Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över de administrativa reglerna om Lagrådets verksamhet och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Utredaren skall undersöka

• om lagrådsperioden bör förkortas från två till ett år,
• hur lagrådsperioden bäst skall förläggas,
• hur ledigheten för ledamöter av Lagrådet skall regleras,
• om det finns behov av att skapa uttryckliga förutsättningar för att få ärendengranskade av Lagrådet året om,
• om den förändrade dimensioneringen av de högsta domstolarna och de ändrade reglerna om domförhet där skall avspegla sig i ändrade regler om antal avdelningar och ledamöter i Lagrådet,
• vilka som skall kunna vara ledamöter i Lagrådet och hur många perioder i följd ledamöterna skall kunna arbeta där,
• om mer än en ledamot som inte är justitie- eller regeringsråd skall kunna tjänstgöra samtidigt på samma avdelning,
• om justitie- och regeringsråd skall ges utökade möjligheter att arbeta i sina domstolar under pågående lagrådsperiod,
• vad som skall gälla vid förhinder för ledamöter i Lagrådet,
• om administrationen av Lagrådet och dess verksamhet kan skötas effektivare.

I samtliga fall skall utredaren dels ta ställning till vilket behov av förändringar som finns, dels lämna förslag till de eventuella författningsändringar som krävs. Om utredaren väljer att föreslå förändringar i den befintliga lagen (1979:368) om Lagrådet, skall lagen också ses över språkligt och redaktionellt.

Inledning

Lagrådsgranskningen är en viktig del av lagstiftningsarbetet och tilldrar sig stort intresse både juridiskt och politiskt. Flera av de frågor som är förbundna med Lagrådets ställning som sådan, med området för lagrådsgranskningen och med ledamöternas konkreta arbetsförhållanden aktualiseras därför återkommande såväl i den juridiska som i den allmänpolitiska debatten.

Lagen (1979:368) om Lagrådet har i oförändrat skick gett de administrativa och organisatoriska ramarna för Lagrådets verksamhet under de senaste tjugo åren. Under denna tid har flera olika typer av förändringar inträtt som direkt eller indirekt påverkat förutsättningarna för Lagrådets arbete. Bland annat har omkringliggande regelverk förändrats. Reglerna om Högsta domstolens och Regeringsrättens sammansättning liksom reglerna om domförheten vid dessa domstolar har t.ex. genomgått betydande förändringar. Vidare kan en viss ökning av Lagrådets arbetsbörda urskiljas över den senaste tioårsperioden. Under 1990 remitterades 62 lagstiftningsärenden till Lagrådet. Under 1998 var motsvarande siffra 107, vilket delvis kan förklaras av att det året var valår, något som brukar medföra toppar i lagstiftningsarbetet. Också inför den svenska anslutningen till EU var antalet remisser till Lagrådet högt, 105 lagförslag remitterades under 1994. Ett annat mått på Lagrådets arbetsbörda är hur många veckor per år som avdelningar av Lagrådet har tjänstgjort. Någon sådan undersökning har inte genomförts, men det allmänna intrycket är ändå att Lagrådets arbetsbörda - även ur ett sådant perspektiv - har ökat. Det ökande internationella samarbetet - och medlemskapet i EU i synnerhet - har också medfört nya tekniskt komplicerade frågor där regeringen behöver inhämta Lagrådets ställningstaganden. Det har därför sammanfattningsvis, såväl med hänsyn till rättsutvecklingen som till förändringarna i samhället i övrigt, blivit dags för en översyn av de administrativa regler som styr Lagrådet och dess verksamhet.

Kort om några av de regler som styr Lagrådets verksamhet

Reglerna om Lagrådet och dess verksamhet finns dels i 8 kap. 18 § regeringsformen, dels i lagen (1979:368) om Lagrådet. I regeringsformen föreskrivs att det skall finnas ett lagråd för att avge yttrande över lagförslag och att domare från Högsta domstolen och Regeringsrätten skall ingå i Lagrådet. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller också av ett riksdagsutskott enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen. I regeringsformen anges vidare vilka lagförslag som bör granskas av Lagrådet och vad granskningen skall avse. Slutligen sägs att närmare bestämmelser om Lagrådets tjänstgöring och sammansättning meddelas i lag.

