SOU 1983:9

Lagstiftningen på kärnenergiområdet

SOU 198329

Till statsrådet Dahl

Regeringen bemyndigade den 22 februari 1979 och den 8 november 1979 statsrådet Tham att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågan om översyn av lagstiftningen på atomenergiområdet.

Med stöd av bemyndigandet tillkallade statsrådet Tham som ledamöter fr. o. m. den 12 mars 1979 generaldirektör Valfrid Paulsson, tillika ordfö- rande, riksdagsman Lennart Blom, riksdagsman Olof Johansson, utred- ningsassistent Maj-Inger Klingvall, riksdagsman Carl Lidbom, riksdagsman Oswald Söderqvist och riksdagsman Rune Ångström. Johansson entledi- gades från sitt uppdrag den 12 oktober 1979 och som ny ledamot förordnades fr. 0. m. den 1 januari 1980 lantbrukare Karl Erik Olsson. Lidbom entledigades från sitt uppdrag den 1 maj 1982 och som ny ledamot förordnades samma dag riksdagsman Birgitta Dahl. Den 8 oktober 1982 entledigades Dahl från sitt uppdrag och som ny ledamot förordnades samma dag sekreterare Sven Ove Hansson.

Kommittén har antagit namnet atomlagstiftningskommittén. Som experter i kommittén har förordnats departementsråd Måns J acobs- son (fr. o. rn. den 1 september 1979), reaktorinspektör Erik Jansson (fr. o. m. den 7 januari 1980), hovrättsråd Staffan Laurén (fr.o.m. den 1 september 1979), civilingenjör Gösta Lindh (fr.o.m. den 1 juli 1981), departementssekreterare Mikael Lindström (fr. o. rn. den 1 oktober 1981), byråchef Jan Olof Snihs (fr. o. m. den 7 januari 1980) och departements- sekreterare Per Strangert (fr. 0. m. den 15 februari 1982).

Till sekreterare förordnades fr. o. m. den 21 maj 1979 hovrättsråd Bengt Eliasson.

Kommittén har avgivit yttranden över betänkandena (DsKn 198021) Undersökning av allvarliga olyckshändelser, (DsK 1980:10) Säkrare trans- porter av farligt gods, del 1, (DsJu 1981z5) Ändring av atomansvarighetsla- gen, (DsK 198119) Säkrare transporter av farligt gods, del 2, samt över arbetarskyddsstyrelsens remiss (3030 2388/81) Kungörelse om tryckbärande tekniska anordningar.

Atomlagstiftningskommittén får härmed överlämna betänkandet (SOU 1983:9) Lagstiftningen på kärnenergiområdet med förslag till bl. a. en ny lag om kärnteknisk verksamhet. '

SOU 1983:9

Reservationer har avgivits av ledamöterna Blom, Olsson och Söder- qvist. Utredningsuppdraget är härmed avslutat.

Stockholm den 25 februari 1983

Valfrid Paulsson

Lennart Blom Sven-Ove Hansson Maj-Inger Klingvall Karl Erik Olsson Oswald Söderqvist Rune Ångström

/Bengt Eliasson

SOU 198329

Innehåu

Författningsförslag 1 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet 2 Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (I 958.'110)

3 Förslag till lag om ändring i lagen (I 981.669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m.

4 Förslag till lag om ändring i lagen (I974:890) om vissa mineralfyn- digheter

Sammanfattning

1 Utredningsuppdrag rn. m.

1.1 Inledning

1.2 Direktiven . . . . . . . . . . . 1.3 Begränsningar i kommitténs uppdrag efter direktiven 1.4 Utredningsarbetets bedrivande

1.5 Terminologiska frågor

2 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. 2.1 Den internationella utvecklingen 2.2 Den svenska kärnkraftsutbyggnaden 2.3 Mera betydelsefulla internationella organ

3 Beskrivning av kärnbränslecykeln och joniserande strålning 3.1 Kärnbränslecykeln 3.2 Joniserande strålning

4 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 4.1 Lagstiftningens syften och indelning . . . 4.2 Gällande lagstiftning . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Bestämmelser för innehav rn. ni. av kärnteknisk anlägg- ning och kärnämne . . . 4.2.2 Utförsel av material och utrustning 4.2.3 Beredskap mot olyckor i kärnkraftverk m. m.

14

16

17

19

33 33 33 36 37 38

39 39 41 49

53 53 58

61 61 62

62 68 72

4.3

SOU 198319

4. 2. 4 Skadeståndsansvar . . . . . . . . . Tillämpningen av bestämmelserna om säkerhet och beredskaps- planering . . . . . . . .

4.3.1 Anläggande och drift av kärnkraftverk m.m.

4.3.2 Materialkontroll 4.3.3 Transport av radioaktiva ämnen

4.3.4 Fysiskt skydd 4.3.5 Beredskapsplanering

5 Samordning av lagstiftningen

6 Övergripande frågor

6.1 6.2 6.3 6.4

6.5

6.6

6.7

6.8

6.9

Det svenska kärnkraftsprogrammet m. m.

Kärnkraftslagstrftningens syften Grundläggande ansvarsförhållanden

Utförsel av kärnämnen och kärnteknisk utrustning m. m.

6.4.1 Bakgrund 6 4. 2 Kommitténs överväganden och förslag

Avfallshanteringen . . . . .

6.5.1 Teknisk och tidsmässig översikt 6.5.2 Nuvarande reglering av ansvaret 6.5.3 Kommitténs överväganden och förslag 6.5.4 Fråga om lagreglering avseende hanteringsmetod 6.5.5 Avveckling av kärnteknisk verksamhet Avfallshanteringens finansiering, övervakning och kontroll

6.6.1 Gällande bestämmelser .

6.6.2 Kommitténs överväganden och förslag

Säkerhet och strålskydd . . .

6.7.1 Lagstiftningens allmänna uppbyggnad . 6.7.2 Gränsdragningen mellan atomenergilagen och strål- skyddslagen . . . . . . . 6.7.3 Lagregleringen beträffande kärnavfall och anläggningar för hantering av kärnavfall

Tillsynen över kärnverksamheten m. m. . . . . . . . .

6.8.1 Tillsynsmyndigheternas uppbyggnad samt nuvarande uppgifter och organisation . . . . .

6. 8. 2 Samordningen mellan kärnkraftinspektionen och strål- skyddsinstitutet

Offentlig insyn . 6.9.1 Gällande bestämmelser m. m

6.9.2 Kommitténs överväganden och förslag

7 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet 7.1 7.2

7.3 7.4

Lagens allmänna innehåll och utformning Lagens inriktning och tillämpningsområde 7.2.1 Målsättning . . 7. 2. 2 Tillämpningsområde och definitioner Tillstånd till kärnteknisk verksamhet Tillståndsvillkor

74

82 82 88 90 94 95

99

105 105 107 111 114 114 116 121 121 124 126 130 134 136 136 138 143 143

145

147 158

158

162 167 167 169

173 173 174 174 176 179 185

SOU 1983:9

7.4.1 Villkor och föreskrifter

7.4.2 Officiell provning . 7.5 Tillståndshavarens skyldigheter 7.6 Återkallelse av tillstånd m.m.

7. 6.1 Förutsättningar för återkallelse .

7. 6. 2 Fråga om ersättning vid återkallelse av tillstånd 7.7 Övergångsfrågor

8 Övriga frågor

8.1 Brytning av uran m.m. . . .

8.2 Tillkomst och lokalisering av kärnteknisk anläggning 8.3 Skydd mot obehörigt intrång m. m. 8.4 Atomansvarighetslagen 8.5 Beredskapen mot olyckor

9 Specialmotivering . . .

9.1 Förslaget till lag om kärnteknisk verksamhet

9.2 Förslaget till ändring l strålskyddslagen . . .

9.3 Förslaget till ändring 1 lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. . . . . . . 9.4 Förslaget till ändring 1 lagen om vissa mineralfyndigheter

Reservationer

Bilaga Regeringens beslut om tillstånd enligt villkorslagen för reakto- rerna Forsmark I och 2, Ringhals 3 och 4 samt Barsebäck 2

185 188 191 192 192 193 196

199 199 202 205 207 208

211 211 226

226 227

229

237

SOU 1983:9

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om kärnteknisk verksamhet

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 5 Denna lag gäller kärnteknisk verksamhet.

Zå Genom prövning av fråga om tillstånd till kärnteknisk verksamhet. genom villkor och föreskrifter och genom en fortlöpande tillsyn skall sörjas för att verksamheten bedrivs med beaktande av samhällets krav på säkerhet och av de förpliktelser som följer av avtal och överenskommelser på kärnenergiområdet som Sverige har ingått.

Bestämmelser om strålskydd ges i strålskyddslagen (1958:110).

3 5 Vid kärnteknisk verksamhet skall vidtas de säkerhetsåtgärder som krävs för att .

]. förebygga fel i och felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annan omständighet som kan leda till en radiologisk olycka och

2. förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall.

Tillämpningsområde

445 Med kärnteknisk verksamhet avses

1. uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning,

2. förvärv, innehav, överlåtelse, hantering, bearbetning, transport eller annan befattning med kärnämne eller kärnavfall,

3. införsel till landet av kärnämne eller kärnavfall,

4. utförsel ur landet av a. kärnämne eller mineral med halt av sådant ämne, b. vad som har framställts av kärnämne eller vara i vilket sådant ämne ingår,

c. utrustning eller material som har särskilt konstruerats eller iordning- ställts för bearbetning, användning eller framställning av kärnämne, om regeringen föreskriver det,

10 Författningsförslag SOU 198319

5. upplåtelse eller överlåtelse av rätt att utom riket tillverka utrustning eller material som avses i 4c av den som inom riket tillverkar sådan utrustning eller sådant material.

Definitioner

55 I denna lag avses med kärnteknisk anläggning: 1. anläggning för utvinning av kärnenergi (kärn- reaktor),

2. annan anläggning, i vilken en självunderhål- lande kärnreaktion kan ske, såsom forskningsreaktor,

3. anläggning för utvinning, framställning, hante- ring, bearbetning, lagring eller förvaring av kärnämne,

4. anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller förvaring av kärnavfall,

kärnämne: 1. uran, plutonium eller annat ämne, som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle), eller förening i vilken sådant ämne ingår,

2. torium eller annat ämne, som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle, eller förening i vilken sådant ämne ingår,

3. deuterium eller tritium eller förening i vilken sådant ämne ingår,

4. använt kärnbränsle, som efter omvandling kan användas för utvinning av kärnenergi,

kärnavfall: 1. använt kärnbränsle, som har placerats i slutligt förvar,

2. radioaktivt ämne eller material som bildats eller blivit radioaktivt förorenat eller erhållits som avfall i samband med kärnteknisk verksamhet,

3. radioaktiva delar av kärnteknisk anläggning som avvecklas.

Tillståndsplikt m. m.

65 För kärnteknisk verksamhet krävs tillstånd enligt denna lag. Tillstånd meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

7 & En kärnreaktor för utvinning av kärnenergi får inte utan särskilt tillstånd av regeringen första gången tillföras kärnämne så att en självunderhållande kärnreaktion kan ske.

Tillstånd får lämnas endast om reaktorns innehavare har

1. visat att för hantering och slutlig förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta finns en metod som kan godtas med hänsyn till säkerhet och strålskydd och

2. företett ett allsidigt program för den forsknings- och utvecklingsverk— samhet som behövs för att i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta skall kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt.

SOU 1983:9

8 5 För förvärv eller innehav av uran med en halt av isotoperna uran 233 eller uran 235 som överstiger 20 procentenheter eller av renframställt plutonium krävs särskilt tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

95 Ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet får begränsas till att avse viss tid.

Tillståndsvillkor m. m.

105 När ett tillstånd meddelas eller under ett tillstånds giltighetstid får uppställas sådana villkor som är påkallade med hänsyn till säkerhet och strålskydd. Bestämmelser om villkor som är påkallade av strålskyddsskål och om meddelande av föreskrifter härför under ett tillstånds giltighetstid ges i

strålskyddslagen (1958:110).

11 5 Regeringen kan i fråga om anordningar för kärnteknisk verksamhet, som är av betydelse från säkerhetssynpunkt, meddela föreskrifter om provning, kontroll eller besiktning samt om avgifter.

Regeringen får överlåta åt myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter som avses i första stycket.

Allmänna skyldigheter m. m. för innehavare av tillstånd

125 Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för att

1. de åtgärder vidtas, som med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilken den bedrivs, krävs för att upprätthålla en betryggande säkerhet,

2. i verksamheten uppkommet kärnavfall och i verksamheten uppkommet kärnämne, som icke används på nytt, hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt och

3. den anläggning, i vilken verksamheten bedrivs avvecklas och rivs på ett säkert sätt.

Bestämmelser om skyldigheter för tillståndsinnehavare med hänsyn till strålskyddet ges i strålskyddslagen (1958:110).

13 5 Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnreaktor för utvinning av kärnenergi skall, utöver vad som sägsi 12 5, svara för att den forsknings— och utvecklingsverksamhet bedrivs och de åtgäder i övrigt vidtas som behövs för att vad som föreskrivs i 12 5 2 och 3 skall kunna fullgöras.

Om skyldighet för reaktorinnehavaren att svara för vissa kostnader som staten har och att erlägga en årlig avgift till staten ges bestämmelser i lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle rn. m.

145 Om ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid gått ut. kvarstår skyldigheterna för tillståndsinnehavaren enligt 12 5 till dess de fullgjorts. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan medge att tillståndsinnehavaren befrias från sina skyldigheter.

Författningsförslag 11

12 Författningsförslag

SOU 1983:9

Återkallelse av tillstånd m. m.

155 Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas om 1. villkor eller föreskrift som uppställts med stöd av denna lag eller tillståndsinnehavarens skyldigheter enligt 12 eller 13 5 inte iakttas eller 2. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.

Tillsyn

16 5 Tillsynen över efterlevnaden av vad som föreskrivs i denna lag samt av villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag utövas av myndighet som regeringen bestämmer.

Bestämmelser om tillsyn från strålskyddssynpunkt ges i strålskyddslagen

(1958:110).

175 En tillståndsinnehavare skall på myndighetens anfordran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynens utövande. Tillståndsinnehavaren skall vidare följa de villkor och föreskrifter, vilka myndigheten meddelar för att trygga efterlevnaden av vad som föreskrivs i 10, 12 och 13 55.

185 För att möjliggöra tillsyn enligt denna lag är en tillståndsinnehavare skyldig att lämna tillträde till anläggning eller plats, där kärnteknisk verksamhet bedrivs. samt upplysa om förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna lag eller villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Offentlig insyn

195 Den som innehar tillstånd att driva en kärnreaktor för utvinning av kärnenergi eller en anläggning för lagring, hantering eller förvaring av kärnämne, som icke skall användas på nytt, eller av kärnavfall är skyldig att ge lokal säkerhetsnämnd, som regeringen bestämmer, insyn i säkerhets- och strålskyddsarbetet vid anläggningen.

20 5 Insynen skall göra det möjligt för nämnden att inhämta information om det säkerhets- och strålskyddsarbete som utförts eller planeras vid anlägg- ning som avses i 19 5 och ställa samman material för att informera allmänheten om detta arbete.

21 5 Tillståndsinnehavaren skall på anfordran av nämnden

1. lämna nämnden upplysningar om tillgängliga fakta och låta nämnden ta del av tillgängliga handlingar, allt i den mån det behövs för att nämnden skall kunna fullgöra vad som anges i 20 5,

2. ge nämnden tillträde till och förevisa anläggning eller plats. om det behövs för att nämnden skall få innebörden av upplysning eller handling som utlämnas enligt 1 belyst och tillträdet är förenligt med gällande säkerhets- föreskrifter.

SOU 1983:9 Författningsförslag 13

Ansvarsbestämmelser m. m.

225 Den som bryter mot vad som föreskrivs i 6—8 55 eller underlåter att iaktta villkor och föreskrift som meddelats med stöd av denna lag, döms till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst två år. Om påföljd för olovlig utförsel av kärnämne eller annat som avses i 4 5 4 eller försök därtill, finns föreskrifter i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

235 Kärnämne eller kärnavfall som någon utan tillstånd enligt 6 eller 8 5 innehaft, bearbetat eller annars tagit befattning med kan förklaras helt eller delvis förverkat. om det inte är uppenbart obilligt. Innehar han inte längre ämnet. får i stället värdet förklaras förverkat.

245 Den som underlåter att ställa sig till efterrättelse vad myndighet föreskriver eller fordrar med stöd av 17 eller 18 5 eller vad lokal säkerhetsnämnd fordrar med stöd av 21 5 eller i fall som i nämnda paragrafer avses uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar myndigheten eller nämnden oriktig uppgift, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

25 5 Den som underlåter att följa villkor, som avses i 10 5 första stycket eller att efterkomma vad myndighet föreskrivit eller fordrat med stöd av 17 eller 18 5, får av myndigheten föreläggas lämpligt vite.

26 5 Brott som avses i 22 eller 24 5 får inte åtalas av allmän åklagare, om det inte anmäls till åtal av myndigheten eller den lokala säkerhetsnämnden.

275 Talan mot beslut av myndighet enligt denna lag förs hos regeringen genom besvär.

Beslut av myndigheten länder omedelbart till efterrättelse, om inte annat förordnas.

28 5 Beslut av en lokal säkerhetsnämnd om anfordran enligt 21 5 överklagas hos länsrätten genom besvär.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den

2. Genom denna lag upphävs lagen (1956:306) om rätt att utvinna atomenergi m. m. (atomenergilag), lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnrektor kärnbränsle, m. m. och lagen (1980:1123) om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken.

3. Om det i lag eller annars hänvisas till föreskrift, som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

4. Tillstånd samt villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av atomenergilagen skall anses ha meddelats enligt motsvarande bestämmelse i nya lagen.

14 Författningsförslag sou 1983:9

5. I mål eller ärenden som har anhängiggjorts före ikraftträdandet av den nya lagen tillämpas äldre bestämmelser. Ansökan om tillstånd enligt lagen om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle, m. ni., som getts in men ej avgjorts före lagens ikraftträdande, skall dock prövas enligt bestämmelserna i den nya lagen.

6. I fråga om ersättning enligt lagen om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle, m. m. för åtgärd som har vidtagits före denna lags ikraftträdande gäller fortfarande äldre bestämmelser.

2 Förslag till Lag om ändring i strålskyddslagen (1958:110)

Härigenom föreskrivs att 1, 2, 5 och 6 55 strålskyddslagen (1958:110) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

151

Med radiologiskt arbete förstås i denna lag arbete med radioaktivt ämne, arbete vari brukas röntgenut- rustning eller annan teknisk anord-

Med radiologiskt arbete förstås i denna lag arbete med radioaktivt ämne, arbete vari brukas röntgenut— rustning eller annan teknisk anord—

ning, avsedd att utsända joniserande strålning, och arbete vid anläggning strålning, och arbete vid kärnteknisk för utvinning av atomenergi. anläggning.

Med joniserande strålning avses i lagen strålning från radioaktivt ämne, röntgenstrålning och till sin biologiska verkan likartad strålning.

Om det är påkallat från strålningssynpunkt, får regeringen föreskriva att vad som i lagen sägs om teknisk anordning avsedd att utsända joniserande strålning eller om radiologiskt arbete skall gälla helt eller delvis även teknisk anordning av visst slag som är avsedd att utsända icke-joniserande strålning respektive arbete vari användes sådan anordning. Regeringen får överlåta åt förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter som nu har sagts.

ning, avsedd att utsända joniserande

2 52

Radiologiskt arbete må ej bedrivas utan tillstånd av myndighet som regeringen bestämmer (strålskyddsmyndigheten). Ej heller må någon utan tillstånd av strålskyddsmyndigheten innehava röntgenutrustning eller annan teknisk anordning avsedd att utsända joniserande strålning, idka handel med radioaktivt ämne eller eljest till riket införa eller här förvärva, innehava eller överlåta sådant ämne.

Den som ej innehar sådant tillstånd må ej utan medgivande av strålskyddsmyndigheten taga hand om oförtullat radioaktivt ämne på sätt som avses i 3 5 andra stycket tullagen (1973z670). I övrigt gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor m. m.

Tillstånd må meddelas för viss yrkesgrupp eller för vissa inrättningar, institutioner eller företag.

Avlider någon som innehar tillstånd enligt denna lag, vare tillståndet

1 Senaste lydelse 19761245 2 Senaste lydelse 1975z709

SOU 1983:9

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

likväl, såvitt angår rätt att innehava radioaktivt ämne eller röntgenutrustning eller annan teknisk anordning, gällande för dödsboet intill tre månader från dödsfallet.

Tillstånd enligt denna lag erford- ras ej för att vad som omfattas av tillstånd enligt atomenergilagen (] 956.306) om icke annat föreskrives i tillståndet.

Tillstånd enligt denna lag erford- ras ej för vad som omfattas av tillstånd enligt lagen (0000:000) om kärnteknisk verksamhet om icke annat föreskrives i tillståndet.

5 5 3 Vid meddelande av tillstånd skall strålskyddsmyndigheten stadga de villkor och övriga föreskrifter som finnas erforderliga ur strålskyddssyn- punkt. Myndigheten må ock senare, när det finnes påkallat, stadga "nya eller ändrade villkor eller föreskrifter.

Meddelas tillstånd enligt 2 5 tredje stycket, äger strålskyddsmyndigheten föreskriva skyldighet att göra anmälan om förvärv av anordning eller ämne

som avses med tillståndet.

När tillstånd beviljats enligt atom- energilagen, äger strålskyddsmyn- digheten meddela de särskilda före— skrifter som, utöver de för tillståndet gällande villkoren, erfordras för strålskyddet. Avser tillståndet an- läggning som i nämnda lag sägs, skall dock fråga om föreskrift, som angår annat än den normala driften eller som kan i avsevärd mån påverka utformningen av eller driften vid anläggningen, underställas regering- ens prövning.

När tillstånd beviljats enligt lagen (0000:000) om kärnteknisk verksam- het äger strålskyddsmyndigheten meddela de särskilda föreskrifter som, utöver de för tillståndet gällan- de villkoren, erfordras för strålskyd- det. Avser tillståndet anläggning som i nämnda lags sägs, skall dock fråga om föreskrift, som angår annat än den normala driften eller som kan i avsevärd mån påverka utformning- en av eller driften vid anläggningen, underställas regeringens prövning.

6 5 Ej må någon som innehar tillstånd enligt denna lag utan strålskyddsmyn- dighetens medgivande bruka annan lokal eller i 2 5 avsedd anordning, annat radioaktivt ämne eller större mängd av sådant ämne än som angivits i tillståndet eller väsentligt ändrad lokal eller anordning eller eljest utnyttja tillståndet på annat sätt, i större omfattning eller under andra förhållanden än tillståndet avser.

Den som innehar tillstånd enligt atomenergilagen må ej heller utan strålskyddsmyndighetens medgivan- de vidtaga ändring med avseende å förhållande, varom myndigheten meddelat föreskrift enligt 5 5 tredje stycket.

Den som innehar tillstånd enligt lagen (0000:000) om kärnteknisk verksamhet må ej heller utan strål— skyddsmyndighetens medgivande vidtaga ändring med avseende å förhållande, varom myndigheten meddelat föreskrift enligt 5 5 tredje

stycket.

Denna lag träder i kraft den

Författningsförslag 15

3 Senaste lydelse 1976:245

16 Författningsförslag

3 Förslag till

SOU 1983:9

Lag om ändring i lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m.

Härigenom föreskrivs att 1, 2 och 5 55 lagen (1981 1669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. skall ha nedan angivna

lydelse.

Nuvarande lydelse

Den som har tillstånd enligt atom- energilagen (1956-306) att inneha eller driva en kärnreaktor för kraft- produktion (reaktorinnehavaren) skall svara för att

1.i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt,

2. reaktoranläggningen avvecklas och rivs på ett säkert sätt och

3. den forsknings- och utveck- lingsverksamhet bedrivs och de åtgärder i övrigt vidtas som behövs för att vad som föreskrivs i 1 och 2 skall kunna fullgöras.

Utöver de kostnader som följer av reaktorinnehavarens skyldighet en- ligt 1 5 svarar han även för de kostnader som staten har för att

1. komplettera forsknings- och ut- vecklingsverksamhet som avses i 1 5 3,

2. pröva frågor som avses i 5 5 andra stycket eller 10 5 och

3. övervaka och kontrollera slut- förvar.

För att säkerställa att medel finns tillgängliga för att betala de kostna- der som följer med reaktorinnehava- rens skyldigheter enligt 1 5 och de

Föreslagen lydelse

Av bestämmelserna i 12 och 13 55 lagen (0000:000) om kärnteknisk verksamhet följer att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnreaktor för utvinning av kärn- energi (reaktorinnehavaren) skall svara för kostnaderna för att

1.1 reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta skall kunna hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt,

2. reaktoranläggningen skall kun- na avvecklas och rivas på ett säkert sätt och

3. den forsknings- och utveck- lingsverksamhet bedrivs och de åtgärder i övrigt vidtas som behövs för att vad som anges i 1 och 2 skall kunna fullgöras.

Utöver vad som anges i 1 5 svarar reaktorinnehavaren även för de kost- nader som staten har för att

1. komplettera forsknings- och ut- vecklingsverksamhet som avses i 1 5 3.

2. pröva frågor som avses i 5 5 andra stycket eller 10 5 och

3. övervaka och kontrollera slut- förvar.

För att säkerställa att medel finns tillgängliga för att betala de kostna- der som avses i I och 2 55 skall reaktorinnehavaren årligen, sålänge

SOU 1983:9

Nuvarande lydelse

kostnader som avses i 2 5 skall reaktorinnehavaren årligen, sålänge reaktorn är i drift, erlägga en avgift till staten. Såvitt angår kostnaderna för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle skall skyldighe- ten att betala avgift avse de kostna- der som är förenade med bränslet sedan detta har förts bort från reak- toranläggningen. Avgiften utgår i förhållande till den från reaktoran- läggningen levererade energin.

Föreslagen lydelse

reaktorn är i drift, erlägga en avgift till staten. Såvitt angår kostnaderna för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle skall skyldighe- ten att betala avgift avse de kostna- der som är förenade med bränslet sedan detta har förts bort från reak- toranläggningen. Avgiften utgår i förhållande till den från reaktoran- läggningen levererade energin.

Avgiftens storlek fastställs årligen för nästföljande kalenderår av regering- en eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Den årliga avgiften skall bestämmas så att de sammanlagda avgiftsbelop- pen som erläggs under reaktorns drifttid täcker de kostnader som avses i första stycket.

Denna lag träder i kraft den

4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter

Härigenom föreskrivs att 13 5 lagen (1974:890) om vissa mineralfyndig- heter skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

135

Ifråga om rätt att förvärva eller på annat sätt taga befattning med uran eller annat ämne, som användes som bränsle i anläggning för utvinning av atomenergi, finns bestämmelser i atomenergilagen ( ] 956.306 ).

Denna lag träder i kraft den

I fråga om rätt att förvärva, inneha eller på annat sätt taga befattning med uran eller annat ämne, som utgör kärnämne enligt 5 5 lagen (0000:000) om kärnteknisk verksam- het, ges bestämmelser i den lagen.

Författningsförslag 17

SOU 1983:9

Sammanfattning

Lagstiftningens samordning

Nu gällande lagstiftning på kärnenergiområdet kan i princip indelas i tre huvudgrupper, nämligen regler dels för innehav av kärnteknisk anläggning och kärnämnen m. m. samt för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, dels för beredskap i händelse av en olycka i kärnanläggning, dels för Skadeståndsansvar.

Till den första gruppen hänförs enligt denna uppdelning lagen (1956:306) om rätt att utvinna atomenergi m. m. (atomenergilagen), lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle, rn. m. (villkorsla- gen), lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. rn. (finansieringslagen), lagen (1980: 1 123) om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken samt strålskyddslagen (1958:110). Dessa bestämmelser, som syftar till att tillvarata säkerhet och strålskydd samt kontroll av kärnämnen m. 111. vid kärnteknisk verksamhet, reglerar frågor om tillstånd och villkor för sådan verksamhet samt tillsyn över och insyn i verksamheten.

Bestämmelser om frågor som avser beredskapen mot kärnkraftsolyckor ges i lagen (1960:331) om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m.m. Denna lag reglerar vissa länsstyrelsers skyldighet att sörja för att erforderliga skyddsåtgärder vidtas så snart radioaktiva ämnen sprids eller en överhängande fara föreligger för sådan spridning från en kärnreaktor eller annan kärnanläggning i sådan mängd att särskilda åtgärder påkallas för att skydda allmänheten.

Den tredje huvudgruppen avser bestämmelser om skadestånd och försäkringsskyldighet enligt atomansvarighetslagen (1968145). I denna lag regleras bl.a. den civilrättsliga ansvarigheten för en innehavare av kärntek- nisk anläggning och statligt ersättningsansvar. Atomansvarighetslagen bygger på två internationella konventioner, 1960 års Pariskonvention och 1963 års tilläggskonvention till Pariskonventionen.

De grundläggande skillnaderna i de olika lagarna som rör kärnverksam- heten leder enligt kommittén till att det är mindre lämpligt att sammanföra dem i en gemensam lag. Kommittén förordar därför att i första hand bestämmelserna om beredskapsplanering rn. m. och skadestånd liksom för närvarande ges i särskilda lagar.

När det gäller samordningen av de bestämmelser som i dag reglerar verksamheten på kärnenergiområdet föreslår kommittén att i en lag

19

20 Sammanfattning

SOU 1983:9

samordnas bestämmelserna i atomenergilagen, villkorslagen, lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken samt finansieringsla- gen i de delar denna lag reglerar en reaktorinnehavares ansvar för avfallshantering rn. m. Övriga delar i finansieringslagen, vilka innehåller regler om bl. a. avgiftsuttag och medlens förvaltning, föreslås kvarstå i den lagen.

I och för sig kan skäl tala för att till en ny, samordnande lagstiftning överföra även de bestämmelseri strålskyddslagen som avser strålskyddet vid kärnverksamhet. Kommittén anser dock — särskilt med hänsyn till skillna- derna i de grundläggande syften som finns mellan strålskyddslagen och lagstiftningen på kärnenergiområdet — att det är olämpligt att sammanföra de båda lagarna.

Vid sidan av nu redovisade lagar finns bestämmelser av särskild betydelse i angränsande lagstiftning, bl. a. i fråga om tillkomst och lokalisering av kärnteknisk anläggning (136 a 5 byggnadslagen), uranbrytning, arbetsmiljö och transport av farligt gods.

Kommittén har ej funnit det påkallat att föreslå ändringar i andra lagar än de som direkt avser verksamheten på kärnenergiområdet. Kommittén framhåller dock att det är väsentligt att lokaliseringsprövningen enligt 136 a 5 byggnadslagen samordnas med tillståndsprövningen enligt den nya lag, som föreslås ersätta atomenergilagen, och att informationsbehovet till bl. a. allmänheten blir beaktat.

Övergripande frågor

Det svenska kärnkraftsprogrammet

Riksdagens beslut under hösten 1980 innebär att ingen ytterligare kärnkrafts- utbyggnad skall förekomma utöver de tolv reaktorer som är i drift, färdiga eller under byggnad. Beslutet innebär vidare att kärnkraften skall avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd samt att säkerhetssynpunkter bör vara avgörande för i vilken ordningsföljd reaktorerna skall tas ur drift. Med hänsyn till att reaktorernas tekniska livslängd bedömdes vara cirka 25 år, fastslog riksdagen att den sista reaktorn i Sverige skall stängas senast år 2010.

Vad riksdagen beslutat i fråga om vidare kärnkraftsutbyggnad och kärnkraftens avveckling i Sverige är en av utgångspunkterna för kommitténs arbete. Det innebär att lagstiftningen på kärnenergiområdet i första hand bör reglera frågor om ansvar, skydd, säkerhet och övriga villkor för bl. a. innehav och drift av de tolv beslutade kärnkraftsanläggningarna under den tid som kärnkraften avses bli utnyttjad, hantering av kärnbränsle och kärnavfall samt kärnkraftverkens avveckling. För tiden såväl före som efter år 2010 föreligger behov av lagstiftning framför allt i fråga om innehav, befattning, utförsel och transport av kärnämne, använt kärnbränsle och kärnavfall samt hanterings— och förvaringsanläggningar, forskningsreaktorer och eventuellt andra kärntekniska anläggningar.

SOU 1983:9

Kärnkraftslagstzftningens syften

Verksamheten på kärnenergiområdet är med hänsyn till kärnkraftens risker och till intresset av att begränsa kärnvapenspridning i väsentligt högre grad än annan industriell verksamhet omgärdad med särskilda regler som tar sikte på säkerheten i sådan verksamhet och vid hantering av kärnämnen samt på skyddet mot den joniserande strålningens skadliga verkningar. Härtill kommer bl. a. fullföljande av de förpliktelser som följer av internationella avtal och överenskommelser som Sverige har ingått. Genom atomenergila- gen och strålskyddslagen utövas därför en särskild statlig kontroll över utvinningen och användningen av uran och andra ämnen av betydelse för framställningen av kärnenergi. Denna kontroll avser vidare uppförande, innehav och drift av kärnreaktorer samt åtgärder med använt kärnbränsle och radioaktiva ämnen. Ett annat intresse som avsetts tillvaratas genom atomenergilagen är att styra kärnkraftens utnyttjande och samla landets tekniska och ekonomiska resuser för dess användning.

Sedan kärnenergilagstiftningens tillkomst har utvecklingen ställt ytterliga- re eller skärpta krav på verksamheten och på klyvbart material som används, liksom kontrollen därav. Det gäller bl. a. i fråga om begränsning av kärnvapenspridning, hantering av använt kärnbränsle och högaktivt avfall, skydd av kärntekniska anläggningar och transporter samt allmänhetens information om och insyn i kärnteknisk verksamhet.

Kommittén anser att de angivna syftena kan läggas till grund för en ny lagstiftning på kärnenergiområdet. Lagstiftningen bör således utformas så att samhällets krav på skydd och säkerhet samt övriga angivna krav tillvaratas i alla förekommande led i kärnverksamheten.

Lagstiftningen får däremot inte, efter riksdagens beslut om det svenska kärnkraftsprogrammet, som tidigare anses ha någon uppgift att styra kärnkraftens utnyttjande eller samla landets tekniska och ekonomiska resurser för dess användning. Tyngdpunkten i kärnkraftslagstiftningen kommer i stället under den tid kärnreaktorer utnyttjas i landet att ligga på verksamhetens säkerhet och fullgörande av Sveriges internationella åtagan- den. Samma inriktning av lagstiftningen bör gälla även i frågor som avser kärnbränslehanteringens slutsteg, dvs. omhändertagande av använt kärn- bränsle och avfall från anläggningar som tagits ur drift samt avveckling av anläggningar.

Inte sällan görs en uppdelning mellan strålskydd och säkerhet. Med strålskydd avses de åtgärder som normalt behöver vidtas för skydd av anställda som är sysselsatta i radiologiskt arbete och av allmänheten mot skador av joniserande strålning. Begreppet säkerhet i samband med kärnkraft avser i korthet de tekniska säkerhetsåtgärder som behöver vidtas för skydd mot haverier eller olyckor och därav föranledd strålning, såsom åtgärder med avseende på konstruktion, uppförande och drift av kärnkraft- verk och åtgärder vid hantering av kärnämnen, använt kärnbränsle och kärnavfall.

Eftersom det övergripande syftet är att förhindra utsläpp av radioaktiva ämnen och att kontrollera strålning kan emellertid frågor om strålskydd och teknisk säkerhet inte alltid särskiljas utan måste beaktas i ett sammanhang. Kommittén betonar därför att ett samlat säkerhetstänkande måste gälla på

Sammanfattning 21

22 Sammanfattning

SOU 1983:9

området och att detta iakttas av alla som är verksamma på området, anläggningsinnehavare såväl som tillsynsmyndigheter. Det kan emellertid samtidigt konstateras att säkerhet och strålskydd, som delar av den totala säkerheten, kan ha olika relativa vikt i de skilda leden av kärnteknisk verksamhet.

Grundläggande ansvarsförhållanden

Den nuvarande lagstiftningen på kärnenergiområdet ger uttryck för ett statligt övergripande ansvar för verksamheten. Detta följer bl. a. av de stora samhälleliga konsekvenserna av kärnkraftens utnyttjande inte bara med hänsyn till kärnenergins roll från försörjningssynpunkt utan också med hänsyn till de säkerhets- och miljöproblem som är förenade med utnyttjande av kärnkraft. Det statliga ansvaret gäller även bl. a. planering, forskning och utveckling rörande säkerhet och strålskydd inom kärnenergiområdet samt säkerställande av att medel finns tillgängliga härför och för att ta hand om använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta, liksom för rivning av reaktorer när driften vid dem har lagts ner. Ett statligt ansvar föreligger vidare genom åtgärder för planering av beredskapen mot kärnkraftsolyckor utanför ett kärnkraftverk och genom atomansvarighetsla- gen i fråga om ersättning av statsmedel i vissa fall till den som skadas i samband med en kärnkraftsolycka.

Kommittén anser att det övergripande ansvar över och insyn i kärnkrafts- verksamheten som samhället iklätt sig är väsentligt för dess bedrivande och bör bibehållas i sin nuvarande omfattning. Vid sin bedömning av denna fråga har kommittén funnit att behov inte finns av ytterligare utbyggnad av det statliga ansvaret eller insynen på detta område.

Det direkta ansvaret — dvs. till skillnad mot det övergripande ansvaret — för att kärnteknisk verksamhet bedrivs enligt de krav som samhället uppställer åligger den som har tillstånd till verksamheten.

Innehavarens ansvar avser skyldighet att följa de villkor som är förknip- pade med tillståndet och de villkor och föreskrifter som tillsynsmyndighe- terna — statens kärnkraftinspektion och statens strålskyddsinstitut — medde- lar. Lagstiftningens innebörd samt uppställda villkor och föreskrifter anses vidare medföra att en innehavare av en reaktoranläggning eller annan som fått tillstånd till kärnteknisk verksamhet också är skyldig att fortlöpande uppfylla de ökade krav som ställs på verksamheten och att själv vara aktiv för att hålla säkerheten och strålskyddet vid varje tillfälle på optimal nivå. Det innebär t. ex. att en reaktorinnehavare har att svara för att erforderliga åtgärder faktiskt kommer till stånd och att betala kostnaderna härför. Han måste också svara för att tekniskt kunnande, utrustning, anläggningar m. 111. finns tillgängliga i erforderlig utsträckning och att anläggningen skyddas (fysiskt skydd). Genom särskild lagstiftning — atomansvarighetslagen— har innehavaren även ålagts skyldighet att svara för skador som drabbar tredje man och för att ansvarigheten skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti.

En innehavare av tillstånd till verksamhet på kärnenergiområdet har således ålagts ett långtgående ansvar för verksamhetens säkerhet och strålskydd. Ett sådant ansvar är av väsentlig betydelse för att verksamheten

SOU 1983:9

skall få bedrivas. Enligt vad kommittén kunnat konstatera är principerna för detta ansvar numera i huvudsak klarlagda och omfattar samtliga verksam- hetsformer på området. På en punkt har kommittén dock funnit behov av kompletterande regler, nämligen i fråga om tiden för ansvarets upphörande. Tillståndsinnehavarens ansvar för en avstängd reaktor samt för kärnämnen och kärnavfall bör kvarstå till dess han fullgjort de skyldigheter som anges i lagen.

Utförsel av kärnämnen och kärnteknisk utrustning m. m.

Utförsel från Sverige på kärnenergiområdet förekommer endast i begränsad omfattning och av ett fåtal svenska företag. För utförsel av kärnämnen och kärnteknisk utrustning krävs tillstånd av regeringen i varje särskilt fall. Tillståndsgivningen sker mot bakgrund av Sveriges förpliktelser främst enligt det 5. k. icke spridningsfördraget, enligt vilket Sverige bl. a. åtagit sig att varken självt utveckla kärnvapen m.m. eller genom export bidra till att andra länder gör det och att utförsel sker under kontroll av det internatio- nella kontrollorganet IAEA. Sverige har vidare åtagit sig att följa de riktlinjer för export på kärnenergiområdet som överenskommits mellan ett antal stater genom de 5. k. Londonriktlinjerna. Dessa riktlinjer tar sikte bl. a. på kontroll av material och utrustning som kräver särskild kontroll. Bestämmelser härom har tagits upp i förordningen (1975:20) om förbud mot utförsel av utrustning eller material för utvinning av atomenergi, m. rn.

Kommittén ansluter sig helt till de icke-spridningsmotiverade hänsyn, som ligger bakom nu gällande bestämmelser och deras tillämpning. Vad gäller reglerna lagtekniskt sett finner kommittén att de har en sådan utformning, att de ger möjlighet till en bedömning utifrån såväl de internationella åtaganden som gjorts som de andra hänsyn som finns att beakta vid export. Kommittén anser därför att de nuvarande exportreglernas konstruktion — dvs. med ett allmänt tillståndskrav fastställt i lagen och med detaljanvisningar i förordning -— mycket väl kan läggas till grund för utförselregleringen även i fortsättning- en. Kommittén anser vidare med hänsyn bl. a. till nuvarande praxis samt det ringa antalet utförselärenden och fåtalet berörda exportörer, att det inte föreligger behov av att i lagen närmare ange de omständigheter som regeringen har att beakta vid denna prövning.

I ett avseende föreslår kommittén en utvidgning av de nuvarande bestämmelserna. Således föreslås att även s.k. teknologiöverföring, dvs. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt (licens), skall kräva regering- ens tillstånd vad avser sådan utrustning och material som är tillståndsplik- tig.

Enligt kommittén finns dock anledning att granska innehållet i utförsel- förordningen, särskilt vad gäller dess produktförteckning. Någon detalj- granskning av förordningen i detta avseende har kommittén emellertid inte företagit.

Avfallshanteringen

Den nuvarande lagstiftningen ger bestämmelser med krav på avfallshante— ring och slutförvaring i två skilda författningar — villkorslagen och finansie-

Sammanfattning 23

24 Sammanfattning

SOU 1983:9

ringslagen — med olika konstruktion. Villkorslagen anger att de reaktorin- nehavare, som omfattas av lagen vid laddningstillfället av en reaktor skall visa att hantering och slutförvaring kan ske av använt kärnbränsle och högaktivt avfall som erhålls vid upparbetning om sådan sker, eller vid slutförvaring av använt, ej upparbetat kärnbränsle. I samband med givna laddningstillstånd enligt villkorslagen har regeringen begränsat driftstiden med stöd av atomenergilagen och som villkor enligt denna lag för förlängd driftstid ställs krav på att reaktorinnehavaren anger hur den fortsatta avfallshanteringen och slutförvaringen skall kunna ske.

Enligt finansieringslagen åläggs samtliga innehavare av kärnkraftverk i landet att ansvara för atti reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt samt att reaktorinnehavaren svarar för de framtida kostnaderna härför. Samma krav uppställs i fråga om reaktoranläggningarnas avveckling och rivning. Ansvaret avser även att reaktorinnehavaren betalar kostnaderna för den forskning och de åtgärder som behövs för det.

Villkorslagens syfte är att man innan laddning sker får prövat om använt kåmbränsle från en kärnkraftsreaktor kan tas om hand på ett sätt som uppfyller de höga säkerhetskrav som måste uppställas mot bakgrund av bl. a. den långa tid under vilken avfallet avger radioaktiv strålning. Kommittén understryker behovet av att en sådan prövning sker. Kommittén anser det således angeläget att en noggrann och välunderbyggd prövning av det använda bränslets hantering och slutliga förvaring kommer till stånd även för de två reaktorer i det svenska kärnkraftsprogrammet (Forsmark 3 och Oskarshamn 3) som ännu inte prövats enligt villkorslagen.

Eftersom kommittén inte kan förutse huruvida prövningen av fråga om laddningstillstånd för dessa reaktorer kommer att ske före eller efter det att en på kommitténs arbete grundad revidering av kärnkraftslagstiftningen kommit till stånd, har bestämmelser om prövning av en laddningsansökan tagits upp i kommitténs lagförslag.

I fråga om den närmare lagregleringen framhåller kommittén att prövningen enligt villkorslagen inte sträcker sig längre än till att det vid laddningstillfället finns en förvaringsmetod tillgänglig enligt de krav lagen ställer, medan något krav om fortsatt forskning och utveckling på området inte ställs. Eftersom flera decennier kommer att förflyta mellan prövningen av laddningstillstånd och genomförande av slutförvaring har man all anledning att räkna med att en fortsatt forskning kan leda till förbättrade metoder. Det kan därför enligt kommitténs mening vara till nackdel om man alltför tidigt i denna forskningsprocess låser fast sig vid ett speciellt tekniskt förfaringssätt, medan andra alternativ inte blir tillräckligt studerade.

Kravet på ett allsidigt forsknings- och undersökningsprogram, anpassat till tidsperspektivet för avfallshanteringen, finns fastslaget i finansieringslagen. Till skillnad från villkorslagen omfattar finansieringslagen samtliga kraftre- aktoreri landet. Kommittén förordar med hänsyn till dessa omständigheter att en ny lagstiftning utgår från finansieringslagens grundläggande principer. I linje härmed bör beträffande laddning av en kärnreaktor för utvinning av kärnenergi krävas av reaktorinnehavaren att han i samband med laddnings- ansökan dels visat en godtagbar metod med hänsyn till säkerhet och strålskydd finns för avfallshanteringen, vilket för närvarande krävs enligt

SOU 1983:9

villkorslagen, dels företer ett allsidigt program för den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att avfallet skall kunna tas om hand.

I villkorslagen anges att avfallets slutliga förvaring skall vara ”helt säker”. Kommittén understryker att mycket höga säkerhets- och strålskyddskrav måste ställas på metoden för det använda kärnbränslets omhändertagande och slutförvaring, men det framhålls samtidigt att det med dagens kunskaper inte kan anges någon ”helt” säker metod att lösa detta tekniska problem. Det är därför angeläget att forskningen och utvecklingsarbetet i avfallsfrågorna inte avmattas sedan laddningstillstånd lämnats. Mot denna bakgrund framstår det enligt kommittén som olyckligt om en metod angavs som "helt säker”, vilket skulle kunna ge intryck av att fortsatt forskning var mindre angelägen. Begreppet ”helt säker”, har därför utmönstrats i den nya lagen.

Vid en uppläggning av lagstiftningen enligt kommitténs förslag bör samtidigt stor vikt fästas vid den övervakande och kontrollerande uppgift på avfallsområdet som handhas av nämnden för hantering av använt kärnbräns- le (kärnbränslenämnden). Det bör åligga nämnden att årligen granska och utvärdera det forsknings- och utvecklingsarbete som kraftbolagen bedrivit. För att nämnden skall kunna fullgöra bl. a. denna uppgift förordas att den ges resurser och utökad kompetens härför.

Kommitténs förslag vad gäller avfallshanteringen innebär sammanfatt— ningsvis att det vid laddningstillfället för en kärnreaktor skall prövas om en visad hanteringsmetod kan godtas med hänsyn till säkerhet och strålskydd och att ett allsidigt forskningsprogram företetts. Om laddningstillstånd ges. åligger det därefter reaktorinnehavaren att svara för den fortsatta forsknings— och utvecklingsverksamheten. Denna verksamhet granskas i första hand av kärnbränslenämnden, som skall bedöma den planerade framtida forskning- en och utvärdera redan uppnådda forskningsresultat. Nämnden kan uppstäl- la föreskrifter för forskningsverksamheten och själv, liksom för närvarande, utföra kompletterande forskning på avfallsområdet. Mot bakgrund av den betydelse som avfallshanteringen måste tillmätas är det naturligt att denna har en särskild betydelse för frågan om återkallelse av driftstillstånd. En förutsättning för att- driftstillstånd inte skall återkallas är därför att tillståndsinnehavaren uppfyller sin skyldighet i fråga om forsknings- och utvecklingsverksamheten. Den årliga prövning, som kärnbränslenämnden skall göra och inrapportera till regeringen av hur forsknings- och utveck- lingsverksamheten i avfallsfrågorna har bedrivits av tillståndsinnehavarna, måste ske efter lika stränga kriterier som den ursprungliga prövningen för laddningstillstånd.

Kommittén faststlår härutöver att ansvaret för omhändertagande av radioaktivt avfall skall åligga envar som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet och att detta ansvar omfattar även låg- och medelaktivt avfall. Skyldigheten att till staten betala avgift enligt finansieringslagen föreslås dock gälla endast den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnreaktor för utvinning av kärnenergi."

Sammanfattning 25

26 Sammanfattning

SOU 1983:9

Lagreglering av hanteringsmetod

De alternativ för att ta hand om och slutförvara använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som i dag föreligger innebär att bränslet antingen upparbetas eller direktdeponeras. Det pågår emellertid en omfattande debatt och forskning om den lämpligaste lösningen av det använda bränslets hantering. Uppmärksamheten har därvid riktats särskilt mot frågan om upparbetning skall ske eller ej. Genom upparbetning av det använda bränslet utvinns uran och plutonium som kan återanvändas i nytt kärnbränsle. En betydelsefull fråga i detta sammanhang är om valet av upparbetning påverkar riskerna för spridning av kärnvapen. Det vid upparbetning utvunna plutoniet från civila reaktorer är visserligen mindre ägnat för kärnvapenframställning än 5. k. vapenplutonium, men dess användning för framställning av kärnladdningar kan principiellt inte uteslutas.

Kommittén betonar det väsentligai att det av icke-spridningshänsyn krävs långtgående garantier i fråga om kärnämnen — och då särskilt plutonium — som utvinns vid en eventuell upparbetning och att Sverige uppfyller de förpliktelser om kontroll av kärnämnen som följer av icke-spridningsfördra- get. De överväganden som kan göras på grund av nuvarande kunskaper i fråga om avfallshantering talar också för att det använda bränslet direktde- poneras och således ej upparbetas. Vad emellertid kommittén närmare har att överväga är huruvida i lag bör anges vilken metod för omhändertagande av använt kärnbränsle som skall komma till användning eller om lagen bör ges en sådan utformning att den medger olika hanteringsmetoder, dvs. görs flexibel med hänsyn till främst den tekniska utvecklingen.

Olika skäl — främst vad gäller hänsyn till icke-spridningssynpunkterna — talar enligt kommittén för en slutförvaring av använt kärnbränsle utan föregående upparbetning. Samtidigt pekas på att högre krav på slutförvarets långsiktiga hållbarhet ställs vid slutförvaring av använt kärnbränsle än vad som ställs när upparbetningsavfall slutförvaras. Ännu har det heller inte visats att en från alla synpunkter tillfredsställande lösning på avfallsproble— met kan uppnås genom direkt slutförvaring. Ett förbud mot en viss hanteringsmetod kan också resultera i lösningar som senare kan visa sig mindre välgrundade. Kommittén anser mot denna bakgrund att det är mindre lämpligt att nu i lag förbjuda upparbetning. Det bör emellertid tillses att metoden med direkt slutförvaring ges mycket hög prioritet i forsknings- och utvecklingsarbetet kring avfallsproblemen.

En annan synpunkt är att syftet med lagstiftningen på kärnenergiområdet är att tillvarata säkerhets- och strålskyddsintressen och att i lagen ange hur dessa intressen skall kunna tillvaratas. Vid prövning av en ansökan om en angiven hanteringsmetod kan bedömas om det uppställda syftet kan anses säkerställt.

Enligt kommitténs mening talar således skäl för att den föreslagna lagen omfattar de olika metoder för hantering av använt kärnbränsle som kan förekomma eller utvecklas, dvs. att lagstiftningen görs flexibel i dessa hänseenden. Samtidigt bör emellertid krävas att en aktuell hanteringsmetod blir föremål för prövning. Det uppnås genom att det, liksom i gällande .lagstiftning, uppställs krav på tillstånd av regeringen för innehav av eller annan befattning med — förutom kärnämne — använt kärnbränsle och att en

SOU 1983:9

reaktorinnehavare måste söka tillstånd för att bedriva verksamhet som avser en viss hanteringsmetod.

Samtidigt är det påkallat att det använda kärnbränsle som avses upparbetas blir föremål för kontroll från samhällets sida. Liksom för närvarande gäller föreslås att regeringens tillstånd måste föreligga för utförsel ur landet av bl. a. använt bränsle. Regeringen kan därvid uppställa erforderliga villkor beträffande materialkontroll samt hantering och förva- ring av uran och plutonium som utvinns vid en eventuell upparbetning av använt bränsle.

Kärnbränsle, som kan finnas kvar i en kärnreaktor vid en slutlig avstänging av reaktorn får anses omfattas av finansieringslagens bestämmelser om en reaktorinnehavares ansvar att ta hand om använt kärnbränsle och radioak- tiva avfallsprodukter. Samma ansvar föreslås föreligga enligt den av kommittén föreslagna nya lagen. En bestämmelse härom har utformats så att den omfattar även sådana kärnämnen (uran och plutonium) som erhålls vid upparbetning och som ej används på nytt.

Avveckling av kärnteknisk verksamhet

Fråga om avstängning och nedläggning av en kärnkraftsanläggning skall enligt kommittén bedömas med hänsyn till säkerheten och strålskyddet. Denna ordning föreligger redan enligt gällande bestämmelser. Således äger tillsynsmyndigheterna som villkor för drift av en reaktor kräva att åtgärder av säkerhets- och strålskyddsskäl vidtas eller upprätthålls. Uppfylls inte dessa villkor får driften ej heller fortsätta. Om således inte säkerhets- och strålskyddsskäl talar mot driften av en reaktor, bör denna få drivas till den beslutade avstängningstiden år 2010.

Kommitténs lagförslag innehåller ej någon särskild bestämmelse om att kärnkraftverken skall avvecklas år 2010. Bl. a. anförs i denna fråga att de lagstiftningsåtgärder som kan behövas bör tas upp först när alla frågor härom finns klarlagda.

Avfallshanteringens finansiering, övervakning och kontroll

Finansieringslagen trädde i kraft den 1 juli 1981 och har således varit i kraft endast en kort tid. Finansieringssystemet tillämpas i full utsträckning först fr. o. m. är 1983, varför några närmare erfarenheter att lagen saknas. Kommittén lägger på grund härav inte fram några ändringsförslag. Vissa frågor som kommittén särskilt har uppmärksammat berörs dock. Bl.a. ifrågasätts om inte kostnaderna för avfallshantering samt forsknings- och utvecklingsarbetet härför bör bäras gemensamt av reaktorinnehavarna. Ett gemensamt system för avfallshanteringen åtminstone i väsentliga delar, får nämligen anses vara en viktig förutsättning för att lösa de i flera avseenden svåra och kostsamma åtgärder som krävs för en säker avfallshantering och avveckling av kärnkraften. Ytterligare erfarenheter i denna fråga bör dock avvaktas och närmare studeras, t. ex. effekten av kostnadsfördelningen mellan reaktorinnehavarna vid ett gemensamt ansvar och de problem som kan föreligga med hänsyn till ägareförhållanden.

En annan fråga som berörs gäller reaktorinnehavarnas möjlighet enligt

Sammanfattning 27

28 Sammanfattning

SOU 1983:9

finansieringslagen till återlån av de avgiftsmedel en reaktorinnehavare betalat in samt återlånens effekt.

För att kärnbränslenämnden skall kunna fullfölja sin granskande — och i viss mån styrande — uppgift vad gäller avfallsfrågorna förordar kommittén att nämndens reella resurser stärks. En i och för sig möjlig lösning är att nämnden samorganiseras med någon av tillsynsmyndigheterna, som redan inom sig har kunskaper i avfallsfrågor.

Säkerhet och strålskydd

Kontrollen och tillsynen över verksamheten på kärnenergiområdet regleras enligt gällande bestämmelser genom två huvudlagar. nämligen atomenergi- lagen och strålskyddslagen. Enligt kommitténs förslag behålls denna uppdelning. Således föreslås att bestämmelserna om säkerhet. liksom ansvaret härför, ges i den av kommittén föreslagna lagen, medan strålskydds- bestämmelserna ges i strålskyddslagen.

Liksom den nuvarande lagstiftningen bör i en ny lag anges i vilka avseenden tillstånd krävs av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer samt lämna åt regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att uppställa behövliga föreskrifter och villkor för verksamheten. Bestämmelserna om tillstånd, villkor och tillsyn har således en avgörande betydelse för att säkerställa lagstiftningens huvudsyfte att kärnenergins fredliga användning skall kunna ske så långt möjligt risk- fritt.

En grundläggande princip för kärnteknisk verksamhet är enligt kommittén ,att alla led i kärnbränslets hantering skall fullföljas på ett fullt tillfresställande

sätt med hänsyn till säkerhet och strålskydd. För att uppnå detta krav fordras i princip en sammanhållen bedömning av verksamheten och en sammanväg- ning av såväl kortsiktiga som långsiktiga säkerhets- och strålskyddskrav.

Vad gäller de första leden för kärnteknisk verksamhet, varmed här avses främst bränsletillverkning, befattning med kärnämne och drift av kärnkraft- verk, omfattar den nuvarande atomenergilagen tillstånd till såväl befattning med kärnämnet som sådant som uppförande, innehav och drift av anläggningar för brånsleframställning och kärnkraftsproduktion. Denna ordning föreslås bibehållas. Liksom för närvarande bör villkor och föreskrif- ter avseende strålskyddet vid normaldrift meddelas med stöd av strålskydds- lagen.

I de följande leden av kärnenergiverksamhet, nämligen hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, regleras i dag tillståndsfrågan enligt strålskyddslagen vad gäller innehav av och befattning med radioaktivt avfall, medan i atomenergilagen regleras övriga tillstånds- frågor. dvs. innehav av använt kärnbränsle samt anläggningar för kärnavfall. Bl. a. med hänsyn till behovet av att uppnå ett sammanhållet lagsystem som ger möjlighet att samordna och väga samman kraven på egenskaperna hos de olika avfallskategorierna samt hanteringsanläggningar och förvar, föreslår kommittén att samtliga tillståndsfrågori avfallsleden regleras genom den nya lagen. Liksom gäller i de tidigare leden tillvaratas strålskyddet genom strålskyddslagen.

SOU 1983:9

Tillsyn över kärnverksamhet

I syfte att underlätta en samordning av säkerhets- och strålskyddsintressen och öka möjligheterna till en samlad bedömning av dessa intressen har kommittén bl. a. övervägt en sammanslagning av tillsynsmyndigheterna.

Enligt kommittén bör emellertid klara fördelar föreligga för att företa en sammanslagning av två etablerade myndigheter. Flera av de samordnings- problem som gör sig gällande beror bl. a. på den nuvarande lagstiftningens uppdelning mellan kärnavfall, som regleras enligt strålskyddslagen, och anläggningar för avfallet som regleras enligt atomenergilagen. Genom kommitténs förslag upphör denna skillnad. I övrigt aktualiseras behovet av samordning till största delen i enskilda frågor, exempelvis när säkerhetshö- jande åtgärder skall vidtas.

Det kan också ur allmän synvinkel anses att ett system med två tillsynsmyndigheter är en fördel. Bl. a. nås ett visst mått av dubbelkontroll över kärnverksamheten, vilket kan gagna förtroendet för verksamheten.

Enligt kommittén talar således olika skäl för att den nuvarande tillsyns- organisationen bör behållas. I vart fall vill kommittén nu ej förorda någon form av sammanslagning av myndigheterna. Frågan om tillsynsverksamhe- ten bör dock i fortsättningen följas med uppmärksamhet i fråga om både samordningsfrågor och administrativa frågor.

Offentlig insyn

Lokala säkerhetsnämnder finns för närvarande i kommuner med kärnkrafts- anläggningar, dvs. Kävlinge, Oskarshamn, Varberg och Östhammar. Enligt kommittén bör härutöver lokal säkerhetsnämnd inrättas även i en sådan kommun inom vilken uppförs anläggning för lagring, hantering och slutförvaring av kärnavfall.

Nämndernas uppgift enligt nuvarande bestämmelser är bl. a. att inhämta information om det kärntekniska säkerhetsarbete som har utförts eller planeras vid ett kärnkraftverk samt lämna allmänheten information härom. Nämnderna skall även följa planeringen av beredskapen mot kärnkraftsolyc- kor.

Kommittén föreslår en utvidgning av säkerhetsnämndernas uppgifter. Deras verksamhet bör omfatta alla de åtgärder som berör säkerhets- och strålskyddsfrågor vid ett kärnkraftverk och en avfallsanläggning. Även frågor om s. k. fysiskt skydd av en anläggning, om säkerheten vid transporter av klyvbara ämnen och om planering av beredskapen mot kärnkraftsolyckor föreslås ingå i nämndernas uppgifter, dock med de begränsningar som följer av sekretesshänsyn.

För att säkerhetsnämnderna skall få så fullständigt underlag som möjligt för sin informationsskyldighet, föreslås att nämnderna skall få upplysningar inte bara från reaktorinnehavarna, utan även från de tillsynsmyndigheter, som är verksamma på kärnkraftsområdet, och från vederbörande länsstyrel- ser och andra organ som svarar för beredskapsfrågor.

Sammanfattning 29

30 Sammanfattning

SOU 1983:9

Förslaget till lag om kärnteknisk verksamhet

Kommittén har utarbetat förslag till en ny lag, kallad Lag om kärnteknisk verksamhet, i vilken sammanförs nu gällande bestämmelser i atomenergila- gen, villkorslagen, finansieringslagen — i de delar lagen avser en reaktorin- nehavares ansvar och skyldighet att betala kostnader för avfallshantering rn. m. — samt lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftver- ken.

