. Ett sådant stöd till barn till ensamstående föräldrar med svag ekonomi skulle stärka barnets situation.

Flera skäl kan dock anföras mot att låta underhållsstödet utgå också i förhållande till den förälder som barnet bor tillsammans med. Till att börja med skulle en sådan ordning inte ligga i linje med vad som gäller för de fall då barnets föräldrar lever tillsammans. Barn i dessa familjer garanteras inte något bidrag till sin försörjning och utredningen anser inte heller att något sådant bidrag bör införas. Som anförts utgör underhållsstödet i grunden en garanti för att barnet erhåller sin försörjning i förhållande till en förälder som inte lever tillsammans med barnet och alltså är skyldig att betala underhållsbidrag; stödet kompenserar för bortfallet av underhåll från en förälder. Någon skyldighet att betala underhållsbidrag föreligger som regel inte för den förälder som bor tillsammans med barnet och då framstår det också som principiellt tveksamt att utvidga underhållsstödet till att gälla även i förhållande till denne.

Genom att samhället lämnar ett försörjningsstöd till barn till särlevande föräldrar utjämnas de ekonomiska skillnaderna mellan dessa barn och barn med sammanlevande föräldrar. Ett samhällsstöd i förhållande till både den bidragsskyldiga föräldern och boföräldern skulle kunna ge barn till särlevande föräldrar en bättre ekonomisk situation än barn i familjer där barnets båda föräldrar lever tillsammans och alltså gynna barn i en familjetyp framför barn i en annan (kärnfamiljen). Det finns en risk för att ett sådant stöd kan uppfattas som orättvist, som en ”separationspremie”, vilket skulle gå ut över underhållsstödets legitimitet. Det kan också ifrågasättas om ett sålunda utformat stöd skulle ligga i linje med den grundläggande principen i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) om icke-diskriminering (artikel 2 jfr med artikel 27).

Det går inte heller att bortse från att det vanligen är den förälder som barnet bor tillsammans med som uppbär både barnbidraget och det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostadsbidraget. Barnbidraget lämnas med ett lika stort belopp för alla barn oavsett hushållets inkomster. Däremot varierar storleken av det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostadsbidraget beroende på två faktorer: antalet barn och hushållets sammanlagda inkomster. För en ensamstående förälder i små ekonomiska omständigheter kan särskilt bidrag utges med upp till 600 kr, 900 kr eller 1 200 kr i månaden beroende på om det i hushållet finns ett, två eller tre eller flera barn. Dessutom kan en förälder som lever tillsammans med sina barn, och hamnar i ekonomiska svårigheter, efter individuell prövning, erhålla ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen både för sina egna och för barnens levnadskostnader.

En bidragsskyldig förälder däremot uppbär vanligen inte barnbidrag för de barn bidragsskyldigheten avser. Inte heller kan denna förälder, även om han eller hon skulle ha barnen hos sig i relativt stor omfattning, erhålla det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostadsbidraget. Den bidragsskyldiga föräldern kan inte heller erhålla ekonomiskt bistånd för att betala underhållsbidrag till barnet eller för att återbetala underhållsstöd till staten.

Till detta kan även läggas att en förälder som bor tillsammans med barnet har möjlighet att bidra till barnets försörjning på annat sätt än genom rena kontantutgifter och i praktiken ofta också gör det. Bidragsskyldiga föräldrar har i princip inte möjlighet att bidra till försörjningen på annat sätt än genom rena kontantbidrag.

Enligt Underhållsstödsutredningens mening bör med hänsyn till det anförda underhållsstöd även i framtiden utgå endast i förhållande till den bidragsskyldige.

Man får inte heller glömma bort att även ett sålunda uppbyggt stöd onekligen underlättar boförälderns situation när det gäller försörjningen av barnet. Boföräldern skulle annars för bidrag till barnets försörjning vara hänvisad till den andra föräldern och, om denne saknar ekonomisk förmåga att bidra, själv få stå för barnets försörjning eller tvingas söka ekonomiskt bistånd från socialtjänsten.

9.5. Vad bör stödet täcka?

Utredningens bedömning: Det statliga stödet bör även i fram-

tiden motsvara ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Ursprungligen lämnades bidragsförskott med samma belopp som det fastställda underhållsbidraget. Bidragsförskottet var dock maximerat och prövades dessutom i förhållande till moderns inkomst och förmögenhet, men det kan konstateras att syftet var att ersätta barnet för den förlust av underhåll som uppstod därför att den bidragsskyldige fadern inte fullgjorde den underhållsskyldighet som ålåg honom enligt dom eller avtal. Denna grundläggande utgångspunkt för bestämning av bidragsförskottets belopp fanns kvar ända fram till 1997, då bidragsförskottet ersattes av underhållsstödet, låt vara att nivån för stödet först delvis genom 1957 års lag om utfyllnadsbidrag, och sedan fullt ut genom 1964 års lag om bidragsförskott, blev generell i stället för individuell.

Avsikten med bidragsförskottet, liksom numera underhållsstödet, var att ersätta eller komplettera underhållsbidraget från den bidragsskyldiga föräldern. En bedömning av vad underhållsstödet bör täcka och vilken levnadsnivå – miniminivå eller normalnivå – stödet bör medge, bör därför ta sin utgångspunkt i hur underhållsbidrag beräknas och vilken levnadsnivå detta avser att medge. Reglerna i FB är relativt kortfattade i detta avseende och säger endast att föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Vid bedömningen av barnets behov brukar man, med stöd av uttalanden i förarbetena, utgå från de schablonbelopp som räknats fram av Socialstyrelsen och som anses mot-

svara vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Utan att nu gå in på de belopp som Socialstyrelsens beräkningar stannat vid, så är det alltså klart att avsikten bakom dessa är att komma fram till ett normalbelopp för vad barn kostar.

Vid beräkningen av underhållsbidrag är utgångspunkten visserligen det aktuella barnets behov. Även om de individuella förhållandena är avgörande, faller man dock i stor utsträckning tillbaka på schablonbeloppen. Inom ramen för underhållsstödet är det inte möjligt att bedöma varje barns individuella behov. En rimlig utgångspunkt bör i stället vara att underhållsstödet tillsammans med det bidrag som boföräldern står för och med tillägg för barnbidraget når upp till en nivå som motsvarar normalbehovet för ett barn, dvs. vad ett barn, efter vad som är allmänt godtaget i vårt land, behöver för att dess grundbehov allmänt sett skall vara tillgodosedda (prop. 1978/79:12 s. 103 f.).

Ovanstående ställningstaganden, samt den ovan redovisade ståndpunkten att underhållsstöd endast bör lämnas i förhållande till den förälder som barnet inte bor tillsammans med, talar för att underhållsstödets belopp också i framtiden bör täcka ungefär halva normalbehovet för ett barn, efter att hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Ingenting hindrar dock att det statliga stödet, som utgår i förhållande till den bidragsskyldige, sänks till att omfatta endast hälften av en miniminivå eller höjs till att omfatta hälften av en högre standard än en tänkt ”normalnivå”, efter avdrag för barnbidraget.

Underhållsstödet har en viktig fördelningspolitisk roll. Många boföräldrar har en ansträngd ekonomi. Underhållsstödet gör det möjligt för dessa boföräldrar att ge sina barn en rimlig ekonomisk standard. Stödet gör att flertalet barn till särlevande föräldrar kan leva ett ekonomiskt tryggt och socialt integrerat liv. En sänkning av nivån på stödet till att avse hälften av ett minimibelopp – efter avdrag för barnbidraget – skulle innebära att många barn hamnade i en svår ekonomisk och social situation och risken skulle öka för att barn och boföräldrar blir beroende av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Ett lågt underhållsstöd skulle också öka antalet mål om underhållsbidrag i allmän domstol. Detta talar enligt utredningens bedömning med styrka mot en sänkning av nivån på stödet.

Frågan är då om nivån bör höjas över en tänkt normalnivå. Inom det privaträttsliga regelsystemet är det naturligt att barn får del av föräldrarnas standardökning och att barnet kan göra anspråk på en högre ekonomisk standard och därmed större underhåll ju bättre

ställt föräldrarna har det. När det gäller ett bidrag från det allmänna finns dock knappast anledning att utgå från en nivå som ligger över en långsiktigt skälig levnadsnivå. Man kan inte heller bortse från att en högre nivå på stödet skulle kunna leda till att barn med särlevande föräldrar skulle få en ekonomisk standard som överstiger den standard sammanboende föräldrar typiskt sett kan ge sina barn.

Övervägande skäl talar med hänsyn till det anförda enligt utredningens mening för att underhållsstödet även framdeles bör täcka ungefär halva normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Underhållsstödets belopp och därmed sammanhängande frågor tas upp i avsnitt 10.

10. Underhållsstödets belopp, m.m.

10.1. Utredningens uppdrag

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att ta ställning till om nivån på underhållsstödet är rimlig i förhållande till barns behov i olika åldrar, barnbidragets utveckling, barnomsorgskostnader, m.m. I direktiven berörs också frågan om att värdesäkra underhållsstödets belopp. Vidare har regeringen till utredningen överlämnat en till Socialdepartementet inkommen skrivelse från Riksförsäkringsverket (RFV) med förslag på bl.a. ändrad utbetalningstidpunkt för underhållsstödet.

I det följande diskuteras beloppets storlek utifrån de ovan nämnda förutsättningarna. Vidare behandlas frågor om värdesäkring och utbetalningstidpunkt för underhållsstödet.

10.2. Gällande rätt

Underhållsstöd lämnas med 1 173 kr per barn och månad (8 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd, USL). Beloppet om 1 173 kr har varit oförändrat sedan år 1994. Då beslutade riksdagen, som ett led i saneringen av statens finanser, att bidragsförskottet inte längre skulle vara knutet till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) utan i stället anges i kronor (prop. 1994/95:25 och bet. 1994/95:FiU1). Beloppet utgjorde tidigare för år räknat 40 procent av basbeloppet enligt AFL, vilket år 2002 motsvarar 1 263 kr per månad.

Underhållsstöd utgår i vissa fall med ett lägre belopp än 1 173 kr, s.k. utfyllnadsbidrag (8 § USL). Finns det anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar ett underhåll till sitt barn som motsvarar minst det belopp som skulle ha fastställts som återbetalningsbelopp, reduceras underhållsstödet med detta belopp. En boförälder kan också välja att endast söka utfyllnadsdelen i

underhållsstödet. Underhållsstöd utgår också som ett utfyllnadsbidrag om barnet bor hos var och en av föräldrarna (växelvis boende). Underhållsstödets belopp – hälften av 1 173 kr per månad för var och en av föräldrarna – minskas då med halva det belopp som respektive förälder skulle ha varit skyldig att betala om återbetalningsbelopp fastställts.

Lämnas underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag är ingen av föräldrarna återbetalningsskyldig för stödet.

Underhållsstödet minskar också om barnet har egna inkomster. Har barnet egna inkomster reduceras stödet med hälften av den del som överstiger 48 000 kr per år (10 § USL). Bestämmelsen innebär att underhållsstödet trappas av successivt. Om ett barn har inkomster om drygt 76 000 kr eller mer per år lämnas inte något underhållsstöd.

Vid växelvis boende minskas stödet för var och en av föräldrarna med hälften av det belopp med vilket underhållsstödet annars skulle ha minskats med på grund av barnets inkomster.

Underhållsstöd betalas ut av försäkringskassan månadsvis i förskott. Om det belopp som skall betalas ut för ett barn en viss månad är lägre än 50 kr, bortfaller beloppet. I övrigt avrundas belopp som slutar på öretal till närmast lägre krontal (16 § USL). Stödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden. Om utbetalningsdagen infaller på en allmän helgdag, på en lördag eller på midsommarafton skall stödet kunna lyftas närmast föregående vardag (4 § förordningen [1996:1036] om underhållsstöd).

10.3. Vad sades om beloppets storlek när underhållsstödet infördes?

I den proposition som låg till grund för USL föreslog regeringen att underhållsstöd skulle utgå med samma belopp som gällde för bidragsförskottet, dvs. med 1 173 kr per månad (prop. 1995/96:208 s. 39 f.). Regeringen anförde att beloppet motsvarade ungefär hälften av normalkostnaderna för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Förslaget avvek något från den departementspromemoria som låg till grund för propositionen och som utarbetats av en arbetsgrupp inom Socialdepartementet (Ds 1996:2). Promemorian innebar att stödet skulle uppgå till 1 200 kr. Regeringen motiverade beslutet att inte föreslå någon höjning av beloppet med de krav på besparingar som följde av det pågående saneringsprogrammet; den höjning av stödet med 27 kr i månaden

som föreslagits i departementspromemorian skulle öka kostnaderna för stödet med cirka 100 miljoner kr.

Syftet med underhållsstödet anges i dag vara att barn som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar skall garanteras en rimlig ekonomisk standard samtidigt som underhållsstödssystemet skall bidra till att båda föräldrarna tar sitt ekonomiska ansvar för barnet (prop. 2002/03:1, utg.omr. 12 s. 23).

10.4. Tidigare utredningar och rapporter

Nedan redovisas tidigare utredningar och rapporter som tagit upp frågan om barns behov och som bedömts vara av intresse i detta sammanhang. Inte endast sådana utredningar och rapporter som rör det statliga stödet till barn med särlevande föräldrar utan även utredningar och rapporter om barns behov vid beräkning av underhållsbidrag redovisas. Det offentligrättsliga och det privaträttsliga regelsystemet skiljer sig dock åt, varför det inte alltid är möjligt att föra över det som sägs om ett regelsystem till det andra systemet.

Ensamförälderkommittén (SOU 1983:51) tog upp nivåerna på bidragsförskottet. Kommittén slog fast att bidragsförskottets syfte borde vara att upp till en viss nivå utgöra en garanti för den hälft av barnets behov som den bidragsskyldige efter förmåga skulle svara för. När det gällde att beräkna barns behov vid bestämmandet av underhållsbidrag hade kommittén föreslagit schablonbelopp för barns levnadskostnader samt för deras bostads- och barnomsorgskostnader. Summan av dessa schablonbelopp minskad med barnbidragsbeloppet avrundades av kommittén till 0,82 basbelopp för barn i åldern 0–12 år (2 590 kr per månad år 2002) och till 0,92 basbelopp för barn från 13 år (2 906 kr per månad år 2002). Kommittén ansåg att dessa schablonbelopp utgjorde ett rimligt underlag när nivåer på bidragsförskottet skulle väljas. Hälften av de två schablonbeloppen skulle innebära två bidragsförskottsnivåer, 0,41 basbelopp för barn i åldern 0–12 år (1 295 kr per månad år 2002) och 0,46 basbelopp för barn från 13 år (1 453 kr per månad år 2002). Ensamförälderkommitténs förslag ledde inte till lagstiftning.

1987 års underhållsbidragskommitté presenterade i sitt betänkande (SOU 1990:8) ”Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn” tre olika modeller för att förändra samhällsstödet till ensamstående föräldrar med barn. Någon redogörelse för de olika modellförslagen skall inte lämnas här. Det kan endast nämnas att ett barns försörjningsbehov enligt den s.k. grundbidragsmodellen

uppskattades till ett belopp om 1 400 kr per månad inkl. barnomsorgskostnader och efter avdrag för det allmänna barnbidraget. I beloppet ingick inte hushållets gemensamma kostnader för bl.a. hemförsäkring, möbler, husgeråd, TV, radio och hushållsel. Beräkningen av föräldrarnas försörjningsförmåga föreslogs ske med tillämpning av föräldrabalkens (FB) bestämmelser. Kommittén föreslog emellertid att boföräldrar med låga inkomster skulle ges samma rätt som de bidragsskyldiga att få undanta 300 kr för personliga levnadskostnader utöver förbehållsbeloppet.

Vid remissbehandlingen påpekade bl.a. Konsumentverket (KOV) att det föreslagna normalbeloppet för barns behov var orealistiskt lågt. Även Socialstyrelsen ställde sig kritisk till beräkningarna. Såväl KOV som Socialstyrelsen ifrågasatte också om förbehållsbeloppet om för år räknat 120 procent av basbeloppet för egna levnadskostnader inte borde höjas.

Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93, UBU -93, (SOU 1995:26) gick inte in på frågan om bidragsförskottets storlek. Däremot föreslog utredningen att de schablonbelopp som används när man uppskattar barns normalbehov enligt FB borde höjas något. Utredningen föreslog följande schabloner. 70 procent av basbeloppet för barn i åldern 0–6 år (2 210 kr per månad år 2002), 90 procent av basbeloppet för barn i åldern 7–12 år (2 842 kr per månad år 2002) och 105 procent av basbeloppet för barn som är 13 år eller äldre (3 316 kr per månad år 2002). Förslaget motiverades med att barn till särlevande föräldrar inte borde missgynnas i förhållande till andra barn när det gällde möjligheterna att utöva sådana fritidsaktiviteter som ridning, balett, utförsåkning och ishockey. Dessutom fanns det enligt utredningen anledning att ta hänsyn till att de flesta boföräldrar är ensamstående och därför borde få möjlighet att betala för barnvakt någon gång.

UBU -93 övervägde om även barnomsorgskostnaden kunde schabloniseras men fann att denna kostnad varierade för mycket över landet för att det skulle vara möjligt.

För att ett rättvist resultat skulle uppnås med den metod för beräkning av underhållsbidrag som utredningen föreslagit var utredningen tvungen att skilja ut barnets andel i bostadskostnaderna och lägga dem till barnets kostnadsbelopp. Att i varje enskilt fall fastställa barnets andel i den faktiska bostadskostnaden skulle kräva särskilt utredningsarbete och resultatet skulle ändå bli osäkert. En sådan ordning skulle också kunna skapa konflikter mellan föräldrarna. Utredningen valde därför att i stället föreslå ett schablonbelopp på 600 kr i månaden vilket ansågs utgöra en rimlig uppskatt-

ning av den ökning i boförälderns bostadskostnad som varje barn föranleder.

Många remissinstanser tillstyrkte eller lämnade utredningens förslag utan invändning. KOV menade att barns behov borde beräknas utifrån de faktiska kostnaderna för en långsiktigt skälig levnadsnivå och att det till de utgiftsposter som KOV:s beräkningar innehåller borde läggas ett belopp för hälso- och sjukvård. KOV menade också att två barnnormer borde användas; en för barn upp till 7 år och en för barn och ungdomar upp till 20 år. KOV ansåg vidare att barnets andel i hushållets gemensamma kostnader inte, som utredningen gjort, borde beräknas som en tredjedel av totalkostnaden i ett trepersonershushåll utan som skillnaden mellan ett två- och ett trepersonershushåll. KOV stödde utredningens förslag om att schablonisera barnets andel av bostadskostnaden. Socialstyrelsen ansåg att kostnaden för barnvakt för att föräldern skall kunna ha egna fritidsaktiviteter är en kostnad för föräldern, inte för barnet.

Familjeutredningen (SOU 2001:24) analyserade underhållsstödets nivå med utgångspunkt i den metod för att beräkna barns behov som används i FB. Utredningen kom fram till att en genomsnittlig månadskostnad för andra kostnader än boende för barn i olika åldrar uppgick till 3 250 kr – efter att högsta barnomsorgsavgift enligt den s.k. maxtaxan vägts in – vilket minskat med barnbidraget år 2001 blev 2 300 kr per barn. Om det antogs att föräldrarna stod för halva kostnaden var skulle var och en av föräldrarna bidra med 1 150 kr till barnets försörjning. Utredningen uppskattade merkostnaden för ett extra rum till barnet till 870 kr per månad. Till grund för denna beräkning lade utredningen uppgifter om genomsnittliga hyror för lägenheter i hela riket i januari 2000 som räknats upp till 2001 års nivå i enlighet med Konjunkturinstitutets prognos för hyresutvecklingen. Barnets kostnad för boende ansågs av utredningen utgöras av hyresökningen från två rum och kök till tre rum och kök. Om bostadskostnaden beaktades skulle barnkostnaden, konstaterade utredningen, bli 4 110 kr per månad om barnet har eget rum och 3 680 kr per månad om två barn delar rum. Utredningen stannade dock för att bostadskostnaden inte borde ingå i beräkningarna av vad barn kostar eftersom bostadsbidraget fick anses täcka merkostnaden för barnens rum i familjer med låga inkomster. Sammantaget menade utredningen att beräkningarna visade att underhållsstödet fortfarande låg på en rimlig nivå.

Betänkandet har remissbehandlats. De flesta remissinstanser delar Familjeutredningens uppfattning att underhållsstödet ligger på en rimlig nivå eller lämnar bedömningen utan invändning.

RFV påtalar i RFV Analyserar 2001:2 att frysningen av underhållsstödets belopp år 1994 för boföräldrarna inneburit en urholkning av underhållsstödets köpkraft. År 2000 motsvarade, enligt

RFV:s beräkningar, 1 173 kr en köpkraft på 1 122 kr i 1994 års priser; dvs. en varukorg som år 2000 kostade 1 173 kr kostade år 1994 endast 1 122 kr. I rapporten konstateras också att underhållsstödet skulle behöva räknas upp med 57 kr till 1 230 kr per månad för att ha samma värde år 2001 som år 1994 (40 procent av prisbasbeloppet år 2001 [36 900 kr]).

Barnombudsmannen föreslår i sin rapport till regeringen år 2002,

Många syns inte men finns ändå, att underhållsstödet höjs till minst 2 000 kr per månad samtidigt som den ekonomiska bördan för bidragsskyldiga skall ligga på en rimlig nivå.

10.5. Underhållsstödets storlek

Utredningens bedömning: Underhållsstödets belopp bör f.n.

varken höjas eller sänkas. Inte heller bör beloppet nu differentieras med hänsyn till barnets ålder.

10.5.1. Inledning och utgångspunkter

I detta avsnitt diskuteras om underhållsstödet ligger på en rimlig nivå. För att kunna bedöma detta måste man uppskatta vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Vid en sådan prövning kan de normer som används i andra sammanhang tjäna till ledning. En redogörelse för dessa normer finns i bilaga 8 och en jämförelse mellan dem finns i bilaga 9.

En utgångspunkt för utredningens överväganden är att underhållsstödet även i fortsättningen skall täcka ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. En annan utgångspunkt för utredningen är att den antagna normalkostnaden skall täcka ett barns normalbehov och motsvara en skälig levnadsnivå på lång sikt.

Underhållsstödet är ett stöd till barnet. Fråga är om en social förmån som en annan enskild person är återbetalningsskyldig för. Den förälder som inte bor tillsammans med barnet skall ju helt eller

delvis återbetala det stöd som lämnas till barnet. Denna återbetalningsskyldighet grundar sig på att en särlevande förälder är skyldig att betala underhållsbidrag enligt reglerna i FB. Med hänsyn till den återbetalningsskyldighet som föreligger måste underhållsstödets nivå kunna motiveras utifrån vad ett barn i dag behöver för att dess normalbehov skall vara tillgodosett. Att underhållsstödets belopp legat på samma nivå sedan år 1994 är därför inte i sig ett tillräckligt skäl för att höja beloppet. Frågan är i stället om 1 173 kr per månad i dag är tillräckligt för att täcka den andel av barnets kostnader som stödet är avsett att täcka. Inte heller är det ett tillräckligt skäl för att höja stödet att boföräldrar generellt sett har en ansträngd ekonomisk situation. Som utredningen tidigare betonat kan det problemet inte lösas genom underhållsstödet utan kräver åtgärder på andra områden.

Viktigt att notera är att ett barn kan vara berättigat till underhållsbidrag från en särlevande förälder utöver det underhållsstöd staten lämnar. Underhållsbidragets belopp bestäms enligt reglerna i FB och kan – beroende på barnets individuella behov och föräldrarnas ekonomiska förmåga – överstiga det belopp barnet får i underhållsstöd.

I avsnitt 10.5.3 och 10.5.4 behandlas barnets andel av boförälderns bostadskostnader respektive barnomsorgskostnader. Barnets levnadskostnader i övrigt tas upp i avsnitt 10.5.2 och i avsnitt 10.5.5.

10.5.2. Andra levnadskostnader än bostadskostnad och barnomsorgskostnad

Underhållsstödet utgår i förhållande till en bidragsskyldig förälder och kan sägas ersätta eller komplettera ett underhållsbidrag från denna förälder. Vid bedömningen av barnets behov är det därför naturligt att utgå från de schablonbelopp som i praxis används för att vid beräkning av underhållsbidrag uppskatta vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Normalkostnaden uppskattas då till följande belopp per månad år 2002.

0–6 år 65 procent av prisbasbeloppet = 2 053 kr 7–12 år 80 procent av prisbasbeloppet = 2 527 kr 13 år – 95 procent av prisbasbeloppet = 3 000 kr

Beaktas måste dock att dessa schabloner bygger på beräkningar från år 1981 och att UBU -93 föreslagit att schablonbeloppen bör höjas. Underhållsstödsutredningen har bl.a. mot den bakgrunden gjort en egen bedömning av vad som i dag kan anses utgöra normalkostnaden för ett barn, se bilaga 10.

Utredningens uträkningar i bilaga 10 är baserade på KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. Dessutom ingår vissa andra kostnadsposter som utredningen anser ingår i ett barns normalbehov.

Som framgår av bilaga 10 anser utredningen att det är rimligt att barns normalbehov innefattar posterna livsmedel, kläder/skor, fritid/lek, hygien, barn- och ungdomsförsäkring, läkemedel samt för de äldre barnen även lokala resor med kollektivtrafik och fickpengar.

När det gäller hushållets gemensamma kostnader för förbrukningsvaror, möbler/husgeråd/TV/textilier m.m., dagstidning/ telefon/TV-avgift m.m., hemförsäkring och hushållsel går det inte att bortse från att dessa påverkas av att det finns barn i hushållet. Barnets andel i kostnaderna bör därför enligt utredningens mening tas med i beräkningen.

Kostnader för läkarvård och tandvård ingår inte i det framräknade normalbeloppet. Barn och ungdomar under 20 år har rätt till kostnadsfri tandvård och erbjuds gratis hälso- och sjukvård i de flesta landsting.

Som framgår av bilaga 10 skiljer sig beloppen beroende på om barnet är en flicka eller en pojke. Varken riksnormen enligt socialtjänstförordningen (2001:937) eller normalbeloppen enligt FB eller utsökningsbalken (UB) har olika belopp för barn beroende på kön. Inte heller de av Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken definierade konsumtionsnivåerna, Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsnivå, redovisas uppdelade på kön (SOU 2002:73). Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning krävs inte heller någon sådan åtskillnad i här aktuellt sammanhang. Syftet är att få fram ett skäligt belopp; att spegla vad barn behöver för att deras normalbehov skall vara täckt. En differentiering efter kön skulle också innebära att systemet över huvud taget blev alltför detaljerat. Drygt 51 procent av barnen i underhållsstödssystemet är pojkar. Kostnaden för pojkar är något högre än kostnaden för flickor. Utredningen har därför ansett det rimligt att lägga kostnaden för pojkar till grund för sina bedömningar.

Normalkostnaden för barn i olika åldrar uppgår då – med undantag av bostadskostnad och barnomsorgskostnad – enligt utredningens beräkningar till följande belopp per månad år 2002.

0 år = 1 673 kr 1–2 år = 1 853 kr 3 år = 1 523 kr 4–6 år = 1 812 kr 7–10 år = 2 414 kr 11–14 år = 2 794 kr 15–18 år = 3 160 kr

10.5.3. Barnets andel av boförälderns bostadskostnad

En särskild fråga är hur barnets andel av boförälderns bostadskostnad skall behandlas.

Vid beräkning av underhållsbidrag är utgångspunkten att barnets bostadskostnad i princip ingår i det kostnadsbelopp som skall fördelas mellan föräldrarna. För att undvika alltför invecklade beräkningar får boföräldern dock i allmänhet förbehålla sig bostadskostnaden både för egen del och för barnets del (prop. 1978/79:12 s. 104). Eftersom boförälderns överskott härigenom minskar får den bidragsskyldiga föräldern indirekt ta del i barnets bostadskostnad.

Enligt Underhållsstödsutredningen bör utgångspunkten även i underhållsstödssystemet vara att barnets andel av bostadskostnaden beaktas vid beräkningen av vad ett barn normalt kostar.

En första fråga blir då till vilket belopp barnets andel i bostadskostnaden kan uppskattas. Skall hänsyn tas till barnets andel i bostadskostnaden vid bestämmande av underhållsstödets belopp måste kostnaden schabloniseras.

Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:73) har nyligen tagit fram en kostnad för barnets boende enligt Baskonsumtionsnivån. Denna kostnad uppgick år 2000 till 716 kr per månad. Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning utgör detta belopp en rimlig uppskattning av den ökning i boförälderns bostadskostnad som varje barn föranleder. En uppräkning av beloppet med konsumentprisindex (KPI) till år 2002 ger en bostadskostnad på 750 kr per månad.

Den valda bostadskostnaden kan jämföras med den bostadskostnad som framkommer om man, som Familjeutredningen (SOU

2001:24), låter merkostnaden för barnets boende utgöras av hyresökningen mellan två rum och kök och tre rum och kök enligt SCB:s hyresstatistik, se bilaga 4. Merkostnaden blir med denna metod 875 kr i månaden.

Kostnaden kan också jämföras med RFV:s normer för beräkning av skälig bostadskostnad, se bilaga 4. Merkostnaden för barnets boende kan beräknas som skillnaden mellan kostnaden för 1–2 vuxna och 1–2 vuxna som bor tillsammans med ett barn. Barnets andel av bostadskostnaden blir med detta beräkningssätt i Stor-Stockholm, Stor-Göteborg och i kommuner med fler än 75 000 invånare densamma, dvs. 875 kr, som den som framkommer med SCB:s hyresstatistik. För övriga kommuner blir siffran något högre, 900 kr.

Att kostnaden enligt Baskonsumtionsnivån blir lägre än 875 kr förklaras av den särskilda boendestandard, Basutrymmesstandard, som Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken valt att använda sig av vid beräkning av boendekostnaderna. Basutrymmesnormen innebär bl.a. att två syskon under 11 år antas dela rum; detta för att normen inte skall basera sig på förutsättningar som skiljer sig kraftigt från hur hushållen faktiskt bor. Denna snävare utrymmesnorm är enligt Underhållsstödutredningens uppfattning rimlig också när man beräknar barns normalbehov i här aktuellt sammanhang.

Som ytterligare en jämförelse kan nämnas att i de övre kostnadsnivåerna för bostadsbidrag är skillnaden mellan ett och två barn 600 kr (5 300 kr respektive 5 900 kr) och skillnaden mellan två och tre eller flera barn 700 kr (5 900 kr respektive 6 600 kr).

Av intresse är också vilka bostadskostnader boföräldrar i underhållsstödssystemet faktiskt har. Detta beskrivs i tabell 10.1.

Tabell 10.1 Underhållsstödsutredningens beräkningar av boföräldrars i underhållsstödssystemet nettobostadskostnader (kr per månad). År 2000 omräknat till 2002 års förhållanden

Ensamstående Sammanboende 1 barn 3 400–3 500 kr 1 barn 4 700–4 800 kr 2 barn 3 700–3 800 kr 2 barn 5 400–5 500 kr 3 barn 3 300–3 400 kr 3 barn 5 300–5 400 kr

Kommentar: På grund av osäkerhet i materialet har siffrorna angetts i intervall.

Utredningen anser alltså att merkostnaden för barnets boende kan uppskattas till 750 kr per månad. Nästa fråga blir då vilket betydelse som skall tillmätas bostadsbidraget när man överväger underhållsstödets belopp.

Familjeutredningen ansåg att merkostnaden för barnets rum inte borde beaktas när man övervägde nivån på underhållsstödet mot bakgrund av att bostadsbidraget fick anses täcka kostnaden i familjer med låga inkomster (SOU 2001:24).

År 2001 uppbar sex av tio ensamstående föräldrar bostadsbidrag och mer än två tredjedelar av bostadsbidragshushållen utgjordes av ensamstående med barn. Underhållsstödsutredningen har inhämtat uppgifter från RFV om genomsnittliga bostadsbidragsbelopp för olika hushållstyper. Uppgifterna avser preliminärt bidrag maj 2002. Genomsnittsbeloppen har beräknats för de hushåll som har bostadsbidrag. Det genomsnittliga beloppet för hushåll med hemmavarande barn var då 1 704 kr i månaden. Bland dessa hushåll hade ensamstående i genomsnitt lägre bidrag än sammanboende; 1 694 kr jämfört med 1 738 kr.

Ungefär 98 procent av de ensamstående föräldrarna med barn (hemmavarande och umgängesbarn) som får bostadsbidrag har bostadsbidrag med 700 kr eller mer per månad och nästan 97 procent har bostadsbidrag med 1 000 kr eller mer per månad (RFV:s uppgifter från december år 2002). RFV:s uppgifter redovisas i intervall om 100 kr, varför det inte är möjligt att ta fram uppgifter som avser 750 kr.

I tabell 10.2 redovisas bostadsbidrag hos boföräldrarna i underhållsstödssystemet (uppgifterna är från år 2000 och har av utredningen räknats fram till år 2002).

Tabell 10.2 Bostadsbidrag för boföräldrar i underhållsstödssystemet

Bostadsbidrag kr/månad Andel boföräldrar i underhållsstödssystemet (procent) 0 43 1 – 750 13 750 – 1 000 3 1 000 41

Ungefär 57 procent av boföräldrarna i underhållsstödssystemet uppbär alltså bostadsbidrag. Cirka 44 procent av boföräldrarna har bostadsbidrag på minst 750 kr per månad.

Av betydelse vid bedömningen av om barnets andel av bostadskostnaden skall beaktas i detta sammanhang är också hur många barn som finns i hushållet. Här kan den sammanställning Familjeutredningen lät göra om samtliga barn som lever med en av sina föräldrar vara av intresse (SOU 2001:24). Uppgifterna bygger på barnets folkbokföring.

Tabell 10.3 Boföräldrar och hemmavarande barn efter familjetyp och kön. År 2000

Genomsnittligt antal hemmavarande barn

Ensamstående boföräldrar – kvinnor

1,58

– män

1,36

Sammanboende boföräldrar – kvinnor

2,47

– män

2,69

Samtliga boföräldrar

1,7

Som framgår har boföräldrarna i genomsnitt 1,7 barn.

Underhållsstödsutredningens egna beräkningar visar att den genomsnittliga bruttoinkomsten för boföräldrar är 172 200 kr per år. En boförälder med denna inkomst som bor tillsammans med ett barn i tre rum och kök om 80 kvm med en hyra på 4 607 kr (genomsnittlig hyra för riket år 2002 enligt SCB:s hyresstatistik) erhåller bostadsbidrag med cirka 1 200 kr. Detta ger en nettokostnad på 3 407 kr i månaden. Denna kostnad kan jämföras med den genomsnittliga månadshyran enligt samma statistik för två rum och kök som uppgår till 3 732 kr. Merkostnaden för barnet täcks under dessa förutsättningar helt av bostadsbidraget. En jämförelse kan också göras med det alternativet att boföräldern bor med två barn i fyra rum och kök om 90 kvm med en hyra på 5 686 kr (genomsnittlig hyra för riket år 2002 enligt SCB:s hyresstatistik). Vid samma inkomstförhållanden erhåller boföräldern bostadsbidrag med cirka 2 100 kr vilket ger en nettokostnad på 3 586 kr. Merkostnaden för det andra barnet blir därmed 179 kr. Nettokostnaden understiger även i denna situation den genomsnittliga månadshyran för två rum och kök.

Bostadsbidraget har vuxit fram genom en rad beslut. Bidraget har genom åren haft olika mål; att höja bostadsstandarden, att minska trångboddheten, att utjämna kostnadsskillnader mellan olika

regioner och mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard samt att allmänt stärka svaga hushålls bärkraft. Bostadsbidraget i dess nuvarande form kan sägas vara dels ett bostadsanknutet stöd, dels ett allmänt konsumtionsstöd till barnfamiljer. Som Familjeutredningen påpekat och som framgått ovan har bostadsbidraget alltmer kommit att fungera som ett stöd för ensamstående med barn. Om barns andel av bostadskostnaden beaktas vid beräkningarna av vad ett barn kostar när man överväger underhållsstödets belopp innebär detta en dubbelkompensation för de hushåll som uppbär både underhållsstöd och bostadsbidrag. Detta talar mot att barnets andel av bostadskostnaden beaktas. Man kan inte heller helt bortse från att även den bidragsskyldiga föräldern ofta har vissa extra kostnader för bostad på grund av att barnet tidvis vistas hos honom eller henne. Underhållsstödsutredningen har därför – i likhet med Familjeutredningen – stannat för att barnets andel av bostadskostnaden för närvarande inte bör beaktas när underhållsstödets belopp fastställs.

Familjeutredningen anser att man bör pröva om bostadsbidraget helt eller delvis kan ersättas med ett familjestöd som inte är inkomstprövat (SOU 2001:24). Utredningens betänkande har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Om bostadsanknytningen slopas och bostadsbidraget görs om till ett renodlat stöd till barnfamiljer kan det finnas anledning att på nytt överväga hur barnets andel av boförälderns bostadskostnad skall behandlas i underhållsstödssammanhang.

10.5.4. Barnomsorgskostnad

I barnets behov ingår ofta en barnomsorgskostnad. Sedan år 1995 är kommunerna skyldiga att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i den omfattning som behövs för att föräldrarna skall kunna förvärvsarbeta eller studera eller utifrån barnets eget behov. Skyldigheten omfattar sedan den 1 juli 2001 även barn till arbetslösa föräldrar och sedan den 1 januari 2002 även barn vars föräldrar är föräldralediga.

Enligt uppgifter från Skolverket1 var 76 procent av alla 1–5åringar inskrivna i förskola eller familjedaghem i september 1999. 66 procent av 6–9-åringarna och 8 procent av 10–12- åringarna var inskrivna i skolbarnsomsorg (dvs. i fritidshem eller familjedaghem)

1 Barns omsorg, Tillgång och efterfrågan på barnomsorg för barn 1–12 år med olika social bakgrund, Skolverkets rapport nr 203.

i september 1999. Underhållsstödsutredningens beräkningar avseende barn i underhållsstödssystemet visar att 67 procent av 0–12åringarna hade barnomsorg år 2002. För barn i åldrarna 0–6 år var andelen 72 procent.

Det flesta barn deltar alltså i någon form av förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. I dag är barnomsorgen en självklar del av det moderna välfärdssamhället. Förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens uppgift är att ge barn en god omsorg och stimulera deras utveckling och lärande. Verksamheterna har också en social betydelse genom att de bidrar till att utjämna skillnader i uppväxtvillkor för barn i olika befolkningsgrupper och skapar mötesplatser för barn med olika etnisk, kulturell och social tillhörighet. Underhållsstödsutredningen anser mot denna bakgrund att hänsyn bör tas till kostnaden för barnomsorg när man bestämmer underhållsstödets belopp. Detta ligger också i linje med att barnomsorgskostnaden – i förekommande fall – beaktas vid beräkning av barns behov enligt FB.

Utredningen anser att hänsyn bör tas till kostnad för barnomsorg när man beräknar behovet för barn i åldrarna 1–10 år. Däremot saknas anledning att räkna med en barnomsorgskostnad för de äldre barnen och för barn under ett år eftersom en mycket liten andel av dessa barn har barnomsorg. För de boföräldrar som inte har någon kostnad för barnomsorg får beloppet ses som en viss ersättning för att föräldern avstår från förvärvsarbete för att ta hand om barnet (jfr rättsfallet NJA 1995 s. 297).

I de flesta kommuner gäller fr.o.m. år 2002 en maxtaxa inom barnomsorgen. Denna innebär att avgiften per månad i förskoleverksamheten är högst tre, två respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst per månad för det första, andra respektive tredje barnet i hushållet. Avgiften får dock inte överstiga 1 140 kr i månaden för det första barnet, 760 kr i månaden för det andra barnet respektive 380 kr i månaden för det tredje barnet. Från och med det fjärde barnet debiteras inte någon avgift.

Även för skolbarnsomsorgen gäller nu i de flesta kommuner en maxtaxa. Avgiften per månad i skolbarnsomsorgen är högst två procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst per månad för det första barnet, dock högst 760 kr. För det andra respektive tredje barnet uppgår avgiften till högst en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst per månad, dock högst 380 kr per barn. Inte heller här betalas någon avgift från och med det fjärde barnet.

I Baskonsumtionsnivån som Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken tagit fram ingår bl.a. kostnad för barnom-

sorg (SOU 2002:73). År 2000 uppgick denna kostnad till 385 kr per månad. Kostnaden har beräknats med hjälp av uppgifter från SCB:s undersökning om Hushållens ekonomi (HEK) och mikrosimuleringsmodellen FASIT. Beräkningarna i FASIT har avsett barn i åldrarna 0–12 år som har kommunal barnomsorg. Denna kostnad har sedan fördelats på samtliga barn i åldrarna 0–19 år. En uppräkning av beloppet med KPI till år 2002 ger en barnomsorgskostnad på 403 kr per månad.

Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken har, enligt uppgift, inte beaktat effekterna av den s.k. maxtaxan. Underhållsstödsutredningen har därför valt att beställa nya beräkningar från SCB som tar hänsyn till effekterna av maxtaxereformen. Även dessa kostnader har räknats fram till 2002 års prisnivåer. Resultatet framgår av tabellerna 10.4–10.6.

Tabell 10.4 Genomsnittlig barnomsorgsutgift för samtliga barn, kr per månad (inkl. barn som inte har barnomsorg). År 2002

1–6 år

7–10 år

Ensamstående

266 kr

180 kr

Sammanboende

560 kr

284 kr

Samtliga

512 kr

259 kr

Tabell 10.5 Genomsnittlig barnomsorgsutgift för barn med barnomsorgsutgift som är större än noll kr, kr per månad. År 2002

1–6 år

7–10 år

Ensamstående

388 kr

268 kr

Sammanboende

824 kr

499 kr

Samtliga

752 kr

436 kr

Tabell 10.6 Genomsnittlig barnomsorgsutgift för samtliga barn med barnomsorg, oavsett utgift eller inte, kr per månad. År 2002

1–6 år

7–10 år

Ensamstående

321 kr

225 kr

Sammanboende

679 kr

360 kr

Samtliga

620 kr

327 kr

Av naturliga skäl måste den kostnad för barnomsorg som används för att bestämma underhållsstödets belopp bygga på någon form av

genomsnittskostnad. Eftersom de flesta boföräldrar i underhållsstödssystemet är ensamstående (79 procent år 2000, se bilaga 2) anser utredningen att kostnaden för denna grupp föräldrar bör användas. Utredningen anser också att det är rimligt att det är genomsnittskostnaden för samtliga barn med barnomsorg som används. Underhållsstödsutredningen har mot denna bakgrund valt att beräkna barnomsorgskostnaden till 321 kr i månaden för barn i åldrarna 1–6 år och till 225 kr i månaden för barn i åldrarna 7–10 år.

Som framgår av nedanstående tabell ligger de angivna kostnaderna i linje med de barnomsorgskostnader som boföräldrar i underhållsstödssystemet med barn i barnomsorgen faktiskt har. Utredningens underlag för att beräkna dessa siffror har dock varit begränsat, vilket innebär att siffrorna är relativt osäkra. Utredningen har därför inte velat grunda ställningstagandet till underhållsstödets belopp på dessa uppgifter.

Tabell 10.7 Genomsnittlig barnomsorgsutgift för barn med barnomsorg i underhållsstödssystemet

Äldsta barnets ålder

Genomsnittlig barnomsorgsutgift för barn med barnomsorg, oavsett utgift eller inte

Genomsnittlig barnomsorgsutgift för barn med barnomsorg med utgift som är större än noll kr

1–5 år

247 kr

271 kr

6–10 år 198 kr

204 kr

Den genomsnittliga barnomsorgsutgiften för boföräldrar i underhållsstödssystemet med barn i åldrarna 0–12 år är 255 kr per barn och månad. Genomsnittskostnaden har då beräknats för samtliga barn i åldersgruppen, dvs. även barn som saknar barnomsorg ingår.

Det kan slutligen i detta sammanhang nämnas att fr.o.m. den 1 januari 2003 infördes allmän förskola tre timmar per dag för fyra- och femåringar, vilket innebär att föräldrar inte längre kommer att ha någon kostnad för barnomsorg dessa timmar.

10.5.5. Spädbarnsutrustning och övriga kostnader

Spädbarnsutrustning

En fråga är om kostnaden för spädbarnsutrustning bör anses ingå i normalkostnaden för barn.

Inom ramen för KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader tar verket fram kostnader för budgetposten ”Husgeråd och inventarier, barn 0 år”. Posten tar upp kostnaderna för spädbarnsutrustning. I budgetposten ingår bl.a. barnsäng, barnvagn, sängkläder, skötbädd, barnsele, nappflaska, bärsele och spisskydd. Spädbarnsutrustning ingår inte i de budgetposter som redovisas i ”Koll på pengarna”. Till skillnad från dessa utgör kostnaden för spädbarnsutrustning inte ett månadssparande för att löpande kunna ersätta förbrukade eller förslitna produkter. Kostnaden för spädbarnsutrustning kan i stället ses som en engångskostnad i anslutning till barnets födelse.

Även om spädbarnsutrustning till stora delar införskaffas före barnets födelse – och alltså innan underhållsstöd börjar betalas ut – anser Underhållsstödsutredningen att man vid beräkningen av barns normalbehov inte kan bortse från denna kostnad. Bilden av vad barn kostar blir annars orealistiskt låg. Kostnad för t.ex. barnvagn och spjälsäng ingår också i det schablonbelopp som används när underhållsbidrag till barn beräknas enligt FB.

Enligt KOV:s beräkningar uppgår inköpskostnaden för spädbarnsutrustning till 12 414 kr (april 2002). Med hänsyn till att de produkter som ingår i budgetposten till stor del behövs redan i samband med barnets födelse har utredningen valt att beakta kostnaden för spädbarnsutrustning under barnets första år. Om kostnaden fördelas under hela året blir kostnaden 1 035 kr per månad.

Övriga kostnader

Kostnaderna för barn och ungdomar kan naturligtvis variera från familj till familj. Ett exempel på detta är kostnaden för barnomsorg som är beroende av hushållets avgiftsgrundande inkomst och antal barn. Ett annat exempel är nettokostnaden för barnets andel i boförälderns bostadskostnad. Marginalkostnaden beror på bl.a. barnets ordning i syskonskaran och på om bostadsbidrag utgår eller inte.

Kostnader för t.ex. semester, resor till släktingar och vänner, husdjur, kostnader för speciella fritidsintressen, musikinstrument2eller musikundervisning ingår inte i den kostnad som utredningen räknat fram för barns och ungdomars normalbehov. Vissa mindre men återkommande kostnader förknippade med barn ingår inte

2 En blockflöjt ingår dock i KOV:s post fritid/lek för barn i ålderskategorierna 7–10 år och 11–14 år.

heller i beräkningarna. De flesta barn åker på utflykt med dagis eller skolan vilket medför merkostnader för matsäck. I beräkningarna ingår inte heller kostnader för dator, skrivare eller Internetabonnemang3 eller merkostnader för eventuella handikapp, allergier eller sjukdomar.

Som redan nämnts är de flesta boföräldrar i underhållsstödssystemet ensamstående (79 procent år 2000, se bilaga 2). En ensamstående förälder kan – i den mån den bidragsskyldige inte kan eller vill ta hand om barnet – någon gång behöva betala för barnpassning.

Det ovan anförda talar för ett tillägg av något slag till det av utredningen hittills framräknade normalbeloppet för barn och ungdomar. Samtidigt måste man ta i beaktande att även många barn med sammanboende föräldrar lever med små ekonomiska resurser. Detta talar för en viss försiktighet.

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att det är rimligt att det framräknade normalbeloppet för barn och ungdomar påförs ett belopp om 300 kr per månad. Detta belopp motsvarar det påslag utredningen i det följande förordar när förbehållsbeloppet för bidragsskyldiga föräldrar bestäms (se avsnitt 12.7.3).

10.5.6. Den sammanlagda normalkostnaden för ett barn

De ovan förda resonemangen (se avsnitt 10.5.2–10.5.5) leder fram till de månadskostnader för barn och ungdomar i olika åldrar som framgår av tabellen nedan. Utredningen utgår från att halva kostnaden belöper på den bidragsskyldiga föräldern och att det är denna del som underhållsstödet skall täcka. Vidare har allmänt barnbidrag, förlängt barnbidrag och studiebidrag beaktats.

3 Dator är i dag mycket vanligt i hushållen. Enligt information från Statens institut för kommunikationsanalys hade 83 procent av barn/ungdom i åldern 9–17 år tillgång till persondator i hemmet år 2000 och 68 procent av dem tillgång till Internet. Om en dator skulle läggas in i KOV:s budgetpost Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m. skulle månadskostnaden för hushållen öka med cirka 130 kr. Se KOV, Underlag för beräkning av riksnorm inom försörjningsstödet år 2003 (KOV dnr 2002/5213).

Tabell 10.8 Normalkostnaden för ett barn (kr per månad). År 2002

Ålder 0 1–2 3 4–6 7–10 11–14 15–16 17–18 Grundbehov 1 673 1 853 1 523 1 812 2 414 2 794 3 160 3 160 + barnomsorg 0 321 321 321 225 0 0 0 + spädbarnsutrustning 1 035 0 0 0 0 0 0 0 + övrigt 300 300 300 300 300 300 300 300 – barnbidrag/ studiebidrag1950 950 950 950 950 950 9502 7123 Summa 2 058 1 524 1 194 1 483 1 989 2 144 2 510 2 748 Hälften 1 029 762 597 742 995 1 072 1 255 1 374 1 Här kan nämnas att Studiehjälpsutredningen föreslagit vissa ändringar i det ekonomiska stödet (se SOU 2003:28). 2 För barn födda under tredje eller fjärde kvartalet. För övriga barn är beloppet som regel lägre. 3 Underhållsstödsutredningens beräkningar har gjorts utifrån de förhållanden som gällde år 2002. Det kan nämnas att studiebidrag fr.o.m. år 2003 utgår med 950 kr i månaden under normalt tio månader om året i stället för normalt nio månader om året år 2002.

Den genomsnittliga kostnaden för barn och ungdomar i ålder 0–18 år kan således efter att avdrag gjorts för barnbidrag och studiebidrag beräknas till 1 989 kr per månad. Hälften av denna kostnad blir 995 kr per månad.

10.5.7. Underhållsstödets framtida belopp

Underhållsstödet har legat på samma nivå, 1 173 kr per månad, sedan 1994. Hade det årliga stödet fortfarande utgjort 40 procent av prisbasbeloppet hade månadsbeloppet uppgått till 1 263 kr år 2002. Det viktiga är emellertid, som utredningen redan framhållit, inte detta utan om stödet är rimligt utifrån vad ett barn normalt kostar i dag.

Av visst intresse i sammanhanget är också att bidragsförskottet och barnbidraget år 1994 tillsammans motsvarade 65,6 procent av basbeloppet medan underhållsstödet och barnbidraget år 2002 motsvarar 67,2 procent av prisbasbeloppet. Trots att nivån på sam-

hällets stöd till barn med särlevande föräldrar inte höjts sedan 1994 ligger stödet från det allmänna alltså i dag på en totalt sett högre nivå än 1994. Därtill kommer de ekonomiska förbättringar som maxtaxereformen inneburit för många boföräldrar.

Av utredningens beräkningar i avsnitt 10.5.6 framgår att hälften av den genomsnittliga kostnaden för barn och ungdomar i åldern 0–18 år efter avdrag för barnbidrag och studiebidrag uppgår till 995 kr per månad.

Sett över tid täcker det belopp som sammanlagt lämnas i underhållsstöd till ett barn, sammanlagt 267 444 kr under barnets uppväxt, 0–18 år (1 173 kr x 19 år x 12 månader), alltså väl hälften av normalkostnaden för ett barn utöver barnbidraget eller studiebidraget, som enligt utredningens beräkningar uppgår till 226 824 kr. Underhållsstödets totala belopp bör därför inte höjas. Frågan är i stället om det totala beloppet bör sänkas och om beloppet bör differentieras.

Kostnaderna för ett barn varierar beroende på barnets ålder. I flera andra sammanhang (FB, UB och riksnormen) har man också valt att differentiera de belopp som avser barn efter ålder. Dessa normer innefattar dock inte eventuell barnomsorgskostnad. När nivån på underhållsstödet diskuteras måste barnomsorgskostnaden beaktas redan när nivån slås fast. Det faktum att vissa av kostnaderna för barnet ökar med stigande ålder kompenseras då i viss mån av att kostnaderna för barnomsorg minskar. Men kostnaderna jämnas trots det inte ut mellan barn i olika åldrar. Detta talar för att stödet differentieras. Samtidigt måste beaktas att en differentiering av stödet skulle leda till ökade administrationskostnader. Till detta kommer att ett enhetligt belopp ofta är enklare för den enskilde att förstå. Ett enhetligt belopp innebär visserligen att beloppet vissa år inte täcker de kostnader stödet är avsett att täcka och att beloppet andra år är högre än de kostnader det är avsett att täcka. Systemet bygger alltså på att boföräldern de år stödet objektivt sett är för högt lägger undan en del av stödet för att använda under de år då stödet objektivt sett är för lågt. Detta förhållande torde dock inte innebära några större svårigheter.

Utredningens beräkningar visar att normalkostnaden för barn sedan barnbidrag och studiebidrag har beaktas varierar från 1 194 kr per månad till 2 748 kr per månad och att det nuvarande underhållsstödets belopp överstiger vad stödet är avsett att täcka för barn i åldern 0–10 år. För barn i dessa åldrar skulle stödet kunna sänkas. För barn i åldern 15–18 år täcker stödet emellertid inte halva

normalkostnaden efter avdrag för barnbidrag och studiebidrag. För barn i dessa åldrar skulle stödet behöva höjas.

En höjning av underhållsstödet för barn som fyllt 15 år bör emellertid – med hänsyn till den återbetalningsskyldighet som föreligger – kombineras med en sänkning av underhållsstödets belopp för de yngre barnen. En bidragsskyldig kan annars sett över barnets hela uppväxt åläggas en återbetalningsskyldighet som överstiger vad som sakligt sett kan motiveras utifrån barnets behov.

Vid en anpassning av stödet till de belopp som utredningen beräknat för ett barns normalbehov talar, som framgått, vissa skäl för en differentiering. Frågan är då hur en eventuell differentiering skulle kunna utformas.

Några fasta ramar för hur en åldersdifferentiering bör se ut finns inte. I FB används tre olika nivåer (0–6 år, 7–12 år och 13 år eller äldre), i UB används två nivåer (0–6 år och 7 år eller äldre), i KOV:s beräkningar och riksnormen förekommer sju nivåer (0, 1–2 år, 3 år, 4–6 år, 7–10 år, 11–14 år och 15–18 år).

Att i likhet med KOV:s beräkningar och riksnormen använda sig av sju olika nivåer i underhållsstödet skulle föra för långt, särskilt om man beaktar de administrativa merkostnader som varje åldersgrupp innebär. Utifrån de av utredningen framräknade beloppen framstår det som rimligt att utgå från tre åldersgrupper:

0–6 år = 768 kr 7–14 år = 1 034 kr 15 – 18 år = 1 315 kr

De angivna beloppen utgör genomsnittet för varje åldersgrupp.

Det sammanlagda belopp som kan utgå i underhållsstöd under barnets uppväxt (0–18 år) skulle då bli 226 896 kr eller i genomsnitt ungefär 995 kr per månad.

En generell sänkning av stödet till 1 000 kr per månad skulle innebära en besparing för staten på 400 miljoner kr per år och en sänkning till 1 100 kr per månad skulle innebära en besparing på 180 miljoner kr. En differentiering av stödet i enlighet med det ovan anförda skulle, med dagens regler i övrigt, innebära en besparing för staten med omkring 50 miljoner kr per år.

Såväl statsfinansiella skäl som omsorgen om de barn som i dag inte får ett tillräckligt högt underhållsstöd talar för att beloppet differentieras i enlighet med vad som nu skisserats. Även om det nuvarande stödet sett över tid täcker hälften av kostnaderna för ett barn efter avdrag för barnbidrag finns det barn som kommer in i

underhållsstödssystemet vid en högre ålder och som då får ett för lågt stöd.

En reform som den skisserade skulle innebära förbättringar för barn över 14 år. För dessa barn skulle underhållsstödet öka med 142 kr i månaden. Reformen skulle emellertid samtidigt innebära försämringar för ett stort antal barn. Ungefär 72 procent av de barn som får underhållsstöd skulle få sina stöd sänkta. För barn i åldern 0–6 år skulle underhållsstödet sänkas med drygt 400 kr per månad och för barn i åldern 7–14 år skulle stödet sänkas med 139 kr per månad. Detta skulle innebära att stödet sänktes med ett belopp på sammanlagt ungefär 40 500 kr sett över ett barns uppväxt vilket sannolikt skulle medföra ekonomiska problem för många barn och boföräldrar som i sin ekonomiska planering inte räknat med att stödet skall sänkas.

Utredningen är inte beredd att föreslå en sådan ändring. Inte heller är utredningen beredd att föreslå en generell sänkning av stödet till 995 kr per månad även om det beloppet över tid skulle motsvara vad stödet är avsett att täcka.

Underhållsstödsutredningen förordar i stället att underhållsstödets belopp får ligga kvar på den nuvarande nivån till dess att kostnaderna för ett barn sett över tid når upp till det totalbelopp som i dag betalas ut under ett barns uppväxt, dvs. 267 444 kr. På detta sätt får man en mjukare anpassning av stödet till kostnaderna för barns normalbehov. När väl halva normalkostnaden för ett barn, efter att hänsyn tagits till barnbidrag och studiebidrag, med hänsyn till prisutvecklingen m.m. motsvarar det nuvarande underhållsstödets belopp sett över tid kan det finnas anledning att ånyo överväga frågan om en differentiering av stödet efter barns ålder.

Grundskyddet för efterlevande barn utgörs sedan den 1 januari 2003 av efterlevandesstöd till barn (se lagen [2000:461] om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn). Efterlevandestöd till barn motsvarar för år räknat 40 procent av prisbasbeloppet.

Utredningens bedömning innebär att efterlevandestödet till barn även i fortsättningen kommer att överstiga underhållsstödets belopp. Behovet av ekonomisk försörjning torde i princip inte skilja sig mellan barn med en avliden förälder och barn med särlevande föräldrar. Detta talar för att efterlevandestödet till barn skulle kunna sänkas till 1 173 kr per månad. Efterlevandestödet till barn har dock nyligen övervägts. Det ansågs då inte motiverat att sänka nivån till underhållsstödets nivå, vilket hade föreslagits av Utredningen om efterlevandepension (SOU 1998:120 s. 329 f., prop.

1999/2000:91 s. 107 f., bet. 1999/2000:SfU13). Underhållsstödsutredningen avstår därför från att lägga fram ett sådant förslag.

10.6. Värdesäkring av beloppet

Utredningens bedömning: Underhållsstödet bör även i fram-

tiden anges i kronor.

Underhållsbidrag, underhållsstöd och barnpension/efterlevandestöd till barn reglerar försörjningen för barn som lever med endast en förälder. Två av dessa system är värdesäkrade genom särskilda indexeringsregler.

Bestämmelser om justering av underhållsbidrag med hänsyn till förändringar i prisbasbeloppet finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag.

Barnpension och bidragsförskott beräknades t.o.m. år 1994 med samma metod och barn garanterades stöd med lika stora belopp i båda systemen. Efter år 1995 har den garanterade nivån i barnpensionen fortsatt att räknas upp årligen med hänsyn till prisbasbeloppet. Det innebär att barnpensionen år 2002 uppgår till 1 263 kr och alltså är 90 kr högre per barn och månad än underhållsstödet. Grundskyddet för efterlevande barn utgörs, som redan sagts, sedan den 1 januari 2003 av efterlevandestöd till barn. Även efterlevandestöd till barn är knutet till prisbasbeloppet.

I förarbetena gjordes bedömningen att grundskyddet för barn till en avliden förälder även fortsättningsvis skulle vara värdesäkrat och inte, såsom föreslagits av Utredningen om efterlevandepension (SOU 1998:120), utges med ett i kronor bestämt belopp (prop. 1999/2000:91 s. 107 och bet. 1999/2000:SfU13).

Underhållsstödet är inte värdesäkrat. För att höja beloppet krävs beslut av riksdagen.

Frågan är om det finns skäl att nu återinföra en indexering av underhållsstödet. Vid den hearing som Underhållsstödsutredningen höll i maj 2002 ansåg många att stödet borde knytas till någon form av index för att inte urholkas beloppsmässigt.

En direkt indexering med koppling till prisbasbeloppet eller konsumentprisindex (KPI) skulle medföra att underhållsstödet på samma sätt som underhållsbidrag och efterlevandestöd till barn justeras för förändringar i det allmänna prisläget.

Ett problem med att knyta underhållsstödet till ett sådant index är emellertid att man inte får något hänsynstagande till förändrade

konsumtionsmönster hos befolkningen i allmänhet. De levnadskostnader som ingår i underhållsstödet kan sägas motsvara varukorgar med produkter som anses nödvändiga för att uppnå en viss levnadsnivå. Innehållet i en sådan varukorg ändras dock med tiden, i takt med att människors behov förändras, produktutveckling m.m. Ett exempel på detta är de ändringar som nyligen skett av KOV:s beräkningar av skäliga hushållskostnader. Fr.o.m. år 2003 ingår t.ex. mikrovågsugn i budgetposten Möbler, husgeråd, TV m.m. och kostnad för mobiltelefon och mobiltelefonsamtal ingår i budgetposten Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m. Mot att knyta underhållsstödet till prisbasbeloppet eller KPI talar dessutom att underhållsstödets nivå är beroende av förändringar i det allmänna barnbidraget och studiehjälpen samt i barnomsorgskostnaderna. Dessa kan svårligen fångas upp med hjälp av ett index.

Ytterligare en nackdel är att prisbasbeloppet och KPI består av en sammanvägning av prisutvecklingen för många olika produktgrupper, där vissa, t.ex. bensin, enligt utredningens bedömning inte ingår i barnets normalbehov. Det finns därför en risk för att förändringar i prisbasbeloppet och KPI inte ger en korrekt bild av hur priset på de produkter som ingår i normalbehovet utvecklats.

Ett alternativ till att knyta underhållsstödet till KPI vore möjligen att använda sig av del-KPI eller s.k. del-index. Del-KPI används vid bl.a. uppräkningen av KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. En sådan ordning löser dock inte problemet med att måtten på en skälig levnadsnivå förändras över tiden.

En annan variant av indexering som i och för sig skulle kunna övervägas är att låta underhållsstödet följa löneutvecklingen. En löneindexering skulle innebära att även barn till särlevande föräldrar på samma sätt som barn med sammanboende föräldrar får del av en förälders standardökning, när denne har en positiv reallöneutveckling. Underhållsstödsutredningen anser dock inte att en sådan lösning kan förordas. Underhållsstödets uppgift är ju att tillförsäkra barnet en viss konsumtionsstandard. Inkomstförändringar påverkar inte i sig den garanterade standarden. I stället är det bedömningar av vad som är en rimlig levnadsnivå som bestämmer beloppet. Sådana prövningar bör göras med utgångspunkt i de förhållanden och värderingar som gäller vid varje tillfälle. Att då låta löneutvecklingen i samhället styra nivån på stödet framstår inte som lämpligt eller ändamålsenligt.

Ytterligare ett alternativ är att behålla dagens ordning med ett fast krontalsbelopp. Med en sådan lösning blir det enklare för den enskilde att förstå systemet än om beloppet knyts till ett index.

Vidare kommer man ifrån problemet med att index inte beaktar att behoven kan förändras över tiden.

Givetvis går det inte att komma ifrån att en ordning med ett i kronor bestämt belopp är mer tungrodd än en ordning där man knyter underhållsstödet till ett index eftersom varje förändring av beloppets storlek måste underställas riksdagen. Trots detta gör utredningen den bedömningen att en ordning med ett fast krontal utgör den bästa lösningen. Att behålla knytningen till ett fast krontal ligger i linje med utredningens förslag beträffande förbehållsbelopp och grundavdrag för de bidragsskyldiga (se avsnitt 12) och ger därmed enhetlighet åt systemet.

Utredningen har noga redogjort för de beräkningar som ligger till grund för bedömningen av underhållsstödets belopp. Detta, i förening med att uppgifter från officiella källor använts, bör göra det möjligt att utan större svårigheter i framtiden kontrollera om beloppet bör ändras.

Det bör här särskilt påpekas att den förordade lösningen förutsätter att regeringen noga följer kostnadsutvecklingen och konsumtionsmönstren och vid behov tar initiativ till en lagändring vad gäller nivån på underhållsstödet.

10.7. Utbetalningstidpunkt

Utredningens förslag: Underhållsstödet betalas även i fortsätt-

ningen ut månadsvis i förskott. Däremot flyttas datum för när stödet skall kunna lyftas fram från den 20 i utbetalningsmånaden till den sista i månaden.

10.7.1. Utbetalningstidpunkt inom andra rättsområden

Underhållsbidrag skall som regel betalas i förskott för kalendermånad (7 kap. 7 § första stycket FB).

För barnpension och efterlevandestöd till barn, bostadsbidrag och allmänt barnbidrag gäller att utbetalning sker samma månad som bidraget avser, dvs. barnbidrag för augusti betalas ut den 20 augusti, bostadsbidrag för augusti den 27 augusti samt barnpension och efterlevandestöd till barn för augusti den 19 eller 20 augusti beroende på födelsedatum.

10.7.2. Riksförsäkringsverkets förslag

RFV har föreslagit att utbetalning av underhållsstöd skall ske den 20 i den månad som stödet avser (RFV Anser 1998:9). Ett förslag med samma innebörd har framförts i en skrivelse till Socialdepartementet. Skrivelsen har, som redan nämnts, överlämnats till Underhållsstödsutredningen.

RFV:s förslag innebär inte att det samlade underhållsstödet blir mindre eller större. Däremot sker det en förskjutning av utbetalningstillfällena på så sätt att den sista utbetalningen görs i den månad som barnet fyller 18 år i stället för i månaden innan. Enligt RFV bör dock ändringen av utbetalningstidpunkt inte innebära en månads uppehåll i utbetalningarna för dem som redan uppbär underhållsstöd. Verket föreslår därför övergångsbestämmelser som innebär att utbetalningen förskjuts successivt några dagar under ett antal utbetalningstillfällen.

Bakgrunden till RFV:s förslag är att verket anser att dagens utbetalningsregel skapar problem både för den enskilde och för försäkringskassorna. Eftersom underhållsstöd betalas ut den 20 i månaden före den månad som stödet avser innebär det att förändringar som inträffar mellan den 20 i utbetalningsmånaden och den första i nästkommande månad leder till att rättelser måste göras i efterhand; antingen genom återkrav mot bidragsmottagaren eller justeringar av den bidragsskyldiges återbetalningsskyldighet.

Enligt RFV leder den nuvarande ordningen också till många onödiga ärenden om underhållsstöd hos försäkringskassan. Eftersom en bidragsskyldig enligt FB inte behöver betala underhållsbidrag till barnet förrän den sista i månaden är det enligt verkets bedömning många boföräldrar som låter ärendet gå till försäkringskassan enbart för att vara tillförsäkrade bidrag redan den 20 i månaden.

Sökanden har ofta rätt till underhållsstöd för flera månader tillbaka när försäkringskassan beviljar ansökan. Den bidragsskyldige har kort tid på sig att reglera den sammanlagda återbetalningsskyldighet som uppstått på grund av utbetalt underhållsstöd och detta utgör enligt RFV en betydande anledning till att bidragsskyldiga blir föremål för indrivning. RFV påpekar att en förskjutning av utbetalningstidpunkten skulle innebära att den första utbetalningen skulle omfatta ett månadsbelopp mindre, vilket skulle göra det lättare för bidragsskyldiga att reglera den uppkomna skulden.

Att förslaget leder till att olika tidpunkter kommer att gälla för när underhållsbidrag skall betalas och när underhållsstöd betalas ut

ser RFV inte som något hinder. Verket pekar på att underhållsstödet – till skillnad från det tidigare bidragsförskottet – inte är ett förskott på underhållsbidrag utan ett samhällsstöd som utges till barn och där den bidragsskyldige skall fullgöra återbetalning till staten enligt särskilda regler.

10.7.3. Tidpunkten flyttas fram

Utredningen delar RFV:s bedömning att den nuvarande utbetalningstidpunkten har vissa nackdelar. Som verket påpekat är underhållsstödet visserligen inte ett förskott på underhållsbidrag. Dock måste underhållsbidragets och underhållsstödets funktion sägas vara densamma. Båda har till syfte att täcka kostnaderna för barnets försörjning. Utbetalning månadsvis i förskott tillgodoser barnets intresse av att fortlöpande få stöd för sin försörjning allt eftersom behov uppkommer. Att låta ett stöd som avser den löpande försörjningen utbetalas i slutet av den månad som stödet hänför sig till kräver, enligt utredningen, starka skäl. Vid avvägningen mellan de intressen som här gör sig gällande anser utredningen att barnets intresse av att kunna få stöd i förskott och intresset av samordning med reglerna i FB väger tyngst.

Stödet bör alltså, enligt Underhållsstödsutredningens bedömning, även fortsättningsvis betalas ut i förskott.

En annan fråga är vilket datum stödet bör kunna lyftas. Om utbetalningstidpunkten flyttas fram till den sista i månaden skulle de problem RFV pekat på minska. Ett senare utbetalningsdatum skulle göra underhållsstödssystemet mindre attraktivt utan att för den skull gå ut över barnets intressen. En sådan ordning skulle också innebära större möjligheter än i dag att beakta förändringar som inträffar efter den 20 i utbetalningsmånaden och ligga i linje med vad som gäller om skyldigheten att betala underhållsbidrag.

Mot denna bakgrund föreslår Underhållsstödsutredningen att utbetalningstidpunkten för underhållsstödet flyttas fram till den sista i månaden. Detta innebär visserligen att olika datum kommer att gälla för utbetalning av olika förmåner. Utredningen anser dock att denna olikhet inte är av det slaget att den motiverar att man behåller nuvarande bestämmelser.

Utredningen vill särskilt betona vikten av att RFV, om utredningens förslag genomförs, informerar boföräldrar om den fördröjda utbetalningen i god tid så att de kan anpassa sig till ändringen.

11. Behovsprövning av underhållsstödet

11.1. Utredningens uppdrag

Underhållsstöd utgår i dag oavsett boförälderns ekonomiska förhållanden. Stöd utgår alltså även om boföräldern har en så god ekonomi att han eller hon inte är i behov av stöd till barnets försörjning. Detta förhållande har kritiserats från olika håll.

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd i framtiden bör lämnas till barn som – på grund av att boföräldern själv eller tillsammans med den andra föräldern kan stå för barnens försörjning – inte har behov av underhållsstöd.

11.2. Gällande rätt

Underhållsstöd lämnas med 1 173 kr per barn och månad till särlevande föräldrars barn. Ansökan om underhållsstöd görs av boföräldern hos försäkringskassan.

Någon behovsprövning av stödet sker inte i förhållande till boförälderns inkomst. Däremot prövas storleken på stödet mot barnets egen inkomst (10 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd [USL]). Underhållsstödet minskas med ett belopp som motsvarar hälften av inkomsten till den del denna överstiger 48 000 kr per år. Bestämmelsen innebär att underhållsstödet successivt minskar och att något stöd inte lämnas om barnet har inkomster som uppgår till ungefär 76 000 kr per år eller mer.

Bor barnet varaktigt hos båda föräldrarna (växelvis boende) gäller sedan den 31 mars 2001 att båda föräldrarna kan ansöka om underhållsstöd. Någon återbetalningsskyldighet skall i detta fall inte åläggas någon av föräldrarna. Underhållsstödet för vardera föräldern uppgår till hälften av fullt underhållsstöd, reducerat med

hälften av det belopp föräldern skulle ha fått återbetala om återbetalningsreglerna hade tillämpats på denne.

Vid växelvis boende skall – om barnet har en sådan inkomst att den inverkar på underhållsstödets storlek – stödet för var och en av föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket stödet annars skall minskas.

11.3. Nackdelar med den nuvarande ordningen

Underhållsstödet är – om man bortser från underhållsstöd vid växelvis boende – inte behovsprövat i förhållande till boföräldern. Det innebär att statligt stöd i vissa fall betalas ut till barn trots att boföräldern har en ekonomisk situation som gör det möjligt för honom eller henne att ensam, eller tillsammans med den andra föräldern, försörja barnet. Att hänsyn inte tas till boförälderns inkomster kan uppfattas som orättvist, särskilt som hårda återbetalningskrav i dag ställs på de bidragsskyldiga.

Avsaknad av behovsprövning innebär också att ett av syftena med underhållsstödssystemet, nämligen att betona föräldrarnas ansvar för barnets försörjning, inte till fullo uppfylls.

Att barn trots att de inte behöver det kan få stöd från staten innebär att staten tar över en del av de kostnader för barnets försörjning som föräldrarna själva kan stå för. Detta innebär att ansvaret för barnen förskjuts från föräldrarna till det allmänna och kan leda till att barn i en familjetyp (kärnfamiljen) diskrimineras jämfört med andra barn. Detta ligger inte i linje med principen om icke-diskriminering i FN:s konvention om barnets rättigheter (artikel 2 jfr med artikel 27). Statens kostnader för stödet blir dessutom högre än vad de skulle behöva vara.

Det är viktigt att stödsystemet är så konstruerat att det inte hindrar eller försvårar för föräldrar att välja den boendelösning som är bäst för deras barn. Det kan inte helt uteslutas att den nuvarande ordningen kan inbjuda till bidragsplanering genom att föräldrar av ekonomiska skäl väljer att låta barnet bo hos den av föräldrarna som har den högsta inkomsten. Det rena bidraget från staten, dvs. den del av stödet som inte återkrävs från den särlevande föräldern, blir då högre än om barnet bor hos den förälder som har den lägsta inkomsten. Risken för att boendebeslut styrs av ekonomiska faktorer bör dock inte överdrivas. De allra flesta föräldrar söker givetvis den lösning som är bäst för deras barn. Detta antagande stöds också av en rapport från Riksförsäkringsverket (RFV) där effek-

terna av de nya reglerna om underhållsstöd vid växelvis boende analyseras (RFV Analyserar 2003:1, Underhållsstöd vid växelvis boende – utvärdering av reformen). Utvärderingen omfattar, utöver en registeranalys, en intervjuundersökning med 60 föräldrar. Ingen av de intervjuade angav underhållsstödet som ett viktigt skäl för valet av boendeform. De flesta hade redan bestämt boendeform innan de vände sig till försäkringskassan för att undersöka förutsättningarna för att få underhållsstöd. De vinster som kan göras genom bidragsplanering inom underhållsstödssystemet är dessutom ofta små.

Den nuvarande ordningen kan också kritiseras från rättssystematisk utgångspunkt. Underhållsstödet vid växelvis boende är ju beroende av boförälderns inkomst och försörjningsskyldighet.

11.4. Vad sades om behovsprövning när underhållsstödet infördes?

I förarbetena till USL konstaterades att reglerna om bidragsförskott kritiserats för att förskott lämnades till barn som inte hade något behov av ekonomiskt stöd; antingen på grund av egna inkomster eller på grund av att den förälder som barnet bor hos, eller båda föräldrarna, kan försörja barnet.

Om barnet har egna inkomster ansågs det rimligt att dessa beaktades i underhållsstödssystemet och att stödet minskas om inkomsterna är tillräckligt höga. Ferieinkomster och andra mindre inkomster ansågs dock inte böra påverka stödets storlek.

Även frågan om en behovsprövning av underhållsstödet mot boförälderns inkomster diskuterades i förarbetena till USL (prop. 1995/96:208 s. 41 och bet. 1996/97: SfU3 s. 13 f.). I propositionen angavs att närmare hälften av remissinstanserna hade berört frågan. De remissinstanser som förordade en inkomstprövning befarade att det kunde undergräva legitimiteten i systemet om ett statligt stöd betalades ut till boföräldrar oberoende av deras ekonomiska omständigheter.

Regeringen ansåg emellertid att det fanns flera skäl som talade emot en behovsprövning.

  • Andra utredningar hade visat att det var en mycket liten grupp boföräldrar som hade höga inkomster. Statens utgifter skulle därför inte minska annat än marginellt om en behovsprövning infördes.
  • Underhållsstödets belopp var bestämt så att det skulle motsvara halva normalbehovet för ett barn utöver barnbidraget. Det ansågs rimligt att barn till särlevande föräldrar tillförsäkrades ett sådant bidrag. Vidare påpekades att boföräldern regelmässigt svarar för en motsvarande del av barnets försörjning och ofta betydligt mer.
  • Boföräldrar med goda och medelgoda inkomster fick vid en inkomstökning ofta lägre bostadsbidrag och höjda avgifter för barnomsorg. Marginaleffekterna var således redan stora för dessa föräldrar och en behovsprövning skulle förstärka dem.
  • En behovsprövning skulle innebära administrativa merkostnader.

Enligt regeringen kunde den marginella utgiftsminskning som antogs uppkomma för staten vid en behovsprövning inte uppväga de angivna nackdelarna. En behovsprövning borde därför inte införas.

I sitt yttrande över lagrådsremissen anmärkte Lagrådet att regeringens ställningstagande till frågan om behovsprövning stred mot vad många remissinstanser hade ansett. Även Lagrådet fann regeringens förslag i den delen diskutabelt (prop. 1995/96:208 s. 160).

Socialförsäkringsutskottet delade i sitt av riksdagen godkända betänkande de skäl regeringen anfört mot en behovsprövning.

11.5. Tidigare utredningars förslag

Familjelagsakkunniga föreslog redan år 1977 (SOU 1977:37) att bidragsförskottet skulle behovsprövas med hänsyn till barnets och båda föräldrarnas inkomster.

Regeringen valde att följa utredningens förslag och förordade att en lagregel infördes som innebar att bidragsförskott inte skulle lämnas om barnet uppenbarligen saknade behov av sådant (prop. 1978/79:12).

Förslaget tillkom främst som en följd av en samtidigt föreslagen regel om rätt till bidragsförskott vid gemensam vårdnad. Behovsprövningsregeln föreslogs emellertid gälla generellt och omfatta såväl förskottsdelen som utfyllnadsdelen av bidragsförskottet.

Lagregeln om behovsprövning var allmänt hållen. I specialmotiveringen till paragrafen sades att bidragsförskott inte borde lämnas i de fall där den förälder som skulle uppbära bidragsförskott disponerade medel som kunde tas i anspråk för barnets underhåll och som klart översteg storleken på bidragsförskottet. När det gällde

att bedöma förälderns bidragsförmåga kunde samma riktlinjer användas som tillämpades vid beräkning av underhållsbidrag (prop. 1978/79:12 s. 198 f.).

Förslaget antogs inte av riksdagen, som ansåg att resultatet av Ensamförälderkommitténs då pågående utredningsarbete beträffande det allmännas stöd till ensamstående föräldrar borde avvaktas innan ställning togs till om förslaget borde genomföras (bet. 1978/79:LU9 s. 66 f.).

Ensamförälderkommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1983:51) att var och en av föräldrarna skulle svara för halva barnets behov av underhåll. Enligt kommitténs förslag skulle bidragsförskottet utformas som en garanti för den hälft av barnets behov som den bidragsskyldiga föräldern skulle svara för.

I överensstämmelse med denna inställning avvisade kommittén tanken på en behovsprövning av bidragsförskottet i förhållande till boförälderns ekonomi. Om barnet på grund av egna inkomster saknade behov av underhållsbidrag helt eller delvis föreslogs att bidragsförskottet skulle reduceras i motsvarande mån.

Förslaget om en behovsprövning av bidragsförskottet mot barnets inkomster tillstyrktes eller lämnades utan invändning av de flesta remissinstanserna.

Ensamförälderkommitténs förslag i nu berörda delar ledde inte till lagstiftning.

Riksdagens revisorer ansåg i mitten av 1980-talet att en av de grundläggande bristerna i bidragsförskottssystemet var att ett barn kunde ha rätt till bidragsförskott trots att underhållsbidrag inte utgick därför att barnet saknade behov av sådant bidrag (förslag till riksdagen 1985/86:17).

Revisorerna föreslog att en behovsprövning av bidragsförskottet mot barnets inkomster skulle övervägas.

Revisorernas förslag behandlades i prop. 1986/87:35. Där uttalades att en åtgärd som skulle komma att leda till ökade kontroller och utbyggd administration kunde godtas endast om motiven för åtgärden var starka. Behovsprövningen i förhållande till boförälderns och barnets ekonomiska situation ansågs böra överlämnas till den då aktualiserade utredningen om underhållsbidrag och bidragsförskott (1987 års underhållsbidragskommitté).

1987 års underhållsbidragskommitté lade fram tre olika modeller för att ersätta det dåvarande bidrags- och stödsystemet (SOU 1990:8).

En modell kallades grundbidragsmodellen. Enligt den skulle bidragsförskottet reduceras till 30 procent av basbeloppet och betalas

ut som ett grundbidrag till såväl ensamstående boföräldrar som boföräldrar i s.k. ombildade familjer. Grundbidraget skulle behovsprövas mot den underhållsbidragsskyldiges och boförälderns samlade förmåga att klara av ett barns försörjning upp till ett normalbelopp.

Utöver grundbidraget skulle ensamstående boföräldrar kunna erhålla ett tilläggsbelopp. Detta belopp skulle vara ett rent samhällsstöd men trappas av stegvis för ensamförsörjarhushåll med höga inkomster.

De två andra modellerna (barnbidragsmodellen och bostadsbidragsmodellen) byggde på tanken att ersätta bidragsförskottet med ett nytt samhällsstöd skilt från det privaträttsliga underhållsbidraget.

Kommitténs förslag remissbehandlades. Därefter övervägdes bidragsförskottsreglerna och deras anknytning till reglerna om underhållsbidrag i Socialdepartementet med stöd av en interdepartemental arbetsgrupp.

I promemorian ”Ensamförälderstöd” (Ds 1992:53) föreslog arbetsgruppen att samhällsstödet inom bidragsförskottssystemet – utfyllnadsbidraget – skulle tas bort och ersättas med ett behovsprövat bidrag till ensamföräldrar.

Det nya samhällsstödet skulle lämnas i form av bostadsbidrag och benämnas särskilt bidrag till ensamstående med barn. Bidraget skulle behovsprövas i förhållande till boförälderns och bidragsberättigat barns inkomster och förmögenhet. Om boföräldern var gift eller sambo skulle bidraget behovsprövas även i förhållande till den nye partnerns inkomster på så sätt att hälften av inkomsten lades till hushållsinkomsten enligt då gällande regler för beräkning av bidragsgrundande inkomst för bostadsbidrag. Vid behovsprövningen skulle hänsyn tas till underhållsbidrag som hushållen mottog eller betalade.

Det särskilda bidraget skulle lämnas månadsvis med högst 1 300 kr för varje barn. Om boföräldern uppbar bostadsbidrag skulle det särskilda bidraget minskas med 15 procent per år av den inkomst som översteg en årlig bidragsgrundande inkomst om 108 000 kr men inte 201 600 kr. Om den bidragsgrundande inkomsten var högre än 201 600 kr skulle det särskilda bidraget minskas med 10 procent per år av det belopp som översteg den inkomsten. För boföräldrar som inte uppbar bostadsbidrag skulle det särskilda bidraget minskas med 20 procent per år av den inkomst som översteg 108 000 kr per år.

Förslaget fick ett blandat mottagande och ledde inte till lagstiftning.

Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 (UBU -93) föreslog i sitt betänkande (SOU 1995:26) spärregler som innebar att ett barn inte skulle få utfyllnadsbidrag när det stod klart att barnet inte behövde något stöd från det allmänna.

Ett barn vars boförälder hade en årsinkomst om åtta och ett halvt basbelopp (322 150 kr med 2002 års siffror) eller mer skulle inte få något utfyllnadsbidrag alls. Vid en inkomst på sju och en halv gånger basbeloppet (284 250 kr år 2002) skulle utfyllnadsbidraget minskas med en tredjedel, vid åtta gånger basbeloppet (303 200 kr år 2002) skulle bidraget minskas med två tredjedelar, för att helt bortfalla vid åtta och en halv gånger basbeloppet.

UBU -93 övervägde även möjligheten att minska utfyllnadsbidraget med en viss andel av den inkomst som översteg en viss nivå. Utredningen framhöll att avtrappningen då skulle bli mjukare men ansåg att den övre gränsen för när utfyllnadsbidraget helt skulle falla bort kom att ligga alltför högt om man började avtrappningen vid sju och en halv gånger basbeloppet (som utredningen satt som en rimlig gräns) och minskade bidraget med tio procent av överskjutande belopp. Hade man, som UBU -93, målsättningen att hela utfyllnadsbidraget borde falla bort vid en inkomst på 8,5 basbelopp skulle avtrappningen behöva börja vid en årsinkomst på 160 000 kr. Boföräldrar med små och medelstora inkomster skulle då drabbas.

Om boföräldern hade en ny partner skulle man, enligt UBU -93:s förslag, ta hänsyn till dennes inkomst på det sättet att den räknades med till hälften. Man skulle också ta hänsyn till barnets inkomster till den del de översteg ett basbelopp. Vid beräkningarna skulle man även beakta försörjningen av andra barn.

De flesta remissinstanser, bl.a. LO, tillstyrkte utredningens förslag eller lämnade det utan invändning. Några remissinstanser ifrågasatte dock om inte spärreglerna borde vara mindre generösa än vad utredningen föreslagit. Konsumentverket (KOV) ansåg inte att en behovsprövning som endast drabbar vissa boföräldrar borde införas. Verket förordade att en eventuell avtrappning borde ske med en viss procentsats av inkomsten över en vald nivå. Socialstyrelsen avstyrkte förslaget om att beakta styvförälderns halva inkomst vid beräkningen av utfyllnadsbidraget. Styrelsen ansåg vidare att det är felaktigt att vid beräkningen av utfyllnadsbidraget inte ställa samma krav på bidragsmottagande förälder och styvförälder på att skaffa sig inkomst efter förmåga som man ställer

på föräldrar vid beräkning av underhållsbidrag. Även KOV ifrågasatte att hänsyn skulle tas till styvförälders inkomst. Juridiska Fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ansåg att de föreslagna spärreglerna var otillräckliga och förordade i stället att utfyllnadsbidraget skulle avskaffas samt att reglerna om bostadsbidrag skulle omarbetas för att fånga in det stödbehov som då skapas.

Riksrevisionsverket (RRV) redovisade 1997 en granskning av effektiviteten i det statliga stödet till barnfamiljer i Sverige (RRV 1997:35). I sin rapport ansåg verket att det största kvarvarande hindret för effektiviteten i underhållsstödssystemet är att stöd utgår även när det inte finns behov av det.

Familjeutredningen (SOU 2001:24) menade att underhållsstödet inte uppfyller kravet på att ekonomiska familjestöd skall upplevas som rättvisa och att ansvarsfördelningen mellan föräldrarna och staten inte är tillräckligt tydlig. Anledningen till detta är enligt utredningen att hänsyn inte tas till boförälderns förmåga att försörja barnet och att hänsyn inte heller tas till att boförälderns levnadskostnader sänks när en ny partner bär en del av de gemensamma hushållskostnaderna. Utredningen ansåg visserligen att förhållandena är otillfredsställande men konstaterade samtidigt att det skulle innebära ökade marginaleffekter att inkomstpröva underhållsstödet. Eftersom en av utredningens viktigaste uppgifter var att så långt möjligt minska marginaleffekterna ansåg utredningen att det inte låg i linje med dess uppdrag att föreslå en inkomstprövning av stödet. På längre sikt menade utredningen att det var lämpligt att renodla systemen, så att stödet till särlevande föräldrars barn helt ges i form av ett särskilt ensamföräldertillägg. Föräldrarnas ekonomiska förpliktelser skulle regleras enbart enligt föräldrabalkens (FB) regler och statens inblandning bestå i hjälp till föräldrarna att enas och att förskottera underhållsbidrag som inte betalas. Utredningen kom dock fram till att en sådan renodling av stödet till särlevande föräldrar inte kan genomföras nu, bl.a. av ekonomiska skäl.

Betänkandet har remissbehandlats. Trots att utredningen inte lämnade något förslag om behovsprövning tar bl.a. Socialstyrelsen i sitt remissvar upp frågan och förordar att boförälderns inkomst bör beaktas när underhållsstöd betalas ut till denne. Hovrätten för Övre Norrland påpekar att det uppfattas som orättvist att hänsyn inte tas till boförälderns inkomster och att domstolens erfarenhet från tvister mellan föräldrar visar att det är mycket angeläget att denna fråga blir löst.

11.6. Boföräldrars inkomster, m.m.

Vid diskussioner om behovsprövning är det av intresse att veta hur inkomstförhållandena ser ut för boföräldrarna och hur dessa föräldrars inkomster förhåller sig till de genomsnittliga lönerna på arbetsmarknaden. Av intresse är också att belysa marginaleffekterna och vilka effekter en behovsprövning kan få på arbetsutbudet.

Dessa frågor berörs kort i detta avsnitt.

11.6.1. Inkomster

De flesta boföräldrar (89,9 %) i underhållsstödssystemet har inkomster under 240 000 kr per år (uppgifter från år 2000 framräknade till år 2002)1. Cirka 8 000 boföräldrar har inkomster över 300 000 kr och antalet boföräldrar med inkomster över 360 000 kr uppskattas till cirka 2 600 (1,2 %). Drygt 1 200 (47,3 %) av de boföräldrar som har årsinkomster över 360 000 kr är män.

I avsnitt 5 och i bilaga 2 redovisas ytterligare uppgifter om boföräldrars inkomster.

11.6.2. Tröskeleffekter och arbetsutbud

Kort kan marginaleffekter beskrivas som den andel en person inte får behålla av en ytterligare intjänad inkomst på t.ex. 100 kr efter det att skatt, eventuellt bostadsbidrag och inkomstrelaterade avgifter räknats bort. Exempel: Kommunalskatt 31 procent, avtrappning av extra grundavdrag och pensionsavgift 5 procent, avtrappning av bostadsbidrag med 20 procent och ökning av barnomsorgsavgift med 3 procent enligt maxtaxan för ett barn i förskolan innebär en marginaleffekt på 59 procent. Det innebär att 41 kr av intjänade 100 kr får behållas.

1 Det inkomstbegrepp som används här är detsamma som bestämmer återbetalningsskyldigheten för de bidragsskyldiga föräldrarna.

Tröskeleffekter beskriver det ekonomiska utbytet av en ökad inkomst som följer av att en person t.ex. går från deltidsarbete till heltidsarbete eller byter till ett annat, bättre betalt arbete.

Tröskeleffekter gör att människor inte nämnvärt kan påverka sina ekonomiska förhållanden genom att förkovra sig eller arbeta mer. Eftersom socialbidrag och bostadsbidrag är avsett att nå de ekonomiskt svaga hushållen torde det vara människor med låga inkomster som drabbas av tröskeleffekter i störst omfattning.

Professor Mårten Palme har i en bilaga (bilaga 5, Familjepolitik och arbetsutbud) till Familjeutredningens betänkande (SOU 2001:24) gjort en översikt av svenska och ett urval av brittiska och amerikanska studier om hur skatter och bidrag påverkar individers arbetsutbud. Studien har koncentrerats till situationen för ensamstående mödrar. En orsak till detta är att man funnit att denna grupps arbetsutbud i högre grad påverkas av ekonomiska incitament än andra gruppers. Palme hänvisar bl.a. till en analys om den då aktuella maxtaxan och taxans eventuella påverkan på arbetsutbudet. Redogörelsen begränsas till effekterna för typiska låginkomsttagare. En slutsats som dras är att om maxtaxan införs kommer arbetsutbudet att öka mest för låginkomsthushållen; 6,8 procent jämfört med en minskning på 0,3 procent för höginkomsthushållen.

Maxtaxesystemet, som nu införts i samtliga kommuner utom två, innebär att de flesta familjer med barn i barnomsorgen har fått sänkta barnomsorgsavgifter och, i regel, också sänkta marginaleffekter.

Av Palmes redovisning framgår att ekonomiska incitament, och därmed skatte- och bidragssystem, i hög grad påverkar barnfamiljernas arbetsutbud. Det är framförallt familjer med låga inkomster som har höga marginaleffekter och för dessa kan alltså inkomstprövade stöd ha en viss negativ inverkan på arbetsutbudet.

Diagram 11.1 Marginaleffekterna av skatte- och bostadsbidragssystemet år 2002

I diagram 11.1 redovisas de samlade marginaleffekterna av skatte- och bostadsbidragssystemen år 2002. I diagrammet redovisas också antalet ensamstående föräldrar med ett barn efter taxerad inkomst (det skuggade området). Diagrammet visar att majoriteten av föräldrarna har inkomster i det intervall där marginaleffekterna är som högst, dvs. i inkomstintervallet 141 000–217 000 kr. Marginaleffekterna är där närmare 60 procent. Ytterligare marginaleffekter på grund av avgifter för barnomsorg och återbetalning av studielån kan tillkomma.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000

0 % 5 %

1 0 %

1 5 %

2 0 %

2 5 %

3 0 %

0 5 0 0 0 0 1 E + 0 5 2 E + 0 5 2 E + 0 5 3 E + 0 5 3 E + 0 5 4 E + 0 5 4 E + 0 5 5 E + 0 5 5 E + 0 5 6 E + 0 5 6 E + 0 5 7 E + 0 5 7 E + 0 5

Marginaleffekt

Källa: HEK, Socialdepartementets beräkningar

Marginaleffekt av skatt

och bostadsbidrag

Marginaleffekt av bostadsbidrag

Tabell 11.1 Total marginaleffekt i olika inkomstintervall för en ensamstående förälder med ett barn i åldern 1–5 år i förskola. Procent

Årsinkomst Marginaleffekt 50 000 – 71 500 35 71 600 – 111 500 27 111 600 – 116 900 35 117 000 – 117 900 55 118 000 – 141 200 58 141 300 – 216 700 59 216 800 – 234 900 56 235 000 – 247 400 36 247 500 – 300 900 35 301 000 – 447 100 54 447 200 – 456 000 59 456 100 – 56

I tabell 11.1 redovisas de samlade marginaleffekterna av skatter, bostadsbidrag och barnomsorgsavgift för ett barn i åldern 1–5 år. Barnomsorgsavgiften för barn i dessa åldrar är med maxtaxereglerna 3 procent. Om barnet är i åldrarna 6–9 år har de plats i fritidshem där avgiften/marginaleffekten är 2 procent. Marginaleffekten är som högst, 59 procent, i inkomstintervallet 141 300–216 700 kr. Drygt 55 procent av de ensamstående föräldrarna har inkomster i detta intervall.

I tabellen används en kommunalskatt på 31 procent vilket med gängse avrundningsregler ligger närmast den genomsnittliga kommunalskatten (30,52 %) för riket år 2002. Vid inkomster över 117 000 kr börjar bostadsbidraget att trappas av och bidraget för ett barn faller helt bort vid en inkomst på cirka 265 000 kr. Maxtaxans regler innebär att full avgift, 1 140 kr, för ett barn i barnomsorgen betalas vid en inkomst på 456 000, varefter de marginaleffekter som följer av barnomsorgsavgiften upphör.

För en mer detaljerad beskrivning av marginaleffekternas olika beståndsdelar hänvisas till Familjeutredningens betänkande (SOU 2001:24, s. 225 f.).

11.6.3. Genomsnittlig månadslön i Sverige år 2001

Enligt uppgift från SCB (pressmeddelande 2002-12-10, nr 2002:316) var den genomsnittliga månadslönen för hela arbetsmarknaden 21 300 kr år 2001. För kvinnor var den genomsnittliga månadslönen 19 200 kr och för män 23 300 kr.

Tabell 11.2 Genomsnittliga löner i kr per månad. År 2001

Hela arbetsmarknaden Offentlig sektor Privat sektor Kv M Tot. Kv M Tot. Kv M Tot.

Månadslön 19 200 23 300 21 300 18 700 22 800 19 800 19 800 23 500 22 100 Källa: SCB, pressmeddelande 2002-12-10, nr 2002:316 Kv = Kvinnor M = Män Tot. = Samtliga

Tabell 11.3 Medellön för de tio största yrkesgrupperna. År 2001

Yrkesgrupp Medellön kr/månad Vård- och omsorgspersonal 16 700 Försäljare, demonstratörer m.fl. 17 000 Säljare, inköpare, mäklare m.fl. 25 400 Ingenjörer och tekniker 24 100 Kontorspersonal, övrig 17 300 Byggnads- och anläggningsarbetare 21 200 Fordonsförare 18 000 Grundskollärare 20 400 Företagsekonomer, personaltjänstemän m.fl. 31 300 Byggnadshantverkare 19 100 Källa: SCB, pressmeddelande 2002-12-10, nr 2002:316

Enligt uppgift från SCB har vid angivande av månadslön deltidsarbete räknats upp till heltid.

11.7. Underhållsstödet bör behovsprövas

Utredningens förslag: Underhållsstödet skall behovsprövas

helt eller delvis.

Genom underhållsstödet garanterar staten att barn till särlevande föräldrar får ett visst bidrag till sin försörjning. Som tidigare påpekats lämnas med nuvarande regler underhållsstöd även till barn vars boförälder har en så god ekonomi att han eller hon inte är i behov av statligt stöd till barnets försörjning.

Den debatt som varit alltsedan underhållsstödet infördes visar att nämnda förhållande inte uppfattas som rättvist och åsikter om att stödet borde behovsprövas har framförts ett flertal gånger. Också i den juridiska doktrinen har den nuvarande ordningen kritiserats för att en social förmån utgår till personer som inte har något individuellt ekonomiskt behov av förmånen samtidigt som den andra föräldern – på grund av att den icke behövliga förmånen utgår – kan åläggas att betala mer än vad som motsvarar den familjerättsliga förpliktelsen (se Agell, A., Underhållsstödet. Ett rättssystematiskt misstag, Festskrift till Fredrik Sterzel, 1999 s. 17 f.). Vid den hearing utredningen höll i maj 2002 förelåg också en bred enighet om att stödet borde behovsprövas. I avsnitt 11.3 har Underhållsstödsutredningen pekat på ett antal nackdelar som är förenade med den nuvarande ordningen.

Underhållsstödsutredningen anser att särskilt legitimitetsaspekten med styrka talar för att underhållsstödet bör behovsprövas. Det är av stor vikt för tilltron till socialförsäkringarna att våra gemensamma resurser fördelas efter principer som människor i allmänhet uppfattar som rättvisa. Visserligen kommer det som antagligen upplevs som den största orättvisan, nämligen att hårda återbetalningskrav ställs även på ekonomiskt svaga bidragsskyldiga samtidigt som underhållsstöd kan betalas ut till ekonomiskt välmående boföräldrar, att minska om man, som utredningen i det följande förordar, inför ett förbehållsbelopp vid beräkning av återbetalningsskyldigheten. Detta hindrar emellertid inte att underhållsstödets legitimitet fortsätter att påverkas negativt av att underhållsstöd betalas ut till boföräldrar som inte är i behov av stödet.

Det går inte heller att helt bortse från att det offentligrättsliga synsättet att var och en av föräldrarna – oavsett ekonomisk förmåga – skall stå för halva barnets behov inte överensstämmer med de regler om underhåll som finns i FB. Enligt FB:s regler skall föräldrarna sinsemellan ta del i barnets underhåll var och en efter sin

förmåga. Saknar den ena föräldern förmåga att bidra till sitt barns försörjning medan den andra föräldern har en god ekonomi får alltså denna förälder själv stå för barnets kostnader. En behovsprövning skulle således ligga bättre i linje med de privaträttsliga reglerna om underhåll i FB.

En behovsprövning skulle också öka underhållsstödets fördelningspolitiska träffsäkerhet och minska risken för bidragsplanering.

Ett skäl som ibland anförs mot en individuell behovsprövning av underhållsstödet är att detta inte skulle överensstämma med en familjepolitik som utformats inom ramen för den generella välfärden. Exempelvis upphör varken barnbidrag eller flerbarnstillägg i hushåll med höga inkomster. Dessa stöd skiljer sig emellertid från underhållsstödet bl.a. genom att de inte är förenade med en återbetalningsskyldighet för någon enskild person.

Invändningar har vidare framförts om att ett system med en behovsprövning skulle strida mot underhållsstödets grundläggande syfte, nämligen att utgöra en garanti för den bidragsskyldiges hälft av barnets försörjning. Underhållsstöd utgår ju i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern. Och en av grundtankarna bakom stödet är att det skall garantera den bidragsskyldiges andel i barnets kostnader. Denna andel utgör – enligt det offentligrättsliga synsättet – ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Utredningen kan instämma i att underhållsstödets grundläggande syfte kan anses tala mot en behovsprövning av stödet. Detta hindrar dock inte att avsteg görs och att stödet behovsprövas om det anses önskvärt ur samhällets synpunkt. Även om en behovsprövning inte följer principiellt av uppbyggnaden utan utgör ytterligare ett led behöver det grundläggande syftet inte innebära att staten alltid skall gå in och täcka den bidragsskyldiges andel före boföräldern. Om boföräldern har det gott ställt ekonomiskt framstår det som rimligare att han eller hon täcker en eventuell brist och att staten går in först om boföräldern saknar förmåga att göra det. En sådan ordning överensstämmer med önskemålet vid införandet av underhållsstödet, nämligen att betona att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barns försörjning och med vad som numera är underhållsstödets syfte, nämligen att barn som inte bor med båda sina föräldrar skall garanteras en rimlig ekonomisk standard samtidigt som systemet bidrar till att båda föräldrarna tar sitt ekonomiska ansvar gentemot barnet (prop. 2002/03:1, utg.omr. 12 s. 23). Den överensstämmer också med vad utredningen tidigare uttalat om att det är rimligt att föräldrarna tar

det primära ansvaret för sina barn och att statens ansvar är sekundärt. Saknar den ena föräldern förmåga att försörja barnet medan den andra föräldern har god ekonomi får alltså denne själv stå för barnets kostnader. Med det skisserade synsättet blir därför Underhållsstödsutredningens slutsats att en behovsprövning inte kan anses motverka stödets syfte eller vara oförenligt med dess funktion i sådan grad att det bör hindra en reform.

En behovsprövning som utestänger vissa boföräldrar från det offentliga systemet skulle sannolikt leda till ett ökat antal mål om underhållsbidrag vid de allmänna domstolarna (jfr 6 kap. 2 § andra stycket FB). När en tvist hamnar i domstol blir förhållandet mellan dem som agerar lätt mer konfliktfyllt än vad det annars skulle vara. Utgångspunkten bör därför vara att reglerna så långt möjligt bör utformas så att domstolsprocesser undviks. Samtidigt är det knappast möjligt att konstruera ett system som syftar till att föräldrarna skall ta det primära ansvaret för sina barn, utan att det innebär vissa tvister mellan dem om underhållsskyldighetens fördelning.

Vid en samlad bedömning anser Underhållsstödsutredningen att övervägande skäl talar för att någon form av behovsprövning av hela eller delar av underhållsstödet bör införas.

I det följande diskuteras vilka krav som bör ställas på utformningen av en reglering som innebär att underhållsstödet behovsprövas mot boförälderns inkomster.

En första förutsättning för att stödet skall behovsprövas (helt eller till någon del) är givetvis att behovsprövningen inte går ut över barnets berättigade intressen. En reglering som innebär att stödet reduceras vid normala inkomstnivåer skulle kunna leda till att underhållsstödet reduceras även för barn i hushåll som inte når upp till en skälig levnadsnivå. En sådan reglering skulle också innebära att det blev svårare för boföräldrar med låga eller medelgoda inkomster att genom en ökad arbetsinsats eller studier förbättra sin ekonomiska situation. Det sagda talar för att man i stället väljer en generöst tilltagen nivå. Ett annat skäl för en generös reglering är att denna innebär ett mindre avsteg från grundprincipen – att stödet är en garanti för den särlevande förälderns andel i barnets kostnader – än en sträng reglering och att den leder till färre tvister om underhållsbidrag.

Som framgår av avsnitt 11.6 är det en mycket liten andel av boföräldrarna som har höga inkomster. En behovsprövning kommer således inte att minska statens utgifter för underhållsstödet i någon större omfattning. Ju högre den nivå man väljer för när stödet skall

reduceras eller helt falla bort, desto mindre blir naturligtvis besparingen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigaste dock inte att spara pengar utan att öka stödets legitimitet. Men det krävs naturligtvis att systemet med en behovsprövning kan utformas så enkelt och lätthanterligt att administrationskostnaderna i vart fall inte överstiger den utgiftsminskning som uppnås.

Ökade marginaleffekter – om man nu kan tala om sådana när det gäller försörjningen av egna barn – är knappast möjliga att undvika om man vill att ekonomiskt välbeställda boföräldrar skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina barn än i dag. En strävan bör dock vara att undvika att den nivå där stödet upphör eller minskar sammanfaller med trösklar i andra system.

Underhållsstödsutredningen anser mot bakgrund av det anförda att inkomstnivån för när stödet reduceras eller bortfaller bör läggas på en sådan nivå att det inte råder någon tvekan om att den förälder som barnet bor hos kan klara sitt barns försörjning utan hjälp från det allmänna.

En annan fråga är om en behovsprövning bör omfatta hela underhållsstödet eller endast utfyllnadsdelen, dvs. det rena bidraget från staten. Den frågan diskuteras i nästa avsnitt.

11.8. Behovsprövningen bör omfatta endast utfyllnadsdelen

Utredningens förslag: En begränsning av rätten till underhålls-

stöd skall omfatta endast utfyllnadsdelen, dvs. det rena bidraget från staten, den del av underhållsstödet som inte återkrävs från en bidragsskyldig förälder.

I det tidigare resonemanget har Underhållsstödsutredningen betonat att det är föräldrarna tillsammans som har det primära ansvaret för sitt barn. Utgångspunkten när underhållsstödet infördes var också att markera båda föräldrarnas ansvar för barnets försörjning. Om hela stödet behovsprövas finns det en uppenbar risk att det vid fördelningen av ansvaret mellan föräldrarna kommer att uppfattas som att det i första hand är boförälderns ansvar att sörja för barnet. Har boföräldern tillräckligt god ekonomi får han eller hon inte något underhållsstöd trots att den bidragsskyldige har förmåga att återbetala hela eller en del av underhållsstödet.

En behovsprövning av hela stödet skulle utestänga fler boföräldrar från det offentligrättsliga stödsystemet än en behovsprövning

av endast det rena bidraget. I den mån boföräldern, t.ex. för att undvika konflikter, underlåter att begära underhåll från den andra föräldern blir boföräldern vid en behovsprövning av hela stödet i praktiken ensamförsörjare. Detta kan gå ut över barnets intressen. Även om underhållsstödet betalas ut av försäkringskassan kan det för många barn vara av värde att veta att den särlevande föräldern genom stödet bidrar till hans eller hennes försörjning.

En behovsprövning av endast det rena bidraget torde också leda till väsentligt färre mål om underhållsbidrag i domstolarna än om hela underhållsstödet skulle behovsprövas. Den bidragsskyldige anses ju fullgöra sin underhållsskyldighet genom återbetalningsskyldigheten gentemot staten upp till underhållsstödets belopp. Det blir därmed i praktiken aktuellt att fastställa underhållsbidrag endast om underhållsbidraget blir högre än underhållsstödet. Som utredningen framhållit ovan bör tvister i domstol så långt möjligt undvikas. Även detta talar mot att hela underhållsstödet behovsprövas.

Enligt Underhållsstödsutredningens bedömning talar mot bakgrund av det anförda övervägande skäl för att endast den del av underhållsstödet som inte skall återbetalas av den bidragsskyldige, utfyllnadsdelen, behovsprövas. Detta stämmer också bäst med vad som uttalades när underhållsstödet infördes, nämligen att återbetalningsskyldigheten bör vara oberoende av den andra förälderns ekonomiska förhållanden (prop. 1995/96:208 s. 43).

En fråga som också bör ställas i sammanhanget är om det finns något behov av särregler för barn som adopterats av endast en förälder eller för barn där faderskapet inte fastställts. Utredningen kan dock inte se att det skulle finnas något sådant behov. Visserligen saknas i de fallen en bidragsskyldig förälder och hela stödet blir behovsprövat. Motsvarande förhållande gäller för barn vars särlevande förälder inte är återbetalningsskyldig. Enligt utredningens bedömning bör principen om statens subsidiära ansvar gälla även för de barn som saknar en bidragsskyldig förälder.

Underhållsstödsutredningen tar i det följande upp olika modeller för hur en behovsprövning skulle kunna utformas.

11.9. Modeller för en framtida spärregel

Utredningens förslag: Avtrappningen skall ske med en viss an-

del av inkomsten över en viss nivå.

Hur en spärregel bör utformas kan naturligtvis diskuteras.

En möjlighet för behovsprövning är att införa ett system med ett tak, dvs. en ordning där hela bidraget dras in vid en viss inkomst. En annan möjlighet för en behovsprövning är en konstruktion med en successiv avtrappning av stödet, t.ex. i tre steg, vid inkomster över vissa nivåer eller med en viss andel av inkomster över en viss nivå.

Underhållsstödsutredningen har valt den senare modellen, dvs. att minska utfyllnadsbidraget med en viss andel av den inkomst som överstiger en viss nivå. Den valda modellen innebär mindre marginaleffekter än tak-modellen och fördelar marginaleffekterna jämnare än steg-modellen. Övergången från att uppbära bidrag till att inte göra det blir mjukare. Denna modell används också inom ramen för bostadsbidragssystemet.

Tilläggas kan att utredningen har övervägt om det är möjligt att införa ett system för behovsprövning utan att knyta det till en inkomstprövning. Utredningen har dock inte lyckats hitta något annat bra urvalskriterium för att skilja ut de fall där bidraget bör reduceras.

Den närmare utformningen av spärregeln diskuteras i de följande avsnitten.

En särskild fråga är när i tiden behovsprövningen skall göras. Skall detta ske omedelbart vid ansökan eller skall det få gå en viss tid innan en sådan prövning görs? Ett skäl för att behovspröva stödet först efter en viss tid är att boföräldern då skulle få tid att anpassa sig efter en separation som ju oftast är förenad med extra kostnader. Ett sådant system skulle dock bli alltför detaljerat och svåradministrerat. Separationer kan ske upprepade gånger och är svåra för försäkringskassan att kontrollera.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en behovsprövning bör ske från första början, dvs. redan i samband med att ansökan om underhållsstöd ges in till försäkringskassan.

11.10. Vilka personer förutom boföräldern bör prövningen omfatta?

11.10.1. Barnet

Utredningens bedömning: Nuvarande regler för behovspröv-

ning av underhållsstödet mot barnets inkomster bör behållas.

Utredningens förslag: Underhållsstödet skall omprövas när

ett nytt beslut om årlig taxering för barnet föreligger.

En behovsprövning mot barnets inkomster bör behållas

Det har ansetts rimligt att underhållsstödet minskas om barnet har egna inkomster och dessa är tillräckligt höga. Barnets inkomster av feriearbete och liknande påverkar som regel inte föräldrarnas underhållsskyldighet. Ferieinkomster och andra mindre inkomster har därför ansetts inte böra påverka underhållsstödet.

Som framgått ovan sker i dag en avtrappning av underhållsstödet för barn med egna inkomster som överstiger 48 000 kr per år. Underhållsstöd lämnas inte alls när barnets årsinkomster uppgår till 76 152 kr.

Inkomstprövningen i praktiken

Enligt uppgift från RFV fanns det i augusti 2002 totalt 627 ärenden där underhållsstödet reducerats på grund av att barnets inkomst enligt senaste taxeringen översteg 48 000 kr. Underhållsstöd utgick inte alls i 61 ärenden. I samband med årsomräkningen i februari 2002 drogs utfyllnadsbidrag in i några ärenden på grund av barnets inkomst.

Den lägsta inkomsten som påverkat underhållsstödet är 48 012 kr och stödet har minskats med 1 krona. Den högsta inkomsten uppgick till 452 485 kr. För 234 barn låg inkomsterna mellan 48 000 kr och 60 000 kr. När det gäller barnen som är födda 1982– 1984 hade de inkomståret 2000 (taxeringsåret 2001) till övervägande del inkomst av tjänst. För de yngre barnen härrörde sig inkomsterna till övervägande del från kapital, dvs. utdelningar och reavinster. Det går inte att se något särskilt mönster vad gäller föräldrarnas inkomster, vare sig för de äldre barnen eller för de barn som hade inkomst av kapital.

Det fanns 345 barn med inkomster på mellan 60 000 kr och 80 000 kr. I den inkomstgruppen fanns det endast ett fåtal barn födda 1982–1984 som hade inkomst av tjänst. Till övervägande delen hade underhållsstödet för åldersgruppen reducerats på grund av att barnet uppbär förtidspension. Detta gäller för 263 barn. När det gäller de yngre barnen så härrörde inkomsterna från inkomst av kapital. Inte heller här går det att skönja något särskilt mönster vad gäller föräldrarnas inkomster.

I inkomstgruppen över 80 000 kr fanns det 48 ärenden. Av dessa rörde 20 stycken barn födda 1985–1999. Samtliga hade inkomst av kapital. I åldersgruppen födda 1982–1984 hade sju barn inkomst av kapital, åtta barn inkomst av tjänst och 13 barn förtidspension. Det fanns sju barn med inkomst över 200 000 kr. Föräldrarna till gruppen barn med höga kapitalinkomster hade låga inkomster eller inkomster i vanliga lönelägen.

En fristående inkomstprövning

Barn med så stora egna inkomster att det räcker till den egna försörjningen har inte någon rätt till underhåll från sina föräldrar enligt FB. Även om en behovsprövning gentemot boförälderns inkomster införs måste det anses rimligt att barn som har så stora egna inkomster att det räcker till den egna försörjningen inte skall ha rätt till underhållsstöd. Underhållsstödsutredningen anser därför att stödet även i framtiden bör reduceras på grund av barnets inkomster. Det sagda innebär att behovsprövningen gentemot barnet bör särskiljas och ske fristående från den behovsprövning gentemot boföräldern som utredningen föreslår. Behovsprövningen gentemot barnet omfattar ju hela underhållsstödet, inte endast utfyllnadsdelen. Därtill kommer att behovsprövningen gentemot boföräldern enligt den bedömning som görs nedan omfattar endast högre inkomster. En sammanläggning av barnets och boförälderns inkomster skulle därför inte leda till att stödet reduceras för barn som klarar sin egen försörjning. Stödet bör alltså först prövas mot barnets inkomster enligt nuvarande regler. Det stöd som återstår – efter att den bidragsskyldiges återbetalningsskyldighet beaktas – får sedan prövas mot boförälderns inkomster. Ett sådant system innebär visserligen att en behovsprövning i de fall där barnets inkomst inte når gränsen för när stödet bortfaller helt måste ske i flera steg. Detta merarbete kan dock enligt utred-

ningens uppfattning inte anses som så betungande att den föreslagna lösningen inte bör väljas.

Inkomstgränserna vid behovsprövning mot barnets inkomster bör behållas

Som sagts ovan skall barnets inkomster som överstiger 48 000 kr per år beaktas och medföra att underhållsstödet minskas med 50 procent av överskjutande belopp. En särskild fråga är om det nu finns skäl att ändra beloppsgränserna som avser barnets inkomster.

Hänsynstaganden till barns inkomster inom andra områden

Utgångspunkten när föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms är barnets behov. När underhållsskyldigheten bestäms tas hänsyn till barnets egna inkomster och tillgångar. Mindre inkomster av feriearbete eller liknande påverkar som regel inte föräldrarnas underhållsskyldighet (se prop. 1978/79:12 s. 154). Normalt tas hänsyn endast till avkastningen av barnets egna tillgångar. Uppgår barnets tillgångar till mer betydande belopp kan dessa dock beaktas (se prop. 1978/79:12 s. 154 och rättsfallet NJA 1996 s. 134).

Ett barn som har börjat förvärvsarbeta får alltså i allmänhet räkna med att använda inkomsterna av arbete till sitt eget uppehälle (prop. 1978/79:12 s. 154). Socialstyrelsen har ansett att om barnet har inkomst under ferier och dessutom arbetar mer eller mindre regelbundet under veckoslut eller helger det bör övervägas om inkomsten är så stor att den kan sänka barnets behov av underhållsbidrag. I de fallen kan då räknas bort den eller de poster som barnet själv står för, t.ex. kläder, hygien och fickpengar (Socialstyrelsens allmänna råd 1989:6, Underhållsbidrag till barn s. 39. Råden är numera upphävda men används alltjämt i praxis.). Socialstyrelsen har tillagt att det vid bedömningen av om avdrag skall göras i det enskilda fallet får beaktas vad pengarna avses att användas till och vilken ekonomisk situation barnet och föräldrarna har.

Socialstyrelsen har ansett att ett barn som har flyttat hemifrån bör kunna försörja sig självt om nettoinkomsten uppgår till eller överstiger 120 procent av basbeloppet per månad (3 790 kr i månaden år 2002 eller 45 480 kr för år räknat) samt skälig nettokostnad för bostaden. Eventuell underhållsskyldighet för föräldrarna i dessa fall får prövas mot deras ekonomiska situation som ett standard-

tillägg för barnet. Om ett barn bor tillsammans med den ena föräldern bör den unge enligt Socialstyrelsen kunna försörja sig självt om nettoinkomsten uppgår till eller överstiger 100 procent av basbeloppet (3 158 kr i månaden år 2002 eller 37 900 kr för år räknat) med tillägg för den unges andel av bostadskostnaden för familjen. När det gäller hur stor andel av bostadskostnaden som barnet bör bidra med har Socialstyrelsen ansett att en bedömning i varje enskilt fall måste göras av vad som kan anses vara skälig bostadskostnad för ungdom som bor hemma (Socialstyrelsens allmänna råd 1989:6 s. 38 f.).

Frågan om hur man skall se på pengar som barn tjänat på sommararbete tas upp i förarbetena till socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Där uttalas följande (prop. 2000/01:80 s. 95).

Detta kan svårligen regleras i lag, utan att rucka på hela konstruktionen av socialbidraget. Men här måste, liksom vid alla andra situationer, göras en individuell bedömning. Som sagts i föregående stycke, är barn dock aldrig försörjningsskyldiga visavi sina föräldrar. Utan vad det närmast handlar om är i vilken utsträckning ett barn som lever i en familj beroende av socialbidrag, liksom sina kamrater skall ha möjlighet att tjäna lite egna pengar. Den enskilda kommunen har själv möjlighet att besluta om vilken policy som skall tillämpas.

Inkomstgränserna bör inte ändras

Underhållsstödet reduceras i dag endast sällan med hänsyn till barnets inkomster. Såvitt känt har de nuvarande beloppsgränserna – 48 000 kr respektive 76 152 kr – inte heller kritiserats för att vara alltför låga. Underhållsstödsutredningen anser inte att det finns skäl att höja gränserna. Med utgångspunkt i att stödet utges i förhållande till endast den bidragsskyldiga föräldern och att båda föräldrarna, även om underhållsstödet faller bort, alltjämt är skyldiga att i mån av förmåga och utifrån barnets behov bidra till barnets försörjning är frågan i stället om det finns skäl att sänka gränsen på 48 000 kr.

Av förarbetena framgår att inkomstnivån på 48 000 kr per år fastställts med hänsyn till att barnets ferieinkomster och andra mindre inkomster inte skall beaktas när behovet av underhållsstödet prövas.

Det är naturligtvis svårt att ange vad som är ett rimligt belopp för ungdomars extrainkomster under lov och helger. 48 000 kr om året torde överstiga vad de allra flesta ungdomar tjänar på sådant arbete. Antagandet stöds av att det endast är i omkring 600 ärenden som underhållsstödet reduceras på grund av barnets inkomster (augusti 2002). Enligt SCB hade 61 procent av ungdomarna i åldern 16–17 år egna arbetsinkomster år 2000 enligt kontrolluppgifterna. Bland 13–15-åringarna var andelen 17 procent. Inkomsterna vara vanligtvis små, under 10 000 kr. Ett litet antal tjänade 20 000 kr eller mer. Medianen för barn med arbetsinkomster låg på 2 000 kr för 13–15-åringarna och på 6 240 kr för 16–17-åringarna (SCB, Barn och deras familjer 2001, Demografiska rapporter 2003:1.1 och 1.2).

Det anförda talar för att beloppsgränsen skulle kunna sänkas. En sänkning av beloppet skulle dock riskera att drabba barn i familjer med dålig ekonomi, som av denna anledning väljer att arbeta extra, för att på så sätt få möjlighet att unna sig saker som familjen annars inte har råd med. Vid en individuell bedömning skulle hänsyn kunna tas till förhållandena i det enskilda fallet. En individuell bedömning av det slag som gäller för underhållsbidragen och för ekonomiskt bistånd enligt SoL skulle dock bli för krånglig att hantera inom ramen för underhållsstödssystemet.

Med hänsyn till det anförda bör enligt Underhållsstödsutredningens mening den nu gällande beloppsgränsen om 48 000 kr inte sänkas.

Omprövning och jämkning

En särskild fråga är om underhållsstöd som minskats på grund av barnets inkomster bör kunna omprövas eller jämkas på grund av en taxeringsändring.

För en bidragsskyldig gäller att återbetalningsbeloppet skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när tillämplig procentsats ändras på grund av att antalet barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för ökar eller minskar (30 § första stycket USL). Återbetalningsskyldighet för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt (30 § andra stycket USL). Motsvarande bestämmelse finns inte i USL för barnets inkomster. Enligt uppgift från RFV tolkas dock reglerna i

USL så att försäkringskassorna omprövar beslut om underhållsstöd när ett nytt beslut om årlig taxering för barnet föreligger. Däremot jämkas inte underhållsstödets belopp om det taxeringsbeslut avseende barnet som legat till grund för försäkringskassans bedömning av stödets storlek ändras.

