2

Kungl. Maj.ts proposition nr

24

år 1970

Förslag

till

ändring i regeringsformen

1

(Nuvarande lydelse*)

(Föreslagen lydelse)

8 87.

l:o. Riksdagen äge gemensamt

med Konungen makt att stifta all­

män civil- och kriminallag ävensom

kriminallag för krigsmakten och att

sådan förut stiftad lag förändra och

upphäva. Ej må Konungen utan

riksdagens samtycke, och icke riks­

dagen utan Konungens, någon ny

lag göra eller gammal avskaffa. Frå­

gor härom må i riksdagen kunna

väckas och skola, sedan vederböran­

de utskott däröver blivit hört, av

riksdagen avgöras. Beslutar riksda­

gen för sin del någon ny lag eller

gammal lags upphävande eller för­

ändring, avlämnas förslag därom till

Konungen, som inhämte statsrådets

och lagrådets tankar däröver, och

sedan Han Sitt beslut fattat, medde-

le riksdagen antingen Sitt samtycke

till dess åstundan eller Sina skäl att

det vägra. Kan Konungen icke förr,

än riksdagen åtskiljes, fatta och

meddela Sitt beslut, vare Han oför­

hindrad att före nästfoljande riks­

dags öppnande eller, därest denna

öppnas inom tio dagar från den fö­

regående riksdagens slut, senast tio

dagar efter öppnandet förslaget or­

dagrant bifalla och allmän kungö- 1 2

l:o. Riksdagen äge gemensamt

med Konungen makt att stifta all­

män civil- och kriminallag ävensom

kriminallag för krigsmakten och att

sådan förut stiftad lag förändra och

upphäva. Ej må Konungen utan riks­

dagens samtycke, och icke riksdagen

utan Konungens, någon ny lag göra

eller gammal avskaffa. Frågor här­

om må i riksdagen kunna väckas

och skola, sedan vederbörande ut­

skott däröver blivit hört, av riksda­

gen avgöras. Beslutar riksdagen för

sin del någon ny lag eller gammal

lags upphävande eller förändring, av­

lämnas förslag därom till Konungen,

som inhämte statsrådets tankar där­

över, och sedan Han Sitt beslut fat­

tat, meddele riksdagen antingen Sitt

samtycke till dess åstundan eller

Sina skäl att det vägra. Kan

Konungen icke förr, än riksdagen

åtskiljes, fatta och meddela Sitt be­

slut, vare Han oförhindrad att före

nästf oljande riksdags öppnande el­

ler, därest denna öppnas inom tio da­

gar från den föregående riksdagens

slut, senast tio dagar efter öppnan­

det förslaget ordagrant bifalla och

allmän kungörelse därom utfärda.

1 Omtryckt 1969: 795.

2 Med nuvarande lydelse avses den enligt 1969: 22 antagna lydelsen.

4

Kungl. Maj.ts proposition nr 2i år 1970

Utdrag av protokollet över justitieärenden, hållet inför Hans

Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den

30 januari 1970.

Närvarande:

Statsministern

P

alme

,

ministern för utrikes ärendena

N

ilsson

,

statsråden

S

träng

, A

ndersson

, L

ange

, H

olmqvist

, A

spling

, L

undkvist

, G

eijer

,

M

yrdal

, O

dhnoff

, W

ickman

, M

oberg

, L

öfberg

, L

idbom

, C

arlsson

.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Geijer, anmäler efter gemen­

sam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om ändrade regler

om lagrådsgranskning och anför.

När möjligheten att inrätta en tredje avdelning av lagrådet infördes år

1968, uttalades från statsmakternas sida att åtgärden var att betrakta en­

dast som ett provisorium i avbidan på en mera långsiktig lösning av lag-

granskningsfrågan (prop. 1968: 15 s. 14 och 1LU 1968: 14 s. 10). Frågan

om en lösning som kan bli bestående har därefter utretts inom justitiede­

partementet. Resultatet av detta utredningsarbete redovisas i en departe­

mentspromemoria (Stencil Ju 1969: 14).

Över promemorian har yttranden avgetts av högsta domstolens ledamö­

ter, regeringsrättens ledamöter, justitiekanslern (JK), riksåklagaren (RÅ),

hovrätten över Skåne och Blekinge, lagberedningen, grundlagberedningen,

Föreningen Sveriges häradshövdingar och stadsdomare samt Sveriges ad­

vokatsamfund. Yttrande över promemorian bär därjämte inkommit från

Sveriges industriförbund. Grundlagberedningen har tagit del av övriga

yttranden innan den avgelt sitt eget yttrande.

Nitton av högsta domstolens ledamöter, nämligen justitieråden Beck­

man, Romanus, Sjöwall, Hcdfeldt, Edling, Digman, Nordström, Riben,

Brunnberg, Alexanderson, Conradi, Joachimsson, Bergsten, Bernhard, Gyl-

lensvärd, Holmberg, Fredlund, Höglund och Ulveson, har avgett gemensamt

yttrande. I den fortsatta framställningen redovisas detta yttrande som de

nitton justitierådens yttrande. Likaså har fyra av högsta domstolens leda­

möter, nämligen justitieråden Westerlind, Walbcrg, Gärde Widemar och

Brundin, förenat sig om ett yttrande, vilket i fortsättningen benämns de

fyra justitierådens yttrande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 24 år 1970

5

Nuvarande ordning

Lagrådets uppgift är enligt 21 § regeringsformen (RF) att

avge utlåtande över de förslag till stiftande, upphävande, ändring eller för­

klaring av lagar eller författningar, som Kungl. Maj :t för detta ändamål

överlämnar till lagrådet. Kungl. Maj :t har alltså möjlighet att begära lag­

rådets granskning av vilket författningsförslag som helst. I vissa fall är

sådan granskning obligatorisk, nämligen i fråga om lagstiftning enligt 87 §

RF och lagstiftning, som enligt särskilda bestämmelser skall ske i den i 87 §

RF föreskrivna ordningen.

Lagstiftningen enligt 87 § RF omfattar allmän civil- och kriminallag,

kriminallag för krigsmakten samt kyrkolag. Enligt särskilda bestämmelser

i RF skall den i 87 § föreskrivna ordningen tillämpas i fråga om lagstift­

ning om högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning och tjänst­

göring (17, 18 och 22 §§), om lagrådet (21 §), om kvinnas behörighet till

prästerlig tjänst (28 §), om tillsättning av prästerlig tjänst (30 §), om

svenskt medborgarskap (33 §), om statstjänstemännens rättsställning

(36 §) och om monopol (60 §). Även när Kungl. Maj :t enligt 89 § sista

punkten RF överlämnar åt riksdagen att gemensamt med Kungl. Maj:t lag­

stifta i frågor där Kungl. Maj :t i och för sig är behörig att lagstifta ensam

skall förfaringssättet i 87 § användas. I praxis har skyldighet dock inte an­

setts föreligga att inhämta lagrådets utlåtande i 89 §-fallen.

Avgränsningen av det obligatoriska granskningsområdet är oklar. Delvis

beror detta på att uttrycket »allmän civil- och kriminallag» i 87 § RF är

svårtolkat. Ursprungligen torde detta uttryck ha syftat på »allmänna la­

gen», dvs. 1734 års lag. Meningen synes ha varit att 87 § skulle reglera lag­

stiftningen på alla för medborgarnas inbördes förhållanden centrala och

viktiga områden, ett syfte som också på sin tid synes ha legat bakom av­

gränsningen av lagmaterian i 1734 års lag. Utvecklingen efter år 1809 har

inneburit att en lång råd av nya ämnesområden blivit föremål för lagstift­

ning.

Praxis har ofta vacklat när det gällt att ta ställning till formerna för ny

lagstiftning, dvs. om lagstiftningen skulle ske enligt 87 § med samstämmiga

beslut av Kungl. Maj :t och riksdag och efter lagrådets hörande, eller enligt

89 § med Kungl. Maj :t som ensam beslutande och utan skyldighet att in­

hämta lagrådets yttrande. Utvecklingen har i stort sett gått i den rikt­

ningen att alternativet med gemensam lagstiftning och inhämtande av lag­

rådets yttrande fått ökad användning. Huruvida det därvid ansetts att lag­

materian i sig fallit inom tillämplighetsområdet för 87 § eller det i stället

förhåller sig så att Kungl. Maj :t enligt 89 § sista punkten delat med sig av

sin exklusiva lagstiftningsbefogenhet till riksdagen kan i många fall vara

vanskligt att avgöra.

Utanför det obligatoriska granskningsområdet faller emellertid många

1* — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 saml. Nr 24

6

Kungl. Maj:ts proposition nr

24

år 1970

centrala och viktiga lagar. Bland dem kan nämnas grundlag, som stiftas

enligt 81 § RF, kommunallag, som stiftas enligt 57 § andra stycket RF, val­

lag, som stiftas enligt 49 § 1 mom. RF, och sekretesslag, som stiftas enligt

2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. Hit hör också skatteförfatlningarna,

vars stiftande inte särskilt regleras i RF i den mån de inte hänförs till kom­

munallag. Om man bortser från de lagar som enligt 89 § sista punkten RF

stiftas av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt, hör det till undantagen att

lagrådets yttrande inhämtas över författningsförslag inom det fakultativa

granskningsområdet.

Av 21 § RF framgår att endast Kungl. Maj:t är behörig att in­

hämta lagrådets yttrande. Ur denna synvinkel framstår lagrå­

det som ett Kungl. Maj :ts organ. Att det är Kungl. Maj :t som hör lagrådet

betyder emellertid ingalunda att riksdagen inte får del av dess synpunkter.

Den normala gången i ett lagstiftningsärende är att Kungl. Maj :t genom en

proposition lägger fram förslag till lagen eller författningen för riksdagen,

och enligt 87 § RF skall i så fall lagrådets yttrande fogas vid propositionen.

När ett lagförslag utgår från riksdagen är den formella gången att lagrådets

yttrande inhämtas först sedan riksdagen har fattat sitt beslut. Det förekom­

mer emellertid inte sällan att vederbörande riksdagsutskott under hand in­

hämtar lagrådets synpunkter i fall då utskottet vill föreslå ändringar i ett

av Kungl. Maj :t framlagt lagförslag.

RF lämnar inga besked beträffande lagrådsgranskningens

syfte och karaktär. Några formella hinder för lagrådet att granska

ett förslag i hela dess vidd föreligger inte. Enighet torde emellertid råda om

att lagrådet bör undvika att gå in i en bedömning av de allmänna politiska

grunderna för en tilltänkt lagstiftning.

Beträffande lagrådets organisation gäller enligt 21 § RF att

lagrådet skall vara sammansatt av tre justitieråd och en av regeringsrät­

tens lagfarna ledamöter. Kungl. Maj :t kan dock förordna annan lagfaren,

skicklig och oväldig person såsom ledamot av lagrådet i stället för ett av

justitieråden. Om det behövs, kan Kungl. Maj:t för visst ärende till leda­

mot av lagrådet förordna ytterligare en för insikt, erfarenhet och redlighet

känd person. Om lagrådet skall vara delat i avdelningar, skall de nu nämn­

da reglerna gälla varje avdelning.

Enligt lagen (1965: 186) om lagrådet ändrad 1968: 57) skall lagrådet be­

stå av en ordinarie och högst två extra avdelningar. Extra avdelning träder

i tjänst efter förordnande av Kungl. Maj:t. Sådant förordnande får med­

delas när arbetsbördan i lagrådet kan antas bli särskilt betungande. Kungl.

Maj :t bestämmer när extra avdelnings tjänstgöring skall upphöra. När lag­

rådet arbetar på avdelningar fördelar avdelningarna gemensamt ärendena

sinsemellan. Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de

regeringsråd, som skall vara ledamöter av lagrådet, och bestämmer härvid

vilken avdelning de skall tillhöra. Lagrådets ledamöter utses för en period

8

Kungl. Maj:ts proposition nr 2i år 1970

Historik

Bakgrunden till lagrådsinstitutionen

Lagrådsgranskningen bär sina rötter i den rådgivning åt konungen som

i gamla tider utövades av riksrådet bl. a. i lagfrågor. I 1772 års regerings­

form föreskrevs uttryckligen att konungen i samband med sitt ställnings­

tagande till lagförslag skulle till protokollet inhämta riksrådets mening. I

de fall då lagstiftningsinitiativet utgick från konungen skulle sedan »allt­

sammans» överlämnas till riksdagen. Uppgiften att avge yttrande ålåg riks­

rådet i dess helhet. I riksrådet ingick en särskild avdelning, justitierevisio-

nen, med uppgift att utöva konungens högsta rättskipning.

1789 års förenings- och säkerhetsakt ledde till riksrådets upplösning och

därmed till att rådsyttrandena i lagstiftningsärenden försvann. Visserligen

inrättades samtidigt högsta domstolen som ersättning för justitierevisionen,

men det föreskrevs inte någon motsvarighet till bestämmelsen i 1772 års

regeringsform om inhämtande av riksrådets yttrande i lagstiftningsfrågor.

Under perioden 1789—1809 förekom det likväl i viss utsträckning att högsta

domstolen fick yttra sig i lagstiftningsärenden.

