SOU 1995:26

Underhållsbidrag och bidragsförskott

Till statsrådet Anna Hedborg

Genom beslut den 10 juni 1993 bemyndigade regeringen chefen för Socialdepar- tementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över reglerna om fastställande av underhållsbidrag m.m. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 1 juli 1993 numera hovrättslagmannen Anna—Karin Lundin som särskild utredare (fr.o.m. den 10 juni 1993).

Till sakkunniga förordnades fr.o.m. den 1 september 1993 hovrättsassessorn Gudrun Antemar, rättschefen Susanne Billum, förbundssekreteraren Margareta Erman, departementsrädet Maj—Britt Grufberg, kanslirådet Sören Kindlund och enhetschefen Kurt Reimfelt. Maj-Britt Grufberg entledigades fr.o.m. den 8 sep- tember 1994. Till sakkunnig förordnades fr.o.m. den 9 september 1994 departe— mentssekreteraren Bettina Kashefi.

Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 1 september 1993 förlagschefen Anders Bodecker och fil.dr. Birgitta Törnkvist. Till sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. den 10 juni 1993 hovrätts- assessorn Anita Wickström.

Utredningen har antagit namnet Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutred— ningen -93.

Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Underhållsbidrag och bi- dragsförskott (SOU 199526). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande.

Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Umeå i mars 1995

Anna-Karin Lundin /Anita Wickström

gnagarna ..lliT .

;("? ' ". _-|.|.';...' | |||.I _- lr.|.;' -. |.r -. l"-"-J1.f.""|_ .j . ..] .E'.|.|| .,| - 1.11.th gindeH. 'annuA _|"1uf'! lin-nr.... "j.. |I fun!-Il ...' | ' m 1

'Ö'; 'f' 'a'l— | .' 1111.

l.". ". J _| ]. f_n-| r'_. ' ]rF (|) f*.'.|..||l'!|.ku1'__| Hm "l.; '. . -. "län...—. h ..nugll'h 'u1 I ' ' E' lng-|| kun-hg] ]:Lu uuh'r: "_ JML" hj: .. ': um. . _.i -| in]-.:. |"||.L;_

IE"""'t'|'.'1.||'||."-"'ll|"'| | '. lI-ähm

mqablaiauz W&WMMWd F.?Qt' mm; OI nah lui- hdn-nuet") m namlgn Wai ”ng! be'" eminem blänk ra lllmlllia 115 Hmm”

Mmm iabmybnwmw munens-M nun whidalkmehnu aa cme'nm nimA-mnn muuwrmmi m"... reor ha”. ! net. Mmmm!» rEWl wti lll fl.-11) .m 0. rll elaka,-nu |)!in mm. ni? nu! Wanna EEG! er"-timma [ ut [5 11.0 ff almah-mun ninnuam. HIT mmm MNWMHÖIM .mulliaamsmz namne. mmm mana duo Mellan)! nam tablå-Mwai .mov: t...-.a ni 134191 mhåtaramnnqqh .nsnnit "U! ! de!) ma,-:d zebsgltalim grunn-|D hifi—in!! alal-mlej-lnux usla.-imam.: #3pr WW udmaiqoe T' nah .m 0.13 ass-hermanni! ainrimblua HiT . MI wdmr flod.-,så snittet? uaml'edewmm Mumma ! nah mm.-|| amen-.a. Nahum!!! man "laman": mna n!. Jai'dmö [' mana .mgm du) Winboä mm;". Mböahaal'm EW: 'em [QQI Jumi le (iab m.m] mhnuhwäl muahh-nu l summa llfI' .möuailaiw elin.—*. IHIkåfl'lli-B Mumma II:-n armbidallåtiubatl man ligan:: ut! Minimum JEQ' magma eid E% ylbldejlådwbub abnmlnhle'l m'a alm'llwm hem'md IEI negainh'ml) .atmsm Iiiiaviz nu man"! Febm'inäjed lliT .töQEQQi UOZl no.-laöirgmt. . xhtml; bomåh 13. ganqu mugninlm'u !

man mal hem]

ahha .aWz'fm

("dpi. '_—H ] au. r ..ni'Fl'nl'fl.Alw MINA]. i..-SE.? UTG-15"?

Förkortningar

Sammanfattning

1. Inledning

1.1. Utredningens direktiv 1.2 Utredningens arbete 1.3 Betänkandets disposition och innehåll 1.4 Vissa terminologiska frågor 1 .5 Författningsförslagen 1.6 Arbetets inriktning

DEL I

I . 6. I Bidragvörskottssystemet 1.6.2 Reglerna om underhållsbidrag

BAKGRUND

Nuvarande förhållanden

Inledning

Föräldrars underhållsskyldighet gentemot sina barn

2. 2. I Underhållsskyldighet

2.2.2. Underhållsbidrag

2.2.3 Ett exempel som visar hur man beräknar underhållsbidrag

2.2.4. Umgängeskostnader 2.2.5 Ändring av avtal eller dom 2.2.6 Preskription m.m. 2.2.7 Skatteregler m.m.

21

23

35

35 40 41 43

45 45 46

49

49 49 49 50

54 55 56 57 57

6 Innehållsförteckning 2.3 Bidragsförskott m.m. 58 2.3.1 Bidragsförskotr 58 2.3.2 Förlängt bidragsförskott 60 2.3.3 Särskilt bidrag till vissa adoptivbarn 61 2.3.4 Särskilt bidrag till ensamföräldrar 61 2.3.5 Den Europeiska unionen 61 2.4 Något om olika organs befattning med bidragsförskott och underhållsbidrag till barn 62 2.4.1 Underhållsmäl vid de allmänna domstolarna 62 2.4.2 Bidragsjörskott och underhållsbidrag vid de allmänna försäkringskassorna 63 2.4.3 Underhållsbidrag vid socialnämnderna 67 2.5 Några faktauppgifter 68 2.5.1 Barns familjeförhdllanden 68 2.5.2 Familjesplittring 69 2.5.3 Boföräldrar och bidragsansvariga 69 2.5.4 Några siffror om bidragyörskottssystemet 70 3 De underhållsbidragsansvariga föräldrarnas ekonomiska situation 71 3. 1 Inledning 7 1 3.2 Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom och utanför bidragsförskottssystemet 75 3.2.1 Underhållsbidragsansvariga föräldrar och befolkningen över 18 är 75 3.2.2 Underhållsbidragsansvariga föräldrar och underhållsbidragen 77 3.2.3 Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom respeldive utanför bidragsförskottssystemet 85 3.2.4 Underhällsbidragsansvariga föräldrar jämfört med övrig befolkning med samma köns— och äldersfördelning 92 3.2.5 Boföräldrar jämfört med övrig befolkning med samma köns- och dldersfördelning 97 3.2.6 Underhållsbidragsansvariga föräldrar och boföräldrar 98 3.3 Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom bidragsförskottssystemet 102 3.3.1 Underhdllsbidragsansvariga föräldrar med ett eller flera barn inom bidragsförskottssystemet 102 3.3.2 Underhdllsbidragsansvariga föräldrar med ett barn 105 3.3.3 Nollbetalare 109 3.3.4 Preskriberade skulder 112

3.4 Slutsatser och analys 118 3.5 Statistiskt material 122 3.5.1 Material från SCB 122 3.5.2 Material från RFV 128 3.6 Förteckning över tabeller och figurer 129 4 Utländsk rätt 133 4.1 Inledning 133 4.2 Danmark 133 4.2.1 Underhållsbidrag 133 4.2.2 Bidragsförskott 135 4.2.3 Indrivning 135 4.3 Finland 136 4.3.1 Underhållsbidrag 136 4.3.2 Underhållsstöd 138 4.3.3 Problem 139 4.4 Norge 140 4.4.1 Reformarbete 140 4.4.2 Underhållsbidrag 140 4.4.3 Bidragsförskott 143 4.4.4 Krawerksamheten 144 4. 4.5 Erfarenheter 145 4.5 Storbritannien 146 4.6 Förbundsrepubliken Tyskland 151 4.6.1 Underhåll till barn 151 4.6.2 Bidragsförskott 152 4.7 Australien 152 4.8 Nya Zeeland 154 DEL n ORGANISATORISKA FRÅGOR 5 Försäkringskassans roll; bakgrund 161 5.1 Nackdelarna med försäkringskassans roll i dag 161 5.2 Något om tidigare förslag och överväganden 164 5.3 Hur kan försäkringskassans roll stärkas? 166 5.3.1 Olika möjligheter 166 5.3.2 Pågående reformarbete vad gäller vårdnad och umgänge 171

6.1 6.2 6.3

6.4

7.3

7.4 7.5

7.6

Bör försäkringskassorna ges ställning av part vid avtal och rättegång om underhållsbidrag till barn?

Utredningens uppdrag Allmänt om talerätt Försäkringskassornas partsställning i dag

6.3.1 Fastställande och jämkning av underhållsbidrag 6.3.2 Vem är part när underhållsbidrag till barn skall fastställas eller jämkas? 6.3.3 Något om partsställningen i mål om bidragsförskott

Överväganden

6. 4. 1 Inledning 6.4.2 Utgångspunkter 6.4.3 Hur göra försäkringskassan till part? 6.4.4 Börförsäkringskassan alltid eller endast i vissa fall vara part när bidragsförskott utgår?

6.4.5 När försäkringskassan är part - bör försäkringskassan och barnet eller endast försäkringskassan vara part upp till bidragsförskottsnivån?

6.4.6. Sammanfattande bedömning

Hjälp till föräldrar och barn med att upprätta avtal om underhållsbidrag

Utredningens uppdrag Behöver föräldrarna hjälp när underhållsbidrag skall fastställas eller jämkas? Bör hjälpen ges av något offentligt organ?

7.2.1 7.2.2

Ensamförälder 1980 Bör något offentligt organ ge enskilda råd och hjälp med att räkna ut och träjfa avtal om underhållsbidrag ?

Vilken hjälp ges i dag? 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4

Inledning

Socialnämndernas skyldigheter enligt FB F örsäkringskassorna

Rättshjälp

Nackdelarna med dagens ordning Hur bör hjälpen utformas i framtiden? 7.5.1 7.5.2 7.5.3

På vilket organ bör uppgiften läggas? Omfattningen av försäkringskassans service Bör rätten att få hjälp från det allmänna vara begränsad till vissa grupper av personer?

Följdfrägor '

173

173 173 174 174

175 179 180 180 180 180

181

182 186

189 189

190 190

190 191 191 192 193 193 194 195 195 199

200 201

7.7

7.6.1. Vilken försäkringskassa skall vara behörig? 7.6.2 Avgift

7.6.3 Godkännande av underhållsavtal Reformens ekonomiska konsekvenser för det allmänna

7.7.1. Inledning

7.7.2. Vad innebär reformen för försäkringskassorna? 7.7.3 Vilken avlastning innebär reformen för kommunerna? 7.7.4 Vad innebär reformen för statens kostnader för rättshjälpen ?

DEL III UNDERHÅLL TILL BARN

8.3

8.4 8.5 8.6

Fördelningen av underhållsansvaret mellan föräldrarna och bestämmande av underhållsbidragets storlek

Utredningens uppdrag

Beräkningen av underhållsbidrag i dag 8.2.1 Bakgrund 8.2.2 De grundläggande bestämmelserna i FB m.m.

8.2.3 Allmänt om metoden för att bestämma underhållsbidragets storlek 8.2.4 Närmare om metoden 8.2. 4. I Barnets behov

8. 2. 4.2 Föräldrarnas ekonomiska förmåga

8. 2. 4.3 Ett tillämpningsexempel Beräkning av egna levnadskostnader i andra sammanhang

8. 3. 1 Inledning 8.3.2 De exekutionsrättsliga förbehållsbeloppen 8.3. 2. I Exekution i lön 8.3. 2.2 Förbehållsbeloppen vid införsel 8.3. 2.3 Utmätningsfria belopp

8. 3. 2. 4 Reformerad löneexekution 8.3.3 Skuldsanering 8.3.4 Socialbidragsnormerna 8.3.5 Konsumentverkets beräkningar 8.3.6 Jämförelser mellan de olika beloppen

8. 3. 6. I Bostadskostnader

8.3.6.2 Övriga vanliga levnadskostnader

Något om kritiken mot sättet att beräkna underhållsbidrag i dag Tidigare förslag och synpunkter Olika försök med förenklade metoder att beräkna

underhållsbidrag

201 201 203 204 204 204 205

205

209

210 211 211 211

212 213 213 215 220 222 222 222 222 222 224 224 225 225 227 228 228 229 232 232

235

8.7

8.6.1 Försöksprojektet vid Göteborgs allmänna försäkringskassa 235 8. 6. 1 . 1 Inledning 235 8.6. 1.2 Alternativ 1 - Hel schablon 236 8. 6.1.3 Alternativ 2 - Modifierad schablon 236 8. 6.1.4 Alternativ 3 — Schablon och verklig bostadskostnad 237 8. 6.1.5 Alternativ 4 - Modifierad schablon utan

umgängesavdrag 238 8. 6. I . 6 Resultatet 23 8 8. 6.1 . 7 Försäkringskassans överväganden och förslag 238 8.6.2 Den s.k. bruttoberälmingsmetoden för underhållsbidrag 239 8. 6. 2. 1 Inledning 239 8. 6. 2. 2 Resultatet 239 8. 6.2.3 RFV:s kommentar till resultatet 239 Överväganden och förslag 240 8. 7.1 Inledning 240 8.7.2 Hur skall underhållsansvaret fördelas mellan

föräldrarna? Kvotdelning, hälftendelning eller

annan princip? 240 8. 7. 2. 1 Inledning 241 8. 7.2.2 Kvotdelningsprincipen som den är utformad i dag 241 8. 7.2.3 Vad innebär en hälftendelning och en procentmetod ? 242 8. 7. 2. 4 Överväganden 242 8.7.3 Metod att bestämma underhållsbidragets storlek

- allmänna utgångspunkter 246 8.7.4 Nettokvotdelningsmetoden; en metod för att beräkna

underhållsbidragets storlek 249 8. 7.4.1 Allmänt om metoden 249 8. 7.4.2 Beräkning av föräldrarnas inkomst 254 8. 7. 5 F örbehållsbeloppet för egna levnadskostnader

(utom bostadskostnaden) 257 8. 7. 5.1 Normalbeloppet i FB i dag; hur förhåller det sig till

lagstiftarens intentioner? 257 8. 7.5.2 Vilka poster bör normalbeloppet för eget underhåll

innefatta och hur stort bör det vara? 259 8.7.6 Förbehåll för make eller sambo 267 8. 7. 7 Förbehåll för hemmavarande barn 268 8. 7. 8 Bostadskostnaderna 270 8. 7. 8.1 Bostadskostnaderna i dag 270 8. 7.8.2 Kan bostadskostnaderna schabloniseras? 271 8. 7.8.3 Kan bedömningen stramas upp? 272 8. 7.8.4 Enhetliga principer 274

10

10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6

10.7

10.8

11

11.1 11.2

8.7.9. Barns behov

8. 7. 9. 1 Utgångspunkter

8. 7.9.2 Storleken av barns behov

8. 7.9.3 Vad bör schablonbeloppen omfatta och hur stora bör de vara?

8. 7.9.4 Barnets andel av boförälderns bostadskostnader

8. 7.9.5 Barnomsorgskostnader

8.7.10. Tillägg till underhållsbidraget

8.7.11. Ett tillämpningsexempel

8.7.12. Uträkning

8.7.13. Avslutande synpunkter

8.7.14. Förslagens ekonomiska konsekvenser för enskilda och för det allmänna

8.7.15. Förslagens praktiska konsekvenser

Rättspraxis

Underhållsbidrag efter fyllda 18 år

Utredningens uppdrag

Gällande rätt Kritik mot den i dag gällande ordningen

Tidigare förslag och synpunkter Överväganden och förslag beträffande avbrottsregeln

Måste underhållsbidrag fastställas särskilt för tid efter det att barnet fyllt 18 år? 10.6.1 Inledning 10.6.2 Villkorade domstolsavgöranden och underhållsavtal 10.6.3 Absolut underhållsskyldighet till och med juni månad det år barnet fyller 19 år 10.6.4 Underhållsbidrag fastställs att utgå till och med juni månad det år barnet fyller 19 år

10.6.5. Förlängt bidragsförskott Samordning av olika åldersgränser 10.7.1 Sammanställning av några olika åldersgränser

10.7.2. Motiven för de övre åldersgränserna

10.7.3. Överväganden

Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen

Rosekostnader i samband med umgänge

Utredningens uppdrag Inledning

275 275 275

276 278 280 280 281 284 286

286 289

291

295

295 296 298 299 300

302 302 304

308

309 312 313 313 315 318 319

321

321 321

11.3

11.4 11.5 11.6

12

12.1 12.2 12.3

12.4 12.5

13

13.1 13.2

13.3

14

14.1 14.2 14.3

Gällande rätt 11.3.1 Umgänge med barn

11.3.2. Umgängeskostnader

11.3.3. Kostnader vid umgängesresor

Tidigare förslag och synpunkter

Några fakta om umgänge och umgängeskostnader

Överväganden och förslag 11.6.1 Inledning

11.6.2 Olika former av stöd från det allmänna 11.6.3 Kostnaderna fördelas mellan föräldrarna II.6.3.I Inledning 11.6.3.2 Hänsyn till kostnaderna när underhållsbidraget bestäms 11.6.3.3 En särskild civilrättslig regel om fördelning av kostnaderna mellan föräldrarna I I. 6. 3. 4 Domstolsprövning

Umgängesavdrag, m.m.

Gällande rätt

Tidigare förslag

Några fakta om umgängesavdragen inom bidragsförskottssystemet

Överväganden och förslag

Andra reformfrågor

Avgörande av tvistiga mål om underhållsbidrag utan huvudförhandling

Inledning Nuvarande ordning 13.2.1 Dispositiva och indispositiva mål

13.2.2. Allmänt om avgörande av mål utan huvudförhandling 13.2.3 Domförhetsregler 13.2.4 Avgörande av rena underhållsmål 13.2.5 Avgörande av s.k. blandade mål Överväganden och förslag

Ändring av underhållsbidrag som fastställts

Gällande rätt Bakgrund till de nuvarande reglerna Overväganden och förslag

322 322 323 324 326 327 331 331 331 333 333

334

337 339

343

343 345

347 347 349

351

351 352 352 352 353 354 354 355

359

359 360 361

15

15.1 15.2 15.3 15.4

14.3.1. Sexårsfristen 14.3.2 Jämkning för förfluten tid

Skyldighet att upplysa om omständigheter som påverkar underhållsbidragets storlek

Inledning

Nuvarande ordning Beviskrav Överväganden och förslag

DEL rv BIDRAGSFÖRSKO'IT

16

16.1 16.2 16.3 16.4

16.5

17

17.1 17.2

En begränsning av rätten till utfyllnadsbidrag

Utredningens uppdrag Den nuvarande ordningen

Nackdelarna med den nuvarande ordningen Bakgrunden till den nuvarande ordningen; tidigare förslag och synpunkter

Överväganden och förslag

16.5.1. Bristande överensstämmelse

16.5.2. Olika principiella lösningar 16.5.3 Utgångspunkter för ändringar i nuvarande stödsystem 16.5.4 Former för en framtida begränsning

16. 5. 4.1 Inledning 16. 5. 4.2 Föräldrarna är inte underhållsansvariga på grund av att barnet har egna inkomster eller tillgångar 16. 5. 4.3 Barnets behov av underhåll täcks av föräldrarna 16. 5.5 Vilka personer skall inkomstprövningen omfatta? 16. 5.6 Vilka slags inkomster bör beaktas? 16.5. 7 Vid vilken nivå bör avtrappningen börja?

16.5.8. Några tillämpningsexempel 16.5.9 Konsekvenser för de enskilda och för det allmänna

16.5.10. Skiss till ett system med en fullständig behovsprövning

Andra spärregler

Utredningens uppdrag Bidragsförskott som ett medel att få faderskap fastställt

] 7. 2. 1 Inledning 1 7. 2. 2 Historik I 7. 2. 3 Rättstillämpningen

361 362

365

365 365 368 370

375

376 376 377

380 384 384 385 386 387 388

388 389 390 393 395 396 397 398

405

405 405 405 406 408

17.3

17.4

18

18.1 18.2

18.3

18.4 18.5

18.6

19

19.1

19.2 19.3

17.2.4. Överväganden och förslag

Den bidragsansvarige betalar fastställt underhållsbidrag i rätt tid och med rätt belopp 1 7.3.1 Bakgrund I 7. 3. 2 Praxis I 7. 3. 3 Diskussion Den bidragsansvarige sörjer på annat sätt för barnets underhåll

Bidragsförskott - sammanboende

Inledning

Barnet bor tillsammans med den förälder i förhållande till vilken bidragsförskott lämnas 18.2.1 Inledning 18.2.2 När anses den underhållsbidragsansvariga föräldern bo tillsammans med boföräldern och barnet? 18. 2.3 När anses barnet varaktigt bo tillsammans med den bidragsansvariga föräldern ? När anses barnet varaktigt bo tillsammans med vårdnadshavaren? Växelvis boende Bevisfrågor - När kan varaktigt sammanboende anses föreligga mot parts nekande?

Överväganden; bör praxis stramas upp? 18. 6.1 Inledning

18.6.2. Kritik mot dagens ordning 18.6.3 Allmänt 18.6.4 Bevisningen 18.6. 4.1 En motbevisbar presumtion 18.6. 4.2 En fördelning av bevisbördan

Socialförsäkringsnämnds medverkan när en försäkringskassa avgör ärenden om kraveftergift

Nuvarande ordning 19.1.1 Eftergift av statens fordran på den bidragsansvarige 19.1.2 Handläggningen hos försäkringskassan 19.1.3 Bakgrunden till den nuvarande ordningen 19.1.4 Bakgrunden till att utredningen behandlar nämndens medverkan Överväganden och förslag Förslagets konsekvenser

409

411 411 411 412

413

415 415

416 416

417

418

419 419

420 42 1 42 1 422 422 423 423 425

427

427 427 428 428

429 429 432

20 Bidragsförskott för förfluten tid 20.1 Inledning 20.2 Nuvarande ordning 20.3 Överväganden och förslag 20.4 Konsekvenser av förslaget DEL V KRAV OCH INDRIVNING 21 Proskriptionsbostämmelser för underhållsbidrag 21.1 Inledning 21.2 Gällande rätt 21.2.1 Vad menas med preskription och vilka är motiven för preskription? 21.2.2 Allmänt om preskription 21.2.3 Preskription av underhållsbidrag till barn 21.2.4 Införseltid 21.2.5 Förrättningskostnader hos kronofogdemyndigheten 21.3 Frågans tidigare behandling 21.3.1 1979 års reform 21.3.2 1995 års reform 21.4 Storleken av preskriberade underhållsbidrag 21.5 Några fakta om underhållsbidragens betalning 21.6 Överväganden och förslag 21.7 Effekterna för de bidragsansvariga av en förlängning av preskriptionstiden till tio år 21. 7.1 Vilka berörs? 21. 7.2 Ekonomiska effekter 21.8 Effekter för det allmänna av en förlängning av preskriptionstiden till tio år 22 Riktade betalningar av underhållsbidrag 22.1 Inledning 22.2 Allmänt om riktade betalningar 22.3 Riktning till viss tid 22.3.1 Inledning 22.3.2 Gällande rätt 22.3.3 Bakgrunden till gällande rätt 22.3.4 Iidigare förslag 22.3.5 Överväganden

433

433 434 434 435

439 439

44 1 442 442 443 443

445 445 446

452 452 452

454

457

457 457 458 458 459 461 462

23 Avgiftsbeläggning av de bidragsansvarigas skulder för

utgivna bidragsförskott 467 23.1 Utredningens uppdrag 467 23.2 Försäkringskassornas kravverksamhet 468 23. 2. 1 Kravhandläggningen 468 23. 2.2 Några siffor om kravverksamheten 469 23.2.3 Avgifter vid kronofogdemyndigheterna 469 23.3 Skäl för att införa någon form av ekonomisk sanktion 470 23.4 Tidigare förslag och synpunkter 470 23.5 Norge 472 23.6 Överväganden och förslag 472 23.6.1 Utgångspunkter för en reform 472 23. 6. 2 Olika lösningar 473 23. 6.2.1 Avgifter 473 23. 6.2.2 Skulduppräkning 475 23. 6.2.3 Räntor 476 23.6.3 Förslag 477 23.7 Följdfrågor 479 23. 7.1 Avgiftens behandling vid exekution 479 23. 7. 2 Eftergift 479 23. 7.3 Verkställighet utomlands 480 23. 7. 4 Exekutionstitel 480 23. 7.5 Allmänt eller enskilt mål 480 23. 7. 6 Preskription 48 1 23. 7. 7 Företrädesordning 481 23. 7.8 Möjlighet att överklaga ett avgiftsbeslut 481 23. 7. 9 Övrigt 482 23.8 Effekter 482 23.8.1 Effelaer på betalningsgraden 482 23. 8.2 Ekonomiska effekter för det allmänna 482 23.8.3 Kostnader för en avgiftsbeläggning 483 23.8.4 Andra aspekter 484 24 Övriga frågor 485 24.1 Barntillägg och liknande 485 24. 1 . 1 Inledning 485 24.1.2 Barntillägg och skyldigheten att bidra till sitt barns underhåll 486 24. I . 3 Exekution 486 24.1.4 Bakgrunden till gällande rätt 487

24.1.5. Barntillägg 487

24.2

24.3

24.4

24.5

24.1.5.1 Ersättning vid utbildning 24. 1.5.2 Ersättning vid arbetslöshet 24.1.5.3 Ersättning vid värnpliktstjänstgöring m.m. 24.1.5.4 Pension 24.1.6 Utgångspunkter 24.1. 7 Överväganden och förslag Förmedling av underhållsbidrag och utkrävande av

överskjutande underhållsbidrag

24.2.1. Inledning 24.2.2 Förmedling

24. 2. 2. I Nuvarande ordning

24.2.2.2 Tidigare förslag 24.2.2.3 Överväganden och förslag 24. 2.3 Krav avseende överskjutande underhållsbidrag

24. 2. 3. I Nuvarande ordning

24.2.3.2 Överväganden

1956 års New York-konvention 24. 3.1 Inledning 24.3.2 Försäkringskassans kravhandläggning när den bidragsansvariga föräldern är bosatt utomlands 24.3.3 Internationellt samarbete vid indrivning av underhållsbidrag 24.3.4 Förmedlande och mottagande organ i dag

24.3.5. Överväganden och förslag Indrivningsförfarandet 24.4.1 Inledning 24.4.2 Förfarandet hos kronofogdemyndigheterna 24.4.2.1 Inledning

24.422 Skillnaderna mellan allmänna mål och enskilda mål

24.4.3. Frågans tidigare behandling 24.4.4 Överväganden

Eftergift av statens fordran på den bidragsansvariga föräldern 24.5.1 Inledning 24.5.2 Kort historik 24.5.3 Vilka fordringar kan efterges?

24.5.4 Överväganden och förslag beträffande möjligheterna till eftergift 24.5. 4.1 Utgångspunkter 24.5.4.2 Betalning som gjorts efter ansökan om kraveftergift 24.5.4.3 Eftergift av statens fordran på förseningsavgift

487 488 488 489 489 490

492 492 492 492 493 493 494 494 494 495 495

495

496 498 499 501 501 501 501 501 503 503 505 505 505 506

507 507 507 508

DEL VI GENOMFÖRANDET AV EORSLAGEN OCI_I_ KOMMENTARER TILL FORFA'ITNINGSFORSLAGEN

25 Ekonomiska effekter och andra konsekvenser av förslagen 511

25.1 Konsekvenser för det allmänna 511 25.2 Konsekvenser för de enskilda 517 26 Ikraftträdande och övergångsfrågor 519 27 Kommentarer till författningsförslagen 521 27.1 Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken 521 27.2 Förslaget till lag om ändring i äktenskapsbalken 531 27.3 Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken 531 27.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring 531 27.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1964: 143) om bidragsförskott 532 27.6 Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1973c349) 539 27.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:1095) om förlängt bidragsförskott för studerande 540 27.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn _ 541 27.9 Förslaget till lag om skyldighet för de allmänna försäkringskassorna att hjälpa enskilda i frågor rörande underhållsbidrag till barn 541 Särskilt yttrande 543 Del B Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i föräldrabalken Förslag till lag om ändring i äktenskapsbalken Förslag till lag om ändring i utsökningsbalken Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

5. Förslag till lag om ändring i lagen (1964:]43) om bidragsförskott

6. Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1973z349)

pub->N—

7. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1095) om förlängt bidragsförskott för studerande

8. Förslag till lag om ändring i lagen (1984:1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn

9. Förslag till lag om skyldighet för de allmänna försäkringskassorna att hjälpa enskilda i frågor rörande underhållsbidrag till barn

BILAGOR

1 Utredningens direktiv (Dir. 1993:82) 2 Vuxnas normalbehov 3 Bostadskostnader 4 Barns behov 5 Hur beräknar man underhållsbidrag enligt nettokvotdelningsmetoden i olika fall? En förälders inkomst och förmågan att betala underhållsbidrag

Ekonomin före och efter en skilsmässa En jämförelse mellan den i dag allmänt använda metoden och den föreslagna nettokvotdelningsmetoden med en höjning av

normalbeloppet för ensamstående föräldrar

9 Ytterligare en jämförelse mellan dagens sätt att beräkna underhållsbidrag och den föreslagna beräkningsmetoden 10 Ytterligare en jämförelse mellan den i dag använda beräkningsmetoden och den av utredningen föreslagna 11 Sammanboende 12 Erfarenheterna av försäkringskassornas medverkan vid avtal om underhållsbidrag till barn, m.m. 13 Test av nettokvotdelningsmetoden på fastställda underhållsbidrag

OOXION

' ut 111141!an QWI .' 'lhlwa'i _' nita . . f:" källa!—21111." - .:.—.;'5-. tum Ehmm-| -'

. . . melanin: "*I tagniilhtuu _|- |?»

| hihi!-dr utan? 5

"t

* "5115" nu WTF uf! - » gatunamn...

Förkortningar

3.3

AFL AWE bdf bet. BGB BFL bof

CSA CSN Dir. dnr Ds

EG FB FBFL FÖD Förs-

HB HD HINK IOF LU

a. prop.

anfört arbete anförd proposition Lagen (1962:381) om allmän försäkring konventionsartikel

Average Weekly Earnings

bidragsförskott

betänkande Biirgerliches Gesetzbuch Lagen (1964:143) om bidragsförskott boförälder

Child Support Agency Centrala studiestödsnämnden Kommittédirektiv diarienummer Departementsserien

Europeiska gemenskaperna

Föräldrabalken Lagen (1984: 1095) om förlängt bidragsförskott för studerande Rättsfall från Försäkringsöverdomstolen (och försäkringsrätterna) Förslag till riksdagen

Handelsbalken Högsta domstolen

Inkomstfördelningsundersökningen

Den totalräknade inkomst- och förmögenhetsstatistiken Lagutskottet

NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avdelning I NJA II Nytt Juridiskt Arkiv, avdelning 11 prop. regeringens proposition RB Rättegångsbalken RFFS Riksförsäkringsverkets författningssamling

RFV Riksförsäkringsverket RH Rättsfall från hovrätterna RRV Riksrevisionsverket RSFS Riksskatteverkets författningssamling rskr. riksdagsskrivelse

RSV Riksskatteverket RÅ Regeringsrättens årsbok SBAL Lagen (1985 :1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn SCB Statistiska centralbyrån SFS Svensk författningssamling

SfU Socialförsäkringsutskottet SOU Socialutskottet SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk Juristtidning

svux särskilt vuxenstudiestöd

svuxa särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa TI Trygdeetatens Innkrevingssentral

UB Utsökningsbalken UBU -93 Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen -93 UD Utrikesdepartementet

uha underhållsbidragsansvarig uhb underhållsbidrag

ULF Undersökningen om levnadsförhållanden ÄktB Äktenskapsbalken

Sammanfattning

Inledning

Flera av utredningens förslag hänger samman med den koppling som finns mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om bidragsförskott. För att förstå vad utredningen föreslår måste man därför veta något om de två regelsys- temen.

Alla föräldrar har ett ansvar för sina barns försörjning - de är skyldiga att underhålla sina barn. När föräldrarna bor tillsammans med sina barn underhåller de barnen genom att ge dem bostad, mat, kläder etc. En förälder som inte bor tillsammans med sitt barn kan inte försörja barnet på det sättet. I stället måste föräldern betala underhållsbidrag till barnet.

Ett barn som inte bor tillsammans med sina båda föräldrar kan få bidrags- förskott från staten. Det är lättast att förstå vad ett bidragsförskott är om man ser på hur det fungerade från början. Då var det ett rent förskott på det under- hållsbidrag som en förälder skulle betala. Senare har bidragsförskottet ändrat karaktär och det är inte längre bara ett rent förskott. Nu betalas det ut med ett fast belopp som i princip är lika för alla oavsett hur stort underhållsbidraget är. Beloppet var 1 173 kr i månaden år 1994, som är det år som utredningens siff- ror hänför sig till. De flesta underhållsbidrag är lägre. Skillnaden mellan bi- dragsförskottet och underhållsbidraget kallas utfyllnadsbidrag. Det beloppet är inget förskott utan ett rent stöd från det allmänna.

Hur stort stödet från det allmänna är beror alltså på hur högt underhållsbidra- get är. Ju högre underhållsbidraget är desto lägre blir utfyllnadsbidraget. Denna koppling mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om bidragsförskott ställer till problem på olika sätt.

Terminologiska frågor

Den förälder som är skyldig att betala underhållsbidrag till sitt barn kallas oftast den underhållsskyldige. I det här betänkandet används begreppet den underhålls-

bidragsansvarige eller, vanligen, den bidragsansvarige. Utredningen har näm- ligen sett det som en fördel att använda ordet ansvarig som har en mera positiv klang än ordet skyldig.

Den andra föräldern alltså den som barnet bor tillsammans med - kallas i betänkandet boföräldern.

Arbetets inriktning

I över tio år har olika utredningar arbetat med att förändra bidragsförskottssys- temet. Det har kommit förslag om att avskaffa det helt och förslag om att ändra det i grunden. Denna utredning har riktat in sitt arbete på att föreslå förbättring- ar i det nuvarande systemet.

Bakgrund

De underhållsbidragsansvarigas ekonomiska situation (kapitel 3)

Hittillsharkunskapernaomdeunderhållsbidragsansvarigas ekonomiska situation varit små. Utredningen har tagit fram ett omfattande statistiskt material som belyser den ekonomiska situationen för dessa föräldrar. Uppgifterna har ställts i relation till uppgifter om andra personers ekonomiska förhållanden. Sålunda jämförs ekonomin för de underhållsbidragsansvariga inom och utom bidrags- förskottssystemet dels inbördes och dels med en grupp personer med samma ålders- och könsfördelning. Dessutom görs en jämförelse med den vuxna be— folkningen i Sverige. Vidare jämförs boföräldrarnas ekonomi med ekonomin hos en grupp med samma ålders- och könsfördelning. En jämförelse görs också mellan boföräldrarnas och de bidragsansvarigas ekonomiska förhållanden. De underhållsbidragsansvariga som inte är skyldiga att betala något underhålls- bidrag (s.k. nollbetalare) studeras särskilt. Slutligen analyseras frågor som gäller preskription av fordringar på underhållsbidrag.

Undersökningen, som avser förhållandena år 1991, visar bl.a. följande. Det finns 242 000 underhållsbidragsansvariga. Av dessa betalar ungefär en fjärdedel underhållsbidraget direkt till barnet. Av de bidragsansvariga är 86 procent män.

Den "typiske" underhållsbidragsansvarige föräldern är en ensamstående man i åldern 38—40 år utan hemmavarande barn under 18 år. Han är underhålls- bidragsansvarig för ett barn i åldern 10-12 år och betalar 600-700 kr i månaden i underhållsbidrag genom bidragsförskottssystemet. Han bor i hyreslägenhet och har en disponibel inkomst på mellan 1,5-2 gånger socialbidragsnormen. Han är

arbetare eller lägre tjänsteman, har gymnasial utbildning, arbetar heltid och hans arbetsinkomst är omkring 150 000—160 000 kr per år. Han har inga skulder till försäkringskassan för förskotterade underhållsbidrag och har inte fått social- bidrag under året.

Denna beskrivning stämmer in på flertalet underhållsbidragsansvariga. Men det finns naturligtvis också de som har en bättre ekonomisk standard. Det finns också en grupp som har en låg disponibel inkomst. De som ingår i denna grupp betalar ett lågt underhållsbidrag eller är s.k. nollbetalare, dvs. de är inte skyl— diga att betala något underhållsbidrag alls. De underhållsbidragsansvariga som har det sämst ställt är de som är ensamstående och som betalar underhållsbidrag för många barn samt de som är ensamstående och som samtidigt är både bi- dragsansvariga och boföräldrar.

De underhållsbidragsansvariga utanför bidragsförskottssystemet har en bättre ekonomisk ställning än de inom systemet.

Ijämförelse med andra personer med samma ålders- och könsfördelning har de bidragsansvariga en något sämre ekonomisk situation.

Det finns 300 000 boföräldrar. Av dess är 86 procent kvinnor. Andelen ensamstående är 69 procent. Bland andra personer med samma ålders- och köns— fördelning är andelen ensamstående 30 procent.

Den "typiske" boföräldern är en ensamstående kvinna i åldern 36-38 år med hemmavarande barn under 18 år. Hon har vårdnaden om ett barn och får bi- dragsförskott. Hon bor i en hyreslägenhet och hennes disponibla inkomst är 1-1,5 gånger socialbidragsnormen. Hon är arbetare eller lägre tjänsteman, har gymnasial utbildning, arbetar minst 75 procent av heltid och hennes arbetsin- komst är mellan 110 000—120 000 kr per år. -

Den ekonomiska situationen för boföräldrarna är betydligt sämre än för andra personer med samma ålders- och könsfördelning.

Bland de underhållsbidragsansvariga föräldrarna var 11 procent arbetslösa år 1991. Av dessa var 42 procent nollbetalare. Bland nollbetalarna var arbets- lösheten 22 procent. Andelen arbetslösa är större bland föräldrar inom bidrags- förskottssystemet än bland andra personer med samma ålders- och könsfördel— ning. Risken att andelen nollbetalare ökar - och därmed statens kostnader för bidragsförskotten är därför störreju lägre sysselsättningsnivån är och ju högre arbetslösheten år. Sedan år 1991 har arbetslösheten stigit och sysselsättnings- nivån minskat.

Organisatoriska frågor

Försäkringskassan får en ny roll i samband med att under- hållsbidrag fastställs (5-7 kap.)

Föräldrarna kan själva komma överens om hur stort underhållsbidraget skall vara. Om de inte kommer överens är det tingsrätten som avgör frågan. Det är försäkringskassorna som beslutar i frågor om bidragsförskott.

Att underhållsbidragen inte är för låga är naturligtvis - i princip - alltid viktigt för barnen till de föräldrar som inte lever tillsammans. Kopplingen mellan underhållsbidragen och bidragsförskotten gör att det även finns andra skäl för att underhållsbidragen inte skall vara för låga. Försäkringskassorna har — som företrädare för staten - ett rent ekonomiskt intresse av att underhållsbidragen inte blir för låga. Ett annat skäl är att det allmänna annars tar över en del av de kostnader för barnets försörjning som föräldrarna själva bör stå för. Ansvaret för barnen förskjuts alltså från föräldrarna till det allmänna och en familjetyp (kärnfamiljen) diskrimineras i förhållande till andra. Här kan också nämnas att många boföräldrar anser att det ansvar som ligger på dem för att underhålls- bidragen inte skall bli för låga är orimligt i de fall storleken av underhålls— bidraget bara har betydelse för frågan om storleken av utfyllnadsbidraget, dvs. för stödet från det allmänna.

Försäkringskassorna har mycket små möjligheter att påverka storleken av underhållsbidragen. Därför behöver deras roll stärkas.

Detta kan ske på olika sätt. I uppdraget ingår särskilt att undersöka om försäk- ringskassorna kan få ställning som part när föräldrarna träffar avtal om under- hållsbidrag och när föräldrarna processar i domstol om underhållsbidraget. Ut- redningen skisserar i kapitel 6 ett system med försäkringskassan som part. Det visar sig att ett sådant system blir mycket krångligt. Redan av det skälet bör det inte införas.

Utredningen diskuterar i kapitel 5 flera andra möjligheter att stärka kassans roll. Utredningen stannar för att föreslå (kapitel 7) att försäkringskassorna får i uppgift att hjälpa enskilda med att räkna ut hur höga underhållsbidrag de bör betala och att träffa avtal. Idag gör socialnämnderna detta när barnets föräldrar inte är gifta med varandra. Förslaget innebär att man för över uppgiften från socialnämnderna till försäkringskassorna och samtidigt utökar servicen till att avse alla barn, oavsett om deras föräldrar är/har varit gifta eller inte. Servicen skall vara gratis. Samtidigt bör möjligheterna att få rättshjälp i ärenden om underhåll minskas.

Uppgiften att bistå föräldrar med att träffa avtal om underhållsbidrag är inte främmande för försäkringskassorna. Vid flera försäkringskassor har man näm— ligen bedrivit en försöksverksamhet med en sådan service och erfarenheterna av försöken är positiva.

Att försäkringskassorna tar över uppgiften betyder att man slipper en hel del dubbelarbete. Förslaget innebär bl. a. därför att man minskar statens utgifter.

Underhåll till barn En ny metod för att beräkna underhållsbidrag (kapitel 8)

Utredningen föreslår en ny metod för att beräkna underhållsbidrag. Den kallas nettokvotdelningsmetoden. Den bygger på samma grundprinciper som dagens metod och innebär bara mindre förändringar.

Syftet är att minska föräldrarnas ekonomiska beroende av varandra, att för— enkla beräkningssättet och få ett mera rättvist resultat.

Liksom nu gör man först en bedömning av hur mycket barnet behöver i under- håll från sina föräldrar. Sedan räknar man ut hur stor nettoinkomst varje för- älder har. Underhållsbidraget får man sedan i princip fram genom att mellan föräldrarna fördela det belopp som räknats fram för barnets behov i proportion till deras nettoinkomster. Föräldrarna får - liksom nu - förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader. Om man vid den proportionella fördelningen kom- mer fram till ett underhållsbidrag som är så högt att den underhållsbidragsansva- riges inkomster inte räcker till både de egna levnadskostnaderna och underhålls- bidraget måste underhållsbidraget minskas. Om det i stället är boförälderns andel i barnets underhåll som blir så stor att boföräldern inte får kvar tillräckligt med pengar för sitt eget underhåll skall den andra föräldern - om hans eller hennes ekonomi tillåter det - ta en större del av underhållsansvaret. Underhålls— bidraget blir alltså högre.

Hur mycket barnet behöver skall fortfarande bedömas med hjälp av schablon— er. Schablonbeloppen höjs något. Avsikten med detta är dubbel. Barn till särlevande föräldrar bör inte missgynnas i förhållande till andra barn när det gäller möjligheterna att utöva vanliga fritidsaktiviteter. Dessutom bör man när man bestämmer schablonbeloppen ta hänsyn till att de flesta boföräldrar är ensamstående och att de därför måste få möjlighet att betala för barnvakt någon gång.

Föräldrarna får liksom nu - förbehålla sig ett belopp för egna levnadskost- nader. För att en förälder skall få förbehålla sig ett högre belopp för bostads— kostnad än som svarar mot Socialstyrelsens och Riksförsäkringsverkets normer för högsta godtagbara bostadskostnad skall krävas att det föreligger synnerliga skäl. Bedömningen stramas alltså upp.

Utredningen föreslår att normalbeloppet för andra levnadskostnader än bo- stadskostnaden skall beräknas till olika belopp för ensamstående och för sam- manboende. För ensamstående höjs det från nuvarande 120 procent av bas- beloppet (3 520 kr i månaden) till 147 procent av basbeloppet (4 312 kr). För

sammanboende ligger det kvar på 120 procent av basbeloppet. För att högre levnadskostnader skall beaktas måste det finnas synnerliga skäl. När man beaktar högre levnadskostnader skall det normalt göras för en begränsad tid. Det bör inte längre gälla att en bidragsansvarig alltid skall ha kvar 300 kr förutom medel för vanliga levnadskostnader.

Det s.k. hemmamakeförbehållet tas bort. Försörjningen av barnet skall alltså gå före försörjningen av den bidragsansvariges nye partner.

Den bidragsansvariges hemmavarande barn och bidragsberättigade barn jämställs när det gäller rätten till underhåll.

Dessa förslag leder generellt sett till högre underhållsbidrag än i dag för många barn. Samtidigt kommer situationen för de föräldrar som betalar under- hållsbidrag och har det sämst ställt att förbättras.

Rättspraxis i mål om underhållsbidrag (kapitel 9)

Utredningen behandlar frågan om domstolarnas praxis skiljer sig åt i mål om underhållsbidrag. Utredningens slutsats är att domstolspraxis är mycket enhetlig när det gäller bedömningen av frågor som man kan finna klara svar på i Social- styrelsens allmänna råd om underhållsbidrag. Detta gäller de flesta frågor som aktualiseras i mål om underhållsbidrag.

Underhållsbidrag till ungdomar som är över 18 år (kapitel 10)

Föräldrarna är i dag underhållsskyldiga till dess att deras barn fyller 18 år. Om barnet går i skolan när det har fyllt 18 år kan föräldrarna vara underhållsskyldi- ga även då.

Utredningen föreslår att underhållsbidrag normalt skall bestämmas för tiden till och med juni månad det år då barnet fyller 19 år. I dag gäller en 18-års— gräns. Förslaget innebär att många ungdomar kan avsluta sin grundläggande skolgång utan att underhållsbidraget behöver fastställas på nytt.

Utredningen föreslår också att man avskaffar en regel som innebär att under- hållsskyldigheten för tiden efter det att barnet har fyllt 18 år bedöms olika beroende på om barnet har gjort ett avbrott i sina studier och i så fall när.

Motsvarande ändringar föreslås i fråga om bidragsförskott.

Resekostnader i samband med umgänge (kapitel 11)

Utredningen föreslår en regel om att föräldrarna skall dela på de resekostnader som uppstår i samband med att barnet träffar en förälder som bor på en annan

ort än barnet. Kostnaderna skall i princip delas mellan föräldrarna efter deras ekonomiska förmåga. Avsikten är att föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga skall utnyttjas bättre än i dag.

Något förslag om stöd från det allmänna till resekostnader läggs inte fram.

Umgängesavdrag (kapitel 12)

En bidragsansvarig förälder som har haft sitt barn hos sig kan ha rätt att göra ett avdrag på underhållsbidraget. Utredningen föreslår att reglerna om detta s.k. umgängesavdrag ändras så att det inte längre skall krävas att barnet har vistats hos den bidragsansvarige i fem hela dygn i en följd. I stället skall varje dygns vistelse räcka för ett umgängesavdrag under förutsättning att barnet har vistats hos den bidragsansvarige i minst sex hela dygn under en kalendermånad. Tanken är att avdragen skall komma dem till godo som bäst behöver dem och att de skall vara utformade så att de uppmuntrar till ett vardagsumgänge i stället för till umgänge endast under längre sammanhängande perioder.

En processuell fråga (kapitel 13)

Utredningen föreslår att man skall öka tingsrätternas möjligheter att avgöra mål om underhållsbidrag utan att hålla huvudförhandling.

Ändring av underhållsbidrag (kapitel 14)

Utredningen föreslår att ett fastställt underhållsbidrag fritt skall få omprövas efter fyra år. I dag gäller en sexårsfrist. Vidare föreslås den ändringen att ett underhållsbidrag skall kunna höjas retroaktivt när förhållandena har ändrats.

Upplysningsskyldighet (kapitel 15)

Utredningen föreslår att föräldrarna och barnen skall vara skyldiga att upplysa varandra om sådana omständigheter som har betydelse för underhållsbidragets storlek. Om barnet får bidragsförskott skall upplysningsskyldigheten även gälla gentemot försäkringskassan.

Bidragsförskott Begränsningar i rätten till utfyllnadsbidrag (kapitel 16)

I dag har ett barn rätt till bidragsförskott oberoende av barnets eller föräldrarnas ekonomiska förhållanden. Utredningen föreslår begränsningar i den rätten.

Enligt utredningens förslag skall ett barn som har egna inkomster som är så stora att barnet inte har rätt till underhåll från sina föräldrar inte heller ha rätt till bidragsförskott från staten.

Vidare föreslår utredningen att det skall införas en spärregel så att ett barn inte får utfyllnadsbidrag när det står klart att barnet inte behöver något stöd från det allmänna. Spärregeln påverkar inte bidragsförskottet till den del detta är ett förskott på det underhållsbidrag som barnet har rätt till från den underhålls- bidragsansvariga föräldern.

Ett barn vars boförälder har en årsinkomst som är högre än åtta och ett halvt basbelopp (299 200 kr med 1994 års siffror) skall inte få något utfyllnadsbidrag alls. Vid en inkomst på sju och en halv gånger basbeloppet (264 000 kr) börjar utfyllnadsbidraget att trappas av. Om boföräldern har en ny partner skall man ta hänsyn till dennes inkomst på det sättet att den räknas med till hälften. Man skall också ta hänsyn till barnets inkomster till den del de överstiger ett bas- belopp (35 200 kr). Vid beräkningarna tar man också hänsyn till andra barns försörjning.

Syftet med förslaget att införa en spärregel är att i viss mån råda bot på vad som många uppfattar som en orättvisa, nämligen att barn får utfyllnadsbidrag även när deras boföräldrar har höga inkomster eller hushållet annars har en god ekonomisk standard.

Även om man begränsar rätten till utfyllnadsbidrag på det sätt som utredningen föreslår kommer det att finnas barn som får utfyllnadsbidrag trots att man vid en striktare bedömning kanske skulle komma fram till att de inte behöver något ekonomiskt stöd från det allmänna. Vill man undvika det måste man införa ett fullständigt behovsprövat system.

Som ett alternativ till en spärregel lämnar utredningen en skiss till hur ett fullständigt behovsprövat system kan utformas (16.5-10).

Andra spärregler (kapitel 17)

Utredningen föreslår att bidragsförskottsinstitutet inte längre skall kunna an- vändas som ett medel för att få modern att medverka till att faderskapet till barnet fastställs. Samtidigt föreslår utredningen att man skall begära mera än i dag av boföräldern när det gäller medverkan i de rent ekonomiska frågorna om underhållsbidrag.

Bidragsförskott - sammanboende (kapitel 18)

Det inträffar inte helt sällan att försäkringskassorna misstänker att ett barn och barnets bidragsansvariga förälder bor tillsammans. Är misstanken riktig har barnet inte rätt till bidragsförskott. För att försäkringskassorna skall kunna vägra eller dra in bidragsförskottet i en sådan situation krävs i dag att kassan kan styrka att barnet och föräldern bor tillsammans.

Utredningen föreslår att en förutsättning för att ett barn skall få bidragsförskott i vissa situationer skall vara att den som ansöker om bidragsförskott kan visa att barnet och föräldern inte bor tillsammans. Detta skall bl.a. gälla om barnet och den bidragsansvariga föräldern är folkbokförda på samma adress.

Denna regel och ytterligare en regel som utredningen föreslår i fråga om sam- manboende syftar till att förhindra missbruk av bidragsförskottssystemet.

Socialförsäkringsnämndernas medverkan i ärenden om eftergift (kapitel 19)

Utredningen föreslår att det normalt skall vara en tjänsteman som gör försäk- ringskassans prövning av frågan om staten skall efterge sin fordran på en bidragsansvarig för underhållsbidrag som staten betalat i förskott för dennes räkning. I dag prövas sådana ärenden av ett förtroendemannaorgan, socialför- säkringsnämnden.

Med utredningens förslag utnyttjas socialförsäkringsnämnderna effektivare och ärendena kan handläggas snabbare.

Bidragsförskott för förfluten tid (kapitel 20)

Utredningen föreslår att bidragsförskott inte skall kunna lämnas för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden. Idag gäller en tremånadersgräns. Syftet är att förhindra att det uppstår stora skulder på underhållsbidrag till försäkringskassorna innan något underhållsbidrag har hunnit fastställas.

Krav och indrivning Preskription (kapitel 21)

Utredningen föreslår att preskriptionstiden för underhållsbidrag förlängs från fem till tio år. Huvudsyftet är att försvåra spekulation i den kortare preskrip— tionstiden och att därigenom upprätthålla respekten för systemet och betona

föräldrarnas ansvar för sina barn. Utredningen föreslår också att domstolarna skall kunna bifalla ett barns talan om fastställelse av underhållsbidrag för en tid av fem år innan barnet väckte talan. Nu gäller en tid av tre år.

Riktade betalningar (kapitel 22)

En förälder som har skulder till försäkringskassan för förskott som kassan har betalat ut under olika tider och som betalar en del av beloppet får själv be- stämma på vilken skuld beloppet skall räknas av - han har rätt att rikta betal- ningen. På det sättet kan föräldern styra betalningen så att skuld prekriberas. Därför har tanken många gånger framförts att man bör ha ett förbud mot riktade betalningar.

Som en allmän princip i svensk rätt gäller att det är tillåtet med riktade be— talningar. Utredningen anser inte att det finns skäl att särbehandla fordringar på underhållsbidrag.

Utredningen föreslår alltså inget förbud mot riktade betalningar.

Förseningsavgift (kapitel 23)

Utredningen föreslår att föräldrar till barn som får bidragsförskott skall vara skyldiga att betala en förseningsavgift om de inte betalar underhållsbidraget till försäkringskassan i rätt tid. Betalar föräldern inte heller efter ytterligare 30 dagar skall han eller hon vara skyldig att betala ytterligare en förseningsavgift. Varje förseningsavgift skall vara 150 kr.

Syftet med förslaget är att förmå bidragsansvariga som har möjlighet att betala underhållsbidraget, men som inte gör det — i varje fall inte i rätt tid — att sköta sina betalningar.

Övriga frågor (kapitel 24)

Utredningen föreslår att barntillägget inom det statliga studiestödssystemet betalas direkt till försäkringskassan om barnet har bidragsförskott och försäk- ringskassan begär det (24. 1)

Utredningen föreslår att försäkringskassornas förmedling av underhållsbidrag vid sidan av bidragsförskottssystemet skall upphöra (24.2).

Utredningen föreslår att Stockholms läns allmänna försäkringskassa (utlands— avdelningen) skall tillföras ytterligare en uppgift enligt 1956 års New York- konvention om indrivning av underhållsbidrag i utlandet (24.3).

Utredningen diskuterar en fråga som gäller kronofogdemyndigheternas hand—

läggning av fordringar på underhållsbidrag, men föreslår ingen ändring (24.4). Utredningen föreslår en mindre ändring i reglerna om eftergift (24.5).

Övrigt

Ekonomiska effekter av förslaget (kapitel 25)

Utredningen räknar med att förslagen innebär en årlig besparing för staten med åtminstone 110 miljoner kr.

.1 _ trimmmmwawmnmmww vännina-' ' " | mil. Mil funnits .m-araahntwmh: Teh-w W&W I". ' '-|:l'h..lli'll..- '” mm...-"| -.n tl'mr i ri" .n_ '...'. " '..'-In |..- lnhnn 'In-nu ' _'NUi!lil£—rtl|I-1'—u_.._

' _"'.__=___ iåh'Ö "få: Hui-'— Mala-ww. annat;-un .. mani.. utan...-...: i

- _... hMeWWEMMWgnmm 'Wn '.. nda: |. imil -r ..."an ..| m.m han: .i' Nit .- _ _lnåmgm :=- ' m. 'l'i1 ilken IIILIIH imam.-r L'n'iill iåkncl : ' — .eu. » nan-m rial. II.-i'll. ' IE. "-1 duu FF ..ln 5.3le hn 91- him mna " ' " "lg'en el llt litt-lli pve-interna ':”: "'.tI-l ritt. unten i.u-np. glfig frun?.” m ""-"'l'tflllrlnlil'ohuxl m.,-.. Vikki-' ,_ - här?"-grn-

. -.: .nu-|D 'm' bllir-.:. ('Till—|||] i Art.-1.- "m 531"? ':'.I ".::" är [Mim ITP—'i' f.d' "J.. 'N.- '.'I maailmaa. I]... du. navn Jim-"J .ri ut”. kl.” 'n'-Ti Naumann! leflfi'. '..'

"::-. l'Irfhåll .l'rliilfg

l-I'Ir e..-limpa föi'uslhr :il. '.li'.1-:I i'i'r'truil .. ' . är in Minimum..-

.' &.

Älmsuningtinvgift (knyttet P3»

'I EL'H. nur- en föiealår llt iiii'liidm' till hm.. N'..- I|'.r hidmgefönknti duell '.!." P-iyldlgi. ..|! fli-Lili! datorvana WL." m . ".." ni.".ur underkända. ' .g . -:'_i'. liking-khanen ! rät-| thi lil-rular förlät—sm inta hull-it m Hmngnrn 1 ! Jia-| _:_-|'.'iu"r_.|1'l han eller hum—...av :. .H.; ...I | - J' . r .lilu. ' rn meänh'lJn '...__ ' 1.- .u'ju minimum.-gm null w.... 150 kr -_l'l:' || i'glpet' "utmåla Ir IH Gulu-intillwsnnm Mipumlil'tdimnt'i 'l-ln. ' l..:Miit-.i'n'llilll"tumregel. men som ll'llå gärder varje nu ill! irkdd- nu e.....

-___ .Il-"i.1|i mem..- +|:

Eviga frågor mulm-ai 241

hed' .gcn. li'irclår Jl'. Limil'liigw inom lid statliga samma...... 'i'i i i'ln 5th till Mälarbanan om hinna hur bmw och Hui-.a? . nutsmhogåniett #. ll' . |mt1'ngen'öredårr tfn-.!” ngn-n- .-.'n._. hinna-:i] wmderhälht-wl- .; .i .ru... av bidiagsiöiuniti autumn skall april-51 i'll. .rrulnmgnn nimi. .ru Stuckht'irrl' 1.1-rir allmänna ""—" f ' ' . ritningar.) stall tillföra.: Jim-lim en .ppgili endnu om hämning I" Minimal * . ,

- .mmmm hågammgll'lerm .. _ _ anlitad

1 Inledning

Vid regeringssammanträde den 10 juni 1993 bemyndigades chefen för Social- departementet att tillkalla en särskild utredare för att se över reglerna om fast—

ställande av underhållsbidrag m.m. I direktiven (Dir. 1993z82), se bilaga ], formulerades utredningens uppdrag sammanfattningsvis så, att den skulle överväga

— om de allmänna försäkringskassorna kan ges en mer framträdande roll när underhållsbidrag till barn skall fastställas, — om statens kostnader för bidragsförskott kan minskas, —— om reglerna i 7 kap. föräldrabalken (FB) om bestämmande av underhålls- bidrag kan göras enklare,

om reglerna i lagen (1964: 143) om bidragsförskott (BFL) är ändamålsenligt utformade, — hur de negativa verkningarna av samordningen av reglerna för underhålls- bidrag och bidragsförskott kan undanröjas eller minskas och

— vem som skall betala kostnader som uppkommer i samband med att ett barn umgås med en förälder som är bosatt på annan ort än barnet.

Direktiven behandlas närmare i de följande fem punkterna.

A. De allmänna försäkringskassornas roll och andra frågor av organisato- risk natur

Försäkringskassorna ges en mera aktiv roll I direktiven pekas på att försäkringskassorna, som är de organ som beslutar om bidragsförskott, endast i begränsad omfattning kan påverka storleken av det underhållsbidrag som en förälder skall betala, trots att dettas storlek har en direkt inverkan på statens utgifter för bidragsförskott.

Ett sätt att minska de negativa verkningarna av bidragsförskottets koppling till

underhållsbidraget kan, enligt direktiven, vara att ge försäkringskassorna en mera aktiv roll när underhållsbidrag skall fastställas. I utredningens uppdrag ingår att undersöka om detta är möjligt.

Kan en mera aktiv roll för försäkringskassorna minska statens utgifter? I detta sammanhang bör utredningen också bedöma i vilken mån försäkrings- kassornas medverkan kan bidra till att statens utgifter för bidragsförskott sänks.

Processuellafrdgor som blir aktuella om försäkringskassorna får en mera aktiv roll När det gäller att ge försäkringskassorna en mera aktiv roll bör utredningen, enligt direktiven, i första hand pröva en lösning som innebär att försäkrings— kassorna, när de betalar ut bidragsförskott, får en partsställning gentemot den förälder som skall betala underhållsbidrag, den underhållsbidragsansvarige (intill gränsen för vad som utbetalats eller skall utbetalas som bidragsförskott, den s.k. garantinivån). Denna lösning ger upphov till en rad följdfrågor.

I direktiven omnämns bl.a. forumfrågor och frågor om rättegångskostnader. I uppdraget ingår också att belysa i vad mån valda lösningar påverkar förvalt- ningsprocessen i mål om bidragsförskott. En samordning av de processuella frågorna i allmän domstol och förvaltningsdomstol bör så långt möjligt efter— strävas.

Skenprocesser - en särskild fråga i sammanhanget Utredningen bör här beakta den belastning som de s.k. skenprocesserna rörande underhållsbidrag utgör för de allmänna domstolarna och för rättshjälpsanslaget. Utredningen är fri att söka andra lösningar på detta problem.

Påverkar internationella förpliktelser en lösning som ger försäkringskassorna en annan roll? Utredningen bör undersöka om Sverige har några internationella förpliktelser som kan lägga hinder i vägen för den skisserade lösningen.

I vilken utsträckning bör offentliga organ hjälpa enskilda med att räkna ut underhållsbidrag, m.m.? Utredningen bör vidare, enligt direktiven, överväga och belysa i vilken ut- sträckning offentliga organ bör ge enskilda råd och hjälp med att räkna ut och träffa avtal om underhållsbidrag.

Bör socialnämndernas arbete med underhållsbidrag flyttas över till försäkrings- kassorna? Utredningen skall också överväga om socialnämnderna skall ha kvar skyldig- heten att se till att barn vars föräldrar är ogifta tillförsäkras underhåll eller om

den kan flyttas till något annat organ. Det bör också, enligt direktiven, över- vägas om möjligheten att få hjälp från det allmänna när det gäller att beräkna underhållsbidrag skall vara begränsad på det sätt som gäller i dag eller om den bör utvidgas också till föräldrar, som är eller har varit gifta med varandra.

Utredningen skall pröva om uppgiften kan flyttas till de allmänna försäkrings- kassorna och i förekommande fall vara uppmärksam på att reglerna utformas så att den enskilde inte onödigtvis behöver vända sig till flera olika myndigheter för att få hjälp med alla de frågor som skall lösas i en skilsmässosituation. Utredningen skall också ta ställning till om försäkringskassornas skyldighet att bistå enskilda bör vara begränsad till de fall där bidragsförskott betalas och om det av principiella eller praktiska skäl finns några hinder mot att förena en skyldighet för försäkringskassan att ge bistånd till enskilda med en eventuell partsställning för kassan.

B. Reglerna om underhållsbidrag, m.m.

De grundläggande principerna ligger fast

Utgångspunkten i direktiven är att det saknas anledning att ompröva Fst grundläggande principer om föräldrars underhållsskyldighet. Även i fortsättning- en bör således gälla att föräldrar skall svara för sina barns underhåll efter vad som är skäligt med hänsyn till barnens behov och föräldrarnas samlade ekono- miska förmåga samt att föräldrarna sinsemellan skall ta del i kostnaderna för barnens underhåll var och en efter sin förmåga.

Kan reglerna om beräkning av underhållsbidrag förenklas? Reglerna om beräkning av underhållsbidrag är, enligt direktiven, invecklade. Det bör därför prövas om reglerna kan förenklas utan att de principer de bygger på rubbas. Utredningen bör också lämna förslag på förenklade beräkningssätt. Reglerna bör dock, framhålls det, inte göras så schabloniserade att utvecklingen mot individuella lösningar vad gäller vårdnad och umgänge motverkas.

Schablonisering med andra nordiska länder som förebild? Vidare bör utredningen redovisa systemen i våra nordiska grannländer - där reglerna är mera schabloniserade - och de för- och nackdelar som är förenade med att överföra delar av systemen till Sverige.

Förbehållsbeloppens storlek

Inriktningen på och storleken av de olika förbehållsbeloppen - särskilt förbe- hållet för bostadskostnad och för ny make/sambo - har ifrågasatts. Utredningen bör bedöma om nuvarande förbehållsbelopp är rimliga eller om begränsningar kan göras.

Underhållsbidrag till dem som fyllt 18 är Utredningen skall vidare överväga om underhållsreglerna kan utformas så att underhållsbidrag från början fastställs för längre tid än till dess barnet fyller 18 år och om underhållsskyldigheten skall kvarstå beträffande ungdomar som går i skolan mellan 18 och 21 år, oavsett om den unge har gjort avbrott i sina studier eller inte.

Samordning av olika åldersgränser I detta sammanhang bör utredningen också föreslå en samordning av de olika åldersgränser som gäller enligt dels reglerna om underhållsbidrag och bidrags- förskott, dels reglerna om flerbarnstillägg och reglerna inom studiehjälpssyste- met.

Praxis i underhållsmål Utredningen bör vidare, enligt direktiven, kartlägga i vilken utsträckning och på vilket sätt praxis i underhållsmål varierar.

Preskription, avgiftsbeläggning Utredningen bör pröva om preskriptionstiden för underhållsbidrag bör förlängas och om reglerna kan ändras så att det blir mindre förmånligt för den bidragsan— svarige att en skuld för bidragsförskott uppstår (t.ex. genom en avgiftsbelägg— ning eller en skulduppräkning).

De underhållsbidragsansvarigas ekonomiska situation Utredningen skall belysa den ekonomiska situationen för de föräldrar som inte bor tillsammans med sina barn (den andra förälderns situation har belysts i tidigare utredningar).

C. Samordningen av reglerna om underhållsbidrag och reglerna om bi- dragsförskott

Bidragsförskottet som rent förskott Det poängteras i direktiven att reglerna vad gäller den del av bidragsförskottet som innebär förskott i egentlig mening fungerar i huvudsak tillfredsställande och inte bör ändras i vidare mån än vad som kan bli nödvändigt till följd av andra ändringar.

Utfyllnadsbidraget skall vara kvar Utgångspunkten i direktiven är att utfyllnadsbidraget skall finnas kvar även i fortsättningen och som regel garantera den förälder som varaktigt bor tillsam— mans med barnen ett visst bidrag per barn.

Hur kan de negativa verkningarna av samordningen begränsas? Enligt direktiven talar starka skäl för att det även i fortsättningen bör finnas en samordning mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om bidrags- förskott. Det är dock - sägs det vidare - angeläget att de negativa verkningarna av denna samordning undanröjs eller i vart fall minskas så långt som möjligt.

En negativ verkan - bidragsförskott utgår till barn som inte behöver det I direktiven pekas bl.a. på att kopplingen mellan reglerna om bidragsförskott och reglerna om underhållsbidrag leder till att bidragsförskott i dag i vissa fall betalas även till barn som inte har behov av det (barnet har egna inkomster eller föräldrarna har förmåga att svara för barnets behov av underhåll).

Det bör, enligt direktiven, utredas hur undantagsreglerna i 2 & BFL tillämpas. En möjlig lösning kan, enligt direktiven, vara att göra dessa regler till ett instrument för försäkringskassorna att vägra bidragsförskott i sådana fall där barnet inte behöver stöd av det allmänna trots att underhållsbidraget är lågt.

En annan negativ verkan - försäkringskassornas begränsade möjligheter att påverka underhållsbidragets storlek En annan av de negativa verkningarna av kopplingen mellan reglerna på de aktuella områdena som tas upp i direktiven är att försäkringskassorna endast i begränsad omfattning kan påverka storleken av det underhållsbidrag som skall betalas. Denna fråga har berörts under A.

D. Kostnader i samband med umgängosrwor

Utredningen bör, enligt direktiven, undersöka om reglerna om underhåll kan utformas så att ansvaret för sådana särskilda umgängeskostnader som kan uppkomma när barnet umgås med en förälder som är bosatt på annan ort än barnet fördelas mellan föräldrarna.

Utgångspunkten i direktiven är att staten inte kan ta på sig några ökade kost- nader på detta område.

E. Processuella frågor

Kan försäkringskassorna ges partsställning? Möjligheten att ge försäkringskassorna en partsställning i mål om underhålls- bidrag har behandlats under A.

Ökade möjligheter för domstolarna att avgöra underhållsbidragsmål på hand- lingarna? __ Vidare skall utredningen överväga om reglerna i äktenskapsbalken (AktB) och

rättegångsbalken (RB) kan samordnas så att tvistiga frågor om underhållsbidrag som handläggs inom ramen för ett mål om äktenskapsskillnad kan avgöras på handlingarna samtidigt med övriga frågor i målet.

Andra frågor Det står utredningen fritt att inom ramen för befintliga resurser föreslå andra tekniska ändringar i de regelsystem som skall ses över.

1.2. Utredningens arbete

Utredningen, som inledde sitt arbete i juni 1993, har haft 15 sammanträden med de sakkunniga och experterna.

Som framgår av det följande har utredningen sammanträffat med ett stort antal personer verksamma inom de områden som berörs av utredningens uppdrag.

För att få information om den försöksverksamhet där försäkringskassorna hjälper föräldrar och barn att träffa avtal om underhållsbidrag har utredningen sammanträffat med försäkringskonsulten Tom Sjövall från Örebro läns allmänna försäkringskassa, försäkringshandläggaren Siv Pettersson från Hallands läns allmänna försäkringskassa och försäkringskonsulten Britt-Marie Berglund från Göteborgs allmänna försäkringskassa. Utredningen har vidare med hjälp av Riksförsäkringsverket (RFV) tagit in rapporter från försäkringskassorna an- gående verksamheten, se bilaga 12.

Från Britt—Marie Berglund har utredningen också fått information om ett projekt i mitten av 1980-talet där man prövade olika alternativa metoder att beräkna underhållsbidrag. Enhetschefen Leif Til gus från Uppsala läns allmänna försäkringskassa har informerat utredningen om resultaten av ett av honom lett projekt där underhållsbidrag har beräknats enligt en schablonmetod.

Vidare har sektionschefen Eva Olsson från Västernorrlands läns allmänna försäkringskassa och docenten Lars J almert från Stockholms universitet infor— merat utredningen om ett proj ekt med att beskriva de bidragsansvariga föräldrar- nas i Västernorrland situation och deras åsikter om bidrag, familj och barn. Utredningen har även i övrigt haft täta kontakter med de personer som arbetat med detta projekt.

Utredningen har vidare gjort ett studiebesök i Norge för att informera sig om bl.a. hur underhållsbidrag till barn beräknas och handläggs där. Vid detta besök har utredningen sammanträffat med bl.a. representanter för Barne- og familie- departementet, Sosialdepartementet, ett trygdekontor samt Rikstrygdeverket. Utredningen har också tagit emot ett studiebesök från Norge.

Den särskilda utredaren och sekreteraren har besökt Västerbottens läns allmän- na försäkringskassa och socialförvaltningen i Umeå kommun. De har också deltagit i ett möte med familjerättshandläggare från Stockholms kommun och

dess södra kranskommuner samt träffat representanter för Aktionsgruppen behåll bidragsförskottet.

Sekreteraren har vidare deltagit i en av Kommittén för FN:s familjeår anordad hearing om skilsmässor och familjesplittring och i Försäkringskasseförbundets förbundsmöte 1994. Sekreteraren har även varit närvarande vid en hearing an— gående handläggning av vårdnads- och umgängestvister anordnad av Vårdnads- tvistutredningen (Ju 1993213).

Genom en enkät till 93 av landets kommuner har utredningen sökt skapa sig en bild av hur ärenden om underhållsbidrag handläggs i kommunerna.

Göteborgs allmänna försäkringskassa har under hösten 1994 prövat den metod för beräkning av underhållsbidrag som utredningen lägger fram och jämfört den med den i dag allmänt använda metoden (se bilaga 13).

De underhållsbidragsansvariga föräldrarnas situation har undersökts med hjälp av statistik som tagits fram via Statistiska centralbyrån (SCB) och RFV.

Härutöver har utredningen i enlighet med sina direktiv informerat berörda huvudorganisationer, LO, TCO och SACO, om utredningens arbete och berett dem tillfälle att framföra synpunkter.

Slutligen har utredningen vid sina överväganden beträffande försäkringskas- sornas framtida roll samrått med Rättshjälpsutredningen (Ju 1993208) och Vård- nadstvistutredningen.

] sitt arbete har utredningen vidare haft kontakt med och fått värdefulla syn- punkter från en rad myndigheter, organisationer och enskilda (såväl tjänstemän som privatpersoner).

1.3. Betänkandets disposition och innehåll

Betänkandet är uppdelat i två huvuddelar som finns i var sitt band, Del A och Del B. Del B innehåller lagtext och bilagor. Del A består av sex delar, I-VI.

Del I (Bakgrund)

Denna del av betänkandet inleds med ett kapitel som är avsett att tjäna som allmän bakgrund (kapitel 2). Detta kapitel innehåller en kort redogörelse för gällande rätt vad avser underhållsbidrag till barn och bidragsförskott samt en beskrivning av hur dessa frågor handläggs i domstolarna, kommunerna och på försäkringskassorna. Slutligen lämnas i detta kapitel vissa faktauppgifter om bl.a. kostnaderna för bidragsförskottssystemet.

Kapitel 3 innehåller en redogörelse för de underhållsbidragsansvariga för- äldrarnas ekonomiska situation. Detta kapitel har skrivits av utredningens expert fil.dr. Birgitta Törnkvist. Det är också hon som står för innehållet i detta

kapitel. Utredningen delar de uppfattningar som framförs där. I övrigt innehåller denna del av betänkandet en redogörelse för reglerna om underhållsbidrag och bidragsförskott i vissa främmande länder (kapitel 4).

Del II (Organisatoriska frågor)

Denna del av betänkandet behandlar de allmänna försäkringskassornas och socialnämndernas roll när underhållsbidrag till barn bestäms.

Kapitel 5 är ett bakgrundskapitel, där utredningen kort redogör för bl.a. nack- delarna med försäkringskassornas roll i dag och för tidigare överväganden och förslag. Härefter diskuteras om försäkringskassorna kan ges ställning av part när underhållsbidrag fastställs och jämkas/omprövas (kapitel 6). I kapitel 7 dis- kuteras om försäkringskassorna bör ges en skyldighet att hjälpa föräldrar och barn med att räkna fram och träffa avtal om underhållsbidrag. I detta kapitel tas även socialnämndernas skyldigheter vad gäller barn till ogifta föräldrar upp.

Del III (Underhåll till barn)

I kapitel 8 diskuteras hur ansvaret för barnets försörjning bör delas mellan föräldrarna samt hur underhållsbidrag till barn bör beräknas. Kapitel 9 behand- lar domstolarnas praxis i underhållsmål. Härefter följer ett kapitel där under— hållsbidrag till ungdomar över 18 år tas upp (kapitel 10). I kapitel 11 diskuteras hur de kostnader som kan uppkomma när barnet skall umgås med en förälder som är bosatt på annan ort än barnet bör fördelas mellan föräldrarna och i kapitel 12 tas de s.k. umgängesavdragen upp. Kapitel 13 behandlar domstolarnas möjligheter att avgöra mål om underhållsbidrag till barn utan huvudförhandling. Härefter följer ett kapitel som behandlar möjligheterna att få ett fastställt under- håll jämkat eller omprövat (kapitel 14) och ett kapitel som behandlar svårig- heterna för främst barnet att få fram uppgifter om den underhållsbidragsansvari- ga förälderns ekonomiska förmåga (kapitel 15).

Del IV (Bidragsförskott)

I kapitel 16 diskuteras en begränsning i rätten till utfyllnadsbidrag. Härefter tas upp möjligheterna att i vissa fall inte lämna bidragsförskott (kapitel 17) och möjligheterna att förhindra att bidragsförskott utgår när barnet och den bidrags- ansvariga föräldern varaktigt bor tillsammans (kapitel 18). I kapitel 19 dis- kuteras socialförsäkringsnämndernas medverkan när en försäkringskassa avgör ärenden om eftergift av statens fordran på en bidragsansvarig förälder och i kapitel 20 tas frågan om retroaktiva utbetalningar av bidragsförskott upp.

Del V (Krav och indrivning)

Kapitel 21 behandlar preskription av fordringar på underhållsbidrag. Möjlig— heten för de bidragsansvariga föräldrarna att styra sina frivilliga betalningar till att avse en viss tid tas upp i kapitel 22. I kapitel 23 diskuteras om skulder till bidragsförskottssystemet för förskotterade underhållsbidrag bör beläggas med

avgift eller ränta. Slutligen tas i denna del av betänkandet upp en del mindre frågor (kapitel 24).

Del VI (Genomförandet av förslagen och kommentarer till författningsförslagen)

Betänkandets del VI innehåller en sammanhållen redogörelse för de konsekven- ser utredningens förslag kan antas leda till för bl.a. försäkringskassorna (kapi- tel 25). I kapitel 26 diskuteras tidsplanen för ett genomförande av förslagen. Slutligen innehåller denna del av betänkandet en närmare redogörelse för utredningens författningsförslag (kapitel 27).

Ett särskilt yttrande har fogats till betänkandet. Till betänkandet har vidare fogats 13 bilagor. Bilaga ] innehåller utredningens direktiv (Dir. 1993:82). I bilagorna 2-10 återfinns vissa siffror och beräkningar som berör metoden för beräkning av underhållsbidrag, förbehållsbeloppen m.m. Bilaga I I innehåller en redogörelse för vissa avgöranden där domstol prövat om barnet och den underhållsbidragsansvariga föräldern varaktigt bott tillsammans. I bilaga 12 redogörs för erfarenheterna av försäkringskassornas medverkan vid avtal om underhållsbidrag till barn. Bilaga 13 innehåller Göteborgs allmänna försäkringskassas rapport angående den av utredningen föreslagna nya metoden för beräkning av underhållsbidrag till barn.

De beräkningar av underhållsbidrag, föräldrars och barns normalbehov m.m. som redovisas i betänkandet avser förhållandena år 1994.

1.4. Vissa terminologiska frågor

Alla föräldrar är skyldiga att försörja sina barn. När man talar om den under- hållsskyldige brukar man dock bara syfta på den förälder som är skyldig att betala underhållsbidrag. Så gör man t.ex. i BFL. Det är lätt att förstå att det blivit så, men det är inte helt lyckat. En korrekt term skulle vara den under- hållsbidragsskyldige. Men det är ett långt och otympligt ord. I 7 kap. 3 & FB talar man helt enkelt om den bidragsskyldige.

Utredningen har försökt att hitta en bra benämning på den av föräldrarna som fullgör sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Slutligen har utredningen stannat för att i den löpande texten i betänkandet kalla denna förälder för "den underhållsbidragsansvariga föräldern" eller "den bi-

dragsansvarige". Benämningen är som redan sagts inte bra bl.a. för att den lägger tyngdpunkten på det ekonomiska ansvaret för barnet; föräldraskapet innebär ju så mycket mera. Den har dock den fördelen att föräldern inte längre anges vara "skyldig", vilket av många föräldrar uppfattas negativt.

Ett annat terminologiskt problem som utredningen har haft är "vårdnadshava- re". I BFL och i dagligt (underhållsbidrags)tal används termen vårdnadshavare för att beteckna den förälder som barnet varaktigt bor tillsammans med, men i verkligheten är numera vårdnaden om barnen mycket ofta gemensam. I dessa fall är båda föräldrarna vårdnadshavare.

Man skulle naturligtvis kunna använda sig av skrivningen "den förälder som barnet varaktigt bor tillsammans med". Detta blir dock långt och otympligt. Därtill kommer att inte heller en så lång beteckning är invändningsfri. I de fall där endast en av föräldrarna har vårdnaden om barnet krävs det nämligen för rätten till underhållsbidrag och bidragsförskott inte att barnet varaktigt bor tillsammans med vårdnadshavaren. För att vara helt korrekt skulle man alltså egentligen skriva "den förälder som barnet varaktigt bor tillsammans med eller, om endast en av föräldrarna är vårdnadshavare, denna förälder".

Utredningen har övervägt ett antal olika benämningar på denna förälder och därvid funnit att termen "boförälder" är användbar. Beteckningen är kort och ger en bra uppfattning om vad det är frågan om.

I detta betänkande används alltså termen "boförälder" för att beteckna

— vid gemensam vårdnad: den förälder som barnet varaktigt bor tillsammans med — när endast en av föräldrarna har vårdnaden om barnet: denna förälder (vårdnadshavaren).

Utredningen förslår inte att de termer som här tagits upp förs in i FB eller BFL.

1.5. Författningsförslagen

Lagen om bidragsförskott är en lag som bör vara skriven så att den är lätt att förstå. Det är den inte. Utredningen hade därför helst sett att det varit möjligt att byta ut den mot en mera överskådlig och lättförståelig lag. Med hänsyn till att regeringen har initierat en utredning med ett brett familj epolitiskt mandat har det dock inte bedömts lämpligt att göra genomgripande ändringar i en av de författningar som berörs av familjepolitiken. Utredningen föreslår därför inte några andra ändringar i BFL än sådana som föranleds av utredningens förslag i olika sakfrågor.

1.6. Arbetets inriktning 1.6.1 Bidragsförskottssystemet

Problemen i bidragsförskottssystemet beror nästan uteslutande på att det finns en koppling mellan reglerna om bidragsförskott och reglerna om underhålls- bidrag samtidigt som det brister i samordningen mellan de två systemen. Så länge ett bidragsförskott bara är ett rent förskott på ett underhållsbidrag uppstår inga problem. Utan problemen beror på att bidragsförskottet inte bara är ett förskott på underhållsbidrag utan också inrymmer, genom vad som kallas utfyllnadsbidrag, ett bidrag från det allmänna. Och kopplingen mellan de båda systemen i kombination med den bristande samordningen medför att detta bidrag från det allmänna kan utgå med stora belopp till barn som inte har något behov av det, medan andra barn som verkligen behöver det blir utan eller får stöd med ett litet belopp. Den mest absurda konsekvensen av systemet visar sig i det förhållandet att en inkomstökning hos boföräldern kan leda till ett högre bidrag från det allmänna.

Det är alltså frestande att försöka byta ut systemet helt eller åtminstone att ändra det i grunden. Och det har många försökt att göra, men försöken har misslyckats. I denna utrednings uppdrag ingår inte att göra ett nytt försök. Utan utredningens uppdrag är begränsat till att föreslå ändringar som förbättrar sys— temet, men inte förändrar det i grunden.

Ett arbete med att förändra systemet i grunden har i olika former - pågått i mer än tio år. Under den tiden har det inte - med något undantag - skett några förändringar i systemet, trots att det råder stor enighet om att även mindre förändringar skulle göra systemet bättre. Eftersom man trott att systemet snart skulle förändras radikalt eller försvinna helt år det naturligtvis förståeligt att man inte samtidigt arbetat med förbättringar i systemet. Det bästa - nämligen strävandena att åstadkomma ett i grunden reformerat system - har alltså blivit fiende till det goda, dvs. dagens system med mindre förbättringar.

Att man tidigare utrett frågor som gäller bidragsförskott så ingående betyder att utredningen har varit i en mycket speciell situation; de problem som nämns i direktiven har redan diskuterats åtskilliga gånger och så fort utredningen har stött på ett problem har det alltid varit lätt att konstatera att andra har hittat problemet före utredningen och diskuterat det. Det kan också finnas anledning att nämna att det bland de tjänstemän inom försäkringskassorna som arbetar med frågor om bidragsförskott finns en aktiv diskussion om problemen; många har tagit initiativ till utredningar inom den egna försäkringskassan för att lösa det som man upplever som brister 1 systemet. Även här finns det alltså erfarenheter och kunskaper att tillgodogöra sig. Det finns således få områden som är så genomdiskuterade och det är svårt att tro annat än att alla tankar på detta område redan är tänkta.

Utredningen har riktat in sitt arbete på att tillgodogöra sig tidigare arbete på området och - inte minst - vad som kommit fram i de diskussioner som tidigare förslag gett upphov till. Det har resulterat i att utredningens förslag när det gäller bidragsförskottssystemet inte är särskilt radikala utan snarare ganska försiktiga. Avsikten med detta arbetssätt är att få fram ett antal förslag som kan förbättra bidragsförskottssystemet; dock utan att förändra systemet i grunden. De förslag som utredningen lägger fram bör härigenom inte väcka så starkt motstånd att de inte kan ligga till grund för några förändringar. Samtidigt kan de som förespråkar mera långtgående förändringar se de förslag som här läggs fram som ett första steg. Utredningens förhoppning är alltså att den kunnat presentera något som är möjligt att acceptera för de flesta. Utredningen anser nämligen att det bara är med en sådan inriktning på förändringsarbetet som det över huvud taget går att åstadkomma några förändringar alls på detta område. Och att det är viktigt och angeläget att ett sådant arbete kommer igång råder det ingen tvekan om.

