Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i dels atomenergilagen (1956: 306), dels lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m., den s.k. skyddslagen.

Ändringen i atomenergilagen innebär att anläggning för bearbetning, lagring eller förvaring av använt atombräns-le eller radioaktivt avfall som uppkommer vid användning av atombränsle eller vid bearbetning av använt atombränsle kommer att falla inom atomenergilagens tillämp- ningsområde. Vad gäller anläggning för använt atombränsle innebär lagändringen ett förtydligande. Genom ändringen kommer uppförande, innehav och drift av sådana anläggningar att kräva regeringens eller, efter särskilt bemyndigande, statens kärnkraftinspcktions tillstånd. An- läggningarna kommer vidare att stå under kärnkraftinspektionens till- syn. Med den föreslagna ändringen i atomenergilagen ges sålunda kärn- kraftinspektionen möjlighet att pröva och kontrollera säkerheten hos anläggningar i kärnkraftens hela processkedja.

Ändringen i skyddslagen syftar till att förbättra möjligheterna att skydda kärnreaktorer och vissa andra anläggningar inom kärnenergiom- rådet mot sabotage m. rn. Det föreslås ske på så sätt att skyddslagens be- stämmelser om bl. a. förbud mot tillträde till vis-sa försvarsanläggningar görs tillämpliga på dem.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1978.

• Sida 2
•  Original

Prop. 1977/78: 138

1. Förslag till

Lag om ändring i atomenergilagen (1956: 306) '

Härigenom föreskrives att Zå atomcnergilagen (1956: 306) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse |

251

Utan tillstånd av regeringen el- ler myndighet som regeringen be- stämmer må ej någon uppföra, in— nehava eller driva atomreaktor el- ler anläggning för bearbetning av ämne eller förening som avses i

lä.

Utan tillstånd av regeringen el- ler myndighot som regeringen be- stämmer må ej någon uppföra, in- nehava eller driva atomreaktor el- ler anläggning för bearbetning av ämne eller förening som avses i 1 &. Detsamma gäller i fråga om anläggning för bearbetning, lag- ring eller förvaring av använt atombränsle eller radioaktivt av- fall som uppkommer vid använd- ning av atombränsle eller vid bearbetning av använt atom- bränsle.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1978. De nya bestämmelserna skall icke tillämpas i fråga om uppförande och innehav av anläggning, om uppförandet har påbörjats före ikraft— trädandet eller anläggningeninnehas vid ikraftträdandet.

Den som vid ikraftträdandet driver anläggning som avses i 2 & andra meningen och som ej omfattas av tillstånd enligt 2 5 i dess äldre lydelse får, under förutsättning att ansökan om tillstånd görs före utgången av år 1979, fortsätta att driva anläggningen utan tillstånd till dess ansök- ningen har slutligt prövats.

1 Senaste lydelse 1975: 706.

• Sida 3
•  Original

Prop. 1977/78: 138

2. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m.

Härigenom föreskn'ves i fråga om lagen (1940: 358) med vissa be- stämmelser till skydd för försvaret m. m.1

dels att i 1, 3, 8, 10—11 55 ordet ”Konungen” i olika böjningsformer skall bytas ut mot ”regeringen” i motsvarande form,

dels att 2 5 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Konungen eller .enligt Konung- ens bemyndigande vederbörande länsstyrelse må utfärda förbud, som i 1 & avses, i fråga om anlägg- ning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område, som eljest är av be- tydelse för försvarsväsendet.

25

Föreslagen lydelse

Regeringen eller enligt regering- ens bemyndigande vederbörande länsstyrelse må utfärda förbud, som i 1 & avses, i fråga om anlägg- ning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område, som eljest är av be- tydelse för försvarsväsendet. Det- samma gäller i fråga om kärnkraft- anläggning eller annan anläggning som avses i _25 atomenergilagen (] 95 6: 306).

Vid krig eller krigsfara, vari riket befinner sig, eller eljest under utom- ordentliga av krig föranledda förhållanden må förbud på sätt i första stycket sägs utfärdas jämväl i fråga om anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område, som är av betydelse för folkförsörjningen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1978.

1 Lagen omtryckt 1960: 75. Senaste lydelse av 10 a & 1971:_571.

• Sida 4
•  Original

Prop. 1977/78: 138

4. Utdrag I N DUSTRIDEPARTEMENTET PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1978-03-16

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Boh- man, Ullsten, Romanus, Turesson, Gustavsson, Antonsson, Mogård, Dahlgren, Åsling, Söder, Troedsson, Mundebo, Krönmark, Burenstam Linder, Wikström, Johansson, Wirtén

Föredragande: statsrådet Johansson

Proposition med förslag till lag om ändring i atomenergilagen (1956: 306), m. m.

2.1. Bestämmelser om kontroll och tillsyn enligt atomenergilagen m. m.

Kontroll och tillsyn över verksamheten på kärnenergiområdet utövas som redan har nämnts enligt AEL. Enligt AEL (1 5) krävs tillstånd för förvärv, innehav, överlåtelse, bearbetning av eller annan befattning med uran, plutonium eller annat ämne som används som bränsle i atomreak- tor. Tillståndsskyldigheten omfattar också förening i vilken sådant ämne ingår. Vad som nu har sagts gäller också i fråga om bl.a. kärnbränsle som har använts i reaktor.

Vidare behövs tillstånd för utförsel av kärnbränsle eller ämne som kan omvandlas till kärnbränsle och för utförsel av använt kärnbränsle (3 é)-

Enlig-t 25 AEL krävs tillstånd för att uppföra, inneha och driva atomreaktor eller anläggning för bearbetning av ämne eller förening som avses i 1 &, dvs. bl. a. använt kärnbränsle.

Vid meddelande av tillstånd liksom under tillstånds giltighetstid får uppställas sådana villkor som är påkallade av säkerhetsskäl eller eljest från allmän synpunkt (4 g).

Tillstånd enligt AEL meddelas av regeringen eller myndighet som re- geringen bestämmer. I förordningen (1976: 12) om tillsynsmyndighet en- ligt atomenergilagen (1956: 306), m.m. har regeringen överlåtit åt sta- tens kärnkraftinspektion att pröva vissa tillståndsfrågor. Tillstånd att uppföra, inneha eller driva atomreaktor eller anläggning för bearbetning av bl. a. använt kärnbränsle meddelas dock av regeringen.

Enligt förordningen utövar inspektionen tillsyn över efterlevnaden av 1——3 %% AEL samt av villkor som har meddelats med stöd av 4 & samma lag. Med tillsynsfunktionen följer rätt att få de upplysningar och hand- lingar som behövs för att trygga efterlevnaden av föreskrivna villkor. Inspektionen har också rätt att få tillträde till anläggning eller plats där verksamhet på kärnenergiområdet bedrivs (6 €).

Frågor om skydd mot strålningsskador regleras med stöd av strål- skyddslagen (1958: 110). Enligt denna får radiologiskt arbete, bl.a. ar- bete med radioaktivt ämne eller vid anläggning för utvinning av kärn- energi, inte bedrivas utan tillstånd (2 5). När tillstånd meddelas skall också meddelas de villkor och andra föreskrifter som finns behövliga från strålskyddssynpunkt (5 5).

• Sida 7
•  Original

Prop. 1977/78: 138 7

Tillstånd enligt strålskyddslagen krävs inte för vad som omfattas av tillstånd enlig-t AEL, om inte annat föreskrivs i det tillståndet (2 & femte stycket). När tillstånd har beviljats enligt 'AEL får emellertid, utöver de för tillståndet gällande villkoren, meddelas särskilda föreskrifter som be- hövs för strålskyddet. Om tillståndet avser anläggning som anges -i AEL skall dock fråga om föreskrift som angår annat än den normala driften eller som kan i avsevärd mån påverka omfattningen av eller driften vid anläggningen underställas regeringens prövning.

Frågor om tillstånd prövas och särskilda föreskrifter meddelas av strålskyddsmyndigheten som är statens strål-skyddsinstitut. Institutet u-t- övar också tillsyn över efterlevnaden av strålskyddslagen och de före- skrifter som har meddelats med stöd av denna.

2.2. Vissa bestämmelser som syftar till att minska riskerna för sabotage m. m.

Frågor om fysiskt skydd prövas i samband med tills-tåndsprövningen för kärnkraftanläggningar och andra anläggningar som avses i 2 & AEL. Härvid föreskriver kärnkraftinspektionen som villkor för tillstånd att anläggningarna förses med tillfredsställande skydd mot avsiktlig skade- görelse, sabotage, stöld och terroristhandlingar. Skyddsåtgärderna kan avse t. ex. dels anläggningarnas konstruktion och utförande, dels perso- nell bevakning och annat tillträdesskydd. '

Bevakning ombesörjs normalt av bevakningsföretag som anlitas av den som driver anläggningen. Enligt 7 5 lagen (1974: 191) om bevak- ningsföretag (ändrad senast 1975 : 687) åtnjuter väktare skydd som avses i 17 kap. 5 & brottsbalken. Det innebär att våld, hot, förgripelse eller våldsamt motstånd mot väktare straffas som brott mot allmän verksam- het. Väktaren har samma rätt som varje annan person att hindra eller hålla kvar någon som tas på bar gärning (24 kap. 1 % brottsbalken och 24 kap. 7 & andra stycket rättegångsbalken) och att ta tillbaka stulet gods ”å färsk gärning” (14 5 lagen (1964: 163) om införande av brotts- balken). Har Väktaren utrustats med ordningsvaktsförordnande enligt 90 % polisinstruktionen (1972: 511) har han också polismans befogenhe- ter, dvs. han har rätt att med visst våld och genom tillfälligt omhänder— tagande avvärja olaga intrång i anläggningen.

