Till statsrådet Berit Andnor

Genom beslut den 7 mars 2002 bemyndigade regeringen statsrådet Ingela Thalén att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 13 mars ämnesrådet Anita Wickström som särskild utredare (fr.o.m. den 7 mars 2002).

Till sakkunniga förordnades fr.o.m. den 2 april 2002 departementssekreteraren Sverker Lönnerholm, kanslirådet Kristina Olofsson, kanslirådet Margareta Orrell och ämnesrådet Frank Walterson. Sverker Lönnerholm entledigades fr.o.m. den 14 oktober 2002. Departementssekreteraren Torkel Nyman och kanslirådet Fredrik Ludwigs förordnades som sakkunniga fr.o.m. samma dag.

Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 2 april 2002 försäkringskonsulten Torgny Andrée, docenten Lars Bejstam, verksjuristen Charlotte Carrborg, avdelningsdirektören Kerstin Jacobsson, docenten Lars Jalmert och ekonomen Anna Marnell.

Till sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. den 11 mars 2002 hovrättsassessorn Charlotta Hållenius och fr.o.m. den 1 juni 2002 ämnessakkunnige Tom Nilsson.

Utredningen, som antagit namnet Underhållsstödsutredningen, får härmed överlämna betänkandet Ett reformerat underhållsstöd (SOU 2003:42).

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i april 2003

Anita Wickström

/ Charlotta Hållenius / Tom Nilsson

Förkortningar

AFL Lagen (1962:381) om allmän försäkring bet. betänkande BoL Lagen (1993:737) om bostadsbidrag CSN Centrala studiestödsnämnden dir. direktiv Ds Departementsserien FB Föräldrabalken FiU Finansutskottet HEK Hushållens ekonomi (en urvalsundersökning) JO Riksdagens ombudsmän JT Juridisk Tidskrift kap. kapitel KOV Konsumentverket KPI Konsumentprisindex LU Lagutskottet NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avdelning I NJA II Nytt Juridiskt Arkiv, avdelning II prop. proposition RFFS Riksförsäkringsverkets författningssamling RFV Riksförsäkringsverket RH Rättsfall från hovrätterna RSFS Riksskatteverkets författningssamling rskr. riksdagsskrivelse RSV Riksskatteverket RÅ Regeringsrättens årsbok SCB Statistiska centralbyrån SfU Socialförsäkringsutskottet SofL Socialförsäkringslagen (1999:799) SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar UB Utsökningsbalken

UBU -93 Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 USF Förordningen (1996:1036) om underhållsstöd USL Lagen (1996:1030) om underhållsstöd ÄktB Äktenskapsbalken

Några ordförklaringar

Förälder

Bidragsskyldig förälder En förälder som är skyldig att fullgöra försörjningsskyldigheten gentemot sitt barn genom att betala underhållsbidrag.

Lämnas underhållsstöd till barnet är den bidragsskyldiga föräldern som regel skyldig att återbetala hela underhållsstödet eller en del av det till staten.

Boförälder En förälder som barnet varaktigt bor tillsammans med. I lagen (1996:1030) om underhållsstöd avses med boförälder en förälder som barnet varaktigt bor hos och är folkbokfört hos.

Vårdnad, vård och boende

Vårdnad Det juridiska ansvaret för barnets person. I vårdnaden ingår rätten och skyldigheten att bestämma i frågor som rör barnets person och att företräda barnet i personliga angelägenheter. Till vårdnaden hör bl.a. val av skola, beslut om var barnet skall bo och beslut om hur barnet skall tillbringa sin fritid.

Vårdnadshavare Den som har det juridiska ansvaret för ett barns person (vanligen barnets föräldrar eller en av dem). Vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets person och skall företräda barnet i personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren skall se till att barnet får sitt behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran tillgodosett. Vårdnadshavaren svarar också för att barnet får den tillsyn som behövs och skall bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning. I syfte att hindra att barnet orsakar skada för någon annan skall vårdnadshavaren vidare svara för att barnet står under uppsikt eller att andra lämpliga åtgärder vidtas.

Vård Skötsel och omvårdnad. Vård och vårdnad blandas ofta samman. Med vård avses den faktiska skötseln och omvårdnaden av barnet. Oftast svarar den juridiska vårdnaden mot den faktiska vården, dvs. vårdnadshavaren sköter själv om barnet och bor tillsammans med det. Men det är inte alltid så att en vårdnadshavare bor ihop med barnet. Efter en separation bor barnet många gånger tillsammans med endast den ena föräldern trots att föräldrarna ofta fortsätter att ha gemensam vårdnad.

Delad vårdnad Begreppet delad vårdnad används inte sällan i vardagligt tal och avser ibland gemensam vårdnad och ibland växelvis boende.

Ensam vårdnad En person (vanligen en av föräldrarna) har ensam vårdnaden om ett barn.

Gemensam vårdnad Två personer (vanligen föräldrarna) har tillsammans vårdnaden om ett barn. Vid gemensam vårdnad beslutar vårdnadshavarna tillsammans i frågor som rör barnets person. Gemensam vårdnad innebär inte att barnet måste bo växelvis hos vårdnadshavarna.

Växelvis boende Barnet bor varaktigt hos var och en av föräldrarna, t.ex. varannan vecka hos modern och varannan vecka hos fadern.

Vid växelvis boende är normalt ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Var och en av föräldrarna försörjer då barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne. Vid växelvis boende föreligger inte någon skyldighet att återbetala underhållsstöd.

Det kan ibland vara svårt att dra gränsen mellan ett omfattande umgänge och ett växelvis boende. Vistas barnet ungefär lika mycket hos var och en av föräldrarna är det normalt fråga om ett växelvis boende. Även om barnet regelbundet vistas något längre tid hos den ena föräldern än hos den andra, kan förhållandena vara sådana att det är fråga om ett växelvis boende. Som regel är det inte fråga om ett växelvis boende om barnet vistas hos den ena föräldern endast en tredjedel av tiden. Även om skillnaden mellan vistelsetiderna hos föräldrarna är mindre, är det normalt fråga om ett umgänge – och inte om ett växelvis boende – om det inte finns faktorer som klart pekar i en annan riktning. Detta gäller särskilt om barnet till övervägande delen av tiden vistas hos en förälder som är ensam vårdnadshavare. Faktorer som kan få betydelse vid bedömningen är – utöver vistelsetiden – var barnet är folkbokfört, hur barnets

boende är ordnat, var barnet förvarar sina tillhörigheter och hur barnets försörjning har fördelats mellan föräldrarna. Se rättsfallet NJA 1998 s. 267.

Underhåll och underhållsstöd

Underhållsskyldighet Försörjningsskyldighet, plikt att svara för kostnaderna för barnets uppehälle och utbildning. Det är barnets föräldrar som är skyldiga att försörja barnet. Regler om föräldrars underhållsskyldighet finns i föräldrabalken.

Föräldrar är skyldiga att svara för underhåll åt sitt barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. I kostnaderna för barnets underhåll skall föräldrarna sinsemellan ta del var och en efter sin förmåga. Underhållsskyldigheten gäller oavsett om föräldrarna bor tillsammans eller inte.

En förälder som bor tillsammans med sitt barn fullgör som regel sin underhållsskyldighet genom att faktiskt ta hand om barnet och försörja det. En förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet kan inte fullgöra sin underhållsskyldighet på detta sätt utan gör det genom att betala underhållsbidrag till barnet.

Underhållsbidrag Det belopp en förälder som inte varaktigt bor tillsammans med sitt barn (en bidragsskyldig förälder) betalar till barnets försörjning (mat, kläder och skor, hygienartiklar, fritid/lek, m.m.). Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Regler om underhållsbidrag finns i föräldrabalken.

Skyldighet att betala underhållsbidrag föreligger, om föräldern

a. inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet, eller

b. har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern och barnet varaktigt bor tillsammans med bara den andra föräldern.

Vid växelvis boende är normalt ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Var och en av föräldrarna försörjer då barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne.

Underhållsstöd Ett stöd från staten till barn med särlevande föräldrar. Underhållsstödet, som vanligen uppgår till 1 173 kr per månad och barn, administreras av försäkringskassorna. Regler om underhållsstöd finns i lagen om underhållsstöd.

Utfyllnadsbidrag Ett rent bidrag från staten.

Underhållsstöd lämnas som utfyllnad a. om det finns anledning anta att en bidragsskyldig förälder betalar ett underhåll till barnet som motsvarar det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts, om barnet fått fullt underhållsstöd, och

b. om sökanden begär det. Det tänkta återbetalningsbeloppet avräknas i dessa fall från underhållsstödet.

Underhållsstöd lämnas som utfyllnad också vid växelvis boende. Stödet uppgår då till hälften av 1 173 kr per månad och barn för var och en föräldrarna. Från detta belopp avräknas sedan hälften av det belopp föräldern skulle ha varit skyldig att återbetala till staten, om barnet bott hos endast den andra föräldern och fått fullt underhållsstöd.

Återbetalningsskyldighet Skyldighet att till staten återbetala hela

eller en del av underhållsstödet. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan enligt reglerna i lagen om underhållsstöd. Det är bidragsskyldiga föräldrar som är återbetalningsskyldiga. Vid växelvis boende är ingen av föräldrarna återbetalningsskyldig för underhållsstöd.

En förälder som är återbetalningsskyldig för underhållsstöd anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet enligt föräldrabalken intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Får barnet underhållsstöd med 1 173 kr per månad och är den särlevande föräldern skyldig att återbetala hela stödet eller en del av det anses föräldern – oavsett återbetalningsbeloppets storlek – ha betalat ett underhållsbidrag till barnet på 1 173 kr i månaden.

Sammanfattning

Underhållsstödsutredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Utgångspunkten för uppdraget har varit att det nuvarande underhållsstödssystemet fungerar i huvudsak väl. Syftet med översynen har varit att få systemet att fungera bättre.

I betänkandet föreslås en rad ändringar i reglerna om underhållsstöd. Vidare föreslås ändringar i föräldrabalken, utsökningsbalken och lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Ett flertal förordningsändringar föreslås också.

Underhållsstödets belopp, m.m.

Underhållsstödet skall även i fortsättningen motsvara ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Utredningen anser att underhållsstödets belopp för närvarande inte bör ändras.

De beräkningar som utredningen har gjort visar att stödet över tid väl täcker hälften av kostnaderna för ett barns normalbehov sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Kostnaderna för ett barn varierar dock beroende på barnets ålder. En differentiering av stödets belopp i enlighet med de av utredningen framräknade kostnaderna för barn i olika åldrar skulle innebära att stödet sänktes för barn i åldern 0–14 år och höjdes för de äldre barnen. En sådan reform skulle innebära sänkt stöd för drygt sju av tio barn. Med hänsyn till de ekonomiska problem en sänkning av underhållsstödets belopp skulle kunna innebära för barn och boföräldrar är utredningen inte beredd att föreslå en sådan. Utredningen förordar i stället en mjukare anpassning av stödet.

Utredningen anser att stödet även i fortsättningen bör betalas ut månadsvis i förskott. Utbetalningsdagen föreslås dock framflyttad

från den 20 i utbetalningsmånaden till den sista vardagen i månaden.

Inkomstprövning av utfyllnadsdelen i underhållsstödet

Utredningen föreslår att utfyllnadsdelen i underhållsstödet – dvs. den del av bidraget som en bidragsskyldig förälder inte är skyldig att återbetala, det rena stödet från staten – skall prövas mot boförälderns inkomst. Utfyllnadsdelen föreslås minska med 40 procent av den inkomst som överstiger 360 000 kr per år om boföräldern är underhållsskyldig mot ett barn. Är boföräldern underhållsskyldig mot två barn eller mot tre eller flera barn föreslås gränsen läggas vid 380 000 kr respektive 400 000 kr.

Syftet med förslaget är i första hand att öka legitimiteten i systemet och att betona båda föräldrarnas ansvar för barnets försörjning.

Återbetalningsskyldighet

Försörjningen av barn skall givetvis prioriteras högt av en förälder. Skyldigheten att försörja barn innebär att föräldern måste anpassa sina egna utgifter efter denna skyldighet. Samtidigt anser utredningen att det är rimligt att en bidragsskyldig förälder får förbehålla sig ett skäligt belopp för sin egen försörjning innan han eller hon åläggs att återbetala underhållsstöd.

Utredningen förordar därför att det grundavdrag som görs när återbetalningsskyldigheten bestäms – för närvarande 72 000 kr – skall höjas. För bidragsskyldiga som bor i Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg förordas ett grundavdrag på 153 900 kr, för bidragsskyldiga som bor i en kommun som har fler än 75 000 invånare förordas ett grundavdrag på 145 700 kr och för övriga bidragsskyldiga förordas ett grundavdrag på 141 700 kr. Samtidigt justeras de procentsatser som bestämmer återbetalningsbeloppets storlek.

Överskottet (netto efter ett schablonavdrag för kommunalskatt om 31 procent), dvs. 69 procent av inkomsten över grundavdraget, fördelas lika mellan samtliga den bidragsskyldiges barn.

För en bidragsskyldig med ett barn tas 69 procent av överskottet i anspråk för återbetalning av underhållsstöd, dock givetvis högst det belopp som barnet får i underhållsstöd (som regel 1 173 kr per månad). För en bidragsskyldig som har två barn varav ett får under-

hållsstöd tas 34,5 procent av överskottet i anspråk upp till underhållsstödets belopp.

I dag återbetalar en bidragsskyldig förälder med en årsinkomst på 180 000 kr och med två barn som båda får underhållsstöd 2 070 kr i månaden. Med de förordade reglerna skulle återbetalningsskyldigheten, om det antas att den bidragsskyldige bor i Stor-Stockholm, sänkas till 1 500 kr. Vid en årsinkomst på 150 000 kr innebär de förordade reglerna att återbetalningsskyldigheten sänks från 1 494 kr till noll kr.

Flertalet bidragsskyldiga föräldrar återfinns i de inkomstlägen som får de största förbättringarna med de nya reglerna.

Vidare föreslås att återbetalningsskyldigheten skall falla bort om det sammanlagda återbetalningsbeloppet för en månad blir lägre än 100 kr. Detta innebär en skärpning jämfört med i dag. I dag gäller att återbetalningsskyldigheten faller bort om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 100 kr. Med förslaget tas den betalningsförmåga som finns i anspråk i större omfattning än i dag samtidigt som reglerna blir mer rättvisa.

Det föreslås vidare en tidsgräns på tre år för jämkning och omprövning av återbetalningsskyldigheten.

Anpassning av återbetalningsskyldigheten efter ändrade inkomstförhållanden

Utredningen har övervägt möjligheten att basera återbetalningsskyldigheten på en mer aktuell inkomst än i dag. Utredningen har dock inom ramen för den tid som stått till buds inte haft möjlighet att analysera en ändring tillräckligt noggrant. Frågan bör dock övervägas ytterligare och utredningen förordar att det fortsatta arbetet inriktas på ett alternativ som innebär att beräkningarna utgår från att aktuell inkomst motsvarar inkomsten enligt det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser justerad med hänsyn till den allmänna löneutvecklingen. Avviker den aktuella inkomsten från den sålunda framräknade inkomsten skall återbetalningsskyldigheten kunna jämkas så att den anpassas efter de faktiska förhållandena. I efterhand görs sedan en avstämning med verklig inkomst och en slutlig återbetalningsskyldighet fastställs. Fastställs återbetalningsskyldigheten till ett lägre belopp än vad den bidragsskyldige enligt det preliminära beslutet betalat, skall skillnaden betalas ut till den bidragsskyldige. Fastställs återbetalningsskyldigheten till ett högre

belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med det preliminära beslutet betalat, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan. För staten skulle metoden innebära minskade kostnader eftersom de flesta bidragsskyldiga får höjda inkomster från år till år. För bidragsskyldiga som fått en minskad inkomst på grund av t.ex. sjukdom eller arbetslöshet skulle metoden innebära att deras betalningsskyldighet baseras på aktuella förhållanden, vilket skulle minska risken för skuldsättning.

Indrivning

Utredningen föreslår att fordringar avseende återbetalningsskyldighet som regel skall överlämnas till indrivning senast när den äldsta fordringen är fem månader gammal och detta även i pågående ärenden. I dag lämnas fordringar i regel över redan efter två månader. Förslaget innebär ett större handlingsutrymme och minskad risk för att en bidragsskyldig vid tillfälliga ekonomiska svårigheter blir föremål för indrivning.

Det föreslås vidare att indrivning normalt inte skall begäras om fordringarna understiger 500 kr. I dag finns inte någon nedre beloppsgräns.

Dagens regler för hur en betalning skall fördelas mellan olika barn och krediteras olika fordringar anses svåra att förstå och ibland kan missförstånd leda till att en bidragsskyldig blir föremål för indrivning som hade kunnat undvikas om han eller hon rätt förstått reglerna. Reglerna ger också upphov till ett omfattande administrativt arbete för kronofogdemyndigheterna.

Utredningen föreslår att reglerna förenklas. Influtna medel – såväl frivilliga, inte riktade, betalningar som medel som tas ut vid löneutmätning – skall i framtiden krediteras den äldsta fordringen.

För att snabba upp förfarandet och undvika att en skuld byggs upp innan den bidragsskyldige är delgiven föreslås att den försäkringskassa som beviljar underhållsstöd skall vara behörig att i samband därmed också fatta beslut om återbetalningsskyldighet.

Umgänge

Utredningen föreslår att rätten till umgängesavdrag skall utvidgas – överlämnandedagen och återlämnandedagen skall tillsammans räknas som ett helt dygn – och att avdraget skall knytas till underhålls-

stödets belopp i stället för till återbetalningsbeloppet. Avdraget kommer därmed i normalfallet att uppgå till 1/40 av 1 173 kr, dvs. 29 kr per dygn. Det föreslås vidare att de bidragsskyldiga som har det sämst ställt – de som inte är återbetalningsskyldiga och de som har så låga återbetalningsbelopp att de inte kan tillgodogöra sig avdraget – skall ha rätt att få beloppet utbetalat till sig. Vid avdrag eller utbetalning sätts underhållsstödets belopp ned med motsvarande belopp.

Vidare föreslås att umgänge skall kunna beaktas redan när återbetalningsskyldigheten fastställs. Denna s.k. nettoberäkning föreslås ske när umgänge beslutats i en dom eller i ett av socialnämnden godkänt avtal. För att nettoberäkning skall ske krävs att umgänget uppgår till minst 30 hela dygn per år. Även här föreslås att de bidragsskyldiga som har det sämst ställt skall kunna få beloppet utbetalat till sig. Medges nettoberäkning sätts underhållsstödets belopp ned med motsvarande belopp.

Förslagen syftar till att underlätta umgänge med barnet och till att fördela kostnaderna vid umgänge på ett mera rättvist sätt mellan föräldrarna än som sker i dag.

Utredningen föreslår också att Socialstyrelsen får i uppdrag att utvärdera reglerna om ekonomiskt bistånd för umgängesresor.

Anstånd och eftergift

För att underlätta en snabbare reglering av anståndsskulder föreslås att det belopp som skall betalas efter det att ett beslut om anstånd löpt ut skall motsvara 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som annars skulle ha fastställts, dock minst 150 kr per barn och månad. Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna om förbehållsbelopp i utsökningsbalken.

Det föreslås att försäkringskassorna på eget initiativ och alltså utan ansökan skall få efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet m.m.

Utfyllnadsbidrag

Utredningen föreslår att reglerna ändras så att ett barn som fått utfyllnadsbidrag inte skall behöva riskera att få betala tillbaka något

av detta bidrag till följd av att den särlevande förälderns taxering ändras. Det föreslås också vissa förtydliganden i reglerna för omprövning och jämkning av utfyllnadsbidrag.

Undertecknande av ansökan om förlängt underhållsstöd

Utredningen föreslår att ansökan om förlängt underhållsstöd skall kunna göras av den studerande även om han eller hon vid ansökningstillfället ännu inte fyllt 18 år. Härigenom blir det möjligt för den unge att ansöka om stöd i så god tid att det inte blir något uppehåll i utbetalningen mellan det ordinära underhållsstödet och det förlängda underhållsstödet. Samtidigt blir det den unge själv som lämnar de uppgifter som ligger till grund för bedömningen av ansökan, vilket är naturligt eftersom eventuella återkrav riktas mot honom eller henne.

Återbetalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning

Lön och andra inkomster som betalas ut i eller från utlandet kan inte tas i anspråk genom löneutmätning. För att öka möjligheterna att ta i anspråk sådana medel införs en möjlighet för försäkringskassan att i dessa fall träda in i barnets rätt till underhållsbidrag. Fordran på underhållsbidrag kan nämligen som regel drivas in i utlandet medan möjligheten att driva in en fordran avseende återbetalningsskyldighet är mycket små.

För att förhindra att underhållsbidrag fastställs till ett för lågt belopp ges försäkringskassan möjlighet att förelägga boföräldern inte endast att ett underhållsbidrag skall fastställas utan också att det skall fastställas till ett belopp som inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala. Är det fastställda beloppet uppenbarligen för lågt och kan detta läggas boföräldern till last lämnas inte underhållsstöd med högre belopp än underhållsbidraget.

Samförståndslösningar

Det är självklart att barnets möjligheter till en nära och god kontakt med båda föräldrarna underlättas om föräldrarna kan samarbeta i frågor som rör barnet. Senare års reformer har i första hand varit inriktade på frågor om vårdnad, boende och umgänge. Enligt

utredningen är det angeläget att föräldrarna får hjälp att i samförstånd lösa också frågor om barnets försörjning.

Utredningen anser därför att kommunerna i framtiden bör vara skyldiga att sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal också i fråga om barnets försörjning. Utredningen anser också att kommunerna bör vara skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp med att träffa avtal om underhåll.

En administrationsavgift

För bidragsskyldiga föräldrar som är skyldiga att återbetala hela eller en del av underhållsstödet till staten införs en administrationsavgift. Avgiften föreslås uppgå till 50 kr per månad. Genom avgiften får staten täckning för en del av de administrationskostnader som är förenade med underhållsstödssystemet (445 miljoner kr per år).

Betalas minst det belopp som annars skulle ha betalats till staten direkt till barnet utgår ingen avgift. Avgiften kan därmed bidra till att föräldrar i större utsträckning reglerar frågor om barnets försörjning direkt mellan sig.

Boföräldrar och barn med sekretessskyddad adress

En ansökan om underhållsstöd prövas av sökandens försäkringskassa och den försäkringskassan skall omedelbart underrätta den andra föräldern om ansökan. Beviljas underhållsstöd skall den andra föräldern delges beslutet. Han eller hon får då kännedom om vilken försäkringskassa boföräldern och barnet tillhör och därmed också i vilket län de bor. För att boföräldrar och barn som behöver skydd skall kunna känna sig trygga och inte behöva avstå från att söka underhållsstöd föreslår utredningen att ansökan skall kunna prövas av den bidragsskyldiges försäkringskassa, om sekretess gäller för boförälderns eller barnets folkbokföringsuppgifter.

Information

Utredningen anser att informationen om lagen om underhållsstöd bör förbättras och lyfter fram ett antal områden där informationsinsatser är särskilt angelägna.

Ikraftträdande

De flesta författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 februari 2005.

För att försäkringskassorna skall få tid på sig att fatta de beslut som föranleds av ändringarna föreslås dock att ändringarna i vissa delar skall träda i kraft redan den 1 november 2004 men tillämpas för tid från och med den 1 februari 2005. De regler som avser återbetalningsskyldighet och behovsprövning av utfyllnadsdelen i underhållsstödet föreslås träda i kraft den 1 november 2004 och tillämpas i fråga om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 2005.

Författningstext

1. Lag om ändring i lagen (1996:1030) om underhållsstöd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1996:1030) om underhållsstöd

dels att nuvarande 29–43 §§ skall betecknas 32–46 §§,

dels att de nya 33, 34–36, 38–40, 42 och 44 §§ samt rubriken närmast före den nya 39 § skall ha följande lydelse,

dels rubrikerna närmast före de nuvarande 32, 35, 37, 38 och 39 §§ skall sättas närmast före de nya 35, 38, 40, 41 respektive 42 §§,

dels att 4, 7, 9, 10, 12, 13, 13 a, 14, 21, 23, 24 och 26 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas åtta nya paragraf, 8 a §, 10 a, 10 b, 13 b, 29–31 och 32 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

Ett barn har inte rätt till underhållsstöd, om

1. barnets mor är boförälder och hon uppenbarligen utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få faderskapet till barnet fastställt,

2. det finns anledning anta att, om det finns en bidragsskyldig förälder, denne i rätt ordning betalar underhåll som inte är lägre än det belopp som enligt denna lag skulle betalas ut i underhållsstöd till barnet,

3. det är uppenbart att den bidragsskyldige föräldern på något annat sätt ser till att barnet får motsvarande underhåll,

1 Senaste lydelse 2002:204.

4. boföräldern trots föreläggande enligt 31 § första stycket utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till de åtgärder som begärs, eller

4. boföräldern trots föreläggande enligt 34 § första stycket utan giltigt skäl låter bli att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag till barnet fastställt, eller

5. barnet har rätt till barnpension eller efterlevandestöd till barn efter en bidragsskyldig förälder på grund av bestämmelserna i 2 eller 3 kap. lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn.

7 §2

Ett barn som fyllt 18 år har rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395), dock längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år. Studier som omfattar kortare tid än åtta veckor eller deltidsstudier medför dock inte rätt till förlängt underhållsstöd.

Ett barn har inte rätt till förlängt underhållsstöd i fall som avses i 4 §. Härvid skall vad som sägs om boföräldern i 4 § 1 och 4 gälla den studerande. Rätt till förlängt underhållsstöd föreligger inte heller, om den studerande har ingått äktenskap.

Ett barn har inte rätt till förlängt underhållsstöd i fall som avses i 4 §. Härvid skall vad som sägs om boföräldern i 4 § 1 och 4 gälla den studerande. Rätt till förlängt underhållsstöd föreligger inte heller, om den studerande har ingått äktenskap.

Lämnas förlängt underhållsstöd gäller vad som sägs om boföräldern i 9 § tredje stycket även den studerande.

Förlängt underhållsstöd lämnas från och med månaden efter det att den studerande har fyllt 18 år eller återupptagit studier som avses i första stycket till och med den månad under vilken rätt till stöd upphör. Förlängt underhållsstöd lämnas dock inte för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden.

8 a §

Underhållsstöd som lämnas med stöd av 8 § första stycket

2 Senaste lydelse 2001:1137.

andra meningen eller 8 § andra stycket skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering för den bidragsskyldige föreligger, när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras eller när grunden för avdrag enligt 26 § andra stycket ändras. Vid ändring i grunden för tillämplig procentsats eller i grunden för avdraget, ändras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Underhållsstöd som lämnas med stöd av 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra stycket kan också jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Ändringen gäller från och med månaden efter den månad då försäkringskassan fick kännedom om taxeringsändringen.

Vad som föreskrivs i första och andra styckena gäller även vid växelvis boende. Vad som sägs om bidragsskyldig skall därvid gälla var och en av föräldrarna.

9 §

Om underhållsbidrag har fastställts enligt föräldrabalken i form av ett engångsbelopp, skall avräkning från underhållsstödet ske med vad det fastställda underhållsbidraget skäligen kan anses motsvara i underhåll per månad.

Om den bidragsskyldige bor utomlands och det finns anledning att anta att han eller hon i rätt ordning betalar fastställt underhållsbidrag, skall detta be-

Om den bidragsskyldige bor utomlands eller uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap.

lopp räknas av från underhållsstödet i stället för vad som sägs i 8 § första stycket andra meningen.

utsökningsbalken och det finns anledning att anta att han eller hon i rätt ordning betalar fastställt underhållsbidrag, skall detta belopp räknas av från underhållsstödet i stället för vad som sägs i 8 § första stycket andra meningen.

Om det underhållsbidrag som har blivit fastställt uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala i underhållsbidrag till barnet och detta kan läggas boföräldern till last lämnas inte underhållsstöd med högre belopp än underhållsbidraget. I fall som avses i 8 § första stycket andra meningen lämnas inget underhållsstöd.

10 §3

Om barnet har en sådan inkomst som framkommer vid en tillämpning av 25–27 §§, skall underhållsstödet minskas med ett belopp som motsvarar hälften av inkomsten. I stället för den minskning av framräknat belopp som anges i 26 § andra stycket skall beloppet minskas med 48 000 kronor.

Barnets inkomst kan trots vad som sägs i första stycket bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att barnet har en inkomst som väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt det stycket.

Vid växelvis boende skall underhållsstödet för var och en av föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket underhållsstödet skall minskas enligt första stycket.

Nedsättning av underhållsstöd enligt första–tredje styckena skall

3 Senaste lydelse 2000:1390.

omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger.

Om den bidragsskyldige enligt 23 § andra stycket har medgetts avdrag med ett visst belopp vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet, skall kommande underhållsstöd minskas med motsvarande belopp.

Om den bidragsskyldige enligt 23 § andra stycket har medgetts avdrag med ett visst belopp vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet eller om han eller hon enligt 23 § tredje stycket har medgetts utbetalning av ett visst belopp, skall kommande underhållsstöd minskas med motsvarande belopp.

10 a §

Har återbetalningsskyldigheten bestämts enligt 29 §, skall underhållsstödet minskas med motsvarande belopp. Detsamma gäller om den bidragsskyldige enligt 29 § har medgetts utbetalning med ett visst belopp.

10 b §

Om boföräldern vid en tillämpning av 25–27 §§ med undantag för det avdrag som anges i 26 § andra stycket har en inkomst som överstiger 360 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett barn, 380 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för två barn eller 400 000 kronor om han eller hon är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för tre eller fler barn skall underhållsstödet minskas enligt följande. Sedan avdrag gjorts för det belopp som i förekommande fall skall återbetalas till staten enligt 21

eller 22 § för varje barn skall återstående underhållsstöd minskas med ett belopp som motsvarar 40 procent av den överskjutande inkomsten. Minskas underhållsstödet för flera barn skall nedsättningen fördelas på barnen efter storleken på varje barns underhållsstöd före nedsättningen men efter avdrag för det belopp som skall återbetalas till staten enligt 21 eller 22 §.

Vad som sägs i första stycket gäller inte vid växelvis boende.

Boförälderns inkomst kan trots vad som sägs i första stycket bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att boföräldern har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt det stycket och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

Nedsättning av underhållsstöd enligt första eller tredje stycket skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när grunden för vald inkomstnivå ändras. Vid ändring i grunden för vald inkomstnivå ändras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

12 §4

Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldern hos den allmänna försäkringskassan. Vid växelvis boende skall en sådan ansökan göras av föräldrarna för egen del. Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande.

Underhållsstöd lämnas efter skriftlig ansökan av boföräldern hos den allmänna försäkringskassan. Vid växelvis boende skall en sådan ansökan göras av föräldrarna för egen del. Ansökan om förlängt underhållsstöd skall göras av den studerande. Sådan ansökan görs av den studerande själv, även om han eller hon ännu inte fyllt 18 år.

Ansökan skall innehålla nödvändiga upplysningar för bedömningen av barnets rätt till stöd och en försäkran på heder och samvete att de lämnade uppgifterna är riktiga. Om sökanden inte själv kan lämna en sådan försäkran, skall riktigheten av upplysningarna intygas av två trovärdiga personer som är förtrogna med förhållandena.

13 §5

När underhållsstöd enligt 8 § första, andra eller fjärde stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om återbetalningsskyldighet enligt 21 §. I meddelandet skall även en underrättelse lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 och 21–28 §§.

När underhållsstöd enligt 8 § första, andra eller fjärde stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om återbetalningsskyldighet enligt 21 §. I meddelandet skall även upplysning lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 b och 21–29 §§.

4 Senaste lydelse 2000:1390. 5 Senaste lydelse 2000:1390.

13 a §6

När underhållsstöd enligt 8 § tredje stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den andra föräldern, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att anföra i fråga om ansökan. I meddelandet skall även en underrättelse lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 och 24–28 §§.

När underhållsstöd enligt 8 § tredje stycket sökts skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den andra föräldern, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att anföra i fråga om ansökan. I meddelandet skall även upplysning lämnas om innehållet i 3, 4, 8–10 a och 24–29 §§.

13 b §

När begäran om beräkning enligt 29 § görs skall försäkringskassan omedelbart sända meddelande till den andra föräldern. Meddelandet skall innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot begäran. I meddelandet skall upplysning lämnas om innehållet i 10 a och 29–31 §§.

Beslut om att medge beräkning enligt 29 § och att minska underhållsstödet enligt 10 a § skall delges den andra föräldern.

14 §

När försäkringskassan har meddelat beslut i ärendet, skall sökanden skriftligen underrättas om beslutet. Har stöd beviljats, skall underrättelse lämnas om innehållet i 18 och 20 §§.

6 Senaste lydelse 2000:1390.

Beslut om att bevilja underhållsstöd och att fastställa återbetalningsskyldighet skall delges den bidragsskyldige. Denne skall också underrättas om innehållet i 23, 29 och 30 §§ denna lag samt 7 kap. 2 a § föräldrabalken.

Beslut om att bevilja underhållsstöd, att fastställa återbetalningsskyldighet och beslut enligt 29 eller 31 § skall delges den bidragsskyldige. Denne skall också underrättas om innehållet i 23, 29–33 §§ denna lag samt 7 kap. 2 a § föräldrabalken.

21 §7

När underhållsstöd lämnas till ett barn och det finns en bidragsskyldig förälder, skall denne återbetala ett belopp till staten som helt eller delvis motsvarar underhållsstödet. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan i enlighet med 24–28 §§ samtidigt som eller snarast efter det att beslutet om underhållsstöd meddelas.

Beslut om återbetalningsskyldighet skall inte meddelas, om 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra eller tredje stycket tillämpas eller om underhållsskyldighet enligt föräldrabalken har fastställts i form av ett engångsbelopp. Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och en tillämpning av 31 § därför övervägs, behöver återbetalningsskyldighet inte fastställas.

När underhållsstöd lämnas till ett barn och det finns en bidragsskyldig förälder, skall denne återbetala ett belopp till staten som helt eller delvis motsvarar underhållsstödet. Återbetalningsskyldigheten fastställs av försäkringskassan i enlighet med 24–29 §§ samtidigt som eller snarast efter det att beslutet om underhållsstöd meddelas.

Beslut om återbetalningsskyldighet skall inte meddelas, om 8 § första stycket andra meningen eller 8 § andra eller tredje stycket tillämpas eller om underhållsskyldighet enligt föräldrabalken har fastställts i form av ett engångsbelopp. Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands eller uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken och en tillämpning av 34 § därför övervägs, behöver återbetalningsskyldighet inte fastställas.

7 Senaste lydelse 2000:1390.

Återbetalningsskyldighet får inte beslutas för tid under vilken försäkringskassan har trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag enligt 31 § och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då meddelande enligt 13 § sändes till den bidragsskyldige.

Återbetalningsskyldighet får inte beslutas för tid under vilken försäkringskassan har trätt in i barnets rätt till underhållsbidrag enligt 34 § och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då meddelande enligt 13 § sändes till den bidragsskyldige.

23 §8

Belopp som skall återbetalas till staten enligt 21 eller 22 § skall erläggas till försäkringskassan förskottsvis för kalendermånad. Underhåll som har betalats till barnet innan den bidragsskyldige delgavs beslutet om återbetalningsskyldighet får dock, i den mån det svarar mot underhållsstödet, avräknas från vad som skall erläggas till försäkringskassan.

Om den bidragsskyldige har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får han eller hon vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet tillgodoräknas ett avdrag som försäkringskassan bestämmer enligt vad som föreskrivs om underhållsbidrag i 7 kap. 4 § första stycket föräldrabalken. Avdrag medges endast om anmälan om vistelsen görs till försäkringskassan inom tre månader från utgången av den kalendermånad då barnets vistelse hos den bidragsskyldige upphörde.

Om den bidragsskyldige har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får han eller hon vid fullgörande av sin återbetalningsskyldighet tillgodoräknas ett avdrag som försäkringskassan bestämmer enligt vad som föreskrivs om underhållsbidrag i 7 kap. 4 § första och andra styckenaföräldrabalken.

Avdraget beräknas dock på det belopp som barnet får i underhållsstöd för den månad då vistelsen ägde rum. Avdrag medges endast om anmälan om vistelsen görs till försäkringskassan inom tre månader från utgången av den kalendermånad då barnets vistelse hos den bidragsskyldige upphörde.

8 Senaste lydelse 1998:324.

Kan avdrag som anges i andra stycket inte avräknas på belopp som kan återkrävas senast tre månader från det anmälan om vistelsen gjordes, skall överskjutande belopp betalas ut till den bidragsskyldige. Utbetalning skall dock ske endast i den mån kommande underhållsstöd kan minskas med motsvarande belopp.

Avdrag enligt andra stycket och utbetalning enligt tredje stycket medges inte om återbetalningsskyldigheten bestämts enligt 29 § eller om den bidragsskyldige enligt 29 § har medgetts utbetalning av ett visst belopp.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om utbetalningen.

24 §9

Återbetalningsskyldighet enligt 21 § skall för varje barn som har rätt till underhållsstöd bestämmas till ett visst belopp per år. Beloppet skall motsvara det procenttal av den bidragsskyldiges inkomst som anges i det följande. Vid bestämmandet av procenttalet skall hänsyn tas till samtliga barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken.

Är den bidragsskyldige underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett, två eller tre barn utgör procenttalet fjorton, elva och en halv respektive tio procent. Föreligger underhållsskyldighet för fler än tre barn skall procenttalet motsvara det tal som erhålls, om man dividerar summan av trettio och an-

Är den bidragsskyldige underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett barn utgör procenttalet sextionio procent. Föreligger underhållsskyldighet för fler än ett barn skall procenttalet motsvara det tal som erhålls, om man dividerar sextionio med det totala antalet barn. Procenttalet bestäms till ett tal med högst två decimaler.

9 Senaste lydelse 1999:396.

talet barn utöver tre med det totala antalet barn. Procenttalet bestäms till ett tal med högst två decimaler.

Återbetalningsskyldigheten för ett barn får aldrig överstiga vad som lämnas i underhållsstöd till barnet under den tid återbetalningsskyldigheten avser.

Om det belopp som skall betalas för ett barn under en månad slutar på öretal, avrundas beloppet till närmast lägre krontal. Om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 100 kronor, bortfaller återbetalningsskyldigheten.

Om det belopp som skall betalas för ett barn under en månad slutar på örestal, avrundas beloppet till närmast lägre krontal. Om de sammanlagda återbetalningsbeloppen för en bidragsskyldig en viss månad blir lägre än 100 kronor, bortfaller återbetalningsskyldigheten.

26 §10

Till beloppen enligt 25 § skall läggas

1. studiemedel i form av studiebidrag samt rekryteringsbidrag till vuxenstuderande,

2. en procent av den del av den bidragsskyldiges skattepliktiga förmögenhet som överstiger 1 500 000 kronor.

Det sålunda framräknade beloppet skall minskas med 72 000 kronor och utgör därefter den inkomst som skall ligga till grund för beräkningen av återbetalningsskyldigheten.

Det sålunda framräknade beloppet skall minskas med 153 900 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som tillhör Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg, med 145 700 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som har fler än 75 000 invånare och med 141 700 kronor om den bidragsskyldige är folkbokförd i en kommun som har 75 000 eller färre antal invånare. Det belopp som därefter återstår utgör den inkomst som skall ligga till grund för beräkningen av återbetalningsskyldigheten.

10 Senaste lydelse 2002:1076.

29 §

Finns en dom som vunnit laga kraft eller ett av socialnämnden godkänt avtal om umgänge får den bidragsskyldige, om umgänget uppgår till minst 30 hela dygn räknat för kalenderår, när hans eller hennes återbetalningsskyldighet bestäms tillgodoräknas ett avdrag för varje helt dygn av barnets vistelse enligt domen eller avtalet med 1/40 av det underhållsstöd som räknat för kalendermånad lämnas till barnet.

Rätt till avdrag enligt första stycket föreligger inte om det finns anledning anta att umgänget i väsentlig mån understiger eller kommer att understiga det i domen eller avtalet fastställda. Om det finns särskilda skäl får avdrag dock medges även i ett sådant fall.

Avdrag enligt första stycket medges från och med månaden efter den månad då anmälan om domen eller avtalet görs till försäkringskassan.

Kan avdrag som anges i första stycket inte tillgodoräknas den bidragsskyldige när återbetalningsskyldigheten bestäms skall överskjutande belopp betalas ut till honom eller henne. Utbetalning skall dock ske endast i den mån underhållsstödet kan minskas med motsvarande belopp.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare bestämmelser om utbetalningen.

30 §

En bidragsskyldig vars återbetalningsskyldighet bestämts enligt 29 § är skyldig att omgående till försäkringskassan anmäla de ändringar i umgänget som görs av allmän domstol eller i avtal som godkänns av socialnämnden.

31 §

Försäkringskassan skall upphäva ett beslut enligt 29 §, om den bidragsskyldige begär det eller om något förhållande har inträffat som medför att återbetalningsskyldighet inte längre bör vara fastställd med beaktande av dom eller avtal om umgänge. Har ett beslut upphävts kan en ny begäran om beräkning enligt 29 § inte prövas förrän det gått två år från upphävandet.

32 a §

Om ett återbetalningsbelopp inte betalas i rätt tid skall det lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp.

Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske.

Om den bidragsskyldige är försatt i konkurs skall beloppet, även om fordran inte har förfallit till betalning, överlämnas till kronofogdemyndigheten för åtgärder som avses i 16 § lagen om indrivning av statliga fordringar m.m.

30 § 11

Återbetalningsbelopp som fastställts enligt 24–28 §§ skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras.

Återbetalningsskyldighet för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Bestäms återbetalningsskyldigheten till lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall skillnaden och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till minst 100 kr, betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms återbetalningsskyldigheten till högre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma

33 §

Återbetalningsbelopp som fastställts enligt 24–29 §§ skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger, när grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § ändras och när grunden för avdrag enligt 26 § andra stycket ändras.

Ändras återbetalningsbeloppet av det skälet att grunden för tillämplig procentsats enligt 24 § eller för avdrag enligt 26 § andra stycket ändrats gäller det nya återbetalningsbeloppet från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Återbetalningsskyldighet för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Jämkning får dock inte ske för längre tid tillbaka än tre år före det år då beslutet om taxeringsändring meddelas. Bestäms återbetalningsskyldigheten till lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall skillnaden och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till minst 100 kronor, betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms

11 Senaste lydelse 1999:396.

tid, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan.

återbetalningsskyldigheten till högre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan.

Beslut om återbetalningsskyldighet får upphävas helt eller delvis om den bidragsskyldige bosatt sig utomlands.

Beslut om återbetalningsskyldighet får upphävas helt eller delvis om den bidragsskyldige bosatt sig utomlands. Detsamma gäller om den bidragsskyldige uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken.

31 § 12

Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och underhållsbidrag är fastställt, inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd. Om underhållsbidrag inte är fastställt, kan försäkringskassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag fastställt. Boföräldern skall till försäkringskassan ge in en skriftlig handling om fastställt underhållsbidrag som kan ligga till grund för indrivning av bidraget, om försäkringskassan begär det. Om barnet har fyllt 18 år skall vad som sägs om boföräldern i detta stycke i stället gälla barnet.

34 §

Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands och underhållsbidrag är fastställt, inträder försäkringskassan i barnets rätt till underhållsbidrag till den del det svarar mot utbetalt underhållsstöd. Detsamma gäller om den bidragsskyldige uppbär lön eller annan inkomst i eller från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken. Om underhållsbidrag inte är fastställt, kan försäkringskassan förelägga boföräldern att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt som inte uppenbarligen understiger vad den bidragsskyldige bör betala. Boföräldern skall till försäkringskassan ge in

12 Senaste lydelse 2000:1390.

en skriftlig handling om fastställt underhållsbidrag som kan ligga till grund för indrivning av bidraget, om försäkringskassan begär det. Om barnet har fyllt 18 år skall vad som sägs om boföräldern i detta stycke i stället gälla barnet.

I fall som avses i första stycket tillämpas även 23, 29 och 32–35 §§ samt 37 § fjärde stycket. Vad som där sägs om återbetalningsskyldighet gäller då skyldighet att betala fastställt underhållsbidrag till försäkringskassan. Betalning till försäkringskassan skall dock ske allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning.

I fall som avses i första stycket tillämpas även 23, 29– 32 och 35–38 §§ samt 40 § första och femte styckena. Vad som där sägs om återbetalningsskyldighet gäller då skyldighet att betala fastställt underhållsbidrag till försäkringskassan. Betalning till försäkringskassan skall dock ske allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning.

Försäkringskassan bör ge den som får föra barnets talan tillfälle att i samband med försäkringskassans krav på betalning i enlighet med denna paragraf utkräva den del av obetalda underhållsbidrag som överstiger underhållsstödet.

32 § 35 §

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis bevilja anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten. Anstånd skall medges i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Därvid skall bestämmelserna om förbehållsbelopp i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken tillämpas. Anstånd får också beviljas om det annars finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis bevilja anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten och med att fullgöra skyldigheten att betala administrationsavgift. Anstånd skall medges i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Därvid skall bestämmelserna om förbehållsbelopp i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken tillämpas. Anstånd får också beviljas om det annars finns anledning till det med hänsyn till den bi-

andra särskilda förhållanden. dragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.

Försäkringskassan får vid prövning av frågor om anstånd beakta att den bidragsskyldige har andra tillgångar än de som omfattas av reglerna i 7 kap. utsökningsbalken .

33 § 36 §

Ett beslut om anstånd gäller för högst ett år. Det belopp som beslutet om anstånd avser skall betalas före återbetalning som avser senare tid. Den bidragsskyldige är, sedan anståndsbeslutet upphört, inte skyldig att på grund av anståndet någon månad betala mer till försäkringskassan än det månadsbelopp som återbetalningsskyldigheten fastställs till eller skulle ha fastställts till, om 24–28 §§ hade tillämpats på den bidragsskyldiges inkomst. För överstigande belopp skall nytt beslut om anstånd meddelas.

Det belopp som beslutet om anstånd avser skall betalas före återbetalning som avser senare tid. En bidragsskyldig som har en skuld till staten på grund av att han eller hon haft anstånd skall, sedan anståndsbeslutet upphört, betala ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det återbetalningsbelopp som följer av 21 § eller, om återbetalningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts enligt 21 §, dock minst 150 kronor per barn och månad.

Den bidragsskyldige är dock inte skyldig att betala ett högre belopp än att han eller hon får behålla vad som behövs för sitt eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken . För överstigande belopp skall på ansökan av den bidragsskyldige nytt beslut om anstånd meddelas.

35 §

13

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige

38 §

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldige

13 Senaste lydelse 2002:312.

helt eller delvis efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet och ränta, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden. Har faderskap till ett barn fastställts genom bekräftelse eller dom och har återbetalningsskyldighet beslutats enligt 21 § för tid före den dag då faderskapet fastställdes får försäkringskassan på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis efterge statens fordran för denna tid om det finns synnerliga skäl.

eller på eget initiativ helt eller delvis efterge statens fordran avseende återbetalningsskyldighet, ränta och administrationsavgift, om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden. Har faderskap till ett barn fastställts genom bekräftelse eller dom och har återbetalningsskyldighet beslutats enligt 21 § för tid före den dag då faderskapet fastställdes får försäkringskassan på ansökan av den bidragsskyldige helt eller delvis efterge statens fordran för denna tid om det finns synnerliga skäl.

Ränta Administrationsavgift och ränta

36 § 39 §

I underhållsstödsärenden tas från bidragsskyldiga föräldrar ut ersättning för kostnaderna för förfarandet hos försäkringskassan (administrationsavgift) i den omfattning som regeringen föreskriver.

Om den bidragsskyldige inte betalar fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har beviljats anstånd med återbetalning, skall ränta betalas på skulden. Försäkringskassan behöver inte kräva betalning för räntebelopp som avser kortare dröjsmål med betalning. Före varje kalenderår fastställer regeringen den ränta som skall gälla.

Av den bidragsskyldige inbetalade belopp skall i första hand avräknas på upplupen ränta.

Av den bidragsskyldige inbetalade belopp skall i första hand avräknas på administrationsavgift och i andra hand på upplupen ränta.

37 § 14

Ett ärende om stöd enligt denna lag prövas av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) skall avgöra ett ärende avseende boföräldern.

40 §

Ett ärende om stöd och återbetalningsskyldighet enligt denna lag prövas av den allmänna försäkringskassa som enligt 5 kap. socialförsäkringslagen (1999:799) skall avgöra ett ärende avseende boföräldern.

Vid växelvis boende prövas ett ärende om stöd enligt denna lag av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den förälder som barnet är folkbokfört hos.

Om barnet har fyllt 18 år, prövas ärendet av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende barnet.

Om sekretess enligt 7 kap. 15 § sekretesslagen (1980:100) gäller för boförälderns eller barnets folkbokföringsuppgifter får ett ärende om stöd enligt denna lag i stället prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.

Frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd enligt 10 § tredje stycket prövas dock av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.

Frågor om ändring av återbetalningsskyldighet, övriga frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd enligt 10 § femte stycket prövas dock av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige.

39 §

Rätten till underhållsstöd får inte överlåtas och får inte utmätas.

42 §

Rätten till underhållsstöd får inte överlåtas eller utmätas. Detsamma gäller för rätten till utbetalning enligt 23 och 29 §§.

41 §

Beslut om återbetalningsskyldighet och ränta får verkställas

44 §

Beslut om återbetalningsskyldighet, ränta och administra-

14 Senaste lydelse 2002:312.

enligt bestämmelserna i utsökningsbalken.

tionsavgift får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken.

1. Denna lag träder i kraft, såvitt avser 12, 32 a, 35, 38–40 och 44 §§ den 1 februari 2005, såvitt avser 4, 7, 8 a, 9, 10 §§, 21 § andra och tredje styckena samt 33, 34 och 36 §§ den 1 november 2004 och tillämpas för tid från och med den 1 februari 2005, i övrigt den 1 november 2004 och tillämpas på underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 2005.

2. Ärende som vid ikraftträdandet är anhängigt vid en försäkringskassa som var behörig enligt äldre bestämmelser skall även efter ikraftträdandet handläggas där.

2. Lag om ändring i föräldrabalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 4 § föräldrabalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

4 §1

Har en förälder som enligt 2 § skall betala underhållsbidrag haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får föräldern vid fullgörande av sin bidragsskyldighet tillgodoräkna sig ett avdrag för varje helt dygn av barnets vistelse med 1/40 av det underhållsbidrag som räknat för kalendermånad gäller under tiden för vistelsen. Något sådant avdrag får dock inte göras på underhållsbidrag som belöper på senare tid än sex månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde. Det sammanlagda avdragsbelopp som tillgodoräknas föräldern vid ett tillfälle skall, om det slutar på örestal, avrundas till närmast lägre krontal.

Vid beräkning av antalet hela dygn enligt första stycket räknas det dygn då barnets vistelse påbörjas och det dygn då barnets vistelse upphör tillsammans som ett helt dygn. Detta gäller dock inte om vistelsen påbörjas och upphör under samma dygn.

Om det finns särskilda skäl kan rätten förordna om andra villkor för avdragsrätten än som anges i första stycket. Mot en parts bestridande får ett sådant förordnande dock inte meddelas för tiden innan talan har väckts.

Om det finns särskilda skäl kan rätten förordna om andra villkor för avdragsrätten än som anges i första och andra styckena. Mot en parts bestridande får ett sådant förordnande dock inte meddelas för tiden innan talan har väckts.

Den bidragsskyldiga föräldern har inte rätt till avdrag när underhållsbidraget har fastställts med beaktande av att han eller hon i

1 Senaste lydelse 1998:319.

väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2005.

3. Lag om ändring i utsökningsbalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap.6 och 14 §§utsökningsbalken skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

6 §1

Utmätning av lön för underhållsbidrag som avses i 4 kap. 1 a § första stycket får ske endast om bidragsbeloppet utestår obetalt eller om gäldenären vid två eller flera tillfällen under de senaste två åren före utmätningsbeslutet har underlåtit att betala i rätt tid och det finns anledning att anta att detta skall upprepas.

Utmätning får bara ske för bidragsbelopp som är förfallet när verkställighet skall ske eller som förfaller näst därefter. Detsamma gäller vid utmätning för fordran som avser återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd.

Utmätning får bara ske för bidragsbelopp som är förfallet när verkställighet skall ske eller som förfaller näst därefter.

14 §2

Vid utmätning av lön har följande fordringar i nämnd ordning företräde framför andra fordringsanspråk:

1. fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalkensamt fordran som avser återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd,

1. fordran som avser underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och föräldrabalken,

2. konkursbos fordran på gäldenärens lön enligt 3 kap. 4 § konkurslagen (1987:672), om lönen innehållits under konkursen,

3. fordran som avses i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

1 Senaste lydelse 1996:1032. 2 Senaste lydelse 1996:1032.

Företrädesrätten enligt första stycket 1 gäller även sådant utländskt underhållsbidrag som får verkställas i Sverige, om bidragsfordringen vid verkställighetstillfället inte är äldre än fem år.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2005.

4. Lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga m.m. fordringar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1. lagen (1972:435) om överlastavgift,

2. bilskrotningslagen (1975:343),

3. lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

4. lagen (1976:339) om saluvagnsskatt,

5. fordonsskattelagen (1988:327),

6. lagen (1991:591) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta artister m.fl.,

7. lagen (1994:419) om brottsofferfond,

8. skattebetalningslagen (1997:483), eller

9. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon.

8. skattebetalningslagen (1997:483),

9. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon, eller

10. lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd.

Denna lag träder i kraft den 1 februari 2005.

1 Senaste lydelse 2002:417.

5. Förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229)

Härigenom föreskrivs att 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

Bestämmelser om begäran om indrivning av fordringar på skatt enligt skattebetalningslagen (1997:483) finns i 20 kap. 1 och 2 §§ den lagen.

För andra fordringar skall indrivning, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast två månader och när det gäller fordran på felparkeringsavgift senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats. Indrivning av fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt lagen (1996:1030) om underhållsstöd får, om den bidragsskyldige kan antas komma att slutbetala förfallna återbetalningsbelopp enligt nämnda lag, begäras senare, dock senast fem månader efter det att fordran skulle ha betalats. Indrivning skall begäras skyndsamt

1. om det kan antas att fordringen kommer att föranleda en konkursansökan,

2. om gäldenären redan är försatt i konkurs, eller

3. om ett dröjsmål skulle äventyra indrivningen.

Indrivning av fordran på felparkeringsavgift skall, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet enligt lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd skall, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att den äldsta fordringen skulle ha betalats.

För andra fordringar skall indrivning, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning skall begäras skyndsamt

1. om det kan antas att fordringen kommer att föranleda en konkursansökan,

1 Senaste lydelse 1998:1777.

2. om gäldenären redan är försatt i konkurs, eller

3. om ett dröjsmål skulle äventyra indrivningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 februari 2005.

6. Förordning om ändring i förordningen (1996:1036) om underhållsstöd

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1036) om underhållsstöd

dels att nuvarande 4 § skall betecknas 5 §, att nuvarande 5–7 §§ skall betecknas 7–9 §§ och att nuvarande 8 § skall betecknas 12 §,

dels att de nya 5 och 9 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i förordningen skall införas fem nya paragraf, 4, 6, 8 a, 10 och 11 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

Belopp som skall betalas ut enligt 23 eller 29 § sätts in på den bidragsskyldiges postgirokonto eller bankkonto. Riksförsäkringsverket får meddela föreskrifter om utbetalning på annat sätt om särskilda förhållanden föranleder det.

Utbetalning i ett enskilt ärende får göras på annat sätt om det saknas uppgift om konto eller om det annars finns skäl till det.

Om det belopp som skall betalas ut till en bidragsskyldig en viss månad är lägre än 100 kronor får med utbetalningen avvaktas till nästa månad.

Beslut enligt denna paragraf får inte överklagas.

4 § 1

Underhållsstödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden. Om utbetalningsdagen infaller på en söndag, en annan allmän helgdag, en lördag

5 §

Underhållsstödet skall kunna lyftas den sista dagen i utbetalningsmånaden. Om utbetalningsdagen infaller på en söndag, en annan allmän helg-

1 Senaste lydelse 1998:287.

eller midsommarafton, skall stödet kunna lyftas närmast föregående vardag.

dag, en lördag eller midsommarafton, skall stödet kunna lyftas närmast föregående vardag.

6 §

Vid tillämpning av 26 § lagen ( 1996:1030 ) om underhållsstöd skall

1. Stor-Stockholm anses omfatta följande kommuner. Botkyrka, Danderyd, Ekerö, Haninge, Huddinge, Järfälla, Lidingö, Nacka, Salem, Sigtuna, Sollentuna, Solna, Stockholm, Sundbyberg, Tyresö, Täby, Upplands-Bro, Upplands Väsby, Vallentuna, Vaxholm, Värmdö och Österåker samt

2. Stor-Göteborg anses omfatta följande kommuner. Ale, Göteborg, Härryda, Kungsbacka, Kungälv, Lerum, Mölndal, Partille, Stenungsund, Tjörn och Öckerö.

8 a §

Bestämmelser om begäran om indrivning finns i 4 9 §§ indrivningsförordningen (1993:1229) . Att den bidragsskyldige skall uppmanas att betala en fordran innan ansökan om indrivning görs framgår av 3 § nämnda förordning.

Indrivning behöver inte begäras om fordringarna på den bidragsskyldige understiger 500 kronor om det inte finns särskilda skäl.

Ytterligare bestämmelser om indrivning finns i indrivningsförordningen .

7 §

Ändring av återbetalningsskyldighet vid årlig omprövning enligt 30 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd skall gälla från och med februari året efter det år då det nya beslutet om årlig taxering meddelats.

9 §

Ändring av underhållsstöd och återbetalningsskyldighet vid årlig omprövning enligt 10, 10 b och 33 §§ lagen (1996:1030) om underhållsstöd skall gälla från och med februari året efter det år då det nya beslutet om årlig taxering meddelats. Detsamma gäller vid årlig omprövning enligt 8 a § lagen om underhållsstöd.

10 §

Till en begäran enligt 29 § lagen om underhållsstöd skall bifogas allmän domstols dom eller beslut i original eller bestyrkt kopia tillsammans med lagakraftbevis.

Om begäran grundar sig på ett av socialnämnden godkänt avtal om umgänge, skall till begäran bifogas avtalet i original eller bestyrkt kopia tillsammans med socialnämndens beslut att godkänna avtalet.

11 §

I ärenden om underhållsstöd tas en administrationsavgift ut från bidragsskyldiga föräldrar som är återbetalningsskyldiga för hela eller en del av det underhållsstöd som lämnas till barnet.

Avgiften är 50 kronor för varje månad som underhållsstöd lämnas till ett eller flera barn eller, om underhållsstöd inte längre lämnas, för varje påbörjad månad som en fordran avseende återbetalningsskyldighet kvarstår obetald och ännu inte överlämnats

till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Avgiften skall betalas inom den tid och på det sätt som Riksförsäkringsverket bestämmer.

Denna förordning träder i kraft den 1 februari 2005.

1 Uppdraget och dess genomförande

1.1. Utredningens direktiv

Utredningens uppdrag är att göra en översyn av lagen (1996:1030) om underhållsstöd och föreslå de författningsändringar som översynen motiverar. Direktiven finns i bilaga 1.

1.2. Utredningens arbete

Utredningen, som inledde sitt arbete i mars 2002, har haft tio sammanträden, varav två 2-dagarssammanträden, med sakkunniga och experter.

Utredningen har anordnat två hearingar. Till hearingarna inbjöds ett stort antal organisationer, myndigheter och forskare.

I den första hearingen deltog företrädare för Barnombudsmannen, Föreningen barns rätt till två föräldrar (BRITT), Fredrika-Bremer-Förbundet, Föreningen Styvmorsviolen, Föreningen Söndagsbarn, Landsorganisationen i Sverige (LO), Riksförbundet för Familjers Rättigheter (RFFR), Riksorganisationen för Kvinnojourer och Tjejjourer i Sverige (ROKS), Riksorganisationen Sveriges Makalösa Föräldrar, Sveriges Kvinnojourers Riksförbund (SKR) och UmgängesrättsFöräldrarnas Riksförening (UFR). Föreningen Enastående Föräldrar hade inte möjlighet att delta i hearingen men lämnade skriftliga synpunkter.

I den andra hearingen deltog företrädare för Justitieombudsmannen (JO), Domstolsverket, Försäkringskasseförbundet, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, Svenska Kommunförbundet, Sveriges advokatsamfund, Föreningen Sveriges Kronofogdar, Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare, Försäkringskassan Skåne, Försäkringskassan Stockholms län (Försäkringsavdelningen och Utlandsavdelningen) och Skuldrådgivningskonsulterna, Socialtjänsten i Stockholms stad. Dessutom medverkade professor Anders Agell

och fil. kand. Tom Wikmans, projektledare i samhällsfrågor. Familjerättssocionomernas Riksförening och jur. dr Eva Ryrstedt hade inte möjlighet att delta i hearingen men lämnade skriftliga synpunkter.

Sekretariatet har besökt ett av Försäkringskassan Skånes lokalkontor i Malmö och Kronofogdemyndigheten i Malmö. Sekretariatet har också deltagit i ett seminarium som anordnats av Riksförsäkringsverket (RFV) om skenseparationer. Sekretariatet har vidare haft kontakt med Sosialdepartementet och med Barne- og Familiedepartementet i Norge.

Samråd har under arbetets gång skett med 2002 års vårdnadskommitté, Skuldsaneringsutredningen och Studiehjälpsutredningen.

I sitt arbete har utredningen vidare haft kontakt med och fått värdefulla synpunkter från en rad myndigheter, organisationer och enskilda (såväl tjänstemän som privatpersoner).

1.3. Betänkandet

De beräkningar och siffror som redovisas i betänkandet avser – om annat inte sägs – år 2002.

Remissynpunkter som återges i betänkandet är i huvudsak hämtade från remissammanställningar från Socialdepartementet.

När utredningen använder begreppen ”make” respektive ”äktenskap” i texten avses även registrerad partner och registrerat partnerskap (jfr 3 kap. 1 § lagen [1994:1117] om registrerat partnerskap). Vidare avses med begreppet ”sambor” såväl sambor av olika kön som sambor av samma kön.

Avsnittet om indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet (avsnitt 14) har till stor del utarbetats av en intern arbetsgrupp som bestått av kanslirådet Fredrik Ludwigs, ämnesrådet Frank Walterson, verksjuristen Charlotte Carrborg, avdelningsdirektören Kerstin Jacobsson och försäkringskonsulten Torgny Andrée.

Kanslirådet Margareta Orrell, som varit sakkunnig i utredningen, har biträtt utredningen i analysarbetet. Docenten Lars Bejstam, som varit expert i utredningen, har utarbetat underlag till vissa delar av betänkandet. Det gäller frågorna om underhållsstödets funktion och uppbyggnad (avsnitten 8 och 9), beräkning av inkomst (avsnitt 13), utfyllnadsbidrag och direktbetalning (avsnitt 18), ansökan om förlängt underhållsstöd (avsnitt 19) och underhållsstödet och EU (avsnitt 21).

2 Den nuvarande regleringen

2.1. Underhållsstöd

De grundläggande bestämmelserna om underhållsstöd finns i lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL), som trädde i kraft den 1 december 1996 och tillämpas i fråga om stöd som avser tid efter den 31 januari 1997. Underhållsstödet ersatte det tidigare bidragsförskottet, det förlängda bidragsförskottet för studerande och det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn. Genom underhållsstödet garanterar staten att barn med särlevande föräldrar får ett visst bidrag till sin försörjning.

Ett barn har rätt till underhållsstöd om föräldrarna inte bor tillsammans. Det krävs att barnet varaktigt bor hos endast en av föräldrarna och är folkbokfört hos den föräldern (boförälder). Det krävs vidare att boföräldern bor här i landet och, om barnet är underårigt, dvs. under 18 år, att boföräldern är vårdnadshavare för barnet.

Ett barn har också rätt till underhållsstöd om föräldrarna inte bor tillsammans och barnet varaktigt bor hos var och en av föräldrarna (växelvis boende). Det krävs då att barnet är folkbokfört hos en av föräldrarna och, om barnet är underårigt, att det står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem. Det krävs vidare att den förälder som söker stödet bor här i landet.

Ett barn kan också ha rätt till underhållsstöd om det varaktigt bor hos en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare.

I vissa fall saknar barnet rätt till underhållsstöd. Så är fallet t.ex. om en förälder som inte varaktigt bor tillsammans med barnet (en bidragsskyldig förälder) i rätt ordning betalar ett underhåll till barnet som inte understiger det belopp som annars skulle ha lämnats i underhållsstöd.

Underhållsstöd lämnas till och med den månad då barnet fyller 18 år. Ett barn som fyllt 18 år kan ha rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver grundläggande studier.

Förlängt underhållsstöd lämnas längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år.

Underhållsstöd lämnas med 1 173 kr i månaden. I vissa fall lämnas underhållsstöd med ett reducerat belopp (utfyllnadsbidrag). Så är fallet t.ex. om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder betalar underhåll som motsvarar lägst det belopp som den föräldern annars skulle ha återbetalat till staten enligt USL. Det tänkta återbetalningsbeloppet avräknas då från underhållsstödet.

Vid växelvis boende har var och en av föräldrarna rätt till ett halvt underhållsstöd, dvs. 586 kr per barn och månad. Från detta belopp avräknas dock halva det återbetalningsbelopp som skulle ha fastställts om föräldern varit återbetalningsskyldig enligt USL.

Har barnet egna inkomster över en viss nivå minskas underhållsstödet.

Underhållsstöd betalas ut månadsvis i förskott. Lämnas underhållsstöd till ett barn och finns det en bidragsskyldig förälder är denne som regel skyldig att återbetala hela stödet eller en del av det till staten. Återbetalningsskyldigheten bestäms till en viss procent av den bidragsskyldiges årsinkomst minskad med ett grundavdrag om 72 000 kr och med beaktande av det antal barn som han eller hon är underhållsskyldig för. Årsinkomsten beräknas med utgångspunkt från det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser. I de fall underhållsstöd lämnas som ett utfyllnadsbidrag föreligger inte någon återbetalningsskyldighet. Utfyllnadsbidraget är alltså ett rent stöd från det allmänna.

Försäkringskassan kan bevilja den bidragsskyldige anstånd med att fullgöra återbetalningsskyldigheten. Anstånd skall medges i den mån det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som enligt reglerna om förbehåll vid utmätning av lön behövs för eget och familjens underhåll. Anstånd får också beviljas om det finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden.

Betalas inte fastställt återbetalningsbelopp i rätt tid eller har anstånd beviljats utgår ränta på skulden. Räntan fastställs av regeringen och uppgår för år 2002 till tre procent.

Om det finns synnerliga skäl med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden får försäkringskassan efterge statens fordran på återbetalning helt eller delvis. Eftergift får meddelas också för återbetalningsskyldighet som avser tid före den dag då faderskapet till barnet fastställdes genom be-

kräftelse eller dom. För eftergift krävs även i dessa fall att det finns synnerliga skäl.

Har ett underhållsbidrag fastställts och är underhållsbidraget högre än det underhållsstöd som barnet får från staten skall den bidragsskyldige betala överskjutande belopp direkt till barnet.

Är den bidragsskyldiga föräldern bosatt i utlandet gäller särskilda regler.

2.2. Föräldrars skyldighet att försörja sina barn

De grundläggande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet finns i 7 kap. föräldrabalken.

Föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till vissa av barnets sociala förmåner. Bland de förmåner som anses minska barnets behov av underhåll kan nämnas det allmänna barnbidraget, det förlängda barnbidraget och studiebidraget inom studiehjälpssystemet. I kostnaderna för barnets underhåll skall föräldrarna sinsemellan ta del var och en efter sin förmåga.

Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år. Går barnet i skolan efter 18 års ålder är föräldrarna underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst till dess barnet fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning.

En förälder skall i vissa fall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Så är fallet om föräldern inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet. Underhållsskyldigheten skall fullgöras på detta sätt också om föräldern har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern och barnet varaktigt bor tillsammans med endast den andra föräldern.

Vid växelvis boende (se NJA 1998 s. 267) är som regel ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Varje förälder anses då fullgöra sin underhållsskyldighet genom att svara för de direkta kostnaderna för barnet under den tid barnet vistas hos honom eller henne.

Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. När underhållsbidrag bestäms räknas först barnets behov av underhåll fram. Härefter beräknas vad respektive förälder kan bidra

med, det s.k. överskottet. Det belopp som beräknats för barnets behov fördelas sedan mellan föräldrarna i förhållande till överskottsbeloppens storlek. Därefter görs vissa kontroller och en allmän skälighetsbedömning.

Man får alltså följande formel.

Formeln är att se som ett hjälpmedel och det underhållsbidrag som räknats fram bör, som framgått, kontrolleras och vid behov korrigeras.

Hur stort barnets behov av underhåll är varierar efter bl.a. barnets ålder och levnadssituation. Som regel utgår man dock från vissa schablonbelopp som räknats fram av Socialstyrelsen och som motsvarar vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Till detta belopp läggs eventuella barnomsorgskostnader. Därefter görs avdrag för bl.a. det allmänna barnbidraget.

Schablonbeloppen bildar, som framgått, endast en utgångspunkt för beräkningen av barnets behov av underhåll. Barnets behov kan vara mindre eller större beroende på individuella förhållanden på barnets sida. Barnet kan också, efter en glidande skala, göra anspråk på en högre standard och därmed större underhåll ju bättre ställt föräldrarna har det i ekonomiskt hänseende (s.k. standardtillägg).

När underhållsbidrag bestäms får var och en av föräldrarna förbehålla sig ett belopp för eget underhåll. Förbehållsbeloppet innefattar alla vanliga levnadskostnader. Bostadskostnaden beräknas efter vad som är skäligt. De andra levnadskostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp som för år räknat utgör 120 procent av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. För år 2002 uppgår normalbeloppet alltså till 3 790 kr i månaden.

Om det finns särskilda skäl får förbehåll göras också för underhåll åt en make som föräldern varaktigt bor tillsammans med (s.k. hemmamakeförbehåll). Rätten till förbehåll avser i första hand en make som inte har någon egen inkomst. Har maken en mindre inkomst minskas förbehållsbeloppet och kan maken försörja sig själv får föräldern inte förbehålla sig något belopp alls. För att förbehåll skall få göras krävs att det finns särskilda skäl. Ett särskilt skäl kan vara att maken inte förvärvsarbetar därför att det finns små barn i

bidraget

underhålls

överskott a

sammanlagd as

Föräldrarn

överskott

ldiges

bidragssky

Den

behov

Barnets

=

×

hemmet. Ett annat särskilt skäl kan vara att maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av sjukdom.