Lagen (1979:368) om Lagrådet reglerar samtliga administrativa och organisatoriska frågor som rör Lagrådet och dess verksamhet. Lagen, som styr Lagrådets konkreta arbetsförhållanden, är förhållandevis detaljerad och ger inte utrymme för andra lösningar än de angivna. De grundläggande reglerna är följande. Om ingenting annat anges, gäller paragrafhänvisningarna lagen om Lagrådet.

Det är regeringen som med hänsyn till den väntade arbetsbördan bestämmer hur många avdelningar av Lagrådet som skall tjänstgöra under en lagrådsperiod, (1 §). En lagrådsperiod löper över två år med början från och med Högsta domstolens höstsession år med udda slutsiffra, (6 §). Det grundbeslut som fattas av regeringen kan sedan ändras och kompletteras på olika sätt under den löpande lagrådsperioden, till exempel med beslut om extra avdelning inför arbetstoppar. I Lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd, vid behov kan även annan person tjänstgöra, (2 §). Det är regeringen som bestämmer hur många justitie- och regeringsråd som skall tjänstgöra och hur dessa skall fördelas på avdelningarna, (4 §). Domstolarna själva beslutar sedan vilka domare som skall tjänstgöra i Lagrådet. Andra ledamöter än justitieråd eller regeringsråd utses av regeringen som också bestämmer på vilken avdelning vederbörande skall arbeta, (5 §).

Reformbehov och uppdrag

Lagrådets konkreta arbetsförhållanden styrs av lagen (1979:368) om Lagrådet. Regleringen är detaljerad och lämnar inte något utrymme för alternativa lösningar. Nedan följer en genomgång av de centrala bestämmelser i lagen som utredaren skall se över. De hänvisningar till lagtext som görs avser lagen om Lagrådet, om inte något annat anges.

Lagrådsperiodens längd

Huvudregeln är i dag att lagrådsperioden är två år. Det innebär bl.a. att Lagrådet besätts och ledamöter utses för en period av två år. Perioden löper från Högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra, (6 §). Innevarande lagrådsperiod löper ut under 2001, då också nästa period inträder. Utredaren skall undersöka om mandatperioden bör förkortas till ett år. Skulle det vara lättare för Högsta domstolen och Regeringsrätten att avstå från sina domare ett år i taget? Skulle det vara lättare för en ledamot som inte är ordinarie domare att binda upp sig för ett år än för två? Skulle en kortare lagrådsperiod kunna medföra fördelar också i andra avseenden, exempelvis beträffande de betänkligheter som den som fyllt sextio år kan ha mot att åta sig ett tvåårigt ledamotskap, (jämför 7 § andra stycket)?

Lagrådsperiodens förläggning

När det gäller lagrådsperiodens förläggning skall utredaren undersöka om det finns anledning att låta perioden löpa på annat sätt än från Högsta domstolens första höstsession. Budgetåret löper numera kalenderårsvis. Skulle det vara fördelaktigt om också lagrådsperioden löpte kalenderårsvis? Kan alternativt vårsessionen vara lämplig att utgå ifrån? Utredaren skall i detta sammanhang kartlägga och beakta sambandet mellan riksdagens arbetsperioder och så kallade stoppdagar och Lagrådets arbete. Med stoppdag avses den dag en proposition senast skall vara lämnad till riksdagen för att vara färdigbehandlad vid en viss tidpunkt.

Ledighet och åretruntgranskning

En ledamot av Lagrådet har rätt till tre månaders ledighet om året på tid som Lagrådet bestämmer, (15 §). Detta har i praktiken inneburit ett längre sommaruppehåll, vanligtvis cirka två månader och alltså något längre än en vanlig semesterperiod. Dessa förhållanden har ifrågasatts, bl.a. i motioner till riksdagen. Det kan nämnas att konstitutionsutskottet (KU) senast i sitt av riksdagen godkända betänkande Frågor om styrelseskick och demokrati, (bet. 1999/2000:KU2), behandlat en motion av Jan Bergqvist (s), (mot. 1998/99:K229), med yrkande att reglerna för Lagrådets arbete ändras så att viktiga reformer inte riskerar att försenas. KU säger i betänkandet att lagstiftningsprocessen inte får göras beroende av bestämmelserna om Lagrådets ledighet, men framhåller att Lagrådet med beaktande av detta bestämmer hur det skall organisera sitt arbete. Något behov av att ändra bestämmelserna om ledigheten finns därför inte enligt KU.