Underhållsstödsutredningen anser att det är lämpligt att underhållsstödets storlek omprövas varje år. Den praxis som hittills rått bör därför lagfästas. Däremot kan det inte anses nödvändigt att införa en möjlighet att jämka stödet på grund av att det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats. Om en jämkningsmöjlighet skulle vara till fördel eller nackdel för barnet beror på om ändringen skulle leda till ett högre eller ett lägre underhållsstöd. I de fall stödet skulle bestämmas till ett högre belopp skulle en jämkningsmöjlighet stärka barnets ställning. I övriga fall skulle jämkningsmöjligheten innebära att boföräldern eller barnet skulle få återbetala stöd som en gång uppburits. Enligt utredningens mening överväger nackdelarna med en jämkningsmöjlighet fördelarna. Den nuvarande ordningen ligger också väl i linje med möjligheterna att jämka underhållsbidrag för förfluten tid. Dessa möjligheter är mycket små (se 7 kap. 10 § FB). Även kostnaden för att upprätthålla beredskap hos försäkringskassorna för att räkna om underhållsstödet i samtliga ärenden talar mot att en jämkningsmöjlighet införs. De ärenden där en sådan jämkning skulle kunna bli aktuell torde vara ytterst få till antalet.

11.10.2. Styvföräldern

Utredningens bedömning: En styvförälders inkomster bör inte

beaktas vid behovsprövningen. Inte heller bör inkomstgränserna för boföräldern differentieras med hänsyn till en ny partner. För det fall differentierade grundavdrag införs för bidragsskyldiga föräldrar bör dock även inkomstgränserna för en behovsprövning differentieras.

Inledning

Inför man en inkomstprövning i förhållande till boföräldern bör man även överväga en prövning i förhållande till hans eller hennes make eller sambo, dvs. i förhållande till barnets styvförälder.

Synen på ombildade familjer är splittrad. I vissa fall ses ombildade familjer som en enhet och i vissa fall inte. Nedan följer en beskrivning av hur dessa familjer behandlas inom andra rättsområden.

Frågans behandling inom andra rättsområden

Styvföräldrars underhållsskyldighet regleras i 7 kap. 5 § FB. Bestämmelsen gäller den som är gift med barnets vårdnadshavare eller som har eget barn tillsammans med vårdnadshavaren. Underhållsskyldigheten är begränsad till situationer där styvföräldern och vårdnadshavaren bor tillsammans. Det krävs normalt också att barnet bor tillsammans med dem. Om det finns särskilda skäl, kvarstår styvförälderns underhållsskyldighet dock även sedan barnet har flyttat hemifrån. Bestämmelsen ger uttryck för principen att alla barn i en familj skall leva på samma ekonomiska nivå. Styvförälderns underhållsskyldighet gäller emellertid inte till den del barnet kan få underhåll från den särlevande föräldern; styvförälderns underhållsskyldighet är så långt subsidiär. Med hänsyn till underhållsstödet behöver styvförälderns underhållsskyldighet som regel inte tas i anspråk upp till den garanterade nivån. Däremot kan en styvförälder med god ekonomi vara skyldig att ge barnet en högre standard.

När det gäller bostadsbidrag tas hänsyn till sökandens make och till sökandens sambo, om de har eller har haft gemensamt barn eller är folkbokförda på samma adress (3 § lagen [1993:737] om bostadsbidrag [BoL]). Om den ombildade familjen skaffar nya barn eller den nya partnern har med sig barn från ett tidigare förhållande räknas alla dessa barn in när bostadsbidraget beräknas.

Bostadsbidrag utgör alltså ett exempel på ett allmänt hänsynstagande till styvförälders inkomster vid en behovsprövad förmån till barnfamiljer.

Ett annat exempel är att två sammanboende föräldrar med särkullbarn ses som en enhet i fråga om flerbarnstillägg. I det sammanhanget räknas parets barn samman under förutsättning att föräldrarna är eller har varit gifta med varandra eller har eller har haft ett gemensamt barn (2 a § lagen [1947:529] om allmänna barnbidrag).

Också vid t.ex. exekution och vid rätt till ekonomiskt bistånd enligt SoL betraktas den ombildade familjen som en enhet.

Styvförälderns inkomster bör inte beaktas

Önskemålet att bidraget bör gå till dem som bäst behöver det och, så långt det nu låter sig göra, inte gynna barn i en familjetyp framför barn i en annan talar för att man skall ta med även styvförälderns inkomster vid prövningen. Ett sådan ordning skulle också ligga i linje med annan lagstiftning om sociala förmåner. Å andra sidan är, som framgått, underhållsskyldigheten till makes eller sambos barn mycket begränsad enligt FB:s regler. Underhållsskyldigheten åvilar i princip barnets föräldrar (biologiska föräldrar eller adoptivföräldrar). De civilrättsliga reglerna talar alltså mot att hänsyn tas till styvförälderns inkomster vid prövningen. Väljer man att lägga samman boförälderns och den nya partnerns inkomster i underhållsstödssystemet kan det ses som en övervältring av det ekonomiska ansvaret på styvföräldern och leda till att systemet uppfattas som orättvist. Därmed skulle enligt utredningens mening huvudsyftet med att införa en inkomstprövning i förhållande till boföräldern motverkas på ett icke önskvärt sätt. Utredningen kan redan därför inte förorda en sådan lösning.

Tilläggas kan att barn i ombildade familjer i dag generellt sett har en lägre inkomststandard2 än barn i traditionella kärnfamiljer. För barn som bor med mor och styvfar är inkomststandarden (medianvärdet) drygt 1,63 och för barn som bor med far och styvmor är standarden drygt 1,60, medan inkomststandarden för barn som bor med båda sina föräldrar är drygt 1,78. Ett argument som tidigare anförts för att beakta styvförälderns inkomst – att ombildade familjer genomsnittligt sett har en högre inkomststandard än de traditionella kärnfamiljerna – har alltså nu fallit bort.

Ett annat alternativ är att differentiera inkomstgränserna enligt vad som diskuteras när det gäller återbetalningsskyldigheten, se avsnitt 12. Denna modell har valts i Norge, se bilaga 14. En sådan lösning skulle förmodligen uppfattas som rättvisare än en sammanläggning av inkomsterna. Differentieringen motiveras då med att sammanboende förutsätts ha lägre levnadskostnader än ensamstående på grund av att de har möjlighet att dela på vissa utgiftsposter (s.k. stordriftsfördelar).

Som framgår av resonemanget om differentierade förbehållsbelopp för bidragsskyldiga i avsnitt 12 är denna lösning emellertid

2 Inkomststandard: Den disponibla inkomsten dividerad med en norm för levnadsomkostnader vars storlek beror av familjens storlek och sammansättning. Normen består av tre delar: a) baskonsumtion (exempelvis mat och kläder) b) kostnader för boendet c) eventuella barnomsorgsutgifter och fackföreningsavgifter.

förenad med flera nackdelar som gjort att utredningen valt att inte föra fram detta alternativ som ett huvudförslag, men däremot som ett alternativt förslag med hänsyn till den kostnadsbesparing en differentiering skulle innebära. Hänsynstagande till en styvförälder bör ske på samma sätt vid inkomstprövning och vid beräkning av en bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet.

Underhållsstödsutredningen anser alltså i första hand att en makes eller sambos inkomster inte skall beaktas vid behovsprövningen. Om differentierade grundavdrag införs beträffande bidragsskyldiga anser utredningen dock att även inkomstgränserna för en behovsprövning bör differentieras med hänsyn till att sammanboende typiskt sett har lägre levnadskostnader än ensamstående.

11.11. Vilka slags inkomster bör beaktas?

Utredningens bedömning: Inkomstberäkningen bör ansluta till

vad som gäller för bidragsskyldiga föräldrar.

Underhållsstödsutredningen anser att det är lämpligt att inkomstberäkningen ansluter till de bestämmelser som gäller vid beräkning av återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldige. Detta ställningstagande bör gälla även för valet av vilken inkomst som skall ligga till grund för bedömningen. I avsnitt 13 diskuteras beträffande bidragsskyldigas återbetalningsskyldighet om besluten bör grundas på inkomsten enligt det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser eller aktuell inkomst. Utredningen föreslår där att frågan om en övergång till aktuell inkomst bör övervägas vidare. Mot bakgrund av att utredningen föreslår att behovsprövningen mot boföräldrar utformas så att den berör boföräldrar med relativt höga inkomster och den dessutom endast gäller utfyllnadsdelen i underhållsstödet finns det inte anledning att föregripa den föreslagna utredningen och här avvika från de regler som gäller för bidragsskyldigas återbetalningsskyldighet.

Boföräldrar som är bosatta utomlands

Om en boförälder har inkomster som inte beskattas i Sverige saknas underlag för den föreskrivna prövningen. Motsvarande problem

finns redan i dag beträffande bidragsskyldiga. Det sagda kan leda till att försäkringskassan betalar ut fullt underhållsstöd, trots att föräldern på grund av höga inkomster egentligen inte borde få något utfyllnadsbidrag eller endast ett reducerat bidrag.

Även om de flesta boförälder bor i Sverige och beskattas här skulle det enligt utredningens uppfattning kunna vara av värde om det fanns något annat sätt att beräkna inkomsten än på grundval av ett taxeringsbeslut. Beträffande bidragsskyldiga föräldrar gäller att försäkringskassan har möjlighet att bestämma återbetalningsskyldigheten genom en skälighetsbedömning (28 § USL och prop. 1995/96:208 s. 95). Utredningen menar att samma beräkningssätt skulle kunna appliceras på boföräldrarnas inkomster. Utredningen föreslår därför att det införs en möjlighet att bestämma boföräldrars inkomster genom en skälighetsbedömning.

Även när det gäller barns inkomster bör en möjlighet till skälighetsbedömning finnas, om barnet är bosatt utomlands eller om barnets inkomster av annan anledning inte beskattas i Sverige.

11.12. Vid vilken nivå bör avtrappningen börja?

Utredningens förslag: Utfyllnadsdelen, dvs. den del av under-

hållsstödet som inte återkrävs från en bidragsskyldig förälder, börjar reduceras vid en inkomst om 360 000 kr per år för boföräldrar som är underhållsskyldiga för ett barn, vid 380 000 kr för boföräldrar som är underhållsskyldiga för två barn och vid 400 000 kr för boföräldrar som är underhållsskyldiga för tre eller fler barn. Stödet reduceras med 40 procent av den överskjutande inkomsten. Omprövning sker när ett nytt beslut om årlig taxering för boföräldern föreligger och när grunden för vald inkomstnivå ändras.

Som framgår av avsnitt 11.9 anser utredningen att avtrappningen av underhållsstödet bör göras som en andel av inkomsten över en viss inkomstgräns. Vid vilken nivå en nedtrappning av underhållsstödet skall börja och hur snabbt denna bör göras kan naturligtvis diskuteras.

I bilaga 11 redovisas de inkomstnivåer där en förälder med ledning av reglerna i FB och USL samt utifrån de av Underhållsstödsutredningen förordade reglerna för återbetalning av underhållsstöd anses ha ekonomisk förmåga att stå för barnets hela behov. I samma bilaga redovisas också de inkomstgränser där bostadsbidraget

upphör respektive skiktgränser och brytpunkter för statlig inkomstskatt.

Med ledning av det framtagna materialet har Underhållsstödsutredningen gjort ett antal beräkningar med fyra alternativa inkomstnivåer (brytpunkter). De inkomstnivåer som prövats har varit dels de av utredningen förordade grundavdragen för bidragsskyldiga (se avsnitt 12), dvs. 153 900 kr, 145 700 kr respektive 141 700 kr, beroende på vilken del av Sverige boföräldern är bosatt i, dels 240 000 kr, 300 000 kr eller 360 000 kr. Vidare har effekterna av tre olika procentsatser som reducerar stödet undersökts, nämligen 40, 50 och 69 procent. Barn som en boförälder är underhållsskyldig för har beaktats genom att de inkomstnivåer som överensstämmer med de av utredningen förordade grundavdragen har höjts med 40 800 kr per barn (1 173 x 2/0,69 x 12). Vid övriga inkomstnivåer har hänsyn till underhållsskyldighet mot barn tagits genom att två barn inneburit ett tillägg på 20 000 kr och tre eller flera barn ett tillägg med ytterligare 20 000 kr. Utfallet av beräkningarna redovisas i bilaga 12.

De lägre nivåerna ligger i linje med vad som förordas för bidragsskyldiga föräldrar. Samtidigt framstår dessa nivåer som alltför stränga om man, som Underhållsstödsutredningen, endast har till syfte att ta bort de mest otillfredsställande effekterna av dagens regelsystem; att ta bort det rena bidraget från staten i de fall där det står klart att behov av bidrag inte föreligger.

Som tidigare anförts är det önskvärt att den nivå där bidraget upphör eller minskar inte sammanfaller med trösklar i andra system. Det viktigaste ur kostnadshänsyn är heller inte att spara pengar utan att inkomstprövningen inte kostar mer än den utgiftsminskning som uppnås genom reducerat bidrag.

Vid en avvägning mellan de olika alternativen finner utredningen att en rimlig nivå för när det rena bidraget i underhållsstödet skall börja reduceras ligger på en årsinkomst på 360 000 kr, med schablonartade tillägg för två barn eller flera. Avtrappningen bör bestämmas till 40 procent av den överskjutande inkomsten. Den valda inkomstnivån överstiger med bred marginal den genomsnittliga lönen på arbetsmarknaden (se avsnitt 11.6.3). Vid denna nivå undviker man vidare att begränsningen av utfyllnadsbidraget sker i de inkomstlägen där bostadsbidraget trappas av. Inte heller sammanfaller nivån med de skiktgränser och brytpunkter som finns i inkomstskattesystemet. Genom den valda procentsatsen beaktas att inkomster i den aktuella nivån är föremål för såväl kommunal

inkomstskatt som statlig inkomstskatt (se avsnitt 11.6.2 samt bilaga 11).

Innebär då de valda inkomstnivåerna att boföräldern klarar barnets försörjning utan bidrag från det allmänna?

Vid bedömningen måste beaktas att hela underhållsstödet i vissa fall kommer att inkomstprövas trots att prövningen endast omfattar utfyllnadsdelen av stödet. I de fall en bidragsskyldig förälder saknas – faderskapet är inte fastställt eller barnet är adopterat av en ensamstående – eller någon återbetalningsskyldighet inte föreligger utgör hela stödet ett rent bidrag från staten.

Tabell 11.4 nedan visar typhushållsberäkningar för vad en ensamstående boförälder med ett till fyra barn i olika inkomstlägen har kvar till övrig konsumtion efter det att skatt, bostadskostnad och levnadskostnader i övrigt beaktats. Flerbarnstillägg och bostadsbidrag ingår i analysen. Däremot redovisas inte barnbidrag eftersom det bedöms täcka en del av barnens kostnader. I exemplen betalar boföräldern hela den återstående delen av barnkostnaden (2 x 1 173 kr per barn). Boförälderns levnadskostnader antas vara desamma som det förbehållsbelopp utredningen förordar för ”levnadskostnader i övrigt” vid bestämmande av återbetalningsskyldigheten med ett tillägg på 300 kr per månad (se avsnitt 12). Bostadskostnaden beräknas enligt RFV:s normer varvid genomsnittskostnaden för en vuxen och ett till tre eller fler barn i Stor-

Stockholm har använts (se bilaga 4).

Tabell 11.4 Kvar till övrig konsumtion för boföräldrar i olika inkomstlägen och där boföräldern tar hela barnkostnaden för 1–4 barn. År 2002

Bruttoinkomst 240 000 260 000 280 000 300 000 320 000 340 000 360 000 380 000 400 000 420 000 Kr/mån 20 000 21 667 23 333 25 000 26 667 28 333 30 000 31 667 33 333 35 000 Skatt 6 163 6 749 7 268 7 943 8 869 9 685 10 501 11 419 12 235 13 051 Nettoinkomst 13 837 14 918 16 065 17 057 17 798 18 648 19 499 20 248 21 098 21 949

Flerbarnstillägg 3 barn 254 254 254 254 254 254 254 254 254 254 4 barn 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014

Boende genomsnittsnorm 1 barn 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 2 barn 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 3 barn 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 4 barn 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000

Bostadsbidrag 1 barn 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 barn 1 100 700 400 100 0 0 0 0 0 0 3 barn 1 800 1 500 1 100 800 500 100 0 0 0 0 4 barn 1 800 1 500 1 100 800 500 100 0 0 0 0

Två underhållsstöd per barn 1 barn 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 barn 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 3 barn 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 4 barn 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384

Eget behov 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675

Kvar efter egen försörjning av familjen 1 barn 1 766 2 847 3 994 4 986 5 727 6 577 7 428 8 177 9 027 9 878 2 barn –655 26 873 1 565 2 206 3 056 3 907 4 656 5 506 6 357 3 barn –3 822 –3 041 –2 294 –1 602 –1 161 –711 40 789 1 639 2 490 4 barn –5 408 –4 627 –3 880 –3 188 –2 747 –2 297 –1 546 –797 53 904

Antalet boföräldrar i underhållsstödssystemet med årsinkomster över 360 000 kr kan, som redan nämnts, uppskattas till cirka 2 600 (1,2 %).

Boföräldrar har i genomsnitt 1,7 hemmavarande barn (se tabell 10.3). Enligt utredningens beräkningar är en tredjedel av boföräldrarna i underhållsstödssystemet underhållsskyldiga mot ett barn och drygt en tredjedelar mot två barn. Då har även icke hemmavarande barn för vilka bidragsskyldighet föreligger beaktats. Drygt nio av tio boföräldrar är underhållsskyldiga mot högst tre barn.

Av tabell 11.4 kan utläsas att en boförälder med 360 000 kr i årsinkomst och ett barn har ungefär 7 400 kr kvar till övrig konsumtion efter det att han eller hon täckt kostnaderna för sin egen och barnets konsumtion. En boförälder med 380 000 kr i årsinkomst och två barn har ungefär 4 600 kr kvar till övrig konsumtion och en boförälder med 400 000 kr i årsinkomst och tre barn har ungefär 1 600 kr har kvar till övrig konsumtion.

Det ovan sagda visar enligt Underhållsstödsutredningens mening att de valda inkomstnivåerna och procentsatsen är generöst tilltagna. Det sagda gäller även med beaktande av att boföräldrar med höga inkomster som regel är återbetalningsskyldiga för studielån. Vid de valda nivåerna råder det inte någon tvekan om att boföräldern klarar barnets försörjning utan hjälp från det allmänna även om barnets andra förälder saknar förmåga att bidra till försörjningen eller en andra förälder inte finns, t.ex. därför att faderskapet inte är fastställt.

Underhållsstödsutredningen föreslår alltså att det rena bidraget från staten reduceras med 40 procent av den inkomst som överstiger 360 000 kr per år för boföräldrar som är underhållsskyldiga för ett barn, med 40 procent av den inkomst som överstiger 380 000 kr för boföräldrar som är underhållsskyldiga för två barn och med 40 procent av den inkomst som överstiger 400 000 kr för boföräldrar som är underhållsskyldiga för tre eller fler barn.

Tilläggas kan att utredningen har övervägt om det är möjligt att i stället för den precisa regel som föreslås införa en allmänt hållen regel av innebörd att utfyllnadsbidrag inte lämnas om barnet uppenbarligen saknar behov av bidraget. I kombination med tydliga förarbetsuttalanden skulle en sådan regel kunna ge försäkringskassorna tillräcklig ledning, samtidigt som den ger möjlighet till en mer allsidig bedömning än en fast inkomstgräns. Problemet med boföräldrar som inte beskattas i Sverige skulle då bortfalla, liksom de problem som kan uppkomma genom att behovsprövningen baseras på det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari

månad det år underhållsstödet avser. Reglerna om bostadsbidrag innehåller en sådan allmänt hållen regel (27 § BoL). Utredningen har dock gjort bedömningen att det är bättre med en mera detaljerad regel. En sådan bestämmelse är lättare att tillämpa och ökar också enhetligheten i tillämpningen. Till detta kommer att erfarenheterna av generalklausuler tyder på att dessa sällan kommer till användning.

Huruvida underhållsstöd skall omprövas respektive jämkas bedömer utredningen på samma sätt som när det gäller barnets inkomster (se avsnitt 11.10.1). Utredningen föreslår alltså att det skall ske en omprövning när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger. Omprövning bör också ske när grund för vald inkomstnivå ändras. Av praktiska skäl och för att minska risken för återkrav bör omprövningen i den sistnämnda situationen göras från och med månaden efter den månad då ändringen skedde. I likhet med vad utredningen i det följande föreslår beträffande de bidragsskyldiga (se avsnitt 13) bör underhållsstödets belopp aldrig ändras för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

11.13. Växelvis boende

En särskild fråga är om behovsprövningen av underhållsstödet vid växelvis boende bör ändras i enlighet med vad utredningen föreslår skall gälla i övrigt. Vid växelvis boende gäller redan i dag att underhållsstödet är anpassat efter respektive förälders ekonomiska förutsättningar. Denna behovsprövning är dock annorlunda utformad än den lösning som utredningen nu föreslår skall gälla för underhållsstödet i övrigt. Såvitt känt har någon kritik inte riktats mot de nuvarande reglerna. Att ha två olika modeller för behovsprövning kan dock av naturliga skäl vara svårt att försvara och svårt att förstå för de föräldrar som berörs.

I dag gäller att föräldrar som har barnet växelvis boende hos sig inte får något bidrag alls om deras årsinkomst överstiger 172 600 kr (1 barn), 194 400 kr (2 barn) eller 212 800 kr (3 barn). Om den behovsprövningsregel som nu föreslås för boföräldrar skulle tillämpas vid växelvis boende innebär det att stödet inte börjar reduceras förrän vid en årsinkomst på 360 000 kr. Detta är knappast rimligt med hänsyn till att var och en av föräldrarna har kostnader för barnet bara halva tiden. Dessa ärenden skulle då behandlas på samma sätt som ärenden där faderskapet inte är

fastställt eller där utbetalningen görs till en ensam adoptant, trots att ett växelvis boende innebär att det faktiskt finns två föräldrar som bidrar till barnets försörjning. En ordning med ett bidrag om 586 kr per föräldrar och en gräns vid 360 000 kr i årsinkomst framstår också som orättvis i förhållande till sammanboende föräldrar och skulle bli mycket kostsam.

En annan möjlighet är att föräldrarnas inkomster räknas samman och divideras med två. Underhållsstödet för var och en av föräldrarna minskas sedan med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket underhållsstödet enligt den av utredningen föreslagna spärregeln skall minskas. En sådan ordning skulle dock innebära att stödets storlek skulle påverkas av den andra förälderns inkomster. Utredningen kan inte förorda en återgång till en sådan ordning.

En naturligare lösning vore att anpassa reglerna om stöd vid växelvis boende till utredningens förslag genom att reducera stödet vid en inkomst som uppgår till hälften av de nivåer som föreslagits för stödet i övrigt, dvs. att låta behovsprövningen inträda vid 180 000 kr och minska stödet med en viss procent av överskjutande belopp. Med en procentsats på 40 procent skulle underhållsstödet vid växelvis boende och ett barn falla bort vid inkomster på ungefär 197 600 kr.

En anpassning av de nuvarande reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende till den behovsprövning som här föreslås för underhållsstödet i övrigt kräver noggranna överväganden. Inom ramen för den tid som stått till utredningens förfogande har utredningen inte haft möjlighet att göra de överväganden som krävs. Utredningen avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

11.14. Konsekvenser

Av vad som sagts tidigare framgår att det är en mycket liten grupp boföräldrar som har inkomster över 360 000 kr per år, cirka 1,2 procent (2 600 boföräldrar) av samtliga boföräldrar i underhållsstödssystemet. Närmare hälften (47,3 %) av dessa är män.

Tabell 11.5 Effekter av utredningens förslag till behovsprövning av underhållsstödet. Boföräldrar i olika inkomstlägen som får underhållsstöd för ett, två och tre barn och som får hela stödet (1 173 kr per månad) som ett rent bidrag från staten

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

360000 1173 365000 1006 370000 840 375000 673 380000 506 2346 385000 340 2179 390000 173 2013 395000 1846 400000 1679 3519 405000 1513 3352 410000 1346 3186 415000 1179 3019 420000 1013 2852 425000 846 2686 430000 679 2519 435000 513 2352 440000 346 2186 445000 179 2019 450000 13 1852 455000 1686 460000 1519 465000 1352 470000 1186 475000 1019 480000 852 485000 686 490000 519 495000 352 500000 186 505000 19

Av tabell 11.5 framgår effekterna av utredningens förslag till behovsprövning av underhållsstödet. Tabellen visar vilka bidragsbelopp som skulle lämnas till boföräldrar i olika inkomstlägen och

där boföräldern får underhållsstöd för ett, två och tre barn. Det är förutsatt att boföräldern inte har ytterligare barn. Tabellen visar den det maximala belopp som underhållsstödet skulle utges med när hela underhållsstödet är ett rent bidrag från staten. För en boförälder med ett barn är underhållsstödet bortreducerat vid en inkomst på omkring 395 000 kr per år, för två barn vid en inkomst på 450 000 kr per år och för tre barn vid en årsinkomst på 505 000 kr.

En begränsning av rätten till det rena bidraget i underhållsstödet enligt utredningens förslag kan – allt annat lika – beräknas sänka statens kostnader för underhållsstöd med omkring 12 miljoner kr per år.

De administrativa kostnaderna tillkommer dock. Generellt kan sägas att om nuvarande system med utgångspunkt från taxerad inkomst används, så ligger det största merarbetet för försäkringskassorna i att beslut om underhållsstöd behöver räknas om när ett nytt beslut om årlig taxering för boföräldern föreligger och när grunden för vald inkomstnivå ändras. Portokostnaderna kommer att öka och fler filförfrågningar måste göras mot RSV. RFV:s databas kommer att behöva utökas så att de nya uppgifterna om omräkningsbeslut får plats. Kostnaden för detta har av RFV uppskattats till cirka 5,4 miljoner kr per år.

Även om utfyllnaden faller bort så kvarstår den bidragsskyldiges underhållsskyldighet. Med hänsyn till att endast utfyllnadsdelen föreslås bli inkomstprövad bedöms föreslaget dock inte medföra några nämnvärda kostnader för de allmänna domstolarna.

att det är viktigt att löpande se över nivån på FB:s förbehållsbelopp så att detta verkligen motsvarar en skälig levnadsnivå på lång sikt.

12.5 De nuvarande återbetalningsreglernas effekter

Enligt Underhållsstödsutredningens beräkningar kan andelen återbetalningsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet som lever i hushåll med en disponibel inkomst under skälig levnadsnivå uppskattas till 3,5 procent (7 000). Cirka 0,9 procent (1 800) av de återbetalningsskyldiga föräldrarna faller under skälig levnadsnivå som en följd av att de återbetalar underhållsstöd (se bilaga 7). Utredningen har här använt det mått för skälig levnadsnivå som föreslås av Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:73) uppräknat till 2002 års prisnivå (se bilaga 3).

Även Familjeutredningen har analyserat de nuvarande återbetalningsreglernas effekter (SOU 2001:24 s. 190 f.). Enligt utredningen innebär återbetalningsreglerna att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn har en resterande disponibel inkomst som ligger under normen för socialbidrag. Detta gäller även för föräldrar som har en medelgod inkomst. Analysen visar sammanfattningsvis följande.

Familjeutredningens analyser grundas på s.k. typfallsberäkningar och inte på verkliga förhållanden. Utfallet av beräkningarna har således berott på de förutsättningar Familjeutredningen valt att ställa upp.

12.6 Förbehåll för egna levnadskostnader innan återbetalningsskyldighet inträder

Utredningen anser: Varje bidragsskyldig skall få förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet.

Av det ovan sagda framgår att dagens återbetalningsregler leder eller kan leda till ansträngda ekonomiska förhållanden för bidragsskyldiga föräldrar.

En huvudprincip som bär upp dagens system är att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn och att barnets behov och kostnader skall vara en högt prioriterad utgift – ett primärt åtagande – för föräldrarna. Enligt direktiven är en utgångspunkt för Underhållsstödsutredningens arbete att denna princip skall gälla också i framtiden.

Principen att föräldrarna är de som i första hand ansvarar för sina barns försörjning är väl förankrad i svensk rätt och i internationella instrument. Att kostnaden för ett barns försörjning inte genom ett alltför lågt återbetalningsbelopp övervältras på det allmänna är viktigt både för barnet och från rättvisesynpunkt. Utgångspunkten bör vara att samma krav ställs på bidragsskyldiga föräldrar som på föräldrar som lever tillsammans med sina barn. Övriga kostnader som en förälder har bör endast i begränsad utsträckning – bara när det är nödvändigt – tillåtas inkräkta på förälderns ekonomiska ansvar för sina barn.

Också av statsfinansiella skäl är det viktigt att våra gemensamma resurser används på bästa sätt och att inte en omotiverat stor del av kostnaderna för barn med särlevande föräldrar får bäras av det allmänna. I den mån så tillåts ske minskar det ekonomiska utrymmet för andra angelägna reformer.

Samtidigt måste det anses rimligt att en bidragsskyldig förälder får täcka ett eget grundbehov innan återbetalningsskyldighet inträder. Underhållsskyldigheten enligt FB är inte ovillkorlig. En förälder som saknar ekonomisk förmåga är inte underhållsskyldig. Även återbetalningsskyldigheten enligt USL bör på ett realistiskt sätt anpassas till den bidragsskyldiges ekonomiska förmåga. Att återkräva underhållsstöd från en förälder som inte har medel till annat än sina egna grundbehov är inte rimligt och torde många gånger inte leda till annat än administrativa kostnader för staten. Det ligger inte heller i barnets intresse att en förälder får en växande skuld till staten. Underhållsstödsutredningen anser därför att

varje bidragsskyldig bör ges rätt att förbehålla sig ett rimligt belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet.

Innan olika lagtekniska lösningar diskuteras måste ställning tas till vilket förbehållsbelopp som kan vara rimligt. Vilken standard hos en bidragsskyldig förälder bör med andra ord tillåtas gå före återbetalning av underhållsstöd och därmed öka de kostnader som stannar på det allmänna? Vid detta ställningstagande kan de normer som används i andra sammanhang tjäna till ledning. En redogörelse för dem lämnas i bilagorna 3 och 4. Beaktas måste dock att de olika normerna skiljer sig åt vad gäller syfte och därmed även i fråga om vilka kostnader som beaktas.

12.7 Storleken på förbehållet

Utredningen anser: Förbehållsbeloppet för en ensamstående bidragsskyldig skall år 2002 uppgå till 8 850 kr om han eller hon bor i Stor-Stockholm eller i Stor-Göteborg, till 8 375 kr om han eller hon bor i en kommun som har fler än 75 000 invånare samt till 8 150 kr om han eller hon bor i någon annan kommun.

12.7.1 Andra levnadskostnader än bostadskostnaden

Som utredningen nyss sagt kan de normer som finns i andra sammanhang tjäna till ledning när nivån på ett förbehållsbelopp för en bidragsskyldig förälder skall bestämmas. Dessa normer finns beskrivna i bilaga 3. I bilaga 5 har utredningen gjort en egen beräkning av de kostnader som skulle kunna anses motsvara en vuxen persons normalbehov. Utredningens uträkningar är baserade på KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. Dessutom ingår vissa andra kostnadsposter som utredningen anser ingår i en vuxen persons normalbehov.

En första fråga är vilka poster som bör ingå i förbehållsbeloppet; vilka behov det skall täcka.

Med hänsyn till att underhållsstöd i allmänhet skall utgå under flera år bedömer utredningen det som rimligt att förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader innefattar posterna livsmedel, kläder/skor, fritid/lek, hygien, förbrukningsvaror, möbler/husgeråd/TV/textilier, dagstidning/telefon/TV-avgift, hemförsäkring, hushållsel, lokala resor med kollektivtrafik, fackföreningsavgift/a-

kassa, glasögon/linser, läkemedel, hälso- och sjukvård samt tandvård. Förbehållsbeloppet skulle då omfatta samma budgetposter som tas upp i KOV:s kostnadsberäkningar med tillägg för hushållsel, lokala resor med kollektivtrafik, fackföreningsavgift/a-kassa, glasögon/linser, läkemedel, hälso- och sjukvård samt tandvård.

Nästa fråga blir då hur stort förbehållsbeloppet bör vara; på vilken nivå det bör läggas.

Utgångspunkten bör vara att det förbehållsbelopp som bestäms läggs på en sådan nivå att en bidragsskyldig förälder har reella möjligheter att fullgöra den återbetalningsskyldighet som bestäms. Underhållsstöd skall som nyss påpekats i regel återbetalas under flera års tid. Detta talar för att ett förbehåll för täckandet av levnadskostnader bör motsvara en skälig levnadsnivå även på lång sikt. Ett förbehållsbelopp som hänför sig till riksnormen enligt socialtjänstförordningen (2001:937) eller normalbeloppen enligt UB ter sig därför inte som ändamålsenligt. Ett alltför lågt belopp kan också leda till att arbetslusten hämmas – eller i vart fall att incitamentet till öppet arbete minskar – och att förhållandet till barnet tar skada. Samtidigt bör förbehållsbeloppet, som utredningen redan betonat, inte sättas så högt att en omotiverat stor del av kostnaderna för barnets försörjning läggs på det allmänna. En förälders möjlighet att själv avgöra hur han eller hon vill inrätta sitt liv inskränks av naturliga skäl av förälderns skyldighet att försörja sitt barn. Kostnader för ett barn minskar det ekonomiska utrymmet för förälderns egen konsumtion och ställer krav på att föräldern anpassar sina egna utgifter efter försörjningsansvaret. Detta gäller såväl föräldrar som bor tillsammans med sina barn som föräldrar som inte gör det. Risken för att arbetslusten hämmas om återbetalningsreglerna inte är generösa skall inte heller överdrivas. Som jämförelse kan nämnas att Riksskatteverkets (RSV) utvärdering av 1996 års reform av UB inte visade att gäldenärer med långvarig löneutmätning i någon större utsträckning slutade att arbeta trots den låga förbehållsnivån (1996 års reform av utsökningsbalken – en utvärdering och förslag till förändringar, RSV:s rapport 2000:6).

En naturlig utgångspunkt skulle kunna vara att utgå från normalbeloppet enligt FB. I bilaga 6 har gjorts en jämförelse mellan de normer som förekommer i andra sammanhang för att beräkna levnadskostnader. En jämförelse mellan normalbeloppen enligt FB och UB ger emellertid vid handen att FB:s normalbelopp i dag understiger det exekutionsrättsliga normalbeloppet. FB:s normalbelopp skall – till skillnad från det exekutionsrättsliga beloppet – även innefatta kostnader för normala arbetsresor samt för hälso-

och sjukvård. Tar man hänsyn även till dessa kostnader blir skillnaden ännu större; normalbeloppet enligt UB överstiger då beloppet enligt FB även med beaktande av att en bidragsskyldig vid bestämmande av underhållsbidrag regelmässigt tillåts behålla 300 kr utöver förbehållsbeloppet. I detta sammanhang kan särskilt noteras att UBU -93 konstaterat att normalbeloppet i FB numera ligger under den nivå som förutsattes när regeln infördes år 1979 (se SOU 1995:26 s. 257 f.).

Om man jämför en ensamståendes normalbelopp enligt UB (4 006 kr per månad) med den sammanlagda kostnaden för att täcka en vuxen mans normalbehov såsom det beräknats i bilaga 5 utifrån i huvudsak KOV:s siffror (4 375 kr per månad) överensstämmer dessa belopp ganska väl med varandra. För att så långt möjligt undvika olika förbehåll i olika regelsystem har Underhållsstödsutredningen mot den bakgrunden, trots det tidigare sagda om de skäl som talar för att nivån enligt USL bör ligga över UB:s normalbelopp, övervägt möjligheten att låta normalbeloppet enligt UB gälla även vid bestämmande av förbehållsbeloppet enligt USL.

En nackdel med att använda sig av normalbeloppet enligt UB är dock bl.a. att detta inte innefattar kostnader för arbetsresor, glasögon, läkemedel samt hälso- och sjukvård. Enligt UB har man i stället rätt att göra särskilt förbehåll för bl. a. sådana kostnader. En liknande lösning vid återbetalning av underhållsstöd är dock knappast möjlig med hänsyn till det merarbete för försäkringskassorna som skulle bli följden och till att den eftersträvade enkelheten i underhållsstödssystemet skulle undergrävas. Underhållsstödsutredningen bedömer därför inte detta alternativ som någon framkomlig väg att bestämma förbehållsbeloppet på.

Underhållsstödsutredningen anser i stället att det bör införas ett särskilt förbehållsbelopp för egna levnadskostnader för en återbetalningsskyldig förälder. Förbehållsbeloppet bör baseras på KOV:s beräkningar med tillägg för de ytterligare kostnadsposter som utredningen anser ingår i en vuxen persons normalbehov (se bilaga 5).

Som framgår av bilaga 5 skiljer sig beloppen åt något beroende på om den vuxne är kvinna eller man (4 166 kr per månad för en kvinna i åldrarna 31–49 år och 4 375 kr per månad för en man i åldrarna 31–49 år). KOV:s beräkningar för vuxna är, förutom uppdelningen efter kön, indelade i fyra ålderskategorier, 19–30 år, 31– 49 år, 50–60 år samt 61 år och äldre. Kostnaderna varierar något mellan de olika åldersgrupperna. En fråga är därför om förbehållsbeloppet enligt USL bör vara differentierat efter kön och ålder. Varken riksnormen eller normalbeloppen enligt FB och UB har

olika belopp för vuxna med hänsyn till kön och ålder. Inte heller de av Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken föreslagna nivåerna, Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsnivå, redovisas uppdelade på kön och ålder (SOU 2002:73). Enligt Underhållsstödutredningens uppfattning krävs inte heller någon sådan åtskillnad i nu aktuellt sammanhang. Syftet är att få fram ett allmänt sett rimligt belopp. Att då välja ett förbehållsbelopp som täcker in de flesta fallen framstår som tillräckligt. En differentiering efter ålder och kön skulle också innebära att systemet över huvud taget blev alltför detaljreglerat. Drygt 86 procent av de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet utgörs av män och cirka 75 procent av de bidragsskyldiga befinner sig i åldrarna 31–49 år. Utredningen anser därför att förbehållsbeloppet bör ha sin grund i kostnader som hänför sig till män i åldrarna 31–49 år, dvs. 4 375 kr per månad.

Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader (exkl. bostad) skulle då för en ensamstående bidragsskyldig uppgå till 4 375 kr per månad år 2002.

I det följande diskuteras frågan om det går att skapa en schablon även för bostadskostnaden eller om den bidragsskyldige bör få tillgodoräkna sig den faktiska kostnaden för sitt boende.

12.7.2 Bostadskostnaden

Bostadsmarknaden är många gånger inte sådan att människor helt fritt kan välja sina kostnader för bostaden. Just nu är bostadsbristen stor bl.a. i storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. Människor som bor i dessa områden kan därför ha särskilt svårt att påverka sitt boende. Till detta kommer att bostadskostnaderna varierar avsevärt inom landet samtidigt som bostadskostnaden ofta spelar en stor roll för förälderns ekonomi. Det är därför förenat med svårigheter att på samma sätt som utredningen föreslagit beträffande övriga levnadskostnader fastställa en schablon som kan gälla bostadskostnaden i allmänhet och för hela landet; åtminstone om man har målet att schablonen inte skall sättas till ett belopp som är för högt i de allra flesta fall.

Underhållsstödsutredningen har därför övervägt möjligheten att utgå från verklig bostadskostnad minskad med eventuellt bostadsbidrag efter samma modell som gäller vid bestämmande av underhållsskyldigheten enligt FB, vid utmätning av lön och i biståndssammanhang. En sådan ordning skulle dock medföra ett omfattan-

de merarbete för försäkringskassorna. Eftersom det inte finns något lägenhetsregister i Sverige skulle det krävas förfrågningar i varje enskilt ärende om den bidragsskyldiges boende. En ordning med förbehåll för faktisk bostadskostnad kräver dessutom regler som förhindrar att bidragsskyldiga förbehålls alltför höga belopp, t.ex. när bostaden är större eller dyrare än vad som är rimligt. Systemet skulle således bli både komplicerat och kostsamt att administrera.

Underhållsstödsutredningen anser, trots svårigheterna, att schablonbelopp bör kunna användas även för bostadskostnaden.

Frågan blir då var en rimlig nivå för en sådan schablon ligger. En möjlighet som ligger nära till hands är att utgå från RFV:s normer för beräkning av skälig bostadskostnad (se bilaga 4). Det är SCB:s bostads- och hyresundersökning (BHU) som ligger till grund för normerna. RFV:s normer tillämpas vid beräkning av underhållsbidrag och såvitt utredningen känner till har normerna inte mött någon kritik.

Av redovisningen för normerna i bilaga 4 framgår att dessa innefattar två nivåer; den ena nivån utgår från ”genomsnittskostnad” och den andra från ”högsta godtagbara kostnad”. En närmare redogörelse för hur normerna räknas fram lämnas i bilagan.

Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning är det inte rimligt att den högre av dessa båda nivåer – högsta godtagbara kostnad – får styra storleken på förbehållsbeloppet. En stor andel av de bidragsskyldiga skulle då överkompenseras, dvs. ha en lägre faktisk kostnad än förbehållsbeloppet. År 2002 innebär RFV:s normer för högsta godtagbara kostnad att en bostadskostnad (1–2 vuxna) på mellan 4 925 kr och 6 050 kr i månaden godtas medan ensamstående bidragsskyldiga föräldrar i verkligheten (om även de med hemmavarande barn beaktas) har en genomsnittlig nettokostnad på 3 977 kr i månaden, se bilaga 4. Skall RFV:s normer användas bör beräkningarna alltså utgå från genomsnittskostnaderna.

För att komma fram till en rimlig nivå på förbehållsbeloppet för boende har Underhållsstödsutredningen inom ramen för RFV:s beräknade genomsnittskostnad prövat ett antal olika alternativ, se bilaga 7.

Den genomsnittliga kostnaden för en till två vuxna enligt RFV:s normer (4 175 kr per månad i Stor-Stockholm och Stor-Göteborg, 3 700 kr per månad i kommuner med fler än 75 000 invånare och 3 475 kr per månad i övriga kommuner) överensstämmer ganska väl med den faktiska nettokostnaden hos bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet (3 594 kr per månad för ensamstående

bidragsskyldiga utan hemmavarande barn och 3 977 kr per månad om även ensamstående bidragsskyldiga med hemmavarande barn beaktas). Normen framstår som rimlig också vid en jämförelse med genomsnittlig nettoutgift för boendet enligt SCB:s statistik (se bilaga 4). Det sagda talar för att genomsnittskostnaden enligt RFV:s norm läggs till grund för beräkningen.

Det nu anförda har i första hand tagit sikte på bostadskostnaden för den bidragsskyldige själv. Skäl kan visserligen anföras för att det vid fastställandet av bostadsförbehållet bör tas hänsyn till att den bidragsskyldige behöver extra utrymme för att han eller hon har barn (hemmavarande eller särboende). En schablon anpassad efter ett hushåll på en till två vuxna kan med ett sådant synsätt anses vara i underkant. Underhållsstödsutredningen anser dock att övervägande skäl talar mot ett förbehållsbelopp för en bidragsskyldig som beaktar även barnets/barnens behov av utrymme. Förbehållsbeloppet är tänkt att avse den bidragsskyldiga förälderns egna kostnader. Dessa kostnader bör därför enligt utredningens uppfattning principiellt sett hållas åtskilda från sådana som kan hänföras till barnen. Detta är också nödvändigt om man, som Underhållsstödsutredningen, anser att samtliga barn till den bidragsskyldige bör behandlas lika (se avsnitt 12.11). Genom att kostnader för den bidragsskyldiges eget underhåll hålls isär från barnens kostnader (för boende och livsföring i övrigt) får de alla dela på den bidragsskyldiges överskott.

Som framgått ligger den förordade normen dessutom ganska nära de bostadskostnader som bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet faktiskt har.

Tilläggas kan att förbehållet avser att skydda de bidragsskyldiga som har låga inkomster. I och med att bostadskostnaden skall schabloniseras finns inte utrymme för hänsynstagande till bostadsbidrag. Bidragsskyldiga med låga inkomster har många gånger möjlighet att få bostadsbidrag. Av tabell 7 i bilaga 4 framgår att nettokostnaderna för såväl samtliga hushåll som ”bidragsskyldiga hushåll” många gånger ligger väsentligt under bruttokostnaderna. Detta är särskilt påtagligt för hushåll med en vuxen och ett eller flera barn. Bostadsbidraget tillåter alltså många gånger att en bidragsskyldig har en hyra som överstiger den valda schablonen. Som exempel kan nämnas att en bidragsskyldig med ett hemmavarande barn och ett umgängesbarn och en årsinkomst på 180 000 kr kan ha en bruttokostnad för boende på 5 100 kr och ändå efter bostadsbidrag (omkring 1 400 kr) inte ha en boendekostnad som

överstiger 3 700 kr, dvs. normen för en till två vuxna i en kommun med fler än 75 000 invånare.

Underhållsstödsutredningen anser mot bakgrund av det anförda att övervägande skäl talar för att genomsnittskostnaden enligt RFV:s normer för en till två vuxna bör läggas till grund för förbehållsbeloppet. Detta överensstämmer också med de tankar som framfördes av Familjeutredningen (SOU 2001:24).

Som konstaterades i början av detta avsnitt varierar bostadskostnaderna i olika delar av landet. Att det förhåller sig så avspeglas också i att RFV:s normer är indelade i fyra regioner; Stor-Stockholm, Stor-Göteborg, kommuner med fler än 75 000 invånare och övriga kommuner. En fråga är om denna indelning bör gälla även för fastställande av förbehållsbeloppet enligt USL eller om beloppet bör vara lika stort oberoende av var i landet den bidragsskyldige är bosatt.

Underhållsstödsutredningen har gjort ett antal alternativa beräkningar som beaktar regionala nivåer. En redogörelse för dessa beräkningar finns i bilaga 7.

Utredningens beräkningar visar att ett förbehållsbelopp som grundas på genomsnittskostnaden i Stockholmsregionen utgör det klart dyraste alternativet (319 miljoner kr eller mer). Ett så högt förbehåll skulle leda till att en stor del av de bidragsskyldiga föräldrarna överkompenserades. Ett förbehållsbelopp som baseras på de fyra regionerna blir väsentligt billigare än om ett ovägt genomsnitt för riket används (189 miljoner kr jämfört med 252 miljoner kr, om 69 procent av överskottet tas i anspråk för återbetalning). Detta beror på att antalet bidragsskyldiga som är bosatta utanför Stor-Stockholm och Stor-Göteborg är stort (se bilaga 3). Underhållsstödsutredningen anser med dessa siffror för ögonen att kostnadsaspekten talar för att en differentiering bör väljas om inte starka skäl talar häremot. Några sådana skäl har utredningen inte kunnat finna. Visserligen innebär förslaget att försäkringskassan kommer att behöva fatta ett nytt beslut om återbetalningsskyldighet i de fall en bidragsskyldig förälder flyttar mellan två regioner och det påverkar förbehållsbeloppet storlek. Sådana omflyttningar torde dock enligt vad utredningen inhämtat inte vara särskilt vanligt förekommande. Det merarbetet som uppkommer med den förordade ordningen bedöms därför inte bli särskilt omfattande.

Sammanfattningsvis förordar utredningen således att en bidragsskyldig för boendet skall få förbehålla sig genomsnittskostnaden enligt RFV:s normer för en till två vuxna, uppdelad på fyra regioner; 4 175 kr (Stor-Stockholm och Stor-Göteborg), 3 700 kr (kom-

muner med fler än 75 000 invånare) och 3 475 kr (övriga kommuner).

12.7.3 Frångående av förbehållsbeloppet

Levnadskostnaderna kan variera från person till person beroende på individuella förhållanden. Frågan är därför om det föreslagna förbehållsbeloppet bör kunna frångås. Normalbeloppen på andra områden kan som regel frångås i särskilda fall.

På underhållsstödsområdet är det emellertid nödvändigt med ganska fasta schabloner. Handläggningen av underhållsstödsärenden riskerar annars att bli alltför komplicerad och kostsam. Individuella bedömningar medför längre handläggningstider och kan leda till att den bidragsskyldiges initialskuld för återbetalningsbelopp ökar. En ordning med fasta schabloner gör det också lättare för bidragsskyldiga föräldrar att förutse vilket belopp han eller hon skall återbetala. Nackdelen med fasta schabloner är förstås att möjligheten att ta hänsyn till individuella skillnader minskar eller faller bort.

Fasthet och enkelhet får alltså här, liksom på flera andra områden, vägas mot önskemålet att kunna göra allsidiga och nyanserade bedömningar i varje enskilt fall.

Vilket behov det finns att frångå förbehållsbeloppet beror givetvis på vilken nivå man lägger detta. Underhållsstödsutredningens förslag på förbehållsbelopp innebär att bidragsskyldiga föräldrar får ett rimligt utrymme för egen konsumtion innan återbetalningsskyldighet inträder. En förälders ansvar för sitt barn är ett primärt åtagande. Detsamma bör gälla för förälderns skyldighet att återbetala underhållsstöd.

Detta talar för att det antingen inte ges någon möjlighet att avvika från förbehållsbeloppet alls eller att möjligheten inskränks till rena undantagsfall (synnerliga skäl) och då normalt endast för en kortare tid. Vid valet mellan dessa båda lösningar har utredningen stannat för en fast schablon som inte ger utrymme för några avvikelser. Med hänsyn härtill och för att i någon mån fånga upp oförutsedda utgifter, mindre utgifter för tillfälliga behov, utgifter på grund av handikapp eller sjukdom, som inte ersätts ur något av samhällets trygghetssystem, m.m. anser Underhållsstödsutredningen att förbehållsbeloppet för bidragsskyldiga bör ökas med 300 kr per månad. Ett sådant påslag ligger väl i linje med de principer som tillämpas när underhållsbidrag fastställs.

I detta sammanhang skall också framhållas möjligheterna för en bidragsskyldig att beviljas anstånd och försäkringskassans möjligheter att inom ramen för bestämmelserna i indrivningsförordningen avvakta med att lämna över en skuld till kronofogdemyndigheten (se avsnitt 14). Vidare är det viktigt att hålla i minnet det som sägs nedan angående nivån på förbehållsbeloppet. Avsikten har varit att få fram ett allmänt sett rimligt belopp. Den bidragsskyldige väljer själv inom ramen för detta vad han eller hon vill prioritera.

Tilläggas kan att utredningen har övervägt att låta den bidragsskyldige slippa att återbetala underhållsstödet den första tiden efter separationen, som ju ofta är förenad med extra kostnader. En sådan ordning skulle dock stämma dåligt med principen att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. När återbetalningsskyldighet efter en tid inträder är risken dessutom att eventuella konflikter mellan föräldrarna blossar upp på nytt. Detta skulle inte gagna barnet. Ett sådant system skulle också bli alltför detaljerat och svåradministrerat. Separationer kan ske upprepade gånger och är svåra för försäkringskassorna att kontrollera. Utredningen har därför funnit att någon sådan betalningsfri period inte bör införas. Detta ligger i linje med utredningens ställningstagande vad gäller behovsprövningen av utfyllnadsdelen i underhållsstödet (avsnitt 11.9).

12.7.4 Ett enda förbehållsbelopp

Underhållsstödsutredningen förordar alltså att ett enda förbehållsbelopp skall bestämmas för summan av bostadskonsumtion och levnadskostnader i övrigt.

Av vad som sagts under 12.7.1–12.7.3 följer att förbehållsbeloppet för en ensamstående bidragsskyldig kommer att uppgå till 8 850 kr om han eller hon bor i Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg, till 8 375 kr om han eller hon bor i en kommun med fler än 75 000 invånare och till 8 150 kr om han eller hon bor i någon annan kommun än de nu angivna.

Enligt utredningens mening framstår denna nivå som väl avvägd och ger den bidragsskyldiga föräldrar en i detta sammanhang skälig levnadsnivå under den tid han eller hon är återbetalningsskyldig.

Tilläggas kan att avsikten med de olika övervägandena angående bostads- och övriga levnadskostnader har varit att få fram en allmänt sett rimlig total nivå. De ingående posterna och delbeloppen

är inte intressanta i sig. Inte heller bör förbehållet ses som summan av två bestämda delbelopp, ett för bostadskostnad och ett för levnadskostnader i övrigt. Men det belopp som valts anses av utredningen på ett rimligt sätt kunna täcka båda slagen av kostnader.

Utredningens rekommendation med ett enda förbehållsbelopp medför en viss rörlighet mellan kostnadsslagen. Låg bostadskostnad ger större utrymme för övriga levnadskostnader och vice versa.

Det kan också påpekas att ett förbehåll för bidragsskyldigas egna levnadskostnader inom ramen för USL inte innebär någon förbättring eller endast en mindre förbättring för de bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga eller återbetalningsskyldiga med endast ett mycket ringa belopp. En rätt till ett förbehåll får ju ett värde först om föräldern har en sådan inkomst att den ger utrymme för egna levnadskostnader. Den omständigheten att många bidragsskyldiga – på grund av t.ex. arbetslöshet, låg utbildning eller låg lön inom yrket – har en ansträngd ekonomisk situation kan, som utredningen framhållit tidigare, inte lösas genom underhållsstödet utan kräver åtgärder på andra områden.

12.8 Bör förbehållsbeloppet differentieras?

Utredningens bedömning: Förbehållsbeloppen för sammanboende bidragsskyldiga och ensamstående bidragsskyldiga bör vara lika stora.

Ett alternativ: Förbehållsbeloppen för sammanboende bidragsskyldiga och ensamstående bidragsskyldiga differentieras.

Förbehållsbeloppet för en sammanboende bidragsskyldig skulle då år 2002 uppgå till 6 056 kr om han eller hon bor i Stor-Stockholm eller i Stor-Göteborg, till 5 818 kr om han eller hon bor i en kommun med fler än 75 000 invånare samt till 5 706 kr om han eller hon bor i någon annan kommun.

Med sammanboende bidragsskyldig avses bidragsskyldig som stadigvarande bor tillsammans med make eller registrerad partner samt bidragsskyldig som är sambo.

En bidragsskyldig som är gift eller registrerad partner anses stadigvarande bo tillsammans med sin make respektive registrerade partner, om den bidragsskyldige inte visar annat.

En bidragsskyldig skall, om han eller hon inte visar annat, anses vara sambo om han eller hon är folkbokförd på samma adress som en annan person och de har varit gifta med varandra eller registrerade partner eller har eller har haft gemensamt barn.

12.8.1 Inledning

De förbehållsbelopp på 8 850 kr (Stor-Stockholm och Stor-Göteborg), 8 375 kr (kommuner med fler än 75 000 invånare) respektive 8 150 kr (övriga kommuner) som utredningen förordat tar främst sikte på ensamstående bidragsskyldiga.

En styvförälder är visserligen inte återbetalningsskyldig för underhållsstöd. Han eller hon är också mycket sällan underhållsskyldig mot partnerns barn enligt FB. Rubrikens frågeställning tar inte heller sikte på nämnda förhållanden utan gäller i stället om det större ekonomiska utrymme som följer av att två personer kan dela på hushållets kostnader (s.k. stordriftsfördelar) bör beaktas vid fastställandet av en bidragsskyldig förälders förbehållsbelopp.

12.8.2 Frågans behandling inom andra rättsområden

När en förälders underhållsskyldighet bestäms anses sammanboende vuxna normalt svara för halva bostadskostnaden var (se prop. 1978/79:12 s. 100 och 159). Vidare gäller enligt FB att normalbeloppet för egna levnadskostnader kan sänkas eller höjas på grund av särskilda omständigheter. Av förarbetena framgår emellertid att enbart den omständigheten att den underhållsskyldige bor tillsammans med annan, som har egen inkomst, och därigenom kan göra vissa besparingar, i de flesta situationer inte bör leda till en reduktion av förbehållsbeloppet för andra kostnader än bostadskostnaden (prop. 1978/79:12 s. 99 f.).

Vid KOV:s beräkningar av gemensamma hushållskostnader beaktas antalet personer i hushållet.

Vid löneexekution är normalbeloppen differentierade beroende på om gäldenären är ensamstående eller sammanlevande. För år 2002 är normalbeloppet för en ensamstående gäldenär 4 006 kr i månaden. För sammanlevande makar och därmed jämställda är beloppet 6 618 kr i månaden. Med sammanlevande makar jämställs

Samtidigt måste, när det gäller löneexekution, beaktas att sammanlevande makes eller sambos inkomst påverkar förbehållsbeloppet

genom att var och en av de sammanboende efter ekonomisk förmåga får bära sin del av kostnaderna. För att uppnå detta sker en fördelning av förbehållsbeloppet mellan de sammanboende enligt den proportioneringsmetod som redogjorts för i bilaga 3.

Även riksnormen skiljer mellan ensamstående och sammanboende. För år 2002 uppgår riksnormen till 3 140 kr i månaden för ensamstående och 5 280 kr i månaden för sammanboende.

12.8.3 Förbehållsbeloppet bör inte differentieras

De förbehållsbelopp som utredningen föreslår tar, som redan sagts, främst sikte på ensamstående bidragsskyldiga. Ungefär 23 procent av de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet är dock sammanboende (december 2000, se bilaga 2).

Att ha differentierade förbehållsbelopp beroende på om en bidragsskyldig är ensamstående eller sammanboende kan motiveras med att den ensamstående faktiskt har högre levnadskostnader på grund av att denne inte har möjlighet att dela på vissa utgiftsposter. För sammanboende bidragsskyldiga vars partner är självförsörjande ger de nivåer utredningen har föreslagit för förbehållsbeloppet därför en överkompensation.

Exempelvis framgår av tabellredogörelsen för vuxnas normalbehov (bilaga 5) att en ensamstående man sparar cirka 700 kr i månaden på att bli sambo. Förutsätts således partnern stå för hälften av hushållskostnaderna och för halva bostadskostnaden skulle förbehållsbeloppen för en sammanboende bidragsskyldig med 2002 års siffror bli 6 056 kr (Stor-Stockholm och Stor-Göteborg), 5 818 kr (kommuner med fler än 75 000 invånare) och 5 706 kr (övriga kommuner).

Rättviseskäl talar för en differentiering av förbehållsbeloppet. Att låta förbehållsbeloppet vara olika högt beroende på om den bidragsskyldige är ensamstående eller sammanboende innebär, som redan framhållits, inte att man låter en ny partner delta i återbetalningen av underhållsstödet utan endast att man låter den bidragsskyldiges förbättrade ekonomiska situation ge utslag vid bestämmandet av återbetalningsskyldigheten. Den bidragsskyldiges kostnader för den egna försörjningen är typiskt sett lägre om han eller hon är sammanboende med en annan vuxen.

Emellertid kan också flera invändningar resas mot en differentiering.

En invändning är att risken ökar för att återbetalningsbeloppen blir inaktuella i snabbare takt än som annars vore fallet. Detta skulle dock kunna motverkas något om man låter statusförhållandet – ensamstående respektive sammanboende – hos en bidragsskyldig fastställas för ett år i taget.

En annan invändning är att en differentiering kan leda till tvister om huruvida sammanboende föreligger eller inte och att det i systemet byggs in ett incitament till fusk. Om reglerna utformas så att ensamstående bidragsskyldiga får fördelar kan det locka till missbruk av regelsystemet genom att man döljer sammanboendet. Noggranna undersökningar och kontroller från försäkringskassans sida av huruvida sammanboende föreligger eller inte medför dessutom risker för integritetskränkningar. Därtill kommer att redan det faktum att reglerna ges ett sådant innehåll att fusk kan förekomma riskerar att rubba tilltron till regelsystemet. Utredningen tror däremot inte att benägenheten att flytta samman skulle påverkas negativt i någon högre utsträckning av en differentiering. Det lär i praktiken knappast vara särskilt vanligt att en ensamstående förälder och hans eller hennes nya partner sätter sig ned och gör en ekonomisk kalkyl innan de bestämmer sig för att flytta samman eller inte.

Ett system med differentierade förbehållsbelopp kräver en mer omfattande administration än ett system med enhetliga förbehållsbelopp. Någon registrering av samboförhållanden har hittills inte ansetts böra införas och är inte aktuell (se prop. 2002/03:80). Inte heller kan folkbokföringen användas som grund för en avgränsning, i vart fall så länge folkbokföring sker på fastighet och det inte går att urskilja huruvida två personer bor i samma lägenhet eller i var sin lägenhet i ett flerbostadshus. Samtidigt kan antas att det kan bli svårt att få bidragsskyldiga att lämna de behövliga uppgifterna till försäkringskassan.

Försäkringskassorna kommer alltså att få svårt att få fram underlag för sin bedömning och ärendena kommer inte att kunna handläggas automatiserat i samma utsträckning som i dag. Med differentierade belopp är det knappast möjligt att undvika att det många gånger kan bli fråga om omfattande och ömtåliga utredningar för att försäkringskassan skall få underlag för prövningen av om ett sammanboende föreligger eller inte. Utredningssvårigheter kan i sin tur leda till längre handläggningstider och att skulden för en återbetalningsskyldig förälder härigenom växer innan återbetalningsbeloppet fastställs slutligt. Snävar man in begreppet så att med ”sammanboende” avses endast ”makar och sådana sambor som har

eller har haft gemensamt barn” (jfr 7 kap. 3 och 5 §§ FB) skulle man visserligen i någon mån komma ifrån problemet med avsaknaden av registeruppgifter. En nackdel med det alternativet är emellertid att bidragsskyldiga som är sammanboende men saknar barn ändå blir överkompenserade. Detta är knappast tillfredsställande. Sådana bidragsskyldiga har ju generellt sett lägre kostnader än sådana som är sammanboende och har barn. En annan nackdel är att det i ett system med fasta schabloner som det här är frågan om inte finns någon möjlighet att ta hänsyn till individuella förhållanden. Också bidragsskyldiga föräldrar som är sammanboende med en icke självförsörjande vuxen skulle alltså vid en differentiering få ett lägre förbehåll för egna levnadskostnader, låt vara att en differentiering kan kopplas samman med en rätt till förbehåll för underhåll åt s.k. hemmamake (se avsnitt 12.10).

De ovan nämnda nackdelarna måste vägas mot rättviseaspekten och mot att statens utgiftsökning minskar med en differentiering.

I bilaga 7 finns utredningens beräkningar av utfall för olika alternativ med lägre förbehållsbelopp för en sammanlevande bidragsskyldig. Av tabell 4 framgår att kostnaderna för det av utredningen hittills förordade alternativet, med förbehållsbelopp som skiljer mellan fyra olika regioner, uppgår till 189 miljoner kr, om 69 procent av överskottet tas i anspråk för återbetalning. Tas hänsyn till de stordriftsfördelar ett sammanboende innebär minskar kostnaden till 73 miljoner kr. Den kostnadspost som har störst stordriftsfördelar är boendet. Begränsas differentieringen till att gälla endast övriga stordriftsfördelar blir kostnaden 142 miljoner kr. Införs ett differentierat förbehållsbelopp minskas således kostnaderna för underhållsstödssystemet väsentligt. Detta gäller även om man beaktar kostnaderna för den ökade administrationen.

Vid en sammantagen bedömning anser Underhållsstödsutredningen att övervägande skäl f.n. talar mot en differentiering. Lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet har dock diskuterats under lång tid. I promemorian En ny FoB-lag (Ds 2000:17) föreslogs att varje lägenhet i flerbostadshus skulle förses med ett unikt nummer som skulle registreras i ett lägenhetsregister och bilda underlag för folkbokföring på lägenhet. Promemorian har remissbehandlats. I september 2001 fick Lantmäteriverket, RSV och SCB i uppdrag att utreda fortsatta förberedelser för registerbaserad folk- och bostadsstatistik. Uppdraget redovisades i december 2001. Förslagen bereds f.n. i Regeringskansliet. Det kan finnas skäl att ånyo överväga differentierade förbehållsbelopp i USL om ett system med folkbokföring på lägenhet införs.

De ovan redovisade kostnadsaspekterna är dock inte oväsentliga i sammanhanget. Utredningen vill därför inte avfärda en ordning med differentierade belopp helt utan väljer att föra fram en sådan ordning som ett andrahandsalternativ.

Med hänsyn till att det valda förbehållsbeloppet skall vara avsett för den bidragsskyldiges eget underhåll och hållas isär från sammanboendes levnadskostnader och från barns levnadskostnader skulle vid en differentiering förbehållsbeloppet för en sammanboende bidragsskyldig med 2002 års siffror bli 6 056 kr i månaden i Stor-Stockholm och Stor-Göteborg, 5 818 kr i månaden i kommuner med fler än 75 000 invånare och 5 706 kr i månaden i övriga kommuner.

En särskild fråga är hur kretsen sammanboende skall definieras. Som framgått ovan anser Underhållsstödsutredningen att det inte är rimligt att begränsa kretsen till makar och sambor som har eller har haft barn tillsammans. Den krets som rimligen bör omfattas av ett lägre förbehållsbelopp är bidragsskyldiga som stadigvarande sammanbor med make eller registrerad partner samt bidragsskyldiga som är sambor (jfr prop. 2002/03:80). I dessa fall föreligger typiskt sett en tydlig ekonomisk gemenskap.

För att underlätta försäkringskassans handläggning bör man, enligt utredningen, använda sig av vissa motbevisbara presumtioner. Motbevisbara presumtioner innebär fördelar från bevis- och kontrollsynpunkt. Presumtioner innebär också att det intrång i den personliga integriteten som försäkringskassornas undersökningar kan innebära begränsas. Initiativet i bevisfrågor flyttas från försäkringskassan till de bidragsskyldiga, även om det medför att kraven på de bidragsskyldiga att själva redovisa ett underlag ökar.

En bidragsskyldig som är gift eller registrerad partner bör anses vara sammanboende, om han eller hon inte visar annat. En bidragsskyldig bör också anses vara sammanboende om han eller hon är folkbokförd på samma adress som en annan person och de har varit gifta med varandra eller registrerade partner eller har eller har haft gemensamt barn.

12.9 Värdesäkring av beloppet

Utredningen anser: Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader bör anges i kronor.

Som utvecklades i avsnitt 12.6 och 12.7 anser Underhållsstödsutredningen att varje bidragsskyldig skall få rätt att förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet. Därmed uppkommer frågan hur detta förbehållsbelopp skall värdesäkras.

Det finns olika sätt att värdesäkra belopp på. En möjlighet som förekommer i andra liknande sammanhang är att knyta förbehållsbeloppet till prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller till konsumentprisindex (KPI). Normalbeloppet vid löneutmätning justeras t.ex. årligen med hänsyn till KPI. Dessa slags indexeringar syftar till att korrigera belopp för förändringar i penningvärdet.

En nackdel med att knyta förbehållsbeloppet till något av ovan nämnda index är att dessa inte kompenserar för ändrade konsumtionsmönster hos befolkningen. De levnadskostnader som ingår i förbehållsbeloppet för en återbetalningsskyldig förälder kan sägas motsvara varukorgar med produkter som anses nödvändiga för att uppnå en viss levnadsnivå. Innehållet i en sådan varukorg ändras dock med tiden, i takt med att människors behov förändras, produktutveckling m.m. Ett exempel på detta är de ändringar som nyligen skett av KOV:s beräkningar av skäliga hushållskostnader. Fr.o.m. år 2003 ingår t.ex. mikrovågsugn i budgetposten Möbler, husgeråd, TV m.m. och kostnad för mobiltelefon och mobiltelefonsamtal i budgetposten Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m.

Ytterligare en nackdel är att KPI och prisbasbeloppet består av en sammanvägning av prisutvecklingen för många olika produktgrupper, där vissa, t.ex. bensin, inte ingår i förbehållsbeloppet. Det finns därför en risk för att förändringar i prisbasbeloppet och KPI inte ger en korrekt bild av hur priset på de olika produkter som ingår i förbehållsbeloppet utvecklas. Även bostadskostnader ingår i det samlade KPI-värdet. Eftersom återbetalningsskyldigheten bestäms genom ett delförbehåll för boende och ett delförbehåll för övriga levnadskostnader kan det leda till överkompensation vad gäller bostadskostnaden för den bidragsskyldige; dels kompenseras han eller hon genom höjt schablonbelopp för egna levnadskostnader, dels genom högre förbehåll för bostadskostnad. Det kan också

leda till underkompensation vad gäller levnadskostnader i övrigt om bostadskostnaden ökar mindre än andra produktgrupper.

Ett alternativ till att knyta förbehållsbeloppet till KPI vore möjligen att använda sig av del-KPI eller s.k. del-index. Del-KPI används bl.a. vid uppräkningen av KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. En sådan ordning löser dock inte problemet med att det kan ske förändringar över tid i vilken konsumtion som kan anses nödvändig för att en skälig levnadsnivå skall uppnås.

En annan variant av indexering som i och för sig skulle kunna övervägas är att låta förbehållsbeloppet följa löneutvecklingen. Underhållsstödsutredningen anser dock inte att en sådan lösning kan förordas. Förbehållsbeloppets uppgift är ju att tillförsäkra de bidragsskyldiga en viss konsumtionsstandard. Inkomstförändringar påverkar inte i sig den garanterade standarden. I stället är det bedömningar av vad som är en rimlig levnadsnivå som bestämmer beloppet. Sådana prövningar bör göras med utgångspunkt i de förhållanden och värderingar som gäller vid varje tillfälle. Att då låta löneutvecklingen i samhället styra nivån på förbehållsbeloppet framstår inte som lämpligt eller ändamålsenligt.

Ytterligare ett alternativ är att behålla dagens ordning med ett fast krontalsbelopp. Med en sådan lösning blir det enklare för den enskilde att förstå systemet än om beloppet knyts till ett index. Vidare kommer man ifrån problemet med att index inte beaktar att behoven kan förändras över tiden.

Givetvis går det inte att komma ifrån att en ordning med ett fast krontal är mer tungrodd än att knyta förbehållsbeloppet till ett index eftersom varje förändring av USL måste underställas riksdagen. Trots detta gör Underhållsstödsutredningen den bedömningen att en ordning med ett fast krontal utgör den bästa lösningen.

Det bör här särskilt påpekas att förslaget förutsätter att regeringen noga följer kostnadsutvecklingen och konsumtionsmönstren och vid behov tar initiativ till en lagändring vad gäller återbetalningsskyldigheten.

12.10 Förbehåll för make eller sambo

Utredningens bedömning: En bidragsskyldig förälder bör inte ha rätt att förbehålla sig något belopp för underhåll av make eller sambo.

12.10.1 Frågans behandling inom andra rättsområden

Vid bestämmande av underhållsbidrag till barn ges en rätt att göra förbehåll för make som den bidragsskyldige bor tillsammans med, s.k. hemmamake, om det föreligger särskilda skäl. Med make jämställs annan som föräldern varaktigt sammanbor med om de har barn gemensamt (7 kap. 3 § tredje stycket FB). Ett särskilt skäl kan vara av att det i hemmet finns ett barn i förskoleåldern eller flera barn i något högre åldrar eller att ett barn kräver särskild vård i hemmet på grund av sjukdom eller liknande förhållande (se NJA 1983 s. 678, jfr även NJA 1982 s. 133, 1990 s. 495 och 697). Ett annat skäl kan vara att den hemmavarande maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av ålder, sjukdom eller att arbetstillfällen saknas (prop. 1978/79:12 s. 98, jfr även s. 106 f.). En förutsättning för rätten till förbehållsbelopp är, enligt förarbetena, att ”hemmamaken” har ingen eller endast en låg inkomst, däri inräknat de sociala förmåner som utgår (prop. 1978/79:12 s. 99).

För make får förbehåll göras med normalt 60 procent av prisbasbeloppet för år räknat, dvs. med 1 895 kr i månaden år 2002. Till detta kommer bostadskostnaden.

Enligt 7 kap. 4 § UB får lön tas i anspråk genom utmätning endast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. Även inom löneexekutionen finns således möjlighet att ta hänsyn till en make eller sambo som inte har några egna inkomster eller endast en mindre inkomst.

12.10.2 Inget förbehåll bör få göras

Av vad som ovan redovisats framgår att s.k. hemmamakeförbehåll förekommer inom både underhållsbidragssystemet och löneexekutionssystemet.

Den allmänna inställningen i samhället i dag är att varje vuxen individ skall vara ekonomiskt självständig och inte beroende av anhöriga för sin försörjning.

Vid sådana förhållanden som gör att den enskilde under en viss tid eller för framtiden inte kan försörja sig själv genom förvärvsarbete träder i allmänhet den allmänna försäkringen (föräldrapenning, sjukpenning, sjukbidrag, förtidspension m.m.) eller andra stödformer (t.ex. ersättning från arbetslöshetskassa) in. I övrigt bör det nödvändiga skyddet för den enskilde lösas genom andra åtgärder som inriktas på att ge honom eller henne möjlighet att stanna kvar i eller komma ut i arbetslivet.

Rent principiellt framstår det som felaktigt att låta underhåll till hemmavarande make eller sambo gå före försörjningen av barnet. Samma synsätt bör gälla för skyldigheten att återbetala underhållsstöd. Möjligheten fyller knappast heller någon större praktisk funktion i dagens Sverige.

Mot bakgrund av det sagda anser Underhållsstödsutredningen att den bidragsskyldige inte bör ha rätt att förbehålla sig något belopp för underhåll av hemmavarande make eller sambo. En sådan ordning innebär också att försäkringskassornas hantering underlättas.

12.11 Skall hänsyn tas till underhållsskyldighet mot andra barn?

Utredningens bedömning: En bidragsskyldigs barn bör även i framtiden behandlas lika. Det innebär att en bidragsskyldig inte skall ha rätt att göra något särskilt förbehåll för hemmavarande barn. Det innebär också att hänsyn skall tas till den bidragsskyldiges försörjningsskyldighet gentemot sina andra barn när återbetalningsbeloppet bestäms.

12.11.1 Vad gäller i dag i underhållsstödssystemet?

Återbetalningsreglerna i USL är så utformade att alla den återbetalningsskyldiges barn har likaberättigade anspråk på hans eller hennes försörjningsförmåga. Det har ansetts rimligt att reglerna om underhållsstöd även tar hänsyn till de av den återbetalningsskyldiges barn som han eller hon lever tillsammans med eller är underhållsskyldig för i andra förhållanden. Detta innebär bl.a. att återbetalningsskyldigheten minskar om föräldern skulle få barn i ett nytt förhållande.

12.11.2 Frågans behandling inom andra rättsområden

Om en person är underhållsskyldig mot flera barn är utgångspunkten i FB att barnen skall vara likställda. Bestämmelserna i FB kan emellertid ge hemmavarande barn ett visst försteg framför bidragsberättigade barn. Om ett beräknat underhållsbidrag skulle leda till intrång i det hemmavarande barnets behov görs nämligen först ett förbehåll för detta barn. Fråga är alltså om en garantiregel som aktualiseras i sista hand. Förbehållet uppgår normalt – tillsammans med vad som utges till barnet från den andra föräldern eller för dennas räkning (t.ex. underhållsstöd som lämnas i förhållande till den andra föräldern) – till 40 procent av prisbasbeloppet per år, dvs. 1 263 kr i månaden år 2002. Omständigheterna i det enskilda fallet kan emellertid göra det motiverat att räkna med ett högre eller lägre belopp (7 kap. 3 § fjärde stycket FB). Även hemmavarande styvbarn för vilka underhållsskyldighet föreligger (se 7 kap. 5 § FB) omfattas av regeln.

Bestämmelsen om förbehåll för hemmavarande barn vid beräkning av underhållsbidrag har motiverats med att det hemmavarande barnet i allmänhet inte har rätt till underhållsstöd (tidigare bidragsförskott).

Lön får tas i anspråk genom utmätning endast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. RSV fastställer därför normalbelopp även för hemmavarande barn. Under år 2002 uppgår normalbeloppet för varje barn till 2 125 kr i månaden till och med det kalenderår barnet fyller sex år och därefter till 2 446 kr i månaden.

Med barn avses i detta sammanhang sådant hemmavarande barn som en gäldenär, dennes sammanlevande make eller sambo är skyldig att försörja enligt 7 kap. 1 § FB. Normalbeloppet för barn bör enligt RSV:s allmänna råd reduceras till hälften om föräldrarna inte bor tillsammans och barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern (RSV Ex. 2001:43).

12.11.3 Barn till den bidragsskyldige skall vara likställda

Den principiella utgångspunkten bör vara att inget av barnen till en bidragsskyldig förälder skall ges ett försteg framför andra barn. Alla barn bör ha samma anspråk på den bidragsskyldiges förmåga. Detta är utgångspunkten i FB och bör gälla även om underhållsstöd utgår.

Det skulle i och för sig kunna hävdas att det kan kännas naturligt för en förälder att gynna de barn han eller hon bor tillsammans med framför bidragsberättigade barn. Detta särskilt om det bidragsberättigade barnet fått stöd till sin försörjning från staten genom underhållsstödet. Att låta en förälder gynna vissa barn framför andra barn är emellertid inte något intresse som förtjänar samhällets stöd.

Underhållsstödsutredningen anser därför att det inte finns skäl att avvika från den nu gällande ordningen enligt USL. Liksom hittills bör den återbetalningsskyldiges barn ha likaberättigade anspråk på hans eller hennes ekonomiska förmåga. En bidragsskyldig bör alltså inte ges rätt att göra förbehåll för hemmavarande barn. Och återbetalningsreglerna bör även i framtiden ta hänsyn till även övriga barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för.

12.12 Uttagsprocent

Utredningen anser: Återbetalningsskyldigheten skall fastställas till en viss procent av den bidragsskyldiges överskott. Har den bidragsskyldige ett barn tas 69 procent av överskottet i anspråk får återbetalning, dock högst det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Föreligger underhållsskyldighet för fler än ett barn divideras 69 med det totala antalet barn.

Av det som anförts tidigare framgår att utredningen anser att en bidragsskyldig skall ha rätt att behålla medel för egna levnadskostnader innan han eller hon blir återbetalningsskyldig för underhållsstödet.

Man kan tänka sig flera metoder för att beräkna återbetalningsskyldigheten där hänsyn tas till det föreslagna förbehållsbeloppet.

Ett alternativ är att man fortsätter att fastställa återbetalningsbeloppet med hjälp av ett grundavdrag och procentsatser men samtidigt inför en spärregel. Spärregeln aktualiseras i sista hand, när det står klart att återbetalningsskyldigheten inkräktar på förälderns behov.

En annan möjlighet är att göra på det sätt som tillämpas vid beräkning av underhållsbidrag och utmätning av lön. Återbetalningsbeloppet kommer då att bestämmas av storleken på det överskott som återstår sedan föräldern från inkomsten fått göra avdrag för det egna förbehållsbeloppet.

Den första metoden kan vid en första anblick tyckas enklare att använda eftersom man i ett antal fall direkt kan se att föräldern har kvar medel till den egna försörjningen och då slipper göra beräkningen med att få fram överskottet. Frågan är dock hur ofta det kommer att inträffa. Samtidigt finns det en risk för att ett system uppbyggt på detta sätt kan uppfattas som omständligare för de föräldrar som berörs.

Ett tredje alternativ är att göra en genomgång av de nuvarande återbetalningsreglerna och med användande av det belopp som den bidragsskyldige anses böra få behålla kontrollera när reglerna inkräktar på detta belopp. En sådan ordning – där punktinsatser görs när behov visar sig – leder emellertid till olikheter i behandlingen av bidragsskyldiga och kan därför inte förordas. En nackdel med detta alternativ är också att de fortlöpande genomgångar som måste göras innebär ett visst ytterligare arbete för regering och riksdag, utöver det som följer av Underhållsstödsutredningens ställningstagande till en värdesäkring av förbehållsbeloppet.

Underhållsstödsutredningen anser att alternativ två är den metod som bör användas när återbetalningsskyldigheten fastställs. Enligt utredningens uppfattning tillgodoser den metoden bäst kraven på en enkel reglering som är lätt att förstå och hantera för berörda parter. Återbetalningsbeloppet kommer alltså att bestämmas av storleken på det överskott som återstår sedan föräldern från den återbetalningsgrundande inkomsten fått göra avdrag för det egna förbehållsbeloppet och av det antal barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § FB eftersom beräkningen bygger på att dessa tar lika stora delar i överskottet.

En fråga är om beräkningarna bör bygga på en enhetlig skattesats för alla bidragsskyldiga eller på den kommunala skattesats som gäller i varje enskilt fall. En regel som baseras på en individuell skattesats blir ofrånkomligen mer komplicerad och därmed svårare att förstå och att förklara. En sådan regel innebär dessutom ytterligare kostnader för staten i form av högre kostnader för underhållsstödet och ökade kostnader för administrationen av underhållsstödssystemet.

Underhållsstödsutredningen har därför stannat för en enhetlig skattesats. Därvid har en skattesats om 31 procent ansetts rimlig.

Den fråga som därmed uppkommer är hur mycket av överskottet som skall läggas till grund för bestämmandet av återbetalningsskyldigheten.

Utgångspunkten är att det är föräldrarna som har ansvaret för sina barns försörjning. Med de av Underhållsstödsutredningen

förordade reglerna får den bidragsskyldige förbehålla sig medel för egna levnadskostnader innan återbetalningsskyldighet inträder. Det ter sig då också rimligt att han eller hon får vidkännas att hela det överskjutande beloppet (efter avdrag för inkomstskatt, 31 procent) går till barnen i den mån så behövs. Denna ordning överensstämmer med vad som gäller för föräldrars underhållsskyldighet enligt FB.

Legitimiteten i systemet skulle sannolikt minska om staten skulle subventionera återbetalningen av underhållsstöd för bidragsskyldiga föräldrar som redan fått sitt grundbehov täckt samtidigt som sammanboende föräldrar, hur dålig ekonomi de än har, aldrig är berättigade till motsvarande stöd.

Mot att låta överskottet utnyttjas för återbetalningsskyldigheten talar de marginaleffekter som då kan uppstå för de bidragsskyldiga. Det går emellertid knappast att konstruera ett system som syftar till att särlevande föräldrar – sedan de fått sina egna nödvändiga behov tillgodosedda – skall ta ansvar för sina barns försörjning utan att det uppstår marginaleffekter.

När föräldrar bor ihop med sitt barn är det naturligt att en inkomstökning i första hand används för att tillgodose barnets grundläggande behov. Enligt Underhållsstödsutredningen finns det inte någon anledning till varför samma förhållande inte skall gälla för föräldrar som inte bor tillsammans med sina barn och för det offentligrättsliga stödet. För de allra flesta särlevande föräldrar torde detta också vara det naturliga.

Ett av målen med underhållsstödet är att betona att det är föräldrarna som i första hand har det ekonomiska ansvaret för sina barns försörjning. Häri ligger att underhållsstödet skall återbetalas av den bidragsskyldige så långt det är möjligt. I vissa fall saknar bidragsskyldiga förmåga att återbetala underhållsstödet. Någon återbetalningsskyldighet föreligger då inte. Staten medger i sådana fall – som det ibland uttrycks – att den bidragsskyldige får en subvention (se prop. 1998/99:78 s. 14 f.).

Det som gör att återbetalningsskyldigheten i underhållsstödssystemet kan upplevas som marginaleffekter på ett annat sätt än en skyldighet att betala underhållsbidrag direkt till barnet, är – som Familjeutredningen framhållit (SOU 2001:24) – troligen att betalningen sker till försäkringskassan, utan att barnets situation direkt och synbart påverkas.

Underhållsstödsutredningen anser mot bakgrund av det nu anförda att reglerna om återbetalning av underhållsstöd även i fortsättningen i första hand bör ses som en subvention av betalnings-

ansvaret för bidragsskyldiga föräldrar med låg betalningsförmåga (prop. 1998/99:78 s. 15, bet. 1998/99:SfU9). Samtidigt kan återbetalningen ses som en marginaleffekt. Denna kan dock betraktas som försvarbar i detta sammanhang.

Nämnas kan dock att utredningen – i syfte att se om det går att undvika tröskeleffekter – övervägt dels en ordning med ett lägre förbehåll i kombination med en lägre uttagsprocent än vad som föreslås, dels en ordning med de valda förbehållen men lägre uttagsprocent, se bilaga 7.

Av beräkningarna framgår att sådana justeringar skulle innebära endast smärre förbättringar av tröskeleffekterna. Någon anledning att av hänsyn till sådana effekter ta i anspråk endast en del av överskottet när återbetalningsskyldigheten bestäms finns därför inte. Att sänka förbehållsbeloppet under den nivå utredningen förordar skulle dessutom – även om endast låga ekonomiska krav ställs på föräldrar med låga inkomster – strida mot grundtanken bakom förbehållet, nämligen att bidragsskyldiga föräldrar inte skall åläggas återbetalningsskyldighet innan de har medel till den egna försörjningen. Och att subventionera återbetalningen av underhållsstöd för bidragsskyldiga föräldrar som redan fått sitt grundbehov täckt skulle, som nyss sagts, sannolikt minska legitimiteten i systemet.

Underhållsstödsutredningen förordar alltså att hela överskottet efter avdrag för inkomstskatt (31 procent) läggs till grund för beräkning av den bidragsskyldiga förälderns återbetalningsskyldighet.

12.13 Låga återbetalningsbelopp

Utredningens förslag: Om det totala månadsbeloppet för samtliga barn blir lägre än 100 kr bortfaller återbetalningsskyldigheten.

Om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 100 kr bortfaller återbetalningsskyldigheten i dag (24 § USL). Detta innebär om en bidragsskyldig har flera barn som får underhållsstöd att belopp som inte är helt ringa kan falla bort trots att betalningsförmåga anses finnas. Det kan också framstå som orättvist att en bidragsskyldig med två barn och ett återbetalningsbelopp på 98 kr per barn och månad eller totalt 196 kr per månad helt slipper betala medan en bidragsskyldig med ett barn och ett återbetalningsbelopp på 102 kr måste betala.

Även Underhållsstödsutredningen anser att det behövs en spärregel för att förhindra att mycket små belopp fastställs i återbetalningsskyldighet. För att göra systemet mer rättvist och för att minska statens kostnader för underhållsstödet föreslår utredningen att återbetalningsskyldigheten i framtiden skall falla bort om det sammanlagda månadsbeloppet blir lägre än 100 kr.

Ändringen beräknas innebära ökade intäkter på 3 miljoner kr för staten vid oförändrade regler i övrigt.

12.14 Beskrivning av det nya systemet

12.14.1 Vad innebär de valda förbehållen i bruttoinkomsttermer?

Utifrån de valda förbehållsbeloppen har Underhållsstödsutredningen gjort beräkningar av vilka inkomstnivåer som krävs för att lönen efter avdrag för skatt skall räcka till det egna behovet.

Sedan denna omräkning gjorts av förbehållsbeloppen väljer utredningen att tala om grundavdrag i stället.

Grundavdragen uppgår till 153 900 kr (Stor-Stockholm och Stor-Göteborg), till 145 700 kr (kommuner med fler än 75 000 invånare) respektive till 141 700 kr (övriga kommuner).

12.14.2 Ett exempel

Den förordade metoden bygger i huvudsak på samma principer som nuvarande system men med ett högre grundavdrag och högre procentsatser. En bidragsskyldig skall inte behöva återbetala underhållsstöd förrän det egna behovet har täckts. Det egna behovet tillgodoses genom att en bidragsskyldig tillåts göra ett s.k. grundavdrag från sin inkomst. Grundavdraget varierar beroende på var i landet den bidragsskyldige är bosatt. Överskottet (netto efter skatt 31 procent), dvs. 69 procent av inkomsten över grundavdraget, fördelas lika mellan samtliga barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § FB. Återbetalningsskyldigheten får dock givetvis aldrig överstiga det belopp som lämnats i underhållsstöd till barnet.

Tabell 12.4 Återbetalningsprocent efter totalt antal barn

Antal barn totalt Procent återbetalning av överskottet /barn 1 69, 0 2 34,5 3 23,0 4 17,25 5 13,8 6 11,5 7 9,86 8 8,6

Det nya beräkningssättet kan åskådliggöras med följande exempel.

En förälder har tre barn för vilka han är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § FB. Ett av barnen bor med sin andra förälder och får underhållsstöd. Den återbetalningsgrundande inkomsten uppgår till 180 000 kr. Den bidragsskyldige antas bo i Stor-Stockholm. Återbetalningsbeloppet blir: (180 000 – 153 900) x 23 % = 6 003 kr per år eller 500 kr per månad.

Hade föräldern haft endast ett barn och hade återbetalningsskyldigheten gällt detta barn hade återbetalningsbeloppet, allt annat lika, blivit (180 000 – 153 900) x 69 % = 18 009 kr per år eller 1 500 kr per månad, dock högst det belopp barnet får i underhållsstöd (vanligen 1 173 kr per månad).

12.15 Konsekvenser av de förordade återbetalningsreglerna

12.15.1 Ekonomiska effekter för de bidragsskyldiga – skillnaden mellan dagens regler och de förordade reglerna

Med nuvarande regler finns det i dag cirka 7 000 (3,5 %) återbetalningsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet som lever i hushåll med en disponibel inkomst under skälig levnadsnivå. Med de höjningar av grundavdragen som Underhållsstödsutredningen förordar kommer antalet att minska från 3,5 procent till 1,4 procent, dvs. med cirka 4 200 bidragsskyldiga föräldrar.

I det följande redovisas de ekonomiska effekterna för bidragsskyldiga föräldrar av Underhållsstödsutredningens rekommendation om ändrade regler för återbetalning av underhållsstöd. Här be-

skrivs följderna av en höjning av grundavdraget från nu gällande 72 000 kr till 153 900 kr respektive 141 700 kr i kombination med den föreslagna regeln om att återbetalningsskyldigheten faller bort om återbetalningsbeloppen för en månad sammantaget understiger 100 kr. I dag bortfaller skyldigheten om beloppet är lägre än 100 kr per barn.

Tabellerna anger endast de fall där återbetalningsbeloppet per barn uppgår till minst 100 kr. De fall där återbetalningsbeloppet per barn blir lägre än 100 kr framgår alltså inte. Med de av utredningen förordade reglerna kan återbetalningsskyldighet dock, som framgått, i vissa fall åläggas också i de fallen. I tabellerna redovisas de återbetalningsbelopp som beräknas per barn vid olika barnantal och i olika inkomstlägen.

Det bör observeras att det inte är exakta inkomstgränser där förändringar inträffar som kan utläsas av tabellerna, utan ungefärliga gränser. Olika avrundningsregler förklarar varför uppgifter i de kommenterande texterna kan avvika med någon krona från vad som anges i tabellerna.

Nuvarande regler

I tabell 12.5 beskrivs de nuvarande återbetalningsreglerna. Av tabellen framgår att bidragsskyldiga med en återbetalningsgrundande inkomst som understiger 80 000 kr inte är återbetalningsskyldiga i dag. Om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 100 kr bortfaller återbetalningsskyldigheten (se 24 § USL). Det förklarar varför bidragsskyldiga med en inkomst på 80 000 kr inte behöver återbetala något underhållsstöd trots att inkomsten ligger 8 000 kr över den nuvarande grundavdragsnivån, 72 000 kr. Vid en inkomst på 80 000 kr skulle återbetalningsbeloppet bli 93 kr per barn och månad.

Vidare kan man av tabellen utläsa att en bidragsskyldig förälder med fyra barn och en inkomst på 170 000 kr får återbetala 633 kr per månad om han eller hon bor tillsammans med tre av barnen och är återbetalningsskyldig för ett. Är han eller hon däremot återbetalningsskyldig för alla fyra barnen är återbetalningsskyldigheten (4 x 633 kr) 2 532 kr per månad.

Av tabellen framgår också vid vilken årsinkomst som en bidragsskyldig förälder är skyldig att återbetala hela underhållsstödet (1 173 kr per månad) vid olika barnantal. För ett barn är gränsen för full återbetalningsskyldighet cirka 180 000 kr, för två barn cirka

200 000 kr, för tre barn cirka 220 000 kr och för fyra barn cirka 260 000 kr.

Det totala bidragsbelopp som under ett år lämnas för fyra barn uppgår i dag till 56 304 kr. Med nuvarande regler får den bidragsskyldiga föräldern vid en återbetalningsgrundande inkomst på 170 000 kr återbetala 30 384 kr och 25 920 kr är ett rent bidrag från staten.

Tabell 12.5 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Nuvarande regler

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000

0

0

0

0

90 000

210

173

150

116

100 000

327

268

233

181

110 000

443

364

317

245

120 000

560

460

400

310

130 000

677

556

483

375

140 000

793

652

567

439

150 000

910

748

650

504

160 000

1 027

843

733

568

170 000

1 143

939

817

633

180 000

1 173

1 035

900

698

190 000

1 173

1 131

983

762

200 000

1 173

1 173

1 067

827

210 000

1 173

1 173

1 150

891

220 000

1 173

1 173

1 173

956

230 000

1 173

1 173

1 173

1 020

240 000

1 173

1 173

1 173

1 085

250 000

1 173

1 173

1 173

1 150

260 000

1 173

1 173

1 173

1 173

270 000

1 173

1 173

1 173

1 173

Grundavdrag 153 900 kronor

Tabell 12.6 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Underhållsstödsutredningens rekommendation för bidragsskyldiga som bor i Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000 0 0 0 0 90 000 0 0 0 0 100 000 0 0 0 0 110 000 0 0 0 0 120 000 0 0 0 0 130 000 0 0 0 0 140 000 0 0 0 0 150 000 0 0 0 0 160 000 351 175 117 0 170 000 926 463 309 232 180 000

1 173

750 500 376

190 000

1 173

1 038

692

520

200 000

1 173

1 173

884 665

210 000

1 173

1 173

1 075

809

220 000

1 173

1 173

1 173

953

230 000

1 173

1 173

1 173

1 097

240 000

1 173

1 173

1 173

1 173

250 000

1 173

1 173

1 173

1 173

260 000

1 173

1 173

1 173

1 173

270 000

1 173

1 173

1 173

1 173

I tabell 12.6 beskrivs de av utredningen förordade återbetalningsreglerna för bidragsskyldiga föräldrar som bor i Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg, dvs. för de bidragsskyldiga som föreslås få ett grundavdrag på 153 900 kr.

Bidragsskyldiga med inkomster under 160 000 kr är i det förordade systemet inte skyldiga att återbetala underhållsstöd. Även vid en inkomst på 160 000 kr kan återbetalningsbeloppet bli noll kr, nämligen i de fall en bidragsskyldig har fyra (eller fler) barn och är återbetalningsskyldig för endast ett av barnen. Återbetalningsbeloppet blir då lägre än 100 kr (88 kr) och återbetalningsskyldigheten faller bort. Om en bidragsskyldig förälder som har en inkomst på 160 000 kr skall återbetala underhållsstöd för fyra barn blir återbetalningsbeloppet (4 x 88 kr) 352 kr per månad.

På motsvarande sätt som i föregående exempel kan man också utläsa att med det förordade systemet får en bidragsskyldig med en inkomst på 170 000 kr och fyra barn betala 232 kr per månad om han eller hon bor tillsammans med tre av barnen och är återbetalningsskyldig för ett. Är han eller hon däremot återbetalningsskyldig för alla fyra barnen blir återbetalningsskyldigheten (4 x 232) 928 kr per månad vilket kan jämföras med 2 532 kr per månad enligt nuvarande regler.

Av tabellen framgår också vid vilken årsinkomst som en bidragsskyldig förälder är skyldig att återbetala hela underhållsstödet vid olika barnantal. För ett barn är gränsen för full återbetalningsskyldighet cirka 180 000 kr, för två barn cirka 200 000 kr, för tre barn cirka 220 000 kr och för fyra barn cirka 240 000 kr.

Det totala bidragsbelopp som under ett år lämnas för fyra barn uppgår till 56 304 kr. Med de förordade reglerna skall den bidragsskyldige vid en återbetalningsgrundande inkomst på 170 000 kr återbetala 11 136 kr och det rena bidraget från staten blir 45 168 kr.

Diagram 12.1 Återbetalningsbelopp vid olika återbetalningsgrundande inkomster för bidragsskyldiga som betalar för alla barnen. Nuvarande regler och det av Underhållsstödsutredningen förordade grundavdraget på 153 900 kr. Kr per månad

Kommentar till förklaringsrutan: ”n” = nuvarande system, ”f” = förslag

Av diagram 12.1 framgår tydligt skillnaderna mellan det nuvarande regelsystemet och det av Underhållsstödsutredningen förordade systemet. Bidragsskyldiga kan i dag bli skyldiga att återbetala underhållsstöd med cirka 2 000 kr per månad vid en inkomst på cirka 150 000 kr vilket är den inkomst som – enligt utredningens bedömning – krävs för att täcka den egna försörjningen. Med de förordade reglerna inträder återbetalningsskyldigheten först efter det att föräldern har medel för egna levnadskostnader. Den grupp bidragsskyldiga föräldrar som är återbetalningsskyldiga för fyra barn får dock en skärpning av återbetalningskraven vid inkomster

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000

80

100 120 140 160 180 200 220 240 260

Återbetalningsgrundande inkomst (tkr)

Kro no r pe r månad

1 barn n

2 barn n

3 barn n

4 barn n

1 barn f

2 barn f

3 barn f

4 barn f

på mellan cirka 220 000 och 260 000 kr. Gruppen får med de nya reglerna återbetala hela underhållsstödet vid en inkomst på 240 000 kr vilket kan jämföras med 260 000 kr enligt nuvarande regler.

Grundavdrag 141 700 kronor

Tabell 12.7 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Underhållsstödsutredningens rekommendation för bidragsskyldiga som bor i en kommun med färre än 75 000 invånare

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000

0

0

0

0

90 000

0

0

0

0

100 000

0

0

0

0

110 000

0

0

0

0

120 000

0

0

0

0

130 000

0

0

0

0

140 000

0

0

0

0

150 000

477

239

159

120

160 000

1 052

526

351

264

170 000

1 173

814 542 408

180 000

1 173

1 101

734

552

190 000

1 173

1 173

926 696

200 000

1 173

1 173

1 117

840

210 000

1 173

1 173

1 173

985

220 000

1 173

1 173

1 173

1 129

230 000

1 173

1 173

1 173

1 173

240 000

1 173

1 173

1 173

1 173

250 000

1 173

1 173

1 173

1 173

260 000

1 173

1 173

1 173

1 173

270 000

1 173

1 173

1 173

1 173

I tabell 12.7 beskrivs de av utredningen förordade återbetalningsreglerna för bidragsskyldiga föräldrar som bor i en kommun med färre än 75 000 invånare, dvs. för de bidragsskyldiga som föreslås få ett grundavdrag på 141 700 kr.

En bidragsskyldig förälder blir återbetalningsskyldig vid en lägre inkomst än i föregående exempel, vid cirka 150 000 kr jämfört med 160 000 kr. Om en bidragsskyldig förälder som har en inkomst på 150 000 kr skall återbetala underhållsstöd för fyra barn blir återbe-

talningsbeloppet 480 kr per månad, vilket kan jämföras med 2 016 kr per månad enligt nuvarande regler.

På motsvarande sätt som i föregående exempel kan man också utläsa att med det förordade systemet får en bidragsskyldig med en inkomst på 170 000 kr och fyra barn betala 408 kr per månad om han eller hon bor tillsammans med tre av barnen och är återbetalningsskyldig för ett. Är han eller hon däremot återbetalningsskyldig för alla fyra barnen blir återbetalningsskyldigheten (4 x 408) 1 632 kr per månad vilket kan jämföras med 2 532 kr per månad enligt nuvarande regler.

Hela underhållsstödet, 1 173 kr per månad, skall i detta fall återbetalas för ett barn vid en återbetalningsgrundande inkomst kring 170 000 kr, för två barn vid cirka 190 000 kr, för tre barn vid 210 000 kr och för fyra barn vid en inkomst kring 230 000 kr. Det innebär att föräldrar som är återbetalningsskyldiga för fyra barn får återbetala hela underhållsstödet vid inkomster som är omkring 30 000 kr lägre än med nuvarande regler där hela underhållsstödet återbetalas först vid en årsinkomst på cirka 260 000 kr.

Det totala bidragsbelopp som under ett år lämnas för fyra barn uppgår i dag till 56 304 kr. Med de förordade reglerna skall den bidragsskyldiga föräldern vid en återbetalningsgrundande inkomst på 170 000 kr återbetala 19 584 kr och det rena bidraget från staten blir 36 720 kr.

Skillnader i återbetalningsbelopp mellan nuvarande regler och systemet med grundavdrag på 153 900 kronor

Tabell 12.8 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Skillnad mellan nuvarande regler och Underhållsstödsutredningens rekommendation om ett grundavdrag på 153 900 kr

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000

0

0

0

0

90 000

–210

–173

–150

–116

100 000

–327

–268

–233

–181

110 000

–443

–364

–317

–245

120 000

–560

–460

–400

–310

130 000

–677

–556

–483

–375

140 000

–793

–652

–567

–439

150 000

–910

–748

–650

–504

160 000

–676

–668

–616

–568

170 000

–218

–476

–508

–401

180 000

0

–285

–400

–321

190 000

0

–93

–291

–242

200 000

0

0

–183

–162

210 000

0

0

–75

–82

220 000

0

0

0

–3

230 000

0

0

0

77

240 000

0

0

0

88

250 000

0

0

0

23

260 000

0

0

0

0

270 000

0

0

0

0

Kommentar: Under strecket inne i tabellen höjs återbetalningsbeloppen

Av tabell 12.8 framgår hur återbetalningsbeloppen kommer att förändras med de förordade reglerna och vid ett grundavdrag på 153 900 kr.

De förordade reglerna innebär påtagliga förbättringar för bidragsskyldiga med återbetalningsgrundande inkomster på mellan 90 000 och 153 900 kr per år. Med förslaget slipper dessa, i likhet med dem som i dag har inkomster som är 80 000 kr eller lägre, helt att återbetala underhållsstöd. Som exempel kan tas en bidragsskyldig förälder som är återbetalningsskyldig för fyra barn och har en återbetalningsgrundande inkomst på 90 000 kr. Han eller hon är med de förordade reglerna inte återbetalningsskyldig. Enligt de nu-

varande reglerna är återbetalningsskyldigheten 464 kr per månad eller 5 568 kr per år. Som framgår får även föräldrar med inkomster över 153 900 kr förbättringar. Föräldrar med ett barn och inkomster i intervallet 153 900–170 000 kr får sänkta återbetalningsbelopp. Tabellen visar också att föräldrar som har två barn får sänkta återbetalningsbelopp i inkomstläget 153 900–190 000 kr.

Man skall hålla i minnet att beloppen i tabellen avser återbetalning för ett barn. För bidragsskyldiga som återbetalar underhållsstöd för tre eller fyra barn och som har inkomster på mellan 150 000 och 160 000 kr innebär förslaget att återbetalningsbeloppen sänks med cirka 2 000 kr per månad eller 24 000 kr per år. Bidragsskyldiga med fler barn får påtagliga förbättringar även vid högre inkomster. Som exempel kan nämnas att en återbetalningsskyldig förälder med en inkomst på 170 000 kr som skall återbetala underhållsstöd för fyra barn får återbetalningsbeloppet sänkt med (4 x 401 kr) 1 604 kr per månad eller 19 248 kr per år. Av tabellen framgår också att bidragsskyldiga med fyra barn och inkomster över 230 000 kr kan få något höjda återbetalningsbelopp (under linjen inom tabellen). Det rör sig dock om mindre höjningar; 77 kr per barn och månad vid en inkomst på 230 000 kr, 88 kr vid en inkomst på 240 000 kr och 23 kr vid en inkomst på 250 000 kr.

Skillnader i återbetalningsbelopp mellan nuvarande regler och systemet med grundavdrag på 141 700 kronor

Tabell 12.9 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Skillnad mellan nuvarande regler och Underhållsstödsutredningens rekommendation om ett grundavdrag på 141 700 kr

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000

0

0

0

0

90 000

–210

–173

–150

–116

100 000

–327

–268

–233

–181

110 000

–443

–364

–317

–245

120 000

–560

–460

–400

–310

130 000

–677

–556

–483

–375

140 000

–793

–652

–567

–439

150 000

–433

–509

–491

–384

160 000

26

–317

–383

–305

170 000

30

–126

–274

–225

180 000

0

66

–166

–145

190 000

0

42

–58

–66

200 000

0

0

51

14

210 000

0

0

23

93

220 000

0

0

0

173

230 000

0

0

0

153

240 000

0

0

0

88

250 000

0

0

0

23

260 000

0

0

0

0

270 000

0

0

0

0

Kommentar: Under strecket inne i tabellen höjs återbetalningsbeloppen

Av tabell 12.9 framgår hur återbetalningsbeloppen kommer att förändras med de förordade reglerna och vid ett grundavdrag på 141 700 kr.

I inkomstlägen mellan cirka 90 000 kr och 150 000 kr bortfaller återbetalningsskyldigheten och förbättringarna är desamma som i föregående tabell. Vid inkomster däröver blir sänkningarna av återbetalningsbeloppen något lägre jämfört med ett grundavdrag på 153 900 kr. Den kraftigaste sänkningen ligger vid inkomster kring 140 000 kr där en bidragsskyldig förälder som har ett barn och som återbetalar underhållsstöd för detta, får en sänkning med 793 kr i

månaden eller 9 516 kr per år. Vid samma inkomst får en förälder som är återbetalningsskyldig för fyra barn en sänkning med (4 x 439 kr) 1 756 kr per månad eller 21 072 kr per år. I vissa inkomstlägen kommer återbetalningsbeloppen att höjas (under linjen). Av tabellen framgår att bidragsskyldiga med återbetalningsgrundande inkomster i intervallet 160 000–210 000 kr och färre än fyra barn kan få höjningar med mellan 23 och 66 kr per barn och månad. Den största höjningen får bidragsskyldiga med en återbetalningsgrundande inkomst på 220 000 kr som betalar för fyra barn; (4 x 173 kr) 692 kr per månad.

Tabell 12.10 Bidragsskyldiga föräldrar fördelade efter taxerad inkomst år 2000 och efter kön. December 2002

Inkomst Antal Procent (tkr) Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt –49 8 452 51 583 60 035 30 28 29 50–99 3 702 13 653 17 355 13 8 8 100–149 6 650 23 214 29 864 23 13 14 150–199 6 486 31 671 38 157 23 17 18 200–249 2 209 29 954 32 163 8 17 15 250–299 583 16 204 16 787 2 9 8 300–349 176 6 402 6 578 1 4 3 350–399 84 2 884 2 968 0 2 1 400–449 36 1 507 1 543 0 1 1 450–499 25 871 896 0 0 0 500– 104 3 073 3 177 0 2 2

Totalt

28 507 181 016 209 523 100 100 100

Källa: Riksförsäkringsverket

Tabell 12.10 visar de bidragsskyldiga föräldrarna i december 2002 fördelade efter kön och den senaste taxerade inkomsten (år 2000).

Den taxerade inkomsten avviker på vissa punkter från den återbetalningsgrundande inkomsten. Det gäller främst egenföretagare där vissa avdrag som har karaktär av vinstdispositioner återläggs och ingår i den återbetalningsgrundande inkomsten. Cirka 14 procent av de bidragsskyldiga föräldrarna är kvinnor. Bland kvinnorna har närmare en tredjedel (30%) en taxerad inkomst under 50 000 kr och två tredjedelar (66%) har en taxerad inkomst som understiger 150 000 kr. Cirka hälften av männen har en taxerad inkomst under

150 000 kr. Närmare tio procent av männen har inkomster över 300 000 kr vilket kan jämföras med drygt en procent av kvinnorna.

Trots att inkomstgränserna i tabellen inte överensstämmer med grundavdraget i det nu gällande systemet (72 000 kr) kan man dra slutsatsen att majoriteten av de bidragsskyldiga föräldrarna finns i de inkomstlägen som ges de största förbättringarna med de nya reglerna. Majoriteten av de bidragsskyldiga föräldrarna i inkomstintervallet 50 000–100 000 kr är med nuvarande regler inte återbetalningsskyldiga. Med de förordade reglerna kommer detta att gälla även för bidragsskyldiga föräldrar i inkomstintervallet 100 000– 150 000 kr. Cirka två tredjedelar av kvinnorna och hälften av männen kommer alltså inte att vara återbetalningsskyldiga. Cirka en fjärdedel (23 %) av kvinnorna och 17 procent av männen finns i inkomstintervallet 150 000–200 000 kr vilket är den grupp som får de största förbättringarna i kronor räknat.

Diagram 12.2 Andel bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet fördelade efter senaste taxerade inkomst (år 2000) och kön. December 2002. Procent i respektive grupp

0 5 10 15 20 25 30 35

-49

50-99

100-149 150-199 200-249 250-299 300-349 350-399 400-449 450-499

500-

Pr ocent

Kvinnor Män

Diagram 12.2 visar att männens taxerade inkomster relativt sett är högre än kvinnornas om man bortser från dem som har de lägsta inkomsterna, där andelen är i huvudsak lika stor för kvinnor och män.

Utredningen har vidare med hjälp av en framskrivning av register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi 2000 (HEK) gjort en uppskattning av vilka effekter de förordade reglerna kommer att få för de bidragsskyldiga föräldrarna. För att kunna göra en rättvisande jämförelse mellan effekterna av de nuvarande reglerna och de av utredningen förordade har även situationen med nuvarande regler beräknats med hjälp av databasen HEK. Utredningen har valt att exkludera de bidragsskyldiga som har anstånd, helt eller delvis, varför det totala antalet bidragsskyldiga i tabellen nedan är cirka 20 000 färre än vad som kan utläsas av RFV:s statistik (se bilaga 2). Antalet bidragsskyldiga som med nuvarande regler har återbetalningsbeloppet fastställt till noll kr är i analysen cirka 1 700 fler än vad som redovisas i RFV:s statistik och de som skall återbetala hela stödet är cirka 3 000 färre. I den grupp som har ett framräknat återbetalningsbelopp på mellan 100 kr och 1 172 kr är det cirka 8 000 färre bidragsskyldiga. Majoriteten av de bidragsskyldiga med anstånd finns således i den grupp som har återbetalningsbelopp på mellan 100 och 1 172 kr. Enligt utredningens uppfattning ger sammanställningen en bra bild av effekterna av de förordade reglerna.

Tabell 12.11 Bidragsskyldiga föräldrar i december 2002 redovisade efter de ekonomiska konsekvenserna av underhållsstödssystemet med nuvarande regler samt vilka effekter de av Underhållsstödsutredningen förordade reglerna kommer att få

Nuvarande system Utredningens förordade

regler

Antal (av- rundade

tal)

Procent Antal (av-

rundade tal)

Procent

Bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga – varav kvinnor

35 800

2 100

25,5 13,9

53 100

4 700

37,7 31,1

Bidragsskyldiga som är skyldiga att återbetala mellan 100 och 1 172 kr – varav kvinnor

43 800

9 700

31,1 64,2

15 200

5 700

10,8 37,8

Bidragsskyldiga som är skyldiga att återbetala hela underhållsstödet, 1 173 kr – varav kvinnor

61 400

3 300

43,5 21,9

72 700

4 700

51,6 31,1

Samtliga – varav kvinnor

141 000

15 100

100,0 100,0

141 100

15 100

100,0 100,0

I det förordade systemet beräknas 29 800 (21,2 %) bidragsskyldiga få sänkta återbetalningsbelopp och 13 900 (9,9 %) bidragsskyldiga få höjda återbetalningsbelopp. Oförändrade återbetalningsbelopp får 97 200 (69 %) bidragsskyldiga, därav cirka 35 800 bidragsskyldiga som med nuvarande regler återbetalar noll kr och 61 400 (43,5 %) bidragsskyldiga som redan nu återbetalar hela underhållsstödet, 1 173 kr.

12.15.2 Enhetliga principer

Som framgått tillämpas i olika sammanhang skilda normer för att beräkna den enskildes kostnader för den egna försörjningen. Reglerna skulle givetvis bli lättare att överblicka om samma normer användes på alla områden. I vissa fall är det dock önskvärt att uppnå olika resultat. Enligt utredningens mening bör t.ex. som framgått förbehållsbeloppet enligt USL ligga över socialbidragsnivån.

Vid utmätning av lön m.m. godtas i allmänhet de faktiska bostadskostnaderna. Konsekvensen av detta förhållande kan bli att kronofogdemyndigheten, särskilt vid villaboende, accepterar högre bostadskostnader än vad som beaktats när grundavdraget enligt USL bestämts. Detta minskar möjligheten att driva in obetalda återbetalningsbelopp. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att överväga de principer som används i exekutionsrättsliga sammanhang och om de skulle kunna närma sig de normer som används i andra sammanhang, t.ex. vid bestämmande av underhållsbidrag enligt FB, eller – med utredningens rekommendationer – vid bestämmande av grundavdraget i USL.

Underhållsstödsutredningens ställningstagande till förbehåll för make eller sambo innebär att olika principer kommer att gälla vid fastställande av återbetalningsbelopp enligt USL och vid indrivning av fordringen. Vid utmätning får lön m.m. nämligen tas i anspråk endast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. Denna olikhet kommer dock enligt utredningens bedömning knappast att innebära några nämnvärda nackdelar i praktiken. Det normala är trots allt att gäldenärens make eller sambo har en egen inkomst.

Även ställningstagandet att alla barn till den bidragsskyldige bör vara likställda innebär att olika principer kommer att gälla vid bestämmande av återbetalningsskyldigheten och vid indrivning av fordringen. Risken för att detta skall leda till att fastställt belopp inte kan drivas in bedöms dock som liten. Nackdelen är inte av det slaget att den motiverar en ändring av nuvarande princip om likställighet. Såvitt känt har inte heller de nuvarande återbetalningsreglerna som bygger på likställighet kritiserats.

Tilläggas kan att privaträttsliga fordringar, skatter och avgifter inte bestäms eller slås fast under beaktande av möjligheterna att tvångsvis driva in fordringen enligt reglerna i UB. Därtill kommer att en persons betalningsförmåga kan förbättras över tid. Några skäl att vid sidan av de redan förordade reglerna införa särregler för återbetalning av underhållsstöd kan utredningen inte finna.

13. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet

13.1. Inledning

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att pröva om återbetalningsskyldigheten för utgivet underhållsstöd bör anpassas eller differentieras efter den bidragsskyldiges familjeförhållanden. Det finns ytterligare ett antal frågor som hänger samman med återbetalningsskyldigheten och som lämpligen bör granskas i samband med en översyn av lagen om underhållsstöd (USL). En sådan fråga är om återbetalningsskyldigheten skulle kunna fastställas utifrån en mer aktuell inkomst än vad som nu är fallet. Den bidragsskyldiges faktiska inkomst kan ha förändrats väsentligt – såväl ökat som minskat – jämfört med inkomsten enligt det taxeringsbeslut som ligger till grund för försäkringskassans bedömning av återbetalningsskyldigheten. En annan fråga är om och i vilken mån en taxeringsändring och andra ändringar skall få påverka återbetalningsskyldigheten. Ytterligare en fråga gäller bestämningen av den återbetalningsgrundande inkomsten, framför allt vilka inkomster m.m. som skall beaktas.

De angivna frågorna berörs i detta avsnitt. När det gäller frågan om att anpassa återbetalningsskyldigheten till aktuella förhållanden har utredningen – med hänsyn till den tid den haft till sitt förfogande – inte haft möjlighet att utarbeta något förslag. Utredningen nöjer sig därför med att peka på olika alternativ samt deras för- och nackdelar. Utredningen anser att en av dessa lösningar har sådana fördelar att den bör utredas närmare.

13.2. Gällande rätt

När underhållsstöd lämnas till ett barn skall den bidragsskyldiga föräldern återbetala beloppet till staten helt eller delvis. Återbetalningsskyldigheten bestäms som en viss procent av den bidragsskyldiges på visst sätt beräknade inkomst. Till grund för beräkningarna ligger det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser (25 § USL).

Hur den återbetalningsgrundande inkomsten beräknas framgår av 24–27 §§ USL. Återbetalningsskyldigheten kan också bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldige har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar den taxerade inkomsten och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas (28 § USL).

Återbetalningsbeloppet skall under vissa förutsättningar omprövas. Återbetalningsskyldigheten för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Bestäms återbetalningsskyldigheten till ett lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall skillnaden och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till minst 100 kr, betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms återbetalningsskyldigheten till ett högre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan (30 § USL).

Enligt Riksförsäkringsverkets (RFV) föreskrifter (RFFS 1996:18) om underhållsstöd skall ändrad uppgift om taxering anses vara väsentlig då återbetalningsbeloppet, med beaktande av de nya uppgifterna, överstiger eller understiger tidigare fastställt återbetalningsbelopp med 100 kr per barn och månad (7 §).

13.3. Tidigare överväganden och utredningar

Frågan om vilken inkomst som skall ligga till grund för återbetalningsskyldigheten och om återbetalningsskyldigheten kan bestämmas efter en mer aktuell inkomst har diskuterats vid ett flertal tillfällen.

Redan när underhållsstödet infördes gjordes i förarbetena jämförelser med reglerna om inkomstprövning i bostadsbidragssystemet. För bostadsbidrag tillämpas ett system som innebär att preliminärt bostadsbidrag lämnas för högst tolv månader efter prövning av uppskattad aktuell årsinkomst. Bidraget fastställs därefter slutligt på grundval av inkomstuppgifter som skattemyndigheten fastställer vid taxeringen varefter för högt eller för lågt bostadsbidrag korrigeras. I bostadsbidragssystemet regleras förutsättningarna för inkomstprövning av ett bidrag som lämnas av det allmänna till en enskild, medan förhållandena när det gäller underhållsstöd snarast är det motsatta. I förarbetena till USL pekas också på vissa principiella skillnader mellan systemen för bostadsbidrag och för underhållsstöd. När det gäller underhållsstöd är det inte sökandens inkomst som skall beräknas och utbetalningen av underhållsstöd påverkas inte av om den bidragsskyldige vägrar medverka vid inkomstberäkningen. Enligt förarbetena kan det bli svårt att få tillförlitliga uppgifter för en preliminär beräkning av inkomsten och justeringarna vid en slutlig avräkning kan bli många och stora. Det ansågs mot den bakgrunden inte motiverat att samordna inkomstprövningen i denna del (prop. 1995/96:208 s. 48 f.). Riksdagen hade inga invändningar härvidlag. Riksdagen har även härefter diskuterat frågan och då ansett att ett system med inkomstprövning efter aktuell inkomst knappast kan införas i underhållsstödssystemet (bet. 1997/98:SfU1 s. 99 f.).

En möjlighet som övervägts är att i underhållsstödssystemet införa en regel av samma innebörd som i studiemedelssystemet (bet. 1997/98:SfU1 s. 102). En sådan regel skulle innebära att om den bidragsskyldiges inkomst under betalningsåret kan beräknas bli väsentligt lägre än den inkomst efter vilken återbetalningsbeloppet beräknats så får återbetalningsskyldigheten sättas ned.

Utskottet framhöll att införande av bestämmelser i underhållsstödet som bygger på principer som återfinns i studiemedelssystemet i många fall skulle få till följd att de som drabbats hårt av inkomstminskningar skulle kunna få återbetalningsskyldigheten fastställd till ett belopp som i större utsträckning motsvarar deras betalningsförmåga och att ett sådant system skulle minimera risken för att skulder byggs upp. Enligt utskottet borde regeringen återkomma till riksdagen med förslag i berört avseende. Detta gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.

Återbetalning av studielån tagna mellan den 1 januari 1989 och den 30 juni 2001 är relaterad till inkomsten. Låntagaren betalar årligen fyra procent av den sammanräknade inkomsten enligt den

senaste taxeringen. Vissa möjligheter till anstånd finns, bl.a. vid inkomstminskningar. En återbetalningsskyldig kan få nedsättning av årsbeloppet om den sammanräknade inkomsten av tjänst, näringsverksamhet och kapital under betalningsåret beräknas bli mer än femton procent lägre än motsvarande inkomst enligt den taxering som ligger till grund för beräkning av årsbeloppet.

I budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12 s. 25 f.) påpekade regeringen att studiestödssystemets regler om nedsättning av återbetalningsbelopp vid inkomstminskning snarare är en anståndsregel än en jämkningsregel. Regeln innebär att studiemedelsskulden amorteras med ett lägre belopp. Skuldbeloppet minskar alltså inte utan återbetalningen tillåts ske under en längre tid. Inom systemet för underhållsstöd finns redan anståndsregler.

Enligt regeringens uppfattning hade det av riksdagen föreslagna systemet också följande svagheter.

  • Det uppstår tröskeleffekter, t.ex. om inkomsten inte beräknas minska med mer än 15 procent utan med 14 procent. En bidragsskyldig skulle då inte få den alternativa beräkningen utan taxeringen skulle gälla fullt ut. Det finns en risk att bidragsskyldiga väljer att anmäla en inkomstminskning som överstiger 15 procent. Om det vid en avstämning visar sig att den bidragsskyldige överskattat inkomstminskningen är en logisk åtgärd att ålägga den bidragsskyldige att i efterskott betala mellanskillnaden. Det kan bli svårt för den bidragsskyldige att fullgöra detta betalningsansvar i efterhand.
  • En bidragsskyldig som med de tänkta reglerna får en jämkning under ett år på grund av en tillfälligt låg inkomst kommer att gynnas en gång till genom att samma inkomst ligger till grund för återbetalningsskyldigheten två år senare.
  • I utfyllnadsärenden sker inga debiteringar och inga inbetalningar, varför det inte skulle finnas något att stämma av emot.

Om boföräldern skulle få ett för högt utfyllnadsbidrag på grund av en för lågt beräknad inkomst för den bidragsskyldige, kan boföräldern rimligen inte åläggas någon skyldighet att återbetala det för höga beloppet.

  • Ett system med taxerade inkomster medför att alla förutsättningar för bidragsskyldigheten är kända från början. De bidragsskyldiga kan fullgöra sina betalningar direkt till boföräldern. Preliminära inkomster innebär att det blir mer eller

mindre automatiskt att återbetalningsskyldigheten kommer att fullgöras till staten.

  • Även administrativa skäl talar emot förslaget. Tiden december– januari bedöms av RFV vara för kort för att försäkringskassorna skall kunna hinna fatta beslut i sådana jämkningsärenden. Antalet ärenden med manuell beräkning torde öka vilket skulle belasta administrationen.
  • Antalet anståndsärenden enligt nuvarande regler kommer sannolikt inte att minska eftersom den tänkta regeländringen för beräkning av återbetalningsbelopp inte tar hänsyn till individuella familjeförhållanden, bostadskostnader m.m.