Den föreslagna lagen utgår från den nuvarande atomenergilagens princi- piella uppbyggnad. För verksamhet på kärnenergiområdet uppställs således krav på tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer samt på en fortlöpande tillsyn av verksamheten. Tillståndet innefattar rätt för tillståndsinnehavaren att bedriva kärnteknisk verksamhet eller inneha klyvbart material och avfall endast för det ändamål och på det sätt som följer av tillståndsbeslutet. Vid meddelande av ett tillstånd kan fogas vissa mera grundläggande och principiella föreskrifter och villkor avseende den kärntekniska verksamheten, användningsändamål o. (1. När det gäller den fortlöpande driften av en anläggning och t. ex. vidtagande av säkerhetshö- jande och strålskyddsförbättrande åtgärder vid anläggningen har tillsyns- myndigheterna befogenhet att meddela de kompletterande och mera detaljerade föreskrifter och villkor som kan anses erforderliga eller ändra föreskrifter och villkor som meddelats av dem. Härtill kommer tillstånd och godkännanden — med villkor och föreskrifter — av mera tillfällig karaktär såsom avseende transport och utförsel.

Enligt kommittén är inriktningen av lagstiftningen på kärnenergiområdet av sådan grundläggande betydelse att den bör klart framgå av lagen. I den föreslagna lagen om kärnteknisk verksamhet anges således att lagens syften är att verksamhet på kärnenergiområdet skall bedrivas med beaktande av samhällets krav på säkerhet samt av de förpliktelser som följer av de internationella avtal och överenskommelser på området som Sverige ingått. I lagen anges vidare att dessa krav säkerställs genom bestämmelserna om tillstånd, villkor och föreskrifter samt tillsyn över verksamheten.

Det är emellertid med hänsyn till utvecklingen på kärnenergiområdet inte möjligt att enkelt och i kvantitativa termer definiera en godtagbar säkerhetsnivå. En bestämmelse om säkerhetskravet föreslås därför ges en mera allmän formulering av innebörd att det vid verksamhet på kärnener- giområdet skall vidtas de säkerhetsåtgärder som krävs för att — förebygga fel i och felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande

eller annan omständighet som kan leda till en radiologisk olycka och — förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall.

Från redaktionell synpunkt föreslår kommittén en annan utformning än atomenergilagens vid angivande av lagens tillämpningsområde. För att uppnå en större överskådlighet och undvika upprepningar i lagen används som samlingsbeteckning för lagens tillämpningsområde begreppet kärntek- nisk verksamhet. Därmed avses uppförande, innehav och drift av kärntek- niska anläggningar, införsel, innehav, transport av eller annan befattning med kärnämnen och kärnavfall, samt utförsel ur landet av kärnämnen eller viss utrustning m. m. på kärnenergiområdet. Samlingsbeteckningen kärn-

SOU 1983:9

teknisk verksamhet är således av central betydelse för lagförslagets systematik och avgränsning.

I lagförslaget preciseras närmare vad som avses med begreppen kärntek- nisk anläggning, kärnämne och kärnavfall.

Bestämmelserna om tillstånd och villkor har i huvudsak sin motsvarighet i den nu gällande atomenergilagen. Vissa ändringar och tillägg föreslås dock. I två avseenden uppställs krav på särskilt tillstånd av regeringen, nämligen dels för att första gången få tillföra kärnreaktor för utvinning av kärnenergi kärnbränsle, dels för förvärv eller innehav av uran med en halt av isotoperna uran 233 eller uran 235 som överstiger 20 % eller av renframställt plutonium. Kraven för laddningstillstånd har angetts i det föregående under rubriken Avfallshanteringen.

Rätten att uppställa villkor för kärnteknisk verksamhet anges i kommit- téns förslag, liksom i atomenergilagen, i en allmänt hållen regel. Enligt förslaget får sådana villkor uppställas som är påkallade med hänsyn till säkerhet och strålskydd. Bestämmelsens utformning ansluter till de syften lagen avses tillvarata.

I lagförslaget införs vidare bestämmelser om officiell provning i fråga om anordningar för kärnteknisk verksamhet, som är av betydelse från säker- hetssynpunkt. Härigenom blir lagen om riksprovplatser m. m. tillämplig och provningsverksamheten därmed ställd under statens provningsanstalts tillsyn.

Ett särskilt avsnitt i den föreslagna lagen anger en tillståndsinnehavares allmänna skyldigheter vid kärnteknisk verksamhet. Motsvarande bestäm- melser saknasi atomenergilagen, men ges vad avser strålskydd i strålskydds- lagen. I kommitténs lagförslag åläggs en tillståndsinnehavare att svara för att alla de åtgärder vidtas som krävs för att upprätthålla en betryggande säkerhet. Tillståndsinnehavaren skall även svara för att i verksamheten uppkommet kärnavfall och kärnämne, som inte återanvänds, hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt och att den anläggning, i vilken verksamheten bedrivs, avvecklas och rivs på ett säkert sätt, sedan verksamheten har upphört. _

Nu angivna skyldigheter avser envar som enligt lagen meddelats tillstånd till kärnteknisk verksamhet och således inte bara innehavare av reaktorer för kraftproduktion. För innehavare av kärnreaktorer för utvinning av kärn- energi åläggs ytterligare ansvar, nämligen att bedriva den forsknings- och utvecklingsverksamhet och vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att kunna fullgöra skyldigheten att ta hand om kärnavfall samt avveckla anläggningen. Bestämmelserna om reaktorinnehavarens skyldighet att erlägga en årlig avgift till staten för de framtida kostnaderna för avfallshan- teringen kvarstår oförändrade i finansieringslagen.

Om en tillståndshavare inte iakttar uppställt villkor eller sina skyldigheter enligt lagen kan tillståndet att bedriva kärnteknisk verksamhet återkallas. Återkallelse kan också ske om det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.

Återkallas ett tillstånd eller upphör giltighetstiden för ett tillstånd är innehavaren av tillståndet ändå inte befriad från sina skyldigheter enligt lagen dvs. att svara för säkerheten samt för kärnavfallets omhändertagande och anläggningens avveckling, förrän dessa fullgjorts.

Sammanfattning 31

32 Sammanfattning

SOU 1983:9

En särskild fråga, som tas upp i anslutning till återkallelse av ett tillstånd, är tillståndsinnehavarens rätt till ersättning på grund av återkallelse. Sådan rätt bör enligt kommittén inte föreligga om återkallelse föranleds av att tillståndsinnehavaren brustit i sina förpliktelser enligt lagen, t. ex. ej iakttagit uppställda villkor och föreskrifter med hänsyn till säkerhet eller strålskydd eller en anpassning till nya rimliga villkor i dessa hänseenden. Något behov av en särskild lagregel härom föreligger inte enligt kommitténs mening.

Återkallelse av andra skäl än säkerhets- och strålskyddsskäl kan medföra rätt till ersättning. Frågan härom prövas av allmän domstol med utgångs- punkt från allmänna rättsprinciper.

Frågan om tillsyn över kärnteknisk verksamhet regleras i kommitténs lagförslag på motsvarande sätt som i atomenergilagen. Till den nya lagen har vidare överförts bestämmelserna i lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken, med de kompletteringar som angetts ovan under rubriken Offentlig insyn. '

I lagförslaget tas vidare upp bestämmelser om ansvar m. m. av i princip motsvarande innehåll som i atomenergilagen och lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken.

Med ikraftträdandet av den föreslagna nya lagen upphävs atomenergila- gen, villkorslagen och lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken. I en särskild övergångsbestämmelse anges att de tillstånd samt villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av atomenergilagen skall anses ha meddelats enligt motsvarande bestämmelse i nya lagen. Det anges vidare bl. a. att ansökan om laddningstillstånd enligt villkorslagen, som getts in före lagens ikraftträdande men då ej avgjorts, skall prövas enligt den nya lagen.

Kommitténs förslag medför i övrigt vissa följdändringar i strålskyddslagen, finansieringslagen och minerallagen.

Reservationer

Reservationer mot kommitténs förslag har i vissa frågor avgivits ledamöterna Blom, Olsson och Söderqvist.

SOU 1983:9

1 Utredningsuppdrag m. m.

1 . 1 Inledning

Verksamheten på kärnenergiområdet regleras genom ett stort antal lagar och förordningar. Dessa tar i första hand sikte på kontroll och tillsyn över verksamheten, skadestånd samt beredskap mot olyckor i atomanläggning— ar.

Genom lagen (1956:306) om rätt att utvinna atomenergi m. m. (atomener— gilagen) uppställs krav på tillstånd och fortlöpande tillsyn i fråga om anläggningar på kärnenergiområdet och vid olika former av befattning med klyvbara ämnen och använt bränsle. Enligt lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle, m.m. (villkorslagen) skall frågor om hanteringen av använt kärnbränsle och högaktivt avfall redovisas och prövas innan en kärnreaktor första gången får tillföras kärnbränsle. Frågor om tillstånd och tillsyn vad gäller joniserande strålning regleras av strålskyddslagen (1958:110).

Beträffande skadeståndsansvaret för atomskador finns bestämmelser i atomansvarighetslagen (1968145). Vissa ersättnings- och skyddsfrågor i samband med olyckor i kärnenergianläggningar regleras i bl. a. lagen (1960:457) om ersättning på grund av medverkan i skyddsarbete vid olyckori atomenergianläggningar m. m.

Bestämmelser om beredskapsplanering mot olyckor i kärnenergianlägg- ningar ges i lagen (1960:331) om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanlägg- ningar m. m.

1 .2 Direktiven

I anförande vid regeringssammanträde den 22 februari 1979 har föredragan- de statsrådet, statsrådet Tham, meddelat direktiv för kommitténs arbete. Statsrådet anförde därvid i fråga om utredningsuppdragets omfattning följande.

Atomenergilagen tillkom under en period då fredlig användning av kärnkraften nyligen hade inletts och stora förväntningar ställdes på det framtida utnyttjandet av kärnkraften. Vid tillkomsten av atomenergilagen rådde emellertid stor osäkerhet om hur de framtida kärnkraftsanläggning- arna närmare skulle komma att se ut och vilka krav de skulle ställa på sina användare och'samhället. Denna osäkerhet kommer också till uttryck i

33

34 Utredningsuppdrag m. m. SOU 1983:9

atomenergilagens formuleringar. Syftet med lagstiftningen var att i kontrol- lerade former främja införandet och användningen av atomenergi.

Sedan atomenergilagen trädde i kraft har synen på atomenergin förändrats i viktiga avseenden. Atomenergianläggningarna har blivit mer komplicerade än vad som ursprungligen kanske förutsågs. Kravet på säkerhet hos sådana anläggningar och på transporter av radioaktivt eller klyvbart material har, mot bakgrund av verksamhetens speciella karaktär, satts mycket högt.

Ett problem som från början beaktades mindre, nämligen hantering och förvaring av det radioaktiva avfallet, har under senare tid kommit att alltmer uppmärksammas. Den nu gällande lagstiftningen på atomenergiområdet är intei alla avseenden ändamålsenlig om samhället önskar ställa ökade krav på innehavarna av kärntekniska anläggningar med hänsyn till de problem och risker som verksamheten kan medföra, detta gäller särskilt kärnbränslecy- kelns slutsteg och hantering av anläggningar som har tagits ur drift. En del av atomenergilagens brister i dessa avseenden täcks av villkorslagen. Villkors- lagen innebär emellertid endast att det vid idrifttagningen tas ställning till hur det högaktiva avfallet eller det använda kärnbränslet från en viss kärnkraft— anläggning med då känd teknik skulle kunna hanteras. Inte heller denna lag ger staten möjligheter att så småningom påverka det faktiska valet av hanteringsmetod för det använda kärnbränslet och andra aktiva avfallspro— dukter. Även när det gäller ansvarsfördelning mellan staten och anläggnings- innehavarna samt ersättningsfrågor i samband med återkallande av konces- sioner och uteblivna driftstillstånd har den nuvarande lagstiftningen på atomenergiområdet brister.

Med hänsyn till vad jag nu har anfört förordar jag, efter samråd med cheferna för justitie- och jordbruksdepartementen, att en kommitté tillkallas för att utreda möjligheterna att samordna den nuvarande lagstiftningen inom atomenergiområdet. Särskilt bör kommittén studera möjligheterna att föra samman den lagstiftning som i dag reglerar verksamheten på atomenergi- området till en lag. Viktigt är även att den lagstiftning som berör säkerheten inom atomenergiområdet, dvs. atomenergilagen och strålskyddslagen sam- ordnas så att en heltäckande lagstiftning erhålls. Det bör även övervägas om de lagar som behandlar skyddsåtgärder vid atomolyckor och ersättningsfrå- gor i samband med sådana olyckor bör ingå i den nya lagen. I detta sammanhang bör det övervägas om även dessa lagar bör ändras för att möjliggöra en effektivare planering än vad som i dag är fallet av de åtgärder som skall vidtas i samband med olyckor i atomenergianläggningar o. d. Kommitténs arbete bör omfatta atomenergilagen (1956:306), atomansvarig- hetslagen (1968z45), lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle, m.m., lagen (1960:331) om skyddsåtgärder vid olyckori atomenergianläggningar m. m., lagen (1961:457) om ersättning på grund av medverkan i skyddsarbete vid olyckor i atomenergianläggningar och berörda delar av strålskyddslagen (1958:110). Kommittén bör lämna förslag till hur dessa lagar skall anpassas till rådande förhållanden samt hur de bör samordnas.

I utredningsarbetet bör kommittén utgå från vissa allmänna grundsatser som speglar det synsätt som nu gäller i fråga om kärnenergin. En sådan grundsats är att den som driver industriell verksamhet också skall ta ansvaret för att de problem som verksamheten ger upphov till kan lösas. De krav som i

SOU 1983:9 Utredningsuppdrag m. m. 35

detta hänseende ställs på den som är verksam på kärnenergiområdet måste med nödvändighet vara mycket långtgående.

Vid utarbetandet av den nya lagstiftningen på atomenergiområdet bör kommittén beakta statens övergfipande ansvar för all verksamhet på detta område. Det är emellertid skäligt att det direkta ansvaret i största möjliga utsträckning åvilar dem som innehar tillstånd att bedriva atomenergiverk- samhet av olika slag.

Av detta följer att den som erhållit ett tillstånd inte bara förvärvar vissa rättigheter utan också åläggs skyldigheter. Det sistnämnda gäller i första hand vid utövandet av den lovgivna verksamheten men får anses innebära också ett längre gående ansvar. Ansvaret omfattar bl. a. åtgärder som är nödvändiga sedan den tillståndsgivna verksamheten har upphört. Det gäller t. ex. omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som uppkommit i den koncessionerade verksamheten.

Vad angår de lagar som reglerar ersättningsfrågor i samband med atomolyckor vill jag ytterligare anföra följande. Atomansvarighetslagen som reglerar ansvarigheten för skada till följd av drift av atomanläggningar är till sitt innehåll nästan fullständigt konventionsbunden. De konventioner som ligger till grund för atomansvarighetslagen är emellertid föremål för revision. Utredningen bör följa revisionsarbetet och överväga huruvida resultatet av detta arbete bör föranleda ändringar i den svenska lagstiftningen. För det fall utredningen skulle finna lämpligt att sammanföra de lagar som f. n. reglerar verksamheten på atomenergiområdet till en lag, bör utredningen överväga huruvida fördelar kan vinnas genom att överföra även atomansvarighetsla- gens bestämmelser till denna nya lag. Lagen (1963:158) om ersättning för skada i följd av atomfartygs drift är en provisorisk tidsbegränsad fullmakts- lag. Giltighetstiden går ut den 31 december 1979 och inom justitiedeparte- mentet övervägs f. n. behovet av en permanent lagstiftning som ersättning för 1963 års lag.

En grundläggande fråga är hur lagstiftningen tekniskt bör utformas. F. n. gäller enligt atomenergilagen att tillstånd krävs för olika åtgärder. Sedan tillstånd har lämnats regleras verksamheten närmare genom att villkor ställs. Det bör övervägas i vad mån en sådan ordning fortsättningsvis är lämplig och ändamålsenlig eller om en närmare reglering bör ske genom föreskrifter som meddelas i författning. Till grund för övervägandena bör ligga att en anpassning inte skall hindras eller försvåras av lagstiftningen. Vidare bör beaktas att vissa åtgärder kan behöva vidtas även efter det att verksamheten faktisk har upphört.

Kommittén bör särskilt studera det behov av lagstiftning som föreligger i samband med omhändertagande av använt kärnbränsle och högaktivt avfall samt handhavandet av avstängda eller andra inte i bruk varande anläggningar för kärnteknisk verksamhet. Det förslag till lagstiftning som kommittén lämnar bör, vad beträffar använt kärnbränsle och aktivt avfall, utformas så att statsmakterna får ett fast grepp över hela avfallsfrågan. I detta sammanhang bör även studeras frågan om att förknippa tillstånd enligt atomenergilagen med vissa skyldigheter. Bl. a. bör i den nya lagstiftningen slås fast att tillståndsinnehavaren har skyldighet att svara för sådana utgifter och åtgärder som beror av verksamheten och som uppkommer efter det att den har upphört. Kommitténs förslag till lagstiftning i förening med resultat

36 Utredningsuppdrag m. m. SOU 1983:9

av bl. a. det inhemska och internationella arbetet inom kärnavfallsområdet bör utgöra en del av grunden till den prövning av hela avfallsfrågan som bör ske omkring 1982—1983. ?

I atomenergilagen saknas närmare föreskrifter om tillståndsförfarandet och vad som krävs för att få tillstånd. Kommittén bör närmare studera och belysa frågor om tillståndsskyldighetens omfattning och tillståndsförfarandet samt överväga om tillståndsförfarandet bör behandlas i den nya lagen.

Vidare bör övervägas möjligheterna att ställa upp villkor samt vad som krävs för att ändra eller återkalla ett lämnat tillstånd eller uppställa nya eller ändrade villkor under tillståndets giltighetstid. Därvid bör särskilt beaktas det berättigade intresse som tillståndshavaren har av att tillståndet inte utan vidare omprövas på grund av värderingsförändringar i samhället utan att staten ersätter den skada som uppstår för tillståndshavaren. Detta synsätt utgjorde ett skäl till stiftandet av villkorslagen. Kommittén bör därför utreda och lämna förslag till hur frågan om ersättning i samband med återkallande eller väsentlig ändring av tillstånd bör regleras.

Tillsynen enligt atomenergilagen handhas av statens kärnkraftinspektion och statens strålskyddsinstitut. I dag fungerar de båda myndigheternas arbete på kärnenergiområdet i stor utsträckning samordnat. Gränsen mellan myndigheternas ansvarsområden är dock inte klart fastlagd i lagstiftningen vilket har ansett utgöra en brist.

Kommittén bör studera hur enligt gällande lagstiftning ansvaret för tillsynen är fördelat mellan myndigheterna. Kommitténs förslag till lagstift- ning på atomenergiområdet bör syfta till att en effektiv tillsynsverksamhet underlättas. Detta innebär bl. a. att klara ansvarsförhållanden bör eftersträ— vas. En utgångspunkt bör därvid vara att tillsynsverksamheten så långt som möjligt är samlad. Om kommittén avser att behandla organisatoriska förändringar förutsätts att utredningsarbetet sker i nära kontakt med företrädare för berörd personal.

Kommittén bör även beakta atomenergilagstiftningens samverkan med lagstiftningar inom andra områden som t. ex. arbetarskydd och brand-

skydd.

1.3 Begränsningar i kommitténs uppdrag efter direk- tiven

Som framgår av direktiven åligger det kommittén att särskilt studera det behov av lagstiftning som föreligger i samband med omhändertagande av använt kåmbränsle och högaktivt avfall. Detta gäller bl. a. i fråga om tillståndshavarens skyldighet att svara för sådana uppgifter och åtgärder som beror på verksamheten och som uppkommer efter det att den upphört.

Direktiven anger också att kommittén skall överväga ändring av de lagar som behandlar skyddsåtgärder vid atomolyckor för att möjliggöra en effektivare planering av de åtgärder som kan behöva vidtas vid en olycka.

Efter det direktiven gavs har emellertid på regeringens förslag i prop. 1980/81 190 Riktlinjer för energipolitiken genomförts lagstiftningi nu avsedda frågor. I lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt

SOU 1983:9 Utredningsuppdrag m. m. 37

kärnbränsle m.m. regleras en reaktorinnehavares skyldighet att bekosta en säker hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall samt för avveckling och rivning av en reaktoranläggning. I lagen regleras även reaktorinnehavarens ansvar i dessa hänseenden.

Vidare har företagits ändringar i lagen om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. m. (SFS 1981:539). Ändringarna innebär en översyn och skärpning av beredskapsplaneringen kring kärnkraftverken.

Efter det direktiven gavs har efter förslag i prop. 1980/81:25 antagits lagen (1980:1123) om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken.

Slutligen har efter förslag i prop. 1981/82:163 vidtagits ändringar i atomansvarighetslagen (SFS 1982:1275), varigenom bl. a. införts högre er- sättningsbelopp till den som lider skada i samband med olycka i en atoman- läggning.

1.4 Utredningsarbetets bedrivande

Till följd av lagstiftningsarbetet inom regeringskansliet i fråga om avgiftsfi- nansieringen av använt kärnbränsle och i viss mån även om beredskapspla- neringen har kommitténs egentliga arbete kunnat påbörjas först i mitten av år 1981.

Efter den genomförda lagstiftningen har kommitténs arbete i stor utsträckning begränsats till en allmän översyn av gällande bestämmelser och samordning av gällande författningar. Viktiga frågor i detta arbete har varit lagregleringen i fråga om avfallshantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall och ansvaret härför samt om tillvarata— gande av säkerhets- och strålskyddsfrågor vid verksamhet på kärnenergiom- rådet.

Kommittén har funnit det lämpligt att i betänkandet lämna en samlad översikt över all den lagstiftning som gäller inom kärnenergiområdet, således även i de delar några förslag inte läggs fram. Inte minst för information till allmänheten kan en sådan samlad redovisning vara värdefull.

Under utredningens gång har nära kontakter hållits med tillsynsmyndig- heterna på området och nämnden för hantering av använt kärnbränsle samt med företrädare för kärnkraftsindustrin. Bl. a. har sammanträden i form av hearings hållits 1980-10-29 och 1982-02-12. Sådant sammanträde har också 1982-10-21 hållits med företrädare för de lokala säkerhetsnämnderna och kärnkraftskommunernas samarbetsorgan (KSO).

Kommitténs sekretariat har under hand hållit kontakt med bl. a. utredningen (K 1979:01) om transport av farligt gods, räddningstjänstkom- mittén (Ku 1979:01) och utredningen (Bo 1979:02) om planmässig sanering efter industrinedläggningar.

De förslag till lagstiftning kommittén föreslår innebär inte någon kostnadsökning om de genomförs.

38 Utredningsuppdrag m. m. SOU 1983:9

1.5 Terminologiska frågor

I den äldre lagstiftningen på kärnenergiområdet används genomgående begreppet ”atom” i olika sammansättningar, medan i författningar från senare år förekommer begreppen ”nukleär” och ”kärn”. Som exempel på förekommande begrepp kan nämnas följande

atomanläggning, atomkraftsanlåggning, kärnkraftverk, nukleär anlägg- ning,

atomreaktor, kärnreaktor, atomenergi, kärnenergi, atombränsle, kärnbränsle.

Enligt Tekniska nomenklaturcentralens publikation TNC 55 Kärnenergi- ordlista, år 1975, (punkt 112) bör förledet atom- inte användas. när enbart atomkärnan avses. I stället skall förledet kärn- eller adjektivet nukleär användas. Som exempel nämns begreppen kärnenergi, kärnreaktor och nukleär värmning.

Det får anses mindre lämpligt att bibehålla skilda begrepp mellan äldre och yngre lagstiftning. Det bör därför vid en allmän översyn av lagstiftningen så långt möjligt genomföras en enhetlig nomenklatur. En övergång bör därvid ske till de begrepp som nomenklaturcentralen föreslår. Vid redovisningen av äldre bestämmelser där ordet atom förekommer används dock detta ord.

SOU 1983:9

2 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. 111.

2.1 Den internationella utvecklingen

Kärnkraftens utbyggnad inleddes i början på 1940-talet då en del stater som ett led i militära program byggde reaktorer och upparbetningsanläggning- ar.

Den civila utvecklingen av kärnkraften började i större omfattning under 1950-talet. Storbritannien blev det land som först uppförde kärnkraftverk i större skala. År 1956 togs fyra reaktorer i drift vid kärnkraftsanläggningen vid Calder Hall och ytterligare fyra tillkom år 1958 vid Chapel Cross. Dessa anläggningar är fortfarande i drift. Under 1950-talet togs anläggningar i drift ocksåi Förenta staterna (år 1956), Sovjetunionen (år 1958) och Frankrike (år 1959).

De ursprungliga engelska och franska reaktorerna utnyttjade naturligt uran i metallform som bränsle och kyldes med koldioxid. I Canada, liksom i Sverige, satsade man tidigt på utvecklingen av tungvattenkylda reaktorer. I dessa reaktorer används naturligt uran som bränsle. Det är huvudsakligen Canada som fortsatt med denna reaktortyp i kommersiell drift. I framför allt Storbritannien och Frankrike utvecklades olika typer av gaskylda reakto- rer. Utvecklingen av de olika reaktortyperna har i hög grad berott på de ekonomiska insatser som de enskilda länderna lagt ned i utvecklingsarbe- tet.

I slutet av 1950-talet infördes av Förenta staterna en ny reaktortyp, den s. k. lättvattenreaktorn, som för sin drift kräver anrikat uran, Konstruktio- nen av denna reaktor hade nära samband med de insatser som gjordes för att utveckla reaktorer för ubåtsdrift. Genom att Förenta staterna samtidigt utfäste sig att sälja anrikat uran blev det möjligt att bygga ut lättvattenre- aktorer i stor skala, även i sådana länder som inte hade egna möjligheter till anrikning eller satsade på egna utvecklingslinjer.

Den egentliga kärnkraftsutvecklingen sköt fart under 1960-talet och under 1970-talets början. Den helt dominerande delen av världens kärnkraftsut- byggnad baseras idag på lättvattenreaktorer. Sådana reaktorer förekommer i två typer, nämligen kokvatten- och tryckvattenreaktorer. Dessa reaktorty- per har genomgått en omfattande teknisk utveckling. Tendensen inom utvecklingsarbetet är att få fram mera standardiserade konstruktioner. Konstruktionen av anläggningarna har sålunda genomgått förändringar mot mera ekonomiska och driftsäkra anläggningar och alltmera skärpta säker-

39

40 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. SOU 1983:9

hetsföreskrifter har uppställts. Dessa har exempelvis gällt införande av dubbla eller flerdubbla säkerhetssystem och speciella system för att minska utsläppet av radioaktiva ämnen.

Idag finns kärnkraftsanläggningar i drift i sammanlagt 22 länder, främst i industriländerna. Många av dessa har utarbetade planer på en utbyggnad av kärnkraften. Även andra länder, utanför de s. k. industriländerna, planerar emellertid numera införande av kärnkraft.

Det sammanlagda antalet kommersiella kärnkraftverk i världen som vari drift i slutet av år 1981 uppgick till något över 272. Ytterligare 236 kärnkraftverk var samtidigt under uppförande. Vidare tillkommer över 300 forskningsreaktorer i ett 30-tal länder.

År 1981 svarade Förenta staterna för något över 37 % av världens installerade kärnkraft. Av de övriga större kärnkraftsproducenterna svarade Frankrike för 14 %, Japan för 10 %, Sovjetunionen för cirka 9 %, samt Canada, Sverige, Storbritannien och Västtyskland för vardera 4 a 6 %.

Upparbetning av använt metalliskt uranbränsle från militära och civila reaktorer har förekommit sedan länge i industriell omfattning. I Storbritan- nien togs den första upparbetningsanläggningen i drift vid Windscale år 1952 och en andra större anläggning på samma plats är 1964. I Frankrike togs en upparbetningsanläggning i drift vid Marcoule — främst för militära behov — år 1958 och en andra anläggning färdigställdes vid La Hague under 1966. Upparbetning förekommer vidare i bl. a. Sovjetunionen, Indien och Japan.

I Europa förekom upparbetning i de statligt finansierade upparbetnings- företagen British Nuclear Fuels Ltd, BNFL, i Windscale och Commissariat ä LiEnergie Atomique, CEA, i Frankrike. Vidare förekom inom OECD:s ram ett europeiskt företag — Eurochemic — med försöksanläggning i Mo], Belgien. Sverige deltog tillsammans med 12 andra länder i Eruochemic. Sistnämnda anläggning var i drift under perioden 1966—1975.

För närvarande finns i Västeuropa anläggningar för upparbetning av kärnbränsle i form av anrikad uranoxid, d.v.s. den typ av bränsle som används i bl. a. Sverige, endast vid La Hague i Frankrike. Den franska anläggningen byggs nu ut till större produktion (UP 3). I Storbritannien projekteras en ny anläggning för oxidbränsle i Windscale (THORP).

Det utvecklas för närvarande i många länder olika metoder för hantering, lagring och slutförvaring av radioaktivt avfall. Eftersom upparbetningsan- läggningar har otillräcklig kapacitet, tvingas de flesta länder att lagra använt bränsle antingen i kärnkraftverken eller i vissa fall i anläggningar utanför. Vid upparbetningsanläggningar förvaras det högaktiva avfallet i allmänhet i flytande form. Metoder har dock utarbetats—för överföring till fast form, t. ex. som glas. Förglasning tillämpas i liten skala vid Marcoule i Frankri- ke.

En omfattande forskning pågår också i flera länder för att lösa problemen kring ett slutligt förvar av högaktivt avfall eller använt kärnbränsle.

I fråga om låg- och medelaktivt avfall förekommer däremot redan olika förvaringsmetoder. Några länder i Europa, däribland Storbritannien, dumpar en del av sitt lågaktiva avfall utanför kontinentalsockeln i Atlanten under kontroll av OECD:s kärnenergiorgan, NEA. I stor utsträckning sker emellertid förvaringen i markförråd. I t. ex. Frankrike förvaras det låg- och

SOU 1983:9 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. 41

medelaktiva avfallet i en särskild anläggning några meter under jord. I Storbritannien finns en central anläggning för nedgrävning av lågaktivt avfall nära Windscale och i Västtyskland förvaras låg- och medelaktivt avfall i en saltgruva i Asse.

Radioaktivt avfall förvaras i Förenta staterna dels i anläggningar i federal regi, dels i kommersiellt drivna anläggningar under federal kontroll. Lågaktivt avfall förvaras några meter under marknivån. Sovjetunionen lagrar reaktoravfallet vid kraftverken.

Lagstiftningen på kärnenergiområdet i olika länder bygger på relativt enhetliga principer. Av avgörande betydelse för denna utveckling har varit de normer och rekommendationer som i skilda ämnen träffats i olika internationella organ. Även om sådana normer och rekommendationer inte alltid har haft bindande verkan, har de dock allmänt accepterats och intagits i eller påverkat de enskilda ländernas lagar.

Enhetligheten i principerna olika länder emellan gäller i första hand frågor om säkerheten i kärnkraftsanläggningar och strålskyddet. Men också principerna för prövning av utbyggnaden av kärnkraftsanläggningar och anläggningarnas drift samt inspektion av anläggningarna överensstämmer i stora drag med varandra. Det gäller t. ex. gången av myndigheternas prövning av tillstånd för att anlägga och tai drift kärnkraftsanläggning samt normer för utförande och strålskydd. Utmärkande är också att tillstånds- tvång gäller för verksamheten på kärnkraftsområdet.

Internationella överenskommelser på kärnkraftsområdet har också träf- fats i fråga om skadestånd och försäkring samt om föreskrifter för transport av radioaktiva ämnen.

Å andra sidan uppvisar lagstiftningen i olika länder tekniskt sett stora skillnader. Det gäller inte minst i fråga om lagarnas grundläggande uppbyggnad och skillnader i synsättet på behov av lagregler och administra- tiva system beträffande kärnkraften, t. ex. ifråga om rollfördelningen mellan anläggningsinnehavare och tillsynsmyndigheten på säkerhetsområdet.

2.2 Den svenska kärnkraftsutbyggnaden

Redan i mitten av 1940-talet uppmärksammade statsmakterna kärnkrafts- frågorna och understödde genom särskilda organ forskningen på kärnener- giområdet och kärnkraftens fredliga utnyttjande i olika sammanhang. År 1945 tillsattes atomkommittén med uppgift att främja forskningsarbetet inom kärnfysik och kärnkemi. På förslag av atomkommittén bildades år 1947 AB Atomenergi (numera Studsvik Energiteknik AB) med uppgift att svara för den praktiska utvecklingen på kärnenergiforskningens område. Bolaget anlade i Stockholm fysikaliska och kemiska laboratorier, senare (år 1954) ett underjordiskt laboratorium med en försöksreaktor (R 1). Samma år beslöts att en större reaktor (R 2) skulle uppföras i Studsvik. Vidare anlades en fabrik vid Ranstad i Västergötland för tillverkning av uranoxid samt i Kvarntorp i Närke ett uranextrationsverk. AB Atomenergi anlade också en forskningsstation i Studsvik, där utvecklings- och forskningsverksamhet numera drivs.

På grund av energibehovets snabba tillväxt i början av 1950-talet

42 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. SOU 1983:9

aktualiserades frågan om ett kommersiellt utnyttjande av kärnenergin. År 1951 tillsattes bränsleutredningen för att utreda frågan om den lämpligaste utformningen av Sveriges bränsleförsörjning. I betänkandena (SOU 1956:46 och 58) Bränsleförsörjningen i atomåldern förordades ett snabbt tillgodogö- rande av kärnenergin för att därigenom undvika att den egna energiförsörj- ningen blev beroende av en allt mer ökad bränsleimport.

Utvecklingsarbetet skulle avse såväl värme- som kraftalstring. De närmare riktlinjerna härför drogs upp av 1955 års atomenergiutredning, en utredning som hade tillkallats bl. a. mot bakgrund av en konferens sommaren 1955 i Geneve orn kärnkraftens fredliga utnyttjande. Konferensen anordnades av Förenta Nationerna med anledning av att den stränga sekretess på kärnenergiområdet som dittills rått hade brutits på amerikanskt initiativ.

Enligt atomenergiutredningens bedömningi betänkandet (SOU 1956:11) Atomenergin var förutsättningarna för införande av en självständig svensk kärnenergi goda, bl. a. med hänsyn till Sveriges urantillgångar och en tekniskt välutvecklad industri. I första hand diskuterades kärnkraftens användning inom värmeverkens område, antingen för att tillgodose större industriers behov av ånga eller större bostadsområdes behov av värme och varmvatten. På längre sikt ansågs kärnkraften som ett nödvändigt alternativ för elproduktion sedan landets vattenkraftresurser tagits i anspråk.

Enligt de riktlinjer som statsmakterna drog upp i anslutning till atomener- giutredningens förslag (prop. 19561176) beräknades, att det inom en tioårsperiod skulle komma att utföras — förutom experiments- och materi- alprovningsreaktorer — fem eller sex kärnvärmeverk. Vidare skulle ett första kärnkraftverk komma till stånd inom de närmaste sju åren och ytterligare ett par större anläggningar före år 1970. För att koncentrera resurserna under en enhetlig ledning inrättades samtidigt en särskild delegation för atomenergi- frågor med uppgift bl. a. att såsom rådgivande organ dra upp riktlinjerna för atomenergipolitiken. Delegationen ombildades år 1970 och erhöll senare (1974) namnet statens kärnkraftinspektion.

Under perioden 1956—1960 utarbetades också den lagstiftning på atom- energiområdet som f. n. gäller. Dessförinnan fanns endast vissa kortfattade bestämmelser, dels i 1945 års lag angående stenkolsfyndigheter m. m. om koncession för projektering, bearbetning och export av uran, dels i en kungörelse från år 1953 med vissa bestämmelser om användning och utförsel av uran, torium och beryllium m.m. I fråga om arbete och innehav av radioaktivt ämne gavs bestämmelser i en lag från år 1941 om tillsyn å radiologiskt arbete m. m. Tillsynen var förlagd till medicinalstyrelsen.

På grundval av ett inom justitiedepartementet upprättat förslag till lagstiftning, som tillstyrktes av atomenergiutredningen, infördes atomener- gilagen (1956:306) med krav på tillstånd för att bl. a. uppföra, inneha eller driva kärnreaktor och anläggning för bearbetning av kärnbränsle.

Vid samma tid utarbetade en annan kommitté, strälskyddskommittén, förslag till ny strålskyddslagstiftning (SOU 195638). I strålskyddslagen (1958: 110) uppmärksammades bl. a. de strålningsrisker som är förknippade med drift av kärnreaktorer. Tillsynen låg till en början kvar på medicinal- styrelsen, men överfördes efter omorganisation år 1965 till statens strål- skyddsinstitut.

Under förarbetena till strålskyddslagen framkom också tanken på att

SOU 1983:9 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. 43

myndigheterna borde utrustas med särskilda befogenheter för att på olika sätt kunna påkalla handräckning och oskadliggöra radioaktiva ämnen samt möta allvarligare olyckstillbud, sabotage eller annat katastrofhot vid drift av kärnkraftsanläggning. Förslaget härom föranleddes bl. a. av olyckshändelser i kärnreaktorer som inträffade år 1952 vid Chalk Riveri Canada och år 1957 vid Windscale i Storbritannien. Förslaget gav upphov till lagen (1960:331) om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. m.

Ifråga om skadeståndsansvaret för kärnkraftsskador utfärdades år 1960 en provisorisk lag (1960:246) om ersättning för skada i följd av atomreaktordrift m. m. Lagen tillkom i samarbete med Danmark, Finland och Norge och utarbetades parallellt med arbete inom OECD i syfte att åstadkomma en västeuropeisk konvention om skadeståndsansvar. Efter fortsatt internatio- nellt lagstiftningsarbete ersattes 1960 års lag med en ny lag, atomansvarig- hetslagen (1968z45).

Under 1960-talet påbörjades också arbetet med den organisatoriska översynen på kärnenergiområdet och myndighetsuppgifterna på detta område. På förslag av 1966 års atomenergiutredning (D51 196917) anslog riksdagen (prop. 1970z83) ökade resurser för bl. a. det tekniska säkerhets- arbetet hos tillsynsmyndigheten (vid den tiden delegationen för atomener- gifrågor).

Utvecklingen av experiment- och materialprovningsreaktorer innebar, som nyss sagts, att en forskningsreaktor (R 1) togs i drift nära Tekniska högskolan i Stockholm. År 1959 togs därefter en experimentreaktor (R 0) i bruk vid forskningsstationen i Studsvik. En materialprovningsreaktor (R 2) blev färdig år 1960. Samtidigt med R 2-reaktorn och i direkt anslutning till denna uppfördes en mindre reaktor kallad R 2—0. Ytterligare utbyggnad har därefter skett i Studsvik för forskningsändamål. F. n. är endast de två reaktorerna R 2 och R 2—0 igång. Under tidigare perioder har emellertid använts ytterligare fyra reaktorer — R 1, R 0, FR—0 och KRITZ — men dessa har efter hand tagits ur drift sedan tillståndstiden gått ut. Reaktorn R 1 är f. n. under nedmontering.

I fråga om det kommersiella utnyttjandet gjorde flera faktorer, bland dem inhemska uranfyndigheter, det naturligt för Sverige att satsa på utvecklingen av tungvattenreaktorn, en reaktor som utnyttjar naturligt uran. Planer fanns hos AB Atomenergi och vattenfallsverket att uppföra var sin reaktor, kallade R 3 och Adam. Antagandena om kärnkraftens kostnader i förhållande till annan tillgänglig energi visade sig emellertid alltför optimistiska och — från år 1958 — skedde en viss omläggning av det svenska programmet. De planerade reaktorerna R 3 och Adam slogs samman till ett gemensamt program i Ågesta cirka 3,5 km från Farsta utanför Stockholm. Den producerade under perioden 1964—1974 värme till Farsta och i viss mindre omfattning elkraft. Reaktorn fungerade dessutom som en demonstrationsanläggning. I början av 1960-talet fanns också planer på att uppföra en elkraftreaktor av tungvattentyp, kallad R 4/Eva, förlagd till Marviken i Vikbolandet. Reak- torn skulle utgöra ett mellansteg till fullstora kraftreaktorer. Principbeslutet om utbyggnaden togs år 1962, men åtta år senare beslöt man att lägga ned projektet. Några ytterligare arbeten på tungvattenlinje har därefter inte gjorts i Sverige. Utvecklingen av lättvattenreaktorer, liksom svårigheterna att utveckla en

44 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. SOU 1983:9

svensk tungvattenreaktor, ledde till en omorientering av det svenska kärnkraftsprogrammet. År 1965 fick ASEA order på en lättvattenreaktor till landets första större kärnkraftverk vid Simpevarp nära Oskarshamn. Nya beställningar av kärnkraftverk vid Ringhals följde år 1968. Samma år träffade ASEA och staten avtal om samarbete på kärnkraftsområdet. Detta ledde till bildandet av AB ASEA-ATOM för den kommersiella exploate- ringen av utvecklingsarbetet i fråga om reaktorer och bränsle för nuvarande termiska reaktortyper. Sedan årsskiftet 1982/83 har staten inte längre intressen i bolaget.

Den fortsatta utbyggnaden av elkraft och behovet av kärnkraftsanlägg- ningar har därefter varit föremål för flera utredningar och överväganden. I ett utlåtande år 1962 över elkraftens utbyggnad under 1970-talet beräknade t. ex. Centrala Driftledningen att kärnkraften under andra hälften av 1970-talet skulle komma att bidra med större delen av det erforderliga krafttillskottet. I prop. 1968z25 beräknades att årligen minst ett stort kärnkraftverk skulle tillkomma från mitten av 1970-talet i det svenska kraftsystemet.

När Centrala Driftledningen år 1972 som ett underlag för den fysiska riksplaneringen presenterade kraftindustrins utbyggnadsplaner, som bl. a. innebar att 24 kärnkraftsaggregat skulle vara i drift omkring år 1990, blev diskussionen livlig både på nationell nivå och lokalt/regionalt i de områden som kunde komma att beröras. Samtidigt tilldrog sig kärnkraftens bränsle- cykel ett starkt intresse. I anslutning till internationellt samarbete undersök- tes frågor om framtida uranförsörjning, anrikning, upparbetning och disponering av radioaktivt avfall. Av närförläggningsutredningen utreddes möjligheterna att förlägga kärnkraftverk i eller i närheten av tätbebyggda orter. Utredningen redovisade sitt resultat i betänkandet (SOU 1974:56) Närförläggning av kärnkraftverk. Genom riksdagsbeslut år 1972 tillkom Svensk Kärnbränsleförsörjning AB — ägt av kärnkraftsproducenterna — med uppgift att bl. a. samordna upphandlingen av uran och anrikningstjänster samt stödja forsknings- och utvecklingsprojekt.

Vidare tillsattes år 1972 delegationen för forskning rörande kärnkraftens säkerhets- och miljöfrågor (Kärnsäkforsk) för att planera och administrera forskningsprogram på säkerhets- och miljöskyddsområdet. Denna verksam- het överfördes år 1976 till statens kärnkraftinspektion och statens strål- skyddsinstitut.

För att säkrare kunna bedöma kärnkraftsfrågan bestämde riksdagen våren 1973 att inga beslut skulle tas om att bygga ut kärnkraften ytterligare i Sverige utöver elva aggregat, förrän ett nytt allsidigt beslutsunderlag var tillgängligt. Detta underlag skulle bl. a. innefatta information om forskningsresultat, utvecklingstendenser och säkerhetsfrågor. Mot bakgrund härav påskyn- dades pågående utredningar, däribland energiprognosutredningen och utredningen om radioaktivt avfall, förkortad Aka-utredningen, som tillsattes åren 1972 resp. 1973. Den sistnämnda utredningens uppgift var att göra en genomgång av de tekniska, ekonomiska och säkerhetsmässiga problemen i samband med såväl upparbetning av kärnbränsle som efterföljande behand- ling och förvaring av högaktivt avfall, d. v. s. klyvningsprodukter som avskiljs vid upparbetning av använt kärnbränsle. Förslag härom lades fram i betänkandena (SOU 1976:30—31) Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

SOU 1983:9 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. 45

Vissa nya utredningar tillsattes också med anledning av 1973 års riksdagsbeslut, bl. a. energiprogramkommittén med uppgift att utarbeta förslag till ett forskningsprogram för hela energisektorn.

Riksdagen tog ställning till utbyggnadsprogrammet för kärnkraften fram till mitten av 1980-talet i samband med att allmänna riktlinjer för energipolitiken godkändes våren 1975 (prop. 1975130). Ställningstagandet innebar i fråga om kärnkraftens utnyttjande bl. a. att två kärnreaktorer utöver de elva, som redan var beslutade, skulle få uppföras fram till år 1985. Frågan om förläggning av den trettonde reaktorn lämnades dock öppen. En förläggning till Forsmark eller Barsebäck angavs som tänkbar.

1975 års riksdagsbeslut innebar vidare att hårda bindningar för framtiden i fråga om kärnkraften skulle undvikas. Härmed avsågs t. ex. principbeslut om uppförande av upparbetningsanläggning eller anordning för förvaring av radioaktivt avfall. Det betonades också att ett bättre kunskapsunderlag om såväl kärnkraften som vissa andra frågor på energiområdet borde föreligga innan man drog upp riktlinjerna för energihushållningen under senare delen av 1980-talet. Förslag beträffande energipolitiken under den resterande delen av 1980-talet förutsattes bli framlagda år 1978, då bl. a. bättre erfarenhetsunderlag väntades föreligga beträffande driftsäkerheten m. m. i svenska och utländska kärnreaktorer.

Den utbyggnad av kärnkraftverk som skett under perioden 1966—1976 hade koncentrerats till fyra platser i landet, nämligen Simpevarp i Oskarshamns kommun, Ringhals i Varbergs kommun, Barsebäck i Kävlinge kommun och Forsmark i Östhammars kommun. Sammanlagt meddelades under denna period tillstånd enligt atomenergilagen för tolv kärnkraftsreak- torer. Av dessa var fem i drift år 1976, två i vardera Oskarshamn och Ringhals samt en i Barsebäck. Arbetet pågick i Barsebäck (B 2), Forsmark (F 1 och F 2) samt Ringhals (R 3 och R 4).

Som en följd av 1975 års riksdagsbeslut tillkallades energikommissionen i december 1976 för att förbereda nästa beslut rörande energipolitiken. Samtidigt vidtogs förstärkningar av myndigheterna på kärnkraftsområdet och utvidgning av det direkta säkerhetsinriktade forskningsarbetet avseende kärnkraften, bl. a. fick statens kärnkraftinspektion i juli 1975 i uppdrag att utföra en studie över vissa reaktorsäkerhetsfrågor. Det samlade ansvaret för kärnsäkerhetsforskningen lades fr. o. m. är 1976 på kärnkraftinspektionen. Vidare inrättades under år 1975 ett programråd för radioaktivt avfall för att fullfölja utvecklingsarbeten som planerats av Aka-utredningen samt att ta initiativ till ytterligare erforderlig avfallsforskning för det svenska kärnforsk- ningsprogrammet. Programrådet avsågs fungera som ett tillfälligt organ i avvaktan på beslut om organisation och finansiering på lång sikt av arbete med radioaktivt avfall inom landet.

Efter regeringsskiftet år 1976 gjordes gällande en mera restriktiv inställning till kärnkraften. Riskerna med använt kärnbränsle och högaktivt avfall betonades starkt. Som villkor för att första gången få tillföra en kärnreaktor bränsle föreskrevs genom en lag som antogs våren 1977 — den s. k. villkorslagen (1977:140)— att reaktorinnehavaren skall ha företett ett avtal som på ett betryggande sätt tillgodoser behovet av upparbetning av använt kärnbränsle och har visat hur och var en helt säker slutlig förvaring av det vid upparbetningen erhållna högaktiva avfallet kan ske. Om använt

46 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. ' SOU 1983:9

kärnbränsle inte avses bli upparbetat, skall reaktorinnehavaren ha visat hur och var en helt säker slutlig förvaring av det kan ske.

Villkorslagen avsåg reaktorer för vilka tillstånd meddelats enligt atom- energilagen, men som inte tillförts kärnbränsle före den 8 oktober 1976. De fem reaktorer som tagits i drift fram till år 1976 berördes således inte av lagen, utan lagen kom att gälla endast de reaktorer som då inte tagits i drift. Beträffande en reaktor, Barsebäck 2, som var färdigställd men ännu inte hade tagits i drift meddelades särskilda bestämmelser.

Efter prövning enligt villkorslagen togs kärnkraftsreaktorn Barsebäck 2 i drift i slutet av år 1977. Tillståndet att driva reaktorn tidsbegränsades med anledning av att upparbetningsavtal inte förelåg för längre tid än t. o. m. är 1979. Sedan nytt upparbetningsavtal ingetts förlängdes tillståndet till utgången av år 1990.

Ytterligare två reaktorer, Ringhals 3 och Forsmark 1, var under år 1977 färdiga att tillföras bränsle och en prövning begärdes enligt villkorslagen. Dessa ingick som reaktorerna sju och åtta i kärnkraftsprogrammet. Ansökan om laddning av reaktorerna ingavs under slutet av år 1977 och i början av är 1978. För att visa att Villkorslagens krav var uppfyllda åberopades ett av kraftföretagen utarbetat utrednings- och utvecklingsprogram, projekt Kärn- bränslesäkerhet (KBS) avseende upparbetning och slutförvar av högaktivt avfall. En första rapport ”Kärnbränslecykelns slutsteg — Förglasat avfall från upparbetning” lämnades i december 1977. Ansökningarna om laddning prövades i oktober 1978, varvid Villkorslagens krav ansågs i huvudsak uppfyllda med undantag av att det fordrades vissa ytterligare geologiska undersökningar för en slutförvaring. Efter komplettering meddelades slutliga tillstånd enligt villkorslagen i juni 1979. Driftstillstånden enligt atomenergilagen för dessa reaktorer har beroende på gällande upparbet- ningsavtal begränsats till utgången av år 1990. Tillstånd enligt villkorslagen har senare (våren 1980) meddelats för reaktorerna Forsmark 2 och Ring- hals 4. Driftstillstånden för dessa har begränsats enligt atomenergilagen till utgången av år 1986.

I avvaktan på upparbetning av använt kärnbränsle, alternativt slutlig förvaring, meddelade regeringen i december 1978 Svensk Kärnbränsleför- sörjning AB tillstånd enligt byggnadslagen att uppföra ett centralt lager för använt kärnbränsle i anslutning till kärnkraftstationen i Oskarshamn. Tillstånd enligt atomenergilagen till centrallagrets uppförande lämnades i september 1979, anläggningsarbete fick dock inte inledas före maj 1980. F. n. projekteras av Svensk kärnbränsleförsörjning AB dessutom ett slutförvar för reaktoravfall, dvs. låg- och medelaktivt avfall. Ansökan om tillstånd härför ingavs i april 1982.

Kravet på tillstånd enligt atomenergilagen gäller sedan den 1 juli 1978 (SFS 1978:281) också i fråga om anläggning för bearbetning, lagring eller förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (prop. 1977/78:138). Samtidigt infördes bestämmelser om det yttre skyddet av kärnkraftsanläggningar, bl. a. förbud mot tillträde till kärnkraftsanläggning och annan anläggning som avses i atomenergilagen. Bestämmelser i fråga om det yttre skyddet finns införda i lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m.

Nya riktlinjer för energipolitiken avseende tiden fram till omkring år 1990

SOU 1983:9 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. 47

beslöts av riksdagen under hösten 1979 (prop. 1978/79: 115). Till grund för de nya riktlinjerna låg bl.a. energikommissionens två betänkanden (SOU 1978:17) Energi samt (SOU 1978349) Energi, hälso-, miljö- och säkerhets- risker. Sistnämnda betänkande byggde bl. a. på energi- och miljökommit- téns betänkande (SOU 1977:67) Energi, Hälsa, Miljö samt Aka-utredning- ens betänkande.

I 1979 års proposition föreslogs i fråga om kärnkraften att kärnkraftspro- grammet skulle begränsas till tolv reaktorer. Någon utbyggnad därutöver ansågs inte böra företas med hänsyn till uppställda elprognoser. Samtidigt föreslogs ökade resurser till statens kärnkraftinspektion för insatser för att höja säkerheten i befintliga kärnkraftverk, bl. a. genom att utarbeta åtgärdsprogram och föreskrifter samt genom utvidgat forskningsprogram.

Efter det haveri som inträffade i slutet av mars 1979 i kärnkraftverket Three Mile Island vid Harrisburg i Förenta staterna enades de politiska partierna om att beslut beträffande kärnkraften borde anstå till våren 1980 och att ett riksdagsbeslut i frågan borde föregås av en rådgivande folkomröstning om kärnkraftens roll i den svenska energiförsörjningen. I avvaktan på utgången av folkomröstningen — senare bestämd till den 23 mars 1980 — antogs en lag om förbud mot att under tiden ta i drift nya kärnkraftsreaktorer, den s. k. rådrumslagen (1979z335). Till följd av rådrumslagen uppsköts laddningen av reaktorerna Ringhals3 och Fors- mark 1.

Under våren 1979 tillsattes också två utredningar, dels reaktorsäkerhets- utredningen med uppgift att på grundval av av reaktorsäkerhetsstudierna efter Harrisburgolyckan bedöma bl. a. kärnkraftens risker och säkerhetssys- tem vid de svenska kärnkraftverken, dels konsekvensutredningen med uppgift att belysa konsekvenserna av en avveckling av den svenska kärnkraften. Utredningarna avgav i november samma år betänkandena (SOU 1979:86) Säker kärnkraft? respektive (SOU 1979:83) Om vi avvecklar kärnkraften, konsekvenser för ekonomi, sysselsättning och miljö.

Med utgångspunkt från bl. a. resultatet av den rådgivande folkomröst- ningen i kärnkraftsfrågan lämnade regeringen i prop. 1979/80:170 förslag till vissa allmänna riktlinjer för energipolitiken. I propositionen konstaterades att en majoritet av de röstande vid folkomröstningen uttalat sig för att kärnkraften skulle avvecklas i den takt som var möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd samt att högst de tolv reaktorer som var i drift, färdiga eller under arbete skulle användas under sin tekniska livslängd. Denna bedömdes vara cirka 25 år. I propositionen uttalades vidare att ingen ytterligare kärnkraftsutbyggnad skulle förekomma och att säkerhetssynpunkterna borde vara avgörande föri vilken ordningsföljd reaktorerna skulle tas ur drift.

Näringsutskottet anslöt sig i sitt betänkande (NU 1979/80:70) över propositionen till vad som anförts beträffande kärnkraftens användning. Samtidigt uttalade utskottet som sin mening att det var nödvändigt att klart ange den tidsperiod inom vilken avvecklingen skulle ske. Med hänsyn till att reaktorernas tekniska livslängd enligt propositionen bedömdes vara cirka 25 år, borde det slås fast att den sista reaktorn i Sverige skulle stängas år 2010. Riksdagen biföll vad näringsutskottet hemställt i betänkandet (rskr 1979/ 80:410).

48 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. SOU 1983:9

I samband med folkomröstningen föreslogs också att särskilda s. k. säkerhetskommittéer med lokal förankring skulle inrättas vid varje kärn- kraftverk för att öka medborgarnas insyn i kärnsäkerhetsarbetet. Förslag härom togs upp i prop. 1980/81:25 och låg till grund för lagen (1980:1123) om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken.

Bl. a. efter förslag i betänkande (SOU 1980:14) Kärnkraftens avfall, organisation och finansiering antogs lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. Vid samma tillfälle genom- fördes — bl. a. efter förslag i strålskyddsinstitutets rapport Effektivare beredskap — flera ändringar i lagen om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. m.

Det nuvarande läget — årsskiftet 1982/83 — för den svenska kärnkraftsut- byggnaden är att nio kärnkraftsblock — varmed förstås reaktor, turbin, övrig utrustning och byggnader — tagits i kommersiell drift med en sammanlagd installerad effekt på ca 6750 MW. Av övriga beslutade tre block är ett färdigställt (Ringhals 4). Resterande två kärnkraftsblock (Forsmark 3 och Oskarshamn 3) är under uppförande.

Idrifttagningsår eller planerad idrifttagning och nettoeffekt m. m. för de olika kärnkraftsblocken framgår av tabell 2:1.

Kärnbränsle för de tolv reaktorerna kontrakteras separat för uran, anrikning och tillverkning av bränsleelement. Uranet kommer främst från Canada och Förenta staterna. Kontrakt om uranleveranser finns även med Australien. Anrikningen av uran sker f. n. i Förenta staterna och Sovjetu— nionen. Bränsleelement tillverkas i Sverige vid ASEA—ATOM:s kärnbrän- slefabrik i Västerås, men bränsle tillverkat i Förenta staterna (Exxon och

Tabell 2:1 Kärnkraftsblocken i Sverige

Kärnkraftsblock Ägare Kommer- Typ” Netto— siell effekt drift MW

Oskarshamn ] OKGb 1972 BWR 440 Oskarshamn 2 OKG 1974 BWR 595 Barsebäck 1 SVABC 1975 BWR 570 Ringhals 2 Vattenfall 1975 PWR 800 Ringhals 1 Vattenfall 1976 BWR 750 Barsebäck 2 SVAB 1977 BWR 570 Forsmark 1 FKAd 1980 BWR 900 Ringhals 3 Vattenfall 1981 PWR 915 Forsmark 2 FKA 1981 BWR 900 Ringhals 4 Vattenfall 1983 PWR 915 Forsmark 3 FKA 1985 BWR 1 050 Oskarshamn 3 OKG 1985 BWR 1 050

” BRW = boiling water reactor (kokvattenreaktor)

PRW = pressurized water reactor (tryckvattenreaktor) ” Oskarshamnsverkets Kraftgrupp AB (numera OKG AB) ägd till 35 % av Sydkraft AB och i övrigt av ett antal kraftproducenter i Mellansverige C Sydsvenska Värmekraftaktiebolaget, helägt dotterbolag till Sydkraft AB ** Forsmarks Kraftgrupp AB, ägt till ca 74,5 % av statens vattenfallsverk och i övrigt av Mellansvensk Kraftgrupp AB.

SOU 1983:9 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. 49

Westinghouse) samt Västtyskland (KWU) används också i de svenska kärnkraftsblocken. Kärnkraftsföretagens upphandling av bränsle samordnas genom det samägda Svensk Kärnbränsleförsörjning AB, som i viss utsträck- ning även tecknar kontrakt för delägarnas räkning.

För de två första svenska kommersiella kärnkraftsreaktorema, Oskars- hamn 1—2, föreligger kontrakt om upparbetning av 140 ton bränsle, som täckte uttaget t. o. m. är 1980, med det statliga British Nuclear Fuel Limited (BNFL). Detta kontrakt innefattar också omhändertagande av det högaktiva avfallet. Staten har därvid ställt viss garanti för bolagets åtagande inom kärnbränslecykeln (prop. 1974:170). Tre avtal — varav två kallade 70- talsavtalen och ett 80-talsavtalet — om upparbetning av använt kärnbränsle har tecknats mellan Svensk Kärnbränsleförsörjning AB och det franska företaget Compagnie Générale des Matieres Nucléaires (COGEMA). Enligt dessa avtal har COGEMA rätt att påfordra att avfall som svarar mot det använda kärnbränslet skall återsändas för slutförvaring i Sverige.

2.3 Mera betydelsefulla internationella organ

Det mellanstatliga samarbetet på kärnenergiområdet har koncentrerats till organ som hör till Förenta Nationerna samt OECD och EG. På nordisk bas sker visst samarbete inom bl. a. en särskild kommitté, Nordisk kontaktkom- mitté för atomenergifrågan (NKA). I det följande lämnas en kort presenta- tion av de viktigare organisationerna.

Av övriga internationella sammanslutningar på området i vilka Sverige deltar kan nämnas IEC (International Electrotechnical Commission) som utarbetar internationella standards avseende elektroteknisk utrustning samt ISO (International Standardisation Organization) som utger internationella standards över hela fältet, dock med undantag av elektrotekniska frågor.

IAEA, International Atomic Energy Agency, m. fl.

IAEA, som är Förenta Nationernas atomenergiorgan, upprättades år 1957 och har sitt säte i Wien. Enligt sin stadga är det organisationens mål att söka öka och utvidga kärnenergins bidrag till fred, hälsa och välstånd i hela världen. Den skall försäkra sig om, i den utsträckning det är möjligt, att bistånd tillhandahållet av organisationen eller på dess begäran eller under dess övervakning eller kontroll inte används för att främja något militärt ändamål. Organisationen skall således dels främja den fredliga användning- en av kärnenergi, dels kontrollera att någon avledning av klyvbart material för tillverkning av kärnladdningar inte äger rum. IAEA har idag 111 stater som medlemmar.

IAEA redovisar sitt arbete som rekommendationer samt som rapporter från symposier och andra möten m. m. På kärnsäkerhetsområdet har IAEA inom ramen för programmet angående kärnsäkerhetsstandard givit ut rekommendationer avseende myndighetsorganisation, lokalisering, utform- ning, drift och kvalitetssäkring för kärnkraftverk. Rekommendationer för tillsynsmyndigheter och kraftföretag omfattar bl. a. frågor om konstruktion och säkerhetsföreskrifter, licensgivning, innehåll i säkerhetsrapporter och

50 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. SOU 1983:9

granskning därav, kompetenskrav för personal samt myndighetstillsyn och beredskapsplanering. Nu angivna rekommendationer och anvisningar ingåri vad som kallas IAEA:s ”NUSS Programme” och publiceras i Safety Series No 50.

Vidare har IAEA utarbetat rekommendationer och anvisningar för transport av radioaktiva ämnen, hantering och förvaring av radioaktivt avfall, inklusive havsdumpning, samt beredskapsplanering.

Ett annat arbetsområde för IAEA har gällt anläggningsinnehavarnas ska- destånds- och försäkringsansvar. Arbete med en konvention på detta område påbörjades under 1960-talet och ledde fram till den s. k. Wienkonventionen år 1963.