Även om riksdagen inte har riktat någon kritik mot bestämmelserna om ledigheten och även om man i viss mån kan hävda att det i praktiken redan finns en beredskap för åretruntgranskning, ingår det i utredarens uppdrag att undersöka om bestämmelserna om Lagrådets ledighet bör regleras på ett annat sätt än som sker för närvarande. Här skall utredaren bl.a. jämföra med förhållandena för domarna i de högsta domstolarna och ta ställning till om bestämmelserna om antalet arbetsveckor per år bör regleras på ett likartat sätt när det gäller ledamöterna i Lagrådet. Utredaren skall också ta ställning till i vilken mån det finns anledning att utreda frågan om det finns något behov av att skapa uttalade förutsättningar för att få ett ärende granskat av Lagrådet året om.

Avdelningarnas antal och sammansättning

Lagrådet skall bestå av minst en och högst fyra avdelningar och regeringen bestämmer med hänsyn till Lagrådets arbetsbörda om det skall bestå av mer än en avdelning, (1 §). Den bestämmelsen innefattar också rätt för regeringen att vid behov dra in en avdelning (prop. 1978/79:195 s. 74). I Lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd, 8 kap. 18 § regeringsformen och 2 § lagen (1979:368) om Lagrådet. Fler än sammanlagt nio justitie- och regeringsråd får inte samtidigt tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet. Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra. I praktiken har i första hand pensionerade justitie- och regeringsråd kommit i fråga för ett sådant förordnande.

Normalt arbetar Lagrådet på två avdelningar. På våren och hösten brukar en tredje avdelning kallas in under de mest arbetstyngda veckorna. Att en fjärde avdelning tillsätts är ovanligt. Eftersom flertalet av Lagrådets ledamöter hämtas från Högsta domstolen och Regeringsrätten reduceras de båda domstolarnas arbetskapacitet genom varje lagrådsavdelning som tillkallas. Regeln att fler än fyra avdelningar inte får inrättas syftar till att garantera den dömande verksamheten.

En lagrådsavdelning består av tre ledamöter. Om det finns särskilda skäl får regeringen bestämma att en avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandling av ett visst ärende, (3 §). Att detta förekommer är mycket ovanligt. På en avdelning skall både justitie- och regeringsråd tjänstgöra, jämför 8 kap. 18 § regeringsformen. Nuvarande regler ger därför i normalfallet inte utrymme för att fler än en ledamot som inte är domare i Högsta domstolen eller Regeringsrätten tjänstgör samtidigt på en avdelning.

Ändrad dimensionering av Högsta domstolen och Regeringsrätten

Lagrådets verksamhet påverkas även av reglerna om Högsta domstolens och Regeringsrättens sammansättning och av domförhetsreglerna för dessa domstolar. Högsta domstolen består av sexton justitieråd eller det högre antal som behövs, i augusti 2000 arton justitieråd, 3 kap. 4 § rättegångsbalken. Regeringsrätten består av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs, i augusti 2000 sjutton regeringsråd, 3 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. När Lagrådet inrättades 1909 och övertog Högsta domstolens laggranskningsuppgift ökades antalet justitieråd i Högsta domstolen till tjugofyra. Samma år inrättades Regeringsrätten, som övertog de förvaltningsärenden som tidigare avgjorts av Högsta domstolen. Vid tillkomsten av 1979 års lagrådslag skulle Högsta domstolen utgöras av tjugotvå justitieråd eller det högre antal som av särskilda skäl behövdes. Minimiantalet regeringsråd i Regeringsrätten skulle vid samma tidpunkt vara arton. Minimintalet justitieråd och regeringsråd har därefter genom lagändringar minskats ytterligare 1994 (prop. 1993/94:190, bet. 1993/94:JuU30, rskr. 1993/94:377) och 1996 (prop. 1995/96:116, bet. 1995/96:JuU16, rskr. 1995/96:173). Den senaste ändringen 1996 genomfördes på initiativ från Högsta domstolen och Regeringsrätten. Då utformades nuvarande regler.

