SOU 1978:34

Förstärkt skydd för fri- och rättigheter

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Den 20 januari 1977 bemyndigade regeringen chefen för justitiedeparte- mentet att tillkalla en kommitté med högst åtta ledamöter för att utreda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 21 januari 1977 f. d. ambassadören Gunnar Heckscher till ordförande i kommit- tén. Vidare förordnade departementschefen den 27januari 1977til| ledamöter i kommittén utredningssekreteraren Sven Andersson, riksdagsledamöterna Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Britta Hammarbacken, sekreteraren Kenneth Kvist, informationssekreteraren Bo Könberg och riksdagsleda- moten Carl Lidbom.

Kommittén har antagit namnet rättighetsskyddsutredningen. Den 31 januari 1977 förordnade departementschefen hovrättslagmannen Erik Holmberg att som sakkunnig biträda utredningen.

Till experter i utredningen förordnade departementschefen den 31 januari 1977 numera rättschefen Claes Eklundh,den 4 maj 1977 hovrättsassessorn Göran Regner och den 28 december 1977 departementsråden Lars Beckman och Gunnar Björne, byråchefen Brita Burström och professorn Jan Anders Hagstedt.

Till sekreterare i kommittén förordnades den 1 februari 1977 hovrätts- f|skalen Claes H. Örn och den 24 mars 1977 försäkringsdomaren Carl Herman Bergh. Den 13 juni 1977 förordnades hovrättsliskalen Marie Hafström till biträdande sekreterare.

Departementschefen har den ljuli 1977 förordnat att Iagrådsutredningens betänkande (Ds Ju 1977: 10) "Lagrådets ställning och uppgifter" jämte därtill fogat arbetsmaterial skall överlämnas till rättighetsskyddsutredningen i enlighet med vad som anges i direktiven för sistnämnda utredning.

Den 10 november 1977 beslöt regeringen vissa tilläggsdirektiv till rättig- hetsskyddsutredningen.

Efter beslut den 1 december 1977 av regeringen har till utredningen överlämnats en framställning från Svenska företagares riksförbund rörande grundlagsskyddad näringsfrihet.

Rättighetsskyddsutredningen får härmed överlämna sitt betänkande. Vid detta är lagrådsutredningens betänkande fogat som bilaga. I arbetet med rättighetsskyddsutredningens betänkande har utredningens samtliga leda- möter samt Holmberg. Eklundh och Regner deltagit. Holmberg har därjämte i betydande utsträckning medverkat i sekretariatets arbete. Beckman har

deltagit i utredningens arbete med grundlagsskyddet vid expropriation och dylikt. Björne, Burström och Hagstedt har deltagit i utredningens arbete med grundlagsskyddet mot retroaktiv lagstiftning.

Reservation har avgivits av Kvist. Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i april 1978

Gunnar Heckscher

Sven Andersson Ande/'s Björck Bertil F iskesjö Britta Hammarbacken Kenneth Kvist Bo K önberg Carl Lidbom

/ Carl Herman Berg/t Claes H. Örn

Marie Hafström

Förkortningar Summan/aiming

XIONUIJÄUJN—l

Särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning Grundlagsstiftning Lagprövningen Lagrådsgranskningen

Expropriation .

Förbud mot retroaktiv skattelag . Grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap

F 01 lut/nm gs/ö/s/ag 1 2 3

Ändringar | regeringsformen Ändringar | riksdagsordningen Förslag till lag om lagrådet

Utredningens direktiv

Fråga/nas tidigare behandling

2.1 Inledning . . .

2.2 1809 års regeringsform 2.3 Lagrådets tillkomst 2.4 Den tingstenska utredningen 2.5 Författningsutredningen 2.6 Lagrådsgranskningen fakultativ 2.7 Grundlagberedningen 2.8 1974 års regeringsform 2.9 1976 års reform

Grundläggande synpunkter

E tt särskilt lagsti/inings/ör/arande_/ör_/i'i- och rättighetsbegränsande lag . . . . 4.1 Bakgrunden . . . . . . . 4.1.1 Rättighetsbegränsningar i många fall ofrån- komliga . . 4.1.2 Det tidigare grundlagsarbetet

11 13

13 14 15 15 16 16 17

19 19 27 32

37

41 41 41 42 42 43 44 44 45 46

49

53 53

53 54

4.2

4.3

4.4 4.5

4.6

4.7

4.8

4.1.3 Rättighetsskyddsutredningens direktiv i den- na del . . . . . .

Tidigare anförda argument för och mot en särskild beslutsordning . . . . . . . . 4.2.1 Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform

4 2 2 Vid 1976 års reform . . . . Den materiella metodens möjligheter är begränsade; också ett förfarandeskydd behövs

Huvudproblemen . . . .

Ett underlag för att lösa bihangsproblemet . . 4.5.1 En slutsats av rättighetsskyddsutredningens

"frekvensundersökning" . . . . 4.5.2 Frågan om ett generellt undantag för "rena"

frihetsstraff . . . . . . . . 4.5.3 Frågan om ett generellt und intag för husrann-

sakan och dylikt . . . . 4.5.4 Frågan om ett generellt undantag för vissa

tystnadsplikter 4. 5 5 Sammanfattning av 4.5 Övriga huvudproblem . . . . . 4.6.1 Det särskilda beslutsförfarandet bör vara tillämpligt bara på yrkande . . A. Rättighetsskyddsutredningen bygger på grundlagsskyddets nuvarande upplägg- ning . . . . . . . . . B. En metod att minska olägenheterna av gränsoklarheterna . . . . 4.6.2 I princip ej bara skärpande ingrepp 4.6.3 I fråga om lag som innehåller föreskn'fter av olika slag . . . Övriga huvudfrågor angående tillämpningsområdet 4.7.1 Inledning . . 4.7.2 I fråga om den fackliga konflikträtten 4.7.3 Ifråga om utlänningar . . . . . 4.7.4 Ett spörsmål rörande regeringsformens yttran- defrihetsbegrepp 4.7.5 Tidsbegränsad lag . . . . . 4.7.6 Krig krigsfara och andra extraordinära situa- tioner . . . . . . . 4.7.7 Rättighetsbegränsning som följdändring till grundlagsändring eller till konvention

4.7.8 Om mer än ett särskilt lagstiftningsförfarande efter ordalagen är tillämpligt . 4.7.9 Om rättigheter som bryter sig mot varandra m.m

4. 7. 10 Särskilt om ekonomiska ingreppsformer

4. 7. 11 Särskilt om sekretesslag . . . Övriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagstift- ningsförfarandets utformning

55 56 56 57 60 62 64 64 65 66 67 67 58

68

68

60 70

70 71 71 72 72

73 74

75 76 77 78 79 80

81

4.9 4.10

4.11

4.12

5. Lagprövningen

Sammanfattning av förslaget i denna del . Vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag omfattas? Olika typfall

4.101

4.102

4.103

4.104

4.105

4.106 4107 4.10 8 4.109

Den formella lagkraftens princip skall ej gälla beträffande det särskilda lagstiftningsförfa-

randet Bihangsbestämmelser”, "hänvisningsbe- stämmelser" och vissa andra "kopplingssitua-

tioner" . . . . .

Rättighetsbegränsningen intar en mera central

plats | lagen . . . . .

Lagar som i princip handlar bara om fri- och

rättighetsbegränsning

Särskilt om brottsbalken

A. Yttrandefrihetsbrotten m m. . .

B Vad straflbestämmelserna om yttrandefri-

hetsbrotten drar med sig"

C. Beträffande brottsbalken i övrigt Processlag

Exekutiv lag .

Vissa bestämmelser a'r odelbara Ett praktiskt förbehåll

Närmare om undantagen från det särskilda lagstiftnings- förfarandets tillämpningsområde 4.111 4.112 4.113 4.11.4

4.11.5

Vissa tystnadsplikter . Husrannsakan och liknande intrång "Rena" frihetsstraff . Förlängning av lags giltighetstid En särskild underställningssituation Krig och omedelbar krigsfara

Riksdagsförfarandet i lagstiftningsärenden om rättig- hetsbegränsningar

6. Lagrådel Bakgrunden . . Lagrådsgranskningen före 1971

6.1 6.2

6.3 6.4 6.5

6.6 6.7

6.2.1 6.2.2 6.2.3

Granskningsområdet Granskningens inriktning . . . Lagrådets sammansättning och arbetsformer

1971 års reform . 1974 års regeringsform . . . . . . . . Senare förslag samt konstitutionsutskottets granskning

6.5.1 6.5.2

Ändringsförslag efter 1974 . . Konstitutionsutskottets granskningsbetän- kanden

Lagrådsutredningens förslag Antalet lagrådsremisser efter 1971

82

84

84

85

86

88 88 88

89 89 91 93 93 93

94 94 96 97

98 99

99

103

111 111 112 112 113 114 115 119 121 121

123 125 130

6.8 Överväganden . . . . . . . . . . . . 131 6.8.1 Allmänna utgångspunkter . . . . . . 131 6.8.2 Inriktningen av lagrådsgranskningen . . . 133 6.8.3 Området för Iagrådsgranskningen . . . . 135

6.8.4 Lagrådets sammansättning och arbetsformer 146

7 Förfarandet vid grund/agssti/ining . . . . . . . . . . . 149 7.1 Bak gru nden . . . . . . . . . . . . . . . 149 7.2 Överväganden . . . . . . . 150 7.2.1 Tidsfrist vid grundlagsändring . . . 150 7.2.2 Folkomröstning om vilande grundlagsförslag 151 8 Förstärkningar av särskilda/ii- och rättigheter . . . . . . 155 8.1 Förstärkt skydd mot retroaktiv lagstiftning . . . . 155 8.2 Förstärkt skydd vid expropriation och dylikt . . . 164 8.2.1 Grundlagsfrågans hittillsvarande behandling 164 8. 2. 2 Gällande ersättningsregler i vanlig lag . . 165 8. 2 3 Överväganden . . . . . . . . . 167 8.3 Förstärkt skydd för medborgarskapet . . . . . 168 8.4 Förstärkning av de processuella garantierna vid frihets- berövande . . . . . . . . . . . . . . . . 172 9 Specialmotivering . . . . . . . . . . . . . . . . 1 75 9.1 Regeringsformen . . . . . . . . . . . . . . . . 175 2kap.7å . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 175 2kap.9å . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 175 2kap.10å . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 2 kap. 12 å . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 1 Yttrandefriheten . . . . . . . . . . . . . 178 Massmedierätten . . . . . . . . . . . . . 178 Brottsbalken m. m. . . . . . . . . . . . . 179 Upphovsrätt och dylikt . . . . . . . . . _ . 181 Reklam . . . . . . . . . . . . . . . 182 Yrkesmässig kreditupplysning m. m.. . . . . . 182 Datalagen . . . . . . 183 Vård- eller behandlingslagstiftning och dylikt . . . 184 Tystnadsplikt . . . . . . . . . . . . . . 184 Övrigt . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 2 Infomationsfriheten . . . . . . . . . . 185 3 Mötesfriheten och demonstrationsfriheten . . . . 186 4 Föreningsfriheten . . . . . . . . . . . . . 186 5 Religionsfriheten . . . . . . . . . 186 6 Skyddet för förtrolig meddelelse . . . . . . . . 187 7 Rörelsefriheten . . . . . . . . . . 190 Brottsbalken och viss anknytande lagstiftning . . . 190 Rättegångsbalken och viss anknytande lagstiftning m. m. . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Barnavårdsla gen . . . . . . . . . . . . . 196

Nykterhetsvårdslagen . . . . . . . . . . . . 198

Lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall samt anknytande lagstiftning Omsorgslagen Smittskyddslagen Vissa bestämmelser i övrigt Vissa tjänsteplikter . 8 Skyddet för den kroppsliga integriteten 9 Rätten till offentlig förhandling vid domstol 10 Riksdagsförfarandet

2 kap. 18 ä 2 kap. 20 ä 8 kap. 1 &

8 kap. 4 & .

8 kap. 15 ä 8 kap. 16 ä 8 kap. 18 & 10 kap. 5 5 11 kap. 145

13 kap. 7$ . Övergångsbestämmelser

9.2 Riksdagsordningen 1 kap. 45 . . Tilläggsbestämmelse 2.7.1 Tillaggsbestämmelse 2.7.3 2 kap. 9 & 3 kap. 16 ä 3 kap. 17 5 3 kap. 19 ä 4 kap. 8 $ . 4 kap. 105 . . . 5 kap. 13 och tilläggsbestämmelse 5.1.3 5 kap. 2 $ . . . . 5 kap. 3 S och tilläggsbestämmelse 5. 3 1 5 kap. 8 5 . 5 kap. 10 ä 5 kap. 12 å . . Ikraftträdandebestämmelse

9.3. Förslaget till lag om lagrådet 1, 6 och 16 55 105 . . 11-17 55 Övergångsbestämmelser

R eservarion

Bilaga 1 Lagrådsutredninqens betänkande Bilaga 2 Rättighetssk vrlclsutredningens liekvenstmdelsökning

199 200 200 201 202 202 207 209

209 209 211 211 211 212 212 214 215 215 215

216 216 216 216 216 216 217 217 217 217 217 218 218 218 219 219 220

220 220 221 221 221

223

235 323

Förkortntngar

c Centerpartiet Dir Utredningsdirektiv Ds Ju Justitiedepartementets utredningsserie fp Folkpartiet GLB Grundlagberedningen KU Riksdagens konstitutionsutskott m Moderata samlingspartiet NJA Nytt juridiskt arkiv 1 (samling av högsta domstolens domar) prop. Regeringens (Kungl. Maj:ts) proposition RF Regeringsformen

RO Riksdagsordningen rskr Riksdagens skrivelse 5 Sveriges socialdemokratiska arbetareparti SFS Svensk författningssamling SkU Riksdagens skatteutskott SOU Statens offentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen vpk Vänsterpartiet kommunisterna

Sammanfattning

Rättighetsskyddsutredningen har haft i uppdrag att utreda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Genom de ursprungliga direktiven f|ck utredningen tre huvuduppgifter, nämligen 1) att utarbeta förslag till särskilda regler om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning. 2) att ta ställning till lagprövningens roll i rättighetsskyddet och utformningen härav. 3) att ta ställning till hur man skall avgränsa området för en obligatorisk laggranskning i lagrådet. hur lagrådet skall vara sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddet. Utredningen skulle också vara oförhindrad att ta upp andra frågor om förstärkningar av rättighetsskyddet. Som exempel på sådana frågor nämndes skyddet för egendomsrätten vid expropriation och annat sådant förfogande. krav på en viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsändring, förbud mot rättighetsbegränsning på diskriminatorisk grund, utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt regler till skydd för näringsfriheten och den s. k. föräldrarätten. 1 tilläggsdirektiv har utredningen senare fått en fjärde huvuduppgift. nämligen att överväga frågan om införande av beslutande folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet.

Utredningen inledde sitt arbete i februari 1977 och har arbetat under krav på skyndsamhet. Den har begränsat sig till sina huvuduppgifter och några fakultativa uppgifter. nämligen skyddet för egendomsrätten vid expropria- tion m. m., krav på viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsänd- ring och utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Utredningen har också övervägt frågan om förstärkning av grundlagsskyddet för medborgar- skapet. Förslaget innebär följande.

1. Särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning

Förslag till lag som angår begränsning av sådan fri- eller rättighet som över huvud taget kan begränsas skall på yrkande av lägst tio riksdagsledamöter vila hos riksdagen i tolv månader från det att det beredande utskottet avgav sitt betänkande i ärendet. Om förslaget vid omröstning i kammaren får stöd av fem sjättedelar av de röstande. är det dock antaget omedelbart. Ett förslag som har vilat tolv månader skall därefter anmälas i kammaren av det beredande utskottet med ett nytt betänkande. Därvid blir det möjligt att föreslå sådana jämkningar av det vilande förslaget som ligger inom ärendets

ram. I denna omgång skall förslaget prövas enligt vanliga regler. dvs. det kan antagas med enkel majoritet.

Frågan huruvida ett lagförslag angår rättighetsbegränsning prövas för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Besvarar utskottet denna fråga jakande, skall förslaget vila. om inte riksdagen omedelbart förkastar det något som riksdagen kan göra med enkel majoritet — eller antager det med fem sjättedels majoritet. Besvarar konstitutionsutskottet frågan nekande. förfaller uppskovsyrkandet och riksdagen prövar omedelbart förslaget enligt allmänna regler. Utskottet får inte ge ett nekande svar utan att lagrådet har yttrat sig i frågan. Konstitutionsutskottet ärinte bundet av vad lagrådet har sagt.

De fri- och rättigheter som omfattas av det föreslagna uppskovsförfarandet är de 5. k. opinionsfriheterna, dvs. yttrande-. informations-. mötes-. demon- strations- och föreningsfriheterna. och vidare skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp. mot kroppsvisitation och mot liknande intrång. skyddet för förtrolig meddelelse. skyddet för den fysiska rörelsefriheten samt principen att förhandling vid domstol skall vara offentlig.

För att uppskovsreglerna inte skall bli ett hinder i den allmänna reform- verksamheten görs undantag för sådana frihetsbegränsningar som erfaren- hetsmässigt ofta förekommer som "bihang” i lagar som i första hand rör andra ting. Vad som åsyftas här är tystnadsplikter för offentliga funktionärer. föreskrifter om husrannsakan eller liknande intrång — t. ex. inspektionsrätt för tillsynsmyndighet — och föreskrifter om frihetsstraff. dock inte husrann- sakan eller frihetsstraff riktade mot någon utövning av en fri- eller rättighet. Exempelvis faller en föreskrift om fängelsestraff för misshandel utanför det särskilda förfarandet. En föreskrift om fängelsestraff för uppvigling omfattas däremot av detta. Vidare görs undantag för förlängning med högst två år av tidsbegränsad lag (t. ex. den särskilda lagen om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narkotikabrott m. m.).

Uppskovsreglerna skall omfatta sådan särskild lag varigenom utlänning särbehandlas i rättighetshänseende.

2. Grundlagsstiftning

I syfte att öka möjligheterna till offentlig debatt kring väckta förslag till ändring av grundlag föreslår rättighetsskyddsutredningen att sådana förslag skall väckas minst tio månader före det riksdagsval. efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Med avseende på ordinarie riks- dagsval innebär regeln att förslag skall framläggas senast omkring mitten av november året före valet. Konstitutionsutskottet skall dock kunna medge undantag från regeln om tidsfrist. Härför fordras ett beslut i utskottet fattat med fem sjättedels majoritet.

Utredningen föreslår vidare att förslag till ändring av grundlag. som har antagits som vilande av riksdagen. skall underställas folkomröstning. om minst en tredjedel av riksdagens alla ledamöter begär det. Folkomröstningen skall i så fall äga rum samtidigt med det riksdagsval.efter vilket det avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Förslaget är förkastat. om de flesta av dem som deltager i omröstningen röstar emot förslaget och de till antalet är fler än

hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall skall förslaget behandlas på vanligt sätt av den nyvalda riksdagen.

3. Lagprövningen

För närvarande gäller att domstol och annan rättstillämpande myndighet skall underlåta att tillämpa föreskrift. som till sitt innehåll avviker från grundlag eller annan överordnad författning. Detsamma gäller, om före— skriften har beslutats av ett organ som saknar kompetens att besluta i frågan eller om stadgad ordning i något annat hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Har föreskriften beslutats av riksdagen eller rege- ringen. skall den sättas åt sidan endast om felet är uppenbart.

De nu beskrivna grundsatserna. som hittills har ansetts giltiga till följd av utvecklingen i rättspraxis. skall enligt förslaget lagfästas genom en föreskrift i regeringsformen.

4. Lagrådsgranskningen

Lagrådets ställning och uppgifter har utretts av en särskild utredning. lagrådsutredningen. Rättighetsskyddsutredningen har utarbetat sitt förslag i denna del med lagrådsutredningens betänkande (bilaga 1) som underlag.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår att yttrande av lagrådet bör inhäm- tas. innan riksdagen beslutar lag som tillhör någon av ett antal uppräknade typer. Dessa är

grundlag om tryckfriheten lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna lag om kommunal beskattning lag som avses i 8 kap. Zå' regeringsformen, dvs. lag om svenskt medborgarskap och civillag lag som avses i 8 kap. 3 & regeringsformen. dvs. offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (strafflag. lag om statlig skatt. lag om naturvård. lag om arbetarskydd. lag om marknadsföring. lag om tvångsåtgärder inom socialvården m. m.)

El lag som avses i 11 kap. regeringsformen. dvs. lag om rättegången. lag om offentliga tjänstemäns rättsställning. lag om överlämnande av myndig- hetsutövning till enskild organisation eller individ m. m.

El DD GBC]

Den återgivna grundlagsregeln om remiss till lagrådet är tillämplig om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vidare sägs att i ett par undantagsfall lagrådets yttrande inte behövs. Dessa fall är att riksdagen finner att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller att det skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma.

Effekten av huvudregeln förstärks genom att regeringen skall bli skyldig att

redovisa sina motiv. om den framlägger förslag till lag inom något av de uppräknade områdena utan att ha hört lagrådet. Sådan redovisning skall således lämnas. om regeringen exempelvis anser att lagen inte är "viktig" för enskilda eller från allmän synpunkt eller att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Utredningen hänvisar också till att riksdagsutskott kan inhämta yttrande av lagrådet och att detta i regel skall göras redan när en tredjedel av utskottets ledamöter begär det.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår en uttrycklig grundlagsregel om inriktningen av lagrådets granskning. Den föreslagna regeln innebär att lagrådet skall undersöka, hur lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare överväga, om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften. och i övrigt söka belysa problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Beträffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring ansluter sig rättig- hetsskyddsutredningen i allt väsentligt till vad lagrådsutredningen har föreslagit. Detta innebär att det normala antalet ledamöter på avdelning av lagrådet sänks från fyra till tre, att minst en av dessa skall varajustitieråd och minst en regeringsråd. att lagrådet skall kunna arbeta på högst fyra avdelningar samt att sammanlagt högst nio justitie- och regeringsråd skall kunna tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Jurist som inte ärjustitie- eller regeringsråd. t. ex. förutvarande justitie- eller regeringsråd. skall kunna anlitas vid behov. dvs. främst när en fjärde avdelning behövs eller när en avdelning undantagsvis behöver en fjärde ledamot.

5 Expropriation

Rättighetsskyddsutredningen föreslår att grundlagsregeln om rätt till ersätt- ning vid expropriation eller annat sådant förfogande (tvångsinlösen enligt byggnadslagen. enligt någon ransonerings- eller förfogandelag osv.) skall formuleras så att det blir fullt klart att den vilkens egendom tages i anspråk skall få ersättning för sin förlust. De närmare grunderna skall liksom hittills bestämmas i lag. Utredningen uttalar att nu gällande lagregler inte avviker från den standard som den föreslagna grundlagsregeln kräver.

6 Förbud mot retroaktiv skattelag

Rättighetsskyddsutredningen föreslår ett principiellt förbud mot retroaktiv skattelag såsom komplettering av det redan gällande förbudet mot retroaktiv strafflag. Den föreslagna regeln innebär att skatt eller avgift inte skall få tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten (att intäkten blev tillgänglig för lyftning. att den bokfördes eller skulle bokföras, att förmögen- hetstillgången var i den skattskyldiges ägo. att arvlåtaren dog osv.). Det undantaget skall dock gälla att riksdagen skall kunna besluta att föreskriften skall gälla även om nämnda omständighet inträffade medan förslag till föreskriften var under prövning i riksdagen eller efter det att regeringen hade

lämnat riksdagen ett skriftligt meddelande i saken. Detta undantag syftar till att förebygga sådana orättvisor som kan uppkomma som en följd av att föreliggande legala möjligheter till skatteflykt utnyttjas efter det att det har blivit känt att lagändring förbereds. Vidare skall undantag gälla i händelse av krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

7. Grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap

För närvarande gäller att ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Denna skyddsregel förstärks enligt förslaget så att den omständigheten att någon är eller blir medborgare i annan stat inte blir tillräcklig orsak att beröva honom hans svenska medborgarskap. Principiellt uppställs i grundlagsregeln det kravet att han med fri vilja söker medborgarskap i den andra staten. Principen får dock vidkännas vissa undantag. Det skall kunna föreskrivas i lag att barn under 18 år följer sina föräldrar eller någon av dem i fråga om medborgarskapet. Vidare skall det kunna föreskrivas att den som sedan födelsen är medborgare även i en annan stat och sedan minst fem år är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid vuxen ålder (vid 18 års ålder eller senare). Den senast återgivna undantagsregeln innehåller ett förbehåll om konvention med den andra staten. Sådan överenskommelse skall enligt vad utredningen uttalar underställas riksdagen för godkännande.

Bakom rättighetsskyddsutredningens förslag står utredningens ordförande Gunnar Heckscher samt ledamöterna Sven Andersson (5), Anders Björck (m). Bertil Fiskesjö (c), Britta Hammarbacken (c), Bo Könberg (fp) och Carl Lidbom (s). Ledamoten Kenneth Kvist (vpk) har reserverat sig för att de grundläggande fri- och rättigheterna skall skyddas på annat sätt och för att grundlagsskydd skall beredas åt vissa rättigheter som nu inte skyddas av regeringsformen.

Författningsförslag

1 Ändringar i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

dels att nuvarande 13 kap. 7—11 55 skall betecknas 13 kap. 8—12 åå. dels att 2 kap. 7,9, 10. 12, 18 och 20 55 8 kap. 1,4,15.16 och 18 55 samt 10 kap. 5 & skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i regeringsformen skall införas två nya paragrafer. 11 kap. 14 å och 13 kap. 7 &, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt. efter sitt uttryckliga sam- tycke eller genom att inträda i allmän tjänst. blir medborgare i annan stat. Utan hinder härav/år dock föreskrivas att barn under aderton år i fråga om sitt medborgarskap ska/l fö./ja föråld- rarna eller en av dem. Vidare får föreskrivas att. i enlighet med överens- kommelse med annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och sedan minst/'em år är varaktigt bosatt därför/örat" sitt svenska medborgarskap vid aderton års ålder eller senare.

Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott. skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Har medborgare av annan anledning än som angives i första stycket blivit omhändertagen tvångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Om icke den prövning sorn/öreskrives i denna paragraf har uppdrag/ts är behörig myndighet, skall den utföras av allmän domstol.

10 &

Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd. när den förövades. Ej heller får svårare brottspå- följd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

Skatt eller avgift får ej uttagas i vidare mån än som. följer av. föreskri/i, som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt— eller avgi/isskyldigheten. Riksdagen./år lik- väl, om den finner särskilda skäl påkalla det, föreskriva att skatt eller avgift får uttagas även i annat jar/, dock endast om sagda omständighet inträffade, sedan ett av regeringen eller riksdagsutskott framlagt forslag därtill hade lämnats till riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riks- dagen meddelande i saken genom skrivelse. Riksdagen jär härutöver föreskriva undantag från vad som är bestämt i/örsta meningen. om riks- dagen/inner det påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigs/ara eller svår ekonomisk kris.

12 5

De fri- och rättigheter som avses i 1 & 1—5 samt i6 och 8 åå och i 11 å andra stycket får, i den utsträckning som 13—16 55 medgiver. begränsas genom lag eller genom annan författning efter bemyndigande i lag enligt 8 kap. 7 5 första stycket 7 eller 10 &.

Begränsning som avses i första stycket får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagban i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan

åskådning.

18 Varje medborgare skall vara till- försäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det./all att hans egendom tages [ anspråk genom expropriation eller annat sådant/örfo- gande.

20 Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan

Förslag till lag angående begränsning av någon av de fri - och rättigheter som angives iförsta stycket skall, om det ej förkastas. på yrkande av lägst tio

riksdagsledamöter vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet över förslaget an- mäldes i riksdagens kammare. Utan hinder härav kan riksdagen antaga förslaget, om minst-fem sjättedelar av de röstande förenar sig därom. Frågan, huruvida lagförslag angår begränsning som nu sagts. prövas för riksdagens vidkommande av konstitu- tionsutskottet.

Tredje stycket gäller icke/örs/ag till förlängning med högst två år av giltig- hetstiden för tidsbegränsad lag. Det skall ej heller tillämpas enbart därför att den föreslagna lagen angår

1. förbud att röja sådant. som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och som

får hållas hemligt med stöd av tryckfri-

h etsföro rdn ingen .

2. husrannsakan eller liknande in- trång eller

3. frihetsstraff såsom påföljd för viss gärning.

%*

Varje medborgare vilkens egen- dom tages ianspråk genom expropria- tion eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning/ör förlusten enligt grunder som bestäm- mes i lag.

5 Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan

Nuvarande lydelse

meningsyttring eller att tillhöra tros- samfund eller annan sammanslut- ning (2 g" andra meningen).

2. skydd mot dödsstraff, kropps- straffoch tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 åå),

3. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (9551 första stycket),

4. skydd mot retroaktiv brottspå- följd och annan retroaktiv rätts- verkan av brott (10 ä),

5. skydd mot inrättande av dom- stol i vissa fall (11 & första stycket),

6. skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 åå),

7. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 Ö).

8. rätt till ersättning vid expro- priation eller annat sådant förfo- gande (18 å).

Föreslagen lydelse

meningsyttring eller att tillhöra tros- samfund eller annan sammanslut- ning (2 & andra meningen),

2. skydd mot dödsstraff, kropps- straffoch tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 Gå),

3. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (95 första stycket),

4. skydd mot retroaktiv brottspå- följd och annan retroaktiv rätts- verkan av brott samt mot retroaktiv skatt eller avgift (10 å),

5. skydd mot inrättande av dom- stol i vissa fall (11 & första stycket),

6. skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 åå),

7. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 Ö).

8. rätt till ersättning vid expro- priation eller annat sådant förfo- gande (18 å).

Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1. yttrandefrihet, informationsfrihet. mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 ä),

2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 & första meningen),

3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 åå, mot kroppsvisitation. husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i

förtrolig meddelelse (6 ä).

4. skydd mot frihetsberövande (8 & första meningen),

5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 & andra stycket),

6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 å andra stycket),

7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (1255 andra stycket tredje meningen),

8. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 å).

På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas 12 x)" tredje stycket samtfiärde stycket första meningen.

SOU 1978:34 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 1 % Av bestämmelserna i 2 kap. om Av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll följer att föreskrifter av visst innehåll ej får meddelas eller får meddelas ej får meddelas eller får meddelas endast genom lag. endast genom lag samt anförs/ag till lag i vissa/all skall behandlas i särskild ordning. 4 %$ Föreskrifter om rådgivande folk- Föreskrifter om rådgivande folk- omröstning i hela riket meddelas omröstning i hela riket och omför/a- genom lag. randet vit/folkomröstning igrundlags-

fråga meddelas genom lag.

15 &

Grundlag stiftas genom två lika- Grundlag stiftas genom två lika- lydande beslut. Det andra beslutet lydande beslut. Det andra beslutet får ej fattas, förrän det efter det första får ej fattas, förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagen får icke har samlats. Från det att ärendet såsom vilande antaga ett förslag om första gången anmäldes i riksdagens stiftandeav grundlag,som ärofören- kammare måste minst tio månader ligt med annat vilande grundlagsför- för/lyra före valet, såvida icke konsti— slag, utan att samtidigt förkasta det tutionsutskottet genom beslut, som först antagna förslaget. fattas senast vid ärendets beredning

och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna förenar sig, medgiver undantag härifrån.

Riksdagen får icke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.

Folkomröstning om vilande grund- lagsförslag skall anordnas, om yrkan- de därom framställes av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstarför bifall till yrkandet. Sådant yrkande skal/framställas inom, femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yr- kande! skall ej beredas i utskott.

Nu varande lydelse

16

Riksdagsordningen stiftas på sam- ma sätt som grundlag. Den kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord- ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

Föreslagen lydelse

F o/komröstningen skall hållas sam - tidigt nted det val till riksdagen som åsyftas i första stycket. Vid omröst— ningen får de som har rösträtt vid valet tillkännagiva om de instämmer i det vilande grtmdlagsförslage/ eller ej. Förslaget ärförkastat, om de. flesta av dent som deltager i omröstningen röstar nio/förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsva let. ] annat fall upptager riksdagen förslaget till slut/ig prövning.

å

Ifråga om stiftande av riksdagsord- ningen tillämpas bestämmelserna i 15 55 första stycket första och andra meningarna och andra stycket. Riks- dagsordningen kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens leda- möter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord- ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

185

För att avge yttrande till regeringen över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsut- skott/år inhämta yttrande/rån lagrå— det enligt vad som närmare angives i riksdagsordningen. Närmare bestäm- melser om lagrådet meddelas i lag.

För att avge yttrande över lagför- slag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och rege- ringsrätten. Yttrande från lagrådet kan inhämtas av regeringen eller. enligt vad som närmare angives i riks— dagsordningen, av riksdagsutskott.

Yttrande av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna hand- lingar, annan lag som angår begräns- ning av någon av de grundläggande/ri- och rättigheterna, lag om kommunal beskattning eller lag som avses i2 eller 3 38" elleri 11 kap., om riksdagenfinner lagen vara viktig,/ör enskilda elle/"från

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

allmän synpunkt. Lagrådets yttrande behöver dock icke inhämtas, om riks- dagen finner att dess hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller fördröja lagstift— ningsfrågans behandling så, att avse- värt men sku/le uppkomma. Frant- lägger regeringen för riksdagen förslag till lag av något sådant slag som angives i detta stycke titan att dessför- innan höra lagrådet, ska/l regeringen samtidigt redovisa skälen härtill. Lagrådet ska/! undersöka hurför- slag till lag, som överlämnas till lagrådet för granskning, förhåller sig till grum/lagarna och till rättsord— ningen i övrigt samt ltur förslagets föreskrifterförhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav. Lagrå- det skall vidare överväga. omförslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, santt i övrigt söka belysa problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Närmare bestämmelser om lagrå- dets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag.

10 kap.

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda- gen, regeringen eller annat i rege- ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fred- ligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellan- folklig domstol. Därvid får ej över- låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä— vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stif— tande av grund/ag eller, om beslut i

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommet riksda- gen, regeringen eller annat i rege- ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fred- ligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellan- folklig domstol. Därvid får ej över- låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphä- vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angå- ende bes/ut ifråga om överlåtelse gäller vad som ärföreskrivet om stif- tande av grundlag. Kan beslut isådan

Nuvarande lydelse

sådan ordning ej kan avvaktas. genom ett beslut, varom minst fem sjätte- delar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvaltnings- uppgift som ej enligt denna rege- ringsform tillkommer riksdagen, re- geringen eller annat i regerings- formen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig orga- nisation eller till utländsk eller inter- nationell inrättning eller samfällig- het, om riksdagen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grund- lag.

Föreslagen lydelse

ordning ej avvaktas, beslutar riks— dagen därom genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Rättskipnings- eller förvaltnings- uppgift som ej enligt denna rege- ringsform tillkommer riksdagen, re- geringen eller annat i regerings- formen angivet organ kan överlåtas tillannan stat,tillmellanfolklig orga- nisation eller till utländsk eller inter- nationell inrättning eller samfällig- het, om riksdagen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Bes/ut ifråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

11 kap. 14,5

13 kap.

Finner domstol eller annat offentligt organ, att enföreskrift står istrid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, eller att stad- gad ordning i något väsentligt hänse- ende har åsidosatts vid dess tillkomst. får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast omfelet är uppen- bart.

;

Är riket i krig eller omedelbar krigs- fara, skall 2 kap. 12 58" tredje stycket icke tillämpas.

l. Ändringarna i regeringsformen träder i kraft vid ingången av året efter det år under vilket riksdagen antager dem slutligt. 2. Äldre föreskrift om skatt eller avgift skall tillämpas utan hinder av 2 kap. 1055 andra stycket.

2 Ändringar i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

delsatt 1 kap. 4 å,2 kap. 9 å,3 kap. 16, l7och 19 åå,4kap. Soch 10 åå samtS kap. 1. 2, 3, 8, 10 och 12 åå skall ha nedan angivna lydelse,

dels att tilläggsbestämmelserna 2.7.1 och 2.7.3 skall ha nedan angivna

lydelse,

dels att i riksdagsordningen skall införas två nya tilläggsbestämmelser, 5.1.3 och 5.3.1, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 .

Lagtima riksmöte som har inletts under augusti. september eller okto- ber skall avslutas senast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga riksmötet, dock längst till och med den 15juni. Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvän- digt. Riksmöte avslutas senast när nästa lagtima riksmöte skall börja.

Lagtima riksmöte som har inletts under augusti, september eller okto- ber skall avslutas senast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga riksmötet, dock längst till och med den 15juni. Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvän- digt. Har yrkande väckts om folkom- röstning i grundlagsfråga, skall, utan hinder av vad nu sagts, riksmöte pågå till dess yrkandet har prövats. Riks- möte avslutas senast när nästa lagtima riksmöte skall börja.

Har regeringen förordnat om extra val, kan den under återstoden av valperioden besluta att avbryta riksmöte. Riksmötet skall avslutas omedel- bart efter det att beslutet har tillkännagivits vid sammanträde med kamma-

ren.

2 kap. Tilläggsbestämmelse 2.7.1

Förslag till ny statsminister eller yrkande om misstroendeförklaring föres upp som första punkt på före- dragningslistan. 1 övrigt tages ären- dena upp i följande ordning, om icke talmannen bestämmer annat:

1. val,

2. propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhet,

3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än utskott,

4. motioner,

Yrkande om folkomröstning i grumllagsfråga, förslag till ny stats- minister eller yrkande om misstro- endeförklaring föres upp som första punkt på föredragningslistan. Före- kommer mer än ett sådant ärende, tages de tipp i den ordning vari de nu har angivits. I övrigt tages ärendena upp i följande ordning, om icke talmannen bestämmer annat:

1. val,

2. propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhet,

3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än utskott,

4. motioner,

Nuvarande lydelse

5. utskottsbetänkanden i den ord— ning utskotten angives i tilläggsbe- stämmelse 4.2.1.

Föreslagen lydelse

5. utskottsbetänkanden i den ord- ning utskotten angives i tilläggsbe- stämmelse 4.2.1.

Tilläggsbestämmelse 2.7.3

Om anteckning på föredragnings- listan för särskilda fall föreskrives i tilläggsbestämmelserna 2.101, 2.141. 3.6.1, 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.

Om anteckning på föredragnings- listan för särskilda fall föreskrives i tilläggsbestämmelserna 2.101, 2.141, 3.6.1, 5.1.3. 6.1.1, 6.1.2 och

6.2.2.

9 %

Talmannen ställer proposition till beslut. Finner han yrkande strida mot grundlag eller mot riksdagsordningen. skall han, med angivande av skäl, vägra proposition. Begär kammaren ändå proposition, skall talmannen hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för avgörande. Proposition får ej vägras på vad utskottet har förklarat icke strida mot grundlag eller mot denna riksdagsordning. '

Vad som sägs i första stycket om prövning av propositions grurul/agsen- lighet gäller (fi/råga huruvida lag/ör- slag angår begränsning av någon av de fri- och rättigheter som angives iZ kap. 12 å första stycket regeringsformen.

3 kap. 16 å Konstitutionsutskottet skall till kammaren för slutligt beslut anmäla vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall efter vad som sägs i regeringsformen i annat fall tillämpas den ordning som gäller för grundlagsändring, skall vilande beslut i ärendet anmälas av det utskott till vars handläggning frågan hör.

Konstitutionsutskottet skall vidare till kammaren anmäla beslut om undantag/rån den tidsfrist som före- skrives i 8 kap. 15 å" regeringsfor— men.

17å

Yrkande om misstroendeförkla- Yrkande om folkomröstning i ring skall framställas vid samman— träde med kammaren. Yrkandet skall avlämnas skriftligen till proto- kollet så snart det har framställts.

grundlagsfråga eller om misstroende- förklaring skall framställas vid sam- manträde med kammaren. Yrkandet skall avlämnas skriftligen till proto- kollet så snart det har framställts.

sou 1978z34 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 19 å Proposition och motion får åter- Proposition och motion får åter- kallas till dess utskott har avgivit kallas till dess utskott har avgivit betänkande i ärendet. betänkande i ärendet. Förslag som

vilar enligt 2 kap. 12 _å' tredje stycket regerings/ormen får återkallas till dess utskottet har avgivit nytt betänkande enligt 4 kap. 8 åfjärde stycket denna riksdagsordning. Återkallas proposition, förfaller motion som har väckts med anledning av propositionen. Har proposition blivit återkallad, får motion väckas med anledning därav inom sju dagar från det att återkallelsen anmäldes i kammaren.

4 kap. 8 &

Utskott skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till utskottet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överflytta ärende till annat utskott, om detta samtycker därtill, eller överenskomma med ett eller flera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom deputerade i sam man- satt utskott. Sådant utskott avgiver betänkande till riksdagen.

Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa skall avgivas av utskott som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.

Utskott skall till anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap. 16å foga yttrande i ärendet.

Har lagförslag vilat enligt 2 kap. 12 55" tredje stycket regeringsformen, skall utskottet avgiva nytt betänkande i ärendet.

10 &

Statlig myndighet skall lämna upplysningar och avgiva yttrande,då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighet som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande.

Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eller yttrande skall inhämtas från myndighet som avses i första stycket, skall utskottet föranstalta om detta, såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men.

K onstitutionsutskottetfår icke avgi- va förklaring, att lagförslag icke angår begränsning avfri- eller rättighet som angives i 2 kap. 12 53" första stycket regeringsformen, utan att lagrådet har yttrat sig isaken.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

Utskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sammanträden med kammaren, om ej riksdagen på utskottets förslag beslutar att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning.

Yrkande enligt 2 kap. 12 å" tredje stycket regeringsformen att lagförslag ska/l vilafårfi'amslällas när utskottets betänkande överförs/äger har anmälts i kammaren.

Tilläggsbestämmelse 5. 1 . 3

Ärende om misstroendeförklaring skall ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras senast vid det därpå följande sam- manträdet.

Yrkande som avses i 1 59 andra stycketf'ramställes skriftligen och upp- tages om möjligt på kammarens/öre- dragningslista.

Ärende ornfo/komröstning i grund- lagsfråga eller om misstroendeförkla- ring skall ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgö- ras senast vid det därpå följande sammanträdet.

Vad sålunda har föreskrivits äger motsvarande tillämpning på förslag av talmannen till ny statsminister. Därvid skall iakttagas den i 6 kap. 2 å andra stycket regeringsformen föreskrivna fristen.

Ärende i vilket överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnit överläggningen avslutad.

Ärende avgöres med acklamation eller, om ledamot yrkar det, genom omröstning. Fordras för beslut anslutning från särskilt fiertal, skall ärendet alltid avgöras genom omröstning.

Avgörandet av ärende skall. om det behövs, delas upp på skilda beslut.

Avgörandet av ärende skall, om det behövs, delas upp på skilda beslut. Föreligger yrkande som avses i ] å andra stycket att lagförslag skall vila och dessutom yrkande attförslaget skal/förkastas, skall riksdagen pröva sistnämnda yrkande innan förslaget ställes under omröstning om omedel- bart antagande.

Nuvarande lydelse Föreslagen lvdelse

Til/äggsbestämm else 5 . 3 . ]

Fordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger mer än ett förslag till sådant beslut, utväljer riksdagen först, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet, ett av förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall antagas eller förkastas.

Föreligger samtidigt två eller flera yrkanden om misstroendeförklaring mot samma statsråd, skall endast en omröstning äga rum.

Föreligger yrkande att lagförslag ska/l vila enligt 2 kap. 12 å" tredje stycket regeringsformen och uppnås vid omröstning angående förslaget icke den där angivna anslutningen, skall förslaget hänvisas till konstitutionsut- skottet för prövning en/igt sista me- ningen i nämnda stycke. Efter pröv- ning hos utskottet skall ärendet på nytt anmälas i kammaren för handläggning enligt [ å, första stycket. Har konstitu- tionsutskottet förklarat att förslaget angår begränsning som avses i nämnda bestämmelse i regeringsformen, skall förslaget, om det ej heller då blir avgjort, äte/förvisas till det utskott som har berett ärendet.

å

Fordras för beslut anslutning från särskilt fiertal och föreligger mer än ett förslag till sådant beslut, utväljer riksdagen först, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet, ett av förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall antagas eller förkastas. Vad som sägs iförsta meningen skall tillämpas även rtärfråga är om flera lagförslag som är oförenliga inbördes och yrkande har väckts att något av dem ska/! vila enligt 2 kap. 12 _å' tredje stycket regeringsformen.

Föreligger samtidigt två eller flera yrkanden om folkomröstning beträfl . f'ande samma vilande grundlagsförslag eller om misstroendeförklaring mot samma statsråd. skall endast en omröstning äga rum.

10 å Genom särskilt beslut kan riksdagen till närmast följande lagtima riksmöte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det kan ske utan olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan upprepas. Avslutas riksmöte i förtid med anledning av extra val. skall ärende som riksdagen icke har hunnit avgöra anses utan särskilt beslut uppskjutet till det

Nuvarande lydelse

första lagtima riksmötet efter valet. Ärende som ej har återkallats skall avgöras före utgången av kalender- året efter det då ärendet väcktes eller, om hinder häremot möter till följd av förordnande om extra val, snarast möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

Föreslagen lydelse

Lagförslag, som har vilat i tolv månader enligt 2 kap. 12 å" tredje stycket regeringsformen, skall prövas före utgången av kalenderåret därpå. Annat ärende skall avgöras före utgången av kalenderåret efter det då ärendet väcktes. Kan ärende som avses i första eller andra meningen till följd av förordnande om extra val icke avgöras på tid som ärföreskriven där, skall det avgöras snarast möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

12å

Slutligt beslut i ärende angående grundlag/tittas vid första riksmötet i den valperiod somföljer på riksdags- valet närmast efter det vilande beslutet i ärendet, såvida ej avgörandet uppskjutes till annat riksmöte. I fråga om uppskov äger bestämmel- serna i 10 å första och andra styckena och i 11 å motsvarande tillämpning. Ärendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen.

Ärende angående grundlag skall avgöras vid första riksmötet i den valperiod då slut/igt beslut enligt 8 kap. 15 _å' regeringsformen först får fattas, såvida ej förslaget i ärendet dessförinnan förkastas eller avgöran- det uppskjutes till annat riksmöte. 1 fråga om uppskov äger bestämmel- serna i 10 å första och andra styckena och i 11 å motsvarande tillämpning. Ärendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen. Har vilande förslag till grundlags- ändring eller till annat beslut som fattas i samma ordningförkastats vid folkomröstning, skall det utskott till vars handläggning frågan hör göra anmälan därom till kammaren.

Ändringarna i riksdagsordningen träderi kraft samtidigt med de ändringar

i regeringsformen, som . . .

3 Förslag till lag om lagrådet

Härigenom föreskrivs följande.

] å Lagrådet utgörs av högst fyra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det

skall bestå av mer än en avdelning.

2 5 I lagrådet tjänstgörjustitieråd och regeringsråd. Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd får ej samtidigt tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet.

3å Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende.

l avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamot som avses i 2 å andra stycket får ej tjänstgöra i avdelning.

4 å Regeringen bestämmer med beaktande av 2 och 3 åå hur många justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar.

5 å Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regerings- råd, som skall vara ledamöter av lagrådet, och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen, som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall tillhöra.

6 å Om ej annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, utses ledamöter av lagrådet för en period av två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i 13 å.

7 å Justitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådet minst ett år under en lagrådsperiod, får efter periodens utgång ej utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regeringsrätten får ej utses till ledamot av lagrådet.

Justitieråd eller regeringsråd, som har uppnått sextio års ålder, får ej utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet.

Så Lagrådets avdelningar är lika behöriga att behandla ärenden som ankommer på lagrådet. Ärendena fördelas mellan avdelningarna på sätt lagrådets ledamöter bestämmer.

9å Ordförande på avdelning i lagrådet är det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådant ämbete. Med justitieråd och regeringsråd jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd.

När lagrådets ledamöter sammanträder sammanfallt, förs ordet av den äldste ordföranden på avdelning.

10 å När lagrådet behandlar ärende som har beretts i regeringskansliet, skall tjänsteman i kansliet biträda med föredragning och på annat lämpligt sätt. Vid behandlingen av lagförslag som har väckts inom riksdagen skall det utskott som har begärt lagrådets yttrande ställa föredragande till förfogande. [ övrigt får lagrådet på allmän bekostnad anlita de sakkunniga och biträden som lagrådet anser sig behöva.

llå Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende. skall omröstning ske i den utsträckning som finnes påkallad.

Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest ledamöter eller, om flera meningar har fått lika många röster, den mening som biträds av den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

12 5 Har behandlingen av ärende ej avslutats vid lagrådsperiods utgång skall, till dess ärendet har blivit slutligt handlagt, de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen istället för dem som har utsetts för den nya perioden.

13 å Avgårjustitieråd eller regeringsråd. som är ledamot av lagrådet, från sitt domarämbete eller får han förfall, utser vid behov den domstol som har förordnat honom annat justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra i hans ställe i lagrådet.

Avdelning kan bestämma att den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande, till dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt.

l4å Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådet skall deltaga i behandlingen i högsta domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende, med vilket han förut har tagit befattning vid handläggning för slutligt avgörande, samt i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrätten i dess helhet.

15 å Ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöter bestämmer.

Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagrådsperiod erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer. Ledigheten får ej överstiga tre månader om året. Andra stycket skall tillämpas också på ledamot, som är förordnad att deltaga i behandlingen av visst ärende.

16 å Har regeringen meddelat lagrådet att det ej har att förvänta något ärende under viss tid, skall justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, under nämnda tid tjänstgöra i den domstol som de tillhör, såvida ej annat föranleds av brådskande ärende.

17 5 Om laga hinder ej möter, bör alla justitieråd eller regeringsråd som ej är befriade från tjänstgöringsskyldighet deltaga i handläggningen av ärende som enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrätten.

Denna lag träder i kraft samtidigt med de ändringar i regeringsformen, som. . . Lagen (19652186) om lagrådet skall samtidigt upphöra att gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid början av högsta domstolens höstsession år 1979 upphör när denna lag träder i kraft. Den första lagrådsperioden enligt den nya lagen pågår från sagda tidpunkt till dess att nästa lagrådsperiod skall inledas enligt 6 å i den nya lagen.

Har behandlingen av ärende ej avslutats när denna lag träderi kraft, skall de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelning i lagrådet till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. I fråga om avdelningens sammansättning vid behandlingen av sådant ärende tillämpas äldre lag.

Före nya lagens ikraftträdande skall, med tillämpning av 1—7 åå nya lagen, beslut i de hänseenden som avses i dessa paragrafer meddelas för den lagrådsperiod som inleds när denna lag träder i kraft.

u , n'

* , , , :_ . ."..v_.. ...... :""'t"ll"_1l .

1 Utredningens direktiv

Rättighetsskyddsutredningens direktiv (den 20 januari 1977, Dir 197711) är intagna i 1978 års kommittéberättelse del 11 (s. 3 f.). Utredningen har fått tilläggsdirektiv (den 10 november 1977, Dir 19772112, kommittéberättelsen del 11 s. 108 f.).

] direktiven redogjorde departementschefen, statsrådet Romanus, inled- ningsvis för regeringsformens nuvarande skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Han nämnde också den Iagstiftningsverksamhet som bedrivits parallellt med arbetet med regeringsformens grundlagsskydd och som varit inriktad på att bygga ut och förstärka det särskilda rättighetsskyddet i tryckfrihetsförordningen. De nu åsyftade ändringarna i regeringsformen ochi tryckfrihetsförordningen, vilka riksdagen beslutat under år 1976, utgjorde emellertid inte någon slutpunkt i arbetet på att förstärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter. Det var förutsatt att Iagstiftningsarbetet skulle fortsätta, anförde departementschefen. Han hänvisade därvid till proposi- tionen 1975/761204, propositionen 1975/761209 (s. 89 f., 95 och 96) och konstitutionsutskottets betänkande 1975/76z56 (s. 13 f.) vilket godtagits av riksdagen. Departementschefen anförde vidare:

Det fortsatta utredningsarbetet på fri— och rättighetsområdet bör nu inledas. Jag avser att inom kort hemställa om bemyndigande att tillkalla en parlamentarisk kommitté som skall få i uppdrag att med utgångspunkt i massmedieutredningens förslag utarbeta förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag. Det kan visa sig lämpligt att i en sådan grundlag reglera också yttrandefriheten vid möten och demonstrationer, vilket i så fall skulle innebära att skyddet för mötes- och demonstrationsfriheterna flyttades över från RF till den nya grundlagen.

Det utredningsuppdrag som jag nyss har nämnt är av en sådan omfattning och svårighetsgrad att det inte kan påräknas leda till ett propositionsförslag redan under innevarande valperiod. Eftersom det är angeläget att snarast möjligt få till stånd en förbättring av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna anser jag emellertid att det nu genast bör tillkallas en särskild kommitté som skall få i uppdrag att lägga fram förslag till förstärkning av RF:s rättighetsskydd så snart att det första riksdagsbeslutet kan fattas före nästa ordinarie riksdagsval. Även denna kommitté bör ha parlamentarisk sammansättning.

Som framgår av den redogörelse som jag nyss har lämnat tillåter RF också efter den 1 januari 1977 att vissa rättigheter begränsas genom vanlig lag inom delvis ganska vida ramar. Bl. a. gäller detta yttrande- och informationsfriheterna. Den särskilda yttran- defrihetsutredningens arbete kan förväntas leda fram till regler som innebär att de för vårt demokratiska samhällsskick särskilt betydelsefulla delarna av yttrandefriheten och de övriga opinionsfriheterna får ett grundlagsskydd av samma styrka som det nuvarande tryckfrihetsskyddet. Att åstadkomma en sådan omfattande materiell

tättighetsreglering äremellertid, som jag nyss har nämnt,en tidskrävande uppgift. Med hänsyn till den begränsade tidsram som gäller för den nu aktuella kommittén bör denna på hithörande område i första hand inrikta sig på att utarbeta särskilda regler om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Dessa regler skall ha till uppgift att ställa upp hinder mot att en riksdagsmajoritet, t. ex. under inflytande av påtryckningar från främmande makt eller påverkad av en tillfällig inhemsk opinion, utnyttjar möjligheten att inom de ramar som RF ställer upp besluta om rättighetsbegränsningar av ett slag som normalt skulle te sig helt oacceptabla. En naturlig lösning förefaller här vara att skapa regler som innebär att rättighetsbegränsningar inte kan beslutas lika snabbt som vanlig lag. Kommittén får vid sin utformning av sådana regler bl. a. ta ställning till om ett krav på särskild tidsutdräkt skall gälla undantagslöst eller om riksdagen under vissa förutsättningar- t. ex. om en betydande majoritet kan vinnas för ett lagförslag — eller på vissa områden skall kunna få till stånd en rättighetsbegränsning utan särskild tidsutdräkt genom ett enda beslut. Det är uppenbart att behovet av att kunna begränsa rättigheter genom ett enda beslut ökarju större det rättighetsområde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Kommittén bör därför också överväga om dessa regler kan begränsas till att gälla opinionsfriheterna eller om de skall ha större räckvidd.

Kommitténs andra huvuduppgift skall, i enlighet med vad riksdagen har förordat. vara att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt bör vara utformad i framtiden.

Den tredje av kommitténs huvuduppgifter gäller lagrådets ställning. Enligt min mening talar starka skäl för ett återinförande av en obligatorisk medverkan av Iagrådeti Iagstiftningsarbetet. Såvitt gäller denna fråga bör det kommande utredningsarbetet bedrivas i två etapper. Jag avser att senare denna dag begära bemyndigande att tillkalla en särskild utredare som skall överväga frågorna om lagrådets sammansättning och arbetsformer och om inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet samt om dess beräknade arbetsbörda vid olika avgränsningar av området för en obligatorisk lagrådsgranskning. Detta utredningsarbete, som bl. a. kan väntas leda till flera alternativa utformningar av ett system med obligatorisk lagrådsgranskning, bör vara avslutat vid halvårsskiftet i år. Det bör sedan lämpligen ankomma på den kommitté som nu skall tillkallas att mot bakgrund av det sålunda tillgängliga materialet ta ställning till hur man skall avgränsa området för den obligatoriska granskningen, hur lagrådet skall vara sammansatt och hurdess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddet.

I samband med utskottsbehandlingen av förslaget till nya fri- och rättighetsregler avgavs ett stort antal reservationer med bl.a. krav på ytterligare förstärkningar av rättighetsskyddet. Här kan pekas på frågorna om förstärkning av skyddet för egendomsrätten, krav på en viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsänd- ring, förbud mot rättighetsbegränsning på diskriminatorisk grund, utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt regler till skydd för näringsfriheten och den s. k. föräldrarätten, dvs. föräldrarnas rätt att ha vårdnaden om sina barn och att bestämma om deras uppfostran och utbildning. Den av mig nu förordade kommittén bör vara oförhindrad att ta upp även sådana frågor till behandling. Såvitt gäller egendomsrätten bör arbetet i första hand inriktas på uppgiften att närmare ange kvalitetskravet på den ersättning som enligt RF i gällande lydelse skall utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. Om kommittén skulle finna att närings- friheten och föräldrarätten bör komma till uttryck i RF bör den ta ställning till om detta skall ske genom kompletteringar av programstadgandet i 1 kap. 2 å RF i detta lagrums nya lydelse eller om man i någon utsträckning bör bereda dessa rättigheter skydd med hjälp av bindande rättsregler i 2 kap. RF.

Kommittén bör under sitt arbete hålla kontakt med den särskilda yttrandefrihets- utredning som jag har nämnt i det föregående.

Som jag redan har sagt bör det första riksdagsbeslutet om ett förstärkt rättighets-

skydd i RF kunna fattas före 1979 års val. Detta innebär att det nu diskuterade utredningsarbetet måste genomföras med skyndsamhet. Kommitténs förslag bör läggas fram senast vid utgången av första kvartalet år 1978.

Jag vill i detta sammanhang slutligen nämna att jag avser att föreslå regeringen att redan under innevarande riksmöte förelägga riksdagen förslag till regler som bidrar till att förstärka skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna genom att möjliggöra beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor.

Direktiven (Dir 197722) till den förberedande utredningen om lagrådets ställning och uppgifter återfinns till huvudsaklig del i den utredningens betänkande, vilket tagits in som bilaga 1 till rättighetsskyddsutredningens betänkande. Rättighetsskyddsutredningens tilläggsdirektiv avser den nyssnämnda frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Departe- mentSchefen anknöt till vad han anfört i utredningens direktiv därom, att han avsåg att föreslå regeringen att redan under riksmötet 1976/77 förelägga riksdagen förslag till regler som skulle möjliggöra sådan folkomröstning. Departementschefen fortsatte:

Arbete på att utforma sådana regler har bedrivits ijustitiedepartementet under våren 1977. 1 samband härmed har, i enlighet med den praxis som har utvecklat sig i mer väsentliga grundlagsstiftningsärenden, förekommit samråd med företrädare för den parlamentariska oppositionen. Från oppositionen har därvid föns fram önskemål om att förslag i frågan inte skall läggas fram för riksdagen förrän resultatet av rättighets- skyddsutredningens arbete föreligger.

Enligt min mening talar starka principiella skäl för att medborgarna ges möjlighet att ta direkt del iden beslutsprocess som syftartill att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som på deras vägnar skall utöva den offentliga makten, om hur dessa organ skall utses, om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen. Skälen för folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet har ytterligare ökat i styrka i och med att det i RF har förts in ett om fattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida. En ordning som innebär att de enskilda medborgarna ges möjlighet att ta direkt del i beslut om ändring av dessa skyddsregler måste ses som en viktig förstärkning av det konstitutionella rättighets- skyddet. lag är därför av den uppfattningen att ett första riksdagsbeslut om folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor bör fattas redan under innevarande valpe- riod. Skäl talar emellertid för att man skall gå till mötes önskemålet om ett visst dröjsmål i förhållande till den ursprungliga tidsplanen. Jag vill här först och främst peka på det stora värde som ligger i att lagar som reglerar demokratins spelregler beslutas under största möjliga enighet. Härtill kommer att det råder ett nära samband mellan de frågor som omfattas av rättighetsskyddsutredningens uppdrag och ärendet om folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Jag kan i sammanhanget nämna att, enligt vad jag har inhämtat, även andra aspekter på grundlagsstiftningsförfarandet har aktualiserats inom utredningen.

Den önskvärda samordningen av reformarbetet på RF:s område uppnås lättast om detta i sin helhet läggs på rättighetsskyddsutredningen. Jag förordar därför att frågan om införande av beslutande folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfa- randet överlämnas till utredningen. Efter samråd med företrädare för utredningen anserjag mig kunna utgå från att detta inte kommer att medföra att kommitténs arbete fördröjs i någon högre grad.

Rättighetsskyddsutredningen bör vid sina överväganden i folkomröstningsfrågan utgå från de förslag i ämnet som har lagts fram iolika sammanhang. Ett sådant förslag återfinns i författningsutredningens förslag till regeringsform (SOU 1963:16 och 17;

7 kap. 4 å). Lösningar som nära ansluter sig till författningsutredningens har därefter förts fram dels i en reservation till grundlagberedningens slutbetänkande (SOU 1972: 15), dels i reservationer till konstitutionsutskottets betänkanden i samband med beslutet om 1974 års RF (KU 1973:26) och beslutet om de nya reglerna i RF om skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna (KU l975/76:56). Dessa förslag innebär alla att en riksdagsminoritet av viss storlek (en tredjedel av ledamöterna) skall kunna få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag i samband med närmast

följande riksdagsval.

2 Frågornas tidigare behandling

2.1. Inledning

Hur skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har utvecklats i vårt land har för tiden fram till och med tillkomsten av 1974 års regeringsform utförligt skildrats av fri- och rättighetsutredningen (SOU l975:75 s. 55—87 och 257—275). Rättighetsskyddsutredningen redogör för rättsutvecklingen och tidigare reformförslag i de av utredningen behandlade frågorna i kapitlen 4—8. Fördenskull ges här bara en kort allmän översikt över bakgrunden till dessa frågor.

2.2 1809 års regeringsform

1809 års regeringsform innehöll i 16 å —i anslutning till den äldre traditionen stadganden om visst skydd för den enskilde gentemot konungen. Paragrafen lydde:

Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan att han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid fri utövning av sin religion, så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol, varunder han rätteligen hörer och lyder.

Beträffande styrkan av det skydd som paragrafen gav, särskilt frågan i vad mån paragrafen avsåg även av konung och riksdag gemensamt beslutade föreskrifter, förblev doktrinen oklar. Någon reglering i 1809 års regeringsform av lagprövningen, dvs. domstolars och andra rättstillämpande myndigheters rätt och plikt att pröva om stadgande i lag eller annan författning står i överensstämmelse med grundlag, förekom heller inte.

Tryckfriheten garanterades dels i en särskild grundlag, tryckfrihetsförord- ningen, dels i 86å regeringsformen, vilken hade följande lydelse:

Med tryckfrihet förstås varje svensk mans rättighet att, utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder, utgiva skrifter; att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna därför straffas, än om

detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning. Alla handlingar och protokoll i vad mål som helst, de protokoll undantagna, som i statsrådet och hos konungen i ministeriella ärenden och kom— mandomål föras, må ovillkorligen genom trycket kunna utgivas. Ej må tryckas banko— och riksgäldsverkens protokoll och handlingar rörande ärenden, vilka böra hemliga hållas.

Sedan gammalt har vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram i riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fastare former och lades på högsta domstolen. Granskningen avsåg förslag till lag enligt 87å regeringsformen, främst allmän civil- och kriminallag, samt förslag till annan lag som enligt särskilda bestämmelser i regeringsformen också skulle stiftas i den ordning som föreskrevs i 87 å.

Grundlag stiftades, ändrades eller upphävdes genom konungens och två riksdagars beslut (81 å i 1809 års regeringsform). Vidare skulle nya val till riksdagen äga rum mellan de två riksdagsbesluten (64 å i 1866 års riksdags— ordning).

2.3. Lagrådets tillkomst

År 1909 inrättades lagrådet, som sammansattes av ledamöter från högsta domstolen och den då inrättade regeringsrätten. Dess uppgift var att utföra den granskning av lagförslag, som tidigare hade åvilat högsta domstolen.

2.4. Den tingstenska utredningen

Utvecklingen i Europa under 1930—talet aktualiserade frågan om rättighets- skyddet. År 1938 tillsatte regeringen på riksdagens begäran en utredning med uppgift att överväga frågan om införande i regeringsformen av sådana principer, som för det fortbestående svenska samhället var av den funda- mentala vikt att de ej borde kunna åsidosättas utan grundlagsändring. Utredningen, vari Herbert Tingsten var ordförande, avgav år 1941 ett betänkande (SOU 1941120) med förslag till ändrad lydelse av l6å i 1809 års regeringsform. Förslaget ledde inte till lagstiftning.

Tilläggen till 16 å enligt den tingstenska utredningen bestod i att en rad nya rättigheter fastslogs. Det gällde yttrandefrihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet, rätt till personlig frihet och frihet i utövande av näring eller yrke, rätt till egendom och till skälig ersättning vid expropriation, rätt att av det allmänna få hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt skydd för brev-, telegraf— och telefonhemligheten.

Förslaget var så utformat att rättigheterna fastslogs medan den närmare regleringen skulle göras genom samfällt stiftad lag, som dock ej ftck kränka rättighetens grundsats. Grundlagsändring krävdes endast för inskränkningar i rätten till skälig ersättning vid expropriation och undantag från förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Rätten till socialt understöd var närmast av programkaraktär, eftersom den inte garanterade någon minimistandard.

Beträffande lagprövningen anförde utredningen att det inte var klarlagt

genom bestämmelser eller praxis, om någon sådan tillkom domstolarna. Utredningen fann inte heller skäl att föreslå någon klargörande bestämmelse på denna punkt.

2.5. Författningsutredningen

Diskussionen om förstärkning av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna kom att föras vidare inom författningsutredningen. Denna utredning, som tillsattes 1954 med uppdrag att utifrån en samlad översyn av demokratins funktionsproblem företa en modernisering av vår författning, lade år 1963 i sitt slutbetänkande (SOU 1963:16 och 17) fram förslag till en ny regeringsform. Förslaget innehöll ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter.

1 2 kap. 1 ;" behandlades de fri- och rättigheter, som sammanfattades under rubriken opinionsfriheten, nämligen åsiktsfrihet, yttrandefrihet, religionsfri- het, församlingsfrihet och föreningsfrihet. Rätt till personlig frihet, rätt att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket, rätt till hem frid samt rätt till posthemlighet m.m. slogs fast i 255. Rätt till egendom och skydd mot expropriation, rätt till undervisning och utbildning (och skolplikt), rätt att driva näring och utöva yrke, rätt till arbete, rätt till socialt understöd, rätt och plikt att delta i rikets försvar, rätt till laga domstol, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt asylrätt togs upp i följande åtta paragrafer.

För inskränkning krävdes grundlagsändring endast i fråga om förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. lnskränkning i opinionsfriheten kunde göras genom vanlig lag, men enligt uttalanden i betänkandet inte i sådan omfattning att friheten inte längre kunde anses råda. De fri- och rättigheter som togs upp i 25 kunde inskränkas genom lag eller med stöd av lag, och samma var förhållandet med asylrätten. Beträffande skyddet mot expropria- tion, rätten (och plikten) till grundläggande skolundervisning, rätten till socialt understöd samt rätten och plikten att delta i rikets försvar hänvisades till innehållet ivanlig lag. Rätten till annan undervisning och utbildning samt rätten att driva näring och utöva yrke gällde såvitt inte annat var särskilt stadgat. Sådana inskränkningar i rätten till egendom. vilka inte var av expropriationsnatur, kunde också beslutas i enlighet med de allmänna reglerna om normgivningsmakten. Bestämmelsen om rätt till arbete var av målsättningskaraktär.

Författningsutredningen ansåg vidare att 16% i 1809 års regeringsform representerade ett särskilt stort traditionsvärde och att paragrafen i sin helhet borde föras över till och bevaras i 1 kap. i den nya regeringsformen såsom ett riktpunkts- och målsättningsstadgande.

Om lagprövningsrätten uttalade författningsutredningen att man utgick från att domstolarna ägde en sådan rätt och att den skulle bestå men att den endast sällan skulle aktualiseras.

Beträffande lagrådet föreslog författningsutredningen att det obligatoriska granskningsområdet skulle beskrivas på ett sådant sätt att det omfattade bland annat grundlagarna.

Grundlag skulle enligt författningsutredningens förslag stiftas genom två beslut med mellanliggande val till riksdagen. Om minst en tredjedel av

riksdagens ledamöter begärde det, skulle grundlagsstiftningsfråga under- ställas folkomröstning i samband med detta riksdagsval.

Författningsutredningens grundlagsförslag blev starkt kritiserat under remissbehandlingen och i den allmänna debatten. Bland annat av detta skäl lades det inte till grund för någon allmän författningsreform.

2.6. Lagrådsgranskningen fakultativ

Genom beslut åren 1970—71 slopades den obligatoriska lagrådsgranskningen. Istället infördes en fakultativ ordning, enligt vilken regeringen fritt hade att välja ut de lagförslag som skulle remitteras till lagrådet.

2.7. Grundlagberedningen

En ny utredning, grundlagberedningen, tillsattes år 1966 för att slutföra arbetet på en ny författning. Utredningens slutbetänkande lämnades år 1972 (SOU 1972115).

I förhållande till författningsutredningens förslag hade grundlagbered— ningen vidgat rättighetsskyddets omfattning. Regleringen var dock ej samlad i ett särskilt kapitel.

Förutom yttrandefrihet (med tryckfrihet), rätt att inhämta underrättelser (informationsfrihet, som enligt författningsutredningen utgjorde en del av yttrandefriheten), mötesfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet, frihet att röra sig inom riket och att lämna detta samt skydd mot husrannsakan i bostad och intrång i brev-, post- eller teleförbindelser inbegreps även sådana politiska fri- och rättigheter som demonstrationsrätt, skydd mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp, religionsfrihet) eller att ge sina åsikter till känna (negativ yttrandefrihet) samt skydd mot påtvingat kropps- ligt ingrepp och mot hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ett förbud mot tillfälliga domstolar, dvs. sådana som inrättades för redan begången gärning eller för viss tvist eller eljest för visst mål. Förbud mot retroaktiv strafflagstiftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rättsverkan av gärning. Ersättning skulle utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. Grundlagberedningen föreslog vidare rätt till domstols- prövning av frihetsberövande, annat straff, konfiskation eller annan sådan särskild rättsverkan av gärning samt förbud mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medborgarskap.

Grundlagberedningen föreslog att vissa fri- och rättigheter inte fick begränsas annat än efter ändring av själva grundlagen. Detta gällde förbuden mot tillfälliga domstolar, mot retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvis- ning och mot berövande av svenskt medborgarskap samt rätten till dom- stolsprövning av frihetsberövande m. m. I övrigt var skyddet utformat så att inskränkningar krävde lag, beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från detta krav fanns endast i fråga om föreskrift att lag i visst ämne skulle börja eller upphöra att gälla. Riksdagen skulle kunna bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighet att förordna härom.

Grundlagberedningen förutsatte att lagprövningsrätten skulle bestå, men

föreslog ingen uttrycklig grundlagsbestämmelse härom.

Beträffande lagrådets granskning stod grundlagberedningen fast vid den nyligen beslutade fakultativa ordningen. Härutöver föreslogs rätt för majo- riteten i utskott i riksdagen att ta initiativ till lagrådets hörande.

Enligt grundlagberedningens förslag skulle grundlag alltjämt stiftas, ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val.

2.8 1974 års regeringsform

Grundlagberedningens förslag kom att ligga till grund för besluten om 1974 års regeringsform och riksdagsordning. I fråga om rättighetsskyddet innebar 1974 års regeringsform följande.

Vissa bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter samlades i ett särskilt kapitel (2 kap.). En föreskrift om yttrande- och tryckfrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt, föreningsfrihet, religionsfrihet och rörelsefrihet inledde kapitlet (2 kap. 1 å). Därnäst följde en bestämmelse om skydd för den ”negativa” sidan av föreningsfrihet, religionsfrihet och yttrandefrihet (2 kap. 2 å) och om skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, husrannsakan, intrång i brev-, post— och teleförbindelser och hemlig avlyss- ning (2 kap. 3 å). En föreskrift om rätten att vidta fackliga stridsåtgärder återfanns också i detta kapitel (2 kap. 5 å).

I kapitlet om normgivningsmakten återfanns förbud mot dödsstraff, landsförvisning m.m., berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiv strafflagstiftning samt expropriation utan ersättning (8 kap. 1 å). Förbud mot tillfälliga domstolar samt rätt att få frihetsberövande prövat av domstol eller därmed likställd nämnd föreskrevs i kapitlet om rättskipning och förvaltning (11 kap. 1 å andra stycket och 3 å andra stycket).

Skyddet mot dödsstraff, landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiv strafflagstiftning, expropriation utan ersättning och tillfälliga domstolar samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden kunde inte upphävas eller inskränkas på annat sätt än genom grundlagsändring.

Föreskrifter som närmare utformade de politiska fri— och rättigheterna (2 kap. 1—3 åå) kunde meddelas genom lag, stiftad i vanlig ordning. I ett par undantagsfall kunde sådana föreskrifter beslutas genom regeringsförordning med stöd av bemyndigande i lag, nämligen föreskrift om tystnadsplikt i vissa fall eller föreskrift om att lag i vissa ämnen skulle börja eller upphöra att tillämpas. Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder gällde om annat inte följde av lag eller avtal.

Lagprövningsrätten fastslogs inte i regeringsformen men godtogs i motiven till denna.

Ifråga om lagrådet gjordes ingen ändring av betydelse (8 kap. 18 å). För att avge yttrande till regeringen över lagförslag skulle således finnas ett lagråd, vari skulle ingå domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsutskott fick inhämta yttrande från lagrådet, och det föreskrevs att detta i regel skall göras redan när det begäres av en tredjedel av dess ledamöter (4 kap. 10 å riksdagsordningen). Bestämmelser om granskningens inriktning och om området för denna saknas.

Grundlag stiftas, ändras eller upphävs genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val till riksdagen (8 kap. 15 å).

2.9 1976 års reform

Reglerna om de medborgerliga fri- och rättigheterna i 1974 års regeringsform betecknades redan vid sin tillkomst som ett provisorium. Enligt riksdagsbe- slutet borde en särskild utredning tillsättas med uppgift att på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheteri hela dess vidd. Med anledning härav tillkallades 1973 års fri- och rättighets- utredning. Denna utredning avlämnade 1975 ett betänkande (SOU 1975:75) med förslag till ett helt nytt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter i 1974 års regeringsform. Detta förslag lades sedan till grund för beslut av riksdagen år 1976 om utvidgning och förstärkning av skyddet för de medborgerliga fri— och rättigheterna.

1976 års reform innebar följande förändringar i förhållande till den ursprungliga regleringen i 1974 års regeringsform.

Rättighetsskyddet utvidgades genom att ett flertal nya rättigheter infördes. De nya rättigheterna är skydd mot tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning, demonstration eller annan meningsyttring, skydd mot att utan samtycke antecknas i allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning, skydd mot tortyr och kroppsstraff samt skydd mot medicinsk påverkan med syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. I kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter skrevs vidare in grundsatsen om domstols- offentlighet samt rätten för författare, konstnärer och fotografer till deras verk.

Vidare tillkom regler till skydd mot rättighetsbegränsningar enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning och mot föreskrifter som innebär att någon missgynnas på grund av ras eller kön.

Rättighetsskyddet förstärktes på olika sätt, Till regeringsformens tidigare undantagslösa rättigheter — bl. a. förbud mot dödsstraff, landsförvisning av svensk medborgare, berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiva straff och tillfälliga domstolar — fogades följande rättigheter, som inte heller kan begränsas utan grundlagsändring: skyddet mot tvång att ge till känna åskådning, skyddet mot tvång att delta i sam man komst för opinions- bildning etc., skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund eller annan åskådningssammanslutning, skyddet mot åsiktsregistrering utan samtycke samt skyddet mot kroppsstraff, tortyr och medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. Även religionsfriheten hör till denna grap-

Ovriga fri- och rättigheter, av vilka de viktigaste är de 5. k. opinionsfrihe- terna — yt'trandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet etc. — samt rörelsefri- heten kan begränsas men liksom tidigare endast genom lag. Möjligheterna att besluta rättighetsbegränsande lagar har inskränkts på flera sätt. För det första får begränsning göras endast för ändamål som är godtagbara i ett demokra- tiskt samhälle. Vidare får en begränsning aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den, och den får heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild-

ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Också förbuden mot diskri- minering på grund av åskådning, ras eller kön ingår som led i skyddet för de begränsningsbara rättigheterna.

I fråga om opinionsfriheterna gäller därutöver att dessa får begränsas endast för särskilt viktiga, till viss del i lagtexten specificerade intressen.

Utöver föreskrifterna om de rättsligt skyddade fri- och rättigheterna togs genom 1976 års reform också i regeringsformen (i 1 kap. 2å) in vissa programstadganden om de viktigaste målen för den samhälleliga verksam- heten.

Den lagprövningsrätt som för närvarande finns i rättspraxis förutsattes bestå även efter införandet av det utbyggda rättighetsskyddet. I motsats till vad fri- och rättighetsutredningen hade föreslagit har frågan inte reglerats direkt i regeringsformen.

1976 års reform innebar ingen förändring vad gäller lagrådet eller förfarandet vid stiftande av grundlag.

' ' ETWFIJHH"M . . . ”"*. _'111'1'1. '] ,'-_-' ":II'I'I'L-iL't

m- - .l-..- Nu:-:”; ,-.n 41; : i " ". . ":?-Ju ' ' "J"."'*I|1||.l .Hll'pgu "'I-""! lh'un-uu'l- |..-luvan

'llll . _'"i .' L1.|1:.l ull”..- '|' , Jmf!

II" "till u-

11

'ltlii' '|,.||.|.'. ._. . ke

3 Grundläggande synpunkter

Arbetet på att utforma grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har fortgått under fyrtio år. I olika utredningar, regeringsförslag, riksdagsbeslut och riksdagsuttalanden har sambandet mellan folkstyrelse och rättighetsskydd diskuterats och analyserats.

Regeringsformen betonar starkt betydelsen av fri åsiktsbildning liksom också respekten för människornas frihet och värdighet. Den gör klart att lagstiftningen icke får kränka de grundläggande demokratiska värdena eller undertrycka politiska, religiösa, kulturella eller andra motsvarande åskåd- ningar. I enlighet med dessa principer framhöll 1973 års fri- och rättighets- utredning, att det demokratiska styrelsesättet inte skulle bli annat än en tom form om det inte innefattade vidsträckt frihet för de enskilda medborgarna att ta del i opinionsbildningen, men också att skyddet för den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet är ett oumbärligt inslag i demokra- tins rättsordning. Dessa grundsatser är också utgångspunkten för rättighets- skyddsutredningens överväganden.

Såsom uttalades av dåvarande chefen förjustitiedepartementet i 1976 års proposition om fri- och rättigheter i grundlag torde det råda allmän enighet om att å ena sidan medborgarnas aktiva demokratiska medvetande utgör det starkaste skyddet för fri- och rättigheterna medan å andra sidan ett betydande värde också ligger i att rättigheterna kommer till uttryck i grundlag. Det kan givetvis inte komma i fråga att politisk makt skulle läggas hos sådana icke politiska organ som domstolar eller att en minoritet skulle få träffa politiska beslut i majoritetens ställe eller uppehålla avgörandena på obestämd tid. Detta hindrar inte att det kan finnas skäl för regler som avser att säkerställa nödig omsorg och eftertanke när lagstiftaren fattar beslut på särskilt betydelsefulla områden. Det gällande förfarandet vid stiftande och ändring av grundlag utgår från denna tanke. Samma tanke bör också kunna anses tillämplig när det gäller att utanför grundlagarna skapa rimligt skydd för enskildas och minoriteters berättigade intressen. Detta gäller exempelvis dem som med hänsyn till etniskt ursprung eller religiös övertygelse tillhör minoriteter. Självfallet måste det likaledes tillses, att de som tillhör politisk minoritet kan fritt arbeta för att vinna ökat gehör och "kanske med tiden få majoritetens stöd för sina åsikter.

Grundlagarnas huvuduppgift är att fastställa den ram, inom vilken de demokratiska avgörandena skall träffas vad som ofta kallas folkstyrelsens spelregler. Däri ligger också att de åtminstone i stora drag reglerar enskildas fri- och rättigheter gentemot det allmänna. Det får inte råda någon tvekan om

att även statsmakterna själva är bundna av gällande rätt,ehuru de givetvis har frihet att i föreskriven ordning ändra den. Det är vidare viktigt att grundlagarnas regler är allmänt kända och att de godtas av en bred Opinion.

Mot bland annat denna bakgrund måste det anses ligga ett stort värde i att man vid stiftande och ändring av grundlag, icke minst i den mån fri- och rättigheterna är berörda, eftersträvar största möjliga enighet. Denna uppfatt- ning har varit vägledande för rättighetsskyddsutredningen i dess arbete, och utredningen anser sig kunna utgå från att den kommer att göra sig gällande inom riksdagspartierna vid den fortsatta behandlingen av de frågor som berörs i betänkandet.

Inom utredningen har ifrågasatts huruvida icke det rättighetsskydd, som genom regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna, borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livet som helhet och således även förhållanden mellan enskilda. Särskilt har därvid nämnts läget på arbetsplatsen och vissa andra arbetsrättsliga regler. Samma tanke framfördes på sin tid både i en reservation till fri- och rättighetsutredningens betänkande och under riksdagsbehandlingen av de därpå grundade förslagen. Utred- ningen har emellertid inte funnit det möjligt att nu ingå på dessa ytterst vittomfattande problem. Inte heller har den funnit skäl att föreslå sådana grundlagsändringar som skulle medföra att helt nya principer måste komma till uttryck på det arbetsrättsliga området.

Frågan om skyddet för medborgerliga fri- och rättigheter i moderna samhällen är över huvud taget allt annat än enkel. Hithörande grundlags- regler kan sällan uttryckas annat än i förhållandevis allmänna ordalag. Såsom under det tidigare utredningsarbetet gång efter annan framhållits är det vidare ofrånkomligt med mer eller mindre vittgående inskränkningar i åtskilligt av det som i grundlagarna betecknas som fri- och rättigheter. Det gäller också den personliga rörelsefriheten och integriteten samt rentav de 5. k. opinions- friheterna.

Rättighetsinskränkningar är emellertid en allvarlig sak. Medborgarna är i växande grad känsliga för vad de uppfattar som begränsningar i sina naturliga fri- och rättigheter. Skulle myndigheter och andra offentliga organ förbise denna känslighet, kunde det finnas risk för att åtskilliga medborgares inställning till statsmakterna och deras arbete skulle bli mindre positiv än vad som nu är fallet.

Det krav på rättssäkerhet, som gäller all lagstiftning i ett demokratiskt samhälle, har därför särskild betydelse när det gäller frågor som av de enskilda uppfattas som direkt ingripande i deras rörelsefrihet, handlingsfrihet eller åsiktsfrihet. I begreppet rättssäkerhet ligger här liksom eljest bland annat att alla skall ha rimliga möjligheter att förutse hur samhällets regler kan komma att påverka deras egen ställning och att inrätta sig därefter.

På rättighetsområdet föreligger, såsom uttalades i 1976 års nyss citerade proposition, ett särskilt behov av utrymme för allmän debatt. Rättighetsin- skränkningar behöver före beslutet omsorgsfullt övervägas, och det är inte tillräckligt att endast politiker och experter engageras i dessa överväganden. Det måste också finnas tid för att låta allmänheten få klart för sig vad som håller på att ske och vid behov uttala sin mening om detta. Eftersom grundlagarna innefattar dels huvudprinciperna i fråga om vilka fri- och

rättigheter som är skyddade, dels reglerna för lagstiftningsförfarandet om rättighetsskyddet, gäller detsamma naturligtvis i särskilt hög grad om grundlagsstiftning och grundlagsändring.