Den som gör sig skyldig till olaga intrång kan straffas enligt 4 kap. 65 andra stycket brottsbalken. Är det olaga intrånget inte grovt, krävs att målsäganden anger brottet till åtal eller att åtal finns påkallat från allmän syn-punkt. Vid direkta angrepp på egendom kan straff komma i fråga enligt brottsbalken bl. a. för stöld och egenmäktigt förfarande (8 kap. 1 och 8 åå), skadegörelse (12 kap. 1 g) och sabotage (13 kap. 4 5).

• Sida 8
•  Original

Prop. 1977/ 78: 138 - 8

Genom några författningar har vissa möjligheter skapats att minska riskerna för sabotage m.m. vid kraftanläggningar.

1 kungörelsen (1966: 273, ändrad senast 1977: 437) om säkerhets- skydd vid statsmyndigheter skall sådan myndighet som har befattning med uppgift eller förhållande som angår rikets försvar eller landets sä- kerhet i övrigt vidta åtgärder för säkerhetsskydd inom sitt verksamhets- område. Kungörelsen torde gälla för statens vattenfallsverk men tilläm- pas i huvudsak också av övriga kraftförctag. Säkerhetsskydd innefattar bl. a.

—— skydd mot att innehållet i hemlig handling eller annan uppgift av be- tydelse för landets säkerhet kommer till obehörigs kännedom,

— skydd mot obehörigs tillträde till anläggning, inrättning, fartyg, luft- fartyg eller område, där hemlig handling eller annat av betydelse för landets säkerhet förvaras eller verksamhet av sådan betydelse drivs,

— skydd mot att den som ej är pålitlig från säkerhetssynpunkt får tjänst, vikariat eller uppdrag som avses i 1 & personalkontrollkungö- relsen (1969: 446, ändrad senast 1976: 110). Genom personalkontroll kan man undvika att besätta vissa tjänster med icke lämplig personal. Personalkontroll enligt personalkontroll- kungörelsen får företas av bl. a. sta-tens vattenfallsverk.

Lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m. (skyddslagen) ger regeringen eller efter regeringens bemyndigande vederbörande militära befälhavare möjlighet att utfärda förbud för obe- höriga bl. a. att beträda anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område som tillhör eller nyttjas av försvarsväsendet, att av eller inom sådana anläggningar etc. ta fotografier eller göra avbildningar eller be- skrivningar eller att inom sådana anläggningar etc. inneha sprängämnen (] å). I fråga om anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område, som eljest är av betydelse för försvarsväsendet, får regeringen eller en- ligt regeringens bemyndigande vederbörande länsstyrelse utfärda sådant förbud (2 & första stycket). Vid krig eller krigsfara får förbudet utsträc- kas också till anläggning etc., som är av betydelse för folkförsörjningen (2 5 andra stycket).

Bevakningspersonal vid anläggning etc., som skyddas av förbudet en- ligt skyddslagcn, har befogenhet (10 5) att i den omfattning som krävs för att fullgöra bevakningsuppgiften'företa kroppsvisita-tion på personer som där söker vinna tillträde eller som uppehåller sig där samt under- söka föremål som dessa personer medför. Bevakningspersonalen får också på platsen eller i dess närhet tillfälligt omhänderta personer och av dessa medförda föremål. Dessa befogenheter kan enligt 3 & bevak- ningskungörelsen (1940: 383) utövas av — förutom krigsman —- polis— man eller annan som åtnjuter polismans skydd och befogenheter (ord- ningsvakt).

Oavsett om någon fälls till ansvar för överträdelse av skyddslagen el—

• Sida 9
•  Original

Prop. 1977/78: 138 9

ler ej kan fotografier, avbildningar, beskrivningar, apparater och mate— riel, inkl. sprängämnen, som tillkommit eller innehafts i strid mot förbu- det. förklaras förverkade (9 5).

Den som bryter mot förbudet kan straffas med dagsböter eller fäng- else (7 5).

I den nyss nämnda bevakningskungörelsen ges bl.a. vissa närmare föreskrifter om hur bevakningspersonalens befogenheter skall utövas.

3. Aka-utredningens förslag och kärnkraftinspektionens skrivelser

3.1. Allmänt om radioaktivt avfall

I statens kärnkraftinspektions skrivelse den 1 juli 1977 lämnas en re- dogörelse för de skilda slag av radioaktivt avfall som uppkommer i kärnkraftens processkedj a.

Radioaktivt avfall uppstår vid drift av kärnkraftverk dels vid käm- klyvningsprocessen genom att klyvningsprodukterna i många fall är starkt radioaktiva, dels genom att radioaktiva aktiveringsprodukter bil- das i material som är utsatta för det starka neutronflödet inne i reak- torn. Klyvningsproduktema stannar kvar i det använda kärnbränslet. De avskiljs vid bränslets upparbetning och bildar då det högaktiva avfallet. Om upparbetning inte sker, betraktas det använda bränslet i sin helhet som högaktivt avfall.

En kämkraftanläggning är försedd med ett antal reningskretsar för reaktorns kylvatten. Radioaktiva produkter, som kommit ut i kylvattnet antingen på grund av felaktiga bränsleelement eller genom korrosion av aktiverat material, fångas i dessa kretsar upp i filter och jonbytare, vilka ger upphov till radioaktivt avfall. Detta avfall benämns ofta medelak- tivt.

Även lågaktivt kärnkraftavfall uppkommer vid kärnkraftanläggning- arna och består till en del av fast material såsom. papper, plast och glas som i ringa utsträckning är förorenade av radioaktivitet. Detta avfall kan förpackas, hanteras och lagras i emballage som säckar och fat utan omfattande skyddsåtgärder. Flytande avfall av denna typ behandlas genom indunstning eller på annat sätt för att avfallet skall få mindre vo— lym.

Enligt kärnkraftinspektionen krävs särskild uppmärksamhet från han- terings- och skyddssynpunkt i fråga om avfall som innehåller plutonium eller andra alfastrålande ämnen. .

Enligt Aka-utredningens betänkande (SOU 1976: 30 s. 58) kan man räkna med följande volymer radioaktivt avfall från drift av en kärnreak- tor på 900 MW eleffekt under ett år.

• Sida 10
•  Original

Prop. 1977/78: 138 10

Typ av avfall Före Efter behandling behandling m3 m3

Högaktivt avfall 17 3 Medelaktivt avfall

Kapslingsavfall 11 2 J onbytarmassor och indunstar- koncentrat 90 9

Härdkomponenter, höljerör

och metalliskt avfall 100 50 Lågaktivt avfall

Sopor och liknande avfall 800 120

3.2. Åka—utredningens förslag till ändring i atomenergilagen

I A'ka-utredningens betänkande (SOU 1976: 30 s. 97) uttalas att det inte klart i AEL framgår vilket ansvar som åvilar statens kärnkraftin— spektion som tillsynsmyndighet vad gäller hanteringen av använt käm- bränsle och radioaktivt avfall. Utredningen föreslår därför att 25 AEL ändras så att också anläggningar för bearbetning och förvaring av ra— dioaktivt avfall, som uppkommer vid användning av kärnbränsle eller bearbetning av använt kärnbränsle, omfattas av tillståndsskyldighet samt kontroll och tillsyn enligt AEL.

3.3. Kärnkraftinspektionens förslag till ändring i atomenergilagen

I kärnkraftinspektionens skrivelse den 1 juli 1977 om tillsyn över och kontroll av hantering och förvaring av radioaktivt avfall från kärnkraft— anläggningar pekar inspektionen på att inspektioncns tillsyn och kon- troll f. n. är begränsad till de ämnen och anläggningar som anges i 1 och 2 55 AEL. Endast om avfallet innehåller uran, plutonium eller torium eller föreningar därav omfattas det av bestämmelserna i AEL. Lagen reglerar sålunda direkt endast i begränsad utsträckning frågor om hante— ring och förvaring av det radioaktiva avfall, som uppkommer vid kärn- kraftanläggningar eller som uppstår vid lagring av material som kan an— vändas som kärnbränsle. Dessa frågor regleras i stället genom föreskrif- terna i strålskyddslagen .

Genom att AEL endast i begränsad utsträckning är tillämplig beträf- fande radioaktivt avfall, är kämkraftinspektionens möjligheter att utöva tillsyn över och kontroll av hanteringen och förvaringen av radioaktivt avfall från kärnkraftanläggningar begränsade i samma mån.