Det har varit möjligt att minska antalet domare i våra högsta domstolar även om måltillströmningen inte har minskat. Detta får tillskrivas bl.a. ändringen av domförhetsreglerna, kanske främst möjligheterna till enmansprövning i vissa ärenden. De gällande domförhetsreglerna hänför sig huvudsakligen till reformer från 1981 (prop. 1980/81:154, bet. 1981/82:JuU10, rskr. 1981/82:44), 1989 (prop. 1988/89:78, bet. 1988/89:JuU20, rskr. 1988/89:260) och senast 1996 (prop. 1995/96:116, bet. 1995/96:JuU16, rskr. 1995:173). De två första reformerna syftade huvudsakligen till att öka utrymmet för en avdelning att avgöra vissa frågor med en, två eller tre ledamöter. Detta gällde frågor som typiskt sett var av enklare beskaffenhet. Vid 1996 års ändringar, då minimiantalet justitieråd minskades från tjugo till sexton, utökades ytterligare det antal frågor där Högsta domstolen kan avgöra frågor med en ledamot.

Lagrådets dimensionering och sammansättning

Utredaren skall undersöka om den förändrade dimensioneringen av de högsta domstolarna och de ändrade reglerna om domförhet där på något sätt bör avspegla sig i ändrade regler om Lagrådets antal avdelningar och sammansättning. Det är naturligtvis viktigt att - som framhölls vid 1996 års ändringar av antalet ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten - på bästa sätt hushålla med dessa domstolars resurser så att inte fler domare tas i anspråk för arbete i Lagrådet än vad som oundgängligen krävs med hänsyn till lagstiftningarbetet (prop. 1995/96:116 s. 13). Utredaren skall i denna del ta ställning till följande frågor.

• Hur många justitieråd och regeringsråd skall totalt och samtidigt få tas i anspråk för tjänstgöring i Lagrådet? Bör man gå ned från maximiantalet nio till förslagsvis sex råd? Utredaren skall undersöka om det efter den förändrade dimensioneringen av de högsta instanserna är möjligt eller lämpligt att ta nio justitie- och regeringsråd i anspråk för samtidigt arbete i Lagrådet. Den här frågeställningen hänger samman med hur många avdelningar som Lagrådet maximalt skall kunna arbeta i och om det även i fortsättningen skall vara en bred bas av aktiva domare i de högsta instanserna som tjänstgör i Lagrådet.
• Hur många ledamöter skall arbeta i ett lagråd? Även om nuvarande modell med tre ledamöter fungerar väl och tre personer utgör en bra diskussionsgrupp kan det finnas skäl att dröja vid den frågan. Finns det anledning att frångå nuvarande huvudregel om tre ledamöter, generellt eller i vissa fall, och bör möjligheterna att förordna en fjärde ledamot finnas kvar?
• Bör fler ledamöter som inte är justitieråd eller regeringsråd kunna tjänstgöra på samma avdelning? Bör exempelvis två av tre ledamöter kunna vara pensionerade justitie- eller regeringsråd? Här måste reglerna om Lagrådets sammansättning i 8 kap. 18 § regeringsformen beaktas. Om fler ledamöter som inte är ordinarie domare skall kunna arbeta på samma avdelning, hur bör i så fall dessa ledamöter utses?
• Vilka skall kunna tjänstgöra i Lagrådet? Utredaren skall ta ställning till om reglerna bör ändras i syfte att göra det lättare att utse ledamöter som inte är eller har varit domare i de högsta domstolarna, t.ex. framstående rättsvetenskapsmän. Stommen i Lagrådet utgörs av aktiva justitie- och regeringsråd. Anknytningen till de högsta dömande instanserna tillförsäkrar kvalitet och neutralitet. En värdefull tillgång utgör de pensionerade justitie- och regeringsråd som ställer upp för ledamotskap under längre eller kortare perioder. Även om det i praktiken är svårt för en rättsvetenskapsman att frigöra sig någon längre tid skulle det förmodligen vara av stort värde för det framtida lagstiftningsarbetet med deltagande från en rättsvetenskapsman när större remisser - t.ex. en ny balk - granskas av Lagrådet.
• Hur många lagrådsperioder i följd skall ledamöterna i Lagrådet maximalt kunna arbeta där? Ett justitieråd eller regeringsråd kan inte utan särskilda skäl arbeta under längre tid i följd i Lagrådet än en hel lagrådsperiod, (7 §). Det måste sedan gå ytterligare en lagrådsperiod innan vederbörande på nytt kan förordnas att tjänstgöra i Lagrådet. Någon motsvarande bestämmelse för de ledamöter som inte är justitieråd eller regeringsråd finns inte. Utredaren skall ta ställning till om några ändringar av bestämmelsen är motiverade på grund av andra föreslagna ändringar eller för att åstadkomma en likformig reglering när det gäller samtliga ledamöter i Lagrådet.