En förändring i den angivna riktningen skulle innebära att omfattande anpassningar måste genomföras i ADB-systemet, bl.a. måste nya rutiner för avstämningar införas.

Sammanfattningsvis ansåg regeringen att nackdelarna med att införa en regel i underhållsstödssystemet liknande den för återbetalning av studiemedel vägde tyngre än fördelarna.

I sitt betänkande vidhöll socialförsäkringsutskottet att reglerna för att fastställa återbetalningsskyldighet är problematiska (1998/99:SfU1 s. 84). Utskottet ansåg att det i vissa lägen bör finnas en möjlighet att få återbetalningsskyldigheten fastställd till ett belopp som i större utsträckning motsvarar den faktiska betalningsförmågan. Även om lämpligheten av att införa den s.k. CSN-modellen i underhållsstödssystemet kunde ifrågasättas, utgick utskottet från att regeringen i det fortsatta analys- och utvärderingsarbetet skulle undersöka olika tänkbara lösningar i syfte att komma till rätta med problemet och snarast återkomma till riksdagen med förslag till ändring av reglerna för återbetalning av underhållsstöd.

Frågan har även därefter behandlats i riksdagen (se bet. 2001/02:SfU17 s. 8 f.). Socialförsäkringsutskottet uttalade därvid – i sitt av riksdagen godkända betänkande – att det alltjämt ansåg att underhållsstödssystemet har brister i den meningen att reglerna om återbetalningsskyldighet inte är helt anpassade till situationer med påtagliga inkomstminskningar, t.ex. i form av perioder med arbetslöshet. Mot bakgrund av att situationen förbättrats något genom att grundavdraget höjts från 24 000 kr till 72 000 kr och Underhållsstödsutredningens pågående arbete ansåg utskottet dock att det saknades anledning för riksdagen att vidta någon åtgärd i frågan.

Familjeutredningen överväger i sitt slutbetänkande (SOU 2001:24) om det är möjligt att övergå till en inkomstprövning med

bostadsbidraget som förebild. Utredningen framhåller att en sådan ordning skulle bli komplicerad om utfyllnadsbidrag utgår och att utfyllnadsärendena sannolikt skulle minska, vilket strider mot statsmakternas mål. Utredningen påpekar också att en fördel med den nuvarande ordningen är att den är administrativt enkel och att inkomsten för de allra flesta är ungefär densamma som två år tidigare. En nackdel med bostadsbidragsmodellen som utredningen pekar på är att återbetalningsskyldighet med betydande belopp kan uppkomma om inkomsten uppskattats för lågt. Vid inkomstminskning finns, betonar utredningen, möjlighet att få anstånd. Sammanfattningsvis anser Familjeutredningen inte att inkomstprövningen bör ändras.

Familjeutredningen tar i sitt betänkande också upp frågan om inkomstbegreppet. Utredningen föreslår att studiebidraget inte skall påverka återbetalningsskyldigheten. Bakgrunden till förslaget är att utredningen anser att inkomstprövningen så långt möjligt skall följa beskattningens inkomstbegrepp och risken för att förbättringar i studiemedelssystemet – som syftar till att skapa förutsättningar för ett livslångt lärande – i praktiken inte kommer bidragsskyldiga föräldrar till del.

13.4. Är det möjligt att använda en mer aktuell inkomst?

Utredningens bedömning: Frågan om möjligheten att basera återbetalningsskyldigheten på en mer aktuell inkomst än i dag bör analyseras vidare. Utredningen förordar att det fortsatta arbetet i första hand inriktar sig på alternativ 3.

13.4.1. Vissa effekter av den nuvarande ordningen

När underhållsstöd lämnas till ett barn skall enligt 21 § USL den bidragsskyldiga föräldern till staten återbetala ett belopp som helt eller delvis motsvarar vad som utbetalats i underhållsstöd. I korthet bestäms återbetalningsskyldigheten utifrån ett procenttal av den bidragsskyldiges inkomst, där procenttalets storlek beror av hur många barn den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt bestämmelserna i 7 kap. 1 § föräldrabalken (FB).

Utgångspunkten vid beräkningen av den återbetalningsgrundande inkomsten är den bidragsskyldiges inkomst i enlighet med det taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) som

fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser (25 § USL). I praktiken innebär detta att de inkomster som läggs till grund för beräkning av återbetalningsbeloppet under ett visst år utgörs av vad den bidragsskyldige tjänade två år dessförinnan. Återbetalning under år 2003 baseras således på de inkomster den bidragsskyldige hade under år 2001 (taxeringen år 2002).

För en bidragsskyldig vars inkomster inte förändras särskilt mycket innebär detta inga problem liksom inte heller för den vars inkomster ökar från år till år.

För staten har det nuvarande systemet emellertid den nackdelen att återbetalningsskyldigheten, om den bidragsskyldiges inkomst ökat, baseras på en för låg inkomst. Eftersom de bidragsskyldigas inkomster många gånger ökar i nominella tal, blir resultatet en eftersläpning i återbetalningen. Staten betalar underhållsstöd till barnet under ett visst år, men återbetalningsbeloppet grundas på en lägre inkomst två år tidigare.

I de fall inkomsten minskat mera påtagligt – t.ex. på grund av arbetslöshet eller sjukdom – kan det nuvarande systemet medföra svårigheter för den bidragsskyldige att fullgöra sin återbetalningsskyldighet. I dessa fall skall nämligen återbetalning göras utifrån den högre inkomst han eller hon hade för två år sedan.

Det bör i sammanhanget understrykas att den omständigheten att den bidragsskyldiges inkomster har minskat liksom orsaken till denna minskning inte har någon betydelse när återbetalningsskyldigheten fastställs. USL innehåller inga möjligheter till jämkning av återbetalningsbeloppets storlek. Man skulle kunna tänka sig att beloppet kunde jämkas t.ex. när den bidragsskyldiges inkomst kraftigt minskat till följd av sjukdom eller arbetslöshet eller av någon annan anledning som den bidragsskyldige inte själv kan råda över. Men den enda jämkning som nu kan ske beträffande den bidragsskyldiges inkomst är den som regleras i 28 § USL. Av denna bestämmelse framgår att återbetalningsskyldigheten kan bestämmas genom en skälighetsbedömning om det är uppenbart att den bidragsskyldiges förvärvsförmåga väsentligt överstiger den inkomst som blir resultatet av den ordinära beräkningsmodellen. Avsikten med denna regel är således att göra det möjligt att bestämma återbetalningsskyldigheten till ett högre belopp om inkomsten enligt taxeringsbeslutet inte återspeglar den verkliga förvärvsförmågan. En regel av motsvarande innebörd finns i 7 kap. 1 § föräldrabalken (FB) enligt vilken bestämmelse en förälders möjlighet att betala underhållsbidrag kan beräknas inte utifrån hans eller

hennes faktiska inkomster utan utifrån en bedömning av den verkliga förvärvsförmågan, dvs. vad han eller hon borde kunna få i inkomst. Frågeställningen har flera gånger behandlats av Högsta domstolen, se t.ex. NJA 1983 s. 194, NJA 1985 s. 768 och NJA 1990 s. 697. Jämkningsregeln i 28 § USL, liksom bestämmelserna i 7 kap. 1 § FB, avser emellertid inte den fråga som nu diskuteras. Vad som avses här är sådana inkomstminskningar som inte kan anses bero på den bidragsskyldiges eget agerande, utan sådana som har drabbat denne utan egen förskyllan.

En invändning som ibland framförs mot påståendet att en inkomstminskning kan leda till betalningssvårigheter är att den bidragsskyldige redan två år tidigare hade kännedom om sin återbetalningsskyldighet och då borde ha reserverat medel för att kunna fullgöra denna. Visserligen kan det knappast frånkännas betydelse att det är ett reguljärt inslag i underhållsstödssystemet att återbetalningsskyldigheten inte grundas på aktuell inkomst. Man måste dock hålla i minnet att den bidragsskyldige inte när återbetalningsskyldigheten ursprungligen inträder åtnjuter någon tvåårig ”karenstid”. Det finns inte någon tid under vilken den bidragsskyldige inte behöver återbetala underhållsstöd som lämnas till barnet. Återbetalningsskyldighet inträder i princip så snart försäkringskassan börjar betala ut underhållsstöd till barnet. I praktiken har det också visat sig att det knappast är realistiskt att utgå från att bidragsskyldiga under ett år med goda inkomster lägger undan medel för att kunna återbetala underhållsstöd under det andra året därpå.

Även om de problem som är förknippade med de nuvarande reglerna inte skall överdrivas – som Familjeutredningen påpekat finns möjlighet för den bidragsskyldige att begära anstånd – anser Underhållsstödsutredningen att det finns anledning att undersöka vilka tänkbara lösningar som kan finnas. Fördelarna med ett system där återbetalningsskyldigheten fastställs till ett belopp som i större utsträckning motsvarar den faktiska betalningsförmågan skulle vara till fördel för såväl de bidragsskyldiga som för staten.

Risken för att den bidragsskyldige vid en inkomstminskning får betala ett högre belopp än han eller hon har förmåga till skulle minska och därmed också risken för skuldsättning. För staten skulle en sådan ordning medföra att återbetalningsbeloppen generellt sett ökar, eftersom den nominella inkomsten för de flesta bidragsskyldiga ökar från år till år.

Nuvarande regler för återbetalningsskyldighet har den fördelen att de är förhållandevis enkla att administrera. Den bidragsskyldige behöver inte lämna några uppgifter om sin inkomst m.m. till

försäkringskassan. Försäkringskassan får alla erforderliga uppgifter om den bidragsskyldiges inkomst m.m. från skatteförvaltningen och Centrala studiestödsnämnden, CSN (se 7 § förordning [2001:588] om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet och 5 § förordning [1996:1036] om underhållsstöd). Uppgifterna lämnas på medium för automatiserad databehandling och någon manuell inmatning eller bearbetning av uppgifterna är således inte nödvändig.

Innan utredningen övergår till att överväga olika möjliga alternativ till de nuvarande reglerna kan det vara av intresse att undersöka i hur stor utsträckning de nuvarande beräkningsreglerna medför ett högre eller ett lägre återbetalningsbelopp jämfört med om beräkningen skulle ha grundats på aktuella förhållanden.

För att kunna besvara denna fråga har RFV på uppdrag av Underhållsstödsutredningen gjort en jämförelse mellan bidragsskyldiga föräldrars inkomster under inkomståret 1998, dvs. de inkomster som lagts till grund för återbetalningsskyldigheten från och med februari månad 2000, och de bidragsskyldigas faktiska inkomster för inkomståret 2000. I syfte att göra undersökningen så korrekt som möjligt omfattar den alla som var bidragsskyldiga båda åren, eller 175 575 bidragsskyldiga föräldrar.

Det visar sig att för 104 042 bidragsskyldiga, eller 59 procent, skulle återbetalningsskyldigheten inte ha påverkats alls eller med mindre än 100 kr per barn och månad. I denna grupp återfinns till att börja med 32 509 bidragsskyldiga, 18,5 procent, som inte hade haft någon inkomständring alls, och således inte heller skulle få någon ändring av återbetalningsbeloppets storlek. Vidare fanns 71 533 bidragsskyldiga som hade fått en inkomständring men där denna antingen inte alls påverkar återbetalningsbeloppet, eftersom de oavsett inkomständringen skall betala 1 173 kr per månad, eller så påverkar inkomständringen återbetalningsbeloppet med mindre än 100 kr per barn och månad. Av de 71 533 bidragsskyldiga vars inkomst förändrats hade 24 737 fått en sänkt inkomst och 46 796 en höjd inkomst.

För 18 756 bidragsskyldiga, 10,5 procent av den totala gruppen, skulle inkomständringen ha lett till en ändring av återbetalningsskyldigheten med mellan 100-199 kr per månad. Av dessa hade inkomsten minskat för 6 421 bidragsskyldiga medan 12 335 hade en högre inkomst.

13 176 bidragsskyldiga, 7,5 procent, hade haft en inkomständring som skulle ha lett till att återbetalningsskyldigheten antingen hade

höjts eller sänkts med mellan 200-299 kr per månad. I denna grupp hade 4 627 en sänkt inkomst och 8 549 en höjd inkomst.

Slutligen, för övriga 39 601 bidragsskyldiga, 22,5 procent, var inkomstförändringen så stor att återbetalningsskyldigheten skulle ha ökat eller minskat med 300 kr eller mer per månad och barn. För 13 689 bidragsskyldiga i denna grupp hade inkomsten minskat medan den för 25 912 bidragsskyldiga hade ökat så att återbetalningsskyldigheten skulle ha höjts med 300 kr eller mer.

Man kan således konstatera att av de föräldrar som var återbetalningsskyldiga för underhållsstöd både år 2000 och år 2002, så finns det 24 737 bidragsskyldiga, 14 procent, för vilka inkomsten hade minskat mellan de två åren i så stor omfattning att ändringen skulle ha lett till en minskning av återbetalningsbeloppet med minst 100 kr per barn och månad. Återstoden, 150 838 bidragsskyldiga, vilket motsvarar 86 procent av samtliga i den undersökta gruppen, hade antingen i stort sett oförändrad inkomst eller så hade deras inkomst ökat. Det är således endast en mindre del av de bidragsskyldiga vars inkomst försämras i någon större omfattning. De allra flesta bidragsskyldigas inkomst minskar däremot inte alls eller endast i liten omfattning (104 042) eller så får de en ökad inkomst (46 796). För denna grupp är det följaktligen ingen nackdel att återbetalningsskyldigheten beräknas enligt gällande regler, dvs. utifrån den inkomst de hade för två år sedan.

En förändring av reglerna om inkomstberäkning så att denna skulle avse den aktuella inkomsten skulle alltså medföra att 14 procent av de bidragsskyldiga skulle få betala ett lägre belopp än enligt dagens bestämmelser och 27 procent skulle få ett högre återbetalningsbelopp fastställt. Resten, 59 procent, skulle få betala ett i stort sett oförändrat belopp.

13.4.2. Olika alternativ

Alternativ 1 – en renodlad bostadsbidragsmodell

Bostadsbidrag lämnas efter ansökan. I ansökan skall lämnas uppgift om hushållets förväntade inkomster under det kalenderår ansökan avser. Uppgifterna lämnas skriftligen och på heder och samvete. Ett preliminärt bostadsbidrag räknas ut på grundval av uppgifterna i ansökan och detta utbetalas till sökanden. När sedan skattemyndighetens beslut om taxering föreligger för det år bostadsbidraget betalats ut, görs en avstämning och ett slutligt bostadsbidrag räknas

ut utifrån den taxerade inkomsten. I de fall det slutliga bidraget är högre än det belopp som betalats ut preliminärt, kommer hushållet att få mellanskillnaden utbetald till sig och tvärtom gäller att om det preliminära bidraget är högre än det slutliga skall hushållet återbetala vad som erhållits för mycket.

En renodlad bostadsbidragsmodell har ett antal nackdelar. En nackdel är förstås att den medför att samtliga bidragsskyldiga föräldrar årligen måste inkomma med uppgifter om vilken inkomst de förväntar sig att få under kalenderåret. Något centralt register ur vilket det går att hämta uppgifter om bidragsskyldigas aktuella inkomst finns inte. Det är uppenbart att det kan vara svårt att förmå de bidragsskyldiga att lämna sådana uppgifter till försäkringskassan. Till skillnad från vad som är fallet beträffande bostadsbidrag, så har den bidragsskyldiga föräldern inte ansökt om någon förmån. Han eller hon har således inte, såsom är fallet med den som önskar få en förmån, något direkt eget intresse av att lämna uppgifter om aktuell inkomst till försäkringskassan.

En annan nackdel med bostadsbidragsmodellen är att den skulle kräva stora resurser att administrera. Som nämnts ovan sker hanteringen av återbetalningsärendena i dag i stort sett maskinellt, medan en beräkning av återbetalningsbelopp utifrån inkomstuppgifter lämnade av de bidragsskyldiga, skulle kräva stora inslag av manuell bearbetning. Det bör dessutom uppmärksammas att en avstämning mellan det preliminära och det slutliga återbetalningsbeloppet, riskerar att bli väsentligt mer komplicerad än den är beträffande bostadsbidragen. I underhållsstödssystemet finns flera berörda parter än staten och den bidragsskyldige, nämligen boföräldern och barnet. Den bidragsskyldiges återbetalningsskyldighet beror indirekt av vilka inkomster barnet har, eftersom återbetalningsskyldigheten inte kan överstiga det belopp som betalas ut. Därtill kommer att den bidragsskyldige om han eller hon underskattat sin inkomst kan komma att få svårt att i efterhand betala den uppkomna skulden till det allmänna.

Även beträffande de s.k. umgängesavdragen kan det vålla problem med en återbetalning baserad på en preliminär inkomst med avstämning gentemot den så småningom taxerade inkomsten. I dessa fall skall det belopp den bidragsskyldige skall betala minskas på visst sätt. Samtidigt skall det underhållsstöd som betalas till barnet minskas med samma belopp. Det är uppenbart att ett system där inkomsten genom avstämning kan komma att ändras upp till nära två år efter den tid då vistelsen ägde rum kan få besvärande effekter för de berörda och vara svårt att hantera administrativt.

En annan komplikation är vad som händer när den bidragsskyldiga föräldern inte frivilligt betalar det preliminära återbetalningsbeloppet. Frågor som kan ställas är t.ex. om kronofogdemyndigheten kan driva in en preliminär skuld och vad som händer när det definitiva återbetalningsbeloppet fastställs till ett annat belopp än det preliminära. Ur en mer principiell synpunkt torde detta kunna accepteras. I dag lägger kronofogdemyndigheterna skattemyndighetens beslut om preliminär skatt, t.ex. för en privatperson som har s.k. F-skattsedel, till grund för verkställighet. Skattemyndigheten fastställer, på grundval bl.a. av den enskildes tidigare inkomster, vilken preliminär skatt som skall betalas. Den skattskyldige har möjlighet att hos skattemyndigheten påkalla ändring i beslutet, t.ex. om inkomsterna inte uppgår till de belopp skattemyndigheten antagit. Om den skattskyldige underlåter att begära ändring av beslutet och inte betalar den beslutade preliminära skatten, kommer kronofogdemyndigheten, med beaktande av förbehållsreglerna i utsökningsbalken, att driva in det utestående beloppet, vilket därefter redovisas till skattemyndigheten. När sedan taxeringen är klar beträffande det år den preliminära skatten avsåg, görs en avräkning mellan vad som erlagts och vad skatten uppgår till. Mellanskillnaden regleras sedan antingen som en utbetalning till den skattskyldige eller genom att denne påförs ytterligare skatt för det aktuella året.

På liknande sätt kan en preliminär bestämning av återbetalning av underhållsstöd regleras. Om den bidragsskyldige inte gör någon invändning mot det beslut försäkringskassan meddelar om preliminärt återbetalningsbelopp, men sedan inte betalar enligt kassans beslut, kommer försäkringskassan att lämna över ärendet till kronofogdemyndigheten för verkställighet.

Emellertid kan det här uppkomma problem av praktisk natur under kronofogdemyndighetens handläggning, t.ex. om den bidragsskyldige i detta skede gör invändning om att hans inkomst är mindre än den som kassans beslut baseras på.

Med hänsyn till det ovan anförda kan en renodlad bostadsbidragsmodell inte förordas.

Alternativ 2 – en modell där aktuell inkomst presumeras ge ett återbetalningsbelopp på 1 173 kr per barn och månad

Om man önskar få till stånd ett system där återbetalning av underhållsstöd baseras på en mer aktuell inkomst måste detta, till skill-

nad från nuvarande ordning, innebära att de bidragsskyldiga föräldrarna till försäkringskassan lämnar uppgift om sin aktuella inkomst. Något centralt register ur vilket det går att hämta uppgifter om bidragsskyldigas aktuella inkomst finns, som redan sagts, inte. Eftersom man bör undvika att uppgift om aktuell inkomst skall behöva lämnas med korta mellanrum bör uppgiften avse förväntad inkomst under det år återbetalningsskyldigheten avser. Detta överensstämmer med vad som är fallet med inkomstuppgift för beräkning av bostadsbidrag. Dessutom kan, om uppgifterna avser helår, den beräknade inkomsten enklare stämmas av mot den så småningom fastställda taxerade inkomsten för samma period.

Ett problem med återbetalning av underhållsstöd, till skillnad från t.ex. bostadsbidrag, är att den bidragsskyldige inte ansöker om att erhålla någon förmån från samhället. Han eller hon har således inte, såsom är fallet med den som önskar få en förmån, något direkt intresse av att lämna uppgifter om sin aktuella inkomst till försäkringskassan. Dessutom bör ju uppgifterna, om de skall läggas till grund för beslut om återbetalning, lämnas på heder och samvete, dvs. under straffrättsligt ansvar.

En tänkbar väg att åstadkomma att de bidragsskyldiga föräldrarna lämnar så korrekta inkomstuppgifter som är möjligt är att i någon mån ”vända” på synsättet för hur mycket en bidragsskyldig förälder skall återbetala om underhållsstöd lämnas. Man kan säga att dagens system innebär att en förälder betalar endast om hans eller hennes tidigare inkomster motiverar att han eller hon skall göra detta. En annan modell är att utgå från att den bidragsskyldige skall återbetala det belopp som barnet får i underhållsstöd, för närvarande som regel 1 173 kr i månaden. En sådan utgångspunkt markerar att förstahandsansvaret för barnets försörjning åvilar föräldrarna och att det allmänna skall träda in först när föräldrarna saknar möjlighet till detta. Den bidragsskyldige måste i ett sålunda utformat system kunna få till stånd en omprövning om hans eller hennes aktuella inkomst inte motsvarar en så hög återbetalningsskyldighet. Det kan ske genom att denna förälder, på heder och samvete, lämnar uppgift om sin förväntade inkomst under bidragsåret, dvs. under det år återbetalningsskyldigheten avser. Blankett för lämnande av denna inkomstuppgift skulle kunna utformas på ungefär samma sätt som blanketten för ansökan om bostadsbidrag i syfte att den bidragsskyldige skall kunna göra så korrekta uppskattningar som möjligt av de inkomster han eller hon kommer att förvärva under det aktuella året. Det kan vara rimligt att jämföra de uppgifter den bidragsskyldige lämnar om sin inkomst med

senaste beslut om taxering, men om den bidragsskyldige kan göra sannolikt att hans eller hennes inkomst förändrats mera påtagligt jämfört med senaste beslut om taxering, så fastställer försäkringskassan återbetalningsbelopp utifrån de uppgifter den bidragsskyldige lämnat.

I likhet med vad som gäller för dagens regler om bostadsbidrag görs sedan, när taxeringen för bidragsåret är avslutad, en avstämning mellan vad den bidragsskyldige betalat och vad han eller hon borde ha betalat utifrån taxeringsbeslutet. Den som betalat för litet blir skyldig att betala mellanskillnaden jämte ränta på beloppet. På motsvarande sätt gäller för den som återbetalat mer än vad som blir resultatet när taxeringsbeslutet läggs till grund för beräkningen, att det överskjutande beloppet betalas tillbaka till den bidragsskyldige, eventuellt även nu med ränta på beloppet.

Nackdelarna med en metod av det slag som nu skisserats är förstås den ökade administration den medför. Detta är ofrånkomligt om man vill ha ett system där återbetalningsskyldigheten bestäms med hänsyn till aktuell inkomst. Metoden leder emellertid till mindre administration än den renodlade bostadsbidragsmodellen (alternativ 1). Försäkringskassans beräkning av återbetalningsbeloppet måste till skillnad från i dag visserligen många gånger göras manuellt. Men till skillnad från i den renodlade bostadsbidragsmodellen behöver detta inte ske i alla ärenden.

En bidragsskyldig som inte anser sig vara skyldig betala 1 173 kr i månaden måste, om han eller hon vill få en ändring, lämna uppgifter om sin inkomst till försäkringskassan, något han eller hon inte behöver göra i dag. Man kan givetvis anföra att det inte är motiverat att en bidragsskyldig skall behöva lämna dessa uppgifter när det inte är han eller hon som vänt sig till försäkringskassan och ansökt om förmånen. Mot detta kan dock invändas att den bidragsskyldige enligt FB har en grundläggande underhållsskyldighet gentemot barnet. I den mån den bidragsskyldige inte bidrar eller har förmåga att bidra till barnets försörjning utan det allmänna måste träda in i den bidragsskyldiges ställe är det således en social förmån som indirekt tillkommer också honom eller henne. Det framstår då som rimligt att denna förälder, om han eller hon inte anser sig ha förmåga eller vara skyldig att betala 1 173 kr per månad, i stället är skyldig att lämna vissa uppgifter om sina inkomster till försäkringskassan.

Förutom de fördelar som allmänt sett är förknippade med att utgå från aktuell inkomst när återbetalningsskyldigheten fastställs skulle en tänkbar effekt av modellen möjligen kunna vara att den

bidragsskyldige när han eller hon får veta att återbetalningsbeloppet i utgångsläget uppgår till 1 173 kr per månad i stället väljer att betala detta belopp direkt till barnet. Den förälder som inte anser sig kunna betala detta belopp måste ju, genom de uppgifter som lämnas om den aktuella inkomsten, motivera att han eller hon skall betala ett lägre belopp. På så sätt understöds målsättningen att föräldrar som lever åtskilda så långt det är möjligt skall reglera barnets underhåll sinsemellan.

Alternativ 3 – en variant av dagens system och bostadsbidragsmodellen; den bidragsskyldiges aktuella inkomst presumeras överensstämma med inkomsten enligt det senaste taxeringsbeslutet uppräknad med index

Ett alternativ till den ovan beskrivna maximimodellen att alla bidragsskyldiga som utgångspunkt skall betala 1 173 kr i månaden, men ändå åstadkomma en övergång till aktuell inkomst, är att det preliminära återbetalningsbeloppet – liksom nu – bestäms utifrån den taxerade inkomsten men att inkomsten uppräknas med förändringen av inkomstbasbeloppet. En bidragsskyldig vars inkomster förändrats mera markant ges sedan möjlighet att lämna in uppgifter om sin aktuella ekonomiska situation och begära jämkning av beloppet, såväl uppåt som nedåt. Jämkning uppåt bör också kunna ske på försäkringskassans initiativ. Sedan, när beslut om taxering föreligger, görs en avstämning mellan vad den bidragsskyldige betalat och vad han eller hon skulle ha betalat. Om dessa belopp skiljer sig åt får den bidragsskyldige, i likhet med vad som gäller i bostadsbidragssystemet, antingen betala in vad som fattas eller så återbetalas överskjutande belopp till honom eller henne.

Fördelarna med en sådan modell är att inte alla bidragsskyldiga behöver lämna uppgift om sina förväntade inkomster under året utan endast de vars inkomster mera påtagligt ändrats sedan den senaste taxering. Detta innebär givetvis en betydande minskning när det gäller antalet ärenden som försäkringskassorna måste hantera manuellt jämfört med den ovan diskuterade modellen. En nackdel är att de bidragsskyldiga vars inkomst ökat mera markant men som underlåter att anmäla detta, kommer att preliminärt betala ett för lågt belopp. När sedan beslut om taxering föreligger och avstämning görs kan de komma att få en betydande skuld till staten.

Som framgått ökar inkomsten från år till år för de allra flesta bidragsskyldiga föräldrar. För huvuddelen av de bidragsskyldiga är det så att inkomsten under betalningsåret är något högre än den var under det inkomstår som ligger till grund för bedömningen av återbetalningsskyldigheten. I dag beaktas denna inkomstökning inte. Däremot tas hänsyn till andra förändringar i den bidragsskyldiges situation; antalet barn han eller hon är underhållsskyldig för och, med de regler utredningen förordar, ändrad folkbokföring. Den reella inkomstökningen kan givetvis vara en annan än den nominella, beroende på hur löneutvecklingen förhåller sig till den allmänna kostnadsutvecklingen. Med utredningens förslag kommer också förändringar i det allmänna kostnadsläget liksom förändrade konsumtionsmönster och produktutveckling att beaktas inom ramen för grundavdraget.

Ett sätt att på ett generellt sätt åstadkomma att återbetalningen sker utifrån en mer aktuell inkomst är att räkna om den taxerade inkomsten med samma faktor som inkomstbasbeloppet förändrats när betalningsåret jämförs med inkomståret. En sådan omräkning skulle innebära att hänsyn tas till förändringar i inkomstläget – den allmänna löneutvecklingen – när återbetalningsskyldigheten fastställs. För flertalet bidragsskyldiga, vars inkomstutveckling mer eller mindre följer samma utveckling som inkomstbasbeloppet, blir det en mindre höjning av återbetalningsbeloppet. Genom en indexering minskar man risken för att bidragsskyldiga betalar ett för lågt belopp och vid avstämningen drabbas av skulder för förfluten tid. Även statsfinansiella skäl talar för en sådan indexering.

Alternativ 4 – jämkning av beloppet

En variant av den ovan nämnda modellen vore att liksom nu låta återbetalningsbeloppet helt bero av det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser, men att införa en möjlighet till jämkning av beloppet för den vars inkomster minskat mera påtagligt – dvs. på ett sådant sätt att återbetalningsbeloppet grundat på aktuell inkomst väsentligt (t.ex. med minst 300 kr per månad) skulle understiga återbetalningsbeloppet grundat på taxeringen – och under förutsättning att denna minskning inte kan anses bero av den bidragsskyldiges eget handlande.

En möjlighet till jämkning kan ifrågasättas rent principiellt. Om den ordningen behålls att återbetalningsbeloppet skall bestämmas

utifrån den bidragsskyldiges taxerade inkomst, dvs. de inkomster han eller hon hade för två år sedan, är det knappast logiskt att medge nedsättning av detta belopp av den anledningen att den bidragsskyldiges inkomster därefter minskat. Ett sådant system skulle också kunna verka förvirrande för den enskilde.

Därtill kommer att en bedömning skulle behöva göras från fall till fall av huruvida inkomstminskningen bör accepteras eller inte. En förälders intresse av att själv få avgöra hur han eller hon vill inrätta sitt liv måste tåla vissa inskränkningar med hänsyn till förälderns plikt att försörja sina barn. Även om föräldern kan tänkas handla utifrån bevekelsegrunder som i och för sig är värda förståelse kan de inte alltid få åberopas mot barnets krav på underhåll eller mot statens krav på återbetalning av underhållsstöd (jfr rättsfallet NJA 1985 s. 768). Här kommer samma bedömningar att få göras som vid bedömningen av om underhållsbidrag skall baseras på den faktiska ekonomiska situationen eller på den bidragsskyldiges verkliga förvärvsförmåga. Dessa bedömningar kan – som framgår av de HD-avgöranden som finns på underhållsbidragsområdet – många gånger vara besvärliga och är främmande för försäkringskassans personal.

Den skisserade ordningen skulle dessutom sannolikt bli kostsam för det allmänna. Inte endast skulle vissa krav falla bort genom jämkningen utan den bidragsskyldige skulle dessutom få lägre återbetalningsskyldighet när den låga inkomsten läggs till grund för återbetalningsskyldigheten två år senare.

Alternativ 5 – en övergång till uppskattad inkomst utan avstämning

Samtliga de alternativa modeller för inkomstberäkning som presenterats ovan innebär, till skillnad mot vad som nu gäller, att det belopp den bidragsskyldiga föräldern skall återbetala baseras på hans eller hennes aktuella inkomst.

De alternativ som redogjorts för har alla innehållit att den aktuella preliminära inkomsten i efterhand stäms av mot den taxerade inkomsten. Som framgått vållar denna avstämning problem, både för socialförsäkringens administration och för berörda parter.

Ett sätt att slippa den omständliga och dyrbara avstämningen och ändå uppnå att inkomstberäkningen sker utifrån en aktuell inkomst är att avstå från avstämning mot taxerad inkomst. Beräkningen av den bidragsskyldiges inkomst skulle då bygga på uppgifter som han eller hon lämnar till försäkringskassan. Uppgifterna

bör givetvis lämnas på heder och samvete och under straffrättsligt ansvar, men någon systematisk avstämning av de bidragsskyldigas inkomster skulle inte göras.

En sådan typ av inkomstberäkning har använts och används även fortfarande för beräkning av vissa sociala förmåner. För bostadsbidragens del tillämpades denna ordning fram till dess att det nuvarande systemet med preliminärt och slutligt bidrag infördes år 1997. Då gällde att behovsprövningen av bostadsbidraget i huvudsak grundades på hushållets egna uppgifter om de beräknade inkomsterna för den kommande tolvmånadersperioden (prop. 1992/93:174 s. 22). Uppdatering av uppgifter angående inkomsten och andra bidragsgrundande förhållanden skulle ske fortlöpande genom anmälningar från den som uppbar bidraget och genom efterkontroll från försäkringskassan (prop. 1992/93:174 s. 30 f.). S.k. efterkontroller, dvs. granskning av bidragsärendena, avsågs äga rum senast 15 månader från att beslut om bidrag fattats. Vid denna efterkontroll skulle sökandens inkomstuppgifter jämföras med tillgängliga uppgifter från taxeringen, men någon fullständig överensstämmelse med skattebestämmelserna ansågs inte kunna eftersträvas, eftersom ett sådant förfarande förutsatte ”en årlig avstämning mellan redovisade intäkts- och kostnadsposter i förhållande till det faktiska resultatet” (prop. 1992/93:174 s. 25).

Som framgått ovan övergavs systemet att betala ut bostadsbidrag utan påföljande avstämning från och med 1996. En starkt bidragande orsak till detta var att kostnaderna för bostadsbidragen stigit kraftigt, från ca 2 750 miljoner kr budgetåret 1989/90 till ca 9 000 miljoner kr under motsvarande period 1995/96. Vid en granskning av drygt 86 000 ärenden (ca 16 % av samtliga bidragsberättigade hushåll) som RFV inledde 1995, framkom att bostadsbidrag betalats ut med för högt belopp i drygt 30 procent av fallen, men återkrav gjordes i mindre än hälften av dessa fall. Orsaken till de för höga utbetalningarna var till övervägande del att förändringar av hushållens bidragsgrundande inkomster inte rapporterades (prop. 1995/96:186 s. 15).

Även för beräkning av en nyligen införd stödform, äldreförsörjningsstöd, beräknas stödets storlek utifrån en beräknad inkomst som inte sedan skall stämmas av mot den taxerade inkomsten. Äldreförsörjningsstöd som betalas ut enligt bestämmelserna i lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd, är avsett för personer som fyllt 65 år och som är bosatta i Sverige. Avsikten är att dessa personer skall tillförsäkras en grundläggande försörjning under återstoden av livet. I normalfallet har äldre personer sin försörjning

tryggad genom pension, antingen svensk pension baserad på tidigare bosättning eller förvärvsarbete i Sverige eller en utländsk pension som intjänats i ett tidigare hemland. Ett inte obetydligt antal personer över 65 år som är bosatta i Sverige saknar dock tillräcklig försörjning genom intjänad pension eller egna besparingar. Oftast rör det sig om personer som kommit till Sverige sent i livet och tidigare varit bosatta i länder från vilka de inte har rätt till någon pension. I andra fall kan personen visserligen ha rätt till pension men administrativa svårigheter gör det omöjligt att föra över förmånerna till Sverige. I ovannämnda situationer riskerar de att bli beroende av ekonomiskt bistånd från socialtjänsten under återstoden av sina liv. Det är för dessa personer som äldreförsörjningsstödet i första hand är avsett.

Avsikten är att den som är berättigad till äldreförsörjningsstöd skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå och medel för att täcka en skälig bostadskostnad. Den skäliga levnadsnivån motsvarar per månad en tolftedel av 1,294 gånger prisbasbeloppet för den som är ogift och en tolftedel av 1,084 gånger prisbasbeloppet för den som är gift. År 2002 uppgår stödet således till 4 087 kr respektive 3 424 kr per månad. Stödet är skattefritt och finansieras av statsmedel.

Storleken av det äldreförsörjningsstöd som lämnas beror på den stödberättigades inkomster. I förarbetena till lagen anges att med inkomst avses den inkomst, för år räknat, som någon kan antas komma att få under den närmaste tiden. Den stödberättigades inkomster beräknas enligt 21 § första stycket lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl., dock med vissa tillägg. I korthet kan sägas att inkomstunderlaget består av den uppskattade inkomsten av arbete och av kapital samt vissa andra inkomster och förmåner, t.ex. bostadstillägg och bostadsbidrag. Även förekomsten av förmögenhet överstigande 100 000 kr för ogift eller 200 000 kr för makar skall beaktas. Om den stödberättigade är gift eller likställd med en gift person påverkar även makens inkomster storleken på stödet.

Med hänsyn till att äldreförsörjningsstödet riktas till äldre personer vars inkomster inte förändras på samma sätt som för förvärvsverksamma personer gjordes i förarbetena den bedömningen att behovet av att ompröva stödet till följd av ändrade inkomstförhållanden var mycket begränsat. Efter att nivån på stödet fastställts kommer de ekonomiska förhållandena i regel att vara oförändrade. Mot denna bakgrund skulle, sägs det i förarbetena, äldreförsörjningsstödet i princip kunna betalas ut till den enskilde utan förnyad prövning. Det skulle dock strida mot principerna för ett inkomst-

prövat försörjningsstöd, eftersom såväl de ekonomiska förutsättningarna som familjeförhållandena kan förändras i ett längre tidsperspektiv. En kontinuerlig avstämning har därför ansetts böra göras. I förarbetena uttalas att en lämplig avvägning innebär att äldreförsörjningsstöd kan beviljas för högst tolv månader i taget. För tid därefter krävs en ny ansökan (prop. 2000/01:136 s. 36). Det kan i sammanhanget understrykas att den tolvmånadersperiod under vilken stöd som längst kan utgå till följd av en och samma ansökan inte behöver sammanfalla med ett kalenderår.

Det bör även nämnas att den enskilde är anmälningsskyldig till försäkringskassan vid ändrade förhållanden. Sådan anmälningsskyldighet föreligger vid väsentligt ökade inkomster av vissa angivna slag, vid bostadsbyte eller ändrade boendeförhållanden eller om den stödberättigade ingår äktenskap eller om äktenskapet upplöses.

Det förhållandet att en förväntad uppskattad inkomst används för beräkning av äldreförsörjningsstödet, behöver inte betyda att denna ordning lämpar sig för fastställande av inkomst enligt USL. Såsom framhålls i förarbetena utgörs målgruppen för äldreförsörjningsstödet av sådana äldre personer som inte alls är berättigade till pension eller endast uppbär en mindre sådan. Deras inkomster förändras inte på samma sätt som för förvärvsverksamma personer varför behovet av att ompröva stödet till följd av ändrade inkomstförhållanden torde vara mycket begränsat. Dessutom medför det faktum att stödet kan utges och inkomsten beräknas för andra perioder än ett helt kalenderår att en avstämning mot taxerad inkomst inte är lämplig.

När det gäller underhållsstödet är det ofta fråga om personer vars inkomstförhållanden kan förändras mera påtagligt. Samma problem som beskrivits ovan beträffande bostadsbidragen, och som var en starkt bidragande orsak till omläggningen till dagens system med preliminärt och slutligt bidrag, kan givetvis uppkomma i underhållsstödssystemet. Ett särskilt problem rörande underhållsstödet är att det belopp den bidragsskyldige skall betala kan vara beroende av barnets inkomst och vid en övergång till aktuell inkomst hur stor barnets uppskattade inkomst är. Om denna inkomst beräknas alltför lågt, kommer det belopp den bidragsskyldige skall betala till staten att bli för stort. Det kan ifrågasättas om det är godtagbart att återbetalning av underhållsstöd skall omfatta ett högre belopp än vad lagstiftningen avser, av den anledningen att mottagaren av bidraget – av misstag eller avsiktligt – beräknar sin inkomst till ett lägre belopp än den faktiska. Frågan

ställs på sin spets om någon avstämning inte görs mot den inkomst som kan konstateras i efterhand.

Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det för underhållsstödets del inte bör införas en ordning som innebär att återbetalningsskyldigheten bestäms enbart utifrån en uppskattad förväntad inkomst.

Alternativ 6 – en ”SGI-modell”

Under utredningens arbete har övervägts om det är möjligt att vid beräkning av den bidragsskyldiges inkomst använda en modell för sjukpenninggrundande inkomst, SGI, liknande vad som gäller för den som studerar. I korthet kan sägas att för den som avbryter ett förvärvsarbete för att bedriva studier och uppbär studiemedel gäller att den tidigare inkomsten används för att en beräkna en ”vilande SGI”. De inkomster som den studerande eventuellt har under studietiden läggs till grund för att bestämma en s.k. studietids-SGI. När den studerande avslutar sina studier – eller gör uppehåll i studierna – beräknas eventuell sjukpenning eller föräldrapenning utifrån den tidigare förvärvsinkomsten, medan eventuella sjukdomsfall under studietiden ersätts utifrån den lägre studietids-SGI:n.

En liknande modell för beräkning av inkomst vid återbetalning av underhållsstöd skulle innebära att en tillfällig studietidsinkomst fastställas för den bidragsskyldige vars inkomst sjunker till följd av studier. Vid denna bestämning skulle hänsyn tas endast till inkomster som den bidragsskyldige har under studietiden, och man skulle bortse från den inkomst som fastställts vid senaste taxering.

En fråga är vad som händer i samband med att studierna avslutas och den bidragsskyldige återgår till förvärvsarbete. Ett alternativ är att han eller hon då genast börjar återbetala utifrån senast taxerade inkomst, vilken förmodligen i flertalet fall är förhållandevis låg, åtminstone om studierna pågått i två år eller mer. En mera konsekvent lösning vore att låta beräkningen av återbetalningsbeloppet under en period bygga på den taxerade inkomst som gällde innan studierna påbörjades. Ett problem med detta är att det kan ha gått relativt lång tid sedan dess; få högskoleutbildningar är kortare än tre år och många är längre. Det kan också ifrågasättas om det är rimligt att införa en särskild lösning för studerande när det gäller återbetalning av underhållsstöd. Kanske borde man då överväga liknande möjligheter för andra grupper vars inkomster minskar, t.ex.

långvarigt sjukskrivna, förtidspensionärer och arbetslösa. Ett problem med en sådan ordning är att det torde kräva en prövning av vilka orsaker till inkomstminskningen som skall anses godtagbara. Dessutom erbjuder lagstiftningen redan nu möjlighet till anstånd om betalningsförmågan har minskat.

Alternativ 7 – CSN-modellen

CSN-modellen har diskuterats tidigare och avfärdats (se avsnitt 13.3). En möjlighet att vid inkomstminskning få anstånd med återbetalningen finns redan i dag (32 § USL). Enligt denna bestämmelse skall anstånd beviljas om det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Anstånd får även medges i andra fall om det finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden. Anstånd innebär att den bidragsskyldiges skuld mera tillfälligt skjuts på framtiden, men avsikten är att den senare skall betalas. Anstånd skall således komma i fråga vid betalningssvårigheter av övergående natur.

I avsnitt 17 behandlar utredningen möjligheten att utvidga anståndsmöjligheterna vid en inkomstminskning.

Utredningen anser

Av beskrivningarna ovan torde framgå att ingen av de skisserade modellerna är idealisk. Vissa modeller kan skapa stor osäkerhet för den bidragsskyldiga föräldern om vilket belopp som slutligen skall betalas. Därtill kommer att dagens system, där inkomstuppgifterna uteslutande hämtas från olika databaser, är väsentligt enklare och billigare att administrera än en ordning som bygger på uppgifter som lämnas av den bidragsskyldige och som måste hanteras manuellt. En övergång till ett system med uppskattad aktuell inkomst som sedan stäms av mot den taxerade inkomsten för samma år kan också vara svår att förena med utfyllnadsbidrag i kombination med direktbetalning. Redan dagens regler kan visserligen ge otillfredsställande resultat, t.ex. då skattemyndigheten beslutar att ändra den bidragsskyldiges taxerade inkomst, men nackdelarna blir tydligare och kommer att drabba fler bidragsskyldiga om man

övergår till att basera beräkningarna på en aktuell inkomst. Frågor rörande utfyllnadsbidraget diskuteras närmare i avsnitt 18.

Samtidigt skulle en övergång till aktuella ekonomiska förhållanden, som redan sagts, ha vissa fördelar, både för de enskilda och för det allmänna.

En ändring av de nuvarande reglerna måste analyseras noggrant. Detta har utredningen inte haft möjlighet att göra under den tid som stått till utredningens förfogande. Det finns dock anledning att överväga frågan vidare. Vid en samlad bedömning anser utredningen att övervägande skäl talar för alternativ 3. Utredningen förordar därför att det fortsatta arbetet i första hand inriktas på detta alternativ.

13.5. Jämkning och omprövning

13.5.1. Skall beslut om ändrad taxering påverka återbetalningsskyldigheten?

Utredningens förslag: Vid ändrad taxering jämkas inte återbetalningsskyldigheten för längre tid tillbaka än tre år före det år då beslutet om ändrad taxering meddelas.

När återbetalningsbelopp enligt lagen om underhållsstöd fastställs beräknas detta enligt 25 § USL utifrån det taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser. Det innebär att återbetalning vanligen grundar sig på de inkomster den bidragsskyldige hade två år tidigare och som i normalfallet fastställs vid taxeringen under det mellanliggande året. Det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning kan dock senare komma att ändras. Regler om omprövning av ett taxeringsbeslut finns i 4 kap. taxeringslagen. Som framgår där kan ett omprövningsbeslut meddelas lång tid efter taxeringsåret. Till detta kommer de fall där skattemyndighetens beslut om taxering överklagas och blir föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. I sådana fall kan det ta mycket lång tid innan taxeringen är slutligt avgjord. En fråga som då infinner sig är om – och i så fall för hur lång tid bakåt – ett beslut om ändrad taxering skall tillåtas inverka på återbetalningsbeloppet.

I dag innehåller lagstiftningen om underhållsstöd inte någon tidsgräns för retroaktiva ändringar av återbetalningsskyldigheten (se 30 § andra stycket USL).

En ändring av den taxering som legat till grund för bedömningen av återbetalningsskyldigheten kan få stora konsekvenser för den bidragsskyldige och för barnet som får underhållsstöd. När beslutet innebär en mera väsentlig höjning av den taxerade inkomsten innebär detta i många fall att den bidragsskyldige skall återbetala ett betydande belopp utöver vad han eller hon redan betalat. Det säger sig själv att ett sådant krav om betalning för förfluten tid kan vara ekonomiskt betungande för den enskilde.

En taxeringsändring kan således få till följd att beslut om återbetalningsskyldighet behöver ändras för lång tid tillbaka. Detta förhållande innebär i sin tur att försäkringskassorna inte kan gallra uppgifter i ärenden om återbetalningsskyldighet, vare sig i de fall underhållsstöd fortfarande lämnas eller i de fall där stödet av någon anledning upphört.

De problem som är förknippade med ändrad taxering vid utfyllnad och direktbetalning har belysts i rättspraxis och av JO. Frågorna analyseras i avsnitt 18.

Mot bakgrund av de nackdelar som är förknippade med dagens system bör övervägas om och i vilken utsträckning beslut om ändrad taxering skall tillåtas slå igenom när det gäller återbetalning av underhållsstöd.

Rättssäkerhetsaspekter talar i viss mån för att ett beslut om ändrad taxering skall få genomslag fullt ut med retroaktiv verkan, även om ändringsbeslutet avser inkomster som ligger långt tillbaka i tiden. Om ändringsbeslutet innebär att den bidragsskyldiges återbetalningsgrundande inkomst minskar, så är det rimligt att det han eller hon har betalat för mycket betalas tillbaka. Om beslutet betyder att den taxerade inkomsten ökar för förfluten tid skall den bidragsskyldige i stället till staten betala ett större belopp än som tidigare beslutats. Som ovan anförts kan det vara svårt att reglera en skuld som uppkommer därför att man anses ha haft möjlighet att under tidigare år betala ett högre belopp än vad som då var beslutat.

Att höja den gräns som i dag tillämpas för när en taxeringsändring anses vara väsentlig är inte en framkomlig väg. En sådan lösning hinder inte stora retroaktiva ändringar av återbetalningsskyldigheten och tillgodoser inte önskemålet att äldre uppgifter i ärenden om underhållsstöd skall kunna gallras inom rimlig tid. Även med en beloppsgräns är det ju nödvändigt för försäkrings-

kassorna att spara uppgifter i ärendet, eftersom en taxeringsändring kan komma långt efter det år ändringen avser.

Utredningen anser i stället att en tidsgräns efter vilken en ändrad taxering inte tillåts påverka återbetalningsskyldigheten bör införas i underhållsstödssystemet. En sådan ordning ligger i linje med vad som gäller beträffande underhållsbidrag enligt FB. Möjligheten att få ett underhållsbidrag som betalats nedsatt för förfluten tid är mycket små liksom möjligheterna att få underhållsbidrag höjt för sådan tid (se 7 kap. 10 § FB). Mot den bakgrunden bedöms det rimligt att även möjligheten till jämkning av återbetalningsskyldigheten inskränks vid ändrad taxering.

Hur lång en sådan tid skall vara kan givetvis diskuteras. De administrativa aspekterna talar för en kort tidsfrist. Intresset av att hålla nere kostnaderna för socialförsäkringens administration måste dock här vägas mot de andra intressen som gör sig gällande. Om en lång eller kort tid skulle vara till fördel eller nackdel för den bidragsskyldige beror, som redan framhållits, på om taxeringsändringen leder till ett högre eller lägre återbetalningsbelopp. Följden av att en taxeringsändring inte sker inom tidsfristen är att den inte kommer att beaktas. Vid en sänkning innebär detta att den enskilde förlorar sin rätt att återfå vad han eller hon kan ha betalat för mycket. För att undvika stötande resultat bör tidsfristen därför inte sättas för snävt. Rättviseaspekter – att återbetalningsskyldigheten speglar den ”korrekta taxerade inkomsten” – talar i samma riktning. Detta är också viktigt eftersom det i hög grad är angeläget att lagstiftningen om underhållsstöd vinner acceptans i samhället, och särskilt bland dem som direkt berörs av reglerna, inte minst de bidragsskyldiga föräldrarna. Samtidigt förhåller det sig givetvis så att ju längre tid som går, av desto mindre betydelse är det att eventuella ändringar i taxeringen får genomslag i underhållsstödssystemet.

När det gäller frågan om hur långt tillbaka i tiden ändring skall kunna göras, har utredningen inhämtat att det vid beräkning av återbetalningsbelopp endast förekommer ett fåtal ärenden per år där taxeringen ändras efter längre tid än tre år. Enligt utredningens bedömning framstår en tidsfrist om tre år som väl avvägd. Treårsfrister används dessutom på flera andra håll såväl i USL som i FB (se t.ex. 21 § USL och 7 kap. 8 § FB). Inom den tiden får försäkringskassan dessutom automatiskt meddelanden om eventuella taxeringsändringar. Utredningen föreslår alltså att det införs en regel som medger att återbetalningsskyldigheten kan jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans

bedömning ändrats väsentligt, dock aldrig för längre tillbaka än tre år före det år då beslutet om ändrad taxering meddelas.

13.5.2. Omprövning

Utredningens förslag: Vid omprövning gäller det nya återbetalningsbeloppet från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Återbetalningsbeloppet skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger (30 första stycket USL). Det skall också omprövas när grunden för tillämplig procentsats ändras, dvs. när det antal barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig ändras, och – med de regler utredningen förordar – i de fall ändrad folkbokföring påverkar storleken på grundavdraget. I likhet med vad som föreslagits beträffande inkomstprövningen av utfyllnadsdelen i underhållsstödet (avsnitt 11) bör av praktiska skäl och för att minska risken för återkrav ändringen få genomslag på återbetalningsskyldigheten från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum.

Försäkringskassan får som regel vetskap om de ändringar som här är aktuella automatiskt. I vissa fall, t.ex. när det gäller faderskap i internationella förhållanden, kan det dock krävas att försäkringskassan uppmärksammas på förhållandet.

Även för omprövningsfallen bör en tidsfrist införas. Fristen bör bestämmas till tre år, i likhet med vad som nu föreslås för ändrad taxering, och räknas från den dag då försäkringskassan får vetskap om ändringen.

Frågor om omprövning och jämkning av utfyllnadsbidrag behandlas i avsnitt 18.

13.6. Hur skall inkomsten beräknas?

Utredningens bedömning: Nuvarande regler bör inte ändras.

Fråga om behandlingen av egenföretagare bör övervägas samlat för bidrags- och socialförsäkringssystemen.

13.6.1. Behandling av egenföretagare

En utgångspunkt i USL är att samma principer bör gälla för beräkning av inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och kapital. En annan utgångspunkt är att löntagare och egenföretagare skall behandlas på ett likvärdigt sätt (prop. 1995/96:208 s. 49). För att uppnå denna önskvärda likabehandling skall inkomst av näringsverksamhet ökas med vissa skattemässiga avdrag. Anledning till detta är att för den som har inkomst av näringsverksamhet innebär skattelagstiftningen möjlighet till olika resultatreglerande åtgärder, vilka enligt förarbetena kan gynna hushåll med näringsinkomster framför hushåll med andra inkomster.

Tidigare utredningar

Frågor som rör egenföretagares inkomster i bostadsbidragssystemet tas upp i Familjeutredningens slutbetänkande (SOU 2001:24). Utredningen konstaterar att i det inkomstprövningssystem som används för beräkning av bostadsbidrag eftersträvas att samma beräkningssätt skall användas för inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och av kapital. Familjeutredningen påpekar att det visat sig svårt att hitta ett passande inkomstbegrepp för näringsidkare; inkomsten av näringsverksamhet kan variera betydligt mer över tid än andra inkomstslag och det kan vara svårt att hänföra inkomsterna till en viss tidpunkt. Familjeutredningen konstaterar dock att svårigheterna med inkomstbegreppet för egenföretagare inte är unika för bostadsbidraget utan att de rör flera delar av bidrags- och socialförsäkringssystemen. Utredningen ansåg därför att det inte var dess uppgift att hitta ett lämpligt inkomstbegrepp för egenföretagare.

Överväganden

Det är Underhållsstödsutredningens mening att anställda och egenföretagare även i fortsättningen bör likställas. Det är dock inte okomplicerat att med utgångspunkt i egenföretagares taxerade inkomst räkna fram en med löntagare jämförbar inkomstnivå. Frågan om behandlingen av egenföretagare berör inte endast underhållsstödet utan bör övervägas mer allmänt för bidrags- och socialförsäkringssystemen. Utredningen avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

13.6.2. Bilförmån

Med bilförmån avses förmånen att för privat bruk få utnyttja en bil som tillkommer en skattskyldig på grund av anställning eller uppdragsförhållande eller på liknande grund. Den skattepliktiga förmån som tillgången till bil anses motsvara ingår enligt nuvarande regler i den taxerade inkomsten. Detta innebär att bilförmånen ökar det belopp den bidragsskyldiga föräldern skall återbetala till staten när underhållsstöd utges. Vid direktbetalning i kombination med utfyllnad blir utfyllnadsbidraget i stället mindre eftersom det belopp den bidragsskyldige förväntas betala direkt till barnet ökar på grund av bilförmånen. Likaså minskar bidraget i de fall underhållsstöd lämnas vid växelvis boende om föräldern beskattas för bilförmån.

Bilförmånen innebär inte någon utbetalning till den bidragsskyldige som ökar betalningsförmågan hos denne. Rent allmänt anser utredningen att en viss försiktighet är påkallad när man tar hänsyn till förmåner som lämnas i annan form än kontant ersättning. Jämställs förmånen med kontant ersättning kan återbetalningsskyldigheten bli alltför betungande i förhållande till den verkliga betalningsförmågan. Någon möjlighet att inom ramen för underhållsstödssystemet ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet finns dock inte. Det är inte heller orimligt eller onaturligt att låta olika förmåner inverka på återbetalningsskyldigheten. Utredningen har därför stannat för att inte föreslå någon ändring.

13.6.3. Förvärvsförmåga

Det förekommer ibland att intäkterna enligt taxeringen inte återspeglar den bidragsskyldiges verkliga förvärvsförmåga.

Är det uppenbart att den bidragsskyldige har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger den taxerade inkomsten och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas kan återbetalningsskyldigheten bestämmas genom en skälighetsbedömning (28 § USL).

Reglerna i USL anknyter här till reglerna i FB (prop. 1995/96:208 s. 95). Enligt utredningens uppfattning kan – i linje med vad som gäller vid förmågebedömningen enligt FB – 28 § USL användas inte endast när en bidragsskyldig inte förvärvsarbetar i den utsträckning som är rimligt att begära utan även om t.ex. en egenföretagare redovisar en inkomst som understiger den som en

anställd i motsvarande fall erhåller (jfr rättsfallet NJA 1991 s. 40 där förvärvsförmågan för en bidragsskyldig som drev en taxirörelse ansågs motsvara en anställd taxichaufför) och om en anställd utan att kunna ge en godtagbar förklaring redovisar en inkomst som ligger under genomsnittet inom yrket (jfr rättsfallet NJA 1990 s. 205 där inkomsten för en anställd taxichaufför som inte kunde lämna någon förklaring till att hans inkomst låg under genomsnittet antogs ha en förvärvsförmåga som motsvarade genomsnittslönen inom yrket). Detta synsätt ligger också i linje med den praxis som utvecklats (se RFV:s vägledning 2001:2, Återbetalning av underhållsstöd s. 22 f.).

Mot bakgrund av de möjligheter som sålunda redan finns att fastställa återbetalningsskyldigheten med hänsyn till den verkliga förvärvsförmågan anser utredningen inte att någon lagändring är påkallad.

13.6.4. Ersättning med anledning av personskada eller kränkning

I samband med frågan om vilka inkomster som skall beaktas, aktualiseras huruvida ersättning som tillkommit den bidragsskyldige med anledning av personskada eller kränkning bör påverka återbetalningsskyldigheten. Sådana inkomster kan även påverka underhållsstödets storlek, dels om barnet har tillerkänts sådan ersättning, dels om förslaget om behovsprövning med hänsyn till boförälderns inkomst genomförs.

Frågan om sådana ersättningar skall tillåtas påverka storleken av sociala förmåner har framför allt diskuterats beträffande bostadsbidrag. Riksdagen har nyligen beslutat om en ändring i lagen (1993:737) om bostadsbidrag (prop. 2002/03:33, 2002/03:BoU6, rskr. 2002/03:106, SFS 2003:78) så att vissa ersättningar som barnet tillerkänts med anledning av kroppsskada eller kränkning inte skall påverka familjens förmögenhet vid beräkning av bostadsbidrag. Lagändringen trädde i kraft den 1 april 2003 men de nya bestämmelserna skall tillämpas på bostadsbidrag som lämnats från och med den 1 januari 2001.

Även när det gäller beräkning av inkomst enligt USL ses förmögenheten som en tillgång. Inkomsten skall ökas med en procent av den del av den skattepliktiga förmögenheten som överstiger 1 500 000 kr (26 § USL). Det är alltså en väsentligt större förmögenhet som skall uppnås innan förmögenheten i sig påverkar det

belopp den bidragsskyldige skall betala eller underhållsstödets storlek än vad som gäller enligt lagen om bostadsbidrag, där 15 procent av den på visst sätt justerade skattepliktiga förmögenhet som överstiger 100 000 kr beaktas. En annan skillnad mellan underhållsstöd och bostadsbidrag är att det beträffande underhållsstöd inte är fråga om hushållets samlade förmögenhet.

Ideella skadestånd är i vissa fall är skattepliktiga, t.ex. skadestånd på grund av trakasserier på arbetsplatsen och andra arbetsrättsliga skadestånd. I dessa fall finns emellertid ett nära samband med anställningsförhållandet som kan motivera att ett eventuellt skadestånd ur skatterättslig synpunkt jämställs som inkomst av tjänst.

I samband med reformeringen av bostadsbidragssystemet har regeringen aviserat att en samlad inventering av förmögenhetsbegreppet inom socialförsäkringarna skall göras (prop. 2002/03:33 s. 9). Mot bakgrund av detta finns det inte skäl för Underhållsstödsutredningen att överväga en eventuell ändring av reglerna. När det gäller underhållsstöd torde problemet med ersättning som tillkommit någon med anledning av personskada eller kränkning dessutom inte vara av särskilt stor omfattning, eftersom det, som redan sagts, endast är den del av förmögenheten som överstiger 1 500 000 kr som beaktas.

En utgångspunkt vid de kommande övervägandena bör enligt utredningen vara att det inkomstbegrepp som används vid bestämmande av återbetalningsskyldigheten skall vara detsamma för den bidragsskyldige och för barnet. Om en inkomstprövning införs gentemot boförälderns inkomster bör även för denna förälder samma inkomstbegrepp användas.

13.6.5. Studiebidrag

I dag beaktas även vissa kontrollerbara inkomster, som inte ingår i taxeringen men som försäkringskassan kan få uppgift om via andra register, vid fastställande av återbetalningsskyldigheten. Ett exempel på en sådan inkomst är studiemedel i form av studiebidrag.

Familjeutredningen anser att studiemedel i form av studiebidrag inte skall ingå när den återbetalningsgrundande inkomsten beräknas (SOU 2001:24 s. 296 f.). Underhållsstödsutredningen delar inte den uppfattningen. Studiebidraget får – även om det har ett utbildningspolitiskt mål – anses vara av sådan karaktär att det stärker mottagarens försörjningsförmåga. Bidraget beaktas också när underhållsbidrag till barn fastställs. Mot denna bakgrund bör

bidraget enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning beaktas även vid fastställande av den återbetalningsgrundande inkomsten. Detta ligger också i linje med riksdagens ställningstagande beträffande rekryteringsbidraget till vuxenstuderande. Även detta bidrag beaktas när den återbetalningsgrundande inkomsten fastställs (prop. 2002/03:2, bet 2002/03:SfU5, rskr. 2002/03:48, SFS 2002:1076).

13.6.6. Skattefria stipendier

Förutsättningen för att ett stipendium skall vara skattefritt är att den som ger ut stipendiet inte har något krav på motprestation från stipendiemottagaren. Stipendiet får alltså inte heller utgöra ersättning för en redan utförd prestation för utgivarens räkning.

Vid fastställande av ett hushålls bidragsgrundande inkomst för beräkning av bostadsbidragets storlek skall skattefria stipendier överstigande 3 000 kr per månad medräknas. Syftet med detta är att beakta alla former av inkomster ett hushåll kan ha för att så långt som möjligt motverka att hushåll med liknande ekonomiska förutsättningar erhåller olika stort bidrag. Samma syfte kan anses föreligga när det gäller återbetalning av underhållsstöd. En bidragsskyldig förälder med högre inkomst bör återbetala ett större belopp än en bidragsskyldig med en lägre inkomst och detta även om den högre inkomsten till viss del utgörs av ett skattefritt stipendium. Något principiellt skäl mot en sådan ordning torde inte föreligga.

Däremot föreligger en skillnad av mer praktisk art mellan återbetalning av underhållsstöd och mottagande av bostadsbidrag. Samtliga uppgifter försäkringskassan behöver för att kunna beräkna återbetalningsbeloppet fås i dag från skatteförvaltningen och CSN på medium för automatiserad databehandling och någon manuell inmatning eller bearbetning av uppgifterna behöver inte göras. Som framhållits ovan är ett sådant system väsentligt mycket enklare och billigare att administrera. Några uppgifter om eventuella skattefria stipendier som den bidragsskyldige mottagit framgår ej av denna redovisning. Vill man att sådana stipendier skall ingå i inkomstunderlaget för beräkning av återbetalningsbeloppet, måste således mottagandet av dessa redovisas av den bidragsskyldige eller möjligen av den som utbetalar stipendiet. I dag lämnar den bidragsskyldiga föräldern inte några uppgifter alls om sin ekonomi till försäkringskassan. Så länge som inkomstberäkningen baseras på taxe-

rad inkomst samt eventuella studiebidrag och rekryteringsbidrag är det enligt Underhållsstödsutredningens bedömning inte rimligt att särbehandla skattefria stipendier och införa manuell redovisning och hantering av dessa. Skattefria stipendier torde dessutom vara ett förmånsslag som åtnjuts av endast ett fåtal bidragsskyldiga. Om man däremot kommer fram till att beräkningen av återbetalningsbeloppet skall ske utifrån en aktuell inkomst som bygger på uppgifter lämnade av den bidragsskyldige, finns det inga bärande skäl att inte också ta med skattefria stipendier.

14. Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet

14.1. Inledning

I direktiven till Underhållsstödsutredningen anger regeringen ett antal frågor som utredningen skall överväga. Utredningen får ta upp också andra frågor som bedöms vara relevanta för att få underhållsstödssystemet att fungera bättre.

Antalet bidragsskyldiga som är föremål för indrivning har ökat sedan underhållsstödssystemet infördes år 1997. Detta har, förutom det besvär och obehag som indrivning orsakar de skuldsatta, inneburit ökat arbete och ökade kostnader för det allmänna.

Det kan finnas flera orsaker till utvecklingen. Reglerna om återbetalning är strängare i underhållsstödssystemet än motsvarande regler var i bidragsförskottssystemet. Obetalda fordringar lämnas i dag systematiskt – och efter ganska kort tid – över till kronofogdemyndigheten. Med den tolkning som de nuvarande reglerna getts har en gäldenär som endast tillfälligt är i dröjsmål svårt att komma ikapp och försäkringskassorna små möjligheter att göra upp avbetalningsplaner i löpande ärenden. Att återbetalningsbeloppet inte fastställs med ledning av aktuell inkomst utan grundas på det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser kan vara en bidragande orsak till att antalet bidragsskyldiga som är föremål för indrivning har ökat. De nuvarande reglerna om hur betalningar fördelas på olika barn och krediteras olika fordringar anses svåra att förstå. Ibland kan missförstånd om reglernas innehåll leda till att bidragsskyldiga blir föremål för indrivning som hade kunnat undvikas om den bidragsskyldige rätt förstått regelsystemet.

Underhållsstödsärendena innebär en omfattande administration för kronofogdemyndigheterna. Fordringar avseende återbetalningsskyldighet handläggs hos kronofogdemyndigheterna i huvudsak enligt samma regler som andra statliga fordringar. Men det finns fortfarande kvar en hel del av det gamla systemet då försäkrings-

kassans fordringar på den bidragsskyldige handlades som privaträttsliga fordringar. De detaljerade fördelnings- och krediteringsreglerna är exempel på detta. Företrädesrätten för statens fordran avseende underhållsstöd är ett annat exempel.

Underhållsstödsutredningen har mot den angivna bakgrunden ansett det angeläget att undersöka om det är möjligt att förbättra reglerna om indrivning av fordringar som avser återbetalningsskyldighet.

Regeringen har till Underhållsstödsutredningen överlämnat en skrivelse (S2001/1223/SF) från Riksförsäkringsverket (RFV) med förslag om att ett s.k. återbetalningskonto bör inrättas för en bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet (se RFV Anser 1998:9). Förslaget syftar till att underlätta för de bidragsskyldiga, bl.a. genom att tydligare än i dag redovisa de återbetalningsbelopp som skall erläggas och de inbetalningar som tillgodoräknats, samt att förenkla handläggningen både för försäkringskassan och kronofogdemyndigheten. Detta förslag behandlas här.

14.2. Gällande rätt

Försäkringskassans kravhantering

När underhållsstöd lämnas till ett barn skall den bidragsskyldiga föräldern återbetala stödet eller en del av detta till staten (21 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd, USL). Frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd på grund av umgängesavdrag skall, till skillnad från vad som gäller själva underhållsstödsärendet, prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige (37 § fjärde stycket USL). Beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet skall delges den bidragsskyldige (14 § andra stycket USL). En fordran på återbetalningsskyldighet förfaller till betalning tidigast tio dagar efter den dag då den bidragsskyldige delgetts beslutet (6 § andra stycket förordningen [1996:1036] om underhållsstöd, USF).

Försäkringskassan skall utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in statens fordran avseende återbetalningsskyldighet, om den bidragsskyldige inte fullgör sin betalningsskyldighet (29 § USL). Innan ett ärende lämnas över till kronofogdemyndigheten skall försäkringskassan, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och inte särskilda skäl talar emot det, uppmana den bidragsskyldige att be-

tala fordringen (3 § indrivningsförordningen [1993:1229]). Uppmaningen skall innehålla uppgift om

  • fordringens belopp,
  • dröjsmålsavgift eller annan avgift som skall betalas med anledning av dröjsmålet,
  • den dag då betalning senast skall ske för att inte ansökan om indrivning skall göras.

I RFV:s vägledning anges att stadgandet i 29 § USL om att försäkringskassan utan dröjsmål skall vidta åtgärder för att driva in fordringen innebär att en betalningsuppmaning skall skickas så snart kassan uppmärksammar att återbetalningsbeloppet eller en del av det inte har betalats. För att inte riskera att handläggningen uppfattas som mindre trovärdig har RFV ansett att det är lämpligt att en fordran överlämnas för indrivning senast då den bidragsskyldige fått två betalningsuppmaningar (RFV:s vägledning 2001:2, Återbetalning av underhållsstöd s. 78). Enligt 4 § indrivningsförordningen skall försäkringskassan, om inte särskilda skäl talar emot det, begära indrivning av en fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt USL senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats. Indrivning får dock, om den bidragsskyldige kan antas komma att slutbetala förfallna belopp, begäras senare, dock senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats. I praktiken utnyttjas femmånadersregeln endast för att ge en återbetalningsskyldig en anpassningsperiod i samband med att underhållsstöd börjar utgå.

Förfarandet hos kronofogdemyndigheten

När kronofogdemyndigheten tar emot en ansökan om indrivning av en fordran avseende återbetalning av underhållsstöd underrättas den bidragsskyldige genast och får ett inbetalningskort (betalningsanmaning). Betalas inte fordringen frivilligt skall myndigheten driva in fordringen. Kronofogdemyndigheten samlar in information om den skuldsattes tillgångar (tillgångsundersökning) och övriga ekonomiska förhållanden (gäldenärsutredning). Själva verkställigheten kan gå till på flera olika sätt, t.ex. genom utmätning av lön eller annan egendom eller avräkning av för mycket inbetald skatt. Vid utmätning av lön får utmätning även ske för det återbetalningsbelopp som avser den följande månaden trots att detta

belopp ännu inte har förfallit till betalning (7 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken, UB). Myndigheten kan, om förutsättningar finns, bevilja gäldenären uppskov eller medge avbetalning om denne inte kan betala hela skulden vid ett tillfälle. De medel som kommer in till kronofogdemyndigheten översänds till RFV (20 § indrivningsförordningen).

Fördelning och kreditering av betalningar när den bidragsskyldige har flera återbetalningsskulder

När en person som har flera skulder till en annan person betalar ett visst belopp till denne uppkommer frågan vilken av skulderna betalningen avser. I vissa fall kan den betalande ha ett intresse av att betalningen avser en viss skuld, men borgenären (fordringsägaren) kan ha ett intresse av att den avser en annan skuld.

En bidragsskyldig kan rikta en betalning till försäkringskassan till att avse en återbetalning för en viss månad eller ett visst barn genom att i samband med betalningen ange detta. Han eller hon kan t.ex. skriva på inbetalningshandlingen vad betalningen avser.

Om den bidragsskyldige inte riktar betalningen till att avse en viss fordran och den bidragsskyldige har fler än ett barn som får underhållsstöd, tillämpar försäkringskassan bestämmelserna om fördelning och kreditering i 7 kap. 16 § UB (se 8 § första stycket RFV:s föreskrifter [RFFS 1996:18] om underhållsstöd). Om det finns löpande återbetalningsskyldighet för flera barn görs det först en fördelning av det inbetalade beloppet mellan de olika barnen. Fördelningen av det inbetalade beloppet sker proportionellt i förhållande till storleken av de belopp för vilka löpande återbetalningsskyldighet föreligger. Det inbetalade beloppet krediteras dock inte den fordran som avser den aktuella (senaste) återbetalningsskulden utan den äldsta skulden för det barnet.

Om den bidragsskyldige är återbetalningsskyldig även för barn som inte längre får underhållsstöd, fördelas beloppet i första hand till barn för vilka löpande återbetalningsskyldighet föreligger. Så mycket av inbetalt belopp som motsvarar den löpande återbetalningsskyldigheten fördelas på återbetalningsskulder avseende dessa barn. Därefter krediteras de äldsta fordringarna avseende dessa barn.

Om betalning sker med ett belopp som överstiger den sammanlagda löpande återbetalningsskyldigheten, fördelas överskottet till

det barn som har den äldsta fordran, även om det inte finns någon löpande återbetalningsskyldighet för underhållsstöd för det barnet.

Om det för flera barn finns lika gamla fordringar skall överskottet fördelas proportionellt i förhållande till varje barns fordran för samma tid.

Efter det att fördelning har skett till ett visst barn krediteras alltså den äldsta fordran hos det barnet. I första hand krediteras den upplupna räntan och därefter kapitalbeloppet (36 § andra stycket USL).

Exempel: En bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet för ett barn har bestämts till 700 kr per månad. För barnet finns en skuld på obetalda återbetalningsbelopp på 1 500 kr. Det finns också en skuld för obetalda återbetalningsbelopp för ett annat barn på 1 000 kr. Något underhållsstöd lämnas inte längre för detta barn. När den bidragsskyldige gör en inbetalning på 700 kr fördelas hela beloppet på det barn som får underhållsstöd löpande och krediteras den äldsta fordran avseende det barnet. Görs en inbetalning med 1 000 kr fördelas och krediteras 700 kr som ovan och återstoden, 300 kr, fördelas och krediteras den äldsta fordran.

När kronofogdemyndigheten driver in en fordran har gäldenären inte någon rätt att bestämma på vilken fordran ett visst belopp skall krediteras.

Vid utmätning av lön tillämpar kronofogdemyndigheten 7 kap. 16 § UB. Fördelning och kreditering sker alltså på samma sätt som vid betalningar till försäkringskassan. När kronofogdemyndigheten driver in återbetalningsbelopp på annat sätt, t.ex. genom utmätning av annan egendom eller avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, krediteras den äldsta fordran först och detta även om det finns löpande återbetalningsskyldighet (se Högsta domstolens beslut SÖ 471 i mål Ö 747/84, RSV Rättsinformation; Serie C, Nr 30/86, och Handbok för exekutionsväsendet, instruktion 6). Avgifter, ränta och kapital krediteras i nämnd ordning. Om det finns flera fordringar som är lika gamla och det utmätta beloppet inte räcker till för att kreditera dem fullt ut, fördelas beloppet mellan dem i proportion till fordringarnas storlek.

Om den bidragsskyldige betalar till försäkringskassan samtidigt som indrivning pågår, meddelas detta till kronofogdemyndigheten. Skulden som finns hos kronofogdemyndigheten minskar då. För-

säkringskassan, fördelar och krediterar beloppet, trots att fordringen är överlämnad, på samma sätt som om löneutmätning skett.

Om det samtidigt finns flera olika slag av fordringar för vilka löneutmätning sker, har statens fordran på underhållsstöd samma företrädesrätt (bästa rätt) som en fordran på underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken (ÄktB) och föräldrabalken (FB), se 7 kap. 14 § första stycket 1 UB. När fordringar med samma företrädesrätt har olika borgenärer skall det innehållna beloppet fördelas efter de löpande fordringarnas storlek (7 kap. 16 § UB första stycket), dvs. samma regel som tillämpas när det finns flera fordringar avseende återbetalningsskyldighet. Om mer än vad som svarar mot de löpande fordringarna har utmätts, har belopp som har stått ute längre företräde vid fördelningen av det överskjutande beloppet.

14.3. Studier över de skuldsattas situation

I det följande redovisas kortfattat en rapport från RFV om bidragsskyldiga som är föremål för indrivningsåtgärder. I bilaga 2 redovisas vissa ytterligare uppgifter om bidragsskyldigas skuldsättning.

Riksförsäkringsverkets rapport

I rapporten Underhållsstöd – bidragsskyldiga som är föremål för indrivning (RFV Analyserar 2001:2) har RFV kartlagt bidragsskyldiga som är föremål för indrivningsåtgärder.

Av rapporten framgår att det i september 2000 fanns cirka 226 000 bidragsskyldiga och att 66 892 av dessa, eller nästan 30 procent, var föremål för indrivningsåtgärder hos kronofogdemyndigheten.

Många bidragsskyldiga hade redan när underhållsstödssystemet infördes skulder från bidragsförskottssystemet. Dessa skulder överlämnades nu till kronofogdemyndigheten.

RFV:s kartläggning visar att bidragsskyldiga med skulder hos kronofogdemyndigheten hade lägre inkomster, högre skulder och fler barn jämfört med bidragsskyldiga som inte hade några skulder som överlämnats för indrivning. I rapporten betonas dock att flertalet bidragsskyldiga ändå klarade av sina betalningar till försäkringskassan trots att de hade låg inkomst och många barn.

I rapporten konstateras att 83 procent av de bidragsskyldiga med skulder hos kronofogdemyndigheten, dvs. omkring 55 000 bidragsskyldiga, också hade andra typer av skulder där. Cirka 46 procent eller 25 000 bidragsskyldiga hade andra skulder hos kronofogdemyndigheten redan när den första bidragsförskotts- eller underhållsstödsskulden överlämnades dit. Omkring 30 000 bidragsskyldiga hade inga andra skulder hos kronofogdemyndigheten när underhållsstödsskulden överlämnades.

RFV ger i rapporten två huvudsakliga förklaringar till den ökade tillströmningen av mål hos kronofogdemyndigheterna. Den första är att underhållsstödsreformen inneburit att den bidragsskyldiga förälderns betalningsförmåga tagits i anspråk i större utsträckning än i bidragsförskottssystemet. Den andra förklaringen hänför RFV till skärpningen av reglerna om när en fordran måste överlämnas till indrivning. Fordran på förskotterade underhållsbidrag lämnades inte lika systematiskt över till kronofogdemyndigheten som dagens återbetalningsbelopp.

14.4. Förbättrad och förenklad indrivning

Många återbetalningsskyldiga föräldrar är föremål för indrivningsåtgärder. Förutom det besvär och de extra kostnader som detta för med sig för de bidragsskyldiga innebär indrivningen också, som redan sagts, kostnader för staten. Att en så stor andel av de bidragsskyldiga är föremål för indrivningsåtgärder kan, som redan nämnts, ha flera orsaker. En huvudorsak är säkert utformningen av dagens återbetalningsregler.

De av Underhållsstödsutredningen förordade reglerna om att en bidragsskyldig skall få förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon blir återbetalningsskyldig bör därför kunna minska andelen bidragsskyldiga hos kronofogdemyndigheten väsentligt (se avsnitt 12). Det är också av vikt att återbetalningsskyldiga föräldrar blir informerade om gällande regler, t.ex. om hur betalningar fördelas och krediteras och om vad som händer om man inte betalar i tid (se avsnitt 24).

I det följande övervägs några åtgärder som skulle kunna vidtas för att underlätta hanteringen av återbetalningsskulder för de bidragsskyldiga och för staten. En utgångspunkt för utredningen är att de förslag som läggs fram skall stå i samklang med indrivningslagstiftningen i övrigt och att särregler för återbetalningsskyldiga föräldrar inte skall införas utan vägande skäl.

14.4.1. Återbetalningskonto

Utredningens bedömning: Förslaget om att varje bidragsskyldig skall ha ett s.k. återbetalningskonto bör inte genomföras.

RFV föreslår att det hos försäkringskassan inrättas ett s.k. återbetalningskonto för varje bidragsskyldig i underhållsstödssystemet (se RFV Anser 1998:9 och RFV Analyserar 2001:2).

Enligt förslaget skall det för varje bidragsskyldig inrättas ett konto oavsett antal barn och den tid återbetalningsskyldigheten avser. Alla fordringar skall samlas i ett saldo. Vid betalning görs inte någon fördelning mellan fordringar som avser olika barn. Den bidragsskyldige behöver endast hålla reda på saldot. Om en bidragsskyldig blir föremål för indrivning skall den fordran som saldot utvisar överlämnas till kronofogdemyndigheten. Återbetalningsbelopp som därefter förfaller kommer att läggas upp i ett nytt konto hos försäkringskassan.

Återbetalningskontot skall enligt RFV debiteras med återbetalningsbelopp allteftersom de förfaller till betalning. Om återbetalningsbeloppet skulle komma att höjas retroaktivt skall skillnaden mellan det nya och det gamla beloppet belasta kontot på förfallodagen.

Enligt förslaget skall återbetalningskontot tillgodoräknas vad som har betalats in eller som på annat sätt skall tillgodoräknas den bidragsskyldige, t.ex. umgängesavdrag. I de fall återbetalningsbeloppet skulle komma att sänkas retroaktivt föreslås att skillnaden mellan det nya och det gamla beloppet tillgodoräknas på samma sätt som en inbetalning. Beloppet skall tillgodoföras den bidragsskyldige per inbetalningsdag, anmälningsdag eller den dag försäkringskassan fattat beslut i ärendet.

Den bidragsskyldige skall en gång i månaden få ett kontoutdrag med uppgift om vad som belastat kontot och vad som tillgodoräknats. I samband härmed får han eller hon också besked om vad som skall betalas och när detta senast skall ske för att försäkringskassan inte skall överlämna fordran för indrivning.

RFV föreslår att en fordran enligt USL skall preskriberas fem år efter utgången av det kalenderår då den lämnades för indrivning, dvs. samma regel som gäller för skattefordringar.

För det fallet att en bidragsskyldig återkommer från bosättning i utlandet och det finns obetalda underhållsbidrag som avser denna tid föreslås att dessa äldre fordringar förs samman med tillkommande betalningsskyldigheter och inbetalningar m.m. i återbetal-

ningskontot. För detta krävs att bestämmelserna ändras så att underhållsbidrag vid indrivning hos kronofogdemyndigheten – i likhet med återbetalningsbeloppen – kan handläggas som allmänna mål.

Återbetalningsbelopp som helt eller delvis inte behöver betalas genast på grund av beslut om anstånd skall enligt förslaget hanteras i ett ”passivt” återbetalningskonto och inte betraktas som förfallna till betalning. Om en bidragsskyldig efter ett beslut om delvis anstånd inte betalar den del av återbetalningsbeloppet som inte omfattas av anståndsbeslutet skall hela fordran överlämnas för indrivning. Följden av detta blir att hela den uppkomna fordran kommer att få en gemensam preskriptionstidpunkt, något som i sin tur innebär en bättre överblick för den bidragsskyldige och förenklingar i ADB-systemen.

En övergång till återbetalningskonton kommer, enligt RFV, att innebära att indrivningsförordningens regler om att en obetald fordran skall överlämnas för indrivning senast viss tid efter det att fordringen skulle ha betalats inte kan behållas. Enligt RFV bör det i stället anges i indrivningsförordningen att bestämmelser om begäran om indrivning finns i USL. I den lagen bör, som i skattebetalningslagen (1997:483), anges en beloppsgräns för när en fordran skall överlämnas för indrivning. Denna gräns bör enligt RFV vara betydligt högre än de 500 kr som anges i 20 kap. 1 § första stycket 2 i nämnda lag.

Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning är förslaget om återbetalningskonton tilltalande i flera avseenden och en sådan ordning skulle också innebära vissa fördelar för bidragsskyldiga, försäkringskassor och kronofogdemyndigheter i enlighet med modellens syfte. Samtidigt återstår det en hel del frågor som gör att det ändå får anses tveksamt om förslaget över huvud taget är möjligt att genomföra.

Tanken att införa ett återbetalningskonto bygger på skattebetalningslagens regler om skattekonto. Skattesystemet och underhållsstödssystemet skiljer sig emellertid åt på väsentliga punkter och det är därför inte alldeles enkelt att applicera modellen med skattekonto på bidragsskyldigas återbetalningsskyldighet.

För underhållsstödet gäller att återbetalningsbelopp och debitering av dessa är kopplade till visst barn och ändringar som gäller det barnet. En bidragsskyldig som blir friad från faderskapet avseende ett barn har rätt till återbetalning av belopp som betalats för just det barnet. Samma sak gäller för umgängesavdragen. Med hänsyn härtill är det knappast möjligt att hantera ett konto där samtliga

debiterade belopp hamnar i en klump och det inte går att urskilja vare sig åldern på skulderna eller vilket barn de avser. Det går inte heller helt att bortse från att en bidragsskyldig i många fall kan antas vilja veta vilka skulder saldot består av.

En svårighet är också att finna en för alla situationer lämplig beloppsgräns för när skulden skall överlämnas för indrivning. Återbetalningsbeloppet fastställs utifrån en bidragsskyldigs ekonomiska situation och antalet barn. För en bidragsskyldig med låg inkomst kan det ta avsevärd tid innan han eller hon uppnår beloppsgränsen för indrivning. När gränsen väl passerats kan det bli mycket besvärligt för den bidragsskyldige att reglera skulden hos kronofogdemyndigheten. För en bidragsskyldig som debiteras relativt höga återbetalningsbelopp för flera barn gäller i stället det motsatta förhållandet. För denne kanske ärendet kommer att överlämnas till kronofogdemyndigheten orimligt snabbt. Att hitta ett alternativ till en beloppsgräns är dock inte helt enkelt. Exempelvis är en anknytning till en tidsgräns knappast möjlig eftersom en av tankarna bakom förslaget med återbetalningskonton är att man skall slippa hålla reda på fordringarnas ålder.

Mot bakgrund av bl.a. de ovan nämnda svårigheterna anser utredningen att förslaget om återbetalningskonton inte bör genomföras. Utredningen har i stället riktat in sitt arbete på att hitta alternativa och mindre ingripande lösningar på problemen.

14.4.2. När bör en fordran överlämnas till kronofogdemyndigheten?

Utredningens förslag: Fordringar avseende återbetalningsskyldighet skall som regel överlämnas till kronofogdemyndigheten senast när den äldsta fordringen hos försäkringskassan är fem månader gammal. I dag lämnas en fordran i regel över redan efter två månader. Indrivning skall normalt inte behöva begäras om fordringarna understiger 500 kr.

Enligt 4 § indrivningsförordningen skall försäkringskassan, om inte särskilda skäl talar emot det, begära indrivning av en fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt USL senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats. Indrivning får dock, om den bidragsskyldige kan antas komma att slutbetala förfallna belopp, begäras senare, dock senast fem månader efter det att fordran skulle ha betalats.

Möjligheten att förlänga tiden till fem månader infördes den 1 april 1999. I förarbetena uttalas att möjligheten att förlänga tiden utöver tvåmånadersfristen i första hand är avsedd att användas i samband med att försäkringskassan fattar beslut om återbetalningsbelopp (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12 s. 15). Vid stor arbetsbelastning kan handläggningen av en ansökan om underhållsstöd ta relativt lång tid. Detta kan medföra att den bidragsskyldige inledningsvis fått en så stor skuld att han eller hon har svårt att betala beloppet inom två månader. Vidare uttalas att en bidragsskyldig som regel inte bör tillåtas att ackumulera en större skuld i ett löpande ärende än det som gäller enligt huvudregeln. Även om varken ordalydelsen av bestämmelsen eller förarbetsuttalandena utgör något hinder mot att använda den förlängda fristen i ett pågående ärende har praxis på försäkringskassorna gått i riktning mot att denna möjlighet inte utnyttjas alls.

Tidsfristen i indrivningsförordningen gör alltså att försäkringskassan har ett begränsat utrymme att träffa individuella överenskommelser om betalning med en bidragsskyldig. Detta utrymme var betydligt större inom ramen för bidragsförskottssystemet. Försäkringskassan trädde då in i barnets rätt till underhållsbidrag. Fordran på underhållsbidrag är en privaträttslig fordran och försäkringskassan hade vid indrivning samma ställning som det bidragsberättigade barnet. Detta innebar att det var försäkringskassorna som avgjorde när ett ärende skulle överlämnas till kronofogdemyndigheten.

Som praxis utvecklats innebär dagens regler i praktiken att en bidragsskyldig som blir föremål för indrivning endast har möjlighet att undgå att nya återbetalningsfordringar överlämnas till kronofogdemyndigheten om han eller hon slutreglerar skulden mycket snabbt eller beviljas anstånd.

Underhållsstödsutredningen föreslår att en skuld som avser återbetalningsskyldighet skall överlämnas till kronofogdemyndigheten senast fem månader efter det att den äldsta fordran skulle ha betalats. Samtliga förfallna återbetalningsfordringar skall då överlämnas till kronofogdemyndigheten, dvs. även sådana som varit förfallna kortare tid än fem månader. Sedan återbetalningsfordringarna har lämnats för indrivning skall försäkringskassan, under den tid som en bidragsskyldig har kvar återbetalningsskulder hos kronofogdemyndigheten, senast var femte månad, överlämna eventuell ny upplupen skuld för indrivning. Förfarandet bör tillgå så att försäkringskassan var fjärde månad gör en avstämning av den bidragsskyldiges skuldförhållanden. Finns det vid denna kontroll

en total skuld hos försäkringskassan som överstiger 500 kr skall den bidragsskyldige uppmanas att betala hela skulden vid äventyr av att denna överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning. Denna gräns om 500 kr sammanfaller med gränsen för överlämnande för indrivning av privatpersoners skatteskulder.

Huvudregeln enligt förslaget blir alltså att försäkringskassan inte behöver överlämna obetalda återbetalningsfordringar till kronofogdemyndigheten förrän den äldsta fordringen är fem månader gammal. Möjligheten att lämna över fordringar till kronofogdemyndigheten trots att ingen av dessa uppnått en ålder av fem månader bör emellertid finnas även i fortsättningen, bl.a. för att undvika att en bidragsskyldig konstant släpar efter med fyra månaders skuld. Detta gäller i praktiken redan i dag (se RFV:s vägledning 2001:2 s. 78).

Skillnaden mot dagens regler blir att en bidragsskyldig som är föremål för indrivning hos kronofogdemyndigheten kan undgå att återbetalningsbelopp överförs dit varje månad. Försäkringskassan kan, om förutsättningar finns, vänta med att överlämna fordringen i upp till fem månader och detta även i pågående ärenden. Fem månader får enligt utredningens bedömning anses vara en rimlig avvägning mellan de krav som kan ställas på en effektiv indrivningsverksamhet (jfr prop. 1992/93:198 s. 54) och de önskemål som finns om ett ökat handlingsutrymme för försäkringskassorna vid tillfälliga ekonomiska svårigheter hos en bidragsskyldig.

Den bidragsskyldige får med Underhållsstödsutredningens förslag mer tid på sig för att slutbetala skulder hos försäkringskassan och större möjlighet att förhindra att nya skulder överförs till kronofogdemyndigheten. Det är inte meningen att en bidragsskyldig under verkställigheten hos kronofogdemyndigheten skall få förbehålla sig medel för att han eller hon skall kunna betala de löpande återbetalningsbeloppen. I praktiken kan det därför bli svårt för en bidragsskyldig att slutbetala skulder hos kronofogdemyndigheten samtidigt som löpande återbetalningar skall göras. Men den bidragsskyldige får åtminstone större möjlighet än i dag att reda upp situationen och därmed undgå att fordringar lämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Förslaget innebär visserligen att särregler införs för fordringar avseende återbetalningsskyldighet. Redan i dag gäller dock en femmånadersfrist för överlämnande av fordringar avseende återbetalningsskyldighet, även om denna inte är huvudregeln. Det finns också särregler för skattefordringar och för fordringar på fel-

parkeringsavgifter. För felparkeringsavgifter gäller en femmånadersfrist.

Förslaget leder till att färre uppgifter behöver kommuniceras mellan försäkringskassor och kronofogdemyndigheter, vilket underlättar hanteringen för dessa myndigheter.

En trolig följd av författningsändringen är att varje s.k. skuldpost hos kronofogdemyndigheten i allmänhet kommer att bestå av flera återbetalningsfordringar än i dag. Detta får betydelse för frågor om sekretess hos kronofogdemyndigheten och därmed för vilka uppgifter som får lämnas i kreditupplysningar.

Den 1 oktober 2001 skärptes sekretessen för de uppgifter som behandlas inom exekutionsväsendet. Sekretess gäller numera i mål och ärenden om utsökning och indrivning för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon den enskilde närstående lider skada eller men. Sekretess gäller dock inte uppgifter i ett pågående mål och inte heller för beslut. Uppgifter om förpliktelse i ett avslutat mål omfattas inte heller av sekretess, om verkställighet för en annan förpliktelse har sökts inom två år eller om verkställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än två år.

De skärpta sekretessreglerna har betydelse för kreditupplysningsverksamheten. En uppgift som omfattas av sekretess får nämligen inte behandlas i kreditupplysningsverksamhet (se 8 § kreditupplysningslagen [1973:1173]). Betalas en skuld som lämnats till kronofogdemyndigheten innan myndigheten har fattat beslut om t.ex. löneutmätning, och blir uppgiften därigenom sekretesskyddad hos kronofogdemyndigheten, skall uppgiften gallras ur kreditupplysningsföretagets register och kommer då inte längre att framgå av en kreditupplysning. En förutsättning är dock att det inte finns någon ytterligare ansökan om verkställighet mot den enskilde registrerad hos kronofogdemyndigheten inom en tvåårsperiod. I sådana fall gäller ju, som framgått, inte sekretess. Upprepade betalningsförsummelser som lett till att fordringar lämnats över till kronofogdemyndigheten framgår alltså fortfarande av en kreditupplysning.

När det gäller fordringar som avser återbetalningsskyldighet görs ansökningar om verkställighet ofta kontinuerligt varje månad. Den bidragsskyldige har alltså ofta varit föremål för ansökan om verkställighet vid flera tillfällen inom en tvåårsperiod, vilket gör att sekretess inte gäller för uppgifter om betalningsförsummelser och att uppgifterna får finnas i kreditupplysningar.

En konsekvens av utredningens ändringsförslag är att informationen om betalningsförsummelser i kreditupplysningar blir mindre aktuell och mindre detaljerad, eftersom verkställighet sannolikt kommer att sökas vid färre tillfällen och för flera fordringar åt gången. Man kan dock jämföra med vad som gäller för privaträttsliga fordringar som förfaller månatligen, t.ex. hyra. Enligt huvudregeln får en kreditupplysning inte innehålla uppgifter om andra betalningsförsummelser än sådana som slagits fast av en domstol eller en annan myndighet. I regel sker detta först efter en viss tid och domen eller utslaget, liksom uppgiften, avser då ofta flera månaders hyresfordringar.

I detta sammanhang kan också nämnas ett förslag som Underhållsstödsutredningen tagit del av i samband med den hearing som utredningen höll om underhållsstödet.

Enligt detta förslag skall försäkringskassan ges rätt att avgöra när en fordran skall överlämnas till kronofogdemyndigheten. En fordran skulle därmed inte behöva överlämnas t.ex. om försäkringskassan kan konstatera att den bidragsskyldige saknar betalningsförmåga.

Att införa en sådan ordning strider emellertid enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning mot principen bakom hanteringen av offentligrättsliga fordringar, som i allmänhet framstår som effektiv. Mot den bakgrunden är utredningen inte beredd att förorda en sådan lösning. Till detta kommer det administrativa merarbete och den sämre förutsebarhet som en sådan ordning skulle leda till.

14.4.3. Utmätning för fordran som ännu inte förfallit till betalning skall inte längre vara möjlig

Utredningens förslag: Möjligheten till utmätning av lön för en fordran på återbetalningsskyldighet som avser nästkommande månad tas bort.

En fordran som avser underhållsbidrag eller återbetalningsskyldighet enligt USL behöver enligt dagens regler inte ha förfallit till betalning för att den skall kunna läggas till grund för löneutmätning. Utmätning får ske även för en fordran som avser nästföljande månad (7 kap. 6 § andra stycket UB).

Att verkställighet kan ske för en fordran på återbetalningsbelopp som inte har förfallit till betalning kan ifrågasättas av principiella

skäl. Bestämmelsen har sin förklaring i att kronofogdemyndigheten efter löneutmätning skall kunna överföra medel till barnet i förskott för närmast kommande månad. Återbetalningsskyldigheten enligt USL reglerar dock endast förhållandet mellan staten och den bidragsskyldige. Barnet har redan fått stöd för månaden genom försäkringskassans utbetalning av underhållsstöd. Utredningen anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att tillåta utmätning för återbetalningsfordringar som ännu inte har förfallit till betalning.

14.4.4. Ändrad företrädesrätt vid löneutmätning för fordringar som avser återbetalningsskyldighet

Utredningens förslag: Vid löneutmätning skall fordringar som avser återbetalningsskyldighet inte längre ha samma företräde till betalning som fordringar på underhållsbidrag utan likställas med andra statliga fordringar.

I dag gäller vid löneutmätning att statens fordran avseende återbetalningsskyldighet har samma företrädesrätt som en fordran på underhållsbidrag enligt ÄktB eller FB (7 kap. 14 § första stycket 1 UB). Vid underhållsstödets tillkomst motiverades denna ordning av att en förälder som är återbetalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet (prop. 1995/96:208 s. 67). Den nuvarande ordningen kan ifrågasättas. Skälet till att underhållsbidragen prioriteras särskilt högt, nämligen barnets behov av medel för sin försörjning, finns ju inte beträffande återbetalningsbeloppen. Barnet har redan fått medel till sin försörjning genom utbetalningen av underhållsstödet och kommer inte i bättre läge genom statens företrädesrätt. Ur principiell synvinkel framstår det som lämpligare att låta fordringar på återbetalningsskyldighet jämställas med statens andra fordringar.

Det innebär att fordringar på underhållsbidrag enligt ÄktB och FB vid löneutmätning kommer att betalas före fordringar på återbetalningsbelopp. I de fall det finns ett fastställt underhållsbidrag som överstiger 1 173 kr, får också den överskjutande delen av underhållsbidraget företräde framför återbetalning av underhålls-

stöd, dvs. medel som kan sägas avse barnets ”basbehov”. Sådana fall är dock inte särskilt vanligt förekommande.1

Fordringar på underhållsbidrag där försäkringskassan har inträtt i barnets rätt (31 § USL) kommer även fortsättningsvis att omfattas av den bästa företrädesrätten. Detta kan tyckas inkonsekvent, eftersom barnet även här har fått sin försörjning tryggad genom underhållsstödet. Underhållsstödsutredningen har därför övervägt om även dessa ärenden borde flyttas ner till punkt 3 i företrädesordningen och handläggas som fordringar avseende återbetalningsskyldighet. En fordran på underhåll är emellertid en privaträttslig fordran och detta ändras inte av att försäkringskassan har övertagit fordringen. Detta talar mot att fordringen bör jämställas med offentligrättsliga fordringar. En sådan ändring skulle dessutom kunna få negativa följder i internationella sammanhang när det gäller indrivning av underhållsbidrag. De konventioner som finns inom detta område avser privaträttsliga fordringar och det skulle kunna bli svårt att motivera att en fordran enligt 31 § USL i dessa sammanhang skall betraktas som privaträttslig samtidigt som fordringen i Sverige behandlas som offentligrättslig. Underhållsstödsutredningen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att företrädesrätten inte bör ändras beträffande fordringar där försäkringskassan trätt in i barnets rätt.

Eftersom fordringar som avser återbetalningsskyldighet får en lägre prioritet vid löneutmätning kommer staten att få mindre betalt på sådana fordringar. Detta uppvägs till viss del av att betalningarna på andra statliga fordringar ökar. Sammantaget kommer dock statens intäkter att minska något eftersom privaträttsliga fordringar på underhåll får betalning först. Med hänsyn till det relativt ringa antalet sådana fall görs dock här bedömningen att intäktsminskningen blir marginell.

En följd av förslaget är att fördelningsregeln i 7 kap. 16 § UB, som tillämpas vid löneutmätning, inte längre kommer att gälla fordringar på återbetalningsskyldighet. I stället gäller att influtna medel kommer att krediteras äldsta fordran också vid löneutmätning i likhet med vad som gäller för andra offentligrättsliga fordringar. Detta blir enklare att förstå för bidragsskyldiga och underlättar kronofogdemyndighetens handläggning. Som en följd av detta bör också fördelnings- och krediteringsreglerna för

1 I december 2002 fanns det 542 barn i underhållsstödssystemet som hade ansökt om indrivning av underhållsbidrag som översteg 1 173 kr i månaden. Deras gemensamma fordran uppgick till 4 miljoner kr. 179 barn hade ansökt om indrivning av hela sitt underhållsbidrag. Deras gemensamma fordran uppgick till 2, 5 miljoner kr.

försäkringskassan, som nu också tillämpar fördelningsregeln i 7 kap. 16 § UB, ändras (se följande avsnitt).

Sammanfattningsvis anser alltså Underhållsstödsutredningen att fordringar på återbetalningsskyldighet vid löneutmätning inte längre bör ges företräde enligt 7 kap. 14 § första stycket 1 UB utan föras till de fordringar som anges i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., vilka fordringar har företräde enligt 7 kap. 14 § första stycket 3 UB. Riksskatteverket (RSV) har i en skrivelse till Finansdepartementet i oktober 1998 föreslagit detsamma (se Fi1998/2842).

14.4.5. Möjlighet för en bidragsskyldig att betala löpande fordringar samtidigt som verkställighet pågår

Utredningens förslag: Betalningar som görs till försäkringskassan skall krediteras fordringar som finns hos försäkringskassan. Detsamma skall gälla för umgängesavdrag som begärs hos försäkringskassan.

Om en bidragsskyldig i dag betalar till försäkringskassan och försäkringskassan redan har lämnat över fordringar till kronofogdemyndigheten för indrivning, så meddelar försäkringskassan kronofogdemyndigheten hur stort belopp som har betalats till kassan, varefter de överlämnade fordringarna sätts ned.

Ibland meddelar dock inte försäkringskassan kronofogdemyndigheten hur det frivilligt inbetalade beloppet skall krediteras. En del kronofogdemyndigheter tillämpar i dessa situationer 7 kap. 16 § UB vid fördelning och kreditering av beloppet. Andra myndigheter tillämpar i stället de regler som gäller vid verkställighet i allmänhet, dvs. kreditering sker på äldsta skuld.

En konsekvens av utredningens förslag beträffande företrädesrätten i 7 kap. 14 § UB är som nämnts att de särskilda fördelnings- och krediteringsreglerna i 7 kap. 16 § UB inte längre kommer att gälla för fordringar avseende återbetalningsskyldighet för underhållsstöd. Därmed finns det inte heller någon anledning för försäkringskassan att tillämpa regeln vid frivilliga betalningar dit (8 § RFV:s föreskrifter om underhållsstöd). Även denna regel härrör från bidragsförskottssystemet och motiverades av barnets behov av medel för sin försörjning.

Om fördelningsregeln i 7 kap. 16 § UB inte längre tillämpas på frivilliga betalningar till försäkringskassan skapas förutsättningar

för mer flexibla regler. En av gäldenärer efterfrågad möjlighet är att aktuella återbetalningsskulder skall kunna betalas löpande hos försäkringskassan, även om verkställighet pågår. Visserligen torde det ofta vara så att den bidragsskyldige inte har förmåga att betala löpande fordringar samtidigt som kronofogdemyndigheten driver in betalning för andra fordringar, t.ex. genom löneutmätning. Det förekommer dock redan i dag att bidragsskyldiga betalar till försäkringskassan trots att verkställighet pågår. Detta leder emellertid med nuvarande regler bara till att de löpande återbetalningsfordringarna överlämnas för indrivning varje månad och att försäkringskassan meddelar kronofogdemyndigheten om betalningen så att de överlämnade fordringarna sätts ned med motsvarande belopp. Förslaget om att försäkringskassan skall kunna lämna över fordringar senare syftar till att en gäldenär skall kunna komma ikapp med betalningarna. Det skulle försvåras om kreditering först skulle ske på äldre fordringar som lämnats över till kronofogdemyndigheten.

Utredningen anser att om frivilliga betalningar görs till försäkringskassan och det finns fordringar där, bör dessa fordringar krediteras i första hand. Har en bidragsskyldig betalat till försäkringskassan får det anses innebära att den bidragsskyldige avsett att betala fordringar som finns där. Mot detta skulle kunna anföras att det finns en risk för att äldre fordringar som finns hos kronofogdemyndigheten preskriberas om den bidragsskyldige frivilligt betalar nyare fordringar som finns hos försäkringskassan. Man får dock hålla i minnet att verkställighet pågår beträffande de äldre fordringarna och att det utrymme som finns tas i anspråk för betalning av dessa fordringar. Om gäldenären, t.ex. genom privata lån eller uppoffringar, ändå betalar löpande fordringar till försäkringskassan bör inte detta nämnvärt påverka statens möjlighet att få betalt även för äldre fordringar.

RFV bör således ändra 8 § i verkets föreskrifter om underhållsstöd så att betalningar krediteras fordringar som finns där. Enligt utredningen bör föreskrifterna utformas så att äldre fordringar krediteras först och att proportionering sker om flera fordringar är lika gamla. Om den bidragsskyldige riktar en betalning till att avse en viss fordran skall detta dock – liksom i dag – beaktas.

Den föreslagna ordningen står i överensstämmelse med den allmänna regeln om att en gäldenär har möjlighet att bestämma vad en betalning avser och gäller för övrigt även vid betalning av andra statliga fordringar, t.ex. kan en skattskyldig betala en aktuell skatt

till skattemyndigheten trots att äldre skattefordringar finns hos kronofogdemyndigheten.

Förslaget leder också till en minskad administration hos myndigheterna. I dag skickas dagligen datafiler mellan RFV och RSV med uppgifter om inbetalningar m.m. för fördelning och kreditering. I systemet ses varje barn som en fordringsägare och varje månadsbelopp som en fordran. Det innebär bl.a. att när en debitering för ett visst barn för en viss månad ändras så sker en omräkning av alla senare gjorda inbetalningar med avseende på fördelning och kreditering. Detta ställer mycket stora krav på ADB-systemen. En hel del åtgärder måste skötas manuellt hos kronofogdemyndigheten.

Umgängesavdrag behandlas i dessa sammanhang som en betalning och anmälan om umgängesavdrag görs hos försäkringskassan. Det är därför naturligt att även umgängesavdrag som begärs hos försäkringskassan krediteras fordringar som finns där.

Beslut om nedsättning av återbetalningsskyldighet av annan anledning, t.ex. på grund av ändring av det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning, måste dock hänföras till fordringarna för tiden i fråga.

14.4.6. Redovisning av influtna medel, m.m.

Utredningens bedömning: Återbetalningsbelopp som flyter in till kronofogdemyndigheten bör inte längre översändas till

Riksförsäkringsverket utan i stället redovisas mot statsbudgeten. Saken bör dock tas upp i samband med det principiella utvecklingsarbetet av den ekonomiska styrningen i staten som pågår i Regeringskansliet.

Riksförsäkringsverket och Riksskatteverket bör träffa en överenskommelse om att betalningar enligt en betalningsplan vid skuldsanering skall uppbäras av kronofogdemyndigheten.

I dag gäller att de medel som flyter in till kronofogdemyndigheten på grund av återbetalningsskyldighet översänds till RFV. För att minska administrationen bör i stället kronofogdemyndigheten kunna redovisa dem direkt mot statsbudgeten. För att RFV skall kunna göra korrekta anslagsframställningar bör dock RSV redovisa det influtna beloppets storlek till RFV. Frågan om myndigheters redovisning direkt mot statsbudgeten övervägs i det principiella utvecklingsarbetet av den ekonomiska styrningen i staten som på-

går i Regeringskansliet. Enligt Underhållsstödsutredningens bedömning är det lämpligt att ovanstående fråga tas upp i det sammanhanget.

Betalningar avseende återbetalning av underhållsstöd enligt en betalningsplan vid skuldsanering görs i dag till försäkringskassan. Betalningar av andra slag av offentligrättsliga fordringar görs vid skuldsanering i regel till kronofogdemyndigheten. Enligt Underhållsstödsutredningens mening bör samma sak gälla för återbetalningsbelopp. En sådan ordning förutsätter en överenskommelse mellan myndigheterna. Redovisning bör ske direkt mot statsbudgeten enligt vad som sagts ovan.

14.5. Tidigare delgivning av beslut om återbetalningsskyldighet

Utredningens förslag: Den försäkringskassa som beviljar underhållsstöd skall också vara behörig att i samband därmed fatta beslut om återbetalningsskyldighet.

Frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd på grund av umgängesavdrag skall, till skillnad mot vad som gäller själva underhållsstödsärendet, prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige (37 § fjärde stycket USL). Beslut om att bevilja underhållsstöd och beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet skall delges den bidragsskyldige (14 § andra stycket USL). En fordran på återbetalningsskyldighet förfaller till betalning tidigast tio dagar efter den dag då den bidragsskyldige delgetts beslutet (6 § andra stycket USF).

Hur stor skuld som första gången förfaller till betalning i ett ärende är bl.a. beroende på handläggningstiden hos försäkringskassan.

Enligt Underhållsstödsutredningens bedömning skulle handläggningstiderna kunna kortas om den försäkringskassa som beviljar underhållsstöd också får fastställa återbetalningsskyldighet första gången detta skall göras i ett ärende. I de fall en boförälder och en bidragsskyldig tillhör olika försäkringskassor slipper man därmed skicka över akten innan beslutet om återbetalningsskyldighet kan fattas. Kommer besluten i ett sammanhang blir dessa sannolikt också lättare att förstå för en bidragsskyldig. Dessutom blir det i flera fall bara fråga om en delgivning med den bidragsskyldige. När

beslutet om att underhållsstöd beviljats och de bidragsskyldiga har delgetts beslutet, uppmärksammar de bidragsskyldiga många gånger inte att även delgivningskvittot avseende återbetalningsskyldigheten skall skickas tillbaka. Ärendet drar därmed ut på tiden. Bristande delgivning av beslutet om att bevilja underhållsstöd hindrar i och för sig inte att beslut om återbetalningsskyldighet fattas men beloppet förfaller, som nyss nämnts, inte till betalning förrän delgivning skett. Detta kan medföra att en bidragsskyldig får en så stor skuld att han eller hon får svårt att reglera den.

Erfarenhetsmässigt sker redan i dag dialogen mellan en bidragsskyldig och försäkringskassan till största delen i samband med att underhållsstödet beviljas, vilket ju görs av boförälderns försäkringskassa.

Naturligtvis finns det ärenden där beslut om återbetalningsskyldighet av en eller annan anledning drar ut på tiden. Försäkringskassan kan inte avvakta med att besluta om underhållsstöd till dess det går att fastställa återbetalningsskyldigheten. I dessa fall måste försäkringskassan fatta två beslut, som bägge skall delges den bidragsskyldige. Det bör dock erinras om möjligheten för försäkringskassan att använda sig av förenklad delgivning, en möjlighet som i dag torde utnyttjas mycket sällan.

15. Den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd

15.1. Utredningens uppdrag

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att klarlägga om reglerna om underhållsstöd kan anpassas till det synsätt som finns i föräldrabalken (FB). Det uttalas också i direktiven att det finns skäl som talar för en större samsyn mellan de regelsystem som på olika sätt garanterar försörjningen för barn som lever med endast en förälder, nämligen underhållsbidrag, underhållsstöd och barnpension.

15.2. Gällande rätt

Underhållsstöd

Ett barn som fyllt 18 år har rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395), dock längst till och med juni månad det är då barnet fyller 20 år. Studier som omfattar kortare tid än åtta veckor eller deltidsstudier medför dock inte rätt till förlängt underhållsstöd (7 § lagen om underhållsstöd, USL).

Underhåll

Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år. Går barnet i skolan efter den tidpunkten, är föräldrarna underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst intill dess barnet fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning (7 kap. 1 § FB). Föräldrarnas underhållsskyldighet kan alltså inte ut-

sträckas efter det att barnet fyllt 18 år för att barnet skall genomgå högre studier, t.ex. vid universitet eller högskola.

Barnpension och efterlevandestöd till barn

Rätt till barnpension enligt lagen [1962:381) om allmän försäkring (AFL) ersattes den 1 januari 2003 av rätt till barnpension och efterlevandestöd till barn enligt lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn.

Ett barn som har fyllt 18 år och som bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen har rätt till barnpension för studietiden, dock längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år (2 kap. 2 § lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn). Samma regler gäller för rätten till efterlevandestöd till barn enligt 3 kap. 1 § samma lag.

15.3. Några andra åldersgränser av intresse

Myndighetsåldern 18 år. Den som är under 18 år (underårig) är omyndig.

Rätt till förlängt barnbidrag Rätt till förlängt barnbidrag har elever i grundskolan och annan motsvarande utbildning. Förlängt barnbidrag lämnas till och med den månad eleven slutför utbildningen eller avbryter studierna.

Rätt till förlängt flerbarnstillägg Flerbarnstillägg lämnas till den

som uppbär allmänt barnbidrag för tre eller flera barn. Barn som fyllt 16 år och som bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller studiehjälp får under vissa förutsättningar räknas med för flerbarnstillägg, dock längst till och med det andra kvartalet under det år den studerande fyller 20 år.

Rätt till studiehjälp Studiehjälp kan lämnas för studier i gymnasieskolan och i annan gymnasial utbildning. Studiehjälp lämnas längst till och med det första kalenderhalvåret det år då den studerande fyller 20 år.

Rätt till studiemedel Studiemedel kan lämnas för studier i gymnasieskolan och i annan gymnasial utbildning från och med det andra kalenderhalvåret det år då den studerande fyller 20 år samt för eftergymnasial utbildning.

Kommunernas skyldighet att erbjuda utbildning i gymnasieskola

Skyldighet föreligger fram till och med det första kalenderhalvåret det år ungdomarna fyller 20 år.

Rätt att delta i kommunal vuxenutbildning (komvux)

Rätt föreligger från och med det andra kalenderhalvåret det år en person fyller 20 år.

Rätt att delta i kommunal vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)

Rätt föreligger från och med det andra kalenderhalvåret det år en person fyller 20 år.

15.4. Något om skälen bakom de nuvarande övre åldersgränserna

Reglerna om underhåll i FB bygger på grundtanken att ett barn som är myndigt bör svara för sin egen försörjning. Att föräldrarnas underhållsskyldighet utsträcks när barnet går i skolan efter det att han eller hon har fyllt 18 år motiveras främst av att barnet inte skall behöva skuldsätta sig för att kunna avsluta sin grundutbildning. För att underhållsskyldigheten inte skall utsträckas över en alltför lång tid har en övre gräns satts vid 21 år (se prop. 1978/79:12 s. 86).

Reglerna om föräldrars underhållsskyldighet ändrades senast den 1 januari 2002. Någon diskussion om att ändra den övre åldersgrän-

sen fördes inte i det sammanhanget (prop. 2000/01:134, bet. 2001/02:LU1).

För rätten till förlängt underhållsstöd gäller samma övre åldersgräns som tidigare gällde för rätten till förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. I förarbetena till USL diskuteras inte valet av övre åldersgräns särskilt. Förmånerna förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn infördes år 1985 efter förslag av Ensamförälderkommittén (prop. 1984/85:39 och SOU 1983:51). Reformen motiverades med att man ville ge barn till ensamföräldrar bättre ekonomiska möjligheter till gymnasiestudier av olika längd. I princip ansågs att sådant stöd skulle kunna utgå så länge skyldigheten att betala underhållsbidrag förelåg. Av praktiska skäl ansågs dock att den övre åldersgränsen borde knyta an till reglerna för studiebidrag inom studiehjälpen. Sådant bidrag utgick vid denna tid till elever i gymnasial utbildning till och med det första kalenderhalvåret det år under vilket eleven fyllde 20 år. Eftersom förlängt bidragsförskott och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn betalades ut månadsvis bestämdes den övre åldersgränsen för dessa förmåner dock till utgången av juni månad det år den bidragsberättigade fyllde 20 år.

Rätten till barnpension från folk- och tilläggspensioneringen enligt AFL hade sin grund i det familjerättsliga regelsystemet. Rätten utformades därför mot bakgrund av FB:s underhållsbestämmelser. Rätten till pension gällde dock längst till och med juni månad det år barnet fyllde 20 år. I förarbetena erinras om att studiehjälp betalas ut till studerande i gymnasial utbildning längst till och med det första kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år och att motsvarande övre åldersgräns gällde beträffande rätten till flerbarnstillägg och för förlängt bidragsförskott. Det ansågs därför naturligt att samma åldersgräns valdes för barnpensionen (prop. 1987/88:171).

Den rätt till barnpension och efterlevandestöd till barn som införts den 1 januari 2003 har ersatt rätten till barnpension enligt AFL. Reformen har inte inneburit någon förändring av den övre åldersgränsen för rätten till stöd (prop. 1999/2000:91 s. 99 f.).

Flerbarnstillägg för studerande infördes år 1983 efter förslag från Familjeekonomiska kommittén (prop. 1982/83:88 och Ds S 1981:12). Den övre åldersgränsen för flerbarnstillägget samordnades med åldersgränsen för studiehjälp.

Som framgått ovan har de övre åldersgränserna ofta knutits till studiehjälpssystemet. Det finns därför anledning att titta närmare

på hur denna åldersgräns varierat över tiden och varför den i dag ligger på 20 år.

Studiehjälpen i dag

Studiehjälp lämnas för studier i gymnasieskola och annan gymnasial utbildning till och med det första kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år. Äldre studerande i gymnasial utbildning kan få studiemedel.

Studiehjälpen består i dag av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Studiebidraget är lika stort som det allmänna barnbidraget, dvs. 950 kr per månad. Studiehjälp lämnades till och med år 2002 som regel under nio månader per år. Från och med år 2003 lämnas studiehjälp normalt under tio månader per år (se 2 kap. 6 och 6 a §§ studiestödsförordningen [2000:655], SFS 2002:1109).

Studiehjälpen utgör ett led i samhällets strävanden att ge alla ungdomar – oberoende av social och ekonomisk bakgrund och oavsett bostadsort – möjlighet att genomgå önskad utbildning på gymnasial nivå. Stödet syftar också till att, tillsammans med andra åtgärder, bidra till att kompensera barnfamiljerna för kostnaderna för barnets uppfostran och utbildning. Studiehjälpen ingår alltså som ett led i utbildningspolitiken samtidigt som den utgör en del av samhällets stöd till barnfamiljerna.

Studiemedel utgår för eftergymnasial utbildning samt för gymnasial utbildning från och med det andra kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år. Studiemedel består av studiebidrag och studielån. Studiemedlen prövas mot den egna ekonomin.

Studiehjälpssystemet i ett historiskt perspektiv

Grunddragen i det nuvarande studiehjälpssystemet utformades i början av 1960-talet (prop. 1964:138, SOU 1963:74 och SOU 1963:48). Gränsen mellan studiehjälpssystemet och studiemedelssystemet ansågs böra bestämmas av elevens studieekonomiska situation, dvs. bero på om eleven tillhörde familjens ekonomiska hushållning eller inte. Dessutom ansågs att merparten av eleverna inom en och samma skolform borde tillhöra samma studieekonomiska system. Således hänfördes elever vid skolformer där huvud-

delen av eleverna var i sådan ålder att de fick anses tillhöra familjens ekonomiska hushållning till studiehjälpssystemet, medan studerande vid skolformer där huvuddelen av de studerande hade en självständig ekonomi hänfördes till studiemedelssystemet.

Åldersgränsen mellan de båda systemen fastställdes till 21 år och kom därmed att sammanfalla med den dåvarande myndighetsåldern. De skolformer där huvuddelen av eleverna var under 21 år (gymnasier, yrkesskolor och fackskolor) fördes till studiehjälpssystemet medan studier vid andra utbildningsformer (universitet och högskolor) gav rätt till studiemedel. Till studerande som började sina gymnasiala studier före det år under vilket de fyllde 21 år, utgick studiehjälp i form av studiebidrag jämte tillägg och eventuellt studielån. Till andra studerande på gymnasial nivå, s.k. äldre studerande, utgick studiehjälp i form av förhöjt studiebidrag och studielån.

År 1969 sänktes myndighetsåldern från 21 till 20 år. Studiehjälpens åldersgräns anpassades till den nya myndighetsåldern och gränsen för s.k. äldre elever sänktes med ett år (prop. 1969:16).

För att åstadkomma större likformighet i studiestödet för vuxna fördes år 1973 äldre studerande vid studievägar som tillhörde studiehjälpssystemet över till studiemedelssystemet. Studiehjälp skulle utgå till studerande som fyllde högst 19 år det kalenderår då läsåret började och studiemedel skulle utgå till studerande som fyllde lägst 20 år det år då läsåret började. Studerande som var 20 år eller däröver behandlades alltså lika i studiestödshänseende oavsett om utbildningen var gymnasial eller eftergymnasial (prop. 1972:27).

År 1974 sänktes myndighetsåldern till 18 år och diskussion uppkom om motsvarande sänkning borde göras på studiestödsområdet. 20-årsgränsen behölls emellertid (prop. 1972:44 s. 68).

Den 1 juli 1981 infördes regler om att studiehjälp utgår längst till och med det första kalenderhalvåret det år en studerande fyller 20 år (prop. 1980/81:100, bilaga 12 p. F 4)

År 2001 reformerades studiestödssystemet (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/2000:UbU7). Studiehjälpssystemet berördes inte av reformen.

15.5. Tidigare förslag och synpunkter

Centrala studiestödsnämnden (CSN) tog 1991 i en av nämnden på regeringens uppdrag gjord översyn av studiehjälpssystemet upp

frågan om föräldrars underhållsskyldighet och gränsdragningen mot studiemedel (Från studiehjälp till ungdomsstudiebidrag, CSN rapport nr 1–1991). CSN förslog där att föräldrars underhållsskyldighet borde gälla längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år. Den övre åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet skulle därmed komma att sammanfalla med den övre gränsen för rätt till studiehjälp, vilket ansågs vara en fördel.

Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 (UBU -93) diskuterar i sitt betänkande en samordning av åldersgränserna för föräldrars underhållsskyldighet och för studiehjälpen (SOU 1995:26). Utredningen ansåg att vissa skäl kunde anföras för att den yttersta åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet borde sänkas och bestå till och med juni månad det år barnet fyller 20 år. Mot bakgrund av att svensk rätt intar en i rättsjämförande perspektiv restriktiv hållning när det gäller föräldrars underhållsskyldighet avrådde emellertid utredningen från en sådan sänkning.

Utredningen ansåg inte heller att en höjning av gränsen för studiehjälp till 21 år var en rimlig lösning. Något förslag till ändring lades därför inte fram.