I de här nämnda hänseendena måste nutidens svenska samhälle anses motsvara högt ställda krav. Medborgarna medverkari icke ringa utsträckning både iden allmänna debatten och i folkstyrelsens faktiska utövning. Känslan för deras fri- och rättigheter är stark och utbredd, och reaktionerna mot verkliga eller förmodade övergrepp har ofta blivit kraftiga. För grundlagsänd- ring krävs beslut vid två riksmöten med mellanliggande allmänna val. Lagstiftningen grundas, särskilt ijämförelse med vad som är vanligt i andra länder, på mycket omsorgsfulla utredningar och förarbeten. Vid utform- ningen av lagar och författningar tar man genomgående stor hänsyn till rättssäkerhet, integritet och opinionsfrihet. Domstolar och andra myndig- heter har vid tillämpningen av utfärdade föreskrifter att pröva deras överensstämmelse med grundlagarna och andra överordnade författningar. Riksdagen visar sig beredd att omsorgsfullt beakta vikten av garantier för de medborgerliga fri- och rättigheterna, och dess beslut i sådana frågor uppbärs oftast av mycket stora flertal.

Över huvud taget har rättighetsskyddsutredningen inte sett som sin uppgift att ur rättighetsskyddets synpunkt nu föreslå några ändringar i vanlig lag. Samma åsikt uttalades redan av 1973 års fri- och rättighetsutredning. Vad som kommer i fråga är grundlagsregler som tillförsäkrar gällande rätt på området särskild stadga och fasthet. Detta kan i fråga om normala förhål- landen kanske synas obehövligt men skulle vara av stor betydelse om den demokratiska samhällsordningen t. ex. i tider av krigsfara skulle utsättas för påfrestningar genom påtryckningar från främmande makt eller kunde bli hotad av antidemokratiska rörelser inom landet.

Av det tidigare sagda följer, att både fastställandet av vilka medborgerliga fri- och rättigheter som skall skyddas —en fråga som i huvudsak legat utanför rättighetsskyddsutredningens uppdrag och reglerna om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning innefattar betydande avvägningspro- blem.

Särskild omsorg är nödvändig vid inskränkningar i sådana fri- och rättigheter som redan givits uttryckligt erkännande i grundlag. Detta innebär bland annat att såväl allmänheten som på området särskilt sakkunniga myndigheter och organisationer bör få tillfälle att göra sin mening hörd och att beslutsfattandet omges med nödiga garantier. Det bör inte vara lätt eller enkelt att lagstifta i sådana ämnen där räckvidden av medborgerliga fri- och rättigheter kan ifrågasättas.

Eftersom varje reglering på detta område innebär att statsmakternas handlingsfrihet blir mindre än eljest måste det å andra sidan tillses att denna begränsning av handlingsfriheten inte får sådana former eller sker i sådan utsträckning att andra för folkstyrelsen grundläggande principer sätts åsido. Såsom nyss framhållits är det av högsta vikt att ingen verklig politisk makt till skillnad från granskning och verkställighet — kommer att ligga hos de rättstillämpande organen. Avsevärd betydelse måste också tillerkännas statsmakternas anspråk på att kunna handla effektivt och med i förekom- mande fall erforderlig snabbhet. Hindersamma och upprivande tvister i procedurfrågor bör såvitt möjligt undvikas. Den normala löpande reform-

verksamhet, som sedan länge spelar en huvudroll i de svenska statsmak- ternas arbete, får under inga omständigheter förhindras.

Det svenska lagstiftningssystemet erbjuder redan i dag åtskilliga garantier mot övergrepp och maktmissbruk. Kritik och invändningar, som fram- kommit under förberedelsearbetet, beaktas i stor utsträckning innan det slutliga beslutet fattas. Granskningen i riksdagsutskotten, som ju i vårt land är grundligare än på de flesta andra håll, bidrar i hög grad härtill. På det hela taget torde riksdagspartierna också ha sådan kontakt med väljarna, att allmänhetens åsikter kommer till uttryck i tid för att påverka de politiska besluten. Undantag idet hänseendet förekommer kanske särskilt i frågor som icke uppmärksammats av massmedierna, men av allt att döma har mass- medierna just i avseende på rättighetsskyddet blivit mera observanta allt eftersom allmänhetens intresse för hithörande frågor har tilltagit.

Enligt rättighetsskyddsutredningens uppfattning kan man därför räkna med att risken för beslut som i alltför hög grad inskränker de medborgerliga fri- och rättigheterna är mindre, ju större enighet som föreligger vid riksdagsbehandlingen av vederbörande ärende. Särskilt gäller detta i den mån frågan visserligen formellt berör grundlagarnas rättighetsskydd men i verkligheten endast avser detaljer som inte har någon större betydelse ur denna synpunkt.

Rättighetsskyddet bör därför utformas på sådant sätt, att majoritetens beslutanderätt bevaras oförkränkt, samtidigt som behovet av omsorgsfulla överväganden och möjligheterna till allmän debatt tillgodoses. Det är även av värde om tillvägagångssättet vid behandlingen av hithörande frågor kan utformas så att det främjar strävanden till samförstånd.

4 Ett särskilt lagstiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegränsande lag

4.1. Bakgrunden

4.1.1. Rättighetsbegränsningar i mänga/all Q/i'dnkomiiga

Såsom redan framhållits är de medborgerliga fri- och rättigheterna vanligen definierade i allmänna och vidsträckta ordalag. Det är knappast tänkbart atti grundlagstext ge rättigheterna sådana definitioner, som fångar in enbart den ”kärna" som alltid skall vara tillförsäkrad medborgarna. Man behöver i åtskilliga fall kunna göra inskränkningar i rättigheterna för att skydda andra viktiga, motstående samhällsintressen. Yttrandefriheten kan till exempel inte få innebära en obegränsad rätt att ärekränka andra eller avslöja försvarshemligheter. Rätten att demonstrera på allmän plats får inte göra det omöjligt att avstyra gatubråk eller förebygga trafikolyckor. I fråga om rörelsefriheten må pekas på frihetsstraffet som sanktionsform. Och hemfriden får inte utesluta att myndighet får tillträde till bostad till exempel för att utreda eller avstyra brott, kontrollera bostaden från hälsosynpunkt, brandsäkerhetssynpunkt m. m. Exemplen kan mångfaldigas.

Den särskilda vikt man fäster vid de medborgerliga fri- och rättigheterna har föranlett att ett skydd för dessa gentemot det allmänna tagits in i grundlagen. Grundlag ärju svårare att ändra än andra lagar. Därvid har man sökt ange vissa ramar inom vilka rättighetsbegränsningarna måste hållas. Det tekniska huvudproblem som man därvid haft att brottas med kan uttryckas på följande sätt. Hur skall man formulera grundlagsreglerna så, att de på ett klart sätt skyddar mot vad de skall skydda mot men tillåter vad de måste kunna tillåta? En särskild svårighet är att nya inskränkningsbehov, som bör tillgodoses men som nu inte kan förutses, givetvis kan komma upp i framtiden. Vidare får reglerna i en regeringsform inte bli så utförliga att de spränger dennas ram.

Vad ovan sagts hindrar inte att det på vissa punkter är möjligt att utforma undantagslösa skyddsregler i regeringsformen. Såsom exempel kan nämnas förbuden mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff(2 kap. 4 och 5 åå regerings- formen). Och i något fall kan en rättighet bli så fast definierad att man behöver räkna med bara ett fåtal inskränkningsbehov. Men när det t. ex. gäller yttrandefriheten måste som sagt åtskilliga begränsningsmöjligheter lämnas öppna. [ viss mån gäller detta också för mötesfriheten och demonstrations- friheten. Och i alldeles särskilt hög grad gäller det för rörelsefriheten, skyddet för den kroppsliga integriteten och skyddet mot husrannsakan.

4.1.2. Det tidigare grundlagsarbetet

Arbetet med att utforma ett egentligt rättighetsskydd i regeringsformen har pågått i decennier. Det första resultatet kom med 1974 års regeringsform (2 kap.). Till grund härför låg förslag av grundlagberedningen. Vad som uppnåddes i denna etapp var väsentligen tre saker. Dels slogs rättigheterna fast i regeringsformen, dels infördes några undantagslösa skyddsregler och dels föreskrevs att de begränsningsbara rättigheterna fick inskränkas bara genom lag, dvs. normbeslut av riksdagen. Däremot ansågs det inte tillrådligt att i egentlig mening begränsa riksdagens handlingsfrihet när den beslöt sådan lag. Man tryckte särskilt på det skydd som följer av lagkravet och den publicitet och möjlighet till allmän debatt som detta medför.

Arbetet med att ytterligare förstärka och utvidga grundlagsskyddet fortsatte genom 1973 års fri- och rättighetsutredning. I vad avser Skyddets styrka gällde det för utredningen att försöka att i regeringsformen dra gränser för riksdagens möjligheter att begränsa fri- och rättigheterna. Som framgått av det föregående valde utredningen en ”materiell metod i förening med ett judiciellt skydd”. Den sökte således innehållsmässigt (positivt och/eller negativt) beskriva vilka inskränkningsmöjligheter riksdagen skulle ha. Utredningens majoritet stannade för att inte föreslå något särskilt, försvå- rande beslutsförfarande i riksdagen, när det gäller rättighetsbegränsande lagförslag. Utredningens materiella skyddsmetod skulle vara förenad med den formen av rättslig efterkontroll att den existerande lagprövningsrätten skulle bestå. Minoriteter inom utredningen (SOU 1975:75 s. 222, 235, 236) föreslog härutöver ett särskilt förfarande vid beslut om lag som begränsar vissa av fri- och rättigheterna, främst opinionsfriheterna och skyddet för förtrolig meddelelse. Enligt dessa minoriteter skulle sådan lag i regel stiftas på samma sätt som grundlag. Om riksdagen skulle finna att beslut i denna ordning inte kan avvaktas, skulle dock lagen kunna stiftas genom ett enda beslut. Detta beslut måste emellertid då stödjas av minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av riksdagens alla ledamöter. Frågan huruvida ett lagförslag begränsar någon av de ifrågavarande fri- och rättigheterna skulle avgöras av lagrådet.

Fri- och rättighetsutredningens förslag låg i allt väsentligt till grund för propositionen 1975/761209. Föredraganden, dåvarande justitieministern Geijer, ville inte godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en del av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Han var däremot inte helt främmande för tanken att förstärka skyddet för vissa rättigheter genom regler om särskild tidsutdräkt vid riksdagens behandling av ett förslag till lag som begränsar en sådan rättighet. Med hänsyn till frågans komplice- rade beskaffenhet var han emellertid inte beredd att ta ställning till en sådan reglering på grundval enbart av det utredningsmaterial som då var tillgäng- ligt. Han förordade i stället att möjligheterna att på detta sätt bygga ut skyddet för fri- och rättigheterna skulle utredas i särskild ordning (5. 89—90).

De nyssnämnda minoritetsförslagen i fri- och rättighetsutredningen fullföljdes motionsvis i riksdagen (i partimotionerna 1975/76:2551. fp, och 2553, m). Härjämte lades ett nytt förslag fram genom partimotionen 2554 (c). Det innebar att det för lag, som berör någon av de begränsningsbara rättigheterna, skulle fordras två beslut av riksdagen med minst sex månaders

mellanrum. De båda besluten skulle inte behöva vara likalydande. [ den andra omgången skulle dock inte få beslutas längre gående rättighetsbegräns- ning än det första beslutet innefattade. Båda besluten skulle kunna fattas vid samma riksmöte. När synnerliga skäl förelåg skulle lagen dock kunna stiftas genom ett beslut med kvalificerad majoritet. Därvid skulle krävas minst tre fjärdedelar av de röstande och merän hälften av riksdagens ledamöter. Också enligt motionen 2554 skulle lagrådet höras, dock utan att få någon beslutanderätt.

Konstitutionsutskottets majoritet fann (1975/76:56 s. 12—14) att de skäl, som talar emot ett system med kvalificerad majoritet som en del av rättighetsskyddet, sammantagna hade en sådan styrka att utskottet inte kunde godta en sådan ordning. Förslaget om grundlagsstiftningsförfarande för beslut om opinionsfrihetsbegränsande lag godtogs ej heller. Motionen 2554 konstaterades visserligen innebära ett mindre strängt krav på besluts- ordningen för rättighetsbegränsande lag. Men förslaget i denna motion innebar, anförde utskottet bl. a., en helt ny konstruktion för riksdagens beslutsfattande och det hade presenterats först genom följdmotionen 2554. Utskottet var inte berett att förorda att detta särskilda beslutsförfarande skulle antas. Utskottet ställde sig dock inte avvisande till motionsyrkandenas syfte. Arbetet på att förstärka och fördjupa rättighetsskyddet borde inte ses som avslutat i och med att propositionen 1975/76:209 behandlats av riksdagen. I stället borde arbetet även därefter fortsättas med bland annat en ny utredningsomgång med följande remissbehandling. Därvid borde man enligt utskottets mening söka efter mönster av tryckfrihetsförordningen få till stånd en särskild yttrandefrihetsgrundlag, som skulle i största möjliga utsträckning täcka samtliga opinionsfriheter. Parallellt härmed borde man enligt utskottet överväga frågan om att förstärka skyddet för rättigheter som ej kan skyddas på nämnda sätt. Det skulle kunna ske genom t. ex. en ordning med två beslut motsvarande den som föreslagits i motionen 2554. Man kunde enligt utskottet också tänka sig andra möjligheter att skapa viss tidsutdräkt mellan förslag och slutligt beslut.

Motionerna 2551, 2553 och 2554 fullföljdes med reservationer till konsti- tutionsutskottets betänkande (s. 71 f., 68 f. och 66 f). Riksdagen följde utskottet (rskr 414, KU l976/77:1, rskr 2).

Genom denna reform fick 2 kap. regeringsformen sin nuvarande, kraftigt utvidgade omfattning. Ändringarna har dock kritiserats såsom otillräckliga. Kritikerna har särskilt hävdat att det materiella skyddet i 2 kap. regerings- formen i vissa delar är så allmänt utformat att dess skyddseffekt är obetydlig.

Mot bakgrund av det ovan sagda tillsattes rättighetsskyddsutredningen. Delvis mot samma bakgrund tillsattes sedermera yttrandefrihetsutredningen (Dir 1977z7l). Sistnämnda utredning skall fortsätta massmedieutredningens arbete på att efter mönster av tryckfrihetsförordningen utforma en särskild yttrandefrihetsgrundlag.

4.1.3. Rättighetsskyddsutredningens direktiv i denna del

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Romanus, har såsom en av rättighetsskyddsutredningens huvuduppgifter angett, att utredningen skall

söka utarbeta särskilda regler om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Syftet är att ställa upp hinder mot att en riksdagsmajoritet utnyttjar möjligheten att inom de ramar regeringsformen ställer upp besluta rättighetsbegränsningar av ett slag som normalt skulle te sig helt oacceptabla. Departementschefen tänker här på t. ex. sådana fall, då riksdagen är föremål för påtryckningar från främmande makt eller påverkas av en tillfällig inhemsk opinion. En naturlig lösning förefaller honom vara att skapa regler som innebär, att rättighetsbegränsningar inte kan beslutas lika snabbt som vanlig lag. Vid utformningen av sådana regler får man bland annat ta ställning till om ett krav på särskild tidsutdräkt skall gälla undantagslöst eller ej. Det kan tänkas att riksdagen på vissa områden bör kunna få till stånd en rättighets- begränsning utan sådan tidsutdräkt. Ett annat tänkbart undantag är det fallet, att en betydande majoritet inom riksdagen kan vinnas för ett lagförslag. Departementschefen påpekar att behovet av att kunna begränsa rättigheter genom ett enda beslut ökarju större det rättighetsområde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Det bör därför också övervägas, om dessa regler kan begränsas till att gälla opinionsfriheterna eller om de skall ha större räckvidd.

4.2. Tidigare anförda argument för och mot en särskild beslutsordning

4.2.1. Vid tillkomsten av 1974 års regerings/orm

Frågan om ett särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lag diskuterades inom grundlagberedningen. Det gällde närmast ett krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för beslut om sådan lag. Förespråkarna för detta frånföll emellertid sitt krav härpå i samband med en allmän överens- kommelse inom beredningen i rättighetsfrågorna. Beredningens betänkande innehåller därför ingen diskussion av problemet.

I propositionen (1973z90) togs frågan däremot upp, och departements- chefen motiverade varför han tog avstånd från ett sådant särskilt lagstift- ningsförfarande. Vid riksdagsbehandlingen enades man i konstitutionsut- skottet (1973:26) om att rättighetsfrågorna skulle utredas på nytt. Utskottet gick därför i sitt betänkande inte närmare in på de olika sakfrågorna. Den argumentation i fråga om ett särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lag som kan hämtas från förarbetena till 1974 års regeringsform går således enbart i negativ riktning. Den finns som sagt i propositionen 1973190 (5. 196—198) och innebär sammanfattningsvis följande.

Som exempel på en särskild lagstiftningsprocedur för beslut om rättighets- begränsande lag nämnde departementschefen beslut med kvalificerad majo- ritet eller beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring. Ett system med en sådan procedur hade emellertid avgörande nackdelar, ansåg han. Om man låter skyddet omfatta samtliga de fri- noch rättigheter, som tages upp i regeringsformen, skulle det komma att beröra omfattande lagstiftningsom- råden. Bl. a. skulle ingen straffbestämmelse med frihetsstraffi skalan kunna beslutas annat än i den särskilda ordningen. Detta innebar i sin tur att skyddet skulle komma att sträcka sig långt utanför de typiskt politiska rättigheterna.

Skyddet skulle komma att gälla också t. ex. näringsverksamhet och andra frågor av ekonomisk natur. Om man å andra sidan försökte göra undantag från kravet på särskild beslutsordning i fråga om vissa frihetsberövanden, mötte man besvärliga gränsdragningsproblem. Ett område där meningarna kunde bryta sig gällde frihetsinskränkningar av det slag som ligger i föreskrifterna om värnplikt, civilförsvarsplikt och annan tjänsteplikt. En regel att sådana föreskrifter skulle få beslutas endast med kvalificerad majoritet skulle enligt departementschefen kunna innebära att försvarspoli- tiken i viktiga hänseenden kom att bestämmas av en minoritet inom riksdagen.

Hur man än avgränsade det särskilda förfarandets tillämpningsområde fick man räkna med att detta skulle kunna omfatta också föreskrifter i ämnen som är politiskt kontroversiella men där de aktuella frågorna i praktiken saknar rimligt samband med enskildas fri- och rättigheter. I sådana fall skulle en särskild beslutsregel på ett otillbörligt sätt komma i strid med den för den demokratiska beslutsordningen grundläggande majoritetsprincipen.

Som ett exempel bland många på de lagtekniska problem man möter nämnde departementschefen de fall där olika typer av rättigheter bryter sig mot varandra. I sådana fall medförde kravet på särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheter att genom positiva lagbestämmelser skydda en motstående rättighet.

Departementschefen påpekade vidare att det inte gick att precisera det särskilda förfarandets tillämpningsområde utan att regleringen blev mycket utförlig. Det förelåg därför en betydande risk för att en domstol eller annan myndighet skulle inta en annan ståndpunkt än riksdagen i frågan, huruvida en lag inskränker en grundläggande rättighet. Detta skulle kunna leda till att myndigheten ansåg en lag, som antagits enligt de vanliga reglerna för lagstiftning, vara ogiltig. Grundlagsenligheten i utfärdade lagar kunde komma att ofta sättas i fråga. Konflikter skulle kunna uppstå mellan riksdagen och de rättstillämpande organen. Sådana konflikter skulle på lång sikt kunna förringa allmänhetens förtroende för lagar som utfärdats i behörig ordning. Varje system med särskilt lagstiftningsförfarande skapade enligt departementschefen inte bara risker för olustiga procedurstrider i riksdagen. Det innebar också, och framför allt, på sikt en påtaglig risk för politisering av domstolarna till nackdel både för demokratin och rättssäkerheten, anförde han.

4.2.2. Vid 1976 års reform

Majoriteten i fri- och rättighetsutredningen ville inte ha något särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lag (SOU 1975:75 s. 100101). Vad först gäller metoden med krav på kvalificerad majoritet ansåg utredningen att den skulle kunna leda till en förskjutning av de politiska maktförhållanden som blir en följd av de demokratiska valen. Metoden ansågs inte stämma med majoritetsprincipen, som är ett grundläggande inslag iden politiska demokratin. Man kunde inte acceptera en rättighetsreg- lering som underminerar det parlamentariska systemet därhän, att olika minoriteter titt och tätt får styra de politiska besluten. Utredningen under- strök också värdet av att medborgarna kunde förändra samhället. Man borde

därför inte införa sådana nya moment i beslutsfattandet som hindrar eller fördröjer folkviljans utslag. Medvetandet om att kunna påverka besluten innebar en förankring av demokratin hos medborgarna. Man kunde därför från principiella utgångspunkter inte tänka sig en ordning som med verkan för det reguljära Iagstiftningsarbetet ställde krav på kvalificerad majoritet för beslut av riksdagen.

Dessa principiella invändningar ansåg utredningen giltiga även om metoden skulle reserveras för beslut om inskränkningar i vissa rättigheter. En rättighetsbegränsning kunde ingå som en del i ett större förslag på t. ex. det ekonomiska eller sociala området. Förslaget kunde i och för sig sakna varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Det kunde inte vara rimligt, anförde utredningen, att i ett sådant fall kräva kvalificerad majoritet för genomförandet av ett reformförslag. Som exempel nämndes att man i samband med en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner måste besluta vissa föreskrifter om tystnadsplikt för de funktionärer som skall administrera reformen i fråga.

För övrigt skulle, anförde utredningen, en ordning med kvalificerad majoritet för rättighetsbegränsningar inte vara någon adekvat skyddsmetod. Den hindrar ju inte beslut bakom vilka står stora riksdagsmajoriteter. Utredningen kunde föreställa sig upphetsade lägen i vilka en betydande riksdagsmajoritet — eventuellt riksdagen i dess helhet — skulle kunna vinnas för förslag som innebar långtgående begränsningar i rättigheterna.

De principiella invändningar som utredningen sålunda anförde mot ett system med kvalificerad majoritet gjorde sig enligt utredningens mening med ungefär samma styrka gällande i fråga om andra former av särskild procedur för rättighetsbegränsande lagbeslut. Som exempel nämndes en ordning som innebär att en riksdagsminoritet kan tvinga fram ett längre uppskov med ett sådant beslut.

Som framgått i det föregående valde fri- och rättighetsutredningens majoritet i stället en materiell metod i förening med ett judiciellt skydd. En närmare redogörelse för dessa grundlagsregler har lämnats i kapitel 2.

Två reservanter (SOU l975:75 s. 215 f. och 228 f.) ville,som tidigare sagts, härutöver ha ett särskilt förfarande för främst beslut om lag som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddet för förtrolig meddelelse. De utgick från att det föreslagna materiella skyddet inte var tillräckligt, eftersom det till stora delar var så allmänt formulerat att det kunde tolkas i skilda riktningar. Förfarandeskyddet skulle, hävdade reservanterna, inte leda till att minori- teter skulle komma att styra politiska beslut. Minoriteten skulle bara kunna påfordra uppskov. Vidare framhölls att tanken med ett grundlagsskydd just var att i viss mån hindra en riksdagsmajoritet från att omedelbart besluta rättighetsbegränsningar. Det skulle. som en av reservanterna uttryckte saken, "inte i framtiden vara möjligt att med någon enda rösts majoritet inom loppet av några få dagar besluta om omfattande inskränkningar av demo- kratiska fri- och rättigheter".

En av reservanterna underströk särskilt regelns funktion som minoritets- Skydd.

I propositionen 1975/76:209 (s. 89) fann departementschefen, som tidigare sagts, att det inte var möjligt att godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en del av rättighetsskyddet. Förutom de skäl som anförts av fri-

och rättighetsutredningens majoritet tryckte han på att det här skulle vara fråga om att kombinera ett materiellt skydd med ett förfarandeskydd. Iövrigt pekade departementschefen särskilt på de vådor som ofta återkommande tvister i procedurfrågor kunde föra med sig. Emellertid var han inte helt främmande för tanken på ett visst mått av uppskovsförfarande i fri- och rättighetssammanhang. I första hand hänvisade han därvid till det särskilda behov av utrymme för allmän debatt kring ett rättighetsbegränsande lagförslag som ibland kan föreligga. Regler om en särskild tidsutdräkt mellan förslag och beslut skulle vidare förbättra riksdagens möjligheter att under— kasta framlagda lagförslag en noggrann prövning mot bakgrund bl. a. av de synpunkter som kunde ha förts fram i den allmänna debatten. Frågan om möjligheterna att införa ett sådant uppskovsförfarande borde utredas närmare.

Konstitutionsutskottets(1975/76:56) flesta ledamöter delade den syn på ett system med krav på kvalificerad majoritet som fri- och rättighetsutred- ningens flertal och departementschefen gett uttryck för. Vad särskilt beträffar motionerna 2551 (fp) och 2553 (m)ansåg utskottet bl. a. att det var principiellt betänkligt att lagrådet skulle få befogenhet att med för riksdagen bindande verkan avgöra frågor om tillämpning av grundlag. Vad beträffar kravet på beslut i grundlagsstiftningsordning så skulle det bl.a. innebära. att en inte ringa del av den nu gällande lagstiftningen i verkligheten fick nära nog grundlags karaktär utan att detta varit från början avsett och utan att lagstiftningens innehåll anpassats därefter. Konsekvenserna av ett omedel- bart genomförande av den angivna ordningen kunde enligt utskottets mening inte överblickas. Också mot de mindre stränga förfarandekraven i motionen 2554 (c) kunde enligt utskottets mening resas åtskilliga av de betänkligheter som kunde anföras mot de motsvarande förslagen i motio- nerna 2551 och 2553. Särskilt framhöll utskottet att förslaget i motionen 2554 var avsett att gälla alla i 2 kap. regeringsformen angivna fri- och rättigheter. Det skulle då bli tillämpligt på en mycket stor del av lagbesluten, t. ex. på alla lagar där frihetsstraffingår som sanktion. Som tidigare framgått var utskottet emellertid positivt till att frågan om ett mera begränsat uppskovsförfarande utreddes.

Den utskottsminoritet som reserverade sig i anslutning till motionen l975/ 76:2554 anförde (s. 66) att ett system med obligatorisk lagrådsgranskning samt två riksdagsbeslut med viss tid emellan ger en i praktiken mycket väsentlig förstärkning av skyddet i förhållande till vad som föreslagits i propositionen. Därigenom garanteras en omsorgsfull sakbehandling och möjliggörs en meningsfylld allmän debatt i lagfrågor som rör de grundläg- gande fri- och rättigheterna. Enighet rådde om att det starkaste skyddet för dessa rättigheter ligger i det demokratiska systemet som sådant. Det var då naturligt, anförde dessa reservanter, att i enlighet med motionen 2554 inrikta reformer på att förbättra det demokratiska systemets funktionssätt, så att det ger de enskilda människorna ökade möjligheter till insyn, påverkan och kontroll.

De reservanter som fullföljde motionerna 1975/76:2551 och 2553 i nu förevarande del (5. 68 f. och 71 f.) argumenterade på liknande sätt som motsvarande reservanter i fri- och rättighetsutredningen. De ansåg vidare att motionen 2554 ej gav tillräckligt skydd. Frågan huruvida det särskilda

förfarandet var tillämpligt i ett visst fall skulle nämligen enligt den motionen avgöras med enkel majoritet i riksdagen låt vara att rådgivande yttrande av lagrådet dessförinnan inhämtades. Enligt motionerna 2551 och 2553 skulle motsvarande fråga avgöras av lagrådet — således av ett från de politiska instanserna fristående organ.

4.3. Den materiella metodens möjligheter är begränsade; också ett förfarandeskydd behövs

Rättighetsskyddsutredningen är enig om att det är bäst, om regeringsformens rättighetsskydd utformas med en materiell metod. Det innebär alltså att man i grundlagen anger vilka rättighetsbegränsningar som riksdagen skall få besluta. I första hand bör det ske genom undantagslösa regler. Annars får man ange i vad mån de olika fri- och rättigheterna skall kunna begränsas. Endast när den materiella metoden visar sig inte kunna leda till ett tillfredsställande grundlagsskydd, bör man tillgripa metoden med ett särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lagar.

Fri- och rättighetsutredningen gav exempel på flera sätt att utforma ett materiellt skydd i regeringsformen för de fri- och rättigheter som skall kunna begränsas genom vanlig lag. Man kan söka att i grundlagen ange tillåtna ändamål för rättighetsbegränsningar. Innebörden är att alla andra inskränk- ningsändamål är förbjudna. Ett exempel på denna metod är 2 kap. 145 regeringsformen. Metoden kan givetvis användas bara när man kan identi- fiera alla behövliga inskränkningsändamål och antalet sådana är någorlunda hanterligt. Ett annat sätt är att ange vilka inskränkningsändamål eller vilka inskränkningsgrunder som är förbjudna. Ett exempel härpå i 2 kap. regeringsformen är 12 å andra stycket sista meningen. Teoretiskt skulle man vidare kunna tänka sig att söka ange situationer,i vilka rättighetsbegränsning skulle vara tillåten. En mera allmän, och naturligtvis diffus metod är att söka kvalificera de motstående intressen, som skall få föranleda rättighetsbegräns- ning, genom att tala om ”särskilda skäl” eller ”synnerliga skäl” eller, såsom i 2 kap. 13 & första stycket regeringsformen, "särskilt viktiga skäl”. En annan metod är att direkt ta sikte på den ”kärna”av en fri- och rättighet, som man aldrig skall få inkräkta på, och söka positivt beskriva denna kärna i grundlagstexten. Ett steg i riktning mot en sådan kärnbeskrivning kan i fråga om yttrande- och informationsfriheterna sägas ha tagits i 2 kap. 13 å andra stycket regeringsformen.

I enlighet med den utgångspunkt, som rättighetsskyddsutredningen deklarerat inledningsvis i detta avsnitt (4.3), har utredningen ägnat viss uppmärksamhet åt frågan, om det inte är möjligt att förbättra regeringsfor- mens materiella skydd för opinionsfriheterna. Utredningen har därvid följt två olika huvudlinjer. Dels har den övervägt frågan om en bättre kärnbe- skrivning i fråga om yttrandefriheten (gäller skyddet mot efterhandsingri- pande från det allmännas sida). Och dels har utredningen tagit upp spörsmålet om ett principiellt förbud mot förhandsingripande från det allmännas sida när det gäller yttrandefriheten samt mötes- och demonstrationsfriheterna.

I förstnämnda hänseende har utredningen undersökt en grundlagsregel av

i huvudsak det innehållet att ingen får straffas eller berövas friheten eller utsättas för liknande ingrepp

1. därför att han offentligen yttrat sig om myndighet eller annat allmänt organ eller någon dess befattningshavare, om han kan visa att det sagda var sant eller att han hade skälig grund för det eller

2. därför att han offentligen krävt ändring av lag eller annat av allmänt organ meddelat beslut eller i övrigt uttryckt uppfattning i samhällelig, religiös. filosofisk, kulturell eller vetenskaplig fråga.

1 det andra hänseendet har utredningen övervägt en regel i regerings- formen efter mönster av tryckfrihetsförordningen som skulle förbjuda det allmänna att anordna förhandsgranskning av yttrande eller annan framställ- ning avsedd att framföras offentligt. Här skulle eventuellt också föreskrivas att mötesfriheten och demonstrationsfriheten inte får begränsas genom krav på förhandstillstånd från det allmännas sida. Slutligen skulle förhandshinder i särskilt fall mot sådant offentligt framförande som nu avses inte få vara grundat på innehållet i det tillämnade yttrandet.

Vissa ändringar i vanlig lag förutsågs därvid (5 kap. brottsbalken och 3 & lagen om allmänna sammankomster). En närmare undersökning har emel- lertid visat att de tänkta grundlagsreglerna ändå inte skulle kunna vara undantagslösa. Över huvud taget har det visat sig svårt att utforma sådana grundlagsregler som de nu tänkta med den relativt kortfattade form som måste förutsättas när det är fråga om regeringsformen. Härtill kommer att yttrandefrihetsutredningen kan få anledning att ägna sig åt hithörande spörsmål. Rättighetsskyddsutredningen har därför inte ansett sig böra fullfölja sina nu beskrivna överväganden.

Att det är svårt att med materiell metod förstärka regeringsformens rättighetsskydd gäller för de ”kroppsliga” fri- och rättigheterna i ännu högre grad än för opinionsfriheterna. Det finns t. ex. knappast någon möjlighet atti en kortfattad grundlagstext precisera de tillåtna ändamålen för bestämmelser om frihetsstraff (och därmed för reglerna om de straffprocessuella tvångs- medlen). Knappast ens en utförlig särskild grundlag skulle kunna tänkas lösa problemet för de kroppsliga rättigheternas del.

För huvuddelen av opinionsfriheterna kan visserligen yttrandefrihetsut- redningens arbete komma att leda till ett särskilt, materiellt grundlagsskydd som kan göras mera konkret och precist och således starkare. Men den utredningen har att arbeta på lång sikt och det närmare resultatet av dess arbete kan inte överblickas nu.

Vad beträffar de kroppsliga fri- och rättigheterna motiveras ett grundlags- skydd för dem inte enbart av hänsynen till den enskildes personliga integritet, även om detta skäl givetvis är mycket viktigt. Inte bara opinionsfriheterna utan också de kroppsliga friheterna är av grundläggande betydelse för demokratins funktion och bestånd. Behovet av skydd för de sistnämnda rättigheterna bestyrks i rikt mått av erfarenheter från andra länder. Det gäller särskilt i fråga om s. k. administrativa frihetsberövanden och straffprocessu- ella, provisoriska frihetsberövanden.

Lyckligtvis saknar vi här i landet sedan länge praktisk erfarenhet av godtyckliga kränkningar av de kroppsliga fri- och rättigheterna. Men det hindrar inte att gemene man uppenbarligen känneren särskild orojust när det gäller administrativa och straffprocessuella frihetsberövanden. Strävandena

att stärka grundlagsskyddet inom regeringsformens ram bör därför inriktas inte minst på dessa slags ingripanden mot den enskilde. Eftersom detär svårt att uppnå någon förstärkning med materiell metod, är ett särskilt förfarande för beslut om lagar som medger sådana ingripanden det enda ytterligare grundlagsskydd som står till buds.

Rättighetsskyddsutredningen finner det alltså angeläget att regerings- formen kompletteras med bestämmelser om ett särskilt, kvalificerat lagstift- ningsförfarande för rättighetsbegränsande lagar. Detta skydd bör i största möjliga utsträckning omfatta också de kroppsliga fri- och rättigheterna. Det gäller då att bemästra de problem som kan vara förknippade med ett sådant särskilt lagstiftningsförfarande.

4.4. Huvudproblemen

Mot bakgrund av den diskussion som fördes i samband med 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen kan det finnas skäl att genast slå fast följande. Tanken bakom det särskilda beslutsförfarandet skulle vara att man därigenom skulle få ett uppskov med det slutliga ställningstagandet i riksdagen. Man skulle då bl. a. få tid att noggrannare behandla den föreslagna rättighetsbegränsningen. Det skulle bli bättre utrymme för den allmänna debatten i frågan. Det kan dock inte uteslutas att det någon gång skulle vara nödvändigt att få till stånd ett slutligt beslut omedelbart. Det måste alltså öppnas en möjlighet härtill, dock utan att man släpper kravet på en skyddseffekt. Ett sätt att lösa det problemet kan vara att tillåta att ett sådant beslut fattas med kvalificerad majoritet. Vad en minoritet då skulle kunna uppnå vore alltså inte mer än ett uppskov med det slutliga avgörandet i fråga om en föreslagen rättighetsbegränsning.

Emellertid måste här uppmärksammas det "bihangsprob/em" som påpe— kades i samband med 1976 års reform. Det gäller den situationen att en rättighetsbegränsning måste företas i samband med en reform, som i övrigt inte har något att göra med de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. regeringsformen. Det kan gälla t. ex. en social eller ekonomisk reform som behöver inkludera en tystnadsplikt för reformens administratörer. Ett annat exempel är att det behövs en sanktion i form av frihetsstraff för den som bryter mot de nya reglerna. Skulle regeln om tystnadsplikt resp. regeln om frihetsstraff vara underkastade ett särskilt beslutsförfarande skulle detta, har man menat, kunna försena reformen i dess helhet. EI! andra problem är att det onekligen förs in ett komplicerande element i Iagstiftningsverksamheten, om man anordnar ett särskilt förfarande för vissa slags lagbeslut. Det gäller särskilt om det ibland kan vara tveksamt huruvida ett lagförslag berör en fri- och rättighet och därför huruvida det speciella förfarandet är tillämpligt eller ej.

Frågan om en lag inskränker regeringsformens rättighetsskydd eller ej orsakar för närvarande som regel inte några praktiska svårigheter. Så allmänt formulerat som skyddet är så är det oftast klart att lagen skulle vara tillåten i vilket fall som helst. Man behöver då inte ta bestämd ställning till om lagen innebär en rättighetsbegränsning. Annorlunda blir fallet om man inför ett särskilt förfarande för lagar som berör rättigheterna. Då måste man i varje

Iagärende vara beredd att bestämt besvara frågan, om lagförslaget är av denna karaktär eller ej.

Att spörsmålet kan vara tveksamt beror först och främst på att regerings- formens fri- och rättighetsbegrepp är allmänt formulerade och därför oklara i konturerna. Men det kan också hänga samman med att grundlagsskyddet gäller bara "gentemot det allmänna” och inte "gentemot enskild". Det kan nämligen någon gång vara svårt att avgöra om det är fråga om en begränsning i skyddet ”gentemot det allmänna" eller "gentemot enskild".

Det nu berörda problemet måste ses bl. a. mot bakgrund av vilket system man skall ha för kontroll av grundlagsreglernas efterlevnad. Det må förutskickas att rättighetsskyddsutredningens förslag på denna punkt inne- bär, att den nuvarande lagprövningsrätten skall bestå.

Ett tredje problem hänger samman med det särskilda beslutsförfarandets syfte att skydda fri- och rättigheterna. Förfarandet borde då logiskt sett användas bara på lagförslag som ytterligare inskränker rättigheterna. Det borde inte tillämpas på lagförslag som tar bort eller minskar en befintlig inskränkning eller som är helt neutralt från fri- och rättighetssynpunkt. Men det kan uppenbarligen ibland vara svårt att bestämma ett lagförslags karaktär i dessa hänseenden. En fråga blir om dessa svårigheter bör föranleda att alla lagförslag som berör någon av fri- och rättigheterna underkastas det särskilda beslutsförfarandet, oavsett om förslaget går i skärpande eller mildrande riktning.

Ett fjärde, angränsande problem är hur det särskilda beslutsförfarandets räckvidd bör bestämmas när det gäller sådana lagar som innehåller dels regler som är direkt rättighetsbegränsande, dels regler som indirekt kan ha betydelse för rättighetsbegränsningens intensitet och dels regler som måste anses sakna betydelse från fri- och rättighetssynpunkt. Barnavårdslagen är ett gott exempel på lag som reser detta problem. Den innehåller regler som anger de sakliga förutsättningarna för omhändertagande för samhällsvård. Ett sådant omhändertagande innebär som regel en inskränkning i den omhän- dertagnes grundlagsskyddade rörelsefrihet. Lagen innehåller också regler om det i första instans beslutande organets sammansättning och om beslutsför- farandet. Vidare finns där föreskrifter om verkställigheten av ett beslutat omhändertagande. Slutligen innehåller barnavårdslagen en rad bestäm- melser som klart saknar intresse i det nu aktuella sammanhanget. Som exempel kan nämnas regler om fosterbarnsvård och om kostnadsfördelning mellan kommuner. Här bör också erinras om det ovannämnda problemet om rättighetsbegränsning såsom "bihang" till en reform på helt andra ämnes- områden. Om t.ex. barnavårdslagens tillämpningsområde utvidgas genom en ändring av dess inledande bestämmelser, så får ju också den tystnads- pliktsbestämmelse som finns i slutet av lagen ökad räckvidd.

Även utöver det sagda uppstår naturligtvis en rad spörsmål,därest man vill införa ett särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lagar. Dessa problem är emellertid knappast av den arten att de påverkar det principiella ställningstagandet för eller mot ett sådant förfarande. Rättighetsskyddsut- redningen återkommer till sådana frågor i det följande.

Det är en självklar utgångspunkt att sådana lösningar bör eftersträvas som ger ett minimum av olägenheter i den praktiska tillämpningen utan att ge något väsentligt avkall på den eftersträvade skyddseffekten. Systemet bör

fungera så att det särskilda beslutsförfarandet inte i praktiken griper in över andra områden än som avses med rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Vidare bör systemet ge upphov till så få gränsdragningsproblem som möjligt. Skyddseffekten bör vinnas utan att man därigenom skapar fler lagprövnings- situationer i praktiken och därigenom ökar risken för konflikter mellan lagstiftare och rättstillämpare. Dessa synpunkter får betydelse både när det gäller att bestämma tillämpningsområdet för ett särskilt beslutsförfarande och för frågan hur ett sådant förfarande närmare skall utformas.

Mot denna bakgrund har rättighetsskyddsutredningen på nytt gått igenom den rättighetsbegränsande lagstiftningen. Det har gjorts främst för att se i vilka fall ett särskilt beslutsförfarande kan väntas orsaka praktiska olägen- heter. Genomgången har i huvudsak grundats på bilagorna 6 och följande i fri- och rättighetsutredningens betänkande. Därutöver har rättighetsskydds- utredningen systematiskt gått igenom några års lagstiftning. Det har skett inte minst med tanke på problemet med rättighetsbegränsningar såsom ”bihang" till reformer på andra områden.

4.5. Ett underlag för att lösa ”bihangsproblemet”

4.5.1. En slutsats av rättighetsskyddsutredningens ' f/i'ekvensunäersökning' '

Den genomgång som nämndes sist i föregående avsnitt redovisas närmare i bilaga 2. Denna "frekvensundersökning" omfattar tiden 1971 — riksmötet 1976/77. 1 första hand har undersökts hur ofta rättighetsbegränsande lagförslag förekommit och vilka fri- och rättigheter som då föreslagits bli begränsade. Enbart lagförslag som inneburit ytterligare rättighetsbegränsning har noterats. Detta material torde dock ge tillräckligt underlag för slutsatser även för det fall att man vill låta ett särskilt lagstiftningsförfarande i och för sig omfatta också förslag som berör någon av fri- och rättigheterna enbart på ett rättighetsutvidgande eller neutralt sätt. Undersökningen har vidare syftat till att ge en bild av i vad mån de propositioner, som innehållit förslag till rättighetsbegränsningar, varit omstridda.

I förstnämnda hänseende har frekvensundersökningen visat följande. Flertalet av rättighetsbegränsningarna rörde bara en eller annan paragraf i ett större lagkomplex. De i särklass vanligaste gällde straffbeläggning med fängelse, ingrepp i skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång samt bestämmelse om tystnadsplikt. Till övervägande del var det här fråga om fall, där rättighetsbegränsningen framstår som ett ”bihang” till en reform på annat område.

Att den sistnämnda situationen är vanlig är också utgångspunkten för en av de ovannämnda huvudinvändningarna mot ett särskilt lagstiftningsförfa- rande för rättighetsbegränsande lag. Med ett sådant lagstiftningsförfarande skulle fri- och rättighetsskyddet, har det sagts, ofta komma att ingripa i den ”normala reformverksamheten”.

Det torde vara inte minst detta problem som legat bakom, när man tidigare föreslagit, att det särskilda beslutsförfarandet skall omfatta bara lagar som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddet för förtrolig medde- lelse.

Här synes frekvensundersökningen ge underlag för en lösning som man inte tidigare diskuterat. Bihangsproblemets betydelse skulle kraftigt minska, om man undantar de nämnda tre, vanligaste fallen av rättighetsbegränsning från det särskilda beslutsförfarandets räckvidd. Det bör då, såvitt detta problem beträffar, bli möjligt att primärt låta det särskilda lagstiftningsförfa- randet skydda både opinionsfriheterna och de kroppsliga fri- och rättighe- terna.

Mot tanken på sådana undantag kan naturligtvis invändas att just rörelsefriheten, hemfriden och offentligheten är så viktiga grundsatser att varje möjlighet till inskränkning däri, oavsett sammanhanget, bör begränsas genom särskilt skydd. Rättighetsskyddsutredningen går i de följande avsnitten närmare in på hithörande spörsmål.

4.5.2. Frågan om ett generellt undantag./*är ”rena"]i'ihetssti'qff'

Undantaget för frihetsstraff skulle gälla det fall, att det i en bestämmelse föreskrivs straff och i straffskalan ingår fängelse men bestämmelsen inte i övrigt på något sätt begränsar en fri- och rättighet. Sålunda skulle t. ex. fängelsestraff för misshandel omfattas av detta undantag och kunna beslutas med vanligt lagstiftningsförfarande. Fängelsestraff för att man utan tillstånd lämnar landet skulle däremot vara rörelsefrihetsbegränsande även bortsett från själva fängelsestraffet. En sådan bestämmelse skulle därför omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Likaså skulle självfallet detta särskilda förfarande omfatta t. ex. yttrandefrihetsbrotten. Detsamma gäller om man skulle vilja föreskriva fängelsestraff för viss mötesverksamhet, vissa demon- strationer, viss föreningsverksamhet eller över huvud taget för viss fri- och rättighetsutövning. Det nu avsedda undantaget för fängelsestraff skulle således avse fall som kan sägas vara på en gång särskilt vanliga och förhållandevis litet betydelsefulla för de medborgerliga fri- och rättighe- terna.

Emellertid bör den frågan ställas, om det är möjligt att uppnå ett starkare grundlagsskydd mot administrativa frihetsberövanden och straffprocessuella frihetsberövanden, om man samtidigt gör undantag för ”rena” fängelsestraff, alltså kriminalisering med fängelse av allt som inte är fri- och rättighetsut- övning. En svårighet är att dra en hållfast gräns mellan ”straff” (”kriminal- vård”) och ”vård”. Statsmakterna kan vidare i viss utsträckning själva välja, om ett ingripande skall göras med administrativa medel eller med straffrätts- liga medel (alltså med kriminalisering). Härtill kommer att de straffproces- suella tvångsmedlen baseras på att det föreligger en kriminalisering, och vanligen en kriminalisering med inte alltför lindrig straffskala.

Det spörsmål som nu rests kan måhända knappast fullt ut besvaras helt tillfredsställande. Men en viktig aspekt är att i princip all kriminalisering av en fri- och rättighetsutövning kommer att omfattas av det särskilda beslutsför- farandet. Vidare är "straff” typiskt en påföljd för en gärning eller en därmed jämställd, specifik underlåtenhet. "Vård" inriktas typiskt sett på ett tillstånd. Förutsättningarna för ett straffrättsligt ingripande utformas regelmässigt, mot bakgrund av de metoder för bevisupptagning och den bevisprövning som tillämpas i domstolarna, med större skärpa, och riskerna för missbruk torde därför generellt sett vara mindre. Vidare torde man i praktiken inte kunna så

lätt byta ut ett administrativt frihetsberövande mot en kriminalisering med fängelse. Och vad de straffprocessuella tvångsmedlen beträffar så är det en viktig sida av saken, hur själva reglerna om det provisoriska frihetsberö- vandet utformas. Hur stark behöver misstanken mot vederbörande för det ifrågavarande brottet vara? Skall ytterligare förutsättningar vara uppfyllda (t. ex. flyktfara)? Hur lång tid får ett sådant frihetsberövande vara? Att allt detta omfattas av ett särskilt beslutsförfarande blir ingalunda utan värde därför att själva kriminaliseringen i stor utsträckning beslutas med vanligt förfarande. Genom det sagda anser rättighetsskyddsutredningen att det resta spörsmålet fått ett nöjaktigt svar. Härtill kommer att frihetsstraff skall beslutas av domstol med de särskilda garantier ett sådant förfarande innebär.

Slutsatsen blir att några större betänkligheter från skyddssynpunkt knap- past behöver hysas mot det nu ifrågasatta undantaget för rena frihets- straff.

4.5.3. Frågan om ett generellt undantag/ör husrannsakan och dylikt

Såsom mindre betydelsefulla från skyddssynpunkt kan man dock inte beteckna husrannsakans- eller tystnadspliktsfallen —i varje fall inte, i fråga om de förstnämnda, ingrepp i den egentliga hemfriden eller i skyddet för lokaler där opinionsbildande verksamhet bedrivs, t. ex. tidningsredaktioner och politiska partiers lokaler. Rättighetsskyddsutredningen har därför närmare undersökt om man kan låta enbart dessa delar av skyddet mot husrannsakan och dylikt omfattas av det särskilda förfarandet.

Undersökningen har emellertid lett till ett negativt resultat. Åtskilliga fall av ingrepp i detta skydd gäller visserligen bara lokaler där något slags näringsverksamhet,som inte avser opinionsbildning eller dylikt. bedrivs(och där tillsynsmyndigheten behöver ha rätt till tillträde till lokalerna för inspektion eller annan kontroll). Men det finns också många fall som klart medger intrång även i bostad. Det kan t. ex. gälla att utreda eller hindra brott eller skaffa behövlig utredning i barnavårdsärende, hälsovårdsärende. brand- säkerhetsärende, skatteärende etc. Vidare finns nu ett antal bestämmelser som i första hand medger tillträde till arbetslokaler men troligen inte utesluter intrång i bostad därest verksamheten i något avseende återfinns där. Och förmodligen skulle det ofta bli alltför lätt att kringgå en kontrollbestämmelse. om vederbörandes privatbostad vore helt fredad.

Mot bakgrund av det anförda har rättighetsskyddsutredningen kommit fram till att det inte är möjligt att kategoriklyva grundlagsskyddet mot husrannsakan och liknande intrång. Då har utredningen funnit skälen väga över för att helt undantaga detta grundlagsskydd från det särskilda förfaran- dets räckvidd. Det bör dock framhållas att detta undantag för lag om husrannsakan och dylikt avses vara underkastat motsvarande begränsning som undantaget för rena frihetsstraff. Teoretiskt kan man tänka sig att ett sådant tvångsmedel som husrannsakan används såsom ingrepp i t.ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten. Skulle till äventyrs en lag aktualiseras, som avses medge sådant ingrepp, skulle denna lag alltså vara omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Rättighetsskyddsutredningen återkom-

mer härtill i det följande (4105 B och 4.11.2).

Vad särskilt beträffar tidningsredaktioner och dylikt må anmärkas att deti SOU 1976:36 föreslagits vissa skyddsförstärkningar på vanlig lags nivå när det gäller husrannsakan i sådana lokaler.

4.5.4. Frågan om ett generellt undantag/är vissa tystnadsplikter

Vad slutligen beträffar det tredje frekventa ”bihangsfallet”, regler om tystnadsplikt för offentliga befattningshavare, rör man sig onekligen här på ett område som kan vara känsligt från informations- och yttrandefrihetssyn- punkt. Emellertid måste detta faktum vägas mot de olägenheter som skulle uppstå, om man inte undantar dessa tystnadspliktsbestämmelser från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde. Vidare bör beaktas att det i framtiden torde komma att finnas en generell lagstiftning som reglerar både offentliga funktionärers tystnadsplikt och handlingssekretes- sen, dvs. de fall då allmän handling får hållas hemlig (se departementspro- memoria Ds Ju l977:l 1). Den lagen kommer att vara underkastad en materiell ram som är angiven i grundlag, nämligen för närvarande tryckfrihetsförordningen. Denna ram, som ännu så länge bara gäller för handlingssekretessen, återfinns i 2 kap. 2 & nämnda förordning. Där anges de ändamål för vilka allmän handling (enligt närmare bestämmelser i lag) får hållas hemlig. Man får en viss skyddseffekt om man knyter an till denna ram vid utformning av ett undantag från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde för regler om tystnadsplikt för offentliga befattningsha- vare. Med hänsyn härtill anser rättighetsskyddsutredningen att också ett undantag för dessa tystnadsplikter kan accepteras.

Av praktiska skäl bör man lämpligen avgränsa personkretsen på samma sätt som i 8 kap. 7 g" första stycket 7 regeringsformen. Där avses ”förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt”. Befogenhet att besluta sådana tystnadspliktsregler får riks- dagen f.ö. delegera till regeringen (2 kap. 12ä första stycket regeringsfor- men). Men som antytts bör undantaget från det särskilda lagstiftningsförfa- randet begränsas så, att det gäller bara tystnadsplikt rörande sådant som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen.

4.5.5. Sammanfattning av 4.5

Sammanfattningsvis finner rättighetsskyddsutredningen på grundval av främst frekvensundersökningen att "bihangsproblemet" till största delen kan undgås, om man gör de undantag som angivits under 4.5.2— 4.5.4. Man vinner då den fördelen att det särskilda beslutsförfarandet primärt kan inbegripa alla de begränsningsbara fri- och rättigheter som är upptagna i 2 kap. l—Il åå regeringsformen. Det nya skyddet omfattar då i princip såväl opinionsfriheterna som de kroppsliga fri- och rättigheterna. Men från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde bör alltså generellt undantas för det första lag som innebär endast förbud att röja sådant, som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen, för det andra lag som avser endast skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång och för det

tredje lag som, utan att i övrigt avse begränsning av någon av de här avsedda fri- och rättigheterna, föreskriver frihetsstraff. Rättighetsskyddsutredningen anser att man härigenom vinner ett i sak påtagligt förstärkt rättighetsskydd utan att, praktiskt sett. riskera den störande inverkan på den vanliga reformverksamheten som man tidigare befarat.

Det återstår emellertid att bemästra de övriga huvudproblem som angivits under 4.4. Dessa problem behandlas i närmast följande avsnitt. Vissa ytterligare spörsmål rörande det särskilda beslutsförfarandets tillämpnings— område behandlas under 4.7. Rättighetsskyddsutredningen återkommer närmare till de generella undantagen i avsnittet 4.11.

4.6 Övriga huvudproblem

4.6.1 Det särskilda beslutsförfarandet bör vara tillämpligt bara på yrkande

A. Rättighetsskyddsutredningen bygger på grundlagsskyddets nuvarande uppläggning

Det är givet att man genom nyssnämnda undantag för lag om tystnadsplikt, om husrannsakan och om frihetsstraff också reducerar de övriga problem som anmärkts under 4.4. Vad först gäller problemet att det i vissa fall kan vara tveksamt, om det särskilda eller det vanliga lagstiftningsförfarandet skall tillämpas, må till en början slås fast att ett förslag om ett särskilt lagstift- ningsförfarande för rättighetsinskränkande lagstiftning knappast kan bygga på annat än de nuvarande fri- och rättighetsbegreppen i 2 kap. regeringsfor- men.

Innebörden av regeringsformens nuvarande rättighetsbegrepp blir alltså en faktor av avgörande betydelse för det särskilda förfarandets juridiska räckvidd. Under 4.7.4 får rättighetsskyddsutredningen anledning att beröra yttrandefrihetsbegreppet. I övrigt må i fråga om innebörden av resp. rättighetsbegrepp enbart göras följande hänvisningar till propositionen l975/ 76:209: beträffande yttrandefriheten s. 106 och s. 141—142, informationsfri- heten s. 110 och 143, mötesfriheten och demonstrationsfriheten s. 110—111 och 143—144, föreningsfriheten s. 112—113 och 144. skyddet för förtrolig meddelelse s. 122—123 och l47—l48,skyddet för den kroppsliga integriteten s. 147 samt rörelsefriheten s. 121 och 148. Ifråga om rörelsefriheten återfinns de ledande motivuttalandena om rättighetsbegreppet i grundlagberedningens slutbetänkande (SOU 1972115 5. 158).

Vidare bygger rättighetsskyddsutredningen på den nuvarande inrikt- ningen av skyddet att gälla enbart gentemot vissa ingripanden från det allmännas sida. Att utredningen saknat möjlighet att ta upp frågan om att utsträcka grundlagsskyddet till att gälla också gentemot enskild har slagits fast i kapitel 3. I fråga om gränsdragningen mellan ”gentemot det allmänna" och "gentemot enskild" må hänvisas till vad som anfördes därom under förarbetena till 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen (SOU 1975:75 s. 9598 och 185186 samt propositionen 1975/76:209 s. 85—86 och 140—141). Vad gäller ingripanden på verkställighetsnivån må här endast erinras om att det är den offentliga makten som i detta sammanhang åsyftas med "det

allmänna". När "det allmänna" uppträder som civilrättslig rättsinnehavare är regeringsformens fri- och rättighetsskydd inte tillämpligt. Exempel på detta är när det allmänna agerar som idkare av affärsverksamhet eller som hyresvärd eller annan lokalinnehavare. Då är det alltså bara förhållandet enskilda emellan som det är fråga om.

För undvikande av missförstånd må erinras om att bestämmelsen i 2 kap. 1755" regeringsformen om den fackliga konflikträtten visserligen utgör ett undantag från huvudregeln och avser också förhållandet enskilda emellan. Men som kommer att framgå under 4.7.2 omfattas lag. som begränsar enbart den fackliga konflikträtten, enligt rättighetsskyddsutredningens förslag överhuvud inte av det särskilda beslutsförfarandet och saknar alltså intresse i nu förevarande sammanhang.

Även i fråga om den närmare arten av relevanta ingripanden bör man utgå från rådande ordning. Förfarandeskyddet bör alltså gälla bara mot sådana åtgärder från det allmännas sida vilka åsyftas i 8 kap. 335," regeringsfor- men.

B. En metod att minska olägenheterna av gränsoklarheterna

På de punkter som angivits under A kan man alltså å ena sidan knyta an till redan gjorda gränsdragningar. Att dessa gränser å andra sidan inte är i allo klara är en nackdel som bör kunna bemästras på följande sätt.

De olägenheter,som kan följa av att det i vissa fall skulle kunna råda tvekan om tillämpligt lagstiftningsförfarande, är av två slag. Dels kan problemet orsaka bekymmer under själva Iagstiftningsarbetet. Och dels kan det, om vanligt lagstiftningsförfarande tillämpats i ett visst fall, efteråt bli ifrågasatt, om inte det särskilda förfarandet bort tillämpas och om lagen i fråga därför verkligen bör vinna tillämpning. Den sistnämnda aspekten kan särskilt gälla sådana fall, då man först på tillämpningsstadiet upptäcker att en lag berör fri- och rättighetsområdet. Att lagprövningsrätten aktualiseras i dessa fall kan emellertid förebyggas genom själva utformningen av det särskilda lagstift- ningsförfarandet. Det kan ske genom att förfarandet görs tillämpligt bara i den mån yrkande därom framställs under riksdagsbehandlingen. Har sådant yrkande inte framförts skulle alltså det vanliga beslutsförfarandet alltid vara korrekt. En sådan regel skulle också i hög grad begränsa olägenheterna från det praktiska riksdagsarbetets synpunkt. Emellertid skulle givetvis reella rättighetsbegränsningar av någon betydelse knappast komma att förbigås med tystnad i riksdagen, om där finns någon meningsskiljaktighet i frågan. Genom det nu angivna elementet i det särskilda beslutsförfarandet skulle alltså de praktiska problemen ytterligare reduceras, och detta skulle knappast medföra någon förlust i rättighetsskydd.

Om yrkande framställs om att det särskilda beslutsförfarandet skall användas, gäller det att pröva om lagförslaget verkligen är rättighetsbegrän- sande. Av principiella skäl är det inte lämpligt att låta en minoritet i riksdagen avgöra denna fråga. Å andra sidan uppnår man ju inte den avsedda skyddseffekten, om riksdagsmajoriteten bestämmer suveränt härvidlag. Det har tidigare föreslagits att man skulle låta lagrådet avgöra denna procedur- fråga. Häremot har genmälts att det är principiellt betänkligt att ge ett sådant organ bestämmanderätt i förhållande till de politiska organen. Rättighets-

skyddsutredningen anser att en lämplig avvägning kan göras på följande sätt. Om nu avsett yrkande framförs och man därför måste avgöra frågan, om det ifrågavarande lagförslaget berör fri- och rättighetsområdet eller ej,så bör detta ställningstagande för riksdagens vidkommande göras med enkel majoritet av konstitutionsutskottet. Utskottet bör dock inte få förkasta yrkandet utan att lagrådets utlåtande i frågan föreligger. Däremot bör utskottet inte vara bundet av vad lagrådet ansett. Men om utskottet avslår yrkandet mot lagrådets inrådan kan frågan om lagens grundlagsenlighet efteråt eventuellt komma att bli aktuell lagprövningsvis.

4.6.2 I princip ej bara skärpande ingrepp

Ett av de tidigare nämnda problemen med ett särskilt beslutsförfarande är frågan, om förfarandet skall gälla i princip alla lagförslag som berör fri- och rättighetsområdet eller bara dem som innebär ytterligare rättighetsbegräns- ning. Det senare alternativet är i princip att föredra men innebär samtidigt ett extra gränsdragningsproblem. Frågan är emellertid om den praktiska skill- naden mellan de båda alternativen är så stor.

För säkerhets skull skulle ett undantag få formuleras snävt. Det skulle kunna gälla bara fall av entydigt mildrande eller entydigt neutral effekt från fri- och rättighetssynpunkt. Det är visserligen lätt att i teorin ge många exempel på entydiga fall. Man upphäver straffet för förtal, sänker straffskalan för spioneri, tar bort kravet på förhandstillstånd för demonstrationer på allmän plats etc. Men i praktiken är sådana isolerade lagändringar mindre vanliga. Det normala är att en lag ändras på flera punkter, varvid inte alla ändringar är klart neutrala eller går i entydigt lindrande riktning. Vidare torde yrkande om särskilt beslutsförfarande endast mycket sällan komma att framföras i klart neutrala fall. Detta gäller speciellt om man kräver att ett sådant yrkande skall framställas av ett visst minsta antal riksdagsle- damöter, förslagsvis tio. Och när det gäller de entydigt mildrande, eller med andra ord rättighetsutvidgande, fallen torde man kunna räkna med att yrkande om särskilt förfarande ofta skulle utebli.

Mot bakgrunden av det anförda synes den praktiska skillnaden mellan de båda nu diskuterade alternativen inte vara större än att den utslagsgivande synpunkten bör bli önskemålet att göra gränsdragningssvårigheterna så små som möjligt. Det innebär att alla lagförslag som rör fri- och rättighetsbegrän- sande lag bör omfattas av den särskilda beslutsordningen, oavsett i vilken riktning lagförslaget går.

Av framställningen i det följande kommer för övrigt att framgå att det i fråga om många lagar bara är enstaka eller ett fåtal bestämmelser som blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta är i sin mån ägnat att minska det nu diskuterade problemets betydelse.

4.6.3 Ifråga om lag som innehållerföreskrifter av olika slag

Ett särskilt problem utgör de lagar som innehåller både rättighetsbegränsande regler och regler som kan sägas vara indirekt rättighetsbegränsande samt regler som är neutrala i detta hänseende.

En närmare genomgång av den lagstiftning som är rättighetsbegränsande

visari själva verket att de flesta hithörande lagar innehåller föreskrifter av alla de tre ovannämnda kategorierna.

Olika typer av rättighetsbegränsande lagar kan urskiljas. Det finns sådana som bara innehåller någon enstaka föreskrift som är rättighetsbegränsande, t. ex. en regel om tystnadsplikt. [ andra hithörande lagar är det rättighetsbe- gränsande elementet mera framträdande, medan viktiga delar av lagen handlar om annat. Det finns också lagar som avser att reglera enbart rättighetsbegränsningar av visst slag och som är helt uppbyggda kring reglerna om de materiella förutsättningarna för rättighetsingreppen.

Vid ställningstagandet till hithörande problem får man ha i minnet den utgångspunkten, att det särskilda lagstiftningsförfarandet skall vara till skydd för fri- och rättigheterna men inte sträcka sin verkan härutöver. Förfarandets räckvidd för en rättighetsbegränsande lag bör inte vara större än nödvändigt. Rättighetsskyddsutredningen återkommer ingående till detta problem i det följande. Det sker på ett mera principiellt plan i avsnittet 4.10. Och i specialmotiveringen till 2 kap. 12 & regeringsformen görs en närmare genomgång av vissa befintliga lagbestämmelser som blir omfattade av det särskilda förfarandet.

Här må endast anföras följande. I princip blir bara de materiellt rättighets- begränsande föreskrifterna i en hithörande lag omfattade av det särskilda förfarandet. Lagens regler om beslutande organ omfattas inte av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller i regel för föreskrifterna i lagen om förfarandet hos organet. Och i fråga om lagens regler om verkställandet av ett beslutat ingripande är det i princip bara de grundläggande reglerna som omfattas av det särskilda förfarandet. Därmed åsyftas regler som bidrar till att ge ifrågavarande rättighetsingrepp dessas väsentliga materiella innehåll och alltså inte huvudsakligen är bara av konsekvenskaraktär. Som framgår i det följande kan emellertid den ifrågavarande lagens regler om förfarande eller om verkställighet innehålla enstaka, självständigt rättighetsbegränsande inslag. Ett exempel härpå är en regel om hämtning tvångsvis till förhör. Sådana regler blir givetvis omfattade av det särskilda lagstiftningsförfaran- det.

Vidare bör understrykas att det problem som tagits upp i detta avsnitt (4.6.3)i viss mån är av övergångsnatur. Vid den nu befintliga lagstiftningens tillkomst har man ju inte behövt räkna med olika förfaranden för beslut om vanlig lag. Sedan ett särskilt förfarande för beslut om rättighetsbegränsande lag införts blir läget ett annat. Detta kommer säkerligen att påverka uppläggningen av lagförslagen så att de svårigheter som diskuterats i detta avsnitt reduceras.

4.7 Övriga huvudfrågor angående tillämpningsområdet

4.7.1 Inledning

1 det föregående har i första hand åsyftats frågan om det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet på de begränsningsbara fri- och rättig- heter som är upptagna i 2 kap. 1—11 & regeringsformen. Dessa är yttrande- friheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och

föreningsfriheten(s. k. opinionsfrihetenl & 1—5) samt skyddet i allmänhet för den kroppsliga integriteten, skyddet mot husrannsakan och dylikt och skyddet för förtrolig meddelelse (6 9"), vidare rörelsefriheten i allmänhet (8 &) och slutligen rätten till offentlig domstolsförhandling (11 å andra stycket).

De rättighetsregler som är absoluta, dvs. undantagslösa, saknar naturligt- vis aktualitet i detta sammanhang. Exempel på sådana absoluta regler inom ramen för de första elva paragraferna i 2 kap. regeringsformen är förbuden mot dödsstraff, tortyr m. m. 14 och 5 åå. Ett annat exempel är förbudet i 7 & första stycket mot landsförvisning av svensk medborgare. Samma absoluta karaktär har inom sina resp. tillämpningsområden förbuden mot rasdiskri- minering (15 å) och mot könsdiskriminering (16 5). Även regeln om ersätt- ning vid expropriation(l8 &) är i princip av denna natur och behandlas f. ö. av rättighetsskyddsutredningen i annat sammanhang (8.2).

Däremot finns det två andra paragrafer i 2 kap. regeringsformen som tekniskt är så beskaffade, att deras ämnesområden skulle kunna komma i fråga för ett särskilt lagstiftningsförfarande. Det är 1755 om den fackliga konflikträtten och 20 å andra stycket i fråga om utlännings fri— och rättigheter. Visserligen finns också 19 &, enligt vilken "författare, konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag”. Men den bestämmelsen passar inte för att omfattas av ett särskilt lagstift- ningsförfarande. En annan sak är att upphovsrättsliga lagbestämmelser blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet i den mån de är att anse som begränsning av yttrandefriheten. Härtill återkommer rättighetsskyddsutred- ningen i specialmotiveringen. Under 4.7 skall bl. a. frågorna om lag som avses i 2 kap. 175 och 205 andra stycket regeringsformen behandlas.

4.7.2 Ifråga om den fackliga konflikträtten

I 2 kap. 1755 regeringsformen föreskrivs att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal. I och för sig skulle man kunna låta lagstiftning av detta slag som är av mera'stadigvarande karaktär vara omfattad av ett särskilt beslutsförfarande. Som exempel på sådan lag kan pekas på reglerna om fredsplikt i lagen (l976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Erfarenheten visar emellertid att statsmakterna undantagsvis anser det nödvändigt att avbryta pågående stridsåtgärder genom lag. Det senaste exemplet är SACO/SR-konflikten år 1971. Skall en sådan lag över huvud taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbt. Rättighets- skyddsutredningen anser därför att lag som begränsar den fackliga konflikt- rätten inte skall behöva beslutas med särskilt förfarande enbart på denna grund.

4.7.3 I fråga om utlänningar

Flertalet av rättighetsreglerna i 2 kap. 1—19 åå regeringsformen gäller enligt sin lydelse bara svenska medborgare. I den avslutande paragrafen i kapitlet, 20 &, regleras emellertid i vad mån regeringsformens rättighetsskydd skall gälla också för utlänning här i riket. Det sker genom att sådan utlänning

förklaras vara likställd med svensk i fråga om uppräknade fri- och rättigheter. 1 första styckets fall är denna likställighet undantagslös. Detta stycke saknar därför aktualitet i nu förevarande sammanhang. Motsatsen gäller i andra styckets fall. Här är likställigheten relativ, dvs. undantag kan göras genom särskilda föreskrifter i lag. I detta stycke avses bl.a. opinionsfriheterna, skyddet för den kroppsliga integriteten i allmänhet. skyddet mot husrann- sakan, skyddet för förtrolig meddelelse och av skyddet för rörelsefriheten skyddet mot frihetsberövande.

I 209" har tagits med de allra flesta rättigheterna enligt 2 kap. regerings- formen men inte alla. Utlänning har inte någon grundlagsskyddad rätt att vistas i Sverige, vare sig att resa in hit eller att stanna kvar här (jämför 7 & första stycket). Ett delvis sammanfallande exempel är att utlänning häri riket inte har något skydd enligt 2 kap. regeringsformen mot ingrepp i rörelsefri- heten som är lindrigare än frihetsberövande (jämför 8 & andra meningen). Regler som medger sådana lindrigare ingrepp kan alltså beslutas utan stöd av 2 kap. och således enbartjämlikt 8 kap. regeringsformen. Det är inte lagregler härom som rättighetsskyddsutredningen nu tar upp till behandling.

Vad frågan gäller är i stället, om sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 å andra stycket regeringsformen bör omfattas av det särskilda lagstiftningsför- farandet. Det är här alltså fråga om lag som medger att utlänning här i riket i fråga om de fri- och rättigheter, som räknas upp i nämnda stycke, särbehandlas jämfört med svensk, dvs. i praktiken behandlas sämre än svensk.

Kvantitativt är problemet begränsat. Det skydd som ligger i att lagregler i allmänhet om begränsningar i fri- och rättigheterna underkastas ett särskilt beslutsförfarande kommer i praktiken utlänningar till godo på samma sätt som svenska medborgare. Vidare avses nu. som sagt, inte lagregler som särskilt begränsar utlänningars rörelsefrihet utan att gå så långt som till att ge stöd för frihetsberövande.

Emellertid är det uppenbarligen angeläget att om möjligt ytterligare förstärka grundlagsskyddet för utlänningar här i riket. Rättighetsskyddsut- redningen förordar därför att sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 å andra stycket regeringsformen skall omfattas av det särskilda lagstiftningsförfaran- det. De undantag från detta förfarande, som skall gälla för tystnadsplikt, husrannsakan och dylikt samt frihetsstraff, bör emellertid inte bli tillämpliga här. Så t. ex. kommer lag, som särskilt för utlänning medger intrång i skyddet mot husrannsakan, att omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta förfarande kommer vidare att omfatta t. ex. de bestämmelser i utlänningslagen (19541193) som ger stöd för tagande i förvar, s. k. politisk utvisning, hämtning till förhör och domstolsförhandling inom stängda dörrar. Vad särskilt beträffar den åsyftade utvisningsregeln (34 % utlännings- lagen), vilken kan tillämpas bara av regeringen, så nämns den här därför att, teoretiskt, ingrepp i opinionsfrihet kan grundas på den.

4.7.4 Ett spörsmål rörande regerings/Ormens yttrandefrihetsbegrepp

Rättighetsskyddsutredningen har tidigare slagit fast att den utgår från regeringsformens rättighetsbegrepp vid bestämmandet av tillämpningsom- rådet för ett särskilt lagstiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lag. I

fråga om yttrandefriheten har dock en mindre avvikelse övervägts. Bakgrunden är följande.

Alla yttranden är inte grundlagsskyddade. Räckvidden av grundlags- skyddet för yttrandefriheten bestäms i princip av dennas syfte. Detta syfte anges i tryckfrihetsförordningen vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Innebörden av tryckfrihetsförordningens yttran- defrihetsbegrepp styrs av detta syfte. Åtskilliga slags yttranden som saknar betydelse för det angivna opinionsfrihetssyftet kan alltså t. ex. straffbeläggas utan hinder av grundlagsskyddet. Dessa yttranden anses då, har det sagts, som brottsliga i annat avseende än såsom missbruk av den grundlagsskyd- dade yttrandefriheten. Ett exempel är yttranden som ingår som ett led i bedrägeri.

Regeringsformens yttrandefrihetsbegrepp sammanfaller till största delen med tryckfrihetsförordningens. Identiteten är dock inte total. Regeringsfor- mens yttrandefrihetsbegrepp är något mera vidsträckt än tryckfrihetsförord- ningens.

Skillnaden kommer till synes främst på den kommersiella reklamens område. I princip all begränsande reglering av reklam (från det allmännas sida och med medel som avses i 8 kap. 3,5 regeringsformen) anses som en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening. Som yttrande- frihetsbegränsning i tryckfrihetsförordningens mening betraktas däremot endast sådan inskränkning av reklam som syftar till att ge skydd mot en inte önskad allmän påverkan av attityder och värderingar. Ett förbud mot reklam för viss vara, t. ex. för alkohol eller tobak. har ansetts möjligen utgöra yttrandefrihetsbegränsning också enligt tryckfrihetsförordningen (se det förbehåll som befunnits erforderligt i 1 kap. 9 ;" nämnda förordning). Men marknadsföringslagens regler mot otillbörlig reklam och vilseledande reklam kan i princip tillämpas också på tryckt skrift, fastän något särskilt förbehåll härför inte finns i tryckfrihetsförordningen. Däremot utgör nämnda regler i marknadsföringslagen en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening.

Det spörsmål som rättighetsskyddsutredningen övervägt i detta samman- hang är, om det särskilda lagstiftningsförfarandets räckvidd i fråga om yttrandefriheten bör begränsas till den del därav, som motsvarar tryckfrihets- förordningens yttrandefrihetsbegrepp. En sådan lag som marknadsförings- lagen skulle alltså då falla utanför det särskilda förfarandets tillämpningsom- råde.

Utredningen har dock slutligen stannat för att inte göra någon sådan distinktion. Det är svårt att ge ett tillfredsställande uttryck för den i regeringsformens text, samtidigt som skillnaden i fråga om det särskilda lagstiftningsförfarandets räckvidd är begränsad. Vidare kommer yttrandefri- hetsutredningen säkerligen att ingående få behandla frågan om i vad mån det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten skall inbegripa kommersiell reklam.

4.7.5 Tidsbegränsad lag

Lagar gäller oftast tills vidare. Endast undantagsvis beslutas lagar för begränsad tid. På fri- och rättighetsområdet är dock sådana lagar något

mindre ovanliga. Själva tidsbegränsningen är ett sätt att åvägabringa ett rättighetsskydd. Skyddet ligger i den parlamentariska insyn och kontroll som aktualiseras varje gång en sådan lag skall förlängas.

Här uppkommer emellertid ett problem för det särskilda lagstiftningsför- farandets del. Det gäller inte det fallet att en rättighetsbegränsande tidsbe- gränsad lag skall införas. Då skall det särskilda lagstiftningsförfarandet gälla som eljest. Det fall som åsyftas är att en befintlig sådan lag skall få sin giltighetstid förlängd.

Det kan då vara naturligt att frågan om lagens förlängning väcks så sent som möjligt: ju längre man dröjer, desto fler erfarenheter av lagens tillämpning kan finnas att redovisa. Ett uppskovsförfarande skulle kunna leda till ett "glapp" i en sådan lags giltighet ett glapp som vore bara tekniskt och inte sakligt betingat. Vidare kan de skyddshänsyn som ligger bakom det särskilda lagstiftningsförfarandet sägas vara på annat sätt tillgodosedda när det är fråga om en tidsbegränsad lag. Rättighetsskyddsutredningen anser därför att förlängning av en sådan lags giltighetstid bör undantas från det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Dock bör detta givetvis gälla bara förlängning på bestämd tid. Skall en tidsbegränsad lag förvandlas till en lag med vanlig tillsvidaregiltighet, bör det särskilda beslutsförfarandet vara tillämpligt som annars. Det synes vidare lämpligt att till förslagsvis två år maximera den tid som förlängningen får avse utan att det särskilda förfarandet blir tillämpligt.

4.7.6 Krig, krigsfara och andra extraordinära situationer

Beredskapslagstiftning, t. ex. en fullmaktslag när sådan är statsrättsligt möjlig, skall givetvis omfattas av det särskilda förfarandet, om lagstiftningen kan leda till rättighetsbegränsning. Tanken med beredskapslagstiftning ärju att man i god tid i förväg skall besluta normer som skall gälla eller kunna sättas i kraft, när angivna typer av krissituationer inträder. Kan sådana lagar genomföras enligt avsikten, torde ett uppskovsförfarande knappast medföra särskilda olägenheter.

Däremot måste den frågan ställas, i vad mån det särskilda förfarandet bör vara tillämpligt, när fråga väcks om rättighetsbegränsande lag då det redan föreligger en krissituation. Alla lagstiftningsbehov kan ju inte förutses och fyllas genom beredskapslag.

Visar det sig i en krissituation att befintlig lag inte ger det allmänna tillräckliga befogenheter gentemot den enskilde är det regelmässigt angeläget att få kompletterande lag till stånd snabbt. Å andra sidan är det särskilt i sådana situationer som man behöver lugn och utrymme för eftertanke och eventuellt ett skydd mot påtryckningar. Här måste således de olika synpunkterna vägas mot varandra.

Vid denna avvägning bör beaktas att problemets praktiska betydelse reduceras av att det i det särskilda lagstiftningsförfarandet skall finnas inbyggd en möjlighet till omedelbart beslut då det föreligger en hög grad av enighet i riksdagen.

Det är därför bara för särskilt allvarliga situationer som man behöver överväga att helt koppla ifrån det särskilda lagstiftningsförfarandet. Till en början torde man kunna bortse från andra kriser än sådana som avses i 13 kap.

regeringsformen. Därmed förs de 5. k. fredskriserna ur resonemanget.

I 13 kap. 6 & regeringsformen avses de fall då riket är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Stadgandet innebär att riksdagen för dessa fall kan delegera sin normgivningsbefogenhet till regeringen långt mer än som normalt får ske enligt 8 kap. regeringsformen. Bl. a. kan regeringen bemyndigas att i dessa situationer besluta rättighetsbegränsande normer (grundlag får dock ej ändras).

Man kunde kanske då tycka att riksdagen i samma situationer alltid borde kunna själv fatta ett omedelbart beslut om rättighetsbegränsande lag. Det synes dock tydligt att 13 kap. 65 regeringsformen omfattar många slags situationer där tillämpligheten av ett uppskovsförfarande kan vara till fördel.

Det synes vara en lämpligare avvägning om man gör det särskilda lagstiftningsförfarandet otillämpligt bara i fall av krig eller omedelbar krigsfara. Det kan för övrigt anmärkas att det är i sådana situationer som riksdagens krigsdelegation kan träda i riksdagens ställe (13 kap. 2 9," regerings- formen). I krigsdelegationen kan det särskilda beslutsförfarandet av organi— satoriska skäl knappast tillämpas.

Slutligen må här i korthet pekas på ett problem som kan uppkomma i fråga om beredskapslag. När sådan lag innebär att regeringen bemyndigas att i angivna situationer sätta vissa av lagens paragrafer i tillämpning, föreskrivs ibland att regeringens beslut härom skall underställas riksdagens prövning. Till denna fråga återkommer utredningen under 4.11.4.

4.7.7 Rättighetsbegränsning sonr/öljdändring till grtind/agsändring eller till konvention

Det kan tänkas att en grundlagsändring görs för att öppna möjlighet till en viss rättighetsreglering på vanlig lags nivå. Man inför t. ex. ett nytt tillåtet ändamål i 2 kap. 14 & regeringsformen för begränsning av mötesfriheten. Vill man sedan utnyttja denna nya möjlighet sker det genom vanlig lag. Om intet annat föreskrivs blir sådan lag omfattad av det särskilda lagstiftningsförfa- randet för rättighetsbegränsande lag. Man kan också tänka på det fallet att det införs ett nytt tryckfrihetsbrott. Hittills har detta skett genom att man i tryckfrihetsförordningen och brottsbalken fört in gärningsbeskrivningar med samma innebörd.

Särskilt när det gäller fall av sistnämnda typ kan man ställa frågan, om det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lag verkligen bör vara tillämpligt på den ifrågavarande följdändringen. Redan i grundlags- ärendet vet man ju hur denna kommer att se ut. Och grundlagsstiftnings- förfarandet ärju i sig ett ”kvalificerat” lagstiftningsförfarande.

Emellertid kan det förekomma många olika varianter på den nu beskrivna situationen. Det finns som sagt fall då det redan i grundlagsärendet är fullt klart hur följdändringen i vanlig lag kommer att se ut. Själva grundlagsänd- ringen lämnar kanske inte så många alternativ öppna. Vidare kan förslag i fråga om följdändringen vara framlagt i själva grundlagspropositionen. I andra fall kan i dess motivtext vara mer eller mindre bestämt angivet hur den

ifrågavarande vanliga lagen avses bli utformad. Men i många fall kan ingenting bestämt sägas härom i grundlagsärendet. Det kan vara meningen att man efter grundlagsändringen skall närmare utreda, om och på vad sätt man skall använda sig av de ytterligare lagstiftningsmöjligheter som gru ndlagsänd ringen öppnar. Förslag härom kommer kanske sedan först efter avsevärd tid.

1 fall av sistnämnda slag är det tydligt att skäl saknas att utesluta tillämpning av det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegrän- sande Iag. Vidare synes det knappast gå att dra någon klar gräns mellan följdändringar som kan sägas vara mer resp. mindre självständiga i förhål- lande till grundlagsändringen. Man skulle visserligen kunna särskilja de fall då förslaget till rättighetsbegränsande lag läggs fram samtidigt med förslag till den grundlagsändring som förutsätts. Och för dessa fall skulle man då föreskriva att enbart grundlagsstiftningsförfarandet skall tillämpas. Men en specialreglering bara för dessa fall synes inte tillräckligt påkallad. Själva grundlagsärendet kan vid behov läggas upp så, att de båda särskilda beslutsförfarandena kan förlöpa parallellt i tiden, för den händelse yrkande framförs om att det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag skall tillämpas på följdändringen. Rättighetsskyddsutredningen har därför stannat för att inte föreslå något undantag beträffande det nu ifrågavarande särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet i sådana situationer som nu avsetts.

Det fallet kan tänkas att vårt land skall ansluta sig till en konvention som förutsätter existensen av viss rättighetsbegränsande lagstiftning. Om denna lagstiftning kommer till stånd innan ratifikationsfrågan tas upp i riksdagen uppstår inget problem. Eljest föreligger en sådan situation som avses med 10 kap. 2 & andra stycket regeringsformen. Där sägs att om särskild ordning är föreskriven för det riksdagsbeslut (t. ex. lagbeslut) som konventionen förutsätter så skall samma ordning iakttas vid godkännandet av konventio- nen. Om konventionen sålunda förutsätter lagstiftning som omfattas av det nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet, så skall detta enligt 10 kap. 2 & andra stycket regeringsformen tillämpas också i ratifikationsärendet, om så påyrkas.

Har konventionen godtagits med tillämpning av nämnda förfarande uppstår motsvarande spörsmål som i ovannämnda grundlagsstiftningssam- manhang med avseende på efterföljande rättighetsbegränsande lagförslag. Alltså: skall uppskovsförfarandet då kunna bli aktuellt på nytt? Spörsmålet måste bevaras på motsvarande sätt och således i principjakande. På nämnda lagförslag skall alltså det särskilda lagstiftningsförfarandet i princip vara separat tillämpligt. Tas allt upp i samma proposition uppstår dock inget problem. Det ärju idetta fall i sak samma beslutsförfarande det gäller. Och för det fall att lagförslaget kommer senare må erinras om att det särskilda förfarandet skall tillämpas bara på yrkande.