Med 1809 års regeringsform fick den rådgivande verksamheten i lagstift­

ningsärenden åter fasta former. Uppgiften att avge yttrande till konungen

i lagstiftningsfrågor lades nu på det gamla riksrådets båda motsvarigheter

i den nya regeringsformen, statsrådet och högsta domstolen. Högsta dom­

stolen fick samtidigt en mer fristående ställning gentemot konungen än

den haft under den föregående tjugoårsperioden. I förhållande till riksda­

gen infördes såväl juridisk som politisk ansvarighet för domstolens leda­

möter i likhet med vad som blev fallet med statsrådets ledamöter.

Högsta domstolens befattning med laggranskning svällde med tiden ut

till en högst betydande del av domstolens arbetsbörda. Samtidigt ökade till­

strömningen av mål till domstolen. På grund härav kom laggranskningen

att uppfattas som ett hinder för domstolen att fullgöra sin egentliga upp­

gift, rättskipningen. I början av 1900-talet uttalades inom domstolen själv,

att det var önskvärt att domstolen befriades från laggranskningen. När re­

geringsrätten inrättades år 1909 flyttades samtidigt laggranskningsuppgif-

terna från högsta domstolen till det nybildade lagrådet som sammansattes

med ledamöter från både högsta domstolen och regeringsrätten.

Området för laggranskningen

Enligt 87 § RF i dess ursprungliga lydelse var konungen skyldig att höra

högsta domstolen innan han fattade sitt beslut i en lagstiftningsfråga som

gällde allmän civil- eller kriminallag eller kyrkolag. Däremot fanns inte nå­

gon föreskrift om att högsta domstolen kunde höras över andra författ-

ningsförslag. Under de 100 år som laggranskningen enligt RF låg hos högsta

domstolen skedde endast ett par mindre utvidgningar av granskningsområ-

10

för att författningsförslagen skulle kunna få en från juridisk synpunkt

tillfredsställande utformning. Härtill kom att Kungl. Maj :t grundlags-

enligt var oförhindrad att inhämta lagrådets yttrande även över författ-

ningsförslag utanför det obligatoriska granskningsområdet. En lagstadgad

utvidgning av lagrådets granskningsområde kunde emellertid med hänsyn

till lagrådets arbetsbelastning antas aktualisera frågan om en annan or­

ganisation av lagrådet. Frågan om lydelsen av RF:s bestämmelser angående

lagrådet var emellertid under prövning av författningsutredningen. Utskot­

tet erinrade avslutningsvis om att författningsförslagen underkastades en

granskning också i riksdagen från såväl materiell som formell synpunkt.

Utskottet ansåg sig med hänsyn till dessa förhållanden sakna anledning att

tillstyrka motionerna.

Författningsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande »Sve­

riges statsskick» (SOU 1963: 16 och 17) inte någon principiell ändring av

systemet med ett obligatoriskt och ett fakultativt granskningsområde. Där­

emot föreslogs betydande ändringar beträffande avgränsningen av det

obligatoriska granskningsområdet. Detta skulle omfatta dels grundlag, dels

huvuddelen av de författningar som skulle utfärdas i form av annan lag.

De närmare reglerna om i vilka fall bestämmelser skulle utfärdas i form

av lag gavs huvudsakligen i 7 kap. 2 § i utredningens förslag till regerings­

form. Enligt 7 kap. 6 § skulle lagrådsgranskning vara obligatorisk i fråga

om lag i ämnen »som i 2 § första eller andra stycket sägs». I 2 § första

stycket föreskrevs att bestämmelser om svenskt medborgarskap, om en­

skildas egendom och inbördes förhållanden, om brott och påföljd för brott,

om rättegångsförfarandet, om värnplikt och annan tjänsteplikt och om

åligganden i övrigt för kommuner eller enskilda fick ges endast i lag.

Mindre ingripande bestämmelser i dessa ämnen fick dock beslutas av re­

geringen eller i vissa fall av annan myndighet i annan författning än lag.

I 2 § andra stycket föreskrevs att också bestämmelser om grunderna för

den kommunala organisationen och verksamheten (kommunallag) skulle

ges i lag.

Enligt utredningens förslag skulle emellertid normgivningen ske i form

av lag även i vissa andra fall än de nu angivna. I 7 kap. 2 § tredje stycket

upptogs sålunda en erinran om att det i den föreslagna regeringsformen och

i tryckfrihetsförordningen fanns ytterligare föreskrifter om att bestämmel­

ser i vissa ämnen skulle ges i lag. Härmed avsågs bl. a. en föreskrift i 8

kap. 1 § i förslaget till regeringsform att skatt inte fick beslutas annorledes

än genom lag eller, såvitt angick skatt för att täcka kommuns medelsbe­

hov, med stöd av lag. I de nu åsyftade fallen skulle alltsa lagrådsyttrande

inte vara obligatoriskt.

Vid remissbehandlingen fick författningsutredningens förslag att ut­

vidga det obligatoriska granskningsområdet ett positivt mottagande. Åtskil­

liga remissorgan förordade ytterligare utvidgning. Härvid tog önskemålen

Kungl. Maj. ts proposition nr 2i år 1970

12

författningsutredningens slutbetänkande och remissyttrandena över detta.

Konstitutionsutskottet ansåg sig år 1949 i utlåtande över en motion om

utvidgning av lagrådets granskningsverksamhet kunna konstatera (KU

1949: 8) att enighet rådde om att lagrådets granskning inte borde omfatta

lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras ju­

ridiska sida. Enligt utskottets uppfattning låg lagrådsgranskningens bety­

delse i att de remitterade lagförslagen fick en från juridisk synpunkt till­

fredsställande utformning. Denna granskning hade enligt utskottet bidra­

git till att i allmänhet vidmakthålla det inre sammanhanget i lagstiftningen.

Detta uttalande har sedermera bekräftats både år 1954 och år 1962 (KU

1954: 9 och 1962: 8).

Författningsutredningen (SOU 1963: 17 s. 358) anslöt sig uttryckligen

till konstitutionsutskottets uttalande från år 1949 angående lagrådsgransk­

ningens syfte och karaktär.

En genomgång av hur lagrådet självt sett på sin granskningsuppgift har

inte gjorts annat än i form av stickprov i utlåtanden där det funnits skäl

att förmoda att lagrådet haft anledning att överväga om dess utlåtande bor­

de begränsas till den mera juridiska sidan av det föreliggande förslaget.

I sitt utlåtande över 1938 års förslag till semesterlag (prop. 1938:286)

uttalade lagrådet att det inte ansett sig kunna eller böra uttala något om­

döme i den vid lagstiftningsärendets behandling avgörande frågan om den

föreslagna lagstadgade tvåveckorssemestern låg inom gränserna för det

ekonomiskt möjliga eller tillrådliga. Liknande uttalanden har gjorts av

lagrådet även i andra sammanhang, t. ex. år 1959 i utlåtandet över förslaget

till lag om försäkring för allmän tilläggspension (prop. 1959: 100).

Emellertid finns det också exempel på att lagrådet inte velat begränsa

sig till en snävt juridisk granskning av framlagda lagförslag. I utlåtanden

över två lagförslag angående införande av åtta timmars arbetsdag, som

behandlades av 1919 års riksdagar (se prop. nr 247 till 1919 års lagtima

riksdag s. 113 ff och prop. nr 4 till 1919 års urtima riksdag s. 33 ff), av­

styrkte lagrådet den föreslagna reformen under åberopande bl. a. av sam­

hällsekonomiska skäl.

Lagrådet avstyrkte år 1936 förslaget till lag om förenings- och förhand­

lingsrätt (se prop. 1936: 240 s. 126 ff) på skäl som närmast tog sikte på

lagstiftningens materiella innehåll. Sålunda ansåg lagrådet, i motsats till

vad som hade förordats i lagrådsremisser dels att en lagstiftning om för­

enings- och förhandlingsrätt inte borde genomföras innan frågan om en

avtalslagstiftning som allsidigt behandlade frågan om de privatanställdas

rättsställning hade prövats, dels att frågan om skydd mot organisations-

tvång inte borde lämnas utanför en lagstiftning om skydd för förenings­

rätten, dels att det inte var lämpligt att på föreslaget sätt reglera förenings­

rätten utan att ta upp den mer omfattande frågan om en enhetlig lagstift­

ning angående ekonomiska stridsåtgärder. Förslaget i lagrådsremissen vid-

Kungl. Maj:ts proposition nr 24 år 1970

Kungl. Maj.ts proposition nr 24 år 1970

13

hölls emellertid i allt väsentligt i propositionen trots lagrådets invänd­

ningar.

I ett utlåtande år 1949 över ett förslag om utvidgning av kommuns möj-

ligheter att genom expropriation förvärva mark för bostadsbebyggelse (se

prop. 1949: 184), invände lagrådet mot det remitterade förslaget bl. a. att

det stred mot den allmänna rättsuppfattningen och att det innebar en

radikal förändring i den enskilde jordägarens ställning, »i det att den re­

lativa trygghet, som jordäganderätten hittills inneburit, bleve till väsent­

lig del tillspillogiven». Lagrådet, som befarade ett kommunalt markmono­

pol, ansåg sig kunna tillstyrka förslaget endast under förutsättning att det

omarbetades väsentligt. Lagrådets invändningar föranledde inte departe­

mentschefen att frånfalla någon av huvudpunkterna i förslaget. Beträffande

lagrådets uttalanden om förslagets innebörd i stort och dess förhållande till

den allmänna rättsuppfattningen framhöll departementschefen bl. a. att

det inte var möjligt att fatta ståndpunkt enbart på juridisk grundval utan

att bedömningen ytterst måste grundas på politiska uppfattningar, t. ex.

i vad mån eller på vad sätt äganderätten till tomtmark borde få inverka

på tätorternas utveckling eller hur omfattande uppgifter som borde läggas

på kommunerna och andra samhälleliga organ i syfte att trygga med­

borgarnas bostadsförsörjning.

Ett annat exempel på att lagrådet inte alltid begränsar sig till en strikt

rättslig granskning är dess utlåtande år 1955 över ett förslag om utvidgad

arvsrätt för barn utom äktenskap. I polemik mot föredragande departe­

mentschefens påstående att rättvisesynpunkter krävde att utomäkten-

skapliga barn likställdes med barn i äktenskap uttalade lagrådet (prop.

1958 A: 144) att olikheten i fråga om arvsrätt mellan dessa båda kate­

gorier av barn knappast var oförsvarlig från principiell och etisk syn­

punkt. I varje fall fordrades enligt lagrådet ändringar i gällande regler om

faderskap till barn utom äktenskap och om efterlevande makens ekonomiska

ställning innan barn utom äktenskap generellt kunde få arvsrätt efter

fader och fädernefränder. Föredragande departementschefen tillbakavisade

visserligen lagrådets principiella invändning men arvsrättsreformen sköts

på framtiden i avbidan på resultatet av vissa ytterligare utredningar.

Lag granskning ens organisation

Högsta domstolens laggranskning utfördes till en början

liksom domstolens rättskipande verksamhet in pleno, dvs. med tolv leda­

möter. När domstolen år 1860 delades upp på avdelningar gjordes ingen

skillnad mellan avdelningarna i fråga om befattning med laggransk­

ningen.

Vid lagrådets inrättande år 1909 bestämdes att lagrådet

skulle bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Om det prövades nöd­

vändigt, fick Kungl. Maj :t för visst ärende förordna ytterligare »en för in-

2*—Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 24

14

sikt, erfarenhet och redlighet känd man». Förslaget att flytta över laggransk-

ningsuppgifterna till lagrådet hade lagts fram i prop. 1908: 37, som också

innehöll förslag om inrättande av regeringsrätten. Enligt propositionen

skulle lagrådet bestå av tre ledamöter, varav två justitieråd och ett rege­

ringsråd, vilka skulle förordnas att tjänstgöra i lagrådet för viss tid. För

behandling av särskilt ärende av större vikt skulle kunna utses högst tre

extra ordinarie bisittare. Riksdagen följde emellertid inte propositionen

utan antog i enlighet med konstitutionsutskottets förslag (KU 1908: 10) de

regler om lagrådets sammansättning som sedermera kom att gälla.

Under 1920-talet framfördes i olika motioner förslag om att ändra

lagrådets sammansättning. Bl. a. kom den tanken därvid till uttryck att yt­

terligare ett lagråd borde inrättas eller att antalet ledamöter i lagrådet bor­

de utökas. I en inom justitiedepartementet år 1926 verkställd utredning

föreslogs att laggranskningen skulle återföras till högsta domstolen. Inte

något av dessa förslag ledde till lagstiftning (KU 1920:47, 1927: 16 och

1928: 23). En redogörelse för 1926 års utredning finns i prop. 1964: 140.

Författningsutredningen (SOU 1963: 17 s. 359) föreslog att

sammansättningen av lagrådet inte skulle anges på annat sätt i grundlag

än att det i RF fastslogs, att i lagrådet skulle tjänstgöra ledamöter av

högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen (regeringsrätten). För­

slaget inrymde sålunda en möjlighet för lagrådet att arbeta på avdelningar.