Enligt statsmakternas uttalanden (se prop. 1976/77: 100 bil. 17 s. 168, NU 1976/77: 24, rskr 1976/77: 206) bör det ankomma på kärnkraftin- spektionen att svara för tillsyn över och kontroll av hantering och förva- ring av radioaktivt avfall från kärnkraftanläggningar. Ansvaret bör en- ligt inspektionen omfatta hela avfallshanteringen och avse alla slag av

• Sida 11
•  Original

Prop. 1977/78: 138 ”

radioaktivt avfall från kärnkraftanläggningarna. Nuvarande författ- ningsreglering ger inte inspektion-en möjlighet att ta ett fullständigt an- svar. I den mån avfallet inte innehåller klyvbart material, regleras i dag frågor om radioaktivt avfall uteslutande i strålskyddslagen . En lagänd- ring bör därför enligt inspektionens mening göras så att inspektion-en får behörighet som kontroll— och tillsynsmyndighet beträffande alla slag av radioaktivt avfall från kärnkraftanläggningar.

3.4. Kärnkraftinspektionens förslag om skydd mot obehörigt intrång i kärnkraftanläggningar m. m.

Bakgrunden till kärnkraftinspektionens hemställan om åtgärder för att göra det möjligt att förstärka det fysiska skyddet vid anläggningar, som nu är i fråga, är att länsstyrelsen i Kalmar län med stöd av skydds- lagen och bevakningskungörelsen utfärdat förbud mot bl. a. tillträde till Oskarshamns kärnkraftverk och i samband härmed ålagt kraftverksäga- ren att bl. a. uppsätta förbudstavlor. Härigenom får bevakningspersona- len vissa särskilda befogenheter och straff kan följa på överträdelse av förbudet. Skyddslagens bestämmelser har enligt kärnkraftinspektionen tillämpats beträffande kärnkraftanläggningar också av andra länsstyrel- ser.

Förutsättningen för att under normala fredsförhållanden utfärda ett förbud som nu avses är att anläggningen är av betydelse för försvarsvä- sendet utan att tillhöra eller nyttjas av detta. Sedan ÖB uttalat att det närmast torde ankomma på militär myndighet att bedöma om en an- läggning har betydelse för försvarsväsendet, har chefen för Kronobergs regemente förklarat att Oskarshamns kärnkraftverk ej har betydelse för det militära försvaret (”försvarsväsendet”).

Dessa uttalanden från militärt håll ger enligt kämkraftinspektionen anledning till tvekan om ett av myndighet direkt utfärdat tillträdesför- bud, innefattande särskilda bestämmelser om straff för överträdelse och särskilda befogenheter för bevakningspersonalen, under normala freds— förhållanden kan stödjas på skyddslagen när det gäller kärnkraftanlägg— ningar och andra anläggningar som avses i 25 AEL. Lagen är, påpekar kärnkraftinspektionen, utfärdad före kärnkraftens tid.

Enligt kämkraftinspektionens mening torde dock ett förbud vara på- kallat från de synpunkter inspektionen har att beakta. Kärnkraftinspek- tionen saknar befogenhet att utfärda föreskrifter motsvarande ett sådant förbud, eftersom inspektionen kan utöva myndighet endast gentemot in- nehavare av tillstånd enligt AEL genom att lämna föreskrifter som vill- kor för tillståndet. Direkt för allmänheten bindande och straffsanktione- rade bestämmelser i samband med kärnkraftanläggningar meddelas av andra myndigheter.

• Sida 12
•  Original

Prop. 1977/78: 138 ' 12 .

4.1. Över Aka-utredningens förslag till ändring i atomenergilagen

Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över Aka-utredningens förslag till ändring i 25 AEL. Statens kärnkraftinspektion delar utred- ningens uppfattning att hanteringen av radioaktivt avfall bör regleras i första hand i AEL. Med utredningens förslag blir tillsynsmyndigheten enligt AEL huvudansvarig för tillsyn vad gäller kärnenergins avfallsfrå- gor.

Flera remissinstanser, däribland statens kärnkraftinspektion, länssty- relserna i Blekinge och Malmöhus län samt juridiska fakulteten vid Upp- sala universitet, pekar på behovet av en mera genomgripande översyn av lagstiftningen på området i syfte att bl. a. modernisera denna och sam- ordna tillståndsprövningen med annan närliggande prövning. Några in— stanser, såsom koncessionsnämnden för miljöskydd, länsstyrelsen i Hal— lands län och Oskarshamns kommun menar att de av utredningen be- handlade anläggningarna för upparbetning av använt kärnbränsle och central lagring av radioaktivt avfall regelmässigt bör underkastas pröv- ning enligt 136a & byggnadslagen (1947: 385). Oskarshamns kommun framhåller särskilt behovet av att kunna göra en samlad bedömning av lokaliseringsfrågorna.

4.2. Över kämkraftinspektionens förslag till ändring i atomenergilagen

Samtliga instanser som har yttrat sig över statens kärnkraftinspektions förslag till ändring i AEL ställer sig positiva till att k är n k r a f t i n- spektionen ges ett tillsynsansvar beträffande ra- dioaktivt avfall från kärnenergianläggningar. Rikspolisstyrelsen framhåller att tillsynen över och kontrollen av kärn- kraftanläggningar, kärnbränsle och radioaktivt avfall från kärnkraftan— läggningar är av vital betydelse framför allt från säkerhetssynpunkt. Den tveksamhet som i dag råder beträffande ansvaret för tillsynen över och kontrollen av den del av det radioaktiva avfallet som inte innehåller klyvbara ämnen är otillfredsställande. Statens strålskyddsinstitnt pekar på att nuvarande lagstiftning på kämenergiområdet inte omfattar an- läggningar för bearbetning eller förvaring av högaktivt radioaktivt av- fall. Om exempelvis kylningen skulle upphöra eller tanken skulle brista vid förvaringen av färskt högaktivt avfall efter upparbetning av kärn- bränsle, skulle konsekvenserna kunna bli spridning av radioaktiva äm— nen i en omfattning som är jämförbar med en reaktorolycka. Det finns därför skäl för att kärnkraftinspektionen även beträffande-sådana an- läggningar utför en säkerhetskontroll motsvarande vad som nu sker för kärnkraftverken. Strålskyddsinstitutet framhåller vidare att kärnkraft-

• Sida 13
•  Original

Prop. 1977/78: 138 13

inspektionen med den nuvarande lydelsen av AEL saknar formell grund för en kontroll av säkerheten i andra anläggningar än dem i vilka det finns klyvbart material. Liknande synpunkter framförs av SGU som anser det vara riktigt och lämpligt att kärnkraftinspektionen förutom sina hittillsvarande uppgifter också skall utöva tillsyn över och kon— troll av hantering och förvaring av radioaktivt avfall från kärnkraft- anläggningar, även om avfallet inte innehåller klyvbart material. Detta bör gälla oavsett om hantering och förvaring sker vid kärnkraftanlägg— ningarna eller i anläggningar på annan plats. Arbetarskyddsstyrelsen tillstyrker att lagändring sker som utsträcker kärnkraftinspektionens normala befogenheter att gälla även anläggningar för bearbetning och förvaring av radioaktivt avfall som uppkommer vid användning av kärnbränsle eller bearbetning av använt kärnbränsle.

Några remissinstanser, däribland statens vattenfallsverk och Svensk körnbränsleförsörjning AB, erinrar om sin positiva syn på Aka-utred— ningens förslag om att kärnkraftinspektionen får ökade resurser för kontroll av hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioak- tivt avfall.

Frågan hur ansvaret formellt skall fördelas mellan tillsynsmyndigheterna på kärnenergiområdet behandlas av många re- missinstanser. Vissa remissinstanser, däribland statens strålskyddsinstitut, belyser ingående ansvarsfrågorna.

Kärnkraftinspektionens förslag till ansvarsfördelning får stöd eller lämnas utan erinran av många remissinstanser. Till dessa hör rikspolis- styrelsen, sjöfartsverket, koncessionsnänmden för miljöskydd, statens planverk, statens brandnämnd, länsstyrelserna :" Södermanlands, Kal- mar, Malmöhus och Hallands län, hälsovårdsnämnden i Östhammars kommun, Kävlinge kommun, Sydvästra Skånes kommunalförbund och AB Asea-A tom.