4.7.8 Om mer än ett särskilt lagsti/tningsfär/arande efter ordalagen är tillämpligt

I 2 kap. 12;; riksdagsordningen föreskrivs bl.a. att man icke får vid kammarens sammanträde uttala sig otillbörligt om annan eller begagna

personligen förolämpande uttryck. Detta är en yttrandefrihetsbegränsning som det nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet efter orden är tillämpligt på.

Emellertid ingår nämnda föreskrift i riksdagsordningens huvudbestäm- melser. Den är därför redan omfattad av ett speciellt lagstiftningsförfarande. Enligt nuvarande lydelse av 8 kap. 16 & regeringsformen stiftas riksdagsord- ningens huvudbestämmelser på samma sätt som grundlag. De kan emellertid också stiftas genom endast ett beslut, om minst 3/4 av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Det må erinras om att det för ett omedelbart beslut — när ett sådant behövs — enligt det nu föreslagna förfarandet för beslut om rättighetsbegränsande lagstiftning fordras anslutning från minst 5/6 av de röstande.

När två sådana särskilda lagstiftningsförfaranden efter orden är tillämpliga samtidigt, bör bara det ena tillämpas. Någon slags "summering" av de skilda förfarandeelementen skall inte göras. Man bör välja det förfarande som får anses mest "kvalificerat". Är inte utgången av en sådanjämförelse självklar, bör man välja det speciella förfarande som gäller för den författning, vari den ifrågavarande föreskriften ingår. I nu förevarande fall blir således enbart det särskilda lagstiftningsförfarande, som gäller för riksdagsordningen. att tillämpa. Det torde knappast vara nödvändigt att låta det nu sagda komma till uttryck i grundlagstexten. Det avserju bara ett litet antal speciella fall som ytterst sällan aktualiseras.

4.7.9 Om rättigheter som bryter sig mot varandra m. m.

I propositionen 1973190 åberopades såsom ett skäl mot ett krav på kvalificerad majoritet för beslut om rättighetsbegränsande lag, att det skulle leda till säregna konsekvenseri de fall då två grundlagsskyddade rättigheter bryter sig mot varandra. Ett ökat skydd för den ena rättigheten skulle kräva kvalificerad majoritet, eftersom det skulle innebära ytterligare ingrepp i den andra rättigheten.

Härtill är till en början att säga att man vid utformningen år 1976 av grundlagsskyddet i 2 kap. regeringsformen sökte undvika, att en grundlags- skyddad rättighet kom att direkt brytas mot en annan. En praktisk sådan situation skulle eljest ha kunnat vara konflikten mellan yttrandefriheten och skyddet för den enskildes integritet (t. ex. hans goda namn och rykte). Yttrandefriheten är grundlagsskyddad. Något allmänt integritetsskydd har däremot inte tagits in i 2 kap. regeringsformen. Skyddet för den enskildes integritet är å andra sidan enligt 2 kap. Bä regeringsformen ett tillåtet ändamål för begränsning av yttrandefriheten. Konsekvensen av denna grundlagsreglering är att yttrandefriheten automatiskt väger över integritets— skyddet, i den mån det saknas vanlig lag i motsatt riktning. Avvägningen av de ifrågavarande båda intressena mot varandra skall alltså enligt detta sätt att utforma grundlagsskyddet i första hand göras av lagstiftaren och inte av domstolarna eller andra tillämpande myndigheter. Å andra sidan skulle lag av sistnämnda slag kräva kvalificerad majoritet, om sådant flertal skulle fordras för beslut om rättighetsbegränsande lag.

Det i nämnda proposition påpekade problemet torde därför vara av mycket begränsad omfattning. Och även om det skulle kunna uppkomma så skulle

det inte innebära annat eller mera än att det särskilda lagstiftningsförfarandet skulle bli tillämpligt vid varje förskjutning av gränsen mellan de fri- och rättigheter som bryter sig mot varandra.

Undantag från vad nu sagts om den gällande regleringen i 2 kap. regeringsformen kan bestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a åå brottsbalken synas utgöra. Här föreskrivs straff för brytande av post- eller telehemlighet resp. olovlig avlyssning. Bestämmelserna anses innebära begränsning av informa- tionsfriheten (2 kap. 1 å första stycket 2 regeringsformen). Samtidigt är det tydligt att de utgör ett skydd för rätten till förtrolig meddelelse. Sistnämnda rättighet skyddas också av 2 kap. regeringsformen. Begränsning av rätten till förtrolig meddelelse avses bli omfattad av det särskilda lagstiftningsförfaran— det. Detsamma gäller begränsning av informationsfriheten. Här är emellertid att märka att regeringsformens skydd för förtrolig meddelelse skyddar enbart mot ingrepp liäri från det allmännas sida. För sådana ingrepp krävs först och främst stöd i lag. Däremot innefattar inte grundlagsskyddet något krav på det allmänna att vidta positiva åtgärder till skydd för förtrolig meddelelse, vilket ett införande av sådana bestämmelser som 4 kap. 8 och 9 a åå brottsbalken innebär. Ett borttagande eller en "nedtrappning" av dessa bestämmelser skulle alltså visserligen vara till nackdel för rätten till förtrolig meddelelse men skulle inte vara någon begränsning av denna rättighet i regeringsfor- mens mening. 4 kap. 8 och 9 a åå brottsbalken skulle alltså visserligen vara omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet men bara såsom berö- rande informationsfriheten, inte såsom berörande skyddet för förtrolig meddelelse.

I detta sammanhang må också nämnas bestämmelsen i 18 kap. 5 å brottsbalken om brott mot medborgerlig frihet. Där föreskrivs straff för den som utövar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisa- tion eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttran- de-. församlings- eller föreningsfriheten i fara. Denna straffbestämmelse är ett annat exempel på en positiv skyddsföreskrift som — oavsett hur välmotiverad den är inte krävs av det rättighetsskydd som ges i 2 kap. regeringsformen. Bestämmelsens borttagande skulle därför inte utgöra något ingrepp i nämnda rättighetsskydd. Och då sådana handlingar som bestäm- melsen straffbelägger inte består i utövning av någon fri- och rättighet, så skulle 18 kap. 5 å brottsbalken till skillnad från 4 kap. 8 och 9 a åå nämnda balk inte vara omfattad av det särskilda förfarandet för beslut om rättighets- begränsande lag.

Rent allmänt talas det i den allmänna debatten ibland om att skyddet för den enes fri- och rättigheter går ut över den andres. Som en iakttagelse av vad som kan gälla rent faktiskt är detta korrekt. På samma plats kan t. ex. i regel inte mer än en demonstration av någorlunda format hållas samtidigt. Men detta slags problem kan inte lösas av grundlagsstiftaren.

4.7.10 Särskilt om ekonomiska ingt'epps/Ormer

Bestämmelser om bidrag av allmänna medel och andra gynnande offentlig- rättsliga regler kan teoretiskt utformas eller eljest hanteras så, att de kommer att strida mot de grundläggande tankegångarna bakom 2 kap. regeringsfor-

men. Formellt sker dock därmed intet intrång i det fri- och rättighetsskydd som 2 kap. regeringsformen ger. Detta skydd, som ju är förenat med lagprövningsrätt för domstolar och andra tillämpande myndigheter, har inte kunnat utformas på annat sätt än så, att det ger skydd enbart mot sådana ingrepp från det allmännas sida som avses i 8 kap. 3 å regeringsformen. 1 sistnämnda grundlagsstadgande talas om föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Bland de exempel på sådana föreskrifter som stadgandet anger nämns föreskrifter om skatt till staten. Därmed aktualiseras problemet i vad mån skattelag och dylikt kan bli aktuell för det särskilda lagstiftningsförfarande som nu avses.

Skatt kan alltså vara ett sådant ingrepp från det allmännas sida som 2 kap. regeringsformen skyddar mot. Detta torde dock kunna bli fallet enbart under mycket speciella förhållanden. Att en skatt på vissa turistresor utomlands skulle beröra grundlagens skydd för rörelsefriheten kan sålunda inte hävdas. Däremot torde nämnda grundlagsskydd beröras för den händelse man skulle avkräva en emigrant en större penningsumma t. ex. såsom ”ersättning för utbildning” för att denne skall få lämna landet. En sträng valutaransone- ring, som ju kan behövas i vissa lägen, kan å andra sidan naturligtvis inte anses beröra den grundlagsskyddade rörelsefriheten. Över huvud torde man när det gäller beskattning och dylikt få ta ett grepp som är generellt för alla begränsningsbara fri- och rättigheter. Därvid torde man få fasta avgörande vikt vid skattens (resp. annan betungande ekonomisk reglerings) syfte och reella funktion. Är skatten ”opinionsfrihetsneutral" och inte "'prohibitiv” kan den alltså inte begränsa någon opinionsfrihet,

4.7.11 Särskilt om sekretess/ag

Ifråga om rätten att ta del av allmänna handlingar hänvisar regeringsformen till tryckfrihetsförordningen (2 kap. lå andra stycket regeringsformen). Tryckfrihetsförordningen innehåller föreskrifteri ämnet i sitt andra kapitel. Begränsningarna i nämnda rätt skall i regel anges i en särskild lag. F. n. sker detta i princip i lagen (19371249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (den s. k. sekretesslagen).

Rätten att ta del av allmänna handlingar skall ses som en självständig rättighet som inte regleras i regeringsformen (se propositionen 1975/76:209 s. 145). En konsekvens härav är att sekretesslagen inte blir omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarande som rättighetsskyddsutredningen föreslår. Motsatt ordning skulle förutsätta en särskild grundlagsregel härom i tryckfrihetsförordningen. Denna förordning är f. n. föremål för översyn av yttrandefrihetsutredningen. F. ö. har de tystnadsplikter, som kan sägas motsvara handlingssekretessreglerna, enligt rättighetsskyddsutredningens förslag undantagits från det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Utredningens förslag innebär att lag om handlingssekretess kommer att ligga utanför det särskilda lagstiftningsförfarandets ram.

4.8 Övriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagstiftnings- förfarandets utformning

iden tidigare debatten har huvudsakligen förekommit två förslag om hur det särskilda beslutsförfarandets huvuddrag bör se ut. Enligt det ena förslaget skulle samma förfarande användas som vid grundlagsstiftning, alltså två beslut med val emellan. Enligt det andra skulle man använda ett förfarande med uppskov i sex månader. I båda fallen har förutsatts en möjlighet till ett omedelbart, slutligt beslut med kvalificerad majoritet.

Rättighetsskyddsutredningen har för sin del stannat för den avvägningen, att det särskilda beslutsförfarandet bör vara ett uppskovsförfarande med uppskovets längd bestämd till 12 månader. Det betyder i sak, att man i riksdagen under de första två åren efter ordinarie val kan göra sina ställningstaganden utan att behöva räkna med att majoritetsförhållandena skall ändras genom nyval. Däremot skulle förslag som väckts under valperiodens sista riksmöte vid den särskilda beslutsordningen kunna slutbehandlas först sedan väljarna fått tillfälle att uttala sig.

Såsom rättighetsskyddsutredningen slagit fast i det föregående kan man inte helt avstå från en möjlighet till beslut utan uppskov. Krissituationer kan bara delvis, aldrig helt. mötas med hjälp av beredskapslagstiftning. En möjlighet till beslut genast kan — med bibehållande av en skyddseffekt knappast anordnas på annat sätt än genom krav på kvalificerad majoritet. Av praktiska skäl bör emellertid ett sådant krav bestämmas till enbart viss andel av de röstande, och inte därjämte viss andel av riksdagens alla ledamöter. Här må också hänvisas till det material rörande röstsiffror i riksdagen som redovisas i bilaga 2. Den andel av de röstande som skall krävas för beslut utan uppskov bör enligt rättighetsskyddsutredningens mening vara fem sjättede- lar.

I detta sammanhang bör ytterligare några spörsmål av mera principiellt intresse behandlas. Det gäller först frågan vilken handlingsfrihet riksdagen skall ha efter uppskovet, alltså i den andra och slutliga behandlingsom- gången. Två huvudalternativ står till buds.

Det ena alternativet är att riksdagen efter uppskovet bara har att antaga eller förkasta ett vilande beslut, utan möjlighet att göra några som helst ändringar i detta. Detta alternativ har den fördelen att det är fullt klart vad diskussionen under uppskovet skall handla om. Och i slutomgången föreligger inga praktiska problem om vilka justeringar som får göras i det vilande beslutet eller det vilande förslaget.

Men nackdelen är att möjligheterna för riksdagen att tillgodogöra sig den debatt, som förts under uppskovet, blir begränsade. Det kan ju mycket väl tänkas att man under betänketiden allmänt kommit fram till att gällande ordning visserligen bör ändras men att det bör ske på ett något annat sätt än man tidigare tänkt sig. Det finns då ingen annan möjlighet för riksdagen än att säga nej i slutomgången och satsa på en bättre lösning i ett nytt beslutsförfarande.

Det andra huvudalternativet innebär att riksdagen i slutomgången har en viss handlingsfrihet, men bara inom ärendets ram. Problemet med denna lösning är gränsdragningen kring sistnämnda begrepp. Ändringar inom ärendets ram skall inte kunna underkastas förnyat uppskov. Motsatsen gäller

om ändringarna är så stora att det får anses föreligga ett nytt förslag. Det har visserligen föreslagits att man skulle införa den särskilda regeln, att riksdagen i slutomgången i vart fall inte skulle få besluta längre gående rättighetsin- skränkning än som beslutats eller föreslagits i första omgången. Men en sådan regel skulle uppenbarligen kunna medföra särskilda tillämpningsproblem. Om avgränsningen "inom ärendets ram" kan man säga att den visserligen inte är skarp men att den anknyter till en traditionell gränsdragning i riksdagsarbetet.

Rättighetsskyddsutredningen har funnit att en lämplig avvägning kan vara följande. Det särskilda beslutsförfarandet får avse ett slags förlängd bordlägg- ning under 12 månader av ett utskottsutlåtande. Det blir möjligt att efter uppskovet göra vissajusteringar. Dessa måste dock hållas inom ramen för det föreliggande ärendet. Begreppet "inom ärendets ram" får inte tolkas alltför vidsträckt. En viss stramhet i tillämpningen kommer att behövas om skyddssystemet skall fungera.

Ett viktigt element är att det särskilda förfarandet för beslut om rättighets- begränsande lag avses vara tillämpligt bara på yrkande. Det synes lämpligt att föreskriva att det bakom ett sådant yrkande måste stå minst 10 riksdagsle- damöter.

Frågan om det särskilda förfarandets tillämplighet i det enskilda lagstift- ningsärendet skulle — sedan yrkande om särskilt förfarande framförts — för riksdagens vidkommande avgöras av konstitutionsutskottet. Talmannen skulle därmed inte behöva göra några egna ställningstaganden till spörsmålet, huruvida fråga är om rättighetsbegränsande lag. Någon prövning av konstitu- tionsutskottet skulle emellertid inte behövas, om riksdagen genast förkastar ifrågavarande lagförslag eller antager det med minst fem sjättedels majoritet bland de röstande.

4.9 Sammanfattning av förslaget i denna del

Som framgår av det föregående finner alltså rättighetsskyddsutredningen att fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen bör förstärkas. Det bör ske genom att man inför ett i viss mån försvårande förfarande i riksdagen för beslut i fråga om rättighetsbegränsande lag. De därmed förenade praktiska svårigheterna, som berörts idet föregående. bör kunna bemästras om man gör de begränsningar i fråga om tillämpningsområdet och utformar själva metoden på det sätt som angivits där. Då kan vidare de mera principiella invändningar mot en lösning av förevarande slag, vilka anförts senast vid 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen, anses bemötta.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår alltså att förslag till lag avseende fri- och rättighetsbegränsning på yrkande skall vila i riksdagen i minst 12 månader, innan det får antagas. Tiden räknas från det att det beredande utskottets yttrande över förslaget anmäldes i kammaren. Riksdagen skall dock kunna antaga lagförslaget utan sådant uppskov, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig därom. Riksdagen skall också kunna, med vanlig majoritet, genast förkasta lagförslaget.

De fri- och rättigheter som avses är med nedan nämnt undantag de begränsningsbara rättigheter som anges i 2 kap. 1—11 åå regeringsformen.

Förfarandeskyddet avses alltså gälla för yttrandefriheten, informationsfrihe- ten, mötesfriheten. demonstrationsfriheten, föreningsfriheten (lå första stycket 1—5), den kroppsliga integriteten och förtrolig meddelelse (6 å), rörelsefriheten (8 å) och rätten till offentlig domstolsförhandling (11 å andra stycket). Skyddet mot husrannsakan och liknande intrång är undantaget. Vad gäller yttrandefriheten undantas vidare regler om tystnadsplikt för offentliga befattningshavare och tjänstepliktiga. I fråga om rörelsefriheten undantas "rena" frihetsstraff. Vidare undantas generellt förlängning på högst två år av tidsbegränsad lags giltighetstid. Det särskilda lagstiftningsförfarandet avses över huvud inte vara tillämpligt vid krig eller omedelbar krigsfara. Förfa- randet skall inte omfatta den fackliga konflikträtten (17 å). Däremot skall det omfatta lag som innebär att utlänning särbehandlas i fråga om de fri- och rättigheter som anges i 20 å andra stycket.

Det särskilda lagstiftningsförfarandet skall alltså, inom sitt sålunda angivna tillämpningsområde, användas bara om så yrkas i riksdagen. Bakom ett sådant yrkande skall stå minst tio riksdagsledamöter. Huruvida yrkandet skall bifallas avgörs för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Utskottet får dock ej avslå yrkandet utan att lagrådet har yttrat sig i frågan. Om riksdagen genast förkastar lagförslaget eller antar det med minst fem sjättedelar av de röstande behövs inte den angivna prövningen från konstitutionsutskottets sida.

i princip omfattar det särskilda förfarandet alla lagbeslut i fråga om rättighetsbegränsande lag, oavsett om besluten går i skärpande eller mild- rande riktning eller är neutrala från fri- och rättighetssynpunkt. I praktiken aktualiseras förfarandet givetvis främst i skärpningsfallen.

Genom detta uppskovsförfarande får man bättre möjligheter till grundligt övervägande av föreslagna rättighetsbegränsningar. Bl.a. blir det större utrymme för allmän debatt i frågan. Vidare fungerar förfarandet som ett skydd mot tillfälliga, upprörda stämningar inom landet och mot påtryck- ningar utifrån.

Samtidigt är det sörjt för att detta rättighetsskydd praktiskt sett inte sträcker sina verkningar utöver rättighetsområdet. Det finns vidare möjlighet för riksdagens ledamöter att t. ex. i sådana fall, då rättighetsbegränsningen är mest av teknisk natur eller helt bagatellartad, underlåta att påyrka uppskovsförfarande. Även i andra fall, främst när saken brådskar, kan tolvmånadersuppskovet undvikas om det finns en bred enighet i riksdagen om att den föreslagna rättighetsbegränsningen bör genomföras snarast.

Det särskilda lagstiftningsförfarandets införande kommer att verka främ- jande för rättssäkerheten också på ett annat sätt. Det blir mera än hittills nödvändigt att i lagstiftningsärendena klart ange, i vad mån de föreslagna bestämmelserna möjliggör rättighetsbegränsningar eller ej. På sikt kommer en sådan precisering att slå igenom också för de nu befintliga lagregler som inte är helt klara i förevarande hänseende.

Under 4.10 och 4.11 och i specialmotiveringen återkommer rättighets- skyddsutredningen närmare till frågan om vilka lagbestämmelser som blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Även utöver vad som sagts i det föregående innebär naturligtvis införandet av detta särskilda beslutsförfarande vissa procedurproblem i riksdagen. En del av dessa är emellertid redan lösta. Ett särskilt beslutsförfarande tillämpas

redan nu t.ex. för riksdagsordningens huvudbestämmelser (8 kap. löå regeringsformen). Också till procedurproblemen återkommer rättighets- skyddsutredningen närmare i det följande.

Till sist bör bara erinras om att tillkomsten av det särskilda beslutsförfa- randet givetvis inte påverkar existensen av det redan införda materiella grundlagsskyddet. För ett beslut om rättighetsbegränsande lag krävs således både att — i förekommande fall — det särskilda förfarandet tillämpas och att regeringsformens materiella villkor är uppfyllda, t. ex. att där så krävs ett tillåtet inskränkningsändamål föreligger.

4.10 Vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag omfattas? Olika typfall

Att någon gräns rättsligt sett ej behöver dras mellan lagändringar i skärpande och i mildrande riktning framgår av vad som sagts i det föregående. Ett problem som däremot påkallar ingående uppmärksamhet i det följande är frågan, vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag som blir omfattade av det nu föreslagna särskilda beslutsförfarandet. Detta spörsmål uppkommer i själva verket i fråga om de flesta av de ifrågavarande lagarna.

4.10.1 Den I/"orme/Ia lagkraftens princip skall ej gälla beträffande det särskilda lagsti/tnings/ör/arandet

Den 5. k. formella lagkraftens princip bör inte gälla beträffande det särskilda beslutsförfarande som det nu är fråga om.

Nämnda princip är fastslagen i 8 kap. 17 å regeringsformen. Där föreskrivs att lag inte får ändras eller upphävas annat än genom lag. Vidare sägs att grundlag får ändras eller upphävas bara i grundlagsstiftningsordning och riksdagsordningens huvudbestämmelser bara i den ordning som gäller för dem, alltså i den ordning som anges i 8 kap. 16å regeringsformen.

Men det förhållandet att en viss lagbestämmelse beslutats med användning av det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag bör inte automatiskt medföra, att framtida ändringar beträffande denna lagbestämmelse måste beslutas med anlitande av det särskilda förfarandet ens om sådant förfarande påyrkas. En annan sak är att det kan förutsättas att man i riksdagen är konsekvent vid sin bedömning av om en viss lag är rättighetsbegränsande eller ej. Eller med andra ord: har efter vederbörligt yrkande härom det särskilda förfarandet tillämpats vid antagandet av en viss lagbestämmelse, kan man utgå från att det särskilda förfarandet rent faktiskt används också när bestämmelsen sedermera skall ändras, förutsatt att yrkande härom då förs fram. Men man har också att räkna med det fallet att en lagregel ändras så, att den därefter inte längre omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Själva denna ändring kommer visserligen i princip att bli omfattad av detta förfarande låt vara att dess tillämpning i dylikt fall får antas i regel inte bli påyrkad, eftersom det är fråga om en ändring i mildrande riktning. Efter ändringen faller bestämmelsen däremot utanför det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Dock krävs alltid beslut av riksdagen, eftersom lag inte

får ändras eller upphävas annat än genom lag.

Valet av alternativ inom det särskilda förfarandets ram skall givetvis vara oberoende av hur detta val gjordes förra gången den ifrågavarande lagbe- stämmelsen var föremål för beslut med tillämpning av det särskilda förfarandet.

4.10.2 "Bihangsbestämme/ser", "hänvisningsbestämmelser" och vissa andra "kopplingssituationer"

Ofta är det i en lag bara någon enstaka bestämmelse som är rättighetsbe— gränsande. Det är då vanligen fråga om en "bihangsbestämmelse" i slutet av lagen som t.ex. föreskriver fängelsestraff för överträdelse av föregående bestämmelser i lagen. Andra exempel är en föreskrift som stadgar tystnads- plikt för dem som tillämpar lagen eller en bestämmelse som ger tillsynsmyn- dighet rätt att få tillträde till vissa lokaler. De nämnda exemplen orsakar visserligen inga problem, eftersom de avses bli undantagna från det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Men även om således de vanligaste fallen är undantagna förekommer det ibland andra ”bihangsbestämmelser". Det kan t. ex. gälla en föreskrift som tillåter att förhandling inför domstol hålls inom stängda dörrar. Det särskilda beslutsförfarandet skall då omfatta bara denna "bihangsbestämmelse", om inte bestämmelsen har ett så direkt tekniskt samband med någon annan bestämmelse i lagen, att också sistnämnda föreskrift rimligen måste anses underkastad det särskilda förfarandet.

Ett sådant tekniskt samband föreligger alltid i de fall då en rättighetsbe- gränsande bestämmelse delats upp så. att de sakliga förutsättningarna anges i en paragrafoch själva ingreppsformen eller sanktionen anges i en annan. Då omfattas båda paragraferna av det särskilda förfarandet. Skulle någon gång de båda stadgandena finnas i olika lagar kan det i princip inte göra någon skillnad.

Det kan dock förekomma att en bestämmelse framstår som en ren konsekvensbestämmelse i förhållande till en annan, som får anses innehålla det egentliga lagstödet för ifrågavarande rättighetsingrepp. Då bör enbart den sistnämnda bestämmelsen anses omfattad av det särskilda förfarandet.

Ofta hänvisar en bestämmelse ien lag till föreskrifter i en annan lag. Om det bland sistnämnda föreskrifter ingår någon, som är omfattad av det särskilda beslutsförfarandet, så bör detta förfarande omfatta också den förstnämnda, alltså ' 'liänvisningsbestämrtie/sen ' '.

Ett särskilt spörsmål blir då i vad mån hänvisningsbestämmelsen så att säga drar med sig andra bestämmelser i den lag vari den ingår, alltså medför att också dessa bestämmelser blir omfattade av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Härom kan sägas detsamma som i fråga om de ovannämnda bihangsbestämmelserna (hänvisningsbestämmelsen är ju för övrigt ofta av denna bihangskaraktär).

En förutsättning för att en hänvisningsbestämmelse på sätt som nu sagts skall bli omfattad av det särskilda förfarandet är, att den har konstitutiv betydelse och således inte bara är en erinran om vad som skulle gälla även den förutan.

4.103 Rättighetsbegränsningen intar en mera central plats i lagen

1 andra fall spelar de fri- och rättighetsbegränsande reglerna en mera central roll i en lag, som dock innehåller även andra självständiga moment. Exempel på denna typ av lag är barnavårdslagen ( ] 96():97) och lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen). Dessa lagar berör till sin centrala funktion visserligen bara en av de nu ifrågavarande rättigheterna, nämligen rörelsefriheten. Men det kan ändå finnas skäl att redan här diskutera dessa lagar för att åskådliggöra vissa principer för hur ett författningsstoffdelas upp mellan det särskilda och det vanliga lagstiftnings- förfarandet.

De nämnda lagarna innehåller regler som ålägger en kommunal huvudman att tillhandahålla vissa slags samhällelig service. Ur en annan synvinkel kan man säga att det här gäller regler om den enskildes rätt till service (gynnande regler). Vidare innehåller dessa lagar föreskrifter om skyldighet i vissa fall för den enskilde att underkasta sig omsorger (betung- ande regler). Det är främst fråga om vissa fall av s. k. administrativt frihetsberövande. Barnavårdslagen medger sådant frihetsberövande inom ramen för omhändertagande för samhällsvård. För omsorgslagens del gäller det främst vård oberoende av samtycke i vårdhem eller specialsjukhus.

Det är givet att de bestämmelser i nämnda lagar som är enbart gynnande inte skall vara omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Detsamma gäller bestämmelser i övrigt, vilka inte har att göra med tvång mot enskilds person, t. ex. bestämmelserna i 10 kap. barnavårdslagen om kommuns rätt till ersättning för vissa vårdkostnader. Men saken är inte klar med det.

Den del av dessa lagar som kan sägas avse tvång mot den enskilde innehåller i sin tur skilda element. Dels har man de materiellt rättighetsbe- gränsande bestämmelserna i lagen. Härmed avses de regler som utsäger att ett visst slags tvångsingripande mot den enskildes person får ske och anger de sakliga förutsättningarna härför. Och dels har man lagens regler om organisation och förfarande. Därmed avses reglerna om vilka organ som skall besluta i ärenden om tvångsingripande och hur dessa organ skall vara sammansatta och dylikt. Vidare avses reglerna om proceduren inför sådant organ, t. ex. om muntlig förhandling. Till organisation och förfarande hör också reglerna om överklagande. Slutligen kan man i viss mån som en särskild grupp urskilja de regler som handlar om verkställandet av ett beslutat omhändertagande. De nu gjorda indelningarna korsar dock varandra till en del. Verkställandereglerna kan således från de synpunkter som här är aktuella sägas innehålla både materiella och processuella element. Till de materiella hänförs i första hand de grundläggande reglerna om omhändertagandets innebörd och varaktighet. Till de processuella hör reglerna om beslutande organ och om hur dessa organ skall handlägga verkställighetsärendena.

Det är givet att de materiellt rättighetsbegränsande bestämmelserna i sådana lagar som barnavårdslagen och omsorgslagen skall omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Häri inkluderas då bestämmelser i lagen som har ett så nära tekniskt samband med de förstnämnda reglerna att de ger en del av sakinnehållet i dessa. Hit är också att hänföra de grundläggande reglerna om omhändertagandets innebörd och varaktighet. Däremot bör mera detaljbe- tonade lagregler härom anses vara enbart av konsekvenskaraktär och därför

inte omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Över huvud uppkommer i fråga om verkställandereglerna vissa särskilda uppdelningsproblem. Det gäller spörsmålen om det särskilda lagstiftnings- förfarandets räckvidd i fråga om regler om villkorligt anstånd med ett frihetsberövandes verkställande, förverkande av anståndet, permission, frigivande på försök, återintagning, övervakning, särskilda föreskrifter, omhändertagandets definitiva upphörande. Problem av hithörande slag uppkommer också inom brottsbalkens område och behandlas nedan under 4.105 C.

När det däremot gäller reglerna om organisation och förfarande i föreva- rande lagars "tvångsdel" måste man visserligen medge, att dessa regler inte saknar betydelse för rättighetsbegränsningens intensitet. Detta är särskilt tydligt i fråga om rättssäkerhetsgarantier av olika slag som byggts in i organisationen resp. förfarandet. Av flera skäl bör likväl dessa regler anses i princip inte omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta gäller också de processuella delarna av verkställandebestämmelserna.

En annan sak är att förfarandereglerna ibland innehåller enstaka före- skrifter som i sig är rättighetsbegränsande. Ett exempel är en bestämmelse som tillåter att någon tvångsvis hämtas till en förhandling. Ett annat exempel är en bestämmelse som föreskriver skyldighet att underkasta sig läkarunder- sökning (en skyldighet som kan vara sanktionerad på olika sätt: genom möjlighet till polishandräckning eller bara till vite eller straff). Det sistnämnda exemplet avser närmast ett ingrepp i den enskildes kroppsliga integritet. Förfaranderegler som i sig är rättighetsbegränsande skall vara omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Föreskrifterna i barnavårdslagen om att polisen under särskilda förutsätt- ningar får provisoriskt ta den unge om hand blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Vidare synes följande vara att säga om en bestämmelse om befogenhet för det beslutande organets (barnavårdsnämndens, besluts- nämndens) ordförande att i brådskande fall besluta om tvångsingripande, eventuellt att överprövas av organet inom viss kortare tid. Om en sådan bestämmelse innehåller särskilda föreskrifter om de materiella rekvisiten som underlättar tvångsingripandet skulle den omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Ett exempel på detta skulle det vara, om bestäm- melsen innebär att det i förevarande interimistiska situation för tvångsin- gripande räcker med sannolika skäl i stället för full bevisning — för att de sakliga förutsättningarna för tvångsingripandet är uppfyllda. Men om den ifrågavarande bestämmelsen inte har en sådan innebörd utan bara reglerar vem som idessa brådskande fall är behörig att fatta beslut, synes övervägande skäl tala för att betrakta bestämmelsen såsom enbart en organisatorisk anordning, vilken inte omfattas av det särskilda förfarandet.

Föreskrifterna i 2 kap. 9 å regeringsformen är ägnade att minska eventuella betänkligheter mot att sådana bestämmelser som de ovannämnda organisa- tions- och förfarandereglerna i princip inte skall omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Nämnda grundlagsregel föreskriver att frihetsberö- vande skall vara underkastat prövning av domstol eller i vissa fall domstols- liknande nämnd. Härigenom garanteras en processuell minimistandard för dessa fall. Det må erinras om att rättighetsskyddsutredningen föreslår ett tillägg i denna grundlagsparagraf för att säkerställa att garantin alltid skall

föreligga. Tillägget innebär att, om ingen annan myndighet är behörig, prövningen utförs av allmän domstol.

4.10.4 Lagar som i princip handlar bara om I/i'i- och rättighetsbegränsning

I vissa lagar intar själva rättighetsbegränsningen en ännu mer central plats än i barnavårdslagen och omsorgslagen. Ett exempel utgör lagen (1966293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa/all. Denna lag handlar enbart om tvångsfall, eller närmare bestämt om psykiatrisk vård oberoende av den vårdades samtycke. Man kan säga att den lagen från fri- och rättighetssyn- punkt motsvarar barnavårdslagens eller omsorgslagens "tvångsdel". — Sistnämnda båda lagars ”rättighetsdel” kan då sägas motsvaras av sjukvårds- lagen (1962:242). —I princip kan om en sådan lag som den nämnda om sluten psykiatrisk vård sägas detsamma som om t. ex. omsorgslagens ”tvångsdel". Som huvudregel blir endast de materiellt rättighetsbegränsande bestämmel- serna omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Organisations- och förfarandereglerna blir det i princip inte, trots att de i nämnda lag om sluten psykiatrisk vård i särskilt hög grad består av särskilda rättssäkerhetsgaran- tier.

Ett annat exempel på sådan lag som nu avses är i fråga om mötes- och demonstrationsfriheten lagen (1956.'618) om allmänna sammankorrister. I fråga om yttrandefriheten kan man kanske såsom ett ytterligare exempel peka på kredittipp/ysningslagen (1973:ll 73). Till bl. a. dessa lagar återkommer rättighetsskyddsutredningen i specialmotiveringen.

4.10.5 Särskilt om brottsbalken

Brottsbalken är förhållandevis komplicerad från de synpunkter som nu är aktuella.

A. Yttrande/iihetsbrotten m. in.

För det första innehåller brottsbalken en del straflbestämmelser som är rättighetsbegränsande. Nu åsyftas inte sådana straffbestämmelser som är rättighetsbegränsande enbart därför att de har fängelse i straffskalan. Sådana bestämmelser skall ju undantas från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde. I stället syftas på straffbestämmelser vilkas rekvisit är rättighetsbegränsande. Med andra ord gäller det bestämmelser som straffbe- lägger fri- och rättighetsutövning. Det är främst de 5. k. yttrandefrihets- brotten som man här har att göra med. Vilka dessa är anges närmare i specialmotiveringen. 1 övrigt innehåller brottsbalken bara enstaka straffbe- stämmelser av denna karaktär. Ett exempel i fråga om mötesfriheten är 22 kap. 7å om olovlig sammankomst. (Denna straffbestämmelse gäller bara under krig och andra sådana extraordinära förhållanden som avses i 22 kap. brottsbalken). Ett annat exempel är 18 kap. 4å om olovlig kårverksamhet. Denna straffbestämmelse begränsar föreningsfriheten. Beslut om lag som straffbelägger handling, som innebär utövning av någon av de nu ifrågava- rande fri- och rättigheterna, blir omfattade av det särskilda lagstiftningsför- farandet.

B. Vad straltbestämmelserna om yttrandefrihetsbrotten "drar med sig"

Ett problem blir vad dessa straffbestämmelser då ”drar med sig” av brottsbalken i övrigt. Här bör gränsen dras i princip på det sätt som framgår av det följande.

Bestämmelser som särskilt straffbelägger försök, förberedelse eller stämp- ling till t. ex. ett yttrandefrihetsbrott blir omfattade av det särskilda besluts- förfarandet. Detsamma gäller för det fall att ett särskilt medverkansansvar införs eller har införts för ett sådant brott (se t. ex. 19 kap. 15 å brottsbalken). Däremot bör brottsbalkens allmänna regler om försök, förberedelse eller stämpling till brott eller om medverkan till brott (23 kap. brottsbalken) inte anses omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Skulle man emellertid i 23 kap. brottsbalken ta in en särskild regel om något av de nu avsedda brotten skulle denna regel omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

1 konsekvens härmed blir t. ex. brottsbalkens allmänna regler om svensk strafflags geografiska tillämplighet (2 kap. brottsbalken) inte omfattade av det särskilda förfarandet på den grunden att de gäller också yttrandefrihetsbrot- ten. Men även här bör tilläggas att en särskild föreskrift i 2 kap. brottsbalken om något av de nu ifrågavarande brotten skulle omfattas av det särskilda förfarandet.

Åtalsreglerna i brottsbalken utgör ett problem för sig. Det gäller här de föreskrifter som angeri vad mån brott får åtalas av allmän åklagare resp. ligger under enskilt åtal. I princip avses ju förfaranderegler inte omfattas av den särskilda beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. Å andra sidan kan det finnas ett särskilt samband mellan gärningsbeskrivningen i en straffbe- stämmelse och reglerna om hur brottet får åtalas. En vidsträckt gärningsbe- skrivning kan motvägas av snäva åtalsbestämmelser, närmast då särskilda förutsättningar föratt åklagare skall få väcka åtal för brottet. Ett exempel är att man kräver regeringens tillstånd härför. Enligt rättighetsskyddsutredningens mening bör de regler i brottsbalken, som särskilt anger hur yttrandefrihets- brott och liknande brott får åtalas, anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

F. ö. återfinns de mera utpräglade förfarandereglerna inte i brottsbalken utan i rättegångsbalkens avsnitt om brottmålsprocessen. Och såsom framgår av det följande avses rättegångsbalken i princip inte omfattas av det särskilda förfarandet. Endast i den mån rättegångsbalkens regler är i sig rättighetsbe- gränsande gäller motsatsen. Detta är i konsekvens med vad som sagts i det föregående om organisations- och förfaranderegler.

C . Beträffande brottsbalken i övrigt

Härefter kvarstår såsom en större fråga, vilka delar av brottsbalken i övrigt som blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet — och då därför att de begränsar rörelsefriheten. Spörsmålet inkluderar den lagstiftning om verkställandet av fängelsestraffsom anknyter till brottsbalken. Fängelsestraff utgör ju en inskränkning i rörelsefriheten. Alla de straffbestämmelser i brottsbalken, som har fängelse i straffskalan men vilkas straffbarhetsförut- sättningar inte i sig är rättighetsbegränsande, undantas visserligen från det

särskilda förfarandet. Men det återstår alltså att ange i vad mån de allmänna bestämmelserna i brottsbalken om fängelse och andra frihetsberövande påföljder (i balkens tredje avdelning) och bestämmelserna i den anknytande kriminalvårdslagstiftningen bör anses omfattade av det särskilda förfarandet. Det är dessa bestämmelser som avgör vad frihetsstraffet reellt innebär för den straffade.

I överensstämmelse med vad som under 4.103 anförts om verkställande- regler kan i princip sägas, att det särskilda lagstiftningsförfarandet bör anses omfatta de grundläggande reglerna om fängelsestraffets innebörd och varaktighet. Däremot bör det inte anses omfatta de närmare föreskrifter därom, som framstår såsom följdbestämmelser vilka anger faktiska konse- kvenser av mera praktisk natur av frihetsberövandet.

Det vill till en början synas som om man här i princip kan följa fördelningen av författningsstoffet mellan brottsbalken å ena sidan och lagen ( l974:202)om beräkning av strafftid m. m. samt Iagen(l974:203)om kriminalvård i anstalt å andra sidan. Det är alltså i princip bara brottsbalksbestämmelserna som, såvitt nu är i fråga, blir aktuella för det särskilda förfarandet. En annan sak är att det kan finnas enstaka föreskrifter i den nämnda kriminalvårdslagstift- ningen som måste anses vara självständigt rättighetsbegränsande, dvs. medge rättighetsintrång utöver vad som får anses följa av själva frihetsbe- rövandet. Sådana enstaka bestämmelser blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Rättighetsskyddsutredningen återkommer närmare till det nu sagda i specialmotiveringen.

Vad därefter närmare angår de ifrågavarande reglerna i brottsbalken uppkommer några problem som också olika lagar om administrativa frihetsberövanden ger upphov till. Om man vill beskriva problemen gemen- samt för straffrättslig och för administrativ lagstiftning om frihetsberövande så kan man säga, att man först har reglerna om påbörjandet av det beslutade frihetsberövandet. Det kan finnas föreskrifter om villkorligt anstånd med påbörjandet, i en eller annan konstruktion. Sådant anstånd kan bli förverkat. Under verkställighetens eller behandlingens gång kan kortare eller längre permissioner eller annan rätt att vistas utanför anstalten förekomma. Så småningom kan villkorlig frigivning, försöksutskrivning eller dylikt aktuali- seras. Återintagning kan ske om den på försök anordnade frivården inte fungerar. Slutligen aktualiseras frihetsberövandets mer definitiva upphö— rande. Olika regler härom hänger samman med i vad mån tiden för frihetsberövandet är på förhand bestämd.

När det gäller att avgöra vad av ett sådant regelkomplex, som nu beskrivits, som bör anses omfattat av det särskilda lagstiftningsförfarandet har rättig- hetsskyddsutredningen gjort följande bedömning. Materiella regler om villkorligt anstånd och om förverkande därav, om frigivning på försök resp. återintagning samt om frihetsberövandets slutliga upphörande bör anses omfattade av det särskilda förfarandet. Däremot bör t. ex. regler om permission på bestämd — kortare eller längre — tid anses hänförliga till de närmare verkställighetsmodaliteter som inte omfattas av det särskilda förfarandet.

Som nyss sagts bör det särskilda förfarandet anses omfatta också regler om frigivning. Särskilt från den omhändertagnes synpunkt är en annan stånd- punkt svår att intaga. Också reglerna om förverkande av villkorlig frigivning

bör anses omfattade av nämnda förfarande. Det bör dock anmärkas att man ansetts vid tillämpningen av 2 kap. 9å regeringsformen böra intaga en ståndpunkt som kan synas avvikande. Detta grundlagsstadgande föreskriver rätt till domstolsprövning (motsvarande) av frihetsberövande. Därvid skulle en återintagning i anstalt efter frivård på försök inte grunda rätt till domstolsprövning enligt 2 kap. 9 å regeringsformen. Återintagningen betraktas nämligen inte som ett nytt frihetsberövande utan bara som ett led i verkställandet av det ursprungliga frihetsberövandet (se propositionerna 19742155 s. 14 och 1975/76:209 s. 150 n.). Att man tillämpar nämnda 2 kap. 9 å så, strider dock inte mot ovan intagna ståndpunkt i fråga om det särskilda beslutsförfarandets räckvidd.

Ett annat problem som också är gemensamt för den ifrågavarande straffrättsliga resp. administrativa lagstiftningen är, hur man från rörelsefri- hetssynpunkt bör se på sådana företeelser som övervakning av den som t. ex. frigivits villkorligt, särskilda föreskrifter som han har att rätta sig efter samt beslut om varning till den som inte sköter sig. Både i fråga om övervakning och särskilda föreskrifter torde genomgående gälla, att dessa institut inte kan direkt genomdrivas med tvång. Den sanktion som finns är att vederbörande kan (åter)intagas i anstalt om han inte sköter sig.

Tydligt är att varning i sig inte är rättighetsbegränsande. Å andra sidan synes det ganska klart att det finns särskildaföreskrifter som bör anses som rörelsefrihetsinskränkande i regeringsformens mening, oaktat vad nyss sades om sanktionsmöjligheterna. Exempel på sådana föreskrifter är de som avser vistelseort, bostad, arbetsanställning och sluten sjukvård. Bestämmelser som medger, att sådana föreskrifter åläggs, omfattas alltså av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Mera diskutabelt är övervaknirtgsinstitutet. Rättighetsskyddsutredningen anser att enbart övervakning inte bör anses ingripa i den övervakades rörelsefrihet i regeringsformens mening. Detta ställningstagande avser brottsbalkens nuvarande övervakningsinstitut (och motsvarande regler i barnavårdslagen och övriga lagar om administrativt frihetsberövande). Skulle emellertid föreskrifterna om övervakning skärpas, kan de komma att bli rörelsefrihetsbegränsande och därmed omfattade av det särskilda lagstift- ningsförfarandet. Detta vore t. ex. fallet om i övervakningen byggs in skyldighet att regelbundet anmäla sig hos polisen på viss ort.

4.10.6 Process/ag

Det redan sagda visar riktlinjerna för behandlingen av rättegångsbalken och annan förfarandelag. I princip anses regler om organisation och förfarande inte som rättighetsbegränsande. Processlag är alltså i sig inte av denna karaktär. Vissa inslag i sådan lagstiftning är emellertid rättighetsbegrän- sande.

Till en början må göras några anmärkningar om förhållandet mellan regler om tvångsmedel i brottmål och föreskrifter om straff för yttrandefrihetsbrott och liknande brott. Härom blir motsvarande resonemang tillämpligt som förts under 4105 B. Om en föreskrift som ger stöd för tvångsmedel avser speciellt ett yttrandefrihetsbrott kommer alltså föreskriften på denna grund att omfattas av det särskilda förfarandet. Motsatsen är, såvitt nu är ifråga,

fallet om tvångsmedelsregeln gäller alla brott eller den visserligen gäller bara vissa men urvalsgrunderna är så att säga fri- och rättighetsneutrala. Vad nu sagts gäller också ett sådant tvångsmedel som husrannsakan.

En annan sak är att regler som ger stöd för tvångsmedel mot person blir omfattade av det särskilda förfarandet på annan grund, nämligen därför att de begränsar rörelsefriheten (anhållande, häktning, reseförbud, hämtning) eller den kroppsliga integriteten (kroppsvisitation, kroppsbesiktning).

Till det särskilda lagstiftningsförfarandets område hör också regler om telefonavlyssning samt beslag av brev och dylikt under postbefordran (skyddet för förtrolig meddelelse). Regler som avser enbart husrannsakan eller liknande intrång skall däremot vara undantagna från det särskilda förfarandet.

Vidare innehåller processlagstiftningen enstaka andra bestämmelser som är rättighetsbegränsande och därför omfattas av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Det gäller reglerna om förhandling inom stängda dörrar samt vissa bestämmelser om tystnadsplikt som går utöver ramen för det undantag härom som rättighetsskyddsutredningen föreslår. Det gäller också reglerna om förbud mot otillbörliga yttranden.

Följande närmare anmärkningar må göras i detta sammanhang. Skyldighet att infinna sig personligen till rättegångsförhandling föreskrivs på åtskilliga ställen i rättegångsbalken. Sådan skyldighet bör inte uppfattas som begräns- ning av rörelsefriheten i regeringsformens mening. Detsamma gäller då också regler om att någon skall kallas att komma tillstädes vid vite eller annat sådant äventyr, t. ex. att talan förfaller. Först när hämtningsmöjlighet öppnas blir det särskilda lagstiftningsförfarandet tillämpligt och då på regeln härom.

1 5 kap. 9å första stycket rättegångsbalken föreskrivs, att rättens ordfö- rande får utvisa den som stör förhandlingen eller eljest uppträder otillbörligt. 1 den mån en sådan bestämmelse måste anses i sig ge det allmännas företrädare befogenhet att bruka våld mot person, så omfattas bestämmelsen av det särskilda lagstiftningsförfarandet (i detta fall såsom ingripande i regerings- formens skydd för den kroppsliga integriteten).

Även när det gäller ett sådant processuellt institut som häktning avses man i fråga om det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet skola skilja mellan de "materiella" och ”processuella" delarna av reglerna. Till de materiella delarna hör i första hand de sakliga förutsättningarna för häktning. Reglerna härom omfattas av det särskilda förfarandet. Till de processuella delarna hör reglerna om vem som beslutar och om förfarandet i mål om häktning. I princip avses reglerna härom inte falla under den särskilda beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. 1 rättegångsbalken änns emellertid på flera ställen regler om tidsfrister som skall garantera att handläggningen går snabbt i fråga om den som berövats friheten. I vissa fall är dessa regler av den absoluta natur att fristens överskridande medför vederbörandes omedelbara frigivande. 1 så fall måste bestämmelserna i fråga anses i så hög grad bestämma frihetsberövandets materiella innebörd, att de bör anses omfattade av det särskilda förfarandet.

I specialmotiveringen återkommer rättighetsskyddsutredningen närmare till vilka bestämmelser i rättegångsbalken som mot bakgrund av vad nu anförts kommer att omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

4.10.7 Exekutiv lag

Exekutiv lag blir i princip inte heller omfattad av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Som regel handlar det ju här om exekution enbart mot sak, inte mot person. Men i den mån reglerna ger stöd för att det allmännas verkställande organ utövar våld mot person blir bestämmelserna omfattade av det särskilda förfarandet. För verkställighet av dom i mål om vårdnad m. m. kan barn överflyttas, i sista hand tvångsvis. De regler, som utgör stödet för ett sådant fysiskt tvång från det allmännas sida, kommer att omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

För särskilda fall finns för övrigt speciella regler, t. ex. om reseförbud för konkursgäldenär samt om häkte som påtryckningsmedel för att tvinga fram edgång. Dessa regler blir omfattade av det särskilda förfarandet.

I detta sammanhang har inte åsyftats reglerna om verkställighet av straff eller av administrativt frihetsberövande. Härom har talats i det föregå- ende.

Emellertid bör särskilda bestämmelser om polishandräckning också beröras på ett mera generellt och principiellt plan. Sådana regler finns i många olika sammanhang. I den mån de ger stöd för tvång mot person bör de, såsom ingripande i den kroppsliga integriteten, anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Men när de uppenbart utgör bara ett osjälvständigt bihang till andra bestämmelser om tvång mot person bör enbart de sistnämnda anses omfattade av det särskilda förfarandet.

4.108 Vissa bestämmelser är ode/bara

I vissa fall kan någon uppdelning inte göras på en del som omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet och återstoden som faller under det vanliga lagstiftningsförfarandet. Så är fallet t. ex. då det allmännas verkställande organ genom en och samma regel får dels befogenhet att ingripa i någon av den enskildes fri- och rättigheter och dels andra befogenheter. Ett exempel härpå utgör 24 kap. 2å brottsbalken om polismans allmänna befogenhet under vissa förutsättningar att ”bruka det våld som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt”. Eftersom därav kan följa befo- genhet till rättighetsingrepp blir stadgandet omfattat av det särskilda beslutsförfarandet. Det blir också t. ex. 18 kap. 1 å brottsbalken om uppror, oaktat detta brott kan begås också på annat sätt än genom yttranden.

4.109 Ett pr'aktisktjör'behäl/

Gränserna mellan de olika regelkategorier varom talats i det föregående är naturligtvis inte alltid helt klara. Genom en tämligen ingående redovisning i specialmotiveringen söker rättighetsskyddsutredningen minska olägenhe— terna härav.

I detta sammanhang bör till vad som sagts i det föregående under 4. 10 fogas följande praktiska förbehåll. Det kommer naturligtvis att inträffa att en lagändring berör både stadgande som omfattas av det särskilda förfarandet och annat stadgande, varvid alla ändringarna hänger samman med varandra. Om då yrkande om det särskilda förfarandet förs fram i riksdagen får det i

praktiken den effekten, att också de andra stadgandena kommer att omfattas av det särskilda förfarandet. Det blirju ingen mening med att besluta om dem för sig, eftersom beslutet då måste förses med det villkoret att också de övriga bestämmelserna sedermera antas. Med de gränsdragningsprinciper som skisserats i det föregående kommer emellertid många ändringar i rättighets- begränsande lagar att kunna ske med tillämpning av vanligt lagstiftningsför- farande.

4.11 Närmare om undantagen från det särskilda lagstiftnings- förfarandets tillämpningsområde

4.1 1.1 Vissa tystnadsplikter

Tystnadsplikt är en inskränkning i yttrandefriheten. Men som framgår av det föregående är det meningen att lag om tystnadsplikt i fråga om sådant, som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, skall undantas från det särskilda beslutsförfarandet med avseende på uppgifter, som får hållas hemliga med stöd av tryckfrihetsförordningen. Skälen till att dessa tystnadsplikter ansetts böra hållas utanför det särskilda lagstiftnings- förfarandet har angetts i det föregående. Den ledande synpunkten är att man bör undvika, att det nya förfarandeskyddet för fri- och rättigheterna i praktiken griper in på andra lagstiftningsområden.

En lång rad tystnadspliktsbestämmelser för det allmännas administrerande eller tillämpande personal (och avgångna personal) faller på detta sätt utanför det särskilda förfarandet. Det finns dock en del tystnadspliktsregler som kommer att omfattas av detta förfarande. Så är fallet när tystnadsplikten avser andra än offentliga befattningshavare och tjänstepliktiga eller åtminstone avser också andra än dessa två kategorier. Vidare blir en regel om tystnadsplikt omfattad av det särskilda förfarandet också om den visserligen avser bara offentliga befattningshavare eller tjänstepliktiga men sträcker sig utöver ramen för vad som får hållas hemligt enligt tryckfrihetsförordningen. Naturligt nog är dessa sistnämnda fall fåtaliga. Som exempel kan pekas på tystnadsplikt för domare angående yttranden vid enskild överläggning och innehållet i ännu ej meddelat beslut.

Någon uppräkning av de olika tystnadspliktsfallen kan inte göras här. I stället må hänvisas till den inventering som gjordes av tystnadspliktskom- mittén och som redovisades i bil. 1 i dess betänkande(SOU 1975: 102). Här kan i stället bara ges vissa exempel i belysande syfte.

Ett typiskt exempel på en sådan tystnadspliktsbestämmelse som enligt rättighetsskyddsutredningens förslag skulle falla utanför det särskilda lagstiftningsförfarandets ram är 64å andra stycket lagen (1954:579) om nykterhetsvård. Där föreskrivs att den som är eller varit verksam inom samhällets nykterhetsvård inte får obehörigen yppa vad han därvid fått veta rörande enskilds personliga förhållanden. Denna tystnadsplikt avser enbart sådant som någon fått veta i allmän tjänst och gäller således bara offentliga befattningshavare. Det kan anmärkas att begreppet "allmän tjänst" här ochi 8 kap. 7 å första stycket 7 regeringsformen innefattar både arbetstagar- och uppdragstagarförhållanden. Vidare avser tystnadsplikten enligt nämnda

stadgande i nykterhetsvårdslagen enbart sådant som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen.

Begränsningen av undantaget från det särskilda förfarandet till vad som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen syftar på 2 kap. 2å näm1da förordning. Där anges de ändamål för vilka allmän handling (enligt närmare bestämmelser i lag) får hållas hemlig. Dessa ändamål är 1) rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2) rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, 3) myndig- hets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 4) intresset att förebygga eller beivra brott, 5) det allmännas ekonomiska intressen, 6) skyddet för enskilds personliga ellerekonomiska förhållanden och 7) intresset att bevara djur- eller växtart.

Det har redan sagts att det i framtiden torde komma att finnas en gemensam lag för dels tystnadsplikt för offentliga befattningshavare och dels handlingssekretess. (Med sistnämnda begrepp åsyftas att allmän handling hålls hemlig.) En sådan lag skall inte vara omfattad av det nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet, iden mån tystnadsplikten håller sig inom tryckfrihetsförordningens ram.

För att återgå till exemplifieringen må anmärkas att kreditupplysnings- lagen innehåller både en tystnadspliktsbestämmelse som blir omfattad av det särskilda förfarandet och en som inte blir det. Den förstnämnda återfinns i 14 å och lyder: "Den som är eller varit verksam i kreditupplysningsverk- samhet får ej obehörigen yppa vad han till följd därav fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet". Denna bestämmelse gäller i huvudsak för befattningshavare utanför den allmänna sektorn. Den bestämmelse åter som skulle falla utanför det särskilda lagstiftningsförfarandet finns i l8å kreditupplysningslagen. Bestämmelsen lyder: ”Den som hos datainspektionen tagit befattning med tillstånds- eller tillsynsärende enligt denna lag får icke obehörigen yppa vad han därvid fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affarshemlig- het". Denna tystnadspliktsbestämmelse avser uppenbarligen bara offentliga befattningshavare, och den faller tydligt inom ramen för de ändamål som tagits upp i 2 kap. 2å tryckfrihetsförordningen.

Ett annat exempel på en tystnadspliktsbestämmelse som skulle omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet är 7 kap. 13 å arbetsmiljölagen (1977:1 160), vilken träderikraft den 1 juli 1978. Här är det i paragrafens första stycke fråga om en bestämmelse som — odelbart omfattar både offentliga befattningshavare och andra. Stadgandet lyder: ”Den som har tagit befatt- ning med tillsyn enligt denna lag eller utsetts till skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté får ej obehörigen yppa eller utnyttja vad han under uppdraget eller i tjänsten har erfarit om yrkeshemlighet, arbetsförfarande, affärsförhållande, enskilds personliga förhållande eller förhållande av bety- delse fcr landets försvar". Vidare blir tydligtvis också paragrafens andra stycke cmfattat av det särskilda förfarandet. Där föreskrivs: "Vad nu sagts skall tillämpas på motsvarande sätt i fråga om ledamot i styrelsen för lokal facklig organisation med avseende på vad denne har erfarit av skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté som har ,utsetts av organisationen".

I den långa raden av existerande tystnadspliktsbestämmelser finns det säkerligen också sådana beträffande vilka tvekan kan råda om räckvidden,

t. ex. om de omfattar också andra kategorier än offentliga befattningshavare. Om det föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet införs skulle man få anledning att precisera sådana bestämmelsers räckvidd.

För belysnings skull må vidare pekas på följande speciella bestämmelse. Enligt 340aå lagen (1948.'433) om ,lör'säkr'ingsröre/se får personuppgift i dataregister om förmånstagarförordnande inte lämnas ut till förmånstagaren före försäkringsfallet. Denna speciella tystnadspliktsbestämmelse omfattas av det särskilda förfarandet.

Här har nu visserligen angetts flera exempel på tystnadspliktsregler som skulle falla inom ramen för det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta bör dock inte skymma blicken för att det stora flertalet av befintliga tystnads- pliktsbestämmelser säkerligen är sådana att de kommer att omfattas av det vanliga lagstiftningsförfarandet.

En annan typ av tystnadspliktsregler utgör 21 och 22 åå lagen (l976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Enligt 21 å har part som är skyldig att lämna information rätt till förhandling med motparten om tystnadsplikt rörande den informationen. Nås ej enighet kan parten inom viss tid väcka talan vid arbetsdomstolen om tystnadsplikt. Arbetsdomstolen skall förordna om tystnadsplikt, i den mån det kan antas att det annars skulle föreligga risk för väsentlig skada för part eller annan. Innan arbetsdomstolen tagit ställning gäller som regel den tystnadsplikt som parten kräver. Här är att beakta att skyddet för yttrandefriheten enligt 2 kap. regeringsformen gäller enbart gentemot det allmänna, ej gentemot enskild. T. ex. berörs en klausul om tystnadsplikt i ett anställningskontrakt inte av 2 kap. regeringsformen. På samma sätt torde det förhålla sig med 21 och 22 åå medbestämmandelagen (jämför vad lagrådet yttrade i propositionen 1975/762105 bilaga 1 s. 508). Dessa tystnadspliktsbestämmelser får alltså anses gälla bara förhållandet enskilda emellan och faller således utanför ramen för 2 kap. regeringsformen. De skulle redan därför inte omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Parentetiskt må anmärkas att 53 å medbestämmandelagen om tystnads- plikt för förlikningsman däremot faller inom ramen för grundlagsskyddet enligt 2 kap. regeringsformen. Samtidigt synes emellertid 53 å vara sådan att den omfattas av undantaget från det särskilda beslutsförfarandet. — Det må anmärkas att 21 och 22 åå medbestämmandelagen enligt 2 kap. 4å lagen (1976:600) om offentlig anställning inte gäller i anställningsförhållande som omfattas av sistnämnda lag.

4112. Husrannsakan och liknande intrång

Enligt rättighetsskyddsutredningens förslag skall det särskilda lagstiftnings- förfarandet inte vara tillämpligt på lag som avser endast skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång. Härigenom förs hela den ifrågavarande fri- och rättigheten som sådan utanför det särskilda förfarandet. Skälen för denna avvägning har angetts i det föregående (4.5.3). Där har emellertid också framhållits att nu förevarande undantag inte inbegriper det fall, att husrann- sakan används som ett medel att ingripa i t. ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten. En lag som medger något sådant kan inte sägas avse ”endast” skyddet mot husrannsakan.

Det senast diskuterade fallet är emellertid teoretiskt. Någon lag av åsyftat

slag finns inte nu. Vad särskilt gäller mötesfriheten må erinras om att inte bara allmänna utan också enskilda möten omfattas av regeringsformens skydd för denna fri- och rättighet. I propositionen 1975/76:209 (s. 143) framhölls att detta förhållande inte påverkar det allmännas möjligheter att göra husrannsakan och dylikt. "Sådana ingrepp får ses uteslutande som ingrepp i de enskilda individernas hemfrid, kroppsliga integritet etc.” Detta uttalande ärjust ett uttryck för att de lagregler om husrannsakan och liknande intrång som nu finns inte inriktar sigjust på mötessituationen och alltså inte ger stöd för ingrepp i mötesfriheten. Men skulle man till äventyrs aktualisera regler om husrannsakan som riktar sig mot enskild mötesverksamhet skulle sådana regler omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Till vad nu sagts kan fogas en erinran om vad som anförts under 4.106 om förhållandet mellan de straffprocessuella tvångsmedlen och — främst yttrandefrihetsbrotten. Bland nämnda tvångsmedel ingår husrannsakan. Om en föreskrift som ger stöd för husrannsakan avser speciellt något av de nu avsedda brotten blir föreskriften omfattad av det särskilda lagstiftningsför- farandet. Då avser föreskriften inte enbart husrannsakan i den mening som avses med förevarande undantag. Motsatsen gäller om föreskriften avser alla brott eller om den visserligen avser bara vissa brott men urvalsgrunderna är "fri- och rättighetsneutrala".

Det nyss citerade uttalandet i propositionen 1975/76:209 aktualiserar frågan om gränsen mellan husrannsakan etc. och ingrepp i den kroppsliga integriteten. Denna gräns kan vara något oklar. I anslutning till vad som anfördes i fri- och rättighetsutredningens bil. 11 (SOU 1975:75 s. 362) torde till ”kroppsvisitation" och därmed till ingrepp i sistnämnda fri- och rättighet böra hänföras undersökning av någons kläder eller av det som någon bär med sig, t. ex. väska. Övrigt intrång i ”slutet förvaringsutrymme” är att hänföra till husrannsakan och dylikt.

Skyddet mot husrannsakan etc. omfattas således inte i och för sig av det särskilda förfarandet. Så är däremot fallet beträffande skyddet för den kroppsliga integriteten. Denna skillnad ger inte upphov till något problem, så länge en befogenhet att få tillträde till en lokal inte kan genomdrivas fysiskt utan är sanktionerad bara med vite eller till äventyrs straff. Men i åtskilliga fall kan befogenheten — och måste den uppenbarligen kunna — genomdrivas genom fysiskt tvång. Detta kan tänkas få formen av våld inte bara mot sak (t. ex. ett dörrlås) utan också mot person (t. ex. någon som försöker hindra tillträdet). Ett sådant fysiskt genomdrivande sker genom polishandräckning. Regler om handräckning har berörts i det föregående (4.107). Här må vidare erinras om det stöd för polisens våldsbefogenhet som finns i 24 kap. 2å brottsbalken. Detta stadgande omfattas, som tidigare påpekats, av det särskilda beslutsförfarandet.

4.11.3 "Rena” frihetsstraff

Det nu ifrågavarande undantaget från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde åsyftar i första hand bestämmelser varigenom gärningar straffbeläggs och i straffskalan tas in fängelse. Vidare förutsätts att själva straffrekvisiten inte i sig är rättighetsbegränsande.

Disciplinstraffingår enligt brottsbalken i straffskalan för vissa brott, främst

av krigsmän. Ett slags disciplinstraff är fritidsstraff. Detta är av rörelsefri- hetsbegränsande karaktär. Fritidsstraffet avses falla inom ramen för föreva- rande undantag från det särskilda lagstiftningsförfarandet. Enbart det förhållandet att straffskalorna i vissa straffbestämmelser i 21 och 22 kap. brottsbalken innefattar disciplinstraff medför alltså inte, att dessa straffbe- stämmelser omfattas av det särskilda förfarandet.

Begreppet ”frihetsstraff” i förevarande grundlagssammanhang skall över huvud inte fattas snävt. F.n. förekommer visserligen såsom straff av här aktuell natur alltså där själva straffet är rättighetsbegränsande — bara fängelse och disciplinstraff(fritidsstrafl) i straffskalorna. Men skulle man i framtiden sätta in en ny variant i straffskalorna, som inte kan sägas vara frihetsberövande men väl i mindre mån rörelsefrihetsbegränsande, så blir självklart nu förevarande undantag tillämpligt på en sådan straffbestäm- melse. Att uttryckligen markera detta i grundlagstexten kan inte anses erforderligt. Ingen invändning synes kunna riktas mot att begreppet frihets- straffi nu förevarande sammanhang ges en sådan, något mera vidsträckt innebörd än nämnda begrepp i allmänhet har.

4.11.4 Förlängning av lags giltighetstid. En särskild underställningssituation

Enligt rättighetsskyddsutredningens förslag omfattar det särskilda lagstift- ningsförfarandet inte lag som avser endast förlängning med högst två år av lags giltighetstid.

Såsom exempel på tidsbegränsad lag må anföras lagen (1952z98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Flertalet bestäm- melser i den lagen (bl. a. 1 é)omfattas i och för sig av det särskilda förfarandet. Nyligen (SFS 1977: 1026) hari fråga om denna lag föreskrivits dels att den skall äga fortsatt giltighet till utgången av år 1978 och dels att 1 & i lagen från och med 1.1.1978 skall ha viss angiven. ändrad lydelse. Den andra men inte den första dels-satsen skulle vara omfattad av det särskilda lagstiftningsförfaran- det.

I detta sammanhang bör uppmärksammas en särskild understä/Iningssitua- tion som en del beredskapslagar kan ge upphov till. Det är därmed inte sagt att just dessa beredskapslagar f.n. är rättighetsbegränsande. Men själva den lagtekniska situationen bör uppmärksammas ändå. eftersom riksdagen i vissa fall får delegera befogenhet att besluta rättighetsbegränsande normer.

Genom sådan lag som nu åsyftas bemyndigas regeringen att i vissa situationer genom förordning sätta vissa regleri lagen i tillämpning. Det kan då föreskrivas att regeringens beslut härom inom viss tid skall underställas riksdagens prövning. Det kan vidare vara föreskrivet att regeringens beslut skall förfalla, om inte riksdagen inom (. ex. två månader från underställ- ningen godkänner det. Ett exempel på denna konstruktion innehåller förslaget till ny ransoneringslag (prop. 1977/78:75).

Om man antar att fråga vore om en rättighetsbegränsande förordning kan man till en början slå fast, att sistnämnda tvåmånadersfrist för riksdagen att godkänna regeringens beslut är tekniskt oförenlig med att det särskilda lagstiftningsförfarandet skulle vara tillämpligt på riksdagens godkännande- beslut. Även materiellt sett synes det obefogat att underställningsförfarandet

i riksdagen skulle kunna underkastas det nu föreslagna uppskovet.

Riksdagens beslut i underställningsfrågan behöver dock ej fattas i lagform. Härav bör anses följa att ett sådant underställningsförfarande som nu avsetts alltid faller utanför ramen för det särskilda lagstiftningsförfarandet.

4.11.5 K rig och omedelbar krigsfara

Den avvägning som ligger bakom undantaget för krig och omedelbar krigsfara har redovisats i det föregående.

Med omedelbar krigsfara menar rättighetsskyddsutredningen i första hand en situation, då riket är utsatt för ett konkret angreppshot vars sättande i verket synes överhängande. Det kan vara fråga om att det mot riket har riktats ett ultimatum som måste bedömas på nämnda sätt.

Vad begreppet krig beträffar må hänvisas till bilagan 4 i grundlagbered- ningens slutbetänkande, SOU 1972115 5. 349.

4.12. Riksdagsförfarandet i lagstiftningsärenden om rättighetsbegränsningar

Det föreslagna uppskovsförfarandet är så konstruerat att ett lagförslag skall vila endast om det yrkas av lägst tio ledamöter (4.6.1). Sker icke detta, behandlas lagförslaget enligt allmänna regler. Vinner förslaget då med enkel majoritet (eller vinner det, vid lika röster, genom lottning), är det alltså antaget, och det kan inte göras gällande att den antagna lagen skulle vara tillkommen i grundlagsstridig ordning av den anledningen att förslaget inte har vilat.

Väckes i behörig ordning yrkande att förslaget skall vila, finns i fråga om den omedelbara behandlingen tre möjligheter. Förslaget kan förkastas, något som kan göras genom beslut med enkel majoritet enligt allmänna regler (alltså, vid lika röster, genom lottning), förslaget kan antagas, vilket förutsätter fem sjättedels majoritet, och förslaget kan vila, vilket skall ske om det varken förkastas eller antages.

Det sagda förutsätter att förslaget verkligen angår begränsning av någon av de ifrågavarande fri- och rättigheterna. Huruvida så är fallet, skall för riksdagens vidkommande prövas av konstitutionsutskottet (se 4.6.1).

Man kan då ställa frågan, om lagförslaget skall hänvisas till konstitutions- utskottet för sådan prövning, så snart yrkande om uppskov har väckts, eller om riksdagen först skall pröva, huruvida förslaget skall förkastas eller det finns fem sjättedels majoritet för omedelbart antagande.

Förfarandet hos konstitutionsutskottet, vilket eventuellt skall omfatta remiss till lagrådet, kan bli relativt tidsödande. Skulle det vara majoritet mot förslaget eller fem sjättedels majoritet för det, är remissen till konstitutions- utskottet inte nödvändig. Med tanke härpå och då i de återstående fallen tidsförlusten med en första prövning i kammaren är tämligen obetydlig, föreslår rättighetsskyddsutredningen att utskottsbetänkandet i ärendet efter yrkande om uppskov upptages till omedelbar prövning i kammaren.

Gången av ärendet blir följande. Utskottsbetänkandet bordlägges på vanligt sätt. Utskottet behöver i detta skede inte ha haft anledning att befatta

sig med frågan, huruvida förslaget angår begränsning av ifrågavarande slag. När betänkandet har bordlagts en gång, tages det upp på kammarens föredragningslista. Ledamöterna får härmed officiell underrättelse om utskottets förslag. Det bör föreskrivas att yrkande att förslaget skall vila skall framställas skriftligen. Detta kan göras genom att yrkandet lämnas in till kammarkansliet eller överlämnas till talmannen vid kammarsammanträde. Yrkandet bör om möjligt bringas till övriga ledamöters kännedom, och detta kan lämpligen ske genom att det antecknas på föredragningslistan vid det kammarsammanträde, då förslaget skall prövas. Något hinder att väcka yrkandet så sent som vid det sammanträde då ärendet företages till avgörande bör emellertid inte finnas. Detta har betydelse bl. a. ide fall då utskottet har begärt att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning.

Hur utskottsförslaget skall behandlas i kammaren, när yrkande om uppskov har väckts, beror på vilka yrkanden som framställes under handläggningen där.

Väckes inte något ytterligare yrkande, behövs bara en omröstning; att ärendet i detta skede måste företagas till omröstning och inte kan avgöras genom acklamation följer av 5 kap. 3 & andra stycket riksdagsordningen. Om förslaget vid denna omröstning får stöd av lägst fem sjättedelar av de röstande, är det omedelbart antaget. Får det icke sådant stöd, skall det hänvisas till konstitutionsutskottet för prövning av frågan huruvida det avser rättighetsbegränsning.

Väckes därutöver yrkande att förslaget skall förkastas, bör lämpligen frågan härom prövas först. Det vore visserligen teoretiskt möjligt att pröva frågorna om omedelbart antagande, om remiss till konstitutionsutskottet och om förkastande i en enda omröstning; i så fall finge gälla att förslaget skulle vara förkastat om majoriteten enligt allmänna regler vore emot det. En sådan omröstning med tre temata vore emellertid tämligen komplicerad och det kunde finnas en viss risk för missförstånd.

Om behandlingen i kammaren resulterar i att förslaget skall prövas av konstitutionsutskottet i det hänseende varom nu är fråga, skall talmannen överlämna ärendet dit. Den tid som åtgår för prövningen i konstitutionsut— skottet påverkar inte uppskovstiden; denna räknas enligt den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen från det att det beredande utskottets första betänkande anmäldes i kammaren (att tiden löper från det att det första betänkandet anmäldes får praktisk betydelse bl. a. vid återremiss enligt 4 kap. 9 & eller 5 kap. 6 eller 7 & riksdagsordningen). Inte desto mindre är det givetvis önskvärt att behandlingen i regel göres skyndsamt.

Enligt vad som har sagts tidigare (4.6.1) skall konstitutionsutskottet utan remiss till lagrådet kunna förklara att lagförslaget angår begränsning av ifrågavarande slag. För en förklaring av motsatt innebörd skall däremot krävas att lagrådet först yttrar sig i saken; en bestämmelse härom föreslås bli införd i 4 kap. 10% riksdagsordningen. Det kan tänkas att lagrådet under ärendets tidigare behandling har yttrat sig i denna fråga, och då behövs ingen ytterligare remiss. Förslaget är så uppbyggt att konstitutionsutskottet. teoretiskt sett, i strid mot lagrådets yttrande kan förklara att förslaget inte angår rättighetsbegränsning (se 4.6.1).

Förklarar konstitutionsutskottet att förslaget inte angår rättighetsbegräns— ning av ifrågavarande slag, skall förslaget behandlas i kammaren enligt de

regler som gäller för lagförslag i allmänhet.

Även i motsatt fall bör förslaget omedelbart behandlas på nytt i kammaren med möjlighet till avgörande. Även i detta läge skall förslaget kunna förkastas. Det skall också vara möjligt att få förslaget omedelbart antaget; majoriteten kan tänkas ha vuxit så att den nu uppgår till fem sjättedelar. Blir ärendet emellertid inte avgjort vid detta tillfälle, skall det vila. Det synes lämpligt att förslaget i detta fall återförvisas till det utskott som har berett ärendet. Detta utskott skall, sedan uppskovstiden har gått till ända, på nytt anmäla ärendet i kammaren. Detta bör göras genom ett nytt betänkande. Utskottet kan här redovisa synpunkter, som kan ha framkommit i den offentliga debatten i frågan, och annan nytillkommen utredning som utskottet anser vara av betydelse. Utskottet kan också, exempelvis med anledning av förslag som har väckts under mellantiden, föreslå sådana ändringar i det vilande förslaget som ligger inom ärendets ram. En bestämmelse om denna fortsatta beredning bör införas i 4 kap. 8 ;" riksdags- ordningen.

Enligt vad som nyss nämndes prövas frågan, huruvida rättighetsbegräns- ning föreligger, för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Detta innebär bl. a. att talmannen inte är behörig att jämlikt 2 kap. 9? riksdagsordningen vägra proposition. om han skulle ha annan mening än konstitutionsutskottet. Denna bestämmelse bör kompletteras med en före- skrift härom.

Om lagförslaget är av sådan art att det enligt gällande fördelningsregler beredes av konstitutionsutskottet, kan detta utskott som ett led i beredningen pröva även frågan, huruvida förslaget angår rättighetsbegränsning av ifråga- varande slag. Beredes förslaget av något av de andra utskotten. kan det vara ändamålsenligt att detta utskott under beredningen inhämtar konstitutions- utskottets yttrande i frågan. Har konstitutionsutskottet sålunda redan yttrat sig i frågan, behövs givetvis ingen ny remiss dit. Någon uttrycklig föreskrift därom synes inte behövlig. Ett i vederbörlig ordning framställt yrkande att förslaget skall vila får, om konstitutionsutskottet redan har förklarat att förslaget angår rättighetsbegränsning, självfallet den konsekvensen att förslaget kan antagas omedelbart endast med fem sjättedels majoritet. Har å andra sidan konstitutionsutskottet vid sin prövning kommit fram till att förslaget inte angår begränsning av ifrågavarande slag, något som förutsätter att lagrådet har yttrat sig i frågan, skall uppskovsyrkandet inte föranleda någon åtgärd, utan talmannen skall omedelbart föredraga förslaget för avgörande enligt allmänna regler.

Det kan inträffa att det i fråga om mer än ett förslag till utformning av en viss reglering väcks uppskovsyrkande enligt 2 kap. lZä tredje stycket regeringsformen. Man bör då ställa frågan. om endast ett av förslagen skall kunna bli vilande eller om alla de förslag, som inte blir uttryckligen förkastade, skall vila och alltså komma under prövning efter viloperiodens slut. Även om ett av förslagen blir antaget enligt 5/6-regeln, kan man tänka sig att de av de återstående förslagen, som inte blir förkastade, blir vilande och alltså slutprövas efter uppsko'vstidens slut.

Som belysning kan nämnas några exempel:

1 Ett förslag går ut på att kränkande av främmande stats rikssymbol på nytt skall kriminaliseras, ett annat vill begränsa straffbarheten till kränkande av annat nordiskt

lands rikssymbol;

2 Ett förslag går ut på att innehav av videobandspelare skall beläggas med tillståndskrav, i ett annat föreslås att de som innehar sådan apparat när lagen träder i kraft skall vara befriade från tillståndskravet; 3 Ett förslag går ut på att uppmaning till hyresstrejk skall kriminaliseras såsom uppvigling. ett annat går ut på att sådan uppmaning skall vara straflbar bara när den riktar sig till hyresgäster i allmännyttiga bostadsföretag; 4 Ett förslag går ut på att det skall bli tillåtet för polisen att rutinmässigt genomföra kroppsvisitation på alla besökare av offentliga danstillställningar, ett annat förslag innebär den modifikationen i detta att kroppsvisitation skall kunna företagas endast om någon av de närvarande har stört ordningen.

Praktiskt sett är det sannolikt inte särdeles viktigt, om man väljer den ena eller den andra lösningen. Å ena sidan kan man hävda att det är tillfreds- ställande, om den som har väckt ett förslag och inte fått så starkt stöd för det som ett annat förslag har fått, ändå skall ha kvar möjligheten att få förslaget prövat igen efter uppskovstiden. Det kan exempelvis förhålla sig så att det utslagna förslaget i verkligheten har stöd av majoriteten (men inte av 5/6 majoritet) men att majoriteten har hjälpt fram ett annat, kanske mindre långt gående, förslag för att det aktuella problemet ändå skall få någon omedelbar lösning. Å andra sidan finns det goda möjligheter att komma tillbaka med ett utslaget förslag, särskilt om en majoritet står bakom det. Det torde finnas en viss möjlighet att återkomma med ett sådant förslag så sent som under kammardebatten efter uppskovstiden (se härom SOU 1972: 15 s. 263). Så länge förslagen håller sig inom det ursprungliga ärendets ram fordras inte något nytt uppskovsförfarande.

Proceduren i riksdagen skulle kunna bli tämligen komplicerad om man valde metoden att låta alla förslag, som blir föremål för uppskovsyrkande och som inte uttryckligen förkastas, vila i avbidan på slutprövning efter viloperioden (under förutsättning att konstitutionsutskottet finner att de angår rättighetsbegränsningar). Rättighetsskyddsutredningen föreslår för sin del att endast ett förslag skall stå kvar till slutprövningen. Gallringen bland förslagen bör göras redan när förslagen första gången kommer upp till sakbehandling i kammaren efter det att uppskovsyrkande har väckts. Blir det segrande förslaget inte antaget genast (och inte heller förkastat), skall endast det förslaget hänvisas till konstitutionsutskottet. Efter prövningen där skall vidare endast detta förslag behandlas i kammaren och, om det inte heller då blir avgjort, återförvisas till det beredande utskottet för att vila där. Den därpå följande kammarbehandlingen skall bygga på ett nytt betänkande av detta utskott; här kan behandlas inte bara det vilande förslaget utan också andra sedermera framkomna förslag (propositioner, motioner, utskottsinitiativ) som ligger inom det vilande ärendets ram.

5 Lagprövningen

Vid utarbetandet av grundlagsregler till skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna måste bland annat det problemet lösas, hur man skall kontrol- lera att grundlagsreglerna efterlevs i den vanliga lagstiftningen. Olika systern jör denna kontroll kan tänkas. I olika länder finns också exempel på skilda lösningar.

En modell är att ha enbart politisk kontroll. Det politiska trycket på lagstiftaren att följa grundlagen förutsätts vara tillräckligt.

I många länder har man emellertid härutöver en rättslig (efter)kontroll. En form härför är den s. k. abstrakta normkontrollen. Den innebär att en viss myndighet kan, utan anknytning till något konkret tillämpningsfall, pröva huruvida en lag är grundlagsenlig eller ej. Vid nekande svar ogiltigförklaras lagen. Det är regelmässigt något särskilt organ, någon form av författnings- domstol, som inrättas för denna uppgift.

En annan form för rättslig kontroll är den, som utövas bara på grundval av konkreta tillämpningsfall, den s. k. konkreta normkontrollen. Detta system innebär att man iett ärende, där tillämpningen av en lag aktualiseras, prövar om denna är grundlagsenlig. Vid nekande svar är sanktionen som regel att den handläggande myndigheten låter bli att tillämpa lagen i det ärendet. Det kan också tänkas att sanktionen är att den grundlagsstridiga lagen förklaras ogiltig. Det kan vara fallet främst när den slutliga kontrollbefogenheten inte tillkommer alla lagtillämpande myndigheter utan bara domstolarna eller viss domstol.

Konkret och abstrakt normkontroll kan kombineras. Ett exempel utgör grundlagsskydds- och författningsdomstolssystemet i Förbundsrepubliken Tyskland. Normkontrollen kan vidare utövas mer eller mindre återhållsamt. Förenta staterna ger exempel på en konkret normkontroll som utövats relativt aktivt av domstolarna och fått en förhållandevis politisk karaktär. Danmark och Sverige ger exempel på det motsatta. En befogenhet till konkret normkontroll anses föreligga men anses böra tillämpas mycket återhåll- samt.

I Sverige har av rättsliga kontrollmöjligheter bara den konkreta normkon- trollen haft någon praktisk aktualitet.

Spörsmålet huruvida lagprövningsrätt som den svenska termen traditio- nellt lyder fanns eller ej var inte uttryckligen besvarat i 1809 års regerings/orm. Delade meningar uppstod också. Under 1800-talet synes den uppfattningen ha övervägt att någon lagprövningsrätt inte existerade. Men under innevarande sekels första decennier förefaller opinionen åtminstone

blandjuristerna ha börjat svänga. Vidare inleddes en rättspraxis enligt vilken domstolarna ansåg sig behöriga att pröva en författnings förenlighet med föreskrifter av högre konstitutionell valör. Länge avsåg dessa rättsfall bara andra författningar än samfälld lag. Ännu i början av 1960-talet var också lagprövningsrättens existens omstridd, åtminstone när det gällde samfälld lag.

i sitt slutbetänkande med förslag till bl. a. en ny regeringsform hävdade emellertidför/attningsutretlningen (SOU 1963:17) att det enligt gällande rätt fanns lagprövningsrätt och att denna omfattade även samfälld lag. Befogen- heten ansågs emellertid böra utövas med stor försiktighet. Författningsut- redningen anförde att den i sitt förslag förutsatte att detta rättsläge skulle bestå. Under remissbehandlingert (se SOU 1965:2) instämde högsta domsto— lens ledamöter i författningsutredningens uppfattning om innebörden av gällande rätt i nu förevarande avseende. Och vid ungefär samma tid avgjordes ett rättsfall i högsta domstolen där domsmotiveringen utvisar, att domsto- larna ansetts behöriga att pröva samfälld lags förenlighet med grundlag (NJA 1964 s. 471).

I sitt betänkande med förslag till ny regeringsform (SOU 1972215) utgick grund/agbera/ningen från att rättstillämpande myndigheter var behöriga att pröva, om en författning hade tillkommit i föreskriven ordning och om den till sitt innehåll stod i överensstämmelse med grundlag eller annan över- ordnad norm. Beredningen föreslog inte någon ändring i detta rättsläge. [ propositionen [98:90 förutsatte också departementschefen, dåvarande justi- tieministern Geijer, att den lagprövningsrätt som utvecklats i rättspraxis skulle bestå även efter' antagandet av den nya regeringsformen. Denna befogenhet torde, anförde han, få anses tillkomma samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvalt- ning. Lagprövningsrätten kunde, kort uttryckt, sägas innebära att en myndighet har rätt — och skyldighet — att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. Vanlig lag får vika om den står i uppenbar strid med en grundlagsbestämmelse. Det var emellertid enligt departements- chefen tydligt att lagprövningsrätten liksom dittills skulle få ringa eller ingen praktisk betydelse. Att grova formfel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid norrngivningen framstår som i hög grad osannolikt, framhöll han (propositionen s. 200—201). Vad sålunda anförts om lagprövningsrätten föranledde ingen erinran från riksdagens sida när den nya regeringsformen antogs (KU 197326, rskr 265, KU 197418, rskr 19).