Ökade möjligheter för justitieråd och regeringsråd i Lagrådet att tjänstgöra i sina domstolar under en pågående lagrådsperiod?

Bestämmelsen att regeringen med hänsyn till Lagrådets arbetsbörda bestämmer om det skall bestå av mer än en avdelning, (1 §), innebär också att regeringen har rätt att vid behov dra in en avdelning. Om det kan förutses att en avdelning, utöver den som alltid måste finnas, kommer att sakna arbete för en längre tid, bör regeringen dra in avdelningen tills vidare (prop. 1978/79:195 s. 74). Av 16 § första stycket framgår vidare att regeringen kan meddela Lagrådet att det inte har att vänta något ärende under en viss tid. I så fall skall de justitieråd och regeringsråd som då är i tjänst i Lagrådet tjänstgöra i sin domstol under den tiden, om inte annat föranleds av brådskande ärende. I motiven anges att första stycket i 16 § tar sikte på det fall att det bara finns en avdelning. Avsikten är alltså att göra tjänstgöring möjlig i de egna domstolarna även om det bara är en avdelning av Lagrådet i tjänst. I 16 § modifieras alltså i viss mån 1 § i lagen. I 16 § andra stycket anges att justitieråd och regeringsråd även i annat fall kan tjänstgöra i den domstol de tillhör om Lagrådets ledamöter finner att det kan ske utan olägenhet för Lagrådets verksamhet. Det är kollektivet av Lagrådets ledamöter som avgör om den förutsättningen är uppfylld. Bestämmelsen i andra stycket är tillämplig oavsett om Lagrådet består av en eller flera avdelningar. Andra stycket tillkom under remissbehandlingen och hade förordats av Högsta domstolen. Bestämmelsen är avsedd för det fallet att det mera tillfälligt inte finns arbete i Lagrådet för en avdelning och det med hänsyn till arbetsbelastningen i Högsta domstolen och Regeringsrätten är önskvärt att avdelningens ledamöter tjänstgör i domstolarna (prop. 1978/79:195 s. 75).

Stora ansträngningar görs för att åstadkomma ett tillförlitligt underlag för planeringen av Lagrådets granskningsarbete så att tillgången till laggranskning skall motsvara det behov som finns i Regeringskansliet vid varje givet tillfälle. Även om tillgången i stort sett motsvarar efterfrågan kan det i perioder av snabba växlingar i lagstiftningsarbetet uppkomma obalans. Det behövs därför både tydliga och flexibla regler som i olika situationer ger utrymme för Lagrådets ledamöter att för kortare eller längre tid tjänstgöra i sina domstolar. Här borde de reformerade domförhetsreglerna i Högsta domstolen och Regeringsrätten - inte minst möjligheterna till enmansprövning i ett stort antal ärenden - gjort det möjligt att på tillfällig basis i domstolarna bättre utnyttja arbetskapaciteten hos justitieråd och regeringsråd som tjänstgör i Lagrådet. Utredaren skall i denna del ge förslag till författningstext som bättre återspeglar kopplingen till de faktiska behoven i domstolarna, samtidigt som utgångspunkten naturligtvis måste vara Lagrådets förmåga att fullgöra sin uppgift.

Förhinder

I 13 § lagen om Lagrådet finns en bestämmelse om vad som gäller vid förhinder för ett justitieråd eller ett regeringsråd som arbetar i Lagrådet. Bestämmelsen gäller enbart ledamöter som domstolarna utsett. Om ett justitieråd eller ett regeringsråd som är ledamot av Lagrådet avgår från sitt domarämbete eller får förhinder, utser vid behov den domstol som förordnat honom eller henne något annat råd att tjänstgöra i Lagrådet. En avdelning av Lagrådet kan också bestämma att den som tjänstgjort som ersättare skall fortsätta sin tjänstgöring till dess att ett ärende som han eller hon deltagit i är avslutat. För den som har utsetts av regeringen att vara ledamot av Lagrådet saknas reglering när det gäller förhinder. Några uttryckliga bestämmelser ansågs inte behövliga vid tillkomsten av 1979 års lag, (prop. 1978/79:195 s. 73).