Vissa remissinstanser pekar på oklarheter i ansvarsfördelningen mel- lan tillsynsmyndigheterna som kan uppstå om kärnkraftinspektionens förslag följs. Statens industriverk framhåller att förslaget synes innebära en ny gränsdragning mellan kärnkraftinspektionens och strålskyddsinsti- tutets tillsynsområden. SGU noterar att fråga om gränsdragningen mel- lan de båda tillsynsmyndigheternas verksamhetsområd-en kan upp- komma, men förmodar att sådant kan regleras i annan ordning. Pro- gramrådet för radioaktivt avfall menar att kärnkraftinspektionens för- slag kan medföra att verksamheter, som hittills övervakats av statens strålskyddsinstitut, förs in under kärnkraftinspektionens tillsynsansvar. Detta kan leda till oklarheter i gränsdragningen mellan resp. myndighe- ters ansvarsområden och till dubblering av tillsynskompetens om inte särskilda förtydliganden görs. Oklarheten uppkommer när kärnkraftav- fall förvärvas och bearbetas i annat syfte än att förvara det. Det före- faller enligt programrådet sannolikt att det omfattande utvecklingsarbete

• Sida 14
•  Original

Prop. 1977/78: 138 14

inom avfallsområdet som nu pågår inom och utom landet kommer att i viss utsträckning inriktas på att: avfall skall kunna nyttiggöras. En an- vändning som redan har aktualitet är starka strålkällor för sterilisering av livsmedel och för sterilisering av rötslam. Andra användningar torde aktualiseras efter hand som strålkällor kan framställas till lägre kostnad ur kärnkraftavfall än genom bestrålning av modersubstanser i reaktorer. Användning av strålkällor inom forskning, utvecklingsarbeten och in- dustriell verksamhet regleras av strålskyddslagen och står under strål- skyddsinstitutets tillsyn. Det synes enligt programrådets mening inte föreligga några starka motiv för att lägga tillsynsansvar hos en annan myndighet därför att kärnkraftavfall varit utgångsmaterial för en strål— källa. Nuvarande kompetensfördelning bör i princip bibehållas oföränd- rad. Liknande synpunkter anför Sydkraft AB, som även påpekar att allt från början lågaktivt avfall, som inte innehåller alfa-aktivt eller klyvbart material, bör undantas från kärnkraftinspektionens ansvarsområde. Till— synsansvaret för sådant avfall vilar på strålskyddsinstitutet och något väsentligt skäl att ändra på detta föreligger inte.

Länsstyrelsen i Uppsala län understryker vikten av att ansvarsfördel- ningen i dessa frågor regleras på ett klart och entydigt sätt. Länsstyrel- sen delar uppfattningen att tillägg till nuvarande lagstiftning måste göras i avsikt att ge kärnkraftinspektionen ansvar för och därmed överblick över den tekniska kontrollen av avfallshanteringen i dess helhet. Strål- skyddsinstitutet bör liksom hittills uppställa de krav som skall gälla om- givningspåverkan med avseende på människor och miljö samt med hjälp av mätningar utöva kontroll härav. Liknande synpunkter anförs av Svenska kommunförbundet som framhåller att, om kärnkraftinspektio- nens förslag till ändring av AEL genomförs, inspektionen kommer att få ansvar för tillsyn och kontroll också av icke-klyvbart radioaktivt avfall, vilket nu faller under strålskyddsinstitutets ansvarsområde. Det svenska skyddet av totalmiljön kännetecknas nu av en rik flora av myndigheter, vilkas ansvarsområden delvis täcker varandra. En sådan dubbel- eller flerfaldig täckning förekommer t. ex. inom vattenvärden, livsmedelskon- trollen, produktkontrollen och miljövårdsinformationen. Det torde bli allt svårare att motivera eller bibehålla en så orationell verksamhet. Också AB Atomenergi delar uppfattningen att kärnkraftinspektionen bör ha ett väl definierat ansvar för radioaktivt avfall. Det är även vik- tigt att gränsen mot andra myndigheters ansvarsområden samtidigt blir väl definierad, främst mot statens strålskyddsinStitut, som under strål- skyddslagen har ansvar för skydd mot bl. a. joniserande strålning. En överlappning av olika myndigheters ansvarsområden leder enligt bolaget till en dubblering av tillsynsverksamheten och blir ekonomiskt betung- ande för samhället. Kärnkraftinspektionens förslag kan leda till oklarhe— ter bl. a. vid tillämpning på hantering av strålkällor och andra produkter

• Sida 15
•  Original

Prop. 1977/78: 138 15

som framställs genom bestrålning i atomreaktorer eller utvinns ur ra— dioaktivt avfall. Dessa oklarheter bör undanröjas.

Länsläkarorganisationen i Uppsala län anför att ett kärnkraftverk ald— rig kan bli en helt isolerad del från samhället i övrigt och att det därför från tillsynssynpunkt är en mindre god lösning att den lokala eller regio— nala tillsynsmyndigheten inte kan följa tillsynsorgancts verksamhet även inom kärnkraftverkets område. Även om det fortsättningsvis inte skulle vara möjligt att åstadkomma en sådan rutin blir varje förändring, som medför överförandet av tillsynen till en enda myndighet, från ”omgi- vande” tillsynsmyndigheters synpunkt till en klar fördel för deras ar— bete. Med det senare airses i första hand hälsovårdsnämnden, länsstyrel- sen, länsläkaren och i viss mån också landstinget. Länsstyrelsen i Upp— sala län hänvisar till 'dessa synpunkter och förutsätter att frågor som be— rör de regionala och lokala myndigheternas verksamhet kan lösas genom kontinuerlig inform-ation från de centrala tillsynsmyndigheterna.

Några remissinstanser ställer sig tveksamma eller negativa till kärn- kraftinspektionens förslag och förordar y t t e r 1 i g a r e u t r e d- ning av ansvarsfördelningsfrågorna. Statens natur- vårdsverk anser att de föreslagna ändringarna i 1 & AEL synes leda till oklarheter i den ansvarsfördelning mellan kärnkraftinspektionen och strålskyddsinstitutet, som i dag råder och där strålskyddsinstitutet är an- svarig myndighet för frågor, som faller under strålskyddslagen. En avvi- kelse från denna princip kan leda till komplikationer i ärendehantering och kontakter mellan myndigheter och expertgrupper med olika kompe- tens och sakkunskap inom området. Minoriteter: i Svenska kommunför- bundets styrelse pekar på att kärnkraftinspektionens förslag innebär en dubbeltäckning av tillsynsansvaret för icke-klyvbart material. Det kan därför inte tillstyrkas utan bör utredas närmare. Liknande synpunkter framförs av Sydkraft AB och Svensk kärnbränsleförsörjning AB.

Flera remissinstanser avstyrker kärnkraftinspektio- nens förslag till ansvarsfördelning och förordar i stället den lösning som Aka-utredningen framfört ibe- tänkandet Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Statskontoret erin— rar om sitt yttrande över Aka-utredningens förslag, där statskontoret tillstyrkte att ansvaret för säkerhetsinriktat utvecklingsarbete och härtill anknuten granskning och kontroll inom bränsle- och avfallsområdet skulle förläggas till kärnkraftinspektionen. Det förefaller rimligt att kärnkraftinspektionens ansvar för säkerhet och produktkontroll utvidgas att omfatta även anläggningar där radioaktiva klyvningsprodukter kan finnas. Om Aka-utredningens förslag i denna riktning genomförs, synes den av kärnkraftinspektionen föreslagna ändringen överflödig.

Statens strålskyddsinstitut avstyrker kärnkraftinspektionens förslag och framhåller att det enklaste och mest effektiva handläggningsförfa-

• Sida 16
•  Original

Prop. 1977/78: 138 16 randet är om avfallsfrågorna behandlas med samma ansvarsfördelning mellan de två myndigheterna som redan råder inom övriga områden. Någon ändring av 1 & AEL skulle då inte erfordras och Aka-utredning— ens ändringsförslag skulle vara tillräckligt. Det ger kärnkraftinspektio— nen möjlighet att pröva och kontrollera säkerheten i varje anläggning i kärnkraftens processkedja, där det finns risk för olycka med allvarliga konsekvenser. Förslaget innebär också att det kommer att krävas till- stånd enligt AEL för sådana anläggningar. Kärnkraftinspektionens för- slag synes emellertid ha ytterligare en ambition. 1 linje med den princip som exemplifieras i den s. k. villkorslagen är det önskvärt att de totala konsekvenserna av en föreslagen verksamhet kan överblickas när till— stånd ges för verksamheten. Detta mål kan emellertid uppnås på grund— val av det ändringsförslag som framfördes av Åka-utredningen. Ett till- stånd enligt AEL innebär automatiskt ett tillstånd enligt strålskyddsla- gen, såvida inte annat föreskrivs i tillståndet. Detta betyder emeller- tid inte att den tekniska handläggningen av strålskyddsfrågorna sker en- ligt AEL. Prövningen sker här enligt strålskyddslagen vid strålskydds- institutet som anger de särskilda villkor som kan bli nödvändiga. Det går således utmärkt att med stöd av strålskyddslagen kräva en redovis- ning av hur man tänkt sig slutligt hantera det radioaktiva avfallet från strålskyddssynpunkt innan man bedömer den avfallsproducerande an— läggningen acceptabel från denna synpunkt. Med den av Aka—utred- ningen föreslagna ändringen av Zg AEL kan också kämkraftinspektio- nen kräva en redovisning av hur man tänkt sig lösa säkerhetsaspekterna vid de avfallsanläggningar som kan bli nödvändiga. 4ä AEL ger här kärnkraftinspektionen stora befogenheter.