Förbehållsbeloppet för make bestäms på samma sätt som förbehållet för föräldern själv. Normalbeloppet utgör dock 60 procent av prisbasbeloppet, dvs. 1 895 kr i månaden år 2002.

Makeförbehåll får göras också för registrerad partner. Med make och registrerad partner jämställs annan som föräldern varaktigt bor tillsammans med, om de har barn tillsammans.

Slutligen kan den bidragsskyldiga föräldern få förbehålla sig ett belopp för underhåll åt hemmavarande barn. Beloppet utgör för varje barn 40 procent av prisbasbeloppet för år räknat, dvs. 1 263 kr i månaden år 2002. Från beloppet avräknas dock vad som utges till barnet av den andra föräldern eller för den förälderns räkning t.ex. genom underhållsstödet. Fråga är om en garantiregel som aktualiseras i sista hand, dvs. i de fall där det står klart att ett framräknat underhållsbidrag skulle leda till intrång i det hemmavarande barnets behov.

Underhållsbidrag betalas normalt förskottsvis för kalendermånad. Bidraget anpassas automatiskt till ändringarna i penningvärdet. Bestämmelser om detta finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag, den s.k. indexlagen.

En förälder som är återbetalningsskyldig enligt USL anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet.

2.3. Umgänge

De grundläggande bestämmelserna om umgänge med barn finns i 6 kap. föräldrabalken. Utgångspunkten i föräldrabalken är att barn behöver nära och goda kontakter med båda föräldrarna även om dessa inte bor tillsammans.

Barnets föräldrar har ett gemensamt ansvar för att barnets behov av umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med så långt möjligt tillgodoses.

Domstol kan besluta om umgänge. Avgörande för domstolens ställningstagande är vad som är bäst för barnet. Vid sin bedömning skall domstolen ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad. Domstolen skall vidare beakta risken för att barnet i samband med umgänget far illa.

Har en förälder som är skyldig att betala underhållsbidrag haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela

dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får föräldern göra ett visst avdrag på det underhållsbidrag han eller hon skall betala. För varje helt dygn av barnets vistelse är avdraget 1/40 av det månatliga underhållsbidraget. Om det finns särskilda skäl får domstol förordna om andra villkor för avdragsrätten.

Det finns inte någon rätt till avdrag, om det redan när underhållsbidraget fastställdes togs hänsyn till att föräldern i väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig (s.k. nettoberäkning).

Rätt till umgängesavdrag finns även vid återbetalning enligt USL.

2.4. Resekostnader i samband med umgänge

Om den förälder som barnet skall umgås med är bosatt på en annan ort än barnet är umgänget ofta förenat med särskilda kostnader.

Sedan den 1 oktober 1998 finns uttryckliga regler i 6 kap. föräldrabalken om den inbördes fördelningen mellan föräldrarna av de resekostnader som kan uppkomma i samband med umgänge. Reglerna innebär att den förälder som barnet bor tillsammans med skall ta del i kostnaderna för de resor som föranleds av barnets behov av umgänge med den andra föräldern. Det skall ske efter vad som är skäligt med hänsyn till föräldrarnas ekonomiska förhållanden och övriga omständigheter.

Resekostnader i samband med umgänge kan berättiga till bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453).

3 Införandet av underhållsstödet och tidigare utvärderingar

3.1. Utgångspunkterna för ändringarna i reglerna om samhällsstöd år 1997

Bidragsförskottet, det förlängda bidragsförskottet för studerande och det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn ersattes av underhållsstödet år 1997. Reformen innebar att det statliga stödsystemet i princip frikopplades från föräldrabalkens (FB) regler om underhållsbidrag.

Vid utformningen av det nya samhällsstödet var följande krav och målsättningar vägledande (prop. 1995/96:208, bet. 1996/97:SfU3).

  • Besparingsmålet för de offentliga finanserna skulle uppnås.
  • Besparingarna skulle åstadkommas genom att försörjningsförmågan hos den förälder som barnet inte bor hos skulle tas i anspråk i större omfattning än tidigare.
  • Sambandet mellan reglerna om samhällsstöd och reglerna om underhållsbidrag skulle minska.
  • Det skulle tydligt framgå att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn.
  • Systemet skulle vara fördelningspolitiskt rimligt.
  • Återbetalningsskyldigheten skulle inte vara så betungande för den bidragsskyldiga föräldern att det allvarligt försvårade umgänget med barnet.
  • Reglerna skulle vara enkla och tydliga.

Återbetalningsreglerna ändrades år 2000 (prop. 1998/99:78, bet. 1998/99:SfU9). Ändringarna syftade i första hand till att ge systemet en bättre fördelningspolitisk profil. Ett annat syfte med ändringarna var att öka uppfyllelsen av de mål som presenterats i samband med att underhållsstödssystemet infördes.

3.2. Riksförsäkringsverkets utvärdering

I regleringsbrevet för budgetåret 1997 uppdrog regeringen åt Riksförsäkringsverket (RFV) att utvärdera underhållsstödsreformen.

RFV lämnade i augusti 1997 rapporten Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar respektive Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar – utvärdering av genomförandet av de nya regelsystemen (RFV Anser 1997:8), i januari 1998 rapporten Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar – redovisning vad avser systemets tillämpning (RFV Anser 1998:2) och i mars 1998 rapporten Underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar – en utvärdering av det nya underhållsstödet (RFV Anser 1998:3).

I rapporten RFV Anser 1998:2 lämnar RFV en redovisning av tillämpningen av reglerna. I rapporten anför RFV att reglerna om underhållsstöd har påtagliga fördelar jämfört med reglerna om bidragsförskott. Verket framhåller att reglerna är enklare och tydligare, vilket innebär att föräldrarna inför en förestående separation kan överblicka de ekonomiska förpliktelserna. RFV påpekar även att det för administrationen finns fördelar bl.a. genom att kopplingen till de privaträttsliga reglerna om underhållsbidrag fallit bort. Verket påtalar dock att många bidragsskyldiga – särskilt sådan med låga inkomster – har svårt att fullgöra sin återbetalningsskyldighet. Enligt RFV:s uppfattning hänger detta framförallt samman med grundavdragets storlek (då 24 000 kr).

3.3. Familjeutredningens utvärdering

Familjeutredningen har utvärderat underhållsstödet (SOU 2001:24).

Förutom att bedöma hur väl underhållsstödet uppfyller de krav som ställdes när stödet infördes har Familjeutredningen också bedömt hur väl stödet uppfyller de krav som utredningen själv anser bör ställas på ett effektivt ekonomiskt familjestöd och på de skatte- och avgiftssystem som gäller för barnfamiljer.

Enligt Familjeutredningen skall stödet

  • utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn,
  • upplevas som rättvist,
  • vara enkelt och förutsägbart för den enskilde,
  • ha en incitamentsstruktur som så lite som möjligt begränsar utbytet av förvärvsarbete,
  • innehålla goda möjligheter för staten att styra de offentliga utgifterna,
  • vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll och
  • vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter.

Enligt Familjeutredningen uppfyller underhållsstödet i stort sett de krav som ställdes när stödet infördes 1997. Familjeutredningen anser också att underhållsstödet uppfyller flertalet av de krav utredningen anser bör ställas på systemet. Samtidigt pekar utredningen på vissa brister.

I korthet gör Familjeutredningen följande bedömning. Nackdelarna med att det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga är borta. Myndiga barn riskerar inte, såsom i bidragsförskottssystemet, att behöva gå till domstol och stämma en av sina föräldrar för att få det statliga stödet. Det finns heller ingen risk för att barnet går miste om en del av stödet från staten på den grunden att underhållsbidraget fastställts till ett för lågt belopp. Antalet mål om underhåll i domstolarna har minskat.

Den bidragsskyldiges försörjningsförmåga tas till vara i högre utsträckning än tidigare. Även om stödet efter 2000 års reform fått en bättre fördelningspolitisk profil menar Familjeutredningen att det finns en risk för att återbetalningskraven i vissa fall kan vara så höga, att de försvårar för bidragsskyldiga föräldrar att hålla regelbunden kontakt med sina barn. Utredningen påpekar också att det finns en risk för att boföräldrar på grund av bristande kunskaper inte begär ett överskjutande underhållsbidrag, dvs. ett underhållsbidrag som är högre än det underhållsstöd som lämnas till barnet.

Återbetalningarna innebär vissa marginaleffekter för de bidragsskyldiga. Samtidigt konstaterar Familjeutredningen att det knappast är möjligt att konstruera ett system som syftar till att också föräldrar med låga inkomster skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina barn utan att det uppstår marginaleffekter.

Att boförälderns förmåga att försörja barnet inte beaktas anser Familjeutredningen vara otillfredsställande. Det leder enligt utredningen till att systemet sannolikt omfattar fler barn än nödvändigt och till att stödet inte upplevs som rättvist. Att boförälderns förmåga inte beaktas leder, enligt utredningen, också till att ansvarsfördelningen mellan boföräldrarna och staten inte är tillräckligt tydlig; det allmänna går in med stöd även om något behov inte finns.

Att återbetalningsbeloppet enligt lagen om underhållsstöd kan avvika från det underhållsbidrag som räknas fram enligt FB ser

Familjeutredningen som ett rättssystematiskt problem. Utredningen anser dock inte att det leder till sådana praktiska problem att regelsystemen åter bör kopplas samman. De fördelar frikopplingen har medfört är enligt Familjeutredningen större än nackdelarna.

Utredningen konstaterar att den återbetalningsgrundande inkomsten genom kopplingen till taxeringen lätt kan kontrolleras. Den är inte heller – bortsett från eventuella svarta inkomster – möjlig att manipulera. Däremot är svårigheten att upptäcka skenseparationer, enligt utredningen, densamma som i bidragsförskottssystemet

Familjeutredningen anser att reglerna om underhållsstöd allmänt sett är enkla och förutsägbara för den enskilde och enklare att tillämpa för försäkringskassorna än de tidigare reglerna. Utredningen påpekar dock att handläggningen av anståndsärenden kan vara tidskrävande för försäkringskassorna. Utredningen anser vidare att det är tveksamt om hanteringen av skulder tillräckligt väl kan förutses av den enskilde. Samma uppfattning har Familjeutredningen när det gäller konsekvenserna av beslut om anstånd.

Familjeutredningen konstaterar att staten genom frikopplingen från FB:s regler om underhållsbidrag har fått bättre möjligheter att styra kostnaderna för stödet.

4 Ändringar som gjorts i underhållsstödssystemet under åren 1996–2003

Lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) och förordningen (1996:1036) om underhållsstöd trädde i kraft den 1 december 1996. USL tillämpades första gången i fråga om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 1997.

Reglerna om underhållsstöd har ändrats ett flertal gånger. Nedan görs en genomgång av de mest betydelsefulla ändringarna.

Den 15 december 1996 – Ändrad utbetalningsdag

Utbetalningstidpunkten för december månad flyttas fram. Underhållsstödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden december. I övrigt skall stödet också fortsättningsvis kunna lyftas den 27 i utbetalningsmånaden.

Den 15 maj 1997 – Ändrad utbetalningsdag

Underhållsstödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden.

Den 1 januari 1998 – Förmögenhetsgränsen höjs

Beloppsgränsen över vilken den bidragsskyldiges skattepliktiga förmögenhet påverkar återbetalningsskyldigheten höjs från 800 000 kr till 900 000 kr (prop. 1997/98:1, utg.omr. 12, bet. 1997/98:SfU1, rskr. 1997/98:111).

Den 1 oktober 1998 – Rätten till umgängesavdrag vidgas

En bidragsskyldig förälder som haft barnet hos sig får tillgodoräknas ett avdrag inte bara om han eller hon haft barnet hos sig under

en sammanhängande tid av minst fem hela dygn utan också om föräldern under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn (prop. 1997/98:7, bet. 1997/98:LU12, rskr. 1997/98:229).

Den 1 januari 1999 – Delgivningskraven begränsas

Kravet i USL på att ett meddelande om att en ansökan om underhållsstöd gjorts skall delges den bidragsskyldige om återbetalningsskyldighet kan komma i fråga, tas bort (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12, bet. 1998/99:SfU1, rskr. 1998/99:101).

Den 1 april 1999 – Tiden för att överlämna en fordran till kronofogdemyndigheten förlängs

Tiden för att begära indrivning av en fordran avseende återbetalning enligt USL förlängs för vissa fall från två till fem månader (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12).

Den 1 november 1999 – Grundavdraget höjs och procentsatserna ändras

Reglerna för beräkning av en bidragsskyldig förälders återbetalningsskyldighet ändras. Ändringarna innebär att grundavdraget höjs från 24 000 kr till 72 000 kr. Samtidigt höjs de procentsatser som bestämmer återbetalningsskyldighetens storlek. Vid beräkningen av det inkomstunderlag som används för att bestämma återbetalningsskyldigheten skall hänsyn tas till kvittningsgilla kapitalförluster och uppskovsavdrag vid byte av bostad.

De nya reglerna tillämpas i fråga om återbetalningsskyldighet som avser tid efter den 31 januari 2000 (prop. 1998/99:78, bet. 1998/99:SfU9, rskr. 1998/99:235).

Den 1 januari 2001 – Vid växelvis boende kan båda föräldrarna få underhållsstöd, m.m.

Reglerna för beräkning och fördelning av underhållsstöd vid växelvis boende ändras. Var och en av föräldrarna får rätt till ett halvt underhållsstöd. Från detta belopp avräknas sedan halva det åter-

betalningsbelopp som skulle ha fastställts för föräldern om han eller hon varit återbetalningsskyldig.

USL ändras till följd av att socialförsäkringslagen (1999:799) träder i kraft (prop. 1998/99:119, bet. 1999/2000:SfU3, rskr. 1999/2000:12). I socialförsäkringslagen anges de grundläggande villkoren för att en person skall omfattas av USL. Medborgarskap har inte längre någon betydelse för rätten till underhållsstöd.

De nya reglerna tillämpas i fråga om underhållsstöd som avser tid efter den 31 mars 2001 (prop. 1999/2000:118, bet. 2000/01:SfU7, rskr. 2000/01:94).

Den 1 februari 2001 – Stöd lämnas inte under den första månaden

Rätten till underhållsstöd inskränks. Underhållsstöd lämnas inte längre från och med den månad då föräldrarna flyttat isär eller rätt till stöd annars uppkommit utan först från och med månaden efter den månad då rätt till stöd uppkommit (prop. 2000/01:1, utg.omr. 12, bet. 2000/01:SfU1, rskr. 2000/01:92).

Den 1 januari 2002 – Den s.k. avbrottsregeln tas bort

Skyddet för barn som är mellan 18 och 20 år stärks. Ett barn som fyllt 18 år skall ha rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver studier, dock – liksom tidigare – längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år. Ett studieavbrott skall alltså inte längre kunna leda till att rätten till underhållsstöd upphör slutgiltigt (prop. 2000/01:134, bet. 2001/02:LU1, rskr. 2001/02:46).

Den 1 juli 2002 – Möjligheterna att efterge en fordran vidgas, m.m.

Möjligheterna att efterge statens fordran avseende återbetalning av underhållsstöd vidgas. En far kan medges eftergift om återbetalningsskyldighet har beslutats för tid före den dag då faderskapet fastställdes. En förutsättning är dock att det finns synnerliga skäl (prop. 2001/02:119, bet. 2001/02:SfU17, rskr. 2001/02:253).

Vid beräkning av återbetalningsskyldighet skall den bidragsskyldiges inkomst beräknas med utgångspunkt i det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser. Beräkningen skall alltså inte längre alltid utgå från

det senaste taxeringsbeslutet (prop. 2001/02:119, bet. 2001/02:SfU17, rskr. 2001/02:253).

Den 1 januari 2003 – Underhållsstödet ersätts i vissa fall av efterlevandestöd till barn, förmögenhetsgränsen höjs, m.m.

Underhållsstöd lämnas inte längre till ett barn av den anledningen att en av föräldrarna avlidit. Barnet är i stället berättigat till efterlevandestöd till barn enligt bestämmelserna i lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn (prop. 2001/02:84, bet. 2001/02:SfU12, rskr. 2001/02:215).

Beloppsgränsen över vilken den bidragsskyldiges skattepliktiga förmögenhet skall påverka återbetalningsskyldigheten höjs från 900 000 kr till 1 500 000 kr. Vid beräkningen av det inkomstunderlag som används för att bestämma återbetalningsskyldigheten skall rekryteringsbidrag till vuxenstuderande beaktas (prop. 2002/03:2, bet. 2002/03:SfU5, rskr. 2002/03:48 ).

5 Några fakta om barn och föräldrar i underhållsstödssystemet

I detta avsnitt redovisas vissa grundläggande fakta om underhållsstödssystemet. Uppgifterna avser situationen i december 2002 om inget annat anges. En utförligare faktaredovisning finns i bilaga 2.

Allmänt om barnfamiljerna

Familjesammansättning

Det fanns i december 2001 cirka en miljon barnfamiljer med 1,9 miljoner barn i åldrarna 0–17 år. Barnen fördelades på olika familjetyper enligt nedanstående sammanställning.

Tabell 5.1 Familjesammansättning (december 2001), avrundade siffror

Antal

familjer

Antal barn Medelantal

barn

Andel av

barnen

Traditionella kärnfamiljer

731 000 1 350 000

1,84 69,7

Ombildade familjer

71 000 165 000

2,36

8,6

Ensamstående föräldrar

267 000 420 000

1,56 21,5

Totalt

1 069 000 1 935 000

1,81 100,0

Uppskattningsvis 75 procent av barnen bodde hos båda sina föräldrar, i en kärnfamilj, eller i en ny familj med halvsyskon. Cirka 500 000 barn bodde hos en av sina föräldrar. Barn som bor växelvis hos båda föräldrarna redovisas här som boende hos den förälder hos vilken barnet är folkbokfört.

Separationer

År 2001 berördes omkring 52 000 barn av en separation mellan föräldrarna. Det är dubbelt så vanligt att barn till sambor upplever en separation mellan föräldrarna som att barn till gifta föräldrar gör det. Under året var 2,7 av 100 barn med gifta föräldrar och 5,3 av 100 barn med samboföräldrar med om en separation mellan föräldrarna.

Umgänge mellan barn och den förälder som barnet inte bor tillsammans med

Uppgifter som har hämtats ur SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden åren 1992/93 och 2000/2001 visar att andelen barn som bor växelvis hos föräldrarna eller där barnet träffar den andra föräldern någon gång varje vecka har ökat mellan de aktuella åren, från 27 procent till 40 procent. Andelen barn där fadern är okänd eller som helt saknar kontakt med den andra föräldern har under samma period minskat från 16 procent till 10 procent.

Den mest påtagliga förändringen mellan undersökningsåren är den kraftiga ökningen av växelvis boende, från 17 200 barn till 77 800 barn. Växelvis boende är vanligast bland barn i åldrarna 7–9 år och sjunker därefter när barnen är i tonåren. Antalet barn i underhållsstödssystemet som år 2002 hade växelvis boende var 21 600 vilket motsvarar cirka 30 procent av totalt 77 800 barn med denna boendeform.

Geografiskt avstånd mellan barnet och den särlevande föräldern

År 2001 bodde mer än en tredjedel (38 %) av barnen mindre än 5 km från den förälder barnet inte bor tillsammans med. Ytterligare ungefär en tredjedel av barnen (34 %) bodde på mellan en halv och fem mils avstånd från den särlevande föräldern. Cirka ett av tjugo barn (6 %) hade 20 mil eller längre till den förälder som barnet inte bor tillsammans med. Endast ett av hundra barn (1 %) hade 50 mil eller längre till den särlevande föräldern. Det är något vanligare att små barn (1–5 år) bor på mindre än fem mils avstånd från ”den andra föräldern” än vad som är fallet för barn i åldern 13–17 år, 77 procent jämfört med 67 procent.

Gemensam eller ensam vårdnad

Ett barn står under båda föräldrarnas vårdnad, om föräldrarna är gifta med varandra. Är föräldrarna sambor är vårdnaden gemensam för ungefär nio barn av tio. Även efter en separation fortsätter föräldrarna många gånger att ha gemensam vårdnad om barnet. Ett kvarts år efter separationsårets utgång var vårdnaden gemensam för 97 procent av barnen till föräldrar som varit gifta och separerat 2001 och för 88 procent av barnen till föräldrar som varit sambor.

Av de barn som bor tillsammans med en ensamstående mor har ungefär två tredjedelar också sin far som vårdnadshavare. Bor barnen hos en ensamstående far är gemensam vårdnad ännu vanligare; vårdnaden är då gemensam för drygt åtta av tio barn.

Underhållsstödssystemet

Barn

Totalt fanns det 330 000 barn i underhållsstödssystemet i december 2002. Cirka 310 000 av barnen var i åldern 0–17 år, vilket motsvarar cirka 60 procent av alla barn i samma ålder som bor med endast en av föräldrarna. Övriga cirka 20 000 var ungdomar åldern 18–20 år som fick förlängt underhållsstöd. Drygt hälften av barnen var 12 år eller äldre. Under år 2000 kom närmare 36 000 nya barn in i underhållsstödssystemet och en ungefär lika stor grupp, drygt 37 000, lämnade systemet.

Boföräldrar

I december 2002 fanns det cirka 200 000 boföräldrar varav 87 procent var kvinnor och 13 procent var män. Unga boföräldrar är oftast kvinnor. Andelen boföräldrar som var män ökade med stigande ålder.

Av kvinnorna hade 32 procent en årsinkomst under 100 000 kr. Motsvarande siffra för männen var 7 procent. Andelen kvinnor som hade inkomster över 300 000 kr var 5 procent vilket kan jämföras med 9 procent av männen.

Bidragsskyldiga föräldrar

I december 2002 fanns det 210 000 bidragsskyldiga föräldrar varav 14 procent var kvinnor och 86 procent var män. Närmare 60 procent var återbetalningsskyldiga för ett barn, 30 procent för två och drygt 10 procent för tre eller fler barn.

Av kvinnorna hade 43 procent en inkomst under 100 000 kr. Motsvarande siffra för männen var 36 procent. Andelen kvinnor som hade inkomster över 300 000 kr var 1 procent vilket kan jämföras med 9 procent av männen.

Tabell 5.2 Återbetalningsbelopp

Återbetalningsbelopp kr/barn/ månad

Totalt antal bidragsskyldiga

Procent

0 34 081 21 100–499 17 475 11 500–999 33 759 21 1 000–1 172 11 733 7

1 173

64 507

40

Av ovanstående sammanställning framgår att i december 2002 var nära 40 procent av de bidragsskyldiga skyldiga att återbetala fullt underhållsstöd, 1 173 kr per barn och månad. Cirka 20 procent var skyldiga att återbetala mellan 500 och 999 kr och en lika stor andel av de bidragsskyldiga hade så låg inkomst att de inte var återbetalningsskyldiga alls.

Bidragsformer

För drygt 293 000 barn lämnades fullt underhållsstöd, dvs. som regel 1 173 kr per månad, för 21 500 barn lämnades utfyllnadsbidrag vid växelvis boende och för cirka 12 000 barn lämnades andra former av utfyllnadsbidrag. Antalet barn som får fullt underhållsstöd har minskat något sedan systemet infördes 1997. Antalet barn med underhållsstöd vid växelvis boende har däremot ökat kraftigt och barn med övriga utfyllnadsbidrag har minskat.

Skulder

Statens totala fordran på obetalda återbetalningsbelopp uppgick i december 2002 till cirka 3 200 miljoner kr. Av dessa hade cirka 2 300 miljoner kr lämnats över till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Närmare 49 000 (31 %) av de totalt 161 500 bidragsskyldiga föräldrar som hade ett löpande ärende, dvs. något barn för vilket underhållsstöd betalades ut, hade skulder som överlämnats till kronofogdemyndigheten för indrivning. För närmare 70 procent av dessa överlämnades underhållsstödsskulden före februari 2000, dvs. innan grundavdraget höjdes från 24 000 kr till 72 000 kr. Vidare hade cirka 16 500 bidragsskyldiga enbart en skuld på obetalda återbetalningsbelopp och underhållsstöd betalades inte längre ut till något barn. Den genomsnittliga skulden, beräknat på dem som har skuld, var för kvinnor 14 700 kr och för män 27 100 kr. Cirka en fjärdedel hade skulder under 10 000 kr och 4 procent hade skulder som översteg 80 000 kr.

Kostnader

År 2002 betalades underhållsstöd ut med 4 300 miljoner kr. Av det utbetalda beloppet återkrävdes 2 250 miljoner kr (53 %) av de bidragsskyldiga. De bidragsskyldiga återbetalade under året 2 100 miljoner kr (93 % av återkrävt belopp).

Statens nettokostnad för underhållsstödet var alltså 2 200 miljoner kr.

Barn och föräldrar i och utanför underhållsstödssystemet – en jämförelse

Familjeutredningen har jämfört förhållandena för barn och föräldrar inom respektive utom underhållsstödssystemet i december 2000 (SOU 2001:24). Av utredningens redovisning framgår bl.a. följande.

Föräldrar i underhållsstödssystemet hade en betydligt lägre inkomst än övriga särlevande föräldrar. Boföräldrar som inte nyttjade systemet, hade en taxerad inkomst som i genomsnitt var närmare 40 000 kr högre än för boföräldrar inom systemet. Skillnaden var än större för de bidragsskyldiga föräldrarna. De som var utanför systemet hade en genomsnittlig taxerad inkomst som var 100 000 kr högre

än de som var i systemet. Skillnaden i genomsnittlig inkomst mellan boföräldrar och bidragsskyldiga var relativt liten i den grupp som fanns i underhållsstödssystemet, cirka 10 000 kr per år. Bland föräldrar utanför systemet hade de bidragsskyldiga föräldrarna däremot en avsevärt högre genomsnittsinkomst än boföräldrarna i samma grupp. Skillnaden var nära 75 000 kr per år.

6 Några utgångspunkter för Underhållsstödsutredningens arbete

6.1. Utredningens direktiv

I direktiven till Underhållsstödsutredningen anges vissa utgångspunkter för utredningens arbete (se bilaga 1).

Utgångspunkterna för utredningens arbete är enligt direktiven följande.

  • Det nuvarande underhållsstödssystemet fungerar i huvudsak väl. Utgångspunkten för översynen är att de grundläggande principerna för stödsystemet skall behållas.
  • Arbetet skall utgå från principen om barnets bästa.
  • Underhållsstödet skall också i fortsättningen vara en garanti för barnets försörjning.
  • Översynen skall utgå från att föräldrarna har huvudansvaret för sina barn. Huvudprincipen är och skall vara att föräldrarna har försörjningsansvaret för sina barn och att försörjningen av barn skall vara en högt prioriterad utgift för föräldrarna.
  • Utgångspunkter för översynen skall vidare enligt direktiven vara att underhållsstödet skall:
  • upplevas som rättvist,
  • vara enkelt och förutsägbart för den enskilde,
  • innehålla goda möjligheter för staten att styra kostnaderna,
  • vara svårt att manipulera och möjliggöra god kontroll,
  • vara enkelt att tillämpa för administrerande myndigheter.

6.2. Ytterligare utgångspunkter för arbetet

Förutom de utgångspunkter för arbetet som anges i direktiven har utredningen haft följande utgångspunkter för sitt arbete.

  • Underhållsstödet bör också i fortsättningen vara frikopplat från de civilrättsliga reglerna om underhåll.

Underhållsstödet vilar på offentligrättslig grund och bygger, till skillnad från bidragsförskottssystemet, inte på föräldrabalkens regler om underhållsbidrag. En konsekvens av frikopplingen är att underhållsstöd kan lämnas oavsett om något underhållsbidrag är fastställt eller inte och oavsett till vilket belopp ett eventuellt underhållsbidrag är fastställt. En annan konsekvens av frikopplingen är att återbetalningsbeloppet enligt lagen om underhållsstöd kan avvika från det underhållsbidrag som framkommer vid en tillämpning av föräldrabalkens regler.

Från rättssystematisk utgångspunkt kan denna ordning anses otillfredsställande (se bl.a. Agell, A., Underhållsstödet. Ett rättssystematiskt misstag, Festskrift till Fredrik Sterzel 1999). Samtidigt har frikopplingen lett till att flera av de nackdelar som var förknippade med att det civilrättsliga systemet styrde det offentligrättsliga fallit bort. Således behöver ett barn inte längre sluta avtal med eller stämma den förälder som barnet inte bor tillsammans med för att få det statliga stödet. Fastställelse av underhållsbidrag när barnet fyllt 18 år kunde tidigare ofta utgöra en anledning till konflikt mellan barnet och den bidragsskyldiga föräldern. Onödiga processer om underhållsbidrag – dvs. domstolsprocesser som förs endast för att barnet skall få rätt till det statliga stödet – förekommer i princip inte längre. Ett för lågt underhållsbidrag kan i dag inte längre leda till att stödet från staten minskar. Även om frikopplingen till en början utsattes för viss kritik och ansågs svår att förstå torde den nu ha vunnit allmän acceptans.

Underhållsstödsutredningen anser att underhållsstödet även i framtiden bör vara frikopplat från föräldrabalkens regler om underhållsbidrag. Reglerna måste dock samverka och det finns fortfarande skäl att behålla vissa kopplingar mellan regelverken, t.ex. såvitt gäller umgängesavdrag.

Några andra krav

I övrigt bör enligt utredningen bl.a. följande krav ställas på ett idealiskt stödsystem.

  • Reglerna skall på objektiva grunder uppfattas som rättvisa och rimliga.
  • Reglerna skall vara enkla för den enskilde att förstå och enkla för försäkringskassorna att tillämpa.
  • Reglerna skall bidra till enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen.
  • Regelverket skall ge ett utrymme för individuella bedömningar.
  • Stödsystemet skall inte orsaka det allmänna högre kostnader för administration än vad som är nödvändigt.
  • Reglerna skall vara sådana att det är svårt att missbruka stödsystemet. Efterlevnaden av reglerna skall kunna kontrolleras på ett så enkelt och rättssäkert sätt som möjligt och utan onödigt intrång i de berördas personliga integritet.

Det säger sig självt att det knappast är möjligt att konstruera ett system som fullt ut motsvarar alla dessa krav. De olika intressena som angetts strävar mot varandra. Således främjar regler som inte ger utrymme för skönsmässiga bedömningar enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen. Samtidigt innebär sådana regler att möjligheterna att ta hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet minskar eller faller bort. Här, som på andra områden, måste man därför göra avvägningar mellan de olika intressen som gör sig gällande.

Det framstår också som självklart att önskemålet om enkelhet i tillämpningen inte bör få hindra införandet av materiellt motiverade regler eller genomförandet av regeländringar som anses materiellt befogade.

7. Barnets bästa och barnets försörjning

7.1. FN:s konvention om barnets rättigheter

Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) år 1990. Sverige har härmed åtagit sig att följa konventionens bestämmelser.

Barnkonventionen innehåller bestämmelser om olika rättigheter, dels medborgerliga och politiska rättigheter, dels ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter.

Riksdagen beslutade i mars 1999 att godkänna den av regeringen föreslagna strategin för att förverkliga barnkonventionen i Sverige (prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6). I strategin ingår bl.a. att barnkonventionen skall vara ett aktivt instrument och genomsyra allt statligt beslutsfattande som rör barn. Vid beslutsfattandet skall det finnas ett tydligt barnperspektiv.

Barnkonventionen bärs upp av fyra grundläggande principer: icke-diskriminering (artikel 2), barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att komma till tals (artikel 12). Vid tolkningen och genomförandet av övriga rättigheter som slås fast i konventionen skall dessa grundläggande principer tas i beaktande, men de har också en självständig betydelse.

Principen om barnets bästa är alltså en av grundpelarna i konventionen. Vid alla åtgärder som rör barn skall barnets bästa komma i främsta rummet. Denna princip har således en mycket vidsträckt betydelse.

Artikeln om icke-diskriminering har en dubbel dimension; barn får inte diskrimineras i förhållande till vuxna och barn får inte heller diskrimineras i förhållande till andra barn. Artikel 2, punkt 1 uttrycker att varje barn inom ett lands jurisdiktion utan åtskillnad av något slag – oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställ-

ning i övrigt – skall få del av de rättigheter som omfattas av barnkonventionen. Varje artikel i barnkonventionen skall ses i belysning av bl.a. denna bestämmelse. Punkt 2 i artikeln sträcker sig längre och ålägger staterna att se till att barn skyddas mot alla former av diskriminering på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller andra familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.

7.2. Principen om barnets bästa och ansvaret för barns försörjning

Principen om barnets bästa är väl förankrad i svensk rätt. Samma grundsyn kommer, som framgått, till uttryck i barnkonventionen.

I barns grundläggande rättigheter ingår att få omvårdnad, att få växa upp under trygga förhållanden och att få utvecklas i sin egen takt och utifrån sina egna förutsättningar.

Det är i första hand föräldrarnas ansvar att se till att barnet får sina grundläggande behov tillgodosedda. Artikel 5 och artikel 18 i barnkonventionen pekar särskilt på föräldrarnas ansvar. I artikel 18 ges uttryck för principen att ”båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling”. Vidare stadgas att ”föräldrar eller, i förkommande fall, vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling” samt att ”barnets bästa skall för dem komma i främsta rummet”.

Detta innebär dock inte att samhället kan undandra sig sitt ansvar. Föräldrarna skall ges ”lämpligt bistånd… då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran…” (artikel 18, punkt 2).

Av avgörande betydelse för att barn skall kunna växa upp under trygga och goda förhållanden är att barnet får sina materiella grundbehov tillgodosedda. Barnets rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling betonas också i barnkonventionen. I artikel 27, punkt 1 sägs följande.

Konventionsstaterna erkänner rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling.

Bestämmelsen skall ses i relation till bl.a. artikel 31 om barnets rätt till kultur och fritid.

Föräldrabalken och lagen om underhållsstöd bygger på principen att det i första hand är föräldrarna som skall försörja barnet. Detta ligger i linje med barnkonventionens artikel 27, punkt 2 där det slås fast att föräldrar eller andra som är ansvariga för barnet, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, har huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Samtidigt ålägger barnkonventionen konventionsstaterna ett ansvar för att ”inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar” och vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram (artikel 27, punkt 3).

Artikel 27 i barnkonventionen binder samman två grundläggande principer i konventionen. Den första principen är den som kommer till uttryck i artikel 6 om varje barns rätt till överlevnad och utveckling i kombination med bestämmelserna i artikel 29, punkt 1 (a) om att barnets utbildning skall syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysiska och psykiska förmåga. Den andra principen är den om att det i första hand är föräldrarnas ansvar att säkerställa utvecklingen med bistånd från staten (artiklarna 5, 7 och 18). Artikel 27 erkänner således att barnets rätt till utveckling inte kan skiljas från frågan om barnets levnadsstandard.

Principen om föräldrarnas primära och statens subsidiära ansvar för barnets försörjning återfinns även i Europarådets rekommendation R (82) 2 till medlemsstaternas regeringar om förskott på underhållsbidrag.

7.3. Underhållsstödet och barns ekonomiska standard

Många barn lever under knappa ekonomiska omständigheter. De barn som har det sämst ställt ekonomiskt är barn i familjer som har högst en förvärvsinkomst. Så är fallet om föräldrarna sammanbor men där endast den ena föräldern förvärvsarbetar. Så är fallet också för barn som lever tillsammans med en ensamstående förälder (se SCB, Barn och deras familjer 2001, Demografiska rapporter 2003:1.2).

Barn i underhållsstödssystemet lever ofta tillsammans med en ensamstående förälder. I december år 2000 var ungefär 8 av 10 boföräldrar i underhållsstödssystemet ensamstående (se bilaga 2).

Underhållsstödet har stor betydelse för barn med särlevande föräldrar. Ungefär 12 procent av den disponibla inkomsten för ensam-

stående boföräldrar utgörs av underhållsstöd (se SCB, Barn och deras familjer 2001, Demografiska rapporter 2003:1.2).

Underhållsstödet bidrar till att flertalet barn till särlevande föräldrar kan leva ett ekonomiskt tryggt och socialt väl integrerat liv. Utan underhållsstödet skulle många barn hamna i en svår ekonomisk och social situation. Genom stödet underlättas också boförälderns situation när det gäller försörjningsansvaret för barnet. Utgångspunkten i utredningens direktiv är att underhållsstödet även framdeles skall vara en garanti för barnets försörjning.

Barnets ekonomiska situation kan naturligtvis inte ses isolerad från föräldrarnas situation. Ett barn är beroende av ekonomin i det hushåll där barnet lever även om boföräldrar med små ekonomiska resurser strävar efter att hålla sina barn skadeslösa och prioriterar barnens behov framför sina egna. Ett barn är också beroende av ekonomin hos den särlevande föräldern. Den förälderns ekonomi har betydelse för barnets möjligheter att få ett underhåll som överstiger underhållsstödets belopp och bestämmer även i övrigt ramarna för det ekonomiska ansvar den föräldern har möjlighet att ta för barnet.

Den omständigheten att många särlevande föräldrar – t.ex. på grund av arbetslöshet, låg utbildning, låg lön inom yrket, brist på möjligheter att arbeta heltid, dåliga kunskaper i svenska språket, en kompetens som inte efterfrågas på arbetsmarknaden – har en ansträngd ekonomisk situation kan dock inte lösas inom ramen för underhållsstödet utan kräver åtgärder inom andra områden.

8. Det statliga stödets funktion och uppbyggnad – en tillbakablick

I detta avsnitt lämnas en redogörelse för hur bidragsförskottet och underhållsstödet varit avsedda att fungera sedan denna typ av stöd infördes år 1937.

8.1. Kort idéhistorik

Ett generellt stöd till barn till ensamstående mödrar infördes i Sverige genom 1937 års lag om förskottering av underhållsbidrag till barn (bidragsförskott), se prop. 1937:276. Bakgrunden var de ofta svåra förhållanden som många barn till ogifta och frånskilda mödrar levde under. Bidragsförskottet innebar en möjlighet för barn att få ett förskott från samhället, när en underhållsskyldig far inte betalade det fastställda underhållsbidraget. Det ansågs stötande för det allmänna rättsmedvetandet, och även skadligt utifrån samhällets synpunkt, att barn på grund av försummelser från de bidragsskyldiga fädernas sida, skulle tvingas lita till fattigvården för sitt uppehälle. Det var således endast i förhållande till fadern som förskott kunde lämnas. Förmånens karaktär av förskott låg däri att när barnet beviljats bidragsförskott trädde det allmänna in i barnets rätt till underhållsbidrag från den bidragsskyldige fadern. Det allmänna tog alltså på sig besväret att driva in bidraget och risken för att detta inte blev betalt.

Ett grundläggande villkor för att barnet skulle få bidragsförskott var att barnet inte sammanbodde med sin far. Utöver detta skulle tre förutsättningar vara uppfyllda för att ett barn skulle vara berättigat till bidragsförskott. Den första av dessa var att fadern, genom domstols beslut eller ett bevittnat avtal, enligt föräldrabalken (FB) var skyldig att fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Det var således inte tillräckligt att faderskapet var fastställt och att fadern principiellt var underhållsskyldig gentemot barnet. Dessutom krävdes att det belopp fadern

skulle betala i underhållsbidrag var fastställt. Den andra förutsättningen var att fadern underlät att fullgöra sin bidragsskyldighet, dvs. att i rätt tid betala det fastställda beloppet. Den tredje förutsättningen var att barnets mor inte sammanbodde med fadern.

Bidragsförskottet var alltså ursprungligen av ren förskottskaraktär – en samhällsgaranti för faderns fastställda underhållsbidrag – och hade en tydlig koppling till den civilrättsliga underhållsskyldigheten. Avsikten var inte att det allmänna skulle ta över föräldrarnas försörjningsskyldighet utan syftet var att garantera att barn som inte fick ett fastställt underhållsbidrag från den bidragsskyldige fadern i stället fick motsvarande belopp genom det allmännas försorg. Bidragsförskottets belopp var dock maximerat. Beloppet var inte enhetligt över hela landet och det var differentierat beroende på hur många barn modern hade vårdnaden om. I de fall modern hade ett barn varierade bidragsförskottets belopp mellan 240 kr och 360 kr per år beroende på i vilken dyrortsgrupp modern var bosatt. Dessa belopp motsvarar i dag, omräknade med ledning av utvecklingen av levnadskostnadsindex, ungefär 5 760 kr respektive 8 640 kr. Om antalet bidragsberättigade barn var två uppgick förskottets storlek till mellan 420 kr och 630 kr – omräknat till dagens penningvärde 10 080 kr respektive 15 120 kr – och om modern hade vårdnaden om tre bidragsberättigade barn lämnades förskott med mellan 600 kr och 900 kr per år, vilket i dag motsvarar 14 400 kr respektive 21 600 kr. För barn under två års ålder ökades det årliga bidragsförskottet med 60 kr (1 440 kr i dagens penningvärde). Som nämnts ovan lämnades emellertid bidragsförskott inte i andra fall än då underhållsbidrag var fastställt och inte med högre belopp än vad underhållsbidraget uppgick till.

Bidragsförskottet var ursprungligen inkomstprövat såtillvida att förskottet reducerades med hänsyn till moderns inkomst och eventuella förmögenhet och, om hon var gift, även hennes makes inkomst och förmögenhet. Samhällets garanti för barnets försörjning var alltså subsidiär och gällde endast under förutsättning att modern inte kunde ta över faderns del av barnets försörjning. Om modern var bosatt i dyrortsgrupp 1 och hade vårdnaden om ett barn uteblev förskottet helt om hennes årsinkomst uppgick till cirka 945 kr, eller motsvarande 22 680 kr i dagens penningvärde. (Som jämförelse kan nämnas att en manlig industriarbetares årsinkomst vid samma tid uppgick till omkring 3 000 kr vilket, omräknat med levnadskostnadsindex, i dag motsvaras av cirka 74 000 kr.)

Förskottet reducerades även om barnet hade egna inkomster av annat slag än från eget arbete. Anledning till att inte barnets inkomst av arbete påverkade förskottets storlek var en önskan att stimulera barnet att förvärvsarbeta och skaffa sig egna inkomster.

Den ursprungliga lagen om bidragsförskott ersattes med en ny lag år 1943 (prop. 1943:183, 2LU 1943:28). Dyrortsgrupperingen och differentieringen efter antalet barn bibehölls till en början men avskaffades 1948. Samtidigt slopades behovsprövningen i förhållande till moderns och hennes makes inkomster och förmögenhet. Skälet till detta var uppfattningen att bidragsförskottets funktion att utgöra en garanti för barnets rätt till underhållsbidrag så långt det var möjligt skulle jämställa barn till ensamstående föräldrar med barn till sammanboende föräldrar. Samhället borde således garantera faderns del i barnets underhåll utan att fråga efter om modern och hennes make hade förmåga att försörja barnet utan bidrag.

Även enligt den nya lagen gällde att bidragsförskott kunde lämnas endast i förhållande till barnets far. Efter en lagändring år 1956 kunde bidragsförskott emellertid lämnas till barn, födda inom eller utom äktenskap, i fall där antingen fadern eller modern genom dom eller avtal förpliktats att betala underhållsbidrag till barnet, men där underhållsbidraget inte betalades (prop. 1956:20, 2LU 1956:3).

Barn, för vilka faderskapet inte blivit fastställt, var ursprungligen utestängda från rätten till bidragsförskott. Lagen förutsatte nämligen att förskott skulle lämnas i förhållande till en känd far och som ersättning för ett fastställt underhållsbidrag som inte betalades. För dessa barn infördes år 1947 en möjlighet att från tre års ålder erhålla stöd i form av s.k. särskilt barnbidrag, vars belopp motsvarade bidragsförskottets maximibelopp. År 1960 överfördes dessa barn till bidragsförskottssystemet med rätt till maximalt bidragsförskott, men fortfarande först från tre års ålder (prop. 1960:75, 2LU 1960:20). Motivet för denna treårsregel var att motverka missbruk av förmånen; detta var det påtryckningsmedel samhället förfogade över för att få till stånd fastställande av faderskap, vilket ansågs vara av intresse både ur barnets och ur samhällets synvinkel.

Genom 1964 års lag om bidragsförskott ändrades förutsättningarna för rätt till bidragsförskott så att förskott kunde lämnas redan från födelsen till barn för vilka faderskapet inte blivit fastställt (prop. 1964:70, 2LU 1964:47). Samhällets och barnets intresse av att faderskapet fastställdes tillgodosågs i stället genom en regel om att bidragsförskott inte lämnades om barnets vårdnads-

havare, utan giltigt skäl, underlät att medverka till att faderskapet fastställdes.

Gemensamt för lagstiftningen om bidragsförskott från det förmånen infördes genom 1937 års lag fram till år 1997 då den avlöstes av underhållsstödet, alltså under nära 60 år, var kopplingen till reglerna i FB om föräldrars underhållsskyldighet och om underhållsbidrag. Ursprungligen var bidragsförskottet endast en ersättning för ett fastställt underhållsbidrag som inte betalades men även senare, efter att det s.k. utfyllnadsbidraget införts 1957 (se nedan), fanns ett tydligt samband mellan det offentligrättsliga bidragsförskottet och det civilrättsliga underhållsbidraget. Detta samband visar sig bl.a. i det förhållandet att det belopp den bidragsskyldiga föräldern skulle betala till staten som ersättning för utgivet bidragsförskott utgjordes av det genom avtal eller dom fastställda underhållsbidraget. En annan viktig koppling mellan det civilrättsliga och det offentligrättsliga regelsystemet var att det allmänna trädde in i barnets rätt till underhållsbidrag till den del utgivet bidragsförskott svarade mot fastställt underhållsbidrag. Den bidragsskyldiges betalningsansvar för en social förmån baserade sig alltså på en civilrättsligt grundad förpliktelse.

Som framgått av redogörelsen ovan minskade successivt sambandet mellan den offentligrättsliga förmånen bidragsförskott och den civilrättsliga förpliktelsen att betala underhållsbidrag till barnet. Ett avgörande steg i denna riktning togs 1957 genom införandet av en särskild lag om utfyllnadsbidrag i de fall underhållsbidraget var fastställt till ett lågt belopp (prop. 1957:139, 2LU 1957:30). Barn till ensamstående föräldrar tillförsäkrades härigenom att det sammanlagda bidraget till deras försörjning, oavsett underhållsbidragets storlek, inte understeg denna garantinivå. Bakgrunden till att utfyllnadsbidraget infördes var att underhållsbidragen ofta ansågs vara fastställda till alltför låga belopp (prop. 1957:139 s. 16 och 25 f.). Många barn var därför också efter bidragsförskottets införande beroende av fattigvård för sin försörjning. Reglerna om utfyllnadsbidrag fördes senare över till 1964 års lag om bidragsförskott. Bidragsförskottet behöll således sin karaktär sedan införandet år 1937 av en renodlad samhällsgaranti i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern. Genom införandet av utfyllnadsbidraget blev dock nivån på stödet generell i stället för individuell.

År 1997 ersattes bidragsförskottet av dagens stödform, underhållsstöd (prop. 1995/96:208, 1996/97:SfU3). Genom införandet av detta stöd tunnades sambandet ut ytterligare mellan det allmännas

ekonomiska bistånd till barn till ensamstående föräldrar och det familjerättsliga underhållsbidraget. Kopplingen mellan de båda regelsystemen kan i dag sägas bestå i att en förutsättning för att barnet skall vara berättigat till underhållsstöd är att den förälder barnet inte lever tillsammans med inte betalar ett underhåll som uppgår till minst det belopp barnet skulle få i underhållsstöd, dvs. i normalfallet 1 173 kr per månad. I övriga fall, vare sig underhållsbidrag är fastställt eller inte och oavsett om föräldern betalar underhåll eller inte, så har barnet rätt till underhållsstöd, antingen som fullt stöd eller som utfyllnadsbidrag utöver det underhåll föräldern betalar.

Ett annat kvarvarande samband mellan de två regelsystemen är att en förutsättning för att en förälder skall kunna åläggas återbetalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd är att föräldern enligt FB är skyldig att betala underhållsbidrag till barnet. Det belopp som den bidragsskyldiga föräldern skall betala till försäkringskassan bestäms emellertid inte av FB:s regler om underhållsbidrag, utan av bestämmelserna om återbetalning i lagen om underhållsstöd. En förälder som är återbetalningsskyldig för utgivet underhållsstöd anses dock enligt FB ha fullgjort sin underhållsskyldighet gentemot barnet med det belopp som lämnas i underhållsstöd.

8.2. Varför finns stödet och vad är det avsett att täcka?

Av beskrivningen ovan framgår att det grundläggande syftet både med bidragsförskott och med underhållsstöd kan sägas vara att ersätta ett underhåll från en förälder som barnet inte bor tillsammans med och att komplettera det bidrag till sin försörjning som barnet får från den föräldern. Tanken är alltså inte att samhällets stöd skall vara ett allmänt bidrag till barn med särlevande föräldrar. Stödet är i stället att se som en garanti för att barnet inte skall drabbas av att den bidragsskyldiga föräldern inte fullgör sin skyldighet att betala underhållsbidrag eller inte har förmåga att betala ett bidrag till barnets försörjning som är lika stort som den garantinivå som fastlagts i den offentligrättsliga lagstiftningen (jfr prop. 1995/96:208 s. 31). Visserligen har utgångspunkten, både för bidragsförskott och för underhållsstöd, alltid varit att det stöd som lämnas till barnet skall återbetalas till det allmänna av den bidragsskyldiga föräldern. En förändring härvidlag skedde dock i och med införandet av det s.k. utfyllnadsbidraget, eftersom detta innebär att samhället lämnar en förmån till barnet utöver vad den bidrags-

skyldiga föräldern är skyldig att återbetala. I den mån barnet får utfyllnadsbidrag utgör detta således ett rent stöd från det allmänna. Denna förmån kan lämnas till barn vars föräldrar inte lever tillsammans oavsett barnets aktuella familjesituation. Den förälder barnet bor tillsammans med kan leva ensam eller ha bildat en ny familj men barnet är ändå berättigat till underhållsstöd liksom det tidigare hade rätt till bidragsförskott.

Den ursprungliga nivån på bidragsförskottet bestämdes utifrån en avvägning mellan omsorgen om att begränsa det allmännas kostnader och en strävan att undvika att de barn det var fråga om skulle tvingas vända sig till fattigvården för att få sina behov tillgodosedda. Bidragsförskottet var dessutom begränsat till det belopp som underhållsbidraget fastställts till. Genom införandet av utfyllnadsbidraget år 1957 togs det första steget mot en förändring av bidragsförskottet till att avse en garantinivå, oberoende av underhållsbidragets storlek. Det högsta belopp varmed bidragsförskott kunde utgå var då 720 kr per år eller 60 kr i månaden.

Genom anknytningen till basbeloppet i 1964 års lag värdesäkrades bidragsförskottet och nivån fastställdes till att motsvara 25 procent av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. I de fall rätt till bidragsförskott förelåg i förhållande till båda föräldrarna skulle förskott lämnas med tillsammans 35 procent av basbeloppet. Av förarbetena framgår inte vilka överväganden som gjordes i fråga om vad bidragsförskottet skulle täcka och hur stor del av föräldrarnas kostnader för barnet som skulle täckas av förskottet. Det är därför oklart om tanken var att förskottet skulle täcka hälften av kostnaderna och den andra föräldern antogs svara för den andra hälften eller om beloppet byggde på andra hänsynstaganden. Mot synsättet att bidragsförskottet skulle täcka hälften av kostnaderna för barnets behov, talar dock den ursprungliga starka kopplingen mellan underhållsbidrag och bidragsförskott. Beräkningen av underhållsbidrag baseras ju inte på någon idé om hälftendelning av barnets behov mellan föräldrarna utan sker utifrån vardera förälderns ekonomiska förmåga. I princip kan en förälder tvingas bära hela kostnaden för barnets underhåll, om den andra föräldern saknar förmåga att bidra till kostnaderna för barnet.

När det gäller frågan om kostnaderna för barnets underhåll skall fördelas så att vardera föräldern skall stå för hälften av dessa, kan inskjutas att detta föreslogs av Ensamförälderkommittén (SOU 1983:51). Kommittén ansåg att en sådan modell skulle vara enkel att tillämpa och att det skulle vara en fördel att en förälders eko-

nomiska ansvar för barnet bestämdes enbart utifrån den förälderns ekonomiska förutsättningar utan hänsyn till den andra förälderns ekonomi. En vanlig invändning mot en sådan hälftendelningsmodell är att den blir orättvis mot den av föräldrarna som har den lägre inkomsten. Det kan tilläggas att en sådan hälftendelning tillämpades i praxis vid 1900-talets början, men i Lagberedningens förslag till 1917 års lag om barn utom äktenskap avvisades denna ordning. Motiveringen var att en sådan uppdelning var orättvis mot modern, som normalt hade en sämre betalningsförmåga än fadern (NJA II 1917 s. 385).

Det huvudsakliga skälet till att man vid värdesäkringen av bidragsförskottet stannade för att beloppet skulle motsvara 25 procent av basbeloppet var att detta var samma nivå som vid denna tid kunde utgå som barnpension från folkpensioneringen till ett barn som mist den ena eller båda föräldrarna. I förarbetena framhölls att det från barnets och vårdnadshavarens synpunkt är rimligt att samhällets kompensation för uteblivet underhåll är densamma vare sig föräldern avlidit eller om denne inte kan eller vill fullgöra sin underhållsskyldighet (prop. 1964:70 s. 35).

Bidragsförskottets storlek var från ikraftträdandet av 1964 års lag till och med år 1994 anknuten till basbeloppet. Genom lagändringar höjdes emellertid den ursprungliga procentsatsen 25 procent först år 1969 till 30 procent och från och med den 1 juli 1971 till 40 procent av basbeloppet. Av förarbetena framgår inte vilka närmare överväganden som gjordes beträffande stödets storlek och vad stödet var avsett att täcka. I stället var strävan att ”ytterligare förstärka det familjepolitiska stödet åt ensamstående med barn” och att tillförsäkra barn till särlevande föräldrar en tillfredsställande ekonomisk grundtrygghet (prop. 1970:65 s. 6).

1981 ändrades beräkningsgrunderna för basbeloppet så att bl.a. energipriser och indirekta skatter inte längre ingick i beräkningsunderlaget. För att kompensera barnfamiljerna för den långsammare utveckling av basbeloppet som blev följden av detta, höjdes nivån för bl.a. bidragsförskottet från 40 procent till 41 procent av basbeloppet fr.o.m. juli 1981. Då beräkningsgrunderna för basbeloppet återigen kom att ändras återställdes nivån för bidragsförskottet till 40 procent av basbeloppet fr.o.m. år 1987. Vidare slopades från och med 1989 reglerna om reducering av bidragsförskott då barnet uppbar barnpension eller då förskott utgick i förhållande till båda föräldrarna. Bidragsförskott lämnades med 40 procent av basbeloppet i förhållande till en bidragsskyldig förälder, oavsett om förskott utgick i förhållande till endast en förälder eller till båda

föräldrarna och oavsett om barnet uppbar barnpension från folkpensioneringen eller inte (prop. 1987/88:171, SfU 1987/88:29).

Värdesäkringen av det allmännas stöd till barn till särlevande föräldrar genom anknytningen till basbeloppet togs bort från och med 1995 (prop. 1994/95:25, 1994/95:FiU1). Garantinivån i bidragsförskottet låstes då till det belopp det hade år 1994, 14 076 kr per år eller 1 173 kr i månaden. Övergången från ett basbeloppsanknutet belopp till ett i krontal bestämt bidrag var ett led i den ekonomiska politiken för att sanera statsfinanserna. I den proposition som låg till grund för lagändringen angavs att om inte den då pågående översynen av bidragsförskottslagstiftningen ledde till nettoutgiftsminskningar för år 1998 på 700 miljoner kr avsåg regeringen att återkomma med förslag om ytterligare sänkningar av beloppet, nämligen till 13 780 kr från den 1 juli 1996, till 13 200 kr från den 1 januari 1997 och till 12 600 kr från den 1 januari 1998.

Några lagförslag om sänkningar av bidragsförskottets belopp kom emellertid aldrig att läggas fram. I stället ersattes bidragsförskottet år 1997 av underhållsstödet varvid nivån för detta stöd bestämdes till samma belopp som då under tre år gällt för bidragsförskottet, alltså 14 076 kr om året eller 1 173 kr i månaden.

I förarbetena till lagen om underhållsstöd diskuterades hur högt stödet bör vara (Ds 1996:2 s. 51 f., prop. 1995/96:208 s. 39 f., bet. 1996/97:SfU3 s. 13 f.). Både den arbetsgrupp inom Socialdepartementet som utarbetade förslaget till den nya lagen, och senare regeringen i sin proposition, konstaterade att barn till särlevande föräldrar ofta har en besvärlig ekonomisk situation. Vidare anfördes att ensamförälderhushållen hade drabbats hårdare än familjer med två föräldrar av de besparingar som genomförts vid mitten av 1990-talet. Under åren 1991–1993 lämnades ett särskilt bidrag om 1 800 kr per år till ensamstående föräldrar som kompensation för slopad skattereduktion för denna grupp. Ett fortsatt särskilt stöd till faktiskt ensamboende föräldrar som kompensation för minskningen av barnbidraget föreslogs därefter av regeringen i 1994/95 års budgetproposition men socialutskottet motsatte sig i sitt av riksdagen godkända betänkande ett riktat stöd till ensamföräldrar inom ramen för barnbidraget (prop. 1994/95:100, bil. 6 s. 34 f., 1994:95:SoU15 s. 54).

Arbetsgruppen föreslog att underhållsstödet skulle uppgå till 1 200 kr i månaden eller 14 400 kr per år. Den av arbetsgruppen föreslagna höjningen av bidraget med 27 kr per barn och månad skulle ha ökat kostnaderna för underhållsstödet med omkring 100 miljoner kr per år. Mot bakgrund av de krav på besparingar

som förelåg, föreslog regeringen att underhållsstöd skulle lämnas med 1 173 kr per barn och månad. Regeringens förslag godtogs av riksdagen.

Det beslutade beloppet angavs motsvara ungefär hälften av normalkostnaderna för ett barn sedan hänsyn tagits till barnbidraget (prop. 1995/96:208 s. 40 f.). Barnbidraget uppgick åren 1996 och 1997 till 640 kr i månaden. En månatlig genomsnittskostnad för ett barn vid denna tid skulle således, utifrån den schablonartade beräkningsmodell som användes i förarbetena till lagen om underhållsstöd, uppgå till två gånger underhållsstödets belopp adderat med barnbidraget eller uttryckt i siffror 2 x 1 173 kr + 640 kr = 2 986 kr. Motsvarande belopp i dag, då barnbidraget uppgår till 950 kr i månaden, är 3 296 kr.

Konstateras kan alltså att underhållsstödet är frikopplat från underhållsbidraget och att stödets nivå, efter att hänsyn tagits till barnbidraget, är tänkt att täcka hälften av normalkostnaderna för ett barn. FB:s regler om underhållsbidrag bygger inte på en sådan hälftendelning. Enligt reglerna i FB skall i stället varje förälder utifrån sin ekonomiska förmåga bidra till kostnaderna för barnets behov.

Tanken bakom underhållsstödet, liksom tidigare bidragsförskottet, är således att täcka den del av normalkostnaden för ett barn som enligt det offentligrättsliga synsättet kan hänföras till den förälder som inte bor tillsammans med barnet (prop. 1995/96:208 s. 31). Den andra hälften förväntas barnets boförälder stå för, men för denna del lämnas ingen garanti från det allmänna. Någon garanti lämnas inte heller till barn, vars föräldrar lever tillsammans.

Den konstruktion reglerna om underhållsstöd vid växelvis boende fått kan uppfattas så att det allmänna i viss mån lämnar bidrag till den del av barnets försörjning som åligger boföräldern. I dessa fall är nämligen barnet berättigat till ett halvt underhållsstöd i förhållande till var och en av föräldrarna. Stödet reduceras dock med hälften av det belopp respektive förälder skulle ha ålagts att återbetala om han eller hon varit återbetalningsskyldig för underhållsstöd. Då föräldrarna lever åtskilda och barnet varaktigt bor tillsammans med dem båda, kan det underhållsstöd som lämnas ses som ett bidrag till boförälderns kostnader för barnet. Ett annat sätt att uppfatta underhållsstödet vid växelvis boende är som ett behovsprövat stöd för det underhåll som den andra föräldern skulle ha bidragit med. Någon civilrättsligt grundad skyldighet att betala underhållsbidrag finns dock sällan för någon av föräldrarna i dessa fall (jfr 7 kap. 6 § FB). När möjligheten till underhållsstöd vid

växelvis boende infördes var det uttalade syftet att underlätta för särlevande föräldrar att ta ett stort gemensamt ansvar för sina barn (prop. 1995/96:208 s. 62). Underhållsstöd vid växelvis boende utgör således ett ekonomiskt stöd till barn till föräldrar som inte lever tillsammans, utan att barnet med stöd av bestämmelserna i FB kan kräva underhållsbidrag från någon av föräldrarna. Inte heller ålägger det allmänna någon av föräldrarna återbetalningsskyldighet för det underhållsstöd som lämnas till barnet.

8.3. Andra stödformer till barn och barnfamiljer

Samhällets direkta ekonomiska stöd till barn och barnfamiljer sker främst genom det allmänna barnbidraget. När barnbidraget infördes hade det till syfte att främja nativiteten, att utjämna kostnaderna för barn mellan barnfamiljer och barnlösa personer, att över tid utjämna försörjningsbördan för barnfamiljerna och att garantera en viss minimistandard. Barnbidrag lämnas för alla barn upp till 16 års ålder som är bosatta i Sverige och kan därför sägas ha en mycket hög grad av generalitet. Barnbidraget uppgår i dag till 11 400 kr per år eller 950 kr i månaden. Bidraget reduceras inte om det finns flera barn i hushållet. Tvärtom utbetalas s.k. flerbarnstillägg om det i hushållet finns tre eller flera barn som är berättigade till barnbidrag eller studiehjälp. Barnbidraget är lika stort för alla barn oavsett om barnet lever med båda sina föräldrar, med en av dem eller inte tillsammans med någon av dem. Någon behovs- eller inkomstprövning görs alltså inte och inte heller görs någon skillnad mellan kärnfamiljer, familjer med en förälder och s.k. ombildade familjer.

En annan viktig ekonomisk stödform till barnfamiljer är bostadsbidraget. Bidraget har genom åren haft olika mål. Bidraget i dess nuvarande utformning kan sägas vara dels ett bostadsanknutet stöd, dels ett allmänt konsumtionsstöd för barnfamiljer.

Bostadsbidrag kan lämnas både till barnfamiljer och till hushåll utan barn, men i det senare fallet krävs att ingen av hushållets medlemmar har fyllt 29 år. Det är således i första hand hushåll med barn som kommer i fråga för bostadsbidrag. Inte heller beträffande bostadsbidrag görs skillnad mellan olika typer av familjebildningar. Bostadsbidragets storlek är beroende av bostadskostnaden, hushållets inkomst och antalet barn i hushållet. En del av bostadsbidraget, det s.k. särskilda bidraget för hemmavarande barn, lämnas dock oberoende av bostadskostnaden och kan således sägas utgöra

ett inkomstprövat barnbidrag. Rätten till bidrag påverkas inte av om hushållet består av en eller två vuxna medlemmar eller om det är fråga om en kärnfamilj eller en ombildad familj. Till följd av att inkomstberäkningen för makar och sambor sker individuellt kan dock bidragets storlek påverkas av om hushållet består av en eller två vuxna, beroende på hur inkomsten är fördelad mellan de två vuxna hushållsmedlemmarna.

Beträffande de allmänna barnbidragen och bostadsbidragen gör det således inte någon skillnad när det gäller rätten till bidrag eller bidragets storlek om de vuxna i familjen utgörs av barnets båda biologiska föräldrar eller om endast en av dem är det och han eller hon lever ensam eller tillsammans med en ny partner. För rätten till underhållsstöd är emellertid dessa förhållanden helt avgörande. En grundläggande förutsättning för att barnet skall vara berättigat till underhållsstöd är nämligen att barnets föräldrar inte lever tillsammans. Detta innebär att ett barn, vars föräldrar lever tillsammans, inte är berättigat till underhållsstöd även om det ekonomiskt sett skulle föreligga ett behov av bidraget. Samtidigt kan ett barn i dag få underhållsstöd om föräldrarna lever åtskilda och detta även om barnet inte är i behov av ett sådant stöd.

Slutligen kan här understrykas att det stöd samhället lämnar, både tidigare i form av bidragsförskott och nu såsom underhållsstöd, inte är avsett som ett allmänt stöd till barn vars föräldrar inte lever tillsammans. Stödet utgår i förhållande till en förälder som inte lever tillsammans med barnet och är, som nämnts ovan, att se som en ersättning för underhåll från denna förälder och en garanti för att denna del av barnets underhåll når upp till en viss nivå. Det underhåll barnet är berättigat till från den andra föräldern förväntas barnet få i och med sammanboendet, men något underhållsstöd från det allmänna betalas inte ut om detta underhåll brister. Syftet med bidragsförskottet var ursprungligen enligt förarbetena (prop. 1937:276 s. 48) att samhället ställde sig som garant för det underhållsbidrag som barnet var berättigat till utifrån den civilrättsliga lagstiftningen. Barnet skulle inte bli lidande på grund av den bidragsskyldige faderns försummelse eller oförmåga att betala underhåll. Syftet med underhållsstödet är att garantera barn med särlevande föräldrar en viss ekonomisk standard, men det är i första hand föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för barnet och systemet skall bidra till att båda föräldrarna tar sitt ekonomiska ansvar gentemot barnet (prop. 1995/96:208 s. 31 och 33, prop. 2002/03:1, utg. omr. 12 s. 23).

9. Underhållsstödets funktion och uppbyggnad – vad bör det statliga åtagandet vara?

9.1. Inledning

I direktiven till Underhållsstödsutredningen framhålls att underhållsstödet i dess nuvarande utformning är ett stöd enbart i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern; boföräldern får däremot inte något motsvarande stöd för den andel av barnets kostnader som han eller hon skall stå för. Denna och en del andra grundläggande frågor om underhållsstödets funktion och uppbyggnad behandlas i detta avsnitt.

9.2. En garanti för barnets försörjning

Utredningens bedömning: Underhållsstödet bör även i fram-

tiden vara en garanti för barnets försörjning.

Underhållsstödet, liksom dess föregångare bidragsförskottet, är ett ekonomiskt stöd till barnet. Det är alltså inte avsett som ett ekonomiskt bidrag till den förälder som barnet bor tillsammans med. Detta framgår av lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) och förklaras av att underhållsstödet i grunden är avsett att garantera barnet ett bidrag till försörjningen i förhållande till en förälder som inte lever tillsammans med barnet. Försummar den särlevande föräldern att betala underhållsbidrag eller är denna förälder, t.ex. på grund av bristande förmåga, inte skyldig att betala ett underhållsbidrag som når upp till underhållsstödets nivå träder det allmänna in. I denna mening kan underhållsstödet sägas bygga på reglerna om föräldrars underhållsskyldighet. Dessa regler utgör också grunden för den återbetalningsskyldighet för stödet som åvilar den särlevande föräldern.

Underhållsstöd och underhållsbidrag kan sägas ersätta det underhåll – som regel in natura – en förälder står för när föräldern och barnet bor tillsammans. När föräldern bor tillsammans med barnet är föräldern normalt inte skyldig att betala underhållsbidrag och något underhållsstöd lämnas inte. Inte heller finns någon närmare reglering i lag av hur underhållet skall beräknas eller hur underhållsskyldigheten skall fullgöras i dessa fall. Eftersom en förälder som inte bor tillsammans med barnet inte kan fullgöra sin underhållsskyldighet genom att faktiskt ta hand om och försörja barnet, får underhållsskyldigheten i stället fullgöras genom att föräldern betalar underhållsbidrag till barnet, dvs. genom ett kontantbidrag. I den mån underhållsbidraget inte betalas eller inte uppgår till garantinivån lämnas underhållsstöd. En förälder som är återbetalningsskyldig för det underhållsstöd som lämnas anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet upp till underhållsstödets belopp.

Underhållsstödet riktar sig alltså till barnet och utgör en garanti för barnets försörjning. Underhållsstödsutredningen har inte kunnat finna några hållbara skäl för att ändra denna ordning. Att underhållsstödet skall vara en garanti för barnets försörjning är också utgångspunkten i utredningens direktiv.

9.3. Bör även barn vars föräldrar lever tillsammans kunna få underhållsstöd?

Utredningens bedömning: Underhållsstöd bör även i fram-

tiden lämnas endast till barn med särlevande föräldrar.

Kritik riktas ibland mot underhållsstödet – liksom tidigare mot bidragsförskottet – för att barn som inte är i behov av samhällsstöd, därför att föräldrarna tillsammans har förmåga att svara för barnets underhåll, ändå kan vara berättigade till stöd. Underhållsstödet är ju inte behovs- eller inkomstprövat. Även om boföräldern ensam har möjlighet att försörja barnet så kan barnet få fullt underhållsstöd, vilket kan innebära att barnet får en social förmån som det inte behöver. Beroende på den bidragsskyldiga förälderns ekonomiska situation kan det vara så att samhället saknar möjlighet att kompensera sig för denna obehövliga förmån. Det kan också vara så att den bidragsskyldige – på grund av att barnet får ett socialt stöd som barnet inte är i behov av – åläggs att betala mer än som motsvarar hans eller hennes familjerättsliga förpliktelse. Samtidigt kan det finnas barn i stort behov av ekonomiskt stöd vilka aldrig

kan komma ifråga för underhållsstöd (eller någon annan liknande bidragsform) av den anledningen att deras föräldrar bor tillsammans. Underhållsstöd lämnas ju endast till barn vars föräldrar lever åtskilda.

Underhållsstödsutredningen har förståelse för att det kan uppfattas som otillfredsställande att vissa barn kan få en social förmån som de inte är i behov av, medan andra barn oavsett hjälpbehov inte kan få ett sådant stöd. Lösningen på detta är dock enligt utredningens mening inte att utvidga rätten till underhållsstöd till att omfatta alla barn.