Kontrollen av användningen av klyvbart material regleras genom bl. a. det s. k. icke-spridningsavtalet (Non-proliferation Treaty — NPT) som tillkom år 1968. 116 stater har för närvarande anslutit sig till avtalet. Grundprincipen för avtalet är att förhindra att kretsen kärnvapenstater utökas. Genom IAEA företas fortlöpande kontroll av konventionsstaternas innehav av klyvbart material. Frågor om uttolkning av icke-spridningsavtalet handhas även av den s. k. Zanggerkommittén. Kontrollfrågor har även berörts i en särskild arbetsgrupp med 15 deltagarstater, som bildades i London är 1975. Gruppen utarbetade de 5. k. Londonriktlinjerna, som bl. a. fastställer minimikrav på kontrollen av nukleärt material och praxis för export av sådant material.

Inom ramen för IAEA har även utarbetats en konvention om fysiskt skydd av nukleärt material.

NEA, Nuclear Energy Agency

NEA är OECD:s kärnenergiorgan (OECD=Organization for Economic Co-operation and Development) som bildades år 1958 för att tillskapa normer för strålskydd. En viktig del av NEA:s verksamhet avser samarbete om säkerhetsfrågor kring kärnkraften. NEA arbetar främst genom ett antal kommittéer för bl. a. strålskydd, radioaktivt avfall, säkerhet vid kärntekni- ska anläggningar, skadestånds- och försäkringsfrågor samt tekniska och ekonomiska studier beträffande kärnenergiutvecklingen och säkerhetsstan- dard. Resultatet av kommittéernas arbeten publiceras i form av rappor- ter.

Normer för strålskydd utarbetades av NEA år 1959 i samarbete med Euratom och ICRP (se nedan) och antogs samma år av OECD. Normerna reviderades senast år 1981 i samarbete mellan IAEA, ILO, NEA och WHO och publicerades år 1982 av IAEA. NEA samarbetar sedan år 1975 beträffande avfallsfrågor med IEA, International Energy Agency, ett organ som upprättats inom OECD:s ram i syfte att genomföra ett internationellt energiprogram.

Inom NEA har vidare utarbetats 1960 års Pariskonvention och 1963 års tilläggskonvention, den s. k. Brysselkonventionen, på atomskadeståndsom- rådet. Nyligen har företagits revision av dessa konventioner (jfr avsnitt 4.2.4).

NEA har utgivit Översikter över bl. a. kärnenergi-, strålskydds- och atomskadeståndslagstiftningen i medlemsländerna.

SOU 1983:9 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. 51

EG (Europeiska gemenskaperna) Euratom

Euratom är EG-ländernas kärnenergiorgan med bl. a. ett program för kartläggning av administration samt juridiska och ekonomiska problem vid lagring av radioaktivt avfall. Euratom tecknar avtal om bränsle och är också ett tillsynsorgan vad avser överföring av nukleärt material mellan medlems- länderna.

Även Sverige deltar i vissa av Euratoms arbetsgrupper. Av Euratoms övriga verksamhet kan nämnas utarbetande av säkerhets- standards för skydd av arbetare och allmänhet, bl. a. avseende maximala doser och exponeringstid för strålning samt grundläggande principer för företagshälsovård.

ICRP, International Commission on Radiological Protection

ICRP är den internationella strålskyddskommissionen som bildades i Stockholm år 1928. Den är en icke-statlig kommission som sorterar under internationella radiologkongressen. Kommissionens ledamöter är experter som utses på grundval av sina personliga kvalifikationer inom medicinsk radiologi eller andra naturvetenskaper av betydelse för kommissionens arbete oberoende av politiska och ekonomiska intressen.

ICRP har i sina rekommendationer gett de grundläggande principerna på strålskyddsområdet. Dessa revideras regelbundet med hänsyn till forsknings- resultat och nya kunskaper inom strålskyddet. De normer som ICRP utarbetat har accepterats allmänt och har inordnats i andra internationella organs säkerhetsnormer, t. ex. IAEAzs hälso- och säkerhetsnormer, och har även arbetats in i de flesta länders lagstiftning om strålskydd. ICRP har således fått ett stort inflytande på bl. a. utformningen av kärntekniska anläggningar och avfallsbehandlingen.

UNSCEAR, United Nations' Scientific Committee on the Effects of Atomic Radiation

UNSCEAR är FN:s vetenskapliga strålskyddskommitté som bildades år 1956 för att rapportera till generalförsamlingen om riskerna med det radioaktiva nedfallet från kärnvapenprov i atmosfären. Numera samman- ställer och värderar UNSCEAR aktuell information inom hela strålskydds- området.

WHO, World Health Organization

Strålskyddsfrågor och frågor om arbetarskydd i allmänhet ingår också i FN:s världshälsoorganisations uppgifter. WHO har i denna del av sitt arbete publicerat skilda rapporter om strålskydd, i flera fall i samarbete med IAEA eller vissa staters regeringar.

ILO, International Labour Organization

Inom ILO, den internationella arbetsorganisationen, har tagits upp frågor om skydd för personer som arbetar med strålning. Den mest betydelsefulla åtgärden i ämnet har kommit till uttryck i ILO:s konvention nr 115 från år

52 Översikt över kärnkraftsutbyggnaden m. m. SOU 1983:9

1960. I konventionen anges bl. a. att stråldoser skall hållas så låga som möjligt och att doserna skall kontrolleras. Den som i arbete utsätts för strålning skall också genomgå läkarundersökning regelbundet. 1960 års konvention har senare (år 1963) följts av strålskyddsnormer för industrier. I denna konvention anges en ”medelkod" och allmän handledning i fråga om säkerhetsföreskrifter.

SOU 1983:9

3 Beskrivning av kärnbränslecykeln och joniserande strålning

3.1 Kärnbränslecykeln

Bränsleförsörjningen för en kärnreaktor består av flera led, som samman- tagna — något oegentligt — brukar kallas kärnbränslecykeln eller emellanåt kärnbränslets kretslopp. Med kärnbränslecykeln avses därvid hela den serie av processer som bränslet undergår från malmbrytningen i gruvan fram till den slutliga förvaringen av det radioaktiva avfallet i berggrunden. Figur 3.1 visar kretsloppet i förenklad form. Begreppet kärnbränslecykeln är numera vedertaget i den allmänna debatten och används därför i fortsättningen av kommittén.

Kärnbränsleförsörjningen

Uran förekommer i varierande koncentration i olika bergarter. I de uranmalmer som vanligen bryts är uranhalten 0,1—0,3 %. Efter gruvbryt- ningen transporteras uranmalmen till ett uranverk där malmen krossas och uranet löses ut med syra. Efter rening av lösningen och utfällning erhålls som slutprodukt ett urankoncentrat som innehåller 70—80 % av det uran som vari malmen. För att försörja ett kärnkraftverk med en lättvattenreaktor på 1 000 MW elektrisk energi behöver man laka ur över 100 000 ton uranmalm med 0,2 % uranhalt för att erhålla erforderliga cirka 160 ton uran per år. I Sverige har uranbrytning förekommit i endast obetydlig omfattning, huvudsakligen i Ranstad i Västergötland.

Naturligt uran är en blandning av uranatomer med olika vikt (isotoper). Drygt 99 % utgörs av den svårklyvbara isotopen uran-238 och omkring 0,7 % av isotopen uran-235. För att uranet skall kunna användas i en lättvatten- reaktor måste halten uran-235 höjas till 2—3 %. Detta sker i en anriknings- anläggning. Någon sådan anläggning finns ej i Sverige, utan anrikat uran köps i utlandet.

Från anrikningsanläggningen transporteras uraneti form av uranhexafluo- rid till en bränslefabrik. Där omvandlas — konverteras — uranhexafluoriden till urandioxid, för att användas som bränsle till lättvattenreaktorer. I bränslefabriken pressas och sintras urandioxiden till små cylindrar, kallade kutsar, som sedan innesluts i långa metallrör, tillverkade av en legering av metallen zirkonium. Ett antal sådana rör, bränselstavar, monteras samman och bildar en bränslepatron. En bränslepatron till en kokarreaktor innehåller omkring 200 kg anrikat uran. Sådan reaktor innehåller omkring 700

53

54 Beskrivning av kärnbränslecykeln och joniserande strålning SOU 1983:9

KÄRNBRÄNSLE- FÖRSÖRJNING

Bränsletill- verkning

Figur 3.1 Översikt över de olika stegen i hante- ringen av kärnbränsle

REAKTORANLÄGGNING

Reaktor Lokala lager för använt bränsle m.m.

BRÄNSLECYKE LNS SLUTSTEG

Centrala lager för använt bränsle m.m.

Plutonium

Upparbetning

Lager för radio- Behandling för aktivt avfall slutförvaring

Slutförvar

bränslepatroner. Uranbränslepatroner tillverkas i Sverige av AB Asea— Atom i Västerås.

Reaktoranläggningen

De kärnkraftsreaktorer som i dag används i Sverige är lättvattenreaktorer. Av dessa finns två typer, dels kokarreaktorn (boiling water reactor, BWR), dels tryckvattenreaktorn (pressurized water reactor, PWR). Lättvattenreak- torerna kännetecknas av att reaktorhärden, där kärnreaktionerna och därmed värmealstringen sker, befinner sig under vatten i en stor trycktank, reaktorkärlet. Detta är helt eller delvis fyllt med vatten beroende på reaktortyp. I kokarreaktorn genereras ånga direkt i härden genom att kylvattnet värms upp till kokning. I tryckvattenreaktorn alstras ångan i värmeväxlare där reaktorkylvattnet värmer upp vattnet i en yttre krets, sekundärkretsen, till kokning. Figurerna 312 och 3:3 visar den principiella uppbyggnaden av de båda reaktortyperna.

I kokarreaktorn är reaktorkärlet bara delvis fyllt med vatten. Vattnet kokar vid 285” C och vid ett tryck som är 70 gånger det vanliga lufttrycket. Ångan driver sedan direkt en turbin. Därpå kyls ångan i en kondensor med kallt havsvatten och återförs till reaktorkärlet.

Itryckvattenreaktorn är reaktorkärlet helt fyllt med vatten, trycket höjt till 155 gånger det vanliga lufttrycket och temperaturen till 3150 C. Det heta vattnet som vid detta tryck inte övergår till ånga, leds i ett slutet system till en ånggenerator. Där alstras ånga från vatten i en yttre ångkrets. Ångan driver en turbin och avkyls på samma sätt som i kokarreaktorn.

Bränslepatronerna sitter normalt i reaktorn under tre till fem år innan de

SOU 1983:9 Beskrivning av kärnbränslecykeln och joniserande strålning 55

Kondensor

Styrstavar

Figur 32

Princpiskiss av ett käm- kraftsaggregat med ko- karreaktor (BWR). Käl- la: SOU 1979:86

Cirkulations- pumpar

måste tas ut och ersättas med färskt bränsle. Byte sker årligen. De använda patronerna är på grund av bildade klyvningsprodukter höggradigt radioak- tiva.

När bränslepatronerna tas ut ur reaktorkärlet, förs de under vatten till djupa vattenbassänger i anslutning till reaktorn för tillfällig lagring. I det lokala bränslelagret förvaras bränslepatronerna i minst ett år innan de transporteras till ett central lager för använda bränslepatroner eller till en upparbetningsanläggning.

Bränslecykelns slutsteg

När en atom uran-235 klyvs till två eller flera nya atomer, s. k. klyvnings- ' produkter, och därvid avger energi frigörs samtidigt två eller tre fria neutroner, som ger upphov till nya klyvningar. De vid klyvningen bildade klyvningsprodukterna är av många olika slag. Det bildas upp till 250—300 atomslag av olika grundämnen, nästan alla radioaktiva. Genom att neutroner absorberas av uran-238, bildas i bränslet även isotoper som är tyngre än uran, s. k. transuraner, däribland främst plutonium.

Förutom att nya atomer bildas direkt i bränslet som en följd av kärnklyvningsprocessen, uppkommer genom det höga neturonflödet i härden en aktivering av konstruktionsmaterialet i reaktorn, av bränslets kapsling och konstruktionsdetal jer, av styrstavar som används för att reglera

56 Beskrivning av kärnbränslecykeln och joniserande strålning SOU 1983:9

Å Ånggenerator ng- generator

Tryckhållningstank & %

Styrstavar

Härd Huvud- cirkulationspump

Figur 3 :3 Principskiss av ett kärn- kraftsaggregat med tryck- Reaktor vattenreaktor ( PWR) Källa: SOU 1979:86.

neutronflödet rn. m. Dessa aktiveringsprodukter ger upphov till radioaktivt avfall.

Det finns olika definitioner av radioaktivt avfall beroende på aktiverings- innehåll, koncentration och slag av radioaktiva ämnen. För den driftsmässiga hanteringen brukar man skilja mellan högaktivt, medelaktivt och lågaktivt avfall.

Högaktivt avfall består av avfallsämnen från använt bränsle. Beteckningen högaktivt avfall används nästan uteslutande om de starkt radioaktiva klyvningsprodukter (med spår av uran, plutonium och andra transuraner) som erhålls vid upparbetningen som lösningar eller, efter ytterligare processteg, i fast förglasad form. Om upparbetning ej sker av det använda bränslet klassas det som högaktivt avfall. Det högaktiva avfallet har så hög koncentration av aktivitet att det förutom effektiv strålavskärmning till en början även kräver kylning för att kunna lagras på ett säkert sätt. En särskild grupp bildar avfall som innehåller långlivade nuklider av transuraner såsom plutonium, americium och curium. Denna grupp benämns ofta plutonium-, transuran- eller alfaaktivt avfall.

Låg- och medelaktivt avfall uppkommer både vid kärnkraftverk och upparbetningsanläggningar. Sådant avfall erhålls också vid de första leden i kärnbränslecykeln samt vid nedläggning av kärnkraftverk och andra kärn- tekniska anläggningar. I motsats till det högaktiva avfallet har låg- och medelaktivt avfall stor likhet med vanligt industri- och hushållsavfall. Det

SOU 1983:9 Beskrivning av kärnbränslecykeln och joniserande strålning 57

kan bestå av papper, plast, textilier, glas, metalldelar, vatten, tvätt- och lösningsmedel samt förbrukade filter- och jonbytarmassor. Skillnaden mot vanligt avfall är endast att det är eller kan vara förorenat med radioaktiva isotoper. Medelaktivt avfall måste för säker hantering strålskärmas men behöver inte kylas. Det lågaktiva avfallet kan hanteras och lagras i enkla förpackningar utan särskilda skyddsåtgärder i övrigt.

Något helt genomfört hanteringssystem av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall finns ännu inte. Enligt de tekniska lösningar som f.n. diskuteras i Sverige på grundval av de förslag som lagts fram av Projekt Kärnbränslesäkerhet (KBS) skiljer man mellan slutförvaring av högaktivt avfall föregånget av upparbetning av använt bränsle (KBS 1) och slutförva- ring av använt bränsle utan upparbetning (KBS 2). Behandlingsproceduren i avfallshanteringen avses schematiskt sett bli följande.

Anrikning/ Bränsletill- verkning

Upparbetning

Centralt bränsle— lager

Reaktor Lokalt lager

lnkapsling " ' KBS I Mellan- Slutforvarlng lagring Inkapsling Slutförvaring KBS ll

Idet centrala bränslelagret (CLAB), som beräknas tas i drift år 1985, avses det använda kärnbränslet förvaras upp till cirka 40 år. Lagret ligger i bergrum på cirka 30 meters djup. Anläggningen skall bestå av djupa vattenfyllda bassänger som kyls av ett slutet mellankretssystem med havsvatten.

I en upparbetningsanläggning avskiljs uran och plutonium ur det använda bränslet på kemisk väg. Det återvunna uranet återförs sedan till anrikning och ny bränsletillverkning. Kvar blir en högaktiv avfallslösning som innehåller klyvningsprodukter samt mindre rester av uran, plutonium och andra transuraner. Efter en tids förvaring i kylda tankar överförs avfallet till fast form och smälts ihop med borsilikatglas. Smältan gjuts därefter in i avfallscylindrar av kromnickelstål.

Huvudsyftet med mellanlagring, dvs. skedet före inkapsling och slutför- varing, anges vara att efter upparbetningen till dess kortlivad radioaktivitet upphört minska värmeavgivningen från avfallet och därigenom förenkla slutförvaringen. Ett annat syfte är att minska avfallets aktivitet. Mellanlag- ringen avses ske under cirka 30 år, under vilken tid värmeavgivningen minskar från cirka 1 200 W till cirka 525 W per avfallscylinder. För att avleda den värme som avfallet avger skall luft cirkulera i parallellkopplade ventilationssystem.

I inkapslingsanläggningen förses avfallscylindern med hölje av långtidsbe- ständigt material, som skall förhindra att radioaktiva ämnen frigörs. Höljet avses bestå av bly och titan. Skall slutförvaring ske utan föregående upparbetning demonteras bränslepatronerna. Bränslestavarna avses däref- ter läggas in i kapslar av koppar, medan patronernas metalldelar avses ingjutas i betong.

58 Beskrivning av kärnbränslecykeln och joniserande strålning SOU 1983:9

Kapslarna med högaktivt avfall avses deponeras i ett slutförvar, som därefter tillsluts. Slutförvaret planeras ligga i bergrum under anläggningen för inkapsling på en nivå ungefär 500 meter under markytan.

Lågaktivt avfall som är flytande kan indunstas och fast lågaktivt avfall kan förbrännas eller göras kompakt. Det medelaktiva avfallet avses gjutas in i betong eller bitumen (en asfaltprodukt). Låg- och medelaktivt avfall avses förvaras i byggnader eller bergrum, varefter det överförs till slutförvaring i bergrum när sådana har inrättats.

Nedläggning och rivning av kärnkraftverk

Vid nedläggning och rivning av kärnkraftverk uppkommer stora mängder radioaktiva restprodukter. Det gäller skrot från reaktorn och annan utrustning och byggnader. Vidare uppstår olika slag av aktivt avfall vid rengöring av anläggningarna i samband med demontering och rivning. De största mängderna aktivitet finnsi reaktortanken och reaktorinneslutningen. Restprodukterna härifrån kan huvudsakligen betecknas som medelaktivt avfall. Övrigt skrot från byggnader och utrustning, rengöringsavfall m. m. blir främst lågaktivt eller inte alls aktivt.

Annan kärnteknisk verksamhet i Sverige

Vid sidan av de kommersiella kärnkraftsanläggningarna förekommer i Sverige kärnteknisk verksamhet av Studsvik Energiteknik AB som för närvarande driver två forskningsreaktorer (R 2 och R 2—0). Härutöver kan i forskningssyfte förekomma anläggning, i vilken klyvning av kärnämne äger rum. Det kan avse t. ex en experimentell uppställning.

3.2 J oniserande strålning

Radioaktiva ämnen bildas i en reaktor på tre sätt, dels genom klyvning av uranet varvid bildas klyvningsprodukter, dels genom neutroninfång i uranet varvid bildas transuraner, dels genom neutronbestrålning av vatten, metall- delar och korrosionsprodukter varvid bildas radioaktiva gaser, metalldelar och föroreningar, s. k. aktiveringsprodukter. Dessa är instabila, vilket innebär att de omvandlas till andra stabila eller instabila atomkärnor genom radioaktiva sönderfall. Därvid utsänds joniserande strålning som absorberas i bränslehärden.

Klyvningsprodukter och transuraner bildas inne i själva bränslet, medan aktiveringsprodukter huvudsakligen uppstår utanför bränslet.

Sönderfallet sker med en bestämd hastighet för varje typ av radioaktivt ämne (radioaktiv isotop). Hur snabbt ett radioaktivt ämne sönderfaller anges ofta med halveringstiden. Halveringstiden är den tid det tar för hälften av antalet ursprungliga atomkärnor att sönderfalla. Om man från början har 1 000 radioaktiva atomkärnor återstår det efter en halveringstid i genomsnitt 500, efter två halveringstider 250 och efter tre halveringstider 125 o. s. v.

De flesta klyvningsprodukterna från uranet sönderfaller snabbt, men t. ex. Strontium-90 och cesium-137 sönderfaller långsammare. Transuraner, såsom

SOU 1983:9 Beskrivning av kärnbränslecykeln och joniserande strålning

bl. a. plutonium, americium och neptunium, är de flesta fall långlivade. Aktiveringsprodukterna är som regel kortlivade och sönderfaller inom loppet av 5—10 år. Halveringstiden för olika klyvningsprodukter och transuraner anges i tabell 321. Det bör dock uppmärksammas att de i tabellen angivna halveringstiderna ej entydigt anger ämnenas farlighetsgrad. Som regel är ämnen med kort halveringstid de som utgör de huvudsakliga problemen under verksamhetens drift. I ett längre tidsperspektiv är det de långlivade ämnena som kan utgöra ett miljöproblem.

Begreppet joniserande strålning är det samlade namnet på strålning som kan orsaka att elektroner slits loss från de atomer och molekyler som all materia är uppbyggd av. Man säger då att atomerna eller molekylerna joniseras.

Joniserande strålning utsänds av de radioaktiva ämnena. Strålningen kan vid varje sönderfall bestå av alfa- eller betapartiklar eller gammastrålning, ofta flera av dessa strålslag samtidigt.

Biologiska skadeverkningar kan uppkomma från joniserande strålning. Skadeverkningar på djur, växter och lägre organismer kan aktualiseras när enklare bestrålade ämnen koncentreras genom näringskedjan. Joniserande strålning i större omfattning kan på människor ge upphov till celldestruktion som leder till vävnadsdöd och organskador, cancer, ärftliga skador samt skador som inverkar på fostrets utveckling. Risken för uppkomst av strålskador beror av stråldosens storlek.

Tabell 3:1 Halveringstiden över 1 år för vissa viktigare klyvningsprodukter och transuraner

Klyvnings— Halverings- Transu- Halverings- produkter tider (år) raner tider är Cesium-134 2,1 Plutonium-241 15 Prometium- 147 2,6 Curium-244 18 Europium—154 8,5 Plutonium-238 87 Krypton-85 10,6 Americium-24l 433 Strontium-90 ) 29 Plutonium-240 6 600 Yttrium-90 Americium-243 7 370 Cesium-137 ) 30 Plutonium-239 24 000 Barium-137 Neptunium-237 2 milj. Technetium-99 200 000 Zirkonium-93 900 000 Cesium-135 2 milj. Jod-129 17 milj.

59

_ Häll, .

.. , ltr;

' _ jäsning-0433: ” _aäjrawä _ 15.113

SOU 1983:9

4 Lagstiftningen på kärnenergiområdet

4.1 Lagstiftningens syften och indelning

Verksamheten på kärnenergiområdet har potentiella risker som består främst i att radioaktiva klyvningsprodukter kan frigöras och komma ut i omgivningen. Förutsättningarna för det är att bränslet överhettas eller skadas mekaniskt. Överhettning av bränslet sker när obalans uppkommer mellan värmeproduktionen och kylningen.

Med hänsyn till kärnkraftens risker har lagstiftningen på kärnenergiom- rådet tillkommit i syfte att skapa möjligheter för samhället till kontroll av och tillsyn över verksamheten. De intressen som tillvaratas genom lagstiftningen är av skilda slag.

I första hand uppställs för kärnverksamhet mycket höga krav på säkerhet och skydd mot radioaktiv strålning för personal, allmänhet och omgivning såväl vid normaldrift som vid olyckor. Trots dessa krav kan inte helt uteslutas en olycka med sådant utsläpp av aktivitet att fara för omgivningen uppkommer. Därför krävs att åtgärder företas till skydd för omgivningen.

Särskilda krav måste också uppställas som reglerar ansvarsförhållanden och säkerhet vid omhändertagande och slutförvaring av avfall.

Med hänsyn till den vikt som kärnämnen har för framställning av energi och möjligheten att av dessa framställa kärnvapen ställs särskilda krav på innehav och hantering av kärnämnen och på att dessa krav står i överensstämmelse med internationella överenskommelser och avtal.

Som en följd av kärnverksamhet måste vidare säkerställas att tredje man skyddas genom regler om försäkrings- och skadeståndsansvar.

Mot bakgrund av dessa förhållanden har tillkommit ett flertal lagar och förordningar avseende verksamheten på kärnenergiområdet. Bestämmelser- na kan indelas i tre huvudgrupper, nämligen regler dels för innehav av kärnteknisk anläggning och kärnämnen m. m. samt för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle, dels för beredskap i händelse av olycka i kärnanläggning, dels för skadeståndsansvar.

Till den första gruppen hänförs i första hand atomenergilagen och strålskyddslagen samt till dessa anknytande lagar och förordningar. Dessa lagar är utformade som tillståndslagar och tar sikte på kontroll och tillsyn i fråga om befattning, hantering och förvaring av klyvbara ämnen och använt bränsle m. m. samt uppförande och drift av kärntekniska anläggningar. För utvinning av bl. a. uran och för uppförande och drift av kärntekniska anläggningar gäller viss angränsande lagstiftning, i första hand byggnadsla-

62 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

gen, miljöskyddslagen, vattenlagen, minerallagen och arbetsmiljölagen. Till den här behandlade huvudgruppen hör vidare bestämmelser i fråga om skydd av en anläggning, offentlig insyn och finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle rn. m.

Bestämmelser rörande frågor som avser beredskapen mot kärnkrafts- olyckor ges i lagen om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. ut. Denna lag ställer krav på beredskapsplanering samt behandlar frågor om tjänsteplikt, förfoganderätt rn. m. vid en inträffad olycka.

Den skadeståndsrättsliga regleringen, den tredje huvudgruppen, ges i atomansvarighetslagen. I lagen regleras bl. a. den civilrättsliga ansvarighe- ten för en innehavare av kärnteknisk anläggning, försäkringsplikt och statligt ersättningsansvar.

I följande avsnitt ges en närmare redovisning av de olika lagarnas innehåll och deras tillämpning i praktiken.

4.2 Gällande lagstiftning

4.2.1 Bestämmelser för innehav rn. nr. av kärnteknisk anläggning och kärnämne '

Tillstånd

I 1 & första och andra styckena lagen (1956:306, ändrad senast 1978:281) om rätt att utvinna atomenergi m. m. (atomenergilagen) uppställs krav på tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer för att förvärva, inneha, överlåta, bearbeta eller eljest ta befattning med uran, plutonium eller annat ämne, som används som bränsle i anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnreaktor), eller förening vari sådant ämne ingår. _ Tillståndskravet gäller också i fråga om torium och annat ämne, som kan omvandlas till kärnbränsle samt förening vari sådant ämne ingår och kärnbränsle som använts i en kärnreaktor.

Vidare uppställs i atomenergilagen krav på tillstånd för att uppföra, inneha eller driva en kärnreaktor eller anläggning för bearbetning av ämnen eller föreningar som avses i 1 &. Tillståndskrav gäller även i fråga om anläggning för bearbetning, lagring eller förvaring av använt kärnbränsle eller radioak- tivt avfall som uppkommer vid användning av kärnbränsle eller vid bearbetning av använt kärnbränsle (2 5).

I atomenergilagen uppställs också krav på tillstånd att ur riket föra ämnen eller förening av ämnen som avses i 1 &, mineral med halt av sådant ämne, vad som framställts av sådant ämne eller vara i vilken sådant ämne ingår. De närmare bestämmelserna härom redovisas i avsnitt 4.2.2.

Tillstånd enligt 1—3 åå atomenergilagen får begränsas till att avse viss, tid (45 första stycket). .

I förordningen (1976:12) om tillståndsmyndighet enligt atomenergilagen (1956:306), rn. in. har regeringenöverlåtit åt statens kärnkraftinspektion att pröva vissa tillståndsfrågor. Tillstånd att uppföra, inneha eller driva en kärnreaktor måste dock alltid meddelas av regeringen. Vidare har regering-

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 63

en i kungörelsen (1970z749) med vissa tillstånd enligt atomenergilagen (1956:306) reglerat fall då enskilda och institutioner utan särskilt tillstånd får ta befattning med uran, plutonium eller torium eller förening vari något av dessa ämnen ingår.

I fråga om kärnreaktor, för vilken tillstånd enligt 2å atomenergilagen meddelats före den 8 oktober 1976, uppställs i lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle, m. m. (villkorslagen) krav på särskilt tillstånd av regeringen när det gäller att första gången tillföra en reaktor kärnbränsle så att självunderhållande kärnklyvningsreaktion kan ske. Sådant tillstånd får enligt 25 andra stycket villkorslagen meddelas endast om reaktorinnehavaren har företett avtal som på ett betryggande sätt tillgodoser behovet av upparbetning av använt kärnbränsle och dessutom har visat hur och var en helt säker slutlig förvaring av det vid upparbetning erhållna högaktiva avfallet kan ske. Avses upparbetning ej ske, krävs för laddningstillstånd att reaktorinnehavaren har visat hur och var en helt säker slutlig förvaring av kärnbränslet kan ske utan föregående upparbetning.

Enligt 2 & strålskyddslagen (1958:10, ändrad senast 19822922) krävs tillstånd av myndighet som regeringen bestämmer för att bedriva radiologiskt arbete. Därmed avses bl. a. arbete med radioaktivt ämne, arbete vari brukas röntgenutrustning eller annan teknisk anordning, som är avsedd att sända ut joniserande strålning, samt arbete vid anläggning för utvinning av kärnenergi (1 5 första stycket). Tillståndsplikten gäller för innehav av röntgenutrustning eller annan teknisk anordning som utsänder joniserande strålning. Radio- aktivt ämne får inte heller utan tillstånd enligt strålskyddslagen importeras, förvärvas, innehas eller överlåtas.

Tillstånd enligt strålskyddslagen behövs dock inte för vad som omfattas av tillstånd enligt atomenergilagen, om inte annat föreskrivs i det tillståndet (2 & femte stycket).

Vid sidan av nu angivna lagar förekommer, som nämnts i föregående avsnitt, ytterligare tillståndskrav som rör kärnverksamhet. Sålunda fordras för rätt att undersöka och bearbeta fyndigheter av bl. a. uranhaltigt eller toriumhaltigt mineral särskilt tillstånd — s. k. undersökningskoncession eller bearbetningskoncession — enligt lagen (1974:890) om vissa mineralfyndighe- ter (minerallagen). Koncessionsfrågan prövas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

För tillkomsten och lokaliseringen av en kärnkraftsanläggning eller anläggning för upparbetning av kärnbränsle krävs vidare regeringens prövning och tillstånd enligt 136 a % byggnadslagen (19472385). Sådant tillstånd får meddelas endast om kommunen tillstyrkt det. Prövning av en anläggnings tillåtlighet sker vidare enligt miljöskyddslagen (1969z387). Ofta krävs även en tillåtlighetsprövning enligt vattenlagen (19181523). Prövningen enligt miljöskyddslagen och vattenlagen görs av koncessionsnämnden för miljöskydd respektive vattendomstolen, vilkas avgöranden i vissa fall skall underställas regeringen, eller — såvitt avser prövning enligt miljöskyddslagen — kan föras till regeringen genom besvär.

64 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

Villkor

Vid meddelande av tillstånd enligt atomenergilagen får uppställas sådana villkor som är påkallade av säkerhetsskäl eller annars från allmän synpunkt. Det är också möjligt att uppställa nya eller ändrade villkor under tillståndets giltighetstid (45 andra stycket). Om ett uppställt villkor inte iakttas eller annars synnerliga skäl föranleder det kan ett meddelat tillstånd återkallas (45 tredje stycket).

Också enligt strålskyddslagen kan villkor uppställas. När tillstånd enligt denna lag meddelas skall strålskyddsmyndigheten meddela de villkor och övriga föreskrifter som behövs från strålskyddssynpunkt (5 5 första stycket). Nya eller ändrade villkor och föreskrifter får även meddelas senare när det är påkallat. När ett tillstånd har meddelats enligt atomenergilagen, får strålskyddsmyndigheten enligt 5 5 tredje stycket meddela de särskilda föreskrifter som, utöver de villkor som gäller för sådant tillstånd, behövs för strålskyddet. Om tillståndet avser anläggning som avses i atomenergilagen, skall dock fråga om föreskrift som angår annat än den normala driften vid anläggningen underställas regeringens prövning.

Om föreskrift som avser strålskyddet inte har iakttagits eller om det annars är påkallat från strålskyddssynpunkt får tillstånd eller godkännande som meddelats enligt strålskyddslagen återkallas (7 5).

Tillsyn

Tillsynen av atomenergilagens efterlevnad samt av villkor som meddelats i tillstånd eller senare utövas av myndighet som regeringen bestämmer (5 5 första stycket).

För tillsynens utövande har tillsynsmyndigheten enligt 6 5 atomenergila- gen rätt att efter anfordran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen samt rätt att meddela de föreskrifter som behövs för att trygga efterlevnaden av uppställt villkor. Myndigheten har vidare rätt att få tillträde till anläggning eller plats där kärnverksamhet bedrivs samt att göra sig underrättad om förhållande som är av betydelse för tillämpningen av atomenergilagen eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter.

Enligt förordningen (1976:12) om tillståndsmyndighet enligt atomenergi-- lagen (1956:303), m. m. utövar statens kärnkraftinspektion tillsynen över atomenergilagens efterlevnad och av villkor som meddelats med stöd av lagen.

Tillsynen över efterlevnaden av strålskyddslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag utövas av strålskyddsmyndigheten och tillsynsmän (14 5). Tillsynsman har enligt 155 strålskyddslagen rätt att verkställa besiktning av lokal, som är avsedd att användas i radiologiskt arbete eller för förvaring av radioaktivt ämne samt av utrymme i närheten av sådan lokal. Han får inte utan synnerliga skäl vägras att i samband med besiktning följa radiologisk verksamhet. När det är påkallat får tillsynsman- nen fordra, att prov och undersökningar verkställs för kontroll av att meddelade skyddsföreskrifter iakttas och att i övrigt goda strålskyddsförhål- landen råder. Behövs i visst fall särskild skyddsföreskrift får tillsynsmannen själv förordna om det, såvida föreskriften inte medför större kostnad eller

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 65

olägenhet (16 5). Den som bl. a. bedriver radiologiskt arbete eller innehar radioaktivt ämne och hans personal är skyldig att på anfordran lämna de upplysningar som behövs för tillsynen (17 5).

Enligt strålskyddsförordningen (1958:652) är statens strålskyddsinstitut strålskyddsmyndighet.

Skydd mot joniserande strålning vid radiologiskt arbete regleras generellt även i arbetsmiljölagen (1977:1160). I denna lag ges bestämmelser om bl. a. arbetsmiljöns beskaffenhet, skyddsföreskrifter avseende tekniska anord- ningar och farliga ämnen för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet, samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare samt tillsyn. Tillsynen utövas av arbetarskyddsstyrelsen och av yrkesinspektionen.

Huvudansvaret för tillsynen av arbete med joniserande strålning ligger dock på statens strålskyddsinstitut i kraft av strålskyddslagen. Institutet utgör således en expertmyndighet i de frågor som kräver speciell kunskap.

A vgi fter

Enligt förordningen (1975:421) om vissa avgifter till statens kärnkraftinspek- tion utgår — förutom särskild ansökningsavgift för tillstånd — ersättning av tillståndsinnehavare för tillsynen enligt atomenergilagen. Sedan ett tillstånd meddelats skall tillståndsinnehavaren dessutom utge

—generell kvartalsavgift för kärnreaktor för industriell energiframställ- ning, för anläggning för framställning av reaktorbränsle för industriell energiframställning och för forskningsstation med försöksreaktor,

—särskild avgift till statens kärnkraftinspektion för sådan kontroll av atområbränsle och särskilt klyvbart material som följer av Sveriges internationella åtaganden. Denna avgift utgår från anläggning vari framställs kärnbränsle för industriell energiframställning, forskningsstation med för- söksreaktor samt kärnreaktor för industriell energiframställning,

— avgift för forskning och utveckling angående säkerheten vid anläggning som avses i atomenergilagen.

För finansieringen av den verksamhet som är knuten till statens strålskyddsinstitut skall enligt förordningen (1976:247) om vissa avgifter till statens strålskyddsinstitut den som enligt atomenergilagen har tillstånd att uppföra, inneha eller driva kärnreaktor för industriell energiframställning erlägga avgifter för finansieringen av — strålskyddsinstitutets verksamhet, — särskilda beredskapsåtgärder mot kärnkraftsolyckor, — strålskyddsforskning med anknytning till kärnkraftproduktionen.

Offentlig insyn

Enligt lagen (1980:1123) om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraft- verken och anslutande förordning (1981:10, ändrad 1981z679) med instruk- tion för de lokala säkerhetsnämnderna vid kärnkraftverken skall det för offentlig insyn i det kärntekniska säkerhetsarbetet finnas en särskild säkerhetsnämnd vid varje kraftverk. Insynen skall göra det möjligt för nämnden att inhämta information om det kärntekniska säkerhetsarbete som utförts eller planeras vid kärnkraftverk och att ställa samman material för att

66 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

informera allmänheten om detta arbete (2 5). Det åligger enligt lagen den som har tillstånd att driva en kärnreaktor som ingår i ett kärnkraftverk att på nämndens begäran lämna erforderliga upplysningar för nämndens verksam- het och ge tillträde m. m. till anläggningen (3 5).

En viss indirekt offentlig insyn i kärnkraftverksamheten sker även genom att regeringen utser representanter i styrelserna för kärnkraftinspektionen och strålskyddsinstitutet. Detsamma gäller beträffande styrelsen i den statliga kraftproducenten (statens vattenfallsverk). Hos kärnkraftinspektio- nen och strålskyddsinstitutet finns vidare en särskild enhet som bl. a. har hand om informationsfrågor.

Skydd mot obehörigt intrång m. m.

Med stöd av lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret rn. m. och den i anslutning därtill utfärdade bevakningskungörelsen (1940:383) kan regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, vederbö— rande länsstyrelse utfärda förbud mot bl. a. tillträde till kärnkraftsanläggning och annan anläggning som avses i atomenergilagen. 1940 års lag ger bl. a. bevakningspersonal vid anläggningen befogenhet att i angivna fall företa kroppsvisitation, undersökning av föremål och tillfälligt omhänderta perso- ner och föremål.

Straffbestämmelser för olaga intrång, stöld, skadegörelse, sabotage m. m. finns i brottsbalken.

Finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m.

Enligt 1 5 lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. åligger det den som har tillstånd att inneha och driva en kärnreaktor för kraftproduktion att svara för att

1. i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt,

2. reaktoranläggningen avvecklas och rivs på ett säkert sätt och

3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs och de åtgärder i övrigt vidtas som behövs för att vad som föreskrivs i 1 och 2 skall kunna fullgöras.

Utöver de kostnader som följer av skyldigheten enligt 1 5 åligger det reaktorinnehavaren att svara även för de kostnader som staten har bl. a. för att komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet på området samt för att övervaka och kontrollera slutförvar (2 5).

Det åligger vidare reaktorinnehavaren att i samråd med övriga reaktorin- nehavare upprätta eller låta upprätta en plan för den forsknings- och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som anges i 1 5. Sådan plan skall dels innehålla en översikt över samtliga de åtgärder som kan bli behövliga, dels närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd om minst fem år. Planen skall ses över årligen (3 5 första stycket). Planen skall varje år insändas till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer (3 5 andra stycket). Denna myndighet skall upprätta en plan för den kompletterande forsknings- och utvecklingsverksamheten samt för övervakning och kontroll av slutförvar (4 5).

För att säkerställa att medel finns tillgängliga för att betala de kostnader

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet

som följer med reaktorinnehavarens skyldighet enligt lagen och statens kostnader skall reaktorinnehavaren årligen, så länge reaktorn är i drift," erlägga en avgift till staten. Avgiften utgår i förhållande till den energi som levereras från reaktoranläggningen och fastställs årligen av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (5 5). Avgiftsmedlen skall sättas in på räntebärande konto i riksbanken (7 5). Av inbetalade avgifter kan lån beviljas till reaktorinnehavaren (85).

Frågor om kompletterande forsknings- och utvecklingsverksamhet, över- vakning och kontroll av slutförvar, utlåning till reaktorinnehavare av inbetalade avgifter och villkoren för sådant län samt användande av inbetalade avgifter prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (10 5).

I 11 5 åläggs reaktorinnehavaren att på anfordran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att avgift skall kunna fastställas och frågor prövas enligt 10 5. Om det behövs härför skall reaktorinnehavaren på anfordran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras.

Enligt förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. prövas vissa frågor och handhas vissa uppgifter enligt lagen av nämnden för hantering av använt kärnbränsle.

Transport av radioaktiva ämnen m. m.

Regleringen av transport av sådant radioaktivt material som består av uran, plutonium eller annat ämne, som används som bränsle i anläggning för utvinning av kärnenergi, eller förening vari sådant ämne ingår (liksom använt kärnbränsle) sker genom tillståndsprövning med stöd av atomenergilagen i det särskilda fallet. Kravet på tillstånd härleds från de regler om tillstånds- plikt som uppställs för all slags befattning med uran m.m. i 1 och 3 55 atomenergilagen.

Kravet att tillstånd erfordras för att ta befattning med uran etc. har i praxis tolkats så att fraktförare, t. ex. statens järnvägar, flygbolag, rederier eller åkerier, inte anses ta befattning med materialet, när det transporteras på sådana företags transportmedel. Däremot skall det finnas en ansvarig innehavare av materialet såsom befraktare, som skall ha ett giltigt tillstånd för transporten. Det sagda gäller inrikes transporter av klyvbart material. För internationella transporter tillkommer ytterligare regler av olika status genom konventioner eller andra internationella överenskommelser, t. ex. åtaganden gentemot olika leverantörsländer. De innebär att transporttill- stånd krävs och att statens kärnkraftsinspektion vad avser klyvbart material och statens strålskyddsinstitut för övriga varor anges som ”behöriga myndigheter”, vilka skall utfärda nödvändiga tillstånd och föreskrifter.

Den författningsmässiga regleringen av säkerheten vid transport av farligt gods med alla transportslag utgår från lagen (1982:821) om transport av farligt gods och förordningen (1982:923) om transport av farligt gods. Med stöd av lagen bemyndigar regeringen sjöfartsverket och luftfartsverket att för respektive transportslag meddela de föreskrifter för transporterna som behövs från transportsäkerhetssynpunkt. För väg- och järnvägstransporter

67

68 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

meddelas erforderliga föreskrifter av en särskild enhet inom sjöfartsverket (enheten för landtransporter av farligt gods).

Vid transport av radioaktiva ämnen gäller dessutom bestämmelserna i atomenergilagen och strålskyddslagen samt de föreskrifter och villkor som meddelas av statens kärnkraftinspektion och statens strålskyddsinstitut. Dessa föreskrifter grundas på rekommendationer som fortlöpande ges av IAEA och andra internationella organ, främst av Internationella strål- skyddskommissionen. De särskilda säkerhetsreglerna ställer omfattande tekniska krav på transportkolli — emballage med innehåll — samt transport- sätt.

För transportbestämmelsernas iakttagande svarar innehavaren av den anläggning från vilken transport skall ske. Avsändaren svarar således generellt för att gällande transportkrav är uppfyllda när en försändelse lämnar anläggningen. Det åligger honom att t. ex. anskaffa den rätta typen av emballage som krävs för aktuell mängd och sort av radioaktivt material, inhämta giltiga transportcertifikat och lämna säkerhetsredovisning med hänsyn till transportkollit när dessa handlingar krävs, svara för att materialet är riktigt förpackat och skyltat och att, när det behövs, föreskriven bevakning av transporten är ordnad. Härtill kommer kravet att teckna tredjemansför- säkring enligt atomansvarighetslagen.

Transportörens eller fraktförarens skyldigheter är i första hand att befordra den radioaktiva försändelsen till mottagaren. Det innebär bl. a. att han svarar för själva fortskaffningen enligt de krav som anges för respektive transportmedel och villkor för transporten samt för utlämning och redovis- ning av godset till mottagaren. En viktig del i hans ansvar är därvid vårdnaden av godset och övervakning av transportmedlet.

4.2.2 Utförsel av material och utrustning

Internationella förpliktelser m. m.

Sverige har ratificerat ett av Förenta Nationernas generalförsamling den 12 juni 1968 antaget fördrag om förhindrande av spridning av kärnvapen, det 5. k. icke—spridningsfördraget (Non-Proliferation Treaty, NPT) (prop. 1969:164, UU 23, rskr 374). Till fördraget är för närvarande anslutna 120 medlemsstater. Syftet med NPT är att förhindra, att kretsen av kärnvapen- stater utökas. De kårnvapenstater — enligt fördraget Förenta staterna, Sovjetunionen, Storbritannien, Frankrike och Kina — som är fördragsparter, dvs. Förenta staterna, Sovjetunionen och Storbritannien, har bl. a. förbundit sig att inte till någon överlåta kärnvapen eller andra kärnladdningar vare sig direkt eller indirekt eller att på något sätt bistå, uppmuntra eller förmå någon icke-kärnvapenstat att tillverka eller förvärva kärnvapen (artikel I). Sverige och övriga icke-vapenstater som är fördragsparter har åtagit sig bl. a. att inte motta kärnvapen eller andra kärnladdningar (artikel II) och förklarat sig godta kontroll beträffande atområbränsle och s. k. särskilt klyvbart material (artikel III:1). Kontrollen skall utövas av det internationella atomenergior- ganet IAEA enligt avtal som träffas mellan IAEA och berörda stater. Samtliga fördragsparter har vidare utfäst sig att endast i enlighet med fastlagda kontrollbestämmelser tillhandahålla icke-kärnvapenstater atområ-

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 69 .

bränsle eller särskilt klyvbart material (artikel III:2a). Enligt artikel III:2 har de fördragsslutande parterna, däribland Sverige, även förbundit sig att för fredliga ändamål inte tillhandahålla någon icke-kärnvapenstat (a) atområ- bränsle eller särskilt klyvbart material eller (b) utrustning eller material som har särskilt konstruerats eller iordningsställts för bearbetning, användning eller framställning av särskilt klyvbart material, med mindre atområbränsle eller det särskilda klyvbara materialet underkastas kontroll enligt artikel III i fördraget. (I NPT-sammanhang har det därvid, bl. a. vid granskningskonfe- renserna, varit mycket diskussion huruvida kontroll enligt artikel III betyder att det borde krävas s. k. heltäckande kontroll eller om det enligt gällande praxis är tillräckligt med s. k. projektbunden kontroll).

De fördragsslutande staterna förbinder sig vidare enligt artikel IV:2 att underlätta fullständigast möjliga utbyte av utrustning, material samt vetenskaplig och teknisk information för kärnenergins fredliga användning, dock utan att detta sker på bekostnad av huvudsyftet med NPT, nämligen icke-spridning.

Fördragsstat har rätt att tre månader i förväg säga upp fördraget, om extraordinära händelser, som hänger samman med NPT, har äventyrat dess högsta intressen (artikel X).

Med benämningen ”särskilt klyvbart material" förstås enligt IAEA:s stadga plutonium-239, uran-233 eller uran som anrikats på isotoperna -235 eller -233. I stadgan anges också under vilka förutsättningar uran skall anses vara anrikat på isotoperna -235 eller —233.

De flesta industriländer som anslutit sig till NPT samarbetar i den s. k. Zanggerkommittén, vars arbete avser uttolkning av artikel III:2 i icke- spridningsfördraget. Arbetet syftar främst till att närmare bestämma vilka produkter som bör omfattas av denna artikel. Utförsel av sådant material, utöver kvantitetsgränser som angetts av Zanggerkommittén, eller utrustning till icke-kärnvapenstat, som ej anslutit sig till fördraget, skall inte ske om inte materialet blir underkastat IAEA:s kontroll i mottagarlandet.

Fråga om ytterligare restriktioner med hänsyn till export på kärnener- giområdet behandlas också i en särskild grupp som bildades år 1975 i London. I dessa diskussioner deltog 15 stater, däribland Förenta staterna, Sovjetunionen, Storbritannien, Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland samt Sverige. Föremålet för diskussionerna var att komma fram till enhetlig praxis för deltagarlånderna när det gällde export av material och utrustning till samtliga kärnvapenfria länder oavsett om de anslutit sig till NPT eller ej. Diskussionerna har i praktiken slutförts även om de inte formellt har avslutats. Gruppen har enats om gemensamma riktlinjer för export av vissa typer av nukleärt material och utrustning.

De gemensamma riktlinjer gruppen enats om var först hemliga men har sedermera blivit offentliga genom att de har överlämnats till IAEA. Riktlinjerna har cirkulerat i dokument IAEA INFCIRC 254. Genom regeringsbeslut 1976-03-25 har riktlinjerna antagits för svenskt vidkomman- de med beslut att de skall tillämpas vid svensk export på kärnenergins område. Tillståndspliktigt material och utrustning enligt Londonriktlinjerna finns nu angivet i förordningen (1975:20, ändrad senast 1977:254) om förbud mot utförsel av utrustning eller material för utvinning av atomenergi, rn. m. Riktlinjerna, som utgör en vidareutveckling av NPT:s kontrollkrav och

70 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

Zanggerkommitténs förteckning över material och utrustning som omfattas av kontroll, innebär bl. a. att exportländerna tillser att mottaget material och utrustning inte utnyttjas för vapenframställning och låter detta underkastas IAEA:s kontroll.

Därutöver tillkommer krav om garantier som tilltänkta mottagarländer måste uppfylla. Här märks bl. a. försäkran att inte tillverka eller förvärva kärnladdningar av något slag samt krav om miniminivåer för det fysiska skydd som krävs. London-riktlinjerna innebär också att överföringen av information (teknologiöverföring) i vissa fall skall utlösa samma kontrollkrav som export av material eller utrustning. Kravet på varaktighet av den föreskrivna kontrollen går också utöver vad som uppnås enbart på grundval av NPT eller gängse kontrollavtal med IAEA. Liksom NPT:s artikel III:2 gäller London-riktlinjerna enbart vid export till icke-kärnvapenstater.

Sverige har vidare ingått bilaterala avtal med vissa stater om samarbete och kontroll inom kärnenergiområdet. De mest betydelsefulla är med Förenta staterna, Canada och Australien. I avtalen fastslås bl. a. att material m. rn. som innehåller uran, plutonium, torium och tungt vatten och som levereras av avtalsparten endast får användas för fredliga (icke-militära) ändamål. Vidare gäller att reexport och vissa slags utnyttjande (egen anrikning, upparbetning o. d.) inte får ske utan föregående tillstånd från ursprungslan- det.

År 1972 ingick Sverige ett trepartsavtal med Förenta staterna och IAEA, vilket medför att IAEA har övertagit kontrollrätten av uran, plutonium och torium med amerikanskt ursprung i Sverige.

År 1975 undertecknade Sverige ett avtal med IAEA om kontroll av uran, plutonium och torium i anslutning till icke-spridningsfördraget. Därigenom har Sverige ställt hela sitt kärnenergiprogram under IAEA:s kontroll. Detta ersatte 1972 års trepartsavtal med Förenta staterna.

Sammanfattningsvis har Sverige genom NPT, Zanggerkommittén och de 5. k. Londonriktlinjerna åtagit sig att varken själv utveckla kärnladdningar eller genom export bidra till att andra länder gör det. Genom bilaterala avtal har Sverige dessutom gentemot vissa av våra viktigaste leverantörer på kärnenergiområdet bl. a. förbundit sig att inhämta förhandsgodkännande innan återutförsel sker av material med ursprung i dessa länder.

I fråga om export av material och utrustning på kärnenergiområdet har uttalanden gjorts av regeringen i den svenska riksdagen. Sålunda anförde utrikesministern vid utrikesdebatten den 30 mars 1977 följande.

Icke-spridningshänsyn tillmäts en avgörande betydelse i den ingående prövning från fall till fall som sker när regeringen överväger frågor om tillstånd för svensk export på kärnkraftens område. Som en allmän princip för regeringens fortsatta behandling av dessa ärenden kan anges att exporttillstånd till icke-kärnvapenstater endast kan lämnas om de ratificerat NPT eller gjort minst motsvarande kontrollåtaganden genom IAEA över all kärnkraftsverksamhet.

Gällande svenska bestämmelser

I 3 5 atomenergilagen finns bestämmelser om utförsel av klyvbara ämnen och material. Utan tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får inte ur riket föras ämne eller förening som avses i 15

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 71

atomenergilagen, dvs. atombränsle, mineral med halt av sådant ämne, vad som framställts av sådant ämne eller vara i vilken sådant ämne ingår m. m. Regeringen kan vidare föreskriva att utförsel av utrustning eller material som har särskilt konstruerats eller iordningsställts för bearbetning, användning eller framställning av särskilt klyvbart material ej får äga rum utan tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

Enligt förordningen (1976:12) om tillsynsmyndighet enligt atomenergila- gen (1956z306), m. m. utövar statens kärnkraftinspektion tillsyn över efterlevnaden av bl. a. 3 5 atomenergilagen samt av villkor som har meddelats med stöd av 4 5 samma lag. I förordningen (3 5) ,har regeringen överlåtit åt kärnkraftinspektionen att pröva fråga om tillstånd att ur riket föra mindre mängder uran, plutonium eller torium i ren form eller i form av legering, förening eller blandning. Enligt förordningen (1974:427) med instruktion för statens kärnkraftinspektion åligger det vidare inspektionen att som central förvaltningsmyndighet bl. a. handha sådana uppgifter med avseende på kontroll av atområbränsle och särskilt klyvbart material som följer av Sveriges internationella åtaganden eller i övrigt är påkallade från allmän synpunkt.

Ytterligare föreskrifter om utförsel ges i förordningen (1975 :20) om förbud mot utförsel av utrustning eller material för utvinning av atomenergi, rn. m. I 1 5 förordningen anges att utrustning eller material, som har särskilt konstruerats eller iordningställts för bearbetning, användning eller framställ- ning av särskilt klyvbart material och som har tagits upp i bilaga till förordningen, inte får föras ut ur riket utan tillstånd av regeringen. Ansökan om sådant tillstånd skall enligt 2 5 ges in till kärnkraftinspektionen som med eget yttrande skall överlämna handlingarna i ärendet till regeringen.

Bilagan till 1975 års förordning upptar efter senaste ändringen (SFS 1977:254) förbud mot utförsel av följande utrustning eller material.

1. Kärnreaktor

2. Utrustning till kärnreaktor a) reaktortryckkårl, färdigtillverkat eller i form av förtillverkade delar,

b) maskin för laddning eller utbyte av bränsle i reaktor,

c) reaktorstyrstav,

d) tryckrör, avsett att innesluta bränsleelement och kylmedel vid ett tryck överstigande 5 000 kilopascal,

e) rör för bränsleelement av zirkonium eller zirkoniumlegering vari halten hafnium är mindre än 0,02 viktprocent av ingående mängd zirkonium till den del av vikten av de rör som utföres ur riket överstiger 500 kilogram per är,

f) huvudcirkulationspump för cirkulation av kylmedel i form av flytande metall. 3. Vätgas innehållande tungt väte (deuterium), om viktförhållandet mellan deuterium

och väte (protium) överstiger 1:2500 och vikten av i gasen ingående deuterium överstiger 2 kilogram vid varje utförseltillfälle.

4. Vatten innehållande tungt vatten (deuteriumoxid), om viktförhållandet mellan deuterium och väte (protium) överstiger 1:2500 och vikten av i vattnet ingående deuteriumoxid överstiger 10 kilogram vid varje utförseltillfälle.

5. Grafit för reaktorändamål vars föroreningshalt motsvarar högst fem miljondelar bor, räknat som neutrongift, och vars täthet överstiger 1 500 kg/m3, såvida dess vikt överstiger 5 000 kilogram vid varje utförseltillfälle.

6. Anläggning för upparbetning av bestrålade bränsleelement.

7. Utrustning till anläggning för upparbetning av bestrålade bränsleelement

72 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

a) maskin för sönderdelning av bränsleelement, b) tank för upplösning av bestrålat reaktorbränsle. 8. Anläggning för tillverkning av bränsleelement. 9. Anläggning för anrikning av uran. 10. Utrustning som konstruerats för anrikning av uran. 11. Anläggning för framställning av tungt vatten. 12. Utrustning som konstruerats för framställning av tungt vatten.

4.2.3 Beredskap mot olyckor i kärnkraftverk m. m.

Beredskapsåtgärder m. m.

Ansvaret för åtgärder och organisation av beredskapen mot olyckor inom ett område för kärnteknisk verksamhet åligger anläggningens innehavare. Krav härpå uppställs i samband med prövning och meddelande av tillstånd enligt atomenergilagen och regleras närmare i de villkor som ges för verksamhe- ten.

Beredskapsåtgärder utanför en anläggning regleras i lagen (1960:331, ändrad senast 1981:539) om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. rn. och förordningen (1981:540) om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m.m. Lagen utgör en beredskapslag som skall kunna utnyttjas så snart radioaktiva ämnen — av vad orsak det vara må — sprids eller en överhängande fara föreligger för sådan utspridning från en kärnreaktor eller annan kärnanläggning i riket i sådan mängd att särskilda åtgärder påkallas för att skydda allmänheten. Huvudansvaret för att allmänheten skyddas mot skadlig strålning ligger på länsstyrelsen (1 5).

I län som regeringen bestämmer skall länsstyrelsen som förberedande åtgärder dels upprätta en organisationsplan för de åtgärder som behövs för att skydda allmänheten mot radioaktiva ämnen, dels utse en befattningsha- vare samt en eller flera ställföreträdare för honom med befogenhet att vid behov interimistiskt handla i länsstyrelsens ställe (2 5).

Om det vid en anläggning inträffat en händelse, som påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten, är anläggningsinnehavaren skyldig att genast underrätta den lokala polismyndigheten och länsstyrelsen (3 5).

När en olycka inträffat, har länsstyrelsen eller anläggningsinnehavaren olika befogenheter för att vidta erforderliga skyddsåtgärder. Sålunda får enligt 45 kontrollmätningar och andra undersökningar företas i syfte att utröna radioaktivitetens spridning utan hinder av att intrång därigenom sker i enskilds rätt. Åtgärderna får vidtas efter länsstyrelsens förordnande eller på uppdrag av anläggningens innehavare. När det är påkallat från strålnings- synpunkt, äger länsstyrelsen vidare befogenhet att förelägga dem som uppehåller sig inom området att inte vistas utomhus eller att lämna området eller att förbjuda tillträde till området. Som ett komplement härtill åligger det länsstyrelsen att vid evakuering ordna inkvarterings- och utspisningsfrå- gan för personer som utrymts och att lämna dem annan behövlig hjälp. Länsstyrelsen har vidare befogenhet att dels påbjuda bortförande av levande djur eller livsmedel, dels förordna om inskränkningar i enskildas rätt att faktiskt nyttja eller rättsligt förfoga över egendom. Livsmedel eller annat, som redan blivit förorenat av radioaktivitet, får omhändertas och oskadlig-

göras (5 5).

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet

Härutöver innehåller lagen bestämmelser om tjänsteplikt och förfogande- rätt. Enligt 6 5 omfattar tjänsteplikten personer i åldrarna 18—65 år. Tjänsteplikt förordnas av länsstyrelsen när behovet av arbetskraft för att genomföra behövliga åtgärder inte kan tillgodoses tillräckligt skyndsamt på annat sätt. Det ankommer därefter på polisbefäl som länsstyrelsen bestäm- mer att ombesörja själva uttagningen. I förarbetena till lagen (prop. 1960: 139 s. 56 och 71) understryks att bl. a. möjligheterna att tvångsvis uttaga arbetskraft bör användas som en nödfallsutväg och att särskilt strålkänsliga åldrar inte utsätts för strålfara. Rekvisition av förnödenheter kan avse all slags egendom, såsom mätinstrument, transportmedel eller annat som behövs. I likhet med vad som gäller vid tjänsteplikt förordnar länsstyrelsen att avsedd egendom skall tillhandahållas på polisbefäls anfordran. Den egendom som rekvireras skall anses ha tillhandahållits med nyttjanderätt, om annat inte har särskilt angivits eller framgår av omständigheterna. Kan behovet av arbetskraft eller förnödenheter inte tillgodoses inom det egna länet, får annan länsstyrelse förordna om tjänsteplikt eller rekvisition (7 5). Det åligger också kommunal myndighet att på begäran lämna länsstyrelsen erforderligt bistånd för skyddsåtgärder och, enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen, biträda vid planeringen av skyddsåtgärder (9 5).

Den som ålagts tjänsteplikt eller att tillhandahålla förnödenheter har rätt till ersättning av statsmedel. Samma rätt föreligger även för den som frivilligt varit verksam i skyddsarbete (8 5).

1960 års lag är utformad med sikte på att bemästra olyckor vid stationära kärnanläggningar inom landet. När det gäller andra slag av olyckor tillkommer enligt 13 5 länsstyrelsens befogenheter att ingripa i stället regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Det ankommer också på regeringen att meddela behövliga förordnanden och föreskrifter om beredskap mot sådana olyckor. Regeringen får vidare bestämma att en länsstyrelses åligganden enligt lagen helt eller delvis skall fullgöras av länsstyrelsen i ett annat län. Även i detta fall får regeringen i stället för länsstyrelsen meddela förordnanden och föreskrifter.

Personskadeskydd

För deltagande och annan medverkan i skyddsarbete samt för annan skada än personskada, vilken åsamkats någon som medverkat i skyddsarbete, utgår ersättning av statsmedel enligt 12 5 kungörelsen (1961 :457) om ersättning på grund av medverkan i skyddsarbete vid olyckor i atomanläggningar m. m. Ersättningen utgår med belopp som prövas skäligt med hänsyn till beskaffenheten av det arbete som deltagandet avsett om det pågått i minst två timmar. Ersättning utgår dessutom för resor och uppehälle samt för skada på kläder eller annat som uppkommit (3 och 4 55). Skälig ersättning utgår även för mätinstrument, transportmedel eller annan förnödenhet som tillhanda- hållits för skyddsarbete (5 5). Ersättningsrätt föreligger dock ej för kommun eller anläggningsinnehavare eller för den som utan begäran medverkat i skyddsarbete och denna medverkan måste anses ha varit uppenbart opåkallad. Ersättning utgår inte heller för medverkan i skyddsarbete som väsentligen avsett att skydda den medverkande själv, hans familj eller dern tillhörlig egendom (6 5). Anspråk på ersättning prövas av länsstyrelsen i det

73

74 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

län där skyddsarbetet bedrivits (8 5).