Vid arbetet med att förstärka regeringsformens skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna fann 1973 är'sji'i- och rättighetsutredning (SOU 1975:75) ingen anledning att utgå från annat än att rättsläget i fråga om lagprövnings- rätten i allt väsentligt var det som departementschefen angett i propositionen 1973z90. Emellertid innefattade 1974 års regeringsform få och 1809 års regeringsform ännu färre — upphängningspunkter för en utövning i praktiken av denna lagprövningsrätt. Denna situation skulle kunna förändras om rättighetsskyddet i regeringsformen förstärktes. Fri- och rättighetsutred- ningen måste därför särskilt pröva, med vilket kontrollsystem de rättighets- regler i regeringsformen som utredningen ville föreslå skulle förenas. Utredningen fann att det materiella grundlagsskyddet inte skulle bli tillräck-

ligt starkt, om det inte förbands med något slag av rättsligt verkande garantier som var oberoende av de politiska organen. Vid valet av rättsligt kontrollin- strument fann utredningen att den lagprövningsrätt som gestaltats i vårt land var det lämpliga. Utredningen föreslog att denna skulle behållas i princip oförändrad. Emellertid innebar förslaget till materiell rättighetsreglering att området för lagprövning utvidgades betydligt i jämförelse med vad som dittills gällt. Med hänsyn till lagprövningens roll i skyddssystemet och för att någon tvekan om institutets innebörd inte skulle föreligga föreslog fri- och rättighetsutredningen att uttryckliga bestämmelser i ämnet skulle införas i regeringsformen. Utredningen föreslog en 20 å i 8 kap. regeringsformen som skulle lyda så:

Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas, får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. i fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar.

Av fri- och rättighetsutredningens specialmotivering framgick att med "grovt fel” i tillkomstförfarandet avsågs dels att det skulle vara en betydelsefull formföreskrift som försummats och dels att denna försummelse skulle vara uppenbar.

Vid rcniissbehan(lli/igen av fri— och rättighetsutredningens betänkande tilldrog sig lagprövningsfrågan en stor uppmärksamhet (se propositionen 1975/76:209 s. 200—213). Med enstaka undantag ansåg de remissinstanser som tog upp detta problem att den existerande lagprövningsrätten åtmin- stone i sak borde finnas kvar även vid en sådan utbyggnad av 2 kap. regeringsformen som fri- och rättighetsutredningen föreslog. Ett mindre antal remissinstanser ansåg det dock lämpligast att inte uttryckligen kodifiera lagprövningsrätten i regeringsformen utan alltjämt ha den såsom en oskri- ven, statsrättslig rättsgrundsats. Ett skäl härtill var att sistnämnda ordning skulle medge en smidigare tillämpning. Med andra ord skulle man då lättare kunna ta vederbörlig hänsyn till alla olika förhållanden i det särskilda fallet, vilka kunde böra tillmätas relevans. Detta ansågs bli svårare att göra om man hade att tillämpa en uttrycklig grundlagsregel, som med nödvändighet skulle få bli förhållandevis stel.

Särskilt må anmärkas att fri- och rättighetsutredningens uppfattning om lagprövningsrättens existens och innebörd i allt väsentligt vitsordades av landets båda högsta domstolar. En annan sak är att det samtidigt framhölls att lagprövningsrättens räckvidd inte i alla hänseenden var fullt klar. Vidare pekade högsta domstolen på en teknisk inadvertens i utredningens förslag till grundlagstext. Texten hade fått den lydelsen att även en författning som beslutats av förvaltningsmyndighet eller kommun kunde åsidosättas på grund av fel i beslutsförfarandet bara om felet varit grovt. Enligt gällande rätt ansågs sådant åsidosättande kunna ske även vid förfarandefel som icke kunde betecknas som grovt, yttrade högsta domstolen. Domstolen lämnade vidare öppet, huruvida den föreslagna regleringen i alla lägen skulle medge en så differentierad tillämpning som var möjlig att uppnå utan uttryckliga bestämmelser i ämnet.

Från remissbehandlingen av fri- och rättighetsutredningens betänkande må ytterligare anmärkas, att man bl. a. från domstolshåll kraftigt instämde i utredningens uppfattning, att lagprövningsrätten inte fick utformas så, att politisk makt flyttades över på icke politiska organ eller att lagprövningen blev ett reguljärt inslag i rättstillämpningen.

Ipropositionen 1975/76:209 föreslogs ett förstärkt skydd i regeringsformen för de grundläggande fri- och rättigheterna. Förslaget överensstämde i det väsentliga med vad fri- och rättighetsutredningen hade förordat. Dock hade något uttryckligt stadgande om lagprövningsrätten inte tagits med. Någon ändring i sak avsågs emellertid inte. Lagprövningsrätten skulle alltjämt finnas men alltså fortfarande enbart såsom en oskriven konstitutionell rättsgrundsats.

Departementschefen, justitieministern Geijer, uppehöll sig emellertid ingående vid frågan om kontrollen av de materiella rättighetsreglernas efterlevnad (se propositionen s. 90 f.). Till en början förkastade han ett system med författningsdomstol. Ett skäl var att ett sådant system är svårt att förena med kravet, att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Den enda form avjudiciell kontroll som kunde övervägas var enligt departementschefens mening ett system som utnyttjade redan befintliga organ. Han avsåg därvid något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpningsverksamhet.

En viss form av lagprövningsrätt var i själva verket ofrånkomlig, anförde departementschefen. Myndigheterna måste ha rätt att åsidosätta en föreskrift på den grund att denna över huvud taget inte härrör från något offentligt organ eller att dess tillkomst är förbunden med ett mycket grovt formfel. Den situationen kan vidare tänkas, att två regler på olika konstitutionell nivå strider mot varandra men båda vänder sig direkt till de rättstillämpande organen. Dessa kommer då inte ifrån att välja vilken regel som skall tillämpas. Det är knappast tänkbart att ålägga myndigheterna att då ge företräde åt den lägre regeln.

Lagprövningen kan däremot inte, fortsatte departementschefen, sägas vara ofrånkomlig i de fall då det bara är den lägre — prövade — föreskriften som vänder sig direkt till rättstillämparen. Här avses alltså fall där den högre norm med vilken jämförelsen görs är riktad enbart till normgivaren. Denna högre norm kan avse normgivarens beslutsförfarande eller behörighet eller det tillåtna innehållet i dennes beslut. Föreligger lagprövningsrätt i dessa situationer kan det sägas innebära att myndigheterna kontrollerar att normgivaren rätt har tillämpat de regler som gäller för denne.

Lagprövningsrätt skulle enligt departementschefen inte strida mot folksu- veränitetens princip sådan denna kommer till uttryck i 1 kap. 1 & första stycket regeringsformen. Av samma paragrafs tredje stycke framgår nämligen att riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Också denna grundsats är självklar för en rättsstat.

Att oskrivna rättsregler om lagprövningsrätt föreligger i svensk rätt är helt klart, fastslog departementschefen. Om dessa reglers innebörd anförde han i huvudsak följande. Lagprövningsrätten avser såväl formerna för en författ- nings tillkomst som dess materiella överensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent organ. En föreskrift som beslutats av riksdagen eller regeringen får emellertid sättas åtsidan bara om

ett formfel vid dess tillkomst är grovt eller föreskriften i något annat hänseende uppenbart strider mot högre författning. Föreskrifter som har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller en kommun kan däremot sättas åt sidan också vid mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter. — Lagprövningsrätten utövas i princip ex officio. Detta innebär emellertid inte, påpekade departementschefen, att prövning av eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kan bli aktuell endast om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger.

Departementschefen uttryckte stor förståelse för de argument av mera politisk art som brukar åberopas mot lagprövningsrätten. Han fann det också självklart att enjudiciell överprövning av riksdagens beslut inte fick bli någon reguljär företeelse. Men samtidigt fann han att man svårligen kunde undvara en från riksdagen fristående kontrollapparat, om grundlagens rättighetsskydd skulle ha någon verklig effekt. Han underströk också den viktiga preventiva effekt som följer av ett lagprövningsinstitut.

Sammanfattningsvis fann departementschefen att fri- och rättighetsutred- ningens förslag att behålla lagprövningsrätten med det innehåll, som denna f. n. ansågs ha i svensk rätt, innebar en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här stod mot varandra. Å ena sidan kunde man vara säker på att domstolarna inte skulle komma att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å den andra skulle de ha möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättigheternas skydd undantagsvis måste anses befogat.

Däremot var frågan, huruvida den nuvarande lagprövningsrätten borde komma till direkt uttryck i grundlagstexten, enligt departementschefen ännu inte mogen för avgörande. En grundlagsregel skulle kunna inge den oriktiga föreställningen att lagprövningen skall utgöra ett normalt inslag i rättstill- lämpningen. Han fann det också svårt att formulera en grundlagsregel så, att den till fullo passade för alla författningsnivåer. Men särskilt hänvisade han till att han förordat att möjligheterna att införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning skulle utredas ytterligare. Det var uppenbart att tillkomsten av sådana regler skulle få betydelse för lagpröv- ningsrättens innehåll. Dessa två frågor borde alltså inte behandlas fristående från varandra, sade departementschefen.

[ konst/ttttionsutskottet (1975/76:56) behandlades i samband med proposi- tionen l975/76:209 några motioner om kontrollsystemet. Enligt motionen 1975/76:2553 (m) borde beslut nu fattas om att införa ett stadgande om lagprövningsrätt med den lydelse som fri- och rättighetsutredningen föresla- git. I motionen 1975/76:2554 (c) anfördes att frågan huruvida lagprövnings- rätten skulle kodifieras i regeringsformen eller ej närmast var av teknisk art. Båda alternativen var godtagbara förutsatt att en lagprövningsrätt av nuvarande innehåll består. l motionen 1975/76:897 av Ulla Jacobsson (m) begärdes utredning och förslag om inrättande av en författningsdomstol. Motionen 1975/76:2555 (vpk) fullföljde en vpk-reservation i fri- och rättig- hetsutredningen. 1 motionen föreslogs att tillämpande myndighet visserligen skulle vara skyldig att verkställa en prövning av en lags grundlagsenlighet.

Men skulle myndigheten finna att lagen står i strid med grundlagen, skulle frågan om föreskriftens tillämpning underställas riksdagens konstitutionsut- skott för avgörande.

Utskottet fastslog inledningsvis att det igällande rätt visserligen saknades uttryckliga regler om domstolars och förvaltningsmyndigheters lagpröv- ningsrätt men att en sådan rätt fick anses ha utbildats i praxis och befa'sts genom motivuttalanden, senast i samband med tillkomsten av 1974 års regeringsform. — Bl. a. mot bakgrund av de skilda uppfattningar om lagprövningsinstitutet, som framförts under diskussionen om fri- och rättighetsutredningens förslag, fann utskottet det välbetänkt att följa propo- sitionens förslag att t.v. behålla en oreglerad lagprövningsrätt med den utformning som den fått i praxis och genom motivuttalanden, samtidigt som frågan skulle utredas vidare. Ett införande av särskilda uppskovsregler för rättighetsbegränsande lagstiftning skulle påverka lagprövningsrättens inne- håll. Motsvarande kunde enligt utskottet sägas i fråga om lagrådets framtida ställning, som också hade föreslagits bli föremål för utredning. I avvaktan på resultatet av detta utredningsarbete borde alltså ingen ändring göras i lagprövningsinstitutet. Utskottet avstyrkte därför motionerna 1975/76:2553 och 2555. I fråga om motionen 1975/761897 anförde utskottet att den däri väckta tanken på en Specialdomstol för lagprövningsfrågor, en författnings- domstol, f. n. saknade all aktualitet i vårt land. Utskottet avstyrkte motionen. Motionerna 2553 och 2555 i nu förevarande del fullföljdes genom reserva- tioner till utskottets betänkande. Riksdagen följde emellertid utskottet (rskr 414, KU 1976/7711, rskr 2).

Uppdraget att utreda frågorna om ett särskilt förfarande vid rättighetsbe- gränsande lagstiftning, lagprövningsrätten och lagrådets ställning har anför- trotts åt rättighetsskyddsutredningen. I direktiven anför justitieministern, statsrådet Romanus, i nu förevarande del enbart att en av utredningens huvuduppgifter skall, i enlighet med vad riksdagen har förordat, vara att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt bör vara utformad i framtiden.

Det nu förevarande kontrollproblemet har således under de senaste åren blivit ingående belyst i vårt land. Detta gäller särskilt frågan om lagpröv- ningsrätten. Inte minst har denna belysning kommit till stånd genom remissbehandlingen av fri- och rättighetsutredningens betänkande. Det sålunda föreliggande materialet ger en klar bild av det principiella problemet — med dess ofrånkomliga, inneboende dilemma. Vad beträffar denna problem- belysning har r'ättighetsskvddstUret/ningen i och för sig inte mycket att tillägga. Utredningen vill i detta sammanhang bara nämna att dess förslag i övrigt inte kan sägas bringa lagprövningsfrågan i något förändrat läge. De föreslagna reglerna om ett speciellt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning torde i praktiken knappast behöva ge upphov till några lagprövningssituatio- ner. Särskilt må anmärkas att det särskilda lagstiftningsförfarandet skall vara tillämpligt bara om så yrkas inom riksdagen.

Lagprövningsrättens existens och huvudsakliga innebörd har — förutom genom den rättspraxis som förekommit upprepade gånger klargjorts genom uttalanden såväl av ledamöterna av de båda högsta domstolarna som av statsmakterna. Den fråga som föreligger nu är, om rättsläget bör ändras på något sätt. I rättighetsskyddsutredningens direktiv talas främst om lagpröv-

ningsrättens roll i grundlagens fri— och rättighetsskydd. Emellertid kan normkontrollen aktualiseras också i förhållande till andra grundlagsregler. Detta gäller främst reglerna om fördelningen av normgivningskompetensen i 8 kap. regeringsformen och vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen.

Rättighetsskyddsutredningen delar den gängse uppfattningen, att ett system med författningsdomstol eller dylikt inte är aktuellt hos oss. Inte heller bör man ta fasta på uppslaget att bara de båda högsta domstolarna skall få besluta att lag skall sättas åsido såsom grundlagsstridig. En sådan ordning skulle sannolikt förläna lagprövningen en politisk dimension. Vad därefter beträffar förslaget i motionen 1975/76:2555 om konstitutionsutskottet som avgörande instans i detta sammanhang delar rättighetsskyddsutredningen den uppfattning som dåvarande departementschefen gav uttryck för i propositionen 1975/761209. Man kan svårligen undvara en från riksdagen fristående kontrollapparat, om grundlagens rättighetsskydd skall bli tillräck- ligt effektivt. Så mycket mindre kan f. ö. en övergång till ett system med enbart politisk normkontroll vara aktuell.

Utan att nu vidare upprepa de argument som anförts senast av departe- mentschefen i propositionen 1975/76:209 kommer alltså även rättighets- skyddsutredningen fram till att man bör bygga på det nuvarande lagpröv- ningsinstitutet också i framtiden. Vidare anser utredningen att det saknas anledning att göra några sakliga ändringar i lagprövningsrätten.

Detta betyder bl. a. att det alltjämt skall krävas ett uppenbart fel för att en lag eller en regeringsförordning skall få åsidosättas. Såsom fri- och rättighets- utredningen påpekade (SOU l975:75 s. 211) innebär uppenbarhetskravet att möjligheterna till en reell lagprövning minskar, ju mindre precist den ifrågavarande grundlagsregeln eller eljest överordnade bestämmelsen är utformad. Man kan härvidlag finna exempel i 2 kap. 12 55 andra stycket och 13 & första stycket regeringsformen.

Då återstår bara frågan om det i regeringsformen bör införas en bestäm- melse i ämnet eller ej. Ett problem är här svårigheten att formulera en lagtext som förenar eftersträvad klarhet med önskvärd smidighet i tillämpningen. ] det sistnämnda hänseendet gäller det bl. a. möjligheten att i praktiken ta vederbörlig hänsyn till om den prövade föreskriften är en lag, en förordning eller en författningsföreskrift på lägre nivå. I detta sammanhang aktualiseras högsta domstolens tekniska kritik av den grundlagstext som fri- och rättighetsutredningen föreslog.

Rättighetsskyddsutredningen anser alltså att man i sak bör behålla lagprövningsrätten sådan den nu är. Utredningen föreslår att rådande rättsläge kommer till uttryck i ett grundlagsstadgande. Detta stadgande bör tas in i en ny sista paragraf (14 å) i 11 kap. regeringsformen samt utsäga följande. Om en domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får organet inte tillämpa föreskriften. Detsamma gäller om stadgad ordning behnnes ha i något väsentligt hänseende blivit åsidosatt vid föreskriftens tillkomst. Men om detär riksdagen eller regeringen som beslutat föreskriften skall tillämpning dock underlåtas bara om det föreliggande materiella eller formella felet är uppenbart. Såsom flerstädes understrukits avses härmed enbart att kodifiera vad som redan nu gäller.

6 Lagrådet

6.1. Bakgrunden

Sedan gammalt har i Sverige vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram för riksdagen. Granskningen ficki 1809 års regeringsform fastare former och lades på högsta domstolen. Gransk- ningen flyttades i samband med att regeringsrätten inrättades 1909 till ett särskilt organ. lagrådet. som bestod av ledamöter av högsta domstolen och regeringsrätten. Lagrådet skulle höras över lagförslag på vissa centrala rättsområden. Den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades 1971 och ersattes med en fakultativ granskning.

Lagrådsgranskningen torde utomlands ha direkt motsvarighet endast i Finland. Där finns sedan år 1960 ett laggranskningsråd för granskning av lagar och andra författningsförslag. I gällande förordning om laggransknings- rådet föreskrivs att granskningen skall avse en saklig. lagteknisk och språklig granskning av lag- och andra författningsförslag.

De grundläggande reglerna om lagrådet återfinns enligt gällande rätt i 8 kap. 18 å i 1974 års RF. För att avge yttrande till regeringen över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari skall ingå domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsutskott kan enligt RF inhämta yttrande från lagrådet. Närmare bestämmelser om lagrådet finns i särskild lag, lagen (l965:186, ändrad senast 1974:578) om lagrådet. Den antogs i anslutning till nya grundlagsbestämmelser om lagrådet i 21 & 1809 års RF, enligt vilka lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar. Ändringarna gjordes mot bakgrund av att lagstiftningsverksamheten hade blivit så omfattande att lagrådets arbetsbörda hade ökat kraftigt. Enligt lagen om lagrådet skulle lagrådet utgöras av en ordinarie och en extra avdelning. Efter lagändringar på våren 1968 inrättades ytterligare en extra avdelning. Enligt nu gällande regler om lagrådets organisation kan således lagrådet utgöras av högst tre avdel- ningar, varav en ordinarie och två extra. I varje avdelning skall tjänstgöra tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen äger dock förordna annan lagfaren person att tjänstgöra i avdelning av lagrådet i stället för ett av justitieråden. Om det finnes erforderligt. äger regeringen utse ytterligare en person att deltaga i behandlingen av visst ärende, vars bedömande kräver särskild fackkunskap. Högsta domstolen utser de justitieråd och regerings- rätten de regeringsråd. som skall vara ledamöter av lagrådet. och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra.

Inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet ärinte reglerad i grund- lagen eller i lagen om lagrådet.

Några bestämmelser om lagrådets arbetsformer finns inte meddelade. Ärenden handläggs på så sätt att antingen en särskild föredragande från vederbörande departement. i allmänhet den som i egenskap av sakkunnig handlagt ärendet. föredrar ärendet i dess helhet eller lagrådets ledamöter själva i förväg läser in förslaget och föredraganden biträder vid den fortsatta gemensamma granskningen av förslaget (se vidare lagrådsutredningens betänkande, bil. 1. s. 276).

Några bestämmelser om i vilken form lagrådets yttranden skall avges finns inte heller meddelade. Lagrådets yttranden redovisas sedan gammalt "skrift- ligen i form av protokoll som trycks. Yttranden på begäran av riksdagsutskott avges likaledes skriftligen i form av protokoll och återges i riksdagstrycket. Om någon ledamot av lagrådet anmäler avvikande mening i något avseende redovisas de olika meningarna i ledamöternas namn. Detta hänger samman med att någon omröstning inte äger rum och att någon majoritetsregel inte tillämpas (jämför lagrådsutredningens betänkande. s. 277 f.).

6.2. Lagrådsgranskningen före 1971

6.2.1. Granskningsområdef

Fram till år 1971 gällde att regeringen var skyldig att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag enligt 87 å i 1809 års RF och till annan lag som enligt särskilda bestämmelser däri skulle stiftas i den ordning som föreskrevs i 87 &. Lagstiftningen enligt 87å omfattade allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten samt kyrkolag.

En viss oklarhet får anses ha rått beträffande omfattningen av detta obligatoriska granskningsområde. beroende på svårigheter att tolka inne— börden av uttrycket ”allmän civil- och kriminallag” i 87 &. Vid RF:s tillkomst synes man med uttrycket ha åsyftat allmänna lagen, dvs. 1734 års lag, och menat att 875 RF skulle reglera lagstiftningen på alla för medborgarnas inbördes förhållanden centrala frågor. Utvecklingen medförde emellertid att nya ämnesområden blev föremål för av Kungl. Maj:t och riksdag gemensamt beslutad lagstiftning.

Även i de fall där Kungl. Maj:t med stöd av 895 sista punkten RF överlämnade ekonomisk eller administrativ lag till samfälld lagstiftning skulle den i 87 & föreskrivna ordningen användas. [ praxis ansågs skyldighet dock inte föreligga att inhämta lagrådets yttrande i dessa fall (se t. ex. prop. 1955zl77 med förslag till lag om socialhjälp, prop. 1959:19 med förslag till sjukhuslag och prop. 1962: 122 med förslag till sjukvårdslag). Förslag till lagar på detta område remitterades dock i många fall till lagrådet, så t. ex. förslag till arbetarskyddslag. prop. 1948z298, förslag till utlänningslag. prop. 1954z41, förslag till lag om nykterhetsvård, prop. 19541159, förslag till barnavårdslag, prop. 1960:10.och förslag till förvaltningslag, prop. 197lz30. Vid remissen till lagrådet av förslaget till barnavårdslag yttrade föredragande statsrådet (prop. 1960: 10 s. 396) att förslaget i stora delar inte torde vara av den beskaffenhet att det jämlikt 87 & regeringsformen behövde underställas lagrådets granskning men att dylik granskning torde vara påkallad beträffande andra stadganden. Lagrådet yttrade (s. 419. 421) att förslaget till väsentlig del rörde åtgärder som

ingrep djupt i enskildas rätt och frihet och dessutom hade stor betydelse för samhällsskyddet samt därför borde regleras genom lagstiftning enligt 87 & regeringsformen. Efter att ha anlagt vissa allmänna synpunkter på barna- vårdsnämndernas och deras ledamöters kvalifikationer yttrade lagrådet att endast smärre partier av förslaget hade befunnits vara av rent kommunal- rättslig innebörd eller eljest av sådan beskaffenhet att de inte förtjänade vidare uppmärksamhet från lagrådets sida.

Den lagstiftning som i övrigt skulle behandlas enligt 87 & RF gällde vissa särskilda frågor och kom efter hand att avse bland annat lagar om högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring m. m. (17, 18 och 22 && RF), om lagrådet (21 å), om prästval och om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst (28 och 30 åå), om svenskt medborgarskap (33 å), om statstjänstemännens rättsställning (36 %$) och om monopol (60 å).

Lagrådets uppgift var enligt 21 & RF att avge utlåtande över de förslag till stiftande, upphävande, ändring eller förklaring av lagar eller författningar, som regeringen för detta ändamål överlämnade till lagrådet. Lagrådets funktion har alltid varit enbart rådgivande. Regeringen kunde begära lagrådets granskning av vilket författningsförslag som helst. I vissa fall var sådan granskning, som framgått av det tidigare sagda, obligatorisk.

Utanför det obligatoriska granskningsområdet föll flera centrala och viktiga lagar. Bland dessa kan nämnas särskilt grundlag (som stiftades enligt 81 & RF), kommunallag (57 å andra stycket RF), vallag (49 ä 1 mom. RF), lag om rådgivande folkomröstning (495 2 mom. RF), sekretesslag (2 kap. 15 tryckfrihetsförordningen) samt skatteförfattningarna.

Det är svårt att närmare ange var gränserna för det obligatoriska granskningsområdet gick enligt RF:s bestämmelser och enligt den praxis som utvecklades. Författningsutredningen gör i sitt betänkande ”Sveriges stats- skick Del 2.” ett försök att beskriva utvecklingen i fråga om vad som föll under 875 RF och därmed inom det obligatoriska granskningsområdet. Utredningen uttalade följande (SOU 1963:17 s. 328):

Beträffande den praxis, som för närvarande tillämpas, må anföras följande. Den gamla definitionen på allmän civil/ag äger i betydande utsträckning alltjämt giltighet, men till denna kategori räknas över huvud lagar, som innebär väsentliga ingrepp i medbor- garnas frihet och egendom. Detta har medfört. att åtskilligt av vad som vid 1800-talets början klan uppfattades som ekonomisk lag numera anses vara allmän civillag. Till allmän kriminallag hänföres iallmänhet straffrättsliga bestämmelser, som avser brott av så allvarlig natur, att straffet är ett ej alltför kort fängelsestraff. Straffrättsliga bestämmelser av sådan art erfordrar med andra ord samfälld lagstiftning. Denna regel är emellenid icke undantagslös. Enligt passkungörelsen, som är utfärdad i admini- strativ ordning, kan sålunda fängelse utdömas upp till två år.

6.2.2. Granskningens inriktning

Om lagrådsgranskningens syfte och karaktär innehöll varken regerings- formen eller 1909 års lag om lagrådet några bestämmelser.

I propositionen rörande lagrådets inrättande anförde departementschefen att högsta domstolens granskningsverksamhet var att betrakta som den säkraste borgen inte bara för lagarnas praktiska tillämplighet utan även för upprätthållandet av enhet och konsekvens i lagstiftningen, ”för bevarande av

Lagrådet

vad i den svenska rätten är egenartat och värdefullt” (prop. 190837, 5. 40).

Vid 1926 års riksdag väcktes motioner i syfte att slå fast att lagrådets granskning skulle vara av formell och lagteknisk natur. Dessa avslogs i enlighet med konstitutionsutskottets hemställan. I utlåtandet anförde konstitutionsutskottet (KU 1926: 16) att det torde vara otvivelaktigt att det vid lagrådets inrättande hade förutsatts att granskningen skulle vara inte bara av formellt juridisk natur utan även innefatta materiell rättsprövning. Detta fann utskottet framgå bland annat av bestämmelsen i 21 & RF att regeringen för visst ärende kunde förordna ytterligare en ledamot, en sakkunnig. Utskottet anförde vidare att det knappast lät sig göra att dra upp en bestämd gräns mellan formell och materiell laggranskning. En juridisk granskning måste enligt utskottet innefatta även ett bedömande av rättsinnehållet.

Vid 1949 års riksdag väcktes en motion om utvidgning av lagrådets granskningsverksamhet. 1 utlåtande över motionen konstaterade konstitu- tionsutskottet (KU 194918) att enighet numera rådde om att lagrådets granskning inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas derasjuridiska sida. Konstitutionsutskottet anförde vidare att lagrådsgranskningens betydelse låg i att de remitterade lagförslagen Hck en frånjuridisk synpunkt tillfredsställande utformning. Denna granskning hade enligt utskottet bidragit till att i allmänhet vidmakthålla det inre samman- hanget i lagstiftningen.

Konstitutionsutskottet uttalade sig i samma riktning år 1954 och 1962 (KU 195419 och 196218).

Författningsutredningen (SOU 1963:17 s. 358) anslöt sig uttryckligen till konstitutionsutskottets uttalande från år 1949 angående lagrådsgransk- ningens syfte och karaktär.

6.2.3 Lagrådets sammansättning och arbetsformer

Vid lagrådets inrättande år 1909 bestämdes att lagrådet skulle bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen fick möjlighet att för visst ärende förordna till ytterligare ledamot av lagrådet en särskild sakkunnig, "en för insikt, erfarenhet och redlighet känd man". De grundläggande reglerna om lagrådets sammansättning togs in i 21 & RF.

Författningsutredningen (SOU 1963:17 s. 359) föreslog att sammansätt- ningen av lagrådet inte skulle anges på annat sätt i grundlag, än att det i RF fastslogs, att i lagrådet skulle tjänstgöra ledamöter av högsta domstolen och av högsta förvaltningsdomstolen.

Frågan om lagrådets organisation togs upp i en inom justitiedepartementet 1963 upprättad promemoria, där det framhölls att arbetsläget i lagrådet hade blivit sådant att den då förestående ökningen av lagstiftningsaktiviteten skulle medföra stockning i laggranskningsarbetet. 1 promemorian förordades att lagrådet skulle bestå av en ordinarie och en extra avdelning med vardera två justitieråd och ett regeringsråd.

Den kraftiga ökningen av lagrådets arbetsbörda tvingade fram grundlags- ändringar vid 1964 och 1965 års riksdagar. Dessa öppnade möjlighet att låta lagrådet arbeta på flera avdelningar. 1 proposition till 1964 års riksdag föreslogs att i 21 & RF skulle införas sådana ändringar att lagrådets arbete

skulle kunna uppdelas på två avdelningar, varav en extra. Lagrådet eller, om lagrådet var delat i avdelningar, varje avdelning skulle bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen skulle emellertid ha möjlighet att i stället för ett av justitieråden förordna annan lagfaren, skicklig och oväldig person att tjänstgöra i lagrådet. Möjligheten att för visst ärende förordna en extra ledamot skulle behållas. Riksdagen beslöt i enlighet med förslaget. Vid 1965 års riksdag, då det vilande förslaget till ändring i RF antogs slutligt, antogs en ny lag om lagrådet. enligt vilken lagrådet skulle utgöras av en ordinarie avdelning och en extra avdelning. Redan på våren 1968 måste, till följd av den ökande lagstiftningsaktiviteten, ytterligare en extra lagrådsavdelning inrät- tas. Extra avdelning skulle träda i tjänst endast när regeringen förordnade därom. Ledamöterna i lagrådet skulle utses för en period om två år, räknat från början av högsta domstolens höstsession. I fråga om behörigheten och skyldigheten att tjänstgöra i lagrådet stadgades i lagen om lagrådet.

6.3 1971 års reform

Den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades genom grundlagsänd- ringar som beslutades 1970—71. Åtgärden att på våren 1968 inrätta ytterligare en lagrådsavdelning betraktades endast som ett provisorium i avvaktan på en mer långsiktig lösning av frågan om lagrådsgranskning. Förslag till en sådan lösning framlades i prop. 1970:24. som bland annat innehöll förslag om övergång till en fakultativ lagrådsgranskning. Till grund härför låg en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (stencil Ju 1969zl4).

I 1970 års proposition gjorde departementschefen uttalanden om lagråds- granskningens inriktning. Departementschefen uttalade bland annat följande (prop. 1970:24 s. 35):

Synen på lagrådets granskningsuppgift har också successivt förändrats. Lagrådsgransk- ningen har kommit att uppfattas som ett remissförfarande som används för att få fram juridiskt fullgoda lagstiftningsprodukter. Det är naturligt att lagrådet undersöker sådant som att den tekniska metod som har valts för att realisera ett lagförslags syften är ändamålsenlig, att olika regleri förslaget står i överensstämmelse med varandra och att förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. Det ligger också nära till hands för lagrådet att uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av en ny lagstiftning och göra klarläggande uttalanden om hur dessa skall bemästras. Från andra remissinstanser skiljer sig lagrådet därigenom att det inte yttrar sig över utredningsförslag utan över förslag som utarbetats i departementen och som rege- ringen redan i huvudsak ställt sig bakom. På det stadium då lagrådets granskning kommer in är det sålunda inte längre fråga om att få underlag för regeringens ställningstaganden i betydelsefulla och politiskt kontroversiella sakfrågor utan om att få råd beträffande lagförslagens juridiska och tekniska utformning.

Längre fram i propositionen (s. 38) uttalade departementschefen samman- fattningsvis att han "tidigare framhållit att lagrådets uppgift bör vara att yttra sig över det ändamålsenliga i den valda lagstiftningsmetodiken och de föreslagna reglernas överensstämmelse med varandra samt vid behov uttala sig i tillämpningsfrågor.” "Lagrådets granskning bör begränsas till dessa uppgifter", anförde departementschefen härefter.

Inga särskilda bestämmelser om lagrådsgranskningens inriktning föreslogs

bli införda i grundlagen. Inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet förblev oreglerad.

I enlighet med vad som föreslogs i promemorian förordades i fråga om granskningsområdets omfattning att 87 ;) RF skulle ändras på så sätt att det överlämnades åt Kungl. Maj:t att fritt bestämma om lagrådets yttrande skulle inhämtas över ett lagförslag eller inte.

Föredragande departementschefen anförde (prop. 1970:24 s. 35):

Systemet med obligatorisk granskning av lagförslag från den högsta domarmaktens sida leder sitt ursprung från tider då maktfördelningen mellan en monark med personliga maktbefogenheter och folkrepresentationen var den centrala konstitutio- nella frågan. RF:s bestämmelser om obligatorisk laggranskning synes i första hand ha tillkommit för att begränsa utrymmet för konungens personliga maktutövning i lagstiftningssammanhang.

Med parlamentarismens införande har följt en överflyttning av konungens maktbe— fogenheter till statsrådets ledamöter. Därmed har också förutsättningarna för den obligatoriska lagrådsgranskningen väsentligt ändrats. Principiellt måste det i ett parlamentariskt system ankomma på regeringen att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma förslag till riksdagen.

Departementschefen yttrade i fortsättningen att det under 1969 hade inträffat en viss nedgång i lagrådets arbetsbörda och att den tredje avdelningen på grund härav hade kunnat dras in. Lagrådet arbetade således på två avdelningar. Lagstiftningsverksamheten låg alltjämt, yttrade departements- chefen, på en sådan nivå att det inte var osannolikt att inom någon tid ånyo en tredje avdelning kunde behöva inrättas.

Departementschefen fortsatte:

1 det lagstiftningsärende. som ledde till att den tredje lagrådsavdelningen kunde inrättas, var det en enhällig uppfattning såväl hos statsmakterna som hos lagrådet självt att en sådan utvidgning i och för sig inte var godtagbar och att den därför endast fick bli ett provisorium i avbidan på en långsiktig lösning av laggranskningsfrågan. Framför allt framhölls de menliga verkningarna för högsta domstolen och regeringsrätten av att alltför mångajustitieråd och regeringsråd drogs från sin egentliga uppgift, den dömande verksamheten.

Departementschefen redogjorde härefter för den inom departementet upprät- tade promemorian och remissbehandlingen av denna och yttrade:

Undersökningarna i promemorian utgår från att lagrådsinstitutionen tills vidare skall bestå. Vidare är det en utgångspunkt för övervägandena i promemorian att nya regler om lagrådsgranskningen skall vara så utformade, att granskningen inte får bromsa reformtakten i samhället. Slutligen slås det i promemorian fast, att lagrådsgransk- ningen inte skall få engagera lika många justitieråd och regeringsråd som enligt nuvarande regler behövs för tre lagrådsavdelningar.

Utifrån dessa utgångspunkter har i promemorian undersökts möjligheterna att genom organisatoriska förändringar eller genom ändrade regler beträffande lagrådets arbetsuppgifter åstadkomma den behövliga flexibiliteten i lagrådets verksamhet. Enligt promemorian är möjligheterna att nå ökad flexibilitet genom organisatoriska föränd- ringar snävt begränsade. Lösningen måste därför sökas i en ändring av lagrådets arbetsuppgifter. Övervägandena i promemorian leder fram till att det inte är möjligt att härvid gå fram genom en ändrad avgränsning av det obligatoriska granskningsområdet. Promemorian utmynnar i förslag att granskningen skall göras fakultativ över hela fältet. Det skall enligt promemorian tillkomma regeringen att fritt bestämma vilka

förslag som skall granskas av lagrådet.

Förslaget har vid remissbehandlingen gett upphov till delade meningar bland de juridiskt sakkunniga remissinstanserna. Grundlagberedningen, som vid sitt ställnings- tagande har haft tillgång till övriga remissyttranden, har enhälligt godtagit promemo— rieförslaget.

Från de kritiskt inställda remissinstanserna hari huvudsak anförts två invändningar, dels att det inte skulle föreligga något behov f.n. av ändrade regler beträffande lagrådsgranskningen, dels att förslaget skulle vara betänkligt från rättssäkerhetssyn- punkL

Därefter anförde departementschefen:

För min del kan jag inte biträda uppfattningen att ett ställningstagande i frågan om lagrådsgranskningen bör anstå. Det är visserligen riktigt att belastningen på lagrådet just nu är något mindre än tidigare. Som jag redan har antytt kan det emellertid inom ganska kort tid visa sig behövligt att åter ta en tredje lagrådsavdelning i anspråk. Jag delar den uppfattning som kom till uttryck när möjlighet öppnades att inrätta en tredje lagrådsavdelning att omfattningen av lagrådsverksamheten har en sådan menlig inverkan på högsta domstolens och regeringsrättens arbete att utvidgningen inte är godtagbar annat än som ett provisorium. Ett fakultativt system är den enda lösning som kan garantera en önskvärd flexibilitet i lagrådets verksamhet utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstol lider men. Jag vill för övrigt framhålla att redan det förhållandet att lagrådet måste arbeta på två avdelningar innebär en olägenhet såtillvida att Iagstiftningsarbetet i alltför stor utsträckning inkräktar på högsta domstolens och regeringsrättens dömande verksamhet.

Den andra invändningen mot förslaget bygger på tanken att den obligatoriska lagrådsgranskningen skulle utgöra en garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttas i lagstiftningen på vissa områden. Med denna uppfattning skulle det innebära ett från principiella synpunkter betänkligt steg att överlämna till regeringen att fritt bestämma i vilka fall sådan granskning skall äga rum.

Redan av vad jag anfört inledningsvis framgår attjag haren annan principiell syn på systemet med lagrådsgranskning än kritikerna. Denna syn ansluter nära till grundlag- beredningens resonemang i ämnet. Enligt min mening är det inte förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Lagrådets verksamhet är otvivelaktigt ofta värdefull som ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagstiftningsprodukter. Det bör dock ankomma på regeringen att ensam avgöra hur dess förslag lämpligen bör förberedas och utformas. Regeringen har ansvar inför riksdagen men enbart inför riksdagen. En övergång till ett fakultativt system över hela lagstiftningsfa'ltet är därför enligt min mening ett från principiella synpunkter riktigt steg.

Jag kommer alltså till slutsatsen att man nu bör gå över till en ordning med fakultativ lagrådsgranskning. Jag tror inte att detta kommer att leda till några mycket stora skillnaderi fråga om urvalet av lagförslag som remitteras till lagrådet. Med hänsyn till lagrådets sammansättning har man anledning att räkna med att det även i fortsätt— ningen skall bedömas som värdefullt att lagrådet yttrar sig överjuridiskt komplicerade lagstiftningsprodukter på civil-, straff- och processrättens områden. Även utanför dessa ämnesområden kommer det sannolikt ibland att anses angeläget att höra lagrådet, t. ex. i en del fall när ett kommittéförslag efter remissbehandling blivit grundligt omarbetat. Från de utgångspunkter för lagrådsgranskningen som jag tidigare har angett har man emellertid att räkna med att åtskilliga lagförslag över huvud taget inte behöver remitteras till lagrådet. Ofta kan det vara tillräckligt att lagrådet får yttra sig

över en lag eller ett lagkomplex bara i vissa delar. Det är vidare givet att vissa fall kan förekomma där lagrådsgranskning bör underlåtas av det skälet att granskningen skulle försena genomförandet av en angelägen reform. En fakultativ granskning gör det möjligt att väga olika intressen mot varandra.

Propositionsförslaget antogs av riksdagen. Beslutet var dock inte enhälligt. Konstitutionsutskottets majoritet anförde med anledning av propositionen (KU 1970:20 s. 3):

Den utredning som framlagts i ärendet visar enligt utskottets mening klart. att det inte föreligger möjligheter att genom organisatoriska förändringar få en behövlig flexibilitet i lagrådets verksamhet. Det framstår inte heller som möjligt att nå detta syfte genom en ändrad avgränsning av det obligatoriska granskningsområdet. I likhet med departe- mentschefen anser därför utskottet att en övergång till ett fakultativt system över hela fältet är den enda lösning som kan garantera den önskvärda flexibiliteten i lagrådets arbete utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstol lider men.

Till förmån för ett fakultativt system kan även åberopas vissa andra. tungt vägande skäl.

Iskilda sammanhang, bl. a. av författningsutredningen och i remissyttranden över utredningens förslag, har framhållits att det skulle vara värdefullt med en lagråds- granskning inom ytterligare kategorier av lagförslag än de som nu ingår i den obligatoriska sektorn. Utskottet kan ansluta sig till en sådan bedömning. Av betydelse i detta sammanhang är inte minst den omständigheten, att lagstiftningen visar en tendens att utvidgas till nya, förut oprövade områden.

I praktiken har det emellertid visat sig att det med gällande ordning inte finns något utrymme för en mera omfattande granskning inom det nuvarande fakultativa om rådet. Detta måste betecknas som en stor brist, inte minst med tanke på att en lagrådsgransk- ning av ett lagförslag inom detta område i åtskilliga fall allmänt sett torde framstå som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den nuvarande obligatoriska sektorn. Vid en övergång till ett fakultativt system blir det möjligt att väga hithörande intressen mot varandra och att därvid göra den prioritering som vid en helhetsbedömning framstår som rikligast. Detta möjliggör otvivelaktigt ett bättre utnyttjande av lagrådsgranskningens fördelar.

Tio reservanteri utskottet (c, fp, m)avstyrkte förslaget. De ansåg(KU 1970:20 s. 6) att utskottet borde ha yttrat bl. a. följande:

Förslaget att nu slopa den obligatoriska lagrådsgranskningen har kraftigt kritiserats under remissbehandlingen, bl. a. i yttranden av högsta domstolens och regeringsrät- tens ledamöter. En återkommande synpunkt har därvid varit att bestämmelserna om den obligatoriska lagrådsgranskningen utgör en garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttas vid lagstiftning på de i allmänhet centrala samhällsområden som dessa bestämmelser rör. Utskottet ansluter sig till denna uppfattning. En ändring i den gällande ordningen bör därför enligt utskottets mening i vart fall inte ske utan tungt vägande skäl.

Som motiv för en övergång till ett helt fakultativt system for lagrådsgranskningen anförs i propositionen i huvudsak två olika skäl, ett principiellt och ett praktiskt. Det första bygger på att det i ett parlamentariskt system i princip bör ankomma på regeringen att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma förslag till riksdagen. Departementschefen anser det inte vara förenligt med detta synsätt att ett organ som saknar parlamentarisk förankring tillförsäkras en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Det andra huvudskälet till stöd för reformen tar sikte på lagrådets arbetsbörda. Under hänvisning till erfarenheterna de senaste åren gör sålunda departementschefen gällande, att lagstiftningsverksamheten inom någon tid kan

komma att ligga på sådan nivå att lagrådet för att behörigen fullgöra sina uppgifter inom det nuvarande systemet måste arbeta på tre avdelningar. Detta skulle enligt statsmakternas uttalanden 1968 i alltför stor utsträckning inkräkta på högsta domsto- lens och regeringsrättens dömande verksamhet.

Vad gäller frågan om den nuvarande regleringen av lagrådets yttranderätt strider mot en konsekvent parlamentarism och därför bör ändras finner utskottet särskilt följande omständigheter böra beaktas. Lagrådets yttranderätt inskränker inte på något sätt regeringens rätt att självständigt bestämma om innehållet i de lagförslag regeringen framlägger för riksdagen. Det ankommer sålunda helt på regeringen att avgöra om den vill beakta påpekanden av lagrådet. Vidare gäller enligt nuvarande stadgad praxis att lagrådets granskning endast omfattar lagförslagens juridiska sida. Prövningen av förslagens allmänna politiska grunder utförs sålunda uteslutande av regering och riksdag. Mot denna bakgrund kan utskottet inte ansluta sig till departementschefens uppfattning att det ur principiell synpunkt inte är godtagbart att lagrådets hörande i vissa fall är obligatoriskt.

1 ärendet har inte förebragts någon utredning som ger stöd för antagande att lagrådets arbetsbelastning kommer att öka under de närmaste åren i sådan utsträckning att det till undvikande av olägliga förseningari Iagstiftningsarbetet skall bli erforderligt att åter inrätta en tredje lagrådsavdelning. Det redovisade materialet tyder snarare på motsatsen. Inte heller arbetstekniska synpunkter utgör därför enligt utskottets mening något vägande skäl för att nu genomföra en ändrad ordning med avseende på

lagrådsgranskningen.

Mot bakgrund av det anförda ansåg reservanterna att övervägande skäl talade för att rådande ordning för lagrådsgranskningen förblev oförändrad i avbidan på resultatet av grundlagberedningens slutliga överväganden i frågan.

6.4 1974 års regeringsform

[ det förslag till ny regeringsform, som grundlagberedningen (GLB) lade fram 1972, höll beredningen fast vid 1970 och 1971 års beslut att lagrådsgransk- ningen inte skulle vara obligatorisk. Två ledamöter reserverade sig dock för en återgång till den tidigare obligatoriska ordningen. Som en nyhet föreslog beredningen emellertid rätt för riksdagsutskott att inhämta yttrande från lagrådet. Beslut härom skulle kunna fattas endast av utskottets majoritet, inte såsom beredningen föreslog i fråga om remisser till andra statliga myndigheter — av en minoritet bestående av en tredjedel av ledamöterna.

Som skäl för att den ordning som beslöts åren 1970—71 borde bestå anförde GLB (SOU 1972:15 s. 165):

Beredningen — — — har inte funnit det praktiskt möjligt att på nytt föreslå en obligatorisk granskning. Åtskilliga viktiga grupper av lagar, såsom grundlagar, skatteförfattningar och kommunallagar, föll utanför den obligatoriska granskningen. Inom det område där granskning var obligatorisk måste däremot även okomplicerade förslag och sådana förslag där lagrådets yttrande eljest inte var sakligt behövligt remitteras till lagrådet, något som kunde få till följd att lagrådets arbetskraft utnyttjades mindre väl och som dessutom kunde leda till tidsförlust. Lagrådet bör enligt beredningens mening om möjligt inte arbeta på mer än två avdelningar. Det är knappast möjligt att finna ändamålsenliga regler att avgränsa de förslag där en lagrådsgranskning är påkallad. Då det är angeläget att lagrådet får yttra sigjust ide fall då dess yttrande är mest behövligt.

finns det knappast någon annan möjlighet än att frågan om remiss till lagrådet får prövas i varje särskilt lagärende.

I motiven till förslaget att utskott skulle kunna inhämta yttrande av lagrådet nämnde GLB att det förekom att utskott informellt anhöll om lagrådets bistånd med granskning av lagförslag samt att, särskilt med tanke på att riksdagen enligt förslaget skulle bli ensam lagstiftare, det lämpligen borde bli möjligt för utskott att inte bara under hand utan också genom formligt beslut begära yttrande av lagrådet.

I propositionen med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (RO) (prop. 1973z90) bibehölls den år 1971 införda ordningen med fakultativ lagrådsgranskning, och reglerna om lagrådet föreslogs bli införda i 8 kap. 18 & RF. Enligt 4 kap. 109 i förslaget till RO skulle statlig myndighet i princip lämna upplysningar och avge yttrande när utskott begär det. Redan en tredjedel av utskottets ledamöter skulle kunna få till stånd en sådan begäran. Utskottsmajoriteten skulle emellertid kunna förhindra att yttrande inhäm- tades om den fann att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Regeln om remiss till statlig myndighet innehöll inte något undantag i fråga om lagrådet.

Förslagen i propositionen beträffande lagrådet tillstyrktes av konstitutions- utskottet (KU 1973126 5. 55 f.).

Sex borgerliga ledamöter reserverade sig och föreslog att någon form av obligatorisk lagrådsgranskning återinfördes.

De anförde (KU 1973:26 s. 125):

Enligt vår mening utgör granskningen i lagrådet ett vidgat skydd för rättssäkerhets- intresset och för enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet. Genom att lagrådsgranskningen enligt stadgad praxis är begränsad till lagförslagensjuridiska sida medan deras allmänna politiska grunder är en sak uteslutande för regering och riksdag kan några principiella invändningar utifrån parlamentarisk synpunkt inte riktas mot ett system med obligatorisk lagrådsgranskning.

Reservanterna föreslog att obligatorisk lagrådsgranskning i princip skulle föreskrivas för det centrala lagområdet sådant detta bestämts i 8 kap. 2 och 3 åå RF, det vill säga föreskrifter om enskildas personliga ställning och om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt om förhål- landet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den. Undantag föreslogs dock för lagförslag av mindre ingripande art, i första hand lagändringsförslag av mindre vikt men även förslag till ny lagstiftning, som var sådant att lagrådets yttrande framstod som obehövligt. Av praktiska skäl fann reservanterna det vidare nödvändigt att lämna skattelagarna utanför det obligatoriska området.

Riksdagen biföll utskottsförslaget. I propositionen till 1974 års RF hade departementschefen framhållit att lagrådet liksom hittills huvudsakligen borde bestå av domare från de två högsta instanserna men att det saknades anledning att grundlagsfästa de närmare reglerna om lagrådets sammansättning. I enlighet härmed föreskrivs i 8 kap. 18é RF att i lagrådet ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten och att närmare bestämmelser om lagrådet meddelas i lag.

Enligt förslag i prop. 1974235 (5. 54) skulle de bestämmelser om lagrådets sammansättning, som fanns i 21 & 1809 års RF, tas in i lagen om lagrådet.

Regeln i 21 % 1809 års RF behölls alltså i sak oförändrad och fördes över till lagrådslagen. Denna regel är den nu gällande.

Den fakultativa lagrådsgranskningen behölls således, vilket också betyder att regler rörande omfattningen av lagrådets granskningsområde inte finns. Ej heller finns någonting stadgat i lag om inriktningen av lagrådsgransk- ningen.

6.5 Senare förslag samt konstitutionsutskottets granskning

6.5.1 Ändrings/örs/ag efter 1974

Inom 1973 års fri- och rättighetsutredning väcktes förslag om en föreskrift i RF enligt vilken lagrådet alltid skulle höras över förslag till lag som begränsari RF upptagen fri- och rättighet. Lagrådet skulle därvid särskilt yttra sig över förslagets grundlagsenlighet. Enligt fri- och rättighetsutredningens mening vore det dock lämpligt att vidga en bedömning av väckta förslag om lagrådsgranskningen till en förutsättningslös utredning om lagrådsinstitutet, gjord mot bakgrund av erfarenheterna av den fakultativa lagrådsgransk- ningen. Givetvis skulle, enligt utredningen, då också frågan om lagråds- granskning av lagförslag som rör de medborgerliga fri- och rättigheterna komma in i utredningsbilden. I avvaktan på resultatet av den förordade utredningen om lagrådsinstitutet ansåg utredningen att man då inte borde ta ställning till frågan huruvida föreskrift borde införas i RF om lagrådsgransk- ning av förslag som gäller rättighetsbegränsningar (SOU 1975:75 s. 109 f.).

De tre borgerliga ledamöterna (c, fp och m) i utredningen yrkade i reservationer att förslag till lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skulle granskas av lagrådet.

1 prop. 1975/76:209 angående förstärkning och utvidgning av grundlags- skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna behandlades frågan om lagrådets granskning av rättighetsbegränsande lagförslag. Departements- chefen anförde (prop. 1975/76:209 s. 95 f.):

För egen del anser jag att det ofta kan vara lämpligt att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. En sådan granskning är bl. a. ägnad att ytterligare minska farhågorna för att riksdagens lagbeslut skall komma att underkännas i rättstillämpningen. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighets- begränsande lagstiftning är emellertid förbunden med betydande nackdelar. Ett sådant system skulle bl. a. få till följd att alla författningar innehållande straffbestämmelser med frihetsstraff i skalan måste remitteras till lagrådet. Det är här i mycket stor utsträckning fråga om författningar som i övrigt saknar varje samband med fri- och rättigheterna t. ex. författningar om näringsverksamhet, miljöskydd, hälsovård etc. — och som inte heller i övrigt är av sådan art att det skulle fylla någon rimlig funktion att låta dem granskas av lagrådet. Resultatet skulle i stället bli ett avsevärt mindre utrymme för granskning t. ex. av komplicerad civilrättslig lagstiftning. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning kan vidare, som framhålls av högsta domstolen, ge upphov till meningsskiljaktigheter huruvida grundlagen i ett visst fall kräver lagrådsremiss eller inte. Man möter också problemet hur man i lagprövningshänseende skall bedöma lagar som borde ha remitterats till lagrådet men där remiss, kanske till följd av ett rent förbiseende, inte har ägt rum. En särskild komplikation, som har påpekats av kammarrätten i Göteborg, är att lagrådet knappast kan begränsa sina uttalanden om grundlagsstridighet till att avse uppenbara fall utan att det måste reagera också när den vanliga lagen endast framstår som tveksam

i förhållande till grundlagens bud. I själva verket kommer lagrådet, om all rättighets— begränsande lagstiftning remitteras dit, att få en ställning som i hög grad liknar en författningsdomstols. Detta innebär i sin tur att lagrådet och därmed också de organ varifrån det rekryteras — högsta domstolen och regeringsrätten —oundvikligen kommer att dras in i det politiska kraftfältet på ett sätt som är helt främmande för svensk rättstradition.

Jag anser av dessa skäl att det nu varken är lämpligt eller möjligt att föreslå att rättighetsbegränsande lagar obligatoriskt skall granskas av lagrådet. Jag har däremot inte något att invända mot förslaget att lagrådets ställning blir föremål för en förutsättningslös utredning som inte begränsas till att avse endast frågan om granskning av rättighetsbegränsande lagstiftning utan som gäller lagrådets uppgifter inom hela lagstiftningsområdet. Ett sådant utredningsuppdrag bör anförtros åt en parlamentariskt sammansatt kommitté och förenas med uppgifterna att utreda frågorna om särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning och om grundlagsreglering av lagprövningsrätten. Det bör understrykas att mitt ställningstagande i den nu behandlade frågan givetvis inte skall tolkas så attjag motsätter mig att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. Jag delar i denna fråga den uppfattning som har uttryckts av bl.a. högsta domstolen att sådan granskning i praktiken bör ske i betydande utsträckning.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet (KU 1975/76:56), som också hade att yttra sig över ett antal borgerliga motioner angående lagrådsgranskning, alla i syfte att förstärka och utvidga denna (motionerna l975:94, 994 och 999 samt motionerna 1975/761255], 2553 och 2554).

1 motionen l975:94 (c och fp) hemställdes om ändring av 8 kap. 18% regeringsformen av innebörd dels att lagrådets yttrande skulle inhämtas rörande lagförslag i ämne som avses i 2 och 3 åt) samma kapitel med undantag för skattelagstiftning och lagförslag av ringa vikt, dels att ledamöter i lagrådet skulle utses enbart av högsta domstolen och regeringsrätten.

Motionen 19751999 (m) hade samma hemställan som den föregående samt innefattade därjämte yrkande om skyndsam utredning och regeringsförslag om inrättande av ett skattelagråd.

1 motionen 19751994 (m) hemställdes som alternativ till yrkandena i de båda föregående motionerna och under förutsättning att dessa yrkanden inte vann bifall i riksdagen, att riksdagen beslutade att till 8 kap. 18 & RF fogades meningen "Om en lag skulle komma att verka retroaktivt i något avseende skall förslaget därom sändas till lagrådet för granskning".

I motionen 1975/76:2551 (fp) föreslogs att lag som begränsar de fri- och rättigheter som behandlades i propositionens förslag till 2 kap. 1 & 1—5 och i 6 och 8 åå och 11 å andra stycket RF skulle granskas av lagrådet, som skulle yttra sig om lagens förenlighet med RF. Fann lagrådet att ett lagförslag innebär begränsning av yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfrihe- ten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten eller skyddet för förtrolig meddelelse, skulle en särskild föreslagen beslutsordning tillämpas.

Motionen 1975/76:2553 (m) innehöll samma yrkande som motionen 2551 i förevarande fråga, dock att lagrådets granskning och formerna för beslut om rättighetsinskränkningar föreslogs gälla även vissa moment i föräldrarätten, som enligt motionen skulle upptagas i regeringsformen.

I motionen 1975/76:2554 (c) föreslogs att lagrådets yttrande alltid skulle inhämtas i fråga om lagförslag av rättighetsbegränsande innebörd. Yttrandet skulle därvid kunna begränsas till frågan om lagförslaget var grundlagsen- ligt.

Utskottet, som avstyrkte motionsyrkandena, framhöll att det var förenat med svårigheter av olika slag att införa en ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av alla rättighetsbegränsande lagförslag eller inom gene- rellt angivna stora lagstiftningsområden över huvud taget (KU 1975/76:56 s. 15). Utskottet förordade i stället en förutsättningslös utredning om lagrådets ställning och uppgifter. Som ett led i utredningsarbetet borde enligt utskottet kunna prövas de förslag i denna del som framkommit i motionerna. Flera ledamöter (c, fp och m) i utskottet reserverade sig häremot och föreslog i tre olika reservationer att förslag till lag som begränsade i propositionen behandlade fri- och rättigheter alltid skulle granskas av lagrådet, som särskilt skulle yttra sig om förslagets förenlighet med RF (s. 66 ff.). Vidare föreslogs att lagrådet obligatoriskt skulle yttra sig över lagförslag i ämne som anges i 8 kap. 2 och 3 åå RF, med undantag för lagförslag med föreskrifter om skatt och lagförslag av ringa vikt (5. 83 f. och 124). Två ledamöter(m) ansåg vidare att ett särskilt skattelagråd borde inrättas (s. 85).

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

6.5.2 Konstittttiansutskottets granskningsbetänkanden

Konstitutionsutskottet (KU) har ägnat särskild uppmärksamhet åt omfatt- ningen och inriktningen av lagrådsremisserna för tiden efter 17.2.1971 (dagen för grundlagsändringen) till och med år 1976. Inom utskottets kansli har utarbetats promemorior, intagna som bilagor till KU:s granskningsbetän- kanden(KU l972:26, l973:20, l974:22, 1975112, 1975/76:50 och 1976/77:44), utvisande dels vilka lagförslag som remitterats till lagrådet, dels vilka som inte remitterats till lagrådet men som enligt de tidigare gällande reglerna torde ha hört till det obligatoriska granskningsområdet.

Under den obligatoriska lagrådsgranskningens sista två år, 1969 och 1970, uppgick antalet lagrådsremisser till omkring 50 respektive drygt 60. Enligt konstitutionsutskottets undersökningar remitterades under tiden 17.2—31.12.1971 21 lagförslag till lagrådet samtidigt som 12 lagförslag som enligt förut gällande regler torde ha hört till det obligatoriska gransknings- området, lämnades till riksdagen utan att ha remitterats till lagrådet (KU l972:26 s. 29 f.).

År 1972 lade regeringen fram 15 propositioner med lagförslag som hade granskats av lagrådet (av dessa omfattas fyra också av den nyss angivna siffran för lagrådsremisser under år 1971) och 18 propositioner med förslag inom det tidigare obligatoriska området som inte hade granskats av lagrådet (KU l973:20 s. 10 och 151 ff.).

Motsvarande siffror för år 1973 var 13 respektive 26 (KU 1974122 5. 28 och 235 ff.), för år 1974 10 respektive 32 (KU 1975:12 s. 21 och 151 ff.)och för år 1975 20 respektive 21 (KU 1975/76:50 s. 20 och 217 ff.). Av de under år 1976 till riksdagen avgivna lagförslagen hade åtta granskats av lagrådet. Under 1976 hade vidare riksdagsutskott i tre fall begärt lagrådets yttrande över propositioner(KU 1976/77:44 s. 17 och B 66). Utskottet redovisar för år 1976 inte vilka propositioner med förslag inom det tidigare obligatoriska området som inte har blivit föremål för lagrådsgranskning.

Konstitutionsutskottet uttalade beträffande år 197] att erfarenheterna av slopandet av den obligatoriska lagrådsgranskningen ännu inte var tillräckliga

för en säker bedömning av Kungl. Maj:ts praxis på detta område (KU l972:26 s. 7).

Då utskottet inte ville föregripa riksdagsbehandlingen av förslaget till ny författning (prop. l973z90) föranledde granskningen av lagrådsremisserna under år1972 inte något utskottets uttalande i förevarande sammanhang(KU 1973:20 s. 11).

I särskilt yttrande till utskottets betänkande avseende år 1972 anförde sju borgerliga ledamöter av utskottet bland annat (KU 1973:20 s. 23):

Den redovisning som utskottet lämnar av lagrådsremisserna under 1972 visar enligt vår uppfattning betydelsen av lagrådsgranskning. Lagrådets synpunkter har sålunda föranlett ändringari 14 av 15 remitterade lagförslag. Antalet lagrådsremisser har dock sjunkit väsentligt från 1971 till 1972.

I övrigt hänvisade de sju ledamöterna till den förestående riksdagsbehand- lingen av förslaget till ny författning.

Beträffande år 1973 fann utskottet, enär utskottet inte ville föregripa behandlingen av två motioner (1974:99 och 19741593), båda med syfte att utvidga lagrådsgranskningen, inte skäl låta granskningen av lagrådsremis- serna föranleda något utskottets uttalande (KU 1974:22 s. 29).

I särskilt yttrande till utskottets betänkande avseende år 1973 anförde sju borgerliga utskottsledamöter bland annat (KU 1974:22 s. 58):

Den redovisning som utskottet lämnar angående lagrådsremisserna visar en kontinu- erlig nedgång av det antal lagförslag som årligen blir föremål för lagrådets granskning. Detta måste anses betänkligt med hänsyn till det skydd för rättssäkerhetsintresset, enhetligheten, konsekvensen och klarheten i rättssystemet som lagrådsgranskningen enligt vår mening utgör.

I övrigt hänvisade ledamöterna till den borgerliga reservationen till utskottets betänkande rörande författningsreformen (KU 1973126 5. 55 och 125)samt till utskottets förestående behandling av ovannämnda motioner rörande lagråds- granskningen. »

I fråga om år 1974 fann utskottet, med hänvisning till tre tidigare (s. 122) nämnda motioner(1975:94, l975:994 och l975:999), alla med syfte att utvidga lagrådsgranskningen utöver gällande författning, ej skäl att föregripa motionsbehandlingen genom något särskilt uttalande rörande granskningen av de till riksdagen avgivna lagpropositionerna (KU 1975:12 s. 21 f.).

lsärskilrvttrantle till utskottets betänkande an förde sju borgerliga utskotts- ledamöter bland annat (KU 1975:12 s. 39):

Utskottets redovisning av lagrådsgranskningens omfattning visar en ytterligare nedgång under 1974 i förhållande till tidigare år. Som vi vid olika tillfällen framhållit anser vi lagrådsgranskningen utgöra ett skydd för rättssäkerheten och en garanti för enhetligheten, konsekvensen och klarheten i rättssystemet. Mot denna bakgrund är den kontinuerliga minskningen av antalet lagrådsremisser betänklig. Den verkställda granskningen visar också, att man inom regeringen varken följer några enhetliga principer eller företar någon samlad bedömning rörande vilka lagförslag som skall remitteras till lagrådet.

Granskningen av de under år1975 till riksdagen avgivna lagpropositionerna föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. Utskottet hänvisade till den förestående propositionen 1975/761209 rörande fri- och

rättigheter i grundlag jämte de ovannämnda motionerna (KU 1975/76:50 s. 19 f.).

1 särskilt yttrande till granskningsbetänkandet anförde sju borgerliga utskottsledamöter bland annat (KU 1975/76:50 s. 65):

Som vi vid olika tillfällen framhållit tillmäter vi lagrådet en utomordentlig vikt som ett juridiskt granskningsorgan i lagstiftningsprocessen. — — — De undersökningar av lagrådsremissernas omfattning som utskottet företagit alltsedan 1972 visar att de 1971 ändrade reglerna för lagrådsgranskningen inte lett till att lagrådet kommit att utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt.

Beträffande år 1976 fann utskottet med hänvisning till då pågående utredningsarbete (lagrådsutredningen samt rättighetsskyddsutredningen) — inte anledning göra något särskilt uttalande om utnyttjandet av lagrådsinsti- tutet under året (KU 1976/77:44 s. 17).

6.6 Lagrådsutredningens förslag

Enligt direktiven för lagrådsutredningen skulle lagrådsutredningen överväga dels lagrådets sammansättning och arbetsformer, dels olika alternativ i fråga om inriktningen av granskningsverksamheten samt avgränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde.

Lagrådsutredningens direktiv framgår av vad chefen för justitiedeparte- mentet, statsrådet Romanus, anförde vid regeringssammanträdet den 20 januari 1977 (Dir 19772). 1 direktiven redogjorde departementschefen bland annat för nu gällande och tidigare bestämmelser på området. Vad departe- mentschefen i övrigt uttalade har införts i lagrådsutred ningens betänkande, s. 245.

Lagrådsutredningen har uttalat att det inte ankommer på utredningen att ta ställning till frågan om lämpligheten i och för sig av att återinföra obligatorisk granskning. Mot bakgrund av vissa överväganden rörande obligatorisk lagrådsgranskning på olika Iagstiftningsområden har lagrådsutredningen utarbetat tre alternativ som innebär att endast en del av alla lagförslag skall obligatoriskt granskas av lagrådet. Alla de olika alternativen innehåller tre generella undantag från kravet på lagrådsgranskning. nämligen för lagförslag som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda. för lagförslag som är brådskande samt för lagförslag av sådan art att det med hänsyn till granskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet. 1 sist— nämnda hänseende åsyftas t. ex. föreskrifter som har sin betydelse i fråga om de allmänna politiska grunderna och som inte innefattar lagtekniska svårigheter.

Beträffande den närmare utformningen av alternativen hänvisas till bilaga 1 (s. 240 f. och 306 ff.).

I fråga om avgränsningen av området för en obligatorisk lagrådsgranskning har lagrådsutredningen ansett lämpligt att anknyta till regeringsformens och tryckfrihetsförordningens bestämmelser om krav på Iagform på vissa ämnes- områden. Lagrådsutredningen har ansett att en obligatorisk lagrådsgransk- ning bör avse endast lagförslag, enär den normgivning som sker i Iagform är av sådan omfattning att det inte skulle vara möjligt att utöver denna ta upp

även regeringsförordningar. Hur ett obligatoriskt granskningsområde än avgränsas får man, menar utredningen, räkna med att det finns lagförslag som i det särskilda fallet lämpligen bör granskas av lagrådet, trots att de faller utanför ett sådant område. Lagrådsutredningen har därför ansett att det bör vara möjligt att inhämta yttrande från lagrådet även i fråga om sådana lagförslag.

När det gäller metoden att avgränsa ett obligatoriskt granskningsområde har lagrådsutredningen påpekat att det inte är en framkomlig väg att räkna upp de lagar som bör omfattas av den obligatoriska granskningen. Om de olika lösningar som härvid kan tänkas anför lagrådsutredningen (s. 284 f.):

En sådan är att granskningsområdet bestäms genom en allmänt hållen regel, som förenas med möjlighet att under vissa, likaså allmänt hållna förutsättningar avstå från att inhämta lagrådets yttrande. En sådan regel skulle t. ex. kunna innehålla att yttrande från lagrådet skall inhämtas över principiellt eller praktiskt viktiga lagförslag, om inte särskilda skäl häremot föreligger. Någon klar gräns mellan vad som måste resp. inte behövde granskas skulle emellertid då inte finnas. Detta skulle knappast innebära en obligatorisk granskning i den mening som förutsättes i utredningens direktiv. Ett alternativ som i huvudsak bygger på en allmänt hållen bestämmelse synes också alltför lösligt, även om bestämmelsen kombinerades med en uppräkning av några typer av lagstiftning som den under alla förhållanden skulle omfatta (jfr lagtekniken i 8 kap. 2 och 3 $% RF). En ytterligare möjlighet att bestämma granskningsom rådet skulle vara att ange de lagstiftningsområden. som böromfattas, genom att anknyta till sådana begrepp som civillag, strafflag, skattelag etc. Dessa begrepp har emellertid inte någon fixerad innebörd och metoden skulle med all sannolikhet vålla åtskilliga problem i prakti- ken.

Lagrådsutredningen har funnit det ofrånkomligt att välja en annan lösning, varigenom gränsen för vad som ingår i det obligatoriska granskningsområdet bestäms mera konkret.

1 det förslag (alternativ 1), som lagrådsutredningen för sin del förordat, har en begränsning skett till sådan lagstiftning som till sin typ har ansetts mera väsentlig från granskningssynpunkt. Det föreslås omfatta bl. a. grundlagsbe- stämmelser om tryckfriheten, föreskrifter vilka begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna som behandlas i 2 kap. regeringsformen och civilrättslig lagstiftning. Av offentligrättslig lagstiftning föreslås ingå föreskrifter som gäller brott eller rättsverkan av brott, utredning om brott, tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om brott, tvångsmedel av annan anledning, rekvisition eller annat sådant förfogande, inskränkningar i rätten att förvärva eller inneha fast egendom eller tomträtt, fastighetsbildning, konsumentskydd, natur- och miljövård, utsökning och konkurs samt föreskrifter som gäller skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva. Av annan lagstiftning som föreslås ingå i det obligatoriska granskningsområdet kan särskilt nämnas föreskrifter om domstolar och rättegång samt sekretesslagstiftning.

Alternativ 11 är en utbyggnad av alternativ 1. Skillnaden mellan dessa båda alternativ och alternativ 111 hänför sig till beskrivningen av vilka föreskrifter inom området för 8 kap. 35 RF som skulle höra till det obligatoriska granskningsområdet. I stället för en uppräkning av ämnesområden skulle som rekvisit för granskningsobligatorium kunna anges i 35 t.ex. "före-

skrifter som avses i 35, om föreskrifterna måste anses vara principiellt viktiga".

Från kravet på en obligatorisk lagrådsgranskning har lagrådsutredningen i samtliga alternativ föreslagit dels det undantaget att straffbestämmelser i specialstraffrätten inte skall behöva granskas av lagrådet om inte strängare straff än fängelse i ett år stadgas, dels, som nämnts tidigare, generella undantag för föreskrifter som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhet, för särskilt brådskande lagstiftning samt för föreskrifter av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgranskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet.

Experten hos lagrådsutredningen. departementsrådet Gunnar Björne, förordade i ett särskilt yttrande att skattelagarna skulle falla utanför det obligatoriska granskningsområdet med undantag av föreskrifter om arvs- och gåvoskatt samt föreskrifter om grunderna för taxerings- och uppbördsförfa- randet vid den direkta beskattningen och därmed sammanhängande proces- suell lagstiftning. Björne yttrade bl. a. att skattelagstiftningen ofta rör frågor som är politiskt kontroversiella. att bedömningen, hur lagstiftningen bör utformas, är starkt beroende av politiska värderingar samt att denna lagstiftning därför vore mindre väl lämpad för obligatorisk lagrådsgransk- ning. Erfarenheten visade vidare enligt Björne att skattelagstiftningen av de politiskt ansvariga vanligtvis ansågs vara av mycket brådskande natur. Björne erinrade om den av majoriteten föreslagna regeln att lagrådets hörande kunde underlåtas, om därav följande dröjsmål skulle leda till avsevärt men, och fann det sannolikt att denna regel skulle få åberopas ofta i fråga om skattelagstiftningen och snarare få karaktären av huvudregel än av undan- tag.

Lagrådsutredningen har också aktualiserat frågan om lagprövningsrätten. Härom yttrar utredningen (s. 284):

Även om bestämmelserna om vad som obligatoriskt skall granskas av lagrådet utformas så klart och entydigt som möjligt, måste fråga ibland kunna uppkomma om inte en av riksdagen antagen lag. som inte har granskats av lagrådet, rätteligen borde ha underkastats sådan granskning. Detta lederi sin tur till frågan om underlåtenhet att höra lagrådet när det skulle ha skett inverkar på lagens giltighet. -— Lagprövnings- rätten, som hitintills har förblivit oreglerad, är f. n. föremål för prövning av rättighetsskyddsutredningen. Anledning saknas därför att i nu förevarande samman- hang ta ståndpunkt till nämnda fråga. Utredningen vill emellenid framhålla följande synpunkter. Lagrådet har inte någon beslutande funktion utan har endast att avge begärt yttrande, vilket inte är bindande för regeringen och riksdagen. Det kan därför måhända sägas vara mindre följdriktigt, om underlåtenheten att höra lagrådet skulle föranleda en lags ogiltighet. Å andra sidan kan inte bortses från att lagrådets hörande ofta föranleder ändringar av remitterade förslag. Vidare skulle en ordning, som innebär att underlåtenhet att inhämta lagrådets yttrande nä rså hade bort ske inte inverkar på en lags giltighet, kunna tänkas föranleda att minskad uppmärksamhet ägnas frågan om lagrådsremiss behövs. Om ogiltighet skall kunna ifrågakomma, bördet inte vara i andra fall än då det är uppenbart att lagrådets yttrande borde ha inhämtats. I praktiken torde man knappast ha anledning räkna med att lagrådsremiss skall underlåtas när det av bestämmelserna klart framgår att lagrådets hörande skall vara obligatoriskt.

Lagrådsutredningen utgår från att laggranskningen även i fortsättningen skall ankomma på en särskild institution, benämnd lagrådet.

Oavsett hur ett obligatoriskt granskningsområde närmare bestäms måste man, enligt utredningen (s. 262), räkna med att flera lagförslag skall kunna granskas samtidigt. Utredningen förordar därvid att lagrådet behålls som en enhetlig institution som vid behov kan arbeta på avdelningar. Man får då en avsevärt smidigare organisation och därmed bättre möjlighet att utnyttja lagrådets arbetskapacitet.

Beträffande lagrådets sammansättning framhåller lagrådsutredningen att lagrådets karaktär av i princip en representation av högsta domstolen och regeringsrätten bör bibehållas. Som skäl för att Iaggranskningen skall utföras av ledamöter i högsta domstolen och regeringsrätten har, framhåller utredningen (s. 265), brukat anföras främst värdet av att den erfarenhet av den dömande verksamheten i högsta instans som dessa domare har förvärvat tillförs lagstiftningsarbetet, liksom den betydelse för rättstillämpningen som deltagandet i granskningen av lagförslag anses ha. Angivet skäl för att Iaggranskningen bör ankomma på domare i högsta domstolen och regerings- rätten är enligt lagrådsutredningens mening fortfarande i huvudsak bärande. Utredningen pekar även på andra omständigheter, som kan åberopas, till exempel att verksamhet i någon av de båda högsta instanserna är ägnad att ge stor förtrogenhet med rättssystemet och överblick över detta, att dessa instansers ledamöter i allmänhet har betydande erfarenhet av lagstiftnings- arbete samt att det förhållandet att Iaggranskningen åvilar ledamöter i dessa båda instanser dessutom ansetts utgöra en garanti för det granskande organets självständighet gentemot regeringen och riksdagen.

Enligt lagrådsutredningens direktiv skall lagrådsgranskningen i princip inte få ta i anspråk fler domare från högsta domstolen och regeringsrätten än som motsvarar två lagrådsavdelningar i nuvarande sammansättning, eller högst åtta domare med fri fördelning mellan antaletjustitieråd och regerings- råd.

För att lagrådets granskningskapacitet skall kunna ökas har lagrådsutred- ningen föreslagit att antalet ledamöter på lagrådsavdelning minskas. Frågan om lagrådsavdelnings sammansättning har, framhåller utredningen, också samband med antalet avdelningar som krävs för att lagrådet skall kunna bemästra den arbetsbörda som kan väntas. Med de alternativ i fråga om det obligatoriska granskningsområdet som utredningen lägger fram måste möjlighet finnas för lagrådet att arbeta på tre avdelningar. Inte heller kan ett behov av fyra avdelningar uteslutas. Utredningen menar att så många avdelningar inte bör finnas annat än rent tillfälligt.

Lagrådsutredningen föreslår (s. 268) att lagrådsgranskningen skall kunna utföras av avdelning med tre ledamöter. Vid en sammansättning med tre ledamöter kan man därvid med sammanlagt nio ledamöter från högsta domstolen och regeringsrätten — alltid räkna med tre avdelningar och, om tre av ledamöterna rekryteras utanför kretsen av i tjänst varandejustitieråd och regeringsråd, även fyra avdelningar. Av de tre ledamöterna på en avdelning bör nämligen enligt utredningen en ledamot kunna rekryteras utanför kretsen av aktiva justitieråd och regeringsråd.

Mot bakgrund av att det obligatoriska granskningsområde som utred- ningen föreslår omfattar lagförslag inom olika lagstiftningsområden fallande inte endast inom högsta domstolens verksamhetsområde förordar utred- ningen att lagrådets avdelningar skall kunna ha sinsemellan olika samman-

sättning i fråga om proportionen mellan antalet justitieråd och antalet regeringsråd. Avdelning föreslås (s. 270) således kunna bestå såväl av två justitieråd och ett regeringsråd som av ett justitieråd och två regeringsråd, beroende på inom vilken domstols verksamhetsområde som ett remitterat lagförslag i första hand faller.

Möjligheten att anlita fackman bör enligt lagrådsutredningens mening kunna bibehållas. Sådan fackman bör förordnas att biträda som särskild sakkunnig och inte som för närvarande ha ställning som ledamot.

Lagrådsutredningen anser (s. 271) att den nuvarande tjänstgöringstiden om två år är välavvägd. Redan med hänsyn till att tjänstgöringstiden inte bör vara längre än två år är det, enligt utredningens mening, inte lämpligt att organisera lagrådet som en ordinär myndighet med fast inrättade tjänster; man skulle då bland annat behöva laborera med tjänstledighet för de berörda domarna. Med bibehållande av den faktiska anknytningen till de två högsta domstolarna underlättas möjligheten att ta i anspråk justititeråden och regeringsråden för dömande verksamhet när deras deltagande i laggransk- ningen inte påkallas.

Med ett obligatoriskt granskningsområde enligt något av de alternativ som lagrådsutredningen lägger fram kan Iaggranskningen enligt lagrådsutred- ningen (s. 271)antas normalt ta i anspråk minst två avdelningar. Avdelning- arna bör enligt förslaget likställas formellt, sålunda bör den nuvarande ordningen med ordinarie och extra avdelningar överges.

Beträffande frågor om tjänstgöringsskyldighet, tjänstgöringstidens längd och utseende av ledamöter i lagrådet hänvisas till lagrådsutredningens förslag (5. 271 fl).

Beträffande lagrådets arbetsformer anför och föreslår lagrådsutredningen bland annat följande.

Lagrådets yttrande skall även fortsättningsvis inhämtas av regeringen och avse ett av regeringen godtaget lagförslag(s. 274). Detta utesluter i och för sig inte att lagrådet kan påbörja granskningen dessförinnan. Departement bör under beredningen av ett lagstiftningsärende kunna begära att under hand få höra lagrådets synpunkter beträffande viss fråga. Sistnämnda förhållanden torde inte kräva någon uttrycklig reglering. Det bör i fortsättningen liksom hittills ankomma på lagrådets ledamöter att själva avgöra vilket arbetssätt som är lämpligast. Lagrådet skall, enligt förslaget, vidare ha frihet att avgöra vad i ett remitterat lagförslag som äri behov av en närmare granskning. Det departement i vilket förslaget har utarbetats bör vara skyldigt att tillhanda- hålla lämplig föredragande, även om lagrådets yttrande har begärts av riksdagsutskott (s. 277). Om remiss från riksdagsutskott skulle avse ett lagförslag som har väckts inom riksdagen, bör det ankomma på utskottet att ställa föredragande till lagrådets förfogande. Bestämmelser om detta föreslås bli intagna i lagen om lagrådet. Lagrådets yttrande skall avges skriftligen, men liksom för närvarande bör redaktionella och liknande anmärkningar kunna göras under hand. 1 fråga om utformandet av yttrandena skall det ankomma på lagrådets ledamöter att själva bedöma hur man lämpligen bör förfara.

Lagrådsutredningen har funnit att det med hänsyn till att lagrådet enligt nya RF inte principiellt torde skilja sig från andra myndigheter— framstår som naturligt att lagrådet, när det avger begärt yttrande över ett lagförslag, alltid redovisar myndighetens mening. Mot bakgrund härav föreslås regler om

omröstning när skiljaktiga meningar förekommer och om vem som skall vara ordförande på avdelning. Se vidare härom i förslaget, s. 277 f.

6.7 Antalet lagrådsremisser efter 1971

Vid sin egen bedömning av hur regeringen utnyttjat lagrådsgranskningen efter 1971 har rättighetsskyddsutredningen hämtat material från såväl lagrådsutredningens betänkande som konstitutionsutskottets gransknings- betänkanden (jämför ovan avsnitt 6.5.2). Utredningen har därutöver inhämtat vissa uppgifter.

Efter övergången till det fakultativa systemet minskade antalet lagrådsre- misser kraftigt. Efter grundlagsändringen i februari remitterades under 1971 27 lagförslag till lagrådet. Under samma tid förelades riksdagen 12 lagförslag som inte remitterats och som enligt tidigare gällande regler torde ha hört till det obligatoriska området, sådant detta hade kommit att tillämpas. Motsva- rande siffror för de följande åren var för 1972 15 (18), för år 1973 13 (26), för år 1974 11 (31) och för år 1975 20 (21). Under 1976 remitterades av regeringen 8 lagförslag. Motsvarande siffror för 1977 var 26 (19).

Som exempel på lagförslag som inte lagrådsgranskades kan nämnas förslag till sjömanslag (prop. 1973140), till lag om tillfälligt omhändertagande (prop. 19731115), till ledningsrättslag (prop. 19731157), till lag om rättegången i arbetstvister (prop. 1974z77), till lag om ändring i föräldrabalken (prop. 19741142, gällande bl.a. grunderna för omyndighetsförklaring och dess hävande, förmyndares uppgifter och vissa ändrade processuella regler) samt till lag om bostadsdomstol (prop. 19742151).

Propositionerna i Iagärenden under åren 1971—1977 utgjorde omkring 60 procent av samtliga propositioner. Till lagrådet remitterade lagförslag under samma tid uppgick år 1971 till 36 procent av lagpropositionerna, 1972 till 20, 1973 till 11, 1974 till 10, 1975 till 16, 1976 till 6 samt 1977 till 30 procent.

Siffrorna visar att antalet lagrådsremisser sjönk kraftigt under åren 1971—1974 och att de under 1975 åter steg. Under år 1976 remitterade regeringen endast åtta lagförslag till lagrådet. Under 1977 remitterades 26 lagförslag, medan 19 tillhörande det gamla obligatoriska området inte remitterades. Antalet sådana lagförslag, som enligt tidigare gällande regler torde ha hört till det obligatoriska granskningsområdet och som inte remitterades till lagrådet, ökade under åren 1971—1974. För år 1975 var antalet sådana förslag lägre än 1974 men högre än 1971.

Samtliga de förslag, som efter övergången till en fakultativ ordning och fram till och med 1977 har remitterats till lagrådet, kan, med något enstaka undantag under 1977, hänföras till det tidigare obligatoriska granskningsom- rådet.

Mot bakgrund av den gemensamma borgerliga reservationen till konstitu- tionsutskottets yttrande över prop. 1970:24 och flertalet borgerliga motioner under de följande åren, alla i syfte att utvidga lagrådsgranskningen utöver gällande författning, har utredningen funnit det vara av intresse att närmare undersöka hur lagrådet utnyttjats efter regeringsskiftet 1976.

Att bygga en sådan bedömning på andra halvåret 1976 är på grund av regeringsskiftet knappast rättvisande och denna tid torde kunna lämnas

utanför vidarejämförelser. Under år1977 remitterades, som framgår ovan, 26 lagförslag till lagrådet. Nästan alla torde kunna hänföras till det tidigare obligatoriska granskningsområdet. Under samma tid förelades riksdagen 19 lagförslag, som inte granskats av lagrådet och som torde likaledes kunna hänföras till det tidigare obligatoriska området.