Till en början kan konstateras att ett ekonomiskt stöd som lämnas till alla barn givetvis inte är förenligt med det syfte underhållsstödet har i dag, nämligen att garantera barn ett bidrag till försörjningen i förhållande till en förälder som barnet inte bor tillsammans med, och att ett stöd till alla barn skulle kräva att underhållsstödet gjordes om från grunden. Detta bör dock inte hindra en reform om skäl talar för en sådan. Utredningen har dock inte kunnat finna några sådana skäl. Ensamstående föräldrar har generellt sett lägre försörjningsförmåga än sammanboende föräldrar. En orsak till detta är att sådana hushåll endast har en förvärvsinkomst. Typiskt sett leder föräldrars särboende också till högre levnadskostnader. Detta medför att barn till särlevande föräldrar många gånger har det svårare ekonomiskt än andra barn. Som framgått ovan kan underhållsstödet i dag sägas kompensera för bortfallet av underhåll från en förälder. Barn med föräldrar som lever tillsammans har inte behov av ett sådant stöd. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att underhållsstödet även i framtiden bör utgå till barn med särlevande föräldrar, inte till alla barn.

En eventuell ökning av det ekonomiska stödet till barn och barnfamiljer bör således enligt utredningens uppfattning inte ske inom ramen för underhållsstödet utan genom åtgärder inom övriga ekonomiska familjestöd.

9.4. Bör underhållsstöd utgå även i förhållande till boföräldern?

Utredningens bedömning: Underhållsstöd bör även i fortsätt-

ningen lämnas endast i förhållande till bidragsskyldiga föräldrar.

Underhållsstöd lämnas i dag i förhållande till en förälder som inte bor tillsammans med barnet. Som framgått ovan är syftet med

stödet att garantera barnet ett bidrag till försörjningen när barnet inte får detta direkt från den bidragsskyldiga föräldern. Däremot lämnar det allmänna inte genom underhållsstödet någon garanti för den del av barnets kostnader som ligger på boföräldern. Barnet har således ingen möjlighet att via underhållsstödet få det underhåll barnet enligt bestämmelserna i föräldrabalken (FB) är berättigat till från boföräldern. Det finns inte heller någon social förmån som en boförälder i små ekonomiska omständigheter kan erhålla och som uttryckligen är avsedd att garantera barnets rätt till underhåll. Kan boföräldern inte försörja barnet är föräldern hänvisad till att ansöka om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Under år 2001 fick också 25,2 procent av alla ensamstående kvinnor med barn och 7,6 procent av alla ensamstående män med barn ekonomiskt bistånd vid något tillfälle. Motsvarande andel var för sammanboende med barn 3,5 procent och för samtliga hushåll 6,4 procent (Socialstyrelsen, Ekonomiskt bistånd 2001, Socialtjänst 2002:6).

Det kan givetvis framstå som inkonsekvent att det allmänna lämnar bidrag till barnets försörjning endast i förhållande till den ena av föräldrarna. Barnets behov av underhåll från boföräldern är principiellt sett lika stort som behovet av underhåll från den bidragsskyldiga föräldern och barnets rätt till underhåll från en förälder är inte mindre av den anledningen att barnet bor tillsammans med denna förälder. Detta kan anses tala för att man utvidgar barnets rätt till underhållsstöd till att gälla även i förhållande till boföräldern. Ett sådant stöd till barn till ensamstående föräldrar med svag ekonomi skulle stärka barnets situation.

Flera skäl kan dock anföras mot att låta underhållsstödet utgå också i förhållande till den förälder som barnet bor tillsammans med. Till att börja med skulle en sådan ordning inte ligga i linje med vad som gäller för de fall då barnets föräldrar lever tillsammans. Barn i dessa familjer garanteras inte något bidrag till sin försörjning och utredningen anser inte heller att något sådant bidrag bör införas. Som anförts utgör underhållsstödet i grunden en garanti för att barnet erhåller sin försörjning i förhållande till en förälder som inte lever tillsammans med barnet och alltså är skyldig att betala underhållsbidrag; stödet kompenserar för bortfallet av underhåll från en förälder. Någon skyldighet att betala underhållsbidrag föreligger som regel inte för den förälder som bor tillsammans med barnet och då framstår det också som principiellt tveksamt att utvidga underhållsstödet till att gälla även i förhållande till denne.

Genom att samhället lämnar ett försörjningsstöd till barn till särlevande föräldrar utjämnas de ekonomiska skillnaderna mellan dessa barn och barn med sammanlevande föräldrar. Ett samhällsstöd i förhållande till både den bidragsskyldiga föräldern och boföräldern skulle kunna ge barn till särlevande föräldrar en bättre ekonomisk situation än barn i familjer där barnets båda föräldrar lever tillsammans och alltså gynna barn i en familjetyp framför barn i en annan (kärnfamiljen). Det finns en risk för att ett sådant stöd kan uppfattas som orättvist, som en ”separationspremie”, vilket skulle gå ut över underhållsstödets legitimitet. Det kan också ifrågasättas om ett sålunda utformat stöd skulle ligga i linje med den grundläggande principen i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) om icke-diskriminering (artikel 2 jfr med artikel 27).

Det går inte heller att bortse från att det vanligen är den förälder som barnet bor tillsammans med som uppbär både barnbidraget och det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostadsbidraget. Barnbidraget lämnas med ett lika stort belopp för alla barn oavsett hushållets inkomster. Däremot varierar storleken av det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostadsbidraget beroende på två faktorer: antalet barn och hushållets sammanlagda inkomster. För en ensamstående förälder i små ekonomiska omständigheter kan särskilt bidrag utges med upp till 600 kr, 900 kr eller 1 200 kr i månaden beroende på om det i hushållet finns ett, två eller tre eller flera barn. Dessutom kan en förälder som lever tillsammans med sina barn, och hamnar i ekonomiska svårigheter, efter individuell prövning, erhålla ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen både för sina egna och för barnens levnadskostnader.

En bidragsskyldig förälder däremot uppbär vanligen inte barnbidrag för de barn bidragsskyldigheten avser. Inte heller kan denna förälder, även om han eller hon skulle ha barnen hos sig i relativt stor omfattning, erhålla det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostadsbidraget. Den bidragsskyldiga föräldern kan inte heller erhålla ekonomiskt bistånd för att betala underhållsbidrag till barnet eller för att återbetala underhållsstöd till staten.

Till detta kan även läggas att en förälder som bor tillsammans med barnet har möjlighet att bidra till barnets försörjning på annat sätt än genom rena kontantutgifter och i praktiken ofta också gör det. Bidragsskyldiga föräldrar har i princip inte möjlighet att bidra till försörjningen på annat sätt än genom rena kontantbidrag.

Enligt Underhållsstödsutredningens mening bör med hänsyn till det anförda underhållsstöd även i framtiden utgå endast i förhållande till den bidragsskyldige.

Man får inte heller glömma bort att även ett sålunda uppbyggt stöd onekligen underlättar boförälderns situation när det gäller försörjningen av barnet. Boföräldern skulle annars för bidrag till barnets försörjning vara hänvisad till den andra föräldern och, om denne saknar ekonomisk förmåga att bidra, själv få stå för barnets försörjning eller tvingas söka ekonomiskt bistånd från socialtjänsten.

9.5. Vad bör stödet täcka?

Utredningens bedömning: Det statliga stödet bör även i fram-

tiden motsvara ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Ursprungligen lämnades bidragsförskott med samma belopp som det fastställda underhållsbidraget. Bidragsförskottet var dock maximerat och prövades dessutom i förhållande till moderns inkomst och förmögenhet, men det kan konstateras att syftet var att ersätta barnet för den förlust av underhåll som uppstod därför att den bidragsskyldige fadern inte fullgjorde den underhållsskyldighet som ålåg honom enligt dom eller avtal. Denna grundläggande utgångspunkt för bestämning av bidragsförskottets belopp fanns kvar ända fram till 1997, då bidragsförskottet ersattes av underhållsstödet, låt vara att nivån för stödet först delvis genom 1957 års lag om utfyllnadsbidrag, och sedan fullt ut genom 1964 års lag om bidragsförskott, blev generell i stället för individuell.

Avsikten med bidragsförskottet, liksom numera underhållsstödet, var att ersätta eller komplettera underhållsbidraget från den bidragsskyldiga föräldern. En bedömning av vad underhållsstödet bör täcka och vilken levnadsnivå – miniminivå eller normalnivå – stödet bör medge, bör därför ta sin utgångspunkt i hur underhållsbidrag beräknas och vilken levnadsnivå detta avser att medge. Reglerna i FB är relativt kortfattade i detta avseende och säger endast att föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Vid bedömningen av barnets behov brukar man, med stöd av uttalanden i förarbetena, utgå från de schablonbelopp som räknats fram av Socialstyrelsen och som anses mot-

svara vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Utan att nu gå in på de belopp som Socialstyrelsens beräkningar stannat vid, så är det alltså klart att avsikten bakom dessa är att komma fram till ett normalbelopp för vad barn kostar.

Vid beräkningen av underhållsbidrag är utgångspunkten visserligen det aktuella barnets behov. Även om de individuella förhållandena är avgörande, faller man dock i stor utsträckning tillbaka på schablonbeloppen. Inom ramen för underhållsstödet är det inte möjligt att bedöma varje barns individuella behov. En rimlig utgångspunkt bör i stället vara att underhållsstödet tillsammans med det bidrag som boföräldern står för och med tillägg för barnbidraget når upp till en nivå som motsvarar normalbehovet för ett barn, dvs. vad ett barn, efter vad som är allmänt godtaget i vårt land, behöver för att dess grundbehov allmänt sett skall vara tillgodosedda (prop. 1978/79:12 s. 103 f.).

Ovanstående ställningstaganden, samt den ovan redovisade ståndpunkten att underhållsstöd endast bör lämnas i förhållande till den förälder som barnet inte bor tillsammans med, talar för att underhållsstödets belopp också i framtiden bör täcka ungefär halva normalbehovet för ett barn, efter att hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Ingenting hindrar dock att det statliga stödet, som utgår i förhållande till den bidragsskyldige, sänks till att omfatta endast hälften av en miniminivå eller höjs till att omfatta hälften av en högre standard än en tänkt ”normalnivå”, efter avdrag för barnbidraget.

Underhållsstödet har en viktig fördelningspolitisk roll. Många boföräldrar har en ansträngd ekonomi. Underhållsstödet gör det möjligt för dessa boföräldrar att ge sina barn en rimlig ekonomisk standard. Stödet gör att flertalet barn till särlevande föräldrar kan leva ett ekonomiskt tryggt och socialt integrerat liv. En sänkning av nivån på stödet till att avse hälften av ett minimibelopp – efter avdrag för barnbidraget – skulle innebära att många barn hamnade i en svår ekonomisk och social situation och risken skulle öka för att barn och boföräldrar blir beroende av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Ett lågt underhållsstöd skulle också öka antalet mål om underhållsbidrag i allmän domstol. Detta talar enligt utredningens bedömning med styrka mot en sänkning av nivån på stödet.

Frågan är då om nivån bör höjas över en tänkt normalnivå. Inom det privaträttsliga regelsystemet är det naturligt att barn får del av föräldrarnas standardökning och att barnet kan göra anspråk på en högre ekonomisk standard och därmed större underhåll ju bättre

ställt föräldrarna har det. När det gäller ett bidrag från det allmänna finns dock knappast anledning att utgå från en nivå som ligger över en långsiktigt skälig levnadsnivå. Man kan inte heller bortse från att en högre nivå på stödet skulle kunna leda till att barn med särlevande föräldrar skulle få en ekonomisk standard som överstiger den standard sammanboende föräldrar typiskt sett kan ge sina barn.

Övervägande skäl talar med hänsyn till det anförda enligt utredningens mening för att underhållsstödet även framdeles bör täcka ungefär halva normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Underhållsstödets belopp och därmed sammanhängande frågor tas upp i avsnitt 10.

10. Underhållsstödets belopp, m.m.

10.1. Utredningens uppdrag

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att ta ställning till om nivån på underhållsstödet är rimlig i förhållande till barns behov i olika åldrar, barnbidragets utveckling, barnomsorgskostnader, m.m. I direktiven berörs också frågan om att värdesäkra underhållsstödets belopp. Vidare har regeringen till utredningen överlämnat en till Socialdepartementet inkommen skrivelse från Riksförsäkringsverket (RFV) med förslag på bl.a. ändrad utbetalningstidpunkt för underhållsstödet.

I det följande diskuteras beloppets storlek utifrån de ovan nämnda förutsättningarna. Vidare behandlas frågor om värdesäkring och utbetalningstidpunkt för underhållsstödet.

10.2. Gällande rätt

Underhållsstöd lämnas med 1 173 kr per barn och månad (8 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd, USL). Beloppet om 1 173 kr har varit oförändrat sedan år 1994. Då beslutade riksdagen, som ett led i saneringen av statens finanser, att bidragsförskottet inte längre skulle vara knutet till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) utan i stället anges i kronor (prop. 1994/95:25 och bet. 1994/95:FiU1). Beloppet utgjorde tidigare för år räknat 40 procent av basbeloppet enligt AFL, vilket år 2002 motsvarar 1 263 kr per månad.

Underhållsstöd utgår i vissa fall med ett lägre belopp än 1 173 kr, s.k. utfyllnadsbidrag (8 § USL). Finns det anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar ett underhåll till sitt barn som motsvarar minst det belopp som skulle ha fastställts som återbetalningsbelopp, reduceras underhållsstödet med detta belopp. En boförälder kan också välja att endast söka utfyllnadsdelen i

underhållsstödet. Underhållsstöd utgår också som ett utfyllnadsbidrag om barnet bor hos var och en av föräldrarna (växelvis boende). Underhållsstödets belopp – hälften av 1 173 kr per månad för var och en av föräldrarna – minskas då med halva det belopp som respektive förälder skulle ha varit skyldig att betala om återbetalningsbelopp fastställts.

Lämnas underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag är ingen av föräldrarna återbetalningsskyldig för stödet.

Underhållsstödet minskar också om barnet har egna inkomster. Har barnet egna inkomster reduceras stödet med hälften av den del som överstiger 48 000 kr per år (10 § USL). Bestämmelsen innebär att underhållsstödet trappas av successivt. Om ett barn har inkomster om drygt 76 000 kr eller mer per år lämnas inte något underhållsstöd.

Vid växelvis boende minskas stödet för var och en av föräldrarna med hälften av det belopp med vilket underhållsstödet annars skulle ha minskats med på grund av barnets inkomster.

Underhållsstöd betalas ut av försäkringskassan månadsvis i förskott. Om det belopp som skall betalas ut för ett barn en viss månad är lägre än 50 kr, bortfaller beloppet. I övrigt avrundas belopp som slutar på öretal till närmast lägre krontal (16 § USL). Stödet skall kunna lyftas den 20 i utbetalningsmånaden. Om utbetalningsdagen infaller på en allmän helgdag, på en lördag eller på midsommarafton skall stödet kunna lyftas närmast föregående vardag (4 § förordningen [1996:1036] om underhållsstöd).

10.3. Vad sades om beloppets storlek när underhållsstödet infördes?

I den proposition som låg till grund för USL föreslog regeringen att underhållsstöd skulle utgå med samma belopp som gällde för bidragsförskottet, dvs. med 1 173 kr per månad (prop. 1995/96:208 s. 39 f.). Regeringen anförde att beloppet motsvarade ungefär hälften av normalkostnaderna för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Förslaget avvek något från den departementspromemoria som låg till grund för propositionen och som utarbetats av en arbetsgrupp inom Socialdepartementet (Ds 1996:2). Promemorian innebar att stödet skulle uppgå till 1 200 kr. Regeringen motiverade beslutet att inte föreslå någon höjning av beloppet med de krav på besparingar som följde av det pågående saneringsprogrammet; den höjning av stödet med 27 kr i månaden

som föreslagits i departementspromemorian skulle öka kostnaderna för stödet med cirka 100 miljoner kr.

Syftet med underhållsstödet anges i dag vara att barn som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar skall garanteras en rimlig ekonomisk standard samtidigt som underhållsstödssystemet skall bidra till att båda föräldrarna tar sitt ekonomiska ansvar för barnet (prop. 2002/03:1, utg.omr. 12 s. 23).

10.4. Tidigare utredningar och rapporter

Nedan redovisas tidigare utredningar och rapporter som tagit upp frågan om barns behov och som bedömts vara av intresse i detta sammanhang. Inte endast sådana utredningar och rapporter som rör det statliga stödet till barn med särlevande föräldrar utan även utredningar och rapporter om barns behov vid beräkning av underhållsbidrag redovisas. Det offentligrättsliga och det privaträttsliga regelsystemet skiljer sig dock åt, varför det inte alltid är möjligt att föra över det som sägs om ett regelsystem till det andra systemet.

Ensamförälderkommittén (SOU 1983:51) tog upp nivåerna på bidragsförskottet. Kommittén slog fast att bidragsförskottets syfte borde vara att upp till en viss nivå utgöra en garanti för den hälft av barnets behov som den bidragsskyldige efter förmåga skulle svara för. När det gällde att beräkna barns behov vid bestämmandet av underhållsbidrag hade kommittén föreslagit schablonbelopp för barns levnadskostnader samt för deras bostads- och barnomsorgskostnader. Summan av dessa schablonbelopp minskad med barnbidragsbeloppet avrundades av kommittén till 0,82 basbelopp för barn i åldern 0–12 år (2 590 kr per månad år 2002) och till 0,92 basbelopp för barn från 13 år (2 906 kr per månad år 2002). Kommittén ansåg att dessa schablonbelopp utgjorde ett rimligt underlag när nivåer på bidragsförskottet skulle väljas. Hälften av de två schablonbeloppen skulle innebära två bidragsförskottsnivåer, 0,41 basbelopp för barn i åldern 0–12 år (1 295 kr per månad år 2002) och 0,46 basbelopp för barn från 13 år (1 453 kr per månad år 2002). Ensamförälderkommitténs förslag ledde inte till lagstiftning.

1987 års underhållsbidragskommitté presenterade i sitt betänkande (SOU 1990:8) ”Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn” tre olika modeller för att förändra samhällsstödet till ensamstående föräldrar med barn. Någon redogörelse för de olika modellförslagen skall inte lämnas här. Det kan endast nämnas att ett barns försörjningsbehov enligt den s.k. grundbidragsmodellen

uppskattades till ett belopp om 1 400 kr per månad inkl. barnomsorgskostnader och efter avdrag för det allmänna barnbidraget. I beloppet ingick inte hushållets gemensamma kostnader för bl.a. hemförsäkring, möbler, husgeråd, TV, radio och hushållsel. Beräkningen av föräldrarnas försörjningsförmåga föreslogs ske med tillämpning av föräldrabalkens (FB) bestämmelser. Kommittén föreslog emellertid att boföräldrar med låga inkomster skulle ges samma rätt som de bidragsskyldiga att få undanta 300 kr för personliga levnadskostnader utöver förbehållsbeloppet.

Vid remissbehandlingen påpekade bl.a. Konsumentverket (KOV) att det föreslagna normalbeloppet för barns behov var orealistiskt lågt. Även Socialstyrelsen ställde sig kritisk till beräkningarna. Såväl KOV som Socialstyrelsen ifrågasatte också om förbehållsbeloppet om för år räknat 120 procent av basbeloppet för egna levnadskostnader inte borde höjas.

Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93, UBU -93, (SOU 1995:26) gick inte in på frågan om bidragsförskottets storlek. Däremot föreslog utredningen att de schablonbelopp som används när man uppskattar barns normalbehov enligt FB borde höjas något. Utredningen föreslog följande schabloner. 70 procent av basbeloppet för barn i åldern 0–6 år (2 210 kr per månad år 2002), 90 procent av basbeloppet för barn i åldern 7–12 år (2 842 kr per månad år 2002) och 105 procent av basbeloppet för barn som är 13 år eller äldre (3 316 kr per månad år 2002). Förslaget motiverades med att barn till särlevande föräldrar inte borde missgynnas i förhållande till andra barn när det gällde möjligheterna att utöva sådana fritidsaktiviteter som ridning, balett, utförsåkning och ishockey. Dessutom fanns det enligt utredningen anledning att ta hänsyn till att de flesta boföräldrar är ensamstående och därför borde få möjlighet att betala för barnvakt någon gång.

UBU -93 övervägde om även barnomsorgskostnaden kunde schabloniseras men fann att denna kostnad varierade för mycket över landet för att det skulle vara möjligt.

För att ett rättvist resultat skulle uppnås med den metod för beräkning av underhållsbidrag som utredningen föreslagit var utredningen tvungen att skilja ut barnets andel i bostadskostnaderna och lägga dem till barnets kostnadsbelopp. Att i varje enskilt fall fastställa barnets andel i den faktiska bostadskostnaden skulle kräva särskilt utredningsarbete och resultatet skulle ändå bli osäkert. En sådan ordning skulle också kunna skapa konflikter mellan föräldrarna. Utredningen valde därför att i stället föreslå ett schablonbelopp på 600 kr i månaden vilket ansågs utgöra en rimlig uppskatt-

ning av den ökning i boförälderns bostadskostnad som varje barn föranleder.

Många remissinstanser tillstyrkte eller lämnade utredningens förslag utan invändning. KOV menade att barns behov borde beräknas utifrån de faktiska kostnaderna för en långsiktigt skälig levnadsnivå och att det till de utgiftsposter som KOV:s beräkningar innehåller borde läggas ett belopp för hälso- och sjukvård. KOV menade också att två barnnormer borde användas; en för barn upp till 7 år och en för barn och ungdomar upp till 20 år. KOV ansåg vidare att barnets andel i hushållets gemensamma kostnader inte, som utredningen gjort, borde beräknas som en tredjedel av totalkostnaden i ett trepersonershushåll utan som skillnaden mellan ett två- och ett trepersonershushåll. KOV stödde utredningens förslag om att schablonisera barnets andel av bostadskostnaden. Socialstyrelsen ansåg att kostnaden för barnvakt för att föräldern skall kunna ha egna fritidsaktiviteter är en kostnad för föräldern, inte för barnet.

Familjeutredningen (SOU 2001:24) analyserade underhållsstödets nivå med utgångspunkt i den metod för att beräkna barns behov som används i FB. Utredningen kom fram till att en genomsnittlig månadskostnad för andra kostnader än boende för barn i olika åldrar uppgick till 3 250 kr – efter att högsta barnomsorgsavgift enligt den s.k. maxtaxan vägts in – vilket minskat med barnbidraget år 2001 blev 2 300 kr per barn. Om det antogs att föräldrarna stod för halva kostnaden var skulle var och en av föräldrarna bidra med 1 150 kr till barnets försörjning. Utredningen uppskattade merkostnaden för ett extra rum till barnet till 870 kr per månad. Till grund för denna beräkning lade utredningen uppgifter om genomsnittliga hyror för lägenheter i hela riket i januari 2000 som räknats upp till 2001 års nivå i enlighet med Konjunkturinstitutets prognos för hyresutvecklingen. Barnets kostnad för boende ansågs av utredningen utgöras av hyresökningen från två rum och kök till tre rum och kök. Om bostadskostnaden beaktades skulle barnkostnaden, konstaterade utredningen, bli 4 110 kr per månad om barnet har eget rum och 3 680 kr per månad om två barn delar rum. Utredningen stannade dock för att bostadskostnaden inte borde ingå i beräkningarna av vad barn kostar eftersom bostadsbidraget fick anses täcka merkostnaden för barnens rum i familjer med låga inkomster. Sammantaget menade utredningen att beräkningarna visade att underhållsstödet fortfarande låg på en rimlig nivå.

Betänkandet har remissbehandlats. De flesta remissinstanser delar Familjeutredningens uppfattning att underhållsstödet ligger på en rimlig nivå eller lämnar bedömningen utan invändning.

RFV påtalar i RFV Analyserar 2001:2 att frysningen av underhållsstödets belopp år 1994 för boföräldrarna inneburit en urholkning av underhållsstödets köpkraft. År 2000 motsvarade, enligt

RFV:s beräkningar, 1 173 kr en köpkraft på 1 122 kr i 1994 års priser; dvs. en varukorg som år 2000 kostade 1 173 kr kostade år 1994 endast 1 122 kr. I rapporten konstateras också att underhållsstödet skulle behöva räknas upp med 57 kr till 1 230 kr per månad för att ha samma värde år 2001 som år 1994 (40 procent av prisbasbeloppet år 2001 [36 900 kr]).

Barnombudsmannen föreslår i sin rapport till regeringen år 2002,

Många syns inte men finns ändå, att underhållsstödet höjs till minst 2 000 kr per månad samtidigt som den ekonomiska bördan för bidragsskyldiga skall ligga på en rimlig nivå.

10.5. Underhållsstödets storlek

Utredningens bedömning: Underhållsstödets belopp bör f.n.

varken höjas eller sänkas. Inte heller bör beloppet nu differentieras med hänsyn till barnets ålder.

10.5.1. Inledning och utgångspunkter

I detta avsnitt diskuteras om underhållsstödet ligger på en rimlig nivå. För att kunna bedöma detta måste man uppskatta vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Vid en sådan prövning kan de normer som används i andra sammanhang tjäna till ledning. En redogörelse för dessa normer finns i bilaga 8 och en jämförelse mellan dem finns i bilaga 9.

En utgångspunkt för utredningens överväganden är att underhållsstödet även i fortsättningen skall täcka ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. En annan utgångspunkt för utredningen är att den antagna normalkostnaden skall täcka ett barns normalbehov och motsvara en skälig levnadsnivå på lång sikt.

Underhållsstödet är ett stöd till barnet. Fråga är om en social förmån som en annan enskild person är återbetalningsskyldig för. Den förälder som inte bor tillsammans med barnet skall ju helt eller

delvis återbetala det stöd som lämnas till barnet. Denna återbetalningsskyldighet grundar sig på att en särlevande förälder är skyldig att betala underhållsbidrag enligt reglerna i FB. Med hänsyn till den återbetalningsskyldighet som föreligger måste underhållsstödets nivå kunna motiveras utifrån vad ett barn i dag behöver för att dess normalbehov skall vara tillgodosett. Att underhållsstödets belopp legat på samma nivå sedan år 1994 är därför inte i sig ett tillräckligt skäl för att höja beloppet. Frågan är i stället om 1 173 kr per månad i dag är tillräckligt för att täcka den andel av barnets kostnader som stödet är avsett att täcka. Inte heller är det ett tillräckligt skäl för att höja stödet att boföräldrar generellt sett har en ansträngd ekonomisk situation. Som utredningen tidigare betonat kan det problemet inte lösas genom underhållsstödet utan kräver åtgärder på andra områden.

Viktigt att notera är att ett barn kan vara berättigat till underhållsbidrag från en särlevande förälder utöver det underhållsstöd staten lämnar. Underhållsbidragets belopp bestäms enligt reglerna i FB och kan – beroende på barnets individuella behov och föräldrarnas ekonomiska förmåga – överstiga det belopp barnet får i underhållsstöd.

I avsnitt 10.5.3 och 10.5.4 behandlas barnets andel av boförälderns bostadskostnader respektive barnomsorgskostnader. Barnets levnadskostnader i övrigt tas upp i avsnitt 10.5.2 och i avsnitt 10.5.5.

10.5.2. Andra levnadskostnader än bostadskostnad och barnomsorgskostnad

Underhållsstödet utgår i förhållande till en bidragsskyldig förälder och kan sägas ersätta eller komplettera ett underhållsbidrag från denna förälder. Vid bedömningen av barnets behov är det därför naturligt att utgå från de schablonbelopp som i praxis används för att vid beräkning av underhållsbidrag uppskatta vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Normalkostnaden uppskattas då till följande belopp per månad år 2002.

0–6 år 65 procent av prisbasbeloppet = 2 053 kr 7–12 år 80 procent av prisbasbeloppet = 2 527 kr 13 år – 95 procent av prisbasbeloppet = 3 000 kr

Beaktas måste dock att dessa schabloner bygger på beräkningar från år 1981 och att UBU -93 föreslagit att schablonbeloppen bör höjas. Underhållsstödsutredningen har bl.a. mot den bakgrunden gjort en egen bedömning av vad som i dag kan anses utgöra normalkostnaden för ett barn, se bilaga 10.

Utredningens uträkningar i bilaga 10 är baserade på KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. Dessutom ingår vissa andra kostnadsposter som utredningen anser ingår i ett barns normalbehov.

Som framgår av bilaga 10 anser utredningen att det är rimligt att barns normalbehov innefattar posterna livsmedel, kläder/skor, fritid/lek, hygien, barn- och ungdomsförsäkring, läkemedel samt för de äldre barnen även lokala resor med kollektivtrafik och fickpengar.

När det gäller hushållets gemensamma kostnader för förbrukningsvaror, möbler/husgeråd/TV/textilier m.m., dagstidning/ telefon/TV-avgift m.m., hemförsäkring och hushållsel går det inte att bortse från att dessa påverkas av att det finns barn i hushållet. Barnets andel i kostnaderna bör därför enligt utredningens mening tas med i beräkningen.

Kostnader för läkarvård och tandvård ingår inte i det framräknade normalbeloppet. Barn och ungdomar under 20 år har rätt till kostnadsfri tandvård och erbjuds gratis hälso- och sjukvård i de flesta landsting.

Som framgår av bilaga 10 skiljer sig beloppen beroende på om barnet är en flicka eller en pojke. Varken riksnormen enligt socialtjänstförordningen (2001:937) eller normalbeloppen enligt FB eller utsökningsbalken (UB) har olika belopp för barn beroende på kön. Inte heller de av Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken definierade konsumtionsnivåerna, Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsnivå, redovisas uppdelade på kön (SOU 2002:73). Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning krävs inte heller någon sådan åtskillnad i här aktuellt sammanhang. Syftet är att få fram ett skäligt belopp; att spegla vad barn behöver för att deras normalbehov skall vara täckt. En differentiering efter kön skulle också innebära att systemet över huvud taget blev alltför detaljerat. Drygt 51 procent av barnen i underhållsstödssystemet är pojkar. Kostnaden för pojkar är något högre än kostnaden för flickor. Utredningen har därför ansett det rimligt att lägga kostnaden för pojkar till grund för sina bedömningar.

Normalkostnaden för barn i olika åldrar uppgår då – med undantag av bostadskostnad och barnomsorgskostnad – enligt utredningens beräkningar till följande belopp per månad år 2002.

0 år = 1 673 kr 1–2 år = 1 853 kr 3 år = 1 523 kr 4–6 år = 1 812 kr 7–10 år = 2 414 kr 11–14 år = 2 794 kr 15–18 år = 3 160 kr

10.5.3. Barnets andel av boförälderns bostadskostnad

En särskild fråga är hur barnets andel av boförälderns bostadskostnad skall behandlas.

Vid beräkning av underhållsbidrag är utgångspunkten att barnets bostadskostnad i princip ingår i det kostnadsbelopp som skall fördelas mellan föräldrarna. För att undvika alltför invecklade beräkningar får boföräldern dock i allmänhet förbehålla sig bostadskostnaden både för egen del och för barnets del (prop. 1978/79:12 s. 104). Eftersom boförälderns överskott härigenom minskar får den bidragsskyldiga föräldern indirekt ta del i barnets bostadskostnad.

Enligt Underhållsstödsutredningen bör utgångspunkten även i underhållsstödssystemet vara att barnets andel av bostadskostnaden beaktas vid beräkningen av vad ett barn normalt kostar.

En första fråga blir då till vilket belopp barnets andel i bostadskostnaden kan uppskattas. Skall hänsyn tas till barnets andel i bostadskostnaden vid bestämmande av underhållsstödets belopp måste kostnaden schabloniseras.

Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:73) har nyligen tagit fram en kostnad för barnets boende enligt Baskonsumtionsnivån. Denna kostnad uppgick år 2000 till 716 kr per månad. Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning utgör detta belopp en rimlig uppskattning av den ökning i boförälderns bostadskostnad som varje barn föranleder. En uppräkning av beloppet med konsumentprisindex (KPI) till år 2002 ger en bostadskostnad på 750 kr per månad.

Den valda bostadskostnaden kan jämföras med den bostadskostnad som framkommer om man, som Familjeutredningen (SOU

2001:24), låter merkostnaden för barnets boende utgöras av hyresökningen mellan två rum och kök och tre rum och kök enligt SCB:s hyresstatistik, se bilaga 4. Merkostnaden blir med denna metod 875 kr i månaden.

Kostnaden kan också jämföras med RFV:s normer för beräkning av skälig bostadskostnad, se bilaga 4. Merkostnaden för barnets boende kan beräknas som skillnaden mellan kostnaden för 1–2 vuxna och 1–2 vuxna som bor tillsammans med ett barn. Barnets andel av bostadskostnaden blir med detta beräkningssätt i Stor-Stockholm, Stor-Göteborg och i kommuner med fler än 75 000 invånare densamma, dvs. 875 kr, som den som framkommer med SCB:s hyresstatistik. För övriga kommuner blir siffran något högre, 900 kr.

Att kostnaden enligt Baskonsumtionsnivån blir lägre än 875 kr förklaras av den särskilda boendestandard, Basutrymmesstandard, som Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken valt att använda sig av vid beräkning av boendekostnaderna. Basutrymmesnormen innebär bl.a. att två syskon under 11 år antas dela rum; detta för att normen inte skall basera sig på förutsättningar som skiljer sig kraftigt från hur hushållen faktiskt bor. Denna snävare utrymmesnorm är enligt Underhållsstödutredningens uppfattning rimlig också när man beräknar barns normalbehov i här aktuellt sammanhang.

Som ytterligare en jämförelse kan nämnas att i de övre kostnadsnivåerna för bostadsbidrag är skillnaden mellan ett och två barn 600 kr (5 300 kr respektive 5 900 kr) och skillnaden mellan två och tre eller flera barn 700 kr (5 900 kr respektive 6 600 kr).

Av intresse är också vilka bostadskostnader boföräldrar i underhållsstödssystemet faktiskt har. Detta beskrivs i tabell 10.1.

Tabell 10.1 Underhållsstödsutredningens beräkningar av boföräldrars i underhållsstödssystemet nettobostadskostnader (kr per månad). År 2000 omräknat till 2002 års förhållanden

Ensamstående Sammanboende 1 barn 3 400–3 500 kr 1 barn 4 700–4 800 kr 2 barn 3 700–3 800 kr 2 barn 5 400–5 500 kr 3 barn 3 300–3 400 kr 3 barn 5 300–5 400 kr

Kommentar: På grund av osäkerhet i materialet har siffrorna angetts i intervall.

Utredningen anser alltså att merkostnaden för barnets boende kan uppskattas till 750 kr per månad. Nästa fråga blir då vilket betydelse som skall tillmätas bostadsbidraget när man överväger underhållsstödets belopp.

Familjeutredningen ansåg att merkostnaden för barnets rum inte borde beaktas när man övervägde nivån på underhållsstödet mot bakgrund av att bostadsbidraget fick anses täcka kostnaden i familjer med låga inkomster (SOU 2001:24).

År 2001 uppbar sex av tio ensamstående föräldrar bostadsbidrag och mer än två tredjedelar av bostadsbidragshushållen utgjordes av ensamstående med barn. Underhållsstödsutredningen har inhämtat uppgifter från RFV om genomsnittliga bostadsbidragsbelopp för olika hushållstyper. Uppgifterna avser preliminärt bidrag maj 2002. Genomsnittsbeloppen har beräknats för de hushåll som har bostadsbidrag. Det genomsnittliga beloppet för hushåll med hemmavarande barn var då 1 704 kr i månaden. Bland dessa hushåll hade ensamstående i genomsnitt lägre bidrag än sammanboende; 1 694 kr jämfört med 1 738 kr.

Ungefär 98 procent av de ensamstående föräldrarna med barn (hemmavarande och umgängesbarn) som får bostadsbidrag har bostadsbidrag med 700 kr eller mer per månad och nästan 97 procent har bostadsbidrag med 1 000 kr eller mer per månad (RFV:s uppgifter från december år 2002). RFV:s uppgifter redovisas i intervall om 100 kr, varför det inte är möjligt att ta fram uppgifter som avser 750 kr.

I tabell 10.2 redovisas bostadsbidrag hos boföräldrarna i underhållsstödssystemet (uppgifterna är från år 2000 och har av utredningen räknats fram till år 2002).

Tabell 10.2 Bostadsbidrag för boföräldrar i underhållsstödssystemet

Bostadsbidrag kr/månad Andel boföräldrar i underhållsstödssystemet (procent) 0 43 1 – 750 13 750 – 1 000 3 1 000 41

Ungefär 57 procent av boföräldrarna i underhållsstödssystemet uppbär alltså bostadsbidrag. Cirka 44 procent av boföräldrarna har bostadsbidrag på minst 750 kr per månad.

Av betydelse vid bedömningen av om barnets andel av bostadskostnaden skall beaktas i detta sammanhang är också hur många barn som finns i hushållet. Här kan den sammanställning Familjeutredningen lät göra om samtliga barn som lever med en av sina föräldrar vara av intresse (SOU 2001:24). Uppgifterna bygger på barnets folkbokföring.

Tabell 10.3 Boföräldrar och hemmavarande barn efter familjetyp och kön. År 2000

Genomsnittligt antal hemmavarande barn

Ensamstående boföräldrar – kvinnor

1,58

– män

1,36

Sammanboende boföräldrar – kvinnor

2,47

– män

2,69

Samtliga boföräldrar

1,7

Som framgår har boföräldrarna i genomsnitt 1,7 barn.

Underhållsstödsutredningens egna beräkningar visar att den genomsnittliga bruttoinkomsten för boföräldrar är 172 200 kr per år. En boförälder med denna inkomst som bor tillsammans med ett barn i tre rum och kök om 80 kvm med en hyra på 4 607 kr (genomsnittlig hyra för riket år 2002 enligt SCB:s hyresstatistik) erhåller bostadsbidrag med cirka 1 200 kr. Detta ger en nettokostnad på 3 407 kr i månaden. Denna kostnad kan jämföras med den genomsnittliga månadshyran enligt samma statistik för två rum och kök som uppgår till 3 732 kr. Merkostnaden för barnet täcks under dessa förutsättningar helt av bostadsbidraget. En jämförelse kan också göras med det alternativet att boföräldern bor med två barn i fyra rum och kök om 90 kvm med en hyra på 5 686 kr (genomsnittlig hyra för riket år 2002 enligt SCB:s hyresstatistik). Vid samma inkomstförhållanden erhåller boföräldern bostadsbidrag med cirka 2 100 kr vilket ger en nettokostnad på 3 586 kr. Merkostnaden för det andra barnet blir därmed 179 kr. Nettokostnaden understiger även i denna situation den genomsnittliga månadshyran för två rum och kök.

Bostadsbidraget har vuxit fram genom en rad beslut. Bidraget har genom åren haft olika mål; att höja bostadsstandarden, att minska trångboddheten, att utjämna kostnadsskillnader mellan olika

regioner och mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard samt att allmänt stärka svaga hushålls bärkraft. Bostadsbidraget i dess nuvarande form kan sägas vara dels ett bostadsanknutet stöd, dels ett allmänt konsumtionsstöd till barnfamiljer. Som Familjeutredningen påpekat och som framgått ovan har bostadsbidraget alltmer kommit att fungera som ett stöd för ensamstående med barn. Om barns andel av bostadskostnaden beaktas vid beräkningarna av vad ett barn kostar när man överväger underhållsstödets belopp innebär detta en dubbelkompensation för de hushåll som uppbär både underhållsstöd och bostadsbidrag. Detta talar mot att barnets andel av bostadskostnaden beaktas. Man kan inte heller helt bortse från att även den bidragsskyldiga föräldern ofta har vissa extra kostnader för bostad på grund av att barnet tidvis vistas hos honom eller henne. Underhållsstödsutredningen har därför – i likhet med Familjeutredningen – stannat för att barnets andel av bostadskostnaden för närvarande inte bör beaktas när underhållsstödets belopp fastställs.

Familjeutredningen anser att man bör pröva om bostadsbidraget helt eller delvis kan ersättas med ett familjestöd som inte är inkomstprövat (SOU 2001:24). Utredningens betänkande har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Om bostadsanknytningen slopas och bostadsbidraget görs om till ett renodlat stöd till barnfamiljer kan det finnas anledning att på nytt överväga hur barnets andel av boförälderns bostadskostnad skall behandlas i underhållsstödssammanhang.

10.5.4. Barnomsorgskostnad

I barnets behov ingår ofta en barnomsorgskostnad. Sedan år 1995 är kommunerna skyldiga att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i den omfattning som behövs för att föräldrarna skall kunna förvärvsarbeta eller studera eller utifrån barnets eget behov. Skyldigheten omfattar sedan den 1 juli 2001 även barn till arbetslösa föräldrar och sedan den 1 januari 2002 även barn vars föräldrar är föräldralediga.

Enligt uppgifter från Skolverket1 var 76 procent av alla 1–5åringar inskrivna i förskola eller familjedaghem i september 1999. 66 procent av 6–9-åringarna och 8 procent av 10–12- åringarna var inskrivna i skolbarnsomsorg (dvs. i fritidshem eller familjedaghem)

1 Barns omsorg, Tillgång och efterfrågan på barnomsorg för barn 1–12 år med olika social bakgrund, Skolverkets rapport nr 203.

i september 1999. Underhållsstödsutredningens beräkningar avseende barn i underhållsstödssystemet visar att 67 procent av 0–12åringarna hade barnomsorg år 2002. För barn i åldrarna 0–6 år var andelen 72 procent.

Det flesta barn deltar alltså i någon form av förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg. I dag är barnomsorgen en självklar del av det moderna välfärdssamhället. Förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens uppgift är att ge barn en god omsorg och stimulera deras utveckling och lärande. Verksamheterna har också en social betydelse genom att de bidrar till att utjämna skillnader i uppväxtvillkor för barn i olika befolkningsgrupper och skapar mötesplatser för barn med olika etnisk, kulturell och social tillhörighet. Underhållsstödsutredningen anser mot denna bakgrund att hänsyn bör tas till kostnaden för barnomsorg när man bestämmer underhållsstödets belopp. Detta ligger också i linje med att barnomsorgskostnaden – i förekommande fall – beaktas vid beräkning av barns behov enligt FB.

Utredningen anser att hänsyn bör tas till kostnad för barnomsorg när man beräknar behovet för barn i åldrarna 1–10 år. Däremot saknas anledning att räkna med en barnomsorgskostnad för de äldre barnen och för barn under ett år eftersom en mycket liten andel av dessa barn har barnomsorg. För de boföräldrar som inte har någon kostnad för barnomsorg får beloppet ses som en viss ersättning för att föräldern avstår från förvärvsarbete för att ta hand om barnet (jfr rättsfallet NJA 1995 s. 297).

I de flesta kommuner gäller fr.o.m. år 2002 en maxtaxa inom barnomsorgen. Denna innebär att avgiften per månad i förskoleverksamheten är högst tre, två respektive en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst per månad för det första, andra respektive tredje barnet i hushållet. Avgiften får dock inte överstiga 1 140 kr i månaden för det första barnet, 760 kr i månaden för det andra barnet respektive 380 kr i månaden för det tredje barnet. Från och med det fjärde barnet debiteras inte någon avgift.

Även för skolbarnsomsorgen gäller nu i de flesta kommuner en maxtaxa. Avgiften per månad i skolbarnsomsorgen är högst två procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst per månad för det första barnet, dock högst 760 kr. För det andra respektive tredje barnet uppgår avgiften till högst en procent av hushållets avgiftsgrundande inkomst per månad, dock högst 380 kr per barn. Inte heller här betalas någon avgift från och med det fjärde barnet.

I Baskonsumtionsnivån som Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken tagit fram ingår bl.a. kostnad för barnom-

sorg (SOU 2002:73). År 2000 uppgick denna kostnad till 385 kr per månad. Kostnaden har beräknats med hjälp av uppgifter från SCB:s undersökning om Hushållens ekonomi (HEK) och mikrosimuleringsmodellen FASIT. Beräkningarna i FASIT har avsett barn i åldrarna 0–12 år som har kommunal barnomsorg. Denna kostnad har sedan fördelats på samtliga barn i åldrarna 0–19 år. En uppräkning av beloppet med KPI till år 2002 ger en barnomsorgskostnad på 403 kr per månad.

Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken har, enligt uppgift, inte beaktat effekterna av den s.k. maxtaxan. Underhållsstödsutredningen har därför valt att beställa nya beräkningar från SCB som tar hänsyn till effekterna av maxtaxereformen. Även dessa kostnader har räknats fram till 2002 års prisnivåer. Resultatet framgår av tabellerna 10.4–10.6.

Tabell 10.4 Genomsnittlig barnomsorgsutgift för samtliga barn, kr per månad (inkl. barn som inte har barnomsorg). År 2002

1–6 år

7–10 år

Ensamstående

266 kr

180 kr

Sammanboende

560 kr

284 kr

Samtliga

512 kr

259 kr

Tabell 10.5 Genomsnittlig barnomsorgsutgift för barn med barnomsorgsutgift som är större än noll kr, kr per månad. År 2002

1–6 år

7–10 år

Ensamstående

388 kr

268 kr

Sammanboende

824 kr

499 kr

Samtliga

752 kr

436 kr

Tabell 10.6 Genomsnittlig barnomsorgsutgift för samtliga barn med barnomsorg, oavsett utgift eller inte, kr per månad. År 2002

1–6 år

7–10 år

Ensamstående

321 kr

225 kr

Sammanboende

679 kr

360 kr

Samtliga

620 kr

327 kr

Av naturliga skäl måste den kostnad för barnomsorg som används för att bestämma underhållsstödets belopp bygga på någon form av

genomsnittskostnad. Eftersom de flesta boföräldrar i underhållsstödssystemet är ensamstående (79 procent år 2000, se bilaga 2) anser utredningen att kostnaden för denna grupp föräldrar bör användas. Utredningen anser också att det är rimligt att det är genomsnittskostnaden för samtliga barn med barnomsorg som används. Underhållsstödsutredningen har mot denna bakgrund valt att beräkna barnomsorgskostnaden till 321 kr i månaden för barn i åldrarna 1–6 år och till 225 kr i månaden för barn i åldrarna 7–10 år.

Som framgår av nedanstående tabell ligger de angivna kostnaderna i linje med de barnomsorgskostnader som boföräldrar i underhållsstödssystemet med barn i barnomsorgen faktiskt har. Utredningens underlag för att beräkna dessa siffror har dock varit begränsat, vilket innebär att siffrorna är relativt osäkra. Utredningen har därför inte velat grunda ställningstagandet till underhållsstödets belopp på dessa uppgifter.

Tabell 10.7 Genomsnittlig barnomsorgsutgift för barn med barnomsorg i underhållsstödssystemet

Äldsta barnets ålder

Genomsnittlig barnomsorgsutgift för barn med barnomsorg, oavsett utgift eller inte

Genomsnittlig barnomsorgsutgift för barn med barnomsorg med utgift som är större än noll kr

1–5 år

247 kr

271 kr

6–10 år 198 kr

204 kr

Den genomsnittliga barnomsorgsutgiften för boföräldrar i underhållsstödssystemet med barn i åldrarna 0–12 år är 255 kr per barn och månad. Genomsnittskostnaden har då beräknats för samtliga barn i åldersgruppen, dvs. även barn som saknar barnomsorg ingår.

Det kan slutligen i detta sammanhang nämnas att fr.o.m. den 1 januari 2003 infördes allmän förskola tre timmar per dag för fyra- och femåringar, vilket innebär att föräldrar inte längre kommer att ha någon kostnad för barnomsorg dessa timmar.

10.5.5. Spädbarnsutrustning och övriga kostnader

Spädbarnsutrustning

En fråga är om kostnaden för spädbarnsutrustning bör anses ingå i normalkostnaden för barn.

Inom ramen för KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader tar verket fram kostnader för budgetposten ”Husgeråd och inventarier, barn 0 år”. Posten tar upp kostnaderna för spädbarnsutrustning. I budgetposten ingår bl.a. barnsäng, barnvagn, sängkläder, skötbädd, barnsele, nappflaska, bärsele och spisskydd. Spädbarnsutrustning ingår inte i de budgetposter som redovisas i ”Koll på pengarna”. Till skillnad från dessa utgör kostnaden för spädbarnsutrustning inte ett månadssparande för att löpande kunna ersätta förbrukade eller förslitna produkter. Kostnaden för spädbarnsutrustning kan i stället ses som en engångskostnad i anslutning till barnets födelse.

Även om spädbarnsutrustning till stora delar införskaffas före barnets födelse – och alltså innan underhållsstöd börjar betalas ut – anser Underhållsstödsutredningen att man vid beräkningen av barns normalbehov inte kan bortse från denna kostnad. Bilden av vad barn kostar blir annars orealistiskt låg. Kostnad för t.ex. barnvagn och spjälsäng ingår också i det schablonbelopp som används när underhållsbidrag till barn beräknas enligt FB.

Enligt KOV:s beräkningar uppgår inköpskostnaden för spädbarnsutrustning till 12 414 kr (april 2002). Med hänsyn till att de produkter som ingår i budgetposten till stor del behövs redan i samband med barnets födelse har utredningen valt att beakta kostnaden för spädbarnsutrustning under barnets första år. Om kostnaden fördelas under hela året blir kostnaden 1 035 kr per månad.

Övriga kostnader

Kostnaderna för barn och ungdomar kan naturligtvis variera från familj till familj. Ett exempel på detta är kostnaden för barnomsorg som är beroende av hushållets avgiftsgrundande inkomst och antal barn. Ett annat exempel är nettokostnaden för barnets andel i boförälderns bostadskostnad. Marginalkostnaden beror på bl.a. barnets ordning i syskonskaran och på om bostadsbidrag utgår eller inte.

Kostnader för t.ex. semester, resor till släktingar och vänner, husdjur, kostnader för speciella fritidsintressen, musikinstrument2eller musikundervisning ingår inte i den kostnad som utredningen räknat fram för barns och ungdomars normalbehov. Vissa mindre men återkommande kostnader förknippade med barn ingår inte

2 En blockflöjt ingår dock i KOV:s post fritid/lek för barn i ålderskategorierna 7–10 år och 11–14 år.

heller i beräkningarna. De flesta barn åker på utflykt med dagis eller skolan vilket medför merkostnader för matsäck. I beräkningarna ingår inte heller kostnader för dator, skrivare eller Internetabonnemang3 eller merkostnader för eventuella handikapp, allergier eller sjukdomar.

Som redan nämnts är de flesta boföräldrar i underhållsstödssystemet ensamstående (79 procent år 2000, se bilaga 2). En ensamstående förälder kan – i den mån den bidragsskyldige inte kan eller vill ta hand om barnet – någon gång behöva betala för barnpassning.

Det ovan anförda talar för ett tillägg av något slag till det av utredningen hittills framräknade normalbeloppet för barn och ungdomar. Samtidigt måste man ta i beaktande att även många barn med sammanboende föräldrar lever med små ekonomiska resurser. Detta talar för en viss försiktighet.

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att det är rimligt att det framräknade normalbeloppet för barn och ungdomar påförs ett belopp om 300 kr per månad. Detta belopp motsvarar det påslag utredningen i det följande förordar när förbehållsbeloppet för bidragsskyldiga föräldrar bestäms (se avsnitt 12.7.3).

10.5.6. Den sammanlagda normalkostnaden för ett barn

De ovan förda resonemangen (se avsnitt 10.5.2–10.5.5) leder fram till de månadskostnader för barn och ungdomar i olika åldrar som framgår av tabellen nedan. Utredningen utgår från att halva kostnaden belöper på den bidragsskyldiga föräldern och att det är denna del som underhållsstödet skall täcka. Vidare har allmänt barnbidrag, förlängt barnbidrag och studiebidrag beaktats.

3 Dator är i dag mycket vanligt i hushållen. Enligt information från Statens institut för kommunikationsanalys hade 83 procent av barn/ungdom i åldern 9–17 år tillgång till persondator i hemmet år 2000 och 68 procent av dem tillgång till Internet. Om en dator skulle läggas in i KOV:s budgetpost Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m. skulle månadskostnaden för hushållen öka med cirka 130 kr. Se KOV, Underlag för beräkning av riksnorm inom försörjningsstödet år 2003 (KOV dnr 2002/5213).

Tabell 10.8 Normalkostnaden för ett barn (kr per månad). År 2002

Ålder 0 1–2 3 4–6 7–10 11–14 15–16 17–18 Grundbehov 1 673 1 853 1 523 1 812 2 414 2 794 3 160 3 160 + barnomsorg 0 321 321 321 225 0 0 0 + spädbarnsutrustning 1 035 0 0 0 0 0 0 0 + övrigt 300 300 300 300 300 300 300 300 – barnbidrag/ studiebidrag1950 950 950 950 950 950 9502 7123 Summa 2 058 1 524 1 194 1 483 1 989 2 144 2 510 2 748 Hälften 1 029 762 597 742 995 1 072 1 255 1 374 1 Här kan nämnas att Studiehjälpsutredningen föreslagit vissa ändringar i det ekonomiska stödet (se SOU 2003:28). 2 För barn födda under tredje eller fjärde kvartalet. För övriga barn är beloppet som regel lägre. 3 Underhållsstödsutredningens beräkningar har gjorts utifrån de förhållanden som gällde år 2002. Det kan nämnas att studiebidrag fr.o.m. år 2003 utgår med 950 kr i månaden under normalt tio månader om året i stället för normalt nio månader om året år 2002.

Den genomsnittliga kostnaden för barn och ungdomar i ålder 0–18 år kan således efter att avdrag gjorts för barnbidrag och studiebidrag beräknas till 1 989 kr per månad. Hälften av denna kostnad blir 995 kr per månad.

10.5.7. Underhållsstödets framtida belopp

Underhållsstödet har legat på samma nivå, 1 173 kr per månad, sedan 1994. Hade det årliga stödet fortfarande utgjort 40 procent av prisbasbeloppet hade månadsbeloppet uppgått till 1 263 kr år 2002. Det viktiga är emellertid, som utredningen redan framhållit, inte detta utan om stödet är rimligt utifrån vad ett barn normalt kostar i dag.

Av visst intresse i sammanhanget är också att bidragsförskottet och barnbidraget år 1994 tillsammans motsvarade 65,6 procent av basbeloppet medan underhållsstödet och barnbidraget år 2002 motsvarar 67,2 procent av prisbasbeloppet. Trots att nivån på sam-

hällets stöd till barn med särlevande föräldrar inte höjts sedan 1994 ligger stödet från det allmänna alltså i dag på en totalt sett högre nivå än 1994. Därtill kommer de ekonomiska förbättringar som maxtaxereformen inneburit för många boföräldrar.

Av utredningens beräkningar i avsnitt 10.5.6 framgår att hälften av den genomsnittliga kostnaden för barn och ungdomar i åldern 0–18 år efter avdrag för barnbidrag och studiebidrag uppgår till 995 kr per månad.

Sett över tid täcker det belopp som sammanlagt lämnas i underhållsstöd till ett barn, sammanlagt 267 444 kr under barnets uppväxt, 0–18 år (1 173 kr x 19 år x 12 månader), alltså väl hälften av normalkostnaden för ett barn utöver barnbidraget eller studiebidraget, som enligt utredningens beräkningar uppgår till 226 824 kr. Underhållsstödets totala belopp bör därför inte höjas. Frågan är i stället om det totala beloppet bör sänkas och om beloppet bör differentieras.

Kostnaderna för ett barn varierar beroende på barnets ålder. I flera andra sammanhang (FB, UB och riksnormen) har man också valt att differentiera de belopp som avser barn efter ålder. Dessa normer innefattar dock inte eventuell barnomsorgskostnad. När nivån på underhållsstödet diskuteras måste barnomsorgskostnaden beaktas redan när nivån slås fast. Det faktum att vissa av kostnaderna för barnet ökar med stigande ålder kompenseras då i viss mån av att kostnaderna för barnomsorg minskar. Men kostnaderna jämnas trots det inte ut mellan barn i olika åldrar. Detta talar för att stödet differentieras. Samtidigt måste beaktas att en differentiering av stödet skulle leda till ökade administrationskostnader. Till detta kommer att ett enhetligt belopp ofta är enklare för den enskilde att förstå. Ett enhetligt belopp innebär visserligen att beloppet vissa år inte täcker de kostnader stödet är avsett att täcka och att beloppet andra år är högre än de kostnader det är avsett att täcka. Systemet bygger alltså på att boföräldern de år stödet objektivt sett är för högt lägger undan en del av stödet för att använda under de år då stödet objektivt sett är för lågt. Detta förhållande torde dock inte innebära några större svårigheter.

Utredningens beräkningar visar att normalkostnaden för barn sedan barnbidrag och studiebidrag har beaktas varierar från 1 194 kr per månad till 2 748 kr per månad och att det nuvarande underhållsstödets belopp överstiger vad stödet är avsett att täcka för barn i åldern 0–10 år. För barn i dessa åldrar skulle stödet kunna sänkas. För barn i åldern 15–18 år täcker stödet emellertid inte halva

normalkostnaden efter avdrag för barnbidrag och studiebidrag. För barn i dessa åldrar skulle stödet behöva höjas.

En höjning av underhållsstödet för barn som fyllt 15 år bör emellertid – med hänsyn till den återbetalningsskyldighet som föreligger – kombineras med en sänkning av underhållsstödets belopp för de yngre barnen. En bidragsskyldig kan annars sett över barnets hela uppväxt åläggas en återbetalningsskyldighet som överstiger vad som sakligt sett kan motiveras utifrån barnets behov.

Vid en anpassning av stödet till de belopp som utredningen beräknat för ett barns normalbehov talar, som framgått, vissa skäl för en differentiering. Frågan är då hur en eventuell differentiering skulle kunna utformas.

Några fasta ramar för hur en åldersdifferentiering bör se ut finns inte. I FB används tre olika nivåer (0–6 år, 7–12 år och 13 år eller äldre), i UB används två nivåer (0–6 år och 7 år eller äldre), i KOV:s beräkningar och riksnormen förekommer sju nivåer (0, 1–2 år, 3 år, 4–6 år, 7–10 år, 11–14 år och 15–18 år).

Att i likhet med KOV:s beräkningar och riksnormen använda sig av sju olika nivåer i underhållsstödet skulle föra för långt, särskilt om man beaktar de administrativa merkostnader som varje åldersgrupp innebär. Utifrån de av utredningen framräknade beloppen framstår det som rimligt att utgå från tre åldersgrupper:

0–6 år = 768 kr 7–14 år = 1 034 kr 15 – 18 år = 1 315 kr

De angivna beloppen utgör genomsnittet för varje åldersgrupp.

Det sammanlagda belopp som kan utgå i underhållsstöd under barnets uppväxt (0–18 år) skulle då bli 226 896 kr eller i genomsnitt ungefär 995 kr per månad.

En generell sänkning av stödet till 1 000 kr per månad skulle innebära en besparing för staten på 400 miljoner kr per år och en sänkning till 1 100 kr per månad skulle innebära en besparing på 180 miljoner kr. En differentiering av stödet i enlighet med det ovan anförda skulle, med dagens regler i övrigt, innebära en besparing för staten med omkring 50 miljoner kr per år.

Såväl statsfinansiella skäl som omsorgen om de barn som i dag inte får ett tillräckligt högt underhållsstöd talar för att beloppet differentieras i enlighet med vad som nu skisserats. Även om det nuvarande stödet sett över tid täcker hälften av kostnaderna för ett barn efter avdrag för barnbidrag finns det barn som kommer in i

underhållsstödssystemet vid en högre ålder och som då får ett för lågt stöd.

En reform som den skisserade skulle innebära förbättringar för barn över 14 år. För dessa barn skulle underhållsstödet öka med 142 kr i månaden. Reformen skulle emellertid samtidigt innebära försämringar för ett stort antal barn. Ungefär 72 procent av de barn som får underhållsstöd skulle få sina stöd sänkta. För barn i åldern 0–6 år skulle underhållsstödet sänkas med drygt 400 kr per månad och för barn i åldern 7–14 år skulle stödet sänkas med 139 kr per månad. Detta skulle innebära att stödet sänktes med ett belopp på sammanlagt ungefär 40 500 kr sett över ett barns uppväxt vilket sannolikt skulle medföra ekonomiska problem för många barn och boföräldrar som i sin ekonomiska planering inte räknat med att stödet skall sänkas.

Utredningen är inte beredd att föreslå en sådan ändring. Inte heller är utredningen beredd att föreslå en generell sänkning av stödet till 995 kr per månad även om det beloppet över tid skulle motsvara vad stödet är avsett att täcka.

Underhållsstödsutredningen förordar i stället att underhållsstödets belopp får ligga kvar på den nuvarande nivån till dess att kostnaderna för ett barn sett över tid når upp till det totalbelopp som i dag betalas ut under ett barns uppväxt, dvs. 267 444 kr. På detta sätt får man en mjukare anpassning av stödet till kostnaderna för barns normalbehov. När väl halva normalkostnaden för ett barn, efter att hänsyn tagits till barnbidrag och studiebidrag, med hänsyn till prisutvecklingen m.m. motsvarar det nuvarande underhållsstödets belopp sett över tid kan det finnas anledning att ånyo överväga frågan om en differentiering av stödet efter barns ålder.

Grundskyddet för efterlevande barn utgörs sedan den 1 januari 2003 av efterlevandesstöd till barn (se lagen [2000:461] om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn). Efterlevandestöd till barn motsvarar för år räknat 40 procent av prisbasbeloppet.

Utredningens bedömning innebär att efterlevandestödet till barn även i fortsättningen kommer att överstiga underhållsstödets belopp. Behovet av ekonomisk försörjning torde i princip inte skilja sig mellan barn med en avliden förälder och barn med särlevande föräldrar. Detta talar för att efterlevandestödet till barn skulle kunna sänkas till 1 173 kr per månad. Efterlevandestödet till barn har dock nyligen övervägts. Det ansågs då inte motiverat att sänka nivån till underhållsstödets nivå, vilket hade föreslagits av Utredningen om efterlevandepension (SOU 1998:120 s. 329 f., prop.

1999/2000:91 s. 107 f., bet. 1999/2000:SfU13). Underhållsstödsutredningen avstår därför från att lägga fram ett sådant förslag.

10.6. Värdesäkring av beloppet

Utredningens bedömning: Underhållsstödet bör även i fram-

tiden anges i kronor.

Underhållsbidrag, underhållsstöd och barnpension/efterlevandestöd till barn reglerar försörjningen för barn som lever med endast en förälder. Två av dessa system är värdesäkrade genom särskilda indexeringsregler.

Bestämmelser om justering av underhållsbidrag med hänsyn till förändringar i prisbasbeloppet finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa underhållsbidrag.

Barnpension och bidragsförskott beräknades t.o.m. år 1994 med samma metod och barn garanterades stöd med lika stora belopp i båda systemen. Efter år 1995 har den garanterade nivån i barnpensionen fortsatt att räknas upp årligen med hänsyn till prisbasbeloppet. Det innebär att barnpensionen år 2002 uppgår till 1 263 kr och alltså är 90 kr högre per barn och månad än underhållsstödet. Grundskyddet för efterlevande barn utgörs, som redan sagts, sedan den 1 januari 2003 av efterlevandestöd till barn. Även efterlevandestöd till barn är knutet till prisbasbeloppet.

I förarbetena gjordes bedömningen att grundskyddet för barn till en avliden förälder även fortsättningsvis skulle vara värdesäkrat och inte, såsom föreslagits av Utredningen om efterlevandepension (SOU 1998:120), utges med ett i kronor bestämt belopp (prop. 1999/2000:91 s. 107 och bet. 1999/2000:SfU13).

Underhållsstödet är inte värdesäkrat. För att höja beloppet krävs beslut av riksdagen.

Frågan är om det finns skäl att nu återinföra en indexering av underhållsstödet. Vid den hearing som Underhållsstödsutredningen höll i maj 2002 ansåg många att stödet borde knytas till någon form av index för att inte urholkas beloppsmässigt.

En direkt indexering med koppling till prisbasbeloppet eller konsumentprisindex (KPI) skulle medföra att underhållsstödet på samma sätt som underhållsbidrag och efterlevandestöd till barn justeras för förändringar i det allmänna prisläget.

Ett problem med att knyta underhållsstödet till ett sådant index är emellertid att man inte får något hänsynstagande till förändrade

konsumtionsmönster hos befolkningen i allmänhet. De levnadskostnader som ingår i underhållsstödet kan sägas motsvara varukorgar med produkter som anses nödvändiga för att uppnå en viss levnadsnivå. Innehållet i en sådan varukorg ändras dock med tiden, i takt med att människors behov förändras, produktutveckling m.m. Ett exempel på detta är de ändringar som nyligen skett av KOV:s beräkningar av skäliga hushållskostnader. Fr.o.m. år 2003 ingår t.ex. mikrovågsugn i budgetposten Möbler, husgeråd, TV m.m. och kostnad för mobiltelefon och mobiltelefonsamtal ingår i budgetposten Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m. Mot att knyta underhållsstödet till prisbasbeloppet eller KPI talar dessutom att underhållsstödets nivå är beroende av förändringar i det allmänna barnbidraget och studiehjälpen samt i barnomsorgskostnaderna. Dessa kan svårligen fångas upp med hjälp av ett index.

Ytterligare en nackdel är att prisbasbeloppet och KPI består av en sammanvägning av prisutvecklingen för många olika produktgrupper, där vissa, t.ex. bensin, enligt utredningens bedömning inte ingår i barnets normalbehov. Det finns därför en risk för att förändringar i prisbasbeloppet och KPI inte ger en korrekt bild av hur priset på de produkter som ingår i normalbehovet utvecklats.

Ett alternativ till att knyta underhållsstödet till KPI vore möjligen att använda sig av del-KPI eller s.k. del-index. Del-KPI används vid bl.a. uppräkningen av KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. En sådan ordning löser dock inte problemet med att måtten på en skälig levnadsnivå förändras över tiden.

En annan variant av indexering som i och för sig skulle kunna övervägas är att låta underhållsstödet följa löneutvecklingen. En löneindexering skulle innebära att även barn till särlevande föräldrar på samma sätt som barn med sammanboende föräldrar får del av en förälders standardökning, när denne har en positiv reallöneutveckling. Underhållsstödsutredningen anser dock inte att en sådan lösning kan förordas. Underhållsstödets uppgift är ju att tillförsäkra barnet en viss konsumtionsstandard. Inkomstförändringar påverkar inte i sig den garanterade standarden. I stället är det bedömningar av vad som är en rimlig levnadsnivå som bestämmer beloppet. Sådana prövningar bör göras med utgångspunkt i de förhållanden och värderingar som gäller vid varje tillfälle. Att då låta löneutvecklingen i samhället styra nivån på stödet framstår inte som lämpligt eller ändamålsenligt.

Ytterligare ett alternativ är att behålla dagens ordning med ett fast krontalsbelopp. Med en sådan lösning blir det enklare för den enskilde att förstå systemet än om beloppet knyts till ett index.

Vidare kommer man ifrån problemet med att index inte beaktar att behoven kan förändras över tiden.

Givetvis går det inte att komma ifrån att en ordning med ett i kronor bestämt belopp är mer tungrodd än en ordning där man knyter underhållsstödet till ett index eftersom varje förändring av beloppets storlek måste underställas riksdagen. Trots detta gör utredningen den bedömningen att en ordning med ett fast krontal utgör den bästa lösningen. Att behålla knytningen till ett fast krontal ligger i linje med utredningens förslag beträffande förbehållsbelopp och grundavdrag för de bidragsskyldiga (se avsnitt 12) och ger därmed enhetlighet åt systemet.

Utredningen har noga redogjort för de beräkningar som ligger till grund för bedömningen av underhållsstödets belopp. Detta, i förening med att uppgifter från officiella källor använts, bör göra det möjligt att utan större svårigheter i framtiden kontrollera om beloppet bör ändras.

Det bör här särskilt påpekas att den förordade lösningen förutsätter att regeringen noga följer kostnadsutvecklingen och konsumtionsmönstren och vid behov tar initiativ till en lagändring vad gäller nivån på underhållsstödet.

10.7. Utbetalningstidpunkt

Utredningens förslag: Underhållsstödet betalas även i fortsätt-

ningen ut månadsvis i förskott. Däremot flyttas datum för när stödet skall kunna lyftas fram från den 20 i utbetalningsmånaden till den sista i månaden.

10.7.1. Utbetalningstidpunkt inom andra rättsområden

Underhållsbidrag skall som regel betalas i förskott för kalendermånad (7 kap. 7 § första stycket FB).

För barnpension och efterlevandestöd till barn, bostadsbidrag och allmänt barnbidrag gäller att utbetalning sker samma månad som bidraget avser, dvs. barnbidrag för augusti betalas ut den 20 augusti, bostadsbidrag för augusti den 27 augusti samt barnpension och efterlevandestöd till barn för augusti den 19 eller 20 augusti beroende på födelsedatum.

10.7.2. Riksförsäkringsverkets förslag

RFV har föreslagit att utbetalning av underhållsstöd skall ske den 20 i den månad som stödet avser (RFV Anser 1998:9). Ett förslag med samma innebörd har framförts i en skrivelse till Socialdepartementet. Skrivelsen har, som redan nämnts, överlämnats till Underhållsstödsutredningen.

RFV:s förslag innebär inte att det samlade underhållsstödet blir mindre eller större. Däremot sker det en förskjutning av utbetalningstillfällena på så sätt att den sista utbetalningen görs i den månad som barnet fyller 18 år i stället för i månaden innan. Enligt RFV bör dock ändringen av utbetalningstidpunkt inte innebära en månads uppehåll i utbetalningarna för dem som redan uppbär underhållsstöd. Verket föreslår därför övergångsbestämmelser som innebär att utbetalningen förskjuts successivt några dagar under ett antal utbetalningstillfällen.

Bakgrunden till RFV:s förslag är att verket anser att dagens utbetalningsregel skapar problem både för den enskilde och för försäkringskassorna. Eftersom underhållsstöd betalas ut den 20 i månaden före den månad som stödet avser innebär det att förändringar som inträffar mellan den 20 i utbetalningsmånaden och den första i nästkommande månad leder till att rättelser måste göras i efterhand; antingen genom återkrav mot bidragsmottagaren eller justeringar av den bidragsskyldiges återbetalningsskyldighet.

Enligt RFV leder den nuvarande ordningen också till många onödiga ärenden om underhållsstöd hos försäkringskassan. Eftersom en bidragsskyldig enligt FB inte behöver betala underhållsbidrag till barnet förrän den sista i månaden är det enligt verkets bedömning många boföräldrar som låter ärendet gå till försäkringskassan enbart för att vara tillförsäkrade bidrag redan den 20 i månaden.

Sökanden har ofta rätt till underhållsstöd för flera månader tillbaka när försäkringskassan beviljar ansökan. Den bidragsskyldige har kort tid på sig att reglera den sammanlagda återbetalningsskyldighet som uppstått på grund av utbetalt underhållsstöd och detta utgör enligt RFV en betydande anledning till att bidragsskyldiga blir föremål för indrivning. RFV påpekar att en förskjutning av utbetalningstidpunkten skulle innebära att den första utbetalningen skulle omfatta ett månadsbelopp mindre, vilket skulle göra det lättare för bidragsskyldiga att reglera den uppkomna skulden.