1.6.2. Reglerna om underhållsbidrag

Kopplingen mellan bestämmelserna om bidragsförskott och bestämmelserna om underhållsbidrag får också en annan konsekvens. Och den är att det kan ligga nära till hands att man vill utforma reglerna om underhållsbidrag på ett sådant sätt att nackdelarna med bidragsförskottssystemet blir mindre framträdande. Kopplingen mellan de två systemen gör också att man kan minska statens kostnader genom att ändra bestämmelserna om underhållsbidrag.

Genom bestämmelserna om underhållsbidrag reglerar lagstiftaren hur för- äldrarna sinsemellan skall fördela sitt underhållsansvar gentemot sina barn. Det framstår som främmande för många att denna reglering skall vara beroende av hur man vill utforma det allmännas stöd till barn vars föräldrar lever isär eller av det statsfinansiella läget.

Å andra sidan är nästan alla barn som har rätt till underhållsbidrag med i bidragsförskottssystemet. Det betyder att det är troligt att man bör kunna uppnå ett helhetsresultat som är rättvist och tillfredsställande för de flesta genom sådana ändringar i reglerna om underhållsbidrag som löser eller åtminstone minskar problemen i bidragsförskottssystemet. För många framstår det därför som mest naturligt att utforma de två regelsystemen i samspel med varandra, utan att ange att det ena skall vara styrande för det andra.

Utredningens inriktning har varit att problemen i bidragsförskottssystemet inte bör lösas genom ändringar i reglerna om hur föräldrarna skall fördela sitt underhållsansvar.

DELI

BAKGRUND

ll'Zi'rcl'finh 1 '.... -'Juui. .: '. mbapåa'rililrlrgilgåä mint: n'. (".rlfl-J'nuh- .'qu .:.1113l—1” '.' :mmmnllu. '.1. .uudiskuinqmmtlrllgurr

ldrulan' v"! uuiiiuv 'lll. nu har Muir :. '! _! lill uu nl: d"f ('Till-Ef h |. ..- mmm - '-. :...-i ...se lr nf -r1 within nu. Err F...-..|... Jaromir... Audin. nu:-1 im nm är nu 'i'i trumman-Mum." un åhh-'. l-ilju'g'fämr-mislr- uta..—':' dansk ur.—n !#! ["Täm'wimndm 1.1-_ EF.—1111 it'm w...-.men . ham ”'" III 51155" mm'lr.-. .Hl 1.1.1 .m- l...... huv. mm;- biladrillln- Wifi. kan du inom Farang-r....ar mur-| 151.152an film.-murar n: in, m sin ”ljun fruns-m 511 ?".-'.!; '..'! lT: i.u-mums .'..lnrr-nmrm & & tunn! prawa-r.. nlft- -1 mm 1.1 möjli; ! ut! mm HIF de adl. "|:-t n.'-rilllrr: 11' .: n.' i'm &: mer! en sådan luftrum; nl Elm-Hum det nu'f'u'ru...1.'!:t EMM]. >" —- ' . . illum-owli? .J-zhuu ni.-ti. .lnlg'tu * Wii-Jarla mg.-m t' du... ..11: '

1.5.2. Ile-glenn run .rnderhållnlii-lr..g

'l-E. pplmgri. rii.-lim! .'c'r:.n.m.'l. . r.: mr. hklrm'l i.u.onMthu om u--.:.-.1-.:Juw=.-h-..g iir när.! en mun hm.- —'.'. _..-., 31:11 in I 15,4: un ling- nanmll» "n:-rm ...: fn.-.. .it! rum-ua ngr-uma un1.w”1,ww sid—ul

-'I1'1 llt mel....ldum mul b...- ':.lönmu. !! fi.-”' ' "lll'i' llande. l-iJ-pr-l. nur-| till!-"ll de ..'l systemen än! 1.1-J...! ':!1 nu En Hulk! RNE-l

l-. mln-lilla, man .1 |:ou 11 wlan.-Human um uni-rh- :, . UHI"?! [P&LHTMIIETI'M 1.111]. 1!r.'-rt..315-_|'-'..|..;.5| n "lux udi-nn... IEÖIMI'JI sin” [Mum 1.111 um! :'1 .'.llänn. .m _ _. . frln..'_.'1m fi'l:1.t..|r..l-: "'i: m:"- 5! en .11 m..! .'egl '1 Ing ”| intalade !!l hur man vill uLformn Lim. ..iimlirtr IS stöd till ..urn uns Inu Ibid!!! av "M '.!'".fi--1H'-rl.'|i!h.=!l- . . .'. Ndri Hlulu .. n.'.m. alla' m.m mm har ritt ml . . lg med

hk'ruH'ILJ-muspr-lrmrr Tic! 'WJJH'I” rlrir hmmm ' en Iulh-uJuILu'l-d! Han] ll” r "' '.!: och Lml.[1_1"- '..ll-Ilull _' " .fi-dum undringar . Jr;.e..u en! mathållnbuhq mm. -. w . 7» ..'1! m..: .- - .'.l..m-_m ! i-idmisl-i -i.tluuptum.:1. H-r | . = |.- u'm .L naturligt uu url-mm "in. två ngelhleuPrY-rl I : . ut'-lr- .! ,: all 'elu'.14-lcalluumncyrumlu m. n:. ...-:o. .. - Unnar-mim inr-kwiiuguuw-itmiwhlemmlhi . -.' l..-Fu lli—;t" inom näring.]: - regi-atmlm hur ' 1 'I uudnhälzumar .. ' I

2. Nuvarande förhållanden

2.1. Inledning

I detta kapitel lämnas först en kort redogörelse för gällande bestämmelser om underhållsbidrag till barn (avsnitt 2.2) och om bidragsförskott (avsnitt 2.3). Härefter tas administrationen av underhållsbidrag och bidragsförskott upp (avsnitt 2.4). Slutligen lämnas vissa sifferuppgifter (avsnitt 2.5). De två första avsnitten är endast avsedda att ge en allmän orientering om det rättsliga läget. I den mån det har ansetts behövligt har utförligare redovisningar lämnats i anslutning till de olika delfrågor som utredningen har haft att behandla.

2.2. Föräldrars underhållsskyldighet gentemot sina barn

En förälder kan uppfylla sin underhållsskyldighet genom att faktiskt ta hand om barnet och försörja det eller genom att betala underhållsbidrag till barnet.

En förälder som inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med detta skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet. Detsamma gäller om föräldern har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern men barnet varaktigt bor tillsam- mans med endast den andra föräldern (2 & första stycket). Även en förälder som inte är bidragsansvarig enligt vad som nu sagts - t.ex. en förälder som bor tillsammans med sitt barn - kan vara skyldig att betala underhållsbidrag, näm— ligen om han eller hon försummar sin underhållsskyldighet (6 5). Detta förut- sätter avgörande av domstol.

Annars bestäms underhållsbidrag genom dom eller avtal (2 5 andra stycket). Full avtalsfrihet råder i princip och ett ingånget avtal är bindande för båda parter (dvs. barnet och den bidragsansvarige). (Barn under 18 år företräds normalt av boföräldern.) Det existerar inga särskilda formkrav i fråga om underhållsavtals ingående frånsett avtal om att framtida underhållsbidrag skall betalas med ett engångsbelopp eller för längre perioder än tre månader (7 5 andra stycket). För att ett underhållsavtal skall kunna verkställas krävs emeller— tid att detär skriftligt och att den bidragsansvariges namnteckning är bevittnad av två personer (3 kap. 19 5 första stycket utsökningsbalken, UB).

Hjälp med att beräkna underhållsbidrag och med att upprätta underhållsavtal lämnas främst av socialnämndens tjänstemän samt av advokater och andra juri-

diska rådgivare.

Kommer föräldrarna inte överens kan underhållsfrågan prövas av allmän dom— stol. Frågan kan prövas separat eller i samband med mål om fastställande av faderskapet till barn, äktenskapsmål och mål om vårdnaden om barn.

Nu gällande bestämmelser om beräkning av underhållsbidrag till barn infördes genom en reform år 1979 (prop. 1978/79:12).

Socialstyrelsen har härefter arbetat fram detaljerade riktlinjer för hur man räknar ut underhållsbidrag till barn. De finns intagna i publikationen "Under- hållsbidrag till barn, Allmänna råd från socialstyrelsen 1989z6". De allmänna råden — som till stora delar bygger på uttalanden i förarbetena till 1979 års underhållsreform - är inte bindande; fråga är om råd och rekommendationer. De vänder sig i första hand till de tjänstemän i kommunerna som medverkar vid fastställande av underhållsbidrag. Råden har emellertid fått ett stort genomslag och detta även i domstolspraxis.

Metoden

När underhållsbidrag bestäms räknas först barnets behov av underhåll fram. Härefter beräknas vad resp. förälder kan bidra med, det s.k. överskottet. Slutligen fördelas barnets behov av underhåll mellan föräldrarna i förhållande till deras förmåga. Metoden kallas vanligen "kvotdelningsmetoden".

Barnets behov

Utgångspunkten när underhållsbidrag bestäms är barnets behov. Hur stort ett barns behov är varierar givetvis efter bl.a. barnets ålder och levnadssituation. I allmänhet utgår man från vissa schablonbelopp som räknats fram av Socialsty- relsen och som motsvarar vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Beloppen är knutna till basbeloppet enligt lagen (l962:381) om allmän försäkring (AFL). Följande belopp används.

Per månad år 1994 0—6 år 65 procent av basbeloppet 1 907 kr 7—12 år 80 procent av basbeloppet 2 347 kr 13 år - 95 procent av basbeloppet 2 787 kr Till schablonbeloppet läggs eventuella barnomsorgskostnader. Därefter görs avdrag för bl.a. barnbidrag (750 kr per månad år 1994) och eventuella egna arbetsinkomster som barnet kan ha (dock inte mindre inkomster av feriearbete eller liknande).

Det belopp som återstår motsvarar barnets behov av underhåll från sina för-

äldrar.

Schablonbeloppen utgör endast en utgångspunkt vid beräkningen. Barnets behov av underhåll kan vara lägre eller högre på grund av individuella för- hållanden hos det aktuella barnet. Barnet kan också göra anspråk på en högre standard och därmed större underhållju bättre föräldrarnas ekonomiska ställning är. Sådana s.k. standardtillägg är dock i praktiken ganska ovanliga.

Föräldrarnas förmåga

Härefter beräknas båda föräldrarnas förmåga att försörja barnet. Detta görs i princip på samma sätt för den bidragsansvariga föräldern som för boföräldern. Utgångspunkten är normalt förälderns verkliga inkomster. I vissa fall beaktar man dock den faktiska förvärvsförmågan.

När ett underhållsbidrag bestäms får föräldern förbehålla sig ett belopp för eget eller annans underhåll (förbehållsbelopp) enligt bestämmelserna i 7 kap. 3 & FB.

Förbehållsbeloppet för förälderns eget underhåll innefattar alla vanliga lev- nadskostnader. Bostadskostnaden beräknas för sig efter vad som är skäligt. De andra levnadskostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp som för år räknat utgör 120 procent av basbeloppet. År 1994 uppgår basbeloppet till 35 200 kr, vilket ger ett normalbelopp på 3 520 kr i månaden.

I enskilda fall kan man frångå normalbeloppet och ange levnadskostnaderna till ett annat belopp, t.ex. om föräldern har avsevärda kostnader till följd av sjukdom och kostnaderna inte kompenseras genom försäkringsersättning eller på annat sätt.

Om det finns särskilda skäl får föräldern vidare förbehålla sig ett belopp för underhåll åt make som han eller hon varaktigt bor tillsammans med (s.k. hem— mamakeförbehåll). Förbehållsbeloppet bestäms på samma sätt som för den bidragsansvarige själv. Normalbeloppet utgör dock 60 procent av basbeloppet (1 760 kr per månad år 1994).

Rätten till hemmamakeförbehåll avser i första hand make som inte har någon egen inkomst. Har maken en mindre, egen inkomst minskas förbehållsbeloppet och kan maken försörja sig själv får föräldern inte tillgodoräkna sig något förbehållsbelopp alls. Maken anses klara sin egen försörjning om han eller hon har en nettoinkomst som för år räknat motsvarar 120 procent av basbeloppet (3 520 kr per månad år 1994) och halva bostadskostnaden.

För att förbehåll skall få göras för maken räcker det emellertid inte att han eller hon saknar inkomst eller har en låg sådan. Utöver detta krävs, som fram— gått, att det föreligger särskilda skäl, t.ex. att makarna har barn i förskoleåldern hemma eller att maken inte kan förvärvsarbeta på grund av sjukdom.

Med makejämställs annan som den bidragsansvarige varaktigt bor tillsammans med, om de har barn gemensamt.

Om en förälder är underhållsskyldig mot flera barn är utgångspunkten att barnen skall behandlas lika. Hemmavarande barn har emellertid getts ett visst företräde framför bidragsberättigade barn.

Har den bidragsansvarige hemmavarande barn får han eller hon nämligen för- behålla sig ett belopp som - tillsammmans med vad som utges till barnet av den andra föräldern eller för dennas räkning - för år utgör 40 procent av gällan— de basbelopp (1 173 kr per månad år 1994). Rätten kan dock bestämma ett annat förbehållsbelopp om det föranleds av omständigheterna i det särskilda fallet. Fråga är närmast om en garantiregel som aktualiseras först när det står klart att ett beräknat underhållsbidrag skulle leda till intrång i det hemmavarande barnets behov. Avsikten är att ge det hemmavarande barnet samma skydd som bidrags- förskottet ger ett barn som inte varaktigt bor tillsammans med båda sina för- äldrar (se avsnitt 2.3).

Förbehåll får slutligen göras också för skälig bostadskostnad. Socialstyrelsen och RFV meddelar årligen normer för bedömningen av skälig bostadskostnad vid beräkning av underhållsbidrag. Utgångspunkten är här den faktiska kost- naden, dvs. bruttokostnaden minskad med eventuellt bostadsbidrag. Överstiger bostadskostnaden den enligt normerna högsta godtagbara kostnaden måste det föreligga särskilda skäl för att en högre kostnad ändå skall anses skälig.

Om en förälder är gift eller sammanboende får han eller hon normalt förbe- hålla sig halva bostadskostnaden. Den andra halvan antas den andra vuxna i hus- hållet stå för.

Formel för beräkning av underhållsbidrag

Den metod för beräkning av underhållsbidrag som normalt används i dag och vars grunddrag utvecklades i förarbetena till 1979 års underhållsreform går i ett enkelt fall, där föräldrarna har ett barn, i korthet ut på följande.

Först uppskattar man barnets behov av underhåll till ett visst belopp. Härefter räknar man fram vardera förälderns överskott. Med överskott avses det belopp som återstår sedan förbehållsbeloppen för eget och för eventuell makes eller sambos underhåll dragits av från inkomsten efter skatt. Underhållsbidraget får man sedan fram genom att man fördelar det belopp som beräknats för barnets behov mellan föräldrarna i proportion till överskottsbeloppen.

den bidragsansvariges överskott Barnets behov x

= underhållsbidraget föräldrarnas sammanlagda överskott

Exempel: Om ett barns behov av underhåll beräknas till 2 290 kr per månad, den bidrags- ansvariga förälderns överskott till 1 900 kr och den andra förälderns överskott

till 1 200 kr kan underhållsbidraget enligt den s.k. kvotdelningsmetoden beräk- nas till

1900 2290x —-—=1404kr 19oo+1200

De nästan 900 kr som återstår för att täcka barnets behov på 2 290 kr får den andra föräldern ta av sitt överskott på 1 200 kr.

I de fall där föräldrarna har en så svag ekonomi att de inte tillsammans kan täcka sitt barns behov leder en uträkning enligt formeln till att underhållsbidrag- et blir högre än den bidragsansvariges överskott. Underhållsbidraget får i sådana fall reduceras så att det inte inkräktar på de förbehållsbelopp som den bidragsan- svarige har rätt till.

Normalt tas inte heller hela överskottet i anspråk för underhållsbidrag. Att så inte sker beror i vissa fall på att den bidragsansvarige har så god ekono- mi att han eller hon kan täcka sin del av barnets behov och ändå ha kvar medel utöver förbehållsbeloppen.

Att så inte sker kan i andra fall bero på att underhållsbidraget reducerats för att inte hela överskottet skall gå åt till underhållsbidrag. Enligt Socialstyrelsens rekommendationer bör den bidragsansvariga föräldern alltid få behålla minst 300 kr utöver förbehållsbeloppen när underhållsbidraget är betalt.

300—kronors reduktionen är tänkt som en spärr i sista hand. Först bör alltså ett preliminärt underhållsbidrag räknas fram med hjälp av formeln. Härefter kon- trolleras om någon nedsättning behöver göras för att den bidragsansvarige skall ha kvar minst 300 kr utöver förbehållsbeloppen. Meningen är inte att man - vilket ibland sker - skall höja förbehållsbeloppet med 300 kr före proportione- r1ngen.

Den ovan behandlade metoden är endast att se som ett hjälpmedel och det bidrag som räknats fram bör kontrolleras genom en allmän skälighetsbedömning och vid behov korrigeras.

När barnet vistas hos den bidragsansvariga föräldern har denna förälder vissa kostnader för barnet utöver det underhållsbidrag som ofta skall betalas för barnet. Samtidigt har den förälder som barnet varaktigt bor hos minskade kostnader för barnet.

En bidragsansvarig förälder som har haft barnet hos sig under en samman- hängande tid av minst fem hela dygn får göra ett visst avdrag på det underhålls- bidrag han eller hon skall betala. För varje helt dygn av vistelsen är avdraget 1/40 av det då gällande månatliga underhållsbidraget. Med ett helt dygn avses här tiden mellan kl. 0.00 och kl. 24.00.

Exempel: Barnet har varit hos den bidragsansvariga föräldern i sju hela dygn i sträck. Underhållsbidraget är 900 kr i månaden.

Avdraget blir 7 x 900

40

= 157 kr (ören räknas inte).

Avdragsrätten måste i princip utnyttjas inom sex månader från slutet av den månad då vistelsen upphörde.

Om det föreligger särskilda skäl, kan domstol förordna om andra villkor för avdragsrätten (4 5 andra stycket).

Föräldrarna kan naturligtvis alltid själva komma överens om andra villkor för avdragsrätten.

Har det redan då underhållsbidraget fastställdes tagits hänsyn till att den bidragsansvarige i väsentlig mån fullgör sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig, föreligger inte någon rätt till avdrag på underhållsbidraget (4 & tredje stycket).

Om ett barn skall umgås med en förälder som är bosatt på annan ort än barnet, kan särskilda kostnader uppkomma. Det kan t.ex. vara fråga om resekostnader för barnet eller någon av föräldrarna. FB innehåller inte några bestämmelser som reglerar föräldrarnas inbördes ansvar för sådana kostnader. I rättspraxis har resekostnader beaktats i samband med fastställande av underhållsbidraget.

Socialstyrelsen har i sina allmänna råd ansett att det är rimligt att en del av resekostnaderna beaktas vid den slutliga skälighetsbedömningen som sker när ett underhållsbidrag bestäms. Enligt styrelsen bör resekostnaderna inte påverka underhållsbidragets belopp, om den underhållsbidragsansvariga förälderns ekonomiska förmåga är sådan att föräldern utöver underhållsbidraget kan bekosta resorna.

2.2.1. Underhållsskyldighet

De grundläggande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet mot barn finns i 7 kap. FB.

Enligt l & skall föräldrarna svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När underhållsskyldigheten bestäms skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till barnets sociala förmåner under beaktande av vad som följer av föreskrifterna om dessa. Sinsemellan skall föräldrarna ta del i kostnaderna för barnets underhåll var och en efter sin förmåga.

Föräldrarnas underhållsskyldighet är alltså inte ovillkorlig utan beroende av föräldrarnas ekonomiska förmåga och barnets behov.

Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller 18 år. Går barnet i skolan vid den tidpunkten eller återupptar barnet skolgången före 19 års ålder är föräldrar— na underhållsskyldiga så länge skolgången pågår, dock längst till dess barnet

fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan, gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning.

Underhållsskyldighet åvilar inte endast de biologiska föräldrarna (varmed jämställs adoptivföräldrar, se 4 kap. 8 5 FB) utan i vissa fall också styvför- åldrar.

Den som är gift med barnets boförälder eller har eget barn tillsammans med boföräldern kan vara underhållsskyldig gentemot styvbarn. Underhållsskyldig— heten mot styvbarn är dock begränsad till situationer där boföräldern och styv- föräldern varaktigt bor tillsammans. Det förutsätts normalt också att barnet varaktigt bor tillsammans med dem. Sedan barnet flyttat hemifrån kvarstår nämligen skyldigheten endast om det finns särskilda skäl (7 kap. 5 5 första stycket).

Underhållsskyldigheten bestäms på samma sätt som en biologisk förälders men medför inte någon ändring i skyldigheten att betala underhållsbidrag för den av barnets biologiska föräldrar, som inte bor tillsammans med barnet (5 5 andra stycket). En styvförälders underhållsskyldighet är alltså subsidiär i förhållande till den underhållsskyldighet som åvilar denna förälder.

2.2.3. Ett exempel som visar hur man beräknar underhållsbidrag

Barnets boförälder har en inkomst på 11 000 kr i månaden. Den underhålls- bidragsansvariga föräldern har en månadsinkomst på 14 000 kr. Barnet är 12 år.

Barnets behov Schablon 2 347 kr Barnbidrag — 750 kr

Behov av underhåll 1 597 kr Beräkning av föräldrarnas överskott

Bidragsansvarig Boförälder

Lön 14 000 11 000 Bostadsbidrag ] 595 Skatt 4 108 3 077 Eget förbehåll 3 520 3 520 Hyra 3 100 3 925 Överskott 3 272 2 073

Underhållsbidraget bestäms så att föräldrarna får stå för barnets kostnader i proportion till sina resp. överskott.

Underhållsbidraget blir

3272 1597x —-——=978kr 3 272 + 2 073

Boförälderns del av barnets behov blir enligt motsvarande beräkning 619 kr per månad.

2.2.5. Ändring av avtal eller dom

Underhållsbidrag till barn anpassas automatiskt till ändringarna i penningvärdet. Bestämmelser om detta finns i lagen (1966:680) om ändring av vissa under- hållsbidrag, den s.k. indexlagen.

Om föräldrarna är ense har de vidare alltid möjlighet att själva komma över— ens om att ändra vad som bestämts om underhållet i ett avtal eller en dom.

Kan föräldrarna inte komma överens måste de vända sig till en domstol för att få ett tidigare bestämt underhållsbidrag ändrat.

En förälder kan alltid få avtal eller domar om underhållsbidrag för framtiden omprövade när bidraget — bortsett från s.k. indexändringar - har utgått med oförändrat belopp under minst sex år (7 kap. 10 & tredje stycket FB).

Har det inte gått så lång tid måste den som vill få till stånd en ändring visa att förhållandena har ändrats.

En domstol kan nämligen jämka en dom eller ett avtal om underhåll, om änd-

ring i förhållandena föranleder det. För tiden innan talan har väckts får dock mot parts bestridande jämkning göras endast på så sätt att obetalda bidrag sätts ned eller tas bort (10 5 första stycket). Det är alltså inte möjligt att sätta ned eller ta bort ett underhållsbidrag som betalats. Har barnet väl fått sitt under- hållsbidrag, behöver det inte befara att på grund av ändrade förhållanden få betala tillbaka något av vad som uppburits. Inte heller är det möjligt att höja ett underhållsbidrag för tiden före den dag då talan väcktes.

Varje förändring kan inte åberopas som skäl för en ändring av underhålls— bidraget. Förändringen bör vara påtaglig och ha en viss varaktighet samt gå utöver vad man får räkna med som normala variationer.

Ett skäl för jämkning kan vara att den bidragsansvarige har fått underhållsan- svar mot ytterligare ett barn.

Ett avtal om underhåll kan slutligen också jämkas av rätten, om avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i övrigt; endast om det finns särskilda skäl behöver dock redan erhållna bidrag betalas tillbaka (7 kap. 10 å andra stycket FB).

2.2.6. Preskription m.m.

Underhållsbidrag skall som huvudregel betalas förskottsvis för kalendermånad (7 5 första stycket).

Om den bidragsansvarige inte betalar underhållsbidraget i rätt tid eller med rätt belopp kan indrivning ske med hjälp av kronofogdemyndigheten. Bl.a. den bidragsansvariges lön kan då tas i anspråk genom införsel eller utmätning.

Ett barn är i princip berättigat till underhållsbidrag från födseln och själva underhållsskyldigheten preskriberas inte. Möjligheten att få underhållsbidrag för förfluten tid är dock begränsade. Om den bidragsansvarige inte medger det får underhållsbidrag inte dömas ut för längre tid tillbaka än tre år före den dag då talan väcktes (8 5).

Har underhållsbidraget fastställts går rätten att kräva ut bidraget i princip förlorad fem år efter den ursprungliga förfallodagen (9 5).

2.2.7. Skatteregler m.m.

Avdragsrätten på högst 3 000 kr per barn och år för erlagda underhållsbidrag till icke hemmavarande barn togs bort fr.o.m. år 1991. De underhållsbidrags- ansvariga kompenserades för effekten av den slopade avdragsrätten genom att underhållsbidragen sattes ned med ett visst belopp, normalt med 75 kr per månad.

2.3. Bidragsförskott m.m. 2.3.1 Bidragsförskott

De grundläggande bestämmelserna om bidragsförskott finns i BFL. Bestämmel- serna har nära samband med bestämmelserna om underhållsbidrag.

Bidragsförskott utgår av allmänna medel till barn som är bosatta här i landet. De grundläggande förutsättningarna för rätten till bidragsförskott motsvarar dem som uppställs i 7 kap. 2 5 första stycket FB beträffande skyldigheten att utge underhållsbidrag.

Till en början kan bidragsförskott alltså lämnas när ingen av föräldrarna eller endast en av dem har vårdnaden om barnet. Bidragsförskott lämnas då i förhåll- ande till den förälder som inte har vårdnaden. Ytterligare en förutsättning för att bidragsförskott skall utgå är att denna förälder inte varaktigt bor tillsammans med barnet. Bidragsförskott kan lämnas också när båda föräldrarna har vårdna- den om barnet gemensamt men barnet varaktigt bor tillsammans med endast en av dem. Bidragsförskott lämnas då i förhållande till den andra föräldern (1 5 andra stycket BFL).

Frågor om bidragsförskott handhas av RFV och de allmänna försäkrings- kassorna. Beslut om bidragsförskott fattas av försäkringskassa efter ansökan (5 och 6 åå).

Bidragsförskottets årliga belopp utgör 14 080, dvs. 1 173 kr per månad (4 5 första stycket). Bidragsförskottet är inte behovsprövat.

Bidragsförskott lämnas inte om

a) boföräldern uppenbarligen utan giltigt skäl underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidrag eller faderskap till barnet fastställt,

b) det finns grundad anledning anta att den underhållsbidragsansvarige i veder— börlig ordning betalar fastställt underhållsbidrag som inte understiger bidrags— förskottsnivån eller

c) det är uppenbart att den bidragsansvarige på annat sätt sörjt eller sörjer för att barnet får motsvarande underhåll (2 5).

Bidragsförskottet var, som ordet antyder, från början ett rent förskott från det allmänna. I detta ligger att bidragsförskottet aldrig kunde vara högre än det underhållsbidrag som bestämts genom dom eller avtal. Själva karaktären av stödet har numera ändrats. Oberoende av om underhållsbidrag fastställts och utan begränsning till storleken av eventuellt fastställt belopp lämnas numera - med vissa begränsningar - ett generellt stöd upp till en viss nivå (bidragsför— skottsnivån, 1 173 kr i månaden). Om underhållsbidraget är lägre än bidrags— förskottet utgör en del av bidragsförskottet således inte ett förskott. Denna del av bidragsförskottet kallas utfyllnadsbidrag. I de fall något underhållsbidrag inte

är fastställt eller fastställt till noll kr har hela bidragsförskottet karaktär av utfyllnadsbidrag.

Till den del bidragsförskottet har karaktären av ett förskott övertar det allmän- na ansvaret för indrivningen hos den underhållsbidragsansvariga föräldern och risken för förlust. När försäkringskassan förskotterat underhållsbidraget skall den bidragsansvarige alltså betala underhållsbidraget till försäkringskassan.

Utfyllnadsbidraget är ett rent statligt stöd och något krav på återbetalning av detta riktas inte mot den bidragsansvarige.

Finns grundad anledning anta att det fastställda underhållsbidraget betalas i vederbörlig ordning utgår bidragsförskott endast i form av utfyllnadsbidrag (4 5 andra stycket).

Bidragsförskottets olika delar kan illustreras med följande exempel.

Exempel 1 : Den bidragsansvariga föräldern är ålagd att betala ett underhålls- bidrag på 1 500 kr i månaden, men han eller hon betalar inte någonting. Barnet kan då få bidragsförskott med 1 173 kr i månaden. I detta fall har bidrags- förskottet en ren förskottsfunktion.

Exempel 2: Den bidragsansvariga föräldern är ålagd att betala ett underhålls- bidrag på 450 kr i månaden och gör också detta. Barnet har då rätt att från det allmänna utfå mellanskillnaden mellan det fastställda underhållsbidraget (450 kr) och bidragsförskottsnivån (1 173 kr), dvs. 723 kr, såsom ett utfyllnads- bidrag.

Exempel 3: Den bidragsansvariga föräldern är ålagd att betala ett underhålls- bidrag på 650 kr i månaden, men betalar inte någonting. Barnet kan då få bidragsförskott med 1 173 kr i månaden. Av detta belopp är 650 kr ett rent för- skott. Resterande belopp, 523 kr, är ett utfyllnadsbidrag. Som redan sagts kan denna del av bidragsförskottet inte återkrävas från den bidragsansvariga för- äldern utan utgör det ett rent stöd från det allmänna.

Om det underhållsbidrag som har blivit fastställt uppenbarligen understiger vad den underhållsbidragsansvari ge bör erlägga i bidrag, lämnas inte bidragsförskott med högre belopp än underhållsbidraget (4 & tredje stycket). Något utfyllnads- bidrag utges alltså inte.

Har det vid underhållsbidragets fastställande beaktats att den bidragsansvarige i väsentlig mån skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att ha barnet hos sig, minskas bidragsförskottet med belopp som svarar mot den del av under— hållsskyldigheten som fullgörs på detta sätt (4 a 5 första stycket).

Bidragsförskott utbetalas månadsvis i förskott genom RFV:s försorg. Utbe- talningen görs i regel till boföräldern (8, 9 och 10 åå).

Har den bidragsansvarige rätt till umgängesavdrag enligt FB minskas det underhållsbidrag han eller hon skall betala till försäkringskassan i motsvarande

mån. För att avdraget skall kunna beaktas vid återkrav måste den bidragsansva- rige anmäla detta till försäkringskassan inom tre månader från utgången av den kalendermånad då vistelsen upphörde. Den bidragsansvarige skall genom intyg av den andra föräldern eller, om sådant intyg inte kan erhållas, på annat sätt styrka att han eller hon haft barnet hos sig under den tid som avdraget avser. Oavsett vad som bestämts genom dom eller avtal beaktas avdraget endast om den bidragsansvarige har haft barnet hos sig under en sammanhängande tid av minst fem hela dygn (15 å andra stycket). Har den bidragsansvarige rätt till umgängesavdrag minskas kommande bidragsförskott med motsvarande belopp (4 a 5 andra stycket).

I den mån det bidragsförskott som försäkringskassan betalar ut svarar mot fastställt underhållsbidrag inträder försäkringskassan i barnets rätt till under- hållsbidraget. Så länge bidragsförskott utgår skall den bidragsansvarige därför betala underhållsbidraget till försäkringskassan (15 och 16 åå).

Betalar den bidragsansvarige inte efter förmåga skall försäkringskassan vidta erforderliga åtgärder för fordringens indrivande (17 å).

Under vissa förutsättningar får försäkringskassan besluta om eftergift - helt eller delvis - av statens fordran på den bidragsansvarige (18 å). Eftergift får meddelas om detär påkallat av en ändring i den bidragsansvariges ekonomiska förhållanden. Eftergift får även i övrigt meddelas om det framstår som skäligt med hänsyn till den bidragsansvariges personliga förhållanden eller av annan särskild anledning.

Bidragsförskott utgår längst t.o.m. den månad under vilken barnet fyller 18 år (3 5 andra stycket).

Härefter kan förlängt bidragsförskott utgå.

2.3.2. Förlängt bidragsförskott

Bestämmelser om förlängt bidragsförskott finns i lagen (1984:1095) om förlängt bidragsförskott för studerande (FBFL).

Förlängt bidragsförskott kan lämnas för barn som går i skolan när det fyller 18 år eller återupptar skolgången innan det fyller 19 år sålänge barnet bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller studiehjälp, dock längstt. o. m. juni månad det år barnet fyller 20 år (2 5)

Ett annat villkor för att förlängt bidragsförskott skall utgå är att barnet var- aktigt sammanbor med en och endast en av föräldrarna eller med någon som var vårdnadshavare för barnet när det fyllde 18 år (3 5).

Förlängt bidragsförskott utgår inte, om faderskapet till barnet inte är fastställt och bidragsförskott inte har lämnats för den månad då barnet fyller 18 år (4 5).

I övrigt gäller i stort sett motsvarande bestämmelser som för bidragsförskott.

2.3.3. Särskilt bidrag till vissa adoptivbarn

Bestämmelser om särskilt stöd motsvarande bidragsförskott till barn som är adopterade av endast en person finns i lagen (1984: 1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn (SBAL). Reglerna för bidraget motsvarar i huvudsak dem som gäller för bidragsförskott och förlängt bidragsförskott.

2.3.4. Särskilt bidrag till ensamföräldrar

Till följd av skattereformen infördes från och med 1992 års taxering nya regler för inkomstbeskattning och beräkning av skatt. De nya reglerna innebär bl.a. att ensamstående föräldrar med hemmavarande barn under 18 år inte längre medges skattereduktion med 1 800 kr. Som kompensation för den slopade skattereduktionen lämnades för åren 1991-1993 ett särskilt bidrag av allmänna medel till ensamstående föräldrar med hemmavarande barn under 18 år (lagen [1992: 148] om särskilt bidrag till ensamstående med barn). Bidraget uppgick till 1 800 kr för vartdera av de tre åren.

2.3.5. Den Europeiska unionen

Förmåner enligt BFL, FBFL och SBAL omfattas av förordningen (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. I och med att Sverige blivit medlem i Europeiska unionen har förordningen blivit direkt gällande i Sverige utan några mellankommande lagstiftningsåtgärder.

Förordningen innehåller i art. 7 bestämmelser om likabehandling i fråga om sociala förmåner. I art. 7.2 föreskrivs sålunda att en arbetstagare som är med- borgare i en medlemsstat skall inom en annan medlemsstats territorium åtnjuta samma sociala och skattemässiga förmåner som värdlandets egna medborgare.

Förordningen omfattar enbart arbetstagare och deras familjemedlemmar. Utan- för förordning 1612/68 faller alltså egenföretagare.

Vad gäller familjemedlemmar är det avgörande enligt förordningen att familje— medlemmen är beroende av den anställde för sitt underhåll och att förmånen kan ses som en social fördel för den anställde själv. Om dessa förutsättningar föreligger, har familjemedlemmen rätt till förmånen.

Rätten till likabehandling enligt art. 7.2 i förordning 1612/68 gäller när den anställde och hans eller hennes familjemedlemmar befinner sig i Sverige. Förordningen ger ingen rätt för den anställde att uppbära eller ta med sig svenska förmåner utanför Sverige. En person som arbetar i Sverige har alltså enligt förordningen rätt till svenska sociala förmåner, t.ex. bidragsförskott, på samma villkor som svenska medborgare, men förmånerna kan med stöd av förordningen utges endast i Sverige.

I BFL, FBFL och SBAL uppställs det krav på en viss tids vistelse i Sverige för att rätt till de aktuella förmånerna skall föreligga om barnet inte är svensk medborgare. Likabehandlingsprincipen i art. 7.2 innebär att detta krav inte kommer att gälla personer som omfattas av förordning 1612/68. Dessa blir allt- så omedelbart berättigade till förmånerna vid arbete och vistelse i Sverige. Det är alltså inte möjligt att för medborgare i andra EU-länder som arbetar och vis— tas i Sverige upprätthålla de krav på viss tids vistelse som uppställts i den svenska lagstiftningen för bidragsförskott, förlängt bidragsförskott och särskilda bidrag till vissa adoptivbarn.

2.4. Något om olika organs befattning med bidragsförskott och underhållsbidrag till barn

2.4.1. Underhållsmål vid de allmänna domstolarna

Mål om underhåll hör till de allmänna domstolarna, dvs. tingsrätterna, hovrätt- erna - och som sista instans - Högsta domstolen (HD). Målen handläggs i den för tvistemål stadgade ordningen och anses i huvudsak vara dispositiva. Ut- märkande för de dispositiva målen är att parterna själva i stor utsträckning bestämmer ramarna för processen.

Är föräldrarna överens om ett visst underhållsbidrag och yrkar de att rätten i en dom skall fastställa deras överenskommelse gör domstolen inte någon pröv- ning i sak utan fastställer endast vad föräldrarna avtalat. Detta är vanligt när frågan om underhåll tas upp i samband med en gemensam ansökan om äkten— skapsskillnad.

Vid tvist gör domstolen en materiell prövning och fastställer underhållsbidrag- et utifrån de uppgifter som föräldrarna lämnat. Vitsordar en förälder att en uppgift som den andra föräldern lämnat utgår domstolen vid sin bedömning från att den är riktig. Domstolen kan inte heller fastställa ett högre underhållsbidrag än vad som yrkats eller ett lägre underhållsbidrag än vad den bidragsansvarige medgett.

Tingsrättens avgörande i mål om underhåll kan överklagas till hovrätt. Hov— rättens avgörande får i princip inte överklagas. Hovrätten får dock tillåta att avgörandet överklagas, om det finns särskilda skäl att låta HD pröva om det är av vikt för rättstillämpningen att frågan prövas av HD (20 kap. 12 & första stycket FB). Det gäller inte något överklagandeförbud när hovrättens avgörande överklagas även i någon annan del. Har hovrätten samtidigt prövat t.ex. vård— nadsfrågan och överklagas domen i den delen kan avgörandet alltså utan be- gränsningar överklagas även i underhållsdelen (20 kap. 12 andra stycket FB;

prop. 1988/89:78 s. 36-39, 84 och 85).

Om den bidragsansvarige förlorar ett mål om underhåll gäller enligt huvudre- geln i 18 kap. 1 å RB han eller hon skall betala barnets rättegångskostnader. Är det däremot barnet som förlorar målet får domstolen, om det finns särskilda skäl, förordna att var och en skall bära sin rättegångskostnad (7 kap. 19 å FB). Sådana skäl anses regelmässigt föreligga när försäkringskassan har initierat en höjning av underhållsbidraget eller motsatt sig en sänkning av det. Finns det inte sådana skäl och har barnet i rättegången företrätts av boföräldern, skall boföräldern i stället för barnet ersätta den bidragsansvarige dennes rättegångs- kostnad.

2.4.2. Bidragsförskott och underhållsbidrag vid de allmänna försäkringskassorna

Bidragsförskottssystemet administreras av RFV och de allmänna försäkrings- kassorna. Försäkringskassorna handlägger ärenden som rör bidragsförskott och återkrav av utbetalat bidragsförskott. RFV är tillsynsmyndighet över kassorna.

Vid var och en av landets 25 allmänna försäkringskassor finna ett centralkon— tor och ett varierande antal lokalkontor (18 kap. 1 å AFL samt 1 och 2 åå RFV:s föreskrifter om organisationen av de allmänna försäkringskassorna; RFFS 198716).

Administrationen av systemet med bidragsförskott vid kassorna är organiserad så att lokalkontoret vid den försäkringskassa där boföräldern är inskriven handlägger och beslutar 1 frågor om rätten till och storleken av bidragsförskott. Återkrav mot den bidragsansvarige handläggs av den försäkringskassa där han eller hon är inskriven (ibland på centralkontoret och ibland på lokalkontoret).

Den som önskar erhålla bidragsförskott skall ansöka om det. Ansökan görs normalt av barnets boförälder (6 å BFL). Den bidragsansvarige skall, om det är möjligt, omedelbart underrättas om ansökningen och ges möjlighet att yttra sig (7 å första stycket BFL).

Beslut om bidragsförskott fattas som regel av den försäkringskassa hos vilken barnets boförälder" är inskriven (5 å andra-fjärde styckena BFL). Är det boföräl- dern som ansökt om bidragsförskott skall hon eller han samt den bidragsansva- rige underrättas om beslutet (7 å andra stycket BFL).

Försäkringskassan prövar i samband med ansökan om bidragsförskott om för— utsättningarna för att bidragsförskott skall lämnas är för handen. Är ett under- hållsbidrag redan fastställt prövar försäkringskassan om detta uppenbarligen' är för lågt med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Kassan har alltså en kontrollerande funktion. Kontrollen av underhållsbidragets storlek görs dock endast om underhållsbidraget är lägre än bidragsförskottet och prövningen inskränker sig till om underhållsbidraget uppenbarligen understiger vad den

bidragsansvarige bör betala. Är så fallet lämnas bidragsförskott inte med högre belopp än underhållsbidraget.

Advokater och socialnämnder tar ofta i enskilda fall kontakt med försäkrings- kassan i bidragsförskottsfrågan för att informera sig om huruvida kassan kan godta ett tilltänkt underhållsbidrag av viss storlek. Kassan anser sig visserligen i allmänhet inte kunna lämna något förhandsbesked men de informella under- handskontakterna torde ofta vara tämligen långtgående. Det förekommer också att underhållsavtal villkoras på så sätt att deras giltighet görs beroende av att försäkringskassan finner det avtalade underhållsbidraget skäligt.

Innan försäkringskassan tar ställning till om ett visst fastställt underhållsbidrag uppenbarligen är för lågt inhämtar kassan uppgifter om föräldrarnas och barnets ekonomi från i första hand de register kassan har tillgång till samt från för- äldrarna. Kassans handläggning präglas av den s.k. officialprincipen, vilket innebär att det åligger kassan att införskaffa den utredning som behövs. Här- efter görs en " kontrollräkning" av underhållsbidraget med tillämpning av regler— na i 7 kap. FB och med ledning av Allmänna råd 1989:6 från Socialstyrelsen. Försäkringskassan har tillgång till dataprogram för beräkningen.

Anses underhållsbidraget uppenbarligen inte understiga vad den bidragsansva- rige bör betala och är förutsättningarna i övrigt uppfyllda beviljas bidragsför— skott.

Understiger bidraget uppenbarligen vad den bidragsansvarige bör betala, utreds anledningen till det låga bidraget. Finns godtagbara skäl för det, beviljas fullt bidragsförskott. Annars lämnas bidragsförskott inte med högre belopp än underhållsbidraget.

Den kontroll kassan gör av ett fastställt underhållsbidrag varierar från fall till fall. Har socialnämnd medverkat till att ett visst underhållsbidrag fastställts torde kassan i allmänhet inte ha någon anledning att ifrågasätta att ett alltför lågt bidrag blivit bestämt (prop. 1978/79: 12 s. 200 och Allmänna råd från RFV 1989210 5. 59). Utrymmet för utnyttjande av Spärregeln i 4 å tredje stycket BFL är också mycket begränsat när underhållsfrågan avgjorts av allmän dom- stol efter en fullständig prövning i sak (prop. l978/79:12 s. 200 samt FÖD 1984:6, 1984:40 och 1987zll).

BFL:s bestämmelse att försäkringskassan skall pröva om underhållsbidraget uppenbarligen är för lågt kan u pfattas som att socialnämnds beräkningar och domstols avgöranden i underhå lsmål sätts i fråga. I de fall kassan kommer till ett annat resultat uppfattas detta ofta som en kompetenskonflikt mellan olika offentliga organ. Det som ser ut som en kom etenskonflikt är dock ett uttryck för olika funktioner. Bidragsförskottet har araktär av socialförmån medan underhållsbidraget är avtalbart. Avtalsfriheten nödvändiggör en kontroll av underhållsbidragets storlek för att förhindra missbruk av bidragsförskottssys- temet.

Det är inget villkor för att bidragsförskott skall lämnas att ett underhållsbidrag är fastställt. Bidragsförskott lämnas emellertid inte om boföräldern uppenbar—

ligen utan giltigt skäl underlåter att vidta eller medverka till åtgärder för att få underhållsbidraget fastställt. Innan försäkringskassan tar ställning till om några krav bör ställas på boföräldern i detta avseende, inhämtar kassan uppgifter om parternas ekonomi. RFV rekommenderar att försäkringskassan när den har fått in nödvändiga uppgifter gör en preliminär beräkning av underhållsbidragets storlek och meddelar såväl boföräldern som den bidragsansvarige vilket belopp som kassan anser vara skäligt (Allmänna råd från RFV 1989110 5. 43 och 44). Innan bidragsförskott beviljas informerar kassan om aktuella skyldigheter och konsekvenserna av utebliven medverkan samt försäkrar sig kassan om att erforderliga åtgärder vidtas för att få underhållsbidraget fastställt. Detta kan ske t.ex. genom att socialnämnden bekräftar att boföräldern medverkar till att få ett skäligt underhållsbidrag fastställt eller genom att boföräldern lämnar kassan uppgift om till vilken advokat han eller hon vänt sig. Ärendet bevakas sedan.

Det är i praktiken mycket vanligt att bidragsförskott beviljas i avvaktan på att ett underhållsbidrag skall fastställas.

Så länge bidragsförskott utgår sker en viss uppföljning av sådana förändringar som kan tänkas påverka underhållsbidragets storlek. När kassan får kännedom om en sådan förändring, kan kassan ompröva nivån på det fastställda under- hållsbidraget på motsvarande sätt som vid en ansökan om bidragsförskott. Bedöms underhållsbidraget därvid vara för lågt föreslår kassan barnet (boföräl— dern) att söka få till stånd en jämkning eller omprövning av underhållsbidraget.

Försäkringskassan har möjlighet att i datasystemet registrera maskinella be- vakningst1dpunkter i de ärenden där man anser att det behövs t.ex. om en ändring av mkomstförhållandena kan förutses. Vid två tillfällen varje är gör RFV dessutom en samkörning av bidragsregistret och sjukförsäkringsregistret för att följa upp större förändringar av inkomsten hos de bidragsansvariga. Vid samkörnin en lockas bidragsansvariga vars sjukpenninggrundande inkomst höjts med 0 kr eller mer ut och uppgift om dessa skic as till vederbörande försäkringskassa (s.k. SGI-lista).

Efterkontrollen av underhållsbidragens storlek varierar från försäkringskassa till försäkringskassa beroende på i första hand arbetsbelastning och up giftens prioritering. De flesta kassor synes göra riktade efterkontroller, ofta om attande sådana ärenden där nå ot underhållsbidrag inte är fastställt eller där bidraget är fastställt till ett lå t be opp. Andra kassor gör fortlöpande kontroller av samtl1ga ärenden (t.ex. 1/ eller 1/6 av stocken varje år) eller slumpmässiga kontroller.

Det är kassans uppgift att besluta om att dra in eller sätta ned bidragsförskott när detta föranleds av bestämmelserna i BFL. I de fall det i ett löpande bidrags- förskottsärende blir aktuellt att få ett underhållsbidrag fastställt eller höjt får dock barnet (boföräldern) en skälig tid — omkring tre månader - på sig för att kunna agera (prop. 1978/79:12 s. 200 och Allmänna råd från RFV 1989110 5. 60).

Kassan genom RFV informerar också parterna om förändringar i storleken på underhållsbidraget till följd av den s.k. indexlagen.

När ett underhållsbidrag är fastställt kräver kassan tillbaka det underhålls-

bidrag som förskotterats från den bidragsansvarige (16 och 17 åå BFL).

Fullgör den bidragsansvarige inte efter förmåga sin betalningsskyldighet skall kassan utan dröjsmål vidta erforderliga åtgärder för fordringens indrivande (förmågeprövning enligt 17 å BFL). Kassans skyldighet att driva in obetalda underhållsbidrag är alltså villkorad. Kravhandläggningen omfattar ett flertal åtgärder. Kassan tar ställning till om betalningsanmaning skall skickas ut, utreder den bidragsansvariges betalningsförmåga, söker eventuellt kontakt med honom eller henne, tar i vissa fall ställning till betalningsplan och eventuellt begärt betalningsanstånd och till om skuldärendet skall lämnas till kronofogde- myndigheten för indrivning.

Kravhandläggningen sker med hjälp av ett riksomfattande system för auto- matisk databehandling (ADB). lnbetalningskort sänds automatiskt ut till de bidragsansvariga. Via ADB-systemet sker inbetalningskontroller och utskrift av de handlingar som behövs för indrivningsåtgärder.

Kassan kan under vissa förutsättningar besluta att statens underhållsfordran på den bidragsansvarige skall efterges helt eller delvis ( 18 å BFL). Eftergiftsären— den avgörs i kassan av socialförsäkringsnämnd. Den som önskar erhålla efter- gift kan ansöka om detta. Kassan kan dock pröva frågan om eftergift även utan en ansökan (7 å RFV:s kungörelse med föreskrifter för verkställigheten av BFL, FBFL och SBAL; RFFS 1985:1).

Kassan ombesörjer även de avdrag på underhållsbidrag och bidragsförskott som föranleds av att barnet vistas hos den bidragsansvarige (15 å andra stycket BFL).

Försäkringskassan erbjuder också vissa tjänster. Kassan biträder t.ex. med förmedling av underhållsbidrag (RFV:s kungörelse med föreskrifter om förmed- ling av underhållsbidrag till barn; RFFS 1985z2).

Försäkringskassan kan vidare i samband med att bidragsförskott återkrävs från den bidragsansvarige hjälpa den som har rätt att föra barnets talan (i regel boföräldern) att kräva ut den del av underhållsbidraget som överstiger bidrags- förskottet (17 å andra stycket BFL). En fullmakt lämnas i dessa fall till kassan.

Den som erhållit bidragsförskott obehörigen eller med för högt belopp kan under vissa förutsättningar bli återbetalningsskyldig (13 å BFL).

Kassans beslut kan överklagas hos länsrätt, kammarrätt och, som sista instans, Försäkringsöverdomstolen. Vissa beslut skall dock ha omprövats av kassan innan de får överklagas till domstol av en enskild (20 kap. 10 och 11 åå AFL jämförda med 22 å BFL).

RFV har tillsyn över försäkringskassornas befattning med bidragsförskott (21 å BFL).

Verket har till uppgift att bl.a. verka för att bestämmelserna om bidragsför- skott tillämpas likformigt och rättvist. I detta syfte har RFV bl.a. rätt att över— klaga domstols och allmän försäkringskassas avgöranden.

Sammanfattningsvis har försäkringskassorna således i dag att inom bidrags-

förskottssystemet utöva en viss kontroll över hur den privaträttsliga underhålls- skyldigheten fastställs, i syfte att hindra att föräldrarna genom inbördes dis- positioner omintetgör det allmännas återkrav mot den bidragsansvarige. Försäk- ringskassorna får också bedöma om det finns fog för indrivningsåtgärder mot den bidragsansvarige samt ta ställning till om statens fordran på den bidragsan- svarige skall efterges.

I försäkringskassans uppgifter ingår inte att bistå parterna med att upprätta avtal eller räkna fram underhållsbidraget. I praktiken torde det emellertid inte vara helt ovanligt att kassorna i mån av resurser hjälper till härmed.

Ett antal försäkringskassor har också regeringens medgivande att i samarbete med kommunerna biträda föräldrar med att träffa avtal om underhållsbidrag till barn.

2.4.3 Underhållsbidrag vid socialnämnderna

I vissa fall måste ett avtal om underhållsbidrag godkännas av socialnämnden. Socialnämnden har också i vissa fall ansvar för att ett barn tillförsäkras under— håll.

Som nämnts i avsnitt 2.2.2 är ett avtal om att underhållsbidrag för framtiden skall betalas med ett engångsbelopp eller för längre perioder än tre månader giltigt endast om avtalet är skriftligt och bevittnat av två personer. Är barnet under 18 år skall avtalet dessutom vara godkänt av socialnämnden (7 kap. 7 å andra stycket FB).

Underhållsbidrag i form av ett engångsbelopp skall i sådana fall betalas till socialnämnden. För beloppet skall normalt inköpas en livränta åt barnet (7 kap. 7 å fjärde stycket och 4 kap. 6 å andra stycket tredje meningen FB).

När ett barn fötts av en ogift mor är socialnämnden skyldig att försöka utreda vem som är far till barnet och se till att faderskapet fastställs, om barnet har hemvist här i landet (2 kap. 1 å FB). Detsamma gäller i de fall där mannen i äktenskapet förklarats inte vara barnets far. Skyldigheten åvilar socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokfört (2 kap. 2 å FB).

Den socialnämnd som skall sörja för att faderskapet till ett barn blir fastställt är enligt 7 kap. 11 å FB även skyldig att se till att barnet tillförsäkras under- håll. Skyldigheten är kombinerad med en fristående rätt för nämnden att föra barnets talan i mål om underhåll. Eftersom sålunda flera subjekt (boföräldern och socialnämnden samt särskild förordnad förmyndare, där sådan finns) var för sig är behöriga att föra barnets talan inför rätten skall den av ställföreträdar- na, som inte för talan, beredas tillfälle att yttra sig i målet (7 kap. 14 å).

Nämnden anses ha en skyldighet att medverka inte endast vid förstagångsfast— ställelse av ett underhållsbidrag utan även vid jämkning (Allmänna råd från Socialstyrelsen 1989:6, Underhållsbidrag till barn, s. 14).

Skyldigheten enligt FB för nämnden att se till att barnet tillförsäkras underhåll

upphör när barnet fyller 18 år.

Det kan här nämnas att vissa kommuner i dag inte själva handlägger under— hållsärendena. I stället hänvisas till advokat och betalar socialnämnden de kostnader som kan komma att åsamkas barnet. Barnets kostnader blir dock i regel ringa eller inga alls eftersom rättshjälp utgår.

Vissa kommuner har träffat avtal med försäkringskassan om att kassan skall räkna fram och upprätta avtal om underhållsbidrag.

Att socialnämnden i vissa fall enligt FB har en skyldighet att medverka till att underhållsbidrag till barn fastställs har redan sagts. I övrigt föreligger ingen obligatorisk skyldighet för nämnden att medverka till att underhållsbidrag till barn fastställs. Om en förälder försummar sin underhållsskyldighet gentemot barnet och barnet därigenom inte får tillräckliga medel till sin försörjning torde det föreligga en allmän skyldighet enligt socialtjänstlagen (1980:620) för nämn- den att bistå barnet.

Någon generell skyldighet för socialnämnden att bistå med uträkning av under- hållsbidrag eller upprättande av underhållsavtal föreligger inte enligt social- tjänstlagen.

I förarbetena till 1979 års ändringar i FB uttalade departementschefen bl.a. att de sociala myndigheterna inom ramen för sin stödjande och rådgivande verk- samhet borde biträda med att upprätta avtal om underhållsbidrag till barn också i andra fall än där nämnden har en skyldighet enligt FB att se till att faderskapet fastställs (prop. 1978/79: 12 s. 95). Många kommuner har dock ansett sig tvingade att begränsa servicenivån när det gäller underhållsbidrag. Gifta för— äldrar som står i begrepp att skilja sig och söker hjälp i underhållsfrågan hän- visas ofta till advokat. Det förekommer också att den kommunala servicen avgiftsbeläggs.

2.5 Några faktauppgifter 2.5.1 Barns familjeförhållanden

Av de drygt 1,8 miljoner barnen under 18 år i vårt land bor

78 procent hos sina ursprungliga föräldrar 15 procent hos den ena föräldern (13 procent hos sin mor och 2 procent hos sin far) — 6 procent hos den ena föräldern och denna förälders sambo (5 procent hos sin mor och styvfar och 1 procent hos sin far och styvmor) — 1 procent hos fosterföräldrar

De flesta barn bor alltså tillsammans med båda sina ursprungliga föräldrar. Ungefär 22 procent av alla barn i åldern 0-17 år lever inte tillsammans med

sina ursprungliga föräldrar. Detta motsvarar omkring 400 000 barn. Uppgifterna avser år 1990. Källa: SCB, Fakta om den svenska familjen, Demografiska rapporter 1994:2.

2.5.2 Familjesplittring

Under år 1991 separerade föräldrarna i 26 500 barnfamiljer. I dessa familjer fanns det omkring 46 000 barn under 18 år.

Fortsätter samma tendens kommer 42 procent av de barn som föddes år 1991 att uppleva att föräldrarna separerar innan barnet fyllt 18 år.

Källa: SCB, Be 13 SM 9401, Barnens familjeförhållanden år 1990.

2.5.3 Boföräldrar och bidragsansvariga

Boföräldrar Totalt antal 300 000

ensamstående 208 000 69 % — sammanboende 92 000 31 %

Av boföräldrarna är 86 procent kvinnor och 14 procent män. Drygt 66 procent är i åldern 30—44 år. Av boföräldrarna är nästan sju av tio ensamstående.

Bidragsansvariga Totalt antal 242 000

ensamstående utan barn i hushållet 123 000 51 % — ensamstående med barn i hushållet 20 000 8 % — sammanboende utan barn i hushållet 31 000 13 % — sammanboende med barn i hushållet 67 000 28 %

Av de bidragsansvariga är 86 procent män och 14 procent kvinnor. Drygt 60 procent är i åldern 30-44 år. Av de bidragsansvariga är nästan sex av tio en— samstående och fyra av tio sammanboende. 64 procent har inte några hemma- varande barn i hushållet.

Barn (0—18 år) Totalt antal underhå]lsbidragsberättigade barn 283 000

De redovisade sifforna avser förhållandena under år 1991 och har tagits fram av utredningen med hjälp av SCB och RFV.

2.5.4 Några siffror om bidragsförskottssystemet

Antalet bidragsansvariga inom bidragsförskottssystemet uppgår till omkring 217 000. Omkring 314 000 barn har bidragsförskott eller förlängt bidragsförskott. Av de barn som får bidragsförskott fördelar sig underhållsbidragens storlek enligt följande.

Antal barn Underhållsbidrag kr/månad 104 907 0* 190 490 1 - 1 173 11 339 1 174 -

* = fastställt till 0 kr eller inte fastställt. Endast de barn där faderskapet är fastställt ingår.

Genomsnittligt underhållsbidrag uppgår till 446 kr per månad och barn. Även de som har ett underhållsbidrag på noll kr eller inte något underhållsbidrag fastställt ingår då. Om dessa barn inte beaktas ligger underhållsbidraget per barn och månad på i genomsnitt 678 kr.

De redovisade siffrorna hänför sig till månadsskiftet september/oktober 1994.

Bidragsförskott och förlängt bidragsförskott åren 1990/91-1993/94 Utbetalningar och inbetalningar

År Utbetalat belopp Belopp som debiterats Belopp som de bidrags- mkr de bidragsansvariga ansvariga betalat in mkr i % av mkr i % av utbet. debit. belopp belopp 1990/91 3 405 1 207 35,5 1 125 93,2* 1991/92 3 735 1 272 34,1 1 175 92,4* 1992/93 3 997 1 496 37,4 1 180 78,9 1993/94 4 284 1 548 36,1 1 189 76,8

* Siffrorna är inte jämförbara med senare års siffror på grund av brister i uppgiften om debiterat belopp.

Källa: RFV.

3. De underhållsbidrags- ansvariga föräldrarnas ekonomiska situation

3 . 1 Inledning

Syfte

I utredningens uppdrag ingår att belysa de underhållsbidragsansvariga föräldrar- nas ekonomiska situation. Begreppet "ekonomisk situation" kan innefatta en mängd olika aspekter av en persons levnadsförhållanden. Utredningen har, bl.a. av tidsskäl, valt att studera de underhållsbidragsansvariga föräldrarnas materiel- la villkor som arbete, ekonomiska resurser och boende. Övriga levnadsförhål- landen som har betydelse för den ekonomiska situationen, t.ex. sjukdomsbild, har alltså inte studerats.

Metod

Uppgifterna om de underhållsbidragsansvariga föräldrarnas ekonomi har ställts i relation till andra personers ekonomiska förhållanden för en bedömning av hur bra eller dålig de underhållsbidragsansvarigas ekonomiska situation är. I avsnitt 3.2 jämförs de underhållsbidragsansvarigas ekonomi inom och utanför bidrags- förskottssystemet dels inbördes och dels med en grupp personer med samma ålders- och könsfördelning. Dessutom görs en jämförelse med den vuxna popu- lationen i Sverige. Därefter beskrivs boföräldrarnas ekonomi jämfört med en grupp med samma ålders- och könsfördelning. Slutligen jämförs de underhålls- bidragsansvarigas och boföräldrarnas ekonomiska situation. I avsnitt 3.3 be- skrivs den ekonomiska situationen för de underhållsbidragsansvariga föräldrarna inom bidragsförskottssystemet med speciell inriktning mot underhållsbidragens storlek och preskriberade skulder för underhållsbidrag.

Utredningen har valt att huvudsakligen använda befintlig statistik vid SCB och

RFV i stället för att utföra en egen enkätundersökning. SCB:s inkomstfördel- ningsundersökning (HINK) som innehåller uppgifter om underhållsbidragsan- svariga föräldrar inom och utanför bidragsförskottssystemet har kompletterats med statistik från RFV om underhållsbidragsansvariga inom bidragsförskotts- systemet.

Anledningen till att utredningen valt att använda befintlig statistik i stället för att utföra en egen enkätundersökning är att utredningen har kort tid till sitt förfogande, att en enkätundersökning av den omfattning och karaktär som här är aktuell ger en mycket låg svarsfrekvens och att det kan vara svårt för under- hållsbidragsansvariga föräldrar och boföräldrar att besvara de frågor som utredningen behöver svar på. Enbart en enkätundersökning är dessutom inte tillräcklig utan en komplettering med statistik ur befintliga register är nödvän- dig.

Vid undersökningen "Ensamförälder 1980", som är en jämförbar undersök- ning, varierade bortfallet inom olika redovisningsgrupper från 24 procent till 42 procent. Intervjubortfallet i SCB:s inkomstfördelningsundersökning var 17,3 procent år 1991. För vissa frågor förekommer ett partiellt bortfall, men det totala svarsbortfallet för en fråga överstiger sällan 20 procent. Detta gäller för de uppgifter i undersökningen som hämtas via intervjuer. Flertalet uppgifter hämtas direkt från administrativa register (t.ex. uppgifter om inkomster och bidrag) där bortfallet är försumbart. Ensamförälderundersökningen tog Över två år att utföra vilket anses vara en rimlig tid för en undersökning av denna stor- leksordning (insamling av data, bearbetning, analys och rapportskrivning). Att använda befintlig statistik är alltså en förutsättning för att utredningen över huvud taget skall kunna presentera någon analys.

I register vid t.ex. SCB och RFV finns en omfattande mängd statistik om underhå]lsbidragsansvariga föräldrar, deras barn och boföräldrar som inte tidigare analyserats tillsammans.

Ensamförälderkommittén använde denna statistik i första hand för att belysa boförälderns ekonomiska situation.

Den senast utförda inkomstfördelningsundersökningen utfördes 1992 och gällde förhållandena under år 1991. För att ha jämförbara data valde utred- ningen statistik från RFV gällande underhållsbidrags-ansvariga föräldrar som var registrerade den 31 december 1991. I statistiken från RFV ingår även uppgifter från 1992. Möjligheter finns också att göra en framskrivning av denna statistik enligt den metod som presenterats i SOU 1994:46.

I början av utredningens arbete fanns planer på att försöka beskriva utveck— lingen av den ekonomiska situationen för de underhållsbidragsansvariga för- äldrarna under vissa perioder, t.ex. en femårsperiod och en tioårsperiod. Det visade sig dock att det skulle bli alltför dyrt att ta fram det material som behövs för att belysa den ekonomiska situationen på ett sådant sätt.

Material

Till underlag för beskrivningen av de underhållsbidragsansvariga föräldrarnas ekonomiska situation ligger inkomstfördelningsundersökningen, HINK, utförd av SCB (både underhållsbidragsansvariga inom och utanför bidragsförskottssys- temet ingår) och RFV:s register över underhållsbidragsansvariga inom bidrags- förskottssystemet.

Inkomstfördelningsundersökningen 1991 baseras på ett slumpmässigt urval av 9 545 familjeenheter bestående av totalt 21 352 personer. I denna undersökning ingick 555 underhållsbidragsansvariga föräldrar (avsnitt 3.5.1). Uppräknat till hela populationen bosatta i Sverige motsvarar det 242 000 underhållsbidragsan- svariga föräldrar som var underhållsbidragsansvariga under 1991. Av dessa betalade 137 000 föräldrar underhållsbidrag via bidragsförskottssystemet, 50 000 föräldrar hade underhållsbidrag fastställt till noll eller inget underhållsbidrag fastställt för barn inom bidragsförskottssystemet och 62 000 föräldrar betalade underhållsbidrag direkt till boföräldern. Detta innebär att 7 000 föräldrar be- talade underhållsbidrag både inom och utanför bidragsförskottssystemet för olika barn.

Under 1991 var 197 000 föräldrar underhållsbidragsansvariga för 283 000 barn under 18 år. Vilket innebär att övriga 45 000 föräldrar var underhålls- bidragsansvariga för barn över 18 år.

Antalet boföräldrar uppskattas till 300 000 föräldrar. Av dessa är 86 procent kvinnor.

Enligt RFV:s register den 31 december 1991 var 180 817 föräldrar bosatta i Sverige och 15 670 föräldrar bosatta utomlands underhå]lsbidragsansvariga för tillsammans 284 712 barn. Av de 264 285 barnen med underhållsbidragsansva- rig förälder bosatt i Sverige är 4 procent 18 år eller äldre.

Från SCB har utredningen hämtat statistik om kön, ålder, familjetyp, inkomst, förmögenhet, bostadskostnad, boendeform, sysselsättningsgrad, yrkestillhörig- het, utbildning, underhållsbidragens storlek och andelen socialbidragstagare etc. (avsnitt 3.5.1).

Ur RFV:s register om underhållsbidragsansvariga föräldrar inom bidragsför— skottssystemet har utredningen inhämtat statistik om underhållsbidragens storlek den 31 december 1991, antalet barn underhållsbidrag betalas för, köns- och åldersfördelning, pensionsgrundande inkomst, debiterat- och inbetalt underhålls— bidrag under 1991, preskriberad skuld under 1992, kvarstående skuld den 31 december 1992, yrkesstatus etc. (avsnitt 3.5.2).

Redovisningsgrupper, bakgrunds- och undersökningsvariabler

De huvudsakliga redovisningsgrupperna är underhållsbidragsansvariga för- äldrar och boföräldrar inom och utanför bidragsförskottssystemet. Ovriga redovisningsgrupper är nollbetalare,jämförelsepopulationtill underhållsbidrags-

ansvariga föräldrar, jämförelsepopulation till boföräldrar och den vuxna be- folkningen.

Nollbetalare är den underhållsbidragsansvariga förälder för vars barn under- hållsbidraget fastställts till noll kronor eller ej fastställts. Jämförelsepopula- tionerna har valts på sådant sätt att de har samma köns- och åldersfördelning som de underhållsbidragsansvariga föräldrarna respektive boföräldrarna.

För dessa redovisningsgrupper har studerats olika inkomstvariabler, förmögen- het, arbetssituation och boendestandard. Dessutom har olika transfereringar studerats, t.ex. barnbidrag, socialbidrag och underhållsbidrag. De bakgrunds- variabler som har betydelse för jämförelserna mellan de olika redovisnings- grupperna är ålder, kön och familjetyp. I första hand har utredningen studerat familjetyperna, ensamboende, ensamboende med barn, sammanboende och sammanboende med barn.

Inkomstvariablerna är förvärvsinkomst, arbetsinkomst, pensionsgrundande inkomst, kapitalinkomst och inkomststandard.

Lön- och företagarinkomst bildar tillsammans förvärvsinkomst. Lägger man till sjukpenning, föräldrapenning och ersättning vid militärtjänst till förvärvsin- komst erhålls arbetsinkomsten. Pensionsgrundande inkomst utgörs av sum- man av inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete i den mån summan överstiger det vid årets ingång gällande basbeloppet. Den pensions- grundande inkomsten är maximerad till 6,5 basbelopp. Basbeloppet för 1991 var 32 200 kr vilket innebär att den pensionsgrundande inkomsten ligger mellan 0 och 209 300 kr för 1991. Kapitalinkomst består av bankräntor, värdepap— persräntor samt utdelningar och redovisas brutto, dvs. före avdrag.

lnkomststandarden är en kvot som beräknas utifrån hushållets disponibla in- komst i relation till en konsumtionsnivå som härleds från socialbidragsnormer- na. lnkomststandarden 1,00 motsvarar en inkomst just på gränsen till social- bidragsnormen. Värdet 2,00 innebär att man har dubbelt så stor inkomst som bidragsnormen. Täljaren i beräkningen består av den disponibla inkomsten och nämnaren av en beräkning av hushållets baskonsumtion. Denna baskonsumtion är uppbyggd av den faktiska boendekostnaden samt övriga omkostnader beräk- nade enligt normerna för socialbidragsutbetalningar (basbeloppet x hushållsvikt- en).

För förmögenhet har utredningen tittat på nettoförmögenhet, bruttoförmögen- het och skulder. Förmögenhet är en familjevariabel, detär alltså hela familjens förmögenhet och inte den enskildes.

Nettoförmögenhet är skillnaden mellan bruttoförmögenhet och skulder. Brut- toförmögenheten består av eget hem, fritidsfastighet, bostadsrätt, finansiella tillgångar, reala tillgångar och övriga tillgångar. Nettoförmögenhet anger den privata nettoförmögenheten, inte eventuell förmögenhet i näringsverksamhet.

Vid beräkning av förmögenhet är eget hem och fritidsfastighet värderade till marknadsvärdet. För bostadsrätt är endast det värde upptaget som angivits i

deklarationen (en bostadsrätt skall endast deklareras om föreningens tillgångar överstiger skulderna). Finansiella tillgångar består av börsnoterade aktier, andra aktier, allemansfond, bankmedel, utdelningsfonder m.m., börsnoterade konvertibler, konvertibler i ej börsnoterade företag, fordringar, reverser samt övriga finansiella tillgångar. Raila tillgångar (ej fastigheter) består av bilar, båtar, smycken, konst m.m. Övriga tillgångar består av diverse yttre inventa— rier, premieobligationer, kapitalförsäkringar m.m. I skulder ingår alla privata skulder, även studieskulder (avsnitt 3.5.1).

3.2. Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom och utanför bidragsförskottssystemet

3.2.1. Underhållsbidragsansvariga föräldrar och befolkningen över 18 år

Av den totala befolkningen i Sverige den 31 december 1991 var 78% 18 år eller äldre, vilket motsvarar ca 6,64 miljoner personer. Av dessa var 242 000 föräldrar — omkring 4% av den vuxna befolkningen - underhållsbidragsansvari- ga för minst ett barn. Ett fåtal underhållsbidragsansvariga föräldrar (uha) var under 18 år. Dessa ingår ej i inkomstfördelningsundersökningen (HINK) efter— som de inte utgör en egen familjeenhet (avsnitt 3.5.1).

De flesta underhållsbidragsansvariga är män, 86% , medan det i befolkningen över 18 år (vuxna befolkningen) finns en något större andel kvinnor än män. Andelen män i den vuxna befolkningen är 49%. Andelen ensamstående är något högre bland uha (59%) än bland den vuxna befolkningen (57%). Detta gäller även andelen sammanboende med barn under 18 år, 28% respektive 18%.

Genomsnittsåldern bland uha är lägre än bland den vuxna befolkningen. Hälf- ten av uha och 39% av den vuxna befolkningen är under 40 år. Andelen perso- ner i åldern 18-24 år är högre bland den vuxna befolkningen än bland uha, 12% mot 3%. Detsamma gäller åldersgruppen över 55 år (figur 3.2.1).

Figur 3.2.1 Åldersfördelning för underhållsbidragsansvariga föräldrar och be- folkningen över 18 år (vuxna befolkningen)

Iuha

Dvuxna befolkningen

18-24 30-34 40-44 50-54 25-29 35-39 45-49 55-

Ålder

Den genomsnittliga arbetsinkomsten för uha är 152 857 kr medan den för befolkningen 18-64 år är något lägre, 134 467 kr. För heltidsanställda är den genomsnittliga arbetsinkomsten 194 435 kr respektive 188 317 kr. Den genom- snittliga kapitalinkomsten är dock något lägre för uha, 2 427 kr mot 4 917 kr. Observera att dessa siffror (och övriga beräkningar i avsnitt 3.2) baseras på en urvalsundersökning och att de är uppskattningar av populationernas genomsnitt (avsnitt 3.5.1).

Den genomsnittliga lnkomststandarden för uha är något lägre än för den vuxna befolkningen, 1,72 jämfört med 1,76. Detta gäller även nettoförmögenheten, 128 072 kr mot 287 588 kr den 31 december 1991. I nettoförmögenheten upptas eget hem och fritidsfastighet enligt marknadsvärdet. Den största delen av brutto- förmögenheten (dvs. förmögenheten innan skulder dragits från) består av mark- nadsvärdet av eget hem. Både bland uha och den vuxna befolkningen är andelen som har eget hem 32%.

Skillnaden i nettoförmögenhet framgår tydligare av medianförmögenheten; 50% av uha har en nettoförmögenhet som understiger 4 286 kr medan 50% av den vuxna befolkningen har en nettoförmögenhet som understiger 134 261 kr.

Den stora skillnaden mellan medelvärde och median indikerar att det finns en liten grupp i var och en av dessa populationer som har en stor nettoförmögenhet medan övriga har en låg eller negativ förmögenhet (en negativ förmögenhet uppstår då skulderna är större än bruttoförmögenheten). De underhållsbidrags- ansvariga föräldrarnas förmögenhetsförhållanden belyses mer ingående i avsnitt 3.2.4.

Variabeln nettoförmögenhet är en familjevariabel, dvs. anger hela familjens förmögenhet, och påverkas därför av familjesituationen. Sammanboende har i genomsnitt högre nettoförmögenhet än ensamstående.

En större andel av uha än av den vuxna befolkningen erhöll socialbidrag under 1991, 18% mot 6%. Detsamma gäller andelen med bostadsbidrag, 20% mot endast 8%. Att andelen uha med bostadsbidrag är högre beror delvis på att andelen familjer med barn under 18 år är högre bland uha än bland den vuxna befolkningen. Den vanligaste boendeformen är hyreslägenhet i båda grupperna, 52% av uha bor i hyreslägenhet och 44% av den vuxna befolkningen.

Av den vuxna befolkningen har 10% ett "övrigt boende" medan motsvarande andel för uha är 4%. .rvrigt boende kan vara andelslägenhet, jordbruksfastighet, inneboende, tjänstebostad eller "barn" som bor kvar i hemmet. En stor andel av de som har övrigt boende i den vuxna befolkningen är "barn" över 18 år som fortfarande bor hemma eller är inneboende eftersom 12 % av den vuxna be- folkningen är i åldern 18-24 år. För uha är det troligare att en stor del av det övriga boendet innebär " jordbruksfastighet" eftersom 2% av uha arbetar inom näringsgrenen "jordbruk, skogsbruk och fiske". För totalbefolkningen gäller att 3 % arbetar inom " jordbruk, skogsbruk och fiske" och att 4% har boendefor- men " jordbruksfastighet".

3.2.2. Underhållsbidragsansvariga föräldrar och underhållsbidragen

Av de 242 000 underhållsbidragsansvariga föräldrarna var 46 000 föräldrar (19%) nollbetalare under 1991, se vidare avsnitten 3.2.3 och 3.3.3.

Det finns ett klart samband mellan underhållsbidragets storlek och uhazs in- komststandard. Underhållsbidragen är i genomsnitt högre ju högre inkomststan- darden är.

Av uha med inkomststandard under 1,00 är ca 50% nollbetalare medan endast S% av uha med inkomststandard över 2,50 är nollbetalare. Ju högre inkomst- standard desto lägre andel nollbetalare (tabell 3.2.1). En anledning till att en uha är nollbetalare trots att inkomststandarden är över 2,50 kan vara att under- hållsbidraget inte ännu är fastställt eller att barnet har egen inkomst som täcker barnets behov av underhåll. Ytterligare en anledning kan vara att uhazs egen inkomst är låg och den höga inkomststandarden beror på att maken har hög

inkomst.

Endast 8% av uha med inkomststandard under 1,00 betalade 9 600 kr (i ge- nomsnitt 800 kr/mån) eller mer för alla barn uha var bidragsansvarig för under 1991. Av uha med inkomststandard över 2,50 betalar 67% minst 9 600 kr i underhållsbidrag för sina barn per år. Observera att inkomststandarden beräknas på den disponibla inkomsten i vilket underhållsbidraget är avdraget. En inkomst- standard under 1,00 innebär att den disponibla inkomsten är lägre än social- bidragsnormen.

Tabell 3.2.1 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek. Andelen ul för given inkomststandard. Underhållsbidrag per år för alla barn uha är bidragsansvarig för

Underhållsbidrag Inkomststandard Andel uha per år -0,99 1,00-1,49 1,50-1,99 2,00-2,49 2,50- (%) 0 kr 49 21 18 9 8 19 1-4 799 kr 25 19 16 18 11 17 4 800-9 599 kr 18 25 20 12 14 20 9600-11999kr 4 9 15 11 11 11 12 000-12 876 kr 0 5 6 9 17 7 12 877-25 751 kr 4 18 21 34 38 22 25 752 kr - O 2 4 7 1 3 Totalt (%) 100 100 100 100 100 100 Andel uha (%) 8 31 35 16 10 100

Av nollbetalarna har 20% en inkomststandard under 1,00 och 55 % en inkomst- standard under 1,50 (tabell 3.2.2). Bland uha som betalar ett underhållsbidrag motsvarande bidragsförskottsnivån (1 073 kr per månad eller 12 876 kr per år) har ingen en inkomststandard under 1,00 och 23% en inkomststandard under 1,50.

abell 3.2.2 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter inkomststandard. Andelen uha för givet derhållsbidrag. Underhållsbidrag per år för alla barn uha är bidragsansvarig för

nderhållsbidrag lnkomststandard Totalt Andel -0,99 1,00-1,49 1,50-1,99 2,00-2,49 2,50- (%) tin(%)

!kr 20 35 34 8 4 100 19 '4 799 kr 11 35 31 16 7 100 17 800-9 599 kr 7 40 36 10 7 100 20 600-11 999 kr 3 25 46 15 11 100 11 000-12 876 kr 0 23 30 22 26 100 7 877-25 751 kr 1 25 32 24 18 100 22 752 kr - 0 17 44 35 4 100 3 lndel uha (%) 8 31 35 16 10 100 100

Av de bidragsansvariga föräldrarna som betalar ett underhållsbidrag på mer än 12 876 kr totalt för sina barn har mindre än 1% en inkomststandard under 1,00 och ca 40% en inkomststandard över 2,00. En liten andel av de med ett under- hållsbidrag på över bidragsförskottsnivån har en låg inkomststandard (tabell 3.2.2 och figur 3.2.2).

Figur 3.2.2 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter inkomststandard och underhållsbidrag

&

Dinkomststd >2,5

inkomststd 2-2,5 inkomststd 1 ,5-2

inkomststd 1-1,5

Antal bidragsansvariga

. inkomststd (1

0 400- 799 1000-1073 2146- 1-399 800-999 1074-2145

Underhållsbidrag (kr/mån)

Underhållsbidragets storlek bestäms av kvoten mellan den bidragsansvariges överskott och summan av den bidragsansvariga förälderns och boförälderns överskott multiplicerat med barnets behov av underhåll (kapitel 2). Överskotten och barnets behov bestäms utifrån följande modell:

Schablonbelopp Barnomsorgsavgift Barnbidrag

Egen inkomst

Barnets behov

tLåräderhölls— Underhölls— Boförälderns | rags— . "

GnSVCI rigs bldrCig överskott överskott

Inkomst Inkomst Skatt Skatt Kostnader för inkomstens Kostnader för inkomsten förvärvande förvärvande bostadskostnad Bostadskostnad Ovriga levnadskostnader Ovriga levnadskostnade Hemmamakeförbehöll Hemmamakeförbehöll |l:?)örbehall för hemmavarande Särskilda förbehöll

arn

Sörskildo förbehöll

Underhållsbidraget beror alltså till en viss del på den bidragsansvariga föräl- derns inkomst men påverkas också av barnets behov av underhåll och boföräl- derns inkomst. Dessutom påverkas underhållsbidraget av hur många hemmava- rande barn den bidragsansvariga föräldern har. Ett lågt underhållsbidrag kan

förutom låg inkomst bero på att boföräldern har en hög inkomst men också på att barnet har egen inkomst eller att den underhållsbidragsansvariges förbehåll är högt. Dessutom beror underhållsbidraget på hur många barn den bidragsan- svarige är underhållsbidragsansvarig för. Detta belyses utförligare i kapitel 2.

Under 1991 var 197 000 uha underhållsbidragsansvariga för 283 000 barn under 18 år (i genomsnitt 1,44 barn per uha). Detta innebär att 81 % av uha är bidragsansvariga för barn under 18 år. Övriga 45 000 uha är bidragsansvariga för "barn" över 18 år. De flesta av de 197 000 bidragsansvariga (68%) är

bidragsansvariga för ett barn och endast 2% är bidragsansvariga för 4 eller fler

barn (tabell 3.2.3).

Tabell 3.2.3 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter antalet barn under 18 år som de är bidragsansvariga för

Antal barn Antal uha Andel uha Antal barn Andel barn per uha (%) (%) 1 134 000 68 134 000 47 2 45 000 23 91 000 32 3 14 000 7 42 000 15 4 4 000 2 17 000 6 Totalt 197 000 100 283 000 100

Av männen är 67% underhållsbidragsansvariga för ett barn och 24% för två barn. En större andel av kvinnorna, 73%, är bidragsansvariga för ett barn. Endast 20% av kvinnorna har bidragsansvar för två barn och ingen kvinna i urvalet är bidragsansvarig för mer än tre barn (se vidare avsnitt 3.3).

Det genomsnittliga underhållsbidraget per barn är högre ju färre barn uha är bidragsansvarig för (tabell 3.2.4).

Tabell 3.2.4 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek i genomsnitt per barn. Andelen uha för uha med 1, 2 resp. minst 3 barn under 18 år inom bidragsförskottssystemet

Underhållsbidrag Uha med 1 Uha med 2 Uha med 3 per barn barn barn eller fler (kr/månad) (%) (%) (%)

0 kr 16,5 21 22 1-199 7,5 10 25 200-399 9 16 24 400-599 10 18 18 600-799 10 9 11 800-999 13 10 0 1 OOO-1 199 15 11 0 1 200- 20 5 0 Totalt (%) 100 100 100 Totalt antal uha 134 000 45 000 18 000 Median uhb 750 448 224 (kr/månad)

Bland underhållsbidragsansvariga föräldrar med bidragsansvar för barn under 18 år var 35 000 föräldrar (18%) nollbetalare. Den största andelen nollbetalare finns bland föräldrar med bidragsansvar för tre barn eller fler (tabell 3.2.4). Det genomsnittliga underhållsbidraget per barn är lägre ju fler barn som uha är bidragsansvarig för. För uha med ett barn är det genomsnittliga underhålls- bidraget 715 kr per månad och för uha med bidragsansvar för tre eller flera barn är det genomsnittliga underhållsbidraget 255 kr per månad och barn. Totalt för alla uha är det genomsnittliga underhållsbidraget 621 kr per månad och barn. För hälften av uha är underhållsbidraget per barn och månad lägre än 558 kr.

Om nollbetalarna borträknas är det genomsnittliga underhållsbidraget per månad och barn 757 kr, medianen 750 kr. Det genomsnittliga underhållsbidrag- et per barn minskar med antalet barn även om nollbetalare borträknas. För— äldrar med underhållsbidragsansvar för ett barn har ett underhållsbidrag på i genomsnitt 856 kr per månad och föräldrar med tre eller fler barn ett under— hållsbidrag på i genomsnitt 327 kr per månad och barn.

Av de 134 000 föräldrarna med underhållsbidragsansvar för ett barn betalar 55% ett underhållsbidrag på mellan 1 kr och 1 073 kr, 2% betalar ] 073 kr och 26% betalar ett underhållsbidrag över bidragsförskottsnivån. Endast 17% av föräldrarna med bidragsansvar för ett barn är nollbetalare. Underhållsbidragets storlek i förhållande till förvärvsinkomsten framgår av tabell 3.2.5.