Inträffar beträffande någon som deltar i skyddsarbete sjukdom, bestående nedsättning av arbetsförmågan eller dödsfall utgår ersättning enligt 1 5 lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. Efter regeringens förordnande kan sådan ersättning också utgå till den som frivilligt deltar i verksamhet för att avvärja eller begränsa skada på människor eller egendom eller i miljö. Skadeskyddet handhas av riksförsäkringsverket och de allmänna försäk- ringskassorna (35). Ersättningen regleras i enlighet med bestämmelser i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (10 5).

Enligt 1 5 lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada utgår ersättning av staten även för sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt allmänna olägenheter till följd av skadan. Ersättningen utgår med belopp som skulle ha utgått om den skadade hade rätt till ersättning enligt statens personskadeförsäkring (2 5). Ersättningen för ideell skada beslutas av trygghetsnämnden (4 5).

N ybyggnadsförbud

Till lagstiftningen på beredskapsområdet kan även hänföras vissa bestäm- melser om nybyggnadsförbud i byggnadslagstiftningen. Sålunda får enligt 815 andra stycket byggnadslagen nybyggnad inte ske utan länsstyrelsens medgivande inom område i närheten av kärnreaktor eller annan kärnener- gianläggning, om risk kan antas föreligga för skadlig strålning från anläggningen. Har tillstånd getts att anlägga eller utvidga en kärnreaktor eller annan kärnenergianläggning får länsstyrelsen enligt 82 5 byggnadslagen förordna att bestämmelserna i 81 5 skall tillämpas på motsvarande sätt.

Ibyggnadsstadgan (19591612, omtryckt 1981z873) föreskrivs i 24 5 1 mom. första stycket att ett område med nybyggnadsförbud enligt 82 5 byggnads- lagen skall av länsstyrelsen anges till sina gränser på en karta. Enligt 71 5 4 mom. andra stycket byggnadsstadgan skall byggnadsnämnden tillställa tillsynsmyndigheten de planer som berör anläggning enligt 81 och 82 55 byggnadslagen. Tillsynsmyndigheten kan enligt 72 5 andra stycket byggnads- stadgan föra talan mot beslut av byggnadsnämnd, länsstyrelse eller kammarrätt om nybyggnadstillstånd i närheten av kärnreaktor.

Särskilda tillämpningsanvisningar i fråga om markanvändningen kring kärnkraftverken utarbetas av statens planverk i samarbete med statens kärnkraftinspektion och statens strålskyddsinstitut (planverkets rapport 42/1977 Användning av mark kring kärnkraftverk).

4.2.4 Skadeståndsansvar

Ansvarigheten för skador som uppkommer i samband med driften av kärnkraftsanläggningar (atomanläggningar) regleras i atomansvarighetsla- gen. Denna lag bygger på två internationella konventioner, 1960 års Pariskonvention och 1963 års tilläggskonvention till Pariskonventionen. Båda dessa konventioner har ändrats genom tilläggsprotokoll år 1964. De har dessutom är 1982 reviderats genom två ändringsprotokoll.

I Pariskonventionen regleras atomanläggningsinnehavarens civilrättsliga ansvarighet. Genom tilläggskonventionen införs ett system med supplerande

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet

ersättning av statsmedel vid mycket stora olyckor. I det följande lämnas en redovisning av huvuddragen i Pariskonventionen och tilläggskonventionen, i dessas lydelse efter den företagna revideringen, samt av atomansvarighets- lagen.

Riksdagen har i december 1982 godkänt ändringsprotokollen och antagit de ändringar i atomansvarighetslagen som behövs för att Sverige skall kunna tillträda protokollen (prop. 1981/82:163, LU 1982/83:15). Regeringen har den 27 januari 1983 beslutat ratificera protokollen. Dessa har ännu inte trätt i kraft.

Pariskon ventionen

I Pariskonventionen regleras ansvarigheten för skador som uppkommer genom drift av landbaserade atomanläggningar. Konventionen bygger på fyra grundläggande principer:

l. ansvarigheten skall åvila innehavaren av en atomanläggning oberoende av vållande, dvs. på objektiv grund, '

2. ansvarigheten skall begränsas till viss belopp för varje skadeorsakande händelse,

3. ansvarigheten skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk garanti,

4. ansvarigheten skall kanaliseras till vederbörande anläggningsinnehava- re, dvs. i princip skall ingen annan än denne kunna åläggas ersättningsskyl- dighet.

Pariskonventionen är inte tillämplig på atomolycka som inträffar eller skada som uppkommer i sådan stat som inte har tillträtt konventionen, om inte annat har föreskrivits i lagen i den konventionsstat där den ansvarige innehavarens anläggning ligger (i det följande benämnd ”anläggningssta- ten”) (art.2).

Innehavare av en atomanläggning svarar enligt Pariskonventionen obero- ende av vållande för person- eller egendomsskada orsakad av en atomolycka vid vilken har medverkat atombränsle eller radioaktiv produkt som fanns i hans anläggning eller av atomsubstans som — utan att vara under transport — kom från anläggningen (art. 3.a). Från anläggningsinnehavarens ansvarighet undantas dock skador på s.k. "on-site-property”, dvs. skador på själva anläggningen eller - efter det 1982 års ändringsprotokoll trätt i kraft för svenskt vidkommande — på annan anläggning i dess omedelbara närhet, däri inbegripet annan atomanläggning under uppförande. Undantaget avser även skada på sådan egendom inom anläggningsområdet som används eller var avsedd att användas i förbindelse med atomanläggning inom området (art. 3.a.ii.l). Innehavaren är inte heller ansvarig för skador orsakade av en atomolycka som är en direkt följd av krigshandling eller vissa därmed jämställda handlingar. Han ärinte heller ansvarig för skador orsakade av en atomolycka som är en direkt följd av en allvarlig naturkatastrof av osedvanlig art, om inte annat föreskrivs i anläggningsstatens lag (art. 9).

Innehavarens ansvarighet omfattar också skada i följd av atomolycka under transport av atomsubstans till eller från anläggningen (art.4.a. och b.). Bestämmelserna om innehavarens ansvarighet under transport innebär i huvudsak följande. Vid transport mellan atomanläggningar i konventions-

75

76 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

staterna är den avsändande anläggningsinnehavaren ansvarig till dess ansvarigheten enligt skriftligt avtal mellan avsändare och mottagare övergår på den sistnämnde. Finns inte sådant avtal, övergår ansvarigheten på mottagaren när denne övertar atomsubstansen. Sker transport till mottagare i icke-konventionsstat, upphör avsändarens ansvarighet när atomsubstansen lossas från det transportmedel med vilket substansen har anlänt till den staten. Vid transport till atomanläggning i konventionsstat från avsändare i icke-konventionsstat blir mottagaren ansvarig från det att atomsubstansen lastats på det transportmedel med vilket den sänds från den främmande staten. I sistnämnda fall blir dock mottagaren ansvarig endast om transporten har skett med hans skriftliga samtycke.

Enligt Pariskonventionen skall anläggningsinnehavarens ansvarighet vara begränsad (art. 7.a och b). Ansvarighetsbeloppet för varje olycka skall utgöra 15 milj. särskilda dragningsrätter (ca 120 milj. kr) såsom dessa definieras av Internationella valutafonden och används för dess verksamhet och transaktioner (en särskild dragningsrätt motsvarande den 1 november 1982 ett värde av 7 kr. 92 öre). Konventionsstat kan dock under vissa förutsättningar genom nationell lag fastställa ett lägre belopp, dock lägst 5 milj. särskilda dragningsrätter (ca 40 milj. kr). Ett sådant lägre belopp får fastställas om det behövs av försäkringsmässiga skäl eller om det är sannolikt att de skador som kan uppkomma vid en olycka i en viss anläggning eller till följd av en viss transport blir av ringa omfattning. En stat får alltså fastställa lägre ansvarighetsbelopp med hänsyn till karaktären av en viss atomanlägg- ning eller vissa atomsubstanser och till de sannolika följderna av en olycka som härrör från anläggningen eller substanserna.

Det ansvarighetsbelopp som har fastställts med stöd av konventionen omfattar inte ränta eller rättegångskostnader (art. 7.g).

Ansvarigheten för atomskada kanaliseras till vederbörande anläggnings- innehavare. Anspråk på ersättning för atomskada får sålunda i princip inte riktas mot någon annan än anläggningsinnehavaren eller dennes försäkrings- givare (art. 6.a).

Innehavare av atomanläggning är enligt konventionen i princip inte ansvarig enligt andra bestämmelser än dem som innefattasi konventionen för skada orsakad av atomolycka (art. 6.c.ii).

Anläggningsinnehavaren är skyldig att täcka sin ansvarighet enligt konventionen med försäkring eller annan ekonomisk garanti. Anläggnings- staten bestämmer de närmare villkoren för sådan försäkring eller garanti (art. 10.a).

I den mån annat inte följer av särskilda bestämmelseri konventionen skall frågan om skadeståndets art, form och omfattning avgöras enligt nationell lag (lex fori) (art. 11).

Konventionen innehåller tvingande jurisdiktionsbestämmelser (art. 13.a, b och c). Den innehåller också regler om verkställighet av domar (art. 13.d).

Konventionen och nationell lagstiftning som bygger på den skall tillämpas utan diskriminering med hänsyn till nationalitet, hemvist eller uppehållsort (art. 14. a och c).

Varje konventionsstat får vidta de åtgärder som den finner nödvändiga för att bygga ut konventionens ersättningssystem.

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 77

Tilläggskon ventionen

Tilläggskonventionen syftar till en reglering av frågan om supplerande ersättning av statsmedel vid katastrofolyckor. Den är supplementär i förhållande till Pariskonventionen. Bestämmelserna i Pariskonventionen gäller alltså beträffande ersättningar som utgår enligt tilläggskonventionen med endast de avvikelser som följer av uttryckliga bestämmelser i denna. Tilläggskonventionens konstruktion innebär att skadorna i första hand ersätts av vederbörande anläggningsinnehavare enligt Pariskonventionens regler och att supplerande ersättning av statsmedel utgår bara i den mån ansvarighetsbeloppet enligt Pariskonventionen inte förslår till full ersätt- ning.

Tilläggskonventionen gäller bara beträffande atomolyckor för vars skade- verkningar innehavare av atomanläggning i stat som har tillträtt tilläggskon- ventionen (i det följande benämnd ”Brysselstat”) är ansvarig enligt Pariskonventionen (art. 2. a). En ytterligare förutsättning är att anläggning- en utnyttjas för fredliga ändamål och vid tiden för olyckan fanns upptagen på en förteckning som förs av Belgiens regering enligt vissa regler i konventio- nen.

Konventionen är enligt art. 2.a.ii tillämplig endast beträffande 1. skador som uppkommer i Brysselstat,

2. skador som uppkommer ombord på fartyg eller luftfartyg registrerat i Brysselstat under det att fartyget eller luftfartyget befinner sig på eller över det fria havet,

3. skador som i övrigt uppkommer på eller över det fria havet och drabbar medborgare i Brysselstat, varvid dock skada på fartyg eller luftfartyg ersätts bara om fartyget eller luftfartyget är registrerat i Brysselstat.

Ersättningssystemet enligt tilläggskonventionen innebär i korthet följande. Systemet är indelat i tre steg (art. 3. a och b. samt art. 8). Ersättning utgår i första hand från anläggningsinnehavarens ansvarighetsbelopp, dvs. normalt ur dennes försäkring. Skulle ansvarighetsbeloppet inte räcka för att ge alla skadelidande full ersättning, betalas ersättning av den stat där den skadevållande anläggningen ligger upp till ett sammanlagt belopp på 175 milj. särskilda dragningsrätter (ca 1,4 miljarder kr). Skulle inte heller detta belopp räcka, utgår ersättning enligt tredje steget upp till sammanlagt 300 milj. särskilda dragningsrätter (ca 2,4 miljarder kr.). Enligt tilläggskonven- tionen i dess lydelse före 1982 års ändringar är motsvarande belopp 70 milj. särskilda dragningsrätter (cirka 950 milj. kr) respektive 120 milj. särskilda dragningsrätter (cirka 550 milj. kr). Ersättningar inom detta steg betalas av statsmedel, som skall ställas till förfogande gemensamt av samtliga stater som har tillträtt tilläggskonventionen. Staterna svarar för utbetalda belopp enligt _vissa fördelningsregler som grundas på varje stats bruttonationalprodukt och den sammanlagda effekten hos vederbörande stats atomanläggningar (art. 12. a).

De skadelidande äger i princip rätt till full ersättning. Vad som är att anse som full ersättning bestäms enligt lagen i den stat där rättegången förs (lex fori). Konventionsstaterna får genom nationell lagstiftning fastställa kriterier för ersättningarnas rättvisa fördelning i fall då skadorna totålt överstiger eller

78 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

kan beräknas överstiga 300 milj. särskilda dragningsrätter. Härvid får dock inte göras någon diskriminering som grundas på nationalitet. hemvist eller uppehållsort. Inte heller får olika kriterier tillämpas allteftersom ersättning- arna skall utgå inom första, andra eller tredje steget (art. 8).

Gällande svensk rätt

Ansvarigheten för skada orsakad av atomolycka regleras i atomansvarighets- lagen (1968145, ändrad senast 1982:1275). Som tidigare nämnts grundar sig denna lag på Pariskonventionen och tilläggskonventionen. Atomansvarig— hetslagen överensstämmer därför i fråga om sitt sakliga innehåll i huvudsak med konventionerna. Den följande redogörelsen för gällande svensk rätt begränsas därför till de punkter på vilka konventionerna ger konventions- staterna valfrihet eller på vilka konventionsreglering saknas.

Tillämpningsområde

Atomansvarighetslagen gäller alltid i fråga om atomskador som uppkommer i konventionsstat (eller på eller över det fria havet) och som orsakas av atomolyckor som inträffar i konventionsstat (eller på eller över det fria havet). I fråga om sådana olyckor som lagen är tillämplig på, dvs. atomolyckor i konventionsstat eller på eller över det fria havet, gäller i övrigt olika bestämmelser beroende på om atomanläggningen är belägen i Sverige eller i utlandet. I fråga om ansvarighet för innehavare av atomanläggning i Sverige är lagen tillämplig på atomskada som har uppkommit i annan stat än konventionsstat endast om olyckan har inträffat i Sverige. I fråga om ansvarighet för innehavare av atomanläggning i utlandet gäller beträffande ansvarighetens utsträckning i rummet vad som föreskrivs i anläggningssta- tens lag.

Ansvar

I överensstämmelse med Pariskonventionens artiklar 3 och 9 fastslås i 11 5 principen om objektivt ansvar för anläggningsinnehavaren. Ersättning utgår således enligt atomansvarighetslagen även om atomanläggningens innehava- re inte är vållande till skadan. Innehavare av atomanläggning i Sverige är dock inte ansvarig enligt atomansvarighetslagen i anledning av atomolycka som är en direkt följd av krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror eller som har orsakats av allvarlig naturkatastrof av osedvanlig art. För innehavare av atomanläggning i annan konventionsstat föreligger i sådana fall ansvarighet endast om anläggnings- statens lag föreskriver det.

Innehavare svarar inte enligt atomansvarighetslagen för skada på atom- anläggningen eller på annan atomanläggning i dess omedelbara närhet eller— efter ikraftträdandet av ändringsprotokollet för Sveriges del — på egendom som vid tiden för atomolyckan fanns inom anläggningsområdet och används eller var avsedd att användas i förbindelse med en atomanläggning inom området, s. k. on-site-property (12 5 första stycket).

Enligt Pariskonventionen i dess ursprungliga lydelse omfattade anlägg-

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 79

ningsinnehavarens ansvarighet vid transportolyckor inte skada på transport- medel, om inte annat föreskrivs i anläggningsstatens lag (art. 3 a.ii.2). Genom ändringsprotokollet har undantaget för skador på transportmedel upphävts. Under en övergångstid, som troligen kommer att omfatta många år, kommer dock konventionen att gälla i dess äldre lydelse i förhållande till vissa konventionsstater. Sverige har redan år 1968 utnyttjat möjligheten att låta anläggningsinnehavarens ansvarighet omfatta även skada på transport- - medlet.

I 14 5 finns regler om s. k. kanalisation av ansvarigheten till anläggnings- innehavaren, dvs. upphävande av skadeståndsansvar enligt andra regler än atomansvarighetslagen.

Ansvarighetsbelopp

Ansvarigheten för atomskada skall enligt Pariskonventionen begränsas till visst belopp för varje skadeorsakande händelse (art. 7). För innehavare av atomanläggning i Sverige är ansvarigheten enligt atomansvarighetslagen begränsad till 500 milj. kronor för varje atomolycka och detta belopp skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Såvitt gäller en anläggning enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran är ansvarigheten begränsad till 100 milj. kronor för varje olycka. Detsamma gäller i fråga om atomolycka som uppkommer under transport av sådant uran. För innehavare av atomanläggning i utlandet bestäms ansva- righetsbeloppet enligt anläggningsstatens lag. I fråga om atomolycka som inträffar under transport av atomsubstans avser anläggningsinnehavarens ansvarighet enligt atomansvarighetslagen för andra skador än skada på transportmedlet inte i något fall ett lägre sammanlagt belopp än 100 milj. kronor. De belopp som nu nämnts innefattar inte ränta eller ersättning för rättegångskostnader (17 5).

Om det ansvarighetsbelopp som gäller för vederbörande anläggningsinne- havare inte förslår för att alla skadelidande skall få full ersättning, nedsätts deras ersättningar och därpå belöpande ränta proportionellt. Kan det efter inträffad olycka befaras att sådan nedsättning fordras, får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer förordna att ersättning tills vidare skall utgå endast med viss kvotdel (195).

Regressrätt

Anläggningsinnehavares regressrätt, dvs. rätt att av annan kräva åter vad han utgivit enligt atomansvarighetslagen eller motsvarande lagstiftning i annan konventionsstat, är starkt begränsad. Regressrätt föreligger sålunda endast mot fysisk person som har orsakat skadan uppsåtligen och mot den som genom skriftligt avtal med anläggningsinnehavaren uttryckligen har åtagit sig att svara för skadan (20 5).

80 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

Preskription m. m.

I 21 5 finns särskilda preskriptionsbestämmelser. Ersättningsanspråk mot innehavare av atomanläggning eller mot den som har meddelat försäkring mot hans ansvarighet preskriberas, om inte vederbörande anmäler sitt anspråk inom tre år från den dag då han fick eller med iakttagande av skälig aktsamhet hade bort få kännedom om att han lidit skada som medför rätt till ersättning enligt atomansvarighetslagen och om den för skadan ansvarige.

Talan om ersättning skall väckas mot innehavaren eller dennes försäk- ringsgivare inom tio år från den dag då atomolyckan inträffade. Har skadan orsakats av atomsubstans som har tillgripits olovligen, förlorats eller övergivits utan att åter ha tillvaratagits, får talan dock inte väckas efter det att tjugo år har förflutit från dagen för tillgreppet, förlusten eller övergivan- det.

Försäkringsplikt

Bestämmelser om obligatorisk ansvarsförsäkring finns i 22—27 55. Innehava- re av atomanläggning i Sverige skall teckna och vidmakthålla försäkring för att täcka sin ansvarighet för atomskada enligt atomansvarighetslagen eller motsvarande lagstiftning i annan konventionsstat. Försäkringen skall täcka ansvarigheten intill det ansvarighetsbelopp som gäller för vederbörande anläggningsinnehavare. Försäkringen skall godkännas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer (22 5 första stycket).

Skyldighet att ha försäkring enligt atomansvarighetslagen är straffsanktio- nerad (40 5).

Den skadelidande har rätt att få ut ersättning direkt av försäkringsgivaren (24 5).

I 25 5 finns vissa bestämmelser som begränsar försäkringsgivarens rätt att säga upp försäkringsavtalet. Vidare gäller att försäkringsgivaren i princip inte får till befrielse från ansvarighet mot den skadelidande åberopa omständighet som beror av annan än denne.

Försäkringsplikt åvilar inte staten. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan från försäkringsplikten befria innehavare av atomanläggning som ställer betryggande säkerhet för sina förpliktelser enligt atomansvarighetslagen och motsvarande lagstiftningi annan konventionsstat samt visar att han på tillfredsställande sätt har sörjt för reglering av uppkommande skador. I sådant fall har vad som föreskrivs i lagen om försäkring motsvarande tillämpning i fråga om dylik säkerhet (27 5).

Ersättning av statsmedel

I 28—35 55 finns bestämmelser om ersättning av statsmedel för atomska- da.

Enligt 28 5 har svenska staten subsidiärt ansvar för den ersättningsskyl- dighet som åvilar innehavare av en svensk atomanläggning. Om sålunda den som enligt atomansvarighetslagen eller motsvarande lagstiftning i annan konventionsstat är berättigad till ersättning av innehavare av atomanlägg- ning i Sverige visar att han inte har kunnat få ut ersättningen av

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 81

anläggningsinnehavarens försäkringsgivare, utges ersättningen av staten. Sådan ersättning utgår inte med högre belopp än som svarar mot det ansvarighetsbelopp som gäller för anläggningsinnehavaren.

Atomansvarighetslagen innehåller också bestämmelser om ersättning av statsmedel vid vissa katastrofolyckor (29—31 a 55). Dessa bestämmelser grundas på tilläggskonventionen. Det sammanlagda beloppet av de ersätt- ningar som skall utges till följd av en atomolycka är för närvarande enligt tilläggskonventionen i dess ursprungliga lydelse 120 milj. särskilda drag- ningsrätter (cirka 950 milj. kr). När 1982 års ändringsprotokoll träderi kraft höjs detta belopp till 300 milj. särskilda dragningsrätter (ca 2,4 miljarder kronor).

För det fall att anläggningsinnehavarens ansvarighetsbelopp och i före- kommande fall vad som utgår enligt tilläggskonventionen inte är tillräckligt för att ge full ersättning till de skadelidande ges i 31 a 5 bestämmelser om ytterligare ersättning av statsmedel. Denna rätt till ersättning är begränsad till atomskador som innehavaren av en atomanläggning i Sverige är ansvarig för och avser skador som uppkommit i Sverige, Danmark, Finland och Norge. Med sådana skador jämställs skador som uppkommit på ett fartyg eller luftfartyg som är registrerat i något av de nordiska länderna eller på annat ställe, om skadorna har tillfogats en svensk medborgare eller en svensk juridisk person. Sådan ersättning utgår också för skada i annan stat som har tillträtt konventionen i samma mån som ersättning i denna stat skulle utgå för atomskada som uppkommer i Sverige. De sammanlagda ersättningsbelop- pen är i dessa fall begränsade till 3 miljarder kronor (31 a 5 tredje stycket).

Vid en atomolycka kan genom radioaktiv strålning uppkomma skador som visar sig först lång tid efter olyckan, s. k. sena skador. Bestämmelser om ersättning av statsmedel för sena skador ges i 32 5. Denna paragraf är tillämplig på atomskada som har uppkommit i Sverige till följd av atomolycka för vars skadeverkningar innehavare av atomanläggning i Sverige är ansvarig. Ersättning av statsmedel utgår för skada som har yppats först efter det att anläggningsinnehavarens ansvarighet har preskriberats, dvs. efter det att preskriptionstiden på tio eller i vissa fall tjugo år har gått ut, men inom trettio år från dagen för olyckan. Beträffande ersättningsskyldigheten för sena skador gäller samma korttidspreskription på tre år som för atomskadori allmänhet. .

Skulle begränsningen av anläggningsinnehavares ansvarighetsbelopp leda till att de skadelidande inte får ut full ersättning och ersättning av statsmedel enligt atomansvarighetslagens tidigare bestämmelser inte förslår fullt ut för uppkommen skada, bereds gottgörelse av statsmedel enligt grunder som fastställs av riksdagen i särskild lag (33 5).

Övriga författningar rn. m.

I två kungörelser (1969:439 och 1970:264) om ersättning av statsmedel vid vissa atomolyckor har förordnats att intill dess Danmark och Norge blivit bundna av 1963 års tilläggskonvention till Pariskonventionen särskilt angiven ersättning av statsmedel utgår för skada i följd av atomolycka i atomreak— toranläggningarna i Simpevarp och Ringhals. Kungörelserna torde numera

6

82 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

ha betydelse endast när det gäller reglering av eventuella ”sena skador” som kan ha uppkommit före dessa länders tillträde till tilläggskonventionen.

Särskilda ersättningsbestämmelser beträffande atomfartyg gavs tidigare genom lagen (1963:158) om ersättning för skada i följd av atomfartygs drift. Lagen gällde ursprungligen t. o. m. den 31 december 1965, men giltighets- tiden förlängdes i olika omgångar till utgången av år 1979. Eftersom lagen inte ansetts fylla något praktiskt behov har någon ytterligare förlängning inte skett.

4.3 Tillämpningen av bestämmelserna om säkerhet och beredskapsplanering

4.3.1 Anläggande och drift av kärnkraftverk m. m.

Prövning av tillstånd

I ansökan om tillstånd för uppförande, innehav och drift av ett kärnkraftverk eller annan kärnteknisk anläggning, t. ex. forskningsreaktor, bränslefabrik och förvaringsanläggning, lämnar anläggningsägaren en beskrivning av förläggningsplatsen och av anläggningen och dess påverkan på omgivningen i olika driftsituationer. Anläggningsägaren presenterar också en preliminär säkerhetsrapport, vanligtvis benämnd PSAR. Rapporten beskriver detalje- rat det säkerhetstänkande som ligger till grund för anläggningens utform- ning, förhållandena på förläggningsplatsen samt anläggningens preliminära utformning och funktion. Särskild vikt läggs vid beskrivningen av säkerhets- system och konsekvenserna av tänkta haverier.

Vid tillståndsprövningen, som sker efter en omfattande remissbehandling, bedömer statens kärnkraftinspektion — efter prövning av tillståndsansökan och en översiktlig granskning av PSAR — anläggningen ur säkerhetssynpunkt och uppställer allmänna tekniska villkor för anläggningens uppförande. Statens strålskyddsinstitut prövar ärendet från strålskyddssynpunkt och uppställer villkor för strålskyddet inom anläggningen och för utsläpp av aktivitet i luft och vatten.

Tillstånd enligt atomenergilagen att uppföra, inneha och driva en kärnteknisk anläggning samt i förekommande fall ta befattning med kärnämne eller använt kärnbränsle lämnas därefter av regeringen. De villkor som tillsynsmyndigheterna uppställt tas in i tillståndet tillsammans med andra erforderliga villkor av allmän art. Regeringen uppdrar samtidigt åt kärnkraftinspektionen att som tillsynsmyndighet uppställa de ytterligare villkor som behövs från säkerhetssynpunkt för anläggningens uppförande och drift. .

Sedan tillstånd lämnats fortsätter såväl kärnkraftinspektionen som strål- skyddsinstitutet granskningen av PSAR. Myndigheterna bedömer hur anläggningen kommer att uppfylla gällande säkerhetskrav. Därefter ges medgivande till uppförande tillsammans med erforderliga villkor. Samtidigt ges föreskrifter om den redovisning som under byggandet skall ges in till kärnkraftinspektionen. Strålskyddsinstitutet granskar rapporten ur strål- skyddsynpunkt och lämnar sina anvisningar för arbetet.

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 83

Uppförande och idrifttagning

Under hela uppförandeskedet ges tillsynsmyndigheterna fortlöpande infor- mation om frågor inom respektive tillsynsområde. För vissa komponenter och system i kärnkraftverk av stor säkerhetsmässig betydelse kan föreskrivas om speciell redovisning innan dessa får monteras.

S. k. safeguardsredovisning, dvs. beskrivning av anläggningen, bränsle- konstruktion, mängden kärnämnen och bokföringsrutiner härför m.m., skall normalt lämnas till kärnkraftinspektionen minst åtta månader före planerad laddning.

De villkor som föreskrivits i regeringens tillstånd enligt atomenergilagen innebär, som framgått av det föregående, att anläggningens konstruktion och uppförande blir föremål för en ingående och kontinuerlig övervakning från myndigheternas sida. Uppförande av en anläggning får således inte påbörjas förrän kärnkraftinspektionen godkänt organisation och program för att säkerställa kvalitet och funktion hos anläggningen och kärnkraftinspektio- nen och strålskyddsinstitutet skall hållas fortlöpande underrättade om konstruktion och uppförande.

Under uppförandet av anläggningen utarbetar tillståndshavaren en slutlig säkerhetsrapport, vanligen benämnd FSAR. Rapporten granskas av tillsyns- myndigheterna. Kärnkraftinspektionen kontrollerar utförandet mot gällan- de säkerhetskrav och gör behövliga kontroller av beräkningar och analyser. Strålskyddsinstitutet granskar det slutliga utförandet ur strålskyddssyn- punkt. Anläggningen får inte tas i drift förrän den har blivit slutligt godkänd av dessa myndigheter.

Efter hand som anläggningen färdigställs, driftsätts och provas olika komponenter och system. Innan bränsle tillförs reaktorn genomförs en omfattande icke-nukleär provdrift, först med kalla system, sedan varma upp till fullt tryck och full temperatur för att så långt möjligt efterlikna och verifiera funktion och samfunktion av systemen vid normala driftförhållan- den. Resultatet av denna provdrift sammanställs och redovisas till kärnkraft- inspektionen.

När anläggningen är färdigställd och resultaten av icke-nukleär provdrift redovisats, kan tillsynsmyndigheterna på basis av den slutliga säkerhetsrap- porten (FSAR), provningSresultat och genomförda kontroller och inspek- tioner ta ställning till frågan om slutligt godkännande av anläggningen för laddning av bränsle och nukleär driftsättning.

För att tillföra reaktorn bränsle krävs som tidigare nämnts, särskilt tillstånd enligt villkorslagen. Denna lag uppställer krav på att det bränsle, som används vid reaktorns drift, kan tas om hand.

Om tillsynsmyndigheterna godkänner anläggningen och ingiven redovis- ning samt regeringen lämnat tillstånd enligt villkorslagen kan bränsle tillföras reaktorn och nukleär provdrift påbörjas. Denna sker i etapper enligt ett i FSAR redovisat program. Provdriften börjar vid låg effekt (några få procent). Effekten ökas därefter etappvis till cirka 20 %, 60 % och slutligen till 100 %.

Tillsynsmyndigheterna ger som regel tillstånd för endast en etapp i taget. Resultaten från provdriften i en etapp skall sammanställas och redovisas samt granskas innan tillstånd för följande etapp lämnas. Efter redovisning av

84 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

sista etappen i provprogrammet kan tillstånd för s.k. rutinmässig drift lämnas.

Under uppförandetidens slutfas och provdriftfaserna är anläggningen föremål för ökade kontroller och inspektioner från tillsynsmyndigheternas sida.

Rutinmässig drift, rapportering

Vid meddelande av tillstånd för rutinmässig drift fastlägger kärnkraftinspek- tionen de villkor, som skall gälla för den fortsatta driften. Viktigast av dessa är vad som kallas ”Säkerhetstekniska föreskrifter” (STF). Föreskrifterna, som är specifika för varje kärnkraftblock, innehåller tekniska villkor och begränsningar för driften, bemanningskrav, föreskrifter om periodiska provningar och kontroller samt administrativa föreskrifter om organisation för drift, handläggning av säkerhetsfrågor, underhåll och rapportering till myndigheter.

Strålskyddsinstitutet fastlägger föreskrifter för strålskydd avseende perso- nal, utsläppsbegränsningar och omgivningsundersökningar.

Under den rutinmässiga driften sker regelbunden rapportering till tillsynsmyndigheterna. Rapporteringen sker dygnsvis till kärnkraftinspektio- nen om anläggningens driftläge och produktion. Strålskyddsinstitutet erhåller månadsvis och kvartalsvis rapportering om strålnings- och aktivi- tetsövervakningen i och omkring anläggningen. Rapportering av anläggning- ens drift och underhåll sker årsvis till båda tillsynsmyndigheterna. Redovis- ning av det klyvbara materialet samt rapportering av vissa händelser sker enligt meddelade generella föreskrifter till kärnkraftinspektionen. Vidare sker till inspektionen särskild rapportering av inträffade händelser och av förhållanden som har säkerhetsmässig betydelse. Till strålskyddsinstitutet rapporteras om utsläppen börjar öka utöver fastlagda värden för utsläpps- takten eller om onormal exponering av personal förekommit inom anlägg- ningen eller annan händelse av betydelse ur strålskyddssynpunkt inträf- fat.

Tillsynsmyndigheterna följer den rutinmässiga driften genom erhållen rapportering och genom inspektioner på platsen.

Provning av vitala anläggningsdelar Som villkor för meddelade tillstånd till uppförande och drift av kärnkraftverk

- meddelar kärnkraftinspektionen förelägganden rörande säkerheten hos tryckbärande komponenter, tryckkärl. I dessa förelägganden, som bl. a. baserar sig på svenska och utländska normer, uppställs krav på kvalitetssäk- ring, egenskaper, konstruktion, kontroll och provningar.

En omfattande provning av tryckkärl, rörledningar och lyftanordningar sker även enligt föreskrifter som utfärdas av arbetarskyddsstyrelsen. Dessa föreskrifter gäller för all industriell verksamhet i landet och är en grundval för kärnkraftinspektionens förelägganden vad gäller dessa anläggningar. Här- utöver uppställer inspektionen vissa tilläggskrav.

Provningsverksamhet avseende tryckbärande komponenter till kärnkraft- verken sker vid en särskild kärnkraftavdelning inom riksprovplatsen för tryckkärl, AB Statens Anläggningsprovning. Till grund för provningen ligger detaljerade kontrollplaner som enligt riktlinjer i kärnkraftinspektionens

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 85

förelägganden skall upprättas av beställaren eller tillverkaren. Kontrollpla- ner finns således för konstruktion, tillverkning och montage samt för återkommande provning och besiktning. Provningsunderlag i form av kontrollplaner, specifikationer för provning och godkännande samt resultat från provningarna skall granskas för godkännande av riksprovplatsen. Genomförandet av vissa provningar skall helt eller delvis övervakas av riksprovplatsen och viss viktigare provning utförs av riksprovplatsen. För de viktigaste komponenterna, t. ex. reaktorkärl, är provningen avsevärt mer omfattande än för konventionella tryckkärl.

Lyftanordningar, hissar och viss elektrisk utrustning är föremål för officiell prövning av riksprovplats. Vidare har anläggningsägaren att som föreskriven egenkontroll utföra omfattande provning och funktionskontroll av utrust- ning som är av betydelse för säkerheten i övrigt, såsom utrustning för el—försörjning, instrument och reglerutrustning, olika kylsystem, ventila- tionssystem o. d.

Annan kontrollverksamhet utförs härutöver av tillverkaren som ett krav från anläggningsägaren. Den har som mål att säkerställa kvalitet så att tillgängligheten blir god.

Närmare om strålskydd och säkerhet vid kärnkraftverk

Kontrollen av stråldoser sker på olika sätt, dels genom direktmätning på personer som arbetar i utrymmen där strålning kan förekomma, dels genom mätning av de radioaktiva utsläppen. Vissa kontroller görs också av aktivitet i luft, vatten, mark och födoämnen i omgivningen kring kärnkraftsanlägg- ningen.

Alla som arbetar med strålning vid s. k. yrkesmässig exponering får sina stråldoser kontrollerade regelbundet enligt de villkor som uppställs av strålskyddsinstitutet. Stråldoserna får vid bestrålning av hela kroppen ej överskrida 50 mSv/år (mSv = milli Sievert; 1 Sievert = 100 rem) och för andra än yrkesarbetare ej överskrida 5 mSv/år.

Stråldoser till mest utsatt (bestrålad) grupp bland allmänheten i omgiv- ningen får inte överstiga 5 mSv/år. Eftersom stråldoser kan erhållas också från andra källor än kärnkraftverken har de nordiska strålskyddsmyndighe- terna föreslagit en gräns på 0,5 mSv/år för utsatta grupper. Målsättningen enligt de svenska bestämmelserna är att de individuella stråldoserna i kraftstationernas närhet inte skall överstiga 0,1 mSv/år.

Genom de uppställda dosgränserna kan gränsen för utsläpp vid kraftverk beräknas. Denna beräkning är komplicerad och kan skilja från anläggning till anläggning beroende på befolkningsstruktur, klimat o. d. Tillåtna utsläpp kan därför variera från olika anläggningar.

Vid mätningar av strålningsnivåer i omgivningen, vilka företas av strålskyddsinstitutet och kraftproducenten, mäts strålningen i luft och radioaktiviteten i jord, vatten och näringsämnen. Resultatet av de mätning- ar, som utförs av kraftproducenten skall bokföras och rapporteras till strålskyddsinstitutet. Rapportering av mätningar av de radioaktiva utsläppen skall ske till strålskyddsinstitutet bl. a. kvartalsvis av alla utsläpp, som har förevarit i luft och vatten, dels utsläpp som sker i en högfe takt än vad man normalt kan förvänta sig. Detta kan ske på grund av ökat läckage från bränslet eller någon annan störning har inträffat i normaldriften. Rapporte-

86 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

ring till strålskyddsinstitutet av sådana utsläpp skall ske enligt de föreskrifter som har getts av institutet och som i korthet innebär att tidsrymden inom vilken rapportering skall ske är kortare ju mera utsläppstakten avviker från det normala. Därigenom ges en garanti att inte otillfredsställande utsläpps- förhållanden skall få fortsätta utan strålskyddsinstitutets kännedom. Är utsläppstakten för hög kan reaktorn behöva stängas av.

För att förhindra okontrollerade utsläpp av radioaktiva ämnen uppställs för kärnkraftverk omfattande säkerhetskrav. Dessa krav indelas i dels grundläggande säkerhetskrav, dels speciella säkerhetskrav.

De grundläggande säkerhetskraven bygger på vad som brukar kallas "försvar på djupet” (defence in depth). De innebär att säkerheten inte får bero på enbart särskilda säkerhetssystem utan måste vara ”inbyggd" i själva anläggningen genom dess utformning, kvalitet och funktion av ett stort antal komponenter och system. De grundläggande kraven kan indelas i — kvalitetssäkring, — inbyggda säkerhetsegenskaper,

— haveriförhindrande säkerhetssystem, — konsekvenslindrande och utsläppsbegränsande säkerhetssystem,

— övertalighet (redundans), skilda system (diversifiering) och fysisk sepa- rering, — skydd mot yttre påverkan och sabotage.

Kvalitetssäkring, som omfattar konstruktion, byggnad, drift och underhåll, har berörts tidigare i detta avsnitt. Till denna grupp av åtgärder kan även räknas val och utbildning av driftpersonal.

Inbyggd säkerhet avser främst själva reaktorn och innebär sådan utformning av reaktorhärden att effekthöjning på grund av vissa störningar begränsas i mesta möjliga mån.

Haveriförebyggande system avser kontroll- och styrsystem som har till uppgift att vid avvikelser eller störningar automatiskt återföra reaktorn till stabilt driftläge eller stänga av reaktorn.

Konsekvenslindrande och utsläppsbegränsande system har till uppgift att vid felfunktioner eller haverier dels ställa av reaktorn, dels kyla reaktorhär- den, dels förhindra läckage till omgivningen av radioaktiva ämnen (inneslut- nings-, isolerings- och filtersystem).

Kravet på övertalighet eller redundans innebär att varje skydds- och säkerhetsfunktion måste ombesörjas med minst två delsystem. På så sätt säkerställs funktionen även om en enstaka komponent inte fungerar. Härtill kommer kravet att delsystemen för en viss funktion skall vara fysiskt separerade för att inte en händelse som påverkar ett delsystem, t. ex. brand, skall äventyra säkerhetsfunktionen. För att ytterligare höja tillförlitligheten strävar man efter att delsystem för en viss funktion skall bygga på skilda tekniska principer (diversifiering).

Säkerheten mot okontrollerade utsläpp bygger också på flera i anlägg- ningen inbyggda barriärer. Man brukar tala om fyra sådana barriärer. Den första barriären utgörs av bränslekutsarna, som är ett keramiskt material med god förmåga att binda huvuddelen av klyvningsprodukterna. Först vid överhettning eller smältning frigörs en större andel. Den andra barriären, bränslekapslingen, utgörs av helt tillslutna rör av en zirkoniumlegering, i

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 87.

vilka urankutsarna är inneslutna. Som den tredje barriären räknas reaktor- tanken med anslutande rör av stål. Den fjärde barriären slutligen utgörs av den s. k. reaktorinneslutningen, dvs. den täta och trycksäkra byggnad av stål eller förspänd betong, som omger reaktorn och vissa tillhörande system. Inneslutningen är dimensionerad för att tåla det tryck och den temperatur, som uppstår om större mängder kylmedel skulle läcka ut och förångas. De rör, som passerar genom inneslutningsväggen, tillsluts gentemot omgivning- en i sådant fall med dubbla automatiska ventiler.

De angivna grundläggande säkerhetskraven omsätts i praktiken i mera detaljerade specifika säkerhetskrav. Dessa krav uppställs av tillsynsmyndig- heterna. Flera av kraven grundas på egna och andras erfarenheter samt på såväl nationella som internationella standards och föreskrifter.

Säkerhetshöjande åtgärder efter idrifttagning

Säkerhetshö j ande åtgärder vid kärnkraftanläggningarna vidtas fortlöpande i takt med den alltmera ökade insikten om de omfattande konsekvenser som en svår olycka kan få, samt ökade kunskaper i Sverige och utomlands från driften av kärnkraftverk och analyser av dessa erfarenheter. Som en följd härav har efterhand ställts allt högre säkerhetskrav på nytillkommande anläggningar. På redan uppförda kraftverk har genomförts förhållandevis omfattande säkerhetshöjande åtgärder och ytterligare sådana förbereds. Några exempel på säkerhetshöjande åtgärder som genomförts redovisas nedan i tabell 4.1.

Tabell 4.1 Exempel på mera omfattande säkerhetshöjande åtgärder vid svenska reaktorer.

Anläggning Åtgärd År

Ringhals ] Separation av pumpar för härdnödkylning 1971 Alla kokar- Ändring i strilmunstycken för härdnödkyl- 1974 reaktorer ning

Ringhals 1—2 Förbättring av vattenintag för resteffektkyl- 1975 ning Alla kokar- Ändring av vattenintag för härdnödkylning 1977 reaktorer

Alla kokar- Förstärkningsåtgärder på inneslutningsbas- 1978 reaktorer säng

Alla tryckvatten- Utbyte av värmeisolering på härdnödkylsys- 1979— reaktorer tem

Oskarshamn 1 Införande av reservsystem för el-matning 1979—

Alla kokar- Utbyte av komponenter för förbättrad miljö- 1979— reaktorer tålighet i haverisituationer

Ringhals 2, Utbyte till spegelisolering i vissa rörsystem 1978—82 3 och 4

Barsebäck 1 Utsläppsbegränsande åtgärder (filteranlägg- 1983—85 och 2 ning)

88 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

Enligt riksdagens beslut (prop. 1980/81:90, NU 1980/81:60, rskr 1980/ 811381) skall vidare upprättas ett program som syftar till att varje kärnkraftblock i Sverige skall om möjligt under sin tekniska livslängd genomgå minst tre fullständiga säkerhetsgranskningar. En sådan granskning kommer således att ske vart åttonde till tionde år.

4.3.2 Materialkontroll Kontroll av internationella kontrollorganet IAEA m. m.

Kontrollen av klyvbart material i Sverige regleras, som berörts i avsnitt 4.2.2, av de åtaganden som Sverige gjort i olika internationella överenskommelser. Grunden i det nuvarande svenska kontrollsystemet utgörs av kontrollavtalet mellan Sverige och IAEA, vilket träffats i anslutning till icke-spridningsför- draget, och de bilagor som ingår i detta avtal. Dessutom har Sverige i avtal med de länder som levererar viktiga komponenter till det svenska kärnenergiprogrammet (t. ex. uran till reaktorbränsle) gjort vissa åtaganden om fredlig användning. Det gäller främst USA, Canada och Australien.

Kontrollen enligt icke-spridningsfördraget (artikel III:1) har till syfte att garantera att klyvbart material, som införs till Sverige, hanteras eller förvaras här eller utförs ur landet, inte används för tillverkning av kärnladdningar eller på annat sätt som står i strid med gjorda åtaganden eller överenskom- melser.

Omfattningen av IAEA:s kontrollverksamhet bestäms i allmänhet med hänsyn till den kärnverksamhet som bedrivs i ifrågavarande land och regleras i avtalet mellan IAEA och medlemsstaten. IAEA har därvid tillförsäkrats rätt att via ett informations- och rapporteringssystem få aktuella uppgifter om vilken mängd och sammansättning klyvbart material som finns i anläggningar samt om de kvantiteter som tas emot eller avsänds till och från respektive anläggningar. Dessutom skall IAEA i förväg informeras om förestående internationella transporter. IAEA utför också, på plats, inspektioner av det klyvbara materialet med de tekniskt inriktade kontroller man anser erfordras. Samordningen av IAEA:s verksamhet sker i Sverige hos statens kärnkraftinspektion.

Frågor om kontroll av bl. a. bränsleleveranser tas upp i de överenskom- melser som träffas mellan leverantörs- och mottagarlandet. Sålunda skall t. ex. material med olika ursprungsbeteckning hållas åtskilt. Innan sådant material får föras ut ur Sverige skall leverantörslandets medgivande inhämtas. En redovisning av allt levererat material med angivande av bl. a. förflyttningar skall årligen tillställas leverantörslandet. Kärnkraftinspektio- nen svarar för att de åtaganden Sverige gjort i de bilaterala avtalen uppfylls. För detta ändamål har särskilda tillämpningsöverenskommelser triffats mellan inspektionen och motsvarande kontrollmyndighet i leverantörslan- det.

Kontroll av statens kärnkraftinspektion

Kärnkraftinspektionens föreskrifter om kontroll av klyvbart material testår dels av en administrativ del, vilken är tillämplig för samtliga kärnenergian- läggningar och lokaler som handhar klyvbart material, dels av en tekniskt

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet

relaterad anläggningsdel, vilken är specifik för en viss anläggning eller typ av anläggning.

I den allmänna delen regleras en rad administrativa funktioner i kontrollsystemet.

En bärande princip i kontrollsystemet är att kärnkraftinspektionen från varje anläggning skall erhålla tillräcklig information för att ha aktuell kännedom om innehav av klyvbart material och tungt vatten vid anläggning- en. Kontrollen sker genom registrering av allt klyvbart material och tungt vatten samt av varje förändring i inventariet. Bokföring och redovisning skall ske separat för uran, plutonium, torium och tungt vatten, materialets ursprungsland samt för uran även anrikning (halt av isotopen U-235 alternativt U-233).

I enlighet med de bilaterala avtal Sverige ingått måste material med olika ursprungsland hållas fysiskt åtskilt och sådan material får inte blandas utan kärnkraftinspektionens förhandstillstånd. Genomförda blandningar skall rapporteras till inspektionen.

I en reaktoranläggning skall hantering av stavar i bränslepatroner redovisas till kärnkraftinspektionen. Eftersom utbyte av stavar ofta innebär att bränsleknippen demonteras, skall detta också förhandsanmälas till inspektionen.

Efter det att en anläggningsinnehavare genomfört en fysisk inventering skall resultatet av denna redovisas till kärnkraftinspektionen. I redovisning- en ingår inventarielistor.

Ansökan om att få utföra klyvbart material skall inges till kärnkraftin- spektionen som med eget yttrande överlämnar handlingarna i ärendet till regeringen. Kontrollföreskrifternas administrativa del avser den information om materialet m. ni. som ansökan skall innehålla för att tillstånd för export skall kunna meddelas.

För den redovisning som anläggningsinnehavarna ålagts finns utarbetat dels rutiner, dels ett system av formulär. De grundläggande kraven inklusive tidsgränser för redovisning och rapportering samt användningsanvisningar för förekommande formulär finns i kontrollsystemets administrativa del.

För att den kontroll (inspektioner m. ni.), som kärnkraftinspektionen gör av det klyvbara materialet på anläggningarna, skall kunna utföras effektivt krävs att anläggningsinnehavarna informerar inspektionen om sin planering av sådana aktivteter som ingåri kontrollsystemet. Det kan t. ex. gälla fysisk inventering eller avsändande respektive mottagande av klyvbart material.

IAEA utför, i samarbete med kärnkraftinspektionen, ett stort antal inspektione'ri Sverige. Vid dessa inspektioner har IAEA rätt till viss hjälp att hantera klyvbart material, kontorsservice m. m. Omfattningen av skyldig- heten att lämna sådant bistånd vid anläggningen anges i den administrativa delen.

Reglerna i kontrollföreskrifternas anläggningsrelaterade delar är mer tekniskt inriktade än de som presenteras i den allmänna delen. De anläggningsrelaterade delarna är utformade med hänsyn till anläggningarnas olika funktioner i kärnbränslecykeln.

Enligt de tekniska kontrollkraven skall bl. a. mättekniska systern tas fram för bestämning av kvantiteter klyvbart material i icke-kapslat material. I mätsystemen ingår bl. a. metoder för bestämning av nettovikt, det klyvbara

89

90 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

materialets halt av uran, plutonium och torium samt uranets anrikning. Mätsystemens noggrannhet skall utvärderas. Baserat på de mätmetoder som tillämpas kan de många 'olika fysiska och kemiska materialformer som förekommer sammanföras i materialkategorier.

För en anläggning där endast kapslat material hanteras, t. ex. ett kärnkraftverk, ingår indirekta mätmetoder i kontrollsystemet. Dessa används t. ex. för att fastställa de uranförluster samt den produktion av plutonium som uppstår vid bestrålning i reaktorn. Även dessa indirekta mätmetoders noggrannhet skall utvärderas. I fråga om en reaktoranläggning gäller också att tekniska anordningar skall finnas för att identifiering av allt kärnbränsle skall kunna ske.

Efter bearbetning eller annan hantering av klyvbart material kan vissa mängder avfall, t. ex. avfallsvätskor, erhållas. I en del av sådant avfall kan det klyvbara materialet inte återvinnas. För respektive anläggningar finns angivet hur stora kvantiteter klyvbart material som kan disponeras som avfall. De angivna kvantiteterna får ej överskridas utan att tillstånd först inhämtats från kärnkraftinspektionen.

Vid samtliga anläggningar skall periodvis genomföras fysisk inventering av allt klyvbart material och tungt vatten. Frekvens och krav på inventeringens utförande anges i kontrollföreskrifternas anläggningsdelar. Möjligheter skall finnas för kärnkraftinspektionen att verifiera resultatet av inventeringen. Sammanställt inventeringsresultatet skall rapporteras till inspektionen enligt de regler som anges i kontrollsystemets administrativa del.

Det betonas i kontrollföreskrifternas anläggningsrelaterade delar att den personal som arbetar med kontroll av klyvbart material skall ha tillräcklig grundutbildning för att kunna fullfölja sina arbetsuppgifter. Behovet av att även övrig berörd personal erhåller information om materialkontrollen framhålls också.

För alla anläggningar gäller att en beskrivning av anläggningen skall sammanställas. I denna skall, förutom anläggningens utseende och funktion, samtliga kontrollfunktioner beskrivas med tonvikt på ovannämnda mät- tekniska kontrollsystem. I anläggningsbeskrivningen skall också redovisas det sätt enligt vilket den egna administrativa kontrollen lösts.

4.3.3 Transport av radioaktiva ämnen

Svenska transportsystem

För transport av radioaktiva ämnen uppställs särskilda bestämmelser med hänsyn till materialets farlighet. Dessa ämnens radioaktivitet varierar i hög grad. Bland de radioaktiva ämnena finns också klyvbara ämnen som, förutom sina radioaktiva egenskaper, har den egenskapen att de kan uppnå kriticitet under vissa betingelser. Ämnen med låg aktivitet som ej är klyvbara får transporteras i sådant emballage som är brukligt för industriella produkter och på avsändarens eget ansvar. För övriga radioaktiva ämnen ställs däremot speciella krav på emballage och transporttillstånd av behörig myndighet. För transport av klyvbara ämnen gäller särskilda tilläggskrav. De vanligaste transporterna inom kärnbränslecykeln är i dag transport av nytt kärnbränsle till kärnreaktorerna samt transport av uranhexafluorid och

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 91

uranoxidpulver. Dessa transporter, som företas med bil eller båt, utgör en mycket liten risk från radiologisk synpunkt. Transporterna av nytt kärn- bränsle från AB ASEA-ATOMzs bränslefabrik i Västerås till kärnkraftver- ken sker i ståltuber med bränslet infruset i is.

Framtida transport av bestrålat kärnbränsle och avfall från kärnreaktorer skall i första hand ske sjövägen och huvudsakligen företas med ett specialfartyg, vilket för Svensk Kärnbränsleförsörjning AB:s (SKBF) räkning är byggt vid ett franskt varv. Fartyget planeras fr.o.m. år 1983 användas för transport av använt kärnbränsle mellan de svenska kärnkraft- verken och det centrala lagret för använt bränsle (CLAB) samt för transport av använt kärnbränsle till den franska upparbetningsanläggningen i La Hague. Under senare delen av 1980-talet avses sjötransportsystemet även användas för transport av reaktor- och CLAB-avfall till ett slutförvar för reaktoravfall (SFR) vilket f. n. projekteras. Vid anläggningarna avses materialet forslas med specialfordon.

Valet av sjötransporter framför landtransporter är en följd av att de svenska kärnkraftverken är lokaliserade till kusterna och att befintliga vägnät inte är dimensionerade för rutinmässig trafik med fordonsenheter över 100 ton. Järnvägsanslutningar saknas helt.

Konsekvenser som måste beaktas vid sjötransporter är tänkbara haverier, t. ex. att fartyget sjunker, att ett antal kollin faller över bord eller att fartyget börjar brinna. Sjötransportsystemet är därför kompletterat med bärgnings- möjlighet av fartyg eller last. Transportemballaget skall vidare normalt kunna tåla extrema djup och vara korrosionbeständigt under lång tid. Mot brand skyddas transporten genom framför allt fartygets samt transportbe- hållarnas speciella konstruktion.

Transportkolli

IAEA har i sina rekommendationer angett vilka krav som skall ställas på transportkolli av olika typer av radioaktivt material. Syftet med transport- föreskrifterna är att — förebygga otillåtna stråldoser till transportpersonal, passagerare och allmänhet vid normal transport, — förhindra att människor och miljö kontamineras (nedsmutsas av radio- aktivt material), — förhindra att strålskärmningen av materialet eller emballagets täthet förloras vid en eventuell transportolycka, — förhindra situationer där kriticitet kan uppstå.

De tekniska säkerhetsåtgärder som uppställs beträffande transportkolli, dvs. emballage med innehåll, och transportsätt bestäms i sin tur med hänsyn till flera faktorer, bl. a. vilket slags strålning materialet avger (alfa-, beta-, gamma- eller neutronstrålning), aktivitetsmängdens storlek och energiinne- håll, huruvida ämnet är klyvbart (dvs. om det innehåller uran eller plutonium) eller det radioaktiva materialets fysiska form.

Bl. a. nu angivna faktorer är bestämmande i det enskilda fallet för utformningen av emballaget med innehåll. För detta uppställs gränser för aktivitetsinnehållet i kollit samt strålningsnivån på kollits yta och på ett visst

92 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

avstånd från kollit. Vidare ställs bestämda krav på kvantiteter, kemiska och fysiska former av både klyvbart material och annat material som transpor- teras tillsammans med detta. Ett ytterligare krav som ställs är begränsning av antalet kollin som får sändas med ett och samma transportmedel.

Emballage och kolli

Ett emballage till en radioaktiv vara kan innefatta ett eller flera kärl, absorbatorer, distanshållare för uppehållande av säkerhetsavstånd, strål- skärm, kylanordning, stötskydd och värmeskydd. Till ett emballage kan också räknas ett fordon med fastgöringsanordningar om dessa utgör en integrerad del av detta.

I vissa fall är det tillåtet att vid transporter av radioaktivt material använda emballage av normal standard vad avser förmågan att förhindra förlust eller utspridning av radioaktivt innehåll och avskärmningsförmåga. I dessa fall begränsas den aktivitet och koncentration av aktivitet som emballaget får innehålla. Emballaget med sitt innehåll benämns i dessa fall i transportfö- reskrifterna för kolli av typ A. Försändelser som innehåller obestrålat kärnbränsle, flertalet strålkällor för industri och forskningsverksamhet är i regel kolli av typ A.

I vissa andra fall erfordras enligt transportföreskrifterna emballage som kan motstå, förutom förhållanden vid normal transport, även sådana påkänningar som kan uppstå vid en olyckshändelse under transporten. Emballaget med sitt innehåll kallas i dessa fall för kolli typ B. Försändelser av använt kärnbränsle, radiograferingsstrålkällor och strålkällor till 5. k. koboltkanoner för medicinsk användning är exempel på kollin av typ B.

Förhållandena vid normala transporter och olyckor återges av provningar vilka specificeras i transportföreskrifterna.

Nukleära säkerhetsklasser

Kollin som innehåller klyvbara ämnen skall med några undantag hänföras till någon av följande tre nukleära säkerhetsklasser. — Nukleär säkerhetsklass I: Kolli som under alla förutsebara förhållanden vid transport ej innebär någon risk för kriticitet oavsett antal och position. ' — Nukleär säkerhetsklass II: Kolli som under alla förutsebara förhållanden vid transport i begränsat antal ej innebär någon risk för kriticitet oavsett position. — Nukleär säkerhetsklass III: Kolli som under alla förutsebara förhållanden vid transport är säkra för kriticitet beroende på speciella åtgärder eller administrativa begränsningar. Det är kärnkraftinspektionen som avgör hur dessa åtgärder eller begränsningar skall se ut.

Innan den nukleära säkerhetsklassningen bedöms skall alla kollin med klyvbart material utsättas för den provning som i transportföreskrifterna specificeras som normala transportpåkänningar och påkänningar vid olycks- situationer.

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 93

Skyltning av kolli

Beroende på strålningsnivån på ett kollis yta eller på en meters avstånd skall kollit förses med etiketter som visar kollits kategori. Föreskrifterna anger de tre kategorierna I-vit, II-gul och III-gul med den lägsta gränsen för strålnivån för I-vit. Ett kollis kategoritillhörighet har betydelse för samlastning av kollin med radioaktiva varor och det är avsändarens ansvar att rätt kategoriskyltar används. Om kollit innehåller klyvbara ämnen bestäms kategorin av den nukleära säkerhetsklassen (säkerhetsklass I medför kategori I-vit osv.) om inte strålnivåerna medför högre kategori.

Transportföreskrifterna anger även regler för skyltning av container, järnvägsvagnar och vägfordon vilka är lastade med kollin som innehåller radioaktiva ämnen.

Provning och godkännande

I IAEA:s rekommendationer (Regulations for the Safe Transport of Radioactive Materials) föreskrivs att godkännande skall ske av kolliprototyp för radioaktivt material. För en del kolliprototyper gäller att de endast behöver godkännas i ursprungslandet. Övriga länder som tillträtt de internationella transportbestämmelserna skall sedan acceptera godkännan- det. Andra kolliprototyper, t. ex. samtliga för klyvbart material, skall godkännas av behörig myndighet i de länder som berörs av transporterna. Vid provning av kolliprototyp ställs i varje enskilt fall krav på emballagets hållfasthet med hänsyn till yttre skador och läckage samt till det radioaktiva — och i förekommande fall klyvbara — innehållet.

IAEA-rekommendationerna ligger till grund för de internationella transportreglerna ADR (den europeiska överenskommelsen om internatio- nell vägtransport av farligt gods), RID (det internationella reglementet om befordran av farligt gods på järnväg), IMDG-koden (internationell kod för transport av farligt gods till sjöss) och DGR (bestämmelser för flygtransport av farligt gods).

Sjöfartsverket, statens järnvägar och luftfartsverket har i sina författningar tagit upp vad som föreskrivs i de internationella transportreglementena att gälla för såväl internationell som nationell transport. Förutom den konven- tionella provningen av transportmedel sker provning av transportkolli för radioaktiva ämnen. Som behörig myndighet anger sjöfartsverket statens strålskyddsinstitut, medan statens järnvägar anger både statens kärnkraftin- spektion och strålskyddsinstitutet. Luftfartsverket är självt föreskrivande myndighet men anger att samråd skall ske med strålskyddsinstitutet.

I fråga om internationella vägtransporter företas provning med stöd av förordningen (1982:923) om transport av farligt gods, varigenom ADR:s föreskrifter gäller för svenskt vidkommande. Behöriga svenska myndigheter vad avser bl. a. godkännande av transportkollin är kärnkraftinspektionen och strålskyddsinstitutet.

Provningen i transportsammanhang avser bl. a. hållfasthet och i vissa fall utformning beträffande enhetslastanordningar, behållare m. m. I fråga om industriemballage och emballage av typ A uppställs inga krav på godkän- nande av behörig myndighet. Ansvaret för att emballaget i dessa fall

94 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

För emballage av typ B krävs godkännande av tillsynsmyndigheterna. På sådant emballage ställs stränga krav på hållfasthet, mot brand och fall samt strålskärmningsförmåga. Kärnkraftinspektionens krav på godkännande i fråga om kriticitetssäkerhet gäller alla typer av kollin för klyvbart material oavsett om kollina är svenska eller utländska. Godkänns säkerhetsredovis- ningen för emballaget med sitt innehåll utfärdas ett tidsbegränsat kollipro- totypcertifikat, som utvisar att kollit uppfyller de fastställda kraven vad avser kriticitetssäkerhet. Certifikatet skall också ange det maximala innehållet av klyvbart material som får transporteras.

För vissa typer av B-kollin måste kolliprototypen godkännas av varje land som berörs av transporten, s. k. multilateralt godkännande. För transport av uran och plutonium skall kolliprototypen med avseende på kriticitetssäker- het alltid godkännas av varje land som berörs av transporten. När dessa certifikat föreligger kan transport normalt ske efter anmälan till behörig myndighet utan att denna skall behöva övervaka varje enskild transport.