Strålskyddsinstitutet anger att institutet har förståelse för att man kan vilja centralisera handläggningen av kärnkraftens avfallsprobl-em till en enda myndighet och det kan tyckas som om detta utgjorde en förenkling och effektivisering. Så blir emellertid icke fallet eftersom strålskyddsin— stitutet fortfarande har sitt ansvar enligt strålskyddslagen . I stället för en förenkling skulle förslaget leda till en oklarhet om ansvarsfördelningen. Strålskvddsinstitutet avråder därför bestämt från den av kärnkraftin- Spektionen föreslagna ändringen i AEL och förordar i stället att endast 52% AEL ändras i enlighet med Alta—utredningens förslag. Strålskyddsin- stitutet rekommenderar vidare att kärnkraftinspektionen och strålskydds- institutet när det gäller anläggningar för bearbetning eller förvaring av radioaktivt avfall från kärnkraftverk följer samma ansvarsfördelning som f. n. gäller vid handläggningen av frågor rörande kraftverken. Insti— tutet delar uppfattningen att det är lämpligt att tillstånd för uppfö- rande av sådana anläggningar meddelas av regeringen på grundval av AEL efter det att strålskyddsaspekterna har behandlats av strålskydds- institutet på grundval av strålskyddslagen . Institutet anser att strål- skyddslagen ger tillräckliga möjligheter att kräva en redovisning av för-

• Sida 17
•  Original

Prop. 1977/78: 138 17

utsättningarna att lösa samtliga strålskyddsproblem som kan uppstå genom långlivade avfallsprodukter. Institutet betonar vidare att skydds- problemen beträffande radioaktivt avfall i de flesta fall är av strål- skyddskaraktär snarare än säkerhetskaraktär. Institutet förutser därför att kärnkraftinspektionens intresse i första hand bör vara inriktat på an- läggningar för förvaring av det högaktiva avfallet, särskilt under den pe- riod då detta är färskt och innebär en potentiell risk för stora olyckor. Problemen med det lågaktiva avfallet från kärnkraftverken är i princip likartade med problemen med lågaktivt avfall från andra källor. Det se- nare avfallet skulle inte heller enligt kämkraftinspektionens förslag föras in under AEL.

Också statens vattenfallsverk, LO, TCO och Oskarshamnsverkets kraft- grupp AB pekar på riskerna med en oklar ansvarsfördelning och för- ordar att Aka—utredningens förslag genomförs.

Några remissinstanser kommenterar det f ö r sl a g till 6 v e r- g å n g 3 b e s t ä rn rn .e l s e r som kärnkraftinspektionen lämnat i sin skrivelse. Länsstyrelsen i Malmöhus län menar att övergångsbestäm- melserna bör kompletteras så att en samordning med tidigare tillstånd och föreskrifter, som meddelats enligt strålskyddslagen , underlättas. Sydkraft AB framhåller att de föreslagna övergångsbestämmelserna be- träffande avfallslagring och lagringsanläggningar bör ändras. Hante- ringsutrustningar och lager för avfall, som hittills har installerats, är inte avsedda att utnyttjas längre än under kärnkraftverkets livstid för elpro- duktion. Det har förutsatts vid projektering av sådana avfallsanlägg- ningar att ett för landet gemensamt lager skall finnas tillgängligt från omkring mitten av 1980-talet. Hittillsvarande tillstånd för kärnkraftver- ken medför rätt att under myndighetstillsyn inneha avfallsanläggning samt hantera och lagra avfallsprodukt. Under förutsättning att anlägg- ningsägaren uppfyller gällande föreskrifter för avfallsverksamheten in- nebär det erhållna tillståndet ett visst rättsskydd, som medger rimliga planeringsmöjligheter för den fortsatta energiförsörjningen.

Kärnkraftinspektionens förslag att ansökan om förnyad prövning av gällande tillstånd skall inges före den 1 januari 1980 medför enligt Syd- kraft AB rättsosäkerhet. Sådan prövning är inte heller nödvändig. Myn- digheternas insyns- och tillsynsmöjligheter är. redan tillgodosedda i nu- varande lagstiftning och säkerhetsgranskning har skett i vederbörlig ordning. Av förarbetena till lagändringen bör därför klart framgå att anläggningar för avfall, som säkerhetsgranskats och tagits i drift före lagändringens ikraftträdande, ej skall undergå ny prövning.

Ett par remissinstanser har pekat på behovet av en mera allmän översyn av gällande lagstiftning på kärnenergi— området. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att en översyn av AEL och strålskyddslagen bör göras i syfte att modernisera lagarna. Liknande åsikt har Sydvästra Skånes kommunalförbund som menar att

• Sida 18
•  Original

Prop. 1977/78: 138 18

AEL i sin helhet bör omarbetas. Redan i remissvaret över Aka-utred— ningens betänkande framförde kommunalförbundet vissa synpunkter på behovet dels av beredskapsplaner i samband med transporter av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, dels av avvecklingsplaner i samband med ansökan om koncessioner för kärnkraftanläggningar. Det bör enligt kommunalförbundets mening föranleda fler kompletteringar gärna i form av en mer fullständig och tidsenlig kärnenergilag.

4.3. Över kärnkraftinspektionens förslag om skydd mot obehörigt in- trång i kärnkraftanläggningar m. m.

Samtliga remissinstanser ställer sig positiva till statens kärnkraftin- spektions framställning om skyddsförcskrifter ooh betonar angelägenhe- ten av att ytterligare skydda kärnkraftanläggningar. Rikspolisstyrelsen framhåller att vissa förhållanden, inte minst utvecklingen av den in— ternationella terrorism-en, har inneburit att man i dag på ett helt annat sätt än tidigare måste beakta risken för sabotage och andra angrepp mot från samhällssynpunkt vitala objekt även i fredstid.

Flera remissinstanser bl.a. länsstyrelsen i Kalmar län understryker det stora samhällsintresset av att kärnkraftverken ges bästa möjliga skydd mot sabotage och annan avsiktlig skadegörelse. Nyköpings kom- mun pekar på att inte minst behovet av skydd för den personal, som verkar inom anläggningen, bör uppmärksammas.

Några remissinstanser anser det vara angeläget att antingen skyddsla- gen ses över, omarbetas och moderniseras eller helt nya bestämmelser ut- arbetas för att bereda skydd i fredstid. Enligt rikspolisstyrelsen framstår lagbestämmelser motsvarande de i skyddslagen och täckande ett vida— re område, exempelvis objekt av vitalt samhällsintresse, som i högsta grad önskvärda. I fråga om de objekt som bör skyddas anser bl.a. ÖB och Sydkraft AB att bestämmelserna bör gälla objekt av betydelse för totalförsvaret.

Flertalet remissinstanser framhåller att motsvarande problem och skyddsbehov som vid kärnkraftanläggningar kan finnas också vid andra anläggningar med sabotagekänslig verksamhet. Bl.a. pekas från flera håll på clförsörjningsanläggningar. Länsstyrelsen i Södermanlands län anför i detta sammanhang att det torde finnas en rik flora på industrier och anläggningar som från sabotagesynpunkt är mycket enklare att skaffa sig tillträde till och skada än kärnkraftverk. Sabotage torde med många gånger förhållandevis enkla medel lätt kunna genomföras och ef- fekten härav kan enligt länsstyrelsen bli avsevärt mer katastrofal för så'- väl människor som miljö. Länsstyrelsen förordar därför att utredning verkställs angående behov av särskilt skydd för kärnkraft- och andra sa- botagekänsliga anläggningar.

• Sida 19
•  Original

Prop. 1977/78: 138 19

5. Föredraganden

5.1. Ändring i atomenergilagen

En självklar förutsättning för att kärnkraften skall få utnyttjas som energikälla är att de risker som är förenade med den kan bemästras på ett betryggande sätt. Långtgående krav på säkerhet måste vara uppfyllda innan tillstånd att uppföra och driva en anläggning meddelas. Ett viktigt led i säkerhetsarbetet är vidare tillsynen av att ställda krav uppfylls. Tillsynen måste omfatta alla led i kämkraftproduktionen och särskilt in— riktas på de från skilda synpunkter kritiska punkterna i kärnbränslecy- keln. Erfarenheter av säkerhetsproblem måste återföras och utnyttjas i syfte att åstadkomma ytterligare förbättring av säkerheten.

På senare år har de problem och risker som är förbundna med hante— ringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall alltmer uppmärk— sammats. Vad gäller det radioaktiva avfallet har uppmärksamheten i första hand kommit att gälla det högaktiva avfallet, dvs. främst de klyv— ningsprodukter som avskiljs vid upparbetning av använt kärnbränsle. Men också det låg- och medelaktiva avfallet medför problem som måste bemästras genom fortlöpande kontroll och tillsyn.

Kärnkraftens avfallsfrågor har ingående behandlats av Aka-utred- ningen (I 1972: 08) bl.a. i utredningens slutbetänkande (SOU 1976: 30— 31) Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Detta betänkande jämte remissy-ttrandena däröver har sedermera överlämnats att ingå i underla- get för energikommission-ens (I 1976105) arbete. Med anledning av ett av Aka-utredningens förslag har statsmakterna (se prop. 1976/77: 100 bil. 1.7 s. 168, NU 1976/77: 24, rskr 1976/77: 206) uttalat att tillsyns- och kontrollverksamhet med avseende på hantering och förvaring av ra- dioaktivt avfall från kärnkraftanläggningar bör byggas upp vid statens kärnkraftinspektion. Inspektionen har från och med den 1 juli 1977 in- rättat .en enhet för avfallsfrågor.