Att förslaget leder till att olika tidpunkter kommer att gälla för när underhållsbidrag skall betalas och när underhållsstöd betalas ut

ser RFV inte som något hinder. Verket pekar på att underhållsstödet – till skillnad från det tidigare bidragsförskottet – inte är ett förskott på underhållsbidrag utan ett samhällsstöd som utges till barn och där den bidragsskyldige skall fullgöra återbetalning till staten enligt särskilda regler.

10.7.3. Tidpunkten flyttas fram

Utredningen delar RFV:s bedömning att den nuvarande utbetalningstidpunkten har vissa nackdelar. Som verket påpekat är underhållsstödet visserligen inte ett förskott på underhållsbidrag. Dock måste underhållsbidragets och underhållsstödets funktion sägas vara densamma. Båda har till syfte att täcka kostnaderna för barnets försörjning. Utbetalning månadsvis i förskott tillgodoser barnets intresse av att fortlöpande få stöd för sin försörjning allt eftersom behov uppkommer. Att låta ett stöd som avser den löpande försörjningen utbetalas i slutet av den månad som stödet hänför sig till kräver, enligt utredningen, starka skäl. Vid avvägningen mellan de intressen som här gör sig gällande anser utredningen att barnets intresse av att kunna få stöd i förskott och intresset av samordning med reglerna i FB väger tyngst.

Stödet bör alltså, enligt Underhållsstödsutredningens bedömning, även fortsättningsvis betalas ut i förskott.

En annan fråga är vilket datum stödet bör kunna lyftas. Om utbetalningstidpunkten flyttas fram till den sista i månaden skulle de problem RFV pekat på minska. Ett senare utbetalningsdatum skulle göra underhållsstödssystemet mindre attraktivt utan att för den skull gå ut över barnets intressen. En sådan ordning skulle också innebära större möjligheter än i dag att beakta förändringar som inträffar efter den 20 i utbetalningsmånaden och ligga i linje med vad som gäller om skyldigheten att betala underhållsbidrag.

Mot denna bakgrund föreslår Underhållsstödsutredningen att utbetalningstidpunkten för underhållsstödet flyttas fram till den sista i månaden. Detta innebär visserligen att olika datum kommer att gälla för utbetalning av olika förmåner. Utredningen anser dock att denna olikhet inte är av det slaget att den motiverar att man behåller nuvarande bestämmelser.

Utredningen vill särskilt betona vikten av att RFV, om utredningens förslag genomförs, informerar boföräldrar om den fördröjda utbetalningen i god tid så att de kan anpassa sig till ändringen.

11. Behovsprövning av underhållsstödet

11.1. Utredningens uppdrag

Underhållsstöd utgår i dag oavsett boförälderns ekonomiska förhållanden. Stöd utgår alltså även om boföräldern har en så god ekonomi att han eller hon inte är i behov av stöd till barnets försörjning. Detta förhållande har kritiserats från olika håll.

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att överväga om och i vilken omfattning underhållsstöd i framtiden bör lämnas till barn som – på grund av att boföräldern själv eller tillsammans med den andra föräldern kan stå för barnens försörjning – inte har behov av underhållsstöd.

11.2. Gällande rätt

Underhållsstöd lämnas med 1 173 kr per barn och månad till särlevande föräldrars barn. Ansökan om underhållsstöd görs av boföräldern hos försäkringskassan.

Någon behovsprövning av stödet sker inte i förhållande till boförälderns inkomst. Däremot prövas storleken på stödet mot barnets egen inkomst (10 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd [USL]). Underhållsstödet minskas med ett belopp som motsvarar hälften av inkomsten till den del denna överstiger 48 000 kr per år. Bestämmelsen innebär att underhållsstödet successivt minskar och att något stöd inte lämnas om barnet har inkomster som uppgår till ungefär 76 000 kr per år eller mer.

Bor barnet varaktigt hos båda föräldrarna (växelvis boende) gäller sedan den 31 mars 2001 att båda föräldrarna kan ansöka om underhållsstöd. Någon återbetalningsskyldighet skall i detta fall inte åläggas någon av föräldrarna. Underhållsstödet för vardera föräldern uppgår till hälften av fullt underhållsstöd, reducerat med

hälften av det belopp föräldern skulle ha fått återbetala om återbetalningsreglerna hade tillämpats på denne.

Vid växelvis boende skall – om barnet har en sådan inkomst att den inverkar på underhållsstödets storlek – stödet för var och en av föräldrarna minskas med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket stödet annars skall minskas.

11.3. Nackdelar med den nuvarande ordningen

Underhållsstödet är – om man bortser från underhållsstöd vid växelvis boende – inte behovsprövat i förhållande till boföräldern. Det innebär att statligt stöd i vissa fall betalas ut till barn trots att boföräldern har en ekonomisk situation som gör det möjligt för honom eller henne att ensam, eller tillsammans med den andra föräldern, försörja barnet. Att hänsyn inte tas till boförälderns inkomster kan uppfattas som orättvist, särskilt som hårda återbetalningskrav i dag ställs på de bidragsskyldiga.

Avsaknad av behovsprövning innebär också att ett av syftena med underhållsstödssystemet, nämligen att betona föräldrarnas ansvar för barnets försörjning, inte till fullo uppfylls.

Att barn trots att de inte behöver det kan få stöd från staten innebär att staten tar över en del av de kostnader för barnets försörjning som föräldrarna själva kan stå för. Detta innebär att ansvaret för barnen förskjuts från föräldrarna till det allmänna och kan leda till att barn i en familjetyp (kärnfamiljen) diskrimineras jämfört med andra barn. Detta ligger inte i linje med principen om icke-diskriminering i FN:s konvention om barnets rättigheter (artikel 2 jfr med artikel 27). Statens kostnader för stödet blir dessutom högre än vad de skulle behöva vara.

Det är viktigt att stödsystemet är så konstruerat att det inte hindrar eller försvårar för föräldrar att välja den boendelösning som är bäst för deras barn. Det kan inte helt uteslutas att den nuvarande ordningen kan inbjuda till bidragsplanering genom att föräldrar av ekonomiska skäl väljer att låta barnet bo hos den av föräldrarna som har den högsta inkomsten. Det rena bidraget från staten, dvs. den del av stödet som inte återkrävs från den särlevande föräldern, blir då högre än om barnet bor hos den förälder som har den lägsta inkomsten. Risken för att boendebeslut styrs av ekonomiska faktorer bör dock inte överdrivas. De allra flesta föräldrar söker givetvis den lösning som är bäst för deras barn. Detta antagande stöds också av en rapport från Riksförsäkringsverket (RFV) där effek-

terna av de nya reglerna om underhållsstöd vid växelvis boende analyseras (RFV Analyserar 2003:1, Underhållsstöd vid växelvis boende – utvärdering av reformen). Utvärderingen omfattar, utöver en registeranalys, en intervjuundersökning med 60 föräldrar. Ingen av de intervjuade angav underhållsstödet som ett viktigt skäl för valet av boendeform. De flesta hade redan bestämt boendeform innan de vände sig till försäkringskassan för att undersöka förutsättningarna för att få underhållsstöd. De vinster som kan göras genom bidragsplanering inom underhållsstödssystemet är dessutom ofta små.

Den nuvarande ordningen kan också kritiseras från rättssystematisk utgångspunkt. Underhållsstödet vid växelvis boende är ju beroende av boförälderns inkomst och försörjningsskyldighet.

11.4. Vad sades om behovsprövning när underhållsstödet infördes?

I förarbetena till USL konstaterades att reglerna om bidragsförskott kritiserats för att förskott lämnades till barn som inte hade något behov av ekonomiskt stöd; antingen på grund av egna inkomster eller på grund av att den förälder som barnet bor hos, eller båda föräldrarna, kan försörja barnet.

Om barnet har egna inkomster ansågs det rimligt att dessa beaktades i underhållsstödssystemet och att stödet minskas om inkomsterna är tillräckligt höga. Ferieinkomster och andra mindre inkomster ansågs dock inte böra påverka stödets storlek.

Även frågan om en behovsprövning av underhållsstödet mot boförälderns inkomster diskuterades i förarbetena till USL (prop. 1995/96:208 s. 41 och bet. 1996/97: SfU3 s. 13 f.). I propositionen angavs att närmare hälften av remissinstanserna hade berört frågan. De remissinstanser som förordade en inkomstprövning befarade att det kunde undergräva legitimiteten i systemet om ett statligt stöd betalades ut till boföräldrar oberoende av deras ekonomiska omständigheter.

Regeringen ansåg emellertid att det fanns flera skäl som talade emot en behovsprövning.

  • Andra utredningar hade visat att det var en mycket liten grupp boföräldrar som hade höga inkomster. Statens utgifter skulle därför inte minska annat än marginellt om en behovsprövning infördes.
  • Underhållsstödets belopp var bestämt så att det skulle motsvara halva normalbehovet för ett barn utöver barnbidraget. Det ansågs rimligt att barn till särlevande föräldrar tillförsäkrades ett sådant bidrag. Vidare påpekades att boföräldern regelmässigt svarar för en motsvarande del av barnets försörjning och ofta betydligt mer.
  • Boföräldrar med goda och medelgoda inkomster fick vid en inkomstökning ofta lägre bostadsbidrag och höjda avgifter för barnomsorg. Marginaleffekterna var således redan stora för dessa föräldrar och en behovsprövning skulle förstärka dem.
  • En behovsprövning skulle innebära administrativa merkostnader.

Enligt regeringen kunde den marginella utgiftsminskning som antogs uppkomma för staten vid en behovsprövning inte uppväga de angivna nackdelarna. En behovsprövning borde därför inte införas.

I sitt yttrande över lagrådsremissen anmärkte Lagrådet att regeringens ställningstagande till frågan om behovsprövning stred mot vad många remissinstanser hade ansett. Även Lagrådet fann regeringens förslag i den delen diskutabelt (prop. 1995/96:208 s. 160).

Socialförsäkringsutskottet delade i sitt av riksdagen godkända betänkande de skäl regeringen anfört mot en behovsprövning.

11.5. Tidigare utredningars förslag

Familjelagsakkunniga föreslog redan år 1977 (SOU 1977:37) att bidragsförskottet skulle behovsprövas med hänsyn till barnets och båda föräldrarnas inkomster.

Regeringen valde att följa utredningens förslag och förordade att en lagregel infördes som innebar att bidragsförskott inte skulle lämnas om barnet uppenbarligen saknade behov av sådant (prop. 1978/79:12).

Förslaget tillkom främst som en följd av en samtidigt föreslagen regel om rätt till bidragsförskott vid gemensam vårdnad. Behovsprövningsregeln föreslogs emellertid gälla generellt och omfatta såväl förskottsdelen som utfyllnadsdelen av bidragsförskottet.

Lagregeln om behovsprövning var allmänt hållen. I specialmotiveringen till paragrafen sades att bidragsförskott inte borde lämnas i de fall där den förälder som skulle uppbära bidragsförskott disponerade medel som kunde tas i anspråk för barnets underhåll och som klart översteg storleken på bidragsförskottet. När det gällde

att bedöma förälderns bidragsförmåga kunde samma riktlinjer användas som tillämpades vid beräkning av underhållsbidrag (prop. 1978/79:12 s. 198 f.).

Förslaget antogs inte av riksdagen, som ansåg att resultatet av Ensamförälderkommitténs då pågående utredningsarbete beträffande det allmännas stöd till ensamstående föräldrar borde avvaktas innan ställning togs till om förslaget borde genomföras (bet. 1978/79:LU9 s. 66 f.).

Ensamförälderkommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1983:51) att var och en av föräldrarna skulle svara för halva barnets behov av underhåll. Enligt kommitténs förslag skulle bidragsförskottet utformas som en garanti för den hälft av barnets behov som den bidragsskyldiga föräldern skulle svara för.

I överensstämmelse med denna inställning avvisade kommittén tanken på en behovsprövning av bidragsförskottet i förhållande till boförälderns ekonomi. Om barnet på grund av egna inkomster saknade behov av underhållsbidrag helt eller delvis föreslogs att bidragsförskottet skulle reduceras i motsvarande mån.

Förslaget om en behovsprövning av bidragsförskottet mot barnets inkomster tillstyrktes eller lämnades utan invändning av de flesta remissinstanserna.

Ensamförälderkommitténs förslag i nu berörda delar ledde inte till lagstiftning.

Riksdagens revisorer ansåg i mitten av 1980-talet att en av de grundläggande bristerna i bidragsförskottssystemet var att ett barn kunde ha rätt till bidragsförskott trots att underhållsbidrag inte utgick därför att barnet saknade behov av sådant bidrag (förslag till riksdagen 1985/86:17).

Revisorerna föreslog att en behovsprövning av bidragsförskottet mot barnets inkomster skulle övervägas.

Revisorernas förslag behandlades i prop. 1986/87:35. Där uttalades att en åtgärd som skulle komma att leda till ökade kontroller och utbyggd administration kunde godtas endast om motiven för åtgärden var starka. Behovsprövningen i förhållande till boförälderns och barnets ekonomiska situation ansågs böra överlämnas till den då aktualiserade utredningen om underhållsbidrag och bidragsförskott (1987 års underhållsbidragskommitté).

1987 års underhållsbidragskommitté lade fram tre olika modeller för att ersätta det dåvarande bidrags- och stödsystemet (SOU 1990:8).

En modell kallades grundbidragsmodellen. Enligt den skulle bidragsförskottet reduceras till 30 procent av basbeloppet och betalas

ut som ett grundbidrag till såväl ensamstående boföräldrar som boföräldrar i s.k. ombildade familjer. Grundbidraget skulle behovsprövas mot den underhållsbidragsskyldiges och boförälderns samlade förmåga att klara av ett barns försörjning upp till ett normalbelopp.

Utöver grundbidraget skulle ensamstående boföräldrar kunna erhålla ett tilläggsbelopp. Detta belopp skulle vara ett rent samhällsstöd men trappas av stegvis för ensamförsörjarhushåll med höga inkomster.

De två andra modellerna (barnbidragsmodellen och bostadsbidragsmodellen) byggde på tanken att ersätta bidragsförskottet med ett nytt samhällsstöd skilt från det privaträttsliga underhållsbidraget.

Kommitténs förslag remissbehandlades. Därefter övervägdes bidragsförskottsreglerna och deras anknytning till reglerna om underhållsbidrag i Socialdepartementet med stöd av en interdepartemental arbetsgrupp.

I promemorian ”Ensamförälderstöd” (Ds 1992:53) föreslog arbetsgruppen att samhällsstödet inom bidragsförskottssystemet – utfyllnadsbidraget – skulle tas bort och ersättas med ett behovsprövat bidrag till ensamföräldrar.

Det nya samhällsstödet skulle lämnas i form av bostadsbidrag och benämnas särskilt bidrag till ensamstående med barn. Bidraget skulle behovsprövas i förhållande till boförälderns och bidragsberättigat barns inkomster och förmögenhet. Om boföräldern var gift eller sambo skulle bidraget behovsprövas även i förhållande till den nye partnerns inkomster på så sätt att hälften av inkomsten lades till hushållsinkomsten enligt då gällande regler för beräkning av bidragsgrundande inkomst för bostadsbidrag. Vid behovsprövningen skulle hänsyn tas till underhållsbidrag som hushållen mottog eller betalade.

Det särskilda bidraget skulle lämnas månadsvis med högst 1 300 kr för varje barn. Om boföräldern uppbar bostadsbidrag skulle det särskilda bidraget minskas med 15 procent per år av den inkomst som översteg en årlig bidragsgrundande inkomst om 108 000 kr men inte 201 600 kr. Om den bidragsgrundande inkomsten var högre än 201 600 kr skulle det särskilda bidraget minskas med 10 procent per år av det belopp som översteg den inkomsten. För boföräldrar som inte uppbar bostadsbidrag skulle det särskilda bidraget minskas med 20 procent per år av den inkomst som översteg 108 000 kr per år.

Förslaget fick ett blandat mottagande och ledde inte till lagstiftning.

Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 (UBU -93) föreslog i sitt betänkande (SOU 1995:26) spärregler som innebar att ett barn inte skulle få utfyllnadsbidrag när det stod klart att barnet inte behövde något stöd från det allmänna.

Ett barn vars boförälder hade en årsinkomst om åtta och ett halvt basbelopp (322 150 kr med 2002 års siffror) eller mer skulle inte få något utfyllnadsbidrag alls. Vid en inkomst på sju och en halv gånger basbeloppet (284 250 kr år 2002) skulle utfyllnadsbidraget minskas med en tredjedel, vid åtta gånger basbeloppet (303 200 kr år 2002) skulle bidraget minskas med två tredjedelar, för att helt bortfalla vid åtta och en halv gånger basbeloppet.

UBU -93 övervägde även möjligheten att minska utfyllnadsbidraget med en viss andel av den inkomst som översteg en viss nivå. Utredningen framhöll att avtrappningen då skulle bli mjukare men ansåg att den övre gränsen för när utfyllnadsbidraget helt skulle falla bort kom att ligga alltför högt om man började avtrappningen vid sju och en halv gånger basbeloppet (som utredningen satt som en rimlig gräns) och minskade bidraget med tio procent av överskjutande belopp. Hade man, som UBU -93, målsättningen att hela utfyllnadsbidraget borde falla bort vid en inkomst på 8,5 basbelopp skulle avtrappningen behöva börja vid en årsinkomst på 160 000 kr. Boföräldrar med små och medelstora inkomster skulle då drabbas.

Om boföräldern hade en ny partner skulle man, enligt UBU -93:s förslag, ta hänsyn till dennes inkomst på det sättet att den räknades med till hälften. Man skulle också ta hänsyn till barnets inkomster till den del de översteg ett basbelopp. Vid beräkningarna skulle man även beakta försörjningen av andra barn.

De flesta remissinstanser, bl.a. LO, tillstyrkte utredningens förslag eller lämnade det utan invändning. Några remissinstanser ifrågasatte dock om inte spärreglerna borde vara mindre generösa än vad utredningen föreslagit. Konsumentverket (KOV) ansåg inte att en behovsprövning som endast drabbar vissa boföräldrar borde införas. Verket förordade att en eventuell avtrappning borde ske med en viss procentsats av inkomsten över en vald nivå. Socialstyrelsen avstyrkte förslaget om att beakta styvförälderns halva inkomst vid beräkningen av utfyllnadsbidraget. Styrelsen ansåg vidare att det är felaktigt att vid beräkningen av utfyllnadsbidraget inte ställa samma krav på bidragsmottagande förälder och styvförälder på att skaffa sig inkomst efter förmåga som man ställer

på föräldrar vid beräkning av underhållsbidrag. Även KOV ifrågasatte att hänsyn skulle tas till styvförälders inkomst. Juridiska Fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ansåg att de föreslagna spärreglerna var otillräckliga och förordade i stället att utfyllnadsbidraget skulle avskaffas samt att reglerna om bostadsbidrag skulle omarbetas för att fånga in det stödbehov som då skapas.

Riksrevisionsverket (RRV) redovisade 1997 en granskning av effektiviteten i det statliga stödet till barnfamiljer i Sverige (RRV 1997:35). I sin rapport ansåg verket att det största kvarvarande hindret för effektiviteten i underhållsstödssystemet är att stöd utgår även när det inte finns behov av det.

Familjeutredningen (SOU 2001:24) menade att underhållsstödet inte uppfyller kravet på att ekonomiska familjestöd skall upplevas som rättvisa och att ansvarsfördelningen mellan föräldrarna och staten inte är tillräckligt tydlig. Anledningen till detta är enligt utredningen att hänsyn inte tas till boförälderns förmåga att försörja barnet och att hänsyn inte heller tas till att boförälderns levnadskostnader sänks när en ny partner bär en del av de gemensamma hushållskostnaderna. Utredningen ansåg visserligen att förhållandena är otillfredsställande men konstaterade samtidigt att det skulle innebära ökade marginaleffekter att inkomstpröva underhållsstödet. Eftersom en av utredningens viktigaste uppgifter var att så långt möjligt minska marginaleffekterna ansåg utredningen att det inte låg i linje med dess uppdrag att föreslå en inkomstprövning av stödet. På längre sikt menade utredningen att det var lämpligt att renodla systemen, så att stödet till särlevande föräldrars barn helt ges i form av ett särskilt ensamföräldertillägg. Föräldrarnas ekonomiska förpliktelser skulle regleras enbart enligt föräldrabalkens (FB) regler och statens inblandning bestå i hjälp till föräldrarna att enas och att förskottera underhållsbidrag som inte betalas. Utredningen kom dock fram till att en sådan renodling av stödet till särlevande föräldrar inte kan genomföras nu, bl.a. av ekonomiska skäl.

Betänkandet har remissbehandlats. Trots att utredningen inte lämnade något förslag om behovsprövning tar bl.a. Socialstyrelsen i sitt remissvar upp frågan och förordar att boförälderns inkomst bör beaktas när underhållsstöd betalas ut till denne. Hovrätten för Övre Norrland påpekar att det uppfattas som orättvist att hänsyn inte tas till boförälderns inkomster och att domstolens erfarenhet från tvister mellan föräldrar visar att det är mycket angeläget att denna fråga blir löst.

11.6. Boföräldrars inkomster, m.m.

Vid diskussioner om behovsprövning är det av intresse att veta hur inkomstförhållandena ser ut för boföräldrarna och hur dessa föräldrars inkomster förhåller sig till de genomsnittliga lönerna på arbetsmarknaden. Av intresse är också att belysa marginaleffekterna och vilka effekter en behovsprövning kan få på arbetsutbudet.

Dessa frågor berörs kort i detta avsnitt.

11.6.1. Inkomster

De flesta boföräldrar (89,9 %) i underhållsstödssystemet har inkomster under 240 000 kr per år (uppgifter från år 2000 framräknade till år 2002)1. Cirka 8 000 boföräldrar har inkomster över 300 000 kr och antalet boföräldrar med inkomster över 360 000 kr uppskattas till cirka 2 600 (1,2 %). Drygt 1 200 (47,3 %) av de boföräldrar som har årsinkomster över 360 000 kr är män.

I avsnitt 5 och i bilaga 2 redovisas ytterligare uppgifter om boföräldrars inkomster.

11.6.2. Tröskeleffekter och arbetsutbud

Kort kan marginaleffekter beskrivas som den andel en person inte får behålla av en ytterligare intjänad inkomst på t.ex. 100 kr efter det att skatt, eventuellt bostadsbidrag och inkomstrelaterade avgifter räknats bort. Exempel: Kommunalskatt 31 procent, avtrappning av extra grundavdrag och pensionsavgift 5 procent, avtrappning av bostadsbidrag med 20 procent och ökning av barnomsorgsavgift med 3 procent enligt maxtaxan för ett barn i förskolan innebär en marginaleffekt på 59 procent. Det innebär att 41 kr av intjänade 100 kr får behållas.

1 Det inkomstbegrepp som används här är detsamma som bestämmer återbetalningsskyldigheten för de bidragsskyldiga föräldrarna.

Tröskeleffekter beskriver det ekonomiska utbytet av en ökad inkomst som följer av att en person t.ex. går från deltidsarbete till heltidsarbete eller byter till ett annat, bättre betalt arbete.

Tröskeleffekter gör att människor inte nämnvärt kan påverka sina ekonomiska förhållanden genom att förkovra sig eller arbeta mer. Eftersom socialbidrag och bostadsbidrag är avsett att nå de ekonomiskt svaga hushållen torde det vara människor med låga inkomster som drabbas av tröskeleffekter i störst omfattning.

Professor Mårten Palme har i en bilaga (bilaga 5, Familjepolitik och arbetsutbud) till Familjeutredningens betänkande (SOU 2001:24) gjort en översikt av svenska och ett urval av brittiska och amerikanska studier om hur skatter och bidrag påverkar individers arbetsutbud. Studien har koncentrerats till situationen för ensamstående mödrar. En orsak till detta är att man funnit att denna grupps arbetsutbud i högre grad påverkas av ekonomiska incitament än andra gruppers. Palme hänvisar bl.a. till en analys om den då aktuella maxtaxan och taxans eventuella påverkan på arbetsutbudet. Redogörelsen begränsas till effekterna för typiska låginkomsttagare. En slutsats som dras är att om maxtaxan införs kommer arbetsutbudet att öka mest för låginkomsthushållen; 6,8 procent jämfört med en minskning på 0,3 procent för höginkomsthushållen.

Maxtaxesystemet, som nu införts i samtliga kommuner utom två, innebär att de flesta familjer med barn i barnomsorgen har fått sänkta barnomsorgsavgifter och, i regel, också sänkta marginaleffekter.

Av Palmes redovisning framgår att ekonomiska incitament, och därmed skatte- och bidragssystem, i hög grad påverkar barnfamiljernas arbetsutbud. Det är framförallt familjer med låga inkomster som har höga marginaleffekter och för dessa kan alltså inkomstprövade stöd ha en viss negativ inverkan på arbetsutbudet.

Diagram 11.1 Marginaleffekterna av skatte- och bostadsbidragssystemet år 2002

I diagram 11.1 redovisas de samlade marginaleffekterna av skatte- och bostadsbidragssystemen år 2002. I diagrammet redovisas också antalet ensamstående föräldrar med ett barn efter taxerad inkomst (det skuggade området). Diagrammet visar att majoriteten av föräldrarna har inkomster i det intervall där marginaleffekterna är som högst, dvs. i inkomstintervallet 141 000–217 000 kr. Marginaleffekterna är där närmare 60 procent. Ytterligare marginaleffekter på grund av avgifter för barnomsorg och återbetalning av studielån kan tillkomma.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000

0 % 5 %

1 0 %

1 5 %

2 0 %

2 5 %

3 0 %

0 5 0 0 0 0 1 E + 0 5 2 E + 0 5 2 E + 0 5 3 E + 0 5 3 E + 0 5 4 E + 0 5 4 E + 0 5 5 E + 0 5 5 E + 0 5 6 E + 0 5 6 E + 0 5 7 E + 0 5 7 E + 0 5

Marginaleffekt

Källa: HEK, Socialdepartementets beräkningar

Marginaleffekt av skatt

och bostadsbidrag

Marginaleffekt av bostadsbidrag

Tabell 11.1 Total marginaleffekt i olika inkomstintervall för en ensamstående förälder med ett barn i åldern 1–5 år i förskola. Procent

Årsinkomst Marginaleffekt 50 000 – 71 500 35 71 600 – 111 500 27 111 600 – 116 900 35 117 000 – 117 900 55 118 000 – 141 200 58 141 300 – 216 700 59 216 800 – 234 900 56 235 000 – 247 400 36 247 500 – 300 900 35 301 000 – 447 100 54 447 200 – 456 000 59 456 100 – 56

I tabell 11.1 redovisas de samlade marginaleffekterna av skatter, bostadsbidrag och barnomsorgsavgift för ett barn i åldern 1–5 år. Barnomsorgsavgiften för barn i dessa åldrar är med maxtaxereglerna 3 procent. Om barnet är i åldrarna 6–9 år har de plats i fritidshem där avgiften/marginaleffekten är 2 procent. Marginaleffekten är som högst, 59 procent, i inkomstintervallet 141 300–216 700 kr. Drygt 55 procent av de ensamstående föräldrarna har inkomster i detta intervall.

I tabellen används en kommunalskatt på 31 procent vilket med gängse avrundningsregler ligger närmast den genomsnittliga kommunalskatten (30,52 %) för riket år 2002. Vid inkomster över 117 000 kr börjar bostadsbidraget att trappas av och bidraget för ett barn faller helt bort vid en inkomst på cirka 265 000 kr. Maxtaxans regler innebär att full avgift, 1 140 kr, för ett barn i barnomsorgen betalas vid en inkomst på 456 000, varefter de marginaleffekter som följer av barnomsorgsavgiften upphör.

För en mer detaljerad beskrivning av marginaleffekternas olika beståndsdelar hänvisas till Familjeutredningens betänkande (SOU 2001:24, s. 225 f.).

11.6.3. Genomsnittlig månadslön i Sverige år 2001

Enligt uppgift från SCB (pressmeddelande 2002-12-10, nr 2002:316) var den genomsnittliga månadslönen för hela arbetsmarknaden 21 300 kr år 2001. För kvinnor var den genomsnittliga månadslönen 19 200 kr och för män 23 300 kr.

Tabell 11.2 Genomsnittliga löner i kr per månad. År 2001

Hela arbetsmarknaden Offentlig sektor Privat sektor Kv M Tot. Kv M Tot. Kv M Tot.

Månadslön 19 200 23 300 21 300 18 700 22 800 19 800 19 800 23 500 22 100 Källa: SCB, pressmeddelande 2002-12-10, nr 2002:316 Kv = Kvinnor M = Män Tot. = Samtliga

Tabell 11.3 Medellön för de tio största yrkesgrupperna. År 2001

Yrkesgrupp Medellön kr/månad Vård- och omsorgspersonal 16 700 Försäljare, demonstratörer m.fl. 17 000 Säljare, inköpare, mäklare m.fl. 25 400 Ingenjörer och tekniker 24 100 Kontorspersonal, övrig 17 300 Byggnads- och anläggningsarbetare 21 200 Fordonsförare 18 000 Grundskollärare 20 400 Företagsekonomer, personaltjänstemän m.fl. 31 300 Byggnadshantverkare 19 100 Källa: SCB, pressmeddelande 2002-12-10, nr 2002:316

Enligt uppgift från SCB har vid angivande av månadslön deltidsarbete räknats upp till heltid.

11.7. Underhållsstödet bör behovsprövas

Utredningens förslag: Underhållsstödet skall behovsprövas

helt eller delvis.

Genom underhållsstödet garanterar staten att barn till särlevande föräldrar får ett visst bidrag till sin försörjning. Som tidigare påpekats lämnas med nuvarande regler underhållsstöd även till barn vars boförälder har en så god ekonomi att han eller hon inte är i behov av statligt stöd till barnets försörjning.

Den debatt som varit alltsedan underhållsstödet infördes visar att nämnda förhållande inte uppfattas som rättvist och åsikter om att stödet borde behovsprövas har framförts ett flertal gånger. Också i den juridiska doktrinen har den nuvarande ordningen kritiserats för att en social förmån utgår till personer som inte har något individuellt ekonomiskt behov av förmånen samtidigt som den andra föräldern – på grund av att den icke behövliga förmånen utgår – kan åläggas att betala mer än vad som motsvarar den familjerättsliga förpliktelsen (se Agell, A., Underhållsstödet. Ett rättssystematiskt misstag, Festskrift till Fredrik Sterzel, 1999 s. 17 f.). Vid den hearing utredningen höll i maj 2002 förelåg också en bred enighet om att stödet borde behovsprövas. I avsnitt 11.3 har Underhållsstödsutredningen pekat på ett antal nackdelar som är förenade med den nuvarande ordningen.

Underhållsstödsutredningen anser att särskilt legitimitetsaspekten med styrka talar för att underhållsstödet bör behovsprövas. Det är av stor vikt för tilltron till socialförsäkringarna att våra gemensamma resurser fördelas efter principer som människor i allmänhet uppfattar som rättvisa. Visserligen kommer det som antagligen upplevs som den största orättvisan, nämligen att hårda återbetalningskrav ställs även på ekonomiskt svaga bidragsskyldiga samtidigt som underhållsstöd kan betalas ut till ekonomiskt välmående boföräldrar, att minska om man, som utredningen i det följande förordar, inför ett förbehållsbelopp vid beräkning av återbetalningsskyldigheten. Detta hindrar emellertid inte att underhållsstödets legitimitet fortsätter att påverkas negativt av att underhållsstöd betalas ut till boföräldrar som inte är i behov av stödet.

Det går inte heller att helt bortse från att det offentligrättsliga synsättet att var och en av föräldrarna – oavsett ekonomisk förmåga – skall stå för halva barnets behov inte överensstämmer med de regler om underhåll som finns i FB. Enligt FB:s regler skall föräldrarna sinsemellan ta del i barnets underhåll var och en efter sin

förmåga. Saknar den ena föräldern förmåga att bidra till sitt barns försörjning medan den andra föräldern har en god ekonomi får alltså denna förälder själv stå för barnets kostnader. En behovsprövning skulle således ligga bättre i linje med de privaträttsliga reglerna om underhåll i FB.

En behovsprövning skulle också öka underhållsstödets fördelningspolitiska träffsäkerhet och minska risken för bidragsplanering.

Ett skäl som ibland anförs mot en individuell behovsprövning av underhållsstödet är att detta inte skulle överensstämma med en familjepolitik som utformats inom ramen för den generella välfärden. Exempelvis upphör varken barnbidrag eller flerbarnstillägg i hushåll med höga inkomster. Dessa stöd skiljer sig emellertid från underhållsstödet bl.a. genom att de inte är förenade med en återbetalningsskyldighet för någon enskild person.

Invändningar har vidare framförts om att ett system med en behovsprövning skulle strida mot underhållsstödets grundläggande syfte, nämligen att utgöra en garanti för den bidragsskyldiges hälft av barnets försörjning. Underhållsstöd utgår ju i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern. Och en av grundtankarna bakom stödet är att det skall garantera den bidragsskyldiges andel i barnets kostnader. Denna andel utgör – enligt det offentligrättsliga synsättet – ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Utredningen kan instämma i att underhållsstödets grundläggande syfte kan anses tala mot en behovsprövning av stödet. Detta hindrar dock inte att avsteg görs och att stödet behovsprövas om det anses önskvärt ur samhällets synpunkt. Även om en behovsprövning inte följer principiellt av uppbyggnaden utan utgör ytterligare ett led behöver det grundläggande syftet inte innebära att staten alltid skall gå in och täcka den bidragsskyldiges andel före boföräldern. Om boföräldern har det gott ställt ekonomiskt framstår det som rimligare att han eller hon täcker en eventuell brist och att staten går in först om boföräldern saknar förmåga att göra det. En sådan ordning överensstämmer med önskemålet vid införandet av underhållsstödet, nämligen att betona att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barns försörjning och med vad som numera är underhållsstödets syfte, nämligen att barn som inte bor med båda sina föräldrar skall garanteras en rimlig ekonomisk standard samtidigt som systemet bidrar till att båda föräldrarna tar sitt ekonomiska ansvar gentemot barnet (prop. 2002/03:1, utg.omr. 12 s. 23). Den överensstämmer också med vad utredningen tidigare uttalat om att det är rimligt att föräldrarna tar

det primära ansvaret för sina barn och att statens ansvar är sekundärt. Saknar den ena föräldern förmåga att försörja barnet medan den andra föräldern har god ekonomi får alltså denne själv stå för barnets kostnader. Med det skisserade synsättet blir därför Underhållsstödsutredningens slutsats att en behovsprövning inte kan anses motverka stödets syfte eller vara oförenligt med dess funktion i sådan grad att det bör hindra en reform.

En behovsprövning som utestänger vissa boföräldrar från det offentliga systemet skulle sannolikt leda till ett ökat antal mål om underhållsbidrag vid de allmänna domstolarna (jfr 6 kap. 2 § andra stycket FB). När en tvist hamnar i domstol blir förhållandet mellan dem som agerar lätt mer konfliktfyllt än vad det annars skulle vara. Utgångspunkten bör därför vara att reglerna så långt möjligt bör utformas så att domstolsprocesser undviks. Samtidigt är det knappast möjligt att konstruera ett system som syftar till att föräldrarna skall ta det primära ansvaret för sina barn, utan att det innebär vissa tvister mellan dem om underhållsskyldighetens fördelning.

Vid en samlad bedömning anser Underhållsstödsutredningen att övervägande skäl talar för att någon form av behovsprövning av hela eller delar av underhållsstödet bör införas.

I det följande diskuteras vilka krav som bör ställas på utformningen av en reglering som innebär att underhållsstödet behovsprövas mot boförälderns inkomster.

En första förutsättning för att stödet skall behovsprövas (helt eller till någon del) är givetvis att behovsprövningen inte går ut över barnets berättigade intressen. En reglering som innebär att stödet reduceras vid normala inkomstnivåer skulle kunna leda till att underhållsstödet reduceras även för barn i hushåll som inte når upp till en skälig levnadsnivå. En sådan reglering skulle också innebära att det blev svårare för boföräldrar med låga eller medelgoda inkomster att genom en ökad arbetsinsats eller studier förbättra sin ekonomiska situation. Det sagda talar för att man i stället väljer en generöst tilltagen nivå. Ett annat skäl för en generös reglering är att denna innebär ett mindre avsteg från grundprincipen – att stödet är en garanti för den särlevande förälderns andel i barnets kostnader – än en sträng reglering och att den leder till färre tvister om underhållsbidrag.

Som framgår av avsnitt 11.6 är det en mycket liten andel av boföräldrarna som har höga inkomster. En behovsprövning kommer således inte att minska statens utgifter för underhållsstödet i någon större omfattning. Ju högre den nivå man väljer för när stödet skall

reduceras eller helt falla bort, desto mindre blir naturligtvis besparingen. Enligt utredningens uppfattning är det viktigaste dock inte att spara pengar utan att öka stödets legitimitet. Men det krävs naturligtvis att systemet med en behovsprövning kan utformas så enkelt och lätthanterligt att administrationskostnaderna i vart fall inte överstiger den utgiftsminskning som uppnås.

Ökade marginaleffekter – om man nu kan tala om sådana när det gäller försörjningen av egna barn – är knappast möjliga att undvika om man vill att ekonomiskt välbeställda boföräldrar skall ta ett större ekonomiskt ansvar för sina barn än i dag. En strävan bör dock vara att undvika att den nivå där stödet upphör eller minskar sammanfaller med trösklar i andra system.

Underhållsstödsutredningen anser mot bakgrund av det anförda att inkomstnivån för när stödet reduceras eller bortfaller bör läggas på en sådan nivå att det inte råder någon tvekan om att den förälder som barnet bor hos kan klara sitt barns försörjning utan hjälp från det allmänna.

En annan fråga är om en behovsprövning bör omfatta hela underhållsstödet eller endast utfyllnadsdelen, dvs. det rena bidraget från staten. Den frågan diskuteras i nästa avsnitt.

11.8. Behovsprövningen bör omfatta endast utfyllnadsdelen

Utredningens förslag: En begränsning av rätten till underhålls-

stöd skall omfatta endast utfyllnadsdelen, dvs. det rena bidraget från staten, den del av underhållsstödet som inte återkrävs från en bidragsskyldig förälder.

I det tidigare resonemanget har Underhållsstödsutredningen betonat att det är föräldrarna tillsammans som har det primära ansvaret för sitt barn. Utgångspunkten när underhållsstödet infördes var också att markera båda föräldrarnas ansvar för barnets försörjning. Om hela stödet behovsprövas finns det en uppenbar risk att det vid fördelningen av ansvaret mellan föräldrarna kommer att uppfattas som att det i första hand är boförälderns ansvar att sörja för barnet. Har boföräldern tillräckligt god ekonomi får han eller hon inte något underhållsstöd trots att den bidragsskyldige har förmåga att återbetala hela eller en del av underhållsstödet.

En behovsprövning av hela stödet skulle utestänga fler boföräldrar från det offentligrättsliga stödsystemet än en behovsprövning

av endast det rena bidraget. I den mån boföräldern, t.ex. för att undvika konflikter, underlåter att begära underhåll från den andra föräldern blir boföräldern vid en behovsprövning av hela stödet i praktiken ensamförsörjare. Detta kan gå ut över barnets intressen. Även om underhållsstödet betalas ut av försäkringskassan kan det för många barn vara av värde att veta att den särlevande föräldern genom stödet bidrar till hans eller hennes försörjning.

En behovsprövning av endast det rena bidraget torde också leda till väsentligt färre mål om underhållsbidrag i domstolarna än om hela underhållsstödet skulle behovsprövas. Den bidragsskyldige anses ju fullgöra sin underhållsskyldighet genom återbetalningsskyldigheten gentemot staten upp till underhållsstödets belopp. Det blir därmed i praktiken aktuellt att fastställa underhållsbidrag endast om underhållsbidraget blir högre än underhållsstödet. Som utredningen framhållit ovan bör tvister i domstol så långt möjligt undvikas. Även detta talar mot att hela underhållsstödet behovsprövas.

Enligt Underhållsstödsutredningens bedömning talar mot bakgrund av det anförda övervägande skäl för att endast den del av underhållsstödet som inte skall återbetalas av den bidragsskyldige, utfyllnadsdelen, behovsprövas. Detta stämmer också bäst med vad som uttalades när underhållsstödet infördes, nämligen att återbetalningsskyldigheten bör vara oberoende av den andra förälderns ekonomiska förhållanden (prop. 1995/96:208 s. 43).

En fråga som också bör ställas i sammanhanget är om det finns något behov av särregler för barn som adopterats av endast en förälder eller för barn där faderskapet inte fastställts. Utredningen kan dock inte se att det skulle finnas något sådant behov. Visserligen saknas i de fallen en bidragsskyldig förälder och hela stödet blir behovsprövat. Motsvarande förhållande gäller för barn vars särlevande förälder inte är återbetalningsskyldig. Enligt utredningens bedömning bör principen om statens subsidiära ansvar gälla även för de barn som saknar en bidragsskyldig förälder.

Underhållsstödsutredningen tar i det följande upp olika modeller för hur en behovsprövning skulle kunna utformas.

11.9. Modeller för en framtida spärregel

Utredningens förslag: Avtrappningen skall ske med en viss an-

del av inkomsten över en viss nivå.

Hur en spärregel bör utformas kan naturligtvis diskuteras.

En möjlighet för behovsprövning är att införa ett system med ett tak, dvs. en ordning där hela bidraget dras in vid en viss inkomst. En annan möjlighet för en behovsprövning är en konstruktion med en successiv avtrappning av stödet, t.ex. i tre steg, vid inkomster över vissa nivåer eller med en viss andel av inkomster över en viss nivå.

Underhållsstödsutredningen har valt den senare modellen, dvs. att minska utfyllnadsbidraget med en viss andel av den inkomst som överstiger en viss nivå. Den valda modellen innebär mindre marginaleffekter än tak-modellen och fördelar marginaleffekterna jämnare än steg-modellen. Övergången från att uppbära bidrag till att inte göra det blir mjukare. Denna modell används också inom ramen för bostadsbidragssystemet.

Tilläggas kan att utredningen har övervägt om det är möjligt att införa ett system för behovsprövning utan att knyta det till en inkomstprövning. Utredningen har dock inte lyckats hitta något annat bra urvalskriterium för att skilja ut de fall där bidraget bör reduceras.

Den närmare utformningen av spärregeln diskuteras i de följande avsnitten.

En särskild fråga är när i tiden behovsprövningen skall göras. Skall detta ske omedelbart vid ansökan eller skall det få gå en viss tid innan en sådan prövning görs? Ett skäl för att behovspröva stödet först efter en viss tid är att boföräldern då skulle få tid att anpassa sig efter en separation som ju oftast är förenad med extra kostnader. Ett sådant system skulle dock bli alltför detaljerat och svåradministrerat. Separationer kan ske upprepade gånger och är svåra för försäkringskassan att kontrollera.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en behovsprövning bör ske från första början, dvs. redan i samband med att ansökan om underhållsstöd ges in till försäkringskassan.

11.10. Vilka personer förutom boföräldern bör prövningen omfatta?

11.10.1. Barnet

Utredningens bedömning: Nuvarande regler för behovspröv-

ning av underhållsstödet mot barnets inkomster bör behållas.

Utredningens förslag: Underhållsstödet skall omprövas när

ett nytt beslut om årlig taxering för barnet föreligger.

En behovsprövning mot barnets inkomster bör behållas

Det har ansetts rimligt att underhållsstödet minskas om barnet har egna inkomster och dessa är tillräckligt höga. Barnets inkomster av feriearbete och liknande påverkar som regel inte föräldrarnas underhållsskyldighet. Ferieinkomster och andra mindre inkomster har därför ansetts inte böra påverka underhållsstödet.

Som framgått ovan sker i dag en avtrappning av underhållsstödet för barn med egna inkomster som överstiger 48 000 kr per år. Underhållsstöd lämnas inte alls när barnets årsinkomster uppgår till 76 152 kr.

Inkomstprövningen i praktiken

Enligt uppgift från RFV fanns det i augusti 2002 totalt 627 ärenden där underhållsstödet reducerats på grund av att barnets inkomst enligt senaste taxeringen översteg 48 000 kr. Underhållsstöd utgick inte alls i 61 ärenden. I samband med årsomräkningen i februari 2002 drogs utfyllnadsbidrag in i några ärenden på grund av barnets inkomst.

Den lägsta inkomsten som påverkat underhållsstödet är 48 012 kr och stödet har minskats med 1 krona. Den högsta inkomsten uppgick till 452 485 kr. För 234 barn låg inkomsterna mellan 48 000 kr och 60 000 kr. När det gäller barnen som är födda 1982– 1984 hade de inkomståret 2000 (taxeringsåret 2001) till övervägande del inkomst av tjänst. För de yngre barnen härrörde sig inkomsterna till övervägande del från kapital, dvs. utdelningar och reavinster. Det går inte att se något särskilt mönster vad gäller föräldrarnas inkomster, vare sig för de äldre barnen eller för de barn som hade inkomst av kapital.

Det fanns 345 barn med inkomster på mellan 60 000 kr och 80 000 kr. I den inkomstgruppen fanns det endast ett fåtal barn födda 1982–1984 som hade inkomst av tjänst. Till övervägande delen hade underhållsstödet för åldersgruppen reducerats på grund av att barnet uppbär förtidspension. Detta gäller för 263 barn. När det gäller de yngre barnen så härrörde inkomsterna från inkomst av kapital. Inte heller här går det att skönja något särskilt mönster vad gäller föräldrarnas inkomster.

I inkomstgruppen över 80 000 kr fanns det 48 ärenden. Av dessa rörde 20 stycken barn födda 1985–1999. Samtliga hade inkomst av kapital. I åldersgruppen födda 1982–1984 hade sju barn inkomst av kapital, åtta barn inkomst av tjänst och 13 barn förtidspension. Det fanns sju barn med inkomst över 200 000 kr. Föräldrarna till gruppen barn med höga kapitalinkomster hade låga inkomster eller inkomster i vanliga lönelägen.

En fristående inkomstprövning

Barn med så stora egna inkomster att det räcker till den egna försörjningen har inte någon rätt till underhåll från sina föräldrar enligt FB. Även om en behovsprövning gentemot boförälderns inkomster införs måste det anses rimligt att barn som har så stora egna inkomster att det räcker till den egna försörjningen inte skall ha rätt till underhållsstöd. Underhållsstödsutredningen anser därför att stödet även i framtiden bör reduceras på grund av barnets inkomster. Det sagda innebär att behovsprövningen gentemot barnet bör särskiljas och ske fristående från den behovsprövning gentemot boföräldern som utredningen föreslår. Behovsprövningen gentemot barnet omfattar ju hela underhållsstödet, inte endast utfyllnadsdelen. Därtill kommer att behovsprövningen gentemot boföräldern enligt den bedömning som görs nedan omfattar endast högre inkomster. En sammanläggning av barnets och boförälderns inkomster skulle därför inte leda till att stödet reduceras för barn som klarar sin egen försörjning. Stödet bör alltså först prövas mot barnets inkomster enligt nuvarande regler. Det stöd som återstår – efter att den bidragsskyldiges återbetalningsskyldighet beaktas – får sedan prövas mot boförälderns inkomster. Ett sådant system innebär visserligen att en behovsprövning i de fall där barnets inkomst inte når gränsen för när stödet bortfaller helt måste ske i flera steg. Detta merarbete kan dock enligt utred-

ningens uppfattning inte anses som så betungande att den föreslagna lösningen inte bör väljas.

Inkomstgränserna vid behovsprövning mot barnets inkomster bör behållas

Som sagts ovan skall barnets inkomster som överstiger 48 000 kr per år beaktas och medföra att underhållsstödet minskas med 50 procent av överskjutande belopp. En särskild fråga är om det nu finns skäl att ändra beloppsgränserna som avser barnets inkomster.

Hänsynstaganden till barns inkomster inom andra områden

Utgångspunkten när föräldrarnas underhållsskyldighet bestäms är barnets behov. När underhållsskyldigheten bestäms tas hänsyn till barnets egna inkomster och tillgångar. Mindre inkomster av feriearbete eller liknande påverkar som regel inte föräldrarnas underhållsskyldighet (se prop. 1978/79:12 s. 154). Normalt tas hänsyn endast till avkastningen av barnets egna tillgångar. Uppgår barnets tillgångar till mer betydande belopp kan dessa dock beaktas (se prop. 1978/79:12 s. 154 och rättsfallet NJA 1996 s. 134).

Ett barn som har börjat förvärvsarbeta får alltså i allmänhet räkna med att använda inkomsterna av arbete till sitt eget uppehälle (prop. 1978/79:12 s. 154). Socialstyrelsen har ansett att om barnet har inkomst under ferier och dessutom arbetar mer eller mindre regelbundet under veckoslut eller helger det bör övervägas om inkomsten är så stor att den kan sänka barnets behov av underhållsbidrag. I de fallen kan då räknas bort den eller de poster som barnet själv står för, t.ex. kläder, hygien och fickpengar (Socialstyrelsens allmänna råd 1989:6, Underhållsbidrag till barn s. 39. Råden är numera upphävda men används alltjämt i praxis.). Socialstyrelsen har tillagt att det vid bedömningen av om avdrag skall göras i det enskilda fallet får beaktas vad pengarna avses att användas till och vilken ekonomisk situation barnet och föräldrarna har.

Socialstyrelsen har ansett att ett barn som har flyttat hemifrån bör kunna försörja sig självt om nettoinkomsten uppgår till eller överstiger 120 procent av basbeloppet per månad (3 790 kr i månaden år 2002 eller 45 480 kr för år räknat) samt skälig nettokostnad för bostaden. Eventuell underhållsskyldighet för föräldrarna i dessa fall får prövas mot deras ekonomiska situation som ett standard-

tillägg för barnet. Om ett barn bor tillsammans med den ena föräldern bör den unge enligt Socialstyrelsen kunna försörja sig självt om nettoinkomsten uppgår till eller överstiger 100 procent av basbeloppet (3 158 kr i månaden år 2002 eller 37 900 kr för år räknat) med tillägg för den unges andel av bostadskostnaden för familjen. När det gäller hur stor andel av bostadskostnaden som barnet bör bidra med har Socialstyrelsen ansett att en bedömning i varje enskilt fall måste göras av vad som kan anses vara skälig bostadskostnad för ungdom som bor hemma (Socialstyrelsens allmänna råd 1989:6 s. 38 f.).

Frågan om hur man skall se på pengar som barn tjänat på sommararbete tas upp i förarbetena till socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Där uttalas följande (prop. 2000/01:80 s. 95).

Detta kan svårligen regleras i lag, utan att rucka på hela konstruktionen av socialbidraget. Men här måste, liksom vid alla andra situationer, göras en individuell bedömning. Som sagts i föregående stycke, är barn dock aldrig försörjningsskyldiga visavi sina föräldrar. Utan vad det närmast handlar om är i vilken utsträckning ett barn som lever i en familj beroende av socialbidrag, liksom sina kamrater skall ha möjlighet att tjäna lite egna pengar. Den enskilda kommunen har själv möjlighet att besluta om vilken policy som skall tillämpas.

Inkomstgränserna bör inte ändras

Underhållsstödet reduceras i dag endast sällan med hänsyn till barnets inkomster. Såvitt känt har de nuvarande beloppsgränserna – 48 000 kr respektive 76 152 kr – inte heller kritiserats för att vara alltför låga. Underhållsstödsutredningen anser inte att det finns skäl att höja gränserna. Med utgångspunkt i att stödet utges i förhållande till endast den bidragsskyldiga föräldern och att båda föräldrarna, även om underhållsstödet faller bort, alltjämt är skyldiga att i mån av förmåga och utifrån barnets behov bidra till barnets försörjning är frågan i stället om det finns skäl att sänka gränsen på 48 000 kr.

Av förarbetena framgår att inkomstnivån på 48 000 kr per år fastställts med hänsyn till att barnets ferieinkomster och andra mindre inkomster inte skall beaktas när behovet av underhållsstödet prövas.

Det är naturligtvis svårt att ange vad som är ett rimligt belopp för ungdomars extrainkomster under lov och helger. 48 000 kr om året torde överstiga vad de allra flesta ungdomar tjänar på sådant arbete. Antagandet stöds av att det endast är i omkring 600 ärenden som underhållsstödet reduceras på grund av barnets inkomster (augusti 2002). Enligt SCB hade 61 procent av ungdomarna i åldern 16–17 år egna arbetsinkomster år 2000 enligt kontrolluppgifterna. Bland 13–15-åringarna var andelen 17 procent. Inkomsterna vara vanligtvis små, under 10 000 kr. Ett litet antal tjänade 20 000 kr eller mer. Medianen för barn med arbetsinkomster låg på 2 000 kr för 13–15-åringarna och på 6 240 kr för 16–17-åringarna (SCB, Barn och deras familjer 2001, Demografiska rapporter 2003:1.1 och 1.2).

Det anförda talar för att beloppsgränsen skulle kunna sänkas. En sänkning av beloppet skulle dock riskera att drabba barn i familjer med dålig ekonomi, som av denna anledning väljer att arbeta extra, för att på så sätt få möjlighet att unna sig saker som familjen annars inte har råd med. Vid en individuell bedömning skulle hänsyn kunna tas till förhållandena i det enskilda fallet. En individuell bedömning av det slag som gäller för underhållsbidragen och för ekonomiskt bistånd enligt SoL skulle dock bli för krånglig att hantera inom ramen för underhållsstödssystemet.

Med hänsyn till det anförda bör enligt Underhållsstödsutredningens mening den nu gällande beloppsgränsen om 48 000 kr inte sänkas.

Omprövning och jämkning

En särskild fråga är om underhållsstöd som minskats på grund av barnets inkomster bör kunna omprövas eller jämkas på grund av en taxeringsändring.

För en bidragsskyldig gäller att återbetalningsbeloppet skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger och när tillämplig procentsats ändras på grund av att antalet barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för ökar eller minskar (30 § första stycket USL). Återbetalningsskyldighet för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt (30 § andra stycket USL). Motsvarande bestämmelse finns inte i USL för barnets inkomster. Enligt uppgift från RFV tolkas dock reglerna i

USL så att försäkringskassorna omprövar beslut om underhållsstöd när ett nytt beslut om årlig taxering för barnet föreligger. Däremot jämkas inte underhållsstödets belopp om det taxeringsbeslut avseende barnet som legat till grund för försäkringskassans bedömning av stödets storlek ändras.

Underhållsstödsutredningen anser att det är lämpligt att underhållsstödets storlek omprövas varje år. Den praxis som hittills rått bör därför lagfästas. Däremot kan det inte anses nödvändigt att införa en möjlighet att jämka stödet på grund av att det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats. Om en jämkningsmöjlighet skulle vara till fördel eller nackdel för barnet beror på om ändringen skulle leda till ett högre eller ett lägre underhållsstöd. I de fall stödet skulle bestämmas till ett högre belopp skulle en jämkningsmöjlighet stärka barnets ställning. I övriga fall skulle jämkningsmöjligheten innebära att boföräldern eller barnet skulle få återbetala stöd som en gång uppburits. Enligt utredningens mening överväger nackdelarna med en jämkningsmöjlighet fördelarna. Den nuvarande ordningen ligger också väl i linje med möjligheterna att jämka underhållsbidrag för förfluten tid. Dessa möjligheter är mycket små (se 7 kap. 10 § FB). Även kostnaden för att upprätthålla beredskap hos försäkringskassorna för att räkna om underhållsstödet i samtliga ärenden talar mot att en jämkningsmöjlighet införs. De ärenden där en sådan jämkning skulle kunna bli aktuell torde vara ytterst få till antalet.

11.10.2. Styvföräldern

Utredningens bedömning: En styvförälders inkomster bör inte

beaktas vid behovsprövningen. Inte heller bör inkomstgränserna för boföräldern differentieras med hänsyn till en ny partner. För det fall differentierade grundavdrag införs för bidragsskyldiga föräldrar bör dock även inkomstgränserna för en behovsprövning differentieras.

Inledning

Inför man en inkomstprövning i förhållande till boföräldern bör man även överväga en prövning i förhållande till hans eller hennes make eller sambo, dvs. i förhållande till barnets styvförälder.

Synen på ombildade familjer är splittrad. I vissa fall ses ombildade familjer som en enhet och i vissa fall inte. Nedan följer en beskrivning av hur dessa familjer behandlas inom andra rättsområden.

Frågans behandling inom andra rättsområden

Styvföräldrars underhållsskyldighet regleras i 7 kap. 5 § FB. Bestämmelsen gäller den som är gift med barnets vårdnadshavare eller som har eget barn tillsammans med vårdnadshavaren. Underhållsskyldigheten är begränsad till situationer där styvföräldern och vårdnadshavaren bor tillsammans. Det krävs normalt också att barnet bor tillsammans med dem. Om det finns särskilda skäl, kvarstår styvförälderns underhållsskyldighet dock även sedan barnet har flyttat hemifrån. Bestämmelsen ger uttryck för principen att alla barn i en familj skall leva på samma ekonomiska nivå. Styvförälderns underhållsskyldighet gäller emellertid inte till den del barnet kan få underhåll från den särlevande föräldern; styvförälderns underhållsskyldighet är så långt subsidiär. Med hänsyn till underhållsstödet behöver styvförälderns underhållsskyldighet som regel inte tas i anspråk upp till den garanterade nivån. Däremot kan en styvförälder med god ekonomi vara skyldig att ge barnet en högre standard.

När det gäller bostadsbidrag tas hänsyn till sökandens make och till sökandens sambo, om de har eller har haft gemensamt barn eller är folkbokförda på samma adress (3 § lagen [1993:737] om bostadsbidrag [BoL]). Om den ombildade familjen skaffar nya barn eller den nya partnern har med sig barn från ett tidigare förhållande räknas alla dessa barn in när bostadsbidraget beräknas.

Bostadsbidrag utgör alltså ett exempel på ett allmänt hänsynstagande till styvförälders inkomster vid en behovsprövad förmån till barnfamiljer.

Ett annat exempel är att två sammanboende föräldrar med särkullbarn ses som en enhet i fråga om flerbarnstillägg. I det sammanhanget räknas parets barn samman under förutsättning att föräldrarna är eller har varit gifta med varandra eller har eller har haft ett gemensamt barn (2 a § lagen [1947:529] om allmänna barnbidrag).

Också vid t.ex. exekution och vid rätt till ekonomiskt bistånd enligt SoL betraktas den ombildade familjen som en enhet.

Styvförälderns inkomster bör inte beaktas

Önskemålet att bidraget bör gå till dem som bäst behöver det och, så långt det nu låter sig göra, inte gynna barn i en familjetyp framför barn i en annan talar för att man skall ta med även styvförälderns inkomster vid prövningen. Ett sådan ordning skulle också ligga i linje med annan lagstiftning om sociala förmåner. Å andra sidan är, som framgått, underhållsskyldigheten till makes eller sambos barn mycket begränsad enligt FB:s regler. Underhållsskyldigheten åvilar i princip barnets föräldrar (biologiska föräldrar eller adoptivföräldrar). De civilrättsliga reglerna talar alltså mot att hänsyn tas till styvförälderns inkomster vid prövningen. Väljer man att lägga samman boförälderns och den nya partnerns inkomster i underhållsstödssystemet kan det ses som en övervältring av det ekonomiska ansvaret på styvföräldern och leda till att systemet uppfattas som orättvist. Därmed skulle enligt utredningens mening huvudsyftet med att införa en inkomstprövning i förhållande till boföräldern motverkas på ett icke önskvärt sätt. Utredningen kan redan därför inte förorda en sådan lösning.

Tilläggas kan att barn i ombildade familjer i dag generellt sett har en lägre inkomststandard2 än barn i traditionella kärnfamiljer. För barn som bor med mor och styvfar är inkomststandarden (medianvärdet) drygt 1,63 och för barn som bor med far och styvmor är standarden drygt 1,60, medan inkomststandarden för barn som bor med båda sina föräldrar är drygt 1,78. Ett argument som tidigare anförts för att beakta styvförälderns inkomst – att ombildade familjer genomsnittligt sett har en högre inkomststandard än de traditionella kärnfamiljerna – har alltså nu fallit bort.

Ett annat alternativ är att differentiera inkomstgränserna enligt vad som diskuteras när det gäller återbetalningsskyldigheten, se avsnitt 12. Denna modell har valts i Norge, se bilaga 14. En sådan lösning skulle förmodligen uppfattas som rättvisare än en sammanläggning av inkomsterna. Differentieringen motiveras då med att sammanboende förutsätts ha lägre levnadskostnader än ensamstående på grund av att de har möjlighet att dela på vissa utgiftsposter (s.k. stordriftsfördelar).

Som framgår av resonemanget om differentierade förbehållsbelopp för bidragsskyldiga i avsnitt 12 är denna lösning emellertid

2 Inkomststandard: Den disponibla inkomsten dividerad med en norm för levnadsomkostnader vars storlek beror av familjens storlek och sammansättning. Normen består av tre delar: a) baskonsumtion (exempelvis mat och kläder) b) kostnader för boendet c) eventuella barnomsorgsutgifter och fackföreningsavgifter.

förenad med flera nackdelar som gjort att utredningen valt att inte föra fram detta alternativ som ett huvudförslag, men däremot som ett alternativt förslag med hänsyn till den kostnadsbesparing en differentiering skulle innebära. Hänsynstagande till en styvförälder bör ske på samma sätt vid inkomstprövning och vid beräkning av en bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet.

Underhållsstödsutredningen anser alltså i första hand att en makes eller sambos inkomster inte skall beaktas vid behovsprövningen. Om differentierade grundavdrag införs beträffande bidragsskyldiga anser utredningen dock att även inkomstgränserna för en behovsprövning bör differentieras med hänsyn till att sammanboende typiskt sett har lägre levnadskostnader än ensamstående.

11.11. Vilka slags inkomster bör beaktas?

Utredningens bedömning: Inkomstberäkningen bör ansluta till

vad som gäller för bidragsskyldiga föräldrar.

Underhållsstödsutredningen anser att det är lämpligt att inkomstberäkningen ansluter till de bestämmelser som gäller vid beräkning av återbetalningsskyldighet för den bidragsskyldige. Detta ställningstagande bör gälla även för valet av vilken inkomst som skall ligga till grund för bedömningen. I avsnitt 13 diskuteras beträffande bidragsskyldigas återbetalningsskyldighet om besluten bör grundas på inkomsten enligt det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser eller aktuell inkomst. Utredningen föreslår där att frågan om en övergång till aktuell inkomst bör övervägas vidare. Mot bakgrund av att utredningen föreslår att behovsprövningen mot boföräldrar utformas så att den berör boföräldrar med relativt höga inkomster och den dessutom endast gäller utfyllnadsdelen i underhållsstödet finns det inte anledning att föregripa den föreslagna utredningen och här avvika från de regler som gäller för bidragsskyldigas återbetalningsskyldighet.

Boföräldrar som är bosatta utomlands

Om en boförälder har inkomster som inte beskattas i Sverige saknas underlag för den föreskrivna prövningen. Motsvarande problem

finns redan i dag beträffande bidragsskyldiga. Det sagda kan leda till att försäkringskassan betalar ut fullt underhållsstöd, trots att föräldern på grund av höga inkomster egentligen inte borde få något utfyllnadsbidrag eller endast ett reducerat bidrag.

Även om de flesta boförälder bor i Sverige och beskattas här skulle det enligt utredningens uppfattning kunna vara av värde om det fanns något annat sätt att beräkna inkomsten än på grundval av ett taxeringsbeslut. Beträffande bidragsskyldiga föräldrar gäller att försäkringskassan har möjlighet att bestämma återbetalningsskyldigheten genom en skälighetsbedömning (28 § USL och prop. 1995/96:208 s. 95). Utredningen menar att samma beräkningssätt skulle kunna appliceras på boföräldrarnas inkomster. Utredningen föreslår därför att det införs en möjlighet att bestämma boföräldrars inkomster genom en skälighetsbedömning.

Även när det gäller barns inkomster bör en möjlighet till skälighetsbedömning finnas, om barnet är bosatt utomlands eller om barnets inkomster av annan anledning inte beskattas i Sverige.

11.12. Vid vilken nivå bör avtrappningen börja?

Utredningens förslag: Utfyllnadsdelen, dvs. den del av under-

hållsstödet som inte återkrävs från en bidragsskyldig förälder, börjar reduceras vid en inkomst om 360 000 kr per år för boföräldrar som är underhållsskyldiga för ett barn, vid 380 000 kr för boföräldrar som är underhållsskyldiga för två barn och vid 400 000 kr för boföräldrar som är underhållsskyldiga för tre eller fler barn. Stödet reduceras med 40 procent av den överskjutande inkomsten. Omprövning sker när ett nytt beslut om årlig taxering för boföräldern föreligger och när grunden för vald inkomstnivå ändras.

Som framgår av avsnitt 11.9 anser utredningen att avtrappningen av underhållsstödet bör göras som en andel av inkomsten över en viss inkomstgräns. Vid vilken nivå en nedtrappning av underhållsstödet skall börja och hur snabbt denna bör göras kan naturligtvis diskuteras.

I bilaga 11 redovisas de inkomstnivåer där en förälder med ledning av reglerna i FB och USL samt utifrån de av Underhållsstödsutredningen förordade reglerna för återbetalning av underhållsstöd anses ha ekonomisk förmåga att stå för barnets hela behov. I samma bilaga redovisas också de inkomstgränser där bostadsbidraget

upphör respektive skiktgränser och brytpunkter för statlig inkomstskatt.

Med ledning av det framtagna materialet har Underhållsstödsutredningen gjort ett antal beräkningar med fyra alternativa inkomstnivåer (brytpunkter). De inkomstnivåer som prövats har varit dels de av utredningen förordade grundavdragen för bidragsskyldiga (se avsnitt 12), dvs. 153 900 kr, 145 700 kr respektive 141 700 kr, beroende på vilken del av Sverige boföräldern är bosatt i, dels 240 000 kr, 300 000 kr eller 360 000 kr. Vidare har effekterna av tre olika procentsatser som reducerar stödet undersökts, nämligen 40, 50 och 69 procent. Barn som en boförälder är underhållsskyldig för har beaktats genom att de inkomstnivåer som överensstämmer med de av utredningen förordade grundavdragen har höjts med 40 800 kr per barn (1 173 x 2/0,69 x 12). Vid övriga inkomstnivåer har hänsyn till underhållsskyldighet mot barn tagits genom att två barn inneburit ett tillägg på 20 000 kr och tre eller flera barn ett tillägg med ytterligare 20 000 kr. Utfallet av beräkningarna redovisas i bilaga 12.

De lägre nivåerna ligger i linje med vad som förordas för bidragsskyldiga föräldrar. Samtidigt framstår dessa nivåer som alltför stränga om man, som Underhållsstödsutredningen, endast har till syfte att ta bort de mest otillfredsställande effekterna av dagens regelsystem; att ta bort det rena bidraget från staten i de fall där det står klart att behov av bidrag inte föreligger.

Som tidigare anförts är det önskvärt att den nivå där bidraget upphör eller minskar inte sammanfaller med trösklar i andra system. Det viktigaste ur kostnadshänsyn är heller inte att spara pengar utan att inkomstprövningen inte kostar mer än den utgiftsminskning som uppnås genom reducerat bidrag.

Vid en avvägning mellan de olika alternativen finner utredningen att en rimlig nivå för när det rena bidraget i underhållsstödet skall börja reduceras ligger på en årsinkomst på 360 000 kr, med schablonartade tillägg för två barn eller flera. Avtrappningen bör bestämmas till 40 procent av den överskjutande inkomsten. Den valda inkomstnivån överstiger med bred marginal den genomsnittliga lönen på arbetsmarknaden (se avsnitt 11.6.3). Vid denna nivå undviker man vidare att begränsningen av utfyllnadsbidraget sker i de inkomstlägen där bostadsbidraget trappas av. Inte heller sammanfaller nivån med de skiktgränser och brytpunkter som finns i inkomstskattesystemet. Genom den valda procentsatsen beaktas att inkomster i den aktuella nivån är föremål för såväl kommunal

inkomstskatt som statlig inkomstskatt (se avsnitt 11.6.2 samt bilaga 11).

Innebär då de valda inkomstnivåerna att boföräldern klarar barnets försörjning utan bidrag från det allmänna?

Vid bedömningen måste beaktas att hela underhållsstödet i vissa fall kommer att inkomstprövas trots att prövningen endast omfattar utfyllnadsdelen av stödet. I de fall en bidragsskyldig förälder saknas – faderskapet är inte fastställt eller barnet är adopterat av en ensamstående – eller någon återbetalningsskyldighet inte föreligger utgör hela stödet ett rent bidrag från staten.

Tabell 11.4 nedan visar typhushållsberäkningar för vad en ensamstående boförälder med ett till fyra barn i olika inkomstlägen har kvar till övrig konsumtion efter det att skatt, bostadskostnad och levnadskostnader i övrigt beaktats. Flerbarnstillägg och bostadsbidrag ingår i analysen. Däremot redovisas inte barnbidrag eftersom det bedöms täcka en del av barnens kostnader. I exemplen betalar boföräldern hela den återstående delen av barnkostnaden (2 x 1 173 kr per barn). Boförälderns levnadskostnader antas vara desamma som det förbehållsbelopp utredningen förordar för ”levnadskostnader i övrigt” vid bestämmande av återbetalningsskyldigheten med ett tillägg på 300 kr per månad (se avsnitt 12). Bostadskostnaden beräknas enligt RFV:s normer varvid genomsnittskostnaden för en vuxen och ett till tre eller fler barn i Stor-

Stockholm har använts (se bilaga 4).

Tabell 11.4 Kvar till övrig konsumtion för boföräldrar i olika inkomstlägen och där boföräldern tar hela barnkostnaden för 1–4 barn. År 2002

Bruttoinkomst 240 000 260 000 280 000 300 000 320 000 340 000 360 000 380 000 400 000 420 000 Kr/mån 20 000 21 667 23 333 25 000 26 667 28 333 30 000 31 667 33 333 35 000 Skatt 6 163 6 749 7 268 7 943 8 869 9 685 10 501 11 419 12 235 13 051 Nettoinkomst 13 837 14 918 16 065 17 057 17 798 18 648 19 499 20 248 21 098 21 949

Flerbarnstillägg 3 barn 254 254 254 254 254 254 254 254 254 254 4 barn 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014 1 014

Boende genomsnittsnorm 1 barn 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 5 050 2 barn 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 6 225 3 barn 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 4 barn 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000 8 000

Bostadsbidrag 1 barn 300 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 barn 1 100 700 400 100 0 0 0 0 0 0 3 barn 1 800 1 500 1 100 800 500 100 0 0 0 0 4 barn 1 800 1 500 1 100 800 500 100 0 0 0 0

Två underhållsstöd per barn 1 barn 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 346 2 barn 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 4 692 3 barn 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 7 038 4 barn 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384 9 384

Eget behov 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675 4 675

Kvar efter egen försörjning av familjen 1 barn 1 766 2 847 3 994 4 986 5 727 6 577 7 428 8 177 9 027 9 878 2 barn –655 26 873 1 565 2 206 3 056 3 907 4 656 5 506 6 357 3 barn –3 822 –3 041 –2 294 –1 602 –1 161 –711 40 789 1 639 2 490 4 barn –5 408 –4 627 –3 880 –3 188 –2 747 –2 297 –1 546 –797 53 904

Antalet boföräldrar i underhållsstödssystemet med årsinkomster över 360 000 kr kan, som redan nämnts, uppskattas till cirka 2 600 (1,2 %).