Den då gällande lagen om tjänstgöring i lagrådet borde enligt utredningen

byggas ut och innehålla bestämmelser om antalet ledamöter i lagrådet. Ut­

redningen ansåg det inte påkallat atl bibehålla möjligheten att för visst

ärende till ledamot av lagrådet förordna ytterligare en person. Om skattelag

skulle granskas av lagrådet, ansåg utredningen att majoriteten av dem som

utförde granskningen borde hämtas från högsta förvaltningsdomstolen.

Frågan om lagrådets organisation togs upp i en inom justitiede­

partementet den 30 augusti 1963 upprättad prome­

moria (stencilerad). I denna framhölls, att arbetsläget i lagrådet hade

blivit sådant att den då förestående ökningen av lagstiftningsaktiviteten

skulle medföra stockning i laggranskningsarbetet. En reform i syfte att på

ett eller annat sätt underlätta laggranskningsarbetet ansågs därför ound­

gängligen nödvändig. Enligt promemorian borde man inte inskränka lag­

rådets kompetensområde med hänsyn till det oomtvistliga värdet av lag-

rådsgranskningen. I stället föreslogs en förstärkning av lagrådets perso­

nella resurser, så att vid behov en dubblering av lagrådet kunde ske. Enligt

förslaget skulle lagrådet alltjämt bestå av ledamöter från de högsta rätt-

skipande organen. Del borde dock eftersträvas att dessa i minsta möjliga

mån stördes i sin dömande verksamhet. I promemorian diskuterades två

alternativ till lagrådets organisation. Enligt det ena skulle lagrådet normalt

arbeta på en avdelning. Vid behov skulle ytterligare ett justitieråd och ett

regeringsråd träda in i lagrådet och detta delas upp på två avdelningar,

vardera bestående av två justitieråd och ett regeringsråd. Dessutom skulle

Kungl. Maj ds proposition nr ²⁴ år 1970

15

varje avdelning tillföras ytterligare en ledamot, som skulle utses av Kungl.

Maj:t och rekryteras utanför högsta domstolen och regeringsrätten. En­

ligt det andra alternativet skulle lagrådet bestå av en ordinarie och en extra

avdelning med vardera två justitieråd och ett regeringsråd, varvid den

extra avdelningen trädde i verksamhet efter Kungl. Maj :ts förordnande när

ärendenas omfattning krävde det. I promemorian förordades det senare al­

ternativet. Någon ändring beträffande möjligheten att i särskilt ärende

adjungera ytterligare en ledamot med speciella insikter föreslogs inte.

I remissyttrandena över departementspromemorian1

godtogs i princip tanken att åstadkomma en förstärkning av kapaciteten för

laggranskning genom att lagrådet bereddes möjlighet att arbeta på två av­

delningar. Majoriteten av högsta domstolens ledamöter framhöll emellertid

att en dubblering av lagrådet borde bli en undaniagsföreteelse, avsedd för pe­

rioder av dittills knappast känd lagstiftningsaktivitet. Ett genomgående drag

i remissyttrandena var att man ansåg att de fasta ledamöterna på en lagråds-

avdelning borde uteslutande eller huvudsakligen hämtas från högsta dom­

stolen och regeringsrätten. I övrigt var meningarna om lagrådets organisa­

tion delade. I flera yttranden, i synnerhet dem från högsta domstolens och

regeringsrättens ledamöter, betonades vikten av att ledamotsantalet i de

båda högsta instanserna inte ökades eller i vart fall ökades endast i ringa

grad.

I proposition nr 140 till 1964 års riksdag föreslogs sådana änd­

ringar i RF att lagrådet skulle kunna vara delat i avdelningar. Enligt försla­

get skulle lagrådet eller, om lagrådet var delat i avdelningar, lagrådsavdel-

ning beslå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Kungl. Maj:t skulle emel­

lertid ha möjlighet att i stället för ett av justitieråden föror dna annan lag­

faren, skicklig och oväldig person att tjänstgöra som ledamot av lagrådet

resp. av lagrådsavdelning. Möjligheten att för behandlingen av visst ärende

anlita en extra ledamot skulle behållas.

I propositionen anförde föredragande departementschefen att lagrådets

sammansättning dittills visat sig ändamålsenlig och effektiv. Med hänsyn

därtill och till kommande lagförslags storlek och svårighetsgrad borde an­

talet ledamöter, som obligatoriskt skulle delta i granskningen även i fort­

sättningen bestämmas till fyra. I enlighet med konstitutionsutskottets till­

styrkande utlåtande (KU 1964: 19) antog riksdagen propositionsförslaget

till de nämnda grundlagsändringarna som vilande.

1965 års riksdag antog slutligt det vilande förslaget till ändring

i RF:s bestämmelser om lagrådet (KU 1965: 19, rskr 162). Vid samma riks­

dag antogs en ny lag om lagrådet, enligt vilken lagrådet skulle utgöras av

en ordinarie avdelning och en extra avdelning. Den extra avdelningen skulle

träda i tjänst endast när Kungl. Maj :t hade förordnat därom (prop.

Kungl. Maj. ts proposition nr 24 år 1970

1 En utförlig redogörelse för remissyttrandena finns i prop. 1964: 140 s. 68—81.

16

1965: 27, 1LU 16, rskr 157). Den extra lagrådsavdelningen trädde i tjänst

den 1 oktober 1965.

Vid 1968 års riksdag beslöts lagändringar som möjliggjorde yt­

terligare utökning av lagrådet. Ändringen innebar att lagrådet skulle kunna

arbeta på tre avdelningar, en ordinarie och högst två extra avdelningar.

Bakgrunden till förslaget var den ständigt ökande lagstiftningsaktiviteten.

Föredragande departementschefen betecknade i propositionen (prop.

1968: 15) utökningen som en provisorisk åtgärd i avbidan på en långsiktig

lösning.

I sitt yttrande över förslagen till de nämnda lagändringarna anförde lag­

rådet att utvidgningen var ägnad att medföra olägenheter, som berörde både

högsta domstolen och regeringsrätten men som gjorde sig särskilt gällande

beträffande högsta domstolen. Olägenheterna hängde väsentligen samman

med att en förhållandevis stor del av de båda domstolarnas ledamöter skulle

komma att tas i anspråk för annan verksamhet än den primära, dvs. rätt­

skipningen, om det inrättades en tredje lagrådsavdelning. Sålunda skulle

det inte kunna undvikas att drygt en fjärdedel av antalet ledamöter i högsta

domstolen kom att vid varje särskilt tillfälle vara avdelad för den sekun­

dära uppgiften, laggranskningen. Att justitieråden i avsevärt ökad utsträck­

ning kom att fjärmas från den rättskipande verksamheten innebar fara för

att deras kontakt med rättspraxis och möjligheter till överblick över rätts­

praxis minskades. Vidare kunde invändas att en utvidgning av lagrådet

tvingade fram en ökning av antalet ledamöter i högsta domstolen och rege­

ringsrätten som inte var önskvärd med hänsyn till att den var ägnad att

motverka enhetlighet och konsekvens i prejudikatbildningen. Lagrådet an­

såg därför att inrättandet av en tredje lagrådsavdelning svårligen skulle

kunna godtas, om förslaget syftade till en utvidgning av bestående karak­

tär. Emellertid förutsatte lagrådet att frågan om laggranskningen snarast

skulle få en mera långsiktig lösning och ville med hänsyn till behovet av

omedelbara åtgärder inte sätta sig emot att en tillfällig utvidgning genom­

fördes.

I sitt av riksdagen godkända utlåtande i ämnet (1LU 1968: 14) under­

strök första lagutskottet att man så snart som möjligt borde försöka finna

en lösning av laggranskningsfrågan som kunde bli bestående och göra det

möjligt att bemästra laggranskningsuppgifterna utan att i den utsträckning

som nu måste ske ta de högsta rättskipande instansernas ledamöter i an­

språk.

De vid 1968 års riksdag beslutade lagändringarna trädde i kraft den 1

april 1968. Den andra extra avdelningen av lagrådet inrättades den 16

april 1968. På grund av nedgång i lagrådets arbetsbörda har denna avdel­

ning dragits in fr. o. m. den 27 oktober 1969.

1968 års riksdag har, som tidigare nämnts, också behandlat ett motions-

förslag om inrättande av ett skattelagråd. Förslaget avslogs av riksdagen

(KU 1968: 26).

Kungl. Maj.ts proposition nr 24 år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr 24 år 1970

17

Departementspromemorian

I promemorian framhålls inledningsvis att den svenska lagstiftnings-

proceduren kännetecknas av stor grundlighet. Den hos oss vanliga metoden

att låta Kungl. Maj:ts och riksdagens slutliga ställningstaganden i lagstift­

ningsärenden föregås av vidlyftiga utredningar genom kommittéer, remiss­

behandling, departemental beredning, särskild författningsgranskning ge­

nom två konsultativa statsråd och lagrådsgranskning är internationellt sett

unik. Motsvarighet till det svenska lagrådet finns endast i Finland.

I promemorian erinras vidare om att formerna för lagstiftningsarbetet inte

har ändrats i sina huvuddrag trots att efterkrigstidens politiska, sociala,

ekonomiska och tekniska utveckling ställt statsmakterna inför allt fler och

större lagstiftningsuppgifter. Arbetsbördan har hittills kunnat bemästras

genom personalförstärkningar och organisatoriska ändringar som inte rub­

bat lagstiftningsprocedurens grundmönster. Antalet kommittéer med lag-

stiftningsuppdrag har successivt ökat. Departementens och statsrådsbered­

ningens arbetsenheter för lagstiftningsärenden har byggts ut kraftigt. I riks­

dagen har konstitutionsutskottets och lagutskottens kanslier förstärkts, och

beslut har fattats om inrättande fr. o. m. år 1971 av ett fjärde lagutskott.

Lagrådet har förstärkts genom två reformer som båda har genomförts under

1960-talet. År 1965 dubblerades lagrådet, och år 1968 delades arbetet i lag­

rådet upp på tre avdelningar.

I fråga om utgångspunkterna för promemorian anges först och

främst att övervägandena om en ändamålsenligare ordning beträffande lag­

granskningen bör kunna begränsas till att gälla frågan om hur lagrådsverk-

samheten lämpligen skall vara utformad och avgränsad i framtiden. Enligt

promemorian kan det i och för sig synas naturligt att börja med den grund­

läggande frågan om det numera över huvud taget finns behov av en särskild

fristående institution för laggranskning. Den upprustning som har skett av

regeringens och riksdagens egna organ för lagstiftning skulle kunna utgöra

motiv för en omprövning. Det står emellertid klart att lagrådets verksamhet

omfattas med förtroende och uppskattning på skilda håll. Riksdagen har

vid flera tillfällen uttalat att lagrådsgranskningen är ett värdefullt inslag i

lagstiftningsproceduren. Samma uppfattning har kommit till uttryck bl. a.

i författningsutredningens slutbetänkande och i remissyttranden över be­

tänkandet.

I promemorian slås härefter fast vissa fasta utgångspunkter för över­

vägandena. En sådan gäller behovet av flexibilitet i lagrådets verksamhet.

Nya grundlagsbestämmelser om lagrådet måste vara konstruerade så att lag­

granskningen inte verkar dämpande på reformtakten i samhället. Det är

visserligen viktigt att lagarna är väl genomarbetade, men formerna för lag­

granskningen får inte vara så stela eller tunga att lagstiftningen riskerar att

förlora i effektivitet som instrument för reformarbetet.

18

Den utveckling som har ägt rum under 1960-talet understryker enligt pro­

memorian kraftigt behovet av flexibilitet i lagrådets verksamhet. Arbetsbe­

lastningen på lagrådet har ökat i hastigt tempo. Man kan visserligen förut­

se en viss lättnad i lagrådets arbetsbörda sedan arbetet på en ny jordabalk

och en ny fastighetsbildningslagstiftning har förts i hamn. Men det kan

också redan konstateras att dessa lagverk ganska snart kommer att följas

av nya stora reformer på andra rättsområden. Någon återgång till de för­

hållanden som rådde under 1960-talets första hälft och tidigare kan man

inte räkna med. Tvärtom måste man utgå från att det i framtiden kan kom­

ma perioder då inte heller tre lagrådsavdelningar skulle ha tillräcklig kapa­

citet för att avverka granskningen av alla förslag som enligt gällande bestäm­

melser obligatoriskt skall göras till föremål för lagrådsbehandling.

Enligt promemorian kan önskemål om ökad flexibilitet i lagrådets verk­

samhet i princip tillgodoses genom ändringar beträffande lagrådets orga­

nisation eller arbetsuppgifter eller genom en kombination av ändringar i

dessa hänseenden. Variationsmöjligheterna är emellertid begränsade, om

man vill bevara lagrådets anknytning till de båda högsta dömande instan­

serna. Man måste undvika att dra bort alltför många justitieråd och rege­

ringsråd från dömande verksamhet, och ledamotsantalet i högsta domstolen

och regeringsrätten kan inte utan olägenhet ökas i takt med lagstiftningens

expansion. I promemorian erinras härvid om att det i lagstiftningsärendet

om utvidgning av lagrådsorganisationen år 1968 rådde enighet om att ord­

ningen med tre lagrådsavdelningar i den sammansättning som nu är före­

skriven i RF skulle vara till skada för rättskipningen om den blev bestå­

ende. Enligt promemorian är det mot bakgrund av vad som då uttalades

från statsmakternas sida tydligt att en översyn av gällande bestämmelser

om lagrådet bör utmynna i en konstruktion som lättar trycket på högsta

domstolen och regeringsrätten och gör att laggranskningsuppgifterna kan

klaras utan att man engagerar lika många justitieråd och regeringsråd som

det behövs för tre lagrådsavdelningar enligt nuvarande ordning.