Tabell 3.2.5 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek. Andelen uha för given förvärvsinkomst bland uha med bidragsansvar för ett barn under 18 år

Underhållsbidrag Förvärvsinkomst (kr/år) per år 0-99 999 100 000- 150 000- 200 000- 250 000- 149 000 199 000 249 000

0 kr 37 24 8 6 6 1-4 799 kr 19 25 14 11 0 4 800—9 599 kr 26 24 18 15 8 9 600-11 999 kr 8 13 20 18 3 12 000-12 876 kr 0 3 17 13 8 12 877 kr - 11 12 23 38 75 Totalt (%) 100 100 100 100 100

De flesta uha med låg förvärvsinkomst betalar ett lågt underhållsbidrag och de flesta uha med hög förvärvsinkomst betalar ett högt underhållsbidrag. Av uha med bidragsansvar för ett barn och med årsinkomst på under 100 000 kr är 37% nollbetalare och 56% betalar ett underhållsbidrag som är lägre än 4 800 kr (400 kr per månad). Av uha med årsinkomst över 250 000 kr betalar 75% mer än 12 877 kr (1 073 kr / månad). Underhållsbidraget avser det totala underhållsbidraget under året. Ett underhållsbidrag kan därför vara lågt på grund av att skyldigheten att betala underhållsbidrag inletts eller upphört under året eller av skäl som angivits i början av detta avsnitt.

Tabell 3.2.6 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek. Andelen uha för given inkomststandard bland uha med bidragsansvar för ett barn under 18 år

Underhållsbidrag Inkomststandard -0,99 1,00- 1,50- 2,00- 2,50- 1 ,49 1 ,99 2 ,49

0 kr 53 19 17 7 4 1-4 799 kr 20 19 15 18 11 4 800-9 599 kr 20 26 20 13 13 9 600-11999 kr 4 11 21 13 13 12 000—12 876 kr 0 5 9 13 16 12 877 kr- 3 20 18 36 44

Andel uha (%) 100 100 100 100 100

___—___—

För underhå]lsbidragsansvariga föräldrar med bidragsansvar för ett barn under 18 år och en inkomststandard under 1,00 gäller att 53% är nollbetalare och 73% betalar ett underhållsbidrag som är lägre än 4 800 kr per år. Endast 7% betalar mer än 9 600 kr per år, dvs. i genomsnitt 800 kr per månad.

Av uha med bidragsansvar för ett barn under 18 år och inkomststandard över 2,50 är 4% nollbetalare medan 73% har ett underhållsbidrag över 9 600 kr. När inkomststandarden ökar minskar andelen nollbetalare och andelen uha med högt underhållsbidrag ökar.

Tabell 3.2.7 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek. Andelen uha för given familjetyp bland uha med bidragsansvar för ett barn under 18 år

Underhållsbidrag Familjetyp Sambo Sambo Ensam- Ensam- utan barn med barn stående stående

utan barn med barn ___—ä—

0 kr 8 23 16 24 1-4 799 kr 11 17 17 18 4 800-9 599 kr 20 16 21 24 9600-11 999 kr 16 18 11 18 12 000-12 876 kr 5 12 8 12 12 877 kr- 41 14 28 3 Andel (%) 100 100 100 100

Samboende uha med underhållsbidragsansvar för ett barn under 18 år och inget hemmavarande barn betalar 1 genomsnitt ett högre underhållsbidrag än övriga grupper. Över 40% betalar ett underhållsbidrag över bidragsförskottsnivån Ensamstående uha med hemmavarande barn under 18 år har de lägsta under— hållsbidragen i genomsnitt. Endast 3% av de ensamstående med hemmavarande barn under 18 år betalar ett underhållsbidrag som överstiger bidragsförskotts- nivån. Den största andelen nollbetalare finns i gruppen uha med hemmavarande barn under 18 år. Av de ensamstående uha med hemmavarande barn under 18 år är 24 % nollbetalare och av de sammanboende uha med hemmavarande barn under 18 år är 23% nollbetalare.

De ensamstående underhållsbidragsansvariga föräldrarna med hemmavarande barn under 18 år är samtidigt underhållsbidragsansvarig förälder och boförälder eller änka/änkling. Dessa föräldrar har en ekonomiskt svår situation. Totalt, dvs. ensamboende och sammanboende föräldrar med underhållsbidragsansvar för ett eller flera barn (inklusive barn över 18 år) sammantaget, var 29 000

föräldrar både underhå]lsbidragsansvarig förälder och boförälder under 1991. Hälften av dessa är ensamstående med barn under 18 år. Dessa 29 000 för- äldrar har i genomsnitt lägre inkomststandard och lägre arbetsinkomst än övriga underhå]lsbidragsansvariga föräldrar. Den ekonomiska situationen överensstäm- mer mer med boföräldrarnas än de underhållsbidragsansvariga föräldrarnas ekonomiska situation. Ett skäl till detta kan vara att 47% är kvinnor.

Sammanfattningsvis kan sägas att underhållsbidragens storlek står i överens- stämmelse med vad man kan vänta sig utifrån reglerna för beräkning av under- hållsbidrag. Underhållsbidragsansvariga föräldrar med hemmavarande barn under 18 år och/eller låg inkomst har relativt låga underhållsbidrag. Under- hållsbidraget per barn är lägre för bidragsansvariga föräldrar med bidragsan- svar för flera barn än för få barn. De bidragsansvariga föräldrar som har en disponibel inkomst under socialbidragsnormen betalar inget underhållsbidrag eller ett mycket lågt sådant. Bidragsansvariga med hög inkomststandard betalar relativt höga underhållsbidrag.

3.2.3. Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom respektive utanför bidragsförskottssystemet

Det totala antalet underhå]lsbidragsansvariga föräldrar inom och utanför bi— dragsförskottssystemet (bdf-systemet) under 1991 uppskattas till 242 000 perso— ner. Antalet uha inom bdf-systemet var 187 000 och 62 000 utanför. Av dessa hade 7 000 uha barn både inom och utanför bidragsförskottssystemet.

I utredningens statistik ingår endast nollbetalare inom bdf—systemet och inte utanför bdf-systemet. Vid nedanstående jämförelse mellan de båda grupperna har därför uteslutits de uha som var nollbetalare för barn inom bidragsförskotts— systemet den 31 december 1991.

Av de 137 000 uha inom bdf-systemet som inte är nollbetalare är 90% män, vilket är en något större andel än utanför bdf-systemet, där andelen är 84%. Den genomsnittliga åldern för uha inom bdf-systemet är något lägre än för uha utanför bdf-systemet, 39,6 år respektive 40,7 år.

Över hälften av uha inom bdf-systemet är ensamstående utan hemmavarande barn under 18 år medan denna grupp är något mindre utanför bdf-systemet (figurerna 3.2.3 och 3.2.4).

Figur 3.2.3 Underhållsbidragsansvariga inom bdf-systemet efter familjetyp

'Sambo m barn' 25,9%

'Sambo utan b 12,5%

'Ensam m barn' 8.0%

Figur 3.2.4 Underhållsbidragsansvariga utanför bdf—systemet efter familjetyp

'Sambo m barn' 27.3%

Ensam utan barn'

'Ensam m barn' 8.7%

Andelen med eftergymnasial utbildning är hela 10 procentenheter större bland uha utanför än inom bdf-systemet. Detta avspeglar sig också på arbetsinkomst- en där genomsnittet för uha inom bdf-systemet är 152 000 kr jämfört med 198 000 kr utanför bdf—systemet. Sysselsättningsgraden är lägre för uha mom bdf-systemet än utanför, 65% respektive 94%. Även de heltidsanställdas ge- nomsnittliga arbetsinkomst är lägre för uha inom än utanför bdf-systemet, 185 000 kr mot 223 000 kr per år. Medelinkomststandarden är lägre inom än utanför bdf—systemet, 1,70 mot 1,99. Hälften av uha inom bdf-systemet har en inkomststandard under 1,64 medan motsvarande medianinkomststandard för uha utanför bdf-systemet är 1,94.

Andelen arbetare och lägre tjänstemän är ungefär densamma i de två grupper- na (ca 50 % ) medan andelen övriga (dvs. egenföretagare, studerande, hemar- betande och pensionärer) är betydligt högre för uha inom bdf-systemet än utan— för, 25% respektive 6%. Andelen högre tjänstemän och tjänstemän på mellan— nivå är betydligt lägre bland uha inom bdf—systemet än utanför, 16% mot 40%.

Den genomsnittliga nettoförmögenheten är betydligt lägre för uha inom än

utanför bdf—systemet, 76 245 kr mot 253 918 kr den 31 december 1991. För hälften av uha inom bdf-systemet är skulderna större än eller lika med tillgång- arna. Medan för hälften av uha utanför bdf—systemet är tillgångarna minst 127 461 kr högre än skulderna.

Det finns en avvikelse mellan de uha som enligt inkomstfördelningsundersök- ningen betalat underhållsbidrag under 1991 och de uha som enligt RFV:s re- gister var nollbetalare den 31 december 1991. Denna avvikelse beror dels på att HINK gäller hela 1991 och RFV:s register gäller den 31 december 1991. Den underhållsbidragsansvarige som enligt RFV:s register är nollbetalare i slutet av året kan ha betalat underhållsbidrag för barn inom bidragsförskottssystemet under tidigare delar av året eller betalat för tidigare skuld och anser sig därför ej som nollbetalare. Dessutom kan uha vara nollbetalare för ett barn inom bi— dragsförskottssystemet och betala underhållsbidrag för ett barn utanför. Enligt samkörningen mellan RFV:s register och HINK var 46 000 föräldrar nollbeta- lare under 1991 (avsnitt 3.5 . 1). Med detta menas att de har ett underhållsbidrag fastställt till noll för barn inom bidragsförskottssystemet och i undersökningen angivit att de ej betalat något underhållsbidrag under 1991. Nedanstående jäm- förelse mellan underhållsbidragens storlek inom och utanför bdf-systemet base— ras därför på ett något större antal uha än vid tidigare jämförelser i detta avs- nitt. Antalet uha som betalat underhållsbidrag under 1991 var enligt HINK 139 000 uha inom och 63 000 uha utanför bdf-systemet.

Det totala (för alla barn uha är bidragsansvarig för) genomsnittliga underhålls— bidraget per år är något lägre för uha inom bdf-systemet än utanför, 9 744 kr mot 12 621 kr per år. Detta beror delvis på att uha inom bdf—systemet har lägre arbetsinkomster i genomsnitt men även på att uha utanför bdf—systemet i större utsträckning är sammanboende och i mindre utsträckning har hemmavarande barn under 18 år. Uha utanför bdf-systemet har en bättre ekonomisk situation än uha inom bdf-systemet. Detta framgår också av att den genomsnittliga netto- förmögenheten och kapitalinkomsten är högre för uha utanför än inom bdf-sys- temet.

Figur 3. 2. 5 Underhållsbidragsansvariga föräldrar-' inom resp. utanför bdf -syste- met efter underhållsbidragets storlek

uha inom bdf Cluha utanför bdf

Procent

1-4799' 9600-11999 12877-25751 4800-9599 12 00012 876 25 752-

Underhållsbidrag

Av de 139 000 underhå]Isbidragsansvariga föräldrarna inom bidragsförskotts- systemet som inte är nollbetalare betalar 27% under 4 800 kronor per år (400 kr per månad i genomsnitt). Motsvarande siffra för de 63 000 uha utanför bidragsförskottssystemet är 13 % . Mer än hälften av de underhållsbidragsansva- riga inom bidragsförskottssystemet betalar mindre än 9 600 kr per år (i genom- snitt 800 per månad) jämfört med endast 31 % av de utanför bidragsförskotts- systemet.

Inom bidragsförskottssystemet var 1 15 000 uha underhållsbidragsansvariga för 166 000 barn under 18 år, dvs. 1,5 barn i genomsnitt per uha. Utanför bdf- systemet är 48 000 uha bidragsansvariga för 65 000 barn, dvs. i genomsnitt 1,3 barn per uha.

Antal betalningsansvariga

Figur 3.2.6 Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom resp. utanför bdf-systemet efter antal barn under 18 år som de är bidragsansvariga för

80000

6000! 40000 20000 uha inom bdf 0 CI uha utanför bdf

Antal barn per betalningsansvarig

Inom bdf-systemet är 68% uha underhållsbidragsansvariga för ett barn under 18 år. Motsvarande siffra för uha utanför bdf-systemet är 73 %. Underhållsbidraget per barn är högre i genomsnitt för barn utanför bdf-systemet än inom.

Andelen bidragsansvariga föräldrar med låga underhållsbidrag är större inom bdf—systemet än utanför (tabell 3.2.8). Av de bidragsansvariga föräldrarna inom bdf—systemet med bidragsansvar för ett barn under 18 år betalar 11% ett under— hållsbidrag som är lägre än 200 kr per månad, medan endast 6% av uha utanför bdf betalar så lågt underhållsbidrag.

Tabell 3.2.8 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek för uha med bidragsansvar för ett resp. två barn under 18 år. Andelen uha inom resp. utanför bidragsförskottssystemet. Underhållsbidraget är angivet per barn och månad

Underhållsbidrag Uha med 1 barn Uha med 2 barn utanför bdf inom bdf utanför bdf inom bdf (%) (%) (%) (%) 1-199 kr 6 11 13 14 200-399 kr 2 14 3 26 400-599 kr 5 14 17 26 600—799 kr 11 12 9 11 800-999 kr 11 17 21 8 1 000-1 199 kr 28 13 24 8 1 200—1 399 kr 16 9 6 0 1 400 kr - 22 10 6 6 Totalt (%) 100 100 100 100 Totalt antal uha 35 000 78 000 10 000 26 000 Medelvärde 1 072 790 800 569 Median 1 075 803 803 496

Antalet underhållsbidragsansvariga föräldrar med tre eller fler barn är alltför få för att en tillfredsställande skattning av andelen bidragsansvariga föräldrar inom resp. utanför bdf-systemet i varje underhållsbidragsklass skall kunna göras. Totalt har 18 000 föräldrar underhållsbidragsansvar för minst tre barn, 22% av dessa är nollbetalare (tabell 3.2.4).

Det genomsnittliga underhållsbidraget vid bidragsansvar för ett barn under 18 år var 790 kr per månad inom bdf-systemet medan det var 1 072 kr per månad utanför bdf-systemet. Hälften av uha inom bdf-systemet betalar högst 803 kr per månad medan motsvarande siffra för uha utanför bdf-systemet är 1 075 kr per månad. Andelen uha som betalar under bdf-nivån är 74% för *tha inom bdf— systemet medan endast 45% av uha utanför bdf-systemet har så låga underhållsbidrag.

De boföräldrar som erhåller ett underhållsbidrag per barn som understiger bidragsförskottsnivån har i vissa fall möjlighet att erhålla ett utfyllnadsbidrag som är skillnaden mellan bidragsförskottsnivån och underhållsbidraget. Det är därför troligt att utfyllnadsbidrag utgår till åtminstone en del av de barn vars bidragsansvariga förälder betalar underhållsbidraget direkt till boföräldern och där underhållsbidraget är lägre än bdf-nivån. Detta innebär att andelen bidrags- ansvariga föräldrar som ingår i bdf-systemet i så fall är underskattat.

De underhållsbidrag som anges i tabell 3.2.8 för två barn är det genomsnittli-

ga bidraget per barn och månad. De två barnen kan ha olika underhållsbidrag. Underhållsbidraget per barn är lägre i genomsnitt inom bdf-systemet än utan- för. Drygt 90% av uha inom bdf-systemet betalar ett underhållsbidrag som i genomsnitt per barn understiger bdf-nivån medan 73% av uha utanför bdf- systemet betalar så låga underhållsbidrag. Ett genomsnittligt underhållsbidrag per barn som understiger bidragsförskottsnivån innebär att för minst ett av barnen ligger underhållsbidraget under bidragsförskottsnivån.

Den vanligaste boendeformen är hyreslägenhet både inom och utanför bdf- systemet. Av uha inom bdf—systemet bor 56% i hyreslägenhet och 30% i eget hem. Motsvarande siffror för uha utanför bdf-systemet är 41 % resp. 38 %.

Figur 3.2.7 Underhållsbidragsansvariga föräldrar utanför bdf-systemet

15%

Hyreslägenhel 41 4%

Eget hem 38 2%

Bodadsrätt 18 S%

Figur 3.2.8 Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom bdf-systemet

Övrigt 42%

Hyreslägenhet 56,4%

Andelen sammanboende är större bland uha utanför bdf—systemet (46%) än bland uha inom bdf-systemet (38%). Detta och det faktum att uha utanför bdf- systemet har det bättre ekonomiskt kan förklara den större andelen med eget hem. Av uha inom bdf-systemet har 4% "övrigt boende" men endast 2% av uha utanför bdf-systemet. Övrigt boende kan vara andelslägenhet, jordbruks- fastighet, inneboende, tjänstebostad eller "barn över 18 år" som bor kvar i hemmet.

Sammanfattning: De underhållsbidragsansvariga föräldrarna utanför bidrags— förskottssystemet har en bättre ekonomisk situation än de inom bidragsför— skottssystemet. Det genomsnittliga antalet barn per uha är något lägre för uha utanför än för uha inom bdf-systemet. Underhållsbidragen är högre i genom- snitt utanför än inom bdf-systemet, vilket delvis beror på den bättre ekonomiska situation som uha utanför bdf-systemet har.

3.2 .4 Underhållsbidragsansvariga föräldrar j ämfört med övrig befolkning med samma köns- och åldersfördelning

En jämförelsepopulation till de underhållsbidragsansvariga föräldrarna har skapats med samma köns- och åldersfördelning. Jämförelsepopulationen baseras på ett urval icke underhå]Isbidragsansvariga personer ingående i HINK och är lika stor som populationen underhållsbidragsansvariga föräldrar.

Andelen ensamstående utan barn under 18 år i jämförelsepopulationen är 27%, dvs. betydligt lägre än för uha. Detta gäller även andelen ensamstående med barn under 18 år (tabell 3.2.13). Andelen sammanboende är därmed be- tydligt högre i jämförelsepopulationen än i populationen underhållsbidragsan— svariga föräldrar, 69 % mot 41%.

I jämförelsepopulationen är den genomsnittliga nettoförmögenheten, kapital- inkomsten och även arbetsinkomsten högre än i populationen underhållsbidrags— ansvariga föräldrar (tabell 3.2.9).

Tabell 3.2.9 Genomsnittlig arbetsinkomst, nettoförmögenhet och kapitalinkomst för underhållsbidragsansvariga föräldrar, boföräldrar och respektive jämförelse- population

Inkomst och Underhållsbidrags- Jämförelse- Boföräldrar Jämförelse-

f'ormögenhet ansvariga föräldrar population population till uha till bof

Medelvärde Arbetsinkomst (kr) 152 857 176 482 118 766 121 641 Arbetsinkomst

heltid (kr) 194 435 206 293 163 497 170 375

Kapitalinkomst (kr) 2 427 4 226 1 777 5 305 Nettoförmögenhet (kr) 128 072 311 469 113 847 310 416

Median Nettoförmögenhet (kr) 4 286 187 327 15 846 200 471

Nettoförmögenhet är en familjevariabel och är alltså beroende av hur familjen ser ut. I nettoförmögenhet ingår tillgångar som fastigheter, men ej fastigheter tillhörande näringsverksamhet, finansiella tillgångar etc. och skulder (tabellerna 3.2. 10 och 3.2.11). Sammanboende har därför i genomsnitt en högre nettoför— mögenhet än ensamstående. Jämförelsepopulationen kan därför förväntas ha en högre nettoförmögenhet i genomsnitt än de underhållsbidragsansvariga för— äldrarna.

Tabell 3.2.10 Underhållsbidragsansvariga föräldrars och jämförelsepopulationens tillgångar, skulder och nettoförmögenhet (privat, ej näring)

Andel 25:e per- Medianen 75:e per- ( %) centilen centilen

Underhållsbidragsansvariga föräldrar

Tillgångar 77 45 000 305 342 897 991 Skulder 84 71 047 205 739 466 488 Nettoförmögenhet 100 -51 589 4 286 268 234 Jämförelsepopulation till uha Tillgångar 93 119 797 565 251 1 070 797 Skulder 88 109 669 293 501 489 457 N ettoförmögenllet 100 -5 623 187 327 610 860

Andelen familjer med tillgångar är betydligt högre i jämförelsepopulationen än bland uha, 93 % mot 77%. Andelen med skulder är dock ungefär lika stor, 88% mot 84%. För 25 % av de underhållsbidragsansvariga föräldrarna överstiger skulderna tillgångarna med minst 51 589 kr. För motsvarande andel av jäm— förelsepopulationen överstiger skulderna tillgångarna med minst 5 623 kr. Det finns alltså en stor grupp bland uha vars skulder överstiger tillgångarna medan denna grupp är mindre ijämförelsepopulationen. I jämförelsepopulationen har 25 % av familjerna en nettoförmögenhet på över 610 860 kr. Motsvarande andel av uha har en nettoförmögenhet över 268 234 kr. Alla tillgångar är beräknade till marknadsvärdet, vilket innebär att den största delen av tillgångarna består av eget hem och/eller bostadsrätt.

Tabell 3.2.11 Underhållsbidragsansvariga föräldrars och jämförelsepopulationens tillgångar den 31 december 1991. Andel med eget hem, bostadsrätt etc., samt medelvärdet och medianen för marknadsvärdet av dessa tillgångar

Andel (%) Medelvärde (kr) Median (kr)

Underhållsbidragsansvariga föräldrar Eget hem 32 754 275 720 720 Bostadsrätt 7 43 687 24 494 Fritidsfastighet 11 285 286 200 700 Finansiella tillgångar 73 91 667 29 808 Reala tillgångar 35 48 432 35 000 Övrigt 14 33 018 22 000 Jämförelsepopulation till uha Eget hem 48 824 160 757 610 Bostadsrätt 6 66 225 41 900 Fritidsfastighet 15 302 586 194 635 Finansiella tillgångar 89 142 748 65 594 Reala tillgångar 46 53 432 40 000 Övrigt 22 49 454 40 000

Av de underhå]lsbidragsansvariga föräldrarna har 32% eget hem vilket är en lägre andel än i jämförelsepopulationen (48%). För familjer med eget hem är det genomsnittliga marknadsvärdet något lägre för de bidragsansvariga för— äldrarna än förjämförelsepopulationen, 745 275 kr jämfört med 824 160 kr. En större andel av jämförelsepopulationen har fritidsfastighet, 15% mot 11%, och fritidsfastigheterna har i genomsnitt något högre marknadsvärde. Medianvärdet är dock något högre för uha vilket betyder att bland personerna i jämförelsepo- pulationen har de flesta en fritidsfastighet med lågt värde och endast ett fåtal med högt värde. Denna fördelning är mer markant i jämförelsepopulationen än

bland uha. Liksom för övriga tillgångar är andelen personer med finansiella tillgångar lägre bland uha än ijämförelsepopulationen. Tillgångarna har dess— utom i genomsnitt ett lägre marknadsvärde. Bland uha med finansiella tillgång- ar har 25% finansiella tillgångar vars marknadsvärde understiger 9 014 kr, medan i jämförelsepopulationen har motsvarande andel tillgångar med mark- nadsvärde understigande 20 304 kr.

Ovanstående tillgångar innefattar ej näringsverksamhet, 12 % av de bidrags- ansvariga och 15 % av jämförelsepopulationen har nettoförmögenhet i näring. Andelen personer med underskott i näring är 4% i båda grupperna. Medan andelen med överskott är lägre bland uha, 8% respektive 12%. Förutom att en större andel i jämförelsepopulationen har överskott så har de med överskott i genomsnitt en högre nettoförmögenhet, 887 671 kr mot 549 940 kr.

Den genomsnittliga inkomststandarden för jämförelsepopulationen är 1,94, medianen 1,81, vilket är högre än för uha. Av uha har 8% en inkomststandard under 1. Endast 3% av jämförelsepopulationen har så låg inkomststandard (tabell 3.2.12).

Tabell 3.2.12 Underhållsbidragsansvariga föräldrars, boföräldrars och respektive jämförelsepopulations inkomststandard. Andel inom resp. grupp

Inkomst- Underhålls- J ämförelse— Boföräldrar J ämförelse- standard bidragsansvariga population population föräldrar (%) till uha (%) (%) till bof (%) -0,99 8 3 9 7 1,00-1,49 31 24 51 28 1,50-1,99 35 35 28 35 2,00—2,49 16 24 10 17 2,5- 10 15 2 13 Totalt (%) 100 100 100 100 Medelvärde 1,72 1,94 1,48 1,84 Medianvärde 1,67 1,81 1,48 1,74

Av uha har 39% en inkomststandard under 1,50 medan endast 27% av person— erna i jämförelsepopulationen har så låg inkomststandard. Hälften av uha har en inkomststandard under 1,67. Motsvarande siffra för jämförelsepopulationen är 1,81.

Tabell 3.2.13 Familjetyp, socioekonomisk grupptillhörighet, boendeform och bidrag för underhållsbidragsansvariga föräldrar, boföräldrar och respektivejäm- förelsepopulation. Andel i resp. grupp

Grupp Underhålls- Jämförelse— Boföräldrar Jämförelse- bidragsansvarigapopulation population föräldrar (%) till uha (%) (%) till bof (%)

Ensamstående totalt 59 31 69 30 Ensamstående med barn 8 4 66 8 Sammanboende med barn 28 47 29 51 Arbetare o lägre tj.män 48 47 45 45 Tj.män på mellannivå 15 22 15 20 Högre tj.män 6 9 4 7 Förgymnasial utbildn. 36 26 32 26 Eftergymnasial utbildn. 15 22 19 22 Ej förvärvsarbetande 11 7 11 13 Boende i hyreslägenhet 52 35 56 37 Boende i eget hem 32 49 31 47 Med bostadsbidrag 20 12 54 17 Med socialbidrag 18 5 20 9 Med barnbidrag 37 50 90 58

Andelen familjer som bor i hyreslägenhet är lägre och andelen med eget hem högre i jämförelsepopulationen än bland uha. Detta kan bero på att andelen sammanboende med barn är högre i jämförelsepopulationen. Sysselsättnings- graden är högre ijämförelsepopulationen än bland uha medan andelen med so— cialbidrag är betydligt lägre. Endast 5 % av personerna i jämförelsepopulation- en mot 18% av uha har någon gång under året erhållit socialbidrag.

Sammanfattningsvis kan sägas att ijämförelse med andra personer i Sverige med samma ålders— och könsfördelning har de underhållsbidragsansvariga en något sämre ekonomisk situation.

De underhå]lsbidragsansvariga föräldrarna är en mer utsatt grupp än personer- na i jämförelsepopulationen med risk för arbetslöshet vid konjunkturnedgångar på grund av en större andel lågutbildade och lägre andel högre tjänstemän och tjänstemän på mellannivå.

3.2.5 Boföräldrar jämfört med övrig befolkning med samma köns- och åldersfördelning

På samma sätt som för de underhållsbidragsansvariga föräldrarna har utred- ningen valt en jämförelsepopulation med samma köns- och åldersfördelning som boföräldrarna.

Andelen sammanboende är betydligt större i jämförelsepopulationen, 70% mot 31% bland boföräldrarna. I jämförelsepopulationen bor 37% i lägenhet och 47 % i eget hem. Motsvarande siffror för bof är 56% resp. 31 % (tabell 3.2.13).

Sysselsättningsgraden är högre i jämförelsepopulationen, 61% mot 52%. Detta kan bero på att andelen föräldrar med hemmavarande barn under 18 år är betydligt högre bland bof än i jämförelsepopulationen, 95% mot endast 60% i jämförelsepopulationen.

Den genomsnittliga arbetsinkomsten är högre i jämförelsepopulationen, 121 641 kr mot 118 766 kr. Även vid jämförelse mellan heltidsarbetande är den genomsnittliga arbetsinkomsten högre i jämförelsepopulationen, 170 375 kr mot 163 497 kr. Andelen arbetare och lägre tjänstemän är ungefär densamma medan andelen ej förvärvsarbetande är något högre i jämförelsepopulationen. Andelen övriga , dvs. studerande, hemarbetande etc., är däremot högre bland bof, 25% mot 15% och även andelen med socialbidrag, 20% mot 9%. Bof har bidrag: socialbidrag, bostadsbidrag, barnbidrag etc. , i större utsträckning än personerna i jämförelsepopulationen (tabell 3.2.13). Trots detta är den genomsnittliga inkomststandarden lägre bland bof än för personerna i jämförelsepopulationen (tabell 3.2.12). Av bof har 60% en inkomststandard under 1,50 medan endast 35% av jämförelsepopulationen har så låg inkomststandard.

Den genomsnittliga nettoförmögenheten och kapitalinkomsten är lägre bland bof än i jämförelsepopulationen. Den genomsnittliga nettoförmögenheten är 113 847 kr respektive 310 416 kr. Av bof har 50% en nettoförmögenhet på högst 15 846 kr medan motsvarande siffra för jämförelsepopulationen är 200 471 kr. Den genomsnittliga kapitalinkomsten är 1 777 kr för bof och 5 305 kr för jämförelsepopulationen (tabell 3.2.9).

Tabell 3.2.14 Tillgångar den 31 december 1991. Andel boföräldrar och personer i jämförelsepopulationen som har eget hem, bostadsrätt etc. samt medelvärdet och medianen för marknadsvärdet av dessa tillgångar

Andel Medelvärde (kr) Median (kr)

Boföräldrar Eget hem 32 675 253 638 000 Bostadsrätt 4 79 109 49 099 Fritidsfastighet 10 268 069 215 130 Finansiella tillgångar 83 64 497 28 133 Reala tillgångar 28 42 260 32 750 övrigt 17 28 222 16 059 Jämförelsepopulation till bof

Eget hem 46 839 892 731 200 Bostadsrätt 4 62 573 23 464 Fritidsfastighet 13 355 286 257 245 Finansiella tillgångar 89 155 816 69 036 Reala tillgångar 42 54 837 45 000 övrigt 20 50 191 35 500

Andelen familjer med eget hem, fritidsfastighet resp. finansiella tillgångar är betydligt lägre bland bof än i jämförelsepopulationen. Bland dem som har tillgångar är marknadsvärdet av dessa tillgångar betydligt lägre i genomsnitt för bof än för jämförelsepopulationen. Förmögenheten gäller familjens sammanlag- da förmögenhet och sammanboende personer har därför i genomsnitt högre nettoförmögenhet än ensamboende. Eftersom andelen ensamstående är så myck- et högre bland bof än i jämförelsepopulationen kan detta var en starkt bidragan- de orsak till skillnaden i förmögenhet.

Sammanfattningsvis kan sägas att den ekonomiska situationen för boföräldrar- na är betydligt sämre än för övriga personer i Sverige med samma köns- och åldersfördelning. Detta gäller såväl förmögenhet som inkomster. Fler boför— äldrar är ensamstående och lågutbildade och alla har hemmavarande barn, vilket bidrar till den sämre ekonomiska situationen.

3.2.6 Underhållsbidragsansvariga föräldrar och boföräldrar

Den genomsnittliga åldern är något högre bland uha än bland bof, 39,2 mot 37,1 år. Andelen ensamstående är lägre, 59 % mot 69% (tabell 3.2.13). An— delen högre tjänstemän och andelen tjänstemän på mellannivå är högre bland

uha 21 % mot 19% medan andelen ej förvärvsarbetande är 11% i båda grupper— na. Sysselsättningsgraden är högre bland uha, 68% mot 52%. Den genomsnitt— liga arbetsinkomsten är därför också högre, 152 857 kr mot 118 766 kr, men även vid jämförelse mellan heltidsanställda har uha högre genomsnittlig arbets- inkomst per år, 194 435 kr resp. 163 497 kr.

Figur 3.2.9 Sysselsättning bland underhållsbidragsansvariga föräldrar, boföräldrar och befolkningen över 18 år

80 70 60 50 40

30 . Ej anställd

. [] Heltid uha bof Vuxna befolkningen

Den genomsnittliga nettoförmögenheten är högre för uha än för bof, 128 072 kr respektive 113 847 kr. Eftersom nettoförmögenhet anger familjens och inte den enskildes förmögenhet är detta en logisk konsekvens av att en större andel av bof än uha är ensamstående. Andelen med socialbidrag är något lägre för uha än för bof, 18% mot 20%. Andelen med bostadsbidrag är mycket lägre för uha, 20 % mot 54% , vilket delvis beror på att alla bof har hemmavarande barn men inte alla uha.

% Deltid, 1-49 % Deltid, 50-89%

Procent

Figur 3.2.10 Familjesituationen för underhållsbidragsansvariga föräldrar, boför— äldrar och befolkningen över 18 år

70

60 50 40 30

20

bot

-- . Cl vuxna befolkningar Samb utan barn Samb >1 barn Ensam m barn Samb 1 barn Ensam utan barn

Den vanligaste boendeformen är lägenhet. Av uha bor 52 % i hyreslägenhet, 12% i bostadsrätt och 32% i eget hem. Bofzs boende skiljer sig inte nämnvärt från uha:s, 56% bor i hyreslägenhet, 12% i bostadsrätt och 31% i eget hem (figurerna 3.2.11 och 3.2.12). Av uha har 4% övrigt boende men endast 1% av bof. En del av detta övriga boendet kan vara "jordbruksfastighet" eftersom 2% av uha arbetar inom näringsgrenen: jordbruk, skogsbruk och fiske. Endast 0,6% av bof arbetar inom denna näringsgren.

Figur 3.2.11 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter boende

Övrigt 42%

Eget hem

32,1% Hyresläqenhet 52,0%

Bostads t 1 1 ,7%

Figur 3.2.12 Boföräldrar efter boende

Övrigt 1 .0'

l-tyresiagen' het 55,52.

Den genomsnittliga inkomststandarden bland uha är högre än bland bof, 1,72 resp. 1,48. Hälften av bof har en inkomststandard under 1,48, medan hälften av de uha har en inkomststandard under 1,67 (tabell 3.2.12). Som framgår av nedanstående figur har över hälften av bof en inkomststandard på mellan 1,00 och 1,50. Motsvarande siffra för uha är ca 30%. I den disponibla inkomsten ingår underhållsbidrag, bidragsförskott och socialbidrag. lnkomststandarden är alltså ganska låg (under 1,50) för 39 % av uha och 60 % av bof, trots tillskott av bidragsförskott och ev. socialbidrag.

Figur 3.2.13 lnkomststandarden hos underhållsbidragsansvariga föräldrar, boför- äldrar och befolkningen över 18 år

60 50 40 30

20

Procent

0

(1,00 1,50-1,99 2,5-2,99 1,00-1,49 2,00-2,49 3,00(

Sammanfattningsvis kan sägas att de underhållsbidragsansvariga föräldrarna har en bättre ekonomisk situation än boföräldrarna även om man tar hänsyn till att uha betalar underhållsbidrag medan bof mottager underhållsbidrag eller bi- dragsförskott.

Inom båda grupperna finns "fattiga" föräldrar, dvs. den disponibla inkomsten är lägre än socialbidragsnormen, och hälften av boföräldrarna har en disponibel inkomst strax över bidragsnormen. I den disponibla inkomsten ingår social- bidrag och övriga sociala ersättningar vilket innebär att trots sociala ersätt- ningar har dessa föräldrar en dålig ekonomisk situation.

De ekonomiskt svaga föräldrarna karakteriseras av att de är ensamstående, har låg inkomst och försörjningsansvar för barn under 18 år. Denna grupp av föräldrar är också de som drabbas värst vid konjunkturnedgångar på grund av att de i stor utsträckning är lågutbildade och arbetare eller lägre tjänstemän.

3.3 Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom bidragsförskottssystemet

3.3.1 Underhållsbidragsansvariga föräldrar med ett eller flera barn inom bidragsförskottssystemet

Enligt RFV:s register var 180 817 föräldrar bosatta i Sverige underhålls- bidragsansvariga för 264 285 barn inom bidragsförskottssystemet den 31 de- cember 1991. Till detta kommer 15 670 föräldrar bosatta utomlands med un- derhållsbidragsansvar för 20 427 barn bosatta i Sverige. Av barnen inom bi- dragsförskottssystemet har 7 % en förälder bosatt utomlands. Underhållsbidrags— ansvariga föräldrar bosatta utomlands utgör 8,7% av alla uha inom bdf-system- et.

Underhållsbidragsansvariga föräldrar bosatta utomlands har något färre barn i genomsnitt per uha. Genomsnittligt antal barn per uha bosatta utomlands är 1,3 barn och per uha bosatta i Sverige 1,5 barn. Det underhållsbidrag som uha bosatta utomlands skall betala är i genomsnitt 346 kr per barn. Detta är ett något lägre underhållsbidrag per barn än uha bosatta i Sverige skall betala (445 kr per barn och månad). Under 1991 debiterades uha bosatta utomlands ett belopp på 80 miljoner kronor och uha bosatta i Sverige 1 307 miljoner kronor för förskotterade underhållsbidrag. Av debiterat belopp betalar uha bosatta utomlands 44% och uha bosatta i Sverige 77%. Det genomsnittliga utgående bidragsförskottet per barn och månad är något högre för barn med förälder bosatt utomlands än för barn med förälder bosatt i Sverige, 1 061 kr mot 1 014 kr per barn och månad.

Vid den fortsatta beskrivningen av de underhållsbidragsansvariga föräldrarnas situation ingår ej uha bosatta utomlands.

Tabell 3.3.1 Underhållsbidragsansvariga föräldrar bosatta i Sverige efter antal barn inom bidragsförskottssystemet

Antalet barn Antal uha Andel uha Antal barn Andel barn per uha (%) (%)

1 116 993 64,70 116 993 44,27 2 48 452 26,80 96 904 36,67 3 12 068 6,67 36 204 * 13,70 4 2 572 1,42 10 288 3,89 5 561 0,31 2 805 1,06 6 128 0,07 768 0,29 7-11 43 0,02 323 0,12 Totalt 180 817 99,99 264 285 100,00

Det genomsnittliga underhållsbidraget per barn är högst bland uha med ett barn och lägre ju fler barn uha är bidragsansvarig för. Det genomsnittliga samman— lagda underhållsbidraget för alla barn uha är bidragsansvarig för är högst för uha med tre barn. Andelen nollbetalare är lägst bland uha med två barn och högst bland uha med 4-11 barn inom bdf-systemet (tabell 3.3.2).

Det mått utredningen har på uhazs inkomst är den pensionsgrundande inkom- sten (PGI). Den pensionsgrundande inkomsten är baserad på den deklarerade inkomsten av anställning och annat förvärvsarbete. En person som enbart har pension har därför en PGI som är noll. Den pensionsgrundande inkomsten är deklarerad inkomst minus ett basbelopp (32 200 kr under 1991). Om den dekla- rerade inkomsten är lägre än ett basbelopp är den pensionsgrundande inkomsten noll. PGI kan högst vara 6,5 gånger basbeloppet, dvs. högst 209 300 kr. Man kan därför inte beräkna den genomsnittliga deklarerade inkomsten genom att lägga till basbeloppet till den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten. Däremot är PGI en bra indikator på uhazs ekonomiska situation.

Andelen uha med PGI fastställt till noll är lägst bland uha med ett barn och högre ju fler barn uha är underhållsbidragsansvarig för. Genomsnittlig PGI per uha är lägst bland uha med minst fyra barn och högst bland uha med två barn inom bdf-systemet.

Tabell 3.3.2 Antal barn, genomsnittligt underhållsbidrag, genomsnittlig PGI och andelen noll- betalare, uha med PGI fastställt till noll och andelen kvinnor bland underhållsbidragsansvariga föräldrar med ett, två, tre resp. 4-11 barn

Antal Antal barn Underhålls— Underhålls- Andel noll- PGI Andel med Andel barn bidrag bidrag per betalare PGI=0 kvinnor per barn

uha kr/månad kr/månad (%) (%) (%)

1 116 993 520 520 24,8 108 663 9,8 16,2 2 96 904 863 431 21,4 110 216 9,9 10,4 3 36 204 988 329 22,7 104 274 12,4 6,7 4-11 14 184 911 212 28,0 90 842 16,8 4,5 Totalt 264 285 650 445 23,8 108 351 10,1 13,8

Andelen underhållsbidragsansvariga kvinnor är 13,8%. Den största andelen kvinnor finns bland uha med ett barn. Andelen kvinnor avtar med antalet barn inom bdf—systemet. Endast 4,5 % av uha med minst fyra barn inom bdf-systemet är kvinnor.

De flesta uha är anställda. Endast 4,5% är egenföretagare. Det finns dock en större andel egenföretagare bland uha med många barn än med få barn inom bdf-systemet.

De till barnen utgående bidragsförskotten i december 1991 var totalt 268 miljoner kronor, dvs. i genomsnitt 1 014 kronor per barn. De underhållsbi- dragsansvariga föräldrarna debiterades totalt 117,5 miljoner kronor för för- skotterade underhållsbidrag under samma månad. Uha skall alltså betala 44% av de utgående bidragsförskotten.

Under 1991 debiterades uha totalt 1 307 miljoner kronor för förskotterade underhållsbidrag. Drygt hälften av detta belopp (53 %) debiterades uha med ett barn.

Tabell 3.3.3 Andel egenföretagare och anställda samt debiterade belopp, utgående bidragsförskott (bdf) och inbetalt belopp för underhållsbidragsansvariga föräldrar med ett, två, tre resp. 4-11 barn

Antal barn Andel egen- Andel Debiterat belopp Utgående Totalt debi- Totalt in- per uha företagare anställda i december 1991 bdf i terat belopp betalt be-

dec. 1991 1991 belopp 1991 (%) (%) (kr) (kr) (kr) (kr)

1 4,4 80,1 60 815 617 118 673 310 691 693 164 579 567 502 2 4,7 80,1 41 765 624 97 285 087 456 773 436 332 941 304 3 5,2 77,2 11 911 116 37 149 170 126 757 370 87 855 990 4-11 5,9 70,6 3 009 944 14 876 217 31 757 974 10 159 285

Totalt 4,5 79,7 117 523 044 267 983 784 1306 981 944 1010 524 081

Underhållsbidragsansvariga föräldrar med ett barn inom bdf-systemet har den högsta betalningsgraden (inbetalat belopp i procent av debiterat belopp) och uha med 4-11 barn den lägsta. Totalt betalar föräldrarna 77% av det debiterade be- loppet. Uha med ett barn betalar 84% och uha med 4-11 barn 32%.

Nästan två tredjedelar av uha är bidragsansvariga för ett barn inom bdf-sys- temet. Den statistiska beskrivningen har därför koncentrerats på denna grupp.

3.3.2 Underhållsbidragsansvariga föräldrar med ett barn

Av de underhållsbidragsansvariga föräldrarna var 65 % bidragsansvariga för ett barn. Barnen utgör 44% av alla barn inom bidragsförskottssystemet.

Bland uha med ett barn är medelåldern 38,7 år. Barnens medelålder är 10,8 år och boföräldrarnas medelålder är 36,9 år. Den yngste föräldern är 15 år och den äldste 86 år. Totalt är 45 föräldrar under 18 år och 477 över 65 år. Drygt hälften (53,3 %) av uha är under 40 år och drygt hälften (54,9 %) av barnen är under 12 år (tabell 3.3.4).

Tabell 3.3.4 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter egen ålder och barnets ålder. Antal uha och barn

Uhazs ålder Barnets ålder 0—6 år 7-12 år 13-18 år 19 år Antal uha Andel uha ( %) 15-19 år 279 279 0,2 20-29 år 14 333 2 673 21 17 027 14,6 30-39 år 11 027 19 608 14 326 63 45 024 38,5 40-49 år 2 966 10 546 30 082 682 44 276 37,8 50-59 år 507 1 986 6 308 214 9 015 7,7 60-64 år 47 164 658 26 895 0,8 65 år - 19 89 358 11 477 0,4 Antal barn 29 178 35 066 51 753 996 116 993 100 Andel barn (%) 24,9 30 44,2 0,9 100

Under 1991 debiterades uha med ett barn inom bdf-systemet ett belopp på 691,7 miljoner kronor för förskotterade underhållsbidrag, dvs. i genomsnitt 5 912 kr per uha och år. Av de 116 993 bidragsansvariga föräldrarna är en fjärdedel nollbetalare. Drygt 90% av uha skall betala ett underhållsbidrag understigande bidragsförskottsnivån. Endast 2,9% har underhållsbidrag fast- ställt till bidragsförskottsnivån.

Tabell 3.3.5 Relationen mellan den underhållsbidragsansvariga förälderns PGI och underhållsbidrag

PGI Underhållsbidrag (kr/månad) Antal uha Andel uha 0 1-1 072 1 073 1 074- (%) 0 5 970 5 039 111 320 11 440 10 1-29 999 2 880 3 189 8] 180 6 330 5 30 000-59 999 3 859 4 515 115 183 8 672 7 60 000-89 999 5 017 8 399 237 261 13 914 12 90 000-119 999 4 652 16 743 553 565 22 513 19 120 000-149 999 3 308 18 090 849 945 23 192 20 150 000—179 999 1 797 11 664 652 1 085 15 198 13 180 000-209 300 1 507 11 044 789 2 394 15 734 13 Antal uha 28 990 78 683 3 387 5 933 116 993 100 Andel uha (%) 25 67 3 5 100

Andelen nollbetalare minskar med stigande PGI. Av uha med PGI fastställt till noll är 52% nollbetalare. Medan 10% av uha med PGI över 180 000 kr är noll- betalare. En femtedel av uha med PGI över 180 000 kr har ett fastställt under- hållsbidrag Över eller lika med bdf-nivån.

En tiondel av uha har en PGI fastställd till noll, dvs. de har antingen en årsin— komst av anställning eller annat förvärvsarbete som är lägre än 32 200 kr. Totalt är ca 25% nollbetalare. För 21 % av dessa nollbetalare är PGI fastställt till noll och 31 % har en PGI på under 30 000 kr (tabell 3.3.5).

Korrelationen mellan PGI och underhållsbidrag är 0,39, dvs. andelen uha med högt underhållsbidrag är större för uha med hög PGI än för uha med låg PGI och andelen uha med lågt underhållsbidrag är större bland uha med låg PGI än bland uha med hög PGI. Anledningen till att korrelationen inte är högre är att andra faktorer än uhazs inkomst påverkar underhållsbidragets storlek och att PGI inte alltid motsvarar uhazs inkomst, t.ex. för förtids- och ålderspensionä- rer. En faktor som har en stor inverkan på underhållsbidragets storlek är boför- älderns inkomst.

Av de bidragsansvariga var 477 personer 65 år eller äldre, motsvarande siffra för boföräldrarna var 114 personer (0,4% resp. 0,1 %).

De bidragsansvariga föräldrarna har i genomsnitt högre PGI än boföräldrarna, 108 663 kr resp. 94 652 kr.

iTabell 3.3.6 Underhållsbidragsansvariga förälderns PGI i förhållande till boförälderns PGI

nderhållsbidrags- Boförälder svari g förälder

GI 0 1- 30 000— 60 000- 90 000- 120 000- 150 000- Antal Andel 29 999 59 999 89 999 119 999 149 999 209 300 uha uha (%) L—__.______________—____.___ 0 1 729 878 1 455 2 374 2 396 1 295 1 313 11 440 9,8 1-29 999 568 572 813 1 364 1 438 794 781 6 330 5,4 80 000-59 999 719 593 1 260 1 691 1 818 1 256 1 335 8 672 7,4 0 000-89 999 943 820 1 571 3 206 2 944 2 049 2 381 13 914 11,9 0 000-119 999 1 369 1 312 2 636 4 991 5 777 3 053 3 375 22 513 19,2 1120 000-149 999 1 352 1 177 2 697 5 561 5 995 3 560 2 850 23 192 19,8 150 000-179 999 739 732 1 697 3 546 4 122 2 208 2 154 15 198 13 180 000-209 300 680 632 1 573 3 280 4 109 2 645 2 815 15 734 13,4

tal bof 8 099 6 716 13 702 26 013 28 599 16 860 17 004 116 993 100 del bof (%) 6,9 5,7 11,7 22,2 24,4 14,4 14,6 100

Över hälften av uha har en PGI på under 120 000 kr, dvs. den deklarerade in- komsten av anställning och annat förvärvsarbete är under 152 200 kr (12 683 kr per månad). Medan drygt 70% av bof har PGI under 120 000 kr. Den bi- dragsansvariga föräldern har i regel högre inkomst än boföräldern. I endast 36% av fallen där uha har högre PGI än noll har uha lägre PGI än bof (tabell 3.3.7).

Antalet bof med hög PGI är lägre bland uha med låg PGI än bland uha med hög PGI och tvärtom. Det finns alltså en positiv korrelation mellan uhazs PGI och bof:s PGI. Ju högre PGI uha har desto högre är bof:s PGI.

Underhållsbidraget bestäms utifrån uhazs överskott och bof:s överskott. Ett lågt underhållsbidrag är alltså inte enbart relaterat till uhazs PGI utan även bof:s PGI. Om överskotten är lika för de två parterna blir underhållsbidraget hälften av barnets behov av underhåll.

Relationen mellan underhållsbidraget och kvoten mellan den bidragsansvariges PGI och summan av uhazs och bof:s PGI framgår av nedanstående tabell. Om både uhazs och bof:s PGI är noll kan inte kvoten beräknas. I nedanstående beräkningar ingår därför inte uha med PGI noll. Av kvarvarande 105 553 uha har 18,6% en PGI som är större än noll men betydligt mindre än boförälderns PGI, PGI-kvot mellan 0,01 och 0,4. Något mindre än hälften (40%) av för- äldrarna har ungefär lika hög PGI, medan 41 % av uha har betydligt högre PGI än bof.

Om uhazs och bof:s PGI är 90 000 kr resp. 45 000 kr är PGI-kvoten 0,67. Detta innebär, om förhållandena för övrigt är lika, att uha skall betala ca två tredjedelar av barnets behov. Om uhazs PGI är 80 000 kr och bof:s PGI är noll blir kvoten l . Detta medför att underhållsbidraget motsvarar hela barnets behov om uhazs överskottet är tillräckligt stort. Sättet att beräkna underhållsbidrag gör att detta inte står i proportion till uhazs inkomst. Eftersom bof ofta har hög inkomst när uha har hög inkomst blir kvoten mellan uhazs överskott och sum- man av uhazs och bof:s överskott i många fall låg och det fastställda underhålls- bidraget blir därmed lågt. En konsekvens av kvotdelningsmetoden är att uha med låg inkomst betalar ett högt underhållsbidrag på grund av att bof har låg inkomst medan uha med hög inkomst betalar ett lågt underhållsbidrag på grund av att bof har hög inkomst. Det är alltså inte inkomsten i sig själv som har betydelse utan relationen mellan uhazs och bof:s inkomst. Detta gäller endast om uhazs överskott är tillräckligt stort. Underhållsbidraget är i dag maximerat till uhazs överskott minus 300 kr.

Tabell 3.3.7 Relationen mellan underhållsbidraget och kvoten mellan den underhållsbidrags- ansvariges PGI och den underhållsbidragsansvariges och boförälderns sammanlagda PGI

PGI-kvot Underhållsbidrag (kr/månad) Antal uha Andel uha 0 1-1 072 1 073 1 074- (%) ),01-0,20 2 106 2 382 52 126 4 666 4,4 ),20-0,40 5 496 9 030 162 265 14 953 14,2 ),40-0,50 4 323 13 418 387 587 18 715 17,7 LSD-0,60 3 781 17 792 776 1 291 23 640 22,4 ),60-0,80 4 476 22 916 1 324 2 622 31 338 29,7 ),80-1,00 2 838 8 106 575 722 12 241 11,6 Antal uha 23 020 73 644 3 276 5 613 105 553 100 Andel uha (%) 21,8 69,8 3,1 5,3 100

Ju större PGI-kvoten är desto högre är underhållsbidraget utom i de fall uha har ett lågt överskott. Andelen uha med underhållsbidrag överstigande bidragsför- skottsnivån är lägst bland uha med låg PGI—kvot och högst bland uha med PGI strax under 1. Detta gäller även uha med underhållsbidrag motsvarande bdf- nivån och underhållsbidrag mellan 1 kr och 1 072 kr. Endast nollbetalare har avvikande mönster.

3.3.3 Nollbetalare

Nollbetalare är den bidragsansvarige som har ett underhållsbidrag fastställt till noll eller där underhållsbidraget inte är fastställt. Föräldrar med fler än ett barn inom bdf-systemet är nollbetalare om underhållsbidragen för alla barnen är noll eller inte fastställda. Om uhazs underhållsbidrag till ett barn är noll men inte noll för annat barn ingår inte föräldern bland nollbetalarna.

Antalet nollbetalare under 1991 uppskattas till 46 000 föräldrar (avsnitten 3.2.2 och 3.5.1). Detta motsvarar 19% av alla bidragsansvariga föräldrar (både inom och utanför bidragsförskottssystemet).

Nollbetalarna har en låg inkomststandard i förhållande till övriga bidragsan- svariga föräldrar. Den genomsnittliga inkomststandarden är 1,40 för nollbe- talare. Medan den totalt för alla uha är 1,72. En femtedel av nollbetalarna har en inkomststandard som är mindre än ett och 4% har en inkomststandard över

2,50.

Tabell 3.3.8 Nollbetalare efter inkomststandard

Inkomststandard Andel (%) Kummulativ andel (%) -1,0 20 20 1,0-1,49 35 55 1,5-1,99 33 88 2,0-2,49 8 96 2,5- 4 100

Antal uha 46 000

Av nollbetalarna är 75% män mot 86% för alla bidragsansvariga föräldrar. Andelen sammanboende utan barn under 18 år är något lägre för nollbetalare än för övriga uha, 7% mot 13%, och andelen sammanboende med barn under 18 år något högre, 38% mot 28%. Andelen ensamstående utan barn under 18 år är något lägre, 47% mot 51% , och andelen ensamstående med barn under 18 år ungefär lika, 8%.

Vad gäller sysselsättning är 42% arbetare eller lägre tjänstemän, 8% mellan- tjänstemän, 4% högre tjänstemän , 24% ej förvärvsarbetande och 23% har "övrig" sysselsättning (t.ex. egen företagare, jordbrukare).

Antalet nollbetalare den 31 december 1991 inom bidragsförskottssystemet uppskattas till 50 000 föräldrar (avsnitt 3.5.1). Av dessa är 80% män, 7% sammanboende utan barn under 18 år, 37% sammanboende med barn under 18 år, 46% ensamstående utan barn under 18 år och 10% ensamstående med barn under 18 år. Den genomsnittliga åldern är 35,5 år.

Sysselsättningsgraden är i genomsnitt 43% av heltid, den genomsnittliga arbetsinkomsten 89 661 kr och den genomsnittliga kapitalinkomsten 1 552 kr. Hälften av uha har en arbetsinkomst under 90 000 kr per år.

Enligt RFV:s statistik var 43 030 underhå]lsbidragsansvariga föräldrar nollbe- talare den 31 december 1991. Antalet nollbetalare Överskattas alltså med ca 7 000 personer.

Tabell 3.3.9 Nollbetalare efter antal barn inom bidragsförskottssystemet

Antal barn Antal noll- Andel noll- Andel uha Andel Genomsnittlig per uha betalare betalare inom av alla kvinnor PGI resp. grupp nollbetalare (%) (%) (%) 1 28 990 25 67 29 73 175 2 10 371 21 24 22 70 230 3 2 743 23 6 16 64 395 4-11 926 28 2 12 58 501 Totalt 43 030 24 100 26 71 590

Av nollbetalarna är 28 990 bidragsansvariga för ett barn, dvs. 25% av alla bidragsansvariga med ett barn inom bidragsförskottssystemet och 67% av alla nollbetalare inom bidragsförskottssystemet.

Av nollbetalarna med ett barn inom bidragsförskottssystemet är 29% kvinnor. Nollbetalarnas medelålder är 36,9 år och medelåldern för barnen 10 år. Den genomsnittliga kvarstående skulden för förskotterade underhållsbidrag var 1 058 kr den 31 december 1992 och den genomsnittliga skuld som preskribera- des under 1992 var 70 kr. Det debiterade beloppet för förskotterade underhålls- bidrag under 1991 var i genomsnitt 312 kr. Debiteringen kan gälla avbetalning på tidigare underhållsbidragsskuld. En del av nollbetalarna har alltså tidigare varit icke-nollbetalare.

Av nollbetalarna med ett barn inom bidragsförskottssystemet har 44% en PGI som är lägre än 60 000 kr, dvs. årsinkomst av anställning och annat förvärvs- arbete understigande 92 200 kr. Av nollbetalarna med PGI noll är 85 föräldrar ålderspensionärer och 140 föräldrar under 19 år.

Tabell 3.3.10 Nollbetalare med ett barn inom bidragsförskottssystemet efter ålder och PGI

Uhazs PGI Underhållsbidragsansvarigas Antal uha Andel uha Andel ålder kvinnor 15-19 år 20-49 år 50 år- (%) (%) 0 140 5 373 457 5 970 20,6 23,5 1-29 999 34 2 683 163 2 880 9,9 30,8 30 000—59 999 22 3 625 212 3 859 13,3 43,4 60 000-89 999 17 2 716 284 5 017 17,3 47,2 90 000-119 999 9 4 323 320 4 652 16,0 30,5 120 000—209 300 2 6 377 432 6 612 22,8 25,3 Antal uha 224 26 898 1 868 28 990 100 29,0 Andel uha (%) 0,8 92,8 6,4 100 Andel kvinnor (%) 6,3 30,2 14,1 29,0

En jämförelse mellan nollbetalare och icke-nollbetalare visar att nollbetalarna är något yngre i genomsnitt, 36,9 år mot 39,3 år. Deras barn är något yngre i genomsnitt 10 år mot 11 år och den pensionsgrundande inkomsten är något lägre i genomsnitt (73 175 kr mot 120 366 kr). Andelen bidragsansvariga föräldrar med PGI noll är högre bland nollbetalarna (21 % mot 6%) och även andelen kvinnor (29% mot 12%).

Underhållsbidraget för nollbetalarna är i 19% av fallen fastställt före 1985, dvs. för mer än 6 år sedan. Medan för icke-nollbetalarna gäller detta endast nio fall (0,01 %). För 35 % av nollbetalarnas barn har bidragsförskott utgått i mer än sex år. Motsvarande siffra för barnen till icke—nollbetalare är 48%. Bidrags- förskottet började löpa under 1991 för 21 % av nollbetalarnas barn medan detta gällde endast 7 % av icke-nollbetalarnas barn. Att bidragsförskottet började löpa under 1991 är en indikation på att underhållsbidraget är noll på grund av att inget underhållsbidrag fastställts. En del av dessa nya nollbetalare kan därför förväntas endast vara nollbetalare under en kortare period, dvs. underhålls- bidraget kommer att fastställas till annat än noll.

3.3.4 Preskriberade skulder

De underhållsbidragsansvariga föräldrarnas sammanlagda skuld för förskottera— de underhållsbidrag var 990 miljoner kronor den 31 december 1992. Under 1992 preskriberades 71,6 miljoner kronor i skulder för förskotterade under- hållsbidrag gällande uha med löpande underhållsbidrag som ingick i bidrags— förskottssystemet den 31 december 1991 (avsnitt 3.5.2). De flesta föräldrarna

betalar de fastställda underhållsbidragen inom angiven tid. Sex av tio har ingen skuld och för nittiofyra av hundra föräldrar preskriberas ingen skuld under året.

Tabell 3.3.11 Andel underhållsbidragsansvariga föräldrar med kvarstående skuld, med preskriberad skuld samt total kvarstående skuld den 31 december 1992 och preskriberad skuld under 1992

Antal barn Andel uha med Andel uha med Kvarstående skuld Preskriberad per uha kvarstående preskriberad den 31 december skuld 1992

skuld skuld 1992

(%) (%) 0") (kr) 1 36 4,6 378 319 800 30 722 723 2 45 6,6 388 349 069 26 275 692 3 53 9,6 163 914 207 10 584 843 4-11 57 14,1 58 668 268 4 064 944 Totalt 40 5,7 989 251 344 71 648 202

Andelen uha med preskriberad skuld och den genomsnittliga preskriberade skulden per uha ökar med antalet barn uha är bidragsansvarig för, men på grund av att antalet uha med endast ett barn inom bdf-systemet är så många står dessa uha för över 40% av den skuld som preskriberas.

Under 1992 preskriberades ca 31 miljoner i skulder för bidragsansvariga föräldrar med ett barn inom bidragsförskottssystemet. Det innebär en genom— snittlig preskriberad skuld på 263 kr per uha. Endast 4,6% av uha med bidrags- ansvar för ett barn har preskriberad skuld under året. Den genomsnittliga preskriberade skulden per uha med preskriberad skuld är därför hög, 5 683 kr under året. Av uha med preskriberad skuld har 39% en PGI fastställt till noll, 65,8% har en PGI som understiger 60 000 kr (årsinkomst av anställning eller annat förvärvsarbete under 92 200 kr).

Av de underhå]lsbidragsansvariga föräldrarna med anställning har 2,7% en preskriberad skuld och av egenföretagarna har 9,9% en preskriberad skuld under året. Bidragsansvariga med både anställning och eget företag har preskri- berad skuld i 5,7% av fallen medan gruppen där ingen yrkesstatus angivits (studerande, hemarbetande och uha för vilka uppgift saknas) har i 14,3% av fallen preskriberad skuld. Uha med anställning är underrepresenterade bland uha med preskriberad skuld. Den största enskilda preskriberade skulden under 1992 var 40 764 kr.

Tabell 3.3.12 Underhållsbidragsansvariga föräldrar totalt och med skuld som preskriberades under 1992 efter yrkesstatus. Vid bidragsansvar för ett barn

Yrkesstatus Antal uha Andel uha Andel Antal uha Andel uha kvinnor med preskri- med preskri- berad skuld berad skuld

( %) (%) (%) Anställd 93 667 80,1 17,0 2 545 2,7 Egenföretagare 5 116 2,4 4,2 508 9,9 Anställd och 2 824 4,4 8,5 160 5,7 egen företagare Ej angivet 15 386 13,2 16,5 2 193 14,3 Totalt 116 993 100 16,2 5 406 4,6

Den genomsnittliga preskriberade skulden per anställd är 135 kr. Den högsta genomsnittliga preskriberade skulden har den grupp där yrkesstatus ej är note- rad, 909 kr. Andelen kvinnor som har en preskriberad skuld är mycket liten. Kvinnorna är underrepresenterade i gruppen uha med preskriberad skuld under året. Trots att 16% av de underhållsbidragsansvariga föräldrarna är kvinnor utgör de endast 3,2% av uha med preskriberad skuld.

Tabell 3.3. 13 Genomsnittlig preskriberad skuld, kvarstående skuld och underhålls- bidrag (uhb) samt andelen kvinnor med preskriberad skuld och andelen uha med PGI under 60 000 kr för anställda, egenföretagare etc. Vid bidragsansvar för ett barn

Yrkesstatus Andel kvin- Genom- Genom- Andel Genomsnitt- nor av uha snittlig nittligt med PGI lig kvarstå- med preskri- preskri- uhb ( 60 000 ende skuld berad skuld berad

skuld (%) (kr) (kr/ mån.) (%) (kr)

Anställd 3,5 135 557 11,7 2 782 Egenföretagare 0,4 616 477 49,5 5 280 Anställd och 1,9 338 488 20,8 3 801

egenföretagare

Ej angivet 3,6 909 311 80,5 5 199 Totalt 3,2 263 520 22,6 3 234

Det genomsnittliga underhållsbidraget är lägst bland uha med ej angiven yrkes— status (studerande, pensionärer etc.) och högst bland de anställda. Andelen med PGI under 60 000 kr är hög bland gruppen uha där yrkesstatus ej angivits. Den genomsnittliga kvarstående skulden är högst bland egenföretagarna medan den genomsnittliga preskriberade skulden är högst bland studerande etc.

Tabell 3.3.14 Genomsnittlig kvarstående skuld och preskriberad skuld för under- hållsbidragsansvariga föräldrar med preskriberad skuld under 1992 för anställda, egenföretagare etc. Vid bidragsansvar för ett barn

_______________—-———

Yrkesstatus Genomsnitt- Genomsnitt- Total pre- Andel Andel lig preskri- lig kvarstå— skriberad med med rad skuld ende skuld skuld uhb=0 PGI(60 (IX) (kr) (kr) (kr) (%) (%) ___—”___— Anställd 4 965 22 407 12 635 682 8,6 42,6 Egenföretagare 6 208 23 416 3 153 575 4,9 57,5 Anställd och 5 957 23 748 953 129 10,0 33,1 egen företagare Ej angivet 6 375 21 822 13 980 337 37,3 97,0 Totalt 5 683 22 306 30 722 723 7,9 65,8

___—___.__—_—————

Den genomsnittliga preskriberade skulden per uha med preskriberad skuld är högst bland studerande etc. men nästan lika hög bland egenföretagare. Den genomsnittliga kvarstående skulden i december 1992 är dock lägst bland studer- ande etc. vilket kan bero på att en stor andel av dessa har ett underhållsbidrag fastställt till noll den 31 december 1991. Yrkesstatus, kön och inkomst har betydelse för om underhållsbidraget betalas eller inte. Anställda och kvinnor betalar i högre utsträckning de fastställda underhållsbidragen än övriga uha.

De flesta (80%) bidragsansvariga föräldrarna inom bidragsförskottssystemet är registrerade som anställda. Endast 4,5% är registrerade som egenföretagare. Till detta kommer de personer som både har en anställning och som är egen- företagare, 3%. Övriga är antingen studerande, pensionerade eller för vilka uppgift om yrkesstatus saknas. Totalt har 5,7% av föräldrarna skulder som preskriberats under 1992 (tabell 33.15). Den preskriberade skulden är högre i genomsnitt för uha med många barn än för uha med få barn inom bdf-system- et.

Tabell 3.3. 15 Underhållsbidragsansvariga föräldrar med och utan preskriberade skulder efter ar barn

& Antal barn Antal uha Andel uha Genomsnitt- Genomsnitt- Andel an- Andel egen-

per uha med preskri- lig preskri- lig kvarstå- ställda med företagare

berad skuld berad skuld ende skuld preskriberad med preskri- (%) (kr) (kr) skuld (%) berad skuld (%) Ex— 1 116 933 4,6 263 3 234 2,7 9,9 2 48 452 6,6 542 8 015 4,3 14,1 3 12 068 9,6 877 13 583 7,1 20,7 4-11 3 304 14,1 1 230 17 757 9,6 23,5 Totalt 180 817 5,7 396 5 471 3,5 12,3

&

Kvinnorna är underrepresenterade i gruppen uha med preskriberad skuld medan egenföretagarna är överrepresenterade (tabell 3.3. 16 resp. 3.3.15). Detta gäller även om man tar hänsyn till att kvinnorna är överrepresenterade bland nollbe- talarna. Av de bidragsansvariga kvinnorna som inte är nollbetalare och som har bidragsansvar för ett barn har 1,4% en preskriberad skuld under året. Motsva— rande siffra för män är 6,2%.

Endast 2,5 % av de bidragsansvariga med preskriberad skuld under året är kvinnor. Andelen bidragsansvariga föräldrar med preskriberad skuld ökar med antalet barn inom bdf-systemet.

Tabell 3.3.16 Underhållsbidragsansvariga föräldrar med preskriberade skulder efter antal barn ___—_ Antal barn Antal uha Genomsnitt- Andel Andel uha Genomsnitt- Andel med per uha med preskri- lig preskri- kvinnor med uhb=0 lig kvar- PGI(64 400 berad skuld berad skuld stående skuld (%) (%) (%) (kr) _ (%) x_— 1 5 406 5 683 3,2 7,9 22 306 67,9 2 3 217 8 168 2,0 5,8 34 625 64,6 3 1 156 9 156 1,1 7,2 42 126 64,5 4-11 466 8 723 0,6 6,9 45 143 64,2 Totalt 10 245 6 993 2,5 7,1 29 449 66,3

&

Den genomsnittliga preskriberade skulden per uha med preskriberad skuld under året är 6 993 kr. Den genomsnittliga kvarstående skulden vid årets slut är 29 449 kr. Den högsta enskilda kvarstående skulden är 427 505 kr och gäller

en skuld för underhållsbidrag för fler än tre barn. Den genomsnittliga kvarstå— ende skulden är mycket hög för uha med preskriberad skuld under året och med 4-11 barn inom bdf-systemet. Det genomsnittliga underhållsbidraget för dessa uha är 1 124 kr och det högsta underhållsbidraget 4 872 kr per månad.

En mycket stor andel (96,8 %) av föräldrarna med preskriberad under året har en kvarstående skuld i slutet av året. Denna skuld motsvarar en tredjedel av den totala skulden för alla bidragsansvariga föräldrar. En stor andel av för— äldrarna med preskriberad skuld har låg PGI och bidragsansvar för flera barn. Mer än hälften av föräldrarna (66%) har en PGI som ligger under två basbe- lopp, dvs. en inkomst av anställning eller annan förvärvsverksamhet som understiger tre basbelopp. Endast ca 3% har en inkomst av anställning eller annan förvärvsverksamhet som överstiger sex och ett halvt basbelopp. Den ge— nomsnittliga PGI för föräldrar med preskriberade skulder är endast hälften av den genomsnittliga PGI för alla föräldrar.

Tabell 3.3.17 Andel underhållsbidragsansvariga föräldrar med kvarstående skuld den 31 december 1992 samt genomsnittlig PGI och genomsnittligt underhållsbidrag bland underhållsbidrags-ansvariga med preskriberade skuld

___—___—

Antal barn Andel uha med Genomsnittlig Genomsnittligt per uha kvarstående skuld PGI underhållsbidrag i (%) december 1991 ___—________—— 1 97,0 45 856 648 2 96,8 50 079 954 3 95,9 48 711 1 095 4-11 96,6 48 272 1 124 Totalt 96,8 49 599 850

Andelen uha med bidragsansvar för minst fyra barn utgör endast 1,8% av alla föräldrar bosatta i Sverige med barn inom bidragsförskottssystemet och är bidragsansvariga för 5,4% av barnen inom bdf-systemet. Dessa föräldrar har i genomsnitt de högsta skulderna och de lägsta pensionsgrundande inkomsterna. Inom denna grupp finns den lägsta andelen anställda och högsta andelen egen— företagare jämfört med övriga uha. Av det debiterade beloppet betalar uha med minst fyra barn endast en tredjedel. Andelen föräldrar med kvarstående skuld och preskriberad skuld är därför hög, 14% har preskriberad skuld under året jämfört med endast S% av uha med ett barn.

Sammanfattningsvis kan sägas att kvinnorna är underrepresenterade och egen- företagare överrepresenterade bland underhållsbidragsansvariga föräldrar med preskriberade skulder. De flesta uha med preskriberad skuld har en kvarstående

skuld. Den pensionsgrundande inkomsten är betydligt lägre och underhålls- bidragen högre i genomsnitt bland bidragsansvariga med preskriberad skuld än bland övriga bidragsansvariga.

3.4 Slutsatser och analys

Under 1991 var 242 000 föräldrar underhållsbidragsansvariga. Detta motsvarar 4 procent av den vuxna befolkningen i Sverige. Av dessa var 86 procent män, 51 procent ensamstående utan hemmavarande barn under 18 år, 8 procent en- samstående med hemmavarande barn under 18 år och 13 procent sammanboen- de utan barn under 18 år. En fjärdedel av föräldrarna betalade underhållsbidrag för barnen direkt till boföräldern. Totalt var 197 000 föräldrar bidragsansvariga för 283 000 barn under 18 år. Majoriteten av dessa, 134 000 föräldrar, var bidragsansvariga för ett barn under 18 år.

Den "typiske" underhållsbidragsansvariga föräldern är en ensamstående man i åldern 38-40 år utan hemmavarande barn under 18 er. Han är bidragsansvarig för ett barn i åldern 10-12 år och betalar 600-700 kr per månad i underhålls- bidrag för sitt barn genom bidragsförskottssystemet. Han bor i hyreslägenhet och har en disponibel inkomst på mellan 1,5-2 gånger socialbidragsnormen. Han är arbetare eller lägre tjänsteman, har gymnasial utbildning, arbetar heltid och hans arbetsinkomst ligger på omkring 150 000-160 000 kr per år. Han har inga skulder till försäkringskassan för underhållsbidrag och har ej erhållit socialbidrag under året.

Bland de underhållsbidragsansvariga föräldrarna finns en grupp som har låg disponibel inkomst men dessa betalar ett lågt underhållsbidrag eller är nollbe- talare. De bidragsansvariga föräldrar som har det sämst ekonomiskt är de för- äldrar som är ensamstående och betalar underhållsbidrag för många barn samt de ensamstående föräldrar som är både bidragsansvarig förälder och boförälder. Ungefär tolv av hundra bidragsansvariga föräldrar är också boförälder. De har lägre inkomststandard och lägre arbetsinkomst än övriga bidragsansvariga föräldrar. En femtedel av dessa föräldrar har erhållit socialbidrag någon gång under året. De flesta i denna grupp av föräldrar är ensamstående och hälften är kvinnor.

Bidragsansvariga föräldrar som betalar underhållsbidraget direkt till boföräl— dern är den grupp som har den bästa ekonomiska situation. I denna grupp finns det en större andel högutbildade och höginkomsttagare samt en mindre andel arbetslösa och ensamstående än bland övriga bidragsansvariga föräldrar. Endast åtta av hundra föräldrar har erhållit socialbidrag någon gång under året.

Antalet boföräldrar var 300 000 under 1991. Endast fyra av hundra boför- äldrar är ensamstående utan hemmavarande barn som är 18 år eller yngre, 66 procent är ensamstående med hemmavarande barn under 18 år och 29 procent

sammanboende med barn under 18 år. Av boföräldrarna är 86 procent kvinnor. Totalt var 208 000 boföräldrar ensamstående. Av boföräldrarna har 95 procent hemmavarande barn under 18 år och 79 000 boföräldrar har vårdnaden om ett barn under 18 år. Boföräldrarna är den ekonomiskt svagaste gruppen bland de grupper utredningen studerat. Speciellt gäller detta ensamstående boföräldrar. Enligt Socialstyrelsens " Social Rapport 1994" har en tredjedel av alla ensam- stående kvinnor med barn och en fjärdedel av alla ensamstående män med barn erhållit socialbidrag någon gång under 1992.

Den "typiska" boföräldern är en ensamstående kvinna i åldern 36-38 år med hemmavarande barn under 18 år. Hon har vårdnaden om ett barn och ett bi- dragsförskott på 1 073 kr per månad. Hon bor i hyreslägenhet och hennes disponibla inkomst ligger mellan 1-l,5 gånger socialbidragsnormen. Hon är arbetare eller lägre tjänsteman, har gymnasial utbildning, arbetar minst 75 procent av heltid och hennes arbetsinkomst ligger mellan 110 000-120 000 kr per år.

Av de 283 000 barnen under 18 år är 24 procent yngre än 7 år och 64 procent yngre än 13 år. Det totala antalet barn under 18 år inom bidragsförskottssyste- met är 218 000 barn, dvs. 77 procent av alla underhå]lsbidragsberättigade barn under 18 år.

Det genomsnittliga underhållsbidraget per månad och barn var något högre för barn utanför bidragsförskottssystemet än inom systemet. Om nollbetalarna inte medräknas (denna grupp finns endast inom bidragsförskottssystemet i utred— ningens statistik) var det genomsnittliga underhållsbidraget för bidragsansvariga med ett barn inom bidragsförskottssystemet 790 kr per månad, medan det ge- nomsnittliga underhållsbidraget för bidragsansvariga utanför bidragsförskotts- systemet var 1 072 kr per månad, dvs. 36 procent högre. Både för barn inom som utanför bidragsförskottssystemet är underhållsbidraget lägre per barn för föräldrar med bidragsansvar för många barn. För föräldrar med bidragsansvar för två barn är det genomsnittliga underhållsbidraget per månad och barn 569 kr respektive 800 kr, dvs. 41 procent högre utanför bidragsförskottssystemet (underhållsbidragen gäller barn under 18 år).

Denna skillnad i underhållsbidragets storlek beror bl a på att bidragsansvariga föräldrar inom bidragsförskottssystemet har en något sämre ekonomisk situation än föräldrarna utanför systemet. De bidragsansvariga föräldrarna inom bidrags- förskottssystemet har i genomsnitt lägre inkomststandard, lägre inkomst av kapital, lägre nettoförmögenhet och en större andel har erhållit socialbidrag någon gång under året. Andelen ensamstående är högre, genomsnittsåldern är lägre och andelen med eftergymnasiala studier är lägre.

Den 31 december 1991 var 196 487 föräldrar underhå]lsbidragsansvariga för totalt 284 712 barn inom bidragsförskottssystemet. Av dessa var 15 670 för- äldrar bosatta utomlands och underhållsbidragsansvariga för 20 427 barn bosat- ta i Sverige.

Av de underhå]lsbidragsansvariga föräldrarna bosatta i Sverige, 180 817 personer, är 65 procent bidragsansvariga för ett barn. Andelen nollbetalare, dvs. underhållsbidraget är fastställt till noll eller inte fastställt, är 24 procent. Det genomsnittliga underhållsbidraget, inklusive nollbetalarna, är 650 kr per månad och bidragsansvarig förälder. Underhållsbidraget per barn är lägre ju fler barn den bidragsansvariga föräldern har inom bidragsförskottssystemet. För bidragsansvariga föräldrar med ett barn inom bidragsförskottssystemet är det genomsnittliga underhållsbidraget 520 kr per månad. Det genomsnittliga underhållsbidraget för 4-11 barn inom bidragsförskottssystemet är 212 kr per månad och barn.

Det debiterat beloppet för förskotterade underhållsbidrag under december 1991 var 117,5 miljoner kronor. Utgående bidragsförskott under samma månad var 268 miljoner kronor. Det debiterade beloppet är alltså 44 procent av det utbetalda. Av det debiterade beloppet betalar de underhå]lsbidragsansvariga för- äldrarna ca 77 procent. Statens kostnader (exklusive administrativa kostnader) för förskotterade underhållsbidrag och bidragsförskott var ca 177,5 miljoner kronor i december 1991. Om de fastställda underhållsbidragen betalades skulle statens kostnader minskas med 27 miljoner kronor per månad, dvs. ca 100 kr per barn och månad.

Enligt RFV:s Socialförsäkringsstatistik, Fakta 1993, var det utbetalade be- loppet 3 550 miljoner kronor och det inbetalade beloppet 1 140 miljoner kronor under 1991. Motsvarande siffror för 1992 var 3 856 miljoner kronor respektive 1 161 miljoner kronor. Statens kostnader för bidragsförskotten ökade alltså med ca 12 procent. Antalet barn med bidragsförskott ökade med 3 procent från december 1991 till december 1992. Bidragsförskottsnivån ökade med 4,7 pro— cent under motsvarande period. En del av statens ökade kostnader beror på att betalningsgraden minskat från 1991 till 1992. Om denna trend fortsätter kom- mer den största delen av statens ökade kostnader inte bero på att fler barn får bidragsförskott utan att de bidragsansvariga föräldrarna inte betalar de fastställ- da underhållsbidragen.

Totalt var 43 030 underhållsbidragsansvariga föräldrar nollbetalare den 31 december 1991. Av dessa är 67 procent underhå]lsbidragsansvariga för endast ett barn. För en stor andel av dessa nollbetalare började bidragsförskottet löpa under 1991. Detta indikerar att inget underhållsbidrag var fastställt den 31 december 1991 för en stor andel av nollbetalarna. Det är därför troligt att vissa av dessa är nollbetalare endast under en begränsad tid.

Totalt preskriberades skulder på 71 ,6 miljoner kronor under 1992 för förskot— terade underhållsbidrag gällande barn med förälder bosatt i Sverige som hade ett löpande underhållsbidrag den 31 december 1991. Detta motsvarar en pre- skriberad skuld per underhållsbidragsansvarig förälder på ca 400 kr under ett år. Till detta kommer preskriberade skulder för underhållsbidrag till barn vars bidragsansvariga föräldrar är bosatt utomlands. Totalt hade 10 245 underhålls-

bidragsansvariga föräldrar bosatta i Sverige skulder som preskriberades under 1992. Den genomsnittliga preskriberade skulden per förälder med skulder som preskriberades under året är 6 993 kr.

Den 31 december 1992 hade 72 304 föräldrar kvarstående skulder på tillsam- mans 989,3 miljoner kronor. En tredjedel av denna skuld belöpte på föräldrar med preskriberad skuld under 1992. Risken för att föräldrar med preskriberad skuld under ett år får skulder preskriberade även under kommande år är mycket stor. Hela 96,8 procent av föräldrarna med preskriberad skulder under året har en kvarstående skuld vid årets slut och denna skuld är oftast hög, i genomsnitt 29 449 kr per förälder. Majoriteten (66 procent) av föräldrarna med skulder som preskriberats under året har en inkomst av anställning och annat förvärvs- arbete som understiger tre basbelopp och endast ca 3 procent har en inkomst som överstiger 6,5 basbelopp. Av föräldrarna med preskriberade skulder under 1992 hade 7 procent ett under- hållsbidrag fastställt till noll den 31 december 1991.

Kvinnorna är underrepresenterade bland underhå]lsbidragsansvariga föräldrar med preskriberade skulder. Totalt är 14 procent av de underhållsbidragsansvari- ga föräldrarna kvinnor men av föräldrarna med preskriberad skuld är endast 2,5 procent kvinnor. Egenföretagare är däremot överrepresenterade i gruppen, 12 procent av egenföretagarna har skulder som preskriberats under året men endast 3,5 procent av de anställda. Risken för preskribering av skuld är större ju fler barn föräldern är underhållsbidragsansvarig för, ju lägre den pensions- grundande inkomsten är och naturligtvis ju högre den kvarstående skulden är. De underhå]lsbidragsansvariga föräldrarna som är anställda, kvinnor eller har ett barn inom bidragsförskottet har minsta risken för preskriberade skulder.

Den genomsnittliga kvarstående skulden per underhållsbidragsansvarig föräl- der var 5 471 kr den 31 december 1992. Sex av tio bidragsansvariga föräldrar har ingen kvarstående skuld för underhållsbidrag i slutet av året. Sex av hundra föräldrar har skulder som preskriberas under året. Majoriteten av föräldrarna betalar alltså underhållsbidragen i tid. Den genomsnittliga skulden per förälder med kvarstående skuld är 13 700 kr. Den grupp som har den största andelen föräldrar med kvarstående skulder och den högsta genomsnittliga kvarstående skulden är föräldrar med 4—11 barn inom bidragsförskottssystemet. Av dessa föräldrar har 43 procent ingen kvarstående skuld. Hälften av föräldrarna har en kvarstående skuld under 4 000 kr. Drygt två av tio har en kvarstående skuld över 30 000 kr.

Underhållsbidragsansvariga föräldrar med låg inkomst har i de flesta fall låga underhållsbidrag. Föräldrar med hög inkomst har dock inte alltid höga under- hållsbidrag. En anledningen till detta är att boföräldern ofta också har hög inkomst. Underhållsbidraget kan dessutom vara fastställt till noll på grund av att barnet har egen inkomst eller förmögenhet och anses kunna täcka sitt eget behov av underhåll.

De underhållsbidragsansvariga föräldrarna som grupp har en något sämre ekonomisk situation än personer med samma ålders- och könsfördelning som inte är bidragsansvariga. Bidragsansvariga föräldrar med barn inom bidrags— förskottssystemet har en sämre ekonomisk situation än bidragsansvariga med barn utanför bidragsförskottssystemet. Andelen ej förvärvsarbetande och an- delen som erhållit socialbidrag någon gång under året är högre bland bidragsan- svariga med barn inom än utanför bidragsförskottssystemet.

Den ekonomiskt svagaste gruppen är ensamstående föräldrar med hemmava- rande barn under 18 år. Över 14 procent av de ensamstående bidragsansvariga föräldrarna med hemmavarande barn under 18 år, 3 000 föräldrar, har en disponibel inkomst som understiger socialbidragsnormen. Av de ensamstående boföräldrarna med hemmavarande barn under 18 år har över 12 procent, 24 000 föräldrar, en disponibel inkomst understigande socialbidragsnormen.