Verksamheten på kärnenergiområdet står under kontroll och tillsyn bl.a. enligt reglerna i atomenergilagen (1956: 306) (AEL). Enligt 15 AEL krävs tillstånd för förvärv, innehav, överlåtelse, bearbetning av eller annan befattning med uran, plutonium eller annat ämne som används som bränsle i atomreaktor. Tillståndsskyldigheten omfattar också för- ening i vilken sådant ämne ingår och gäller även i fråga om bl. a. kärn- bränsle som har använts i reaktor. Vidare behövs tillstånd enligt 3 & AEL för utförsel av kärnbränsle eller ämne som kan omvandlas till kärn- bränsle och för utförsel av använt kärnbränsle.

Enligt 25 AEL krävs tillstånd för att uppföra, inneha eller driva atomreaktor eller anläggning för bearbetning av ämne eller förening som avses i 1 5, dvs. bl. a. använt kärnbränsle.

Vid meddelande av tillstånd liksom under tillstånds giltighetstid får

• Sida 20
•  Original

Prop. 1977/78: 138 20

uppställas sådana villkor som är påkallade av säkerhetsskäl eller eljest från allmän synpunkt (4 5).

Tillstånd enligt AEL meddelas av regeringen eller myndighet som re- geringen bestämmer. 1 förordningen (1976: 12) om tillsynsmyndighet en— ligt atomenergilagen (1956: 306), m.m. har regeringen överlåtit åt kärn- kraftinspektionen att pröva vissa tillståndsfrågor. Tillstånd att uppföra, inneha eller driva atomreaktor eller anläggning för bearbetning av bl. a. använt kärnbränsle meddelas dock av regeringen. Enligt förordningen- utövar kämkraftinspektionen tillsyn över efterlevnaden av 1—3 åå AEL samt av villkor som har meddelats med stöd av 4 & samrria lag. Med till- synsfunktionen följer rätt att få de upplysningar och handlingar som be- hövs för att trygga efterlevnaden av föreskrivna villkor. Kärnkraftin— spektionen har också rätt att få tillträde till anläggning eller plats där verksamhet på kärnenergiomrädet bedrivs (6 & AEL).

Vid sidan av AEL gäller beträffande kärnreaktorer som inte tagits i drift före den 8 oktober 1976 lagen (1977: 140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle, m. m., den s. k. villkorslagen.

Kärnkraftinspektionens tillsyns- och kontrollverksamhet gäller de ämnen och anläggningar som anges i 1 och 2 55 AEL samt de förhål— landen varom föreskrifter har meddelats med stöd av 4 5 lagen. Bestäm- melserna i AEL reglerar endast i begränsad utsträckning frågor om han- tering och förvaring av det radioaktiva avfall som uppkommer vid an- vändning av kärnbränsle eller vid bearbetning av använt kärnbränsle. Detta har uppmärksammats av Aka-utredningen, som i sitt betänkande (SOU 1976: 30 s. 97) föreslår att Zå AEL ändras så att också anlägg- ningar för bearbetning och förvaring av radioaktivt avfall omfattas av tillståndsskyldighet samt kontroll och tillsyn enligt AEL.

Akai-utredningens förslag har i detta hänseende inte mött någon gen- saga vid remissbehandlingen. Flera remissinstanser pekar också på önsk- värdheten av en mera genomgripande översyn av lagstiftningen på kärn- energiområdet.

I skrivelse den 1 juli 1977 om tillsyn över och kontroll av hantering och förvaring av radioaktiv-t avfall från kärnkraftanläggningar har sta- tens kärnkraftinspektion pekat på att AEL endast i begränsad utsträck- ning är tillämplig beträffande radioaktivt avfal], något som i samma mån begränsar inspektionens möjligheter att utöva tillsyn över och kon- - troll av det radioaktiva avfallet. Det tillsyns- och kontrollansvar som statsmakterna har givit kärnkraftinspektionen bör enligt inspektio- nen omfatta hela avfallshanteringen och avse alla slag av radioaktivt av- fall från kärnkraftanläggningarna. Då nuvarande författningsreglering inte ger kämkraftinspektionen möjlighet att ta ett fullständigt ansvar, bör en lagändring enligt inspektionens mening göras så att inspektionen får behörighet som kontroll- och tillsynsmyndighet beträffande alla slag av radioaktivt avfall från kärnkraftanläggningar.

Samtliga remissinstanser är positiva till att kärnkraftinspektionen ges

• Sida 21
•  Original

Prop. 1977/78: 138 21

ett tillsynsansvar beträffande radioaktivt avfall. Däremot finns bland remissinstanserna olika uppfattningar om avgränsningen av kärnkraftin- spektionens ansvarsområde. '

För egen del vill jag understryka det behov av en utvidgning av AEL:s tillämpningsområde som har påvisats av både Alta-utredningen och kärnkraftinspektionen. Som bl.a. strålskyddsinstitutet har påpekat kan risker och problem i samband med avfallshanteringen delvis jämfö- ras med vad som gäller för ett kärnkraftverk. Flera remissinstanser har framhållit den vikt som måste tillmätas säkerhetsaspekterna i samband med hantering, transporter och förvaring av det radioaktiva avfallet. Refermbehovet i det hänseende jag nyss har redogjort för är klart do- kumenterat.

De båda förslag till ändring av AEL för vilka jag tidigare har redo- gjort innebär skilda lagtekniska konstruktioner. De skiljer sig delvis åt också i sak.

Det förslag som statens kärnkraftinspektion har fört fram i sin skri- velse den 1 juli 1977 tar sikte på en ändring av 1 & AEL. Enligt inspek— tionen kan AEL göras tillämplig med avseende på radioaktivt avfall genom att .ett tillägg görs till 1 5 av den innebörden att sådana radioak- tiva avfallsprodukter, som har bildats vid utvinning av atomenergi i atomreaktor eller bearbetning av använt kärnbränsle, jämställs med de ämnen och föreningar som omfattas av 1 & AEL i dess gällande lydelse. Därutöver föreslås viss, huvudsakligen redaktionell ändring i 2 &.

Kärnkraftinspektionens förslag har, som jag tidigare nämnt, vunnit stöd eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. Många re— missinstanser har emellertid pekat på problem och oklarheter av främst administrativ art som skulle kunna uppstå ifall inspektionens förslag ge— nomförs. Gemensamt för remisskritiken är påpekanden om oklarheter i ansvarsfördelningen mellan statens kämkraftinspektion och statens strålskyddsinstitut, vilka kan uppkomma till följd av förhållandet mellan AEL och strålskyddslagen(1958: 110). I och för sig regleras frågor om skydd mot strålningsskador med stöd av strålskyddslagen enligt vilken radiologiskt arbete, bl. a. arbete med radioaktivt ämne eller vid anlägg— ning för utvinning av kärnenergi, inte får bedrivas utan tillstånd (2 ä). Sådant tillstånd meddelas av statens strålskyddsinstitut. När tillstånd har meddelats skall också meddelas de villkor och andra föreskrifter som ' finns behövliga från strålskyddssynpunkt (5 5). Tillstånd enligt strål— skyddslagen krävs emellertid inte för vad som omfattas av tillstånd en— ligt AEL, om inte annat föreskrivs i det tillståndet (2å femte stycket). När tillstånd har beviljats enligt AEL får dock, utöver de för tillståndet gällande villkoren, meddelas särskilda föreskrifter som behövs för strål- skyddet.

Flera remissinstanser, däribland programrådet för radioaktivt avfall, Svenska kommunförbundet, AB Atomenergi, Sydkraft AB och Svensk

• Sida 22
•  Original

Prop. 1977/78: 138 22

kärnbränsleförsörjning AB, framhåller att kärnkraftinspektionens för— slag kan medföra att verksamheter, som hittills har stått under strål- skyddsinstitutets tillsyn, förs in under kärnkraftinspektionens ansvars- område. Risken för dubblering av tillsynskompetens blir därmed stor. Programrådet pekar i sitt yttrande särskilt på att strålkällor för använd- ning i forsknings- och utvecklingsarbete samt i industriell verksamhet i framtiden troligen kommer att framställas ur kärnkraftavfall. I dag reg— leras användningen av sådana strålkällor enligt strålskyddslagen och det föreligger enligt programrådet inte motiv för överföring av tillsyns- ansvaret endast därför att kärnkraftavfall har varit utgångsmaterial.

Några remissinstanser har mot kärnkraftinspektionens förslag till ändring av AEL ställt den av Aka-utredningen förordade lösningen. Denna innebär, till skillnad från inspektionens förslag, endast en änd- ring i 2 å AEL på så sätt att också anläggningar för bearbetning och för- varing av radioaktivt avfall, som uppkommer vid användning av kärn— bränsle eller bearbetning av använt kärnbränsle, omfattas av tillstånds— skyldighet enligt denna paragraf. Någon utvidgning av tillämpningsorn- rådet för 1 & föreslås inte. Till de remissinstanser som har förordat detta förslag hör strålskyddsinstitutet som har framhållit att avfallsfrågorna bör behandlas med samma ansvarsfördelning mellan tillsynsmyndighe— terna som redan råder inom övriga områden, något som möjliggörs genom Aka-utredningens förslag.