Gällande regler, enligt vilka det överlämnas till regeringen att fritt bestämma över vilka lagförslag lagrådets yttrande skall inhämtas, har tillämpats på ett relativt likartat sätt av regeringen, oavsett vilka partier den representerat. Det förefaller möjligen som om en viss förändring har skett under det senaste året. Emellertid finns ännu inte tillräckligt lång erfarenhet för att grundlägga ett slutgiltigt omdöme.

Av intresse vid bedömningen av lagrådets roll i lagstiftningsarbetet efter övergången till fakultativ granskning äri detta sammanhang vidare uppgifter om lagrådets tjänstgöring. Lagrådet arbetade på två avdelningar, en ordinarie och en extra, under hela är 1971 och fyra och en halv månad, fr. o. m. den 14 augusti till årets slut, är 1972. En extra avdelning var också i tjänst under hela är 1973. Under år 1974 var en extra avdelning förordnad sammanlagt sju månader, den ljanuari—den 11 april och den 16 september—den 31 december, och under år 1975 nio och en halv månad, den 1 januari—den 30juni och den 15 september—den 31 december. Under år 1976 var en extra lagrådsavdelning förordnad från årets början t. o. m. den 31 mars och fr. o. m. den 29 november till årets slut. En extra avdelning var förordnad under hela år 1977. Därutöver var ytterligare en extra avdelning i tjänst under drygt sex månader, den 7 februari—den 23 maj och den 29 augusti—20 november.

6.8 Överväganden

6.8.1 Allmänna utgångspunkter

I direktiven för rättighetsskyddsutredningen har departementschefen anfört att starka skäl enligt hans mening talar för ett återinförande av en obligatorisk medverkan av lagrådet i lagstiftningsarbetet (Dir 1977:1 s. 5). Utredningen har enligt direktiven att mot bakgrund av det av lagrådsutredningen redovisade materialet ta ställning till hur man skall avgränsa området för den obligatoriska lagrådsgranskningen, hur lagrådet skall vara sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddet.

Direktiven för rättighetsskyddsutredningen är således i fråga om lagrådets ställning och uppgifter närmast inriktade på ett system med obligatorisk granskning av förslag till lagar på bestämda områden. Ett sådant system medför vissa krav på lagrådet i kvantitativt hänseende. Dessa krav måste ställas i relation till det antal personer som skall tjänstgöra i lagrådet. En given utgångspunkt är att lagrådet åtminstone till väsentlig del skall bestå av justitieråd och regeringsråd. Detta ger garanti inte bara för hög kompetens i allmänhet utan också för att aktuell erfarenhet av rättskipning på skilda områden kommer att stå till lagrådets förfogande.

Många skäl talar för att de två högsta domstolarna inte bör bli större än de är nu. Enligt direktiven för lagrådsutredningen bör lagrådsgranskningen i princip inte få ta i anspråk fler domare från de två högsta domstolarna än som

motsvarar två lagrådsavdelningar i nuvarande sammansättning. Lagrådsut- redningens förslag innebär att högst nio justitie- eller regeringsråd skall tjänstgöra samtidigt. Detta bör vara den yttersta gränsen.

Det råder allmän enighet om att lagrådets verksamhet är värdefull såsom ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådet ären garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttages.

De regler om obligatorisk granskning som gällde fram till 1971 gav säkerhet föratt alla förslag till lagar på vissa centrala områden remitterades till lagrådet. Detta system var dock behäftat med vissa svagheter. Det fanns ingen möjlighet att göra undantag för obetydliga lagändringar så länge de föll inom obligatoriet. Lagrådets arbetstid kom alltså att tagas i anspråk för vissa föga angelägna uppgifter. Man kom i praxis inte heller att i nämnvärd omfattning utnyttja möjligheterna att begära lagrådets yttrande över författningar som låg utanför det obligatoriska området. Skatteförfattningarna hänvisades t. ex. med något undantag — inte till lagrådet.

Detta är bakgrunden till den ändring i fråga om lagrådets hörande som gjordes åren 1970 och 1971. Majoriteten inom konstitutionsutskottet yttrade att en övergång till ett fakultativt system över hela fältet var den enda lösning som kunde garantera den önskvärda flexibiliteten i lagrådets arbete utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstolar skulle lida men. Utskottsmajoriteten betecknade det som en brist att det med då gällande ordning inte fanns utrymme för en mera omfattande granskning inom det fakultativa området; en lagrådsgranskning av lagförslag inom detta område framstod, menade Utskottsmajoriteten, i åtskilliga fall som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den obligatoriska sektorn. Vid övergång till ett fakultativt system skulle det bli möjligt att väga hithörande intressen mot varandra och att därvid göra den prioritering som vid en helhetsbedömning framstode som riktigast.

De förhoppningar som knöts till 197] års reform har inte infriats. En förklaring härtill kan vara att arbetet med ett lagförslag ofta från i varje fall någon synpunkt framstår som brådskande. Endast ett par enstaka lagförslag utanför det gamla obligatoriska området har remitterats till lagrådet.

Ett självklart mål vid utformningen av de nya reglerna om lagrådsgransk- ningen bör vara att det totala värdet av granskningen blir så stort som möjligt; lagrådet skall granska alla de lagförslag som behöver dess granskning och inga andra.

När lagrådsgranskningen gjordes frivillig, åberopades inte bara praktiska skäl utan även principiella. Härvid framhölls att det inte var förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftnings- ärenden. Det borde, yttrades vidare, ankomma på regeringen att ensam avgöra hur dess förslag lämpligen borde förberedas och utformas.

Föredragande departementschefen yttrade i 1970 års proposition att det tidigare förekom att lagrådet gjorde uttalanden med politisk innebörd. Sådana yttranden torde ha varit sällsynta under senare år. Riksdagen har vid olika tillfällen under efterkrigstiden uttalat att lagrådets granskning inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska sida.

Om man nu på nytt vill införa regler om att vissa lagar skall remitteras till lagrådet, är det angeläget att man samtidigt skapar säkerhet för att lagrådet inte får ställningen av ett politiskt organ. Det torde numera råda full enighet om att lagrådets granskning bör omfatta endast lagförslagens juridiska sida och att prövningen av förslagens allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på riksdagen och regeringen. Utredningen anser att denna sida av problemet är så viktig att regeringsformen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse i ämnet.

Då man med principiellt betonade resonemang har tagit avstånd från ett system med obligatorisk remiss till lagrådet i vissa fall, kan gällande grundsatser om lagprövning ha haft viss betydelse. Man kan ha hyst farhågor för att regler om obligatorisk remiss skulle kunna få den konsekvensen att rättstillämpande organ i efterhand skulle betrakta en av riksdagen beslutad lag, vilken inte hade granskats av lagrådet, såsom ogiltig därför att organet för sin del fann att lagen i själva verket föll inom det obligatoriska området. En sådan konsekvens av regelsystemet kan självfallet vara synnerligen allvarlig. Utredningen anser att man bör utforma reglerna om lagrådsgranskning så att risken för en rättstillämpning av nu skildrat slag bortfaller.

6.8.2 Inriktningen av lagrådsgranskningen

Vad som utmärker lagrådsgranskningen ijämförelse med den granskning som remissinstanser i allmänhet utför är att lagförslagen remitteras till lagrådet först efter det att regeringen har fattat principbeslut om att förslagen skall läggas fram för riksdagen. Syftet med lagrådsremissen är endast att regeringen skall få råd i rättsliga och lagtekniska frågor.

Det torde vara ofrånkomligt att det i många fall råder skilda meningar om vad lagrådet bör befatta sig med. Vad som i ett läge ter sig som ett val mellan skilda tekniska metoder att nå ett mål kan senare, när de politiska partierna har börjat utforma sina ståndpunkter i frågan, vara ett politiskt omstritt problem. Självfallet får det inte komma i fråga att lagrådet exempelvis avstår från att hävda en mening i fråga om tolkning av en viss grundlagsbestäm- melse därför att något av de politiska partierna har en känd ståndpunkt i frågan; detta skulle kunna öka risken för en senare konflikt mellan riksdagen och rättstillämpande organ.

I departementschefens yttrande till 1970 års regeringsförslag angående lagrådet nämndes fyra moment i den granskning som skulle ankomma på lagrådet, nämligen

1 att undersöka om den tekniska metod som har valts för att realisera ett lagförslags syften är ändamålsenlig, 2 att undersöka om olika regler i förslaget står i överensstämmelse med varandra, 3 att undersöka om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt, 4 att uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av den nya lagstiftningen och göra klarläggande uttalanden om hur svårig- heterna skall bemästras.

Något förslag om att de skilda momenten i lagrådsgranskningen skulle komma till uttryck i grundlagens text framlades icke.

Inte heller lagrådsutredningen har funnit det behövligt att föreslå någon grundlagsregel om granskningens inriktning. Principen att lagrådet inte bör gå in på de allmänna politiska överväganden som ligger till grund för lagförslagen iakttages, framhåller utredningen, sedan länge i lagrådets verksamhet. Utredningen ansluter sig i sin framställning nära till vad som sades i 1970 års proposition om de fyra momenten i granskningen. Utredningen tillfogar härvid det närmast självklara att lagrådet även bör kontrollera att det sakliga innehållet i ett granskat lagförslag har kommit till uttryck i lagtexten på ett adekvat sätt. Lagrådsutredningen yttrar vidare att bedömandet, huruvida ett lagförslag är förenligt med annan lag, t. ex. grundlag, kan leda in lagrådet på politiskt kontroversiella frågor; utredningen hänvisar här till 2 kap. 12 å andra stycket regeringsformen. Under hänvisning till direktiven framhåller utredningen vidare att lagrådet också bör bevaka rättssäkerhetsintresset. Eftersom det vidare i praktiken inte alltid är möjligt att dra en bestämd gräns mellan en rent formell juridisk-teknisk granskning och en granskning av förslagens sakliga innehåll, måste lagrådet ibland även av andra skäl i sina yttranden ge sig in på förslagens materiella innehåll. Lagrådsutredningen erinrar emellertid om att lagrådet yttrar sig över ett förslag först sedan regeringen har ställt sig bakom det och att detta föranleder att lagrådet bör iaktta återhållsamhet när det uttalar sig i materiellt hänseende. Utredningen säger slutligen att lagrådet givetvis inte har att yttra sig i andra hänseenden än som omfattas av den sakkunskap och erfarenhet som representeras i lagrådet.

Rättighetsskyddsutredningen vill framhålla att det under senare tid knappast har förekommit några nämnvärda meningsskiljaktigheter i fråga om lagrådsgranskningens inriktning i sak. Den uppräkning av ändamålen med granskningen som gjordes i motiven till 1970 års förslag kan rättighets- skyddsutredningen för sin del ansluta sig till. Inte heller de uttalanden som lagrådsutredningen har gjort i anslutning till denna uppräkning ger anledning till gensaga. Vad lagrådsutredningen anför torde i själva verket rymmas inom momenten i uppräkningen. Att bevaka att ett granskat lagförslag inte strider mot rättssäkerhetens krav måste sålunda omfattas bl. a. av uppgiften att undersöka, om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. Detsamma gäller uppenbarligen bedömandet huruvida lagförslaget är förenligt med grundlag. En sak för sig är att den nya regeringsformen och alldeles särskilt senare tillkomna mera preciserade bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter får till följd att lagrådet härvidlag får mera vidsträckta uppgifter än tidigare.

Vid 1970—71 års reform fann man det inte nödvändigt att i författningstext precisera inriktningen av lagrådets granskning. I och med att granskningen inte längre skulle vara obligatorisk, fanns inte något behov av en sådan precisering.

Om man emellertid nu skall låta grundlagen föreskriva att lagförslag av vissa typer skall eller bör granskas av lagrådet, kommer saken i ett annat läge. Det blir då betydelsefullt, inte minst med tanke på lagrådets möjligheter att slå vakt om sitt oberoende, att grundlagen så långt möjligt gör det klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig. Lagrådet skall inte behöva riskera att bli utsatt för kritik vare sig för att dess granskning är politiskt inriktad eller för att det inte i den omfattning som hade varit påkallad ger sin syn på exempelvis

frågor om tolkning av grundlag eller frågor av rättssäkerhetskaraktär.

Från riksdagens och regeringens synpunkt kan det inte gärna råda någon tvekan om att det är en fördel att förfoga över ett högt kvalificerat fristående organ sådant som lagrådet för granskning av rättsliga frågor, inte minst de frågor om förenlighet med grundlag som med en fortgående utbyggnad av bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter tenderat att bli allt viktigare. Förutsättningarna för att lagrådet skall fylla sin uppgift som rådgivare i rättsliga och lagtekniska frågor förbättras, om man genom att bestämma inriktningen av dess granskning lyckas åstadkomma att lagrådet inte på något håll uppfattas som ett politiskt organ. Ett väsentligt värde hos lagrådsgranskningen ligger i att den i hög grad minskar riskerna för konflikter i rättstillämpningen mellan riksdagen och regeringen å ena sidan och domstolarna å den andra.

I samband med de nu behandlade problemen nämnde lagrådsutredningen att det hade inträffat att riksdagsutskott i beslut om remiss till lagrådet hade angivit att lagrådet skulle yttra sig över motioner som hade väckts med anledning av proposition. Sådana motioner hade ibland, nämnde utred- ningen, innehållit yrkanden som hade avsett propositionens allmänna politiska grunder, t. ex. att propositionen till följd av rent politiska övervä— ganden skulle avslås. Det var, yttrade utredningen, önskvärt att remissen till lagrådet inte kom att avse sådana motionsyrkanden.

Problem av detta slag torde få en naturlig lösning, om regeringsformen kommer att innehålla en föreskrift av här ifrågavarande slag angående inriktningen av lagrådets granskning. En sådan föreskrift måste få till följd att det vid remiss till lagrådet inte blir nödvändigt att i varje enskilt fall begränsa remissen till de i den här avsedda meningen rättsliga frågor som önskas belysta. Oavsett hur remissen formuleras skall lagrådet hålla sig inom den ram som föreskriften om granskningens inriktning drar upp.

Remitteras till lagrådet förslag som faller utanför ett obligatoriskt område, kan granskningsuppgiften självfallet begränsas till något eller några av de i föreskriften angivna momenten. Av praktisk betydelse kan exempelvis vara att få en belysning av frågan, om ett förslag är grundlagsenligt.

6 . 8 . 3 Om rådet för lagra" dsgranskningen

Rättighetsskyddsutredningen har i det föregående angivit de allmänna utgångspunkterna för sina förslag om lagrådet. Utredningen har därvid ställt upp för sig det tämligen självklara målet att det totala värdet av granskningen blir så stort som möjligt; lagrådet skall granska alla de förslag som behöver dess granskning och inga andra.

Förarbetena till 1971 års ändring i grundlagen i fråga om lagrådet låter antaga att syftet med denna ändring var detsamma. Man sade sig vilja få ut av granskningen så mycket som möjligt av värde. Givetvis har lagrådsutred- ningen sökt tillgodose ett liknande syfte. Erfarenheten av tillämpningen visar att 1971 års regler inte helt motsvarade det angivna syftet. Mycket talar för att man hellre bör välja en metod i stil med den som lagrådsutredningen har förordat.

I lagrådsutredningens huvudalternativ bestäms det obligatoriska gransk- ningsområdet genom en uppräkning av skilda typer av föreskrifter, de flesta

typerna preciserade genom hänvisningar till olika bestämmelser i grundlag. Uppräkningen omfattar föreskrifter i grundlag om tryckfriheten, föreskrifter som innebär begränsning av någon av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen, föreskrifter som avses i 8 kap. 2 & regeringsformen (i huvudsak hela civilrätten), vissa viktiga typer av offentligrättslig lag enligt 8 kap. 3 g" regeringsformen, föreskrifter som avses i 8 kap. 5 & regeringsformen såvitt gäller den kommunala beskattningen, föreskrifter om lagrådets sammansättning eller tjänstgöring, vissa av de föreskrifter som enligt skilda bestämmelseri 11 kap. regeringsformen skall ha form av lag samt föreskrifter om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Ett generellt undantag skulle gälla för sådana specialstraffrättsliga föreskrifter enligt vilka maximistraffet var högst fängelse ett är, detta givetvis under förutsättning att föreskrifterna inte på annan grund tillhörde det obligatoriska gransknings- området. Vidare skulle undantag från den obligatoriska granskningen gälla om en av tre uppräknade förutsättningar var för handen, nämligen

] att föreskriften ej var av mera ingripande betydelse för enskilda och ej heller var av invecklad beskaffenhet, 2 att föreskriften var av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgransk- ningens ändamål var uppenbart obehövligt att höra lagrådet, 3 att lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma.

Lagrådsutredningens förslag har avsevärda företräden i jämförelse med de regler som gällde intill 1971 års ändring. Medan det principiellt obligatoriska området skulle omfatta de centrala lagar som föll inom det gamla obligatoriet (allmän civil- och kriminallag), skulle det däremot bli möjligt att lämna åt sidan sådana lagändringar som har liten betydelse för enskilda och andra författningar som av en eller annan anledning saknar eller har endast ringa principiellt intresse. Förslaget skulle härigenom ge utrymme för granskning av lagar av väsentlig betydelse utanför det tidigare obligatoriska området. Det skulle också göra det möjligt att underlåta remiss till lagrådet i fall av extrem brådska.

Av betydelse för bedömningen av lagrådsutredningens förslag är vad det rättsligt sett innebär attgranskningen iangivna fall är obligatorisk. Härom har utredningen, med hänvisning till de resonemang som under senare år har förts om rättstillämpande myndigheters lagprövning, yttrat (s. 284) att lagrådet inte har någon beslutande funktion utan endast har att avge yttranden, som inte är bindande, och att det därför måhända vore mindre följdriktigt, om underlåtenhet att höra lagrådet skulle föranleda en lags ogiltighet. Å andra sidan, fortsatte utredningen, kan det inte bortses från att lagrådets hörande ofta föranleder ändringar i remitterade förslag och att en ordning, enligt vilken underlåtenheten inte inverkade på en lags giltighet, kunde tänkas föranleda att man ägnade minskad uppmärksamhet åt frågan, om remiss till lagrådet behövs. Om ogiltighet skulle kunna komma i fråga, borde det, yttrade utredningen, inte vara i andra fall än då det var uppenbart att lagrådets yttrande borde ha inhämtats.

Som tidigare anförts bör man utforma reglerna om lagrådsgranskning så att man avlägsnar risken för en rättstillämpning som innebär att lagar, som inte har granskats av lagrådet, betraktas som ogiltiga därför att rättstillämpande

organ för sin del finner att lagen i själva verket faller inom det obligatoriska området. Det finns goda skäl att antaga att det, om lagrådsutredningens förslag genomfördes,i praktiken inte alls elleri vart fall ytterst sällan skulle bli aktuellt för rättstillämpande organ att ens allvarligt överväga att vägra tillämpa en lag på den grund att förslaget inte hade granskats av lagrådet. Enligt rättighetsskyddsutredningens mening är emellertid lagrådsutred- ningens förslag från denna synpunkt inte helt tillfredsställande. Det är exempelvis knappast någon naturlig uppgift för ett rättstillämpande organ att i efterhand pröva, om det vid lagstiftningsärendets behandling förelåg sådan brådska att avsevärt men skulle ha uppkommit såsom följd av lagrådets hörande. Något liknande gäller bedömandet, huruvida en föreskrift är av mera ingripande betydelse för enskilda. Det kan vidare sägas att hänvis- ningen i punkten 2 till lagrådsgranskningens ändamål måste framstå som oklar när grundlagstexten inte anger detta ändamål. Det senast sagda kommer i annan dager, om regeringsformen i enlighet med vad som har förordats här kommer att reglera inriktningen av lagrådsgranskningen. Som helhet vill emellertid rättighetsskyddsutredningen hävda att det yttersta bedömandet av undantag sådana som de nämnda bör ligga i händerna på riksdagen.

Med ett obligatoriskt granskningsområde, utformat enligt principerna i lagrådsutredningens huvudförslag, blir det i varje fall nödvändigt att modifiera förslaget så att det blir en uppgift för enbart riksdagen att slutligt tillämpa de skönsmässigt utformade undantagsreglerna.

Att man på detta sätt minskar riskerna för konflikter mellan å ena sidan riksdagen och regeringen och å andra sidan de rättstillämpande organen kan i praktiken få till följd att regler sådana som de av lagrådsutredningen föreslagna uppfattas som mindre stela. Även med en sådan uppmjukning kan emellertid dessa regler stundom tänkas bli tillämpade på ett sätt som synes mindre tillfredsställande. Tidigare har nämnts att uppräkningen av före- skrifter som skulle tillhöra det obligatoriska området omfattade bl. a. vissa viktiga typer av offentligrättslig lag enligt 8 kap. 3 & regeringsformen, dvs. sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt lagrådsutredningens förslag skulle sådana föreskrifter höra till det obligatoriska området, om de gäller brott eller rättsverkan av brott, utredning om brott, tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott, tvångsmedel av annan anledning, rekvisition eller annat sådant förfogande, inskränkning i rätten att förvärva eller inneha fast egendom eller tomträtt, fastighetsbildning, konsument- skydd, natur- eller miljövård, utsökning, konkurs eller skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva.

En uppräkning av vissa ämnen inom det mycket vidsträckta område över vilket 8 kap. 3 & regeringsformen spänner måste, som lagrådsutredningen har framhållit (s. 293), bli i viss mån godtycklig. Såvitt rättighetsskyddsutred- ningen kan finna, är de typer av föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skall föras till det obligatoriska området väl valda; det kan utan tvivel hävdas att granskning i lagrådet här som regel är angelägen. Det finns emellertid många andra slag av föreskrifter där en granskning också ofta vore till stor nytta, såsom föreskrifter om socialförsäkringar, vilka delvis faller in

under 8 kap. 3 &, och vidare föreskrifter om personskydd på dataområdet eller kreditupplysning. Lagrådsgranskning kan också vara i hög grad påkallad i fråga om byggnadslagstiftningen, som enligt utredningsförslaget delvis skulle falla utanför obligatoriet.

Lagrådsutredningen har understrukit (s. 285) att det inte är möjligt att avgränsa ett obligatoriskt granskningsområde på sådant sätt att all lagstift- ning som lämpligen bör granskas av lagrådet innefattas och all annan lagstiftning faller utanför. I fråga om lagförslag som faller utanför det obligatoriska området men likväl kan behöva granskas har utredningen hänvisat till den fakultativa möjligheten att begära lagrådets yttrande.

Man befinner sig här i ett dilemma, i någon mån likt det som förelåg när man 1970 och 1971 beslöt att avskaffa det tidigare obligatoriet. Skall man ha någon utsikt att förverkliga det av rättighetsskyddsutredningen uppställda målet att grundlagsregeln skall leda till att lagrådet granskar alla de förslag som behöver dess granskning och inga andra — har man anledning att pröva andra utvägar än den som lagrådsutredningens huvudförslag innebär.

En utväg vore då att något minska den grupp av föreskrifter enligt 8 kap. 3 i? regeringsformen som skall föras till det obligatoriska granskningsområdet och komplettera bestämmelsen härom med en annan grupp av föreskrifter, där remiss till lagrådet skulle rekommenderas men inte vara obligatorisk. Den förra gruppen skulle då givetvis omfatta de typer av föreskrifter där man räknar med att lagrådets synpunkter vanligen skulle behövas. Hit finge rimligen höra föreskrifter om brott eller rättsverkan av brott, om tvångsmedel eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om brott, om tvångsmedel av annan anledning, om skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva — däribland även lag om kommunal inkomstskatt om utsökning eller om konkurs. Den grupp av föreskrifter där remiss till lagrådet skulle rekommenderas i grundlagstexten men inte vara obligatorisk kunde omfatta lag enligt 8 kap. 3 & om rekvisition eller annat sådant förfogande, om rätten att förvärva, inneha eller utnyttja fast egendom eller tomträtt eller om konsu- mentskydd. Hit skulle också kunna föras lag om socialförsäkring, om personskydd på dataområdet eller om kreditupplysning samt sådana lagfö- reskrifter om byggande som inte hör till det obligatoriska granskningsområ- det.

Givetvis skulle, liksom enligt lagrådsutredningens förslag, undantag i fråga om de obligatoriska fallen göras för specialstraffrättsliga regler med lindrigare straffpåföljder. Likaledes skulle de tre allmänna undantagsreglerna för mindre betydelsefulla och mindre invecklade fall, fall där lagrådets hörande är obehövligt och brådskande fall göras tillämpliga, och det skulle vara enbart riksdagens sak att pröva, om någon av dessa undantagsregler kunde göra det försvarligt att underlåta remiss till lagrådet.

De största svårigheterna när det gäller att dra en gräns mellan de obligatoriska fallen och de fall där lagrådsgranskning blott rekommenderas vållar just föreskrifterna enligt 8 kap. 35 regeringsformen. Väljer man metoden med en delning i två sådana grupper, kan det finnas skäl att överväga, om man inte borde kunna föra vissa andra typer av föreskrifter från det i princip obligatoriska området till det där lagrådsgranskning blott rekommenderas. Här kunde komma i fråga föreskrifter om resning i avgjort ärende, om återställande av försutten tid, om befogenhet för annan

myndighet än domstol att avgöra rättstvist mellan enskilda eller om statstjänstemännens rättsställning.

Det nu skildrade sättet att bestämma lagrådets granskningområde har vunnit sympatier inom rättighetsskyddsutredningen. Det obligatoriska området minskar något, och samtidigt ger man, till följd av att man i "rekommendationsområdet” kan ta upp vissa typer av föreskrifter som inte rymdes inom lagrådsutredningens obligatorium, ett incitament för rege- ringen att göra urvalet mellan föreskrifterna enligt 8 kap. 3 & regeringsformen i högre grad efter rationella kriterier.

Lagrådsutredningen har varit inne på tanken att mjuka upp gränsen kring det obligatoriska granskningsområdet ytterligare. Med avseende på före- skrifter enligt 8 kap. 3 & regeringsformen har nämligen utredningen (s. 309) diskuterat en grundlagsregel att förutsättningen för att dessa föreskrifter skulle falla inom det obligatoriska området skulle vara att de "måste anses vara principiellt viktiga". Ett sådant grepp har utredningen betecknat som från vissa synpunkter överlägset skilda uppräkningsmetoder. Utredningen har emellertid ansett att ett allmänt hållet rekvisit ger en vag gräns för tillämpningsområdet och att det är vanskligt att förutse hur en bestämmelse av angiven innebörd kommer att tillämpas.

Med lagrådsutredningens utgångspunkt — att reglerna om obligatorisk granskning i lagrådet skall vara underkastade kontroll genom lagprövning — är det naturligt att man tar avstånd från allmänt hållna rekvisit av typen ”principiellt viktig". Frågan kommer i ett annat läge, om kontrollen även i dessa fall, såsom här förutsättes, förbehålles riksdagen. Man förlorar emellertid i så fall, kan det hävdas, åtskilligt av regleringens bindande karaktär, och det kan göras gällande att man skulle komma i ungefär samma läge som efter 1971 års reform.

Inom rättighetsskyddsutredningen har det dock hävdats att det skulle vara möjligt att komma nära det uppställda målet genom en reglering med karaktär av principlösning. En sådan lösning kan i viss mån uppfattas som motsatsen till en enumeration. Det avgörande blir inte, om lagförslaget hör till en viss typ av föreskrifter, bestämd till sin konstitutionella karaktär, utan i stället om förslaget fyller vissa på principiella grunder formulerade krav på exempelvis innebörd, räckvidd eller verkningar.

Med en sådan konstruktion finns det inte samma anledning att vid formuleringen av grundlagsregeln väga skilda typer av föreskrifter på guldvåg som vid en enumerationsmetod. Av praktisk betydelse är särskilt den stora och viktiga gruppen av föreskrifter enligt 8 kap. 35 regeringsformen. Man kommer ifrån den tidigare angivna nackdelen med ett enumerationssystem, att man inte kan undgå att få med vissa mindre angelägna ting och å andra sidan kan tappa bort förslag som, bedömda för sig, är av stor betydelse. En mindre bunden avvägning kan göras över ett större område. Det bör då inte föreligga något hinder att bland de författningar som normalt skall granskas av lagrådet nämna alla lagar enligt 8 kap. 3 & regeringsformen. På liknande sätt kan man undgå att välja ut vissa av föreskrifterna enligt 11 kap. regeringsformen; alla dessa föreskrifter bör nämnas bland dem som normalt skall granskas av lagrådet. I övrigt bör hit föras de föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skulle höra till det obligatoriska granskningsom- rådet, nämligen grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att

ta del av allmänna handlingar, annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 8 kap. 2 & och lag om lagrådets sammansättning och tjänstgöring. De problem som är förenade med att föreskrifter om skatt på inkomst och förmögenhet föres till granskningsområdet (se det särskilda yttrandet av lagrådsutredningens expert Gunnar Björne) blir mindre kännbara med en konstruktion av den här skildrade typen.

Som ett generellt villkor för att författning av det angivna slaget skall föras till den grupp där remiss till lagrådet skall vara regel bör kunna föreskrivas att lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Grundlagsregeln bör vidare innehålla motsvarigheter till de två undantagsregler i lagrådsutred- ningens förslag som tar sikte på frågans beskaffenhet lagrådets hörande anses sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet — och på behovet av snabb behandling lagrådets hörande anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma.

Den senast presenterade metoden att bestämma lagrådets granskningsom- råde ger säkerligen, teoretiskt sett, bättre möjlighet än någon annan av de diskuterade metoderna att nå det uppställda målet att lagrådet granskarjust de förslag som bäst behöver dess granskning och inga andra. Frågan är om man kan konstruera metoden så att den erbjuder tillräcklig säkerhet för att urvalet av lagförslag som skall hänvisas till lagrådet bestäms av en strävan av att nå detta mål.

Ett sätt att försöka ge stadga åt denna metod skulle vara att grundlagsregeln finge föreskriva, att regeringen alltid är skyldig att skriftligen redovisa skälen till att ett lagförslag som tillhör någon av de uppräknade typerna inte hänvisas till lagrådet, när förslaget läggs fram för riksdagen. Motiveringsplikten skulle gälla varje lagförslag som tillhör någon av dessa typer, oavsett om lagen anses vara viktig och oavsett om någon av undantagssituationerna anses vara för handen. Regeringen skulle alltså i varje lagproposition, som innehåller ett lagförslag av någon av de typer som anges igrundlagsbestämmelsen men som inte hänvisas till lagrådet, förklara varför just detta förslag förelägges riksdagen utan föregående lagrådsgranskning. Anser regeringen att den föreslagna föreskriften inte är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, bör detta klargöras och grunderna för uppfattningen redovisas. Om rege- ringen menar att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, skall regeringen motivera denna bedömning. På motsvarande sätt skall regeringen, om den anser förslaget vara så brådskande att remiss till lagrådet därför skulle vara till avsevärt men, ange vad det är som gör förslaget så brådskande och vari det befarade menet skulle bestå.

I ett annat sammanhang har en liknande motiveringsplikt visat sig ha gynnsamma verkningar. Utredningen syftar på skyldigheten för statsråd enligt nya riksdagsordningen (6 kap. l &) att inom viss angiven tid antingen besvara interpellation eller förklara varför svar dröjer eller uteblir. Före- skriften härom anses ha fått till följd att interpellationer generellt sett besvaras avsevärt tidigare än under den gamla riksdagsordningens tid. Tanken med att här införa en motsvarande motiveringsplikt skulle vara att riksdagsopposi- tionen och nyhetsmedierna finge ökad anledning att följa regeringens sätt att tillämpa bestämmelserna om remiss till lagrådet och att diskutabla fall därför skulle bli belysta i den offentliga debatten.

Härtill kommer att regeringen finge räkna med att underlåtenhet att inhämta lagrådets yttrande ofta nog kom att följas av att det beredande utskottet i stället föranstaltade härom. Så skall enligt nu gällande regel ske, redan när en tredjedel av ledamöterna begär det, såvida inte utskottet finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men (4 kap. 105 RO). Den senast återgivna undantagsmöjligheten, som närmast syftar till att förebygga ren obstruktion, finge givetvis tillämpas ytterst sparsamt i fråga om remisser till lagrådet. En sådan remiss torde vanligen vara avsevärt mindre tidsödande än en mera allmän remiss till grupper av statliga myndigheter. Ofta bör det vara möjligt att genom kontakter med det departement som har berett ärendet och med lagrådet få en välgrundad uppfattning om den tid som kan åtgå för granskningen.

Rättighetsskyddsutredningen anser att motiveringsplikten och möjlig- heten för utskottsminoritet att få till stånd remiss till lagrådet i förening ger tillräcklig säkerhet för att en bestämmelse med karaktär av principlösning kommer att tillämpas lojalt. Övervägande skäl talar därför enligt utred- ningens mening för att bestämmelsen i regeringsformen om lagrådets granskningsområde skall avfattas enligt den senast skisserade modellen.

Före en närmare diskussion om den nu förordade regelns räckvidd och dess tillämpning på skilda typer av författningar vill utredningen här anlägga några allmänna synpunkter på regelns innebörd.

Utredningen har i det föregående (6.8.1) yttrat att fler än niojustitie- eller regeringsråd inte under några förhållanden skall tjänstgöra samtidigt i lagrådet. Om man samtidigt utgår från att lagrådsavdelning normalt skall ha tre ledamöter och att endast en av dessa skall kunna hämtas ur kretsen av jurister som inte tillhör någon av de två högsta domstolarna utredningen återkommer till dessa frågor i nästa avsnitt (6.8.4) — kommer lagrådet att kunna arbeta på högst fyra avdelningar. Det är givetvis en fördel, om antalet kan hållas vid två eller tre.

Rättighetsskyddsutredningen har inte haft några möjligheter att själv skaffa in ett fullständigt material för att bedöma effekterna på lagrådets arbetsbörda av att granskningsområdet bestäms på det ena eller det andra sättet. Därvidlag har utredningen i allt väsentligt måst bygga på lagrådsut- redningens material. En bedömning av den framtida utvecklingen är emellertid under alla förhållanden förenad med osäkerhet. Man måste alltid räkna med variationer beroende på skilda värderingar av behovet att driva en snabb reformpolitik eller på andra omständigheter. Utan tvivel kan vårt nuvarande system med treåriga valperioder få till följd att lagstiftningsappa- raten tidvis blir utsatt för ett starkt tryck. Troligen kommer antalet lagförslag som sakligt sett borde granskas av lagrådet ibland att vara så stort att lagrådet, även när det undantagsvis arbetar på fyra avdelningar, kommer att ha svårt att hinna med en ingående granskning av alla.

Man måste alltså räkna med att det under vissa tider kommer att bli nödvändigt att gallra bland de lagförslag som noga taget borde hänvisas till lagrådet för granskning. Detta måste beaktas när man utformar de regler som skall göra det möjligt att underlåta lagrådsremiss. Som rättighetsskyddsut- redningen redan har framhållit, måste det ytterst ligga i riksdagens hand att pröva, om ett förslag skall remitteras till lagrådet. Reglerna bör göra det fullt klart att en rättstillämpande myndighet aldrig får underlåta att tillämpa en

föreskrift därför att den inte har blivit granskad av lagrådet. Förutsättning för tillämpningen av en undantagsregel bör med andra ord vara att riksdagen finner att den beskrivna undantagssituationen är för handen.

Vid behandlingen av lagrådsgranskningens inriktning (6.8.2) har rättig- hetsskyddsutredningen framhållit att en grundlagsregel om inriktningen får till följd att det vid remiss till lagrådet inte blir nödvändigt att i varje särskilt fall begränsa remissen till lagrådet till de frågor som önskas belysta. Möjligheten att på detta sätt begränsa remisserna kan likväl utnyttjas, när man av något skäl anser det lämpligt, exempelvis när lagrådet är mycket arbetsbelastat.

Principen bakom det förslag om lagrådets granskningsområde som rättig- hetsskyddsutredningen lägger fram sammanfaller till stor del med de skäl som åberopades i samband med 1970—71 års reform: lagrådets kapacitet skall utnyttjas så väl som möjligt, man skall så långt möjligt söka åstadkomma att lagrådet ägnar sig åt de förslag som behöver dess granskning och inte tvingas att arbeta med mindre betydelsefulla ting. Det är naturligt att uppräkningen av skilda typer av lagar inte får lika stor betydelse som i ett enumerations- system. I stället kommer större vikt att ligga dels på inriktningsbestämmel- sen, dels på avfattningen av undantagsreglerna, dels på den bestämmelse som avser att avgränsa de viktiga lagförslagen, som framför andra bör granskas av lagrådet. Betydelsen i att grundlagsbestämmelsen får innehålla en uppräk- ning av vissa typer av lagförslag ligger främst i att här ges en ram för regeringens skyldighet att redovisa skälen i de fall då förslag läggs fram för riksdagen utan föregående remiss till lagrådet.

Under utredningens arbete har ansetts att bland de lagar som i första hand bör granskas av lagrådet bör nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut benämndes allmän civillag och kriminallag. Den förra gruppen av författ- ningar sammanfaller i det väsentliga med dem som faller under 8 kap. 2 5 i den nya regeringsformen, den senare hänföres under 39” i samma kapitel. Vissa andra grupper av föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skulle höra till det obligatoriska granskningsområdet har inte heller orsakat nämnvärda diskussioner under rättighetsskyddsutredningens arbete, nämli- gen grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar och annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna. Detsamma gäller rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen, grundläggande föreskrifter om statstjänstemän- nens rättsställning och övriga föreskrifter som enligt 11 kap. regeringsformen skall ha formen av lag. I fråga om alla dessa typer av föreskrifter skall enligt den föreslagna bestämmelsen göras en prövning av frågan om remiss till lagrådet. Mynnar prövningen av ett visst förslag ut i att den föreslagna föreskriften är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt, skall förslaget primärt föras till granskningsområdet. Remiss till lagrådet bör i så fall göras, om inte någon av de två undantagssituationerna är för handen, dvs. att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller att remissen skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Förslag som inte anses viktiga i något av angivna hänseenden bör, vid tider när lagrådet är hårt pressat, generellt stå tillbaka för de viktiga förslagen.

De mest betydande svårigheterna torde de återstående lagförslagen bereda,

nämligen skattelagarna och annan offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp ienskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, dock bortsett från "allmän kriminallag", som har diskuterats redan i det föregående. Svårigheterna beror bl. a. på att det här till mycket stor del gäller lagar som hittills ofta inte har granskats av lagrådet. Den genomgång av skilda typer av föreskrifter som lagrådsutredningen har redovisat i sitt betänkande torde här kunna tjäna till belysning. Avgörande skall här, liksom i fråga om de nyss behandlade föreskrifterna, vara i första hand hur viktigt ett lagförslag i det särskilda fallet är, inte om det hör till den ena eller den andra kategorien. Vad särskilt gäller specialstraffrättsliga föreskrifter torde förslagets utformning ge underlag för en gränsdragning av ungefär samma slag som lagrådsutredningen har föreslagit: om ett lagförslag inte av annan anledning bör remitteras till lagrådet, bör den omständigheten att straffmaximum inte överstiger fängelse ett år kunna leda till att förslaget anses i grundlagsregelns mening inte vara "viktigt” för enskilda.

Särskilda överväganden synes vara påkallade i fråga om skattelagarna. Härom vill utredningen anföra följande.

Som lagrådsutredningen har påpekat (s. 295) är det lika angeläget att skattelag tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet, konsekvens och klarhet som att annan lag gör det. Skattelagarna upplevs av många som djupt ingripande i deras personliga och ekonomiska förhållanden. De innefattar ofta komplicerade frågor, inte minst av lagteknisk natur.

Förslaget innebär att skattelag bör granskas av lagrådet, om den är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Remiss till lagrådet kan emellertid underlåtas dels om dess hörande anses sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet, dels om det anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma.

Tekniskt föres skattelagarna till granskningsområdet genom en hänvisning till 8 kap. 3 & regeringsformen och genom att lag om kommunal beskattning nämns särskilt; sådan lag regleras för grundlagens vidkommande i 1 kap. 7 & och 8 kap. 5 &. Under 8 kap. 3 & faller inte bara lag om skatt utan också lag om "betungande" avgifter, dvs. sådan avgiftsföreskrift som ”gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden". Det blir då i detta sammanhang inte nödvändigt att närmare uppehålla sig vid gränsen mellan skatt och betungande avgift, inte heller mellan direkt skatt och indirekt skatt. Det är vidare fullt klart att tullar i regeringsformens mening är skatter. Utanför & kap. 3 & faller däremot sådana avgifter som inte är betungande i nyss angiven mening. Om exempelvis en avgift till staten erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller en prestation och avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader på området, faller avgiften under regeringens kompetensområde och alltså utanför 8 kap. 3 & (se prop. 197390 5. 218 f.). Gränsen mot sådana avgifter torde dock i förevarande hänseende inte orsaka större problem. Är det tveksamt, om en avgift faller under lagkravet, lär det mera sällan finnas skäl att inhämta lagrådets yttrande.

Vad som gör lagrådsgranskning påkallad på detta område är inte främst bestämmelsernas konjunkturpolitiska eller samhällsekonomiska konse- kvenser utan deras betydelse i andra hänseenden.

Med tanke på lagrådets roll såsom bevakare av rättssäkerhetens krav finns

det anledning att här först peka på skattereglernas betydelse för fördelningen mellan enskilda av skattebördan. Självfallet åsyftas då inte fördelningen i stort mellan personer i skilda inkomst- eller förmögenhetslägen, såsom fördelningen av statsskatten mellan direkt och indirekt skatt, skatteskalornas uppbyggnad med avseende på progressivitet eller grunddragen av reglerna om avdrag vid den direkta beskattningen sådant måste helt vara en fråga för de politiska organen utan de metoder, med vilka kravet på likformighet vid beskattningen skall säkras. Bestämmelserna i taxerings- och uppbördslagarna om förfarandet eller om skilda typer av tvångsmedel bör givetvis från denna synpunkt som regel granskas av lagrådet. Det kan påpekas att dessa lagar innehåller vissa principiellt betydelsefulla regler av civilrättslig art och andra sådana regler av närmast straffrättslig eller repressiv art. I det förstnämnda hänseendet åsyftar utredningen bl. a. regler om det subsidiära betalnings- ansvar för innehållen preliminärskatt som enligt 77 a & uppbördslagen åligger ställföreträdare förjuridisk person. I det senare hänseendet vill utredningen fästa uppmärksamheten på de bestämmelser om förseningsavgift Och om skattetillägg som har införts i taxeringslagen (] 16 a—j åå). Man kan erinra om att den lagrådsgranskning som hittills har förekommit på skatteområdet i huvudsak har avsett just förfaranderegler (t. ex. bevissäkringslagen, 1975:1027).

En annan synpunkt av intresse är skattelagens samband med andra rättsregler, såsom konstitutionella grundsatser,civilrättsliga regler eller andra offentligrättsliga regler. Den överblick över rättsordningen i dess helhet som ledamöterna på en lagrådsavdelning besitter måste vara av särskilt värde när det gäller att ta ställning i sådana hänseenden. I likhet med lagrådsutred- ningen föreslår rättighetsskyddsutredningen att en lagrådsavdelning skall kunna vara sammansatt antingen av tvåjustitieråd och ett regeringsråd eller av ett justitieråd och två regeringsråd (se närmare 6.8.4).

De verkningar som en indirekt skatt — mervärdeskatt, reklamskatt kan ha för möjligheterna att sprida tryckta skrifter eller eljest för vidsträckt opinionsfrihet är exempel på sambandet mellan skattelag och konstitutio- nella grundsatser. Ett annat exempel är förhållandet mellan en regel om uppgiftsskyldighet inom taxeringsförfarandet och bestämmelser på yttrande- frihetens område om skydd för meddelare eller om rätt till anonymitet.

Lagrådsutredningen har påpekat (s. 295) att skattelagar i många fall har anknytning till civilrättslig lag och att de i viss utsträckning bygger på begrepp hämtade från civilrätten. En granskning i lagrådet kan helt säkert främja en utveckling mot en fast och enhetlig terminologi och i sin mån medverka till att reformer på skatteområdet inte utan sakliga skäl får olika verkningar för olika människor. Skatteregler om aktiebolag eller liknande sammanslutningar har ett självklart samband med associationsrättsliga regler, och här torde en granskning i lagrådet därför ofta vara motiverad. Bestämmelser om kupong- skatt och utskiftningsskatt samt kommunalskattelagens föreskrifter om beskattning av s. k. vinstbolag och av partrederier kan nämnas som exempel. Stundom har problem med skilda former av s. k. skatteflykt skapat behov att ingripa mot förfaranden på bolagsrättens område eller inom försäkringsom- rådet.

Lagbestämmelser om realisationsvinstbeskattning måste i regel anknyta

till civilrättens regler om äganderätt, det må sedan vara fråga om aktier, andelar i föreningar, lösöre eller fastigheter. Här är det av betydelse att de skatterättsliga reglerna anpassas efter innehållet i de civilrättsliga eller att deti varje fall tillses att brist på samstämmighet inte uppkommer utan vägande skäl. Något liknande gäller åtskilliga ändringar inom arvs- och gåvobeskatt- ningen.

En tredje synpunkt av betydelse är hur invecklad och tekniskt komplicerad en skattelag är. Det har ofta framhållits att 1928 års kommunalskattelag med anvisningar och med anknytande skattelagar som helhet är synnerligen svåröverskådlig. Ändringar i dessa lagar innefattar ofta juridiskt-tekniska problem, som kan motivera en granskning i lagrådet.

Den nu gjorda genomgången kan ge anledning att förmoda att granskningi lagrådet är påkallad oftare i fråga om direkta skatter än i fråga om indirekta. Såvitt utredningen kan överblicka är detta också fallet. Grunderna för uttag av en indirekt skatt är generellt sett mera schematiska och ger mindre anledning till diskussion från likformighetssynpunkt. En övergång till ett nytt system för indirekt beskattning i stil med övergången från den allmänna varuskatten till mervärdeskatten eller en mera genomgripande reform av en indirekt skatt torde emellertid kunna gripa in i lagstiftningen i så många hänseenden och på sådant sätt att granskning i lagrådet allmänt sett måste vara högst befogad. Något liknande gäller andra fall när en indirektskatt tas ut på förut icke tillämpat sätt, med ny teknik eller dylikt, exempelvis kilome- terskatten enligt 17—21 åå vägtrafikskattelagen (19731601).

Att en skattelag hänvisas till lagrådet skall naturligtvis inte utan vidare leda till att lagrådet anser sig behöva granska alla föreskrifteri lagen lika ingående. Det kan emellertid, inte bara med tanke på lagrådets arbetsbörda utan också av hänsyn till önskemålet om en klar rågång kring lagrådets ansvarsområde, ofta vara motiverat att remissen klart anger varpå lagrådet främst skall inrikta sin granskning.

De här förda resonemangen har tagit sikte närmast på frågorna, huruvida skattelag är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt och huruvida remiss till lagrådet kan anses sakna betydelse på grund av frågans beskaf- fenhet. Den här diskuterade bestämmelsen innehåller ännu en begränsning av den pnncipiella skyldigheten att hänvisa lagförslag till lagrådet, nämligen för fall då lagrådets hörande anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma.

Det är naturligt att det ofta framstår som angeläget att få en skattelag antagen snabbt. Motiven för skyndsam behandling torde ofta vara av konjunkturpolitisk natur. Då uppkommer i regel inga problem: ändringen består kanske ijustering av en skattesats, eller läget är eljest sådant att inga starka motiv för remiss till lagrådet är för handen. Gäller det att snabbt ingripa mot tendenser till skatteflykt, kan däremot en lagrådsgranskning ofta vara sakligt sett starkt påkallad. Det ärinte möjligt att förutse i vilka typer av fall man kommer att känna behov av särskilt snabb behandling av ett förslag till skattelag. Det blir statsmakternas sak att väga behovet av lagrådsgranskning mot kravet på snabbhet.

6.8.4 Lagrådets sammansättning och arbetsför/ner

Lagrådsutredningen har lagt fram ett antal alternativa förslag till grundlags- föreskrifter, genom vilka lagrådets obligatoriska granskningsområde skulle bestämmas. Utredningen har försökt beräkna vilken arbetsbörda de olika förslagen skulle medföra för lagrådet men funnit en betydande osäkerhet vidlåda varje försök i denna riktning. Utredningen har uttalat att, om det obligatoriska granskningsområdet bestäms enligt något av de framlagda alternativen, granskningen kan antas normalt ta i anspråk minst två avdelningar. Tre avdelningar antas bli det vanliga, tidvis kan fyra avdelningar behövas.

Varje avdelning av lagrådet skall enligt lagrådsutredningen bestå av i regel tre ledamöter. I varje avdelning skall ingå minst ett justitieråd och ett regeringsråd. Sammanlagt högst nio justitieråd och regeringsråd skall samtidigt få tjänstgöra i lagrådet.

Rättighetsskyddsutredningen har byggt upp sitt förslag angående området för lagrådets granskning på annat sätt än lagrådsutredningen och vill här göra ett försök att belysa förslagets effekter på lagrådets arbetsvolym.

Något i strikt mening obligatoriskt granskningsområde skall enligt förslaget inte finnas. I stället anges vissa typer av lagar, och det sägs att lagrådets yttrande över förslag till sådan lag bör inhämtas, innan riksdagen fattar beslut, under förutsättning dock att riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Ett par generellt angivna undantags- regler skall gälla, syftande dels på fall där lagrådets yttrande är obehövligt med tanke på frågans beskaffenhet, dels på särskilt brådskande fall. Effekten av ”bör”-regeln förstärks genom att det ålägges regeringen att motivera uraktlåtenhet att till lagrådet remittera förslag till lag av något av de uppräknade slagen.

Om regeringen finner att ett lagförslag är viktigt för enskilda eller från allmän synpunkt och vidare att ingen av de två undantagssituationerna är för handen, är regeringen således principiellt skyldig att inhämta lagrådets yttrande över förslaget, innan regeringen lägger fram det för riksdagen.

Rättighetsskyddsutredningens förslag är utformat så att tillämpningen visserligen i största utsträckning ytterst är lagd i riksdagens hand men att det likväl tar sikte på de ifrågavarande förslagens beskaffenhet. I första omgången skall övervägas, om lagen är ”viktig" i stadgandets mening. Anses detta vara fallet, skall man ta ställning till om det på grund av "frågans beskaffenhet” skulle sakna betydelse att höra lagrådet eller om lagrådsyttrandet skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma.

Regler sådana som dessa är tänkta att tillämpas på samma sätt under skilda tider. Man måste dock räkna med att strömmen av lagförslag ibland kan vara så strid att undantagsregeln om brådska får vidgad tillämpning.

Rättighetsskyddsutredningens förslag angående ett särskilt kvalificerat förfarande för lagärenden som angår rättighetsbegränsningar innebär att en ny arbetsuppgift läggs på lagrådet. Om det i behörig ordning yrkas att detta förfarande skall tillämpas, skall, om förslaget inte blir vare sig antaget med 5/6 majoritet eller förkastat, konstitutionsutskottet för riksdagens vidkom— mande pröva, huruvida förslaget verkligen angår en rättighetsbegränsning.

Utskottet skall inte kunna besvara en sådan frågan nekande utan att lagrådet har avgivit yttrande i frågan. Utredningen vill emellertid hålla före att denna arbetsuppgift inte kommer att i högre grad påverka lagrådets arbetsbörda.

Det sagda leder fram till slutsatsen att det knappast är möjligt att mera exakt beräkna effekterna på lagrådets arbetsvolym av de förslag som rättighetsskyddsutredningen lägger fram. Det finns starka skäl att organisera lagrådet så att antalet avdelningar och därmed lagrådets kvantitativa kapacitet kan anpassas efter variationeri tillströmningen av granskningsupp- gifter.

Rättighetsskyddsutredningen har som en utgångspunkt (6.8.1) angivit att lagrådet åtminstone till väsentlig del skall bestå av justitieråd och regerings- råd. Utredningen har därvid åberopat bl. a. att detta ger garanti för att aktuell erfarenhet av rättskipning på skilda områden kommer att stå till lagrådets förfogande. En annan utgångspunkt sades vara att högst nio justitie- eller regeringsråd skall tjänstgöra samtidigt i lagrådet.

Lagrådsutredningens förslag att minska det normala antalet ledamöter i en lagrådsavdelning från fyra till tre får till följd att det blir möjligt att organisera tre lagrådsavdelningar utan att anlita någon utomstående. Rättighetsskydds- utredningen ser detta som en stor fördel. Även från andra synpunkter har rättighetsskyddsutredningen funnit förslaget i denna del godtagbart.

Enligt rättighetsskyddsutredningens mening bör möjligheten att anlita pensionerat justitie- eller regeringsråd eller annan utomstående jurist såsom ledamot av lagrådet utnyttjas främst när man undantagsvis behöver en fjärde avdelning eller en fjärde ledamot på någon av avdelningarna.

Den nu gjorda genomgången av de organisatoriska frågorna visar att rättighetsskyddsutredningen härvidlag i huvudsak ansluter sig till lagrådsut- redningens förslag.

Lagrådsutredningen har föreslagit att lagrådet vid behandlingen av visst ärende skall som sakkunnig kunna anlita person med särskilda fackkunska- per. Sådan sakkunnig tänkes bli förordnad av regeringen på begäran av lagrådsavdelningen. Förslaget innebär den ändringen i förhållande till gällande ordning att den särskilt tillkallade sakkunnige inte som nu skall vara ledamot av lagrådet utan biträda detta. En föreskrift i ämnet skall enligt förslaget tas in i lagen om lagrådet (10 å).

Rättighetsskyddsutredningen har självfallet ingen erinran mot att lagrådet skall kunna förskaffa sig biträde av utomstående sakkunnig. Det är emellertid svårt att se något skäl till att en sådan sakkunnig skulle behöva förordnas av regeringen. Därmed torde det huvudsakliga motivet till att reglera frågan om sakkunnig i lag falla bort. I lagrådslagen behöver ingenting annat sägas i ämnet än att lagrådet på allmän bekostnad äger anlita de sakkunniga och biträden i övrigt som det anser sig behöva. Självfallet skall varje avdelning kunna besluta därom för sin egen del.

I övrigt kan rättighetsskyddsutredningen i allt väsentligt ansluta sig till lagrådsutredningens förslag om lagrådets organisation och arbetsformer. Rättighetsskyddsutredningen återkommer till vissa särskilda frågor i speci- almotiveringen.

. J. .. __”, ' '.|..-_:_ |'.", ..taJEL-tu

' ' . .U'l'f "| . . ,. .. , ., . ,l, , .. ..4 .-.' tfn.-_| '. . -| i1-:l_l||.j--. ."" ,.' , ' '.- » ., * ". ***—:H' ”'_f, _,_' taggi- » |_F . , , | . t*|, .' * _" .' ,* , ' 1- —'*""'l ". "_r'n" '.'- 'I! HJl-E' | 'H' |

; n , . ,'.|g; »V'_3L= g '-, .|pvw »». mwiznr. _" ,. . ., . 'l.. ,'lq,._'t_ .|| ,: =

| *3—.'-d.»|'rf_;4*7n.3445. ._ ," . - ,, _- P..". -., nin . .. .-.-. .i

.,,_ _ _ _|,, _.I'_ l_ ,_ , ,__|, -_- ,_,, ,..,*, ,L|,._ ' __-,_, , Å ___, _, _ Harg-&_? JTI-lulä

,. . , . ,— _ .', | ..... .a , |,— .. |__ _.1I1.u.||g..1 . ,- ,. l'_|, .* _ ,',.!i', * ;,"'.__:__, * ,. _ ,Ilmhnrl, '.'l...,:,_. . ;, |_*.-- **_.* L,- f.*—._l|*** '|-"'-_'* LEJ” . .r'r-l-ml-J' ..|_ _ , _ ' *_ _* 'i'. , *, ll ,'ll,_l;,, , _*i, * , '. *:,*||'-_l_— "_'._.*-.' lli'll'i' _ *. ', .,. |, -'__ "_,' ,l .'.'_,*. |'.-,'j'I'_ " '. I'll-._.:l'"| I' rl; . '. *'* .ruufl.

,' _,,' * _ ".l* ,,.' _, _,.'_,._. in:” , —'- | ,,,IrF_'_L. , , ,|,,,*** '," *, ,, _,_,__lI-._:' || -;"'171||'_' *””

& - _'_ _ ' _—"|*I"* . *1| _'_, * | I " ”_ WF'FI'Hl-uil L'— Fh *I * 'a' .' . —_, ,,,, _'l,."._',,'.",,.,,,.., .' , ,_',, L '. '. |__ .-__L_l—"'|.. ' ',. .|-.I '.'f ,| _— . . | ' .:; T'". _'_-. '_',*-.,.-J._' *_, ,,*- *L,!.,|.*'r,'.j__1...' -."._.:|-_tu.llgå.u|. r T * l: * * l! *l a _*i ' _ , _ ' | . , , -.. * , ' r ", | ,--,,":.i ,l l ll __|, l .I _|, ,,ll,,_,,-- , _l, FF.] I__,,l - j ', ** n -..15'_=| , . *l - '. .- ' -* ., .*I.Ä ] . ,,,, ,. l,l *”l __ __ _ , _ , ' ,,*,_ _,l_,l* ,l,, _ _ '. , , . . ,-___, , _.. _ ,_._—,'. |__| *HiJ " . .., n _ .; , J,_ 3353_Fw,_.,5w ' ' -. _ * . ' '. _ . ._'|-. _jnw—F' , ,_ _ ,, _.,, _ _ ____._.__'_"I,_-_ "_ .__ ,___-_,—__ .. . 511 H_ $%” i” _-_,. .|

. -. _.,,, . ,. , ,|_, ,,'| |_||| ..Itj. ".' | _ » : . _j, : LT QQ _|,gnnP1uwwuw r. ' ' -- ' |. '. -'.'| '

, _ , - |. —, ,—,L, -':|" '.,;*-|-i_;__*,

. | ,, | -_ ,.— _,|l_, ,, ,,, ',, ,,,.,,_ __ '_'F|' . gnu |._|| ."— , * . ' '._ W .* -' '. |,L' ,,'. .' |' .1 ,"'. ,.-._.,-:" _'",' _.________.__ '*'.'.r".'..* __,,_,__:|' .. ..'-'le *--' * . . * --". ' . '. .' *. "*l .. - . '.'."u'Ib' .. '_, .. ,,,, . , ,. __.,__ _,,, (_, _." , ',' .- |_'* , ,, ". .... |'_1_ WL ___L, ,* H _ _l, ,l* I*I , I l *l'l ,_C* 1 _ , |,||| | , ' (_ , .: __ , l * *, l * , l , _l l _

7 Förfarandet vid grundlagsstiftning

7.1 Bakgrunden

Vårt nuvarande system för ändring av grundlag går tillbaka till regler som tillkom i samband med att vår första tryckfrihetsförordning infördes 1766. De gällande reglerna (8 kap. 15 i regeringsformen) innebär att en grundlagsänd- ring förutsätter två likalydande riksdagsbeslut och att det mellan dessa beslut skall ha hållits val till riksdagen i hela riket.

Frågan om en möjlighet att genomföra ändring av grundlag snabbare än genom proceduren med två riksdagsbeslut med mellanliggande val över- vägdes i samband med tillkomsten av 1949 års tryckfrihetsförordning. En sådan möjlighet avvisades då(prop. 19481230 s. 79, 101)därför att den rådande proceduren ansågs ge säkerhet mot förhastade ändringar under oroliga tider; gru ndlagarnas kanhända främsta betydelse ansågs ligga i att de utgjorde en "garanti mot rubbning av landets konstitution samt dess grundläggande rätts- och förvaltningsprinciper under stämningslägen, som framkallats av utomordentliga inre eller yttre förhållanden".

Författningsutredningen föreslog (SOU 1963116 och 17; 7 kap. 4 & förslaget till regeringsform) att ett vilande beslut i ett grundlagsärende skulle underställas folkomröstning i samband med närmast följande riksdagsval, om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter gjorde framställning om det ino'm viss tid efter beslutet eller regeringen beslutade om det inom samma tid. Det vila'nde grundlagsbeslutet skulle förfalla, om majoriteten av de delta- gande i folkomröstningen röstade mot det och denna majoritet svarade mot mer än hälften av antalet godkända röster vid det samtidigt förrättade riksdagsvalet. En sammanställning över de remissyttranden som avgavs över författningsutredningens förslag i denna del återfinns i SOU 1965134 5. 24 ff.

Grundlagberedningen togi sitt förslag till regeringsform (SOU 1972115) inte in några regler om beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Tre av beredningens ledamöter förde emellertid i en gemensam reservation fram ett förslag i frågan som i sak anslöt sig mycket nära till vad författningsut- redningen hade förordat.

Under remissbehandlingen av grundlagberedningens förslag uppehöll sig endast ett fåtal remissinstanser vid folkomröstningsfrågorna. En samman- ställning över yttrandena i denna del finns intagen i propositionen l973z90 (bil. 3 s. 112 f.).

Frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor har vidare

behandlats av riksdagen i samband med beslutet om 1974 års regeringsform (KU 1973126) och beslutet om de nya regler i regeringsformen till skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna som trädde i kraft den ljanuari 1977 (KU 1975/76:56). Riksdagen avslog vid dessa tillfällen yrkanden om införande av ett folkomröstningsinstitut av det slag som hade förordats av reservanterna i grundlagberedningen.

Regler med ändamål att ge säkerhet för längre betänketid vid grundlags- ändring övervägdes i samband med 1976 års beslut angående grundläggande fri- och rättigheter (SOU 1975:75 s. 94, 219 f., prop. 1975/76:209 s. 90. KU 1975/76:56 s. 16. 75 f.). I reservation till utskottsbetänkandet i ärendet föreslogs att det första riksdagsbeslutet skulle fattas minst sex månader före nästa ordinarie val till riksdagen och att det andra beslutet inte skulle få fattas förrän två månader efter valet.

7.2 Överväganden

7.2.1 Tidsfrist vid grundlagsändring

Det ligger ett betydande värde i att proceduren för grundlagsändring ger säkerhet för att förslag till ändringar blir noga övervägda. Enligt rättighets- skyddsutredningens mening bör man hålla fast vid kravet på två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val.

Tanken att genom en särskild tidsfrist förlänga den nödvändiga betänke- tiden har skäl för sig. Det är också angeläget att grundlagsändringar med stor principiell och praktisk räckvidd inte behandlas i riksdagen mot slutet av riksdagssessionen närmast före valet, något som under senare decennier har varit regel snarare är und antag. Däremot är det svårt att se någon större fördel med en tidsfrist efter riksdagsvalet. Har de flesta medborgarna vid valet givit förtroende åt företrädare för meningsriktningar som stöder det vilande förslaget, kan oftast inte någonting vara att vinna på ytterligare anstånd.

En tidsfrist före valet kan utformas på skilda sätt. Det förslag som övervägdes 1976 innebar att en viss tid —sex månader —sku|le förflyta mellan det första beslutet och valet. En sådan ordning kunde få till följd att riksdagsarbetet med en grundlagsändring forcerades. De gynnsamma effekter man strävar efter genom en föreskrift om tidsfrist torde kunna nås bättre genom en regel om att en viss minsta tid skall förflyta mellan ärendets väckande och valet. Härmed kan man få större säkerhet både för en grundlig behandling i riksdagen och för en omfattande offentlig debatt.

Någon anledning att hindra att grundlagsändring genomföres i anslutning till extra val till riksdagen finns inte. Ett sådant val torde snarast ge bättre utrymme än ett ordinarie val för noggrann belysning av det vilande grundlagsförslaget. Inte desto mindre kan man utgå från att flertalet grundlagsändringar kommer att genomföras i anslutning till ordinarie val. Om dessa, som hittills, skall äga rum den tredje söndagen i september månad, bör man bestämma tidsfristen för förslag om grundlagsändring så att riksdagen normalt kan slutföra behandlingen senast relativt tidigt under vårsessionen. Detta bör man kunna uppnå genom att bestämma att förslag till ändring av grundlag skall föreläggas riksdagen (anmälas i kammaren) minst

tio månader före valet eller alltså, i förhållande till ordinarie val, senast omkring den 15—20 november året före valet.

Huvudsyftet med en tidsfrist sådan som den här förordade är att säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag. Undantagsvis kan det visa sig angeläget att få en grundlagsändring genomförd i samband med ett instundande val, ehuru frågan kommer upp först när mindre än tio månader återstår till valet. Rättighetsskyddsutredningen anser det olyckligt att genom en undantagslös regel hindra något sådant. En möjlighet att slutföra ett senare väckt grundlagsärende bör finnas. Undantagsregeln bör emellertid utformas så att man inte träder intresset av en omsorgsfull utskottsberedning för när. Det bör ligga i konstitutionsutskottets hand att pröva frågor om undantag från tiomånadersregeln, och en förutsättning för att undantag skall medges bör vara att en stor majoritet av ledamöterna i utskottet förenar sig därom. Utredningen anser att gränsen bör dras vid fem sjättedelar av ledamöterna, vilket vid nuvarande sammansättning femton ledamöter innebär att tretton ledamöter måste stödja tanken på undan- tag.

I praktiken kan den föreslagna undantagsmöjligheten tänkas få till följd att, vad gäller de fall då grundlagsfrågan väcks av regeringen, det ansvariga statsrådet i god tid under arbetet med beredningen av frågan under hand begär konstitutionsutskottets medgivande att få avlämna förslag i ärendet. Det bör emellertid inte finnas något hinder mot att utskottet, vare sig framställningen görs på nu angivet sätt eller först senare, tar slutlig ställning i frågan om undantag först i samband med beredningen av ärendet. En föreskrift om tidsfristen bör inflyta i 8 kap. 15 & regeringsformen.

Det saknas anledning att i regeringsformen införa någon särskild regel om behandlingen av förslag till grundlagsändring som väcks i riksdagen mindre än tio månader före ett ordinarie val utan att konstitutionsutskottet har medgivit eller senare medger undantag. Det bör inte finnas något hinder för riksdageh att fatta sitt första beslut. Det andra och avgörande beslutet får emellertid i sådant fall inte fattas redan efter det här nämnda ordinarie valet. utan frågan får vila över nästa val, ordinarie eller extra. Det kan också inträffa att ett extra val hålles efter det första beslutet i grundlagsfrågan men innan tio månader har förflutit från det att förslaget väcktes. Även i detta fall får förslaget vila över det därpå följande valet. De senast antydda komplikatio- nerna påkallar en jämkning av 5 kap. 12 & riksdagsordningen.

7.2.2 Folkomröstning om vilande grundlagsförslag

Det svenska statsskicket kan karakteriseras som en representativ, parlamen- tarisk demokrati. Detta innebär bland annat att den politiska verksamheten främst försiggår genom partier. De enskilda medborgarnas grundläggande konstitutionella uppgift är att vid regelbundet återkommande allmänna val utse de partipolitiskt engagerade personer som skall företräda dem i de olika beslutande församlingarna: riksdagen, kommunfullmäktige och landsting. Det är tydligt att ett styrelseskick som är uppbyggt på detta sätt skulle kunna utsättas för allvarliga störningar om folkomröstningar kom att utgöra ett mera normalt återkommande inslag i det politiska beslutsfattandet. I svensk rätt förekommer för närvarande inte heller någon annan form av folkomröstning

än den rådgivande. För att en folkomröstning skall komma till stånd krävs att riksdagen genom vanligt majoritetsbeslut stiftar en lag i frågan.

Vad som nu har sagts utesluter emellertid inte att ett folkomröstningsin- stitut särskilt avsett för grundlagsfrågor kan vara av värde. Det har också vid skilda tillfa'llen föreslagits att en möjlighet till beslutande folkomröstning skulle öppnas såvitt gäller stiftande av grundlag. Enligt regeringsformens inledande stadgande utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Vissa principiella skäl talar därför för att folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall utöva denna makt, om hur dessa organ skall utses. om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen. De principiella skälen för folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet har ytterligare ökat i styrka i och med att det i regeringsformen har förts in ett omfattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida.

Man kan erinra om att två av de tyngsta skälen mot att använda sig av folkomröstningar — svårigheterna att formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröstningsresultaten — kommer att sakna bärkraft i fråga om grundlagsomröstningar som får den formen att folket endast har att säga ja eller nej till ett förslag som dessförinnan har antagits som vilande av riksdagen.

Utredningen förordar mot bakgrund av det anförda att vårt nuvarande grundlagsstiftningsförfarande kompletteras med ett folkomröstningsinstitut som innebär att beslutande folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrättas efter det första men före det andra av de två riksdagsbesluten. Om ett sådant institut skall kunna fylla sin funktion kan man tydligen inte, som i fråga om den vanliga rådgivande folkomröstningen, överlämna åt riksdagsmajoriteten att avgöra om det skall komma till användning eller inte. Man får i stället antingen låta folkomröstning utgöra ett obligatoriskt inslag i grundlagsstift- ningsproceduren eller ge en riksdagsminoritet av viss storlek rätt att få till stånd en folkomröstning.

Av dessa alternativ kan det första från rent principiella utgångspunkter te sig mest tilltalande. Man måste emellertid beakta att många grundlagsänd- ringar är av ganska detaljbetonad, teknisk karaktär och utan större betydelse för folkstyrelsen som sådan. De betydelsefulla grundlagsändringar som har gjorts under de senaste åren är undantagsföreteelser snarare än normalfall. Grundsatsen att folket bör ha möjlighet att delta i beslut som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för medborgarnas fri- och rättigheter kräver således inte att folkomröstning äger rum i samband med varje grundlagsändring. Man kan tvärtom befara att institutet skulle förlora i värde om det kom till användning alltför ofta.

Slutsatsen av det sagda blir således att folkomröstning av det slag som det här är fråga om bör komma till stånd först efter särskilt beslut men att ett sådant beslut skall kunna fattas redan av en minoritet av riksdagens ledamöter. Ett beslut om folkomröstning bör emellertid å andra sidan fordra anslutning av en så stor andel av riksdagen att man inte behöver befara att omröstningsmöjligheten kommer att missbrukas. Det antal som genomgå-

ende har föreslagits i sammanhanget —en tredjedel av riksdagens ledamöter— synes innebära en lämplig avvägning i frågan. Som ytterligare en garanti mot illojal användning av folkomröstningsinstitutet bör, efter mönster av vad som gäller i fråga om misstroendeförklaring, föreskrivas att yrkande om folkomröstning får tas upp till prövning bara om minst en tiondel av riksdagens ledamöter står bakom det. Vidare bör gälla att ett sådant yrkande skall få framställas endast under en ganska kort tidsperiod efter beslutet att anta ett grundlagsförslag som vilande.

[ fråga om tidpunkten för folkomröstning i en grundlagsstiftningsfråga har inom utredningen hävdats å ena sidan att en fristående folkomröstning skulle kunna tänkas locka så få röstande att dess resultat inte blev representativt för folkmeningen och, å andra sidan, att folkomröstning i sådan fråga är en så betydelsefull sak att den inte bör komma i skymundan av ett riksdagsval samt att folkomröstning inte bör anordnas i andra frågor än sådana där man verkligen kan påräkna ett stort intresse. Utredningen föreslår att folkomröst— ning i grundlagsstiftningsfråga skall anordnas samtidigt med det riksdagsval som enligt gällande ordning skall föregå det andra riksdagsbeslutet.

Den fråga som skall ställas till folket bör gälla godtagande eller förkastande av ett visst vilande grundlagsförslag. Svaret skall alltså vara ja eller nej. Med hänsyn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna bör för att grundlagsändring skall kunna komma till stånd inte krävas aktivt stöd av huvuddelen av de röstande. Institutets syfte uppnås redan genom en reglering som i stället innebär att ett förslag är förkastat om mer än hälften av de röstande har röstat mot det och nej-rösterna också motsvarar mer än hälften av de godkända röster som har avgivits i det samtidigt förrättade riksdagsvalet. Också på denna punkt ansluter sig utredningen till de förslag i frågan som tidigare har framförts.

Möjlighet till beslutande folkomröstning bör föreligga också i fråga om beslut som till följd av särskilda regler i regeringsformen fattas i grundlags- stiftningsform. Undantag bör emellertid göras för riksdagsordningen. Bestämmelserna i denna gäller uteslutande riksdagens arbetsformer och inre organisation och de har därför inte samma grundläggande betydelse för folkstyrelsen som reglerna i grundlagarna. Det bör därför även i fortsätt- ningen ankomma på riksdagen ensam att besluta i de frågor som regleras i riksdagsordningen.

För de rådgivande folkomröstningarnas del gäller att besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna och om tidpunkten för omröstning skall ha formen av lag. Skälet härtill är att dessa beslut ofta innefattar besvärliga ställningstaganden av stor politisk betydelse. Som utredningen har nämnt i det föregående föreligger inte några sådana svårigheter såvitt gäller folkom- röstningar i grundlagsstiftningsfrågor. Både frågeställningen och tidpunkten är här på förhand givna. Det finns därför inte någon anledning vare sig att ge beslutet om en sådan folkomröstning Iagform eller att bereda frågan i utskott. Beslutsförfarandet bör i stället utformas efter mönster av vad som gäller för beslut om misstroendeförklaring mot statsråd. Den enda punkt i samman- hanget som skulle kunna ge upphov till svårigheter gäller vad som skall anses vara ett vilande grundlagsförslag i motsats till två eller flera. Av 2 kap. 9å riksdagsordningen följer att denna fråga i första hand skall avgöras av

talmannen i samband med kammarbehandlingen. Om kammaren inte skulle dela talmannens mening får frågan på vanligt sätt avgöras av konstitutions— utskottet.

Förslaget om folkomröstning i grundlagsfrågor kan sammanfattas på följande sätt. Ett som vilande antaget grundlagsförslag skall föras ut till folkomröstning samtidigt med riksdagsval, om detta krävs av minst en tredjedel av riksdagens ledamöter. Yrkande om folkomröstning skall inom viss kortare tid efter det första grundlagsbeslutet framställas av minst en tiondel av ledamöterna och riksdagsbehandlingen av frågan skall i övrigt följa samma regler som för närvarande gäller för misstroendeförklaring mot statsråd. Folkomröstningen skall vara ett ställningstagande för eller emot det vilande förslaget. Detta skall vara förkastat om majoriteten av de röstande tar ställning mot det och antalet nej-röster även motsvarar mer än hälften av de godkända röster som har avgetts i det samtidigt förrättade riksdagsvalet. [ annat fall skall det vilande förslaget behandlas på vanligt sätt, det vill säga tas upp till definitivt avgörande av den nyvalda riksdagen.

8 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter

8.1 Förstärkt skydd mot retroaktiv lagstiftning

Efter förslag av grundlagberedningen infördes i 1974 års regeringsform ett förbud mot retroaktiv lagstiftning på ett rättsområde — straffrättens. I samband med 1976 års reform omformulerades förbudet så att det riktades direkt tillde rättstillämpande myndigheterna och fördes över till det särskilda rättighetskapitlet (2 kap. 10; regeringsformen). Enligt bestämmelsen i nu gällande lydelse får straff eller annan brottspåföljd inte åläggas för gärning som inte var belagd med påföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärning än den som var föreskriven då. Vad nu sagts gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

Som ett förbud mot retroaktiv lagstiftning kan man även beteckna den regel, som ursprungligen föreslogs av grundlagberedningen och som åter- finns i 2 kap. 11 & första stycket regeringsformen. Enligt denna får inte domstol inrättas för en redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

1973 (i"/'sji'i- och räliigheisurrec/iiing (SOU 1975:75 s. 157 ff.) övervägde att utvidga retroaktivitetsförbudet. Utredningen, som till en början fann att tillämpningsområdet för det gällande förbudet mot retroaktiv strafflag inte kunde utökas, gjorde i samband härmed ett uttalande om tolkningen av detta, som departementschefen i propositionen 1975/76:209 (s. 125) senare anslöt sig till. Utredningen påpekade att retroaktivitetsförbudet åtminstone genom analogisk lagtillämpning träffar även straffliknande administrativa påföljder såsom skattetillägg, överlastavgift etc.

Fri- och rättighetsutredningen övervägde vidare att införa ett förbud mot retroaktiv skattelag och mot annan retroaktiv lagstiftning enligt 8 kap. 35 regeringsformen, dvs. föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av två skäl fann utredningen att det inte var möjligt att föreslå ett sådant förbud. För det första konstaterades att något undantagslöst förbud mot retroaktiv lagstiftning inte upprätthålls på de angivna rättsområdena. Och att i lagtext med någon grad av precision ange förutsättningarna för när avsteg från huvudregeln får medges fann utredningen inte vara möjligt. Till det sagda kom problemet att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straffrättens område, menade utredningen. är det ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall anses vara en retroaktiv verkan av en lag.

1 en reservation till fri- och rättighetsutredningens betänkande (s. 248 f.) föreslog Per Ahlmark, fp, och Allan Hernelius, ni, ett retroaktivitetsförbud av samma lydelse som det som redovisas nedan under reservationen i konstitu- tionsutskottet.

Departementschefen, statsrådet Geijer, delade i propositionen 1975 / 76 209 (s. 125 f.) fri- och rättighetsutredningens bedömning, liksom konstitutionsut— skottet (KU 1975/76:56 s. 35 ff.). Riksdagen följde konstitutionsutskottet.

] en reservation till konstitutionsutskottets betänkande (Björn Molin, fp, samt Anders Björck och Allan Hernelius, m, 5. 58 f.) lades fram förslag till ett utvidgat retroaktivitetsförbud. Enligt den föreslagna lagtexten, vilken tänktes vara placerad i 2 kap. 105 regeringsformen, skulle ny eller förhöjd skatt, avgift eller annan pålaga inte få införas genom föreskrift som ges tillbakaverkande kraft, försåvitt det inte föranleddes av särskilda skäl i samband med svår ekonomisk kris, krig eller med krigjämförliga förhållan- den. Föreskrifter om annat än straff respektive skatter och andra pålagor och som har en för den enskilde betungande effekt skulle inte få ges tillbakaver- kande kraft med mindre än att synnerliga skäl föranledde det.

Till konstitutionsutskottets betänkande var i samma fråga fogat även ett särskilt yttrande (5. 92 f.) där Karl Boo, Bertil Fiskesjö, Gustaf Jonnergård och Sven-Erik Nordin, alla c, angav att de godtog propositionen på denna punkt men att de ansåg att hela frågan om en vidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning borde bli föremål för en förnyad utredning.

Rättighetsskyddsutredningen har funnit det vara en angelägen uppgift att fortsätta överväga om det är möjligt att föra in ett vidgat skydd mot retroaktiv lagstiftning i regeringsformen. Som de tidigare övervägandena har visat uppställer sig emellertid några ganska svårlösta problem när man undersöker möjligheterna att vidga förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Ett består i att man inte hittills helt har kunnat undvika retroaktivitet i lagstiftningsarbetet på något rättsområde utanför straffrättens. 1 större eller mindre utsträckning, beroende på rättsområdet, kan det alltså finnas ett behov av att komplettera ett grundlagsförbud med undantag. Ett annat huvudproblem är att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straffrätten finns inga allmänt godtagna principer för llt avgöra detta.

Det har inte varit möjligt att överväga hela frågan om en vidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Utredningen har begränsat sig till föreskrifter om skatt. Även avgifter till det allmänna omfattas av utred— ningens överväganden. Vad i det följande sägs om skatter avser, där ej anrat framgår av sammanhanget, också avgifter.

Huvudskälet mot retroaktiv lagstiftning är att en sådan lagstiftning bryter mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konse- kvenserna av sitt handlande. En medborgare som handlar med utgångspunkt i gällande rätt riskerar att hans handling kommer att bedömas enligt reg'er som har tillkommit i efterhand, när han inte kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebär skärpning av skattelag kan han t. ex. i efterhand bli vägrad avdrag för utgifter som var avdragsgilla när de bestreds. Ett anrat exempel är att en gåva blir högre beskattad än givaren och mottagaren har räknat med. Ett resultat av retroaktiviteten kan alltså vara att annan skatt utgår. Ett indirekt resultat är ofta att den enskilde finner att han har gjort en

civilrättslig handling som han inte skulle ha gjort — eller skulle ha gjort på annat sätt — om han hade vetat hur den skulle bli bedömd skatterättsligt.

Det är ett rättssäkerhetsintresse av vikt att skattelagar inte utan starka skäl ges tillbakaverkande kraft. I en tid då en stor och växande andel av medborgarnas inkomster uttas i skatt för gemensamma ändamål skärps kraven på att skatteuttagets fördelning på olika grupper uppfattas som rättvis. Självklart innebär detta bland annat att lagstiftaren successivt måste se över skattesystemet och ingripa mot skattefusk och skatteflykt. Men samtidigt måste krävas att ändringarna sker på ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt.

Utredningen övergår härefter till frågan hur ett grundlagsförbud skulle kunna utformas.

Fri- och rättighetsutredningen fann det vara omöjligt att i en kort grundlagsregel klargöra vad som skall menas med en retroaktiv verkan av en lag på områden utanför straffrättens. Rättighetsskyddsutredningen har som ovan nämnts tagit upp till övervägande ett mera begränsat område, skatte- och avgiftslagstiftningen. Visserligen är det på dessa områden inte lika enkelt och entydigt att avgöra om en lag är retroaktiv som inom straffrätten, där man bara behöverjämföra tidpunkten för lagens ikraftträdande med tidpunkten för den brottsliga gärningen. För att skattskyldighet skall utlösas krävs nämligen att flera faktorer föreligger samtidigt, t. ex. att den det gäller är bosatt i riket, att en rättshandling sker yrkesmässigt eller att en viss relation finns mellan två parter (t. ex. anställningsförhållande, äktenskap). Men härutöver krävs regelmässigt att en transaktion av något slag sker, t. ex. att kontant betalning tas emot eller ges ut, att fakturor utfärdas eller tas emot eller att en gåva ges bort. Utredningen har efter en genomgång av olika typfall funnit att det är en framkomlig väg att låta en grundlagsregel bygga på att tidpunkten fören transaktion (rättshandling)av nu nämnt slag—jämförd med tidpunkten för lagens ikraftträdande — i regel blir avgörande för om lagen är retroaktiv eller inte. 1 andra fall, där någon rättshandling av angivet slag inte äger rum, kan man utan större svårighet ändå peka ut den omständighet, som direkt utlöser skattskyldigheten.

Innebörden av det nyss sagda kan sägas vara att man beträffande existerande skatteformer knyter an till reglerna om skattskyldighetens inträde.

För inkomstskattens del är det främst fråga om reglerna i 41 & kommu- nalskattelagen (19281370), dvs. principen om beräkning av inkomst enligt bokföringsmässiga grunder respektive den s. k. kontantprincipen.

Vid inkomst av tjänst,som alltid beräknas enligt kontantprincipen, är alltså den utlösande faktorn det förhållandet att lön, pension eller annan ersättning uppbärs, blir tillgänglig för lyftning eller på annat sätt kommer den skattskyldige till godo. Detta gäller även om inkomsten har tjänats in långt tidigare. En följd av en sådan regel om retroaktivitetsförbud är att lagstiftaren är förhindrad att under löpande beskattningsår skärpa gällande skatteskala med giltighet för hela beskattningsåret. Däremot är det inte otillåtet att skattesatsen höjs under beskattningsåret med verkan för lön eller ersättning som utbetalas under återstående del därav, något som för inkomstskattens del dock torde vara opraktiskt. På motsvarande sätt förhåller det sig med t. ex. reglerna om rätt till avdrag vid inkomstberäkningen. Avdragsregler kan alltså

ändras i skärpande riktning endast såvitt de berör utgifter som har bestritts efter de nya reglernas ikraftträdande.

I motsats till övriga slag av inkomst enligt kommunalskattelagen skall inkomst av rörelse och av jordbruksfastighet beräknas inte enligt kontant- principen utan enligt bokföringsmässiga grunder. Vid dessa inkomstslag får nya skatteregler inte träffa inkomst som enligt allmänt vedertagen köpman- nased eller enligt vad som beträffande jordbruk är allmänt brukligt har uppförts i räkenskaperna såsom intäktspost före de nya reglernas ikraftträ- dande. Motsvarande gäller för avdragsposter i allmänhet. Beträffande bokföringsåtgärder som skall vidtas vid beskattningsårets utgång, t. ex. värdering av varulager, kan dock ändring i skattereglerna härom inte sägas vara retroaktiva, om de har trätt i kraft före beskattningsårets utgång. En annan sak är att de skäl som motiverar ett retroaktivitetsförbud i grundlag också med kraft talar för att lagstiftaren bör undvika att ändra regler av detta slag alltför nära den tidpunkt till vilken värderingen anknyter.