Andelen ej förvärvsarbetande bland underhå]lsbidragsansvariga föräldrar var 11 procent under 1991. Av dessa hade 42 procent ett underhållsbidrag på noll kr. Arbetslösheten bland nollbetalare är 22 procent. Arbetslösheten i riket har stigit sedan 1991 samtidigt som sysselsättningsnivån har minskat (SCB, Arbets- kraftsundersökningarna 1993, AM 12 SM 9401). Dessutom ökar långtidsarbets— lösheten och chanserna för en arbetslös att på nytt få arbete minskar med arbetslöshetstiden (Socialstyrelsen, Social Rapport 1994). Stigande arbetslöshet och en minskande sysselsättningsnivå drabbar i större omfattning lågutbildade, ej facklärda arbetare, ensamstående föräldrar och ungdomar än andra grupper i samhället. Dessa riskgrupper finns i större omfattning (utom ungdomar) bland underhållsbidragsansvariga föräldrar inom bidragsförskottssystemet och boför- äldrar än i övriga befolkningen med motsvarande köns- och åldersfördelning. Risken för arbetslöshet bland underhå]lsbidragsansvariga föräldrar och boför— äldrar inom bidragsförskottssystemet är därför större än för övrig befolkning med samma köns- och åldersfördelning. Risken att andelen nollbetalare ökar, och därmed statens kostnader för bidragsförskotten, är därför större ju lägre sysselsättningsnivån är och ju högre arbetslösheten är i landet.

3.5 Statistiskt material 3.5.1 Material från SCB

Den urvalsbaserade inkomstfördelningsundersökningen (HINK) används främst för att belysa allmänna inkomstfördelningsfrågor, arbetsmarknadsfrågor, boen- depolitiska frågor, socialpolitiska frågor och frågor om förmögenhetsfördel- ning. Fördelen med HINK framför andra undersökningar är främst att familje- enhetsbegreppet avser även sambor som inte är sambeskattade och att indel- ningar efter helårs- och heltidsanställda, yrkesgrupper, socioekonomisk grupp

m.m. kan redovisas. Dessutom kan ur fördelningspolitisk synpunkt mer rele- vanta inkomstbegrepp redovisas, fördelningseffekter av transfereringar kan studeras och utförligare redovisning av förmögenhetsfördelningen kan göras. HINK finns utförligt beskriven i SCB:s Inkomstfördelningsundersökningen 1991 (Be 21 SM 9301).

Mellan HINK och den totalräknade inkomststatistiken (loF) finns skillnader i definitioner, främst när det gäller familjeenhetsbegreppet och disponibel inkomst. HINK mäter den faktiska familjeenheten medan i den totalräknade statistiken erhålls en överskattning av antalet familjeenheter genom att ej sam- beskattade sambor redovisas som ensamstående, dvs. som separata familjer. Övriga relevanta undersökningar som innehåller inkomstuppgifter är folk- och bostadsräkningen (FoB) och undersökningen om levnadsförhållanden (ULF). FoB är en totalräknad statistik, utförs vart femte år och senaste undersökningen gäller 1990. ULF är en årlig urvalsbaserad undersökning om individers och familjeenheters levnadsförhållanden där inkomster utgör en av komponenterna. Urvalet är dock mindre än i HINK.

Eftersom familjeenhetsbegreppet är av väsentlig betydelse för undersökningen av de underhå!lsbidragsansvariga föräldrarna har utredningen i samråd med SCB valt HINK framför den totalräknade statistiken. En ytterligare faktor i den bedömningen är definitionerna av olika inkomstbegrepp, som disponibel in- komst och förmögenhet. Den totalräknade statistiken bygger på taxeringsmässi— ga begrepp medan i HINK uppskattas marknadsvärdet av eget hem och övriga tillgångar. Dessutom ingår ytterligare uppgifter i HINK men inte i den total— räknade statistiken som är av betydelse för utredningen, t.ex. boendeform, boendekostnad och barnomsorgskostnader.

Nackdelen med HINK är att detär en urvalsbaserad undersökning och därmed är uppgifterna skattningar av de faktiska förhållandena.

Syftet med HINK är att belysa inkomstförhållandena för hela Sveriges befolk— ning och delgrupper därav. Personer som bor på institutioner ingår dock inte. In- och utvandrare som varit bokförda och bosatta i Sverige under minst halva året ingår. Personer som avled före halvårsskiftet ingår inte. Barn födda under året ingår även om de är födda efter halvårsskiftet. I urvalet ingår utomlands boende personer som är skrivna i Sverige med svenska arbetsgivare, t.ex. svensk ambassadpersonal och sjömän.

Urvalsenheten är vuxna personer som är 18 år eller äldre. En ram för urvalet bildas vid halvårsskiftet under mätåret med hjälp av SCB:s register över total— befolkningen. Övergången från individer till familjeenheter görs genom att påföra övriga individer som enligt folkbokföringen tillhör samma familjeenhet som urvalspersonen.

Urvalsramen indelas i fyra delgrupper (strata), jordbrukare, företagare, ål- derspensionärer och övriga. Urvalet dras sedan som ett stratiflerat urval med OSU (obundet slumpmässigt urval). För att skatta förmögenhetsvariabler har

urvalet kompletterats med ett speciellt urval av familjeenheter med stora för- mögenheter för vissa år.

I bruttourvalet 1991 ingick 9 905 familjeenheter. Övertäckningen omfattade 194 familjeenheter. Återstoden 9 711 familjeenheter användes för datainsam- ling. Bortfallet bland dessa uppgick till 166 familjeenheter. De kvarvarande 9 545 familjeenheterna består av 21 352 personer.

Uppgiftsinsamlingen har skett dels direkt från familjeenheterna genom en tele- fonintervju, dels genom användande av olika myndigheters register. Frågor till familjeenheterna berör bl.a. familjeenhetens sammansättning, sysselsättnings- nivå under året samt frågor om arbetsplats och arbetsuppgifter. Nästan alla ekonomiska uppgifter har inhämtats via register från t.ex. RSV, RFV, CSN och kommunerna.

Antalet underhå]lsbidragsansvariga föräldrar i urvalet är 555 personer. Upp- räknat till hela populationen underhållsbidragsansvariga föräldrar i Sverige blir detta 242 000 föräldrar. Av dessa har 50 000 föräldrar (120 i urvalet), genom RFV:s register, identifierats som nollbetalare den 31 december 1991. Enligt enkätsvaren betalar 137 000 föräldrar (307 i urvalet) underhållsbidraget via försäkringskassan och 62 000 föräldrar (146) betalar direkt till boföräldern.

Detta innebär att 7 000 föräldrar (18 i urvalet) är dubbelräknade. Dessa för- äldrar har underhållsbidragsansvar för barn både inom och utanför bidrags- förskottssystemet, dvs. en förälder kan betala underhåll via försäkringskassan för ett barn och direkt till boföräldern eller barnet för ett annat barn. Enligt undersökningen är endast 101 föräldrar nollbetalare. Detta motsvarar 46 000 föräldrar. Differensen mellan svaren i enkäten och RFV:s register beror på att registret gäller endast barn inom bidragsförskottssystemet den 31 december 1991, medan undersökningen gäller hela 1991. Detta innebär att en förälder kan vara nollbetalare för ett barn den 31 december 1991 men betalat underhåll för detta barn eller något annat barn under året.

Av de 120 i urvalet som enligt försäkringskassan var nollbetalare hade 110 föräldrar svarat i enkäten att de inte betalade underhållsbidrag och 10 svarat att de betalat underhållsbidrag under året. Uppräknat till hela populationen motsva— rar det 46 000 föräldrar som var nollbetalare den 31 december 1991 och som inte betalade något underhåll under 1991 och 4 000 föräldrar som betalat under— hållsbidrag under året. Av de 10 föräldrarna har 6 angivit att de betalat under- hållsbidrag via försäkringskassan och 4 att de betalat direkt till boföräldern.

Avsnitten 3.2.1—3.2.6 baseras alla, utom avsnittet 3.2.3, på 242 000 under— hållsbidragsansvariga föräldrar varav 46 000 är nollbetalare. Av dessa är 197 000 föräldrar bidragsansvariga för 283 000 barn under 18 år. Barn över 18 år utgör i statistiken egen familjeenhet och har därför inte kunnat kopplas till sina förälder. Hur många barn över 18 år som erhåller förlängt underhålls- bidrag och/eller bidragsförskott kan därför inte uppskattas.

Avsnittet 3.2.3 baseras på en jämförelse mellan 137 000 föräldrar inom bi—

dragsförskottssystemet och 62 000 föräldrar utanför bidragsförskottssystemet som betalat underhållsbidrag under året. I avsnittet 3.2.3 ingår 7 000 föräldrar både inom och utanför bidragsförskottssystemet, dvs. de betalar för ett barn direkt till boföräldern och för minst ett barn via försäkringskassan. Observera att bidragsansvariga föräldrar som betalar direkt till boföräldern här klassifice- rats som ej tillhörande bidragsförskottssystemet. Om underhållsbidraget för barnen understiger bidragsförskottsnivån kan barnen erhålla utfyllnadsbidrag som är skillnaden mellan bidragsförskottsnivån och underhållsbidraget. Det är därför tänkbart att en del av de bidragsansvariga tillhör bidragsförskottssyste- met trots att de betalar underhållsbidrag direkt till boföräldern eller barnen.

Avsnittet 3.3.3 om nollbetalare baseras dels på de föräldrar som inte betalat något underhållsbidrag (110 i urvalet, uppräknat 46 000), dels de föräldrar som enligt RFV:s register var nollbetalare den 31 december 1991 (120 i urvalet, uppräknat 50 000) och dels de som hade underhållsbidraget fastställt till noll eller inget underhållsbidrag fastställt den 31 december 1991 (43 030 föräldrar). Skattningen av antalet nollbetalare den 31 december är alltså ca 7 000 högre än det faktiska antalet.

Antalet boföräldrar i urvalet var 631 personer. Uppräknat till hela populatio- nen boföräldrar bosatta i Sverige blir det 300 000 boföräldrar. Av dessa er— håller 228 000 föräldrar bidragsförskott, övriga 72 000 föräldrar erhåller un- derhållsbidrag direkt från den bidragsansvarige och inget utfyllnadsbidrag. Det finns ingen uppgift i HINK om antalet barn som boföräldern får underhålls- bidrag eller bidragsförskott för. Vid uppskattningen av erhållet underhållsbi- drag/bidragsförskott per barn har därför exkluderats all boföräldrar med fler än ett barn. I urvalet hade 152 boföräldrar enbart ett barn under 18 år och be- svarat frågan om erhållet underhållsbidrag. Uppräknat till hela populationen innebär detta 79 000 boföräldrar med ett barn med underhållsbidrag. Detta är en underskattning eftersom boföräldrar som har ett barn med underhållsbidrag och dessutom barn med en sammanboende förälder inte ingår i denna grupp.

I urvalet var 66 föräldrar både underhållsbidragsansvarig och boförälder. Uppräknat till hela populationen är det 29 000 föräldrar av de 242 000 under- hållsbidragsansvariga föräldrarna som också är boföräldrar, dvs. de är bidrags- ansvariga för minst ett barn och är boförälder för minst ett barn.

Den statistik som presenteras i avsnitt 3.2 är skattningar av de faktiska för- hållandena. För att åskådliggöra osäkerheten i dessa skattningar presenteras i nedanstående tabeller det dubbla medelfelet för var och en av skattningarna av andelen uha i olika åldersklasser och familjetyper. Det dubbla medelfelet an- vänds för att beräkna ett 95_procentigt konfidensintervall (intervallskattning) för den faktiska andelen uha i varje klass ankomstfördelningsundersökningen 1991 , Be 21 SM 9301, s. 16). Punktskattningen av t.ex. andelen uha i åldersklassen 18-24 år är 3,1%, dvs. 3,1% av uha är i åldern 18-24 år. lntervallsskattningen

av andelen uha i denna åldersklass är 2,45% - 3,75 %, dvs. mellan 2,45% och 3,75% av uha är i åldern 18-24 år.

Tabell 3.5.1 Underhållsbidragsansvariga efter ålder. Skattningar av andelen uha och dubbla medelfelet

Ålder Andel uha Dubbla medel- (%) felet 18-24 år 3,1 +/- 0,65 25-29 år 9,4 +/- 1,48 30-34 år 16,6 +/- 2,35 35-39 år 21,2 +/- 2,65 40-44 år 23,4 +/- 2,69 45-49 år 16,7 +/- 2,01 50-54 år 6,9 +/- 1,51 55 år- 2,7 +/- 0,21

Tabell 3.5.2 Underhållsbidragsansvariga efter familjetyp. Skattningar av andelen uha och dubbla medelfelet

Familjetyp Andel uha (%) Dubbla medelfelet Sambo utan barn 12,9 +/- 0,65 Sambo med 1 barn 9,8 +/- 1,78 Sambo med minst 2 barn 17,9 +/- 1,57 Ensamstående utan barn 51,0 +/- 1,66 Ensamstående med barn 8,4 +/- 3,18

Jämförelsegrupper till de underhå]lsbidragsansvariga föräldrarna har skapats genom ett urval av icke bidragsansvariga personer som uppräknat till hel popu— lation har samma köns— och åldersfördelning som de bidragsansvariga föräldrar- na. På motsvarande sätt är jämförelsepopulationen till boföräldrarna skapad.

De variabler som utredningen studerat är kön, ålder, familjetyp, boendeform, socioekonomisk grupptillhörighet, sysselsättningsnivå, transfereringar, inkom— ster och förmögenhet. Följande beskrivning av variablerna är hämtad ur ln- komstfördelningsundersökningen 1991 (Be 21 SM 9301).

Med ålder avses den uppnådda åldern under 1991. Som vuxen räknas den som är född 1973 och tidigare (18 år och äldre). Familjeenheterna har följan— de sammansättning: Sammanboende (gifta eller ej gifta) med barn under 18 år,

sammanboende (gifta eller ej gift) utan barn, ensamstående med barn under 18 år och ensamstående utan barn. Alla sammanboende eller ensamstående som är 18 år eller äldre utgör en egen familjeenhet. Det innebär att ungdomar som fyllt 18 år men bor kvar hos föräldrarna räknas som en egen familjeenhet. Den sammansättning i familjeenheten som varat under längsta delen av undersök- ningsåret har bestämt avgränsningen av familjeenheten.

Den disponibla inkomsten beräknas per konsumtionsenhet, dvs. inkomsten divideras med den konsumtionsvikt som gäller för familjeenheten. Den konsum— tionsskala som Socialstyrelsen rekommenderar vid beräkning av socialbidrag används. Skalan tar hänsyn till eventuella barns ålder och den konsumtions- skillnad som gäller för barn i olika åldrar.

Anställda har definierats som personer med lön, sjukpenning, dagpenning vid utbildning och tjänstgöring inom totalförsvaret samt föräldrapenning. Summan skall dock vara större än ett basbelopp. Anställda kan även ha företagar— inkomst. Som företagare räknas de personer som har deklarerat på någon av rörelsebilagorna (näringsbilagorna) till allmänna självdeklarationen och som arbetat längre tid som företagare. Förvärvsarbetande är summan av anställda och företagare. För förvärvsarbetande med både lön och företagarinkomst har arbetstidens längd för respektive arbetsinsats varit styrande vid klassificeringen av anställd/företagare. För att räknas som förvärvsarbetande ska man ha en arbetsinkomst som överstiger ett basbelopp.

Som helårs- och heltidsförvärvsarbetande räknas person vars årsarbetstid uppgår till minst 90 procent av normaltalet för avlönad tid (Riksförsäkrings— verkets normaltal för avlönad tid är 2 080 timmar per år).

Underlag för klassificering av befolkningen i socioekonomiska grupper utgörs av uppgifter om yrke och anställningsförhållanden som insamlats i samband med telefonintervju och vid deklarationsinsamling. Till huvudkatego- rin Arbetare förs yrken som normalt är organiserade inom LO medan övriga anställda förs till Tjänstemän. Undergruppen, ej facklärda arbetare, facklärda arbetare, lägre tjänstemän, tjänstemän på mellan nivå och högre tjänstemän, har sedan klassificerats efter yrkets utbildningskrav. Företagare med eget aktiebolag klassificeras som anställd. Övriga företagare är uppdelade i företagare/rörelse— idkare och lantbrukare.

Ej förvärvsarbetande är barn, hemarbetande, pensionärer som inte förvärvs— arbetar, studerande, långvarigt sjuka samt även medhjälpande familjemedlem— mar inom personliga företag.

Lön avser summa löneutbetalningar under året. Företagarinkomst är nettoin— täkt minus underskott. Summan av lön och företagarinkomst utgör förvärvsin- komst. Arbetsinkomst utgörs av summan av lön, företagarinkomst, sjukpen- ning, föräldrapenning och dagpenning vid utbildning och tjänstgöring inom totalförsvaret.

Disponibel inkomst utgör summan av lön, företagarinkomst, ränta och utdel-

ning, skattepliktig tillfällig förvärvsverksamhet plus erhållna transfereringar minus betalda transfereringar. Positiva (erhållna) transfereringar utgörs främst av bidrag och ersättningar av social karaktär till familjeenheten, t.ex. barnbidrag, bidrag i samband med arbetsmarknadsutbildning, bostadsbidrag, arbetslöshetsersättning, pension, sjukpenning, underhållsbidrag (inkl. bidrags- förskott). Negativa (betalda) transfereringar är skatt, inbetalt underhålls- bidrag samt återbetalda studielån.

Nettoförmögenhet avser deklarerade marknadsvärderade tillgångar minus deklarerade skulder. Deklarerade tillgångar avser de tillgångar som angivits i deklarationen. Tillgångar i näringsverksamhet inkluderar samtliga tillgångar i rörelse, jordbruk och hyresfastigheter m.m. Privata skulder omfattar deklarera- de skulder som inte upptas i näringsbilaga. Skulder i näringsverksamhet är de skulder som angivits i näringsbilaga.

3.5.2 Material från RFV

Det statistiska materialet från RFV består av alla underhållsbidragsansvariga föräldrar som ingick i bidragsförskottssystemet den 31 december 1991. Dock inte underhållsbidragsansvariga som enbart kvarstår i bidragsförskottssystemet på grund av kvarstående skulder för förskotterade underhållsbidrag. Utred- ningen valde detta datum för att tillsammans med materialet från SCB få en mer omfattande bild av de underhå]lsbidragsansvariga föräldrarnas ekonomiska situation. Materialet från RFV kompletterar materialet från SCB. Variabler som t.ex. preskriberad skuld och kvarstående skuld för förskotterade underhålls— bidrag finns ej i materialet från SCB. Skillnaden mellan materialet från RFV och SCB är, förutom att andra variabler ingår, att materialet gäller alla under- hållsbidragsansvariga föräldrar inom bidragsförskottssystemet och inte ett urval av dessa. För jämförelsens skull har utredningen huvudsakligen studerat uha bosatta i Sverige.

För var och en av de underhållsbidragsansvariga föräldrarna som var bidrags- ansvarig för minst ett barn (även barn med förlängt bidragsförskott) i decem- ber 1991 har utredningen studerat följande variabler (även för uha med under- hållsbidraget fastställt till 11011 kr eller ej fastställt):

den underhå]lsbidragsansvariges ålder, kön, PGI (beräknad på den taxerade inkomsten för inkomståret 1991 och för 1992), yrkesstatus (egenföretagare, icke egenföretagare), pensionskod (ålderspension, förtidspension, delpension, sjukbidrag), hemvist (inom landet, utomlands), totalt debiterat belopp under 1991, totalt inbetalat belopp under 1991, frivilligt inbetalt belopp under 1991, antal barn per boförälder, antal barn inom bidragsförskottssystemet och

för vart och ett av barnen: ålder, kön, underhållsbidragets (uhb) storlek den 31 december 1991, debiterat belopp i december 1991, storleken på utgående

bidragsförskott (bdf) den 31 december 1991, datum när uhb den 31 december började gälla, datum när bdf började utgå, kvarstående skuld den 31 december 1992, antal månader för vilka skuld föreligger den 31 december 1992, skuld som preskriberats under 1992 och

boförälderns, kön, ålder och PGI (beräknad på den taxerade inkomsten för in- komståret 1991 och för 1992).

Ålder avser ålder den 31 december 1991. När det gäller kvarstående skuld och skuld som preskriberats under året finns inga äldre uppgifter tillgängliga än de som gäller 1992. Detta innebär att kvarstående skulder och preskriberade skulder inte överensstämmer med den totalräknade statistiken för varken 1991 eller 1992. Endast skulder för uha registrerade den 31 december 1991 ingår i utredningens statistik. Dessutom ingår inte de uha som inte har något löpande underhållsbidrag, dvs. de uha som är kvar i RFV:s register enbart på grund av att de har en skuld för förskotterade underhållsbidrag.

3.6 Förteckning över tabeller och figurer

Tabell 3 .2. 1 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek. Andelen uha för given inkomststandard. Underhållsbidrag per år för alla barn uha är bidragsansvarig för.

Tabell 3.2.2 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter inkomststandard. Andelen uha för givet underhållsbidrag. Underhållsbidrag per år för alla barn uha är bidrag- sansvarig för.

Tabell 3.2.3 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter antalet barn under 18 år som de är bidragsansvariga för.

Tabell 3.2.4 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek i genomsnitt per barn. Andelen uha för uha med 1, 2 resp. minst 3 barn under 18 år inom bidragsförskottssystemet.

Tabell 3.2.5 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek. Andelen uha för given förvärvsinkomst bland uha med bidragsansvar för ett barn under 18 år.

Tabell 3.2.6 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek. Andelen uha för given inkomststandard bland uha med bidragsansvar för ett barn under 18 år.

Tabell 3 .2.7 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek. Andelen uha för given familjetyp bland uha med bidragsansvar för ett barn under 18 år.

Tabell 3.2.8 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter underhållsbidragets storlek för uha med bidragsansvar för ett resp. två barn under 18 år. Andelen uha inom resp. utanför bidragsförskottssystemet. Underhållsbidraget är angivet per barn och månad.

Tabell 3.2.9. Genomsnittlig arbetsinkomst, nettoförmögenhet och kapitalinkomst för underhållsbidragsansvariga föräldrar, boföräldrar och respektive jämförelsepo- pulation.

Tabell 3.2.10 Underhållsbidragsansvariga föräldrars och jämförelsepopulationens tillgångar, skulder och nettoförmögenhet (privat, ej näring).

Tabell 3.2.11 Underhållsbidragsansvariga föräldrars och jämförelsepopulationens tillgångar den 31 december 1991. Andel med eget hem, bostadsrätt etc., samt medelvärdet och medianen för marknadsvärdet av dessa tillgångar.

Tabell 3.2.12 Underhållsbidragsansvariga föräldrars, boföräldrars och respektive jämförelsepopulations inkomststandard. Andel inom resp. grupp.

Tabell 3.2.13 Familjetyp, SOcioekonomisk grupptillhörighet, boendeform och bidrag för underhållsbidragsansvariga föräldrar, boföräldrar och respektive jäm- förelsepopulation. Andel i resp. grupp.

Tabell 3.2.14 Tillgångar den 31 december 1991. Andel boföräldrar och personer i jämförelsepopulationen som har eget hem, bostadsrätt etc. samt medelvärdet och medianen för marknadsvärdet av dessa tillgångar.

Tabell 3.3.1. Underhållsbidragsansvariga föräldrar bosatta i Sverige efter antal barn inom bidragsförskottssystemet.

Tabell 3.3.2 Antal barn, genomsnittligt underhållsbidrag, genomsnittlig PGI och andelen nollbetalare, uha med PGI fastställt till noll och andelen kvinnor bland underhållsbidragsansvariga föräldrar med ett, två, tre resp. 4-11 barn.

Tabell 3.3.3 Andel egenföretagare och anställda samt debiterade belopp, utgående bidragsförskott (bdf) och inbetalt belopp för underhållsbidragsansvariga föräldrar med ett, två, tre resp. 4-11 barn.

Tabell 3.3 .4 De underhållsbidragsansvar-i ga föräldrarna efter egen ålder och barnets ålder.

Tabell 3.3.5 Relationen mellan den underhållsbidragsansvariga förälderns PGI och underhållsbidrag.

Tabell 3.3.6 Underhållsbidragsansvariga förälderns PGI i förhållande till boför- älderns PGI.

Tabell 3.3.7 Relationen mellan underhållsbidraget och kvoten mellan den under- hållsbidragsansvariges PGI och den underhållsbidragsansvariges och boförälderns sammanlagda PGI.

Tabell 3.3.8 Nollbetalare efter inkomststandard. Tabell 3.3.9 Nollbetalare efter antal barn inom bidragsförskottssystemet.

Tabell 3.3. 10 Nollbetalare med ett barn inom bidragsförskottssystemet efter ålder och PGI.

Tabell 3.3.11 Andel underhållsbidragsansvariga föräldrar med kvarstående skuld, med preskriberad skuld samt total skuld den 31 december 1992 och preskriberad skuld under 1992.

Tabell 3.3.12 Underhållsbidragsansvariga föräldrar totalt och med skuld som preskriberades under 1992 efter yrkesstatus. Vid bidragsansvar för ett barn.

Tabell 3.3.13 Genomsnittlig preskriberad skuld, skuld och underhållsbidrag (uhb) samt andelen kvinnor med preskriberad skuld och andelen uha med PGI under 60 000 kr efter yrkesstatus. Vid bidragsansvar för ett barn

Tabell 3.3. 14 Genomsnittlig kvarstående skuld och preskriberad skuld för under- hållsbidragsansvariga föräldrar med preskriberad skuld under 1992 för anställda, egenföretagare etc. Vid bidragsansvar för ett barn.

Tabell 3.3.15 Underhållsbidragsansvariga föräldrar med och utan preskriberade skulder efter antal barn.

Tabell 3.3. 16 Underhållsbidragsansvariga föräldrar med preskriberade skuld efter antal barn.

Tabell 3.3.17 Andel underhållsbidragsansvariga föräldrar med kvarstående skuld den 31 december 1992 samt genomsnittlig PGI och genomsnittligt underhållsbidrag bland underhållsbidragsansvariga med preskriberade skuld under 1992.

Tabell 3.5.1 Underhållsbidragsansvariga efter ålder. Skattningar av andelen uha och dubbla medelfelet.

Tabell 3.5.2 Underhållsbidragsansvariga efter familjetyp. Skattningar av andelen uha och dubbla medelfelet.

Figur 3.2.1 Åldersfördelning för underhållsbidragsansvariga föräldrar och befolk- ningen över 18 år (vuxna befolkningen). Figur 3.2.2 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter inkomststandard och under- hållsbidrag.

Figur 3.2.3 Underhållsbidragsansvariga inom bdf-systemet efter familjetyp. Figur 3.2.4 Underhållsbidragsansvariga utanför bdf-systemet efter familjetyp.

Figur 3.2.5 Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom resp. utanför bdf-systemet efter underhållsbidragets storlek.

Figur 3.2.6 Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom resp. utanför bdf—systemet efter antal barn under 18 år de är bidragsansvariga.

Figur 3.2.7 Underhållsbidragsansvariga föräldrar utanför bdf-systemet. Figur 3.2.8 Underhållsbidragsansvariga föräldrar inom bdf-systemet.

Figur 3.2.9 Sysselsättning bland underhållsbidragsansvariga föräldrar, boföräldrar och befolkningen över 18 år.

Figur 3.2.10 Familjesituationen för underhållsbidragsansvariga föräldrar, boför- äldrar och befolkningen över 18 år.

Figur 3.2.11 Underhållsbidragsansvariga föräldrar efter boende. Figur 3.2. 12 Boföräldrar efter boende.

Figur 3.2.13 lnkomststandarden hos underhållsbidragsansvariga föräldrar, boför- äldrar och befolkningen över 18 år.

4. Utländsk rätt

4.1. Inledning

I detta kapitel lämnas en kort redogörelse för regleringen av föräldrars under- hållsskyldighet gentemot sin barn, m.m. i vissa främmande länder. Vad gäller USA och då särskilt delstaten Wisconsin hänvisas till 1987 års underhålls- bidragskommittés betänkande (SOU 1990: 8) Samhällsstöd till underhållsbidrags- berättigade barn.

4.2. Danmark 4.2.1 Underhållsbidrag

Bestämmelser om underhåll till barn finns i lov nr. 200 af 18. maj 1960 om barns retsstilling.

Föräldrarna är skyldiga att försörja sina barn med hänsyn till egna levnadsvill— kor och barnets behov.

Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller 18 år, men kan förlängas till dess barnet fyller 24 år om det genomgår utbildning. Underhållsskyldigheten gentemot en dotter upphör också om hon gifter sig innan hon fyllt 18 år, såvida inte en administrativ myndighet, statsamtet, bestämmer något annat.

Fullgör inte en förälder sin försörjningsskyldighet kan statsamtet ålägga för- äldern att betala underhållsbidrag (bernebidrag). Statsamtets beslut får överkla- gas till regeringen (civilretsdirektoratet).

Bidragets storlek bestäms med hänsyn tagen till barnets behov och föräldrar- nas ekonomiska villkor (inkl. förvärvsförmågan). Bidraget bestäms i allmänhet till ett s.k. normalbidrag. Detta uppgick ijuli 1993 till 8 340 danska kr per år (695 danska kr per månad).

Har den bidragsansvarige inkomster över en viss nivå används normalbidraget endast som utgångspunkt för att bestämma underhållsbidragets storlek. Normal-

bidraget ökas sedan med en viss procentsats, som varierar med hänsyn till bruttoinkomst och antalet barn för vilka underhållsskyldighet föreligger. I övrigt tilläggs den bidragsansvariges övriga utgifter mindre betydelse än inkomsterna när underhållsbidraget bestäms. Upplysningar om övriga utgifter ingår dock i den skönsmässiga bedömning som ligger till grund för beslutet.

Civilretsdirektoratet ger varje år ut riktlinjer för hur ett högre underhållsbidrag än normalbidraget skall bestämmas. Riktlinjerna är endast avsedda att vara vägledande och avgörandet fattas med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. För år 1993 gäller följande.

1 barn: normalbidraget + 25 % vid ca 240 000 danska kr. normalbidraget + 50 % vid ca 255 000 danska kr. normalbidraget + 100 % vid ca 280 000 danska kr.

2 barn: normalbidraget + 25 % vid ca 255 000 danska kr. normalbidraget + 50 % vid ca 280 000 danska kr. normalbidraget + 100 % vid ca 315 000 danska kr.

3 barn: normalbidraget + 25 % vid ca 280 000 danska kr. normalbidraget + 50 % vid ca 315 000 danska kr. normalbidraget + 100 % vid ca 360 000 danska kr.

En bidragsansvarig med en årsinkomst på 240 000 danska kr och underhålls- skyldighet mot ett barn skall alltså i normalfallet betala 868 danska kr i månad— en i underhållsbidrag.

Hänsyn till särskilda kostnader som kan uppkomma i samband med utövandet av umgänget i de fall barnet och den bidragsansvarige är bosatta på olika orter kan tas vid den skälighetsbedömning som görs när underhållsbidraget bestäms. Kostnader som en förälder har för att kunna umgås med sitt barn kan också berättiga till socialt bistånd.

Underhållsbidrag betalas vanligtvis halvårsvis i förskott. Normalbidraget påverkas principiellt sett inte av barnets ålder. Däremot kan den bidragsansvarige åläggas att betala ett särskilt bidrag med anledning av omkostnader vid barnets dop, konfirmation, sjukdom, begravning eller av annan särskild anledning. Det normala bidraget vid konfirmation uppgår till tre gånger det gällande normalbidraget.

Har barnet egna inkomster kan underhållsbidraget sättas ned. I praxis bort- faller underhållsbidraget som regel helt om barnets månatliga inkomster klart överstiger tre gånger normalbidraget.

Statsamtet kan ändra ett fastställt bidrag, om det efter ansökan framkommer grundad anledning härtill. Bidrag som förfallit till betalning före ansökningstill- fallet kan emellertid ändras endast om det föreligger särskilda omständigheter.

Underhållsbidrag kan fastställas för längre tid tillbaka än ett år före ansök— ningstillfället endast om särskilda omständigheter talar härför.

År 1992 tillsattes en kommitté med uppdrag att se över bl.a. reglerna om underhållsbidrag till barn. Kommittén har ännu inte (november 1994) redovisat sina överväganden i denna del.

4.2.2. Bidragsförskott

De grundläggande bestämmelserna om bidragsförskott finns i lov om barnetil- skud og forskudsvis udbetaling af barnebidrag.

Erläggs inte underhållsbidraget på förfallodagen, kan den underhållsberättiga- de få ett förskott på underhållsbidraget från kommunen. Bidragsförskottssystem- et administreras av kommunens socialnämnd (det sociale utvalg). När bidrags— förskott utgår övertar kommunen betalningskravet gentemot den bidragsansvari- ge.

Bidragsförskott lämnas inte om barnets föräldrar bor tillsammans. Bidragsförskottet är ett rent förskott. Förskott utgår inte med ett större belopp än normalbidraget. Är det fastställda underhållsbidraget högre kan kommunen dock hjälpa den bidragsberättigade att driva in överskjutande del.

Förskott på underhållsbidrag kan utgå tills barnet fyller 18 år. Det finns inte någon möjlighet att få förskott på underhållsbidrag som fastställts för ungdomar mellan 18 och 24 år.

Bidragsförskott utgår inte om barnet på grund av egna inkomster måste anses vara i stånd att försörja sig själv. Detta anses normalt vara fallet om den bi- dragsansvarige efter hänvändelse till statsamtet skulle kunna få bidragsskyldig- heten upphävd, dvs. normalt när barnets inkomster överstiger tre gånger nor- malbidraget.

År 1992 utgick bidragsförskott till 14,5 procent av alla barn i åldern 0-18 år. Av alla utbetalade förskott drevs detta år 89,5 procent in. 1 242,6 miljoner danska kr betalades ut i bidragsförskott och 1 111,8 miljoner danska kr be- talades in av de bidragsansvariga.

Några reformer planeras, enligt uppgift, inte på detta område.

4.2.3. Indrivning

Bestämmelser om indrivning av underhållsbidrag finns i lov om inddrivelse af underholdsbidrag.

Det är kommunalbestyrelsen (kommunfullmäktige) som har hand om indriv- ning av underhållsbidrag.

Indrivning sker genom utmätning av egendom eller införsel i lön. Görs den bedömningen att ett förfallet underhållsbidrag inte kan drivas in kan ett fängelsestraff bli aktuellt. Uppgår underhållsskulden till 1 000 danska kr

eller mindre uppgår fängelsestraffet till en dag för varje 50 kr, dock till minst två dagar. För den del av skulden som överstiger 1 000 kr uppgår fängelse- straffet till två dagar för varje 100 kr. En underhållsbidragsansvarig kan inte underkastas fängelsestraff i mer än 60 dagar per år på grund av obetalade underhållsbidrag.

Rätten att använda införsel bortfaller, om ansökan om underhållsbidragets indrivande inte framställts inom ett år från bidragets förfallodag. Införsel kan inte heller ske för underhållsbidrag som varit förfallna till betalning i mer än fem år.

För det allmännas krav avseende förskotterade underhållsbidrag gäller för rätten att utnyttja införsel en preskriptionstid på tjugo år från förfallodagen, förutsatt att införseln pågått utan uppehåll.

4.3. Finland 4.3.1 Underhållsbidrag

De grundläggande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet mot sina barn finns i lagen om underhåll för barn (704/75). Bestämmelserna innebär i huvudsak följande.

Barn har rätt till tillräckligt underhåll. Med tillräckligt underhåll förstås att ett visst barns materiella och andliga behov tillgodoses och att barnet får den vård och utbildning som det behöver.

För barnets underhåll svarar föräldrarna efter sin förmåga. Vid bedömningen av föräldrarnas förmåga att underhålla barnet beaktas föräldrarnas ålder, arbets- förmåga och möjligheter att förvärvsarbeta, disponibla medel samt deras övriga på lag grundade underhållsskyldighet.

Vid bedömningen av omfattningen av föräldrarnas underhållsansvar beaktas även barnets förmåga och möjligheter att själv svara för sitt underhåll samt sådana omständigheter som gör att barnets underhåll inte medför kostnader för föräldrarna eller att dessa kostnader är ringa.

I Finland används, enligt vad som upplysts, inte några schabloner när under- hållsbidraget bestäms. I princip räknar man först fram det aktuella barnets behov av underhåll. Därefter fördelas behovet mellan föräldrarna efter deras resp. förmåga. Förfarandet har, enligt uppgift, tidvis kritiserats för att leda till en oenhetlig praxis över landet.

Underhållsskyldigheten upphör normalt när barnet fyller 18 år. Föräldrarna svarar dock för kostnaderna för barnets utbildning även efter det att barnet fyllt 18 år, om detta prövas skäligt. Härvid beaktas särskilt barnets anlag, utbild— ningstiden och kostnaderna för utbildningen samt barnets möjligheter att efter avslutad utbildning själv svara för kostnaderna för denna.

En förälder kan bli skyldig att betala underhållsbidrag för barnet när detta inte varaktigt bor tillsammans med honom eller henne samt om föräldern inte annars sörjer för barnets underhåll.

Underhållsbidraget fastställs genom avtal eller dom. Ett underhållsavtal kan föreläggas socialnämnden i kommunen för fastställelse, varvid bl.a. avtalets skälighet och överensstämmelse med bestämmelserna i lagen prövas. Social- nämndens fastställelse utgör inte ett villkor för att avtalet skall anses giltigt, men ett av nämnden fastställt avtal kan verkställas såsom en laga kraft vunnen dom. År 1991 fastställde socialnämnderna 14 386 underhållsavtal.

Domstol kan förordna, att underhållsbidrag skall betalas från en tidigare tid- punkt än tiden för talans anhängiggörande, om särskilt vägande skäl härtill föreligger. Underhållsbidraget kan dock förordnas att utgå högst för det år som närmast föregått året för anhängiggörandet av talan.

Har talan om underhållsbidrag anhängiggjorts inom ett år efter den tidpunkt då faderskapet fastställdes, kan barnets far åläggas att betala underhållsbidrag från tiden för barnets födelse. Underhållsbidraget kan dock inte förordnas att utgå för längre tid tillbaka än för de fem år som närmast föregått talans an- hängiggörande.

Underhållsbidraget betalas vanligtvis månadsvis i förskott. Bidraget är knutet till levnadskostnadsindex.

Ett fastställt underhållsbidrag kan ändras genom dom eller avtal, om så vä- sentliga förändringar har skett i de förhållanden som skall beaktas när under- hållsbidrag fastställs, att en ändring av bidraget kan anses skälig med beaktande av såväl barnets som den bidragsansvariges förhållanden. Grunderna kan vara t.ex. arbetsoförmåga, långtidsarbetslöshet, sjukdom eller ökat underhållsansvar. Förfarandet vid ändring av ett tidigare fastställt underhållsbidrag har, enligt uppgift, bl.a. under den nu rådande situationen på arbetsmarknaden, kritiserats för att vara oflexibelt.

Ett avtal angående underhållsbidrag kan ändras också om avtalet anses oskä- ligt.

I regel beaktas inte de kostnader en förälder kan ha för att umgås med ett barn som är bosatt på annan ort än föräldern när underhållsbidrag bestäms. Kost- naderna för umgängesresor har, enligt uppgift, inte utpekats som något problem i Finland.

Av de underhållsbidrag som fastställdes genom avtal år 1991 låg över hälften (58 procent) över 500 men under 900 mark i månaden. Underhållsbidragets belopp var 1 000 mark eller mer i elva procent av fallen. I nio procent av fallen låg underhållsbidraget på noll mark.

4.3.2. Underhållsstöd

De grundläggande bestämmelserna om underhållsstöd finns i lagen om tryggan— de av underhåll för barn (122/77) från år 1977.

Med underhållsstöd avses ett av kommunala medel utgående stöd att användas för barnets underhåll i stället för underhållsbidrag, om sådant saknas, eller utöver detta, om underhållsbidraget inte förslår för barnets underhåll.

Underhållsstöd kan betalas ut för barn under 18 år

1. om den bidragsansvarige har försummat att betala underhållsbidraget . om faderskapet till barn som fötts utom äktenskapet inte fastställts 3. om, på grund av den bidragsansvariges ålder, nedsatta arbetsförmåga, bristfälliga förtjänstmöjligheter, medellöshet eller försörjningsplikt i övrigt, något underhållsbidrag inte har fastställts eller har fastställts till ett belopp som understiger underhållsstödets belopp.

För att underhållsstöd skall utgå krävs vidare att barnet har hemort i Finland samt att den bidragsansvarige inte har vårdnaden om barnet och att barnet inte bor hos denne. Underhållsstödet uppgick år 1993 till

606 mark per månad för barn vars vårdnadshavare är ensamförsörjare, — 493 mark per månad för barn vars vårdnadshavare lever i äktenskap eller sammanbor under äktenskapsliknande förhållanden med annan person än barnets far eller mor.

Underhållsstödet är bundet till levnadskostnadsindex och beloppet justeras årligen.

Underhållsstödet beviljas av socialnämnden i hemkommunen efter ansökan. I allmänhet beviljas stödet från och med ansökningsmånaden. Föreligger särskilda skäl kan stödet beviljas retroaktivt, dock högst för de tre månader, som närmast föregått ansökan.

Inträffar förändringar i de omständigheter som inverkat på beviljandet av underhållsstödet skall socialnämnden kontrollera huruvida förutsättningarna för beviljandet av stödet fortfarande föreligger och vid behov förordna om att utbetalningen av stödet skall upphöra eller ånyo fastställa dess belopp.

Socialnämnden kan bestämma att underhållsstöd inte skall utbetalas, om fader- skapet till ett barn inte har kunnat fastställas på grund av att barnets mor inte Önskat att faderskapet utreds eller fastställs vid rättegång och det är uppenbart, att barnets rätt till tillräckligt underhåll är tryggad utan att underhållsstöd erläggs.

Att underhållsstöd utgår påverkar inte den bidragsansvariges skyldighet att betala underhållsbidraget. Om underhållsstödet betalas på grund av att den bidragsansvarige har försummat att betala underhållsbidraget, övergår rätten till underhållsbidraget till den del som motsvarar beloppet för underhållsstödet på

kommunen. Socialnämnden är berättigad att driva in de obetalda underhålls— bidragen. Indrivning sker inte om underlåtenheten att betala underhållsbidraget berott på sjukdom, skada, arbetslöshet för vilken den bidragsansvarige inte själv bär ansvaret eller annan härmed jämförbar orsak.

Om något underhållsbidrag inte har fastställts eller om det har fastställts till ett belopp som understiger underhållsstödet betalas underhållsstödet eller skill- naden mellan underhållsstödet och underhållsbidraget som ett s.k. icke ersätt- ningsbart stöd (motsvarar utfyllnadsbidraget i Sverige).

Om någon av föräldrarna försummar sitt barns underhåll, kan det belopp som behövs för underhållet innehållas från förälderns lön. Socialnämnden fattar beslut om detta. Möjligheten att innehålla lön gäller alla föräldrar som försum- mar sitt barns underhåll. Lön kan inte innehållas om barnets föräldrar genom avtal som fastställts av socialnämnd eller domstols utslag har ålagts att betala underhållsbidrag för barnet.

Finns det skäl att befara att en bidragsansvarig ämnar lämna landet och skulle utresan äventyra erhållandet av underhållsbidraget och har godtagbar säkerhet för betalningen av underhållsbidraget inte ställts, kan länsstyrelsen på fram- ställan av socialnämnden besluta att den bidragsansvarige inte får beviljas pass. Pass får dock inte vägras, om detta skulle medföra oskäligt förfång.

Barntillsyningsmannen, som är anställd vid socialbyrån, ger föräldrar råd och annan hjälp t.ex. i ärenden som gäller fastställande av faderskap och underhålls- bidrag, sökande av underhållsstöd samt vid indrivning och förmedling av under- hållsbidrag.

I slutet av år 1991 betalades underhållsstöd till 78 725 barn. Under året be- talades underhållsstöd ut till ett sammanlagt belopp om 484,8 miljoner mark, varav 124,1 miljoner mark utgjorde ett rent samhällsstöd.

4.3.3. Problem

Det största problemet i Finland är, enligt uppgift, frågan om indrivning av obetalda underhållsbidrag. År 1991 uppgick summan av obetalda underhålls- bidrag till 1,6 miljarder mark. Ett annat problem som nämnts är att den bidrags- ansvarige inte behöver betala någon ränta på belopp som förfallit till betalning. Under 1980-talet har tre offentliga utredningar arbetat med frågan om hur in- drivningen av underhållsbidrag skall effektiviseras. Bl.a. föreslog Kommission- en för effektivisering av indrivningen av underhållsbidrag för barn i sitt be- tänkande år 1984 (kommittébetänkande 1984:62) att underhållsskulder skulle räntebeläggas samt att preskriptionstiden för underhållsbidrag skulle förkortas från nuvarande tio till fem är (fem år ansågs tillräckligt eftersom det är ex- ceptionellt att indrivning lyckas för äldre fordringar, varför samhällets resurser borde koncentreras på nyare underhållsskulder). Ingen av de tre utredningarnas förslag har lett till lagstiftning.

För närvarande planeras inga större reformer vad gäller underhåll till barn och underhållsstöd.

4.4. Norge 4.4.1 Reformarbete

I Norge har en bred genomgång av loven av 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven) påbörjats hösten 1993. Genomgången kan leda till att den s.k. procentmetoden för beräkning av underhållsbidrag frångås. Genomgången kan också leda till ändringar i bidragsförskottssystemet.

4.4.2. Underhållsbidrag

De grundläggande bestämmelserna om underhåll till barn finns i 7 kap. barne- loven.

Om barnet saknar egna medel skall föräldrarna svara för kostnaderna för barnets försörjning och utbildning i förhållande till sina ekonomiska villkor samt barnets förmåga och anlag. Sinsemellan är föräldrarna skyldiga att efter förmåga skjuta till de medel som behövs.

Underhållsskyldigheten upphör när barnet uppnår 18 års ålder, men den kan i vissa fall förlängas om barnet går i skolan.

En förälder som inte bor tillsammans med barnet skall bidra till underhållet genom att betala underhållsbidrag. Bidraget fastställs genom avtal, beslut av de lokala trygdekontoren (dvs. försäkringskassorna) och i vissa fall av domstol.

I domstol kan frågan om underhållsbidrag tas upp i t.ex. vårdnadsmål och äktenskapsmål. Trygdekontoren kan också hänvisa underhållsbidragsfrågan till avgörande i domstol (t.ex. om muntlig bevisning åberopats). Denna möjlighet utnyttjas emellertid sällan. Bor föräldrarna inte tillsammans vid barnets födelse, skall trygdekontoret fastställa underhållsbidraget om något avtal inte upprättats.

Handläggningen på trygdekontoren är oftast helt skriftlig. Trygdekontorets beslut kan överklagas till Fylkestrygdekontoret. Vid domstolsfastställelse gäller vanligt tvistemålsregler för överklagande.

Omkring 85 procent av alla underhållsbidrag fastställs av trygdekontoren. Även en förälder som bor tillsammans med barnet kan åläggas att utge under- hållsbidrag om han eller hon försummar sin underhållsskyldighet.

Det är inte möjligt att i ett avtal bestämma underhållsbidraget till ett belopp som understiger bidragsförskottet, dvs. 970 norska kronor i månaden (augusti 1993), om inte de vanliga reglerna för fastställelse skulle ha medfört ett lägre belopp.

Sedan år 1989 gäller ett system som innebär att underhållsbidrag fastställs till en viss procent av den bidragsansvariges inkomst om det inte föreligger vissa i lag noga definierade undantagssituationer. Då fastställs underhållsbidraget "efter skön". Huvudregeln är alltså att underhållsbidraget skall utgöra en viss procent av den bidragsansvariges bruttolön (inkl. nettobeloppet av eventuell kapitalavkastning). Procentreglerna tar ingen hänsyn till den andra förälderns ekonomiska förhållanden. Inte heller beaktas den bidragsansvariges olika ut- gifter.

Den procentsats som tas i anspråk för underhåll varierar med antalet barn som den bidragsansvarige är underhållsskyldig för. Endast barn under 18 år beaktas.

Följande procentsatser används.

Antal barn Procentsats 1 11 2 18 3 24 4 eller fler barn 28

Exempel: Den bidragsansvarige har en bruttoinkomst på 16 000 kr per månad. Han är underhållsskyldig för två barn. Procentsatsen blir 18 och den ger ett underhållsbidrag på totalt 2 880 kr i månaden.

Underhållsbidraget får inte enligt schablonregeln fastställas till ett belopp som överstiger fem gånger bidragsförskottet per barn och månad (dvs. i augusti 1993 4 850 norska kr). Inkomstunderlaget för löntagare är lika med personintäkten (som regel brutto- inkomsten). Som underlag för att fastställa storleken på inkomsten används normalt lönebesked för de senaste tre månaderna. Trygdekontoret har också möjlighet att göra kontroller mot olika register. Upplysningar kan vidare in- hämtas från t.ex. arbetsgivare.

Övertidsersättning och extrainkomster beaktas endast om de är av mera var- aktig natur. Även förmån av t.ex. fri bil eller fri bostad beaktas. Vad gäller kapitalavkastning beaktas endast belopp över 10 000 norska kr.

För egna företagare är inkomstunderlaget nettointäkten från rörelsen minskad med 10 procent. Underlaget utgörs i dessa fall av den senaste självdeklaration- en.

Har barnet själv en årlig inkomst på mer än 30 gånger bidragsförskottets belopp (dvs. 29 100 norska kr) skall underhållsbidraget sättas ned. Underhålls-

bidraget minskas då med ett belopp som motsvarar hälften av barnets intäkter över detta belopp. Avdraget skall dock inte medföra att underhållsbidraget sätts lägre än förskottsbeloppet med mindre barnet har en inkomst av 100 gånger förskottsbeloppet (dvs. 97 000 norska kr).

Bestämmelserna har kompletterats med ett flertal undantag som skall medföra skönsmässig fastställelse av underhållsbidraget.

Undantagen är följande.

a. Barnet är över 18 år. Underhållsbidraget skall i sådana fall normalt fast- ställas till 80 procent av det bidrag som skulle ha utgått om barnet varit under 18 år.

b. Den bidragsansvariges bruttointäkt är så låg att användningen av procent— satsen för ett barn (11 procent) leder till ett lägre belopp än förskottsbeloppet. År 1993 gick gränsen vid en årlig bruttoinkomst på 105 800 norska kr.

Får den underhållsbidragsansvarige pension, försörjningstillägg från försvaret eller annat tillskott från det allmänna och utgör en del av stödet ett barntillägg skall underhållsbidraget aldrig sättas till ett belopp som understiger barntillägg- et.

c. Den bidragsansvariges årliga bruttointäkter är mindre än 180 gånger det månatliga bidragsförskottet samtidigt som vårdnadshavarens intäkter överstiger 360 gånger förskottsbeloppet.

d. Underhållsbidraget fastställs interimistiskt. e. Den totala underhållsskyldigheten för de barn som den bidragsansvarige är försörjningsskyldig för, i kombination med underhåll till äkta make eller under- håll till barn över 18 år, överstiger 30 procent av den intäkt som ligger till grund för beräkningen.

f. Föräldrarna har delat den faktiska vårdnad om barnen. Delad vårdnad föreligger när den förälder som har barnet minst har hand om det mer än fem månader om året.

g. En av parterna redovisar inte begärda uppgifter eller det finns anledning anta att han eller hon förtiger upplysningar som har betydelse för avgörandet.

h. Den bidragsansvariges inkomster är väsentligen lägre än det han eller hon mot bakgrund av sin utbildning och förmåga bör kunna erhålla och något godtagbart skäl till att inkomsterna inte är högre har inte anförts.

i. En av parterna är bosatt i utlandet och en procentuell beräkning av under— hållsbidraget är uppenbart orimlig med hänsyn till att levnadskostnaderna i landet väsentligen avviker från norska levnadsförhållanden.

Är någon undantagsregel inte tillämplig skall procentmetoden användas. Vid sidan av underhållsbidraget finns det möjlighet att ålägga en förälder att utge ett s.k. särtillskott. Detta kan ske vid speciella tillfällen på grund av ut— gifter för t.ex. tandreglering eller konfirmation.

Underhållsbidrag kan fastställas att utgå även för förfluten tid, dock inte för längre tid tillbaka än tre år före talans anhängiggörande. För att bidraget skall

fastställas för längre tid tillbaka än ett år krävs att det föreligger särskilda skäl för att kravet inte framställts tidigare.

Föräldrarna kan när som helst avtala om jämkning av underhållsbidraget, normalt dock inte till ett lägre belopp än bidragsförskottet. Om särskilda om- ständigheter talar för det kan underhållsbidraget jämkas av trygdekontoret. Någon tidsgräns finns inte men ett krav är att förhållandena ändrats. Ett löpan- de underhållsbidrag ändras om de nya omständigheterna medför en ändring på mer än 10 procent.

Underhållsbidraget skall normalt betalas i förskott för kalendermånad. En fordran på underhållsbidrag preskriberas efter tio år. Preskriptionsavbrott kan ske.

Vid bestämmandet av underhållsbidragets storlek tas ingen hänsyn till kost- nader för umgänge med barnet. Undantag från huvudregeln har - som framgått ovan - gjorts för det fall att föräldrarna delar den faktiska vårdnaden om barn- et. Bidraget fastställs då efter en skönsmässig bedömning.

Kostnader för umgängesresor betalas normalt av den umgängesberättigade föräldern. Några regler som anger att kostnaderna för umgängesresor skall för- delas mellan föräldrarna finns inte. Av förarbetena till barneloven framgår emellertid att fylkesmannen eller domstolen i mål om umgänge kan besluta att kostnaderna skall delas mellan föräldrarna.

Något stöd från det allmänna för umgängesresor utgår inte. För de barn som omfattas av bidragsförskottssystemet ligger underhållsbidrag- en på i genomsnitt omkring 1 400 norska kr per månad.

4.4.3. Bidragsförskott

De grundläggande bestämmelserna om bidragsförskott finns i forskotterings- loven. Lagens syfte är att säkerställa att de barn som omfattas av regleringen varje månad får ett visst underhållsbidrag. Från början utgick bidragsförskott endast som ett förskott på ett fastställt underhållsbidrag som inte erlades i vederbörlig ordning. Efter hand har bidragsförskottet fått en delvis annan karaktär.

Förskottet utgår med ett visst belopp (970 norska kr per månad i augusti år 1993) även om underhållsbidraget skulle vara fastställt till ett lägre belopp eller inte fastställt alls. En motsvarighet till det svenska utfyllnadsbidraget finns alltså. Förskottet och det eventuella utfyllnadsbidraget är inte behovsprövade.

Trygdekontoret kan kräva att underhållsbidraget skall fastställas eller jämkas för att bidragsförskott skall utgå. Undantag görs bl.a. i de fall den bidrags- ansvarige saknar förmåga att bidra till sitt barns underhåll.

Bidragsförskott utgår till barn under 18 år. Barnet måste vara bosatt i Norge och får inte leva tillsammans med båda sina föräldrar. Bidragsförskott utgår alltså när barnet lever tillsammans med endast den ena av sina föräldrar, när

föräldrarna delar den faktiska vårdnaden om barnet, när barnet bor ensamt eller tillsammans med andra än sin föräldrar, t.ex. med far— eller morföräldrar. Vid delad vårdnad är båda föräldrarna skyldiga att betala underhållsbidrag för barnet och båda har rätt till bidragsförskott.

Bidragsförskottet betalas ut månadsvis i förskott. Möjlighet finns att få bidragsförskott retroaktivt för tre månader. I vissa fall kan bidragsförskott lämnas också för längre tid tillbaka.

Bidragsförskottssystemet administreras av trygdekontoren, dvs. försäkrings- kassorna.

N är förskott betalats ut övertar staten betalningskravet gentemot den bidrags- ansvarige (intill det belopp som utbetalats i förskott).

Det allmännas fordran på förskotterade underhållsbidrag kan efterges helt eller delvis.

Omkring 85 procent av alla barn som har rätt till underhållsbidrag har bidrags- förskott.

4.4.4. Kravverksamheten

Det allmännas fordringar mot den bidragsansvarige på grund av utgivna bidrags- förskott krävs in av Trygdeetatens Innkrevingssentral (TI). TI kan också kräva in barnets underhållsfordringar.

Ett system med påminnelseavgifter har införts fr.o.m. år 1994. Detta system beskrivs i avsnitt 23.5.

Om den bidragsansvarige inte har betalat på förfallodagen, skall han eller hon inom åtta dagar upplysa TI om anledningen härtill samt redogöra för sina arbets— och inkomstförhållanden. Underlåter den bidragsansvarige detta, riskerar han eller hon böter eller fängelse i högst tre månader.

Underhållsfordringar kan drivas in tvångsvis. De indrivningsmetoder som an- vänds är införsel i lön och i liknande utbetalningar samt utmätning av egendom.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att betala underhålls— bidraget trots att han eller hon har medel eller förmåga att skaffa medel därtill, kan straffas med böter eller fängelse i högst sex månader om inte en strängare straffbestämmelse är tillämplig.

De bidragsansvarigas skulder till bidragsförskottssystemet uppgick i januari 1994 till 2,4 miljarder norska kr.

Av de bidragsansvariga föräldrar som återfinns i bidragsförskottssystemet hade 25,4 procent en årlig bruttoinkomst som låg under 100 000 norska kr. Endast 13 procent av bidragsansvariga i de löpande ärendena var skuldfria. Den genomsnittliga skulden låg på 25 000 norska kr.

4.4.5. Erfarenheter

Avsikten med de nya reglerna för beräkning av underhållsbidrag - som infördes år 1989 - var att de skulle förenkla och effektivisera myndigheternas arbete med underhållsbidragen; inhämtandet av upplysningar skulle minska och värde- ringsmomentet ofta falla bort. Ett annat syfte var att öka förutsägbarheten, vilket man hoppades skulle underlätta och stimulera upprättandet av privata avtal. Man ville också minska utgifterna för det allmänna.

I huvudsak görs den bedömningen att de uppställda syftena med ändringen nåtts. I Norge har bruket av privata underhållsavtal alltid haft liten omfattning och det är svårt att säga om de nya reglerna ökat omfattningen.

Procentmetoden har emellertid utsatts för så stark kritik att man f.n. över- väger att gå över till någon form av kvotdelning.

Kritiken mot metoden har framför allt gällt det förhållandet att underhålls- bidragens storlek kan bestämmas med beaktande av individuella hänsyn endast när någon av undantagsreglerna" är tillämpliga. Är procentreglerna tillämpliga och det är de om någon undantagsregel inte är tillämplig - saknas möjlighet att ta hänsyn till en hög bostadskostnad, utgifter för studielån, eventuell hemma- make m.m. Höga utgifter leder alltså inte till lägre underhållsbidrag.

Detta leder i sin tur till att underhållsbidragen i många fall sätts på en högre nivå än vad som är möjligt för den bidragsansvarige att betala och högre än vad som kan drivas in. Följden av detta blir ofta att de bidragsansvariga får dras med skulder för obetalda underhållsbidrag.

Vid exekution har den bidragsansvarige rätt att behålla vissa belopp för den egna försörjningen. Dessa förbehållsbelopp kan i ett normalfall ligga på 90 000 norska kronor per år. Samtidigt leder underhållsreglerna till att underhålls- bidraget för en bidragsansvarig med en årsinkomst på 106 000 norska kr kan sättas till 28 procent av detta belopp, dvs. till nästan 2 500 kr i månaden.

Höga umgängeskostnader beaktas inte heller inom procentmetoden och utgör inte heller något skäl att bestämma underhållsbidraget efter skön. Metoden har därför kritiserats för att den kan leda till försämrad kontakt mellan den bidrags- ansvariga föräldern och barnet.

Det anses även svårt att formulera undantagsreglerna, dvs. de regler som anger när procentmetoden skall frångås och underhållsbidraget bestämmas efter skön. Undantagsreglerna ger dessutom ofta upphov till kraftiga tröskeleffekter. Har en av föräldrarna hand om barnet 4,5 månader om året skall underhålls- bidraget fastställas efter procentreglerna. Har föräldern hand om barnet under fem månader anses vårdnaden delad och underhållsbidraget bestäms efter skön.

Bestämmelsen om hur hänsyn tas till barnets egna inkomster har kritiserats för att ett underhållsbidrag på 970 kr i månaden skall fastställas trots att barnet själv har inkomster på 85 000- 90 000 norska kr per år.

Att bestämma underhållsbidraget efter skön upplevs ofta som besvärigt efter- som fasta hållpunkter för bedömningen då saknas och det är svårt att avgöra hur

stort ett rimligt bidrag bör vara.

Den omständigheten att trygdekontoren dels administrerar bidragsförskottssys- temet, dels kan bestämma storleken på underhållsbidragen har, enligt uppgift, inte upplevts som något problem i Norge.

Någon kritik har inte riktats mot preskriptionstidens längd och möjligheten till preskriptionsavbrott.

4.5. Storbritannien

De grundläggande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet finns i Child Support Act 1991.

Underhållsskyldigheten gäller till dess barnet fyller 16 år och även därefter om barnet genomgår grundläggande skolutbildning på heltid, dock längst till dess barnet fyller 19 år.

Båda föräldrarna är skyldiga att försörja barnet om de har förmåga till det. En förälder som inte lever tillsammans med sitt barn fullgör sin underhållsskyldig— het genom att betala underhållsbidrag. Betalade underhållsbidrag kan medföra en viss Skattelättnad.

Den metod som allmänt används för att bestämma storleken av underhålls- bidraget beaktar bl.a. barnets behov och båda föräldrarnas inkomster och utgifter.

Metoden består av följande sex moment.

1. De grundläggande kostnaderna för barnets underhåll (the maintenance requirement) bestäms.

2. Den del av föräldrarnas inkomst som kan tas i anspråk för underhåll till barnet (the assessable income) bestäms. Detta belopp motsvarar vad som återstår när föräldrarnas dagliga utgifter för eget underhåll och för underhåll åt hemmavarande barn - förbehållsbelopp (exempt income) - har dragits av från nettoinkomsten.

3. Den andel av överskottet som kan tas i anspråk för barnets underhåll (the deduction rate) räknas fram.

4. Kontroll sker av huruvida ett visst tilläggsbelopp (additional element; stan- dardtillägg) bör utgå och i förekommande fall bestäms tilläggsbeloppets storlek.

5. Kontroll sker av att den bidragsansvariga föräldern, sedan det preliminärt framräknade underhållsbidraget betalats, har medel kvar till sin egen och sin aktuella familjs försörjning (a protected level of income).

6. Ett minsta underhållsbidrag (a minimum payment). Den bidragsansvariga föräldern får normalt betala åtminstone ett visst lägsta underhållsbidrag. Den tillämpade metoden kommer att gås igenom i det följande. De exempel som ges har hämtats från "A guide to child support maintenance" utgiven av Child Support Agency (CSA). Siffrorna hänför sig till april 1993.

Först uppskattas det belopp som krävs för att barnets grundbehov skall vara täckt. Till grund för beräkningarna ligger de nivåer som används i socialbi— dragssammanhang (the Income Support rates).

För två barn, 9 och 12 år, som bor hos en ensamstående förälder anses det sammanlagda underhållsbehovet (efter avdrag för utgående barnbidrag) uppgå till £77,65 per vecka.

I nästa steg tittar man på båda föräldrarnas inkomster och utgifter. Sedan de olika förbehållsbeloppen dragits av från nettoinkomsten återstår "the assessable income", den del av inkomsten som kan tas i anspråk för underhåll.

I nettoinkomsten ingår inkomst av tjänst, ränteinkomster, hyresinkomster m.m. För löntagare med månadslön ser man som regel till den lön som upp- burits under de två senaste månaderna.

Förbehållsbeloppet inkluderar skälig bostadskostnad samt ett normalbelopp för den egna försörjningen i övrigt.

Förbehåll får också göras för underhåll åt hemmavarande barn. Även förbehållsbeloppen bestäms på grundval av de nivåer som tillämpas i socialbidragssammanhang.

Kostnader som en bidragsansvarig förälder kan ha för att hålla kontakt med sina barn beaktas inte. Det har inte ansetts riktigt att ge sådana kostnader ett försteg framför de grundläggande kostnaderna för barnets försörjning.

Ingen hänsyn tas till inkomster hos den bidragsansvariges eller vårdnadshava- rens eventuella nya partner.

Förbehållsbeloppet representerar det belopp varje förälder får behålla för eget underhåll och för underhåll av eventuellt hemmavarande barn. Vad gäller hemmavarande barn tas hänsyn till vad barnets andra förälder kan bidra med.

För egna levnadskostnader (utom bostadskostnaden) ligger normalbeloppet för ensamstående föräldrar på £44 per vecka. Umgås den bidragsansvarige föräldern med barnet under minst två nätter varje vecka sätts beloppet något högre.

Av det överskott som återstår sedan förälderns förbehållsbelopp dragits av från hans eller hennes nettoinkomst tas hälften i anspråk för underhåll till dess barnets behov är täckt.

Exempel 1 Peter och Sally har separerat. De har två barn tillsammans. Barnen bor hos Sally. Sally förvärvsarbetar inte. Barnens behov av underhåll ligger på samman- lagt £77,65 per vecka. Peters överskott uppgår till £140 per vecka. Han skall betala 50 procent av överskottet i underhållsbidrag, dvs. £70 per vecka.

Exempel 2 Len och Christine är skilda. De har två barn, Laura och Ruth, som bor hos Christine. Barnens behov av underhåll ligger på totalt £77,65 per vecka. Båda föräldrarna förvärvsarbetar. Lens överskott uppgår till £120 per vecka och Christines överskott uppgår till £20 per vecka. Föräldrarnas sammanlagda

överskott ligger alltså på £l40 per vecka. Hälften av det totala överskottet är £70, vilket är mindre än barnens behov av underhåll (£77,65). Len skall då betala hälften av sitt överskott, dvs. £60 per vecka.

Överstiger föräldrarnas sammanlagda överskott barnets grundbehov kan ett tilläggsbidrag bli aktuellt. Tilläggsbidraget bestäms till 25 procent av det över— skjutande överskottet upp till en viss maximinivå. Tanken bakom detta tillägg är att när en förälder har det gott ställt ekonomiskt så är det rätt att hans eller hennes barn delar välståndet på samma sätt som om de levt tillsammans med föräldern.

Exempel 3 Antag att Christines överskott i exempel 2 ökar till £50 per vecka. Föräldrarnas sammanlagda överskott skulle då uppgå till £170 per vecka. Hälften härav är £85, vilket belopp överstiger barnens behov av underhåll (£77, 65). Ett tillägg kan då aktualiseras.

Lens grundläggande underhållsskyldighet kan i detta fall beräknas på följande sätt.

£120 £77,65 x _ = £54,81 £120 + £50

Lens överskott uppgår till £120 per vecka. Hälften av £109,62 täcker betal— ningen av underhållsbidraget på £54,81.

Överskott £120 Ianspråktaget för underhållsbidrag enligt 50-procentsregeln £109,62 Återstår £10,38

Tillägg, 25 procent av återstående belopp— — £2, 60 (25 % av £10 38). *

Len skall alltså betala underhållsbidrag på totalt (£54, 81 + £2, 60 ) £57 41. Även Christine skulle kunna bidra med ett tillägg. Hon bor emellertid tillsam- mans med barnen och försörjer dessa 1 hemmet, varför tillägget inte behöver räknas ut.

Exempel 4

Karen och James är skilda. De har två barn, Louise som är 10 år och Emma som är 15 år. Karen är ensamstående och har inte någon inkomst. James har en bruttoinkomst på £5 694 per månad.

Barnens behov av underhåll uppgår till sammanlagt £77,65 .

James överskott: Nettoinkomst (efter skatt och försäkringsavgift) uppgår till £850,69 per vecka. Efter att förbehållsbeloppet (£159,38 per vecka) dragits av återstår ett överskott om £691,31 per vecka.

Barnens grundbehov på £77,65 har tillgodosetts när 50 procent av de första £155,30 av överskottet betalats. James har emellertid ett överskott på ytterligare

£536,01. 25 procent av det återstående beloppet om £536,01 blir £134. Förutsatt att detta belopp inte överstiger maximinivån är detta det tilläggsbidrag James skall

betala.

Maximinivån Lousie = £74,10 Emma = £95,40 Maximitillägg totalt i detta fall = £169,50. Det framräknade tilläggsbeloppet understiger maximinivån.

James skall alltså betala ett tilläggsbidrag på £134. Detta innebär att han sam- manlagt skall betala £211,65 i underhållsbidrag varje vecka (£134 + grund- läggande underhållsbidraget på £77,65).

Slutligen görs en kontroll av att den bidragsansvariga föräldern har kvar till- räckligt med medel för eget och eventuell ny familjs försörjning. Hänsyn tas även till barn som bor hos den bidragsansvarige minst två nätter per vecka i genomsnitt. Räcker inte det återstående beloppet får det framräknade under- hållsbidraget justeras.

Exempel 5 Richard och Sheila har ett barn, Becky, som är två år. Deras bostadskostnader (amortering och ränta på ett lån) uppgår till £50 per vecka, varav £45 utgör räntor.

Richard är skyldig att betala underhållsbidrag med £22, 18 per vecka för Paul (9 år).

Familjens nettoinkomst:

Richards nettoinkomst £152,63 Barnbidrag £10,00 Nettoinkomst totalt £162,63 Richards skyddade inkomst: Sammanboende £69,00 Barn, 2 år £15,05 Familjetillägg £9,65 Totalt £93,70 Bostadskostnader £45,00 Endast räntan beaktas alltså. Skatt £8,68 En säkerhetsmarginal £8,00

Grundskydd £155,38

Ett tillägg på tio procent av skillnaden mellan disponibel inkomst och grund- skyddet görs härefter. Skillnaden mellan den disponibla inkomsten (£162,63) och grundskyddet (£155,38) uppgår till £7,25. Tio procent av detta belopp (73p) läggs till grundskyddet, vilket ger en skyddsnivå på totalt £156,11 per vecka.

Richard skulle betala ett underhållsbidrag på £22,18 för Paul. Om han be- talade en så stor summa av den disponibla inkomsten på £162,63 skulle han endast ha kvar ett belopp om £l40,45 per vecka, dvs. ett belopp understigande skyddsnivån (£156,11 per vecka). Underhållsbidraget till Paul måste därför reduceras så att Richard och hans familj får kvar ett belopp om £156,11 per vecka. Underhållsbidraget bestäms alltså till £6,52.

I de fall skyddsnivån skulle leda till ett underhållsbidraget understigande £2,20 aktualiseras bestämmelsen om ett minsta underhållsbidrag.

Ett underhållsbidrag skall normalt inte bestämmas till ett belopp som under- stiger £2,20 per vecka. Från denna huvudregel har emellertid vissa bidragsan- svariga föräldrar undantagits, nämligen fångar, personer under 18 år som uppbär socialbidrag (Income Support) och bidragsansvariga som uppbär sjuk- eller handikappunderstöd (sickness and disability benefits).

De flesta bidragsansvariga föräldrar får behålla mellan 70 och 85 procent av sin nettoinkomst när underhållsbidraget är betalt.

Om den bidragsansvariga föräldern har hand om barnet under minst 104 nätter per år (dvs. i genomsnitt två nätter per vecka) tas hänsyn härtill när förälderns förbehållsbelopp (exempt income) och skydddsbelopp (protected income) be— stäms. Vidare reduceras det underhållsbidrag som annars skulle ha betalats. Antag att underhållsbidraget är bestämt till £50 per vecka och att den förälder som barnet bor tillsammans med förutsätts bidra med £20 per vecka. Det totala underhållet till barnet uppgår då till £7O per vecka. Om den bidragsansvarige har hand om barnet under två nätter per vecka anses han eller hon ha stått för 2/7 av £70, dvs. £20. Underhållsbidraget på £50 reduceras då till £30.

En myndighet - The Child Support Agency (CSA) - fastställer underhålls— bidragen, uppbär betalningarna från de bidragsansvariga i vissa fall och sköter om indrivningen. ] de fall den förälder som barnet bor hos eller dennas partner uppbär bidrag från det allmänna (Income Support, Family Credit, Disability Working Allowance) är han eller hon skyldig att bemyndiga socialministern (the Secretary of State for Social Security) att utverka ett underhållsbidrag. Undan- tag från kravet på medverkan görs i de fall detta riskerar att skada eller orsaka oskälig oro hos vårdnadshavaren eller de barn som lever tillsammans med vård- nadshavaren. Vägrar vårdnadshavaren medverka och kan han eller hon inte anföra något godtagbart skäl för sin vägran reduceras utgående bidrag.

För CSA:s tjänster tas som huvudregel ut en avgift. Avgifter för fastställelse och översyn av underhållsbidraget är £44 per år och avgiften för kravhantering- en är 1634 per år. Under vissa förutsättningar kan en förälder befrias från att

betala avgiften. Detta gäller t.ex. föräldrar som uppbär eller har en partner som uppbär socialbidrag (Income Support eller Family Credit) eller Disability Working Allowance eller saknar överskott.

Betalas underhållsbidraget inte i vederbörlig ordning tar CSA kontakt med den bidragsansvarige. Kan någon överenskommelse inte nås inom 28 dagar efter betalningstidpunkten kan utestående belopp beläggas med ränta.

Underhållsbidragens storlek ses över varje år. Föräldrarna tillfrågas då om sina aktuella förhållanden och storleken på underhållsbidraget räknas fram utifrån de uppgifter de tillhandahåller.

Underhållsbidraget kan vidare ses över vid ändrade förhållanden. Ett under- hållsbidrag som fastställts av en "Child Support Officer" kan vidare på begäran omprövas av en annan tjänsteman.

Ett beslut om underhållsbidrag kan också överklagas (till Child Support Appeal Tribunal).

4.6. Förbundsrepubliken Tyskland 4.6.1 Underhåll till barn

De grundläggande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet finns i Börgerliches Gesetzbuch, BGB.

Enligt tysk lag är föräldrarna skyldiga att underhålla sina barn (& 1601 BGB). Underhållsskyldighet föreligger oavsett barnets ålder men förutsätter att barnet inte är i stånd att försörja sig självt (& 1602 BGB). Vad gäller minderåriga ogifta barn beaktas inte deras eventuella förmögenhetstillgångar utan endast avkastningen därav.

En ytterligare förutsättning för att underhållsskyldighet skall föreligga är att föräldrarna har förmåga att betala underhållsbidrag utan eftersättande av eget skäligt uppehälle (& 1603 BGB).

Underhållsskyldighetensomfattningbestämsvidareav denunderhållsberättiga- des behov (& 1610 BGB).

Några i lag angivna procentsatser eller riktvärden som anger hur stor del av den underhållsbidragsansvariges inkomster som bör tas i anspråk för underhåll finns inte. Däremot har vissa domstolar sammanfattat sina erfarenheter itabell- form eller liknande.

Resekostnader i samband med umgänge mellan barnet och den andra föräldern betalas som regel av den umgängesberättigade föräldern.

4.6.2. Bidragsförskott

Betalas inte underhållsbidrag alls eller betalas det inte i vederbörlig ordning eller är bidraget inte tillräckligt högt kan barnet erhålla bidragsförskott (U nter- haltsausfall eller UnterhaltsvorschuB).

Bidragsförskott kan lämnas till dess barnet fyller 13 år och under högst 72 månader. Bidraget uppgår till högst 291 tyska mark per månad för barn under 6 år och till 353 tyska mark per månad för äldre barn. I de delstater som tidigare ingick i Tyska Demokratiska Republiken är beloppen något lägre, 219 resp. 264 tyska mark per månad.

Stödet är inte behovsprövat. Det utgår inte om föräldrarna lever tillsammans eller om vårdnadshavaren är gift och bor tillsammans med maken.

När bidragsförskott lämnas övergår barnets anspråk på underhåll, upp till det belopp som lämnats i förskott, till förbundsstaten som söker återkräva utbe- talade förskott från den bidragsansvarige.

4.7. Australien

Den 1 oktober 1989 trädde "the Child Support (Assessment) Act" ikraft. Ge- nom reformen infördes ett nytt system för beräkning av underhållsbidrag till barn. Beräkningen av underhållsbidraget sker enligt en i lagen angiven formel. Underhållsbidrag uträknade enligt formeln fastställs av "the Child Support Agency" (CSA). CSA kan också driva in underhållsbidragen, t.ex. genom avdrag på den bidragsansvariges lön. Underhållsbidragen överförs sedan (via "Department of Social Security") till vårdnadshavaren.

Grundprincipen är att en viss andel av det belopp som återstår sedan den bi— dragsansvariges beskattningsbara inkomst minskats med ett förbehållsbelopp för hans eller hennes egna levnadskostnader tas ut i underhållsbidrag.

Formeln varierar beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Den grundläggande formeln ser ut på följande vis. (De belopp som anges hänför sig till år 1991-92.)

[Den bidragsansvariges beskattningsbara inkomst x indexfaktor — ett visst förbe— hållsbelopp (exemption amount)] x en viss procentsats.

Man utgår från den beskattningsbara inkomst som ligger två år tillbaka. För att uppdatera inkomsten till dagsläget används en indexfaktor. Den bidrags— ansvariga föräldern får också behålla ett visst belopp ($7584,20) för sin egen försörjning.

Procentsatsen varierar beroende på hur många barn den bidragsansvarige är skyldig att betala underhållsbidrag till.

Ett barn 18 procent Två barn 27 procent Tre barn 32 procent Fyra barn 34 procent Fem eller flera barn 36 procent

Skulle ett underhållsbidrag som räknats ut enligt formeln komma att ligga på ett belopp som understiger $260 per år anses den bidragsansvarige sakna förmåga att betala något underhållsbidrag.

Det finns också en maximigräns för hur stort underhållsbidrag som kan fast- ställas. Detta belopp motsvarar vad som skall betalas av en person vars index- uppräknade inkomst uppgår till 2,5 gånger den genomsnittliga lönen för en heltidsarbetande vuxen (Average Weekly Earnings, AWE). 250 procent av AWE uppgår till $74 828.

Om vårdnadshavarens inkomster överstiger genomsnittslönen för en heltids- arbetande vuxen ($29 931 per år) tas hänsyn till detta och formeln modifieras på följande sätt.

[Den bidragsansvariges beskattningsbara inkomst x indexfaktor - ett visst förbe— hållsbelopp (exemption amount)] - [vårdnadshavarens beskattningsbara inkomst x indexfaktor - icke beaktad inkomst (disregarded income)] x en viss procent- sats.

Den del av vårdnadshavarens inkomster som man bortser (Custodian's dis- regarded income) från består av AWE plus kostnader för att ta hand om barn (child care costs). För ett barn under sex år antas dessa kostnader ligga på 11,5 procent av AWE.

När vårdnadshavaren har mycket goda inkomster kan det inträffa att formeln ger vid handen att något underhållsbidrag eller endast ett mycket litet under- hållsbidrag skall betalas. I sådana fall bestäms underhållsbidraget till ett visst minimibelopp (a minimum liability payment). Detta belopp motsvarar en fjärde— del av det belopp den bidragsansvarige skulle ha haft att betala om vårdnads- havaren inte haft någon inkomst alls.

Om den bidragsansvariga föräldern försörjer hemmavarande barn beaktas det- ta genom att hans eller hennes förbehållsbelopp höjs. Höjningen uppgår till $1378 för barn i åldern 0-12 år, $2009,80 för barn mellan 13 och 15 år och till $3161,6O för äldre barn.

Har envar av föräldrarna ensam vårdnad om åtminstone ett av de gemensam- ma barnen (split custody) eller har de gemensam vårdnad om ett eller flera barn (shared custody) kan varje varje förälders bidrag räknas ut med hjälp av for- meln. (Hur beräkningarna i dessa fall går till redovisas inte här.) Bidragen kvittas sedan mot varandra och den förälder som skall betala det högsta bidraget betalar mellanskillnaden mellan bidragen till den andra föräldern.

Som huvudregel ses underhållsbidragen över en gång per år av CSA och juste—

ras därvid i förhållande till föräldrarnas inkomster.

Vårdnadshavaren eller den bidragsansvariga föräldern kan åstadkomma att formeln frångås. Detta sker genom ett domstolsavgörande (departure order). Skäl för detta kan t.ex. vara att förälderns förmåga att försörja barnet är redu- cerad på grund av skyldigheten att försörja en annan person eller på grund av att föräldern har höga kostnader för att umgås med barnet.

Underhållsbidrag kan också fastställas av domstol och genom överenskommel- se.

För de barn som inte omfattas av 1989 års reform måste, om föräldrarna inte kan enas, en domstol avgöra underhållsbidragets storlek. Härvid tas hänsyn till barnets behov och båda föräldrarnas inkomster, förvärvsförmåga och egendom.

1989 års reform är föremål för en utvärdering.

4.8. Nya Zeeland

De grundläggande bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet gentemot sina barn finns i Child Support Act 1991.

Grundprincipen är att föräldrar är skyldiga att försörja sina barn oavsett om de bor tillsammans med barnen eller inte. Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller 19 år och i vissa fall tidigare (om barnet ingår äktenskap eller försörjer sig själv).

Underhållsbidrag kan fastställas genom avtal. Uppbär vårdnadshavaren inte något samhällsstöd råder full avtalsfrihet. Underhållsbidrag kan också fastställas av Inland Revenue (Child Support Agency).

En vårdnadshavare som uppbär stöd från det allmänna (ensamförälderstöd eller "Unsupported Child Benefit" - om vårdnadshavaren inte är barnets för- älder) är skyldig att ansöka om att få underhållsbidraget fastställt av Child Sup- port Agency. I dessa fall tillfaller betalningarna staten och skall den bidragsan- svariga föräldern betala underhållsbidraget till Child Support Agency. Eventu— ellt överskjutande underhållsbidrag (underhållsbidrag överstigande stödet eller överstigande det underhållsbidrag som skulle ha bestämts om en viss formel använts) betalas ut till vårdnadshavaren. Föräldrarna kan även i dessa fall själva komma överens om storleken på det underhållsbidrag som skall betalas om detta inte ligger under det som skulle ha fastställts om formeln använts. Underlåter en förälder som uppbär stöd från det allmänna att ansöka om att få underhålls— bidraget fastställt reduceras stödet från det allmänna med 522 per vecka.

Anser någon av föräldrarna att det föreligger speciella omständigheter som gör att det underhållsbidrag som bestämts blir orimligt kan han eller hon ansöka hos familjedomstolen (Family Court) om en "departure order" (ett avvikelse- beslut).

Några bestämmelser som reglerar hur resekostnader skall fördelas mellan

föräldrarna finns det inte. Den formel som används för att bestämma underhållsbidragets storlek ser ut på följande sätt.

(a-b)xc

a = den bidragsansvariges beskattningsbara inkomst två år tillbaka, ökad med en inflationsfaktor, som fastställs årligen b = den bidragsansvariges förbehåll (living allowance) c = en viss procentsats (the child support percentage)

Beskattningsbara inkomster som överstiger 557,795 beaktas inte.

Kan det antas att det aktuella årets inkomster kommer att understiga den in- komst som enligt huvudregeln skall beaktas i formeln med minst 15 procent kan man i stället göra en uppskattning av det aktuella årets beskattningsbara in— komst.

Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader baseras på nivån för olika stöd- former (bl.a. Invalid's Benefit och Unemployment Benefit) och beror på den bidragsansvariges situation.

Följande förbehållsbelopp används (år 1994).

Ensamstående utan hemmavarande barn 510,379 Gift eller sammanboende utan hemmavarande barn 314,425 Ensamstående eller sammanboende med ett hemmavarande barn $20,656

Det är straffbart att vägra lämna information och att inte anmäla ändrade för— hållanden som påverkar förbehållsbeloppet.

En viss andel av det överskott som återstår sedan förbehållsbeloppet dragits av från den beskattningsbara inkomsten tas ut i underhållsbidrag.

Procentsatserna är fastställda i lag och beror på det antal barn som den bi- dragsansvarige är skyldig att betala underhållsbidrag för.

Följande procentsatser används.

1 barn 18 2 barn 24 3 barn 27 4 barn eller flera 30

Är vårdnaden om barnen delad (minst 40 procent) används andra procentsatser. I dessa fall används följande procentsatser. Det barn beträffande vilket vård- naden är delad räknas som 0,5 barn.

Antal barn

0,5 12 1 18 1,5 21

2 24 2,5 25,5 3 27 3,5 28,5 4 eller flera 30

Det minsta belopp som kan fastställas är 510 per vecka. Exempel på underhållsbidrag per vecka (1992 års siffror)

Ett bidragsberättigat barn och en årsinkomst på 3515 000 — ensamstående: $17

— gift: $10 ett hemmavarande barn: $10 — två hemmavarande barn: $10

Ett bidragsberättigat barn och en årsinkomst på $45 000 ensamstående: $121

—— gift: $107 — ett hemmavarande barn: 586 — två hemmavarande barn: $82

Två bidragsberättigade barn och en årsinkomst på $] 5 000 — ensamstående: 523

—— gift: $10 ett hemmavarande barn: 510 — två hemmavarande barn: $10

Två bidragsberättigade barn och en årsinkomst på $45 000 — ensamstående: $162

_ gift: $143 — ett hemmavarande barn: 3115 — två hemmavarande barn: $110

I lagen anges de fall där den normalt använda metoden kan frångås. Beslut härom (a departure order) fattas av familjedomstolen (Family Court) på ansökan av någon av föräldrarna.