Vissa delar av provningsverksamheten vad avser mekanisk hållfasthet, brandprov etc. sker som officiell provning vid statens provningsanstalt. Det är dock kärnkraftinspektionen eller strålskyddsinstitutet som utfärdar certifikat för godkännande av en kolliprototyp. Om kollit tillhör någon av de nukleära säkerhetsklasserna utges certifikatet för godkännande av kollipro- totypen av kärnkraftinspektionen i samråd med strålskyddsinstitutet vad avser de strålskyddstekniska aspekterna. I övriga fall utges certifikatet för godkännande av kolliprototypen av strålskyddsinstitutet.

4.3.4 Fysiskt skydd

I samband med tillståndsprövningen för kärnkraftsanläggningar och andra anläggningar som avses i 2 5 atomenergilagen prövas också frågor om det 5. k. fysiska skyddet. Därmed avses skydd mot avsiktlig skadegörelse, sabotage, stöld och terroristhandlingar. Vid tillståndsprövningen föreskriver statens kärnkraftinspektion som villkor för tillstånd att anläggningen förses med tillfredsställande skydd i dessa avseenden. Syftet med villkoren är för det första att förhindra att obehöriga personer tilltvingar sig tillträde till anläggningen. För det andra är syftet, om tillträde trots allt sker, att anläggningen skall ha en sådan utformning att en mycket liten sannolikhet finns för att en inkräktare lyckas i sitt uppsåt. Skyddet består därför av en serie åtgärder såsom områdesskydd, tillträdesskydd, bevakning, sekretess samt byggnads- och systemtekniska åtgärder.

Utformningen av fysiskt skydd för transport av klyvbart material — varmed avses skydd av transportbehållare och innehåll mot angrepp utifrån — kompliceras av att olika materialtyper kräver ett differentierat skydd. Skyddet måste t. ex. vara olika för transport av höganrikat uran där strålningen är obetydlig och för material med mycket hög radioaktivitet. I praktiken tillämpas dock ett gemensamt grundskydd för all transport av klyvbart material, vilket sedan kompletteras med särskilda åtgärder anpas- sade för olika materialtyper. Ansvaret för det fysiska skyddet vid transport inom svenskt jurisdiktionsområde åvilar vid import mottagaren och vid export avsändaren. Vid transport mellan anläggningar inom landet åvilar ansvaret avsändaren.

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet

Skyddet syftar alltså till att försvåra eller i möjligaste mån förhindra att en illegal aktion skall kunna genomföras. Det sker bl. a. genom olika åtgärder såsom noggrann planering av transporten, alternativa vägval, samband o. d. samt genom åtgärder som försvårar tillgång till det klyvbara materialet, t. ex. genom mekaniska barriärer för materialets inneslutning. Inneslutningen kan utgöras antingen av emballaget eller av transportfordonet eller en kombina- tion av båda.

För transporter av material som skulle kunna användas för tillverkning av kärnvapen är kraven om positionsrapportering m. m. avsevärt skärpta. Transportfordonet skall t. ex. vara speciellt konstruerat så att obehöriga inte utan att tillgripa extraordinära åtgärder kan få vare sig tillgång till materialet eller manövrera fordonet.

Vid transport av starkt radioaktivt material, t. ex. använt kärnbränsle, måste särskilda skyddsåtgärder sättas in för att förhindra sabotage.

Fysiskt skydd betraktas av praktiskt taget alla länder som en rent nationell angelägenhet, bl. a. beroende på att man inte vill sprida kännedom om vilket skydd man har. Vid internationella transporter måste därför särskilda försiktighetsåtgärder vidtas från den ansvariga myndighetens sida (i Sverige kärnkraftinspektionen) för att skyddet skall vara tillräckligt säkert under hela transporten. Speciella svårigheter möter härvid när transporten går på internationellt vatten eller i internationellt luftrum. För att lösa denna svårighet har ett antal länder inom ramen för IAEA:s verksamhet under drygt två år arbetat fram en konvention för internationella transporter av klyvbart material. Konventionen öppnades för undertecknande i mars 1980. Grundsyftet är att skapa förhållanden som gör det omöjligt att kapa en transport med klyvbart material.

Till det fysiska skyddet kan också hänföras beredskapsåtgärder för en eventuell olyckshändelse under transporten. Översiktligt innebär vidtagna beredskapsåtgärder att vid en inträffad händelse under landtransport skall kontakt tas med polis eller brandkår och under sjötransport med kustbevak- ningen, Efter preliminära åtgärder av dem skall kontakt tas med kärnkraft- inspektionen och strålskyddsinstitutet eller med Studsvik Energiteknik AB. Är en olycka omfattande skall räddningsarbetet övertas av länsstyrelsen eller av en av länsstyrelsen utsedd befattningshavare. Närmare råd och anvisning- ar lämnas därvid fortlöpande av strålskyddsinstitutet.

4.3.5 Beredskapsplanering

Ansvaret för skyddsåtgärder utanför kärnkraftverk vid en kärnolycka åligger, som redovisats i avsnitt 4.2.3, länsstyrelsen i län med kärnkraftverk eller forskningsreaktor (länsstyrelserna i Uppsala, Sörmlands, Kalmar, Hallands och Malmöhus län). Dessa länsstyrelser har ansvar även för skyddsåtgärder utanför det egna länet, om regeringen inte föreskriver annat. I åliggandena ingår skyldighet att upprätta en organisationsplan för skydd av allmänheten mot radioaktivitet i samband med en olycka. Planen avser de åtgärder som i första hand brand- och polismyndigheter skall vidta vid larm om olycka. Vid planeringen skall också berörda kommuner ta del i enlighet med föreskrifter från regeringen. Planeringen av beredskapen mot kärn- kraftsolyckor skall följas av de lokala säkerhetsnämnderna.

95

96 Lagstiftningen på kärnenergiområdet SOU 1983:9

Vid respektive länsstyrelse finns en särskild befattningshavare, oftast försvarsdirektören, och ersättare för denne som skall kunna handla i länsstyrelsens ställe vid en olycka. Vissa skyddsåtgärder kan också utlösas från kärnkraftverket utan ingripande från länsstyrelsen. För genomförandet svarar en fältorganisation, som till en del träder i funktion automatiskt efter i förhand uppgjorda planer så snart larm går om en olycka som kan beröra allmänheten. Fältorganisationen utgörs främst av de-lokala polisdistrikten, det kommunala brandväsendet samt kustbevakningen.

En rådgivande expertkommission finns sedan lång tid organiserad under namnet nämnden för frågor om beredskapen mot atomolyckor (beredskaps- nämnden). I den ingår representanter för tillsynsmyndigheterna och ett flertal andra myndigheter. Beredskapsnämnden organiseras av statens strålskyddsinstitut.

Vid Studsvik Energiteknik AB finns också en beredskapsstyrka som dygnet runt kan transporteras med helikopter till en olycksplats för att göra indikerings- och saneringsarbete.

Ansvaret för beredskapen inom kärnkraftverken, liksom för åtgärder inom verket vid ett haveri, vilar på anläggningsägaren. Denna beredskap regleras i huvudsak genom de koncessionsvillkor som meddelas för varje kärnkraftverk med stöd av atomenergilagen och genom detaljerade anvis- ning av statens kärnkraftinspektion.

Senast genom 1981 års riktlinjer för energipolitiken (prop. 1980/81:90, bil. 2, JoU 1980/81:24, rskr 1980/81:274) och som antagits av riksdagen har översyn och komplettering gjorts vad avser den framtida beredskapen. Utgångspunkten för beredskapsplaneringen är att långtgående åtgärder måste vidtas vid kärnkraftverken för att förebygga olyckor och mildra deras konsekvenser. Samtidigt krävs en väl fungerande beredskap utanför kärnkraftverken för att i görligaste mån lindra omgivningskonsekvenserna om en olycka som medför utsläpp av radioaktiva ämnen skulle inträffa. Beredskapsplaneringen måste därvid i princip beakta alla typer av olyckor, alltifrån sådana med mycket obetydliga omgivningskonsekvenser till de största haverierna. Å andra sidan har angetts att det i dessa frågor, liksom inom andra samhällsområden, inte är realistiskt att bygga upp beredskaps- resurser så att full säkerhet garanteras i varje situation för varje enskild medborgare.

I området nära ett kärnkraftverk ställs med hänsyn till riskerna för högre strålningsnivåer och den kortare förvarningstiden större krav på detaljplane- ring av skyddsåtgärderna och på anordningar för att omgående varna och informera befolkningen. Till ledning för länsstyrelsernas beredskapsplane- ring skall, efter samråd med strålskyddsinstitutet, för kärnkraftverken i Barsebäck, Forsmark, Ringhals och Simpevarp gälla en inre beredskapszon och en zon för strålningsmätning (indikeringszon) enligt vad som närmare anges i förordningen (1981:540) om skyddsåtgärder vid olyckor i atoman- läggningar m. rn. Inom den inre beredskapszonen, som i princip har en utsträckning av minst 12 km och i allmänhet upp till 15 km, skall genomföras en mera detaljerad åtgärdsplanering för att exempelvis en snabb evakuering skall kunna genomföras efter beslut från fall till fall. Planeringen av indikeringszonen skall omfatta cirka 50 km och täcka det område inom vilket akuta livshotande skador kan tänkas uppkomma vid en mycket stor olycka. I

SOU 1983:9 Lagstiftningen på kärnenergiområdet 97

planerna skall behandlas frågor om alarmering, information till allmänheten, utdelning av jodtabletter, utrymning, strålningsmätning och andra frågor av betydelse för beredskapen.

För forskningsreaktorn i Studsvik skall beredskapsplanen upprättas enligt föreskrifter som meddelas av strålskyddsinstitutet.

Vid mer omfattande olyckor inom landet förutses att alla samhällets resurser utnyttjas för att genomföra de skyddsåtgärder som behövs såväl inom som utom beredskapszonerna. Bl. a. förutsätts samordning med den civilförsvarsplanering som är genomförd främst inom större tätorter.

I länsstyrelsernas beredskapsplanering skall vidare vidtas åtgärder för en systematiserad utbildning av beslutsfattarna, en ständigt fungerande perso- nalberedskap och ett säkerställt telesamband. Särskilda åtgärder skall också vidtas för mätningar — indikering — av strålningsnivåer och därmed hälsoriskerna. Indikeringsorganisationen byggs i första hand upp med de kommunala brandförsvarens resurser.

För den sammanhållande, rådgivande funktionen gentemot länsstyrelsen i en olyckssituation svarar strålskyddsinstitutet och beredskapsnämnden mot atomolyckor. Personalberedskapen skall därvid samordnas med länsstyrel- serna och expertis främst inom områdena radiofysik, meteorologi, befolk- ningsskydd och reaktorteknologi skall finnas tillgänglig med kort varsel.

SOU 1983:9

5 Samordning av lagstiftningen

En av kommitténs huvuduppgifter enligt direktiven är att utreda möjlighe- terna att samordna den nuvarande lagstiftningen inom kärnenergiområdet. En samlad översikt över nu gällande bestämmelser och dessas tillämpning i praktiken har lämnats i avsnitt 4. Som där framgår kan lagstiftningen uppdelas i huvudsakligen tre ämnesområden, nämligen — bestämmelser om tillstånd, tillsyn och insyn avseende kärntekniska anläggningar och radioaktiva ämnen, — bestämmelser avseende skyddsåtgärder vid olycka i kärnkraftsanlägg- ningar m. m. samt ersättning för skador vid skyddsarbete, — bestämmelser om skadestånd och försäkring avseende olycka i bl.a. kärnkraftsanläggning eller vid transport av klyvbara ämnen och radioak- tiva ämnen.

Det synes naturligt att vid en diskussion av frågan om lagstiftningens samordning utgå från denna ämnesuppdelning. Härför talar också det förhållandet att bestämmelserna i de olika huvudgrupperna riktar sig mot olika personer. Sålunda reglerar bestämmelserna om tillstånd m.m. för kärnteknisk verksamhet en anläggningsinnehavares skyldigheter i verksam- heten, medan bestämmelserna i den andra gruppen om åtgärder för skydd i händelse av en olycka vänder sig främst mot länsstyrelse och andra myndigheter. Den tredje huvudgruppen om skadestånd omfattar en anläggningsinnehavares och statens ansvar för skador.

De lagar och förordningar som avses i de angivna huvudgrupperna framgår av tabell 5.1.

Härutöver finns bestämmelser av särskild betydelse i angränsande lagstift- ning. Hit hör främst

1. lagen (1974:890, ändrad senast 1982:484) om vissa mineralfyndigheter med bestämmelser om undersökning och bearbetning av fyndigheter av bl. a. uranhaltigt eller toriumhaltigt mineral,

2. byggnadslagen (19471385, omtryckt 1981z872, ändrad senast 1982:1121) med byggnadsstadgan (1959z612, omtryckt 19811873, ändrad senast 1982:1122) med bestämmelser om tillkomst och lokalisering av bl. a. atomkraftanläggningar och anläggningar för upparbetning av atombräns- le samt om nybyggnadsförbud inom område i närheten av atomreaktor eller annan atomenergianläggning,

3. vattenlagen (1918:523) och miljöskyddslagen (1969z387) med bestämmel- ser om tillkomst och lokalisering av kärnteknisk anläggning,

99

100 Samordning av lagstiftningen

SOU 1983:9

Tabell 5.1 Indelning av lagstiftningen på kärnenergiområdet

Lagar Förordningar

A. Bestämmelser avseende kärntekniska anläggningar och klyvbart material m. m.

1. lagen (1956:306, ändrad se— nast 1980:179) om rätt att utvin— na atomenergi m. m. (atom— energilagen)

2. lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle m.m. (villkorsla- sen)

3. lagen (1981:669) om finan- siering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m.

4. lagen (1980:1123) om of- fentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken

5. strålskyddslagen (1958:110, ändrad senast 19822922)

a. kungörelsen (l970:749) med vissa tillstånd enligt atomenergilagen (19561306) b. förordningen (1975:20, ändrad senast 19771254) om förbud mot utförsel av utrustning eller material för utvinning av atomenergi m. nr. C. förordningen (1976:12) om tillsynsmyndighet enligt atomenergilagen (1956:306), m. rn. d. förordningen (1974:427, omtryckt 19801619 och ändrad senast 1981:668) med instruktion för statens kärnkraftinspektion e. förordningen (19751421, omtryckt l978:686 och ändrad senast 198111351) om vissa avgifter till statens kärnkraftinspektion

a. förordningen (19811671) om finansiering av fram- tida utgifter för använt kärnbränsle m. m. b. förordningen (1981:205) om beräkning av avdrag för framtida utgifter för hantering av utbränt kärn- bränsle m. m. e. förordningen (19811672) med instruktion för nämnden för hantering av använt kärnbränsle

a. förordningen (1981le) med instruktion för de lokala säkerhetsnämnderna vid kärnkraftverken

a. strålskyddsförordningen (1958:652, ändrad se- nast 19821930) b. förordningen (1976:481, ändrad senast 19811711) med instruktion för statens strålskyddsinstitut c. förordningen (1976:247, ändrad senast 1982:561) om vissa avgifter till statens strålskyddsinstitut

B. Bestämmelser avseende beredskapsplanering m. m.

1. lagen (1960:331, ändrad se- nast 1981 1539) om skyddsåtgär- der vid olyckor i atomanlägg- ningar m. m.

2. lagen (1977:265, ändrad se- nast 19811368) om statligt per- sonskadeskydd

3. lagen (1977:266) om statlig ersättning vid ideell skada

C. Bestämmelser om skadestånd

1. atomansvarighetslagen (1968145, ändrad senast 1982:1275)

a. förordningen (1981:540) om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. m. b. kungörelsen (1961:457, ändrad senast 19771288) om ersättning på grund av medverkan i skyddsarbete vid olyckor i atomanläggningar m. rn.

a. förordningen (19811327) med förordnanden enligt atomansvarighetslagen (1968145) b. kungörelsen (19681439) om ersättning av stats- medel vid vissa atomolyckor c. kungörelsen (1970:264) om ersättning av statsme- del vid vissa atomolyckor

SOU 1983:9 Samordning av lagstiftningen 101

4. arbetsmiljölagen (1977:1160) med generella bestämmelser om arbetsmil- jö, skyddsföreskrifter, samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare m. m.,

5. brandlagen (1974180),

6. lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m. och bevakningskungörelsen (1940:383),

7. lagen (1982:821) om transport av farligt gods och förordningen (1982:923) om transport av farligt gods,

8. lagen (1942:335, omtryckt 1978:163) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar m. m.

I brandlagen ges bl. a. allmänna bestämmelser om skyldighet att vidta åtgärder som behövs för att förebygga och bekämpa brand. Lagen är däremot ej tillämplig på åtgärder som avses i lagen om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggning m. m. (1 & andra stycket brandlagen). Frågor om bl. a. samordning av samhällets beredskap mot allvarligare olyckshändelser utreds för närvarande av räddningstjänstkommittén (Kn 1979:01). I detta arbete ingår även samordning av åtgärder enligt lagen om. skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggning m. m. med den räddningstjänst som avses i brandlagen. Denna fråga ingåri atomlagstiftningskommitténs direktiv, men kommittén lägger med hänsyn till räddningstjänstkommitténs arbete inte fram egna förslag i denna fråga.

Det torde i och för sig vara möjligt att i en lag samordna de bestämmelser som rör kärntekniska anläggningar, kärnämnen och andra radioaktiva ämnen. En sådan lag skulle emellertid med nödvändighet bli mycket omfattande och komplicerad i sin uppläggning. Lagen skulle också komma att innehålla i princip tre olika ämnesområden. Till den första gruppen hör atomenergilagen med till den anknytande lagar och förordningar samt strålskyddslagen. Dessa bestämmelser, som syftar till att tillvarata behovet av säkerhet och strålskydd, kontroll av kärnämnen m. m. vid kärnteknisk verksamhet, reglerar frågor om tillstånd och villkor för sådan verksamhet samt tillsyn över och insyn i verksamheten.

Av annan karaktär är bestämmelserna i lagen om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. m. Denna lag reglerar vissa länsstyrelsers skyldighet att sörja för att erforderliga skyddsåtgärder vidtas och ger dessa länsstyrelser befogenhet att utanför området för en kärnteknisk anläggning förordna om evakuering, utegångsförbud, inskränkningar i rätten att nyttja vatten och livsmedel m. m. Länsstyrelsen ges i lagen också rätt att besluta om tjänsteplikt för enskild person och rekvirera förnödenheter. Till denna grupp av bestämmelser hör vidare bestämmelser om statlig ersättning på grund av bl. a. länsstyrelsens beslut om åtgärder.

Det tredje ämnesområdet avser bestämmelserna om skadestånd och försäkringsskyldighet enligt atomansvarighetslagen. Denna lag riktar sig visserligen också mot en innehavare av en kärnteknisk anläggning. Lagen behandlar emellertid verksamheten på kärnenergiområdet i ett speciellt avseende, nämligen såvitt gäller ersättning för skador i samband med atomolyckor. Denna reglering har inte något lagstiftningstekniskt samband med övrig reglering av kärnverksamhet. Atomansvarighetslagen utmärks vidare av att den är nästan fullständigt konventionsbunden och uppbyggd på

102 Samordning av lagstiftningen SOU 1983:9

vissa i konventionen noga definierade begrepp.

Nu angivna grundläggande skillnader i de olika lagarna rörande kärnverk- samhet leder till att det är mindre lämpligt att sammanföra all lagstiftning till en gemensam lag. Kommittén förordar således att i första hand bestämmel- serna om skadestånd och beredskapsplanering m. m. kvarstår oförändrade i nuvarande lagar. Ett ytterligare skäl härför är, som närmare redovisas i avsnitt 8.4 och 8.5, att kommittén inte funnit behov av kompletterande regler av materiellt innehåll i dessa.

När det gäller samordningen av de bestämmelser som i dag reglerar verksamheten på kärnenergiområdet bör enligt kommittén i första hand bestämmelserna i atomenergilagen, villkorslagen och lagen om offentlig nsyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken samordnas i en lag. Dessa lagar har ett bestämt syfte att tillvarata säkerhetsfrågor vid kärnverksamhet samt kontroll över och insyn i sådan verksamhet. Mera tveksamt är om också bestämmel- serna i lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. och i strålskyddslagen helt eller delvis bör ingå i denna lag.

I lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. ges föreskrifter om reaktorinnehavarnas ansvar vad gäller kärnavfall. Reaktorinnehavarna svarar för de åtgärder som behövs för att använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta skall kunna hanteras och slutförvaras och för att reaktoranläggningarna skall kunna avvecklas och rivas på ett säkert sätt. De skall också svara för forsknings- och utvecklings- arbetet härför. Till fullgörande av det ålagda ansvaret skall reaktorinneha- varna årligen till regeringen inge en plan för den forsknings- och utveck- lingsverksamhet och de övriga åtgärder som behövs. För att säkerställa att medel finns tillgängliga för att betala kostnaderna för de skyldigheter som anges i lagen skall årliga avgifter tas ut av reaktorinnehavarna. I lagen regleras närmare hur avgifterna skall beräknas och disponeras.

Lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. har således en något annorlunda karaktär än de övriga lagarna som reglerar kärnteknisk verksamhet. Lagen innehåller bestämmelser som ålägger reaktorinnehavaren dels ansvaret för åtgärder i bränslecykelns slutsteg för att tillvarata säkerhetsintresset, dels kostnadsansvaret för åtgärderna. Bestämmelserna i det första ledet om skyldighet att svara för ett säkert slutförvar m. ni. har en mera generell räckvidd och tar sikte inte enbart på avgiftsregleringen. Dessa hör därför principiellt hemma i en ny samordnad lag. För det talar inte minst att i denna lag avses ingå bestämmelser av säkerhetskaraktär för samtliga led inom bränslecykeln. Däremot får bestämmelserna om avgiftsuttag samt disponering och förvaltning av avgifterna anses ligga utanför detta huvudintresse.

Enligt kommitténs mening bör därför endast de regler i lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. som avser reaktorinnehavarnas ansvar för bränslecykelns slutled ingå i den föreslagna samordningen av lagstiftningen, medan regleringen av avgiftsuttag m. m. kvarstår oförändrade i den särskilda lagen.

Vad härefter gäller strålskyddslagen tillvaratar denna lag mycket viktiga skyddsintressen vid kärnverksamhet. Strålskyddslagens syften är att skydda såväl anställda som är sysselsatta i radiologiskt arbete — och i denna del har lagen karaktär av arbetarskyddslag — som utomstående mot skador av

SOU 1983:9 Samordning av lagstiftningen 103

joniserande strålning. Strålskyddslagen utgör m. a. o. en allmän skyddslag och täcker i princip alla verksamheter, såsom medicin, forskning och annan icke kärnteknisk industri, där strålskyddsaspekter kommer in, inklusive verksamheter som berörs av naturligt förekommande radioaktiv strålning.

Lagstiftningen på det kärntekniska området är av annan karaktär och uppställer krav på säkerhet och skydd mot olyckor som går utöver strålskyddslagen. Kärntekniska anläggningar och berörda processer aktua- liserar således säkerhetsfrågor, vars hantering ställer höga krav på teknisk kompetens inom flera specialområden.

Skillnaderna i de grundläggande syftena mellan strålskyddslagen och lagstiftningen på kärnenergiområdet medför att det skulle möta stora olägenheter och nackdelar att helt samordna dem i en lag. Kommittén återkommer i följande avsnitt (6.7) till frågan om den närmare samordningen med strålskyddslagen. Redan nu kan emellertid konstateras att det ur systematisk synvinkel framstår som olämpligt att ur strålskyddslagen bryta ut de delar som gäller strålskyddet vid kärnverksamhet.

Sammanfattningsvis förordar kommittén att lagstiftningen inom kärnener— giområdet samordnas så att i en lag sammanförs bestämmelserna i — atomenergilagen — villkorslagen — lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken — lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. i

de delar lagen reglerar reaktorinnehavares ansvar för bränslehantering- ens slutled.

SOU 1983:9 105

6 Övergripande frågor

6.1 Det svenska kärnkraftsprogrammet rn. m.

Bakgrund

Kärnkraften aktualiserades i Sverige under 1950-talet, en period då den tekniska utvecklingen av den fredliga användningen av kärnenergin gick mycket snabbt. [ första hand knöts intresset av ett kommersiellt utnyttjande av kärnenergin till värme- och elkraftsförsörjning. Samtidigt fästes stor vikt vid önskemålet att minska behovet av import av fossila bränslen för bränsleförsörjningen (SOU 1956:11 s. 68). Utnyttjande av kärnenergi till värmeförsörjning har i Sverige förekommit endast under en tioårsperiod från mitten av 1960-talet till mitten av 1970-talet (Ågestareaktorn).

Kärnenergins utnyttjande i Sverige har, som närmare behandlats i avsnitt 2.2, varit föremål för flera utredningen och överväganden av riksdagen sedan början av 1970-talet. Ett återkommande skäl härför har, vid sidan av energiförsörjningsaspekter, varit frågeställningen kring säkerhetsfrågorna vid reaktordrift och vid hantering av radioaktivt avfall. Dessa frågor uppmärksammades redan vid kärnkraftens införande i Sverige (prop. 1956:176 5. 43), men kom att spela en mera avgörande roll för kärnkrafts- utbyggnaden först en bit in på 1970-talet. Sålunda beslöt riksdagen våren 1973 (prop. 1973zl, bil. 15, NU 49, rskr 184) att inga beslut att bygga ut kärnkraften utöver elva reaktorer borde fattas förrän ett nytt, allsidigt beslutsunderlag, innefattande bl. a. forskningsresultat, utvecklingstenden- ser och säkerhetsfrågor, hade förelagts riksdagen. Genom proposition år 1975 om energihushållningen (prop. 1975:30) beslöt riksdagen att kärn- kraftsprogrammet skulle begränsas t. o. m. är 1985 till befintliga kärnkraft- slägen och att sammanlagt tretton reaktorer skulle byggas.

1980 års riksdagsbeslut

Nya riktlinjer för energipolitiken avseende tiden fram till omkring 1990 lades fram i prop. 1978/79:115. Enligt propositionen borde kärnkraftsprogrammet begränsas till tolv reaktorer. Någon utbyggnad därutöver borde inte komma ifråga. Beslut om kärnkraftens fortsatta utnyttjande uppsköts av riksdagen till år 1980 i avvaktan på utfallet av den rådgivande folkomröstning i kärnkraftsfrågan som skulle äga rum våren 1980. Efter det att folkomröst- ningen hade hållits förelades riksdagen en ny proposition (1979/80:170) om

106 Övergripande frågor SOU 1983:9

vissa energifrågor. De förslag som då lades fram hade sin utgångspunkt i bl. a. resultatet av folkomröstningen. Riksdagens beslut (NU 1979/80:70, rskr 410) innebär att ingen ytterligare kärnkraftsutbyggnad skall förekomma utöver de tolv reaktorer som är i drift. färdiga eller under byggnad. Beslutet innebär vidare, att kärnkraften skall avvecklas i den takt som är möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd samt att säkerhetssynpunkter bör vara avgörande för i vilken ordningsföljd reaktorerna skall tas ur drift. Med hänsyn till att reaktorernas tekniska livslängd bedömdes vara cirka 25 år, fastslog riksdagen att den sista reaktorn i Sverige skall stängas senast år 2010.

Lagstiftningens inriktning med anledning av beslutet om kärn- kraftens avveckling

Vad riksdagen beslutat i fråga om vidare kärnkraftsutbyggnad och kärnkraf— tens avveckling i Sverige är en av grunderna för kommitténs arbete. Det innebär att lagstiftningen på kärnenergiområdet i första hand bör reglera frågor om ansvar, skydd, säkerhet och övriga villkor för bl. a. innehav och drift av de tolv beslutade kärnkraftsanläggningarna under den tid som kärnkraften avses bli utnyttjad, hantering av använt kärnbränsle och kärnavfall samt kärnkraftverkens avveckling. För tiden efter år 2010 kvarstår behovet av lagstiftning framför allt i fråga om innehav, befattning, utförsel och transport av nukleärt material, använt kärnbränsle och radioaktivt avfall samt hanterings- och förvaringsanläggningar, forskningsreaktorer och even- tuellt andra kärntekniska anläggningar.

Vad gäller avvecklingen av reaktoranläggningarna bör lagstiftningen särskilt beakta strålskydds- och säkerhetsfrågor när anläggningarna tagits ut drift och senare rivs samt de krav som måste ställas för att en tillståndsin- nehavare skall kunna befrias från sitt ansvar för en anläggning och för att ansvaret överförs på annan.

Genom riksdagens beslut om förbud mot vidare kärnkraftsutbyggnad får emellertid frågor om tillståndsgivning för kärnkraftsreaktorer numera anses vara av mindre betydelse. Tillstånd enligt atomenergilagen att uppföra, inneha och under angiven tid driva kärnreaktor samt i förekommande fall tillstånd enligt villkorslagen föreligger således sedan år 1976 för samtliga tolv reaktorer. Dock återstår tillstånd för laddning beträffande kärnkraftsblock- en Oskarshamn 3 och Forsmark 3. Ansökningar om sistnämnda tillstånd beräknas enligt uppgift inges i maj 1983.

I vissa hänseenden kommer emellertid även i framtiden tillståndsärenden att bli aktuella. Det kan gälla ansökan om sådan ändring av en koncession som ej ryms inom de för tillståndet gällande villkoren, t. ex. ändring av en reaktor för högre effektuttag. En sådan ansökan har nyligen bifallits avseende kärnkraftsblocket Oskarshamn 2. Även andra slags tillståndsären- den kan antas förekomma, t. ex. beträffande en reaktor som varit avstängd en längre tid och därefter åter skall tas i drift, utan att avstängningen föranletts av normal översyn, underhåll och reparation.

Tillståndsärenden avseende anläggningar för mellanlagring och slutförva- ring av använt bränsle eller radioaktivt avfall kommer även att aktualiseras. Tillstånd för ett mellanlager har hittills meddelats för den s.k. CLAB-

sou 1983:9 Övergripande frågor 107

anläggningen (centralt lager för använt bränsle) i Oskarshamn. Nyligen har också ansökan ingivits om tillstånd för en anläggning i Forsmark för slutförvaring av låg- och medelaktivt avfall (SFR).

Av det sagda följer att fråga om tillstånd kan förekomma även efter beslutet om kärnkraftens avveckling och avse såväl nyanläggning av kärnteknisk anläggning som ändring eller återupptagande av drift av en kärnreaktor. Vid sidan härav kommer att krävas prövning av tillstånd till utförsel, befattning med uran m. m.

6.2 Kärnkraftslagstiftningens syften

Grundläggande synpunkter

I atomenergiutredningens betänkande (SOU 1956:11) Atomenergien — vari ingick en departementspromemoria med förslag till lagstiftning— anfördes (s. 104) att åtskilliga skäl talade för att staten utövade kontroll över utvinningen och användningen av uran och andra ämnen av betydelse för framställningen av kärnenergi samt att denna kontroll även avsåg uppförande, innehav och drift av kärnreaktorer samt åtgärder med använt kärnbränsle. Sålunda erinrades om de konsekvenser från försvars- och utrikespolitiska synpunkter som följde av den betydelse uran m. m. fått för utvinning av kärnenergi. Vidare anfördes att en samordning av tillgängliga finansiella, personella" och tekniska resurser måste ske för att planerna på kärnreaktorer för praktiskt bruk skulle kunna förverkligas. Med hänsyn till de betydande risker som var förenade med driften av kärnreaktorer betonades det allmänna intresset av att säkerhetssynpunkterna blev tillgodosedda. Slutligen påpekades att det internationella samarbetet på kärnenergins område, som avsågs i första hand skola ske mellan regeringarna, uppenbarligen förutsatte att utvecklingen på området skedde under statlig tillsyn.

I propositionen (prop. 1956:178) med förslag till lag om rätt att utvinna atomenergi m. m. (atomenergilag) anslöt sig föredraganden till att en lagstiftning genomfördes som möjliggjorde tillsyn över verksamheten på kärnenergiområdet samt framhöll särskilt att en statlig kontroll på detta område var uppenbarligen påkallad av ett flertal, tungt vägande skäl, såsom exemplifierats av utredningen (prop. s. 21).

I propositionen (1956:176) angående riktlinjer för utvecklingsarbetet på atomenergiområdet uttalades vidare (5. 41) bl. a. att lagstiftningen syftade till en anpassning efter den fortskridande utvecklingen. För att en sökande skulle få tillstånd att uppföra, inneha eller driva reaktorer måste enligt föredragandens mening den föreslagna reaktorkonstruktionen kunna accep- teras med hänsyn till försörjningen av kärnbränslen och anläggningen kunna fogas in i det pågående utvecklingsarbetet. Vidare anfördes att konstruktio- nen skulle vara betryggande ur säkerhetssynpunkt och den plats, där reaktorn avses skola uppföras. kunna godtas. Sökanden borde givetvis dessutom, uttalades det, ha erforderliga kvalifikationer för uppgiften samt vara beredd iaktta de kontrollföreskrifter, som kunde meddelas av Kungl. Maj:t (regeringen) eller särskild myndighet. '

I förarbetena till strålskyddslagen (prop. 1958229 5. 31) framhöll föredra-

108 Övergripande frågor SOU 1983:9

ganden i fråga om användningen av kärnenergi att det som ett led i strävandena att tillvarata kärnenergins fredliga utnyttjande måste ingå ett säkerställande av bästa möjliga skydd mot den joniserande strålningens skadliga verkningar.

Av nu redovisade uttalanden i samband med tillkomsten av atomenergi- lagen och strålskyddslagen framgår att verksamheten på kärnenergiområdet i väsentligt högre grad än beträffande annan industriell verksamhet omgärdats med särskilda regler som tar sikte på säkerheten. Ett annat grundläggande inslag i lagstiftningen på detta område kan sägas vara att staten iklätt sig ett övergripande ansvar för verksamheten vid sidan av en anläggningsinnehavares direkta ansvar. Detta har också betonats i samband med senare lagstiftning. I förarbetena till lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. (prop. 1980/81:90 s. 319) uttalas sålunda uttryckligen som en grundläggande princip att staten har ett övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet.

Sedan atomenergilagstiftningens tillkomst har utvecklingen inom kärne- nergiområdet ställt ytterligare eller skärpta krav på verksamheten. Frågan om begränsning av kärnvapenspridning har sålunda fått ökad relevans i den svenska synen på kärnenergins fredliga användning och genom ett successivt ökat internationellt arbete på detta område — särskilt genom tillkomsten av icke-spridningsfördraget och IAEA:s kontrollavtal i anslutning därtill — sker kontroll av hantering och användning av klyvbara ämnen och material i särskild ordning (safeguards). Hit hör också kontroll i fråga om utförsel av klyvbara ämnen m. m.

Genom villkorslagen uppställs vidare krav på att frågor om hantering av högaktivt avfall och använt kärnbränsle skall kunna lösas innan en reaktor får tas i drift.

Ett annat ämne för statens inflytande över kärnkraftsverksamheten är att tillgodose behovet av s. k. fysiskt skydd för kärntekniska anläggningar och transporter, dvs. skydd mot obehörigt tillträde, intrång eller annat agerande med brottsligt syfte. Också i dessa frågor förekommer internationellt samarbete inom ramen för IAEA:s verksamhet.

Genom särskild lagstiftning — lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken — har lokala säkerhetsnämnder inrättats för att öka allmänhetens information om och insyn i verksamheten.

Kommittén har vid sina överväganden funnit att de syften som nu har redovisats kan läggas till grund för en ny lagstiftning på kärnenergiområdet. Lagstiftningen bör således utformas så att samhällets krav på strålskydd och säkerhet samt övriga angivna krav tillvaratas i alla förekommande led i kärnverksamheten. _

Lagstiftningen torde däremot inte längre, efter riksdagens beslut om det svenska kärnkraftsprogrammet, ha någon uppgift att styra kärnkraftens utnyttjande eller samla landets tekniska och ekonomiska resurser för dess användning. Tyngdpunkten i kärnkraftslagstiftningen kommer i stället under den tid kärnreaktorer utnyttjas i landet att ligga på verksamhetens säkerhet och fullgörande av Sveriges internationella åtaganden. Samma inriktning av lagstiftningen bör gälla även i frågor som avser kärnbränslecykelns slutsteg och omhändertagande av avfall från anläggningar som tagits ur drift.

Samtidigt står det klart att utvecklingen och kunskaperna på kärnkrafts-

SOU 1983:9 Övergripande frågor 109

området medfört att frågan om säkerhet och strålskydd vid kärnenergins utnyttjande, liksom ansvarsförhållandena, numera fått delvis utvidgad innebörd och kan preciseras i betydligt högre grad än vad som var möjligt vid tiden för atomenergilagens och Strålskyddslagens införande. I det följande lämnas en närmare redovisning av kommitténs syn på säkerhetsproblemati- ken och de grundläggande ansvarsförhållandena på området.

Närmare om säkerhets- och strålskyddsproblematiken

De villkor och föreskrifter som uppställs för att tillvarata säkerhet och strålskydd vid verksamhet på kärnenergiområdet syftar till att trygga en säker drift och hantering så att den stråldos personal och allmänhet kan utsättas för hålls låg och inom föreskrivna gränser samt att risken för okontrollerade utsläpp av radioaktiva ämnen till omgivningen, liksom deras skadeverkningar, hålls på acceptabelt låg nivå. Som framgår av redovisning- en i avsnitten 4.3.1—4.3.4 krävs härför, särskilt vad gäller kärnkraftverk, tekniska lösningar av hög kvalitet samt omfattande kontroller vid uppföran- de och drift. Drift av kraftreaktorer och efterföljande hantering av använt bränsle innefattar långt större aktivitetsmängder— miljontals gånger större — än i andra verksamheter där radioaktiva ämnen förekommer. Kraftreaktorer arbetar dessutom vid höga tryck och temperaturer, med stora effekter och stora lagrade energimängder. I säkerhetsarbetet måste därför, utöver strålningens medicinska och miljömässiga skaderisker, i högre grad än vid andra verksamheter där radioaktiva ämnen förekommer beaktas bl. a. kylningsfrågor, materialfrågor och strålningens inverkan på material samt tillförlitligheten hos säkerhetssystem och de barriärer som skall förhindra spridning av radioaktiva ämnen. Vidare måste beaktas att kraftföretagen och dess driftspersonal har erforderlig kompetens så att de kan svara för en säker drift och handla på ett sådant sätt att konsekvenserna av störningar i driften eller olyckshändelser reduceras så långt möjligt.

Nu angivna förhållanden kräver bl. a. speciell sakkunskap i olika avseenden. Det gäller t. ex. i fråga om tillverkning, utrustning, uppförande och drift av en anläggning, hantering av klyvbara ämnen, skydd mot joniserande strålning samt i fråga om tillsyn av verksamheten.

Inu gällande lagstiftning regleras de säkerhetsrelaterade frågorna i första hand genom atomenergilagen. Denna lag är grundläggande för kärnteknisk verksamhet och tillvaratar också intresset av att förhindra kärnvapensprid— ning, skyddet av anläggningar m. m. Strålskyddsfrågorna regleras genom strålskyddslagen med avseende på skydd av människor och miljö mot skadliga doser av joniserande och annan annan strålning, såväl i arbetslivet som i övrigt. Härutöver finns viktiga bestämmelser i annan skyddslagstift- ning, såsom i lagen om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. m., arbetsmiljölagen och miljöskyddslagen.

I olika framställningar avseende kärnkraft görs inte sällan en uppdelning mellan strålskydd och säkerhet. Med strålskydd avses de åtgärder som normalt behöver vidtas för skydd av anställda som är sysselsattai radiologiskt arbete och av utomstående mot skador av joniserande strålning. Begreppet säkerhet i samband med kärnteknisk verksamhet avser i korthet de tekniska säkerhetsåtgärder som behöver vidtas för skydd mot strålning till följd av

110 Övergripande frågor SOU 1983:9

haverier eller olyckor, såsom åtgärder med avseende på konstruktion, uppförande och drift av kärntekniska anläggningar och med avseende på hantering av och befattning med vissa radioaktiva ämnen och material, såsom använt kärnbränsle och högaktivt avfall.

Eftersom det övergripande syftet är att kontrollera strålning samt förhindra utsläpp av radioaktiva ämnen kan emellertid frågor om strålskydd och kärnsäkerhet inte alltid särskiljas utan måste beaktas i ett sammanhang. De skilda leden i kärnbränslecykeln — främst vad avser anläggande och drift av kärnkraftverk samt den fortlöpande hanteringen av använt bränsle och högaktivt avfall — utgör sålunda i flera hänseenden en fortlöpande process där frågor om såväl strålskydd som säkerhet föreligger samtidigt och är beroende av varandra. Åtgärder i ett led kan påverka åtgärder i ett följande led. Sammansättning och utbränning av bränslet i reaktorerna inverkar t. ex. på det använda bränslets egenskaper och därmed på metoderna för behandling av det. Strålskydds- och tekniska säkerhetsfrågor kan behöva samordnas också när exempelvis säkerhetshöjande åtgärder skall vidtas beträffande en redan idrifttagen reaktor.

Enligt kommitténs synsätt har således i väsentliga avseenden frågor om säkerhet och strålskydd vid kärnteknisk verksamhet ett sådant inbördes samband att de inte kan behandlas fristående. Ett samlat säkerhetstänkande måste således gälla på området. Det kan emellertid samtidigt konstateras att säkerhet och strålskydd, som delar i den totala säkerheten, kan ha olika relativa vikt när man ser enbart till de skilda leden av kärnteknisk verksamhet. Detta förhållande kan i korthet exemplifieras enligt följan— de.

Vid uranbrytning krävs i första hand skydd av gruvarbetare och skydd mot den långsiktiga omgivningspåverkan genom läckage av radioaktiva och stabila ämnen. De frågor som här aktualiseras är således i huvudsak av strålskyddskaraktär.

Vid bränsletillverkning föreligger risk för inandning av urandamm, vilket kan leda till skador. Det krävs också tekniska säkerhetsåtgärder och administrativa kontroller för att förhindra oavsiktlig kriticitet, dvs. en oavsiktlig kedjereaktion, med åtföljande energiutveckling, strålning och risk för spridning av klyvningsprodukter och uran. De frågor som här aktualiseras avser således både strålskydd och säkerhetsåtgärder för att förhindra kriticitet.

Reaktordrift är det led i kärnbränslecykeln som kräver den största uppmärksamheten både vad gäller säkerhetsrelaterade frågor och strål- skydd. Detta följer av vad som nyss sagts att kärnbränslet efter en tids drift innehåller mycket stora mängder radioaktiva klyvningsprodukter och att kraftreaktorer arbetar vid höga tryck och temperaturer, med stora effekter och stora lagrade energimängder. Detta innebär att — utöver de med normaldriften förknippade åtgärderna för strålskydd och begränsning av utsläpp till omgivningen — särskild uppmärksamhet måste ägnas åt konstruk- tion, drift och underhåll av kraftreaktorer för att så långt möjligt minska risken för störningar och haverier med okontrollerade utsläpp av radioaktiva ämnen som följd. Vidare måste beaktas skyddet mot yttre påverkan (s. k. fysiskt skydd) av anläggningarna.

Arbeten under såväl driftsäsong som revisionsperioder — dvs. arbeten som

SOU 1983:9 Övergripande frågor 111

avser bränslebyte, normalt underhåll, provning, kontroller, ändringar o. d. — måste vidare på grund av förekomsten av radioaktiva ämnen utföras med iakttagande av strålskyddskravet. Samma är förhållandet när reaktorn under driftsäsongen måste ställas av för reparation.

Avfallshanteringen avser — enligt den indelning som gjorts i avsnitt 3.1 — högaktivt, medelaktivt och lågaktivt avfall. För hantering, lagring och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall är frågor om säkerhet och strålskydd av avgörande betydelse.

Högaktivt avfall utgörs av avfallet från upparbetning av använt kärnbräns- le. För hantering, mellanlagring, inkapsling och slutförvaring av högaktivt avfall krävs anläggningar som bl. a. på grund av den höga radioaktiviteten ställer stora krav på säkerhet och framför allt strålskydd. Det högaktiva avfallet kräver sålunda avskärmning och inkapsling för lång tid och till en början även kylning. När det gäller använt bränsle måste även kriticitetsrisk beaktas. Sådana anläggningar aktualiserar således till viss del motsvarande frågor som vid reaktordrift.

Medel- och lågaktivt avfall kräver också särskilda åtgärder ur strålskydds- synpunkt, för hantering, lagring och slutförvaring. Sådant avfall uppstår bl. a. vid drift av reaktorer och vid upparbetning av använt kärnbränsle liksom vid nedläggning av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggning- ar. På grund av det lägre aktivitetsinnehållet fordras inte kylning och säkerhetskraven är i övrigt här mindre än för det högaktiva avfallet.

Vid andra kärntekniska verksamheter än de tidigare nämnda och vid nedläggning av kärnkraftverk, är risken för tekniska fel av mindre betydelse än vid reaktordrift. Behovet av åtgärder avser därför i huvudsak strålskyd- det. Vissa andra frågor kan dock aktualiseras avseende anläggningar, avfallshantering o. (1.

För transport av radioaktiva ämnen gäller, som redovisats i avsnitt 4.3.3, särskilda föreskrifter som syftar till att tillgodose krav på såväl säkerhet och strålskydd som fysiskt skydd. När det gäller klyvbart material krävs dessutom skydd mot kriticitet.

6.3 Grundläggande ansvarsförhållanden

Det övergripande ansvaret

Som i det föregående nämnts kan den nuvarande lagstiftningen på kärnenergiområdet sägas ge uttryck för ett statligt övergripande ansvar för verksamheten. Detta torde följa av de stora samhälleliga konsekvenserna av kärnkraftens utnyttjande inte bara med hänsyn till kärnenergins roll från försörjningssynpunkt utan också med hänsyn till de potentiella risker som är förenade med utnyttjande av kärnkraft. Detta innefattar inte bara ansvar vid kärnkraftens utnyttjande i energiproduktionen utan även i frågor som rör tillstånd till olika former av kärnteknisk verksamhet, innehav och utförsel av kärnämnen m. m. samt frågor om beredskapsplanering. Det statliga ansvaret gäller även bl. a. planering, forskning och utveckling inom kärnsäkerhets- området samt säkerställande av att medel finns tillgängliga härför och för att ta hand om använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta.

112 Övergripande frågor SOU 1983:9

liksom för rivning av anläggningarna när driften har upphört. Ett statligt ansvar föreligger vidare genom atomansvarighetslagen i fråga om ersätt- ningsskyldigheten gentemot tredje man för skador i samband med kärn— kraftsolycka.

Som en följd av det övergripande ansvaret har samhället tillförsäkrats ett särskilt inflytande över verksamheten. Detta sker i första hand genom tillståndstvång och genom att de tillsynsorgan, som regeringen utsett, har full insyn i att säkerhet och strålskydd upprätthålls samt att dessa har reella möjligheter att påverka väsentliga funktioneri verksamheten med hänsyn till säkerheten och strålskyddet. En sådan tillsyn och kontroll utövas i dag av statens kärnkraftinspektion och statens strålskyddsinstitut. Kärnkraftinspek- tionens tillsyn ur säkerhetssynpunkt gäller bl. a. uppförande, innehav och drift av kärnreaktorer och andra anläggningar samt befattning med klyvbara ämnen och använt kärnbränsle. Tillsynen omfattar vidare anläggningar för tillverkning och hantering av kärnbränsle samt anläggningar för hantering, lagring och förvaring av radioaktivt avfall från kärntekniska anläggningar, liksom transport av klyvbart material. Inspektionens tillsyn innebär säker- hetsgranskning av det tekniska utförandet av system och komponenter, av funktion och samfunktion mellan olika system samt organisation för säkerhet, drift, underhåll och beredskap inom kärnkraftsblocken. Inspek— tionens tillsyn omfattar vidare kontroll av klyvbart material enligt gällande bestämmelser och Sveriges internationella åtaganden. Strålskyddsinstitutets tillsyn ur strålningssynpunkt omfattar å sin sida all verksamhet där joniserande strålning förekommer. För en kärnteknisk anläggning innebär denna tillsyn bedömning av strålskyddsproblem, mätning av strålningen och radioaktiva ämnen samt kontroll av strålskyddsutrustning. Strålskyddet omfattar såväl personalen i en anläggning som allmänheten i anläggningens närhet och befolkningen i övrigt. Institutet utövar också tillsyn över transporter av radioaktiva ämnen. Båda tillsynsmyndigheterna bedriver vidare forsknings- och utvecklingsarbeten inom respektive områden avseen- de kärnteknisk verksamhet.

Till bilden hör vidare att ansvaret för frågor om den yttre beredskapen, dvs. planering och vidtagande av övriga åtgärder som krävs för att minska konsekvenserna utanför ett kärnkraftverk av en eventuell olyckshändelse, ankommer på länsstyrelserna i län med kärnkraftsanläggningar i samarbete med statliga och kommunala myndigheter. I beredskapsfrågor utgör därvid strålskyddsinstitutet en samordnande och rådgivande myndighet med särskild expertkompetens.

Genom lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. har nämnden för hantering av använt kärnbränsle — kärnbränslenämn- den — ålagts att tillse att erforderliga medel finns tillgängliga bl.a. för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta. Nämnden skall också svara för övervakning och kontroll av anläggningar för avfallets förvaring.

Kärnkraftverken är under den tid de skall utnyttjas av väsentlig betydelse för energiförsörjningen i landet och omfattas av bestämmelserna i lagen (1942:335 , omtryckt 1978:163) om särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar rn. m. I lagen ges särskilda bestämmelser om åtgärmr till skydd mot skada genom luftanfall eller annan krigshandling eller sabctage.

x

SOU 1983:9 Övergripande frågor 113

Ansvaret för att vidta erforderliga åtgärder för att minska faran för och begränsa verkningarna av angivna skador åligger i första hand anläggningens ägare. Anläggningsägaren är också skyldig godta åtgärder som enligt myndighetsbeslut behöver utföras vid anläggningen för att trygga kraftför- sörjningen i landet under krig. Frågor som nu angetts prövas av en särskild nämnd, krigsskyddsnämnden för kraftanläggningar. I nämnden ingår enligt dess instruktion (SFS 1978:166), när det gäller bl. a. kärnkraftverk, en lagfaren ordförande, en representant för försvarsstaben, en för civilförsvars- styrelsen, en för statens vattenfallsverk och en för kommunala och enskilda kraftföretag. Ytterst torde det vara regeringen som bestämmer om kärn- kraftverkens utnyttjande i en hotsituation. Säkerhet och strålskydd vid kraftverken iakttas av tillsynsmyndigheterna.

Den samhälliga insynen och kontrollen av kärnkraftverk tillgodoses slutligen genom ägandeinflytande i anläggningarna. Av de i landet verksam- ma fyra kärnkraftsföretagen är ett helstatligt genom statens vattenfallsverk. I övriga kraftföretag har stat eller kommun ett avgörande inflytande genom majoritetsägande.

Kommittén anser att det övergripande ansvar över och insyn i kärnkraft- verksamheten som samhället iklätt sig är väsentligt för dess bedrivande och bör bibehållas i sin nuvarande omfattning. Vid sin bedömning av denna fråga har kommittén funnit att behov i princip inte finns av ytterligare utbyggnad av det statliga ansvaret eller insynen på detta område.

Det direkta ansvaret

Det direkta ansvaret — dvs. till skillnad mot det övergripande ansvaret — för att kärnteknisk verksamhet bedrivs enligt de krav som samhället uppställer åligger den som har tillstånd till verksamheten, dvs. den som i tillståndet angetts som behörig att inneha och driva en kärnteknisk anläggning eller den som medgetts att ta befattning med kärnämnen eller utföra kärnämnen ur riket.

Innehavarens ansvar avser skyldighet att följa de villkor som är förknip— pade med tillståndet och de villkor och föreskrifter som tillsynsmyndighe- terna meddelar. Lagstiftningens innebörd samt uppställda villkor och föreskrifter anses vidare medföra att en innehavare av en reaktoranläggning eller annan som fått tillstånd till kärnteknisk verksamhet också är skyldig att fortlöpande uppfylla de ökade krav som ställs på verksamheten och att själv vara aktiv för att hålla säkerheten och strålskyddet vid varje tillfälle på optimal nivå. Det innebär t. ex. att en reaktorinnehavare har att svara för att erforderliga åtgärder faktiskt kommer till stånd och att betala kostnaderna härför. Han måste också svara för att tekniskt kunnande, utrustning, anläggningar m. m. finns tillgängliga i erforderlig utsträckning och att anläggningen skyddas (fysiskt skydd). Genom särskild lagstiftning — atom- ansvarighetslagen — har innehavaren även ålagts skyldighet att svara för skador som drabbar tredje man.

Ansvaret för en innehavare av kärnteknisk anläggning omfattar vidare enligt lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. sådana åtgärder som av säkerhets- och strålskyddsskäl är nödvändiga att vidta även efter det att den verksamhet som avses med tillståndet har

114 Övergripande frågor SOU 1983:9

upphört. Det gäller t. ex. omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som uppkommit vid driften av ett kärnkraftverk. Även i detta fall ansvarar han för strålskyddet i den avstängda anläggningen medan den avvecklas och rivs, samt för säkerhet och strålskydd när det gäller använt bränsle och radioaktivt avfall.

Kraven på anläggningsinnehavarna att tillvarata säkerhet och strålskydd uppfylls i dag genom att varje kraftföretag i Sverige bedriver en egen oberoende säkerhetsgranskning, bl. a. genom en säkerhetskommitté som direkt rapporterar till kraftföretagens ledning. (Beträffande Forsmarks Kraftgrupp AB sker rapporteringen till statens vattenfallsverk.) Säkerhets- kommittéerna förbereder tillståndsärenden samt granskar fortlöpande alla händelser av säkerhetsmässig betydelse vid anläggningarna. Vidare har de fyra ägarna till kärnkraftverken i Sverige bildat Rådet för Kärnkraftsäkerhet (RKS) som ett gemensamt organ för samverkan i framför allt säkerhetsfrå- gor.

En motsvarighet till kraftföretagens säkerhetskommittéer finns hos AB ASEA-ATOM i dess säkerhetsgrupp samt vid Studsvik Energiteknik AB. Nära samarbete mellan den svenska tillverkaren och kraftföretagen består även efter det att anläggningsägaren har övertagit ansvaret för driften.

Samverkan förekommer också mellan tillsynsmyndigheterna och kraftin- dustrin. Denna samverkan kan sammanfattningsvis beskrivas så att myndig- heterna formulerar mål och kriterier för säkerhets- och strålskyddsarbetet, medan kraftindustrin i samarbete med leverantörerna utarbetar förslag till hur målen i detalj skall uppnås. Förslagen underställs myndigheterna för granskning och godkännande. Denna rollfördelning har lett till att kraftin- dustrin och leverantörer i Sverige aktivt deltar i det totala säkerhets- och strålskyddsarbetet. Den sålunda beskrivna samverkan mellan myndigheter och kraftindustrin har skett och sker på ett sådant sätt att några bindningar från tillsynsmyndigheternas sida inte uppstår gentemot kraftindustrin.

Av det sagda framgår att utvecklingen och senare tillkommen lagstiftning på förevarande område lett till att en innehavare av tillstånd till verksamhet på kärnenergiområdet har ålagts ett långtgående ansvar för verksamhetens säkerhet och strålskydd. Ett sådant ansvar är av väsentlig betydelse för att verksamheten skall få bedrivas. Som kommittén kunnat konstatera är principerna för detta ansvar numera i huvudsak klarlagda och omfattar samtliga verksamhetsformer på området. På en punkt har kommittén dock funnit behov av kompletterande regler, nämligen i fråga om ansvarets upphörande. Kommittén återkommer till denna fråga i avsnitten 6.5.5 och 7.5.

6.4 Utförsel av kärnämnen och kärnteknisk utrustning m. m.

6.4.1 Bakgrund

Som närmare redovisats i avsnitt 4.2.2 har Sverige genom det 5. k. icke-spridningsfördraget åtagit sig att varken självt utveckla kärnvapen eller andra kärnladdningar eller genom export bidra till att andra länder gör det.

SOU 1983:9 Övergripande frågor 115 .

Fördragsanslutna stater får heller inte tillhandahålla atområbränsle eller särskilt klyvbart material eller utrustning eller material som har särskilt konstruerats eller iordningställts för bearbetning, användning eller framställ- ning av särskilt klyvbart material till icke-kärnvapenstater, med mindre atområbränslet eller det särskilt klyvbara materialet underkastas kontroll av det internationella kontrollorganet IAEA (artikel III:2). Den närmare uttolkningen av vilket material och vilken utrustning som avses i artikel III:2 sker inom den s. k. Zanggerkommittén.

Sverige har vidare, som redovisats i 4.2.2, åtagit sig att följa de riktlinjer för export på kärnenergiområdet som överenskommits mellan ett antal stater genom de 5. k. Londonriktlinjerna. Förutom krav på internationell kontroll av det som exporteras innebär de att material och utrustning på kärnener- giområdet endast får utföras. om ifrågavarande material eller utrustning omfattas av tillfredsställande fysiskt skydd. Samma riktlinjer skall gälla vid eventuell reexport. För viss i icke-spridningssammanhang särskilt känslig utrustning eller kunskap (teknologi) rekommenderar riktlinjerna att export ej får ske till icke-kärnvapenstater. Den produktförteckning som bifogats riktlinjerna avviker i vissa detaljer från den som utgivits av Zanggerkom- mittén.

Genom bilaterala avtal har Sverige slutligen gentemot några av våra viktigare leverantörer — bl. a. Förenta staterna, Canada och Australien — förbundit sig att inhämta förhandsgodkännande innan återutförsel sker av sådant material, som faller under respektive avtal.

Enligt de gällande svenska bestämmelserna, som redovisats i avsnitten 4.2.2, uppställs i 3 & atomenergilagen krav på tillstånd av regeringen eller efter regeringens bestämmande av statens kärnkraftinspektion för utförsel av kärnämnen eller förening vari sådant ämne ingår, mineral med halt av kärnämne, vad som framställts av sådant ämne eller vara i vilken sådant ämne ingår samt använt kärnbränsle. Tillstånd krävs vidare efter föreskrift av regeringen i fråga om utrustning eller material som har särskilt konstruerats eller iordningställts för bearbetning, användning eller framställning av särskilt klyvbart material. Föreskrifter om utrustning eller material, som omfattas av tillståndsplikt, ges i förordningen (1975:20, ändrad senast 1977:254) om förbud mot utförsel av utrustning eller material för utvinning av atomenergi m. m. Omfattningen av produkter, för vilka utförselkontroll gäller, anges i en bilaga till förordningen. Förteckningen i bilagan motsvarar den, som finns i Londonriktlinjerna.

De närmare motiven till bestämmelser i fråga om kraven på utförseltill— stånd angavs i prop. 1972z41 med förslag till lag om ändring i atomenergi- lagen (1956:306). Propositionen tillkom med anledning av Sveriges ratifice- ring av icke-spridningsfördraget. Ändringen avsåg rätt för regeringen att föreskriva exportkontroll beträffande visst nukleärt material m. rn. Depar— tementschefen anförde därvid (s. 8) bl. a. följande.

Den av mig förordade lagstiftningen innebär att det ankommer på Kungl. Maj:t att meddela föreskrifter om exportkontrollens omfattning. Jag vill ange några riktlinjer för utformningen av denna kontroll. Fördraget (icke-spridningsfördraget) förutsätter att dess bestämmelser inte tillämpas på ett diskriminerande sätt. Jag tänker här särskilt på artikel IV, vari fastslås bl. a. att fördragsparterna har rätt att delta i och skall

116 Övergripande frågor SOU 1983:9

underlätta fullständigast möjliga utbyte av utrustning och material. Det bör följaktligen inte komma i fråga att underkasta den svenska exporten av nukleärt material m. m. längre gående begränsningar än som kan godtas av andra berörda länder. För att syftet med icke-spridningsfördraget skall kunna effektivt tillgodoses krävs emellertid, att artikel III:2 b tillämpas på ett så likartat sätt som möjligt av de länder som kan leverera berörda utrustning och material. Den svenska exportkon- trollen bör därför anpassas till de internationella överenskommelser som kan komma att träffas.

Under remissbehandlingen har från flera håll betonats vikten av att utförselkon- trollen begränsas till ett fåtal, väl definierade produkter. Många skäl talar för detta. Till en början märks, att 3 & atomenergilagen är straffsanktionerad. Från rättssäker- hetssynpunkt är det därför viktigt att de föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av denna paragraf får ett så noga preciserat innehåll som möjligt. Ett annat skäl är, att en effektiv kontroll inte torde kunna upprätthållas annat än beträffande ett fåtal, noga definierade produkter. Om utförselkontrollen sålunda måste begränsas, är det naturligt att den förbehålls produkter som är av central betydelse från fördragssyn— punkt. Några remissinstanser har anfört att utförselkontrollen bör omfatta endast strategiskt betydelsefulla produkter. Jag delar denna uppfattning. I kravet på att produkterna skall vara strategiskt betydelsefulla får då läggas att de skall ha avgörande betydelse för framställningen av material för kärnvapen. Produkter av detta slag kan vara bl. a. atomreaktorer, laddmaskiner av viss typ, kontrollstavar, tungt vatten, nukleär grafit samt viss utrustning som är särskilt avsedd för skiljande av uranisoto- per.

Utrikesministern har i riksdagen den 30 april 1977 angivit att anslutning till icke-spridningsfördraget eller minst motsvarande kontrollåtaganden genom IAEA över all kärnverksamhet i icke-kärnvapenstater — således inte bara det material som omfattas av utförseltillståndet — är en förutsättning för att tillstånd kan lämnas. Uttalanden med samma innebörd har därefter gjorts i riksdagen av senare utrikesministrar.