För att man genom organisatoriska förändringar skall

kunna minska behovet att anlita justitieråd och regeringsråd för laggransk­

ning fordras enligt promemorian att man antingen minskar lagrådsavdel-

ningarnas storlek eller också vidgar möjligheterna att använda andra än

ledamöter i de högsta dömande instanserna för granskningsuppgifter.

Att göra lagrådsverksamheten tillräckligt flexibel genom ändringar i be­

stämmelserna om lagrådets sammansättning innebär emellertid enligt pro­

memorian svårigheter. Det visar tydligt diskussionen i samband med grund­

lagsändringarna 1964/65, som öppnade möjlighet för Kungl. Maj:t att låta

lagrådet arbeta på avdelningar. Det fanns då betänkligheter mot att lagrådet

skulle arbeta på två avdelningar. När promemorian kom till, fanns det tre

avdelningar, och man måste enligt promemorian räkna med möjligheten att

Kungl. Maj:ts proposition nr 24 år 1970

Kungl. Maj.ts proposition, nr 24 år 1970

19

det i framtiden kan komma perioder då man skulle behöva ännu fler lag-

rådsavdelningar.

Om man vill ändra bestämmelserna om lagrådets sammansättning torde

det enligt promemorian inte finnas något annat val än att minska antalet

justitieråd som tjänstgör i lagrådet antingen genom att minska antalet

ledamöter på varje avdelning från fyra till tre eller genom att rekrytera

ytterligare en av ledamöterna utanför kretsen av justitieråd och regerings­

råd. De problem som kan uppkomma för regeringsrätten till följd att lag-

granskningsverksamheten expanderar löser man dock inte på detta sätt.

Mot reformer av angivet slag kan enligt promemorian invändas att de i

viss mån ändrar lagrådets karaktär. Det brukar sägas att lagrådets sam­

mansättning är en garanti för en nyttig växelverkan mellan lagstiftningen

och rättskipningen i högsta instans. Ett lagråd, där t. ex. hälften av leda­

möterna utses av Kungl. Maj :t bland andra kategorier av jurister än justitie­

råd och regeringsråd, är någonting annat än den representation för högsta

domstolen och regeringsrätten som lagrådet är avsett att utgöra. Dessutom

är organisationen av lagrådet inte enbart en fråga om att begränsa behovet

av att anlita justitieråd och regeringsråd för laggranskningsuppgifter. Lag-

rådsgranskningens kanske viktigaste funktion är att bidra till enhetlighet

i lagstiftningen. Från den synpunkten går den nuvarande ordningen med tre

lagrådsavdelningar inte fri från invändningar, och olägenheterna skulle gi­

vetvis bli mera framträdande om man i framtiden blev tvungen att inrätta

en fjärde lagrådsavdelning.

Enligt promemorian är alltså utrymmet för ytterligare organisatoriska

reformer beträffande lagrådet i praktiken snävt begränsat. Man når snart

en punkt där det blir ofrånkomligt att ta upp frågan om lagrådets fortsatta

existens som en från regering och riksdag fristående institution. En för­

stärkt intern juridisk granskning av lagförslagen inom regeringens kansli

eller hos riksdagsutskotten kan vara ett bättre alternativ än ett lagråd med

en starkt splittrad sammansättning och arbetet uppdelat på tre eller fyra

avdelningar. Ett annat alternativ till ett omorganiserat lagråd skulle kunna

vara ett system där vissa viktiga lagar remitteras till högsta domstolen eller

regeringsrätten innan de föreläggs riksdagen. Utgångspunkten för prome­

morian är emellertid att lagrådet inte bör avskaffas, om det går att finna

medel att i rimlig utsträckning tillvarata det särskilda värde som anses

ligga i lagrådsinstitutionen. Om man inte kan nå målet genom organisato­

riska ändringar, får man i stället pröva möjligheterna att lösa problemen

genom en mer ändamålsenlig reglering av lagrådets arbetsuppgifter än f. n.

Slutsatsen i promemorian beträffande lagrådets organisation blir att man

bör behålla de nuvarande sammansättningsreglerna. Reformer beträffande

arbetsuppgifterna bör inriktas på en sådan lättnad i arbetsbördan att det

inte behövs mer än högst två lagrådsavdelningar. Behöver lagrådet inte vid

20

Kungl. Maj. ts proposition nr 24 år 1970

någon tidpunkt arbeta på mer än två avdelningar, torde enligt promemorian

antalet ledamöter i högsta domstolen kunna minskas från 27 till 25 och an­

talet ledamöter i regeringsrätten från 22 till 21.

Vad härefter gäller möjligheterna att genom begränsning av lagrå­

dets arbetsuppgifter uppnå önskad flexibilitet i lagrådsverksam-

heten framhålls i promemorian att det är naturligt att regeringen skall

ha rätt att remittera vilket författningsförslag som helst till lagrådet. Mot

21 § RF finns det enligt promemorian inte något att erinra. Däremot finns

anledning att se närmare på de bestämmelser i RF som föreskriver obliga­

torisk lagrådsgranskning. Den nuvarande avgränsningen av det obligato­

riska granskningsområdet är otidsenlig och delvis irrationell.

Det kan enligt promemorian i och för sig vara av värde att ha kvar be­

stämmelser i RF som garanterar att vissa lagar blir föremål för den nog­

granna rättsliga kontroll som lagrådsgranskningen innebär. Men en förut­

sättning måste i så fall vara att man lyckas konstruera bestämmelserna så

att de leder till ett urval som är ändamålsenligt och samtidigt så pass be­

gränsat att det inte behöver befaras att reformtakten i samhället skall däm­

pas på grund av bristande tid för behandling av lagförslag i lagrådet. De

avvägningar som behövs måste göras med utgångspunkt från en principiellt

och praktiskt hållbar uppfattning om lagrådets funktion och om betydel­

sen av lagrådets verksamhet i olika hänseenden och sammanhang.

I promemorian erinras om att det i princip torde råda enighet om att lag­

rådet har en strikt juridisk uppgift och inte en politisk. Riksdagen har så­

lunda uttalat att lagrådsgranskningen inte bör omfatta lagförslagens all­

männa politiska grunder utan uteslutande ägnas åt den juridiska sidan av

förslagen. Enligt promemorian är emellertid bilden av lagrådets verksam­

het inte så konturskarp som detta uttalande kan ge anledning att förmoda.

I lagrådets granskning av ett remitterat lagförslag ingår kontroll av att för­

slagets sakliga innehåll kommit till uttryck i lagtexten på ett adekvat sätt,

att den tekniska metod som valts för att förverkliga förslagets syften är

ändamålsenlig, att olika regler i förslaget korresponderar med varandra

och att förslaget i dess helhet passar in i rättsordningen i övrigt. Inte sällan

drar lagrådet fram i ljuset svårigheter, som kan uppkomma i tillämpning­

en, och ger anvisningar på hur svårigheterna kan lösas. En granskning av

detta slag för i regel inte in på politiskt omstridda frågor. Det har emeller­

tid förekommit att lagrådet avstyrkt eller föreslagit ändringar i kontrover­

siella lagförslag med motiveringar som haft en klart politisk innebörd. Detta

torde dock under de senaste decennierna ha blivit alltmer sällsynt. Enligt

promemorian stämmer i det stora hela lagrådets verksamhet väl överens

med den funktion som lagrådet bör fylla i lagstiftningsproceduren enligt

riksdagen nyss angivna uppfattning.

I promemorian framhålls att den granskning av det slag som förekommer

i lagrådet kan vara värdefull i fråga om författningar inom vilket rättsom­

21

råde som helst. Behovet av att höra lagrådets synpunkter varierar emeller­

tid med en råd olika omständigheter. Enligt promemorian är det av sär­

skild betydelse att få en extra noggrann kontroll av lagtexten när ett för­

slag innehåller juridiska nyskapelser, är tekniskt invecklat eller har många

förgreningar över till annan lagstiftning. Detsamma gäller i sådana fall

då ett departementsförslag innefattar en genomgripande bearbetning av ett

tidigare remitterat kommittéförslag. Av naturliga skäl blir utbytet av lag­

rådets granskning i allmänhet störst när lagförslagen ligger inom rätts­

områden som lagrådets ledamöter är särskilt förtrogna med från sin döman­

de verksamhet.

I promemorian erinras om att författningsutredningen i sitt förslag till

ny regeringsform gjorde ett försök att i sina bestämmelser om lagråds-

granskning fånga in sådana författningar som är av särskild vikt från rätts­

säkerhetssynpunkt eller annars har en central plats i rättssystemet. Enligt

promemorian ligger det nära till hands att lagrådets verksamhet i första

hand bör koncentreras till sådan lagstiftning. Denna tanke är emellertid svår

att översätta i praktiskt hanterliga regler. Gränserna blir lätt godtyckliga och

suddiga. Remisskritiken över författningsutredningens förslag bekräftar svå­

righeterna. Enligt promemorian kan mot författningsutredningens förslag

också från principiell synpunkt invändas att obligatorisk lagrådsgransk-

ning inte står i full överensstämmelse med uppfattningen att lagrådet har

en strikt juridisk och inte en politisk uppgift. Ett lagförslag, som innehål­

ler mycket ingripande bestämmelser och därför enligt författningsutred­

ningen obligatoriskt borde underställas lagrådet, kan ändå vara juridiskt

relativt okomplicerat. I promemorian ges en rad exempel på detta, såsom

förkortning av den lagstadgade arbetstiden, höjning av ersättningsnivån

inom den allmänna pensioneringen, begränsning av kretsen av arvsberätti-

gade samt avkriminalisering av ett förfarande som inte längre anses straff-

värt. Oberoende av vilket ämne ett lagförslag behandlar finns det enligt pro­

memorian knappast motiv för ett ovillkorligt krav på att det politiska

ställningstagandet skall föregås av lagrådsbehandling, om förslagets juri­

diska innebörd och konsekvenser är tämligen lätta att överblicka. Praktiskt

torde detta dock inte vara något stort problem. Förslag som inte rymmer

några lagtekniska eller andra rättsliga komplikationer påverkar inte lag­

rådets arbetsbörda i nämnvärd grad.

I promemorian framhålls att svårigheterna att göra ett urval av ämnen

som bör hänföras till ett fast granskningsområde blir större ju mer man

måste begränsa detta område för att undvika överbelastning på lagrådet.

De önskemål som framförts av författningsutredningen och i motioner i

riksdagen om utvidgning av den obligatoriska lagrådsgranskningen till nya

rättsområden är enligt promemorian inte realistiska. Tvärtom måste man

göra en ganska hårdhänt begränsning, om man skall vara säker på att

arbetet kan klaras med två lagrådsavdelningar. Det är, anförs det vidare,

Kungl. Maj.ts proposition nr

24

år 1970

22

inte möjligt att nå en ändamålsenlig lösning bara genom att ta bort vissa

av de ämnen som författningsutredningen hade med i sina bestämmelser

om lagrådsgranskningen. Man får i stället försöka finna åtminstone delvis

nya indelningsgrunder. Med utgångspunkt från tanken på ett växelspel mel­

lan lagstiftningen och rättskipningen i högsta instans skulle det mest när­

liggande vara att lagrådsgranskningen gjordes obligatorisk beträffande en

större eller mindre del av de lagar som hänför sig till rättsområden inom

vilka högsta domstolen och regeringsrätten svarar för prejudikatbildningen.

Det synes emellertid ofrånkomligt att den närmare gränsdragningen blir

godtycklig. En olägenhet kommer man aldrig ifrån. Hur man än gör urva­

let av lagar som skall lagrådsbehandlas försvårar uppdelningen i ett obli­

gatoriskt och ett fakultativt granskningsområde en rationell prioritering,

om det uppstår trängsel i lagrådet. Situationer kan uppkomma där ett lag­

förslag som skulle kunna vinna åtskilligt på en lagrådsgranskning får vika

för andra lagförslag som är mindre angelägna att få prövade i lagrådet men

som på grund av tvingande bestämmelser måste beredas förtur på lagrådets

arbetsprogram.