De särskilda omständigheterna är följande.

1. Den bidragsansvariges förmåga att försörja barnet är nedsatt på grund av skyldighet att försörja andra barn, sig själv eller andra vuxna.

2. Höga kostnader i samband med umgänge.

3. Speciella behov hos det bidragsberättigade barnet (t.ex. på grund av ett handikapp).

4. Inkomster, förvärvsförmåga, finansiella resurser hos någon av föräldrarna eller barnet (t.ex. om vårdnadshavaren har en hög inkomst).

5. Tidigare betalningar eller egendomsöverenskommelser.

De enda fall där underhållsbidraget kan fastställas till noll kr är när den bidragsansvarige avtjänar ett fängelsestraff eller vistas på sjukhus och endast har inkomst från kapital som inte uppgår till $520 per år.

Underhållsbidrag betalas månatligen i efterskott (den 20 i månaden efter den månad underhållsbidraget avser). Vid försenad betalning utgår en straffavgift (penalty) på tio procent (dock minst $5), med tillägg av två procentenheter för varje ytterligare månad som underhållsbidraget utestår obetalat.

Underhållsbidragen ses över varje år. Ett underhållsbidrag som fastställts av Child Support Agency kan omprövas av denna instans och överklagas till familjedomstolen (Family Court).

Child Support Agency kan också förmedla underhållsbidrag i de fall något statligt stöd inte utgår.

Det allmännas krav på underhållsbidrag kan inte efterges. Däremot kan man underlåta att vidta några kravåtgärder om sådana inte bedöms leda till något resultat.

Lagstiftningen är föremål för översyn. Genom "the New Zealand Income Support Service" (NZISS) betalas statliga stöd ut till ensamföräldrar. Stöden är inkomstprövade.

mimi. mami 'är. in» tamdju- menta...... 399 mil md Blitz-ii uq'e ..

.» ' ._ mantal.-mit ' | .. ..”..."i; mmm ..." ...ggap.niitg1wsulliiämm. %u.-vii... vai» 1 mynnar.» " 1'1. , ':' _ ..rramsmm w .ar' 'n'n'gäqln sp.—slang? in, .h d- Tails

" I'll ' . ' | Juli:! 151; twh' Billån-n' TF. 1! Wå' 'Ili'l' R%? %% En Malma i?:— a.... ”IHF. ga "I mätta....

' "mat...”... n.'- '. . ."" ååå"? Påls

DEL II

ORGANISATORISKA

FRÅGOR

5. Försäkringskassans roll; bakgrund

5.1. Nackdelarna med försäkringskassans roll i dag

En stor del av problemen med bidragsförskottssystemet hänger samman med kopplingen mellan reglerna om bidragsförskott (utfyllnadsbidrag) och reglerna om underhållsbidrag.

Bidragsförskott utgör för år räknat 14 080 kr. Förskottet utgår i princip med fullt belopp även om det fastställda underhållsbidraget är lägre.

Den del av bidragsförskottet som svarar mot ett fastställt underhållsbidrag skall kassan kräva tillbaka från den bidragsansvariga föräldern. I de fall det under- hållsbidrag som fastställts är lägre än bidragsförskottet utgör mellanskillnaden ett rent bidrag från det allmänna som inte kan återkrävas. Staten har därigenom ett direkt intresse av att underhållsbidrag inte genom avtal eller dom fastställs till ett lägre belopp än vad den underhållsbidragsansvarige enligt reglerna i FB bör betala.

I 4 5 tredje stycket BFL finns en reduceringsregel som skall förhindra att bidragsförskott betalas ut med för högt belopp när ett fastställt underhållsbidrag uppenbarligen understiger vad den bidragsansvarige bör betala. Bestämmelsen innebär att försäkringskassan i sådana fall inte lämnar bidragsförskott med högre belopp än underhållsbidraget, dvs. endast med det belopp som kan återkrävas. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att föräldrarna genom ett lågt under- hållsbidrag vältrar över kostnaderna för barnets försörjning på det allmänna.

Som redan sagts har försäkringskassan på grund av den rätt till återkrav som föreligger ett intresse av att underhållsbidraget inte fastställs till ett för lågt belopp. Att kostnaderna för ett barns försörjning inte genom ett alltför lågt underhållsbidrag övervältras till det allmänna är emellertid viktigt även ur rättvisesynpunkt och för att betona att föräldrarna är de som i första hand

ansvarar för barnens underhåll. För det mesta är emellertid underhållsbidragets storlek - formellt och processuellt - en fråga mellan barnet och den under- hållsbidragsansvarige och detta trots att barnet (boföräldern) inte har något egentligt eget ekonomiskt intresse av underhållsbidragets storlek om det inte överstiger bidragsförskottsnivån. Barnet är avtalspart eller parti en domstolspro- cess men för barnet gäller det endast att se till att bidraget inte blir bestämt till ett så lågt belopp att bidragsförskott av den anledningen inte lämnas fullt ut. Partsställningen vid fastställande och jämkning av underhållsbidrag kan därför framstå som konstlad och bidragsförskottets konstruktion i samverkan med den avtalsfrihet som råder gör att det är nödvändigt att ha regler som innebär att försäkringskassan kanreducerabidragsförskottetomunderhållsbidragetbestämts till ett belopp som uppenbarligen är för lågt.

För fullständighetens skull bör det nämnas här att försäkringskassan dock kan bli den under ållsbidragsansvariges mo art i vissa situationer, nämligen vid 'ämkning av ett fastställt bidrag för tid då idragsförskott har ut ått och den rätt

assan förvärvat påverkas inte av t.ex. ett avtal mellan den un erhållsbidra s— ansvarige och barnet om en nedsättning av underhållsbidraget (se kapitel 65

Att försäkringskassan i bidragsförskottsärendet skall pröva om underhållsbidra- get uppenbarligen är för lågt, föranleder dessutom att parterna många gånger är osäkra på om kassan kommer att godta deras avtal om underhållsbidrag. Detta kan också gälla domar, nämligen i den mån de bygger på parternas dispositionsfrihet över processföremålet (se avsnitten 2.4.1 och 2.4.2 samt Allmänna råd från RFV 1989:10 s. 60 och 61). Risken för att bidragsförskott kommer att vägras eller lämnas med reducerat belopp kan medföra att parterna, åtminstone i de fall advokater och andra juridiska rådgivare inte är inkopplade, inte vågar träffa avtal trots att de egentligen är överens om underhållsbidragets storlek. Detta leder till domstolsprocesser som måste betecknas som onödiga (s.k. skenprocesser). Osäkerheten om försäkringskassans bedömning kan också påverka parternas processföring med avseende på yrkanden, medgivanden och vitsordanden av faktiska omständigheter. Samma förhållanden gäller vid jämk— ning och omprövning av underhållsbidrag.

Att domstolarna belastas med processer som inte är några reella tvister är olämpligt ur principiell synvinkel och förorsakar såväl det allmänna som den enskilde kostnader.

Det är svårt att svara på hur vanligt det är med skenprocesser. I en promemo— ria från Socialdepartementet år 1983 gjorde man — efter en förfrågan hos ett antal domare vid tingsrätterna - den mycket ungefärliga uppskattningen att omkring hälften av de tvistiga målen om underhållsbidrag tillhörde kategorin "onödiga". En försöksverksamhet med förhandsbesked från försäkringskassorna om skäligt underhållsbidrag i ärenden om bidragsförskott (budgetåren 1985/86 och 1986/87) tyder emellertid på att antalet "skenprocesser" är få.

Enligt en enkätundersökning som 1987 års underhå]lsbidragskommitté gjorde

år 1988 förekom skenprocesser enligt de tillfrågade tingsrätterna i varierande omfattning. Advokatbyråerna, socialförvaltningarna och försäkringskassorna ansåg att sådana processer var ovanliga eller att de inte förekom (SOU 1990:48).

I de fall försäkringskassan vägrar utfyllnadsbidrag med motiveringen att underhållsbidraget fastställts till ett uppenbarligen för lågt belopp kan begräns- ningarna i möjligheterna att få ett underhållsbidrag jämkat eller omprövat dessutom leda till rättsförluster för barnet. Enligt 7 kap. 10 & FB kan under- hållsbidraget nämligen jämkas av rätten endast om ändring i förhållandena föranleder det eller avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i övrigt. Endast om underhållsbidraget inte ändrats under en sexårsperiod kan det omprövas utan sådana skäl (se vidare kapitel 14). Risken för rättsförluster skall dock inte överdrivas. I praktiken torde det vara tämligen sällsynt att utfyllnadsbidrag vägras på denna grund. I de fall advokater eller andra professionella juridiska rådgivare är inkopplade är det dessutom vanligt att man använder Villkorade avtal, dvs. avtal vars giltighet gjorts be- roende av att försäkringskassan godtar underhållsbidraget.

Problemen kan alltså sammanfattas i följande punkter.

Stats/inansiella skäl

a) Försäkringskassan har på grund av sin återkravsrätt mot den underhålls- bidragsansvariga föräldern ett intresse av att underhållsbidragen inte läggs på en för låg nivå. Kassan har emellertid i princip inte några möjligheter att själv sluta avtal eller agera i en domstolsprocess. Den är i stället t.ex. vad gäller jämkning för framtiden hänvisad till att agera genom barnet (boföräldern), vilket är möjligt endast i begränsad utsträckning. Det finns därför risk för att en omotiverat stor del av kostnaderna för barnen får bäras av det allmänna.

Föräldrasynpunkter Rdttviseaspekter b) Om underhållsbidragen läggs på en för låg nivå tar det allmänna över en del av de kostnader för barnets försörjning som föräldrarna själva bör stå för enligt reglerna i FB. Detta kan leda till att ansvaret för barnen förskjuts från föräldrar- na till det allmänna och till att stödsystemet diskriminerar en familjetyp (kärn- familjerna) ijämförelse med andra. Att spekulation och missbruk av bidrags- förskottssystemet förhindras är av vikt också för att systemet skall respekteras och upplevas som rättvist.

Osäkerhet för parterna Skenprocesser c) Parternas osäkerhet om kassans bedömning av underhållsbidragets storlek kan leda till onödiga processer (s.k. skenprocesser). Detta påverkar statens

kostnader för den allmänna rättshjälpen och ökar belastningen på de allmänna domstolarna. Dessutom kan processerna medföra att parterna måste betala rättegångskostnader.

Råttsförluster d) Om försäkringskassan bedömer att ett fastställt underhållsbidrag uppenbar- ligen är för lågt kan de begränsade möjligheterna till jämkning/omprövning av underhållsbidraget leda till en rättsförlust för barnet (utfyllnadsbidrag lämnas inte).

Ansvar för boföräldrarna e) Systemet innebär att man i praktiken lägger ett ansvar på boföräldrarna för storleken av det allmännas stöd till barnen. Eftersom det är fråga om ett stöd som avser att kompensera en brist från den underhållsbidragsansvarige upplevs detta ansvar ofta som orimligt, särskilt eftersom boförälderns möjligheter att agera är begränsade.

Dubbelarbete f) I de fall bidragsförskott aktualiseras uppkommer dubbelarbete mellan försäk- ringskassorna å ena sidan och de organ som handlägger frågor om underhålls— bidrag (bl.a. advokater, socialnämnder och domstolar) å andra sidan. Dubbelar- betet behandlas i kapitel 7.

Att kassans roll behöver stärkas har alltså sin grund i den koppling som i dag finns mellan bidragsförskottet och underhållsbidraget. Så länge denna koppling kvarstår kommer vissa av de problem som vidlåder det nuvarande bidrags- förskottssystemet att kvarstå, låt vara att man på olika sätt kan lindra en del av dem.

5.2. Något om tidigare förslag och överväganden

Familjelagssakkunniga föreslog i sitt delbetänkande (SOU 1977:37) Underhåll till barn och frånskilda, en ny ordning för återkrav av bidragsförskott. Förslaget innebar i huvudsak att försäkringskassan självständigt skulle pröva den bidrags— ansvariges betalningsförmåga och löpande avgöra vad han eller hon skulle betala tillbaka till det allmänna på grund av utgivna bidragsförskott; detta oberoende av vad som kunde ha bestämts om underhållsbidragets storlek genom dom eller avtal.

Åtskilliga remissinstanser var kritiska till förslaget och det togs inte upp i den proposition som utarbetades på grundval av betänkandet (prop. 1978/79: 12, bet.

1978/79:LU9, rskr. 1978/79:99).

Departementschefen uttalade i propositionen att han kunde se åtskilliga för- delar i att frigöra prövningen av skyldigheten att betala tillbaka bidragsförskott från de civilrättsliga avgörandena om underhållsbidrag. Han anförde dock vidare att försäkringskassorna nyligen fått sitt verksamhetsområde vidgat och borde få rimlig tid till sitt förfogande innan ytterligare, krävande uppgifter lades på dem. Vidare erinrades om det kommande arbetet i Ensamförälderkommittén. Det ansågs därför att förslaget till nytt återkravssystem i varje fall inte då borde ge- nomföras (a. prop. s. 77 och 78).

Ensamförälderkommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1983:51) Ensam- föräldrarna och deras barn bl.a. att de allmänna försäkringskassorna skulle ta över tingsrätternas uppgift att pröva frågor om underhållsbidrag till barn (med möjlighet att överklaga till de dåvarande försäkringsrätterna och Försäkrings- överdomstolen), den s.k. kassamodellen.

Kommitténs förslag i denna del ledde inte till lagstiftning. Bristerna i nuvarande system uppmärksammades också av Riksdagens revisorer vid den granskning av bidragsförskottssystemet som de gjorde i mitten av 1980- talet (Förs. 1985/86zl7 samt rapporter 1984/85:5—7 och 1985/86:1). Vissa av rapporterna remissbehandlades.

Revisorerna pekade bl.a. på att bidragsförskottets konstruktion medför stora risker för att underhållsbidrag fastställs till för låga belopp och att den avtals- frihet som råder beträffande underhållsbidrag nödvändiggör den nuvarande omfattande kontroll en av underhållsbidrag hos försäkringskassorna. Att göra mål om underhållsbidrag indispositiva, vilket föreslagits av bl.a. Socialstyrelsen i remissyttrande, skulle dock, anförde revisorerna, innebära att den hävdvunna avtalsfriheten togs bort och att alla underhållsbidrag skulle fastställas av allmän domstol. Såvitt revisorerna kunde bedöma skulle detta i mycket betydande grad öka det allmännas arbete med att fastställa underhållsbidrag. En sådan lösning kunde inte förordas. I stället borde, enligt revisorerna, andra vägar sökas för att eliminera nackdelen med avtalsfriheten inom bidragsförskottssystemet, nämligen risken att en omotiverat stor del av kostnaderna för barnet får bäras av staten (Förs. 1985/86117 s. 10).

Revisorerna föreslog att en utredning om ett helt nytt system för statens stöd till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar skulle tillsättas. I avvaktan på resultatet av det föreslagna utredningsarbetet föreslog revisorerna vissa kortsiktiga åtgärder, bl .a. att det borde åvila de underhållsbidragsansvariga att i tillämpliga fall styrka sin bristande förmåga att betala underhållsbidrag.

1987 års underhållsbidragskommitté hade i uppdrag att överväga bl.a. att ge försäkringskassorna ett större ansvar när det gällde att fastställa underhållsbidrag till barn.

I sitt betänkande (SOU 1990:8) Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn, redovisade kommittén tre olika modeller som tänkbara ersättningar för det

Part

nuvarande bidrags- och stödsystemet, bl.a. den s.k. grundbidragsmodellen. (I de två övriga modellerna ersattes bidragsförskottet med ett nytt samhällsstöd som var skilt från underhållsbidraget.)

I grundbidragsmodellen delades stödet upp i två delar, dels ett fast belopp per barn som benämndes grundbidrag, dels ett hushållsinriktat tilläggsbelopp. Grundbidraget skulle motsvara en viss andel av basbeloppet och betalas ut till såväl ensamstående vårdnadshavare som vårdnadshavare i s.k. ombildade familjer. Bidraget skulle vara behovsprövat och administreras av försäkrings— kassorna. Tilläggsbeloppet skulle utgå till ensamstående vårdnadshavare som ett rent samhällsstöd. Förskott på ett fastställt underhållsbidrag som inte betalades i rätt ordning skulle kunna lämnas också fortsättningsvis.

Vid sin prövning av en begäran om grundbidrag skulle kassan även besluta om storleken av underhållsbidraget, om inte talan om underhållsbidraget anhängig- gjorts i domstol. Kassans beslut skulle kunna överklagas till allmän domstol. Vid kassans prövning skulle reglerna i FB vara tillämpliga men vara indis- positiva. För att underlätta samordningen mellan domstolarnas och försäkrings- kassornas handläggning föreslogs att domstolarnas handläggning av underhålls- bidrag skulle bli indispositiv, om föräldrarna inte hade förmåga att tillsammans svara för ett barns försörjning upp till ett normalbelopp. Försäkringskassan borde vidare, enligt kommittén, ges rätt att överklaga dom eller beslut om underhållsbidrag, om domen eller beslutet kunde antas påverka storleken av grundbidraget.

1987 års underhållsbidragskommittés förslag bereddes i Socialdepartementet med stöd av en interdepartemental arbetsgrupp. Arbetet resulterade i ett förslag som innebar att samhällsstödet inom bidragsförskottet utfyllnadsbidraget - skulle frikopplas från underhållsbidraget och behovsprövas (Ds 1992:53).

Inte heller detta förslag ledde till lagstiftning.

5.3. Hur kan försäkringskassans roll stärkas? 5.3.1 Olika möjligheter

En möjlighet att komma till rätta med de nackdelar som utredningen nu har gått igenom är att ge försäkringskassan ställning av part när underhållsbidrag till barn fastställs eller jämkas/omprövas. Det är i första hand den lösningen som utredningen skall pröva enligt direktiven. Denna lösning behandlas i kapitel 6. Utredningens slutsats där är att den lösningen inte bör väljas.

Rådgivning

Det finns också andra sätt att stärka försäkringskassornas roll och komma till

rätta med nackdelarna och då särskilt risken för att underhållsbidragen läggs på en för låg nivå. Ett sätt är att ge kassorna möjlighet att bistå enskilda med att räkna ut och träffa avtal om underhållsbidrag. Denna möjlighet diskuterar utredningen i kapitel 7. Utredningens diskussion mynnar ut i att det alternativet bör väljas. Innan utredningen presenterar dessa två alternativ skall dock de andra möjlig- heter att stärka kassans roll som utredningen diskuterat under sitt arbete nämnas. Med hänsyn till uppdraget har utredningen saknat anledning att gå närmare in på dessa alternativ.

Inskränka avtalsfriheten Ett alternativ som nämnts i annat sammanhang är att göra mål om underhålls- bidrag till barn indispositiva och ge kassan möjlighet att yttra sig och lämna upplysningar i målen. Domstolarna skulle då få ett ansvar för att frågorna blir ordentligt utredda och för att underhållsbidragen läggs på en riktig nivå.

Mål om underhållsbidrag till barn är i dag i huvudsak dispositiva. Parterna bestämmer själva ramen för processen genom sina yrkanden och medgivanden. Vitsordar en part riktigheten av en uppgift som motparten lämnat skall dom- stolen lägga uppgiften till grund för sitt avgörande utan någon prövning av om uppgiften är riktig eller inte. Att ett mål är indispositivt innebär motsatsen, dvs. bl.a. att domstolen skall undersöka vilka faktiska förhållanden som är riktiga. Detta kan konkretiseras på följande sätt. Om en part uppger att han eller hon har en viss inkomst och motparten Vitsordar detta skall domstolen grunda sin bedömning av underhållsbidragets storlek på den inkomsten när målet är dis- positivt. Om målet däremot är indispositivt skall domstolen själv undersöka hur stor inkomst parten har. Exempel på indispositiva mål är mål om vårdnad och mål om faderskap.

Den processuella dispositionsrätt parterna har står i samklang med deras för— foganderätt på det civilrättsliga planet. Att ett tvistemål är (in)disposivt uttrycks i RB just med att "saken är sådan att förlikning därom (inte) är tillåten".

Om ett mål är dispositivt behöver parterna alltså inte anlita en domstol för att få fram ett avgörande som kan verkställas utan de kan komma överens själva.

Att göra målen om underhållsbidrag indispositiva innebär alltså ett brott mot den ordning som gäller i dag och det är inte helt enkelt att motivera varför denna typ av mål som till sin karaktär är förmögenhetsrättsliga inte skulle vara dispositiva. Att ett domstolsavgörande har betydelse för någon annans rätt (i detta fall för försäkringskassans återkrav) anses normalt inte vara något motiv för att handlägga målet indispositivt. Sådana förhållanden brukar lösas på andra sätt, t.ex. genom s.k. nödvändig processgemenskap. Det finns dock skäl som talar för att man begränsar parternas förfoganderätt. För det allmänna är det i olika hänseenden av betydelse att underhållsbidragen fastställs på ett korrekt sätt enligt reglerna i FB. Att ett barn som växer upp får medel till sin försörjning

är till en början naturligtvis ett allmänt intresse. Underhållsbidragens storlek har emellertid - som påpekats flera gånger tidigare - betydelse för kassans möjlig— heter att från den underhållsbidragsansvariga föräldern återkräva de bidrag som man har betalat ut i förskott. På det sättet påverkar alltså underhållsbidragens storlek det allmännas kostnader för bidragsförskottssystemet. Genom de be- stämmelser som finns i BFL har också i själva verket parternas möjligheter att fritt avtala om underhållsbidragens storlek i en inte obetydlig utsträckning begränsats i praktiken. Reglerna om kvittning av rättegångskostnader i mål om underhållsbidrag företer också likheter med vad som gäller i indispositiva mål.

Gör man målen om underhållsbidrag indispositiva innebär det emellertid att avtalsfriheten faller bort. Föräldrarna skulle alltså inte ha möjlighet att ingå avtal själva utan det skulle alltid krävas en prövning av domstol (eller annan myndighet). Även om man skulle kunna underlätta domstolens prövning genom att föreskriva att vad föräldrarna bestämt skall fastställas om det inte är (uppen- bart) stridande mot barnets bästa, skulle en sådan ordning i betydande grad öka det allmännas arbete med underhållsfrågor. Underlättar man domstolens arbete minskas dessutom de fördelar man vill uppnå med ändringen. Det kan också anmärkas att det som regel inte heller i indispositiva mål är tillåtet för domstol— arna att gå utöver parternas yrkanden ( 17 kap. 3 & RB). Inte heller förvaltnings- domstolarna har normalt möjlighet att gå utöver parternas yrkanden (29 5 förvaltningsprocesslagen; 19711291).

Oavsett andra aspekter är det enligt utredningens mening uteslutet att öka domstolarnas arbetsbelastning i en sådan omfattning som det skulle gälla om varje underhållsbidrag skulle fastställas av en domstol. Härtill kommer att det knappast skulle vara förenligt med den renodling av domstolarnas roll och domarrollen som just nu pågår.

Det kan dock diskuteras om det alltid behöver vara en domstol som prövar underhållsfrågorna, om man tar bort avtalsfriheten för föräldrarna. Ett visst ansvar skulle kunna läggas på försäkringskassorna. En möjlighet att avlasta domstolarna är att - efter finländsk förebild - införa en möjlighet för föräldrar- na att lösa underhållsfrågan genom avtal, som fastställs av försäkringskassan. (Modellen behandlas också i avsnitt 5.3.2). Kassan skulle innan den fastställer avtalet, pröva om detär förenligt med barnets bästa. Ett avtal som fastställts av kassan skulle vara gällande och kunna verkställas såsom ett lagakraftägande domstolsavgörande. Detta alternativ skulle inte innebära att försäkringskassorna avgjorde underhållsbidragens storlek, om föräldrarna var oense. Den uppgiften skulle, av skäl som utvecklas närmare nedan, förbehållas domstolarna. Kassan skulle alltså få hänvisa parterna att väcka talan vid domstol om föräldrarna inte kan enas eller om försäkringskassan anser att avtalet strider mot barnets bästa och därför inte kan fastställas.

För försäkringskassorna skulle detta alternativ innebära ett stort merarbete och lösningen är därför tveksam. Man bör åtminstone i första hand söka andra lösningar.

.ärskild ställföreträdare

Ett annat alternativ är att ge försäkringskassorna rollen som särskild ställföre— trädare för barnet i frågor om underhållsbidrag. Detta alternativ har sin förebild i socialnämndernas roll i dag beträffande barn där nämnden skall sörja för att faderskapet fastställs, men skulle omfatta samtliga barn (åtminstone om bidrags- förskott utgår). Detta alternativ skulle öka kassornas arbete med underhålls- bidragen och ställa stora krav på personalen som i dag i allmänhet saknar vana att agera i privaträttsliga tvister. Detta alternativ kan därför inte förordas.

Torhandsbesked

Ytterligare ett alternativ som nämnts är att försäkringskassorna skulle ges möjlighet att lämna förhandsbesked om skäligt underhållsbidrag i ärenden om bidragsförskott. Erfarenheterna av en försöksverksamhet vid tre försäkrings- kassor i mitten av 1980-talet visade dock att efterfrågan var mycket begränsad och att behovet täcktes av de informella kontakter som utvecklats mellan kassor- na och flertalet advokater. Antalet "onödiga processer" eller skenprocesser bedömdes vara mycket litet och det framhölls att advokater i tveksamma fall brukar villkora avtalen. Mot bakgrund av dessa erfarenheter finns det inte anledning att gå vidare med detta alternativ.

?eslutanderdtt Frågor om underhållsbidrag skulle kunna flyttas över från tingsrätterna till försäkringskassorna (med rätt att överklaga kassans beslut till domstol). Detta alternativ, som innebär att försäkringskassorna skulle avgöra tvister mellan enskilda, har förts fram vid ett flertal tillfällen. De skäl som då anförts mot detta alternativ anser utredningen alltjämt har bärkraft.

Till en början kan man ifrågasätta det lämpliga i att överföra ansvaret för tillämpningen av central civilrätt från allmänna domstolar till förvaltningsmyn- digheter och lägga såväl dömande som förvaltande uppgifter på försäkrings- kassorna. Vad gäller underhållsbidrag kommer också den aspekten in att den enskildes intressen ställs mot det allmännas varför kassans opartiskhet kan sättas ifråga.

Därtill kommer det olämpliga i att skilja handläggningen av frågor om under- håll till barn från frågorna om fastställande av faderskap, vårdnad och umgänge och från frågor om underhåll till make. Samtliga dessa frågor avgörs i dag (åtminstone vid tvist) av allmän domstol.

Att låta försäkringskassorna avgöra tvister mellan enskilda är en nyhet och något helt annat än att låta kassorna hjälpa parterna till en överenskommelse om

underhållsbidraget.

Försäkringskassorna saknar i dag behörighet att handlägga tvister mellan enskilda. Förfarandet vid försäkringskassorna regleras av förvaltningslagen (1986. 223). Denna lag är inte avsedd och inte heller lämpad för att lösa kon— flikter mellan enskilda. Även om regelsystemet förenklas kommer det, så länge man vill ha kvar möjligheterna att göra individuella bedömningar, även i framti— den att finnas kvar frågor som är svårbedömda och som domstolarna är lämp- ligare att pröva. Här avses t.ex. fall där flera olika omständigheter skall vägas mot varandra och det alltså kan bli fråga om komplicerade bedömningar - såväl rättsligt som i bevishänseende. Andra fall som klart lämpar sig bättre för dom- stolsprövning är sådana där det förekommer muntlig bevisning. Också sådana fall där underhållsfrågan skall avgöras med tillämpning av utländsk rätt lämpar sig bättre för avgörande i domstol.

Att låta tvister om underhåll till barn avgöras av domstolarna är också mest förenligt med synsättet i 11 kap. 3 5 regeringsformen och med art. 6 i den europeiska konventionen för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Trots de rättssäkerhetsgarantier som ligger i att ett beslut från försäkrings— kassan alltid kan överklagas till förvaltningsdomstol anser utredningen alltså att övervägande skäl talar emot att flytta beslutanderätten från tingsrätterna till försäkringskassorna.

Frikoppla återbetalningsskyldigheten

Slutligen har det alternativet kommit upp att man skulle koppla loss återbetal- ningsskyldigheten för bidragsförskott från underhållsbidragen och ge försäk- ringskassan en självständig rätt att pröva den underhållsbidragsansvariges återbetalningsförmåga inom ramen för bidragsförskottssystemet. Åtskilliga fördelar skulle stå att vinna med en sådan ordning. Det skulle då bli möjligt att fortlöpande anpassa återbetalningsskyldigheten efter ändringar i den bidrags— ansvariges ekonomi och antalet domstolsprocesser skulle minska. En invändning mot förslaget - som förts fram tidigare - är att underhållsbidrag upp till bi— dragsförskottsnivån i många fall de facto skulle komma att vila på offentligrätts- lig i stället för på civilrättslig grund. Därmed skulle det nuvarande regelsyste- met — som är uppbyggt med utgångspunkt i familjen - till viss del komma att ställas åt sidan. Den (skenbara) kompetenskonflikt som kan uppstå om ett offentligt organ fritt kan gå ifrån ett domstolsavgörande skulle också kunna leda till att allmänhetens förtroende för domstolarna rubbas. Det kan dessutom uppfattas som förvirrande att två organ parallellt skulle ha behörighet att pröva vad den enskilde måste uppfatta som samma sak.

En fråga av principiell natur är hur man teoretiskt och juridiskt motiverar "återbetalningsskyldigheten" om man frikopplar den från den civilrättsliga

underhållsskyldigheten. Möjligen blir det fråga om att införa en s.k. betungande avgift för de bidragsansvariga föräldrarna.

5.3.2. Pågående reformarbete vad gäller vårdnad och umgänge

Arbetet med att ge försäkringskassorna en mera framträdande roll kan komma att påverkas av hur man löser frågan om arbetsfördelningen mellan domstolar och socialnämnder i vårdnads- och umgängesmål.

Domstolsutredningendiskuterade i sittbetänkande (SOU 1991 : 106) Domstolar- na inför 2000-talet om det - efter finländsk förebild - skulle gå att ändra arbetsfördelningen mellan domstolar och socialnämnder i vårdnadsmål. I Finland kan föräldrarna i stor utsträckning lösa vårdnads- och umgängesfrågor genom avtal, som fastställs av socialnämnden. Nämnden hjälper i samband härmed också föräldrarna att avtala om underhållsbidrag.

Domstolsutredningen framhåller att det finländska systemet har vissa fördelar men poängterar samtidigt att det torde vara en förutsättning för att systemet skall bli lika användbart här som i Finland att socialnämnderna hjälper till med att räkna ut underhållsbidrag.

Vårdnadstvistutredningen har i uppdrag att bl.a. undersöka om det kan finnas skäl som talar för att man i Sverige bör införa ett system liknande det i Finland, trots att våra regler om vårdnad och umgänge är delvis annorlunda utformade (Dir. 1993:120).

Det finns ett samband mellan å ena sidan vårdnads- och umgängesfrågor och å andra sidan frågor om underhållsbidrag. En fråga blir därför hur handlägg- ningen av frågor om underhållsbidrag skall kunna passas in i ett system för handläggning av vårdnadsfrågor och umgängesfrågor som bygger på den fin- ländska modellen. Den frågan tas upp i kapitel 7.

. . ä-Iiwui1—b-ési- _- __________n____ -—o'——-—_-_—.__.———.—.—'.—..._|.-_._.-_- __ __ " ' ' i _ ' ' .

”alumni 'N.” ull" n'uz'd' - lu.l|f'?1.,f',h'l. Bmdjliöålneihålhamdi .','|'.-=_.5'1'l.'1 stram—W&W "'*£.- rr"! '..3. "...

"51.- '_LI'J !, __| ' ' ' _" | .%er Han:-Få. ...då"; 'l,ärJ digiti-u:. mah-ri ...qmei A.F.;

ä'..." .4.. . '.l '.' ,, I.; _ .'., Saf,”. _ |'.'mg|h_1l ...!!! 'lr'i'ltmb' blifwa-J u'rsl't'. .-|' "wi—.. i....mi-punäa'ijiål laj. :'n Fm. "mm!. ,ÖMWEHGIL'J-FPHMW L,!!!E BigF-| .'ElfH [MTI 119 "f)! .'Mtl- f.,. ..|];

""l'" .. [rr '|'r' _rr-' quai mamma!? Ilfl'..'-' the.

%.äätålw. Nämä-iår | lärghmmmwl l,.m .'T !- ut Hm., '|l' " 'in'—i" iw, , TMS vi'ni. r: "

'_ Mä, WWWLI 'MVLQEQEÖUHFQTWI'i.."||'.l',"|,£. '.

”nu," 'Wunuw

|'|"1fr.n_e..-."'h.|' ' .Lu'u'._:l:.mr:';.lu"|rle.. mm. '.'.rl'. '.'. ;.rd km!-Wiman iwålir-r'rlgt ' __l.,'!=|.-:r= ä'eräjea—t. mru. Jam - pnnålillljull' läng '.l'l': isfri- " [TFH salar. .

'|' | IHM MFg-i Him.-1:20" 44112..wa dili-"i!?! Lt) 'a'”! 1" tilbud n Ilk'lu iralekW—I I”

må,, lila.-mmm...." Wii.. B'. MLM-'Em: "i. ...-Hin" , ritat.] '- # ' ,Nin %?WELJFMQUUÄ" "l.-: wit-ff?- [:.. rfr-"J"" Wii ]. .. '..r .. _ .- ,... 'i' ämm-sul -i'_ Marinblå

._r'.pl-g!.lwq'kji-1"..rr_l' MU räta—him,. &.ng n-.-g.bnl.—.1'r..1...tq|ailmn!.nif FUM, .nu! mmm,. din!. u. FAM! .- .'.n .'| r-frl 1-1;.:| mura L :|.| lisää.” A_N-"1.11! magi.-55.11..." .|-._.|.. Fänkål? Elev .. ngr ing-|| u». nu... _| (i.—15.912? I:. ”|

.- ' ' '_'1' . _'"|.i.._'—"." laga?? "" u.! igt-mir, "..rrm. . .,C . __ __ _ Aiw'l 'Dill'l 43335 % 'I Irish] I'll-[bd FIF. 'l- £. __

" mihin

' :-_.:_ . g. hifi" """" |l....l.|l." nu mir-- w: 'i". '...'. gun.. _ '..'" Mwilfi'it'd 1__- _, '.;umu |||-... Mkt!!! w ärm.å'='itfi|l.liidi_

.Mli &? E:: h&m-tå .! mami!”!!! rinit-li.”

'|-'.'...l ._

;. |

6 Bör försäkringskassorna ges ställning av part vid avtal och rättegång om underhållsbidrag till barn?

Utredningens bedömning: Utredningen avråder från det alternativ som innebär att försäkringskassorna får ställning av part vid avtal och rätte- gång om underhållsbidrag till barn. Ett sådant system blir enligt utred-

ningens bedömning alltför komplicerat och svåröverskådligt. Utredningen ifrågasätter också om några nämnvärda ekonomiska besparingar skulle göras genom en sådan reform.

6.1. Utredningens uppdrag

Som tidigare nämnts bör utredningen, enligt direktiven, i första hand pröva en lösning som innebär att försäkringskassorna, när bidragsförskott utgår, får ställ- ning som part (intill gränsen för vad som utbetalats eller skall utbetalas som bidragsförskott). Här presenterar utredningen en skiss till en sådan lösning och de överväganden utredningen gjort med anledning av sitt uppdrag i denna del.

6.2. Allmänt om talerätt

För att vara part i en rättegång angående en viss fråga måste man ha ett av rättsordningen erkänt intresse iden sak som rättegången gäller. Man sägs då ha talerätt.

Att man har talerätt i en sak innebär i allmänhet att man

— har rätt att sätta igång en process (väcka talan) vid domstol angående saken (en initiativrätt) — kan bli ålagd att uppträda som motpart i en sådan process — har rätt att tillföra processen beslutsunderlag i form av utredning, bevisning och egen argumentation (en argumentationsrätt och en rätt att vidta pro— cesshandlingar) har rätt att överklaga domstolens avgörande (en Överklaganderätt).

Det är inte självklart att alla dessa funktioner ingår i talerätten. En person kan ha talerätt utan att han eller hon för den skull är berättigad att starta en process. Detta gäller framför allt i sådana fall där bara en myndighet får ta initiativ till en rättegång. Som exempel kan nämnas att frågor om överflyttning av vårdnad- en enligt 6 kap. 8 5 första stycket FB prövas på talan av socialnämnden (6 kap. 8 & andra stycket FB). I detta fall kommer den enskilde in i processen som motpart.

Att man kan vara part i en rättegång behöver inte innebära att man själv får föra sin talan i processen. Ett barn som inte har fyllt 18 år saknar i princip den rätten. I sådana fall företräds man av en ställföreträdare.

6.3. Försäkringskassornas partsställning i dag

6.3.1. Fastställande och jämkning av underhållsbidrag

Underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. Föräldrarna har alltid möjlig- het att själva ändra vad som tidigare bestämts om underhållsbidrag. Om de är ense kan de alltså komma överens om att något annat skall gälla än vad de själva eller en domstol har bestämt tidigare.

Om föräldrarna inte är ense om att ändra vad som gäller sedan tidigare kan en av dem alltid få till stånd en omprövning av underhållsbidraget när det har varit oförändrat i sex år (7 kap. 10 & tredje stycket FB).

Om det inte har gått så lång tid som sex år måste den som vill få till stånd en ändring visa att förhållandena har ändrats. Vid ändrade förhållanden kan näm- ligen ett avtal eller en dom jämkas av domstol (7 kap. 10 5 första stycket FB). Domstolens möjligheter att jämka för förfluten tid är begränsade. För tiden innan talan väckts får domstolen, om parterna inte är ense om annat, endast jämka domen eller avtalet på så sätt att obetalda bidrag sätts ned eller tas bort.

Slutligen kan ett underhållsavtal jämkas också om det är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i övrigt (7 kap. 10 å andra stycket FB).

I kapitel 14 föreslår utredningen vissa ändringar i möjligheterna att få avtal eller domar om underhållsbidrag jämkade resp. omprövade.

6.3.2. Vem är part när underhållsbidrag till barn skall fastställas eller jämkas?

Utgångspunkten för bedömningen av partsställningen vid avtal och rättegång om underhållsbidrag till barn är att skyldigheten att lämna sådant bidrag är en skyldighet gentemot barnet och att rätten till sådant bidrag tillkommer barnet självt (NJA II 1917 s. 386). Barnet är alltså part.

I frågor om underhållsbidrag företräds barnet av sin vårdnadshavare. Finns det en särskilt förordnad förmyndare har också denne rätt att företräda barnet (7 kap. 2 & tredje stycket FB. Fr.o.m. den 1 juli 1995 har bestämmelsen en änd- rad lydelse; se SFS 1994:1433.) Även socialnämnden har i vissa fall rätt att föra talan för barnet, nämligen i de fall där nämnden har att sörja för att fader— skapet fastställs (7 kap. 14 & första stycket FB).

Vid gemensam vårdnad är det den förälder som barnet bor hos som är behörig att företräda barnet i frågor om den andra förälderns bidragsskyldighet enligt 7 kap. 2 & första stycket 2 FB (NJA 1985 s. 387). Ofta aktualiseras emellertid frågan om underhållsbidrag i samband med frågan om vårdnaden om barnet. Den förälder som yrkat vårdnaden betraktas i sådana fall som part även med avseende på frågan om underhållsbidrag till barnet. Föräldrarna betraktas då som varandras motparter också i högre rätt även om målet överklagats enbart i underhållsfrågan. (Se rättsfallen NJA 1973 s. 623, NJA 1979 s. 99 och NJA 1982 s. 376). '

En fråga är vad det innebär för partsställningen att bidragsförskott betalas ut. När bidragsförskott betalas ut träder försäkringskassan in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag (upp till det belopp som förskotterats). Detta framgår av 15 & BFL. Så länge försäkringskassan betalar ut bidragsförskott skall den bidragsansvariga föräldern betala underhållsbidraget till kassan.

Försäkringskassanövertaralltsåsuccessivt, allteftersombidragsförskottbetalas ut, rätten till det fastställda underhållsbidraget. Rätten till framtida underhålls— bidrag tillkommer alltså barnet medan rätten till underhållsbidrag för förfluten tid (när det är fastställt) tillkommer kassan.

ämkm'ng för förfluten tid Enligt ett rättsfall från HD, NJA 1983 s. 241 1, kan den underhållsbidrags-

ansvarige vid allmän domstol föra talan mot försäkringskassan omjämkning av förfallna bidragsbelopp som han eller hon skall betala till kassan. Försäkrings- kassan kan i sådana fall, som alltså gäller underhållsbidrag för förfluten tid, vara part i målet.

En särskild fråga är om försäkringskassan och den bidragsansvariga föräldern kan avtala om retroaktiv nedsättning av det underhållsbidrag som skall betalas till kassan. Mot bakgrund av att kassan kan uppträda som part i en rättegång om jämkning för förfluten tid, dvs. beträffande samma fråga, borde kassan också kunna träffa en överenskommelse i frågan. Saken har dock inte prövats.

Den rätt till underhållsbidraget som försäkringskassan förvärvat påverkas inte av att bidragsskyldigheten sätts ned genom dom i mål, i vilket talan väckts efter tidpunkten för kassans förvärv och i vilket kassan inte varit part. Inte heller påverkas rätten av att bidragsskyldigheten sätts ned genom avtal mellan barnet och den bidragsansvarige, som träffats efter sagda tidpunkt. Detta framgår av två rättsfall från HD (NJA 1983 s. 241 II och 111).

Försäkringskassan blir alltså inte bunden av ett avtal eller en dom mellan barnet och den bidragsansvarige som innebär en retroaktiv jämkning av under— hållsbidraget.

Det är inte helt klart om en domstol alls kan pröva en talan mot barnet om jämkning av obetalda underhållsbidrag för tid före talans väckande, vilka täcks av utgivet bidragsförskott. Om domstolen inte kan det skall den avvisa en sådan talan. Talan prövades av domstolen i RH 1981:113. Värdet av prövningen synes dock för den underhå]lsbidragsansvarige begränsat, eftersom avgörandet enligt NJA 1983 s. 241 II saknar rättskraft mot försäkringskassan eftersom kassan inte har varit part. Se även RH 1984:24 och RH 1983z45, där dock det ursprungliga bidraget översteg bidragsförskottet. HD:s uttalande i rättsfallet NJA 1983 s. 241 II, att den rätt som kassan förvärvat mot den underhållsbi— dragsansvarige inte påverkas av att bidragsskyldigheten nedsatts genom dom i mål i vilket kassan inte varit part, kan enligt Anders Agell eventuellt ses som ett accepterande av att det inte förelegat något rättegångshinder i det tidigare målet om jämkning på talan av den underhå]lsbidragsansvarige mot barnet. Som Agell påpekar var dock inte den frågan föremål för HD:s omedelbara bedöman— de, och domstolens uttalande om overksamheten av den tidigare domen mot försäkringskassan behöver inte innebära, att HD tagit ställning till om talan i det tidigare målet bort avvisas. (Welamson, L., SvJT 1989 s. 509 och Agell, A., Underhåll till barn och make, 4:e uppl. 1988, s. 141 not 25.)

Tillmäts förhållandet inte betydelse såsom rättegångshinder är det att se som ett motfaktum, som om det åberopas (fråga är ju om ett dispositivt mål), skall föranleda att käromålet ogillas. Barnet är inte rätt borgenär.

I de fall där försäkringskassan varit part i ett mål om jämkning eller ompröv- ning av underhållsbidrag för förfluten tid blir kassan givetvis bunden av dom- slutet i hela dess vidd. När kassan däremot inte har varit part i målet uppkom- mer frågan från vilken tidpunkt bundenheten inträder, dvs. från vilket datum kassan inte längre har rätt att kräva tillbaka det (högre) belopp som tidigare varit bestämt. Vid rättegång omjämkning kan underhållsbidraget, som framgått av avsnitt 6.3. 1, i och för sig sättas ned eller tas bort för tid före talans väckan-

de. Detta behöver dock inte innebära att domen får verkan mot kassan från den angivna dagen. Förutom tidpunkten för talans väckande kan som alternativa tidpunkter tänkas domsdagen eller dagen då domen vinner laga kraft. Något klart ställningstagande till denna fråga har HD inte tagit. I rättsfallet NJA 1983 s. 241 II och III hänvisar HD emellertid till tidpunkten för talans väckande på ett sätt som ger intryck av att det är denna tidpunkt som är avgörande för kassans bundenhet. RFV synes dock ha den uppfattningen att tidpunkten för laga kraft är avgörande för bundenheten (Allmänna råd 1991:3 s. 18 och 19). Såväl Anders Agell som Ulf Sjögren i Riksskatteverket (RSV) förordar emeller— tid tidpunkten för talans väckande (Agell a.a. s. 140-142 och bilaga till SOU 1990:48 s. 43). Samma uppfattning redovisar Lars Bejstam i sin avhandling "Bidragsförskott" (1994, s. 346—349). Uppfattningen delas av utredningen. Det utredningen nu har redovisat kan konkretiseras med följande exempel. Antag att underhållsbidraget är fastställt till 600 kr i månaden. Den 1 juli väcks talan mot barnet (inte försäkringskassan) om att underhållsbidraget skall jämkas till 200 kr i månaden fr.o.m. den 1 april samma år. Den 1 december vinner tingsrättens dom laga kraft. I domen har tingsrätten bifallit den bidrags- ansvariges yrkande och satt ned underhållsbidraget till 200 kr i månaden fr.o.m. den 1 april. Försäkringskassan skulle då ha rätt att kräva 600 kr i månaden för tiden fram till den 1 juli (kassan är inte bunden av domen) och med 200 kr i månaden därefter (kassan är bunden av domen). Anser kassan att 200 kr är skäligt även för tiden före den 1 juli kan den acceptera sänkningen retroaktivt även om någon bundenhet inte föreligger (RFV, Allmänna råd 1991:3 s. 18).

Jämkning för framtiden

Man kan alltså konstatera att försäkringskassorna redan i dag under vissa förutsättningar har ställning av part såvitt gäller underhållsbidrag för förfluten tid. Försäkringskassorna är däremot aldrig part när det gäller jämkning av underhållsbidrag för framtiden.

Huruvida och i vilka fall försäkringskassan i sådana fall har möjlighet att inträda som intervenient på barnets sida är oklart.

Enligt 14 kap. 9 & RB får den som inte är part i en rättegång, men som påstår att saken rör hans eller hennes rätt, delta i rättegången som intervenient på en av sidorna, om han eller hon visar sannolika skäl för sitt påstående.

Vad gäller intervenientens processuella ställning skiljer man mellan ordinär intervention och självständi intervention.

Vid ordinär intervention åran intervenienten inte ändra partens talan eller annars företa handlin ar, som strider mot artens. Intervenienten kan inte heller ensam överklaga en om eller ett beslut. an eller hon kan endast understödja parten vid utförandet av talan. Interventionen medför inte att domen blir bind- ande för intervenienten. Interventionen medför inte heller några inskränkningar

i artens rätt att genom dispositioner och passivitet påverka processens utgång (1p4 kap. 11 5 första stycket RB).

Vid självständig intervention intar intervenienten ställning av part i processen. Dennes processuella befogenheter är alltså inte begränsade på samma sätt som vid ordinär intervention. Domen blir i detta fall gällande för och mot inter- venienten och detta oavsett om intervention har skett eller ej (14 kap. 11 å andra stycket RB). '

I rättegång om jämkning för framtiden när det utgår bidragsförskott bör kassan, enligt Anders Agell, ha möjlighet att inträda som intervenient på barnets sida (a.a. s. 44 och 142). HD har också i beslut den 19 oktober 1983 (ST 2476 i T 238/82) inte funnit skäl att meddela prövningstillstånd angående dom på underhållsbidrag (förstagångsfastställelse) och samtidigt förordnat om rätte- gångskostnaderna i HD bl.a. genom att tillerkänna sådan ersättning åt försäk— ringskassan, vilken i hovrätten fått inträda som intervenient på barnens sida. I sitt beslut härom konstaterade hovrätten endast att försäkringskassan visat sannolika skäl för sitt påstående att rättegången om underhållsbidrag för barnen rörde kassans rätt.

RFV rekommenderar i Allmänna råd 199113 att försäkringskassan när bidrags— förskott lämnas går in som intervenient på barnets sida i mål om jämkning av underhållsbidrag som är av särskilt intresse. RFV tycks alltså utgå från att detta är möjligt.

I RH 1991 :46 lämnade emellertid hovrätten utan bifall en av försäkringskassan i äktenskapsmål gjord ansökan om att med hänsyn till reglerna om bidrags— förskott få delta i rättegången i hovrätten som intervenient på hustruns sida i den dit fullföljda frågan om underhållsbidrag till barn (förstagångsfastställelse). Enligt hovrätten kunde utgången i målet inte anses påverka försäkringskassans rättsliga ställning. Peter Fitger har uttalat att anledningen till att kassan inte bör tillåtas intervenera mera torde vara att söka inom den offentliga rätten än inom processrätten (Rättegångsbalken 1, 14:27).

Förstagänggcastställelse

Bidragsförskott beviljas ofta innan något underhållsbidrag har fastställts. Det är alltså vanligt att underhållsbidraget fastställs först efter det att bidragsför— skottet börjat utgå. Underhållsbidraget bestäms i sådana fall genom avtal mellan barnet och den bidragsansvarige eller genom dom mellan dem. Domen eller avtalet utgör sedan grund för kassans anspråk mot den bidragsansvarige. Försäk- ringskassan är inte part i dessa fall trots att domen eller avtalet i allmänhet omfattar även tid före domsdagen, för vilken tid bidragsförskott utgetts. Försäk— ringskassan träder nämligen in i barnets rätt först när underhållsbidraget är fastställt. Detta framgår av 15 & BFL. Vad gäller kassans möjligheter att inter- venera i processen, se ovan.

6.3.3. Något om partsställningen i mål om bidragsförskott

Mål om rätt till bidragsförskott prövas av förvaltningsdomstolarna. För pro- cessen gäller alltså inte RB utan förvaltningsprocesslagen.

I mål om rätt till bidragsförskott har i praxis barnet ansetts vara part, eftersom det är barnet som har rätt till bidragsförskottet (Försäkringsöverdomstolens beslut 1983-10-03 i mål nr 1922/83:4 och FÖD 1985251, jämför även 198719).

Detsamma gäller i mål om umgängesavdrag på underhållsbidrag vid återkrav (Försäkringsöverdomstolens dom 1986—10-21 i mål nr 929/84z9).

1 mål om förlängt bidragsförskott kan enligt praxis både barnet och den förälder eller tidigare vårdnadshavare som barnet varaktigt bor tillsammans med vara part.

I dessa måltyper har även den underhå!lsbidragsansvarige ställning av part (Försäkringsöverdomstolens beslut 1983-05-31 i mål nr 2763/82:5 och beslut 1988—12-05 i mål nr 743/88z8 samt Lavin, R., Gäst hos Försäkringsöverdom- stolen, s. 60 och 61). Anledningen är att ett beslut om bidragsförskott har be- tydande verkningar för den underhå!lsbidragsansvarige. Det är också detta som motiverar att han eller hon redan i försäkringskassan skall beredas tillfälle att yttra sig över ansökningen och skriftligen underrättas om kassans beslut (7 & BFL). Den underhållsbidragsansvarige har emellertid inte ansetts ha rätt att överklaga ett beslut om s.k. utfyllnadsbidrag (FÖD 1985: 6).

RFV har till uppgift att bl.a. verka för att bestämmelserna om bidragsförskott tillämpas likformigt och rättvist. I detta syfte har RFV rätt att överklaga försäk- ringskassornas, länsrätternas och kammarrätternas avgöranden.

RFV bestämmer om verket skall vara part i mål där en enskild part överklagat kassans beslut till länsrätt eller länsrätts beslut till kammarrätt. Även om RFV beslutat att inte vara part, får domstolen förelägga verket att svara i målet, om det finns särskilda skäl.

Endast 1 ett fall måste RFV generellt ställa upp som part, nämligen' 1 det fallet att en enskild part överklagat kammarrättens beslut. RFV är då alltid den enskildes motpart inför Försäkringsöverdomstolen (20 kap. 12 5 AFL jämförd med 22 & BFL).

De allmänna försäkringskassorna intar inte ställning av part i mål om bidrags- förskott.

6.4. Överväganden 6.4.1 Inledning

En partsställning för försäkringskassorna vid avtal och mål om underhållsbidrag skulle ha vissa fördelar.

Kunde försäkringskassorna uppträda som part gentemot den bidragsansvariga föräldern skulle risken för att underhållsbidrag läggs på en för låg nivån kunna motverkas. Kassan skulle själv kunna agera i rättegångar och domstolarnas be- slutsunderlag skulle kunna bli bättre än i dag. Vidare skulle skenprocesser (i den mån sådana förekommer) och den risk för rättsförluster som i dag före- ligger minska/falla bort.

En partsställning ger emellertid, som framgår av det följande, också upphov till åtskilliga problem av såväl praktisk som principiell natur. Sammantaget måste dessa anses ha en sådan styrka att försäkringskassorna inte bör ges ställning av part i vidare omfattning än vad som gäller i dag.

De problem som är förknippade med detta alternativ och olika möjliga lösning- ar på dessa problem skisseras i det följande.

Man kommer inte ifrån att det kommer att utgöra en komplikation i domstols- förfarandet om försäkringskassorna skall kunna uppträda som part på samma sida som barnet/boföräldern. Det innebär i allmänhet en omgång när det på ena sidan i en rättegång finns två medparter, särskilt om de har olika uppfattningar i skilda hänseenden. Till bilden hör att försäkringskassan kommer att inta en säregen mellanställning. Eftersom boförälderns ekonomi påverkar underhålls— bidragets storlek kan kassan komma att inta den ståndpunkten att boförälderns ekonomiska bärkraft är bättre än vad denna förälder själv anser. Olika åsikter kan också föreligga beträffande barnets behov av underhåll, som ju är en annan omständighet som beaktas när underhållsbidraget bestäms. Försäkringskassan kan alltså komma i konflikt med sina medparter i underhållsprocessen.

Komplikationerna blir inte mindre av att kassans partsställning med största sannolikhet måste göras fakultativ.

En annan fråga är hur kassans partsställning skall anpassas till de blandade målen. Kommer frågan om underhållsbidrag upp i ett vårdnadsmål anses den av föräldrarna som har begärt att få vårdnaden om barnet som part även vad gäller underhållsfrågan. Mycket talar för att kassan bör kunna komma in även i dessa mål. Det som tar tid i dessa mål är vårdnads— och umgängesfrågorna. I dessa delar av målet kan det också uppkomma frågor om sekretess.

En uppdelning av anspråket på två parter (kassan och barnet) kan leda till större rättegångskostnader. En möjlighet är här att ålägga kassan en skyldighet att företräda barnet. Detta kan i någon mån hålla kostnaderna nere.

Även en sådan sak som hur rättegångskostnaderna skall fördelas kommer att

vålla problem, såvida man inte bestämmer att varje part alltid skall bära sina kostnader, vilket sakligt sett förefaller något långtgående.

Ges kassan ställning av part ställs också stora krav på försäkringskassorna och deras personal. I dag saknar en stor del av personalen vana att agera i privat- rättsliga tvister.

Oavsett om kassorna väljer att föra talan genom egen personal (vilket fordrar att personer med processkompetens anställs eller att den egna personalen ut- bildas) eller - i likhet med många socialnämnder när de i dag företräder barn vars föräldrar är ogifta — en utomstående jurist kommer lösningen att innebära arbete och kostnader för det allmänna. Dessa kan åtminstone delvis komma att uppvägas av inbesparingar vid domstolar och inom den allmänna rättshjälpen genom att skenprocesser undviks samt genom att underhållsbidragen läggs på en högre nivå än i dag. Frågan är om reformen kommer att ge de vinster för det allmänna som är anledningen till att den tagits upp i utredningens direktiv. Svaret på denna fråga hänger naturligtvis samman med hur man utformar partsställningen och vad som skall gälla beträffande rättegångskostnaderna.

Om kassorna framdeles skall få ett större ansvar för att hjälpa enskilda med att räkna ut underhållsbidrag och upprätta underhållsavtal kan en partsställning för kassorna dessutom leda till att deras opartiskhet kan sättas i fråga och den enskildes förtroende för handläggningen rubbas. Det ligger nära till hands att ifrågasätta objektiviteten i den hjälp motparten erbjuder. Även om kassorna redan i dag har ett intresse av att underhållsbidragen inte läggs för lågt kan det inte uteslutas att en mera klart uttalad partsställning kommer att påverka förtro- endet för kassornas objektivitet. .

Kostnader och svårigheter kan också uppstå i de fall den bidragsansvarige är bosatt utomlands. Den s.k. New York-konventionen som syftar till att under— lätta indrivning av underhållsbidrag förutsätter att den sökande är en enskild person (angående denna konvention se kapitel 24).

Enligt utredningens mening blir en ordning med en partsställning för försäk- ringskassan så krånglig att den redan av det skälet inte kan godtas.

.' _ ="" __ 1 :. :'TIW. |..11 I: 1l"'— " "" JF "| :: __ | .-c' ||v1 | .._ .,. —— . £ ' | " -1r"!1 | ”1; .1'

|:'l!'__ .|1|'_”Q_'"'.|11Nhliå "(:"l." 53 'i(-.-- _| '.l"11.l.| W'EI'IH |"l".' !: "..'Jlll'fil' 11:11"): '&'»?an 411.111? "1.1-; "”ll 14:11:11 11133 J:.1'" 11.1'1311111' www: '.' " här :qllr|-'?Ä"'lf121';nq|V11 mmhumau =':1_'. "' &"??? gälarna—f F; 115117"; '|_1' & l |. 110915” 311-.... |||.||; , _ ,111.. ' .'I; 1'.'..'-illl1'l'.] ' 'kllmll'twn':ii1'11p1'11uFin.1_1?t'11'.1.i.'.' fåne, 32:33:31? BB.-11011 bmw|111warrt|41a 151";- näää. 5.4.1 143,15 '..111111'1111111131r111'11 #$%ij '_'.1- 111113?! .. :tgbllv: i aim *"Tfr'mkllmfrågh '1111'; -—..1 ;11111111'1 —1|' I'm ” hihmähmwhh ..'1 _ar': '|!."qq11 ”W!" fi..."? '-'"ET"'|1&1|X '.tjytmtiL "pu-1,1; II '11 '111: 5 " |'-':.-'1... 15111'191'1"u1,'1ä._$1'_"*;äi,t'i'111111 _..1|1'111F5'a nal '": .fi. 111191: man: '.i. 11.111. 11.11.1111111111. ,:i'ti'iigr; 141 154111... '.11' nr:-1.1": :qu 34:11:11": |1g_1||_|llsi1"1.u;1'.w.,|*tl ' .JHHIFIlQÖi'Lis "..'|, fg'f'3111||11.- slöl' Em"? '_'rrgugmi Tru ';1:_:.l1'5"|r-f .:1'111.;.:l.i:1r11_ 111111...:| 1|'|1. ' ,3an :11'11 :1-|:.1.11.».:111h 1111 111111; "#lfu'lf' .11 _1'51 "151111113 ååh” 11.1-. tilltag?!» 'l numiiuidwgr- 1 1 Jigsaw: 13. "].”| 1_.._1....,11:1111-_1'15"|r_e-'1131.f1 I'anpi; : 5195qu 1 "15111 tid :"11 1.1—11:13:11" ' n.' 1311?.11_i*5'._=;3111l ".ffl 1 _, Fäldt—rb; 1 519031.- | 1. ||||||||9 || |_ '.'l'.'__ ._11:;£[,(;Jl'ltl'i't'm '1.,'_rh|j | ”11:33:31..hl'fäilj"...tglalu':_'=1_;;111inw|rvm11 311131: '| ; "jäv—15 jämt.:wtrmanmb ähuäåfj 11.11;an | much—and... tömma 101139an 133113 ' *it;”.rlå-ä'g |'1..|,|111-1' 15.31.1111: 435114». nr. 11.115'111'1'

. . '-'-." "— &”;th

-|, ';IILI'HI Miit-ä;! (||:— |

6.4.2. Utgångspunkter

Här, liksom i övrigt, bör man sträva efter enkla lösningar. Det måste i varje situation vara klart vem som är part i frågor om underhållsbidrag.

När underhållsbidraget fastställs är det i vissa fall oklart huruvida bidragsför— skottssystemet över huvud taget kommer att behöva utnyttjas. Det är alltså i dessa fall fullt möjligt att det allmänna aldrig kommer att få något betalningsan- språk gentemot den underhå]lsbidragsansvarige. Att ge försäkringskassan ställ— ning av part i dessa fall är knappast lämpligt. Föräldrarna bör inte styras in i bidragsförskottssystemet. De som inte uppbär bidragsförskott bör därför, liksom i dag, själva kunna träffa avtal (eventuellt med biträde av kassan) eller få underhållsbidraget fastställt genom en dom. Motsvarande bör gälla vid jämk- ning/omprövning av underhållsbidraget.

En utgångspunkt är alltså att försäkringskassan endast bör tillerkännas parts- ställning i de fall där bidragsförskott utgår och endast upp till bidragsförskotts— nivån.

6.4.3. Hur göra försäkringskassan till part?

En utvidgning av kassans ställning som part tar sikte på de fall där kassan i dag inte tillerkännts ställning av part, dvs. sådana som gäller framtida underhålls— bidrag. Det är alltså fråga om dels förstagångsfastställelser, dels jämkning eller

omprövning av ett avtal eller en dom för framtiden.

Vad som skall uppnås är alltså att kassan får möjlighet att - när bidragsför— skott är aktuellt - hos rätten begära fastställelse av underhållsbidrag samt jämkning/omprövning av framtida underhållsbidrag i de fall kassan bedömer att det fastställda underhållsbidraget är för lågt. Försäkringskassan skulle vidare ges möjlighet att uppträda som den bidragsansvariges motpart i en rättegång. Kas- san skulle också kunna träffa avtal med den bidragsansvariga föräldern om underhållsbidraget.

Försäkringskassan kan få partsställning i vidare omfattning än i dag på olika sätt.

Ett alternativ är att man ändrar 15 å BFL, så att kassan kan träda in i barnets rätt också innan denna fixerats och även vad gäller jämkning av framtida under- hållsbidrag.

Ett annat alternativ är att man genom en föreskrift i lag gör det möjligt för kassan att, vid ansökningstillfället eller senare, kräva att rätten till underhålls- bidrag överlåts till kassan. Denna lösning strider visserligen mot principen att familjerättsliga underhållsfordringar som inte är förfallna till betalning är oöverlåtbara. Att låta försäkringskassan träda in i barnets rätt till framtida bidrag är emellertid knappast betänkligt mot bakgrund av att barnets trygghet tillgodoses genom bidragsförskottet.

6.4.4. Bör försäkringskassan alltid eller endast i vissa fall vara part när bidragsförskott utgår?

En första fråga är naturligtvis hur omfattande man kan och bör göra kassans nya roll; bör kassan alltid vara part när bidragsförskott betalas ut eller bör kassan vara part endast i vissa av dessa fall.

Utredningen har stannat för det alternativ som innebär att försäkringskassorna ges rätt att diskretionärt eller m.a.o. efter ett mera fritt skön avgöra, huruvida det föreligger sådana omständigheter som motiverar att kassan skall ta på sig rollen som part/motpart. Det är varken rimligt eller ekonomiskt möjligt att låta försäkringskassan gå in som part i alla bidragsförskottsärenden.

Samtidigt som detta alternativ alltså är det enda som är möjligt i praktiken är det inte något bra alternativ.

För den enskilde kan det naturligtvis uppfattas som förvirrande att, vad gäller belopp upp till bidragsförskottsnivån, ha två möjliga motparter.

För att vara säker på att kassan inte avser att agera som part måste kassan på något sätt kontaktas i varje enskilt fall. Man kan alltså få en situation som mycket liknar dagens med bl.a. Villkorade avtal.

Även för domstolarna kan den diskuterade ordningen med olika tänkbara parter innebära svårigheter.

En särskild fråga som måste lösas är hur en möjlighet för försäkringskassan att vara part skall påverka försäkringskassans möjlighet att reducera bidragsför- skottet på den grunden att underhållsbidraget fastställts till ett uppenbarligen för lågt belopp. Problemet blir aktuellt i de situationer då försäkringskassan väljer att inte gå in som part.

Det som många upplever som negativt med dagens system — den konstlade partsställningen, kostnaderna för barnet/boföräldern vid en eventuell process i domstol - kommer dessutom inte att falla bort annat än i vissa fall.

6.4.5. När försäkringskassan är part - bör försäkringskassan och barnet eller endast försäkringskassan vara part upp till bidagsförskottsnivån?

En möjlighet är att låta försäkringskassan, när bidragsförskott betalas ut, träda in i barnets rätt till underhållsbidrag (upp till bidragsförskottsnivån) och detta även med avseende på framtida bidrag (fastställda eller ej). Kassan skulle alltså ensam vara part upp till bidragsförskottsnivån. För belopp däröver skulle barnet själv ensam vara part. Detta förutsatt att kassan väljer att bli part (se avsnitt 6.4.4).

Barnet Bidragsförskottet

Försäkringskassan

Barnet och försäkringskassan är i detta alternativ medparter och i förhållande till den gemensamma motparten, den bidragsansvariga föräldern, att anse som självständiga parter. s.k. ordinär processgemenskap skulle alltså föreligga ( 14 kap. 8 5 första stycket RB).

I de fall något underhållsbidrag inte är fastställt när bidragsförskottet beviljas, vilket i dag är vanligt, skulle kassan alltså kunna träffa avtal och inleda en rättegång mot den bidragsansvariga föräldern.

Det kan emellertid också vara så att en rättegång om fastställande av under— hållsbidraget pågår när bidragsförskottet beviljas. Under processen inträffar alltså en omständighet, som - enligt vad som sagts tidigare - medför att kassan (upp till bidragsförskottsnivån) framstår som berättigad i stället för barnet. Domen torde i detta fall ha rättskraft gentemot kassan. Kassan måste då på

något sätt kunna tillvarata sina intressen i den pågående rättegången. Detta bör . kunna ske genom att kassan övertar barnets talan (13 kap. 7 & RB) eller går in i rättegången som intervenient (14 kap. 9 & RB).

Det kan naturligtvis också vara så att underhållsbidraget redan är fastställt när bidragsförskottet beviljas. Det som inträffat är att barnet inte längre är rätt borgenär. Den bidragsansvarige skall betala underhållsbidraget till kassan i stället för till barnet. Har underhållsbidraget bestämts till ett belopp som kassan anser vara riktigt behöver kassan givetvis inte vidta några åtgärder alls.

Skulle kassan däremot, när bidragsförskottet beviljas eller senare, anse att underhållsbidraget fastställts till ett för lågt belopp finns det inga hinder mot att kassan söker nå en överenskommelse om ett högre bidrag med den bidragsan- svariga föräldern. Kan någon överenskommelse inte nås återstår för kassan att inleda en rättegång. En särskild fråga är härvid om de nuvarande begränsning- arna i möjligheterna att få till stånd en ändring av ett fastställt underhållsbidrag bör gälla även i de fall där kassan inte har varit (och inte har kunnat vara) part i den dom eller det avtal som skall jämkas.

Kassan skulle också, om den så väljer, vara den bidragsansvariges motpart i de fall denne tar initiativ till en jämkning.

Att låta kassan vara ensam, självständig part upp till bidragsförskottsnivån och barnet part i fråga om eventuellt överskjutande underhållsbidrag kan få en del egendomliga följder om parterna i en process vidtar motstridiga processhand- lingar.

Man kan t.ex. tänka sig det fallet att försäkringskassan Vitsordar att den under— hållsbidragsansvarige skall få tillgodoräkna sig en bostadskostnad som över— stiger den enligt Socialstyrelsens och RFV:s normer högsta godtagbara, medan barnet inte godtar kostnaden. Det är då fullt möjligt att den underhållsbidrags- ansvarige förpliktas att betala ett belopp som understiger bidragsförskottsnivån till kassan eftersom han eller hon inte anses ha förmåga att betala mer samtidigt som den bidragsansvarige — om rätten går på barnets linje i bostadskostnads— frågan - kan anses ha förmåga att betala ett belopp även till barnet.

Om tingsrätten ogillar både försäkringskassans och barnets yrkande om under-

hållsbidrag därför att den underhållsbidragsansvarige anses ha haft beaktansvär— ,_ da skäl för att lämna ett välbetalt arbete och övergå till annan sysselsättning och endast barnet överklagar domen kan följderna, om barnet vinner processen i hovrätten, bli likartade. Försäkringskassan - som kan sägas ha "bottenfordring- en" - får ingenting medan barnet tillerkänns ett visst belopp.

Om barnet processar först uppkommer frågan vilket belopp domstolen skall "förbehålla" kassan när föräldrarnas förmåga att betala överskjutande under— hållsbidrag bedöms.

En annan nackdel är att den bidragsansvariga föräldern i vissa fall kommer att få två motparter; kassan upp till bidragsförskottsnivån och barnet vad gäller eventuellt överskjutande underhållsbidrag. Förutom den betydelse detta kan få

för rättegångskostnaderna innebär det att den bidragsansvarige kan komma att besväras av två processer, låt vara att målen i vissa fall kan handläggas i en rättegång.

Det har här förutsatts att en dom mellan försäkringskassan och den bidragsan- svariga föräldern inte hindrar att barnet härefter väcker talan om överskjutande underhållsbidrag. På motsvarande sätt har det antagits att en dom mellan barnet och den bidragsansvariga föräldern om överskjutande underhållsbidrag inte hindrar att kassan härefter väcker talan om "bottenfordringen". Frågan om domens rättskraft är emellertid ännu en fråga som uppkommer om kassan ges ställning av part.

Härtill kommer de svårigheter som är förknippade med att kassan tillagts en valrätt och att barnet alltså (subsidiärt) kan bli part även vad gäller belopp under bidragsförskottsnivån.

Detta måste bli ytterst förvirrande för den enskilde. Mot vem skall en talan om jämkning av framtida underhållsbidrag riktas när bidragsförskott utgår? I sin ansökan om stämning måste den bidragsansvarige lämna uppgifter om sin motpart (33 kap. 1 & RB).

Även för domstolen innebär en sådan ordning svårigheter. Hur skall domstolen förfara om talan väcks mot barnet? Bör domstolen (trots att målet är dispositivt) efterhöra kassans inställning? Och vad skall domstolen göra om kassan förklarar att den vill utnyttja sin rätt att vara part. Kassan är ju inte instämd. Av pro- cessekonomiska skäl vore det visserligen önskvärt att partssuccession - åtmin— stone med båda parters samtycke - kunde förekomma även i sådana fall, men det är oklart hur rättspraxis skulle ställa sig (Ekelöf, P. O., Rättegång II, 5:e uppl. 1977, s. 141 och 142). Antag att någon partssuccession inte är möjlig/inte kommer till stånd. Då återstår för domstolen att antingen avvisa käromålet (rättegångshinder beaktar domstolen självmant, om inte annat är föreskrivet) eller, om kassans ställning åberopas, ogilla käromålet på grund av att barnet inte är rätt borgenär. Antag att någon partssuccession inte kommer till stånd och att domstolenjämkar underhållsbidraget nedåt. Avgörandet kommer då inte att binda kassan. Om kassan däremot förklarar sig avstå från att utnyttja den möjlighet att träda in i processen i barnets ställe som måhända föreligger (och som motiveras av processekonomiska skäl) kan det ge upphov till frågor om verkningarna av denna kassans inställning.

En annan möjlighet är att låta både försäkringskassan och barnet - när bidrags- förskott är aktuellt - vara parter upp till bidragsförskottsnivån och att - oavsett vem som processar — låta utverkat belopp upp till bidragsförskottsnivån tillfalla kassan.

Barnet

Bidragsförskottet

Försäkringskassan eller barnet var för sig

Exempel: Kassan processar först och tilldöms 500 kr. Därefter processar barnet och tilldöms 1 500 kr. Den underhållsbidragsansvarige skall då betala 1 173 kr till kassan och 327 kr till barnet.

Exempel: Kassan yrkar 1 173 kr och barnet yrkar 1 500 kr. Den underhålls- bidragsansvariges reducerade överskott uppgår till 1 500 kr. Han begär emeller- tid att få förbehålla sig ytterligare 327 kr. Detta medger försäkringskassan, men inte barnet. Tingsrätten går på barnets linje vad gäller det särskilda förbehållet. Kassan får då 1 173 kr och barnet 327 kr.

Exempel: Kassan yrkar 500 kr och barnet yrkar 1 200 kr. Den underhållsbi- dragsansvariges reducerade överskott uppgår till 1 200 kr. Han begär emellertid ett särskilt förbehåll om 700 kr för vissa privata skulder. Detta godtar kassan men inte barnet. Tingsrätten går på barnets linje vad gäller det särskilda förbe- hållet. Kassan får då 1 173 kr (tack vare barnets processföring) och barnet får 27 kr.

Exemplen gör inte anspråk på att vara realistiska men de illustrerar mekanis— men. De bygger på den i dag allmänt använda metoden för beräkning av under— hållsbidrag. Den av utredningen föreslagna nettokvotdelningsmetoden ger dock samma principiella resultat.

Antag att barnet och försäkringskassan gemensamt väcker talan om underhålls— bidraget (upp till bidragsförskottsnivån). Det är i detta alternativ uppenbart att endast en dom kan ges för alla som har del i saken. Processgemenskapen mellan kassan och barnet är alltså speciell (14 kap. 8 5 andra stycket RB).

Att det mellan barnet och kassan råder s.k. speciell processgemenskap innebär att utgången i en rättegång mellan kassan och den bidragsansvarige blir bindan— de även för barnet (upp till bidragsförskottsnivån). På samma sätt blir utgången i en rättegång mellan barnet och den underhållsbidragsansvarige bindande även för kassan (upp till bidragsförskottsnivån).

Flera taleberättigade (kassan och barnet) har i detta fall visserligen individuell talerätt vad gäller belopp understigande bidragsförskottsnivån men reglerna om rättskraft mot tredje man åstadkommer en enhetlig reglering av saken. Har en dom i saken meddelats på talan av eller mot någon av de taleberättigade skall en senare talan som förs av eller emot någon av de övriga taleberättigade avvisas på grund av att saken är res judicata (17 kap. 11 & RB). Vad gäller mål

om underhållsbidrag måste dock bestämmelserna i 7 kap. 10 & FB beaktas.

Försäkringskassan kan träda in i en pågående process mellan barnet och den bidragsansvarige som självständig intervenient. För att säkerställa att kassan får vetskap om processen måste domstolen/barnet åläggas att underrätta kassan om eventuella rättegångar.

Det kan naturligtvis inträffa att barnet och den bidragsansvariga föräldern kommit överens om underhållsbidragets storlek redan innan bidragsförskott aktualiseras. Avtalet kan endast jämkas om ändrade förhållanden föranleder det eller avtalet är oskäligt med hänsyn till omständigheterna vid dess tillkomst och förhållandena i övrigt. Först efter sex år kan underhållsbidraget omprövas utan att sådana skäl föreligger (se kapitel 14). En möjlighet är att ha en särskild och utvidgad möjlighet att jämka/ompröva ett avtal i de fall det ingåtts mellan barnet och den bidragsansvarige. Motsvarande gäller om underhållsbidragets storlek bestämts i en rättegång mellan barnet och den bidragsansvarige.

Den nackdelen att den bidragsansvariga föräldern får två motparter vidlåder även detta alternativ och i ännu högre grad än det förra alternativet.

7 Hjälp till foräldrar och barn med att upprätta avtal om underhållsbidrag

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att de allmänna försäkrings— kassorna får i uppgift att biträda enskilda med att räkna ut och träffa avtal om underhållsbidrag till barn.

Förslaget innebär inte att försäkringskassorna skall avgöra underhålls- bidragets storlek. Om föräldrarna inte kan enas måste de alltså hänvisas till advokat eller annan juridisk rådgivare eller till domstol.

I anslutning till att försäkringskassorna får en rådgivande funktion föreslår utredningen att man avskaffar socialnämndernas skyldighet att se till att barn vars föräldrar är ogifta tillförsäkras underhåll liksom nämndernas rätt att föra talan om underhåll i sådana fall.

7.1. Utredningens uppdrag

I utredningens uppdrag ingår att belysa i vilken utsträckning offentliga organ bör ge enskilda råd och hjälp med att räkna ut och träffa avtal om underhålls- bidrag.

Utredningen skall vidare pröva om socialnämnderna skall ha kvar uppgiften att se till att barn vars föräldrar är ogifta tillförsäkras underhåll eller om denna uppgift kan flyttas till något annat organ - t.ex. till försäkringskassorna — och hur långt det organets ansvar i så fall skall sträcka sig.

Dessa två frågor tas upp i detta kapitel.

7.2. Behöver föräldrarna hjälp när underhållsbidrag skall fastställas eller jämkas? Bör hjälpen ges av något offentligt organ?

7.2.1. Ensamförälder 1980

Ensamförälderkommittén uppdrog hösten 1979 åt Institutionen för socialt arbete vid Umeå universitet att undersöka ensamstående föräldrars levnadsförhållan— den. Institutionens rapport har publicerats under namnet Ensamförälder 1980 (Ds S 1981118).

I rapporten beskrivs bl.a. vilket informationsbehov som uppstår hos personer som i samband med en separation blivit ensamma med barnen (s. 117—120). Beskrivningen grundas på en enkätundersökning.

Undersökningen gav vid handen att nästan hälften (46 procent) fått/sökt information om underhåll. Ungefär en tredjedel av de tillfrågade hade fått information om vårdnadsfrågor (37 procent) och omkring en tredjedel om umgängesfrågor (34 procent). Endast var fjärde hade informerats om möjlig- heten att få hjälp av olika myndigheter.

Totalt hade mer än hälften (54 procent) kontaktat minst en myndighet i sam- band med att man blev ensamförälder. Av dessa hade mer än hälften vänt sig till advokat. Mer än var tredje hade kontaktat socialbyrån men bara var tionde hade haft kontakt med familjerådgivningen.

Skillnader mellan mäns och kvinnors " kontaktmönster" kunde observeras. För män gällde att de i större utsträckning än kvinnor varit i kontakt med försäk- ringskassa och advokat. Bland kvinnorna var det i stället en större andel som kontaktat socialbyrå och privatpersoner.

7.2.2. Bör något offentligt organ ge enskilda råd och hjälp med att räkna ut och träffa avtal om underhållsbidrag?

Det brukar göras gällande att beräkningen av underhållsbidrag är krånglig. De ganska omfattande kontakter utredningen haft med föräldrar tyder också på att kunskaperna om de regler som gäller många gånger är dåliga liksom kunskaper— na om varför vi har de regler vi har. Detta bekräftas av den information ut- redningen har fått från bl.a. handläggare på försäkringskassorna.

Frågor om underhållsbidrag aktualiseras dessutom ofta i en situation där den enskilde befinner sig i en utsatt och besvärlig situation. Underhållsbidrags—

frågorna har också i många fall stor ekonomisk betydelse under lång tid.

Redan av de skäl som nu anförts är det angeläget att det finns hjälp att få och att hjälpen är lättillgänglig.

Hjälp med beräkning av underhållsbidrag och med att upprätta underhållsavtal kan visserligen i dag erhållas hos t.ex. socialnämnderna. Detta gäller dock bara barn till ogifta föräldrar. Ett alternativ för gifta föräldrar kan vara advokater. Dålig ekonomi kan emellertid verka avhållande på benägenheten att söka hjälp hos advokat trots de möjligheter till rättshjälp som finns och som bl.a. innebär att barn i allmänhet slipper betala någon avgift (prop. 1992/93:109 s. 31).

För det allmänna är det i olika hänseenden av betydelse att underhållsbidragen fastställs på ett korrekt sätt enligt reglerna i FB. Att ett barn som växer upp får pengar till sin försörjning är ju till en början givetvis ett allmänt intresse. Underhållsbidragets storlek har också betydelse för försäkringskassans möjlig— heter att återkräva utgivna bidragsförskott av den bidragsansvariga föräldern. Även 1 andra fall då samhället lämnar stöd till enskilda kan underhållsbidragets storlek ha betydelse.

Frivilliga uppgörelser, särskilt om alternativet är en domstolsprocess, innebär också fördelar såväl för den enskilde som för det allmänna. Enligt uppgifter som utredningen erhållit från Rättshjälpsutredningen låg statens nettokostnader för allmän rättshjälp under budgetåret 1992/93 för avslutade ärenden om under- hållsbidrag (10 419 ärenden) på 45,82 miljoner kr. Därtill kommer att en del av de kostnader som redovisas under posterna "tvistiga äktenskapsskillnader" och "vårdnad om barn" torde avse underhållsbidragsfrågor.

En fråga är då om den beräkningsmetod som utredningen föreslår (den s.k. nettokvotdelningsmetoden; kapitel 8) har någon inverkan på hjälpbehovet.

Förslaget innebär bl.a. att det belopp föräldrarna får behålla för egen del schabloniseras och att utrymmet för individuella hänsynstaganden alltså min- skar. Utredningen finner det dock sannolikt att den enskildes behov av biträde inte kommer att påverkas i någon större omfattning av utredningens förslag i dessa delar.

Sammanfattningsvis görs alltså här den bedömningen att starka skäl talar för att det allmänna bör erbjuda hjälp med frågor om underhållsbidrag.

7.3. Vilken hjälp ges i dag? 7.3.1 Inledning

Det allmänna lämnar i dag föräldrar och barn hjälp med frågor om underhålls— bidrag på två sätt; dels direkt genom socialnämndernas verksamhet, dels ekono— miskt genom rättshjälpssystemet.

7.3.2. Socialnämndernas skyldigheter enligt FB

När ett barn fötts av en ogift mor är socialnämnden skyldig att försöka utreda vem som är far till barnet och se till att faderskapet fastställs, om barnet har hemvist här i landet (2 kap. l & FB). Detsamma gäller i de fall där mannen i äktenskapet förklarats inte vara barnets far. Skyldigheten åvilar socialnämnden i den kommun där barnet är folkbokfört (2 kap. 2 & FB).

Den socialnämnd som skall sörja för att faderskapet till ett barn blir fastställt är enligt 7 kap. 11 & FB även skyldig att se till att barnet tillförsäkras under- håll. Skyldigheten är kombinerad med en fristående rätt för nämnden att föra barnets talan i mål om underhåll. Eftersom sålunda flera subjekt (vårdnadshava- ren och socialnämnden samt särskilt förordnad förmyndare, där sådan finns) var för sig är behöriga att föra barnets talan inför rätten skall den av ställföre- trädarna som inte för talan beredas tillfälle att yttra sig i målet (7 kap. 14 å).

Skyldigheten enligt FB för nämnden att se till att barnet tillförsäkras underhåll upphör när barnet fyller 18 år.

Socialnämnderna medverkade under år 1993 vid fastställande och jämkning av underhållsbidrag till sammanlagt 36 593 barn (Statistiska meddelanden, 837 SM 9401).

Förstagånggfastställelser 27 091 barn (därav 6 828 ungdomar över 18 år) därav genom dom 552

Jämkningar

14 685 barn — jämkning aktualiserats men ingen ändring av underhållsbidraget har skett 5 183 —— jämkning faktiskt skett 9 502

— därav genom dom 162

Som jämförelse kan nämnas att omkring 46 000 barn år 1991 upplevde att föräldrarna flyttade isär (Statistiska meddelanden Be 13 SM 9401).

I de fall kommunerna har en skyldighet att se till att barnet tillförsäkras underhåll tar kommunerna inte ut någon avgift för sin verksamhet. Vissa kom- muner hänvisar emellertid barnet/boföräldern till advokat. Om barnet orsakas kostnader betalas de då av nämnden. Andra kommuner (omkring 30 stycken) har i dag överenskommelser med försäkringskassorna som innebär att kassorna tar över (en del av) arbetet med underhållsbidragen. Kommunerna håller alltså inte alltid verksamheten inom den egna organisationen.

Vissa kommuner hjälper även föräldrar som är eller har varit gifta med varandra med att räkna ut och träffa avtal om underhållsbidrag utan kostnad. Andra kommuner erbjuder en sådan service mot betalning. Bl.a. Uppsala

kommun erbjöd sig år 1993 att upprätta avtal om underhållsbidrag till barn i samband med skilsmässa mot en avgift på 860 kr.

7.3.3. Försäkringskassorna

Som tidigare framgått biträder ett antal försäkringskassor i dag föräldrar med att räkna ut och träffa avtal om underhållsbidrag. Detta sker i samarbete med kommunerna.