Det är inte ovanligt att de domare i de högsta instanserna som arbetar i Lagrådet medverkar i olika typer av utredningar. De måste då kunna ta ledigt från sitt arbete i Lagrådet för att delta i sammanträden m.m. Naturligtvis förekommer även andra anledningar till frånvaro, t.ex. sjukdom. Ersättare för en ledamot som mera tillfälligt är frånvarande har sällan förordnats. Detta har visserligen sett över en längre period inte vållat några egentliga störningar i lagstiftningsarbetet men det skulle trots detta kanske vara av värde för Lagrådets verksamhet om en ersättare utan större besvär och med ganska kort varsel kunde gå in vid tillfälliga förhinder. En möjlig lösning kan vara att en ersättare utses samtidigt som de ordinarie ledamöterna. Utredaren skall i denna del inventera reformbehovet och föreslå en eventuell reglering av dessa frågor.

Det har också på senare tid blivit vanligare att en ledamot som regeringen förordnat arbetar i Lagrådet under en hel lagrådsperiod eller under en längre del av perioden. Det har därför uppkommit ett behov av att med kort varsel och för en kortare tid kunna förordna ersättare också för en ledamot som inte är justitie- eller regeringsråd. Utredaren skall också i denna del inventera reformbehovet och föreslå en eventuell reglering av frågorna.

Effektivare administration av Lagrådet?

Det är regeringen som fattar de flesta av de administrativa beslut som behövs för Lagrådets verksamhet. Regeringen bedömer med hänsyn till de uppgifter som sammanställs i Regeringskansliet arbetsläget inför varje lagrådsperiod och tar ställning till hur många avdelningar som behöver vara i tjänst. Det är också regeringen som fattar beslut när Lagrådet skall arbeta med en extra avdelning eller om en avdelning skall dras in, liksom det är regeringen som förordnar de ledamöter som inte är ordinarie justitie- eller regeringsråd och bestämmer anställningsvillkoren för dessa.

Den administrativa ordningen att regeringen fattar dessa förvaltningsbeslut är funktionell och ändamålsenlig på många sätt. Eftersom det är regeringen som beslutar vilka lagförslag som skall granskas av Lagrådet har regeringen tillgång till det underlag som krävs. I perioder av hastiga växlingar i lagstiftningsarbetet kan ordningen emellertid också innebära nackdelar. Systemet kräver lång framförhållning när det gäller lagstiftningsarbete, något som i praktiken inte alltid är möjligt att åstadkomma. Beslutsfattandet inom regeringen är vidare kollektivt; regeringsärendena avgörs vid regeringssammanträden efter beredningsarbete i Regeringskansliet. Beslutsprocessen inom Regeringskansliet har en inbyggd tröghet som i förening med de svårigheter som är förknippade med tidsplaneringen av lagstiftningsarbetet periodvis kan resultera i att tillgången på laggranskning inte motsvarar behovet. Detta får återverkningar både på lagstiftningsarbetet och på arbetssituationen i de högsta domstolarna. Utredaren skall därför undersöka om och hur man kan anpassa beslutsordningen när det gäller den administrativa regleringen av Lagrådets verksamhet till den periodvis oregelbundna takten i lagstiftningsarbetet. I den här delen av uppdraget skall utredaren föreslå ett eller flera möjliga alternativ, jämföra för- och nackdelar med nuvarande förhållanden och rangordna förslagen.

Övriga frågor

Om utredaren väljer att föreslå ändringar i den befintliga lagen (1979:368) om Lagrådet, skall också lagens övriga paragrafer ses över språkligt och redaktionellt även om några ändringar i sak inte föreslås.

Arbetsmetoder och redovisning av uppdraget

Utredaren skall informera ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten och ge dem tillfälle att föra fram synpunkter vid arbetets början och vid behov under utredningen. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2001.

(Justitiedepartementet)

Bilaga

Lagrådets ställning och uppgifter; en återblick

Lagrådets ställning

Lagrådsgranskningen har sina rötter i den rådgivning åt konungen som sköttes av riksrådet i lagstiftningsfrågor. I 1772 års regeringsform föreskrevs att konungen skulle inhämta riksrådets mening när han tog ställning till ett lagförslag. Systemet tycks alltså i första hand ha tillkommit för att begränsa utrymmet för konungens personliga maktutövning. År 1789 upplöstes riksrådet. Samtidigt inrättades Högsta domstolen som ersättning för justitierevisionen, som varit en särskild avdelning av riksrådet med uppgift att utöva konungens högsta rättsskipning. Någon motsvarighet till bestämmelsen i 1772 års regeringsform föreskrevs inte, men fram till 1809 fick ändå Högsta domstolen i viss utsträckning yttra sig i lagstiftningsärenden.