Frågan om obligatorisk lagrådsgranskning är enligt promemorian inte

uteslutande en fråga om att välja ut lagar beträffande vilka en ingående

rättslig kontroll kan vara särskilt påkallad. I promemorian erinras om att

man i riksdagen och i andra sammanhang vid flera tillfällen har fört fram

krav på lagrådsgranskning beträffande skattelagstiftningen. Detta krav har

hittills inte vunnit gehör, även om det allmänt erkänts att skatteförfatt-

ningarna skulle må väl av eu granskning som gick ut på att åstadkomma

större överskådlighet, konsekvens och enkelhet i regelsystemet. Som skäl

mot obligatorisk lagrådsgranskning har anförts bl. a. att den skulle verka

tyngande och försvåra användningen av skattelagstiftningen som instru­

ment för den ekonomiska politiken. Liknande argument skulle enligt pro­

memorian kunna åberopas beträffande åtskillig annan lagstiftning. Fram­

för allt gäller detta lagstiftning som behövs för att möta en krissituation av

något slag. I promemorian ifrågasätts emellertid om inte de politiskt ansva­

riga instanserna generellt har behov av viss rörelsefrihet. Politiska önske­

mål kan i olika sammanhang komma i konflikt med intresset av en juridisk

finslipning av lagarna. Det kan förekomma på praktiskt taget vilket om­

råde som helst att det är av större intresse att få ett lagförslag genomfört

utan dröjsmål än att bereda utrymme för en uttömmande dialog om den

tekniska utformningen av förslaget i olika detaljer. I promemorian erinras

i detta sammanhang om att regeringen numera förfogar över en väl ut­

byggd organisation med kvalificerade jurister för lagstiftningsarbete. Er­

farenheterna från den nuvarande ordningen visar att bestämmelserna i RF

om lagrådsgranskning ibland t. o. m. kan motverka sitt eget syfte. Om ett

lagstiftningsärende är brådskande, kan man bli tvungen att forcera arbe­

tet i departementet för att lagrådet skall få tillräcklig tid för sin gransk-

Kungl. Maj. ts proposition nr 24 år 1970

23

ningsuppgift. Enligt promemorian finns exempel på att propositionsarbetet

med ett stort lagförslag fått utföras på betydligt kortare tid än som måst

ställas till lagrådets förfogande för granskning av förslaget. Någon enstaka

gång kan en föreskrift om obligatorisk lagrådsgranskning också tänkas

medföra att en angelägen reform måste uppskjutas, inte därför att lagrådet

är överbelastat med arbete utan därför att den tid som går åt för föredrag­

ningen i lagrådet spolierar reformplanerna.

Den gjorda genomgången av problemen visar enligt promemorian att det

är utomordentligt svårt att avgränsa lagrådets arbetsuppgifter på ett ratio­

nellt sätt och att det finns betydande olägenheter med varje avgränsning

som innebär att vissa lagar obligatoriskt skall lagrådsgranskas. Fördelarna

med grundlagsbestämmelser som garanterar att vissa lagar eller lagar inom

vissa bestämda ämnesområden blir föremål för lagrådsgranskning är inte

så stora att de uppväger de nackdelar som följer av godtyckligheten och

stelheten i ett sådant system. Det är, framhålls i promemorian, från skilda

synpunkter en bättre ordning att lagrådsgranskningen blir fakultativ över

hela lagstiftningsfältet och att Kungl. Maj :t får avgöra i vilka fall remiss

till lagrådet skall ske. Mot den ökade rörelsefrihet som en sådan reform ger

Kungl. Maj :t finns enligt promemorian knappast något att invända från

konstitutionell synpunkt, eftersom Kungl. Maj :t redan nu har — och rim­

ligen bör ha — det parlamentariska ansvaret för att dess propositioner i

lagfrågor är tillräckligt omsorgsfullt beredda.

Enligt promemorian får beslut om remiss till lagrådet i ett fakultativt

system grundas på en bedömning av flera faktorer. Man får i varje särskilt

fall ta hänsyn till behovet av att höra lagrådet innan ett lagförslag före­

läggs riksdagen men också till lagrådets arbetskapacitet. Ibland torde det

vara lämpligt att inom ramen för samma proposition begränsa lagrådsre-

missen till vissa frågor, vissa författningsförslag eller vissa delar av ett för-

fattningsförslag'. Det kan, uttalas i promemorian, på goda grunder antas att

huvuddelen av lagrådets arbetsuppgifter även i framtiden kommer att be­

stå av lagförslag i civil-, straff-, process- och vissa förvaltningsrättsliga äm­

nen. Men som ett resultat av att lagrådsgranskningen blir fakultativ kan

vissa lagförslag som med nuvarande regler inte skulle ha remitterats till

lagrådet komma att beredas plats på lagrådets arbetsprogram. Det är inte

uteslutet att det skulle bedömas som så betydelsefullt att få lagrådets syn­

punkter på t. ex. en ny lagstiftning om offentlighet och sekretess att denna

uppgift fick prioriteras framför vissa andi'a uppgifter som faller inom det

nuvarande obligatoriska granskningområdet. En av fördelarna med ett fa­

kultativt system är enligt promemorian just att det gör det möjligt att kon­

centrera lagrådets arbetsinsatser till väsentliga och invecklade lagfrågor där

en rättslig kontroll av det slag som lagrådet utför kan väntas ge särskilt

stort utbyte.

Övervägandena i promemorian utmynnar i förslag till följande f ö r f a 11-

Kungl. Maj:ts proposition nr 2b år 1970

24

ningsändringar, nämligen dels att bestämmelsen i 87 § RF om skyl­

dighet för regeringen att inhämta yttrande av lagrådet upphävs, dels att

lagen om lagrådet återförs till den lydelse den hade före 1968 års ändringar.

Kungl. Maj.ts proposition nr 24 år 1970

Remissyttrandena

Förslaget i promemorian om övergång till fakultativ lagrådsgranskning

godtas av RÅ, hovrätten över Skåne och Blekinge och grundlagberedningen.

JK tillstyrker förslaget med utgångspunkt från att organisatoriska föränd­

ringar inte innebär någon tillfredsställande lösning och med hänvisning till

de anmärkningar som kan riktas mot avgränsningen av det obligatoriska

granskningsområdet. Lagberedningen kommer närmast till slutsatsen att

lagrådets obligatoriska granskning lämpligen bör behållas tills vidare

i avvaktan på att frågan om formerna för den framtida laggranskningen

närmare övervägs på längre sikt. Emellertid finner beredningen inte de prin­

cipiella skälen mot en fakultativ ordning så starka att de i och för sig bör

hindra en möjligen praktisk reform i den riktningen för en övergångstid.

Regeringsrättens ledamöter motsätter sig inte en övergång till en fakultativ

lagrådsgranskning. I deras yttrande framförs emellertid flera kritiska syn­

punkter på promemorians förslag.

Promemorieförslaget avstyrks av högsta domstolens ledamöter, Förening­

en Sveriges häradshövdingar och stadsdomare, Sveriges advokatsamfund och

Sveriges industriförbund. De skäl som åberopas i de avstyrkande yttrandena

är i huvudsak, att den obligatoriska lagrådsgranskningen utgör en garanti

för rättssäkerheten, att det f. n. inte föreligger något större behov av änd­

rade regler beträffande laggranskningen och att frågan om sådana ändrade

regler med fördel kan tas upp i samband med den totala författningsrefor-

men som förbereds av grundlagberedningen.

De i promemorian valda utgångspunkterna har i allmänhet

inte föranlett någon erinran vid remissbehandlingen. I åtskilliga yttranden

betonas värdet av att lagrådsinstitutionen inte avskaffas. Hovrätten över

Skåne och Blekinge förklarar sig dela den i promemorian uttalade uppfatt­

ningen att granskning av lagförslag genom en särskild fristående institution

bör behållas. När man bedömer värdet av lagrådets verksamhet bör man,

fortsätter hovrätten, kanske inte i första hand betona att erfarenhet av

dömandet i högsta insats därigenom övar inflytande på lagstiftningen. Ibland

kan väl så vara fallet. Den erfarenheten ligger dock samlad i högsta domsto­

lens och regeringsrättens offentliggjorda avgöranden, och den bör ha be­

aktats på ett tidigare utredningsstadium. Värdet ligger snarare i lagrådsle-

damöternas allmänna kvalifikationer och lagrådets arbetssätt. Genom att

lagrådets ledamöter — vilka regelmässigt har betydande erfarenhet av lag­

stiftningsarbete — gemensamt, ingående och kritiskt granskar ett lagfor­

Kurigl. Maj:ts proposition nr 2b år 1970

25

slag åstadkommes en synnerligen effektiv kontroll av förslagets kvalitet.

Den upprustning som skett i departement och utskottskanslier kan själv­

fallet medföra en grundligare och tekniskt bättre beredning av lagförslagen.

Lagrådsgranskningen blir enligt hovrättens mening likväl inte därigenom

överflödig. Den är av en annan karaktär än beredning och föredragning hos

regering och riksdag, vilka organ i första hand har att ta sikte på det lämp­

liga i de lagstiftningsåtgärder som övervägs och på det politiska ansvaret

för samhällsreformerna. Liknande synpunkter anläggs av regeringsrättens

ledamöter, som anser det knappast realistiskt att tillföra lagstiftningsarbe­

tet en kompetens, som motsvarar lagrådets, genom att förstärka regering­

ens och lagutskottets kanslier. Grundlagberedningen framhåller att lagråds­

granskningen anses värdefull i juristkretsar och att inte minst företrädare

för rättstillämpningen synes sätta värde på denna granskning. Föreningen

Sveriges häradshövdingar och stadsdomare anser det vara av stor vikt att

en laggranskning av den karaktär som f. n. utövas av lagrådet behålls, efter­

som den hittills har verkat och med all sannolikhet även i fortsättningen

kommer att verka för den höga tekniska kvalitet som kännetecknar de

svenska lagstiftningsprodukterna.

I ett par yttranden sätts i fråga om man på sikt bör behålla en fristående

laggranskningsinstitution. Enligt de fyra justitieråden ger den utveckling,

som har lett fram till tre lagrådsavdelningar med en fjärde i perspektivets

förlängning, anledning att allvarligt överväga, om inte den högsta domar­

maktens medverkan i lagstiftningsarbetet bör upphöra. Lagberedningen ef­

terlyser en naturlig metod för kvalificerad laggranskning. Det skriftliga me­

ningsutbyte som äger rum mellan departementschefen och lagrådet ter sig

ålderdomligt. Enligt beredningens mening kan man knappast tillgodose det

framtida behovet av en god central granskning i moderna former på annat

sätt än att den sker inom Kungl. Maj :ts kansli, förslagsvis på en särskild

avdelning inom justitiedepartementet med väl meriterade jurister. Deras

synpunkter behöver inte utformas i högtidliga utlåtanden. Uppgiften bör

vara att i förtroendefullt samarbete aktivt hjälpa till att nå bästa möjliga

resultat utan tyngande arbetsformer.

Remissinstanserna har i regel inte något att erinra mot den i promemorian

intagna ståndpunkten, att nya grundlagsbestämmelser om lagrådet måste

vara så konstruerade att laggranskningen inte verkar dämpande på reform­

takten i samhället. Sveriges advokatsamfund ger dock uttryck för en i viss

mån annan uppfattning. Samfundet förklarar sig ense med promemorians

ståndpunkt att formerna för laggranskningen inte får vara så stela eller

tunga att lagstiftningen riskerar att förlora i effektivitet som instrument för

reformarbetet, om därmed endast skall förstås att laggranskningen inte får

vara organiserad på ett sådant sätt att angelägna reformer i onödan blir

fördröjda. Å andra sidan bör enligt samfundet inte förglömmas att intresset

av att ett lagförslag är väl genomtänkt och väl genomarbetat kan vara av

26

Kungl. Maj.ts proposition nr 24 år 1970

sådan styrka att det väl kan mäta sig med en departementschefs i och för

sig naturliga intresse att kunna så skyndsamt som möjligt genomföra en

reform, som han finner lämplig eller t. o. m. angelägen. Ett uppskov med en

ny lagstiftning på ett eller annat år anser samfundet mången gång inne­

bära en mindre nackdel än vad som blir följden av att ett lagförslag är otill­

räckligt genomtänkt och genomarbetat.

I en de! yttranden yppas tveksamhet om behovet av en reform.

De nitton justitieråden framhåller att prognoser rörande lag-

stiftningsverksamheten alltid är behäftade med osäkerhet. Det material som

dylika prognoser grundas på är i allmänhet så beskaffat att det lätt leder

till en överskattning av den väntade lagstiftningsverksamhetens omfång.

Det skulle enligt dessa justitieråd vara av obestridligt värde, om behovet av

grundlagsändring i föreslagen riktning kunde bedömas på grundval av

någon tids erfarenhet av hur en lagrådsorganisation med i princip två av­

delningar fungerar i ett läge som med nutida reformtakt kan betraktas som

någorlunda normalt. F. n. är det inte möjligt att på basis av sådan erfaren­

het konstatera, att en så dimensionerad lagrådsorganisation skulle vara otill­

räcklig i ett dylikt läge. Under tiden från hösten 1965 till april 1968, då lag­

rådet arbetade på två avdelningar, var arbetssituationen i det hänseendet

onormal, att lagrådet utan minskning av sina arbetsuppgifter i övrigt hade

att på ett centralt rättsområde granska ett sällsynt omfattande lagförslag

rörande delvis komplicerade ämnen, nämligen jordabalksförslaget, ett av de

största lagverk som någonsin i ett sammanhang behandlats av lagrådet.