En försäkringskassa som fått regeringens medgivande att i samarbete med kommunerna biträda föräldrar med att fastställa och jämka underhållsbidrag till barn får i dag ta ut ersättning för detta av kommunerna. Härvid skall bestäm- melserna i avgiftsförordningen (1992:191) tillämpas med vissa undantag. Detta följer av regleringsbrev för budgetåret 1993/94.

År 1993 tog t.ex. Örebro läns allmänna försäkringskassa ut en ersättning på 1 000 kr per jämkningsärende (=föräldrapar) från Örebro kommun och 1 250 kr per fastställelseärende (= föräldrapar) från Hällefors kommun.

Försäkringskassorna tar inte ut några avgifter från den enskilde för sin verk- samhet.

7.3.4. Rättshjälp

Rätten till rättshjälp är inte begränsad till ärenden som handläggs av domstolar- na utan rättshjälp kan även utgå i utomprocessuella ärenden. Rättshjälp ges i olika former. Rättshjälp i angelägenheter som avser underhållsbidrag till barn kan utgå dels såsom rådgivning, dels såsom allmän rättshjälp.

Rådgivning lämnas av en advokat eller en biträdande jurist på en advokatbyrå. Rådgivningen får pågå under högst en timme. För rådgivningen tas en ersätt— ning ut. För varje påbörjad kvart motsvarar ersättningen en fjärdedel av ett s.k. grundbelopp (andra halvåret 1994 är grundbeloppet 935 kr). Avgiften för en timmes rådgivning uppgår alltså till 935 kr. Avgiften får dock sättas ned så att den inte överstiger den grundavgift som skulle ha bestämts om allmän rättshjälp beviljats.

Om sökanden senare får allmän rättshjälp i samma angelägenhet som råd- givning har lämnats i anses rådgivningsavgiften som en kostnad för den allmän- na rättshjälpen och betalning av rådgivningsavgiften avräknas från rättshjälpsav- giften.

Allmän rättshjälp får beviljas av advokat eller biträdande jurist på advokat- byrå. Är angelägenheten anhängig vid domstol, prövar domstolen frågan om beviljande av allmän rättshjälp. Biståndet utgår regelmässigt i form av ekono- misk hjälp med att betala kostnaden för t.ex. anlitande av advokat och för bevisning.

För att komma i fråga för allmän rättshjälp får sökandens beräknade årsin- komst inte överstiga ett visst belopp. Hänsyn tas till bl.a. försörjningsbörda, skuldsättning och förmögenhetsinnehav.

Sökanden skall själv efter förmåga bidra till kostnaderna för den rättsliga angelägenheten genom att betala rättshjälpsavgift (grundavgift och tilläggsav- gift). Är det uppenbart att den rättssökande saknar möjlighet att betala grundav— gift eller tilläggsavgift får han eller hon helt eller delvis befrias från avgift. Regeln är avsedd att tillämpas restriktivt. Ett barn som helt saknar egen inkomst och som inte heller har någon egen förmögenhet kan dock befrias från avgift (prop. 1992/93:109 s. 31).

7.4. Nackdelarna med dagens ordning

Administrationen av underhållsbidrag och bidragsförskott är splittrad och tungrodd. Frågor om underhållsbidragets storlek och den bidragsansvariges betalningsförmåga kan sålunda aktualiseras hos advokater och andra juridiska rådgivare, hos kommunerna, i de allmänna domstolarna, hos försäkringskassor- na vid ansökningar om bidragsförskott och vid kravhandläggningen samt, efter överklagande av kassans beslut, i förvaltningsdomstolarna. Det förekommer också ett dubbelarbete mellan de olika organen. Dubbelarbete förekommer i främst följande moment.

a. Inhämtande och vidmakthållande av kunskaper om olika författningsbestäm- melser och myndigheters allmänna råd,

b. inhämtande av uppgifter om ekonomiska förhållanden och c. beräkning av underhållsbidrag.

Att avtal om underhållsbidrag träffas med hjälp av socialnämnder och advokat— er samtidigt som bidragsförskotten handläggs av försäkringskassorna medför dessutom extra arbete i form av underhandskontakter mellan de olika organen. Således tar socialförvaltningarnas tjänstemän och advokater ofta kontakt med kassorna för att efterhöra om kassorna vid sin prövning av bidragsförskott kan komma att godta ett visst tilltänkt underhållsbidrag. Det är inte heller ovanligt att socialförvaltningarna begär hjälp från kassorna med inkomstuppgifter m.m. som finns i kassornas register och som kan inverka på underhållsbidragets storlek. Motsvarande kontakter tas även från advokater. Dessa har dock på grund av den sekretess som gäller hos försäkringskassorna inte samma rätt som socialförvaltningarna att få ut information. Kassorna kan också i sin kontroll— verksamhet ha behov av att ta kontakt med socialförvaltningarna och advokater— na för att få information om anledningen till eventuella skillnader i det fram— räknade underhållsbidragets storlek.

Väntetiden hos advokater, domstolar och socialförvaltningar för att få ett underhållsbidrag fastställt eller jämkat är ibland långa. Därtill kommer den tid som beror på parternas agerande - hur lång tid som förflyter innan kontakt tas med t.ex. socialförvaltningen efter det att underhållsfrågan aktualiserats m.m. Handläggningstider på mellan sex månader och ett år förekommer inte helt sällan. Handläggningstiderna orsakar stora utestående fordringar för staten och inte sällan problem med återbetalningen av utgivna bidragsförskott för de underhå!lsbidragsansvariga föräldrarna. Långa handläggningstider - när skäl för en sänkning av underhållsbidraget föreligger - kan också leda till ekonomiska problem för den bidragsansvarige och upprepade kraveftergiftsprövningar.

Det faktum att många organ är inblandade upplevs dessutom ofta som krång- ligt och förvirrande av berörda parter.

Mot den bakgrund som nu skisserats framstår det som naturligt att undersöka om hjälp till föräldrarna i frågor som rör barnets försörjning - underhållsbidrag och bidragsförskott - kan läggas på ett enda offentligt organ och inte som i dag på både socialnämnder och försäkringskassor.

7.5. Hur bör hjälpen utformas i framtiden?

7.5.1. På vilket organ bör uppgiften läggas?

Det ligger nära till hands att lägga uppgiften på de allmänna försäkringskassor- na. Personalen på kassorna är genom handläggningen av ärenden om bidrags- förskott insatta i de regler som gäller beträffande underhåll och en stor del av de berörda föräldrarna har redan kontakt med kassan på grund av att kassan administrerar bidragsförskotten. En sådan lösning skulle också erbjuda rationa- liseringsvinster.

Den verksamhet på området som kassorna hittills bedrivit och som redovisas i bilaga 12 visar att försäkringskassornas medverkan fungerat väl och är för- enad med stora fördelar för såväl det allmänna som den enskilde. Erfarenheterna är alltså positiva. Verksamheten leder till en effektivare handläggning av bi— dragsförskottsärendena och av återkraven gentemot de bidragsansvariga för- äldrarna. Den enskilde kan få hjälp med de ekonomiska frågorna kring barnets försörjning av ett enda organ och de korta handläggningstiderna minskar stor- leken av de bidragsansvarigas s.k. initialskulder.

Inte endast kassorna synes vara nöjda med verksamheten utan även de enskil- da och de kommuner som har erfarenhet av den verkar i allt väsentligt anse att den fungerar bra. Vid bedömningen av de hittills vunna erfarenheterna måste man dock hålla i minnet att verksamheten inte utvärderats av några utomstå- ende. Det skäl som, åtminstone tidigare, anförts mot att överföra uppgiften att bistå

ogifta föräldrar till ett annat organ än socialnämnderna är främst att detta kan leda till försämrade kontakter med de föräldrar och barn som behöver komma i kontakt med nämnden därför att de har andra problem, t.ex. vad gäller vård— nad och umgänge. Det nära sambandet med faderskapsfastställelserna har ock- så betonats. Det har vidare påpekats att enligt bl.a. 34 & socialtjänstlagen bestäms föräldrarnas ersättningsskyldighet för vård av underåriga efter samma grunder som om det gällde att bestämma underhållsbidrag (43 & socialtjänst- förordningen; 1981:750).

Det föreligger givetvis ett samband mellan frågor om underhåll och frågor om faderskap, vårdnad och umgänge.

Vad först gäller faderskapsfastställelserna är det emellertid ingalunda alltid aktuellt att fastställa underhållsbidrag. Många föräldrar som inte är gifta med varandra bor nämligen tillsammans när barnet föds och något avtal om under— hållsbidrag upprättas inte. (Man brukar anta att sannolikt inte mer än fem eller sex procent av alla nyblivna mödrar är ogifta och ensamboende.) Och i det alldeles övervägande antalet fall där socialnämnden bistår med att upprätta ett underhållsavtal tar boföräldern kontakt med försäkringskassan angående bi— dragsförskott. Bindningar finns alltså även till kassan.

Som framgår av det följande är kopplingen mellan handläggningen av under— hållsfrågor och handläggningen av vårdnads- och umgängesfrågor inte speciellt stark på kommunerna i dag. Däremot föreligger en koppling mellan försäk- ringskassornas handläggning av bidragsförskott och underhållsfrågorna.

Utredningen har svårt att se att socialnämndernas kunskap när det gäller sociala frågor skulle hindra att ett annat organ handhar beräkningen av under— hållsbidrag. Detta gäller även om socialnämnderna i framtiden skulle få till uppgift att fastställa avtal rörande vårdnaden om och umgänget med barn.

Från många familjerättshandläggare har framförts att ekonomiska frågor ofta försvårar samtal om vårdnads- och umgängesfrågor. Det skulle alltså kunna vara en fördel att dela upp frågorna på olika organ.

Vad sedan gäller den sociala helhetssynen och risken för att personalen på kassorna inte upptäcker sociala problem måste en jämförelse göras med hur frågorna handläggs på socialnämnderna i dag.

Handläggningen av underhållsfrågor varierar från kommun till kommun. Till följd av resursbrist hänvisar kommunerna i dag i vissa fall enskilda till advokat. Vidare handläggs underhållsfrågorna i kommunerna mycket ofta av kontorist— er/assistenter. Att handläggningen ligger på kommunerna innebär alltså inte några garantier för att föräldrarna får träffa personal med hög social kompetens (socialsekreterare eller familjerättssekreterare). Det är inte säkert att sociala problem fångas upp hos socialnämnderna på grund av att nämnderna har hand om underhållsfrågorna.

Kassornas erfarenheter av den verksamhet som hittills bedrivits på kassorna tyder dessutom på att sambandet mellan underhållsbidrag och behov av att tala

om sociala problem är ganska lågt (se bilaga 12).

Överförs uppgiften till kassorna är det givetvis angeläget att ett samarbete skapas mellan kassorna och socialförvaltningen. Det är viktigt att betona att kassorna inte har kompetens att och inte skall ge sig in och försöka bearbeta kriser och konflikter vid separationer. Kassorna skall hantera frågan om barnets försörjning, men vara vaken för andra behov och när det behövs kunna slussa vidare till lämpligt organ. Kassans personal stöter i sitt arbete ofta på männi- skor med problem av olika slag och är således inte främmande för att lyssna och hänvisa människor vidare. Detta område har för övrigt redan uppmärksam— mats i utbildningssammanhang genom temadagar om förhållningssätt vid för— äldrakonflikter.

Det förefaller också sannolikt att många föräldrar i dag känner till vart man kan vända sig för att få hjälp med olika sociala frågor. Vidare får domstolarna numera i mål om vårdnad och umgänge uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att i barnets intresse anordna samarbetssamtal.

Möjligheterna att fånga upp de personer som behöver kurativ eller annan lik- nande hjälp torde alltså vara goda. Inte heller har det - vad utredningen vet - riktats någon kritik mot att föräldrar som behövt sådan hjälp inte skulle ha fått det i de kommuner där försäkringskassorna tagit över kommunens arbete med underhå]lsbidragsfrågorna.

Det skäl som främst talar emot att ge försäkringskassorna rollen av rådgivare är den dubbla roll kassorna kommer att inta. Kassorna skall dels biträda med avtal, dels företräda det allmännas intressen i kravverksamheten inom bidrags- förskottssystemet och i vissa fall också inta ställning av part gentemot den bidragsansvarige. Detta kan leda till att kassornas opartiskhet sätts ifråga och att den enskildes förtroende för verksamheten rubbas. Misstankar kan upp- komma att kassan försöker minska statens kostnader för utfyllnadsbidrag genom att föreslå avtal om högre underhållsbidrag än som är befogat eller att kassan försöker underlätta kravarbetet genom att föreslå avtal om lägre bidrag.

Risken för att kassan skall framstå som partisk skall emellerid inte överdrivas. Oron har inte stöd i de erfarenheter som man gjort under de nästan tio år som verksamheten har bedrivits. Enligt vad utredningen inhämtat har RFV under denna tid inte fått ta emot några negativa synpunkter från enskilda eller myndig- heter. Den föreslagna ordningen bygger dessutom på frivillighet. Det är den enskilde själv som avgör om han eller hon vill nyttja den hjälp som kassan erbjuder eller godta ett föreslaget underhållsbidrag. Motsvarande problem föreligger för övrigt redan i dag när socialnämnderna företräder barnet och lägger fram förslag till avtal. Såvitt utredningen känner till har socialnämnder— nas opartiskhet inte satts ifråga.

Anses den dubbla rollen vara alltför besvärande kan man överväga att renodla kassans roll genom att lägga över ett större ansvar för kravverksamheten på kronofogdemyndigheterna, dvs. att låta statens fordringar på förskotterade

underhållsbidrag handläggas som s.k. allmänna mål. Denna fråga behandlar utredningen i kapitel 24. Utredningens slutsats där är att den lösningen i vart fall i dag inte bör väljas.

Att kassorna vid sin rådgivande verksamhet naturligtvis skall tillämpa de lagregler och den praxis som finns på underhållsområdet är så självklart att det inte behöver sägas.

Inte heller tyder de undersökningar som gjorts beträffande storleken på fast- ställda belopp på att kassan vid avtalsskrivning skulle göra en annorlunda, eller mera fiskal, bedömning än andra organ.

Utredningen anser mot bakgrund av vad som sagts att försäkringskassorna i framtiden bör bistå enskilda med att räkna ut och träffa avtal om underhålls— bidrag till barn.

Detta förutsätter att verksamheten utökas till landets samtliga försäkrings- kassor. Utredningen föreslår därför att en skyldighet införs för försäkrings- kassorna att bistå enskilda i dessa avseenden.

Samtidigt bör socialnämndens skyldighet enligt 7 kap. 11 & FB upphävas. Som en följd av detta föreslår utredningen även att rätten för socialnämnden enligt 7 kap. 14 5 första stycket FB att föra talan om underhållsbidrag för dessa barn upphör. Som utredningen senare kommer in på innebär förslaget endast att kassorna skall få en rådgivande uppgift. För de barn som har ogifta föräldrar medför förslagen alltså en viss försämring jämfört med i dag. Något skäl till varför man generellt sett i dag på detta område skall särbehandla barn vars föräldrar är ogifta kan dock inte anföras.

Vad gäller föräldrarnas ersättningsskyldighet enligt 34 & socialtjänstlagen när barn vårdas inom socialtjänsten och motsvarande ersättningsskyldighet när barnet får vård i annat hem med stöd av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade bör försäkringskassorna vid behov kunna bistå kommunerna med att beräkna ersättningen.

Lösningen ställer naturligtvis stora krav på kassorna och deras personal. Kassornas personal är i dag van vid det privaträttsliga regelsystem som reglerar föräldrars underhållsskyldighet mot sina barn. Ett permanentande av verksam— heten och en utvidgning av den till samtliga kassor i landet kräver dock ut- bildningsinsatser såväl vad gäller familjerätt som beträffande försäkringskassor— nas roll. Detta bl.a. för att minska risken för att hanteringen av underhållsfrågor på kassorna blir stelbent och osjälvständig och för att garantera att den enskilde får en kompetent och objektiv juridisk rådgivning.

Någon inventering av försäkringskassornas kompetens att biträda vid beräk— ning av underhållsbidrag och vid underhållsavtal har inte gjorts. Åläggs kassor— na en skyldighet att biträda enskilda bör kompetenskrav satta i relation till den nya uppgiften och det ökade ansvaret utarbetas. Därefter bör en inventering göras av hur befintlig kompetens på kassorna förhåller sig till de uppställda kraven och utbildningsprogram upprättas.

Många lokalkontor har endast ett fåtal anställda. 32 lokalkontor har färre än 10 anställda och 69 lokalkontor har mellan 10 och 15 anställda. Att upprätthålla en hög kunskapsnivå även på mindre kontor kan naturligtvis vara svårt. För att alla som efterfrågar försäkringskassans hjälp i underhållsfrågor skall kunna få den på ett enkelt sätt är det samtidigt önskvärt att verksamheten finns i alla kommuner. Ingenting hindrar emellertid att exempelvis flera lokalkontor samar- betar sinsemellan och delar på en anställd som har till huvuduppgift att arbeta med underhållsfrågor.

7.5.2. Omfattningen av försäkringskassans service

Vilken tid eller hur mycket arbete försäkringskassan skall lägga ned på ett enskilt ärende kan givetvis inte anges generellt utan får bli beroende på om- ständigheterna i det enskilda fallet. Detta överensstämmer med vad som gäller beträffande samarbetssamtal; det ankommer där på kommunen att i varje enskilt fall avgöra omfattningen av och inriktningen på samtalen (prop. 1990/91:8 s. 70). Har ett underhållsbidrag räknats fram och inte godtagits av någon av föräldrarna finns det i allmänhet inte någon anledning för kassan att fortsätta rådgivningen om några nya omständigheter inte framkommit. Det får inte bli så att försäkringskassorna blir ytterligare ett forum för föräldrarna att tvista i. Fråga är om rådgivningsverksamhet; inte tvistelösning. För lösning av tvister får kassan hänvisa till advokat eller domstol. Frågor som inte kan klaras ut på några timmar bör hänvisas vidare till advokat eller domstol.

Försäkringskassorna skall naturligtvis i sin rådgivande verksamhet - liksom de annars gör - iaktta objektivitet och hålla sig till de lagregler och den rätts— praxis som finns beträffande underhållsbidrag till barn.

Varje underhållsbidragsärende innefattar hänsynstagande till ett stort antal omständigheter och handläggaren måste ibland göra ett antal bedömningar av skönsmässig karaktär. Dessutom bör det underhållsbidrag som räknats fram kontrolleras genom en allmän skälighetsbedömning och vid behov korrigeras. Ett utrymme för olika bedömningar finns alltså. Det underhållsbidrag som försäkringskassan föreslår skall givetvis vara sådant att det skulle godtas av kassan i ett bidragsförskottsärende, dvs. inte föranleda reduktion enligt 4 5 tredje stycket BFL.

Det normala torde bli att föräldrar som vänder sig till försäkringskassan för att få hjälp med frågor om underhållsbidrag lämnar kassan upplysningar om de personliga och ekonomiska förhållanden som kan ha betydelse för underhålls- bidragets storlek och sedan låter kassan räkna fram underhållsbidraget. Kassan får då värdera de lämnade upplysningarna och basera sina beräkningar på dessa och på de uppgifter som kassan i övrigt förfogar över.

Det kan givetvis också inträffa att föräldrar som vänder sig till försäkrings- kassan själva bestämt underhållsbidragets belopp och endast vill ha kassans

hjälp med att upprätta ett avtal. Försäkringskassan bör då självständigt räkna fram underhållsbidraget som om föräldrarna sökt hjälp av kassan utan att först ha kommit överens om något belopp.

Det ligger i sakens natur att försäkringskassan skall godta ett avtalat under- hållsbidrag som kassan föreslagit om bidragsförskott sedermera söks. Detta givetvis under förutsättning att kassan fått korrekta och fullständiga uppgifter från parterna och att förhållandena inte har förändrats.

7.5.3. Bör rätten att få hjälp från det allmänna vara begränsad till vissa grupper av personer?

Socialnämndernas skyldighet att se till att barn tillförsäkras underhåll gäller i dag endast barn till föräldrar som inte är gifta med varandra.

Frågan är om en skyldighet för försäkringskassorna att bistå föräldrar bör gälla också föräldrar som är eller har varit gifta med varandra samt om skyldig- heten bör vara begränsad till fall där bidragsförskott utgår.

Utredningens uppfattning är att övervägande skäl talar för att alla som söker kassans hjälp bör få den. För detta talar såväl praktiska som principiella skäl. Kontakter med familjerättshandläggare i kommunerna och personal vid försäk- ringskassorna visar att hjälp i stor omfattning efterfrågas även av gruppen gifta föräldrar och att den enskilde har svårt att förstå den skillnad som här görs mellan gifta och ogifta föräldrar. Det framstår som svårförklarligt om kassan t.ex. skulle biträda ogifta föräldrar som inte är inne i bidragsförskottssystemet, men inte föräldrar som varit gifta med varandra och som är inne i systemet. De kassor som i dag biträder vid underhållsavtal hjälper ofta även föräldrar som är eller har varit gifta med varandra. Så gör även vissa kommuner.

Den allmänna inställningen i samhället är också att man inte bör göra någon skillnad mellan barn vars föräldrar är ogifta och barn vars föräldrar är gifta med varandra. Någon anledning att göra det på detta område finns inte.

Det är knappast heller i praktiken möjligt att göra någon uppdelning på de fall där bidragsförskott utbetalas och de fall där bidragsförskott inte utbetalas. Detta är inte möjligt redan av det skälet att man vid en integrerad handläggning av underhållsbidrag och bidragsförskott på kassorna inte vet om bidragsförskott kommer att bli aktuellt när man tar sig an underhållsfrågan. I många fall leder kontakten i dag till att underhållsbidraget betalas direkt till barnet. En upp— delning på föräldrar inom och utom bidragsförskottssystemet är inte heller möjlig om man vill avlasta kommunerna uppgiften att handlägga underhålls- frågor i de fall föräldrarna inte är gifta med varandra.

Utredningen föreslår alltså att försäkringskassorna bör ha skyldighet att bistå alla föräldrar och barn som efterfrågar kassans hjälp oavsett om föräldrarna är

eller har varit gifta med varandra och oavsett om bidragsförskott sökts eller inte.

7.6. Följdfrågor

Det råder en stark koppling mellan ansökan om bidragsförskott och fastställande av underhållsbidrag. Detta talar för att samma kassa- boförälderns - bör ge råd i dessa ärenden (jämför 5 & BFL).

Det råder också en stark koppling mellan kravhandläggningen/eftergiftsärenden och ärenden om jämkning av underhållsbidrag. Krav gentemot den bidrags- ansvarige handläggs i dag av den bidragsansvariges försäkringskassa (15 & BFL). Detta talar för att den bidragsansvariges försäkringskassa bör ge råd i jämkningsfrågor.

Å andra sidan är det naturligtvis en fördel om alla ärenden om underhålls- bidrag kan styras till samma kassa.

Utredningen har stannat för att föreslå att samma försäkringskassa som har att fatta beslut om bidragsförskott, dvs. som regel boförälderns försäkringskassa, skall vara den som ger råd i frågor om underhållsbidrag. För att undvika prak— tiska problem i samband med flyttningar bör denna kassa ha möjlighet att uppdra åt en annan kassa att lämna rådgivning.

Det kan kanske tyckas onödigt att ha behörighetsregler för vilken kassa som skall bistå med beräkning och upprättande av avtal. Om några sådana regler inte finns är risken emellertid att föräldrarna vänder sig till olika kassor och att kassorna - förutom det merarbete de orsakas — kommer fram till olika belopp. Parterna kan också bli oense om vilken kassa de skall vända sig till.

7.6.2. Avgift

En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Detta framgår av 3 & avgiftsförordningen. Om inget annat ekono- miskt mål för verksamheten har beslutats, skall avgiften beräknas så att full kostnadstäckning uppnås (5 5).

Av regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 för försäkringskassornas verksam- het framgår att de kassor som i dag har regeringens medgivande att biträda föräldrar med avtal om underhållsbidrag till barn får ta ut ersättning för detta av kommunerna. Prissättningen skall ske med tillämpning av 5 åavgiftsförord- ningen.

En fråga är om den permanenta och landsomfattande verksamhet med råd- givning som utredningen föreslagit ovan skall tillhandahållas mot avgift eller gratis.

I dag är hjälpen med att räkna fram och träffa avtal om underhållsbidrag ofta gratis för den enskilde. Är föräldrarna ogifta lämnas hjälpen av socialnämnder- na utan att den enskilde behöver betala något för hjälpen. I vissa fall ger kom- munerna även sådan hjälp till föräldrar som är eller har varit gifta. Anlitas advokat behöver barnet i allmänhet inte bidra till kostnaderna för rättshjälpen genom att betala någon rådgivningsavgift eller rättshjälpsavgift. Det innebär att ett avtal kan upprättas utan någon kostnad när parterna är överens i en sådan utsträckning att den bidragsansvarige inte anlitar egen juridisk hjälp. I de fall där kommunen träffat avtal med försäkringskassan om att kassan skall bistå enskilda med att räkna ut och träffa avtal om underhållsbidrag får i dag ofta även föräldrar som är eller har varit gifta med varandra hjälp med underhålls- bidragsfrågor utan att behöva betala för det. Att förplikta föräldrarna att betala för försäkringskassans service skulle alltså - i många fall innebära en försäm- ring i förhållande till nuläget.

När man bedömer frågan om försäkringskassornas service skall vara gratis är det naturligtvis av intresse hur omfattande den skall vara. Som framgått av avsnitt 7.5.2 innebär utredningens förslag inte att kassorna skall bedriva någon mera avancerad rådgivningsverksamhet.

Många av de personer som behöver hjälp med att räkna ut och träffa avtal om underhållsbidrag har det besvärligt ekonomiskt. Det är också ett starkt allmänt intresse att barn får sin försörjning tryggad och att underhållsbidragen bestäms på ett korrekt sätt i enlighet med reglerna i FB. Detta talar för att man bör ha en ordning som innebär att ingen avhåller sig från att vända sig till försäkrings- kassan av ekonomiska skäl.

Försäkringskassorna bedriver inte heller någon annan avgiftsbelagd verksam- het som riktar sig till enskilda personer.

Utredningens förslag innebär vinster för det allmänna i form av minskat dubbelarbete mellan kassorna och socialnämnderna, minskade kostnader för rättshjälpen och andra rationaliseringsvinster. Även detta måste vägas in.

Mot denna bakgrund har utredningen stannat för att föreslå att några avgifter inte skall tas ut.

Ges kassorna skyldighet att lämna enskilda bistånd på sätt utredningen här föreslagit kan man tänka sig en lösning där möjligheterna till rättshjälp i frågor om underhållsbidrag visserligen inte helt tas bort men begränsas. För att råd- givning eller allmän rättshjälp skall lämnas i angelägenheter om underhålls- bidrag föreslås därför att det i framtiden bör krävas särskilda skäl. Särskilda skäl bör som regel inte anses föreligga om parterna inte först sökt nå en över- enskommelse på försäkringskassan.

I s.k. blandade mål (dvs. mål som även gäller något annat än underhållsbidrag,

t.ex. vårdnad och underhållsbidrag) kan något sådant krav knappast ställas upp. Rättshjälp utgår nämligen för en viss rättslig angelägenhet. Det är inte möjligt att begränsa ett beslut om allmän rättshjälp till att avse endast en del av an- gelägenheten. I praxis har rättshjälp beviljad för äktenskapsskillnad ansetts omfatta även frågor om vårdnad, underhållsbidrag, umgänge och kvarsittning i hemmet. Rättshjälp beviljad för överflyttande av vårdnad har ansetts omfatta upprättande av avtal om underhållsbidrag.

Med hänsyn till att rättshjälpslagen (1972:429) för närvarande är föremål för översyn av Rättshjälpsutredningen (Dir. 1993c77) lägger utredningen inte fram något författningsförslag vad gäller de här skisserade ändringarna i möjligheten att få rättshjälp. Utredningen har samrått med Rättshjälpsutredningen.

Att föräldrarna i vissa fall styrs till att söka rådgivning innan en domstolspro- cess aktualiserats ökar chanserna för att en överenskommelse skall kunna nås. De allmänna domstolarnas roll kan på så sätt renodlas till att endast omfatta de fall där det föreligger en verklig tvist.

7.6.3. Godkännande av underhållsavtal

I vissa fall måste ett avtal om underhållsbidrag i dag godkännas av socialnämn- den. En fråga är om också denna uppgift bör föras över till försäkringskassan. Ett avtal om att underhållsbidrag för framtiden skall betalas med ett engångs- belopp eller för längre perioder än tre månader är giltigt endast om avtalet är skriftligt och bevittnat av två personer. Är barnet under 18 år skall avtalet dessutom vara godkänt av socialnämnden (7 kap. 7 5 andra stycket FB).

Underhållsbidrag i form av ett engångsbelopp skall i sådana fall betalas till socialnämnden. För beloppet skall normalt inköpas en livränta åt barnet (7 kap. 7 & fjärde stycket och 4 kap. 6 5 andra stycket tredje meningen FB).

Det är här fråga om uppgifter som ligger vid sidan av kassans verksamhets- område och som inte heller har omfattats av den bedrivna försöksverksamheten. Det synes dessutom vara ytterligt sällsynt med sådana avtal. Av de 87 kommun- er som besvarat den fråga i utredningens enkät som gällde just sådana avtal har 86 uppgett att de under år 1993 inte hade några sådana avtal. En kommun har uppgett att den hade ett sådant avtal.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det saknas anledning att överföra denna uppgift från kommunerna till försäkringskassorna.

7.7. Reformens ekonomiska konsekvenser för det allmänna

Att lägga en serviceskyldighet på försäkringskassorna kostar naturligtvis peng- ar. Reformen innebär emellertid samtidigt inbesparingar i form av minskat arbete på kommunerna, minskade rättshjälpskostnader samt rationaliseringar och inbesparingar inom bidragsförskottsverksamheten.

År 1991 separerade omkring 26 500 barnfamiljer. Om man antar att alla dessa föräldrar skulle vända sig till försäkringskassorna och be om hjälp med under- hållsbidragsfrågorna blir det 26 500 ärenden (= föräldrapar).

Därtill kommer förstagångsfastställelser när föräldrarna aldrig sammanbott. Om man antar att fem procent av alla barn som föds, föds av en ogift mor som inte bor tillsammans med barnets far blir detta 5 900 ärenden till (totalt föddes 117 846 barn år 1993).

Därtill kommer jämkning- och omprövningsärenden samt 18-årsavtal. Utifrån vad utredningen inhämtat om ärendefördelningen på en försäkringskassa som ingår i försöksverksamheten och som handlägger alla typer av ärenden och - när bidragsförskott är aktuellt — även ärenden där föräldrarna är eller har varit gifta med varandra får man följande bild.

Förstagångsfastställelser: 32 400 ärenden Jämkningar och omprövningar: 38 700 ärenden lS-årsfastställelser: 18 900 ärenden (dessa kan i framtiden komma att minska till följd av utredningens förslag i kapitel 10).

Total skulle försäkringskassorna alltså (som mest) få omkring 90 000 ärenden om underhållsbidrag exkl. de ärenden där kommunen begär försäkringskassans hjälp med att räkna ut föräldrars del i kommunens kostnader för en underårigs vård i annat hem med stöd av socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Med en kostnad per ärende på 1 000 kr (vilket motsvarar vad kommunerna budgetåret 1992/93 i genomsnitt fick betala i ersättning till försäkringskassorna) blir kostnaderna då 90 miljoner kr per år.

Reformen skulle emellertid samtidigt innebära vissa "vinster" för försäkrings- kassorna såsom minskat dubbelarbete, färre eftergiftsärenden, effektivare kravhandläggning, enklare och effektivare prövning av rätten till bidragsför— skott, ökad andel direktbetalningar, en minskning av de bidragsansvarigas

ingångsskulder m.m. Dessa positiva effekter har RFV grovt uppskattat till 30 miljoner kr per år.

Sammanfattningsvis kan alltså servicen uppskattas medföra ökade kostnader för verksamheten på försäkringskassorna med 90 miljoner kr per år. Reformen innebär emellertid samtidigt grovt räknat besparingar på 30 miljoner kr vad gäller verksamheten på kassorna och kostnaderna för bidragsförskott.

7.7.3. Vilken avlastning innebär reformen för kommunerna?

Under år 1993 medverkade kommunerna vid fastställande och jämkning (fak— tisk) av underhållsbidrag till 36 593 barn. Därtill kommer att kommunerna medverkade i ärenden där jämkning aktualiserats men där ingen ändring av underhållsbidraget gjordes beträffande 5 183 barn. Totalt alltså 41 776 barn.

Om man antar att detta motsvarar 27 850 ärenden (= föräldrapar, dvs. 1,5 barn per föräldrapar) och att varje ärende tar tre arbetstimmar i anspråk för en handläggare motsvarar dessa ärenden 83 550 arbetstimmar. (Att ett ärende tar ungefär tre timmar är en uppskattning baserad på att försäkringskassorna i sina rapporter ofta angett denna arbetstid per ärende.) Detta motsvarar drygt 60 årsarbetare (81 000 minuter arbetstid/år). Vid en årskostnad på 200 000 kr per arbetstagare skulle kommunerna i rena lönekostnader spara in minst 12 miljoner kr per år. Därtill kommer inbesparingar i form av s.k. overheadkostnader (lokaler, administration, ADB-kostnader och andra förvaltningskostnader).

Ett annat - och enligt utredningens bedömning mera rättvisande sätt att räkna - är att utgå från en kostnad av 1 000 kr per ärende (dvs. försäkringskassornas självkostnad; se härom RFV:s anslagsframställning för budgetåren 1995/96- 1997/98). Kommunernas kostnader skulle då — förutsatt att kommunerna kan tillgodogöra sig besparingarna fullt ut - kunna minskas med omkring 28 miljon- er kr per år. (Detta belopp omfattar då alla besparingsposter, inte endast löne- kostnaderna.)

7.7.4. Vad innebär reformen för statens kostnader för rättshjälpen?

Statens nettokostnader för allmän rättshjälp i angelägenheter rörande underhålls- bidrag (utomprocessuella och i domstol) låg budgetåret 1992/93 på 45,8 miljon— er kr. Genomsnittskostnaden per ärende låg på 4 398 kr.

Av upplysningar utredningen fått från Rättshjälpsmyndigheten framgår att ungefär 60 procent av kostnaderna ligger på utomprocessuella ärenden, dvs. angelägenheter som inte gått till domstol. Om man antar att omkring två tredje-

delar av de utomprocessuella ärendena i framtiden kommer att handläggas av försäkringskassorna skulle besparingen i denna del grovt kunna uppskattas till 20 miljoner kr per år.

Därtill kommer de underhållsbidragsfrågor som handläggs inom ramen för mål om äktenskapsskillnad och mål om vårdnad (se SCB, Vårdnad och under- håll 1992). Om man antar att kostnaden för underhållsbidragsfrågorna är något lägre i dessa ärenden än i rena underhållsbidragsärenden och att ungefär hälften av ärendena i framtiden kommer att handläggas på försäkringskassorna kan man grovt uppskatta att statens kostnader kommer att minska med ytterligare 8 mil— joner kr.

Vidare kommer försäkringskassornas verksamhet att minska kostnaden för den del av rättshjälpen som ges i form av rådgivning. Man kan också räkna med en minskad belastning på rättshjälpsanslaget i och med att man genom reformen kommer till rätta med de s.k. skenprocesserna.

Sammantaget uppskattar utredningen att reformen kommer att minska statens kostnaderna för rättshjälpen med omkring 35 miljoner kr per år.

DEL III

UNDERHÅLL

TILL BARN

Fördelningen av underhållsansvaret mellan föräldrarna och bestämmande av underhållsbidragets storlek

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att underhållsbidrag till barn även i framtiden skall bestämmas enligt en kvotdelningsmetod. Utred- ningen föreslår dock vissa förändringar i sättet att beräkna underhålls- bidragen. Syftet är att minska föräldrarnas ekonomiska beroende av varandra, att förenkla beräkningssättet och att få ett mera rättvist resultat i vissa fall. Utredningen kallar sin metod nettokvotdelningsmetoden.

Liksom hittills uppskattas först barnets behov av underhåll till ett visst belopp. Härefter beräknas varje förälders nettoinkomst, dvs. bruttoin- komsten minskad med vissa kostnader för inkomstens förvärvande och med skatten. Underhållsbidraget får man sedan i princip fram genom att fördela det belopp som räknats fram för barnets behov proportionellt mellan föräldrarna efter deras resp. nettoinkomster. Om det underhålls- bidrag som man då får fram är så högt att det belopp den bidragsansvari- ge får kvar till sin egen försörjning inte räcker till måste underhålls- bidraget sänkas. Skulle å andra sidan boförälderns andel av barnets kostnader inkräkta på det belopp som denna förälder bör förbehållas för den egna försörjningen får underhållsbidraget, om det finns utrymme för det, höjas.

Vid bedömningen av barnets behov får man liksom hittills i stor ut— sträckning falla tillbaka på schablonbelopp som motsvarar vad barn i en viss ålder normalt kostar. Utredningen föreslår dock att schablonbelopp- en skall höjas något jämfört med i dag.

När underhållsbidraget bestäms får föräldrarna liksom hittills förbehålla sig ett belopp för eget underhåll. Bostadskostnaden beräknas för sig efter vad som är skäligt. För övriga vanliga levnadskostnader får föräldern förbehålla sig ett normalbelopp som bör frångås endast i rena undantags- fall. Med 1994 års siffror blir normalbeloppet per månad 4 312 kr (147 procent av basbeloppet för år räknat) för en ensamstående och 3 520 kr (120 procent av basbeloppet för år räknat) för en sammanboende för- älder. Detta innebär att nivån kommer att ligga högre än Socialstyrelsens vägledande norm för socialbidrag och högre än de normalbelopp som tillämpas vid exekution. Något särskilt förbehåll för hemmavarande make eller sambo medges inte. Vidare likställs hemmavarande barn och bi- dragsberättigade barn.

8.1. Utredningens uppdrag

I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag som innebär att beräkningen av underhållsbidrag förenklas. Det ingår också att bedöma om nuvarande förbe— hållsbelopp - särskilt för s.k. hemmamake och för bostadskostnader - är rim- liga eller om de kan begränsas.

I direktiven framhålls att vårdnads- och umgängesfrågor framdeles i allt större utsträckning kommer att få individuella lösningar som är anpassade efter för— hållandena i det enskilda fallet och att en sådan utveckling inte bör motverkas genom alltför schabloniserade regler om underhållsbidrag.

Utgångspunkten i direktiven är att FB:s grundläggande principer om föräld— rars underhållsskyldighet skall behållas. Även i fortsättningen bör alltså gälla att ett barns föräldrar skall svara för barnets underhåll efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga samt vidare att föräldrarna sinsemellan skall ta del i kostnaderna för barnets underhåll, var och en efter sin förmåga.

8.2. Beräkningen av underhållsbidrag i dag 8.2.1 Bakgrund

Nu gällande bestämmelser om beräkning av underhållsbidrag till barn trädde i kraft den ljuli 1979.

Före 1979 års underhållsreform fanns det i praxis inte några allmänt veder— tagna principer för hur man skulle beräkna underhållsbidrag till barn. Stora variationer förekom i de metoder som tillämpades av de allmänna domstolarna liksom av barnavårdsnämnder och advokater när dessa medverkade vid till— komsten av avtal om underhåll. (Barnavårdsnämnderna var kommunala nämnd- er vars uppgifter numera sköts av socialnämnderna.) Vid många barnavårds- nämnder beräknades underhållsbidraget till en viss andel av bruttolönen; 10—12 procent av bruttolönen för underhåll till ett barn, 18—20 procent av bruttolönen för underhåll till två barn etc. På vissa håll tillämpades den s.k. Järfällamodell- en, som byggde på att den bidragsansvariga föräldern förbehölls ett visst belopp för eget och annans underhåll i kombination med att en viss procentsats av det återstående beloppet (den s.k. underhållsbidragsgrundande inkomsten) togs i anspråk för underhållsbidrag; 14 procent för underhållsbidrag till ett barn, 11 procent per barn för underhållsbidrag till två barn och 9 procent per barn för underhållsbidrag till tre barn.

Ett av huvudsyftena med 1979 års reform var att mildra underhållsbördan för bidragsansvariga med svag ekonomi. Ett annat mål var att få till stånd en mera enhetlig bedömning av underhållsbidragsfrågorna. I 7 kap. FB angavs därför vissa utgångspunkter till ledning för bestämmande av underhållsbidragen. Därutöver gjordes i förarbetena en rad uttalanden om det närmare förfarandet. Det bedömdes också att det fanns behov av rådgivande anvisningar för de dåvarande barnavårdsnämnderna och för försäkringskassorna. Regeringen gav därför Socialstyrelsen och RFV i uppdrag att utarbeta vissa riktlinjer för be- dömningen av underhållsfrågor.

8.2.2. De grundläggande bestämmelserna i FB m.m.

Enligt 7 kap. 1 & FB skall föräldrarna svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekono- miska förmåga. När underhållsskyldigheten bestäms skall hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till vissa av barnets sociala förmåner. Sinsemellan skall föräldrarna ta del i kostnaderna för barnets underhåll var och en efter sin förmåga.

När underhållsbidraget bestäms får den bidragsansvarige förbehålla sig ett belopp för eget eller annans underhåll (förbehållsbelopp) enligt bestämmelserna

i7kap.3åFB..

Förbehållsbeloppet för den bidragsansvariges eget underhåll innefattar alla vanliga levnadskostnader. Bostadskostnaden beräknas för sig efter vad som är skäligt. De andra levnadskostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp som för år räknat utgör 120 procent av basbeloppet enligt AFL. Normalbelopp- et per månad år 1994 är 3 520 kr.

Om det finns särskilda skäl får ett belopp förbehållas för underhåll åt make som den bidragsansvarige varaktigt bor tillsammans med. Med make jämställs annan som den bidragsansvarige varaktigt bor tillsammans med, om de har barn gemensamt. Förbehållsbeloppet bestäms på samma sätt som för den bidragsan— svarige själv. Normalbeloppet utgör dock 60 procent av basbeloppet (1 760 kr per månad år 1994).

Har den bidragsansvarige hemmavarande barn får han eller hon vidare förbe- hålla sig ett belopp per barn som, tillsammans med vad som utges av den andra föräldern eller för dennas räkning, för år utgör 40 procent av gällande bas- belopp (med 1994 års siffror 1 173 kr/månad). Rätten kan dock bestämma ett annat förbehållsbelopp om det föranleds av omständigheterna i det särskilda fallet.

Socialstyrelsen har arbetat fram detaljerade riktlinjer för hur man räknar ut underhållsbidrag. De är intagna i publikationen "Underhållsbidrag till barn, Allmänna råd från socialstyrelsen 1989:6" (i det följande benämnd "Allmänna råd"). De allmänna råden - som till stor del bygger på uttalanden i förarbetena till 1979 års reform — vänder sig i första hand till de tjänstemän i kommunerna som medverkar vid fastställande av underhållsbidrag. De har emellertid fått stort genomslag och detta även i domstolspraxis.

I det följande går utredningen igenom den modell för beräkning av underhålls- bidrag som allmänt används. Den benämns ofta kvotdelningsmetoden.

Det kan här framhållas att båda föräldrarnas förmåga i princip bestäms på samma sätt (Allmänna råd s. 44 och Agell, A., Underhåll till barn och make, 4:e uppl. 1988, s. 27 och 59). Således förutsätts, även om det inte uttryckligen framgår av lagtexten, att även boföräldern av sin inkomst får avräkna ett förbe- hållsbelopp för egna levnadskostnader osv.

8.2.3. Allmänt om metoden för att bestämma underhållsbidragets storlek

Den metod för att beräkna underhållsbidragets storlek som normalt används och vars grundlinjer utvecklades i förarbetena till 1979 års underhållsreform går i ett enkelt fall, där föräldrarna har ett barn, i korthet ut på följande. Först beräknas barnets behov av underhåll till ett visst belopp. Härefter beräknas varje förälders inkomst efter skatt. Från nettoinkomsten dras sedan ett visst

belopp för förälderns eget och eventuell makes eller sambos underhåll. Restbe- loppet utgör ett överskott som bör kunna tas i anspråk för underhåll åt barnet. Underhållsbidraget erhålls därefter genom att det belopp som har beräknats för barnets behov fördelas mellan föräldrarna i proportion till deras överskott.

den bidragsansvariges överskott Barnets behov x ___— : underhållsbidraget. föräldrarnas sammanlagda överskott

Exempel:

Om ett visst barns behov av underhållsbidrag beräknats till 1 500 kr per månad, den bidragsansvariges överskott till 1 900 kr och boförälderns överskott till 900 kr kan underhållsbidraget enligt den s.k. kvotdelningsmetoden beräknas till

1900

2800

De 482 kr som återstår för att barnets behov på 1 500 kr skall vara täckt får boföräldern ta av sitt överskott på 900 kr

900 (1 500 x _— = 482 kr). 2 800

Underhållsbidraget får inte inkräkta på det belopp som förbehållits den bidrags- ansvarige. Om båda föräldrarnas överskott i exemplet antas vara 500 kr i månaden skulle underhållsbidraget, beräknat på samma sätt som nyss, ha blivit 750 kr. Den bidragsansvarige kan emellertid inte förpliktas att betala mer än sitt överskott på 500 kr. (Från den s.k. reduceringsregeln har här bortsetts. An- gående denna se avsnitt 8.2.4.3.) Den resterande delen av barnets behov, dvs. 1 000 kr, får boföräldern, som har ett överskott på 500 kr, stå för.

1500x =1018kr.

8.2.4. Närmare om metoden 8.2.4.1 Barnets behov

Schabloner Även om de individuella förhållandena är avgörande får man vid bedömningen av ett barns behov i stor utsträckning falla tillbaka på schablonbelopp; vad barn i en viss ålder normalt kostar. Socialstyrelsen har gjort beräkningar över vad ett barn behöver för att dess normalbehov av mat, kläder, utrustning, m.m. skall vara tillgodosedda. Eftersom kostnaderna varierar med barnets ålder har Socialstyrelsen valt att utgå från tre åldersgrupper. För barn i åldern 0—6 år är normalkostnaden 65

procent av basbeloppet (1 907 kr/månad år 1994), för barn i åldern 7-12 år är normalkostnaden 80 procent av basbeloppet (2 347 kr/månad år 1994) och för barn som är 13 år eller äldre är normalkostnaden 95 procent av basbeloppet (2 787 kr/månad år 1994).

Schablonbeloppen omfattar följande poster.

livsmedel förbrukningsvaror —— hygien

— kläder och skor

— lek och fritid — husgeråd och inventarier barnvagn, spjälsäng m.m. TV, radio, reparationer m.m. — dagstidningar, telefon m.m. — hushållsel

försäkringar

— fickpengar (bio, bad, tidningar, "fika", m.m.)

I posten "lek och fritid" ryms endast vanliga skidor, pjäxor, träningsoverall, gymnastikskor m.m. Kostnader för ishockey, ridning, balett, utförsåkning m.m. ingår inte. Inte heller ingår kostnad för musikinstrument, musikanläggning eller musiklektioner.

Bostadskostnad Den förälder som barnet varaktigt bor tillsammans med får i allmänhet förbe- hålla sig skälig bostadskostnad både för egen del och barnets del. Någon sär- skild bostadskostnad påförs därför inte barnet (prop. 1978/79112 s. 104).

Barnomsorg Till schablonbeloppet för barnets behov läggs faktiska kostnader för barnom— sorg. Normalt godtas inte högre kostnad än den som gäller vid kommunal barnomsorg (prop. 1978/79:12 s. 104 och Allmänna råd s. 37).

Särskilt höga kostnader Är kostnaderna för ett barn särskilt höga, t.ex. på grund av sjukdom eller handikapp, och täcks kostnaderna inte av sociala förmåner eller liknande tas de upp som ett särskilt kostnadsbelopp för barnet.

Sociala förmåner Från barnets sålunda framräknade behov avräknas vissa sociala förmåner som barnet har rätt till, t.ex. det allmänna barnbidraget, och inkomster som barnet kan ha (7 kap. 1 5 första stycket FB). Mindre inkomster av feriearbete eller

liknande påverkar normalt inte föräldrarnas underhållsskyldighet. Värdet av mera betydande tillgångar kan också beaktas. I allmänhet tas dock endast hänsyn till avkastningen (prop. 1978/79:12 s. 154).

Behov av underhåll Återstående belopp utgör barnets behov av underhåll.

itandardtillägg

Schablonbeloppen bildar, som framgått, endast en utgångspunkt för beräkningen av den kostnad för barnet som skall fördelas mellan föräldrarna. Barnets behov av underhåll kan vara högre på grund av individuella förhållanden på barnets sida, t.ex. barnomsorgskostnader. Barnet kan emellertid också, enligt förarbete- na, göra anspråk på högre standard och därmed större underhåll ju bättre föräldrarnas ekonomiska ställning är. Man kan också beskriva saken så att även mindre angelägna behov för barnet bör tillgodoses, om föräldrarna har det gott ekonomiskt ställt. Meningen torde vara att barnets ekonomiska standard i huvudsak skall motsvara föräldrarnas (prop. 1978/79:12 s. 83, 105, 154, 400 och 422). Barnet kan, heter det i motiven, efter en glidande skala göra anspråk på en högre standard för egen del ju bättre ställt föräldrarna har det i ekono- miskt hänseende. Frågan i vad mån ett sådant s.k. standardtillägg skulle till— erkännas barnet har prövats i rättsfallet NJA 1985 s. 781.

8.2.4.2 Föräldrarnas ekonomiska förmåga

Faktisk inkomst Sedan barnets behov av underhåll uppskattats skall en beräkning göras av vad var och en av föräldrarna bör bidra med. En förälders ekonomiska förmåga att ta del i underhållet kommer som regel till uttryck i hans eller hennes faktiska inkomst— och förmögenhetsförhållanden.

Förvärvsförmäga

Om en förälder utan godtagbar anledning underlåter att skaffa sig inkomster som sätter honom eller henne i stånd att bidra till barnets underhåll kan under- hållsskyldigheten bestämmas med hänsyn till den verkliga förvärvsförmågan. En förälders intresse av att själv få avgöra hur han eller hon skall inrätta sitt liv får sålunda tåla vissa inskränkningar med hänsyn till plikten att underhålla barn (prop. 1978/79:12 s. 402 och 423. Se även 5. 106 och 107.) Skälen till att förvärvsförmågan inte utnyttjas fullt ut kan vara många; vård av barn, studier, personliga prioriteringar m.m. Frågan huruvida underhållsskyldigheten skall bestämmas efter den verkliga förvärvsförmågan eller efter de faktiska ekono- miska förhållandena har prövats i flera rättsfall, se bl.a. NJA 1985 s. 768, 1990 s. 201, 205, 495 och 697, 1991 s. 40 samt 1992 s. 550.

Förbehåll; normalbelopp Innan en förälder anses ha förmåga att betala något underhållsbidrag skall han eller hon ha medel till sin egen försörjning. Vardera föräldern får därför som regel av inkomsten efter skatt förbehålla sig ett normalbelopp som för år räknat utgör 120 procent av basbeloppet, dvs. 3 520 kr per månad år 1994 (7 kap. 3 5 andra stycket FB).

Normalbeloppet innefattar alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnad- en; utgifter för mat, kläder, tvätt, hygien, gas, elektricitet, telefon, TV-avgift, tidningar, försäkringsavgifter, fackföreningsavgifter, normala utgifter för hälso— och sjukvård samt kostnader för resor till och från arbetet (prop. 1978/79: 12 s. 99).

Särskilt förbehåll

Det kan i vissa fall finnas anledning att räkna med ett högre eller ett lägre förbehållsbelopp än normalbeloppet. Ett lägre belopp kan komma ifråga om föräldern har exceptionellt låga levnadskostnader, t.ex. om han eller hon lever utomlands med låga levnadskostnader. Enbart den omständigheten att föräldern bor tillsammans med annan, som har egen inkomst, och därigenom kan göra vissa besparingar bör emellertid, enligt förarbetena, i de flesta situationer inte leda till en minskning av förbehållsbeloppet för andra kostnader än bostadskost- naden (prop. 1978/79: 12 s. 100 och Allmänna råd s. 70). Föräldern kan också förbehållas mer än normalbeloppet, om det visas att utgifterna för förälderns vanliga levnadskostnader på grund av särskilda omständigheter är onormalt stora eller extra utgifter annars framstår som nödvändiga (s.k. särskilda förbe— hållsbelopp). Så kan exempelvis förbehållsbeloppet bestämmas till ett belopp som överstiger normalbeloppet om en förälder har särskilda kostnader till följd av sjukdom (läkarvård, medicin, resor, diet m.m.) och kostnaderna inte kom- penseras genom försäkringsersättning eller på annat sätt. Också räntor på lån för rimliga ändamål kan berättiga till en höjning av förbehållsbeloppet. I be— gränsad utsträckning kan även amorteringar beaktas, t.ex. på ett studielån eller på en skuld för nödvändigt bohag efter en separation eller för en bil som är oundgängligen nödvändig i arbetet eller av andra särskilda skäl (prop. 1978/79:12 s. 99 och Allmänna råd s. 70-75). I rättsfallet NJA 1993 s. 549 togs hänsyn till en skuld som den bidragsansvarige ådragit sig vid avyttring av familjens gemensamma Villafastighet.

Skälig bostadskostnad Utöver nämnda förbehåll får förbehåll göras för skälig bostadskostnad (7 kap. 3 5 andra stycket FB). Den faktiska kostnaden, dvs. bruttokostnaden för bostad- en minskad med eventuellt bostadsbidrag, ligger till grund för beräkningen . (NJA 1987 s. 569, RH 1992:93 och prop. 1978/79:12 s. 100). Ett lägre belopp än det verkliga bör, enligt förarbetena, förbehållas om bostadskostnaden är

oskäligt hög med hänsyn till kostnadsläget på orten eller om bostaden får anses vara alltför stor i förhållande till familjens storlek (NJA 1990 s. 201). Å andra sidan bör ett visst minsta belopp alltid tillgodoräknas om bostadskostnaden är osedvanligt låg (NJA 1991 s. 40 och prop. 1978/79:12 s. 100).

Socialstyrelsen och RFV meddelar årligen vägledande normer för bedöm- ningen av skälig bostadskostnad vid beräkning av underhållsbidrag (för år 1994 se Socialstyrelsens meddelandeblad nr 15/93). Normerna anger genomsnittlig bostadskostnad och högsta godtagbara bostadskostnad för olika familjetyper i Stor-Stockholm, Stor-Göteborg, övriga kommuner med mer än 75 000 invånare och övriga kommuner med mindre än 75 000 invånare.

Uppgifterna baseras på resultatet av två bostadsundersökningar som årligen görs av SCB och på en prognos av bostadskostnadsutvecklingen från Konjunk- turinstitutet.

Beloppen som anges skall jämföras med bostadskostnaden före avdrag för eventuellt bostadsbidrag.

Vad gäller eget bostadshus räknas amorteringar på fastighetslån i allmänhet inte in i bostadskostnaden. Ränteutgifterna medräknas i princip, men beräknas med beaktande av rätten till ränteavdrag vid beskattningen (prop. 1978/79:12 s. 100). Motsvarande gäller för lån för inköp av bostadsrättslägenhet. I bostads- kostnaden för egen fastighet ingår vidare fastighetsskatt, bränslekostnader, övriga driftkostnader samt eventuell tomträttsavgäld (Allmänna råd s. 81). Bor föräldern i en bostadsrättslägenhet beaktas månadsavgiften.

Att den bidragsansvariga föräldern tidvis har barnet boende i sitt hem kan beaktas vid bedömningen av bostadens kostnad i förhållande till hushållets storlek (se NJA 1987 s. 569). Som tumregel förordas i de allmänna råden att två eller tre "umgängesbarn" räknas som ett barn som ingår i hushållet, fyra "umgängesbarn" räknas som två barn i hushållet osv. (se Allmänna råd s. 82).

Gifta eller sammanboende vuxna anses i princip böra svara för halva bostads— kostnaden var, i den mån de har ekonomisk förmåga (prop. 1978/79: 12 s. 100). I vissa fall läggs dock en större del av bostadskostnaden på en av de vuxna sammanboende. Så sker t.ex. i vissa fall om de barn som ingår i hushållet inte är gemensamma och nettobostadskostnaden för dessa barns del är betydande (prop. 1978/79: 12 s. 100 och 101 samt Allmänna råd s. 79). Är en förälder gift eller sammanboende, får han eller hon alltså normalt förbehålla sig halva bostadskostnaden. Den andra halvan antas den andra vuxna i hushållet stå för.

Om den bidragsansvarige är gift eller sambo med någon som inte kan bidra till bostadskostnaden kan han eller hon i vissa lägen få förbehålla sig hela bostadskostnaden. Denna möjlighet är kopplad till en rätt för den bidragsansva— rige att - enligt regler som behandlas nedan göra förbehåll för underhåll åt s.k. hemmamake. Om föräldern inte får göra något sådant förbehåll får han eller hon förbehålla sig samma bostadskostnad som en ensamstående (prop. 1978/79:12 s. 100 och Allmänna råd s. 79).

”Hemmamakeförbehäll "

För att förbehåll skall få göras för underhåll åt s.k. hemmamake krävs att det föreligger särskilda skäl (7 kap. 3 5 tredje stycket FB). Sådana särskilda skäl kan vara att det i hemmet finns ett barn i förskoleåldern eller flera barn i något högre åldrar eller att ett barn kräver särskild vård i hemmet på grund av sjuk- dom eller liknande förhållande (se NJA 1983 s. 678, jämför även NJA 1982 s. 133, 1990 s. 495 och 697). Ett annat skäl kan vara att den hemmavarande maken är förhindrad att förvärvsarbeta på grund av ålder, sjukdom eller att arbetstillfällen saknas (prop. 1978/79: 12 s. 98, jämför även s. 106 och 107). En förutsättning för rätt till förbehållsbelopp är, enligt förarbetena, att "hemma- maken" har ingen eller endast låg inkomst, däri inräknat de sociala förmåner som utgår (prop. 1978/79:12 s. 99).

För make får förbehåll göras med normalt 60 procent av basbeloppet för år räknat, dvs. för år 1994 med 1 760 kr i månaden. Till detta kommer bostads— kostnaden.

Med makejämställs annan som föräldern varaktigt sammanbor med om de har barn gemensamt (7 kap. 3 & tredje stycket FB).

Rätten till förbehåll avser i första hand make utan egen inkomst (prop. 1978/79: 12 s. 159). Det kan dock hända att en s.k. hemmamake har en mindre, egen inkomst som kan användas till den egna försörjningen. Kan maken klara sin egen försörjning får den bidragsansvarige inte tillgodoräkna sig något förbehållsbelopp för makens del. Enligt förarbetena bör maken anses klara sig själv om han eller hon har en nettoinkomst som motsvarar 1,2 basbelopp och halva bostadskostnaden (prop. 1978/79:12 s. 159 och 160).

Är inkomsten lägre, bör - enligt förarbetena - ett reducerat förbehållsbelopp kunna tillgodoräknas den bidragsansvari ge. I förarbetena rekommenderas att det fulla förbehållsbeloppet för andra levnadskostnader än bostadskostnaden min- skas med halva nettoinkomsten. Detta innebär att den bidragsansvarige får tillgodoräkna sig ett reducerat förbehållsbelopp om 30 procent av basbeloppet om hemmamaken har en egen nettoinkomst som motsvarar 60 procent av basbeloppet.

Exempel: Den s.k. hemmamaken har en nettoinkomst på 1 760 kr i månaden. Det fulla s.k. makeförbehållet minskas då med hälften av detta belopp, dvs. med 880 kr i månaden. Den bidragsansvarige får alltså tillgodoräkna sig ett förbehåll för underhållet med 880 kr i månaden (1 760 - 880 = 880).

Bakom den i förarbetena förordade lösningen ligger tanken att man bör ha en mjuk avtrappning. Den i förarbetena förordade lösningen återkommer i de allmänna råden (s. 76).

Förälderns överskott Det belopp som återstår sedan summan av förbehållen avräknats från inkomsten efter skatt utgör förälderns överskott.

Flera barn. Hemmavarande barn Om en person är underhållsskyldig mot flera barn är utgångspunkten att barnen skall vara likställda. Bestämmelserna i FB ger emellertid hemmavarande barn ett visst försteg framför bidragsberättigade barn. Detta försteg förklaras av att bidragsberättigade barn garanteras en viss minimiförsörjning genom bidrags- förskottssystemet. Någon motsvarande garanti har i allmänhet inte hemmavaran— de barn (prop. 1978/79:12 s. 101).

Om ett beräknat underhållsbidrag skulle leda till intrång i det hemmavarande barnets behov görs därför först ett förbehåll för detta barn. Förbehållet uppgår normalt - tillsammans med vad som utges för barnet från den andra föräldern eller för dennas räkning (t.ex. bidragsförskott som lämnas i förhållande till den andra föräldern) - till 40 procent av basbelopp per år, dvs. för år 1994 1 173 kr i månaden. Omständigheterna i det enskilda fallet kan emellertid göra det motiverat att räkna med ett högre eller ett lägre belopp (7 kap. 3 & fjärde stycket FB samt prop. 1978/79:12 s. 101 och 102, se även a. prop. s. 106 och 107).

Ett större förbehåll kan vara nödvändigt t.ex. om barnet på grund av sjukdom eller liknande behöver vård som kostar mycket eller om barnet är i tonåren och därför har stora behov (prop. 1978/79:12 s. 161). I de allmänna råden uttalas att minimibehovet för en tonåring bör kunna beräknas till 60 procent av bas- beloppet. Kostnader för barnomsorg höjer också enligt de allmänna råden det hemmavarande barnets minimibehov (Allmänna råd s. 77 och 78). Det allmänna barnbidraget torde inte böra räknas av på förbehållsbeloppet (prop. 1978/79: 12 s. 102 samt Agell a.a. s. 71). Däremot beaktas barnets egna inkomster (prop. 1978/79:12 s. 161).

Exempel (förbehållsbelopp för hemmavarande barn):

Den bidragsansvariges överskott 400 kr Hans eller hennes makes/sambos överskott 400 kr Förbehåll för hemmavarande barn 1 173 kr

Den bidragsansvariges andel av förbehållet för det hemmavarande barnet blir då 773 kr. Överskottet på 400 kr räcker alltså inte ens till hans eller hennes andel av förbehållet för det hemmavarande barnet och något underhållsbidrag till det bidragsberättigade barnet kan inte betalas. (Från den s.k. reducerings- regeln har här bortsetts. Angående denna se avsnitt 8.2.4.3.)

Exempel (förbehållsbelopp för hemmavarande barn för vilket den andra föräl- dern betalar underhållsbidrag):

Den bidragsansvariges överskott 600 kr Underhållsbidrag från det hemmavarande

barnets andra förälder (bidragsförskott) 1 173 kr Förbehåll för hemmavarande barn 1 173 kr

I detta fall får den bidragsansvarige inte göra något förbehåll för det hemma- varande barnet. Förbehållsbeloppet täcks av bidragsförskottet.

8.2.4.3 Ett tillämpningsexempel

Sedan vardera förälderns överskott räknats fram på det sätt som nu har be- skrivits fördelar man barnets behov på föräldrarna efter deras resp. förmåga enligt den formel som tagits in ovan i avsnitt 8.2.3.

Ett tillämpningsexempel:

Den underhållsbidragsansvarige (uha) har en månadslön på 15 000 kr. Boföräl- dern (bof) har en månadslön på 13 000 kr. De har ett barn som är 13 år.

Barnets behov Schablon 13 år 2 787 kr/månad Barnbidrag - 750 kr/månad Behov av underhåll 2 037 kr/månad

Beräkning av föräldrarnas överskott

Uha Bof Lön 15 000 13 000 Skatt 4 450 3 766 — Eget förbehåll 3 520 3 520 — Hyra 4 300 5 200 + Bostadsbidrag 384 1 634 3 114 2 148 3 114 Underhållsbidraget = 2 037 x_— 3 114 + 2 148

dvs. 1 205 kr per månad. De 832 kr som fattas för att barnets behov skall vara täckt får boföräldern skjuta till av sitt överskott.

En förälder kan, som framgått, aldrig åläggas att betala underhållsbidrag om han eller hon saknar förmåga till det. Underhållsbidrag kan således i princip inte bestämmas till ett belopp som överstiger överskottet.

Exempel:

Barnets normalbehov 1 600 kr. Vardera förälderns överskott 400 kr. En proportionering skulle i detta fall ge ett underhållsbidrag på 800 kr

400 400 + 400

Den bidragsansvarige kan dock inte förpliktas att utge mer än sitt överskott om i detta fall 400 kr. Ett högre underhållsbidrag skulle ju inkräkta på förbehållsbe- loppet som han eller hon ansetts böra få reservera för egna behov m.m.

1600x

I förarbetena och i de allmänna råden rekommenderas dessutom att inte hela överskottet tas i anspråk för underhållsbidrag. När det preliminära underhålls- bidraget räknats fram bör det - enligt råden - i förekommande fall reduceras så att den bidragsansvarige i allmänhet får behålla minst 300 kr utöver förbe— hållsbeloppen (Allmänna råd s. 33, 69 och 85, prop. 1978/79:12 s. 103 och Lagutskottets betänkade 1978/79:LU9 s. 56).

Exempel: Två bidragsberättigade barn

Varje barns behov 1 600 kr Den bidragsansvariges överskott 1 600 kr Boförälderns överskott ] 800 kr

1 600 1 600 x _ = 753 kr per barn 1 600 + 1 800

eller 1 506 kr för två barn.

Den bidragsansvarige får inte behålla 300 kr av sitt överskott om han eller hon skall betala 753 kr per barn och månad. Underhållsbidraget bör därför enligt den s.k. reduceringsregeln begränsas till totalt 1 300 kr (1 600 - 300) eller 650 kr per barn.

Någon motsvarighet till "reduceringsregeln" finns inte för boförälderns del, utan boförälderns hela överskott kan tas i anspråk för underhåll till barnet. Det bör här slutligen betonas att ett underhållsbidrag som har räknats fram enligt den allmänna modellen bör kontrolleras genom en allmän skälighetsbe— dömning och vid behov korrigeras (prop. 1978/79:12 s. 107 och 398).

8.3. Beräkning av egna levnadskostnader i andra sammanhang

8.3.1. Inledning

Utredningen kommer senare att diskutera hur stora levnadskostnader man bör ta hänsyn till när man beräknar underhållsbidrag. De normer som används i andra sammanhang kan då tjäna till ledning. Därför följer här en redogörelse för dem (8.3.2-8.3.5). I avsnitt 8.3.6 finns en sammanfattande jämförelse.

Förutom de förbehållsbelopp som i dag tillämpas vid bestämmande av under- hållsbidrag till barn finns liknande normer i exekutionsrättsliga sammanhang och inom socialbidragssystemet. Dessa normer kommer att behandlas i det följande. Också Konsumentverkets beräkningar av skäliga hushållskostnader kommer att tas upp. De nämnda normerna är samtliga välkända och används inom de olika områden där de är tillämpliga.

8.3.2. De exekutionsrättsliga förbehållsbeloppen 8.3.2.1 Exekution i lön

UB anvisar två olika former för exekution i lön, nämligen utmätning av lön och införsel. För dessa båda former av löneexekution gäller i flera hänseenden gemensamma regler. De båda exekutionsformerna uppvisar också vissa olik- heter. Utmätning av lön kan bara ske under sex månader per år medan någon sådan inskränkning inte finns för införsel. Även i vissa andra avseenden är införsel en mera effektiv indrivningsform än utmätning av lön. Bl.a. är förbe- hållsbeloppen vid införsel regelmässigt lägre än de utmätningsfria beloppen vid löneutmätning, vilket innebär att man kan ta mer ur gäldenärens lön vid införsel än vid löneutmätning.

8.3.2.2 F örbehållsbeloppen vid införsel

Införsel i lön eller liknande ersättning får ske för underhållsbidrag och för de flesta statliga fordringar. Enligt 15 kap. 6 a & UB får lön tas i anspråk för införsel endast i den mån lönen överstiger vad gäldenären behöver för eget underhåll och familjens behov. Detta kallas gäldenärens förbehållsbelopp. Förbehållsbeloppet bestäms med ledning av vissa i kronor per år i lagbestäm- melsen angivna normalbelopp för ensamstående, sammanlevande makar och därmed jämställda samt barn. Dessa normalbelopp skall multipliceras med ett jämförelsetal som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget (konsument— prisindex) i oktober månad föregående år och prisläget i oktober 1990.

Normalbeloppen skall anses innefatta alla vanliga levnadskostnader. Bostads- kostnaden beräknas särskilt och läggs till normalbeloppen.

RSV fastställer med de utgångspunkter som nämnts normalbelopp. För år 1994 utgör normalbeloppet för en ensamstående gäldenär 3 581 kr i månaden, för sammanlevande makar och därmed jämställda 5 937 kr i månaden och för varje barn 2 040 kr i månaden (RSFS 1993:16).

Till vanliga levnadskostnader räknas enligt RSV:s rekommendationer i ett hushåll normalt förekommande utgifter såsom för kost, kläder, tvätt, hygien, gas, elektricitet, telefon, TV-avgifter, försäkringsavgifter, fackförenin savgifter och andra medlemsavgifter samt mindre utgifter för tillfälliga be ov. Till normalbeloppet läg s gäldenärens kostnader för fullgörande av tjänst t.ex. utgifter för resor til och från arbetet samt ut ifter på grund av nödvändig barntills n och utgifter till följd av sjukdom till en del kostnaderna inte ersätts av försä ringskassan eller på annat sätt. Tillägg till normalbeloppet görs också för betalning av skuld på grund av kreditköp, som avser benefic1eegendom (exempelvis möbler, husgeråd och annan utrustning som är nödvändig för ett hem och dess skötsel), om bor enären kan få egendomen återtagen v1d betal- ningsdröjsmål (RSV Ex l993:1%.

V1d bedömningen av bostadskostnaderna tillämpar kronofogdemyndi heterna inte några vägledande normer uttryckta i kronor. Huvudregeln 1 exe tions- rättsliga sammanhang är att den faktiska bostadskostnaden godtas och läggs till normalbelogmt. I vissa fall kan dock en reducering göras av bostadskostnaden (RSV Ex 1 3: 1). Detta kan, enli RSV:s rekommendationer, ske om bostads- kostnaden är oskäligt hög i förhå lande till kostnadsläget på orten för en jäm— förbar bostad (dock inte vid mindre avvikelser), om en del av bostaden dis- poneras av en inneboende, i vissa fall när föräldrar och barn sammanbor samt om bostadsstandarden är väsentli hö re än vad som kan anses svara mot gäldenärens och familjens behov. osta sstandarden anses väsentligt överstiga

ushållets behov 1111) om hushåll med en boende disponerar större utrymme än tre rum och kök, e er

b) om annat hushåll disponerar större utrymme än tre rum och kök med tillägg av ett rum för vare person som tillkommer utöver en. Om synnerliga skäl föreligger, kan un antag medges från principen att bostadskostnaden reduceras om gäldenären eller familjen disponerar för stort antal rum i för- hållande till antalet boende. Består bostaden av egen bostadsfastighet får hänsyn tas till ränteutgifter och nödvändiga driftkostnader. Amortering på bostadslån beaktas i skälig omfattning. Bor gäldenären i en bostadsrättslägenhet och har han eller hon lånat till insatsen får - utöver månadsavgiften - ränta och skälig amortering beaktas om lägenheten pantförskrivits för lånet. Motsvarande gäller lån som tagits för förbättring av bostadsrättslägenheten.

8.3.2.3 Utmätningsfria belopp

Lön och annan liknande ersättning kan också bli föremål för utmätning. Lön får tas i anspråk endast i den mån lönen uppenbart överstiger vad som behövs för gäldenärens och hans familjs underhåll samt till fullgörande av underhållsskyl- dighet som i övrigt åvilar honom eller henne (7 kap. 4 & UB). Närmare före- skrifter om det utmätningsfria beloppet meddelas av RSV.

Det utmätningsfria beloppet bestäms med ledning av normalbelopp. Normal- beloppet per månad för år 1994 är för ensamstående gäldenärer 3 760 kr, för sammanlevande makar och därmed jämställda 6 233 kr och för varje barn 2 141 kr (RFSF 1993:17). Normalbeloppen skall anses innefatta alla vanliga levnads— kostnader utom bostadskostnaden, som beräknas särskilt och läggs till normal—

beloppen. I övrigt gäller i tillämpliga delar de rekommendationer som meddelats om bestämmande av förbehållsbelopp vid införsel (RSV Ex 1993z2).

8.3.2.4 Reformerad löneexekution

I prop. 1994/95:49 har regeringen föreslagit bl.a. att de två nuvarande form— erna av löneexekution - utmätning av lön och införsel i lön - slås samman till ett enhetligt system, så att all löneexekution sker genom utmätning. Samma förbehållsbelopp föreslås gälla oavsett vilken sorts fordran löneutmätningen gäller. Förbehållsbeloppet skall liksom i dag bestämmas med ledning av ett normalbelopp som innefattar alla vanliga levnadskostnader utom bostadskost— naden, vilken beräknas särskilt och läggs till normalbeloppet.

Enligt förslaget skall normalbeloppen för vuxna ligga något högre än dagens normalbelopp vid införsel men lägre än nuvarande utmätningsfria belopp vid utmätning av lön. Nivån kommer därigenom att ligga högre än Socialstyrelsens vägledande norm för socialbidrag (se avsnitt 8.3.4). För barn görs en viss differentiering beroende på barnets ålder och dessa normalbelopp föreslås ligga i nivå med Socialstyrelsens normer.

Enligt förslaget skall normalbeloppen årligen räknas om i förhållande till konsumentprisindex.

Med 1994 års siffror blir normalbeloppen per månad 3 650 kr för ensamståen- de, 6 030 kr för makar och därmed jämställda, 1 936 kr för barn under sju år och 2 229 kr för äldre barn.

Även i det nya systemet är avsikten att RSV årligen skall utfärda föreskrifter och rekommendationer som bl.a. behandlar vilka "vanliga levnadskostnader" som normalbeloppet skall anses omfatta, vilka avvikelser som skall kunna göras därifrån och hur bostadskostnaden bör beräknas.

De nya reglerna föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Inrikt— ningen är att ikraftträdandet skall kunna ske den 1 januari 1996.

8.3.3. Skuldsanering

Enligt 8 5 andra stycket skuldsaneringslagen (1994z334) skall en gäldenär som beviljas skuldsanering få förbehålla sig medel för sin egen och familjens för- sörjning. Därvid skall bestämmelserna i 15 kap. 6 a & UB om förbehållsbelopp vid införsel vara vägledande. Att normen är vägledande innebär att den normalt skall tillämpas, såvida det inte i det enskilda fallet finns särskild anledning att frångå den (prop. 1993/94:123 s. 113).

8.3.4. Socialbidragsnormerna

Enligt 6 & socialtjänstlagen har den enskilde rätt till bistånd för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Ge- nom biståndet skall den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå.

Socialbidragsnormerna varierar mellan landets kommuner. Socialstyrelsen utarbetade år 1985 en vägledande norm för socialbidrag. Nor- men räknas upp varje år efter förändringar i basbeloppet. Enligt vad Regerings- rätten slagit fast bör normen läggas till grund för bedömningen av vad som är en skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen, om inte särskilda omständigheter föranleder något annat (rättsfallet RÅ 1993 ref. 11). Frågan om möjligheten för en kommun att utesluta en viss i Socialstyrelsens norm upptagen kostnadspost har härefter prövats av Regeringsrätten i en dom den 29 juni 1994 (RÅ 1994 ref. 58).

Som underlag för beräkningen av normen har Socialstyrelsen utgått från de budgetposter Konsumentverket använder vid beräkning av hushållets kostnader (Allmänna råd om socialbidrag 1992z4). Utöver Konsumentverkets budgetposter har lagts till en post som avser kostnad för läkarvård och tandvård.

För år 1994 gäller följande normer (Socialstyrelsens meddelandeblad nr 14/93).

Ensamstående Sammanboende

kr % av bb* kr % av H)* Livsmedel 1 572 53,6 2 828 96,4 Kläder och skor 396 13,5 783 26,7 Lek och fritid 185 6,3 373 12,7 Hälsa och hygien 129 4,4 267 9,1 Förbrukningsvaror 114 3,9 161 5,5 Möbler, husgeråd, TV, radio m.m. 411 14,0 534 18,2 Dagstidning, telefon, TV—avgift m.m. 355 12,1 378 12,9 Hushållsel 153 5 ,2 161 5 , 5 Hemförsäkring 32 1,1 41 1,4 Läkar- och tandvård 56 1,9 114 3,9 Summa 3 403 116,0 5 632 192,0

* bb = basbeloppet

För ensamstående rekommenderas alltså ett månadsbelopp av 3 403 kr och för sammanboende ett månadsbelopp av 5 632 kr.

Normen omfattar även barn i tre åldersgrupper; 0—3 år, 4-10 år och hemma- varande skolungdom 11—20 år.

För dessa tre grupper rekommenderas följande månadsbelopp för år 1994 (före allmänt barnbidrag).

Barn

0-3 år 1 643 kr (56 % av basbeloppet) 4-10 år 1 936 kr (66 % av basbeloppet) 11—20 år 2 229 kr (76 % av basbeloppet)

Normen för hemmaboende ungdomar som är 18 år eller äldre och som inte studerar är hälften av normen för sammanboende.

Socialstyrelsens normer för vuxna och barn omfattar inte lokala resor, barn- omsorgsavgift, glasögon, stora läkar- och tandvårdskostnader, fackförenings- avgift m.m. Dessa poster anses av styrelsen ingå i en skälig levnadsnivå, men de har inte räknats in i normen eftersom kostnaderna för dessa poster varierar från kommun till kommun och från person till person.

Bostadskostnaden ligger utanför normen. En bidragsberättigad har rätt till socialbidrag för skäliga bostadskostnader. Lokala skillnader kan medföra varia- tioner i vad som är att anse som skälig kostnad. Viss vägledning kan man, en- ligt Socialstyrelsens allmänna råd om socialbidrag (Allmänna råd 1992:4 s. 17), få av de normer som finns för högsta godtagbara bostadskostnad vid beräkning av underhållsbidrag. Högre bostadskostnad i t.ex. nyproduktion bör, enligt styrelsen, accepteras om inte billigare boende finns att tillgå på orten.

Socialtjänstkommittén har i sitt delbetänkande (SOU 1993:30) Rätten till

bistånd inom socialtjänsten föreslagit att försörjningsstödet i framtiden skall delas upp i en schabloniserad del och i en rätt till ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för ett antal andra behovsposter.

Den schabloniserade delen är avsedd att täcka hushållets normala kostnader för livsmedel, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror, kläder och skor samt dagstidning, telefon, TV-avgift och liknande.

Normen för den schabloniserade delen av försörjningsstödet uttrycks i procent av basbeloppet och är enligt förslaget för ensamstående 100 procent, för sam- manboende 85 procent per person, för barn 0-3 år 50 procent, för barn 4-10 år 60 procent och för hemmavarande skolungdom 11-20 år 70 procent.

Förutom det schabloniserade beloppet skall den enskilde i förekommande fall, enligt förslaget, ha rätt till ersättning motsvarande de faktiska kostnaderna för boende, hushållsel, lokala resor, barnomsorg, hemtjänst, hemförsäkring, läkar- vård, akut tandvård, glasögon samt medlemskap i fackförening och erkänd arbetslöshetskassa.

Om särskilda skäl föreligger skall försörjningsstödet, enligt förslaget, justeras med skäligt belopp.

Kommunerna får utge försörjningsstöd med högre belopp än vad som följer av förslaget.

Socialtjänstkommitténs förslag har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Socialdepartementet.

8.3.5. Konsumentverkets beräkningar

Konsumentverket räknar varje år ut vad som kan anses vara rimliga hushålls- kostnader för personer i olika åldrar, med olika kön och olika hushållsstorlekar. Kostnadsberäkningarna bygger på att personen skall klara sig på längre sikt.

Det är varken fråga om någon minimi- eller någon överflödsnivå. Budgeten omfattar t.ex. inte kostnad för semester, alkohol- och tobakskonsumtion, öl, läskedrycker, saft, småkakor eller godis. Det förutsätts att hushållet har be— gränsad tid för matlagning. I kostnadsberäkningarna för livsmedel ingår därför både råvaror och halvfabrikat.

Den beräknade kostnaden för en ensamstående man, en ensamstående kvinna och två sammanboende i åldern 31-49 år

Man Kvinna Sambor Livsmedel 1 690 1 380 2 670 Kläder och skor 440 440 880 Lek och fritid 280 280 560 Hygien 160 200 360 Förbrukningsvaror 100 100 150 Möbler, husgeråd, TV och radio 370 370 460 Dagstidning, telefon, TV-avgift 430 430 450 Hushållsel 180 180 200 Hemförsäkring 50 50 60 Summa 3 700 3 430 5 790

Kostnaden för livsmedel har angetts för det fall att alla mål äts hemma eller matlåda tas med till lunch.

Kostnader för t.ex. boende, fackföreningsavgifter, arbetsresor, barnomsorg och övriga försäkringar varierar och har inte kostnadsberäknats av Konsument- verket.

8.3.6. Jämförelser mellan de olika beloppen

8.3.6.1 Bostadskostnader

De bostadskostnader en gäldenär får tillgodoräkna sig vid indrivning är ofta väsentligt högre än vad som godtas vid beräkning av underhållsbidrag.

8.3.6.2 Övriga vanliga levnadskostnader

Levnadskostnader i kr och i relation till basbeloppet för år 1994 (35 200 kr)

Ensamstående* Makar, sambor**

tillsammans Socialbidragsnormen 3 403 5 632 116 % 192 % FB 7 kap. 3 5 3 520 5 280 120 % 180 % Införsel 3 581 5 937 122 % 202,4 % Utmätning 3 760 6 233 128,2 % 212,5 % Förslag beträffande förbehållsbelopp 3 650 6 030 vid utmätning 124,4 % 205,6 % Konsumentverkets normer för skäliga 3 700 5 790 hushållskostnader 126,1 % 197,4 %

* För en man i åldern 31-49 år ** För ett par i åldern 31-49 år

Jämförelsen visar att grundnormerna är olika. För att jämförelsen skall bli meningsfull måste man emellertid beakta att de olika grundbeloppen inte om- fattar samma poster. Det skall också hållas i minnet att de olika schablonerna är avsedda att användas i skilda sammanhang. Detta motiverar vissa skillnader.

”Möbler, husgeråd, TV, radio, m.m. "

[socialbidragsnormen ingår posten "möbler, husgeråd, TV, radio, m.m." med 411 kr per månad för ensamstående och med 534 kr per månad för samman- boende. En motsvarande post finns också i Konsumentverkets kostnadsberäk- ningar och uppskattas där till 370 kr i månaden för en ensamstående och till 460 kr i månaden för hushåll bestående av två personer.

Vid beräkning av förbehållsbelopp vid införsel och utmätningsfria belopp vid utmätning av lön m.m. ingår inte denna post i normalbeloppet. Däremot kan - som redan påpekats — tillägg till normalbeloppet göras för betalning av skuld på grund av kreditköp avseende beneficieegendom, om borgenären kan få egen- domen återtagen vid betalningsdröjsmål. I praktiken är det ovanligt att denna tilläggsbestämmelse tillämpas.

Posten ingår inte heller i normalbeloppet för egna levnadskostnader enligt 7 kap. 3 & FB. Detta är ett av skälen till att Socialstyrelsen rekommenderat att

den bidragsansvariges hela överskott inte bör tas i anspråk till underhållsbidrag utan att han eller hon alltid bör få behålla minst 300 kr utöver förbehållsbe- loppen.

"Lek och fritid "

Lek/fritid och veckoslutsumgänge ingår inte i normalbeloppet enligt FB. Detta är också ett skäl till att Socialstyrelsen rekommenderat att den bidragsansvarige alltid bör få behålla minst 300 kr utöver förbehållsbeloppen.

Posten ingår inte heller i de exekutionsrättsliga beloppen. I socialbidragsnormen ingår posten lek/fritid med 185 kr i månaden för en ensamstående och med 373 kr per månad för sammanboende.

I Konsumentverkets beräkningar uppskattas posten lek/fritid till 280 kr per månad och person (19 år och äldre).

"Arbetsresor"

I normalbeloppet för egna levnadskostnader enligt FB anses normala kostnader för resor till och från arbetet ingå med tio procent av basbeloppet (dvs. 293 kr per månad år 1994).

Övriga normer innefattar inte arbetsresor.

"Fackföreningsa vgifter "

Fackföreningsavgifter ingår i normalbeloppet för egna levnadskostnader enligt FB och i förbehållsbeloppet vid införsel och i det utmätningsfria beloppet vid utmätning av lön m.m. Beloppet ingår emellertid inte i socialbidragsnormen och har inte heller kostnadsberäknats av Konsumentverket.