De flesta remissinstanser instämde i utredningens bedömning eller hade inget att invända mot den. Socialstyrelsen ansåg dock att rätten till förlängt bidragsförskott borde knytas till föräldrarnas underhållsskyldighet och inte till bestämmelserna i de olika studiestödssystemen. CSN ansåg att den yttersta gränsen för föräldrars underhållsskyldighet borde samordnas med den åldersgräns som gäller på flera andra områden inom familje-, utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken, dvs. knytas till utgången av juni månad det år då barnet fyller 20 år.

Frågan om åldersgränser berörs också av Studiehjälpsutredningen (SOU 2003:28). Eftersom föräldrars skyldighet att svara för underhåll åt sina barn har ett nära samband med studiehjälpen och de familjepolitiska stödformerna har Studiehjälpsutredningen ansett sig oförhindrad att överväga också den frågan. Utredningen anser att UBU -93:s motivering för att behålla den nuvarande åldersgränsen är otillräcklig. Utredningen menar att en rättsjämförande analys som begränsar sig till åldersgränserna i de olika länderna inte utgör tillräcklig grund för ett ställningstagande utan att hänsyn måste tas till hela regelverket avseende familje- och utbildningspolitiken och till vilka samhälleliga insatser som görs för arbetslösa ungdomar. Studiehjälpsutredningen påpekar att den högre utbildningen till skillnad från vad som gäller i Sverige är avgiftsbelagd i många EU-länder. Mot bakgrund av att högre utbild-

ning ofta är avgiftsbelagd i andra länder och att stipendier och andra ekonomiska lättnader för studerande ofta prövas mot föräldrarnas ekonomi anser Studiestödsutredningen att det inte framstår som orimligt att föräldrars underhållsskyldighet består under längre tid än i Sverige. Studiehjälpsutredningen noterar att USL är föremål för översyn av Underhållsstödsutredningen och avstår därför från att lägga fram något förslag om övre åldersgräns.

15.6. Ungdomar i gymnasieskolan och ungdomar med studiestöd

Underhållsstödsutredningen har inhämtat uppgifter från Skolverket om hur de totalt 71 716 elever som fick slutbetyg från gymnasieskolan läsåret 2000/01 (våren 2001) fördelade sig åldersmässigt. Utredningen har vidare inhämtat uppgifter från CSN om hur de studerande med studiestöd i gymnasial utbildning fördelade sig under samma läsår.

Tabell 15.1 Elever som fick slutbetyg från gymnasieskolan och studerande med studiestöd i gymnasial utbildning. Läsåret 2000/01

Födelseår Ålder år 2001

Elever som fick

slutbetyg i

gymnasieskolan

Studerande med studie-

stöd i gymnasial

utbildning

1985

16

–

–

1984 17 7 94 412 1983 18 507 95 367 1982 19 61 274 93 803 1981 20 8 015 26 121 1980 21 1 414 17 212 1979 22 368 12 807 1978–1976 23+ 131 –

Källa: Skolverket respektive CSN

Av tabellen framgår att de flesta elever som fick slutbetyg från gymnasieskolan läsåret 2000/01, drygt 61 000, var födda år 1982, vilket innebär att de år 2001 fyllde 19 år. Drygt 8 000 elever var födda 1981 och fyllde alltså 20 år 2001. Av samtliga elever som fick slutbetyg det aktuella läsåret fyllde drygt 97 procent högst 20 år under 2001.

Ungefär 93 800 elever med studiestöd i gymnasial utbildning läsåret 2000/01 fyllde 19 år under år 2001. Omkring 26 100 elever med studiestöd fyllde 20 år under 2001.

Av de redovisade uppgifterna framgår att de flesta ungdomar slutför sin gymnasiala utbildning vårterminen det år de fyller 19 år.

Ett antal av de ungdomar som studerar efter 19 års ålder har enligt uppgift från CSN slutbetyg från en treårig gymnasieutbildning men fortsätter att studera på komvux t.ex. för att höja betyg för att bli antagen till en högskoleutbildning. Hur stor andel det rör sig om har CSN dock inte några uppgifter om.

15.7. Den nuvarande övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd bör inte ändras

Utredningens bedömning: Förlängt underhållsstöd bör även i fortsättningen lämnas längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år.

Från samordningssynpunkt vore det givetvis en fördel om de övre åldersgränserna för föräldrars underhållsskyldighet och den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd överensstämde. Samordnade åldersgränser underlättar förståelsen av regelsystemen.

En samordning kan ske på olika sätt. Ett sätt är att sänka den övre åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet. Ett annat sätt är att höja den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd.

Det ingår inte i Underhållsstödsutrednings uppdrag att överväga en sänkning av gränsen för föräldrars underhållsskyldighet. Eftersom en sänkning av gränsen för underhållsskyldigheten trots allt är ett sätt att nå överensstämmelse mellan åldersgränserna vill utredningen dock kort beröra det alternativet.

Även om gränsen för föräldrars underhållsskyldighet sänks så att den består längst till och med juni månad det år barnet fyller 20 år skulle, som framgått, de allra flesta ungdomar kunna slutföra sina gymnasiestudier utan skuldsättning. Gränsen för föräldrars underhållsskyldighet skulle då sammanfalla med den 20-årsgräns som är etablerad på flera andra områden.

En sådan sänkning skulle dock innebära en försvagning av det rättsliga skyddet för ungdomar. Beroende på när under året den unge är född skulle föräldrarnas underhållsskyldighet upphöra mellan 6 och 18 månader tidigare än i dag.

Någon egentlig kritik har inte heller, såvitt känt, framförts mot den övre åldersgränsen i FB.

Därtill kommer, som UBU -93 påpekat, att den övre åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet i Sverige redan i dag är låg internationellt sett. Som jämförelse kan nämnas att underhållsskyldigheten, om barnet studerar, kan utsträckas till dess barnet fyllt 24 år i Danmark (en 18-årsgräns är dock föreslagen) och till dess barnet fyllt 26 eller 27 år i Österrike. I Tyskland kvarstår föräldrarnas underhållsskyldighet till dess barnet fått en utbildning som motsvarar barnets förutsättningar och föräldrarnas ekonomiska förmåga. I många länder i Östeuropa kvarstår underhållsskyldigheten för studerande barn mycket länge. Och i vissa länder kvarstår underhållsskyldigheten så länge barnet inte kan försörja sig självt.

Jämförelser mellan olika länders regelsystem måste givetvis ske med försiktighet och med beaktande av de sociala och ekonomiska skillnader som finns.

Det som här diskuteras är dock endast den övre åldersgränsen för underhållsskyldigheten under barnets grundutbildning, inte en eventuell utvidgning av underhållsskyldigheten till att gälla barn som fyllt 18 år och inte går i skolan utan t.ex. bedriver högre studier eller är arbetslösa. Och när det gäller grundutbildning går det knappast att helt bortse från att den övre åldersgränsen i Sverige är låg jämfört med vad som gäller i många andra länder.

En sänkning av den övre åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet kan med hänsyn till det anförda inte förordas.

Frågan är då om den övre åldersgränsen för underhållsstöd bör höjas till 21 år. En sådan höjning vore i och för sig naturlig mot bakgrund av att underhållsstödet i grunden bygger på reglerna om föräldrarnas underhållsskyldighet. En höjning av åldersgränsen skulle också innebära ett ökat skydd för ungdomar med särlevande föräldrar.

I de allra flesta fall avslutar ungdomar dock sin skolgång senast under juni månad det år de fyller 20 år. Något egentligt behov av en höjning av den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd finns därför knappast. Redan vid en övre åldersgräns på 19 år skulle merparten av ungdomarna kunna slutföra sina gymnasiala studier med underhållsstöd. Den nuvarande övre åldersgränsen medger att ungdomar studerar ytterligare ett år. Med tanke på hur vanligt det är att ungdomar i dag väljer att studera utomlands under en tid eller att göra ett studieavbrott för att arbeta eller göra värnplikten är det rimligt att systemet ger ett visst utrymme för detta. Det utrymme

som finns i dag anser utredningen vara rimligt. Därtill kommer att 20-årsgränsen är etablerad på flera andra områden, såväl inom familjepolitiken som inom utbildningspolitiken. Underhållsstödsutredningen har därför stannat för att inte förslå någon höjning av den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd.

Tilläggas kan att också praktiska skäl talar för att åldersgränsen för förlängt underhållsstöd även i fortsättningen knyts till studiehjälpen. De uppgifter som behövs för att försäkringskassan skall kunna bedöma rätten till förlängt underhållsstöd kan då fås från CSN på medium för automatiserad databehandling. Detta underlättar administrationen och minskar risken för att stöd betalas ut felaktigt.

16. Umgänge

16.1. Utredningens uppdrag

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att ta ställning till om det går att anpassa underhållsstödssystemet så att det i större utsträckning tar hänsyn till hur kostnaderna för barnet fördelas mellan föräldrarna vid omfattande umgänge.

I direktiven uttalas att de nuvarande reglerna i lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) kan få effekter som inte ligger helt i linje med intentionerna i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). De i vissa fall hårda återbetalningskraven kan, enligt direktiven, leda till att bidragsskyldiga föräldrar tvingas leva under knappa ekonomiska omständigheter. Detta kan leda till att dessa föräldrar, av ekonomiska skäl, inte kan umgås med sina barn i den omfattning de skulle önska. Det sagda gäller, påpekas det i direktiven, främst föräldrar som är bidragsskyldiga för flera barn och föräldrar som har höga resekostnader i samband med umgänge.

16.2. Barnets rätt till båda föräldrarna

Det råder i dag en bred enighet om att det är bra och viktigt för ett barn att ha tillgång till båda sina föräldrar. Relationen till föräldrarna utgör en grundval för barnets sociala och psykologiska utveckling. Barns behov av båda sina föräldrar har belysts i bl.a. departementspromemorian Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar (Ds 1999:57) och av Öberg, G., Öberg, B., Vuxna skilsmässobarn berättar 2002.

Föräldrabalkens (FB) regler om umgänge utgår från att barn har behov av nära och goda relationer till båda föräldrarna även om föräldrarna bor isär. Barnets rätt till kontakt kommer också till uttryck i barnkonventionen från år 1989, se artikel 7 (barnets rätt att bli omvårdat av sina föräldrar), artikel 9 (åtskiljande från föräld-

rarna) och artikel 18 (föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets uppfostran och utveckling). Av särskild betydelse när det gäller barnets umgänge med en särlevande förälder är artikel 9, punkt 3 i konventionen. Där sägs följande.

Konventionsstaterna skall respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.

I sitt slutbetänkande (SOU 1997:116 s. 230 f.) har Barnkommittén om artikel 9, punkt 3 uttalat:

Punkt 3 i artikeln tar sikte på den situation då barn och föräldrar är skilda från varandra. Då är staten skyldig att respektera rätten för barnet att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande och en direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. I och för sig innehåller inte artikel 9 någon annan skyldighet än att respektera barnets rätt till regelbunden kontakt med föräldrarna, men av Barnkonventionens allmänna principer bör man lägga till att staterna också har en skyldighet att underlätta kontakten. Artikel 4 ”vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder…” och artikel 7 ”skall ha rätt att…så långt det är möjligt,… bli omvårdat av dem”.

Även EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EGT 18.12.2000, C 364 s. 1) tar upp barnets rätt till regelbundet umgänge (se artikel 24, punkt 3). Rätten till umgänge skyddas också av den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen (artikel 8).

Att det allmänt sett anses vara av central betydelse att barnet får möjlighet att umgås med en särlevande förälder innebär dock inte att det alltid är bäst för barnet att ett umgänge med en särlevande förälder kommer till stånd. Det måste avgöras i varje enskilt fall.

Det har i olika sammanhang framhållits att kostnader för umgänget i kombination med de stränga återbetalningskraven för underhållsstöd kan medföra att barnet inte får möjlighet att umgås med en särlevande förälder i den utsträckning som är önskvärd. Detta är givetvis inte tillfredsställande.

Underhållsstödsutredningen förordar att bidragsskyldiga föräldrar i framtiden skall få behålla ett schablonbelopp för egna levnads-

kostnader innan återbetalningsskyldighet inträder (se avsnitt 12). Med en sådan ordning får många bidragsskyldiga med svag ekonomi en lättnad i sin återbetalningsskyldighet. Detta bör kunna inverka positivt på umgänget.

I följande avsnitt diskuteras de ytterligare åtgärder som kan vidtas för att inom ramen för underhållsstödet ta hänsyn till och underlätta barnets umgänge med en särlevande förälder. Det är dock knappast möjligt att i detta sammanhang göra annat än marginella förbättringar för de ekonomiskt sämst ställda bidragsskyldiga. Det faktum att många bidragsskyldiga – på grund av t.ex. arbetslöshet, låg utbildning eller låg lön inom yrket – har en ansträngd ekonomisk situation kan inte lösas genom underhållsstödet utan kräver åtgärder på andra områden.

En redogörelse för Statistiska centralbyråns undersökningar av hur ofta barn och särlevande föräldrar umgås och hur långt ifrån varandra de bor finns i bilaga 2. I bilaga 13 lämnas en kort redogörelse för vissa andra undersökningar om umgänge mellan barnet och en särlevande förälder. I bilaga 14 lämnas en kort redogörelse för de norska reglerna om umgängesavdrag.

16.3. Gällande rätt

En förälder som inte bor tillsammans med sitt barn bidrar som regel – förutom genom att betala underhållsbidrag eller återbetala underhållsstöd – också mera direkt till barnets försörjning genom att ha barnet hos sig under kortare eller längre perioder.

När barnet vistas hos en bidragsskyldig förälder har den föräldern vissa kostnader för barnet utöver det underhållsbidrag eller det återbetalningsbelopp som han eller hon kan vara skyldig att betala. Samtidigt har boföräldern minskade kostnader för barnet.

Föräldrabalken

Har den bidragsskyldiga föräldern haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får föräldern när han eller hon fullgör sin bidragsskyldighet tillgodoräkna sig ett avdrag. Avdraget uppgår till 1/40 av det månatliga underhållsbidraget för varje helt dygn av barnets vistelse (7 kap. 4 § första stycket FB). Med ett dygn avses tiden mellan kl. 0 och kl. 24 (prop.

1978/79:12 s. 161 och prop. 1997/98:7 s. 67). Avdragsnivån är bestämd med hänsyn till att boföräldern har vissa fasta kostnader för barnet som inte minskar därför att barnet tillfälligt vistas hos den andra föräldern (prop. 1978/79:12 s. 111 och 164). Bostadskostnad, årsavgifter för olika fritidsaktiviteter och avgift för barnomsorg är exempel på kostnader som är eller kan vara fasta.

Om det föreligger särskilda skäl kan domstol förordna om andra villkor för avdragsrätten (7 kap. 4 § andra stycket FB). Domstol kan t.ex. föreskriva att avdrag skall ske med en annan kvotdel än 1/40 per dygn av det månatliga underhållsbidraget eller att avdrag får tillgodoräknas även vid kortare vistelser än fem respektive sex dygn. Särskilda skäl att bestämma avdraget till en högre andel än 1/40 kan enligt förarbetena finnas bl.a. om underhållsbidraget är bestämt till ett lågt belopp därför att den andra föräldern har mycket god ekonomi; det får då anses förutsatt att de fasta kostnaderna för barnet bärs av denna förälder ensam. Ett annat särskilt skäl som nämns är att den bidragsskyldiga föräldern har del i vårdnaden och att han eller hon har barnet hos sig i nästan samma utsträckning som den andra föräldern och därigenom tar på sig en större del av de fasta kostnaderna för barnet än som annars är fallet. Särskilda skäl att bestämma att avdraget får tillgodoräknas vid kortare vistelser kan enligt förarbetena föreligga om barnet vistas hos den bidragsskyldige i mycket stor utsträckning eller bor så långt från denne att en stor del av den tid som barnet har på sig att besöka föräldern går åt enbart till resor (se prop. 1978/79:12 s. 164).

Föräldrarna kan naturligtvis också själva komma överens om andra villkor för avdragsrätten.

Rätten till avdrag uppkommer först i och med att barnet vistas hos den bidragsskyldige. Eftersom underhållsbidrag i allmänhet betalas förskottsvis för kalendermånad, kan umgängesavdrag alltså normalt göras först på underhållsbidrag för en följande period. Avdrag får dock enligt FB inte göras på underhållsbidrag som avser senare tid än sex månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde.

Att umgängesavdraget får tillgodoräknas endast vid fullgörandet av bidragsskyldigheten innebär att det inte skapas någon självständig fordringsrätt som den bidragsskyldige kan kvitta mot andra skulder till barnet. Har bidragsskyldigheten fullgjorts helt och hållet såväl för förfluten tid som för framtiden när barnet vistas hos honom eller henne, kan den bidragsskyldige alltså inte utnyttja avdraget.

Att den bidragsskyldiga föräldern delvis fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig kan beaktas också redan när underhållsbidraget fastställs (NJA 1993 s. 401 och 1998 s. 267. Se även Westman, P., JT 1993–94 s. 346 f.). Bidraget bestäms då till ett lägre belopp än vad som annars skulle ha varit fallet (nettoberäkning). Metoden kan enligt förarbetena vara lämplig när föräldrarna i förväg med ganska stor säkerhet kan avgöra i vilken utsträckning som barnet kommer att vistas hos den bidragsskyldiga föräldern (prop. 1978/79:12 s. 109).

Har underhållsbidraget fastställts med beaktande av att den bidragsskyldiga föräldern i väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig föreligger inte någon rätt till umgängesavdrag (7 kap. 4 § tredje stycket FB).

Lagen om underhållsstöd

Den bidragsskyldiga föräldern kan göra gällande sin rätt till umgängesavdrag även när han eller hon fullgör sin återbetalningsskyldighet enligt USL (se 23 § andra stycket USL). Umgängesavdraget bestäms då enligt vad som föreskrivs i 7 kap. 4 § första stycket FB. Det innebär att det inom underhållsstödssystemet saknas möjlighet att avvika från de villkor för avdragsrätten som följer av huvudregeln i FB. Det innebär också att det i princip saknas möjlighet att vid fastställandet av återbetalningsskyldigheten beakta att föräldern fullgör sin betalningsskyldighet genom att ha barnet hos sig (jfr dock 4 § 3 USL). Orsaken till denna begränsning är önskemålet att undvika alltför stora administrativa besvär för försäkringskassorna (prop. 1978/79:12 s. 112 och 204).

När umgängesavdrag beaktas inom underhållsstödssystemet innebär det att den bidragsskyldiges skuld till försäkringskassan för utbetalat underhållsstöd minskar med avdragsbeloppet. För boförälderns del innebär det att kommande underhållsstöd reduceras med motsvarande belopp (10 § tredje stycket USL).

Försäkringskassorna behandlade under år 2002 ungefär 28 000 umgängesavdrag. Avdragens belopp uppgick sammanlagt till nästan 10,5 miljoner kr, vilket innebär att umgängesavdragen under året för de bidragsskyldiga som tillgodoräknades avdrag uppgick till i genomsnitt cirka 1 160 kr (se bilaga 2).

Utmätning av lön m.m.

Även vid utmätning av lön m.m. för fordran på underhållsbidrag enligt FB eller återbetalning enligt USL kan rätten till umgängesavdrag göras gällande. Begäran om avdrag jämställs härvid med en invändning om att betalningsskyldigheten till viss del fullgjorts (prop. 1978/79:12 s. 163).

Resekostnader i samband med umgänge

Sedan den 1 oktober 1998 finns uttryckliga bestämmelser om fördelningen av de resekostnader som kan uppstå i samband med att barnet umgås med en förälder som bor på en annan ort än barnet. Regeln utgår från att det primära ansvaret för resekostnaderna ligger på den förälder som inte bor tillsammans med barnet. Boföräldern skall ta del i resekostnaderna efter vad som är skäligt med hänsyn till föräldrarnas ekonomiska förmåga och omständigheterna i övrigt (6 kap. 15 b § FB).

Resekostnader i samband med umgänge kan berättiga till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL; äldre rätt se RÅ 84 ref. 2:6, RÅ 1987 ref. 109 och RÅ 1994 ref. 81). Beslutet om bistånd kan överklagas genom förvaltningsbesvär.

16.4. Tidigare förslag

Ensamförälderkommittén (SOU 1983:51) övervägde om de bidragsskyldiga i stället för umgängesavdrag skulle ges ett så generöst förbehållsbelopp att detta gav utrymme för umgängeskostnaderna. En sådan lösning avvisades emellertid eftersom den skulle leda till ökade kostnader för bidragsförskottssystemet och ge en lindring i underhållsskyldigheten även för sådana föräldrar som inte umgås med sina barn. Kommittén ansåg i stället att umgängeskostnaderna skulle beaktas antingen som ett avdrag på underhållsbidraget eller, i de fall då möjlighet till avdrag inte förelåg, som ett bidrag inom bidragsförskottssystemet. Kompensation skulle alltså utgå även då underhållsbidraget var fastställt till noll kr eller inte fastställt alls. I de fall där underhållsbidraget understeg bidragsförskottets belopp föreslog kommittén att avdraget/bidraget skulle knytas till bidragsförskottets belopp. Motsvarande belopp skulle sedan dras av vid utbetalningen av bidragsförskottet. Ensamförälderkommitténs förslag ledde inte till lagstiftning.

1987 års underhållsbidragskommitté tog upp frågan om umgängesavdrag i en enkät år 1988 till ett antal tingsrätter, socialförvaltningar, försäkringskassor och advokatbyråer (se SOU 1990:48).

Flertalet tingsrätter och advokatbyråer ansåg att umgängesavdraget borde behållas. Uppfattningen om avdragets betydelse skiftade mellan socialförvaltningarna. En majoritet av försäkringskassorna ansåg att handläggningen av dessa ärenden var svårhanterlig – ofta förekom helt olika uppgifter från föräldrarna – och att avdragsrätten medförde fler problem än den var avsedd att lösa.

Kommittén lade inte fram något förslag om kostnader för umgänge.

Frågor om umgängesavdrag togs härefter upp av Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93, UBU -93 (SOU 1995:26). Utredningen föreslog att kravet på en sammanhängande vistelse i fem hela dygn i följd skulle ersättas av ett krav på att den bidragsskyldige skulle ha haft barnet hos sig under minst sex hela dygn under en kalendermånad.

Utredningen framhöll vidare att det skulle innebära fördelar om man knöt umgängesavdraget till bidragsförskottsnivån i stället för till underhållsbidragets belopp i de fall där underhållsbidraget är bestämt till ett belopp som ligger under bidragsförskottsnivån. Härmed skulle kompensationen till bidragsskyldiga med svag ekonomi öka. Utredningen menade att en sådan ordning helst skulle kombineras med en rätt för bidragsskyldiga som inte har förmåga att betala något underhållsbidrag alls eller endast ett mycket litet underhållsbidrag, att få beloppet utbetalat till sig.

Kompensationen för umgängeskostnader i form av avdrag eller bidrag skulle då i normalfallet per dygn uppgå till 1/40 av bidragsförskottets belopp. Motsvarande belopp skulle dras av vid utbetalningen av bidragsförskottet till barnet.

Utredningen underlät dock att lägga fram något förslag i denna riktning. De huvudsakliga skälen till detta var dels att bidragsskyldiga föräldrar alltid först får behålla medel till den egna försörjningen medan boföräldrar kan vara utan täckning även för dessa, dels att boföräldrar generellt sett har det sämre ekonomiskt än bidragsskyldiga föräldrar.

Utredningens förslag låg till grund för den ändring som gjordes i reglerna om umgängesavdrag genom 1998 års vårdnadsreform (prop. 1997/98:7, bet. 1997/98:LU12). Ändringarna, som trädde i kraft den 1 oktober 1998, innebär att den tidigare gällande femdygnsregeln nu gäller parallellt med den mer flexibla sexdygnsregeln.

Familjeutredningen (SOU 2001:24) anser att bidragsskyldiga föräldrar skall kunna få del av underhållsstödet och inte endast en nedsättning av återbetalningsbeloppet. Detta kan enligt utredningen ske genom att umgängesavdraget enligt USL knyts till underhållsstödets belopp och alltså som regel utgöra 1/40 av 1 173 kr per helt dygn av barnets vistelse, dvs. 29 kr. De föräldrar som har låga återbetalningsbelopp eller inte är återbetalningsskyldiga alls och alltså inte kan tillgodogöra sig beloppet genom avdrag på återbetalningsbeloppet föreslås kunna få mellanskillnaden utbetald till sig. Underhållsstödet minskas sedan med motsvarade belopp.

Betänkandet har remissbehandlats. Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten för Övre Norrland och Kammarrätten i Sundsvall, anser att det är angeläget att reglerna om umgängesavdrag utformas så att de underlättar ett umgänge. Riksförsäkringsverket (RFV) anser att Familjeutredningens förslag inte är ekonomiskt försvarbart och menar att denna typ av utbetalningar av småbelopp riskerar att uppfattas närmast som ett hån mot bidragsmottagaren. Även Försäkringskasseförbundet avvisar förslaget. Förbundet påpekar att det skulle orsaka administrativt merarbete som inte står i proportion till den eventuella nyttan och ifrågasätter om utbetalning av så små belopp som det handlar om verkligen skulle underlätta umgänget. Konsumentverket anser att förslaget är ett steg i rätt riktning. Sveriges advokatsamfund tillstyrker förslaget och anser att det bör föranleda omedelbar lagstiftning.

16.5. Samförståndslösningar och information

Utredningens bedömning: Kommunerna bör i framtiden vara skyldiga att sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal också i fråga om barns försörjning. Kommunerna bör vidare vara skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp att träffa avtal om underhåll.

Som tidigare har betonats är det av stor betydelse att barnet har nära och goda relationer till båda sina föräldrar, även om föräldrarna inte lever tillsammans. Skälet till att ett barn inte får möjlighet att umgås med en särlevande förälder i den omfattning som vore önskvärd kan ha flera orsaker. En sådan orsak kan vara konflikter mellan föräldrarna. Den utvärdering som Vårdnadstvistutredningen redovisar i sitt betänkande (SOU 1995:79) visar att samarbetssamtal är ett bra instrument för att lösa konflikter. Ju tidigare

samtalen kommer till stånd, desto lättare har föräldrarna att komma överens. För barnets skull är det viktigt att föräldrarna får vetskap om den möjlighet att få hjälp genom samarbetssamtal som kommunerna erbjuder. Såsom varande det samhällsorgan som föräldrar som separerat, eller står i begrepp att separera, många gånger först tar kontakt med har försäkringskassorna en betydelsefull roll som informationsspridare.

Det är också viktigt att försäkringskassorna informerar föräldrarna om de möjligheter som finns att ta hänsyn till umgänge enligt USL. Det finns omständigheter som tyder på att informationen kan behöva förbättras (bilaga 13).

De reformer som har genomförts under senare år har varit inriktade på att underlätta för föräldrar att nå samförståndslösningar när det gäller vårdnad, boende och umgänge. Det är angeläget att föräldrar får hjälp att i samförstånd lösa även frågor om barns försörjning och kostnadsfördelningen i samband med umgänge. Frågor om vårdnad, boende och umgänge skall givetvis lösas på det sätt som är bäst för barnet och inte utifrån ekonomiska överväganden. Frågorna om barnets försörjning hänger dock intimt samman med de andra frågorna och det vore en fördel om de kunde lösas i ett sammanhang.

Frågan om kommunerna i framtiden bör vara skyldiga att erbjuda samarbetssamtal även beträffande barnets försörjning och om de bör vara skyldiga att hjälpa föräldrar att träffa avtal om underhåll övervägs för närvarande av 2002 års vårdnadskommitté (dir. 2002:89). Även om dessa frågor ligger utanför Underhållsstödsutredningens uppdrag vill utredningen med hänsyn till det anförda förorda att en sådan skyldighet införs.

En utvidgning av kommunernas ansvar ställer givetvis krav på utbildning av socialtjänstens personal. Att vissa utbildningsinsatser kommer att bli nödvändiga är dock inte något som bör hindra en reform.

Utredningen återkommer till frågan om samförståndslösningar i avsnitt 22 och till frågan om information i avsnitt 24.

Även om Underhållsstödsutredningen alltså anser att det är angeläget att föräldrar uppmuntras att själva lösa kostnadsfördelningen i samband med att barnet umgås med den särlevande föräldern är det viktigt att det i USL finns bestämmelser för hur umgänge skall beaktas. Sådana regler behövs dels som hjälp för de föräldrar som själva vill sköta sina mellanhavanden, dels för de föräldrar som inte kan enas. Hur reglerna bör vara utformade diskuteras i avsnitt 16.6 och 16.7.

16.6. Utvidgad rätt till umgängesavdrag

16.6.1. Inledning

Underhållsstödsutredningen förordar vissa ändringar i reglerna om återbetalningsskyldighet (se avsnitt 12). Som redan sagts bör detta kunna inverka positivt på umgänget.

En möjlighet att ytterligare underlätta umgänge är att beakta umgängeskostnader inom ramen för det förbehållsbelopp som sålunda förordas för bidragsskyldiga föräldrar. En bidragsskyldig förälder skulle med en sådan ordning få förbehålla sig ett så generöst belopp innan han eller hon bli återbetalningsskyldig att det ger utrymme för umgängeskostnader. Något umgängesavdrag skulle då inte längre behövas. För att en sådan ordning inte skall bli alltför administrativt kostsam och krånglig torde dock krävas att kostnaden schabloniseras.

Umgängesmönstren kan skilja sig avsevärt från fall till fall. Det är därför svårt att hitta ett lämpligt schablonbelopp. En nackdel med ett schablonbelopp för umgängeskostnader är också att det – samtidigt som det innebär en kraftig ökning av det allmännas kostnader för underhållsstödet – slår blint, dvs. kommer även bidragsskyldiga föräldrar som inte umgås med sina barn till del.

En lösning som innebär att umgängeskostnader skall beaktas när återbetalningsbeloppet bestäms har dessutom den bristen att den inte medför någon lättnad, eller endast en mycket liten lättnad, för bidragsskyldiga föräldrar som på grund av svag ekonomi inte är återbetalningsskyldiga eller har endast ett lågt återbetalningsbelopp.

Utredningen har mot denna bakgrund stannat för att inte föreslå att umgänge beaktas särskilt inom ramen för förbehållsbeloppet. Detta ligger också i linje med vad som gäller när underhållsbidrag fastställs enligt FB.

Utredningen övergår härefter till att diskutera rätten till umgängesavdrag.

16.6.2. Rätten till umgängesavdrag bör vara kvar

Utredningens bedömning: Rätten till umgängesavdrag bör vara kvar.

Umgängesavdragen uppgår inte till några större belopp och kan i vissa fall orsaka konflikter mellan föräldrarna. Under år 2002 tillgodoräknades endast drygt 9 000 återbetalningsskyldiga föräldrar umgängesavdrag. En första fråga är därför om rätten till avdrag i USL bör vara kvar eller inte.

Med hänsyn till vikten av att barnet har nära och goda kontakter även med den förälder som barnet inte bor tillsammans med framstår ett borttagande av rätten till kompensation som ett steg i fel riktning. Ser man på situationen för den förälder som barnet bor tillsammans med är det inte heller rättvist eller rimligt att underhållsstöd lämnas med samma belopp när barnet vistas hos den bidragsskyldige under viss tid. Även om de förslag som kommer att läggas fram i det följande (avsnitt 16.7) innebär att en annan form av kompensation vid umgänge införs och i många fall ersätter dagens umgängesavdrag kommer avdragen inte helt att förlora betydelse. Umgängesavdrag behövs som komplement till de andra reglerna. Underhållsstödsutredningen anser därför att rätten till umgängesavdrag bör vara kvar.

16.6.3. Villkor för avdragsrätten

Utredningens förslag: Vid dygnsberäkningen skall det dygn då barnets vistelse påbörjas och det dygn då barnets vistelse avslutas tillsammans räknas som ett helt dygn.

Motsvarande regel skall gälla för rätten till umgängesavdrag enligt föräldrabalken.

Rätten till umgängesavdrag vidgades den 1 oktober 1998 då den ovannämnda sexdygnsregeln infördes. Syftet med lagändringen är att uppmuntra ett vardagsumgänge. Mot bakgrund av att rätten till umgängesavdrag kan vålla konflikter och minska samarbetsviljan hos föräldrarna ansågs det att avdragsrätten borde ta sikte på de fall där den bidragsskyldige har störst behov av avdrag, nämligen när barnet vistas hos honom eller henne i stor omfattning. Samtidigt kunde kravet på vistelsens omfattning inte ställas så högt att det blev fråga om ett s.k. växelvis boende. I den situationen är normalt

ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag till barnet, inte heller kan någon återbetalningsskyldighet fastställas enligt reglerna i USL, och något umgängesavdrag kan således inte göras. Mot den bakgrunden bedömdes det rimligt att avdrag får göras när barnets vistelse uppgått till minst fem hela dygn i följd eller sex hela dygn under en kalendermånad. Det är då normalt inte fråga om ett växelvis boende. Samtidigt är behovet av kompensation stort.

Dygnsberäkningen

I dag räknas avdrag endast för fullbordade kalenderdygn (dvs. kl. 00.00–24.00). Det dygn barnet överlämnas från den ena föräldern till den andra ger alltså inte någon rätt till umgängesavdrag. Kalenderdygnsberäkningen har den fördelen att det sällan får betydelse vid vilken tidpunkt på dygnet som barnet skall anses ha överlämnats från den ena föräldern till den andra (se prop. 1978/79:12 s. 162). Få barn överlämnas ju vid midnatt. Att frångå kalenderdygnsberäkningen skulle kunna ge upphov till konflikter mellan föräldrarna angående vistelsens längd. Det har bl.a. därför hittills ansetts att dygnsberäkningen inte bör frångås (prop. 1997/98:7 s. 67).

Ett sätt att göra avdragsrätten något mera rättvis utan att samtidigt riskera att skapa onödiga konflikter mellan föräldrarna om tidpunkten för hämtning och lämning skulle kunna vara att räkna med antingen det dygn då barnet överlämnas från boföräldern till den bidragsskyldige eller det dygn då barnet återlämnas till boföräldern. Överlämnandedygnet och återlämnandedygnet skulle med andra ord räknas som ett dygn. Ett umgänge från onsdag till torsdag skulle då räknas som ett dygn i stället för som i dag noll dygn och ett umgänge från fredag till söndag skulle räknas som två dygn i stället för som i dag ett dygn. En sådan ordning medför inte några nämnvärt ökade administrationskostnader för försäkringskassorna.

Underhållsstödsutredningen föreslår att rätten till umgängesavdrag enligt USL vidgas i enlighet med vad nu sagts. Bestämmelser om umgängesavdrag finns inte endast i USL, utan som redan nämnts, även i FB. Det ingår visserligen inte i utredningens uppdrag att föreslå ändringar i FB. Det vore emellertid olyckligt om reglerna om umgängesavdrag i USL vore mer förmånliga än reglerna i FB. Detta skulle också verka förvirrande för de enskilda. För att samstämmigheten mellan reglerna i USL och i FB skall bevaras

föreslår utredningen därför att bestämmelserna i FB ändras i enlighet med vad som nu föreslås beträffande USL. Underhållsstödsutredningen har i denna fråga samrått med 2002 års vårdnadskommitté.

Kvotdelen

Avdrag får i dag göras med 1/40 av återbetalningsbeloppet per dygn av barnets vistelse. Den valda kvotdelen har kritiserats i olika sammanhang och från några håll har föreslagits att avdraget borde höjas till 1/30. Ett vanligt argument i det sammanhanget är att även umgängesföräldern har vissa fasta kostnader för barnet, t.ex. kostnader för barnets boende.

Bakgrunden till den valda kvotdelen är, som redan framgått, att boföräldern har vissa fasta kostnader för barnet som inte minskar därför att barnet tillfälligt vistas hos den andra föräldern. Med hänsyn till att villkoren för avdragsrätten är föremål för överväganden av 2002 års vårdnadskommitté och med beaktande av vikten av enhetliga regler i FB och USL har Underhållsstödsutredningen valt att inte lägga fram något förslag eller göra någon bedömning av om nivån på avdraget i dag ligger på en lämplig nivå. Frågan återkommer dock ofta i debatten. Utredningen vill därför något beröra valet av kvotdel.

Inledningsvis kan konstateras att syftet med de nuvarande reglerna om umgängesavdrag i FB och USL inte är helt klart. Avdragsrätten bygger på tanken att den bidragsskyldige bör få en viss lättnad i sin bidragsskyldighet på grund av de utgifter för barnet som han eller hon har under vistelsen samtidigt som dessa utgifter innebär en besparing för boföräldern. I så måtto kan syftet sägas innebära att hänsynstagande till båda föräldrarnas situation.

Rätten till umgängesavdrag har sin grund i reglerna om underhåll i FB. Reglerna där bygger på att en förälder som inte bor tillsammans med sitt barn skall bidra till barnets försörjning genom att betala underhållsbidrag. Förekommer inget umgänge skall fullt bidrag betalas. Förekommer umgänge av viss omfattning har det ansetts vara ett rättvisekrav att den bidragsskyldige får en lättnad i sin bidragsskyldighet. Och vid ett växelvis boende faller skyldigheten att betala underhållsbidrag i princip bort.

Även om olika hänsyn kan sägas ligga bakom avdragsrätten talar detta för att störst vikt bör läggas vid den omständigheten att den bidragsskyldiges betalningsskyldighet genom umgängesavdraget

anpassas till att boföräldern får minskade kostnader under umgänget. Utgångspunkten vid en översyn av kvotdelen bör därför vara att avdraget typiskt sett skall avspegla den besparing som boföräldern gör när barnet under en tid vistas hos den bidragsskyldige. Sätts kvotdelen högre än vad som motsvarar denna besparing får boföräldern inte täckning för sina fasta kostnader för barnet. Om avdraget överstiger den kostnadsminskning som boföräldern har får han eller hon – som inte är bidragsskyldig enligt reglerna i FB – indirekt bidra till umgängesförälderns kostnader för barnet. Detta är knappast förenligt med den uppbyggnad reglerna om underhåll och underhållsstöd har och med avdragets syfte. En sådan ordning ligger inte heller i linje med vad som gäller vid växelvis boende. Vid växelvis boende är ju normalt ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Det går inte heller att helt bortse från att det är olyckligt om avdraget sätts så högt att det skapar ett motstånd hos boföräldern att medverka till umgänge. Den risken torde vara stor om boföräldern under umgänget inte får täckning för sina fasta kostnader.

Ett sätt att stimulera till ökat umgänge och motverka tvister mellan föräldrarna om umgänget skulle i och för sig kunna vara att låta den bidragsskyldige göra avdrag med t.ex. 1/20 samtidigt som boföräldern endast får vidkännas ett avdrag med t.ex. 1/40. Staten skulle då stå för mellanskillnaden. En ordning med ett sådant indirekt stöd till bidragsskyldiga föräldrar skulle emellertid avvika inte endast från de privaträttsliga reglerna om underhåll i FB utan även från grundprincipen i underhållsstödssystemet, nämligen att föräldrarna är de som i första hand skall stå för barnets försörjning, och ge även föräldrar som har det gott ställt ekonomiskt ett bidrag när de umgås med sina barn. Det kan inte helt uteslutas att en sådan ordning skulle leda till bidragsplanering och till en övergång från växelvis boende till umgänge. Därtill kommer att regleringen skulle göra underhållsstödssystemet mer komplicerat och svåröverskådligt än i dag. Med hänsyn till de förhållandevis små belopp det trots allt rör sig om anser utredningen inte att så mycket står att vinna att det överväger dessa nackdelar. Om underhållsstödssystemet i alltför hög grad avviker från FB kan det också leda till att allt färre bidragsskyldiga betalar underhållsbidrag direkt till barnet. Underhållsstödsutredningen kan mot denna bakgrund inte förorda en sådan ordning.

16.6.4. Umgängesavdrag och umgängesbidrag för bidragsskyldiga med svag ekonomi

Utredningens förslag: Umgängesavdraget knyts till underhållsstödets belopp. Avdraget för ett helt dygn kommer därmed i normalfallet att uppgå till 1/40 av 1 173 kr eller 29 kr. För bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga eller som har ett lågt återbetalningsbelopp och därför inte kan tillgodogöra sig avdraget införs en rätt att få beloppet utbetalt till sig. Medges den bidragsskyldige avdrag eller utbetalning sätts underhållsstödet ned med motsvarande belopp.

Enligt de nuvarande reglerna i USL är umgängesavdragets storlek helt beroende av återbetalningsbeloppets storlek. Detta förhållande har utsatts för omfattande kritik och Gösta Walin har om motsvarande regel i FB uttalat att den är helt godtycklig och slår blint (Föräldrabalken och internationell föräldrarätt, 5 uppl. 1996, s. 267 not 52; jfr dock Agell, A., Underhåll till barn och make, 4 uppl. 1988, s. 89 not 130). Vid hög återbetalningsskyldighet blir avdraget stort, vid lägre återbetalningsskyldighet blir avdraget mindre och i de fall den bidragsskyldige anses saknar förmåga att återbetala underhållsstödet till någon del – och är i störst behov av kompensation för umgänget – lämnas inte någon ekonomisk lindring alls. På motsvarande sätt drabbas boföräldern olika hårt eller inte alls av umgängesavdraget. Är återbetalningsskyldigheten fastställd till 1 173 kr i månaden minskas underhållsstödet med 29 kr för varje dygn som barnet vistas hos den bidragsskyldige. Är återbetalningsskyldigheten däremot fastställd till noll kr bli något avdrag på stödet inte aktuellt trots att boförälderns kostnader i detta fall minskar lika mycket som i det nyss nämnda fallet.

Det skulle, som påpekats av flera tidigare utredningar och av bl.a. Försäkringskasseförbundet vid utredningens hearing den 15 maj 2002, innebära fördelar om man i underhållsstödssystemet knöt umgängesavdraget till underhållsstödets belopp i stället för till återbetalningsskyldigheten. Ser man på situationen för boföräldern är det knappast rättvist eller rimligt att underhållsstöd lämnas med oförändrat belopp när barnet vistas hos den bidragsskyldige och detta bara därför att den bidragsskyldige på grund av svag ekonomi inte är återbetalningsskyldig för underhållsstödet. Knöts umgängesavdraget till underhållsstödets belopp skulle regelsystemet dels ta hänsyn till att boföräldern under umgänget har minskade

kostnader för barnet, dels öka kompensationen för bidragsskyldiga med svag ekonomi.

Att knyta umgängesavdraget till underhållsstödets belopp ligger också i linje med regeln i 7 kap. 2 a § FB där det slås fast att en bidragsskyldig förälder som är återbetalningsskyldig enligt USL anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet upp till underhållsstödets belopp. Eftersom den bidragsskyldige alltså i dessa fall anses ha betalat ett underhållsbidrag till barnet som uppgår till samma belopp som barnet får i underhållsstöd är det naturligt att räkna också umgängesavdraget på underhållsstödets belopp och inte på återbetalningsbeloppet.

En ordning som den nu diskuterade bör enligt utredningens mening kombineras med en rätt för de bidragsskyldiga föräldrar vars barn får underhållsstöd, men som inte anses ha förmåga att återbetala något belopp eller endast ett mycket litet belopp, att få beloppet utbetalat till sig. Ändringen kommer annars inte att komma de mest behövande till del.

Kompensationen för umgängeskostnader i form av avdrag eller bidrag skulle då i underhållsstödssystemet i normalfallet per dygn uppgå till 1/40 av underhållsstödets belopp, dvs. 29 kr. Motsvarande belopp skulle dras av vid utbetalningen av underhållsstödet.

En sådan ändring skulle innebära en omfördelning mellan föräldrarna av underhållsstödet. Många bidragsskyldiga föräldrar skulle få en viss ekonomisk förbättring jämfört med i dag vid umgänge med barnet. Ändringen skulle på motsvarande sätt innebära en försämring för många boföräldrar.

Mot den skisserade lösningen kan anföras att umgängesavdrag ofta leder till konflikter mellan föräldrarna, att avdragen gäller små belopp, att avdraget knappast täcker den bidragsskyldiges verkliga kostnader för barnet under umgänget och att en utvidgad rätt till umgängesavdrag är förknippad med ökade administrationskostnader. En annan invändning skulle möjligen kunna vara att den ekonomiska situationen kan vara mycket pressad för boföräldern. En bidragsskyldig förälder som åläggs att återbetala underhållsstöd har först med de regler Underhållsstödsutredningen förordar fått undanta ett schablonbelopp för egna levnadskostnader (se avsnitt 12). Boföräldern kan vara utan täckning även för dessa och hänvisad till att söka socialbidrag. Boföräldrar har det också generellt sett sämre ekonomiskt än bidragsskyldiga föräldrar. Ytterligare en invändning skulle kunna vara att underhållsstödssystemet, med en möjlighet till utbetalning i de fall avdrag inte kan ske, skulle bli mer

förmånligt för bidragsskyldiga än reglerna om umgängesavdrag i FB.

Frågan är om dessa skäl är så starka att de bör hindra en reform. Till att börja med kan konstateras att det, om man ser på boförälderns situation, inte är rättvist och rimligt att underhållsstöd utgår med oförändrat belopp även när barnet vistas hos den bidragsskyldige i någorlunda stor omfattning och boföräldern därför har minskade kostnader för barnet. Inte heller är det rimligt att bidragsskyldiga som är i störst behov av kompensation i samband med umgänge inte får någon sådan. Att boföräldrar allmänt sett har det dåligt ställt ekonomiskt måste, som Underhållsstödsutredningen tidigare framhållit, lösas med andra medel och motiverar inte att man inom USL behåller nuvarande avdragsregler, om en ändring av dessa anses sakligt motiverad.

Avdraget för ett dygn uppgår visserligen i sig till endast ett blygsamt belopp. För att umgängesavdrag alls skall utgå krävs emellertid att barnets vistelse uppgår till ett visst antal dygn. Vid umgänge i fem hela dygn uppgår avdraget till 145 kr och vid umgänge under t.ex. en sommarsemester på tre veckor till 609 kr. För den som har små ekonomiska marginaler blir det sammantaget ett betydande belopp. Uppfattningen att avdraget skulle sakna betydelse för bidragsskyldiga leder ytterst till att underhållsstödet (som normalt innebär ett bidrag på 39 kr per dygn och som även skall täcka sådana fasta kostnader för barnet som den bidragsskyldige i de fall som diskuteras här många gånger inte har) helt bör tas bort. Redan detta visar att invändningen knappast är bärkraftig.

Det föreslagna avdraget eller bidraget täcker inte den bidragsskyldiges verkliga kostnader för barnet under umgänget. Detta är emellertid inte heller tanken med avdraget eller bidraget. Underhållsstödets syfte är ju inte att täcka de verkliga kostnaderna för barnet utan att garantera barnet ett bidrag till försörjningen som motsvarar ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Risken för att bidragsskyldiga skulle söka sig till underhållsstödssystemet med hänsyn till möjligheten att inte endast få ett avdrag utan även få ett belopp utbetalat till sig bedömer utredningen som försumbar. De bidragsskyldiga som kan dra nytta av möjligheten till utbetalning är de som har det sämst ställt ekonomiskt. Dessa torde redan i dag i allmänhet finnas i underhållsstödssystemet. Däremot kan förslaget leda till att bidragsskyldiga önskar gå över från direktbetalning i kombination med utfyllnadsbidrag till återbetalning av fullt underhållsstöd. Detta är emellertid en na-

turlig följd av reformen och får accepteras om man, som utredningen, önskar underlätta umgänge mellan barn och bidragsskyldiga föräldrar som har det dåligt ställt ekonomiskt.

Vid en samlad bedömning anser Underhållsstödsutredningen att övervägande skäl talar för den ovan skisserade ordningen. Utredningen föreslår därför att en sådan ordning införs.

16.6.5. Bör det vara möjligt att frångå villkoren för avdragsrätten?

Utredningens bedömning: De mer flexibla regler som kan behövas för att ta hänsyn till umgänge bör utformas annorlunda i lagen om underhållsstöd än i föräldrabalken.

Som framgått ovan medger reglerna i FB att villkoren för avdragsrätten frångås liksom att hänsyn redan från början tas till att underhållsskyldigheten delvis fullgörs genom att den bidragsskyldige har barnet hos sig. Reglerna om umgängesavdrag i USL är inte lika flexibla. Skälet till detta är, som redan anförts, en önskan att undvika alltför stora administrativa besvär för försäkringskassorna.

Man skulle i och för sig kunna diskutera att införa samma eller liknande regler i USL som i FB. Nedan tas tre sådana möjligheter upp.

Föräldrabalksmodellen: En möjlighet är att ge försäkringskassorna samma möjligheter att frångå huvudregeln om umgängesavdrag i 7 kap. 4 § första stycket FB som domstolar har. Försäkringskassorna skulle då kunna förordna om andra villkor för avdragsrätten om det finns särskilda skäl. Kassorna skulle också kunna göra en nettoberäkning, dvs. när underhållsstödet och återbetalningsskyldigheten bestäms ta hänsyn till att den bidragsskyldige delvis fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig. På detta sätt skulle man inom ramen för underhållsstödet – på samma sätt som är möjligt vid bestämmande av underhållsbidrag – kunna jämna ut de stora skillnader det innebär ekonomiskt om barnets vistelse bedöms som umgänge eller som växelvis boende.

Mot en sådan ordning talar att försäkringskassorna skulle ställas inför besvärliga avgöranden av en typ som försäkringskassorna inte är vana vid. En annan nackdel är – som anfördes i slutet av 1970talet – det administrativa merarbete denna lösning skulle innebära för försäkringskassorna och det ökade antal mål i allmän förvaltningsdomstol som skulle bli följden.

Enligt utredningens uppfattning uppväger fördelarna med detta mer flexibla system inte nackdelarna och det administrativa besväret.

Avtal mellan föräldrarna: En annan möjlighet är att ge försäkringskassorna möjlighet att frångå huvudregeln om umgängesavdrag i 7 kap. 4 § första stycket FB om föräldrarna är ense om vilka andra villkor som skall gälla för avdragsrätten.

Mot bakgrund av att föräldrar som är ense kan reglera avdragen sinsemellan gör utredningen den bedömningen att det saknas tillräckliga skäl att gå vidare med ett sådant förslag.

Försäkringskassan följer allmän domstols avgörande om underhållsbidrag: En annan lösning är att medge undantag från huvudregeln om umgängesavdrag i de fall där allmän domstol har gjort en prövning enligt 7 kap. 4 § FB och förordnat om andra villkor för avdragsrätten än som anges i huvudregeln. En sådan lösning är emellertid knappast möjlig. Det allmän domstol kan pröva är frågan om underhållsbidrag och villkoren för umgängesavdrag enligt FB.

Det går inte att utan vidare göra ett sådant avgörande tillämpligt på återbetalningsskyldighet enligt USL. En omständighet som kan föranleda att domstol förordnar om andra villkor för avdragsrätten kan t.ex. vara att underhållsbidraget är fastställt till ett lågt belopp eller att det är fastställt till ett högt belopp. Det återbetalningsbelopp som fastställs enligt USL kan vara både högre och lägre än det sålunda bestämda underhållsbidraget. Redan av den anledningen torde detta alternativ inte vara en framkomlig väg.

Som framgått anser utredningen inte att något av de alternativ som tagits upp ovan bör väljas. I stället anser utredningen att en ordning bör övervägas där den behövliga flexibiliteten uppnås genom att särskilda regler som medger en nettoberäkning av återbetalningsskyldigheten införs i USL. Sådana överväganden görs i avsnitt 16.7.

16.7. Nettoberäkning utifrån vad som bestämts om umgänget

Utredningens förslag: En metod för nettoberäkning av återbetalningsbelopp och underhållsstöd införs. Har ett umgänge beslutats i en lagakraftägande dom från allmän domstol eller genom ett avtal som godkänts av socialnämnden skall domen respektive avtalet kunna läggas till grund vid bestämmande av återbetalningsskyldigheten och underhållsstödets belopp. För bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga eller som har ett så lågt återbetalningsbelopp att de inte kan tillgodogöra sig nedsättningen införs en rätt att få beloppet utbetalt till sig.

Medges nettoberäkning sätts underhållsstödet ned med motsvarande belopp.

16.7.1. En nettometod

I FB slås fast att barnet skall ha rätt till umgänge med en förälder som det inte bor tillsammans med. Barnets föräldrar har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med så långt möjligt tillgodoses (6 kap. 15 § FB). Föräldrar som är ense kan avtala om barnets umgänge med en särlevande förälder. Avtalet gäller, om det är skriftligt och om socialnämnden godkänner det. Kan föräldrarna inte enas kan umgängesfrågan avgöras av domstol. Domstolen skall besluta efter vad som är bäst för barnet (6 kap. 15 a § FB).

De allra flesta föräldrar torde i dag vara medvetna om att det är viktigt för barnet att ha kontakt med den särlevande föräldern. De allra flesta umgängesavgöranden torde också efterkommas.

Goda skäl talar för att även USL bör kunna bygga på den utgångspunkten att umgängesavgöranden – i vart fall i allt väsentligt – följs. Det umgänge som domstolen beslutat om eller som socialnämnden godkänt skulle därmed automatiskt kunna läggas till grund för en nedsättning av återbetalningsskyldigheten och en motsvarande nedsättning av underhållsstödets belopp.

En sådan ordning skulle medge att hänsyn tas även till kortare vistelser än sådana som omfattar minst fem hela dygn i följd eller sex hela dygn under en kalendermånad. Risken för konflikter mellan föräldrarna om hur länge ett umgänge varat faller ju bort. Det faktum att den bidragsskyldige fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig skulle vidare kunna beaktas redan när

återbetalningsskyldigheten fastställs och därmed leda till en generell sänkning av återbetalningsbeloppet. Sett ur boförälderns synvinkel skulle en sådan ordning ha den fördelen att stora kumulerade umgängesavdrag inte längre skulle bli aktuella.

Även från administrativ synpunkt har metoden fördelar jämfört med umgängesavdraget. Försäkringskassorna skulle inte behöva kontrollera om barnet vistats hos den bidragsskyldige eller inte. Bidragsskyldiga föräldrar skulle inte längre genom intyg från den andra föräldern eller på annat sätt behöva styrka att han eller hon har haft barnet hos sig under den tid som avdraget avser.

En regel av det slag som här skisserats skulle vara tämligen enkel att tillämpa för försäkringskassorna. Den skulle ge ett rimligt resultat i de flesta fall. De fall där regeln skulle slå fel – t.ex. de fall där den bidragsskyldige inte rättar sig efter domen eller det godkända avtalet eller umgänget av annan orsak inte kommer till stånd i avsedd omfattning – kan lösas genom en ändring av umgängesdomen eller avtalet eller genom en undantagsregel i USL (se nedan).

Eftersom nettoberäkning kan vara mer förmånlig för den bidragsskyldige än umgängesavdrag enligt 23 § USL och dessutom smidigare för honom eller henne att hantera får även den bidragsskyldige ett incitament att rätta sig efter domen eller avtalet. Att så sker är viktigt inte minst för barnets skull. Många gånger knyter barnet stora förväntningar till planerade umgängestillfällen, förväntningar som kan förbytas i besvikelse om den särlevande föräldern inte medverkar till umgänge. Om den särlevande föräldern inte rättar sig efter en dom eller ett avtal är risken också att det försämrar samarbetet med den andra föräldern.

Övervägande skäl talar enligt Underhållsstödsutredningen för att en möjlighet till nettoberäkning av skisserat slag införs i USL. Genom en sådan ordning närmar sig reglerna i USL reglerna om underhåll i FB.

16.7.2. Beräkningen

En naturlig utgångspunkt är att vid nettoberäkning knyta an till den dygnsberäkning och den kvotdel som används inom ramen för umgängesavdraget (23 § USL). Det är också naturligt att även här räkna nedsättningen på underhållsstödets belopp, inte återbetalningsbeloppet.

Enligt utredningens mening skulle det föra för långt att medge avdrag för varje vistelse hos den bidragsskyldige. Nettoberäkning bör i första hand ta sikte på de fall där den bidragsskyldige har ett egentligt behov av nedsättning i sin återbetalningsskyldighet. En rimlig avvägning är enligt utredningens mening att nettoberäkning får användas när barnets vistelse enligt domen eller avtalet uppgår till minst 30 hela dygn per år (jfr RFV:s allmänna råd [2001:8] om bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar angående när ett tidvis boende med barn skall anses föreligga).

Även vid nettoberäkning bör det finnas en rätt för bidragsskyldiga med svag ekonomi att få beloppet utbetalat till sig.

16.7.3. Undantag

Finns en umgängesdom som vunnit laga kraft eller ett godkänt avtal om umgänge kan det, som redan framhållits, förutsättas att domen respektive avtalet följs av de allra flesta föräldrar. Det går dock inte att bortse från att det i vissa fall kan inträffa att den särlevande föräldern inte rättar sig efter domen eller avtalet eller att någon annan omständighet gör att avgörandet inte följs. Lagstiftningen måste kunna ta hand om dessa situationer på ett tillfredsställande sätt.

Redan med dagens regler finns vissa möjligheter att få en ändring till stånd i situationer som de nämnda. Boföräldern kan alltid påkalla en ändring i vad domstol beslutat om umgänget (se NJA 1994 s. 128 och RH 2000:99). Ett skäl till ändring kan vara att den särlevande föräldern inte utnyttjar det umgänge som bestämts (se RH 1997:59 och prop. 1990/91:8 s. 38). Ett godkänt avtal om umgänge kan ändras genom ett nytt avtal som godkänns av socialnämnden eller genom ett avgörande av domstol (se prop. 1997/98:7 s. 87).

En ändring av en tidigare dom eller ett tidigare avtal om umgänget måste givetvis beaktas och leda till en motsvarande ändring i nettoberäkningen enligt USL. Om det i en ny dom eller ett nytt godkänt avtal bestäms att det inte alls skall förekomma något umgänge får barnets vistelse hos den bidragsskyldige därefter i förekommande fall beaktas genom umgängesavdrag enligt 23 § USL.

Den sålunda föreliggande möjligheten för boföräldern att få en ändring i en umgängesdom eller ett godkänt avtal skulle visserligen kunna anses tillräcklig för att undvika att den föreslagna nettoberäkningen får oönskade effekter. Tvister i domstol om umgänge bör dock så långt möjligt undvikas. Försäkringskassan bör därför,

enligt utredningen, i vissa situationer kunna besluta att umgängesdomen eller avtalet inte längre skall berättiga till en nettoberäkning. Efter ett sådant beslut blir de vanliga reglerna om umgängesavdrag i 23 § USL tillämpliga.

Frågan är då under vilka förutsättningar försäkringskassan bör kunna avslå en begäran om nettoberäkning eller upphäva ett redan fattat beslut om nettoberäkning.

Det är i dag inte ovanligt att föräldrar av praktiska orsaker kommer överens om att ändra tiden för umgänget. Vanligt är t.ex. att umgänge en helg byts mot umgänge en annan helg. Det finns inte någon anledning att låta sådana ändringar påverka rätten till nettoberäkning. Tvärtom är det väsentligt att en ordning med nettoberäkning inte motverkar flexibiliteten i umgänget.

Utgångspunkten för nettoberäkningen är att umgänge äger rum i den omfattning som bestämts i domen eller det godkända avtalet. Det är mot den bakgrunden naturligt att rätten till nettoberäkning i princip faller bort om umgängets omfattning i väsentlig mån understiger det umgänge som sålunda bestämts. Under sådana förhållanden är det med hänsyn till boförälderns och barnets situation i allmänhet inte rimligt att en nettoberäkning görs. Kommer umgänge inte till stånd har ju boföräldern inte några minskade kostnader för barnet. Inte heller har den bidragsskyldige då några kostnader som motiverar en nettoberäkning av återbetalningsskyldigheten.

En omständighet som i och för sig skulle kunna beaktas är anledningen till att umgänge i avsedd omfattning inte kommer till stånd. Enligt utredningens mening skulle detta emellertid föra för långt och göra reglerna svårtillämpade. Ett sådant hänsynstagande skulle dessutom kunna ge upphov till konflikter mellan föräldrarna. Normalt bör detta alltså inte vägas in i bedömningen.

Det kan emellertid finnas situationer där det skulle framstå som mindre lämpligt att bortse från skälet till att umgänge i den omfattning som bestämts i domen eller avtalet inte kommer till stånd. En sådan situation kan vara att det står klart att umgänget under en viss begränsad tid fallit bort eller glesats ut t.ex. på grund av sjukdom hos barnet. I ett sådant fall är det rimligt att rätten till nettoberäkning kvarstår.

En annan sådan situation kan vara att boföräldern inte rättar sig efter domen eller avtalet. Det förekommer ibland att den förälder som barnet bor tillsammans med genom olika åtgärder försvårar eller omöjliggör för barnet att få träffa den andra föräldern (s.k. umgängessabotage). Lagstiftningen ser strängt på umgänges-

sabotage. För barnets skull är det viktigt att umgängesavgöranden följs. Det kan i princip inte godtas att boföräldern gör en egen riskbedömning eller av annat skäl handlar i strid med domstolens avgörande eller bryter mot ett godkänt avtal (jfr NJA 1993 s. 128). Om umgänge inte kommer till stånd eller kommer till stånd i endast mindre omfattning på grund av boförälderns agerande bör det därför finnas vissa möjligheter att trots detta medge nettoberäkning.

Härigenom understryks ytterligare vikten av att umgängesdomar och godkända avtal följs. Samtidigt får boföräldern ett ekonomiskt incitament att rätta sig efter domar respektive avtal. Reglerna i USL kan därmed i viss mån verka avhållande. Visserligen kan det hävdas att en sådan regel, om umgänget ändå skulle saboteras, ytterst drabbar barnets försörjning. Detta är onekligen ett problem och har tidigare anförts som skäl mot att vid umgängessabotage dra in underhållsstödet (se prop. 1997/98:7 s. 61). Beaktas måste dock att det här inte rör sig om några större belopp. Hela underhållsstödet dras inte in, endast en viss del av det. Detta skall sättas i relation till de vitesbelopp som kan utdömas vid umgängessabotage.

Nekas nettoberäkning eller upphävs ett beslut om nettoberäkning gäller de vanliga reglerna om umgängesavdrag i 23 § USL.

Om ett beslut om nettoberäkning upphävs bör det förflyta en viss tid innan en ny begäran om nettoberäkning kan prövas. En viss tid behöver förflyta för att det förhållande som föranledde upphävandet skall hinna ändras. Det är också nödvändigt för att en bidragsskyldig förälder inte skall kunna utnyttja reglerna och gå ut och in i nettoberäkningssystemet på det sätt som är mest ekonomiskt förmånligt för honom eller henne. Umgänget är ju sällan helt jämnt fördelat under året. Samtidigt innebär nettoberäkningsmetoden att avdragen fördelas jämnt under året. En bidragsskyldig som väljer att före ett längre sommarumgänge gå över till att begära sedvanligt umgängesavdrag enligt 23 § USL och därefter att gå tillbaka till en nettoberäkning skulle därmed bli överkompenserad. Också administrativa hänsyn talar för en tidsgräns.

Enligt Underhållsstödsutredningens mening är en tvåårsperiod rimlig. Efter två år bör den bidragsskyldige alltså ånyo kunna få en begäran om nettoberäkning prövad.

En omständighet som i och för sig skulle kunna beaktas vid bestämmandet av tidsfristen är anledningen till att beslutet om nettoberäkning upphävts. Ett hänsynstagande till skälet bakom upphörandebeslutet skulle göra regeln mer rättvis. En sådan ordning skulle emellertid lätt kunna ge upphov till konflikter mellan föräld-

rarna. Även enkelhetsskäl talar mot ett sådant hänsynstagande. Vid en samlad bedömning anser utredningen att övervägande skäl talar för att hänsyn inte bör tas till varför beslutet en gång upphävts.

16.8. Umgängesresor

Utredningens förslag: Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att utvärdera reglerna om bistånd för umgängesresor i socialtjänstlagen.

Geografiska avstånd och därmed förenade resekostnader kan medföra att barnet inte får möjlighet att umgås med den särlevande föräldern i den utsträckning som är önskvärd (se bilaga 2 och bilaga 13). De flesta barn bor dock ganska nära den särlevande föräldern. Många har mindre än 5 km till den särlevande föräldern och ganska få barn har fem mils resväg till den andra föräldern (se bilaga 2).

De regler om fördelning av resekostnader som införts genom 1998 års reform innebär att föräldrarnas gemensamma ansvar betonats och att deras gemensamma ekonomiska förmåga kan utnyttjas bättre än tidigare. Reformen håller för närvarande på att utvärderas av 2002 års vårdnadskommitté (dir. 2002:89). Saknar en av föräldrarna eller båda föräldrarna ekonomisk förmåga att stå för resekostnaderna kan det dock fortfarande uppstå svårigheter.

Frågan om att införa ett särskilt stöd från det allmänna för umgängesresor har övervägts och avvisats (se SOU 1995:26, prop. 1997/98:7 och bet. 1997/98:LU12). Ett sådant stöd skulle, oavsett hur det utformades, medföra stora kostnader.

En möjlighet att ekonomiskt underlätta umgängesresor skulle kunna vara att beakta resekostnader när återbetalningsskyldigheten fastställs, inom ramen för den bidragsskyldiges förbehållsbelopp. Genom ett lägre återbetalningsbelopp skulle på så sätt ett statligt stöd indirekt utgå för umgängesresor. En sådan ordning skulle dock leda till ett omfattande administrativt merarbete för försäkringskassorna. Den skulle inte heller medföra någon lättnad eller endast en mycket liten lättnad för bidragsskyldiga föräldrar som på grund av svag ekonomi inte är återbetalningsskyldiga. Någon regel om förbehåll för resekostnader bör därför inte införas i USL.

Inte heller är det lämpligt att beakta resekostnaderna inom ramen för umgängesavdraget. En sådan ordning skulle leda till att boföräldern indirekt – vid sidan av de civilrättsliga reglerna i FB om resekostnader – genom ett lägre underhållsstöd får ta del i kostna-

den för umgängesresorna. Många boföräldrarna lever under små ekonomiska omständigheter och ett lägre underhållsstöd riskerar att gå ut över barnets dagliga försörjning. Även administrativa skäl talar mot en sådan ordning.

I avsaknad av särskilt stöd till umgängesresor är det viktigt att reglerna om bistånd i SoL fungerar väl. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har i ett projekt arbetat med barnperspektivet i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Resultatet från projektet har år 2003 redovisats i rapporten Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd. Kostnader för umgängesresor nämns i rapporten som ett område av flera där det är viktigt att bevaka ett barnperspektiv.

Underhållsstödsutredningen föreslår att Socialstyrelsen får i uppdrag att följa upp reglerna om bistånd för umgängesresor. Vid uppföljningen bör undersökas hur vanligt det är med ansökningar om ekonomiskt bistånd för umgängesresor och hur dessa ansökningar bedöms. Ger bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i SoL ett tillfredsställande skydd för barn med ekonomiskt svaga föräldrar? Skulle det visa sig att de nuvarande reglerna inte är tillräckliga för att säkerställa umgänge i önskad omfattning för dessa barn bör det övervägas hur skyddet kan stärkas.

16.9. Konsekvenser

Utredningens förslag innebär att ett större antal bidragsskyldiga än i dag kommer att vara berättigade till umgängesavdrag. Umgängesavdrag leder till motsvarande reduktion av underhållsstödet. Några direkta kostnader för det allmänna är därför inte förknippade med reformen. Reformen bedöms inte heller leda till några nämnvärda administrationskostnader för försäkringskassorna.

Möjligheten till nettoberäkning innebär att många bidragsskyldiga i stället för att begära umgängesavdrag kommer att begära nettoberäkning. Nettoberäkningen är enklare för försäkringskassorna att administrera.

Det kan inte uteslutas att förslaget om nettoberäkning kan komma att öka antalet domstolsprocesser om umgänge. Ökningen torde dock knappast bli annat än marginell. Däremot kan antas att föräldrar som är överens i något större omfattning än i dag kommer att begära att deras avtal godkänns av socialnämnden. Redan när det blev möjligt för föräldrar att vända sig till socialnämnden för att få sina avtal godkända kompenserades kommunerna för den för-

väntade kostnaden (se prop. 1997/98:7 s. 101 f.). Hittills har dock antalet avtal understigit det förväntade. Den ökning som nu kan komma att ske bedöms rymmas inom befintliga ramar.

17. Anstånd och eftergift

17.1. Utredningens uppdrag

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att se över de nuvarande reglerna om anstånd och eftergift.

17.2. Gällande rätt

En bidragsskyldig förälder kan ibland ha svårt att betala det fastställda återbetalningsbeloppet till staten. I sådana fall kan han eller hon under vissa förutsättningar få anstånd eller eftergift. Enligt förarbetena bör anstånd komma i fråga främst vid betalningssvårigheter av övergående natur. Kan det förutses att svårigheterna blir bestående bör i stället eftergift aktualiseras (prop. 1995/96:208 s. 53).

17.2.1. Anstånd

Försäkringskassan får på ansökan av en bidragsskyldig förälder bevilja honom eller henne anstånd (helt eller delvis) med att fullgöra återbetalningsskyldigheten (32 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd, USL). Anstånd innebär att försäkringskassan i den utsträckning som anståndsbeslutet anger låter bli att vidta åtgärder för att driva in fordringen.

Har anstånd beviljats skall ränta betalas på skulden (36 § USL). Räntan för år 2002 uppgår till tre procent.

Reglerna om anstånd gäller även för de fall där försäkringskassan inträtt i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag (31 § USL).

Anstånd skall medges i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Därvid skall bestämmelserna om förbehållsbelopp i 7 kap.

4 och 5 §§utsökningsbalken (UB) tillämpas. En kort redogörelse för dessa bestämmelser finns i bilaga 3.

Anstånd får också beviljas om det annars finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden (32 § USL). Det kan t.ex. vara fråga om att den återbetalningsskyldige under en tid drabbas av en svår sjukdom (prop. 1995/96:208 s. 53).

Riksförsäkringsverket (RFV) rekommenderar att försäkringskassan medger anstånd om återbetalningsskyldigheten pressar den bidragsskyldige så hårt att den får en starkt negativ effekt på hans eller hennes psykiska hälsotillstånd. Detta under förutsättning att det styrks genom medicinskt underlag och att anstånd faktiskt medför en lättnad i hans eller hennes samlade betalningsskyldigheter (RFV:s allmänna råd [2001:1] om underhållsstöd). Enligt RFV kan det inte anses föreligga någon lättnad om ett beslut om anstånd medför att andra fordringsägare får betalt medan fordran för underhållsstöd förblir obetald (RFV:s vägledning 2001:2, Återbetalning av underhållsstöd s. 67).

Anstånd på grund av personliga förhållanden kan komma i fråga också när en bidragsskyldig har behov av rehabilitering för att återanpassas till ett normalt liv efter exempelvis en längre sjukhus- eller anstaltsvistelse och tillräckliga skäl för eftergift inte föreligger (RFV:s vägledning 2001:2 s. 67).

Andra särskilda förhållanden som motiverar anstånd kan enligt förarbetena vara att den bidragsskyldige har överklagat den taxering som ligger till grund för beräkningen av återbetalningsskyldigheten och det framstår som sannolikt att taxeringsbeslutet kommer att ändras (prop. 1995/96:208 s. 97).

Det är de aktuella förhållandena som ligger till grund för beslut om anstånd. De uppgifter som ligger till grund för ansökan skall styrkas av den bidragsskyldige (prop. 1995/96:208 s. 53).

Ett beslut om anstånd gäller för högst ett år i taget (33 § första stycket USL). Många gånger kan det dock enligt förarbetena finnas skäl att ha en kortare anståndstid (prop. 1995/96:208 s. 53).

Det belopp som beslutet om anstånd avser skall betalas före återbetalning som avser senare tid (33 § andra stycket USL). Det innebär att de återbetalningsbelopp som löpande förfaller till betalning i många fall blir en tillkommande skuld.

Den bidragsskyldige är, sedan beslutet om anstånd upphört, inte skyldig att på grund av anståndet någon månad betala mer till försäkringskassan än det månadsbelopp som återbetalningsskyldigheten fastställts till eller skulle ha fastställts till enligt 24–28 §§

USL. För överskjutande belopp skall ett nytt beslut om anstånd meddelas, s.k. fortsatt anstånd (33 § andra stycket USL). I de flesta fall beslutar försäkringskassan om fortsatt anstånd utan att den bidragsskyldige lämnar in en formell ansökan.

Syftet med bestämmelsen är att ge den bidragsskyldige möjlighet att återbetala skulden i en rimlig takt (prop. 1995/96:208 s. 53). Den bidragsskyldige får naturligtvis betala av på skulden i snabbare takt om han eller hon så önskar.

Belopp som den bidragsskyldige är skyldig att betala sedan ett anståndsbeslut upphört att gälla fastställs med hänsyn till såväl det aktuella antalet barn som barn för vilka skuld för återbetalningsskyldighet föreligger (11 § RFV:s föreskrifter [RFFS 1996:18] om underhållsstöd).

Exempel: En bidragsskyldig har ett hemmavarande barn och två icke hemmavarande barn för vilka han är återbetalningsskyldig enligt USL. Återbetalningsskyldigheten är fastställd till 650 kr per barn och månad. Han beviljas anstånd med betalningen. När han efter anståndstiden återupptar betalningarna har bidragsskyldigheten enligt föräldrabalken upphört för ett av de två barnen. Den bidragsskyldige har samma inkomst som tidigare. Återbetalningsskyldigheten för det andra barnet fastställs till 747 kr per månad. Hade den bidragsskyldige varit fortsatt återbetalningsskyldig för båda barnen skulle återbetalningsbeloppet ha fastställts till 650 kr per barn och månad. Han är inte skyldig att på grund av anståndet betala mer än 1 300 kr per månad.

Exempel: En bidragsskyldig har varit återbetalningsskyldig för ett barn med 1 000 kr per månad till och med oktober 2002. Hon har beviljats anstånd till och med januari 2003.

Hade fortsatt återbetalningsskyldighet förelegat skulle återbetalningsskyldigheten ha fastställts till 700 kr per månad från och med februari 2003. Den bidragsskyldige är inte skyldig att betala mer än 700 kr i månaden även om hon vid en beräkning enligt 7 kap. 4 och 5 §§ UB skulle ha ansetts ha en större betalningsförmåga.

Försäkringskassan skall upphäva eller ändra ett beslut om anstånd, om sådana ändrade förhållanden har inträtt som medför att anstånd inte längre bör gälla eller bör gälla i mindre omfattning. Den som har beviljats anstånd är skyldig att göra anmälan om ändrade förhållanden till försäkringskassan (34 § USL).

Försäkringskassan kan pröva en ansökan om anstånd även sedan fordran har överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning

(se 7 § lagen [1993:891] om indrivning av statliga fordringar m.m. och RÅ 2000 ref. 25).

17.2.2. Eftergift

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet och ränta, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden. Har faderskap till ett barn fastställts genom bekräftelse eller dom, och återbetalningsskyldighet beslutats enligt 21 § USL för tid före den dag då faderskapet fastställdes, får försäkringskassan på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis efterge statens fordran för denna tid om det finns synnerliga skäl (35 § USL). Det är den som söker eftergift som har att visa att synnerliga skäl för att efterge fordran föreligger (prop. 1995/96:208 s. 99). Reglerna om eftergift gäller även för det fall där försäkringskassan inträtt i barnets rätt till underhållsbidrag (31 § USL).

Bedömningen av om eftergift skall medges bör enligt förarbetena vara mycket restriktiv. De ekonomiska förhållandena behöver visserligen inte ha ändrats sedan återbetalningsskyldigheten fastställdes för att eftergift skall kunna komma i fråga med hänsyn till den bidragsskyldiges ekonomiska förhållanden. Eftergift skall dock normalt inte kunna ges om det framstår som ett någorlunda rimligt antagande att den bidragsskyldige kommer att kunna göra rätt för sig åtminstone till någon del inom den tidsrymd som återstår till dess skulden preskriberas. Det innebär att tillfälliga likviditetsproblem inte motiverar eftergift (prop. 1995/96:208 s. 98 f.).

Synnerliga skäl för eftergift kan enligt förarbetena föreligga om den återbetalningsskyldige har medgetts anstånd under en längre tid och det finns anledning att anta att hans eller hennes ekonomiska förhållanden inte kommer att förbättras inom överskådlig tid (prop. 1995/96:208 s. 53 f.). Vad som avses med ”längre tid” anges inte i förarbetena. RFV har dock ansett det lämpligt att eftergift på den aktuella grunden kan komma i fråga när anstånd har lämnats under ”en tid av åtminstone uppemot tre år” (RFV:s vägledning 2001:2 s. 69).

Eftergift kan enligt förarbetena också bli aktuellt i situationer av rehabiliteringskaraktär eller liknade då en befrielse från skulden är nödvändig för att rehabiliteringen skall kunna lyckas eller för att personen inte skall slås ut socialt (prop. 1995/96:208 s. 54 och 99).

RFV rekommenderar att eftergift medges om ett särskilt program lagts upp för den bidragsskyldiges rehabilitering och programmet följs (RFV:s allmänna råd om underhållsstöd).

Bestämmelsen om eftergift av fordran som avser underhållsstöd som utbetalats innan faderskapet fastställdes trädde i kraft den 1 juli 2002 och motiveras med att den bidragsskyldige under denna tid inte haft anledning att räkna med sin försörjningsplikt och därmed inte heller kunnat anpassa sin ekonomi efter detta (prop. 2001/02:119, bet. 2001/02:SfU17). Enligt förarbetena bör eftergift inte komma i fråga om faderskapets fastställande försenats på grund av att fadern har hållit sig undan eller på annat sätt försvårat eller förhalat fastställandet. Vidare bör det enligt förarbetena endast vara en skuld som uppkommit före den tidpunkt då mannen kontaktats för faderskapsutredning eller på annat sätt fått vetskap om att han kunde vara far till barnet, som bör komma i fråga för eftergift på denna grund.

Ett beslut om eftergift kan innebära inte endast att gamla skulder avskrivs utan också att återbetalningsskyldighet för framtiden begränsas (prop. 1995/96:208 s. 54 och 99).

17.2.3. Preskription

För fordran på återbetalning enligt 21 § USL gäller lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m.

Lagen innebär att en fordran på återbetalning preskriberas fem år efter utgången av det kalenderår då den förföll till betalning. Åtgärder för att få betalt för fordringen får då inte vidtas. Har den bidragsskyldige haft anstånd preskriberas fordringen tidigast två år efter utgången av det kalenderår då anståndet upphörde att gälla (3, 4 och 10 §§ lagen om preskription av skattefordringar m.m.).

17.3. Äldre lagstiftning om eftergift

Möjligheten till eftergift fanns redan när lagen (1964:143) om bidragsförskott (bidragsförskottslagen) var i kraft. Eftergift kunde då meddelas om det var påkallat av en ändring i den bidragsskyldiges ekonomiska förhållanden. Eftergift fick också meddelas om det framstod som skäligt med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga förhållanden eller av annan särskild anledning.

En förutsättning för eftergift på grund av ändrade ekonomiska förhållanden var att en avgörande ändring till det sämre hade inträffat. Att underhållsbidraget från början hade bestämts till ett för högt belopp utgjorde således inte skäl för eftergift. Enligt praxis kunde eftergift medges vid långvarig sjukdom och arbetslöshet, om den bidragsskyldige därigenom fått en försämrad ekonomisk situation. Eftergift med hänsyn till ändrade ekonomiska förhållanden kunde bli aktuell också om den bidragsskyldige varit omhändertagen för kriminalvård eller vård för missbrukare, om han eller hon bildat ny familj och därigenom ådragit sig en stor försörjningsbörda eller om den bidragsskyldige börjat studera och om studierna framstått som berättigade sett ur såväl den bidragsskyldiges som barnets perspektiv.

Som nämnts ovan kunde eftergift också medges med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga förhållanden efter en skälighetsbedömning. Denna föreskrift tog sikte på fall där en betalning av underhållsskulden skulle försvåra den bidragsskyldiges rehabilitering efter sjukdom eller anstaltsvistelse eller annars få socialt ogynnsamma verkningar för honom eller henne (prop.1978/79:12 s. 206)

Den tredje möjligheten till eftergift var att det av annan särskild anledning framstod som skäligt att eftergift meddelades. Den närmare innebörden av uttrycket ”annan särskild anledning” berördes inte i förarbetena. I praxis användes denna möjlighet huvudsakligen i sådana fall då den bidragsskyldiges skuld uppkommit utan att denne kunnat lastas för detta eller på grund av särskilda omständigheter saknat anledning att inse att bidragsförskott utgått (Bejstam, L., Bidragsförskott, 1994 s. 465). Som exempel kan nämnas att barnet erhöll bidragsförskott en längre tid innan faderskapet blev fastställt och det inte berodde på den bidragsskyldige att faderskapsutredningen drog ut på tiden.

17.4. Anstånd och eftergift inom andra rättsområden

17.4.1. Utmätning av lön

Kronofogdemyndigheten får på begäran av sökanden eller gäldenären bevilja anstånd under pågående utmätning av lön. På begäran av gäldenären får anstånd dock beviljas endast om sökanden medger det eller om det finns särskilda skäl (7 kap. 11 § UB).

Det finns inte reglerat någonstans hur långa eller hur många anstånd kronofogdemyndigheten får bevilja. I förarbetena anges dock att det ligger i sakens natur att kronofogdemyndighetens anstånd blir få och korta.

Om sökanden inte medger anstånd kan kronofogdemyndigheten bevilja anstånd om det finns särskilda skäl. Anstånd kan då komma i fråga vid sjukdom, olycksfall eller andra liknande situationer som gäldenären inte kunnat råda över eller förutse (prop. 1994/95:49 s. 72).

Beslut om anstånd påverkar endast löneutmätningen. Annan verkställighet, t.ex. utmätning vid återbetalning av skatter och avgifter (restitutioner), fortsätter som förut.

17.4.2. Studiestöd

Den 1 juli 2001 infördes nya regler inom studiestödsområdet (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/2000 UbU7). För återbetalning av lån som tagits efter den 30 juni 2001 gäller helt nya regler.

Studielån tagna efter den 30 juni 2001

Återbetalning

Utgångspunkten i lagstiftningen är att den som har fått studielån skall betala tillbaka lånet. På studielån betalas även en årlig ränta. Ränta som inte har betalats under det år då den har uppkommit skall läggas till skulden vid kalenderårets slut (4 kap. 1 § studiestödslagen [1999:1395], SsL).

Återbetalningstiden är 25 år eller det lägre antal år som återstår till utgången av det år då låntagaren fyller 60 år (4 kap. 4 § SsL).

Återbetalning sker med ett årsbelopp. Årsbeloppets storlek baseras på skuldens storlek, räntan, återstående återbetalningstid och ett uppräkningstal på två procent (4 kap. 8 § SsL).

Är skulden inte slutbetald vid utgången av det år då låntagaren fyller 60 år skall återbetalningen fortgå tills så sker eller längst t.o.m. utgången av det år då låntagaren fyller 67 år.

Årsbeloppet kan sättas ned på grund av olika omständigheter. Enligt 4 kap. 13 § SsL får årsbeloppet sättas ned

1. om låntagaren tar emot studiehjälp, studiemedel eller utbildningsbidrag för doktorander,

2. om låntagaren fullgör en längre grundutbildning än 60 dagar enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer, eller

3. om det i något annat fall finns synnerliga skäl. Som exempel på synnerliga skäl anges i förarbetena att en låntagare är varaktigt beroende av socialbidrag eller att han eller hon tillfälligt har en begränsad betalningsförmåga på grund av oförutsedda händelser (prop. 1999/2000:10 s. 118).

En trygghetsregel

Eftersom återbetalningen enligt huvudregeln står i relation till skuldens storlek kan årsbeloppet för en låntagare som har en jämförelsevis låg inkomst bli betungande. Det finns därför möjlighet för en låntagare att få nedsättning av årsbeloppet på ett sätt som tar hänsyn till hans eller hennes betalningsförmåga (den s.k. trygghetsregeln). En låntagare kan således efter ansökan få årsbeloppet nedsatt. Årsbeloppet kan sättas ned till fem procent av den sammanlagda inkomsten (summan av inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital) till och med det år då låntagaren fyller 49 år, och till sju procent av inkomsten från och med det år han eller hon fyller 50 år. Från och med 50 års ålder får även viss del av låntagarens förmögenhet läggas till inkomsten. En förutsättning för nedsättning är att årsbeloppet minskar med minst tre procent av prisbasbeloppet (1 137 kr för år 2002) i jämförelse med det ursprungliga återbetalningsbeloppet. Om årsbeloppet efter nedsättning blir lägre än fem procent av prisbasbeloppet (1 895 kr för år 2002) får det sättas ned till noll kr (4 kap. 14 § SsL).

I syfte att åstadkomma en drivkraft för låntagaren att uppge rätt inkomst under betalningsåret tas det ut en särskild avgift i de fall det slutliga årsbeloppet blir högre än det preliminära årsbeloppet. Tilläggsavgiften uppgår till sex procent av det belopp som skall betalas i efterhand (4 kap. 5 § studiestödsförordningen [2000:655], SsF).

På grund av bestämmelserna om nedsättning kan en resterande skuld kvarstå vid den ordinarie betalningstidens slut. I så fall skall hela den resterande skulden betalas under året efter det att lånet enligt huvudregeln skulle ha varit betalt. Låntagaren har dock möjlighet att även under detta år ansöka om nedsättning. Betalningen av den resterande skulden blir då uppskjuten. Fattas det ett beslut om nedsättning skall hela det återstående beloppet betalas under

det närmast följande året såvida inte ny nedsättning sker osv. Betalning kan som tidigare angetts pågå längst till utgången av det år då låntagaren fyller 67 år (4 kap. 21 § SsL).

Har låntagaren under minst tre år beviljats nedsättning enligt trygghetsregeln kan han eller hon, efter ansökan, få en ny återbetalningstid fastställd (4 kap. 6 § SsL).

Avskrivning

Studielån som inte har betalats vid utgången av det år då låntagaren fyller 67 år skall skrivas av. Betalningsskyldigheten kvarstår dock för årsbelopp avseende de tre senaste kalenderåren som har förfallit till betalning. Om det finns synnerliga skäl, får dock också sådana årsbelopp skrivas av. Lån skall också skrivas av om låntagaren avlider eller om det annars finns synnerliga skäl till det (4 kap. 25 § SsL).

Synnerliga skäl kan vara för handen om låntagaren under studietiden fått en skada som uppenbarligen hindrat att utbildningen fullföljs. Andra skäl kan vara mer varaktigt nedsatt betalningsförmåga på grund av sjukdom eller handikapp (prop. 1999/2000:10 s. 123).

Studielån som har tagits emot för grundskole- och gymnasieskoleutbildning kan under vissa förutsättningar skrivas av till viss del om låntagaren därefter beviljas studielån för fortsatta studier på eftergymnasial nivå (4 kap. 22 § SsL).

Studielån får också skrivas av helt eller delvis, om lånet, enligt bestämmelser som meddelats med stöd av 3 kap. 24 §, har lämnats för tid då den studerande varit sjuk (4 kap. 23 § SsL).

Slutligen skall studielån, som avser tid då den studerande har tagit emot aktivitetsstöd, enligt bestämmelserna om dagpenning, inte betalas tillbaka i den mån avdrag har skett från aktivitetsstödet (4 kap. 24 § SsL).

Återbetalning av lån tagna mellan den 1 januari 1989 och den 30 juni 2001

Återbetalningen är relaterad till inkomsten. Enligt huvudregeln skall låntagaren betala tillbaka studielånet med ett årsbelopp som motsvarar fyra procent av den sammanlagda inkomsten enligt den senaste taxeringen.

Årsbeloppet får sättas ned bl.a. om den återbetalningsskyldiges inkomst under betalningsåret kan beräknas bli väsentlig lägre än den inkomst efter vilken återbetalningsbeloppet har beräknats. En väsenligt inkomstminskning anses vara för handen om inkomsten beräknas bli minst 15 procent lägre.

Studielånet kan i vissa fall skrivas av.

17.4.3. Bostadsbidrag

De grundläggande bestämmelserna om återbetalning av bostadsbidrag och eftergift av återbetalningsskyldigheten finns i 28 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag (BoL).

Försäkringskassan skall besluta om återbetalning i två fall; dels om det slutliga bostadsbidraget bestäms till ett lägre belopp än det som betalats ut i preliminärt bidrag, dels om bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Om det finns särskilda skäl för det får försäkringskassan efterge krav på återbetalning helt eller delvis. Vid bedömning av om sådana skäl föreligger skall särskilt beaktas sökandens och dennes medsökandes förmåga att kunna betala tillbaka bidraget. För att rätten till eftergift skall kunna prövas skall skyldigheten enligt 24 § BoL att anmäla ändrade förhållanden ha fullgjorts av sökanden och dennes medsökande. Om de inte har anmält ändrade förhållanden kan eftergift ändå prövas om de skäligen inte borde ha insett att de var skyldiga att göra en sådan anmälan. Om sökanden eller dennes medsökande medvetet eller av oaktsamhet lämnat felaktiga uppgifter till grund för bedömningen av rätten till bostadsbidrag, får kravet på återbetalning inte efterges.

I förarbetena framhålls att återbetalning av preliminärt bostadsbidrag efter inkomstavstämning är ett reguljärt inslag i systemet och därmed något i viss mån förutsebart. Detta påkallar en särskilt restriktiv tillämpning när det gäller frågan om eftergift av krav på återbetalning (prop. 1995/96:186 s. 54).

Särskilda skäl för eftergift anses finnas om det kan antas att återbetalning av bostadsbidrag för den som genomgår medicinsk eller social rehabilitering medför att rehabiliteringen äventyras. Detta gäller även när betalningsförmåga finns. Anmälningsskyldigheten måste dock vara fullgjord eller bedömning ha gjorts att hushållet inte insett att det var skyldigt att göra sådan anmälan (RFV:s allmänna råd [2001:8] om bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar).

17.5. Tidigare förslag

RFV har i rapporten Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar – redovisning vad avser systemets tillämpning (RFV Anser 1998:2) föreslagit att försäkringskassan i ett beslut om anstånd skall kunna ta hänsyn till att den bidragsskyldige har tillgångar utöver sin lön och att beslut om anstånd inte skall omfatta sådana tillgångar. RFV har vidare föreslagit att den bidragsskyldige vid fortsatt anstånd skall kunna åläggas att betala mer än vad som motsvaras av det löpande återbetalningsbeloppet; reglerna om förbehållsbelopp enligt 7 kap. 4 och 5 §§ UB skall dock beaktas.

Förslagen har remissbehandlats. Förslaget angående ”andra tillgångar” tillstyrks av bl.a. Konsumentverket (KOV) och LO. Kammarrätten i Stockholm menar att anståndsreglerna inte är helt lättöverskådliga och att de bör ses över i ett sammanhang. Kan en ändring inte avvaktas bör lagtexten i 32 § USL, enligt kammarrätten, göras mer innehållsrik så att det tydligare framgår hur andra tillgångar skall beaktas i en anståndssituation. Även Länsrätten i Skåne län och Försäkringskassan i Uppsala anser att det av lagen klart bör framgå vilka andra tillgångar som avses eller i vart fall vilket regelverk som skall tillämpas. Rättsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet anser att den föreslagna bestämmelsen är obehövlig eftersom den eftersträvade ordningen redan gäller; det är redan i dag möjligt att meddela helt eller delvis anstånd och försäkringskassan kan ta hänsyn till om en återbetalningsskyldig förälder har tillgångar utöver sin lön och annan liknande ersättning.

Förslaget om fortsatt anstånd tillstyrks eller lämnas utan invändning.

17.6. Några sifferuppgifter vad gäller anstånd med att återbetala underhållsstöd

Det förs inte någon statistik över antalet anståndsärenden. De uppgifter som redovisas nedan är därför hämtade direkt från RFV:s bidragsregister.

I december 2002 fanns det 20 531 anståndsärenden i registret. Ärendena fördelade sig enligt följande.

Fortsatta anstånd: Totalt 13 923 ärenden. Dessa ärenden kan delas upp enligt följande.

Det belopp som skall betalas enligt anståndsbeslutet överstiger det belopp som debiteras löpande. Så är fallet när underhållsstöd inte längre utgår för ett eller flera av de barn för vilka en skuld föreligger. I dessa fall amorteras skulden: 3 211 ärenden

Det belopp som skall betalas enligt anståndsbeslutet motsvarar de belopp som debiteras löpande. Underhållsstöd betalas ut för samtliga barn som det finns skuld för: 5 169 ärenden

Det belopp som skall betalas enligt anståndsbeslutet är noll kr. Underhållsstöd betalas ut för samtliga barn som det finns en skuld för eller också utgår underhållsstöd inte längre för ett eller flera av de barn för vilka en skuld föreligger. Den bidragsskyldiga föräldern kan ha betalningsförmåga enligt 7 kap. 4 och 5 §§ UB men är inte skyldig att betala mer än vad återbetalningsskyldigheten fastställts till eller skulle ha fastställts till, nämligen noll kr: 5 543 ärenden

I 2 223 ärenden skall den bidragsskyldige betala ett belopp som understiger de belopp som debiteras löpande. Här är det fråga om ett ”riktigt” delvis anstånd. Den bidragsskyldige betalar, men kan inte fullgöra hela sin återbetalningsskyldighet.

Det finns slutligen 4 385 ”riktiga” hela anståndsärenden. Den bidragsskyldiges eventuella betalningsförmåga understiger 100 kr och han eller hon har därför beviljats helt anstånd. Löpande underhållsstöd debiteras dock varje månad.

17.7. Eftergiftsärenden

Inte heller beträffande eftergiftsärenden finns det någon statistik. Enligt vad utredningen inhämtat är det sällan bidragsskyldiga ansöker om eftergift. Som en trolig förklaring till detta har angetts att det är svårt att få eftergift. De ärenden som överklagats till allmän förvaltningsdomstol har, enligt uppgift från RFV, framför allt varit av rehabiliteringskaraktär.

RFV:s rapport Eftergift av återbetalningsskyldighet i ärende om underhållsstöd

RFV har i rapporten Eftergift av återbetalningsskyldighet i ärende om underhållsstöd (dnr 1353/2000-475) gjort en uppföljning av försäkringskassornas beslut i eftergiftsärenden. Syftet med gransk-

ningen var att sprida kunskap om i vilken omfattning eftergift beviljas och på vilka grunder detta sker och på så sätt öka likformigheten i försäkringskassornas rättstillämpning.

RFV undersökte samtliga ärenden om eftergift (222 stycken) där försäkringskassorna fattat beslut under en sammanlagd period av tre månader våren 2000. Av de granskade besluten innebar 168 avslag (76 procent) och 54 bifall (24 procent) till ansökan om eftergift.

RFV konstaterar i rapporten att försäkringskassorna för det mesta tillämpar lagen korrekt men att det finns en del brister i handläggningen. Det fanns t.ex. ärenden där beslutet var dåligt underbyggt, redovisningen av skälen för beslutet alltför knapphändig eller där det brast i den språkliga utformningen av både underlaget till beslutet och själva beslutet.

17.8. Ändrade regler för anstånd

Utredningens bedömning: Möjligheten för försäkrings-

kassorna att bevilja anstånd bör vara kvar.

Utredningens förslag: Det klargörs att försäkringskassan i

samband med prövning av frågor om anstånd kan ta hänsyn till att den bidragsskyldige har andra tillgångar än lön eller annan ersättning.

En bidragsskyldig som haft anstånd skall sedan anståndsbeslutet upphört till försäkringskassan betala ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som fastställts eller, om återbetalningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts, dock minst 150 kr per barn och månad. Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för sitt eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken.

17.8.1. Möjligheten att få anstånd bör vara kvar

Underhållsstödsutredningen har förordat att en bidragsskyldig förälder innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet skall få förbehålla sig medel till den egna försörjningen (se avsnitt 12). En första fråga är därför om möjligheterna till anstånd därmed är överflödiga och kan tas bort.

I detta sammanhang måste beaktas att reglerna om förbehållsbelopp vid utmätning av lön m.m. är mer flexibla än de regler för grundavdrag som utredningen förordar och att kronofogdemyndigheten kan godta högre bostadskostnader än vad som beaktats när utredningen räknat fram grundavdraget i USL. Redan detta leder till att det även i fortsättningen bör vara möjligt för försäkringskassan att bevilja anstånd. De förordade återbetalningsreglerna kan dock antas leda till färre anståndsansökningar.

Anstånd kan bli aktuellt när inkomster eller andra förhållanden medför att föräldern annars inte skulle kunna försörja sig och sin familj. Skyldigheten att betala för barnet upphävs inte genom ett beslut om anstånd, utan den bidragsskyldige förväntas återbetala beloppet när den ekonomiska situationen har förbättrats. På detta sätt markerar samhället att föräldern skall bidra till sitt barns försörjning och utgångspunkten är att skulderna skall betalas.

Reglerna ifrågasätts ibland av det skälet att en bidragsskyldig förälder som enligt de normer som tillämpas vid utmätning av lön m.m. anses sakna betalningsförmåga trots det inte slipper betalningsansvar för underhållsstöd utan enbart får anstånd. Enligt uppgift förekommer det också ibland att bidragsskyldiga föräldrar avstår från att söka anstånd därför att de inte vill dra på sig några skulder. Trots knappa ekonomiska omständigheter sköter dessa föräldrar sin återbetalning till försäkringskassan. Detta kan gå ut över den bidragsskyldiges hemmavarande barn och leda till att den bidragsskyldige inte kan umgås med de särlevande barnen av ekonomiska skäl. En lösning som förts fram i detta sammanhang är att den bidragsskyldige inte borde få en skuld till staten för den del som denne inte kan betala enligt anståndsbeslutet. Återbetalningsbeloppet borde alltså sättas ned till samma belopp som räknats fram vid anståndsbeslutet om detta understiger återbetalningsbeloppet.

Det sagda skulle leda till att återbetalningsskyldigheten kom att följa samma principer som de som tillämpas vid utmätning av lön m.m. Som framgått kan de bostadskostnader som accepteras vid utmätning av lön vore mycket högre. En nedsättningsregel som den föreslagna skulle dessutom leda till att återbetalningsbeloppet sattes ned även i de fall där den bidragsskyldige senare får en förbättrad ekonomi och förmår återbetala debiterat belopp. Underhållsstödsutredningen är inte beredd att föreslå en sådan ändring. De återbetalningsregler som utredningen förordar bedöms – i kombination med möjligheterna till anstånd och eftergift – på ett rimligt sätt tillgodose de intressen som här gör sig gällande.

Inte heller anser Underhållsstödsutredningen att det finns anledning att underlåta att debitera ränta på belopp som omfattas av ett beslut om anstånd. Utgångspunkten måste vara att de återbetalningsbelopp som fastställs är skäliga och att de skall betalas. Betalas fastställt belopp inte i rätt tid är det rimligt att skulden beläggs med ränta. Detta sker när det gäller andra skulder som en person ådragit sig och utredningen kan inte se att det skulle finnas anledning att behandla skulder för barns försörjning på ett annat sätt.

De nu behandlade frågorna hänger delvis samman med det förhållandet att återbetalningsbeloppen inte bestäms utifrån den bidragsskyldiges aktuella inkomst. Underhållsstödsutredningen berör denna fråga i avsnitt 13.

Även preskriptionsbestämmelserna uppfattas ibland som orättvisa då de innebär att en förälder som underlåter att betala får sin skuld preskriberad efter fem år medan en förälder som ansöker om och beviljas anstånd med betalningen inte får skulden preskriberad efter fem år utan först två år efter utgången av det kalenderår då anståndet upphör.

De preskriptionsregler som gäller för återbetalningsskyldighet enligt 21 § USL överensstämmer med de regler som normalt gäller vid indrivning av statliga fordringar. Enligt utredningen saknas tillräckliga skäl att införa avvikande preskriptionsregler för fordringar avseende återbetalningsskyldighet.

17.8.2. Möjligheten att få anstånd bör inte utvidgas

En inkomstförsämring hos en bidragsskyldig kan i dag under vissa förutsättningar berättiga till anstånd.

Underhållsstödsutredningen har övervägt om möjligheterna för en bidragsskyldig att få anstånd vid en inkomstminskning bör vidgas. Härigenom skulle man kunna fånga upp de fall där en inkomstminskning är av sådan storlek att den aktuella inkomsten, om den lagts till grund för bedömningen, skulle ha lett till ett väsentligt lägre återbetalningsbelopp. Anstånd skulle med en sådan regel kunna medges t.ex. om den bidragsskyldige gör sannolikt att inkomsten för det aktuella året kommer att understiga inkomsten enligt den taxering som ligger till grund för bedömningen av återbetalningsskyldigheten i sådan mån att återbetalningsbeloppet skulle vara minst 300 kr lägre per månad än vad det fastställts till.

Utredningen har dock stannat för att inte föreslå en sådan utvidgning. Utgångspunkten bör vara att de återbetalningsbelopp

som fastställts skall betalas i rätt tid. Vid en inkomstminskning garanteras den bidragsskyldige genom de anståndsregler som redan finns medel för eget och familjens underhåll. Även i fortsättningen bör reglerna om anstånd utgå från vad som gäller om förbehållsbelopp vid utmätning av lön m.m.

En annan fråga är om 32 § USL bör kompletteras med en bestämmelse om att försäkringskassan vid prövningen av en ansökan om anstånd skall kunna beakta även andra tillgångar hos den bidragsskyldige än lön m.m. (jfr RFV:s förslag i RFV Anser 1998:2, se avsnitt 17.5).

Uttalanden i förarbetena till USL tyder på att denna ordning var avsedd att gälla redan från början (prop. 1995/96:208 s. 53 och 97). I RFV:s vägledning anförs att en ansökan om anstånd kan avslås med hänsyn till att den bidragsskyldige förutom sin nettoinkomst har andra tillgångar t.ex. andelar i aktiefond (RFV:s vägledning 2001:2 s. 61).

Underhållsstödsutredningen anser att USL bör förtydligas på denna punkt. Utredningen föreslår därför att 32 § USL kompletteras med en bestämmelse som innebär att försäkringskassan vid beslut om anstånd kan ta hänsyn till att den bidragsskyldige har andra tillgångar än lön och annan ersättning. Någon uppräkning i lagtexten av vilka slags tillgångar som avses kan inte anses nödvändig. Enligt utredningens uppfattning ligger det i sakens natur att det måste vara fråga om bankmedel eller tillgångar som med någorlunda lätthet kan omsättas av den bidragsskyldige såsom t.ex., fonder och aktier. Vid bedömningen måste beaktas att det inte är fråga om att avskriva en skuld utan endast att ge ett uppskov med betalningen. Det bör därför normalt inte krävas av den bidragsskyldige att han eller hon säljer fast egendom.

17.8.3. Skärpta regler för betalning av anståndsskulder

Ett beslut om anstånd innebär att det finns en skuld till staten som blir större ju längre anståndsbeslutet varar. Enligt dagens regler behöver en bidragsskyldig som har haft anstånd inte betala mer till försäkringskassan än det belopp som fastställts eller skulle ha fastställts enligt 21 § USL. För överstigande belopp skall ett nytt beslut om anstånd meddelas (33 § USL). Motivet till bestämmelsen är, som redan sagts, att den återbetalningsskyldige skall ges möjlighet att återbetala skulden i en rimlig takt.

Bestämmelsen om fortsatt anstånd innebär att skulden till staten många gånger kommer att öka trots att den bidragsskyldiges betalningsförmåga förbättrats. Betalda belopp avräknas ju i första hand på upplupen ränta. Och det belopp den bidragsskyldige skall betala överstiger inte löpande återbetalningsbelopp förrän underhållsstöd upphört att utgå för något barn.

Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning är det knappast tillfredsställande att en bidragsskyldig som har en högre faktisk betalningsförmåga än det återbetalningsbelopp som fastställts eller, efter det att underhållsskyldigheten upphört, skulle ha fastställts, inte behöver betala mer än detta. Det får ses som ett rimligt krav att en skuld skall regleras så snart förhållandena medger det.

Underhållsstödsutredningen har övervägt möjligheten att, utöver den månatliga administrationsavgift som utredningen föreslår i avsnitt 23, ta ut ytterligare en avgift för att få bidragsskyldiga att i större omfattning än i dag göra frivilliga inbetalningar på sina anståndsskulder. Bidragsskyldiga som beviljas fortsatt anstånd skulle kunna åläggas en extra avgift. Uttag av en sådan avgift skulle inte medföra några större administrationskostnader. Nackdelen är dock att även bidragsskyldiga som inte har ekonomisk möjlighet att betala mer än det återbetalningsbelopp som fastställts eller som skulle ha fastställts enligt 21 § USL kommer att omfattas av avgiften. En sådan ordning kan därför inte förordas.

Utan att för den skull göra avkall på principen att skulden skall återbetalas i rimlig takt skulle det enligt Underhållsstödsutredningen kunna införas en skyldighet för en bidragsskyldig att betala mer än vad han eller hon i dag kan avkrävas enligt 33 § USL. Naturligtvis under förutsättning att han eller hon har förmåga att göra detta.

Ett sätt att bestämma hur mycket som i så fall skall betalas av den bidragsskyldige, sedan anståndsbeslutet upphört, är att låta samma regler gälla för fortsatt anstånd som när anstånd först beviljas, dvs. bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ UB. En sådan ordning har föreslagits av RFV i RFV Anser 1998:2. Alternativt skulle beloppet som en bidragsskyldig skall betala kunna knytas till de grundavdrag som utredningen förordar skall gälla när man bestämmer återbetalningsbeloppen för bidragsskyldiga (se avsnitt 12).

En nackdel med båda dessa alternativ är att de innebär en återgång till den resurskrävande, manuella handläggning av ärenden om fortsatt anstånd som försäkringskassan lämnat sedan en tid tillbaka. Sedan oktober år 2000 sköts nämligen försäkringskassans hantering

av fortsatta anstånd helt automatiskt av IT-systemet. När försäkringskassan hanterade ärenden om fortsatt anstånd manuellt kunde det gå flera månader innan beslut meddelades. Ofta förde detta med sig att den bidragsskyldige inte betalade någonting alls under tiden före beslutet. Ett sätt att motverka att betalningen stannar upp skulle förstås kunna vara att försäkringskassan fattar interimistiska, provisoriska, beslut som gäller fram till dess att försäkringskassan meddelar ett slutligt beslut. Även med en möjlighet för försäkringskassan att meddela interimistiska beslut måste dock risken anses påtaglig att den avsedda effekten inte uppnås, nämligen snabbare avbetalning på skulden.

En annan möjlighet att låta en bidragsskyldig – som haft anstånd – betala minst 1 173 kr per barn och månad till dess att skulden är betald. I de fall den bidragsskyldige inte kan betala 1 173 kr skulle han eller hon ha möjlighet att hos försäkringskassan begära att det belopp som skall betalas beräknas utifrån reglerna i 7 kap. 4 och 5 §§ UB. Den bidragsskyldige får då i stället betala det eventuella överskott som återstår sedan han eller hon fått förbehålla sig vad som behövs för eget och familjens underhåll.

Fördelen med denna modell är att den inte behöver innebära manuell handläggning i alla ärenden. Vidare kommer en bidragsskyldig som har utrymme att betala 1 173 kr per barn och månad att betala av på sin skuld i snabbare takt än i dag. Det sagda förutsätter dock att den bidragsskyldige inte har en så hög inkomst att det löpande återbetalningsbeloppet redan uppgår till 1 173 kr. I dessa fall leder den föreslagna lösningen inte till att skulden minskar, vilket naturligtvis är en nackdel, särskilt om betalningsförmågan överstiger 1 173 kr. En sådan ordning skulle också kunna upplevas som orättvis. En bidragsskyldig vars inkomster skulle ha inneburit ett återbetalningsbelopp på 200 kr per barn och månad måste, om han eller hon inte har rätt till nedsättning enligt reglerna i UB – i motsats till vad som gäller en bidragsskyldig som har ekonomiskt utrymme att betala mer än 1 173 kr per barn och månad – betala av på skulden med 973 kr i månaden. Legitimiteten i ett sådant system kan ifrågasättas.

Ett annan tänkbar lösning är att göra ett påslag på det belopp som en bidragsskyldig kan åläggas att betala enligt dagens regler. Enligt utredningens uppfattning tillgodoser en sådan ordning på ett bättre sätt rättviseaspekten än den ordning som innebär att den bidragsskyldige i första hand skall förpliktas att betala 1 173 kr per barn och månad. Den innebär också att den bidragsskyldiges betalningsförmåga tas i anspråk på ett bättre sätt och att skulden

därmed betalas av i snabbare takt. Utredningen föreslår därför att reglerna om fortsatt anstånd utformas efter den modellen.

Underhållsstödsutredningen anser det lämpligt att påslaget bestäms till 50 procent av det återbetalningsbelopp som fastställts eller skulle ha fastställts för den bidragsskyldige. En bidragsskyldig som haft anstånd och i dag betalar 500 kr i månaden, skulle alltså med den föreslagna ordningen bli skyldig att betala 750 kr i månaden.

En bidragsskyldig som inte har ekonomiskt utrymme att betala det stadgade avbetalningsbeloppet måste givetvis – efter begäran – kunna få beloppet nedsatt utifrån vad som gäller om förbehållsbelopp enligt reglerna i UB på samma sätt som beskrivits ovan under förslaget att den bidragsskyldige skall kunna åläggas att betala 1 173 kr.

Utredningen anser att det är rimligt att även bidragsskyldiga vars återbetalningsbelopp uppgår till noll kr eller är mycket lågt skall betala av på anståndsskulden. I dessa fall bör den bidragsskyldige åläggas att betala 150 kr per barn och månad. Kan han eller hon inte betala beloppet görs i stället, efter begäran, en prövning enligt reglerna i UB.

Sammanfattningsvis innebär förslaget följande. En bidragsskyldig som haft anstånd skall betala ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som fastställts eller, om återbetalningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts enligt 21 § USL, dock minst 150 kr per barn och månad. Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ UB.

Skiss till en alternativ anståndsmodell

En annan möjlighet som utredningen övervägt är att göra om anståndssystemet helt och i stället för att rulla anståndsskulden framför den bidragsskyldige låta anståndsskulden bli betald efter det att löpande återbetalningsskyldighet för barnet har upphört (jfr vad som gäller vid återbetalning av studielån, avsnitt 17.4.2).

Med en sådan ordning skulle man lösa problemet med ständigt nya anstånd. Den bidragsskyldige beviljas anstånd med betalningen under en viss tid och betalar det uppsamlade beloppet först när den löpande återbetalningsskyldigheten för det aktuella barnet har upphört. Några beslut om fortsatt anstånd behöver då inte med-

delas. När anståndstiden går ut återinträder skyldigheten att återbetala löpande underhållsstöd. Anståndsskulden ligger och väntar och förfaller till betalning när barnet inte längre får underhållsstöd, dvs. som regel när barnet fyller 18 år. Det belopp som anståndet avser skulle då inte, som i dag, betalas före återbetalning som avser senare tid. Tvärtom skulle det belopp som anståndet avser betalas efter återbetalning som avser senare tid. Återbetalningsskyldigheten för löpande underhållsstöd skulle därmed inte bli till en tillkommande skuld.

Fördelen med den nu skisserade ordningen är att skulden vilar tills underhållsskyldigheten upphör. Detta skulle kunna innebära en lättnad för de bidragsskyldiga ekonomiskt, socialt och psykologiskt. Men modellen är också förenad med nackdelar. Det kan bli fråga om stora belopp som skall betalas i efterhand. Detta innebär att den tvååriga preskriptionstid som gäller för belopp som varit föremål för anstånd måste förlängas. Till detta kommer att en ordning som innebär att anståndsskulden skall betalas sist skulle strida mot principen att en skuld bör betalas så snart som möjligt. Den skisserade lösningen riskerar också att leda till stora räntekostnader för den bidragsskyldige, varför det kan antas att många bidragsskyldiga trots allt skulle välja att betala av på skulden i förtid.

17.8.4. Avvikelse från normalbeloppet enligt UB för bidragsskyldiga som är bosatta utomlands

När anstånd beviljas för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll tillämpas bestämmelserna om förbehållsbelopp i UB.

Enligt 7 kap. 5 § UB skall förbehållsbeloppet bestämmas med ledning av normalbelopp. Normalbeloppen grundas på levnadskostnader i Sverige och skall garantera den bidragsskyldige och hans eller hennes familj ett skydd för de grundläggande behoven. I dag gäller samma normalbelopp för en person oavsett var han eller hon är bosatt.

Riksskatteverket (RSV) har i rapporten 1996 års reform av utsökningsbalken – en utvärdering och förslag till förändringar (RSV rapport 2000:6) föreslagit att avvikelser skall få göras från normalbeloppen i UB om gäldenären och hans familj är bosatt i utlandet. Kostnadsläget i vistelselandet skall då beaktas.

Rapporten har remissbehandlats och är föremål för beredning i Regeringskansliet.

Underhållsstödsutredningen förutsätter att en eventuell framtida ändring av UB får genomslag också när det gäller anståndsärenden enligt USL. Utredningen avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

17.8.5. Behandling av anståndsskulder vid skuldsanering

Under arbetet har utredningen mött några frågor som rör skuldsanering. En sådan fråga är om återbetalningsskulder som omfattas av anstånd skall ingå i en skuldsanering.

En skuldsanering omfattar enligt huvudregeln skulder som uppkommit före beslutet att inleda skuldsanering. Underhållsstödsutredningen har från RSV inhämtat följande om den praktiska tillämpningen. Återbetalningsskulder som skulle ha betalats före beslutet om att inleda en skuldsanering omfattas. Även sådana återbetalningsskulder som den bidragsskyldige har beviljats anstånd för, omfattas, om skulderna härrör från tiden före beslutet om att inleda skuldsanering. Återbetalningsskulder som förfaller till betalning efter beslutet om inledande av skuldsanering ingår inte. Om gäldenären även efter inledandet av skuldsanering har anstånd kommer alltså betalningsansvaret för dessa fordringar att kvarstå för gäldenären på samma sätt som gäller för andra återbetalningsskyldiga med anstånd.

En bidragsskyldig gäldenär skall vid beslut om skuldsanering förbehållas ett belopp för egna levnadskostnader och för den löpande återbetalningsskyldigheten. Det händer dock att gäldenärens inkomst är så liten att den inte täcker hans eller hennes levnadskostnader, än mindre den löpande återbetalningsskyldigheten. Eftersom återbetalningsbeloppets storlek bestäms enligt reglerna i USL kan det finnas en återbetalningsskyldighet trots att gäldenären i skuldsaneringssammanhang inte anses ha något överskott. I dessa fall är det vanligt att gäldenären söker anstånd. Den bidragsskyldige ådrar sig då omgående en ny skuldbörda.

Det är naturligtvis inte bra att en gäldenär omedelbart efter en skuldsanering drar på sig nya skulder (en skuldsanering sker vid beslutet om skuldsanering, inte när en eventuell betalningsplan löper ut). Att låta en skuldsanering omfatta även fordringar som uppkommer efter skuldsaneringen, t.ex. anståndsskulder, skulle vara en ändring av principiell natur och kunna få långtgående kon-

sekvenser. I detta fall skulle staten avsäga sig rätten att ta del av en eventuell inkomstökning till förmån för andra borgenärer och gäldenären själv. En sådan ordning skulle knappast vara försvarbar.

Utredningen anser alltså att särregler för skulder avseende underhållsstöd inte bör införas. De av utredningen förordade återbetalningsreglerna bör dock göra att problemet minskar. Det finns också en möjlighet för en återbetalningsskyldig gäldenär att få eftergift om förutsättningarna för det är uppfyllda.

17.9. Förutsättningarna för att eftergift skall kunna beviljas ändras inte

Utredningens förslag: Försäkringskassan får inte endast på an-

sökan utan också på eget initiativ efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet m.m.

Som framgått av redogörelsen ovan är möjligheterna ytterst små att få skulder som avser återbetalningsskyldighet eftergivna. Dagens eftergiftsregler är striktare än de som gällde i bidragsförskottssystemet. En jämförelse med andra områden inom socialförsäkringssystemet ger vid handen att utrymmet där är större än inom underhållsstödssystemet.

Frågan är då om det finns skäl att utvidga möjligheterna till eftergift, t.ex. genom att i stället för ”synnerliga” skäl kräva ”särskilda” skäl.

Till en början kan konstateras att jämförelsen med eftergiftsmöjligheterna inom bidragsförskottssystemet haltar något. Skulder som uppkom inom detta system berodde ofta på att underhållsbidraget inte jämkades när den bidragsskyldiges ekonomiska situation försämrades. Denna försämring kunde då i stället beaktas genom att staten eftergav fordran på underhåll. En bidragsskyldig som varit arbetslös under en period men därefter fått ett välbetalt arbete så att han eller hon skulle ha kunnat betala såväl löpande bidragsförskott som skulden kunde trots det få rätt till eftergift för arbetslöshetsperioden. För underhållsstödet gäller att återbetalningsbeloppet fastställs årligen med den bidragsskyldiges taxerade inkomst som huvudsakligt underlag. I ett annat avseende var tillämpningen på bidragsförskottstiden dock mycket strikt. Det krävdes ändrade förhållanden jämfört med när underhållsbidraget fastställdes för att eftergift skulle kunna meddelas. Ett för högt fastställt underhållsbidrag gav inte rätt till eftergift.

Underhållsstödsutredningens uppfattning är att eftergift även i fortsättningen bör medges endast i undantagsfall. Dagens eftergiftsregler som ställer krav på att det föreligger synnerliga skäl för att eftergift skall medges kan sägas väl motsvara denna utgångspunkt.

Det Underhållsstödsutredningen förordar i fråga om återbetalningsskyldigheten – att en bidragsskyldig skall få förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon blir återbetalningsskyldig – leder till att många bidragsskyldiga inte kommer att debiteras lika stora återbetalningsbelopp som med dagens regler. Det finns därför anledning att anta att de bidragsskyldigas möjligheter att betala aktuellt återbetalningsbelopp kommer att vara större än vad som nu är fallet. Därmed minskar också storleken på de bidragsskyldigas skulder. Till detta kommer möjligheterna för den bidragsskyldige att beviljas anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten vid tillfälliga betalningssvårigheter.

Under arbetet har utredningen bl. a. mött uppfattningen att det måste anses rimligt att en bidragsskyldig gäldenär som beviljats skuldsanering medges eftergift avseende skuld som kvarstår efter skuldsaneringens avslutande på grund av att den bidragsskyldige förpliktats att återbetala underhållsstöd trots att han eller hon saknar betalningsutrymme enligt reglerna om skuldsanering. Förhållandet beror delvis på att förbehållsbeloppet beräknas på ett annat sätt. Enligt Underhållsstödsutredningens bedömning torde förhållandet bli mindre vanligt om reglerna för att beräkna återbetalningsskyldighet ändras på det sätt utredningen förordar. Det är i vart fall inte motiverat att införa några särskilda regler om eftergift som tar sikte på underhållsstödsskulder som finns kvar efter en avslutad skuldsanering. Huruvida eftergift bör beviljats får – liksom i dag – bedömas från fall till fall.

Enligt förarbetena till USL kan synnerliga skäl för eftergift föreligga om den bidragsskyldige under en längre tid medgivits anstånd och det kan antas att den ekonomiska situationen inte kommer att förbättras inom överskådlig tid. Underhållsstödsutredningen har mött synpunkten att med medgivet anstånd borde jämställas att ärendet varit aktuellt hos kronofogdemyndigheten en längre tid utan att något utmätningsbelopp kunnat fastställas, och att det kan antas att den ekonomiska situationen inte kommer att förbättras inom överskådlig tid.

Enligt utredningens uppfattning torde det inte vara något som hindrar att eftergift i den aktuella situationen medges redan med

dagens regel. En lagändring är därmed inte nödvändig för att uppnå det avsedda resultatet.

Utredningen har alltså under sitt arbete inte funnit att det skulle finnas ett behov av att införa lättnader i reglerna om eftergift.

En annan fråga som utredningen övervägt är om bestämmelsen om eftergift skulle kunna ges en mer generell utformning. Regeln skulle t.ex. kunna utformas på följande vis. ”Försäkringskassan får efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet och ränta, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges ekonomiska eller personliga förhållanden eller av annan anledning.” Man skulle då komma bort från den in casu-betonade lagstiftning som den senaste ändringen avseende eftergift vid faderskapsfastställelse är ett exempel på.

Enligt Underhållsstödsutredningens mening hade en mer generell regel varit att föredra. Lagen har dock nyligen ändrats, varför det krävs starka skäl för att ändra den på nytt. Då utredningen under sitt arbete inte funnit några situationer som inte täcks av den nuvarande lydelsen kan några sådana skäl inte anses föreligga.

Utredningen har också övervägt om den nyligen införda regeln om eftergift vid faderskapsfastställelse bör ändras eller upphävas. Regeln strider mot en av grundprinciperna i underhållsstödssystemet, nämligen att det i första hand är föräldrarna som skall ta ansvaret för sina barns försörjning. Regeln innebär att fadern kan slippa återbetala underhållsstöd trots att det inte finns några synnerliga skäl av personlig eller ekonomisk art. Och detta trots att fadern i den aktuella situationen skyddas genom begränsningsregeln i 21 § sista stycket USL om att återbetalningsskyldighet inte får beslutas för längre tid tillbaka än tre år före den dag då meddelande om att det inkommit en ansökan om underhållsstöd sänts till den bidragsskyldige. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att det allmänna i dessa fall tar över en del av försörjningsansvaret för barnet. Enligt utredningens mening ligger det närmare till hands att låta fadern ta detta ansvar även för tid då han var omedveten om sitt faderskap, om det inte finns synnerliga skäl för eftergift med hänsyn till hans personliga eller ekonomiska förhållanden. Regeln har dock nyligen införts. Utredningen har därför stannat för att inte föreslå att den upphävs.

I dag gäller att försäkringskassan inte får besluta om eftergift utan att det inkommit en ansökan om detta från den bidragsskyldige. På bidragsförskottstiden kunde försäkringskassan ta upp ett ärende om eftergift ex officio, dvs. utan ansökan. Detta framgick inte uttryckligen av lagtexten, men angavs i förarbetena (prop.

1978/79:12 s. 205). Eftergiftsmöjligheten utnyttjades bl.a. i de fall en bidragsskyldig avlidit eller flyttat utomlands och försäkringskassan gjorde bedömningen att skulden inte skulle kunna drivas in.