Boföräldrar har i genomsnitt 1,7 hemmavarande barn (se tabell 10.3). Enligt utredningens beräkningar är en tredjedel av boföräldrarna i underhållsstödssystemet underhållsskyldiga mot ett barn och drygt en tredjedelar mot två barn. Då har även icke hemmavarande barn för vilka bidragsskyldighet föreligger beaktats. Drygt nio av tio boföräldrar är underhållsskyldiga mot högst tre barn.

Av tabell 11.4 kan utläsas att en boförälder med 360 000 kr i årsinkomst och ett barn har ungefär 7 400 kr kvar till övrig konsumtion efter det att han eller hon täckt kostnaderna för sin egen och barnets konsumtion. En boförälder med 380 000 kr i årsinkomst och två barn har ungefär 4 600 kr kvar till övrig konsumtion och en boförälder med 400 000 kr i årsinkomst och tre barn har ungefär 1 600 kr har kvar till övrig konsumtion.

Det ovan sagda visar enligt Underhållsstödsutredningens mening att de valda inkomstnivåerna och procentsatsen är generöst tilltagna. Det sagda gäller även med beaktande av att boföräldrar med höga inkomster som regel är återbetalningsskyldiga för studielån. Vid de valda nivåerna råder det inte någon tvekan om att boföräldern klarar barnets försörjning utan hjälp från det allmänna även om barnets andra förälder saknar förmåga att bidra till försörjningen eller en andra förälder inte finns, t.ex. därför att faderskapet inte är fastställt.

Underhållsstödsutredningen föreslår alltså att det rena bidraget från staten reduceras med 40 procent av den inkomst som överstiger 360 000 kr per år för boföräldrar som är underhållsskyldiga för ett barn, med 40 procent av den inkomst som överstiger 380 000 kr för boföräldrar som är underhållsskyldiga för två barn och med 40 procent av den inkomst som överstiger 400 000 kr för boföräldrar som är underhållsskyldiga för tre eller fler barn.

Tilläggas kan att utredningen har övervägt om det är möjligt att i stället för den precisa regel som föreslås införa en allmänt hållen regel av innebörd att utfyllnadsbidrag inte lämnas om barnet uppenbarligen saknar behov av bidraget. I kombination med tydliga förarbetsuttalanden skulle en sådan regel kunna ge försäkringskassorna tillräcklig ledning, samtidigt som den ger möjlighet till en mer allsidig bedömning än en fast inkomstgräns. Problemet med boföräldrar som inte beskattas i Sverige skulle då bortfalla, liksom de problem som kan uppkomma genom att behovsprövningen baseras på det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari

månad det år underhållsstödet avser. Reglerna om bostadsbidrag innehåller en sådan allmänt hållen regel (27 § BoL). Utredningen har dock gjort bedömningen att det är bättre med en mera detaljerad regel. En sådan bestämmelse är lättare att tillämpa och ökar också enhetligheten i tillämpningen. Till detta kommer att erfarenheterna av generalklausuler tyder på att dessa sällan kommer till användning.

Huruvida underhållsstöd skall omprövas respektive jämkas bedömer utredningen på samma sätt som när det gäller barnets inkomster (se avsnitt 11.10.1). Utredningen föreslår alltså att det skall ske en omprövning när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger. Omprövning bör också ske när grund för vald inkomstnivå ändras. Av praktiska skäl och för att minska risken för återkrav bör omprövningen i den sistnämnda situationen göras från och med månaden efter den månad då ändringen skedde. I likhet med vad utredningen i det följande föreslår beträffande de bidragsskyldiga (se avsnitt 13) bör underhållsstödets belopp aldrig ändras för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

11.13. Växelvis boende

En särskild fråga är om behovsprövningen av underhållsstödet vid växelvis boende bör ändras i enlighet med vad utredningen föreslår skall gälla i övrigt. Vid växelvis boende gäller redan i dag att underhållsstödet är anpassat efter respektive förälders ekonomiska förutsättningar. Denna behovsprövning är dock annorlunda utformad än den lösning som utredningen nu föreslår skall gälla för underhållsstödet i övrigt. Såvitt känt har någon kritik inte riktats mot de nuvarande reglerna. Att ha två olika modeller för behovsprövning kan dock av naturliga skäl vara svårt att försvara och svårt att förstå för de föräldrar som berörs.

I dag gäller att föräldrar som har barnet växelvis boende hos sig inte får något bidrag alls om deras årsinkomst överstiger 172 600 kr (1 barn), 194 400 kr (2 barn) eller 212 800 kr (3 barn). Om den behovsprövningsregel som nu föreslås för boföräldrar skulle tillämpas vid växelvis boende innebär det att stödet inte börjar reduceras förrän vid en årsinkomst på 360 000 kr. Detta är knappast rimligt med hänsyn till att var och en av föräldrarna har kostnader för barnet bara halva tiden. Dessa ärenden skulle då behandlas på samma sätt som ärenden där faderskapet inte är

fastställt eller där utbetalningen görs till en ensam adoptant, trots att ett växelvis boende innebär att det faktiskt finns två föräldrar som bidrar till barnets försörjning. En ordning med ett bidrag om 586 kr per föräldrar och en gräns vid 360 000 kr i årsinkomst framstår också som orättvis i förhållande till sammanboende föräldrar och skulle bli mycket kostsam.

En annan möjlighet är att föräldrarnas inkomster räknas samman och divideras med två. Underhållsstödet för var och en av föräldrarna minskas sedan med ett belopp som motsvarar hälften av det belopp med vilket underhållsstödet enligt den av utredningen föreslagna spärregeln skall minskas. En sådan ordning skulle dock innebära att stödets storlek skulle påverkas av den andra förälderns inkomster. Utredningen kan inte förorda en återgång till en sådan ordning.

En naturligare lösning vore att anpassa reglerna om stöd vid växelvis boende till utredningens förslag genom att reducera stödet vid en inkomst som uppgår till hälften av de nivåer som föreslagits för stödet i övrigt, dvs. att låta behovsprövningen inträda vid 180 000 kr och minska stödet med en viss procent av överskjutande belopp. Med en procentsats på 40 procent skulle underhållsstödet vid växelvis boende och ett barn falla bort vid inkomster på ungefär 197 600 kr.

En anpassning av de nuvarande reglerna för underhållsstöd vid växelvis boende till den behovsprövning som här föreslås för underhållsstödet i övrigt kräver noggranna överväganden. Inom ramen för den tid som stått till utredningens förfogande har utredningen inte haft möjlighet att göra de överväganden som krävs. Utredningen avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

11.14. Konsekvenser

Av vad som sagts tidigare framgår att det är en mycket liten grupp boföräldrar som har inkomster över 360 000 kr per år, cirka 1,2 procent (2 600 boföräldrar) av samtliga boföräldrar i underhållsstödssystemet. Närmare hälften (47,3 %) av dessa är män.

Tabell 11.5 Effekter av utredningens förslag till behovsprövning av underhållsstödet. Boföräldrar i olika inkomstlägen som får underhållsstöd för ett, två och tre barn och som får hela stödet (1 173 kr per månad) som ett rent bidrag från staten

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

360000 1173 365000 1006 370000 840 375000 673 380000 506 2346 385000 340 2179 390000 173 2013 395000 1846 400000 1679 3519 405000 1513 3352 410000 1346 3186 415000 1179 3019 420000 1013 2852 425000 846 2686 430000 679 2519 435000 513 2352 440000 346 2186 445000 179 2019 450000 13 1852 455000 1686 460000 1519 465000 1352 470000 1186 475000 1019 480000 852 485000 686 490000 519 495000 352 500000 186 505000 19

Av tabell 11.5 framgår effekterna av utredningens förslag till behovsprövning av underhållsstödet. Tabellen visar vilka bidragsbelopp som skulle lämnas till boföräldrar i olika inkomstlägen och

där boföräldern får underhållsstöd för ett, två och tre barn. Det är förutsatt att boföräldern inte har ytterligare barn. Tabellen visar den det maximala belopp som underhållsstödet skulle utges med när hela underhållsstödet är ett rent bidrag från staten. För en boförälder med ett barn är underhållsstödet bortreducerat vid en inkomst på omkring 395 000 kr per år, för två barn vid en inkomst på 450 000 kr per år och för tre barn vid en årsinkomst på 505 000 kr.

En begränsning av rätten till det rena bidraget i underhållsstödet enligt utredningens förslag kan – allt annat lika – beräknas sänka statens kostnader för underhållsstöd med omkring 12 miljoner kr per år.

De administrativa kostnaderna tillkommer dock. Generellt kan sägas att om nuvarande system med utgångspunkt från taxerad inkomst används, så ligger det största merarbetet för försäkringskassorna i att beslut om underhållsstöd behöver räknas om när ett nytt beslut om årlig taxering för boföräldern föreligger och när grunden för vald inkomstnivå ändras. Portokostnaderna kommer att öka och fler filförfrågningar måste göras mot RSV. RFV:s databas kommer att behöva utökas så att de nya uppgifterna om omräkningsbeslut får plats. Kostnaden för detta har av RFV uppskattats till cirka 5,4 miljoner kr per år.

Även om utfyllnaden faller bort så kvarstår den bidragsskyldiges underhållsskyldighet. Med hänsyn till att endast utfyllnadsdelen föreslås bli inkomstprövad bedöms föreslaget dock inte medföra några nämnvärda kostnader för de allmänna domstolarna.

att det är viktigt att löpande se över nivån på FB:s förbehållsbelopp så att detta verkligen motsvarar en skälig levnadsnivå på lång sikt.

12.5 De nuvarande återbetalningsreglernas effekter

Enligt Underhållsstödsutredningens beräkningar kan andelen återbetalningsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet som lever i hushåll med en disponibel inkomst under skälig levnadsnivå uppskattas till 3,5 procent (7 000). Cirka 0,9 procent (1 800) av de återbetalningsskyldiga föräldrarna faller under skälig levnadsnivå som en följd av att de återbetalar underhållsstöd (se bilaga 7). Utredningen har här använt det mått för skälig levnadsnivå som föreslås av Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:73) uppräknat till 2002 års prisnivå (se bilaga 3).

Även Familjeutredningen har analyserat de nuvarande återbetalningsreglernas effekter (SOU 2001:24 s. 190 f.). Enligt utredningen innebär återbetalningsreglerna att ett antal bidragsskyldiga som betalar för flera barn har en resterande disponibel inkomst som ligger under normen för socialbidrag. Detta gäller även för föräldrar som har en medelgod inkomst. Analysen visar sammanfattningsvis följande.

Familjeutredningens analyser grundas på s.k. typfallsberäkningar och inte på verkliga förhållanden. Utfallet av beräkningarna har således berott på de förutsättningar Familjeutredningen valt att ställa upp.

12.6 Förbehåll för egna levnadskostnader innan återbetalningsskyldighet inträder

Utredningen anser: Varje bidragsskyldig skall få förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet.

Av det ovan sagda framgår att dagens återbetalningsregler leder eller kan leda till ansträngda ekonomiska förhållanden för bidragsskyldiga föräldrar.

En huvudprincip som bär upp dagens system är att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn och att barnets behov och kostnader skall vara en högt prioriterad utgift – ett primärt åtagande – för föräldrarna. Enligt direktiven är en utgångspunkt för Underhållsstödsutredningens arbete att denna princip skall gälla också i framtiden.

Principen att föräldrarna är de som i första hand ansvarar för sina barns försörjning är väl förankrad i svensk rätt och i internationella instrument. Att kostnaden för ett barns försörjning inte genom ett alltför lågt återbetalningsbelopp övervältras på det allmänna är viktigt både för barnet och från rättvisesynpunkt. Utgångspunkten bör vara att samma krav ställs på bidragsskyldiga föräldrar som på föräldrar som lever tillsammans med sina barn. Övriga kostnader som en förälder har bör endast i begränsad utsträckning – bara när det är nödvändigt – tillåtas inkräkta på förälderns ekonomiska ansvar för sina barn.

Också av statsfinansiella skäl är det viktigt att våra gemensamma resurser används på bästa sätt och att inte en omotiverat stor del av kostnaderna för barn med särlevande föräldrar får bäras av det allmänna. I den mån så tillåts ske minskar det ekonomiska utrymmet för andra angelägna reformer.

Samtidigt måste det anses rimligt att en bidragsskyldig förälder får täcka ett eget grundbehov innan återbetalningsskyldighet inträder. Underhållsskyldigheten enligt FB är inte ovillkorlig. En förälder som saknar ekonomisk förmåga är inte underhållsskyldig. Även återbetalningsskyldigheten enligt USL bör på ett realistiskt sätt anpassas till den bidragsskyldiges ekonomiska förmåga. Att återkräva underhållsstöd från en förälder som inte har medel till annat än sina egna grundbehov är inte rimligt och torde många gånger inte leda till annat än administrativa kostnader för staten. Det ligger inte heller i barnets intresse att en förälder får en växande skuld till staten. Underhållsstödsutredningen anser därför att

varje bidragsskyldig bör ges rätt att förbehålla sig ett rimligt belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet.

Innan olika lagtekniska lösningar diskuteras måste ställning tas till vilket förbehållsbelopp som kan vara rimligt. Vilken standard hos en bidragsskyldig förälder bör med andra ord tillåtas gå före återbetalning av underhållsstöd och därmed öka de kostnader som stannar på det allmänna? Vid detta ställningstagande kan de normer som används i andra sammanhang tjäna till ledning. En redogörelse för dem lämnas i bilagorna 3 och 4. Beaktas måste dock att de olika normerna skiljer sig åt vad gäller syfte och därmed även i fråga om vilka kostnader som beaktas.

12.7 Storleken på förbehållet

Utredningen anser: Förbehållsbeloppet för en ensamstående bidragsskyldig skall år 2002 uppgå till 8 850 kr om han eller hon bor i Stor-Stockholm eller i Stor-Göteborg, till 8 375 kr om han eller hon bor i en kommun som har fler än 75 000 invånare samt till 8 150 kr om han eller hon bor i någon annan kommun.

12.7.1 Andra levnadskostnader än bostadskostnaden

Som utredningen nyss sagt kan de normer som finns i andra sammanhang tjäna till ledning när nivån på ett förbehållsbelopp för en bidragsskyldig förälder skall bestämmas. Dessa normer finns beskrivna i bilaga 3. I bilaga 5 har utredningen gjort en egen beräkning av de kostnader som skulle kunna anses motsvara en vuxen persons normalbehov. Utredningens uträkningar är baserade på KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. Dessutom ingår vissa andra kostnadsposter som utredningen anser ingår i en vuxen persons normalbehov.

En första fråga är vilka poster som bör ingå i förbehållsbeloppet; vilka behov det skall täcka.

Med hänsyn till att underhållsstöd i allmänhet skall utgå under flera år bedömer utredningen det som rimligt att förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader innefattar posterna livsmedel, kläder/skor, fritid/lek, hygien, förbrukningsvaror, möbler/husgeråd/TV/textilier, dagstidning/telefon/TV-avgift, hemförsäkring, hushållsel, lokala resor med kollektivtrafik, fackföreningsavgift/a-

kassa, glasögon/linser, läkemedel, hälso- och sjukvård samt tandvård. Förbehållsbeloppet skulle då omfatta samma budgetposter som tas upp i KOV:s kostnadsberäkningar med tillägg för hushållsel, lokala resor med kollektivtrafik, fackföreningsavgift/a-kassa, glasögon/linser, läkemedel, hälso- och sjukvård samt tandvård.

Nästa fråga blir då hur stort förbehållsbeloppet bör vara; på vilken nivå det bör läggas.

Utgångspunkten bör vara att det förbehållsbelopp som bestäms läggs på en sådan nivå att en bidragsskyldig förälder har reella möjligheter att fullgöra den återbetalningsskyldighet som bestäms. Underhållsstöd skall som nyss påpekats i regel återbetalas under flera års tid. Detta talar för att ett förbehåll för täckandet av levnadskostnader bör motsvara en skälig levnadsnivå även på lång sikt. Ett förbehållsbelopp som hänför sig till riksnormen enligt socialtjänstförordningen (2001:937) eller normalbeloppen enligt UB ter sig därför inte som ändamålsenligt. Ett alltför lågt belopp kan också leda till att arbetslusten hämmas – eller i vart fall att incitamentet till öppet arbete minskar – och att förhållandet till barnet tar skada. Samtidigt bör förbehållsbeloppet, som utredningen redan betonat, inte sättas så högt att en omotiverat stor del av kostnaderna för barnets försörjning läggs på det allmänna. En förälders möjlighet att själv avgöra hur han eller hon vill inrätta sitt liv inskränks av naturliga skäl av förälderns skyldighet att försörja sitt barn. Kostnader för ett barn minskar det ekonomiska utrymmet för förälderns egen konsumtion och ställer krav på att föräldern anpassar sina egna utgifter efter försörjningsansvaret. Detta gäller såväl föräldrar som bor tillsammans med sina barn som föräldrar som inte gör det. Risken för att arbetslusten hämmas om återbetalningsreglerna inte är generösa skall inte heller överdrivas. Som jämförelse kan nämnas att Riksskatteverkets (RSV) utvärdering av 1996 års reform av UB inte visade att gäldenärer med långvarig löneutmätning i någon större utsträckning slutade att arbeta trots den låga förbehållsnivån (1996 års reform av utsökningsbalken – en utvärdering och förslag till förändringar, RSV:s rapport 2000:6).

En naturlig utgångspunkt skulle kunna vara att utgå från normalbeloppet enligt FB. I bilaga 6 har gjorts en jämförelse mellan de normer som förekommer i andra sammanhang för att beräkna levnadskostnader. En jämförelse mellan normalbeloppen enligt FB och UB ger emellertid vid handen att FB:s normalbelopp i dag understiger det exekutionsrättsliga normalbeloppet. FB:s normalbelopp skall – till skillnad från det exekutionsrättsliga beloppet – även innefatta kostnader för normala arbetsresor samt för hälso-

och sjukvård. Tar man hänsyn även till dessa kostnader blir skillnaden ännu större; normalbeloppet enligt UB överstiger då beloppet enligt FB även med beaktande av att en bidragsskyldig vid bestämmande av underhållsbidrag regelmässigt tillåts behålla 300 kr utöver förbehållsbeloppet. I detta sammanhang kan särskilt noteras att UBU -93 konstaterat att normalbeloppet i FB numera ligger under den nivå som förutsattes när regeln infördes år 1979 (se SOU 1995:26 s. 257 f.).

Om man jämför en ensamståendes normalbelopp enligt UB (4 006 kr per månad) med den sammanlagda kostnaden för att täcka en vuxen mans normalbehov såsom det beräknats i bilaga 5 utifrån i huvudsak KOV:s siffror (4 375 kr per månad) överensstämmer dessa belopp ganska väl med varandra. För att så långt möjligt undvika olika förbehåll i olika regelsystem har Underhållsstödsutredningen mot den bakgrunden, trots det tidigare sagda om de skäl som talar för att nivån enligt USL bör ligga över UB:s normalbelopp, övervägt möjligheten att låta normalbeloppet enligt UB gälla även vid bestämmande av förbehållsbeloppet enligt USL.

En nackdel med att använda sig av normalbeloppet enligt UB är dock bl.a. att detta inte innefattar kostnader för arbetsresor, glasögon, läkemedel samt hälso- och sjukvård. Enligt UB har man i stället rätt att göra särskilt förbehåll för bl. a. sådana kostnader. En liknande lösning vid återbetalning av underhållsstöd är dock knappast möjlig med hänsyn till det merarbete för försäkringskassorna som skulle bli följden och till att den eftersträvade enkelheten i underhållsstödssystemet skulle undergrävas. Underhållsstödsutredningen bedömer därför inte detta alternativ som någon framkomlig väg att bestämma förbehållsbeloppet på.

Underhållsstödsutredningen anser i stället att det bör införas ett särskilt förbehållsbelopp för egna levnadskostnader för en återbetalningsskyldig förälder. Förbehållsbeloppet bör baseras på KOV:s beräkningar med tillägg för de ytterligare kostnadsposter som utredningen anser ingår i en vuxen persons normalbehov (se bilaga 5).

Som framgår av bilaga 5 skiljer sig beloppen åt något beroende på om den vuxne är kvinna eller man (4 166 kr per månad för en kvinna i åldrarna 31–49 år och 4 375 kr per månad för en man i åldrarna 31–49 år). KOV:s beräkningar för vuxna är, förutom uppdelningen efter kön, indelade i fyra ålderskategorier, 19–30 år, 31– 49 år, 50–60 år samt 61 år och äldre. Kostnaderna varierar något mellan de olika åldersgrupperna. En fråga är därför om förbehållsbeloppet enligt USL bör vara differentierat efter kön och ålder. Varken riksnormen eller normalbeloppen enligt FB och UB har

olika belopp för vuxna med hänsyn till kön och ålder. Inte heller de av Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken föreslagna nivåerna, Skälig levnadsnivå och Baskonsumtionsnivå, redovisas uppdelade på kön och ålder (SOU 2002:73). Enligt Underhållsstödutredningens uppfattning krävs inte heller någon sådan åtskillnad i nu aktuellt sammanhang. Syftet är att få fram ett allmänt sett rimligt belopp. Att då välja ett förbehållsbelopp som täcker in de flesta fallen framstår som tillräckligt. En differentiering efter ålder och kön skulle också innebära att systemet över huvud taget blev alltför detaljreglerat. Drygt 86 procent av de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet utgörs av män och cirka 75 procent av de bidragsskyldiga befinner sig i åldrarna 31–49 år. Utredningen anser därför att förbehållsbeloppet bör ha sin grund i kostnader som hänför sig till män i åldrarna 31–49 år, dvs. 4 375 kr per månad.

Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader (exkl. bostad) skulle då för en ensamstående bidragsskyldig uppgå till 4 375 kr per månad år 2002.

I det följande diskuteras frågan om det går att skapa en schablon även för bostadskostnaden eller om den bidragsskyldige bör få tillgodoräkna sig den faktiska kostnaden för sitt boende.

12.7.2 Bostadskostnaden

Bostadsmarknaden är många gånger inte sådan att människor helt fritt kan välja sina kostnader för bostaden. Just nu är bostadsbristen stor bl.a. i storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö. Människor som bor i dessa områden kan därför ha särskilt svårt att påverka sitt boende. Till detta kommer att bostadskostnaderna varierar avsevärt inom landet samtidigt som bostadskostnaden ofta spelar en stor roll för förälderns ekonomi. Det är därför förenat med svårigheter att på samma sätt som utredningen föreslagit beträffande övriga levnadskostnader fastställa en schablon som kan gälla bostadskostnaden i allmänhet och för hela landet; åtminstone om man har målet att schablonen inte skall sättas till ett belopp som är för högt i de allra flesta fall.

Underhållsstödsutredningen har därför övervägt möjligheten att utgå från verklig bostadskostnad minskad med eventuellt bostadsbidrag efter samma modell som gäller vid bestämmande av underhållsskyldigheten enligt FB, vid utmätning av lön och i biståndssammanhang. En sådan ordning skulle dock medföra ett omfattan-

de merarbete för försäkringskassorna. Eftersom det inte finns något lägenhetsregister i Sverige skulle det krävas förfrågningar i varje enskilt ärende om den bidragsskyldiges boende. En ordning med förbehåll för faktisk bostadskostnad kräver dessutom regler som förhindrar att bidragsskyldiga förbehålls alltför höga belopp, t.ex. när bostaden är större eller dyrare än vad som är rimligt. Systemet skulle således bli både komplicerat och kostsamt att administrera.

Underhållsstödsutredningen anser, trots svårigheterna, att schablonbelopp bör kunna användas även för bostadskostnaden.

Frågan blir då var en rimlig nivå för en sådan schablon ligger. En möjlighet som ligger nära till hands är att utgå från RFV:s normer för beräkning av skälig bostadskostnad (se bilaga 4). Det är SCB:s bostads- och hyresundersökning (BHU) som ligger till grund för normerna. RFV:s normer tillämpas vid beräkning av underhållsbidrag och såvitt utredningen känner till har normerna inte mött någon kritik.

Av redovisningen för normerna i bilaga 4 framgår att dessa innefattar två nivåer; den ena nivån utgår från ”genomsnittskostnad” och den andra från ”högsta godtagbara kostnad”. En närmare redogörelse för hur normerna räknas fram lämnas i bilagan.

Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning är det inte rimligt att den högre av dessa båda nivåer – högsta godtagbara kostnad – får styra storleken på förbehållsbeloppet. En stor andel av de bidragsskyldiga skulle då överkompenseras, dvs. ha en lägre faktisk kostnad än förbehållsbeloppet. År 2002 innebär RFV:s normer för högsta godtagbara kostnad att en bostadskostnad (1–2 vuxna) på mellan 4 925 kr och 6 050 kr i månaden godtas medan ensamstående bidragsskyldiga föräldrar i verkligheten (om även de med hemmavarande barn beaktas) har en genomsnittlig nettokostnad på 3 977 kr i månaden, se bilaga 4. Skall RFV:s normer användas bör beräkningarna alltså utgå från genomsnittskostnaderna.

För att komma fram till en rimlig nivå på förbehållsbeloppet för boende har Underhållsstödsutredningen inom ramen för RFV:s beräknade genomsnittskostnad prövat ett antal olika alternativ, se bilaga 7.

Den genomsnittliga kostnaden för en till två vuxna enligt RFV:s normer (4 175 kr per månad i Stor-Stockholm och Stor-Göteborg, 3 700 kr per månad i kommuner med fler än 75 000 invånare och 3 475 kr per månad i övriga kommuner) överensstämmer ganska väl med den faktiska nettokostnaden hos bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet (3 594 kr per månad för ensamstående

bidragsskyldiga utan hemmavarande barn och 3 977 kr per månad om även ensamstående bidragsskyldiga med hemmavarande barn beaktas). Normen framstår som rimlig också vid en jämförelse med genomsnittlig nettoutgift för boendet enligt SCB:s statistik (se bilaga 4). Det sagda talar för att genomsnittskostnaden enligt RFV:s norm läggs till grund för beräkningen.

Det nu anförda har i första hand tagit sikte på bostadskostnaden för den bidragsskyldige själv. Skäl kan visserligen anföras för att det vid fastställandet av bostadsförbehållet bör tas hänsyn till att den bidragsskyldige behöver extra utrymme för att han eller hon har barn (hemmavarande eller särboende). En schablon anpassad efter ett hushåll på en till två vuxna kan med ett sådant synsätt anses vara i underkant. Underhållsstödsutredningen anser dock att övervägande skäl talar mot ett förbehållsbelopp för en bidragsskyldig som beaktar även barnets/barnens behov av utrymme. Förbehållsbeloppet är tänkt att avse den bidragsskyldiga förälderns egna kostnader. Dessa kostnader bör därför enligt utredningens uppfattning principiellt sett hållas åtskilda från sådana som kan hänföras till barnen. Detta är också nödvändigt om man, som Underhållsstödsutredningen, anser att samtliga barn till den bidragsskyldige bör behandlas lika (se avsnitt 12.11). Genom att kostnader för den bidragsskyldiges eget underhåll hålls isär från barnens kostnader (för boende och livsföring i övrigt) får de alla dela på den bidragsskyldiges överskott.

Som framgått ligger den förordade normen dessutom ganska nära de bostadskostnader som bidragsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet faktiskt har.

Tilläggas kan att förbehållet avser att skydda de bidragsskyldiga som har låga inkomster. I och med att bostadskostnaden skall schabloniseras finns inte utrymme för hänsynstagande till bostadsbidrag. Bidragsskyldiga med låga inkomster har många gånger möjlighet att få bostadsbidrag. Av tabell 7 i bilaga 4 framgår att nettokostnaderna för såväl samtliga hushåll som ”bidragsskyldiga hushåll” många gånger ligger väsentligt under bruttokostnaderna. Detta är särskilt påtagligt för hushåll med en vuxen och ett eller flera barn. Bostadsbidraget tillåter alltså många gånger att en bidragsskyldig har en hyra som överstiger den valda schablonen. Som exempel kan nämnas att en bidragsskyldig med ett hemmavarande barn och ett umgängesbarn och en årsinkomst på 180 000 kr kan ha en bruttokostnad för boende på 5 100 kr och ändå efter bostadsbidrag (omkring 1 400 kr) inte ha en boendekostnad som

överstiger 3 700 kr, dvs. normen för en till två vuxna i en kommun med fler än 75 000 invånare.

Underhållsstödsutredningen anser mot bakgrund av det anförda att övervägande skäl talar för att genomsnittskostnaden enligt RFV:s normer för en till två vuxna bör läggas till grund för förbehållsbeloppet. Detta överensstämmer också med de tankar som framfördes av Familjeutredningen (SOU 2001:24).

Som konstaterades i början av detta avsnitt varierar bostadskostnaderna i olika delar av landet. Att det förhåller sig så avspeglas också i att RFV:s normer är indelade i fyra regioner; Stor-Stockholm, Stor-Göteborg, kommuner med fler än 75 000 invånare och övriga kommuner. En fråga är om denna indelning bör gälla även för fastställande av förbehållsbeloppet enligt USL eller om beloppet bör vara lika stort oberoende av var i landet den bidragsskyldige är bosatt.

Underhållsstödsutredningen har gjort ett antal alternativa beräkningar som beaktar regionala nivåer. En redogörelse för dessa beräkningar finns i bilaga 7.

Utredningens beräkningar visar att ett förbehållsbelopp som grundas på genomsnittskostnaden i Stockholmsregionen utgör det klart dyraste alternativet (319 miljoner kr eller mer). Ett så högt förbehåll skulle leda till att en stor del av de bidragsskyldiga föräldrarna överkompenserades. Ett förbehållsbelopp som baseras på de fyra regionerna blir väsentligt billigare än om ett ovägt genomsnitt för riket används (189 miljoner kr jämfört med 252 miljoner kr, om 69 procent av överskottet tas i anspråk för återbetalning). Detta beror på att antalet bidragsskyldiga som är bosatta utanför Stor-Stockholm och Stor-Göteborg är stort (se bilaga 3). Underhållsstödsutredningen anser med dessa siffror för ögonen att kostnadsaspekten talar för att en differentiering bör väljas om inte starka skäl talar häremot. Några sådana skäl har utredningen inte kunnat finna. Visserligen innebär förslaget att försäkringskassan kommer att behöva fatta ett nytt beslut om återbetalningsskyldighet i de fall en bidragsskyldig förälder flyttar mellan två regioner och det påverkar förbehållsbeloppet storlek. Sådana omflyttningar torde dock enligt vad utredningen inhämtat inte vara särskilt vanligt förekommande. Det merarbetet som uppkommer med den förordade ordningen bedöms därför inte bli särskilt omfattande.

Sammanfattningsvis förordar utredningen således att en bidragsskyldig för boendet skall få förbehålla sig genomsnittskostnaden enligt RFV:s normer för en till två vuxna, uppdelad på fyra regioner; 4 175 kr (Stor-Stockholm och Stor-Göteborg), 3 700 kr (kom-

muner med fler än 75 000 invånare) och 3 475 kr (övriga kommuner).

12.7.3 Frångående av förbehållsbeloppet

Levnadskostnaderna kan variera från person till person beroende på individuella förhållanden. Frågan är därför om det föreslagna förbehållsbeloppet bör kunna frångås. Normalbeloppen på andra områden kan som regel frångås i särskilda fall.

På underhållsstödsområdet är det emellertid nödvändigt med ganska fasta schabloner. Handläggningen av underhållsstödsärenden riskerar annars att bli alltför komplicerad och kostsam. Individuella bedömningar medför längre handläggningstider och kan leda till att den bidragsskyldiges initialskuld för återbetalningsbelopp ökar. En ordning med fasta schabloner gör det också lättare för bidragsskyldiga föräldrar att förutse vilket belopp han eller hon skall återbetala. Nackdelen med fasta schabloner är förstås att möjligheten att ta hänsyn till individuella skillnader minskar eller faller bort.

Fasthet och enkelhet får alltså här, liksom på flera andra områden, vägas mot önskemålet att kunna göra allsidiga och nyanserade bedömningar i varje enskilt fall.

Vilket behov det finns att frångå förbehållsbeloppet beror givetvis på vilken nivå man lägger detta. Underhållsstödsutredningens förslag på förbehållsbelopp innebär att bidragsskyldiga föräldrar får ett rimligt utrymme för egen konsumtion innan återbetalningsskyldighet inträder. En förälders ansvar för sitt barn är ett primärt åtagande. Detsamma bör gälla för förälderns skyldighet att återbetala underhållsstöd.

Detta talar för att det antingen inte ges någon möjlighet att avvika från förbehållsbeloppet alls eller att möjligheten inskränks till rena undantagsfall (synnerliga skäl) och då normalt endast för en kortare tid. Vid valet mellan dessa båda lösningar har utredningen stannat för en fast schablon som inte ger utrymme för några avvikelser. Med hänsyn härtill och för att i någon mån fånga upp oförutsedda utgifter, mindre utgifter för tillfälliga behov, utgifter på grund av handikapp eller sjukdom, som inte ersätts ur något av samhällets trygghetssystem, m.m. anser Underhållsstödsutredningen att förbehållsbeloppet för bidragsskyldiga bör ökas med 300 kr per månad. Ett sådant påslag ligger väl i linje med de principer som tillämpas när underhållsbidrag fastställs.

I detta sammanhang skall också framhållas möjligheterna för en bidragsskyldig att beviljas anstånd och försäkringskassans möjligheter att inom ramen för bestämmelserna i indrivningsförordningen avvakta med att lämna över en skuld till kronofogdemyndigheten (se avsnitt 14). Vidare är det viktigt att hålla i minnet det som sägs nedan angående nivån på förbehållsbeloppet. Avsikten har varit att få fram ett allmänt sett rimligt belopp. Den bidragsskyldige väljer själv inom ramen för detta vad han eller hon vill prioritera.

Tilläggas kan att utredningen har övervägt att låta den bidragsskyldige slippa att återbetala underhållsstödet den första tiden efter separationen, som ju ofta är förenad med extra kostnader. En sådan ordning skulle dock stämma dåligt med principen att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. När återbetalningsskyldighet efter en tid inträder är risken dessutom att eventuella konflikter mellan föräldrarna blossar upp på nytt. Detta skulle inte gagna barnet. Ett sådant system skulle också bli alltför detaljerat och svåradministrerat. Separationer kan ske upprepade gånger och är svåra för försäkringskassorna att kontrollera. Utredningen har därför funnit att någon sådan betalningsfri period inte bör införas. Detta ligger i linje med utredningens ställningstagande vad gäller behovsprövningen av utfyllnadsdelen i underhållsstödet (avsnitt 11.9).

12.7.4 Ett enda förbehållsbelopp

Underhållsstödsutredningen förordar alltså att ett enda förbehållsbelopp skall bestämmas för summan av bostadskonsumtion och levnadskostnader i övrigt.

Av vad som sagts under 12.7.1–12.7.3 följer att förbehållsbeloppet för en ensamstående bidragsskyldig kommer att uppgå till 8 850 kr om han eller hon bor i Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg, till 8 375 kr om han eller hon bor i en kommun med fler än 75 000 invånare och till 8 150 kr om han eller hon bor i någon annan kommun än de nu angivna.

Enligt utredningens mening framstår denna nivå som väl avvägd och ger den bidragsskyldiga föräldrar en i detta sammanhang skälig levnadsnivå under den tid han eller hon är återbetalningsskyldig.

Tilläggas kan att avsikten med de olika övervägandena angående bostads- och övriga levnadskostnader har varit att få fram en allmänt sett rimlig total nivå. De ingående posterna och delbeloppen

är inte intressanta i sig. Inte heller bör förbehållet ses som summan av två bestämda delbelopp, ett för bostadskostnad och ett för levnadskostnader i övrigt. Men det belopp som valts anses av utredningen på ett rimligt sätt kunna täcka båda slagen av kostnader.

Utredningens rekommendation med ett enda förbehållsbelopp medför en viss rörlighet mellan kostnadsslagen. Låg bostadskostnad ger större utrymme för övriga levnadskostnader och vice versa.

Det kan också påpekas att ett förbehåll för bidragsskyldigas egna levnadskostnader inom ramen för USL inte innebär någon förbättring eller endast en mindre förbättring för de bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga eller återbetalningsskyldiga med endast ett mycket ringa belopp. En rätt till ett förbehåll får ju ett värde först om föräldern har en sådan inkomst att den ger utrymme för egna levnadskostnader. Den omständigheten att många bidragsskyldiga – på grund av t.ex. arbetslöshet, låg utbildning eller låg lön inom yrket – har en ansträngd ekonomisk situation kan, som utredningen framhållit tidigare, inte lösas genom underhållsstödet utan kräver åtgärder på andra områden.

12.8 Bör förbehållsbeloppet differentieras?

Utredningens bedömning: Förbehållsbeloppen för sammanboende bidragsskyldiga och ensamstående bidragsskyldiga bör vara lika stora.

Ett alternativ: Förbehållsbeloppen för sammanboende bidragsskyldiga och ensamstående bidragsskyldiga differentieras.

Förbehållsbeloppet för en sammanboende bidragsskyldig skulle då år 2002 uppgå till 6 056 kr om han eller hon bor i Stor-Stockholm eller i Stor-Göteborg, till 5 818 kr om han eller hon bor i en kommun med fler än 75 000 invånare samt till 5 706 kr om han eller hon bor i någon annan kommun.

Med sammanboende bidragsskyldig avses bidragsskyldig som stadigvarande bor tillsammans med make eller registrerad partner samt bidragsskyldig som är sambo.

En bidragsskyldig som är gift eller registrerad partner anses stadigvarande bo tillsammans med sin make respektive registrerade partner, om den bidragsskyldige inte visar annat.

En bidragsskyldig skall, om han eller hon inte visar annat, anses vara sambo om han eller hon är folkbokförd på samma adress som en annan person och de har varit gifta med varandra eller registrerade partner eller har eller har haft gemensamt barn.

12.8.1 Inledning

De förbehållsbelopp på 8 850 kr (Stor-Stockholm och Stor-Göteborg), 8 375 kr (kommuner med fler än 75 000 invånare) respektive 8 150 kr (övriga kommuner) som utredningen förordat tar främst sikte på ensamstående bidragsskyldiga.

En styvförälder är visserligen inte återbetalningsskyldig för underhållsstöd. Han eller hon är också mycket sällan underhållsskyldig mot partnerns barn enligt FB. Rubrikens frågeställning tar inte heller sikte på nämnda förhållanden utan gäller i stället om det större ekonomiska utrymme som följer av att två personer kan dela på hushållets kostnader (s.k. stordriftsfördelar) bör beaktas vid fastställandet av en bidragsskyldig förälders förbehållsbelopp.

12.8.2 Frågans behandling inom andra rättsområden

När en förälders underhållsskyldighet bestäms anses sammanboende vuxna normalt svara för halva bostadskostnaden var (se prop. 1978/79:12 s. 100 och 159). Vidare gäller enligt FB att normalbeloppet för egna levnadskostnader kan sänkas eller höjas på grund av särskilda omständigheter. Av förarbetena framgår emellertid att enbart den omständigheten att den underhållsskyldige bor tillsammans med annan, som har egen inkomst, och därigenom kan göra vissa besparingar, i de flesta situationer inte bör leda till en reduktion av förbehållsbeloppet för andra kostnader än bostadskostnaden (prop. 1978/79:12 s. 99 f.).

Vid KOV:s beräkningar av gemensamma hushållskostnader beaktas antalet personer i hushållet.

Vid löneexekution är normalbeloppen differentierade beroende på om gäldenären är ensamstående eller sammanlevande. För år 2002 är normalbeloppet för en ensamstående gäldenär 4 006 kr i månaden. För sammanlevande makar och därmed jämställda är beloppet 6 618 kr i månaden. Med sammanlevande makar jämställs

Samtidigt måste, när det gäller löneexekution, beaktas att sammanlevande makes eller sambos inkomst påverkar förbehållsbeloppet

genom att var och en av de sammanboende efter ekonomisk förmåga får bära sin del av kostnaderna. För att uppnå detta sker en fördelning av förbehållsbeloppet mellan de sammanboende enligt den proportioneringsmetod som redogjorts för i bilaga 3.

Även riksnormen skiljer mellan ensamstående och sammanboende. För år 2002 uppgår riksnormen till 3 140 kr i månaden för ensamstående och 5 280 kr i månaden för sammanboende.

12.8.3 Förbehållsbeloppet bör inte differentieras

De förbehållsbelopp som utredningen föreslår tar, som redan sagts, främst sikte på ensamstående bidragsskyldiga. Ungefär 23 procent av de bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet är dock sammanboende (december 2000, se bilaga 2).

Att ha differentierade förbehållsbelopp beroende på om en bidragsskyldig är ensamstående eller sammanboende kan motiveras med att den ensamstående faktiskt har högre levnadskostnader på grund av att denne inte har möjlighet att dela på vissa utgiftsposter. För sammanboende bidragsskyldiga vars partner är självförsörjande ger de nivåer utredningen har föreslagit för förbehållsbeloppet därför en överkompensation.

Exempelvis framgår av tabellredogörelsen för vuxnas normalbehov (bilaga 5) att en ensamstående man sparar cirka 700 kr i månaden på att bli sambo. Förutsätts således partnern stå för hälften av hushållskostnaderna och för halva bostadskostnaden skulle förbehållsbeloppen för en sammanboende bidragsskyldig med 2002 års siffror bli 6 056 kr (Stor-Stockholm och Stor-Göteborg), 5 818 kr (kommuner med fler än 75 000 invånare) och 5 706 kr (övriga kommuner).

Rättviseskäl talar för en differentiering av förbehållsbeloppet. Att låta förbehållsbeloppet vara olika högt beroende på om den bidragsskyldige är ensamstående eller sammanboende innebär, som redan framhållits, inte att man låter en ny partner delta i återbetalningen av underhållsstödet utan endast att man låter den bidragsskyldiges förbättrade ekonomiska situation ge utslag vid bestämmandet av återbetalningsskyldigheten. Den bidragsskyldiges kostnader för den egna försörjningen är typiskt sett lägre om han eller hon är sammanboende med en annan vuxen.

Emellertid kan också flera invändningar resas mot en differentiering.

En invändning är att risken ökar för att återbetalningsbeloppen blir inaktuella i snabbare takt än som annars vore fallet. Detta skulle dock kunna motverkas något om man låter statusförhållandet – ensamstående respektive sammanboende – hos en bidragsskyldig fastställas för ett år i taget.

En annan invändning är att en differentiering kan leda till tvister om huruvida sammanboende föreligger eller inte och att det i systemet byggs in ett incitament till fusk. Om reglerna utformas så att ensamstående bidragsskyldiga får fördelar kan det locka till missbruk av regelsystemet genom att man döljer sammanboendet. Noggranna undersökningar och kontroller från försäkringskassans sida av huruvida sammanboende föreligger eller inte medför dessutom risker för integritetskränkningar. Därtill kommer att redan det faktum att reglerna ges ett sådant innehåll att fusk kan förekomma riskerar att rubba tilltron till regelsystemet. Utredningen tror däremot inte att benägenheten att flytta samman skulle påverkas negativt i någon högre utsträckning av en differentiering. Det lär i praktiken knappast vara särskilt vanligt att en ensamstående förälder och hans eller hennes nya partner sätter sig ned och gör en ekonomisk kalkyl innan de bestämmer sig för att flytta samman eller inte.

Ett system med differentierade förbehållsbelopp kräver en mer omfattande administration än ett system med enhetliga förbehållsbelopp. Någon registrering av samboförhållanden har hittills inte ansetts böra införas och är inte aktuell (se prop. 2002/03:80). Inte heller kan folkbokföringen användas som grund för en avgränsning, i vart fall så länge folkbokföring sker på fastighet och det inte går att urskilja huruvida två personer bor i samma lägenhet eller i var sin lägenhet i ett flerbostadshus. Samtidigt kan antas att det kan bli svårt att få bidragsskyldiga att lämna de behövliga uppgifterna till försäkringskassan.

Försäkringskassorna kommer alltså att få svårt att få fram underlag för sin bedömning och ärendena kommer inte att kunna handläggas automatiserat i samma utsträckning som i dag. Med differentierade belopp är det knappast möjligt att undvika att det många gånger kan bli fråga om omfattande och ömtåliga utredningar för att försäkringskassan skall få underlag för prövningen av om ett sammanboende föreligger eller inte. Utredningssvårigheter kan i sin tur leda till längre handläggningstider och att skulden för en återbetalningsskyldig förälder härigenom växer innan återbetalningsbeloppet fastställs slutligt. Snävar man in begreppet så att med ”sammanboende” avses endast ”makar och sådana sambor som har

eller har haft gemensamt barn” (jfr 7 kap. 3 och 5 §§ FB) skulle man visserligen i någon mån komma ifrån problemet med avsaknaden av registeruppgifter. En nackdel med det alternativet är emellertid att bidragsskyldiga som är sammanboende men saknar barn ändå blir överkompenserade. Detta är knappast tillfredsställande. Sådana bidragsskyldiga har ju generellt sett lägre kostnader än sådana som är sammanboende och har barn. En annan nackdel är att det i ett system med fasta schabloner som det här är frågan om inte finns någon möjlighet att ta hänsyn till individuella förhållanden. Också bidragsskyldiga föräldrar som är sammanboende med en icke självförsörjande vuxen skulle alltså vid en differentiering få ett lägre förbehåll för egna levnadskostnader, låt vara att en differentiering kan kopplas samman med en rätt till förbehåll för underhåll åt s.k. hemmamake (se avsnitt 12.10).

De ovan nämnda nackdelarna måste vägas mot rättviseaspekten och mot att statens utgiftsökning minskar med en differentiering.

I bilaga 7 finns utredningens beräkningar av utfall för olika alternativ med lägre förbehållsbelopp för en sammanlevande bidragsskyldig. Av tabell 4 framgår att kostnaderna för det av utredningen hittills förordade alternativet, med förbehållsbelopp som skiljer mellan fyra olika regioner, uppgår till 189 miljoner kr, om 69 procent av överskottet tas i anspråk för återbetalning. Tas hänsyn till de stordriftsfördelar ett sammanboende innebär minskar kostnaden till 73 miljoner kr. Den kostnadspost som har störst stordriftsfördelar är boendet. Begränsas differentieringen till att gälla endast övriga stordriftsfördelar blir kostnaden 142 miljoner kr. Införs ett differentierat förbehållsbelopp minskas således kostnaderna för underhållsstödssystemet väsentligt. Detta gäller även om man beaktar kostnaderna för den ökade administrationen.

Vid en sammantagen bedömning anser Underhållsstödsutredningen att övervägande skäl f.n. talar mot en differentiering. Lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet har dock diskuterats under lång tid. I promemorian En ny FoB-lag (Ds 2000:17) föreslogs att varje lägenhet i flerbostadshus skulle förses med ett unikt nummer som skulle registreras i ett lägenhetsregister och bilda underlag för folkbokföring på lägenhet. Promemorian har remissbehandlats. I september 2001 fick Lantmäteriverket, RSV och SCB i uppdrag att utreda fortsatta förberedelser för registerbaserad folk- och bostadsstatistik. Uppdraget redovisades i december 2001. Förslagen bereds f.n. i Regeringskansliet. Det kan finnas skäl att ånyo överväga differentierade förbehållsbelopp i USL om ett system med folkbokföring på lägenhet införs.

De ovan redovisade kostnadsaspekterna är dock inte oväsentliga i sammanhanget. Utredningen vill därför inte avfärda en ordning med differentierade belopp helt utan väljer att föra fram en sådan ordning som ett andrahandsalternativ.

Med hänsyn till att det valda förbehållsbeloppet skall vara avsett för den bidragsskyldiges eget underhåll och hållas isär från sammanboendes levnadskostnader och från barns levnadskostnader skulle vid en differentiering förbehållsbeloppet för en sammanboende bidragsskyldig med 2002 års siffror bli 6 056 kr i månaden i Stor-Stockholm och Stor-Göteborg, 5 818 kr i månaden i kommuner med fler än 75 000 invånare och 5 706 kr i månaden i övriga kommuner.

En särskild fråga är hur kretsen sammanboende skall definieras. Som framgått ovan anser Underhållsstödsutredningen att det inte är rimligt att begränsa kretsen till makar och sambor som har eller har haft barn tillsammans. Den krets som rimligen bör omfattas av ett lägre förbehållsbelopp är bidragsskyldiga som stadigvarande sammanbor med make eller registrerad partner samt bidragsskyldiga som är sambor (jfr prop. 2002/03:80). I dessa fall föreligger typiskt sett en tydlig ekonomisk gemenskap.

För att underlätta försäkringskassans handläggning bör man, enligt utredningen, använda sig av vissa motbevisbara presumtioner. Motbevisbara presumtioner innebär fördelar från bevis- och kontrollsynpunkt. Presumtioner innebär också att det intrång i den personliga integriteten som försäkringskassornas undersökningar kan innebära begränsas. Initiativet i bevisfrågor flyttas från försäkringskassan till de bidragsskyldiga, även om det medför att kraven på de bidragsskyldiga att själva redovisa ett underlag ökar.

En bidragsskyldig som är gift eller registrerad partner bör anses vara sammanboende, om han eller hon inte visar annat. En bidragsskyldig bör också anses vara sammanboende om han eller hon är folkbokförd på samma adress som en annan person och de har varit gifta med varandra eller registrerade partner eller har eller har haft gemensamt barn.

12.9 Värdesäkring av beloppet

Utredningen anser: Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader bör anges i kronor.

Som utvecklades i avsnitt 12.6 och 12.7 anser Underhållsstödsutredningen att varje bidragsskyldig skall få rätt att förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon åläggs återbetalningsskyldighet. Därmed uppkommer frågan hur detta förbehållsbelopp skall värdesäkras.

Det finns olika sätt att värdesäkra belopp på. En möjlighet som förekommer i andra liknande sammanhang är att knyta förbehållsbeloppet till prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller till konsumentprisindex (KPI). Normalbeloppet vid löneutmätning justeras t.ex. årligen med hänsyn till KPI. Dessa slags indexeringar syftar till att korrigera belopp för förändringar i penningvärdet.

En nackdel med att knyta förbehållsbeloppet till något av ovan nämnda index är att dessa inte kompenserar för ändrade konsumtionsmönster hos befolkningen. De levnadskostnader som ingår i förbehållsbeloppet för en återbetalningsskyldig förälder kan sägas motsvara varukorgar med produkter som anses nödvändiga för att uppnå en viss levnadsnivå. Innehållet i en sådan varukorg ändras dock med tiden, i takt med att människors behov förändras, produktutveckling m.m. Ett exempel på detta är de ändringar som nyligen skett av KOV:s beräkningar av skäliga hushållskostnader. Fr.o.m. år 2003 ingår t.ex. mikrovågsugn i budgetposten Möbler, husgeråd, TV m.m. och kostnad för mobiltelefon och mobiltelefonsamtal i budgetposten Dagstidning, telefon, TV-avgift m.m.

Ytterligare en nackdel är att KPI och prisbasbeloppet består av en sammanvägning av prisutvecklingen för många olika produktgrupper, där vissa, t.ex. bensin, inte ingår i förbehållsbeloppet. Det finns därför en risk för att förändringar i prisbasbeloppet och KPI inte ger en korrekt bild av hur priset på de olika produkter som ingår i förbehållsbeloppet utvecklas. Även bostadskostnader ingår i det samlade KPI-värdet. Eftersom återbetalningsskyldigheten bestäms genom ett delförbehåll för boende och ett delförbehåll för övriga levnadskostnader kan det leda till överkompensation vad gäller bostadskostnaden för den bidragsskyldige; dels kompenseras han eller hon genom höjt schablonbelopp för egna levnadskostnader, dels genom högre förbehåll för bostadskostnad. Det kan också

leda till underkompensation vad gäller levnadskostnader i övrigt om bostadskostnaden ökar mindre än andra produktgrupper.

Ett alternativ till att knyta förbehållsbeloppet till KPI vore möjligen att använda sig av del-KPI eller s.k. del-index. Del-KPI används bl.a. vid uppräkningen av KOV:s beräkningar av skäliga levnadskostnader. En sådan ordning löser dock inte problemet med att det kan ske förändringar över tid i vilken konsumtion som kan anses nödvändig för att en skälig levnadsnivå skall uppnås.

En annan variant av indexering som i och för sig skulle kunna övervägas är att låta förbehållsbeloppet följa löneutvecklingen. Underhållsstödsutredningen anser dock inte att en sådan lösning kan förordas. Förbehållsbeloppets uppgift är ju att tillförsäkra de bidragsskyldiga en viss konsumtionsstandard. Inkomstförändringar påverkar inte i sig den garanterade standarden. I stället är det bedömningar av vad som är en rimlig levnadsnivå som bestämmer beloppet. Sådana prövningar bör göras med utgångspunkt i de förhållanden och värderingar som gäller vid varje tillfälle. Att då låta löneutvecklingen i samhället styra nivån på förbehållsbeloppet framstår inte som lämpligt eller ändamålsenligt.

Ytterligare ett alternativ är att behålla dagens ordning med ett fast krontalsbelopp. Med en sådan lösning blir det enklare för den enskilde att förstå systemet än om beloppet knyts till ett index. Vidare kommer man ifrån problemet med att index inte beaktar att behoven kan förändras över tiden.

Givetvis går det inte att komma ifrån att en ordning med ett fast krontal är mer tungrodd än att knyta förbehållsbeloppet till ett index eftersom varje förändring av USL måste underställas riksdagen. Trots detta gör Underhållsstödsutredningen den bedömningen att en ordning med ett fast krontal utgör den bästa lösningen.

Det bör här särskilt påpekas att förslaget förutsätter att regeringen noga följer kostnadsutvecklingen och konsumtionsmönstren och vid behov tar initiativ till en lagändring vad gäller återbetalningsskyldigheten.

12.10 Förbehåll för make eller sambo

Utredningens bedömning: En bidragsskyldig förälder bör inte ha rätt att förbehålla sig något belopp för underhåll av make eller sambo.

12.10.1 Frågans behandling inom andra rättsområden

Vid bestämmande av underhållsbidrag till barn ges en rätt att göra förbehåll för make som den bidragsskyldige bor tillsammans med, s.k. hemmamake, om det föreligger särskilda skäl. Med make jämställs annan som föräldern varaktigt sammanbor med om de har barn gemensamt (7 kap. 3 § tredje stycket FB). Ett särskilt skäl kan vara av att det i hemmet finns ett barn i förskoleåldern eller flera barn i något högre åldrar eller att ett barn kräver särskild vård i hemmet på grund av sjukdom eller liknande förhållande (se NJA 1983 s. 678, jfr även NJA 1982 s. 133, 1990 s. 495 och 697). Ett annat skäl kan vara att den hemmavarande maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av ålder, sjukdom eller att arbetstillfällen saknas (prop. 1978/79:12 s. 98, jfr även s. 106 f.). En förutsättning för rätten till förbehållsbelopp är, enligt förarbetena, att ”hemmamaken” har ingen eller endast en låg inkomst, däri inräknat de sociala förmåner som utgår (prop. 1978/79:12 s. 99).

För make får förbehåll göras med normalt 60 procent av prisbasbeloppet för år räknat, dvs. med 1 895 kr i månaden år 2002. Till detta kommer bostadskostnaden.

Enligt 7 kap. 4 § UB får lön tas i anspråk genom utmätning endast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. Även inom löneexekutionen finns således möjlighet att ta hänsyn till en make eller sambo som inte har några egna inkomster eller endast en mindre inkomst.

12.10.2 Inget förbehåll bör få göras

Av vad som ovan redovisats framgår att s.k. hemmamakeförbehåll förekommer inom både underhållsbidragssystemet och löneexekutionssystemet.

Den allmänna inställningen i samhället i dag är att varje vuxen individ skall vara ekonomiskt självständig och inte beroende av anhöriga för sin försörjning.

Vid sådana förhållanden som gör att den enskilde under en viss tid eller för framtiden inte kan försörja sig själv genom förvärvsarbete träder i allmänhet den allmänna försäkringen (föräldrapenning, sjukpenning, sjukbidrag, förtidspension m.m.) eller andra stödformer (t.ex. ersättning från arbetslöshetskassa) in. I övrigt bör det nödvändiga skyddet för den enskilde lösas genom andra åtgärder som inriktas på att ge honom eller henne möjlighet att stanna kvar i eller komma ut i arbetslivet.

Rent principiellt framstår det som felaktigt att låta underhåll till hemmavarande make eller sambo gå före försörjningen av barnet. Samma synsätt bör gälla för skyldigheten att återbetala underhållsstöd. Möjligheten fyller knappast heller någon större praktisk funktion i dagens Sverige.

Mot bakgrund av det sagda anser Underhållsstödsutredningen att den bidragsskyldige inte bör ha rätt att förbehålla sig något belopp för underhåll av hemmavarande make eller sambo. En sådan ordning innebär också att försäkringskassornas hantering underlättas.

12.11 Skall hänsyn tas till underhållsskyldighet mot andra barn?

Utredningens bedömning: En bidragsskyldigs barn bör även i framtiden behandlas lika. Det innebär att en bidragsskyldig inte skall ha rätt att göra något särskilt förbehåll för hemmavarande barn. Det innebär också att hänsyn skall tas till den bidragsskyldiges försörjningsskyldighet gentemot sina andra barn när återbetalningsbeloppet bestäms.

12.11.1 Vad gäller i dag i underhållsstödssystemet?

Återbetalningsreglerna i USL är så utformade att alla den återbetalningsskyldiges barn har likaberättigade anspråk på hans eller hennes försörjningsförmåga. Det har ansetts rimligt att reglerna om underhållsstöd även tar hänsyn till de av den återbetalningsskyldiges barn som han eller hon lever tillsammans med eller är underhållsskyldig för i andra förhållanden. Detta innebär bl.a. att återbetalningsskyldigheten minskar om föräldern skulle få barn i ett nytt förhållande.

12.11.2 Frågans behandling inom andra rättsområden

Om en person är underhållsskyldig mot flera barn är utgångspunkten i FB att barnen skall vara likställda. Bestämmelserna i FB kan emellertid ge hemmavarande barn ett visst försteg framför bidragsberättigade barn. Om ett beräknat underhållsbidrag skulle leda till intrång i det hemmavarande barnets behov görs nämligen först ett förbehåll för detta barn. Fråga är alltså om en garantiregel som aktualiseras i sista hand. Förbehållet uppgår normalt – tillsammans med vad som utges till barnet från den andra föräldern eller för dennas räkning (t.ex. underhållsstöd som lämnas i förhållande till den andra föräldern) – till 40 procent av prisbasbeloppet per år, dvs. 1 263 kr i månaden år 2002. Omständigheterna i det enskilda fallet kan emellertid göra det motiverat att räkna med ett högre eller lägre belopp (7 kap. 3 § fjärde stycket FB). Även hemmavarande styvbarn för vilka underhållsskyldighet föreligger (se 7 kap. 5 § FB) omfattas av regeln.

Bestämmelsen om förbehåll för hemmavarande barn vid beräkning av underhållsbidrag har motiverats med att det hemmavarande barnet i allmänhet inte har rätt till underhållsstöd (tidigare bidragsförskott).

Lön får tas i anspråk genom utmätning endast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. RSV fastställer därför normalbelopp även för hemmavarande barn. Under år 2002 uppgår normalbeloppet för varje barn till 2 125 kr i månaden till och med det kalenderår barnet fyller sex år och därefter till 2 446 kr i månaden.

Med barn avses i detta sammanhang sådant hemmavarande barn som en gäldenär, dennes sammanlevande make eller sambo är skyldig att försörja enligt 7 kap. 1 § FB. Normalbeloppet för barn bör enligt RSV:s allmänna råd reduceras till hälften om föräldrarna inte bor tillsammans och barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern (RSV Ex. 2001:43).

12.11.3 Barn till den bidragsskyldige skall vara likställda

Den principiella utgångspunkten bör vara att inget av barnen till en bidragsskyldig förälder skall ges ett försteg framför andra barn. Alla barn bör ha samma anspråk på den bidragsskyldiges förmåga. Detta är utgångspunkten i FB och bör gälla även om underhållsstöd utgår.

Det skulle i och för sig kunna hävdas att det kan kännas naturligt för en förälder att gynna de barn han eller hon bor tillsammans med framför bidragsberättigade barn. Detta särskilt om det bidragsberättigade barnet fått stöd till sin försörjning från staten genom underhållsstödet. Att låta en förälder gynna vissa barn framför andra barn är emellertid inte något intresse som förtjänar samhällets stöd.

Underhållsstödsutredningen anser därför att det inte finns skäl att avvika från den nu gällande ordningen enligt USL. Liksom hittills bör den återbetalningsskyldiges barn ha likaberättigade anspråk på hans eller hennes ekonomiska förmåga. En bidragsskyldig bör alltså inte ges rätt att göra förbehåll för hemmavarande barn. Och återbetalningsreglerna bör även i framtiden ta hänsyn till även övriga barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för.

12.12 Uttagsprocent

Utredningen anser: Återbetalningsskyldigheten skall fastställas till en viss procent av den bidragsskyldiges överskott. Har den bidragsskyldige ett barn tas 69 procent av överskottet i anspråk får återbetalning, dock högst det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Föreligger underhållsskyldighet för fler än ett barn divideras 69 med det totala antalet barn.

Av det som anförts tidigare framgår att utredningen anser att en bidragsskyldig skall ha rätt att behålla medel för egna levnadskostnader innan han eller hon blir återbetalningsskyldig för underhållsstödet.

Man kan tänka sig flera metoder för att beräkna återbetalningsskyldigheten där hänsyn tas till det föreslagna förbehållsbeloppet.

Ett alternativ är att man fortsätter att fastställa återbetalningsbeloppet med hjälp av ett grundavdrag och procentsatser men samtidigt inför en spärregel. Spärregeln aktualiseras i sista hand, när det står klart att återbetalningsskyldigheten inkräktar på förälderns behov.

En annan möjlighet är att göra på det sätt som tillämpas vid beräkning av underhållsbidrag och utmätning av lön. Återbetalningsbeloppet kommer då att bestämmas av storleken på det överskott som återstår sedan föräldern från inkomsten fått göra avdrag för det egna förbehållsbeloppet.

Den första metoden kan vid en första anblick tyckas enklare att använda eftersom man i ett antal fall direkt kan se att föräldern har kvar medel till den egna försörjningen och då slipper göra beräkningen med att få fram överskottet. Frågan är dock hur ofta det kommer att inträffa. Samtidigt finns det en risk för att ett system uppbyggt på detta sätt kan uppfattas som omständligare för de föräldrar som berörs.

Ett tredje alternativ är att göra en genomgång av de nuvarande återbetalningsreglerna och med användande av det belopp som den bidragsskyldige anses böra få behålla kontrollera när reglerna inkräktar på detta belopp. En sådan ordning – där punktinsatser görs när behov visar sig – leder emellertid till olikheter i behandlingen av bidragsskyldiga och kan därför inte förordas. En nackdel med detta alternativ är också att de fortlöpande genomgångar som måste göras innebär ett visst ytterligare arbete för regering och riksdag, utöver det som följer av Underhållsstödsutredningens ställningstagande till en värdesäkring av förbehållsbeloppet.

Underhållsstödsutredningen anser att alternativ två är den metod som bör användas när återbetalningsskyldigheten fastställs. Enligt utredningens uppfattning tillgodoser den metoden bäst kraven på en enkel reglering som är lätt att förstå och hantera för berörda parter. Återbetalningsbeloppet kommer alltså att bestämmas av storleken på det överskott som återstår sedan föräldern från den återbetalningsgrundande inkomsten fått göra avdrag för det egna förbehållsbeloppet och av det antal barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § FB eftersom beräkningen bygger på att dessa tar lika stora delar i överskottet.

En fråga är om beräkningarna bör bygga på en enhetlig skattesats för alla bidragsskyldiga eller på den kommunala skattesats som gäller i varje enskilt fall. En regel som baseras på en individuell skattesats blir ofrånkomligen mer komplicerad och därmed svårare att förstå och att förklara. En sådan regel innebär dessutom ytterligare kostnader för staten i form av högre kostnader för underhållsstödet och ökade kostnader för administrationen av underhållsstödssystemet.

Underhållsstödsutredningen har därför stannat för en enhetlig skattesats. Därvid har en skattesats om 31 procent ansetts rimlig.

Den fråga som därmed uppkommer är hur mycket av överskottet som skall läggas till grund för bestämmandet av återbetalningsskyldigheten.

Utgångspunkten är att det är föräldrarna som har ansvaret för sina barns försörjning. Med de av Underhållsstödsutredningen

förordade reglerna får den bidragsskyldige förbehålla sig medel för egna levnadskostnader innan återbetalningsskyldighet inträder. Det ter sig då också rimligt att han eller hon får vidkännas att hela det överskjutande beloppet (efter avdrag för inkomstskatt, 31 procent) går till barnen i den mån så behövs. Denna ordning överensstämmer med vad som gäller för föräldrars underhållsskyldighet enligt FB.

Legitimiteten i systemet skulle sannolikt minska om staten skulle subventionera återbetalningen av underhållsstöd för bidragsskyldiga föräldrar som redan fått sitt grundbehov täckt samtidigt som sammanboende föräldrar, hur dålig ekonomi de än har, aldrig är berättigade till motsvarande stöd.

Mot att låta överskottet utnyttjas för återbetalningsskyldigheten talar de marginaleffekter som då kan uppstå för de bidragsskyldiga. Det går emellertid knappast att konstruera ett system som syftar till att särlevande föräldrar – sedan de fått sina egna nödvändiga behov tillgodosedda – skall ta ansvar för sina barns försörjning utan att det uppstår marginaleffekter.

När föräldrar bor ihop med sitt barn är det naturligt att en inkomstökning i första hand används för att tillgodose barnets grundläggande behov. Enligt Underhållsstödsutredningen finns det inte någon anledning till varför samma förhållande inte skall gälla för föräldrar som inte bor tillsammans med sina barn och för det offentligrättsliga stödet. För de allra flesta särlevande föräldrar torde detta också vara det naturliga.

Ett av målen med underhållsstödet är att betona att det är föräldrarna som i första hand har det ekonomiska ansvaret för sina barns försörjning. Häri ligger att underhållsstödet skall återbetalas av den bidragsskyldige så långt det är möjligt. I vissa fall saknar bidragsskyldiga förmåga att återbetala underhållsstödet. Någon återbetalningsskyldighet föreligger då inte. Staten medger i sådana fall – som det ibland uttrycks – att den bidragsskyldige får en subvention (se prop. 1998/99:78 s. 14 f.).

Det som gör att återbetalningsskyldigheten i underhållsstödssystemet kan upplevas som marginaleffekter på ett annat sätt än en skyldighet att betala underhållsbidrag direkt till barnet, är – som Familjeutredningen framhållit (SOU 2001:24) – troligen att betalningen sker till försäkringskassan, utan att barnets situation direkt och synbart påverkas.

Underhållsstödsutredningen anser mot bakgrund av det nu anförda att reglerna om återbetalning av underhållsstöd även i fortsättningen i första hand bör ses som en subvention av betalnings-

ansvaret för bidragsskyldiga föräldrar med låg betalningsförmåga (prop. 1998/99:78 s. 15, bet. 1998/99:SfU9). Samtidigt kan återbetalningen ses som en marginaleffekt. Denna kan dock betraktas som försvarbar i detta sammanhang.

Nämnas kan dock att utredningen – i syfte att se om det går att undvika tröskeleffekter – övervägt dels en ordning med ett lägre förbehåll i kombination med en lägre uttagsprocent än vad som föreslås, dels en ordning med de valda förbehållen men lägre uttagsprocent, se bilaga 7.

Av beräkningarna framgår att sådana justeringar skulle innebära endast smärre förbättringar av tröskeleffekterna. Någon anledning att av hänsyn till sådana effekter ta i anspråk endast en del av överskottet när återbetalningsskyldigheten bestäms finns därför inte. Att sänka förbehållsbeloppet under den nivå utredningen förordar skulle dessutom – även om endast låga ekonomiska krav ställs på föräldrar med låga inkomster – strida mot grundtanken bakom förbehållet, nämligen att bidragsskyldiga föräldrar inte skall åläggas återbetalningsskyldighet innan de har medel till den egna försörjningen. Och att subventionera återbetalningen av underhållsstöd för bidragsskyldiga föräldrar som redan fått sitt grundbehov täckt skulle, som nyss sagts, sannolikt minska legitimiteten i systemet.

Underhållsstödsutredningen förordar alltså att hela överskottet efter avdrag för inkomstskatt (31 procent) läggs till grund för beräkning av den bidragsskyldiga förälderns återbetalningsskyldighet.

12.13 Låga återbetalningsbelopp

Utredningens förslag: Om det totala månadsbeloppet för samtliga barn blir lägre än 100 kr bortfaller återbetalningsskyldigheten.

Om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 100 kr bortfaller återbetalningsskyldigheten i dag (24 § USL). Detta innebär om en bidragsskyldig har flera barn som får underhållsstöd att belopp som inte är helt ringa kan falla bort trots att betalningsförmåga anses finnas. Det kan också framstå som orättvist att en bidragsskyldig med två barn och ett återbetalningsbelopp på 98 kr per barn och månad eller totalt 196 kr per månad helt slipper betala medan en bidragsskyldig med ett barn och ett återbetalningsbelopp på 102 kr måste betala.

Även Underhållsstödsutredningen anser att det behövs en spärregel för att förhindra att mycket små belopp fastställs i återbetalningsskyldighet. För att göra systemet mer rättvist och för att minska statens kostnader för underhållsstödet föreslår utredningen att återbetalningsskyldigheten i framtiden skall falla bort om det sammanlagda månadsbeloppet blir lägre än 100 kr.

Ändringen beräknas innebära ökade intäkter på 3 miljoner kr för staten vid oförändrade regler i övrigt.