”Läkar- och tandvård "

Kostnader för normal hälso- och sjukvård ingår i normalbeloppet för egna lev- nadskostnader enligt FB. I socialbidragsnormen ingår ett belopp för normal läkar- och tandvård. De belopp som används i exekutionsrättsliga sammanhang omfattar inte denna post. Inte heller har den kostnadsberäknats av Konsument- verket.

En jämförelse FB i dag — ensamstående 3 520 Socialbidragsnormen + fack.avg. + arbetsresor - ensamstående 3 403 3 948 - sammanboende 5 632 6 722 Införsel + arbetsresor - ensamstående 3 581 3 936 — sammanboende 5 937 6 647 FB:s poster värderade enligt bl.a. + möbler m.m Konsumentverkets normer + lek, fritid - ensamstående 3 651 4 301 - sammanboende 5 974 6 994

I vissa situationer är i dag de normer som tillämpas vid löneexekution och i socialbidragssammanhang förmånligare än de normer som tillämpas när under- hållsbidrag bestäms.

Normalbeloppet enligt FB ligger visserligen högre än Socialstyrelsens vägled- ande norm för socialbidrag för ensamstående. Läggs kostnaden för månadskort (355 kr) och fackföreningsavgifter (190 kr) till socialbidragsnormen kommer socialbidraget emellertid att överstiga normalbeloppet enligt FB med 428 kr. För en ensamstående bidragsansvarig som endast har de i FB stipulerade nor— malbeloppen plus eventuellt reduktionsbeloppet om 300 kr att leva på när underhållsbidraget betalats går ekonomin alltså inte jämnt upp med socialbi- dragsnivån.

För ensamstående ligger förbehållsbeloppet vid införsel 61 kr högre än nor- malbeloppet i FB. Tar man hänsyn till normala kostnader för arbetsresor blir skillnaden ännu större.

I bilaga 7 har utredningen med ett par exempel velat visa hur situationen i dag i praktiken kan se ut för särlevande föräldrar. Även detta exempel bygger på bl.a. Konsumentverkets kostnadsberäkningar. Exemplet, liksom LO:s och TCO:s rapport "Att längta och betala" belyser vad som redan sagts, nämligen att personer som endast har det i FB stipulerade normalbeloppet att leva på har det svårt ekonomiskt. Därmed inte sagt att alla bidragsansvariga (eller boför- äldrar) eller ens flertalet av dem i verkligheten skulle ha det så knappt ekono- miskt (se kapitel 3). Som framgår av den statistik utredningen tagit fram finns det i här aktuella grupper, liksom bland övriga grupper i samhället, personer med mycket god, god, dålig och mycket dålig ekonomi. Av de bidragsansvariga föräldrarna hade, enligt den statistik utredningen tagit fram med hjälp av SCB,

26,3 procent en inkomststandard på 2 eller däröver. 7,8 procent hade en in— komststandard under ]. Motsvarande siffror för boföräldrarna var 11,8 procent resp. 8,7 procent. lnkomststandarden 1 motsvarar en disponibel inkomst just på gränsen till den av Socialstyrelsen rekommenderade socialbidragsnormen. (För en mera exakt definition se kapitel 3.)

8.4. Något om kritiken mot sättet att beräkna underhållsbidrag i dag

Den metod som används för att fördela underhållsansvaret mellan föräldrarna har kritiserats för det ömsesidiga och vidstäckta beroende mellan föräldrarna som den leder till.

De principer som idag normalt tillämpas när underhållsbidrag bestäms anses ofta vara invecklade och tidskrävande. Bidragsbeloppet kan dessutom snabbt bli inaktuellt eftersom det är beroende av en rad faktorer i båda föräldrarnas och deras eventuella familjers ekonomi. Inhämtandet av ekonomiska uppgifter blir ofta omständligt och tidsödande.

Metoden ger vidare intryck av matematisk exakthet. Slutresultatet av beräk- ningarna beror emellertid på skönsmässiga bedömningar av enskilda led, t.ex. om en förälder bör få tillgodoräkna sig förbehållsbelopp för hela den faktiska bostadskostnaden eller för en viss skuld. Därtill kommer att underlaget för beräkningarna ofta är osäkert.

Det har också ifrågasatts om den nuvarande beräkningsmetoden verkligen fyller sitt huvudsyfte, nämligen att mildra underhållsbördan för bidragsansvari- ga med svag ekonomi och att skapa en mer enhetlig bedömning av underhålls— bidragen.

I olika sammanhang har dessutom framförts kritik mot att beräkningen av underhållsbidrag är alltför generös mot de bidragsansvariga; särskilt har nämnts de förbehåll som får göras för bostadskostnader och för ny make/sambo. Kritik har också riktats mot det förhållandet att de familjerättsliga och exekutions- rättsliga förbehållsbeloppen skiljer sig åt.

Förbehållsbeloppet för hemmavarande barn har kritiserats både för att det i vissa fall missgynnar det hemmavarande barnet och, framför allt, för att det kan favorisera detta barn framför det bidragsberättigade barnet.

8.5. Tidigare förslag och synpunkter

Ensamförälderkommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1983:51) Ensam- föräldrarna och deras barn vissa förändringar i syfte att åstadkomma ett enklare

beräkningssystem och för att göra två särlevande föräldrar mindre beroende av varandras ekonomi än vad som är fallet i dagens system.

Kommittén föreslog schablonberäkning i ökad omfattning såväl av barnets behov som av förälderns förmåga. Vidare föreslogs att vardera föräldern skulle svara för halva barnets behov av underhåll. Vid bristande förmåga hos någon av föräldrarna att täcka barnets halva behov skulle inte den andra föräldern ta över denna försörjningsandel. Däremot skulle bidragsförskott finnas som en garanti om den bidragsansvariga föräldern inte kunde stå för sin hälft. I de fall den bidragsansvarige hade ytterligare försörjningsförmåga skulle han eller hon betala ett tilläggsbidrag.

Förslaget innebar i korthet följande. Barnets behov schabloniserades till

— 0,82 basbelopp (2 405 kr/månad år 1994) för barn under 13 år och till — 0,92 basbelopp (2 699 kr/månad år 1994) för äldre barn.

Schablonbeloppet omfattade levnadskostnader, barntillsynskostnader (0,2 basbe- lopp för barn mellan 0 och 6 år) samt barnets andel i bostadskostnaderna (0,15 basbelopp). Hänsyn till utgående barnbidrag togs med 0,17 basbelopp.

Till grund för bedömningen av den bidragsansvariges bidragsförmåga skulle, enligt förslaget, ligga hans eller hennes bruttoinkomst minskad med skatt och kostnad för nödvändiga resor till och från arbetet. Den bidragsansvarige skulle vid bestämmandet av underhållsbidraget få förbehålla sig ett belopp för eget eller annans underhåll enligt följande.

2,10 basbelopp för bostadskostnader och levnadskostnader i övrigt. (År 1994 skulle detta innebära 6 160 kr i månaden.) 0,41 basbelopp för hemmavarande barn under 13 år och 0,46 basbelopp för äldre hemmavarande barn.

Av det sålunda framräknade överskottet skulle 80 procent tas ut i underhålls- bidrag till dess hälften av barnets normalbehov täckts. Vid överskott understig- ande 0,2 basbelopp (7 040 kr år 1994) skulle endast 60 procent av överskottet tas i anspråk för underhållsbidrag.

Vidare ansåg kommittén att det i undantagsfall borde finnas möjlighet att avvika från den förordade förbehållsberäkningen. En särskild undantagsregel föreslogs därför, vilken regel i princip skulle gälla särskilda kostnader av tidsbegränsat slag och tillämpas restriktivt. Ett skäl för tillämpning av undan- tagsregeln angavs vara att den bidragsansvarige hade en hög bostadskostnad som inte omedelbart lät sig anpassas till förbehållsbeloppet. Även t.ex. låne- kostnader för studier och nödvändigt bohag samt kostnader för försörjning av make och därmed jämställd sambo som inte kan försörja sig själv (högst 0,7 basbelopp) skulle kunna beaktas.

Förslaget om hälftendelning av försörjningsansvaret mellan särlevande för- äldrar mottogs med starkt delade meningar av remissinstanserna.

De instanser som avstyrkte förslaget gjorde det huvudsakligen av två skäl,

nämligen att kvinnor generellt sett har sämre ekonomi än män och att föräldrar- nas solidariska försörjningsansvar mot barnen borde bibehållas.

De remissinstanser som tillstyrkte förslaget om en hälftendelning framhöll att en sådan ordning skulle minska konfliktanledningarna mellan föräldrarna bl.a. på grund av att nya partner inte skulle få inflytande på underhållsbidragets storlek och att administrationen skulle underlättas.

Förslaget om en ökad användning av schabloner vid beräkningen av under- hållsbidrag mottogs som regel positivt och tillstyrktes huvudsakligen av det skälet att det skulle förenkla och underlätta för föräldrarna att förstå beräk- ningen. Beträffande införandet av bostadsschablon var meningarna dock delade, en del tillstyrkte, andra var tveksamma eller avstyrkte helt. Det framhölls att bostadskostnaderna var svåra att schablonisera.

I de fall där förslaget om schabloner helt avstyrktes anfördes som skäl brist på beräkningar som visade effekterna av schabloniseringen i olika inkomst- lägen.

En genomgående kritik var att kommittén inte presenterat några beräkningar som belyste de ekonomiska effekter förslagen om hälftendelning och ökad användning av schabloner skulle få för boföräldrar, bidragsansvariga och samhället. De fördelningspolitiska konsekvenserna av kommitténs förslag ansågs därför svåra att bedöma.

Ensamförälderkommitténs förslag i nu berörda delar ledde inte till lagstift- mng.

Fördelningen av underhållsansvaret och beräkningen av underhållsbidrag till barn uppmärksammades också av Riksdagens revisorer i den granskning av bidragsförskottssystemet som de genomförde i mitten av 1980-talet (Förs. 1985/86:17). Revisorerna framhöll att den fördelning av underhållsbördan som gjorts i FB fick anses väl avvägd. Vad gällde bestämmandet av underhålls- bidragets storlek ansåg revisorerna bl.a. att den av Socialstyrelsen då rekom- menderade reduceringsregeln - som hade ett annat innehåll än den nuvarande - fått en alltför generös tillämpning. Vidare förordade revisorerna en översyn av bl.a. förbehållsreglerna i FB jämte därtill hörande anvisningar.

1987 års underhållsbidragskommitté presenterade i sitt betänkande (SOU 1990: 8) " Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn" tre olika modeller för att förändra samhällsstödet till ensamstående föräldrar med barn. Någon redogörelse för de olika modellförslagen skall inte lämnas här. Det kan endast nämnas att ett barns försörjningsbehov enligt den s.k. grundbidragsmodellen uppskattades till ett belopp om 1 400 kr per månad inkl. barnomsorgskostnader och efter avdrag för det allmänna barnbidraget. I beloppet ingick inte hushållets gemensamma kostnader för bl.a. hemförsäkring, möbler, husgeråd, TV, radio och hushållsel. Beräkningen av föräldrarnas försörjningsförmåga föreslogs ske med tillämpning av FB:s bestämmelser. Kommittén föreslog emellertid att boföräldrar med låga inkomster skulle ges samma rätt som de bidragsansvariga

att få undanta 300 kr för personliga levnadskostnader utöver förbehållsbelopp- en.

Vid remissbehandlingen påpekade bl.a. Konsumentverket att det föreslagna normalbeloppet för barns behov var orealistiskt lågt. Även Socialstyrelsen ställde sig kritisk till beräkningarna. Såväl Konsumentverket som Socialstyrel- sen ifrågasatte också om förbehållsbeloppet om för år räknat 120 procent av basbeloppet för egna levnadskostnader inte borde höjas.

8.6. Olika försök med förenklade metoder att beräkna underhållsbidrag

8.6.1. Försöksprojektet vid Göteborgs allmänna försäkringskassa

8.6.1.1 Inledning

RFV tilldelade budgetåren 1985/86 och 1986/87 bl.a. Göteborgs allmänna försäkringskassa särskilda medel för att finansiera en projektverksamhet be- stående i att kassan skulle medverka vid fastställande och jämkning av under— hållsbidrag. I anslutning till denna försöksverksamhet prövade Göteborgs allmänna försäkringskassa att beräkna underhållsbidrag enligt ett antal alternati- va metoder.

Bakgrunden till försöket var den kritik som framförts mot dagens metod att beräkna underhållsbidrag.

Avsikten med försöket var att pröva om det var möjligt att förenkla beräk— ningen av underhållsbidrag genom att i större utsträckning än i dag använda schabloner samt att belysa vilka konsekvenser de alternativa metoderna skulle få för de enskilda och för samhället.

Fyra olika alternativa sätt att beräkna underhållsbidrag prövades på dels 300 ärenden från projektet med försäkringskassans medverkan vid upprättande av underhållsavtal, dels 312 bidragsförskottsärenden som kom in till kassan under våren 1987. För den första gruppen av ärenden räknades underhållsbidragen ut enligt alternativen och gjordes sedan en jämförelse med underhållsbidrag ut- räknade enligt den i dag vanligen använda allmänna modellen. För den andra gruppen jämfördes det fastställda underhållsbidraget med underhållsbidrag uträknat enligt de fyra alternativen.

I de alternativa beräkningsmetoderna sökte kassan schablonisera förbehållen i större utsträckning än i dag och att minimera de särskilda förbehållen samt undvika att ta med boförälderns förhållanden i bedömningen. Försäkringskassan ville härigenom göra beräkningarna så "enkla" som möjligt och minska ut- rymmet för skönsmässi ga bedömningar. Underhållsbidraget sattes i inget fall till

ett belopp som understeg bidragsförskottsnivån om den bidragsansvarige hade förmåga att betala minst detta belopp. Ingen hänsyn togs till den då i skattesam- manhang aktuella men numera borttagna avdragsrätten för erlagda underhålls— bidrag.

I korthet såg de alternativa beräkningsmetoderna ut på följande vis.

8.6.1.2 Alternativ 1 - Hel schablon

Detta alternativ motsvarar i princip det förslag som Ensamförälderkommittén lade fram i sitt betänkande (SOU 1983:51) Ensamföräldrarna och deras barn.

Barnets behov är schabloniserat till

— 0,82 basbelopp för barn t.o.m. 12 år och till — 0,92 basbelopp för barn fr.o.m. 13 år.

I schablonbeloppen ingår

— levnadskostnader,

— barntillsynskostnader och barnets andel i bostadskostnaderna ./ . barnbidraget.

Den bidragsansvariges betalningsförmåga räknas ut enligt följande. Inkomsten efter skatt och efter att hänsyn tagits till kostnad för nödvändiga resor till och från arbetet ./. förbehåll med

— 2,10 basbelopp för levnads- och bostadskostnader, 0,41 basbelopp för hemmavarande barn under 13 år och 0,46 basbelopp för hemmavarande barn som är 13 år eller äldre (motsvar- ande hälften av bidragsberättigade barns normalbehov).

Av det sålunda framräknade överskottet togs 80 procent ut i underhållsbidrag. Vid låga överskott (överskott understigande 0,2 basbelopp) togs endast 50 procent av överskottet i anspråk.

Särskilda förbehåll förutsattes i detta alternativ i undantagsfall kunna medges för vissa särskilda (tidsbegränsade) kostnader, t.ex. för svårsåld Villafastighet, för lån för studier eller nödvändigt bohag samt för make/sambo som inte kunde försörja sig själv (högst 0,7 basbelopp). Restriktivitet vid tillämpningen förut- sattes.

8.6.1.3 Alternativ 2 - Modifierad schablon

I denna metod har bostadskostnaden fått en separat schablon. Inga särskilda förbehåll medges.

Barnets behov är schabloniserat till 0,80 basbelopp ./. eventuella inkomster. I schablonbeloppet ingår

levnadskostnader och — barntillsynskostnader.

Barnbidraget anses täcka barnets andel av bostadskostnaderna.

Den bidragsansvariges betalningsförmåga räknas ut enligt följande. Inkomsten efter skatt och efter att hänsyn tagits till kostnad för nödvändiga resor till och från arbetet ./. förbehåll för levnadskostnader med

1,20 basbelopp för sammanboende, — 1,40 basbelopp för ensamstående eller sammanboende med make/sambo som inte kan försörja sig själv, — ett bidragsförskott för varje hemmavarande barn

och för bostadskostnad

1,0 basbelopp för 1-2 vuxna, — 1,2 basbelopp för 1-2 vuxna och 1 barn, 1,4 basbelopp för 1-2 vuxna och 2 barn, — 1,6 basbelopp för 1-2 vuxna och 3 eller flera barn.

Förbehållsbeloppen för bostad förutsattes delas med eventuell sammanboende. De olika nivåerna valdes för att schablonen skulle täcka även kostnaden för relativt nya lägenheter, eftersom bidragsansvariga i samband med separationen ofta har begränsade möjligheter att välja bostad.

Framräknat överskott reducerades med 0,1 basbelopp för varje bidragsbe— rättigat barn. Detta belopp var avsett att täcka den bidragsansvariges kostnader i samband med umgänge.

Om den bidragsansvarige kunde betala mer än 0,4 basbelopp per bidragsbe— rättigat barn (motsvarar halva barnets behov) fördelades det överskjutande beloppet lika mellan de bidragsberättigade barnen och eventuella hemmavarande barn. Hänsyn togs i dessa fall även till barnens behov och underhållsbidraget sattes till högst 0,8 basbelopp, dvs. barnets hela behov enligt schablonen.

8.6.1.4 Alternativ 3 - Schablon och verklig bostadskostnad

Detta alternativ motsvarar alternativ 2 förutom vad gäller bostadskostnaden. I alternativ 2 schabloniserades bostadskostnaden medan den i detta alternativ beräknades efter faktisk kostnad upp till den högsta godtagbara kostnaden enligt Socialstyrelsens och RFV:s normer. I princip förutsattes att bostadskostnaden delades lika mellan sammanboende

men i de fall make/sambo saknade förmåga att bidra till bostadskostnaden kunde den bidragsansvarige få förbehålla sig en större andel.

Underhållsbidraget sattes till högst 0,8 basbelopp, dvs. barnets hela behov enligt schablonen.

8.6.1.5 Alternativ 4 - Modifierad schablon utan umgängesavdrag

Detta alternativ motsvarar alternativ 2 förutom att något umgängesavdrag inte görs. Avsikten var att få en något högre nivå på underhållsbidragen än enligt alternativ 2.

8.6.1.6 Resultatet

Enligt försäkringskassans bedömning visade försöken att det var fullt möjligt att använda mera schabloniserade beräkningsmetoder än den som normalt används i dag. Beräkningarna gick snabbare och schablonmetoderna bedömdes vara lättare att förklara.

Kassan konstaterade att antalet föräldrar för vilka bidragsskyldigheten bestäm— des till noll kr generellt sett ökade i alternativen och detta speciellt i de lägre inkomstskikten. För personer i högre inkomstskikt innebar de alternativa be- räkningsmetoderna i allmänhet en skärpning av bidragsskyldigheten. Personer med högre inkomster och med flera förbehåll kunde därför antas bli "drabbade" av de alternativa metoderna. Bland dem som skulle få höjda underhållsbidrag återfanns relativt sett fler personer som var sammanboende och hade hemma- varande barn.

Alternativen föreföll ge högre kostnader för bidragsförskottssystemet. Utfallet var dock inte enhetligt.

Kassan noterade vidare bl.a. att bostadskostnaden ofta spelade en avgörande roll för den bidragsansvariges förmåga att betala underhållsbidrag. Schablonbe- loppen för bostadskostnader borde, enligt kassan, sättas så att de täckte in även nyproducerade lägenheter, eftersom de bidragsansvariga t.ex. efter en separa— tion oftast inte kan välja bostad. Kassan ansåg vidare att man eventuellt borde kunna tänka sig olika schablonbelopp för olika delar av landet, eftersom bo- stadskostnaderna varierar.

8.6.1.7 Försäkringskassans överväganden och förslag

Avslutningsvis förordade kassan en närmare undersökning av alternativ 4. Detta alternativ hade, framhöll kassan, visat sig lätt att arbeta med och gett lättnader i underhållsbördan för bidragsansvariga med låga inkomster, samtidigt som det allmännas utgifter för bidragsförskott föreföll öka endast i obetydlig grad. Förbehållsbeloppen för levnadskostnader och bostadskostnader bedömdes vara

tillräckligt höga för att täcka behoven i de flesta fall.

I andra hand föreslog kassan att den nuvarande proportionaliseringen mellan föräldrarna av underhållsskyldigheten borde tas bort i de fall bidragsförskott utgår (upp till bidragsförskottsnivån). Kassan anförde vidare att de s.k. särskil- da förbehållen borde schabloniseras och barnets behov av underhållsbidrag beräknas utan beaktande av allmänt barnbidrag.

8.6.2. Den s.k. bruttoberäkningsmetoden för underhållsbidrag

8.6.2.1 Inledning

Uppsala läns allmänna försäkringskassa tilldelades budgetåret 1992/93 medel för ett försök med att beräkna underhållsbidrag enligt en schablonmetod.

Syftet med projektet var att jämföra underhållsbidragens storlek när dagens metod används vid beräkningen och när en föreslagen procentmetod används.

Den alternativa beräkningsmetod som användes innebar att underhållsbidraget fastställdes till en viss procent av den bidragsansvariges bruttolön. Den pro- centsats som togs i anspråk för underhållsbidrag varierade med antalet barn för vilka underhållsskyldighet förelåg. Vid underhållsskyldighet mot ett barn togs tio procent av bruttolönen i anspråk för underhållsbidrag.

Under perioden februari-juni 1993 granskades 300 bidragsförskottsärenden i Uppsala län. I de fall Socialstyrelsens allmänna råd inte hade tillämpats när underhållsbidraget fastställdes räknades underhållsbidraget om. Riktigheten av lämnade basuppgifter kontrollerades inte. Underhållsbidragen räknades sedan ut med hjälp av schablonmetoden och resultaten jämfördes.

8.6.2.2 Resultatet

Materialet visar enligt kassan att skillnaderna i underhållsbidragens storlek är mycket stor och att det inte är möjligt att med projektmaterialet som grund förorda användandet av en schablonmetod i det stora flertalet fall om man vill nå ett likartat resultat vad gäller underhållsbidragens storlek som enligt nu gällande regler och rekommendationer.

8.6.2.3 RFV:s kommentar till resultatet

I sin redovisning av projektet uttalar verket att en schablonmetod som enbart tar sikte på den bidragsansvariges bruttoinkomst i flertalet fall måste innebära att beräkningsresultatet skiljer sig jämfört med om reglerna i FB tillämpats (som innebär att hänsyn skall tas både till barnets behov och till föräldrarnas samlade

ekonomiska förmåga). Verket uttalar vidare att en förenkling av beräknings— reglerna skulle innebära betydande administrativa vinster och en ökad förut- sägbarhet för föräldrarna (RFV Anser 1993z8).

8.7. Överväganden och förslag

8.7.1. Inledning

I dag lever omkring 400 000 barn (0-17 år) i vårt land inte tillsammans med båda sina ursprungliga föräldrar. Dessa barn har i allmänhet rätt till underhålls- bidrag från en av föräldrarna. Oftast får inte barnet sitt underhållsbidrag direkt från föräldern. I stället betalar försäkringskassan ett bidragsförskott och för- äldern betalar i sin tur underhållsbidraget till kassan. Underhållsbidraget är för det mesta lägre än bidragsförskottet. Mellanskillnaden står staten för.

Under år 1991 separerade föräldrarna i 26 500 barnfamiljer. I dessa familjer fanns det omkring 46 000 barn under 18 år. Fortsätter samma tendens kommer 42 procent av de barn som föddes år 1991 att före 18 års ålder uppleva att föräldrarna separerar (SCB, Statistiska meddelanden, Be 13 SM 9401 samt Källa: SCB nr 1/1994).

På vilket sätt och till vilket belopp underhållsbidragen beräknas har alltså betydelse för ett mycket stort antal människor, såväl barn som vuxna.

Kopplingen till bidragsförskottssystemet innebär vidare att frågorna har ett direkt intresse för staten. Det är dock viktigt att komma ihåg att frågan hur stort underhållsbidrag ett barn har rätt till från en förälder eller - sett från förälderns synpunkt - frågan hur stort underhållsbidrag en förälder är skyldig att betala primärt är en fråga mellan enskilda (en privaträttslig fråga). Statens ekonomi bör alltså inte påverka utformningen av reglerna om underhållsbidrag. Att statsfinansiella aspekter måste vägas in när man utformar bidragsförskotts- systemet är en annan sak.

8.7.2. Hur skall underhållsansvaret fördelas mellan föräldrarna? Kvotdelning, hälftendelning eller annan princip?

Sammanfattning av detta avsnitt: Utredningen diskuterar olika principer för hur man kan fördela föräldrarnas ansvar för underhållet av sitt barn. Bör föräldrarna dela på kostnaderna för barnet i förhållande till vars och ens förmåga ? Eller bör de stå för hälften var av kostnaderna ? Eller bör underhålls- bidraget vara en viss procentsats av den bidragsansvariges inkomst? Den första

principen är den som tillämpas idag och utredningen anser att den fortfarande bör gälla.

8.7.2.1 Inledning

Utgångspunkten i utredningens direktiv är att de huvudprinciper som bär upp dagens systern skall gälla också i framtiden. Den ena av dessa är att föräldrarna skall svara för underhåll åt barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Den andra prin— cipen är att föräldrarna sinsemellan skall ta del i kostnaderna för barnets under- håll, var och en efter sin förmåga.

Under arbetets gång har utredningen emellertid flera gånger mött den upp- fattningen att underhållsansvaret borde delas upp mellan föräldrarna på så sätt att de var för sig skulle ansvara för en viss del - hälften - av barnets behov. En lösning som innebär att underhållsbidraget bestäms till en viss andel av den bidragsansvariges bruttolön har också föreslagits.

I det följande diskuteras dessa olika alternativ. Från bidragsförskottet - som är en social förmån - bortses som regel.

8.7.2.2 Kvotdelningsprincipen som den är utformad i dag

Enligt FB skall föräldrarna ta del i kostnaderna för barnets underhåll var och en efter sin förmåga.

Tanken bakom denna s.k. kvotdelningsmetod är att en ekonomiskt starkare förälder skall svara för en större andel av underhållet än en förälder med svag ekonomi. Ett sådant ömsesidigt ansvarstagande är ur många synpunkter tilltal an- de och metoden kan sägas ge ett, åtminstone på det principiella planet, rättvist resultat.

Å andra sidan innebär kvotdelningsmetoden att en bidragsansvarig kan få betala olika stora underhållsbidrag till sina barn om barnen inte har samma boförälder och boföräldrarna har olika ekonomisk förmåga att ta del i under- hållet.

Två bidragsansvariga som har samma ekonomiska standard och lika stora överskott kan också - beroende på bl.a. den andra förälderns förmåga - komma att få betala olika stora underhållsbidrag.

Detta är i och för sig inte något märkligt utan en konsekvens av synsättet att man bör beakta båda föräldrarnas ekonomi när man bestämmer underhålls— bidragets storlek. Resultatet uppfattas dock ibland som orättvist, i fallet med flera boföräldrar ur barnets synpunkt och i det andra fallet ur den bidragsansva- riges synpunkt.

Fördelningsmetoden innebär också i praktiken att föräldrar, som brutit eller aldrig inlett en samlevnad, (för)blir ekonomiskt sammankopplade med varandra.

Det fastställda underhållsbidraget påverkas inte endast av faktorer som hänför sig till föräldrarna utan också av faktorer som hänför sig till nya partner och de barn som finns eller tillkommer i nya relationer. Detta ömsesidiga och vid- sträckta beroende kan vara en källa till konflikter mellan föräldrarna och kan påverka deras möjligheter att planera sin ekonomi.

Dagens metod att beräkna underhållsbidrag uppfattas ofta som svår att förstå. Den leder också till att uppgifter måste inhämtas om många personers ekonomi och i vissa fall till tidskrävande beräkningar. Det underhållsbidrag som räknats fram kan också snabbt bli inaktuellt på grund av ändrade förhållanden i något av leden.

8.7.2.3 Vad innebär en hälftendelning och en procentmetod?

Enligt hälftendelningsmetoden skulle varje förälder ansvara för endast en viss andel - hälften - av sitt barns kostnader och inte ta över den andra förälderns andel.

Underhållsbidraget skulle då komma att bestämmas endast utifrån den egna ekonomiska förmågan. Skulle den bidragsansvarige - när han eller hon täckt sin hälft — ha ytterligare försörjningsförmåga skulle ett tilläggsbidrag för att höja barnets standard eventuellt kunna bli aktuellt.

Boföräldern skulle ha att på samma sätt efter förmåga täcka den andra hälften av barnets behov. Har boföräldern ytterligare försörjningsförmåga, får detta antas komma barnet till godo i form av en höjd standard i hushållet.

Ingen av föräldrarna skulle få ta hela det ekonomiska ansvaret för barnet. Om boföräldern inte kan täcka sin del av underhållet skulle den bidragsansva- rige inte träda in. I stället skulle det uppstå en brist i hushållet som eventuellt fick fyllas upp av stöd från det allmänna (socialbidrag). Skulle den bidragsan— svariga föräldern inte kunna betala sin del av underhållet skulle hans eller hennes ansvar täckas genom bidragsförskottet.

En procentmetod skulle innebära att underhållsbidraget skulle bestämmas till en viss procent av den bidragsansvariges bruttolön. Procentsatsen skulle variera med antalet barn som skall försörjas. En procentmetod används f.n. i Norge.

8.7.2.4 Överväganden

Alla de ovan presenterade metoderna har sina för— och nackdelar.

I lagstiftningen på det familjerättsliga området har sedan länge betonats att föräldrarna har ett gemensamt ansvar för sina barn. Detta ansvar minskar inte i och med att föräldrarna väljer att separera eller att aldrig flytta ihop. Tvärtom har man under senare tid allt mera betonat hur viktigt det är för barnet att den förälder som barnet inte bor tillsammans med så långt det någonsin är möjligt tar en aktiv del i barnets liv. Det gemensamma ansvaret visar sig bl.a. i för—

äldrarnas skyldighet att solidariskt försörja sina barn. För att gå ifrån kvot— delningsprincipen bör därför krävas mycket starka skäl.

Den främsta fördelen med en hälftendelning av försörjningsansvaret eller med en procentmetod är att dessa metoder är lätta att förstå och att särlevande föräldrar skulle bli mindre beroende av varandras ekonomi än i dag. Detta skulle kunna minska anledningarna till konflikter mellan föräldrarna. Det skulle också bli enklare att beräkna underhållsbidrag och man skulle ofta kunna nöja sig med att hämta in upplysningar om den bidragsansvariges förhållanden. De moment i beräkningarna som innefattar värderingar av mera eller mindre skönsmässigt slag skulle minska och bl.a. därför skulle förutsebarheten öka. Det skulle vidare bli lättare för föräldrarna att själva komma överens om under- hållsbidragets belopp.

En procentmetod har också, till skillnad mot såväl kvotdelningsmetoden som en hälftendelning, den fördelen att barnet automatiskt kan få del i en förälders goda ekonomi.

Ytterligare en fördel med de förenklade metoderna är att de kan stimulera till ökade öppna arbetsinsatser. I dag innebär en inkomstökning för den bidragsan— svarige som regel att kvotdelarna ändras och att underhållsbidraget höjs; i vissa fall så mycket att föräldern inte får behålla något av inkomstökningen. Med procentmetoden skulle som regel endast en viss del av inkomstökningen gå till barnets underhåll och med hälftendelningsmetoden skulle den bidragsansvariga föräldern, när han eller hon väl täckt sin hälft av barnets behov, som regel få behålla inkomstökningen för sig själv. En annan sak är att en ensamstående boförälder torde ha ganska små möjligheter att öka sin arbetsinsats och att det för en förälder som lever tillsammans med sitt barn är naturligt att låta barnet få del av den högre standard inkomstökningen tillåter.

Vill man inte återgå till ett system med en ovillkorlig underhållsskyldighet måste emellertid även ett hälftendelningssystem eller en procentmetod kombi— neras med bestämmelser som gör det möjligt för den bidragsansvariga föräldern att behålla så mycket av sin inkomst som han eller hon behöver för sitt eget uppehälle. Hur enkelt systemet blir beror alltså till stor del på hur man utfor— mar sättet att beräkna en förälders ekonomiska förmåga (förmågeberäkningen).

Även om en hälftendelning utan tvekan skulle innebära stora förenklingar kommer det - namnet till trots alltså inte att bli så enkelt att räkna ut under— hållsbidraget som att dela barnets behov med två.

Vad sedan gäller en procentmetod måste den, för att ge rimliga resultat, kom- pletteras med en rad undantagsregler. Så har skett i Norge. Procentmetoden som den utformats där har emellertid sedan den infördes 1989 utsatts för så stark kritik att man f.n. överväger att införa någon form av kvotdelning där man tar hänsyn till båda föräldrarnas inkomster.

De skäl man i Norge har anfört mot procentmetoden är bl.a.

— att den inte tar hänsyn till den bidragsansvariges faktiska bostadskostnad och övriga levnadskostnader, —— att underhållsbidragen i alltför många fall bestäms till så höga belopp att det inte är möjligt att driva in dem, att det är svårt att formulera undantagsreglerna, dvs. de regler som anger när procentmetoden skall frångås och underhållsbidraget bestämmas på annat sätt, och att undantagsreglerna ofta ger upphov till kraftiga tröskel- effekter, att procentmetoden i vissa fall ger orimliga resultat (en person med en bruttoinkomst på 10 000 norska kr som är bidragsansvarig mot tre barn får enligt nuvarande regler betala underhållsbidrag med sammanlagt 2 400 kr i månaden).

Hur höga underhållsbidrag en procentmetod leder till beror naturligtvis på vilka procentsatser man använder; hur stor del av bruttolönen som tas i anspråk för underhållsbidrag.

Inte heller innebär en hälftendelning att föräldrarna helt frigörs från varandras ekonomi. De konfliktanledningar som hänför sig till ny partner m.m. kommer i vissa fall att bestå vid en hälftendelning. När t.ex. den bidragsansvarige flyttar ihop med en ny partner påverkar det vanligen hans eller hennes bostadskostnad och alltså förmågan att betala underhållsbidrag. Denna effekt av en ny familje- bildning kommer man inte ifrån med en hälftendelning. Barnomsorgskostnader— na är också något som kan påverkas av familjesituationen. Om boföräldern flyttar ihop med en ny partner ökar många gånger barnomsorgskostnaderna eftersom hela familjens inkomst beaktas och därmed ökar också barnets behov av underhåll. Inte heller denna effekt kommer man ifrån med en hälftendel- ningsmetod eftersom barnets behov med den metoden är utgångspunkten för beräkningen av underhållsbidraget.

Tanken bakom hälftendelningsprincipen är att båda föräldrarna skall ta ett lika stort ansvar för barnets kostnader. Detta kan verka tilltalande.

De situationer där skillnaden mellan kvotdelning och hälftendelning kan antas bli störst är när den ena föräldern är helt utan inkomst eller har en låg inkomst och den andra föräldern har förmåga att täcka mer än halva delen av barnets behov.

En invändning som framförts mot en hälftendelning av försörjningsansvaret är också att en sådan princip generellt sett skulle missgynna föräldrar med svag ekonomi, dvs. i allmänhet kvinnorna, som ofta har sämre ekonomi än män. Denna invändning har alltjämt fog för sig. Med dagens fördelningsregler är en förälder med god ekonomi skyldig att kompensera den andra förälderns bristan- de förmåga att tillgodose barnets behov. Detta är inte möjligt vid en hälftendel- ning (eller i en procentmetod). Där tar en ekonomiskt starkare förälder prin-

cipiellt sett inte ett större ansvar för barnets försörjning än en förälder med svag ekonomi. En annan sak är att en bidragsansvarig förälder med god ekono- mi även i de schabloniserade metoderna kan förpliktas att betala ett tilläggs- bidrag, om hans eller hennes ekonomi så tillåter.

En hälftendelning av försörjningsansvaret skulle alltså få mindre tillfredsställ- ande resultat i vissa fall. Sammanlevande föräldrar med olika inkomster skulle knappast komma på tanken att var och en av dem skall svara för hälften av barnets underhåll oavsett inkomster.

I stället för att låta en ekonomiskt starkare förälder kompensera bristen hos den svagare föräldern att tillgodose barnets behov skulle bristen hos den ekono- miskt svagare föräldern visserligen kunna fyllas upp av ett stöd från det allmän- na.

Att först befria föräldrar som tillsammans har förmåga att försörja sina barn från skyldigheten att göra det och sedan låta ett stöd från det allmänna utgå är emellertid inte rimligt. Den omständigheten att stöd från det allmänna utgår när föräldrarna tillsammans har förmåga att försörja sina barn är också en av anledningarna till att dagens bidragsförskottssystem kritiserats.

Ett samhällsstöd (utfyllnadsbidrag) i förhållande till båda föräldrarna skulle vidare innebära en omotiverad ekonomisk skillnad mellan barn till särlevande föräldrar och barn i kärnfamiljer.

Den orättvisa som ett system med hälftendelning kan sägas ge upphov till i det att båda föräldrarna - oavsett ekonomisk förmåga - har ett lika stort ansvar för barnets försörjning kan alltså knappast botas genom ett särskilt samhällsstöd.

Nu kan naturligtvis invändas att inte heller dagens system alltid upplevs som rättvist. De påtalade bristerna i dagens beräkningssystem hänför sig dock mindre till fördelningsprincipen än till förmågeberäkningen (och det faktum att standardtillägg är ovanliga).

Det kan konstateras att den grundsyn på föräldrars ansvar som FB ger uttryck för nödvändiggör en mer eller mindre noggrann individuell prövning av vad resp. förälder kan bidra med till barnets försörjning. Dagens fördelningsprincip utesluter dock inte förenklingar i systemet. Vad man då får rikta in sig på är att förenkla och schablonisera förmågeberäkningen.

Utredningen har diskuterat olika metoder för att - med nuvarande fördelnings- regler - förbättra och förenkla beräkningen av underhållsbidrag. Den metod utredningen stannat för, den s.k. nettokvotdelningsmetoden, innebär också att föräldrarna blir något mindre beroende av varandras ekonomi än i dag. En höjning av bostadskostnaderna eller ett särskilt förbehåll minskar inte auto- matiskt underhållsbidraget; har den förälder som har kostnaden råd med den påverkas underhållsbidraget inte alls. Det argument som främst brukar anföras mot dagens system får alltså med nettokvotdelningsmetoden mindre aktualitet än med dagens metod.

Andra skäl som ofta anförs mot dagens fördelningssystem är att det leder till

att utfyllnadsbidrag utgår till barn som inte behöver det och som kan ha det bättre ställt än barn till föräldrar som lever ihop. Utfyllnadsbidragets koppling till underhållsbidragets storlek innebär vidare att en förbättring av boförälderns ekonomi leder till en ökning av stödet från det allmänna. Detta är djupt otill- fredsställande men beror inte på det sätt varpå man fördelar underhållsansvaret mellan föräldrarna utan på hur utfyllnadsbidraget är konstruerat. Det är viktigt att skilja på de privaträttsliga reglerna om föräldrars skyldighet att försörja sina barn och de offentligrättsliga reglerna som avgör hur stödet från det allmänna är utformat.

Olägenheterna med kvotdelningsmetoden upphör i stort sett med en hälftendel- ning. Metoden för att komma till rätta med den bristande samordningen mellan FB:s bestämmelser om den privaträttsliga underhållsskyldigheten och BFL:s bestämmelser om den sociala förmån som utfyllnadsbidraget utgör är dock inte att ändra fördelningsreglerna i FB utan att ändra bestämmelserna om stödet från det allmänna. Förslag om hur detta skulle kunna göras lämnas i kapitel 16.

För sin del kan utredningen alltså se åtskilliga fördelar men också många nackdelar med en hälftendelning och en procentmetod.

Enligt utredningens mening är de argument som anförts för en hälftendelning och en procentmetod inte av det slaget att de motiverar en rubbning av de grundläggande principerna om föräldrars skyldighet att så långt de har förmåga solidariskt sörja för sina barn.

Utredningen anser alltså att övervägande skäl talar för att nuvarande grund- principer i FB om föräldrars underhållsskyldighet behålls. Detta är också utgångspunkten i direktiven. Härmed är emellertid inte sagt att andra lösningar inte bör sökas på sikt, t.ex. när mäns och kvinnors ekonomiska villkor blivit mera likartade än de är i dag.

8.7.3 Metod att bestämma underhållsbidragets storlek - allmänna utgångspunkter

Sammanfattning av detta avsnitt: Ett sätt att förenkla beräkningen av under- hållsbidrag är att öka användningen av schabloner.

Gällande rätt innebär att föräldrarna sinsemellan skall fördela kostnaderna för barnets försörjning efter sin ekonomiska förmåga. Det underhållsbidrag som en förälder skall betala kan alltså i princip inte bestämmas enbart med ledning av den förälderns förmåga. Som just sagts bör denna grundsats gälla även för framtiden.

Det finns knappast något annat sätt att förenkla bestämmelser och principer av det slag som det är fråga om här än att minska anpassningen till förhållandena i enskilda fall till förmån för en ökad användning av schabloner. Detta är också utgångspunkten i direktiven. Mot bakgrund av att det nuvarande systemet

kritiserats för att vara alltför detaljerat - och den praxisgenomgång som ut— redningen gjort ger vid handen att man inte sällan tvistar om tämligen små belopp - framstår detta också som lämpligt och naturligt. En ökad schablonise— ring främjar enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen. Samtidigt är det dock viktigt att bestämmelserna inte görs så schabloniserade att individuella lösningar motverkas eller systemet uppfattas som orättvist. Fasthet och enkelhet i till— lämpningen får alltså här, liksom på många andra områden, vägas mot önske- målet att lämna utrymme för en allsidig och nyanserad bedömning med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet.

Valet av beräkningsmetod och av schabloner påverkar naturligtvis frågan hur barnets behov täcks, hur stor belastningen blir på den bidragsansvarige resp. boföräldern och hur stora kostnaderna blir för stödet från det allmänna i form av bl.a. bidragsförskott.

En idealisk metod att beräkna underhållsbidrag bör

. utgå från barnets behov av underhåll, o ge barnet samma ekonomiska villkor som om föräldrarna hade levt tillsam- mans, o fördela underhållsansvaret i förhållande till resp. förälders förmåga, . lägga underhållsbidragen på en för den enskilde rimlig nivå, » ställa samma krav på bidragsansvariga föräldrar som på föräldrar som lever tillsammans med sina barn, . ställa samma krav på barnets båda föräldrar, . minska det ömsesidiga ekonomiska beroendet mellan föräldrarna, . låta andra kostnader som en förälder har inverka på underhållsskyldigheten endast när det är nödvändigt, » låta barnet få del i den särlevande förälderns goda ekonomi, 0 vara enkel att förstå och att tillämpa, . bidra till enhetlighet och förutsebarhet i tillämpningen, 0 ge ett utrymme för individuella bedömningar, . inte orsaka det allmänna mera kostnader för administration än vad som är absolut nödvändigt och . betona att det i första hand är föräldrarna som ansvarar för sina barns för—

sörjning (se artikel 27 punkt 2 i FN-konventionen om barnets rättigheter och Europarådets rekommendation nr R [82] 2 till medlemsländernas regeringar angående förskott på underhållsbidrag).

Det är, som redan antytts, knappast möjligt att konstruera den idealiska metod— en; olika intressen som bör tillgodoses strävar mot varandra. Därför måste man arbeta med kompromisser och jämka mellan olika intressen. Den s.k. nettokvot- delningsmetoden som utredningen förslår bedöms ha vissa fördelar jämfört med dagens beräkningsmetod.

Det statliga stödet inom bidragsförskottssystemet - utfyllnadsbidraget - är

direkt kopplat till underhållsbidragets storlek. Storleken av det underhållsbidrag som bestäms är alltså av betydelse inte endast för barnet och dess föräldrar utan också för det allmännas kostnader. Denna koppling leder ibland, särskilt i det svåra ekonomiska läge som råder i dag, till krav på att nivåerna på underhålls— bidragen måste höjas. Lösningen på de statliga kostnaderna måste emellertid sökas inom bidragsförskottssystemet. Underhållsbidragsreglerna skall inte bedömas i förhållande till hur de påverkar statens kostnader utan utifrån om de leder till en rättvis och rimlig fördelning av kostnaderna för barnets försörjning mellan föräldrarna. Man bör alltså, enligt utredningens mening, inte fråga efter vilka konsekvenser metoden för beräkning av underhållsbidrag får för det allmännas kostnader. Inte heller är det relevant att fråga hur beräkningsmetoden slår för olika grupper av föräldrar. Syftet är inte att uppnå någon speciell fördelningsprofil eller att föräldrar i vissa inkomstgrupper skall vinna/förlora på reformen. Relativt sett innebär det en större ekonomisk belastning för för- äldrar med låga inkomster att ha barn än för föräldrar med goda inkomster. Denna principiella orättvisa gäller även för föräldrar som inte lever tillsammans med sina barn. Utgångspunkten är barnets behov av pengar för sin försörjning. Frågan är hur föräldrarna sinsemellan skall ta del i dessa kostnader; hur en rättvis fördelning av försörjningsansvaret uppnås. Även här måste man skilja mellan föräldrarnas underhållsskyldighet och det allmännas stöd. Att det all- männa tryggar barnets försörjning innebär inte heller att man när man bestäm— mer underhållsskyldigheten bör vara generös mot den bidragsansvarige. Barnets försörjning åvilar i första hand föräldrarna. En generositet gentemot den bi— dragsansvarige vid beräkningen av underhållsbidrag leder också till principiella orättvisor mellan olika typer av familjer. I en kärnfamilj kan man inte få någon förmån motsvarande bidragsförskottet även om familjen har det dåligt ekono- miskt.

Det kan inte gärna komma i fråga att i FB eller i annan civilrättslig lagstift— ning ge detaljerade normer för hur underhållsbidrag skall bestämmas i enskilda fall. Vägledande för tillämpningen får därför i framtiden, liksom hittills, bli de principer som kommer att utarbetas i rättspraxis.

Något hinder möter inte mot att RFV meddelar allmänna råd för försäkrings- kassorna i frågor som gäller underhållsbidrag (angående försäkringskassornas medverkan vid avtal om underhållsbidrag se kapitel 7). De nuvarande allmänna råden om underhållsbidrag till barn från Socialstyrelsen har fått ett mycket stort genomslag i praktiken. De allmänna råden år ägnade att främja en enhetlig tillämpning av reglerna på området. Man bör emellertid hålla i minnet att de allmänna råden endast är generella rekommendationer om tillämpningen och anger hur man kan eller bör handla i visst hänseende. De allmänna råden är emellertid inte bindande vare sig för myndigheter eller enskilda. Avsikten är inte heller att man skall använda de allmänna råden i stället för de författningar

som finns på området. Även rättskällor i form av förarbeten, rättspraxis och doktrin behöver ofta användas för att lösa uppkommande frågor.

8.7.4 Nettokvotdelningsmetoden; en metod för att beräkna underhållsbidragets storlek

Sammanfattning av detta avsnitt: I den s.k. nettokvotdelningsmetodenfår man

fram storleken av underhållsbidraget genom att fördela kostnaderna för barnet mellan föräldrarna i relation till storleken av deras nettoinkomster. Härefter kontrolleras att varje förälder har kvar medel till sin egen försörjning. Om det preliminära underhållsbidrag man kommit fram till är så stort att den bidrags- ansvarige inte får kvar tillräckligt med pengar till sin egen försörjning måste underhållsbidraget minskas. Det kan också vara så att den andel av barnets kostnader som boföräldern skall stå för enligt den preliminära beräkningen blir så stor att boföräldern inte får kvar tillräckligt med pengar till den egna försörj- ningen. Den bidragsansvarige får då, om han eller hon har råd med det, betala mer till barnet.

8.7.4.1 Allmänt om metoden

detoden ryms inom FB:s ramar De grundläggande bestämmelserna i FB om hur underhållsbidrag skall bestäm- mas är allmänt hållna och ger självfallet utrymme för olika sätt att beräkna underhållsbidrag. Utredningen bedömer att den s.k. nettokvotdelningsmetoden, som tas upp i det följande, ryms inom de ramar som ges i FB. Metoden har skisserats i en uppsats av Sven-Erik Andersson m.fl. vid juridiska institutionen, Högskolan i Örebro, höstterminen 1981.

Fördelning i förhållande till nettoinkomst Förslaget går ut på att kostnaderna för barnets underhåll fördelas mellan för- äldrarna efter deras resp. nettoinkomst och inte som i dag efter deras överskott. Med nettoinkomst avses inkomsten efter avdrag för vissa kostnader för inkom- stens förvärvande och efter avdrag för skatt.

tornets bostadskostnad bryts ut Barnets underhållsbehov uppskattas i princip på samma sätt som i dag. För närvarande får i allmänhet den förälder som barnet bor hos förbehålla sig bostadskostnaden för både egen del och barnets del. Eftersom boförälderns överskott därigenom minskar får den bidragsansvarige som regel indirekt ta del i barnets bostadskostnader. Eftersom proportioneringen i nettokvotdelnings- metoden sker innan olika utgiftsposter beaktats skulle en sådan lösning i netto-

kvotdelningsmetoden leda till att boföräldern som regel fick stå för hela bo- stadskostnaden både för sig själv och barnet. En sådan lösning kan inte för- ordas. För att ett rättvist resultat skall uppnås måste den merutgift barnet får anses medföra skiljas ut och läggas till barnets kostnadsbelopp. I gengäld får boföräldern tillgodoräkna sig en lägre bostadskostnad.

Barnets schablonbelopp höjs Utredningen föreslår vidare att schablonbeloppen för barnens behov skall höjas något jämfört med i dag.

Spärregel Underhållsskyldigheten är inte ovillkorlig. Den bidragsansvarige måste därför förbehållas medel till sin egen försörjning. En spärregel föreslås därför. Spärr- regeln skall emellertid aktualiseras först i sista hand; när det står klart att underhållsskyldigheten inkräktar på förälderns egna behov. Inkräktar det preli— minärt framräknade underhållsbidraget på det belopp som den bidragsansvarige får förbehålla sig måste underhållsbidraget sättas till ett lägre belopp än det som framräknats preliminärt. Det kan emellertid också inträffa att det är boföräldern som inte har förmåga att stå för den del av underhållsansvaret som lagts på honom eller henne. Har i sådana fall den bidragsansvarige ytterligare förmåga bör underhållsbidraget höjas. Formeln skulle då få följande utseende.

den bidragsansvariges nettoinkomst Barnets behov x _— = underhållsbidraget föräldrarnas sammanlagda nettoinkomster

Om exempelvis ett visst barns behov beräknas till 1 800 kr, den bidragsansva- riges nettoinkomst till 20 000 kr i månaden och boförälderns nettoinkomst till 10 000 kr i månaden skulle alltså det preliminära underhållsbidraget bli

20000 1800x —_—=1200kr 20000+ 10000

Underhållsbidraget får givetvis inte inkräkta på det belopp som den bidragsan- svarige får behålla för sin egen försörjning. Detta antas inte ske i ovanstående exempel. Vidare antas boföräldern i exemplet kunna stå för den del av under- hållsansvaret, 600 kr, som lagts på honom eller henne. Spärregeln aktualiseras då inte. I ett enkelt fall skulle den föreslagna metoden få följande resultat.

Barnets normalbehov 2 347 kr + bostadskostnad 600 kr — barnbidrag 750 kr Barnets behov av underhåll från föräldrarna 2 197 kr Uha Bof Månadsinkomst 18 000 16 500 skatteavdrag 5 486 4 811 Nettoinkomst 12 514 11 689

Barnets behov fördelas sedan proportionellt mellan föräldrarna efter nettoin- komsterna.

12514 2197x —=1136kr 12 514 + 11689

Underhållsbidraget kan alltså i detta fall preliminärt beräknas till 1 136 kr i månaden. Boföräldern skjuter till resten, dvs. 1 061 kr.

När fördelningen gjorts kontrolleras med hjälp av Spärregeln att det preliminä- ra underhållsbidraget inte inkräktar på den bidragsansvariges förbehållsbelopp.

Nettoinkomst 12 514 kr — bostadskostnad 3 100 kr — förbehållsbelopp för övriga levnadskostnader

(se avsnitt 8.752) 4 312 kr överskott 5 102 kr

Den bidragsansvarige kan alltså betala det framräknade underhållsbidraget och får ändå behålla mer än vad han eller hon behöver för egna levnadskostnader. Det preliminärt beräknade underhållsbidraget behöver då inte minskas. Härefter kontrolleras boförälderns betalningsförmåga.

Nettoinkomst 11 689 kr bostadskostnad (egen del) 2 450 kr — förbehållsbelopp för övriga levnadskostnader 4 312 kr Överskott 4 927 kr

Även boföräldern kan betala sin andel av underhållet. Den bidragsansvarige behöver då inte överta någon del av boförälderns ansvar.

Den s.k. nettokvotdelningsmetoden har flera fördelar jämfört med dagens metod.

Den metod som används i dag bygger på att underhållsansvaret fördelas efter storleken på föräldrarnas överskott. Ett högt förbehåll minskar överskottet. En förälders andel av underhållsansvaret minskar alltså om föräldern ökar sina förbehåll. Detta förhållande leder i sin tur till att förbehållet ökar i värde.

Exempel: Den bidragsansvarige medges ett särskilt förbehåll för vissa utgifter med 800 kr i månaden.

Uhazs överskott efter att hänsyn tagits till det särskilda förbehållet = 1 500 kr Bofzs överskott = 900 kr

Barnets behov = 1 597 kr

Den bidragsansvarige skall då betala

1500 1597x _———=998kr 1500+900

Om något förbehåll för den särskilda kostnaden inte görs ligger den bidragsan- svariges andel på

2300 1597x —-———=1148kr 2300+900

Skillnaden mellan de båda alternativen är alltså 150 kr. Om den bidragsansvari— ge beviljas förbehållet reduceras det underhållsbidrag han eller hon skall betala med 150 kr. Eftersom barnets behov inte har ändrats måste barnet enligt prin— ciperna i FB få dessa 150 kr från boföräldern. Boförälderns andel av under- hållet ökar alltså när den bidragsansvariges andel minskar.

Denna effekt är inte önskvärd i detta fall. Ett förbehåll för den ena föräldern bör inte leda till att den andra föräldern automatiskt betungas ytterligare i underhållshänseende. Det förefaller märkligt att boföräldern "skall vara med och betala" en kostnad som den bidragsansvarige har, trots att denne själv kan stå för kostnaden och vice versa. Sålänge en förälder har tillräckligt med medel till sådana utgifter som man anser att han eller hon bör få förbehålla sig kost- naderna för, bör utgifterna inte gå ut över underhållet till barnet. Så sker inte heller om man använder nettokvotdelningsmetoden.

I nettokvotdelningsmetoden skulle den privata skulden i exemplet inte ha in— kräktat på den bidragsansvariges skyldigheter, eftersom han eller hon, trots skulden, alltjämt har förmåga att betala ett underhållsbidrag på 1 148 kr i månaden.

Som tidigare antytts leder dagens metod dessutom till en överkompensation. Om den bidragsansvarige i exemplet ovan får 800 kr i särskilt förbehåll så innebär det att han eller hon har dessa pengar att betala den särskilda utgiften med. Förbehållet leder emellertid dessutom - vid formelbearbetningen - till att

det underhållsbidrag som skall betalas minskar med 150 kr. I praktiken har alltså den bidragsansvarige fått 800 kr + 150 kr att använda för den särskilda utgiften på 800 kr. Förbehållsbeloppet har fått ett ökat värde genom den sänk- ning av underhållsbidraget det leder till. Denna effekt är knappast önskvärd.

Även en ökning av t.ex. bostadskostnaden leder i dag till en överkompensa- tion.

Exempel:

Den bidragsansvariges bostadskostnad uppgår till 3 175 kr i månaden. Uhazs överskott = 1 700 kr Bofzs överskott = 900 kr

Barnets behov = 1 113 kr

Den bidragsansvarige skall då betala ett underhållsbidrag på 728 kr. Ökar den bidragsansvariges bostadskostnader till 3 975 kr, dvs. med 800 kr i månaden, sjunker överskottet till 900 kr och underhållsbidraget till 557 kr i månaden. Det ökade förbehållet för bostadskostnader innebär att den bidragsansvarige får behålla 3 975 kr i månaden till täckande av sina bostadskostnader. Han eller hon får emellertid dessutom en sänkning av underhållsbidraget med 171 kr per månad. Även denna effekt bortfaller om nettokvotdelningsmetoden används.

N ettokvotdelningsmetoden har också den fördelen att den, trots att den bygger på en kvotdelning, minskar det ömsesidiga ekonomiska beroendet mellan för— äldrarna.

Exempel:

Uhazs överskott: 1 500 kr Bofzs överskott: 2 800 kr Barnets behov: 1 800 kr

Den bidragsansvarige skulle under dessa förutsättningar i dag få betala ett underhållsbidrag på 628 kr i månaden.

Antag att boföräldern i exemplet byter bostad och får en bostadskostnad som är 800 kr högre. I dag skulle detta leda till att hans eller hennes överskott sjönk till 2 000 kr och till att den bidragsansvarige fick betala ett högre underhålls- bidrag (771 kr/månad). I nettokvotdelningsmetoden får den bidragsansvarige i princip (om inte spärregeln föranleder något annat) alltjämt betala samma underhållsbidrag som tidigare (628 kr/månad).

Detta mindre beroende leder också till att t.ex. en förälder som, för att få råd med en bil, väljer en bostad med lägre hyra som regel får behålla de inbespara- de medlen. I dag får en sådan disposition i allmänhet till följd att underhålls- bidraget ökar och att det kanske inte blir några pengar över till bilen. Utrymmet för att genom egna åtgärder påverka den egna situationen kan alltså sägas bli

något större i nettokvotdelningsmetoden än i dagens metod.

Den s.k. nettokvotdelningsmetoden lägger tyngpunkten vid fördelningen av barnets behov mellan föräldrarna på deras inkomster, medan den i dag tillämpa— de metoden - något tillspetsat - kan sägas lägga tyngdpunkten på föräldrarnas förbehåll.

Som utredningen tidigare har sagt är det viktigt att systemet ger utrymme för en allsidig och nyanserad bedömning med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det underhållsbidrag som räknats fram med hjälp av nettokvot- delningsmetoden skall därför, i likhet med vad som gäller i dag, kontrolleras genom en allmän skälighetsbedömning och vid behov korrigeras.

8.7.4.2 Beräkning av föräldrarnas inkomst

Föräldrarna skall bidra till barnets underhåll var och en efter sin förmåga.

Vad gäller frågan om förmågan skall bedömas efter de faktiska ekonomiska förhållandena eller efter den verkliga förvärvsförmågan innebär utredningens förslag inte några ändringar jämfört med i dag. Den väsentliga ändringen består i att utredningen föreslår att barnets behov fördelas mellan föräldrarna i för— hållande till deras nettoinkomster och inte i förhållande till deras överskott.

Utredningen vill i förtydligande syfte ta upp vissa frågor. Vad angår beräkningen av förvärvsinkomsterna ligger det nära till hands att så långt som möjligt ansluta till de grunder som gäller för inkomstbeskattning- en. Detta är en fördel såväl från begreppssynpunkt som från kontrollsynpunkt.

Detta innebär att man vid bestämmande av underhållsskyldigheten - liksom i dag - inte bara bör ta hänsyn till kontant ersättning utan också till andra förmåner som utgår till en förälder i tjänsten, allt i den mån förmånerna är skattepliktiga.

Bidragsansvariga föräldrar som i sina yrken har en omfattande tj änstekörning, såsom handelsresande och resemontörer, har vid flera tillfällen kontaktat ut- redningen och hävdat att förmån av fri eller delvis fri bil inte kan jämställas med kontant ersättning när underhållsbidrag till barn bestäms. Utredningen har en viss förståelse för dessa synpunkter. Samtidigt är det rimligt och naturligt att låta olika förmåner inverka på underhållsskyldigheten.

Rent allmänt kan sägas att viss försiktighet är påkallad när man i underhålls- sammanhang tar hänsyn till förmåner som i samband med anställning m.m. lämnas i annan form än kontant ersättning. Jämställs förmånen med kontanta medel blir underhållsskyldigheten ofta alltför betungande i förhållande till den verkliga betalningsförmågan. Hänsyn till att förmånen inte ger någon inkomst i reda pengar bör allt efter omständigheterna i varje enskilt fall tas vid den slutliga skälighetsbedömningen (jämför Socialstyrelsens nu inte längre gällande meddelandeblad nr 17/87). Ett villkor för att förmånen inte skall jämställas med en kontant ersättning bör vara att föräldern visar att han eller hon inte kan byta

ut förmånen mot reda pengar. Är ett sådant byte inte möjligt bör man vid skälighetsbedömningen som regel kontrollera om den bidragsansvarige har kontanta medel kvar för sin egen försörjning sedan underhållsbidraget betalats.

Utredningen övergår härefter till att diskutera kostnaderna för intäkternas förvärvande.

När årsinkomsten beräknas bör hänsyn, liksom i dag, tas till vissa kostnader för intäktens förvärvande. Vad gäller intäkt av tjänst gäller i skattesammanhang från och med inkomståret 1993 att avdrag i princip får göras för samtliga kostnader som är att anse som kostnader för fullgörande av tjänsten (33 ä 1 och 2 mom. kommunalskattelagen [1928z370] och anvisningarna till dessa bestäm— melser). Den begränsningen har emellertid gjorts att avdrag för kostnader för resor mellan bostad och arbetsplats i princip får göras endast till den del kost- naderna överstiger 6 000 kr och för övriga kostnader till den del de överstiger 1 000 kr (33 ä 2 mom. kommunalskattelagen; SFS 1994:1855).

Det ligger nära till hands att också i detta sammanhang ansluta till vad som gäller i skattesammanhang. Kostnaderna bör dras av från intäkten innan skatte- avdraget beräknas. På detta sätt tas hänsyn dels till kostnaden, dels till den skattevinst som erhålls genom att kostnaden är avdragsgill.

Den förordade bedömningen innebär att en förälders alla kostnader för intäk— ternas förvärvande inte kommer att beaktas när hans eller hennes underhålls- skyldighet bestäms. Detta uppvägs dock delvis av att det i det normalbelopp för vanliga levnadskostnader som en förälder har rätt att förbehålla sig enligt utredningens förslag ingår ett belopp om 355 kr per månad för resor till och från arbetet.

Utredningen vill vidare erinra om att även kapitalavkastning (det som återstår sedan hänsyn till skatteavdrag tagits) bör tas med när föräldrarnas nettoinkomst beräknas. Vid den genomgång av domar om underhållsbidrag till barn och bidragsförskottsärenden som utredningen har gjort, har kunnat konstateras att kapitalinkomster nästan aldrig finns med i beräkningen. Detta kan svårligen i alla fall bero på att föräldern faktiskt inte har några sådana inkomster.

Av förenklingsskäl bör man här, i likhet med vad som gäller i bostadsbidrags- sammanhang, beakta inkomst av kapital endast till den del inkomsten överstiger 2 000 kr.

Enligt förarbetena till 1979 års underhållsreform skulle vid beräkningen av underhållsbidrag viss andel av större förmögenhet läggas till varje förälders nettoinkomst (prop. 1978/79:12 s. 105). Den genomgång av praxis som ut— redningen gjort och de kontakter med praktiker utredningen har haft ger vid handen att det torde vara tämligen ovanligt att frågan om eventuella tillgångar och värdet på dem ens tas upp till diskussion när underhållsbidrag bestäms.

Att helt bortse från förmögenheter skulle visserligen kunna innebära en viss förenkling. Det kan också hävdas att man inte bör beakta omständigheter som är svårkontrollerade, vilket ofta är fallet med förmögenhetstillgångar. (Också

förmögenheter som är fria från förmögenhetsskatt beaktas i dag på andra om— råden, t.ex. i rättshjälpssammanhang och vid beräkning av dagsbotsbelopp.) Det är naturligtvis så att en förälders förmåga att underhålla sitt barn rent faktiskt påverkas av om föräldern har en förmögenhet - åtminstone om den uppgår till en viss storlek. Det finns knappast något skäl att se saken på annat sätt när man skall bedöma hur höga underhållsbidrag föräldrarna skall betala. Disponerar en förälder en ansenlig förmögenhet bör detta påverka bedömningen av denna förälders underhållsförmåga (liksom barnets rätt till standardtillägg).

Hur stor nettoförmögenheten bör vara för att den skall beaktas kan knappast anges generellt. För att förmögenhet skall inverka på underhållsskyldigheten bör det enligt utredningens mening röra sig om nettoförmögenheter på minst 400 000 kr. Vid värderingen bör man så långt som möjligt ansluta till vad som gäller beträffande statlig förmögenhetsskatt.

Vid bestämmandet av förmögenheten måste hänsyn naturligtvis tas till förmö- genhetens art; alla förmögenhetstillgångar bör inte beaktas.

Normalt bör man t.ex. här bortse från förmögenhet som består av permanent bostad för föräldern i form av sådan privatbostadsfastighet som avses i 5 & kommunalskattelagen eller av andel i bostads- eller bostadsrättsförening. Inte heller bör man beakta skulder som hänför sig till sådana tillgångar. Den rekom— menderade ordningen motsvarar vad som gäller i rättshjälps- och i dagsbotssam- manhang. I vissa fall kan det dock finnas anledning att beakta även nettotillgång i form av permanentbostad. Så kan vara fallet om bostaden uppenbarligen av- viker från vad som kan sägas motsvara en normal boendestandard.

Inte heller bör t.ex. arbetsredskap eller annan utrustning som behövs för för- älderns försörjning beaktas.

Hur den beräknade nettoinkomsten skall påverkas av eventuell förmögenhet är svårt att ange generellt. Frågan måste prövas i varje enskilt fall mot bak- grund av förmögenhetens art och omständigheterna i övrigt. Som ett riktmärke skulle utredningen emellertid vilja föreslå att nettoinkomsten för året ökas med 25 000 kr om nettoförmögenheten ligger på 400 000 kr och att nettoinkomsten för året för varje ytterligare fullt 200 OOO-tal kr ökas med 25 000 kr.

Något beaktande av nettoskuldbörda föreslås inte här. Det är rimligt att barnet får del av den förmögenhet en förälder kan ha. Eventuell nettoskuldsättning bör däremot i princip inte gå ut över barnet. Beträffande räntor och amorteringar på olika skulder hänvisas till vad som sägs i avsnitt 87.52.

Det kan här nämnas att år 1991 hade 4,1 procent av de ensamstående bidrags- ansvariga och 3,3 procentav ensamstående boföräldrar en taxerad nettoförmö— genhet som översteg 366 000 kr (vilket ungefär motsvarar 400 000 kr år 1994). Ser man till både ensamstående och sammanboende bidragsansvariga och boföräldrar blir motsvarande siffror 5,5 resp. 4,6 procent. (Observeras bör

dock att förmögenhet i SCB:s statistik är en familjevariabel. Det är alltså familjens förmögenhet som redovisas, inte den enskildes.) Båda föräldrarnas underhållsförmåga skall givetvis bedömas på samma sätt.

8.7.5 Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader (utom bostadskostnaden)

Sammanfattning av detta avsnitt: Även med den s.k. nettokvotdelningsmetod- en krävs det att man bestämmer vad en förälder normalt sett skall få behålla för den egna försörjningen. Hur stort detta belopp bör vara och vilka poster det bör innefatta diskuteras i detta avsnitt. I dag ärförbehållsbeloppet enligt FB 3 520 kr i månaden. Ensamstående föräldrar bör i framtiden få förbehålla sig ett högre belopp. Samtidigt bör möjligheterna till s.k. särskilda förbehåll min— skas.

8.7.5.1 Normalbeloppet i FB i dag; hur förhåller det sig till lagstiftarens intentioner?

Enligt 7 kap. 3 & FB får en förälder när underhållsbidraget bestäms förbehålla sig ett belopp för egna levnadskostnader som i normalfallet uppgår till 120 procent av basbeloppet för år räknat. För år 1994 är basbeloppet 35 200 kr och normalbeloppet alltså 3 520 kr per månad. Skälig bostadskostnad tillkommer.

Normalbeloppet för egna levnadskostnader omfattar kostnader för mat, kläder, tvätt, hygien, gas, elektricitet, telefon, TV-avgift, tidningar, försäkringsav- gifter, fackföreningsavgifter, normala utgifter för hälso- och sjukvård samt kostnader för resor till och från arbetet (prop. 1978/79: 12 s. 99).

I bilaga 2 har gjorts en sammanställning över dessa kostnadsposter och har de satts i relation till basbeloppet. Uppgifter om kostnaderna har hämtats från bl.a. Konsumentverkets broschyr "Koll på pengarna?" för år 1994.

Sammanställningen visar att 120 procent av basbeloppet numera inte alltid räcker till det som lagstiftaren i samband med 1979 års reform ansåg borde ingå i normalbeloppet. Detta gäller om föräldern är en ensamstående man. I ut- redningens beräkningar har då dessutom förutsatts att alla måltider äts hemma eller att matlåda tas med till lunch. (Utelunch ökar kostnaden för livsmedel med 700 kr per månad om lunchen kostar omkring 48 kr.)

En ensamstående man skulle år 1994 ha behövt 3 651 kr per månad (124,5 procent av gällande basbelopp) för att täcka de kostnader som avses ingå i normalbeloppet.

En ensamstående kvinna klarar sig bättre. Hon behöver 3 381 kr (115,3 procent av basbeloppet) för att klara de aktuella kostnaderna.

En sammanboende förälder vars make/sambo försörjer sig själv klarar de

kostnader som avses ingå i normalbeloppet bra med hänsyn till att hushållskost- naderna kan delas och på grund av "stordriftsfördelarna". En sammanboende förälder skulle år 1994 ha behövt 2 987 kr per månad (hälften av 203,7 procent av basbeloppet) för att täcka de kostnader som avses ingå i normalbeloppet.

Att notera är vidare att det i FB:s normalbelopp inte ingår några kostnader för möbler, husgeråd, TV och radio eller lek och fritid. Dessa poster ingår i Kon- sumentverkets levnadskostnadsberäkningar. Om de nämnda posterna skulle läggas till FB:s normalbelopp skulle en ensamstående man behöva 4 301 kr i månaden, dvs. nästan 800 kr mer än i dag, och en ensamstående kvinna skulle behöva 4 031 kr i månaden (146,6 resp. 137,4 procent av basbeloppet). Å andra sidan tas i dag inte hela den bidragsansvariges överskott i anspråk för underhållsbidrag, utan han eller hon får i allmänhet behålla minst 300 kr i månaden utöver förbehållsbeloppen. Någon motsvarande lättnad kommer inte boföräldrarna till del.

När de bestämmelser infördes som i dag gäller för hur underhållsbidrag till barn skall bestämmas - vid 1979 års underhållsreform - låg normalbeloppet över beloppen för existensminimum i annan lagstiftning och över de dåvarande socialhjälpsnivåerna. I förarbetena fästes vikt vid att underhållsbidrag i allmän- het utgår under flera år. Det ansågs mot den bakgrunden knappast rimligt att tillåta ett uttag från den bidragsansvarige som innebar att han eller hon under en längre tid skulle tvingas leva på existensminimum. Följden kunde, påpekades det, lätt bli att arbetslusten hämmades och att förhållandet till barnet tog skada (SOU 1977:37 s. 171 och prop. 1978/79:12 s. 97).

Det kan mot bakgrund av dessa uttalanden vara av intresse att se på hur nor— malbeloppet i FB i dag förhåller sig till de nämnda nivåerna. Vid skatteomlägg- ningen 1991 slopades emellertid begreppet existensminimum (prop. 1989/90: 110). Nu bör i stället ledning hämtas från vad som gäller om förbehållsbelopp vid införsel.

Det belopp som en ensamstående förälder i allmänhet får förbehålla sig när underhållsbidrag bestäms överstiger Socialstyrelsens vägledande norm för socialbidrag (socialbidragsnormen) för ensamstående med drygt tre procent eller 117 kr i månaden. Jämförelsen mellan de olika nivåerna haltar dock eftersom normerna inte innefattar samma poster. Kostnader för arbetsresor och fackför- eningsavgifter anses i princip ingå i FB:s normalbelopp och i en skälig levnads- nivå enligt socialtjänstlagen. Kostnaderna ingår dock inte i Socialstyrelsens norm utan socialnämnderna förutsätts ta hänsyn till dessa vid prövningen av varje enskilt ärende om socialbidrag. Läggs dessa kostnader (här uppskattade till 355 resp. 190 kr i månaden) till socialbidragsnormen understiger normalbe— loppet enligt FB socialbidragsnivån för ensamstående med 428 kr i månaden.

Enjämförelse med förbehållsbeloppet vid införsel visar att FB:s normalbelopp understiger förbehållsbeloppet vid införsel med 61 kr per månad för en ensam- stående. FB:s normalbelopp skall - till skillnad från de exekutionsrättsliga

beloppen - även innefatta kostnader för normala arbetsresor. Tar man hänsyn även till kostnader för arbetsresor blir skillnaden 416 kr i månaden.

Sammanfattningsvis kan konstateras att normalbeloppen för andra levnadskost— nader än bostadskostnader i dag ligger under den nivå som förutsattes i förarbe— tena till 1979 års reform.

8.7.5.2 Vilka poster bör normalbeloppet för eget underhåll innefatta och hur stort bör det vara?

Normalbeloppets innehåll och nivå

Som tidigare sagts krävs det även med den s.k. nettokvotdelningsmetoden att man bestämmer vad en förälder normalt sett bör få behålla för den egna försörj- ningen. Vilka poster detta normalbelopp framdeles bör innefatta och hur stort beloppet bör vara diskuteras i detta avsnitt.

Det kan till en början anmärkas att storleken av förbehållsbeloppen inte endast påverkar den bidragsansvariges ekonomi utan även boförälderns. När föräldrar- nas inbördes underhållsskyldighet mot barnet bestäms får nämligen såväl den bidragsansvarige som boföräldern som regel tillgodoräkna sig de stipulerade förbehållsbeloppen.

En första fråga är vilka poster som bör ingå i normalbeloppet; vilka behov det skall anses täcka.

Med hänsyn till att underhållsbidrag i allmänhet skall utgå under flera år be- dömer utredningen det som rimligt att normalbeloppet för egna levnadskostnad- er även innefattar posterna "möbler, husgeråd, TV, radio" och "lek och fritid". Normalbeloppet skulle då omfatta samma budgetposter som tas upp i Konsu- mentverkets kostnadsberäkningar samt utgiftsposterna "hälso- och sjukvård", "fackföreningsavgifter" och "arbetsresor".

Nästa fråga är då hur stort normalbeloppet bör vara; på vilken nivå det bör läggas.

Det är naturligtvis av vikt att de normalbelopp som bestäms inte läggs på en alltför låg nivå utan ger den bidragsansvariga föräldern reella möjligheter att betala det underhållsbidrag han eller hon är skyldig att betala. Underhållsbidrag skall i allmänhet betalas under en följd av år och den bidragsansvarige bör ha en rimlig chans att leva på en i detta sammanhang skälig nivå. Samtidigt bör en bidragsansvarig förälder inte gynnas framför föräldrar som lever tillsammans med sina barn (men inte heller missgynnas).

Med hänsyn till vad som kommit fram vid dejämförelser mellan olika normer som gjorts i avsnitt 8.3 anser utredningen att det i dag gällande normalbeloppet för egna levnadskostnader i FB inte kan sänkas. Tvärtom är i vissa fall en höjning av normalbeloppet motiverad. Detta har också förordats bl.a. av Social— styrelsen i styrelsens remissvar över såväl Ensamförälderkommitténs betänkan- de (SOU 1983:51) Ensamföräldrarna och deras barn (1,4 basbelopp föreslogs)

som 1987 års underhållsbidragskommittés betänkande (SOU 1990:8) Samhälls- stöd till underhå]lsbidragsberättigade barn.

Normalbeloppet bör enligt utredningens mening inte heller ligga under de nivåer som normalt tillämpas vid löneexekution eller under socialbidragsnivån. Det är inte rimligt att ställa strängare ekonomiska krav på en förälder när underhållsbidraget bestäms än vad som gäller vid indrivning. Respekten för systemet kan minska om de normer kronofogdemyndigheterna tillämpar vid indrivning är mera generösa än de normer som tillämpas när underhållsbidraget bestäms och FB:s strängare krav skulle i många fall bli ett slag i luften.

En annan fråga är om normalbeloppet i FB bör Överstiga de nämnda nivåerna eller inte. Vilken standard hos en bidragsansvarig förälder bör m.a.o. tillåtas gå före barnets underhåll. För den bidragsansvariga föräldern har förbehållsbe- loppetju den funktionen att det underhållsbidrag han eller hon skall betala inte får inkräkta på detta belopp. Innan föräldern är skyldig att betala underhålls— bidrag måste han eller hon ha medel till sin egen försörjning. Även boföräldern har emellertid rätt att tillgodoräkna sig förbehållsbelopp för egna levnadskost- nader när föräldrarnas inbördes underhållsskyldighet mot barnet bestäms. Skulle de kostnader för barnet som enligt den preliminära beräkningen faller på boför— äldern inkräkta på denna förälders förbehållsbelopp får den bidragsansvariga föräldern ta på sig en större andel av barnets kostnader om han eller hon har förmåga att göra det. (Har den bidragsansvarige inte förmåga att göra det får boföräldern klara sin och barnets försörjning ändå. Någon förmån motsvarande bidragsförskottet utgår inte för att täcka boförälderns bristande förmåga att underhålla barnet.)

Socialtjänstkommittén bedömer i sin rapport (SOU 1994:46) Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag att 760 000 hushåll (dvs. 16 procent av alla hushåll) år 1993 hade en disponibel inkomst som låg under Socialstyrelsens rekommenderade socialbidragsnorm; därav 49 000 ensamförälderhushåll, 100 000 pensionärshushåll och 90 000 hushåll bestående av sammanboende med barn. Många hushåll måste alltså i dag klara sin försörj- ning på en lägre standard än den som beräkningen av underhållsbidrag utgår från. Mot den bakgrunden är det rimligt att fråga sig om bidragsansvariga föräldrar bör ha rätt att förbehålla sig en högre standard innan de behöver betala underhållsbidrag.

Utredningen anser att normalbeloppet i FB bör överstiga de nivåer som till- lämpas vid löneexekution och i socialbidragssammanhang. Enligt utredningens mening har de skäl som anfördes för en sådan ordning vid 1979 års reform fortfarande bärkraft. Motivationen till fortsatt öppet arbete kan förväntas öka om nivån på normalbeloppen enligt FB sätts högre än vad som gäller i dessa sammanhang, där schablonerna ju främst är avsedda för förhållanden av mer tillfällig karaktär.

Frågan är då på vilken nivå det nya normalbeloppet bör sättas. (Det förutsätts

i det följande att posterna "möbler, husgeråd, radio, TV" samt "lek/fritid" skall räknas till de vanliga levnadskostnaderna och ingå i normalbeloppet.)

Frågan om normalbeloppets storlek måste bedömas i belysning av att under— hållsbidragets storlek som regel påverkar föräldrarnas ekonomi under en lång följd av år. Detta är ett skäl för generösa normalbelopp. Ett annat skäl för generösa belopp är att det då är lättare att gå över till en ordning med fastare schabloner, vilket är nödvändigt om man har målsättningen att förenkla be— räkningsmetoden.

Utredningen anser att Konsumentverkets beräkningar bör ligga till grund för fastställande av nivån på det normalbelopp för egna levnadskostnader som skall gälla vid bestämmande av underhållsbidrag. Utgifter för normal hälso- och sjukvård bör alltjämt ingå i normalbeloppet och då lämpligen motsvara den kostnad för läkar— och tandvård som tas upp i socialbidragsnormen. Normalbe- loppet enligt FB bör också, liksom hittills, omfatta fackföreningsavgifter och normala kostnader för resor till och från arbetet.

Normalbeloppet för egna levnadskostnader (exkl. bostad) skulle då för en en- samstående uppgå till 4 312 kr per månad år 1994 (147 procent av basbelopp- et). Enligt utredningens mening framstår denna nivå som väl avvägd.

En sådan nivå skulle enligt utredningens uppfattning ge garantier för att föräl- dern tillförsäkras en i detta sammanhang skälig levnadsnivå under den tid som han eller hon skall betala underhållsbidrag.

I normalbeloppet skulle då — till skillnad från i dag - anses ingå kostnader för budgetposterna lek och fritid samt möbler, husgeråd, TV och radio. Den av Socialstyrelsen rekommenderade reduceringsregeln som innebär att den bidrags- ansvarige i allmänhet bör få behålla minst 300 kr utöver förbehållsbeloppen bör då kunna slopas. Det är nämligen bl.a. det faktum att dessa poster inte ingår i normalbeloppet som har föranlett Socialstyrelsen att rekommendera att inte hela överskottet tas i anspråk till underhållsbidrag (Allmänna råd 1989:6 s. 69; se dock Lagutskottets betänkande 1978/79:LU9 s. 56). En höjning av förbehållsbeloppets storlek framstår dessutom som en bättre lösning än den i dag använda reduceringsregeln.

Reduceringsregeln motiveras även av kostnader för umgänge. Den rekommen- derade reduktionen - som alltså innebär att underhållsbidraget sätts till ett lägre belopp än vad som annars skulle ha varit fallet för att den bidragsansvariges hela överskott inte skall tas i anspråk för underhållsbidrag - kommer emellertid även de föräldrar till del som inte umgås med sina barn. Den "slår alltså blint". Ser man till de privaträttsliga reglerna tillåts reduktionen dessutom gå före barnets grundbehov av mat och kläder. För att den bidragsansvarige skall få behålla medel utöver de i FB angivna förbehållsbeloppen minskar man det underhållsbidrag han eller hon skall betala till barnet. Detta är knappast rimligt. För att underlätta umgänget mellan barnet och den bidragsansvariga föräldern föreslår utredningen ett flexiblare system än dagens vad gäller umgängesavdrag

(kapitel 12). Utredningen föreslår också att de resekostnader som kan upp- komma i samband med umgänge skall delas mellan föräldrarna (kapitel 11). För de föräldrar som inte har några som helst möjligheter att bekosta umgänget med barnet återstår möjligheten till bidrag enligt socialtjänstlagen.

För de ekonomiskt sämst ställda bidragsansvariga — de som endast får behålla det stipulerade normalbeloppet eller något däröver sedan barnet fått sitt under- håll - skulle en höjning av normalbeloppet innebära en lättnad. För de bidrags- ansvariga föräldrar som har det bättre ställt ekonomiskt innebär höjningen av normalbeloppet i allmänhet inte någon ändring. Inte heller innebär höjningen av normalbeloppet någon förbättring för de bidragsansvariga föräldrar som inte har förmåga att underhålla sina barn; de är ju inte skyldiga att betala något under- hållsbidrag och påverkas därför inte av förslaget.

Även för de sämst ställda boföräldrarna kan höjningen av normalbeloppet medföra en lättnad. Skulle de kostnader för barnet som vid den preliminära beräkningen lagts på boföräldern inkräkta på hans eller hennes förbehållsbelopp får den bidragsansvarige ta på sig en större andel av försörjningsansvaret om han eller hon har förmåga att göra det.

Det normalbelopp på 4 312 kr per månad som utredningen föreslår tar främst sikte på ensamstående föräldrar. För sammanboende föräldrar vars partner är självförsörjande ger denna nivå en överkompensation. Förutsätts partnern stå för hälften av hushållets kostnader skulle ett skäligt normalbelopp för en sam- manboende förälder ligga på omkring 120 procent av basbeloppet (hälften av 238,4 procent; se bilaga 2, tabell 2). Med 1994 års siffror skulle ett skäligt normalbelopp för en sammanboende förälder alltså bli 3 520 kr i månaden.

Starka skäl talar för att normalbeloppet för egna levnadskostnader bör vara olika beroende på om föräldern är ensamstående eller sammanboende med en självförsörjande partner. Detta innebär inte att man låter en ny partner delta i underhållet av barnet utan endast att man låter förälderns egen förbättrade ekonomiska situation ge utslag på underhållsbidragets storlek.