Avgörande betydelse vid beskattning av realisationsvinst har avyttringen eller, mera exakt, tidpunkten då (den första delen av) köpeskillingen lyfts av säljaren. Här bortses alltså från det förhållandet att viss, eventuellt betydande del av den skattepliktiga värdestegringen kan ha uppkommit under tid, då andra regler om realisationsvinstbeskattning eller inga sådana regler gällde. Det är vidare att märka att, eftersom realisationsvinstbeskattningen är en skatt på inkomst (av tillfällig förvärvsverksamhet) och kontantprincipen i detta sammanhang ges en särskild tolkning, en säljare inte kan vara säker på att försäljningen kommer att bli bedömd enligt de vid avtalsslutet gällande skattereglerna, om han inte samtidigt får uppbära åtminstone någon del av köpeskillingen.

] lagen (19411416) om arvsskatt och gåvoskatt finns detaljerade regler om när skattskyldighet för arvs- och gåvoskatt inträder. Vid arvsskatt är det i regel arvlåtarens död som utlöser skattskyldigheten. Gåvoskatteskyldighet inträder som huvudregel, då gåvan har fullbordats eller när en skriftlig gåvoutfästelse har överlämnats till mottagaren. I fråga om både arv och gåva kan skattskyldigheten undantagsvis, vid 5. k. framskjutna förvärv, utlösas av en händelse som inträffar senare än nu har sagts.

Enligt lagen (1947:577) om statlig förmögenhetsskatt skall sådan skatt beräknas på visst sätt med hänsyn till förhållandena vid utgången av beskattningsåret. Förmögenhetsbeskattning kan därför inte sägas vara retroaktiv så snart den tidpunkt, per vilken förmögenhetsställningen beräk- nas, ligger efter lagens ikraftträdande.

Vad här har sagts om när den utlösande omständigheten inträffar vid de viktigare formerna av den nuvarande direkta beskattningen torde ge ledning också vid motsvarande bedömning i fråga om övriga direkta skatter. Något bör beröras även förhållandena vid annan beskattning.

Skattskyldighet för mervärdeskatt enligt lagen därom (19681430) kan beräknas antingen enligt kontantprincipen eller enligt den s. k. fakturerings- metoden, som närmast motsvarar bokföringsmässiga grunder inom inkomst- beskattningen. Enligt lagens huvudregel inträder skattskyldigheten, när vederlag inflyter kontant eller i form av varor eller på annat sätt kommer den skattskyldige till godo och när uttag för egen räkning sker. Efter ansökan kan dock länsstyrelsen besluta att skattskyldig vid redovisning för mervärdeskatt

skall inräkna uppkomna fordringar i omsättningen. En höjning av mervär- deskatten kan därför sägas träffa de skattskyldiga något olika beroende på redovisningsmetoden. När leverans har skett och faktura har utställts men betalning ännu inte har influtit på ikraftträdandedagen, träffar höjningen endast den som redovisar enligt kontantprincipen. Denna konsekvens är en ofrånkomlig följd av behovet att ha en enkel grundlagsregel, som i princip anknyter till gällande skattelagars regler om skattskyldighetens inträde. I detta sammanhang förtjänar vidare påpekas att de skattskyldigaju också har möjlighet att i sina leveransavtal ta in en klausul om rätt att vid skattehöjning höja priset med motsvarande belopp.

Att en grundlagsregel låter tidpunkten då en vara betalas respektive då en faktura sänds ut vara avgörande för retroaktivitetsprövningen, innebär självfallet inte att man vid en framtida höjning av mervärdeskatten alltid måste knyta an till dessa tidpunkter, Grundlagsregeln säger bara att höjningen inte får träffa en omsättning. där betalning respektive fakturering redan har skett vid höjningens ikraftträdande. Däremot skulle grundlagsre- geln givetvis inte hindra tvärtom skulle det ligga i linje med dess syften — att lagstiftaren vid en momshöjning låter den äldre skattesatsen gälla för vissa avtalade leveranser eller tjänster, som ännu ej har betalats eller fakturerats, då höjningen träder i kraft. Här kan erinras om att vid den senaste höjningen av mervärdeskatten, som trädde i kraft den 1 juni 1977 (prop. 1976/77:144, SkU 48, rskr 302), beslöts att skattesatsen under övergångstiden i princip skulle bestämmas med utgångspunkt i tidpunkten för leverans av vara eller tillhandahållande av tjänst.

Inte heller beträffande de olika formerna av punktskatter torde det vara svårt att med hjälp av ifrågavarande lags regler om skattskyldighetens inträde — fastställa vilken omständighet som utlöser skattskyldigheten.

Tull, som statsrättsligt är att betrakta som en skatt, utgår enligt tullagen (l973:670) under angivna förutsättningar på vara som införs till Sverige. Den utlösande faktorn är här alltså införandet av en vara till landet.

Avgifterna torde inte vålla några särskilda problem. Vad gäller t. ex. socialförsäkringsavgifter — den ekonomiskt mest betydelsefulla formen av avgift ärdet förhållandet att en arbetsgivare betalar ut lön till en arbetstagare eller att en uppdragsgivare ger ut ersättning till en uppdragstagare den utlösande faktorn. En ändrad uttagsprocent för någon av de olika arbetsgi— varavgifterna får alltså om retroaktivitetsförbud råder inte tillämpas på lön eller ersättning som redan har utbetalats.

Idet föregående har belysts med hänsyn till olika former av skatt och avgift vilken som är den utlösande faktorn och när denna inträffar. Det har sagts att skattelagarnas nu gällande regler om skattskyldighetens inträde blir avgö- rande i dessa hänseenden. Men vad händer om reglerna angående skattskyl— dighetens inträde ändras, vilket naturligtvis måste vara möjligt?

Svaret på den ställda frågan är, att en regel för skattskyldighetens inträde vad avser en existerande skatteform vid ett retroaktivitetsförbud inte får tillämpas så att skattskyldigheten utlöses av en omständighet som har inträffat redan när den nya regeln trädde i kraft.

Ett exempel kan belysa det nyss sagda. Enligt 6 få lagen om arvsskatt och gåvoskatt inträder, om en person genom testamente har tillerkänts nyttjan- derätt till viss egendom och en annan person har fått äganderätten till samma

egendom, skattskyldighet för förvärvet av äganderätten först när nyttjande- rätten har upphört. Den angivna regeln gäller dock bara under vissa ytterligare förutsättningar, bland annat att nyttjanderätten har viss varaktig- het, minst fem år. Låt oss anta att en person i testamente har förordnat att viss egendom med äganderätt skall tillfalla en anhörig men att nyttjanderätten till egendomen under fem år skall tillkomma en annan person. Låt oss vidare anta att kravet i 6 & arvsskattelagen på nyttjanderättens varaktighet skärps till att gälla minst tio år. I så fall innebär den nya regeln att skattskyldighet för förvärvet av äganderätten inträder omedelbart vid testators död enligt huvudregeln vid arvsbeskattning. Denna nya regel får dock inte tillämpas på sådana fall där testators död — den nya utlösande faktorn redan har inträffat vid den nya regelns ikraftträdande.

I exemplet fordras alltså i tydlighetens intresse att man genom en övergångsbestämmelse gör klart att den nya regeln inte får tillämpas på de fall, där testators död redan har inträffat vid den nya regelns ikraftträdande. Just i de fall då man ändrar på reglerna för skattskyldighetens inträde torde det inte sällan erfordras övergångsbestämmelser av hänsyn till retroaktivi- tetsförbudet. Som jämförelse kan nämnas att samma behov i regel inte finns vid andra ändringar i befintliga skattelagar. Om i det ovan nämnda exemplet i stället inom fem år från testators död hade skett den ändringen i lagen om arvsskatt och gåvoskatt att skattesatsen hade höjts, hade ju den nya skattesatsen också gällt för beskattning av förvärvet av äganderätten, eftersom denna beskattning utlöses av att nyttjanderätten upphör.

I detta sammanhang återstår att ställa frågan vad ett retroaktivitetsförbud skulle betyda, om en helt ny skatt införs. Å ena sidan måste riksdagen givetvis ha frihet att konstruera skatten så som befinnes lämpligast t. ex. när det gäller den utlösande faktorn. Å andra sidan får denna faktor inte ligga i förfluten tid, när den nya skatteformen träder i kraft. Om en skatt införs på t. ex. innehavet av viss egendom måste den tidpunkt som är avgörande för frågan om skatt skall utgå ligga efter den nya lagens ikraftträdande. Retroaktivitetsförbudet skulle hindra en beskattning av den typ som skedde genom 1939 års förordning om värnskatt. Enligt denna förordning utgick skatt med hälften av den statliga inkomst- och förmögenhetsskatt som hade påförts år 1939, varför skatten kom att utgå på 1938 års inkomster och förmögenheter. Förbudet innebär naturligtvis att det aldrig blir tillåtet att i ny skatteform använda en beräkningsnorm, som redan har lagts till grund för beskattning en gång. (Här avses vad som följer av huvudregeln. Angående undantag från denna, se i det följande.)

Föreskrifter om förfarandet i skatte- och avgiftslagstiftningen, till exempel om de beslutande organens sammansättning och arbetsformer, träffas inte av retroaktivitetsförbudet. Undantagsvis kan dock vissa föreskrifter som kan sägas höra till förfarandet, till exempel bevisbörderegler, falla under förbu- det.

Såsom har framgått flera gånger av det tidigare är det en självklar följd av det här förordade sättet att definiera begreppet retroaktivitet i fråga om skatte- och avgiftslag att definitionen inte täcker alla fall av sådan lag, som i någon mening medför retroaktiva effekter. För att till exempel anknyta till förmögenhetsbeskattningen skulle det inte anses vara en retroaktiv skattelag om man år 1 beslutar att frimärken som innehas 31.12 år 2 skall tas upptill

förmögenhetsbeskattning, således inte heller till den del lagändringen avser frimärken som innehas då ändringen träder i kraft. Lagändringar av detta slag måste uppenbarligen vara tillåtna.

Utredningen har ovan funnit både att det är önskvärt med ett grundlags- förbud mot retroaktiva skatter och avgifter och att begreppet retroaktivitet på dessa rättsområden kan definieras tillfredsställande. Kvar står då en fråga, nämligen om en tänkt grundlagsregel måste ha undantag.

Till en början kan slås fast att ett förbud mot retroaktivitet i grundlag bara behöver träffa sådana ändringar i skatte- och avgiftslagstiftningen, som är till nackdel för de skatt- respektive avgiftsskyldiga. Visserligen kan olägenheter uppstå även som en följd av en lindring i skatt- eller avgiftsskyldighet, men dessa är knappast av den valören att något skydd i grundlag häremot är påkallat.

Den diskussion om retroaktiv skattelag som har förts under senare år har haft sin utgångspunkt i att riksdagen i flera lagstiftningsärenden har ansett en viss retroaktiv tillämpning av nya skatteregler erforderlig. Det har i dessa ärenden regelmässigt varit fråga om att sätta stopp för förfaranden som regeringen och riksdagen har ansett innebära kringgående av gällande skattelag. För att få ett snabbt slut på dessa förfaranden och för att inte de gamla reglerna i slutskedet av sin giltighetstid skulle utnyttjas i stegrad omfattning har en viss retroaktiv tillämpning beslutats. I allmänhet, men inte alltid, har den retroaktiva periodens början bestämts med utgångspunkt i den dag, då någon form av förvarning om den kommande lagstiftningen har givits, till exempel dagen då ett utredningsbetänkande offentliggjordes eller då propositionen i ärendet lades på riksdagens bord.

Man står i situationer av denna typ inför ett besvärligt avvägningsproblem. Å ena sidan är det ett samhällsintresse av vikt att lagstiftaren skall kunna handla snabbt, sedan han väl har fått ögonen på ett oförutsett och inte önskvärt sätt att utnyttja gällande skatteregler och i princip har beslutat sig för att ändra dessa. Direkt stötande skulle det vara om just en sådan omstän- dighet som att regeringen lägger fram en proposition med förslag till lag som hindrar ett visst slag av kringgåendetransaktioner till följd av ett undantags- löst retroaktivitetsförbud skulle leda till en ökning av sådana transaktioner fram till dess att lagen har trätt i kraft. En sådan ordning skulle kunna åsamka det allmänna ett skattebortfall, som inte sällan kunde uppgå till avsevärda belopp. Men framför allt vore det förödande för skattemoralen hos alla lojala medborgare att åse hur förslaget i praktiken fungerar närmast som en uppmaning till kringgåendetransaktioner.

Å andra sidan kan den skattskyldige som vill förutse skattekonsekven- serna av sitt handlande känna sig osäker om lagstiftarens planer på att ändra skattereglerna. Dels kan han inte alltid förutse vilka förfaranden riksdagen kommer att bedöma som skatteflykt eller kringgående av skattelag och där de nya bestämmelserna därför kan komma att få retroaktiv tillämpning. Dels har den vanlige skattskyldige svårt att följa med i alla uttalanden om regeringens och riksdagens avsikter i fråga om skattereformer.

Utredningen har funnit att rimlig hänsyn till de angivna motstående intressena tas om ett förbud mot retroaktiv skattelagstiftning kompletteras med ett undantag för sådana situationer, där de skattskyldiga i förväg har fått ett auktoritativt besked om att en kommande skatteregel avses få retroaktiv

tillämpning. Den naturliga tidpunkten för en sådan auktoritativ förhands- varning är med hänsyn till den arbetsfördelning som i normala fall råder mellan regeringen och riksdagen — den dag då regeringen för riksdagen lägger fram en proposition med förslag till ny skatteregel, vilken föreslås bli tillämpad från den dagen. Visserligen är det ju ingalunda säkert att ett sådant förslag av regeringen, ens om den är en majoritetsregering, kommer att antas av riksdagen. I så måtto garanteras de skattskyldiga naturligtvis inte full förutsebarhet. Men det är enligt utredningen godtagbart att de skattskyldiga efter en sådan entydig viljeförklaring av regeringen så att säga får handla på egen risk, om de alltjämt inrättar sitt handlande efter de regler som har föreslagits bli ändrade med retroaktiv verkan.

I detta sammanhang måste betonas att utredningen givetvis förutsätter att regeringen vidtar särskilda åtgärder, till exempel håller en presskonferens, samtidigt med att propositionen läggs fram för att snabbt sprida kännedom om innehållet i denna. Det senast sagda är i själva verket det primära från förutsebarhetssynpunkt.

Emellertid har utredningen funnit att det inte alltid är tillräckligt att en ny skatteregel skall kunna tillämpas från den dag, då en proposition med förslag till lagen förelades riksdagen. Situationen kan ibland tänkas vara sådan att retroaktiv tillämpning behövs redan från en tidigare tidpunkt under förbere- delsearbetet inför en lagändring. Det kan tillexempel vara så att en viss form av kringgåendeförfarande har blivit allt vanligare i samband med att det har blivit allmänt känt att lagstiftning häremot förberedes. Om retroaktiv tillämpning av en kommande skatteregel skall kunna tillåtas från en dag som ligger tidigare än propositionens framläggande måste å andra sidan från förutsebarhetssynpunkt även här krävas, att de skattskyldiga får någon form av auktoritativ förvarning. Vad som ligger närmast till hands är att regeringen på ett otvetydigt sätt tillkännager sin avsikt att föreslå riksdagen en sådan lagändring. En lämplig form härför är att regeringen avger en skrivelse till riksdagen i saken. Utredningen förordar därför att retroaktiv tillämpning av skattelag skall vara tillåten också om regeringen i skrivelse har meddelat riksdagen att den avser att föreslå viss ändring i gällande skattelag och att lagen i ändrad lydelse avses bli tillämplig från dagen för meddelandet. Även i detta fall förutsättes givetvis att regeringen eller vederbörande departement gör särskilda ansträngningar för att snabbt informera allmänheten om den planerade lagstiftningen.

Inom utredningen har övervägts om igrundlagsregeln borde föreskrivas en viss längsta tillåtna tid från meddelandet till dess att propositionen i ämnet föreläggs riksdagen.

Det är uppenbart att det kommer att råda ett osäkerhetstillstånd från de skattskyldigas utgångspunkt, och för övrigt också från myndigheternas, innan riksdagen har beslutat i det ärende som har aviserats genom meddelandet. Utredningen har trots detta stannat för att inte föreslå en sådan preciserad regel. Skälen härför är dels att den erforderliga beredningstiden kan variera, dels att utredningen förutsätter att regeringen efter ett förhandsmed- delande mot den angivna bakgrunden alltid ser till att den fortsatta beredningen sker med stor skyndsamhet. Utredningen förutsätter vidare att regeringen i meddelandet till riksdagen anger åtminstone en ungefärlig tidpunkt, när propositionen kommer att bli avlämnad.

Utredningen har i det föregående knutit an förvarningstidpunkterna till regeringens handlande, inte till riksdagens, trots att det ju är riksdagen som ensam är lagstiftare. Anledningen härtill är naturligtvis att det har gällt att finna tidpunkter i det normala lagstiftningsförfarandet som på en gång ligger tillräckligt tidigt och som å andra sidan är så bestämda att den aviserade lagstiftningen kan förmodas komma till stånd. Att till exempel tillåta retroaktiv tillämpning av en skatteregel, som har föreslagits i en motion i riksdagen, från den dag då motionen väcktes är uppenbarligen orimligt från förutsebarhetssynpunkt. Om däremot skatteutskottet i riksdagen på eget initiativ eller med anledning av en proposition eller motion avger ett betänkande med förslag till nya skatteregler, bör retroaktivitet — om skatteutskottet föreslår det — vara tillåten från den dag då betänkandet avlämnas i kammaren. I detta fall ankommer det på utskottet att vidta särskilda publicitetsåtgärder.

Ett undantag från retroaktivitetsförbudet för de fall,då de skattskyldiga på något av de nyss angivna sätten har förvarnats, bör alltså göras. Det viktiga är här att en förvarning har givits. För att en skatteregel skall få tillämpas retroaktivt bör härutöver krävas endast, att riksdagen finner detta påkallat av särskilda skäl. Att härmed avses främst lagstiftningsingripanden mot skat- teflykt och kringgående av skattelag har framgått av det tidigare.

Ytterligare ett undantag från retroaktivitetsförbudet behövs. Det torde allmänt anses att retroaktiv beskattning är ett tillåtligt medel, när samhället befinner sig i en allvarlig krissituation. I samband med både första och andra världskriget tillgreps retroaktiv beskattning, utan att kraftigare invändningar restes mot detta. Ett exempel härpå är den tidigare nämnda förordningen om värnskatt, som utfärdades år 1939. Även vid allvarlig ekonomisk kris kan staten bli tvingad att tillgripa retroaktiv skattelagstiftning. En sådan åtgärd får dock inte begagnas annat än om det råder svår ekonomisk kris, något som enligt utredningens uppfattning inte kan sägas ha rått i Sverige någon gång under tiden efter andra världskriget. Ett grundlagsförbud mot retroaktiv lagstiftning bör därför ha en särregel även för sådana undantagssituationer som nu har nämnts.

Mot bakgrund av de överväganden som här har redovisats föreslår utredningen ett förbud i regeringsformen mot retroaktiva skatter och avgifter. Förslaget kan sammanfattas på följande sätt. Skatt eller avgift får inte uttas i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den skatte- eller avgiftsutlösande omständigheten inträffade. Med den utlösande omständig- heten förstås det förhållande som enligt den aktuella skatte- eller avgiftslagen avgör när skattskyldigheten inträder. Två undantag finns. Retroaktivitet får förekomma från en tidpunkt då regeringen i proposition eller riksdagsutskott i betänkande har framlagt förslag till retroaktiv föreskrift. Detsamma gäller, om regeringen isärskild skrivelse har meddelat riksdagen sin avsikt att senare framlägga förslag till retroaktiv föreskrift, från dagen för meddelandet. I de nu nämnda fallen krävs vidare att riksdagen finner retroaktiv tillämpning påkallad av särskilda skäl , varmed främst avses att olika former av skatteflykt och kringgående av skattelag behöver hejdas snabbt. Enligt den andra undantagsregeln får riksdagen besluta om retroaktiv tillämpning av skatte- eller avgiftslag, om riksdagen finner det påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

8.2 Förstärkt skydd vid expropriation och dylikt

8.2.1 Grundlagsfrågans hittillsvarande behandling

I 1809 års regeringsform innehöll den bekanta 16 & vissa ordalag som berörde egendomsrätten. Innebörden härav var emellertid omtvistad. I SOU 1941120 (den tingstenska utredningen) föreslogs att 1809 års regeringsform skulle tillföras ett stadgande om att ”svensk medborgares egendom är tryggad". Vidare skulle föreskrivas att staten endast mot skälig ersättning fick förfoga över och expropriera egendom. Härom skulle stadgas i (samfälld) lag. För/"attningsutredningen byggde till stor del på detta (SOU l963:16—17) och föreslog följande grundlagsstadgande: "Svensk medborgares egendom är tryggad. Expropriation och annat dylikt förfogande över egendom må ske allenast under förutsättningar som angivas i lag”. Till skillnad från den tingstenska utredningen ville författningsutredningen inte skriva in någon uttrycklig ersättningsnorm i grundlagstexten. Varken ett krav på "skälig” eller ett krav på ”full” ersättning skulle enligt författningsutredningen ge ett helt rättvisande uttryck för gällande ersättningsgrundsatser. Dessa grund- satser avsågs i stället komma till uttryck genom den föreslagna grundlags- regeln om egendomens trygghet (SOU 1963:17 s. 193). Varken den tingsten- ska utredningens eller författningsutredningens förevarande förslag ledde till lagstiftning.

Grimd/agberedningen (SOU 1972:15) föreslog en regel i regeringsformen av följande lydelse: ”Om egendom som någon har förvärvat tages från honom genom expropriation eller annat sådant förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som bestämmes i lag". Med hänsyn till den mångfald av olika situationer som kunde komma att omfattas av ett stadgande av denna innebörd ansåg gru ndlagberedningen att det varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas (s. 199).

I propositionen [97190 med förslag till bl. a. ny regeringsform hade bestämmelsen givits rekommendationsform. Som skäl hänvisades till att gällande lag i vissa fall medgav ianspråktagande av mark utan kontant ersättning. Det hänvisades till 70 och 113 åå byggnadslagen (19471385) och reglerna om delexpropriation i 4 kap. l ä första stycket expropriationslagen (l972z719). Grundlagsregeln borde inte få en utformning som gjorde att den uteslöt bestämmelser av nämnda slag och därmed kom i konflikt med gällande lag (5. 236).

Konstitutionsutskottet (1973:26 s. 52) föreslog att grundlagsregeln skulle göras tvingande. Detta skulle inte innebära att ersättning alltid skulle behöva utgå i kontant form. Däremot skulle ersättning i någon form alltid förekomma vid sådana ingrepp som avsågs med bestämmelsen. Även i sitt ändrade skick skulle alltså bestämmelsen inte utgöra hinder för eller kräva ändring i t. ex. 70 och 113 && byggnadslagen eller 4 kap. 1 5 första stycket expropriationslagen. Riksdagen följde utskottet (rskr 19731265, KU l974z8, rskr l974:19).

[ 1974 års regeringsform föreskrevs härefter i 8 kap. 1 & fjärde stycket: ”Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande”.

1973 ärsjii- och rättighetstitredning (SOU 1975:75) föreslog endast redak- tionella förändringar i fråga om grundlagstexten i nu förevarande del. I motiven anfördes att det var självklart att lag som anger ersättningsgrunderna inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning (s. 155). I två skilda reservationer yrkades att grundlagstexten skulle innehålla uttrycket "skälig ersättning” i stället för bara ”ersättning” (s. 249, 251—252).

1 pro/msitionen 1975/ 76.209 konstaterade departementschefen, dåvarande justitieministern Geijer, att tanken att grundlagen även i fortsättningen skulle innehålla en regel till skydd för den enskildes egendomsrätt inte kritiserats under remissbehandlingen. Också han fann det lämpligt att grundlagen ger uttryck för principen att ersättning skall utges vid expropria- tion eller annat sådant förfogande. Däremot ville han inte följa de remissin- stanser som förordat att grundlagen skulle ställa upp krav på ”skälig” eller "full” ersättning. Han sade sig dela den uppfattning som grundlagbered- ningen uttryckt på denna punkt. Det fick emellertid anses självklart att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyllde grundlagens krav (s. 124).

Konstitiiiionsuiskottet(1975/76:56) fann det värdefullt att regeringsformen i rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes egendoms- rätt. Det betecknades som självklart att ordet ersättning i grundlagsregeln har en materiell innebörd. Härmed utesluts möjligheten till att ersättning utges med enbart symboliska belopp, något som framhöll utskottet — ej heller kommer i fråga enligt gällande rätt (5. 35).

I två skilda reservationer till utskottets betänkande (Anders Björck och Allan Hernelius, m, resp. Björn Molin, fp) underströks det angelägna i att grundlagens regler om de medborgerliga fri— och rättigheterna utformas så klart som möjligt. Den rättsliga innebörden av den dåvarande egendoms- skyddsparagrafen var oviss. Oklarheten efter ett eventuellt bifall till propo- sitionen skulle bli än större. Reservanterna anförde att det genom proposi- tionen inte föreslogs någon ändring av egendomsskyddsparagrafen. Samti- digt gjordes i propositionen uttalanden om innebörden av det skydd som ges. Det sades vara svårt att bedöma vilken vikt som skall fästas vid motivutta- landen som gjorts utan samband med ändring av ett stadgande. De föreslog att grundlagsregeln skulle kräva ”skälig ersättning”. En föreskrift härom innebär, sade reservanterna, att den som drabbas av ett expropriativt förfogande skall ges ersättning för den förlust som uppkommer (s. 62—64).

Riksdagen följde utskottet (rskr 1975/761414, KU 1976/77zl, rskr 2). Härefter lyder den ifrågavarande grundlagsbestämmelsen (numera 2 kap. 185 regeringsformen) sålunda: "Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande”.

8.2.2 Gällande ersättningsregler i vanlig lag

Reglerna i vanlig lag om ersättning vid expropriation återfinns i 4 kap. expropriationslagen (avser fastighet). Huvudregeln är enligt 1 & första stycket att löseskilling skall betalas med belopp som motsvarar fastighetens mark- nadsvärde. Med marknadsvärde förstås det pris som fastigheten sannolikt

skulle ha betingat vid en frivillig försäljning på den allmänna marknaden.

Exproprieras bara en del av fastigheten, utges ersättning med belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde, som uppkommer genom expropriationen. Om expropriationen också medför fördelar för fastigheten kan det hända att någon sådan minskning inte uppstår. Då förekommer alltså ingen kontant — ersättning.

Emellertid kan löseskillingen i vissa fall avvika från marknadsvärdet eller minskningen därav. Detta framgår av bestämmelserna i 4 kap. 1 5 andra och tredje styckena och 2—5 55 expropriationslagen. Här bör särskilt uppmärk- sammas den s. k. presumtionsregeln i 3 &. Den innebär att ersättning för värdestegring efter presumtionstidpunkten skall utgå endast i den mån det blir utrett, att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Ersättning skall alltså inte utgå för värdestegring på råmark som beror på att marken kan väntas bli planlagd och bebyggd och inte heller för värdestegring på bebyggd mark som beror på förväntningar att marken får större byggnadsrätt enligt en ny plan. Presumtionsregeln tar sikte på värdeutvecklingen efter en tidpunkt i förfluten tid, som lagts så långt tillbaka att några förväntningsvärden som har samband med en ändrad markanvändning normalt sett ännu inte har uppstått inom det aktuella området. Presumtionsregeln gäller den värdestegring som har ägt rum under tiden från dagen tio år före ansökningen om expropriation, dock högst femton år före talans väckande vid domstol. Enligt en särskild övergångsbestäm- melse får presumtionstidpunkten aldrig vara tidigare dag än den 1 juli 1971. Ett syfte med att sålunda begränsa rätten till ersättning för förväntnings- värden var att dämpa markvärdesstegringen.

Expropriativa ingrepp med avseende på fastighet kan ske också enligt annan lagstiftning än expropriationslagen. Ifråga om ersättningen för sådana ingrepp innehåller dessa andra lagar regler som hänvisar till eller eljest nära ansluter sig till expropriationslagens ersättningsbestämmelser. Som exempel på sådana lagar kan nämnas byggnadslagen (19471385), naturvårdslagen (19641822), väglagen ( 1971 :948), vattenlagen (19181523), gruvlagen (1974z342), lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter, bostadssaneringslagen (19732531), bostadsförvaltningslagen (l977z792), fastighetsbildningslagen (19701988), anläggningslagen (197311149) och Iedningsrättslagen (197311144).

Vissa bestämmelser (utöver den ovannämnda om s. k. delexpropriation) som medger expropriativt ingrepp utan kontant ersättning bör dock påpekas. Det gäller för det första vissa regler i byggnadslagen, nämligen 19, 20, 42, 43, 70, 112 och 113 åå. De fyra förstnämnda paragraferna gäller vägmark, som enligt plan alltjämt skall användas för detta ändamål eller dylikt. I 70 och 113 åå avses den situationen att stadsplan resp. byggnadsplan läggs över område i en ägares hand. Då kan förordnas att mark som behövs för gata och dylikt skall avstås utan ersättning ”i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligt". Enligt 112 & får mark som enligt byggnadsplan är avsedd till väg eller dylikt i den mån marken till följd av nybyggnad behövs för samfärdseln inom området utan ersättning tas i anspråk och nyttjas för det avsedda ändamålet, om marken är obebyggd och vid planens fastställande tillhörde antingen den fastighet, på vilken nybyggnaden företagits, eller

annan fastighet med samma ägare. Här bör också nämnas 75%" lagen (1939:608)om enskilda vägar. Denna lag har dock föreslagits skola ersättas av ny lagstiftning (SOU 1977:12). Enligt de föreslagna reglerna skulle man i förekommande fall kunna kompensera markägare genom det sätt. varpå man fastställer skyldigheten att betala avgift till väghållningen, i stället för genom kontant ersättning (se t. ex. 5. 122—124).

Ovan nämnd lagstiftning avser expropriativa ingrepp med avseende på fastighet. När det gäller lösa saker kan sådana ingrepp ske främst enligt förfogandelagstiftningen och annan för vissa extraordinära situationer avsedd lagstiftning. Här avses allmänna förfogandelagen (1954z279), allmänna ransoneringslagen (19541280), rekvisitionslagen (1942:583) och beredskapsförfogandelagen (19421584). Dessa lagar är avsedda att ersättas med ny lagstiftning(propositionerna 1977/78:72 och 75). Ersättningsreglerna skall emellenid enligt dessa förslag vara väsentligen desamma som tidigare. Det innebär att ersättning för avstådd egendom enligt huvudregeln utgår med belopp som befinnes skäligt med hänsyn till nödvändiga kostnader vid produktion eller återanskaffning. Upplåts fast egendom eller dylikt utges skälig ersättning för förlorad avkastning eller nytta och för skada på egendomen. I nödvändiga kostnader ingår bl. a. ersättning för företagarens egen arbetsinsats och för förräntning av eget kapital. Gottgörelse utgår däremot inte för indirekta skador eller förluster. Skulle t. ex. en förfogande- åtgärd medföra att en fabriksägare måste inskränka driften, kan han inte i denna ordning få ersättning för den förlust som därigenom kan tillfogas honom. Till indirekta kostnader är också att hänföra utgifter som beror på att ingångna avtal inte kan uppfyllas. Det är förutsatt att samordning skall ske mellan prissättning enligt nu avsedd lagstiftning och prissättning enligt prisregleringslagstiftningen. Samordningen innebär att den ersättning som utges enligt förfogandelagstiftningen kommer att sammanfalla med det pris som kunde ha erhållits vid en frivillig försäljning. "Med den utgångspunkten kan man säga att ersättningsreglerna innebär att full ersättning utgår vid förfoganden enligt" förfogandelagstiftningen (se till det nu sagda proposi- tionen 1977/78z75 s. 80—81). Här kan också nämnas ersättningsreglerna i 19 å andra stycket brandlagen (1974180). Enligt den lagen får transportmedel, redskap eller annan utrustning tas i anspråk för räddningstjänst. När så skett skall kommunen utge ersättning för skada på utrustningen och för förlorad avkastning eller nytta och för kostnad med anledning av att utrustningen har tillhandahållits.

8.2.3 Överväganden

Som framgått under 8.2.1 anses alltså ersättningskravet i 2 kap. 1855 regeringsformen ha en materiell innebörd. Det är däremot oklart angivet vilken ersättningsstandard som grundlagsregeln kräver. Rättighetsskyddsutredningen föreslår att 2 kap. 18 & regeringsformen ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än nu knyter an till vad som enligt det föregående år föreskrivet i vanlig lag. I detta syfte föreslår utredningen att grundlagsstadgandet får följande lydelse: "Varje medborgare vilkens egendom tages ianspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt

grunder som bestämmes i lag.”

Detta grundlagsstadgande skall ses som en bekräftelse av den ersättnings- nivå som nuvarande regler om ersättning vid expropriativa ingrepp lett till. Stadgandet hindrar inte sådana föreskrifter som t. ex. 4 kap. 3 & expropria- tionslagen. Ersättning får begränsas till det värde som grundas på tillåten användning av den egendom det gäller. Grundlagsstadgandet innebär därvid ingen bindning vad avser bevisbördans placering. Över huvud taget skall grundlagsstadgandet inte hindra prisreglering. Därvid är det givetvis det prisreglerade värdet och inte ett eventuellt svartabörsvärde som skall ligga till grund för bestämmandet av ersättningen enligt 2 kap. 18 & regeringsformen. Slutligen framgår av det sagda att, om ett expropriativt ingripande medför också reella fördelar just för den drabbade och om därför ingen förmögen- hetsminskning uppkommer för denne, så behöver lagen inte föreskriva någon (kontant) ersättning.

I övrigt innebär rättighetsskyddsutredningens förslag inte någon ändring i sak i fråga om 2 kap. 18% regeringsformen. Vad tillämpningsområdet för stadgandet beträffar avses alltså alltjämt fall där medborgarens "egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande".

8.3 Förstärkt skydd för medborgarskapet

Regeringsformen 2 kap. 7 & har följande lydelse:

Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Bestämmelsen återgår på 8 kap. l ä i 1974 års regeringsform. Där grundlags- skyddades medborgarskapet dock endast för sådana svenska medborgare som fortfarande var bosatta i riket. Orden ”eller har varit” tillades 1976 med utgångspunkt från förslag av 1973 års fri- och rättighetsutredning.

1809 års regeringsform innehöll inga regler om förlust av svenskt medborgarskap. Bestämmelsen i dess 16 & att ”Konungen bör. . . ingen från ort till annan förvisa" hindrade heller inte att landsförvisning som straff för avfall från den rena evangeliska läran fanns kvar ända till 1860.

Iden tingstenska utredningen (SOU 1941:20) behandlades inte hithörande frågor, och författningsutredningen (SOU 1963: 16 och 17) föreslog endast ett stadgande att bestämmelser om svenskt medborgarskap skulle ges i lag. Svea hovrätt föreslog emellertid i sitt remissyttrande, att grundläggande bestäm- melser om medborgarskap skulle införas i rättighetskatalogen. Där borde sålunda stadgas att infödd, i riket bosatt svensk medborgare icke utan medgivande skulle kunna fråntas sitt svenska medborgarskap med mindre han samtidigt av fri vilja blev medborgare i annan stat.

Grundlagberedningens förslag innefattade en bestämmelse om skydd för medborgarskapet. Enligt denna skulle i riket bosatt svensk medborgare icke kunna fråntas sitt medborgarskap, såvida han icke var eller samtidigt av fri vilja blev medborgare i annan stat. Motiveringen var att det eljest i princip kunde bli möjligt att kringgå förbudet mot förvisning genom att beröva någon hans svenska medborgarskap. Beredningen uttalade vidare, att reglerna om

förvärv och förlust av svenskt medborgarskap även i övrigt är av stor betydelse för den enskildes rättsställning (SOU 1972:15 s. 29 och 199).

En rad remissorgan gick in på frågan. Några av dem ansåg att förbudet mot berövande av svenskt medborgarskap borde utsträckas till att omfatta även i utlandet bosatta medborgare. Statens invandrarverk påpekade, att man inte borde tillåta att svensk medborgare, som därjämte är medborgare i annan stat, skulle kunna fråntas sitt svenska medborgarskap utan uttrycklig viljeförkla- ring oavsett om han var bosatt i riket eller ej. Grundlagsregeln borde därvidlag utformas i överensstämmelse med gällande rätt, dvs. lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. 1973 års proposition avvisade tanken att skyddet för svenskt medborgar- skap skulle utsträckas även till utomlands bosatta personer. Departements- chefen uttalade vidare, att det i bestämmelsen använda ordet "beröva” markerade att fråga var om att förklaras förlustig medborgarskapet utan eget uttryckligt samtycke. Riksdagen följde det i propositionen innefattade förslaget i dessa hänseenden.

Fri- och rättighetsutredningen föreslog som nämnt att grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap borde utsträckas även till dem som tidigare varit bosatta i riket. I motiveringen uttalades följande (SOU 1975:75 s. 142):

Rätten att vistas här i landet följer med det svenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skulder mot berövande av medborgarskapet har därför föranlett att i RF tagits in ett absolut skydd mot att här i landet bosatt svensk medborgare berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Den stora betydelse, som medborgarskapet alltså har, gör att utredningen anser att det är angeläget att förstärka skyddet också för detta. Samtidigt måste dock utgångspunkten vara att principerna för gällande medborgarskapslagstiftning inte rubbas. En sådan princip, som också ligger till grund för de konventioner i medborgarskapsfrågor som Sverige anslutit sig till, är strävan att undvika dubbelt medborgarskap, vilket medför att något undantagslöst skydd för medborgarskapet inte kan införas.

Även med utgångspunkt i gällande medborgarskapslagstiftning har emellertid utredningen funnit att skyddet för medborgarskapet kan utsträckas i ett viktigt hänseende, nämligen till att omfatta också svensk medborgare som någon gång har varit bosatt häri landet. Härigenom blir även den som kanske av politiska skäl — har lämnat landet skyddad. Från utlandet saknas inte exempel på att politiskt inte önskvärda personer förmås att lämna sitt hemland och därefter berövas sitt medbor- garskap. En annan vinst är att frågan.om bosättning här alltjämt föreligger, inte längre får någon betydelse och att bestämmelsen därför blir mera lättillämpad och ger även här bosatta ett bättre skydd.

Utredningen vill i detta sammanhang klargöra en punkt när det gäller skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap. Det avser skyddet/ör främstjlykting som blivit svensk medborgare. Av förarbetena till grundlagsbestämmelsen i fråga framgår att denna utformats i nära anslutning till lagen (19501382) om svenskt medborgarskap (se bilaga 10, avsnitt 1). Denna lag föreskriver att svensk medborgare över 18 år förlorar sitt svenska medborgarskap endast om han genom eget initiativ förvärvar utländskt medborgarskap. Det enda undantaget från denna regel gäller den som är född utomlands och aldrig har varit bosatt i Sverige eller uppehållit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige. Medborgarskapet för barn under 18 år följeri princip föräldrarnas (se bilaga 10, avsnitt 3.7). Gällande medborgarskapsrätt medger alltså inte att en (vuxen) person,som är eller har varit bosatt i Sverige, utan eget

initiativ förlorar svenskt medborgarskap. Denna princip kan dock inte uttryckas i RF, eftersom det skulle kräva alltför stor utförlighet i grundlagstexten. Utredningen vill emellertid framhålla att bestämmelsen i RF om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap bör ses mot bakgrund av medborgarskapslagstiftningens utformning. Detta innebär enligt utredningens mening att det skulle strida mot grunderna för nu berörda bestämmelse om en person, som har lämnat sitt hemland — kanske av politiska skäl —och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt ursprungliga medborgarskap, berövas sitt svenska medborgarskap.

Av de remissorgan, som yttrade sig över fri- och rättighetsutredningens betänkande, var det endast hovrätten för Västra Sverige som berörde frågan om medborgarskapet. ] dess yttrande föreslogs att skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap skulle ytterligare förstärkas. Bland annat borde i regeringsformen klart utsägas, att medborgare som är eller varit bosatt i riket inte kunde förlora det svenska medborgarskapet utan eget initiativ.

1976 års proposition i ämnet anslöt sig helt till fri- och rättighetsutred- ningens förslag. Härvid uttalade departementschefen bland annat (prop. 1975/76:209 s. 122):

Jag vill i sammanhanget framhålla att jag delar utredningens uppfattning att det skulle strida mot grunderna för den föreslagna bestämmelsen om skydd för det svenska medborgarskapet om en person,som har lämnat sitt hemland kanske av politiska skäl —och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt medborgarskap i hemlandet, berövas sitt svenska medborgarskap.

Riksdagen biföll i denna del propositionen utan några ändringar. Lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap reglerar frågan om förlust av medborgarskapet i 7, 8 och 9 åå. Dessa paragrafer har följande lydelse:

75 Svenskt medborgarskap förloras av

1. den som förvärvar utländskt medborgarskap efter ansökan eller uttryckligt samtycke;

2. den som förvärvar utländskt medborgarskap genom att inträda i allmän tjänst i annan stat;

3. ogift barn under aderton år, som blir utländsk medborgare genom att utländskt medborgarskap, på sätt avses ovan i paragrafen, förvärvas av föräldrarna, om de hava vårdnaden om barnet. eller av endera, om han antingen ensam har vårdnaden eller har vårdnaden tillsammans med den andre och denne icke är svensk medborgare;

4. ogift barn under aderton år, som blir utländsk medborgare genom att föräldrarna ingå äktenskap med varandra; har barnet hemvist häri riket, inträder dock förlust av svenskt medborgarskap endast om barnet innan det fyllt aderton år flyttar ut riket och då har utländskt medborgarskap.

85 Svensk medborgare, som är född utom riket samt aldrig här haft hemvist och ej heller uppehållit sig här under förhållanden som tyda på samhörighet med Sverige, förlorar sitt svenska medborgarskap, när han fyller tjugotvå år. På dessförinnan gjord ansökan må dock den centrala utlänningsmyndigheten medgiva att medborgarskapet bibehålles. När någon enligt första stycket förlorar svenskt medborgarskap, medför detta förlust av sådant medborgarskap även för hans barn, som förvärvat medborgarskapet till följd av att han varit svensk medborgare, om icke förlusten skulle leda till att barnet kommer att sakna medborgarskap.

95 Den centrala utlänningsmyndigheten må på ansökan befria den som är eller önskar bliva utländsk medborgare från hans svenska medborgarskap. Är sökanden ej

redan utländsk medborgare, skall som villkor för befrielsen stadgas, att han inom viss tid förvärvar medborgarskap i annan stat,

Dubbelt eller flerdubbelt medborgarskap är sålunda icke uteslutet för såvitt det utländska medborgarskapet förvärvats på annat sätt än efter eget initiativ. Härvidlag innebär lagen ett betydligt starkare skydd för medborgarskapet än det som garanteras i regeringsformen.

I detta sammanhang bör även nämnas Europarådskonventionen av den 6 maj 1963 om begränsning av fall av flerfaldigt medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap. Denna konvention ratifice— rades av Sverige 1968. 1 ingressen uttalar signatärmakterna, att de "anser att fall av flerfaldigt medborgarskap är en källa till svårigheter och att en gemensam strävan att så långt som möjligt begränsa antalet fall av flerfaldigt medborgarskap medlemsstaterna emellan sammanfaller med Europarådets syfte". Konventionens bestämmelser går i fråga om förlust av medborgarskap dock inte längre än nu gällande svensk lagstiftning.

Europarådets ministerkommitte antog i maj 1977 en resolution om att inom äktenskapet födda barn borde ges lika rätt att förvärva såväl moderns som faderns medborgarskap. I samband härmed uttalades,att medlemsstater som så önskade borde kunna införa bestämmelser om att de av deras medborgare som även hade annat medborgarskap avfordrades en förklaring om vilketdera medborgarskapet de önskade behålla. Någon skyldighet att införa sådana bestämmelser sattes aldrig ifråga, och ingen medlemsstat har ännu gjort det.

Rättighetsskyddsutredningen finner det angeläget, att skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap även i regeringsformen och icke blott i medbor- garskapslagen så långt det är möjligt kommer att gälla även sådana medborgare, som utan eget initiativ eller egen önskan innehar medborgar- skap också i annan stat. De närmast aktuella exemplen på flerfaldigt medborgarskap av detta slag torde falla inom någon av följande katego- 1"le!

l . Personer, som kommit till Sverige som flyktingar eller av annan orsak, och som därefter blivit svenska medborgare men icke befriats från sitt föregående medborgarskap i annan stat.

2. Svenska kvinnor, som är eller varit gifta med medborgare i sådana stater, där hustrun liksom fallet var i Sverige fram till 1950 — automatiskt får mannens medborgarskap.

3. Barn, vilka enligt svensk lag blivit svenska medborgare genom födelsen, därför att föräldrarna eller endera av dem har svenskt medborgarskap, men som är födda i länder där medborgarskapet bestäms av födelseorten (ius soli) eller är helt beroende av faderns medborgarskap.

Särskilt när det gäller den första kategorin kan man inte utesluta möjligheten av att vårt land i ett skärpt utrikespolitiskt läge kunde utsättas för påtryckningar i syfte att framtvinga sådana lagändringar, att de berörda personerna berövades sitt svenska medborgarskap. En uttrycklig grundlags- regel skulle i så fall ge avsevärt bättre skydd än en bestämmelse i vanlig lag, även i betraktande av det ovan citerade motivuttalandet i 1976 års proposi- tion. I avseende på dem som tillhör de båda andra kategorierna ter sig sådana

påtryckningar kanske mindre sannolika. Men det bör understrykas, att möjligheterna att från svensk sida ge skydd och hjälp åt utomlands boende personer med anknytning till Sverige över huvud taget är avsevärt större än eljest i de fall, då dessa har svenskt medborgarskap och innehar eller kan få svenskt pass.

I princip bör därför grundlagsskyddet utvidgas så, att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket skall få berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Hänsyn bör icke kunna tas till att personen i fråga kanske innehar eller utan eget initiativ eller samtycke förvärvar medborgarskap även i annan stat.

Från denna regel bör emellertid göras vissa undantag, Det finns sålunda icke tillräckliga skäl att frångå de i medborgarskapslagen 7 & punkt 3 och 4 samt 8 & andra stycket givna bestämmelserna om att barn under aderton års ålder i fråga om förlust av svenskt medborgarskap i vissa fall skall följa föräldrarna eller endera av dem.

Vidare har utredningen inhämtat, att på grundval av nordiskt samråd förberedes en sådan ändring av medborgarskapslagen, att överenskommelse skall kunna träffas med annan stat om att den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och sedan minst fem år är varaktigt bosatt där skall förlora sitt svenska medborgarskap vid viss i avtalet angiven ålder, som ej får understiga nitton och ej överstiga tjugotvå år. Förslag av motsvarande innehåll har i Danmark redan antagits av folketinget och torde komma att framläggas även i Norge. Eftersom det är av betydande värde att medborgarskapslagstiftningen förblir likformig i de nordiska länderna, bör regeringsformens föreskrifter icke utformas på sådant sätt att de lägger hinder ivägen för att även vårt land ingår överenskommelser av angivet slag. Härvid förutsättes, att dessa överenskommelser alltid anses vara av sådan vikt att de jämlikt regeringsformen 10 kap. 2 & tredje stycket underställs riksdagen för godkännande.

De två undantag som här nämnts bör kunna göras utan att grundlags- skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap uttunnas alltför mycket. Det av rättighetsskyddsutredningen föreslagna stadgandet i regeringsformen 2 kap. 7 & utesluter däremot möjligheten av att ytterligare undantag kommer till stånd utan grundlagsändring. Skyddet för de förut nämnda tre katego- rierna av personer med flerfaldigt medborgarskap bör därigenom bli tillfreds- ställande.

8.4 Förstärkning av de processuella garantierna vid frihetsberövande

I 2 kap 9 & regeringsformen föreskrives:

Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott. skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

Har medborgare av annan anledning än som angivits i första stycket blivit

omhändertagen tvångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Den återgivna paragrafen torde i första hand vara avsedd att styra lagstift- ningen och alltså innebära ett krav att det alltid skall finnas sådana domstolar eller domstolsliknande nämnder inrättade som är behöriga att på begäran av enskild pröva frågor om frihetsberövande. Det är däremot i viss mån osäkert, om bestämmelsen ger en rätt för den enskilde att ta initiativet till en prövning, om det skulle saknas ett behörigt organ som har fått sig uppgiften anförtrodd. Skulle det finnas en sådan rätt, är det vidare oklart, till vilket organ han i så fall skall vända sig. Enligt en undersökning, "Särskilda rättssäkerhetsgarantier”, vilken är fogad såsom bilaga 17 till 1973 års fri- och rättighetsutrednings betänkande (SOU 1975:75 s. 441) är det sålunda inte helt klart i vad mån bestämmelsen riktar sig enbart till lagstiftaren eller kan tillämpas direkt av domstol, utan stöd av vanlig lag eller annan författningsbestämmelse. Nämnda utredning har för egen del (anf. arb. s. 103) uttalat att regeringsfor- mens regler om rätt till domstolsprövning av vissa frihetsberövanden knappast kan tillämpas direkt av domstolarna utan måste, för att få verkan för de enskilda medborgarna, kompletteras med bestämmelser i den vanliga lagstiftningen.

Frågan torde för närvarande ha ringa praktisk betydelse. Det kan emellertid uppkomma vissa fall, där det är tveksamt, om gällande bestämmelser i lag eller annan författning fyller grundlagens krav (se den nyss anförda undersökningen i SOU 1975:75 s. 441 f.). Det är här fråga om en fundamental rätt för den enskilde, och det är därför angeläget att det klargöres att grundlagsbestämmelsen gör det möjligt för den enskilde att få till stånd en rättslig prövning av frihetsberövandet, även om i något fall ingen prövnings- befogenhet skulle vara uppdragen åt en behörig myndighet.

Då det gäller att välja organ som skall kunna utföra den här avsedda prövningen av frihetsberövanden i de sällsynta fall då behörigt organ eljest saknas, kan man knappast tänka sig någon annan möjlighet än att lägga uppgiften på allmän domstol, dvs. i första hand tingsrätt.

[brist på författningsbestämmelser torde den enskilde kunna vända sig till den tingsrätt inom vars domkrets han hålles omhändertagen. Så länge inte bestämmelserna om domstolarnas sammansättning och förfarande har anpassats efter denna typ av mål torde domstolarna få tillämpa de regler i rättegångsbalken eller annan lag, som gäller likartade straffprocessuella frågor. I vart fall saknas anledning att belasta grundlagstexten med dessa eller liknande frågor. Där behöver inte sägas annat än att, om inte den prövning som föreskrives i paragrafen har uppdragits åt behörig myndighet, pröv- ningen skall utföras av allmän domstol.

| '|.. pi

"I ||.|.

"t' | ||.|.

. |'|'. |..||_| .I .....|. nu; "F.-' 'I" _. .' 'l | | ' " "i" ""|"'-'l-'.""' 1:75]. 'll .'|';|"'|.||'|..| ']" _:l'lnl'u'h '...'-'] '|.. |" .'-.1".-.,'| n ...| |. | '. .. ' "|'.-'

'."|'|"'||1v"l'.".'-'. |. |.."||..'|-'.L __|-lill] 'w52%'i"".'|ll' ". '|. .r' '|'_l'.l. "| ". ||.'.:|r.|

'å'. '%';-#5; "kan. |.. ||.'|.I||Pi|]"'.'|l'r..'l..-il:l'..|| "|..'|l"|'|F. |:.""'|.'.' . '.vli'J

' . '. än"]w .".|: '. |.'.".l|' ."|_| "|ll ' " '|'." '|:'fhl. ._||' ' "|||' J.F.; "_ ' | ."'|.'.""'" "':'"L' M]; '.'|.]l"|".'|.' ' |..||'l"|. " * . |||.

'|'-]'||"| ' FJ.. 'F'WF' ." """|' $'%—"ll; ' '%'; "....l '||||. ""|' " .|'| |." ' ' l '.u.|'||' |]:M1.|']!vl.|||"l:'|'.3 l"!"1kl"]'_ 'Lr' Taha-|. |_1._. ||'|l...."|.'. . . ' "" "

|,'l.--. .'|-||| b.]. . -- - ---|'-u'. -..|L.' _| _..- .'. ,, '_ ....|.; ..'-. 71.15.1511']]'].1L'|,|i|.|||.:;.j.'|||z|| .r'- . ': -' :'--' '.'"'-'..' - &] f...-"Elh.. .th- . ;...._| | _|._ . ..:: 1':*..'|'"-.:.'».'.|.'..|. ,.n|.|-. - .-

_._.|..-'r. |:..l:...-| -.. uh.-_. . .

|.|.:|||..] ._.nl .|| "Jl'lll" ""|"'1u1' |. IHJ" ..'l' .l't'iar- l|'..l'.'. |" 4' ' .||'r'

' ".|. ."||"' ':'-'D??? |'||.||",. |.|J |.' "Nl.|.'|'l' '..ll].t|':.'

' fi:. |'.]||. |"|' '.'.| ' .|||..F|'"'. "L.':| :|.." ' |. 'n":.'.':" ""' _ . ... ._".1]||.

flirta? wl'r- ”"får ut' man" " "' M 141! fru.;iia'l'l|||. .'.|'||| |-l.|1||.. .,|,'_...'.||...u||||u ”J,'—1 ."'l|.'|' -t..—.]...|.'| |'-;|' :.|i"-' .||t;n-'1.--|.'u. rad!-:- '|"-.' |..-'|.. " 'n'M' .l'..".|"|'|"l""|'.."J|tL:' ..'.HE'I'FHE .Net-""ny? .'":"I .'|".|l|"""ll'l '. "l'l.".|"1'l|1|l.'J.||'|'.|'T_.'.A:"| || h'5""| |.'."'l"l.'.'..-::=.lr1|.._"|1'lm$ "'|| |-'.||"g]'| _ug'. .'.. _'l.|' .- ||". |' .|||1..|.'1|.5'lr_ll.|"|'.l . - - lr. lli]. ' L "'.—f.n.: ' H||' "r'MlJ—hlf'w . .. "gul.-||.|? :Jp'qm "']]'. |.| I'J:|_ "; h].) ]].C

' " |'1rnqrn..-.'lw|.lle-_ ... nuna-uh.

..'l'i-.".'l"'_'l ..:| .. .J,_'f| .:w .'.nllu '.."'|.|J"|-|l.1| 'n _'.'!”le l:'|.r:.- :"]:qu 'l'LHi 'in' IM'l' |||"'.*]|l|'].l=Tl=m'— .uxl'lntllt|r't| |'|'||'--' ' 'Ilåt't'

. l:] .'Lli|.--_II.'4U||1'|. .nu". r. ull—"ä'"!!! dem'M'. |. '|'l|'[|-""|||'1"l.Jli '|'."" ." .'LJ "'|” |"1'|'|.|'ål" .||'|11'F||'|Lr...:.|. 1!"l':'l_l'l'.'>ll':l.'1;1..|.'.'qf.ll|" |.|...""C"-|'|'| |.|.-:.|'-.|v'|'.'. _'1.' '|. '.'.||n]|]'. l.. |l.'. |' '."'. mall"

#1.le '.||]'||']'r|"|||'u,'.'|||1 Hmm] ';'uuar'm

wii .".||'|1,|]|.';|1||'l mu'

!. 'J']. '.'.f:j_j._.|_1|_.'|'||l.|"_”';'1|'r ”agn.,

. | |'- 1' ' arla _. .'..l | | . . | —.| . ..|| " ' 'Jm ..u'l'll.._ |. _"' ' |. . .. .

9 Specialmotivering

9.1 Regeringsformen

2 kap. 7 9'

Huvudgru nderna för rättighetsskyddsutredningens förslag i detta hänseende framgår av den allmänna motiveringen (8.3).

De föreslagna förändringarna hänför sig till paragrafens andra stycke. Dettas första mening innefattar huvudregeln beträffande förlust av svenskt medborgarskap. Med uttryckligt samtycke till förvärv av utländskt medbor- garskap likställes här liksom i 7 & lagen om svenskt medborgarskap inträde i allmän tjänst i annan stat, när detta medför att utländskt medborgarskap förvärvas. Där så icke sker har inträdet i utländsk allmän tjänst däremot ingen rättsverkan i avseende på det svenska medborgarskapet.

Det undantag från huvudregeln som stadgas i andra meningen motsvarar bestämmelserna i medborgarskapslagen 7] punkt 3 och 4 samt 8] andra stycket. De där och i lagens 9 a & gjorda förbehåll. enligt vilka det svenska medborgarskapet under vissa omständigheter kan få kvarstå. behöver icke anges i regeringsformen.

Vad beträffar det ytterligare undantag som gjorts i den tredje meningen hänvisas till den allmänna motiveringen. Såsom där framhållits skall överenskommelser av detta slag alltid anses vara av sådan vikt att dejämlikt 10 kap. 2 ä tredje stycket regeringsformen skall underställas riksdagen för godkännande.

2 kap. 9 55'

Innebörden av det tillagda tredje stycket i denna paragraf framgår av den allmänna motiveringen (8.4).

2 kap. 1059

I andra stycket av denna paragraf har tagits in förbudet mot retroaktiva skatter och avgifter.

Skatt respektive avgift är begrepp som redan finns i regeringsformen. Vad särskilt gäller avgift är att märka att härmed avses inte bara sådan "betungande” avgift, som enligt 8 kap. 3 &" regeringsformen i princip skall beslutas av riksdagen. Även en avgift.som erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller en prestation och avser att bidra till eller helt täcka statens

kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde, är en avgift i regerings— formens — och därmed också i denna paragrafs — mening. Exempel på denna sist nämnda typ av avgift är taxorna för de affärsdrivande verken.

Frågan, vilken omständighet som utlöser skatt- respektive avgiftsskyldig- het, har behandlats i den allmänna motiveringen (8.1).

Retroaktivitet är enligt undantagsregeln i andra meningen under angivna förutsättningar tillåten, om den utlösande omständigheten inträffade sedan ett av regeringen eller riksdagsutskott framlagt förslag till retroaktiv föreskrift hade lämnats till riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riksdagen meddelande i saken genom skrivelse. Den avgörande tidpunkten är den dag då proposition, utskottsbetänkande respektive skrivelse med meddelande blir allmän handling hos riksdagen. Enligt nuvarande regler härom blir avgörande tidpunkt för en proposition och ett meddelande från regeringen den dag då propositionen eller skrivelsen kommer in till kammarkansliet. För ett utskottsbetänkande blir den avgörande dagen i regel när betänkandet första gången anmäls i kammaren. Retroaktivitet är i förvarningsfallen tillåten från inte från och med — den dag då förvarningen gavs.

Med förslag som har lagts fram av riksdagsutskott förstås enbart utskotts— majoritetens förslag, således ej förslag som har framförts reservationsvis i utskottet.

Som framgår av lagtexten skall meddelande till riksdagen från regeringen att denna avser att föreslå en retroaktiv skatteregel ske genom skrivelse (se 3 kap. 6 & riksdagsordningen); varken muntligt meddelande eller meddelande exempelvis i budgetpropositionen är alltså tillräckligt för att ett beslut om retroaktiv tillämpning senare skall kunna fattas. Vad skrivelsen skall innehålla diskuteras i den allmänna motiveringen och i det följande. Av 4 kap. 1 & första stycket andra meningen riksdagsordningen framgår indirekt att en sådan skrivelse från regeringen inte skall hänvisas till utskott för beredning.

Det förhållandet att retroaktiv tillämpning av en ny skatteregel är tillåten från t.ex. dagen då regeringen i proposition lade fram förslag till denna innebär givetvis inte att den retroaktiva tillämpningen måste skejust från den dagen. Grundlagsregeln säger bara att retroaktiviteten inte får gå längre ba kåt i tiden än så.

För att en skatteregel skall få tillämpas retroaktivt från dagen då propositionen i ärendet kom in till kammarkansliet krävs inte att det råder fullständig överensstämmelse mellan förslaget till föreskrift i propositionen och den sedermera antagna lagen. Vid riksdagsbehandlingen kan alltså vissa jämkningar göras utan att man går miste om möjligheten till retroaktiv tillämpning.

Vad vidare gäller det fallet att regeringen meddelar riksdagen att den avser att föreslå en retroaktiv skatteregel är tydligt, att meddelandet inte kan innehålla någon detaljerad beskrivning av kommande förslag. Det väsentliga är att det genom meddelandet görs klart vilken typ av transaktion. intäkt. avdrag etc. som förslaget avses ingripa mot samt från vilken tidpunkt retroaktiviteten skall gälla. Däremot kan inte generellt krävas att det sätt, på vilket ingripandet skall ske. preciseras. Som har framhållits i den allmänna motiveringen måste i dessa situationer göras en avvägning mellan olika intressen, varför de skattskyldiga inte kan garanteras full förutsebarhet.

2 kap. 12 59

Föreskrifterna i regeringsformen om det föreslagna särskilda förfarandet för beslut rörande rättighetsbegränsande lag har tagits in såsom nya tredje och fjärde stycken i 2 kap. 12 åtsåsom ett nytt tredje styckei 2 kap. 20 åoch såsom en ny 13 kap. 7 &. Huvudbestämmelserna finns i 2 kap. 12 &.

Sistnämnda paragrafanger nu i sittförsta stycke vilka av de i 2 kap. l—ll åå upptagna rättigheterna som är begränsningsbara. Vidare slås fast att begräns- ning måste göras genom lag, utom iett par angivna fall. Slutligen förutskickas att det finns vissa materiella ramar för begränsningsmöjligheterna. l paragra- fens andra stycke anges vissa generella sådana ramar. Där föreskrivs att rättighetsbegränsning får göras bara för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Den får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Slutligen slås fast att begränsning inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

I tredje stycket i 2 kap. 125—' har för det första angetts det särskilda lagstiftningsförfarandets primära tillämpningsområde. Det har skett genom en hänvisning till första stycket. Förfarandet omfattar således lagar som angår begränsning av yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten och föreningsfriheten, den kroppsliga integriteten i allmänhet. skyddet för förtrolig meddelelse, rörelsefriheten i allmänhet och rätten till offentlighet vid domstolsförhandling. Formuleringen omfattar visserligen också skyddet mot husrannsakan och liknande intrång, men lagar som ingriper enbart i denna fri- och rättighet undantas från det särskilda förfarandets tillämpningsområde genom en föreskrift i fjärde stycket. Skälen härtill har redovisats i den allmänna motiveringen.

Vidare anges i tredje stycket grundelementen i det särskilda beslutsförfa- randet. Förfarandet innebär att lagförslaget i fråga skall vila i riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Tiden räknas från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i kammaren. Förslaget skall dock alltid kunna förkastas omedelbart. Vidare skall en kvalificerad majoritet kunna anta förslaget utan dröjsmål. Härför skall krävas instämmande av minst fem sjättedelar av de röstande.

Ett viktigt moment är att det särskilda förfarandet skall vara tillämpligt bara på yrkande. Bakom ett sådant yrkande skall stå minst tio riksdagsledamöter. De närmare bestämmelser om det särskilda förfarandet som behövs föreslås bli intagna i riksdagsordningen.

Uttrycket i tredje stycket ”förslag till lag angående begränsning av” någon av de ifrågavarande fri- och rättigheterna betyder inte, att det konkreta lagförslaget nödvändigtvis skall ytterligare inskränka den berörda rättighe- ten. Innebörden är att lagförslaget skall angå föreskrift som är rättighetsbe- gränsande.

ljjärde stycket återfinns undantagen från det särskilda beslutsförfarandets tillämpningsområde enligt tredje stycket. Lagar som avser enbart skyddet mot husrannsakan och dylikt har redan nämnts. De andra undantagen är vissa lagar om tystnadsplikt, lagar om ”rena" frihetsstraff och om viss

förlängning av tidsbegränsad lags giltighetstid.

Ett femte undantag framgår av den nya 13 kap. 79" regeringsformen. Där sägs att det särskilda beslutsförfarandet inte skall tillämpas då riket är i krig eller omedelbar krigsfara.

Bakgrunden till och innebörden av de nämnda undantagen har redovisats i den allmänna motiveringen (4.5.2—4.5.4. 4.7.5. 4.7.6 och 4.11).

Det särskilda beslutsförfarandet enligt 2 kap. 12% tredje stycket samt undantaget därifrån för förlängning av tidsbegränsad lags giltighetstid skall vara tillämpliga också på sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20å andra stycket regeringsformen. Detta grundlagsstadgande handlar om fri- och rättighetsskyddet för utlänning här i landet. Bestämmelse om förfarandets tillämplighet har tagits in som ett nytt tredje stycke i nämnda 20 &. Bakgrunden härtill har angivits i den allmänna motiveringen under 4.7.3. Se vidare specialmotiveringen till 2 kap. 20 &.

Det särskilda lagstiftningsförfarandet kommertill utöver det redan införda materiella rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. För ett beslut om rättighetsbegränsande lag krävs således både att — i förekommande fall — det särskilda förfarandet tillämpas och att regeringsformens materiella villkor är uppfyllda, t.ex. att — där så krävs — ett tillåtet inskränkningsändamål föreligger.

Ordet "lag" kan vara dubbeltydigt. Det kan betyda författning som beslutats av riksdagen. Det kan också avse särskild föreskrift i sådan författning. I grundlagstext använder rättighetsskyddsutredningen ordet i den sistnämnda bemärkelsen. I motivtexten använder utredningen ordet i bägge betydelserna.

Såsom en rättighetsbegränsning eller såsom rättighetsbegränsande betecknas ofta den lagregel som ger stöd för ifrågavarande ingripande i det särskilda fallet. Även detta ingripande i sig utgör en rättighetsbegränsning. Man säger alltså att rättigheten ”begränsas genom lag". Den begränsas också genom det konkreta ingripande som sker med stöd av lagen. Denna terminologiska flexibilitet torde inte föranleda missförstånd. Man måste dock uttrycka sig tydligt när man åsyftar det fallet där det får föreligga — att rättighet med stöd av bemyndigande i lag ("delegeringslag") begränsas genom annan författning än lag.

Vissa mera generella spörsmål i fråga om det särskilda lagstiftningsförfa- randets tillämpningsområde har behandlats i den allmänna motiveringen. Här skall nu mot den bakgrunden göras en mera detaljerad genomgång för varje fri- och rättighet för sig. Det sker genom en utförlig exemplifiering av befintliga lagbestämmelser som blir omfattade av detta särskilda förfarande. Såsom belysning anges ibland bestämmelser som faller utanför detta område.

] Yttrandefriheten Massmedierätten

Yttrandefriheten i tryckt skrift regleras i en särskild grundlag. tryckfrihets- förordningen. Yttrandefriheten i radio, TV och film är däremot inte reglerad på grundlagsnivå. Yttrandefrihetsutredningens arbete kan emellertid leda till

att så blir fallet. l samma mån kommer det nu förevarande lagstiftningsför- farandet att bli inaktuellt.

F. n. faller dock radio- och filmrätten inom regeringsformens ram. Dessa rättsområden innehåller åtskilliga yttrandefrihetsbegränsande bestämmelser. Från radiolagen (1966.'755) kan nämnas tillståndskravet för användning av radiosändare (2 ä). radiomonopolet (5 ä). regeln att monopolet skall utövas opartiskt och sakligt (6 &) samt möjligheten enligt 85" andra stycket till förhandsgranskning i vissa fall. Hithörande regler omfattas t.v. av det nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet. (Ändringar i radiolagen har föreslagits i propositionen 1977/78:91.) Det särskilda förfarandet omfattar också — bortsett från föreskrifterna om rättegången — flertalet regler i radioansvarighetslagen (1966.'756). Sistnämnda lags sakinnehåll har tryckfri- hetsförordningen som mönster. (I propositionen 1977/781144 har föreslagits särskild ansvarighetslag för den s.k. närradion.) Även filmcensuren är givetvis en yttrandefrihetsbegränsning. De materiella bestämmelserna därom i. förordningen (1959348) med särskilda bestämmelser om biograf/öre- ställningar m. m. omfattas av det särskilda förfarandet. Rättighetsskyddsut- redningen förutsätter att regleringen av yttrandefriheten i radio och film kommer att behandlas av yttrandefrihetsutredningen.

Brottsbalken m. m.

Principerna för gränsdragningen mellan 5. k. yttrandefrihetsbrott och andra brott har angetts i förarbetena till 1976 års reform. vartill hänvisats i den allmänna motiveringen under 4.6.1 A. Man går efter syftet att skydda den fria opinionsbildningen och den allsidiga upplysningen.

Förtal och-förolämpning (brottsbalken 5 kap.) är yttrandefrihetsbrott. Dessa straffbestämmelser skall alltså omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Detsamma skulle gälla för s. k. ekonomiskt förtal, om sådant skulle straffbeläggas. Det må emellertid erinras om att förmögenhetsbrotten faller utanför området. Därmed avsedda gärningar får liksom hittills anses som brottsliga i annat avseende än som missbruk av den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Det må vidare erinras om att bestämmelserna i 15 kap. brottsbalken om mened m. m. inte berör den grundlagsskyddade yttrande- friheten. För belysning av gränsdragningen må särskilt pekas på 15 kap. 7 & om falsk resp. vårdslös tillvitelse. Att dessa brott till skillnad från förtals- brottet inte är att anse som yttrandefrihetsbrott beror uppenbarligen på att det för straffbarhet för falsk eller vårdslös tillvitelse krävs, att yttrandet gjorts till en myndighet som har att uppta anmälan i den sak det gäller.

Vidare är här att redovisa del av 6 kap. öå brottsbalken om otuktigt beteende. Det gäller andra stycket som avser bl. a. det fall att någon genom ord som uppenbart sårar lukt och sedlighet uppträder anstötligt mot annan. Denna del av straffbestämmelsen måste anses som yttrandefrihetsbegrän- sande i regeringsformens mening och omfattas av det särskilda förfaran- det.

1 16 kap. brottsbalken finns vidare vissa bestämmelser som omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Det gäller uppvigling (5 ä). hets mot folkgrupp (8 å), otillåtetfo'rfarande med pornografisk bild (1 1 ä') och./ör/ea'ande av ungdom (12 å). Detsamma skulle ha gällt för bestämmelserna om de 5. k. ryktessprid-

ningsbrotten, som fanns fram till årsskiftet 1977-78 (16 kap. 6 &, 17 kap. 6 & och 19 kap. 8 & brottsbalken). Brottsbeteckningarna var samhällsfarlig ryktesspridning, beljugande av myndighet och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Den sistnämnda Straffbestämmelsen har dock behållits som s. k. krigsartikel (22 kap. 2 a åbrottsbalken). Frågan om i vad mån spridandet av osanna rykten skall vara straffbelagt är emellertid föremål för utredning (Dir 197715). En förnyad kriminalisering på detta område skulle omfattas av det särskilda förfarandet.

Straffbestämmelsen om upprori 18 kap. 1 & brottsbalken är omfattad av det särskilda beslutsförfarandet. Gärningar som avses där kan vara yttrandefri- hetsbrott. Också straf/åkärpningsrege/n i 18 kap. 2 & brottsbalken hör hit, i vad den hänvisar till 5 kap. nämnda balk.

1 19 kap. brottsbalken straffbeläggs yttrandefrihetsbrotten högförräderi (1 €), krigsanstiftan (2 ä), spioneri (5 och 6 åå), obehörig befattning med hemlig uppgift (7 och 8 åk") och vårdslöshet med hemlig uppgift (9 ä'). Det må anmärkas att också lOä om olovlig underrättelseverksamhet omfattas av det särskilda beslutsförfarandet, eftersom denna kriminalisering i vart fall utgör en inskränkning i informationsfriheten. — Reglerna om spioneribrottet är f. n. föremål för översyn. Denna har uppdragits åt samma kommitté som skall pröva frågan om lagstiftning mot falsk ryktesspridning.

Ytterligare följande bestämmelser i brottsbalken är aktuella i detta sammanhang. 20 kap. 3 & om brott mot tystnadsplikt omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller f. ö. de bestämmelser i skilda lagar som statuerar själva tystnadsplikten, dock inte när det gäller tystnadsplikt endast för offentliga befattningshavare och tjänstepliktiga i fråga om sådant som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen.

Också 21 kap. 8 & brottsbalken om misshrmelse mot krigsman och 10 s* om uppvigling av krigsmän omfattas av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller den ovannämnda bestämmelsen om ryktesspridning til/fara/ör rikets säkerhet (22 kap. 2 a &) samt stadgandena om landsförräderi. landssvek. Iandsskadlig vårdslöshet, samröre med fienden, undergrävande av stridsviljan och försvars- skadlig ryktesspridning (1 , 2, 4, 5 och 6 && i 22 kap. brottsbalken).

Utöver de regler i 22 kap. brottsbalken, som direkt riktar sig till rättstillämparen, finns det en delegeringsbestämmelse i 16 å. Genom denna bemyndigas regeringen att sätta vissa bestämmelser i tillämpning i vissa angivna situationer. Bland dessa bestämmelser ingår de ovannämnda paragraferna i 22 kap. Delegeringsbestämmelsen i 16 & omfattas därför av det särskilda förfarandet.

Bestämmelser som särskilt straffbelägger försök, förberedelse eller stämp— ling till ett yttrandefrihetsbrott omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Detsamma gäller t. ex. 19 kap. 15 & brottsbalken.

I detta sammanhang bör den numera upphävda Straffbestämmelsen i 19 kap. 13 & brottsbalken om tagande av utländskt understöd beröras. Den torde vid 1976 års fri- och rättighetsreform knappast ha betraktats som en yttrandefrihetskriminalisering. Den brottsliga gärningen bestod nämligen i att man mottager egendom (av främmande makt). Men straffbarheten förutsatte att detta görs i syfte att genom skrifter eller på annat sätt påverka den allmänna opinionen i centrala politiska ämnen. Skulle man i stället ha gärningen konstruerad såsom förberedelse till ett yttrandefrihetsbrott, skulle

straffbeläggningen av detta förberedelsefall vara omfattad av det särskilda beslutsförfarandet. Det må anmärkas att den ovannämnda kommitté, som skall se över bl.a. spioneribrottet, också skall ta upp frågan om behovet av lagstiftning mot propaganda, som finansieras från utlandet och som kan medföra fara för den fria meningsbildningen i landet.

Lagen (19495165) ang. beslag ä vissa skrifter (ändrad senast 1977:1019) avser uppviglande skrifter som anträffas vid avdelning av krigsmakten. (För skrifter som mångfaldigats på det sätt som avses i tryckfrihetsförordningen finns en motsvarande bestämmelse där.) Av vad som sagts i den allmänna motiveringen om tvångsmedel (4. 10.6) framgår, att lagen 1949:165 skall anses omfattad av det särskilda förfarandet.

Däremot bör allmänna regler om beslag i brottmål (se 27 kap. rättegångs- balken) inte anses begränsa yttrandefriheten därför, att beslag i princip får läggas också på skriftlig handling. (En annan sak är att möjligheten att ta brev eller telegram eller dylikt i beslag, medan det är under befordran hos post- resp. televerket, utgör en begränsning av skyddet för förtrolig meddelel- se.)

Också förbudet mot otillbörliga yttranden i 9 kap. 5 _si' rättegångsbalken skall anses omfattat av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Vidare omfattas lagen (1947:164) omfo'rbud mot politiska uniformer av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller lagen (1975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor och lagen (1975:371) om förbud mot spridning och utförsel avflygbilder och vissa,/orografiska bilder.

Upphovsrätt och dylikt

Till skillnad från vad som uttalats i bil. 6 till fri- och rättighetsutredningens betänkande (s. 289—290) anser rättighetsskyddsutredningen, att den ekono- miska sidan av upphovsrätten inte bör uppfattas som en begränsning av yttrandefriheten i grundlagens mening. Det är här fråga om upphovsman- nens principiella ensamrätt att mångfaldiga verket och eljest utnyttja detta ekonomiskt. Däremot måste upphovsmannens s. k. ideella rätt anses som en sådan begränsning. Härmed avses de straffsanktionerade bestämmelserna i 3 5 andra och tredje styckena lagen (I 960: 729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Där föreskrivs att ett verk inte får ändras så, att upphovsmannens litterära eller konstnärliga anseende eller egenart kränks. Vidare sägs att verket inte heller får göras tillgängligt för allmänheten i sådan form eller i sådant sammanhang som är på angivet sätt kränkande för upphovsmannen. Såsom en inskränkning i den grundlagsskyddade yttran- defriheten bör vidare uppfattas vitesbestämmelsen i 51 & mot att ett verk återges offentligt på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen. Vid denna tolkning synes det främst bli följande bestämmelser i upphovsrätts- lagen som blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet: 3 & andra och tredje styckena, 51—53, 59 och 60 åå. — Och vad gäller lagen (] 960: 730) om rätt til/fotografisk bild skulle detsamma gälla för 2 & andra stycket, 16, 21 och 22 åå.

I detta sammanhang må såsom belysning pekas på 15 & firmalagen (l974:156). Denna bestämmelse avser det fall att firma eller annat närings- kännetecken eller dess användning strider mot goda seder eller allmän

ordning eller är vilseledande. Då kan domstol vid vite förbjuda innehavaren av kännetecknet att använda detta. Det skulle möjligen kunna sättas i fråga, att ett sådant stadgande begränsar yttrandefriheten i regeringsformens mening. Så bör dock inte anses vara fallet.

Reklam

Den kommersiella reklamen är ett område, där regeringsformens yttrande- frihetsbegrepp är något mera vidsträckt än tryckfrihetsförordningens. Rege- ringsformens yttrandefrihetsbegrepp omfattar hela reklamområdet, medan tryckfrihetsförordningens omfattar bara en del av detta område. Sålunda torde avsikten vara att marknadsföringslagen (1975:1418) skall falla helt vid sidan av tryckfrihetsförordningen, medan centrala bestämmelser i den däremot utgör inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening. Å andra sidan är ett förbud mot reklam för viss vara något som ansetts kunna gripa in också i tryckfrihetsförordningens yttrandefrihetsområde. [ 1 kap. 9 å nämnda förordning har undantag gjorts från vissa delar av det tryckfrihets- rättsliga skyddet såvitt gäller kommersiell annons för alkohol eller tobak (jfr propositionen 1973:123 5. 48).

Vad gäller marknadsförings/agen så omfattas vissa av dess materiella bestämmelser av det särskilda förfarandet. Det gälleri varje fall 2 å (och 5 å) om otillbörlig marknadsföring och 6 å (och 9 å) om vilseledande marknads- föring. (I det första fallet är sanktionen förbud, normalt vid vite, och i det andra fallet straff. Också sanktionsbestämmelsen i 18å omfattas av det särskilda förfarandet.) Däremot kan bestämmelserna i 4å om produktsä- kerhet och i 7 och 8 åå om vissa otillåtna erbjudanden till konsument inte anses beröra den grundlagsskyddade yttrandefriheten.

De materiella bestämmelserna i en lag om förbud mot eller andra begränsningar i fråga om alkohol- eller tobaksreklam skulle omfattas av det särskilda förfarandet. Detta gäller oavsett om det är fråga om reklam i tryckt skrift eller i annat medium.

Yrkesmässig kreditupplysning m. m.

Samtidigt som man i 1 kap. 9 å tryckfrihetsförordningen öppnade möjlighet till Iagingripanden mot tobaks- och alkoholreklam öppnade man i samma bestämmelse vissa möjligheter till reglering i vanlig lag i fråga om kreditupp- lysning. Detta gäller närmare bestämt i fråga om offentliggörande i yrkes- mässig kreditupplysningsverksamhet av kreditupplysning, som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift. Av propositionen (1973:123 5. 49 6) framgår att man ansett det klart, att den önskade regleringen krävde ändring i tryckfrihetsförordningen och alltså i och för sig var ett ingrepp i tryckfrihets- förordningens yttrandefrihetsskydd.

Åsyftade bestämmelser i vanlig lag har utfärdats genom kreditupplysnings- lagen (1973:1173). Dess inledande bestämmelser (1—2 åå) anger lagens tillämpningsområde och ger vissa begreppsdefinitioner. Dessa regler är tekniskt så direkt kopplade till de följande bestämmelserna, att 1 och 2 åå bör anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

3 och 4 åå handlar om tillstånd m. m. Kreditupplysningsverksamhet får enligt huvudregeln bedrivas enbart efter tillstånd av datainspektionen. Dessa paragrafer omfattas av det särskilda förfarandet.

5—14 åå bär rubriken "Verksamhetens bedrivande m. m.". Verksamheten skall bedrivas så att den ej leder till otillbörligt intrång i personlig integritet (5 å). Uppgift om någons politiska eller religiösa uppfattning, ras eller hudfärg får inte samlas in, lagras eller vidarebefordras i kreditupplysningsverksamhet. Detsamma gäller som regel uppgift om brott eller straff eller administrativt omhändertagande eller hälsotillstånd (6 å). Vissa ytterligare föreskrifter ges om vad kreditupplysning inte får innehålla och när den inte får lämnas ut (7—9 åå). 5—9 åå omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Vidare ges föreskrifter om kontroll och rättelse av register(10—12 åå). Dessa bestämmelser bör inte anses omfattade av det särskilda förfarandet. ej heller 13 å om överlåtelse av register m. m.

1 14 å föreskrivs att den som är eller varit verksam i kreditupplysnings- verksamhet inte får obehörigen yppa vad han till följd därav fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet. Här föreligger ett exempel på en tystnadsplikt som gäller för enskilda och som alltså faller utanför undantaget i fjärde stycket andra meningen 1. Tystnads- pliktsbestämmelsen i 14 å omfattas således av det särskilda förfarandet.

Datainspektionen utövar tillsyn över lagens efterlevnad (15 å). Bestäm- melsen omfattas inte av det särskilda förfarandet. 17 å öppnar möjlighet för datainspektionen att återkalla givet tillstånd. Denna föreskrift måste anses omfattad av det särskilda förfarandet.

1 18 å föreskrivs att den som hos datainspektionen tagit befattning med tillstånds- eller tillsynsärende enligt lagen inte får obehörigen yppa vad han därvid fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet. Detta är ett exempel på en tystnadspliktsbestämmelse som enligt fjärde stycket andra meningen 1 i förevarande grundlagsstadgande faller utanför det särskilda lagstiftningsförfarandets ram.

Straffbestämmelsen i 19å och förverkandebestämmelsen i 20å omfattas av det särskilda förfarandet. Motsatsen gäller för skadeståndsbestämmelsen i 21 å. Det beror på att skadestånd av systematiska skäl måst föras utanför ramen för de ingripandeformer som rättighetsskyddet i 2 kap. regerings- formen gäller mot. Ej heller de avslutande 22 och 23 åå i kreditupplys- ningslagen omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Från inkassolagen (l974:182) må för belysnings skull anmärkas 4 å. Där föreskrivs att inkassoverksamhet skall bedrivas enligt god inkassosed. Stadgandet förbjuder bl.a. att gäldenär utsätts för otillbörlig påtryckning. Föreskriften kan ej anses beröra grundlagens yttrandefrihetsskydd. Däremot finns en tystnadspliktsbestämmelse i 11 åsom motsvarar 14 å kreditupplys- ningslagen. Denna 11 å omfattas av det särskilda förfarandet. Ingen annan bestämmelse i inkassolagen kan anses göra detta.

Datal agen

Data/agens(1973:289) centrala innehåll är vissa restriktioner när det gäller att inrätta och föra vissa ADB-register. Det rör sådana register som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgiften.

Dessa begränsningar i möjligheterna till informationshantering torde få anses inskränka i första hand informationsfriheten. Bestämmelserna i datalagen om tillståndskrav m. m. (1—7 åå) omfattas därför av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller 11 å,som föreskriver att uppgift i vissa fall inte får lämnas ut och vilken paragraf därför måste anses yttrandefrihetsbegrän- sande. 20 å faller under det särskilda förfarandet i vad den straffsanktionerar nyssnämnda bestämmelser.

Vidare omfattas den tystnadsplikt för registeransvarig m.fl., som före- skrivsi 13 å,av det särskilda beslutsförfarandet. Det gör däremot inte 19 åom tystnadsplikt för datainspektionens befattningshavare. Bestämmelsen i 21 å om straff för den, som olovligen bereder sig tillgång till upptagning för automatisk databehandling (begår ”dataintrång”), bör anses väsentligen avse ett slags förmögenhetsbrott och bör därför inte anses omfattad av det särskilda förfarandet.

Vård- eller behandlingslagstiftning och dylikt

I detta sammanhang åsyftas en rad bestämmelser om rätt att granska och kvarhålla brev och dylikt till eller från 'den som är berövad friheten.