12.14 Beskrivning av det nya systemet

12.14.1 Vad innebär de valda förbehållen i bruttoinkomsttermer?

Utifrån de valda förbehållsbeloppen har Underhållsstödsutredningen gjort beräkningar av vilka inkomstnivåer som krävs för att lönen efter avdrag för skatt skall räcka till det egna behovet.

Sedan denna omräkning gjorts av förbehållsbeloppen väljer utredningen att tala om grundavdrag i stället.

Grundavdragen uppgår till 153 900 kr (Stor-Stockholm och Stor-Göteborg), till 145 700 kr (kommuner med fler än 75 000 invånare) respektive till 141 700 kr (övriga kommuner).

12.14.2 Ett exempel

Den förordade metoden bygger i huvudsak på samma principer som nuvarande system men med ett högre grundavdrag och högre procentsatser. En bidragsskyldig skall inte behöva återbetala underhållsstöd förrän det egna behovet har täckts. Det egna behovet tillgodoses genom att en bidragsskyldig tillåts göra ett s.k. grundavdrag från sin inkomst. Grundavdraget varierar beroende på var i landet den bidragsskyldige är bosatt. Överskottet (netto efter skatt 31 procent), dvs. 69 procent av inkomsten över grundavdraget, fördelas lika mellan samtliga barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § FB. Återbetalningsskyldigheten får dock givetvis aldrig överstiga det belopp som lämnats i underhållsstöd till barnet.

Tabell 12.4 Återbetalningsprocent efter totalt antal barn

Antal barn totalt Procent återbetalning av överskottet /barn 1 69, 0 2 34,5 3 23,0 4 17,25 5 13,8 6 11,5 7 9,86 8 8,6

Det nya beräkningssättet kan åskådliggöras med följande exempel.

En förälder har tre barn för vilka han är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § FB. Ett av barnen bor med sin andra förälder och får underhållsstöd. Den återbetalningsgrundande inkomsten uppgår till 180 000 kr. Den bidragsskyldige antas bo i Stor-Stockholm. Återbetalningsbeloppet blir: (180 000 – 153 900) x 23 % = 6 003 kr per år eller 500 kr per månad.

Hade föräldern haft endast ett barn och hade återbetalningsskyldigheten gällt detta barn hade återbetalningsbeloppet, allt annat lika, blivit (180 000 – 153 900) x 69 % = 18 009 kr per år eller 1 500 kr per månad, dock högst det belopp barnet får i underhållsstöd (vanligen 1 173 kr per månad).

12.15 Konsekvenser av de förordade återbetalningsreglerna

12.15.1 Ekonomiska effekter för de bidragsskyldiga – skillnaden mellan dagens regler och de förordade reglerna

Med nuvarande regler finns det i dag cirka 7 000 (3,5 %) återbetalningsskyldiga föräldrar i underhållsstödssystemet som lever i hushåll med en disponibel inkomst under skälig levnadsnivå. Med de höjningar av grundavdragen som Underhållsstödsutredningen förordar kommer antalet att minska från 3,5 procent till 1,4 procent, dvs. med cirka 4 200 bidragsskyldiga föräldrar.

I det följande redovisas de ekonomiska effekterna för bidragsskyldiga föräldrar av Underhållsstödsutredningens rekommendation om ändrade regler för återbetalning av underhållsstöd. Här be-

skrivs följderna av en höjning av grundavdraget från nu gällande 72 000 kr till 153 900 kr respektive 141 700 kr i kombination med den föreslagna regeln om att återbetalningsskyldigheten faller bort om återbetalningsbeloppen för en månad sammantaget understiger 100 kr. I dag bortfaller skyldigheten om beloppet är lägre än 100 kr per barn.

Tabellerna anger endast de fall där återbetalningsbeloppet per barn uppgår till minst 100 kr. De fall där återbetalningsbeloppet per barn blir lägre än 100 kr framgår alltså inte. Med de av utredningen förordade reglerna kan återbetalningsskyldighet dock, som framgått, i vissa fall åläggas också i de fallen. I tabellerna redovisas de återbetalningsbelopp som beräknas per barn vid olika barnantal och i olika inkomstlägen.

Det bör observeras att det inte är exakta inkomstgränser där förändringar inträffar som kan utläsas av tabellerna, utan ungefärliga gränser. Olika avrundningsregler förklarar varför uppgifter i de kommenterande texterna kan avvika med någon krona från vad som anges i tabellerna.

Nuvarande regler

I tabell 12.5 beskrivs de nuvarande återbetalningsreglerna. Av tabellen framgår att bidragsskyldiga med en återbetalningsgrundande inkomst som understiger 80 000 kr inte är återbetalningsskyldiga i dag. Om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 100 kr bortfaller återbetalningsskyldigheten (se 24 § USL). Det förklarar varför bidragsskyldiga med en inkomst på 80 000 kr inte behöver återbetala något underhållsstöd trots att inkomsten ligger 8 000 kr över den nuvarande grundavdragsnivån, 72 000 kr. Vid en inkomst på 80 000 kr skulle återbetalningsbeloppet bli 93 kr per barn och månad.

Vidare kan man av tabellen utläsa att en bidragsskyldig förälder med fyra barn och en inkomst på 170 000 kr får återbetala 633 kr per månad om han eller hon bor tillsammans med tre av barnen och är återbetalningsskyldig för ett. Är han eller hon däremot återbetalningsskyldig för alla fyra barnen är återbetalningsskyldigheten (4 x 633 kr) 2 532 kr per månad.

Av tabellen framgår också vid vilken årsinkomst som en bidragsskyldig förälder är skyldig att återbetala hela underhållsstödet (1 173 kr per månad) vid olika barnantal. För ett barn är gränsen för full återbetalningsskyldighet cirka 180 000 kr, för två barn cirka

200 000 kr, för tre barn cirka 220 000 kr och för fyra barn cirka 260 000 kr.

Det totala bidragsbelopp som under ett år lämnas för fyra barn uppgår i dag till 56 304 kr. Med nuvarande regler får den bidragsskyldiga föräldern vid en återbetalningsgrundande inkomst på 170 000 kr återbetala 30 384 kr och 25 920 kr är ett rent bidrag från staten.

Tabell 12.5 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Nuvarande regler

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000

0

0

0

0

90 000

210

173

150

116

100 000

327

268

233

181

110 000

443

364

317

245

120 000

560

460

400

310

130 000

677

556

483

375

140 000

793

652

567

439

150 000

910

748

650

504

160 000

1 027

843

733

568

170 000

1 143

939

817

633

180 000

1 173

1 035

900

698

190 000

1 173

1 131

983

762

200 000

1 173

1 173

1 067

827

210 000

1 173

1 173

1 150

891

220 000

1 173

1 173

1 173

956

230 000

1 173

1 173

1 173

1 020

240 000

1 173

1 173

1 173

1 085

250 000

1 173

1 173

1 173

1 150

260 000

1 173

1 173

1 173

1 173

270 000

1 173

1 173

1 173

1 173

Grundavdrag 153 900 kronor

Tabell 12.6 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Underhållsstödsutredningens rekommendation för bidragsskyldiga som bor i Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000 0 0 0 0 90 000 0 0 0 0 100 000 0 0 0 0 110 000 0 0 0 0 120 000 0 0 0 0 130 000 0 0 0 0 140 000 0 0 0 0 150 000 0 0 0 0 160 000 351 175 117 0 170 000 926 463 309 232 180 000

1 173

750 500 376

190 000

1 173

1 038

692

520

200 000

1 173

1 173

884 665

210 000

1 173

1 173

1 075

809

220 000

1 173

1 173

1 173

953

230 000

1 173

1 173

1 173

1 097

240 000

1 173

1 173

1 173

1 173

250 000

1 173

1 173

1 173

1 173

260 000

1 173

1 173

1 173

1 173

270 000

1 173

1 173

1 173

1 173

I tabell 12.6 beskrivs de av utredningen förordade återbetalningsreglerna för bidragsskyldiga föräldrar som bor i Stor-Stockholm eller Stor-Göteborg, dvs. för de bidragsskyldiga som föreslås få ett grundavdrag på 153 900 kr.

Bidragsskyldiga med inkomster under 160 000 kr är i det förordade systemet inte skyldiga att återbetala underhållsstöd. Även vid en inkomst på 160 000 kr kan återbetalningsbeloppet bli noll kr, nämligen i de fall en bidragsskyldig har fyra (eller fler) barn och är återbetalningsskyldig för endast ett av barnen. Återbetalningsbeloppet blir då lägre än 100 kr (88 kr) och återbetalningsskyldigheten faller bort. Om en bidragsskyldig förälder som har en inkomst på 160 000 kr skall återbetala underhållsstöd för fyra barn blir återbetalningsbeloppet (4 x 88 kr) 352 kr per månad.

På motsvarande sätt som i föregående exempel kan man också utläsa att med det förordade systemet får en bidragsskyldig med en inkomst på 170 000 kr och fyra barn betala 232 kr per månad om han eller hon bor tillsammans med tre av barnen och är återbetalningsskyldig för ett. Är han eller hon däremot återbetalningsskyldig för alla fyra barnen blir återbetalningsskyldigheten (4 x 232) 928 kr per månad vilket kan jämföras med 2 532 kr per månad enligt nuvarande regler.

Av tabellen framgår också vid vilken årsinkomst som en bidragsskyldig förälder är skyldig att återbetala hela underhållsstödet vid olika barnantal. För ett barn är gränsen för full återbetalningsskyldighet cirka 180 000 kr, för två barn cirka 200 000 kr, för tre barn cirka 220 000 kr och för fyra barn cirka 240 000 kr.

Det totala bidragsbelopp som under ett år lämnas för fyra barn uppgår till 56 304 kr. Med de förordade reglerna skall den bidragsskyldige vid en återbetalningsgrundande inkomst på 170 000 kr återbetala 11 136 kr och det rena bidraget från staten blir 45 168 kr.

Diagram 12.1 Återbetalningsbelopp vid olika återbetalningsgrundande inkomster för bidragsskyldiga som betalar för alla barnen. Nuvarande regler och det av Underhållsstödsutredningen förordade grundavdraget på 153 900 kr. Kr per månad

Kommentar till förklaringsrutan: ”n” = nuvarande system, ”f” = förslag

Av diagram 12.1 framgår tydligt skillnaderna mellan det nuvarande regelsystemet och det av Underhållsstödsutredningen förordade systemet. Bidragsskyldiga kan i dag bli skyldiga att återbetala underhållsstöd med cirka 2 000 kr per månad vid en inkomst på cirka 150 000 kr vilket är den inkomst som – enligt utredningens bedömning – krävs för att täcka den egna försörjningen. Med de förordade reglerna inträder återbetalningsskyldigheten först efter det att föräldern har medel för egna levnadskostnader. Den grupp bidragsskyldiga föräldrar som är återbetalningsskyldiga för fyra barn får dock en skärpning av återbetalningskraven vid inkomster

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000

80

100 120 140 160 180 200 220 240 260

Återbetalningsgrundande inkomst (tkr)

Kro no r pe r månad

1 barn n

2 barn n

3 barn n

4 barn n

1 barn f

2 barn f

3 barn f

4 barn f

på mellan cirka 220 000 och 260 000 kr. Gruppen får med de nya reglerna återbetala hela underhållsstödet vid en inkomst på 240 000 kr vilket kan jämföras med 260 000 kr enligt nuvarande regler.

Grundavdrag 141 700 kronor

Tabell 12.7 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Underhållsstödsutredningens rekommendation för bidragsskyldiga som bor i en kommun med färre än 75 000 invånare

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000

0

0

0

0

90 000

0

0

0

0

100 000

0

0

0

0

110 000

0

0

0

0

120 000

0

0

0

0

130 000

0

0

0

0

140 000

0

0

0

0

150 000

477

239

159

120

160 000

1 052

526

351

264

170 000

1 173

814 542 408

180 000

1 173

1 101

734

552

190 000

1 173

1 173

926 696

200 000

1 173

1 173

1 117

840

210 000

1 173

1 173

1 173

985

220 000

1 173

1 173

1 173

1 129

230 000

1 173

1 173

1 173

1 173

240 000

1 173

1 173

1 173

1 173

250 000

1 173

1 173

1 173

1 173

260 000

1 173

1 173

1 173

1 173

270 000

1 173

1 173

1 173

1 173

I tabell 12.7 beskrivs de av utredningen förordade återbetalningsreglerna för bidragsskyldiga föräldrar som bor i en kommun med färre än 75 000 invånare, dvs. för de bidragsskyldiga som föreslås få ett grundavdrag på 141 700 kr.

En bidragsskyldig förälder blir återbetalningsskyldig vid en lägre inkomst än i föregående exempel, vid cirka 150 000 kr jämfört med 160 000 kr. Om en bidragsskyldig förälder som har en inkomst på 150 000 kr skall återbetala underhållsstöd för fyra barn blir återbe-

talningsbeloppet 480 kr per månad, vilket kan jämföras med 2 016 kr per månad enligt nuvarande regler.

På motsvarande sätt som i föregående exempel kan man också utläsa att med det förordade systemet får en bidragsskyldig med en inkomst på 170 000 kr och fyra barn betala 408 kr per månad om han eller hon bor tillsammans med tre av barnen och är återbetalningsskyldig för ett. Är han eller hon däremot återbetalningsskyldig för alla fyra barnen blir återbetalningsskyldigheten (4 x 408) 1 632 kr per månad vilket kan jämföras med 2 532 kr per månad enligt nuvarande regler.

Hela underhållsstödet, 1 173 kr per månad, skall i detta fall återbetalas för ett barn vid en återbetalningsgrundande inkomst kring 170 000 kr, för två barn vid cirka 190 000 kr, för tre barn vid 210 000 kr och för fyra barn vid en inkomst kring 230 000 kr. Det innebär att föräldrar som är återbetalningsskyldiga för fyra barn får återbetala hela underhållsstödet vid inkomster som är omkring 30 000 kr lägre än med nuvarande regler där hela underhållsstödet återbetalas först vid en årsinkomst på cirka 260 000 kr.

Det totala bidragsbelopp som under ett år lämnas för fyra barn uppgår i dag till 56 304 kr. Med de förordade reglerna skall den bidragsskyldiga föräldern vid en återbetalningsgrundande inkomst på 170 000 kr återbetala 19 584 kr och det rena bidraget från staten blir 36 720 kr.

Skillnader i återbetalningsbelopp mellan nuvarande regler och systemet med grundavdrag på 153 900 kronor

Tabell 12.8 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Skillnad mellan nuvarande regler och Underhållsstödsutredningens rekommendation om ett grundavdrag på 153 900 kr

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000

0

0

0

0

90 000

–210

–173

–150

–116

100 000

–327

–268

–233

–181

110 000

–443

–364

–317

–245

120 000

–560

–460

–400

–310

130 000

–677

–556

–483

–375

140 000

–793

–652

–567

–439

150 000

–910

–748

–650

–504

160 000

–676

–668

–616

–568

170 000

–218

–476

–508

–401

180 000

0

–285

–400

–321

190 000

0

–93

–291

–242

200 000

0

0

–183

–162

210 000

0

0

–75

–82

220 000

0

0

0

–3

230 000

0

0

0

77

240 000

0

0

0

88

250 000

0

0

0

23

260 000

0

0

0

0

270 000

0

0

0

0

Kommentar: Under strecket inne i tabellen höjs återbetalningsbeloppen

Av tabell 12.8 framgår hur återbetalningsbeloppen kommer att förändras med de förordade reglerna och vid ett grundavdrag på 153 900 kr.

De förordade reglerna innebär påtagliga förbättringar för bidragsskyldiga med återbetalningsgrundande inkomster på mellan 90 000 och 153 900 kr per år. Med förslaget slipper dessa, i likhet med dem som i dag har inkomster som är 80 000 kr eller lägre, helt att återbetala underhållsstöd. Som exempel kan tas en bidragsskyldig förälder som är återbetalningsskyldig för fyra barn och har en återbetalningsgrundande inkomst på 90 000 kr. Han eller hon är med de förordade reglerna inte återbetalningsskyldig. Enligt de nu-

varande reglerna är återbetalningsskyldigheten 464 kr per månad eller 5 568 kr per år. Som framgår får även föräldrar med inkomster över 153 900 kr förbättringar. Föräldrar med ett barn och inkomster i intervallet 153 900–170 000 kr får sänkta återbetalningsbelopp. Tabellen visar också att föräldrar som har två barn får sänkta återbetalningsbelopp i inkomstläget 153 900–190 000 kr.

Man skall hålla i minnet att beloppen i tabellen avser återbetalning för ett barn. För bidragsskyldiga som återbetalar underhållsstöd för tre eller fyra barn och som har inkomster på mellan 150 000 och 160 000 kr innebär förslaget att återbetalningsbeloppen sänks med cirka 2 000 kr per månad eller 24 000 kr per år. Bidragsskyldiga med fler barn får påtagliga förbättringar även vid högre inkomster. Som exempel kan nämnas att en återbetalningsskyldig förälder med en inkomst på 170 000 kr som skall återbetala underhållsstöd för fyra barn får återbetalningsbeloppet sänkt med (4 x 401 kr) 1 604 kr per månad eller 19 248 kr per år. Av tabellen framgår också att bidragsskyldiga med fyra barn och inkomster över 230 000 kr kan få något höjda återbetalningsbelopp (under linjen inom tabellen). Det rör sig dock om mindre höjningar; 77 kr per barn och månad vid en inkomst på 230 000 kr, 88 kr vid en inkomst på 240 000 kr och 23 kr vid en inkomst på 250 000 kr.

Skillnader i återbetalningsbelopp mellan nuvarande regler och systemet med grundavdrag på 141 700 kronor

Tabell 12.9 Återbetalningsbelopp per barn och månad efter totalt antal barn och återbetalningsgrundande inkomst. Skillnad mellan nuvarande regler och Underhållsstödsutredningens rekommendation om ett grundavdrag på 141 700 kr

Inkomst

1 barn

2 barn

3 barn

4 barn

80 000

0

0

0

0

90 000

–210

–173

–150

–116

100 000

–327

–268

–233

–181

110 000

–443

–364

–317

–245

120 000

–560

–460

–400

–310

130 000

–677

–556

–483

–375

140 000

–793

–652

–567

–439

150 000

–433

–509

–491

–384

160 000

26

–317

–383

–305

170 000

30

–126

–274

–225

180 000

0

66

–166

–145

190 000

0

42

–58

–66

200 000

0

0

51

14

210 000

0

0

23

93

220 000

0

0

0

173

230 000

0

0

0

153

240 000

0

0

0

88

250 000

0

0

0

23

260 000

0

0

0

0

270 000

0

0

0

0

Kommentar: Under strecket inne i tabellen höjs återbetalningsbeloppen

Av tabell 12.9 framgår hur återbetalningsbeloppen kommer att förändras med de förordade reglerna och vid ett grundavdrag på 141 700 kr.

I inkomstlägen mellan cirka 90 000 kr och 150 000 kr bortfaller återbetalningsskyldigheten och förbättringarna är desamma som i föregående tabell. Vid inkomster däröver blir sänkningarna av återbetalningsbeloppen något lägre jämfört med ett grundavdrag på 153 900 kr. Den kraftigaste sänkningen ligger vid inkomster kring 140 000 kr där en bidragsskyldig förälder som har ett barn och som återbetalar underhållsstöd för detta, får en sänkning med 793 kr i

månaden eller 9 516 kr per år. Vid samma inkomst får en förälder som är återbetalningsskyldig för fyra barn en sänkning med (4 x 439 kr) 1 756 kr per månad eller 21 072 kr per år. I vissa inkomstlägen kommer återbetalningsbeloppen att höjas (under linjen). Av tabellen framgår att bidragsskyldiga med återbetalningsgrundande inkomster i intervallet 160 000–210 000 kr och färre än fyra barn kan få höjningar med mellan 23 och 66 kr per barn och månad. Den största höjningen får bidragsskyldiga med en återbetalningsgrundande inkomst på 220 000 kr som betalar för fyra barn; (4 x 173 kr) 692 kr per månad.

Tabell 12.10 Bidragsskyldiga föräldrar fördelade efter taxerad inkomst år 2000 och efter kön. December 2002

Inkomst Antal Procent (tkr) Kvinnor Män Totalt Kvinnor Män Totalt –49 8 452 51 583 60 035 30 28 29 50–99 3 702 13 653 17 355 13 8 8 100–149 6 650 23 214 29 864 23 13 14 150–199 6 486 31 671 38 157 23 17 18 200–249 2 209 29 954 32 163 8 17 15 250–299 583 16 204 16 787 2 9 8 300–349 176 6 402 6 578 1 4 3 350–399 84 2 884 2 968 0 2 1 400–449 36 1 507 1 543 0 1 1 450–499 25 871 896 0 0 0 500– 104 3 073 3 177 0 2 2

Totalt

28 507 181 016 209 523 100 100 100

Källa: Riksförsäkringsverket

Tabell 12.10 visar de bidragsskyldiga föräldrarna i december 2002 fördelade efter kön och den senaste taxerade inkomsten (år 2000).

Den taxerade inkomsten avviker på vissa punkter från den återbetalningsgrundande inkomsten. Det gäller främst egenföretagare där vissa avdrag som har karaktär av vinstdispositioner återläggs och ingår i den återbetalningsgrundande inkomsten. Cirka 14 procent av de bidragsskyldiga föräldrarna är kvinnor. Bland kvinnorna har närmare en tredjedel (30%) en taxerad inkomst under 50 000 kr och två tredjedelar (66%) har en taxerad inkomst som understiger 150 000 kr. Cirka hälften av männen har en taxerad inkomst under

150 000 kr. Närmare tio procent av männen har inkomster över 300 000 kr vilket kan jämföras med drygt en procent av kvinnorna.

Trots att inkomstgränserna i tabellen inte överensstämmer med grundavdraget i det nu gällande systemet (72 000 kr) kan man dra slutsatsen att majoriteten av de bidragsskyldiga föräldrarna finns i de inkomstlägen som ges de största förbättringarna med de nya reglerna. Majoriteten av de bidragsskyldiga föräldrarna i inkomstintervallet 50 000–100 000 kr är med nuvarande regler inte återbetalningsskyldiga. Med de förordade reglerna kommer detta att gälla även för bidragsskyldiga föräldrar i inkomstintervallet 100 000– 150 000 kr. Cirka två tredjedelar av kvinnorna och hälften av männen kommer alltså inte att vara återbetalningsskyldiga. Cirka en fjärdedel (23 %) av kvinnorna och 17 procent av männen finns i inkomstintervallet 150 000–200 000 kr vilket är den grupp som får de största förbättringarna i kronor räknat.

Diagram 12.2 Andel bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet fördelade efter senaste taxerade inkomst (år 2000) och kön. December 2002. Procent i respektive grupp

0 5 10 15 20 25 30 35

-49

50-99

100-149 150-199 200-249 250-299 300-349 350-399 400-449 450-499

500-

Pr ocent

Kvinnor Män

Diagram 12.2 visar att männens taxerade inkomster relativt sett är högre än kvinnornas om man bortser från dem som har de lägsta inkomsterna, där andelen är i huvudsak lika stor för kvinnor och män.

Utredningen har vidare med hjälp av en framskrivning av register- och intervjuundersökningen Hushållens ekonomi 2000 (HEK) gjort en uppskattning av vilka effekter de förordade reglerna kommer att få för de bidragsskyldiga föräldrarna. För att kunna göra en rättvisande jämförelse mellan effekterna av de nuvarande reglerna och de av utredningen förordade har även situationen med nuvarande regler beräknats med hjälp av databasen HEK. Utredningen har valt att exkludera de bidragsskyldiga som har anstånd, helt eller delvis, varför det totala antalet bidragsskyldiga i tabellen nedan är cirka 20 000 färre än vad som kan utläsas av RFV:s statistik (se bilaga 2). Antalet bidragsskyldiga som med nuvarande regler har återbetalningsbeloppet fastställt till noll kr är i analysen cirka 1 700 fler än vad som redovisas i RFV:s statistik och de som skall återbetala hela stödet är cirka 3 000 färre. I den grupp som har ett framräknat återbetalningsbelopp på mellan 100 kr och 1 172 kr är det cirka 8 000 färre bidragsskyldiga. Majoriteten av de bidragsskyldiga med anstånd finns således i den grupp som har återbetalningsbelopp på mellan 100 och 1 172 kr. Enligt utredningens uppfattning ger sammanställningen en bra bild av effekterna av de förordade reglerna.

Tabell 12.11 Bidragsskyldiga föräldrar i december 2002 redovisade efter de ekonomiska konsekvenserna av underhållsstödssystemet med nuvarande regler samt vilka effekter de av Underhållsstödsutredningen förordade reglerna kommer att få

Nuvarande system Utredningens förordade

regler

Antal (av- rundade

tal)

Procent Antal (av-

rundade tal)

Procent

Bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga – varav kvinnor

35 800

2 100

25,5 13,9

53 100

4 700

37,7 31,1

Bidragsskyldiga som är skyldiga att återbetala mellan 100 och 1 172 kr – varav kvinnor

43 800

9 700

31,1 64,2

15 200

5 700

10,8 37,8

Bidragsskyldiga som är skyldiga att återbetala hela underhållsstödet, 1 173 kr – varav kvinnor

61 400

3 300

43,5 21,9

72 700

4 700

51,6 31,1

Samtliga – varav kvinnor

141 000

15 100

100,0 100,0

141 100

15 100

100,0 100,0

I det förordade systemet beräknas 29 800 (21,2 %) bidragsskyldiga få sänkta återbetalningsbelopp och 13 900 (9,9 %) bidragsskyldiga få höjda återbetalningsbelopp. Oförändrade återbetalningsbelopp får 97 200 (69 %) bidragsskyldiga, därav cirka 35 800 bidragsskyldiga som med nuvarande regler återbetalar noll kr och 61 400 (43,5 %) bidragsskyldiga som redan nu återbetalar hela underhållsstödet, 1 173 kr.

12.15.2 Enhetliga principer

Som framgått tillämpas i olika sammanhang skilda normer för att beräkna den enskildes kostnader för den egna försörjningen. Reglerna skulle givetvis bli lättare att överblicka om samma normer användes på alla områden. I vissa fall är det dock önskvärt att uppnå olika resultat. Enligt utredningens mening bör t.ex. som framgått förbehållsbeloppet enligt USL ligga över socialbidragsnivån.

Vid utmätning av lön m.m. godtas i allmänhet de faktiska bostadskostnaderna. Konsekvensen av detta förhållande kan bli att kronofogdemyndigheten, särskilt vid villaboende, accepterar högre bostadskostnader än vad som beaktats när grundavdraget enligt USL bestämts. Detta minskar möjligheten att driva in obetalda återbetalningsbelopp. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att överväga de principer som används i exekutionsrättsliga sammanhang och om de skulle kunna närma sig de normer som används i andra sammanhang, t.ex. vid bestämmande av underhållsbidrag enligt FB, eller – med utredningens rekommendationer – vid bestämmande av grundavdraget i USL.

Underhållsstödsutredningens ställningstagande till förbehåll för make eller sambo innebär att olika principer kommer att gälla vid fastställande av återbetalningsbelopp enligt USL och vid indrivning av fordringen. Vid utmätning får lön m.m. nämligen tas i anspråk endast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. Denna olikhet kommer dock enligt utredningens bedömning knappast att innebära några nämnvärda nackdelar i praktiken. Det normala är trots allt att gäldenärens make eller sambo har en egen inkomst.

Även ställningstagandet att alla barn till den bidragsskyldige bör vara likställda innebär att olika principer kommer att gälla vid bestämmande av återbetalningsskyldigheten och vid indrivning av fordringen. Risken för att detta skall leda till att fastställt belopp inte kan drivas in bedöms dock som liten. Nackdelen är inte av det slaget att den motiverar en ändring av nuvarande princip om likställighet. Såvitt känt har inte heller de nuvarande återbetalningsreglerna som bygger på likställighet kritiserats.

Tilläggas kan att privaträttsliga fordringar, skatter och avgifter inte bestäms eller slås fast under beaktande av möjligheterna att tvångsvis driva in fordringen enligt reglerna i UB. Därtill kommer att en persons betalningsförmåga kan förbättras över tid. Några skäl att vid sidan av de redan förordade reglerna införa särregler för återbetalning av underhållsstöd kan utredningen inte finna.

13. Beräkning av inkomst vid bestämmande av återbetalningsskyldighet

13.1. Inledning

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att pröva om återbetalningsskyldigheten för utgivet underhållsstöd bör anpassas eller differentieras efter den bidragsskyldiges familjeförhållanden. Det finns ytterligare ett antal frågor som hänger samman med återbetalningsskyldigheten och som lämpligen bör granskas i samband med en översyn av lagen om underhållsstöd (USL). En sådan fråga är om återbetalningsskyldigheten skulle kunna fastställas utifrån en mer aktuell inkomst än vad som nu är fallet. Den bidragsskyldiges faktiska inkomst kan ha förändrats väsentligt – såväl ökat som minskat – jämfört med inkomsten enligt det taxeringsbeslut som ligger till grund för försäkringskassans bedömning av återbetalningsskyldigheten. En annan fråga är om och i vilken mån en taxeringsändring och andra ändringar skall få påverka återbetalningsskyldigheten. Ytterligare en fråga gäller bestämningen av den återbetalningsgrundande inkomsten, framför allt vilka inkomster m.m. som skall beaktas.

De angivna frågorna berörs i detta avsnitt. När det gäller frågan om att anpassa återbetalningsskyldigheten till aktuella förhållanden har utredningen – med hänsyn till den tid den haft till sitt förfogande – inte haft möjlighet att utarbeta något förslag. Utredningen nöjer sig därför med att peka på olika alternativ samt deras för- och nackdelar. Utredningen anser att en av dessa lösningar har sådana fördelar att den bör utredas närmare.

13.2. Gällande rätt

När underhållsstöd lämnas till ett barn skall den bidragsskyldiga föräldern återbetala beloppet till staten helt eller delvis. Återbetalningsskyldigheten bestäms som en viss procent av den bidragsskyldiges på visst sätt beräknade inkomst. Till grund för beräkningarna ligger det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser (25 § USL).

Hur den återbetalningsgrundande inkomsten beräknas framgår av 24–27 §§ USL. Återbetalningsskyldigheten kan också bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldige har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar den taxerade inkomsten och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas (28 § USL).

Återbetalningsbeloppet skall under vissa förutsättningar omprövas. Återbetalningsskyldigheten för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av försäkringskassan, jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. Bestäms återbetalningsskyldigheten till ett lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall skillnaden och betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till minst 100 kr, betalas ut till den bidragsskyldige. Bestäms återbetalningsskyldigheten till ett högre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, skall den bidragsskyldige betala in skillnaden till försäkringskassan (30 § USL).

Enligt Riksförsäkringsverkets (RFV) föreskrifter (RFFS 1996:18) om underhållsstöd skall ändrad uppgift om taxering anses vara väsentlig då återbetalningsbeloppet, med beaktande av de nya uppgifterna, överstiger eller understiger tidigare fastställt återbetalningsbelopp med 100 kr per barn och månad (7 §).

13.3. Tidigare överväganden och utredningar

Frågan om vilken inkomst som skall ligga till grund för återbetalningsskyldigheten och om återbetalningsskyldigheten kan bestämmas efter en mer aktuell inkomst har diskuterats vid ett flertal tillfällen.

Redan när underhållsstödet infördes gjordes i förarbetena jämförelser med reglerna om inkomstprövning i bostadsbidragssystemet. För bostadsbidrag tillämpas ett system som innebär att preliminärt bostadsbidrag lämnas för högst tolv månader efter prövning av uppskattad aktuell årsinkomst. Bidraget fastställs därefter slutligt på grundval av inkomstuppgifter som skattemyndigheten fastställer vid taxeringen varefter för högt eller för lågt bostadsbidrag korrigeras. I bostadsbidragssystemet regleras förutsättningarna för inkomstprövning av ett bidrag som lämnas av det allmänna till en enskild, medan förhållandena när det gäller underhållsstöd snarast är det motsatta. I förarbetena till USL pekas också på vissa principiella skillnader mellan systemen för bostadsbidrag och för underhållsstöd. När det gäller underhållsstöd är det inte sökandens inkomst som skall beräknas och utbetalningen av underhållsstöd påverkas inte av om den bidragsskyldige vägrar medverka vid inkomstberäkningen. Enligt förarbetena kan det bli svårt att få tillförlitliga uppgifter för en preliminär beräkning av inkomsten och justeringarna vid en slutlig avräkning kan bli många och stora. Det ansågs mot den bakgrunden inte motiverat att samordna inkomstprövningen i denna del (prop. 1995/96:208 s. 48 f.). Riksdagen hade inga invändningar härvidlag. Riksdagen har även härefter diskuterat frågan och då ansett att ett system med inkomstprövning efter aktuell inkomst knappast kan införas i underhållsstödssystemet (bet. 1997/98:SfU1 s. 99 f.).

En möjlighet som övervägts är att i underhållsstödssystemet införa en regel av samma innebörd som i studiemedelssystemet (bet. 1997/98:SfU1 s. 102). En sådan regel skulle innebära att om den bidragsskyldiges inkomst under betalningsåret kan beräknas bli väsentligt lägre än den inkomst efter vilken återbetalningsbeloppet beräknats så får återbetalningsskyldigheten sättas ned.

Utskottet framhöll att införande av bestämmelser i underhållsstödet som bygger på principer som återfinns i studiemedelssystemet i många fall skulle få till följd att de som drabbats hårt av inkomstminskningar skulle kunna få återbetalningsskyldigheten fastställd till ett belopp som i större utsträckning motsvarar deras betalningsförmåga och att ett sådant system skulle minimera risken för att skulder byggs upp. Enligt utskottet borde regeringen återkomma till riksdagen med förslag i berört avseende. Detta gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.

Återbetalning av studielån tagna mellan den 1 januari 1989 och den 30 juni 2001 är relaterad till inkomsten. Låntagaren betalar årligen fyra procent av den sammanräknade inkomsten enligt den

senaste taxeringen. Vissa möjligheter till anstånd finns, bl.a. vid inkomstminskningar. En återbetalningsskyldig kan få nedsättning av årsbeloppet om den sammanräknade inkomsten av tjänst, näringsverksamhet och kapital under betalningsåret beräknas bli mer än femton procent lägre än motsvarande inkomst enligt den taxering som ligger till grund för beräkning av årsbeloppet.

I budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12 s. 25 f.) påpekade regeringen att studiestödssystemets regler om nedsättning av återbetalningsbelopp vid inkomstminskning snarare är en anståndsregel än en jämkningsregel. Regeln innebär att studiemedelsskulden amorteras med ett lägre belopp. Skuldbeloppet minskar alltså inte utan återbetalningen tillåts ske under en längre tid. Inom systemet för underhållsstöd finns redan anståndsregler.

Enligt regeringens uppfattning hade det av riksdagen föreslagna systemet också följande svagheter.

  • Det uppstår tröskeleffekter, t.ex. om inkomsten inte beräknas minska med mer än 15 procent utan med 14 procent. En bidragsskyldig skulle då inte få den alternativa beräkningen utan taxeringen skulle gälla fullt ut. Det finns en risk att bidragsskyldiga väljer att anmäla en inkomstminskning som överstiger 15 procent. Om det vid en avstämning visar sig att den bidragsskyldige överskattat inkomstminskningen är en logisk åtgärd att ålägga den bidragsskyldige att i efterskott betala mellanskillnaden. Det kan bli svårt för den bidragsskyldige att fullgöra detta betalningsansvar i efterhand.
  • En bidragsskyldig som med de tänkta reglerna får en jämkning under ett år på grund av en tillfälligt låg inkomst kommer att gynnas en gång till genom att samma inkomst ligger till grund för återbetalningsskyldigheten två år senare.
  • I utfyllnadsärenden sker inga debiteringar och inga inbetalningar, varför det inte skulle finnas något att stämma av emot.

Om boföräldern skulle få ett för högt utfyllnadsbidrag på grund av en för lågt beräknad inkomst för den bidragsskyldige, kan boföräldern rimligen inte åläggas någon skyldighet att återbetala det för höga beloppet.

  • Ett system med taxerade inkomster medför att alla förutsättningar för bidragsskyldigheten är kända från början. De bidragsskyldiga kan fullgöra sina betalningar direkt till boföräldern. Preliminära inkomster innebär att det blir mer eller

mindre automatiskt att återbetalningsskyldigheten kommer att fullgöras till staten.

  • Även administrativa skäl talar emot förslaget. Tiden december– januari bedöms av RFV vara för kort för att försäkringskassorna skall kunna hinna fatta beslut i sådana jämkningsärenden. Antalet ärenden med manuell beräkning torde öka vilket skulle belasta administrationen.
  • Antalet anståndsärenden enligt nuvarande regler kommer sannolikt inte att minska eftersom den tänkta regeländringen för beräkning av återbetalningsbelopp inte tar hänsyn till individuella familjeförhållanden, bostadskostnader m.m.

En förändring i den angivna riktningen skulle innebära att omfattande anpassningar måste genomföras i ADB-systemet, bl.a. måste nya rutiner för avstämningar införas.

Sammanfattningsvis ansåg regeringen att nackdelarna med att införa en regel i underhållsstödssystemet liknande den för återbetalning av studiemedel vägde tyngre än fördelarna.

I sitt betänkande vidhöll socialförsäkringsutskottet att reglerna för att fastställa återbetalningsskyldighet är problematiska (1998/99:SfU1 s. 84). Utskottet ansåg att det i vissa lägen bör finnas en möjlighet att få återbetalningsskyldigheten fastställd till ett belopp som i större utsträckning motsvarar den faktiska betalningsförmågan. Även om lämpligheten av att införa den s.k. CSN-modellen i underhållsstödssystemet kunde ifrågasättas, utgick utskottet från att regeringen i det fortsatta analys- och utvärderingsarbetet skulle undersöka olika tänkbara lösningar i syfte att komma till rätta med problemet och snarast återkomma till riksdagen med förslag till ändring av reglerna för återbetalning av underhållsstöd.

Frågan har även därefter behandlats i riksdagen (se bet. 2001/02:SfU17 s. 8 f.). Socialförsäkringsutskottet uttalade därvid – i sitt av riksdagen godkända betänkande – att det alltjämt ansåg att underhållsstödssystemet har brister i den meningen att reglerna om återbetalningsskyldighet inte är helt anpassade till situationer med påtagliga inkomstminskningar, t.ex. i form av perioder med arbetslöshet. Mot bakgrund av att situationen förbättrats något genom att grundavdraget höjts från 24 000 kr till 72 000 kr och Underhållsstödsutredningens pågående arbete ansåg utskottet dock att det saknades anledning för riksdagen att vidta någon åtgärd i frågan.

Familjeutredningen överväger i sitt slutbetänkande (SOU 2001:24) om det är möjligt att övergå till en inkomstprövning med

bostadsbidraget som förebild. Utredningen framhåller att en sådan ordning skulle bli komplicerad om utfyllnadsbidrag utgår och att utfyllnadsärendena sannolikt skulle minska, vilket strider mot statsmakternas mål. Utredningen påpekar också att en fördel med den nuvarande ordningen är att den är administrativt enkel och att inkomsten för de allra flesta är ungefär densamma som två år tidigare. En nackdel med bostadsbidragsmodellen som utredningen pekar på är att återbetalningsskyldighet med betydande belopp kan uppkomma om inkomsten uppskattats för lågt. Vid inkomstminskning finns, betonar utredningen, möjlighet att få anstånd. Sammanfattningsvis anser Familjeutredningen inte att inkomstprövningen bör ändras.

Familjeutredningen tar i sitt betänkande också upp frågan om inkomstbegreppet. Utredningen föreslår att studiebidraget inte skall påverka återbetalningsskyldigheten. Bakgrunden till förslaget är att utredningen anser att inkomstprövningen så långt möjligt skall följa beskattningens inkomstbegrepp och risken för att förbättringar i studiemedelssystemet – som syftar till att skapa förutsättningar för ett livslångt lärande – i praktiken inte kommer bidragsskyldiga föräldrar till del.

13.4. Är det möjligt att använda en mer aktuell inkomst?

Utredningens bedömning: Frågan om möjligheten att basera återbetalningsskyldigheten på en mer aktuell inkomst än i dag bör analyseras vidare. Utredningen förordar att det fortsatta arbetet i första hand inriktar sig på alternativ 3.

13.4.1. Vissa effekter av den nuvarande ordningen

När underhållsstöd lämnas till ett barn skall enligt 21 § USL den bidragsskyldiga föräldern till staten återbetala ett belopp som helt eller delvis motsvarar vad som utbetalats i underhållsstöd. I korthet bestäms återbetalningsskyldigheten utifrån ett procenttal av den bidragsskyldiges inkomst, där procenttalets storlek beror av hur många barn den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt bestämmelserna i 7 kap. 1 § föräldrabalken (FB).

Utgångspunkten vid beräkningen av den återbetalningsgrundande inkomsten är den bidragsskyldiges inkomst i enlighet med det taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) som

fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser (25 § USL). I praktiken innebär detta att de inkomster som läggs till grund för beräkning av återbetalningsbeloppet under ett visst år utgörs av vad den bidragsskyldige tjänade två år dessförinnan. Återbetalning under år 2003 baseras således på de inkomster den bidragsskyldige hade under år 2001 (taxeringen år 2002).

För en bidragsskyldig vars inkomster inte förändras särskilt mycket innebär detta inga problem liksom inte heller för den vars inkomster ökar från år till år.

För staten har det nuvarande systemet emellertid den nackdelen att återbetalningsskyldigheten, om den bidragsskyldiges inkomst ökat, baseras på en för låg inkomst. Eftersom de bidragsskyldigas inkomster många gånger ökar i nominella tal, blir resultatet en eftersläpning i återbetalningen. Staten betalar underhållsstöd till barnet under ett visst år, men återbetalningsbeloppet grundas på en lägre inkomst två år tidigare.

I de fall inkomsten minskat mera påtagligt – t.ex. på grund av arbetslöshet eller sjukdom – kan det nuvarande systemet medföra svårigheter för den bidragsskyldige att fullgöra sin återbetalningsskyldighet. I dessa fall skall nämligen återbetalning göras utifrån den högre inkomst han eller hon hade för två år sedan.

Det bör i sammanhanget understrykas att den omständigheten att den bidragsskyldiges inkomster har minskat liksom orsaken till denna minskning inte har någon betydelse när återbetalningsskyldigheten fastställs. USL innehåller inga möjligheter till jämkning av återbetalningsbeloppets storlek. Man skulle kunna tänka sig att beloppet kunde jämkas t.ex. när den bidragsskyldiges inkomst kraftigt minskat till följd av sjukdom eller arbetslöshet eller av någon annan anledning som den bidragsskyldige inte själv kan råda över. Men den enda jämkning som nu kan ske beträffande den bidragsskyldiges inkomst är den som regleras i 28 § USL. Av denna bestämmelse framgår att återbetalningsskyldigheten kan bestämmas genom en skälighetsbedömning om det är uppenbart att den bidragsskyldiges förvärvsförmåga väsentligt överstiger den inkomst som blir resultatet av den ordinära beräkningsmodellen. Avsikten med denna regel är således att göra det möjligt att bestämma återbetalningsskyldigheten till ett högre belopp om inkomsten enligt taxeringsbeslutet inte återspeglar den verkliga förvärvsförmågan. En regel av motsvarande innebörd finns i 7 kap. 1 § föräldrabalken (FB) enligt vilken bestämmelse en förälders möjlighet att betala underhållsbidrag kan beräknas inte utifrån hans eller

hennes faktiska inkomster utan utifrån en bedömning av den verkliga förvärvsförmågan, dvs. vad han eller hon borde kunna få i inkomst. Frågeställningen har flera gånger behandlats av Högsta domstolen, se t.ex. NJA 1983 s. 194, NJA 1985 s. 768 och NJA 1990 s. 697. Jämkningsregeln i 28 § USL, liksom bestämmelserna i 7 kap. 1 § FB, avser emellertid inte den fråga som nu diskuteras. Vad som avses här är sådana inkomstminskningar som inte kan anses bero på den bidragsskyldiges eget agerande, utan sådana som har drabbat denne utan egen förskyllan.

En invändning som ibland framförs mot påståendet att en inkomstminskning kan leda till betalningssvårigheter är att den bidragsskyldige redan två år tidigare hade kännedom om sin återbetalningsskyldighet och då borde ha reserverat medel för att kunna fullgöra denna. Visserligen kan det knappast frånkännas betydelse att det är ett reguljärt inslag i underhållsstödssystemet att återbetalningsskyldigheten inte grundas på aktuell inkomst. Man måste dock hålla i minnet att den bidragsskyldige inte när återbetalningsskyldigheten ursprungligen inträder åtnjuter någon tvåårig ”karenstid”. Det finns inte någon tid under vilken den bidragsskyldige inte behöver återbetala underhållsstöd som lämnas till barnet. Återbetalningsskyldighet inträder i princip så snart försäkringskassan börjar betala ut underhållsstöd till barnet. I praktiken har det också visat sig att det knappast är realistiskt att utgå från att bidragsskyldiga under ett år med goda inkomster lägger undan medel för att kunna återbetala underhållsstöd under det andra året därpå.

Även om de problem som är förknippade med de nuvarande reglerna inte skall överdrivas – som Familjeutredningen påpekat finns möjlighet för den bidragsskyldige att begära anstånd – anser Underhållsstödsutredningen att det finns anledning att undersöka vilka tänkbara lösningar som kan finnas. Fördelarna med ett system där återbetalningsskyldigheten fastställs till ett belopp som i större utsträckning motsvarar den faktiska betalningsförmågan skulle vara till fördel för såväl de bidragsskyldiga som för staten.

Risken för att den bidragsskyldige vid en inkomstminskning får betala ett högre belopp än han eller hon har förmåga till skulle minska och därmed också risken för skuldsättning. För staten skulle en sådan ordning medföra att återbetalningsbeloppen generellt sett ökar, eftersom den nominella inkomsten för de flesta bidragsskyldiga ökar från år till år.

Nuvarande regler för återbetalningsskyldighet har den fördelen att de är förhållandevis enkla att administrera. Den bidragsskyldige behöver inte lämna några uppgifter om sin inkomst m.m. till

försäkringskassan. Försäkringskassan får alla erforderliga uppgifter om den bidragsskyldiges inkomst m.m. från skatteförvaltningen och Centrala studiestödsnämnden, CSN (se 7 § förordning [2001:588] om behandling av uppgifter i skatteförvaltningens beskattningsverksamhet och 5 § förordning [1996:1036] om underhållsstöd). Uppgifterna lämnas på medium för automatiserad databehandling och någon manuell inmatning eller bearbetning av uppgifterna är således inte nödvändig.

Innan utredningen övergår till att överväga olika möjliga alternativ till de nuvarande reglerna kan det vara av intresse att undersöka i hur stor utsträckning de nuvarande beräkningsreglerna medför ett högre eller ett lägre återbetalningsbelopp jämfört med om beräkningen skulle ha grundats på aktuella förhållanden.

För att kunna besvara denna fråga har RFV på uppdrag av Underhållsstödsutredningen gjort en jämförelse mellan bidragsskyldiga föräldrars inkomster under inkomståret 1998, dvs. de inkomster som lagts till grund för återbetalningsskyldigheten från och med februari månad 2000, och de bidragsskyldigas faktiska inkomster för inkomståret 2000. I syfte att göra undersökningen så korrekt som möjligt omfattar den alla som var bidragsskyldiga båda åren, eller 175 575 bidragsskyldiga föräldrar.

Det visar sig att för 104 042 bidragsskyldiga, eller 59 procent, skulle återbetalningsskyldigheten inte ha påverkats alls eller med mindre än 100 kr per barn och månad. I denna grupp återfinns till att börja med 32 509 bidragsskyldiga, 18,5 procent, som inte hade haft någon inkomständring alls, och således inte heller skulle få någon ändring av återbetalningsbeloppets storlek. Vidare fanns 71 533 bidragsskyldiga som hade fått en inkomständring men där denna antingen inte alls påverkar återbetalningsbeloppet, eftersom de oavsett inkomständringen skall betala 1 173 kr per månad, eller så påverkar inkomständringen återbetalningsbeloppet med mindre än 100 kr per barn och månad. Av de 71 533 bidragsskyldiga vars inkomst förändrats hade 24 737 fått en sänkt inkomst och 46 796 en höjd inkomst.

För 18 756 bidragsskyldiga, 10,5 procent av den totala gruppen, skulle inkomständringen ha lett till en ändring av återbetalningsskyldigheten med mellan 100-199 kr per månad. Av dessa hade inkomsten minskat för 6 421 bidragsskyldiga medan 12 335 hade en högre inkomst.

13 176 bidragsskyldiga, 7,5 procent, hade haft en inkomständring som skulle ha lett till att återbetalningsskyldigheten antingen hade

höjts eller sänkts med mellan 200-299 kr per månad. I denna grupp hade 4 627 en sänkt inkomst och 8 549 en höjd inkomst.

Slutligen, för övriga 39 601 bidragsskyldiga, 22,5 procent, var inkomstförändringen så stor att återbetalningsskyldigheten skulle ha ökat eller minskat med 300 kr eller mer per månad och barn. För 13 689 bidragsskyldiga i denna grupp hade inkomsten minskat medan den för 25 912 bidragsskyldiga hade ökat så att återbetalningsskyldigheten skulle ha höjts med 300 kr eller mer.

Man kan således konstatera att av de föräldrar som var återbetalningsskyldiga för underhållsstöd både år 2000 och år 2002, så finns det 24 737 bidragsskyldiga, 14 procent, för vilka inkomsten hade minskat mellan de två åren i så stor omfattning att ändringen skulle ha lett till en minskning av återbetalningsbeloppet med minst 100 kr per barn och månad. Återstoden, 150 838 bidragsskyldiga, vilket motsvarar 86 procent av samtliga i den undersökta gruppen, hade antingen i stort sett oförändrad inkomst eller så hade deras inkomst ökat. Det är således endast en mindre del av de bidragsskyldiga vars inkomst försämras i någon större omfattning. De allra flesta bidragsskyldigas inkomst minskar däremot inte alls eller endast i liten omfattning (104 042) eller så får de en ökad inkomst (46 796). För denna grupp är det följaktligen ingen nackdel att återbetalningsskyldigheten beräknas enligt gällande regler, dvs. utifrån den inkomst de hade för två år sedan.

En förändring av reglerna om inkomstberäkning så att denna skulle avse den aktuella inkomsten skulle alltså medföra att 14 procent av de bidragsskyldiga skulle få betala ett lägre belopp än enligt dagens bestämmelser och 27 procent skulle få ett högre återbetalningsbelopp fastställt. Resten, 59 procent, skulle få betala ett i stort sett oförändrat belopp.

13.4.2. Olika alternativ

Alternativ 1 – en renodlad bostadsbidragsmodell

Bostadsbidrag lämnas efter ansökan. I ansökan skall lämnas uppgift om hushållets förväntade inkomster under det kalenderår ansökan avser. Uppgifterna lämnas skriftligen och på heder och samvete. Ett preliminärt bostadsbidrag räknas ut på grundval av uppgifterna i ansökan och detta utbetalas till sökanden. När sedan skattemyndighetens beslut om taxering föreligger för det år bostadsbidraget betalats ut, görs en avstämning och ett slutligt bostadsbidrag räknas

ut utifrån den taxerade inkomsten. I de fall det slutliga bidraget är högre än det belopp som betalats ut preliminärt, kommer hushållet att få mellanskillnaden utbetald till sig och tvärtom gäller att om det preliminära bidraget är högre än det slutliga skall hushållet återbetala vad som erhållits för mycket.

En renodlad bostadsbidragsmodell har ett antal nackdelar. En nackdel är förstås att den medför att samtliga bidragsskyldiga föräldrar årligen måste inkomma med uppgifter om vilken inkomst de förväntar sig att få under kalenderåret. Något centralt register ur vilket det går att hämta uppgifter om bidragsskyldigas aktuella inkomst finns inte. Det är uppenbart att det kan vara svårt att förmå de bidragsskyldiga att lämna sådana uppgifter till försäkringskassan. Till skillnad från vad som är fallet beträffande bostadsbidrag, så har den bidragsskyldiga föräldern inte ansökt om någon förmån. Han eller hon har således inte, såsom är fallet med den som önskar få en förmån, något direkt eget intresse av att lämna uppgifter om aktuell inkomst till försäkringskassan.

En annan nackdel med bostadsbidragsmodellen är att den skulle kräva stora resurser att administrera. Som nämnts ovan sker hanteringen av återbetalningsärendena i dag i stort sett maskinellt, medan en beräkning av återbetalningsbelopp utifrån inkomstuppgifter lämnade av de bidragsskyldiga, skulle kräva stora inslag av manuell bearbetning. Det bör dessutom uppmärksammas att en avstämning mellan det preliminära och det slutliga återbetalningsbeloppet, riskerar att bli väsentligt mer komplicerad än den är beträffande bostadsbidragen. I underhållsstödssystemet finns flera berörda parter än staten och den bidragsskyldige, nämligen boföräldern och barnet. Den bidragsskyldiges återbetalningsskyldighet beror indirekt av vilka inkomster barnet har, eftersom återbetalningsskyldigheten inte kan överstiga det belopp som betalas ut. Därtill kommer att den bidragsskyldige om han eller hon underskattat sin inkomst kan komma att få svårt att i efterhand betala den uppkomna skulden till det allmänna.

Även beträffande de s.k. umgängesavdragen kan det vålla problem med en återbetalning baserad på en preliminär inkomst med avstämning gentemot den så småningom taxerade inkomsten. I dessa fall skall det belopp den bidragsskyldige skall betala minskas på visst sätt. Samtidigt skall det underhållsstöd som betalas till barnet minskas med samma belopp. Det är uppenbart att ett system där inkomsten genom avstämning kan komma att ändras upp till nära två år efter den tid då vistelsen ägde rum kan få besvärande effekter för de berörda och vara svårt att hantera administrativt.

En annan komplikation är vad som händer när den bidragsskyldiga föräldern inte frivilligt betalar det preliminära återbetalningsbeloppet. Frågor som kan ställas är t.ex. om kronofogdemyndigheten kan driva in en preliminär skuld och vad som händer när det definitiva återbetalningsbeloppet fastställs till ett annat belopp än det preliminära. Ur en mer principiell synpunkt torde detta kunna accepteras. I dag lägger kronofogdemyndigheterna skattemyndighetens beslut om preliminär skatt, t.ex. för en privatperson som har s.k. F-skattsedel, till grund för verkställighet. Skattemyndigheten fastställer, på grundval bl.a. av den enskildes tidigare inkomster, vilken preliminär skatt som skall betalas. Den skattskyldige har möjlighet att hos skattemyndigheten påkalla ändring i beslutet, t.ex. om inkomsterna inte uppgår till de belopp skattemyndigheten antagit. Om den skattskyldige underlåter att begära ändring av beslutet och inte betalar den beslutade preliminära skatten, kommer kronofogdemyndigheten, med beaktande av förbehållsreglerna i utsökningsbalken, att driva in det utestående beloppet, vilket därefter redovisas till skattemyndigheten. När sedan taxeringen är klar beträffande det år den preliminära skatten avsåg, görs en avräkning mellan vad som erlagts och vad skatten uppgår till. Mellanskillnaden regleras sedan antingen som en utbetalning till den skattskyldige eller genom att denne påförs ytterligare skatt för det aktuella året.

På liknande sätt kan en preliminär bestämning av återbetalning av underhållsstöd regleras. Om den bidragsskyldige inte gör någon invändning mot det beslut försäkringskassan meddelar om preliminärt återbetalningsbelopp, men sedan inte betalar enligt kassans beslut, kommer försäkringskassan att lämna över ärendet till kronofogdemyndigheten för verkställighet.

Emellertid kan det här uppkomma problem av praktisk natur under kronofogdemyndighetens handläggning, t.ex. om den bidragsskyldige i detta skede gör invändning om att hans inkomst är mindre än den som kassans beslut baseras på.

Med hänsyn till det ovan anförda kan en renodlad bostadsbidragsmodell inte förordas.

Alternativ 2 – en modell där aktuell inkomst presumeras ge ett återbetalningsbelopp på 1 173 kr per barn och månad

Om man önskar få till stånd ett system där återbetalning av underhållsstöd baseras på en mer aktuell inkomst måste detta, till skill-

nad från nuvarande ordning, innebära att de bidragsskyldiga föräldrarna till försäkringskassan lämnar uppgift om sin aktuella inkomst. Något centralt register ur vilket det går att hämta uppgifter om bidragsskyldigas aktuella inkomst finns, som redan sagts, inte. Eftersom man bör undvika att uppgift om aktuell inkomst skall behöva lämnas med korta mellanrum bör uppgiften avse förväntad inkomst under det år återbetalningsskyldigheten avser. Detta överensstämmer med vad som är fallet med inkomstuppgift för beräkning av bostadsbidrag. Dessutom kan, om uppgifterna avser helår, den beräknade inkomsten enklare stämmas av mot den så småningom fastställda taxerade inkomsten för samma period.

Ett problem med återbetalning av underhållsstöd, till skillnad från t.ex. bostadsbidrag, är att den bidragsskyldige inte ansöker om att erhålla någon förmån från samhället. Han eller hon har således inte, såsom är fallet med den som önskar få en förmån, något direkt intresse av att lämna uppgifter om sin aktuella inkomst till försäkringskassan. Dessutom bör ju uppgifterna, om de skall läggas till grund för beslut om återbetalning, lämnas på heder och samvete, dvs. under straffrättsligt ansvar.

En tänkbar väg att åstadkomma att de bidragsskyldiga föräldrarna lämnar så korrekta inkomstuppgifter som är möjligt är att i någon mån ”vända” på synsättet för hur mycket en bidragsskyldig förälder skall återbetala om underhållsstöd lämnas. Man kan säga att dagens system innebär att en förälder betalar endast om hans eller hennes tidigare inkomster motiverar att han eller hon skall göra detta. En annan modell är att utgå från att den bidragsskyldige skall återbetala det belopp som barnet får i underhållsstöd, för närvarande som regel 1 173 kr i månaden. En sådan utgångspunkt markerar att förstahandsansvaret för barnets försörjning åvilar föräldrarna och att det allmänna skall träda in först när föräldrarna saknar möjlighet till detta. Den bidragsskyldige måste i ett sålunda utformat system kunna få till stånd en omprövning om hans eller hennes aktuella inkomst inte motsvarar en så hög återbetalningsskyldighet. Det kan ske genom att denna förälder, på heder och samvete, lämnar uppgift om sin förväntade inkomst under bidragsåret, dvs. under det år återbetalningsskyldigheten avser. Blankett för lämnande av denna inkomstuppgift skulle kunna utformas på ungefär samma sätt som blanketten för ansökan om bostadsbidrag i syfte att den bidragsskyldige skall kunna göra så korrekta uppskattningar som möjligt av de inkomster han eller hon kommer att förvärva under det aktuella året. Det kan vara rimligt att jämföra de uppgifter den bidragsskyldige lämnar om sin inkomst med

senaste beslut om taxering, men om den bidragsskyldige kan göra sannolikt att hans eller hennes inkomst förändrats mera påtagligt jämfört med senaste beslut om taxering, så fastställer försäkringskassan återbetalningsbelopp utifrån de uppgifter den bidragsskyldige lämnat.

I likhet med vad som gäller för dagens regler om bostadsbidrag görs sedan, när taxeringen för bidragsåret är avslutad, en avstämning mellan vad den bidragsskyldige betalat och vad han eller hon borde ha betalat utifrån taxeringsbeslutet. Den som betalat för litet blir skyldig att betala mellanskillnaden jämte ränta på beloppet. På motsvarande sätt gäller för den som återbetalat mer än vad som blir resultatet när taxeringsbeslutet läggs till grund för beräkningen, att det överskjutande beloppet betalas tillbaka till den bidragsskyldige, eventuellt även nu med ränta på beloppet.

Nackdelarna med en metod av det slag som nu skisserats är förstås den ökade administration den medför. Detta är ofrånkomligt om man vill ha ett system där återbetalningsskyldigheten bestäms med hänsyn till aktuell inkomst. Metoden leder emellertid till mindre administration än den renodlade bostadsbidragsmodellen (alternativ 1). Försäkringskassans beräkning av återbetalningsbeloppet måste till skillnad från i dag visserligen många gånger göras manuellt. Men till skillnad från i den renodlade bostadsbidragsmodellen behöver detta inte ske i alla ärenden.

En bidragsskyldig som inte anser sig vara skyldig betala 1 173 kr i månaden måste, om han eller hon vill få en ändring, lämna uppgifter om sin inkomst till försäkringskassan, något han eller hon inte behöver göra i dag. Man kan givetvis anföra att det inte är motiverat att en bidragsskyldig skall behöva lämna dessa uppgifter när det inte är han eller hon som vänt sig till försäkringskassan och ansökt om förmånen. Mot detta kan dock invändas att den bidragsskyldige enligt FB har en grundläggande underhållsskyldighet gentemot barnet. I den mån den bidragsskyldige inte bidrar eller har förmåga att bidra till barnets försörjning utan det allmänna måste träda in i den bidragsskyldiges ställe är det således en social förmån som indirekt tillkommer också honom eller henne. Det framstår då som rimligt att denna förälder, om han eller hon inte anser sig ha förmåga eller vara skyldig att betala 1 173 kr per månad, i stället är skyldig att lämna vissa uppgifter om sina inkomster till försäkringskassan.

Förutom de fördelar som allmänt sett är förknippade med att utgå från aktuell inkomst när återbetalningsskyldigheten fastställs skulle en tänkbar effekt av modellen möjligen kunna vara att den

bidragsskyldige när han eller hon får veta att återbetalningsbeloppet i utgångsläget uppgår till 1 173 kr per månad i stället väljer att betala detta belopp direkt till barnet. Den förälder som inte anser sig kunna betala detta belopp måste ju, genom de uppgifter som lämnas om den aktuella inkomsten, motivera att han eller hon skall betala ett lägre belopp. På så sätt understöds målsättningen att föräldrar som lever åtskilda så långt det är möjligt skall reglera barnets underhåll sinsemellan.

Alternativ 3 – en variant av dagens system och bostadsbidragsmodellen; den bidragsskyldiges aktuella inkomst presumeras överensstämma med inkomsten enligt det senaste taxeringsbeslutet uppräknad med index

Ett alternativ till den ovan beskrivna maximimodellen att alla bidragsskyldiga som utgångspunkt skall betala 1 173 kr i månaden, men ändå åstadkomma en övergång till aktuell inkomst, är att det preliminära återbetalningsbeloppet – liksom nu – bestäms utifrån den taxerade inkomsten men att inkomsten uppräknas med förändringen av inkomstbasbeloppet. En bidragsskyldig vars inkomster förändrats mera markant ges sedan möjlighet att lämna in uppgifter om sin aktuella ekonomiska situation och begära jämkning av beloppet, såväl uppåt som nedåt. Jämkning uppåt bör också kunna ske på försäkringskassans initiativ. Sedan, när beslut om taxering föreligger, görs en avstämning mellan vad den bidragsskyldige betalat och vad han eller hon skulle ha betalat. Om dessa belopp skiljer sig åt får den bidragsskyldige, i likhet med vad som gäller i bostadsbidragssystemet, antingen betala in vad som fattas eller så återbetalas överskjutande belopp till honom eller henne.

Fördelarna med en sådan modell är att inte alla bidragsskyldiga behöver lämna uppgift om sina förväntade inkomster under året utan endast de vars inkomster mera påtagligt ändrats sedan den senaste taxering. Detta innebär givetvis en betydande minskning när det gäller antalet ärenden som försäkringskassorna måste hantera manuellt jämfört med den ovan diskuterade modellen. En nackdel är att de bidragsskyldiga vars inkomst ökat mera markant men som underlåter att anmäla detta, kommer att preliminärt betala ett för lågt belopp. När sedan beslut om taxering föreligger och avstämning görs kan de komma att få en betydande skuld till staten.

Som framgått ökar inkomsten från år till år för de allra flesta bidragsskyldiga föräldrar. För huvuddelen av de bidragsskyldiga är det så att inkomsten under betalningsåret är något högre än den var under det inkomstår som ligger till grund för bedömningen av återbetalningsskyldigheten. I dag beaktas denna inkomstökning inte. Däremot tas hänsyn till andra förändringar i den bidragsskyldiges situation; antalet barn han eller hon är underhållsskyldig för och, med de regler utredningen förordar, ändrad folkbokföring. Den reella inkomstökningen kan givetvis vara en annan än den nominella, beroende på hur löneutvecklingen förhåller sig till den allmänna kostnadsutvecklingen. Med utredningens förslag kommer också förändringar i det allmänna kostnadsläget liksom förändrade konsumtionsmönster och produktutveckling att beaktas inom ramen för grundavdraget.

Ett sätt att på ett generellt sätt åstadkomma att återbetalningen sker utifrån en mer aktuell inkomst är att räkna om den taxerade inkomsten med samma faktor som inkomstbasbeloppet förändrats när betalningsåret jämförs med inkomståret. En sådan omräkning skulle innebära att hänsyn tas till förändringar i inkomstläget – den allmänna löneutvecklingen – när återbetalningsskyldigheten fastställs. För flertalet bidragsskyldiga, vars inkomstutveckling mer eller mindre följer samma utveckling som inkomstbasbeloppet, blir det en mindre höjning av återbetalningsbeloppet. Genom en indexering minskar man risken för att bidragsskyldiga betalar ett för lågt belopp och vid avstämningen drabbas av skulder för förfluten tid. Även statsfinansiella skäl talar för en sådan indexering.

Alternativ 4 – jämkning av beloppet

En variant av den ovan nämnda modellen vore att liksom nu låta återbetalningsbeloppet helt bero av det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser, men att införa en möjlighet till jämkning av beloppet för den vars inkomster minskat mera påtagligt – dvs. på ett sådant sätt att återbetalningsbeloppet grundat på aktuell inkomst väsentligt (t.ex. med minst 300 kr per månad) skulle understiga återbetalningsbeloppet grundat på taxeringen – och under förutsättning att denna minskning inte kan anses bero av den bidragsskyldiges eget handlande.

En möjlighet till jämkning kan ifrågasättas rent principiellt. Om den ordningen behålls att återbetalningsbeloppet skall bestämmas

utifrån den bidragsskyldiges taxerade inkomst, dvs. de inkomster han eller hon hade för två år sedan, är det knappast logiskt att medge nedsättning av detta belopp av den anledningen att den bidragsskyldiges inkomster därefter minskat. Ett sådant system skulle också kunna verka förvirrande för den enskilde.

Därtill kommer att en bedömning skulle behöva göras från fall till fall av huruvida inkomstminskningen bör accepteras eller inte. En förälders intresse av att själv få avgöra hur han eller hon vill inrätta sitt liv måste tåla vissa inskränkningar med hänsyn till förälderns plikt att försörja sina barn. Även om föräldern kan tänkas handla utifrån bevekelsegrunder som i och för sig är värda förståelse kan de inte alltid få åberopas mot barnets krav på underhåll eller mot statens krav på återbetalning av underhållsstöd (jfr rättsfallet NJA 1985 s. 768). Här kommer samma bedömningar att få göras som vid bedömningen av om underhållsbidrag skall baseras på den faktiska ekonomiska situationen eller på den bidragsskyldiges verkliga förvärvsförmåga. Dessa bedömningar kan – som framgår av de HD-avgöranden som finns på underhållsbidragsområdet – många gånger vara besvärliga och är främmande för försäkringskassans personal.

Den skisserade ordningen skulle dessutom sannolikt bli kostsam för det allmänna. Inte endast skulle vissa krav falla bort genom jämkningen utan den bidragsskyldige skulle dessutom få lägre återbetalningsskyldighet när den låga inkomsten läggs till grund för återbetalningsskyldigheten två år senare.

Alternativ 5 – en övergång till uppskattad inkomst utan avstämning

Samtliga de alternativa modeller för inkomstberäkning som presenterats ovan innebär, till skillnad mot vad som nu gäller, att det belopp den bidragsskyldiga föräldern skall återbetala baseras på hans eller hennes aktuella inkomst.

De alternativ som redogjorts för har alla innehållit att den aktuella preliminära inkomsten i efterhand stäms av mot den taxerade inkomsten. Som framgått vållar denna avstämning problem, både för socialförsäkringens administration och för berörda parter.

Ett sätt att slippa den omständliga och dyrbara avstämningen och ändå uppnå att inkomstberäkningen sker utifrån en aktuell inkomst är att avstå från avstämning mot taxerad inkomst. Beräkningen av den bidragsskyldiges inkomst skulle då bygga på uppgifter som han eller hon lämnar till försäkringskassan. Uppgifterna

bör givetvis lämnas på heder och samvete och under straffrättsligt ansvar, men någon systematisk avstämning av de bidragsskyldigas inkomster skulle inte göras.

En sådan typ av inkomstberäkning har använts och används även fortfarande för beräkning av vissa sociala förmåner. För bostadsbidragens del tillämpades denna ordning fram till dess att det nuvarande systemet med preliminärt och slutligt bidrag infördes år 1997. Då gällde att behovsprövningen av bostadsbidraget i huvudsak grundades på hushållets egna uppgifter om de beräknade inkomsterna för den kommande tolvmånadersperioden (prop. 1992/93:174 s. 22). Uppdatering av uppgifter angående inkomsten och andra bidragsgrundande förhållanden skulle ske fortlöpande genom anmälningar från den som uppbar bidraget och genom efterkontroll från försäkringskassan (prop. 1992/93:174 s. 30 f.). S.k. efterkontroller, dvs. granskning av bidragsärendena, avsågs äga rum senast 15 månader från att beslut om bidrag fattats. Vid denna efterkontroll skulle sökandens inkomstuppgifter jämföras med tillgängliga uppgifter från taxeringen, men någon fullständig överensstämmelse med skattebestämmelserna ansågs inte kunna eftersträvas, eftersom ett sådant förfarande förutsatte ”en årlig avstämning mellan redovisade intäkts- och kostnadsposter i förhållande till det faktiska resultatet” (prop. 1992/93:174 s. 25).

Som framgått ovan övergavs systemet att betala ut bostadsbidrag utan påföljande avstämning från och med 1996. En starkt bidragande orsak till detta var att kostnaderna för bostadsbidragen stigit kraftigt, från ca 2 750 miljoner kr budgetåret 1989/90 till ca 9 000 miljoner kr under motsvarande period 1995/96. Vid en granskning av drygt 86 000 ärenden (ca 16 % av samtliga bidragsberättigade hushåll) som RFV inledde 1995, framkom att bostadsbidrag betalats ut med för högt belopp i drygt 30 procent av fallen, men återkrav gjordes i mindre än hälften av dessa fall. Orsaken till de för höga utbetalningarna var till övervägande del att förändringar av hushållens bidragsgrundande inkomster inte rapporterades (prop. 1995/96:186 s. 15).