För egen del ansluter jag mig till förslagen om att AEL:s tillämp— ningsområde nu bör vidgas till att gälla också radioaktivt avfall. Jag för- ordar att detta sker så att ett tillägg görs till 2 & AEL, av vilket framgår att denna paragraf är tillämplig också i fråga om anläggningar för bear- betning, lagring eller förvaring av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som uppkommer vid användning av kärnbränsle eller vid bearbet- ning av använt kärnbränsle. Härigenom kommer uppförande, innehav och drift av sådana anläggningar att kräva regeringens eller, efter sär- skilt bemyndigande, kärnkraftinspektionens tillstånd. Vidare får kärn- kraftinspektioncn möjlighet att pröva och kontrollera säkerheten hos an- läggningar i kärnkraftens hela processkedja.

Tillståndsprövning-en liksom tillsynsverksamheten med avseende på anläggningar för radioaktivt avfall kommer med den nu förordade änd- ringen i huvudsak att följa de regler och den praxis som har utvecklats vad gäller reaktorer. Ett tillstånd enligt 2 & AEL i den föreslagna lydel- sen till drift av exempelvis en förvaringsanläggning för radioaktivt avfall innebär sålunda samtidigt tillstånd enligt strålskyddslagen, såvida inte annat föreskrivs i tillståndet. Med stöd av 4ä AEL kan tillståndet tids— begränsas samt förknippas med de villkor som är påkallade av säker- hetsskäl eller annars från allmän synpunkt. Sådana villkor kan också uppställas när som helst under tillståndets giltighetstid. Statens kämkraft— inspektions uppgifter med avseende på de anläggningar som omfattas

• Sida 23
•  Original

Prop. 1977/78: 138 23

av 2 5 AEL följer av förordningen (1976: 12) om tillsynsmyndighet en- ligt atomenergilagen (1956: 306), m. m. Enligt denna skall inspektionen utöva tillsyn över efterlevnaden av bl. a. 25 AEL samt av villkor som har meddelats med stöd. av 4 & samma lag. Ansökan om tillstånd enligt 2 & AEL till exempelvis en förvaringsanläggning skall enligt förordningen ges in till kärnkraftinspektionen som har att inhämta behövliga yttranden och med eget yttrande överlämna handlingarna i ärendet till regeringen. Med stöd av 6 & AEL kan kämkraftinspektionen efter anfordran få del av de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynens utövande. Tillsynsmyndigheten får meddela de föreskrifter som behövs för att trygga efterlevnaden av uppställt villkor och har rätt till tillträde till an- läggning eller plats, där verksamhet som avses i bl. a. 2 & AEL bedrivs.

Jag vill påpeka att det nu föreslagna tillägget till AEL endast delvis råder bot på de brister i gällande lagstiftning på kärnenergiområdet, som har påtalats av remissinstanserna. Jag har för avsikt att i annat sam- manhang återkomma till regeringen med förslag om en översyn av lag- stiftningen och myndighetsorganisationen på området.

Det av mig förordade tillägget till 25 AEL avser anläggningar för bearbetning, lagring eller förvaring av använt kärnbränsle eller radioak- tivt avfall. Med anläggning avser jag sådan särskild anordning, i form av byggnad, bergrum eller liknande, som helt eller delvis iordningställs eller har iordningställts för bearbetning, lagring eller förvaring av an- vänt bränsle eller radioaktivt avfall. Vad som utgör en sådan anläggning skall således tolkas ganska vidsträckt, med utgångspunkt i det syfte, för vilket anläggningen ställs eller har ställts i ordning. Utanför begreppet anläggning faller bränslebassänger och liknande anordningar i själva reaktorbyggnaden, vilka redan omfattas av AEL:s bestämmelser.

I jämförelse med Aka-utredningens förslag gör jag en åtskillnad mel- lan lagring och förvaring av använt bränsle eller radioaktivt avfall. Denna distinktion knyter språkligt an till den terminologi som på sistone har utvecklats i Sverige. Sålunda talas om lagring då det gäller omhän- dertagande av kortare varaktighet, medan det långsiktiga omhänderta- gandet benämns förvaring. Enligt detta betraktelsesätt har också myn- tats begrepp som mellanlager och centrallager resp. slutförvar. Även om terminologin i Sverige ännu inte kan anses helt enhetlig, har begreppen lagring och förvaring numera fått en sådan stadga, att jag förordar att de förs in i AEL.

Redan enligt sin nuvarande lydelse omfattar lagen använt kärn— bränsle. I detta hänseende innebär lagförslaget endast ett förtydligande så till vida att det uttryckligen innefattar anläggningar för lagring eller förvaring av det använda kärnbränslet. Av redaktionella skäl behålls i lagtexten benämningen atombränsle.

Begreppet radioaktivt avfall inrymmer avfall av olika slag. Dels avses radioaktivt avfall, såväl högaktivt som medel- och lågaktivt, som upp-

• Sida 24
•  Original

Prop. 1977/78: 138 24

kommer vid användning av kärnbränsle i en reaktor. Exempel på sådant radioaktivt avfall är kapslingsavfall, jonbytarmassor, indunstarkoncen- trat, härdkomponenter, höljerör, metalliskt avfall, plast och papper. Dels avses sådant radioaktivt avfall som uppkommer vid bearbetning av an— vänt kärnbränsle. Häri innefattas både det högaktiva avfall i form av klyvningsprodukter som avskiljs vid upparbetning av använt käm- bränsle och det radioaktiva avfall som bildas vid själva upparbetnings— processen. Också radioaktivt avfall som uppstår vid annan bearbetning av det använda bränslet än upparbetning hör hit. Sådant avfall kan tän- kas uppstå bl. a. vid en anläggning där använt kärnbränsle behandlas för direkt slutförvaring. Jag vill i detta sammanhang nämna att en och samma anläggning —— såväl av säkerhets- och miljöskäl som av ekono- miska skäl —— inte sällan kan komma att användas för skilda slag av ra— dioaktivt avfall, vilket kan tänkas underlätta en samlad tillståndspröv— ning och tillsyn.

Den av mig förordade lagändringen bör träda i kraft den 1 juli 1978. Finns vid ikraftträdandet anläggningar för bearbetning, lagring eller för- varing av använt bränsle eller radioaktivt avfall vilka är under uppfö- rande bör dessa få byggas färdiga och innehas utan tillstånd. Detsamma bör gälla redan uppförda anläggningar. Sådana anläggningar som jag nu har nämnt bör dock inte få tas i drift förrän de har tillståndsprövats och tillstånd har lämnats. I den mån anläggningar som har tagits i drift inte omfattas av lämnat tillstånd enligt 2 & AEL i dess nuvarande lydelse talar säkerhetshänsyn för att också dessa anläggningar blir prövade. Jag föreslår alltså att den som vid ikraftträdandet driver sådan anläggning som avses i 25 AEL i den av mig förordade lydelsen och som inte omfattas av tillstånd enligt samma paragraf i dess äldre lydelse skall vara skyldig att ansöka om tillstånd för att få fortsätta att driva anläggningen. Ansökan skall göras före utgången av år 1979. Den som i rätt tid har gjort ansökan om tillstånd får fortsätta att driva anläggningen till dess ansökningen har slutligt prövats.

5.2. Skydd mot obehörigt intrång i kärnkraftanläggningar m. m.

Under senare år har utvecklingen, inte minst av den internationella terrorismen, medfört att riskerna för sabotage, avsiktlig skadegörelse och andra angrepp på från samhällssynpunkt viktiga funktioner på ett annat sätt än tidigare måste ägnas uppmärksamhet. Från att tidigare ha gällt huvudsakligen krigs- och beredskapstillstånd har nu frågor om fysiskt skydd inom olika verksamhetsområden aktualiserats också i fredstid. Bland åtgärder, som syftar till att åstadkomma fysiskt skydd, ingår att hindra obehörig att få tillträde till anläggning eller område där verksam- het som skall skyddas bedrivs.

Enligt 2 & AEL krävs som jag nyss har nämnt särskilt tillstånd för att

• Sida 25
•  Original

Prop. 1977/78: 138 . 25

uppföra, inneha eller driva kärnreaktorer och vissa anläggningar på kämenergiområdet. Tillstånd meddelas av regeringen. För tillstånd kan uppställas de villkor som är påkallade av säkerhetsskäl eller eljest från. allmän synpunkt (4 5). Med stöd av denna bestämmelselhar kämkraft— inspektionen ålagt anläggningsägarna att vidta vissa åtgärder med av- seende på fysiskt skydd. Åtgärderna avser bl. a. anläggningarnas kon- struktion och utförande, personell bevakning och tillträdesskydd. In— spektionen kan dock inte meddela föreskrifter rörande t. ex. tillträdes- förbud. .