I olika sammanhang har efterfrågats en möjlighet för försäkringskassan att själv kunna ta initiativ till beslut om eftergift. Även Underhållsstödsutredningen anser att det skulle kunna vara av värde om försäkringskassan kunde besluta om eftergift även om någon ansökan därom inte lämnats in till kassan. Möjligheten skulle kunna användas t.ex. i de fall en bidragsskyldig på grund av sjukdom eller liknande inte kan medverka till att en ansökan om eftergift kommer till stånd. Utredningen föreslår därför att en sådan regel införs.

18. Utfyllnadsbidrag och direktbetalning

18.1. Inledning

Utfyllnadsbidrag tas inte upp särskilt i Underhållsstödsutredningens direktiv. Det står dock enligt direktiven utredningen fritt att ta upp de frågor som bedöms relevanta för att få underhållsstödssystemet att fungera bättre. Regeringen har också till utredningen överlämnat ett beslut av Justitieombudsmannen (JO) från den 8 juni 2000 (dnr 1426-1999) angående utfyllnadsbidrag.

I regleringsbreven för budgetåren 2002 och 2003 avseende Riksförsäkringsverket (RFV) anges som mål att fler bidragsskyldiga föräldrar skall reglera barnets underhåll direkt med den andra föräldern. Även om utfyllnadsbidrag inte nämns särskilt i regleringsbreven torde även de omfattas av det angivna målet.

Också i RFV:s vägledning betonas fördelarna med utfyllnadsbidrag och att det är viktigt att försäkringskassorna aktivt verkar för att öka andelen utfyllnadsärenden (RFV:s vägledning 2001:9, Underhållsstöd s. 49 f.).

Eftersom ett mål för försäkringskassornas arbete är att föräldrar i stället för att välja fullt underhållsstöd skall välja att få underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag i kombination med att den bidragsskyldiga föräldern direkt till barnet betalar det belopp som annars skulle ha återbetalats till det allmänna har Underhållsstödsutredningen ansett det befogat att närmare analysera regelverket också i de delar som inte behandlas i JO:s beslut.

18.2. Allmänt om utfyllnadsbidrag

Enligt 8 § lagen om underhållsstöd (USL) kan underhållsstöd i vissa fall lämnas i form av utfyllnadsbidrag. Den vanligaste situationen då utfyllnadsbidrag lämnas är när det finns anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern betalar underhåll direkt till

barnet och att detta underhåll uppgår till åtminstone det belopp denna förälder med tillämpning av reglerna om återbetalningsskyldighet i 24–28 §§ USL skulle vara skyldig att återbetala till staten om barnet fick fullt underhållsstöd. En annan omständighet som leder till att utfyllnadsbidrag lämnas är att boföräldern endast ansöker om underhållsstöd i denna form. Detta kan bli aktuellt t.ex. då föräldrarna är överens om hur det ekonomiska ansvaret för barnet skall fördelas dem emellan.

Ett av syftena med utfyllnadsbidraget är förstås att en förälder som önskar betala underhåll direkt till sitt barn skall ges möjlighet till detta. I förarbetena till USL sägs att möjligheten till utfyllnadsbidrag är avsedd för föräldrar som är överens om hur umgänge och försörjningsansvar skall fördelas. Tanken är att om den bidragsskyldige betalar underhåll direkt till barnet så blir kontakten mellan barnet och denna förälder ”på ett naturligt sätt mer direkt” (prop. 1995/96:208 s. 61 f.).

I praktiken torde det vanligen gå till så att försäkringskassan, mot bakgrund av den bidragsskyldiga förälderns taxerade inkomst, räknar ut vilket belopp denna förälder skulle vara skyldig återbetala till försäkringskassan om fullt underhållsstöd lämnades till barnet. Detta brukar kallas för ett fiktivt återbetalningsbelopp. Om den bidragsskyldiga föräldern är beredd att betala detta fiktiva återbetalningsbelopp till barnet – i praktiken vanligen till den andra föräldern – beslutar försäkringskassan att mellanskillnaden mellan fullt underhållsstöd och det fiktiva återbetalningsbeloppet skall betalas ut till barnet i form av utfyllnadsbidrag. Det kan tilläggas att om den bidragsskyldiga föräldern skulle betala ett högre belopp än det fiktiva återbetalningsbeloppet, så minskas inte det utfyllnadsbidrag barnet får på grund av detta. Finns det anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern i rätt ordning betalar underhåll som uppgår till minst det belopp som skulle ha lämnats i fullt underhållsstöd till barnet har barnet dock inte rätt till underhållsstöd (4 § USL).

Att märka är att beräkningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet endast utgör ett led i beräkningen av utfyllnadsbidragets storlek. Försäkringskassan kan inte ålägga den bidragsskyldige att betala underhåll direkt till barnet.

18.3. Problem med utfyllnadsbidrag

18.3.1. Ett beslut av Justitieombudsmannen och en kammarrättsdom

Vissa svårigheter kan uppstå när underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag. Detta gäller särskilt när skattemyndigheten får anledning att med stöd av bestämmelserna i 4 kap.7–14 §§taxeringslagen (1990:324), TL, ompröva och ändra ett tidigare fattat taxeringsbeslut. Om det är den skattskyldige som begär omprövning är huvudregeln att begäran skall göras före utgången av det femte året efter taxeringsåret (4 kap. 9 § TL). I de fall skattemyndigheten tar initiativ till omprövningen skall omprövningsbeslut till den skattskyldiges fördel meddelas före utgången av det femte året efter taxeringsåret (4 kap. 13 § TL) medan beslut till den skattskyldiges nackdel inte får meddelas efter utgången av året efter taxeringsåret (4 kap. 14 § TL). För samtliga dessa fall anges dock vissa särskilda omständigheter som kan medföra att ändring av taxeringsbeslutet görs senare än vad nu sagts. Dessutom kan beslut om ändrad taxering komma att meddelas långt efter de tidsgränser lagen innehåller, om skattemyndighetens beslut överklagas och ärendet blir föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol.

När underhållsstöd lämnas och den bidragsskyldiga föräldern är återbetalningsskyldig finns bestämmelser i 30 § andra stycket USL som reglerar de fall då taxeringen ändras. Under förutsättning att det taxeringsbeslut som legat till grund för beräkning av återbetalningsbeloppet ändrats väsentligt, skall skillnaden mellan vad som betalats och vad som rätteligen skulle ha erlagts regleras. Av 7 § RFV:s föreskrifter (RFFS 1996:18) om underhållsstöd framgår att ändrad uppgift om taxering skall anses vara väsentlig om det nya återbetalningsbeloppet över- eller understiger tidigare fastställt belopp med åtminstone 100 kr per barn och månad.

När utfyllnadsbidrag lämnas till barnet är något återbetalningsbelopp inte fastställt. Den beräkning som försäkringskassan gör av det belopp den bidragsskyldige skall betala till barnet ger visserligen samma resultat som en uträkning av återbetalningsbelopp, men det är som ovan sagts ett fiktivt återbetalningsbelopp. Så länge utfyllnadsbidrag lämnas föreligger inte någon återbetalningsskyldighet och något återbetalningsbelopp skall inte fastställas.

En viss osäkerhet har dock visat sig råda om hur man skall förfara i samband med taxeringsändringar när utfyllnadsbidrag lämnas till barnet. När skattemyndigheten beslutar om en retroaktiv höj-

ning av den bidragsskyldiga förälderns taxerade inkomst, leder detta till att det fiktiva återbetalningsbeloppet har varit lägre än det skulle ha varit om den senare fastställda högre taxerade inkomsten använts som underlag. Detta har i vissa fall av försäkringskassan uppfattats så att det fiktiva återbetalningsbeloppet skall räknas om även för förfluten tid. Detta får emellertid inte bara den effekten att det fiktiva återbetalningsbeloppet räknas upp med retroaktiv verkan. En uppräkning av detta fiktiva återbetalningsbelopp, alltså det belopp den bidragsskyldiga borde ha betalat till barnet, medför även att det utfyllnadsbidrag barnet fått från försäkringskassan är för högt. Det har i sådana fall hänt att försäkringskassan återkrävt vad som utbetalats för mycket. Ett sådant agerande från kassans sida får till konsekvens att barnet riskerar att bli utan underhåll. Barnet har nämligen små möjligheter att kräva ett högre underhållsbidrag från den bidragsskyldiga föräldern för förfluten tid (se 7 kap. 10 § föräldrabalken, FB).

Ett sådant fall av återkrav kom att slutligen avgöras av Kammarrätten i Sundsvall (dom den 9 mars 2001 i mål nr 3111-2000). Målet gällde en kvinna som av Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa ålagts att i enlighet med 20 § USL betala tillbaka underhållsstöd som enligt kassan utgått felaktigt till ett av kvinnans barn. Bakgrunden var att två makar separerade 1995. Makarna hade efter separationen fortsatt gemensam vårdnad om de två barnen och till att börja med bodde det ena av barnen hos modern medan det andra barnet bodde hos fadern. Några underhållsbidrag fastställdes inte och inte heller utbetalades bidragsförskott eller underhållsstöd till något av barnen. På våren 1998 flyttade emellertid även det andra barnet till modern, varvid hon vände sig till försäkringskassan för att ansöka om underhållsstöd.

Modern fick då information om att det normala är att den bidragsskyldiga föräldern betalar underhåll direkt till barnet och att underhållsstödet reduceras med detta belopp, varför hon ansökte om underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag. Försäkringskassan beräknade hur mycket den bidragsskyldige fadern skulle ha varit skyldig att återbetala till kassan om fullt underhållsstöd hade beviljats, och underhållsstödet reducerades med detta belopp. Emellertid betalade fadern inget underhåll, varför modern efter fem månader på nytt vände sig till försäkringskassan med ansökan om fullt underhållsstöd, vilket då beviljades. Senare fick skattemyndigheten anledning att ändra mannens taxerade inkomst, från cirka 190 000 till cirka 225 000 kr. Till följd av detta ändrades således – med retroaktiv verkan – inkomstunderlaget för beräkning av det

belopp mannen enligt bestämmelserna i 24–28 §§ USL rätteligen bort erlägga till barnen. Kassan fann att det utfyllnadsbidrag kvinnan mottagit varit för högt varför hon, med stöd av den strikta regeln om återkrav i 20 § USL, ålades att betala tillbaka mellanskillnaden mellan det stöd hon fått och det hon, med utgångspunkt i skattemyndighetens nya beslut om faderns inkomst, rätteligen borde ha erhållit.

Kvinnan överklagade försäkringskassans beslut, varvid länsrätten, med hänvisning till uttalanden i förarbetena, fann att det enligt 20 § USL föreligger en strikt skyldighet att återbetala underhållsstöd som utgivits felaktigt. Länsrätten konstaterade att förändringen av den bidragsskyldige faderns taxerade inkomst medfört att utfyllnadsbidrag lämnats med för högt belopp och att kassan således haft fog för att rikta återkrav mot kvinnan. Då kvinnan överklagade länsrättens dom beslutade Kammarrätten i Sundsvall att inte meddela prövningstillstånd, men efter överklagande beslutade Regeringsrätten att fallet skulle tas upp i kammarrätten.

Vid prövningen i kammarrätten yrkade kvinnan att hon skulle befrias från återbetalningsskyldigheten. Hon hade inte förorsakat den felaktiga utbetalningen och inte heller hade hon bort inse att hon inte hade rätt att uppbära utfyllnadsbidrag med det belopp kassan utbetalat. Hon hade inte lämnat någon uppgift om den före detta makens inkomster och det ålåg inte henne att anmäla att den andra förälderns inkomst ändrats genom skattemyndighetens beslut om ändrad taxering.

Försäkringskassan som var kvinnans motpart i kammarrätten hävdade att modern utifrån bestämmelserna i USL var återbetalningsskyldig, men att det förelåg sådana särskilda skäl att återkravet skulle efterges. Detta blev också innebörden i kammarrättens dom. Den fråga som aktualiserades i målet har kommenterats av Bejstam, L., Ett diskutabelt beslut om återkrav – och diskutabla återkravsregler, JT 1999–2000 s. 722 f.

En närmast motsatt situation uppmärksammades av Justitieombudsmannen (JO) i ett beslut den 8 juni 2000 (JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 399 f.). Av JO:s beslut framgår att försäkringskassan hade beräknat den bidragsskyldiga förälderns fiktiva återbetalningsskyldighet till 1 173 kr per månad, alltså samma belopp som fullt underhållsstöd. Med anledning av detta beslutade kassan i april 1997 att dra in utfyllnadsbidraget. Den bidragsskyldige, som ansåg att försäkringskassan beräknat hans inkomst till ett för högt belopp, överklagade kassans beslut. Länsrätten avslog överklagandet, men kammarrätten fann, drygt ett år efter kassans beslut, att

inkomsten skulle beräknas till ett lägre belopp och därmed även det fiktiva återbetalningsbeloppet.

JO konstaterar i sitt beslut att den bidragsskyldige, som under perioden från kassans beslut till kammarrättens dom, varje månad betalat cirka 250 kr för mycket, saknade möjlighet att från försäkringskassan få tillbaka det överskjutande beloppet. I stället var han hänvisad till att vända sig till boföräldern. JO anförde att ”om den bidragsskyldige i stället hade vägrat att rätta sig efter kassans beslut om att han skulle betala 1 173 kr direkt till boföräldern och boföräldern på grund härav ansökt om underhållsstöd, skulle kassan ha beslutat om fullt underhållsstöd och samtidigt fastställt en återbetalningsskyldighet”. Den bidragsskyldige skulle då, efter det att kammarrätten ändrat kassans beslut, fått tillbaka ett eventuellt för mycket inbetalt belopp. Alternativt hade en eventuell skuld hos kronofogdemyndigheten justerats. Enligt JO:s mening är det olyckligt att möjligheten för den bidragsskyldige att återfå det han betalt för mycket skall vara olika beroende av hur han agerat tidigare; detta särskilt med hänsyn till att det är den bidragsskyldige – som följt kassans beslut – som har att på egen hand kräva in beloppet.

Tilläggas kan att följden av att den bidragsskyldiges inkomst minskas retroaktivt – om den ändrade taxeringen medför att utfyllnadsbidraget räknas om för förfluten tid – blir att barnet har rätt att få ett högre utfyllnadsbidrag utbetalt. Utfyllnadsbidraget beräknas nämligen inte med hänsyn till vad den bidragsskyldiga föräldern faktiskt betalar utan utgör skillnaden mellan fullt underhållsstöd och det fiktiva återbetalningsbeloppet. Och om detta fiktiva återbetalningsbelopp minskar innebär detta att utfyllnadsbidraget blir högre. Effekten blir således att barnet sammanlagt från den bidragsskyldiga och från försäkringskassan erhåller ett högre belopp än vad USL avser att garantera.

18.3.2. En rättslig analys av de problem som kan uppkomma

Som framgått ovan kan underhållsstöd i form av utfyllnad ge upphov till olika problem.

En bidragsskyldig som direkt till barnet betalat vad han eller hon annars skulle ha återbetalat till staten saknar möjlighet att vid en ändring – sänkning – av den taxering som legat till grund för bedömningen av bidraget från staten återfå vad som kan ha erlagts för mycket. Inte heller torde den bidragsskyldige ha möjlighet att

återfå beloppet från barnet (se nedan). Och barnet riskerar att vid ändring – höjning – av taxeringen, om återkravet inte efterges, till staten få återbetala vad som kan ha lämnats för mycket i utfyllnad. Barnet torde dock ha små möjligheter att med framgång vända sig mot den bidragsskyldige och begära kompensation i form av ett högre underhållsbidrag. Det senare problemet kommer dock att bortfalla med utredningens förslag om att omprövning inte skall få ske för förfluten tid (se avsnitt 18.4).

Som framgått blandas på ett ibland olyckligt sätt det offentligrättsliga stödet och det civilrättsliga underhållet samman när föräldrar väljer utfyllnad i kombination med direktbetalning. Det belopp som den bidragsskyldiga föräldern betalar direkt till barnet blir civilrättsligt att se som ett underhållsbidrag till barnet – och ses också som ett sådant enligt 8 § USL – trots att beloppet som regel avviker från det underhållsbidrag som skulle ha fastställts om reglerna i FB tillämpats. Detta är olyckligt och kan bidra till missuppfattningen att barn inte har rätt till överskjutande underhållsbidrag, dvs. underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets belopp. Därtill kommer att direktbetalning sannolikt måste ses som en överenskommelse (uttrycklig eller konkludent) om ett visst underhållsbidrag (7 kap. 2 § FB). Det kan – beroende på innehållet i avtalet – innebära att beloppet inte kan ändras om inte förhållandena ändras eller bidraget utgått med oförändrat belopp i minst sex år. Det innebär också att ett bidrag som redan betalats i princip inte kan sättas ned. Enligt FB kan nämligen ett avtal om underhåll, mot den bidragsskyldiges bestridande, jämkas endast på så sätt att obetalda bidrag sättas ned eller tas bort (7 kap. 10 § FB). Har barnet en gång fått sitt underhållsbidrag behöver det alltså inte befara att på grund av ändrade förhållanden få betala tillbaka något av det som mottagits. Även om en ändring (sänkning) av den taxering som legat till grund för bedömningen av storleken på direktbetalningen alltså skulle anses utgöra ”ändrade förhållanden” i FB:s mening – vilket är långtifrån självklart eftersom omständligheter som varit kända eller kunnat förutses när bidraget bestämdes inte kan föranleda jämkning (se prop. 1978/79:12 s. 116) – torde alltså någon återbetalningsskyldighet inte kunna åläggas barnet. Och vid en höjning av taxeringen kan barnet, mot den bidragsskyldiges bestridande, inte med framgång kräva ett högre underhållsbidrag, i vart fall inte för förfluten tid.

Omprövning

Det är inte enbart i samband med ändringar av det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning som rättsläget är oklart när det gäller utfyllnadsbidrag. Av 30 § första stycket USL framgår att återbetalningsbelopp som fastställts skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras.

I dag torde försäkringskassorna när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger meddela den bidragsskyldiga föräldern och boföräldern vilket återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om återbetalningsskyldighet hade förelegat. Sedan bestäms utfyllnadsbidraget med ledning av detta nya fiktiva återbetalningsbelopp och det nya bidraget gäller från och med februari månad året efter det år då taxeringsbeslutet meddelades. Försäkringskassan tillämpar alltså 30 § första stycket USL analogt.

Med att ”grunden för tillämplig procentsats ändras” avses att det antal barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig ändras. Återbetalningsbeloppets storlek är ju inte bara beroende av den återbetalningsgrundande inkomstens storlek utan också av hur många barn den bidragsskyldige enligt bestämmelserna i 7 kap. 1 § FB är underhållsskyldig för. Antalet barn kan minska t.ex. till följd av att ett barn lämnar gymnasieskolan. En ökning av antalet barn torde i flertalet fall helt enkelt bero på att den bidragsskyldige får ännu ett barn.

När underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag och den bidragsskyldiga föräldern skall betala ett fiktivt återbetalningsbelopp direkt till barnet, föreligger inte någon återbetalningsskyldighet till staten. Vidare är det så att reglerna i 30 § USL om omprövning av återbetalningsbeloppet enligt ordalydelsen endast tar sikte på sådana fall där ett återbetalningsbelopp fastställts enligt 24–28 §§ USL, alltså då underhållsstöd lämnas och den bidragsskyldiga föräldern är återbetalningsskyldig till staten. Någon reglering av under vilka förutsättningar eller vid vilken tidpunkt omprövning av ett fiktivt återbetalningsbelopp som ligger till grund för beslut om utfyllnadsbidrag skall göras finns således inte. Det bör dessutom uppmärksammas att beräkningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet endast är ett led i beräkningen av utfyllnadsbidraget. Vad den bidragsskyldige skall betala till barnet är inte en fråga som lyder under offentligrättslig lagstiftning. Om den bidragsskyldige direkt till barnet betalar det belopp han eller hon annars skulle ha återbetalat till staten är detta belopp dock, som redan sagts, att se

som ett underhållsbidrag enligt 7 kap. FB, låt vara att underhållsbidragets belopp inte är beräknat enligt reglerna i FB.

Försäkringskassorna tycks dock även i dessa fall tillämpa bestämmelserna i 30 § analogt. När antalet underhållsberättigade barn förändras räknas det fiktiva återbetalningsbeloppet om och storleken på utfyllnadsbidraget justeras i enlighet härmed, i vart fall för framtiden.

18.4. Ändringar av utfyllnadsbidraget

Utredningens bedömning: Utfyllnadsbidrag är förenade med en

rad problem. Utredningen vill dock inte föreslå att bidraget tas bort.

Utredningens förslag: Om det taxeringsbeslut som legat till

grund för beräkningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet ändras, skall utfyllnadsbidraget kunna ändras för framtiden, dvs. för månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om ändringen. Detsamma skall gälla vid ändring av tillämplig procentsats och vid ändring av folkbokföringen, om den ändrade folkbokföringen påverkar storleken av det förordade regionindelade grundavdraget. Ett nytt beslut om årlig taxering skall påverka utfyllnadsbidraget på samma sätt som nu sker vid fastställande av återbetalningsbelopp, dvs. från och med februari månad året efter det år då det nya beslutet om årlig taxering meddelats.

18.4.1. Utfyllnadsbidraget bör finnas kvar

Mot bakgrund av de rättsförluster som kan uppkomma är frågan om möjligheten till utfyllnad i kombination med direktbetalning alls bör vara kvar.

När den nuvarande ordningen infördes betonades att det från flera utgångspunkter är en fördel om den bidragsskyldiga föräldern betalar underhåll direkt till barnet. Det framhölls att kontakten mellan barnet och den bidragsskyldige vid direktbetalning av underhåll ”blir på ett naturligt sätt mer direkt” och att statens administrativa kostnader minskar.

Något direkt stöd för att utfyllnad och direktbetalning skulle vara av värde för kontakten mellan barnet och den bidragsskyldiga föräldern har Underhållsstödsutredningen inte kunnat finna. Undersökningen ”Underhåll och socialförmåner” visar visserligen

att det finns ett samband mellan direktbetalning av underhållsbidrag och umgänge med barnet. Om det var de redan goda kontakterna med barnet som föranledde direktbetalning eller om direktbetalning medverkade till de goda kontakterna är dock inte känt (se SOU 1983:51 s. 280). Det kan också ifrågasättas om de fördelar i form av kontakt mellan barnet och den bidragsskyldige som noterades i undersökningen verkligen kan överföras på den mellanform som utfyllnad i kombination med direktbetalning utgör och med de risker för rättsförluster som systemet ger upphov till. Den omnämnda undersökningen manar dock under alla förhållanden till viss försiktighet i fråga om att ta bort möjligheten.

Allmänt sett är det givetvis också värdefullt om föräldrar förmår att även efter en separation ta ett gemensamt ansvar för barnets underhåll och själva åtminstone delvis reglerar frågor om barnets försörjning. Många bidragsskyldiga föräldrar torde också föredra att betala underhåll direkt till barnet framför att återbetala underhållsstöd till staten.

En särskild fråga är att många barn, i enlighet med reglerna i 7 kap. FB, kan vara berättigade till ett högre underhållsbidrag från den bidragsskyldiga föräldern än det belopp som lämnas i underhållsstöd. Det är förstås angeläget att barn får leva på den ekonomiska nivå de enligt lagstiftningen har rätt till och att inte föräldrarna uppfattar det så att nivån för underhållsstödet, som regel 1 173 kr per månad, också utgör taket för underhållsbidraget enligt FB.

Det kan inte uteslutas att det nämnda problemet förstärks på grund av utfyllnadsbidraget. Risken är att försäkringskassans information om att den bidragsskyldige förväntas betala det belopp han eller hon annars skulle ha återbetalat till försäkringskassan direkt till barnet förstärker uppfattningen att ett högre underhållsbidrag inte behöver betalas (se RFV:s vägledning 2001:9 s. 61 där det sägs att försäkringskassan i ärenden med utfyllnadsbidrag underrättar föräldrarna om ”hur stort belopp den bidragsskyldige skall betala”). Möjligen kan dock ett system med utfyllnadsbidrag och direktbetalning – om det sköts korrekt och med eftertanke – bidra till en större förekomst av underhållsbidrag också över det fulla underhållsstödets nivå. De föräldrar som funderar över att välja utfyllnad i kombination med direktbetalning torde ofta ha en vilja att så långt som möjligt själva reglera frågor om underhåll och har många gånger en dialog med försäkringskassan. De kan då nås med information om reglerna om underhåll i FB. Om samhället går in och mer eller mindre automatiskt lämnar fullt underhållsstöd till

barnet och riktar krav om återbetalning mot den bidragsskyldiga föräldern, kan det leda till en ökad risk för att underhållsbidrag inte blir fastställt trots att barnet härigenom skulle få en bättre ekonomisk situation. Detta förutsätter dock att informationen blir tydligare än vad den är i dag.

Det går inte heller att helt bortse från att statens administrativa kostnader minskar om föräldrarna själva reglerar barnets försörjning även om detta inte sker fullt ut utan försäkringskassan lämnar utfyllnad. Någon återbetalningsskyldighet till staten för den bidragsskyldige behöver då inte fastställas.

Med hänsyn till det anförda och till att Underhållsstödsutredningens direktiv tar sin utgångspunkt i att de grundläggande principerna för underhållsstödssystemet skall behållas har utredningen stannat för att inte föreslå att möjligheten till utfyllnad i kombination med direktbetalning tas bort.

Frågan är då om – och i så fall hur – de problem som beskrivits ovan angående ändring av det fiktiva återbetalningsbeloppet och därmed utfyllnadsbidraget kan hanteras.

18.4.2. Skall beslut om ändrad taxering påverka utfyllnadsbidraget?

Det är givetvis långt ifrån tillfredsställande att det utfyllnadsbidrag som lämnas är ”preliminärt” och att en del av det redan utbetalade stödet kan komma att återkrävas, om den bidragsskyldiges taxerade inkomst höjs retroaktivt. Inte heller är det tillfredsställande att en bidragsskyldig förälder inte kan återfå vad som betalats för mycket, om hans eller hennes taxerade inkomst minskas.

Det är knappast möjligt att reglera dessa situationer så att ingen, dvs. vare sig barnet, den bidragsskyldiga föräldern eller staten riskerar att förlora på en ändrad taxering.

En möjlighet skulle givetvis kunna vara att staten skulle gå in och ta på sig den ekonomiska risken om den taxering som legat till grund för bedömningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet och därmed av utfyllnadsbidragets storlek ändras. Har utfyllnadsbidrag lämnats med ett för högt belopp skulle staten då underlåta att återkräva beloppet från boföräldern. Och är det fiktiva återbetalningsbeloppet högre än vad det skulle ha varit om den ändrade taxeringen lagts till grund för beräkningen skulle staten kunna ersätta den bidragsskyldige för vad han eller hon må ha betalat för mycket. En sådan ordning kan dock knappast förenas med utfyll-

nadsbidragets syfte – att föräldrarna själva sinsemellan skall reglera i vart fall en del av barnets försörjning – och skulle dessutom kunna bli kostsam för staten.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att man reglerar situationerna i USL. Vid en sänkning av den taxerade inkomsten skulle detta alternativ inte innebära några större problem. Höjs den taxerade inkomsten har utfyllnadsbidrag lämnats med ett för högt belopp. Detta belopp skulle staten återkräva från boföräldern. Boföräldern måste sedan ges möjlighet att i sin tur kräva den bidragsskyldige på beloppet. Det är dock knappast lämpligt att i USL – dvs. i den offentligrättsliga lagstiftningen – reglera vad som skall gälla mellan två enskilda och ålägga den bidragsskyldige att betala ett högre belopp direkt till barnet. Betalningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet måste dessutom, som redan sagts, ses som betalning av underhåll enligt FB. Någon form av retroaktiv reglering mellan föräldrarna kräver alltså ändringar i bestämmelserna i FB. Utredningen kan inte förorda en sådan lösning. Utgångspunkten måste vara att de offentligrättsliga reglerna i sig skall ge ett rimligt och acceptabelt resultat. Det bör inte komma i fråga att ändra de privaträttsliga reglerna för att korrigera icke önskvärda effekter av reglerna om underhållsstöd. Möjligen skulle situationen i stället kunna lösas på så sätt att barnet får behålla det utfyllnadsbidrag som lämnats och att den bidragsskyldige till staten betalar skillnaden mellan vad han eller hon skulle ha erlagt enligt den tidigare bedömningen och det högre belopp som följer av den ändrade taxeringen. Inte heller detta torde dock vara en framkomlig väg. Grunden för att en särlevande förälder kan åläggas att återbetala underhållsstöd är att han eller hon är underhållsskyldig för barnet enligt reglerna i FB. I den aktuella situationen har denna underhållsskyldighet fullgjorts. Någon rättslig grund för staten att i det fallet kräva den bidragsskyldige på ytterligare belopp kan svårligen anföras.

Underhållsstödsutredningen kan alltså inte förorda något av dessa alternativ. Frågan är då vad som kan göras inom ramen för det nuvarande regelsystemet.

Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning kan det, som redan framgått, ifrågasättas om den nuvarande tolkningen av USL verkligen har stöd i lagens ordalydelse. 30 § andra stycket USL anger att återbetalningsskyldighet kan jämkas när den taxerade inkomsten ändras. Då utfyllnadsbidrag utgår föreligger emellertid ingen återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldiga föräldern (se 21 § andra stycket USL). Utifrån denna utgångspunkt blir det

inte aktuellt att jämka återbetalningsskyldigheten och därmed utfyllnadsbidraget när det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats. Lagens ordalydelse talar också emot att det fiktiva återbetalningsbeloppet – och därmed också storleken på utfyllnadsbidraget – ändras när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger eller när grunden för tillämplig procentsats ändras.

I den dom från Kammarrätten i Sundsvall som redovisats ovan har dock gällande rätt getts en annan innebörd. Kammarrätten utgick nämligen från att den ovan nämnda jämkningsregeln även omfattar sådana fall där utfyllnadsbidrag betalas och den bidragsskyldige skall betala det fiktiva återbetalningsbeloppet direkt till barnet. För att undanröja de tveksamheter som kan råda föreslår Underhållsstödsutredningen därför att lagen förtydligas så att det klart framgår att fiktiva återbetalningsbelopp inte jämkas för förfluten tid om taxeringen ändras. Anledning saknas dock att inte tillåta jämkning av utfyllnadsbidraget från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om den ändrade taxeringen.

Genom den föreslagna ändringen skyddas barnet mot återkrav av felaktigt utbetalat stöd (20 § USL). Visserligen kan kravet, som framgår av domen från Kammarrätten i Sundsvall, efterges. Det är dock inte tillfredsställande att barnet och boföräldern skall vara beroende av den bedömning av eftergiftsmöjligheterna som måste göras utifrån förhållandena i varje enskilt fall och därmed är svår att förutsäga. Möjligen kan kammarrättens dom tolkas så att återkrav alltid skall efterges i den aktuella situationen. En sådan uppfattning kan dock vara svår att förena med uttalanden i förarbetena om att bestämmelsen om eftergift skall tillämpas återhållsamt och att prövning av eftergift måste ske med hänsyn till betalningsmottagarens ekonomiska och personliga förhållanden (prop. 1995/96:208 s. 91).

Den föreslagna ändringen löser visserligen inte alla de rättssäkerhetsproblem som utfyllnadsbidrag i kombination med direktbetalning kan ge upphov till. Lagen blir dock tydligare. Skulle taxeringsbeslutet ändras på så sätt att den bidragsskyldiges inkomst höjs jämfört med det beslut som låg till grund för beräkningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet kan man visserligen säga att den bidragsskyldige egentligen bidragit till barnets underhåll i alltför liten utsträckning. Men barnets ekonomiska standard har tryggats genom att utfyllnadsbidraget i motsvarande mån har ökat. Den som förlorar är i detta fall det allmänna. Mot bakgrund av att situa-

tionen torde vara sällsynt och att återkrav i dessa fall som regel torde ha eftergetts bedöms kostnadsökningen för staten bli marginell.

Den föreslagna ändringen ökar förutsebarheten. Barnet och boföräldern behöver inte riskera att få betala tillbaka en del av utfyllnadsbidraget. En bestämmelse som den föreslagna ligger också väl i linje med regleringen i FB. Enligt FB kan underhållsbidrag som redan betalats i princip inte återkrävas och inte heller kan underhållsbidrag normalt höjas för förfluten tid.

Det är givet att bevarandet av utfyllnad och direktbetalning måste kopplas samman med ordentliga informationsinsatser så att de föräldrar som väljer denna ordning blir medvetna om vad deras val innebär. En viss försiktighet bör också iakttas av försäkringskassan så att föräldrar inte känner sig tvungna att acceptera utfyllnadsbidrag i kombination med direktbetalning.

För den bidragsskyldige bör informationen i första hand avse den situationen att hans eller hennes inkomst minskar. Det fiktiva återbetalningsbeloppet överstiger då det belopp som skulle ha framkommit om beräkningen grundats på den nya, lägre inkomsten. Någon möjlighet att återkräva detta belopp från försäkringskassan finns inte. I avsaknad av överenskommelse härom kan bidraget inte heller återkrävas från barnet. Bidragsskyldiga föräldrar måste informeras om att de inte har möjlighet att återfå vad de betalat för mycket. Den bidragsskyldige kan då – i enlighet med vad JO anförde i det ovan nämnda beslutet – välja att inte betala det fiktiva återbetalningsbeloppet till barnet. Beviljas fullt underhållsstöd fastställs en återbetalningsskyldighet. Den bidragsskyldiga kan i det fallet, om beslutet om taxerad inkomst ändras, från kassan få tillbaka vad som inbetalats för mycket.

Det är också angeläget att båda föräldrarna informeras om de regler om underhåll som finns i FB och under vilka förhållanden ett avtal om underhåll kan jämkas eller omprövas.

Frågan om information behandlas ytterligare i avsnitt 24. Utfyllnadsbidrag lämnas också vid växelvis boende. De regler som här föreslagits för övriga former av utfyllnadsbidrag bör gälla även för jämkning av bidrag vid växelvis boende.

18.4.3. Omprövning av utfyllnadsbidrag

Som framgått ovan torde det förhålla sig så att bestämmelserna i 30 § första stycket USL om omprövning av återbetalningsbelopp

inte är tillämpliga på det fiktiva återbetalningsbelopp som ligger till grund för bedömningen av utfyllnadsbidragets storlek. Någon årlig omprövning av återbetalningsbeloppet baserad på den årliga taxeringen eller någon omprövning på grund av att antalet barn förändras är alltså inte uttryckligen reglerad i lagen. Det saknas anledning att med avseende på omprövning behandla utfyllnadsärenden annorlunda än de ärenden där återbetalningsskyldighet ålagts den bidragsskyldige (se avsnitt 13).

För att uppnå den önskvärda likabehandlingen föreslår utredningen att en årlig omprövning av det fiktiva återbetalningsbeloppet skall ske på samma sätt som nu sker beträffande det fastställda återbetalningsbeloppet. Omräkning skall ske också när den tillämpliga procentsatsen ändras till följd av en ändring i antalet barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig. Detsamma bör gälla när storleken av det av utredningen förordade grundavdraget ändras.

Försäkringskassan får i dag som regel på medium för automatiserad databehandling kännedom om de ändringar som här är aktuella. I vissa fall – t.ex. när det gäller faderskap till barn i internationella förhållanden – kan dock krävas att försäkringskassan uppmärksammas på ändringen.

För att undvika retroaktiva ändringar i utfyllnadsärendena bör omprövning göras från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Inte heller när det gäller omprövning finns det skäl för att ha avvikande regler för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende. De föreslagna reglerna bör därför omfatta också dessa bidrag.

19. Ansökan om förlängt underhållsstöd före 18 års ålder

19.1. Inledning

I ett initiativärende har Justitieombudsmannen (JO) uppmärksammat frågan om vem som skall göra ansökan om förlängt underhållsstöd. I korthet gäller saken om den som ännu inte fyllt 18 år, och således är underårig, skall anses vara behörig att underteckna ansökan om förlängt underhållsstöd. I beslut den 13 april 2000 (dnr 723-1999) har JO hos regeringen (Socialdepartementet) väckt frågan om författningsändring i detta avseende. Regeringen har överlämnat ärendet (dnr S2000/3027/SF) till Underhållsstödsutredningen.

19.2. Gällande rätt

Förlängt underhållsstöd kan enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) lämnas till den som efter 18 års ålder studerar i gymnasieskolan och vissa andra skolformer som berättigar till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller till studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395). Förlängt underhållsstöd lämnas under den tid som studierna pågår, dock längst till och med juni månad det år den studerande fyller 20 år (7 § USL). Det förlängda underhållsstödet betalas ut till den studerande och beloppet uppgår som regel till 1 173 kr i månaden (8 och 17 §§ USL).

Förutsättningarna för att förlängt underhållsstöd skall lämnas är i huvudsak desamma som de som gäller för det ordinära underhållsstödet. Den grundläggande förutsättningen är att barnets föräldrar inte bor tillsammans. Det förlängda underhållsstödet kan lämnas också om den studerande bor växelvis hos föräldrarna. I detta fall gäller, i likhet med det ordinära underhållsstödet, att ingen av föräldrarna är återbetalningsskyldig för det stöd som lämnas.

Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande (12 § USL). Ansökan skall innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till underhållsstöd samt en försäkran på heder och samvete att lämnade uppgifter är riktiga. Skyldigheten att till försäkringskassan anmäla sådana förhållanden som kan påverka rätten till underhållsstöd eller stödets storlek ankommer på den studerande (18 § USL). Likaså skall eventuella krav om återbetalning av felaktigt utbetalt förlängt underhållsstöd riktas mot den studerande och inte mot den förälder som barnet bor hos (20 § USL).

I den vanliga situationen att ett barn som fyller 18 år sedan tidigare får underhållsstöd måste en ny ansökan göras om förlängt underhållsstöd. Att ansökan skall göras av den studerande innebär en skillnad jämfört med vad som gällde för det förlängda bidragsförskottet. Ansökan om detta bidrag skulle göras av den studerande och av boföräldern gemensamt. Att det numera är barnet ensamt som skall göra ansökan hänger samman med att det förlängda underhållsstödet betalas ut till den studerande medan det förlängda bidragsförskottet betalades ut till boföräldern.

I enlighet med rekommendationer från Riksförsäkringsverket (RFV) har försäkringskassorna godtagit en ansökan om förlängt underhållsstöd som en studerande har gjort i anslutning till 18-årsdagen även om sökanden vid ansökningstillfället inte har fyllt 18 år (RFV:s allmänna råd 1999:2, Underhållsstöd och förlängt underhållsstöd s. 45). Ansökan har således gjorts av en omyndig person. Skälet till att dessa ansökningar godtagits är önskemål att undvika uppehåll i utbetalningen av underhållsstöd vid övergången från det ordinära underhållsstödet till det förlängda underhållsstödet. Det kan anmärkas att de tidigare allmänna råden numera är upphävda och har ersatts av RFV:s vägledning 2001:9, Underhållsstöd. I denna vägledning anges endast vad som framgår redan av lagtexten, nämligen att ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande.

19.3. Ett beslut av Justitieombudsmannen

I samband med en inspektion av Västerbottens läns allmänna försäkringskassa år 1998 uppmärksammade JO att försäkringskassan, med stöd av RFV:s rekommendation, godtog ansökningar om förlängt underhållsstöd vilka undertecknats enbart av en ännu under-

årig person. JO beslutade att utreda den rättsliga grunden för detta förfarande och för RFV:s rekommendation.

Till stöd för bedömningen upprättades inom JO-ämbetet en promemoria, vilken remitterades till RFV. I sitt remissvar anförde verket att förlängt underhållsstöd är en rättighetsbaserad ersättning, som visserligen i vissa situationer kan leda till återbetalningsskyldighet, men detta gör enligt verket inte stödet jämförbart med sådana privatekonomiska avtal med åtföljande risker, som i den juridiska doktrinen ansetts stå i strid med lagstiftningen om underårigs omyndighet. I sitt yttrande påminde verket om att ingen utbetalning av förlängt underhållsstöd görs innan den studerande fyllt 18 år. Vidare upplyste verket om att möjligheten till återkrav av felaktigt utbetalt underhållsstöd inte är beroende av att felaktiga uppgifter lämnats eller att den som mottagit stödet skäligen borde ha insett att utbetalningen varit felaktig. I stället föreligger det en strikt skyldighet att återbetala underhållsstöd som utbetalats felaktigt eller med för högt belopp. RFV ansåg att rekommendationen om att tillåta ansökningar om förlängt underhållsstöd från den som är under 18 år inte stod i strid med föräldrabalkens (FB) regler om underårigs omyndighet. Enligt RFV har en underårig studerande förmåga att på egen hand förvärva – dvs. ansöka om – förlängt underhållsstöd när ansökan görs i nära anslutning till 18-årsdagen.

I sitt beslut anförde JO följande.

Av 9 kap. 1 § föräldrabalken framgår att den som är under 18 år är omyndig (underårig) och enligt huvudregeln inte får råda över sin egendom eller åta sig förbindelser. En underårig saknar således full rättshandlingsförmåga. Inom processrätten har begreppet rättshandlingsförmåga sin motsvarighet i begreppet processhabilitet eller processbehörighet, som innebär förmågan att själv utföra sin talan i en domstolsprocess. Det råder korrespondens mellan processbehörighet och rättshandlingsförmåga på så sätt att en part normalt är processbehörig endast i den mån han civilrättsligt kan förfoga över det som processen rör sig om (se Ekelöf, Rättegång, Andra häftet, 8 uppl, s. 51).

Regleringen om underårigs bristande rättshandlingsförmåga och processbehörighet syftar till att skydda den omyndige mot följderna av ekonomiskt ofördelaktiga rättshandlingar. Från denna synpunkt föreligger, enligt Walin, inte anledning att hindra en underårig från att medverka till rättshandlingar som uteslutande är till hans fördel. Det skall i sådant fall, enligt Walin, vara fråga om en ren förvärvsakt, vid vars ingående varje ekonomisk risk för den omyndige praktiskt taget framstår som utesluten (se hänvisning till Walin i

RFV:s remissvar ovan). Som framgår ovan under rubriken ”Initiativet m.m.” skall en ansökan om förlängt underhållsstöd innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om en uppgift i ansökan angående t.ex. barnets skolgång senare visar sig vara felaktig kan betalningskrav komma att riktas mot den som har erhållit förlängt underhållsstöd. Ett sådant krav grundar sig alltså på uppgifter som är lämnade i ansökan. En ansökan om förlängt underhållsstöd kan därmed enligt min mening inte anses vara så fri från ekonomisk risk att en underårig av den anledningen skulle vara behörig att själv ansöka om stödet.

I föräldrabalken finns en rad undantag från huvudregeln i 9 kap. 1 §. Sålunda har t.ex. en underårig enligt 9 kap. 3 § första stycket föräldrabalken rätt att själv råda över egendom, som han själv förvärvat genom eget arbete efter fyllda 16 år. Detsamma gäller avkastningen av sådan egendom och vad som trätt i egendomens ställe. Härav följer att en omyndig även har rätt att själv föra sin talan i en process rörande sådan egendom. Dessa undantag i 9 kap. föräldrabalken kan dock enligt min mening inte åberopas som stöd för att en underårig skulle vara behörig att själv ansöka om förlängt underhållsstöd.

I USL finns inte heller på det sätt som avses i 9 kap. 1 § föräldrabalken någon direkt föreskrift som ger stöd för uppfattningen att omyndig skulle kunna ansöka om förlängt underhållsstöd. Bestämmelsen att förlängt underhållsstöd skall sökas av den studerande ger inte vägledning i den nu aktuella frågan.

Inom förvaltningsrätten gäller enligt vanliga förvaltningsprocessuella regler att en förälder normalt företräder sitt barn som ställföreträdare med stöd av föräldrabalkens regler om vårdnad när det gäller barnets personliga angelägenheter och om förmynderskap när det gäller andra angelägenheter än som rör barnets person. Detta gäller så länge barnet är omyndigt, dvs. till dess barnet har fyllt 18 år. Från dessa regler har undantag gjorts i viss lagstiftning, se t.ex. 56 § socialtjänstlagen (1980:620) och 36 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, där barn som har fyllt 15 år har givits rätt att själv föra sin talan. Den nu angivna lagstiftningen gäller dock främst omyndigs personliga förhållanden.

I viss lagstiftning anges i texten att underårig företräds av sin förmyndare. Så är t.ex. fallet enligt 3 § kungörelsen (1962:394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring, m.m.1 och, för ett

1 Utredningens anmärkning: Bestämmelsen är numera, efter påpekande av JO i beslut den 6 februari 2001, dnr 1367-2000, upphävd.

annat närliggande område, 3 kap. 25 § studiestödsförordningen (1973:418), där det är uttryckligen föreskrivet att en underårig företräds av sin förmyndare.

Riksförsäkringsverket har inte använt sig av sin möjlighet enligt förordningen (1996:1036) om underhållsstöd att meddela verkställighetsföreskrifter i frågan. I samband med inspektioner av försäkringskassor har jag iakttagit att vissa kassor uppfattat de förut nämnda allmänna råden som innebärande hinder för förmyndare att underteckna ansökan kort tid före den studerandes 18-årsdag och krävt undertecknande av den ännu omyndige studerande.

Självfallet delar jag Riksförsäkringsverkets uppfattning att det knappast kan ha varit lagstiftarens mening att den som är berättigad till förlängt underhållsstöd skall behöva acceptera ett uppehåll i utbetalningarna mellan det tidigare underhållsstödet och det förlängda underhållsstödet enbart av den anledningen att ansökan inte skulle kunna undertecknas och sändas in till försäkringskassan innan den studerande fyller 18 år. Såsom USL kommit att tillämpas i den aktuella frågan finns det emellertid enligt min mening skäl att ändra reglerna så att rådande tveksamhet undanröjs. Jag får därför, efter samråd med chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh, enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän väcka fråga om författningsändring i berört avseende. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Socialdepartementet).

19.4. Den studerande undertecknar själv ansökan

Utredningens förslag: Den studerande ansöker själv om för-

längt underhållsstöd även om han eller hon inte fyllt 18 år.

Den som är under arton år (underårig) är omyndig och får – i vad som nu är av intresse – inte själv råda över sin egendom eller åta sig förpliktelser i vidare mån än som följer av vad som skall gälla på grund av lag (se 9 kap. 1 § FB). Bestämmelsen avser inte bara rättshandlingar på förmögenhetsrättens område utan även på familje- och arvsrättens område (se Walin, G., Vängby, S., Föräldrabalken. En kommentar. Del I, 2001, s. 9:3 f.). Regeln anger hur området för den underåriges självständiga handlande i stort är avgränsat i förhållande till det område där förmyndaren har att handla för den underåriges räkning. Regelns syfte är att skydda den underårige mot ekonomiskt ofördelaktiga rättshandlingar. Mot denna bakgrund finns inte anledning att hindra den underårige från att medverka till rättshandlingar som uteslutande är till hans eller hennes

fördel. Det anses inte tillräckligt att rättshandlingen i det hela är fördelaktig för den underårige. I stället skall det ”… vara fråga om en ren förvärvsakt, vid vars ingående varje ekonomisk risk för den underårige praktiskt taget framstår som utesluten” (Walin, G., Vängby, S., Föräldrabalken. En kommentar. Del I s. 9:4).

Det kan givetvis ifrågasättas om en social förmån liksom en ansökan om en sådan förmån faller in under förmögenhetsrättens eller familje- och arvsrättens områden. Samtidigt måste dock understrykas att syftet med regeln i 9 kap. 1 § FB är att skydda den omyndige mot följderna av ekonomiskt ofördelaktiga rättshandlingar. Om de uppgifter som lämnats i ansökan om förlängt underhållsstöd senare visar sig felaktiga kan krav om återbetalning komma att riktas mot den som mottagit stödet. En ansökan om förlängt underhållsstöd kan således – som JO påpekar – inte anses vara så fri från ekonomisk risk att den som är underårig av denna anledning skulle vara behörig att själv ansöka om stödet.

En utgångspunkt bör vara att man så långt som möjligt strävar efter att undvika att det blir ett uppehåll i utbetalningen av underhållsstöd vid övergången från det ordinära stödet till det förlängda underhållsstödet. I de fall ett sådant uppehåll ändå uppstår, är det viktigt att se till att det inte varar längre än nödvändigt. För att detta mål skall uppnås måste ansökan om förlängt underhållsstöd kunna göras medan barnet fortfarande är underårigt.

Frågan är då vem som skall underteckna en ansökan om förlängt underhållsstöd i dessa situationer. De alternativ som står till buds är att ansökan görs av ställföreträdare för den underårige eller, såsom nu är i praktiken vanligt förekommande, av den studerande själv trots att han eller hon inte fyllt 18 år. En variant av dessa två lösningar är att föreskriva att när ansökan görs före barnets 18-årsdag, denna skall göras av barnet och barnets ställföreträdare gemensamt.

FB skiljer mellan två ställföreträdarfunktioner för barn: vårdnad och förmynderskap.

Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnet får omvårdnad, trygghet och en god fostran. Barnets vårdnadshavare skall också bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (6 kap. 1 och 2 §§ FB).

Förmyndaren skall förvalta barnets tillgångar och företräda barnet i angelägenheter som rör tillgångarna (12 kap. 1 § FB).

Ett barn står som regel under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem (6 kap. 2 § FB). Föräldrarna eller den förälder som är

barnets vårdnadshavare är som regel också förmyndare för barnet (10 kap. 2 § FB). I vissa fall skall vårdnaden om barnet anförtros åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare (6 kap. 7–9 §§ FB). Den eller de som har förordnats särskilt till vårdnadshavare blir då också förmyndare för barnet. Om särskilda skäl talar för det, skall dock någon annan än den särskilt förordnade vårdnadshavaren förordnas till förmyndare (10 kap. 3 § FB).

Står barnet under vårdnad av två vårdnadshavare bestämmer vårdnadshavarna tillsammans i frågor som gäller barnets personliga angelägenheter (6 kap. 13 § FB). Även förmynderskapet utövas gemensamt. Kan förmyndarna inte enas om en viss åtgärd gäller den mening som överförmyndaren biträder (12 kap. 12 § FB).

Det är i dag vanligt att föräldrarna har gemensam vårdnad om sitt barn och utövar förmyndarförvaltningen gemensamt även om föräldrarna inte bor tillsammans. I vårdnaden ingår visserligen att bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (6 kap. 2 § FB) och i förmynderskapet ingår att företräda barnet i ekonomiska angelägenheter (12 kap. 1 § FB). Att låta barnets ställföreträdare tillsammans underteckna ansökan om förlängt underhållsstöd är emellertid knappast lämpligt. Med hänsyn till den återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldige som är förenad med underhållsstödet skulle en sådan ordning i praktiken indirekt innebära att den bidragsskyldiga föräldern skulle företräda barnet gentemot sig själv.

Den förälder som inte är bidragsskyldig, boföräldern, har ett klart intresse av att förlängt underhållsstöd lämnas. Detta gäller oavsett om vårdnaden är gemensam eller inte. Om barnet alls skall företrädas av en ställföreträdare vid ansökan om förlängt underhållsstöd anser utredningen därför att boföräldern – i likhet med vad som gäller i fråga om underhållsbidrag – bör vara behörig att företräda barnet (se 7 kap. 2 § tredje stycket FB och rättfallet NJA 1985 s. 387).

Med denna lösning, dvs. att ansökan undertecknas av boföräldern, skulle det problem JO påtalat, nämligen att ansökan om förlängt underhållsstöd görs enbart av en underårig person, undvikas. Så länge den studerande är underårig skulle ansökan om förlängt underhållsstöd göras av boförädern och därefter av den studerande själv.

En invändning mot en sådan ordning är att det är otillfredsställande att den studerande efter att ha blivit myndig blir ansvarig för att anmälningsskyldigheten fullgörs och att återkrav kan

komma att riktas mot honom eller henne, trots att det är boföräldern som undertecknat ansökan om stödet.

Samtidigt är det knappast möjligt eller lämpligt att ålägga boföräldern en anmälningsskyldighet eller att rikta återkrav mot boföräldern. Dessa skyldigheter kan rimligen inte ankomma på någon annan än den som stödet betalas ut till, dvs. den studerande (jfr NJA 1978 s. 278).

Utredningen anser av dessa skäl att det knappast är lämpligt att ansökan om förlängt underhållsstöd skrivs under av boföräldern.

Även mot en ordning som innebär att det godtas att den studerande själv gör ansökan före sin 18-årsdag kan riktas vissa invändningar. En invändning är givetvis att en person som ännu inte fyllt 18 år, om de uppgifter som lämnats i ansökan är oriktiga, kan komma att ådra sig återbetalningsskyldighet. Det finns dock anledning att anknyta till vad RFV anförde i sitt remissvar till JO, nämligen att återbetalningsskyldigheten för felaktigt utbetalat underhållsstöd åvilar den som stödet betalas ut till. I fråga om förlängt underhållsstöd är det den studerande. Någon annan ordning i detta avseende förefaller, som nyss sagts, inte rimlig. Det framstår då som mindre lämpligt att låta någon annan än den studerande själv ansöka om stödet.

Den olägenhet som följer av att ansökan görs av en underårig person själv skall inte överdrivas. Det är inte fråga om att mycket unga personer skall ansöka om förmånen. Ansökan om förlängt underhållsstöd kommer i praktiken att göras några månader innan 18-årsdagen infaller. De flesta unga har då förmåga att ta till sig information om det ansvar och de skyldigheter som följer av att uppbära förlängt underhållsstöd.

Vid en sammantagen bedömning anser Underhållsstödsutredningen alltså att den studerande själv bör ansöka om förlängt underhållsstöd, också när ansökan görs före 18-årsdagen. För att förhindra att man vid behandlingen av dessa ansökningar kommer i konflikt med reglerna om ställföreträdarskap i FB bör detta uttryckligen framgå av USL.

20. Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning

Utredningens förslag: Försäkringskassan skall kunna träda in

i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag inte endast om den bidragsskyldige är bosatt utomlands utan även om den bidragsskyldige uppbär lön eller annan ersättning i eller från utlandet och ersättningen därmed inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken. Är något underhållsbidrag inte fastställt, skall försäkringskassan kunna förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt som inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala i underhåll. Om det underhållsbidrag som fastställs uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala och detta kan läggas boföräldern till last skall inte underhållsstöd lämnas med högre belopp än underhållsbidraget.

Utredningens bedömning: 1962 års nordiska indrivnngs-

konvention bör omförhandlas så att även fordringar avseende återbetalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd kan verkställas i de andra nordiska länderna.

20.1. Inledning

Den ökade rörligheten över gränserna innebär att det i dag inte är ovanligt att bidragsskyldiga föräldrar bor i ett annat land än Sverige. Det är inte heller ovanligt att bidragsskyldiga föräldrar visserligen bor i Sverige men arbetar i utlandet och får lön därifrån. Särskilt vanligt är detta i vissa delar av landet. Broförbindelsen mellan Malmö och Köpenhamn har främjat integrationen i Öresundsregionen och breddat arbetsmarknaden särskilt för bidragsskyldiga som bor i södra Sverige. Också i gränstrakterna mot

Norge och Finland finns det bidragsskyldiga som arbetar i grannlandet.

I de fall där lön eller annan ersättning betalas ut i eller från utlandet kan den inte tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken (UB).

För att begränsa statens kostnader för underhållsstödet är det givetvis av intresse att fordringar som avser utbetalt underhållsstöd kan drivas in också om den bidragsskyldige är bosatt i ett annat land eller får sin lön utbetald i eller från utlandet. Underhållsstödsutredningen har därför ansett det angeläget att ta upp de frågor som internationaliseringen ger upphov till för underhållsstödssystemets del.

20.2. Gällande rätt

Möjligheten att utomlands driva in statens fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd (USL) är små (se prop. 1995/96:208 s. 68 f., bet. 1996/97:SfU3). Situationen är en annan när det gäller fordringar som vilar på civilrättslig grund. När det gäller civilrättsliga fordringar har Sverige tillträtt ett antal konventioner om erkännande och verkställighet av avgöranden om underhållsbidrag; 1958 års Haagkonvention om erkännande och verkställighet av avgöranden om underhåll till barn, 1968 års Brysselkonvention om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område, 1973 års Haagkonvention om erkännande och verkställighet av avgöranden angående underhållsskyldighet, 1988 års Luganokonvention om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område, 1962 års konvention mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige angående indrivning av underhållsbidrag (1962 års nordiska indrivningskonvention). Underhållsbidrag omfattas också av den s.k. Bryssel I-förordningen (rådets förordning [EG] nr 44/2001 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet på privaträttens område), se även EG-domstolen, mål nr C-271/00/00, Gemeente Steenbergen (NL) mot L. Baten, dom den 14 november 2002. Här kan också 1956 års konvention om indrivning av underhållsbidrag i utlandet (New York-konventionen), som är en konvention om rättslig hjälp, nämnas.

Mot den angivna bakgrunden föreskrivs i USL att försäkringskassan kan låta bli att fastställa någon återbetalningsskyldighet om den bidragsskyldige är bosatt utomlands (21 och 31 §§ USL). Har

ett beslut om återbetalningsskyldighet redan fattats när den bidragsskyldige flyttar utomlands får beslutet upphävas helt eller delvis (30 § USL).

I dessa fall träder försäkringskassan in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag till den del som svarar mot utbetalt underhållsstöd. Är något underhållsbidrag inte fastställt kan försäkringskassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt (31 § USL). Om boföräldern utan giltigt skäl låter bli att följa föreläggandet lämnas inte något underhållsstöd (4 § USL).

Fastställande av underhållsbidrag när den bidragsskyldige bor utomlands

Frågan huruvida svensk domstol är behörig att ta upp frågan om underhåll och vilket lands lag som skall tillämpas i internationella förhållanden regleras inom den internationella privat- och processrätten och av EG-rätten. Någon redogörelse för gällande rätt i dessa delar lämnas inte här.

Samtliga nordiska länder har tillträtt Luganokonventionen. I förhållandet mellan de nordiska EU-länderna gäller dock Bryssel Iförordningen respektive Brysselkonventionen. Sverige och Finland – men för närvarande inte Danmark – är bundna av Bryssel Iförordningen, som därmed tillämpas i förhållandet mellan dessa två länder. I förhållande till Danmark tillämpas Brysselkonventionen. Mellan Sverige å ena sidan och Norge och Island å andra sidan gäller Luganokonventionen. Bestämmelserna om behörighet i tvister om underhåll är likalydande i de tre aktuella instrumenten. Reglerna innebär att talan avseende underhållsskyldighet får väckas vid domstol i det land där svaranden har hemvist och vid domstol i det land där den bidragsberättigade har hemvist eller sin vanliga vistelseort. Frågor om underhåll kan också som regel tas upp i samband med t.ex. äktenskapsmål eller mål om faderskap som domstolen enligt sina nationella regler är behörig att ta upp.

20.3. Ökade möjligheter för försäkringskassan att träda in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag

Om en bidragsskyldig som är bosatt i Sverige får sin inkomst i eller från något annat land kan lönen eller ersättningen inte tas i anspråk

genom utmätning enligt 7 kap. UB. Trots detta finns det med dagens regler inte någon möjlighet för försäkringskassan att låta bli att fastställa återbetalningsskyldighet eller att upphäva ett beslut om återbetalningsskyldighet.

Underhållsstödsutredningen föreslår mot denna bakgrund att 31 § USL kompletteras med en bestämmelse som ger försäkringskassan möjlighet att i dessa fall inträda i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag på samma sätt som om den bidragsskyldige var bosatt i utlandet. Därmed blir det också möjligt att med stöd av internationella instrument driva in statens fordran i det land där utbetalningen sker.

Om försäkringskassan räknar med att den bidragsskyldiga föräldern frivilligt kommer att betala i enlighet med ett beslut om återbetalningsskyldighet finns det inget som hindrar att kassan – i likhet med vad som i dag gäller när den bidragsskyldige är bosatt utomlands – beslutar om återbetalningsskyldighet trots att den bidragsskyldige får lön eller annan ersättning i eller från utlandet (jfr prop. 1995/96:208 s. 44). Liksom i dag får försäkringskassan i det enskilda fallet avgöra om kassan, i stället för att träda in i barnets rätt till underhållsbidrag, skall besluta om återbetalningsskyldighet eller låta ett redan fattat beslut om återbetalningsskyldighet kvarstå.

20.4. Medverkan till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt

Som framgått ovan kan försäkringskassan i dag förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt (31 § USL). Låter boföräldern bli att vidta eller medverka till de åtgärder som begärs har barnet inte rätt till underhållsstöd (4 § USL). Det är i dag oklart om försäkringskassan kan ställa krav på att det underhållsbidrag som fastställs också skall ligga på en viss nivå. Lagens ordalydelse talar närmast mot att en sådan möjlighet finns.

20.4.1. Tidigare förslag

Riksförsäkringsverket (RFV) har i rapporten Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar – redovisning vad avser systemets tillämpning (RFV Anser 1998:2) uttalat att ett underhållsbidrag på

en krona i dag i princip kan ge rätt till underhållsstöd. För att undvika missbruk av underhållsstödet föreslår RFV att boföräldern skall kunna föreläggas att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett skäligt underhållsbidrag fastställt. Om det underhållsbidrag som fastställs understiger vad den bidragsskyldige bör betala i underhåll föreslår verket att underhållsstödet skall reduceras och inte lämnas med högre belopp än underhållsbidraget.

Förslaget har remissbehandlats. En sammanställning av remisssvaren finns i Socialdepartementet (dnr S98/694/SF och S98/2196/SF). Remissutfallet är blandat. Flera remissinstanser, bl.a. Konsumentverket och Föreningen Söndagsbarn, tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Barnombudsmannen delar uppfattningen att boföräldern skall medverka till ett skäligt underhållsbidrag men pekar samtidigt på risken för ökade konflikter mellan föräldrarna. Rättsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet delar RFV:s uppfattning men påminner samtidigt om den osäkerhet som tidigare gällde beträffande en motsvarande bestämmelse i lagen (1964:143) om bidragsförskott. Domstolsverket ifrågasätter förslaget och befarar att antalet tvister om underhållsbidrag i allmän domstol kommer att öka. Föreningen ensamstående mammors rättigheter i samhället (EMRIS) framför liknande synpunkter och anser att ansvaret för att underhållsbidrag fastställs bör ligga hos försäkringskassan.

20.4.2. Ökade krav

Det allmänna har på grund av sin återkravsrätt mot den bidragsskyldige ett intresse av att underhållsbidragen inte läggs på en alltför låg nivå. Samtidigt har försäkringskassan inte några möjligheter att själv sluta avtal eller agera i en process om underhåll. Försäkringskassan är i stället hänvisad till att agera genom barnet (boföräldern). Frågor om underhåll anses vara i huvudsak dispositiva. Parterna råder alltså över processföremålet. Det innebär bl.a. att domstolen inte får döma ut ett högre underhållsbidrag än vad som yrkats eller grunda domen på andra rättsfakta än de som parterna åberopat. Domstolen får endast ta upp sådan vittnesbevisning som part åberopat och målet får avgöras genom förlikning. Den nuvarande ordningen innebär sålunda en risk för att en omotiverat stor del av kostnaderna för barnet får bäras av det allmänna.

Det aktuella problemet kan lösas på i huvudsak två sätt. Ett sätt är att införa en ordning som innebär att försäkringskassorna får

ställning av part vid avtal och rättegång om underhållsbidrag till barn. Ett annat sätt är att skärpa kraven på sökanden när underhållsbidrag fastställs.

Frågan om partställning för försäkringskassan har behandlats av Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93, UBU -93 (SOU 1995:26 s. 173 f.). Utredningen menar att en ordning med en partsställning för försäkringskassan blir så krånglig att den redan av det skälet inte kan godtas. Även Underhållsstödsutredningen anser att ett sådant system skulle bli alltför komplicerat och svåröverskådligt. Systemet skulle dessutom, efter underhållsstödsreformen, få betydelse för ett begränsat antal ärenden.

Det är knappast rimligt att låta parterna med bibehållen rätt till underhållsstöd fritt bestämma underhållsbidragets storlek. En spärregel för att hindra missbruk av underhållsstödssystemet bör därför införas. Spärregeln måste dock utformas så att risken för rättsförluster på barnets sida begränsas. Om försäkringskassan bedömer att ett fastställt underhållsbidrag är för lågt kan det vara svårt eller omöjligt för barnet att få bidraget jämkat eller omprövat (jfr 7 kap. 10 § föräldrabalken, FB).

I praktiken är det sällan möjligt att exakt ange hur högt ett underhållsbidrag bör vara för att det skall kunna sägas vara i överensstämmelse med FB:s regler. Reglerna om underhållsbidrag är inte utformade med sikte på att bidraget skall bestämmas med någon matematisk exakthet. Vid beräkning av underhållsbidrag beaktas ett flertal omständigheter. Slutresultatet av beräkningarna beror på skönsmässiga bedömningar av enskilda led. Enligt 7 kap. 1 § FB är det också fråga om att fastställa ett skäligt belopp. I förarbetena betonas att den metod som där angetts för att beräkna underhållsbidrag – och som nu är allmänt använd – skall ses som ett hjälpmedel och att det belopp som räknats fram måste kontrolleras genom en allmän skälighetsbedömning och vid behov korrigeras. Omständigheterna i de enskilda fallen är så varierande att det vid fastställande av underhållsbidrag har ansetts att det måste finnas möjlighet till en mera fri bedömning (prop. 1978/79:12 s. 107).

Det torde enligt utredningens mening knappast vara möjligt att införa en spärregel i USL som skall tillämpas så snart ett underhållsbidrag är för lågt, reglerna tillåter inte en så precis tolkning. Spärregeln måste ta hänsyn till den skönsmässighet och den ganska fria bedömning som reglerna om underhåll tillåter. Tillämpningen av spärregeln i USL bör därför kräva att det underhållsbidrag som fastställts uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala. Ett sådant krav fanns i lagen om bidragsförskott och anger

tydligt att det skall vara fråga om en klar avvikelse från vad som kan anses rimligt. En på så sätt utformad spärregel bör också kunna minska risken för konflikter mellan föräldrarna om underhållsbidragets storlek.

För att motverka den osäkerhet som var förenad med motsvarande bestämmelse i lagen om bidragsförskott (se Agell, A., Underhåll till barn och make, 1988 s. 51 f. och Bejstam, L., Bidragsförskott, 1994 s. 228 f.) bör det av den nu föreslagna bestämmelsen klart framgå att den endast omfattar de fall där det alltför låga underhållsbidraget beror på boföräldern eller med andra ord kan läggas boföräldern till last.

Följden av att ett underhållsbidrag är uppenbarligen för lågt bör inte vara att underhållsstöd vägras eller dras in utan att stöd utgår med underhållsbidragets belopp.

Med hänsyn till de få fall det rör sig om bedöms förslaget inte innebära någon nämnvärd ökning av antalet tvister i allmän domstol.

20.5. Omförhandling av 1962 års nordiska indrivningskonvention

1962 års nordiska indrivningskonvention är tillämplig på lagakraftvunnen dom, administrativ myndighets beslut eller av sådan myndighet godkänd förbindelse, varigenom någon i en av staterna förpliktats eller utfäst sig att betala underhållsbidrag till bl.a. barn. Denna konvention gäller även indrivning av bidrag, som myndighet betalat ut förskottsvis. En fordran på underhållsbidrag som övergått till försäkringskassan faller alltså in under konventionen. Eftersom statens fordran på återbetalning enligt 21 § USL inte avser förskott på ett fastställt underhållsbidrag, utan är en offentligrättslig fordran, kan konventionen dock inte tillämpas vid indrivning av statens fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt USL.

Som framgått ovan finns det goda möjligheter att driva in fastställt underhållsbidrag i utlandet. Utredningens förslag innebär visserligen att möjligheten för staten att träda in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag utvidgas. Att fastställa underhållsbidrag innebär dock en extra omgång och är många gånger förenat med kostnader för såväl det allmänna som den enskilde. Mot denna bakgrund är det inte tillfredsställande att fastställda återbetalnings-

belopp enligt USL inte kan drivas in ens inom Norden. Detta framfördes också vid den hearing som utredningen höll i maj 2002.

Enligt vad utredningen inhämtat har frågan om indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet enligt USL tagits upp av Justitiedepartementet vid överläggningar med företrädare för ansvariga departement i Danmark, Finland, Island och Norge i februari 1999 inom ramen för den nordiska arbetsgruppen för familjerätt. Sverige uppmanades då att utarbeta ett skriftligt underlag om man ville att frågan skulle diskuteras vidare i arbetsgruppen. Något sådant diskussionsunderlag har ännu inte utarbetats.

Frågan om indrivning i utlandet av vissa offentligrättsliga fordringar har också tagits upp av Riksskatteverket (RSV) i en skrivelse till Finansdepartementet år 1999. I skrivelsen redovisas en genomgång av svenska offentligrättsliga fordringar som inte omfattas av något internationellt indrivningssamarbete. Frågan om ett förbättrat nordiskt samarbete på detta område har därefter diskuterats i en arbetsgrupp som tillsatts av Nordiska ministerrådet. I sin rapport rekommenderade gruppen ministrarna att ta initiativ till överläggningar om erkännande och verkställighet av offentligrättsliga fordringsanspråk utanför skatteområdet i de fall där det finns behov (Nordiskt samarbete om indrivningsfrågor, TemaNord 2002:549). De nordiska finansministrarna och justitieministrarna har ställt sig bakom arbetsgruppens rekommendationer.

Även om de nackdelar som finns i dag, som redan påpekats, kommer att minska med Underhållsstödsutredningens förslag om ökade möjligheter för försäkringskassan att träda in i barnets rätt till underhållsbidrag anser utredningen att Sverige inom ramen för den nordiska arbetsgruppen för familjerätt bör verka för att 1962 års nordiska indrivningskonvention omförhandlas så att indrivning kan ske också av fordringar avseende återbetalningsskyldighet. En sådan ändring skulle ligga i linje med de allmänna strävandena att undvika att tvister som rör barnet hamnar i domstol. I den mån talan om underhållsbidrag i dag väcks i Sverige skulle en sådan reform också innebära en viss avlastning av domstolarna. Eftersom talan om underhåll när den bidragsskyldige har hemvist i ett annat nordiskt land ibland väcks i det landet skulle en sådan ändring också kunna innebära en viss avlastning av domstolar och myndigheter där.

21. Underhållsstödet och EU

21.1. Inledning

I Underhållsstödsutredningens direktiv anges vissa frågor som utredningen särskilt skall uppmärksamma. Därutöver ges utredningen frihet att ta upp även andra frågor som bedöms vara relevanta för att underhållsstödssystemet skall fungera bättre. En fråga som enligt utredningen bör berörs är i vilken mån underhållsstödet omfattas av EU:s regler om social trygghet och således om stöd skall kunna betalas ut till barn bosatta utanför Sverige.

21.2. Allmänt om rätten till underhållsstöd vid utlandsvistelse

Vissa grundläggande bestämmelser om vem som är berättigad till underhållsstöd återfinns numera i socialförsäkringslagen (1999:799), SofL. I den lagen finns bestämmelser om vem som omfattas av den svenska lagstiftningen om social trygghet genom social försäkring och vissa bidragssystem (socialförsäkringen). Ett huvuddrag i SofL är att de olika socialförsäkringsförmånerna delas in i bosättningsbaserade respektive arbetsbaserade förmåner. Enligt 3 kap. 2 § SofL är underhållsstöd en bosättningsbaserad förmån. Innebörden är således att den som är bosatt i Sverige omfattas av lagen om underhållsstöd. Något villkor om svenskt medborgarskap finns inte och inte heller uppställs något krav på att bosättningen i Sverige skall ha varat någon viss minsta tid för att rätt till underhållsstöd skall inträda. I vissa fall är bosättningsfrågan dock beroende av om uppehållstillstånd har beviljats och då kan underhållsstödet beviljas tidigast från och med månaden efter att tillståndet börjat gälla.

Regleringen av vem som skall anses vara bosatt i Sverige återfinns i huvudsak i 2 kap. SofL. Huvudregeln är att en person skall anses vara bosatt i Sverige om han eller hon har sitt egentliga hemvist här i landet. Enligt förarbetena är bosättningsbegreppet avsett att ha samma innebörd som i folkbokföringslagen (1991:481), FoB, dvs. avgörande är var personen har sin huvudsakliga dygnsvila (prop. 1989/99:118 s. 86 f.). Den som är folkbokförd i Sverige kan oftast också anses vara bosatt här liksom den som enligt den s.k. dygnsviloprincipen kan anses ha sitt egentliga hemvist här i riket. Den som kommer till Sverige anses redan från och med ankomsten bosatt i Sverige om det kan antas att vistelsen här kommer att uppgå till mer än ett år. Det finns alltså en viss skillnad mellan FoB och SofL vid bedömningen av om omständigheterna för bosättning är uppfyllda. Enligt FoB kan den folkbokföras som kan antas ha sin dygnsvila här under minst ett år.

Den som är bosatt i Sverige och lämnar landet skall enligt SofL fortfarande anses bosatt här, om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år. Beträffande bosättningsbaserade förmåner gäller dock enligt 4 kap. 1 och 2 §§ SofL den begränsningen att om vistelsen äger rum i ett land utanför det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), förmånen kan utges endast om vistelsen utomlands kan antas vara längst sex månader. Nämnas kan också att beträffande vistelser inom EU/EES-området gäller, till följd av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, en annan begränsning av rätten till socialförsäkringsförmåner. Den som till följd av förordningen omfattas av rätt till en förmån i en annan av EU:s medlemsstater eller i en EES-stat, är inte försäkrad för och har således inte rätt till motsvarande förmån i Sverige. En upplysning om detta återfinns i 3 kap. 16 § SofL.

SofL innehåller dessutom särskilda bestämmelser för vissa grupper av personer som vistas utanför Sverige. Dessa regler, som innebär att underhållsstöd och vissa andra bosättningsbaserade förmåner kan betalas under längre utlandsvistelser än vad som följer av huvudreglerna, gäller bl.a. statsanställda och vissa biståndsarbetare. Den som studerar utomlands anses bosatt i Sverige så länge han eller hon genomgår en utbildning som berättigar till studiestöd eller utbildningsbidrag för doktorander. Även familjemedlemmar till de nu nämnda kategorierna omfattas av det förlängda skyddet. Den som kommer till Sverige för att studera anses däremot inte som bosatt här, med undantag för en forskarstude-

rande som får utbildningsbidrag för doktorander och dennes medföljande familjemedlemmar.

Även lagen om underhållsstöd (USL) innehåller viktiga bestämmelser om barnets och boförälderns bosättning som kan påverka rätten till stödet. Enligt 3 § skall barnet vara folkbokfört hos en av föräldrarna och varaktigt bo hos denna förälder, eller varaktigt bo hos och vara folkbokfört hos en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Vidare krävs att den förälder eller särskilt förordnade vårdnadshavare barnet bor hos, skall vara bosatt i Sverige.

Sammanfattningsvis kan konstateras att ett grundläggande kriterium för att rätt till underhållsstöd skall föreligga är att barnet och boföräldern (eller motsvarande) skall vara bosatta i Sverige. Vid vistelser utomlands föreligger rätt till underhållsstöd endast om vistelsen kan antas vara som längst sex månader. I fråga om utlandsvistelser som äger rum inom EES-området gäller dock särskilda regler. Underhållsstöd kan då endast betalas ut om utlandsvistelsen kan antas vara upp till ett år. Detta skall belysas närmare i det följande.

21.3. EU:s regler om social trygghet

Bestämmelser om social trygghet inom den Europeiska unionen återfinns i huvudsak i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. I korthet kan sägas att denna förordning går ut på att anställda och egenföretagare som flyttar mellan stater som omfattas av förordningen, dvs. EU:s medlemsstater samt de länder som omfattas av EES-avtalet, skall ha rätt till samma sociala trygghet som tillkommer medborgarna i den stat där de är verksamma. Det är inte enbart förvärvsarbetande som omfattas utan även deras familjemedlemmar. Enligt vissa närmare angivna villkor kan den förvärvsarbetande även uppbära förmånen utanför det land denna härrör från.

Av artikel 4.1 i förordningen framgår att förordningen gäller för all nationell lagstiftning inom vissa angivna grenar inom sakområdet social trygghet, däribland familjeförmåner (punkten h). I artikel 1 u anges att med familjeförmåner avses alla vård- och kontantförmåner som är avsedda att täcka en familjs utgifter enligt sådan lagstiftning som avses i artikel 4.1 h, utom vissa särskilda bidrag vid barns födelse och vid adoption, vilka nämns i bilaga II till förordningen.

I artikel 5 föreskrivs att medlemsstaterna till rådet skall anmäla bl.a. vilken nationell lagstiftning och vilka trygghetssystem som avses i artikel 4.1 och 4.2. Den svenska regeringen upprättade 1997 en förteckning över de svenska förmåner som omfattas av dessa bestämmelser, men förteckningen har därefter inte uppdaterats. Det kan dock påpekas att det för rätten till en förmån saknar betydelse om medlemsstaten har fullgjort sin skyldighet att anmäla denna till rådet.

För Sveriges del har tidigare med familjeförmåner i förordningens bemärkelse avsetts barnbidrag, förlängt barnbidrag, flerbarnstillägg, föräldrapenning, bostadsbidrag i form av särskilt bidrag för hemmavarande barn samt studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg. Underhållsstöd – och inte heller dess föregångare bidragsförskott – har före EG-domstolens två domar rörande tolkningen av bland annat artikel 4.1 h inte ansetts höra till denna kategori.

Förutom den nu nämnda förordningen finns också rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen, vilken innebär att EU- och EES-medborgare när de arbetar i ett annat EES-land skall omfattas av samma förmåner som medborgarna i det landet. Den allmänna uppfattningen har tidigare varit att underhållsstödet omfattas av denna förordning.

Effekten av vad som anförts ovan har således allmänt ansetts vara att underhållsstöd inte skall betalas till barn som inte är bosatta i Sverige. Stödet har endast betalats ut under utlandsvistelser som varat längst sex månader. Om utlandsvistelsen ägt rum i ett annat EU/EES-land har dock underhållsstöd utgetts om vistelsen kunnat antas vara längst ett år. Det bör dock påpekas att Lagrådet, i samband med att reglerna om underhållsstöd vid växelvis boende ändrades år 2000, uttalade att underhållsstöd vid växelvis boende med all sannolikhet är att räkna som en sådan familjeförmån som avses i artikel 1 u i förordning nr 1408/71. Underhållsstöd vid växelvis boende är nämligen inte kopplat till någon bidragsskyldighet för endera föräldern, utan utgör en ordinär, i viss mån behovsprövad familjeförmån. Enligt Lagrådet kan inte enbart den omständigheten att reglerna om utfyllnadsbidrag vid växelvis boende återfinns i USL medföra att bidraget blir att jämföra med ett förskott på barns underhåll (prop. 1999/2000:118 s. 45 f.).

Det kan inskjutas att det synsätt Lagrådet anlade beträffande underhållsstöd vid växelvis boende även kan användas angående underhållsstöd till barn som adopterats av en person samt underhållsstöd till barn som tillkommit genom assisterad befruktning

vid sidan av de lagregler som gäller och där faderskapet inte kan fastställas. Inte heller i dessa fall finns det någon förälder som enligt FB är bidragsskyldig gentemot barnet, varför underhållsstödet liksom vid växelvis boende torde utgöra en ordinär familjeförmån i den mening som avses i artikel 1 u i förordning nr 1408/71. I de fall som nu är aktuella lämnas dessutom underhållsstöd utan någon form av behovsprövning, varför sannolikheten att stödet utgör en familjeförmån är än större än beträffande stöd vid växelvis boende.

För barn som kommer till Sverige är huvudregeln för rätt till underhållsstöd enligt 3 § USL att både barnet och boföräldern skall vara bosatta i Sverige. Dessutom krävs att barnet är folkbokfört här i landet. Till följd av förordning 1612/68 gäller dock inte kravet om folkbokföring i Sverige för EU/EES-medborgare; i dessa fall har det varit tillräckligt att barnet och boföräldern bor i Sverige samt att boföräldern arbetar här som anställd eller som egenföretagare.

21.4. Två domar från EG-domstolen

I mars 2001 respektive februari 2002 meddelade EG-domstolen två domar rörande tolkningen av bl.a. artikel 4.1 h, vilka är av intresse i frågan om huruvida underhållsstödet omfattas av förordning nr 1408/71. Det är mål C-85/99, Offermanns, och mål C-255/99, Humer, vilka båda kommit under domstolens prövning efter begäran om förhandsavgörande från Högsta domstolen (Oberster Gerichtshof) i Österrike. Frågeställningen i båda målen var om bidragsförskott (Unterhaltsvorschu

β ) utgör en familjeförmån i

enlighet med förordning nr 1408/71. Av domarna framgår att den österrikiska lagen innebär att rätt till bidragsförskott tillkommer ett underårigt barn som varaktigt bor i Österrike och antingen är österrikisk medborgare eller är statslös. Bidragsförskott kan lämnas om det finns en i Österrike verkställbar exekutionstitel avseende underhållsbidrag eller, om det är uppenbart att den bidragsskyldige saknar lön eller annan regelbunden inkomst, minst ett löpande underhållsbidrag förfallit till betalning inom de senaste sex månaderna före ansökan om bidragsförskott och inte blivit helt täckt. Under vissa förutsättningar skall bidragsförskott även lämnas om verkställighet framstår som utsiktslös eller trots att rätt till underhållsbidrag inte har fastställts. Den österrikiska staten inträder i barnets rätt till underhållsbidrag när barnet har fått bidragsförskott. Rätten till eller storleken av bidragsförskottet är inte villkorat av att förmånstagaren lever under knappa ekonomiska för-

hållanden och är inte föremål för någon skönsmässig bedömning i enskilda fall.

I det ena målet (C-85/99) var saken den att två syskon ansökt om bidragsförskott eftersom deras far inte betalat det fastställda underhållsbidraget. Såväl barnen som deras föräldrar var tyska medborgare och bodde i Österrike Underinstanserna i Österrike fann att barnen inte var berättigade till den ansökta förmånen, eftersom de var tyska medborgare. I det andra fallet (C-255/99) hade efter föräldrarnas separation en flicka flyttat tillsammans med sin mor från Österrike till Frankrike. Både flickan och hennes mor, som även var ensam vårdnadshavare, var österrikiska medborgare. Fadern, även han österrikisk medborgare, bodde kvar i Österrike.

De frågor den österrikiska domstolen ställde till EG-domstolen i de båda målen, som nu är av intresse, kan sammanfattas enligt följande: Är sådant bidragsförskott till underåriga barn till förvärvsarbetare eller arbetslösa som lämnas enligt österrikisk lagstiftning en familjeförmån i den mening som avses i förordning nr 1408/71?

Sverige, liksom Österrike och Europeiska kommissionen, yttrade sig skriftligt i det ena av målen, C-255/99. I målet anförde den österrikiska och den svenska regeringen, liksom kommissionen, bl.a. att bidragsförskottet över huvud taget inte faller in under förordningens tillämpningsområde, bl.a. då det i ett fall som det aktuella inte finns någon som utövar den rätt till fri rörlighet som följer av fördraget. Den förälder som omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat som gör utbetalningen – den bidragsskyldiga föräldern – har inte utövat denna rätt, och det förhållandet att det underåriga barnet, som åtnjuter förmånen, har flyttat till en annan medlemsstat är inte en följd av att barnet utnyttjat rätten till fri rörlighet för arbetstagare. Vidare anfördes att i artiklarna 73 och 74 i förordning nr 1408/71 föreskrivs att det är den förälder som arbetar i den medlemsstat som gör utbetalningen som skall ansöka om familjeförmåner å familjemedlemmarnas vägnar. I det aktuella fallet var det emellertid det underåriga barnet som åberopade dessa bestämmelser direkt för att avhjälpa den bidragsskyldige faderns underlåtenhet att fullgöra sin underhållsskyldighet.

EG-domstolen fann i båda målen att det österrikiska bidragsförskottet utgör en familjeförmån i den mening som avses i artikel 4.1 h i förordning nr 1408/71. Beträffande mål C-85/99, Offermanns, innebär detta att den som är bosatt inom en medlemsstats territorium och som omfattas av förordningen, har samma rätt till förmånen som medlemsstatens egna medborgare. I det

andra målet, C-255/99, Humer, vilket här är av större intresse, uttalade domstolen att en person, vars förälder är arbetstagare eller arbetslös, ingår i den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 1408/71 i egenskap av medlem i en arbetstagares familj. Domstolen anförde vidare att artiklarna 73 och 74 skall tolkas på så sätt att ”ett underårigt barn som bor med den förälder som är vårdnadshavare i en annan medlemsstat än den utbetalande medlemsstaten och vars andra förälder, som är skyldig att betala underhåll, arbetar eller är arbetslös i den utbetalande medlemsstaten, har rätt till en sådan familjeförmån som det bidragsförskott som föreskrivs i lagen om bidragsförskott”.

21.5. Tänkbara effekter av EG-domstolens domar för det svenska underhållsstödet

Det österrikiska bidragsförskottet, sådant det beskrivs i de båda domarna, företer stora likheter med det svenska underhållsstödet. Visserligen är underhållsstödet inte något förskott på ett underhållsbidrag som inte betalas, men som angivits ovan framgår av domen att det österrikiska bidragsförskottet kan beviljas även då något underhållsbidrag inte är fastställt. Vidare är rätten till bidraget eller storleken av detta inte beroende av att förmånstagaren lever under knappa förhållanden och bidragsförskottet är inte föremål för någon skönsmässig bedömning.

I målet C-85/99 utredde EG-domstolen de grundläggande förutsättningarna för bidragsförskottet och särskilt förskottets syften och villkoren för dess beviljande. De skäl som den österrikiske lagstiftaren åberopade vid införandet av lagen var att säkerställa underåriga barns underhåll när mödrarna är ensamstående med sina barn och utöver den svåra uppgiften att uppfostra barnen också får den tunga bördan att utverka att fadern bidrar till deras underhåll. Lindrandet av en sådan situation är ett skäl till att staten skall träda in när den bidragsskyldige försummar sin underhållsskyldighet, lämna bidragsförskott och begära återbetalning från den bidragsskyldige. Avsikten med det österrikiska bidragsförskottet är alltså inte enbart att påskynda förfarandet för att verkställa underhållsskyldigheten utan också att lindra den ekonomiska bördan för den förälder som har vårdnaden om barnet. Domstolen anförde härvid att sättet att finansiera en förmån eller det system som används för att genomföra förmånen saknar betydelse för dess beteckning av social trygghetsförmån. Det spelar ingen roll att bidraget från det

allmänna tar form av ett bidragsförskott som betalas av allmänna medel i stället för av den bidragsskyldige. Detta leder till slutsatsen att även underhållsstödet kan antas utgöra en familjeförmån i den mening som avses i förordning nr 1408/71 och att rätten till underhållsstöd inte kan göras beroende av att det underhållsberättigade barnet är bosatt i Sverige.

Avgörande för rätten till underhållsstöd i de fall barnet inte är bosatt i Sverige blir i stället om föräldrarna arbetar och i så fall i vilket land. Om den bidragsskyldiga föräldern arbetar i Sverige men barnet och boföräldern bor i ett annat EES-land och boföräldern inte arbetar så är Sverige primärt ansvarigt för familjeförmånerna och därmed också underhållsstödet. Skulle däremot även boföräldern arbeta finns det två arbetsländer och då skall det land där barnet bor i första hand betala ut familjeförmånerna. Om summan av de svenska familjeförmånerna är högre än det andra landets skall Sverige betala ut ett tilläggsbelopp. Vid tillämpningen av förordning nr 1408/71 saknar det betydelse för rätten till underhållsstöd var föräldrarna bor. Det avgörande är att de ingår i den personkrets som omfattas av förordningen eller är familjemedlem till en sådan person.

På motsvarande sätt kan rätten till underhållsstöd upphöra för barn som är bosatta i Sverige om boföräldern eller den bidragsskyldige arbetar i ett annat EES-land. Om boföräldern och barnet är bosatta i Sverige men den bidragsskyldige arbetar i ett annat EES-land ska familjeförmånerna betalas ut av det landet om boföräldern inte arbetar. Skulle däremot även boföräldern arbeta blir det i första hand Sverige som ska betala ut familjeförmånerna eftersom barnet bor i Sverige.

I de fall rätten till underhållsstöd bortfaller på grund av att den bidragsskyldige arbetar i ett annat land kan rätt till tilläggsbelopp finnas om familjeförmånerna i Sverige är högre än i det andra landet. Om boföräldern inte arbetar finns rätten till tilläggsbelopp genom bosättningen och med stöd av SofL. När det finns två arbetsländer beräknas tilläggsbeloppet med stöd av förordning nr 1408/71 och rådets förordning (EEG) nr 547/72 om tillämpningen av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.

EG-domstolen har i de två domarna avseende bidragsförskott endast hänvisat till att rätt till familjeförmånen finns när den bidragsskyldiga föräldern arbetar eller är arbetslös (artiklarna 73 och 74 i förordning nr 1408/71). Vid tillämpningen av förordningen

kan underhållsstödet inte anses vara ett familjebidrag. Det innebär att ett barn inte kan bli berättigat till underhållsstöd från Sverige enbart på grund av att pension utbetalas från Sverige.

21.6. Underhållsstödet är en sådan förmån som avses i förordning nr 1408/71

Utredningens bedömning: Underhållsstöd utgör en sådan

familjeförmån som omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagarna och deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.

Underhållsstödsutredningen gör mot den ovan skisserade bakgrunden den bedömningen att underhållsstödet är en sådan familjeförmån som avses i förordning nr 1408/71. Det är emellertid inte möjligt för utredningen att göra någon uppskattning av i hur många fall det skulle kunna bli aktuellt att betala ut underhållsstöd till barn bosatta utanför Sverige. Inte heller kan utredningen bedöma i vilken utsträckning barn bosatta i Sverige kan vara berättigade till förmåner motsvarande underhållsstödet utifrån andra EU/EES-staters lagstiftning.

Avslutningsvis kan nämnas att enligt vad Underhållsstödsutredningen erfarit är det numera även Riksförsäkringsverkets uppfattning att underhållsstödet, till följd av de två ovan nämnda domarna, utgör en familjeförmån. Inom verket pågår därför en översyn av den vägledning verket publicerat till ledning för försäkringskassornas tillämpning av lagstiftningen om underhållsstöd.

22. Samförståndslösningar och direktbetalningar

Utredningens bedömning: Försäkringskassorna bör informera

föräldrar om att kommunerna erbjuder samarbetssamtal och om att föräldrarna genom kommunen kan få hjälp att träffa avtal i frågor som rör barnet. Riksförsäkringsverket bör med lämpliga mellanrum få i uppdrag att verka för att sådan information lämnas.

22.1. Samförståndslösningar om vårdnad, boende och umgänge

Ett barn har behov av nära och goda relationer till båda föräldrarna även om föräldrarna bor isär. Det är självklart att barnets möjligheter till en sådan kontakt underlättas om föräldrarna kan samarbeta i frågor som rör barnet. Det ligger också i sakens natur att förutsättningarna för ett sådant samarbete är bättre, om föräldrarna själva kan komma överens i frågor som rör barnet än om avgörandet måste överlämnas till domstol. En tvist kan lätt bli mer konfliktfylld, när föräldrarna uppträder i domstol än vad den annars skulle vara.

Kommunerna är i dag skyldiga att sörja för att föräldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enighet i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge (samarbetssamtal).

Den 1 oktober 1998 ändrades föräldrabalkens (FB) regler om vårdnad (prop. 1997/98:7, bet. 1997/98:LU12). Ändringarna syftade till att betona vikten av samförståndslösningar och underlätta för föräldrar att i så stor utsträckning som möjligt komma överens. Förutom att skyldigheten att erbjuda samarbetssamtal då vidgades till att omfatta även frågor om barnets boende innebar reformen att kommunerna numera är skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp att träffa avtal om vårdnad, boende och umgänge.

För barnets skull är det viktigt att föräldrarna får vetskap om de samtal och den hjälp att träffa avtal som sålunda erbjuds. Försäkringskassorna har – som utredningen tidigare framhållit – en viktig roll som informationsspridare. Regeringen har också i regleringsbreven för budgetåren 2002 och 2003 avseende Riksförsäkringsverket (RFV) satt upp som mål att kunskapen skall öka bland föräldrar inom underhållsstödssystemet om att ”kommunerna erbjuder samarbetssamtal vid separationer samt bistår med att träffa avtal i frågor som rör vårdnad, boende och umgänge”.

Underhållsstödsutredningen anser att det är viktigt att försäkringskassorna kontinuerligt är uppmärksamma på vikten av att ge information av denna typ. RFV bör därför enligt utredningens uppfattning med lämpliga mellanrum ges i uppdrag att sörja för att föräldrar som tar kontakt med försäkringskassan om underhållsstöd informeras om samarbetssamtal och möjligheten att få hjälp att träffa avtal.

22.2. Samförståndslösningar om barnets försörjning

Underhållsstödsutredningen har ett flertal gånger betonat vikten av att båda föräldrarna tar aktiv del i barnets liv. 1998 års vårdnadsreform och tidigare reformer har inriktats på att underlätta för föräldrar att nå samförståndslösningar när det gäller vårdnad, boende och umgänge. Utredningen har visserligen inte funnit något stöd för att betalning av underhåll direkt till barnet skulle medverka till en bättre kontakt mellan barnet och den bidragsskyldige (se avsnitt 18). Det är dock inte uteslutet att så är fallet. Under alla förhållanden bör barnets kontakt med båda föräldrarna kunna underlättas om föräldrarna kan samarbeta också i ekonomiska frågor som rör barnet. Förutsättningarna för ett sådant samarbete är bättre om föräldrarna kan komma överens om hur försörjningen skall ordnas än om försäkringskassan måste kopplas in. I ett avtal kan föräldrarna fritt komma överens om en ordning som passar just dem och deras barn. Avtal erbjuder större möjligheter till flexibla lösningar vid t.ex. umgänge än om regleringen måste ske inom ramen för lagen om underhållsstöd (USL). Om de ekonomiska frågorna kan regleras direkt mellan föräldrarna och föräldrarna tillsammans har förmåga att täcka sitt barns behov behöver försäkringskassan över huvud taget inte kopplas in. Samförståndslösningar bör därmed i dessa fall kunna leda till färre an-

sökningar om underhållsstöd och därmed innebära en avlastning för försäkringskassorna.

Under riksdagsbehandlingen av 1998 års vårdnadsreform uttalade lagutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande att ett system där man eftersträvar samförstånd mellan föräldrarna även när det gäller deras underhållsskyldighet borde övervägas närmare (bet. 1997/98:LU12 s. 56). Frågan om att låta samarbetssamtalen omfatta också barnets försörjning har under senare tid också tagits upp av Familjeutredningen (SOU 2001:24) och av Domstolsverket i verkets utvärdering av rättshjälpslagen (DV-rapport 2001:6 s. 93 f. och 98 f.).

2002 års vårdnadskommitté har mot den angivna bakgrunden fått i uppdrag att särskilt ta ställning till om kommunerna i framtiden bör vara skyldiga att erbjuda samarbetssamtal även beträffande barnets försörjning och om de bör vara skyldiga att hjälpa föräldrar att träffa avtal om underhåll (dir. 2002:89).

Som framgått av avsnitt 16 anser utredningen att en sådan skyldighet bör införas.

Frågan är om något kan göras för att inom ramen för USL uppmuntra till samförståndslösningar och direktbetalning av underhåll. Enligt utredningen mening skulle en avgiftsbeläggning kunna vara en sådan åtgärd. En avgiftsbeläggning diskuteras därför i avsnitt 23.

23. En administrationsavgift införs i underhållsstödssystemet

Utredningens förslag: En administrationsavgift införs för de

bidragsskyldiga föräldrar som är skyldiga att återbetala hela eller en del av det underhållsstöd som lämnas till barnet. Avgiften uppgår till 50 kr per påbörjad månad, dvs. till 600 kr för år räknat. Försäkringskassorna har möjlighet att efterge statens fordran på administrationsavgift.

23.1. Bakgrund

I regleringsbreven för budgetåren 2002 och 2003 avseende Riksförsäkringsverket (RFV) anges som mål att fler bidragsskyldiga föräldrar skall reglera barnets underhåll direkt med den andra föräldern. Det är möjligt att en avgiftsbeläggning kan uppmuntra till samförståndslösningar och direktbetalning av underhåll. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de administrativa kostnader som är förenade med underhållsstödet – år 2002 uppgick administrationskostnaderna till 445 miljoner kr – tar utredningen i detta avsnitt upp frågan om avgifter.

Om en bidragsskyldig förälder inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller om han eller hon har beviljats anstånd med betalningen utgår ränta (36 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd, USL). Regeringen fastställer för varje kalenderår den ränta som skall gälla. År 2002 är räntan tre procent.

Inom ramen för bidragsförskottssystemet utgick inte ränta på skulder. Inte heller räknandes skulden upp i förhållande till inflationen. Frågan om att införa avgifter m.m. övervägdes ett flertal gånger men ledde inte till lagstiftning. Eftersom läget i dag skiljer sig från det som tidigare gällde lämnas här inte någon redogörelse för de överväganden som gjordes inom ramen för bidragsförskottssystemet. Den som är intresserad hänvisas till Underhållsbidrags-

och bidragsförskottsutredningen -93:s betänkande (SOU 1995:26 s. 467 f.)

23.2. Avgifter inom andra områden

I utsökningsmål tas ut ersättning för statens kostnader för förfarandet hos kronofogdemyndigheten, förrättningskostnader (se 17 kap. utsökningsbalken, UB, och förordningen [1992:1094] om avgifter vid kronofogdemyndigheterna). Ersättning för förrättningskostnader tas ut i form av grundavgift, förberedelseavgift, försäljningsavgift och särskild avgift (utsökningsavgifter).

Huvudregeln är att en grundavgift tas ut för varje exekutionstitel (dom, beslut eller annan handling) som ligger till grund för sökt verkställighet. Vid utmätning för fordringar på underhållsbidrag tas dock endast en grundavgift ut för varje gäldenär och för varje kalenderår då något sådant mål handläggs av kronofogdemyndigheten.

I allmänna mål är grundavgiften 500 kr. Vid verkställighet för fordran som avser återbetalning enligt 21 § USL tas endast en avgift ut för samtliga sådana fordringar mot en gäldenär för tiden från och med februari ett år till och med januari det påföljande året.

Aviserings-, expeditions- och påminnelseavgifter är vanliga både i offentlig och privat kravverksamhet. Inom bankväsendet tas t.ex. ofta avgifter ut i samband med avisering av räntor och amorteringar.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) använder sig av en ordning med administrativa avgifter (expeditionsavgifter och påminnelseavgifter) i samband med återbetalning av studielån (se 4 kap. 1 och 6 kap. 4 § studiestödslagen [1999:1395] samt 6 kap. 5 § studiestödsförordningen [2000:655]). De återbetalningsskyldiga får normalt fyra inbetalningskort per år avseende återbetalning av studielån. Den årliga expeditionsavgiften uppgår till 100 kr. Beloppet är fast oavsett betalningens eller skuldens storlek. Vid påminnelse om förfallna årsbelopp utgår en påminnelseavgift om 120 kr.

Ett annat exempel på avgiftsbeläggning finns i lagen (1989:41) om TV-avgift. Om en TV-avgift inte betalas inom föreskriven tid sänds en påminnelse till den avgiftsskyldige med uppmaning att betala inom en viss tid. För påminnelsen skall den avgiftsskyldige betala en påminnelseavgift med ett belopp som regeringen föreskriver (f.n. 50 kr).

Allmänna bestämmelser om en gäldenärs skyldighet att ersätta borgenärens kostnader för åtgärder som syftar till att förmå gäldenären att erlägga betalning för en förfallen skuld finns i lagen (1981:739) om ersättning för inkassokostnader m.m. Lagen reglerar endast ersättningsskyldigheten för åtgärder som vidtas med avseende på en förfallen skuld, dvs. efter det att förfallodagen har inträtt. Kostnader för faktureringar, aviseringar m.m. som görs före en fordrans förfallodag omfattas alltså inte av lagen.

Enligt lagen är en gäldenär skyldig att betala ersättning för skriftlig betalningspåminnelse rörande skulden, om avtal därom har träffats senast i samband med skuldens uppkomst. Ersättning för betalningspåminnelse utgår med högst 45 kr. Gäldenären är vidare enligt lagen skyldig att betala ersättning för bl.a. krav rörande skulden, om ett kravbrev utformat på visst sätt har lämnats över eller sänts till gäldenären. Ersättning för sådana krav utgår med högst 150 kr.

23.3. Återbetalningsskyldiga föräldrar skall betala en administrationsavgift

Någon avgift tas i dag inte ut från boföräldrar och barn som ansöker om underhållsstöd. Ingen avgift tas heller ut från bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet.

Att införa en avgift för ansökningar om underhållsstöd skulle kunna uppmuntra till samförståndslösningar. Genom en avgiftsbeläggning skulle markeras att föräldrarna bör försöka lösa frågan om barnets försörjning i samförstånd innan boföräldern vänder sig till försäkringskassan. Allmänt sett har boföräldrar emellertid en pressad ekonomisk situation. Det finns därför en risk för att en avgiftsbeläggning skulle kunna verka i fel riktning och gå ut över barnet på ett sätt som inte är acceptabelt. Ett system med avgiftsbeläggning av ansökningar kan därför inte förordas.

Frågan är då om en avgiftsbeläggning bör ske i förhållande till de bidragsskyldiga. Genom en avgift skulle det bli mindre förmånligt för bidragsskyldiga att underhållsstöd lämnas till barnet. Härigenom skulle sannolikt benägenheten att betala underhåll direkt till barnet öka. En avgiftsbeläggning skulle också betona att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn och att underhållsstödet är en förmån som utgår till barnet i förhållande till den bidragsskyldige. Avgiften skulle också ge det allmänna (en viss) ersättning för de administrativa kostnader som

underhållsstödet ger upphov till. I dag bär det allmänna hela kostnaden för administrationen av underhållsstödet. Också statsfinansiella skäl talar således för en uppstramning.

Mot en avgiftsbeläggning kan anföras att frågan om barns försörjning är en samhällsangelägenhet och att det finns en risk för att en avgift kan uppfattas negativt av de bidragsskyldiga föräldrarna och därmed ytterst gå ut över barnet.

Enligt utredningens mening skall dessa invändningar inte överdrivas. De flesta bidragsskyldiga föräldrar torde sannolikt ha förståelse för en avgiftsbeläggning. Avgiftsbeläggning är, som framgått, inte något ovanligt. De bidragsskyldiga får dessutom genom underhållsstödssystemet vissa servicefördelar i form av inbetalningsavier m.m.

Olika omständigheter manar dock till försiktighet. Inom underhållsstödets ram finns bidragsskyldiga som saknar betalningsförmåga och därför inte är återbetalningsskyldiga. Och även bland dem som är återbetalningsskyldiga finns det många som har en pressad ekonomi. Det är angeläget att en avgiftsbeläggning inte på ett olyckligt sätt drabbar de ekonomiskt svagaste. Visserligen bör eftergiftsinstitutet omfatta också en eventuell avgift men en strävan bör vara att antalet eftergiftsärenden inte blir större än nödvändigt.

Därtill kommer att det inte är de bidragsskyldiga själva som fullt ut förfogar över om underhållsstöd lämnas eller inte. Inte heller förfogar de över frågan om återbetalningsskyldighet åläggs dem eller inte. Att utfyllnadsbidrag i kombination med direktbetalning inte är utan problem framgår av avsnitt 18. Även de nu anförda skälen manar till försiktighet.

Vid en sammantagen bedömning anser Underhållsstödsutredningen att de omständigheter som anförts inte bör hindra en reform. Staten bör alltså kunna ta ut en avgift för sina administrativa kostnader. Vid utformningen av avgiftssystemet måste dock de ovan angivna omständigheterna beaktas.

Avgiftssystemet bör vidare utformas så att det blir administrativt lätthanterligt och inte alltför resurskrävande. Systemet bör givetvis också konstrueras så att det är lätt att förstå för de enskilda.

En administrationsavgift syftar till att ersätta staten för kostnaderna för förfarandet hos försäkringskassorna. Detta talar för att avgiften påförs alla bidragsskyldiga föräldrar. Som redan sagts bör dock de ekonomiskt svagaste skyddas. De bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga bör därför undantas.

Avgiften bör däremot omfatta alla bidragsskyldiga som är återbetalningsskyldiga för underhållsstöd, också de bidragsskyldiga

som i vederbörlig ordning återbetalar underhållsstöd. I den mån återbetalningsskyldighet för löpande underhållsstöd inte föreligger och hela den bidragsskyldiges skuld har överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning bör någon avgift – utöver de förrättningskostnader som tas ut av kronofogdemyndigheten – inte påföras den bidragsskyldiga föräldern.

Avgiften bör sättas till 50 kr per påbörjad månad, dvs. 600 kr per år. Detta belopp täcker visserligen inte de administrativa kostnaderna. Utredningen anser dock att det inte är lämpligt att påföra de bidragsskyldiga ett högre belopp.

I de fall återbetalningsbeloppet är lågt kan avgiften framstå som hög. Avgiften är emellertid inte bestämd efter storleken på det belopp som skall betalas utan efter det allmännas kostnader för hanteringen. Den kostnaden är i princip densamma oavsett återbetalningsbeloppets storlek. Utredningen anser därför att övervägande skäl talar för att avgiften inte differentieras. Bidragsskyldiga föräldrar har också, som redan framgått, vissa möjligheter att betala det belopp som annars skulle ha betalats till staten direkt till barnet. Vid direktbetalning påförs inte någon administrationsavgift.

Inte heller anser utredningen att det finns tillräckliga skäl för att från avgiften undanta sådana bidragsskyldiga föräldrar som har beviljats anstånd. Även ärenden där den bidragsskyldige beviljats anstånd kostar att administrera.

Icke-differentierade avgifter som utgår även när anstånd beviljats ligger i linje med vad som gäller för grundavgiften vid indrivning.

Adressuppgifter är som regel offentliga. De bidragsskyldiga som vill övergå till direktbetalning kan därmed i de allra flesta fall ta kontakt med boföräldern eller barnet för att diskutera en sådan lösning. I vissa fall är emellertid person- och adressuppgifter hemliga. I dessa fall – liksom i de fall där kvarskrivning skett eller där boföräldern eller barnet har fingerade personuppgifter – kan en sådan kontakt vara omöjlig att ta. Utredningen anser dock att det inte heller i dessa fall finns tillräcklig anledning att göra undantag från skyldigheten att betala avgift (jfr även lagen [1927:56] om nedsättning av pengar hos myndighet).

En administrationsavgift utgör inget incitament för de bidragsskyldiga att betala debiterat återbetalningsbelopp i rätt tid. Vill man nå bidragsskyldiga som är betalningsovilliga kan man därför överväga att införa en särskild påminnelseavgift för de betalningsuppmaningar som försäkringskassan skickar ut innan fordringen överlämnas till indrivning.

Mot bakgrund av att en skuld för utgivet underhållsstöd redan i dag är belagd med ränta och de utsökningsavgifter som tas ut vid kronofogdemyndigheten har utredningen emellertid stannat för att inte föreslå att en sådan avgift införs. Enligt utredningens bedömning bör de sanktioner som redan finns vara tillräckliga för att förmå de som är betalningsovilliga men inte betalningsoförmögna att sköta sina återbetalningar.

23.4. Några följdfrågor

Underhållsstödsutredningen har ovan föreslagit att en administrationsavgift skall införas i underhållsstödssystemet.

Eftergift

Administrationsavgiften har utformats så att den inte skall drabba de ekonomiskt svagaste bidragsskyldiga. Bidragsskyldiga föräldrar har också många gånger möjlighet att betala underhåll direkt till barnet och kan därmed slippa avgiften. Trots detta anser utredningen att man bör låta möjligheterna till eftergift omfatta även administrationsavgiften.

Exekutionstitel

I 3 kap. UB anges vilka handlingar som får läggas till grund för verkställighet (s.k. exekutionstitlar). Av bestämmelserna framgår att förvaltningsmyndigheters beslut inte automatiskt utgör exekutionstitel även om de innefattar betalningskyldighet; besluten räknas som exekutionstitlar endast om de enligt särskild föreskrift får verkställas (3 kap. 1 § första stycket 6 UB).

Beslut om att påföra administrationsavgifter kommer att fattas av försäkringskassan. Eftersom besluten inte automatiskt utgör någon exekutionstitel måste en uttrycklig föreskrift om att verkställighet får ske enligt reglerna i UB tas in i USL.

24. Information

Utredningens bedömning: Informationen om lagen om under-

hållsstöd bör förbättras. En grupp som inte får glömmas bort i sammanhanget är invandrare.

Det informationsmaterial som redan finns framtaget bör uppdateras om Underhållsstödsutredningens förslag genomförs. Information bör vidare i samband med en ändring skickas ut till samtliga betalningsmottagare (boföräldrar och barn) och bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet.

Riksförsäkringsverket bör få i uppdrag att verka för att kunskapen om reglerna om underhållsstöd ökar bland bidragsmottagare och bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet. I sin återrapportering bör verket åläggas att redovisa bl.a. hur många personliga sammanträffanden med handläggare på försäkringskassorna som ägt rum.

Domstolsverket bör ges i uppdrag att, i samarbete med Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen, ta fram information om möjligheten att få underhållsbidrag till barn fastställt genom dom.

Riksförsäkringsverket bör få i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter, bl.a. Datainspektionen och Riksskatteverket, ta fram information om de övriga områden som Underhållsstödsutredningen här särskilt lyfter fram, nämligen underhållsstödets uppbyggnad och funktion, underhållsstöd och umgänge, betalningsförsummelser – hur de kan undvikas och vilka konsekvenser de får samt utfyllnadsbidrag och direktbetalning.

24.1. Inledning

I detta avsnitt tar Underhållsstödsutredningen upp en del frågor som rör information om underhållsstöd och underhållsbidrag. Riksförsäkringsverkets (RFV) och försäkringskassornas roll i att öka kunskapen bland föräldrar om samarbetssamtal och om möjligheten att genom kommunen få hjälp att träffa avtal i frågor om vårdnad m.m. har tagits upp i avsnitt 22.

24.2. Behov av information

Under sitt arbete har Underhållsstödsutredningen kunnat konstatera att kunskapen om lagen om underhållsstöd (USL) är bristfällig. Det är inte ovanligt att även personer som själva direkt berörs av lagen saknar närmare kunskaper om lagens innehåll. Detta är otillfredsställande och ger anledning att överväga förstärkta informationsinsatser. En rimlig målsättning bör vara att de som omfattas av lagen har goda kunskaper om vad som gäller för dem.

Införs de av utredningen föreslagna reglerna måste särskilda informationsinsatser genomföras. Det är viktigt att informationen når ut till de berörda i god tid före det att reglerna börjar tillämpas. RFV och Regeringskansliet (Socialdepartementet) spelar här en central roll.

24.3. På vilka sätt bör information lämnas?

Allsidig och brett upplagd information finns redan i dag i en av RFV framtagen broschyr, Underhållsstöd (www.fk.se). Denna broschyr riktar sig i första hand till allmänheten. Broschyren innehåller översiktlig information om rätten till underhållsstöd, återbetalningsskyldighet, umgängesavdrag, anstånd och eftergift m.m. Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning utgör broschyren ett bra underlag för enskilda som vill sätta sig in i lagens bestämmelser men den ger även andra organ, t.ex. socialnämnderna, god information om de regler som gäller.

Vid sidan av denna broschyr har Socialdepartementet gett ut faktablad om regelsystemet som vänder sig till allmänheten (Rättvisare regler för underhållsstöd till barn 5/1999 och Underhållsstöd vid växelvis boende 8/2000; www.regeringen.se).

Nämnas kan också att RFV och Socialstyrelsen arbetar med att ta fram en gemensam hemsida på Internet med svar på vanliga frågor om underhållsstöd och underhållsbidrag.

Det informationsmaterial som nu nämnts måste givetvis uppdateras om Underhållsstödsutredningens förslag genomförs. Vid en ändring bör information dessutom skickas ut till samtliga betalningsmottagare (boföräldrar och barn) och bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet.

En grupp som inte får glömmas bort är invandrare. För dem som nyligen bosatt sig i Sverige och som vare sig är förtrogna med den svenska lagstiftningen eller det svenska språket finns behov av särskilda informationsinsatser. Även invandrare som bott i Sverige en längre tid kan vara i behov av särskild översatt information.

Som framgått kan den bristande kunskapen inte fullt ut förklaras med att informationsmaterial saknas. En grundläggande fråga är därför om det finns också andra informationsvägar.

På vissa försäkringskassor erbjuds föräldrar personliga sammanträffanden med handläggande tjänsteman. Utredningen ser stora fördelar med sådana möten. Vid personliga sammanträffanden får föräldrarna möjlighet att ställa frågor och den information som lämnas kan anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. Handläggaren kan samtidigt försäkra sig om att den information som lämnats blivit förstådd och vid eventuella språksvårigheter kan tolk anlitas. Behovet hos bidragsskyldiga av att få ”möta” försäkringskassan och få individuellt anpassad information och hjälp har omvittnats bl.a. vid den hearing som utredningen höll i maj 2002.

Enligt utredningen bör ett mål vara att kunskapen om reglerna om underhållsstöd ökar bland betalningsmottagare och bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet. Måluppfyllelsen bör redovisa hur många personliga sammanträffanden med handläggare på försäkringskassorna som ägt rum.

24.4. Vad bör informationen innehålla?

En utgångspunkt är givetvis att den information som tillhandahålls skall vara allsidig och brett upplagd och att information lämnas när reglerna ändras.

Under sitt arbete har Underhållsstödsutredningen noterat vissa frågor som utredningen anser är det finns anledning att informera om särskilt, såväl i skrift som vid personliga sammanträffanden.

Underhållsbidrag

Mål om underhållsbidrag till barn förekommer sällan i domstolarna numera. Antalet renodlade mål om underhållsbidrag överstiger knappt 300 per år (se Domstolsverket, Utvärdering av rättshjälpslagen [1996:1619], DV-rapport 2001:6). Detta är en positiv utveckling. Inte minst för barnets skull är det viktigt att tvister i domstol undviks.

Samtidigt är det angeläget att bristande kunskap om regelverket inte går ut över barnet och medför att barnet går miste om ett bidrag som han eller hon kan ha rätt till. Viss information om möjligheten att få underhållsbidrag fastställt finns i dag framtagen av Socialstyrelsen, Underhållsbidrag till barn enligt föräldrabalken (www.sos.se). Möjligheten nämns också i anvisningarna till Domstolsverkets blankett för gemensam ansökan om äktenskapsskillnad (www.dom.se). De kontakter utredningen haft med föräldrar och socialtjänstens personal tyder dock på att den information som lämnas inte är tillräcklig och att det finns fall där barn skulle kunna få ett underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets belopp om boföräldern kände till reglerna om underhåll. Också Familjeutredningen har påtalat risken för att boföräldrar på grund av bristande kunskap inte kräver ett överskjutande underhållsbidrag (SOU 2001:24).

Underhållsstödets uppbyggnad och funktion

För att öka förståelsen av underhållsstödssystemet är det angeläget att såväl boföräldrar som bidragsskyldiga föräldrar informeras om hur underhållsstödets belopp räknats fram och vad det avser att täcka. Bidragsskyldiga föräldrar anser ofta att underhållsstödets belopp är alltför högt och bygger på orealistiska antaganden om vad barn kostar. Hos såväl bidragsskyldiga som boföräldrar har utredningen också mött okunskap om vad stödet är avsett att täcka. Utredningen har bland dem som anser att stödet är för lågt ibland mött uppfattningen att stödet är avsett att täcka hela kostnaden för barnet och inte endast den bidragsskyldiges del.

Underhållsstöd och umgänge

Utgångspunkten i föräldrabalken är att barn har behov av nära och goda relationer till båda föräldrarna även om dessa inte bor till-

sammans. För att undvika att ekonomiska faktorer gör att umgänge inte kommer till stånd är det angeläget att information ges om de möjligheter som finns att ta hänsyn till umgänge med barn inom ramen för underhållsstödet (se avsnitt 16).

Betalningsförsummelser och deras konsekvenser

Många bidragsskyldiga föräldrar har en ansträngd ekonomi. De ekonomiska förhållandena i förening med den känslomässigt utsatta situation som föräldrarna många gånger befinner sig i efter en separation kan lätt leda till passivitet och handlingsförlamning. För att klara av situationen blundar man för verkligheten och låter bli att betala räkningar, öppna brev från myndigheter etc. Allteftersom skulderna växer ökar oron och känslan av vanmakt, vilket kan gå ut över förhållandet till barnet.

För att så långt möjligt undvika att bidragsskyldiga föräldrar blir skuldsatta och föremål för indrivning är det viktigt att de får tillgång till budgetrådgivning, information om hur de kan agera vid betalningsoförmåga, vad som händer om återbetalningsbelopp inte betalas i rätt tid och hur skulder hanteras i underhållsstödssystemet, t.ex. vid vilken tidpunkt en skuld överlämnas till indrivning.

Det inträffar inte helt sällan i dag att bidragsskyldiga inte begär anstånd eftersom en skuld till försäkringskassan inte preskriberas under den tid anståndet varar (se 4 § lagen [1982:188] om preskription av skattefordringar). Den bidragsskyldige bör informeras om konsekvenserna av en betalningsförsummelse, nämligen att fordringen kommer att lämnas över till kronofogdemyndigheten för indrivning vilket i sin tur medför att den bidragsskyldiga föräldern får en eller flera s.k. betalningsanmärkningar och därmed löper stor risk att vägras kredit, nekas hyra en bostad eller få ett telefonabonnemang. Av de kontakter utredningen haft med bidragsskyldiga föräldrar framgår att det inte är ovanligt att de är omedvetna om dessa konsekvenser. Även Familjeutredningen har påtalat att det är tveksamt om hanteringen av skulder tillräckligt väl kan förutses av den enskilde (SOU 2001:24).

På detta område bör försäkringskassorna bygga ut samarbetet med kronofogdemyndigheterna och kommunernas budget- och skuldrådgivare.

Utfyllnadsbidrag i kombination med direktbetalning

Underhållsstöd betalas som utfyllnad (ett rent stöd från det allmänna som inte återkrävs från den bidragsskyldige) om det finns anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern betalar ett underhåll till barnet som motsvarar minst det belopp som föräldern annars skulle ha varit skyldig att återbetala till staten enligt USL. En ansökan om underhållsstöd kan också begränsas till att gälla endast utfyllnadsdelen. När underhållsstöd betalas ut som utfyllnad avräknas det belopp som den bidragsskyldige annars skulle ha varit skyldig att återbetala till staten. Underhållsstöd lämnas alltså med ett lägre belopp än annars.

Som framgått av avsnitt 18 är underhållsstöd i form av utfyllnad inte utan problem.

Mot bakgrund av de konsekvenser utfyllnad i kombination med direktbetalning kan få är frågan om möjligheten till utfyllnad i kombination med direktbetalning alls bör vara kvar. Underhållsstödsutredningen har dock stannat för att inte föreslå att möjligheten tas bort (se avsnitt 18). Ett bevarande av möjligheterna till utfyllnad och direktbetalning måste dock kopplas samman med ordentliga informationsinsatser så att de som väljer utfyllnad och direktbetalning är medvetna om vad deras val innebär.

Uppdrag

Domstolsverket bör få i uppdrag att i samarbete med RFV och Socialstyrelsen ta fram information om möjligheterna att få ett underhållsbidrag fastställt genom dom.

RFV bör få i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter, bl.a. Datainspektionen och Riksskatteverket, ta fram information på de övriga områden som Underhållsstödsutredningen här särskilt lyft fram.

Som framgått ovan spelar RFV en central roll när det gäller spridning av information. De nödvändiga informationsinsatserna bedöms rymmas inom befintliga budgetramar.

25. Skyddade personuppgifter

Utredningens förslag: En särskild bestämmelse om behörig för-

säkringskassa införs för de fall där det råder sekretess för boförälderns eller barnets personuppgifter. Ett ärende om underhållsstöd skall i dessa fall kunna prövas av den allmänna försäkringskassa som skall avgöra ärenden avseende den bidragsskyldige.

25.1. Inledning

Underhållsstödsutredningen har uppmärksammats på att bestämmelserna i 37 § lagen om underhållsstöd (USL) om vilken försäkringskassa som är behörig att pröva en ansökan om underhållsstöd innebär problem i de fall boföräldern och barnet har skyddade personuppgifter. Denna fråga tas upp i detta avsnitt.

25.2. Gällande rätt

25.2.1. Behörig försäkringskassa

Ett ärende om underhållsstöd prövas av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799), SofL, skall avgöra ett ärende avseende boföräldern (37 § första stycket USL). Vanligast är att det rör sig om den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde var folkbokförd den 1 november föregående år (5 kap. 4 § första stycket SofL).

Vid växelvis boende prövas ett underhållsstödsärende av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos (37 § andra stycket USL).

Ärenden om förlängt underhållsstöd, dvs. när barnet har fyllt 18 år, prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende barnet (37 § tredje stycket USL).

Vidare gäller enligt nuvarande regler att frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd på grund av umgängesavdrag prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige (37 § fjärde stycket USL).

Underhållsstödsutredningen har i avsnitt 14 föreslagit att den försäkringskassa som beviljar underhållsstöd också skall vara behörig att i samband därmed fatta beslut om återbetalningsskyldighet.

När underhållsstöd sökts skall försäkringskassan omedelbart sända ett meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på (13 § USL). Beslut att bevilja underhållsstöd skall delges den bidragsskyldige (14 § USL).