Regeringen har slutligen den 16 november 1978 vad avser klyvbart material som avses i 1 5 första och andra stycket atomenergilagen föreskrivet att förvärv i utlandet och införsel till Sverige skall utan dröjsmål anmälas hos kärnkraftinspektionen.

6.4.2 Kommitténs överväganden och förslag

Grundläggande synpunkter

Utförsel från Sverige på kärnenergiområdet förekommer i praktiken endast i fråga om ett begränsat antal slag av utrustning. Det är också endast ett fåtal företag inom landet som säljer sådant material eller sådan utrustning. Antalet exportärenden, som behandlas av regeringen, uppgår för närvaran- de till 30 är 40 om året och avser främst försäljning av rör av viss legering rn. rn. Två kärnkraftsreaktorer har i slutet av 1960—talet sålts till Finland.

Målsättningen för nyss redovisade internationellt överenskomna avtal och riktlinjer och motsvarande svenska bestämmelser är att material eller komponenter inte utförs, om det kan befaras leda till framställning av kärnladdningar i länder utanför kärnvapenstaternas krets.

Denna målsättning har inte kommit till uttryck vare sig i atomenergilagen eller utförselförordningen. Regeringens prövning i enskilda utförselärenden

SOU 1983:9 Övergripande frågor 117

sker emellertid med bealgtande härav. I själva verket har regeringen i sin tillämpning av riktlinjerna valt att skärpa de krav, som anges i Londonrikt- linjerna.

Utöver dessa icke-spridningspolitiskt motiverade hänsyn har regeringen givetvis möjlighet att från fall till fall beakta andra faktorer av bl. a. utrikes-, industri- och handelspolitisk natur.

Sammanfattningsvis kan således sägas att det för utförsel på kärnener- giområdet gäller att tillstånd av regeringen krävs för utförsel och att varje förekommande exportfall behandlas för sig. Vid export på kärnenergiområ- det tillämpar regeringen därvid riktlinjer som är mer restriktiva än vad som överenskommits internationellt.

De icke-spridningsmotiverade hänsyn, som ligger bakom nu gällande bestämmelser och deras tillämpning, ansluter sig kommittén helt till. Vad gäller reglernas lagtekniska utformning finner kommittén att de har en sådan utformning, att de ger möjlighet till en bedömning såväl utifrån de internationella åtaganden som gjorts som utifrån de andra hänsyn som finns. Kommittén anser därför att de nuvarande exportreglernas konstruktion — dvs. med ett allmänt tillståndkrav fastställt i lagen och med detaljanvisningar i förordning — mycket väl kan läggas till grund för utförselregleringen även i fortsättningen. Kommittén finner vidare med hänsyn bl. a. till nuvarande praxis samt det ringa antalet utförselärenden och fåtalet berörda exportörer, att det inte föreligger behov av att i lagen närmare ange de omständigheter som regeringen har att beakta vid denna prövning.

I ett avseende föreslår kommittén att en utvidgning görs i nuvarande lag, nämligen vad avser s. k. teknologiöverföring. Kommittén återkommer till denna fråga i det följande.

Även om kommittén således i stort ställer sig bakom de nuvarande utförselbestämmelserna och deras tillämpning finns dock anledning att granska innehållet i utförselförordningen, särskilt vad gäller dess produkt- förteckning. Någon detalj granskning av förordningen i detta avseende ärinte möjlig att företa utan en mycket ingående teknisk prövning. En sådan skulle falla utom ramen för kommitténs arbete. En slutlig granskning i ämnet bör därför tas upp i annat sammanhang. Kommittén vill dock i det följande framföra vissa förslag och beröra vissa allmänna frågeställningar.

Produktomfattning

Vad avser omfattningen av produkter, för vilka utförselkontroll gäller, anger atomenergilagen först klyvbart material som kan användas som bränsle (kärnbränsle) i anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnreaktor) samt kärnbränsle som använts i kärnreaktor. Frågor om tillstånd till utförsel av smärre mängder kärnämne har regeringen överlåtit åt kärnkraftinspektionen genom 3 & förordningen (1976:12) om tillsynsmyndighet enligt atomenergi- lagen (1956:306), m.m. Inspektionens tillståndsprövning avser följande mängder uran, plutonium eller torium i ren form eller i form av legering, förening eller blandning, nämligen

1. högst 10 kilogram anrikat uran innehållande högst fem procent av

isotopen uran —235,

118 Övergripande frågor SOU 1983:9

2. högst 100 gram anrikat uran innehållande mer än fem procent av isotopen uran —235,

3. högst 10 gram plutonium,

4. högst 50 kilogram naturligt eller på isotopen uran —235 utarmat uran,

5. högst 50 kilogram torium.

Från exportsynpunkt omfattas således kärnbränsle helt av nuvarande regler. Det torde vara givet att motsvarande tillståndskrav bör ingå i en ny lag om kärnteknisk verksamhet. Enligt kommitténs mening bör av bestämmelsen framgå att tillstånd krävs för export av allt klyvbart material, således oavsett om det skall användas i kärnreaktor eller för annat ändamål.

Något skäl att förbehålla regeringen prövning av all utförsel av kärnbränsle m.m. torde inte föreligga. En lämplig ordning är därför att liksom för närvarande överlåta åt kärnkraftinspektionen sådana tillståndsärenden, som avser smärre kvantiteter. Dessa tillstånd avseri huvudsak innehav av uran för forskningsändamål. Kommittén har därvid för sin del ingen erinran mot de gränser, som anges i nyssnämnda förordning.

I atomenergilagen uppställs vidare tillståndstvång efter regeringens bestämmande i fråga om utrustning och material, som har särskilt konstrue- rats eller iordningställts för bearbetning, användning eller framställning av särskilt klyvbart material. De produkter, som omfattas av utförselkontroll, regleras närmare i 1975 års förordning i sin senaste reviderade form. Produkterna är i förordningen under tolv punkter beskrivna på ett allmänt sätt med avseende på sitt ändamål, såsom ”utrustning till kärnreaktor”, ”maskin för laddning”, "anläggning för upparbetning" och ”tank för upplösning av bestrålat reaktorbränsle”. Genom denna konstruktion kan det i vissa fall vara svårt att avgöra huruvida visst slag av material faller under bestämmelserna. Det kan t. ex. röra sig om särskilda typer eller dimensioner av material, metallegenskaper, specifik utrustning eller maskiner.

Alternativet till en förteckning över ändamålsbestämda produkter är en heltäckande lista över samtliga de komponenter och delar som ingår i de ändamålsbestämda produkterna. En sådan lista blir dock med nödvändighet mycket omfattande och revision av denna måste företas kontinuerligt med hänsyn till bl. a. utvecklingen av ny teknologi. Dessutom kommer en heltäckande och specifik förteckning över ur icke-spridningssynvinkel känslig utrustning och material i sig att innebära att information ges på ett icke önskvärt sätt. Den lämpligaste lösningen synes därför enligt kommitténs mening vara att på motsvarande sätt som i nuvarande förordning utgå från olika ändamålsbestämda slag av utrustning och material.

I detta sammanhang bör vidare uppmärksammas, att den nuvarande produktförteckningen omfattar endast utrustning och material på kärnener- giområdet, dvs. sådan som har särskilt konstruerats eller iordningställts för bearbetning, användning eller framställning av särskilt klyvbart material. Utanför bestämmelserna faller således utrustning, som i och för sig inte har konstruerats eller iordningställts för användning på kärnenergiområdet, men som ändå kan komma till användning för tillverkning av känsligt material (5. k. dual use). Det är angeläget att vid en slutlig granskning av utförselförordningens produktförteckning särskilt beakta behovet av att förhindra utförsel av sådan utrustning, när det skulle strida mot den ovan

SOU 1983:9 Övergripande frågor 119

redovisade målsättningen för svensk utförselpolitik på kärnenergiområ- det.

Om en närmare precisering i författning av nu avsedda produkter inte är möjlig, kan — enligt amerikansk förebild — övervägas att utöver en produktförteckning införa en regel, som ålägger en exportör att söka utförseltillstånd, när exportören är medveten om att en viss produkt hos mottagaren kan få användning i kärnladdningssammanhang. Sådan vetskap förutsätts i så fall ha bibragts exportören genom meddelande från ansvarig myndighet. Har myndigheten inte underrättat exportören och har denne inte heller av andra skäl någon grundad anledning att anta att produkten kunde komma till användning i kärnladdningssammanhang, bör däremot en regel av antytt innehåll inte medföra krav på utförseltillstånd,

I detta sammanhang bör påpekas att det kan föreligga behov av att utöver den förespråkade totala genomgången av utförselförordningens produktför- teckning kontinuerligt revidera förteckningen, t. ex. med hänsyn till ändringar i de internationellt överenskomna förteckningarna.

Teknologiöverföring

En särskild fråga rör tillstånd för teknologiöverföring till utlandet, dvs. i dessa sammanhang spridning av grunddata om fysikaliska, kemiska m. fl. egenskaper hos ”känslig" utrustning och klyvbart material samt kunskap om vissa kärntekniska processer. Det är oklart hur långt en lagstiftning kan nå på detta område. Överföring av teknologi behöver inte läggas fast i avtal utan kan t. ex. bestå i att en kärntekniker tar anställning utomlands.

Problemen kring teknologiöverföring har nyligen behandlats med avseen- de på licensförsäljning av 1979 års krigsmaterielexportkommitté i betänkan- de (SOU 1981:39) Svensk krigsmaterialexport och i proposition 1981/82:196 med förslag till lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m. ut. Med licensförsäljning avses upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt (licens) antingen av en rättighet inom det industriella rättsskyddets område eller av vetande (know-how). Objektet för en licens kan utgöras exempelvis av tillverkningshemligheter eller drifterfarenheter. Eftersom licensförsälj- ning i regel innebär att tillverkning skall ske i det köpande landet, skapas genom en sådan försäljning möjlighet att kringgå eller undvika handelshin- der, som försvårar eller omöjliggör direktexport. Mot bakgrund av den allmänna restriktivitet, som gäller beträffande exporten av krigsmateriel, infördes en obligatorisk prövning av försäljning av tillverkningsrättigheter avseende krigsmateriel. Tillståndsprövningen omfattar sådana omständighe- ter som köparland, möjlighet till vidareexport och giltighetstid.

Liksom på krigsmaterialsidan kan på kärnenergiområdet upplåtelse eller överlåtelse av licens ske utan tillståndsprövning. Även om den kärntekniska verksamheten i Sverige avser mindre känsliga områden sett ur risken för kärnvapenspridning och licensförsäljning på detta område förekommer i endast ringa omfattning, torde det dock enligt komitténs mening ligga i linje med den svenska synen vad gäller export på kärnenergiområdet att licensförsäljning också omfattas av ett krav på tillstånd.

En bestämmelse i detta avseende bör anknyta till tillståndsreglerna för utförsel av utrustning och material. Tillstånd av regeringen föreslås således

120 Övergripande frågor SOU 1983:9

krävas i fråga om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt för utrustning och material som har särskilt konstruerats eller iordningställts för bearbetning, användning eller framställning av kärnämne, om regeringen föreskriver det.

Övriga frågor

Åtskilliga andra hänsyn än de nu i avsnittet nämnda aktualiseras vid utförsel av utrustning eller material på kärnenergins område. Det gäller enligt överenskomna internationella avtal och riktlinjer bl. a. att införskaffa formella åtaganden att det som exporteras används för fredliga ändamål, att det omfattas av tillfredsställande fysiskt skydd m. m. samt att motsvarande gäller vid eventuell vidareförsäljning.

I dessa frågor föreligger möjligheter att i samband med utfärdande av utförseltillstånd föreskriva att särskilda krav skall vara uppfyllda. Det kan i vissa fall också visa sig lämpligt att i avtalsform reglera hithörande frågor med regeringen i det land till vilket utförsel skall ske. Några särskilda författ— ningsbestämmelser i dessa avseenden synes inte erforderliga.

Handläggningen av utförselärenden rn. m.

Ärenden om tillstånd till utförsel skall enligt 1976 års förordning om tillsynsmyndighet enligt atomenergilagen ges in till statens kärnkraftinspek- tion. Inspektionen har därefter att inhämta behövliga yttranden och med eget yttrande överlämna handlingarna i ärendet till regeringen. ] fråga om mindre kvantiteter kärnämnen har regeringen överlåtit åt inspektionen att pröva tillstånd till utförsel.

Vid kärnkraftinspektionens beredning av utförselärenden som avser klyvbart material inhämtas i förekommande fall yttrande från det land varifrån materialet ursprungligen kommer i överensstämmelse med det avtal som ingåtts med detta land. Inspektionens behandling av utförselärenden omfattar i övrigt en bedömning, huruvida den avsedda utförseln står i överensstämmelse med svenska bestämmelser och ingångna internationella förpliktelser och avtal.

Inom regeringen, där en vidare bedömning av utförselfrågan företas, är energiministern föredragande efter gemensam beredning med utrikesminis- tern.

Från kommitténs synpunkt synes den praktiska handläggningen av utförselärenden tillfredsställande. Kommittén förutsätter dock att den gemensamma beredningen inom regeringskansliet sker så att alla relevanta icke-spridnings- samt utrikes-, industri- och handelspolitiska aspekter kan vägas in i beslutsprocessen.

I detta sammanhang kan diskuteras behovet av förhandsbesked i fråga om exporttillstånd. Utförsel på det kärntekniska området kan i enstaka fall gälla stora belopp. Det kan dåi praktiken vara oundgängligt att regeringen på ett tidigt stadium tar ställning i utförselfrågan. Enligt gällande ordning fattas beslut om tillstånd först sedan en fullständig ansökan lämnats in, vilket i praktiken kan ske först relativt kort tid före det tänkta utförseltillfället.

Det torde dock vara betänkligt att införa en bestämmelse om förhands— besked i ett enskilt ärende. Omständigheterna kan mycket väl ändras mellan

SOU 1983:9 Övergripande frågor 121

ett förhandsbesked och det slutliga beslutet. Ett krav på förhandsbesked kan också medföra att regeringen tvingas göra uttalanden i fall. där det senare visar sig att export inte blir aktuell.

En lämpligare väg synes vara att lita till icke-bindande underhandsupp- lysningar om den allmänna inställning till export, som föreligger beträffande visst material eller land vid bedömningstillfället. Särskilt med hänsyn till den begränsade krets av företag som är aktuell torde en sådan ordning vara till fyllest. Det förefaller också vara lämpligt att berörda organisationer och företag från tid till annan upplyses om aktuella överväganden beträffande i sammanhanget förekommande frågeställningar.

6.5 Avfallshanteringen

6.5.1 Teknisk och tidsmässig översikt

I olika led inom kärnbränslehanteringen erhålls restprodukter, kärnavfall, med varierande mängd och typ av radioaktiva ämnen. Kärnavfall erhålls även vid nedläggning och rivning av kärnkraftverk och andra kärntekniska anläggningar.

Allt radioaktivt material från kärntekniska anläggningar kan generellt indelas i fem huvudgrupper beroende på ursprung och hanteringskrav. De totala mängderna och antalet hanteringsenheter för olika huvudtyper av radioaktiva restprodukter från de tolv svenska reaktorerna fram till år 2010 har beräknats av Svensk Kärnbränsleförsörjning AB i en rapport från juni 1982 ”Plan för kärnkraftens radioaktiva restprodukter, del 2” och framgår i sammanfattning av tabell 6:1. Det bör därvid noteras att 99 procent av den totala mängden aktivitet finns i gruppen högaktivt avfall.

Tabell 6.1 Huvudtyper av radioaktiva restprodukter från svenska kärnkraftsreaktorer under deras totala driftstid

Produkt Ursprung Antal Volym enheter m3 Högaktivt avfall Använt bränsle 5 200 10 000 Förglasat avfall från upp- (kapslar) arbetning alfa-kontaminerat Låg- och medelaktivt avfall 7 900 4 000 avfall från upparbetning (fat) Härdkomponenter Från reaktorernas inre delar 1 300 5 000 ' (kassetter) Låg- och medelaktivt Driftsavfall från kärnkraftverk 192 000 122 000 avfall och behandlingsanläggningar (fat och kokiller) Rivningsavfall Från rivning av kärnkraftverk 8 500 151 000 och behandlingsanläggningar (7—20 m3 behållare)

Totala mängden 215 000 292 000

122 Övergripande frågor SOU 1983:9

Förutom avfall från kärnenergiproduktionen uppkommer i Sverige radioaktivt avfall även från användning av radioaktiva ämnen inom industri, sjukvård och forskning. Det innehåller såväl långlivat som kortlivat avfall.

Den väsentliga mängden kärnavfall uppkommer vid drift av kärnkraft- verk. Detta avfall avses enligt rapporten i sammanfattning hanteras på följande sätt.

Det använda kärnbränsle som tas ut ur en reaktor förvaras under kylning i vattenbassänger vid kärnkraftverken i minst ett år. Därefter har radioakti- viteten avklingat så mycket, att det antingen kan transporteras till ett centralt lager för mellanlagring eller till en upparbetningsanläggning. Två principer föreligger för det använda bränslets fortsatta hantering, nämligen upparbet- ning eller direkt slutförvaring.

Vid upparbetningsanläggningen finns bassängkapacitet för att lagra det använda bränslet under några år innan det upparbetas. Vid upparbetningen avskiljs uran och plutonium från det högaktiva avfallet. Det högaktiva avfallet som avskiljs vid upparbetningen lagras därefter ytterligare under några år i flytande form i tankar, varefter det överförs till fast form. Detta kan t. ex. ske genom sammansmältning med glasbildande ämnen. Glaset lagras sedan ett antal decennier för att värmeutvecklingen i avfallet skall sjunka och inkapslas därpå för slutlig förvaring. Uranet och plutoniet kan återanvändas vid framställning av nytt kärnbränsle.

I fallet direktförvaring i ett slutförvar lagras bränslet i ett centrallager (CLAB) under lång tid för att radioaktiviteten skall avklinga ytterligare. Det förs sedan till en inkapslingsanläggning, lämpligen inrättad i anslutning till ett slutförvar. Bränslet inkapslas där och förs slutligen ned i ett slutförvar.

Någon slutförvaring av högaktivt avfall finns ännu inte genomförd i praktiken i något land. Den lämnade redogörelsen utgår emellertid från de riktlinjer som utarbetats av dets. k. Projekt Kärnbränslesäkerhet (KBS) och _ som legat till grund för besluten enligt villkorslagen. Kommittén har dock inte haft till uppgift att bedöma huruvida den redovisade avfallshanteringen är genomförbar i alla delar eller om den uppfyller alla säkerhets- och strålskyddskrav som måste iakttas.

I samband med prövningen enligt villkorslagen av laddningstillstånd för reaktorerna Forsmark 1 och 2 samt Ringhals 3 och 4 har regeringen godtagit en ansökan enligt en av KBS utarbetad metod för slutförvaring av upparbetningsavfall. Som uttalats i prop. 1980/81:90, bil. 1 (s. 327) krävs dock att det presenterade och av regeringen godkända förslaget blir föremål för ytterligare undersöknings- och utvecklingsarbete samt att även andra lösningar än de som angetts i ansökningarna enligt villkorslagen bör studeras seriöst. För närvarande pågår också inom KBS-projektet forskn:ngs-, utvecklings- och utredningsarbeten om en fortsättning på de ursprungliga KBS-projekten för att ytterligare förbättra kunskaperna om hur man kan uppnå säkra slutförvar. I detta arbete planeras olika anläggningar för slutförvaring med hänsyn till avfallets aktivitetsnivå och farlighetstid. Vid en redovisning av frågan om slutförvaring av högaktivt avfall måste således reservation göras för att framtida utveckling och erfarenheter kan visa att de olika anläggningarna i hanteringskedjan kan komma att utformas på ett annat sätt. Det finns redan i dag även alternativa koncept vid sidan av de av

SOU 1983:9 Övergripande frågor 123

KBS angivna metoderna.

I de studier som genomförts genom KBS-projektet (KBS 1 och 2) har förutsatts en period på cirka 40 år mellan den tidpunkt, då det använda bränslet tas ut ur reaktorn och den tidpunkt då det högaktiva avfallet från upparbetningen av bränslet placeras i ett slutförvar. Vid de studier som gjorts över direktdeponering av använt bränsle utan upparbetning har samma tidsperiod förutsatts.

För svenskt vidkommande lagras det använda bränslet för närvarande under kylning i vattenfyllda bränslebassänger i anslutning till reaktorn. Vid flertalet kärnkraftsreaktorer har dessutom vidtagits åtgärder (kompaktställ) för ökning av lagerkapaciteten i vattenbassängerna för använt kärnbränsle. Vid kraftverken lagras också medel- och lågaktivt avfall.

För närvarande byggs också ett centralt lager för använt kärnbränsle (CLAB), vilket beräknas tas i drift vid årsskiftet 1984/85. Den etapp av CLAB som nu byggs är beräknad för förvaring av totalt 3 000 ton använt kärnbränsle. Går utvecklingen därhän att direkt slutförvaring blir aktuell behöver kapaciteten vid CLAB utvidgas. Anläggningen är förberedd för detta.

För transport av radioaktivt material mellan reaktor-, upparbetnings- och avfallsanläggningar har byggts ett specialanpassat fartyg. I transportsystemet ingår även transportbehållare och terminalutrustningar.

Ett för Sverige centralt slutförvar för låg- och medelaktivt avfall (SFR) är under projektering och planeras att tas i drift under år 1988. Ansökan om tillstånd enligt atomenergilagen för denna anläggning har ingetts under mars månad 1982. Radioaktiviteten hos avfall av dessa typer beräknas ha avklingat till orfarlig nivå efter en tidsrymd av storleksordningen 500 år.

Ifråga om slutförvar för högaktivt avfall och använt kärnbränsle beräknas de förberedande arbetena utföras så att slutförvar kan utföras och tas i drift omkring år 2020.

Innan högaktivt avfall kan deponeras i ett slutförvar måste även behandlingsanläggningar inrättas och vara i funktion för inkapsling av upparbetningsavfall eller använt bränsle i korrosionsbeständigt och strål- skärmande hölje.

När det gäller rivning av kärnkraftverk föreligger endast begränsade erfarenheter och undersökningar. Tiden för nedläggning beror bl. a. på mängden och karaktären av de radioaktiva ämnen som finnsi anläggningen. Från strålskyddssynpunkt är det väsentligt att så mycket som möjligt av strålningen hinner avklinga innan rivningen påbörjas. I ett första skede avses anläggningen vara förseglad medan mängden aktivitet minskar genom radioaktivt sönderfall. Därefter påbörjas själva rivningen i olika etapper. Det antas tills vidare schablonmässigt enligt planer från Svensk Kärnbräns- leförsörjning AB att rivningen kan påbörjas cirka fem år efter avställning och vara avslutad inom cirka 15 år.

Radioaktivt avfall som uppkommer inom forskning, sjukvård och industri omhänderhas för närvarande i ett speciellt förvar vid Studsvik Energiteknik AB. I detta avfall ingår även avfall från Studsviks egna verksamheter. En stor del av det upplagda avfallet har uppkommit i samband med forskningsverk- samhet inom det svenska kärnkraftsprogrammet. I Studsvik mellanlagras också askan från bränningen av lågaktivt avfall från kärnkraftverken. En

124 Övergripande frågor SOU 1983:9

mindre del av avfallet kommer från icke-kärnkraftsrelaterad verksamhet, såsom användning av isotoper och strålkällor vid sjukhus, universitet och industrier.

6.5.2 Nuvarande reglering av ansvaret

Enligt nuvarande bestämmelser i atomenergilagen uppställs krav på tillstånd för uppförande och drift av anläggningar för hantering och lagring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Bestämmelsen förutsätter att det är kraftföreta- gen själva som tar initiativ till att anläggningar för avfallets omhändertagande kommer till stånd. Någon direkt möjlighet från samhällets eller tillsynsmyn- digheternas sida att med stöd av atomenergilagen — eller strålskyddslagen— kräva att sådana anläggningar byggs ges inte. Indirekt kan dock tillsynsmyn- digheterna genom villkor ställa vissa krav från säkerhets- eller strålskydds- synpunkt, t. ex. att mera bränsle inte får tillföras en reaktor om reaktoran- läggningens bränslebassänger börjar bli fyllda.

Genom senare lagstiftning — villkorslagen år 1977 och lagen om finansie- ring av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. är 1981 — har frågorna om samhällets syn på kärnkraftsavfallets hantering mer än tidigare uppmärk- sammats och fått en framskjuten ställning. I villkorslagen uppställs krav på särskilt tillstånd av regeringen när en kärnreaktor första gången skall tillföras bränsle så att en självunderhållande kärnklyvningsreaktion kan ske. Lagen gäller de kärnreaktorer för vilka tillstånd vid lagens ikraftträdande har meddelats enligt 2 & atomenergilagen och vilka inte har tillförts bränsle före den 8 oktober 1976. Det betyder att endast reaktorerna nummer 6—12 i det svenska kärnkraftsprogrammet omfattas av lagen. Lagen innebär att särskilt tillstånd meddelas endast om reaktorinnehavaren har företett avtal som på ett betryggande sätt tillgodoser behovet av upparbetning av använt kärnbränsle och dessutom har visat hur och var en helt säker slutlig förvaring av det vid upparbetningen erhållna högaktiva avfallet kan ske. Avses upparbetning ej ske, krävs för laddningstillstånd att reaktorinnehavaren har visat hur och var en helt säker slutlig förvaring av kärnbränslet kan ske utan föregående upparbetning. För en reaktor — Barsebäck 2 — uppställer lagen något mindre omfattande krav för tillstånd än vad som gäller beträffande övriga reaktorer.

Innebörden av villkorslagen är således att för frågor om hantering av använt kärnbränsle och högaktiv avfall skall en lösning vara visad, innan en reaktor får tas i drift, och att reaktorinnehavaren skall visa säkerheten i den metod som avses användas. Sedan ett laddningstillstånd har meddelats kan sägas att villkorslagen inte längre har någon självständig funktion beträffan- de den prövade reaktorn. Något krav på att den hanteringsmetod som ingått i tillståndsprövningen bibehålls i den utformning som angavs i ansökan uppställs i och för sig inte i villkorslagen.

De tillståndsärenden som under mitten av 1979 och våren 1980 har prövats enligt villkorslagen— reaktorerna Forsmark 1 och 2 samt Ringhals 3 och 4 — avsåg samtliga alternativet upparbetning av det använda bränslet. Eftersom den sammanlagda bränslemängden som beräknades bli använd under reaktorns driftstid inte omfattas av de upparbetningsavtal som företeddes i ansökan om laddningstillstånd, begränsades tillstånden enligt atomenergila—

SOU 1983:9 ' Övergripande frågor 125

gen att driva reaktorerna till utgången av år 1986 (Forsmark 2 och Ringhals 4), respektive utgången av år 1990 (Forsmark 1 och Ringhals 3). I laddningstillstånden föreskrivs dessutom att det vid ansökan om fortsatt drift av reaktorerna skall fogas avtal om upparbetning av använt kärnbränsle eller utredning om slutlig förvaring av använt, ej upparbetat kärnbränsle eller om annan metod för slutlig förvaring av använt kärnbränsle.

Regeringens beslut att medge laddning av nu angivna reaktorer innebär ett accepterande av den av Projekt kärnbränslesäkerhet (KBS I) redovisade metoden för hantering av det använda bränslet och för behandling och slutförvaring av det högaktiva avfallet. I den föreslagna hanteringen har förutsatts ett mellanlager till vilket regeringen senare har givit tillstånd. Beslutet kan däremot inte anses innebära att det slutligt fastlagts att just den teknik som prövats i ärendena skall tillämpas vid avfallets omhändertagande (jfr. prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 315 och 327).

Kravet på en innehavare av kärnkraftverk (reaktorinnehavare) att svara för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta — liksom för att en reaktoranläggning avvecklas och rivs — har vidareutvecklats och getts en mera långsiktig inriktning genom lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. Ansvaret för reaktorinnehavaren innebär uttryckligen att han har att svara för att i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt samt att reaktoranläggningen awecklas och rivs på ett säkert sätt. Reaktorinnehavaren åläggs vidare att svara för kostnaderna härför. Dessa krav utgår från följande grundläggande principer (prop. 1980/81: 90, bilaga 1, s. 319) nämligen att

medel för att bestrida framtida utgifter för verksamheten fortlöpande skall tas ur intäkterna från energiproduktionen och hållas samlade på ett säkert sätt för att successivt kunna disponeras för sitt ändamål,

— den som bedriver verksamhet, där radioaktiva restprodukter uppkom- mer, har att svara för att dessa restprodukter tas om hand på ett säkert sätt. Det innebär att kraftföretagen inte endast har att tillhandahålla medel härför, utan även har att svara för att erforderliga åtgärder faktiskt kommer till stånd, — staten har ett övergripande ansvar för det radioaktiva avfallet. Det långsiktiga ansvaret för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ligger hos staten. Ansvaret för verksamheten fördelas således på angivet sätt mellan kraftföretagen och staten.

I samband med finansieringslagens ikraftträdande har inrättats en statlig myndighet — nämnden för hantering av använt kärnbränsle (kärnbränsle- nämnden) — som utövar ett från kraftföretagen fristående inflytande över verksamheten. Frågor om hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, som inte är direkt knutna till verksamheten inom kärnkraftstationerna, har från kraftindustrins sida tillagts det av kraftföre- tagen gemensamt ägda Svensk Kärnbränsleförsöjning AB.

Enligt finansieringslagen (3 &) åligger det vidare en reaktorinnehavare atti samråd med övriga reaktorinnehavare upprätta eller låta upprätta en plan för den forsknings- och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som behövs för bl. a. det använda kärnbränslets hantering och slutförvaring samt

126 Övergripande frågor SOU 1983:9

anläggningens avveckling och rivning. Planen skall dels innehålla en översikt över samtliga de åtgärder som kan bli behövliga, dels närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd om minst fem år. Planen skall ses över årligen och enligt 2 & förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. rn. insändas senast under juni månad till kärnbränslenämnden.

Också kärnbränslenämnden skall upprätta en plan för åtgärder som avses i lagen. Denna plan skall enligt förordningen vara upprättad senast före oktober månads utgång och skall 1. innehålla dels en översikt över den kompletterande forsknings- och

utvecklingsverksamhet som kan bli behövlig, dels en redogörelse för de åtgärder som i detta hänseende behöver vidtas inom en tidsrymd av minst fem år,

2. innehålla en översikt över de åtgärder som kan behövas för att övervaka och kontrollera slutförvar,

3. ange de åtgärder som, utöver vad som framgår av den plan som avsesi 2 %, behöver vidtas för att använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta skall kunna hanteras och slutförvaras samt för att reaktoranläggningarna skall kunna avvecklas och rivas på ett säkert sätt.

6.5.3 Kommitténs överväganden och förslag

Den nuvarande lagstiftningen ger bestämmelser med krav på avfallshante- ring och slutförvaring -i två skilda författningar — villkorslagen och finansie- ringslagen — med olika konstruktion. Villkorslagen anger att de reaktorin- nehavare som omfattas av lagen vid det tillfälle när en reaktor skall laddas skall visa att hantering och slutförvaring kan ske av använt kärnbränsle eller högaktivt avfall som erhålls vid upparbetning. Intressant är därvid att notera att i samband med givna laddningstillstånd driftstiden har begränsats med stöd av atomenergilagen (4 &) och att som villkor enligt denna lag för förlängd driftstid ställts krav på att reaktorinnehavaren anger hur den fortsatta avfallshanteringen och slutförvaringen skall kunna ske.

Enligt finansieringslagen åläggs samtliga innehavare av kärnkraftverk i landet att ansvara för att i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt samt att reaktorinnehavaren svarar för de framtida kostnaderna härför. Samma krav uppställs i fråga om reaktoranläggningarnas avveckling och rivning. Ansvaret avser att avfallsprodukterna slutligt kommer att tas om hand och att reaktorinnehavaren betalar kostnaderna för den forskning och de åtgärder som behövs härför.

Villkorslagens tillkomst initierade ett omfattande arbete från kraftindu- strins sida. I första hand koncentrerades arbetet kring frågorna om upparbetning av det använda kärnbränslet och rapporterna härom (KBS 1) låg till grund för de tillståndsärenden som hittills prövats enligt villkorslagen. Nästa etapp i detta arbete (KBS 2) avser direktdeponering av använt kärnbränsle. En vidareutveckling av KBS 2 (KBS 3) avses enligt uppgift åberopas vid ansökan om laddningstillstånd för de två reaktorer, Forsmark 3 och Oskarshamn 3, som ännu inte prövats enligt villkorslagen. Utrednings-

SOU 1983:9 Övergripande frågor 127

materialet för denna hanteringsmetod har angetts befinna sig i ett långt framskridet stadium och ansökningarna beräknas inges under maj månad 1983.

Villkorslagens syfte är att man, innan laddning sker. får prövat om använt kärnbränsle från en kärnkraftsreaktor kan tas om hand på ett säkert sätt som uppfyller de höga säkerhetskrav som måste uppställas mot bakgrund av bl. a. den långa tid under vilken avfallet avger radioaktiv strålning. Kommittén vill understryka behovet av att en sådan prövning sker. Det är således angeläget att en noggrann och välunderbyggd prövning av det använda bränslets hantering och slutliga förvaring kommer till stånd även för de återstående två reaktorerna i det svenska kärnkraftsprogrammet (Forsmark 3 och Oskars- hamn 3). Kommittén kan inte förutse huruvida prövningen av laddningstill- stånd för dessa reaktorer kommer att ske före eller efter det att en på kommitténs arbete grundad revidering av kärnkraftslagstiftningen kommit till stånd. Bestämmelser om prövningen av en laddningsansökan bör med hänsyn till detta tas upp i kommitténs lagförslag.

Det föreligger därvid anledning att närmare överväga efter vilka kriterier en prövning av en laddningsansökan bör ske. Enligt kommitténs mening bör man utgå från den innebörd villkorslagen har och den tolkning av lagen som gjorts vid de tidigare laddningsprövningarna. Vidare bör beaktas samord- ningen med det regelsystem som ges i finansieringslagen.

Prövningen enligt villkorslagen sträcker sig inte längre än till att det vid laddningstillfället finns en förvaringsmetod redovisad enligt de krav lagen ställer, medan något krav om fortsatt forskning och utveckling på området inte ställs. Eftersom flera decennier kommer att förflyta mellan prövningen av laddningstillstånd och genomförandet av slutförvaring har man all anledning att räkna med att en fortsatt forskning kan leda till förbättrade metoder. Det kan därför vara till nackdel om man alltför tidigt i denna forskningsprocess låser fast sig vid ett speciellt tekniskt förfaringssätt, medan andra alternativ inte blir tillräckligt studerade.

Kravet på ett allsidigt forsknings- och undersökningsprogram, anpassat till tidsperspektivet för avfallshanteringen, finns fastslaget i finansieringslagen. Till skillnad från villkorslagen omfattar finansieringslagen samtliga kraftre- aktorer i landet. Kommittén förordar med hänsyn till dessa omständigheter att en ny lagstiftning utgår från finansieringslagens grundläggande principer. I linje härmed bör beträffande laddning av en kraftreaktor krävas av reaktorinnehavaren att han i samband med laddningsansökan dels påvisar en metod för avfallshanteringen, vilket även krävs enligt villkorslagen, dels påvisar att han har ett program för en allsidig forsknings- och utvecklings- verksamhet enligt vilket olika metoder kan prövas för att man skall kunna finna det bästa möjliga sättet att ta hand om avfallet. I sistnämnda hänseende sträcker sig förslaget längre än villkorslagen.

Ivillkorslagen anges två skilda metoder för reaktoravfallets hantering. För laddningstillstånd enligt den först angivna metoden krävs att reaktorinneha- varen har företett ett avtal som på ett betryggande sätt tillgodoser behovet av upparbetning av det använda kärnbränslet och har visat hur och var en helt säker slutlig förvaring av det vid upparbetningen erhållna högaktiva avfallet kan ske. Enligt den andra angivna metoden krävs att reaktorinnehavaren har visat hur och var en helt säker slutlig förvaring kan ske av använt, ej

128 Övergripande frågor SOU 1983:9

upparbetat kärnbränsle.

I en specialbestämmelse för en reaktor i Barsebäck (B 2) krävs för laddningstillstånd i upparbetningsalternativet endast att ett upparbetnings- avtal företetts men det krävs ej påvisande av någon metod för förvaring av det upparbetade avfallet.

Som kommittén närmare behandlar i följande avsnitt (6.5.4), kan det anföras starka skäl för att föredra direktförvaring framför upparbetning. Vad som i villkorslagen uttryckligen sägs rörande upparbetningsavtal bör därför inte tas upp i den nya lagstiftningen. Det väsentliga kriteriet för laddnings- tillstånd bör i stället anges vara att reaktorinnehavaren påvisat en godtagbar metod för att ta hand om det använda kärnbränslet och att ett allsidigt forsknings- och utvecklingsprogram påvisas.

I villkorslagen anges att avfallets slutliga förvaring skall vara ”helt säker". Regeringsbeslut om laddningstillstånd enligt villkorslagen har, som framgår av bilaga till betänkandet, fattats beträffande fem reaktorer under åren 1978—1980. Av särskilt intresse i detta sammanhang för en tolkning av begreppet ”helt säker" är regeringens uttalanden i laddningsbesluten för reaktorerna Forsmark 1 och Ringhals 3. I besluten 1978-10-05, i vilka laddningsansökningarna då lämnades utan bifall med hänsyn till att kompletterande geologiska undersökningar ansågs erforderliga, uttalade regeringen att villkorslagen inte uppställer "något krav på att sökanden skall ange viss bestämd plats för Slutförvaret. Lagen får emellertid i förevarande fall anses innebära att sökanden skall visa att det finns område eller områden iSverige som har en sådan beskaffenhet att en slutförvaring kan ske i enlighet med de krav lagen ställer". I de följande besluten 1979-06-21, i vilka regeringen biföll de kompletterande ansökningarna om laddning av reakto- rerna, anförde kärnkraftinspektionen i det yttrande som låg till grund för regeringens beslut följande "I helhetsbedömningen av säkerheten har den kompletterande undersökningen enligt kärnkraftinspektionen inte gett inspektionen skäl att ändra sin tidigare inställning, som framförts i dess remissyttrande den 9 maj 1978, att KBS-projektets förslag till hantering av använt kärnbränsle och slutförvaring av högaktivt avfall uppfyller de krav som villkorslagen ställer. Enligt inspektionens uppfattning pekar således det tillgängliga materialet på godtagbara möjligheter för förvaring i svenskt berg av avfallet från åtminstone Forsmark 1 och reaktoranläggningen Ringhals, block 3.” I regeringens beslut om bifall till ansökningarna uttalades bl. a. att bolaget respektive vattenfallsverket ”självt eller inom en särskild projekt- grupp fortsätter arbetet rörande slutlig förvaring av vid upparbetning erhållet högaktivt avfall eller använt, ej upparbetat kärnbränsle för att erhålla fördjupad kunskap om slutlig förvaring av nämnda typer av radioaktivt material.”

Kommittén vill starkt understryka att mycket höga krav på säkerhet och strålskydd måste ställas på metoden för det använda kärnbränslets omhän- dertagande och slutförvaring, men det måste samtidigt framhållas att det med dagens kunskaper inte kan anges någon ”helt" säker metod att lösa detta tekniska problem. Det är därför angeläget att forskningen och utvecklingsarbetet rörande avfallsfrågorna inte avmattas sedan laddningstill- stånd lämnats. Mot denna bakgrund framstår det som olyckligt om en metod angavs som ”helt säker”, vilket skulle kunna ge intryck av att fcrtsatt

SOU 1983:9 Övergripande frågor 129

forsknings- och utvecklingsarbete var mindre angeläget.

Begreppet ”helt säker" framstår därför som oegentligt och bör inte överföras i en ny lag. Däremot bör det i lagen klargöras att ytterst stränga krav på säkerhet och strålskydd måste ställas, bl. a. mot bakgrund av att avfallet är farligt under lång tid.

Vid en uppläggning av lagstiftningen som nu har angetts bör stor vikt fästas vid den övervakande och kontrollerande uppgift på avfallsområdet som enligt förordningen till finansieringslagen handhas av kärnbränslenämnden. Det bör åligga nämnden att årligen granska och utvärdera det forsknings- och utvecklingsarbete som kraftbolagen utfört. Underlag härför ges bl. a. genom den plan för forskningsarbetet som kraftbolagen enligt finansieringslagen varje år skall ge in till nämnen. För att nämnen skall kunna fullgöra denna uppgift bör tillses att nämnden ges resurser och kompetens härför. Kommittén återkommer till denna fråga i avsnitt 6.6.

Det torde samtidigt vara av vikt att information ges om verksamheten till berörda statliga och kommunala organ och till allmänheten. En sådan informationsskyldighet bör enligt kommittén ankomma på de övervakande myndigheterna. Kommittén anser det vidare påkallat att motsvarande insyn ges genom lokala säkerhetsnämnder i fråga om lagrings-, hanterings- och förvaringsanläggningar som för närvarande gäller beträffande kärnkraftver- ken enligt lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftver- ken.

Det återståri detta sammanhang att närmare överväga dels vem som skall åläggas ansvar för uppkommet kärnavfall, dels vilka typer av avfall som ansvaret omfattar. Enligt både villkorslagen och finansieringslagen åligger ansvaret för avfallets omhändertagande en reaktorinnehavare och avser enligt villkorslagen använt kärnbränsle och det vid upparbetning erhållna högaktiva avfallet samt enligt finansieringslagen använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta. I båda lagarna avses avfall från kärnkraftsreaktorer. Avfall från exempelvis forskningsreaktorer omfattas inte av lagarna.

Bakgrunden till att ansvaret för avfallshanteringen koncentreras till kärnreaktorer avsedda för kraftproduktion torde främst vara att det är på detta område de stora mängderna använt kärnbränsle och radioaktivt avfall uppkommer och att det framstått som mest angeläget att lösa dessa problem. I förarbetena till finansieringslagen (prop. 1980/81:90 bilaga 1, s. 328 och 608) framhölls att även drift av forskningsreaktorer ger upphov till använt kärnbränsle, låt varai mindre omfattning, och att detta avfall bör tas om hand på samma sätt som motsvarande avfall från kärnkraftsreaktorer, eftersom samma krav på säkerhet måste gälla också för denna typ av avfall. De speciella förutsättningar som gäller för drift av forskningsreaktorer, liksom den förhållandevis ringa mängd avfall som genereras vid dessa, innebar emellertid enligt föredragandens uppfattning att avfallet från dessa anlägg- ningar kunde behandlas i särskild ordning. De ekonomiska problemen i samband med denna hantering ansågs vidare inte vara av samma art som när det gäller använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från kraftproducerande reaktorer. I fråga om det låg- och medelaktiva avfallet framhölls att detta kräver betydligt kortare förvaringstider och ställer betydligt lägre krav beträffande omhändertagande, hantering och förvaring. Hanteringen av

9

130 Övergripande frågor SOU 1983:9

detta avfall sker vidare till övervägande del under den tid kärnkraftsanlägg- ningen är i drift. Denna typ av avfall ansågs därför kunna lämnas åsido.

Det bör enligt kommittén inför en ny lagstiftning fastslås att ansvaret för omhändertagande av de radioaktiva avfallsprodukterna åligger envar som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet och att detta ansvar omfattar även medel- och lågaktivt avfall. En sådan bestämmelse ligger i linje med den allmänt godtagna principen att den som driver en industriell verksamhet också skall ansvara för att de problem som verksamheten ger upphov till kan lösas.

En bestämmelse av angivet innehåll bör dock inte kopplas till skyldigheten att betala avgift enligt finansieringslagen. Som kommittén i tidigare sammanhang stannat för (avsnitt 5.1) bör regleringen av avgiftsuttag kvarstå i finansieringslagen, medan föreskrifterna beträffande frågor om ansvar för uppkommet kärnavfall och för anläggningens avveckling och rivning bör överföras till den föreslagna nya lagen.

Radioaktivt avfall från annan verksamhet än drift av kärnkraftverk, t. ex. forskning och sjukvård, bör— liksom uttalades i prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 328 — kunna förvaras i de anläggningar som uppförs av det av kraftindustrin gemensamt ägda företaget mot erläggande av en engångssumma av den som innehar avfallet. Denna engångssumma bör täcka de kostnader anläggnings- innehavaren har för omhändertagandet av avfallet. Ansvaret för avfallet bör därvid övergå till innehavaren av avfallsförvaret. Som ett villkor vid tillståndsprövningen av slutförvar kan föreskrivas en skyldighet att ta emot sådant radioaktivt avfall från annan inhemsk verksamhet, som innebär sådana långsiktiga risker att en slutförvaring av samma slag som för kärnkraftens högaktiva avfall är påkallad. Det bör emellertid framhållas att det enligt kommitténs förslag är innehavaren av en forskningsreaktor som har det direkta ansvaret för att avfallsfrågorna blir lösta.

Låg- och medelaktivt avfall som icke är kärnkraftsanknutet tas för närvarande om hand av Studsvik Energiteknik AB. Problemen med slutförvaring och finansiering härav utreds för närvarande i särskild ordning och bör lösas i det sammanhanget.

6.5.4 Fråga om lagreglering avseende hanteringsmetod

Bakgrund

Som angetts i det föregående innebär de metoder för att ta hand om och slutförvara använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som i dag föreligger att bränslet m. rn. antingen upparbetas eller direktdeponeras. Det pågår emellertid en omfattande debatt och forskning om den lämpligaste lösningen av det använda bränslets hantering. Uppmärksamheten har därvid riktats särskilt mot frågan om förbehandling genom upparbetning skall ske eller ej.

Genom upparbetning av det använda bränslet utvinns uran och plutonium som kan återanvändas i nytt kärnbränsle. Vid upparbetning av använt kärnbränsle i enlighet med de kontrakt, som svensk kraftindustri slutit, kommer drygt sex ton plutonium att renframställas. För närvarande undersöks möjligheterna att tillgodogöra sig plutoniets energivärde genom

SOU 1983:9 Övergripande frågor 131

inblandning i nytt bränsle av det plutonium som renframställts. Sådant s. k. MOX-bränsle (Mixed Oxide Fuel), där man utgår från att halten plutonium är omkring 3 procent, kan i och för sig användas i de svenska reaktorerna. Efter användning i reaktorerna och mellanlagring avses det använda MOX-bränslet enligt kraftbolagens planering direktdeponeras. Det använda MOX-bränslet innehåller en något större mängd långlivade nuklider än använt bränsle med enbart uran. Vid en redovisning av upparbetningsme- toden bör anmärkas att denna metod i sig inte behöver innebära att plutonium renframställs, men att den kommersiella inriktningen för närva- rande avser renframställning.

En betydelsefull fråga i samband med valet mellan upparbetning och direktdeponering är om detta val påverkar riskerna för spridning av kärnvapen. Vid framställning av kärnladdningar används klyvbara isotoper av uran eller plutonium. Uranutnyttjandet förutsätter vid både civilt- och militärt utnyttjande anrikningsanläggningar, medan plutonium erhålls vid upparbetning av uran som för militärt bruk bestrålats i särskilda för ändamålet byggda reaktorer. Det vid upparbetningen utvunna plutoniet från civila reaktorer är visserligen mindre ägnat för kärnvapenframställning än 5. k. vapenplutonium, men dess användning för framställning av kärnladd- ningar kan principiellt inte uteslutas. Åsikter finns att det med hänsyn härtill skulle vara bättre att behålla plutoniet mindre tillgängligt i det använda bränslet, även om det innebär att man då inte återvinner det uran som finns kvar. Samtidigt framhålls att man vid direktdeponering — till skillnad mot upparbetningsalternativet — undgår en mängd utvunnet plutonium som måste tas om hand på särskilt sätt. Argumenten för upparbetning och återföring av plutonium i MOX-bränsle som en väg att "oskadliggöra” plutoniet har dock ifrågasatts, med hänsyn till att använt MOX-bränsle innehålleri stort samma mängd plutonium som färskt MOX-bränsle. En viss skillnad föreligger dock beträffande plutonieinnehållet i färskt och använt MOX-bränsle. Sålunda innehåller färskt MOX-bränsle 4,85 % plutonium (i medeltal 3,25 % fissilt plutonium), medan använt MOX-bränsle innehåller cirka 3 % plutonium (i medeltal 1,7 % fissilt plutonium). Som motsatt uppfattning har förts fram, att förbränning av tidigare separerat plutonium i stället minskar riskerna för kärnvapenspridning.

Intresset för upparbetning av använt kärnbränsle och därmed användning av plutonium i lättvattenreaktorer kvarstår i ett flertal länder. Bl. a. har frågor kring upparbetning behandlats av den s.k. INFCE-konferensen (International Nuclear Fuel Cycle Evaluation) som ägde rum inom IAEA:s ram, åren 1977—80 med deltagande av ett 50-tal stater, däribland Sverige. Rapporten från INFCE utgör främst en teknisk och analytisk studie av kärnbränslehanteringen samt huruvida den ena eller andra utformningen av denna hantering påverkar riskerna för ytterligare spridning av kärnvapen, särskilt till länder som nu inte har sådana vapen. I fråga om upparbetning pekas i rapporten bl. a. på att denna metod i vissa avseenden skulle innebära en förenklad avfallshantering och ökat tillgodogörande av klyvbara ämnen. Genom användningen av plutonium minskar behovet av anrikat uran. Det anges vidare i rapporten att upparbetningsmetoden bygger på en känd teknik — även om upparbetning av bränsle från lättvattenreaktorer hittills förekom- mit i förhållandevis små anläggningar — och att existerande rutiner för

132 Övergripande frågor SOU 1983:9

safeguards och fysiskt skydd, t. ex. i samband med transporter, är tillfredsställande. Det betonades dock att sistnämnda frågor i första hand utgör ett nationellt ansvar, på samma sätt som andra led i kärnbränslehan- teringen. '

I fråga om problemen kring plutonium framhålls i INFCE-rapporten att detta ämne oundvikligen produceras i kärnkraftsanläggningarna. Problemet är därför inte hur man skall undvika en sådan produkt, utan hur det skall hanteras när det en gång har bildats. Två huvudprinciper anges därvid. Den ena principen är att plutoniet inte separeras från resten av det använda bränslet. Det binds och slutförvaras då i det använda bränslet. Enligt den andra principen separeras plutoniet genom upparbetningen, och kan därefter återanvändas som s. k. MOX-bränsle i en termisk reaktor eller i en bridreaktor. I rapporten sägs vidare att de mest känsliga inslagen vid upparbetning synes vara dels stöld av materialet vid transport, dels åsidosättande eller upphävande av de internationella safeguardsbestämmel- serna vad gäller ett plutoniumlager, dels den större svårighetsgraden i safeguardskontrollen vid en upparbetningsanläggning eller en MOX- bränslefabrik i jämförelse med ett plutoniumlager.

Med hänsyn härtill ställs höga krav på upparbetningsteknik, materialkon- troll och lagstiftande åtgärder. Vad gäller risken för att upparbetningsplu- tonium kan komma till användning för vapenframställning uttalas att sådant plutonium på grund av sin isotopsammansättning är mindre attraktivt för att framställa kärnvapen jämfört med vapenplutonium som framställts enligt ett därför avsett program. Det noteras dock i rapporten att den amerikanska regeringen har förklarat att kommersiellt plutonium tekniskt sett skulle kunna användas för (”can be used for”) vanpenändamål och att detta uttalanden inte har motsagts av andra kärnvapenstater. Vidare uttalas att skilda typer av bränslecykler inte kan bedömas ge signifikativa skillnader sett ur spridningsrisk. Frågan om spridningsrisken bedöms i huvudsak vara en politisk fråga.

För att skapa bättre kontroll över överskottsplutonium, som inte direkt återanvänds, och att förhindra en lageruppbyggnad i ett enskilt land, rekommenderades i INFCE-rapporten att det internationella atomenergior- ganet, IAEA, skulle utreda formerna för ett internationellt system för plutoniumlagring. Arbetet med att ta fram de regler som erfordras för ett sådant system pågår för närvarande.

Kommitténs överväganden och förslag

Det är, som kommittén tidigare har betonat, väsentligt att med hänsyn till icke-spridningshänsyn kräva långtgående garantier i fråga om kärnämnen — och då särskilt plutonium — som utvinns vid upparbetning. Av särskild betydelse i detta avseende är uppfyllande av Sveriges förpliktelser om kontroll av kärnämnen enligt icke-spridningsfördraget. Redovisning härav har lämnats i avsnitt 4.2.2.

Vad emellertid kommittén i detta sammanhang närmare har att överväga är huruvida i lag bör anges vilken metod för omhändertagande av använt kärnbränsle som skall komma till användning eller om lagen bör ges en sådan utformning att den medger olika hanteringsmetoder, dvs. görs flexibel med

SOU 1983:9 Övergripande frågor 133

hänsyn till främst den tekniska utvecklingen.

I denna fråga bör enligt kommittén beaktas att frågor om valet av hanteringsmetod och metodens slutliga utformning ännu inte har lösts och att forsknings- och utvecklingsarbete pågår i syfte att finna den lämpligaste metoden för såväl upparbetnings- som direktdeponeringsalternativen. Den- na tekniska forskning och utveckling kan leda till lösningar av avfallsfrågan som nu inte kan förutses.

Olika skäl — främst vad gäller icke-spridningssynpunkterna — talar enligt kommittén för en slutförvaring av använt kärnbränsle utan föregående upparbetning. Samtidigt bör pekas på att högre krav på slutförvarets långsiktiga hållbarhet ställs vid slutförvaring av använt kärnbränsle än vad som ställs när upparbetningsavfall slutförvaras. Ännu har det heller inte visats att en från alla synpunkter tillfredsställande lösning på avfallsproble— met kan uppnås genom direkt slutförvaring. Ett förbud mot en viss hanteringsmetod kan också resultera i lösningar som senare kan visa sig mindre välgrundade. Det synes mot denna bakgrund mindre lämpligt att nu i lag förbjuda upparbetning. Det bör emellertid tillses att metoden med slutförvaring ges mycket hög prioritet i forsknings- och utvecklingsarbetet kring avfallsproblemet.

En annan synpunkt är att syftet med lagstiftningen på kärnenergiområdet är att tillvarata säkerhets- och strålskyddsintressen och att i lagen ange hur dessa intressen skall kunna tillvaratas. Det får mot denna bakgrund vid behandling av en ansökan om förfarande enligt en angiven metod bedömas om det uppställda syftet kan anses säkerställt.

Enligt kommitténs mening talar således skäl för att den föreslagna lagen omfattar de olika hanteringsmetoder av använt kärnbränsle som kan förekomma eller utvecklas, dvs. att lagstiftningen görs flexibel i dessa hänseenden. Samtidigt bör emellertid förutsättas att en aktuell hanterings- metod blir föremål för prövning. Det kan uppnås genom att det, liksom i gällande lagstiftning, uppställs krav på tillstånd av regeringen för innehav av eller annan befattning med — förutom kärnämne — använt kärnbränsle och att en reaktorinnehavare måste söka tillstånd för en aktuell hanteringsmetod, t. ex. för upparbetning. Denna metod kan då bli underkastad regeringens prövning.

Samtidigt är det påkallat att det använda kärnbränsle som avses upparbetas blir föremål för kontroll från samhällets sida. Denna möjlighet ges redan i dag enligt atomenergilagen genom krav på regeringens tillstånd för utförsel ur landet av bl. a. använt bränsle. Regeringen eller tillsynsmyn- digheten kan därvid uppställa erforderliga villkor beträffande reaktorinne- havarens hantering och materialkontroll av de produkter som erhålls vid upparbetningen av det använda bränslet. Motsvarande reglering bör enligt kommittén införas i den nya föreslagna lagen.

Kärnbränsle, som kan finnas kvar i en kärnreaktor vid en slutlig avstängning av reaktorn torde redan i dag enligt finansieringslagen omfattas av en reaktorinnehavares ansvar att ta hand om använt kärnbränsle och radioaktiva avfallsprodukter. Samma ansvar bör föreligga enligt den av kommittén föreslagna nya lagen. En bestämmelse härom bör dessutom utformas så att den innefattar sådana kärnämnen som erhålls vid upparbet- ning och som ej används på nytt.

134 Övergripande frågor SOU 1983:9

6.5.5 Avveckling av kärnteknisk verksamhet

Den som har meddelats tillstånd till verksamhet på kärnenergiområdet är skyldig att ta ansvar för att alla de problem som verksamheten ger upphov till också kan lösas. Detta ansvar bör enligt kommittén åvila honom inte bara medan verksamheten pågår. Ansvaret bör kvarstå även om tillståndet återkallas eller giltighetstiden för ett tillstånd gått ut, om innehavaren inte i särskild ordning befrias från det. I ansvaret ligger således även skyldighet att iaktta ställda krav på säkerhet, strålskydd, materialkontroll, fysiskt skydd etc. Det bör även åligga en tillståndsinnehavare att avveckla och riva den anläggning i vilken den kärntekniska verksamheten bedrivits när verksam- heten upphört.

Enligt de senaste antagna riktlinjerna för energipolitiken (prop. 1980/ 81:90, bilaga 1, s. 321) förutsätts att kraftföretagen i landet samordnar sin verksamheti fråga om kärnavfallets hantering. Denna uppgift handhas, som tidigare angetts, av Svensk Kärnbränsleförsörjning AB. I ett i vart fall längre tidsperspektiv — sedan slutförvaren tillslutits — förutsätts att innehavet övertas av en statlig myndighet.

Överföring av kärnavfallet kan ordnas antingen så att Svensk Kärnbräns- leförsörjning AB självt ombesörjer uppförandet och driften av Slutförvaret och således övertar avfallet när det kommit till förvaret eller så att den ursprunglige tillståndshavaren själv vidtar alla åtgärder för slutförvaring och ansvaret för avfallet därefter övertas av företaget. Oavsett vilket förfarande som väljs bör liksom för närvarande krävas att överföring av innehavet på annan inte får ske utan tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Därvid bör prövas inte bara att den som övertar kärnavfallet uppfyller de krav som lagen ställer, t. ex. att avfallet kan tas om _ hand på ett betryggande sätt och att den som övertar hanteringen har resurser för det. Det bör också prövas om överlåtaren har uppfyllt alla de förpliktelser som åvilat honom.

En tillståndsinnehavares ansvar för kärnavfall kan också upphöra när materialet inte längre utgör någon risk från strålskyddssynpunkt. En bedömning av att ämnet inte längre utgör någon risk bör avgöras av tillsynsmyndigheten (strålskyddsinstitutet) och ingå bland övriga frågor som hänger samman med tillsynen.

När det gäller nedläggning av kärnkraftsanläggningar åligger det enligt nuvarande regler innehavaren att svara för att anläggningen avvecklas och rivs på ett acceptabelt sätt. Det betyder t. ex. att han ansvarar för en fullständig demontering och bortforsling av anläggningens olika delar och att dessa i förekommande fall placeras i en förvaringsanläggning eller på annat sätt tas om hand. I ansvaret för avveckling och rivning ingår också en noggrann planering i god tid av behövliga åtgärder. Motsvarande bestäm- melse bör införas i den av kommittén föreslagna nya lagen. Bestämmelsen bör dock utformas så att skyldigheten att avveckla och riva en anläggning även avser andra anläggningar på kärnenergiområdet är kärnreaktorer.

Enligt näringsutskottets betänkande (NU 1979/80:70 s. 18) vid 1980 års riksdagsbehandling av riktlinjer för energipolitiken bedömdes en reaktors tekniska livslängd till cirka 25 år från idrifttagningen. Med hänsyn härtill angavs att den sista av de tolv reaktorer som ingår i det svenska

SOU 1983:9 Övergripande frågor 135

kärnkraftsprogrammet skall stängas år 2010. Därvid skall enligt utskottet säkerhetsaspekterna vara avgörande för i vilken ordningsföljd reaktorerna skall tas ur drift.

Det är enligt kommittén naturligt att i den föreslagna lagen förutsätta att säkerhetsaspekter — och strålskyddsaspekter — skall avgöra frågan om en reaktors avstängning. Denna ordning gäller redan i dag. Således äger tillsynsmyndigheterna som villkor för drift av en reaktor kräva att åtgärder av säkerhets- och strålskyddsskäl vidtas eller upprätthålls. Uppfylls inte dessa villkor får driften ej heller fortsätta. Om således inte säkerhets- och strålskyddsskäl talar mot driften av en reaktor bör denna få drivas till den beslutade avstängningstiden år 2010. Vid sidan härav kan i tillstånden för reaktordriften ha föreskrivits inskränkningari dritfstiden, vilka givetvis skall beaktas.

Avstängning av en reaktor kan ske av olika skäl. Bortsett från t. ex. en återkommande översyn av anläggningen, kan reaktorn tillfälligt tas ur drift med hänsyn till säkerheten eller strålskyddet för att åtgärder skall vidtas enligt föreskrifter av tillsynsmyndigheterna. En slutlig avstängning av en reaktor kan som nyss sagts, också ske av säkerhets- eller strålskyddsskäl och avgörandet vad gäller en sådan avstängning ligger inom tillsynsmyndighe- ternas kompetens. Därvid bör, på motsvarande sätt som gäller enligt nuvarande ordning, reaktorinnehavaren ha möjlighet att anföra besvär hos regeringen mot myndighetens beslut.