Med stöd av lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. (skyddslagen) och den i anslutning därtill utfärdade be- vakningskungörelsen (1940: 383) kan länsstyrelsen utfärda förbud mot bl. a. tillträde till vissa anläggningar. Förutsättningen för att under fredsförhållanden utfärda ett sådant förbud är att anläggningen är av betydelse för försvarsväsendet utan att tillhöra eller nyttjas av detta. Fråga har nu uppkommit om ett av länsstyrelse utfärdat tillträdesförbud under fredsförhållanden kan stödjas på skyddslagen när det gäller käm- kraftanläggningar och andra anläggningar som avses i 2 & AEL.

I skrivelse den 4 november 1976 om skydd mot obehörigt intrång i kärnkraftanläggningar m.m. har statens kämkraftinspektion hemställt om åtgärder för att göra det möjligt att förstärka det fysiska skyddet vid kärnkraftanläggningar och andra anläggningar som avses i 25 AEL, dvs., förutom kärnreaktorer, f.n. anläggningar där ämne eller förening, som används eller kan användas som kärnbränsle, eller använt kärn- bränsle bearbetas.

Samtliga remissinstanser ställer sig positiva till kärnkraftinspektionens framställning om skyddsföreskrifter och betonar att det är angeläget att kärnkraftanläggningar får bästa möjliga skydd.

Även jag vill understryka vikten av säkerhet i och omkring anlägg- ningar där verksamhet på kärnenergiområdet bedrivs. För att skydda anläggningarna och den personal som arbetar där har ett omfattande och kostnadskrävande fysiskt skydd byggts upp. För att skydda allmänheten om en olycka skulle inträffa så att radioaktivitet sprids i omgivningen har länsstyrelsen enligt statsmakternas beslut planlagt, utbildat och övat en omfattande räddningsorganisation. Som komplement till de åtgärder som redan har vidtagits är det enligt min mening angeläget att anlägg- ningarna ges det skydd mot obehörigt intrång som ett tillträdcsförbud innebär.

Flera remissinstanser pekar på att motsvarande behov av säkerhet finns vid andra elförsörjningsanläggningar med hänsyn till betydelsen från samhällelig synpunkt av en ostörd och ohindrad elproduktion och eldistribution.

Ett sabotage mot en kraftanläggning innebär i allmänhet ett produk- tionsbortfall, ev. en driftstörning för konsumenterna och en ekonomisk

• Sida 26
•  Original

Prop. 1977/ 78: 138 ' 26

förlust för ägaren. Ett sabotage mot en kärnkraftanläggning eller annan ' anläggning som avses i 25 AEL kan dessutom innebära risk för sprid- ning av radioaktiva partiklar, varvid också omgivningen kan påverkas. Större krav måste därför enligt min mening ställas'på det- fysiska skyd- det vid dcssa anläggningar än vid kraftanläggningar av annat slag.

Flertalet remissinstanser framhåller att motsvarande problem och skyddsbehov som vid kärnkraftanläggningar kan finnas också vid andra anläggningar, där sabotagekänslig verksamhet förekommer. En remiss- instans pekar på att sabotage med många gånger förhållandevis enkla medel kan genomföras vid åtskilliga industrier och anläggningar med katastrofala verkningar för såväl människor som miljö. Från några håll föreslås att möjligheterna att utfärda förbud enligt skyddslagen utvidgas till att gälla objekt som är av betydelse för totalförsvaret.

I denna del vill jag anföra följande. I ett öppet samhälle som vårt är det ogörligt att åstadkomma skydd i alla de fall där risk finns för sabo- tage eller andra -angrepp. Sådana risker finns, "som framhållits vid re- missbehandlingen, beträffande många industrier och andra anläggningar med eller utan betydelse för totalförsvaret. Som exempel kan nämnas anläggningar inom den kemiska industrin och för samhället viktiga funktioner som vattenförsörjningen. Jag är emellertid inte beredd att nu ta någon ställning till de förslag om mer generella lösningar som har för-ts fram vid remissbehandlingen. Enligt vad jag har erfarit överväger cheferna för justitie- och försvarsdepartementen att se över skyddslagen. Frågorna om fysiskt skydd vid sabotagekänsliga anläggningar i allmän- het synes lämpligen kunna tas upp i det sammanhanget.

Behovet av förstärkt skydd på kärnkraftområdet anser jag emellertid vara så angeläget, inte minst med hänsyn till behovet av enhetliga skyddsförcskrifter, att lagstiftningsåtgärder bör vidtas redan nu.

Föreskrifter om skydd mot bl. a. obehörigt intrång finns, som jag har nämnt, i skyddslagen och bevakningskungörelsen. Enligt lagen får rege- ringen eller enligt regeringens bemyndigande militär befälhavare utfärda förbud för obehöriga bl.a. att beträda anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område som hör till försvarsväsendet eller nyttjas av. detta eller att fotografera, göra avbildningar eller beskrivningar av eller inom sådana anläggningar m.m. eller att därinom inneha sprängämnen (1 5). I fråga om anläggning, inrättning, fartyg, luftfartyg eller område, som eljest är av betydelse för försvarsväsendet, får regeringen eller efter bemyndigande vederbörande länsstyrelse utfärda sådant förbud (2 5 första stycket). Vid krig eller krigsfara eller annars under utomordentli- ga av krig föranledda förhållanden får förbud utfärdas också i fråga om anläggning m.m., som är av betydelse för folkförsörjningen (2 5 andra stycket).

Vid anläggning eller område, som skyddas av förbud enligt skyddsla— gen, har bevakningspersonalen befogenhet (10 &) att i den omfattning

• Sida 27
•  Original

Prop. 1977/78: 138 27

som krävs för att fullgöra bevakningsuppgiften kroppsvisitera personer som där söker vinna tillträde eller som uppehåller sig där samt under- söka föremål som dessa personer för med sig. Bevakningspersonalen får också på platsen eller i dess närhet tillfälligt omhänderta personer och av dem medförda föremål. Dessa befogenheter kan enligt 3å bevak- ningskungörelsen utövas av —— förutom krigsman _— polisman eller an- nan som åtnjuter polismans skydd och befogenheter (ordningsvakt).

Bestämmelser om skydd mot bl. a. tillträde till kärnkraftanläggningar bör, som kämkraftinspektionen har avsett, i sak motsvara vad som gäl- ler enligt 2 få första stycket skyddslagen beträffande anläggningar som är av betydelse för försvarsväsendet.

Bestämmelser av detta slag hör systematiskt inte hemma i AEL. Det finns enligt min mening inte heller anledning att utarbeta en särskild lag om skydd för kärnkraftanläggningar. Efter samråd med cheferna för justitie- och försvarsdepartementen förordar jag i stället en lösning inom skyddslagens ram. Jag är medveten om att inte heller en sådan lösning är invändningsfri från systematisk synpunkt men jag anser att den bör kunna godtas i avbidan på en allmän översyn av föreskrifterna på områ- det.

Som framgått av vad jag nyss har anfört får enligt 2 % första stycket skyddslagen regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, vederbö- rande länsstyrelse utfärda förbud bl. a. mot tillträde till vissa anlägg— ningar av betydelse för försvarsväsendet. Jag förordar att skyddslagen genom ett tillägg till nämnda lagrum görs tillämplig också beträffande kärnkraftanläggningar och andra anläggningar som avses i Zå AEL. Anknytningen till AEL medför att skydd mot obehörigt intrång kan ges alla anläggningar som omfattas av tillståndsplikt enligt AEL. Föreskrif- terna om skydd enligt skyddslagen kompletterar på så sätt de föreskrif— ter som kärnkraftinspektionen meddelar som villkor för tillstånd. Som jag tidigare har förordat bör 25 AEL omfatta också anläggningar för bearbetning, lagring och förvaring av använt kärnbränsle eller radioak- tivt avfall, som uppkommer vid användning av kärnbränsle eller vid bearbetning av använt kärnbränsle.

Lagändringen bör träda i kraft den 1 juli 1978.

6. Upprättade lagförslag och hemställan

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom industridepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i atomenergilagen (1956: 306),

2. lag om ändring i lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m.

• Sida 28
•  Original

Prop. 1977/78: 138 28

Det under 2 angivna förslaget har upprättats i samråd med chefen för justitiedepartementet. Jag hemställer att regeringen före-slår riksdagen att antaga förslagen.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som före- draganden har lagt fram.

• Sida 29
•  Original

Prop. 1977/78: 138

Förslag till

29

Bilaga ]

Aka-utredningens förslag

Lag om ändring i atomenergilagen (1956: 306)

Härigenom föreskrives att 25 atomenergilagen (1956: 306) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

251

Utan tillstånd av regeringen el- ler myndighet som regeringen be- stämmer må ej någon uppföra, in— nehava eller driva atomreaktor el- ler anläggning för bearbetning av ämne eller förening som avses i

lä.

1 Senaste lydelse 1975: 706.

Föreslagen lydelse

Utan tillstånd av regeringen el- ler myndighet som regeringen be- stämmer må ej någon uppföra, in- nehava eller driva atomreaktor el- ler anläggning för bearbetning av ämne eller förening som avses i 1 & eller anläggningar för bearbet— ning och förvaring av radioaktivt avfall som uppkommer vid an- vändning av kärnbränsle eller bearbetning av använt kärn- bränsle.

• Sida 30
•  Original

Prop. 1977/78: 138 30