Det är givet att själva frihetsberövandet medför en rad faktiska begräns- ningar i den intagnes möjlighet till utövning av opinionsfrihet. Dessa begränsningar är inte i grundlagens mening att se som ingrepp i opinionsfri- het. Emellertid har reglerna om granskning och kvarhållande av brev och dylikt samt om avlyssning av telefonsamtal betraktats som självständiga ingrepp i förtrolig meddelelse resp. informationsfriheten resp. vad gäller regerings- formen — yttrandefriheten. På nu förevarande grund omfattas nedan nämnda lagbestämmelser av det särskilda lagstiftningsförfarandet. (De ifrågavarande lagarna kan också innehålla bestämmelser vilka på annan grund omfattas av det särskilda förfarandet. Härtill återkommer rättighetsskyddsutredningen i resp. sammanhang.)

I lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt omfattas sålunda 25—28, 30 och 31 åå av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller 9, 10 och 12 åå lagen (] 976:3 71) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl., 15 å lagen (] 966.293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissafa/I samt 9 & å lagen (] 966.301) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål.

Här bör också nämnas 27 å stadgan (1956:551)jör allmänna vårdanstalterför alkoholmissbrukare (27å ändrad 1968:86) och 44å stadgan (1960:728) för ungdomsvårdsskolorna (44 å ändrad 1965z77l). Dessa bestämmelser har emellertid f. n. inte Iagform, utan i vad de är rättighetsbegränsande grundar de sin giltighet på övergångsbestämmelserna till 1974 års regeringsform. Rättighetsskyddsutredningens förslag medför i och för sig ingen ändring i sak härvidlag.

Tystnadsplikt

Flertalet lagbestämmelser om tystnadsplikt faller under undantaget i fjärde stycket andra meningen 1 från det särskilda Iagstiftningsförfarandets tillämpningsområde. Det finns dock också regler härom som omfattas av

detta förfarande. Här må hänvisas till framställningen under 4.11.1 i den allmänna motiveringen. Också ovan i specialmotiveringen har lämnats enstaka exempel på tystnadspliktsbestämmelser av de båda nämnda katego- rierna.

Övrigt

Enligt bestämmelser som numera är upptagna i lag (1975187) kan redare i svenskt fartyg förbjudas vid vite att till utländsk myndighet lämna ut handling som kan avsevärt skada svensk sjöfartsnäring. Denna lag får anses begränsa yttrandefriheten i regeringsformens mening (jämför propositionen 19758 5. 77). Lagen omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

I 7 å ] mom. telegrafreg/ementet (195956?) föreskrivs att privattelegram bör tillbakavisas eller kvarhållas, om dess innehåll synes farligt för statens säkerhet eller strider mot lag, allmän ordning eller sedlighet. Dessa före- skrifter grundar sig på internationella konventioner. De får givetvis alltjämt gälla övergångsvis. Förs de över till lag omfattas denna av det särskilda förfarandet.

1 17å andra stycket naturvårdslagen (1964:822) föreskrivs att skylt vari- genom allmänheten avvisas från visst område ej får finnas uppsatt utan tillstånd. Bestämmelsen är sanktionerad med bl.a. straff (37 å). Detta skyltförbud är inte av sådan art att det utgör bara en ordningsföreskrift enligt 2 kap. 13 å tredje stycket regeringsformen. En sådan skylt kan ses som ett om än felaktigt påstående om rättsläget. Därifrån till en affisch eller dylikt behöver inte steget vara långt. Det torde därför vara riktigast att betrakta förevarande skyltförbud såsom en begränsning av yttrandefriheten och alltså såsom omfattat av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

2 lnformationsfriheten

Vissa inskränkningar i informationsfriheten har anmärkts i det föregående, bl. a. vissa bestämmelser i datalagen. Här må anföras följande exempel på lagbestämmelser som omfattas av det särskilda beslutsförfarandet därför att de begränsar denna fri- och rättighet.

Det gäller i 4 kap. brottsbalken 8å om straff för brytande av post- eller telehemlighet. 9 a å om straff för olovlig avlyssning och 9 b å om ett särskilt fall av förberedelse till brytande av telehemlighet. Vidare gäller det 17 kap. 9å brottsbalken om straff för brott mot rös/hemlighet och 19 kap. 10 å samma balk om straf f för olovlig underrättelseverksamhet. Hit skulle vidare vara att hänföra ett sådant straffstadgande mot olovlig fotografering som integritetsskydds- kommittén föreslagit (SOU 1974:85).

Som begränsning av informationsfriheten får vidare uppfattas de materiella bestämmelserna i lagen (1977:20) om TV-övervakning. Dessa bestämmelser (1—4, 6—8 och 10 åå) omfattas därför av det särskilda lagstiftningsförfaran- det.

3 Mötesfriheten och demonstrationsfriheten

Den centrala författningen på området är lagen (1956.'618) om allmänna sammankomster. 1 å anger vilka sammankomster som lagen är tillämplig på. I 2 å ges vissa möjligheter att i extraordinära situationer förbjuda allmän sammankomst i visst län eller del därav. För sammankomst på allmän plats krävs förhandstillstånd (3 å). I vissa andra fall krävs istället förhandsanmälan (4 å). Bestämmelser ges i fråga om ansökan om tillstånd, anmälan, ordnings- hållning (5—9 åå). Under vissa förutsättningar får polismyndigheten inställa eller upplösa allmän sammankomst eller förbjuda dess förnyande(10—l 1 åå). Slutligen ges bl. a. regler om överklagande (13 å) och om straff(15 å).

Reglerna om förbud, om krav på förhandstillstånd resp. förhandsanmälan. om inställande och upplösning utgör begränsningar av mötesfriheten och demonstrationsfriheten. Dessa regler omfattas av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Detsamma gäller 1 å. I själva verket blir det bara mindre delar av denna lag, närmast rena procedurregler, som inte omfattas av det särskilda förfarandet (5 å första stycket, 6 och 13 åå).

Straffbestämmelsen om olovlig sammankomst i brottsbalkens krigsartiklar (22 kap. 7 å)är en begränsning av mötesfriheten och omfattas av det särskilda förfarandet.

4 Föreningsfriheten

Föreningsrättsspörsmål mellan staten såsom arbetsgivare och dess arbetsta- gare faller vid sidan av föreningsfrihetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Ej heller berörs detta föreningsfrihetsskydd t. ex. av Iagstiftningsåtgärder för att avbryta pågående fackliga stridsåtgärder, vare sig lagen utformas som en tjänstepliktslag eller som en lag som förnyar giltigheten av ett utlupet kollektivavtal. Ej heller den lagstiftning, som förlänar vissa organisationer en viss förmånsställning, berör regeringsformens föreningsfrihetsskydd (för andra, konkurrerande organisationer). Exempel på sådan lagstiftning före- kommer på arbetsmarknaden och hyresmarknaden. Sådana bestämmelser som nu nämnts omfattas alltså inte av det särskilda beslutsförfarandet. Den fackliga konfiikträtten omfattas över huvud taget inte av detta. Den enda reservation som behöver göras avser tjänstepliktslag. En sådan kan vara att anse som ett ingrepp i regeringsformens skydd för rörelsefriheten. På sistnämnda grund är den då omfattad av det särskilda lagstiftningsförfaran- det. Härtill återkommer rättighetsskyddsutredningen i det följande.

Straffbestämmelsen i 18 kap. 4å brottsbalken mot olovlig kårverksamhet omfattas av det särskilda förfarandet. Något annat "föreningsfrihetsbrott" torde inte finnas f. n. Det må erinras om att de materiella möjligheterna att inskränka regeringsformens föreningsfrihetsskydd är små (2 kap. 14 å andra stycket regeringsformen).

5 Religionsfriheten

I vad religionsutövning innefattar utövning av annan opinionsfrihet omfattas den av samma grundlagsregler som denna. I praktiken är det närmast reglerna i regeringsformen för yttrandefriheten, mötesfriheten och förenings-

friheten som sålunda gäller också för motsvarande religiösa verksamhets- form. Lagregler härom omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. I vad begreppet religionsutövning går utöver vad nu sagts är grundlagsskyddet för religionsfriheten inom sin definitionsmässiga ram absolut. Någon fråga om särskilt lagstiftningsförfarande uppstår inte då. Rättighetsskyddsutred- ningen behandlar därför inte vidare religionsfriheten.

6 Skyddet förför/rolig meddelelse

I det följande redovisar utredningen en utförlig exemplifiering av den befintliga rättighetsinskränkande lagstiftningen i fråga om rätten till förtrolig kommunikation. Åsyftade paragrafer omfattas —åtminst0ne i princip—av det särskilda beslutsförfarandet. Genomgången görs mot bakgrund av den indelning av inskränkningar i skyddet för sådan kommunikation som 1973 års fri- och rättighetsutredning utgått från i sitt betänkande (se SOU 1975:75. bilaga 13, s. 382) nämligen dels förtroliga försändelser, t.ex. brev och telegram, dels sådana förtroliga meddelanden, som kan avlyssnas med tekniska hjälpmedel, t. ex. telefonsamtal och radiosändningar. Indelningen är gjord med hänsyn till den form det förtroliga meddelandet har.

a) Inskränkningar i skyddet mot undersökning av förtroliga försändelser

] 27 kap. rättegångsbalken finns bestämmelser om beslag. Föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara fråntagna någon genom brott eller vara förverkade får tas i beslag(1 å). Om skriftliga handlingar gäller vissa särskilda regler. Enligt 2 å får beslag inte läggas på skriftlig handling, om innehållet kan antas vara sådant att befattningshavare eller annan inte får höras som vittne om det och handlingen innehas av honom eller den, till vars förmån tystnadsplikten gäller. I 3å sägs att brev, telegram eller annan försändelse som finns i post- eller televerkets vård får tas i beslag om brottet kan medföra fängelse i minst ett år och försändelsen skulle få tas i beslag hos mottagaren. Förekommer anledning att försändelse, som får tas i beslag, skall anlända till post-. telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt, får domstol förordna att försändelsen när den inkommer skall kvarhållas till dess frågan om beslag blivit avgjord (9 å). Enligt 12å får post- eller telegrafför- sändelse som tas i beslag inte närmare undersökas av annan än allmän domstol, undersökningsledaren eller åklagaren. Sakkunnig eller annan som anlitas för utredning angående brottet eller eljest hörs i utredningen får dock efter anvisning av nämnda myndigheter granska handlingen. Bestämmelser som medger att brev eller telegram eller dylikt tas i beslag, medan detär under befordran hos post- eller televerket, utgör en begränsning av skyddet för förtrolig meddelelse och skall således omfattas av det särskilda förfaran- det.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om tvångsmedel i brottmål är tillämp- liga i ärende om utlämning enligt föreskrift i 16å lagen (1957:668) om utlämning för brott och 12å lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge. Skriftlig handling får dessutom tas i beslag enligt 1 och 2 åå lagen (1 975 :295 )om användning av vissa tvångsmedel på begäran av./rämmande stat. Bestämmelsen i 27 kap. 3 å rättegångsbalken äger

därvid motsvarande tillämpning.

I detta sammanhang bör pekas på kontrollbestämmelserna i 14å lagen (I960.'418) om straff för varusmuggling. Där stadgas att tulltjänsteman, tjänsteman vid lots- och fyrstaten, posttjänsteman och tjänsteman vid statens järnvägar har befogenhet att vid tillsyn av att brott mot lagen inte äger rum föranstalta om undersökning av postpaket, som inlämnats för befordran till utlandet eller ankommer till riket.

Bestämmelserna om tvångsmedel i lagen om straff för varusmuggling ochi 27 kap. rättegångsbalken äger motsvarande tillämpning i fall som avses i lagen ( ] 973:43 I ) om utredning angående brott mot utländsk itt/lag.

Bestämmelserna i lagen om straff för varusmuggling äger enligt 14å valuta/agen (1939:350) motsvarande tillämpning i fråga om utförsel- och införselförbud beträffande betalningsmedel, fordringar och värdepapper. Enligt Så äger regeringen medge rätt för polismyndighet, riksbanken eller tjänsteman, som riksbanken därtill förordnar, att öppna och granska brev och andra försändelser till eller från utlandet, som finns i postverkets vård.

Det särskilda beslutsförfarandet skall vara tillämpligt också på sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20å andra stycket regeringsformen. Enligt detta stadgande är utlänning här i landet skyddad bl. a. mot ingrepp i förtrolig meddelelse. Utredningen återkommer härtill i specialmotiveringen till 2 kap. 20 å regeringsformen.

I detta sammanhang skall dock nämnas "terroristlagstiftningen" i lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssvf'te i vissa,/all. Den innehåller vissa bestämmelser som tillåter ingrepp i den förtroliga kommunikationen. För att utröna huruvida organisation eller grupp som avses i 20å andra stycket utlänningslagen (1954zl93) planlägger eller förbereder gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften kan enligt 3 å rätten, om synnerliga skäl föreligger, meddela polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som finns hos post-, telegraf-, järnvägs- eller annan befordringsanstalt och som har ställts till eller avsänts från utlänning som har drabbats av ett beslut om avvisning eller utvisning eller annat avlägsnande enligt utlänningslagen. Detta innebär att lagen kan gälla även svensk medborgare i hans egenskap av avsändare eller mottagare. Lagen äri princip sådan att det särskilda förfarandet är tillämpligt.

Lagen är emellertid ett exempel på tidsbegränsad lag. Ett beslut om förlängning av lagens giltighetstid på bestämd tid, högst två år, skall inte omfattas av det särskilda förfarandet. Ett beslut att lagen skall gälla tills vidare och därmed få permanent karaktär skulle däremot omfattas av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller om riksdagen beslutar att lagen skall erhålla fortsatt giltighet under begränsad tid som överstiger två år.

Som tidigare anförts skall regler i vård- och behandlingslagstiftningen, som berör skyddet för förtrolig meddelelse, betraktas som självständiga ingrepp i detta skydd. Sådana bestämmelser omfattas av det särskilda förfarandet.

Här åsyftas följande bestämmelser: lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt, 25—28 åå, om rätten att granska (och kvarhålla) brev och annat skriftligt meddelande till eller från intagen och lagen (] 966.293) om beredande av sluten psykiatrisk vårdi vissa,/all, 15 å, om rätt för överläkare, om särskilda skäl föreligger, att läsa brev eller annan handling som ankommer till patient

eller som patient vill avsända. Vidare bör här nämnas stadgan (1956.'55l)för allmänna vårdansta/terför alkoholmissbrukare, 27 å, om rätt för föreståndare att i syfte att övervaka intagens brevväxling öppna och läsa försändelser som kommer till intagen eller som skall sändas av honom och stadgan (1960-728) för ungdomsvårdsskolorna. 44 å om rätt för rektor att övervaka elevs brevväxling när det föreligger särskilda skäl. Nämnda stadgor har inte Iagform. De rättighetsbegränsande bestämmelserna grundar sin giltighet på övergångsbestämmelser till 1974 års regeringsform.

b) Inskränkningar i skyddet mot hemlig avlyssning eller upptagning av förtroliga meddelanden

Skyddet för förtrolig meddelelse begränsas i denna del främst av bestäm- melser om telefonavlyssning. Sådana i det följande upptagna bestämmelser skall omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

Rättegångsbalkens 27 kap. gäller vissa straffprocessuella tvångsmedel. Enligt 16 å kan allmän domstol meddela tillstånd till att samtal till och från telefonapparat avlyssnas. Förutsättningen för detta är att någon skäligen kan misstänkas för brott, som medför fängelse i minst två år, och att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Om undersökning och granskning av uppteckning av telefonsamtal gäller vad som stadgas i 12 å (se ovan under a).

Lagen ( I 952 .'98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål är tillämplig vid förundersökning angående vissa brott, bl. a. sabotage, uppror, högförräderi och spioneri. I Så stadgas att allmän domstol får meddela tillstånd enligt 27 kap. 16 å rättegångsbalken till telefonavlyssning även om det för brottet stadgas fängelse understigande två år. Denna bestämmelse i lagen 1952198 skall omfattas av det särskilda beslutsförfaran- det. Det bör dock erinras om att nämnda lag är tidsbegränsad. Senast har den förlängts till utgången av år 1978. Beslut om förlängning med högst två år av tidsbegränsad lags giltighetstid omfattas inte av det särskilda förfarandet.

Regeln i 27 kap. 16å rättegångsbalken gäller enligt lagen (1969:36) om telefonavlyssning vid_förundersökning ang. grovt narkotikabrott m. m. också vid förundersökning som avser grovt narktikabrott eller grov varusmuggling avseende narkotika. även om för brottet är stadgat lindrigare straffän fängelse i två år. Lagen 196936 omfattas därför i princip av det särskilda förfarandet. Den är emellertid tidsbegränsad — f. n. gäller den till utgången av år 1978.

Den under a) nämnda "terroristlagstiftningen" i lagen (I975:l360) om tvångsåtgärder i spaningssyfie i vissa/all medger enligt 3 å att telefonapparat, som innehas eller eljest kan antas komma att begagnas av utlänning, får avlyssnas av polismyndighet enligt tillstånd av allmän domstol. Förutsätt- ningarna för tillstånd är desamma som gäller beträffande postförsändelser. Lagen har erhållit fortsatt giltighet till utgången av år 1978. Det särskilda beslutsförfarandet är tillämpligt iden omfattning som närmare anges under a). Se vidare specialmotiveringen till 2 kap. 20å regeringsformen.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om tvångsmedel i brottmål är tillämp- liga i utlämningsärende enligt föreskrift i 16 å lagen (I957:668) om utlämning för brott och 12 å lagen ( I 95 9.254) om utlämning/ör brott till Danmark, F inland, Island och Norge. Enligt dessa regler kan — åtminstone teoretiskt telefon- avlyssning äga rum. Reglerna omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

7 Rörelsefriheten

Inskränkning i rörelsefriheten består antingen av frihetsberövande eller av mindre ingripande inskränkning, t. ex. reseförbud. Denna distinktion har emellertid i princip inte någon betydelse, när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet på lag som gäller svenska medborgare (och som—vilket är det normala—då gäller på samma sätt för utlänningar häri riket). Annorlunda förhåller det sig i fråga om särskilda lagregler för utlänningar. Sådan lag som avses i 2 kap. 20 å andra stycket regeringsformen skall enligt utredningens förslag visserligen omfattas av det särskilda förfarandet. Men regeringsformens rättighetsskydd för utlänning gäller, såvitt avser rörelsefriheten, bara mot frihetsberövande och inte mot lindrigare ingripanden. Se härom närmare i specialmotiveringen till 2 kap. 20å regeringsformen. (Om begreppet frihetsberövande, se SOU 1975:75 s. 139, 333.)

Brottsbalken och viss anknytande lagstiftning

I kap. brottsbalken har inte f. n. sådant innehåll att det till någon del omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

2 kap. brottsbalken om tillämpligheten av svensk lag handlar väsentligen om de fall då för brott som begåtts utom riket kan dömas efter svensk lag och vid svensk domstol. Kapitlet har inte f. n. sådant innehåll att det särskilda förfarandet är tillämpligt någonstans. Skulle en specialreglering i dessa hänseenden göras för en straffbestämmelse, som omfattas av det särskilda förfarandet, är detta förfarande emellertid i princip tillämpligt också på nämnda specialreglering.

I detta sammanhang kan nämnas lagen (197679) om internationellt samarbete rörande lagföring/ör brott. Den innehåller vissa särskilda bestäm- melser om anhållande och häktning (15 och 16åå). Dessa stadganden omfattas av det särskilda förfarandet, däremot ej lagen i övrigt.

Den allmänna utlämningslagen, dvs. lagen (1957z668) om utlämning för brott, gäller inte för svensk medborgare och redovisas därför inte i detta sammanhang (se specialmotiveringen till 2 kap. 20 å regeringsformen). Däremot kan under särskilda förutsättningar också svensk medborgare utlämnas enligt lagen ( I 95 9.254) om utlämning/ör brott till Danmark, F inland. Island och Norge. Utlämning måste i sig anses vara ett ingrepp iden drabbades rörelsefrihet. Lagens bestämmelser om villkor för utlämning (1—8 åå) omfattas därför av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Övriga föreskrifter i lagen, vilka främst gäller proceduren i sådana ärenden, faller däremot utan för det särskilda förfarandets ram utom 12, 16 och 17åå, som handlar om tvångsmedel, samt 13 å om förhandling inför stängda dörrar.

Bestämmelserna om de särskilda brotten 13—22 kap. brottsbalken omfattas inte av det särskilda förfarandet enbart på den grund, att deras straffskala inbegriper fängelse (se undantaget i fjärde stycket andra meningen 3). Härför krävs att själva rekvisiten är rättighetsbegränsande (och då räcker det f. ö. med böter i skalan). Vilka straffstadganden som omfattas av det särskilda förfarandet såsom begränsande någon av opinionsfriheterna har angetts i det föregående. Någon straffbestämmelse i brottsbalken med i regeringsformens

mening klart rörelsefrihetsinskränkande rekvisit förekommer knappast. Hit kan dock böra hänföras 21 kap. 11—13 åå om undanhållande, rymning och övergivande av post — och därmed också 19 å. Dessa bestämmelser omfattas då av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta ligger i linje med att åtminstone ”tyngre" tjänsteplikter måste anses innefatta ett element av rörelsefrihetsbegränsning i regeringsformens mening. Och hit hör naturligt- vis värnplikten. Såsom belysning må tillfogas, att å andra sidan 4 kap. 6 å om hemfridsbrott och 16 kap. 3å om ohörsamhet mot ordningsmakten klart faller utanför det särskilda förfarandets ram. Att man förbjuds att olovligen tränga in i annans bostad eller på område, som blivit för ordningens upprätthållande fridlyst eller avspärrat, innebär inte någon sådan rörelsefri- hetsbegränsning som regeringsformen skyddar mot.

De generella bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken om bl. a. försök, förberedelse och medverkan till brott bör inte anses omfattade av det särskilda förfarandet, inte heller bestämmelsen om nödvärn i 24 kap. lå brottsbalken. Som tidigare sagts är däremot motsatsen fallet beträffande 24 kap. 2 å. Också 24 kap. 3 och 4 åå omfattas av det särskilda beslutsförfaran- det.

Brottsbalkens tredje avdelning innehåller generella bestämmelser om brottspåföljderna. 25 kap. brottsbalken handlar om böter (och viten). Dessa bestämmelser är inte omfattade av det särskilda beslutsförfarandet, eftersom de gäller bara en ekonomisk påföljd. Emellertid föreskrivs i 7 å andra stycket att böter som inte betalas i princip skall förvandlas till fängelse (lägst 10 och högst 90 dagar). Enligt 8å gäller detsamma för vite. Sistnämnda båda bestämmelser samt i lagen (l964.'168) om verkställighet av bötesstrafl' främst 9—11 och 15—19 åå omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Det må anmärkas att förslag lagts fram om att förvandlingsstraffet skall avskaffas (propositionen 1976/771104). Men samtidigt har föreslagits en särskild möjlighet att i vissa fall döma till fängelse, fastän bara böter ingår i straffskalan för brottet. En generell bestämmelse av detta slag skulle omfattas av det särskilda förfarandet. (Angående den senaste utvecklingen i detta lagstiftningsärende må hänvisas till riksdagensjustititeutskotts betänkande 1977/78:25).

26 kap. brottsbalken handlar om brottspåföljden fängelse. De föreskrifter i kapitlet som bestämmer fängelsestraffets innebörd omfattas i princip av det särskilda förfarandet. Enbart organisatoriska föreskrifter, t. ex. om övervak- ningsnämnderna, omfattas däremot inte.

I 5 å föreskrivs att den som dömts till fängelse skall för verkställighet av straffet tagas in i kriminalvårdsanstalt. Denna paragraf omfattas av det särskilda förfarandet. De närmare reglerna om verkställigheten ges i lagarna om kriminalvård i anstalt och om beräkning av strafftid m. m. Dessa lagar bör, såsom varande enbart av konsekvenskaraktär, i princip inte anses omfattade av det särskilda förfarandet. Motsatsen gäller bara för de nuvarande resp. framtida — föreskrifter i lagarna som ger befogenhet till rättighetsinskränkning utöver vad som måste anses vara enbart en faktisk effekt av frihetsberövandet.

Mot bakgrund av vad som anförts i det föregående kan konstateras att följande paragrafer i 26 kap. brottsbalken omfattas av det särskilda besluts- förfarandet: 1—8, 15, 19 och 22—24 åå. 22 å tas med eftersom där ges en särskild

befogenhet till provisoriskt frihetsberövande.

Lagen (l974:202) om beräkning av str'a/ltidrn. m. innehåller regler om doms befordran till verkställighet samt om hur slutdagen för straffet skall fastställas. Denna lag synes inte behöva till någon del beröras av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Föreskrifterna i 10 å andra stycket och 11 å bör dock anmärkas. Den förstnämnda föreskriver polishandräckning om det behövs för den dömdes förpassande till anstalten. Sistnämnda bestämmelse medger att den,som skall förpassas, i anslutning därtill får tillfälligt förvaras i allmänt häkte eller polisarrest i avvaktan på beslut om anstaltsplacering eller om det behövs med hänsyn till transportförhållandena. Dessa tvångsmöjligheter faller klart inom själva fängelsestraffets ram. Enligt 19å löper strafftiden i dessa fall. — Det bör dock påpekas att bestämmelserna om strafftidsberäk- ningen måste hållas inom ramen för vad som rimligen följer direkt av den ifrågavarande fängelsedomen. Skulle en regel härom ändras så, att man öppnar möjlighet till frihetsberövande därutöver. omfattas denna ändring och i fortsättningen hela regeln av det särskilda beslutsförfarandet (jämför t. ex. den nedannämnda 47 å lagen om kriminalvård i anstalt).

Också lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt är i princip av sådan konsekvenskaraktär att den inte omfattas av det särskilda förfarandet. Exempel på undantag från denna huvudregel utgör bestämmelserna i 47—49 åå i vad de ger möjlighet att såsom disciplinär bestraffning förlänga fängelsetiden. Ytterligare exempel nämns nedan under 8 Skyddet för den kroppsliga integriteten. Vidare kan erinras om 25—28, 30 och 31 åå. vilka behandlats i det föregående. Dessa regler berör yttrandefriheten, när det gäller befogenheten att stoppa brev och dylikt som en intagen vill avsända. Informationsfriheten berörs när det gäller att stoppa ankommande brev och dylikt. Och skyddet för förtrolig meddelelse blir berört när brev eller dylikt öppnas och dess innehåll granskas eller telefonsamtal avlyssnas. Dessa paragrafer omfattas av det särskilda Iagstiftningsförfarandet.

Om villkorlig dom handlar27 kap. brottsbalken. Kapitlet är i sin nuvarande utformning inte till någon del omfattat av det särskilda Iagstiftningsförfaran- det.

Bestämmelserna i 28 kap. brottsbalken reglerar påföljden skyddstillsyn. Detta är en frivårdspåföljd som till skillnad från villkorlig dom innefattar övervakning. Så långt föranleder dessa bestämmelser, såsom brottsbalkens övervakningsinstitut f.n. är utformat. inte tillämpning av det särskilda förfarandet. Emellertid kan i skyddstillsyn ingå 1—2 månaders behandling i anstalt. Bestämmelserna härom (3 å) omfattas av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller 6 å i vad den hänvisar till bestämmelserna i 26 kap. 15 å om särskilda föreskrifter. Också reglerna om undanröjande av frivårdspåföljden och ådömande i stället av frihetsberövande påföljd omfattas av det särskilda förfarandet. 28 kap. 11 å slutligen ger möjlighet till tillfälligt omhänderta- gande. Regeln omfattas av det särskilda förfarandet.

Påföljden ungdomsfängelse regleras i 29 kap. brottsbalken. Förslag har väckts att denna påföljd skall avskaffas (SOU 1977:83). Vid tillämpning av samma riktlinjer som följts i det föregående omfattas följande paragrafer i kapitlet av det särskilda förfarandet: 1—4, 7, 9 och 11 åå.

Av 30 kap. brottsbalken om internering omfattas på motsvarande sätt 1—5, 8, 10, 12 och 14 åå av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

3] kap. brottsbalken handlar om överlämnande till särskild vård. Det kan vara vård enligt barnavårdslagen (1 å), vård enligt lagen om nykterhetsvård (2 å), sluten psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus för psykiskt utveck- lingsstörda (3 å) eller, slutligen, öppen psykiatrisk vård (4 å). Härav bör 1 å första stycket, 2 och 3 åå anses omfattade av det särskilda förfarandet.

32 kap. brottsbalken handlar om disciplinstraff för krigsmän. Sådant straff är fritidsstraff och disciplinbot. Sistnämnda straff är av ekonomisk art och saknar intresse i nu förevarande sammanhang. Fritidsstraff utgörs av förbud i huvudsak att under visst antal (8—15) dagar på fritid vistas utanför förläggningsområde resp. fartyg(6 å). Av 7 å framgår bl. a. att disciplinstraffi vissa fall kan ådömas i stället för böter. Härom och i vissa andra hänseenden ges närmare bestämmelser genom en särskild lag, den nedan nämnda lagen om disciplinstraff för krigsmän.

Fritidsstraffet är tydligtvis av rörelsefrihetsbegränsande karaktär. Bestäm- melserna i 32 kap. brottsbalken faller därför härutinnan inom ramen för det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Fritidsstraffet omfattas emellertid samtidigt av undantaget i fjärde stycket andra meningen 3 i nu förevarande grundlagsstadgande. Enbart det förhål- landet att straffskalorna i vissa straffbestämmelser i 21 och 22 kap. brottsbalken innefattar disciplinstraff medför alltså inte, att dessa strallbe- stämmelser blir omfattade av det särskilda förfarandet.

Bestämmelserna i lagen (1973:18) om disciplinstraffi/ör krigsmän synes vara av sådan konsekvensnatur, att de bör anses falla utanför det särskilda Iagstiftningsförfarandet. Ett undantag synes dock 17 å i lagen utgöra. Enligt denna paragraf skall för förseelse. som kan bestraffas i disciplinmål, tillrättavisning användas i stället för disciplinstraff, om det är lämpligare. Såsom tillrättavisning används - förutom varning — visst åläggande av extratjänst resp. en kortare variant av fritidsstraffet (”utegångsförbud" resp. ”'landgångsförbud”).

33 kap. brottsbalken innehåller vissa regler om nedsättning och uteslutning av påföljd. Här anges bl. a. straffbarhetsåldern och påföljderna för brott som begåtts under inflytande av vissa psykiska störningar. Vidare ges regler om tillgodoräknande av häktningstid m. m. Reglerna i detta kapitel bör inte anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Bl.a. kan påpekas att ingen av dessa regler Speciellt avser något av yttrandefrihetsbrotten eller motsvarande brott.

134 kap. brottsbalken ges vissa bestämmelser om sammanträffande av brott och förändring av påföljd. Här regleras de problem som uppstår om den dömde finnes ha begått annat brott före domen eller han begår nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo verkställts eller eljest upphört. Det särskilda lagstiftningsförfarandet omfattar sådana bestämmelser i 34 kap. som medger att villkorlig frigivning förverkas eller frivårdspåföljd eljest byts ut mot frihetsberövande påföljd (se t. ex. 4å första stycket och 9å första stycket). Vidare omfattar förfarandet föreskrifter om bestämmande av ny längsta eller minsta tid för anstaltsvården (se 8 å första stycket och 9 å första stycket).

35 kap. brottsbalken innehåller regler om åtals- resp. påföljdspresknption. Reglerna omfattas inte av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Ej heller 36 kap. brottsbalken om förverkande av egendom och om annan

särskild rättsverkan av brott är omfattat av det särskilda förfarandet. Däremot skulle en bestämmelse om en särskild rättsverkan avjust ett yttrandefrihets- brott eller dylikt omfattas av det särskilda förfarandet. Detta vore också tillämpligt, om man skulle införa en ny särskild rättsverkan vilken i sig begränsade någon av de nu ifrågavarande fri- och rättigheterna.

Bestämmelserna ide båda sista kapitlen i brottsbalken, 37och 38 kap., är av organisatorisk och processuell natur. 37 kap. handlar om de olika nämnderna, dvs. övervakningsnämnderna, kriminalvårdsnåmnden, ungdomsfängelse- nämnden och interneringsnämnden. 38 kap. har rubriken "Rättegångsbe- stämmelser m. m.”. Nu förevarande föreskrifter omfattas inte av det särskilda lagstiftningsförfarandet, bortsett från 38 kap. 12å om polishand- täckning.

Slutligen må i samband med genomgången av brottsbalken uppmärk- sammas nedannämnda lagar. Enligt lagen (1963:l93) orn santarbete med Danmark, Finland. Island och Norge angående verkställighet av strat/rn. rn. får bl. a. frihetsstraff som ådömts i något av dessa länder verkställas här (5 å). Bestämmelser som medger något sådant är, om inte omprövning av svensk domstol förutsätts, från vårt lands synpunkt av så självständig karaktär, att de bör anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Genom 8 å möjliggörs att svensk fängelsedom verkställs i något av nämnda länder. även i vissa fall beträffande svensk medborgare. Också denna bestämmelse bör anses omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Annat ställningstagande synes inte böra föranledas därav, att regler om vari Sverige en svensk fängelsedom skall verkställas inte skulle vara omfattade av det särskilda förfarandet, även om de vore upptagna i lag.

Lagen (l972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdorn innehåller bestämmelser om dels verkställighet i Sverige av vissa utländska brottmålsdomar och dels verkställighet utomlands av svensk brottmålsdom. Verkställighet utomlands av svensk dom på frihetsberövande påföljd kan dock inte tillämpas i fråga om svensk medborgare mot dennes vilja (26 å). Bortsett från vad som framgår av vad som sagts om nyssnämnda lag 1963zl93 vill det därför synas, som om den enda bestämmelse i lagen 1972:260 — såvitt avser svensk medborgare som omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet är 17 å om tvångsåtgärder när fråga uppkommit om verkställighet i Sverige av europeisk brottmålsdom.

Oaktat den inte gäller brott må i detta sammanhang nämnas lagen (I970.'375) om utlämning till Danmark. Finland, Islartd eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling. Under särskilda förutsätt- ningar kan också svensk medborgare utlämnas enligt denna lag. På motsvarande sätt som när det gäller lagen 1959:254 (se ovan under 2 kap. brottsbalken) omfattas följande delar av lagen 1970:375 av det särskilda lagstiftningsförfarandet: 1—3 åå samt 6, 8 och 9 åå.

Rättegångsbalken och viss anknytande lagstiftning m. m.

Mot bakgrund av vad som anförts i den allmänna motiveringen (4.106) bör såsom begränsande rörelsefriheten följande bestämmelser i rättegångsbalken anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet:

ifråga om häktning och dylikt: 5 kap. 9å andra stycket, 15 kap. 2å andra stycket,24 kap. 1—3 åå,5 å,7 å, 10 å, 11 åförsta meningen, 12 å första stycket, 18—22 åå. 25 kap. 9å samt 36 kap. 21 och 22 åå;

ifråga om reseförbud: 15 kap. 2 å och 25 kap. 1—2 åå, 6—7 åå (och 9 så);

ifråga om hämtning (inkl. rrtedtagartde till och kvarhållande/örförhör): 23 kap. 7—9 åå. 36 kap. 20 åandra stycket och 22 å, 44 kap. 3 å andra stycket, 4 å första stycket och 5 å, 45 kap. 15 å andra stycket tredje meningen, 46 kap. 14 å och 15 å första stycket, 47 kap. 14å andra stycket, 15å och 23å andra stycket andra meningen, 50 kap. 19å andra och tredje styckena samt 51 kap. 14å andra stycket tredje meningen och 19 å andra—fjärde styckena.

Av den gjorda uppräkningen framgår att det av resp. paragrafer i rättegångs- balken bara är (de materiella) bestämmelserna om häktning och dylikt, reseförbud eller hämtning och dylikt som omfattas av det särskilda lagstift- ningsförfarandet. Många av de nämnda paragraferna innehåller föreskrifter också om annat. Som regel är de båda olika kategorierna av föreskrifter klart avgränsade från varandra i lagtexten. Dessa paragrafer kommer alltså i åtskilliga hänseenden att kunna ändras, utan att det särskilda beslutsförfa- randet blir tillämpligt.

Det kan tänkas att någon enstaka bestämmelse i rättegångsbalken förbisetts som hänvisar till någon av de nyss uppräknade föreskrifterna. Sådana hänvisningsbestämmelser omfattas av det särskilda förfarandet. En förutsättning härför är dock att de har självständig betydelse och inte bara utgör en erinran om vad som ändå skulle gälla.

På motsvarande sätt omfattar det särskilda lagstiftningsförfarandet bestämmelser i andra lagar. som hänvisar till någon av de nyss uppräknade reglerna i rättegångsbalken. Ibland hänvisas mera generellt till bestämmelser i rättegångsbalken. Ibland är hänvisningen mera specificerad. I båda fallen är det särskilda beslutsförfarandet tillämpligt, förutsatt att hänvisningen inbe- griper någon föreskrift i rättegångsbalken som omfattas av nämnda lagstift- ningsförfarande. Följande exempel på sådana hänvisningsbestämmelser må anföras: 9 å tredje stycket och 16 å lagen (196/.'262) om,/örsäkringsdomstol, 5 kap. 3 å lagen (l974.'37l ) om rättegången i arbetstvister, 16 och 25 åå Iför'va/tningsprocesslagen (I 971.291), 19 a å och 27 å lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyr'esnämna'er' och 2 ålagen (l974:1082) om bostadsdom- stol. Det må dock ånyo erinras om att en förutsättning för att hänvisningsbe- stämmelsen skall omfattas av det särskilda förfarandet är, att den kan anses ha självständig betydelse.

Ett särskilt problem blir i vad mån sådana hänvisningsbestämmelser som nyss sagts "drar med sig" andra föreskrifter i den ifrågavarande lagen, vilka alltså också blir omfattade av det särskilda förfarandet. Det skulle t. ex. kunna gälla inledande bestämmelseri lagen vilka anger dennas tillämpningsområde. Utvidgas sistnämnda bestämmelser blirju också räckvidden av en rättighets- begränsande "bihangsbestämmelse" i lagen större. En sådan konsekvens i fråga om lagstiftningsförfarandet bör dock antagas bara när den tekniska kopplingen mellan respektive bestämmelser i lagen i fråga är så direkt, att annan ståndpunkt svårligen kan intagas.

Det förekommer också att annan lag än rättegångsbalken inneha'I/er egna,

mer eller mindre självständiga _Rjreskri/ter om anhållande och häktning och dylikt eller hämtning och dylikt. Vissa exempel har getts tidigare. I fråga om den centrala lagstiftningen om administrativa frihetsberövanden åter- kommer rättighetsskyddsutredningen till detta i det följande. Här må allenast pekas på konkurs/agen (] 921.225) (94—95 åå; också t. ex. 88 å omfattas av det särskilda förfarandet), lagen om åtgärder vid samhällsfarlig osocial/tet (6 å) och militära rättegångslagen (29—32, 34, 36 och 85 åå). Ytterligare exempel finns 1 SOU 1975:75 s. 338339. Sådana bestämmelser är givetvis också omfattade av det särskilda förfarandet. Mot bakgrund av den detaljerade redovisning, som i det föregående givits i fråga om rättegångsbalken, bör det inte vara svårt att identifiera de bestämmelser i annan förfarandelagstiftning vilka omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

I detta sammanhang må ytterligare endast omnämnas följande lagar. Lagen ([ 964.167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare föreskriver i 7 å, att den som är under 18 år inte får häktas med mindre synnerliga skäl är därtill. Bestämmelsen omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Lagen (195298) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål ger i 2 å vissa möjligheter förjustitiekanslern att medge förlängning av tiden för avlåtande av häktningsframställning. Bl. a. denna paragraf i lagen omfattas av det särskilda förfarandet. Det må anmärkas att i förevarande fall lagens 1 å, som anger vilka brottmål lagen är tillämplig på, uppenbarligen måste omfattas av det särskilda förfarandet. Uppmärksammas bör dock att lagen är tidsbegränsad. En lag som enbart förlänger giltighetstiden (på högst två år) omfattas enligt fjärde stycket i förevarande grundlagsparagraf inte av det särskilda förfarandet. En motsvarighet till lagen om kriminalvård i anstalt är lagen (] 976.371 ) om behandlingen av häktade och anhållna ni./l. Med tillämpning av samma riktlinjer som använts i fråga om lagen om kriminal- vård i anstalt blir i vart fall följande bestämmelser i lagen 1976:371 att anse som omfattade av det särskilda förfarandet: 9 å, 11 å tredje stycket, 12, 17 och 18 åå. Härtill kommer 2 å, se nedan under 8 Skyddet för den kroppsliga integriteten.

Slutligen må i detta sammanhang erinras om att förslag nyligen lagts fram till åtskilliga ändringar i bestämmelserna om häktning och anhållande m. m. (SOU I977:50). Med hjälp av rättighetsskyddsutredningens föregående framställning är det lätt att sluta sig till vilka av paragraftexterna 1 SOU 1977:50 som skulle vara omfattade av det särskilda Iagstiftningsförfaran- det.

Särskilt må anmärkas att det i SOU 1977250 också föreslås att tingsrätt vid avgörande av häktningsfråga inte längre skall vara domför'med enbart en lagfaren domare utan att också två nämndemän skall medverka. Dessa organisatoriska regler omfattas över huvud inte av det särskilda förfarandet. Om man så ville skulle man i riksdagen, om fråga vore om proposition, utan vidare kunna bryta ut detta element för omedelbart beslut, därest yrkande om särskilt förfarande framfördes.

Barnavårdslagen

Principerna för fördelningen av författningsstoffet på särskilt resp. vanligt lagstiftningsförfarande har angivits i den allmänna motiveringen (4.103).

Kort sagt omfattar det särskilda förfarandet bara de materiella bestämmel- serna om tvångsingripande mot den enskilde samt enstaka specifikt rättig- hetsbegränsande förfaranderegler. Mot bakgrund härav och vad som eljest sagts för liknande fall i det föregående bör fördelningen göras på följande sätt i fråga om barnavårdslagen ( I 960.'97).

] kap. anger de ansvariga organen och beskriver i huvudsak deras åligganden. Kapitlet faller utanför det särskilda förfarandet. Detsamma gäller 2 kap.. som innehåller organisatoriska, delvis rent kommunalrättsliga bestämmelser om barnavårdsnämnderna.

3 kap. handlar om förfarandet i ärenden hos barnavårdsnämnd. Endast 17 å vilken främst handlar om hämtning till förhandling resp. läkarundersökning (och häremot svarande föreskrifter i 16 å) omfattas av det särskilda förfaran- det. Vad särskilt beträffar bestämmelsen i 18 å om rätt att vinna tillträde till den unges hem må anmärkas, att denna föreskrift faller inom ramen för undantaget för husrannsakan och dylikt i fjärde stycket andra meningen 2 i förevarande grundlagsstadgande.

4 kap. innehåller de centrala reglerna om tvångsingripanden. Här möter återigen frågan, hur man från rörelsefrihetssynpunkt bör se på institutet övervakning. Rättighetsskyddsutredningen anser att övervakning i sig inte bör anses ingripa i rörelsefriheten i regeringsformens mening. Detsamma gäller andra förebyggande åtgärder enligt 26 å utom föreskrifter. Detta leder till att 25 å, 26 å första stycket 3), 27, 29—31 och 33 åå bör anses omfattade av det särskilda förfarandet. 25 å innehåller de grundläggande materiella ingripandeförutsättningarna. 26å första stycket 3) och 27å handlar om föreskrifter, t. ex. föreskrifter om sjukvård, arbetsanst'allning eller vistelseort. 29 å föreskriver som yttersta åtgärd omhändertagande för samhällsvård. 30 å handlar om omhändertagande för utredning, högst fyra veckor. 31 å anger övriga fall av omhändertagande för samhällsvård. Dessa fall grundas ibland men ej alltid på de berördas samtycke. Slutligen ger 33å polisen vissa möjligheter att tillfälligt ta den unge i förvar.

5 kap. handlar om de omhändertagnas behandling. Härav bör den centrala placeringsbestämmelsen i 36 å anses omfattad av det särskilda förfarandet, likaså bestämmelsen om tillfälligt förvar i 37 å. Detsamma gäller 40 å andra stycket om viss befogenhet för barnavårdsnämnd i vistelsekommunen att besluta omplacering. 41 å första stycket innehåller eljest de grundläggande bestämmelserna om barnavårdsnämndens befogenhet med avseende på den unges person. Här sägs uttryckligen att den omhändertagne får underkastas den begränsning i rörelsefriheten som betingas av syftet med omhänderta- gandet. 41 å första stycket omfattas av det särskilda förfarandet.

Också de centrala bestämmelserna i 6 kap. om samhällsvårdens upphö- rande bör anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Det gäller 42 och 43 åå.

Bestämmelserna i 7 kap. om fosterbarnsvård m. m. saknar intresse i nu förevarande sammanhang. Inte heller någon bestämmelse i 8 kap. omfattas av det särskilda förfarandet. Detta kapitel handlar om barnavårdsanstalter.

Däremot bör 66 å anses omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Denna paragraf finns i 9 kap. som har rubriken ”Ungdomsvårdsskolor”. Paragrafen reglerar placeringsmöjligheterna. Också utskrivningsbestämmel- serna (67—68 åå) omfattas av nämnda förfarande.

10 kap. om kommuns rätt till ersättning för vissa vårdkostnader kan förbigås här.

1 11 kap. om förfarandet hos länsrätt i underställningsmål är det bara hämtningsföreskrifterna i 75 å första stycket som omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Bestämmelserna i 12 kap. om besvär omfattas inte av det särskilda förfarandet.

Vad beträffar 13 kap. om ansvarsbestämmelser m. m. synes tystnadsplikts— regeln i 91 å i sin helhet falla inom ramen för undantaget i fjärde stycket andra meningen 1 i nu förevarande grundlagsstadgande. Bestämmelserna om polishandräckning i 94å bör däremot anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Nykterhetsvårdslagen

1 lagen (1 9545 79) om rivkterhetsvård bör de inledande bestämmelserna (1—2 åå) anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Bestäm- melserna innehåller nämligen vissa Iegaldefinitioner(av begreppen ”alkohol- missbruk" och "alkoholhaltiga drycker") och bl.a. på grund därav styr dessa föreskrifter tillämpningsområdet för lagens tvångsbestämmelser.

1 övrigt bör, på motsvarande sätt som beträffande barnavårdslagen, följande bestämmelser i nykterhetsvårdslagen anses omfattade av det särskilda beslutsförfarandet: 13 å 2 mom. andra stycket första meningen och tredje stycket, 18å första stycket och på grund därav även 15 å, 21 å, 22 å fjärde stycket andra och tredje meningarna, 25 å, 27 å tredje stycket, 35 å, 36 å andra stycket (b,coch d), 37 å,38 å,44—46 åå,49 å 1 mom. första stycket, 51 å andra stycket, 52 å, 54 å, 55 å och 58 å.

Vad särskilt beträffar 49å så innehåller den i 1 mom. föreskrifter om ”försökspermission". Sådan innebär att den intagne får på försök vistas utom anstalten under återstoden av vårdtiden eller under viss del därav. Samma paragraf har i 2 mom. en bestämmelse om ”tillfällig permission" (högst sju dagar i följd). 1 vad bestämmelsen om möjlighet till försökspermission avser återstoden av vårdtiden synes den motsvara vad som i andra sammanhang brukar kallas utskrivning på försök eller för fängelsestraffets del villkorlig frigivning. Dessa regler bör anses omfattade av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Motsatsen bör däremot anses gälla för regler om tidsbegränsad permission. 49å 2 mom. omfattas inte av det särskilda förfarandet.

1 övrigt torde endast 58 å tarva särskild kommentar. Den handlar visserligen bara om det fall att någon som är hemfallen åt alkoholmissbruk vill frivilligt ingå på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Då får han enligt stadgandet tas in där. Ett villkor härför är emellertid att han skriftligen förbundit sig att stanna kvar på anstalten under viss tid, högst sex månader. "Den, som är sålunda intagen å allmän vårdanstalt, må kvarhållas under den tid, som angives i den skriftliga förbindelsen, men må, när omständigheterna därtill föranleda, utskrivas tidigare”. På grund av kvarhållningsrätten måste också 58 å anses omfattad av det särskilda förfarandet.

Lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall samt anknytande lagstiftning

1 lagen (1966f293) om beredartde av sluten psykiatrisk vård i vissa/all är till en början den centrala materiella tvångsbestämmelsen, l å, omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller 3 å.

Flertalet regler i lagens avsnitt om intagning för vård (3—12 åå) är av förfarandekaraktär. De präglas av en strävan att stärka rättssäkerheten så mycket som möjligt. 4 å handlar om vem som får ansöka om någons intagning. 5 å föreskriver att vårdintyg skall bifogas och anger vad vårdintyg skall innehålla. 6 å reglerar vem som är behörig att utfärda vårdintyg. Dessa regler bör inte anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

[ 7 å omfattas första, andra och fjärde styckena av det särskilda förfarandet (femte stycket synes vara av ren konsekvenskaraktär). Här ges polismyndig- heten befogenhet att i brådskande fall omhänderta någon, som sannolikt är psykiskt sjuk och farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv.

Om handlingarna är i ordning och sannolika skäl föreligger för att vård kan beredas med stöd av lagen, får den ansökningen avser tas in på sjukhus (8 å). Därefter skall överläkaren efter undersökning av patienten snarast möjligt pröva, om vård kan beredas denne med stöd av lagen. Prövningen skall som regel göras senast tionde dagen efter intagningen. Finner överläkaren att lagens förutsättningar är uppfyllda skall han besluta, att patienten även i fortsättningen skall vara intagen på sjukhuset. [ annat fall skall han omedelbart skriva ut denne (9 å). Dessa bestämmelser omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

13 å om kvarhållningsrätten och möjligheterna i allmänhet att utöva tvång mot patientens person omfattas av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller, som tidigare anförts, 15 å om granskning och kvarhållande av brev och dylikt. 14 å handlar om tillstånd för patienten att vistas på egen hand utom sjukhusområdet under viss del av dygnet eller tillfälligt under visst antal dygn. Detta stadgande bör, såsom avseende verkställighetsmodaliteter, inte anses omfattat av det särskilda beslutsförfarandet.

Bestämmelserna om slutlig utskrivning i 16å omfattas däremot av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller föreskrifterna rörande utskrivning på försök i 19 å och 20å första stycket.

Avsnittet om besvär m. m. (21—27 åå)synes inte innehålla någon föreskrift som omfattas av det särskilda förfarandet. Det gör inte heller avsnittet om nämnderna (utskrivningsnämnderna och psykiatriska nämnden, 28—34 åå).

Handräckningsparagrafen (35 å) synes omfattad av det särskilda förfaran- det.

I anslutning till lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall bör nämnas lagert ( I 966.301 ) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål. I 8 å i sistnämnda lag föreskrivs att den som är på fri fot och skall undergå rättspsykiatrisk undersökning är skyldig att inställa sig för undersökning på tid och plats som undersökningsläkaren bestämmer. Enligt 10 å skall polismyndighet på begäran av undersökningsläkaren lämna handräckning om misstänkt, som är på fri fot, inte ställer sig till förfogande för

undersökningen. Dessa bestämmelser är omfattade av det särskilda förfaran— det. Vidare kan enligt 9 å domstolen under vissa förutsättningar besluta att misstänkt, som är på fri fot, skall tas in på viss rättspsykiatrisk klinik för undersökningens genomförande. I regel får intagningstiden då vara högst tre veckor. Kvarhållningsrätt föreligger. Föreskrifterna härom i 9å första och andra styckena omfattas av det särskilda förfarandet. Av det föregående har framgått att detsamma gäller 9 a å om rätt att kvarhålla brev. Se vidare under 8 Skyddet för den kroppsliga integriteten.

Omsorgslagen

Lagen (1967:940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen) innehåller dels bestämmelser om rätt till omsorger (Och vissa därtill anknytande organisatoriska regler) och dels bestämmelser om skyl- dighet att underkasta sig omsorger (och vissa väsentligen därtill anknytande organisatoriska regler och förfaranderegler). Reglerna om rätten till omsorger kan förbigås här. Och av tvångsreglerna är det i princip bara de materiella som omfattas av det särskilda förfarandet.

Omsorgslagen är såtillvida speciell som den omfattar både föreskrifter om vårdtvång och föreskrifter om skolplikt (särskolplikt). Som slagits fast i det föregående omfattas "tyngre tjänsteplikter" av det särskilda lagstiftningsför- farandet, enär det ingår ett element av rörelsefrihetsinskränkning i dem. Skolplikt får anses höra hit. I själva verket kan särskolplikten leda till mera av ingrepp i regeringsformens skydd för rörelsefriheten än den vanliga skol- plikten. Enligt omsorgslagen kan man nämligen i vissa fall besluta(28 å)—och i visst fall tvångsvis genomdriva (54 å) — att en särskolelev bor annorstädes än i det egna hemmet.

Mot bakgrund av det sagda bör följande bestämmelser i omsorgslagen anses omfattade av det särskilda förfarandet: 24—26, 28 och 30 åå, 31 å första stycket, 34, 35, 38, 39 och 40 åå samt 54 å.

Vad särskilt beträffar 34å om vård i vårdhem eller specialsjukhus för psykiskt utvecklingsstörda så avser denna paragraf visserligen huvudsak- ligen fall då de berörda samtyckt till vården. Men eftersom inte enbart sådana fall avses bör 34å (och inte bara 35 å) tas med här.

Smittskyddslagen

Smittskyddslagen (I968:231) bör till följande delar anses omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet: 4å som styr lagens tillämpningsområde, 6 å, 7å första—tredje styckena och 8å om skyldighet att underkasta sig undersökning och vård för allmänfarlig sjukdom, 11å om isolering av befolkningen inom visst område, 12 å, 14 å första och andra styckena, 15 å tredje stycket och 16å om skyldighet att underkasta sig undersökning och vård för venerisk sjukdom, 25 å om polishandräckning, 27 å om bötesstraff för den som bryter mot isoleringsföreskrift och 30 å om befogenhet i vissa fall för regeringen att förordna om avspärrning av visst område för att hindra att smittsam sjukdom sprids.

Vissa bestämmelser i övrigt

Syftet med den nu gjorda genomgången av ett antal centrala rörelsefrihets- begränsande lagar har varit att ge en bild av hur gränsen skall dras mellan tillämpningsområdena för det särskilda och det vanliga Iagstiftningsförfaran- det. Utöver de lagar som sålunda nämnts finns det emellertid åtskilliga andra bestämmelser som begränsar rörelsefriheten och därför skall omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Att här räkna upp alla dessa bestämmelser kan inte anses behövligt och är f. ö. knappast heller möjligt. Här må hänvisas till den systematiska framställningen i bil. 10 i 1973 års fri- och rättighetsut- rednings betänkande SOU 1975:75. Endast följande må tilläggas.

[ lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande omfattas 1—3 och 8—10 åå av det särskilda förfarandet. I fråga om lagen (1976.'511) om omhändertagande av berusade personer m. m. gäller detsamma för främst 1, 3 och 4 åå samt 7 å tredje stycket. Av lagen (1975.'89) om ordning och säkerhet inom järnvägsom- råde omfattas 1 å och 2 å första och andra styckena av det särskilda förfarandet.

Här må också pekas på 54 å sjömanslagen (] 973.282) som ger befälhavaren befogenhet att hålla brottslig sjöman kvar ombord tills denne kan överlämnas till svensk myndighet. Denna bestämmelse omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller en motsvarande regel i 5 kap. 5å ltt/ilarts/agen (1957.'297, se 1967z71).

Grundläggande lagregler rörande pass omfattas av det särskilda lagstift- ningsförfarandet. Härmed avses främst en regel om att man inte får lämna riket utan att ha pass. Vidare avses därmed sammanhängande regler som anger de materiella förutsättningarna för att få pass resp. drabbas av passets återkallande. (Förslag till passlag har lagts fram i propositionen 1977/ 781156).

En bestämmelse i 14 å tredje stycket naturvårdslagen (1964:822) bör omnämnas. Behövs särskilt skydd för djurlivet inom visst område får enligt detta stadgande regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela bl. a. föreskrifter som inskränker allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Frågan, om en avspärrning av ett markområde berör regeringsformens rörelsefrihetsskydd, beror i första hand av hur stort det område är som det gäller. (Även andra faktorer torde spela in, t. ex. hur länge avspärrningen avses vara samt dess intensitet.) Emellertid innebär lagstadgandet, som trätt i kraft den 1 januari 1975, att normgivnings- befogenhet delegeras. Stöd i 8 kap. regeringsformen torde saknas för att i denna delegering inkluderas befogenhet att besluta rörelsefrihetsbegrän- sande normer. Man torde därför få utgå från att stadgandet inte avser att leda till begränsning av rörelsefriheten i regeringsformens mening. Det omfattas då inte av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Här må slutligen pekas på reglerna i 34, 35, 37 och 38 åå (samt 81 å första stycket p. 4) civil/örsvarslagen (1960:74, omtryckt 1975:712) om utrymning, omflyttning, bortnyttningsförbud och inflyttningsförbud. Föreskrifterna härom är tillämpliga bara vid krig eller krigsfara. De berör emellertid rörelsefriheten. En sådan beredskapslagstiftning som dessa bestämmelser utgör omfattas därför av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Vissa tjänsteplikter

Det särskilda lagstiftningsförfarandet omfattar regler om sådan tjänsteplikt som måste anses begränsa rörelsefriheten. Hit hört. ex. värnplikt, skyldighet att fullgöra vapenfri tjänst samt skolplikt. Hit hör däremot inte så begränsade åligganden som t. ex. skyldigheten att åtaga sig kommunala förtroendeupp- drag. Mera preciserat har i det föregående berörts reglerna i omsorgslagen om särskolplikt. De bestämmelser i skollagen (1962:319. omtryckt 197011026) som sålunda omfattas av det särskilda förfarandet är 30, 31 och 33 åå. 34 å första och andra styckena, 35 och 36 åå, 39 å andra stycket och 39 a å första stycket. Också 25 a å skollagen om läkarundersökning bör uppmärksammas (SFS 1975:159). De bestämmelser i värnpliktslagen (1941:967, omtryckt 19691378) som omfattas av det särskilda förfarandet är i första hand följande: 1—5 åå som innehåller grundläggande bestämmelser om värnplikt, bl. a. om värnpliktsåldern och frikallande på grund av sjukdom och dylikt, 27å om utbildningstiden, beredskapsövningar m. m., 28 åom mobilisering samt 40 å om hämtning genom polisens försorg. Också civilförsvarsplikten torde få anses höra hit. Följande bestämmelser i civil/örsvarslagen bör på den grunden anses omfattade av det särskilda förfarandet: 11 å, 12å 1—4 mom., 19 och 77 åå 79å 3 mom. och 81 å första stycket 1).

8 Skyddetjör den kroppsliga integriteten

Enligt utredningens förslag skall förslag till lag som angår begränsning av skyddet för kroppslig integritet omfattas av det särskilda lagstiftningsförfa- randet enligt 2 kap. 12 å tredje stycket regeringsformen.

1 det följande redovisar utredningen en utförlig exemplifiering av befintliga rättighetsinskränkande bestämmelser i nu gällande lagstiftning i fråga om det skydd mot kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp som regeringsformen ger varje medborgare.

[denna exemplifiering förekommer bestämmelser som redan gåtts igenom i tidigare avsnitt, främst i fråga om rörelsefriheten (avsnitt 7). Sådana bestämmelser skall även på grund av att de utgör ingrepp i skyddet för den kroppsliga integriteten omfattas av det särskilda förfarandet.

Utlänningslagstiftningen behandlas inte i detta sammanhang. Utred- ningen återkommer till den i specialmotiveringen till 2 kap. 20 å tredje stycket regeringsformen.

Den gällande rättighetsinskränkande lagstiftningen delas i det följande in i fyra grupper. nämligen

a) påtvingat kroppsligt ingrepp, som innebär våld mot människokroppen,

b) påtvingat kroppsligt ingrepp i annat fall, dvs. kroppsbesiktning, främst läkarundersökning, samt smärre ingrepp av typ vaccination, tagande av blodprov eller fingeravtryck,

c) kroppsvisitation eller således undersökning av någons kläder eller av det som någon bär med sig, samt

d) samhällets rätt att i andra fall utöva våld mot enskilda personer, dvs. en mera generell rätt för det allmännas verkställande organ till våldsutövning för genomförande av vissa förvaltningsuppgifter.

Eftersom gränsdragningen mellan de fyra grupperna inte är entydig, blir indelningen i viss mån godtycklig. Så t. ex. torde en kroppsvisitation, som innebär att inte endast kläderna hos en person undersöks utan även kröppens håligheter (vid narkotikabrott exempelvis), närmast vara att anse som kroppsbesiktning. Skyddet i regeringsformen är emellertid detsamma för de fyra grupperna, varför godtyckligheten i gränsdragningen inte är av intresse i nu förevarande sammanhang.

a) Påtvingat kroppsligt ingrepp, som innebär våld mot människokroppen

De nu medgivna påtvingade kroppsliga ingrepp som innefattar våld är betingade av främst medicinska skäl.

Den som med skäl kan antas komma att på grund av sin könsdrift begå brott som medför allvarlig fara eller skada för annan eller på grund av könsdriftens abnorma inriktning eller styrka åsamkas svårt själsligt lidande eller annan allvarlig olägenhet får kastreras enligt lagen (1944.'133) om kastrering. Saknar någon på grund av rubbad själsverksamhet förmåga att lämna giltigt samtycke till kastrering, får han enligt 2 å kastreras. även om sådant samtycke inte föreligger. Vederbörandes vårdnadshavare, förmyn— dare. make eller, i fråga om den som är intagen på allmän vårdanstalt, anstaltens läkare eller föreståndare skall beredas tillfälle att yttra sig och socialstyrelsen skall ge sitt tillstånd.

Transplantations/agen (1975:190) äger tillämpning på sådana ingrepp som innebär att organ eller annat biologiskt material tas från levande eller avliden person för behandling av sjukdom eller kroppsskada hos annan person (1 å). lngrepp enligt denna lag på levande person får i regel företas endast om denne skriftligen samtyckt till ingreppet (4å första stycket). På den som inte fyllt aderton år eller som på grund av psykisk abnormitet saknar förmåga att lämna sådant samtycke får dock ingrepp ske om medicinska skäl påkallar att biologiskt material för transplantation tas från denne. Vederbörandes vårdnadshavare, förmyndare eller god man skall beredas tillfälle att yttra sig och socialstyrelsen skall ge sitt tillstånd. lngrepp får inte företas mot givarens vilja (4å andra stycket). Bestämmelse i denna lag, som utgör stöd för att ingrepp i vissa fall kan göras utan att uttryckligt samtycke föreligger, kommer att omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

] detta sammanhang berörs inte nu gällande abortlag (19741595), enligt vilken havandeskap får avbrytas endast på begäran av den havande kvinnan. Enligt tidigare bestämmelser, vilka upphävdes 1.1.1975. fick havandeskap avbrytas under vissa villkor utan den havande kvinnans begäran därom. Enligt nu gällande steriliseringslag (l975r580) får sterilisering utföras endast på begäran av den som skall steriliseras. Det kan således inte vara fråga om ett påtvingat kroppsligt ingrepp, varför även denna lag faller utanför det särskilda beslutsförfarandets tillämpningsområde. Skulle emellertid dessa båda lagar ändras så, att abort eller sterilisering kunde äga rum utan medgivande, skulle detta självfallet medföra att det särskilda förfarandet blev tillämpligt.

b) Påtvingat kroppsligt ingrepp i annat fall

1 det följande berörs sådana bestämmelser som medger påtvingade kroppsliga ingrepp i andra fall än som redovisats under a). Framställningen avser sådana ingrepp, som innebär besiktning av människokroppen, dvs. kroppsbesikt- ning. Främst avses därmed läkarundersökning, smärre ingrepp av typ vaccination samt tagande av blodprov och fingeravtryck.

1 28 kap. rättegångsbalken finns bestämmelser om bl, a. kroppsbesiktning. Beträffande den som skäligen kan misstänkas för brott. som kan medföra fängelse, får, för eftersökande av föremål som är underkastat beslag eller eljest för att utröna omständighet, som kan äga betydelse för utredning om brottet, kroppsbesiktning företas (12 å). Om det erfordras får blodprov tas, liksom, om det kan ske utan nämnvärt men, annan undersökning utföras. Detta stadgande omfattas av det särskilda förfarandet. Enligt 28 kap. 14å rättegångsbalken får av den som är anhållen eller häktad tas fotografi och fingeravtryck. Detta gäller även annan, om det erfordras för utredning av brott, som kan medföra fängelse. Tagande av fingeravtryck är ett ingrepp i den kroppsliga integriteten och bestämmelsen i 14 å skall på grund härav falla inom det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Däremot kan, enligt utredningens mening, tagande av fotografi inte anses vara ett kroppsligt ingrepp i sådan mening att det innebär en inskränkning i skyddet för den kroppsliga integriteten.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om tvångsmedel i brottmål, bl. a. om kroppsbesiktning,är tillämpliga i ärende om utlämning enligt föreskrift i 16 å lagen (1957:668) om utlämning/är brott och 12 å lagen (1 959.254) om utlämning

för brott till Danmark, Finland, Island och Norge.

Enligt 37 å militära rättegångslagen ([ 948:4 72) får bestraffningsberättigad befattningshavare med anledning av brott, som underlydande är misstänkt för, förordna om kroppsbesiktning. Även denna bestämmelse omfattas av det särskilda förfarandet.

Enligt lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov har polisman rätt att företa alkoholutandningsprov dels på den som är skäligen misstänkt för brott, främst traliknykterhetsbrott, om frågan om den misstänktes alkoholpå- verkan kan få betydelse för utredning om brottet, dels rutinmässigt på motorfordonsförare i vissa situationer utan att misstanke om trafiknykter- hetsbrott föreligger. Tidigare skedde utandningsprov i huvudsaklig överens- stämmelse med de ovannämnda reglerna om kroppsbesiktning i 28 kap. 12 å rättegångsbalken. Den som vägrar medverka vid alkoholutandningsprov får underkastas blodprov och läkarundersökning (4 å). Det särskilda förfarandet är tillämpligt på sistnämnda stadgande.

Detsamma gäller 3å lagen (l976:511) om omhändertagande av berusade personer m. m. Där stadgas att om det behövs med hänsyn till den omhändertagnes tillstånd, skall han så snart det kan ske underkastas läkarundersökning.

1 brottmål kan allmän domstol besluta om läkarundersökning om sådan antas få betydelse för bl. a. bestämmande av påföljd. 1 det följande upptagna bestämmelser, som tvingar en misstänkt person att underkasta sig läkarun- dersökning, faller inom det särskilda förfarandets tillämpningsområde.

Enligt 7 ålagen (1964.'542) om personundersökningi brottmål kan rätten, om

skäl därtill föreligger, förordna läkare att avge läkarintyg angående misstänkt. lnnan någon döms till internering eller överlämnas till öppen psykiatrisk vård eller någon som ej fyllt aderton år döms till ungdomsfängelse, skall sådant läkarintyg avges av psykiater, om rättspsykiatrisk undersökning inte redan verkställts. Den som ej är häktad är pliktig att inställa sig för läkarundersök- ning. Om han uteblir, får polismyndigheten genom handräckning hämta honom till undersökningen.

Enligt 1 å lagen ( ] 966.301 ) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål kan rätten besluta om undersökning av den misstänktes sinnesbeskaffenhet (rättspsykiatrisk undersökning). Sådant beslut får meddelas om den miss- tänkte erkänt gärningen eller övertygande bevisning förebragts att han begått gärningen. Den som ej är häktad är pliktig att inställa sig för undersökning. Om han inte frivilligt medverkar, kan han tvångsintas på rättspsykiatrisk klinik. Polismyndigheten skall på begäran lämna handräckning.

Enligt lagen (1966293) om beredande av sluten psykiatrisk vårdi vissafall får intagning på sjukhus med stöd av lagen ske efter ansökan eller efter domstols förordnande. Till ansökan skall fogas vårdintyg. Sådant intyg får enligt 6å andra stycket utfärdas endast i omedelbar anslutning till personlig undersök— ning av den som ansökningen avser. Den som får göra ansökan om intagning äger föranstalta om sådan undersökning. Bestämmelser om polishandräck- ning finns i 35 å. Denna bestämmelse ger stöd för att tvång får tillgripas mot person som inte frivilligt ställer sig till förfogande för undersökning och skall anses omfattad av det särskilda förfarandet.

I detta sammanhang skall också nämnas bestämmelser om blodundersök- ning eller annan undersökning rörande ärftliga egenskaper, s. k. rättsantro- pologisk undersökning, i mål om faderskap enligt 3 kap. föräldrabalken, intagna i 1 å lagen (1958:642) om blodundersökning m. m. vid utredning av faderskap. Som tvångsmedel används vite (2 å). Reglerna omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

Enligt regler i smittskyddslagen (] 968.231) är den som lider av allmänfarlig sjukdom eller är smittoförande av sådan sjukdom skyldig att låta undersöka sig av läkare (6 å). Exempel på andra bestämmelser i denna lag som skall omfattas av det särskilda förfarandet är 8, 12, 15 och 25 åå. Sistnämnda bestämmelse ger stöd för polishandräckning.

Här må också omnämnas 5å lagen (1960:408) om behörighet att utöva läka/yrket, 6 å lagen (1963.'251) om behörighet att utöva tandläkaryrket och 5 å lagen (196561) om behörighet att utöva veterinäryrket m. m. Dessa bestäm- melser, enligt vilka läkare, tandläkare resp. veterinäri visst fall är skyldig att undergå läkarundersökning, omfattas av det särskilda lagstiftningsförfaran- det.

Bestämmelser som innebär skyldighet att underkasta sig kroppsbesiktning, främst läkarundersökning, för den som exempelvis är sysselsatt med livsmedelshantering bör anses omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Som exempel kan nämnas 21 å livsmedelslagen (197/.'511).

I lagen (1976.'600) om offentlig anställning har tagits in föreskrifter om vissa tvångsåtgärder bl. a. läkarundersökning (13 kap. 2 å). Denna bestämmelse skall omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

Lagen (1974.'203) om kriminalvård i anstalt innehåller i princip bestäm- melser av konsekvenskaraktär, dvs. dessa utgör inte självständiga ingrepp i

fri- och rättighetsskyddet och omfattas inte av det särskilda förfarandet. Ett undantag torde dock utgöras av 10 å. som stadgar att intagen som ett led i behandlingsplaneringen har att vid behov genomgå medicinsk-psykologisk eller annan särskild behandling.

1 lagen (1954:579) om nykterhetsvård omfattas vissa delar av 13 å av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller 16 och 17 åå barnavårdslagen (196997), 5 å lagen (1964.'450) om åtgärder vid samhälls/ärlig asocialitet och 2] kap. 10 åjöräldrabalken. Med stöd av dessa stadganden kan läkarundersök- ning beslutas.

Slutligen må här pekas på regler i brottsbalken, enligt vilka föreskrift att underkasta sig läkarvård kan meddelas den som blir eller har blivit villkorligt frigiven från fängelse (26 kap. 15 å), dömd till skyddstillsyn (28 kap. 6 å)eller överförd till vård utom anstalt vid ungdomsfängelse (29 kap. 7 å) eller internering (30 kap. 10 å). Sådana regler omfattas av det särskilda lagstift— ningsförfarandet.

c) Kroppsvisitation

Bestämmelser som medger undersökning av någons kläder eller av det som någon här med sig, t. ex. en väska, ingriper i skyddet för den kroppsliga integriteten och faller inom det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämp- ningsområde. Följande exempel må nämnas.

1 28 kap. 11 å rättegångsbalken sägs att om anledning förekommer att brott begåtts, för vilket stadgas fängelse, får kroppsvisitation företas för eftersö- kande av föremål, som är underkastat beslag eller eljest till utrönande av omständighet, som kan äga betydelse för utredning om brottet. På annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får kroppsvisitation också företas under vissa förutsättningar.

Till rättegångsbalkens regler om tvångsmedel, bl. a. om kroppsvisitation. hänvisar, som nämnts i det föregående under b), 16å lagen (1957:668) om utlämning för brott och 12å lagen (I959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge. 1 37 å militära rättegångs/agen (] 948.'4 72) finns bestämmelse om kroppsvisitation.

Om rätt för tulltjänsteman att kroppsvisitera resande från utlandet stadgas i 19 å lagen (] 960.418) om straffför varusmuggling, som även innehåller vissa andra föreskrifter om rätt att företa kroppsvisitation. Till dessa bestämmels. r hänvisar 14å valuta/agen (1939:350) och 2 å lagen (l973.'431) om utredning angående brott mot utländsk tullag.

Enligt lagen (1970:926) om särskild kontroll på./lygp/ats får kroppsvisitation ske av passagerare eller annan som uppehåller sig inom flygplatsområde. Väska eller annat slutet förvaringsställe inom området får också undersökas. Bestämmelser i denna lag vilka medger undersökning av någons kläder eller av det som någon bär med sig omfattas av det särskilda lagstiftningsförfa- randet.

Här må även nämnas vissa bestämmelser i lagen (197—4.203) om kriminal- vård i anstalt, som medger kroppsvisitation av besökande och 2å lagen (1976.'371) om behandlingen av häktade och anhållna m../l.. enligt vilket stadgande häktad senast vid ankomsten till förvaringslokalen skall visiteras. Motsvarande gäller beträffande den som har anhållits eller gripits på grund av brott.

d) Samhällets rätt att i andra fall utöva våld mot enskild person

Om begreppet våld och exempel på våldsanvändning, se 1973 års fri- och rättighetsutrednings betänkande, bilaga 11 (SOU 1975:75 s. 363 f.). Där nämns. utöver vad som i brottsbalken sägs utgöra misshandel (tillfogande av kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försättande i vanmakt eller annat sådant tillstånd), andra fysiska angrepp som innebär berörande, t. ex. fasthållande eller knuffande. Som exempel på hjälpmedel som kan komma till användning vid utövande av våld mot person nämns där vidare batong, fängsel och skjutvapen.

Bestämmelser som medger att våld får utövas från det allmännas sida gentemot enskild person utgör en begränsning av skyddet mot ingrepp i den kroppsliga integriteten och skall omfattas av det särskilda lagstiftningsförfa- randet. Som berörts idet föregående (4.1 1.2) finns sådana regler bl. a. i 24 kap. 2 å brottsbalken. vilket stadgande utgör stöd för polismans våldsbefogen het gentemot enskild.

5 å lagen (1977.'67) om tilläggsavgi/i i kollektiv persontrafik ger tjänsteman, som utför avgiftskontroll, rätt att från färdmedlet avvisa resenär som vägrar lösa biljett eller tilläggsavgift. Eftersom stadgandet ger tjänstemannen (eller annan företrädare för det allmänna) rätt att använda våld för att verkställa avvisningen, innebär detta ett ingrepp i skyddet för den kroppsliga integri- teten och stadgandet skall omfattas av det särskilda förfarandet. Motsvarande gäller beträffande 28å andra stycket kommunal/agen (1977:179) om befo- genhet för ordförande vid fullmäktigesammanträde att utvisa den som uppträder störande och ej rättar sig efter tillsägelse.

Det må erinras om att frågan om gränsdragningen mellan ingrepp i kroppslig integritet å ena sidan och husrannsakan å andra sidan berörts i den allmänna motiveringen (4.11.2).

9 Rätten till offert!/ig/örhand/ing vid domstol

Den centrala regeln om domstolsförhandlings offentlighet är 2 kap. 11 å andra stycket regeringsformen. Principen att förhandling vid domstol skall vara offentlig kan begränsas med hänsyn till motstående intressen av olika slag. Bestämmelserenligt vilka domstolsförhandling kan hållas inom stängda dörrar faller inom det särskilda Iagstiftningsförfarandets tillämpningsom- råde.

Rättegångsba/kens huvudregel i detta sammanhang, 5 kap. 1 å första stycket, stadgar att förhandling vid domstol skall vara offentlig. Från denna huvudregel finns en rad undantag, som ger domstol rätt att förordna om att förhandling skall hållas inom stängda dörrar. Flera anges i denna paragraf, medan åtskilliga finns i andra författningar.

15 kap. 1 å andra—fjärde styckena rättegångsbalken sägs bl. a. att hänsyn till sedligheten, rikets säkerhet och yrkeshemlighet kan medföra avsteg från principen om domstolsförhandlings offentlighet. Vidare skall i vissa typer av mål, bl. a. i mål om ansvar för utpressning och olovlig avlyssning, förhandling hållas inom stängda dörrar om rätten finner att offentligheten skulle vara till men för enskild. Förhandling under förundersökning i brottmål, t. ex. häktningsförhandling, kan i vissa fall hållas inom stängda dörrar. 1 brottmål

får förhandling som angår utredning rörande den åtalades personliga förhållanden äga rum inom stängda dörrar. Detsamma gäller förhör med den som är under femton år och med den som lider av rubbning av själsverk- samheten. Föreskrifterna skall omfattas av det särskilda förfarandet.

Av de undantag som finns i andra lagar skall här nämnas följande. 92 å militära rättegångs/agen (] 9484 72) föreskriver stängda dörrar under bered- skapstillstånd och då landet är i krig, förutsatt att offentligheten kan antas vara till skada för krigsföretag eller menlig för försvarsmaktens säkerhet. Enligt 15 kap. 6 ågi/"termå/sba/ken kan rätten förordna att äktenskapsmål skall handläggas inom stängda dörrar om part begär det. Förhandling i mål eller ärende enligtjöt'äldmba/ken kan, om rätten finner det lämpligt, hållas inorn stängda dörrar (20 kap. 10 å). 1 brottmål där den åtalade är under 21 år kan, med hänsyn till hans ungdom, rätten förordna att målet skall handläggas inom stängda dörrar enligt 8 å andra stycket lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. I mål om obehörigt användande eller yppande av yrkeshemlighet eller om missbrukande av förebild får, enligt 12 å lagen ( 1 93 I .'152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens, på begäran av den, vars rätt anses kränkt genom den åtalade gärningen, undantag göras från offentlighetsprincipen. Enligt 16å lagen (197041 7) om marknadsdomsto/ m. in. kan domstolen förordna att sammanträde för handläggning av konkurrensbegränsningsärende skall hållas inom stängda dörrar.

Förhandling i högsta domstolen i ärende om utlämning skall hållas inom stängda dörrar, om det begärs av den vars utlämnande det gäller eller om det krävs av hänsyn till främmande stat. Bestämmelser om detta finns i 19 å lagen (1957:668) om utlämning/ör brott och 13 å lagen (I 95 9.254) om utlämning/ör brott till Danmark, Finland. Island och Norge.

Även hänvisningsbestämmelser omfattas under förutsättning att de kan anses ha självständig betydelse—av det särskilda förfarandet. Närmare härom se under avsnitt 7 (angående rättegångsbalken och viss anknytande lagstift- ning).

Följande är exempel på sådana hänvisningsbestämmelser: 9å tredje stycket lagen (196/.'262) om försäkringsdomstol (det må dock anmärkas att detta stadgande även ger försäkringsdomstolen rätt att, även i annat fall än som avses i 5 kap. ] å rättegångsbalken, förordna att handläggning skall ske inom stängda dörrar); 5 kap. 3 å lagen (1 974:3 71) om rättegången iarbetstvister; 2 å lagen (1 974.'1082) om bostadsdomstol (det erinras om att 17 å denna lag föreskriver att bostadsdomstolen utöver vad som följer av 5 kap. ] å rättegångsbalken kan förordna att handläggning av vissa ärenden enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. skall hållas inom stängda dörrar, om det behövs med hänsyn till privatlivets helgd eller enskilds behöriga ekonomiska intresse); samt 16 å _för'va/tningsprocess/agen (197/:291).

Slutligen skall i detta sammanhang beröras två stadganden i lagen (1976:580) om medbestämmande iarbetslivet, MBL. Enligt 70 å föreskrivs att, utöver vad som i övrigt gäller, arbetsdomstolen i mål om tillämpningen av MBL eller om kollektivavtal kan förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar under vissa angivna förutsättningar. Denna regel begränsar rätten till offentlig förhandling vid domstol. Därigenom utvidgas de eljest gällande möjligheterna att hålla förhandling vid arbetsdomstolen inom

stängda dörrar. Bestämmelsen skall omfattas av det särskilda förfarandet. Genom 63å MBL hänvisas indirekt till bl. a. bestämmelserna i 5 kap. rättegångsbalken om offentlighet och icke-offentlighet vid domstolsförhand- lingar. I denna regel utsägs inte annat än som skulle gälla den regeln förutan. nämligen att arbetstvister i princip skall handläggas enligt lagen (19741371) om rättegången i arbetstvister och att åtal skall väckas vid allmän domstol. Hänvisningsregeln i 63 å är således inte självständig och skall inte omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Det må anmärkas att vissa följdändringar i bl. a. rättegångsbalkens bestämmelser om möjlighet för domstol att hålla förhandling inom stängda dörrar föreslås i en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria (Ds Ju 1977:11) med förslag till ny sekretesslagstiftning.

10 Riksdags/örfarandet

Tiden och sättet att framställa yrkande om att lagförslag skall vila enligt tredje stycket regleras i riksdagsordningen (5 kap. ] å st. 2 och tilläggsbestämmelse 5.1.3). Väcks inte bara yrkande om uppskov utan också yrkande att förslaget skall förkastas, skall sistnämnda yrkande prövas först; se 5 kap. 3å tredje stycket riksdagsordningen. Prövning av fråga om omedelbart antagande enligt regeln om fem sjättedels majoritet förutsätter omröstning och kan alltså inte göras med acklamation; se andra stycket i samma paragraf. Närmare föreskrifter om konstitutionsutskottets prövning finns i 4 kap. 10 å tredje stycket och tilläggsbestämmelse 5.3.1 i riksdagsordningen. Att tolv- månaderstiden skall löpa från det att det första utskottsyttrandet i ärendet anmäldes i kammaren får till följd att återremiss enligt någon av föreskrif- terna härom (4 kap. 9 å st. 1 samt 5 kap. 6 och 7 åå riksdagsordningen) eller hänvisning till nytt utskott (4 kap. 9 å st. 2 riksdagsordningen) inte behöver fördröja handläggningen. I fråga om förfarandet i fall då det har väckts mer än ett förslag om begränsning i samma hänseende av en viss rättighet och det yrkas att något av dem eller alla skall vila hänvisas till 5 kap. 8 å första stycket riksdagsordningen.

2 kap. 18 _å'

[ denna paragraf återfinns bestämmelsen om rätt till ersättning vid exprop- riation och annat sådant förfogande. Innebörden av stadgandet i den avfattning som rättighetsskyddsutredningen föreslår har angetts i den allmänna motiveringen (8.2). Grunderna för beräkningen av förlusten och ersättningen fastställs i vanlig lag. Här må bara erinras om att på grund av 2 kap. 20 å första stycket 8i regeringsformen så gäller egendomsskyddeti 2 kap. 18å utan undantag i lika mån för utlänning här i riket som för svensk medborgare.

2 kap. 20 å"

] denna paragraf regleras fri- och rättighetsskyddet för utlänningar här i riket. 1 första stycket räknas upp de rättigheter beträffande vilka utlänning utan undantag är likställd med svensk. i andra stycket räknas upp de rättigheter

beträffande vilka utlänning är likställd med svensk, om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Till de rättigheter som tagits upp i andra stycket hör opinionsfriheterna, skyddet för kroppslig integritet, skyddet mot husrann- sakan och skydd mot frihetsberövande. Något skydd enligt 2 kap. regerings- formen mot lindrigare ingripanden i rörelsefriheten än frihetsberövande har däremot inte utlänning.