25.2.2. Skydd av personuppgifter

Uppgifter som registreras i folkbokföringen, t.ex. adress och personnummer, är som huvudregel offentliga (se 7 kap. 15 § sekretesslagen [1980:100], SekrL). Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men om uppgiften röjs. I vissa situationer kan dock en person vållas obehag om uppgifter om honom eller henne sprids. En förföljare kan t.ex. med hjälp av en adressuppgift från folkbokföringen spåra upp en viss person för att uttala hotelser eller utöva våld. För att uppgifterna i folkbokföringen inte skall kunna missbrukas finns i dag tre olika typer av åtgärder som syftar till att skydda hotade personer: markering för särskild sekretessprövning (s.k. sekretessmarkering eller spärrmarkering), kvarskrivning (16 § folkbokföringslagen [1991:481]) och fingerade personuppgifter (lagen [1991:483] om fingerade personuppgifter). Sekretessmarkering anger att särskild försiktighet bör iakttas vid bedömningen av om uppgifter om personen i fråga bör lämnas ut, eftersom uppgifterna kan omfattas av sekretess. Sekretessmarkering är alltså avsedd att ge myndigheten en varningssignal vid utlämnande av uppgifter som normalt sker utan särskild sekretessprövning.

25.2.3. Folkbokföringsuppgifter hos försäkringskassorna

I Riksförsäkringsverkets (RFV) register omfattas folkbokföringsuppgifter av folkbokföringssekretessen enligt 7 kap. 15 § SekrL. Dessutom gäller socialförsäkringssekretess enligt 7 kap. 7 § SekrL.

För att kontrollera hanteringen av spärrmarkerade personuppgifter genomförde Datainspektionen tio inspektioner under tiden april – maj 1999 hos myndigheter som får del av spärrmarkerade personuppgifter och en enkätundersökning bland sådana centrala förvaltningsmyndigheter som hanterar en stor mängd folkbokföringsuppgifter. Resultatet av undersökningen redovisas i Datainspektionens rapport 1999:3 Skyddade uppgifter i folkbokföringen.

I rapporten konstateras att spärrmarkerade personuppgifter har ett starkt sekretesskydd hos RFV och de allmänna försäkringskassorna. Enligt Datainspektionen fanns det rutiner som i hög grad motverkar att markerade personuppgifter lämnas ut till obehöriga.

25.3. En särskild regel för förföljda personer

De möjligheter som i dag finns att hemlighålla adressuppgifter m.m. innebär visserligen ett bra skydd för boföräldrar och barn som behöver skydd. Som framgått skall emellertid en ansökan om underhållsstöd prövas av den försäkringskassa som boföräldern tillhör eller, om barnet fyllt 18 år, av den försäkringskassa som barnet tillhör. Reglerna i USL om kommunicering av ansökan innebär att den bidragsskyldige genom skriftväxlingen får kännedom om vilken försäkringskassa boföräldern och barnet tillhör. Därigenom får han eller hon också veta i vilket län boföräldern eller barnet är bosatt. Därmed ökar givetvis risken för att den bidragsskyldige kan ta reda på bostadsadressen.

Under senare år har våld och övergrepp i nära relationer varit föremål för omfattande uppmärksamhet och arbete. Flera lagändringar har genomförts för att underlätta situationen för hotade och misshandlade kvinnor och barn liksom för andra utsatta personer i nära relationer. Underhållsstödsutredningen anser att det är angeläget att reglerna i underhållsstödssystemet är så utformade att utsatta personer kan känna sig trygga och inte behöver avstå från det ekonomiska stöd som lämnas till barn med särlevande föräldrar.

Utredningen föreslår därför att det blir möjligt att frångå regeln om att ärendet skall prövas av den försäkringskassa som boföräldern eller barnet tillhör, om det råder sekretess för boförälderns

eller barnets personuppgifter (jfr SOU 1998:40 s. 320 f.). I dessa fall skall ansökan i stället kunna prövas av den försäkringskassa som den bidragsskyldige tillhör.

26. Konsekvenser

26.1. Statsfinansiella konsekvenser

I detta avsnitt redovisas Underhållsstödsutredningens bedömning av de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens samlade förslag. Vidare skisseras bl.a. tre statsfinansiellt neutrala alternativ.

Register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi (HEK) har till stor del utgjort underlag för utredningens beräkningar. Uppgifterna avser år 2000 och har med hjälp av Regeringskansliets prognoser räknats fram till år 2002. Urvalet i HEK – 2000 uppgår till cirka 15 000 hushåll med närmare 24 000 individer. I databasen finns närmare 600 hushåll där någon eller några personer ingår i underhållsstödssystemet, antingen som mottagare av underhållsstöd eller som bidragsskyldig. På totalnivå representerar dessa hushåll drygt 200 000 hushåll. De av utredningen föreslagna regeländringarna innebär i vissa fall höjda och i vissa fall sänkta kostnader för staten. Utredningen har också bedömt de ekonomiska konsekvenserna av ett antaget ändrat beteende hos dem som berörs av de ändrade underhållsstödsreglerna. Utredningen har också, bl.a. i samarbete med Riksförsäkringsverket (RFV), gjort en bedömning av hur förslagen påverkar kostnaderna för socialförsäkringens administration m.m. De redovisade beräkningarna avser förhållandena år 2002.

26.1.1. Kostnadskonsekvenser i underhållsstödssystemet

Ändrade regler för återbetalning av underhållsstöd

Utredningen förordar att grundavdraget höjs samtidigt som en högre procentandel av den överskjutande inkomsten tas i anspråk för återbetalning av underhållsstöd än i dag. Utredningen förordar att grundavdraget differentieras beroende på var i landet den

bidragsskyldige bor. Vidare föreslås att återbetalningsskyldigheten skall bortfalla om de sammanlagda återbetalningsbeloppen en viss månad blir lägre än 100 kr. I dag bortfaller återbetalningsskyldigheten om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 100 kr.

Enligt utredningens beräkningar minskar intäkterna från återbetalning av underhållsstöd med 189 miljoner kr per år som ett resultat av de ändrade reglerna.

Behovsprövning av underhållsstödet mot boförälderns inkomst

Utredningen föreslår att utfyllnadsdelen i underhållsstödet (med undantag av utfyllnadsbidraget vid växelvis boende) skall behovsprövas mot boförälderns inkomst. Underhållsstödet minskas vid höga inkomster; 360 000 kr per år eller däröver. Eftersom det i databasen inte finns någon koppling mellan särlevande föräldrar har beräkningarna gjorts med en slumpmetod som tar hänsyn till fördelningen av inkomster för bidragsskyldiga.

Enligt utredningens beräkningar leder förslaget till att kostnaderna för underhållsstödet minskar med 18 miljoner kr per år.

Växelvis boende

Utredningen föreslår inga direkta ändringar av reglerna för utfyllnadsbidrag vid växelvis boende. Likväl får de återbetalningsregler som utredningen förordar effekter på kostnaderna för bidraget vid växelvis boende. Bidragets storlek bestäms bl.a. av hur mycket av underhållsstödet som bidragsmottagaren skulle ha återbetalat om han eller hon hade varit återbetalningsskyldig. Eftersom utredningen förordar höjda grundavdrag blir bidragsbeloppen vid växelvis boende högre än i dag.

Enligt utredningens beräkningar leder de förordade ändringarna till att statens kostnader ökar med 48 miljoner kr per år.

En administrationsavgift införs

Utredningen föreslår att en adminstrationsavgift på 50 kr per månad skall tas ut av vissa bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet. Dessa avgifter får två typer av ekonomiska effekter; de inbetalade avgifterna ökar statens intäkter och de administrativa kostnaderna minskar sannolikt som en följd av att vissa återbetal-

ningsskyldiga föräldrar övergår till att betala underhåll direkt till barnet. Beräkningarna av de två effekterna har gjorts parallellt, vilket innebär att intäkterna har beräknats enbart på den grupp som antagits stanna kvar i systemet.

Enligt utredningens beräkningar leder införandet av en avgift till intäkter för staten på 53 miljoner kr per år.

Närmare 65 000 återbetalningsskyldiga i underhållsstödssystemet återbetalar hela det underhållsstöd som lämnas till barnet. År 2002 var omkring 40 procent av de fullbetalande föräldrarna skuldfria och betalade in sitt löpande återbetalningsbelopp i rätt tid. I dessa fall fungerar försäkringskassan endast som en förmedlare mellan den återbetalningsskyldiga föräldern och boföräldern. När försäkringskassan tar ut en avgift för denna förmedling kan man förvänta sig att det finns återbetalningsskyldiga som övergår till att betala underhåll direkt till barnet.

Socialförsäkringsadministrationen får sänkta kostnader om en bidragsskyldig i stället för att gå via försäkringskassan övergår till att betala underhåll direkt till barnet. Med de avgifter som föreslås blir intäkterna 50 kr per återbetalningsskyldig och månad. Kostnaden för administrationen av ett ärende är svår att beräkna men klart är att den är betydligt högre än den förlorade intäkten på 50 kr. Enligt uppgifter ur RFV:s årsredovisning för 2002 uppgår styckkostnaden per utbetalning till 171 kr. Detta är ett minimibelopp med hänsyn tagen till att det finns andra kostnader för administrationen.

Vid antagandet om att 20 procent av de fullbetalande träder ur systemet bedöms kostnaderna för försäkringsadministrationen minska med 29 miljoner kr per år.

Senareläggning av utbetalning

Utredningen föreslår att utbetalningen av underhållsstödet senareläggs med tio dagar. Senareläggningen innebär att staten gör en räntevinst. Utredningen har beräknat denna räntevinst genom att anta att utbetalningen ligger på 4,3 miljarder kr, att årsränta är 5 procent och att räntevinsten utgör en andel av årsräntan på 10/365.

Enligt utredningens beräkningar uppgår statens räntevinst till 6 miljoner kr per år.

Tidigareläggning av betalning av anståndsskuld

Utredningen föreslår skärpta regler för betalning av anståndsskulder. Enligt RFV:s beräkningar innebär förslaget att ungefär 62 miljoner kr kommer att återbetalas tidigare än med nuvarande regler.

Det nämnda beloppet är dock inte vinsten av förslaget. Vinsten är i stället ränteffekten av tidigareläggning av den återbetalning som ändå skulle ha gjorts senare. För att beräkna vinsten har utredningen gjort antagandet att den genomsnittliga tidigareläggningen är fem år.

Med samma årsränta som tidigare och med antagandet att de tidigarelagda inbetalningarna årligen är 62 miljoner kr, blir räntevinsten 17 miljoner kr per år.

Nya regler om indrivning i ärenden med utlandsanknytning

Utredningen föreslår ändringar som innebär att möjligheten till indrivning förbättras i utlandsärenden. Nuvarande regler innebär att det i vissa ärenden med utlandsanknytning inte går att kräva in utestående fordringar avseende underhållsstöd. RFV bedömer att förslaget berör i vart fall 1 770 bidragsskyldiga (1 % av de bidragsskyldiga). Samtidigt antar RFV att 1 000 av dessa i dag inte återbetalar fastställda underhållsstödsbelopp. Om utredningens förslag genomförs blir det möjligt att driva in statens fordran i utlandet. RFV bedömer att ändringen innebär att intäkterna ökar med 21 miljoner kr per år.

26.1.2. Kostnader för socialförsäkringsadministrationen

RFV får höjda administrationskostnader bl.a. som en följd av behovsprövningen av underhållsstödet och de regionindelade grundavdragen, kostnader i samband med utveckling av databaser för behovsprövning m.m. Nedan redovisas beräkningarna för var och en av dessa poster.

Ändrade regler för återbetalning av underhållsstöd

De av utredningen förordade ändringarna i återbetalningsreglerna bedöms minska antalet anståndsärenden väsentligt. RFV bedömer

att minskningen kommer att uppgå till närmare 4 000 ärenden per år. Vid en antagen kostnad på 200 kr per ärende och månad innebär detta en besparing på ungefär 9,6 miljoner kr per år.

Behovsprövning av underhållsstödet

Enligt RFV:s bedömning innebär den föreslagna inkomstprövningen av underhållsstödet en årlig kostnadsökning för socialförsäkringsadministrationen på närmare 5 miljoner kr. Ungefär hälften av dessa kostnader utgörs av ökade portokostnader.

Regionindelade grundavdrag

En övergång till regionindelade grundavdrag kommer enligt RFV:s bedömning att innebära en årlig kostnadsökning på 2,7 miljoner kr för socialförsäkringsadministrationen.

Utvecklingskostnader för att skapa en ny databas

Enligt RFV kommer utvecklingskostnaderna för att skapa den databas som behövs för att genomföra utredningens förslag att innebära en utgift på sammantaget 35 miljoner kr. Enligt utredningens uppfattning bör denna utgift betraktas som en investering och därför periodiseras över sin livslängd.

Vid ett antagande om en livslängd på fem år, rak avskrivning och en räntesats på 5 procent, blir årskostnaden för utvecklingen av databasen 9 miljoner kr.

Ändrade regler för jämkning och omprövning

Utredningens förslag innebär att uppgifter kan gallras efter tre år vilket minskar kraven på databasutrymme. Besparingen uppskattas av RFV till 1,5 miljoner kr per år.

Förenklade regler för indrivning

De av utredningen föreslagna reglerna vad gäller indrivning bedöms av RFV underlätta försäkringskassornas hantering. Besparingen uppskattas till 0,5 miljoner kr per år.

26.1.3. Administrationskostnader för exekutionsväsendet

Generösare återbetalningsregler för bidragsskyldiga med låga inkomster bedöms innebära att avsevärt färre fordringar avseende återbetalningsskyldighet kommer att lämnas över till kronofogdemyndigheten för indrivning. År 2002 överlämnades cirka 8 300 fordringar för indrivning. Utredningen gör bedömningen att ungefär 1 500 färre ärenden per år kommer att överlämnas till kronofogdemyndigheten. Vid en antagen kostnad på 200 kr per ärende och månad innebär detta en årlig besparing på ungefär 3,6 miljoner kr.

De av utredningen föreslagna reglerna vad gäller indrivning bedöms underlätta kronofogdemyndigheternas hantering och leda till färre justeringar av restförda belopp. Besparingen uppskattas till 1 miljon kr per år. Samtidigt bedöms portokostnaderna kommer att öka med omkring 0,3 miljoner kr per år eftersom kronofogdemyndigheterna kommer att skicka ut fler betalningsanmaningar avseende underhållsstöd än i dag.

26.1.4. Processer i domstol

Processer i allmän förvaltningsdomstol

De generösare reglerna för återbetalning av underhållsstöd torde innebära att antalet processer om återbetalningsskyldighet minskar. Den föreslagna administrationsavgiften bedöms inte påverka belastningen på de allmänna förvaltningsdomstolarna nämnvärt. Den prövning domstolarna har att göra vid överklaganden kommer att vara av mycken enkel beskaffenhet. Totalt sett torde man kunna räkna med en viss besparing för de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Processer i allmän domstol

Utredningens förslag om att utfyllnadsdelen i underhållsstödet skall behovsprövas bedöms inte innebära någon nämnvärd kostnadsökning för de allmänna domstolarna. Det kan inte uteslutas att förslagen om indrivning i utlandet och om s.k. nettoberäkning kan komma att öka antalet domstolsprocesser om underhållsbidrag och umgänge. Ökningen torde dock knappast bli annat än marginell.

26.1.5. Sammantagna statsfinansiella konsekvenser

I tabellen nedan redovisas den sammantagna bedömningen av de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens förslag.

Tabell 26.1 Sammantagna statsfinansiella konsekvenser av utredningen förslag

Postbeskrivning Kostnadsökning

milj. kr per år

Besparingar milj. kr per år

Ändrade återbetalningsregler

189

Underhållsstöd vid växelvis boende

48

Socialförsäkringsadministrationen

7,7

Utvecklingskostnader databas

9

Behovsprövning av underhållsstödet

–18

Administrationsavgift –53 Ändrat beteende på grund av avgiften –29 Senareläggning av utbetalning –6 Tidigareläggning betalning av anståndsskuld –17 Indrivning i utlandsärenden –21 Socialförsäkringsadministrationen –11,6 Exekutionsväsendet –4,3

Summa 253,7 –159,9

Osäkerheterna ger vid handen att det är lämpligt att säga att utredningens förslag sammantaget bedöms ge ökade kostnader på närmare 100 miljoner kr.

Om det statsfinansiella läget inte tillåter att man nu genomför de av Underhållsstödsutredningen förordade återbetalningsreglerna föreslår utredningen att reformen genomförs etappvis allt eftersom

det statsfinansiella läget så tillåter. Detta skulle kunna ske genom en successiv höjning av grundavdraget.

26.2. Statsfinansiellt neutrala alternativ

För att belysa alternativa möjligheter presenteras nedan tre alternativ till utredningens förslag. Alternativen bedöms ge ett statsfinansiellt neutralt utfall i förhållande till den av utredningen förordade höjningen av grundavdraget. Vidare pekar utredningen på ett alternativ som kan leda till vissa besparingar.

En mindre höjning av grundavdraget

Nedan redovisas alternativa grundavdrag som kan finansieras inom ramen för utredningens förslag.

Tabell 26.2 Alternativa förslag till grundavdrag

Region Utredningens förslag Statsfinansiellt neutralt

alternativ

Stor-Stockholm och Stor-Göteborg

153 900

144 700

Mer än 75 000 invånare

145 700

136 900

Övriga kommuner

141 700

133 200

De av utredningen förordade grundavdragen avser att garantera bidragsskyldiga föräldrar en långsiktigt skälig levnadsnivå. Denna målsättning nås inte med detta statsfinansiellt neutrala alternativ.

Hänsyn till stordriftsfördelar vid sammanboende

Utredningen har också prövat ett alternativ där grundavdraget höjs enligt de förordade reglerna men där hänsyn tas till stordriftsfördelar som följer av lägre levnadskostnader vid sammanboende. Kostnaden, i form av minskade intäkter från de bidragsskyldiga, för detta förslag beräknas till 73 miljoner kr, vilket är 116 miljoner kr lägre än kostnaden för de förordade reglerna. Ett sådant förslag skulle vara statsfinansiellt neutralt men leda till vissa ökade kostnader för socialförsäkringens administration. Även kostnaderna för

underhållsstöd vid växelvis boende skulle dock bli lägre om stordriftsfördelar beaktades.

En invändning mot denna lösning är att en differentiering kan leda till tvister om huruvida sammanboende föreligger eller inte.

En annan invändning är att det i systemet byggs in ett incitament till fusk. Utredningen har lagt fram detta förslag som ett andrahandsalternativ.

Lägre underhållsstöd

En sänkning av underhållsstödet från 1 173 kr till 1 120 kr per månad leder till statsfinansiell neutralitet. Utbetalningarna minskar med drygt 190 miljoner kr och inbetalningar minskar med knappt 70 miljoner kr.

Slopat underhållsstöd vid växelvis boende

Frågan om att ta bort underhållsstödet vid växelvis boende har övervägts tidigare (se Ds 1999:30 och prop. 1999/2000:118). Slopat underhållsstöd vid växelvis boende skulle leda till vissa besparingar. Om utredningens förordade förslag genomförs kommer kostnaderna för underhållsstöd vid växelvis boende att öka från 47 miljoner kr till cirka 100 miljoner kr. Ett borttagande av stödet skulle ligga i linje med föräldrabalkens regler som innebär att ingen av föräldrarna som regel är skyldig att betala underhållsbidrag om barnet bor växelvis hos föräldrarna. Enligt RFV:s utvärdering av effekterna av de år 2000 ändrade reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende (RFV Analyserar 2003:1) har stödet mycket liten betydelse för föräldrarnas val av boendeform för barnet.

Hur stor besparing ett slopat underhållsstöd vid växelvis boende leder till beror på vilka val föräldrarna gör. Utredningen avstår därför från att göra några bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna.

26.3. Ekonomiska konsekvenser för de enskilda

Bidragsskyldiga

I december 2002 fanns det cirka 210 000 bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet. Utredningen har med hjälp av en fram-

skrivning av register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi 2000 (HEK) gjort en uppskattning av vilka effekter de förordade reglerna kommer att få för de bidragsskyldiga föräldrarna. För att kunna göra en rättvisande jämförelse mellan effekterna av de nuvarande reglerna och de av utredningen förordade har även situationen med nuvarande regler beräknats med hjälp av databasen HEK. Utredningen har valt att exkludera de bidragsskyldiga som har anstånd, helt eller delvis, varför det totala antalet bidragsskyldiga i tabellen nedan är cirka 20 000 färre än vad som kan utläsas av RFV:s statistik (se bilaga 2). Antalet bidragsskyldiga som med nuvarande regler har återbetalningsbeloppet fastställt till noll kr är i analysen cirka 1 700 fler än vad som redovisas i RFV:s statistik och de som skall återbetala det fulla stödet är cirka 3 000 färre. I den grupp som har ett framräknat återbetalningsbelopp på mellan 100 kr och 1 172 kr är det cirka 8 000 färre bidragsskyldiga. Majoriteten av de bidragsskyldiga med anstånd finns således i den grupp som har återbetalningsbelopp på mellan 100 och 1 172 kr. Enligt utredningens uppfattning ger sammanställningen en bra bild av effekterna av de förordade reglerna.

Tabell 26.3 Konsekvenser för bidragsskyldiga föräldrar av det av utredningen förordade systemet

Nuvarande

system

Utredningens

förordade regler

Antal (av-

rundade tal)

Procent Antal (av-

rundade tal)

Procent

Bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga – varav kvinnor

35 800

2 100

25,5 13,9

53 100

4 700

37,7 31,1

Bidragsskyldiga som är skyldiga att återbetala mellan 100 och 1 172 kr – varav kvinnor

43 800

9 700

31,1 64,2

15 200

5 700

10,8 37,8

Bidragsskyldiga som är skyldiga att återbetala hela underhållsstödet, 1 173 kr – varav kvinnor

61 400

3 300

43,5 21,9

72 700

4 700

51,6 31,1

Samtliga – varav kvinnor

141 000

15 100

100,0 100,0

141 100

15 100

100,0 100,0

Av tabell 26.2 framgår att det av utredningen förordade systemet skulle innebära att antalet bidragsskyldiga med ett återbetalningsbelopp som fastställts till noll kr ökar med 17 300 och att antalet som skall återbetala det fulla underhållsstödet ökar med 11 300. Antalet bidragsskyldiga som skall återbetala en del av det fulla underhållsstödet minskar med närmare 29 000.

Tabell 26.4 Bidragsskyldiga föräldrar som får sänkta, höjda eller oförändrade återbetalningsbelopp genom utredningens förslag

Antal Procent av samtliga

bidragsskyldiga respektive

samtliga kvinnor

Sänkta återbetalningsbelopp

29 800

21

– varav kvinnor

9 400

49

Oförändrade återbetalningsbelopp

97 200

69

– varav kvinnor

7 500

40

Höjda återbetalningsbelopp

13 900

10

– varav kvinnor

2 100

11

Av tabell 26.3 framgår att i det förordade systemet beräknas 29 800 (21 %) bidragsskyldiga få sänkta återbetalningsbelopp och 13 900 (10 %) bidragsskyldiga får höjda återbetalningsbelopp. Oförändrade återbetalningsbelopp får 97 200 (69 %) bidragsskyldiga, därav cirka 35 800 bidragsskyldiga som med nuvarande regler återbetalar noll kr och 61 400 bidragsskyldiga som redan nu återbetalar hela underhållsstödet, 1 173 kr.

Med de nuvarande reglerna beräknas 3,5 procent (cirka 7 000) av de återbetalningsskyldiga finnas i hushåll som har inkomster under ”socialbidragsnormen”. Med utredningens förslag beräknas andelen minska till 1,4 procent (cirka 2 800).

För en mer noggrann analys av effekterna av de förordade reglerna hänvisas till avsnitt 12.15.

Boföräldrar

Underhållsstödsutredningen föreslår att utfyllnadsdelen inom underhållsstödet – den del av bidraget som en bidragsskyldig förälder inte är skyldig att återbetala – skall prövas mot boförälderns inkomst. I december 2002 fanns det cirka 200 000 boföräldrar i underhållsstödssystemet. Enligt utredningens bedömning kommer

cirka 2 600 boföräldrar, varav närmare hälften är män, att beröras av ändringen. Enligt utredningens beräkningar kommer inte något boförälderhushåll att föras under ”socialbidragsnormen” på grund av inkomstprövningen. För en närmare beskrivning av situationen för boföräldrar i olika inkomstlägen och med olika antal barn hänvisas till avsnitt 11.12. Se även avsnitt 11.14.

26.4. Konsekvenser i övrigt

Barn och jämställdhet mellan kvinnor och män

Här liksom i så många andra sammanhang går jämställdheten mellan könen hand i hand med barnets bästa.

Enligt utredningens bedömning stärker de framlagda förslagen barnets ställning. Förslagen har också betydelse för jämställdheten mellan könen.

Återbetalningsskyldiga föräldrar är i huvudsak män. De nuvarande återbetalningsreglerna har kritiserats för att vara väl stränga. De stränga reglerna i kombination med att stödet inte är behovsprövat mot boförälderns inkomst har inneburit att ett av syftena med underhållsstödet, nämligen att betona båda föräldrarnas ansvar för barnets försörjning, inte har uppnåtts. Utredningens förslag innebär att föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets försörjning understryks.

Barn har behov av nära och goda relationer till båda föräldrarna. Det har i olika sammanhang sagts att återbetalningsreglerna har inneburit att barn med särlevande föräldrar inte har kunnat umgås med den särlevande föräldern – ofta fadern – i önskvärd omfattning. Genom ändrade återbetalningsregler och ändrade regler för umgängesavdrag m.m. kommer kontakten mellan barnet och den särlevande föräldern att underlättas väsentligt. De mindre stränga återbetalningsreglerna kan också leda till färre konflikter mellan föräldrarna vilket är värdefullt för barnet och kan ha en positiv inverkan på kontakten mellan barnet och den bidragsskyldiga föräldern.

Övrigt

I övrigt anser utredningen inte att förslagen får någon sådan inverkan på de i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) nämnda områdena att någon särskild redovisning av konsekvenserna är motiverad.

27. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Ändringarna i lagen om underhållsstöd

föreslås träda i kraft den 1 februari 2005. För att försäkringskassorna skall få tid på sig att fatta de nödvändiga besluten föreslås dock att vissa ändringar skall träda i kraft redan den 1 november 2004 men tillämpas för tid från och med den 1 februari 2005 och, i vissa fall, på underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 2005.

Ändringarna i föräldrabalken, utsökningsbalken och lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. skall träda i kraft den 1 februari 2005.

Det är angeläget att de nya bestämmelserna får genomslag så snart som möjligt. Med beaktande av den tid som kommer att förflyta innan beslut kan fattas i lagstiftningsärendet och med beaktande av att en del av ändringarna bör samordnas med den årliga omprövningen torde ändringarna i lagen om underhållsstöd (USL) dock inte kunna träda i kraft förrän den 1 februari 2005. För att försäkringskassorna skall få tid på sig att fatta de nödvändiga besluten föreslås dock att vissa ändringar skall träda i kraft redan den 1 november 2004 men tillämpas för tid från och med den 1 februari 2005 och, såvitt gäller reglerna om behovsprövning och återbetalningsskyldighet, på underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 2005.

När det gäller ändringarna i föräldrabalken (FB), utsökningsbalken (UB) och lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) finns det inte skäl att ha olika tidpunkter för ikraftträdande och tillämpning. De föreslagna ändringarna i USL får genomslag i förhållande till de föreslagna ändringarna i FB, UB och indrivningslagen först efter den 31 januari 2005. De sistnämnda ändringarna bör därför träda i kraft den 1 februari 2005.

Det sagde bygger på att reformen genomförs samlat. Ingenting torde dock hindra att en del av ändringarna genomförs fristående – och tidigare – om det bedöms lämpligt. Det gäller bl.a. förslaget om omprövning och jämkning av återbetalningsskyldigheten samt förslaget om ändrad företrädesordning för fordringar avseende återbetalningsskyldighet vid löneutmätning. Dessa förslag har inte något sådant samband med övriga förslag att de inte kan genomföras oberoende av dessa.

28. Författningskommentar

28.1. Lag om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd

4 §

Ett barn har inte rätt till underhållsstöd, om

1. barnets mor är boförälder och hon uppenbarligen utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskapet till barnet fastställt,

2. det finns anledning anta att, om det finns en bidragsskyldig förälder, denne i rätt ordning betalar underhåll som inte är lägre än det belopp som enligt denna lag skulle betalas ut i underhållsstöd till barnet,

3. det är uppenbart att den bidragsskyldige föräldern på något annat sätt ser till att barnet får motsvarande underhåll,

4. boföräldern trots föreläggande enligt 34 § första stycket utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag

till barnet fastställt, eller

5. barnet har rätt till barnpension eller efterlevandestöd till barn efter en bidragsskyldig förälder på grund av bestämmelserna i 2 eller 3 kap. lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn.

Paragrafen anger i vilka fall ett barn inte har rätt till underhållsstöd. Punkt 4 har ändrats med anledning av de krav som enligt 34 § numera skall gälla vad avser nivån på det underhållsbidrag som fastställs. Vidtar eller medverkar boföräldern till att ett underhållsbidrag fastställs men är det fastställda underhållsbidraget uppenbarligen för lågt och kan detta läggas boföräldern till last innebär inte detta att barnet saknar rätt till underhållsstöd enligt 4 § 4 utan att underhållsstödet reduceras enligt 9 §.

Övervägandena finns i avsnitt 20.

7 §

Ett barn som fyllt 18 år har rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395), dock längst till och med juni månad det år

då barnet fyller 20 år. Studier som omfattar kortare tid än åtta veckor eller deltidsstudier medför dock inte rätt till förlängt underhållsstöd.

Ett barn har inte rätt till förlängt underhållsstöd i fall som avses i 4 §. Härvid skall vad som sägs om boföräldern i 4 § 1 och 4 gälla den studerande. Rätt till förlängt underhållsstöd föreligger inte heller, om den studerande har ingått äktenskap. Lämnas förlängt underhållsstöd gäller vad

som sägs om boföräldern i 9 § tredje stycket även den studerande.

Förlängt underhållsstöd lämnas från och med månaden efter det att den studerande har fyllt 18 år eller återupptagit studier som avses i första stycket till och med den månad under vilken rätt till stöd upphör. Förlängt underhållsstöd lämnas dock inte för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden.

Paragrafen innehåller bestämmelser om förlängt underhållsstöd.

Andra stycket har ändrats. Av ändringen framgår att vad som sägs om boföräldern i 9 § tredje stycket gäller även den studerande när förlängt underhållsstöd lämnas.

8 a §

Underhållsstöd som lämnas med stöd av 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra stycket skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering för den bidragsskyldige föreligger, när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras eller när grunden för avdrag enligt 26 § andra stycket ändras. Vid ändring i grunden för tillämplig procentsats eller i grunden för avdraget, ändras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Underhållsstöd som lämnas med stöd av 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra stycket kan också jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Ändringen gäller från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om taxeringsändringen.

Vad som föreskrivs i första och andra styckena gäller även vid växelvis boende. Vad som sägs om bidragsskyldig skall därvid gälla var och en av föräldrarna.

Paragrafen är ny. Den är tillämplig på de fall där underhållsstöd lämnas med stöd av 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra eller tredje stycket, dvs. i form av utfyllnad. Syftet med bestämmelserna är att klargöra vilken betydelse en omprövning eller en jämkning av det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts enligt 24–28 §§ – det fiktiva återbetalningsbeloppet – får för utfyllnadsbidraget.

Första stycket reglerar omprövning av underhållsstödet. Hänvisningen till 24 § avser tillämplig procentsats. Procentsatsen kan ändras om den bidragsskyldige får ett nytt barn eller om antalet barn för vilka han eller hon är underhållsskyldig blir färre. Hänvis-

ningen till 26 § andra stycket tar sikte på det regionala grundavdraget. Storleken på grundavdraget kan ändras om folkbokföringen ändras.

Av bestämmelserna framgår att ändringar i det fiktiva återbetalningsbeloppet får betydelse för utfyllnadsbidragets storlek först från och med månaden efter den månad då ändringen kom till försäkringskassans kännedom. Detta gäller dock inte när det fiktiva återbetalningsbeloppet omprövas i samband med ett nytt beslut om årlig taxering. En sådan ändring påverkar utfyllnadsbidragets storlek från och med februari månad året efter det år då det nya beslutet om årlig taxering meddelats (se 9 § förordningen [1996:1036] om underhållsstöd).

I andra stycket regleras jämkning av underhållsstödet. Om det taxeringsbeslut som legat till grund för det fiktiva återbetalningsbeloppet ändrats väsentligt kan utfyllnadsbidraget jämkas. Det nya utfyllnadsbidraget gäller i detta fall från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om taxeringsändringen. Jämkning kan ske efter ansökan eller på initiativ av försäkringskassan.

Försäkringskassan får som regel vetskap om de ändringar som här är aktuella – ändrad taxering, ändrat antal barn och ändrad folkbokföring – på medium för automatiserad databehandling. I vissa fall, t.ex. när det gäller faderskap i internationella förhållanden, kan det dock krävas att försäkringskassan uppmärksammas på förhållandet. Även om omprövning och jämkning inte kräver någon ansökan kan det därför i vissa fall finnas anledning för den bidragsskyldige eller för boföräldern eller barnet att ta kontakt med försäkringskassan och informera om de ändrade förhållandena.

Beräkningen av det fiktiva återbetalningsbeloppet utgör endast ett led i beräkningen av storleken på utfyllnadsbidraget. Det ankommer inte på försäkringskassan att ange vilket belopp den bidragsskyldige skall betala i underhåll.

Av tredje stycket framgår att även underhållsstöd vid växelvis boende omfattas av bestämmelserna.

Övervägandena finns i avsnitt 18.

9 §

Om underhållsbidrag har fastställts enligt föräldrabalken i form av ett engångsbelopp, skall avräkning från underhållsstödet ske med vad det fastställda underhållsbidraget skäligen kan anses motsvara i underhåll per månad.

Om den bidragsskyldige bor utomlands eller uppbär lön eller annan

inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning

enligt 7 kap. utsökningsbalkenoch det finns anledning att anta att han eller

hon i rätt ordning betalar fastställt underhållsbidrag, skall detta belopp räknas av från underhållsstödet i stället för vad som sägs i 8 § första stycket andra meningen.

Om det underhållsbidrag som har blivit fastställt uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala i underhållsbidrag till barnet och detta kan läggas boföräldern till last lämnas inte underhållsstöd med högre belopp än underhållsbidraget. I fall som avses i 8 § första stycket andra meningen lämnas inget underhållsstöd.

Paragrafen innehåller bestämmelser om underhållsbidrag.

Andra stycket har ändrats. Om den bidragsskyldige uppbär lön – eller andra inkomster som nämns i 7 kap. 1 § utsökningsbalken – i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken och det finns anledning att anta att han eller hon betalar fastställt underhållsbidrag, skall i stället för vad som sägs i 8 § första stycket andra meningen, avräkning från underhållsstödet ske med detta belopp.

Tredje stycket är nytt. Om ett underhållsbidrag som fastställts efter det att boföräldern fått ett föreläggande enligt 34 § är uppenbart för lågt och detta kan läggas boföräldern till last lämnas underhållsstöd inte med högre belopp än det fastställda underhållsbidraget. Finns det anledning anta att den bidragsskyldige betalar ett underhåll till barnet som motsvarar lägst underhållsbidragets belopp lämnas inget underhållsstöd. Bestämmelsen kommenteras i anslutning till författningskommentaren till 34 §.

10 §

Om barnet har en sådan inkomst som framkommer vid en tillämpning av 25–27 §§, skall underhållsstödet minskas med ett belopp som motsvarar hälften av inkomsten. I stället för den minskning av framräknat belopp som anges i 26 § andra stycket skall beloppet minskas med 48 000 kronor.

Barnets inkomst kan trots vad som sägs i första stycket bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att barnet har en inkomst som väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt det stycket.

Vid växelvis boende skall underhållsstödet för var och en av föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket underhållsstödet skall minskas enligt första stycket.

Nedsättning av underhållsstöd enligt första–tredje styckena skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger.

Om den bidragsskyldige enligt 23 § andra stycket har medgetts avdrag med ett visst belopp vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet eller

om han eller hon enligt 23 § tredje stycket har medgetts utbetalning av ett visst belopp, skall kommande underhållsstöd minskas med motsvarande

belopp.

Paragrafen innehåller bestämmelser om nedsättning av underhållsstödets belopp på grund av inkomster hos barnet.

Andra stycket, som innehåller en bestämmelse om möjligheten att frångå reglerna i 25–27 §§ för beräkningen av barnets inkomst, är nytt. Bestämmelsen tar sikte på de fall där barnet har inkomster men dessa inte beskattas i Sverige. Vid skälighetsbedömningen bör ledning hämtas från reglerna i 25–27 §§. Övervägandena finns i avsnitt 11.

Fjärde stycket, som är nytt, innehåller en bestämmelse om omprövning. Underhållsstödets belopp skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger. Däremot skall beloppet inte jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för nedsättningen ändrats. Detta är en skillnad jämfört med vad som gäller för den bidragsskyldige (se 33 §). Övervägandena finns i avsnitt 11.

I femte stycket har följdändringar gjorts till ändringarna i 23 §. Beviljas den bidragsskyldige utbetalning på grund av umgänge minskas kommande underhållsstöd med motsvarande belopp.

10 a §

Har återbetalningsskyldigheten bestämts enligt 29 §, skall underhållsstödet minskas med motsvarande belopp. Detsamma gäller om den bidragsskyldige enligt 29 § har medgetts utbetalning med ett visst belopp.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om nedsättning av underhållsstödets belopp vid s.k. nettoberäkning enligt 29 §.

10 b §

Om boföräldern vid en tillämpning av 25–27 §§ med undantag för det avdrag som anges i 26 § andra stycket har en inkomst som överstiger 360 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett barn, 380 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för två barn eller 400 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för tre eller fler barn skall underhållsstödet minskas enligt följande. Sedan avdrag gjorts för det belopp som i förekommande fall skall återbetalas till staten enligt 21 eller 22 § för varje barn skall återstående underhållsstöd minskas med ett belopp som motsvarar 40 procent av den överskjutande inkomsten Minskas underhållsstödet för flera barn skall nedsättningen fördelas på barnen efter storleken på varje barns underhållsstöd före nedsättningen men efter avdrag för det belopp som skall återbetalas till staten enligt 21 eller 22 §.

Vad som sägs i första stycket gäller inte vid växelvis boende. Boförälderns inkomst kan trots vad som sägs i första stycket bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att boföräldern har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten

beräknad enligt det stycket och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

Nedsättning av underhållsstöd enligt första eller tredje stycket skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när grunden för vald inkomstnivå ändras. Vid ändring i grunden för vald inkomstnivå ändras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om prövning av underhållsstödet mot boförälderns inkomster. Övervägandena finns i avsnitt 11.

De grundläggande bestämmelserna finns i första och andra styckena.

Inkomstprövningen görs först sedan stödet minskats på grund av barnets egna inkomster (10 §) och sedan eventuell återbetalningsskyldighet fastställts. Prövningen omfattar alltså endast det rena stödet från staten, utfyllnaden. Inte endast de fall där en del av underhållsstödet återkrävs från den bidragsskyldige omfattas av regeln utan även de fall omfattas där det inte finns någon bidragsskyldig förälder, t.ex. därför att faderskapet till barnet inte är fastställt. Även utfyllnadsbidrag som lämnas med stöd av 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra stycket omfattas. Däremot omfattas inte utfyllnadsbidrag vid växelvis boende (8 § tredje stycket) av bestämmelsen. Också utfyllnaden inom ramen för det förlängda underhållsstödet prövas mot boförälderns inkomster.

Det rena stödet från staten, utfyllnaden, minskas med 40 procent av den del av boförälderns inkomst som överstiger 360 000 kr vid ett barn, 380 000 vid två barn och 400 000 vid tre eller fler barn.

Samtliga barn för vilka boföräldern är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken beaktas. Däremot beaktas inte eventuella styvbarn (jfr 7 kap. 5 § föräldrabalken).

Inkomsten framräknas, bortsett från grundavdraget, med tillämpning av 25–27 §§.

Det är de sammanlagda utfyllnadsbidragen för alla barn som minskas med 40 procent av inkomsten över brytpunkten. Underhållsstöd lämnas dock till vart och ett av barnen. Minskningen måste därför fördelas på barnen. Det görs i förhållande till deras oreducerade rena bidrag från staten, dvs. den utfyllnad som skulle ha lämnats om utfyllnaden inte inkomstprövats enligt 10 b §.

Tredje stycket innehåller en bestämmelse om möjligheten att frångå reglerna i 25-27 §§ för beräkning av boförälderns inkomst.

Bestämmelsen har utformats med 28 § som förebild (prop. 1995/96:208 s. 95).

Bestämmelsen möjliggör inkomstprövning, eller en strängare sådan, ifall intäkterna enligt taxeringen inte visar boförälderns verkliga förvärvsförmåga. Bestämmelsen tar i första hand sikte på de fall där boföräldern har inkomster som inte beskattas i Sverige. Bestämmelsen omfattar dock även boföräldrar som trots förvärvsförmåga underlåter att skaffa sig inkomster och inte kan visa godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

Det skall dock vara uppenbart att förvärvsförmågan väsentligt överstiger inkomsten beräknad enligt 25–27 §§ för att bestämmelsen skall bli tillämplig. Det skall alltså vara fråga om uppenbara och stora skillnader mellan den inkomst som framkommer vid en beräkning enligt de aktuella bestämmelserna och förvärvsförmågan.

När inkomsten uppskattas bör ledning hämtas från reglerna i 25– 27 §§.

Fjärde stycket innehåller bestämmelser om omprövning. Underhållsstödets belopp skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger. Beloppet skall omprövas också när grunden för vald inkomstnivå ändras, dvs. om boföräldern får ett nytt barn eller om antalet barn för vilka boföräldern är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken blir färre och detta påverkar den inkomstnivå som ligger till grund för beräkningarna enligt första stycket.

Däremot skall beloppet inte jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för nedsättningen ändrats. Detta är en skillnad jämfört med vad som gäller för den bidragsskyldige (se 33 §).

När omprövning görs på grund av att vald inkomstnivå ändrats får ändringen betydelse för underhållsstödets storlek från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum. Ändring av stödets storlek får dock aldrig ske för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen. Treårsfristen torde ha störst betydelse i de fall där faderskap fastställs eller mannen frias från faderskapet lång tid efter barnets födelse. Såväl fastställande av faderskap som friande från faderskap har i princip tillbakaverkande kraft (jfr rättsfallet NJA 1981 s. 496). Underhållsstödet räknas dock inte om för längre tid tillbaka än tre år från det att försäkringskassan fick kännedom om fastställandet respektive friandet.

Försäkringskassan får som regel vetskap om den ändring som här är aktuell – ändrat antal barn – på medium för automatiserad databehandling. I vissa fall, t.ex. när det gäller faderskap i internationella förhållanden, kan det dock krävas att försäkringskassan

uppmärksammas på förhållandet. Även om omprövning inte kräver någon ansökan kan det därför i vissa fall finnas anledning för boföräldern att ta kontakt med försäkringskassan och informera om de ändrade förhållandena.

12 §

Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldern hos den allmänna försäkringskassan. Vid växelvis boende skall en sådan ansökan göras av föräldrarna för egen del. Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande. Sådan ansökan görs av den studerande själv,

även om han eller hon ännu inte fyllt 18 år.

Ansökan skall innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om sökanden inte själv kan lämna en sådan försäkran, skall riktigheten av upplysningarna intygas av två trovärdiga personer som är förtrogna med förhållandena.

Genom ett tillägg till första stycket klargörs att ansökan om förlängt underhållsstöd görs av den studerande själv också innan han eller hon har fyllt 18 år. Syftet med regeln är att möjliggöra att ansökan kan göras i så god tid att uppehåll i utbetalningen mellan det tidigare underhållsstödet och det förlängda underhållsstödet kan undvikas eller att uppehållet blir så kort som möjligt.

Någon nedre gräns för när ansökan om förlängt stöd kan göras anges inte. I praktiken torde det inte förekomma att ansökan görs tidigare än ett par månader före 18-årsdagen. Det ligger i sakens natur att en ansökan som görs långt i förväg inte kan bifallas, bl.a. av den anledningen att det inte är möjligt att avgöra om förhållandena när den studerande uppnår 18 års ålder är sådana att förlängt underhållsstöd skall lämnas.

Övervägandena finns i avsnitt 19.

13 §

När underhållsstöd enligt 8 § första, andra eller fjärde stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om återbetalningsskyldighet enligt 21 §. I meddelandet skall även upplysning lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 b och 21–29 §§.

Paragrafen innehåller bestämmelser om meddelande till den bidragsskyldiga föräldern om ansökan om underhållsstöd. Sista me-

ningen har ändrats så att upplysning skall lämnas även om innehållet i de nya bestämmelserna om omprövning av utfyllnadsbidrag (8 a §), nettoberäkning (29 och 10 a §§) och inkomstprövning gentemot boföräldern (10 b §). Vidare har en språklig ändring gjorts.

13 a §

När underhållsstöd enligt 8 § tredje stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den andra föräldern, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att anföra i fråga om ansökan. I meddelandet skall även upplysning lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 a och 24–29 §§.

Paragrafen innehåller bestämmelser om meddelande till den andra föräldern när underhållsstöd vid växelvis boende sökts. Sista meningen har ändrats så att upplysning skall lämnas även om innehållet i de nya bestämmelserna om omprövning (8 a §) och nettoberäkning (29 och 10 a §§). Vidare har en språklig ändring gjorts.

13 b §

När begäran om beräkning enligt 29 § görs skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande till den andra föräldern. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot begäran. I meddelandet skall upplysning lämnas om innehållet i 10 a och 29–31 §§.

Beslut om att medge beräkning enligt 29 § och att minska underhållsstödet enligt 10 a § skall delges den andra föräldern.

Paragrafen är ny. Boföräldern skall underrättas om en begäran om nettoberäkning enligt 29 §. Boföräldern får därmed möjlighet att reagera och lämna den information till försäkringskassan som boföräldern anser vara av betydelse för försäkringskassans ställningstagande. I underrättelsen skall boföräldern uppmärksammas på de regler som gäller för nettoberäkning och det faktum att nettoberäkning leder till en motsvarande minskning av underhållsstödet. Underrättelsen behöver inte delges.

Beslut om att medge nettoberäkning och om att sätta ned underhållsstödet skall delges boföräldern.

Bestämmelserna i delgivningslagen (1970:428) skall tillämpas. Överklagandetiden räknas från den dag då boföräldern fick del av beslutet (41 § lagen om underhållsstöd jmf med 20 kap. 13 § lagen [1962:381] om allmän försäkring).

14 §

När försäkringskassan har meddelat beslut i ärendet, skall sökanden skriftligen underrättas om beslutet. Har stöd beviljats, skall underrättelse lämnas om innehållet i 18 och 20 §§.

Beslut om att bevilja underhållsstöd, att fastställa återbetalningsskyldighet och beslut enligt 29 eller 31 § skall delges den bidragsskyldige. Denne skall också underrättas om innehållet i 23, 29–33 §§ denna lag samt 7 kap. 2 a § föräldrabalken.

Andra stycket har ändrats. Den bidragsskyldige skall delges beslut om nettoberäkning och beslut om att ett tidigare beslut om nettoberäkning upphävts. Bestämmelser om delgivning finns i delgivningslagen (1970:428).

Den bidragsskyldige skall numera även särskilt uppmärksammas även på bestämmelserna om nettoberäkning i 29–31 §§. Överklagandetiden räknas från den dag då den bidragsskyldige fick del av beslutet (41 § lagen om underhållsstöd jmf med 20 kap. 13 § lagen om allmän försäkring).

21 §

När underhållsstöd lämnas till ett barn och det finns en bidragsskyldig förälder, skall denne återbetala ett belopp till staten som helt eller delvis motsvarar underhållsstödet. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan i enlighet med 24–29 §§ samtidigt som eller snarast efter det att beslutet om underhållsstöd meddelas.

Beslut om återbetalningsskyldighet skall inte meddelas, om 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra eller tredje stycket tillämpas eller om underhållsskyldighet enligt föräldrabalken har fastställts i form av ett engångsbelopp. Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands eller uppbär

lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken och en tillämpning av 34 §

därför övervägs, behöver återbetalningsskyldighet inte fastställas.

Återbetalningsskyldighet får inte beslutas för tid under vilken försäkringskassan har trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag enligt 34 § och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då meddelande enligt 13 § sändes till den bidragsskyldige.

Paragrafen innehåller de grundläggande bestämmelserna om återbetalningsskyldighet.

I första stycket har en hänvisning tagits in till den nya bestämmelsen om nettoberäkning i 29 §.

Genom ett tillägg till andra stycket framgår att försäkringskassorna har möjlighet att underlåta att fastställa återbetalningsskyldighet om den bidragsskyldige uppbär lön eller andra inkomster som nämns i 7 kap. 1 § utsökningsbalken i eller från utlandet

och som därmed inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken. Övervägandena finns i avsnitt 20.

Huruvida möjligheten skall utnyttjas eller inte får avgöras i varje enskilt fall. I de fall där en bidragsskyldig får lön m.m. både i Sverige och i utlandet får avgöras vilket alternativ som är mest förmånligt för det allmänna.

Om det finns anledning att räkna med att den bidragsskyldige frivilligt kommer att betala i enlighet med beslut om återbetalningsskyldighet finns det inget som hindrar att försäkringskassan beslutar om återbetalningsskyldighet trots att den bidragsskyldige får lön m.m. i eller från utlandet (jfr prop. 1995/96:208 s. 44).

Det torde inte finnas anledning att underlåta att fastställa återbetalningsskyldighet om den bidragsskyldige får lön m.m. både i Sverige och i utlandet, om det belopp som kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken bedöms vara tillräcklig för att staten skall få betalt för sin fordran.

I andra och tredje styckena har en följdändring gjorts med anledning av att den tidigare 31 § nu betecknas 34 §.

23 §

Belopp som skall återbetalas till staten enligt 21 eller 22 § skall erläggas till försäkringskassan förskottsvis för kalendermånad. Underhåll som har betalats till barnet innan den bidragsskyldige delgavs beslutet om återbetalningsskyldighet får dock, i den mån det svarar mot underhållsstödet, avräknas från vad som skall erläggas till försäkringskassan.

Om den bidragsskyldige har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får han eller hon vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet tillgodoräknas ett avdrag som försäkringskassan bestämmer enligt vad som föreskrivs om underhållsbidrag i 7 kap. 4 § första och andra styckena föräldrabalken. Avdraget beräknas dock på det

belopp som barnet får i underhållsstöd för den månad då vistelsen ägde rum.

Avdrag medges endast om anmälan om vistelsen görs till försäkringskassan inom tre månader från utgången av den kalendermånad då barnets vistelse hos den bidragsskyldige upphörde.

Kan avdrag som anges i andra stycket inte avräknas på belopp som kan återkrävas senast tre månader från det anmälan om vistelsen gjordes, skall överskjutande belopp betalas ut till den bidragsskyldige. Utbetalning skall dock ske endast i den mån kommande underhållsstöd kan minskas med motsvarande belopp.

Avdrag enligt andra stycket och utbetalning enligt tredje stycket medges inte om återbetalningsskyldigheten bestämts enligt 29 § eller om den bidragsskyldige enligt 29 § har medgetts utbetalning av ett visst belopp.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om utbetalningen.

Paragrafen innehåller bestämmelser om återbetalning av underhållsstöd och umgängesavdrag. Övervägandena finns i avsnitt 16.

Andra stycket har ändrats. Umgängesavdraget räknas nu på det underhållsstöd som barnet får i stället för på återbetalningsbeloppet. Återbetalningsskyldigheten får aldrig överstiga det underhållsstöd barnet får (24 §). Ändringen får därför betydelse i de fall där det belopp som skall återbetalas understiger det underhållsstöd barnet har fått för den månad då vistelsen ägde rum. Kommande underhållsstöd minskas med motsvarande belopp (10 §).

Ändringen får betydelse även för de fall där försäkringskassan trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag (se 34 §).

I tredje stycket, som är nytt, finns bestämmelser om utbetalning till den bidragsskyldige då avräkning helt eller delvis inte kan ske. I första hand antas alltså här att avräkning skall ske på redan förfallna eller inom de närmaste tre månaderna förfallande återbetalningsbelopp.

Rätten till utbetalning utgör inte någon självständig fordringsrätt för den bidragsskyldige. Den förutsätter att kommande underhållsstöd kan minskas med motsvarande belopp (jfr 10 §). Äger barnets vistelse rum den sista månaden som barnet får underhållsstöd har den bidragsskyldige alltså ingen rätt att få beloppet utbetalt till sig. Rätten till underhållsstöd kan upphöra därför att barnet når en viss ålder, slutar skolan eller flyttar till den bidragsskyldige. Bestämmelsen gäller endast utbetalning. I likhet med vad som gällt tidigare kan den bidragsskyldige däremot tillgodoräknas ett avdrag om återbetalningsskyldigheten för förfluten tid inte fullgjorts helt och hållet och detta även om underhållsstödet inte kan minskas med motsvarande belopp (prop. 1978/79:12 s. 162).

Av fjärde stycket följer att avdrag eller utbetalning inte får medges om nettoberäkning enligt 29 § skett. Genom nettoberäkningen beaktas att den bidragsskyldige fullgör sin betalningsskyldighet genom att ha barnet hos sig. Återbetalningsbeloppet bestäms då till ett lägre belopp än vad som annars skulle ha varit fallet. Den bidragsskyldige kan inte dessutom kräva umgängesavdrag eller utbetalning enligt denna paragraf när barnet vistas hos honom eller henne.

Skulle barnet vistas hos den bidragsskyldige i vidare omfattning än vad som bestämts i en lagakraftvunnen dom eller ett godkänt avtal kan den bidragsskyldige begära att nettoberäkningen enligt 29 § skall upphöra och i stället för framtiden utnyttja sin rätt till umgängesavdrag enligt 23 §. Ändras umgänget genom en dom eller

ett av socialnämnden godkänt avtal kan domen respektive avtalet läggas till grund för en ny nettoberäkning.

I femte stycket finns en delegationsbestämmelse. Bestämmelser om utbetalning finns i 4 § förordningen (1996:1036) om underhållsstöd.

24 §

Återbetalningsskyldighet enligt 21 § skall för varje barn som har rätt till underhållsstöd bestämmas till ett visst belopp per år. Beloppet skall motsvara det procenttal av den bidragsskyldiges inkomst som anges i det följande. Vid bestämmandet av procenttalet skall hänsyn tas till samtliga barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken.

Är den bidragsskyldige underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett barn utgör procenttalet sextionio procent. Föreligger

underhållsskyldighet för fler än ett barn skall procenttalet motsvara det tal som erhålls, om man dividerar sextionio med det totala antalet barn.

Procenttalet bestäms till ett tal med högst två decimaler.

Återbetalningsskyldigheten för ett barn får aldrig överstiga vad som lämnas i underhållsstöd till barnet under den tid återbetalningsskyldigheten avser.

Om det belopp som skall betalas för ett barn under en månad slutar på

örestal, avrundas beloppet till närmast lägre krontal. Om de sammanlagda återbetalningsbeloppen för en bidragsskyldig en viss månad blir lägre än 100 kronor, bortfaller återbetalningsskyldigheten.

Paragrafen anger grunderna för bestämmandet av återbetalningsskyldigheten.

Andra stycket har ändrats. Vid beräkningen utgår man från den bidragsskyldiges inkomst, beräknad enligt 25–28 §§. Om den bidragsskyldige endast har ett barn för vilket underhållsskyldighet enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken föreligger skall återbetalningsskyldigheten per år fastställas till ett belopp som motsvarar 69 procent av den bidragsskyldiges inkomst. Har den bidragsskyldige två barn fastställs återbetalningsskyldigheten till 34,5 procent för varje barn som har underhållsstöd. Vid tre barn fastställs återbetalningsskyldigheten till 23 procent per barn.

Fjärde stycket har ändrats. Om den månatliga återbetalningen för alla barn skulle bli lägre än 100 kr bortfaller återbetalningsskyldigheten.

Övervägandena finns i avsnitt 12.

26 §

Till beloppen enligt 25 § skall läggas

1. studiemedel i form av studiebidrag samt rekryteringsbidrag till vuxenstuderande,

2. en procent av den del av den bidragsskyldiges skattepliktiga förmögenhet som överstiger 1 500 000 kronor.

Det sålunda framräknade beloppet skall minskas med 153 900 kronor

om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som tillhör Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg, med 145 700 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som har fler än 75 000 invånare och med 141 700 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som har 75 000 eller färre antal invånare. Det belopp som därefter återstår utgör den

inkomst som skall ligga till grund för beräkningen av återbetalningsskyldigheten.

Paragrafen innehåller bestämmelser om beräkningen av den bidragsskyldiges inkomst.

Andra stycket har ändrats. Från det belopp som räknats fram enligt 25 § och 26 § första stycket skall ett visst belopp dras av. Avdragets storlek beror på var i landet den bidragsskyldige är folkbokförd.

Vilka kommuner som omfattas av begreppet ”Stor-Stockholm” respektive ”Stor-Göteborg” framgår av 6 § förordningen (1996:1036) om underhållsstöd.

Övervägandena finns i avsnitt 12.

29 §

Finns en dom som vunnit laga kraft eller ett av socialnämnden godkänt avtal om umgänge får den bidragsskyldige, om umgänget uppgår till minst 30 hela dygn räknat för kalenderår, när hans eller hennes återbetalningsskyldighet bestäms tillgodoräknas ett avdrag för varje helt dygn av barnets vistelse enligt domen eller avtalet med 1/40 av det underhållsstöd som räknat för kalendermånad lämnas till barnet.

Rätt till avdrag enligt första stycket föreligger inte om det finns anledning anta att umgänget i väsentlig mån understiger eller kommer att understiga det i domen eller avtalet fastställda. Om det finns särskilda skäl får avdrag dock medges även i ett sådant fall.

Avdrag enligt första stycket medges från och med månaden efter den månad då anmälan om domen eller avtalet görs till försäkringskassan.

Kan avdrag som anges i första stycket inte tillgodoräknas den bidragsskyldige när återbetalningsskyldigheten bestäms skall överskjutande belopp betalas ut till honom eller henne. Utbetalning skall dock ske endast i den mån underhållsstödet kan minskas med motsvarande belopp.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om utbetalningen.

Paragrafen, som är ny, innehåller regler om nettoberäkning av återbetalningsskyldigheten i de fall där det finns en lagakraftvunnen umgängesdom eller ett av socialnämnden godkänt avtal om umgänge. Övervägandena finns i avsnitt 16.

I första stycket anges villkoren för nettoberäkning. Endast domar och avtal om umgänge omfattas av bestämmelsen. Domar och avtal om boende faller alltså utanför. Inte heller kan nettoberäkning ske vid växelvis boende (jfr 6 kap. 15 § första stycket föräldrabalken).

Endast domar som vunnit laga kraft och godkända avtal kan läggas till grund för en nettoberäkning. Interimistiska beslut (6 kap. 20 § föräldrabalken) och interimistiska avtal kan alltså inte läggas till grund för en sådan beräkning. Inte heller domar om umgänge som får verkställas utan hinder av att de inte vunnit laga kraft (se 17 kap. 14 § rättegångsbalken) kan läggas till grund för nettoberäkning innan de vunnit laga kraft.

För att en dom eller ett avtal om umgänge skall kunna läggas till grund för en nettoberäkning krävs att omfattningen av umgänget klart framgår. Är domen eller avtalet otydligt kan det vara svårt eller omöjligt för försäkringskassan att beräkna omfattningen av umgänget. Någon nettoberäkning kan då inte ske utan den bidragsskyldige hänvisas till umgängesavdrag enligt 23 §.

Dygnsberäkningen sker på samma sätt som enligt 23 §. Det innebär att endast fullbordade kalenderdygn (kl. 0–24) beaktas dock att det dygn då barnet överlämnas och det dygn då barnet återlämnas vid varje umgängestillfälle tillsammans räknas som ett dygn.

Att den bidragsskyldige ”får” tillgodoräknas ett avdrag är avsett att markera att det är den bidragsskyldige som avgör om han eller hon vill utnyttja möjligheten att begära nettoberäkning. Fråga är däremot inte om någon fakultativ regel. Det är med andra ord inte fråga om en handlingsregel som tillåter att försäkringskassan diskretionärt, dvs. efter ett mera fritt skön, avgör om omständigheterna är sådana som motiverar att den bidragsskyldige skall eller inte skall medges nettoberäkning. Är förutsättningarna för nettoberäkning uppfyllda har den bidragsskyldige rätt till sådan.

I andra stycket första meningen anges när rätt till nettoberäkning inte föreligger.

Det torde endast i undantagsfall bli aktuellt att neka nettoberäkning första gången den bidragsskyldige begär en sådan. Bestämmelsen är också i första hand avsedd för de fall där en netto-

beräkning medgivits men det senare görs antagligt att umgänge inte sker i den omfattning som domen eller avtalet föreskriver.

Att umgängets omfattning väsentligt avviker från det i domen eller avtalet bestämda kan ha flera orsaker. Det kan vara så att den bidragsskyldige underlåter att medverka till umgänge i avsedd omfattning, s.k. umgängesvägran, eller att han eller hon t.ex. på grund av en flyttning inte längre har möjlighet att umgås med barnet i samma utsträckning som tidigare. Det kan också vara så att umgänge inte kommer till stånd på grund av sjukdom hos barnet eller den bidragsskyldige. En annan situation kan vara att barnet har fyllt 12 år och att umgänge inte kommer till stånd på grund av barnets ovilja att umgås med den bidragsskyldige.

Bestämmelsen tar sikte på den tidsmässiga omfattningen av umgänget, inte umgängets förläggning i tiden. Det ställs inte något krav på att umgänge måste äga rum på i domen eller avtalet angivna tider. Inget hindrar alltså att föräldrar som är ense förlägger umgänget till andra tider.

För att rätten till nettoberäkning skall bortfalla krävs att avvikelsen är väsentlig. Vad som är väsentligt får avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall. Det förhållande som avses bör dock inte vara endast tillfälligt och avvikelsen bör vara något så när betydelsefull. En riktpunkt kan vara att umgänget understigit det beslutade eller avtalade med minst en fjärdedel under loppet av en tremånadersperiod. Är umgänget av ringa omfattning bör en större avvikelse kunna godtas innan den anses väsentlig.

Om ett beslut om nettoberäkning en gång upphävts därför att den bidragsskyldige inte medverkat till umgänge får försäkringskassan väga in det i bedömningen av om en ny begäran skall bifallas. Härvid får det givetvis betydelse hur den bidragsskyldige skött umgänget under mellantiden. I de fall umgängesavdrag begärts kan det ge ledning för försäkringskassans bedömning.

Med stöd av bestämmelsen i andra meningen får undantag från regeln i första meningen göras om det finns särskilda skäl. Det kan i princip inte godtas att en boförälder agerar i strid med en lagakraftvunnen dom eller ett godkänt avtal (jfr NJA 1993 s. 128). Ett särskilt skäl att inte neka nettoberäkning, trots att umgänget väsentligt avviker från det bestämda, kan därför vara att det är uppenbart att avvikelsen beror på att boföräldern försvårar eller omöjliggör umgänget. Boföräldern bör i sådana fall av försäkringskassan upplysas om sin möjlighet att begära ändring i umgänget. Ett annat särskilt skäl kan vara att det står klart att umgänget under

en viss begränsad tid fallit bort eller glesats ut t.ex. på grund av sjukdom hos barnet.

Ett ärende om nettoberäkning avgörs av samma försäkringskassa som beslutar om återbetalningsskyldighet, se 40 § första och femte styckena.

Om en nettoberäkning medges trots boförälderns motstånd och boföräldern anser att umgängesdomen eller det godkända avtalet inte följs har boföräldern möjlighet att begära en ändring av umgänget. Allmän domstol får då ta ställning till umgänget och omfattningen av det. En ändring av umgänget leder till en motsvarande ändring i nettoberäkningen. Upphävs umgänget får barnets vistelse hos den bidragsskyldige därefter, i förekommande fall, beaktas genom umgängesavdrag enligt 23 §.

Av tredje stycket framgår att den bidragsskyldige kan medges nettoberäkning först från och med månaden efter den månad då anmälan om domen eller avtalet görs. I bestämmelsen ligger också att en ändring av umgänget beaktas först från och med månaden efter den månad då den bidragsskyldige, boföräldern eller, vid förlängt underhållsstöd, barnet anmäler ändringen till försäkringskassan.

I likhet med vad som gäller enligt 23 § följer av fjärde stycket att utbetalning sker endast om kommande underhållsstöd kan minskas med motsvarande belopp.

I femte stycket finns en delegationsbestämmelse. Bestämmelser om utbetalning finns i 4 § förordningen (1996:1036) om underhållsstöd.

30 §

En bidragsskyldig vars återbetalningsskyldighet bestämts enligt 29 § är skyldig att omgående till försäkringskassan anmäla de ändringar i umgänget som görs av allmän domstol eller i avtal som godkänns av socialnämnden.

Paragrafen är ny. Den innebär att en bidragsskyldig vid nettoberäkning är skyldig att till försäkringskassan anmäla om den dom eller det avtal som ligger till grund för nettoberäkningen ändras. En ändring av umgänget kan påverka rätten till nettoberäkning och utfallet av beräkningen.

Inte endast nya domar som vunnit laga kraft och godkända avtal skall anmälas. Anmälningsskyldigheten omfattar även interimistiska beslut och interimistiska avtal som godkänts av socialnämnden (se prop. 1997/98:7 s. 109) liksom domar som får verkställas utan hinder av att de inte vunnit laga kraft. Sådana avgöranden och

avtal innebär som regel att den tidigare domen eller det tidigare avtalet inte längre gäller och att förutsättningarna för nettoberäkning därför inte längre är för handen (se 29 §).

I vissa fall torde det ligga i den bidragsskyldiges intresse att så snart som möjligt anmäla en ändring till försäkringskassan. I andra fall ligger det i boförälderns intresse att göra anmälan (jfr 18 §). Av 29 § tredje stycket får nämligen anses följa att ändringen får genomslag först från och med månaden efter den månad då anmälan görs.

Skyldigheten infinner sig så snart ändringen gjorts. En anmälan kan lämnas formlöst till försäkringskassan, t.ex. på telefon. Anmälan kan leda till att försäkringskassan begär kompletterande uppgifter av den bidragsskyldige för att kunna ta ställning till om återbetalningsskyldigheten bör ändras eller till att kassan begär in en kopia av domstolsavgörandet eller det godkända avtalet.

I den mån försäkringskassan behöver upplysningar om umgänget torde dessa normalt kunna fås från den bidragsskyldige eller boföräldern. Statliga och kommunala myndigheter, t.ex. socialnämnderna, är skyldiga att lämna uppgifter som har betydelse för tillämpningen av lagen om underhållsstöd. Detta framgår av 45 § jämfört med 20 kap. 9 § första stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring.

31 §

Försäkringskassan skall upphäva ett beslut enligt 29 §, om den bidragsskyldige begär det eller om något förhållande har inträffat som medför att återbetalningsskyldighet inte längre bör vara fastställd med beaktande av dom eller avtal om umgänge. Har ett beslut upphävts kan en ny begäran om beräkning enligt 29 § inte prövas förrän det gått två år från upphävandet.

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om upphävande av beslut om nettoberäkning, är ny. Om den bidragsskyldige själv begär det eller om förutsättningarna för nettoberäkning i 29 § första och andra styckena inte längre är för handen skall beslutet upphävas och återbetalningsskyldigheten beräknas på vanligt sätt.

Har ett beslut om nettoberäkning upphävts måste det gå två år innan en ny begäran från den bidragsskyldige om nettoberäkning kan prövas. Det innebär att umgänge under den tiden får beaktas genom umgängesavdrag enligt 23 §. Anledningen till att ett beslut om nettoberäkning upphävts saknar betydelse.

Ett beslut om att upphäva ett beslut om nettoberäkning gäller som regel omedelbart, se 41 § första stycket.

32 a §

Om ett återbetalningsbelopp inte betalas i rätt tid skall det lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.

Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m. m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

Om den bidragsskyldige är försatt i konkurs skall beloppet, även om fordran inte har förfallit till betalning, överlämnas till kronofogdemyndigheten för åtgärder som avses i 16 § lagen om indrivning av statliga fordringar m. m.

Paragrafen är ny. Syftet med paragrafen är att förtydliga att statens fordringar avseende återbetalningsskyldighet enligt 21 § skall handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Detta innebär ingen ändring jämfört med vad som gällt tidigare. Motsvarande bestämmelser finns beträffande andra offentligrättsliga fordringar. Angående möjligheten, som anges i första stycket, för regeringen att föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp, se 8 a § förordningen (1996:1036) om underhållsstöd.

Övervägandena finns i avsnitt 14.

33 §

Återbetalningsbelopp som fastställts enligt 24–29 §§ skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger, när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras och när grunden för avdrag enligt 26 § andra

stycket ändras.

Ändras återbetalningsbeloppet av det skälet att grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § eller för avdrag enligt 26 § andra stycket ändrats gäller det nya återbetalningsbeloppet från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Återbetalningsskyldighet för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Jämkning får dock inte ske för längre tid tillbaka än tre år

före det år då beslutet om taxeringsändring meddelas. Bestäms återbetal-

ningsskyldigheten till lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall skillnaden och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till minst 100

kronor, betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms återbetalnings-

skyldigheten till högre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan.

Beslut om återbetalningsskyldighet får upphävas helt eller delvis om den bidragsskyldige bosatt sig utomlands. Detsamma gäller om den

bidragsskyldige uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken .

Paragrafen, som delvis motsvarar den tidigare 30 §, innehåller bestämmelser om omprövning och jämkning av återbetalningsskyldigheten. Övervägandena finns i avsnitt 13.

Av tillägget till första stycket framgår att omprövning skall ske om den bidragsskyldiges folkbokföring ändras på ett sätt som har betydelse för grundavdragets storlek. Att ändrad folkbokföring kan leda till att grundavdraget ändras framgår av 26 § andra stycket.

I första stycket sker numera även en hänvisning till bestämmelserna om nettoberäkning enligt 29 §.

Andra stycket är nytt. I bestämmelsen anges från vilken tidpunkt en ändring av återbetalningsbeloppet får genomslag i de fall där ändringen grundar sig på ändrad procentsats eller ändrad folkbokföring. Återbetalningsbeloppet ändras i sådana fall från och månaden efter den månad då ändringen ägde rum. Återbetalningsskyldigheten får dock aldrig ändras för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen. Treårsfristen torde ha störst betydelse i de fall där faderskap fastställs eller mannen frias från faderskapet lång tid efter barnets födelse.

Såväl fastställande av faderskap som friande från faderskap har i princip tillbakaverkande kraft (jfr rättsfallet NJA 1981 s. 496). Återbetalningsskyldigheten räknas dock inte om för längre tid tillbaka än tre år från det att försäkringskassan fick kännedom om fastställandet respektive friandet.

Försäkringskassan får som regel vetskap om den ändring som här är aktuell – ändrat antal barn eller ändrad folkbokföring – på medium för automatiserad databehandling. I vissa fall, t.ex. när det gäller faderskap i internationella förhållanden, kan det dock krävas att försäkringskassan uppmärksammas på förhållandet. Även om omprövning inte kräver någon ansökan kan det därför i vissa fall finnas anledning för den bidragsskyldige eller för boföräldern eller barnet att ta kontakt med försäkringskassan och informera om de ändrade förhållandena.

I tredje stycket har en tidsgräns införts. Jämkning får inte göras för längre tid bakåt än tre år för det år då beslutet om ändrad taxering meddelas.

Genom ett tillägg till fjärde stycket har möjligheten för försäkringskassan att upphäva ett beslut om återbetalningsskyldighet utsträckts till att gälla också de fall där den bidragsskyldige får lön

m.m. som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken. Övervägandena finns i avsnitt 20.

34 §

Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och underhållsbidrag är fastställt, inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd. Detsamma gäller om den

bidragsskyldige uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken. Om

underhållsbidrag inte är fastställt, kan försäkringskassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt som inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige

bör betala. Boföräldern skall till försäkringskassan ge in en skriftlig hand-

ling om fastställt underhållsbidrag som kan ligga till grund för indrivning av bidraget, om försäkringskassan begär det. Om barnet har fyllt 18 år skall vad som sägs om boföräldern i detta stycke i stället gälla barnet.

I fall som avses i första stycket tillämpas även 23, 29–32 och 35–38 §§

samt 40 § första och femte styckena. Vad som där sägs om återbetal-

ningsskyldighet gäller då skyldighet att betala fastställt underhållsbidrag till försäkringskassan. Betalning till försäkringskassan skall dock ske allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning.

Försäkringskassan bör ge den som får föra barnets talan tillfälle att i samband med försäkringskassans krav på betalning i enlighet med denna paragraf utkräva den del av obetalda underhållsbidrag som överstiger underhållsstödet.

Paragrafen, som motsvarar den tidigare 31 §, innehåller bestämmelser om försäkringskassans möjligheter att i vissa fall med utlandsanknytning träda in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag.

Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och något underhållsbidrag inte är fastställt kan försäkringskassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt. Genom ett tillägg till första stycket gäller detsamma om den bidragsskyldige uppbär lön eller andra inkomster som nämns i 7 kap. 1 § utsökningsbalken i eller från utlandet och som därmed inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken. Om försäkringskassan en gång trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag för viss tid då den bidragsskyldige fick lön m.m. i eller från utlandet, kvarstår rätten för den tiden även om den bidragsskyldige börjar få lön i Sverige (jfr prop. 1995/96:208 s. 97). Försäkringskassan kan inte då besluta om återbetalningsskyldighet för den tid då den bidragsskyldige fick lön utbetalad i eller från utlandet. Däremot skall återbetalningsskyldighet givetvis i denna situation fastställas för framtiden.

Genom ett tillägg till första stycket framgår också att föreläggandet skall innehålla att det underhållsbidrag som fastställs inte uppenbarligen får understiga vad den bidragsskyldige bör betala i underhållsbidrag enligt de regler som gäller därom.

Underlåter boföräldern att agera kan försäkringskassan neka underhållsstöd (4 §). Underhållsstöd kan reduceras om boföräldern visserligen agerar men det underhållsbidrag som fastställs uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala och detta kan läggas boföräldern till last (9 §). Underhållsstöd lämnas då inte med högre belopp än underhållsbidraget.

Bestämmelserna i 9 och 34 §§ är – liksom bestämmelsen i 4 § och bestämmelsen i den gamla 31 § – avsedda att tillämpas också på redan fastställda underhållsbidrag. En boförälder som efter föreläggande underlåter att begära höjning av ett underhållsbidrag när detta skulle vara möjligt (jfr 7 kap. 10 § föräldrabalken) riskerar alltså att underhållsstödet dras in (4 §). Medverkar boföräldern till en höjning men understiger det nya underhållsbidraget uppenbarligen vad den bidragsskyldige bör betala i underhållsbidrag riskerar boföräldern att underhållsstödet reduceras (9 §).

Bestämmelsen syftar till att förhindra missbruk av underhållsstödssystemet och tar sikte på ageranden respektive brist på ageranden från boförälderns sida. Reglernas utformning gör att det kan förväntas att försäkringskassorna endast i undantagsfall får anledning att reducera underhållsstöd enligt 9 §. För att spärregeln skall utlösas krävs inte endast att underhållsbidraget uppenbarligen är för lågt och att boföräldern saknat giltigt skäl för att inte efterkomma föreläggandet utan också att det låga underhållsbidraget kan sägas bero på boförälderns agerande eller brist på agerande i underhållsfrågan. Kan det inte läggas boföräldern till last att underhållsbidraget fastställts till ett uppenbarligen för lågt belopp skall underhållsstödet inte reduceras.

Utgångspunkten är att domstols dom om underhållsbidrag skall respekteras. Har ett underhållsbidrag fastställts av domstol efter en saklig prövning som inte begränsats av parternas yrkanden, medgivanden eller vitsordanden torde det sällan bli aktuellt för försäkringskassan att ifrågasätta det underhållsbidrag som fastställts. Har boföräldern processat på ett sådant sätt som inte medgett full prövning i målet eller har boföräldern varit försumlig i processföringen och t.ex. underlåtit att åberopa bevisning kan tillämpningen av 9 § dock utlösas.

Avsikten med regeln är inte att försäkringskassan alltid skall göra en prövning av det underhållsbidrag som fastställts utan att miss-

bruk av underhållsstödet skall kunna förhindras. Reducerat underhållsstöd drabbar ytterst barnets försörjning varför noggranna överväganden bör göras innan beslut fattas. Endast de fall där det är uppenbart att ett högre underhållsbidrag än det fastställda bör betalas träffas av bestämmelsen. Bedömningen av om ett underhållsbidrag är uppenbart för lågt måste göras med utgångspunkt i de regler som gäller om underhåll. Frågan om vilken skillnad som skall föreligga mellan det fastställda underhållsbidraget och det underhållsbidrag som den bidragsskyldige enligt reglerna därom bör betala för att bidraget skall anses vara uppenbart för lågt kan inte anges generellt. I ”uppenbart” ligger att avvikelsen skall vara väsentlig. En riktpunkt kan vara att det fastställda bidraget bör understiga det antagna med minst 1/3 för att det skall anses vara uppenbart för lågt. I enskilda fall kan det emellertid finnas anledning att göra en annan bedömning. Hänsyn bör t.ex. tas till storleken på det fastställda och det antagna underhållsbidraget. Är både det fastställda och det antagna underhållsbidraget mycket lågt torde bidraget sällan kunna sägas vara uppenbart för lågt.

Det kan erinras om att det är parterna själva och i sista hand de allmänna domstolarna som avgör underhållsbidragets storlek. Försäkringskassan har ingen beslutanderätt i fråga om underhållsbidragets storlek. Försäkringskassans beslutanderätt är begränsad till att pröva om underhållsbidraget uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala (jfr JO:s ämbetsberättelse 1982/83 s. 209 f.)

Övervägandena finns i avsnitt 20. I andra stycket sker numera även en hänvisning till bestämmelserna om nettoberäkning i 29–31 §§. Nettoberäkning är alltså möjlig även i de fall där försäkringskassan trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag. Vidare har vissa följdändringar gjorts.

35 §

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis bevilja anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten och med att

fullgöra skyldigheten att betala administrationsavgift. Anstånd skall medges

i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Därvid skall bestämmelserna om förbehållsbelopp i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken tillämpas. Anstånd får också beviljas om det annars finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.

Försäkringskassan får vid prövning av frågor om anstånd beakta att den bidragsskyldige har andra tillgångar än de som omfattas av reglerna i 7 kap. utsökningsbalken .

Paragrafen, som motsvarar den tidigare 32 §, innehåller bestämmelser om anstånd.

I första stycket klargörs att ett anståndsbeslut kan omfatta även skyldigheten att betala administrationsavgift enligt 39 §.

Andra stycket, som är nytt, innehåller ett förtydligande.

Vid bedömningen av anståndsfrågan får försäkringskassan ta hänsyn till om den bidragsskyldiga föräldern har tillgångar utöver lön m.m. (jfr prop. 1995/96:208 s. 53 och 97). Bestämmelsen tar sikte på bankmedel och tillgångar som med någorlunda lätthet kan omsättas, t.ex. fonder och aktier. Egendom som omfattas av beneficiereglerna i 5 kap. utsökningsbalken skall givetvis inte beaktas. Det bör normalt inte heller krävas att den bidragsskyldige säljer fast egendom.

Övervägandena finns i avsnitt 17.

36 §

Ett beslut om anstånd gäller för högst ett år.

Det belopp som beslutet om anstånd avser skall betalas före återbetalning som avser senare tid. En bidragsskyldig som har en skuld till

staten på grund av att han eller hon haft anstånd skall, sedan anståndsbeslutet upphört, betala ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som följer av 21 § eller, om återbetalningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts enligt 21 §, dock minst 150 kronor per barn och månad. Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för sitt eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken . För överstigande belopp skall på ansökan av den bidragsskyldige nytt beslut om anstånd meddelas.

Paragrafen, som motsvarar den tidigare 33 §, innehåller bestämmelser om fortsatt anstånd.

När anståndet upphör skall den bidragsskyldige betala 1,5 gånger det belopp som han eller hon annars skulle ha betalat enligt 21 § eller, efter det att underhållsskyldigheten för något barn upphört, skulle ha fastställts till enligt 21 §. Ingenting hindrar att den bidragsskyldige, om han eller hon så önskar, betalar ett högre belopp än vad som nu angetts. Det minsta beloppet som skall betalas är 150 kr per barn och månad. Med barn avses såväl barn som får underhållsstöd som barn för vilka skuld för återbetalningsskyldighet föreligger.

Anser sig den bidragsskyldige inte kunna betala detta belopp kan han eller hon efter ansökan få anstånd med betalningen helt eller delvis. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken tillämpas.

Bestämmelsen tar sikte på vad den bidragsskyldige skall betala på grund av anståndet efter det att anståndsbeslut upphört. Har den bidragsskyldiges skuld dessutom ökat på grund av att han eller hon underlåtit att betala för tid då anstånd inte medgetts kan av den anledningen senare betalningar per månad bli större än 1,5 gånger återbetalningsbeloppet.

Övervägandena finns i avsnitt 17.

38 §

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige eller på eget

initiativ helt eller delvis efterge statens fordran avseende återbetal-

ningsskyldighet, ränta och administrationsavgift, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden. Har faderskap till ett barn fastställts genom bekräftelse eller dom och har återbetalningsskyldighet beslutats enligt 21 § för tid före den dag då faderskapet fastställdes får försäkringskassan på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis efterge statens fordran för denna tid om det finns synnerliga skäl.

Paragrafen, som motsvarar den tidigare 35 §, innehåller bestämmelser om eftergift. Möjligheten att efterge statens fordran har utökats till att gälla inte endast fordran på återbetalningsskyldighet och ränta utan även administrationsavgift enligt 39 §.

Försäkringskassan har också getts möjlighet att på eget initiativ, dvs. utan ansökan, efterge statens fordringar, om det finns synnerliga skäl för det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden.

Möjligheten är avsedd bl.a. för fall av rehabiliteringskaraktär eller andra liknande situationer där en eftergift av skulden är nödvändig för att rehabiliteringen skall lyckas eller för att den bidragsskyldige inte skall slås ut socialt samtidigt som den bidragsskyldige själv inte är i stånd eller inte kan förmås att göra en ansökan.

En annan situation där möjligheten för försäkringskassan att på eget initiativ efterge en fordran aktualiseras är när ansökan om eftergift inskränkts så att prövningen inte omfattar alla fordringar mot den bidragsskyldige. Om försäkringskassan beslutar att efterge en fordran på återbetalning bör försäkringskassan således – även utan ansökan – samtidigt pröva om den på fordringen belöpande räntan och administrationsavgiften bör efterges.

39 §

I underhållsstödsärenden tas från bidragsskyldiga föräldrar ut ersättning för kostnaderna för förfarandet hos försäkringskassan (administrationsavgift) i den omfattning som regeringen föreskriver.

Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har beviljats anstånd med återbetalning, skall ränta betalas på skulden. Försäkringskassan behöver inte kräva betalning för räntebelopp som avser kortare dröjsmål med betalning. Före varje kalenderår fastställer regeringen den ränta som skall gälla.

Av den bidragsskyldige inbetalade belopp skall i första hand avräknas på administrationsavgift och i andra hand på upplupen ränta.

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om administrationsavgift och ränta, motsvarar den tidigare 36 §. Första stycket är nytt. Där finns en allmän bestämmelse om avgifter för statens kostnader för förfarandet hos försäkringskassan. Det ankommer på regeringen att meddela närmare föreskrifter. De föreskrifter rörande avgiften som regeringen förutsätts meddela torde komma att innehålla vissa undantag från att avgifter skall tas ut.

Av 41 § följer att ett beslut om avgiftsbeläggning gäller omedelbart.

Bestämmelser om omprövning och överklagande finns i lagen om allmän försäkring (se 41 §).

Närmare föreskrifter om avgifterna finns i förordningen (1996:1036) om underhållsstöd.

Övervägandena finns i avsnitt 23.

Andra och tredje styckena motsvarar de tidigare första och andra styckena. I tredje stycket har en justering gjorts. Det belopp som den bidragsskyldige betalar till försäkringskassan skall i första hand avräknas på avgiften och i andra hand på upplupen ränta. Detsamma gäller för studielån enligt 4 kap. 7 § studiestödsförordningen (2000:655). Om försäkringskassan överlämnar fordringar avseende återbetalningsskyldighet till kronofogdemyndigheten för indrivning gäller samma principer.

40 §

Ett ärende om stöd och återbetalningsskyldighet enligt denna lag prövas av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) skall avgöra ett ärende avseende boföräldern.

Vid växelvis boende prövas ett ärende om stöd enligt denna lag av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos.

Om barnet har fyllt 18 år, prövas ärendet av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende barnet.

Om sekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100) gäller för boförälderns eller barnets folkbokföringsuppgifter får ett ärende om stöd enligt denna lag i stället prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.

Frågor om ändring av återbetalningsskyldighet, övriga frågor om

återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd enligt 10 § femte stycket prövas dock av den försäkringskassa som skall avgöra ett

ärende avseende den bidragsskyldige.

Paragrafen, som anger vilken försäkringskassa som är behörig att pröva olika frågor enligt denna lag, motsvarar den tidigare 37 §.

I första stycket har en ändring gjorts som syftar till att den försäkringskassa som fattar beslut om att bevilja underhållsstöd även skall vara behörig att fatta beslut om återbetalningsskyldigheten. Avsikten är att besluten om stöd och återbetalningsskyldighet skall ske samtidigt och delges samtidigt när så är möjligt. Beslutet om underhållsstöd bör dock inte försenas av att det är svårt att få fram nödvändiga uppgifter för beslutet om återbetalningsskyldigheten. I sådana fall får beslutet om återbetalningsskyldighet vänta. Behörigheten att fatta beslut om återbetalningsskyldighet ligger dock kvar hos den försäkringskassan som fattade beslutet om underhållsstöd. Genom ändringen i femte stycket framgår att den försäkringskassa som den bidragsskyldige tillhör även i fortsättningen fattar beslut om ändring av återbetalningsskyldigheten, t.ex. omprövning, och övriga beslut om återbetalningsskyldighet, t.ex. anstånd. Övervägandena finns i avsnitt 14.

Fjärde stycket är nytt. Där har införts en särskild behörighetsregel för ärenden om underhållsstöd. Gäller sekretess för boförälderns eller barnets folkbokföringsuppgifter får ärendet om underhållsstöd prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige. Övervägandena finns i avsnitt 25.

42 §

Rätten till underhållsstöd får inte överlåtas eller utmätas. Detsamma gäller

för rätten till utbetalning enligt 23 och 29 §§.

Paragrafen motsvarar den tidigare 39 §. I första meningen har en redaktionell ändring gjorts. Andra meningen är ny. Den tar sikte på rätten till utbetalning enligt 23 och 29 §§ som sådan och har betydelse för belopp som ännu inte är tillgängligt för lyftning.

44 §

Beslut om återbetalningsskyldighet, ränta och administrationsavgift får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken.

Paragrafen, som motsvarar den tidigare 41 §, innehåller en bestämmelse om verkställighet av försäkringskassans beslut. Genom ett tillägg till bestämmelsen utgör nu även försäkringskassans beslut att påföra administrationsavgift enligt 39 § en exekutionstitel. Beslutet kan alltså läggs till grund för verkställighet (se 3 kap. 1 § 6 utsökningsbalken).

28.2. Lag om ändring i föräldrabalken

7 kap. 4 §

Har en förälder som enligt 2 § skall betala underhållsbidrag haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får föräldern vid fullgörande av sin bidragsskyldighet tillgodoräkna sig ett avdrag för varje helt dygn av barnets vistelse med 1/40 av det underhållsbidrag som räknat för kalendermånad gäller under tiden för vistelsen. Något sådant avdrag får dock inte göras på underhållsbidrag som belöper på senare tid än sex månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde. Det sammanlagda avdragsbelopp som tillgodoräknas föräldern vid ett tillfälle skall, om det slutar på örestal, avrundas till närmast lägre krontal.

Vid beräkning av antalet hela dygn enligt första stycket räknas det dygn då barnets vistelse påbörjas och det dygn då barnets vistelse upphör tillsammans som ett helt dygn. Detta gäller dock inte om vistelsen påbörjas och upphör under samma dygn.

Om det finns särskilda skäl kan rätten förordna om andra villkor för avdragsrätten än som anges i första och andra styckena. Mot en parts bestridande får ett sådant förordnande dock inte meddelas för tiden innan talan har väckts.

Den bidragsskyldiga föräldern har inte rätt till avdrag när underhållsbidraget har fastställts med beaktande av att han eller hon i väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig.

Paragrafen innehåller bestämmelser om en bidragsskyldig förälders rätt till avdrag på underhållsbidraget vid umgänge med barn.

Andra stycket är nytt. I fortsättningen skall inte endast hela kalenderdygn (kl. 00.00–24.00) berättiga till umgängesavdrag (jfr prop. 1978/79:12 s. 161 och prop. 1997/98:7 s. 67). Även det dygn då barnet överlämnas till den bidragsskyldige och det dygn då barnet återlämnas skall beaktas. Det sker genom att överlämnande-

dygnet och återlämnandedygnet tillsammans räknas som ett helt dygn. Detta gäller dock inte om barnet hämtas och lämnas under samma kalenderdygn. Umgänge under dagtid utan övernattning beaktas alltså inte vid dygnsberäkningen enligt första stycket. Övervägandena finns i avsnitt 16.

I tredje stycket, som motsvarar det tidigare andra stycket, har en följdändring gjorts. Fjärde stycket motsvarar det tidigare tredje stycket.

28.3. Lag om ändring i utsökningsbalken

7 kap. 6 §

Utmätning av lön för underhållsbidrag som avses i 4 kap. 1 a § första stycket får ske endast om bidragsbeloppet utestår obetalt eller om gäldenären vid två eller flera tillfällen under de senaste två åren före utmätningsbeslutet har underlåtit att betala i rätt tid och det finns anledning att anta att detta skall upprepas.

Utmätning får bara ske för bidragsbelopp som är förfallet när verkställighet skall ske eller som förfaller näst därefter.

Tidigare gällde enligt andra stycket att även återbetalningsbelopp avseende en nästkommande månad kunde utmätas trots att det inte var förfallet. Denna bestämmelse har tagits bort. Meningen är alltså att utmätning får ske endast för återbetalningsbelopp som är förfallet till betalning när verkställighet sker. Att sådana belopp får utmätas följer av 3 kap. 1 § 6 utsökningsbalken och 44 §.

Övervägandena finns i avsnitt 14.

14 §

Vid utmätning av lön har följande fordringar i nämnd ordning företräde framför andra fordringsanspråk:

1. fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalken,

2. konkursbos fordran på gäldenärens lön enligt 3 kap. 4 § konkurslagen (1987:672), om lönen innehållits under konkursen,

3. fordran som avses i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Företrädesrätten enligt första stycket 1 gäller även sådant utländskt underhållsbidrag som får verkställas i Sverige, om bidragsfordringen vid verkställighetstillfället inte är äldre än fem år.

Paragrafen behandlar företrädesordningen vid utmätning av lön.

Första stycket första punkten har ändrats på så sätt att fordringar som avser återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd har tagits bort. Sådana fordringar kommer i stället, genom ett tillägg i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., att falla in i företrädesordningen under tredje punkten och alltså få samma företräde som andra offentligrättsliga fordringar som regel har. Övervägandena finns i avsnitt 14.

28.4. Lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

2 §

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1. lagen (1972:435) om överlastavgift,

2. bilskrotningslagen (1975:343),

3. lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

4. lagen (1976:339) om saluvagnsskatt,

5. fordonsskattelagen (1988:327),

6. lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl.,

7. lagen (1994:419) om brottsofferfond,

8. skattebetalningslagen (1997:483),

9. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon, eller

10. lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd.

Punkten 10 är ny. Genom tillägget kommer fordringar avseende återbetalningsskyldighet enligt 21 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd att vid löneutmätning få samma företräde som de andra i paragrafen uppräknade fordringsslagen. Fordringar där försäkringskassan har inträtt i barnets rätt till underhållsbidrag (34 § lagen om underhållsstöd) omfattas inte av denna bestämmelse. Sådana fordringar är privaträttsliga och faller alltså helt utanför lagen om indrivning av statliga fordringar. Övervägandena finns i avsnitt 14.

28.5. Förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229)

4 §

Bestämmelser om begäran om indrivning av fordringar på skatt enligt skattebetalningslagen (1997:483) finns i 20 kap. 1 och 2 §§ den lagen.

Indrivning av fordran på felparkeringsavgift skall, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet enligt lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd skall, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att den äldsta fordringen skulle ha betalats.

För andra fordringar skall indrivning, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning skall begäras skyndsamt

1. om den kan antas att fordringen kommer att föranleda en konkursansökan,

2. om gäldenären redan är försatt i konkurs, eller

3. om ett dröjsmål skulle äventyra indrivningen.

Paragrafen behandlar frågan om när indrivning skall begäras för olika slag av fordringar. Paragrafens andra stycke har delats upp i tre stycken. De nya andra och fjärde styckena är i sak oförändrade. I det nya tredje stycket har ändringar gjorts i syfte att skapa ett större utrymme för flexibilitet när det gäller överlämnande av fordringar på återbetalningsbelopp för indrivning.

Avsikten är att en skuld som avser återbetalningsskyldighet skall överlämnas till kronofogdemyndigheten senast fem månader efter det att den äldsta fordran skulle ha betalats. Samtliga förfallna återbetalningsfordringar skall då överlämnas till kronofogdemyndigheten, dvs. även sådana som varit förfallna kortare tid än fem månader. Sedan en bidragsskyldigs återbetalningsfordringar har lämnats för indrivning skall försäkringskassan, under den tid som en bidragsskyldig har kvar återbetalningsskulder hos kronofogdemyndigheten, senast var femte månad, överlämna eventuella nya upplupna skulder för indrivning. Tidigare var huvudregeln att fordringar överlämnades inom två månader efter förfallodagen.

Meningen är också att skapa större möjlighet för bidragsskyldiga att betala ikapp utan att nya fordringar kontinuerligt lämnas över och göra det möjligt för försäkringskassan att i större omfattning ta hänsyn till situationen i det enskilda fallet, t.ex. genom medge en avbetalningsplan.

I bestämmelsen sägs att överlämnande skall ske senast fem månader efter förfallodagen. Försäkringskassan bör alltså göra en bedömning i det enskilda fallet.

Med ”äldsta fordringen” avses den äldsta fordringen som finns hos försäkringskassan. Försäkringskassan kan alltså vänta med att lämna över fordringar till kronofogdemyndigheten trots att det där finns fordringar som är äldre än fem månader.

Om det finns särskilda skäl får en fordran lämnas över senare. Det kan t.ex. vara fallet om en bidragsskyldig lämnat in en ansökan om anstånd som ännu inte har hunnit behandlas. Tanken är att möjligheten skall tillämpas restriktivt.

Övervägandena finns i avsnitt 14.

28.6. Förordning om ändring i förordningen (1996:1036) om underhållsstöd

4 §

Belopp som skall betalas ut enligt 23 eller 29 § sätts in på den bidragsskyldiges postgirokonto eller bankkonto. Riksförsäkringsverket får meddela föreskrifter om utbetalning på annat sätt om särskilda förhållanden föranleder det.

Utbetalning i ett enskilt ärende får göras på annat sätt om det saknas uppgift om konto eller om det annars finns skäl till det.

Om det belopp som skall betalas ut till en bidragsskyldig en viss månad är lägre än 100 kronor får med utbetalningen avvaktas till nästa månad.

Beslut enligt denna paragraf får inte överklagas.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om utbetalning av belopp enligt 23 eller 29 §. Den har utformats efter förebild av 3 §.

För att undvika utbetalning av alltför små belopp föreskrivs i tredje stycket att försäkringskassan får vänta med att betala ut belopp som understiger 100 kr till närmast påföljande månad. Beloppet bortfaller alltså inte men utbetalningen kan fördröjas en viss tid.

5 §

Underhållsstödet skall kunna lyftas den sista dagen i utbetalningsmånaden. Om utbetalningsdagen infaller på en söndag, en annan allmän helgdag, en lördag eller midsommarafton, skall stödet kunna lyftas närmast föregående vardag.

Paragrafen, som motsvarar den tidigare 4 §, innehåller bestämmelser om när underhållsstöd skall kunna lyftas. Utbetalningsdagen har flyttats fram. Stödet skall nu kunna lyftas den sista vardagen i månaden före den månad som stödet avser. Övervägandena finns i avsnitt 10.

6 §

Vid tillämpning av 26 § lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd skall

1. Stor-Stockholm anses omfatta följande kommuner. Botkyrka, Danderyd, Ekerö, Haninge, Huddinge, Järfälla, Lidingö, Nacka, Salem,

Sigtuna, Sollentuna, Solna, Stockholm, Sundbyberg, Tyresö, Täby, Upplands-Bro, Upplands Väsby, Vallentuna, Vaxholm, Värmdö och Österåker samt

2. Stor-Göteborg anses omfatta följande kommuner. Ale, Göteborg, Härryda, Kungsbacka, Kungälv, Lerum, Mölndal, Partille, Stenungsund, Tjörn och Öckerö.

Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser om vad som avses med ”Stor-Stockholm” och ”Stor-Göteborg” när dessa begrepp används i 26 § lagen om underhållsstöd.

8 a §

Bestämmelser om begäran om indrivning finns i 4 – 9 §§ indrivningsförordningen (1993:1229) . Att den bidragsskyldige skall uppmanas att betala en fordran innan ansökan om indrivning görs framgår av 3 § nämnda förordning.

Indrivning behöver inte begäras om fordringarna på den bidragsskyldige understiger 500 kronor om det inte finns särskilda skäl.

Ytterligare bestämmelser om indrivning finns i indrivningsförordningen .

Paragrafen är ny. Motsvarande bestämmelse finns för andra offentligrättsliga fordringar. I andra stycket har en beloppsgräns fastställts. Meningen är att mindre belopp än 500 kr som regel inte skall lämnas över för indrivning. Det är den bidragsskyldiges sammanlagda återbetalningsskuld som avses. Om det finns särskilda skäl får fordringar lämnas för indrivning även om beloppet understiger 500 kr. Det kan vara fallet om den bidragsskyldige vid återbetalningsskyldighetens upphörande medvetet synes innehålla ett belopp i syfte att komma undan att reglera skulden. Tredje stycket hänvisar till indrivningsförordningen (1993:1229). I 4 § indrivningsförordningen finns en begränsning i tiden beträffande frågan om när en fordran skall lämnas för indrivning. Övervägandena finns i avsnitt 14.

9 §

Ändring av underhållsstöd och återbetalningsskyldighet vid årlig omprövning enligt 10, 10 b och 33 §§ lagen (1996:1030) om underhållsstöd skall gälla från och med februari året efter det år då det nya beslutet om årlig taxering meddelats. Detsamma gäller vid årlig omprövning enligt 8 a §

lagen om underhållsstöd.

Paragrafen, som motsvarar den tidigare 7 §, innehåller bestämmelser om vid vilken tidpunkt en årlig omräkning får genomslag.

Bestämmelserna gäller nu inte endast ändring av återbetalningsskyldigheten utan även ändringar i underhållsstödets belopp.

Av andra meningen framgår att vad som sägs i första meningen gäller även storleken på utfyllnadsbidrag.

10 §

Till en begäran enligt 29 § lagen om underhållsstöd skall bifogas allmän domstols dom eller beslut i original eller bestyrkt kopia tillsammans med lagakraftbevis.

Om begäran grundar sig på ett av socialnämnden godkänt avtal om umgänge, skall till begäran bifogas avtalet i original eller bestyrkt kopia tillsammans med socialnämndens beslut att godkänna avtalet.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vilka handlingar som skall bifogas en begäran om nettoberäkning enligt 29 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Den har utformats med 2 § förordningen (1967:715) om tillämpning av 21 kap. föräldrabalken som förebild.

11 §

I ärenden om underhållsstöd tas en administrationsavgift ut från bidragsskyldiga föräldrar som är återbetalningsskyldiga för hela eller en del av det underhållsstöd som lämnas till barnet.

Avgiften är 50 kronor för varje månad som underhållsstöd lämnas till ett eller flera barn eller, om underhållsstöd inte längre lämnas, för varje påbörjad månad som en fordran avseende återbetalningsskyldighet kvarstår obetald och ännu inte överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Avgiften skall betalas inom den tid och på det sätt som Riksförsäkringsverket bestämmer.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om administrationsavgift. För bidragsskyldiga som är skyldiga att återbetala hela eller en del av det underhållsstöd som lämnas till barnet utgår en administrationsavgift om 50 kr per månad. Om återbetalningsbeloppet förfallit till betalning eller inte saknar betydelse för avgiftsbeläggningen.

Avgiften utgår även om det inte finns något löpande ärende, dvs. även om den bidragsskyldige inte har något barn som får underhållsstöd, utan endast en skuld för tidigare utbetalda underhållsstöd som alltjämt ligger kvar hos försäkringskassan och ännu inte lämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning. Bidragsskyldiga som inte har något löpande ärende och där hela skulden överlämnats till kronofogdemyndigheten är inte skyldiga att betala någon administrationsavgift.

Avgift utgår även om den bidragsskyldige har beviljats anstånd med betalningen.

Bidragsskyldiga föräldrar vars barn får utfyllnadsbidrag eller föräldrar som har så låga inkomster att de inte är återbetalningsskyldiga är inte heller skyldiga att betala någon administrationsavgift, såvitt de inte har avgiftsgrundande skulder.

Övervägandena finns i avsnitt 23.

Kommittédirektiv

Översyn av lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd

Dir. 2002:39

Beslut vid regeringssammanträde den 7 mars 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Utgångspunkten för uppdraget är att det nuvarande underhållsstödssystemet i huvudsak fungerar väl. Kritik har dock förts fram på några punkter. Syftet med översynen skall vara att få underhållsstödssystemet att fungera bättre. Utredaren skall i sitt arbete utgå från principen om barnets bästa och att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning.

Utredaren skall föreslå de författningsändringar som översynen motiverar.

Utredarens skall bl.a.:

  • överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd i framtiden bör lämnas till boföräldrar som själva eller tillsammans med den andra föräldern kan stå för barnens försörjning,
  • klarlägga om reglerna närmare kan anpassas till det synsätt som finns i föräldrabalken, t.ex. på så sätt att man i underhållsstödssystemet använder schablonbelopp för bl.a. skälig boendekostnad och levnadskostnader i övrigt, m.m.
  • pröva om stödet och återbetalningsskyldigheten bör anpassas eller differentieras efter olika familjeförhållanden och pröva återbetalningskraven för bidragsskyldiga föräldrar, särskilt för sådana med många barn,
  • ta ställning till om nivån på underhållsstödet är rimlig i förhållande till barns behov i olika åldrar, barnbidragets utveckling, barnomsorgskostnader, m.m.,
  • ta ställning till om det går att anpassa underhållsstödssystemet så att det i större utsträckning tar hänsyn till hur kostnaderna för barnet fördelas mellan föräldrarna vid omfattande umgänge,
  • se över de nuvarande reglerna för anstånd och eftergift.

Bakgrund

Kort om bestämmelserna om underhållsstöd

Underhållsstöd infördes den 1 februari 1997 och ersatte bidragsförskott, förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. Underhållsstöd lämnas med 1 173 kronor per barn och månad till särlevande föräldrars barn. Underhållsstöd lämnas till och med den månad under vilken barnet fyller arton år. Går barnet i skolan efter denna tidpunkt lämnas förlängt underhållsstöd under den tid som skolgången pågår, dock längst intill det första halvåret barnet fyller tjugo år. Till skolgång räknas studier i grundskolan och gymnasieskolan samt annan jämförlig grundutbildning.

Den förälder som barnet inte varaktigt bor tillsammans med skall helt eller delvis betala tillbaka underhållsstödet till staten. Återbetalningsbeloppet beräknas som en viss procent av den bidragsskyldiges inkomst enligt den senaste taxeringen, efter ett avdrag på 72 000 kronor. Procentsatsen varierar med det totala antalet barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för. Återbetalningsskyldigheten är begränsad till den summa som betalas ut, dvs. i allmänhet 1 173 kronor per barn och månad. Omräkning av återbetalningsbelopp sker per den 1 februari varje år. Domar och avtal föräldrarna emellan om underhållsbidrag till barnet har betydelse för återbetalningsskyldigheten endast när den bidragsskyldige bor utomlands.

Bor barnet växelvis hos föräldrarna är inte någon av föräldrarna återbetalningsskyldig. Underhållsstöd kan då betalas ut som s.k. utfyllnadsbidrag. Var och en av föräldrarna ges rätt till ett halvt underhållsstöd, 586 kr per barn och månad. Från detta belopp skall avräknas halva det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om föräldern hade varit återbetalningsskyldig enligt lagen om underhållsstöd.

Om den bidragsskyldige inte anser sig kunna betala det beslutade återbetalningsbeloppet kan han eller hon ansöka om anstånd med betalningen. Anstånd kan beviljas helt eller delvis för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för sitt eget och sin familjs underhåll. Beräkningen av detta belopp görs på samma sätt som vid kronofogdemyndighetens beräkning av förbehållsbelopp vid utmätning av lön enligt utsökningsbalken. Anstånd kan också beviljas med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.

Om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges ekonomi, får försäkringskassan helt eller delvis efterge statens fordran på återbetalning. För obetalda återbetalningsbelopp skall den bidragsskyldige betala ränta, som fastställs årligen av regeringen till en nivå som motsvarar statens utgifter för sin upplåning. Räntan är inte avdragsgill vid taxeringen.

Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp och inte heller får anstånd med betalningen, överlämnas fordran till kronofogdemyndigheten. Enligt indrivningsförordningen (1993:1229) skall en sådan fordran överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning senast två månader efter det att den skulle ha betalats. Tiden för överlämnande av en fordran till kronofogdemyndigheten kan dock förlängas till fem månader om det kan antas att den bidragsskyldige kommer att slutbetala förfallna återbetalningsbelopp inom perioden.

Något om föräldrabalkens bestämmelser om underhåll

Reglerna i 7 kap. föräldrabalken om underhållsskyldighet bygger på tanken att föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms, skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till vissa sociala förmåner. Föräldrarna skall ta del i kostnaderna för barnets underhåll, var och en efter sin förmåga.

En förälder som inte bor varaktigt tillsammans med sitt barn skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag för barnet. Detta gäller både när föräldern inte har vårdnaden om barnet och när föräldern har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern och barnet varaktigt bor tillsammans endast med den andra föräldern. Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal.

När underhållsbidrag skall bestämmas får den bidragsskyldiga föräldern förbehålla sig ett belopp för eget underhåll. Förbehållsbeloppet för eget underhåll innefattar alla vanliga levnadskostnader. Dessa beräknas med ledning av ett normalbelopp som för år räknat uppgår till 120 procent av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För år 2002 uppgår beloppet till 3 790 kronor per månad. Bostadskostnaden beräknas efter vad som är skäligt.

Om det finns särskilda skäl får förbehåll göras också för underhåll åt en make som den bidragsskyldige varaktigt bor tillsammans med. Särskilda skäl kan vara att maken inte förvärvsarbetar därför att det i hemmet finns små barn. Ett annat särskilt skäl kan vara att maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av sjukdom eller att arbetstillfällen saknas. Förbehållsbeloppet bestäms på samma sätt som för den bidragsskyldige själv, dock att normalbeloppet utgör 60 procent av prisbasbeloppet. Med make jämställs annan som den bidragsskyldige varaktigt bor tillsammans med, om de har barn gemensamt.

Den bidragsskyldige kan slutligen för underhåll åt hemmavarande barn få förbehålla sig ett belopp, 40 procent av prisbasbeloppet för år räknat, dvs. 1 263 kr per barn och månad år 2002. Förbehållsbeloppet reduceras dock med vad som betalas till barnet av den andra föräldern eller för barnets räkning, t.ex. genom underhållsstödet. Denna garantiregel aktualiseras i sista hand, dvs. när det står klart att det hemmavarande barnet inte får sitt minimibehov tillgodosett med tillämpning av de allmänna fördelningsreglerna.

När underhållsbidrag bestäms räknas först barnets behov av underhåll fram. Härefter beräknas, efter avdrag för levnadskostnader, vad respektive förälder kan bidra med, det s.k. överskottet. Det belopp som har beräknats för barnets behov fördelas sedan mellan föräldrarna i förhållande till överskottsbeloppens storlek. Därefter görs en allmän skälighetsbedömning.

Hur stort ett barns behov är varierar efter bl.a. barnets ålder och levnadssituation. I praktiken utgår man i allmänhet från vissa schablonbelopp som motsvarar vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Till schablonbeloppet läggs eventuella barnomsorgskostnader. Därefter görs avdrag för bl.a. barnbidrag och eventuella egna arbetsinkomster som barnet kan ha. Standardtillägg kan utges till barnet om den bidragsskyldiga föräldern har mycket god ekonomi.

Bor barnet varaktigt hos båda föräldrarna, s.k. växelvis boende, är som regel inte någon av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Varje förälder anses då fullgöra sin underhållsskyldighet genom att svara för de direkta kostnaderna för barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne.

Underhållsskyldigheten varar till dess barnet fyller arton år. Går barnet i skolan efter denna tidpunkt är föräldrarna fortsatt underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst intill dess barnet fyller tjuguett år. Till skolgång räknas studier i grundskolan och gymnasieskolan samt annan jämförlig grundutbildning.

Frågornas tidigare behandling

Riksförsäkringsverket

Efter det att lagen (1996:1030) om underhållsstöd trätt i kraft och tillämpats i fråga om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 1997, fick Riksförsäkringsverket (RFV) i regleringsbrevet för år 1997 i uppdrag att utvärdera de nya reglerna. I sin utvärdering framhöll RFV att det nya systemet för stöd till särlevande föräldrars barn hade påtagliga fördelar jämfört med det tidigare gällande bidragsförskottssystemet. Verket pekade dock på vissa negativa faktorer. Verket fann bl.a. att det s.k. grundavdraget i underhållsstödssystemet var mycket lägre än såväl socialbidragsnorm som normalbeloppet vid beräkning av förbehållsbelopp vid löneutmätning. Verket ansåg att det vore önskvärt att grundavdraget justerades upp så att bidragsskyldiga med små inkomster skulle kunna befrias från återbetalningsskyldighet utan att behöva ansöka om anstånd med en ökad skuldbörda som följd (jfr. RFV Anser 1997:8 och 1998:2 ).

Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde år 1995 en effektivitetsrevision av det då gällande bidragsförskottssystemet (RRV 1995:34). Verket pekade på ett antal brister i systemet. Bl.a. hade verket funnit att stödet i inte obetydlig omfattning hade utgetts till barn som enligt föräldrabalken inte kunde anses ha behov av det statliga stödet. Sammanfattningsvis ansåg verket att ineffektiviteten i bidragsförskottssystemet motiverade förändringar.

I en andra rapport, Bidragsförskott i förändring (RRV 1996:21), konstaterade RRV att effektiviteten i stödet till barn till särlevande föräldrar skulle förbättras om förslaget till underhållsstöd genomfördes. Verket såg positivt på flera grunddrag i förslaget till underhållsstöd och tillstyrkte förslaget och ansåg att på kort sikt borde den föreslagna schablonmodellen införas. Verket ansåg dock att modellen hade vissa brister. Statligt stöd skulle utges till barn vars boföräldrar hade en ekonomisk standard som gjorde det möjligt för honom eller henne att ensam, eller tillsammans med den bidragsskyldige, försörja barnet. Vidare beaktades inte de privatekonomiska konsekvenserna av nya familjebildningar. Verket ansåg att på längre sikt borde den föreslagna modellen kompletteras med en

mer omfattande förändring av stödet. Ambitionen borde då vara att även boförälderns försörjningsförmåga beaktades.

Familjeutredningen

Enligt Familjeutredningens uppfattning (Ur fattigdomsfällan [SOU 2001:24]) uppfyller underhållsstödet, i den form det nu har, i stort sett de krav som ställdes vid den senaste reformen då bidragsförskottssystemet ersattes av underhållsstöd. Vad gäller underhållsstödets storlek ansåg utredningen att stödet ligger på en rimlig nivå. Familjeutredningen föreslog därför ingen höjning av underhållsstödets storlek. Utredningen ansåg dock att stödet har vissa brister. Utredningen lämnade förslag till vissa justeringar inom underhållsstödet, bl.a. att återbetalningsskyldigheten skulle mildras, framför allt för dem som betalar underhåll för många barn. Utredningen pekade på att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn, har en disponibel inkomst som ligger under ”normen” för socialbidrag. Betänkandet har remissbehandlats.

Behovet av en översyn

Omläggningen, från bidragsförskott till underhållsstöd, har enligt regeringens uppfattning undanröjt de flesta av de nackdelar som bidragförskottssystemet medförde. Underhållsstödet uppfyller i huvudsak de målsättningar för ett nytt stöd som angavs när förslaget presenterades.

Några justeringar har gjorts efter det att systemet trädde i kraft. Det grundavdrag som får göras vid beräkning av en bidragsskyldig förälders återbetalningsgrundande inkomst har höjts från ursprungliga 24 000 kronor till 72 000 kronor samtidigt som de procentsatser som bestämmer återbetalningsbeloppens storlek höjdes. Vidare har indrivningsförordningen ändrats (1993:1229) så att tiden för överlämnande till kronofogdemyndigheten av en fordran gällande återbetalning av underhållsstöd i vissa fall får förlängas från två till fem månader. Slutligen har reglerna för hur underhållsstödet skall fördelas mellan föräldrarna vid s.k. växelvis boende ändrats.

Trots de justeringar som gjorts i stödsystemet, anser regeringen att kritiken mot vissa inslag i underhållsstödssystemet fortfarande

är aktuell. Regeringen har därför för avsikt att pröva om ytterligare delar av underhållsstödet bör förändras.

Utgångspunkten för översynen av underhållsstödet skall vara att de grundläggande principerna för nuvarande stödsystem skall behållas. Det skall finnas ett stöd som garanterar de särlevande föräldrarnas barn, som så behöver, ett visst bidrag. Barnets bästa skall stå i centrum och det skall understrykas att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning. Huvudprincipen är och skall vara att föräldrar har försörjningsansvar för sina barn och att försörjningen av barn skall vara en högt prioriterad utgift för föräldrarna. Detta medför att de måste anpassa sitt arbetskraftsutbud och sina egna utgifter efter det.

Föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga

Regeringen anser att det finns skäl att pröva om det är rimligt att samhället lämnar stöd till barn som inte har behov av ekonomiskt stöd. I föräldrabalken förutsätts föräldrarna svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. I underhållsstödssystemet betalas underhållsstöd i vissa fall även till barn som inte har behov av det på grund av att boföräldern ensam eller tillsammans med den andra föräldern har förmåga att svara för barnets underhåll.

Kritik som också kan riktas mot systemet är att stödet i dess nuvarande utformning enbart är ett stöd i förhållande till den bidragsskyldige föräldern. Om en bidragsskyldig inte kan betala minst 1 173 kronor per barn och månad kan han eller hon få stöd från staten upp till denna nivå. Boföräldern får däremot inte något motsvarande stöd för den andel av barnets kostnader som han eller hon skall stå för. Statens garanti för barnets försörjning kan alltså sägas gälla endast den del som den bidragsskyldige föräldern skall svara för.

Hänsyn till familjesituationen

De privatekonomiska konsekvenserna av nya familjebildningar beaktas inte i underhållsstödssystemet. Framförd kritik gäller ofta att hänsyn inte tas till att någon av föräldrarna har en ny partner. En ny partner har ingen eller endast en subsidiär underhållsskyldighet för

samboendes barn och hans eller hennes inkomst skall inte beaktas vid beräkning av återbetalningsbelopp. Däremot påverkas en förälders utgifter av att det finns ytterligare en vuxen i hushållet. Man är då två som delar fasta levnadskostnader som boendekostnad, telefon, försäkringar m.m. vilket i sin tur ger ett större utrymme för barnets försörjning. Detta gäller både boföräldrar och bidragsskyldiga och är alltså av intresse såväl för stödets storlek som för återbetalningsbeloppets storlek.

Underhållsstödets nivå

Det finns tre system, underhållsbidrag, underhållsstöd och barnpension, som reglerar försörjningen för barn som lever med endast en förälder. Två av dessa system är värdesäkrade genom särskilda indexreingsregler. Bestämmelser om justering av underhållsbidrag med hänsyn till förändringar i prisbasbeloppet finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag. Barnpension följer prisbasbeloppet och räknas upp årligen. Samma indexeringsregler som för barnpension gällde för bidragsförskott fram till i januari 1995 då bidraget avindexerades som ett led i saneringen av statens finanser. Underhållsstöd, som ersatte bidragsförskott år 1997, är inte värdesäkrat. För att höja bidragsbeloppet krävs ett förslag från regeringen och beslut av riksdagen. Underhållsstödsbeloppet har varit oförändrat, 1 173 kronor per barn och månad, sedan 1994.

Återbetalningsskyldighet

De nuvarande reglerna för återbetalning av underhållsstöd innebär att ett antal bidragsskyldiga har en disponibel inkomst som ligger under ”normen” för socialbidrag. Detta kan gälla även föräldrar som har en relativt god inkomst om han eller hon är återbetalningsskyldig för flera barn. Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att pröva nuvarande återbetalningskrav för bidragsskyldiga föräldrar, särskilt för dem med många barn.

Barnkonventionen – barnens bästa – barns rätt till båda sina föräldrar

Föräldrabalkens regler utgår från principen att barn behöver båda sina föräldrar. För barnets skull är det viktigt att båda föräldrarna är

delaktiga i barnets uppväxt och tar ansvar för barnet. Den grundläggande principen kommer också till uttryck i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Enligt barnkonventionen skall, vid alla åtgärder som rör barn, barnets bästa komma i främsta rummet. Principen har införts som en övergripande bestämmelse i föräldrabalken. I barnkonventionen framhålls också att barn, som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar, skall ha rätt att träffa dem båda regelbundet.

Regeringen har funnit att underhållsstödssystemets nuvarande regler kan få effekter som inte helt ligger i linje med intentionerna i barnkonventionen om att sätta barnets bästa i främsta rummet. Det har i olika sammanhang framförts till regeringen att de, i vissa fall hårda, kraven på återbetalning av underhållsstöd innebär att bidragsskyldiga föräldrar, tvingas leva under knappa ekonomiska omständigheter, även om de arbetar heltid i vanliga lönelägen. Detta kan medföra att bidragsskyldiga föräldrar, av ekonomiska skäl, inte kunnat umgås med barnen i den omfattning som de skulle önska. Detta gäller främst föräldrar som är bidragsskyldiga för flera barn och föräldrar som har höga umgängeskostnader för t.ex. längre resor.

Uppdraget

En särskild utredare utses för att göra en översyn av reglerna om underhållsstöd. Utgångspunkten skall vara att de grundläggande principerna för nuvarande underhållsstödssystem skall behållas. Det skall finnas ett stöd som garanterar barn till särlevande föräldrar en viss ekonomisk trygghet. Barnets bästa skall stå i centrum och det skall understrykas att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning.

Utgångspunkter för översynen skall vidare vara att underhållsstödet skall:

  • utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn,
  • upplevas som rättvist,
  • vara enkelt och förutsägbart för den enskilde,
  • innehålla goda möjligheter för staten att styra kostnaderna,
  • vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll,
  • vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter.

Utredaren skall analysera underhållsstödssystemet och hur det skulle kunna förändras i en riktning som bättre överensstämmer med det faktiska behov av stöd som särlevande föräldrars barn kan

ha. Det finns också skäl som talar för en större samsyn mellan de system som på olika sätt garanterar försörjningen för barn som lever med endast en förälder, nämligen underhållsbidrag, underhållsstöd och barnpension.

Utredaren skall särskilt:

  • överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd i framtiden bör lämnas till boföräldrar som själva eller tillsammans med den andra föräldern kan stå för barnens försörjning,
  • klarlägga om reglerna närmare kan anpassas till det synsätt som finns i föräldrabalken, t.ex. på så sätt att man i underhållsstödssystemet använder schablonbelopp för bl.a. skälig boendekostnad och levnadskostnader i övrigt, m.m.,
  • pröva om stödet och återbetalningsskyldigheten bör anpassas eller differentieras efter olika familjeförhållanden och pröva återbetalningskraven för bidragsskyldiga föräldrar, särskilt för sådana med många barn,
  • ta ställning till om nivån på underhållsstödet är rimlig i förhållande till barns behov i olika åldrar, barnbidragets utveckling, barnomsorgskostnader, m.m.,
  • ta ställning till om det går att anpassa underhållsstödssystemet så att det i större utsträckning tar hänsyn till hur kostnaderna för barnet fördelas mellan föräldrarna vid omfattande umgänge,
  • se över de nuvarande reglerna för anstånd och eftergift.

Det står utredaren fritt att ta upp och föreslå alternativa lösningar. Kostnadsberäkningar skall då redovisas för varje alternativ. Utredaren skall dock föreslå ett huvudalternativ.

De ekonomiska konsekvenserna av utredarens slutliga förslag skall redovisas. Kostnadsberäkningarna skall även omfatta en separat bedömning av förslagens ekonomiska konsekvenser för socialförsäkringens administration.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som bedöms vara relevanta för att få underhållsstödssystemet att fungera bättre.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som översynen motiverar.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 mars 2003.

(Socialdepartementet)

Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet

Av kanslirådet Margareta Orrell

I denna bilaga ges en översiktlig bild av barn och föräldrar i underhållsstödssystemet. Det har varit Underhållsstödsutredningens strävan att redovisa så aktuella uppgifter som möjligt. De flesta uppgifter avser december 2002. Uppgifterna har huvudsakligen hämtats från Riksförsäkringsverket (RFV) och Statistiska Centralbyrån (SCB) samt ur Familjeutredningens betänkande (SOU 2001:24).

I tabell 1 redovisas barn i åldern 0 till 17 år efter den familjetyp de ingår i. (Se definitionerna under tabellen).