I 1809 års regeringsform fick den rådgivande verksamheten i lagstiftningsärenden fasta former igen. Högsta domstolen skulle yttra sig över förslag till civil- och kriminallag och kyrkolag och fick samtidigt en mer fristående ställning i förhållande till konungen. Laggranskningen sköttes fram till 1860 i plenum och svällde med tiden ut till en betydande del av domstolens arbetsuppgifter, samtidigt som antalet mål blev allt större. Vid början av 1900-talet hade laggranskningsarbetet blivit så omfattande att röster höjdes för att den högsta dömande instansen skulle befrias från den verksamheten. När Regeringsrätten inrättades 1909 flyttades laggranskningen till det samtidigt inrättade Lagrådet, som sattes samman av ledamöter från Högsta domstolen och Regeringsrätten. Med parlamentarismens införande följde en överflyttning av konungens maktbefogenheter till statsrådets ledamöter. Därmed hade också förutsättningarna för laggranskningen ändrats.

Lagrådets uppgifter

Mellan 1809 och 1971 var regeringen skyldig att inhämta Lagrådets yttrande bl.a. över förslag till allmän civillag, kriminallag och kyrkolag. Genom en grundlagsändring vid 1970-talets början avskaffades den obligatoriska granskningen. Lagrådsgranskningen gjordes fakultativ, regeringen kunde fritt bestämma när den ville inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådets funktion har alltid varit rådgivande. Under de första årtiondena efter 1809 års regeringsform framträdde inom Högsta domstolen uppfattningen att laggranskningen var begränsad till de i egentlig mening juridiska frågorna. Men särskilt under 1860- och 1870-talet finns också talrika exempel på yttranden med starkt politisk prägel.

Inriktningen av Lagrådets granskningsverksamhet var inte författningsreglerad. Vid skilda tillfällen gjordes uttalanden från statsmakterna om vilken inriktning granskningen borde ha. Inför grundlagsändringen 1970-71 konstaterade departementschefen i propositionen att synen på Lagrådets granskningsuppgift successivt hade förändrats och att laggranskningen nu kommit att uppfattas som ett remissförfarande för att få fram juridiskt fullgoda lagstiftningsprodukter. Han nämnde sådana föremål för granskningen som teknisk metod, om reglerna stod i överensstämmelse med varandra och med rättsordningen i övrigt samt eventuella tillämpningssvårigheter (prop. 1970:24 s. 35). Inga särskilda bestämmelser om laggranskningens inriktning föreslogs emellertid bli införda i grundlagen vid det tillfället.

Det skulle dröja till 1979 innan regler om granskningens inriktning fördes in i grundlagen, i 8 kap. 18 § tredje stycket regeringsformen. Granskningen skall alltså avse hur regeringens förslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagen förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav, om de är ändamålsenliga och vilka problem som kan tänkas uppstå vid tillämpningen. Det var på Rättsskyddsutredningens förslag som en uttrycklig grundlagsregel infördes om inriktningen av Lagrådets granskning (Förstärkt skydd för fri- och rättigheter, SOU 1978:34). I den allmänna motiveringen i propositionen underströk föredragande departementschef särskilt vikten av att Lagrådet skulle iaktta den största återhållsamhet när det gäller sakfrågor av politisk natur och menade att det inte vore förenligt med Lagrådets ställning i vårt konstitutionella system att det redovisade andra synpunkter än sådana som var av juridisk-teknisk art (prop. 1978/79:195 s. 48).

Som bestämmelsen slutligen utformades bör alltså regeringen i vissa närmare angivna lagstiftningsärenden inhämta Lagrådets yttrande. Om regeringen väljer att inte göra det i dessa ärenden så måste den tala om för riksdagen varför ett remissförfarande till Lagrådet bedömts kunna undvaras. Detta sker genom en redovisning av dessa skäl i propositionen till riksdagen. Det är dock riksdagen som i sista hand beslutar om Lagrådets yttrande skall inhämtas i ett lagstiftningsärende genom att riksdagsutskotten getts möjlighet att inhämta ett sådant yttrande, (jämför 4 kap. 10 § andra stycket riksdagsordningen). Denna möjlighet infördes vid 1974 års grundlagsändringar. Det är viktigt att påpeka att uppräkningen i 8 kap. 18 § regeringsformen inte är uttömmande. Det står regeringen fritt att också i andra ärenden begära Lagrådets yttrande.