En speciell fråga som togs upp i samband med 1980 års riksdagsbehandling av kärnkraften gällde behovet av en särskild bestämmelse i lag om antalet reaktorer och om driftsperiodens längd. I näringsutskottets betänkande (NU 1979/80:70 s. 18) uttalades att bestämmelser härom ”torde böra införas i lagstiftningen” på kärnenergiområdet och att närmare överväganden om förutsättningarna och formerna härför lämpligen kunde ske inom ramen för atomlagstiftningskommitténs utredningsarbete. Vad näringsutskottet här anfört borde, uttalade utskottet, riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Något lagtekniskt hinder mot att i lag införa en bestämmelse om antalet kärnkraftsreaktorer och avvecklingsperiodens längd föreligger i och för sig inte. Kommittén ifrågasätter dock behovet av en lagreglering i en fråga som omfattas av de av riksdagen redan godkända riktlinjerna för kärnkraftens roll i energisystemet. Det är med hänsyn härtill svårt att se något sakligt skäl för att i lag införa en bestämmelse om det beslutade kärnkraftsprogrammet. Någon reglering i lag har för övrigt tidigare inte skett av kärnkraftsprogram- met. De lagstiftningsåtgärder som kan behövas för kärnkraftens avveckling år 2010 bör enligt kommittén tas upp först när alla frågor som behöver regleras finns klarlagda. Frågor härom utreds för närvarande av 1981 års energikommitté (1981:08). Kommittén har därför vid sina överväganden stannat för den uppfattningen att en särskild lagbestämmelse om antalet kärnreaktorer och avvecklingsperiodens längd inte bör införas i detta sammanhang.

136 Övergripande frågor SOU 1983:9

6.6 Avfallshanteringens finansiering, övervakning och kontroll

6.6.1 Gällande bestämmelser m. m.

Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnreaktor för kraftproduk- tion skall enligt 1 5 lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. (finansieringslagen) svara för atti reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt. Reaktorinnehavaren svarar också för att reaktoranläggningen avvecklas och rivs på ett säkert sätt och att den forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs och de åtgärder i övrigt vidtas som behövs för att kunna fullgöra ansvaret i fråga om avfallets hantering och anläggningens avveckling.

Utöver de kostnader som följer av reaktorinnehavarens skyldighet att svara för åtgärder beträffande använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från bränslet har denne enligt 2 & lagen också en skyldighet att svara för statens kostnader för verksamheten, bl. a. för kompletterande forsknings- och utvecklingsverksamhet samt övervakning och kontroll av slutförvar.

För att säkerställa att medel finns tillgängliga för att betala de kostnader som följer med reaktorinnehavarens skyldigheter skall denne, så länge reaktorn är i drift, erlägga en avgift till staten.

Enligt 6 ? bestäms den årliga avgiften med ledning av en plan som reaktorinnehavaren i samråd med övriga reaktorinnehavare årligen upprät- tar eller låter upprätta över de åtgärder som behövs för att ta omhand använt kärnbränsle och radioaktivt avfall och för att avveckla och riva reaktoran- läggningen samt för forsknings- och utvecklingsverksamhet i dessa avseen- den. Den del av avgiften som avser statens kostnader, bestäms med ledning av en motsvarande årlig plan som upprättas av nämnden för hantering av använt kärnbränsle (kärnbränslenämnden).

Avgiftens storlek fastställs av regeringen årligen för nästföljande år efter förslag av kärnbränslenämnden (5 5). Avgiften skall utgå i förhållande till den energi som levereras från reaktoranläggningen. Den årliga avgiften skall därvid bestämmas så att de sammanlagda avgiftsbeloppen som erläggs under reaktorns driftstid täcker de kostnader, som följer av reaktorinnehavarens skyldigheter. Vid beräkning av avgiften skall enligt 65 beaktas tidigare vidtagna åtgärder för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioak- tivt avfall som härrör från detta. Hänsyn skall också tas till reaktoranlägg- ningens beskaffenhet — t. ex. omfattningen av reaktoranläggningen och anordningar som finns inom anläggningen — och övriga omständigheter som kan påverka avgiftsberäkningen, exempelvis att avtal om upparbetning av det använda kärnbränslet har träffats eller att ett centrallager för använt bränsle har uppförts (jfr prop. 1980/81:90, bil. 1, s. 618). Kostnaderna för hantering av använt kärnbränsle skall alltså bedömas och avgifternas storlek bestämmas med hänsyn till varje reaktor och kan således bli individuella för varje kärnkraftsblock.

Om uppgifter för bestämmande av den årliga avgiften saknas eller är så bristfälliga att de inte kan läggas till grund för avgiftsberäkningen, skall avgiften bestämmas till skäligt belopp (6? andra stycket).

SOU 1983:9 Övergripande frågor 137

De fastställda avgifterna skall enligt 7 & betalas in till den myndighet som regeringen bestämmer (kärnbränslenämnden) och av denna myndighet sättas in på räntebärande konto i Sveriges riksbank. Upplupen ränta skall läggas till kapitalet. Kärnbränslenämnden infordrar i praktiken från reaktor- innehavarna uppgifter om levererad el för varje kvartal, varefter häremot svarande belopp sätts in på nämndens konto i riksbanken. De avgifter som innehavaren av en reaktor betalat in får användas för att ersätta dennes kostnader för de ändamål, för vilka avgifterna tagits ut. Härför krävs enligt 10 & lagen särskilt medgivande av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, dvs. kärnbränslenämnden enligt 1 & förordningen (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m. Av inbetalade avgifter har reaktorinnehavaren möjlighet att erhålla lån mot säkerhet efter medgivande av regeringen eller kärnbränslenämnden. Räntan på lån får inte understiga den inlåningsränta som riksbanken erlägger för de insatta avgiftsmedlen. Lånet skall i övrigt förenas med de villkor som behövs för att säkerställa att medel finns tillgängliga för ändamålet med avgiften, dvs. åtgärder för en säker avfallshantering m.m. (8 och 10 55 lagen). I 6 5 förordningen till finansieringslagen föreskrivs dessutom att lån får meddelas en reaktorinnehavare med endast belopp som vid varje tillfälle svarar mot högst 75 % av summan av de avgifter som rekatorinnehavaren har betalat in, minskad med vad som kan antas bli använt under lånetiden. Frågor om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta samt för avveckling och rivning av reaktoran- läggningar handhas av kärnbränslenämnden, som inrättades den 1 juli 1981. Förslag om att inrätta nämnden lades fram i prop. 1980/81:90 (bil. 1, s. 317—323). Nämndens uppgifter anges i förordningen (1981:672) med instruktion för nämnden för hantering av använt kärnbränsle. Enligt 2 & förordningen åligger det nämnden att 1. följa utvecklingen på kärnenergiområdet, särskilt vad gäller använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta samt avveckling och rivning av reaktoranläggningar,

2. avge förslag till regeringen om avgifter som avses i 5 5 lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m. m.,

3. svara för en betryggande förvaltning av inbetalda avgifter,

4. pröva frågor som anges i 105 nämnda lag, samt

5. fullgöra de uppgifter som i övrigt följer av den lagen.

Hänvisningen i punkt 4 till 10% finansieringslagen avser frågor om kompletterande forsknings- och utvecklingsverksamhet, övervakning och kontroll av slutförvar, utlåning till reaktorinnehavaren av inbetalade avgifter och villkoren för sådant län samt användande av inbetalade avgifter.

Enligt 35 instruktionen leds nämnden av en styrelse. Ledamöter i styrelsen är en överdirektör och högst tio andra ledamöter. Bland ledamöterna förordnar regeringen en ordförande och en vice ordförande. Överdirektören är chef för nämnden (4 % instruktionen). Nämndens kansli har sex tjänster.

138 Övergripande frågor SOU 1983:9

6.6.2 Kommitténs överväganden och förslag

Ett väsentligt inslag i lagstiftningen på kärnkraftsområdet är att den som bedriver kärnteknisk verksamhet skall ansvara också för att de radioaktiva restprodukter som uppkommer i verksamheten tas om hand på ett säkert sätt, liksom att den anläggning i vilken verksamheten bedrivits avvecklas och rivs på ett säkert sätt, samt att han svarar för kostnaderna härför. Kommittén har i det föregående avsnittet (6.5.3) slagit fast dessa grundläggande förutsättningar för verksamheten och förordat att ansvarsreglerna härom ges iden nya lag som kommittén föreslår. I förhållande till finansieringslagen har kommittén därvid föreslagit ett något utvidgat ansvar. Således föreslås att ansvaret för uppkomna restprodukter i Sverige omfattar inte bara använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta utan över huvud taget allt radioaktivt avfall som uppkommer i verksamheten, liksom för kärnämnen som avskiljs vid upparbetning och som ej återanvänds. Ansvar att ta hand om avfallsprodukter åligger enligt kommitténs förslag alla som meddelats tillstånd till kärnteknisk verksamhet, således inte endast den som har tillstånd till innehav eller drift av en kärnreaktor för kraftproduktion.

Skyldigheten att erlägga avgift till staten för framtida kostnader för avfallshanteringen bör emellertid enligt kommittén begränsas till innehavare av en kärnreaktor för utvinning av kärnenergi. Det är i detta led av bränslehanteringen de helt dominerande mängderna av svårhanterligt avfall uppkommer. I denna del bör således vad avser avgifterna finansieringslagens bestämmelser inte ändras.

Någon påföljd för den som inte uppfyller sitt ansvar eller sin avgiftsskyl- dighet enligt finansieringslagen anges inte i denna lag. En ålagd avgift kan för närvarande drivas in enligt allmänna regler härför. Genom att reglerna om ansvar för kärnavfallets omhändertagande, inklusive anläggningens avveck- ling, enligt kommitténs förslag överförs till den föreslagna nya lagen ges möjlighet att även förelägga vite eller återkalla ett meddelat tillstånd för verksamheten om ansvaret åsidosätts.

Finansieringslagen har varit i kraft endast en kort tid och finansierings- systemet tillämpas i full utsträckning först fr. o. m. är 1983. Det torde därför vara mindre lämpligt att i detta läge föreslå några genomgripande ändringar i lagen eller ta ställning till lämpligheten av denna finansieringsform. Kommittén lämnar dock i det följande vissa synpunkter på några frågor som kommittén har särskilt uppmärksammat.

Ett väsentligt inslag i finansieringslagen är ordningen för att fastställa de årliga avgifter som reaktorinnehavaren har att erlägga. Till grund härför ligger dels den plan som reaktorinnehavaren i samråd med övriga reakto- rinnehavare upprättar eller låter upprätta för den forsknings- och utveck- lingsverksamhet och de övriga åtgärder som behövs, dels den plan som upprättas av kärnbränslenämnden för kompletterande forsknings— och utvecklingsverksamhet samt övervakning och kontroll m. m. Avgiften utgår i förhållande till den från reaktoranläggningen levererade energin, vilket innebär att avgiften utgår med visst belopp per levererad kWh. Vid avgiftens fastställande skall beaktas förhållandena vid varje enskild reaktor. Den årliga avgiften skall bestämmas så att det sammanlagda belopp som betalas under reaktorns driftstid täcker — förutom statens kostnader — alla kostnader

SOU 1983:9 Övergripande frågor 139

för de åtgärder som behövs för att i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta skall kunna hanteras och slutförvaras samt reaktoranläggningen avvecklas och rivs på ett säkert sätt.

Vid bestämmande av avgiftens storlek måste förutom beräkningar av de totala kostnaderna för hanteringen över hela perioden, cirka 80 år, också bedömas storleken av elleveranserna från kärnkraftsblocken t. o. m. är 2010. Avgörande för avgiftens storlek är dock vilken real avkastning som kan uppnås över hela perioden på det förvaltade kapitalet.

För år 1983 har regeringen beslutat om en avgift av 1,7 öre per kWh elektrisk energi som levereras från en reaktor. Regeringen har samtidigt uppdragit åt kärnbränslenämnden att undersöka möjligheterna att erhålla en högre real avkastning på förvaltade medel än den som nämnden antagit vid utarbetande av sitt avgiftsförslag.

Den i finansieringslagen angivna ordningen för att fastställa avgiften finner kommittén i och för sig lämplig. Kommittén har inte anledning att gå in på beräkningsmetoder m. m., men vill lämna vissa kompletterande synpunkter beträffande avgiftssystemet.

Som nyss angetts bestäms de årliga avgifterna bl. a. med hänsyn till kostnaderna för i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från detta. I avgifterna ingår däremot inte reaktoravfall, jonbytarmassor, härdkomponenter m.m. som kommer från kraftverket. Jonbytarmassor m. ni. som härrör från avfallets hantering i mellanlager och andra behand- lingsanläggningar omfattas däremot av finansieringslagen.

Till grund för denna åtskillnad ligger det förhållandet — enligt vad som framgår av motivuttalanden (prop. 1980/81:90, bil. 1, s. 608) — att det låg— och medelaktiva avfallet från kraftverken kräver kortare förvaringstider och att hanteringen av avfallet till övervägande del sker under den tid som verket äri drift.

Kostnadsmässigt utgör hanteringen av detta radioaktiva avfall från kraftverken endast en mindre del av den totala kostnaden och det kan därför ses som en onödig omgång vid avgiftsberäkningen att räkna bort denna kostnad. För detta radioaktiva avfall medges för närvarande en avsättning av högst 0,1 öre per kWh hos företagen, jämfört med den nuvarande avgiften på 1,7 öre per kWh. Det radioaktiva avfallet från kraftverket kommer även att hanteras tillsammans med motsvarande radioaktiva avfall som härrör från det använda kärnbränslet. En samordning kan också bli aktuell beträffande omhändertagande av rivningsavfall. Det kan därför finnas anledning att diskutera om även denna hantering bör ingå i ett samlat avgiftsuttag. Kommittén är dock ej beredd att nu avge förslag i frågan, men anser att denna bör följas upp.

En annan fråga som närmare bör uppmärksammas gäller användningen av avgiftsmedlen. Liksom avgiftsuttaget är kopplat till den enskilda reaktorn, är användningen av avgifterna avsedda att ersätta den enskilde reaktorinneha- varen för hans kostnader för vidtagna åtgärder beträffande den reaktorn.

Det synes enligt kommittén vara en lämplig princip, när det gäller avgiftsuttaget, att den årliga avgiften bestäms med hänsyn till den enskilda reaktorn. Därvid kan som angesi 6 & första stycket finansieringslagen hänsyn tas till skillnader i kostnader för t. ex. upparbetning av använt kärnbränsle och slutförvar av det högaktiva avfallet respektive kostnader för direktde-

140 Övergripande frågor SOU 1983:9

ponering av det använda bränslet. Likaså kan beaktas skillnader i rivnings- kostnader 0. d.

Det kan emellertid ifrågasättas om inte avgifternas användning för avfallshantering och forsknings- och utvecklingsarbetet härför bör bäras gemensamt av reaktorinnehavarna. Den forskning och utveckling som sker från kraftbolagens sida omhänderhas gemensamt av Svensk Kärnbränsleför- sörjning AB. Redan nu kan således av redovisade planer konstateras en styrning mot ett gemensamt system för hantering av kärnavfallet för samtliga kraftverk. Enligt kommitténs bedömning är ett gemensamt system, åtmin- stone i väsentliga delar, en viktig förutsättning för att lösa de i flera avseenden svåra och kostsamma åtgärder som krävs för en säker avfallshan- tering och för avveckling av kärnkraften. Genom att faktorer som avser enskilda reaktorer kan beaktas vid avgiftsuttaget kan skillnader i avfallshan- teringen utjämnas. Någon ytterligare korrigering vid avgifternas utbetalning för att få ett rättvist system skulle då inte behövas. Det bör dock tilläggas att avgiftsuttaget för åren 1982 och 1983 har bestämts generellt för samtliga reaktorer (1,7 öre per kWh) mot bakgrund av de komplicerade förhållanden, som behövts klarläggas, innan avgiften ansetts kunna bestämmas särskilt för varje reaktor.

Även om således skäl kan anföras för ett gemensamt ansvar från kraftindustrins sida avseende forskning och utveckling samt åtgärder för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall samt rivning av kraftverken, bör dock enligt kommittén ytterligare erfarenheter på detta område avvaktas och närmare studeras. Särskilt bör studeras effekten av kostnadsfördelningen mellan reaktorinnehavarna vid ett gemensamt ansvar

- för avfallshanteringen och de problem som kan föreligga med hänsyn till ägareförhållanden. Ett längre driftsstopp vid en reaktor medför t. ex. enligt den nuvarande utformningen av lagen att ingen avgift kan tas ut, eftersom ingen energi levereras. Ett driftsavbrott kan således, om avgiftsuttaget inte beräknas för en längre tidsperiod, medföra att de gemensamma hanterings- kostnaderna och kostnaderna för forskning och utveckling m. ni. måste bäras av de övriga reaktorinnehavarna. Samma förhållande kan uppkomma beträffande en anläggning, som varit i drift endast en kort tid innan avfallshanteringen kommit i gång. Det kan alltså konstateras att det nuvarande systemet för avgiftsuttag först efter en period av ostörd drift medger att baskostnaderna för hanteringen och rivningskostnaderna täcks för respektive reaktor.

De avgiftsmedel som tas ut av reaktorinnehavarna sätts in på räntebärande konto i riksbanken. Syftet härmed är att medlen hålls samlade på ett säkert sätt för att successivt kunna betalas ut för sitt ändamål. Genom att medlen är räntebärande och upplupen ränta läggs till kapitalet uppnås en viss värdesäkring av de insatta medlen. Enligt finansieringslagen kan de avgiftsmedel, som en reaktorinnehavare har inbetalat, också användas för lån till reaktorinnehavaren mot säkerhet. I motiven till finansieringslagen (prop. 1980/81:90, bil. 1, s. 326) uttalas att lån bör ges till bl. a. investeringari energiomvandlingsanläggningar och anläggningar för energidistribution samt investeringar i samband med åtgärder för ökad säkerhet i kärnkraft- verken. Även kärnkraftsföretagens ägare förutsågs kunna låna av avgifts- medlen under förutsättning av att samtliga delägare är överens om hur

SOU 1983:9 Övergripande frågor 141

återlånet skall ske.

Vid det avgiftsuttag, som har bestämts för år 1983, uppgår den årliga inbetalningen till sammanlagt cirka 600 milj. kronor. Enligt vad kommittén inhämtat uppgick behållningen hos kärnbränslenämnden vid årsskiftet 1982—1983 till 332 milj. kronor.

Möjligheterna till återlån bör ses mot bakgrunden av att kärnkraftsföre- tagen fram till finansieringslagens ikraftträdande hade rätt att inom företagen avsätta medel för sina framtida kostnader för hanteringen av det använda kärnbränslet och för rivningen av anläggningarna. Återlånerätten synes därför ha tillkommit som en följd av den ålagda avgiftsskyldigheten och för att företagens finansieringsmöjligheter inte skulle i avsevärd grad försämras. Samtidigt synes staten genom uttalanden om till vilka ändamål lån skall få lämnas, vilja säkerställa att lånemedlen används för produktiva energiinvesteringar.

Kommittén har till uppgift att i sitt arbete bevaka att säkerheten och strålskyddet i avfallshanteringen och ansvaret härför inte åsidosätts, vilket bl. a. innebär att medel finns tillgängliga när de behövs. Bedömningen av återlånens effekt i övrigt, såsom vad avser lånens samordning med långivningen på den allmänna kreditmarknaden, frågor om säkerhet och övriga lånevillkor samt samordning med samhällets övriga energipolitiska åtgärder, kräver bl. a. särskilda ekonomiska och kreditpolitiska övervägan- den. Vid kommitténs diskussioner av dessa frågor har framkommit följande synpunkter.

Systemet med återlån tillämpas sedan åtskillig tid på kreditmarknaden, bl. a. inom ATP-systemet. Återlånen enligt finansieringslagen utgör en särskild form av kreditgivning som ligger utanför övrig långivning. Ur allmän kreditpolitisk synvinkel synes det vara önskvärt med så få kreditformer som möjligt och att kreditgivningen på detta område samordnas med den allmänna kreditmarknaden. Återlån enligt finansieringslagen synes vidare enligt "god förvaltningsprincip" böra lämnas på marknadsmässiga villkor. Problem kan därvid uppkomma vid bestämmande av lånevillkoren, bl. a. därför att syftet med återlånen angetts vara att tillgodose energi- och kärnsäkerhetsinvesteringar, som är långsiktiga investeringar, medan utrym- met för återlånen torde vara kortsiktigt med hänsyn till de investeringar som måste göras på avfallsområdet. Ett annat problem vid långivning kan vara att bestämma säkerheten för lånen. Mot bakgrund av kärnkraftverkens speciella karaktär och av syftet med fonderingen enligt finansieringslagen är kärnkraftverken ingen lämplig säkerhet för sådana lån. Skäl synes slutligen också tala för att investeringar inom området för energiutveckling bör ske samordnat med övriga utveckling på detta område. Å andra sidan har, som nyss sagts, framhållits att återlånerätten tillkommit som en följd av den ålagda avgiftsskyldigheten. En eventuell förändring av gällande system kan medföra försämringar beträffande finansieringsmöjligheter och finansie- ringsvillkor för de berörda kraftproducerande företagen utan att några säkerhetskrav därigenom tillgodoses.

Kommittén övergår härefter till kärnbränslenämndens uppgifter. I verk- samheten för hantering och förvaring av de radioaktiva restprodukterna från kärnkraftverken utövar nämnden viktiga uppgifter. Det gäller beredningen av och förslag till de årliga avgifter som tas ut och ansvaret för en betryggande

142 Övergripande frågor SOU 1983:9

förvaltning av inbetalade avgifter. Målet för nämndens verksamhet är också, som anges i motiven till finansieringslagen (prop. 1980/81:90, bil. 1, s. 323), att som företrädare för samhällets intressen medverka till att en säker och optimal hantering och slutförvaring av det använda bränslet och det radioaktiva avfallet uppnås.

Kommittén fäster stor vikt vid att frågorna om avfallsprodukternas omhändertagande och slutförvaring löses på ett sätt som kan godtas ur säkerhets- och strålskyddssynvinkel. Det är en av de grundläggande förutsättningarna för att kärnverksamhet skall tillåtas bedrivas. Det direkta ansvaret härför åligger den som har tillstånd till verksamheten. Genom finansieringslagens utformning är det dock ofrånkomligt att kärnbränsle— nämnden utövar en viss styrning av restprodukternas hantering och slutförvaring. Det följer av det statliga, övergripande ansvaret för kärnverk- samhet och för restprodukternas omhändertagande. Nämndens påverkan på avfallsfrågornas lösning gör sig gällande bl. a. genom nämndens Ställnings- tagande till forsknings- och utvecklingsverksamheten på området. Som kommittén framhållit i avsnitt 6.5.3 måste stor vikt läggas vid nämndens granskning och utvärdering av det forsknings- och utvecklingsarbete som åligger kraftbolagen. Nämndens uppgift i detta avseende bör enligt kommittén anges särskilt i dess instruktion.

I nämndens uppgift beträffande forskning och utveckling måste en samverkan förekomma med den forskningsverksamhet som tillsynsmyndig- heterna (kärnkraftinspektionen och strålskyddsinstitutet) bedriver på avfallssidan. Nämnden har genom sin nuvarande organisation insyn i uppläggningen och utförandet av denna forskningsverksamhet. Vidare måste ett informationsutbyte ske vad gäller den bedömning av säkerhets- och strålskyddsfrågor som görs av tillsynsmyndigheterna.

I förhållande till kraftbolagens forsknings- och utvecklingsverksamhet, som måste vara grundläggande och specialinriktad, innebär kärnbränsle- nämndens forskningsuppgift främst övergripande frågor och kontroll av hållbarheten i bolagets forskning, liksom bevakning av alternativa lösningar av avfallshanteringen.

För att kärnbränslenämnden skall kunna fullfölja sin granskande — och i viss mån styrande — uppgift vad gäller avfallsfrågorna är det väsentligt att nämnden besitter kvalificerad sakkunskap. För närvarande är nämndens organisation förhållandevis liten och bör enligt kommittén förstärkas. Olika lösningar härför kan här väljas. Förutom en förstärkning av nämndens organisation, kan nämnden ges möjlighet att anlita konsulter och experter i olika delfrågor. Det kan också övervägas att till nämnden knyta veten- skapliga rådgivare i speciella frågor på kärnavfallsområdet.

Dessa frågor bör lösas i annan ordning, men kommittén vill understryka behovet av att nämndens reella resurser stärks i detta avseende. En i och för sig möjlig lösning är att nämnden samorganiseras med någon av tillsynsmyn- digheterna, som redan inom sig har kunskaper i avfallsfrågor.

Idet sammanhanget bör även beaktas behovet av att ge allmänheten insyn i och information om det arbete på kärnavfallsområdet som bedrivs i landet. Betydelsen av sådan information om verksamheten framhölls i motiven till finansieringslagen (prop. 1980/81:90, bil. 1 s. 323) och medel har beviljats härför. Frågan om information har dock ej särskilt angivits i nämndens

SOU 1983:9 Övergripande frågor 143

instruktion. Enligt kommittén bör instruktionen kompletteras i detta hänseende på motsvarande sätt som gäller beträffande tillsynsmyndigheter- na.

6.7 Säkerhet och strålskydd

6.7.1 Lagstiftningens allmänna uppbyggnad

Gällande bestämmelser

Kontrollen och tillsynen över verksamheten på kärnenergiområdet regleras enligt nu gällande bestämmelser genom två huvudlagar, nämligen atomener- gilagen och strålskyddslagen.

Enligt atomenergilagen (1 %) krävs tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer (kärnkraftinspektionen) för förvärv, innehav, överlåtelse, bearbetning av eller annan befattning med uran, plutonium eller annat ämne som används som bränsle i kärnreaktor. Tillståndsskyldigheten omfattar också förening i vilken sådant ämne ingår. Detsamma gälleri fråga om torium och annat ämne, som kan omvandlas till kärnbränsle, liksom förening som sådant ämne ingår i. Tillstånd krävs vidare för att förvärva, inneha, överlåta, bearbeta eller annars ta befattning med kärnbränsle som har använts i kärnreaktor. Vidare behövs tillstånd för utförsel av kärnbränsle eller ämnen som kan omvandlas till kärnbränsle samt för utförsel av använt kärnbränsle (3 5 första stycket).

Enligt 2 & atomenergilagen krävs tillstånd för att uppföra, inneha och driva kärnreaktor eller anläggning för bearbetning av kärnämne eller använt kärnbränsle.

Genom ändringi atomenergilagen år 1978 (prop. 1977/78:138, NU 62, rskr 330) utvidgades lagens tillämpningsområde till att gälla också anläggning för bearbetning, lagring eller förvaring av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som uppkommer vid användning av kärnbränsle eller vid bearbetning av använt kärnbränsle.

Vid meddelande av tillstånd, liksom under ett tillstånds giltighetstid, får enligt atomenergilagen (4 &) uppställas sådana villkor som är påkallade av bl. a. säkerhetsskäl.

Frågor om skydd mot strålningsskador regleras enligt strålskyddslagen. Enligt denna lag (2 &) uppställs krav på tillstånd av myndighet som regeringen bestämmer (strålskyddsinstitutet) för att bedriva radiologiskt arbete eller att importera, inneha eller överlåta radioaktiva ämnen. Med radiologiskt arbete avses bl. a. arbete med radioaktiva ämnen, röntgenut- rustning eller annan teknisk anordning som är avsedd att sända ut joniserande strålning eller — i vissa fall — icke-joniserande strålning. Med radiologiskt arbete avses också arbete vid anläggning för utvinning av kärnenergi (1 5). Tillstånd enligt strålskyddslagen behövs dock inte för vad som omfattas av tillstånd enligt atomenergilagen, om inte annat föreskrivs i tillståndet (25 femte stycket).

När tillstånd har beviljats enligt atomenergilagen får strålskyddsinstitutet enligt 5 % tredje stycket strålskyddslagen meddela de särskilda föreskrifter

144 Övergripande frågor SOU 1983:9

som — utöver de villkor som gäller för tillståndet — behövs för strålskyddet. Avser tillståndet anläggning som anges i atomenergilagen skall dock fråga om föreskrift, som angår annat än den normala driften eller som kan i avsevärd mån påverka utformningen av eller driften vid anläggningen, underställas regeringens prövning. Den som innehar tillstånd enligt atom- energilagen får inte utan strålskyddsinstitutets medgivande vidta ändring med avseende på förhållanden, varom myndigheten meddelat föreskrift (6 & andra stycket).

Kommitténs överväganden och förslag

Vad gäller den nuvarande uppdelningen mellan atomenergilagen och strålskyddslagen skulle det i och för sig vara önskvärt att i en lag behandla både strålskydds- och säkerhetsfrågor, dvs. att de nuvarande bestämmelser- na i strålskyddslagen om joniserande strålning i kårnkraftssammanhang överfördes till den föreslagna nya lagen. Därigenom skulle man i en lag få samlat och samordnat alla de säkerhets- och strålskyddskrav, som gäller för verksamheten.

Flera skäl talar emellertid mot en sådan lösning. Som kommittén tidigare konstaterat (avsnitt 5) föreligger grundläggande skillnader i syftet mellan strålskyddslagen och lagstiftningen på kärnenergiområdet. Ett väsentligt syfte med atomenergilagen och till denna anslutande lagar är sålunda att förhindra oavsiktlig spridning av radioaktivitet. Därför ställs speciella säkerhetskrav i fråga om konstruktion, utförande och drift av anläggningar på kärnenergiområdet samt hanteringen av och befattningen med ämnen som kan användas som kärnbränsle jämte använt kärnbränsle. Kärnkrafts- lagstiftningens omfattning och giltighet är alltså begränsad till vissa ämnen och processer samt till anläggningar. Strålskyddslagen å sin sida utgör en allmän skyddslag mot joniserande strålning och ger samlade regler för alla verksamhetsformer där behov av strålskydd för människor och miljö föreligger, inklusive verksamheter som berörs av naturligt förekommande joniserande strålning. Att under sådana förhållanden bryta ut de strålskydds- bestämmelser som gäller vid kärnteknisk verksamhet framstår som princi- piellt mindre lämpligt och kan skapa gränsdragningsproblem mellan de båda lagarna. Skillnaderna i lagarnas grundläggande syften medför också att det möter betydande olägenheter och nackdelar att helt samordna dem i en enda lag. Kommittén har därför den uppfattningen att strålskyddsbestämmelser, liksom för närvarande, bör regleras genom strålskyddslagen, medan kraven på säkerhet vid verksamhet på kärnenergiområdet — liksom ansvaret härför — regleras genom den föreslagna nya lagen.

Den nuvarande lagstiftningen på kärnenergiområdet har utformats som en s. k. ramlagstiftning utan detaljerade förskrifter. I lagen anges således endast i vilka avseenden tillstånd krävs av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer samt lämnar åt regeringen eller myndighet möjlighet att uppställa behövliga föreskrifter och villkor för verksamheten.

Enligt kommittén bör lagstiftningens principiella uppläggning bibehållas. Flera skäl talar härför. De kärntekniska anläggningarna, i synnerhet reaktoranläggningarna, är tekniskt mycket komplicerade och kraven på säkerhet och strålskydd kan förutses komma att i vissa delar öka eller ändras

SOU 1983:9 Övergripande frågor 145

fortlöpande. Även om kunskaperna om kärntekniken och dess effekter i dag är större än vid tiden för kärnkraftens införande måste lagstiftningen även för framtiden utformas på ett sådant sätt att den kan anpassas till nya kunskaper och nya tekniska lösningar och förbättringar på området. Det gäller både med hänsyn till en anläggnings normala drift och med hänsyn till åtgärder för att förhindra eller lindra konsekvenserna av en olycka om en sådan ändå skulle inträffa. För ett bibehållande av lagstiftningens allmänna uppbyggnad talar även det förhållandet att ställning ännu inte tagits till den slutliga utformningen av de metoder som kommer att användas för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Även beträffande avfallet måste lagstiftningen medge anpassning till förändrad teknik.

Bestämmelserna om tillstånd, villkor och tillsyn får således anses ha en avgörande betydelse för att säkerställa lagstiftningens huvudsyften att kärnenergins fredliga användning skall kunna bedrivas så långt möjligt riskfritt och bör utgöra en av hörnstenarna i lagstiftningen.

6.7.2 Gränsdragningen mellan atomenergilagen och strål- skyddslagen

En grundläggande princip för kärnteknisk verksamhet är att alla led i kärnbränslets hantering skall kunna fullföljas på ett fullt tillfredsställande sätt med hänsyn till säkerhet och strålskydd. För att uppnå detta krav fordras i princip en sammanhållen bedömning — ett systemtänkande — vad gäller verksamheten och en sammanvägning av såväl kortsiktiga som långsiktiga säkerhets- och strålskyddskrav.

Sett till de första leden för kärnteknisk verksamhet, varmed här avses främst bränsletillverkning, befattning med kärnämne och drift av kärnkraft- verk, omfattar den nuvarande atomenergilagen tillstånd till såväl befattning med kärnämnet som sådant som uppförande, innehav och drift av anläggningar för brånsleframställning och kärnkraftsproduktion. Skälet härtill är att säkerhetsaspekterna i dessa led är uppenbara. Sålunda innehåller kärnbränsle klyvbara ämnen, vilka medför att risken för en oavsiktlig kriticitet — dvs. en självunderhållande kedjereaktion — måste beaktas. De ämnen som ingår i bränslet kan i sig utgöra material som kan användas för vapenframställning och är därför underkastade särskild kontroll för att inte komma till obehörig användning. Denna materialkon- troll (safeguards) organiseras internationellt av det internationella atom- energiorganet IAEA och inom Sverige av kärnkraftinspektionen. Strål- skyddskraven vid hanteringen av färskt bränsle är i och för sig mindre omfattande än vad gäller använt bränsle. Vid bränsletillverkningen finns strålskyddsproblem speciellt med avseende på risken för spridning av urandamm.

Vad gäller kärnkraftsreaktorer aktualiseras komplicerade säkerhetsfrågor med hänsyn till att reaktorerna arbetar vid höga tryck och temperaturer, med höga effekter och stora lagrade energimängder. Vid reaktordriften har man en självunderhållande kärnklyvningsreaktion, kriticitet, varvid bildas långt större aktivitetsmängder än i andra verksamheter där radioaktiva ämnen förekommer. Med hänsyn härtill ställs höga krav på strålskydd samt på säkerheten vad gäller konstruktion,. utförande och drift. De säkerhetsfunk-

10

146 Övergripande frågor SOU 1983:9

tioner, som speciellt måste beaktas vid reaktordriften, avser en säker reglering och avstängning av reaktorn, en säkrad kylning av reaktorhärden samt integriteten hos de barriärer som skall förhindra spridning av radioaktiva ämnen.

De säkerhetsproblem som är förenade med kärnämnen och anläggningar där sådana ämnen hanteras — bränslefabrik och kärnreaktor — medför enligt kommittén att de närmare bestämmelserna om tillstånd i dessa avseenden bör regleras i den av kommittén föreslagna nya lagen. Härigenom ges, liksom för närvarande, i en lag bestämmelser om tillstånd såväl för befattning med kärnämnet som sådant som för uppförande, innehav och drift av anlägg- ningar för bränsleframställning och kärnkraftsproduktion. Möjlighet ges därmed att få en sammanhållen bedömning av säkerhetsfrågorna. Liksom för närvarande bör samtidigt villkor och föreskrifter avseende strålskyddet vid normaldrift meddelas med stöd av strålskyddslagen. Därigenom ges en möjlighet att få en sammanhållen bedömning även av strålskyddsfrågor- na.

När det gäller de följande leden av kärnenergiverksamheten, nämligen tillstånd till hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, är bilden lagtekniskt delvis en annan. I denna del gäller efter 1978 års ändringi atomenergilagen att tillstånd till befattning med använt kärnbränsle samt till uppförande, innehav och drift av anläggning för bearbetning, lagring eller förvaring av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall, som uppkom- mer vid användning av kärnbränsle, eller vid bearbetning av använt kärnbränsle regleras enligt atomenergilagen, medan tillstånd till befattning med radioaktivt ämne, som ej är klyvbart, regleras enligt strålskyddslagen. Syftet med ändringen i atomenergilagen var att också anläggningar för radioaktivt avfall skulle omfattas av tillståndsprövning enligt atomenergila- gen. Det påpekades dock i motiven till lagändringen (prop. 1977/78:138 s. 23) att tillägget till atomenergilagen endast delvis rådde bot på de brister, som förelåg på avfallsområdet i då gällande lagstiftning. Något entydigt klarläggande av förhållandet mellan atomenergilagen och strålskyddslagen och den av dessa lagar följande tillsynskompetensen mellan kärnkraftinspek- tionen och strålskyddsinstitutet innebar således inte lagändringen.

Invändningar har riktats mot den nuvarande lagtekniska uppdelningen. Sålunda framhålls som en förutsättning för att kunna tillgodose säkerheten och strålskyddet vid avfallshanteringen, att kraven på egenskaperna hos en avfallsprodukt och kraven vad gäller utformningen av hanteringsanlägg- ningar, på transporter, lager och förvar skall kunna vägas samman. I vissa fall kan hanteringen av kärnavfall påverkas av tidigare led i bränslecykeln. En tidigare händelse, t. ex. en bränsleskada, kan sålunda ställa krav på de efterföljande leden och på slutledet. '

Eftersom atomenergilagen omfattar ämne, som används eller kan användas som kärnbränsle, samt anläggningar ger lagen ej några direkta möjligheter för den ena tillsynsmyndigheten (kärnkraftinspektionen) att, när detär påkallat, ge anvisningar om vilken form det radioaktiva avfallet — men väl det använda bränslet — skall ha för att säkerheten i hanteringskedj an skall vara godtagbar. I praktiken har det lett till att kärnkraftinspektionen i ett ärende om tillstånd till en avfallsanläggning uppställt sådana villkor, att inspektionen senare kan ge behövliga anvisningar om säkerheten beträffan—

SOU 1983:9 Övergripande frågor 147

de det kärnavfall som förs in i anläggningen. Det bör dock framhållas att sådana säskilda anvisningar måste knytas till den anläggning för vilken tillstånd ges. Anvisningar om att kärnavfallsprodukter skall anpassas till senare led i hanteringskedjan kan således formellt inte ställas enligt atomenergilagen förrän dessa senare led blir aktuella i tillståndsärenden. .Möjligheterna att samordna frågor om avfallet och anläggningar härför försvåras således av att regler härför ges i två lagar — atomenergilagen och strålskyddslagen. Det bör dock framhållas att samordningsfrågor hittills kunnat lösas genom samarbete mellan tillsynsmyndigheterna.

Nu angivna behov av att skapa lagtekniska och bättre möjligheter till en samordnad avfallshantering synes väsentlig. Lagstiftningen på området bör därför ge samlade regler för både förekommande avfallstyper och hante- rings- och förvaringsanläggningar för avfallet. Frågorna härom är svårbe- dömbara och kräver en närmare genomgång av problemen kring de olika avfallskategorierna och de anläggningar som planeras för hantering av kärnavfallet. Kommittén behandlar därför dessa frågor samlat i följande avsnitt (6.7.3). Vad kommittén därvid i första hand har att ta ställning till är huruvida tillståndsreglerna bör ges i den nya föreslagna lagen, som avses ersätta bl. a. atomenergilagen, eller i strålskyddslagen. Därvid bör undersö- kas bl.a. i vilken omfattning säkerhets- och strålskyddskraven gör sig gällande i dessa led av kärnverksamheten och till möjligheten att få en sammanhållen bedömning av ett tillståndsärende samt till omfattningen av föreliggande säkerhets- respektive strålskyddskrav och därav föranledd tillsyn över verksamheten. Till frågan om tillsynsorganisation återkommer kommittén i avsnitt 6.8.

6.7.3 Lagregleringen beträffande kärnavfall och anläggningar för hantering av kärnavfall

Bakgrund

Radioaktivt avfall erhålls i alla led av kärnteknisk verksamhet, såsom vid uranbrytning, brånsleframställning, reaktordrift och upparbetning av använt kärnbränsle, i hanteringsanläggningar för kärnavfall och vid rivning av kärntekniska anläggningar. Sådant avfall uppkommer också inom annan industri och inom medicin och forskning.

Avfallet indelas ofta efter graden av radioaktivitet i hög-, medel- och lågaktivt avfall. Denna indelning är av intresse främst från strålskyddssyn— punkt, exempelvis med avseende på strålavskärmning. Ur slutförvaringssyn- vinkel brukar avfallet dessutom indelas i långlivat och kortlivat avfall. Avgörande är därvid hur lång tid det tar innan avfallets aktivitet avtagit till ofarlig nivå. Det som hänförs till långlivat avfall är framförallt sådant, som innehåller alfastrålande ämnen (transuraner). Gränsen mellan 5. k. kort- och långlivat avfall brukar i detta sammanhang sättas till några 100-tal år.

Vid omhändertagande av det radioaktiva avfallet måste således beaktas främst den aktivitetsnivå avfallet har samt huruvida avfallet innehåller långlivade radioaktiva ämnen och mängden därav. En ytterligare faktor som måste beaktas är t. ex. avfallets värmeavgivning. Bl. a. nu angivna omstän- digheter är avgörande för att bedöma behovet av åtgärder dels för att

148 Övergripande frågor SOU 1983;9

förhindra olyckor, dels för att hindra eller kontrollera spridning av radioaktiva ämnen i omgivningen och tillgodose arbetarskyddet.

Utifrån nu angivna egenskaper hos det radioaktiva avfallet planeras i en nyligen avgiven rapport av Svensk Kärnbränsleförsörjning AB (Plan för kärnkraftens radioaktiva restprodukter, 82) skilda anläggningar för avfalls- hantering och slutförvaring. Det mest svårhanterliga avfallet — använt kärnbränsle och högaktivt upparbetningsavfall — avses av säkerhetsskäl mellanlagras i cirka 40 år i syfte att begränsa värmeutvecklingen i

Tabell 6:2 Avfallskategorier och planerad avfallshantering (Källa Svensk Kärnbränsleförsörjning AB rapport Plan för kärnkraftens radioaktiva restprodukter 1982)

Avfallskategorier Ursprung

Avfallsform

Egenskaper Avfallshantering

Mellanlager Slutförvar

1 a. Använt bränsle Drift av kärn- Bränslestavar in- Till en början hög ca 40 år SFL 2 reaktor kapslade i koppar- värmeavgivning och (CLAB) kapslar strålning. Innehål- ler långlivade nukli- der 1 b. Högaktivt Från upparbet- Förglasat avfall, in- — ” — ca 40 år SFL 1 avfall ning kapslat i blytitan- (CLG) och SFL 3 kapslar 2. Transuranhal- Från upparbet- Solidifierat i betong Låg- till medel- ca 40 år SFL 3 tigt avfall (alfa- ning eller bitumen aktivt. Innehåller (CLU) strålande) långlivade nuklider 3. Härdkompo- Metallskrot från Obehandlat eller Låg- till medelak- ca 40 år SFL 5 nenter reaktorhärden ingjutet i betong tivt. Innehåller vissa långlivade nuklider 4. Reaktoravfall Från kärnkrafts- Solidifierat i be- Låg- till medelak- —— SFR l. drift m. m. tong eller bitumen. tivt. Begränsad Senare Kompakterat avfall livslängd SFL 4 5. Rivningsavfall Från rivning av Ihuvudsak obe- Låg- till medelak- —— SFR 3. kärnteknisk an- handlat tivt. Begränsad livs- Senare läggning längd SFL 4 6. Avfall utanför Från industri, Låg- till medelak- —— SFR 1 och 3 kärnkraftspro- medicin, forsk- tivt. Innehåller så- (utom lång- duktionen ning väl lång- som kortli- livat avfall). vade nuklider SFL 4 Förkortningar:

CLAB = centrallager för använt bränsle. CLG = centrallager för förglasat avfall. CLU = centrallager för transuranhaltigt avfall. SFL = slutförvar för långlivat avfall. Fyra typer av förvar planeras, nämligen SFL 1—2 för förglasat avfall resp. använt bränsle, SFL 3 för låg- och medelaktivt upparbetningsavfall, SFL 4 för drifts- och rivningsavfall och SFL 5 för härdkomponenter. SFR = slutförvar för reaktoravfall. SFR avses bestå av två delar, nämligen SFR 1 för driftsavfall (ansökan härom ingiven våren 1982) och SFR 3 för rivningsavfall. SFR 2 avses alternativt till SFL 4 utgöra slutförvar för härdkomponenter.

SOU 1983:9 Övergripande frågor 149

slutförvaret. Avfallet avses därefter slutdeponerasi djupliggande bergförvar med ett isoleringssystem av flera barriärer. Mellanlagring under cirka 40 år avses ske även av sådant låg- till medelaktivt avfall som innehåller mycket långlivade radioaktiva ämnen (transuraner) så att slutdeponering kan ske i anslutning till slutförvaring av det högaktiva avfallet. Övrigt radioaktivt avfall från kärnkraftsdrift och från rivning av kärnteknisk anläggning avses att mellanlagras vid kärnkraftverken och slutförvaras i särskilda förvar som förutses komma till stånd när en slutlig bedömning av behovet av förvaringsanläggningar föreligger.

Radioaktivt avfall utanför kärnkraftsproduktionen, dvs. avfall från användning av radioaktiva ämnen inom övrig industri, medicin och forskning, innehåller såväl medel- och lågaktivt avfall som långlivat och kortlivat avfall. Det långlivade avfallet förekommer dock i mindre omfatt- ning. Den helt dominerande delen av detta avfall samlas för närvarande i Studsvik. Den slutliga förvaringen av detta avfall och kärnavfall från verksamheten i Studsvik förutses bli samordnat med slutförvaring av avfall från kärnkraftverken.

I tabell 6.2 ges en sammanställning av de olika typer av avfall och den hantering av avfallet, som enligt Svensk Kärnbränsleförsörjning AB förutses behöva tas om hand för slutförvaring i Sverige. Det bör dock anmärkas att förutsättningarna i sammanställningen kan komma att ändras eller modifie- ras bl. a. med hänsyn till resultaten av det fortsatta forsknings- och utvecklingsarbetet. Det redovisade systemet utgör emellertid enligt Svensk Kärnbränsleförsörjning AB en teknisk möjlig lösning baserad på dagens kunskaper.

Som framgår av tabell 6:2 indelas avfallsprodukterna från kärnkraftsverk- samheten i princip enligt följande — använt kärnbränsle och högaktivt avfall från upparbetning, — medel och lågaktivt avfall, som innehåller långlivade radioaktiva ämnen, dvs. aktinidhaltigt avfall från upparbetning och vissa härdkomponen- ter, — medel- och lågaktivt avfall med begränsad livslängd, dvs. reaktor- och rivningsavfall.

Vid upparbetning av använt kärnbränsle utvinns uran och plutonium som återsänds till Sverige. Till Sverige återsänds i vissa fall också utarmat uran som restprodukt från anrikningen av uran. Nu angivna ämnen, som i det följande hänförs till kategorin kärnämne, måste tas om hand och, om de ej används på nytt, placeras i slutförvar.

I det högaktiva avfall som erhålls vid upparbetning förekommer förhål- landevis små mängder klyvbara ämnen. Enligt den s. k. KBS 1-rapporten (del IV, förglasat avfall s. 14) har sådant avfall typiskt sett följande sammansättning och viktsprocent, nämligen

— klyvningsprodukter 93,4 — uran 3,1 — plutonium 0,14 — övriga tunga nuklider 3,4

150 Övergripande frågor SOU 1983:9

De mängder kärnämnen (uran och plutonium) som förekommer i upparbet- ningsavfallct är inte användbara eller åtkomliga. Det högaktiva avfallet omfattas ej heller av gällande safeguardsverksamhet. Ur säkerhetssynpunkt måste speciella åtgärder vidtas beträffande det högaktiva upparbetningsav- fallet med avseende på kylning på grund av avfallets höga värmeutveckling samt på avfallets kemiska och fysiska egenskaper. Strålskyddsmässiga bedömningar erfordras med hänsyn till miljöpåverkan på kort och lång sikt samt till arbetarskydd.

Det högaktiva avfallet, som erhålls vid upparbetning, avses överföras till förglasad form. Glaset avses därefter gjutas in i metallbehållare, som försluts och transporteras till Sverige för mellanlagring före slutlig inkapsling och överföring till slutförvar. Vid hantering, mellanlagring och inkapsling av det förglasade avfallet måste såväl säkerhetsaspekter (kylning) som strålskydds- krav tillgodoses.

Också vid hantering, mellanlagring och inkapsling av använt kärnbränsle, som avses slutförvaras utan upparbetning, måste säkerhetsaspekter (kylning och kriticitet) och strålskyddskrav beaktas. Härtill kommer att bränslet är underkastat materialkontroll (safeguards).

Det använda kärnbränslet, vilket är det mest svårhanterliga ämnet, lagras för närvarande vid varje kärnkraftverk i vattenbassänger i direkt anslutning till reaktorn. Därefter avses bränslet överföras till ett centralt mellanlager för använt bränsle (CLAB) eller till upparbetning. CLAB-anläggningen består av djupa vattenfyllda bassänger för bränslets mellanlagring. Liknande mellanlagring, dock sannolikt med luftkylning i stället för vattenkylning, avses ske beträffande förglasat avfall från upparbetning. För både vatten- bassängerna vid kraftverken och de centrala mellanlagren krävs — förutom strålskydd — säkerhetsåtgärder med hänsyn till avfallets värmeutveckling och kriticitetsrisker. På grund av avklingningstiden är värmeutvecklingen i mellanlagren lägre än vid det använda bränslets förvaring vid kraftverken. Risken för oavsiktlig frigörelse och spridning av radioaktiva ämnen är mindre i mellanlagren än vid förvaring i reaktorns bränslebassänger.

Som tidigare angetts, avses det förglasade upparbetningsavfallct och använt bränsle som ej upparbetats efter en förvaringstid under cirka 40 år i mellanlager föras till behandlingsstationer för inkapsling i beständigt material i och för slutförvaring. Den väsentligaste risken vid inkapslingen av använt kärnbränsle är, liksom vid reaktordriften, knuten till de stora aktivitetsmängder som hanteras. Det behövs därför god avskärmning och en väl fungerande teknik för exempelvis omhändertagande av fissionsgaser o. d., för att förhindra oavsiktlig spridning av radioaktivitet och för att stråldoserna skall kunna hållas under fastställda dosgränser. För det Förglasade avfallet, som ju redan är inkapslat, behövs främst god strålav- skärmning vid den slutliga inkapslingen.

Låg- och medelaktivt avfall representerar huvudsakligen ett strålskydds- problem för personalen vid uppsamling, behandling, transporter och lagring samt för allmänheten vid oavsiktlig spridning genom läckage, brand eller på annat sätt. Det måste vidare beaktas att även om aktivitetsmängderna är betydligt mindre än i högaktivt avfall kan det vara fråga om hantering av stora materialmängder i lös form, vilket ställer höga krav på de använda behandlingsmetoderna ur strålskyddssynvinkel.

SOU 1983:9 Övergripande frågor 151

Behandlingen av låg- och medelaktivt avfall, som ej innehåller uran eller transuraner, syftar till att reducera dess volym och att fixera och innesluta det så att det kan transporteras och lagras utan risk för oavsiktlig spridning av radioaktivitet. Huvuddelen av det radioaktiva avfallet lagras för närvarande vid kärnkraftverken ingjutet i betong eller i bitumen (en asfaltprodukt) och avses senare att placeras i gemensamt slutförvar. Avfall, som innehåller uran eller transuraner — dvs. innehållande långlivade radioaktiva ämnen — avses hanteras på motsvarande sätt som förglasat högaktivt avfall, således mellanlagring och behandling för god beständighet före slutförvaring. Värmeutvecklingen är dock i båda fallen obetydlig.

Behandlingen av skilda typer av avfall samt utformning och förläggning av slutförvar syftar till en säker isolering av avfallet från biosfären. Denna isolering är beroende av åtgärder såväl med avfallet, (fixering, inkapsling) som i själva slutförvaret (konstruerade och naturliga barriärer) och syftar till att förhindra eller i varje fall på lång sikt att begränsa och fördröja utläckage av aktiva ämnen. För slutförvaring uppställs således säkerhets- och strålskyddskrav särskilt för högaktivt och långlivat avfall med avseende på avfallets behandling och på själva slutförvaret. Bedömningen av ett sådant slutförvar är svår och komplicerad och kräver ingående analyser och beräkningsmodeller, för vilka erfordras kunskaper och kompetens inom flera specialområden.

Kommitténs överväganden och förslag

Vid diskussioner om den närmare lagregleringen beträffande kärnavfall och anläggningar för hantering, lagring och förvaring av kärnavfall har — liksom i tidigare lagstiftningsärenden — en av de grundläggande frågorna gällt huruvida det är säkerhets- eller strålskyddsaspekterna som är de mest dominerande och därmed avgörande för i vilken lag reglerna skall ges (atomenergilagen eller strålskyddslagen). Som kommittén närmare redovi- sar i det följande föreligger emellertid även i avfallsleden, liksom i tidigare led, samtidigt frågor om säkerhet och strålskydd, även om dessa intressen i de skilda leden vägs samman på olika sätt.

En utgångspunkt vid en översyn av lagregleringen på avfallsområdet bör, som kommittén tidigare uttalat, vara att få en sammanhållen bedömning— ett systemtänkande. Detta förutsätter ett sammanhållet lagsystem som ger möjligheter att samordna och sammanväga kraven på egenskaperna hos olika avfallskategorier och kraven på utformningen av hanteringsanläggning- ar, mellanlager, transporter och förvar. Samtidigt bör hänsyn tas till sådana förhållanden i tidigare led i verksamheten på kärnkraftsområdet — framför allt reaktordriften — som kan påverka avfallshanteringen och som således innebär att en samordning och helhetssyn i fråga om säkerhet och strålskydd kan vara en fördel. Hänsyn bör även tas till att den tekniska utvecklingen kan leda till andra lösningar än de som omfattas av nuvarande riktlinjer för avfallshantering och slutförvar. De riktlinjer som redovisats i detta avsnitt innehåller dock ett sammanhållet system för avfallsfrågan som tidigare inte förelegat och bör därför tas upp till diskussion.

Av den inledande redovisningen till detta avsnitt framgår att det framför allt beträffande använt kärnbränsle måste ställas krav på — förutom

152 Övergripande frågor SOU 1983:9

strålskydd — säkerhet vad avser det stora innehållet av klyvningsprodukter, kriticitetsaspekten och materialkontrollen. Det föreligger dock för närva- rande olika synpunkter på frågan huruvida använt kärnbränsle skall hänföras till begreppet kärnavfall eller ej. Så t. ex. diskuteras inom IAEA vilka slutliga safeguardsbestämmelser som skall gälla för det använda bränslet och när safeguards kan upphöra. Bakgrunden till frågeställningen är att man genom upparbetning av använt bränsle kan utvinna kärnämnen — uran och plutonium — vilka kan användas till nytt bränsle. Det innebär således att använt bränsle innehåller kärnämnen som kan tillgodogöras i vart fall så länge bränslet inte inkapslats för slutförvaring. Även efter inkapsling kan i och för sig kärnämnena tillgodogöras, även om bränslet i det skedet genomgått en sådan behandling och ingjutning att det kräver omfattande tekniska åtgärder för att kärnämnena skall kunna utvinnas.

Med hänsyn till att placeringen av använt kärnbränsle i ett slutförvar i sig innebär ett avskiljande, synes enligt kommittén gränsen mellan kärnämne och kärnavfall från lagstiftningssynpunkt kunna anges på så sätt att använt bränsle hänförs till begreppet kärnämne — och således ej till kärnavfall — ända till dess det har placerats i slutförvar.

Med den av kommittén nu förordade gränsdragningen blir uppdelningen mellan kärnämne och kärnavfall följande.

Kärnämne Kärnavfall 1. uran, plutonium eller annat ämne som 1. använt kärnbränsle som har placerats används eller kan användas såsom i slutförvar, bränsle i kärnreaktor 2. utarmat uran från anrikning, 2. högaktivt avfall från upparbetning, 3. använt kärnbränsle som efter omvand- 3. medel— och lågaktivt avfall som inne- ling kan användas för utvinning av håller kärnenergi. a. långlivade ämnen

b. ämnen med begränsad livslängd (inkl. rivningsavfall).

De olika typerna av kärnavfall — liksom kärnämne — kräver, som inlednings- vis redovisats, strålskyddsmässiga bedömningar med hänsyn till arbetar- skydd och omgivningsskydd. Strålskydds- och säkerhetsfrågor i ett kortare perspektiv (hantering och behandling), transporter och mellanlagring aktualiseras också beträffande använt kärnbränsle och annat avfall som innebär risk för spridning till omgivningen. I det långa perspektivet — slutförvaring — uppställs de strängaste kraven för högaktivt och långlivat avfall med avseende på såväl avfallets behandling som själva slutförvaret.

De anläggningar som enligt nuvarande planer avses bli uppförda för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall framgår schematiskt av figur 6:1. Uppställningen i figuren utgår från de planer som redovisats av Svensk Kärnbränsleförsörjning AB.

Bedömningen av var de olika anläggningarna hör hemma med hänsyn till säkerhet och strålskydd är svåravvägd. Frågan kan heller inte ses isolerad från frågorna om de ämnen som anläggningarna är avsedda att ta hand om.

Sett till anläggningar för mellanlagring och inkapsling av använt kärn- bränsle, som ej skall upparbetas — dvs. sådant ämne som enligt kommitténs

SOU 1983:9 Övergripande frågor 153

Behand— Iingsstation för använt bränsle,

Använt kärn- bränsle som ej av- ses upparbetas

Högaktivt för— glasat uppa rbet- ningsavfall

Medel- och låg— aktivt avfall från upparbetning. Långlivade transuraner

Figur 6:I Schematisk översikt över nuvarande planer för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och kärnav- fall.

Medel- och lågak— tivt avfall, reak- toravfall och riv- ningsavfall med begränsad livs- längd

Slutförvar,

SFR

definition utgör kärnämne — föreligger säkerhetskrav med hänsyn till innehåll och klyvningsprodukter, värmeavgivning, kriticitet, fysiskt skydd och materialkontroll. Samtidigt bör dock pekas på att använt kärnbränsle ställer stora krav på strålavskärmning med hänsyn till arbetarskyddet.

Det högaktiva förglasade upparbetningsavfallct avses, liksom använt kärnbränsle, mellanlagras och inkapslas för att därefter slutförvaras. De säkerhetsproblem som här föreligger beträffande mellanlagring och inkaps- ling avser förhindrande av oavsiktlig frigörelse av radioaktiva ämnen, bl. a. genom kylning av kapslarna med förglasat avfall. Risk för kriticitet eller behov av materialkontroll föreligger däremot ej. Vad gäller strålskydds- aspekterna måste dessa upprätthållas på samma sätt som angetts beträffande hanteringen av använt kärnbränsle. Strålskyddsfrågorna gör sig således gällande genomgående, medan säkerhetsproblemen är mindre omfattande än vid hanteringen av använt kärnbränsle.

Medel- och lågaktivt avfall, som innehåller långlivade ämnen, utgörs till största delen av processavfall som uppkommit vid upparbetning av använt kärnbränsle samt härdkomponenter (radioaktiva metalldelar) från reaktor- härden. Detta avfall mellanlagras för att aktiviteten skall avta före slutförvaring. Vid mellanlagringen är värmeutvecklingen obetydlig, vilket ställer förhållandevis låga krav på åtgärder för att upprätthålla säkerheten. Krav på strålskydd med avseende att förhindra spridning av aktivitet, bl. a. genom avskärmning och ventilation, skall tillgodoses.

Övrigt medel- och lågaktivt avfall, dvs. sådant som innehåller ämnen med begränsad livslängd, härrör från bl. a. driften av kärnkraftverken (s.k. reaktoravfall), mellanlager och rivning av kraftverken. Huvuddelen av reaktoravfallet förvaras vid kraftanläggningarna i avvaktan på att överföras till ett slutförvar. De problem som föreligger rör frågor om säkerhet och

154 Övergripande frågor SOU 1983:9

strålskydd vid överföringen av avfallet till slutlig form och de krav som ställs på den valda avfallsformen med hänsyn till slutförvaringen. Risker för oavsiktlig spridning genom läckage eller brand måste beaktas. _

Slutförvaren kräver särskilda åtgärder för att förhindra och i ett längre tidsperspektiv begränsa och fördröja utläckage av radioaktiva ämnen samt för att avfallet skall kunna tas emot i förvaren med hänsyn till avfallets sammansättning och form. För slutförvarens utformning och förläggning, avfallets form och hanteringsutrustning föreligger således skyddsintressen som måste beaktas. Den väsentligaste skyddsaspekten i det långa perspek- tivet är avfallets isolering från biosfären. Under tiden fram till förvarens förslutning är kontrollen från strålskyddssynpunkt koncentrerad till att avfallet placeras säkert och ges god strålavskärmning.

Vad härefter gäller den andra av kommittén uppställda utgångspunkten, nämligen sambandet mellan främst reaktordrift och avfallshantering, måste också i detta avseende hänsyn tas till de olika avfallskategorierna.

Vad först gäller kärnbränsle påverkar reaktordriften påfrestningen på bränslet i reaktorn och därigenom de fysiska och mekaniska egenskaperna hos det använda bränslet. Därav orsakat bränsleläckage och åtgärder som vidtas på grund av en bränsleskada har betydelse för normaldriftens arbetarskyddsproblem och radioaktiva utsläpp men också för den fortsatta hanteringen av det använda bränslet.

I fråga om det högaktiva avfall som skall tas om hand i Sverige efter upparbetning torde den som ombesörjer upparbetningen ha inflytande på typ och sammansättning av avfallet.

Vad avser medel- och lågaktivt avfall kan egenskaperna och sammansätt- ningen härav vara beroende av åtgärder vid reaktordriften, t. ex. i fråga om bränsleskadors påverkan på innehållet av radioaktivitet i jonbytarmassor.

Under reaktordriften föreligger också ett stort behov av åtgärder som måste vidtas med hänsyn till strålskyddet. Sådana åtgärder, som avser att tillgodose arbetarskyddet och skyddet av tredje man. ingår i normala driftsfrågor och har inte något direkt samband med frågor om avfallshante- teringen. Mängden avfall och avfallets innehåll påverkar dock arbetar- skyddsfrågor vid den fortsatta hanteringen.