Även för beräkning av en nyligen införd stödform, äldreförsörjningsstöd, beräknas stödets storlek utifrån en beräknad inkomst som inte sedan skall stämmas av mot den taxerade inkomsten. Äldreförsörjningsstöd som betalas ut enligt bestämmelserna i lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd, är avsett för personer som fyllt 65 år och som är bosatta i Sverige. Avsikten är att dessa personer skall tillförsäkras en grundläggande försörjning under återstoden av livet. I normalfallet har äldre personer sin försörjning

tryggad genom pension, antingen svensk pension baserad på tidigare bosättning eller förvärvsarbete i Sverige eller en utländsk pension som intjänats i ett tidigare hemland. Ett inte obetydligt antal personer över 65 år som är bosatta i Sverige saknar dock tillräcklig försörjning genom intjänad pension eller egna besparingar. Oftast rör det sig om personer som kommit till Sverige sent i livet och tidigare varit bosatta i länder från vilka de inte har rätt till någon pension. I andra fall kan personen visserligen ha rätt till pension men administrativa svårigheter gör det omöjligt att föra över förmånerna till Sverige. I ovannämnda situationer riskerar de att bli beroende av ekonomiskt bistånd från socialtjänsten under återstoden av sina liv. Det är för dessa personer som äldreförsörjningsstödet i första hand är avsett.

Avsikten är att den som är berättigad till äldreförsörjningsstöd skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå och medel för att täcka en skälig bostadskostnad. Den skäliga levnadsnivån motsvarar per månad en tolftedel av 1,294 gånger prisbasbeloppet för den som är ogift och en tolftedel av 1,084 gånger prisbasbeloppet för den som är gift. År 2002 uppgår stödet således till 4 087 kr respektive 3 424 kr per månad. Stödet är skattefritt och finansieras av statsmedel.

Storleken av det äldreförsörjningsstöd som lämnas beror på den stödberättigades inkomster. I förarbetena till lagen anges att med inkomst avses den inkomst, för år räknat, som någon kan antas komma att få under den närmaste tiden. Den stödberättigades inkomster beräknas enligt 21 § första stycket lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer m.fl., dock med vissa tillägg. I korthet kan sägas att inkomstunderlaget består av den uppskattade inkomsten av arbete och av kapital samt vissa andra inkomster och förmåner, t.ex. bostadstillägg och bostadsbidrag. Även förekomsten av förmögenhet överstigande 100 000 kr för ogift eller 200 000 kr för makar skall beaktas. Om den stödberättigade är gift eller likställd med en gift person påverkar även makens inkomster storleken på stödet.

Med hänsyn till att äldreförsörjningsstödet riktas till äldre personer vars inkomster inte förändras på samma sätt som för förvärvsverksamma personer gjordes i förarbetena den bedömningen att behovet av att ompröva stödet till följd av ändrade inkomstförhållanden var mycket begränsat. Efter att nivån på stödet fastställts kommer de ekonomiska förhållandena i regel att vara oförändrade. Mot denna bakgrund skulle, sägs det i förarbetena, äldreförsörjningsstödet i princip kunna betalas ut till den enskilde utan förnyad prövning. Det skulle dock strida mot principerna för ett inkomst-

prövat försörjningsstöd, eftersom såväl de ekonomiska förutsättningarna som familjeförhållandena kan förändras i ett längre tidsperspektiv. En kontinuerlig avstämning har därför ansetts böra göras. I förarbetena uttalas att en lämplig avvägning innebär att äldreförsörjningsstöd kan beviljas för högst tolv månader i taget. För tid därefter krävs en ny ansökan (prop. 2000/01:136 s. 36). Det kan i sammanhanget understrykas att den tolvmånadersperiod under vilken stöd som längst kan utgå till följd av en och samma ansökan inte behöver sammanfalla med ett kalenderår.

Det bör även nämnas att den enskilde är anmälningsskyldig till försäkringskassan vid ändrade förhållanden. Sådan anmälningsskyldighet föreligger vid väsentligt ökade inkomster av vissa angivna slag, vid bostadsbyte eller ändrade boendeförhållanden eller om den stödberättigade ingår äktenskap eller om äktenskapet upplöses.

Det förhållandet att en förväntad uppskattad inkomst används för beräkning av äldreförsörjningsstödet, behöver inte betyda att denna ordning lämpar sig för fastställande av inkomst enligt USL. Såsom framhålls i förarbetena utgörs målgruppen för äldreförsörjningsstödet av sådana äldre personer som inte alls är berättigade till pension eller endast uppbär en mindre sådan. Deras inkomster förändras inte på samma sätt som för förvärvsverksamma personer varför behovet av att ompröva stödet till följd av ändrade inkomstförhållanden torde vara mycket begränsat. Dessutom medför det faktum att stödet kan utges och inkomsten beräknas för andra perioder än ett helt kalenderår att en avstämning mot taxerad inkomst inte är lämplig.

När det gäller underhållsstödet är det ofta fråga om personer vars inkomstförhållanden kan förändras mera påtagligt. Samma problem som beskrivits ovan beträffande bostadsbidragen, och som var en starkt bidragande orsak till omläggningen till dagens system med preliminärt och slutligt bidrag, kan givetvis uppkomma i underhållsstödssystemet. Ett särskilt problem rörande underhållsstödet är att det belopp den bidragsskyldige skall betala kan vara beroende av barnets inkomst och vid en övergång till aktuell inkomst hur stor barnets uppskattade inkomst är. Om denna inkomst beräknas alltför lågt, kommer det belopp den bidragsskyldige skall betala till staten att bli för stort. Det kan ifrågasättas om det är godtagbart att återbetalning av underhållsstöd skall omfatta ett högre belopp än vad lagstiftningen avser, av den anledningen att mottagaren av bidraget – av misstag eller avsiktligt – beräknar sin inkomst till ett lägre belopp än den faktiska. Frågan

ställs på sin spets om någon avstämning inte görs mot den inkomst som kan konstateras i efterhand.

Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det för underhållsstödets del inte bör införas en ordning som innebär att återbetalningsskyldigheten bestäms enbart utifrån en uppskattad förväntad inkomst.

Alternativ 6 – en ”SGI-modell”

Under utredningens arbete har övervägts om det är möjligt att vid beräkning av den bidragsskyldiges inkomst använda en modell för sjukpenninggrundande inkomst, SGI, liknande vad som gäller för den som studerar. I korthet kan sägas att för den som avbryter ett förvärvsarbete för att bedriva studier och uppbär studiemedel gäller att den tidigare inkomsten används för att en beräkna en ”vilande SGI”. De inkomster som den studerande eventuellt har under studietiden läggs till grund för att bestämma en s.k. studietids-SGI. När den studerande avslutar sina studier – eller gör uppehåll i studierna – beräknas eventuell sjukpenning eller föräldrapenning utifrån den tidigare förvärvsinkomsten, medan eventuella sjukdomsfall under studietiden ersätts utifrån den lägre studietids-SGI:n.

En liknande modell för beräkning av inkomst vid återbetalning av underhållsstöd skulle innebära att en tillfällig studietidsinkomst fastställas för den bidragsskyldige vars inkomst sjunker till följd av studier. Vid denna bestämning skulle hänsyn tas endast till inkomster som den bidragsskyldige har under studietiden, och man skulle bortse från den inkomst som fastställts vid senaste taxering.

En fråga är vad som händer i samband med att studierna avslutas och den bidragsskyldige återgår till förvärvsarbete. Ett alternativ är att han eller hon då genast börjar återbetala utifrån senast taxerade inkomst, vilken förmodligen i flertalet fall är förhållandevis låg, åtminstone om studierna pågått i två år eller mer. En mera konsekvent lösning vore att låta beräkningen av återbetalningsbeloppet under en period bygga på den taxerade inkomst som gällde innan studierna påbörjades. Ett problem med detta är att det kan ha gått relativt lång tid sedan dess; få högskoleutbildningar är kortare än tre år och många är längre. Det kan också ifrågasättas om det är rimligt att införa en särskild lösning för studerande när det gäller återbetalning av underhållsstöd. Kanske borde man då överväga liknande möjligheter för andra grupper vars inkomster minskar, t.ex.

långvarigt sjukskrivna, förtidspensionärer och arbetslösa. Ett problem med en sådan ordning är att det torde kräva en prövning av vilka orsaker till inkomstminskningen som skall anses godtagbara. Dessutom erbjuder lagstiftningen redan nu möjlighet till anstånd om betalningsförmågan har minskat.

Alternativ 7 – CSN-modellen

CSN-modellen har diskuterats tidigare och avfärdats (se avsnitt 13.3). En möjlighet att vid inkomstminskning få anstånd med återbetalningen finns redan i dag (32 § USL). Enligt denna bestämmelse skall anstånd beviljas om det behövs för att den bidragsskyldige skall få behålla vad som behövs för eget och familjens underhåll. Anstånd får även medges i andra fall om det finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden. Anstånd innebär att den bidragsskyldiges skuld mera tillfälligt skjuts på framtiden, men avsikten är att den senare skall betalas. Anstånd skall således komma i fråga vid betalningssvårigheter av övergående natur.

I avsnitt 17 behandlar utredningen möjligheten att utvidga anståndsmöjligheterna vid en inkomstminskning.

Utredningen anser

Av beskrivningarna ovan torde framgå att ingen av de skisserade modellerna är idealisk. Vissa modeller kan skapa stor osäkerhet för den bidragsskyldiga föräldern om vilket belopp som slutligen skall betalas. Därtill kommer att dagens system, där inkomstuppgifterna uteslutande hämtas från olika databaser, är väsentligt enklare och billigare att administrera än en ordning som bygger på uppgifter som lämnas av den bidragsskyldige och som måste hanteras manuellt. En övergång till ett system med uppskattad aktuell inkomst som sedan stäms av mot den taxerade inkomsten för samma år kan också vara svår att förena med utfyllnadsbidrag i kombination med direktbetalning. Redan dagens regler kan visserligen ge otillfredsställande resultat, t.ex. då skattemyndigheten beslutar att ändra den bidragsskyldiges taxerade inkomst, men nackdelarna blir tydligare och kommer att drabba fler bidragsskyldiga om man

övergår till att basera beräkningarna på en aktuell inkomst. Frågor rörande utfyllnadsbidraget diskuteras närmare i avsnitt 18.

Samtidigt skulle en övergång till aktuella ekonomiska förhållanden, som redan sagts, ha vissa fördelar, både för de enskilda och för det allmänna.

En ändring av de nuvarande reglerna måste analyseras noggrant. Detta har utredningen inte haft möjlighet att göra under den tid som stått till utredningens förfogande. Det finns dock anledning att överväga frågan vidare. Vid en samlad bedömning anser utredningen att övervägande skäl talar för alternativ 3. Utredningen förordar därför att det fortsatta arbetet i första hand inriktas på detta alternativ.

13.5. Jämkning och omprövning

13.5.1. Skall beslut om ändrad taxering påverka återbetalningsskyldigheten?

Utredningens förslag: Vid ändrad taxering jämkas inte återbetalningsskyldigheten för längre tid tillbaka än tre år före det år då beslutet om ändrad taxering meddelas.

När återbetalningsbelopp enligt lagen om underhållsstöd fastställs beräknas detta enligt 25 § USL utifrån det taxeringsbeslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser. Det innebär att återbetalning vanligen grundar sig på de inkomster den bidragsskyldige hade två år tidigare och som i normalfallet fastställs vid taxeringen under det mellanliggande året. Det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning kan dock senare komma att ändras. Regler om omprövning av ett taxeringsbeslut finns i 4 kap. taxeringslagen. Som framgår där kan ett omprövningsbeslut meddelas lång tid efter taxeringsåret. Till detta kommer de fall där skattemyndighetens beslut om taxering överklagas och blir föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol. I sådana fall kan det ta mycket lång tid innan taxeringen är slutligt avgjord. En fråga som då infinner sig är om – och i så fall för hur lång tid bakåt – ett beslut om ändrad taxering skall tillåtas inverka på återbetalningsbeloppet.

I dag innehåller lagstiftningen om underhållsstöd inte någon tidsgräns för retroaktiva ändringar av återbetalningsskyldigheten (se 30 § andra stycket USL).

En ändring av den taxering som legat till grund för bedömningen av återbetalningsskyldigheten kan få stora konsekvenser för den bidragsskyldige och för barnet som får underhållsstöd. När beslutet innebär en mera väsentlig höjning av den taxerade inkomsten innebär detta i många fall att den bidragsskyldige skall återbetala ett betydande belopp utöver vad han eller hon redan betalat. Det säger sig själv att ett sådant krav om betalning för förfluten tid kan vara ekonomiskt betungande för den enskilde.

En taxeringsändring kan således få till följd att beslut om återbetalningsskyldighet behöver ändras för lång tid tillbaka. Detta förhållande innebär i sin tur att försäkringskassorna inte kan gallra uppgifter i ärenden om återbetalningsskyldighet, vare sig i de fall underhållsstöd fortfarande lämnas eller i de fall där stödet av någon anledning upphört.

De problem som är förknippade med ändrad taxering vid utfyllnad och direktbetalning har belysts i rättspraxis och av JO. Frågorna analyseras i avsnitt 18.

Mot bakgrund av de nackdelar som är förknippade med dagens system bör övervägas om och i vilken utsträckning beslut om ändrad taxering skall tillåtas slå igenom när det gäller återbetalning av underhållsstöd.

Rättssäkerhetsaspekter talar i viss mån för att ett beslut om ändrad taxering skall få genomslag fullt ut med retroaktiv verkan, även om ändringsbeslutet avser inkomster som ligger långt tillbaka i tiden. Om ändringsbeslutet innebär att den bidragsskyldiges återbetalningsgrundande inkomst minskar, så är det rimligt att det han eller hon har betalat för mycket betalas tillbaka. Om beslutet betyder att den taxerade inkomsten ökar för förfluten tid skall den bidragsskyldige i stället till staten betala ett större belopp än som tidigare beslutats. Som ovan anförts kan det vara svårt att reglera en skuld som uppkommer därför att man anses ha haft möjlighet att under tidigare år betala ett högre belopp än vad som då var beslutat.

Att höja den gräns som i dag tillämpas för när en taxeringsändring anses vara väsentlig är inte en framkomlig väg. En sådan lösning hinder inte stora retroaktiva ändringar av återbetalningsskyldigheten och tillgodoser inte önskemålet att äldre uppgifter i ärenden om underhållsstöd skall kunna gallras inom rimlig tid. Även med en beloppsgräns är det ju nödvändigt för försäkrings-

kassorna att spara uppgifter i ärendet, eftersom en taxeringsändring kan komma långt efter det år ändringen avser.

Utredningen anser i stället att en tidsgräns efter vilken en ändrad taxering inte tillåts påverka återbetalningsskyldigheten bör införas i underhållsstödssystemet. En sådan ordning ligger i linje med vad som gäller beträffande underhållsbidrag enligt FB. Möjligheten att få ett underhållsbidrag som betalats nedsatt för förfluten tid är mycket små liksom möjligheterna att få underhållsbidrag höjt för sådan tid (se 7 kap. 10 § FB). Mot den bakgrunden bedöms det rimligt att även möjligheten till jämkning av återbetalningsskyldigheten inskränks vid ändrad taxering.

Hur lång en sådan tid skall vara kan givetvis diskuteras. De administrativa aspekterna talar för en kort tidsfrist. Intresset av att hålla nere kostnaderna för socialförsäkringens administration måste dock här vägas mot de andra intressen som gör sig gällande. Om en lång eller kort tid skulle vara till fördel eller nackdel för den bidragsskyldige beror, som redan framhållits, på om taxeringsändringen leder till ett högre eller lägre återbetalningsbelopp. Följden av att en taxeringsändring inte sker inom tidsfristen är att den inte kommer att beaktas. Vid en sänkning innebär detta att den enskilde förlorar sin rätt att återfå vad han eller hon kan ha betalat för mycket. För att undvika stötande resultat bör tidsfristen därför inte sättas för snävt. Rättviseaspekter – att återbetalningsskyldigheten speglar den ”korrekta taxerade inkomsten” – talar i samma riktning. Detta är också viktigt eftersom det i hög grad är angeläget att lagstiftningen om underhållsstöd vinner acceptans i samhället, och särskilt bland dem som direkt berörs av reglerna, inte minst de bidragsskyldiga föräldrarna. Samtidigt förhåller det sig givetvis så att ju längre tid som går, av desto mindre betydelse är det att eventuella ändringar i taxeringen får genomslag i underhållsstödssystemet.

När det gäller frågan om hur långt tillbaka i tiden ändring skall kunna göras, har utredningen inhämtat att det vid beräkning av återbetalningsbelopp endast förekommer ett fåtal ärenden per år där taxeringen ändras efter längre tid än tre år. Enligt utredningens bedömning framstår en tidsfrist om tre år som väl avvägd. Treårsfrister används dessutom på flera andra håll såväl i USL som i FB (se t.ex. 21 § USL och 7 kap. 8 § FB). Inom den tiden får försäkringskassan dessutom automatiskt meddelanden om eventuella taxeringsändringar. Utredningen föreslår alltså att det införs en regel som medger att återbetalningsskyldigheten kan jämkas om det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans

bedömning ändrats väsentligt, dock aldrig för längre tillbaka än tre år före det år då beslutet om ändrad taxering meddelas.

13.5.2. Omprövning

Utredningens förslag: Vid omprövning gäller det nya återbetalningsbeloppet från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum och aldrig för längre tid tillbaka än tre år före den dag då försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Återbetalningsbeloppet skall omprövas när ett nytt beslut om årlig taxering föreligger (30 första stycket USL). Det skall också omprövas när grunden för tillämplig procentsats ändras, dvs. när det antal barn för vilka den bidragsskyldige är underhållsskyldig ändras, och – med de regler utredningen förordar – i de fall ändrad folkbokföring påverkar storleken på grundavdraget. I likhet med vad som föreslagits beträffande inkomstprövningen av utfyllnadsdelen i underhållsstödet (avsnitt 11) bör av praktiska skäl och för att minska risken för återkrav ändringen få genomslag på återbetalningsskyldigheten från och med månaden efter den månad då ändringen ägde rum.

Försäkringskassan får som regel vetskap om de ändringar som här är aktuella automatiskt. I vissa fall, t.ex. när det gäller faderskap i internationella förhållanden, kan det dock krävas att försäkringskassan uppmärksammas på förhållandet.

Även för omprövningsfallen bör en tidsfrist införas. Fristen bör bestämmas till tre år, i likhet med vad som nu föreslås för ändrad taxering, och räknas från den dag då försäkringskassan får vetskap om ändringen.

Frågor om omprövning och jämkning av utfyllnadsbidrag behandlas i avsnitt 18.

13.6. Hur skall inkomsten beräknas?

Utredningens bedömning: Nuvarande regler bör inte ändras.

Fråga om behandlingen av egenföretagare bör övervägas samlat för bidrags- och socialförsäkringssystemen.

13.6.1. Behandling av egenföretagare

En utgångspunkt i USL är att samma principer bör gälla för beräkning av inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och kapital. En annan utgångspunkt är att löntagare och egenföretagare skall behandlas på ett likvärdigt sätt (prop. 1995/96:208 s. 49). För att uppnå denna önskvärda likabehandling skall inkomst av näringsverksamhet ökas med vissa skattemässiga avdrag. Anledning till detta är att för den som har inkomst av näringsverksamhet innebär skattelagstiftningen möjlighet till olika resultatreglerande åtgärder, vilka enligt förarbetena kan gynna hushåll med näringsinkomster framför hushåll med andra inkomster.

Tidigare utredningar

Frågor som rör egenföretagares inkomster i bostadsbidragssystemet tas upp i Familjeutredningens slutbetänkande (SOU 2001:24). Utredningen konstaterar att i det inkomstprövningssystem som används för beräkning av bostadsbidrag eftersträvas att samma beräkningssätt skall användas för inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och av kapital. Familjeutredningen påpekar att det visat sig svårt att hitta ett passande inkomstbegrepp för näringsidkare; inkomsten av näringsverksamhet kan variera betydligt mer över tid än andra inkomstslag och det kan vara svårt att hänföra inkomsterna till en viss tidpunkt. Familjeutredningen konstaterar dock att svårigheterna med inkomstbegreppet för egenföretagare inte är unika för bostadsbidraget utan att de rör flera delar av bidrags- och socialförsäkringssystemen. Utredningen ansåg därför att det inte var dess uppgift att hitta ett lämpligt inkomstbegrepp för egenföretagare.

Överväganden

Det är Underhållsstödsutredningens mening att anställda och egenföretagare även i fortsättningen bör likställas. Det är dock inte okomplicerat att med utgångspunkt i egenföretagares taxerade inkomst räkna fram en med löntagare jämförbar inkomstnivå. Frågan om behandlingen av egenföretagare berör inte endast underhållsstödet utan bör övervägas mer allmänt för bidrags- och socialförsäkringssystemen. Utredningen avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

13.6.2. Bilförmån

Med bilförmån avses förmånen att för privat bruk få utnyttja en bil som tillkommer en skattskyldig på grund av anställning eller uppdragsförhållande eller på liknande grund. Den skattepliktiga förmån som tillgången till bil anses motsvara ingår enligt nuvarande regler i den taxerade inkomsten. Detta innebär att bilförmånen ökar det belopp den bidragsskyldiga föräldern skall återbetala till staten när underhållsstöd utges. Vid direktbetalning i kombination med utfyllnad blir utfyllnadsbidraget i stället mindre eftersom det belopp den bidragsskyldige förväntas betala direkt till barnet ökar på grund av bilförmånen. Likaså minskar bidraget i de fall underhållsstöd lämnas vid växelvis boende om föräldern beskattas för bilförmån.

Bilförmånen innebär inte någon utbetalning till den bidragsskyldige som ökar betalningsförmågan hos denne. Rent allmänt anser utredningen att en viss försiktighet är påkallad när man tar hänsyn till förmåner som lämnas i annan form än kontant ersättning. Jämställs förmånen med kontant ersättning kan återbetalningsskyldigheten bli alltför betungande i förhållande till den verkliga betalningsförmågan. Någon möjlighet att inom ramen för underhållsstödssystemet ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet finns dock inte. Det är inte heller orimligt eller onaturligt att låta olika förmåner inverka på återbetalningsskyldigheten. Utredningen har därför stannat för att inte föreslå någon ändring.

13.6.3. Förvärvsförmåga

Det förekommer ibland att intäkterna enligt taxeringen inte återspeglar den bidragsskyldiges verkliga förvärvsförmåga.

Är det uppenbart att den bidragsskyldige har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger den taxerade inkomsten och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas kan återbetalningsskyldigheten bestämmas genom en skälighetsbedömning (28 § USL).

Reglerna i USL anknyter här till reglerna i FB (prop. 1995/96:208 s. 95). Enligt utredningens uppfattning kan – i linje med vad som gäller vid förmågebedömningen enligt FB – 28 § USL användas inte endast när en bidragsskyldig inte förvärvsarbetar i den utsträckning som är rimligt att begära utan även om t.ex. en egenföretagare redovisar en inkomst som understiger den som en

anställd i motsvarande fall erhåller (jfr rättsfallet NJA 1991 s. 40 där förvärvsförmågan för en bidragsskyldig som drev en taxirörelse ansågs motsvara en anställd taxichaufför) och om en anställd utan att kunna ge en godtagbar förklaring redovisar en inkomst som ligger under genomsnittet inom yrket (jfr rättsfallet NJA 1990 s. 205 där inkomsten för en anställd taxichaufför som inte kunde lämna någon förklaring till att hans inkomst låg under genomsnittet antogs ha en förvärvsförmåga som motsvarade genomsnittslönen inom yrket). Detta synsätt ligger också i linje med den praxis som utvecklats (se RFV:s vägledning 2001:2, Återbetalning av underhållsstöd s. 22 f.).

Mot bakgrund av de möjligheter som sålunda redan finns att fastställa återbetalningsskyldigheten med hänsyn till den verkliga förvärvsförmågan anser utredningen inte att någon lagändring är påkallad.

13.6.4. Ersättning med anledning av personskada eller kränkning

I samband med frågan om vilka inkomster som skall beaktas, aktualiseras huruvida ersättning som tillkommit den bidragsskyldige med anledning av personskada eller kränkning bör påverka återbetalningsskyldigheten. Sådana inkomster kan även påverka underhållsstödets storlek, dels om barnet har tillerkänts sådan ersättning, dels om förslaget om behovsprövning med hänsyn till boförälderns inkomst genomförs.

Frågan om sådana ersättningar skall tillåtas påverka storleken av sociala förmåner har framför allt diskuterats beträffande bostadsbidrag. Riksdagen har nyligen beslutat om en ändring i lagen (1993:737) om bostadsbidrag (prop. 2002/03:33, 2002/03:BoU6, rskr. 2002/03:106, SFS 2003:78) så att vissa ersättningar som barnet tillerkänts med anledning av kroppsskada eller kränkning inte skall påverka familjens förmögenhet vid beräkning av bostadsbidrag. Lagändringen trädde i kraft den 1 april 2003 men de nya bestämmelserna skall tillämpas på bostadsbidrag som lämnats från och med den 1 januari 2001.

Även när det gäller beräkning av inkomst enligt USL ses förmögenheten som en tillgång. Inkomsten skall ökas med en procent av den del av den skattepliktiga förmögenheten som överstiger 1 500 000 kr (26 § USL). Det är alltså en väsentligt större förmögenhet som skall uppnås innan förmögenheten i sig påverkar det

belopp den bidragsskyldige skall betala eller underhållsstödets storlek än vad som gäller enligt lagen om bostadsbidrag, där 15 procent av den på visst sätt justerade skattepliktiga förmögenhet som överstiger 100 000 kr beaktas. En annan skillnad mellan underhållsstöd och bostadsbidrag är att det beträffande underhållsstöd inte är fråga om hushållets samlade förmögenhet.

Ideella skadestånd är i vissa fall är skattepliktiga, t.ex. skadestånd på grund av trakasserier på arbetsplatsen och andra arbetsrättsliga skadestånd. I dessa fall finns emellertid ett nära samband med anställningsförhållandet som kan motivera att ett eventuellt skadestånd ur skatterättslig synpunkt jämställs som inkomst av tjänst.

I samband med reformeringen av bostadsbidragssystemet har regeringen aviserat att en samlad inventering av förmögenhetsbegreppet inom socialförsäkringarna skall göras (prop. 2002/03:33 s. 9). Mot bakgrund av detta finns det inte skäl för Underhållsstödsutredningen att överväga en eventuell ändring av reglerna. När det gäller underhållsstöd torde problemet med ersättning som tillkommit någon med anledning av personskada eller kränkning dessutom inte vara av särskilt stor omfattning, eftersom det, som redan sagts, endast är den del av förmögenheten som överstiger 1 500 000 kr som beaktas.

En utgångspunkt vid de kommande övervägandena bör enligt utredningen vara att det inkomstbegrepp som används vid bestämmande av återbetalningsskyldigheten skall vara detsamma för den bidragsskyldige och för barnet. Om en inkomstprövning införs gentemot boförälderns inkomster bör även för denna förälder samma inkomstbegrepp användas.

13.6.5. Studiebidrag

I dag beaktas även vissa kontrollerbara inkomster, som inte ingår i taxeringen men som försäkringskassan kan få uppgift om via andra register, vid fastställande av återbetalningsskyldigheten. Ett exempel på en sådan inkomst är studiemedel i form av studiebidrag.

Familjeutredningen anser att studiemedel i form av studiebidrag inte skall ingå när den återbetalningsgrundande inkomsten beräknas (SOU 2001:24 s. 296 f.). Underhållsstödsutredningen delar inte den uppfattningen. Studiebidraget får – även om det har ett utbildningspolitiskt mål – anses vara av sådan karaktär att det stärker mottagarens försörjningsförmåga. Bidraget beaktas också när underhållsbidrag till barn fastställs. Mot denna bakgrund bör

bidraget enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning beaktas även vid fastställande av den återbetalningsgrundande inkomsten. Detta ligger också i linje med riksdagens ställningstagande beträffande rekryteringsbidraget till vuxenstuderande. Även detta bidrag beaktas när den återbetalningsgrundande inkomsten fastställs (prop. 2002/03:2, bet 2002/03:SfU5, rskr. 2002/03:48, SFS 2002:1076).

13.6.6. Skattefria stipendier

Förutsättningen för att ett stipendium skall vara skattefritt är att den som ger ut stipendiet inte har något krav på motprestation från stipendiemottagaren. Stipendiet får alltså inte heller utgöra ersättning för en redan utförd prestation för utgivarens räkning.

Vid fastställande av ett hushålls bidragsgrundande inkomst för beräkning av bostadsbidragets storlek skall skattefria stipendier överstigande 3 000 kr per månad medräknas. Syftet med detta är att beakta alla former av inkomster ett hushåll kan ha för att så långt som möjligt motverka att hushåll med liknande ekonomiska förutsättningar erhåller olika stort bidrag. Samma syfte kan anses föreligga när det gäller återbetalning av underhållsstöd. En bidragsskyldig förälder med högre inkomst bör återbetala ett större belopp än en bidragsskyldig med en lägre inkomst och detta även om den högre inkomsten till viss del utgörs av ett skattefritt stipendium. Något principiellt skäl mot en sådan ordning torde inte föreligga.

Däremot föreligger en skillnad av mer praktisk art mellan återbetalning av underhållsstöd och mottagande av bostadsbidrag. Samtliga uppgifter försäkringskassan behöver för att kunna beräkna återbetalningsbeloppet fås i dag från skatteförvaltningen och CSN på medium för automatiserad databehandling och någon manuell inmatning eller bearbetning av uppgifterna behöver inte göras. Som framhållits ovan är ett sådant system väsentligt mycket enklare och billigare att administrera. Några uppgifter om eventuella skattefria stipendier som den bidragsskyldige mottagit framgår ej av denna redovisning. Vill man att sådana stipendier skall ingå i inkomstunderlaget för beräkning av återbetalningsbeloppet, måste således mottagandet av dessa redovisas av den bidragsskyldige eller möjligen av den som utbetalar stipendiet. I dag lämnar den bidragsskyldiga föräldern inte några uppgifter alls om sin ekonomi till försäkringskassan. Så länge som inkomstberäkningen baseras på taxe-

rad inkomst samt eventuella studiebidrag och rekryteringsbidrag är det enligt Underhållsstödsutredningens bedömning inte rimligt att särbehandla skattefria stipendier och införa manuell redovisning och hantering av dessa. Skattefria stipendier torde dessutom vara ett förmånsslag som åtnjuts av endast ett fåtal bidragsskyldiga. Om man däremot kommer fram till att beräkningen av återbetalningsbeloppet skall ske utifrån en aktuell inkomst som bygger på uppgifter lämnade av den bidragsskyldige, finns det inga bärande skäl att inte också ta med skattefria stipendier.

14. Indrivning av fordringar avseende återbetalningsskyldighet

14.1. Inledning

I direktiven till Underhållsstödsutredningen anger regeringen ett antal frågor som utredningen skall överväga. Utredningen får ta upp också andra frågor som bedöms vara relevanta för att få underhållsstödssystemet att fungera bättre.

Antalet bidragsskyldiga som är föremål för indrivning har ökat sedan underhållsstödssystemet infördes år 1997. Detta har, förutom det besvär och obehag som indrivning orsakar de skuldsatta, inneburit ökat arbete och ökade kostnader för det allmänna.

Det kan finnas flera orsaker till utvecklingen. Reglerna om återbetalning är strängare i underhållsstödssystemet än motsvarande regler var i bidragsförskottssystemet. Obetalda fordringar lämnas i dag systematiskt – och efter ganska kort tid – över till kronofogdemyndigheten. Med den tolkning som de nuvarande reglerna getts har en gäldenär som endast tillfälligt är i dröjsmål svårt att komma ikapp och försäkringskassorna små möjligheter att göra upp avbetalningsplaner i löpande ärenden. Att återbetalningsbeloppet inte fastställs med ledning av aktuell inkomst utan grundas på det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avser kan vara en bidragande orsak till att antalet bidragsskyldiga som är föremål för indrivning har ökat. De nuvarande reglerna om hur betalningar fördelas på olika barn och krediteras olika fordringar anses svåra att förstå. Ibland kan missförstånd om reglernas innehåll leda till att bidragsskyldiga blir föremål för indrivning som hade kunnat undvikas om den bidragsskyldige rätt förstått regelsystemet.

Underhållsstödsärendena innebär en omfattande administration för kronofogdemyndigheterna. Fordringar avseende återbetalningsskyldighet handläggs hos kronofogdemyndigheterna i huvudsak enligt samma regler som andra statliga fordringar. Men det finns fortfarande kvar en hel del av det gamla systemet då försäkrings-

kassans fordringar på den bidragsskyldige handlades som privaträttsliga fordringar. De detaljerade fördelnings- och krediteringsreglerna är exempel på detta. Företrädesrätten för statens fordran avseende underhållsstöd är ett annat exempel.

Underhållsstödsutredningen har mot den angivna bakgrunden ansett det angeläget att undersöka om det är möjligt att förbättra reglerna om indrivning av fordringar som avser återbetalningsskyldighet.

Regeringen har till Underhållsstödsutredningen överlämnat en skrivelse (S2001/1223/SF) från Riksförsäkringsverket (RFV) med förslag om att ett s.k. återbetalningskonto bör inrättas för en bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet (se RFV Anser 1998:9). Förslaget syftar till att underlätta för de bidragsskyldiga, bl.a. genom att tydligare än i dag redovisa de återbetalningsbelopp som skall erläggas och de inbetalningar som tillgodoräknats, samt att förenkla handläggningen både för försäkringskassan och kronofogdemyndigheten. Detta förslag behandlas här.

14.2. Gällande rätt

Försäkringskassans kravhantering

När underhållsstöd lämnas till ett barn skall den bidragsskyldiga föräldern återbetala stödet eller en del av detta till staten (21 § lagen [1996:1030] om underhållsstöd, USL). Frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd på grund av umgängesavdrag skall, till skillnad från vad som gäller själva underhållsstödsärendet, prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige (37 § fjärde stycket USL). Beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet skall delges den bidragsskyldige (14 § andra stycket USL). En fordran på återbetalningsskyldighet förfaller till betalning tidigast tio dagar efter den dag då den bidragsskyldige delgetts beslutet (6 § andra stycket förordningen [1996:1036] om underhållsstöd, USF).

Försäkringskassan skall utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in statens fordran avseende återbetalningsskyldighet, om den bidragsskyldige inte fullgör sin betalningsskyldighet (29 § USL). Innan ett ärende lämnas över till kronofogdemyndigheten skall försäkringskassan, om det kan ske utan väsentlig olägenhet och inte särskilda skäl talar emot det, uppmana den bidragsskyldige att be-

tala fordringen (3 § indrivningsförordningen [1993:1229]). Uppmaningen skall innehålla uppgift om

  • fordringens belopp,
  • dröjsmålsavgift eller annan avgift som skall betalas med anledning av dröjsmålet,
  • den dag då betalning senast skall ske för att inte ansökan om indrivning skall göras.

I RFV:s vägledning anges att stadgandet i 29 § USL om att försäkringskassan utan dröjsmål skall vidta åtgärder för att driva in fordringen innebär att en betalningsuppmaning skall skickas så snart kassan uppmärksammar att återbetalningsbeloppet eller en del av det inte har betalats. För att inte riskera att handläggningen uppfattas som mindre trovärdig har RFV ansett att det är lämpligt att en fordran överlämnas för indrivning senast då den bidragsskyldige fått två betalningsuppmaningar (RFV:s vägledning 2001:2, Återbetalning av underhållsstöd s. 78). Enligt 4 § indrivningsförordningen skall försäkringskassan, om inte särskilda skäl talar emot det, begära indrivning av en fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt USL senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats. Indrivning får dock, om den bidragsskyldige kan antas komma att slutbetala förfallna belopp, begäras senare, dock senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats. I praktiken utnyttjas femmånadersregeln endast för att ge en återbetalningsskyldig en anpassningsperiod i samband med att underhållsstöd börjar utgå.

Förfarandet hos kronofogdemyndigheten

När kronofogdemyndigheten tar emot en ansökan om indrivning av en fordran avseende återbetalning av underhållsstöd underrättas den bidragsskyldige genast och får ett inbetalningskort (betalningsanmaning). Betalas inte fordringen frivilligt skall myndigheten driva in fordringen. Kronofogdemyndigheten samlar in information om den skuldsattes tillgångar (tillgångsundersökning) och övriga ekonomiska förhållanden (gäldenärsutredning). Själva verkställigheten kan gå till på flera olika sätt, t.ex. genom utmätning av lön eller annan egendom eller avräkning av för mycket inbetald skatt. Vid utmätning av lön får utmätning även ske för det återbetalningsbelopp som avser den följande månaden trots att detta

belopp ännu inte har förfallit till betalning (7 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken, UB). Myndigheten kan, om förutsättningar finns, bevilja gäldenären uppskov eller medge avbetalning om denne inte kan betala hela skulden vid ett tillfälle. De medel som kommer in till kronofogdemyndigheten översänds till RFV (20 § indrivningsförordningen).

Fördelning och kreditering av betalningar när den bidragsskyldige har flera återbetalningsskulder

När en person som har flera skulder till en annan person betalar ett visst belopp till denne uppkommer frågan vilken av skulderna betalningen avser. I vissa fall kan den betalande ha ett intresse av att betalningen avser en viss skuld, men borgenären (fordringsägaren) kan ha ett intresse av att den avser en annan skuld.

En bidragsskyldig kan rikta en betalning till försäkringskassan till att avse en återbetalning för en viss månad eller ett visst barn genom att i samband med betalningen ange detta. Han eller hon kan t.ex. skriva på inbetalningshandlingen vad betalningen avser.

Om den bidragsskyldige inte riktar betalningen till att avse en viss fordran och den bidragsskyldige har fler än ett barn som får underhållsstöd, tillämpar försäkringskassan bestämmelserna om fördelning och kreditering i 7 kap. 16 § UB (se 8 § första stycket RFV:s föreskrifter [RFFS 1996:18] om underhållsstöd). Om det finns löpande återbetalningsskyldighet för flera barn görs det först en fördelning av det inbetalade beloppet mellan de olika barnen. Fördelningen av det inbetalade beloppet sker proportionellt i förhållande till storleken av de belopp för vilka löpande återbetalningsskyldighet föreligger. Det inbetalade beloppet krediteras dock inte den fordran som avser den aktuella (senaste) återbetalningsskulden utan den äldsta skulden för det barnet.

Om den bidragsskyldige är återbetalningsskyldig även för barn som inte längre får underhållsstöd, fördelas beloppet i första hand till barn för vilka löpande återbetalningsskyldighet föreligger. Så mycket av inbetalt belopp som motsvarar den löpande återbetalningsskyldigheten fördelas på återbetalningsskulder avseende dessa barn. Därefter krediteras de äldsta fordringarna avseende dessa barn.

Om betalning sker med ett belopp som överstiger den sammanlagda löpande återbetalningsskyldigheten, fördelas överskottet till

det barn som har den äldsta fordran, även om det inte finns någon löpande återbetalningsskyldighet för underhållsstöd för det barnet.

Om det för flera barn finns lika gamla fordringar skall överskottet fördelas proportionellt i förhållande till varje barns fordran för samma tid.

Efter det att fördelning har skett till ett visst barn krediteras alltså den äldsta fordran hos det barnet. I första hand krediteras den upplupna räntan och därefter kapitalbeloppet (36 § andra stycket USL).

Exempel: En bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet för ett barn har bestämts till 700 kr per månad. För barnet finns en skuld på obetalda återbetalningsbelopp på 1 500 kr. Det finns också en skuld för obetalda återbetalningsbelopp för ett annat barn på 1 000 kr. Något underhållsstöd lämnas inte längre för detta barn. När den bidragsskyldige gör en inbetalning på 700 kr fördelas hela beloppet på det barn som får underhållsstöd löpande och krediteras den äldsta fordran avseende det barnet. Görs en inbetalning med 1 000 kr fördelas och krediteras 700 kr som ovan och återstoden, 300 kr, fördelas och krediteras den äldsta fordran.

När kronofogdemyndigheten driver in en fordran har gäldenären inte någon rätt att bestämma på vilken fordran ett visst belopp skall krediteras.

Vid utmätning av lön tillämpar kronofogdemyndigheten 7 kap. 16 § UB. Fördelning och kreditering sker alltså på samma sätt som vid betalningar till försäkringskassan. När kronofogdemyndigheten driver in återbetalningsbelopp på annat sätt, t.ex. genom utmätning av annan egendom eller avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, krediteras den äldsta fordran först och detta även om det finns löpande återbetalningsskyldighet (se Högsta domstolens beslut SÖ 471 i mål Ö 747/84, RSV Rättsinformation; Serie C, Nr 30/86, och Handbok för exekutionsväsendet, instruktion 6). Avgifter, ränta och kapital krediteras i nämnd ordning. Om det finns flera fordringar som är lika gamla och det utmätta beloppet inte räcker till för att kreditera dem fullt ut, fördelas beloppet mellan dem i proportion till fordringarnas storlek.

Om den bidragsskyldige betalar till försäkringskassan samtidigt som indrivning pågår, meddelas detta till kronofogdemyndigheten. Skulden som finns hos kronofogdemyndigheten minskar då. För-

säkringskassan, fördelar och krediterar beloppet, trots att fordringen är överlämnad, på samma sätt som om löneutmätning skett.

Om det samtidigt finns flera olika slag av fordringar för vilka löneutmätning sker, har statens fordran på underhållsstöd samma företrädesrätt (bästa rätt) som en fordran på underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken (ÄktB) och föräldrabalken (FB), se 7 kap. 14 § första stycket 1 UB. När fordringar med samma företrädesrätt har olika borgenärer skall det innehållna beloppet fördelas efter de löpande fordringarnas storlek (7 kap. 16 § UB första stycket), dvs. samma regel som tillämpas när det finns flera fordringar avseende återbetalningsskyldighet. Om mer än vad som svarar mot de löpande fordringarna har utmätts, har belopp som har stått ute längre företräde vid fördelningen av det överskjutande beloppet.

14.3. Studier över de skuldsattas situation

I det följande redovisas kortfattat en rapport från RFV om bidragsskyldiga som är föremål för indrivningsåtgärder. I bilaga 2 redovisas vissa ytterligare uppgifter om bidragsskyldigas skuldsättning.

Riksförsäkringsverkets rapport

I rapporten Underhållsstöd – bidragsskyldiga som är föremål för indrivning (RFV Analyserar 2001:2) har RFV kartlagt bidragsskyldiga som är föremål för indrivningsåtgärder.

Av rapporten framgår att det i september 2000 fanns cirka 226 000 bidragsskyldiga och att 66 892 av dessa, eller nästan 30 procent, var föremål för indrivningsåtgärder hos kronofogdemyndigheten.

Många bidragsskyldiga hade redan när underhållsstödssystemet infördes skulder från bidragsförskottssystemet. Dessa skulder överlämnades nu till kronofogdemyndigheten.

RFV:s kartläggning visar att bidragsskyldiga med skulder hos kronofogdemyndigheten hade lägre inkomster, högre skulder och fler barn jämfört med bidragsskyldiga som inte hade några skulder som överlämnats för indrivning. I rapporten betonas dock att flertalet bidragsskyldiga ändå klarade av sina betalningar till försäkringskassan trots att de hade låg inkomst och många barn.

I rapporten konstateras att 83 procent av de bidragsskyldiga med skulder hos kronofogdemyndigheten, dvs. omkring 55 000 bidragsskyldiga, också hade andra typer av skulder där. Cirka 46 procent eller 25 000 bidragsskyldiga hade andra skulder hos kronofogdemyndigheten redan när den första bidragsförskotts- eller underhållsstödsskulden överlämnades dit. Omkring 30 000 bidragsskyldiga hade inga andra skulder hos kronofogdemyndigheten när underhållsstödsskulden överlämnades.

RFV ger i rapporten två huvudsakliga förklaringar till den ökade tillströmningen av mål hos kronofogdemyndigheterna. Den första är att underhållsstödsreformen inneburit att den bidragsskyldiga förälderns betalningsförmåga tagits i anspråk i större utsträckning än i bidragsförskottssystemet. Den andra förklaringen hänför RFV till skärpningen av reglerna om när en fordran måste överlämnas till indrivning. Fordran på förskotterade underhållsbidrag lämnades inte lika systematiskt över till kronofogdemyndigheten som dagens återbetalningsbelopp.

14.4. Förbättrad och förenklad indrivning

Många återbetalningsskyldiga föräldrar är föremål för indrivningsåtgärder. Förutom det besvär och de extra kostnader som detta för med sig för de bidragsskyldiga innebär indrivningen också, som redan sagts, kostnader för staten. Att en så stor andel av de bidragsskyldiga är föremål för indrivningsåtgärder kan, som redan nämnts, ha flera orsaker. En huvudorsak är säkert utformningen av dagens återbetalningsregler.

De av Underhållsstödsutredningen förordade reglerna om att en bidragsskyldig skall få förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader innan han eller hon blir återbetalningsskyldig bör därför kunna minska andelen bidragsskyldiga hos kronofogdemyndigheten väsentligt (se avsnitt 12). Det är också av vikt att återbetalningsskyldiga föräldrar blir informerade om gällande regler, t.ex. om hur betalningar fördelas och krediteras och om vad som händer om man inte betalar i tid (se avsnitt 24).

I det följande övervägs några åtgärder som skulle kunna vidtas för att underlätta hanteringen av återbetalningsskulder för de bidragsskyldiga och för staten. En utgångspunkt för utredningen är att de förslag som läggs fram skall stå i samklang med indrivningslagstiftningen i övrigt och att särregler för återbetalningsskyldiga föräldrar inte skall införas utan vägande skäl.

14.4.1. Återbetalningskonto

Utredningens bedömning: Förslaget om att varje bidragsskyldig skall ha ett s.k. återbetalningskonto bör inte genomföras.

RFV föreslår att det hos försäkringskassan inrättas ett s.k. återbetalningskonto för varje bidragsskyldig i underhållsstödssystemet (se RFV Anser 1998:9 och RFV Analyserar 2001:2).

Enligt förslaget skall det för varje bidragsskyldig inrättas ett konto oavsett antal barn och den tid återbetalningsskyldigheten avser. Alla fordringar skall samlas i ett saldo. Vid betalning görs inte någon fördelning mellan fordringar som avser olika barn. Den bidragsskyldige behöver endast hålla reda på saldot. Om en bidragsskyldig blir föremål för indrivning skall den fordran som saldot utvisar överlämnas till kronofogdemyndigheten. Återbetalningsbelopp som därefter förfaller kommer att läggas upp i ett nytt konto hos försäkringskassan.

Återbetalningskontot skall enligt RFV debiteras med återbetalningsbelopp allteftersom de förfaller till betalning. Om återbetalningsbeloppet skulle komma att höjas retroaktivt skall skillnaden mellan det nya och det gamla beloppet belasta kontot på förfallodagen.

Enligt förslaget skall återbetalningskontot tillgodoräknas vad som har betalats in eller som på annat sätt skall tillgodoräknas den bidragsskyldige, t.ex. umgängesavdrag. I de fall återbetalningsbeloppet skulle komma att sänkas retroaktivt föreslås att skillnaden mellan det nya och det gamla beloppet tillgodoräknas på samma sätt som en inbetalning. Beloppet skall tillgodoföras den bidragsskyldige per inbetalningsdag, anmälningsdag eller den dag försäkringskassan fattat beslut i ärendet.

Den bidragsskyldige skall en gång i månaden få ett kontoutdrag med uppgift om vad som belastat kontot och vad som tillgodoräknats. I samband härmed får han eller hon också besked om vad som skall betalas och när detta senast skall ske för att försäkringskassan inte skall överlämna fordran för indrivning.

RFV föreslår att en fordran enligt USL skall preskriberas fem år efter utgången av det kalenderår då den lämnades för indrivning, dvs. samma regel som gäller för skattefordringar.

För det fallet att en bidragsskyldig återkommer från bosättning i utlandet och det finns obetalda underhållsbidrag som avser denna tid föreslås att dessa äldre fordringar förs samman med tillkommande betalningsskyldigheter och inbetalningar m.m. i återbetal-

ningskontot. För detta krävs att bestämmelserna ändras så att underhållsbidrag vid indrivning hos kronofogdemyndigheten – i likhet med återbetalningsbeloppen – kan handläggas som allmänna mål.

Återbetalningsbelopp som helt eller delvis inte behöver betalas genast på grund av beslut om anstånd skall enligt förslaget hanteras i ett ”passivt” återbetalningskonto och inte betraktas som förfallna till betalning. Om en bidragsskyldig efter ett beslut om delvis anstånd inte betalar den del av återbetalningsbeloppet som inte omfattas av anståndsbeslutet skall hela fordran överlämnas för indrivning. Följden av detta blir att hela den uppkomna fordran kommer att få en gemensam preskriptionstidpunkt, något som i sin tur innebär en bättre överblick för den bidragsskyldige och förenklingar i ADB-systemen.

En övergång till återbetalningskonton kommer, enligt RFV, att innebära att indrivningsförordningens regler om att en obetald fordran skall överlämnas för indrivning senast viss tid efter det att fordringen skulle ha betalats inte kan behållas. Enligt RFV bör det i stället anges i indrivningsförordningen att bestämmelser om begäran om indrivning finns i USL. I den lagen bör, som i skattebetalningslagen (1997:483), anges en beloppsgräns för när en fordran skall överlämnas för indrivning. Denna gräns bör enligt RFV vara betydligt högre än de 500 kr som anges i 20 kap. 1 § första stycket 2 i nämnda lag.

Enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning är förslaget om återbetalningskonton tilltalande i flera avseenden och en sådan ordning skulle också innebära vissa fördelar för bidragsskyldiga, försäkringskassor och kronofogdemyndigheter i enlighet med modellens syfte. Samtidigt återstår det en hel del frågor som gör att det ändå får anses tveksamt om förslaget över huvud taget är möjligt att genomföra.

Tanken att införa ett återbetalningskonto bygger på skattebetalningslagens regler om skattekonto. Skattesystemet och underhållsstödssystemet skiljer sig emellertid åt på väsentliga punkter och det är därför inte alldeles enkelt att applicera modellen med skattekonto på bidragsskyldigas återbetalningsskyldighet.

För underhållsstödet gäller att återbetalningsbelopp och debitering av dessa är kopplade till visst barn och ändringar som gäller det barnet. En bidragsskyldig som blir friad från faderskapet avseende ett barn har rätt till återbetalning av belopp som betalats för just det barnet. Samma sak gäller för umgängesavdragen. Med hänsyn härtill är det knappast möjligt att hantera ett konto där samtliga

debiterade belopp hamnar i en klump och det inte går att urskilja vare sig åldern på skulderna eller vilket barn de avser. Det går inte heller helt att bortse från att en bidragsskyldig i många fall kan antas vilja veta vilka skulder saldot består av.

En svårighet är också att finna en för alla situationer lämplig beloppsgräns för när skulden skall överlämnas för indrivning. Återbetalningsbeloppet fastställs utifrån en bidragsskyldigs ekonomiska situation och antalet barn. För en bidragsskyldig med låg inkomst kan det ta avsevärd tid innan han eller hon uppnår beloppsgränsen för indrivning. När gränsen väl passerats kan det bli mycket besvärligt för den bidragsskyldige att reglera skulden hos kronofogdemyndigheten. För en bidragsskyldig som debiteras relativt höga återbetalningsbelopp för flera barn gäller i stället det motsatta förhållandet. För denne kanske ärendet kommer att överlämnas till kronofogdemyndigheten orimligt snabbt. Att hitta ett alternativ till en beloppsgräns är dock inte helt enkelt. Exempelvis är en anknytning till en tidsgräns knappast möjlig eftersom en av tankarna bakom förslaget med återbetalningskonton är att man skall slippa hålla reda på fordringarnas ålder.

Mot bakgrund av bl.a. de ovan nämnda svårigheterna anser utredningen att förslaget om återbetalningskonton inte bör genomföras. Utredningen har i stället riktat in sitt arbete på att hitta alternativa och mindre ingripande lösningar på problemen.

14.4.2. När bör en fordran överlämnas till kronofogdemyndigheten?

Utredningens förslag: Fordringar avseende återbetalningsskyldighet skall som regel överlämnas till kronofogdemyndigheten senast när den äldsta fordringen hos försäkringskassan är fem månader gammal. I dag lämnas en fordran i regel över redan efter två månader. Indrivning skall normalt inte behöva begäras om fordringarna understiger 500 kr.

Enligt 4 § indrivningsförordningen skall försäkringskassan, om inte särskilda skäl talar emot det, begära indrivning av en fordran avseende återbetalningsskyldighet enligt USL senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats. Indrivning får dock, om den bidragsskyldige kan antas komma att slutbetala förfallna belopp, begäras senare, dock senast fem månader efter det att fordran skulle ha betalats.

Möjligheten att förlänga tiden till fem månader infördes den 1 april 1999. I förarbetena uttalas att möjligheten att förlänga tiden utöver tvåmånadersfristen i första hand är avsedd att användas i samband med att försäkringskassan fattar beslut om återbetalningsbelopp (prop. 1998/99:1, utg.omr. 12 s. 15). Vid stor arbetsbelastning kan handläggningen av en ansökan om underhållsstöd ta relativt lång tid. Detta kan medföra att den bidragsskyldige inledningsvis fått en så stor skuld att han eller hon har svårt att betala beloppet inom två månader. Vidare uttalas att en bidragsskyldig som regel inte bör tillåtas att ackumulera en större skuld i ett löpande ärende än det som gäller enligt huvudregeln. Även om varken ordalydelsen av bestämmelsen eller förarbetsuttalandena utgör något hinder mot att använda den förlängda fristen i ett pågående ärende har praxis på försäkringskassorna gått i riktning mot att denna möjlighet inte utnyttjas alls.

Tidsfristen i indrivningsförordningen gör alltså att försäkringskassan har ett begränsat utrymme att träffa individuella överenskommelser om betalning med en bidragsskyldig. Detta utrymme var betydligt större inom ramen för bidragsförskottssystemet. Försäkringskassan trädde då in i barnets rätt till underhållsbidrag. Fordran på underhållsbidrag är en privaträttslig fordran och försäkringskassan hade vid indrivning samma ställning som det bidragsberättigade barnet. Detta innebar att det var försäkringskassorna som avgjorde när ett ärende skulle överlämnas till kronofogdemyndigheten.

Som praxis utvecklats innebär dagens regler i praktiken att en bidragsskyldig som blir föremål för indrivning endast har möjlighet att undgå att nya återbetalningsfordringar överlämnas till kronofogdemyndigheten om han eller hon slutreglerar skulden mycket snabbt eller beviljas anstånd.

Underhållsstödsutredningen föreslår att en skuld som avser återbetalningsskyldighet skall överlämnas till kronofogdemyndigheten senast fem månader efter det att den äldsta fordran skulle ha betalats. Samtliga förfallna återbetalningsfordringar skall då överlämnas till kronofogdemyndigheten, dvs. även sådana som varit förfallna kortare tid än fem månader. Sedan återbetalningsfordringarna har lämnats för indrivning skall försäkringskassan, under den tid som en bidragsskyldig har kvar återbetalningsskulder hos kronofogdemyndigheten, senast var femte månad, överlämna eventuell ny upplupen skuld för indrivning. Förfarandet bör tillgå så att försäkringskassan var fjärde månad gör en avstämning av den bidragsskyldiges skuldförhållanden. Finns det vid denna kontroll

en total skuld hos försäkringskassan som överstiger 500 kr skall den bidragsskyldige uppmanas att betala hela skulden vid äventyr av att denna överlämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning. Denna gräns om 500 kr sammanfaller med gränsen för överlämnande för indrivning av privatpersoners skatteskulder.

Huvudregeln enligt förslaget blir alltså att försäkringskassan inte behöver överlämna obetalda återbetalningsfordringar till kronofogdemyndigheten förrän den äldsta fordringen är fem månader gammal. Möjligheten att lämna över fordringar till kronofogdemyndigheten trots att ingen av dessa uppnått en ålder av fem månader bör emellertid finnas även i fortsättningen, bl.a. för att undvika att en bidragsskyldig konstant släpar efter med fyra månaders skuld. Detta gäller i praktiken redan i dag (se RFV:s vägledning 2001:2 s. 78).

Skillnaden mot dagens regler blir att en bidragsskyldig som är föremål för indrivning hos kronofogdemyndigheten kan undgå att återbetalningsbelopp överförs dit varje månad. Försäkringskassan kan, om förutsättningar finns, vänta med att överlämna fordringen i upp till fem månader och detta även i pågående ärenden. Fem månader får enligt utredningens bedömning anses vara en rimlig avvägning mellan de krav som kan ställas på en effektiv indrivningsverksamhet (jfr prop. 1992/93:198 s. 54) och de önskemål som finns om ett ökat handlingsutrymme för försäkringskassorna vid tillfälliga ekonomiska svårigheter hos en bidragsskyldig.

Den bidragsskyldige får med Underhållsstödsutredningens förslag mer tid på sig för att slutbetala skulder hos försäkringskassan och större möjlighet att förhindra att nya skulder överförs till kronofogdemyndigheten. Det är inte meningen att en bidragsskyldig under verkställigheten hos kronofogdemyndigheten skall få förbehålla sig medel för att han eller hon skall kunna betala de löpande återbetalningsbeloppen. I praktiken kan det därför bli svårt för en bidragsskyldig att slutbetala skulder hos kronofogdemyndigheten samtidigt som löpande återbetalningar skall göras. Men den bidragsskyldige får åtminstone större möjlighet än i dag att reda upp situationen och därmed undgå att fordringar lämnas till kronofogdemyndigheten för indrivning.

Förslaget innebär visserligen att särregler införs för fordringar avseende återbetalningsskyldighet. Redan i dag gäller dock en femmånadersfrist för överlämnande av fordringar avseende återbetalningsskyldighet, även om denna inte är huvudregeln. Det finns också särregler för skattefordringar och för fordringar på fel-

parkeringsavgifter. För felparkeringsavgifter gäller en femmånadersfrist.

Förslaget leder till att färre uppgifter behöver kommuniceras mellan försäkringskassor och kronofogdemyndigheter, vilket underlättar hanteringen för dessa myndigheter.

En trolig följd av författningsändringen är att varje s.k. skuldpost hos kronofogdemyndigheten i allmänhet kommer att bestå av flera återbetalningsfordringar än i dag. Detta får betydelse för frågor om sekretess hos kronofogdemyndigheten och därmed för vilka uppgifter som får lämnas i kreditupplysningar.

Den 1 oktober 2001 skärptes sekretessen för de uppgifter som behandlas inom exekutionsväsendet. Sekretess gäller numera i mål och ärenden om utsökning och indrivning för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon den enskilde närstående lider skada eller men. Sekretess gäller dock inte uppgifter i ett pågående mål och inte heller för beslut. Uppgifter om förpliktelse i ett avslutat mål omfattas inte heller av sekretess, om verkställighet för en annan förpliktelse har sökts inom två år eller om verkställighet tidigare sökts och uppgiften inte är äldre än två år.

De skärpta sekretessreglerna har betydelse för kreditupplysningsverksamheten. En uppgift som omfattas av sekretess får nämligen inte behandlas i kreditupplysningsverksamhet (se 8 § kreditupplysningslagen [1973:1173]). Betalas en skuld som lämnats till kronofogdemyndigheten innan myndigheten har fattat beslut om t.ex. löneutmätning, och blir uppgiften därigenom sekretesskyddad hos kronofogdemyndigheten, skall uppgiften gallras ur kreditupplysningsföretagets register och kommer då inte längre att framgå av en kreditupplysning. En förutsättning är dock att det inte finns någon ytterligare ansökan om verkställighet mot den enskilde registrerad hos kronofogdemyndigheten inom en tvåårsperiod. I sådana fall gäller ju, som framgått, inte sekretess. Upprepade betalningsförsummelser som lett till att fordringar lämnats över till kronofogdemyndigheten framgår alltså fortfarande av en kreditupplysning.

När det gäller fordringar som avser återbetalningsskyldighet görs ansökningar om verkställighet ofta kontinuerligt varje månad. Den bidragsskyldige har alltså ofta varit föremål för ansökan om verkställighet vid flera tillfällen inom en tvåårsperiod, vilket gör att sekretess inte gäller för uppgifter om betalningsförsummelser och att uppgifterna får finnas i kreditupplysningar.

En konsekvens av utredningens ändringsförslag är att informationen om betalningsförsummelser i kreditupplysningar blir mindre aktuell och mindre detaljerad, eftersom verkställighet sannolikt kommer att sökas vid färre tillfällen och för flera fordringar åt gången. Man kan dock jämföra med vad som gäller för privaträttsliga fordringar som förfaller månatligen, t.ex. hyra. Enligt huvudregeln får en kreditupplysning inte innehålla uppgifter om andra betalningsförsummelser än sådana som slagits fast av en domstol eller en annan myndighet. I regel sker detta först efter en viss tid och domen eller utslaget, liksom uppgiften, avser då ofta flera månaders hyresfordringar.

I detta sammanhang kan också nämnas ett förslag som Underhållsstödsutredningen tagit del av i samband med den hearing som utredningen höll om underhållsstödet.

Enligt detta förslag skall försäkringskassan ges rätt att avgöra när en fordran skall överlämnas till kronofogdemyndigheten. En fordran skulle därmed inte behöva överlämnas t.ex. om försäkringskassan kan konstatera att den bidragsskyldige saknar betalningsförmåga.

Att införa en sådan ordning strider emellertid enligt Underhållsstödsutredningens uppfattning mot principen bakom hanteringen av offentligrättsliga fordringar, som i allmänhet framstår som effektiv. Mot den bakgrunden är utredningen inte beredd att förorda en sådan lösning. Till detta kommer det administrativa merarbete och den sämre förutsebarhet som en sådan ordning skulle leda till.

14.4.3. Utmätning för fordran som ännu inte förfallit till betalning skall inte längre vara möjlig

Utredningens förslag: Möjligheten till utmätning av lön för en fordran på återbetalningsskyldighet som avser nästkommande månad tas bort.

En fordran som avser underhållsbidrag eller återbetalningsskyldighet enligt USL behöver enligt dagens regler inte ha förfallit till betalning för att den skall kunna läggas till grund för löneutmätning. Utmätning får ske även för en fordran som avser nästföljande månad (7 kap. 6 § andra stycket UB).

Att verkställighet kan ske för en fordran på återbetalningsbelopp som inte har förfallit till betalning kan ifrågasättas av principiella

skäl. Bestämmelsen har sin förklaring i att kronofogdemyndigheten efter löneutmätning skall kunna överföra medel till barnet i förskott för närmast kommande månad. Återbetalningsskyldigheten enligt USL reglerar dock endast förhållandet mellan staten och den bidragsskyldige. Barnet har redan fått stöd för månaden genom försäkringskassans utbetalning av underhållsstöd. Utredningen anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att tillåta utmätning för återbetalningsfordringar som ännu inte har förfallit till betalning.

14.4.4. Ändrad företrädesrätt vid löneutmätning för fordringar som avser återbetalningsskyldighet

Utredningens förslag: Vid löneutmätning skall fordringar som avser återbetalningsskyldighet inte längre ha samma företräde till betalning som fordringar på underhållsbidrag utan likställas med andra statliga fordringar.

I dag gäller vid löneutmätning att statens fordran avseende återbetalningsskyldighet har samma företrädesrätt som en fordran på underhållsbidrag enligt ÄktB eller FB (7 kap. 14 § första stycket 1 UB). Vid underhållsstödets tillkomst motiverades denna ordning av att en förälder som är återbetalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet (prop. 1995/96:208 s. 67). Den nuvarande ordningen kan ifrågasättas. Skälet till att underhållsbidragen prioriteras särskilt högt, nämligen barnets behov av medel för sin försörjning, finns ju inte beträffande återbetalningsbeloppen. Barnet har redan fått medel till sin försörjning genom utbetalningen av underhållsstödet och kommer inte i bättre läge genom statens företrädesrätt. Ur principiell synvinkel framstår det som lämpligare att låta fordringar på återbetalningsskyldighet jämställas med statens andra fordringar.

Det innebär att fordringar på underhållsbidrag enligt ÄktB och FB vid löneutmätning kommer att betalas före fordringar på återbetalningsbelopp. I de fall det finns ett fastställt underhållsbidrag som överstiger 1 173 kr, får också den överskjutande delen av underhållsbidraget företräde framför återbetalning av underhålls-

stöd, dvs. medel som kan sägas avse barnets ”basbehov”. Sådana fall är dock inte särskilt vanligt förekommande.1

Fordringar på underhållsbidrag där försäkringskassan har inträtt i barnets rätt (31 § USL) kommer även fortsättningsvis att omfattas av den bästa företrädesrätten. Detta kan tyckas inkonsekvent, eftersom barnet även här har fått sin försörjning tryggad genom underhållsstödet. Underhållsstödsutredningen har därför övervägt om även dessa ärenden borde flyttas ner till punkt 3 i företrädesordningen och handläggas som fordringar avseende återbetalningsskyldighet. En fordran på underhåll är emellertid en privaträttslig fordran och detta ändras inte av att försäkringskassan har övertagit fordringen. Detta talar mot att fordringen bör jämställas med offentligrättsliga fordringar. En sådan ändring skulle dessutom kunna få negativa följder i internationella sammanhang när det gäller indrivning av underhållsbidrag. De konventioner som finns inom detta område avser privaträttsliga fordringar och det skulle kunna bli svårt att motivera att en fordran enligt 31 § USL i dessa sammanhang skall betraktas som privaträttslig samtidigt som fordringen i Sverige behandlas som offentligrättslig. Underhållsstödsutredningen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att företrädesrätten inte bör ändras beträffande fordringar där försäkringskassan trätt in i barnets rätt.

Eftersom fordringar som avser återbetalningsskyldighet får en lägre prioritet vid löneutmätning kommer staten att få mindre betalt på sådana fordringar. Detta uppvägs till viss del av att betalningarna på andra statliga fordringar ökar. Sammantaget kommer dock statens intäkter att minska något eftersom privaträttsliga fordringar på underhåll får betalning först. Med hänsyn till det relativt ringa antalet sådana fall görs dock här bedömningen att intäktsminskningen blir marginell.

En följd av förslaget är att fördelningsregeln i 7 kap. 16 § UB, som tillämpas vid löneutmätning, inte längre kommer att gälla fordringar på återbetalningsskyldighet. I stället gäller att influtna medel kommer att krediteras äldsta fordran också vid löneutmätning i likhet med vad som gäller för andra offentligrättsliga fordringar. Detta blir enklare att förstå för bidragsskyldiga och underlättar kronofogdemyndighetens handläggning. Som en följd av detta bör också fördelnings- och krediteringsreglerna för

1 I december 2002 fanns det 542 barn i underhållsstödssystemet som hade ansökt om indrivning av underhållsbidrag som översteg 1 173 kr i månaden. Deras gemensamma fordran uppgick till 4 miljoner kr. 179 barn hade ansökt om indrivning av hela sitt underhållsbidrag. Deras gemensamma fordran uppgick till 2, 5 miljoner kr.

försäkringskassan, som nu också tillämpar fördelningsregeln i 7 kap. 16 § UB, ändras (se följande avsnitt).

Sammanfattningsvis anser alltså Underhållsstödsutredningen att fordringar på återbetalningsskyldighet vid löneutmätning inte längre bör ges företräde enligt 7 kap. 14 § första stycket 1 UB utan föras till de fordringar som anges i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., vilka fordringar har företräde enligt 7 kap. 14 § första stycket 3 UB. Riksskatteverket (RSV) har i en skrivelse till Finansdepartementet i oktober 1998 föreslagit detsamma (se Fi1998/2842).

14.4.5. Möjlighet för en bidragsskyldig att betala löpande fordringar samtidigt som verkställighet pågår

Utredningens förslag: Betalningar som görs till försäkringskassan skall krediteras fordringar som finns hos försäkringskassan. Detsamma skall gälla för umgängesavdrag som begärs hos försäkringskassan.

Om en bidragsskyldig i dag betalar till försäkringskassan och försäkringskassan redan har lämnat över fordringar till kronofogdemyndigheten för indrivning, så meddelar försäkringskassan kronofogdemyndigheten hur stort belopp som har betalats till kassan, varefter de överlämnade fordringarna sätts ned.

Ibland meddelar dock inte försäkringskassan kronofogdemyndigheten hur det frivilligt inbetalade beloppet skall krediteras. En del kronofogdemyndigheter tillämpar i dessa situationer 7 kap. 16 § UB vid fördelning och kreditering av beloppet. Andra myndigheter tillämpar i stället de regler som gäller vid verkställighet i allmänhet, dvs. kreditering sker på äldsta skuld.

En konsekvens av utredningens förslag beträffande företrädesrätten i 7 kap. 14 § UB är som nämnts att de särskilda fördelnings- och krediteringsreglerna i 7 kap. 16 § UB inte längre kommer att gälla för fordringar avseende återbetalningsskyldighet för underhållsstöd. Därmed finns det inte heller någon anledning för försäkringskassan att tillämpa regeln vid frivilliga betalningar dit (8 § RFV:s föreskrifter om underhållsstöd). Även denna regel härrör från bidragsförskottssystemet och motiverades av barnets behov av medel för sin försörjning.

Om fördelningsregeln i 7 kap. 16 § UB inte längre tillämpas på frivilliga betalningar till försäkringskassan skapas förutsättningar

för mer flexibla regler. En av gäldenärer efterfrågad möjlighet är att aktuella återbetalningsskulder skall kunna betalas löpande hos försäkringskassan, även om verkställighet pågår. Visserligen torde det ofta vara så att den bidragsskyldige inte har förmåga att betala löpande fordringar samtidigt som kronofogdemyndigheten driver in betalning för andra fordringar, t.ex. genom löneutmätning. Det förekommer dock redan i dag att bidragsskyldiga betalar till försäkringskassan trots att verkställighet pågår. Detta leder emellertid med nuvarande regler bara till att de löpande återbetalningsfordringarna överlämnas för indrivning varje månad och att försäkringskassan meddelar kronofogdemyndigheten om betalningen så att de överlämnade fordringarna sätts ned med motsvarande belopp. Förslaget om att försäkringskassan skall kunna lämna över fordringar senare syftar till att en gäldenär skall kunna komma ikapp med betalningarna. Det skulle försvåras om kreditering först skulle ske på äldre fordringar som lämnats över till kronofogdemyndigheten.