Det finns i Sverige drygt en miljon barnfamiljer med närmare två miljoner barn under 18 år. Som framgår av tabellen lever ungefär 70 procent av alla barn i traditionella kärnfamiljer. Drygt 166 000 barn, (8,6 %), lever i ombildade familjer. I dessa familjer är ett eller flera barn enbart kvinnans eller enbart mannens. De kan också ha gemensamma barn. Sammantaget innebär detta att det är mer än 70 procent av barnen som lever med båda sina föräldrar. Om man också räknar in de barn som lever med båda sina föräldrar i ombildade familjer är andelen barn som bor med båda sina föräldrar omkring 75 procent. Är paret sambor måste de ha gemensamma barn för att klassas som ombildad familj, i annat fall registreras barnet och dess förälder som ensamstående. Detta innebär att andelen barn i ombildade familjer underskattas då föräldrar som är sambor men inte har gemensamma barn räknas som ensamstående.

1 Allmänt om barnfamiljerna

1.1 Barns familjeförhållanden

Tabell 1 Barnfamiljer och barn efter föräldrarnas sammanboendeform och efter familjetyp December 2001

Sammanboendeform Familjer med barn 0–17 år Familjetyp Antal barn

(medeltal)

Antal familjer

Andel av familjerna,

Procent

Antal barn Andel av

barnen, procent

Traditionella kärnfamiljer

1.84 730 557 68,3 1 347 628 69,7

– gifta

1.91 523 931 49,0 999 840 51,7

– sambor

1.68 206 626 19,3 347 788 18,0

Ombildade familjer

2.36 70 565

6,6 166 434 8,6

därav – gifta

2.25 43 121

4,0 97 079 5,0

– sambor

2.53 27 444

2,6 69 355 3,6

– kvinnan har eget barn

2.32 58 582

5,5 136 011 7,0

– mannen har eget barn

2.28 8 417

0,8 19 167 1,0

– bägge har egna barn

3.16 3 566

0,3 11 256 0,6

Ensamstående föräldrar

1.56 266 581 24,9 416 154 21,5

– kvinnor

1.60 220 993 20,7 352 995 18,3

– män

1.39 45 588

4,3 63 159 3,3

Övriga

1.42 1 994

0,2 2 830 0,1

Samtliga barnfamiljer 1.81 1 069 697 100,0 1 933 046 100,0

Traditionella kärnfamiljer: Familjer vars samtliga hemmaboende barn är parets gemensamma (inklusive adoptivbarn). Sambo: Sambor med gemensamma barn. Ensamstående inkluderar sambor utan gemensamma barn Ombildade familjer: Familjer där ett eller flera hemmaboende barn är enbart kvinnans eller enbart mannens. I familjen kan även finnas gemensamma barn. Observera att sambofamiljer är inräknade endast om det också finns gemensamma barn.

I annat fall räknas familjen som ensamståendefamilj.

Föräldrar: Boföräldrar dvs. föräldrar eller andra vuxna i föräldrars ställe, som barnen bor med.

Källa: SCB Registret över totalbefolkningen (RTB) 2001

Drygt 136 000 barn (7,0 %) finns i ombildade familjer där kvinnan har barn från ett tidigare förhållande. Drygt 19 000 barn (1,0 %) finns i familjer där mannen har barn från ett tidigare förhållande och cirka 11 300 barn fanns i familjer där både kvinnan och mannen har barn från tidigare förhållanden. Vidare framgår att 353 000 barn

(18,3 %) lever med en ensamstående mor och att cirka 63 200 barn (3,3 %) lever med en ensamstående far. Dessa siffror torde vara något överskattade på grund av svårigheterna att definiera gruppen sambor som inte har gemensamma barn i den officiella statistiken.

Det genomsnittliga antalet barn i de olika familjetyperna varierar och är som högst 3,16 barn per familj i familjer där båda föräldrarna har barn från tidigare förhållanden. Ombildade familjer har 2,36 barn per familj vilket kan jämföras med 1,84 barn per familj i traditionella kärnfamiljer. Det lägsta genomsnittliga antalet, 1,39 barn, hade ensamstående föräldrar som var män.

1.2 Separationer mellan föräldrar

År 2001 berördes ungefär 52 000 barn i åldern 0–17 år av en separation mellan föräldrarna. Det var dubbelt så vanligt att barn till sambor upplevt en separation mellan föräldrarna under året som att barn till gifta hade gjort det; 5,3 av 100 barn mot 2,7 av 100 barn.

Det vanligaste är att barnen bor med sin mor efter separationen; 85 procent. Särskilt de yngre barnen bor med sin mor och flickor lite större utsträckning än pojkar.

1.3 Gemensam vårdnad

Tabell 2 Gemensam och ensam vårdnad för barn 1–17 år efter familjesituation. December 2001. Antal och procent

Familjesituation Barn

Procent

Antal Procent Gemensam

vårdnad

Ensam vårdnad Samtliga

Far Mor Annan

Gifta

– gemensamma barn 998 567 54,5

99 0 1 0 100

– endast mors barn 45 229 2,5

52 0 45 2 100

– endast fars barn

8 509 0,5

67 27 1 4 100

Sambor

– gemensamma barn 342 230 18,7

89 0 11 0 100

– endast mors barn 28 674 1,6

57 0 42 1 100

– endast fars barn

3 918 0,2

79 18 2 1 100

Ensamstående mor

343 092 18,7

65 0 33 1 100

Ensamstående far

62 371 3,4

82 15 2 1 100

Källa: SCB

Av tabell 2 framgår i vilken omfattning barns föräldrar har gemensam vårdnad om barnet eller inte och hur vårdnaden skiljer sig åt i olika familjesituationer. I tabellen redovisas situationen för alla barn och föräldrar i Sverige.

Ett barn står under båda föräldrarnas vårdnad, om föräldrarna är gifta med varandra. Är föräldrarna sambor är vårdnaden gemensam för ungefär nio barn av tio. Även efter en separation fortsätter föräldrarna många gånger att ha gemensam vårdnad om barnet. Det gäller för 97 procent av barnen till föräldrar som varit gifta och separerat 2001 och för 88 procent av barnen till föräldrar som varit sambor (detta framgår inte av tabellen).

Av de barn som bor tillsammans med en ensamstående mor har ungefär två tredjedelar också sin far som vårdnadshavare. Bor barnen hos en ensamstående far är gemensam vårdnad ännu vanligare; vårdnaden är då gemensam för drygt åtta av tio barn.

1.4 Umgänge och boende m.m.

Umgänge mellan barn och den förälder som barnet inte bor tillsammans med

I tabell 3 redovisas hur frekvent umgänget är mellan barn och föräldrar som inte bor tillsammans. Uppgifterna har hämtats ur SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden (ULF) åren 1992/93 och 2000/2001. Uppgifterna bygger på enkätundersökningar och speglar förälderns uppfattning om umgängets omfattning. Det innebär att en förälders uppfattning om vad som är ett växelvis boende kan avvika från den som gäller enligt föräldrabalken.

Tabell 3 Umgänge med särlevande förälder bland barn med icke-sammanboende biologiska föräldrar 1992/93 och 2000/2001. Procent

Umgängesfrekvens Barnets ålder

Samtliga

0–6 år 7–9 år 10–12 år 13–15 år 16–17 år

2000/2001

Växelvis boende

21 24

17

14

8 17

Någon gång i veckan

29 20

21

24 21 23

Varannan vecka

25 26

24

20 13 22

Någon gång i månaden 4 9

12

13 17 11

Mer sällan

11 12

17

14 25 15

Ingen kontakt

3 4

4

5

2

Fader okänd

3 4

4

6 12

Uppgift saknas

3 2

1

4

2

Samtliga 100 100 100 100 100 100

1992/93

Växelvis boende

6 6

4

3

1

Någon gång i veckan

27 25

14

23 21 23

Varannan vecka

26 28

32

14 10 22

Någon gång i månaden 8 12

7

15 19 12

Mer sällan

15 16

20

23 26 20

Ingen kontakt

11 6

7

10

9

Fader okänd

3 4

9

9 10

Uppgift saknas

4 3

6

4

4

Samtliga 100 100 100 100 100 100

Källa: SCB Undersökningen om levnadsförhållanden (ULF)

Jämförelsen mellan de två undersökningarna visar att umgänget mellan barn och särlevande föräldrar har ökat. Andelen barn som bor växelvis med båda föräldrarna eller där barnet träffar den andra föräldern någon gång varje vecka har ökat mellan de aktuella åren, från 27 procent till 40 procent. Andelen barn där fadern är okänd eller som helt saknar kontakt med den andra föräldern har under samma period minskat från 16 procent till 10 procent. Den mest påtagliga förändringen mellan undersökningsåren är den kraftiga ökningen av växelvis boende.

Geografiskt avstånd mellan barn och den förälder det lever skild från

Tabell 4 Hemmaboende barn 1–17 år som lever skilda från minst en av sina ursprungliga föräldrar efter ålder och geografiskt avstånd i km från biologiska far respektive mor . December 2001. Procent

Avstånd

Flickor

Pojkar

1–5 år 6–12 år 13–17 år 1–5 år 6–12 år 13–17 år

–4 km

44 40

33 44 41 33

5–49 km

33 34

34 32 34 34

50–199 km

7 8

9 7

8

9

200–499 km

4 5

5 4

4

5

500 km och mer

1 1

2 1

1

2

Uppgift saknas

12 12

17 12 11 17

Samtliga 100 100 100 100 100 100

Källa: SCB Registret över totalbefolkningen (RTB) 2001

I tabell 4 redovisas det geografiska avståndet mellan barn i åldern 1– 17 år som lever åtskilda från minst en av sina föräldrar och geografiskt avstånd i km från far respektive mor i december 2001. Nästan hälften (44 procent) av de yngsta barnen har mindre än 5 km till den särlevande föräldern och mer än tre fjärdedelar (76 procent) av de yngsta barnen har ett avstånd på mindre än 5 mil. För de äldre barnen är avstånden lite längre. Endast ett barn av 100 har 50 mil eller längre till den andra föräldern.

Om barnet bor tillsammans med modern eller fadern verkar spela en viss roll för avståndet till den andra föräldern. Det är lite vanligare att avståndet till modern är kort. Det finns påpekar SCB, en klar skillnad mellan barn vars boförälder är ensamstående och barn i ombildade familjer, dvs. barn som fått en styvmor eller

styvfar. I de senare fallen är avstånden till den andra föräldern längre.

Kontakt och avstånd

Tabell 5 Hemmaboende barn 1–17 år som lever skilda från minst en av sina ursprungliga föräldrar efter umgänge och geografiskt avstånd i km från biologiska far respektive mor 1992/93. Procent

Avstånd (mil) Träffar föräldern varannan vecka eller

oftare

någon gång/månad mer sällan

0–1,4

61

24

13

1,5–5,4

47

21

31

5,5–15,4 43 27 31 15,5–49,9 9 37 54 49,9– 3 4 92

Källa: SCB, Barn och deras familjer 1992–93, Rapport nummer 89 i serien Levnadsförhållanden

I tabell 5 redovisas hur frekvent umgänget är mellan barn i åldern 1–17 år och den förälder som barnet inte bor tillsammans med samt relationen mellan umgänget och det geografiska avståndet mellan barn och förälder 1992/93. Tabellen visar att avståndet till den förälder som barnet inte bor tillsammans med spelar stor roll för hur ofta barnet och den särlevande föräldern träffas. Närmare två tredjedelar av barnen träffar den förälder barnet inte bor hos varannan vecka eller oftare medan nästan alla barn som bor mer än 50 mil från den särlevande föräldern träffar denne endast vid enstaka tillfällen. Dessa tillfällen kan dock vara utsträckta i tiden.

Växelvis boende

Tabell 6 Växelvis boende bland barn med icke-sammanboende föräldrar efter ålder 1992/93 och 2000/2001. Antal och procent

Ålder Antal barn som bodde växelvis hos

mor och far

Andel barn som bor växelvis hos

föräldrarna

1992/93 2000/01 1992/93 2000/01 0– 6 år 6 900 18 700 6 21 7– 9 år 3 400 21 400 6 24 10–12 år 2 900 18 400 4 17 13–15 år 3 100 14 200 3 14 16–17år 900 5 000 1 8

Summa

17 200

77 800

4

17

Källa: SCB

Av tabell 6 framgår det totala antalet barn i olika åldrar som bor växelvis hos båda föräldrarna samt förändringen mellan 1992/93 och 2000/01. Antalet barn som bor växelvis hos båda föräldrarna har ökat kraftigt, från 17 200 barn åren 1992/93 till 77 800 barn åren 2000/01. Andelen barn med särlevande föräldrar som bor växelvis har under den aktuella perioden ökat från 4 procent till 17 procent. Växelvis boende är vanligast bland barn i åldrarna 7–9 år (24 %) och sjunker när barnen är i tonåren. I gruppen barn i åldrarna 16–17 år har endast 8 procent denna form av boende. Antalet barn som år 2002 enligt underhållsstödssystemets regler hade växelvis boende var 21 600 vilket motsvarar cirka 30 procent av det i tabellen redovisade antalet barn med denna boendeform. Man bör dock hålla i minnet dels att antalet barn med underhållsstöd vid växelvis boende kan vara överskattat eftersom båda föräldrarna har möjlighet att få bidrag, dels att föräldrars uppfattning om vad som skall räknas som växelvis boende kan avvika från vad som gäller i underhållsstödssystemet.

2 Underhållsstödssystemet

2.1 Barn i underhållsstödssystemet

Som framgått tidigare bor 74 procent av barnen i åldern 0–17 år med båda sina föräldrar vilket innebär att 26 procent eller cirka 500 000 barn, lever åtskilda från minst en av sina föräldrar. Av dessa barn får omkring 310 000 underhållsstöd, vilket motsvarar 60 procent av alla barn som bor med endast en av föräldrarna. Om man också räknar in barn som har förlängt underhållsstöd, det vill säga hemmaboende ungdomar över 17 år men under 21 år som går i grundskolan, gymnasieskolan eller motsvarande, är det totala antalet barn med underhållsstöd omkring 330 000.

Tabell 7 Barn med underhållsstöd och förlängt underhållsstöd i december 2002 fördelade efter kön och ålder. Antal och procent

Ålder Flickor Pojkar Totalt Procent 0– 2 6 697 6 939 13 636 4,2 3– 5 13 817 14 617 28 434 8,7 6– 8 22 514 23 497 46 011 14,1 9–11 33 428 34 931 68 359 20,9 12–14 38 587 40 159 78 746 24,1 15–17 35 163 36 515 71 678 21,9 18–20 9 516 10 852 20 368 6,2

Samtliga

159 722

167 510

327 232

100

Procent 48,8 51,2 100,0

Källa: Riksförsäkringsverket (RFV)

I tabell 7 redovisas barn som får underhållsstöd efter kön och ålder samt andel barn med underhållsstöd i respektive åldersgrupp. I december 2002 lämnades underhållsstöd till 327 232 barn. Som kan utläsas av tabellen fick ungefär 8 000 fler pojkar än flickor underhållsstöd – 51,2 procent pojkar jämfört med 48,8 procent flickor – vilket speglar bilden av totalbefolkningens sammansättning i de aktuella åldrarna. Drygt hälften (52,2 %) av de barn som får underhållsstöd är 12 år eller äldre.

Tabell 8 Barn med underhållsstöd och förlängt underhållsstöd i december 2002 fördelade efter kön och ålder. Andel i respektive åldersgrupp, procent

Ålder Andel (%) av samtliga barn i respektive åldersgrupp Flickor Pojkar 0– 2 5,0 4,9 3– 5 10,2 10,2 6– 8 13,7 13,7 9–11 18,1 17,9 12–14 22,5 22,3 15–17 22,8 22,3 18–20 6,4 7,0

Samtliga 14,6 14,6

Källa: RFV

I tabell 8 redovisas barnen i underhållsstödssystemet efter ålder och kön. Majoriteten av alla barn (92–96 %) lever tillsammans med båda sina biologiska föräldrar vid födseln. Ju äldre barnen blir desto fler av dem lever med endast en av föräldrarna och som en följd därav ökar andelen barn med underhållsstöd. I åldern 3–5 år finns ett av tio barn i underhållsstödssystemet. Andelen ökar därefter och i åldrarna över 12 år är det omkring två av tio barn. Totalt får 14,6 procent av samtliga barn i åldern 0–20 år underhållsstöd. Detta gäller både flickor och pojkar.

Tabell 9 Barn i underhållsstödssystemet åren 1997 – 2002 samt förändring mellan åren. Antal

År Flickor Pojkar Totalt Förändring från föreg. år 1997 162 586 171 286 333 872 – 1998 167 894 176 960 344 854 10 982 1999 169 782 179 201 348 983 4 129 2000 160 733 169 718 330 451 –18 532 2001 162 442 171 190 333 632 3 181 2002 159 722 167 510 327 232 –6 400

Kommentar: Inkl. barn 18–20 år med förlängt underhållsstöd. Källa: RFV

Tabell 9 visar utvecklingen av antalet flickor respektive pojkar i underhållsstödssystemet under åren 1997 till 2002. I tabellen ingår även ungdomar i åldern 18–20 år med förlängt underhållsstöd.

Den kraftiga minskningen mellan åren 1999 och 2000 är sannolikt en följd av att grundavdraget höjdes, från 24 000 kr till 72 000 kr, och att återbetalningsskyldigheten skärptes för bidragsskyldiga med fler än ett barn. Fler bidragsskyldiga fick då återbetala fullt underhållsstöd vilket kan ha medfört att dessa föräldrar övergick till att i stället betala underhållsbidrag direkt till barnet.

Att antalet barn minskar år 2002 kan vara en följd av de låga födelsetalen under de senaste åren. Flest barn kommer in i underhållsstödssystemet i de yngre åldersklasserna. År 2001 fanns det totalt 979 000 barn i åldrarna 3 till 11 år (födda åren 1990–1998). Det kan jämföras med 943 000 barn i samma åldrar år 2002 (födda åren 1991–1999) vilket är 36 000 färre än året innan.

2.2 Boföräldrar

Tabell 10 Boföräldrar i underhållsstödssystemet fördelade efter ålder och kön. December 2002

Ålder Kvinnor Män Totalt Andel totalt(%)

Andel män

av resp.

ålders- grupp (%)

–19

598

8

606

0,3

1,3

20–24

5 380

155 5 535

2,8

2,8

25–29

15 442

878 16 320

8,2

5,4

30–34

32 522 2 772 35 294

17,7

7,9

35–39

48 990 6 738 55 728

27,9

12,1

40–44

38 180 7 256 45 436

22,8

16,0

45–49

21 557 5 065 26 622

13,3

19,0

50–54

8 191 2 491 10 682

5,4

23,3

55–59

1 863

990 2 853

1,4

34,7

60–64 153 260 413 0,2 63,0 65– 33 125 158 0,1 79,1

Samtliga

172 909 26 738 199 647 100,0

13,4

Procent 86,6 13,4 100,0

Källa: RFV

I tabell 10 redovisas boföräldrar som får underhållsstöd för ett eller flera barn utbetalt till sig, fördelade efter ålder och kön i december 2002.

I december 2002 fanns det totalt 199 647 boföräldrar som fick underhållsstöd utbetalt till sig för ett eller flera barn. Av dessa var 86,6 procent kvinnor och 13,4 procent män. Som framgår av tabellen varierade andelen boföräldrar som var män kraftigt efter ålder. Bland boföräldrar under 35 år var det mindre än var tionde som var man. Andelen ökade därefter med ökande ålder. I åldersgruppen 45–50 år var två av tio boföräldrar en man och i den näst äldsta åldersgruppen, 60–65 år, var det drygt två tredjedelar. Ett fåtal boföräldrar (158) var 65 år eller äldre och närmare 80 procent av dessa var män.

Tabell 11 Boföräldrar fördelade efter inkomst och efter kön. December 2002. Procent

Inkomst(tkr) Procent

Andel män

Kvinnor Män Totalt – 99 32 7 29 3 100 – 199 31 37 32 15 200 – 299 32 47 34 18 300 – 399 4 7 4 22 400 – 1 2 1 24

Samtliga 100 100 100 13 Totalt antal 172 909 26 738 199 647

Procent 86,6 13,4 100,0

Kommentar: Det inkomstbegrepp som använts är detsamma som gäller vid beräkning av återbetalningsskyldighet.

Källa: Utredningens bearbetning av register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi (HEK) framräkna till år 2002 med hjälp av Regeringskansliets prognoser

Tabell 11 visar boföräldrarna i december 2002 fördelade efter inkomst och kön. Inkomsten har beräknats enligt reglerna för återbetalningsskyldighet (år 2000). Uppgifter om boföräldrarnas inkomster finns inte tillgängliga hos RFV eftersom inkomsterna inte har betydelse för underhållsstödets storlek. De i tabellen redovisade uppgifterna har beräknats med ledning av register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi (HEK). Det begränsade antalet boföräldrar i undersökningsurvalet medger inte en

mer finfördelad indelning av inkomsterna men tabellen ger dock en grov bild av boföräldrarnas fördelning på inkomstklasser.

Drygt 13 procent av boföräldrarna är män. Bland kvinnorna har cirka en tredjedel (32 %) en inkomst under 100 000 kr vilket kan jämföras med 7 procent bland de boföräldrar som är män. Av kvinnorna har 37 procent inkomster över 200 000 kr jämfört med 56 procent av männen. Andelen män i respektive inkomstintervall ökar med inkomstens storlek, från 3 procent av boföräldrar med inkomster under 100 000 kr till 24 procent i det högsta inkomstskiktet.

Tabell 12 Boföräldrar i underhållsstödssystemet åren 1997–2002 fördelade efter kön.

År Antal boföräldrar Skillnad från föregående år

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

1997

181 490 25 889 207 379

–

1998

193 837 27 329 221 166 12 347 1 440 13 787

1999

184 294 28 519 212 813 –9 543 1 190 –8 353

2000

175 267 27 985 203 252 –9 027 –534 –9 561

2001

175 705 27 399 203 104

438 –586 –148

2002

172 909 26 738 199 647 –2 796 –661 –3 457

Källa: RFV

Tabell 12 visar utvecklingen av antalet boföräldrar i underhållsstödssystemet under åren 1997 till 2002. Mellan åren 1997 och 1998 ökade antalet boföräldrar i systemet kraftigt, med närmare 14 000 (6,6 %). En förklaring till ökningen kan vara att kunskapen om det nya systemet nådde flera som tidigare skött försörjningen av barnen utan hjälp från det allmänna. Från år 1998 har antalet boföräldrar i systemet däremot sjunkit med cirka 21 500 (9,7 %). Det kan finnas flera förklaringar till detta. Antalet barn som lämnar systemet som följd av avslutade studier kommer från större födelsekullar än de som kommer in i systemet. Antalet barn per årskull i åldrarna 17–19 år är cirka 100 000 vilket kan jämföras med cirka 90 000 barn i varje årskull barn under 6 år, de åldrar där många kommer in i systemet. En annan orsak kan vara att allt fler bidragsskyldiga är skyldiga att återbetala hela underhållsstödet och därför övergår till att betala direkt till barnet.

2.3 Bidragsskyldiga föräldrar

Tabell 13 Bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet fördelade efter ålder och kön. December 2002

Ålder Kvinnor Män Totalt Andel totalt(%)

Andel män

av resp.

ålders- grupp (%)

–19

14

237

251

0,1

94,4

20–24 256 2 473 2 729 1,3 90,6 25–29 1 358 8 528 9 886 4,7 86,3 30–34 3 875 20 101 23 976 11,4 83,8 35–39 7 950 38 946 46 896 22,4 83,0 40–44 7 932 41 085 49 017 23,4 83,8 45–49 4 758 34 045 38 803 18,5 87,7 50–54 1 855 20 840 22 695 10,8 91,8 55–59 461 10 183 10 644 5,1 95,7 60–64 46 3 203 3 249 1,6 98,6 65– 2 1 375 1 377 0,7 99,9

Samtliga

28 507 181 016 209 523 100,0

86,4

Procent 13,6 86,4 100,0

Källa: RFV

I tabell 13 redovisas bidragsskyldiga föräldrar fördelade efter ålder och kön i december 2002. Tabellen visar bidragsskyldiga exklusive 15 328 föräldrar som endast får bidrag vid växelvis boende. Av dessa föräldrar är 11 361 kvinnor och 3 967 är män.

I december 2002 fanns det totalt 209 523 bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet. Av dessa var 28 507 (13,6 %) kvinnor och 181 016 (86,4 %) män. Av de bidragsskyldiga hade 23 773 endast en skuld, dvs. underhållsstöd lämnades inte längre. Av samtliga bidragsskyldiga var 17 100 bosatta utomlands. För dessa gäller delvis andra regler.

Tabell 14 visar utvecklingen av antalet bidragsskyldiga kvinnor och män i underhållsstödssystemet under åren 1997 till 2002.

Sammantaget är det 18 700 färre bidragsskyldiga år 2002 jämfört med 1997 vilket är en minskning med drygt 8 procent. Antalet bidragsskyldiga kvinnor har minskat med cirka 1 500 (5 %) jämfört med bidragsskyldiga män som har minskat med drygt 17 300 (7,6 %).

Tabell 14 Bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet åren 1997–2002 fördelade efter kön.

År Antal bidragsskyldiga föräldrar Skillnad från föregående år

Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt

1997

30 000 198 252 228 252

–

1998

29 598 197 878 227 476 –402 –374 –776

1999

30 130 196 787 226 917

532 –1 091 –559

2000

29 752 189 831 219 583 –378 –6 956 –7 334

2001

29 307 186 961 216 268 –445 –2 870 –3 315

2002

28 507 181 016 209 523 –800 –5 945 –6 745

Kommentar: Bidragsskyldiga föräldrar som får underhållsstöd vid växelvis boende ingår inte i tabellen.

Källa: RFV

Tabell 15 Antal bidragsskyldiga fördelade efter antal barn med underhållsstöd och totalt antal barn. April 2000

Totalt antal barn

Antal barn med underhållsstöd

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Andel

%

1

52 954

52 954 27

2 31 181 37 816

68 997 36

3 18 558 13 358 13 000

44 916 23

4 6 276 5 524 3 485 3 443

18 728 10

5 1 770 1 476 1 186 888 819

6 139 3

6 414 379 311 265 226 169

1 764 1

7 108 90 84 91 66 70 47

556 0

8 26 28 20 24 17 23 18 16

172 0

9 8 10 7 9 2 6 10 8 3

63 0

10 1 3 3 0 6 3 2 1 0 1 20 0 11 1 3 0 1 0 1 0 2 0 2 10 0 12 0 0 1 0 2 0 0 0 1 0 4 0 13 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 2 0

Total 111 297 58 687 18 097 4 721 1 138 273 78 27 4 3 194 325 100

Andel % 58 30 9 2 1 0 0 0 0 0

Källa: SOU 2001:24

I tabell 15 redovisas dels de bidragsskyldiga föräldrarnas totala antal barn, dels hur många av dessa barn som de är skyldiga att återbetala underhållsstöd för. I tabellen ingår endast bidragsskyldiga med löpande ärenden, dvs. underhållsstöd utges till i vart fall ett barn. Bidragsskyldiga med enbart underhållsstödsskulder ingår alltså inte.

Av tabellen framgår att 111 297 (58 %) bidragsskyldiga föräldrar var skyldiga att återbetala underhållsstöd för ett barn. Av dessa föräldrar hade 52 954 endast ett barn och var skyldig att återbetala underhållsstöd för detta barn. Antalet föräldrar som var skyldiga att återbetala underhållsstöd för två barn var totalt 58 687 (30 %). De bidragsskyldiga som hade två barn och där båda barnen fanns i underhållsstödssystemet var 37 816, medan 31 181 tvåbarnsföräldrar var skyldiga att återbetala underhållsstöd för endast ett av barnen. Bland de föräldrar som totalt hade åtta barn var föräldern skyldig att återbetala underhållsstöd för ett av barnen i 26 fall och för samtliga åtta barn i 16 fall. Knappt 90 procent var alltså återbetalningsskyldiga för ett eller två barn. Drygt 24 300 (12 %) av de bidragsskyldiga var skyldiga att återbetala underhållsstöd för tre eller flera barn.

Tabell 16 Bidragsskyldiga föräldrar fördelade efter taxerad inkomst år 2000 och efter kön. December 2002. Antal och procent

Inkomst Antal Procent (tkr) Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt – 49 8 452 51 583 60 035 30 28 29 50– 99 3 702 13 653 17 355 13 8 8 100–149 6 650 23 214 29 864 23 13 14 150–199 6 486 31 671 38 157 23 17 18 200–249 2 209 29 954 32 163 8 17 15 250–299 583 16 204 16 787 2 9 8 300–349 176 6 402 6 578 1 4 3 350–399 84 2 884 2 968 0 2 1 400–449 36 1 507 1 543 0 1 1 450–499 25 871 896 0 0 0 500– 104 3 073 3 177 0 2 2

Totalt

28 507 181 016 209 523 100 100 100

Källa: RFV

Tabell 16 visar de bidragsskyldiga föräldrarna i december 2002 fördelade efter kön och den senaste taxerade inkomsten (år 2000).

Den taxerade inkomsten avviker på vissa punkter från den återbetalningsgrundande inkomsten enligt lagen om underhållsstöd. Det gäller främst egenföretagare där vissa avdrag som har karaktär av vinstdispositioner återläggs och ingår i den återbetalningsgrundande inkomsten. Cirka 14 procent av de bidragsskyldiga föräldrarna är kvinnor. Bland kvinnorna har närmare en tredjedel (30 %) en taxerad inkomst under 50 000 kr och två tredjedelar (66 %) har en taxerad inkomst som understiger 150 000 kr. Cirka hälften av männen har en taxerad inkomst under 150 000 kr. Närmare tio procent av männen har inkomster över 300 000 kr vilket kan jämföras med en procent bland kvinnorna.

Tabell 17 Bidragsskyldiga föräldrar fördelade efter återbetalningsbeloppets storlek. December 2002

Återbetalningsbelopp Antal

Procent

(Kr/månad) Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt 0 5 452 28629 34 081 27 20 21 100 – 499 4 042 13 433 17 475 20 10 11 500 – 999 5 713 28 046 33 759 29 20 21 1000 – 1172 1 411 10 362 11 733 7 7 7 1173 3 428 61 079 64 507 17 43 40

Samtliga 20 046 141 549 161 555 100 100 100

Källa: RFV

I tabell 17 redovisas bidragsskyldiga föräldrar efter kön och det återbetalningsbelopp de skall betala.

I tabellen redovisas 161 555 bidragsskyldiga föräldrar. Dessa har alla ett löpande ärende med återbetalningsskyldighet. Utöver dessa bidragsskyldiga finns det i systemet de som enbart har skuld och de utomlands boende. Dessutom tillkommer 7 095 bidragsskyldiga vars barn får utfyllnadsbidrag.

I december 2002 hade 34 081 bidragsskyldiga så låga återbetalningsgrundande inkomster att de inte behövde återbetala underhållsstöd. Det var vanligare bland kvinnor än bland män; 27 procent jämfört med 20 procent. Vidare fanns det 64 507 bidragsskyldiga föräldrar som hade ett fastställt återbetalningsbelopp på 1 173 kr per barn och månad. Andelen män som var skyldiga att

återbetala det fulla underhållsstödet var avsevärt högre än för kvinnorna; 43 procent jämfört med 17 procent.

Av RFV:s rapport Ut ur US framgår att i februari 2002 hade drygt 40 procent av bidragsskyldiga föräldrar som återbetalade fullt underhållsstöd anstånd eller skulder hos kronofogdemyndigheten. Knappt 60 procent av de bidragsskyldiga som hade ett fastställt återbetalningsbelopp på 1 173 kr var skuldfria, dvs. de var ifatt med sin betalning och betalade in sitt löpande återbetalningsbelopp i rätt tid.

Det genomsnittliga återbetalningsbeloppet för bidragsskyldiga som betalar mellan 100–1 172 kr per barn är 697 kr.

2.4 Barn med olika typer av underhållsstöd

Tabell 18 Antal barn i underhållsstödssystemet fördelade efter olika bidragsformer åren 1997, 2000 och 2002

År Fullt

underhållsstöd

Växelvis

boende

Övriga

utfyllnadsbidrag

Totalt

1997

300 884 5 924

27 064 333 872

2000

302 776 10 688

16 987 330 451

2002

293 498 21 611

12 120 327 232

Differens 97–02

–7 386 15 687

–14 994

–6 640

Procent –2,5 264,8 –55,2 –2,0

Källa: RFV

I tabell 18 redovisas barn i underhållsstödssystemet efter olika bidragsformer åren 1997, 2000 och 2002. Underhållsstöd kan lämnas med 1 173 kr per barn och månad (fullt underhållsstöd) eller i form av utfyllnadsbidrag.

Tabellen visar att det, relativt sett, sker en förskjutning från fullt underhållsstöd och utfyllnadsbidrag till utfyllnadsbidrag vid växelvis boende. Utfyllnadsbidrag vid växelvis boende lämnades inte i bidragsförskottssystemet. I december 2002 lämnades underhållsstöd till 327 232 barn Av dessa hade 21 611 utfyllnadsbidrag vid växelvis boende och 12 120 hade andra typer av utfyllnadsbidrag. Av tabellen framgår utvecklingen mellan åren 1997 och 2002. Andelen barn med fullt underhållsstöd minskade med 2,5 % under perioden medan andelen barn med utfyllnadsbidrag mer än halverades (–55,2 %). Under perioden ökade andelen barn med utfyllnadsbidrag vid växelvis boende kraftigt (+264,8 %). Det är här

viktigt att hålla i minnet att samma barn kan ingå i redovisningen två gånger. Det gäller de fall där båda föräldrarna får underhållsstöd vid växelvis boende.

Tabell 19 Barn som kommer in i, byter bidragsform respektive lämnar underhållsstödssystemet mellan åren 2000 och 2001

Antal barn

Antal barn med underhållsstöd i december 2000

334274

– därav med fullt bidrag inkl. utfyllnad (exkl. växelvis boende)

321752

– därav växelvis boende

12522

Barn som kommer in i systemet

35902

– därav med fullt bidrag inkl. utfyllnad (exkl. växelvis boende)

27901

– därav växelvis boende

8001

Barn som byter bidragsform

3616

– från fullt bidrag inkl. utfyllnad till växelvis boende

2156

– från växelvis boende till fullt bidrag inkl. utfyllnad

1460

Barn som lämnar systemet

37371

– därav med fullt bidrag inkl. utfyllnad (exkl. växelvis boende)

34646

– därav växelvis boende

2725

Antal barn med underhållsstöd i december 2001

332805

– därav med fullt bidrag inkl. utfyllnad (exkl. växelvis boende)

314311

– därav växelvis boende

18494

Källa: RFV

I tabell 19 redovisas strömmarna in i och ut ur systemet samt mellan olika bidragsformer mellan december 2000 och december 2001. Det framgår av tabellen att en nästan lika stor grupp kom in i systemet (35 902 barn) som den som lämnade det (37 371 barn) under året. Vidare kan det utläsas att antalet barn med underhållsstöd vid växelvis boende ökade kraftigt medan antalet barn i övrigt minskade. Det kan särskilt noteras att närmare en fjärdedel av de barn som kom in i systemet under året, (22,3 %), fick underhållsstöd vid växelvis boende. Det kan finnas flera förklaringar till denna kraftiga ökning. Föräldrar som redan tidigare har haft barnen växelvis kan ha fått information om möjligheten att få underhållsstöd i dessa fall. De förändringar av bidragsreglerna vid växelvis boende som trädde i kraft i april 2000 kan ha påverkat valet av boende för barnen. Det kan också vara en allmän trend i samhället att barnen bor växelvis hos föräldrarna efter en separation.

2.5 Umgängesavdrag

Under år 2002 gjorde drygt 9 000 bidragsskyldiga föräldrarna umgängesavdrag vid i genomsnitt tre tillfällen under året. Det var alltså cirka 7 procent av totalt cirka 127 500 bidragsskyldiga med ett fastställt återbetalningsbelopp över 100 kr som utnyttjar möjligheten att göra umgängesavdrag. Det genomsnittliga avdragsbeloppet per tillfälle var 375 kr och under hela året uppgick det till 1 159 kr per bidragsskyldig. Det totala avdragsbeloppet uppgick till 10,5 miljoner kr.

2.6 Skuldbilden

Om en bidragsskyldig förälder inte betalar det fastställda återbetalningsbeloppet uppstår en skuld. Försäkringskassan kan bevilja anstånd med betalningen. I december 2002 hade cirka 20 600 bidragsskyldiga anstånd med återbetalning av underhållsstöd. Av dessa hade 14 000 förlängt avstånd och 6 600 hade beviljats anstånd under året. Skulden ökar under den tid som anståndet löper, dels med eventuellt tillkommande belopp, dels med ränta.

Om en bidragsskyldig inte betalar och inte har beviljats anstånd, är försäkringskassan skyldig att överlämna ärendet till kronofogdemyndigheten för indrivning, i regel senast två månader efter det att beloppet skulle ha betalats.

I tabell 20 redovisas bidragsskyldiga föräldrar med skuld till försäkringskassan efter ålder och kön i december 2001.

Av de 229 359 bidragsskyldiga föräldrarna i december 2001 var 13 procent kvinnor och 87 procent män. Bland kvinnorna hade 39 procent en skuld till försäkringskassan och bland männen 53 procent. Andelen med skuld ökade med åldern både bland kvinnor och bland män. En tänkbar förklaring till detta kan vara att många av de äldre bidragsskyldiga föräldrarna tidigare hade funnits i bidragsförskottssystemet där skulder inte automatiskt fördes över till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Tabell 20 Bidragsskyldiga föräldrar med skuld till försäkringskassan 1 fördelade efter ålder och kön. December 2001

Ålder Antal bidragsskyldiga med skuld Andel bidragsskyldiga av det totala antalet i respektive åldersgrupp Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt –24 30 464 494 4,5 16,1 13,9 25–29 604 4 037 4 641 21,5 41,6 37,1 30–34 2 098 11 642 13 740 30,6 49,3 45,1 35–39 4 038 21 177 25 215 35,9 50,8 47,6 40–44 4 212 22 621 26 833 44,0 53,1 51,4 45–49 2 564 19 960 22 524 51,0 56,8 56,1 50–54 1 120 12 616 13 736 60,2 59,9 60,0 55–60 271 5 914 6 185 64,7 60,4 60,6 60– 32 2 571 2 603 72,7 59,4 59,5

Samtliga 14 969 101 002 115 971

38,9 52,9 50,6

1 Inklusive fordringar som överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning. Källa: RFV

Tabell 21 Medelskuld (kr) bland bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet beräknat som genomsnitt för de bidragsskyldiga som har en skuld. December 2001

Ålder Medelskuld kr per bidragsskyldig Kvinnor Män –24 6 560 7 381 25–29 9 115 41 937 30–34 13 099 24 090 35–39 14 953 29 436 40–44 16 015 30 784 45–49 15 101 28 316 50–54 14 275 25 073 55–60 14 966 23 590 60– 11 169 21 102

Samtliga

14 706

27 120

Kommentar: Inklusive fordringar som överlämnats till kronofogden för indrivning. Källa: RFV

Tabell 21 visar de genomsnittliga skuldbeloppen för de kvinnor och män i olika åldrar som har underhållsstödsskulder till försäkringskassan. Männen har nära dubbelt så stora genomsnittsskulder,

27 120 kr, jämfört med kvinnorna, 14 706 kr. Den största genomsnittsskulden, 41 937 kr, har män i åldern 25–29 år och den lägsta, 6 560 kr, har kvinnor under 24 år.

Tabell 22 Bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet totalt och därav med aktuella ärenden hos kronofogdemyndigheten i december 2002 fördelade efter antal där skulden lämnats till KFM för indrivning före februari 2000

Bidragsskyldiga

med ett löpan-

de ärende.

Totalt

Bidragsskyldiga

med skuld som lämnats till KFM

därav med

skuld som överlämnats

till KFM före

2000–02

Enbart skuld

0

16 465

12 729

ÅBB 0 kr men US utges

34 081

9 921

7 109

ÅBB krävs och US utges

127 474

39 575

25 903

Samtliga

161 555

65 961

45 741

US = Underhållsstöd ÅBB = Återbetalningsbelopp KFM = Kronofogdemyndigheten Källa: RFV

I tabell 22 redovisas det totala antalet återbetalningsskyldiga med ett löpande ärende och bidragsskyldiga med underhållsstödsskuld som lämnats till kronofogdemyndigheten, december 2002. Av tabellen framgår också antalet som hade överlämnats för indrivning före februari 2000, den tidpunkt då grundavdraget för beräkning av återbetalningsskyldighet höjdes från 24 000 kr till 72 000 kr.

Av tabellen framgår att av de cirka 66 000 bidragsskyldiga med skuld hos kronofogdemyndigheten hade cirka 16 500 enbart en skuld på obetalda återbetalningsbelopp och underhållsstöd utbetalades inte längre till något barn. Beräknat på de bidragsskyldiga som har löpande ärenden, dvs. underhållsstöd betalas till något barn, har totalt 31 procent en skuld hos kronofogdemyndigheten.

Cirka 23 500 bidragsskyldiga fick skulden överförd till kronofogdemyndigheten redan under det första året systemet var i kraft.

Skulderna torde till stor del ha avsett skulder från bidragsförskottssystemet. Fram till februari 2000, då grundavdraget höjdes, överfördes ytterligare 21 300 ärenden. Av det totala antalet bidragsskyldiga med ärenden hos kronofogdemyndigheten har närmare 70 procent av dessa lämnats för indrivning före februari 2000, dvs. innan grundavdraget höjdes. Under år 2002 har cirka 8 300 nya ärenden överlämnats för indrivning.

Tabell 23 Bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet med aktuella ärenden hos kronofogdemyndigheten fördelade efter skuldbeloppets storlek. September 2000. Antal och procent

Skuldklass Antal Andel 1–4 999 9 524 14 5 000–9 999 7 697 12 10 000–14 999 6 845 10 15 000–19 999 6 240 9 20 000–39 999 18 546 28 40 000–59 999 9 715 15 60 000–79 999 4 248 6 80 000–99 999 1 698 3 100 000– 945 1 Ingen skuld 1 434 2

Totalt 66 892 100

Källa: SOU 2001:24

Tabell 23 visar bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet som i september 2000 hade aktuella ärenden hos kronofogdemyndigheten. De bidragsskyldiga har fördelats efter skuldbeloppets storlek. Av tabellen framgår att en fjärdedel hade skulder som låg under 10 000 kr och att en lika stor andel hade skulder på belopp mellan 40 000 och 100 000 kr. Närmare 1 000 bidragsskyldiga (1 %) hade skulder över 100 000 kr. Cirka 1 400 bidragsskyldiga är kvar hos kronofogdemyndigheten trots att de inte längre har någon underhållsstödsskuld. En förklaring kan vara att de har andra obetalda skulder.

Det totala skuldbeloppet uppgick i december 2002 till 3 193 miljoner kr. Den totala underhållsstödsskuld som överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning var 2 293 miljoner kr.

Vidare kan nämnas att i december 2002 var 11 433 bidragsskyldiga (1 507 kvinnor, 9 936 män) inte delgivna beslut om återbetal-

ningsskyldighet. Det innebär att underhållsstöd lämnas till barnen men att återbetalningsbeloppen inte förfallit till betalning. I dessa fall aggregeras en skuld fram till dess beslutet har delgivits den bidragsskyldige.

2.7 Statens kostnader för underhållsstödet

Tabell 24 Utgifter för bidragsförskott (t.o.m. 1996) och underhållsstöd (fr.o.m. 1997) åren 1992–1999. Miljoner kr och procent

År Utbetalat

belopp

Belopp

som

återkrävs

Belopp

som betalats

in

Statens

netto- kostnad

Andel av

utbetalat

belopp

som

återkrävs

Andel av återkrävt

belopp

som betalats

in

Preskri-

berat belopp

mkr

1995 4 553 1 589 1 271 3 282 35 80

..

1996 4 616 1 585 1 257 3 359 34 79

..

1997 4 518 1 934 1 494 3 024 43 77

..

1998 4 557 1 964 1 595 2 962 43 81

..

1999 4 591 1 989 1 695 2 896 43 85 217 2000 4 481 2 173 1 850 2 630 48 85 234 2001 4 365 2 217 1 884 2 481 51 85 247 2002 4 283 2 250 2 092 2 191 53 93 57

Källa: RFV

Tabell 24 visar kostnadsutvecklingen för bidragsförskott (åren 1995 och 1996) och för underhållsstöd (åren 1997–2002). I tabellen redovisas statens bruttokostnad, dvs. det bidrag som betalas ut, de belopp som återkrävs av de återbetalningsskyldiga föräldrarna, det belopp som dessa faktiskt återbetalar till försäkringskassan och det belopp som blir statens nettokostnad för underhållsstödssystemet.

Vidare redovisas den andel av det utbetalade stödet som återkrävs samt den andel av det krävda beloppet som faktiskt återbetalas. Slutligen redovisas det belopp som preskriberats respektive år.

Ett av syftena med att införa ett nytt stödsystem till särlevande föräldrars barn var att i högre grad ta de bidragsskyldiga föräldrarnas betalningsförmåga i anspråk. När underhållsstödet ersatte bidragsförskottssystemet år 1997 ökade det belopp som återkrävdes av de bidragsskyldiga föräldrarna med 349 miljoner kr jämfört

med året innan. Det belopp som faktiskt återbetalades ökade något mindre, med 237 miljoner kr. Efter de förändringar i systemet som genomfördes år 2000 har det belopp som återbetalas ökat ytterligare. Ökningen torde också hänga samman med den förbättrade situationen på arbetsmarknaden och i ekonomin i stort.

Statens utgifter för stödet till särlevande föräldrars barn har minskat med 270 miljoner kr mellan åren 1995 och 2002, från 4 553 miljoner kr till 4 283 miljoner kr. Under samma period har det belopp som återkrävs av föräldrarna ökat med 661 miljoner kr och det belopp som faktiskt har återbetalats har ökat med 821 miljoner kr.

Bytet av regelsystem år 1997 innebar bl.a. att den andel av det utbetalade beloppet som då återkrävdes av de bidragsskyldiga föräldrarna ökade med cirka tio procent, från 35 procent till 43 procent. Andelen låg därefter tämligen konstant vid 43 procent fram till år 2000. Andelen har därefter ökat till 53 procent år 2002.

I bidragsförskottssystemet återbetalade de bidragsskyldiga föräldrarna cirka 80 procent av det återkrävda beloppet. År 1997, då underhållsstödssystemet trädde i kraft, sjönk inbetalningsgraden till 77 procent, troligen delvis som en följd av den ekonomiska kris som då rådde. Andelen har därefter ökat successivt och uppgår år 2002 till 93 procent. En förklaring till den kraftiga ökningen av inbetalningsgraden kan vara att utbetalt belopp minskar, eftersom det finns färre barn i systemet 2002 än tidigare, medan det belopp som återkrävs och det belopp som betalas in ökar. De bidragsskyldiga i systemet hade något högre inkomster år 2002 än 2001 vilket medför att de får högre återbetalningsbelopp. Högre inkomster innebär att de ekonomiska marginalerna för många ökar vilket kan göra det möjligt att betala av eventuella tidigare återbetalningsskulder.

Fram till år 2001 har drygt 200 miljoner kr av underhållsstödsskulderna preskriberats varje år. De 57 miljoner kr som preskriberades år 2002 är skulder avseende underhållsbidrag i bidragsförskottssystemet från tiden före 1997. De första underhållsstödsskulderna, från år 1997, preskriberas först i januari 2003.

Under år 2002 har underhållsstöd betalats ut med 4 300 miljoner kr. Av detta belopp återkrävdes enligt lagen om underhållsstöd på 2 250 miljoner kr (53 % av utbetalt belopp). De bidragsskyldiga föräldrarna återbetalade 2 100 miljoner kr (93 % av återkrävt belopp). Statens nettokostnad för underhållsstödet var 2 200 miljoner kr. Kostnaden för underhållsstödssystemet år 2002 var således cirka 1,1 miljard kr lägre än för bidragsförskottssystemet år 1995.

2.8 Underhållsstöd ur ett genderperspektiv

En överväldigande majoritet av barnen bor hos modern efter det att föräldrarna separerat; 85 procent. Detta speglar av sig även i underhållsstödet. I februari 2002 var 87 procent av boföräldrarna kvinnor. Ungefär 13 procent av de bidragsskyldiga var kvinnor.

Trots att 13 procent av de bidragsskyldiga är kvinnor, står kvinnorna enbart för cirka 8 procent av det totala återbetalningsbelopp som debiteras de bidragsskyldiga. Orsakerna till denna låga andel är flera. Den största orsaken är att kvinnorna generellt har lägre inkomster än männen, vilket gör att en lägre andel kvinnor är återbetalningsskyldiga. Hälften av de bidragsskyldiga kvinnorna är inte återbetalningsskyldiga, medan knappt en fjärdedel av männen har så låg inkomst att de inte är återbetalningsskyldiga. Cirka 12 procent av de bidragsskyldiga med fastställt återbetalningsbelopp är kvinnor. De kvinnor som är återbetalningsskyldiga är dessutom i genomsnitt lägre belopp att betala tillbaka än männen.

En stor skillnad mellan bidragsskyldiga som är kvinnor och bidragsskyldiga som är män är att kvinnorna generellt sett har lägre årsinkomster. I december 2002 hade 89 procent av de kvinnliga bidragsskyldiga inom systemet en taxerad inkomst som understeg 200 000 tkr. Motsvarande andel för de manliga bidragsskyldiga var 66 procent. Följaktligen hade en tredjedel av männen en inkomst över 200 000 kr, medan motsvarande andel kvinnor var 11 procent.

En viktig förklaring till de bidragsskyldiga kvinnornas generellt sett lägre inkomster är att kvinnorna i betydligt högre utsträckning jobbar deltid. En undersökning av de bidragsskyldiga inom underhållsstödssystemet som nyligen gjordes i Skåne visade att 54 procent av kvinnorna jobbade heltid, att jämföra med 91 procent av männen. Andra förklaringar till kvinnors lägre inkomster är att de generellt sett har ett lägre löneläge vilket delvis beror på att kvinnor i högre utsträckning arbetar inom den offentliga sektorn.

3 Barn och föräldrar i och utanför underhållsstödssystemet – en jämförelse

Familjeutredningen redovisar i sitt slutbetänkande (SOU 2001:24) vissa jämförelser mellan barn och föräldrar i respektive utanför underhållsstödssystemet. Den gjorda jämförelsen avser december 2000 men är alltjämt av intresse och redovisas därför här.

Antalet barn under 18 år med särlevande föräldrar, vars bägge föräldrar fanns med i analysen, var 405 000. Av dessa barn återfanns närmare 247 000 (52,2 procent av det totala antalet barn med särlevande föräldrar) i underhållsstödssystemet. Antalet barn som inte fanns med i underhållsstödssystemet var 158 400 (33,5 procent av det totala antalet). För drygt 67 000 barn (14,2 %) fanns inte båda föräldrarna med i analysen. Till den gruppen hör barn till en avliden förälder eller en förälder som har emigrerat, barn där det saknas uppgifter om den bidragsskyldige föräldern och barn som inte bor hos någondera av föräldrarna.

Totalt 277 600 boföräldrar och 243 000 bidragsskyldiga föräldrar ingår i analysen. Drygt 36 600 boföräldrar och 49 800 bidragsskyldiga hör samman med den grupp om 67 000 barn där det saknas uppgifter om någon av de berörda personerna. Denna grupp ingår inte i den följande redovisningen.

I tabell 25 redovisas de särlevande föräldrarna och deras förhållande till underhållsstödssystemet. Såväl boföräldrar som bidragsskyldiga föräldrar återfanns oftast i underhållsstödssystemet, 58 procent av boföräldrarna och 63 procent av de bidragsskyldiga föräldrarna, medan som ovan nämnts, drygt 50 procent av barnen fanns i systemet.

Tabell 25 Särlevande föräldrar fördelade efter samboendeform och förhållande till underhållsstödssystemet. December 2000

Boföräldrar Bidragsskyldiga

Antal Procent Antal Procent

Underhållsstöd

– Ensamstående

161 300 128 500

58

46

152 800 118 200

63 49

– Samboende

32 800

12

34 600

14

Ej underhållsstöd

116 400

42

90 200

37

– Ensamstående

97 800

35

73 300

30

– Samboende

18 600

7

16 900

7

Totalt

277 700

100

243 000

100

Källa: Familjeutredningens bearbetning av material från SCB (SOU 2001:24)

3.1 Något om föräldrarnas inkomstförhållanden

De föräldrar som återfanns i underhållsstödssystemet hade en betydligt lägre inkomst än övriga föräldrar. Detta framgår närmare i tabell 26, som redovisar de särlevande föräldrarna efter taxerad inkomst och förhållande till underhållsstödssystemet. Vidare redovisas den genomsnittliga taxerade inkomsten i varje grupp. Boföräldrar som inte nyttjade systemet, hade en taxerad inkomst som i genomsnitt var närmare 40 000 kr högre än för boföräldrar inom systemet. Skillnaden var än större för de bidragsskyldiga föräldrarna. De som var utanför systemet hade en genomsnittlig taxerad inkomst som var 100 000 kr högre än de som var i systemet. Skillnaden i genomsnittlig inkomst mellan boföräldrar och bidragsskyldiga var relativt liten i den grupp som fanns i underhållsstödssystemet, cirka 10 000 kr per år. Bland föräldrar utanför systemet hade de bidragsskyldiga föräldrarna däremot en avsevärt högre genomsnittsinkomst än boföräldrarna i samma grupp. Skillnaden var nära 75 000 kr per år.

Tabell 26 Antal särlevande föräldrar i och utanför underhållsstödssystemet fördelade efter taxerad inkomst. December 2000

Inkomst (tkr) Med underhållsstöd Utan underhållsstöd Boföräldrar Bidragsskyldiga Boföräldrar Bidragsskyldiga 0– 72 27 400 30 600 15 200 5 500 72–100 12 000 9 500 5 800 2 000 100–120 15 000 9 800 6 800 2 100 120–150 33 000 21 800 16 500 5 100 150–200 45 900 37 700 32 300 16 600 200–250 18 800 26 400 21 100 24 100 250–300 5 500 10 400 8 900 14 100 300– 3 600 6 600 9 800 20 600

Totalt

161 300

152 800 116 300

90 200

Medelvärde

141 700

153 200 179 100

253 000

Källa: Familjeutredningens bearbetning av material från SCB (SOU 2001:24)

Den relativa fördelningen mellan olika inkomstnivåer framgår av tabell 27. Det är en jämförelsevis liten skillnad mellan boföräldrarna i de två grupperna. Den största andelen (28 %) återfanns i båda grupperna i intervallet 150 000–200 000 kr årsinkomst. Skillnader i inkomst mellan bidragsskyldiga i de olika grupperna var däremot

påtaglig. Bland de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet hade 32 procent en taxerad inkomst under 120 000 kr jämfört med 10 procent av de bidragsskyldiga som var utanför systemet. Omvänt hade endast 11 procent av de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet en inkomst över 250 000 kr jämfört med 39 procent av de bidragsskyldiga utanför systemet.

Tabell 27 Andel särlevande föräldrar i och utanför underhållsstödssystemet fördelade efter taxerad inkomst. December 2000. Procent

Inkomst (tkr) Med underhållsstöd Utan underhållsstöd

Boföräldrar Bidragsskyldiga Boföräldrar Bidragsskyldiga

0– 72

17

20

13

6

72–100

7

6

5

2

100–120

9

6

6

2

120–150

20

14

14

6

150–200

28

25

28

18

200–250

12

17

18

27

250–300

3

7

8

16

300–

2

4

8

23

Totalt 100 100 100 100

Källa: Familjeutredningens bearbetning av material från SCB (SOU 2001:24)

Jämförelser mellan gruppers taxerade inkomst visar dock inte hela bilden. För att få en mer rättvisande bild bör även hänsyn tas till hur många familjemedlemmar som skall leva på inkomsten. I tabell 28 redovisas föräldrarna efter justerad disponibel inkomst. Justerad disponibel inkomst innebär att hänsyn tas till skatter och bidrag, till det totala antalet personer i hushållet och till personernas ålder.

Tabell 28 Antal och andel föräldrar i och utanför underhållsstödssystemet fördelade efter justerad disponibel inkomst och sammanboendeform. År 2000. Procent

Inkomst I underhållsstödssystemet Ej i underhållsstödssystemet Boförälder Bidragsskyldig Boförälder Bidragsskyldig

Ensam Sambo Ensam Sambo Ensam Sambo Ensam Sambo

0 – 50

3 1 10 6 7 2 4 2

50–100 58 29 34 35 46 24 11 14 100–150 35 58 42 45 34 48 33 37 150–200 3 9 11 10 8 17 30 25 200– 1 3 3 3 4 9 22 22

Totalt 100 100 100 100 100 100 100 100

Antal 128 500 328 00 118 200 34 600 97 800 18 600 73 300 16 900 Kr/år198 000 119 200 107 700 110 400 107 000 135 600 171 500 214 600

1 Justerad disponibel inkomst Källa: Familjeutredningens bearbetning av material från SCB (SOU 2001:24)

Bland de ensamstående boföräldrarna hade mer än hälften en justerad disponibel inkomst som var under 100 000 kr per konsumtionsenhet, oberoende av om de var i underhållsstödssystemet eller inte. I den högsta inkomstgruppen, 200 000 kr eller mer, återfanns en procent av ensamföräldrarna och tre procent av särlevande föräldrar med ny partner i underhållsstödssystemet, jämfört med fyra respektive nio procent för boföräldrar utanför systemet.

Bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet hade den största gruppen föräldrar med mycket låg ekonomisk standard, tio procent av ensamstående bidragsskyldiga hade en justerad disponibel inkomst under 50 000 kr per år. Motsvarande för boföräldrarna var tre procent. Bland bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet hade tre procent en hög ekonomisk standard, dvs. en justerad disponibel inkomst på minst 200 000 kr per år, jämfört med 22 procent av bidragsskyldiga utanför underhållssystemet.

Beräkning av vuxna personers levnadskostnader i andra sammanhang

Underhållsstödsutredningen diskuterar i avsnitt 12 hur stort förbehåll en bidragsskyldig förälder bör få tillgodoräkna sig för egna levnadskostnader (utöver bostadskostnaden) när återbetalningsskyldigheten bestäms. De normer som används i andra sammanhang har tjänat till ledning i utredningens diskussioner. Här lämnas därför en redogörelse för dem. I bilaga 6 finns en sammanfattande jämförelse.

Förutom de normer som i dag tillämpas vid bestämmande av underhållsbidrag till barn finns normer som används vid utmätning av lön och vid skuldsanering samt inom socialbidragssystemet. En redogörelse för dessa normer lämnas i det följande. Också Konsumentverkets (KOV) beräkningar av skäliga levnadskostnader för hushåll av olika storlek och med olika sammansättning tas upp liksom ett förslag från Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken om ny konsumtionsenhetsskala. De olika normerna skiljer sig åt vad gäller syfte och därmed också i fråga om vilka kostnader som ingår.

1. Förbehåll vid beräkning av underhållsbidrag

Föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till barnets sociala förmåner under beaktande av vad som följer av föreskrifterna om dessa. I kostnaderna för barnets underhåll skall föräldrarna ta del var och en efter sin förmåga (7 kap. 1 § föräldrabalken, FB).

Utgångspunkten när underhållsskyldigheten bestäms är alltså barnets behov. Föräldrarnas underhållsskyldighet är inte ovillkor-

lig. En förälder som saknar ekonomisk förmåga är inte underhållsskyldig.

När underhållsbidrag bestäms görs först en beräkning av varje förälders nettoinkomst efter skatt. Härifrån dras ett förbehållsbelopp för förälderns egna levnadskostnader. Kostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp som för år räknat utgör 120 procent av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, dvs. 3 790 kr per månad år 2002 (7 kap. 3 § andra stycket FB).

Normalbeloppet innefattar alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnaden: utgifter för mat, kläder, tvätt, hygien, gas, elektricitet, telefon, TV-avgift, tidningar, försäkringsavgifter, fackföreningsavgifter, normala utgifter för hälso- och sjukvård samt kostnader för resor till och från arbetet (prop. 1978/79:12 s. 99).

Möbler/husgeråd/TV/textilier, fritid/lek och veckoslutsumgänge ingår inte i normalbeloppet. Detta har gjort att Socialstyrelsen rekommenderat att den bidragsskyldige i allmänhet bör få behålla minst 300 kr utöver förbehållsbeloppet (Socialstyrelsens allmänna råd 1989:6, Underhållsbidrag till barn s. 69 och 85. Råden är numera upphävda men har fått stort genomslag i praxis och är därför fortfarande av intresse i tillämpliga delar.)

Det finns ett visst utrymme att räkna med ett högre eller ett lägre förbehållsbelopp än normalbeloppet i särskilda fall. Föräldern kan således förbehållas mer än normalbeloppet, om hans eller hennes vanliga levnadskostnader på grund av särskilda omständigheter är onormalt höga eller extra utgifter annars framstår som nödvändiga. Sådana s.k. särskilda förbehåll kan komma i fråga om en förälder har särskilda kostnader till följd av sjukdom (läkarvård, medicin, resor, diet m.m.) och kostnaderna inte kompenseras genom försäkringsersättning eller på annat sätt. Också räntor på lån för rimliga ändamål kan berättiga till en höjning av normalbeloppet. I begränsad utsträckning kan även amorteringar beaktas, t.ex. på ett studielån eller på en skuld för nödvändigt bohag efter en separation eller för en bil som är oundgängligen nödvändig i arbetet eller av andra särskilda skäl. Ibland kan det finnas skäl att räkna med ett lägre förbehåll än normalbeloppet, t.ex. om föräldern lever i ett land med låga levnadskostnader.

Utöver nämnda förbehåll får förbehåll göras för skälig bostadskostnad (7 kap. 3 § andra stycket FB). Den faktiska kostnaden, dvs. bruttokostnaden för bostaden minskad med eventuellt bostadsbidrag, ligger till grund för beräkningen (NJA 1987 s. 569, RH 1992:93 och prop. 1978/79:12 s. 100). Ett lägre belopp än det verk-

liga bör, enligt förarbetena, förbehållas om bostadskostnaden är oskäligt hög med hänsyn till kostnadsläget på orten eller om bostaden får anses vara alltför stor i förhållande till familjens storlek (NJA 1990 s. 201). Å andra sidan har det ansetts att bidragsskyldiga som har osedvanligt låga bostadskostnader bör få förbehålla sig ett högre belopp för boendet (se rättsfallet NJA 1991 s. 40, där ett belopp motsvarande genomsnittlig bostadskostnad enligt då gällande normer tillgodoräknades den bidragsskyldige och prop. 1978/79:12 s. 100).

Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket (RFV) meddelade t.o.m. år 1996 årligen vägledande normer för bedömningen av skälig bostadskostnad. RFV meddelar årligen normer för att bestämma vad som är skälig bostadskostnad vid beräkning av bostadsbidrag enligt 7 kap. 12 § förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga, se RFV:s föreskrifter (RFFS 1995:10) om familjebidrag. Beräkningssättet stämmer i huvudsak överens med det som användes vid fastställande av de tidigare normerna (DV informerar 2001:01 och 2002:2). De används i praxis vid beräkning av underhållsbidrag. Särskilda skäl måste föreligga för att en högre bostadskostnad än den enligt normerna högsta godtagbara ändå skall anses skälig (NJA 1990 s. 201).

En redogörelse för RFV:s normer lämnas i bilaga 4. Gifta eller sammanboende vuxna anses i princip böra svara för halva bostadskostnaden var, i den mån de har ekonomisk förmåga (prop. 1978/79:12 s. 100). Om den bidragsskyldige är gift eller sammanboende med någon som inte kan bidra till bostadskostnaden kan han eller hon i vissa lägen få förbehålla sig hela bostadskostnaden. Denna möjlighet är kopplad till en rätt för den bidragsskyldige att göra förbehåll för underhåll åt s.k. hemmamake (se 7 kap. 3 § tredje stycket FB). Om föräldern inte får göra något sådant förbehåll får han eller hon förbehålla sig samma bostadskostnad som en ensamstående (prop. 1978/79:12 s. 100 och Socialstyrelsens allmänna råd 1989:6 s. 79).

2. Konsumentverkets beräkningar av skäliga levnadskostnader

KOV räknar varje år ut vad som kan anses vara skäliga levnadskostnader för personer i olika åldrar, med olika kön och i olika hushållsstorlekar. Kostnadsberäkningarna bygger på att hushållet skall klara sig även på längre sikt. Det är varken fråga om någon

minimi- eller någon överflödsnivå. Det förutsätts att hushållet har begränsad tid för hemarbete, t.ex. matlagning. I kostnadsberäkningarna för livsmedel ingår därför förutom råvaror även hel- och halvfabrikat. Beräkningarna inkluderar inte sådant som godis, snacks och vin. Kostnaderna omfattar både löpande utgifter inom olika poster och en periodisering av utgifter för sådana varor som inte inhandlas varje månad. Beräkningarna gäller åtta vanliga budgetposter.

Individuella kostnader

  • Livsmedel
  • Kläder och skor (även kemtvätt, skoreparationer och tillbehör som väska, klocka, paraply)
  • Fritid/lek (bl.a. cd-skivor, böcker, cykel, avgift till idrottsklubb och besök på bio eller simhall)
  • Hygien (tvål, tandkräm, hårklippning, mensskydd)

Gemensamma hushållskostnader

  • Förbrukningsvaror (tvätt- och rengöringsmedel, toalett- och hushållspapper m.m.)
  • Möbler, husgeråd, TV, textilier m.m. (Sådan utrustning som slits och ersätts. Frys, disk- och tvättmaskin ingår inte. Däremot ingår stereoanläggning och, för barnhushåll, video.)
  • Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m. (Innehåller även brev, kort och frimärken.)
  • Hemförsäkring

KOV räknar dessutom ut genomsnittlig elförbrukning för olika stora hushåll.

KOV:s beräkningar skiljer på kön och vuxna personer delas in i fyra ålderskategorier, 19–30 år, 31–49 år, 50–60 år samt 61 år och äldre. Eftersom cirka 75 procent av de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet enligt uppgift från RFV finns i åldersgruppen 31–49 år har Underhållsstödsutredningen valt att redovisa beräkningar som avser den åldersgruppen.

Vad gäller kostnaden för livsmedel redovisas här de belopp som KOV tagit fram för de fall där alla mål äts hemma eller matlåda tas med till lunch. I enlighet med KOV:s rekommendation har ensamståendes livsmedelskostnad ökats med 100 kr per månad för mindre förpackningar och mer svinn.

I KOV:s beräkningar varierar kostnaden för hemförsäkring beroende på om hushållet finns i storstad (över 200 000 invånare),

mellanstor stad (50 000–200 000 invånare) eller mindre tätort (under 50 000 invånare). Statistikuppgifter från RFV (maj 2002) visar att cirka 40 procent av de bidragsskyldiga är bosatta i kommuner med mindre än 50 000 invånare, att cirka 29 procent är bosatta i kommuner med mellan 50 000 och 200 000 invånare och att cirka 31 procent är bosatta i storstadskommunerna Malmö, Göteborg och Stockholm. Eftersom således den största gruppen av de bidragsskyldiga är bosatta i en mindre tätort har Underhållsstödsutredningen använt sig av kostnaden för hemförsäkring i en sådan bostadsort.

Tabell 1 Individuella kostnader år 2002. Kr per månad

Kvinna 31–49 år Man 31–49 år

Livsmedel

1 200 kr

1 500 kr

Kläder/skor

480 kr

480 kr

Fritid/lek

340 kr

340 kr

Hygien

240 kr

200 kr

Summa kostnader

2 260 kr

2 520 kr

Källa: Koll på pengarna 2002. Konsumentverkets beräkningar.

Tabell 2 Gemensamma hushållskostnader år 2002 1 . Kr per månad

1 per-

son

2 per-

soner

3 per-

soner

4 per-

soner

5 per-

soner

6 per-

soner

7 per-

soner

Förbrukningsvaror 90 130 200 230 290 320 350 Möbler, husgeråd, TV, textilier m.m. 360 410 530 600 730 840 910 Dagstidning, telefon, TVavgift 530 580 610 640 680 710 740 Hemförsäkring 50 50 60 60 70 70 70 Summa gemensamma kostnader 1 030 1 170 1 400 1 530 1 770 1 940 2 070 Hushållsel, förbrukning/månad i kilowattimmar 130 210 230 250 285 310 335

Källa: Koll på pengarna 2002. Konsumentverkets beräkningar. 1 KOV:s beräkningar av de gemensamma hushållskostnaderna bygger på antagandet att ett 1–2 personers hushåll består av vuxna personer och att ett 3–7 personers hushåll består av två vuxna med 1–5 barn. Beräkningarna bygger på att hushållet bor i lägenhet i flerbostadshus.

För en mera ingående beskrivning av KOV:s beräkningar kan hänvisas till KOV:s rapport 2000:19, Skäliga levnadskostnader, Beräkningar av Konsumentverket. Enligt uppgift från KOV beräknas en ny rapport komma under år 2003.

Inför år 2003 har KOV sett över beräkningarna av skäliga levnadskostnader, bl.a. har en anpassning till den allmänna standardutvecklingen i samhället gjorts. Därvid har vissa ändringar gjorts beträffande de kostnadsberäknade produkterna. Exempel på sådana ändringar är att det i budgetposten Möbler, husgeråd, TV m.m. år 2003 ingår en mikrovågsugn och att video ingår för alla hushåll, inte endast för barnhushållen som år 2002. Ett annat exempel är att kostnad för mobiltelefon och mobiltelefonsamtal år 2003 ingår i budgetposten Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m. Nämnas kan också att kostnaden för kamera ingår i budgetposten Möbler, husgeråd, TV m.m. och inte, som år 2002, i budgetposten Fritid/lek.

3. Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsnivå enligt Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken

I september 2000 tillsattes en särskild utredare med uppgift att analysera och kartlägga de förändrade samhällsbehoven av ekonomisk statistik och med utgångspunkt från dessa göra en bred genomlysning av tillståndet för statistiken och särskilt nationalräkenskaperna (Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken).

Enligt direktiven skulle utredningen bl.a. belysa mät- och definitionsproblem i den ekonomiska fördelningsstatistiken, analysera inkomstbegreppen i nationalräkenskaperna och den ekonomiska fördelningsstatistiken samt belysa hur inkomstmåtten på ett rättvisande sätt kan justeras för hushållens sammansättning.

Utredningen föreslår i delbetänkandet Förbättrad statistik om hushållens inkomster (SOU 2002:73) att en ny konsumtionsenhetsskala kallad Svensk konsumtionsenhetsskala

1

bör införas och

användas som standard i officiell inkomststatistik. Samtidigt föreslås att två konsumtionsnivåer, Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsnivå, definieras och används vid beräkningen av vikterna i

1 En konsumtionsenhetsskala är en uppsättning vikter som gör det möjligt att jämföra inkomster för hushåll med olika struktur. Ett hushålls struktur kan beskrivas utifrån flera olika variabler, t.ex. antal medlemmar, förekomsten av barn, kön och ålder på medlemmarna, var i landet hushållet bor etc.

Svensk konsumtionsenhetsskala. Enligt utredningen bör beräkningar av konsumtionsenhetsskalan och de båda nivåerna genomföras och redovisas årligen av Statistiska centralbyrån (SCB) i samarbete med KOV, Socialstyrelsen och Boverket.

Utredningen har tagit fram två olika uppsättningar varukorgar, vilka kan förknippas med två olika konsumtionsnivåer: Skälig levnadsnivå respektive Baskonsumtionsnivå.

Konsumtionsnivån Skälig levnadsnivå kan enligt betänkandet användas för att uppskatta hur stor del av befolkningen som har en inkomst under nivån för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL eller för andra typer av analyser som rör socialbidragstagares förhållanden.

Underlaget för utredningens beräkningar av Skälig levnadsnivå utgörs av försörjningsstödet, där riksnormen ingår som en del. För de kostnadsposter som inte ingår i riksnormen har en schabloniserad skattning gjorts. Eftersom ekonomiskt bistånd är avsett för kortvarig försörjning ingår inte hushållets kostnader för möbler och husgeråd i riksnormen. Denna kostnadspost ingår inte heller i varukorgen för Skälig levnadsnivå. Vidare beräknas boendekostnad för en lägre boendestandard än i Baskonsumtionsnivån. Kostnader för semester ingår inte.

När boendekostnad beräknats enligt den Skäliga levnadsnivån har utredningen utgått från trångboddhetsnorm 2

2

utom såvitt av-

ser ensamstående personer med ett barn. Enligt Bostads- och hyresundersökningen (BHU) och SCB:s undersökning om Hushållens ekonomi (HEK) bor de flesta ensamstående med ett barn och låg inkomst i 3 rum och kök. Mot denna bakgrund har utredningen valt att anpassa normen så att den avspeglar det faktiska boendet för sådana hushåll.

Den andra konsumtionsnivån, Baskonsumtionsnivån, innehåller fler budgetposter, rymligare boende och är mer inriktad på analyser av befolkningen i stort. I betänkandet anges som tänkbara användningsområden för Baskonsumtionsnivån analyser av vilka befolkningsgrupper som har en disponibel inkomst (dvs. med hänsyn tagen till skatter och bidrag m.m.) som inte är tillräcklig för att

2 Ett hushålls utrymmesstandard uttrycks ofta som en relation mellan antalet personer i hushållet och antalet rum i bostaden. S.k. trångboddhetsnormer är ett sådant mått och används bl.a. för att uttrycka olika ambitioner för bostadspolitiken. Mest aktuella i dag är trångboddhetsnorm 2 och 3. Norm 2 är mindre generös än norm 3 och räknar hushåll som trångbott om det finns fler än två personer per rum, kök och vardagsrum oräknade. Trångboddhetsnorm 2 tillåter således att enpersonshushåll bor i ett rum och kök. Nästan inga hushåll är i dag trångbodda enligt norm 2. Norm 3 innebär att varje barn skall kunna erbjudas ett eget rum och föräldrarna ett sovrum, kök och vardagsrum oräknade.

täcka vanliga levnadskostnader. Vidare anförs att de beräkningar av levnadskostnader som ligger till grund för Baskonsumtionsnivån kan användas när man har behov av schabloniserade kostnader för personer i olika åldrar och familjesituationer, t.ex. vid olika slags typhushållsberäkningar.

Varukorgen för Baskonsumtionsnivån bör enligt utredningen täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, hygienartiklar, fritid och lek, boende, barnomsorg, läkemedel, läkar- och tandvård, glasögon, lokala resor, fackavgift/a-kassa, semester, förbrukningsvaror, dagstidning, telefon och tv, hemförsäkring, el samt möbler och husgeråd.

Kostnaderna enligt Baskonsumtionsnivån har såvitt dessa avser livsmedel, kläder/skor, fritid/lek, hygien, förbrukningsvaror, dagstidning/telefon/TV-avgift, hemförsäkring och möbler/husgeråd/ TV grundats på KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. Kostnaden för elkonsumtion har beräknats med hjälp av SCB:s elstatistik och konsumentprisindex (KPI). Barnomsorgskostnaden har baserats på faktiska kostnader och modellberäkningar från simuleringsmodellen FASIT. (Angående barnomsorgskostnaden, se bilaga 8.) Kostnaden för lokala resor har tagits fram genom att utredningen hämtat in uppgifter om kostnader för lokala resor i Stockholm, Göteborg och Malmö. För semester har utredningen gjort antaganden om en inrikes lågbudgetsemester och därefter hämtat in uppgifter om kostnader för en sådan resa. Kostnaderna för läkemedel, läkarvård, fackavgift/a-kassa, tandvård och glasögon har hämtats från undersökningar om den faktiska konsumtionen av sådana varor och tjänster (SCB:s undersökning om Hushållens ekonomi [HEK], SCB:s Hushållsbudgetstatistik [HBS] och nationalräkenskaperna). För beräkningar av boendekostnader har SCB:s Bostads- och hyresundersökning (BHU) använts som källa.

För att beräkna bostadskostnader enligt Baskonsumtionsnivån har utredningen tagit fram en särskild boendestandard, Basutrymmesstandard. Den har många likheter med trångboddhetsnorm 3

3

men avviker dels genom att syskon under 11 år antas dela rum, dels genom att enpersonshushåll förutsätts bo i ett rum och kök utan att räknas som trångbodda. Anledningen till att normen justerats beträffande barnhushållen har utredningen förklarat med att konsumtionsenhetsskalan i annat fall skulle komma att baseras på förutsättningar som skiljer sig kraftigt från hur hushållen faktiskt bor. När det gäller enpersonshushållen har avvikelsen skett på grund av

3 Se not 2.

att dessa hushåll utgör basen för hela konsumtionsenhetsskalan och en tillämpning av den generösare utrymmesnormen skulle komma att påverka vikterna i skalan mer än utredningen ansett lämpligt.

Resultatet av utredningens beräkningar baserade på Skälig levnadsnivå respektive Baskonsumtionsnivå är konsumtionsnivåer för fem olika personkategorier: ensamboende, en andra vuxen, ensamstående med delat boende, ytterligare vuxen samt barn under 20 år. Med en andra vuxen avses den andra parten i ett hushåll med gifta/sambor. För att få baskonsumtionsnivån för gifta/sambor, lägger man ihop beloppet för ensamboende och beloppet för den andre vuxne. Ensamstående med delat boende avser ensamstående som bor tillsammans med ett barn, en släkting, en kamrat etc.

Av tabell 3 framgår konsumtionsnivåerna för ensamboende, en andra vuxen och gifta/sambo. I tabell 4 har Baskonsumtionsnivån delats upp i olika typer av kostnader. Personliga kostnader innehåller kostnader för livsmedel, kläder/skor, fritid/lek, hygien, glasögon, fackföreningsavgift/a-kassa, lokala resor, läkemedel, läkarvård, tandvård och semester. Hushållsgemensamma kostnader innehåller kostnader för förbrukningsvaror, möbler/husgeråd, dagstidning/TV/telefon, hemförsäkring och hushållsel.

Tabell 3 Baskonsumtionsnivå och Skälig levnadsnivå, år 2000, inkl. boendekostnad. Kr per månad, löpande priser

Baskonsumtionsnivå Skälig levnadsnivå Ensamboende 6 933 6 470 Andra vuxen 4 035 3 695 Gifta/sambo 10 968 10 165

Tabell 4 Uppdelning av Baskonsumtionsnivån på olika typer av kostnader, år 2000. Kr per månad, löpande pris

Personliga

kostnader

Gemensamma

kostnader exkl.

boende

Boendekost-

nader

Summa

Ensamboende

3 102

1 143

2 688 6 933

Andra vuxen

2 888

215

932 4 035

I betänkandet görs bedömningen att konsumtionsenhetsskalan och de båda nivåerna bör räknas om och uppdateras årligen. Skälet till detta är enligt utredningen att konsumtionsmönstren och de rela-

tiva priserna förändras över tiden. Även om förändringarna mellan två år kommer att vara små så kan dessa på lite längre sikt bli relativt stora och bör därmed också påverka konsumtionsenhetsvikterna.

4. Förbehåll vid utmätning av lön m.m.

Skuldsatta personer som är föremål för utmätning av lön m.m. har rätt till ett visst förbehållsbelopp för att klara sin och familjens försörjning. När utmätning av lön och införsel i lön slogs samman till ett enhetligt system anfördes i förarbetena (prop. 1994/95:49 och bet. 1994/95:LU6) att förbehållsbeloppet vid löneexekution borde ligga högre än normen för socialbidrag. I annat fall skulle, anfördes det, risken vara uppenbar att gäldenären förlorade ett incitament till öppet arbete. I förarbetena framhölls också vikten av att den som var föremål för löneexekution inte därigenom automatiskt blev berättigad till socialbidrag. Samtidigt anfördes att beloppet inte fick vara alltför högt eftersom det kunde innebära en risk för sämre indrivningsresultat.

Av 7 kap 5 § utsökningsbalken (UB) följer att förbehållsbeloppet bestäms med ledning av ett normalbelopp. Normalbeloppet skall anses innefatta alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnaden, som beräknas särskilt. Normalbeloppen omräknas årligen i förhållande till konsumentprisindex av Riksskatteverket (RSV) som också utfärdar föreskrifter om normalbeloppens storlek och allmänna råd om bestämmande av förbehållsbeloppet.

Normalbeloppet är avsett att täcka i ett hushåll normalt förekommande utgifter såsom för kost, kläder, tvätt, hygien, gas, elektricitet, telefon, TV-licens, försäkringsavgifter, fackföreningsavgifter och andra medlemsavgifter samt mindre utgifter för tillfälliga behov. Om skäl finns kan avvikelser från normalbeloppet göras. Tillägg kan således göras för andra viktiga kostnader såsom kostnad för arbetsresor, nödvändig barntillsyn och utgifter till följd av sjukdom (se RSV Ex 2001:43).

Har med gäldenären sammanlevande make eller sambo inkomst, räknas förbehållsbeloppet fram på följande sätt. När familjens förbehållsbelopp räknats fram får var och en av de sammanboende efter ekonomisk förmåga bära sin del av kostnaderna. För att uppnå detta sker en fördelning av förbehållsbeloppet mellan de sammanboende enligt en proportioneringsmetod.

Vid proportioneringen används endast de sammanboendes bruttolöner minskade med preliminärskatt och kostnader för fullgörande av tjänst. Sammanboendes betalning av underhållsbidrag, skatteskuld eller annan skuld beaktas inte vid proportioneringen. Vidare saknar det betydelse om den sammanboendes inkomst kan bli föremål för exekution i lön. Vid proportioneringen tas hänsyn till inkomst från t.ex. eget företag (Utsökning & Indrivning, RSV 901, utgåva 4 s. 143).

Proportioneringen kan beskrivas med följande exempel. Hustrun har en månadsinkomst som uppgår till 12 000 kr efter skatt och mannen tjänar 17 000 kr i månaden efter skatt. Summan av normalbelopp, bostadskostnad m.m. för hela familjen är 13 000 kr per månad. Vid utmätning för mannens skulder blir förbehållsbeloppet

17 000 x 13 000

= 7 621 kr per månad.

(17 000 + 12 000)

Till detta belopp läggs kostnaden för bl.a. fullgörande av tjänst.

För år 2002 utgör normalbeloppet för en ensamstående gäldenär 4 006 kr i månaden, för sammanlevande makar och därmed jämställda 6 618 kr i månaden och för varje barn 2 125 kr i månaden t.o.m. det kalenderår då barnet fyller sex år och 2 446 kr i månaden för tid därefter (RSFS 2001:24).

Bostadskostnaden beräknas särskilt och läggs till normalbeloppen. Vid bedömningen av bostadskostnaderna tillämpar kronofogdemyndigheterna inte några vägledande normer uttryckta i kronor. Huvudregeln vid indrivning är att den faktiska bostadskostnaden godtas och läggs till normalbeloppet. Med faktisk kostnad avses bostadskostnaden med avdrag för eventuellt förekommande bostadstillägg och bostadsbidrag. Om bostaden består av egen bostadsfastighet får hänsyn tas till ränteutgifter och nödvändiga driftkostnader. Det är den faktiska utgiften för räntor som beaktas. Om gäldenären har beslut om särskild beräkningsgrund, s.k. jämkning, för ränteutgifterna läggs det beslutade skattebeloppet till grund för beräkningen. Finns det inte något beslut om särskild beräkningsgrund läggs det belopp som gäldenären faktiskt betalar till grund för beräkningen. Amortering på bostadslån får beaktas i skälig omfattning.

I vissa fall kan en reducering göras av bostadskostnaden (RSV Ex 2001:43). Detta kan, enligt RSV:s allmänna råd, ske om bostadskostnaden är oskäligt hög i förhållande till kostnadsläget på orten

för en jämförbar bostad, om en del av bostaden disponeras av en inneboende, i vissa fall när föräldrar och barn sammanbor samt om bostadsstandarden är väsentligt högre än vad som kan anses svara mot gäldenärens och familjens behov. Bostadsstandarden anses väsentligt överstiga hushållets behov om hushåll med en boende disponerar större utrymme än tre rum och kök, eller om annat hushåll disponerar större utrymme än tre rum och kök med tillägg av ett rum för varje person som tillkommer över en. Om synnerliga skäl föreligger, kan undantag medges från principen att bostadskostnaden reduceras om gäldenären eller familjen disponerar ett för stort antal rum i förhållande till antalet boende.

5. Skuldsanering

Enligt 8 § andra stycket skuldsaneringslagen (1994:334) skall en gäldenär som beviljas skuldsanering få förbehålla sig medel för sin egen och familjens försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ UB om förbehållsbelopp vid löneutmätning vara vägledande. Att normen är vägledande innebär att den normalt skall tillämpas, såvida det inte i det enskilda fallet finns särskild anledning att frångå den (prop. 1993/94:123 s. 113).

6. Bistånd enligt socialtjänstlagen

Enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Genom biståndet skall den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Stödet är avsett att vara ett yttersta skyddsnät för människor i tillfällig ekonomisk kris.

Bedömningen av vad som utgör ”skälig levnadsnivå” skall enligt motiven (prop. 1979/80:1 s. 186 f.) ske bl.a. med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälpbehövande lever.

Av 4 kap 3 § SoL följer att försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för

1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror,

hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift,

2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlem-

skap i fackförening och arbetslöshetskassa.

För kostnaderna under punkt 1 fastställer regeringen (2 kap. 1 § socialtjänstförordningen [2001:937]) varje år en norm som ska gälla för hela landet (den s.k. riksnormen). För bestämmande av riksnormen skall beaktas att den enskilde skall uppnå en skälig levnadsnivå i fråga om de behov som beloppet är avsett att täcka.

Riksnormen grundar sig på KOV:s senaste pris- och konsumtionsundersökningar. Jämfört med KOV:s beräkningar är riksnormen dock mindre differentierad. Färre personkategorier används. Riksnormen beaktar inte heller kostnadsskillnader mellan könen och bland vuxna inte heller skillnader mellan åldersgrupper. De gemensamma hushållskostnaderna i riksnormen omfattar samma poster som KOV:s beräkningar utom hemförsäkring och möbler/husgeråd/TV/textilier. Ersättning för hemförsäkring beräknas i stället särskilt enligt punkt 2 i 4 kap. 3 § SoL. Bistånd genom bidrag till t.ex. möbler och husgeråd som den enskilde kan ha behov av för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå omfattas av det som i 4 kap. 1 § SoL benämns som ”livsföring i övrigt” (prop. 2001/01:80 s. 92).

Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl skall socialnämnden frångå riksnormen och biståndet beräknas till en högre nivå. Ett sådant fall kan vara när sökanden av medicinska skäl har behov av särskild kost som är dyrare än vanlig kost. Ett annat fall kan vara om en person på grund av rörelsehinder eller andra skäl har svårigheter att upprätthålla kontakter med andra. Nivån kan i ett sådant fall behöva höjas för att täcka extra utgifter för telefon och tidningar, om dessa extra utgifter inte täcks av annat särskilt stöd, exempelvis handikappersättning (prop. 1996/97:124 s. 170).

Även en sänkning av nivån kan komma i fråga om särskilda skäl föreligger i det enskilda fallet. Ett sådant exempel är att den enskilde råkat i ett akut nödläge och därigenom blivit i behov av ett tillfälligt, reducerat bistånd. I andra fall kan det vara uppenbart att den enskilde inte har vissa kostnader som ingår i riksnormen. Det kan t.ex. gälla en missbrukare som uppenbart inte använder biståndet till vad det är avsett för (prop. 1996/97:124 s. 170).

Riksnormen år 2002 för ett hushåll utan barn utgörs av summan av de personliga kostnaderna för samtliga medlemmar i hushållet och de gemensamma hushållskostnaderna beräknade enligt följande tabeller.

Tabell 5 Personliga kostnader i kr per månad – vuxna

Ensamstående Samboende 2 520 4 570

Tabell 6 Gemensamma hushållskostnader i kr per månad – medlemmar i hushållet

1 person 2 personer

3 personer

4 personer

5 personer

6 personer

7 personer

620 710 810 870 970 1 030 1 090

Som framgår ovan gäller rätten till ekonomiskt bistånd även kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring, medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. För dessa kostnader finns ingen fastställd riksnorm utan en prövning får göras i varje särskilt fall utifrån den enskildes individuella behov och kostnader. Hänsyn tas därvid till de faktiska kostnaderna och en jämförelse görs med vad en låginkomsttagare normalt har råd att kosta på sig. Vid bedömningen vägs också kostnadsläget för boende, hushållsel och arbetsresor i den aktuella kommunen in.

Försörjningsstödet har i och med den nya lagstiftningen som trädde i kraft den 1 januari 2002 renodlats till att enbart omfatta sådana kostnader som är regelbundet återkommande. Ekonomiskt bistånd för läkarvård, tandvård och glasögon har lyfts ut från försörjningsstödet och innefattas numera i det som i 4 kap 1 § SoL betecknas som ”livsföring i övrigt” (prop. 2000/01:80 s. 91 f.).

Begreppet livsföringen i övrigt avser alla de olika behov som den enskilde kan ha och för vilka den enskilde kan ha rätt till bistånd för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Det kan vara bistånd till läkarvård eller tandvård, glasögon, möbler, husgeråd, vinterkläder m.m. En individuell bedömning måste göras i varje enskilt fall (prop. 2000/01:80 s. 92).

Bostadskostnad

1. Riksförsäkringsverkets normer för beräkning av skälig bostadskostnad

Nedan redovisas normer för skälig bostadskostnad som gäller år 2002 enligt Riksförsäkringsverkets (RFV) beräkningar med stöd av 13 kap. 1 § 1 förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga och 4 § bostadsbidragsförordningen (1993:739) (se RFV:s föreskrifter [RFFS 1995:10] om familjebidrag). Normerna räknas om varje år.

Normerna används bl.a. för att bestämma vad som är skälig bostadskostnad vid beräkning av bostadsbidrag enligt 7 kap. 12 § förordningen om förmåner till totalförsvarspliktiga. Bostadskostnaden anses skälig om den inte överstiger det belopp som gäller som högsta godtagbara kostnad. Finns det särskilda skäl, får en högre bostadskostnad godtas som skälig. Den genomsnittliga kostnaden används om den bidragsberättigade bor tillsammans med sina föräldrar för att beräkna hans eller hennes andel i föräldrarnas bostadskostnad. Genomsnittskostnaden används också vid beräkning av sökandens andel av bostadskostnaden i vissa situationer inom andra förmånsslag, nämligen bostadsbidrag, bostadstillägg till pensionärer och familjebidrag vid s.k. föräldraboende.

Uppgifterna som används för att beräkna genomsnittskostnader hämtas från den av Statistiska centralbyrån (SCB) varje år genomförda Bostads- och hyresundersökningen (BHU). Siffrorna avser hyreslägenheter (År 2002 Statistiskt meddelande BO 39 SM 0102). Uppgifterna från SCB räknas därefter upp till aktuellt år med en prognosfaktor som RFV erhåller från Konjunkturinstitutet.

Normerna som avser högsta godtagbara kostnad baseras också på material från SCB (År 2002 Statistiskt meddelande BO 30 SM 0101). Beloppen avspeglar hyreskostnaderna i nyproducerade lägenheter. Eftersom kostnaden för nybyggda lägenheter sedan några år tillbaka har varierat kraftigt väljer RFV för närvarande att

använda sig av ett genomsnitt av dagens hyror för de tio senaste årens lägenhetsproduktion i stället för bara det senaste årets.

Vid den slutliga tabellsammanställningen används trångboddhetsnorm 3, vilken innebär att hushåll utan hemmavarande barn antas bo i två rum och kök, hushåll med ett barn antas bo i tre rum och kök, hushåll med två barn antas bo i fyra rum och kök och hushåll med tre barn antas bo i fem rum och kök.

Tabell 1 Normer för 2002 års bostadskostnader

Genomsnittskostnad

kr/månad

Högsta godtagbara

kostnad kr/månad

Stor-Stockholm 1–2 vuxna 4 175 6 050 + 1 barn 5 050 7 200 + 2 barn 6 225 8 800 + 3– barn 8 000 10 400 Stor-Göteborg 1–2 vuxna 4 175 5 680 + 1 barn 5 050 6 925 + 2 barn 6 200 8 550 + 3– barn 7 950 10 075 Kommuner med fler än 75 000 invånare 1–2 vuxna 3 700 5 150 + 1 barn 4 575 6 350 + 2 barn 5 675 7 750 + 3– barn 7 175 9 325 Övriga kommuner 1–2 vuxna 3 475 4 925 + 1 barn 4 375 5 925 + 2 barn 5 300 7 275 + 3– barn 6 325 8 500

2. Statistiska centralbyråns undersökningar

Nedan redovisas SCB:s statistik från Bostads- och hyresundersökningen 2000 (BHU 2000).

Tabellerna 2–5 visar genomsnittlig bostads- respektive nettoutgift (bostadsutgift som är korrigerad med hänsyn till skatteeffekt samt minskad med bostadsbidrag) per hushåll och månad efter hushållstyp och region avseende år 2000 (Statistiskt meddelande

BO 31 SM 0201, tabell 12 och 13. Tabellerna har räknats om till utgift per månad).

Tabell 6 visar genomsnittlig hyra per lägenhet i januari 2002 efter region och lägenhetstyp för hyreslägenheter (Statistiskt meddelande BO 39 SM 0202, tabell 7).

Tabell 2 Genomsnittlig bostadsutgift per hushåll efter hushållstyp och region 2000, samtliga upplåtelseformer (hyresrätt, bostadsrätt och småhus). Kr per månad

Hushållstyp Stor-

Stockholm

Stor-Göteborg

Kommuner

med fler än 75 000 inv.

Övriga kommuner

Enpersonshushåll

3 725

3 609

3 292 3 242

Endast makar el. sambor

5 309

5 275

4 700 4 700

Ensamstående m. barn

5 409

5 300

4 834 4 517

Makar el. sambor+1 barn

7 184

6 600

5 942 4 825

+ 2 barn

8 584

7 167

6 775 6 775

+ 3– barn

7 834

7 509

6 709 5 650

Tabell 3 Genomsnittlig nettoutgift per hushåll efter hushållstyp och region 2000, samtliga upplåtelseformer (hyresrätt, bostadsrätt och småhus). Kr per månad

Hushållstyp Stor-

Stockholm

Stor-Göteborg

Kommuner

med fler än 75 000 inv.

Övriga kommuner

Enpersonshushåll

3 425

3 475

3 142 3 067

Endast makar el. sambor

5 250

5 275

4 634 4 742

Ensamstående m. barn

4 350

4 075

3 608 3 558

Makar el. sambor+1 barn

6 942

6 484

5 809 4 733

+ 2 barn

8 142

6 800

6 467 6 492

+ 3– barn

7 450

7 084

6 133 5 367

Tabell 4 Genomsnittlig nettoutgift per hushåll efter hushållstyp och region 2000, endast hyresrätt. Kr per månad

Hushållstyp Stor-

Stockholm

Stor-Göteborg

Kommuner

med fler än 75 000 inv.

Övriga kommuner

Enpersonshushåll

3 275

3 358

3 000 2 967

Endast makar el. sambor

4 367

5 050

4 242 3 958

Ensamstående m. barn

3 950

3 550

3 492 3 492

Makar el. sambor+1 barn

5 967

5 000

4 558 3 992

+ 2 barn

5 600

6 142

4 900 4 650

+ 3– barn

6 133

5 208

4 842 4 500

Tabell 5 Genomsnittlig nettoutgift per hushåll efter hushållstyp och region 2000, endast småhus. Kr per månad

Hushållstyp Stor-

Stockholm

Stor-Göteborg

Kommuner

med fler än 75 000 inv.

Övriga kommuner

Enpersonshushåll

4 908

4 850

5 025 3 758

Endast makar el. sambor

6 125

5 592

5 100 5 000

Ensamstående m. barn

8 4171

6 517 5 5421 3 717

Makar el. sambor+1 barn

7 825

7 342

6 650 4 900

+ 2 barn

10 250

7 025

6 992 6 750

+ 3– barn

8 667

7 350

6 692 5 375

1 Skattningen baseras på mindre än tio urvalsenheter.

Tabell 6 Genomsnittlig hyra i kr per hyreslägenhet i januari 2002 efter region och lägenhetstyp. Kr per månad

Lägenhetstyp Stor-

Stockholm

Stor-Göteborg

Kommuner

med fler än 75 000 inv.

Övriga kommuner

Riket

1 rok

3 023 3 036

2 753 2 534 2 762

2 rok

4 113 3 987

3 722 3 477 3 732

3 rok

5 028 4 794

4 561 4 307 4 607

4 rok

6 124 5 972

5 685 5 246 5 686

5 rok

8 042 7 498

7 153 6 146 7 190

3. Hyresgästföreningens kartläggning av medelhyror

Hyresgästföreningen redovisar i rapporten ”Hyror i landets 289 kommuner år 2001” medelhyror för lägenheter på två rum och kök med en yta på 60 kvadratmeter. Redovisningen bygger på uppgifter från allmännyttiga, kommunala bostadsföretag och i de kommuner där sådana saknas från privata fastighetsägare. Av rapporten framgår att det skiljer över 2 000 kr i månaden i hyra mellan landets billigaste kommun Bjurholm i Västerbotten (2 745 kr) och dyraste kommun Täby i Stor-Stockholm (4 784 kr). Medelhyran i hela riket år 2001 var 3 675 kr i månaden för en lägenhet om två rum och kök på 60 kvadratmeter.

4. Bidragsskyldigas bostadskostnader

I tabell 7 nedan redovisas bostadskostnaderna, brutto och netto (dvs. efter avdrag för bostadsbidraget) för ett antal olika hushållstyper. Redovisningen begränsas till hushåll där det finns en eller två vuxna i hushållet. Med bidragsskyldiga hushåll avses hushåll där åtminstone en individ är bidragsskyldig för barn som inte bor i hushållet och där detta barn ingår i underhållsstödssystemet.

Uppgifterna är hämtade från Register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi (HEK) som omfattar cirka 15 000 hushåll med närmare 24 000 individer. Uppgifterna, som avser år 2000, har räknats fram till år 2002.

Tabell 7 Genomsnittlig bostadskostnad, brutto och netto, för olika hushållstyper. Kr per månad

Bidragsskyldiga hushåll Samtliga hushåll

Bruttokostnad Nettokostnad Bruttokostnad Nettokostnad Ensamstående utan barn i hushållet 3 597 3 594 3 475 3 464 Ensamstående 1 barn i hushållet 4 420 3 422 4 586 3 732 Ensamstående 2 barn i hushållet 6 136 5 621 5 286 4 006 Ensamstående 3 barn i hushållet 5 416 3 724 Ensamstående 4 barn i hushållet 6 666 4 240 Ensamstående 5 barn i hushållet 4 805 1 947 Ensamstående 6 barn i hushållet 4 568 1 893

Samboende utan barn i hushållet 4 421 4 421 4 162

4 161

Samboende 1 barn i hushållet

4 629

4 567

5 077

5 014

Samboende 2 barn i hushållet

5 611

5 385

5 571

5 493

Samboende 3 barn i hushållet

6 163

5 988

5 706

5 548

Samboende 4 barn i hushållet

6 088

5 888

6 070

5 810

Samboende 5 barn i hushållet

6 679

5 653

Samboende 6 barn i hushållet

6 413

5 027

Samboende 7 barn i hushållet

6 174

6 174

Dataunderlaget för de bidragsskyldiga är knapphändigt. Slumpinslaget är därför stort för dessa hushåll.

I tabell 8 redovisas bostadskostnader, brutto och netto, för hushåll med ensamstående bidragsskyldiga. Med ensamstående menas att det endast finns en vuxen i hushållet.

Uppgifterna är hämtade från HEK och avser 532 hushåll.

Tabell 8 Månatlig bostadskostnad, brutto och netto, för hushåll med ensamstående bidragsskyldiga. Kr per månad

Genomsnitt Median Minimum Maximum Bruttokostnad 4 059 3 771 0 12 440 Nettokostnad 3 977 3 679 0 12 440

Vuxnas normalbehov (exkl. bostadskostnad)

Nedan följer en beräkning av kostnader som skulle kunna anses motsvara en vuxen persons normalbehov såvitt gäller andra levnadskostnader än bostadskostnaden.

De personliga kostnaderna består av kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritid och lek, samt hygien. Vad gäller livsmedel har antagits att alla mål äts i hemmet eller att matlåda tas med till lunch. De gemensamma hushållskostnaderna inkluderar utgiftsposterna förbrukningsvaror, möbler/husgeråd/TV/textilier, dagstidning/telefon/TV-avgift och hemförsäkring. Kostnaden för hemförsäkring har av skäl som anförts i bilaga 3, avsnitt 2, angetts för fall att hushållet finns i en mindre tätort. Samtliga nu nämnda kostnader har hämtats ur KOV:s broschyr ”Koll på pengarna” för år 2002.

Underhållsstödsutredningen har fått del av det siffermaterial som Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken tagit fram för att beräkna kostnader för hushållsel, lokala resor med kollektivtrafik, fackföreningsavgift och avgift till a-kassa, glasögon/linser, läkemedel, hälso- och sjukvård samt tandvård enligt Baskonsumtionsnivån. En beskrivning av denna konsumtionsnivå finns i bilaga 3. För en närmare beskrivning hänvisas till SOU 2002:73. Beträffande kostnader för lokala resor med kollektivtrafik har hänsyn dessutom tagits till uppgifter från tidningen Råd & Rön om kostnaden för sådana resor i Umeå och Uppsala. Siffrorna för dessa poster har räknats om till 2002 års nivåer av Konjunkturinstitutet.

Tabell 1 Vuxnas normalbehov år 2002. Kr/månad

Kvinna 31–49 år Man 31–49 år Samboende

Livsmedel

1 200 kr 1 500 kr 2 500 kr

Kläder/skor

480 kr

480 kr 960 kr

Fritid/lek

340 kr

340 kr 680 kr

Hygien

240 kr

200 kr 440 kr

Förbrukningsvaror

90 kr

90 kr 130 kr

Möbler, husgeråd, TV, textilier m.m.

360 kr

360 kr 410 kr

Dagstidning, telefon, TV-avgift

530 kr

530 kr 580 kr

Hemförsäkring

50 kr

50 kr 50 kr

Hushållsel

154 kr

154 kr 249 kr

Lokala resor

354 kr

354 kr 708 kr

Fackförenings- och a-kasseavgift1

139 kr

139 kr 278 kr

Glasögon, linser

41 kr

41 kr 82 kr

Läkemedel, hälso- och sjukvård samt tandvård

188 kr

137 kr 269 kr

Summa kostnader

4 166 kr 4 375 kr 7 336 kr eller 3 668

kr för var och en av de

samman-

boende

1 Bruttokostnaden för fackförenings- och a-kasseavgift uppgår till 201 kr. Utredningen har valt att sätta ned beloppet till 139 kr med hänsyn till att beloppet är avdragsgillt i deklarationen (skattesats 31 procent).

En jämförelse mellan de olika normerna för ”levnadskostnader i övrigt”

Tabell 1 Levnadskostnader i kr per månad och i relation till prisbasbeloppet för år 2002 (37 900 kr)

Ensamstående1Makar, registrerade partner

och sambor2 tillsammans

FB

3 790

5 685

120 %

180 %

KOV3

3 550

5 750

112 %

182 %

UB

4 006

6 618

127 %

210 %

Riksnormen

3 140

5 280

99 %

167 %

Baskonsumtionsnivån4

4 4465 7 6966141 % 244 %

Skälig levnadsnivå7 3 9618 6 8559

125 %

217 %

1 För en man i åldern 31–49 år 2 För ett par i åldern 31–49 år 3 Kostnaden för hemförsäkring avser hushåll i mindre tätort (under 50 000 inv.) 4 Se SOU 2002:73. 5 Underhållsstödsutredningen har räknat upp siffrorna i SOU 2002:73 till 2002 års nivåer. Vid uppräkningen har konsumentprisindex använts. 6 Se not 5. 7 Se SOU 2002:73. 8 Se not 5. 9 Se not 5.

Jämförelsen visar att grundnormerna är olika. För att jämförelsen skall bli meningsfull måste man emellertid beakta att de olika grundbeloppen inte omfattar samma poster. Det skall också hållas i minnet att de olika schablonerna är avsedda att användas i skilda sammanhang. Detta motiverar vissa skillnader.

Möbler, husgeråd, TV, textilier m.m.

I KOV:s kostnadsberäkningar ingår posten ”möbler, husgeråd, TV, textilier m.m.” med 360 kr per månad för ensamstående och med 410 kr per månad för sammanboende. Posten ingår också i Baskonsumtionsnivån men inte i riksnormen, normalbeloppet enligt UB, normalbeloppet enligt FB eller den Skäliga levnadsnivån. Enligt SoL kan dock – som tidigare påpekats – kostnader för möbler, husgeråd m.m. ersättas om dessa anses nödvändiga för den enskildes livsföring i övrigt. Vid beräkning av förbehållsbelopp vid utmätning av lön m.m. kan i förbehållsbeloppet inräknas belopp som gäldenären betalar till annan, som vid utmätningen har bättre rätt till lönen. Och vid beräkning av underhållsbidrag enligt FB kan skulder för nödvändigt bohag efter en separation föranleda att ett högre förbehållsbelopp än normalbeloppet godtas. Vidare är avsaknaden av denna post i normalbeloppet enligt FB ett av skälen till att Socialstyrelsen rekommenderat att den bidragsskyldiges hela överskott inte bör tas i anspråk till underhållsbidrag utan att han eller hon i allmänhet bör få behålla minst 300 kr utöver förbehållsbeloppet.

Fritid och lek

I KOV:s beräkningar uppskattas posten fritid/lek till 340 kr per person och månad. I riksnormen ingår denna post med samma belopp. Kostnader för fritid/lek ingår också i Baskonsumtionsnivån och i den Skäliga levnadsnivån. Posten ingår inte i normalbeloppet enligt UB eller normalbeloppet enligt FB. Detta är också ett skäl till att Socialstyrelsen rekommenderat att en bidragsskyldig enligt FB alltid bör få behålla minst 300 kr utöver förbehållsbeloppet.

Hemförsäkring

Kostnad för hemförsäkring ingår inte i riksnormen. Hemförsäkring ersätts dock inom ramen för försörjningsstödet men efter en prövning i varje särskilt fall utifrån den enskildes individuella kostnad. Övriga normer innefattar kostnad för hemförsäkring.

Arbetsresor

I normalbeloppet för egna levnadskostnader enligt FB anses normala kostnader för resor till och från arbetet ingå med tio procent av prisbasbeloppet (dvs. 316 kr per månad år 2002). I Baskonsumtionsnivån och i den Skäliga levnadsnivån ingår kostnader för lokala resor med kollektivtrafik. Posten ingår inte i de övriga normerna. Tillägg för denna kostnad kan dock göras till normalbeloppet enligt UB. Vidare ersätts arbetsresor inom ramen för försörjningsstödet efter en individuell prövning på samma sätt som hemförsäkring. KOV beräknar inte kostnader för arbetsresor.

Fackförenings- och a-kasseavgift

Avgifterna ingår i normalbeloppet för egna levnadskostnader enligt FB, normalbeloppet enligt UB, Baskonsumtionsnivån respektive den Skäliga levnadsnivån. Beloppen ingår inte i riksnormen men ersätts efter en individuell prövning på samma sätt som gäller för hemförsäkring och arbetsresor. Avgifterna kostnadsberäknas inte av KOV.

Läkemedel, hälso- och sjukvård samt tandvård

Posten ingår i Baskonsumtionsnivån och den Skäliga levnadsnivån. Kostnader för normal hälso- och sjukvård ingår i normalbeloppet enligt FB. Normalbeloppet enligt UB anses innefatta tandvård, enklare behandling. Tillägg till normalbeloppet enligt UB kan göras för utgifter till följd av sjukdom. Posten ingår inte i riksnormen. Enligt SoL ersätts kostnader för läkemedel, hälso-, sjuk- och tandvård inom ramen för den enskildes rätt till bistånd för sin ”livsföring i övrigt”. KOV kostnadsberäknar inte denna post.

Semester

Kostnader för semester ingår i Baskonsumtionsnivån. Bistånd till rekreations- och semesterresor kan i vissa fall lämnas enligt SoL. Posten ingår inte i någon av de andra normerna.

En jämförelse mellan de olika normerna

Tabell 2 Totala kostnader per månad år 2002 för vuxna enligt några olika normer

Ålder, kön Normalbelopp FB

Konsumentverket

Normalbelopp UB

Riksnormen Baskonsum-

tionsnivån

Skälig levnadsnivå

31–49 år, kvinna 3 790 kr 3 290 kr 4 006 kr 3 140 kr 4 446 kr 3 961 31–49 år, man 3 790 kr 3 550 kr 4 006 kr 3 140 kr 4 446 kr 3 961 Livsmedel Livsmedel Livsmedel Livsmedel Livsmedel Livsmedel Kläder/skor Kläder/skor Kläder/skor Kläder/skor Kläder/skor Kläder/skor Fritid/lek Fritid/lek Fritid/lek Fritid/lek Hygien Hygien Hygien Hygien Hygien Hygien Förbruk-

ningsvaror

Förbrukningsvaror

Förbrukningsvaror

Förbrukningsvaror

Förbrukningsvaror

Förbrukningsvaror

Möbler/hus-

geråd/TV/ textilier

Möbler/husgeråd/TV/ textilier

Dagstidning/

telefon/TVavgift

Dagstidning/ telefon/TVavgift

Dagstidning/ telefon/TVavgift

Dagstidning/ telefon/TVavgift

Dagstidning/ telefon/TVavgift

Dagstidning/ telefon/TVavgift

Hemförsäkring Hemförsäkring Hemförsäkring Hemförsäkring Hemförsäkring Hushållsel Hushållsel Hushållsel Hushållsel Fackförenings-

och a-kasseavgift

Fackförenings-

och a-kasseavgift

Fackförenings-

och a-kasseavgift

Fackförenings- och a-kasseavgift

Andra medlemsavgifter Tandvård, enklare behandling

Tandvård Tandvård

Mindre utgifter för tillfälliga behov

Arbetsresor Lokala resor Lokala resor

Hälso- och

sjukvård

Läkemedel, hälso- och sjukvård

Läkemedel, hälso- och sjukvård

Glasögon Glasögon Semester

Normalbe-

loppet kan frångås på grund av särskilda omständigheter

Avvikelse från

normalbeloppet kan medges

Normen kan frångås om särskilda skäl föreligger

I tabell 2 görs en sammanställning av vuxna ensamståendes kostnader enligt normalbeloppet vid beräkning av underhållsbidrag, KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader, normalbeloppet vid utmätning av lön m.m., riksnormen inom försörjningsstödet, den föreslagna Baskonsumtionsnivån och Skälig levnadsnivå.

Analys av alternativa återbetalningsregler

Av ekonomen Tom Nilsson

Inledning

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att överväga ändringar i reglerna för återbetalning av underhållstöd. Enligt direktiven är de nuvarande reglerna så utformade att det finns betalande som faller under socialbidragsnormen som ett resultat av återbetalningen. Enligt direktiven skall utredningen också pröva om schablonbelopp kan användas för boendekostnad och levnadskostnader i övrigt samt om reglerna bör differentieras för olika familjeförhållanden. I denna bilaga redovisas resultatet av några simuleringsberäkningar som gjorts med direktivens skrivningar enligt ovan för ögonen.

Analysen görs på hushållsnivå

Det är individer som är bidragsskyldiga. Jag har dock valt att beskriva utfallet av alternativa regler på hushållsnivå. Jag har dessutom valt kosthushåll som indelningsgrund. Med kosthushåll menas den enhet av personer som delar gemensamt hushåll. Det innebär att en eventuell ny partner, nya barn och vuxna barn över 18 år kan ingå i hushållet.

Två kriterier skall vara uppfyllda för att kosthushållet skall ingå i gruppen bidragsskyldiga hushåll. Det första kriteriet är att åtminstone en individ i hushållet skall vara bidragsskyldig för barn som inte bor i hushållet. Det andra kriteriet är att denna individ skall ingå i underhållsstödssystemet. Bidragsskyldiga som inte ingår i underhållsstödssystemet omfattas alltså inte. Att underhållsstöd inte lämnas kan ha olika orsaker. En orsak kan vara att den bidragsskyldige betalar ett underhållsbidrag till barnet som är högre än det underhållsstöd barnet annars skulle ha fått. Barnet har då inte rätt

till underhållsstöd. En annan orsak kan vara att boföräldern inte ansökt om underhållsstöd.

Analysen beaktar att underhållsstöd kan utges såväl som fullt underhållsstöd som i form av utfyllnadsbidrag (exkl. utfyllnadsbidrag vid växelvis boende).

Vissa beräkningstekniska överväganden

Exkluderingar ur den disponibla inkomsten

I framställningen nedan redovisas hur de bidragsskyldiga hushållen påverkas av de alternativa regler som prövas. Hushållens disponibla inkomst utgör grunden för mått som beskriver denna påverkan. Dock har jag valt att från definitionen av den disponibla inkomsten exkludera såväl socialbidrag som kyrkoavgiften.

Jag har valt att exkludera socialbidraget eftersom man bäst erhåller relevant kunskap med hjälp av mått där socialbidraget är exkluderat. En viktig kunskap jag söker är om och, i så fall, i vilken utsträckning återbetalningen av underhållsstöd medför att det bidragsskyldiga hushållet förs från en inkomst över skälig levnadsnivå till en inkomst under skälig levnadsnivå. Här kan jag referera till skrivningarna i direktiven där det framhålls att de nuvarande reglerna är så utformade att det finns bidragsskyldiga som faller under socialbidragsnormen som ett resultat av återbetalningen. Om jag hade räknat in socialbidraget i den disponibla inkomsten, skulle information om detta förhållande kunna gå förlorad. Jag är alltså intresserad av inkomstförhållanden exklusive en eventuell inkomstförstärkning med socialbidrag.

I andra sammanhang betraktas kyrkoavgiften som en negativ transferering vid beräkning av den disponibla inkomsten. Jag har dock valt att här inte betrakta denna som en negativ transferering. Avgifter till trossamfund varierar stort och är inte obligatoriska.

Skälig levnadsnivå

Det finns i dag ingen standard som för varje sammansättning av ett kosthushåll anger den disponibla inkomst som motsvarar skälig levnadsnivå. Dock har Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken i ett delbetänkande Förbättrad statistik om hushållens inkomster (SOU 2002:73), lämnat förslag till en sådan

standard. Jag har i mina beräkningar använt delbetänkandets siffror för år 2000 framräknade med KPI till år 2002.

Det finns anledning att särskilt uppmärksamma att det mått på skälig levnadsnivå jag använder här innebär att de boendekostnader som anses nödvändiga inte innehåller någon regional variation. Detta behöver nämnas då några av de regelalternativ som prövas här är regionindelade. När jag alltså mäter utfallet av även sådana regler gör jag det mot en riksgemensam boendekostnad.

Anstånd

Jag har valt att göra beräkningarna som om bidragsskyldiga som har möjlighet att få helt eller delvis anstånd med återbetalning, inte utnyttjar denna möjlighet utan betalar det fastställda återbetalningsbeloppet. Det finns visserligen vissa uppgifter om anstånd i den databas som använts men efter överväganden om olika alternativ har jag funnit att detta metodval ger den sannaste bilden. Det visar sig dessutom att skillnaderna i utfall mellan att försöka ta hänsyn till anstånd och att inte göra det är små.

Underhållsstödets nivå

En annan egenskap hos de nuvarande reglerna är att det maximala återbetalningsbeloppet är detsamma som underhållsstödets nivå, för närvarande 1 173 kronor per månad. Ett annat belopp skulle alltså påverka det maximala återbetalningsbeloppet. De beräkningar som här genomförts enligt alternativa regler har utgått från nuvarande nivå på underhållsstödet.

Dataunderlaget

Register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi (HEK) som består av cirka 35 000 individer i cirka 15 000 hushåll har utgjort datagrunden för beräkningarna. Data avser år 2000 och har med hjälp av Regeringskansliets prognoser räknats fram till år 2002.

I databasen har jag funnit närmare 600 bidragsskyldiga hushåll som på totalnivå representerar drygt 200 000 sådana hushåll.

Mikrosimulering

Beräkningarna har gjorts i mikrosimuleringsmodellen FASIT. De alternativa reglerna har avbildats och beräknats på varje individ i databasen som är bidragsskyldig.

Använda mått

Jag har mätt utfallet enligt sex olika mått:

1. Det första måttet anger helt enkelt den bedömda förändrade kostnaden för staten som ett resultat av alternativa regeländringar. Egentligen återspeglar måttet förändringar av intäkter. Minskade intäkter tolkas alltså som ökade kostnader. Måttet har skapats genom att alternativets intäkter har jämförts med de intäkter som beräknas uppstå med nuvarande regler. Kostnaden är skillnaden mellan dessa storheter. 2. Det andra måttet anger hur stor andel av de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet som är återbetalningsskyldiga som ett resultat av regeln. Måttet anger alltså hur stor andel som är skyldiga att återbetala. 3. Det tredje måttet är andelen återbetalningsskyldiga bland samtliga hushåll med bidragsskyldiga i systemet som har inkomster som understiger skälig levnadsnivå. 4. Det fjärde måttet anger hur stor andel av samtliga bidragsskyldiga hushåll som faller under skälig levnadsnivå som ett resultat av att de är skyldiga att återbetala underhållsstöd. Strängt taget kan måttet uppfattas som ett specialfall av det tredje måttet. De hushåll som finns i denna kategori återfinns också i den andel som anges enligt det tredje måttet. 5. Det femte måttet anger hur stor andel av de bidragsskyldiga i hushåll med en inkomst över skälig levnadsnivå som också är återbetalningsskyldiga i systemet. 6. Det sjätte, och sista, måttet anger hur stor andel av samtliga bidragsskyldiga hushåll som får ett dåligt utbyte av en inkomstökning på 60 000 respektive 12 000 kronor per år. Med dåligt utbyte menar jag här en situation där den disponibla inkomsten ökar med mindre än 20 procent av löneökningen. Förändringen av den disponibla inkomsten beror på kombinationseffekter av skatter, andra transfereringar

och återbetalningsskyldigheten inom systemet för underhållsstöd.

Nuvarande regler

De nuvarande reglerna har två huvudbeståndsdelar; ett grundavdrag och en procentsats. Grundavdraget uppgår i dag till 72 000 kronor. En återbetalningsgrundande inkomst upp till den nivån innebär att den bidragsskyldige inte är återbetalningsskyldig för underhållsstöd. På återbetalningsgrundande inkomster över grundavdraget tillämpas procentsatser som bestäms i förhållande till hur många barn den bidragsskyldige har underhållsskyldighet för enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken. Procentsatserna anger hur stor del av den på angivet sätt överskjutande inkomsten den bidragsskyldige skall betala.

Resultat av beräkningar enligt de alternativa reglerna

De alternativa reglerna har precis som de nuvarande två beståndsdelar. Den ena delen är ett grundavdrag som anger den inkomstnivå som måste uppnås för att återbetalning alls skall åläggas. De alternativa grundavdragen har i grunden utgått ifrån bedömningar gjorda av utredningen om nivån på den inkomst den bidragsskyldige får förbehållas för sin egen försörjning. Vid differentieringen för familjeförhållanden har därvid antagits att en samboende kan förbehållas ett lägre belopp som ett resultat av de stordriftsfördelar ett samboende innebär. Beräkningarna belyser också vad det skulle innebära om den som är underhållsskyldig för tre eller fler barn får förbehållas ett högre belopp.

Den andra delen är den procent som anger hur stort uttaget ska vara i förhållande till den inkomst som överstiger grundavdraget. Vid beräkningarna har procentsatserna 69, 50 och 30 prövats. Procentsatserna delas lika mellan alla barn som en bidragsskyldig är underhållsskyldig för. Om man väljer procentsatsen 69 % beräknas återbetalningsbeloppet för en bidragsskyldig med ett barn med denna procentsats, har han eller hon två barn blir procentsatsen 34,5 procent per barn, för tre barn 23,0 procent per barn o.s.v.

I tabell 1 nedan redovisas de levnadskostnader (exklusive boendekostnader) utredningen anser att en bidragsskyldig skall få förbehålla sig för sin egen försörjning innan återbetalningsskyldighet

inträder. Det lägre beloppet för en samboende beror på antagna stordriftsfördelar av samboendet.

Tabell 1 Bedömda levnadskostnader per person och månad. Kronor

Ensamstående Samboende 4 375 3 668

Enligt direktiven skall utredningen pröva schablonbelopp för boendekostnader. Utredningen har vid dessa beräkningar gjort detta genom att låta underlagen för grundavdragen, dvs. det belopp den bidragsskyldige får förbehålla sig för egen försörjning, inkludera såväl schablonbestämda boendekostnader som övriga levnadskostnader. Vid beräkningarna har RFV:s regler för skälig bostadskostnad vid beräkning av bostadsbidrag enligt förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga använts. I tabell 2 nedan redovisas de boendekostnader som utgjort grunden för skapande av boendedelen i grundavdraget.

Tabell 2 Genomsnittlig boendekostnad per månad för 1-2 vuxna. Kronor

Stor-Stockholm Stor-Göteborg > 75 000 Övriga Ovägt genomsnitt 4 175 4 175 3 700 3 475 3 881

Boendekostnaderna utgör kärnproblemet vid formuleringen av grundavdraget. Valet av schablon för boendekostnaderna har stor inverkan på grundavdragets nivå. För att belysa betydelsen för statens finanser och de bidragsskyldiga har jag valt tre olika schabloner med utgångspunkt i de boendekostnader som redovisas i tabell 3. Den första schablonen utgörs av kostnaden för Stor-Stockholm och Stor-Göteborg (storstadsgenomsnitt). Den andra utgörs av det ovägda riksgenomsnittet grundat på de fyra regionerna. Den tredje schablonen innebär att jag tillämpar boendekostnaden i tabell 2 i respektive region.

Vid beräkningarna av grundavdragets nivå har jag prövat två versioner av hänsynstagande till stordriftsfördelar vid samboende. I den ena versionen har jag endast låtit övriga levnadskostnader påverkas men inte boendekostnaderna. I den andra versionen har jag låtit såväl övriga levnadskostnader som boendekostnader påverkas.

Vid beräkningarna har jag utgått från antagandet att den bidragsskyldige står för halva bostadskostnaden.