Även om denna period i stort sett präglades av hög arbetsintensitet i lag­

rådet, yppades dock tidvis vissa svårigheter att bereda båda lagrådsavdel-

ningarna full sysselsättning. Några mera angelägna reformförslag torde att

döma härav inte under ifrågavarande period ha behövt skjutas på framtiden

på grund av bristande utrymme på lagrådets arbetsprogram. Sedan april

1968 bär lagrådet arbetat på tre avdelningar. Detta har berott på det speciel­

la förhållandet att två exceptionellt arbetskrävande lagförslag, nämligen

förutom jordabalksförslaget och dess följdförfattningar även förslaget till

ny fastighetsbildningslag samtidigt varit föremål för granskning i lagrådet

utan att dess arbetsbörda i övrigt nedgått. Trots denna ovanligt stora arbets­

mängd har det stundom, låt vara endast under korta perioder, visat sig svårt

att hålla alla avdelningar fullt sysselsatta. Ej heller erfarenheterna från den­

na tid kan således sägas stödja antagandet, att två lagrådsavdelningar inte

skulle vara till fyllest under mera normala förhållanden. Snarare tyder de

på motsatsen. Det synes inte sannolikt att det inom överskådlig tid skall

uppkomma situationer påminnande om den som nu varit för handen, när

fastighetsrätten varit under total omarbetning samtidigt som en aktiv re­

formpolitik bedrivits på andra rättsområden. I prop. 1968: 15 har också ut­

talats, att en minskning av lagrådets arbetsbörda är att emotse, när gransk­

ningen av ovannämnda båda lagverk avslutas. De nitton justitieråden kom­

Kungl. Maj:ts proposition nr 24 år 1970

27

mer därför närmast till den bedömningen att något behov av den föreslagna

reformen inte f. n. skulle föreligga.

Liknande synpunkter anförs av regeringsrättens ledamöter och Förening­

en Sveriges häradshövdingar och stadsdomare.

Några remissinstanser anför som ett ytterligare skäl mot att nu ändra

reglerna om lagrådsgranskningen, att frågan kan förutsättas bli behandlad

vid den författningsrevision som nu är under arbete. I de nitton justitie-

rådens yttrande framhålls att man i det fortsatta arbetet på en författnings­

revision inte kan undgå att bedöma även sådana spörsmål som lagområdets

omfattning och sättet för lagstiftningsarbetets bedrivande. Lagrådsgransk­

ningen liksom hela frågan om vilket mått av arbete och grundlighet som bör

läggas ned på utarbetandet av lagar och författningar måste i detta sam­

manhang tas upp till övervägande. Den omständigheten att lagstiftnings­

makten och vad därmed sammanhänger ännu inte kommit att omfattas av

författningsrevisionen får självfallet inte hindra en sådan partiell reform

av reglerna om lagrådsgranskningen som finnes vara angelägen. Med hänsyn

till att författningsutredningen enhälligt uttalat sig för bibehållande av en

obligatorisk lagrådsgranskning — till och med utvidgning av gransknings-

området har förordats — och att de remissinstanser som berört saken

tillkännagett samma principiella uppfattning, kan det emellertid ifråga­

sättas, om en åtgärd sådan som den nu föreslagna, vilken går i motsatt

riktning, bör vidtas enbart på grundval av den utredning som förebragts

i förevarande ärende. Redan av detta skäl finns det enligt dessa justitie-

råd anledning till tveksamhet beträffande lämpligheten av att, i vart fall

under nuvarande förhållanden, genomföra förslaget. De fyra justitieråden

framhåller att det inte synes föreligga tillräckliga skäl för att nu föregripa

en författningsreform genom en så principiellt ingripande åtgärd som att

avskaffa den obligatoriska lagrådsgranskningen.

Enligt grundlagberedningen skulle man kunna hävda att beredningens

slutliga förslag till ny RF borde avvaktas, om lagrådsgranskningen enligt de

nuvarande reglerna skulle kunna klaras av två avdelningar. Beredningen

anser sig emellertid inte kunna göra någon prognos för hur lagrådets arbets­

börda kommer att utveckla sig med nuvarande regler. Beredningen vill

därför inte motsätta sig att förslaget om fakultativ lagrådsgranskning nu

tas upp till prövning.

Möjligheterna att minska behovet av att anlita justitieråd och regerings­

råd för laggranskning genom organisatoriska förändringar

behandlas av de nitton justitieråden, regeringsrättens ledamöter, hovrätten

över Skåne och Blekinge, JK och Sveriges advokatsamfund.

Den i promemorian uttalade uppfattningen att nuvarande sammansätt-

ningsregler för lagrådet bör bibehållas delas uttryckligen av de nitton justi­

tieråden och hovrätten över Skåne och Blekinge. JK och Advokatsamfundet

anser däremot att antalet ledamöter på lagrådsavdelning utan större olägen-

28

Kungl. Maj. ts proposition nr 24 år 1970

het kan minskas från fyra till tre, varvid minskningen skulle gå ut över

antalet justitieråd på lagrådsavdelning. Advokatsamfundet anför att den

kritik, som har riktats mot ett tidigare ändringsförslag att lagrådsavdel­

ning skall bestå av tre ledamöter, är svagt underbyggd. Den omständig­

heten att en organisation med fyra ledamöter visat sig effektiv och ända­

målsenlig utgör enligt samfundet i och för sig inte något belägg för att

en organisation med tre ledamöter inte skulle kunna fungera lika bra. Att

det skulle ta längre tid för ett kollegium att behandla ett ärende, om kolle­

giet består av tre än om det består av fyra ledamöter, torde vara ett anta­

gande, som inte bestyrks av erfarenheten. Troligen är förhållandet snarast

det motsatta. Samfundet finner dock obestridligt att en minskning av anta­

let ledamöter från fyra till tre innebär en viss försvagning. Samfundet anser

vidare att den minskning i högsta domstolens och regeringsrättens rättski-

pande verksamhet, som kan bli resultat av pågående överväganden rörande

reglerna om fullföljd till dessa domstolar, bör öppna möjligheter till en ök­

ning av lagrådets granskningskapacitet.

Målsättningen i promemorian, att lagrådet skall arbeta på högst två

avdelningar, har utom i två yttranden antingen uttryckligen godtagits eller

inte föranlett någon erinran. Enligt de nitton justitieråden skulle en mindre

lagrådsorganisation med nutida lagstiftningsaktivitet knappast innebära en

realistisk lösning. En större lagrådsorganisation skulle å andra sidan på

längre sikt medföra risk för ogynnsamma återverkningar på rättskipningen

på sätt lagrådet närmare utvecklat i sitt utlåtande över 1968 års förslag om

inrättande av en tredje lagrådsavdelning. Enligt dessa justitieråd måste

självfallet tillses, att inte några reformer av betydelse försenas på grund av

stockning i lagrådet. Möjlighet bör därför stå öppen att sätta en tredje lag­

rådsavdelning i funktion, om mot förmodan så skulle visa sig nödvändigt.

Regeringsrättens ledamöter ansluter sig obetingat till den allmänna målsätt­

ningen i promemorian att lagrådet framdeles skall arbeta på högst två avdel­

ningar.

En annan uppfattning än promemorians har hovrätten över Skåne och

Blekinge och Sveriges advokatsamfund. Enligt hovrätten bör man återgå

till en ordning med endast en lagrådsavdelning. Hovrätten anser inte till­

räckligt att nu nöja sig med att nedbringa antalet lagrådsavdelningar från

tre till två. Det kan sägas innebära att den lagrådsavdelning som behövts för

granskning av jordabalken bortfaller, under det att den utökning som i övrigt

skett blir permanent. Enligt hovrättens uppfattning bör det visserligen fin­

nas en möjlighet att i speciella fall för särskilt stora arbetsuppgifter tillsätta

en extra avdelning. Den normala ordningen bör dock vara att lagrådet ar­

betar på endast en avdelning. Advokatsamfundet ansluter sig inte helt till

den i promemorian framförda synpunkten, att en ordning med tre lagråds­

avdelningar inte går fri från invändningar med hänsyn till laggranskning­

ens funktion att bidra till enhetlighet i lagstiftningen. I den mån synpunkten

29

är befogad kan den enligt samfundets mening anföras redan mot en uppdel­

ning på två avdelningar. Därtill kommer att, om enhetligheten äventyras ge­

nom lagrådets arbete på avdelningar, så äventyras den i än högre grad, om

regeringen inte alls hör lagrådet.

Promemorians förslag att nå en begränsning av lagrådets arbets­

uppgifter genom övergång till fakultativ lagrådsgranskning har gett

upphov till delade meningar vid remissbehandlingen. JK, RÄ, hovrätten

över Skåne och Blekinge och grundlagberedningen ansluter sig till förslaget,

medan högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, Föreningen Sve­

riges häradshövdingar och stadsdomare, Sveriges advokatsamfund och

Sveriges industriförbund har en kritisk inställning.

Grundlagberedningen framhåller att det torde kunna diskuteras om en

obligatorisk lagrådsgranskning av nuvarande slag är helt förenlig med

modern parlamentarism. Betänkligheter av detta slag torde dock få liten

praktisk vikt, om lagrådsgranskningen, på sätt riksdagen uttalat, begränsas

till den juridiska sidan av lagförslagen. Beredningen anser att departe­

mentspromemorian innehåller en råd vägande argument för en fakultativ

lagrådsgranskning och pekar därvid särskilt på att det uppenbarligen är

mycket svårt att dra en rationell och klar gräns kring ett obligatoriskt

granskningsområde. Rent allmänt bör man enligt beredningens mening

söka så mycket som möjligt reducera risken för att det uppstår tvist om

huruvida en lag kommit till i grundlagsenlig ordning eller ej. Beredningen

framhåller vidare att det inte kan uteslutas att någon tids tillämpning av ett

fakultativt system kan ge erfarenheter av värde för beredningens slutliga

ställningstagande till hur laggranskningen bör anordnas enligt en ny re­

geringsform.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser knappast troligt att prome-

morieförslaget skulle kunna leda till att lagrådsremisser underlåts helt

och lagrådsgranskningen faller ur bruk. Det kommer alltid att finnas en

hel del juridiskt intrikata och samtidigt politiskt tämligen indifferenta

lagfrågor, för vars bedömande lagrådets uttalande är av stort värde. Som

påpekats i promemorian har regeringen, och bör rimligen ha, det parla­

mentariska ansvaret för att dess propositioner i lagfrågor är tillräckligt

omsorgsfullt beredda. Hovrätten framhåller att det ankommer på riks­

dagen att utkräva detta parlamentariska ansvar.

JK understryker svagheterna i den nuvarande ordningen med ett obliga­

toriskt granskningsområde. Han anser att kritik kan riktas mot den gällan­

de gränsdragningen även när man ser till behovet av granskning. Lagför­

slag på de centrala områden som faller inom den fasta granskningen är i

regel omsorgsfullt bearbetade redan innan de remitteras till lagrådet. De

har ofta tillkommit inom lagberedningen eller inom en kommitté med

starkt inslag av jurister. Vidare har de i regel varit föremål för en om­

fattande remissbehandling, där åtskilliga remissinstanser, såsom domstolar

Kungl. Maj:ts proposition nr 24 år 1970

30

och sammanslutningar av domare eller advokater, granskat förslagen från

juridisk synpunkt. Utanför det fasta granskningsområdet förekommer

däremot lagförslag där den juridiska granskningen varit långt mindre do­

minerande både i kommittéarbete och hos remissinstanser. Behovet av en

lagrådsgranskning kan därför enligt JIv:s mening i många fall vara större

i fråga om ett lagförslag som faller utanför det fasta granskningsområdet

än ett som obligatoriskt underkastas lagrådsgranskning. Det är uppen­

barligen förenat med stora svårigheter att med den bredd lagstiftningen

numera har bestämma innehåll och gränsdragning för det fasta gransk­

ningsområdet på ett klart och ändamålsenligt sätt. Av den anledningen

framstår det inte som en realistisk lösning att inskränka det obligatoriska

området i syfte att minska arbetsuppgifterna. Det lämpligaste sättet att

anpassa granskningen efter lagrådets arbetskapacitet finner JK därför

vara att göra granskningen fakultativ över hela fältet.

RÅ anser att en övergång till helt fakultativ lagrådsgranskning visser­

ligen är mindre tilltalande från principiell synpunkt. Enligt hans uppfatt­

ning torde det emellertid kunna förutsättas att lagrådet i händelse av ett

upphävande av den obligatoriska granskningen kommer att beredas full

sysselsättning och att urvalet görs på sådant sätt att lagrådets särskilda

erfarenheter och insikter bäst kommer till sin rätt. En av de största för­

delarna med den ifrågasatta reformen finner RÅ vara, att det skulle bli

praktiskt möjligt att låta lagrådet granska även sådan lagstiftning som nu

faller utanför den obligatoriska granskningen men likväl är av stor be­

tydelse för både det allmänna och den enskilde, t. ex. vissa delar av skatte­

lagstiftningen. Eftersom lagrådets granskning numera inte är av politisk

natur, synes det knappast finnas anledning att befara att från granskning

skulle undantas sådan lagstiftning som kan och bör bli föremål för gransk­

ning. RÅ har därför inte något att erinra mot den föreslagna reformen.