Utredningen anser att om frivilliga betalningar görs till försäkringskassan och det finns fordringar där, bör dessa fordringar krediteras i första hand. Har en bidragsskyldig betalat till försäkringskassan får det anses innebära att den bidragsskyldige avsett att betala fordringar som finns där. Mot detta skulle kunna anföras att det finns en risk för att äldre fordringar som finns hos kronofogdemyndigheten preskriberas om den bidragsskyldige frivilligt betalar nyare fordringar som finns hos försäkringskassan. Man får dock hålla i minnet att verkställighet pågår beträffande de äldre fordringarna och att det utrymme som finns tas i anspråk för betalning av dessa fordringar. Om gäldenären, t.ex. genom privata lån eller uppoffringar, ändå betalar löpande fordringar till försäkringskassan bör inte detta nämnvärt påverka statens möjlighet att få betalt även för äldre fordringar.

RFV bör således ändra 8 § i verkets föreskrifter om underhållsstöd så att betalningar krediteras fordringar som finns där. Enligt utredningen bör föreskrifterna utformas så att äldre fordringar krediteras först och att proportionering sker om flera fordringar är lika gamla. Om den bidragsskyldige riktar en betalning till att avse en viss fordran skall detta dock – liksom i dag – beaktas.

Den föreslagna ordningen står i överensstämmelse med den allmänna regeln om att en gäldenär har möjlighet att bestämma vad en betalning avser och gäller för övrigt även vid betalning av andra statliga fordringar, t.ex. kan en skattskyldig betala en aktuell skatt

till skattemyndigheten trots att äldre skattefordringar finns hos kronofogdemyndigheten.

Förslaget leder också till en minskad administration hos myndigheterna. I dag skickas dagligen datafiler mellan RFV och RSV med uppgifter om inbetalningar m.m. för fördelning och kreditering. I systemet ses varje barn som en fordringsägare och varje månadsbelopp som en fordran. Det innebär bl.a. att när en debitering för ett visst barn för en viss månad ändras så sker en omräkning av alla senare gjorda inbetalningar med avseende på fördelning och kreditering. Detta ställer mycket stora krav på ADB-systemen. En hel del åtgärder måste skötas manuellt hos kronofogdemyndigheten.

Umgängesavdrag behandlas i dessa sammanhang som en betalning och anmälan om umgängesavdrag görs hos försäkringskassan. Det är därför naturligt att även umgängesavdrag som begärs hos försäkringskassan krediteras fordringar som finns där.

Beslut om nedsättning av återbetalningsskyldighet av annan anledning, t.ex. på grund av ändring av det taxeringsbeslut som legat till grund för försäkringskassans bedömning, måste dock hänföras till fordringarna för tiden i fråga.

14.4.6. Redovisning av influtna medel, m.m.

Utredningens bedömning: Återbetalningsbelopp som flyter in till kronofogdemyndigheten bör inte längre översändas till

Riksförsäkringsverket utan i stället redovisas mot statsbudgeten. Saken bör dock tas upp i samband med det principiella utvecklingsarbetet av den ekonomiska styrningen i staten som pågår i Regeringskansliet.

Riksförsäkringsverket och Riksskatteverket bör träffa en överenskommelse om att betalningar enligt en betalningsplan vid skuldsanering skall uppbäras av kronofogdemyndigheten.

I dag gäller att de medel som flyter in till kronofogdemyndigheten på grund av återbetalningsskyldighet översänds till RFV. För att minska administrationen bör i stället kronofogdemyndigheten kunna redovisa dem direkt mot statsbudgeten. För att RFV skall kunna göra korrekta anslagsframställningar bör dock RSV redovisa det influtna beloppets storlek till RFV. Frågan om myndigheters redovisning direkt mot statsbudgeten övervägs i det principiella utvecklingsarbetet av den ekonomiska styrningen i staten som på-

går i Regeringskansliet. Enligt Underhållsstödsutredningens bedömning är det lämpligt att ovanstående fråga tas upp i det sammanhanget.

Betalningar avseende återbetalning av underhållsstöd enligt en betalningsplan vid skuldsanering görs i dag till försäkringskassan. Betalningar av andra slag av offentligrättsliga fordringar görs vid skuldsanering i regel till kronofogdemyndigheten. Enligt Underhållsstödsutredningens mening bör samma sak gälla för återbetalningsbelopp. En sådan ordning förutsätter en överenskommelse mellan myndigheterna. Redovisning bör ske direkt mot statsbudgeten enligt vad som sagts ovan.

14.5. Tidigare delgivning av beslut om återbetalningsskyldighet

Utredningens förslag: Den försäkringskassa som beviljar underhållsstöd skall också vara behörig att i samband därmed fatta beslut om återbetalningsskyldighet.

Frågor om återbetalningsskyldighet och om minskning av underhållsstöd på grund av umgängesavdrag skall, till skillnad mot vad som gäller själva underhållsstödsärendet, prövas av den försäkringskassa som skall avgöra ett ärende avseende den bidragsskyldige (37 § fjärde stycket USL). Beslut om att bevilja underhållsstöd och beslut om att fastställa återbetalningsskyldighet skall delges den bidragsskyldige (14 § andra stycket USL). En fordran på återbetalningsskyldighet förfaller till betalning tidigast tio dagar efter den dag då den bidragsskyldige delgetts beslutet (6 § andra stycket USF).

Hur stor skuld som första gången förfaller till betalning i ett ärende är bl.a. beroende på handläggningstiden hos försäkringskassan.

Enligt Underhållsstödsutredningens bedömning skulle handläggningstiderna kunna kortas om den försäkringskassa som beviljar underhållsstöd också får fastställa återbetalningsskyldighet första gången detta skall göras i ett ärende. I de fall en boförälder och en bidragsskyldig tillhör olika försäkringskassor slipper man därmed skicka över akten innan beslutet om återbetalningsskyldighet kan fattas. Kommer besluten i ett sammanhang blir dessa sannolikt också lättare att förstå för en bidragsskyldig. Dessutom blir det i flera fall bara fråga om en delgivning med den bidragsskyldige. När

beslutet om att underhållsstöd beviljats och de bidragsskyldiga har delgetts beslutet, uppmärksammar de bidragsskyldiga många gånger inte att även delgivningskvittot avseende återbetalningsskyldigheten skall skickas tillbaka. Ärendet drar därmed ut på tiden. Bristande delgivning av beslutet om att bevilja underhållsstöd hindrar i och för sig inte att beslut om återbetalningsskyldighet fattas men beloppet förfaller, som nyss nämnts, inte till betalning förrän delgivning skett. Detta kan medföra att en bidragsskyldig får en så stor skuld att han eller hon får svårt att reglera den.

Erfarenhetsmässigt sker redan i dag dialogen mellan en bidragsskyldig och försäkringskassan till största delen i samband med att underhållsstödet beviljas, vilket ju görs av boförälderns försäkringskassa.

Naturligtvis finns det ärenden där beslut om återbetalningsskyldighet av en eller annan anledning drar ut på tiden. Försäkringskassan kan inte avvakta med att besluta om underhållsstöd till dess det går att fastställa återbetalningsskyldigheten. I dessa fall måste försäkringskassan fatta två beslut, som bägge skall delges den bidragsskyldige. Det bör dock erinras om möjligheten för försäkringskassan att använda sig av förenklad delgivning, en möjlighet som i dag torde utnyttjas mycket sällan.

15. Den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd

15.1. Utredningens uppdrag

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att klarlägga om reglerna om underhållsstöd kan anpassas till det synsätt som finns i föräldrabalken (FB). Det uttalas också i direktiven att det finns skäl som talar för en större samsyn mellan de regelsystem som på olika sätt garanterar försörjningen för barn som lever med endast en förälder, nämligen underhållsbidrag, underhållsstöd och barnpension.

15.2. Gällande rätt

Underhållsstöd

Ett barn som fyllt 18 år har rätt till förlängt underhållsstöd under den tid som barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395), dock längst till och med juni månad det är då barnet fyller 20 år. Studier som omfattar kortare tid än åtta veckor eller deltidsstudier medför dock inte rätt till förlängt underhållsstöd (7 § lagen om underhållsstöd, USL).

Underhåll

Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år. Går barnet i skolan efter den tidpunkten, är föräldrarna underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst intill dess barnet fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning (7 kap. 1 § FB). Föräldrarnas underhållsskyldighet kan alltså inte ut-

sträckas efter det att barnet fyllt 18 år för att barnet skall genomgå högre studier, t.ex. vid universitet eller högskola.

Barnpension och efterlevandestöd till barn

Rätt till barnpension enligt lagen [1962:381) om allmän försäkring (AFL) ersattes den 1 januari 2003 av rätt till barnpension och efterlevandestöd till barn enligt lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn.

Ett barn som har fyllt 18 år och som bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen har rätt till barnpension för studietiden, dock längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år (2 kap. 2 § lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn). Samma regler gäller för rätten till efterlevandestöd till barn enligt 3 kap. 1 § samma lag.

15.3. Några andra åldersgränser av intresse

Myndighetsåldern 18 år. Den som är under 18 år (underårig) är omyndig.

Rätt till förlängt barnbidrag Rätt till förlängt barnbidrag har elever i grundskolan och annan motsvarande utbildning. Förlängt barnbidrag lämnas till och med den månad eleven slutför utbildningen eller avbryter studierna.

Rätt till förlängt flerbarnstillägg Flerbarnstillägg lämnas till den

som uppbär allmänt barnbidrag för tre eller flera barn. Barn som fyllt 16 år och som bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller studiehjälp får under vissa förutsättningar räknas med för flerbarnstillägg, dock längst till och med det andra kvartalet under det år den studerande fyller 20 år.

Rätt till studiehjälp Studiehjälp kan lämnas för studier i gymnasieskolan och i annan gymnasial utbildning. Studiehjälp lämnas längst till och med det första kalenderhalvåret det år då den studerande fyller 20 år.

Rätt till studiemedel Studiemedel kan lämnas för studier i gymnasieskolan och i annan gymnasial utbildning från och med det andra kalenderhalvåret det år då den studerande fyller 20 år samt för eftergymnasial utbildning.

Kommunernas skyldighet att erbjuda utbildning i gymnasieskola

Skyldighet föreligger fram till och med det första kalenderhalvåret det år ungdomarna fyller 20 år.

Rätt att delta i kommunal vuxenutbildning (komvux)

Rätt föreligger från och med det andra kalenderhalvåret det år en person fyller 20 år.

Rätt att delta i kommunal vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)

Rätt föreligger från och med det andra kalenderhalvåret det år en person fyller 20 år.

15.4. Något om skälen bakom de nuvarande övre åldersgränserna

Reglerna om underhåll i FB bygger på grundtanken att ett barn som är myndigt bör svara för sin egen försörjning. Att föräldrarnas underhållsskyldighet utsträcks när barnet går i skolan efter det att han eller hon har fyllt 18 år motiveras främst av att barnet inte skall behöva skuldsätta sig för att kunna avsluta sin grundutbildning. För att underhållsskyldigheten inte skall utsträckas över en alltför lång tid har en övre gräns satts vid 21 år (se prop. 1978/79:12 s. 86).

Reglerna om föräldrars underhållsskyldighet ändrades senast den 1 januari 2002. Någon diskussion om att ändra den övre åldersgrän-

sen fördes inte i det sammanhanget (prop. 2000/01:134, bet. 2001/02:LU1).

För rätten till förlängt underhållsstöd gäller samma övre åldersgräns som tidigare gällde för rätten till förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. I förarbetena till USL diskuteras inte valet av övre åldersgräns särskilt. Förmånerna förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn infördes år 1985 efter förslag av Ensamförälderkommittén (prop. 1984/85:39 och SOU 1983:51). Reformen motiverades med att man ville ge barn till ensamföräldrar bättre ekonomiska möjligheter till gymnasiestudier av olika längd. I princip ansågs att sådant stöd skulle kunna utgå så länge skyldigheten att betala underhållsbidrag förelåg. Av praktiska skäl ansågs dock att den övre åldersgränsen borde knyta an till reglerna för studiebidrag inom studiehjälpen. Sådant bidrag utgick vid denna tid till elever i gymnasial utbildning till och med det första kalenderhalvåret det år under vilket eleven fyllde 20 år. Eftersom förlängt bidragsförskott och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn betalades ut månadsvis bestämdes den övre åldersgränsen för dessa förmåner dock till utgången av juni månad det år den bidragsberättigade fyllde 20 år.

Rätten till barnpension från folk- och tilläggspensioneringen enligt AFL hade sin grund i det familjerättsliga regelsystemet. Rätten utformades därför mot bakgrund av FB:s underhållsbestämmelser. Rätten till pension gällde dock längst till och med juni månad det år barnet fyllde 20 år. I förarbetena erinras om att studiehjälp betalas ut till studerande i gymnasial utbildning längst till och med det första kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år och att motsvarande övre åldersgräns gällde beträffande rätten till flerbarnstillägg och för förlängt bidragsförskott. Det ansågs därför naturligt att samma åldersgräns valdes för barnpensionen (prop. 1987/88:171).

Den rätt till barnpension och efterlevandestöd till barn som införts den 1 januari 2003 har ersatt rätten till barnpension enligt AFL. Reformen har inte inneburit någon förändring av den övre åldersgränsen för rätten till stöd (prop. 1999/2000:91 s. 99 f.).

Flerbarnstillägg för studerande infördes år 1983 efter förslag från Familjeekonomiska kommittén (prop. 1982/83:88 och Ds S 1981:12). Den övre åldersgränsen för flerbarnstillägget samordnades med åldersgränsen för studiehjälp.

Som framgått ovan har de övre åldersgränserna ofta knutits till studiehjälpssystemet. Det finns därför anledning att titta närmare

på hur denna åldersgräns varierat över tiden och varför den i dag ligger på 20 år.

Studiehjälpen i dag

Studiehjälp lämnas för studier i gymnasieskola och annan gymnasial utbildning till och med det första kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år. Äldre studerande i gymnasial utbildning kan få studiemedel.

Studiehjälpen består i dag av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Studiebidraget är lika stort som det allmänna barnbidraget, dvs. 950 kr per månad. Studiehjälp lämnades till och med år 2002 som regel under nio månader per år. Från och med år 2003 lämnas studiehjälp normalt under tio månader per år (se 2 kap. 6 och 6 a §§ studiestödsförordningen [2000:655], SFS 2002:1109).

Studiehjälpen utgör ett led i samhällets strävanden att ge alla ungdomar – oberoende av social och ekonomisk bakgrund och oavsett bostadsort – möjlighet att genomgå önskad utbildning på gymnasial nivå. Stödet syftar också till att, tillsammans med andra åtgärder, bidra till att kompensera barnfamiljerna för kostnaderna för barnets uppfostran och utbildning. Studiehjälpen ingår alltså som ett led i utbildningspolitiken samtidigt som den utgör en del av samhällets stöd till barnfamiljerna.

Studiemedel utgår för eftergymnasial utbildning samt för gymnasial utbildning från och med det andra kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år. Studiemedel består av studiebidrag och studielån. Studiemedlen prövas mot den egna ekonomin.

Studiehjälpssystemet i ett historiskt perspektiv

Grunddragen i det nuvarande studiehjälpssystemet utformades i början av 1960-talet (prop. 1964:138, SOU 1963:74 och SOU 1963:48). Gränsen mellan studiehjälpssystemet och studiemedelssystemet ansågs böra bestämmas av elevens studieekonomiska situation, dvs. bero på om eleven tillhörde familjens ekonomiska hushållning eller inte. Dessutom ansågs att merparten av eleverna inom en och samma skolform borde tillhöra samma studieekonomiska system. Således hänfördes elever vid skolformer där huvud-

delen av eleverna var i sådan ålder att de fick anses tillhöra familjens ekonomiska hushållning till studiehjälpssystemet, medan studerande vid skolformer där huvuddelen av de studerande hade en självständig ekonomi hänfördes till studiemedelssystemet.

Åldersgränsen mellan de båda systemen fastställdes till 21 år och kom därmed att sammanfalla med den dåvarande myndighetsåldern. De skolformer där huvuddelen av eleverna var under 21 år (gymnasier, yrkesskolor och fackskolor) fördes till studiehjälpssystemet medan studier vid andra utbildningsformer (universitet och högskolor) gav rätt till studiemedel. Till studerande som började sina gymnasiala studier före det år under vilket de fyllde 21 år, utgick studiehjälp i form av studiebidrag jämte tillägg och eventuellt studielån. Till andra studerande på gymnasial nivå, s.k. äldre studerande, utgick studiehjälp i form av förhöjt studiebidrag och studielån.

År 1969 sänktes myndighetsåldern från 21 till 20 år. Studiehjälpens åldersgräns anpassades till den nya myndighetsåldern och gränsen för s.k. äldre elever sänktes med ett år (prop. 1969:16).

För att åstadkomma större likformighet i studiestödet för vuxna fördes år 1973 äldre studerande vid studievägar som tillhörde studiehjälpssystemet över till studiemedelssystemet. Studiehjälp skulle utgå till studerande som fyllde högst 19 år det kalenderår då läsåret började och studiemedel skulle utgå till studerande som fyllde lägst 20 år det år då läsåret började. Studerande som var 20 år eller däröver behandlades alltså lika i studiestödshänseende oavsett om utbildningen var gymnasial eller eftergymnasial (prop. 1972:27).

År 1974 sänktes myndighetsåldern till 18 år och diskussion uppkom om motsvarande sänkning borde göras på studiestödsområdet. 20-årsgränsen behölls emellertid (prop. 1972:44 s. 68).

Den 1 juli 1981 infördes regler om att studiehjälp utgår längst till och med det första kalenderhalvåret det år en studerande fyller 20 år (prop. 1980/81:100, bilaga 12 p. F 4)

År 2001 reformerades studiestödssystemet (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/2000:UbU7). Studiehjälpssystemet berördes inte av reformen.

15.5. Tidigare förslag och synpunkter

Centrala studiestödsnämnden (CSN) tog 1991 i en av nämnden på regeringens uppdrag gjord översyn av studiehjälpssystemet upp

frågan om föräldrars underhållsskyldighet och gränsdragningen mot studiemedel (Från studiehjälp till ungdomsstudiebidrag, CSN rapport nr 1–1991). CSN förslog där att föräldrars underhållsskyldighet borde gälla längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år. Den övre åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet skulle därmed komma att sammanfalla med den övre gränsen för rätt till studiehjälp, vilket ansågs vara en fördel.

Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 (UBU -93) diskuterar i sitt betänkande en samordning av åldersgränserna för föräldrars underhållsskyldighet och för studiehjälpen (SOU 1995:26). Utredningen ansåg att vissa skäl kunde anföras för att den yttersta åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet borde sänkas och bestå till och med juni månad det år barnet fyller 20 år. Mot bakgrund av att svensk rätt intar en i rättsjämförande perspektiv restriktiv hållning när det gäller föräldrars underhållsskyldighet avrådde emellertid utredningen från en sådan sänkning.

Utredningen ansåg inte heller att en höjning av gränsen för studiehjälp till 21 år var en rimlig lösning. Något förslag till ändring lades därför inte fram.

De flesta remissinstanser instämde i utredningens bedömning eller hade inget att invända mot den. Socialstyrelsen ansåg dock att rätten till förlängt bidragsförskott borde knytas till föräldrarnas underhållsskyldighet och inte till bestämmelserna i de olika studiestödssystemen. CSN ansåg att den yttersta gränsen för föräldrars underhållsskyldighet borde samordnas med den åldersgräns som gäller på flera andra områden inom familje-, utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken, dvs. knytas till utgången av juni månad det år då barnet fyller 20 år.

Frågan om åldersgränser berörs också av Studiehjälpsutredningen (SOU 2003:28). Eftersom föräldrars skyldighet att svara för underhåll åt sina barn har ett nära samband med studiehjälpen och de familjepolitiska stödformerna har Studiehjälpsutredningen ansett sig oförhindrad att överväga också den frågan. Utredningen anser att UBU -93:s motivering för att behålla den nuvarande åldersgränsen är otillräcklig. Utredningen menar att en rättsjämförande analys som begränsar sig till åldersgränserna i de olika länderna inte utgör tillräcklig grund för ett ställningstagande utan att hänsyn måste tas till hela regelverket avseende familje- och utbildningspolitiken och till vilka samhälleliga insatser som görs för arbetslösa ungdomar. Studiehjälpsutredningen påpekar att den högre utbildningen till skillnad från vad som gäller i Sverige är avgiftsbelagd i många EU-länder. Mot bakgrund av att högre utbild-

ning ofta är avgiftsbelagd i andra länder och att stipendier och andra ekonomiska lättnader för studerande ofta prövas mot föräldrarnas ekonomi anser Studiestödsutredningen att det inte framstår som orimligt att föräldrars underhållsskyldighet består under längre tid än i Sverige. Studiehjälpsutredningen noterar att USL är föremål för översyn av Underhållsstödsutredningen och avstår därför från att lägga fram något förslag om övre åldersgräns.

15.6. Ungdomar i gymnasieskolan och ungdomar med studiestöd

Underhållsstödsutredningen har inhämtat uppgifter från Skolverket om hur de totalt 71 716 elever som fick slutbetyg från gymnasieskolan läsåret 2000/01 (våren 2001) fördelade sig åldersmässigt. Utredningen har vidare inhämtat uppgifter från CSN om hur de studerande med studiestöd i gymnasial utbildning fördelade sig under samma läsår.

Tabell 15.1 Elever som fick slutbetyg från gymnasieskolan och studerande med studiestöd i gymnasial utbildning. Läsåret 2000/01

Födelseår Ålder år 2001

Elever som fick

slutbetyg i

gymnasieskolan

Studerande med studie-

stöd i gymnasial

utbildning

1985

16

1984 17 7 94 412 1983 18 507 95 367 1982 19 61 274 93 803 1981 20 8 015 26 121 1980 21 1 414 17 212 1979 22 368 12 807 1978–1976 23+ 131 –

Källa: Skolverket respektive CSN

Av tabellen framgår att de flesta elever som fick slutbetyg från gymnasieskolan läsåret 2000/01, drygt 61 000, var födda år 1982, vilket innebär att de år 2001 fyllde 19 år. Drygt 8 000 elever var födda 1981 och fyllde alltså 20 år 2001. Av samtliga elever som fick slutbetyg det aktuella läsåret fyllde drygt 97 procent högst 20 år under 2001.

Ungefär 93 800 elever med studiestöd i gymnasial utbildning läsåret 2000/01 fyllde 19 år under år 2001. Omkring 26 100 elever med studiestöd fyllde 20 år under 2001.

Av de redovisade uppgifterna framgår att de flesta ungdomar slutför sin gymnasiala utbildning vårterminen det år de fyller 19 år.

Ett antal av de ungdomar som studerar efter 19 års ålder har enligt uppgift från CSN slutbetyg från en treårig gymnasieutbildning men fortsätter att studera på komvux t.ex. för att höja betyg för att bli antagen till en högskoleutbildning. Hur stor andel det rör sig om har CSN dock inte några uppgifter om.

15.7. Den nuvarande övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd bör inte ändras

Utredningens bedömning: Förlängt underhållsstöd bör även i fortsättningen lämnas längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år.

Från samordningssynpunkt vore det givetvis en fördel om de övre åldersgränserna för föräldrars underhållsskyldighet och den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd överensstämde. Samordnade åldersgränser underlättar förståelsen av regelsystemen.

En samordning kan ske på olika sätt. Ett sätt är att sänka den övre åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet. Ett annat sätt är att höja den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd.

Det ingår inte i Underhållsstödsutrednings uppdrag att överväga en sänkning av gränsen för föräldrars underhållsskyldighet. Eftersom en sänkning av gränsen för underhållsskyldigheten trots allt är ett sätt att nå överensstämmelse mellan åldersgränserna vill utredningen dock kort beröra det alternativet.

Även om gränsen för föräldrars underhållsskyldighet sänks så att den består längst till och med juni månad det år barnet fyller 20 år skulle, som framgått, de allra flesta ungdomar kunna slutföra sina gymnasiestudier utan skuldsättning. Gränsen för föräldrars underhållsskyldighet skulle då sammanfalla med den 20-årsgräns som är etablerad på flera andra områden.

En sådan sänkning skulle dock innebära en försvagning av det rättsliga skyddet för ungdomar. Beroende på när under året den unge är född skulle föräldrarnas underhållsskyldighet upphöra mellan 6 och 18 månader tidigare än i dag.

Någon egentlig kritik har inte heller, såvitt känt, framförts mot den övre åldersgränsen i FB.

Därtill kommer, som UBU -93 påpekat, att den övre åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet i Sverige redan i dag är låg internationellt sett. Som jämförelse kan nämnas att underhållsskyldigheten, om barnet studerar, kan utsträckas till dess barnet fyllt 24 år i Danmark (en 18-årsgräns är dock föreslagen) och till dess barnet fyllt 26 eller 27 år i Österrike. I Tyskland kvarstår föräldrarnas underhållsskyldighet till dess barnet fått en utbildning som motsvarar barnets förutsättningar och föräldrarnas ekonomiska förmåga. I många länder i Östeuropa kvarstår underhållsskyldigheten för studerande barn mycket länge. Och i vissa länder kvarstår underhållsskyldigheten så länge barnet inte kan försörja sig självt.

Jämförelser mellan olika länders regelsystem måste givetvis ske med försiktighet och med beaktande av de sociala och ekonomiska skillnader som finns.

Det som här diskuteras är dock endast den övre åldersgränsen för underhållsskyldigheten under barnets grundutbildning, inte en eventuell utvidgning av underhållsskyldigheten till att gälla barn som fyllt 18 år och inte går i skolan utan t.ex. bedriver högre studier eller är arbetslösa. Och när det gäller grundutbildning går det knappast att helt bortse från att den övre åldersgränsen i Sverige är låg jämfört med vad som gäller i många andra länder.

En sänkning av den övre åldersgränsen för föräldrars underhållsskyldighet kan med hänsyn till det anförda inte förordas.

Frågan är då om den övre åldersgränsen för underhållsstöd bör höjas till 21 år. En sådan höjning vore i och för sig naturlig mot bakgrund av att underhållsstödet i grunden bygger på reglerna om föräldrarnas underhållsskyldighet. En höjning av åldersgränsen skulle också innebära ett ökat skydd för ungdomar med särlevande föräldrar.

I de allra flesta fall avslutar ungdomar dock sin skolgång senast under juni månad det år de fyller 20 år. Något egentligt behov av en höjning av den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd finns därför knappast. Redan vid en övre åldersgräns på 19 år skulle merparten av ungdomarna kunna slutföra sina gymnasiala studier med underhållsstöd. Den nuvarande övre åldersgränsen medger att ungdomar studerar ytterligare ett år. Med tanke på hur vanligt det är att ungdomar i dag väljer att studera utomlands under en tid eller att göra ett studieavbrott för att arbeta eller göra värnplikten är det rimligt att systemet ger ett visst utrymme för detta. Det utrymme

som finns i dag anser utredningen vara rimligt. Därtill kommer att 20-årsgränsen är etablerad på flera andra områden, såväl inom familjepolitiken som inom utbildningspolitiken. Underhållsstödsutredningen har därför stannat för att inte förslå någon höjning av den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd.

Tilläggas kan att också praktiska skäl talar för att åldersgränsen för förlängt underhållsstöd även i fortsättningen knyts till studiehjälpen. De uppgifter som behövs för att försäkringskassan skall kunna bedöma rätten till förlängt underhållsstöd kan då fås från CSN på medium för automatiserad databehandling. Detta underlättar administrationen och minskar risken för att stöd betalas ut felaktigt.

16. Umgänge

16.1. Utredningens uppdrag

I Underhållsstödsutredningens uppdrag ingår att ta ställning till om det går att anpassa underhållsstödssystemet så att det i större utsträckning tar hänsyn till hur kostnaderna för barnet fördelas mellan föräldrarna vid omfattande umgänge.

I direktiven uttalas att de nuvarande reglerna i lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) kan få effekter som inte ligger helt i linje med intentionerna i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). De i vissa fall hårda återbetalningskraven kan, enligt direktiven, leda till att bidragsskyldiga föräldrar tvingas leva under knappa ekonomiska omständigheter. Detta kan leda till att dessa föräldrar, av ekonomiska skäl, inte kan umgås med sina barn i den omfattning de skulle önska. Det sagda gäller, påpekas det i direktiven, främst föräldrar som är bidragsskyldiga för flera barn och föräldrar som har höga resekostnader i samband med umgänge.

16.2. Barnets rätt till båda föräldrarna

Det råder i dag en bred enighet om att det är bra och viktigt för ett barn att ha tillgång till båda sina föräldrar. Relationen till föräldrarna utgör en grundval för barnets sociala och psykologiska utveckling. Barns behov av båda sina föräldrar har belysts i bl.a. departementspromemorian Gemensam vårdnad för ogifta föräldrar (Ds 1999:57) och av Öberg, G., Öberg, B., Vuxna skilsmässobarn berättar 2002.

Föräldrabalkens (FB) regler om umgänge utgår från att barn har behov av nära och goda relationer till båda föräldrarna även om föräldrarna bor isär. Barnets rätt till kontakt kommer också till uttryck i barnkonventionen från år 1989, se artikel 7 (barnets rätt att bli omvårdat av sina föräldrar), artikel 9 (åtskiljande från föräld-

rarna) och artikel 18 (föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets uppfostran och utveckling). Av särskild betydelse när det gäller barnets umgänge med en särlevande förälder är artikel 9, punkt 3 i konventionen. Där sägs följande.

Konventionsstaterna skall respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa.

I sitt slutbetänkande (SOU 1997:116 s. 230 f.) har Barnkommittén om artikel 9, punkt 3 uttalat:

Punkt 3 i artikeln tar sikte på den situation då barn och föräldrar är skilda från varandra. Då är staten skyldig att respektera rätten för barnet att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande och en direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa. I och för sig innehåller inte artikel 9 någon annan skyldighet än att respektera barnets rätt till regelbunden kontakt med föräldrarna, men av Barnkonventionens allmänna principer bör man lägga till att staterna också har en skyldighet att underlätta kontakten. Artikel 4 ”vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder…” och artikel 7 ”skall ha rätt att…så långt det är möjligt,… bli omvårdat av dem”.

Även EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EGT 18.12.2000, C 364 s. 1) tar upp barnets rätt till regelbundet umgänge (se artikel 24, punkt 3). Rätten till umgänge skyddas också av den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen (artikel 8).

Att det allmänt sett anses vara av central betydelse att barnet får möjlighet att umgås med en särlevande förälder innebär dock inte att det alltid är bäst för barnet att ett umgänge med en särlevande förälder kommer till stånd. Det måste avgöras i varje enskilt fall.

Det har i olika sammanhang framhållits att kostnader för umgänget i kombination med de stränga återbetalningskraven för underhållsstöd kan medföra att barnet inte får möjlighet att umgås med en särlevande förälder i den utsträckning som är önskvärd. Detta är givetvis inte tillfredsställande.

Underhållsstödsutredningen förordar att bidragsskyldiga föräldrar i framtiden skall få behålla ett schablonbelopp för egna levnads-

kostnader innan återbetalningsskyldighet inträder (se avsnitt 12). Med en sådan ordning får många bidragsskyldiga med svag ekonomi en lättnad i sin återbetalningsskyldighet. Detta bör kunna inverka positivt på umgänget.

I följande avsnitt diskuteras de ytterligare åtgärder som kan vidtas för att inom ramen för underhållsstödet ta hänsyn till och underlätta barnets umgänge med en särlevande förälder. Det är dock knappast möjligt att i detta sammanhang göra annat än marginella förbättringar för de ekonomiskt sämst ställda bidragsskyldiga. Det faktum att många bidragsskyldiga – på grund av t.ex. arbetslöshet, låg utbildning eller låg lön inom yrket – har en ansträngd ekonomisk situation kan inte lösas genom underhållsstödet utan kräver åtgärder på andra områden.

En redogörelse för Statistiska centralbyråns undersökningar av hur ofta barn och särlevande föräldrar umgås och hur långt ifrån varandra de bor finns i bilaga 2. I bilaga 13 lämnas en kort redogörelse för vissa andra undersökningar om umgänge mellan barnet och en särlevande förälder. I bilaga 14 lämnas en kort redogörelse för de norska reglerna om umgängesavdrag.

16.3. Gällande rätt

En förälder som inte bor tillsammans med sitt barn bidrar som regel – förutom genom att betala underhållsbidrag eller återbetala underhållsstöd – också mera direkt till barnets försörjning genom att ha barnet hos sig under kortare eller längre perioder.

När barnet vistas hos en bidragsskyldig förälder har den föräldern vissa kostnader för barnet utöver det underhållsbidrag eller det återbetalningsbelopp som han eller hon kan vara skyldig att betala. Samtidigt har boföräldern minskade kostnader för barnet.

Föräldrabalken

Har den bidragsskyldiga föräldern haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn eller under en kalendermånad haft barnet hos sig i minst sex hela dygn, får föräldern när han eller hon fullgör sin bidragsskyldighet tillgodoräkna sig ett avdrag. Avdraget uppgår till 1/40 av det månatliga underhållsbidraget för varje helt dygn av barnets vistelse (7 kap. 4 § första stycket FB). Med ett dygn avses tiden mellan kl. 0 och kl. 24 (prop.

1978/79:12 s. 161 och prop. 1997/98:7 s. 67). Avdragsnivån är bestämd med hänsyn till att boföräldern har vissa fasta kostnader för barnet som inte minskar därför att barnet tillfälligt vistas hos den andra föräldern (prop. 1978/79:12 s. 111 och 164). Bostadskostnad, årsavgifter för olika fritidsaktiviteter och avgift för barnomsorg är exempel på kostnader som är eller kan vara fasta.

Om det föreligger särskilda skäl kan domstol förordna om andra villkor för avdragsrätten (7 kap. 4 § andra stycket FB). Domstol kan t.ex. föreskriva att avdrag skall ske med en annan kvotdel än 1/40 per dygn av det månatliga underhållsbidraget eller att avdrag får tillgodoräknas även vid kortare vistelser än fem respektive sex dygn. Särskilda skäl att bestämma avdraget till en högre andel än 1/40 kan enligt förarbetena finnas bl.a. om underhållsbidraget är bestämt till ett lågt belopp därför att den andra föräldern har mycket god ekonomi; det får då anses förutsatt att de fasta kostnaderna för barnet bärs av denna förälder ensam. Ett annat särskilt skäl som nämns är att den bidragsskyldiga föräldern har del i vårdnaden och att han eller hon har barnet hos sig i nästan samma utsträckning som den andra föräldern och därigenom tar på sig en större del av de fasta kostnaderna för barnet än som annars är fallet. Särskilda skäl att bestämma att avdraget får tillgodoräknas vid kortare vistelser kan enligt förarbetena föreligga om barnet vistas hos den bidragsskyldige i mycket stor utsträckning eller bor så långt från denne att en stor del av den tid som barnet har på sig att besöka föräldern går åt enbart till resor (se prop. 1978/79:12 s. 164).

Föräldrarna kan naturligtvis också själva komma överens om andra villkor för avdragsrätten.

Rätten till avdrag uppkommer först i och med att barnet vistas hos den bidragsskyldige. Eftersom underhållsbidrag i allmänhet betalas förskottsvis för kalendermånad, kan umgängesavdrag alltså normalt göras först på underhållsbidrag för en följande period. Avdrag får dock enligt FB inte göras på underhållsbidrag som avser senare tid än sex månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde.

Att umgängesavdraget får tillgodoräknas endast vid fullgörandet av bidragsskyldigheten innebär att det inte skapas någon självständig fordringsrätt som den bidragsskyldige kan kvitta mot andra skulder till barnet. Har bidragsskyldigheten fullgjorts helt och hållet såväl för förfluten tid som för framtiden när barnet vistas hos honom eller henne, kan den bidragsskyldige alltså inte utnyttja avdraget.

Att den bidragsskyldiga föräldern delvis fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig kan beaktas också redan när underhållsbidraget fastställs (NJA 1993 s. 401 och 1998 s. 267. Se även Westman, P., JT 1993–94 s. 346 f.). Bidraget bestäms då till ett lägre belopp än vad som annars skulle ha varit fallet (nettoberäkning). Metoden kan enligt förarbetena vara lämplig när föräldrarna i förväg med ganska stor säkerhet kan avgöra i vilken utsträckning som barnet kommer att vistas hos den bidragsskyldiga föräldern (prop. 1978/79:12 s. 109).

Har underhållsbidraget fastställts med beaktande av att den bidragsskyldiga föräldern i väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig föreligger inte någon rätt till umgängesavdrag (7 kap. 4 § tredje stycket FB).

Lagen om underhållsstöd

Den bidragsskyldiga föräldern kan göra gällande sin rätt till umgängesavdrag även när han eller hon fullgör sin återbetalningsskyldighet enligt USL (se 23 § andra stycket USL). Umgängesavdraget bestäms då enligt vad som föreskrivs i 7 kap. 4 § första stycket FB. Det innebär att det inom underhållsstödssystemet saknas möjlighet att avvika från de villkor för avdragsrätten som följer av huvudregeln i FB. Det innebär också att det i princip saknas möjlighet att vid fastställandet av återbetalningsskyldigheten beakta att föräldern fullgör sin betalningsskyldighet genom att ha barnet hos sig (jfr dock 4 § 3 USL). Orsaken till denna begränsning är önskemålet att undvika alltför stora administrativa besvär för försäkringskassorna (prop. 1978/79:12 s. 112 och 204).

När umgängesavdrag beaktas inom underhållsstödssystemet innebär det att den bidragsskyldiges skuld till försäkringskassan för utbetalat underhållsstöd minskar med avdragsbeloppet. För boförälderns del innebär det att kommande underhållsstöd reduceras med motsvarande belopp (10 § tredje stycket USL).

Försäkringskassorna behandlade under år 2002 ungefär 28 000 umgängesavdrag. Avdragens belopp uppgick sammanlagt till nästan 10,5 miljoner kr, vilket innebär att umgängesavdragen under året för de bidragsskyldiga som tillgodoräknades avdrag uppgick till i genomsnitt cirka 1 160 kr (se bilaga 2).

Utmätning av lön m.m.

Även vid utmätning av lön m.m. för fordran på underhållsbidrag enligt FB eller återbetalning enligt USL kan rätten till umgängesavdrag göras gällande. Begäran om avdrag jämställs härvid med en invändning om att betalningsskyldigheten till viss del fullgjorts (prop. 1978/79:12 s. 163).

Resekostnader i samband med umgänge

Sedan den 1 oktober 1998 finns uttryckliga bestämmelser om fördelningen av de resekostnader som kan uppstå i samband med att barnet umgås med en förälder som bor på en annan ort än barnet. Regeln utgår från att det primära ansvaret för resekostnaderna ligger på den förälder som inte bor tillsammans med barnet. Boföräldern skall ta del i resekostnaderna efter vad som är skäligt med hänsyn till föräldrarnas ekonomiska förmåga och omständigheterna i övrigt (6 kap. 15 b § FB).

Resekostnader i samband med umgänge kan berättiga till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL; äldre rätt se RÅ 84 ref. 2:6, RÅ 1987 ref. 109 och RÅ 1994 ref. 81). Beslutet om bistånd kan överklagas genom förvaltningsbesvär.

16.4. Tidigare förslag

Ensamförälderkommittén (SOU 1983:51) övervägde om de bidragsskyldiga i stället för umgängesavdrag skulle ges ett så generöst förbehållsbelopp att detta gav utrymme för umgängeskostnaderna. En sådan lösning avvisades emellertid eftersom den skulle leda till ökade kostnader för bidragsförskottssystemet och ge en lindring i underhållsskyldigheten även för sådana föräldrar som inte umgås med sina barn. Kommittén ansåg i stället att umgängeskostnaderna skulle beaktas antingen som ett avdrag på underhållsbidraget eller, i de fall då möjlighet till avdrag inte förelåg, som ett bidrag inom bidragsförskottssystemet. Kompensation skulle alltså utgå även då underhållsbidraget var fastställt till noll kr eller inte fastställt alls. I de fall där underhållsbidraget understeg bidragsförskottets belopp föreslog kommittén att avdraget/bidraget skulle knytas till bidragsförskottets belopp. Motsvarande belopp skulle sedan dras av vid utbetalningen av bidragsförskottet. Ensamförälderkommitténs förslag ledde inte till lagstiftning.

1987 års underhållsbidragskommitté tog upp frågan om umgängesavdrag i en enkät år 1988 till ett antal tingsrätter, socialförvaltningar, försäkringskassor och advokatbyråer (se SOU 1990:48).

Flertalet tingsrätter och advokatbyråer ansåg att umgängesavdraget borde behållas. Uppfattningen om avdragets betydelse skiftade mellan socialförvaltningarna. En majoritet av försäkringskassorna ansåg att handläggningen av dessa ärenden var svårhanterlig – ofta förekom helt olika uppgifter från föräldrarna – och att avdragsrätten medförde fler problem än den var avsedd att lösa.

Kommittén lade inte fram något förslag om kostnader för umgänge.

Frågor om umgängesavdrag togs härefter upp av Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93, UBU -93 (SOU 1995:26). Utredningen föreslog att kravet på en sammanhängande vistelse i fem hela dygn i följd skulle ersättas av ett krav på att den bidragsskyldige skulle ha haft barnet hos sig under minst sex hela dygn under en kalendermånad.

Utredningen framhöll vidare att det skulle innebära fördelar om man knöt umgängesavdraget till bidragsförskottsnivån i stället för till underhållsbidragets belopp i de fall där underhållsbidraget är bestämt till ett belopp som ligger under bidragsförskottsnivån. Härmed skulle kompensationen till bidragsskyldiga med svag ekonomi öka. Utredningen menade att en sådan ordning helst skulle kombineras med en rätt för bidragsskyldiga som inte har förmåga att betala något underhållsbidrag alls eller endast ett mycket litet underhållsbidrag, att få beloppet utbetalat till sig.

Kompensationen för umgängeskostnader i form av avdrag eller bidrag skulle då i normalfallet per dygn uppgå till 1/40 av bidragsförskottets belopp. Motsvarande belopp skulle dras av vid utbetalningen av bidragsförskottet till barnet.

Utredningen underlät dock att lägga fram något förslag i denna riktning. De huvudsakliga skälen till detta var dels att bidragsskyldiga föräldrar alltid först får behålla medel till den egna försörjningen medan boföräldrar kan vara utan täckning även för dessa, dels att boföräldrar generellt sett har det sämre ekonomiskt än bidragsskyldiga föräldrar.

Utredningens förslag låg till grund för den ändring som gjordes i reglerna om umgängesavdrag genom 1998 års vårdnadsreform (prop. 1997/98:7, bet. 1997/98:LU12). Ändringarna, som trädde i kraft den 1 oktober 1998, innebär att den tidigare gällande femdygnsregeln nu gäller parallellt med den mer flexibla sexdygnsregeln.

Familjeutredningen (SOU 2001:24) anser att bidragsskyldiga föräldrar skall kunna få del av underhållsstödet och inte endast en nedsättning av återbetalningsbeloppet. Detta kan enligt utredningen ske genom att umgängesavdraget enligt USL knyts till underhållsstödets belopp och alltså som regel utgöra 1/40 av 1 173 kr per helt dygn av barnets vistelse, dvs. 29 kr. De föräldrar som har låga återbetalningsbelopp eller inte är återbetalningsskyldiga alls och alltså inte kan tillgodogöra sig beloppet genom avdrag på återbetalningsbeloppet föreslås kunna få mellanskillnaden utbetald till sig. Underhållsstödet minskas sedan med motsvarade belopp.

Betänkandet har remissbehandlats. Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten för Övre Norrland och Kammarrätten i Sundsvall, anser att det är angeläget att reglerna om umgängesavdrag utformas så att de underlättar ett umgänge. Riksförsäkringsverket (RFV) anser att Familjeutredningens förslag inte är ekonomiskt försvarbart och menar att denna typ av utbetalningar av småbelopp riskerar att uppfattas närmast som ett hån mot bidragsmottagaren. Även Försäkringskasseförbundet avvisar förslaget. Förbundet påpekar att det skulle orsaka administrativt merarbete som inte står i proportion till den eventuella nyttan och ifrågasätter om utbetalning av så små belopp som det handlar om verkligen skulle underlätta umgänget. Konsumentverket anser att förslaget är ett steg i rätt riktning. Sveriges advokatsamfund tillstyrker förslaget och anser att det bör föranleda omedelbar lagstiftning.

16.5. Samförståndslösningar och information

Utredningens bedömning: Kommunerna bör i framtiden vara skyldiga att sörja för att föräldrar kan erbjudas samarbetssamtal också i fråga om barns försörjning. Kommunerna bör vidare vara skyldiga att sörja för att föräldrar får hjälp att träffa avtal om underhåll.

Som tidigare har betonats är det av stor betydelse att barnet har nära och goda relationer till båda sina föräldrar, även om föräldrarna inte lever tillsammans. Skälet till att ett barn inte får möjlighet att umgås med en särlevande förälder i den omfattning som vore önskvärd kan ha flera orsaker. En sådan orsak kan vara konflikter mellan föräldrarna. Den utvärdering som Vårdnadstvistutredningen redovisar i sitt betänkande (SOU 1995:79) visar att samarbetssamtal är ett bra instrument för att lösa konflikter. Ju tidigare

samtalen kommer till stånd, desto lättare har föräldrarna att komma överens. För barnets skull är det viktigt att föräldrarna får vetskap om den möjlighet att få hjälp genom samarbetssamtal som kommunerna erbjuder. Såsom varande det samhällsorgan som föräldrar som separerat, eller står i begrepp att separera, många gånger först tar kontakt med har försäkringskassorna en betydelsefull roll som informationsspridare.

Det är också viktigt att försäkringskassorna informerar föräldrarna om de möjligheter som finns att ta hänsyn till umgänge enligt USL. Det finns omständigheter som tyder på att informationen kan behöva förbättras (bilaga 13).

De reformer som har genomförts under senare år har varit inriktade på att underlätta för föräldrar att nå samförståndslösningar när det gäller vårdnad, boende och umgänge. Det är angeläget att föräldrar får hjälp att i samförstånd lösa även frågor om barns försörjning och kostnadsfördelningen i samband med umgänge. Frågor om vårdnad, boende och umgänge skall givetvis lösas på det sätt som är bäst för barnet och inte utifrån ekonomiska överväganden. Frågorna om barnets försörjning hänger dock intimt samman med de andra frågorna och det vore en fördel om de kunde lösas i ett sammanhang.

Frågan om kommunerna i framtiden bör vara skyldiga att erbjuda samarbetssamtal även beträffande barnets försörjning och om de bör vara skyldiga att hjälpa föräldrar att träffa avtal om underhåll övervägs för närvarande av 2002 års vårdnadskommitté (dir. 2002:89). Även om dessa frågor ligger utanför Underhållsstödsutredningens uppdrag vill utredningen med hänsyn till det anförda förorda att en sådan skyldighet införs.

En utvidgning av kommunernas ansvar ställer givetvis krav på utbildning av socialtjänstens personal. Att vissa utbildningsinsatser kommer att bli nödvändiga är dock inte något som bör hindra en reform.

Utredningen återkommer till frågan om samförståndslösningar i avsnitt 22 och till frågan om information i avsnitt 24.

Även om Underhållsstödsutredningen alltså anser att det är angeläget att föräldrar uppmuntras att själva lösa kostnadsfördelningen i samband med att barnet umgås med den särlevande föräldern är det viktigt att det i USL finns bestämmelser för hur umgänge skall beaktas. Sådana regler behövs dels som hjälp för de föräldrar som själva vill sköta sina mellanhavanden, dels för de föräldrar som inte kan enas. Hur reglerna bör vara utformade diskuteras i avsnitt 16.6 och 16.7.

16.6. Utvidgad rätt till umgängesavdrag

16.6.1. Inledning

Underhållsstödsutredningen förordar vissa ändringar i reglerna om återbetalningsskyldighet (se avsnitt 12). Som redan sagts bör detta kunna inverka positivt på umgänget.

En möjlighet att ytterligare underlätta umgänge är att beakta umgängeskostnader inom ramen för det förbehållsbelopp som sålunda förordas för bidragsskyldiga föräldrar. En bidragsskyldig förälder skulle med en sådan ordning få förbehålla sig ett så generöst belopp innan han eller hon bli återbetalningsskyldig att det ger utrymme för umgängeskostnader. Något umgängesavdrag skulle då inte längre behövas. För att en sådan ordning inte skall bli alltför administrativt kostsam och krånglig torde dock krävas att kostnaden schabloniseras.

Umgängesmönstren kan skilja sig avsevärt från fall till fall. Det är därför svårt att hitta ett lämpligt schablonbelopp. En nackdel med ett schablonbelopp för umgängeskostnader är också att det – samtidigt som det innebär en kraftig ökning av det allmännas kostnader för underhållsstödet – slår blint, dvs. kommer även bidragsskyldiga föräldrar som inte umgås med sina barn till del.

En lösning som innebär att umgängeskostnader skall beaktas när återbetalningsbeloppet bestäms har dessutom den bristen att den inte medför någon lättnad, eller endast en mycket liten lättnad, för bidragsskyldiga föräldrar som på grund av svag ekonomi inte är återbetalningsskyldiga eller har endast ett lågt återbetalningsbelopp.

Utredningen har mot denna bakgrund stannat för att inte föreslå att umgänge beaktas särskilt inom ramen för förbehållsbeloppet. Detta ligger också i linje med vad som gäller när underhållsbidrag fastställs enligt FB.

Utredningen övergår härefter till att diskutera rätten till umgängesavdrag.

16.6.2. Rätten till umgängesavdrag bör vara kvar

Utredningens bedömning: Rätten till umgängesavdrag bör vara kvar.

Umgängesavdragen uppgår inte till några större belopp och kan i vissa fall orsaka konflikter mellan föräldrarna. Under år 2002 tillgodoräknades endast drygt 9 000 återbetalningsskyldiga föräldrar umgängesavdrag. En första fråga är därför om rätten till avdrag i USL bör vara kvar eller inte.

Med hänsyn till vikten av att barnet har nära och goda kontakter även med den förälder som barnet inte bor tillsammans med framstår ett borttagande av rätten till kompensation som ett steg i fel riktning. Ser man på situationen för den förälder som barnet bor tillsammans med är det inte heller rättvist eller rimligt att underhållsstöd lämnas med samma belopp när barnet vistas hos den bidragsskyldige under viss tid. Även om de förslag som kommer att läggas fram i det följande (avsnitt 16.7) innebär att en annan form av kompensation vid umgänge införs och i många fall ersätter dagens umgängesavdrag kommer avdragen inte helt att förlora betydelse. Umgängesavdrag behövs som komplement till de andra reglerna. Underhållsstödsutredningen anser därför att rätten till umgängesavdrag bör vara kvar.

16.6.3. Villkor för avdragsrätten

Utredningens förslag: Vid dygnsberäkningen skall det dygn då barnets vistelse påbörjas och det dygn då barnets vistelse avslutas tillsammans räknas som ett helt dygn.

Motsvarande regel skall gälla för rätten till umgängesavdrag enligt föräldrabalken.

Rätten till umgängesavdrag vidgades den 1 oktober 1998 då den ovannämnda sexdygnsregeln infördes. Syftet med lagändringen är att uppmuntra ett vardagsumgänge. Mot bakgrund av att rätten till umgängesavdrag kan vålla konflikter och minska samarbetsviljan hos föräldrarna ansågs det att avdragsrätten borde ta sikte på de fall där den bidragsskyldige har störst behov av avdrag, nämligen när barnet vistas hos honom eller henne i stor omfattning. Samtidigt kunde kravet på vistelsens omfattning inte ställas så högt att det blev fråga om ett s.k. växelvis boende. I den situationen är normalt

ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag till barnet, inte heller kan någon återbetalningsskyldighet fastställas enligt reglerna i USL, och något umgängesavdrag kan således inte göras. Mot den bakgrunden bedömdes det rimligt att avdrag får göras när barnets vistelse uppgått till minst fem hela dygn i följd eller sex hela dygn under en kalendermånad. Det är då normalt inte fråga om ett växelvis boende. Samtidigt är behovet av kompensation stort.

Dygnsberäkningen

I dag räknas avdrag endast för fullbordade kalenderdygn (dvs. kl. 00.00–24.00). Det dygn barnet överlämnas från den ena föräldern till den andra ger alltså inte någon rätt till umgängesavdrag. Kalenderdygnsberäkningen har den fördelen att det sällan får betydelse vid vilken tidpunkt på dygnet som barnet skall anses ha överlämnats från den ena föräldern till den andra (se prop. 1978/79:12 s. 162). Få barn överlämnas ju vid midnatt. Att frångå kalenderdygnsberäkningen skulle kunna ge upphov till konflikter mellan föräldrarna angående vistelsens längd. Det har bl.a. därför hittills ansetts att dygnsberäkningen inte bör frångås (prop. 1997/98:7 s. 67).

Ett sätt att göra avdragsrätten något mera rättvis utan att samtidigt riskera att skapa onödiga konflikter mellan föräldrarna om tidpunkten för hämtning och lämning skulle kunna vara att räkna med antingen det dygn då barnet överlämnas från boföräldern till den bidragsskyldige eller det dygn då barnet återlämnas till boföräldern. Överlämnandedygnet och återlämnandedygnet skulle med andra ord räknas som ett dygn. Ett umgänge från onsdag till torsdag skulle då räknas som ett dygn i stället för som i dag noll dygn och ett umgänge från fredag till söndag skulle räknas som två dygn i stället för som i dag ett dygn. En sådan ordning medför inte några nämnvärt ökade administrationskostnader för försäkringskassorna.

Underhållsstödsutredningen föreslår att rätten till umgängesavdrag enligt USL vidgas i enlighet med vad nu sagts. Bestämmelser om umgängesavdrag finns inte endast i USL, utan som redan nämnts, även i FB. Det ingår visserligen inte i utredningens uppdrag att föreslå ändringar i FB. Det vore emellertid olyckligt om reglerna om umgängesavdrag i USL vore mer förmånliga än reglerna i FB. Detta skulle också verka förvirrande för de enskilda. För att samstämmigheten mellan reglerna i USL och i FB skall bevaras

föreslår utredningen därför att bestämmelserna i FB ändras i enlighet med vad som nu föreslås beträffande USL. Underhållsstödsutredningen har i denna fråga samrått med 2002 års vårdnadskommitté.

Kvotdelen

Avdrag får i dag göras med 1/40 av återbetalningsbeloppet per dygn av barnets vistelse. Den valda kvotdelen har kritiserats i olika sammanhang och från några håll har föreslagits att avdraget borde höjas till 1/30. Ett vanligt argument i det sammanhanget är att även umgängesföräldern har vissa fasta kostnader för barnet, t.ex. kostnader för barnets boende.

Bakgrunden till den valda kvotdelen är, som redan framgått, att boföräldern har vissa fasta kostnader för barnet som inte minskar därför att barnet tillfälligt vistas hos den andra föräldern. Med hänsyn till att villkoren för avdragsrätten är föremål för överväganden av 2002 års vårdnadskommitté och med beaktande av vikten av enhetliga regler i FB och USL har Underhållsstödsutredningen valt att inte lägga fram något förslag eller göra någon bedömning av om nivån på avdraget i dag ligger på en lämplig nivå. Frågan återkommer dock ofta i debatten. Utredningen vill därför något beröra valet av kvotdel.

Inledningsvis kan konstateras att syftet med de nuvarande reglerna om umgängesavdrag i FB och USL inte är helt klart. Avdragsrätten bygger på tanken att den bidragsskyldige bör få en viss lättnad i sin bidragsskyldighet på grund av de utgifter för barnet som han eller hon har under vistelsen samtidigt som dessa utgifter innebär en besparing för boföräldern. I så måtto kan syftet sägas innebära att hänsynstagande till båda föräldrarnas situation.

Rätten till umgängesavdrag har sin grund i reglerna om underhåll i FB. Reglerna där bygger på att en förälder som inte bor tillsammans med sitt barn skall bidra till barnets försörjning genom att betala underhållsbidrag. Förekommer inget umgänge skall fullt bidrag betalas. Förekommer umgänge av viss omfattning har det ansetts vara ett rättvisekrav att den bidragsskyldige får en lättnad i sin bidragsskyldighet. Och vid ett växelvis boende faller skyldigheten att betala underhållsbidrag i princip bort.

Även om olika hänsyn kan sägas ligga bakom avdragsrätten talar detta för att störst vikt bör läggas vid den omständigheten att den bidragsskyldiges betalningsskyldighet genom umgängesavdraget

anpassas till att boföräldern får minskade kostnader under umgänget. Utgångspunkten vid en översyn av kvotdelen bör därför vara att avdraget typiskt sett skall avspegla den besparing som boföräldern gör när barnet under en tid vistas hos den bidragsskyldige. Sätts kvotdelen högre än vad som motsvarar denna besparing får boföräldern inte täckning för sina fasta kostnader för barnet. Om avdraget överstiger den kostnadsminskning som boföräldern har får han eller hon – som inte är bidragsskyldig enligt reglerna i FB – indirekt bidra till umgängesförälderns kostnader för barnet. Detta är knappast förenligt med den uppbyggnad reglerna om underhåll och underhållsstöd har och med avdragets syfte. En sådan ordning ligger inte heller i linje med vad som gäller vid växelvis boende. Vid växelvis boende är ju normalt ingen av föräldrarna skyldig att betala underhållsbidrag. Det går inte heller att helt bortse från att det är olyckligt om avdraget sätts så högt att det skapar ett motstånd hos boföräldern att medverka till umgänge. Den risken torde vara stor om boföräldern under umgänget inte får täckning för sina fasta kostnader.

Ett sätt att stimulera till ökat umgänge och motverka tvister mellan föräldrarna om umgänget skulle i och för sig kunna vara att låta den bidragsskyldige göra avdrag med t.ex. 1/20 samtidigt som boföräldern endast får vidkännas ett avdrag med t.ex. 1/40. Staten skulle då stå för mellanskillnaden. En ordning med ett sådant indirekt stöd till bidragsskyldiga föräldrar skulle emellertid avvika inte endast från de privaträttsliga reglerna om underhåll i FB utan även från grundprincipen i underhållsstödssystemet, nämligen att föräldrarna är de som i första hand skall stå för barnets försörjning, och ge även föräldrar som har det gott ställt ekonomiskt ett bidrag när de umgås med sina barn. Det kan inte helt uteslutas att en sådan ordning skulle leda till bidragsplanering och till en övergång från växelvis boende till umgänge. Därtill kommer att regleringen skulle göra underhållsstödssystemet mer komplicerat och svåröverskådligt än i dag. Med hänsyn till de förhållandevis små belopp det trots allt rör sig om anser utredningen inte att så mycket står att vinna att det överväger dessa nackdelar. Om underhållsstödssystemet i alltför hög grad avviker från FB kan det också leda till att allt färre bidragsskyldiga betalar underhållsbidrag direkt till barnet. Underhållsstödsutredningen kan mot denna bakgrund inte förorda en sådan ordning.

16.6.4. Umgängesavdrag och umgängesbidrag för bidragsskyldiga med svag ekonomi

Utredningens förslag: Umgängesavdraget knyts till underhållsstödets belopp. Avdraget för ett helt dygn kommer därmed i normalfallet att uppgå till 1/40 av 1 173 kr eller 29 kr. För bidragsskyldiga som inte är återbetalningsskyldiga eller som har ett lågt återbetalningsbelopp och därför inte kan tillgodogöra sig avdraget införs en rätt att få beloppet utbetalt till sig. Medges den bidragsskyldige avdrag eller utbetalning sätts underhållsstödet ned med motsvarande belopp.

Enligt de nuvarande reglerna i USL är umgängesavdragets storlek helt beroende av återbetalningsbeloppets storlek. Detta förhållande har utsatts för omfattande kritik och Gösta Walin har om motsvarande regel i FB uttalat att den är helt godtycklig och slår blint (Föräldrabalken och internationell föräldrarätt, 5 uppl. 1996, s. 267 not 52; jfr dock Agell, A., Underhåll till barn och make, 4 uppl. 1988, s. 89 not 130). Vid hög återbetalningsskyldighet blir avdraget stort, vid lägre återbetalningsskyldighet blir avdraget mindre och i de fall den bidragsskyldige anses saknar förmåga att återbetala underhållsstödet till någon del – och är i störst behov av kompensation för umgänget – lämnas inte någon ekonomisk lindring alls. På motsvarande sätt drabbas boföräldern olika hårt eller inte alls av umgängesavdraget. Är återbetalningsskyldigheten fastställd till 1 173 kr i månaden minskas underhållsstödet med 29 kr för varje dygn som barnet vistas hos den bidragsskyldige. Är återbetalningsskyldigheten däremot fastställd till noll kr bli något avdrag på stödet inte aktuellt trots att boförälderns kostnader i detta fall minskar lika mycket som i det nyss nämnda fallet.

Det skulle, som påpekats av flera tidigare utredningar och av bl.a. Försäkringskasseförbundet vid utredningens hearing den 15 maj 2002, innebära fördelar om man i underhållsstödssystemet knöt umgängesavdraget till underhållsstödets belopp i stället för till återbetalningsskyldigheten. Ser man på situationen för boföräldern är det knappast rättvist eller rimligt att underhållsstöd lämnas med oförändrat belopp när barnet vistas hos den bidragsskyldige och detta bara därför att den bidragsskyldige på grund av svag ekonomi inte är återbetalningsskyldig för underhållsstödet. Knöts umgängesavdraget till underhållsstödets belopp skulle regelsystemet dels ta hänsyn till att boföräldern under umgänget har minskade

kostnader för barnet, dels öka kompensationen för bidragsskyldiga med svag ekonomi.

Att knyta umgängesavdraget till underhållsstödets belopp ligger också i linje med regeln i 7 kap. 2 a § FB där det slås fast att en bidragsskyldig förälder som är återbetalningsskyldig enligt USL anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet upp till underhållsstödets belopp. Eftersom den bidragsskyldige alltså i dessa fall anses ha betalat ett underhållsbidrag till barnet som uppgår till samma belopp som barnet får i underhållsstöd är det naturligt att räkna också umgängesavdraget på underhållsstödets belopp och inte på återbetalningsbeloppet.

En ordning som den nu diskuterade bör enligt utredningens mening kombineras med en rätt för de bidragsskyldiga föräldrar vars barn får underhållsstöd, men som inte anses ha förmåga att återbetala något belopp eller endast ett mycket litet belopp, att få beloppet utbetalat till sig. Ändringen kommer annars inte att komma de mest behövande till del.

Kompensationen för umgängeskostnader i form av avdrag eller bidrag skulle då i underhållsstödssystemet i normalfallet per dygn uppgå till 1/40 av underhållsstödets belopp, dvs. 29 kr. Motsvarande belopp skulle dras av vid utbetalningen av underhållsstödet.

En sådan ändring skulle innebära en omfördelning mellan föräldrarna av underhållsstödet. Många bidragsskyldiga föräldrar skulle få en viss ekonomisk förbättring jämfört med i dag vid umgänge med barnet. Ändringen skulle på motsvarande sätt innebära en försämring för många boföräldrar.

Mot den skisserade lösningen kan anföras att umgängesavdrag ofta leder till konflikter mellan föräldrarna, att avdragen gäller små belopp, att avdraget knappast täcker den bidragsskyldiges verkliga kostnader för barnet under umgänget och att en utvidgad rätt till umgängesavdrag är förknippad med ökade administrationskostnader. En annan invändning skulle möjligen kunna vara att den ekonomiska situationen kan vara mycket pressad för boföräldern. En bidragsskyldig förälder som åläggs att återbetala underhållsstöd har först med de regler Underhållsstödsutredningen förordar fått undanta ett schablonbelopp för egna levnadskostnader (se avsnitt 12). Boföräldern kan vara utan täckning även för dessa och hänvisad till att söka socialbidrag. Boföräldrar har det också generellt sett sämre ekonomiskt än bidragsskyldiga föräldrar. Ytterligare en invändning skulle kunna vara att underhållsstödssystemet, med en möjlighet till utbetalning i de fall avdrag inte kan ske, skulle bli mer

förmånligt för bidragsskyldiga än reglerna om umgängesavdrag i FB.

Frågan är om dessa skäl är så starka att de bör hindra en reform. Till att börja med kan konstateras att det, om man ser på boförälderns situation, inte är rättvist och rimligt att underhållsstöd utgår med oförändrat belopp även när barnet vistas hos den bidragsskyldige i någorlunda stor omfattning och boföräldern därför har minskade kostnader för barnet. Inte heller är det rimligt att bidragsskyldiga som är i störst behov av kompensation i samband med umgänge inte får någon sådan. Att boföräldrar allmänt sett har det dåligt ställt ekonomiskt måste, som Underhållsstödsutredningen tidigare framhållit, lösas med andra medel och motiverar inte att man inom USL behåller nuvarande avdragsregler, om en ändring av dessa anses sakligt motiverad.

Avdraget för ett dygn uppgår visserligen i sig till endast ett blygsamt belopp. För att umgängesavdrag alls skall utgå krävs emellertid att barnets vistelse uppgår till ett visst antal dygn. Vid umgänge i fem hela dygn uppgår avdraget till 145 kr och vid umgänge under t.ex. en sommarsemester på tre veckor till 609 kr. För den som har små ekonomiska marginaler blir det sammantaget ett betydande belopp. Uppfattningen att avdraget skulle sakna betydelse för bidragsskyldiga leder ytterst till att underhållsstödet (som normalt innebär ett bidrag på 39 kr per dygn och som även skall täcka sådana fasta kostnader för barnet som den bidragsskyldige i de fall som diskuteras här många gånger inte har) helt bör tas bort. Redan detta visar att invändningen knappast är bärkraftig.

Det föreslagna avdraget eller bidraget täcker inte den bidragsskyldiges verkliga kostnader för barnet under umgänget. Detta är emellertid inte heller tanken med avdraget eller bidraget. Underhållsstödets syfte är ju inte att täcka de verkliga kostnaderna för barnet utan att garantera barnet ett bidrag till försörjningen som motsvarar ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget.

Risken för att bidragsskyldiga skulle söka sig till underhållsstödssystemet med hänsyn till möjligheten att inte endast få ett avdrag utan även få ett belopp utbetalat till sig bedömer utredningen som försumbar. De bidragsskyldiga som kan dra nytta av möjligheten till utbetalning är de som har det sämst ställt ekonomiskt. Dessa torde redan i dag i allmänhet finnas i underhållsstödssystemet. Däremot kan förslaget leda till att bidragsskyldiga önskar gå över från direktbetalning i kombination med utfyllnadsbidrag till återbetalning av fullt underhållsstöd. Detta är emellertid en na-

turlig följd av reformen och får accepteras om man, som utredningen, önskar underlätta umgänge mellan barn och bidragsskyldiga föräldrar som har det dåligt ställt ekonomiskt.

Vid en samlad bedömning anser Underhållsstödsutredningen att övervägande skäl talar för den ovan skisserade ordningen. Utredningen föreslår därför att en sådan ordning införs.

16.6.5. Bör det vara möjligt att frångå villkoren för avdragsrätten?

Utredningens bedömning: De mer flexibla regler som kan behövas för att ta hänsyn till umgänge bör utformas annorlunda i lagen om underhållsstöd än i föräldrabalken.

Som framgått ovan medger reglerna i FB att villkoren för avdragsrätten frångås liksom att hänsyn redan från början tas till att underhållsskyldigheten delvis fullgörs genom att den bidragsskyldige har barnet hos sig. Reglerna om umgängesavdrag i USL är inte lika flexibla. Skälet till detta är, som redan anförts, en önskan att undvika alltför stora administrativa besvär för försäkringskassorna.

Man skulle i och för sig kunna diskutera att införa samma eller liknande regler i USL som i FB. Nedan tas tre sådana möjligheter upp.

Föräldrabalksmodellen: En möjlighet är att ge försäkringskassorna samma möjligheter att frångå huvudregeln om umgängesavdrag i 7 kap. 4 § första stycket FB som domstolar har. Försäkringskassorna skulle då kunna förordna om andra villkor för avdragsrätten om det finns särskilda skäl. Kassorna skulle också kunna göra en nettoberäkning, dvs. när underhållsstödet och återbetalningsskyldigheten bestäms ta hänsyn till att den bidragsskyldige delvis fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig. På detta sätt skulle man inom ramen för underhållsstödet – på samma sätt som är möjligt vid bestämmande av underhållsbidrag – kunna jämna ut de stora skillnader det innebär ekonomiskt om barnets vistelse bedöms som umgänge eller som växelvis boende.

Mot en sådan ordning talar att försäkringskassorna skulle ställas inför besvärliga avgöranden av en typ som försäkringskassorna inte är vana vid. En annan nackdel är – som anfördes i slutet av 1970talet – det administrativa merarbete denna lösning skulle innebära för försäkringskassorna och det ökade antal mål i allmän förvaltningsdomstol som skulle bli följden.

Enligt utredningens uppfattning uppväger fördelarna med detta mer flexibla system inte nackdelarna och det administrativa besväret.

Avtal mellan föräldrarna: En annan möjlighet är att ge försäkringskassorna möjlighet att frångå huvudregeln om umgängesavdrag i 7 kap. 4 § första stycket FB om föräldrarna är ense om vilka andra villkor som skall gälla för avdragsrätten.

Mot bakgrund av att föräldrar som är ense kan reglera avdragen sinsemellan gör utredningen den bedömningen att det saknas tillräckliga skäl att gå vidare med ett sådant förslag.

Försäkringskassan följer allmän domstols avgörande om underhållsbidrag: En annan lösning är att medge undantag från huvudregeln om umgängesavdrag i de fall där allmän domstol har gjort en prövning enligt 7 kap. 4 § FB och förordnat om andra villkor för avdragsrätten än som anges i huvudregeln. En sådan lösning är emellertid knappast möjlig. Det allmän domstol kan pröva är frågan om underhållsbidrag och villkoren för umgängesavdrag enligt FB.

Det går inte att utan vidare göra ett sådant avgörande tillämpligt på återbetalningsskyldighet enligt USL. En omständighet som kan föranleda att domstol förordnar om andra villkor för avdragsrätten kan t.ex. vara att underhållsbidraget är fastställt till ett lågt belopp eller att det är fastställt till ett högt belopp. Det återbetalningsbelopp som fastställs enligt USL kan vara både högre och lägre än det sålunda bestämda underhållsbidraget. Redan av den anledningen torde detta alternativ inte vara en framkomlig väg.

Som framgått anser utredningen inte att något av de alternativ som tagits upp ovan bör väljas. I stället anser utredningen att en ordning bör övervägas där den behövliga flexibiliteten uppnås genom att särskilda regler som medger en nettoberäkning av återbetalningsskyldigheten införs i USL. Sådana överväganden görs i avsnitt 16.7.

16.7. Nettoberäkning utifrån vad som bestämts om umgänget

Utredningens förslag: En metod för nettoberäkning av återbetalningsbelopp och underhållsstöd införs. Har ett umgänge beslutats i en lagakraftägande dom från allmän domstol eller genom ett avtal