Enligt rättighetsskyddsutredningens förslag skall sådan särskild lag, som avses i 2 kap. 20 å andra stycket regeringsformen, omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lag. Föreskrift härom tas in som ett nytt tredje stycke i förevarande grundlagsstadgande. Därvid görs undantaget i 2 kap. 12 å fjärde stycket för förlängning av tidsbegränsad lag tillämpligt för nu ifrågavarande särlagstiftning för utlänning. Motsatsen gäller för undantagen i övrigt i 2 kap. 12 å fjärde stycket, alltså undantagen för vissa tystnadsplikter, husrannsakan och "rena" frihetsstraff. T. ex. en bestäm- melse som för vissa fall öppnar möjlighet till husrannsakan enbart gentemot utlänning skulle således omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

Utlänning har ingen grundlagsskyddad rätt att vistas i riket, vare sig att resa in hit eller stanna kvar här. Inte heller har utlänning någon grundlagsskyddad rätt att vistas var som helst i riket. Mot frihetsberövande är dock utlänning som sagt grundlagsskyddad enligt 2 kap. 20 å andra stycket regeringsformen. (Om gränsdragningen mellan frihetsberövande och lindrigare ingrepp i rörelsefriheten, se SOU 1975:75 s. 139.) Av det sagda följer att en lagregel, som ger stöd enbart för att en utlänning hindras att resa in i riket eller ålägges att lämna riket, inte blir omfattad av det särskilda förfarandet. Det blir inte heller en lagregel som ger stöd enbart för att utlänning ålägges att vistas bara i viss del av riket, t. ex. en kommun, eller förbjuds att vistas i viss del av riket, t. ex. ett militärt skyddsområde. Däremot omfattar det särskilda förfarandet t. ex. lagregler som medger att utlänning tas i förvar eller hämtas till förhör.

Sådan lag som nu är aktuell äri första hand utlännings/agen (1954-193). Mot bakgrund av det sagda må nämnas följande exempel på bestämmelser i utlänningslagen som blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet: 35 och 37 åå om tagande i förvar, 42 å första stycket och 43 å andra stycket om hämtning till förhör samt 43 å tredje stycket om förhör inom stängda dörrar. Vidare blir bestämmelsen i 34å första stycket om s. k. politisk utvisning omfattad av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller t. ex. de materiella delarna av bestämmelserna i 53 å och följande om verkställighet samt 62. 65, 66 och 70 åå.

En annan särlag för utlänningar är lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssy/te i vissa,/"all. Spaningslagen avser de "terroristsituationer" då ett beslut om att skicka utlänningen i fråga ut ur landet inte har kunnat verkställas. Lagen medger att sådan utlänning under vissa förutsättningar underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller utsätts för telefonavlyssning m. m. De materiella reglerna härom omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Anmärkas må dock att Spaningslagen är tidsbegränsad. Senast har den förlängts att gälla under år 1978 (proposi- tionen 1977/78:46, justitieutskottets betänkande 14). Själva förlängnings- lagen skulle inte ha omfattats av det särskilda förfarandet.

Vidare är att nämna lagen (1957:668) om utlämning/ör brott. Denna lag gäller inte svensk medborgare. I själva utlämningsinstitutet synes ligga

befogenhet till fysiskt tvång så, att de materiella reglerna i lagen 19571668 (1-13 åå) blir omfattade av det särskilda förfarandet. Däremot blir utläm- ningslagens förfaranderegler inte omfattade av detta beslutsförfarande annat än när de särskilt ger befogenhet till ingrepp i rättighet som skyddas av 2 kap. 20å andra stycket regeringsformen. Exempel på det sistnämnda är de materiella föreskrifterna om bl. a. frihetsberövande tvångsmedel i 16,20 och 23 åå.

Här må också erinras om lagen (1972260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, se specialmotiveringen till 2 kap. 12 å regeringsformen under 7 Rörelsefriheten (angående brottsbalken och viss anknytande lagstiftning).

8 kap. ] _å'

Denna paragraf harjusterats med hänsyn till de ändringar som utredningen har föreslagit i 2 kap. 12 å.

8 kap. 4 å

Denna paragrafställer för närvarande för de rådgivande folkomröstningarnas del upp ett lagkrav såväl beträffande utformningen av den fråga som skall ställas till medborgarna och tidpunkten för en viss folkomröstning som beträffande förfaranderegler av mera generell natur. Det föreslagna tillägget till paragrafen innebär att kravet på Iagform för de regler som gäller själva omröstningsförfarandet kommer att omfatta också bestämmelser om folk- omröstning i grundlagsfrågor. Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen skall däremot ett beslut att sådan folkomröstning skall äga rum inte fattas i form av lag.

Med uttrycket "föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning" avses här regler om alla de åtgärder som gäller genomförandet av en folkomröstning. Hit hör således såväl bestämmelser om förberedelserna inför en omröstning som föreskrifter om röstningsproceduren, sammanräkningsförfarandet och besvärsförfarandet.

Uttrycket "grundlagsfråga” syftar såväl på frågor om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag som på frågor där beslut enligt särskilda regler i regeringsformen skall fattas i grundlagsstiftningsform.

Rättighetsskyddsutredningen utgår från att ett förslag till lag om förfa- randet vid folkomröstning i hela riket kommer att utarbetas inom justitie- departementet såsom ett led i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

8 kap. 15 å

Denna paragraf innehåller de centrala reglerna om grundlagsstiftningsförfa- randet. Regeln om tidsfrist tas in i första stycket. 1 den allmänna motive- ringen har sagts att föreskriften inte hindrar att ett förslag till grundlagsänd- ring läggs fram senare och läggs till grund för ett vilande beslut. Om inte konstitutionsutskottet senast vid beredningen av ärendet medger undantag från tidsfristen, kan emellertid förslaget inte slutbehandlas under den närmaste valperioden utan måste vila till den därpå följande, alltså över två

riksdagsval.

Om det, exempelvis före ett extra val, skulle visa sig nödvändigt att få fram till avgörande ett vilande grundlagsförslag, väckt så sent att det inte kan behandlas i samband med nämnda val, finns teoretiskt den möjligheten att riksdagen förkastar det vilande förslaget och, på förslag av regeringen eller konstitutionsutskottet och med nämnda utskotts medgivande enligt nu förevarande bestämmelse, antager ett likalydande förslag såsom vilande för slutlig prövning efter det nämnda valet.

Med den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare syftas på dagen då förslaget bordlades där. Om en proposition eller ett utskottsförslag anhängiggöres genom att lämnas till kammarkansliet under riksdagens ferier, räknas således tidsfristen från det kammarplenum efter ferierna, då förslaget anmäldes till bordläggning.

Några särskilda föreskrifter angående förfarandet hos konstitutionsut- skottet torde inte behövas. Önskar någon ledamot av regeringen inför utskottet motivera en hemställan om undantag från tidsfristen, kan utskottet bevilja det (4 kap. 12å riksdagsordningen). Utredningen erinrar om ett uttalande av konstitutionsutskottet (KU 1970:27 s. 9), enligt vilket statsråd inte skall deltaga i utskottets överläggning. Kammaren skall underrättas om undantag från tidsfristen; se vid 3 kap. 16 å riksdagsordningen.

Reglerna om folkomröstning i grundlagsfrågor bildar enligt utredningens förslag paragrafens tredje och fjärde stycken. Tredje stycket innehåller den grundläggande förutsättningen för att folkomröstning skall anordnas — att minst en tredjedel av riksdagens ledamöter (alltså inte bara en tredjedel av dem som deltager i omröstningen) röstar för bifall till yrkande om omröst- ningen — samt de därtill knutna procedurreglerna. Tidsfristen för att framställa yrkande om folkomröstning har efter mönster av 3 kap. 10 och 11 åå riksdagsordningen bestämts till femton dagar. I likhet med yrkande om misstroendeförklaring skall enligt förslaget ett yrkande om folkomröstning inte beredas i utskott.

De föreslagna nya bestämmelserna förutsätter att riksdagen, när den fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid under riksmötet att den i tredje stycket angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning. Utredningen återkommer till denna fråga under 1 kap. 4å riksdagsordningen.

8 kap. 16 _å'

Av den föreslagna ändringen i denna paragraf följer att folkomröstning inte kan ingå som ett led i stiftande av riksdagsordningen även om därvid metoden med två riksdagsbeslut åtskilda av ett riksdagsval skulle komma till användning.

8 kap. 18 å

Lagrådsutredningen föreslog att grundlagsbestämmelserna om lagrådet skulle delas upp på två paragrafer. Den förra, 18 å, skulle till innehållet huvudsakligen svara mot nuvarande 18 å. 1 19 å skulle granskningsområdet bestämmas. Paragrafen innehöll bl. a. en detaljerad uppräkning av de typer av

föreskrifter som skulle ingå däri. Någon grundlagsregel om inriktningen av granskningen ansågs inte behövlig. Den föreslagna 18 å var uppdelad på tre stycken. 1 det första angavs att det för att avge yttrande över förslag till lag eller annan författning skulle finnas ett lagråd samt att däri skulle ingå domare i högsta domstolen och regeringsrätten. 1 det andra sades att yttrande från lagrådet kunde inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare angavs i riksdagsordningen, av riksdagsutskott. 1 det tredje stycket sades att närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring skulle meddelas i lag.

Den teknik som rättighetsskyddsutredningen har valt, med en högre grad av "principlösning", gör att paragrafen inte behöver innehålla lika många detaljföreskrifter angående lagrådets granskningsområde som 19 å i lagråds- utredningens förslag gjorde. Föreskrifterna härom kan då sammanföras till ett stycke. Bestämmelsen om granskningens inriktning kan införas i paragrafen som ett därpå följande stycke. De två första styckena i lagrådsut- redningens förslag till 18 å kan tillsammans bilda ett inledande stycke. Sist i paragrafen kan komma ett stycke motsvarande tredje stycket i lagrådsutred- ningens förslag till 18 å. Totalt kommer paragrafen att innehålla fyra stycken. Genom att samla bestämmelserna om lagrådet i en paragraf vinner man att kapitlets sista paragraf, 19 å, kan stå kvar med oförändrat nummer.

Lagrådsutredningen har föreslagit att den inledande bestämmelsen skall innehålla att lagrådets ändamål är att avge yttrande inte bara över lagförslag utan även över förslag till annan författning. I likhet med lagrådsutredningen anser rättighetsskyddsutredningen att det skall finnas möjlighet att till lagrådet hänskjuta även förslag till annan författning än lag. Så är emellertid fallet redan nu. Det synes inte vara nödvändigt att låta detta komma till uttryck i grundlagstexten. 1 övrigt stämmer det nu föreslagna första stycket överens med de två första styckena i lagrådsutredningens förslag.

En av de uppräknade typerna av lagar är lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna. Uttrycket syftar på alla de i 2 kap., även 17—19 åå, reglerade fri- och rättigheterna och tar alltså sikte inte enbart på de fri- och rättigheter som gäller "gentemot det allmänna".

Åtskilliga författningar tillhör mer än en av de uppräknade typerna. De lagar som begränsar någon av fri- och rättigheterna faller till största delen under 8 kap. 3 å, som handlar om ”betungande" offentligrättsliga föreskrif- ter. Övriga rättighetsbegränsande lagar torde falla under 8 kap. 2 å, som huvudsakligen handlar om civilrättslig lag; här syftas på de lagar som angesi 2 kap. 17—19 åå. Under 8 kap. 2å faller också lagen om svenskt medborgar- skap.

Då det talas om lag som "angår” begränsning av någon av fri- och rättigheterna, syftas inte enbart på lag som innebär en förut icke föreliggande begränsning utan även sådana som avskaffar en begränsning eller som kan sägas vara i detta hänseende neutrala. Härvidlag hänvisas till vad som anfördes i motiven till 2 kap. 12å regeringsformen, där samma uttryck förekommer.

Även lag som avses i 11 kap. regeringsformen hör till de lagar som bör granskas av lagrådet, om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Av dei 11 kap. avsedda lagarna kan åtskilliga ha stor principiell betydelse för stora grupper av enskilda. Så är fallet med de lagar

som anknyter till kapitlets bestämmelser om domstolar i l, 3 och 4 åå samt med lag om överlämnande av myndighetsutövning till enskilt organ (6å tredje stycket) och lag angående resningsinstitutet (11 å). Stor betydelse för offentliga tjänstemän och indirekt för den statliga verksamheten kan de lagar ha som åsyftas i 5 å första stycket p. 1 och 10 å. De övriga typer av lagar som är nämnda i 11 kap. torde merendels ha mindre betydelse från de här aktuella synpunkterna och torde ofta kunna lämnas utanför lagrådets granskning. Vad som åsyftas är lag enligt vilken statlig förvaltningsmyndighet under- ordnas riksdagen och inte regeringen (6 å), lag som innehåller krav på svenskt medborgarskap för statlig eller kommunal tjänst (9 å tredje stycket) och lag med begränsning av regeringens dispensbefogenhet (12 å).

Den undantagsregel som syftar på "frågans beskaffenhet" — lagrådets yttrande behöver inte inhämtas, om riksdagen finner att dess hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet — får sin innebörd bestämd främst genom regeln i det följande stycket om inriktningen av lagrådets granskning.

Innebörden av den andra undantagsregeln — att lagrådets yttrande inte behöver inhämtas, om riksdagen finner att dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma kommer i viss mån att variera med omständigheterna. Är lagrådets arbetsprogram ansträngt, kan det bli nödvändigt att fördenskull avstå från remiss dit. Det kan dock stundom vara möjligt för en lagrådsavdelning att avbryta ett mera omfattande granskningsarbete och låta ett mindre men brådskande lagförslag få företräde. 1 andra fall kan det finnas en möjlighet att inrätta en lagrådsavdelning för granskning av ett visst förslag eller en samling av förslag, om det eljest skulle vara svårt att bereda plats på programmet. Givetvis kan det också finnas förslag som är så brådskande att yttrande av lagrådet inte kan avvaktas ens om plats på programmet bereds omedel- bart.

Angående innebörden av skyldigheten att motivera uraktlåtenhet att sända lagförslag till lagrådet för granskning hänvisas till vad som har sagts i den allmänna motiveringen (6.8.3).

Rättighetsskyddsutredningen vill hänvisa till den allmänna motiveringen (6.8.2) även i fråga om innebörden av bestämmelsen i tredje stycket om inriktningen av lagrådets granskning.

Vissa frågor med anknytning till paragrafens fjärde stycke, enligt vilket närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag, har behandlats i den allmänna motiveringen (6.8.4). Till andra frågor återkommer utredningen i specialmotiveringen till lagen om lagrå- det.

10 kap. 5 å"

Som råttighetsskyddsutredningen har anfört i sin allmänna motivering(7.2.2) skall möjlighet till beslutande folkomröstning föreligga inte bara i fråga om stiftande av grundlag utan även i fråga om beslut som till följd av särskilda regler i regeringsformen fattas i grundlagsform. Till sådana beslut hör besluten med stöd av första eller andra stycket i 10 kap. 5 å om överlåtelse av offentligrättslig befogenhet till icke svenskt organ. På grund av det anförda

bör dessa styckens lydelse justeras.

Enligt 2 å andra stycket i samma kapitel förutsätts grundlagsform även för godkännande av konvention som Sverige inte kan biträda utan grundlags- ändring. Även i ett sådant fall kan folkomröstning begäras. Detta följer utan särskild ändring av bestämmelsens formulering, enligt vilken i det här avsedda fallet den för grundslagsändring föreskrivna ordningen skall iakt- tagas vid godkännandet.

11 kap. 14 så

1 denna bestämmelse regleras lagprövningsrätten. Såsom framgått av den allmänna motiveringen (kapitel 5) avses stadgandet enbart kodifiera gällande rätt.

13 kap. 7 å

Denna paragraf är ny. Den utsäger att det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lag inte är tillämpligt, när riket är i krig eller i omedelbar krigsfara. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen. Paragrafens tillkomst föranleder att nuvarande 7—11 åå i 13 kap. blir 8—12åå.

Över-gångsbestämmelser

Ändringarna i regeringsformen bör lämpligen träda i kraft vid årsskiftet närmast efter det att riksdagen slutligt har antagit dem. Enligt utredningens direktiv bör det första riksdagsbeslutet om ett förstärkt rättighetsskydd i regeringsformen kunna fattas före 1979 års val. Det slutliga beslutet kan fattas tidigast på hösten 1979,efter det allmänna valet i september. Sker detta skulle de nya bestämmelserna alltså enligt förslaget träda i kraft den 1 januari 1980.

Utredningens förslag till förstärkt rättighetsskydd i regeringsformen innebär väsentligen att nya procedurregler införs för regeringens och riksdagens handlande. Lagrådets yttrande bör inhämtas, förslag till grund- lagsändring skall läggas fram viss tid före nästa val, förslag till rättighetsbe- gränsande lag skall under vissa förutsättningar vila i tolv månader etc. Att dessa procedurregler inte har iakttagits vid tillkomsten av nuvarande föreskrifter på fri— och rättighetsområdet medför självfallet inte att dessa blir ogiltiga, då de här föreslagna förfarandereglerna träder i kraft. Någon uttrycklig bestämmelse härom behövs inte.

Det föreslagna förbudet mot retroaktiva skatter och avgifter (2 kap. 10å andra stycket) bör inriktas på föreskrifter, som beslutas efter det att ändringarna i regeringsformen har trätt i kraft. En motsatt ordning, dvs. att retroaktiv tillämpning av existerande lagstiftning på skatte- och avgiftsom- rådet förbjuds i och med att ändringarna i regeringsformen har trätt i kraft, skulle uppenbarligen kunna leda till otillfredsställande resultat. Som p. 2 i övergångsbestämmelserna har därför förts in den regeln att äldre föreskrift om skatt eller avgift skall tillämpas utan hinder av 2 kaj 103 andra stycket.

9.2 Riksdagsordningen

[kap. 45)"

Som har nämnts i specialmotiveringen till 8 kap. 15å regeringsformen förutsätter de föreslagna reglerna ett visst tidsmellanrum mellan det första beslutet i ett grundlagsärende och riksmötets avslutande. Detta innebär att riksdagen vid sin arbetsplanering beträffande sådana ärenden får se till att beslut fattas i tillräckligt god tid före den tidpunkt för riksmötets avslutande som följer av reglerna i förevarande paragrafs första stycke. Det kan emellertid inte helt uteslutas att ett beslut i en grundlagsfråga någon gång måste fattas så sent under ett riksmöte att det uppkommer viss konflikt mellan dessa regler och vad som förutsätts i 8 kap. 15 å regeringsformen. Av denna anledning föreslås att förevarande paragraf kompletteras med en bestämmelse som innebär att ett riksmöte, utan hinder av reglerna i första styckets tre första meningar, skall pågå till dess ett föreliggande ärende om beslutande folkomröstning har avgjorts.

Tilläggsbestämmelse 2. 7 . ]

Bestämmelsen upptar regler om innehållet i föredragningslistan för kammar- sammanträde. Det bör föreskrivas att yrkande om folkomröstning i grund- lagsfråga bör uppföras på listan före alla andra ärenden.

Tilläggsbestämmelse 2. 7 .3

1 bestämmelsen införes en erinran om föreskriften i tilläggsbestämmelsen 5.1.3, enligt vilken yrkande att lagförslag skall vila enligt 2 kap. 12 å tredje stycket regeringsformen om möjligt skall upptagas på kammarens föredrag- ningslista.

2 kap. 9 _å'

Genom föreskriften i andra stycket klargöres att det inte blir en uppgift för talmannen att vid utformningen av beslutsproposition ta ställning till huruvida ett lagförslag angår begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. 12 å första stycket regeringsformen; frågan härom prövas för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet enligt tredje stycket i nämnda paragraf.

3 kap. 16 å"

Konstitutionsutskottets beslut om undantag från den i 8 kap. 15 å regerings- formen föreskrivna tidsfristen för väckande av grundlagsändringsförslag skall bringas till allmän kännedom, lämpligen genom en anmälan till kammaren. En föreskrift härom bör införas som ett andra stycke i föreva- rande paragraf.

3 kap. 1751'

De ändringar som föreslås i denna paragraf samt i 5 kap. 2 & och 8 & andra stycket innebär att ärende om folkomröstning i grundlagsfråga skall behandlas på samma sätt i riksdagen som ärende om misstroendeförklaring. Den föreslagna bestämmelsen i 5 kap. 8ä andra stycket innebär bl. a. att omröstningen skall gälla endast själva yrkandet, inte den eventuella moti- veringen.

3 kap. 19 55

Förslag som vilar enligt 2 kap. 125 tredje stycket regeringsformen skall beredas i utskott två gånger. Det beredande utskottet skall avge betänkande inte bara före utan också efter uppskovet (se härom 4 kap. 8 ä' st. 4). Givetvis skall förslagsställaren kunna återkalla sitt förslag även under viloperioden. Efter mönster av vad som gäller i normalfallen bör denna möjlighet upphöra i OCh med att det beredande utskottet avger sitt andra betänkande.

4 kap. 855

Det väsentliga syftet med uppskovsinstitutet är att riksdagen skall få möjlighet att tillgodogöra sig synpunkter och erfarenheter som kommer fram under viloperioden. Förslaget är under denna period anhängigt hos det beredande utskottet (tilläggsbestämmelse 5.3.1). Det ankommer på detta utskott att samla nytillkommet material i ärendet och att redovisa detta för kammaren. Enligt vad som föreslås idenna paragrafskall detta göras i ett nytt betänkande. Tanken är att utskottet här också skall ta ställning till senare väckta förslag som ligger inom samma ärendes ram.

4 kap. [0 _j

1 paragrafen behandlas nu skyldighet för statliga myndigheter att på utskotts begäran lämna upplysningar och avgiva yttranden samt utskottsminoritets möjlighet att tvinga fram sådana upplysningar eller yttranden mot majorite- tens önskan. Som ett tredje stycke införes regeln om skyldighet för konstitutionsutskottet att till lagrådet remittera lagförslag som enligt yrkande skall vila enligt 2 kap. 12 & tredje stycket regeringsformen. Skyldigheten är inte ovillkorlig. Utskottet kan avge förklaring att lagförslaget angår rättig- hetsbegränsning utan remiss till lagrådet. Däremot får utskottet inte avge förklaring av motsatt innebörd utan att lagrådet har yttrat sig i frågan. Givetvis behövs ingen särskild remiss till lagrådet, om detta har yttrat sig i saken redan tidigare, t.ex. i samband med granskning av förslaget efter remiss av regeringen.

5 kap. ] _tj' och tilläggsbestämme/se 5.1 .3

] paragrafen föreskrivs nu att utskottsbetänkande före ärendets avgörande som regel skall bordläggas vid två sammanträden med kammaren; riksdagen kan på utskottets förslag besluta att ärendet skall avgöras efter endast en

bordläggning. Enligt ett nu föreslaget andra stycke får yrkande enligt 2 kap. 12% tredje stycket regeringsformen att ärende skall vila framställas när utskottets betänkande över förslaget har anmälts i kammaren. Någon särskild sista tidpunkt för sådant yrkande föreskrivs inte. Härvidlag gäller den allmänna princip som indirekt kommer till uttryck i 5 kap. 3 och 4555 riksdagsordningen. nämligen att yrkande kan framställas ända till dess att kammaren på talmannens förslag finner överläggningen avslutad. Emellertid skall yrkandet enligt den föreslagna tilläggsbestämmelsen 5.1.3 om möjligt upptagas på kammarens föredragningslista. Yrkandet bör därför helst framställas senast vid andra bordläggningen eller. om ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning. vid första bordläggningen elleri varje fall så lång tid före det kammarsammanträde då ärendet först kan avgöras att talmannen hinner föra upp yrkandet på listan (se 2 kap. 7 & riksdagsordningen).

Yrkande att lagförslag skall vila enligt den nämnda bestämmelsen i regeringsformen skall framställas skriftligen. Yrkandet i skriftlig avfattning kan inlämnas vid kammarsammanträde. Det kan också lämnas in till kammarkansliet.

5 kap. 2 5?

I fråga om ändringen i den na paragraf hänvisas till vad som har sagts under 3 kap. 17 ä.

5 kap. 3 ÄV och rilläggsbesrämmelse 5.3.1

Bestämmelsen i andra meningen av andra stycket om att ärende skall avgöras genom omröstning och inte med acklamation. om det för beslut fordras anslutning från särskilt flertal. blir tillämplig vid prövning av fråga om omedelbart antagande av förslag som har blivit föremål för uppskovsyrkande enligt 2 kap. 12 åtredje stycket regeringsformen. Yrkas dessutom att förslaget skall förkastas. skall frågan därom. såsom närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen (4. 12). avgöras först. Beslutar riksdagen därvid enligt allmänna regler om enkel majoritet att förkasta förslaget. fordras ingen ytterligare åtgärd. ] motsatt fall skall undersökas. om fem sjättedelar av de röstande vill bifalla förslaget. Visar sig detta vara fallet. är förslaget antaget. Samlar förslaget inte så stor majoritet. skall förslaget hänvisas till konstitu- tionsutskottet för dess prövning enligt 2 kap. 12 & tredje stycket regerings- formen. såvida inte utskottet redan har gjort sådan prövning. — Resulterar konstitutionsutskottets prövning i att förslaget inte angår rättighetsbegräns- ning, företages ärendet till avgörande enligt allmänna regler. 1 motsatt fall upprepas proceduren med omröstning enligt 5/6-rege1n. Har någon yrkat att förslaget skall förkastas. skall även i denna omgång frågan härom prövas först. Blir ärendet inte heller nu avgjort. skall förslaget återförvisas till det beredande utskottet för att vila där.

5 kap. 8 59

Som en tredje mening i första stycket införes en bestämmelse om det i den allmänna motiveringen (4.12) diskuterade fallet att det föreligger flera

inbördes oförenliga yrkanden om utformningen av en viss föreskrift. och uppskovsyrkande enligt 2 kap. 12 & tredje stycket regeringsformen har väckts i fråga om ett eller flera av yrkandena. Bestämmelsen innebär att riksdagen först med tillämpning av allmänna regler skall utvälja ett av förslagen. dvs. eventuellt med eliminationsmetoden. Därefter skall det segrande förslaget ställas under omröstning enligt 5/6-regeln (5 kap. 3 & andra stycket; således inte med acklamation).

Beträffande ändringen i andra stycket hänvisas till vad som har sagts under 3 kap. 17 ä'.

5 kap. 10 5

I tredje stycket finns nu en principiellt betydelsefull föreskrift. som fastslår riksdagens behandlingsplikt (prop. l973z90 s. 563). Ärende skall som regel avgöras senast under året efter det då det väcktes. Denna regel bör inte få tillämpning på förslag som vilar enligt tolvmånadsregeln. Här bör i stället gälla att ärendet i regel skall avgöras före utgången av kalenderåret närmast efter det att tolvmånadsfristen har gått ut. Den undantagsregel för fall av extra val som gäller nu bör få tillämpning även på de nu ifrågavarande rättighetsbegränsande förslagen.

5 kap. 12 t)

1 den allmänna motiveringen har nämnts att bestämmelsen i 8 kap. 15.5 regeringsformen om tidsfrist för väckande av grundlagsändringsförslag inte hindrar att ett sådant förslag läggs fram senare och läggs till grund för vilande beslut. Vidare har sagts att det andra och avgörande beslutet i ett sådant fall inte kan fattas redan efter det närmaste valet, såvida inte konstitutionsut- skottet medger undantag från tidsfristen. Frågan får således vila över ännu ett val.

Enligt gällande lydelse av 5 kap. 12 & riksdagsordningen kan ett förslag till grundlagsändring inte vila över mer än ett ordinarie val ; här sägs nämligen att grundlagsärende som har vilat över ett val skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen. Enklast kan bestämmelsen ändras så att som huvudregel sägs att ärendet skall avgöras vid första riksmötet i den valperiod då slutligt beslut i ärendet enligt den grundläggande bestämmelsen i regeringsformen först får fattas.

Bestämmelsen bör vidare förses med förbehåll för det fall att grundlags- ändringsförslaget dessförinnan förkastas. Härmed syftas främst på fall då förslag till grundlagsändring förkastas vid folkomröstning.

Genom ett nytt andra stycke bör det åläggas konstitutionsutskottet att göra anmälan till kammaren om vilande grundlagsändringsförslag som har blivit förkastat vid folkomröstning. Ett sådant förslag är slutgiltigt prövat genom folkomröstningen. Kammaren skall inte vidtaga annan åtgärd än att lägga anmälan till handlingarna. Något förbud för ledamöter eller statsråd att yttra sig med anledning av anmälan (jfr 2 kap. 105 riksdagsordningen) bör icke föreskrivas. Uppgiften att göra anmälan till kammaren ankommer i fråga om ärende. som inte rör grundlagsändring men handlägges i samma ordning som grundlagsändring. givetvis på det beredande utskottet; detta kan tänkas

vara ett annat utskott än konstitutionsutskottet. Avfattningen beaktar även detta fall.

Iqu/ifrädandebestämmelse

Ändringarna i riksdagsordningen har samband med de ändringar i regerings- formen som avser det särskilda förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning och förfarandet vid grundlagsstiftning. Ändringarna i riksdags- ordningen bör naturligtvis träda i kraft samtidigt med ändringarna i regeringsformen.

Enligt 8 kap. 16 å regeringsformen kan riksdagsordningens huvudbestäm— melser beslutas på ettdera av två sätt: antingen på samma sätt som grundlag eller genom endast ett beslut. om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestäm- melse i riksdagsordningen beslutas doek i samma ordning som lag i allmänhet. Det får ankomma på riksdagen att ta ställning till hur de nu föreslagna ändringarna i riksdagsordningen bör beslutas. I detta samman- hang får ikraftträdandebestämmelsens exakta lydelse utformas.

9.3 Förslaget till lag om lagrådet

Rättighetsskyddsutredningen ansluter sig i allt väsentligt till lagrådsutred- ningens förslag till lag om lagrådet (se bilaga 1). Endast på en punkt avviker rättighetsskyddsutredningens förslag från detta. Såsom har anförts redan i den allmänna motiveringen (6.8.4) föreslår rättighetsskyddsutredningen att möjligheten att såsom sakkunnig anlita person med särskilda fackkunskaper inte skall anges uttryckligen i lagen. Detta får till följd att 10 å utgår. att 11 å omformuleras och får beteckningen 10å samt att 12—18 åå får ändrad numrering. Vidare föreslås vissa smärrejusteringar av övergångsbestämmel- serna.

1 övrigt har rättighetsskyddsutredningen funnit anledning endast till vissa strödda anmärkningar.

1, 6 och 16 95)

Enligt 1 å andra stycket i lagrådsutredningens förslag till lag om lagrådet bestämmer regeringen med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet. om detta skall bestå av mer än en avdelning. Enligt motiven (under 1 å) ger denna bestämmelse befogenhet åt regeringen inte bara att besluta om inrättande av avdelning utan även att vid behov dra in avdelning. 1 ett senare sammanhang (under 6 å) yttrar utredningen att. om en avdelning inrättas under pågående lagrådsperiod om två år. ledamöterna bör utses endast för tiden till periodens utgång. Härtill vill rättighetsskyddsutredningen foga att 1 och 6 åå i förening givetvis gör det möjligt för regeringen att bestämma tjänstgöringstiden för avdelning av lagrådet till en viss begränsad del av en lagrådsperiod. Rättighetsskyddsutredningen vill vidare erinra om 17 å i lagrådsutred- ningens förslag (16å i det nu framlagda förslaget). enligt vilken. om regeringen har meddelat lagrådet att detta ej har att vänta något ärende under

viss tid.justitieråd och regeringsråd. som äri tjänst i lagrådet. under nämnda tid skall tjänstgöra i den domstol som de tillhör, såvida ej annat föranledes av brådskande ärenden.

Beträffande justeringen av en hänvisning i 6 å. se vad som sägs under 11—17 åå.

10 51

1 den allmänna motiveringen (6.8.4) har rättighetsskyddsutredningen yttrat att lagrådets befogenhet att såsom sakkunnig anlita person med särskilda fackkunskaper inte behöver ha uttryckligt stöd i lagrådslagen. Vad som behöver sägas där är. enligt vad utredningen vidare anförde. endast att lagrådet äger på allmän bekostnad anlita de sakkunniga och biträden i övrigt som lagrådet anser sig behöva. En bestämmelse härom bör införas i slutet av 11 å (10 å enligt det nu framlagda förslaget).

11—1 7 M

De förevarande bestämmelserna motsvarar 12—18åå i lagrådsutredningens förslag och har inte ändrats på annat sätt än att numreringen är förskjuten. Aven ordningsföljden är oförändrad.

Overgängsbestämme/ser

Den nya lagen om lagrådet bör träda i kraft samtidigt med den nya lydelsen av 8 kap. 18å regeringsformen. Detta föranleder vissa jämkningar av de av lagrådsutredningen föreslagna övergångsbestämmelserna. Den slutliga avfattningen får bestämmas under riksdagsbehandlingen. (Jämför i dessa hänseenden vad som sägs i motiven till ikraftträdandebestämmelsen till ändringarna av riksdagsordningen.)

' |'. || || ' '. ' ' '.'_ . .. -'q:-'u'-" "mi...”. .. . '."- ". "' ' ||.". " ' vet"” 'fl'llp11',.'." 11

||. .' | . |||-| ' ||.J ' .1 .|| ,'- ||| ||A1||||||||||||| || | | ||||E| livfull” lhdll'l' ||| [|||

' |'||1' ||' .'. -' """"|' .'.'. "- "_ |' |... "'..|" _'|'_.|"l |_ ..-. .|" - .- -_ . Ifqg'q'lim'ler, |' _'l'llnli'.'|.11 '.' _'.'| ' ; '. ||. . .' |,|..|| ". "|. .. -":r ',5. | ||| 'i'.. |" |, J..-|”.- . | 11 |"' ""| _ '|""" " " _— ' l'|"'.'*".'.' " |'l_' ' .' "WP?- " H'LE' 'L . f ||| .. » r|. '.'.|-|| ||.--|.. . |.| ||||||||._|| .|| |s'| .. IH... . _ | ' | , |.'| |||...|..| '||.'l '|| |..'|||| .|_'||. .. -'"."||. . ' |3|

- . .. |- . - l" .. |.| . ." .||' || ."|. |.1| .||||f' &?” | |. | || | || ||. -.. .||_ | || ||' |_| .. .|. .|.. ||'".i'.

| | ..||'.' .I:||. ' | |! |||||'|'||_. |||| |

rsrnllm. |-"'—'Ll-""1- »'.",l

.. . . ..|. ..| .||. .1' .. | . . |- || ., |. .. . . |'||.-. |. . | .. ., ...-_...l , ' "" .'»' '- lla-r.".n'iwnlujia nu | | , .- || ||. |_|..._ | '||- |.. ||_.'||.||||||_|||| | . , _ .. . ' ".|.'_" |"' "' '_' '|'. -' T ' " * |' ..' , . .|..| _| " ' ||' _|||"__|-|' -, _|_||.:|"|'.'.|_ .|||1F|- '.." ".-'|'.f."'.".1"' | ' '..|.|:.|| annual ' '|.... '. ' .; .'| '_tt" -' ||| _|.—||_ ". | :"||'|'.||| '._ lf -"' |' . . W'I'th lll |.'i "linhai-Qij | ." .|.. |'|-.|. '|.'.||| |"';f" '||||||-'|_'"_!|'|'|'...| ."|."T|.r'i.|||. -'|_ ' "||||'|' .|ul"|.1£"p|'lyl:m|.|b*' . " " —— :-:'.. -. -' ”.'"'.."s" '|...- .--.'.'..[' » '» 'in' igt» avta.—Hän | r|||| | ||.|..||'|l'..""|||.|||||| |'. . ' | .. ' . » | _ _. , 6'.""li'1". ' '|. . ' ' . ' ' ' ' . '| ; " .. ' " ' _ -|- _| '! ' .- ' 1' _-.| " " ||'u|'||a'|"|||l.'_il _|':'||1. ||..' 141.113 ..' | || || ' -. |' | | , '|..|]_'|| . .|. |' ..1' .H. _-.'|' g..].mä'. _' ..' ' _ '. .'. _ - - ' . .|. ".||. ..| |.'”_.l_|' . ..,_.i..||| | .||.|'|A ' . . » -.' "' _ '. " " ' ' .' - "a.-"."". ".'" .l' |'-|||,'Jl'.-'|". .' '- F|--'|:_-1"."'l-|' _ |||.:|'|J-'|.'1l|'.'||f'w|'|'|'|_u":lj|"ll ' ' J' " ' "|'.. ' ..'| | ' "1 ' ' ' . _ |- . .. .||.'|| |:| .. -_- .-..|| ._. " ' |'|.t...'-"" . .' .' | .'|-..:'.-';.._;' . | | | || || |_.: ' |'_||r . ||_ _'| . || || |||| | .. ||||r ' ' || | I' | || " || | | .. llt --.|| — . | r' . '. | .. '|. | '. -|| . ' |' . || .. .'——'.-.- '.' » .'. .. ' ""||' -- .- | | || |. t . ||,|'1' | | |. . - - f 'l-' |. " ' .'-" . .. ' :' M | ." ||.| | |"'. . |. . ' -; » ..! | |. |__. ..|.'.-..'".; _'- :::-|'|. . -.. | '.."'.||.|'l|.. -.'l;- | . _ "-|'| ...-|'..'|-..|' "J. |' '| '.. '|'. | |' ' .|._ '|]||-."_||'| . | | ||'|"|||.... |. ' ' ." ""'-I . ll' _ , ' " ' " "' I' -"*"I Id 'llll ' "'.'|1"" :. :' "" "I-"11 '"I "I: . | | . ' .-| . - || || '|'" .. . |.. ...|__ || ' _ '|' |:_ . ' ' ' ' '. |.'. I 7 "' ' I "1|.'|| | ... . '. '" |..|F.'.|'.'|".| .|| ' . | " " |-|." " .. -|| . - ' ,| |__ . .. - "..i' .... || li'i »!.'.'-.5."r.'.'wl"'|'1t-'l|.' 451. ärju—|""':

Reservation

Av Kennet/7 Kvist (vpk)

Föreliggande utredning är en kompromiss mellan fyra partier. Detta har satt sin prägel på en stor del av utredningens arbete. Dess diskussioner utvecklades efterhand alltmer till öppen köpslagan med ståndpunkter mellan de kompromissande partierna. De har handlat efter maximen att eftersträva största möjliga enighet i grundlagsfrågor.

På ett allmänt plan finns enighet mellan samtliga i utredningen represen— terade partier i några av de grundläggande frågor som har med demokratin att göra och som speglas i grundlagen. Alla partier företräder programmatiskt yttrande-. organisations-. demonstrations- och andra opinionsfriheter.

Men enigheten ligger på ett allmänt plan. De demokratiska fri- och rättigheterna är inte abstrakta utan utövas i ett konkret socialt sammanhang. Olika samhällsklasser har olika möjligheter att i praktiken få nytta av formellt lika rättigheter. Olika samhällsklasser har därför olika intressen av rättighe- ternas utformning och inriktning. De politiska partierna existerar inte utanför klassamhällets sociala realiteter och klassmotsättningar. Tvärtom represen- terar de olika klasser och sociala skikt.

Detta präglar också deras inställning i grundlagsfrågor. De borgerliga har t. ex. länge drivit tesen att procedurregler med minoritetsspärrar kan utgöra ett skydd för fri- och rättigheter. Arbetarrörelsens partier var åtminstone före detta betänkande — eniga om att det var betänkligt ur folksuveränitetens och parlamentarismens synvinkel. då det skulle lägga alltför stor makt i händerna på en parlamentarisk minoritet. De borgerliga har stridit för domstolarnas lagprövningsrätt och obligatorisk lagrådsgranskning medan arbetarrörelsen bekämpat att domstolar får politisk makt. De borgerliga — främst moderaterna har drivit tesen att äganderätten är en grundläggande fri- och rättighet och har försökt ge den ett så starkt grundlagsskydd som möjligt. Det har varit ett moderat krav att få förbud mot retroaktiv skattelag- stiftning.

De borgerliga har i denna utredning i allt väsentligt fått med sig socialdemokraternas representanter på sina huvudkrav. inklusive förstärkt skydd av den kapitalistiska äganderätten. Däremot har utredningens majo— ritet inte velat grundlagsfästa demokratiska fri— och rättigheter för de arbetande på arbetsplatserna.

Grundlagsfrågornas klasskaraktär kan inte kompromissas bort. Inte heller kan deras påstådda svårtillgänglighet och brist på "bredd" bli ett argument för

ett accepterande av borgerliga ståndpunkter för att debatten i grundlagsfrågor skall tystna. Det handlar om ting som i princip och praktik är alltför väsentliga.

Jag har inte kunnat ena mig med utredningens majoritet av bl. a. följande tio skäl:

A. Utredningsförslaget utgår från den oriktiga principen att rättigheterna bara är ett Förhållande mellan enskilda och stat. Denna princip innebär en begränsning av området för fri- och rättigheterna främst genom att:

B. de arbetande inte får några grundlagsskyddade fri- och rättigheter på sina arbetsplatser.

C. Förslaget liksom gällande grundlag jämställer formellt faktiskt olikställda tydligast uttryckt ijämställande av strejk och lockout.

D. Utredningen hari huvudsak handlat efter regeln att grundlagen icke bör föranleda ändringar i existerande lagstiftning.

E. Utredningen föreslår ett kvalificerat förfarande vid viss lagstiftning som strider mot parlamentarismens principer och inte ger rättigheterna något egentligt skydd. Rättigheter skall skyddas innehållsligt "materiellt" och inte genom procedurregler vars skyddseffekt kan ifrågasättas.

F. Det nya grundlagsstiftningsförfarandet har mera negativa effekter än dess påstådda vinster och det förbättras inte av demagogi om folkomröstning.

G. Den lagprövning som nu skrivs in ger domstolarna ett otillbörligt politiskt instrument och utgör ett dåligt grundlagsskydd.

H. Kompromissen innebär en stärkt ställning för lagrådet vilket ger domarna i de högsta instanserna ökad makt.

]. Förslaget innebär förstärkt skydd för kapitalistisk egendomsrätt kapita- listisk egendom bör ej ha grundlagsskydd.

J. Grundlagsskyddet mot retroaktiv beskattning är främst ett skydd för spekulation.

Jag motiverar dessa punkter enligt följande:

A. Utredningens förslag innebär ett fortsatt stöd för principen att grundlagen endast skall definiera rättigheter gentemot statsmakten, gentemot "det allmänna". Detta gör rättigheterna ofullständiga. Inte minst gäller detta i ett samhälle som baseras på privat ägande till produktionsmedlen och som innefattar privat ägande till offentliga platser.

Många privata köpcentra och liknande är ju till sin karaktär allmänna platser men likväl finns många fall som visar att opinionsfriheterna där begränsas med hänvisning till att det är "privat" område. Ett grundlagsskydd som bara riktar sig mot den s. k. offentliga makten visar sig här ofullständigt. Många privatägda allmänna samlingsplatser hamnar utanför rättighetsskyd- det.

B. Främst gäller denna insnävning av rättigheternas giltighet arbetsplat— serna.

Ett övervägande flertal av medborgarna tillbringar en mycket stor del av sitt vakna liv som anställda på olika arbetsplatser. Men i egenskap av anställda mister de viktiga demokratiska rättigheter så fort de kommer in på sin arbetsplats. Politiska fri— och rättigheter som yttrande-. infomtations- och mötesfrihet gäller inte på arbetsplatserna. Företagsledningarna har där makten att förhindra de anställda att ordna politiska möten på arbetsplatserna även om det skulle ske under arbetspauser eller efter arbetsdagens slut. Företagsledningar kan förhindra spridande av politiskt informations- eller agitationsmaterial. De kan ta sig rätten till åsiktsregistrering av anställda. De använder svartlistning som en metod att bekämpa anställda som genom politisk eller facklig aktivitet vill verka för sina arbetskamraters intressen.

Nu kan man invända att riksdagen i samband med antagandet av MBL uttalade att avtal kan slutas om att politisk verksamhet kan tillåtas på arbetsplatserna. Men varför skall de politiska rättigheterna vara en förhand- lingsfråga för de anställda på arbetsplatserna när de inte är det i andra sammanhang? De politiska rättigheterna är inget förhandlingsobjekt. De arbetande skall inte ha färre rättigheter därför att de befinner sig på en arbetsplats.

Detta visar hur principen att rikta grundlagsskyddet enbart mot "det allmänna" blir en klassprincip. Den medför att vissa genom sitt ägande får makt över andras möjligheter att informera och informeras, påverka och påverkas.

Regeringsformen borde därför ge skydd för yttrande-, informations- och mötesfrihet, facklig och politisk organisationsrätt på arbetsplatserna samt skydd mot åsiktsregistrering och svartlistning.

C. En annan princip som ligger i den borgerliga rättighetssynen är att samhällets olika klasser behandlas som om de vorejämbördiga och likställda. Huvudmetoden att uttrycka detta är att inte uttrycka det alls, dvs. överhuvudtaget inte låtsas om att det finns olika klasser med olika ställning i samhället. Då blir likheten inför lagen en oantastlig princip. Men när de priviligierade har samma rätt som de svaga finns orättvisorna kvar. I klassamhällets verklighet existerar därtill inte ens den principiella likheten inför lagen. Domar och straffsatser slår hårdare mot de socialt svaga.

Regeringsformen blundar för denna realitet. "Varje medborgare" skall tillförsäkras ersättning vid expropriering heter det i 2 kap. l8å regeringsfor- men. Härigenom döljs att denna paragraf främst är ett skydd för egendomar som har samhällelig betydelse, dvs. kapitalistisk egendom i företag, fastig- heter och mark.

Regeringsformen likställer i enlighet med denna princip strejk och lockout. l 2 kap. 17 & heter det att "Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder. om ej annat följer av lag eller avtal".

Lockouten har i denna paragraf snarast en starkare ställning än strejken enär rätt till stridsåtgärd tillkommer enskild arbetsgivare men tillkommer "arbetstagarna” endast "i förening".

Stadgandet vilar på föreställningen att det skulle finnas jämställda parter "arbetsgivare och arbetstagare" på arbetsmarknaden. Denna föreställning är felaktig. Parternas ställning och situation är i grunden olika. "Arbetsgivarna"

förfogar över betydligt fler maktmedel än de anställda. Om "arbetsgivare" anser att hans vinst av de anställdas arbete inte blir tillräcklig kan han permittera och slå igen och ställa de anställda utan arbete. De anställda har inte samma möjlighet gentemot arbetsgivaren om de tycker han betalar dem för lite.

Såväl strejk som lockout är förfogande över arbetskraft. "Arbetsgivaren" förfogar över andras arbetskraft. Lockouten innebär att han hindrar andra från att arbeta. Strejken innebär ett förfogande över den egna arbetskraften. Den innebär att den arbetande under vissa villkor inte vill ställa sin egen arbetskraft till "arbetsgivarens" förfogande. Även de ekonomiska konse- kvenserna av fackliga stridsåtgärder drabbar olika. Oavsett om konflikten betecknas som lockout eller strejk drabbar den — så länge den pågår — hårdast de anställda. En lockout kan i vissa lägen t. o. m. vara lönsam för företagen. Inom den s. k. offentliga sektorn är dessutom "arbetsgivaren" ekonomiskt oåtkomlig.

En internationell jämförelse visar att den svenska regeringsformen är extremt lockoutvänlig. l länder som England och USA har lockouten en med strejken ickejämställd ställning i lagstiftningen. I Italien och Frankrike är den som konsekvens av tillämpningen av den konstitutionellt garanterade strejkrätten i många fall förbjuden.

Lockouträtten bör ej ges grundlagsskydd i den svenska regeringsformen. Däremot bör strejkrätten skyddas utan inskränkning. Strejken är de arbe- tandes enda effektiva stridsmedel. Det gäller deras rätt att förfoga över sin egen arbetskraft. Förhållanden som gällt vid ingången av ett arbetsavtal kan förändras genom arbetsgivarens aktivitet eller genom det kapitalistiska samhällets utveckling. I sådana fall måste arbetare och tjänstemän ha tillgång till sitt stridsmedel. strejken. för att försvara sina intressen.

Utredningen borde med anledning av vad som här anförts beslutat att föreslå att 2 kap. 17% regeringsformen skall få följande lydelse:

De arbetande har gentemot privata och offentliga företag och myndigheter följande rättigheter: rätt att organisera sig fackligt och politiskt; rätt att på sina arbetsplatser bedriva agitation. propaganda och mötesverksamhet; rätt att genom sina fackliga organisationer förhandla i alla frågor rörande arbets- och anställningsvillkor. arbetstid. arbetsledning och arbetsfördelning. lön och löneförmer. anställning, avskedanden och permitteringar; rätt att tillgripa strejk. Avtal eller föreskrifter som inskränker dessa rättigheter förbjuds i lag.

D. Rättighetsskyddsutredningen har liksom fri- och rättighetsutredningen utgått från principen att grundlagen skall anpassas till den existerande lagstiftningen. Utredningen har "inte sett som sin uppgift" att föreslå några ändringar i vanlig lag. ”Vad som kommer ifråga är grundlagsregler som tillförsäkrar gällande rätt på området särskild stadga och fasthet."

Denna princip har fått tjäna som motivering i flera sammanhang. Den användes som argument mot grundlagsskydd för fri- och rättigheter för de anställda på arbetsplatserna. Den användes som argument mot att förbättra skyddet för utlänningars rättigheter och bl. a. förbjuda åsiktsregistrering av utlänningar. Den har också spelat en roll som argumentation mot ett verkligt

grundlagsskydd för demokratiska fri- och rättigheter, den s. k. materiella metoden (se kap. 4.3).

Denna princip är felaktig. Tillvägagångssättet måste vara det omvända. Först bör man bestämma vilka rättigheter som är viktiga att skydda. Skulle den existerande lagstiftningen stå i motsättning till en sådan rättighet. måste lagen anpassas efter grundlagen. Grundlagar är överordnade författningar.

E. Utredningen har inte — med något undantag närmare preciserat de fri- och rättigheter som anges i regeringsformens andra kapitel. Den har istället valt att göra så. att lagstiftning som begränsar rättigheterna kan bli mer tidskrävande än annan lagstiftning. Om ett rättighetsbegränsande förslag inte förkastas får det antas först efter tolv månader om tio riksdagsledamöter begär det och om merän l/6 av de röstande är motståndare till lagen. Om minst 5/6 av de röstande är för förslaget är det antaget.

Utredningsmajoriteten föredrog att arbeta fram enighet om detta förslag framför att gå in för att få fram ett innehållsligt, "materiellt", skydd för rättigheterna. Det förelåg dock ett utkast till ett sådant grundlagsskydd i egentlig mening. En "materiell" metod innebär att klart preciserade rättig- heter icke får inskränkas med mindre än att grundlagen ändras, dvs. icke utan att folket i val fått säga sin mening.

I utred ningstexten framhålls att utredningen varit enig om att denna metod är bäst. Men likväl ansåg Utredningsmajoriteten det inte vara möjligt att förbättra regeringsformens "materiella" skydd. Skälen härtill angavs vara av teknisk natur. Det viktigaste argumentet var att det skulle kunna medföra stora ändringar i befintlig lagstiftning. Ett annat skäl var utredningens tidspress. Jag har icke övertygats av dessa skäl. Frågan om det "materiella" skyddet kunde ha givits samma utrymme som förhandlingarna för att nå godtagbara kompromisser i frågor av mindre vikt, bara viljan funnits.

Det ”kvalificerade förfarande" som utredningsmajoriteten stannat för innebär inte mycket till skydd för fri- och rättigheterna. Det torde vara av föga tröst för den som ser en rättighet försvinna att den inskränkts med 5/6 majoritet eller att det tagit 12 månader att inskränka den. Den är likväl inskränkt. Förslagets matematik är dessutom godtycklig. Varför är detjust en sjättedel som skall kunna åstadkomma ett uppskov? Man anar här en fixering vid rådande parlamentariska styrkeförhållanden. Uppskovet utgör inget egentligt skydd för rättigheterna utan innebär att de får inskränkas, fastän långsamt.

I ett parlamentariskt system väljer folket en folkrepresentation i vilken folkviljan kommer till uttryck genom en majoritet. Folket skall ha rätt att ställa en vald majoritet i riksdagen till ansvar för dess politik. Majoriteten skall inte kunna krypa undan ansvar genom hänvisningar till att en minoritet kunnat blockera dess handlingsmöjligheter. Inte heller skall folkviljans politik, såsom den återspeglas av den valda majoriteten, förhindras att komma till uttryck genom regler som ger en minoritet makt att styra politiska beslut.

Denna åskådning kom klart till uttryck hos fri- och rättighetsutredningen, rättighetsskyddsutredningens föregångare. Denna (FRU) slöt att: "en ordning med kvalificerad majoritet för fri- och rättighetsinskränkningar står (alltså) i dålig överensstämmelse med grundläggande demokratiska princi-

per”. Utredningen ansåg att dessa principiella invändningar med "ungefär samma styrka" gällde i fråga om "t.ex. en ordning som innebär att en riksdagsminoritet kan framtvinga längre uppskov med ett sådant beslut".

Också den dåvarande socialdemokratiska regeringen anslöt sig till utred- ningens uppfattning: ”Majoritetsprincipens grundläggande betydelse för den politiska demokratin har ——— understrukits genom det riksproponionella valsystemet och avspeglas också på andra sätt i den nya författningen som konsekvent är byggd på folksuveränitetens och parlamentarismens princi- per". Det sista är visserligen något förskönande, men vidare: "En rättighets- reglering måste utformas så att inte politisk makt förs över från riksdagsma- joriteten till olika riksdagsminoriteter".

Även om det kvalificerade förfarande som rättighetsskyddsutredningens majoritet förordar utgör en modifiering av de ursprungliga propåerna från borgerligt håll anser jag att FRUIS och den förra regeringens argument på denna punkt fortfarande är giltiga.

Ett materiellt skydd, dvs. ett grundlagsfästande av fri- och rättigheter. kan inte bytas mot en procedurregel. som ger en minoritet möjlighet att åstadkomma uppskov. Det materiella skyddet och kvalificerat förfarande uttrycker motstridiga principer. Det materiella skyddet innebär ett grund- lagsskydd. Kvalificerat förfarande innebär inget egentligt skydd. Det innebär i föreliggande förslag en uppskovsmöjlighet. Grundlagsskydd står i överens- stämmelse med parlamentarismens principer. Det kvalificerade förfarandet innebär att ett tillfälligt minoritetsveto införs.

Metoderna står på detta sätt för olika principer. Det kvalificerade förfaran- dets procedurregler tjänar möjligen som en brasklapp för luddigt formulerade rättigheter därför att man inte vill ge sig i kast med att åstadkomma ett materiellt skydd.

F. Utredningsmajoriteten föreslår att grundlagsstiftningsförfarandet skall ändras så att en grundlagsändring skall anmälas i riksdagens kammare senast tio månader före det val som skall komma emellan de två erforderliga riksdagsbesluten. Undantag från denna regel skall dock, enligt förslaget. konstitutionsutskottet med 5/6 majoritet kunna bevilja. Vinsten skall vara ökad tid för diskussion av förslaget.

Denna förmodade vinst kan emellertid lika gärna vändas till sin motsats så att en opinion hinner Iugnas eller att förslaget mister sitt "aktualitetsvärde" i den politiska debatten. Förslaget öppnar för onödig formalism, kan innebära att förslag pressas fram utan tillräcklig beredning samt innefattar en ny variant av tillfälligt minoritetsveto. Denna gång skall tre av riksdagens ledamöter dvs. flera än l/6 av konstitutionsutskottets 15 ledamöter få makt att skjuta ett lagförslag på framtiden. ! detta fall i tre år eftersom grundlagar antas i två beslut med mellanliggande val. Detta ger ett icke godtagbart minoritetsinflytande.

Utredningsmajoriteten föreslår vidare införande av beslutande folkom- röstning i grundlagsfrågor. Om minst en tiondel av riksdagens ledamöter begär folkomröstning och en tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till yrkandet skall folkomröstning anordnas samtidigt med det riksdagsval som skall komma mellan de två erforderliga grundlagsbesluten. Folkomröst- ningen skall vara beslutande endast i negativ riktning.

Genom detta förslag införs ett dubbelt beslutssystem. En minoritet av riksdagen skulle med förslaget få möjlighet att omintetgöra riksdagens beslutskompetens. Också detta strider mot parlamentarismens principer, vilket också framhölls av konstitutionsutskottet så sent som 1975/76 då motioner med yrkanden med i huvudsak samma innehåll som utrednings- majoritetens förslag avslogs av riksdagen.

Dessutom visar erfarenheterna från kapitalistiska länder med beslutande folkomröstning hur penningstarka grupper genom kontroll över massmedia i många fall kan dupera en opinion att hålla fast vid en fördomsfull inställning. Samma möjligheter har överklassen i Sverige. Slutligen bör nämnas att i utredningens diskussioner har folkomröstningsinstitutet främst motiverats med att det skall utgöra ett memento — ett varnande pekfinger — för politikerna för att de skall eftersträva enighet i grundlagsfrågor. Den här gången dock inte 5/6 utan 2/3 enighet. Jag ser ingen anledning till en sådan ”kompromisspress".

Av dessa skäl har jag inte heller i denna del kunnat ställa mig bakom utredningen.

G. Utredningsmajoriteten vill i regeringsformen ha infört en lagprövnings- paragraf av följande lydelse:

Finner domstol eller annat offentligt organ, att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.

Genom denna paragraf får domstolarna en politisk makt som icke kan accepteras. Domstolarna skall enligt förslaget inte enbart tolka grundlag och lagars och förordningars överensstämmelse med denna. De skall dessutom tolka huruvida ett fel i en lag eller i dess tillkomst är uppenbart. Därigenom ger paragrafen inte ens utifrån enjudiciell överprövningsprincip något skydd, utan öppnar för godtycke. Domstolen skall alltså kunna säga till en som dömts enligt en felaktig lag: "Visserligen strider det lagrum enligt vilket ni är dömd mot grundlagen, men felet är inte uppenbart". Den rent domstolsmäs- siga (judiciella) lagprövningen för över politisk makt till icke politiska organ. Det s. k. uppenbarhetsrekvisitet gör saken etter värre, Det inbjuder domsto- larna till opportuna tolkningar, vilket innebär en uppluckring av grundlags- skyddet. Motstånd mot en judiciell lagprövning har tidigare hysts inom hela arbetarrörelsen. Jag finner fortfarande att ett sådant motstånd är berätti- gat.

En lagprövningsrätt bör dock finnas. Var och en skall ha rätt att få prövat huruvida den lag som åberopas mot honom/henne är förenlig med grundlag. Men överprövningen måste ligga hos ett folkvalt politiskt organ. En domstol skall vara skyldig att pröva huruvida en lag är förenlig med grundlag, men skulle domstolen finna att så inte är fallet, skall frågan prövas av ett parlamentariskt organ — t. ex. riksdagens konstitutionsutskott — som antingen medger lagens åsidosättande eller genom redovisad lagtolkning upphäver motstridigheten. Härigenom ligger skyddet förde demokratiska fri- och rättigheterna kvar hos folkviljan, eftersom denna kan påverka riksdagens

sammansättning men inte domstolarnas. Det innebär vidare att politisk ansvarighet kan utkrävas för rättstillämpningens utveckling.

H. Utredningsmajoriteten föreslår att lagrådet, dvs. domare ur de högsta dömande instanserna, bör yttra sig om lagförslag inom en rad väsentliga områden (förslag till RF 8 kap. 18 5). Om regeringen skulle lägga fram ett förslag inom dessa områden utan att dessförinnan ha hört lagrådet måste den redovisa skälen för detta. Enligt nuvarande ordning är det frivilligt för regeringen att höra lagrådet. Också riksdagen kan begära yttrande från lagrådet.

Lagrådet skall granska huruvida lagförslag står i överensstämmelse med grundlagarna och rättsordningen i övrigt. Det skall också verkställa en teknisk prövning och belysa problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Den tekniska betydelsen av lagrådsgranskning kan ifrågasättas. Regering och riksdag har till sitt förfogande juridisk expertis och kan i alla fall anlita sådan expertis för lagars tekniska utformning. Här kan ju även det kunnande som finns såväl inom högsta domstolen som inom regeringsrätten anlitas. Men som fastställd institution utgör lagrådet en maktinstans, som icke är folkvald, men som likväl kan påverka lagarnas utformning också i deras sakliga innehåll. Såsom statssystemet fungerar kommer lagrådet att vara en konservativ kraft. Den historiska erfarenheten bekräftar detta. Lagrådet gick emot både 8-timmarsdagen och den första semesterlagen.

Det måste vara principiellt betänkligt att domarna i de högsta dömande instanserna, som i sista hand skall med prejudicerande verkan tillämpa lagarna, också är med och skriver dem. Detta ger de högsta domstolarna en otillbörlig maktställning i det rättsliga systemet. Jag har därför yrkat på avslag på den förstärkning av lagrådets ställning som utredningsförslaget inne- bär.

l. Utredningsmajoriteten föreslår ett förstärkt egendomsskydd. Detta sker genom att ersättningsgrunden vid expropriation kvalificeras i själva lagtex- ten. Enligt förslaget skall den vars egendom exproprieras ersättas/örjör/usten enligt grunder som fastställs i lag. Nu gällande lag har icke denna kvalificering, men det heter i motivtexten att ersättningen inte får vara "symbolisk".

Att räkna rätten till privategendom som en grundläggande fri- och rättighet är en borgerlig ståndpunkt. Steg för steg har de borgerliga lyckats få in denna i regeringsformen. Länge behandlades frågan under kapitel som behandlade rättskipning och förvaltning. När paragrafen av fri- och rättighetsutredningen placerades bland "fri- och rättigheter som är grundläggande för fri åsiktsbild- ning och för personlig frihet och säkerhet" kunde detta av vpk:s representant med rätta betecknas som "en fullständig kapitulation inför konservativt borgerlig ideologi på fri- Och rättighetsområdet". Men det skulle visa sig att denna fullständighet kunde fullkomnas.

Grundlagsskyddet gäller formellt all egendom. Men det är skillnad på egendom och egendom. För de flesta av oss betyder egendomen personliga tillhörigheter. Men för ett fatal är egendomen grundval för makt i samhället, makt över andra. För de flesta av oss bygger egendomen på eget arbete. Där finns berättigade krav på ersättning vid expropriation. Men för det mäktiga fåtalet har egendomen skapats genom att det kunnat tillägna sig frukterna av

andras arbete. Den kapitalistiska privategendomen till produktionsmedel och naturrikcdomar har byggts upp genom expropriering av såväl andras arbete som egendomar utan att de exproprierade har kunnat åberopa någon rätt till ersättning. Den privata äganderätten till produktionsmedlen är grundvalen för samhällets uppdelning i klasser. Denna äganderätt bygger på utsugning och spekulation. Den medför sociala orättvisor och är ett allvarligt hinder för en utvecklad och fördjupad demokrati. Den kapitalistiska äganderätten står i motsättning till att grundläggande fri- och rättigheter blir en realitet. Den kapitalistiska äganderätten skall inte ha något grundlagsskydd. Därför harjag yrkat att det generella egendomsskyddet bör utgå ur grundlagen. Utred- ningens borgerliga och socialdemokratiska ledamöter valde att förstärka egendomsskyddet.

J. Utredningsmajoriteten föreslår ett principiellt förbud mot retroaktiv skattelagstiftning. Undantag skall dock kunna gälla för tiden från det att ett förslag till en föreskrift anmälts till riksdagen, vidare skall undantag gälla i händelse av krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.

Förslaget har placerats som andra stycke i den paragrafsom säger att straff och annan brottspåföljd icke får åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd när den förövades. Paragrafen kommer nu att handla om straff eller annan brottspåföljd och skatter till det allmänna, en disposition som ger ett något märkligt intryck.

Mot orättmätiga retroaktiva skatter finns en effektiv spärr: den allmänna rösträtten. Den regering och riksdag som ålägger allmänheten en retroaktiv skatt som inte står i överensstämmelse med ett allmänt insett behov blir inte gammal.

I majoritetsförslaget finns undantag för krig, krigsfara och svår ekonomisk kris, dvs. de situationer i vilka retroaktiv beskattning av allmän omfattning skulle kunna komma ifråga. I övrigt torde retroaktiv beskattning endast vara aktuell när det gäller att komma åt olika former av spekulationsvinster. Det föreslagna grundlagsskyddet är således främst ett skydd för spekulation. Jag kan inte se att detta har någonting med grundläggande fri- och rättigheter att gora.

lr'lll'ål'halan '...mri' 'l'i'. |'| ;. iTtl'I. .' | r| l'l' r.."...r'. l.|”|_.' . '|.-',

_ .|,|.';.f_gégll'..|li!'n.-. ... r|..."|-_

'f'll ".äl _ .j"'_ "j;-|" ".rlnl'l'jirri. .'|i' |ll' | | .. '|."? .'_ NE” f.' '.' "LiljlplaquH'i | .'|_ I. .'--1. .'f'. "jTIIqileriwj j-lb- u'-'..%|' _ii'.._. "-|.|'|frj|L-lt J |'. ..|-. .|| '. . ”'N'? "...dl M.:. mejjål'irug'itl inuti.. . '»FI .'. i'i':"t|.'""" "| "_'_!ri'i. |??qu "i:!-'J|.'_":iu ..'.-. .. 3. |

% iltliviflm J.E- 'inte-_ .. '. ._.... .l_'_"'.""' Län.? ."l..l| i' .-._,>. .H.. |__'-'..-"_'_1'|f' l' itf”

'lll.

I'll?'1.'lwl"| ' .. .'||' | 'T.'J"":"*'"."" "'"""L' _._.______ .j . .

L

|""- 452!” ”|_.. .'| |' i. . |. _ ] _'_' Uta-bång.... &!" l"_'|. ' 'I-I. ,- __ ., _ m...-...a. ||| ut...... ..- ... .- .... . _-'||-'_'|.l "L"» .'|' '.| :_.r|_'J ,, $'"." _'i-_-__._..lt "3" ._.:ttt: ..... |. |'.. ... ... ut .-.'i '"ij'q'p-i'." :_'..'l||l|'|--..t'|__' ll'l'ltilqplihp'lfr ||' "'||'|.l|'.'_.'L—'||r' -i'-'_'r- *LE'TZ'UPIIM'.L1"L "f.'.||_. ||' | . ..,-,, ”||,

__fl__.

__ _ _ ._."): ha." "'. "'""""."'_""'""" '.|1I'fi1l. -' " rlnad'é" _fl ..| 'il'jlåallåk'a'ili'irlh'q ""thxl'ic '_'||."| ili' |, |: I' | '1l_[._i'u=|;_._l'"_'..'-U| |ul'lhr'l'n1'F "il1.l.."J'|i'.J.'lrl'

&'l5_4__ __:ull ?Mä'm'nm .'. "ju,. l.. .lll _- m.). _ '. . |.|....”

' "ill ha ' u-iririiit |.."||".'..||.|'.-|i:'.'..',.|.|l & "" Hun” . '||_' ii.j—|"|_r|._.- il. . 'i' ..| J H*.MÄ' ||'|_ .'-'hjil ”militär.-:* '...'.rr'HI .- .nu'rt.

Waifahrqgul ':'if'.t'l'3."'|fl ..|. |-. |.._._ |.|”.l.|l...f._:t. i.....ii: .'.... ... . .. ..

"".l. »l

Bilagor

Bilaga 1

Lagrådets ställning och uppgifter

Betänkande av Lagrådsutredningen (Ju 197722)

Ds Ju 1977:10

' Detta har inte tagits in i betänkandet.

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Genom beslut den 20 januari 1977 bemyndigade regeringen chefen för justitiedepartementet att dels tillkalla en särskild utredare för att utreda frågan om lagrådets ställning och uppgifter dels besluta om sakkunniga. experter, sekreterare och annat arbetsbiträde åt utredaren. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen den 31 januari l977justitie— rådet Bengt Hult som utredningsman. Samtidigt förordnades regeringsrådet Lars Simonsson, justitierådet Nils Mannerfelt och justitierådet Lars Welamson att som sakkunniga biträda utredningsmannen. Till experter i utredningen förordnades den 2 februari 1977 hovrättsrådet Torkel Gregow och den 11 februari 1977 departementsrådet Gunnar Björne. Sekreterarupp- gifterna har fullgjorts av experten Gregow.

Utredningen har antagit namnet lagrådsutredningen. Enligt direktiven bör utredningsarbetet vara avslutat vid halvårsskiftet 1977.

I utredningens uppdrag har ingått bl. a. att överväga om en obligatorisk lagrådsgranskning bör omfatta skattelagstiftningen eller någon del därav. ! denna fråga har utredningen inhämtat synpunkter av generaldirektören Gösta Ekman, professorn Dag Helmers, regeringsrådet Sture Lundell, regeringsrådet Erik Reuterswärd och generaldirektören Sten Walberg.

Utredningen för härmed överlämna betänkandet Lagrådets ställning och uppgifter. Härjämte får utredningen överlämna visst arbetsmaterial', inne- hållande bl. a. statistiska uppgifter, vilket har legat till grund för utredningens överväganden beträffande avgränsningen av ett obligatoriskt gransknings- område.

Särskilt yttrande har avgivits av experten Björne i fråga om obligatorisk lagrådsgranskning av skattelagstiftning.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 23 juni 1977 Bengt Hult Lars Simonsson Nils Manne/fel! Lars We/amson

Torkel Gregow Gunnar Björne

Innehåll Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 F örslag till lag om ändring i regerings/"ormen . . . . . . . . . 240 Förslag till lag om lagrådet . . . . . . . . . . . . . . . 241 1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 2 Bakgrunden till lagrådsinstitutionen . . . . . . . . . . 248 3 Refbrmer och lefoi m/ö/ slag . . . . . . . . . . . . . 250 3.1 Lagrådets organisation . . . . . . . . . . . . . 250 3.2 Området för lagrådsgranskningen . . . . . . . . . . 251 3.3 Lagrådsgranskningens syfte och karaktär . . . . . . . 255 4 Gäl/ande bestämmelser . . . . . . . . . . . . . . 257 5 Laggranskningen i Finland . . . . . . . . . . . . . 259 6 Öveiväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 6.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 6.2 Lagrådets sammansättning . . . . . . . . . . . . 264 6.3 Lagrådets arbetsformer . . . . . . . . . . . . . . 273 6.4 inriktningen av lagrådsgranskningen . . . . . . . 278 6.5 Avgränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde . . 281 6.6 Olika alternativ för avgränsningen av ett obligatoriskt gransk- ningsområde; frågor om arbetsbördan . . . . . . . . . 303 7 Sneda/motivering . . . . . . . . . . . . . . . 310 7.1 Förslaget om ändring | regeringsformen . . . . . . . . 310 7.2 Förslaget till lag om lagrådet . . . . . . . . . . . . 311

Särskilt yttrande av experten Björne . . . . . . . . . . . 320

Sammanfattning

Direktiven för utredningen utgår från att obligatorisk lagrådsgranskning införs på vissa lagstiftningsområden. Mot bakgrund härav behandlas i betänkandet frågor om lagrådets sammansättning, om lagrådets arbetsfor- mer, om inriktningen av lagrådsgranskningen och om avgränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde.

Utredningen föreslår att lagrådet liksom f.n. skall i huvudsak bestå av justitieråd och regeringsråd. Fler än sammanlagt nio justitieråd och rege- ringsråd skall inte samtidigt få tas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Vid behov skall även annan lagfaren person kunna förordnas som ledamot av lagrådet. Lagrådet föreslås skola arbeta på avdelningar, högst fyra. Antalet ledamöter på avdelning, som enligt nuvarande ordning skall vara fyra, föreslås normalt uppgå till tre, men om särskilda skäl föreligger skall visst ärende kunna behandlas av fyra ledamöter. Avdelningarna föreslås kunna ha inbördes olika sammansättning. I varje avdelning skall alltid ingå ett justitieråd och ett regeringsråd. Den tredje ledamoten kan vara antingen justitieråd eller regeringsråd eller annan lagfaren person. Ledamöterna skall normalt utses för en period av två år.

Beträffande frågor som rör lagrådets arbetsformer och inriktningen av granskningsverksamheten föreslås i allmänhet inte några bestämmelser. Utredningen förordar bl. a. att lagrådet skall i princip självt bestämma sina arbetsformer och att lagrådet skall ha frihet att avgöra vad som iett remitterat ärende är i behov av närmare granskning.

Ifråga om avgränsningen av området för en obligatorisk lagrådsgranskning har utredningen ansett lämpligt att anknyta till regeringsformens och i visst fall tryckfrihetsförordningens bestämmelser om krav på Iagform på vissa ämnesområden. Utredningen lägger fram olika alternativ i fråga om avgräns- ningen av det obligatoriska granskningsområdet. Det alternativ som utred- ningen för sin del förordar föreslås omfatta bl. a. grundlagsbestämmelser om tryckfriheten, föreskrifter vilka begränsar de grundläggande fri- och rättig- heter som behandlas i 2 kap. regeringsformen och civilrättslig lagstiftning. Av offentligrättslig lagstiftning föreslås ingå föreskrifter som gäller brott eller rättsverkan av brott, utredning om brott, tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om brott, tvångsmedel av annan anledning, rekvisition eller annat sådant förfogande, inskränk- ningar i rätten att förvärva eller inneha fast egendom eller tomträtt, fastighetsbildning, konsumentskydd, natur- och miljövård, utsökning och konkurs samt föreskrifter som gäller skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller

gåva. Av annan lagstiftning som föreslås ingå i det obligatoriska gransknings- området kan särskilt nämnas föreskrifter om domstolar och rättegång samt sekretesslagstiftning.

Från kravet på obligatorisk lagrådsgranskning föreslås emellertid vissa undantag. Straffbestämmelser i specialstraffrätten skall sålunda inte behöva granskas av lagrådet, om inte strängare straff än fängelse i ett år stadgas. Vidare föreslås generella undantag dels för föreskrifter som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhet, dels för särskilt brådskande lagstiftning, dels för föreskrifter av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgranskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet. Sistnämnda undantag avses få betydelse närmast beträf- fande lagförslag på det mera renodlat politiska planet.

Utredningen har funnit att en betydande osäkerhet vidlåder varje försök att beräkna lagrådets arbetsbörda enligt olika alternativ till ett obligatoriskt granskningsområde. Det av utredningen förordade alternativet har emel- lertid bedömts medföra en arbetsbörda som kräver minst två lagrådsavdel- ningar men beroende på variationer i ärendenas tillströmning tidvis upp till fyra avdelningar; tre avdelningar antas bli det vanliga.

Enligt förslaget skall det vara möjligt att höra lagrådet även över författningsförslag, som inte omfattas av kravet på obligatorisk gransk- ning.

] Regeringsformen om- tryckt l976:87l.

2 Ang. alternativa förslag till 19% se texten i av- snitt 6.6. — Av praktiska skäl har 19% i föreslagen lydelse ej begränsats till högerspalten.

Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrives i fråga om regeringsformenl dels att nuvarande 8 kap. 19 & skall betecknas 8 kap. 20 &, dels att 8 kap. 18 & skall ha nedan angivna lydelse, dels att i 8 kap. skall införas en ny paragraf, 19 &, av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap. 18 &

För att avge yttrande till regeringen över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsut- skott/år inhämta yttrande./rån lagrå- det enligt vad som närmare angives i riksdagsordningen. Närmare bestäm- melser om lagrådet meddelas i lag.

För att avge yttrande överförs/ag till lag eller annan författning skall finnas ett lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrät- ten.

Yttrande/rån lagrådet kan inhäm- tas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av riksdagsutskott.

Närmare bestämmelser om lagrå- dets sammansättning oeh tjänstgöring meddelas i lag.

19å2

Innan lag beslutas skal/yttrandefrån lagrådet inhämtas i ärendet, när/råga är

om

]. föreskrifter i grundlag om tryckfriheten, 2 . föreskri/ier som innebär begränsning av defri- och rättigheter som anges i 2

kap.,

3. jöreskri/ter som avses i 2 _å' i detta kapitel,

4. föreskrifter som avses i3 51", omjb'reskri/terna gäller brott eller rättsverkan av brott. utredning om brott, tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om brott, tvångsmedel av annan anledning,

rekvisition eller annat sådant./örfogande, inskränkningar i rätten att förvärva eller inneha fast egendom eller tomträtt, fastighetsbildning, konsumentskydd, natur— och miljövård, utsökning, konkurs eller skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva,

5. föreskrifter som avses i 5 _sl' såvitt gäller den kommunala beskattningen, ö.,för'eskri/ier som avses i 18 55 tredje stycket,

7. föreskriftersom avses i 11 kap. ] ,é'första stycket andra meningen, 3 åförsta meningen, 4 _é', 5 51" första stycket 2, 10 5? eller 11 59 andra meningen eller

8. föreskrifter som avses i 2 kap. 2 ,så" andra stycket tryckfrihetsförord— ningen.

Lagrådets yttrande behöver dock ej inhämtas beträffande föreskrift, som nämns i första stycketZ eller 4, endast därför att straffansvar'föreskrives, om ej strängare straff änfängelse i ett år stadgas/ör brottet. Vad nu har sagts gäller e/föreskrifter i allmän strafflag.

Utan hinder av vad som sägs iförsta stycket behöver lagrådets yttrande ej inhämtas

] . i fråga om föreskrifter av som ej är av mera ingripande betydelse för enskilda och ej heller är av invecklad beskaffenhet,

2. ifråga omföreskrifter av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgransk- ningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet,

3 . om lagrådets hörande skullefördröja lagstiftningsäågans behandling så, att avsevärt men skulle uppkomma.

Ändringarna i regeringsformen träder i kraft den 1 januari 1980. Bestämmelserna i 8 kap. 19 å i dess nya lydelse gäller dock ej i fall då lag skall beslutas på grund av proposition, som har avlämnats till riksdagen före ikraftträdandet, eller på grund av förslag som dessförinnan har väckts inom riksdagen.

Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till eller avses där eljest föreskrift som har ersatts genom bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

Förslag till Lag om lagrådet

Härigenom föreskrives följande.

1 & Lagrådet utgöres av högst fyra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning.

2 _8, I lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd. Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd får ej samtidigt tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet.

35 Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende. ] avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamot som avses i 2 5 andra stycket får ej tjänstgöra i avdelning.

45 Regeringen bestämmer med beaktande av 2 och 3 55 hur många justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar.

55 Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regerings- råd, som skall vara ledamöter av lagrådet, och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen, som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall

tillhöra.

65 Om ej annat föranledes av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning, utses ledamöter av lagrådet för en period av två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrives i 14 5.

75 Justitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådet minst ett år under en lagrådsperiod, får efter periodens utgång ej utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regeringsrätten får ej utses till ledamot av lagrådet. Justitieråd eller regeringsråd, som har uppnått sextio års ålder, får ej utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet.

85 Lagrådets avdelningar är lika behöriga att behandla ärenden som

ankommer på lagrådet. Ärendena fördelas mellan avdelningarna på sätt lagrådets ledamöter

bestämmer.

95 Ordförande på avdelning i lagrådet är det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådant ämbete. Med justitieråd och regeringsråd jämställes härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd. När lagrådets ledamöter sammanträder samfällt, föres ordet av den äldste ordföranden på avdelning.

105 Vid behandlingen av visst ärende kan som sakkunnig anlitas person med särskilda fackkunskaper. Sådan sakkunnig förordnas av regeringen på avdelnings begäran.

11 5 När lagrådet behandlar ärende som har beretts i regeringskansliet, skall tjänsteman i kansliet biträda med föredragning och på annat lämpligt sätt. Vid behandlingen av lagförslag som har väckts inom riksdagen skall det utskott som har begärt lagrådets yttrande ställa föredragande till förfogande.

125 Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende, skall omröstning ske i den utsträckning som fmnes påkallad. Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest ledamöter eller, om flera meningar har fått lika många röster,den mening som biträdes av den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

135 Har behandlingen av ärende ej avslutats vid lagrådsperiods utgång skall, till dess ärendet har blivit slutligt handlagt, de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden.

14 5 Avgårjustitieråd eller regeringsråd, som är ledamot av lagrådet, från sitt domarämbete eller får han förfall, utser vid behov den domstol som har förordnat honom annat justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra i hans ställe i lagrådet.

Avdelning kan bestämma att den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande, till dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt.

155 Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådet skall deltaga i behandlingen i högsta domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende, med vilket han förut har tagit befattning vid handläggning för slutligt avgörande, samt i behandlingen av mål eller ärende, som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrätten i dess helhet.

165 Ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöter bestämmer. Ledamot vars tjänstgöring har inletts under pågående lagrådsperiod erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer. Ledigheten får ej överstiga tre månader om året. Andra stycket har motsvarande tillämpning på ledamot, som är förordnad att deltaga i behandlingen av visst ärende.

17 5 Har regeringen meddelat lagrådet att det ej har att förvänta något ärende under viss tid, skall justitieråd och regeringsråd, som är i tjänst i lagrådet, under nämnda tid tjänstgöra i den domstol som de tillhör, såvida ej annat föranledes av brådskande ärende.

18 5 Om laga hinder ej möter, bör allajustitieråd eller regeringsråd som ej är befriade från tjänstgöringsskyldighet deltaga i handläggningen av ärende som enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980 då lagen (1965:186) om lagrådet skall upphöra att gälla.

Den lagrådsperiod som inledes vid början av högsta domstolens höstses- sion år 1979 upphör med utgången av år 1979. Den första lagrådsperioden enligt den nya lagen pågår från ingången av år 1980 till början av högsta domstolens höstsession år 1981.

Har behandlingen av ärende ej avslutats vid lagrådsperiodens utgång den 31 december 1979, skall de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelning i lagrådet till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. I fråga om avdelningens sammansättning vid behandlingen av sådant ärende tillämpas äldre lag.

Före nya lagens ikraftträdande skall, med tillämpning av 1—7 55 nya lagen, beslut i de hänseenden som avses i dessa paragrafer meddelas för den lagrådsperiod som inledes den 1 januari 1980.

1 Inledning

Lagrådet inrättades år 1909 som ett fristående organ för granskning av lagförslag. Det består i princip av domare i högsta domstolen och regerings- rätten. Under årens lopp har i olika sammanhang tagits upp fråga om ändringar beträffande lagrådet och dess granskningsverksamhet. Sådana ändringar har också skett vid några tillfällen. Bl. a. avskaffades år 1971 den obligatoriska lagrådsgranskningen, som tidigare fanns på vissa områden, och ersattes av ett enbart fakultativt system.

1 direktiven (197722) för lagrådsutredningen redogör chefen för justitiede- partementet, statsrådet Romanus, bl. a. för nuvarande och tidigare bestäm- melser på området och anför vidare följande.

Det torde råda allmän enighet om att lagrådets verksamhet är av stort värde som ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagstiftningsprodukter. Den erfarenhet och det kunnande som finns i lagrådet gör detta särskilt väl ägnat att bevaka att rättssäker- hetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet tillgodoses i lagstiftningsarbetet. Man kan i detta sammanhang bl. a. peka på lagrådets kontroll av att grundlagens regler efterlevs i lagstiftningsarbetet. Denna uppgift kan förväntas få ännu större betydelse sedan RF:s nya regler till skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna har trätt i kraft den 1 januari 1977.

Till lagrådsgranskningens stora värde som ett inslag i lagstiftningsförfarandet bidrar lagrådets fristående ställning i förhållande till regering och riksdag samt det förhål- landet att lagrådets yttranden omedelbart blir offentliga.

Statsmakternas beslut om övergång till ett fakultativt system bottnade heller inte i någon bristande tilltro till lagrådsgranskningens värde. Som jag nyss har nämnt framhölls tvärtom att reformen skulle göra det möjligt att bättre utnyttja granskningens fördelar. De förhoppningar som ställdes på det nya systemet har emellertid inte infriats. Lagrådets arbetsbörda har visserligen nedbringats, men detta har delvis skett till priset av att också betydelsefull lagstiftning inom det tidigare obligatoriska granskningsom- rådet har tillkommit utan medverkan av lagrådet. Denna omständighet bör samman- ställas med det förhållandet att lagrådets granskning, när sådan har ägt rum, i ett stort antal fall harlett till ändringari det ursprungliga förslaget. Någon granskning av förslag utanför det tidigare obligatoriska området har över huvud taget inte ägt rum.

Jag anser mot bakgrund av dessa erfarenheter av det fakultativa systemet att tiden nu är mogen att undersöka möjligheterna att ersätta detta med en reglering som, utan menliga följder för de två högsta domstolarnas dömande verksamhet, ställer upp garantier för att juridiskt kunnande av det slag som finns representerat i lagrådet verkligen kommer att tas till vara iönskvärd utsträckning i lagstiftningsarbetet.

Det kan emellertid knappast bestridas att de praktiska skäl som anfördes för 1970—71 års reform fortfarande har betydande tyngd. Uppfattningen att lagrådsgranskningen i princip inte får ta i anspråk ller domare från de två högsta domstolarna än som

motsvarartvå lagrådsavdelningari nuvarande sammansättning har inte ifrågasatts från något håll och den är också enligt min mening en rimlig utgångspunkt för de övervägande