De remissinstanser som är kritiska mot en övergång till en helt fakultativ

lagrådsgranskning åberopar huvudsakligen principiella synpunkter. De nit­

ton justitieråden uttalar, att grundlagens bestämmelser om obligatorisk

lagrådsgranskning är avsedda som en garanti för att rättssäkerhetsintresset

samt kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttas

vid lagstiftning på de i allmänhet centrala samhällsområden som dessa be­

stämmelser rör. De framhåller att granskningen varken i grundlagen eller

i praxis är begränsad till strikt juridiska frågor i betydelsen av juridisk­

tekniska spörsmål utan att lagrådet liksom andra remissorgan inom rätts­

väsendet granskar lagförslagen ur alla synpunkter, som faller inom ramen

för dess sakkunskap och erfarenhet. Enligt förslaget skulle det i stället

för nyssnämnda grundlagsgaranti ankomma på regeringen att pröva om

och i vad mån lagförslag skall underkastas granskning av lagrådet. Det är

sålunda fråga om en principiellt betydelsefull ändring av en beprövad ord­

ning. Förslagets praktiska konsekvenser får i det långsiktiga perspektiv

Kungl. Maj.ts proposition nr 24 år 1970

31

som är att anlägga när det gäller grundlagsändring betecknas som ovissa.

Enligt dessa justitieråd bör en reform av denna karaktär inte komma

till stånd utan att ett påtagligt behov därav föreligger. Även de fyra justitie-

råden anser att det är en principiellt ingripande åtgärd att avskaffa den

obligatoriska lagrådsgranskningen. Sveriges advokatsamfund ställer frågan

vem som skall välja ut de författningsförslag som skall bli föremål för

lagrådsgranskning — lagstiftaren eller regeringen. Enligt samfundets åsikt

har den nuvarande ordningen, som innebär att urvalet gjorts av lagstifta­

ren, ett obestridligt värde som garanti för att lagstiftning inom angivna om­

råden blir granskade av lagrådet, överger man denna ordning, försvinner

enligt samfundets mening varje som helst garanti i detta hänseende. Lika

väl som ett avskaffande av den obligatoriska lagrådsgranskningen skulle

bereda en departementschef möjlighet till ett »rationellt» urval, lika väl

skulle det öppna möjlighet för honom att underlåta remiss till lagrådet om

han av politiska skäl finner det inopportunt att inhämta lagrådets ytt­

rande. Föreningen Sveriges häradshövdingar och stadsdomare anser att ett

fakultativt system medför risk för att ovidkommande synpunkter, t. ex.

brådska eller särskilt stor belastning hos lagrådet, kan komma att bli

avgörande för om remiss till lagrådet skall ske.

Regeringsrättens ledamöter anser det visserligen antagligt att lagrådets

kapacitet utnyttjas bäst om det överlåts åt regeringen att prioritera de

lagförslag som skall underställas lagrådet för granskning. De finner i och

för sig inte heller anledning betvivla, att en sådan prioritering skulle kom­

ma att göras på ett riktigt sätt, med rättssäkerhetsintresset och lagrådets

arbetskapacitet som huvudkomponenter i bedömningen. Likväl anmäler sig

enligt deras mening betänkligheter mot den föreslagna ordningen att över

huvud inte ange några riktlinjer för lagrådets framtida ställning och ar­

betsuppgifter i RF. Bestämmelserna i 87 § RF markerar, framhåller leda­

möterna vidare, lagrådets ställning som garant för att rättssäkerhetens

krav iakttas i ny lagstiftning. De värden som ligger häri bör inte utan

tvingande skäl ges till spillo. Vägledande vid grundlagens utformning

bör vara att den inte skall vara avpassad för en aktuell situation utan

vara ägnad att fullgöra sin funktion under skiftande samhällsförhållan­

den. Ledamöterna anser att det bör vara möjligt att genom en allmänt

hållen bestämmelse, förslagsvis i 21 § RF, markera lagrådets ställning på

motsvarande sätt utan att för den skull begränsa regeringens handlings­

frihet genom att precisera ett område för obligatorisk lagrådsgranskning.

Ett sådant stadgande skulle exempelvis kunna innehålla, att lagrådets

yttrande skall inhämtas över viktigare lagförslag, bl. a. sådana som inne­

bär genomgripande ändringar i allmän civil- eller kriminallag. Avgörande

för stadgandets tillämpning skulle vara lagförslagets reella betydelse från

rättssäkerhetssynpunkt och rättssystematisk synpunkt. Ett särskilt skäl att

i eljest tveksamma fall anordna lagrådsgranskning borde enligt ledamöter­

Kungl. Maj:ts proposition nr 2b år 1970

32

nas mening vara, att ett lagförslag efter remissförfarandet underkastats

mer genomgripande omarbetning.

De kritiska remissinstanserna vitsordar i allmänhet svårigheterna att

på ett lämpligt sätt avgränsa ett obligatoriskt granskningsområde. De

anser emellertid att den nuvarande avgränsningen bör kunna användas även

i fortsättningen. De nitton justitieråden framhåller sålunda att den ger

en visserligen grovt schematisk men likväl för ändamålet användbar upp­

delning av lagstiftningen i ett område, där lagrådsgranskning mera regel­

mässigt är på sin plats, och ett annat område, där så ej är fallet.

I ett par av de kritiska remissyttrandena tas upp möjligheterna att

minska arbetsbördan i lagrådet genom begränsningar i det obligatoriska

granskningsområdet. Sveriges advokatsamfund framhåller att, om man

som en nödfallsutväg måste ändra på lagrådets arbetsuppgifter, det i så

fall i första hand bör övervägas inte ett avskaffande av den obligatoriska

laggranskningen utan en begränsning av det obligatoriska gransknings­

området. De nitton justitieråden betvivlar att det är möjligt att nå en be­

gränsning av lagrådets arbetsuppgifter genom jämkningar i det obligato­

riska granskningsområdet. Å andra sidan finner de otillfredsställande att

i grundlagen, som skall kunna göra tjänst under skiftande samhällsför­

hållanden, lämna helt öppet i vad mån lagrådet skall höras över förslag

till ny lagstiftning. Om en begränsning av lagrådets arbetsuppgifter skall

ske, anser de därför lämpligast att tills vidare i princip behålla den nuva­

rande gränsdragningen mellan det obligatoriska granskningsområdet, så­

dant detta blivit bestämt genom långvarig praxis, och det fakultativa

granskningsområdet. I 87 § RF skulle emellertid kunna införas en undan­

tagsbestämmelse av innebörd att lagrådets yttrande ej behöver inhämtas, om

det av särskild anledning finnes kunna underlåtas. Tillämpningen av en

sådan undantagsregel skulle få bero på en avvägning av skilda synpunkter.

Främst kommer härvid i betraktande, hur stort behov av lagrådets hörande

som med hänsyn till rättssäkerhetsintresset, ämnets vikt och förslagets

beskaffenhet i övrigt gör sig gällande i det föreliggande fallet, vilken prio­

ritet som bör tillkomma förslaget i jämförelse med andra förslag på lag­

rådets arbetsprogram och vilka olägenheter som kan uppstå, om förslagets

genomförande får anstå tills det kan bli föremål för behandling i lagrådet.

Lagförslag i ämnen som regleras av nuvarande eller planerade balkar torde

alltid böra granskas i lagrådet. Detsamma bör i allmänhet gälla lagförslag

som i något väsentligt hänseende omarbetats efter remissbehandlingen.

Det samråd rörande planläggningen av lagrådets arbete som redan nu

förekommer mellan regeringen och lagrådet kan enligt dessa justitieråd med

fördel omfatta även frågor om eftergivande i särskilda fall av kravet på

lagrådsgranskning.

Synpunkterna i promemorian på hur urvalet skall ske i

ett fakultativt system av de lagförslag som skall

Kungl. Maj.ts proposition nr ²⁴ år 1970

33

granskas har i regel godtagits eller lämnats utan erinran av remiss­

instanserna. Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att Itraven

på konsekvens, klarhet och oklanderlig språkbehandling är störst när det

gäller sådana centrala familj erättsliga, förmögenhetsrättsliga och straff­

rättsliga lagregler som syftar till att mera direkt påverka enskilda män­

niskors handlande. Lagrådsgranskning är enligt hovrätten inte lika starkt

påkallad, när det gäller lagar eller lagbestämmelser som företrädesvis har

karaktären av handlingsföreskrifter för myndigheter. Lagbestämmelser

av den senare typen kan lättare kompletteras genom tillämpningsföreskrif­

ter, instruktion och rättspraxis, om de har fått en avfattning som inte

tillräckligt tydligt ger uttryck åt den åsyftade meningen.

Frågan om riksdagen eller dess utskott bör äga

rätt att inhämta yttrande från lagrådet tas upp av

regeringsrättens ledamöter, hovrätten över Skåne och Blekinge, grundlag-

beredningen samt Föreningen Sveriges häradshövdingar och stadsdomare.

Regeringsrättens ledamöter erinrar om att riksdagens utskott under

senare år brukat under hand höra lagrådet över förslag till ändringar i re­

geringens lagpropositioner m. m. Därmed förebyggs, att det först vid en

efter riksdagens beslut verkställd lagrådsgranskning upptäcks fel som

hindrar att lagen utfärdas. Enligt ledamöternas mening skulle det vara

värdefullt, om denna praxis kunde legaliseras. En följd härav skulle bli,

att om riksdagen beslutar i överensstämmelse med utskottets förslag någon

efterföljande granskning inte skulle behövas. Det sagda innebär, att riks­

dagens utskott skulle få självständig rätt att höra lagrådet. En regel av

sådan innebörd skulle enligt ledamöterna även kunna få betydelse, om

ett utskott skulle finna erforderligt att höra lagrådet över ett lagförslag

som framlagts av Kungl. Maj :t utan föregående lagrådsgranskning.

Enligt Föreningen Sveriges häradshövdingar och stadsdomare synes ett

fullständigt slopande av den obligatoriska granskningen i varje fall förut­

sätta, att riksdagen (eller dess utskott) får rätt att i särskilda fall inhämta

yttrande från lagrådet.

En motsatt ståndpunkt intas av hovrätten över Skåne och Blekinge. Att

låta riksdagen ta ett direkt initiativ till lagrådsgranskning skulle enligt

hovrätten väsentligt rubba den med promemorieförslaget åsyftade plane­

ringen och regleringen av lagrådets arbetsbörda. Det förekommer visser­

ligen redan nu att riksdagsutskott under hand begär lagrådets uttalande

om lagförslag som utskottet behandlar. Det är då vanligen fråga om ären­

den av mindre omfattning, i allmänhet förslag till ändringar av enstaka

paragrafer i ett lagförslag som lagrådet redan tidigare har granskat och

som har förelagts riksdagen genom proposition. Syftet med underhands­

granskningen är att förekomma att regeringen, sedan riksdagen har fattat,

sitt beslut, på grund av anmärkningar som lagrådet riktar mot detta ser

sig föranlåten att vägra sitt samtycke, med påföljd att lagförslaget för­

Kungl. Maj:ts proposition nr 24 år 1970

34

faller. Om man emellertid upphäver regeringens skyldighet att på nytt

höra lagrådet, när riksdagen för sin del antagit en bestämmelse som av­

viker från vad som föreslagits i proposition, är det inte troligt att regeringen

kommer att höra lagrådet i dylika situationer. Därmed försvinner också

det huvudsakliga motivet för utskott att göra dylika underhandsförfråg-

ningar. Under alla förhållanden måste det anses att dessa underhandsför-

frågningar spelar tämligen ringa roll för lagrådets arbetsbörda. Rätten

för utskott att göra sådana förfrågningar synes därför inte behöva begrän­

sas eller ens närmare regleras för framtiden. Kvar står emellertid att det

inte kan få tillkomma riksdagen att fatta ett formligt beslut om lagråds­

remiss i fall då regeringen underlåtit sådan. Om riksdagen skulle anse att

lagrådet bort höras över ett lagförslag som förelagts riksdagen genom

proposition och riksdagen vill hävda denna uppfattning, torde riksdagen lia

att avslå lagförslaget. Vilken betydelse som ett sådant avslag får beror på

den politiska situationen och sedvanliga parlamentariska regler.

Grundlagberedningen anser att en provisorisk lösning av lagrådsgransk-

ningen av det slag som förordats i promemorian inte förutsätter något

samtidigt ställningstagande till frågan om formell rätt för riksdagen eller

något av dess utskott att höra lagrådet.

I en del yttranden framförs särskilda synpunkter på lagrådsa v-

delnings sammansättning. Enligt Föreningen Sveriges härads­

hövdingar och stadsdomare skulle det vara till fördel för laggranskningen

om i lagrådet ingick en erfaren aktiv eller eventuellt pensionerad under-

rättsdomare med goda kvalifikationer. Regeringsrättens ledamöter framhål­

ler — i anslutning till att en fakultativ ordning kan leda till ökad granskning

av förslag på skatterättens och förvaltningsrättens områden—att den ena

av lagrådsavdelningarna bör bestå av två justitieråd och två regeringsråd.

Härigenom öppnas möjlighet att åtminstone för den ena avdelningens vid­

kommande sörja för erforderlig sakkunskap inom skatterättens och förvalt­

ningsrättens områden. Skulle viss skattelagstiftning bli föremal för lagråds-

granskning, bör enligt Sveriges advokatsamfund den lagrådsavdelning som

har att avge utlåtande över lagar eller författningar inom hithörande rätts­

område bestå av två regeringsråd och ett justitieråd.