Utöver boendekostnaderna och övriga levnadskostnader har i underlaget för grundavdraget inkluderats ett månatligt belopp på 300 kronor.

Grundavdraget skapas slutligen genom att det framkomna beloppet räknas upp med hänsyn tagen till en skattesats på 31 procent.

I tabell 3 nedan redovisas de grundavdrag som tillkommet enligt tillvägagångssättet ovan och som prövats vid beräkningarna.

Tabell 3 Alternativa grundavdrag som prövats vid beräkningarna

Enhetligt Sambo små

stordrifts-

fördelar

Sambo stora

stordrifts-

fördelar

Ovägt riksgenomsnitt

148 800

136 500

105 300

4-regioner Storstads-

områdena1

153 900

141 600

106 400

> 75 000

145 700

133 400

101 200

Övriga

141 700

129 400

99 200

1 Med storstadsområdena menas Stockholms- och Göteborgsregionen.

När jag låtit grundavdraget påverkas av antalet barn har jag höjt grundavdraget med 12 000 kronor för den bidragsskyldige som är underhållsskyldig för tre eller fler barn. Det innebär t.ex. att en bidragsskyldig som bor ensam i Stor-Stockholm och som har tre eller fler barn när det alternativet beräknas får ett grundavdrag på 165 900 istället för 153 900.

Förutom beräkningar enligt utgångsläget har jag beräknat utfall, i olika avseenden som redovisas nedan, för 18 olika regelutformningar.

I tabellerna 4–9 nedan redovisas utfallet av beräkningarna enligt de olika alternativen.

I tabell 4 nedan redovisas de beräknade kostnaderna av de olika alternativa reglerna.

Tabell 4 Kostnadsökningar. Miljoner kronor

Enhetligt Enhetligt

+barn

Sambo

små

Sambo

små + barn

Sambo

stora

Sambo

stora + barn

69% 319 349 263 297 167 185 50% 369 407 320 357 212 242

Storstadsgenom snitt

30% 501 539 458 497 342 377 69% 252 292 197 239 121 148 50% 313 351 261 298 175 203

Ovägt riksgenomsnitt

30% 440 483 395 437 298 336

4 regioner 69% 189 233 142 187 73 82

50% 252 287 205 244 125 136 30% 381 422 337 375 245 269

Av tabellen framgår att kostnaderna, i meningen minskade intäkter, ökar med mellan 73 och 539 miljoner kronor, beroende på alternativ.

Av tabellen framgår också att alternativ som bygger på boendekostnader i storstadsområdena innebär kostnadsökningar på mellan 167 och 539 miljoner kronor. De alternativ som bygger på ett ovägt riksgenomsnitt kostar mellan 121 och 483 miljoner kronor. De alternativ som bygger på boendekostnaderna i fyra regioner kostar mellan 73 och 422 miljoner kronor.

Av tabellen framgår även att kostnaderna ökar med fallande uttagsprocent.

Tabellen visar också att ett enhetligt grundavdrag med barntillägg innebär störst kostnadsökningar. Alternativet med hänsynstagande till sambo med antagande om stora stordriftsfördelar leder till de lägsta kostnadsökningarna.

Tabell 5 Procentandel återbetalningsskyldiga av samtliga bidragsskyldiga i systemet

Enhetligt Enhetligt

+barn

Sambo

små

Sambo

små +barn

Sambo

stora

Sambo

stora +barn

Nuvarande – 65 – –

–

–

–

69% 48 47 50 49 51 51 50% 48 47 49 48 51 51

Storstadsgenomsnitt

30% 46 45 48 47 50 50 69% 51 49 52 51 53 52 50% 50 48 51 50 53 52

Ovägt riksgenomsnitt

30% 49 47 50 49 52 51

4 regioner 69% 53 52 54 52 55 54 50% 53 51 53 52 55 54 30% 51 50 52 51 53 53

Av tabellen framgår att med nuvarande regler är 65 procent av de bidragsskyldiga återbetalningsskyldiga i systemet. De alternativa regler som prövats här innebär att mellan 47 och 54 procent av de bidragsskyldiga skulle bli återbetalningsskyldiga.

Av tabellen framgår också att storstadsalternativen innebär en procentandel betalningsskyldiga på mellan 46 och 51 procent. Det ovägda genomsnittet innebär en procentandel på mellan 47 och 53 procent. Det regionindelade alternativet ger mellan 50 och 55 procent återbetalningsskyldiga.

Av tabellen framgår även att andelen betalningsskyldiga faller något med fallande uttagsprocent. Detta beror på beräkningarna bygger på den nuvarande regeln som innebär att återbetalningsbelopp under 100 kronor bortfaller.

Tabellen visar också att alternativet med hänsynstagande till sambo med antagande om stora stordriftsfördelar innebär den högsta andelen betalningsskyldiga. Enhetligt grundavdrag med tillägg för barn leder till den lägsta andelen betalningsskyldiga.

Tabell 6 Procentandel återbetalningsskyldiga i hushåll med inkomster under skälig levnadsnivå bland samtliga bidragsskyldiga i systemet

Enhetligt Enhetligt

+barn

Sambo

Små

Sambo

små + barn

Sambo

stora

Sambo

stora + barn

Nuvarande – 3,5

–

– – –

–

69% 0,7 0,6 0,8 0,7 1,2 1,2 50% 0,7 0,6 0,8 0,7 1,2 1,2

Storstadsgenomsnitt

30% 0,7 0,6 0,7 0,7 1,2 1,2 69% 0,8 0,6 0,9 0,7 1,3 1,2 50% 0,7 0,6 0,8 0,7 1,2 1,2

Ovägt riksgenomsnitt

30% 0,7 0,6 0,8 0,7 1,2 1,2

4 regioner 69% 1,4 0,8 1,5 1,1 1,7 1,3

50% 1,4 0,8 1,4 1,0 1,7 1,3 30% 0,7 0,6 0,8 0,7 1,2 1,0

Av tabellen framgår att med nuvarande regler är 3,5 procent av de bidragsskyldiga återbetalningsskyldiga och har samtidigt inkomster under skälig levnadsnivå. De alternativ som prövats för ner denna andel till mellan 0,6 och 1,7 procent.

Storstadsalternativen innebär andelar mellan 0,6 och 1,2 procent. Det ovägda genomsnittet ger andelar mellan 0,6 och 1,3 procent. Regionalternativen ger andelar mellan 0,6 och 1,7 procent. En förklaring till variationen är att det mått på skälig levnadsnivå som används, vad gäller boendekostnader är enhetligt över hela landet.

Av tabellen framgår även att andelen återbetalningsskyldiga under skälig levnadsnivå har en svagt fallande tendens med fallande uttagsprocent.

Tabellen visar också att andelen är störst vid hänsynstagande till sambo med antagande om stora stordriftsfördelar. Andelen är lägst vid enhetligt grundavdrag med hänsyn tagen till barn.

Tabell 7 Procentandel bidragsskyldiga hushåll bland samtliga bidragsskyldiga hushåll i systemet som förs under skälig levnadsnivå som ett resultat av återbetalningen av underhållsstödet

Enhetligt Enhetligt

+barn

Sambo

små

Sambo

små + barn

Sambo

stora

Sambo

stora + barn

Nuvarande – 0,9 – –

–

–

–

69% 0 0 0,1

0 0,3 0,3

50% 0 0 0,1

0 0,3 0,3

Storstads-Genomsnitt

30% 0 0 0

0 0,3 0,3

69% 0 0 0,1

0 0,3 0,3

50% 0 0 0,1

0 0,3 0,3

Ovägt riksgenomsnitt

30% 0 0 0,1

0 0,3 0,3

4 regioner 69% 0,1

0 0,2 0,2 0,3 0,3

50% 0,1 0 0,1 0,1 0,3 0,3 30% 0 0 0,1 0 0,3 0,3

Av tabellen framgår att 0,9 procent av de bidragsskyldiga hushållen förs under skälig levnadsnivå enligt nuvarande regler. De alternativa regler som prövas för ner denna andel till mellan 0 och 0,3 procent.

Samtliga boendekostnadsalternativ (storstad, ovägt, regionindelat) ger andelar på mellan 0 och 0,3 procent.

Av tabellen framgår även att andelen är mycket stabil men med en fallande tendens med fallande uttagsprocent.

Tabellen visar också att vid enhetligt grundavdrag med hänsyn tagen till barn förekommer det inte att man förs under skälig levnadsnivå som ett resultat av återbetalningen av underhållsstödet. Störst andel, 0,3 procent, blir resultatet vid hänsynstagande till sambo med antagande om stora stordriftsfördelar.

Tabell 8 Procentandel bidragsskyldiga hushåll bland samtliga bidragsskyldiga hushåll i systemet som inte är återbetalningsskyldiga och som samtidigt har en inkomst över skälig levnadsnivå

Enhetligt Enhetligt

+barn

Sambo

små

Sambo

små + barn

Sambo

stora

Sambo

stora + barn

Nuvarande – 32

–

– – –

–

69% 51 52 49 50 48 48 50% 51 52 50 51 48 48

Storstadsgenomsnitt

30% 53 54 51 52 49 49 69% 48 50 47 48 46 47 50% 49 51 48 49 46 47

Ovägt riksgenomsnitt

30% 50 52 49 50 47 48

4 regioner 69% 46 47 45 47 43 45

50% 46 48 46 47 43 45 30% 48 49 47 48 46 46

Av tabellen framgår att med nuvarande regler är andelen över skälig levnadsnivå som inte är återbetalningsskyldiga 32 procent. En knapp tredjedel av samtliga bidragsskyldiga i systemet har alltså, sedda på hushållsnivå, medel som överstiger skälig levnadsnivå, men är enligt reglerna ändå inte betalningsskyldiga i systemet. Man bör dock hålla i minnet att det är hushållets inkomster som analyseras. Det kan vara en eventuell partners inkomst som ger denna effekt. De alternativa regler som prövats här höjer andelen som inte är återbetalningsskyldiga trots att de ligger över skälig levnadsnivå till mellan 45 och 54 procent.

Av tabellen framgår också att storstadsalternativen leder till andelar mellan 48 och 54 procent. De ovägda alternativen leder till andelar mellan 46 och 52 procent. Regionalternativen leder till andelar mellan 45 och 49 procent.

Av tabellen framgår även att andelarna ökar med fallande uttagsprocent.

Tabellen visar också att alternativen med hänsynstagande till sambo med antagande om stora stordriftsfördelar ger de lägsta andelarna. Enhetligt grundavdrag med hänsyn till barn ger de högsta andelarna.

Tabell 9 Procentandel bidragsskyldiga hushåll som får under 20 % utbyte av en löneökning på 60 respektive 12 tusen kronors löneökning

Enhetligt Enhetligt

+barn

Sambo

små

Sambo

små + barn

Sambo

stora

Sambo

stora + barn

Nuvarande – 1,3

2,3

– –

–

–

–

69% 3,7

7,1

3,9 5,8

3,3 6,5

3,4 5,5

3,1 5,9

2,9 4,6

50% 3,3

6,1

3,3 5,6

2,8 6,2

3,0 5,4

2,7 5,3

2,7 4,7

Storstadsgenomsnitt

30% 2,3

5,2

2,2 5,1

1,9 5,3

1,8 5,3

1,8 4,8

1,5 4,7

69% 2,9

7,7

3,4 7,3

3,1 7,3

2,9 7,0

2,8 6,9

2,7 6,4

50% 3,4

7,7

3,3 6,9

2,9 7,3

3,3 6,5

2,9 6,7

2,9 5,8

Ovägt riksgenomsnitt

30% 2,3

4,8

1,8 4,9

2,0 4,9

1,5 4,7

1,8 4,3

1,3 4,1

4 regioner 69% 3,7 6,3

3,4 5,8

3,7 5,5

3,5 5,5

3,4 5,5

3,1 5,1

50% 2,9 6,4

3,0 5,8

2,8 5,6

2,9 5,4

2,7 5,6

2,7 5,1

30% 2,3 4,5

1,5 4,0

2,2 4,3

1,5 3,5

2,1 4,1

1,3 3,4

Av tabellen framgår att vid en löneökning på 60 tusen kronor per år är andelen med mindre än 20 procents utbyte 1,3 procent. Vid de alternativ som prövats förändras motsvarande andelar till mellan 1,3 och 3,7 procent.

Av tabellen framgår att vid en löneökning på 12 tusen kronor per år är andelen med mindre än 20 procents utbyte 2,3 procent. Vid de alternativ som prövats förändras motsvarande andelar till mellan 3,4 och 7,7 procent.

Av tabellen framgår också att löneökningen på 60 tusen kronor vid storstadsalternativet leder till andelar på mellan 2,7 och 3,9 procent. Det ovägda genomsnittet leder till andelar på mellan 1,3 och 3,4 procent. Regionalternativen leder till andelar mellan 1,5 och 3,7 procent.

Av tabellen framgår också att löneökningen på 12 tusen kronor vid storstadsalternativen leder till andelar på mellan 4,6 och 7,1 procent. Det ovägda genomsnittet leder till andelar på mellan 4,1 och 7,7 procent. Regionalternativen leder till andelar mellan 4 och 6,4 procent.

Av tabellen framgår även att vid löneökningen med 60 tusen kronor leder fallande avgiftsprocent till fallande andel med lågt utbyte. Detta gäller även vid löneökningen på 12 tusen kronor.

Statsfinansiellt neutrala alternativa regler

I det följande redovisas några beräkningar som syftar till att stiliserat åskådliggöra hur de bidragsskyldiga påverkas av olika alternativa regler. Jag har därför i det följande valt regler som samtliga innebär att statens nuvarande kostnader förblir oförändrade. Jag har också valt att utgå ifrån enhetliga grundavdrag, alltså grundavdrag som gäller för alla bidragsskyldiga i systemet oavsett familjeförhållanden. Jag har också varierat uttagsprocenten, dvs. den andel av överskottet som utgör återbetalningsbeloppet.

I tabell 10 nedan redovisas de alternativ som prövats.

Tabell 10 Grundavdrag och procentsats

Alternativ I II III Grundavdrag 92 000 112 000 130 000 Procentsats 19 31 69

I tabell 11 nedan redovisas resultaten av dessa beräkningar enligt de mått som använts i den tidigare redovisningen, utom kostnadsmåttet (se sidan 3). Mått 3 är här modifierat i så måtto att basen för procentandelen utgörs av de bidragsskyldiga som befinner sig under skälig levnadsnivå. Det innebär att procentandelen anger hur stor andel med mycket låga inkomster som blir återbetalningsskyldiga. Mått 6 begränsas här till att belysa en inkomstökning på 60 000 kronor per år.

Tabell 11 Resultat

Alternativ I II II Mått 2 60 59 56 Modifierat mått 3 12 11 9 Mått 4 0,5 0,2 0,1 Mått 5 71 70 66 Mått 6 1 0,8 0,8

Resultaten enligt mått 4 och 6 är särskilt intressanta.

Mått 4 anger ju den andel av samtliga bidragsskyldiga som faller under skälig levnadsnivå som ett resultat av att de betalar avgift. Denna andel faller med ökat grundavdrag. Men även vid ett så högt grundavdrag som 130 000 är andelen 0,1 procent. Om vi betraktar 69 procent som den övre avgiftsgränsen, kan vi konstatera att det inte är möjligt, givet de förenklade förutsättningar vi ställt upp här, att finna kombinationer som sänker andelen till noll.

Mått 6 anger här den andel av samtliga bidragsskyldiga som får ett negativt utbyte vid en inkomstökning på 60 000 kronor per år. Vid låga grundavdrag är denna andel högre än vid högre grundavdrag. Detta blir alltså resultatet trots de högre uttagsprocenten. Slutsatsen bör alltså bli att ett högre grundavdrag, trots den högre uttagsprocent den för med sig, leder till en sänkt andel med negativt utbyte.

Avslutande kommentarer

De alternativ som prövats, exklusive de sista som har satts i relation till nuvarande regler, leder alla till högre kostnader, i meningen att intäkterna minskar. De leder till att färre hushåll med inkomster under skälig levnadsnivå är återbetalningsskyldiga i systemet. De leder också till att färre bidragsskyldiga i hushåll som har inkomster över skälig levnadsnivå blir återbetalningsskyldiga. Slutligen leder de till något högre marginaleffekter i meningen att andelen med dåligt utbyte av inkomstökningar ökar.

De alternativ som innebär att hänsyn tas till sambo innebär lägre kostnadsökningar men innebär samtidigt att en något högre andel bidragsskyldiga i hushåll med otillräckliga inkomster, i meningen inkomster under skälig levnadsnivå, blir betalningsskyldiga i systemet.

Beräkningarna indikerar att det inte är möjligt att finna regler med samma grundstruktur som de nuvarande, som samtidigt leder till att ingen är återbetalningsskyldig som har en inkomst som ligger under skälig levnadsnivå och att alla betalar som har en inkomst som ligger över den nivån. Grundorsaken till att detta inte är möjligt är att reglerna för återbetalning verkar på individnivå och mätningen av disponibel inkomst görs på kosthushållsnivå. Endast om förhållandena för den återbetalningsskyldige entydigt speglades på hushållsnivån skulle det vara möjligt att nå detta resultat. Som ett exempel på motsatsen kan det t.ex. vara så att en bidragsskyldig med god inkomst lever i ett hushåll där sambon har låga inkomster, samtidigt som en annan bidragsskyldig med samma inkomster lever med en sambo som har höga inkomster. Oavsett regel på just individnivå kommer något av hushållen att vara antingen, i någon mening, betalningsskyldigt utan att hushållet ligger över skälig levnadsnivå eller slippa betalningsskyldighet fast hushållet ligger över skälig levnadsnivå.

De prövade regelalternativen innebär något ökade marginaleffekter, mätta i de utbytestermer som tidigare har redovisats. Det beror främst på att i det, i och för sig, smala intervall där procentsatserna gäller så är uttagsprocenten högre än i det nuvarande systemet. Materialet visar att de kosthushåll som särskilt drabbas har antingen mycket låga inkomster eller höga. De med låga inkomster drabbas främst av att inkomstberoende transfereringar som bostadsbidrag och bostadstillägg tillsammans med skatter och återbetalningen av underhållsstödet leder till låg lönsamhet att öka lönen. De kosthushåll som har höga inkomster drabbas p.g.a. höga marginalskatter i kombination med återbetalningsreglerna.

Beräkning av barns levnadskostnader i andra sammanhang

Underhållsstödsutredningen diskuterar i avsnitt 10 om underhållsstödet ligger på en rimlig nivå. De normer för att beräkna barns behov som används i andra sammanhang har tjänat till ledning i utredningens diskussioner. Här lämnas därför en redogörelse för dessa normer. I bilaga 9 finns en sammanfattande jämförelse.

Förutom de normer som i dag tillämpas vid bestämmande av underhållsbidrag till barn finns normer som används vid utmätning av lön och vid skuldsanering samt inom socialbidragssystemet. En redogörelse för dessa normer lämnas i det följande. Också Konsumentverkets (KOV) beräkningar av skäliga levnadskostnader för hushåll av olika storlek och med olika sammansättning tas upp liksom ett förslag från Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken om ny konsumtionsenhetsskala. De olika normerna skiljer sig åt vad gäller syfte och därmed också i fråga om vilka kostnader som ingår.

1. Underhållsbidrag

Utgångspunkten när underhållsskyldigheten bestäms är barnets behov. Även om de individuella förhållandena är avgörande faller man i stor utsträckning tillbaka på schablonbelopp som skall spegla vad ett barn, efter vad som är allmänt godtaget i vårt land, behöver för att dess grundbehov av mat, kläder, annan utrustning m.m. skall vara tillgodosett (prop. 1978/79:12 s. 103 f.).

Som ledning för beräkning av barns behov enligt föräldrabalken (FB) används av Socialstyrelsen rekommenderade schablonbelopp. (Socialstyrelsens allmänna råd 1989:6, Underhållsbidrag till barn s. 35 f. Råden är numera upphävda men schablonbeloppen används alltjämt i praxis.) Beloppen är knutna till prisbasbeloppet och skall motsvara vad ett barn i en viss ålder normalt kan kosta; vad barnet i detta sammanhang kan behöva och vad det kostar. Beloppen base-

ras – som förutsattes i förarbetena till 1979 års underhållsreform – på KOV:s beräkningar av hushållens kostnader (juli 1981). Såvitt avser fickpengar har uträkningen kompletterats med uppgifter ur ”Sparbankernas fickekonom”.

Eftersom kostnaderna varierar med ett barns ålder har Socialstyrelsen valt att utgå från tre åldersgrupper. För barn i åldern 0–6 år är normalkostnaden 65 procent av prisbasbeloppet (2 053 kr per månad år 2002), för barn i åldern 7–12 år är normalkostnaden 80 procent av prisbasbeloppet (2 527 kr per månad år 2002) och för barn som är 13 år eller äldre är normalkostnaden 95 procent av prisbasbeloppet (3 000 kr per månad år 2002).

När det finns flera barn i samma familj kan man räkna med att kostnaderna per barn sjunker något, särskilt vad gäller barn i åldern 0–6 år, som ofta ärver kläder eller annan utrustning av varandra. Socialstyrelsen har rekommenderat att hänsyn tas till detta när underhållsbidrag bestäms och då vid den slutliga skälighetsbedömningen.

Schablonbeloppen omfattar följande poster.

  • livsmedel
  • förbrukningsvaror (tvätt, diskmedel, m.m.)
  • hygien (tvål, tandkräm, blöjor, mensskydd, m.m.)
  • kläder och skor
  • lek och fritid (leksaker, skidor, skivor, böcker, m.m.)
  • husgeråd och inventarier
  • barnvagn, spjälsäng m.m.
  • TV, radio, reparationer m.m.
  • dagstidningar, telefon m.m.
  • hushållsel
  • försäkringar
  • fickpengar (bio, bad, tidningar, ”fika”, m.m.)

I posten ”lek och fritid” ryms endast vanliga skidor, pjäxor, träningsoverall, gymnastikskor m.m. Kostnader för ishockey, ridning, balett, utförsåkning och dylikt ingår inte. Inte heller ingår kostnad för musikinstrument, musikanläggning eller musiklektioner. Kostnader för kollektiva resor och normala kostnader för hälso- och sjukvård omfattas inte av schablonbeloppen. Inte heller inkluderar de kostnader för bostad och barntillsyn.

Socialstyrelsen har rekommenderat att schablonbeloppet för barn med plats på daghem eller i familjedaghem bör minskas med 10 procent av prisbasbeloppet per månad. Denna summa motsvarar

den minskade kostnad för mat m.m. som föräldrarna har när barnet vistas utanför hemmet.

Den förälder som barnet bor hos får i beräkningarna i allmänhet förbehålla sig skälig bostadskostnad för sig och barnet. Någon särskild bostadskostnad påförs då inte barnet (prop. 1978/79:12 s. 104). Faktiska barnomsorgskostnader läggs till. Normalt godtas dock inte högre kostnad än vad som gäller vid kommunal barnomsorg (prop. 1978/79:12 s. 104).

När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms skall hänsyn tas till barnets inkomster och tillgångar samt till barnets sociala förmåner efter vad som följer föreskrifterna om dessa. Mindre inkomster av feriearbete eller liknande påverkar som regel inte föräldrarnas underhållsskyldighet (prop. 1978/79:12 s. 154). Det allmänna barnbidraget, det förlängda barnbidraget och studiebidraget inom studiehjälpssystemet minskar barnets behov. Däremot anses flerbarnstillägget inte påverka behovet.

Barnets behov kan vara högre eller lägre än schablonbeloppet beroende på individuella förhållanden på barnets sida. Barnet kan också, efter en glidande skala, göra anspråk på en högre standard och därmed större underhåll ju bättre ställt föräldrarna har det i ekonomiskt hänseende (se prop. 1978/79:12 s. 83 f., 400 och 422). Några preciserade anvisningar för hur standardtillägg vid bestämmande av underhållsbidrag beräknas finns inte. Som en riktpunkt har dock uppställts att barnet skall ha ett så stort bidrag att dess standard är likartad med den bidragsskyldiges (NJA 1985 s. 781, NJA 1995 s. 297 och NJA 1996 s. 134).

2. Konsumentverkets beräkningar av skäliga levnadskostnader

KOV beräknar skäliga levnadskostnader som skall visa vad det kostar hushållen att på lång sikt upprätthålla en skälig konsumtionsnivå. Det är varken fråga om någon fattigdomsgräns, dvs. en miniminivå endast för det absolut nödvändigaste, eller om någon överflödskonsumtion. Beräkningarna gäller nio vanliga budgetposter.

Individuella kostnader

  • Livsmedel
  • Kläder och skor (beroende på ålder ingår även t.ex. skoreparationer och tillbehör som portmonnä, väska, reflexer och klocka)
  • Fritid/lek (bl.a. leksaker, cd-skivor, böcker, cykel, avgift till idrottsklubb och besök på bio och simhall)
  • Hygien (t.ex. tvål, tandkräm, blöjor, hårklippning, mensskydd)
  • Barn- och ungdomsförsäkring (sjukdom och olycksfall)

Gemensamma hushållskostnader

  • Förbrukningsvaror (tvätt- och rengöringsmedel, toalett- och hushållspapper m.m.)
  • Möbler, husgeråd, TV, textilier m.m. (Sådan utrustning som slits och ersätts. Frys, disk-, tvättmaskin ingår inte. Däremot ingår stereoanläggning och, för barnhushåll, video.)
  • Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m. (Innehåller även brev, kort och frimärken)
  • Hemförsäkring

KOV räknar dessutom ut genomsnittlig elförbrukning för olika stora hushåll.

Tabell 1 KOV:s beräkningar av individuella kostnader för barn 2002. Kr per månad

Barn/ålder 0 år 1–2 år 3 år 4–6 år 7–10

år

Livsmedel utom lunch 5 dagar/vecka 470 500 500 670 810 Livsmedel alla mål äts hemma eller matlåda 610 640 640 870 1 050 Kläder/skor 270 360 360 400 430 Fritid/lek 30 120 120 220 290 Hygien 410 450 120 80 80 Barn- och ungdomsförsäkring 40 40 40 40 40

Summa utom lunch 5 dagar/ vecka 1 220 1 470 1 140 1 410 1 650 Summa alla mål äts hemma eller matlåda 1 360 1 610 1 280 1 610 1 890

Flickor/ålder

11–14 år

15–18 år

Livsmedel utom lunch 5 dagar/vecka

850

900

Livsmedel alla mål äts hemma eller matlåda

1 090

1 160

Kläder/skor 460 480 Fritid/lek 350 370 Hygien 160 200 Barn- och ungdomsförsäkring 40 40

Summa utom lunch 5 dagar/vecka

1 860

1 990

Summa alla mål äts hemma eller matlåda

2 100

2 250

Pojkar/ålder

11–14 år

15–18 år

Livsmedel utom lunch 5 dagar/vecka

950

1 110

Livsmedel alla mål äts hemma eller matlåda

1 220

1 440

Kläder/skor 450 480 Fritid/lek 350 370 Hygien 130 150 Barn- och ungdomsförsäkring 40 40

Summa utom lunch 5 dagar/vecka

1 920

2 150

Summa alla mål äts hemma eller matlåda

2 190

2 480

Källa: Koll på pengarna 2002. Konsumentverkets beräkningar.

Tabell 2 Gemensamma hushållskostnader år 2002 1 . Kr per månad

1 personer

2 per-

soner

3 per-

soner

4 per-

soner

5 per-

soner

6 per-

soner

7 per-

soner

Förbrukningsvaror

90 130 200 230 290 320 350

Möbler, husgeråd, TV, textilier m.m.

360 410 530 600 730 840 910

Dagstidning, telefon, TVavgift 530 580 610 640 680 710 740 Hemförsäkring250 50 60 60 70 70 70 Summa gemensamma kostnader 1 030 1 170 1 400 1 530 1 770 1 940 2 070 Hushållsel, förbrukning/månad i kilowattimmar 130 210 230 250 285 310 335

Källa: Koll på pengarna 2002. Konsumentverkets beräkningar. 1 KOV:s beräkningar av de gemensamma hushållskostnaderna bygger på antagandet att ett 1–2 personers hushåll består av vuxna personer och att ett 3–7 personers hushåll består av två vuxna med 1–5 barn. Beräkningarna bygger på att hushållet bor i lägenhet i flerbostadshus. 2 Kostnaden för hemförsäkring varierar beroende på om hushållet finns i storstad (över 200 000 inv.), mellanstor stad (50 000–200 000 inv.) eller mindre tätort (under 50 000 inv.). Underhållsstödsutredningen har använt sig av det belopp som avser en mindre tätort eftersom den största andelen av de barn som får underhållsstöd är bosatta i en sådan bostadsort.

För en mera ingående beskrivning av KOV:s beräkningar kan hänvisas till KOV:s rapport 2000:19, Skäliga levnadskostnader, Beräkningar av Konsumentverket. Enligt uppgift från KOV beräknas en ny rapport komma under år 2003.

Inför år 2003 har KOV sett över beräkningarna av skäliga levnadskostnader, bl.a. har en anpassning till den allmänna standardutvecklingen i samhället gjorts. Därvid har vissa ändringar gjorts beträffande de kostnadsberäknade produkterna. Exempel på sådana ändringar är att det i budgetposten Möbler, husgeråd, TV m.m. år 2003 ingår en mikrovågsugn och att video ingår för alla hushåll, inte endast för barnhushållen som år 2002. Ett annat exempel är att kostnad för mobiltelefon och mobiltelefonsamtal år 2003 ingår i budgetposten Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m. Nämnas kan också att kostnaden för kamera ingår i budgetposten Möbler, husgeråd, TV m.m. och inte, som år 2002, i budgetposten Fritid/lek.

Inom ramen för KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader tar verket fram kostnader för budgetposten ”Husgeråd och inven-

tarier, barn 0 år”. Posten tar upp kostnaderna för spädbarnsutrustning. I budgetposten ingår bl.a. barnsäng, barnvagn, sängkläder, skötbädd, barnsele, nappflaska, bärsele och spisskydd. Spädbarnsutrustning ingår inte i de budgetposter som redovisas i ”Koll på pengarna”. Till skillnad från dessa utgör kostnaden för spädbarnsutrustning inte ett månadssparande för att löpande kunna ersätta förbrukade/förslitna produkter. Kostnaden för spädbarnsutrustning kan i stället ses som en engångskostnad i anslutning till barnets födelse. Enligt KOV:s beräkningar uppgår inköpskostnaden för spädbarnsutrustning till 12 414 kr (april 2002).

3. Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsnivå enligt Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken

I september 2000 tillsattes en särskild utredare med uppgift att analysera och kartlägga de förändrade samhällsbehoven av ekonomisk statistik och med utgångspunkt från dessa göra en bred genomlysning av tillståndet för statistiken och särskilt nationalräkenskaperna (Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken).

Enligt direktiven skulle utredningen bl.a. belysa mät- och definitionsproblem i den ekonomiska fördelningsstatistiken, analysera inkomstbegreppen i nationalräkenskaperna och den ekonomiska fördelningsstatistiken samt belysa hur inkomstmåtten på ett rättvisande sätt kan justeras för hushållens sammansättning.

Utredningen föreslår i delbetänkandet Förbättrad statistik om hushållens inkomster (SOU 2002:73) att en ny konsumtionsenhetsskala kallad Svensk konsumtionsenhetsskala

1

bör införas och

användas som standard i officiell inkomststatistik. Samtidigt föreslås att två konsumtionsnivåer, Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsnivå, definieras och används vid beräkningen av vikterna i Svensk konsumtionsenhetsskala. Enligt utredningen bör beräkningar av konsumtionsenhetsskalan och de båda nivåerna genomföras och redovisas årligen av Statistiska centralbyrån (SCB) i samarbete med KOV, Socialstyrelsen och Boverket.

1 En konsumtionsenhetsskala är en uppsättning vikter som gör det möjligt att jämföra inkomster för hushåll med olika struktur. Ett hushålls struktur kan beskrivas utifrån flera olika variabler, t.ex. antal medlemmar, förekomsten av barn, kön och ålder på medlemmarna, var i landet hushållet bor etc.

Utredningen har tagit fram två olika uppsättningar varukorgar, vilka kan förknippas med två olika konsumtionsnivåer: Skälig levnadsnivå respektive Baskonsumtionsnivå.

Konsumtionsnivån Skälig levnadsnivå kan enligt betänkandet användas för att uppskatta hur stor del av befolkningen som har en inkomst under nivån för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, eller för andra typer av analyser som rör socialbidragstagares förhållanden.

Underlaget för utredningens beräkningar av Skälig levnadsnivå utgörs av försörjningsstödet, där riksnormen ingår som en del. För de kostnadsposter som inte ingår i riksnormen har en schabloniserad skattning gjorts. Eftersom ekonomiskt bistånd är avsett för kortvarig försörjning ingår inte hushållets kostnader för möbler och husgeråd i riksnormen. Denna kostnadspost ingår inte heller i varukorgen för Skälig levnadsnivå. Vidare beräknas boendekostnad för en lägre boendestandard än i Baskonsumtionsnivån. Kostnader för semester ingår inte.

När boendekostnad beräknats enligt den Skäliga levnadsnivån har utredningen utgått från trångboddhetsnorm 2

utom såvitt av-

ser ensamstående personer med ett barn. Enligt Bostads- och hyresundersökningen (BHU) och SCB:s undersökning om Hushållens ekonomi (HEK) bor de flesta ensamstående med ett barn och låg inkomst i 3 rum och kök. Mot denna bakgrund har Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken valt att anpassa normen så att den avspeglar det faktiska boendet för sådana hushåll.

Den andra konsumtionsnivån, Baskonsumtionsnivån, innehåller fler budgetposter, rymligare boende och är mer inriktad på analyser av befolkningen i stort. I betänkandet anges som tänkbara användningsområden för Baskonsumtionsnivån analyser av vilka befolkningsgrupper som har en disponibel inkomst (dvs. med hänsyn tagen till skatter och bidrag m.m.) som inte är tillräcklig för att täcka vanliga levnadskostnader. Vidare anförs att de beräkningar av levnadskostnader som ligger till grund för Baskonsumtionsnivån kan användas när man har behov av schabloniserade kostnader för

2 Ett hushålls utrymmesstandard uttrycks ofta som en relation mellan antalet personer i hushållet och antalet rum i bostaden. S.k. trångboddhetsnormer är ett sådant mått och används bl.a. för att uttrycka olika ambitioner för bostadspolitiken. Mest aktuella i dag är trångboddhetsnorm 2 och 3. Norm 2 är mindre generös än norm 3 och räknar hushåll som trångbott om det finns fler än två personer per rum, kök och vardagsrum oräknade. Trångboddhetsnorm 2 tillåter således att enpersonshushåll bor i ett rum och kök. Norm 3 innebär att varje barn skall kunna erbjudas ett eget rum och föräldrarna ett sovrum, kök och vardagsrum oräknade.

personer i olika åldrar och familjesituationer, t.ex. vid olika slags typhushållsberäkningar.

Varukorgen för Baskonsumtionsnivån bör enligt utredningen täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, hygienartiklar, fritid och lek, boende, barnomsorg, läkemedel, läkarvård, tandvård, glasögon, lokala resor, fackavgift/a-kassa, semester, förbrukningsvaror, dagstidning, telefon och TV, hemförsäkring, el samt möbler och husgeråd.

Kostnaderna för barn enligt Baskonsumtionsnivån har såvitt dessa avser livsmedel, kläder/skor, fritid/lek, hygien, förbrukningsvaror, dagstidning/telefon/TV-avgift, hemförsäkring och möbler/ husgeråd/TV grundats på KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. I KOV:s beräkningar ingår fr.o.m. år 2002 budgetposten barn- och ungdomsförsäkring. Denna post ingår därför inte i det föreliggande underlaget för förslaget till svensk konsumtionsenhetsskala. Denna budgetpost är dock tänkt att ingå i konsumtionsenhetsskalan fr.o.m. år 2002 (SOU 2002:73 s. 108 f.). Med hjälp av Konsumenternas försäkringsbyrå har en vanligt förekommande gruppförsäkring valts ut för prismätning. Kostnaden för elkonsumtion har beräknats med hjälp av SCB:s el-statistik och konsumentprisindex (KPI). Barnomsorgskostnaden har baserats på faktiska kostnader och modellberäkningar från simuleringsmodellen FASIT för barn i åldrarna 0–12 år som har kommunal barnomsorg. Denna kostnad har sedan fördelats på samtliga barn i åldrarna 0–19 år. Kostnaden för lokala resor har tagits fram genom att utredningen hämtat in uppgifter om kostnader för lokala resor i Stockholm, Göteborg och Malmö. För semester har utredningen gjort antaganden om en inrikes lågbudgetsemester och därefter hämtat in uppgifter om kostnader för en sådan resa. Kostnaderna för läkemedel har beräknats genom att uppgifter från ”Svensk läkemedelsstatistik” använts för att skatta en kostnad för receptbelagda läkemedel för barn. För glasögon har uppgiften om totala konsumtionsutgifter enligt Nationalräkenskaperna använts. I posten ingår glasögon, linser, synundersökning, tillbehör och dylikt. För att få fram en kostnad per person har de totala konsumtionsutgifterna delats med antal individer i befolkningen. Barn och ungdomar har förutsatts ha fri sjuk- och tandvård. För beräkningar av boendekostnader har SCB:s Bostads- och hyresundersökning (BHU) använts som källa.

För att beräkna boendekostnader enligt Baskonsumtionsnivån har utredningen tagit fram en särskild boendestandard, Basutrym-

messtandard. Den har många likheter med trångboddhetsnorm 3

men avviker dels genom att syskon under 11 år antas dela rum, dels genom att enpersonshushåll förutsätts bo i ett rum och kök utan att räknas som trångbodda. Anledningen till att normen justerats beträffande barnhushållen har utredningen förklarat med att konsumtionsenhetsskalan i annat fall skulle komma att baseras på förutsättningar som skiljer sig kraftigt från hur hushållen faktiskt bor. När det gäller enpersonshushållen har avvikelsen skett på grund av att dessa hushåll utgör basen för hela konsumtionsenhetsskalan och en tillämpning av den generösare utrymmesnormen skulle komma att påverka vikterna i skalan mer än utredningen ansett lämpligt.

Resultatet av utredningens beräkningar baserade på Skälig levnadsnivå respektive Baskonsumtionsnivå är konsumtionsnivåer för fem olika personkategorier: ensamboende, en andra vuxen, ensamstående med delat boende, ytterligare vuxen samt barn under 20 år.

Av tabell 3 framgår konsumtionsnivåerna för barn under 20 år. I tabell 4 har Baskonsumtionsnivån delats upp i olika typer av kostnader. Personliga kostnader innehåller kostnader för livsmedel, kläder/skor, fritid/lek, hygien, barnomsorg, glasögon, lokala resor, läkemedel, läkarvård, tandvård och semester. Hushållsgemensamma kostnader innehåller kostnader för förbrukningsvaror, möbler/ husgeråd, dagstidning/TV/telefon, hemförsäkring och hushållsel.

Utredningens beräkningar ger vid handen att kostnaderna för barn i olika åldrar, utom för 0–åringar, är ganska likartade. Utslaget i konsumtionsvikt och konsumtionsskalor påverkas mycket litet. Utredningen har därför ansett att det saknas anledning att dela upp den föreslagna konsumtionsenhetsskalan efter barns ålder.

Tabell 3 Baskonsumtionsnivå och Skälig levnadsnivå, år 2000 , inkl. boendekostnad. Kr per månad, löpande priser

Baskonsumtionsnivå Skälig levnadsnivå Barn 0–19 år 3 352 3 048

3 Se not 2.

Tabell 4 Uppdelning av Baskonsumtionsnivån på olika typer av kostnader, år 2000. Kr per månad, löpande priser

Personliga

kostnader

Barnomsorg

Gemensamma kostnader exkl. boende

Boendekostnader

Summa

Barn 0–19 år 2 076 385 175

716

3 352

I betänkandet görs bedömningen att konsumtionsenhetsskalan och de båda nivåerna bör räknas om och uppdateras årligen. Skälet till detta är enligt utredningen att konsumtionsmönstren och de relativa priserna förändras över tiden. Även om förändringarna mellan två år kommer att vara små så kan dessa på lite längre sikt bli relativt stora och bör därmed också påverka konsumtionsenhetsvikterna.

4. Förbehåll vid utmätning av lön m.m.

Enligt utsökningsbalken (UB) skall den del av lönen som inte får tas i anspråk genom utmätning (förbehållsbeloppet) bestämmas med ledning av ett normalbelopp.

För år 2002 uppgår normalbeloppet för varje barn till 2 125 kr i månaden t.o.m. det kalenderår då barnet fyller sex år och till 2 446 kr för äldre barn (RSFS 2001:24).

Med barn avses sådant hemmavarande barn som en gäldenär, dennes sammanlevande make eller sambo är skyldig att försörja enligt 7 kap. 1 § FB (RSV Ex 2001:43). Försörjningsplikten enligt FB sträcker sig fram till dess att barnet fyller 18 år och om barnet går i skolan efter denna tidpunkt så länge skolgången pågår, dock längst intill dess att barnet fyller 21 år.

Om barnet inte kan anses som försörjningsberättigat enligt den ovan nämnda definitionen skall barnet inte beaktas vid beräkning av normalbelopp när föräldern, med denne sammanlevande make eller sambo är gäldenär. Är barnet gäldenär anses det vara ensamstående (RSV Ex 2001:43).

Normalbeloppet för barn reduceras till hälften om föräldrarna inte bor tillsammans och barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern (RSV Ex 2001:43).

Normalbeloppen omräknas årligen i förhållande till konsumentprisindex av Riksskatteverket (RSV) som också utfärdar före-

skrifter om normalbeloppens storlek och allmänna råd om bestämmande av förbehållsbeloppet.

Normalbeloppet är avsett att täcka i ett hushåll normalt förekommande utgifter såsom för kost, kläder, tvätt, hygien, gas, elektricitet, telefon, TV-licens, försäkringsavgifter, fackföreningsavgifter och andra medlemsavgifter samt mindre utgifter för tillfälliga behov. Om skäl finns kan avvikelser från normalbeloppet göras. Så kan tillägg göras för t.ex. utgifter till följd av sjukdom hos någon i familjen eller på grund av nödvändig barntillsyn (se RSV Ex 2001:43).

Har normalbelopp bestämts med hänsyn till försörjningsberättigat barn görs avdrag för allmänt barnbidrag och flerbarnstillägg samt för underhållsbidrag som tillkommer hemmavarande barn. I förekommande fall görs avdrag för pension eller annan ersättning enligt 7 kap. 1 § UB, t.ex. lön eller livränta, som efter eventuellt avdrag för preliminär skatt tillkommer barn. Med allmänt barnbidrag jämställs förlängt barnbidrag samt studiebidrag och extra tillägg till detta. Med underhållsbidrag jämställs underhållsstöd och förlängt underhållsstöd för studerande. Är de sammanlagda avdragen för ett barn större än normalbeloppet för barn reduceras avdraget till detta belopp. Reducering görs först från eventuell pension eller annan ersättning enligt 7 kap. 1 § UB (se RSV Ex 2001:43).

5. Skuldsanering

Enligt 8 § andra stycket skuldsaneringslagen (1994:334) skall en gäldenär som beviljas skuldsanering få förbehålla sig medel för sin egen och familjens försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ UB om förbehållsbelopp vid löneutmätning vara vägledande. Att normen är vägledande innebär att den normalt skall tillämpas, såvida det inte i det enskilda fallet finns särskild anledning att frångå den (prop. 1993/94:123 s. 113).

6. Bistånd enligt socialtjänstlagen

Enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Genom biståndet skall den en-

skilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå (4 kap. 1 § SoL). Stödet är avsett att vara ett yttersta skyddsnät för människor i tillfällig ekonomisk kris.

Av 4 kap 3 § SoL följer att försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för

1. livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror,

hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift,

2. boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlem-

skap i fackförening och arbetslöshetskassa.

Försörjningsstödet består således av två delar. För kostnaderna under punkt 1 fastställer regeringen (2 kap. 1 § socialtjänstförordningen [2001:937]) varje år en norm som ska gälla för hela landet (den s.k. riksnormen). För kostnaderna under punkt 2 finns det inte någon fastställd riksnorm utan socialtjänsten måste göra en utredning om den enskildes individuella behov och kostnader.

Riksnormen grundar sig på KOV:s senaste pris- och konsumtionsundersökningar. De gemensamma hushållskostnaderna i riksnormen omfattar samma poster som KOV:s beräkningar utom hemförsäkring och möbler/husgeråd/TV/textilier. Ersättning för hemförsäkring beräknas i stället särskilt enligt punkt 2 i 4 kap. 3 § SoL. Bistånd genom bidrag till t.ex. möbler och husgeråd som den enskilde kan ha behov av för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå omfattas av det som i 4 kap. 1 § SoL benämns som ”livsföring i övrigt” (prop. 2001/01:80 s. 92).

KOV:s beräkningar skiljer sig från riksnormen även genom att dessa för barn i åldern 11–18 år har olika nivåer för de personliga kostnaderna beroende på kön. Riksnormen grundas på underlag från KOV som avser kostnader för pojkar.

Riksnormen ger kommunen möjlighet att differentiera utbetalningarna för förskolebarn med hänsyn till om de får fri lunch utanför hemmet fem dagar per vecka, t.ex. inom kommunal barnomsorg. Riksnormen för barn i skolåldrarna, 7–18 år, är däremot inte differentierad med hänsyn till lunch utan beräknas så att den i genomsnitt ska täcka lunch i hemmet under skollov och normal övrig frånvaro (Socialstyrelsens meddelandeblad nr 12/01).

Riksnormen för ett hushåll under 2002 utgör summan av de personliga kostnaderna för samtliga medlemmar i hushållet och de gemensamma hushållskostnaderna beräknade enligt följande tabeller.

Tabell 5 Personliga kostnader i kr per barn och ungdom

ej lunch 5 dagar/vecka

Under 1 år

1–2 år

3 år

4–6 år

1 220

1 470

1 140

1 410

med lunch

Under 1 år 1–2 år 3 år 4–6 år 7–10 år 11–14 år 15–18 år 1 360 1 610 1 280 1 610 1 770 2 050 2 320

KOV:s underlagssummor för de olika utgiftsposter som ingår i riksnormen framgår av nedanstående tabell.

Tabell 6 Barn och ungdomars personliga kostnader inom riksnormen. Kr per månad

Under

1 år

1–2 år 3 år 4–6 år 7–10 år 11–14 år 15–18 år

Livsmedel (ej lunch 5 dagar/vecka) 470 500 500 670 – – – Livsmedel (lunchkostnad ingår men barn mellan 7 och 18 år förutsätts få kostnadsfri skollunch) 610 640 640 870 930 1 080 1 280 Kläder/skor 270 360 360 400 430 450 480 Fritid/lek170 160 160 260 330 390 410 Hygien 410 450 120 80 80 130 150

Summa utom lunch 5 dagar/ vecka 1 220 1 470 1 140 1 410 – – – Summa (lunchkostnad ingår dock förutsätts kostnadsfri skollunch) 1 360 1 610 1 280 1 610 1 770 2 050 2 320

1 I posten fritid och lek ingår ungdomsförsäkring med 40 kr fr.o.m. år 2002 (Socialstyrelsens meddelandeblad nr 12/01).

Tabell 7 Gemensamma hushållskostnader i kr – medlemmar i hushållet

1 pers. 2 pers. 3 pers. 4 pers. 5 pers. 6 pers. 7 pers. 620 710 810 870 970 1 030 1 090

En jämförelse mellan de olika normerna

Nedan redovisas en sammanställning av kostnaderna för barn enligt normalbeloppet vid beräkning av underhållsbidrag, KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader, normalbeloppet vid utmätning, riksnormen inom försörjningsstödet och Baskonsumtionsnivån enligt Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:73). Kostnader för barnomsorg och boende är inte medtagna här.

Kostnaderna för livsmedel enligt KOV:s beräkningar har angetts för det fall att barn under sju år äter lunch i hemmet alla dagar i veckan (cirka 28 procent av de 0–6-åringar som får underhållsstöd är inte inskrivna i förskolan eller familjedaghem) och att de äldre skolbarnen inte äter lunch hemma på vardagarna. När det gäller riksnormen har de personliga kostnaderna som inkluderar lunch använts beträffande samtliga ålderskategorier. Som nämnts i bilaga 8 bygger dock den normen på att barn i skolåldern, 7–18 år, erhåller kostnadsfri skollunch.

Barnets andel av hushållets gemensamma kostnader enligt KOV:s beräkningar och riksnormen har här angetts som skillnaden mellan kostnaden för hushåll med två personer och hushåll med tre personer (KOV 230 kr och riksnormen 100 kr).

När det gäller hushållets kostnad för hemförsäkring enligt KOV:s beräkningar har det belopp som avser en mindre tätort använts. (Enligt uppgift från RFV bor omkring 40 procent av de barn som får underhållsstöd i en mindre tätort, vilket gör den gruppen till den största.)

Tabell 1 Totala kostnader per månad år 2002 för barn och ungdomar

Ålder, kön Normalbelopp FB Konsumentverket Normalbelopp UB Riksnormen Baskonsum-

tionsnivån

0 år

2 053

2

kr

1 590

2 125 kr

1 460 kr

2 357 kr

1–2 år

2 053

2

kr

1 840

2 125 kr

1 710 kr

2 357 kr

3 år

2 053

2

kr

1 510

2 125 kr

1 380 kr

2 357 kr

4–6 år

2 053

2

kr

1 840

2 125 kr

1 710 kr

2 357 kr

7–10 år

2 527 kr

1 880

2 446 kr

1 870 kr

2 357 kr

11–12 år, flicka

2 527 kr

2 090

2 446 kr

2 150 kr

2 357 kr

11–12 år, pojke

2 527 kr

2 150

2 446 kr

2 150 kr

2 357 kr

13–14 år, flicka

3 000 kr

2 090

2 446 kr

2 150 kr

2 357 kr

13–14 år, pojke

3 000 kr

2 150

2 446 kr

2 150 kr

2 357 kr

15–18 år, flicka 3 000

3

kr

2 220

2 446 kr

2 420 kr

2 357 kr

15–18 år, pojke

3 000

3

kr

2 380

2 446 kr

2 420 kr

2 357 kr

Livsmedel Livsmedel Livsmedel Livsmedel Livsmedel Kläder/skor Kläder/skor Kläder/skor Kläder/skor Kläder/skor Fritid/lek Fritid/lek Fritid/lek

4

Fritid/lek

Hygien

Hygien

Hygien Hygien Hygien

Barn- och

ungdomsförsäkring

Förbruk-

ningsvaror

Förbrukningsvaror

Förbrukningsvaror

Förbrukningsvaror

Förbrukningsvaror

Möbler/husgeråd/

TV

Möbler/husgeråd/

TV

Möbler/husgeråd/

TV

Dagstidning/

telefon/TV-avgift

Dagstidning/ telefon/TV-avgift

Dagstidning/ telefon/TV-avgift

Dagstidning/ telefon/TV-avgift

Dagstidning/ telefon/TV-avgift

Hemförsäkring Hemförsäkring Hemförsäkring Hemförsäkring Hushållsel Hushållsel Hushållsel Läkemedel Medlemsavgifter Mindre utgifter

för tillfälliga

behov

Fickpengar

Lokala resor Glasögon Semester

Normalbeloppet

kan frångås på

grund av sär-

skilda omständligheter

Avvikelse från normalbeloppet

kan medges

Normen kan frångås om särskilda skäl

föreligger

1 Underhållsstödsutredningen har räknat upp siffrorna i SOU 2002:73 till 2002 års nivåer. Vid uppräkningen har konsumentprisindex använts. 2 För barn med plats på förskola eller familjedaghem görs avdrag med 10 procent av prisbasbeloppet per månad (316 kr per månad år 2002), vilken summa anses motsvara de kostnader för mat m.m. som föräldern inte har när barnet vistas utanför hemmet. Något sådant avdrag har inte gjorts här. 3 För tonåringar med inkomst av förvärvsarbete gäller andra procentsatser. 4 I denna post ingår fr.o.m. år 2002 barn- och ungdomsförsäkring.

Barns normalbehov (exkl. bostadskostnad och kostnad för barnomsorg)

Nedan följer en beräkning av kostnader som skulle kunna anses motsvara ett barns normalbehov såvitt gäller andra levnadskostnader än bostadskostnaden och kostnaden för barnomsorg.

De personliga kostnaderna består av kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, hygien samt barn- och ungdomsförsäkring. Vad gäller livsmedel har antagits att barn under 1 år äter alla mål i hemmet, att barn i åldrarna 1–5 år äter lunch på förskolan samt att barn och ungdomar i åldrarna 6–18 år äter lunch i skolan. Livsmedelskostnaderna har tagits ur KOV:s broschyr ”Koll på pengarna” för år 2002. För barn och ungdomar i åldrarna 1–18 år har kostnaden för livsmedel angetts som genomsnittskostnaden av KOV:s beräknade kostnader för livsmedel utan lunch 5 dagar per vecka och kostnader för livsmedel om alla mål äts hemma. Samma beräkningssätt används vid framtagandet av underlag för riksnormen. Beloppet har därmed anses täcka lunch i hemmet under skollov och normal övrig frånvaro.

De gemensamma hushållskostnaderna inkluderar utgiftsposterna förbrukningsvaror, möbler/husgeråd/TV/textilier, dagstidning/ telefon/TV-avgift och hemförsäkring. Enligt KOV:s beräkningar antas hushåll med en respektive två personer bestå av enbart vuxna individer medan hushåll med tre personer antas bestå av två vuxna och ett barn. För att korrekt spegla barnets marginalkostnad har utredningen därför valt att beräkna barnets andel av de gemensamma hushållskostnaderna som skillnaden mellan kostnaden för hushåll med två personer och hushåll med tre personer. Samtliga nu nämnda kostnader har tagits ur KOV:s broschyr ”Koll på pengarna” för år 2002. När det gäller hushållets kostnad för hemförsäkring har det belopp som avser en mindre tätort använts. (Enligt uppgift från RFV bor omkring 40 procent av de barn som får underhållsstöd i en mindre tätort, vilket gör den gruppen till den största.)

Underhållsstödsutredningen anser också att kostnader för hushållsel, läkemedel och lokala resor med kollektivtrafik ingår i ett barns normalbehov. För att kunna beräkna dessa kostnader har utredningen tagit hjälp av det siffermaterial som Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken tagit fram för att beräkna Baskonsumtionsnivån (SOU 2002:73). En närmare beskrivning av denna konsumtionsnivå finns i bilaga 8. Beträffande kostnader för lokala resor med kollektivtrafik har hänsyn dessutom tagits till uppgifter från tidningen Råd & Rön om kostnaden för sådana resor i Umeå och Uppsala. Kostnaderna som redovisas i tabell 2 nedan har räknats om till 2002 års prisnivåer av Konjunkturinstitutet.

En särskild fråga är om fickpengar bör ingå i schablonbeloppet. Enligt utredningens mening talar sociala och pedagogiska skäl för att låta fickpengar ingå i normalbeloppet när barnet har uppnått den ålder då barn normalt får fickpengar. Fickpengar bör därför beaktas från och med sju års ålder.

Det finns inte några generella normer för hur stor en vecko- eller månadspeng ska vara. Detta avgörs normalt utifrån varje familjs ekonomiska förutsättningar. FöreningsSparbankernas Institut för privatekonomi har tagit fram siffror om genomsnittlig månadspeng för år 2002 som kan ge viss ledning.

Tabell 1 Genomsnittlig månadspeng för barn i olika åldrar. År 2002

Ålder Kr Ålder Kr 7 90 14 415 8 100 15 500 9 120 16 685 10 130 17 800 11 160 18 880 12 190 19 905 13 340

Källa: Institutet för privatekonomi.

Av tabellen framgår att månadspengen för tonåringar uppgår till relativt stora belopp. Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning är det ganska vanligt förekommande att ungdomar i dessa åldrar får hela eller delar av barnbidraget/studiebidraget som månadspeng och att pengarna då också skall räcka till inköp av kläder m.m. Bl.a. med hänsyn härtill har utredningen valt att lägga beloppet som

avser fickpengar på en lägre nivå än den som anges i undersökningen.

I beräkningsunderlaget ingår inte kostnader för hälso- och sjukvård. Inte heller ingår kostnader för tandvård. Barn och ungdomar under 20 år har en lagreglerad rätt till kostnadsfri tandvård (15 a § tandvårdslagen [1985:125]) och de erbjuds även gratis hälso- och sjukvård i de flesta landsting.

Enligt de uppgifter som Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken inhämtat avseende kostnad för lokala resor åker barn som inte fyllt sju år som regel gratis med kollektivtrafiken. Kostnaden för lokala resor har därför tagits upp endast för barn som är sju år eller äldre.

Tabell 2 Kostnader för barn och ungdomars normalbehov 2002

Ålder

0 1–2 3 4–6 7–10 11–14

flickor

15–18 flickor

11–14 pojkar

15–18 pojkar

Livsmedel 610 570 570 770 930 970 1 030 1 085 1 275 Kläder/skor 270 360 360 400 430 460 480 450 480 Fritid/lek 30 120 120 220 290 350 370 350 370 Hygien 410 450 120 80 80 160 200 130 150 Barn- och ungdomsförsäkring 40 40 40 40 40 40 40 40 40 Förbrukningsvaror 70 70 70 70 70 70 70 70 70 Möbler, husgeråd, TV m.m. 120 120 120 120 120 120 120 120 120 Dagstidning, telefon, TVavgift 30 30 30 30 30 30 30 30 30 Hemförsäk ring 10 10 10 10 10 10 10 10 10 Hushållsel 24 24 24 24 24 24 24 24 24 Läkemedel 59 59 59 48 40 32 77 35 37 Lokala resor 0 0 0 0 250 250 254 250 254 Fickpengar 0 0 0 0 100 200 300 200 300 Summa 1 673 1 853 1 523 1 812 2 414 2 716 3 005 2 794 3 160

Olika inkomstnivåer

1. En förälders inkomst och förmågan att försörja sitt barn enligt reglerna i föräldrabalken

Nedan anges den inkomst där en förälder enligt reglerna i föräldrabalken (FB) anses ha förmåga att stå för ett underhåll på 2 346 kr (1 173 kr x 2) per barn och månad, dvs. hela barnets behov efter avdrag för barnbidrag enligt det nuvarande synsättet i lagen om underhållsstöd, USL.

Tabell 1 Inkomster vid vilka en förälder enligt FB anses ha förmåga att stå för ett underhåll på 2 346 kr per barn och månad

1 barn

2 barn

3 barn

Förbehåll för genomsnittlig bostadskostnad Stor-Stockholm1

16 000 kr/mån (192 000 kr/år)

21 400 kr/mån

(256 800 kr/år)

28 800 kr/mån

(345 600 kr/år)

Förbehåll för högsta godtagbara bostadskostnad i Stor-Stockholm2

19 300 kr/mån

(231 600 kr/år)

25 600 kr/mån

(307 200 kr/år)

33 600 kr/mån

(403 200 kr/år)

1 För år 2002 är dessa belopp för 1–2 vuxna och ett barn 5 050 kr/månad, för 1–2 vuxna och två barn 6 225 kr/månad och för 1–2 vuxna och tre barn 8 000 kr/månad. 2 För år 2002 är dessa belopp för 1–2 vuxna och ett barn 7 200 kr/månad, för 1–2 vuxna och två barn 8 800 kr/månad och för 1–2 vuxna och tre barn 10 400 kr/månad.

Inkomstnivåerna har erhållits genom att bruttoinkomsten har minskats med preliminär skatt enligt tabell 31. Den erhållna nettoinkomsten har sedan minskats med förbehåll för eget underhåll (3 790 kr i månaden år 2002) och för bostadskostnad enligt RFV:s normer och med beaktande av antalet barn. Det har antagits att barnets andra förälder inte har förmåga att bidra till barnets underhåll.

2. En förälders inkomst och förmåga att återbetala underhållsstöd

Nedan anges den inkomstnivå där en förälder är återbetalningsskyldig för hela underhållsstödet. Eftersom boföräldern innan underhållsstödet faller bort eller reduceras bör ha medel för att ensam täcka hela kostnaden för barnets försörjning och sakna behov av bidrag från det allmänna har här en boförälder med ett barn jämförts med en bidragsskyldig med två barn osv.

Utifrån de regler som gäller i dag får man då följande gränsvärden.

Boförälder med 1 barn: 194 400 kr 2 barn: 253 700 kr 3 barn: 328 000 kr

Utifrån de regler för återbetalningsskyldighet som utredningen förordar får man följande gränsvärden (boföräldern förutsätts bo i Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg).

Boföräldrar med 1 barn: 194 700 kr 2 barn: 235 500 kr 3 barn: 276 300 kr

3. Bostadsbidrag

Följande inkomstgränser gäller enligt uppgift från Riksförsäkringsverket (RFV) för när bostadsbidraget upphör. Uppgifterna avser år 2002.

Familjer med ett barn för

  • ensamstående
  • makar/sambor som båda har en bidragsgrundande inkomst som är högre än 58 500 kr per år – 265 000 kr
  • makar/sambor där båda eller en i familjen har en bidragsgrundande inkomst som är högst 58 500 kr per år – 203 000 kr

Familjer med två barn för

  • ensamstående
  • makar/sambor som båda har en bidragsgrundande inkomst som är högre än 58 500 kr per år – 310 000 kr
  • makar/sambor där båda eller en i familjen har en bidragsgrundande inkomst som är högst 58 500 kr per år – 244 000 kr

Familjer med tre eller flera barn för

  • ensamstående
  • makar/sambor som båda har en bidragsgrundande inkomst som är högre än 58 500 kr per år

– 355 000 kr

  • makar/sambor där båda eller en i familjen har en bidragsgrundande inkomst som är högst 58 500 kr per år – 287 000 kr

4. Inkomstskatt

Kommunal inkomstskatt betalas från och med den första beskattningsbara hundralappen. Vid beräkning av statlig inkomstskatt tillämpas två skiktgränser, den övre och den nedre. På beskattningsbara förvärvsinkomster – till den del de överstiger den nedre skiktgränsen – tas statlig inkomstskatt ut med 20 procent. På de beskattningsbara förvärvsinkomster som överstiger den övre skiktgränsen tas det ut ytterligare 5 procent. För år 2002 har den nedre skiktgränsen fastställts till 273 800 kr och den övre skiktgränsen till 414 200 kr.

Skiktgränsen uttrycks alltså som beskattningsbar förvärvsinkomst som uppgår till visst belopp. Den beskattningsbara förvärvsinkomsten får man fram genom att minska den taxerade inkomsten med avdrag för allmän pensionsavgift och grundavdrag.

Man talar ofta om brytpunkt i stället för skiktgräns. Brytpunkten är den taxerade inkomst som svarar mot skiktgränsen, och är alltså ett högre belopp än denna. För år 2002 år den nedre brytpunkten normalt 290 100 kr och den övre brytpunkten normalt 430 900 kr. I motsats till skiktgränserna fastställs inte brytpunkterna i någon författning.

5. En jämförelse

Tabell 4 En jämförelse mellan olika inkomstnivåer

1 barn

2 barn

3 barn

Bostadsbidrag, ensamstående

265 000

310 000

355 000

Inkomstskatt

– nedre skiktgräns – nedre brytpunkt – övre skiktgräns – övre brytpunkt

273 800 290 100 414 200 430 900

273 800 290 100 414 200 430 900

273 800 290 100 414 200 430 900

FB genomsnittskostnad för boende

192 000

256 800

345 600

USL

194 400

253 700

328 000

Underhållsstödsutredningen, Stor-Stockholm, Stor-Göteborg

194 700

235 500

276 300

Analys av alternativa behovsprövningsregler

Av ekonomen Tom Nilsson

Inledning och syfte

Ett av utredningens uppdrag är att ”överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd i framtiden bör lämnas till boföräldrar som själva eller tillsammans med den andra föräldern kan stå för barnets försörjning”. Av direktiven framgår det också att huvuddragen av underhållsstödssystemet ska bibehållas.

Syftet med denna bilaga är att klargöra de möjliga effekterna av alternativa modeller för den behovsprövning av underhållsstödet som uppdraget kan sägas innebära.

Register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi (HEK) har till stor del utgjort underlag för mina beräkningar. Uppgifterna avser år 2000 och har med hjälp av Regeringskansliets prognoser räknats fram till år 2002. Urvalet i HEK – 2000 uppgår till cirka 15 000 hushåll med närmare 24 000 individer. I databasen finns närmare 600 hushåll där någon eller några personer ingår i underhållsstödssystemet, antingen som mottagare av underhållsstöd eller som bidragsskyldig. På totalnivå representerar dessa hushåll drygt 200 000 hushåll. I denna analys ingår samtliga boföräldrar i underhållssystemet med undantag av de boföräldrar som får underhållsstöd vid växelvis boende.

Alternativen

Dagens regler innebär att underhållsstöd utbetalas till boföräldern utan prövning av dennes förmåga att försörja barnet eller barnen. Jag har valt att pröva alternativa regler där underhållsstödets nivå justeras i förhållande till boförälderns inkomster, antalet barn och, i en version av reglerna, med det belopp som är ett rent bidrag från staten – utfyllnadsdelen i underhållsstödet – som maximum för nedjustering av underhållsstödet.

Jag har valt att använda det inkomstbegrepp som gäller för återbetalningsskyldigheten i underhållsstödssystemet. Det innebär bl.a. att inkomstförhållandena två år innan det aktuella året utgör inkomstgrunden.

Det förekommer att boföräldrar också är återbetalningsskyldiga enligt reglerna i underhållsstödssystemet, eller att någon annan i det aktuella kosthushållet är det. I dessa fall har jag gjort beräkningarna med nu gällande regler som grund.

Alternativen har två beståndsdelar. Den ena är en brytpunkt för den inkomstnivå då underhållsstödets nivå börjar påverkas nedåt. Fyra alternativa brytpunkter har prövats: de som används som grundavdrag i 4 regioner i de av utredningen förordade reglerna för återbetalning

1

, 240 000, 300 000 och 360 000 kr. Den andra

beståndsdelen är en procentandel som anger hur stor del av inkomsten över brytpunkten som ska leda till sänkt underhållsstöd. Jag har prövat tre olika procentsatser: 69, 50 och 40.

Om reglerna t.ex. innebär en brytpunkt på 300 000 och en procentsats på 40 procent, och en boförälder har en inkomst på 310 000 kr, innebär reglerna att underhållstödet ska minskas med 4 000 kr. Om boföräldern i utgångsläget under ett år får underhållsstöd för ett barn med 14 076 kr (1173 x 12), innebär reduktionen att underhållsstödet i stället blir 10 076 kr.

Ovanstående gäller för en situation med underhållsstöd under hela året. Det kan också förekoma att boföräldern får underhållsstöd under en del av året. I den databas (HEK) jag använder finns det uppgifter om det antal månader boföräldern fått underhållsstöd. De regler jag här har prövat har därför konstruerats så att brytpunkterna för minskningen av underhållsstödet är proportionella mot den del av året som underhållsstöd har lämnats. Om t.ex. en boförälder fått underhållsstöd under halva året minskar avdraget med hälften.

De regler jag prövat innebär också att jag tar hänsyn till det antal barn boföräldern är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken. Det har gjorts genom justering av brytpunkten. När grundavdragen i 4 regioner använts har varje barn som boföräldern är underhållsskyldig mot höjt brytpunkten med 40 800 kr (1 173 x 0,69). När de andra brytpunkterna har prövats har boföräldrar som är underhållsskyldiga mot två barn fått ett tillägg till brytpunkten på 20 000 kr. De boföräldrar som är underhållsskyldiga mot tre

1 I Stor-Stockholm och Stor-Göteborg har 153 900 kr använts. I kommuner med fler än 75 000 invånare har 145 700 kr använts och i övriga kommuner 141 700 kr.

eller fler barn har fått ett tillägg till brytpunkten på 40 000 kr. I övrigt har jag använt de tidigare presenterade procentsatserna.

Utöver ovan nämnda alternativ har jag vid beräkningarna prövat ett alternativ som innebär att underhållsstödet vid växelvis boende tas bort. Vid de alternativ där underhållstöd vid växelvis boende bibehålles, har jag gjort beräkningarna för denna grupp med nuvarande regler.

Sammanlagt har alltså 13 olika alternativa regler simulerats. Förutom avskaffat underhållsstöd vid växelvis boende har regler med de angivna brytpunkterna (4) och procentsatserna (3) prövats.

Reglerna för nedjusteringen av underhållsstödet kan utformas såväl med som utan hänsyn till det belopp den andra föräldern, den bidragsskyldige, enligt reglerna ska återbetala. Som ett exempel kan reglerna för nedjustering av underhållsstödet utformas så att det maximeras till skillnaden mellan fullt underhållsstöd och återbetalningsbeloppet (utfyllnaden). Reglerna kan alltså utformas så att nedjusteringen inte får bli större än skillnaden mellan utbetalning och vad som skall betalas in. En konsekvens av sådana regler blir att i det fall den bidragsskyldige betalar hela beloppet, finns det inget utrymme för nedjustering oberoende av hur stor inkomst boföräldern har. Ett annat alternativ är att låta nedjusteringen vara oberoende av hur stor inbetalning den bidragsskyldige gör.

De data som använts för beräkningarna innehåller inte uppgifter som gör det möjligt att göra beräkningar med de särlevande föräldrarnas samlade inkomster och betalningsströmmar som grund. För att ändå få en, om än grov, bild av vad alternativet med avdrag från bidraget med hänsyn till utfyllnaden innebär har jag valt att, med en experimentell ansats, göra simuleringar med en sådan regel.

Det experimentella inslaget i dessa beräkningar består i att jag med hjälp av fördelningsdata över de bidragsskyldigas regelstyrande inkomstförhållanden med slumpen som hjälp kopplat samman boföräldrarnas och tänkta bidragsskyldigas inkomstförhållanden. Därefter har jag beräknat hur stort belopp varje tänkt bidragsskyldig är skyldig att återbetala. För den beräkningen har de nuvarande reglerna applicerats. Därefter har utrymmet för bidragsavdrag fastställts genom att differensen mellan underhållsstödets bruttostorlek och det belopp den tänkte bidragsskyldige är skyldig att återbetalda beräknats. Som ett avslutande steg har bidragssänkningen beräknats i övrigt enligt de regler som presenterats ovan.

Måtten

Jag använder sex olika mått vid redovisningen.

1. Det första måttet är de sänkta kostnaderna i miljoner kronor ett givet alternativ innebär. Varje cell i den aktuella tabellen består av en kolumn med tre värden. Det första värdet anger den beräknade kostnadssänkningen utan begränsningar. Det andra värdet anger den beräknade kostnadssänkningen i en situation då bidragssänkningen begränsas till utfyllnaden. Det tredje värdet anger intervallet inom vilket det sanna värdet enligt utfyllnadsalternativet med stor sannolikhet ligger. 2. Det andra måttet uttrycker hur stor andel av samtliga boföräldrar i underhållsstödssystemet som inte är mottagare av underhållsstöd i de olika alternativen. Jag har valt att inkludera gruppen som har rätt till underhållsstöd som ett resultat av växelvis boende. Med den inkluderingen är även med nuvarande regler 1,2 procent av boföräldrarna ickemottagare av underhållsstöd. Vid växelvis boende prövas ju underhållsstödet mot inkomsten. 3. Det tredje måttet anger hur stor andel av de boföräldrarna som får justerat underhållsstöd som ett resultat av de alternativa reglerna. Den som enligt den prövade regeln kommer över brytpunkten tillhör den gruppen. 4. Det fjärde måttet anger andelen boföräldrahushåll under skälig levnadsnivå som får nedjusterat underhållsstöd. Basen är alltså de som ligger under skälig levnadsnivå. Vid bedömningen av skälig levnadsnivå har jag i beräkningarna använt den standard som Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken föreslagit (SOU 2001:73). Jag har använt utredningens siffror för år 2000 och räknat upp dem till år 2002 med KPI. En beskrivning av den valda standarden finns i bilagorna 3 och 8. 5. Det femte måttet anger hur stor andel av samtliga boföräldrar i underhållsstödssystemet som förs under skälig levnadsnivå som ett resultat av nedjusteringen av underhållsstödet. 6. Det sjätte måttet anger hur stor andel av kosthushållen som får ett utbyte på mindre än 20 procent vid en löneökning på 60 000 kr respektive 12 000 kr. Jag har också valt att lägga ut löneökningen på den i hushållet som får underhållsstöd.

Måttet avser spegla lönsamheten i ökat arbetsutbud för boföräldrar. Gränsen 20 procent är ett skönsmässigt valt. Valet bygger på antagandet att ett utbyte under 20 procent upplevs som så lågt att det inte är lönsamt att höja lönen med hjälp av ökat arbetsutbud.

Redovisningen

Resultaten av beräkningarna redovisas i nedanstående tabeller. Tabellerna innehåller utfall i olika avseenden vid simuleringar av de 13 olika regelalternativen.

I tabell 1 nedan redovisas de kostnadssänkningar som bedöms bli resultatet vid olika regelalternativ. Cellen för borttaget växelvis boende innehåller endast en siffra. Cellerna för de övriga alternativen innehåller tre uppgifter. Den översta siffran är den bedömda kostnadssänkningen vid nedjustering utan begränsningar. Den mellersta siffran anger punkskattningen av den kostnadssänkning som bedöms bli resultatet vid en nedjustering av underhållsstödet som maximerats till utfyllnaden. Den nedersta uppgiften anger det intervall inom vilket kostnadssänkningen vid utfyllnad med stor sannolikhet ligger.

Eftersom slumpmetoden innebär att resultaten blir olika för varje beräkning har ett antal beräkningar gjorts för att ge grunden för en subjektiv bedömning av hur stora kostnadssänkningar som detta regelalternativ kan leda till. Resultaten presenteras som en subjektiv punktskattning (ett givet värde) och en subjektiv intervallskattning (ett intervall inom vilket värdet med stor sannolikhet ligger).

De redovisningar som gäller de övriga måtten har inskränkts till nedjusteringar utan begränsningar. Skälet är att experimentet inte ger några trovärdiga resultat i dessa delar. Det kan dock sägas att redovisningarna anger den bortre gränsen för resultaten enligt utfyllnadsalternativet.

Redovisning enligt det första måttet

Tabell 1 Sänkta kostnader. Miljoner kr

Växelvis 47

69 %

50 %

40 %

4 regioner

411 150

(120–180)

376 145

(125–165)

352 141

(130–150)

240 000

186

70

(50–90)

(40–100)

(45–90)

300 000

85 35

(20–50)

79 30

(25–35)

73 29

(25–35)

360 000

31 20

(10–25)

27 20

(10–25)

23 12 (9–18)

Av tabell 1 framgår det att kostnadssänkningarna vid alternativberäkningar utan begränsningar varierar mellan 23 och 411 miljoner kr. De belopp som betalas direkt till boföräldern har lämnats utanför beräkningarna. Kostnadssänkningarna är som förväntat störst vid låga brytpunkter och höga procentsatser.

Av tabellen framgår också att punktskattningarna av kostnadssänkningarna vid alternativberäkningar som begränsas till den s.k. utfyllnaden varierar mellan 5 och 150 miljoner kr.

Det framgår inte direkt av tabellen men en sidoordnad beräkning visar att de kostnadssänkningar som resulterar vid utfyllnadsalternativet utgör mellan drygt en tredjedel och knappt två tredjedelar av de beräknade kostnadssänkningarna utan begränsningar. Denna andel är högre för alternativ med höga brytpunkter och låga procentsatser.

Redovisning enligt det andra måttet

Tabell 2 Icke-mottagare. Procentandelar

Växelvis 4,4

69 %

50 %

40 %

4 regioner 13,8 11,3 11,0 240 000 6,8 6,1 5,9 300 000 3,1 3,1 2,9 360 000 1,8 1,7 1,4

Tabell 2 visar att andelen icke-mottagare varierar mellan 1,4 och 13,8 procent.

Som förväntat är andelarna som inte mottar underhållsstöd hög vid låga brytpunkter och höga procentsatser.

Redovisning enligt det tredje måttet

Tabell 3 Andel med nedjusterat bidrag. Procentandelar

Växelvis 3,1

69 % 50 % 40 %

4 regioner 240 000 300 000 360 000

15,6

3,1

Tabell 3 visar att andelen med justerat underhållsstöd varierar mellan 1 och 15,6 procent. Andelen med justerat stöd påverkas inte av vilken av de tre procentsatserna som används. Dock innebär, som inte visas av tabellen, de olika procentsatserna olika nivåer på reduktionen.

Som förväntat sjunker andelen med justerat bidrag med höjd brytpunkt.

Redovisning enligt det fjärde måttet

Tabell 4 Andel med nedjusterat bidrag bland boföräldrar under skälig levnadsnivå. Procentandelar

Växelvis 0

69 % 50 % 40 %

4 regioner 240 000 300 000 360 000

3,7

2 0 0

Tabell 4 visar att vid den lägsta brytpunkten får 3,7 procent av hushållen med inkomster under skälig levnadsnivå en nedjustering av underhållsstödet.

Det framgår att för avskaffat bidrag för växelvis boende och brytpunkterna 300 000 och 360 000 finns det inte något hushåll med boföräldrar under skälig levnadsnivå som får nedjusterat underhållsstöd.

Redovisning enligt det femte måttet

Inte något alternativ medför att ett kosthushåll förs under skälig levnadsnivå som ett resultat av nedjustering av underhållsstödet.

Redovisning enligt det sjätte måttet

Tabell 5 Andel med utbyte under 20 procent vid löneökningar på 60 000 respektive 12 000 kr

Växelvis 0,4

1,8

69 %

50 %

40 %

4 regioner

5,3 6,4

3,3 6,9

2,6 6,2

240 000

2,5 4,3

1,7 3,8

1,4 2,3

300 000

0,7 2,9

0,5 2,9

0,5 2,8

360 000

1 2,5

0,8 2,6

0,9 2,8

Av tabell 5 framgår att mellan 0,9 och 5,3 procent av hushållen får ett utbyte under 20 procent vid en löneökning på 60 000 kr. Det framgår också att mellan 2,8 och 6,9 procent av hushållen får ett så lågt utbyte vid en löneökning på 12 000 kr.

De låga utbytena är vanliga vid låga brytpunkter och vid höga procentsatser.

Sammanfattande kommentarer

Enligt förväntningarna leder lägre brytpunkter till större kostnadssänkningar än högre brytpunkter. Skillnaden mellan kostnadssänkningar som görs på bara utfyllnaden alternativt på hela underhållsstödet är betydande, vilket också kunde förväntas. Möjligen har det funnits förväntningar på att kostnadssänkningarna skulle bli ännu lägre än vad experimentet visar.

Ett mått visar att det finns hushåll under skälig levnadsnivå som får nedjusteringar av bidraget vid brytpunkterna enligt regionindelning och 240 000 kr. Det kan möjligen tala för att utredningen inte ska välja något av dessa alternativ.

Samtliga alternativ visar att det förekommer utbyten under 20 procent. Det är dock värt att notera att de största andelarna med dessa låga utbyten förekommer vid låga brytpunkter och höga procentsatser.

Några undersökningar om umgänge mellan barn och bidragsskyldiga föräldrar

1. En studie vid Lunds universitet

Forskarstuderande Marcus Persson vid Lunds universitet har analyserat hur förändringar i underhållsstödssystemet påverkar familjebildningar och familjestrukturer (Underhållsstödet – familjepolitikens albatross, 2002). Studien har fokuserat på bidragsskyldiga föräldrar och tar bl.a. upp frågan om umgänge.

Enligt studien umgås bidragsskyldiga män i mindre omfattning med sina barn än bidragsskyldiga kvinnor. 30 procent av de bidragsskyldiga männen var utan regelbunden kontakt med sitt barn (dvs. umgicks med barnet mindre än 60 dagar per år). Motsvarande siffra för bidragsskyldiga kvinnor var 7 procent. Nästan hälften av kvinnorna i undersökningen hade barnet hos sig ofta (mer än 10 dagar per månad). Av männen hade endast drygt en fjärdedel barnet hos sig så ofta.

Studien visar också att bidragsskyldiga föräldrar som lever i parförhållande umgås i större utsträckning med sina barn än ensamstående bidragsskyldiga.

En jämförelse mellan boendesituationen och viljan att träffa sitt barn visar enligt studien att de allra flesta – 71 procent av de ensamboende och 67 procent av de parlevande – inom den undersöka populationen ville träffa sina barn oftare. 28 procent av de ensamboende och 32 procent av de samboende svarade att de träffade sina barn lagom ofta. Viljan att träffa sina barn är det alltså enligt studien inget fel på och det uttalas i studien att man förmodligen kan konkludera att vilja att umgås med sitt barn så gott som alltid är väldigt stark.

Att vissa bidragsskyldiga umgås mer med sitt barn än andra bidragsskyldiga antas i studien beror på yttre omständigheter. Som den primära orsaken till varför man inte träffade sitt barn så ofta som man vill svarade 27 procent av de bidragsskyldiga att det berodde på ansträngd ekonomi, 25 procent svarade att det berodde på

geografiska avstånd, 20 procent svarade att det berodde på osämja med den andra föräldern och 20 procent svarade att det berodde på tidsbrist.

I studien påpekas att bidragsskyldiga kvinnor, trots att kvinnor generellt sett har sämre ekonomi, umgås mer frekvent med sina barn än bidragsskyldiga män. En förklaring till detta skulle, enligt studien, kunna vara att kvinnor generellt lyckas bättre med att integrera arbete, boende och umgänge och att männen i undersökningen haft svårare att acklimatisera sig i den nya situation som infunnit sig efter en separation.

Enligt studien påverkas mäns umgänge med sina barn positivt när de ombildar familj och ingår ett nytt parförhållande. Detta menar man i studien beror på att bidragsskyldiga män som ingått ett nytt parförhållande och ombildat familj återanammat, eller omsocialiserats in i, en roll som far och familjeförsörjare, vilket innebär återanammandet av en identitet delvis präglad av ansvar och försörjning.

2. En studie vid Stockholms universitet

Docent Lars Jalmert vid Stockholms universitet redovisade 1994 en undersökning av bidragsskyldiga föräldrar i Västernorrlands län vars barn fick bidragsförskott (Underhållsskyldiga fäder och mödrar).

Även i den studien påpekas att kontakten mellan barnet och den bidragsskyldiga föräldern skiljer sig åt beroende på om den bidragsskyldige är en man eller en kvinna. På frågan vem som varit mest aktiv vad gäller att bestämma hur ofta den bidragsskyldige skall träffa barnet gavs i den enkätundersökning som gjordes svar som pekade på att kvinnorna varit mer aktiva än männen. Detta gällde oavsett om kvinnorna var boföräldrar eller bidragsskyldiga föräldrar. Oavsett kön ansåg dock en tredjedel av de bidragsskyldiga att boföräldern hindrat umgänget.

Mer än hälften av de bidragsskyldiga ansåg att deras kontakt med barnen försämrats efter separationen. Drygt hälften av de bidragsskyldiga träffade sina barn färre än sex dagar i månaden.

Mödrarna hade något högre kontaktfrekvens med barnen än vad fäderna hade och framför allt var det mödrar som hade hög kontaktfrekvens. Nästan var tredje mor träffade sina barn oftare än 14 dagar i månaden mot endast var tionde far. Dessa skillnader mellan

mödrar och fäder gick, enligt rapporten, inte att förklara med olika boendeavstånd till barnet.

Det förhållandet att bidragsskyldiga föräldrar hade hemmavarande bidragsberättigade barn bidrog enligt studien till en högre kontaktfrekvens.

Nästan 75 procent av de bidragsskyldiga kvinnorna hade gemensam vårdnad om det barn de var bidragsskyldiga för. Hälften av de bidragsskyldiga kvinnorna hade dessutom hemmavarande bidragsberättigade barn. Motsvarande andel för de bidragsskyldiga männen var klart lägre; 35 respektive 8 procent. I rapporten ställs frågan om det ur det vardagliga ansvaret för barn som kvinnorna har nära sig också växer fram en ansvarskänsla för de barn som de är bidragsskyldiga för och frågan om männen, eftersom de flesta av dem inte har vardagsansvaret för barn, inte heller ges möjlighet att utveckla en ansvarskänsla.

3. En studie från Norrköping

I en studie år 1993 av Lena Olsson m.fl. på familjerättsenheten vid socialförvaltningen i Norrköping undersöktes umgängesmönstren hos 49 barn vars föräldrar inte bodde tillsammans (Barn och fäder, Umgängesmönster hos 49 barn vars föräldrar ej sammanbor).

I studien tas bl.a. faktorer som underlättar respektive försvårar umgänget upp.

Faktorer som underlättar umgänget är enligt undersökningen bl.a. tidig anknytning till barnet; faderns deltagande och närhet vid förlossningen och under de första åren skapar band mellan fadern och barnet som underlättar en bestående kontakt.

Faktorer som försvårar umgänget är enligt studien bl.a. låsta konflikter mellan föräldrarna, ekonomiska faktorer och långa avstånd.

För familjerättens del kom arbetsgruppen fram till bl.a. följande åtgärder.

  • Att i ökad mån uppmärksamma och stärka nyblivna pappor.
  • Att informera mera och tydligare om barns rätt och behov av båda föräldrarna.
  • Att inbjuda till dialog med andra institutioner som träffar nyblivna föräldrar för att se vad man kan göra gemensamt.

4. En studie om umgängesavdrag

I en studie år 1996 har Anita Sandberg och Maud Kjellholm vid Försäkringskassan Stockholms län belyst frågan om umgängesavdrag. När undersökningen gjordes krävdes umgänge i minst fem sammanhängande dygn för att rätt till umgängesavdrag skulle föreligga.

Enligt rapporten visar en enkätundersökning att det är höginkomsttagarna som tar ut umgängesavdrag. Medelinkomsten i gruppen som tog ut umgängesavdrag låg på 203 860 kr medan medelinkomsten i den grupp som inte tog ut umgängesavdrag låg på 149 510 kr.

41 procent av den grupp som inte tog ut umgängesavdrag uppgav att de inte kände till att denna rättighet fanns, 20 procent uppgav att avdraget var för litet och 32 procent angav risken för konflikter som orsak.

I rapporten påpekas att ansträngd ekonomi hos boföräldern kan vara en orsak till att bidragsskyldiga avstår från att begära umgängesavdrag. Det påpekas också att ekonomin hos den bidragsskyldige kan vara avgörande för hur ofta man träffar sitt barn.

Reformarbete i Norge

Behovsprövning av bidragsförskott

De grundläggande bestämmelserna om bidragsförskott – den norska motsvarigheten till underhållsstöd – finns i forskotteringsloven. Lagens syfte är att säkerställa att de barn som omfattas av regleringen varje månad får ett visst underhållsbidrag.

Bidragsförskott utgår med ett visst belopp per månad och barn (1 180 norska kr per månad i januari år 2003, vilket motsvarar 1 392 svenska kr). I dag gäller att bidragsförskottet är skattepliktigt för bidragsmottagaren. Den 1 oktober 2003 träder dock nya regler i kraft som innebär att förskottet inte längre skall vara skattepliktigt. Å andra sidan införs bestämmelser om att bidraget skall vara behovsprövat gentemot bidragsmottagarens inkomst.

Regeländringarna i forskotteringsloven är en anpassning till nya bestämmelser angående sättet att beräkna underhållsbidrag på. I stället för det som gäller enligt nuvarande regler, dvs. att underhållsbidrag bestäms som en viss procentandel av den bidragsskyldiges inkomst, skall fr.o.m. den 1 oktober 2003 underhållsbidrag fastställas med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Beräkningssättet leder till att fler underhållsbidrag än tidigare kommer att fastställas till lägre belopp än bidragsförskottet och att detta inträffar även i fall där bägge föräldrarna har en tillräckligt hög inkomst för att betala sin andel av barnets försörjning. För att motverka att vissa föräldrar överkompenseras i bidragsförskottssystemet har man därför valt att behovspröva stödet. Ett annat skäl till behovsprövningen är att den norska staten velat verka för att föräldrarna själva, genom privaträttsliga avtal, kommer överens om vad den bidragsskyldige skall betala för barnet.

Reglerna innebär att bidragsförskottets storlek differentieras efter tre fasta procentsatser, 100, 75 eller 50 procent av fullt bidragsförskott, beroende på bidragsmottagarens inkomst. Inkomst-

gränserna, som är tänkta att fastställas en gång om året, varierar beroende på dels det antal barn som bidragsmottagaren försörjer, dels om han eller hon bor ensam eller med en ny partner.

Bidragsmottagare som anses ha full försörjningsförmåga får rätt till 50 procent av förskottet, bidragsmottagare med lägre försörjningsförmåga får rätt till 75 procent av bidraget och bidragsmottagare utan försörjningsförmåga får rätt till fullt bidrag. Vid inkomster som understiger ett visst belopp (125 000 norska kr per år 2003 vilket motsvarar 147 500 svenska kr) utgår fullt underhållsstöd. Beloppet motsvarar den inkomst vid vilken en ensamstående förälder med overgangsstønad

1

börjar betala skatt. Rätten till för-

skott bortfaller helt för alla i de fall årsinkomsten uppgår till 320 gånger fullt bidragsförskott per barn och månad, dvs. vid en årsinkomst av 377 600 norska kr (år 2003), vilket motsvarar 445 568 svenska kr.

Inkomstnivåerna för när fullt bidragsförskott utgår respektive helt faller bort grundas enligt uppgift från det norska Sosialdepartementet inte på några särskilda beräkningar utan har bestämts utifrån politiska, skönsmässiga, överväganden. De andra inkomstgränserna har räknas fram utifrån vissa antaganden om inkomst, skatt m.m.

En bidragsmottagare har alltid rätt till fullt bidragsförskott i ärenden där faderskapet ännu inte är fastställt, då rätten till underhållsbidrag bortfallit till följd av att barnet adopterats av en ensam förälder eller då en av föräldrarna är avliden och barnet saknar rätt till barnpension.

Bidragsmottagaren skall själv lämna uppgifter om sina inkomstförhållanden. Om bidragsmottagaren inte gör detta kan bidragsförskott vägras eller tidigare beviljat bidragsförskott dras in.

1 I Norge finns särskilda stödformer, folketrygdloven kapitel 15, för ensamstående föräldrar. Stöd till ensamstående omfattar övergångsstöd, stöd till barntillsyn, stöd till nödvändig utbildning samt bidrag för flyttkostnader för att kunna komma i arbete. Syftet med stöden är att säkra inkomsten för ensamstående när de har små barn. Vidare skall stödet ge hjälp till självhjälp så att föräldern kan försörja sig av egen förmåga.

Tabell 1 Inkomstgränser för 75 eller 50 procent av fullt bidragsförskott (2003)

Antal egna barn i hushållet Ensamstående Samboende/gift 1 212 300 (SEK 250 514) 183 900 (SEK 217 002) 2 241 500 (SEK 284 970) 213 100 (SEK 251 458) 3 270 700 (SEK 319 426) 242 300 (SEK 285 914) 4 299 900 (SEK 353 882) 271 500 (SEK 320 370)

Avdrag vid umgänge

I samband med att reglerna om underhållsbidrag ändrats har ställning också tagits till hur umgänge skall beaktas när bidragsskyldigheten fullgörs (se Ot.prp. nr. 43, 2000–2001). Ändringarna träder i kraft den 1 oktober 2003. Barne- og familiedepartementet har utfärdat föreskrifter för umgängesavdrag (FOR 2003-01-15 nr 123).

Det umgänge som bestämts i ett skriftligt avtal mellan föräldrarna eller som fastställts av myndighet läggs till grund för umgängesavdraget. Umgänge delas upp i fyra nivåer.

Umgängesklass 1: 2 till 3 nätter eller 2 eller flera dagar per månad. Umgängesklass 2: 4–8 nätter per månad Umgängesklass 3: 9–13 nätter per månad Umgängesklass 4: 14 eller 15 nätter per månad

Tabell 2 Avdrag norska kr/månad

Umgänge Barnets ålder 0–5 år 6–10 år 11 år– Inget umgänge/mindre umgänge än klass 1 – – – Klass 1 150 (SEK 177) 200 (SEK 236) 255 (SEK 301) Klass 2 495 (SEK 584) 660 (SEK 779) 850 (SEK 1 003) Klass 3 690 (SEK 814) 925 (SEK 1 092) 1 185 (SEK 1 398) Klass 4 865 (SEK 1 021) 1 160 (SEK 1 369) 1 490 (SEK 1 758)

Om umgänget är bestämt i ett privat avtal mellan föräldrarna gäller bestämmelserna om umgängesavdrag inte om boföräldern hävdar att den särlevande föräldern inte följer avtalet och den särlevande

föräldern inte klart bevisar att han eller hon faller in under någon av umgängesklasserna, dvs. att han eller hon under en viss period har haft barnet hos sig i en omfattning som krävs för att falla in under den aktuella umgängesklassen.

Har umgänget fastställts av myndighet gäller bestämmelserna inte om boföräldern klart bevisar att den särlevande föräldern under en viss tidsperiod inte följt avgörandet.

Lagen om underhållsstöd i dess lydelse efter av utredningen förordade ändringar

Inledande bestämmelser

1 § Underhållsstöd lämnas till barn enligt bestämmelserna i denna lag.

I socialförsäkringslagen (1999:799) finns bestämmelser om vem som omfattas av denna lag. Socialförsäkringslagen innehåller också bestämmelser om förmåner vid utlandsvistelse och om handläggning av ärenden, m.m.

2 § I denna lag avses med bidragsskyldig den som enligt 7 kap. 2 § första stycket föräldrabalken skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet.

Med förälder som har vårdnaden om ett barn likställs i lagen den som med socialnämndens medgivande har tagit emot ett utländskt barn för stadigvarande vård och fostran i syfte att adoptera det.

Förutsättningar för att underhållsstöd skall lämnas

3 § Ett barn har rätt till underhållsstöd, om föräldrarna inte bor tillsammans. Det krävs dessutom att barnet varaktigt bor hos endast en av föräldrarna och är folkbokförd hos den föräldern (boföräldern) samt att boföräldern bor här i landet och, om barnet är underårigt, är vårdnadshavare för barnet.

Ett barn har också rätt till underhållsstöd om föräldrarna inte bor tillsammans och barnet bor varaktigt hos båda föräldrarna (växelvis boende) och är folkbokfört hos en av dem. Det krävs dessutom att den förälder som söker stödet bor här i landet och, om barnet är underårigt, att det står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem.

Ett barn har också rätt till underhållsstöd, om det varaktigt bor och är folkbokfört hos en eller två särskilt förordnade vårdnads-

havare som bor här i landet eller hos någon eller några som bor här i landet och som var särskilt förordnade vårdnadshavare för barnet, när det fyllde 18 år. Vad som i lagen sägs om boförälder gäller då den eller de särskilt förordnade vårdnadshavarna. Bestämmelserna i 4 § 1 och 5 § tillämpas inte i dessa fall.

4 § Ett barn har inte rätt till underhållsstöd, om

1. barnets mor är boförälder och hon uppenbarligen utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskapet till barnet fastställt,

2. det finns anledning anta att, om det finns en bidragsskyldig förälder, denne i rätt ordning betalar underhåll som inte är lägre än det belopp som enligt denna lag skulle betalas ut i underhållsstöd till barnet,

3. det är uppenbart att den bidragsskyldige föräldern på något annat sätt ser till att barnet får motsvarande underhåll,

4. boföräldern trots föreläggande enligt 34 § första stycket utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag till barnet fastställt, eller

5. barnet har rätt till barnpension eller efterlevandestöd till barn efter en bidragsskyldig förälder på grund av bestämmelserna i 2 eller 3 kap. lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn.

5 § När barnets föräldrar är folkbokförda på samma adress anses de bo tillsammans, om inte den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visar annat. Föräldrar som är gifta med varandra anses bo tillsammans även om de inte är folkbokförda på samma adress, om inte den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visar annat.

Om det kommer fram andra omständigheter som gör det sannolikt att föräldrarna bor tillsammans måste den som begär underhållsstöd eller som stöd betalas ut till visa att de inte gör det.

6 § Underhållsstöd lämnas från och med månaden efter den månad föräldrarna flyttat isär eller rätt till stöd annars uppkommit, dock inte för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden.

Underhållsstöd lämnas till och med den månad under vilken barnet fyllt 18 år eller till och med den tidigare månad under vilken rätten till stöd annars upphört.

7 § Ett barn som fyllt 18 år har rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395), dock längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år. Studier som omfattar kortare tid än åtta veckor eller deltidsstudier medför dock inte rätt till förlängt underhållsstöd.

Ett barn har inte rätt till förlängt underhållsstöd i fall som avses i 4 §. Härvid skall vad som sägs om boföräldern i 4 § 1 och 4 gälla den studerande. Rätt till förlängt underhållsstöd föreligger inte heller, om den studerande har ingått äktenskap. Lämnas förlängt underhållsstöd gäller vad som sägs om boföräldern i 9 § tredje stycket även den studerande.

Förlängt underhållsstöd lämnas från och med månaden efter det att den studerande har fyllt 18 år eller återupptagit studier som avses i första stycket till och med den månad under vilken rätt till stöd upphör. Förlängt underhållsstöd lämnas dock inte för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden.

Underhållsstödets storlek

8 § Underhållsstöd till ett barn lämnas med 1 173 kronor per månad. Om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar ett underhåll till barnet som motsvarar lägst det belopp som skulle ha fastställts enligt 24–28 §§, avräknas detta belopp från underhållsstödet.

Om sökanden begär det, lämnas underhållsstöd med 1 173 kronor per månad med avräkning för det belopp som skulle ha fastställts, om 24–28 §§ hade tillämpats på inkomsten för den av föräldrarna som inte är boförälder.

Vid växelvis boende beräknas underhållsstöd till hälften av 1 173 kronor per månad för var och en av föräldrarna. Från det belopp som sålunda beräknats för en förälder avräknas hälften av det belopp som skulle ha fastställts, om 24–28 §§ hade tillämpats på inkomsten för den föräldern.

Om ett barn bor hos en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare eller hos någon eller några som var särskilt förordnade vårdnadshavare när barnet fyllde 18 år, lämnas dubbla underhållsstöd enligt första stycket.

8 a § Underhållsstöd som lämnas med stöd av 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra stycket skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering för den bidragsskyldige föreligger, när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras eller när grunden för avdrag enligt 26 § andra stycket ändras. Vid ändring i grunden för tillämplig procentsats eller i grunden för avdraget, ändras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Underhållsstöd som lämnas med stöd av 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra stycket kan också jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Ändringen gäller från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om taxeringsändringen.

Vad som föreskrivs i första och andra styckena gäller även vid växelvis boende. Vad som sägs om bidragsskyldig skall därvid gälla var och en av föräldrarna.

9 § Om underhållsbidrag har fastställts enligt föräldrabalken i form av ett engångsbelopp, skall avräkning från underhållsstödet ske med vad det fastställda underhållsbidraget skäligen kan anses motsvara i underhåll per månad.

Om den bidragsskyldige bor utomlands eller uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken och det finns anledning att anta att han eller hon i rätt ordning betalar fastställt underhållsbidrag, skall detta belopp räknas av från underhållsstödet i stället för vad som sägs i 8 § första stycket andra meningen.

Om det underhållsbidrag som har blivit fastställt uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala i underhållsbidrag till barnet och detta kan läggas boföräldern till last lämnas inte underhållsstöd med högre belopp än underhållsbidraget. I fall som avses i 8 § första stycket andra meningen lämnas inget underhållsstöd.

10 § Om barnet har en sådan inkomst som framkommer vid en tillämpning av 25–27 §§, skall underhållsstödet minskas med ett belopp som motsvarar hälften av inkomsten. I stället för den minskning av framräknat belopp som anges i 26 § andra stycket skall beloppet minskas med 48 000 kronor.

Barnets inkomst kan trots vad som sägs i första stycket bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att

barnet har en inkomst som väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt det stycket.

Vid växelvis boende skall underhållsstödet för var och en av föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket underhållsstödet skall minskas enligt första stycket.

Nedsättning av underhållsstöd enligt första–tredje styckena skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger.

Om den bidragsskyldige enligt 23 § andra stycket har medgetts avdrag med ett visst belopp vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet eller om han eller hon enligt 23 § tredje stycket har medgetts utbetalning av ett visst belopp, skall kommande underhållsstöd minskas med motsvarande belopp.

10 a § Har återbetalningsskyldigheten bestämts enligt 29 §, skall underhållsstödet minskas med motsvarande belopp. Detsamma gäller om den bidragsskyldige enligt 29 § har medgetts utbetalning med ett visst belopp.

10 b § Om boföräldern vid en tillämpning av 25–27 §§ med undantag för det avdrag som anges i 26 § andra stycket har en inkomst som överstiger 360 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett barn, 380 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för två barn eller 400 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för tre eller fler barn skall underhållsstödet minskas enligt följande. Sedan avdrag gjorts för det belopp som i förekommande fall skall återbetalas till staten enligt 21 eller 22 § för varje barn skall återstående underhållsstöd minskas med ett belopp som motsvarar 40 procent av den överskjutande inkomsten. Minskas underhållsstödet för flera barn skall nedsättningen fördelas på barnen efter storleken på varje barns underhållsstöd före nedsättningen men efter avdrag för det belopp som skall återbetalas till staten enligt 21 och 22 §.

Vad som sägs i första stycket gäller inte vid växelvis boende. Boförälderns inkomst kan trots vad som sägs i första stycket bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att boföräldern har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt det stycket och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

Nedsättning av underhållsstöd enligt första eller tredje stycket skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när grunden för vald inkomstnivå ändras. Vid ändring i grunden för vald inkomstnivå ändras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

11 § Underhållsstöd lämnas inte för sådan kalendermånad då barnet under hela månaden

1. på statens bekostnad får vård på institution eller annars kost och logi,

2. bor i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, eller

3. vårdas i familjehem eller hem för vård eller boende inom socialtjänsten.

Ansökan och beslut

12 § Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldern hos den allmänna försäkringskassan. Vid växelvis boende skall en sådan ansökan göras av föräldrarna för egen del. Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande. Sådan ansökan görs av den studerande själv, även om han eller hon ännu inte fyllt 18 år.

Ansökan skall innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om sökanden inte själv kan lämna en sådan försäkran, skall riktigheten av upplysningarna intygas av två trovärdiga personer som är förtrogna med förhållandena.

13 § När underhållsstöd enligt 8 § första, andra eller fjärde stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om åter-

betalningsskyldighet enligt 21 §. I meddelandet skall även upplysning lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 b och 21–29 §§.

13 a § När underhållsstöd enligt 8 § tredje stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den andra föräldern, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att anföra i fråga om ansökan. I meddelandet skall även upplysning lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 a och 24–29 §§.

13 b § När begäran om beräkning enligt 29 § görs skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande till den andra föräldern.

Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot begäran. I meddelandet skall upplysning lämnas om innehållet i 10 a och 29–31 §§.

Beslut om att medge beräkning enligt 29 § och att minska underhållsstödet enligt 10 a § skall delges den andra föräldern.

14 § När försäkringskassan har meddelat beslut i ärendet, skall sökanden skriftligen underrättas om beslutet. Har stöd beviljats, skall underrättelse lämnas om innehållet i 18 och 20 §§.

Beslut om att bevilja underhållsstöd, att fastställa återbetalningsskyldighet och beslut enligt 29 eller 31 § skall delges den bidragsskyldige. Denne skall också underrättas om innehållet i 23, 29– 33 §§ denna lag samt 7 kap. 2 a § föräldrabalken.

15 § Om det inte utan dröjsmål kan avgöras om någon har rätt till underhållsstöd men det finns sannolika skäl för att sådan rätt föreligger och underhållsstöd är av väsentlig betydelse för barnet, skall försäkringskassan, för tiden till dess slutligt beslut kan fattas, besluta att stöd skall betalas ut med ett skäligt belopp.

Om det senare bestäms att underhållsstöd inte skall lämnas eller att stöd skall lämnas med ett lägre belopp än som har betalats ut enligt första stycket, är den som stödet har betalats ut till inte skyldig att betala tillbaka överskjutande belopp i andra fall än när

1. han eller hon genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att inte fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat en felaktig utbetalning, eller

2. han eller hon i annat fall skäligen borde ha insett att utbetalningen var felaktig.

Även i fall som avses i andra stycket kan återbetalningsskyldighet efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Utbetalning

16 § Underhållsstöd skall betalas ut av försäkringskassan månadsvis i förskott. Om det belopp som skall betalas ut för ett barn till en sökande en viss månad är lägre än 50 kronor, bortfaller beloppet. I övrigt avrundas belopp som slutar på öretal till närmast lägre krontal.

Om en bidragsskyldig förälder, innan han eller hon enligt 14 § har delgetts beslut om återbetalningsskyldighet, har betalat underhåll till barnet för en viss månad, skall motsvarande belopp dras av från underhållsstödet för den månaden.

Om det underhållsstöd som hänför sig till en viss månad inte har lyfts inom sex månader efter utgången av den månaden, är underhållsstödet förverkat.

17 § Underhållsstödet betalas ut till boföräldern. Vid växelvis boende betalas underhållsstödet ut till var och en av föräldrarna. Har två särskilt förordnade vårdnadshavare utsetts att utöva vårdnaden gemensamt, betalas underhållsstödet ut till den kvinnliga vårdnadshavaren eller, om vårdnadshavarna begär det, till den manlige vårdnadshavaren. Är de särskilt förordnade vårdnadshavarna av samma kön, betalas underhållsstödet ut till den äldre av dem eller, om de begär det, till den yngre.

Förlängt underhållsstöd betalas ut till den studerande. Om det finns synnerliga skäl, får underhållsstödet på framställan av socialnämnden betalas ut till någon annan lämplig person eller till nämnden att användas för barnets bästa.

Anmälningsskyldighet

18 § Den som underhållsstöd betalas ut till är skyldig att anmäla sådant förhållande som kan påverka rätten till och storleken av stödet. Anmälan skall göras till försäkringskassan så snart den som stödet betalas ut till får veta att förhållandena har ändrats eller kommer att ändras.

Ändring av beslut

19 § Försäkringskassan skall besluta om indragning eller nedsättning av underhållsstödet, om något förhållande har inträffat som föranleder att underhållsstöd inte skall lämnas eller skall lämnas med ett lägre belopp.

Om det finns sannolika skäl för att underhållsstöd skall dras in eller minskas, kan försäkringskassan besluta att stödet inte skall betalas ut eller betalas ut med lägre belopp till dess slutligt beslut meddelats.

Återkrav

20 § Har underhållsstöd lämnats felaktigt eller med för högt belopp, skall försäkringskassan besluta om återkrav av beloppet från den som det har betalats ut till. Om det finns särskilda skäl, får dock försäkringskassan efterge återkravet helt eller delvis.

Vid en senare utbetalning av underhållsstöd eller annan ersättning som skall betalas ut av allmän försäkringskassa till någon som skall betala tillbaka underhållsstöd enligt första stycket får försäkringskassan hålla inne ett skäligt belopp i avräkning på vad som har lämnats för mycket.

Återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldige

21 § När underhållsstöd lämnas till ett barn och det finns en bidragsskyldig förälder, skall denne återbetala ett belopp till staten som helt eller delvis motsvarar underhållsstödet. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan i enlighet med 24–29 §§ samtidigt som eller snarast efter det att beslutet om underhållsstöd meddelas.

Beslut om återbetalningsskyldighet skall inte meddelas, om 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra eller tredje stycket tillämpas eller om underhållsskyldighet enligt föräldrabalken har fastställts i form av ett engångsbelopp. Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands eller uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken och en tillämpning av 34 § därför övervägs, behöver återbetalningsskyldighet inte fastställas.

Återbetalningsskyldighet får inte beslutas för tid under vilken försäkringskassan har trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag en-

ligt 34 § och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då meddelande enligt 13 § sändes till den bidragsskyldige.

22 § Har försäkringskassan enligt 15 § beslutat om underhållsstöd för tid till dess slutligt beslut kan fattas, fastställs återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldige för motsvarande tid.

Om underhållsstöd har lämnats till ett barn och det pågår ett mål om fastställande av faderskap till barnet, får den man som är instämd åläggas återbetalningsskyldighet, om det finns sannolika skäl för att han är far till barnet. Beslut om återbetalningsskyldighet får dock inte meddelas, om flera män är instämda i målet.

Bestäms den slutliga återbetalningsskyldigheten till ett lägre belopp än vad som för samma tid har betalats enligt första eller andra stycket, skall skillnaden betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms den slutliga återbetalningsskyldigheten till ett högre belopp, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan.

Har återbetalningsskyldighet fastställts slutligt för en man och frias han senare från faderskapet till barnet, har han rätt att få tillbaka vad han har betalat jämte ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) från varje betalningsdag.

23 § Belopp som skall återbetalas till staten enligt 21 eller 22 § skall erläggas till försäkringskassan förskottsvis för kalendermånad. Underhåll som har betalats till barnet innan den bidragsskyldige delgavs beslutet om återbetalningsskyldighet får dock, i den mån det svarar mot underhållsstödet, avräknas från vad som skall erläggas till försäkringskassan.

Om den bidragsskyldige har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får han eller hon vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet tillgodoräknas ett avdrag som försäkringskassan bestämmer enligt vad som föreskrivs om underhållsbidrag i 7 kap. 4 § första och andra styckena föräldrabalken. Avdraget beräknas dock på det belopp som barnet får i underhållsstöd för den månad då vistelsen ägde rum. Avdrag medges endast om anmälan om vistelsen görs till försäkringskassan inom tre månader från utgången av den kalendermånad då barnets vistelse hos den bidragsskyldige upphörde.

Kan avdrag som anges i andra stycket inte avräknas på belopp som kan återkrävas senast tre månader från det anmälan om vistelsen gjordes, skall överskjutande belopp betalas ut till den

bidragsskyldige. Utbetalning skall dock ske endast i den mån kommande underhållsstöd kan minskas med motsvarande belopp.

Avdrag enligt andra stycket och utbetalning enligt tredje stycket medges inte om återbetalningsskyldigheten bestämts enligt 29 § eller om den bidragsskyldige enligt 29 § har medgetts utbetalning av ett visst belopp.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om utbetalningen.

24 § Återbetalningsskyldighet enligt 21 § skall för varje barn som har rätt till underhållsstöd bestämmas till ett visst belopp per år.

Beloppet skall motsvara det procenttal av den bidragsskyldiges inkomst som anges i det följande. Vid bestämmandet av procenttalet skall hänsyn tas till samtliga barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken.

Är den bidragsskyldige underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett barn utgör procenttalet sextionio procent. Föreligger underhållsskyldighet för fler än ett barn skall procenttalet motsvara det tal som erhålls, om man dividerar sextionio med det totala antalet barn. Procenttalet bestäms till ett tal med högst två decimaler.

Återbetalningsskyldigheten för ett barn får aldrig överstiga vad som lämnas i underhållsstöd till barnet under den tid återbetalningsskyldigheten avser.

Om det belopp som skall betalas för ett barn under en månad slutar på örestal, avrundas beloppet till närmast lägre krontal. Om de sammanlagda återbetalningsbeloppen för en bidragsskyldig en viss månad blir lägre än 100 kronor, bortfaller återbetalningsskyldigheten.

25 § Den bidragsskyldiges inkomst enligt 24 § beräknas i enlighet med det taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldighet avser och med utgångspunkt i

1. överskott i inkomstslaget tjänst enligt 10 kap. 16 § inkomstskattelagen (1999:1229),

2. överskott i inkomstslaget kapital beräknat enligt andra stycket, och

3. överskott av en näringsverksamhet beräknad enligt tredje stycket.

Överskottet eller underskottet i inkomstslaget kapital enligt 41 kap. 12 § inkomstskattelagen skall ökas med andra gjorda avdrag i inkomstslaget än

1. avdrag för kapitalförluster till den del de motsvarar kapitalvinster som tagits upp som intäkt enligt 42 kap. 1 § inkomstskattelagen,

2. uppskovsavdrag enligt 47 kap. inkomstskattelagen vid byte av bostad.

Överskottet eller underskottet av en näringsverksamhet enligt 14 kap. 21 § inkomstskattelagen skall

ökas med

a) avdrag för underskott för tidigare beskattningsår enligt 40 kap. inkomstskattelagen,

b) avdrag enligt 16 kap. 32 § inkomstskattelagen för utgift för egen pension intill ett halvt prisbasbelopp enligt 1 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring,

c) avdrag för avsättning till periodiseringsfond enligt 30 kap. inkomstskattelagen, och

d) avdrag för avsättning till expansionsfond enligt 34 kap. inkomstskattelagen,

minskas med

a) återfört avdrag för avsättning till periodiseringsfond, och

b) återfört avdrag för avsättning till expansionsfond.

26 § Till beloppen enligt 25 § skall läggas

1. studiemedel i form av studiebidrag samt rekryteringsbidrag till vuxenstuderande,

2. en procent av den del av den bidragsskyldiges skattepliktiga förmögenhet som överstiger 1 500 000 kronor.

Det sålunda framräknade beloppet skall minskas med 153 900 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som tillhör Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg, med 145 700 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som har fler än 75 000 invånare och med 141 700 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som har 75 000 eller färre antal invånare. Det belopp som därefter återstår utgör den inkomst som skall ligga till grund för beräkningen av återbetalningsskyldigheten.

27 § När återbetalningsskyldighet fastställs för förfluten tid skall till grund för inkomstberäkningen enligt 25 § läggas det taxeringsbeslut som förelåg den eller de månader återbetalningsskyldigheten hänför sig till.

28 § Återbetalningsskyldighet kan trots vad som sägs i 25–27 §§ bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldige har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt nämnda paragrafer och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

29 § Finns en dom som vunnit laga kraft eller ett av socialnämnden godkänt avtal om umgänge får den bidragsskyldige, om umgänget uppgår till minst 30 hela dygn räknat för kalenderår, när hans eller hennes återbetalningsskyldighet bestäms tillgodoräknas ett avdrag för varje helt dygn av barnets vistelse enligt domen eller avtalet med 1/40 av det underhållsstöd som räknat för kalendermånad lämnas till barnet.

Rätt till avdrag enligt första stycket föreligger inte om det finns anledning anta att umgänget i väsentlig mån understiger eller kommer att understiga det i domen eller avtalet fastställda. Om det finns särskilda skäl får avdrag dock medges även i ett sådant fall.

Avdrag enligt första stycket medges från och med månaden efter den månad då anmälan om domen eller avtalet görs till försäkringskassan.

Kan avdrag som anges i första stycket inte tillgodoräknas den bidragsskyldige när återbetalningsskyldigheten bestäms skall överskjutande belopp betalas ut till honom eller henne. Utbetalning skall dock ske endast i den mån underhållsstödet kan minskas med motsvarande belopp.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om utbetalningen.

30 § En bidragsskyldig vars återbetalningsskyldighet bestämts enligt 29 § är skyldig att omgående till försäkringskassan anmäla de ändringar i umgänget som görs av allmän domstol eller i avtal som godkänns av socialnämnden.

31 § Försäkringskassan skall upphäva ett beslut enligt 29 §, om den bidragsskyldige begär det eller om något förhållande har inträffat som medför att återbetalningsskyldighet inte längre bör vara fastställd med beaktande av dom eller avtal om umgänge. Har ett beslut upphävts kan en ny begäran om beräkning enligt 29 § inte prövas förrän det gått två år från upphävandet.

32 § Försäkringskassan skall utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den bidragsskyldige inte fullgör sin återbetalningsskyldighet.

32 a § Om ett återbetalningsbelopp inte betalas i rätt tid skall det lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.

Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m. m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

Om den bidragsskyldige är försatt i konkurs skall beloppet, även om fordran inte har förfallit till betalning, överlämnas till kronofogdemyndigheten för åtgärder som avses i 16 § lagen om indrivning av statliga fordringar m. m.

33 § Återbetalningsbelopp som fastställts enligt 24–29 §§ skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger, när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras och när grunden för avdrag enligt 26 § andra stycket ändras.

Ändras återbetalningsbeloppet av det skälet att grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § eller för avdrag enligt 26 § andra stycket ändrats gäller det nya återbetalningsbeloppet från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Återbetalningsskyldighet för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Jämkning får dock inte ske för längre tid tillbaka än tre år före det år då beslutet om taxeringsändring meddelas. Bestäms återbetalningsskyldigheten till lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall skillnaden och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till minst 100 kronor, betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms återbetalningsskyldigheten till högre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan.

Beslut om återbetalningsskyldighet får upphävas helt eller delvis om den bidragsskyldige bosatt sig utomlands. Detsamma gäller om den bidragsskyldige uppbär lön eller annan inkomst i eller från ut-

landet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken.

34 § Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och underhållsbidrag är fastställt, inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd.

Detsamma gäller om den bidragsskyldige uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken. Om underhållsbidrag inte är fastställt, kan försäkringskassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt som inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala. Boföräldern skall till försäkringskassan ge in en skriftlig handling om fastställt underhållsbidrag som kan ligga till grund för indrivning av bidraget, om försäkringskassan begär det. Om barnet har fyllt 18 år skall vad som sägs om boföräldern i detta stycke i stället gälla barnet.

I fall som avses i första stycket tillämpas även 23, 29–32 och 35– 38 §§ samt 40 § första och femte styckena. Vad som där sägs om återbetalningsskyldighet gäller då skyldighet att betala fastställt underhållsbidrag till försäkringskassan. Betalning till försäkringskassan skall dock ske allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning.

Försäkringskassan bör ge den som får föra barnets talan tillfälle att i samband med försäkringskassans krav på betalning i enlighet med denna paragraf utkräva den del av obetalda underhållsbidrag som överstiger underhållsstödet.

Anstånd

35 § Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis bevilja anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten och med att fullgöra skyldigheten att betala administrationsavgift. Anstånd skall medges i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Därvid skall bestämmelserna om förbehållsbelopp i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken tillämpas. Anstånd får också beviljas om det annars finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.

Försäkringskassan får vid prövning av frågor om anstånd beakta att den bidragsskyldige har andra tillgångar än de som omfattas av reglerna i 7 kap. utsökningsbalken.

36 § Ett beslut om anstånd gäller för högst ett år.

Det belopp som beslutet om anstånd avser skall betalas före återbetalning som avser senare tid. En bidragsskyldig som har en skuld till staten på grund av att han eller hon haft anstånd skall, sedan anståndsbeslutet upphört, betala ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som följer av 21 § eller, om återbetalningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts enligt 21 §, dock minst 150 kronor per barn och månad. Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för sitt eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken. För överstigande belopp skall på ansökan av den bidragsskyldige nytt beslut om anstånd meddelas.

37 § Försäkringskassan skall upphäva eller ändra ett beslut om anstånd, om sådana ändrade förhållanden har inträtt som medför att anstånd inte längre bör gälla eller bör gälla i mindre omfattning.

Den som har beviljats anstånd är skyldig att göra anmälan om ändrade förhållanden till försäkringskassan.

Eftergift

38 § Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige eller på eget initiativ helt eller delvis efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet, ränta och administrationsavgift, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden. Har faderskap till ett barn fastställts genom bekräftelse eller dom och har återbetalningsskyldighet beslutats enligt 21 § för tid före den dag då faderskapet fastställdes får försäkringskassan på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis efterge statens fordran för denna tid om det finns synnerliga skäl.

Administrationsavgift och ränta

39 § I underhållsstödsärenden tas från bidragsskyldiga föräldrar ut ersättning för kostnaderna för förfarandet hos försäkringskassan (administrationsavgift) i den omfattning som regeringen föreskriver.

Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har beviljats anstånd med återbetalning, skall ränta betalas på skulden. Försäkringskassan behöver inte kräva betalning för räntebelopp som avser kortare dröjsmål med betalning. Före varje kalenderår fastställer regeringen den ränta som skall gälla.

Av den bidragsskyldige inbetalade belopp skall i första hand avräknas på administrationsavgift och i andra hand på upplupen ränta.

Behörig försäkringskassa

40 § Ett ärende om stöd och återbetalningsskyldighet enligt denna lag prövas av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) skall avgöra ett ärende avseende boföräldern.

Vid växelvis boende prövas ett ärende om stöd enligt denna lag av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos.

Om barnet har fyllt 18 år, prövas ärendet av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende barnet.

Om sekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100) gäller för boförälderns eller barnets folkbokföringsuppgifter får ett ärende om stöd enligt denna lag i stället prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.

Frågor om ändring av återbetalningsskyldighet, övriga frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd enligt 10 § femte stycket prövas dock av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.

Överklagande

41 § Beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Bestämmelserna i 20 kap.10–13 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring om omprövning och ändring av en försäkringskassas

beslut samt överklagande av försäkringskassans beslut tillämpas också i ärende enligt denna lag.

Övrigt

42 § Rätten till underhållsstöd får inte överlåtas eller utmätas. Detsamma gäller för rätten till utbetalning enligt 23 och 29 §§.

43 § I ärende enligt denna lag får delgivning inte ske genom kungörelse enligt 15 § delgivningslagen (1970:428).

44 § Beslut om återbetalningsskyldighet, ränta och administrationsavgift får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken.

45 § Vad som i lagen (1962:381) om allmän försäkring är föreskrivet om Riksförsäkringsverkets tillsyn över de allmänna försäkringskassorna tillämpas också i fråga om försäkringskassornas handläggning av underhållsstöd enligt denna lag.

Följande bestämmelser i lagen om allmän försäkring tillämpas också i ärenden enligt denna lag:

17 kap. 1 § om sammanträffande av förmåner och bistånd enligt socialtjänstlagen,

20 kap. 3 § tredje stycket om indragning eller nedsättning av ersättning,

20 kap. 8 § första–tredje styckena och 9 § om skyldighet att lämna uppgifter,

20 kap 8 § fjärde stycket om utredningsåtgärder. Bestämmelserna i 20 kap. 8 § första–tredje styckena om skyldighet att lämna uppgifter och i 20 kap. 8 § fjärde stycket om utredningsåtgärder tillämpas också i fråga om den bidragsskyldige.

46 § Regeringen får

1. träffa överenskommelse med andra stater om utsträckt tillämpning av denna lag, och

2. förordna att barn som är politisk flykting skall ha samma rätt till underhållsstöd som annat barn enligt denna lag.