Det finns naturligtvis flera invändningar mot en sådan differentiering. En är att underhållsbidraget snabbt kan bli inaktuellt. En annan är att regeln kan leda till tvister om huruvida sammanboende föreligger eller inte. Detta innebär bl.a. att ett system med differentierade normalbelopp kräver en mera omfattande administration än ett system med enhetliga normalbelopp. Man måste dock komma ihåg att underhållsbidragen även i dag, dvs. med enhetliga normalbe- lopp, ofta bör jämkas när en förälder flyttar samman med en ny partner eller vid uppbrott från ett förhållande. Då ändras ju ofta bostadskostnaderna och kostnaderna för barnomsorg. Och om sammanboende föreligger eller inte är en fråga som bl.a. försäkringskassorna ändå har att pröva i olika sammanhang, t.ex. i ärenden om bidragsförskott och bostadsbidrag. Bärkraften av dessa invändningar kan alltså diskuteras. I vart fall bör invändningarna stå tillbaka för de fördelar ur rättvisesynpunkt som en differentiering innebär.

Vad gäller kretsen av sammanboende bör i detta sammanhang delvis knytas an till vad som gäller beträffande bostadsbidrag. Med sammanlevande makar bör alltså jämställas män och kvinnor som lever tillsammans, om de har eller har haft gemensamt barn. När det gäller bostadsbidrag jämställs vidare, om inte skäl visas för annat, man och kvinna som utan att vara gifta med varandra lever tillsammans och är folkbokförda på samma adress.

Utredningen föreslår inte någon motsvarighet till den regeln. Administrativt skulle det naturligtvis innebära fördelar att ha samma definition i de båda regel- systemen. När det gäller att bestämma underhållsbidrag kan man dock svårligen tänka sig att arbeta med en motbevisbar presumtion av detta slag. Den avgräns— ning som valts här är alltså något snävare. Den överensstämmer i huvudsak med vad som f.n. gäller beträffande s.k. hemmamake (7 kap. 3 & tredje stycket FB) och beträffande vilka som är underhållsskyldiga mot styvbarn (7 kap. 5 & FB). Den valda avgränsningen har också den fördelen att den ger en bättre sta- bilitet åt domar och avtal om underhållsbidrag; en avgränsning som även skulle innefatta sammanboende som inte har eller har haft barn tillsammans skulle leda till att underhållsbidragen skulle få jämkas oftare med hänsyn till förändringar i famil jesituationen. Bl.a. erfarenheterna från bostadsbidragshandläggning tyder, enligt uppgifter som utredningen har fått från RFV, på att omflyttningen är stor.

Avgränsningen innebär att en del sammanboende kommer att överkompense— ras. Detta gäller t. ex. man och kvinna som lever tillsammans utan att ha eller ha haft barn gemensamt och syskon som lever tillsammans.

Den avgränsning som valts innebär en fördel från bevis- och kontrollsynpunkt. Avgränsningen gör det lätt att särskilja de föräldrar som bör få tillgodoräkna sig det lägre normalbeloppet och man kan på så sätt undvika tvister. Vidare innebär den att det intrång i den personliga integriteten som det kan innebära att tvingas redovisa sina familjeförhållanden inte kan anses särskilt framträdande.

Den föreslagna ordningen med differentierade normalbelopp innebär att ensamstående bidragsansvariga och boföräldrar som flyttar samman med en annan vuxen och gifter sig eller skaffar barn med denna får tillgodoräkna sig ett lägre normalbelopp.

Det kan givetvis ifrågasättas i vad mån risken att underhållsbidraget ändras som en följd av att normalbeloppet sänks medför att föräldern och dennas nye partner kommer att dra sig för att gifta sig eller för att skaffa barn tillsammans och alltså få en negativ inverkan på deras val av familjesituation. Bostadsbi- draget liksom barnomsorgskostnaderna påverkas dock normalt redan 1 dag när två vuxna flyttar samman, eftersom hushållet då får två inkomster. Även under- hållsbidraget kan påverkas. Hur hög bostadskostnad en förälder får tillgodoräk- na sig när underhållsbidraget bestäms hänger ju samman med om han eller hon delar bostad med en annan vuxen.

En grundläggande princip måste vara att normalbeloppet skall täcka en för-

älders (bidragsansvarig eller boförälder) vanliga kostnader. Om kostnadsbilden förändras bör beloppet justeras, annars kommer det att vara högre än vad som är motiverat och föräldern gynnas på barnets bekostnad.

I praktiken torde det inte bli särskilt vanligt att den ensamstående föräldern och dennas nya partner sätter sig ned och gör en ekonomisk kalkyl innan de be- stämmer sig för att flytta samman eller skaffa barn. Det är nog oftast helt andra överväganden som är avgörande. Däremot torde ekonomiska frågor ha betydel— se för om två personer väljer mellan att leva tillsammans formlöst eller att gifta sig. Bl.a. erfarenheterna vad gäller änkepension talar för detta. Det kan alltså inte uteslutas att differentierade normalbelopp kommer att påverka människors benägenhet att gifta sig i vissa situationer.

Att beakta i sammanhanget är vidare att normalbeloppens storlek i den före- slagna nettokvotdelningsmetoden inte får en lika stor betydelse som i dag. I dag påverkar storleken av normalbeloppet direkt förälderns överskott och därmed också storleken på det underhållsbidrag som skall betalas. I nettokvot- delningsmetoden får normalbeloppen en mindre framträdande plats. Det an- vänds för att kontrollera att det underhåll som räknats fram preliminärt inte blivit för stort; en spärregel som tillämpas i sista hand.

En fråga som uppkommer om man har differentierade normalbelopp är hur man skall bedöma den situationen då förälderns make - eller den som jämställs med denne - saknar egna inkomster.

Utredningens förslag om differentierade normalbelopp bygger på tanken att det är rimligt att man när förälderns förbehållsbelopp bestäms tar hänsyn till huruvida hans eller hennes kostnader för den egna försörjningen faktiskt är lägre genom att han eller hon är sammanboende. Är föräldern sammanboende med någon som inte kan bidra till levnadskostnaderna, bör föräldern få till godo- räkna sig samma normalbelopp som om han eller hon varit ensamstående. Däremot, som framgått tidigare, inte några merkostnader på grund av sambon.

Har sambon en nettoinkomst som uppgår till 120 procent av basbeloppet (3 520 kr i månaden år 1994 ) bör den bidragsansvarige/boföräldern endast få tillgodoräkna sig det lägre normalbeloppet (120 procent av basbeloppet). Hur förbehållsbeloppet för bostadskostnader påverkas när föräldern är samman- boende behandlas i avsnitt 8.7.8.3.

För att kunna bedöma den bidragsansvariges eller boförälderns förmåga att underhålla det bidragsberättigade barnet kan man behöva ta ställning till hur underhållet för ett eventuellt gemensamt hemmavarande barn skall fördelas mellan den aktuella föräldern och hans eller hennes sambo (barnets andra förälder). Denna fråga får avgöras på vanligt sätt. Föräldrarna får alltså sins- emellan ta del i det hemmavarande barnets kostnader var och en efter sin förmåga (faktiska ekonomiska förhållanden eller verklig förvärvsförmåga) enligt samma principer som gäller när underhållsbidrag bestäms.

Enhetliga normer

Som har framgått tillämpas i olika sammanhang skilda belopp för att garantera den enskildes egen försörjning. Detta har föranlett kritik. Någon ändring här— vidlag innebär inte utredningens förslag. Olika beräkningsgrunder kvarstår fortfarande och kommer att ge olika utfall. Kritiken har dock främst gällt det förhållandet att de löneexekutiva normerna legat under Socialstyrelsens vägled- ande normer för socialbidrag och detta har man åtgärdat (prop. 1991/92:24).

Reglerna skulle naturligtvis bli lättare att överblicka om samma normer till- lämpades på alla områden. I vissa fall är det dock önskvärt att uppnå olika nivåer. Enligt utredningens mening bör t.ex. som framgått normalbeloppen enligt FB ligga över de normer som tillämpas vid löneexekution och över socialbidragsnivåerna. Den kritik som framförts har också i första hand tagit sikte på att indrivningen av underhållsbidrag försvåras av att kronofogdemyn- digheterna tillämpar generösare normer.

Utredningen har efter en samlad bedömning valt att föreslå att normalbeloppen i FB knyts till basbeloppet. l slutskedet av utredningens arbete har reglerna för fastställande av basbeloppet emellertid ändrats. Ändringarna innebär bl.a. att basbeloppet endast uppräknas i begränsad omfattning (prop. 1994/95:25; SFS 1994: 1955). Utredningen har inte haft möjlighet att analysera konsekvenserna av de nya reglerna utan nöjer sig här med att peka på att de eventuellt kan medföra att normalbeloppen i FB i stället bör anknytas till konsumentprisindex.

Vissa undersökningar tyder också på att de poster som ingår i normalbeloppet har en annan prisutveckling än förändringen av basbeloppet (se Socialstyrelsens allmänna råd för socialbidrag 1992:4 s. 16). Att beakta är vidare att de exeku- tionsrättsliga beloppen uppräknas efter förändringar i konsumentprisindex.

Frångående av normalbeloppet

När det gäller förbehållsbeloppen för föräldrar finns i dag möjlighet att utöver normalbeloppet om 120 procent av basbeloppet ta hänsyn till ett antal tillkom- mande kostnader. Denna möjlighet utnyttjas också i betydande omfattning.

Utredningens förslag bygger på en övergång till fastare schabloner, som inte skall kunna överskridas annat än i rena undantagsfall. Detta är nödvändigt om man har målsättningen att göra handläggningen enklare och nedbringa admini- strationen. 1 ett system med fastare schabloner blir det också lättare för den enskilde att förutse utfallet av underhållsbidragsberäkningen. En snabbare handläggning kan också medföra att den bidragsansvariges initialskuld för underhållsbidrag minskar.

Nackdelen med fastare schabloner är att man har mindre möjligheter att ta hänsyn till individuella skillnader.

Vilket behov som finns av att frångå schablonen beror givetvis på vilken nivå man lägger schablonen. Utredningens förslag när det gäller normalbeloppen

innebär att föräldrarna får ett rimligt utrymme för egen konsumtion innan underhållsskyldigheten behöver fullgöras. En förälders ansvar för sitt barns underhåll är ett primärt åtagande och endast när det är nödvändigt bör man tillåta att andra ekonomiska åtaganden inkräktar på detta ansvar. Det bör därför inte finnas möjlighet att avvika från de angivna normalbeloppen annat än i rena undantagsfall. Kravet bör vara att det föreligger synnerliga skäl och undantags- regeln skall tillämpas restriktivt. Vidare bör normalbeloppet i princip frångås endast för en begränsad tid.

En förälder bör kunna få förbehållas ett högre belopp än normalbeloppet om det visas att utgifterna för vanliga levnadskostnader på grund av synnerliga om- ständigheter är onormalt stora eller extra utgifter annars framstår som nödvän- diga. Ett sådant högre förbehåll bör avse en begränsad tid om det inte är uppen- bart opåkallat med en tidsbegränsning.

En förälder bör t.ex. kunna förbehållas mer än normalbeloppet om han eller hon har studieskulder. Hänsyn bör då tas till amortering och den ränta som föräldern kan vara skyldig att betala. Vid bedömning av vilka studieskulder som man bör ta hänsyn till bör ledning kunna hämtas från vad som gäller när man bedömer om man skall acceptera att en förälder inte utnyttjar sin förvärvs- förmåga fullt ut på grund av studier (se bl.a. rättsfallen NJA 1979 s. 615 och NJA 1990 s. 201). Man bör alltså inte okritiskt ta hänsyn till alla studieskulder.

Normala kostnader för möbler och husgeråd har utredningen föreslagit skall ingå i normalbeloppet. Något särskilt förbehåll för sådana inköp bör därför som regel inte komma ifråga.

Vad gäller bil som är oundgängligen nödvändig i arbetet, för resor till och från arbetet eller av annan särskild orsak bör alltjämt viss hänsyn kunna tas. Härvid bör dock beaktas dels att ett belopp för normala arbetsresor ingår i normalbeloppet, dels den skattereduktion som eventuellt kan förekomma om kostnaden är avdragsgill. Vad gäller kostnader till följd av sjukdom torde det redan i dag höra till sällsyntheterna att något extra förbehåll medges. Normala kostnader för läkar- och tandvård ingår 1 normalbeloppet. Övriga godtagbara kostnader till följd av sjukdom (läkarvård, medicin, resor, diet m.m. som är motiverad ur medicinsk synpunkt) kompenseras som regel genom försäkringsersättning eller på annat sätt. Utrymmet för något extra förbehåll är här mycket begränsat.

Även andra omständigheter bör kunna beaktas. Särskilda förbehåll bör an- vändas med stor restriktivitet och komma 1 fråga endast 1 undantagsfall.

Det är i dag många gånger svårt att att avgöra i vilken utsträckning en dom— stol har medgett ett särskilt förbehåll. I det material utredningen gått igenom återfinns formuleringar som "en del av räntor och amorteringar bör beaktas" och "vid beräkningen av underhållsbidraget bör även viss hänsyn tas till hans skulder". Den övergång till fastare schabloner som utredningen föreslagit innebär ett större krav på domsmotiveringarna i underhållsbidragsmål. Det bör

kunna krävas att domstolarna öppet redovisar vilka omständigheter man tagit hänsyn till och hur stor hänsyn man tagit till dem.

I särskilda fall där förälderns levnadskostnader är osedvanligt låga, kan det finnas anledning att räkna med ett lägre förbehållsbelopp än normalbeloppet. Detta kan exempelvis vara fallet om den bidragsansvarige bor utomlands med låga levnadskostnader.

8.7.6 Förbehåll för make eller sambo

Sammanfattning av detta avsnitt: Det s.k. hemmamakeförbehållet bör tas bort.

Den allmänna inställningen i samhället i dag är att varje vuxen individ skall vara ekonomiskt självständig och inte beroende av anhöriga för sin försörjning.

Vid sådana förhållanden som gör att den enskilde under en viss tid eller för framtiden inte kan försörja sig själv genom förvärvsarbete träder i allmänhet den allmänna försäkringen (föräldrapenning, sjukpenning, sjukbidrag, förtids- pension m.m.) eller andra stödformer (t.ex. ersättning från arbetslöshetskassa och kontant arbetsmarknadsstöd) in. I övrigt måste det nödvändiga skyddet för den enskilde lösas genom andra åtgärder som inriktas på att ge den vuxne möjlighet att stanna kvar i eller komma ut i arbetslivet.

Oavsett vad man har för inställning till makars ekonomiska förpliktelser gent- emot varandra framstår det från principell ståndpunkt som felaktigt att låta underhåll till hemmavarande make eller sambo gå före underhållet till barnet. Möjligheten till s.k. makeförbehåll torde dessutom i dag knappast fylla någon större praktisk funktion.

Utredningen anser således att man nu bör ta steget fullt ut och inte i något fall låta ett barns behov av underhåll stå tillbaka för förälderns aktuella partners behov av försörjning. Vid konkurrens om förälderns ekonomiska förmåga bör barnet alltid ha företräde framför den vuxne.

Utredningen föreslår alltså att försörjning av make eller sambo inte beaktas när förbehållsbeloppet bestäms. Detta gäller såväl bostadskostnaderna som levnadskostnaderna i övrigt (ang. bostadskostnaderna, se avsnitt 8.7.8.3).

Utredningens ställningstagande innebär att olika principer kommer att gälla vid bestämmande av underhållsbidrag till barn och vid indrivning av fordringen. Vid exekution får lön m.m. nämligen tas i anspråk endast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt eget underhåll och familjens behov. Utredningen gör emellertid den bedömningen att dessa olikheter inte kommer att innebära några nämnvärda olägenheter i praktiken. Denna bedömning grund- as på att gäldenärens make/sambo normalt har en egen inkomst.

I 6 kap. ÄktB finns bestämmelser om underhållsskyldighet mellan makar under äktenskapet (liksom efter äktenskapsskillnad i särskilda fall). Utredning-

ens förslag att hemmamakeförbehållet skall tas bort vid beräkningen av under- hållsbidrag till barn strider inte mot bestämmelserna i AktB. Någon ändring i AktB behövs således inte.

8.7.7 Förbehåll för hemmavarande barn

Sammanfattning av detta avsnitt: Hemmavarande barn och bidragsberättiga- de barn bör likställas. Räcker en förälders förmåga inte till att försörja båda barnen bör bristen fördelas mellan dem. Det försteg det hemmavarande barnet i dag har tas alltså bort.

För hemmavarande barn får den bidragsansvarige i dag förbehålla sig ett belopp som tillsammans med vad barnet kan erhålla från sin andra förälder ger en nivå som motsvarar bidragsförskottsnivån (] 173 kr per månad). Till detta belopp kommer barntillsynskostnader. För tonåringar är nivån enligt praxis högre.

När en förälder har flera barn bör den principiella utgångspunkten vara att barnen skall behandlas lika. Alla barnen bör alltså ha samma anspråk på den bidragsansvariges förmåga. Bedömningen av vad han eller hon bör betala i underhållsbidrag till barn 1 bör sålunda bli densamma vara sig den bidragsan- svarige bor ihop med barn 2 och dettas mor eller dessa två personer bor på annat håll.

Det kan i och för sig hävdas att det kan kännas naturligt för en förälder att gynna de barn han eller hon bor tillsammans med framför det bidragsberättiga- de barnet. Att låta en förälder gynna vissa barn framför sina andra barn är emellertid inte något intresse som förtjänar samhällets stöd. Tvärtom strider en sådan ordning mot dagens synsätt att ett barn har rätt till goda relationer även med en förälder som barnet inte lever tillsammans med.

Den nuvarande bestämmelsen har motiverats med den omständigheten att det hemmavarande barnet i allmänhet inte har rätt till bidragsförskott. Detta är visserligen riktigt. Enligt utredningens bedömning bör emellertid den prin- cipiella utgångspunkten vara att de privaträttsliga bestämmelserna i sig skall ge ett rimligt och acceptabelt resultat. Man skall inte behöva tillgripa bidrags- förskottssystemet för att korrigera icke önskvärda effekter av det privaträttsliga regelsystemet.

De privaträttsliga bestämmelserna om föräldrars underhållsskyldighet bör alltså likställa barnen.

Att alla barn till den bidragsansvarige skall vara likställda, betyder dock inte att de alla har anspråk på ett lika stort underhåll från honom eller henne. Halv- syskons anspråk på underhåll från den gemensamma föräldern kan nämligen vara olika beroende på skillnader i de två andra föräldrarnas underhållsförmåga och beroende på skillnader i halvsyskonens behov (ett av halvsyskonen kan t.ex. bo på en ort som har dyrare barnomsorg än den ort där det andra halv-

syskonet bor). Förslaget kan konkretiseras med ett exempel. (Från den s.k. reduceringsregeln bortses.)

Exempel (den bidragsansvarige har ett hemmavarande barn och bor tillsammans med barnets andra förälder):

Den bidragsansvariges överskott: 400 kr Hans eller hennes makes/sambos överskott: 400 kr Det hemmavarande barnets behov: 1 500 kr

Bidragsberättigat barns behov: 1 500 kr Boförälderns överskott: 400 kr

Med den beräkningsmetod som används i dag skulle den bidragsansvariges andel av det hemmavarande barnets förbehåll bli 773 kr. Överskottet hade alltså inte ens räckt till hans eller hennes andel av detta barns förbehåll och något underhållsbidrag till det bidragsberättigade barnet hade inte kunnat fastställas.

Med utredningens förslag hade barnen varit likställda och alltså fått dela på den bidragsansvariges överskott (de har ju lika stora behov av underhåll från honom eller henne). Underhållsbidraget hade alltså bestämts till 200 kr.

Exemplet bygger på den i dag allmänt använda metoden för beräkning av underhållsbidrag. Principen är dock densamma med den av utredningen före- slagna nettokvotdelningsmetoden. Angående beräkningar med hjälp av netto- kvotdelningsmetoden se bilaga 5, exemplen 5 och 6.

Som framgått beaktas med utredningens förslag inte eventuellt bidragsförskott till det hemmavarande barnet. Detta ligger i linje med att eventuellt bidrags- förskott inte beaktas när underhållsbidraget till det bidragsberättigade barnet bestäms. Eftersom bidragsförskottet inte inverkar på den bidragsansvariges försörjningsansvar mot det bidragsberättigade barnet bör det inte heller få inverka på hans eller hennes försörjningsansvar mot det hemmavarande barnet. En annan lösning, dvs. ett hänsynstagande till bidragsförskottet, skulle innebära att förälderns ansvar för sina barn tilläts minska på grund av stödet från det allmänna i form av bidragsförskott. Detta skulle strida mot principen att det är föräldrarna som är primärt ansvariga för sina barns underhåll. Att det allmänna valt att betala ut bidragsförskott till vissa barn bör alltså inte få inverka på den bidragsansvariges skyldighet.

Även ställningstagandet att alla barn till den bidragsansvarige bör vara likställ- da innebär att olika principer kommer att gälla vid bestämmde av underhålls- bidrag och vid indrivning av fordringen. Utredningen anser emellertid att denna nackdel inte är av det slaget att den motiverar att man behåller dagens bestäm- melser.

8.7.8 Bostadskostnaderna

Sammanfattning av detta avsnitt: Bostadskostnaden bör, liksom hittills, beräknas för sig efter vad som är skäligt. Bedömningen av vad som är en skälig bostadskostnad bör även i framtiden göras utifrån normer för högsta godtag- bara kostnad. För att en bostadskostnad som överstiger normen ändå skall anses skälig bör krävas att det föreligger synnerliga skäl.

8.7.8.1 Bostadskostnaderna i dag

Bostadskostnaderna hänger samman med bl.a. typen av bostad, bostadens ålder, storlek och var i riket den är belägen. Hyrorna är t.ex. i allmänhet högre i nyproduktionen.

Enligt statistik från SCB var den genomsnittliga månadshyran för en lägenhet om tre rum och kök i januari 1994 följande, efter ägarkategori och färdigställ— andeår (Statistiskt meddelande Bo 31 SM 9402).

År Allmännyttan Privata -40 4 270 4 240 41—50 3 640 3 660 51—60 3 630 3 620 61-70 3 850 3 960 71-75 3 920 4 020 76-80 4 060 4 130 81-85 4 360 4 560 86—92 4 860 4 750 Samtliga 3 960 4 060

Den genomsnittliga månadshyran för olika lägenhetstyper i januari 1994 (efter ägarkategori)

Allmännyttan Privata Övriga 1 rok 2 280 2 290 2 090 2 rok 3 200 3 240 3 090 3 rok 3 960 4 060 3 860 4 rok 4 900 5 080 4 850 5+ rok 5 830 6 380 5 870 Övriga 2 210 2 000 1 930

Samtliga 3 500 3 540 3 370

Statistiken visar också stora skillnader över landet.

Den genomsnittliga hyran för en trerumslägenhet i januari 1994 (inom paren- tes anges lägsta resp. högsta snitthyrorna efter färdigställandeår)

Stor-Stockholm 4 290 (3 623 — 5 414) Stor—Göteborg 4 283 (3 862 - 5 577) Ovriga kommuner med mer än 75 000 invånare 3 925 (3 663 — 4 927)

Spridningen över riket visar sig också om man jämför genomsnittlig januarihyra per lägenhet och per kvm bostadsyta. Det visar sig då att den genomsnittliga hyran uppgick till 4 480 kr i månaden i Järfälla (genomsnittsyta 77 kvm), medan genomsnittshyran i Kristianstad uppgick till endast 2 980 kr (genom- snittsyta 69 kvm). Den genomsnittliga årshyran per kvadratmeter bostadsyta låg i januari 1994 på 733 kr i Upplands-Väsby och 521 kr i Kristianstad.

8.7.8.2 Kan bostadskostnaderna schabloniseras?

Familjelagssakkunniga övervägde att schablonisera bostadskostnaden på så sätt att underhållsskyldiga föräldrar skulle vara berättigade till förbehåll med ett bestämt belopp. De sakkunniga kom emellertid fram till att det var rimligt att som utgångspunkt räkna med den faktiska bostadskostnaden efter att hänsyn tagits till eventuellt bostadsbidrag.

Härvid beaktade de sakkunniga bl.a. att bostadsmarknaden inte är sådan att människor fritt kan välja sina kostnader för bostaden. Det skulle därför, ansågs det, bli konstlat att utgå från en fiktiv kostnad. En schablonisering av bostads- kostnaden skulle också strida mot de principer man tillämpade inom - som den då kallades - socialhjälpen och i fråga om införsel och utmätning av lön m.m.

De skäl som de sakkunniga anförde mot en schablonisering av bostadskost- naden får alltjämt anses ha bärkraft. Därtill kommer att bostadskostnaderna varierar avsevärt över landet (och i vissa fall även inom samma ort) samtidigt som bostadskostnaden ofta spelar en avgörande roll för förälderns ekonomi. Det är därför knappast möjligt att tillskapa en fast schablon som skall gälla denna kostnad i allmänhet och för hela landet; åtminstone om man har målet att den inte skall sättas till ett belopp som är för högt i de allra flesta fall. Detta framfördes också i remissyttrandena över Ensamförälderkommitténs betänkande (SOU 1983:51) Ensamföräldrarna och deras barn. Utredningen anser därför att det är rimligt att även fortsättningsvis utgå från den verkliga bostadskostnaden minskad med eventuellt bostadsbidrag.

Det bör emellertid alltjämt finnas bestämmelser som förhindrar att föräldrarna förbehålls alltför höga belopp, t.ex. när bostaden är större eller dyrare än som är rimligt. Sådana bestämmelser kan utformas på olika sätt. Bostadskostnaden kan - i likhet med vad som gäller i fråga om införsel och utmätning av lön - reduceras med hänsyn till om den är för hög i förhållande till kostnadsläget på

orten eller till om standarden är för hög i förhållande till hushållets behov. Bedömningen torde emellertid göras enklare om man - som i dag - använder beloppsgränser som varierar med hänsyn till hushållets storlek. Detta är ut- gångspunkten i det följande. Också när det gäller bostadsbidrag finns en övre beloppsgräns med en likartad funktion.

8.7.8.3 Kan bedömningen stramas upp?

I dag tycks man allmänt godta att en förälder förbehåller sig sin faktiska bo- stadskostnad så länge den inte är högre än det av Socialstyrelsen och RFV angivna högsta godtagbara kostnadsbeloppet för aktuell kommun och familje— typ. (Den högsta godtagbara kostnaden jämförs med bostadskostnaden före avdrag för eventuellt bostadsbidrag.) Överstiger bostadskostnaden vad som enligt normerna är den högsta godtagbara bostadskostnaden för en familj av aktuell storlek måste särskilda skäl föreligga för att den uppgivna högre kost— naden ändå skall anses skälig enligt 7 kap. 3 5 andra stycket FB (NJA 1990 s. 201).

En möjlighet skulle vara att i stället utgå från den genomsnittliga kostnaden för aktuell kommun och i varje enskilt ärende om underhållsbidrag pröva om en högre kostnad bör godtas. Man skulle alltså presumera att skälig bostads- kostnad stämmer överens med den genomsnittliga kostnaden på orten för aktuell familjetyp. För att en högre bostadskostnad skulle anses skälig i FB:s mening skulle det krävas särskilda skäl.

En nackdel med en schablon som utgår från den genomsnittliga bostadskost- naden är risken för att avsteg från schablonen kommer att aktualiseras i ett mycket stort antal fall. Ofta har föräldern inte heller någon möjlighet att välja sina bostadskostnader. Skall man inte i alltför många fall tvingas frångå en bostadsschablon - vilket skulle motverka strävandena att förenkla systemet - är det nödvändigt att den läggs på en relativt hög nivå, en nivå som överstiger genomsnittskostnaden.

En bättre lösning torde vara att - som i dag - utgå från normer för högsta godtagbara bostadskostnad, men att kräva mera än i dag för att godta högre kostnader. Detta bör man kunna uppnå genom att i tillämpningen skärpa kravet till att det skall föreligga synnerliga skäl för att en ännu högre kostnad skall anses skälig. Vilka dessa skäl år får överlämnas till rättstillämpningen. En högre kostnad bör emellertid enligt utredningens mening kunna godtas om billigare boende inte finns att tillgå på orten eller om föräldern eller någon medlem av hans eller hennes familj är funktionshindrad. Det åligger naturligtvis den som vill tillgodoräkna sig en högre bostadskostnad att visa att synnerliga skäl föreligger.

Utredningen förordar alltså att bedömningen av vad som är en skälig bostads- kostnad görs utifrån normer för högsta godtagbara kostnad och övergår nu till

att diskutera på vilken nivå den högsta godtagbara kostnaden bör ligga.

Den statistik som i dag ligger till grund för Socialstyrelsens och RFV:s nor- mer bygger på statistik från SCB. Något bättre underlag för att bedöma bostads- kostnaderna generellt sett går knappast att få i dag. Normerna för högsta god- tagbara kostnader baseras f.n. på bostadskostnader i nyproducerade bostads- lägenheter.

Det finns emellertid skäl att jämföra normerna för högsta godtagbara kostnad med de siffror som utredningen tagit fram om de faktiska bostadskostnaderna hos bidragsansvariga och boföräldrar, dvs. för just de grupper som är av intres- se i detta sammanhang.

I bilaga 3 redovisar utredningen en jämförelse mellan högsta godtagbara bo- stadskostnad och bostadskostnaderna för här aktuella personer.

Den statistik som utredningen tagit fram visar att högsta godtagbara bostads— kostnad i många fall ligger över den bostadskostnad merparten av de berörda föräldrarna har. (De siffror som redovisas är i vissa fall osäkra beroende på att de baserar sig på ett litet urval.)

För en ensamstående förälder utan barn godtogs år 1991 när underhållsbidrag bestämdes en bostadskostnad på mellan 3 500 kr och 4 375 kr i månaden (före avdrag för eventuellt bostadsbidrag) medan de ensamstående bidragsansvariga föräldrarna i verkligheten (även om de med hemmavarande barn beaktas) hade en medianutgift på 2 541 kr i månaden (i boendeutgiften ingår månadshyra, månadsavgift för bostadsrätt, boränta och driftskostnader enligt schablon. Någon hänsyn har inte tagits till eventuellt bostadsbidrag.); hälften hade alltså en boendeutgift under 2 541 kr och hälften en boendeutgift som översteg detta belopp.

Endast en tämligen liten del av de bidragsansvariga föräldrarna och av boför- äldrarna hade år 1991 en bostadskostnad som nådde upp till den då gällande normen för högsta godtagbara kostnad i de olika regionerna. I den grupp som hade den högsta andelen föräldrar som låg över den högsta godtagbara kost- naden, nämligen bidragsansvariga föräldrar med två hemmavarande barn 1 Stor- Stockholm, låg 60,5 procent under den gällande normen för högsta godtagbara bostadskostnad. Bland boföräldrar med två barn i Stor-Göteborg hade 97 pro- cent en bostadskostnad som låg under normen.

I många fall är det alltså i dag möjligt för en förälder att ha en dyrare bostad utan att det kostar honom eller henne särskilt mycket eftersom den extra kost— naden tillåts inkräkta på underhållsbidraget till barnet. Denna möjlighet kommer att minska — men inte helt falla bort - i nettokvotdelningsmetoden. Det är därför även i framtiden angeläget att den bostadskostnad som generellt sett godtas inte läggs alltför högt.

Om man lade normen för högsta godtagbara kostnad på en sådan nivå att 75 procent av de berörda föräldrarna skulle falla in under normen skulle normen under den senare delen av år 1991 ha legat på följande belopp.

75 percentilen Normen

Stor-Stockholm 1-2 vuxna 4 634 3 950 1-2 vuxna + 1 barn 4 571 4 625 l-2 vuxna + 2 barn 5 000 5 800 Stor-Göteborg 1—2 vuxna 3 553 4 375 1-2 vuxna + 1 barn 4 360 5 200 1-2 vuxna + 2 barn 4 588 6 500

Mot denna bakgrund finns det knappast någon anledning att generellt sett godta så höga bostadskostnader som man gör i dag.

Utredningen har inte sett det som sin uppgift att föreslå några nya normer för vad som skall anses vara skälig bostadskostnad utan nöjer sig med att konstatera att de uppgifter utredningen har tagit fram om särlevande föräldrars bostads— kostnader tyder på att det finns skäl att se över normerna.

Om föräldern bor tillsammans med en annan vuxen bör de liksom i dag normalt anses svara för halva bostadskostnaden var. Är föräldern samman— boende med någon som inte kan bidra till del av eller halva kostnaden bör föräldern dock få tillgodoräkna sig den kostnad som skulle ha godtagits om han eller hon varit ensamstående. Som en följd av utredningens förslag att avskaffa det s.k. hemmamakeförbehållet skall föräldern aldrig kunna tillgodoräkna sig merkostnaden för den andra.

8.7.8.4 Enhetliga principer

Som framgått av avsnitt 8.3.2 tillämpar kronofogdemyndigheterna inte några begränsningsregler uttryckta i kronor när det gäller vilka bostadskostnader som godtas. Vid införsel i och utmätning av lön och liknande godtas i allmänhet de faktiska kostnaderna. Vissa inte helt enkla reduktionsregler finns dock. Kon— sekvensen av detta förhållande kan bli att kronofogdemyndigheterna, särskilt vid villaboende, accepterar avsevärt högre bostadskostnader än som godtas när man bestämmer underhållsbidrag. Detta minskar möjligheterna att driva in obetalda underhållsbidrag, vilket bl.a. har till följd att det allmännas kostnader för bidragsförskottssystemet ökar. Enligt en redovisning från Stockholms läns allmänna försäkringskassa beror "betalningsoförmågan" i 3,33 procent av fallen på att kronofogdemyndigheterna godtar de faktiska bostadskostnaderna, varför införsel inte kan ske. Att en domstol kan fastställa ett underhållsbidrag som inte kan drivas in är vidare något som knappast inger respekt för systemet.

En mera samordnad syn vore därför önskvärd. Det är dock inte möjligt för utredningen att inom ramen för sitt arbete åstadkomma en sådan samordning utan utredningen nöjer sig med att peka på problemet.

8.7.9 Barns behov

Sammanfattning av detta avsnitt: De schablonbelopp som normalt används för att uppskatta vad ett barn i en viss ålder normalt kostar bör höjas något.

Barnets andel av boförälderns bostadskostnader uppskattas till 600 kr i månad- en.

8.7.9.1 Utgångspunkter

Även med den metod som utredningen föreslår att man skall använda när man bestämmer underhållsbidrag till barn krävs det någon form av schabloner för att fastställa barnets behov av underhåll. Det ingår visserligen inte uttryckligen i utredningens uppdrag att överväga hur man skall fastställa barnets behov. Frågan har dock sådan anknytning till övriga frågor om underhållsbidrag att utredningen bör behandla den; detta särskilt som en höjning av normalbeloppet för föräldrars egna levnadskostnader föreslås.

De belopp som används när man uppskattar barns behov har inte endast be- tydelse för det bidragsberättigade barnet utan även för andra barn som bor hos boföräldern eller den bidragsansvarige.

8.7.9.2 Storleken av barns behov

Här skall diskuteras om de schablonbelopp som i dag rekommenderas av Social- styrelsen är rimliga och alltså räcker till för att täcka det de är avsedda att täcka.

Som redovisats i avsnitt 8.2.4.1 rekommenderar Socialstyrelsen i de allmänna råden följande schablonbelopp vid beräkning av barns behov per månad (år

1994).

0— 6 år 65 % av basbeloppet = 1 907 kr 7-12 år 80 % av basbeloppet = 2 347 kr 13 år - 95 % av basbeloppet = 2 787 kr

Schablonbeloppen skall motsvara vad ett barn i en viss ålder normalt kostar. Beräkningarna bygger - som förutsattes i förarbetena till 1979 års reform - på Konsumentverkets beräkningar av hushållens kostnader (juli 1981). När det finns flera barn i samma familj kan man räkna med att kostnaderna per barn sjunker något, särskilt vad gäller barn i åldern 0-6 år, som ofta ärver kläder och utrustning. Socialstyrelsen rekommenderar att man tar hänsyn till detta när underhållsbidrag bestäms och då vid den slutliga skälighetsbedömningen. Kostnader för kollektiva resor och normala kostnader för hälso- och sjukvård ingår inte i schablonbeloppen. Inte heller omfattar de kostnader för bostad och barntillsyn. Däremot ingår fickpengar. I detta avseende skiljer sig dessa be—

räkningar från Konsumentverkets beräkningar.

I normen för socialbidrag ingår inte fickpengar. Till skillnad från vad som gäller i underhållsbidragssammanhang innefattar socialbidragsnormen emellertid ett belopp om 32 kr per månad för normala läkar- och tandvårdskostnader. (Enligt 15 a äjämförd med 7 5 tandvårdslagen [1985:125] är dock tandvård gratis för barn.)

För ålderskategorin 4-6 år ligger schablonbeloppen 29 kr under Socialstyrel- sens vägledande normer för socialbidrag. I övrigt ligger schablonbeloppen över dessa normer. Att schablonbeloppet för barns behov vid fastställande av under- hållsbidrag ligger över socialbidragsnormen är rimligt och ligger i linje med att föräldrarna själva får förbehålla sig ett belopp som ligger över denna norm.

I bilaga 4 har utredningen gjort en sammanställning av de kostnadsposter som avses ingå i barnets behov med tillägg av budgetposten "normala läkarvårds- kostnader". Uppgifter om kostnaderna för de olika posterna har hämtats från bl.a. Konsumentverkets broschyr "Koll på pengarna?" för år 1994.

Av sammanställningen framgår att de schablonbelopp som Socialstyrelsen rekommenderar vid beräkning av underhållsbidrag knappast räcker till för att täcka barns behov i vissa åldrar medan beloppet för andra åldrar ger ett över— skott. Med den åldersindelning som styrelsen valt att göra - och av enkelhets- skäl bör någon ytterligare uppdelning inte göras - torde detta dock vara svårt att undvika.

8.7.9.3 Vad bör schablonbeloppen omfatta och hur stora bör de vara?

En första fråga är om fickpengar skall ingå i det schablonbelopp som anger barnets behov. Utredningen kan inte se någon rimlig anledning till att man inte skall låta fickpengar ingå i beloppet när barnet har uppnått den ålder då barn normalt får fickpengar. Här har fickpengar beaktats för barn från och med sju års ålder.

Utredningen anser också att barnets kostnadsbelopp bör innefatta ett belopp för läkarvård.

En annan fråga är hur man skall beräkna barnets andel i de gemensamma hushållskostnaderna (t.ex. förbrukningsvaror, TV, telefon, hushållsel). Hus- hållets gemensamma kostnader påverkas av barn och bör enligt utredningens mening tas med i beräkningarna. I annat fall kommer kostnaderna att ensidigt belasta den förälder som barnet bor hos.

En annan fråga är till vilket belopp kostnaderna skall beräknas; vad man skall se som barnets kostnad. Är det den merkostnad som barnet får anses medföra för boföräldern jämfört med om han eller hon bott ensam eller är det barnets andel i totalbeloppet så att barnet skall ta del även i t.ex. fasta kostnader. Utredningen anser i princip att den förra metoden bör väljas. En beräkning av

barnets faktiska merkostnader är emellertid svår att göra. Ett hushåll kan ju t.ex. i vissa avseenden ha valt ett dyrare kostnadsmönster just på grund av barnet.

I bilaga 4 har utredningen gjort en sammanställning av vad de olika posterna kan beräknas kosta för barn i olika åldrar.

Svårigheterna att uppskatta barns kostnader och de förhållandevis små skillna— derna mellan de beräkningar som redovisas i sammanställningen och dagens schablonbelopp talar för att man inte bör ändra schablonbeloppen. Kostnaden för läkarvård är inte så stor att enbart den motiverar en ändring.

Å andra sidan ingår det i de schablonbelopp som används i dag inte kostnader för sådana fritidsaktiviteter som ridning, balett, utförsåkning och ishockey. Inte heller ingår kostnader för musikinstrument eller musiklektioner.

Det är vanligt att barn som lever tillsammans med båda sina föräldrar har ekonomiska möjligheter att ägna sig åt sådana fritidsaktiviteter och också gör det. Det finns inte någon anledning till att barn som inte bor tillsammans med båda sina föräldrar skulle missgynnas i detta avseende. I stället bör de ges samma möjligheter som andra barn om föräldrarna tillsammans har råd med det. Detta talar alltså för att man bör höja schablonbeloppen. Man kan få till stånd (ungefär) samma resultat genom att utnyttja standardtillägget i större utsträckning än i dag. Med hänsyn till att det är fråga om aktiviteter som är ganska vanliga anser utredningen dock att det ligger närmare till hands att ta hänsyn till dem när man bestämmer schablonbeloppen.

Det finns ytterligare skäl som talar i samma riktning. De flesta boföräldrar (69 procent) är ensamstående. En ensamstående förälder kan behöva betala för barnvakt någon gång för att få tillfälle att t.ex. motionera, gå på bio eller teater eller delta i en studiecirkel. Detta är också sådana kostnader som det passar bättre att ta hänsyn till när man bestämmer schablonbeloppen än genom att utnyttja standardtillägget.

I stort sett kan man säga att de barn som ägnar sig åt fritidsaktiviteter av detta slag är så gamla att deras föräldrar inte behöver ha några utgifter för barnvakt och att de föräldrar som har utgifter för barnvakt inte har utgifter för detta slag av fritidsaktiviteter. Med en generell höjning av schablonbeloppen för alla åldersgrupper skulle man alltså kunna tillgodose båda dessa behov. Utredningen föreslår därför att de schablonbelopp som används för att uppskatta barns normalbehov höjs med ungefär tio procent. Detta innebär följande.

Ålder Andel av Kronor per månad basbeloppet år 1994

0-6 70 % 2 053 7-12 90 % 2 640 13- 105 % 3 080

En höjning av schablonbeloppen innebär att det kostnadsbelopp som skall fördelas mellan föräldrarna blir högre än i dag. Detta medför i sin tur högre underhållsbidrag i de fall där den bidragsansvarige har förmåga att betala mer. Förälderns förmåga sätter ju en gräns för vad barnet kan få.

Vad som tidigare sagts om anknytningen till basbeloppet gäller naturligtvis även barnets kostnader.

8.7.9.4 Barnets andel av boförälderns bostadskostnader

För att ett rättvist resultat skall uppnås med den föreslagna nettokvotdelnings- metoden måste, som har framhållits tidigare, barnets andel i bostadskostnaderna skiljas ut och läggas till barnets kostnadsbelopp (se avsnitt 8.7.4.1).

En annan fråga är hur barnets andel i bostadskostnaden skall uppskattas. Barnets bostadskostnader beaktas nu som regel på det sättet att hela kostnaden för boförälderns och barnets bostad ingår i boförälderns förbehållsbelopp. Även med dagens metod att beräkna underhållsbidrag skulle man uppnå ett principi- ellt riktigare och ett mera rättvist resultat om barnets andel i bostadskostnaden (de merutgifter barnet får anses medföra) bröts ut och lades till barnets kost- nadsbelopp. Detta påpekades redan i samband med 1979 års underhållsreform.

Att i varje enskilt fall fastställa barnets andel i den faktiska bostadskostnaden skulle kräva särskilt utredningsarbete och resultatet skulle ändå bli osäkert. En sådan ordning skulle också kunna skapa konflikter mellan föräldrarna. Utred- ningen har därför valt att i stället föreslå ett schablonbelopp.

Ensamförälderkommittén ansåg att 0,15 basbelopp, dvs. 440 kr per månad är 1994, kunde utgöra en rimlig uppskattning av den ökning av boförälderns bostadskostnader som varje barn föranleder (beloppet hade valts mot bakgrund av de övre hyresgränser som gällde vid statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer, vilka i sin tur grundades på bostadskostnadsstatistik.) Detta belopp ansåg Socialstyrelsen i sitt remissvar vara rimligt. En annan möjlighet är att anse att barnbidraget täcker barnets andel av bostadskostnaderna och "kvitta" dessa belopp mot varandra.

Utredningen anser att 600 kr i månaden kan utgöra en rimlig uppskattning av den ökning i boförälderns bostadskostnad som varje barn föranleder. Beloppet har valts mot bakgrund av de övre kostnadsnivåer som gäller för bostadsbidrag till barnfamiljer år 1994. Om man utgår från att boförälderns extra kostnader för barnets boende motsvarar kostnaden för ett rum förefaller beloppet också rimligt mot bakgrund av att den genomsnittliga månadskostnaden för elva kvadratmeter blir 582 kr (den genomsnittliga årshyran per kvadratmeter bo- stadsyta låg i januari 1994 på 635 kr).

Ett annat sätt att uppskatta barnets andel i bostadskostnaderna hade varit att anknyta till vad som gäller vid beräkning av bostadsbidrag enligt 12 & familje— bidragsförordningen (199121492). Därvid utgår man från Socialstyrelsens och

RFV:s normer för bostadskostnader vid beräkning av underhållsbidrag. I detta sammanhang anses skillnaden mellan genomsnittskostnaden för en bostad för 1-2 vuxna och två barn och en bostad för 1-2 vuxna och ett barn utgöra skälig kostnad för boende hos föräldrarna. Använder man denna metod här skulle barnets andel av bostadskostnaden i t.ex. Stor-Stockholm år 1994 ligga på 1 150 kr i månaden.

Som ytterligare en jämförelse kan nämnas att Sparbankens Institut för privat- ekonomi beräknat kostnaden för ett rum i föräldrahemmet år 1994 till 900 kr i månaden. Beräkningen gäller vad hemmaboende ungdomar som arbetar bör betala för sig till sina föräldrar.

Mot bakgrund av dessa jämförelsetal kan det av utredningen föreslagna be- loppet, 600 kr i månaden, förefalla lågt. Man måste dock beakta att även den bidragsansvariga föräldern normalt har vissa extra kostnader för bostad på grund av att barnet vistas hos honom eller henne. Visserligen beaktas barnets vistelse vid bedömningen av bostadskostnaderna i förhållande till hushållets storlek, men i nettokvotdelningsmetoden kommer den bidragsansvarige ofta att själv få stå för denna kostnad (om hans eller hennes resurser räcker till för det). Ett högre belopp än det föreslagna skulle också kunna leda till en överkompen- sation i de fall då boföräldern har många barn.

En fråga är då hur man skall beakta det bostadsbidrag som boföräldern even- tuellt får. Med hänsyn till den koppling som finns mellan bostadsbidraget och antalet barn i hushållet anser utredningen att detär naturligt att bostadsbidraget i första hand avräknas på barnets andel av bostadskostnaden. Finns det flera barn i hushållet får bostadsbidraget - tills barnens andel av bostadskostnaderna är täckta — delas lika mellan dem.

Det bostadsbidrag som överstiger barnets andel i bostadskostnaden kommer givetvis att minska boförälderns beräknade bostadskostnad och därmed förbe— hållsbeloppet.

Resterande bostadskostnad och resterande bostadsbidrag får beaktas när boförälderns förbehållsbelopp bestäms.

Av barnfamiljerna i bostadsbidragssystemet har, enligt uppgift från RFV, drygt 12 procent bostadsbidrag som är lägre än 600 kr i månaden (maj 1994). För ensamstående föräldrar med hemmavarande barn var siffran lägre - knappt 3 procent.

År 1991 hade enligt den statistik som utredningen har tagit fram via SCB drygt 51 procent av boföräldrarna med ett barn bostadsbidrag. Av alla boför— äldrar med ett barn hade drygt 39 procent ett bostadsbidrag som översteg 600 kr i månaden.

8.7.9.5 Barnomsorgskostnader

I barnets behov ingår ofta en barnomsorgskostnad. (Enligt statistik från SCB betalade 53 procent av de boföräldrar som hade barn i åldern 0—6 år barnom— sorgsavgift år 1991.) En fråga är om man kan använda en schablon för att beräkna storleken av den.

Kostnaderna för barnomsorg varierar mycket i storlek över landet. Enligt en kartläggning som Svenska Kommunförbundet gjort låg skillnaden år 1993 mellan högsta och lägsta avgift för enbarnsfamiljerna på runt 1 700 kr per månad. För tvåbarnsfamiljerna var skillnaden mellan lägsta och högsta avgift i genomsnitt runt 2 800 kr per månad (Avgifter i barnomsorgen — Kommuner— nas barnomsorgstaxor 1993). Att daghemsavgifterna varierar mycket mellan olika kommuner framgår också av en kartläggning som Socialstyrelsen gjort (prop. 1994/95:100 bilaga 6 s. 29).

De uppgifter utredningen tagit fram ger vid handen att barnomsorgskostnader- na för de här aktuella föräldrarna varierar i betydande omfattning. Som exem— pel kan nämnas att boföräldrarna under år 1991 i genomsnitt betalade 8 261 kr per år och barn (0-6 år); 25 procent av boföräldrarna hade en årlig kostnad per barn på högst 4 850 kr och 75 procent en kostnad på högst 11 100 kr. Det är således knappast möjligt att tillskapa en schablon för denna kostnad. Barnom- sorgskostnaderna bör alltså, liksom hittills, beräknas för sig och beaktas med det belopp de faktiskt uppgår till, om de inte är högre än i kommunal barnom— sorg. Schablonmässigt bör - som nu - barnomsorgskostnaden minskas med 10 procent av basbeloppet för år räknat (293 kr per månad år 1994), vilken summa får anses motsvara den kostnad för mat m.m. som föräldrarna inte har när barnet vistas utanför hemmet.

8.7.10 Tillägg till underhållsbidraget

Sammanfattning av detta avsnitt: I vissa fall bör barnet få ett standardtillägg.

Utredningens förslag innebär att normalbeloppet för båda föräldrarnas eget underhåll har anpassats till Konsumentverkets beräkningar av hushållens kost- nader med vissa höjningar.

I den mån föräldrarna har ytterligare ekonomisk förmåga bör barnet få del av denna på samma sätt som det skulle ha fått om det hade levt tillsammans med båda sina föräldrar. Är det boföräldern som har ytterligare försörjningsförmå- gan får det antas att denna kommer barnet till godo i form av höjd standard i hushållet. Om det är den bidragsansvariga föräldern som har ytterligare försörj— ningsförmåga bör barnet ofta få ett tilläggsbidrag. Detta gäller redan nu. Myck— et tyder dock på att det finns anledning att använda standardtillägg i större utsträckning än i dag.

Den i Storbritannien använda metoden för beräkning av standardtillägg, dvs. att, upp till en viss maximinivå, ta i anspråk 25 procent av den bidragsansvarig- es överskott förefaller tilltalande.

Metoden passar dock mindre väl in i det svenska systemet och det är knappast möjligt att anvisa någon formel för hur man i framtiden bör beräkna standard- tillägg. Därtill är förhållandena i de enskilda fallen alltför varierande. Som en utgångspunkt bör dock gälla att barnet bör ha ett så stort underhållsbidrag att dess standard inte är lägre än den hade varit om barnet hade bott tillsammans med båda sina föräldrar. Barnet måste naturligtvis som framhålls i rättsfallet NJA 1985 s. 781 ha förmåga att tillgodogöra sig det högre bidraget, och ett tillägg är därför mer motiverat ju äldre barnet blir.

En ökad användning av standardtillägg ryms inom dagens lagregler. Med nettokvotdelningsmetoden bör det oftare än i dag framstå som motiverat att ge barnet ett standardtillägg.

8.7.11 Ett tillämpningsexempel

Sammanfattning av detta avsnitt: Här illustreras de av utredningen föreslag- na ändringarna genom ett exempel.

Den metod för att beräkna underhållsbidrag som utredningen föreslår skall här åskådliggöras genom beräkningar i ett tänkt fall.

Fadern Bertil är skyldig att betala underhållsbidrag för sina två barn, Cecilia 5 år och Fredrik 13 år, som bor hos sin mor Eva.

Bertil är industriarbetare och har en lön på 14 131 kr i månaden. Efter avdrag för preliminärskatt (tabell 30) har Bertil kvar 9 958 kr. (I skatten har med— räknats egenavgifterna till sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen. Dessa är av- dragsgilla vid inkomstbeskattningen vilket redan beaktats vid preliminärskatte— avdraget. Hänsyn tas alltså dels till kostnaden, dels till den skattelindring som erhålls eftersom avgifterna är avdragsgilla. Fr.o.m år 1995 är avgiften till arbetslöshetsförsäkringen borttagen; SFS 1994: 1676.) Han har inte någon större förmögenhet. Inte heller har han några kostnader för intäkternas förvärvande som skall beaktas i detta sammanhang. Han har en bostadskostnad som är skälig på 3 700 kr och får bostadsbidrag med 307 kr. Hans faktiska bostadskostnad är alltså 3 393 kr. Därtill kommer att han skall få behålla 4 312 kr för egna levnadskostnader i övrigt (föreslaget normalbelopp).

Eva är butiksbiträde och har en lön på 12 858 kr i månaden. Efter avdrag för preliminärskatt (tabell 30) har hon kvar 9 130 kr. Hon har inte några kostnader för intäkternas förvärvande som skall beaktas i detta sammanhang. Inte heller hon har någon större förmögenhet. Bostadskostnaden för henne och de två barnen, vilken kostnad är skälig, ligger på 5 100 kr. Bostadsbidrag utgår med 2 162 kr. Evas andel av bostadskostnaderna kan alltså beräknas uppgå till 3 900

kr (5 100 - 600 - 600; varje barns andel i bostadskostnaderna uppskattas till 600 kr enligt schablon) och hennes andel av utgående bostadsbidrag till 962 kr (2 162 — 600 - 600; i första hand anses bostadsbidraget täcka barnens bostads- kostnader). Nettobostadskostnaden för Eva uppgår alltså till 2 938 kr. Därtill kommer att hon skall få behålla 4 312 kr för egna levnadskostnader i övrigt (föreslaget normalbelopp).

Detta ger följande uppställning.

Bertil Eva Bruttolön 14 131 12 858 Preliminärskatt -4 173 -3 728 Nettoinkomst 9 958 kr 9 130 kr

Härefter kommer vi till barnens behov.

För Fredrik, 12 år, upptas ett schablonbelopp om 2 640 kr (90 % av basbe— loppet). Härifrån skall dock det allmänna barnbidraget om 750 kr dras eftersom det täcker en del av barnets behov.

För Cecilia, 5 år, upptas ett schablonbelopp på 2 053 kr (70 % av basbe— loppet). Härifrån skall dras det allmänna barnbidraget. Vi antar dessutom att Cecilia har plats inom den kommunala barnomsorgen. Kostnaden för denna barnomsorg ökar Cecilias ekonomiska behov. Vi antar att barnomsorgsavgiften ligger på 1 375 kr i månaden. Kostnaden bör minskas med ungefär 10 procent av basbeloppet per månad (293 kr år 1994) med hänsyn till de minskade kost— nader för mat m.m. i hemmet som Eva har när Cecilia vistas utanför hemmet.

Vi får följande uppställning över barnens behov.

Fredrik Cecilia Schablonbelopp 2 640 2 053 Bostadskostnad + 600 + 600 Bostadsbidrag - 600 — 600 Barnomsorg - +1 082 Allmänt barnbidrag - 750 750 Summa behov 1 890 kr 2 385 kr

Barnens samlade behov av försörjning ligger alltså på 4 275 kr i månaden. Bertils sammanlagda betalningsskyldighet kan nu räknas fram genom att barn- ens behov fördelas mellan föräldrarna i proportion till deras nettoinkomster.

Bertils bidragsskyldighet blir följaktligen: 9 958 9 958 + 9 130 Evas underhållsskyldighet kan på motsvarande sätt bestämmas till

9130 9130 + 9 958

Storleken av det underhållsbidrag Bertil skall betala till varje barn kan beräknas utifrån varje barns behov av underhåll. Bertils underhållsbidrag blir

x4275=2230kr

x4275=2045kr

9 958

till Cecilia ——————— x 2 385 = 1 244 kr 9 958 + 9 130 9 958 till Fredrik— x 1 890 = 986 kr 9 958 + 9 130

Vi gör nu en kontroll av att Bertil har kvar medel till sin egen försörjning. Han har rätt att förbehålla sig bostadskostnaden på 3 393 kr och normalbe— loppet för övriga levnadskostnader om 4 312 kr. Totalt alltså 7 705 kr. Underhållsbidragen uppgår sammanlagt till 2 230 kr.

Kontroll: Nettoinkomst 9 958

Egna förbehåll - 7 705 Framräknade underhållsbidrag - 2 230

Resultat +23

Bertil kan betala underhållsbidragen och har ändå kvar medel till sin egen försörjning. Någon reducering av bidragsansvaret behöver då inte ske med hänsyn till Bertils egna försörjning.

Eva kan inte stå för sin del av barnens försörjning (9 130 2 938 - 4 312 - 2 045 = - 165). Hade Bertil haft förmåga hade han fått ta över en del av för- sörjningsansvaret från Eva. I exemplet finns emellertid inte någon sådan förmå- ga på Bertils sida.

Slutligen görs en avslutande skälighetsbedömning. Vi antar att denna leder fram till att de framräknade underhållsbidragen kan accepteras.

Det som hittills sagts om proportioneringen mellan föräldrarna gäller utan vidare om barnen har samma föräldrar och båda barnen bor hos en av dem. I andra fall kan det emellertid — liksom i dag - bli mera besvärligt. Utredningen skall inte här gå närmare in på dessa delvis invecklade fall. I bilaga 5 har ett

antal typfall tagits upp och den intresserade kan där få en uppfattning om vilka svårigheter som kan uppkomma och hur de kan lösas. Här skall emellertid några ord sägas om den ganska vanliga situationen att föräldrarna i samband med skilsmässan delar upp barnen mellan sig på så sätt att ett barn följer med fadern och ett barn följer med modern. I en sådan situation är det inte korrekt att kvitta bort underhållsfordringarna så att vardera föräldern står för försörj- ningen av det barn han eller hon lever ihop med.

Antag i exemplet ovan att Eva efter separationen får vårdnaden om Cecilia och att Bertil får vårdnaden om Fredrik. Bertils nettoinkomst låg på 9 958 kr och Evas nettoinkomst på 9 130 kr. Av den sammanlagda nettoinkomsten på 19 088 svarar tydligen Bertil för 52 procent och Eva för 48 procent. Om vi antar att båda barnen har ett behov om 1 500 kr, bör Bertil betala ett under- hållsbidrag om ungefär 780 kr (52 % av 1 500) till Cecilia. Eva å sin sida bör betala ungefär 720 kr (48 % av 1 500 kr) till Fredrik.

8.7.12 Uträkning

Sammanfattning av detta avsnitt: Här finns ett formulär för beräkning av underhållsbidrag enligt nettokvotdelningsmetoden.

UHA BOF

1/12 av beräknad årsinkomst + +

1/12 av vissa utgifter för inkomstens förvärvande (se kommunalskattelagen) - -

Skatteavdrag (inkl. allmänna egenavgifter) - - 1/12 av kapitalavkastning till den del den överstiger 2 000 kr/år. Inkomsten efter skatteavdrag förs ut + Tillägg för nettoförmögenhet på minst 400 000 kr +

++

Nettoinkomsten Barnets behov

Schabloniserad levnadskostnad Barnets del i bostadskostnaden

Barnomsorgsavgift

Avdrag för mat utom hemmet (10 % av basbeloppet för år räknat) - Egen inkomst efter skatt (i den mån inkomsten skall beaktas) - Sociala förmåner t.ex. barnbidrag -

+++

Behov av underhåll

Proportionering

uhazs nettoinkomst

Barnets behov x ___—__— föräldrarnas sammanlagda nettoinkomster

det preliminära underhållsbidraget

bof:s nettoinkomst

Barnets behov x —-—————-——— föräldrarnas sammanlagda nettoinkomster

det preliminära belopp bof skall stå för

Kontroll

Steg 1 - här kontrolleras om den bidragsansvariga föräldern har möjlighet att betala det preliminärt framräknade underhållsbidraget.

UHA

Nettoinkomsten (se ovan) + Normalbeloppet för eget underhåll - Skälig bostadskostnad - Ev. särskilt förbehåll - Preliminärt underhållsbidrag -

Resultat

Om den bidragsansvariga föräldern får ett underskott i sin ekonomi reduceras det preliminära underhållsbidraget nedåt så att resulatet blir noll kr. Om den bidragsansvarige får ett överskott går man vidare till kontrollsteg 2.

Steg 2 - här kontrolleras om den bidragsansvarige skall ta över en del av boförälderns försörjningsansvar

BOF

Nettoinkomsten (se ovan) + Normalbeloppet för eget underhåll - Skälig bostadskostnad - Ev. särskilt förbehåll — Preliminärt underhåll -

Resultat

Om boföräldern får ett underskott lyfts en del eller hela underhållsansvaret över på den bidragsansvarige. Finns utrymme på den bidragsansvariges sida lyfts så

mycket av underhållsansvaret över på honom eller henne att boföräldern kom- mer ned till noll (dvs. varken överskott eller underskott). Ett så stort belopp får inte lyftas över att den bidragsansvarige får ett underskott. Inte heller kan mer lyftas över än den del av försörjningsansvaret som fallit på boföräldern. Eventuellt standardtillägg läggs sedan till.

8.7.13 Avslutande synpunkter

Sammanfattning av detta avsnitt: Man kan inte utan vidare räkna med att matematiska beräkningar ger ett rättvisande resultat. Resultatet av beräkningar— na måste kontrolleras genom en allmän skälighetsbedömning och vid behov korrigeras.

Den metod för beräkning av underhållsbidrag som behandlats i det föregående år att se som ett hjälpmedel att bestämma ett rimligt underhållsbidrag i enlighet med FB:s bestämmelser. Man kan naturligtvis inte utan vidare lita till att mate- matiska beräkningar i alla fall ger ett rättvisande resultat. Härtill är omständig- heterna i de enskilda fallen alltför varierande. Utrymme måste därför lämnas åt mera skönsmässiga överväganden.

8.7.14 Förslagens ekonomiska konsekvenser för enskilda och för det allmänna

Sammanfattning av detta avsnitt: Utredningens förslag vad gäller beräkning och förbehåll kommer generellt sett att leda till högre underhållsbidrag än i dag. Samtidigt kommer situationen att förbättras för de föräldrar som betalar underhållsbidrag och som endast har det i FB angivna förbehållsbeloppet att leva på.

Med den konstruktion som utredningen har föreslagit kan man räkna med att underhållsbidragen generellt sett blir högre än i dag. Skärpningen kan antas bli särskilt kännbar för bidragsansvariga med höga inkomster (och stora särskilda förbehåll). Samtidigt kommer den ekonomiska situationen för de betalande föräldrar som har det sämst ställt att förbättras, eftersom de får förbehålla sig ett större belopp för egna levnadskostnader än i dag.

Att underhållsbidragen allmänt sett kommer att bli högre beror i första hand på följande fyra faktorer. Den underhållsbörda som skall fördelas mellan för- äldrarna blir större än idag, beroende på att schablonbeloppen för barnets behov har höjts något och på att barnets andel i bostadskostnaderna lagts till barnets behov. Utrymmet för olika särskilda förbehåll har minskats, det s.k. hemma- makeförbehållet har tagits bort liksom hemmavarande barns försteg framför bi-

dragsberättigade barn. Standardtillägg förutsätts utgå i något större omfattning än idag. Höjda förbehåll för ensamstående boföräldrars egna levnadskostnader minskar dessas möjligheter att ta del i barnets kostnader (spärregeln aktualiseras och den bidragsansvariga föräldern kan, om han eller hon har förmåga till det, få ta på sig en större andel av barnets behov). De högre normalbeloppen har alltså betydelse även för boföräldrarna och kan innebära en lättnad för de sämst ställda av dessa.

En intressant fråga är om det är någon särskild grupp som i dag utnyttjar de särskilda förbehållen i större omfattning än andra och i så fall vilken; föräldrar med svag ekonomi eller föräldrar med god eller mycket god ekonomi. Utred- ningen har inte någon klar uppfattning i frågan. Det finns emellertid omständig- heter som tyder på att det är föräldrar som har det gott ekonomiskt ställt som är de som utnyttjar förbehållen i störst omfattning och som alltså skulle vara de som i första hand påverkas av de fastare reglerna.

Ensamförälderkommittén pekade på att erfarenheterna från tillämpningen visade att den metod som i då används för att beräkna underhållsbidrag har en be— nägenhet att gynna förä drar med högre standard på så vis att extra kostnader tillåts inkräkta på underhållsbidraget. Kommittén ansåg att metoden fick anses missgynna förä drar som lever å en lägre ekonomiska standard och uttalade vidare att likartade kostnader ris erade att bli olikartat behandlade beroende på de olika föräldrarnas förmåga att få dem att framstå som godtagbara.

Också det projekt med förenklade beräkningsmetoder som rövades vid Göte- borgs allmänna försäkringskassa i mitten av 1980-talet ty er på att de mera schabloniserade metoderna att beräkna underhållsbidrag skulle "drabba" per- soner med relativt sett högre inkomster och flera förbehåll.

En höjning av nivån på underhållsbidragen innebär att Sverige kommer att närma sig länder som vi i andra sammanhang brukarjämföra oss med; flertalet av våra europeiska grannländer har nämligen högre underhållsbidrag än Sveri— ge. 1 Norge låg underhållsbidragen bland barn inom bidragsförskottssystemet år 1993 på i genomsnitt omkring 1 400 norska kr i månaden. Motsvarande siffra i Sverige var 663 kr.

Samtidigt som nivån på underhållsbidragen generellt sett höjs innebär spärr- regeln att de bidragsansvariga får behålla tillräckligt med medel för den egna försörjningen. Spärregeln garanterar också att något underhållsbidrag inte behöver betalas innan förälderns egen försörjning är tryggad.

I bilagorna 6-10 presenterar utredningen ett antal beräkningar som belyser de ekonomiska effekter förslaget skulle få för boföräldrar, bidragsansvariga och det allmänna.

Utredningen har också prövat sitt förslag på ett antal verkliga ärenden. Göte— borgs allmänna försäkringskassa prövade hösten 1994 metoden på 124 slumpvis utvalda bidragsförskottsärenden som kom in till försäkringskassan under månad— erna juli-augusti 1994. Det i dessa ärenden genom avtal eller domstolsavgöran— de faktiskt bestämda underhållsbidraget jämfördes med underhållsbidrag ut-

räknat enligt dels nettokvotdelningsmetoden och med de övriga förslag som här tagits upp (de höjda schablonbeloppen för barnen beaktades dock inte), dels nettokvotdelningsmetoden och de övriga förslag som här tagits upp men med ett normalbelopp på 3 520 kr för såväl ensamboende som sammanboende föräldrar.

Resultatet redovisas i bilaga 13. Sammanfattningsvis kan följande sägas om resultatet av försöket. Underhålls- bidragen blev med utredningens förslag i genomsnitt 78 kr högre än i dag per barn och månad. En sådan höjning av underhållsbidragen skulle - när den fått genomslag fullt ut - sänka det allmännas kostnader för bidragsförskott med drygt 95 miljoner kr per år. Det tillägg till barns schablonbehov som utred- ningen föreslagit (8.7.9.3), och som - genom att underhållsbidragen i vissa fall blir högre än i dag - kommer att minska statens kostnader ytterligare, har då inte beaktats.

Hur mycket bidragsförskotten kostar staten beror emellertid i hög grad på faktorer i samhället t.ex. arbetslöshetens utveckling. Är en stor andel av de bidragsansvariga arbetslösa blir underhållsbidragen låga och får de bidragsan- svariga problem med återbetalningen.

En invändning som kan riktas mot det presenterade sparbeloppet är att de underhållsbidrag som faktiskt kommer att fastställas kan komma att avvika från de underhållsbidrag som räknas fram med en strikt tillämpning av utredningens anvisningar. En sådan risk finns naturligtvis alltid om man inte författnings- reglerar beräkningsreglerna. Enligt utredningens bedömning är det emellertid rimligt att anta att den beräkningsmetod som utredningen har föreslagit kommer att få en bättre efterlevnad än dagens metod. Detta beror bl.a. på att metoden är mera schabloniserad och utrymmet för individuella bedömningar därigenom mindre samt på att normalbeloppen för ensamstående bidragsansvariga har justerats uppåt.

För de bidragsansvariga innebär utredningens förslag, som redan sagts, att underhållsbidragen genomsnittligt sett höjs. Alla bidragsansvariga kommer dock inte att få betala högre underhållsbidrag än i dag. Enligt försöksprojektet vid försäkringskassan i Göteborg får bidragsansvariga föräldrar med inkomster under omkring 10 000 kr per månad lägre underhållsbidrag med utredningens förslag än i dag. I högre inkomstlägen, främst i inkomstlägen över 15 000 kr per månad, blir underhållsbidragen högre. Många av de bidragsansvariga som får högre underhållsbidrag är sådana som är sammanboende och som har hem— mavarande barn. För bidragsansvariga med särskilda förbehåll blir underhålls- bidraget oftast höjt.

En annan fråga är om man vågar dra några generella slutsatser av den under— sökning som försäkringskassan i Göteborg gjort. Enligt utredningens statistiker Birgitta Törnkvist stämmer urvalet av personer med underhållsbidragsansvariga föräldrar inom bidragsförskottssystemet i riket beträffande vilka underhålls— bidrag bestämts nyligen. Urvalet är också tillräckligt stort. Sammanfattningsvis

kan alltså konstateras att de beräkningar försäkringskassan i Göteborg har gjort utgör ett adekvat och tillräckligt underlag för en skattning av förändringarna i kostnaderna för bidragsförskotten vid en förändring av beräkningarna av under- hållsbidrag.

8.7.15 Förslagens praktiska konsekvenser

Sammanfattning av detta avsnitt: Den föreslagna ordningen bedöms leda till ökad förutsebarhet och ett mindre ekonomiskt beroende mellan föräldrarna.

De förslag som lagts fram innebär att beräkningen av underhållsbidrag, med de begränsningar som följer av att man behåller kvotdelningsprincipen, förenk- las något jämfört med i dag.

De förenklingar och schabloniseringar som utredningen föreslagit är hän- förliga till förmågebedömningen.

Fastare bestämmelser torde främja enhetligheten i tillämpningen och ökar förståelsen för regelsystemet. Mindre inslag av individuella bedömningar under- lättar också beslutsfattandet och ligger i linje med önskemålet att föräldrarna själva skall kunna räkna ut underhållsbidragets storlek och träffa avtal om det.

Den föreslagna beräkningsmetoden minskar det ömsesidiga ekonomiska be— roendet mellan föräldrarna något och tar bort den överkompensation de särskil— da förbehållen i dag kan leda till. Föräldrarnas inkomster sätts i centrum på ett annat sätt än i dag.

1591:- -1" |— från,; lillgammal mangard blir?» Asturianu-J äailu. mid m 71114. grrr -i1"1|= ni-qmyiihpliim rätt.,it .lLi itt—lir nimi- :|1|||. fifi itigiu

" ' föranmäla

"iir” _, bilfu'fm ihrqui'rii' tg||ilait||h||ir ..|. 'ihmln? illa |l'1'm1r-l1h-w L .'|'-||,|.||| fli-' |||.|..., ',, . ' . |, . -- 'r'iih'nlh' irl

|, '||,'.'*||”,,,, ,.-|.||.| ,,,-||| . ' . ':'” |||.|,:.-_f||.|||,|, 15FJMUÅMHGHJ1Q| Miwana 51.73

""*-|.'

,iii|,,m|q.”"-.'+ _-||'| iågöåitlij didnt-ina” 511115 | .uiim iii, ”funnit att andemeningen fw Mumlan-||. gå???” åt.- amp-' ” armar,,tams ., "_ ,lliiliiwå Emm

_ .,,mii ämm Tmmiiiiämi iii-mimi 'ai'ii'iiii ii.-m.; lam—ati PM” man Egentliga-my?! Häftigt tili—rn dawifuliiäåä '";åblrgå alla];

.|1l.1.', 3,l|.; '|'-Il 'llp " i" ' "lill 1 walli? %#- d' Wlålfil'lllnagnlntqnu mini" '|th äififfll' -_ wwfwåm

_ ,'1 I |måmu'5i _ V:a,åg'bäiiua _Wdl»? Hamm tämwdue M 311311” 151111; "_ . mira | _|äah1n-lltgqlhr'mhelhllm icwlhiåuågalmabrw |1 | magganh mlbåv'itll

.%mjinä 199—:a. platta. . 'l'lt'ti Mamma.” maittain i..-.rri få?» ' Ju Jalan mat?: |?! iii-im wa shui - |!” with dwmwli |||. _|.- &!an war Wifi-""Å | maintain

9. Rättspraxis

Utredningens bedömning: Domstolspraxis är mycket enhetlig när det gäller bedömningen av frågor som man kan finna klara svar på i Social- styrelsens allmänna råd om underhållsbidrag till barn. Detta gäller de flesta frågor som aktualiseras i mål om underhållsbidrag.

I utredningens uppdrag ingår att kartlägga i vilken utsträckning och på vilket sätt domstolarnas praxis skiljer sig åt i mål om underhållsbidrag.

Som ett första led i undersökningen av praxis talade utredningen med ett mycket stort antal domare och gick utredningen igenom ett hundratal tings— rättsdomar. Nästan alla domare berättade att de följer rekommendationerna i Socialstyrelsens Allmänna råd 1989:6, även om de givetvis är helt på det klara med att de inte är bundna av dem. Att man i tingsrätterna följer rekommenda— tionerna bekräftas av domsmaterialet. Redan det som var tänkt som ett första led i utredningens undersökning har alltså gett en samstämmig bild av att Socialstyrelsens rekommendationer haft synnerligen stor genomslagskraft i domstolarna. Mot den bakgrunden har utredningen blivit förvånad över att den inte sällan har mött kritik mot domstolarna för att deras praxis inte är enhetlig. När man talar närmare med dem som upplever att praxis är ojämn visar det sig dock att de oftast syftar på domstolarnas bedömning av vissa typer av frågor, nämligen frågor som har en sådan karaktär att det inte går att formulera något preciserat givet svar på dem, varken i lagtext eller i några rekommendationer. Det gäller alltså komplexa frågor och fall där detär många olika individuella faktorer som måste vägas in i bedömningen.

De som upplever att praxis inte är enhetlig tar i allmänhet upp två problem. Det ena - som alltid tas upp - är domstolarnas behandling av föräldrar som är

egna företagare. Det andra gäller skuldsatta föräldrar.

Den fråga som oftast vållar diskussioner när det gäller en förälder som driver ett företag är hur stor inkomst han eller hon har och alltså hur stor del av underhållsskyldigheten som han eller hon bör stå för. Det kan t.ex. inträffa att den som gör anspråk på underhållsbidrag menar att den bidragsansvarige rent faktiskt har större inkomster än han eller hon uppger och kanske även än som avspeglas i självdeklarationen. En annan situation kan vara den att parterna har olika uppfattning om hur man bör se på annat än den kontanta inkomsten, t.ex. när det gäller jordbrukare. (Frågan hur man bör bedöma det fallet när en företagare tjänar mindre än han eller hon skulle ha gjort som anställd kan också vålla bekymmer.)

När det gäller skulder är det som brukar ge upphov till olika uppfattningar mellan parterna frågan om den bidragsansvarige skall få tillgodoräkna sig ett förbehåll för amorteringar och räntebetalningar.

Hur man skall bedöma en enskild näringsidkares förmåga att betala under— hållsbidrag är till största delen en bevisfråga. Olika domare kan alltså bedöma två identiska situationer olika - även om de tillämpar samma rättsregler. Att undersöka om domstolars eller domares - praxis skiljer sig åt i bevisfrågor är något som, inte minst metodologiskt, kräver mycket stora resurser och som närmast har karaktären av avancerad forskning. Därför har utredningen inte ansett det rimligt att gå vidare i undersökningen av praxis för att få svar på frågan om praxis skiljer sig åtjust när det gäller sättet att se på egna företagare.

Utredningen har också valt att inte gå vidare när det gäller frågan i vad mån domstolarnas praxis skiljer sig åt när det gäller skuldsättning. Socialstyrelsens rekommendationer är ganska tydliga på denna punkt. Med tanke på det stora genomslag som rekommendationerna har fått är det troligt att de flesta domares praxis är enhetlig och att frågan alltså inte har så stor betydelse. För att kunna dra några säkra slutsatser måste man dock gå igenom ett mycket stort material för att hitta fall som är tillräckligt likartade. Och det gäller inte bara att hitta fall där förhållandena i sak är likartade, utan också där parterna lagt upp sin talan på samma sätt; eftersom processen är dispositiv kan ju utgången bli olika även om sakförhållandena är desamma, beroende på vad parterna har åberopat etc. Ytterligare en komplikation är att det många gånger är svårt att avgöra i vilken utsträckning domstolen har tagit hänsyn till skuldsättning. I utredningens begränsade material har funnits formuleringar som "en del av räntor och amor— teringar bör beaktas", "vid beräkning av underhållsbidraget bör även viss hänsyn tas till hans skuld", "vid bedömningen måste skälig hänsyn tas till hans skuldsituation". Enligt utredningens bedömning står det arbete som behövs för att få reda på om domstolarnas praxis skiljer sig åt när det gäller synsättet på skuldsättning inte i rimlig proportion till nyttan av en sådan undersökning, särskilt inte som utredningen föreslår regler som skall göra det svårare att få tillgodoräkna sig förbehåll för bl.a. skulder.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att domstolspraxis är mycket enhetlig när det gäller bedömningen av frågor som man kan finna klara svar på i Socialstyrelsens allmänna råd. Detta gäller de flesta frågor som aktualiseras i mål om underhållsbidrag. När det gäller andra slag av frågor, t.ex. bevis- frågor och mera komplexa frågeställningar, vet utredningen inte om domstols- praxis är enhetlig eller inte.

Man bör dock kunna slå fast att ett flexibelt system som bygger på att man skall kunna hitta individuella lösningar när det behövs måste innebära att olika domare kan komma till olika lösningar, även om förhållandena skulle vara likartade. Detta är givetvis inget unikt för frågor om underhållsbidrag, utan det gäller all dömande verksamhet.

. ,. riläållb'lröfrlln ' '.'iåiLäteL urringnihllw -' : .. MERK. då 1

|»... uf .:amq

; vi: dm;

|1|H . T I

| :::.n ragu, fl,-Wai ". . Ill-t II. :.!H ..w rap..- ,... -.

-*l' II

'-.i. ..'.v

| II I...

.'.: ,

10. Underhållsbidrag efter fyllda 18 år

Utredningens förslag: Underhållsbidrag till barn skall normalt bestäm- mas för tiden till och med juni månad det år barnet fyller 19 år. I dag gäller en 18-årsgräns. Förslaget innebär att många ungdomar kan avsluta sin grundutbildning utan att underhållsbidraget behöver fastställas på nytt.

Går barnet i skolan efter det att barnet fyllt 18 år skall föräldrarna alltid vara underhållsskyldiga under tid då skolgången pågår och detta även om den återupptas efter ett studieavbrott. Motsvarande ändringar föreslås vad gäller rätten till förlängt bidragsförskott, särskilt bidrag till vissa adoptivbarn och barnpensionen.

Den yttersta gränsen för föräldrarnas underhållsskyldighet skall alltjämt vara 21 år. Inga ändringar föreslås heller vad gäller den övre ålders- gränsen för förlängt bidragsförskott, särskilt bidrag till vissa adoptivbarn och barnpensionen. Dessa förmåner utgår längst t.o.m. juni månad det år barnet fyller 20 år.

10.1. Utredningens uppdrag

I utredningens uppdrag ingår att överväga om underhållsreglerna kan utformas så att underhållsbidraget från början fastställs för längre tid än till dess barnet fyller 18 år. I uppdraget ingår vidare att överväga om underhållsskyldigheten skall kvarstå mot ungdomar som går i skolan mellan 18 och 21 år, oavsett om den unge har gjort avbrott i sina studier eller inte. Dessutom bör utredningen, enligt direktiven, föreslå en samordning av de olika åldersgränser som gäller

dels enligt reglerna om underhållsbidrag och bidragsförskott, dels enligt regler- na om flerbarnstillägg och reglerna inom studiehjälpssystemet.

10.2. Gällande rätt

I detta avsnitt redogörs för vissa författningsbestämmelser och för rättspraxis, särskilt vad gäller föräldrars underhållsskyldighet efter ett uppehåll i skolgång- en.

Enligt 7 kap. 1 5 andra stycket FB upphör föräldrarnas underhållsskyldighet som regel när barnet fyller 18 år. Går barnet i skolan vid denna tidpunkt eller återupptas skolgången innan barnet fyller 19 år, är emellertid enligt bestämmel- sen föräldrarna intill dess barnet fyller 21 år underhållsskyldiga så länge skol- gången pågår. Till skolgång räknas enligt lagrummet studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning.

Nu gällande regler om underhållsskyldighet bygger alltså på grundtanken att barn som uppnått myndig ålder bör svara för sin egen försörjning (prop. 1978/79:12 s. 85 och 155). Föräldrarnas underhållsskyldighet kan emellertid utsträckas på grund av skolgång efter det att barnet fyllt 18 år.

Detta avsteg från huvudregeln motiveras främst av att den studerandes försörj- ning under studietiden inte kan tillgodoses av studiehjälpen (se avsnitt 10.7.2) och att det ansetts att den unge i princip inte skall behöva skuldsätta sig för att kunna avsluta sin grundutbildning (prop. 1978/79: 12 s. 85, SOU 1977:37 s. 70 samt även Centrala studiestödsnämndens, CSN, rapport nr 1 1991 och prop. 1987/88:171 s. 80).

Föräldrarnas underhållsskyldighet efter l8—årsdagen kan kvarstå även om den unge gör ett avbrott i studierna.

I förarbetena till den aktuella lagbestämmelsen anfördes bl.a. följande om förutsättningarna för att underhållsskyldigheten skall kvarstå efter ett uppehåll i skolgången (prop. 1978/79:12 s. 155).

Underhållsskyldighet föreligger främst om barnet studerar när det fyller 18 år. Om barnet inte gör det men återupptar studierna före fyllda 19 år, är föräldrarna dock fortfarande underhållsskyldiga. Det spelar i och för sig ingen roll hur länge avbrottet i studierna har pågått. Med tanke på att det rör sig om den unges grundutbildning, kan underhållsskyldigheten inte heller göras beroende av att särskild studielämplighet visas föreligga.

Är barnet 19 år eller äldre när studierna återupptas, föreligger ingen underhållsskyldighet för föräldrarna. Inte heller kan underhållsskyldigheten återupplivas, om barnet avbryter utbildningen sedan det fyllt 19 år. Vid bedömandet av om underhållsskyldighet kvarstår får man dock se bort från ett kortare uppehåll i samband med byte av skola eller utbildningslinje e.d.

Förmånerna förlängt bidragsförskott för studerande och särskilt bidrag till vissa adoptivbarn infördes år 1985 (angående dessa förmåner se kapitel 2). För rätten till resp. förmån efter det att den unge fyllt 18 år uppställdes i huvudsak mot— svarande villkor som för rätten till underhåll efter 18 års ålder. Förmånerna utgår dock längst till och med juni månad det år barnet fyller 20 år (2 5 första stycket FBFL och i 3 & andra stycket SBAL).

I förarbetena till dessa lagar anförs bl.a. följande om rätten till förlängt bi- dragsförskott efter fyllda 18 år (prop. 1984/85:39 s. 17).

Enligt föräldrabalken kan ett studieavbrott diskvalificera barnet från rätten till underhåll efter fyllda 18 år. För att bevara rätten till underhåll vid skolgång fram till 21 års ålder skall barnet antingen gå i skolan när det fyller 18 år eller återuppta skolgången innan det fyller 19 år. Med hänsyn till att det nuvarande bidragsförskottet förutsätter underhållsskyldighet och att även det förlängda bidragsförskottet bör göra det, bör motsvarande krav på fortgående studier...gälla även för rätten till förlängt bidragsförskott.

Barnpension utgår till barn vars mor eller far har avlidit och som inte har fyllt 18 år (8 kap. 1 5 första stycket och 2 & första stycket samt 14 kap. 1 å andra stycket och 2 & AFL). Sedan år 1990 har även ett barn som fyllt 18 år rätt till barnpension om det bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller studiehjälp (t.ex. studier i grundskola eller gymnasieskola), dock längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år. En förutsättning för rätten till barnpension är att barnet bedriver studierna när det fyller 18 år eller återupptar studierna innan det fyller 19 år (8 kap. 2 5 andra stycket AFL). I förarbetena framhölls att ett motsvarande villkor gällde enligt FB beträffande föräldrars underhållsskyldighet mot barn (och även för rätten till förlängt bidragsförskott). Eftersom barnpensionerna byggde på underhållsskyldigheten ansågs det naturligt att för dessa ha samma krav (prop. 1987/88:171 s. 192).

HD har i en dom (NJA 1986 s. 345) prövat frågan om verkan av studieavbrott. Målet gällde underhållsskyldighet för en pojke som avbrutit sina studier i gymnasieskolan efter fyllda 18 år och som därefter återupptagit dessa efter fyllda 19 år. HD anförde i sina domskäl bl.a. följande.

I vad mån uppehåll i skolgången skall inverka på underhållsskyldigheten får anses vara i lagtexten uttryckligen reglerat endast för fallet att avbrottet inleds innan barnet fyllt 18 år och upphör innan det fyller 19. I fråg