Knngl. Maj:ts proposition nr 24 år 1970

Departementschefen

Lagrådet har till uppgift att granska förslag till lagar och författningar,

som Kungl. Maj :t överlämnar för sådan granskning. Beträffande viss lag­

stiftning är Kungl. Maj:t skyldig att inhämta lagrådets yttrande, men i

fråga om övriga lagar och författningar kan Kungl. Maj :t fritt bestämma om

lagrådet skall höras eller ej. Det obligatoriska granskningsområdet omfat­

tar framför allt de lagar som stiftas med riksdagen enligt 87 § RF, dvs.

huvudsakligen den lagstiftning som i RF benämns allmän civil- och krimi-

Kungl. Maj.ts proposition nr 24 år 1970

35

nallag. Gränsen mellan det obligatoriska och det fakultativa gransknings-

området är inte entydigt angiven i RF och därför svår att bestämma.

Lagrådet är att se som en representation för våra högsta rättskipande

organ, högsta domstolen och regeringsrätten. Normalt består lagrådet el­

ler, om lagrådet arbetar på avdelningar, en lagrådsavdelning av tre justitie-

råd och ett regeringsråd, vilka utses av den domstol de tillhör. Innan rege­

ringsrätten inrättades år 1909, fullgjordes laggranskningen av högsta dom­

stolen.

Systemet med obligatorisk granskning av lagförslag från den högsta

domarmaktens sida leder sitt ursprung från tider då maktfördelningen mel­

lan en monark med personliga maktbefogenheter och folkrepresentationen

var den centrala konstitutionella frågan. RF:s bestämmelser om obligato­

risk laggranskning synes i första hand ha tillkommit för att begränsa ut­

rymmet för konungens personliga maktutövning i lagstiftningssammanhang.

Med parlamentarismens införande har följt en överflyttning av konungens

maktbefogenheter till statsrådets ledamöter. Därmed har också förutsätt­

ningarna för den obligatoriska lagrådsgranskningen väsentligt ändrats.

Principiellt måste det i ett parlamentariskt system ankomma på regeringen

att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma för­

slag till riksdagen.

Synen på lagrådets granskningsuppgift har också successivt förändrats.

Lagrådsgranskningen har kommit att uppfattas som ett remissförfarande

som används för att få fram juridiskt fullgoda lagstiftningsprodukter. Det

är naturligt att lagrådet undersöker sådant som att den tekniska metod som

har valts för att realisera ett lagförslags syften är ändamålsenlig, att olika

regler i förslaget står i överensstämmelse med varandra och att förslaget

passar väl in i rättsordningen i övrigt. Det ligger också nära till hands för

lagrådet att uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid tillämp­

ningen av en ny lagstiftning och göra klarläggande uttalanden om hur des­

sa skall bemästras. Från andra remissinstanser skiljer sig lagrådet därige­

nom att det inte yttrar sig över utredningsförslag utan över förslag som

utarbetats i departementen och som regeringen redan i huvudsak ställt sig

bakom. På det stadium då lagrådets granskning kommer in är det sålunda in­

te längre fråga om att få underlag för regeringens ställningstaganden i bety­

delsefulla och politiskt kontroversiella sakfrågor utan om att få råd beträf­

fande lagförslagens juridiska och tekniska utformning.

Den förändrade synen på lagrådsgranskningen återspeglas i lagrådets

egna utlåtanden. Tidigare förekom inte så sällan att lagrådet gjorde utta­

landen med klart politisk innebörd, vilket ibland väckte betydande irrita­

tion inom riksdagen. Numera är sådana uttalanden sällsynta. Riksdagen har

också vid ett par tillfällen under efterkrigstiden uttalat att lagrådets gransk­

ning inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan ute­

slutande ägnas deras juridiska sida.

36

Den obligatoriska lagrådsgranskningen har gett upphov till vissa pro­

blem. Dessa har framför allt varit av arbetsteknisk natur. Lagrådet arbeta­

de från sin tillkomst år 1909 till år 1965 på en enda avdelning. Arbetsbe­

lastningen på lagrådet bedömdes emellertid mot mitten av 1960-talet bli så

omfattande, att det skulle uppstå allvarliga stockningar i lagstiftnings-

verksamheten, om inte lagrådets granskningskapacitet ökades. Därför ge­

nomfördes vid 1964 och 1965 års riksdagar grundlagsändringar, som öpp­

nade möjlighet att låta lagrådet arbeta på avdelningar. På hösten 1965 in­

rättades en andra avdelning av lagrådet. Denna förstärkning visade sig

snart otillräcklig, och i början av år 1968 måste ytterligare lagändringar vid­

tas, så att en tredje lagrådsavdelning kunde inrättas på våren samma år.

Mot slutet av förra året inträffade emellertid en viss nedgång i lagrådets

arbetsbörda. På grund härav kunde den tredje avdelningen dras in. Lag­

rådet arbetar således f. n. på två avdelningar. Lagstiftningsverksamheten

ligger alltjämt på en sådan nivå att det inte är osannolikt att inom någon

tid ånyo en tredje avdelning kan behöva inrättas.

I det lagstiftningsärende, som ledde till att den tredje lagrådsavdelningen

kunde inrättas, var det en enhällig uppfattning såväl hos statsmakterna

som hos lagrådet självt att en sådan utvidgning i och för sig inte var god­

tagbar och att den därför endast fick bli ett provisorium i avbidan på en

långsiktig lösning av laggranskningsfrågan. Framför allt framhölls de men­

liga verkningarna för högsta domstolen och regeringsrätten av att alltför

många justitieråd och regeringsråd drogs från sin egentliga uppgift, den

dömande verksamheten.

Mot denna bakgrund har i en inom justitiedepartementet upprättad pro­

memoria undersökts möjligheterna att på andra vägar än dem som hittills

använts bättre anpassa lagrådsverksamheten till lagstiftningsaktiviteten.

Undersökningarna i promemorian utgår från att lagrådsinstitutionen tills

vidare skall bestå. Vidare är det en utgångspunkt för övervägandena i pro­

memorian att nya regler om lagrådsgranskningen skall vara så utformade,

att granskningen inte får bromsa reformtakten i samhället. Slutligen slås

det i promemorian fast, att lagrådsgranskningen inte skall få engagera lika

många justitieråd och regeringsråd som enligt nuvarande regler behövs för

tre lagrådsavdelningar.

Utifrån dessa utgångspunkter har i promemorian undersökts möjlighe­

terna att genom organisatoriska förändringar eller genom ändrade regler

beträffande lagrådets arbetsuppgifter åstadkomma den behövliga flexibili­

teten i lagrådets verksamhet. Enligt promemorian är möjligheterna att nå

ökad flexibilitet genom organisatoriska förändringar snävt begränsade. Lös­

ningen måste därför sökas i en ändring av lagrådets arbetsuppgifter. Över­

vägandena i promemorian leder fram till att det inte är möjligt att härvid

gå fram genom en ändrad avgränsning av det obligatoriska gransknings-

området. Promemorian utmynnar i förslag att granskningen skall göras

Kungl. Maj:ts proposition nr ²⁴ år 1970

37

fakultativ över hela fältet. Det skall enligt promemorian tillkomma rege­

ringen att fritt bestämma vilka förslag som skall granskas av lagrådet.

Förslaget har vid remissbehandlingen gett upphov till delade meningar

bland de juridiskt sakkunniga remissinstanserna. Grundlagberedningen,

som vid sitt ställningstagande har haft tillgång till övriga remissyttranden,

har enhälligt godtagit promemorieförslaget.

Från de kritiskt inställda remissinstanserna har i huvudsak anförts två

invändningar, dels att det inte skulle föreligga något behov f. n. av ändrade

regler beträffande lagrådsgranskningen, dels att förslaget skulle vara be­

tänkligt från rättssäkerhetssynpunkt.

För min del kan jag inte biträda uppfattningen att ett ställningstagande

i frågan om lagrådsgranskningen bör anstå. Det är visserligen riktigt att

belastningen på lagrådet just nu är något mindre än tidigare. Som jag re­

dan har antytt kan det emellertid inom ganska kort tid visa sig behövligt

att åter ta en tredje lagrådsavdelning i anspråk. Jag delar den uppfattning

som kom till uttryck när möjlighet öppnades att inrätta en tredje lagråds­

avdelning att omfattningen av lagrådsverksamheten har en sådan menlig

inverkan på högsta domstolens och regeringsrättens arbete att utvidgningen

inte är godtagbar annat än som ett provisorium. Ett fakultativt system är

den enda lösning som kan garantera en önskvärd flexibilitet i lagrådets

verksamhet utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som

domstol lider men. Jag väll för övrigt framhålla att redan det förhållandet

att lagrådet måste arbeta på två avdelningar innebär en olägenhet såtill­

vida att lagstiftningsarbetet i alltför stor utsträckning inkräktar på högsta

domstolens och regeringsrättens dömande verksamhet.

Den andra invändningen mot förslaget bygger på tanken att den obliga­

toriska lagrådsgranskningen skulle utgöra en garanti för att rättssäkerhets-

intresset samt kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet

iakttas i lagstiftningen på vissa områden. Med denna uppfattning skulle

det innebära ett från principiella synpunkter betänkligt steg att överlämna

till regeringen att fritt bestämma i vilka fall sådan granskning skall äga

rum.

Redan av vad jag anfört inledningsvis framgår att jag har en annan

principiell syn på systemet med lagrådsgranskning än kritikerna. Denna

syn ansluter nära till grundlagberedningens resonemang i ämnet. Enligt

min mening är det inte förenligt med en fullt konsekvent parlamenta­

rism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk förankring

en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Lagrådets

verksamhet är otvivelaktigt ofta värdefull som ett led i arbetet på att

få fram fullgoda lagstiftningsprodukter. Det bör dock ankomma på re­

geringen att ensam avgöra hur dess förslag lämpligen bör förberedas

och utformas. Regeringen har ansvar inför riksdagen men enbart inför

riksdagen. En övergång till ett fakultativt system över hela lagstift-

Kungl. Maj:ts proposition nr 24 år 1970

38

Kungl. Maj.ts proposition nr 24 år 1970

ningsfältet är därför enligt min mening ett från principiella synpunkter

riktigt steg.

Inom ramen för ett fakultativt system bör det vara möjligt att inrikta

lagrådets arbete på de uppgifter som enligt min mening måste anses vä­

sentliga för ett laggranskningsorgan av denna art. Jag har tidigare fram­

hållit att lagrådets uppgift hör vara att yttra sig över det ändamålsenliga i

den valda lagstiftningsmetodiken och de föreslagna reglernas överensstäm­

melse med varandra samt vid behov uttala sig i tillämpningsfrågor. Lag­

rådets granskning bör begränsas till dessa uppgifter.

Jag kommer alltså till slutsatsen att man nu bör gå över till en ordning

med fakultativ lagrådsgranskning. Jag tror inte att detta kommer att leda

till några mycket stora skillnader i fråga om urvalet av lagförslag som

remitteras till lagrådet. Med hänsyn till lagrådets sammansättning har man

anledning att räkna med att det även i fortsättningen skall bedömas som

värdefullt att lagrådet yttrar sig över juridiskt komplicerade lagstiftnings-

produkter på civil-, straff- och processrättens områden. Även utanför dessa

ämnesområden kommer det sannolikt ibland att anses angeläget att höra

lagrådet, t. ex. i en del fall när ett kommittéförslag efter remissbehandling

blivit grundligt omarbetat. Från de utgångspunkter för lagrådsgransk-

ningen som jag tidigare har angett har man emellertid att räkna med att

åtskilliga lagförslag över huvud taget inte behöver remitteras till lagrådet.

Ofta kan det vara tillräckligt att lagrådet får yttra sig över en lag eller ett

lagkomplex bara i vissa delar. Det är vidare givet att vissa fall kan före­

komma där lagrådsgranskning bör underlåtas av det skälet att gransk­

ningen skulle försena genomförandet av en angelägen reform. En fakulta­

tiv granskning gör det möjligt att väga olika intressen mot varandra.

Det är anledning att förutsätta att lagrådsgranskningen i ett fakultativt

system väl skall kunna klaras av med högst två lagrådsavdelningar. Med

hänsyn till svårigheterna att bedöma såväl lagstiftningsarbetets omfattning

som verkan av det ändrade granskningssysteinet anser jag emellertid i mot­

sats till vad som förordats i promemorian att det inte finns skäl att nu

föreslå någon ändring i de bestämmelser i lagen om lagrådet, som ger möj­

lighet att inrätta en tredje lagrådsavdelning.

I likhet med grundlagberedningen anser jag att en övergång till fakulta­

tiv lagrådsgranskning inte förutsätter något samtidigt ställningstagande

till frågan om formell rätt för riksdagen eller riksdagsutskott att inhämta

yttrande från lagrådet.

I enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet utarbetats

förslag till ändring i regeringsformen.

Jag hemställer, att förslaget genom proposition föreläggs riksdagen för

prövning i grundlagsenlig ordning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 2t år 1970

39

Med bifall till vad föredraganden sålunda med

instämmande av statsrådets övriga ledamöter hem­

ställt förordnar Hans Maj :t Konungen att till riks­

dagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga

till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Britta Gyllensten