Nu redovisade synpunkter — såväl vad gäller sambandet kärnavfall och avfallsanläggningar som sambandet reaktordrift och avfallshantering — ger inga klara indikationer för bedömningen av lagregleringen på avfallsområ- det. I dessa led föreligger både säkerhets- och strålskyddsintressen, även om säkerhetsfrågorna i flera avseenden är mindre framträdande än vid reaktordriften. Strålskyddet omfattar, liksom i andra sammanhang, arbetar- och omgivningsskydd. Med utgångspunkt från de redovisade planerna för avfallshanteringen föreligger enligt kommitténs mening två alternativ att välja mellan. Enligt det ena alternativet hänförs till den av kommittén föreslagna lagen, som avses ersätta bl. a. atomenergilagen, tillståndsregler avseende kärnämnen samt anläggningar för mellanlagring och inkapsling av sådant material, medan till strålskyddslagen förs regler om tillstånd avseende radioaktivt avfall och mellanlager härför samt inkapslingsanläggningar och slutförvar. Enligt det andra alternativet regleras samtliga tillståndsfrågor enligt den föreslagna, nya lagen. Skillnaden mellan de båda alternativen framgår av uppställningen i figur 6:2.

SOU 1983:9 Övergripande frågor 155

ALTERNATIV 1

Tillstånd enligt kommitténs Tillstånd enligt_ l_a_gförslag_(ersätter bl.a. atomeneriglagen) strålskyddslaga

Använt kärn- bränsle som ej upparbetas

Högaktivt förglasat upparbet- ningsavtall

Medel- och låg- aktivt avfall från upparbetning. Långlivade transuraner

Medel- och lågak- tivt avfall, reak- toravfall och riv- ningsavfall med begränsad livs- längd

ALTE RNATI V 2 Tillstånd enligt kommitténs lagförslag för samtliga ämnes- kategorier och anläggningar

Alternativ ]

Enligt detta alternativ görs en uppdelning mellan klyvbara ämnen (använt kärnbränsle) och radioaktivt avfall. Som konstaterats i det föregående föreligger beträffande det använda bränslets hantering och mellanlagring liknande säkerhetsproblem som under reaktordriften. Även vid inkapslings- stationen kommer att hanteras använt bränsle, om än vid varje hanterings- tillfälle i begränsad omfattning. Vid inkapslingen representeras riskerna huvudsakligen av den stora mängden klyvningsprodukter i bränslet. Det behövs därför god strålavskärmning och tillförlitliga säkerhetssystem för att ta hand om eventuellt frigjord aktivitet. Härtill kommer materialkontrol- len.

I fråga om det radioaktiva avfallet — hög-, medel—, och lågaktivt — aktualiseras säkerhetsfrågor i huvudsak beträffande det högaktiva avfallet (speciellt i flytande form) och visst medelaktivt. Föreliggande skyddspro- blem avser arbetarskydd och omgivningsskydd och strålavskärmningspro- blem, ventilation o. d. Enligt detta alternativ förs därför till strålskyddslagen frågor om innehav av och befattning med radioaktivt avfall, vilket enligt

Figur 62 Schematisk översikt över av kommit- tén diskuterade lösningar

156 Övergripande frågor SOU 1983:9

kommitténs förslag utgör kärnavfall, samt till uppförande och drift av anläggningar för omhändertagande, bearbetning, mellanlagring och slutför- varing av radioaktivt avfall. Till strålskyddslagen förs också frågor om uppförande och drift av slutförvar för använt, inkapslat kärnbränsle. Enligt denna reglering tillvaratas föreliggande säkerhetsintressen genom villkor och föreskrifter med stöd av den nya lagen, som avses ersätta atomenergilagen. Denna uppdelning tar hänsyn till en ur fysikalisk synvinkel enkel uppdel- ningsprincip — klyvbart och icke klyvbart material — och avses därigenom avspegla arten av de huvudsakliga problem som föreligger. Det skulle således innebära att man fick ett samband mellan den lagteknisk regleringen av tillståndsfrågorna och de befintliga faktiska huvudproblemen.

Vissa gränsdragningsproblem kan enligt detta alternativ förekomma vid en reaktorstation. Sålunda finns buffertlager och behandlingsanordningar för kärnavfall inom eller byggda i direkt anslutning till reaktorbyggnaden. Dessa lager och anordningar är avsedda för framför allt låg- och medelaktivt avfall, såsom filter och jonbytarmassor, men även för behandling av skadat bränsle. Frågan om tillämplig lag för tillstånd till sådana lager och anordningar får lösas från fall till fall och avgöras med hänsyn till om de ingår i ett integrerat system för reaktordriften och således kan påverka reaktorsäkerheten. Frågor som rör avfallet bör alltid regleras enligt strålskyddslagen enligt detta alternativ.

Alternativ 2

Detta alternativ innebär att samtliga tillståndsärenden för använt kärnbräns- le, kärnavfall samt olika hanteringsanläggningar och slutförvar regleras enligt den av kommittén föreslagna nya lagen, som avses ersätta bl. a. atomenergilagen. En reglering enligt detta alternativ tillgodoser i sig behovet av sammantagna bedömningar av säkerhetsfrågorna vid avfallshanteringen och sambandet med föregående led i kärnverksamheten, medan strålskydds- kraven tillgodoses, liksom för närvarande, genom villkor och föreskrifter enligt strålskyddslagen. De gränsdragningsproblem som anges ovan i alternativ 1 undviks enligt detta alternativ.

Kraven på möjlighet till en samlad bedömning av säkerhetsfrågorna synes enligt de lösningar för avfallets omhändertagande, som för närvarande föreligger, främst gälla anläggningssidan. Säkerhetskrav föreligger här ända fram till slutförvarsledet. I detta sammanhang bör särskilt pekas på de säkerhetsproblem som kan föreligga vid inkapsling före slutförvaring av använt kärnbränsle och — om än något mindre — av högaktivt avfall.

I fråga om de olika avfallsämnena gör sig säkerhetskraven gällande främst beträffande det högaktiva avfallet (speciellt i flytande form). Medel— och lågaktivt kärnavfall torde däremot i första hand endast beröra strålskydds- frågor, vad avser både innehav av sådant avfall och transport av det. Uppställs krav på tillstånd enligt den nya lagen för innehav av och befattning med kärnavfall, bör möjlighet ges att i förordning till lagen undanta sådant kärnavfall som huvudsakligen berör strålskyddsfrågor, dvs. främst lågaktivt- och medelaktivt avfall.

SOU 1983:9 Övergripande frågor 157

Kommitténs slutliga ställningstagande

Som kommittén tidigare angett föreligger vid hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall — på motsvarande sätt som vid reaktordriften — samtidigt frågor om säkerhet och strålskydd, även om dessa intressen för de olika leden vägs samman på skilda sätt. Det torde därför knappast vara en framkomlig väg att försöka dela in de olika avfallsprodukterna och de olika anläggningarna efter vilka som verkar omfatta mest ”säkerhetsfrågor” och vilka som verkar omfatta mest ”strålskyddsfrågor”. Det väsentliga enligt kommitténs mening är i stället att försöka uppnå ett sammanhållet lagsystem som ger möjlighet att samordna och väga samman kraven på de olika avfallskategorierna samt hanteringsanläggningar, transporter och förvar.

Tillvaratagande av säkerhet och strålskydd vid kärnverksamhet sker genom de villkor och föreskrifter som uppställs med stöd av atomenergilagen och strålskyddslagen. Respektive lag anger också kompetensområdena för tillsynsmyndigheterna (kärnkraftinspektionen och strålskyddsinstitutet). De båda lagarna har skilda inriktningar. Atomenergilagen, vilken avses ingå i den föreslagna nya lagen, kan således karaktäriseras som en lag som tar tillvara de speciella säkerhetsproblem som föreligger beträffande kärnteknis- ka anläggningar och kärnämnen. I den föreslagna lagen avses även ingå samlade regler för en tillståndshavares ansvar. Strålskyddslagen å sin sida är en lag som beaktar strålskyddet för den som arbetar i kärnteknisk anläggning och för omgivningen. Som kommittén redan konstaterat (avsnitt 6.7.1) bör reglering av strålskyddet kvarstå i strålskyddslagen. Det synes inte heller möjligt att till strålskyddslagen överföra bestämmelser om främst säkerheten i avfallsledet. Det skulle medföra att den lagtekniska samordningen av säkerhetsfrågorna i de olika leden av kärnverksamheten åsidosattes och att nya gränsdragningsproblem skulle kunna uppstå mellan de båda lagarna, liksom risk för att en säkerhetsfråga inte blev beaktad i någon av lagarna. Regleringen av säkerhet och strålskydd i avfallsledet måste således enligt kommitténs mening, liksom för närvarande, lösas genom villkor och föreskrifter som meddelas med stöd av respektive lag. En sådan lagteknisk lösning berör ej tillsynsmyndigheternas kompetensområden, utan dessa avgör självständigt de frågor som åligger dem enligt respektive lag.

Vad som från lagstiftningssynpunkt nu närmare bör övervägas är enligt vilken lag tillståndsprövningen skall regleras. I denna del gäller för närvarande att tillstånd till innehav av använt kärnbränsle samt av avfallsanläggningar regleras enligt atomenergilagen, medan tillstånd till innehav av radioaktivt avfall regleras enligt strålskyddslagen. Som sagts i det föregående bör strävas efter sammanhållna regler för ämne och anlägg- ning.

Kravet på atti respektive lag hålla samman reglerna vad avser säkerhet och strålskydd vid kärnteknisk verksamhet anser kommittén väsentlig ur lagstiftningssynvinkel. Det synes också väsentligt att i en lag ange omfatt- ningen av kärnteknisk verksamhet och en tillståndsinnehavares ansvar härför. Den lösning som diskuteras i alternativ 1, enligt vilken bestämmel- serna om slutförvar, mellanlager m. m. regleras i strålskyddslagen, innebär i detta hänseende en alltför omfattande splittring av lagbestämmelserna. Enligt kommitténs mening bör därför den lösning väljas som angetts i alternativ 2.

158 Övergripande frågor SOU 1983:9

Det nu framlagda förslaget innebär således att tillstånd för innehav av använt kärnbränsle och kärnavfall samt anläggningar för mellanlagring, inkapsling och slutförvar regleras enligt den nya reviderade atomenergila- gen.

6.8 Tillsynen över kärnverksamheten m. m.

6.8.1 Tillsynsmyndigheternas uppbyggnad samt nuvarande uppgifter och organisation

Statens kärnkraftinspektion

Strax efter tillkomsten av atomenergilagen år 1956 inrättades delegationen för atomenergifrågor. Myndigheten skulle ha uppgifter av mera rådgivande och beredande natur. Delegationen skulle sålunda ingående följa utveck- lingen på atomenergiområdet och som rådgivande organ dra upp riktlinjer för atomenergiverksamheten mot bakgrund av det allmänna bränsle- och kraftförsörjningsläget i landet. Delegationen skulle t. ex. yttra sig i frågor rörande statsanslag till atomenergiverksamhet och bereda ärenden rörande det internationella atomenergisamarbetet. Delegationens kansli var förlagt till handelsdepartementet (sedermera finans- och från år 1969 industridepar- tementet). Jämte delegationen tillkallades den s.k. reaktorförläggnings- kommittén med en mer renodlad uppgift att biträda delegationen i ärenden rörande säkerheten vid atomenergianläggningar och vid handhavandet av atombränsle. Denna kommitté fick efter hand (år 1967) genom bemyn- diganden från delegationen befogenhet att besluta i säkerhetsfrågor efter det att koncession för en anläggning beviljats.

Ny instruktion för delegationen för atomenergifrågor utfärdades år 1971. Delegationen skulle enligt instruktionen som en central förvaltningsmyndig- het ”följa utvecklingen på atomenergiområdet särskilt beträffande säker- hetsfrågor”. I övrigt tilldelades delegationen sådana uppgifter som avses i atomenergilagen. Särskilt angavs att delegationen skulle handha kontroll av atområbränsle och klyvbart material, som följer av Sveriges internationella åtaganden (safeguards). Myndigheten blev mera självständig i förhållande till industridepartementet genom att de personella bindningarna med departementet upphörde.

Genom en ny instruktion år 1974 tilldelades myndigheten, som då bytte namn till statens kärnkraftinspektion, uppgifter avseende forskning. Samti- digt fråntogs reaktorförläggningskommittén, numera kallad reaktorsäker- hetsnämnden, beslutanderätten på myndighetens vägnar. Nämnden beteck- nades som enbart rådgivande. Vid tillfället inrättades också två nya rådgivande nämnder till kärnkraftinspektionen, en för safeguardsfrågor och en för forskning och utveckling på kärnsäkerhetsområdet.

Efter ändringar i atomenergilagen som trädde i kraft år 1978 tillades kärnkraftinspektionen uppgifter även vad avser avfallsområdet. Genom ändringar i 1974 års instruktion, som genomfördes år 1980, har kärnkraftin- spektionen till uppgift att även utreda frågor om säkerhetshöjande åtgärder

SOU 1983:9 . Övergripande frågor 159

hos nukleära anläggningar och att ge allmänheten insyn i och information om kärnsäkerhet.

Kärnkraftinspektionens nuvarande uppgifter framgår av förordningen (1974:427, ändrad senast 1981:668) med instruktion för statens kärnkraftin- spektion. Det åligger enligt 2 & förordningen inspektionen att som central förvaltningsmyndighet — följa utvecklingen på kärnenergiområdet, särskilt beträffande säkerhets-

frågor,

— utreda frågor om och ta initiativ till åtgärder för att höja säkerheten hos nukleära anläggningar, — pröva frågor om tillstånd enligt atomenergilagen (1956:306) i den utsträckning regeringen bestämmer, — utöva tillsyn enligt 5 & första stycket atomenergilagen,

— fullgöra uppgifter enligt kungörelsen (1968z46) med förordnanden enligt atomansvarighetslagen (1968z45), — handha sådana uppgifter med avseende på kontroll av atområbränsle och särskilt klyvbart material som följer av Sveriges internationella åtaganden eller i övrigt är påkallade från allmän synpunkt,

— pröva behovet av forskning och utveckling rörande säkerheten hos nukleära anläggningar och säkerheten vid transport av klyvbart material samt ta initiativ till sådan forskning och utveckling som rör säkerheten hos

Tabell 6z3 Översikt över statens kämkraftinspektions nuvarande organisation

& Industridepartementet

Statens kärnkraftinspektion (ca 85 tjänster) & Styrelse (generaldirektör och 6 ledamöter) ___—___ Huvudenhet för Huvudenhet för Administrativ enhet Informa- tillsyn utredning (11 tjänster) tionssekre- (33 tjänster) (36 tjänster) tariat (2 tjänster)

Enheter för Enheter för 1. Barsebäck 1. säkerhetsgransk- 2. Forsmark ning 3. Oskarshamn 2. kärnavfall 4. Ringhals 3. system- och tillför- 5. Övriga anläggning- litlighetsanalys

är och material- 4. forskning

hantering

Till kärnkraftinspektionen knutna rådgivande organ

_a

1. Nämnden för frågor rörande säkerhetsnormer och reaktorsäkerhet i övrigt (reak- torsäkerhetsnämnden)

2. Nämnden för frågor om kontroll av klyvbart material (safeguardnämnden)

3. Nämnden för frågor rörande forskning och utveckling på kärnsäkerhetsområdet (forskningsnämnden)

160 Övergripande frågor SOU 1983:9

kärnkraftverk eller andra nukleära anläggningar, för vilka koncession beviljats eller koncessionsansökan ingivits, i den mån sådana uppgifter ej ankommer på någon annan myndighet,

— aktivt bidra till att ge allmänheten insyn i och information om det arbete på kärnsäkerhetsområdet som bedrivs i landet.

Kärnkraftinspektionens verksamhet leds av en styrelse bestående av en generaldirektör och ledamöter som regeringen utser. Till myndigheten är som rådgivande organ knutna tre nämnder för frågor om reaktorsäkerhet, safeguards och forskning. Den närmare organisationen och anknutna nämnder framgår av tabell 6:3.

Statens strålskyddsinstitut

Den löpande kontrollen av efterlevnaden av 1958 års strålskyddslag knöts ursprungligen till radiofysiska institutionen inom medicinalstyrelsen. För de beslutande funktionerna tillskapades ett nytt organ, benämnt strålskydds- nämnden, direkt knutet till socialdepartementet. Strålskyddsnämndens uppgift var bl. a. att i samband med tillstånd enligt atomenergilagen, efter samråd med andra berörda fackmyndigheter, avge yttranden om de strålskyddsåtgärder som erfordrades vid normal drift. Strålskyddsmyndighe- ten skulle däremot inte befatta sig med frågor angående anläggningskon- struktion från säkerhetssynpunkt och förläggning m. m. Dessa frågor avgjordes av reaktorförläggningskommittén. Strålskyddsmyndigheten ägde även att senare meddela föreskrifter rörande strålskyddet vid normal drift.

År 1965 inrättades statens strålskyddsinstitut. Enligt instruktionen från samma år ålåg det institutet bl. a. att skaffa sig noggrann kännedom om riskerna med joniserande strålning och att med uppmärksamhet följa utvecklingen inom de biologiska strålningsverkningarnas och strålningsfysi- kens områden. Institutet ålades vidare att bedriva forskning på området och att samordna olika strålskyddsintressen i landet. Verksamheten omfattade således alla frågor om joniserande strålning från dels röntgenapparater o. d. , dels radioaktiva ämnen, såsom konsumentartiklar, uran, reaktorer, radio— aktivt avfall m. m.

Genom ändring av strålskyddslagen och ny instruktion år 1976 — varvid samtidigt ärenden om strålskydd överfördes till jordbruksdepartementet — tillades strålskyddsinstitutet ansvar också för icke-joniserande strålning, såsom laser, ultraviolett strålning o.d. I instruktionen tillades institutet vidare ett centralt samordnande ansvar för den målinriktade strålskydds- forskningen och skyldigheten att bedriva forsknings- och utvecklingsarbete inom hela strålskyddsområdet. Institutet beaktar vidare enligt instruktionen internationella normer på strålskyddsområdet.

Strålskyddsinstitutets nuvarande uppgifter framgår av förordningen

* (1976z481, ändrad senast 19822930) med instruktion för statens strålskydds- institut. Enligt bl. a. 2 och 3 åå förordningen är institutet som strålskydds- myndighet enligt strålskyddslagen central förvaltningsmyndighet för åren- den om skydd mot joniserande strålning och handhar den verksamhet i övrigt som åligger enligt författning eller särskilda bestämmelser. Det åligger

SOU'1983z9 Övergripande frågor 161

strålskyddsinstitutet att

— skaffa sig noggrann kännedom om de risker som är förenade med strålning och med uppmärksamhet följa utvecklingen inom de biologiska strålningsverkningarnas och strålningsfysikens områden, — samordna beredskapsplaneringen i frågor om skyddsåtgärder mot atomolyckor och därvid vara rådgivande organ till länsstyrelserna, — ha ett centralt samordnande ansvar för målinriktad strålskyddsforsk-

ning,

Tabell 6z4 Översikt över statens strålskyddsinstituts nuvarande organisation

Jordbruksdepartementet

Statens strålskyddsinstitut (ca 140 tjänster)

Styrelse (generaldirektör och 8 ledamöter)

Tillsynsbyrån Forsknings- och Administrativa byrån Juridiska (63 tjänster) utvecklingsbyrån (28 tjänster) enheten (43 tjänster) (4 tjänster) 1. Röntgenavdeln. 1. Miljölaboratorium 1. Informationsavdeln. 8" träntlgendiagnos- 2. Dosimeterlabora- 2. Kansli b. röntgendiagnos- [mmm 3. Instrumentverkstad tik 2 3. Enheten för luftbu- c. terapisektionen ren radioaktivitet d' metodiksektionen 4. Forskningssekreta- 2. Kärnfysikaliska riat ”de!" .. _ 5. Avdeln. för strål- a. sektion for karn— skyddsmedicin

kraftens inre miljö b. sektion för kärn- kraftens yttre miljö beredskapssektion . gruvsektion industrisektion nuklearmedicinsk sektion g. sektion för forsk-

nings- och special— strålkällor

3. Avdeln. för icke— joniserande strål- ning

FOO-IO

4. Avdeln. för persa- naldosmätning

&

Till strålskyddsinstitutet knutna rådgivande organ &

1. Nämnden för frågor rörande forskning på strålskyddsområdet (forskningsnämn- den)

2. Nämnden för frågor om beredskapen mot atomolyckor (beredskapsnämnden)

3. Samarbetsgrupp för patientstrålskydd

11

162 Övergripande frågor SOU 1983:9

— bedriva målinriktat forsknings- och utvecklingsarbete inom strålskydds- området, — beakta internationella normer på strålskyddsområdet, — vara samordnande organ för olika strålskyddsintressen i landet och därvid samverka med myndigheter och sammanslutningar som sysslar med strålskyddsfrågor, — sprida upplysning om faror och olägenheter som kan orsakas av strålning.

Strålskyddsinstitutets verksamhet leds av en styrelse bestående av en generaldirektör och ledamöter som regeringen utser. Till myndigheten är som rådgivande organ knutna tre rådgivande organ för frågor om forskning, beredskap mot kärnolyckor och patientskydd. Den närmare organisationen och anknutna organ framgår av tabell 6.4. För närvarande pågår översyn av institutets organisation, varvid bl.a. tillsynsenheten planeras uppdelas i två enheter, en för tillsyn på kärnenergiområdet och en för övrig tillsyn.

6.8.2 Samordningen mellan kärnkraftinspektionen och strålskyddsinstitutet

Nuvarande förhållanden m. m.

I förarbetena till atomenergilagen och strålskyddslagen— prop. 1956:176 angående riktlinjer för utvecklingsarbetet på atomenergiområdet och prop. 1956:178 med förslag till lag om rätt att utvinna atomenergi m. m. (atomenergilag) samt prop. 1958129 med förslag till strålskyddslag m. m. — synes man, i vart fall i 1958 års förslag, ha utgått från att uppdelningen av tillsynsmyndigheternas kompetensområden inte skulle medföra några sam- ordningsproblem. Myndigheternas samverkansområden ansågs kunna sam- ordnas i enskilda sakfrågor utifrån de båda lagarnas grundläggande uppbyggnad och innehåll. Tillsynsmyndigheten enligt atomenergilagen angavs sålunda handha säkerhetsfrågor i samband med konstruktion, uppförande och drift av kärnenergianläggningar, medan tillsynsmyndigheten enligt strålskyddslagen angavs handha frågor om joniserande strålning och radioaktiva ämnen. Lagstiftningen tog närmast sikte på att undvika ett system med dubbla tillstånd när det gällde kärnenergianläggningar samt tillse att strålskyddsintresset kunde tillgodoses på ett lämpligt sätt under uppfö- randeskedet av en anläggning och under anläggningens normaldrift. Tillsynen och meddelande av föreskrifter i fråga om strålskydd bedömdes närmast ha karaktären av arbetarskydd.

För att undvika ett system med dubbla tillstånd undantogs från tillstånds- tvånget i strålskyddslagen de fall, där tillstånd meddelats enligt atomener- gilagen. Vidare tillades strålskyddsmyndigheten ett bemyndigande att dels ge de villkor som ur strålskyddssynpunkt borde fästas vid tillståndet till en anläggning, dels meddela kompletterande föreskrifter i samband med uppförandet, igångkörningen och den normala driften av anläggningen. ] fråga om föreskrifter som angick annat än den normala driften eller som i avsevärd mån kunde påverka utformningen av eller driften vid anläggningen

SOU 1983:9 Övergripande frågor 163

' gavs möjlighet att underställa frågan regeringens prövning.

Enligt nu gällande lagstiftning handläggs och prövas frågor om kärnverk- samhet enligt atomenergilagen och strålskyddslagen. Regeringen har därvid med stöd av 5 5 atomenergilagen i förordningen (1976:12) om tillståndsmyn- dighet enligt atomenergilagen överlåtit åt kärnkraftinspektionen att pröva vissa tillståndsfrågor. Inspektionen bereder tillståndsfrågor också i de fall regeringen fattar det slutliga beslutet. Genom kärnkraftinspektionen inhäm- tas i dessa fall yttranden i ärendet från andra fackmyndigheter, däribland strålskyddsinstitutet, som anger villkor och föreskrifter i strålskyddsfrågor. Ärendet sänds därefter av kärnkraftinspektionen med eget yttrande till regeringen. Enligt 55 utövar kärnkraftinspektionen vidare tillsynen över efterlevnaden av atomenergilagen samt av villkor som uppställts vid tillstånds meddelande eller senare. I paragrafen erinras därvid att i fråga om tillsynen över innehav av och arbete med radioaktivt ämne gäller jämväl vad som är stadgat i strålskyddslagen.

Vid tillsynens utövande äger kärnkraftinspektionen meddela de föreskrif- ter som finns erforderliga för att trygga efterlevnaden av uppställt villkor. Den som utövar tillsynen äger också rätt att bl. a. göra sig underrättad om förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av atomenergilagen eller med stöd av atomenergilagen meddelade föreskrifter.

Vad härefter gäller strålskyddsinstitutets verksamhet uppställs enligt strålskyddslagen krav på tillstånd enligt denna lag för att bedriva radiologiskt arbete eller att importera, inneha eller överlåta radioaktiva ämnen. Med radiologiskt arbete avses bl. a. arbete med radioaktiva ämnen, röntgenut- rustning eller annan teknisk anordning som är avsedd att sända ut joniserande strålning eller — i vissa fall — icke-joniserande strålning.

Med radiologiskt arbete avses också arbete vid anläggning för utvinning av kärnenergi. Tillstånd enligt strålskyddslagen behövs dock inte för vad som omfattas av tillstånd enligt atomenergilagen, om inte annat föreskrivs i tillståndet.

När tillstånd har beviljats enligt atomenergilagen får strålskyddsinstitutet enligt 5 5 tredje stycket strålskyddslagen meddela de särskilda föreskrifter som — utöver de villkor som gäller för tillståndet — behövs för strålskyddet. Avser tillståndet anläggning som anges i atomenergilagen skall dock fråga om föreskrift, som angår annat än den normala driften eller som kan i avsevärd mån påverka utformningen av eller driften vid anläggningen, underställas regeringens prövning.

Den som innehar tillstånd enligt atomenergilagen får inte utan medgivan- de vidta ändring med avseende på förhållande, varom myndigheten meddelat föreskrift (6 5 andra stycket strålskyddslagen). En tillståndsinne- havare får inte heller frångå ett meddelat tillstånd, t. ex. att bruka annan eller väsentligt ändrad lokal eller anordning, annat radioaktivt material eller större mängd därav än som har medgivits. Strålskyddsinstitutet äger även, när särskilda omständigheter påkallar det, förordna att bl. a. radioaktivt ämne jämte strålskyddsanordning, vari det förvaras, skall tas omhand i avvaktan på att åtgärd som i anledning av besiktning eller enligt vad som eljest föreskrivits blivit vidtagen. Påkallar särskilda omständigheter det får istrålskyddsmyndigheten förordna, att en anläggning eller anordning inte får användas förrän föreskriven åtgärd blivit vidtagen (18 5 strålskyddsla-

gen).

164 Övergripande frågor SOU 1983:9

Atomenergilagens och strålskyddslagens uppbyggnad innebär således att respektive tillsynsmyndighet i princip avgör och beslutar självständigt inom sitt kompetensområde.

Särskilt under senare år har framkommit en osäkerhet om avgränsningen mellan myndigheternas ansvars- och tillsynsområden, bl. a. vid frågor om genomförande av vissa säkerhetshöjande åtgärder samt beskrivning av haveriförlopp. Uttalanden i denna riktning har gjorts i prop. 1977/78:138 (s. 22) i samband med ändring av 2 5atomenergilagen och i prop. 1980/81:90, bilaga 1, om riktlinjer för energipolitiken. I sistnämnda proposition framhålls bl. a. vikten av att tillsynsmyndigheterna samordnar sina insatser så att de i sitt arbete utgår från en gemensam grundsyn på kärnkraften och dess risker. Behov av en bättre samordning av tillsynsområdena har påtalats också av reaktorsäkerhetsutredningen i betänkandet (SOU 1979:86 s. 46, 183 och 186) Säker kärnkraft? och i strålskyddsinstitutets rapport Effektivare beredskap (volym 1 s. 7). -

Kommitténs överväganden och förslag

Kommittén har i föregående avsnitt (6.7.1) förordat att den nuvarande uppdelningen mellan atomenergilagen och strålskyddslagen bibehålls. Det innebär att frågor om säkerheten vid kärnenergiverksamhet regleras enligt kommitténs förslag till ny lag, som bl. a. avses ersätta atomenergilagen, och frågor om strålskydd regleras enligt strålskyddslagen. Till den förra lagen har kommittén därvid hänfört frågor om tillstånd till innehav av och annan befattning med kärnämne — varmed avses bl. a. kärnbränsle och använt kärnbränsle som kan användas för utvinning av kärnenergi — samt hög-, medel- och lågaktivt kärnavfall. Till samma lag har vidare hänförts frågor om tillstånd till uppförande, innehav och drift av kärntekniska anläggningar. Kommitténs förslag förutsätter samtidigt att villkor och föreskrifter rörande strålskydd, liksom enligt gällande lagreglering, meddelas enligt strålskydds- lagen.

Behov av samordning av säkerhets- och strålskyddsintressen föreligger i nästan samtliga led inom kärnbränslecykeln och gör sig gällande såväl vid granskning och bearbetning av det underlag som ligger till grund för anläggningens utformning m. m., som vid åtgärder som måste vidtas under anläggningens drift. Samordningsproblem kan uppkomma i sådana fall där genomförande av underhåll, reparationer, provningar eller kontroller försvåras på grund av förekomsten av radioaktiva ämnen. Sådana arbeten under såväl driftssäsong som under revisionsavställningar är angelägna och måste således på grund av risk för höga stråldoser eller aktivitetsspridning utföras med iakttagande av gällande säkerhets- och strålskyddsföreskrifter. Om strålskyddsförhållandena är svåra kan i vissa fall föreligga ett behov av avvägning mellan säkerhet och strålskydd. Vid exempelvis fel i rörledningar, såsom defekter eller läckage, anger kärnkraftinspektionen behovet och omfattningen av reparation eller byte och hur det skall utföras, medan strålskyddsinstitutet å sin sida tar ställning till de individdoser och kollektivdoser, som åtgärderna beräknas medföra. Liknande samordnings- frågor kan uppkomma när förbättringar skall vidtas av konsekvenslindrande eller säkerhetshöjande natur. Man torde också få räkna med motsvarande

SOU 1983:9 Övergripande frågor 165

samordningsbehov i senare led av kärnverksamheten, t. ex. vid mellanlag- ring eller vid inkapsling av använt kärnbränsle och högaktivt upparbetnings- avfall.

Föreliggande samordningsbehov av säkerhet- och strålskydd har ställt krav på nära samarbete mellan tillsynsmyndigheterna i det praktiska arbetet. Från bl. a. myndighetshåll har därvid invänts mot att det enligt nuvarande lagstiftning inte ligger i någon av tillsynsmyndigheternas hand att företa en formell samlad bedömning och sammanvägning av förekommande säker- hets- och strålskyddsfrågor.

Vid sidan av behovet av en samordnad tillsyn över och ett samlat ansvar för verksamheten på kärnenergiområdet har vidare pekats på att en viss "överlappning" kan förekomma av frågor som båda myndigheterna granskar och ger föreskrifter för, även om det sker ur olika synvinklar. En sådan överlappning av tillsynsverksamheten kan förekomma vid prövning av konstruktion och utförande av olika anläggningar. Samtidigt har uttalats att systemet med två skilda tillsynsorgan kan innebära att någon fråga faller utanför någon av myndigheternas ansvar.

Det torde enligt kommittén stå klart att flera frågor om säkerhet och strålskydd är nära förbundna med varandra vid kärnteknisk verksamhet. En strikt ansvarsfördelning mellan två tillsynsorgan är därför inte alltid lätt att uppnå. Grunden för problematiken är att säkerheten i kärnverksamheten, för vilken kärnkraftinspektionen har ansvar, kan sägas ytterst gå ut på att skydda människor och miljö mot oacceptabla risker till följd av olyckor med frigörelse och spridning av radioaktiva ämnen. Samtidigt kräver skyddet av människor och miljö mot strålning vid normaldrift tillsyn från strålskydds- institutets sida av utformningen och driften av en kärnteknisk anläggning. Det båda myndigheternas insatser i olika led av kärnverksamheten varierar dock bl. a. på grund av olika potentiella risker för olyckor, respektive graden av strålskyddsproblem.

Vid ett bibehållande av den nuvarande lagtekniska uppdelningen med en lag som reglerar säkerheten (atomenergilagen) och en lag som reglerar strålskyddet (strålskyddslagen) och enligt dessa lagar uppdelad tillsyn på två myndigheter, bibehålls också kravet på samordning av tillsynsverksamheten. Däremot delar kommittén ej farhågorna att den nuvarande — eller föreslagna — lagstiftningen medför att någon fråga om säkerhet eller strålskydd skulle falla utanför myndigheternas ansvar. Båda lagarna på området har utformats som ramlagar utan detaljbegränsningar och tar sikte på samtliga förekom- mande frågor som rör säkerhet respektive strålskydd. Lagstiftningens uppbyggnad och innehåll kan därför inte leda till att någon fråga av formella skäl skulle falla utanför ansvarsfördelningen. Något exempel på att så skulle ha skett i praktiken har kommittén inte heller kunnat finna.

I enskilda frågor kan däremot föreligga en viss överlappning av myndig- heternas ansvarsområden och beslut. I och för sig behöver en sådan överlappning inte alltid vara till nackdel, givetvis under förutsättning att verksamheten inte onödigtvis försvåras. Enligt kommitténs mening får ett visst mått av överlappning accepteras med hänsyn till lagarnas utformning och den nära sammanvägning av säkerhets- och strålskyddsaspekter som måste göras. Frågan synes därför i ett enskilt fall böra lösas mellan myndigheterna.

166 Övergripande frågor SOU 1983:9

En viss samordning av verksamheten tillgodoses i dag genom att generaldirektören i respektive myndighet ingår i den andra myndighetens styrelse.

I syfte att underlätta avgörandet av förekommande samordningsfrågor och öka möjligheterna till en samlad bedömning av säkerhets- och strålskydds- intressen kan, såsom också anges i kommitténs direktiv, övervägas att så långt möjligt få en samlad tillsynsverksamhet. Det kan ske genom att en av myndigheterna utses som huvudansvarig för verksamheten eller genom att helt eller delvis slå samman myndigheterna.

Genom kommitténs förslag till gränsdragning mellan den nya lag, som avses ersätta atomenergilagen, och strålskyddslagen har tonvikt lagts vid att ämne — kärnämne och kärnavfall — och härför avsedda anläggningar skall regleras enligt enhetliga regler i samma lag. För kärnkraftinspektionens del innebär förslaget att inspektionen — förutom att handlägga och samordna ärenden om tillstånd - i alla led av verksamheten svarar för åtgärder av _ säkerhetskaraktär, medan strålskyddet tillvaratas av strålskyddsinstitutet. Både formellt och praktiskt ges sålunda respektive myndighet möjlighet att göra en samlad kontroll ur sin synvinkel av ett ämnes hantering i en anläggning.

Som kommittén betonat tidigare (avsnitt 6.2) är det med hänsyn till det nära samband som kan råda mellan säkerhet och strålskydd vid verksamhet på kärnenergiområdet samtidigt av stor betydelse att en totalbedömning företas i de fall säkerhets— och strålskyddsintressen föreligger samtidigt. Hänsynstagande härtill måste åligga alla som är verksamma på området, . således även tillsynsmyndigheterna.

Att härutöver gå ett steg längre och utse en av'myndigheterna att formellt sammanväga och besluta i gemensamma frågor synes enligt kommittén mindre välgrundat. En sådan ordning skulle ytterst innebära att denna myndighet gavs möjlighet att gå ifrån villkor och föreskrifter som den andra myndigheten gett utifrån sitt kompetensområde.

Från skilda synpunkter kan en sammanslagning av tillsynsmyndigheterna ge fördelar. Sålunda skulle en samlad tillsynsorganisation ge ökade förutsättningar för en optimal skötsel och finansiering av tillsynsverksamhe- ten och underlätta en flexibel och samlad bedömning av en aktuell fråga; Vidare skulle kommunikationer mellan en anläggningshavare och tillsyns- myndigheten underlättas.

En sammanslagning av myndigheterna kan göras total, således att båda myndigheterna förs samman i dess helhet, eller delvis genom att kärnfysika- liska avdelningen inom strålskyddsinstitutet överförs till kärnkraftinspektio- nen.

Mot tanken att överföra delar av en myndighet till en annan föreligger dock invändningar. Ett överförande av den kärnfysikaliska avdelningen till kärnkraftinspektionen skulle medföra en splittring av och nya gränsdrag- ningsproblem i strålskyddsinstitutets verksamhet. Institutet skulle efter en sådan omorganisation handha ansvaret för och tillsynen av strålfrågor utanför kärnenergiområdet, således inom sjukvård, övrig industri och forskningsinstitutioner, samt kvarstå som ansvarig myndighet för de övergripande Strålskyddsfrågorna i landet. En överföring av kärnfysikaliska avdelningen kunde även med tiden leda till en försvagning av denna

SOU 1983:9 Övergripande frågor 167

avdelning, eftersom möjligheten att utnyttja den specialkompetens på strålskyddsområdet som finns samlad hos strålskyddsinstitutet försvårades. Genom att institutet enligt strålskyddslagen har det övergripande ansvaret på alla områden över strålningsfrågor, måste institutet även efter en organisa- tionsförändring beakta kärnkraftens strålfrågor och avdela vissa resurser härför. Med hänsyn till nu angivna komplikationer och till att nya samordningsfrågor som skulle kunna uppkomma anser kommittén att den kärnfysikaliska avdelningen bör kvarstå inom en sammanhållen strålskydds- myndighet.

Med en total sammanslagning av tillsynsmyndigheterna undviks ovan angivna problem. I och för sig ges härigenom möjlighet till en samlad och rationell tillsyn på kärnenergiområdet och ökat resursuttagande.

Enligt kommittén bör dock klara fördelar föreligga för att företa en sammanslagning av två etablerade myndigheter. Vad kommittén tidigare i detta avsnitt konstaterat föreligger behov av att samordna säkerhets- och strålskyddsfrågor. Hittills har dock, såvitt kommittén kunnat konstatera, uppkomna och genomförda samordningsfrågor lösts tillfredsställande och utan att det gått ut över säkerhets- och strålskyddsintressen. Flera av de samordningsfrågor som framhållits har bl. a. gällt den nuvarande lagstift- ningens uppdelning mellan innehav av kärnavfall, som regleras enligt strålskyddslagen, och anläggningar för avfallet som regleras enligt atomener— gilagen. Enligt kommitténs förslag upphör denna skillnad. I övrigt aktuali- seras behovet av samordning till största delen i enskilda frågor, exempelvis när säkerhetshöjande åtgärder skall vidtas. Avgöranden härom gäller tillgodoseende av föreliggande säkerhets- och strålskyddsintressen och har således inte sin grund i lagstiftningen eller i att det är två myndigheter som bedömer frågan.

Det kan även ur allmän synvinkel hävdas att ett system med två tillsynsmyndigheter är en fördel. Risken för att en fråga ”trycks ner” eller skjuts åt sidan blir mindre. Systemet innehåller också ett visst mått av dubbelkontroll över kärnenergiverksamheten, vilket även torde gagna förtroendet för verksamheten. Det kan för övrigt ifrågasättas om det är de redan konstaterade samordningsfrågorna i tillsynen som skall särskilt beaktas i detta sammanhang. Snarare bör uppmärksamheten vara inriktad på sådana problem som kan uppkomma, men som för närvarande ligger förborgade i kärnverksamheten. En dubbel tillsynsorganisation kan därvid vara en större garant för att problemen blir uppmärksammade.

Enligt kommittén talar således olika skäl för att den nuvarande tillsyns- organisationen bör behållas. I vart fall vill kommittén nu ej förorda någon form av sammanslagning av myndigheterna. Frågan om tillsynsverksamhe- ten bör dock i fortsättningen följas med uppmärksamhet med hänsyn till både samordningsfrågor och administrativa frågor.

6.9 Offentlig insyn 6.9.1 Gällande bestämmelser m. rn.

Författningsbestämmelser om offentlig insyn i och skyldighet att informera allmänheten om säkerhets- och strålskyddsfrågor vid kärnteknisk verksam-

168 Övergripande frågor SOU 1983:9

het ges dels för tillsynsmyndigheterna på området, dels för lokala säkerhets- nämnder.

Enligt 3 5 förordningen (1976:481) med instruktion för statens strålskydds- institut åligger det institutet särskilt att bl. a. sprida upplysningar om faror och olägenheter som kan orsakas av strålning. Motsvarande skyldighet avseende säkerhetsfrågor gäller sedan mitten av år 1980 för kärnkraftinspek- tionen. I 2 5 förordningen (1974:427, ändrad senast 1980:619) med instruk- tion för statens kärnkraftinspektion åläggs sålunda inspektionen att bl. a. aktivt bidra till att ge allmänheten insyn i och information om det arbete på kärnsäkerhetsområdet som bedrivs i landet.

Fråga om inrättande av lokala säkerhetsnämnder aktualiserades i samband med folkomröstningen våren 1980. Det föreslogs bl. a. att speciella säkerhetskommittéer — senare kallade lokala säkerhetsnämnder — med lokal förankring skulle inrättas vid varje kärnkraftverk för att öka medborgarnas insyn i kärnsäkerhetsarbetet.

Riktlinjer för inrättande av lokala säkerhetsnämnder togs upp i prop. 1979/80:170 om vissa energifrågor. I propositionen uttalade föredraganden bl. a. det angelägna i att företrädare för lokala intressen gavs en garanterad möjlighet till insyn i kärnsäkerhetsarbetet vid varje kärnkraftverk och att ett informationsutbyte om säkerhetsfrågor skedde på det lokala planet. Nämnderna borde ha en nära anknytning till berörda kommuner och i första hand följa säkerhetsarbetet vid respektive kärnkraftverk. Föredraganden framhöll samtidigt att nämnderna inte borde, med hänsyn till ansvarsförhål- landena mellan anläggningsinnehavarna och tillsynsmyndigheterna, ges mandat att föreskriva vilka åtgärder av säkerhetshöjande eller annan natur som skall vidtas i kärnkraftverken. De borde dock ha möjlighet att låta utföra kompletterande säkerhetsstudier.

Skyldigheten för den som innehar tillstånd att driva en kärnreaktor, som ingår i ett kärnkraftverk, att ge den lokala säkerhetsnämnden insyn i det kärntekniska säkerhetsarbetet vid verket regleras i lagen (1980:1123) om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken. Enligt 2 5 lagen skall insynen göra det möjligt för nämnden att inhämta information om det säkerhetsarbete som utförts eller planeras vid kraftverket och att ställa samman material för att informera allmänheten om detta arbete. Reaktor- innehavare skall även på nämndens anfordran dels lämna upplysningar om tillgängliga fakta och låta nämnden ta del av tillgängliga handlingar i den omfattning som det behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sin uppgift, dels ge nämnden tillträde till och förevisa anläggning eller plats, om det behövs för att nämnden skall få innebörden av upplysning eller handling som utlämnats belyst och tillträdet är förenligt med gällande säkerhetsföreskrifter (35). I lagen ges även bestämmelser om besvär och straffansvar (4 och 5 55).

Säkerhetsnämndernas uppgifter, organisation m. m. anges i förordningen (1981:10, ändrad 1981:679) med instruktion för de lokala säkerhetsnämn- derna vid kärnkraftverken. Enligt 2 5 förordningen åligger det en säkerhets- nämnd att 1. följa det kärntekniska säkerhetsarbetet, i synnerhet vid kärnkraftver-

ket, 2. inhämta information om det kärntekniska säkerhetsarbete som har

SOU 1983:9 Övergripande frågor 169

utförts eller planeras vid verket, 3. ställa samman material för att informera allmänheten om detta arbete, 4. svara för information om säkerhetsfrågor på det lokala planet och 5. följa planeringen av beredskapen mot kärnkraftsolyckor.

En säkerhetsnämnd får även enligt 3 5 förordningen i mån av tillgång på medel låta utföra sådana utredningar som är nödvändiga för att förstå betydelsen av vidtagna eller planerade kärntekniska säkerhetsåtgärder vid kärnkraftverken. Det åligger vidare varje nämnd att årligen före den lseptember till industridepartementet avge berättelse om verksamheten under det senaste budgetåret (45 förordningen).

En säkerhetsnämnd består enligt 5 5 förordningen av ordförande och högst tolv andra ledamöter. Ordföranden och övriga ledamöter utses av regeringen för en tid av högst tre år. Av ledamöterna skall högst tio utses efter förslag av den kommun där kärnkraftverket är beläget och högst tre efter förslag av övriga kommuner som till någon del omfattas av den för verket bestämda inre beredskapszonen. För ordföranden och varje annan ledamot skall dessutom utses en ersättare.

Enligt 8 kap. 185 sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för sådan uppgift om enskilds affärs- eller driftsförhållanden som har lämnats på grund av föreskrift i särskild lagstiftning om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För särskilt fall kan regeringen förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst 20 år.

6.9.2 Kommitténs överväganden och förslag

Vikten av att allmänheten ges insyn i och information om den verksamhet på kärnenergiområdet som bedrivs i landet har under senare år blivit alltmera framträdande. Frågor kring kärnkraften engagerar sålunda många männis- kor och olika meningsriktningar föreligger. Frågorna är också i flera avseenden komplicerade och svårbedömbara. Ett nödvändigt inslag i lagstiftningen på kärnenergiområdet måste därför vara att genom bestäm- melser om information bidra till att skapa öppenhet kring och insyn i arbetet för kärnsäkerhet och strålskydd. Det är samtidigt väsentligt att lämnad information präglas av saklighet och opartiskhet. Informationen måste också ges så att den kan förstås och bedömas av mottagaren.

Informationsskyldigheten i säkerhets- och strålskyddsfrågor åligger enligt gällande bestämmelser de båda tillsynsmyndigheterna — kärnkraftinspektio- nen och strålskyddsinstitutet — samt de lokala säkerhetsnämnderna. Ett viktigt komplement härtill utgör den information om det egna säkerhetsar- betet som kraftföretagen själva lämnar. Det sker både lokalt beträffande ett enskilt kraftverk och centralt genom bl. a. Rådet för kärnkraftsäkerhet som bildats gemensamt av kraftbolagen.

Kommittén finner den nuvarande ordningen för informationsgivning lämplig och att den bör bibehållas. Det torde således vara närmast givet att tillsynsmyndigheterna, som har den direkta insynen i säkerhets- och strålskyddsarbetet vid kraftverken, också svarar för information inom sina

170 Övergripande frågor SOU 1983:9

respektive områden. Detsamma gäller kärnbränslenämnden i frågor om forskning och utveckling på avfallsområdet.

Kommittén har riktat särskild uppmärksamhet åt de uppgifter som tillagts de lokala säkerhetsnämnderna. Det får nämligen anses särskilt viktigt att invånarna i kommuner med kärnkraftsanläggningar — dvs. Kävlinge, Oskarshamn, Varberg och Östhammar — liksom kommunala myndigheter och institutioner på det lokala planet ges information om säkerhet och strålskydd vid det aktuella verket inom kommunen. Samma intresse torde föreligga även i sådana kommuner, inom vilka uppförs anläggningar för lagring, hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Kommittén har i det föregående (avsnitt 6.5.3) förslagit att lokala säkerhetsnämnder tillsätts också i dessa kommuner.

Kärnteknisk verksamhet bedrivs vidare i Nyköpings (Studsvik Energitek- nik AB) och Västerås (AB ASEA-ATOM) kommuner. Några lokala säkerhetsnämnder finns inte i dessa kommuner. Verksamheten vid dessa anläggningar är emellertid av en annan karaktär än kärnkraftverken och kärnavfallsanläggningarna. Såvitt kommittén har sig bekant föreligger det ej heller något uttalat behov av säkerhetsnämnder i dessakommuner. Det innebär dock inte att allmänheten står utan erforderlig insyn och information om dessa anläggningar. De står under kärnkraftinspektionens och strål- skyddsinstitutet tillsyn och förhållandena vid de berörda anläggningarna omfattas således av tillsynsmyndigheterna informationsskyldighet. Kommit- tén har med hänsyn härtill inte funnit skäl att föreslå tillsättande av säkerhetsnämnder i dessa kommuner.

De närmare riktlinjerna för säkerhetsnämndernas arbete angavs i prop. 1979/80:170 och utvecklades ytterligare i prop. 1980/81:25. Nämndens uppgift angavs i sistnämnda proposition (s. 51) vara att inhämta information om det kärnsäkerhetsarbete som har utförts eller avses bli utfört vid respektive kärnkraftverk och att lämna sådan information till allmänheten. Med kärntekniskt säkerhetsarbete avsågs därvid såväl åtgärder som är inriktade på att förebygga olyckor som åtgärder för att lindra konsekven- serna om en olycka ändå skulle inträffa, s. k. utsläppsbegränsande åtgärder. I nämndernas uppgifter angavs vidare ingå frågor om det s. k. fysiska skyddet, dvs. skyddet av en anläggning mot störningar utifrån.

Den angivna inriktningen av säkerhetsnämndernas uppgifter, dvs. att skaffa sig insyn i och följa kärnsäkerhetsarbetet samt sammanställa och lämna allmänheten information härom, bör enligt kommittén ligga fast såsom den kommit till uttryck i lagen om offentlig insyn och i motiven till lagen. Kommittén vill dock betona att nämndernas uppgifter inte bör begränsas till enbart konsekvenslindrande eller utsläppsbegränsande åtgär- der utan omfatta över huvud taget alla åtgärder som berör säkerhets- och strålskyddsfrågor. Även frågor om s. k. fysiskt skydd av en anläggning och om säkerheten vid transporter av klyvbara ämnen bör sålunda ingå i nämndernas uppgifter. I sistnämnda hänseenden måste dock en avvägning göras mellan behovet av sekretess och vikten av att informera allmänhe- ten.

Vad gäller planeringen av beredskapen mot kärnkraftsolyckor utanför en anläggning är för närvarande säkerhetsnämndernas åligganden begränsade till att följa detta arbete. Kommittén ser inget skäl att bibehålla en sådan

SOU 1983:9 Övergripande frågor 171

inskränkning i nämndernas uppgifter, utan förordar att samma insyn och möjlighet att informera .skall gälla 'på detta delområde som beträffande säkerhets- och strålskyddsfrågor vidkärnkraftverken. Sådan information kan vara väsentlig särskilt för deanställda vid kommunala institutioner, såsom skolor och daghem, samt jord- och trädgårdsbrukare inom kommu— nen. , .. .

Nämndernas uppgifter är, som nyss sagts, att skaffa sig insyn i säkerhets- och strålskyddsfrågor samt informera allmänheten om det. De har däremot inte någon uppgift att exempelvis ställa krav på eller föreskriva säkerhets- höjande eller andraåtgärder för kärnkraftverken. Dessa uppgifter ankom- mer ute-slutande på tillsynsmyndigheterna att pröva och avgöra. De ansvarsförhållanden som föreligger mellan innehavarna av ett kärnkraftverk och de särskilda myndigheterna bör, som angetts i motiven till lagen om offentlig insyn (prop. 1980/81:25 s. 49), inte rubbas.

För att de lokala säkerhetsnämnderna skall kunna inhämta behövlig information och ställa samman materialet för information till allmänheten, krävs en så fullständig redovisning som möjligt. Enligt den nuvarande lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken åligger det innehavaren av en reaktoranläggning att lämna nämnderna upplysningar om tillgängliga fakta och låta nämnderna ta del av fakta som behövs för deras insyn och informationsskyldighet till allmänheten. Reaktorinnehavaren är vidare skyldig att ge nämnderna tillträde till och få förevisat anläggning och plats, om det behövs för deras arbete.

Reaktorinnehavarens nuvarande skyldighet att tillhandahålla upplys- ningar m. m. är väsentlig för nämndernas verksamhet och bör bibehållas i den omfattning som den nuvarande lagen har. Enligt kommittén är det emellertid samtidigt betydelsefullt för nämnderna att få upplysningar även från de tillsynsmyndigheter som är verksamma på kärnkraftsområdet. Upplysningar från dessa myndigheter bör avse vidtagna åtgärder som angår säkerhet och strålskydd vid kärnkraftverk och anläggningar för kärnavfall samt motsvarande frågor om fysiskt skydd och transport av radioaktivt material. Det torde vidare vara väsentligt att nämnderna tillställs upplys- ningar om åtgärder i beredskapsärenden från vederbörande länsstyrelser och andra organ som svarar för beredskapsfrågor. I praktiken har säkerhets- nämnderna redan i dag kontakter med och får upplysningar från de angivna myndigheterna. Kommittén anser dock att nämnderna bör ges en uttrycklig rätt till de angivna upplysningarna. Det torde därvid vara tillräckligt att behövliga föreskrifter härom ges i instruktionerna för respektive myndig- het.

De lokala säkerhetsnämnderna har hittills verkat endast under en kort tid och det torde vara för tidigt att ännu draga några mera långtgående slutsatser av deras arbete. Det synes dock i deras inledande skede vara väsentligt att framhålla betydelsen av att nämnderna på olika sätt får den utbildning och kunskaper i kärnsäkerhets- och strålskyddsfrågor som behövs för att kunna bedöma och ställa samman erhållet material. Till sin hjälp härför har nämnderna visserligen vissa möjligheter att — inom de ramar som regeringen fastställer — utföra sådana utredningar som är nödvändiga för att förstå betydelsen av vidtagna eller planerade säkerhetsåtgärder. Enligt kommittén bör emellertid härutöver respektive kommunledning och nämnderna själva

172 Övergripande frågor SOU 1983:9

vara verksamma för att nämnderna erhåller erforderlig kompetens. Sadana initiativ har också tagits på olika sätt, bl. a. genom egen utbildning och nära kontakter med kraftbolagen, tillsynsmyndigheterna, länsstyrelser och polis. Säkerhetsnämnderna har också följt förekommande beredskapsövningar kring kärnktaftverken.

Det torde även vara en fördel för nämnderna att direkt samverka i frågor som betör flera nämnder. Sådant samarbete har inletts genom Kärnkraft- kommunernas Samarbetsorgan, KSO. Denna organisation bildades redan år 1977 för att tillvarata kommunernas gemensamma intressen. Inom KSO sker utbyte av erfarenheter och samarbete i gemensamma frågor från kommun- ledningarnas sida. Av KSO anordnas även utbildning av ledamöter i säkerhetsnämnderna.

SOU 1983:9

7 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet

7.1 Lagens allmänna innehåll och utformning

Kommittén har på skäl som angetts i avsnitt 5 förordat att i en ny lag sammanförs nu gällande bestämmelser i atomenergilagen, villkorslagen, finansieringslagen — i de delar denna lag reglerar en reaktorinnehavares ansvar för avfallshantering rn. m. — samt lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken. Nu angivna lagar syftar till att ta tlllvara säkerheten vid kärnverksamhet, samt tillsyn över och insyn i verksamheten.

Frågor om skydd mot strålning regleras enligt gällande lagstiftning med stöd av strålskyddslagen. Kommittén har förordat att erforderliga strål- skyddsbestämmelser för kärnverksamhet kvarstår i strålskyddslagen. De närmare skälen härför har redovisats i avsnitt 6.7.1.

Den föreslagna uppläggningen av lagstiftningen innebär således att verksamheten på kärnenergiområdet regleras enligt två huvudlagar, dels den föreslagna nya lagen som tar sikte på säkerhet samt tillsyn över och insyn i verksamheten samt en tillståndsinnehavares ansvar härför, dels strålskydds- lagen som tar sikte på strålskyddet och tillsynen häröver. Vid sidan härav ges bestämmelser om skadestånd i atomansvarighetslagen och om beredskaps- planering m. m. i lagen om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. m. '

En ny, samordnad lag bör, som kommittén angett i avsnitt 6.7. 1, utgå från den nuvarande atomenergilagens principiella uppbyggnad. För verksamhet på kärnenergiområdet bör således uppställas krav på tillstånd av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer samt på en fortlöpande tillsyn av verksamheten. Tillståndet innefattar rätt för tillståndsinnehavaren att bedriva kärnteknisk verksamhet eller inneha klyvbart material och avfall endast för det ändamål och på det sätt som följer av tillståndsbeslutet. Vid meddelande av ett tillstånd kan fogas vissa mera grundläggande och principiella föreskrifter och villkor avseende den kärntekniska verksamhe- ten, användningsändamål o. d. När det gäller den fortlöpande driften av en anläggning och t.ex. vidtagande av säkerhetshöjande och strålskyddsför- bättrande åtgärder vid anläggningen har tillsynsmyndigheterna befogenhet att meddela de kompletterande och mera detaljmässiga föreskrifter och villkor som kan anses erforderliga eller ändra redan meddelade föreskrifter och villkor. Härtill kommer tillstånd och godkännanden — med villkor och

173

174 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet SOU 1983:9

föreskrifter — av mera tillfällig karaktär såsom avseende transport och utförsel.

Även om 1nnehallet 1 den nuvarande lagstiftningen kan sägås säkerställa de rättsliga aspekterna vid verksamhet på kärnenergiområdet, behöver 1 vissa avseenden ändringar i eller tillägg till de nuvarande bestämmelserna övervägas. Det gäller särskilt frågor om lagens syften och tillämpningsom- råde, om de skyldigheter för en tillståndsinnehavare som är förenade med ett tillstånd. Härtill kommer överväganden i samband med en samordning av atomenergilagen, villkorslagen, lagen om offentlig insyn i säkerhetsarbetet vid kärnkraftverken samt vissa delar av lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle rn. rn.

De kompletteringar av och tillägg till atomenergilagen, som kommittén avser att föreslå, liksomlett sammanförande av de nyss nämnda lagaina'med atomenergilagen, låter sig svårligen göras inom den nuvarande atomenergi- lagens systematiska ram utan kräver en'i stora delar annan uppläggning än den nuvarande atomenergilagen. Kommittén anser därför att en helt ny lag bör utarbetas. Denna lag föreslås få det mera heltäckande namnet Lag Om kärnteknisk verksamhet.

Kommittén har 1 samband med behandlingen av de mera övergripande och grundläggande frågorna för kärnenergiverksamheten (avsnitt 6) lämnat förslag i flera centrala frågor som avses ingå i den nya lagen. Det gäller utförsel av kärnämnen och kärnteknisk utrustning m. m. (avsnitt 6.4), samordningen av de nuvarande bestämmelserna i villkorslagen och finansie- ringslagen om en reaktorinnehavares m". fl.'ansvar' för att ta hand om de avfallsprodukter som uppkommer i Verksamheten och att en anläggning avvecklas och rivs (avsnitt 6.5.3—6. 5.5), tillståndsregler för kärnteknisk verksamhet (avsnitt 6. 7), tillsynen över sådan verksamhet (avsnitt 6. 8) och offentlig msyn däri (avsnitt 6. 9). *

I detta avsnitt behandlas vissa återstående frågor som avses ingå i den nya lagen. ' ' " '

7.2 Lagens inriktning och tillämpningsområde

7.2.1 Målsättning "

Den nuvarande atomenergilagen innehåller endast i ett avseende'en direkt lagbestämmelse som anger lagens grundläggande målsättning. Sålunda föreskrivs i 4' 5 andra stycket att det vid meddelande av tillstånd och under'ett tillstånds giltighetstid får uppställas de villkor söm finnas påkallade av säkerhetsskäl eller eljest ur allmän *synpunkt. Innebörden av'begreppet säkerhetsskäl eller eljest ur allmän synpunkt är inte närmare preciserat i lagen, men tillämpas i praktiken av tillsynsmyndigheterna med stöd'av uttalanden i motiven till lagen och tolkning av dess innebörd samt av internationella överenskommelser och normer. '

Med tanke på att kärnkraftens utnyttjande vid atomenergilagens tillkomst ännu befann sig på forsknings- och utvecklingsstadiet, synes' det ”vara naturligt att lagens målsättning endast "gavs i allmänna termer. Det kan för övrigt mot denna bakgrund närmast synas anmärkningsvärt att lagen trots

SOU 1983:9 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet

den snabba utvecklingen och de ökade kunskaperna på området alltjämt är funktionsduglig vad avser dess inriktning.

Atomenergilagens syfte var vid dess tillkomst inte bara att tillgodose att kravet på säkerhet blev beaktat utan även att utbyggnaden av kärnreaktorer kunde infogas i ett pågående utvecklingsarbete och att en föreslagen reaktortyp kunde passas ihop med en planerad råvaruförsörjning på området. Som kommittén uttalat i det föregående (avsnitt 6.2) saknas numera behov av att samordna kärnkraftens utbyggnad m. m. Syftet med lagstiftningen på kärnenergiområdet — atomenergilagen och strålskyddsla- gen — är således numera inriktad på att tillgodose kraven på säkerhet och strålskydd samt de krav på materialkontroll, som följer av Sveriges åtaganden i fråga om kärnkraftens fredliga användning. Vid sidan härav regleras andra frågor, såsom konventionellt arbetarskydd, elsäkerhet, brandskydd samt natur- och miljöskydd genom särskild lagstiftning.

Enligt kommittén är inriktningen av lagstiftningen på kärnenergiområdet av sådan grundläggande betydelse att den bör klart framgå av lagen. I den föreslagna lagen om kärnteknisk verksamhet bör således anges att lagens syften är att verksamhet på kärnenergiområdet skall bedrivas med beaktande av samhällets krav på säkerhet samt de förpliktelser som följer av avtal och överenskommelser på området som Sverige ingått. I lagen bör vidare anges att dessa krav säkerställs genom bestämmelserna om tillstånd, villkor och föreskrifter samt tillsyn över verksamheten.

Användningen av kärnenergi medför liksom många andra verksamheteri samhället potentiella risker för människor och miljö. Den för kärnenergin speciella risken är den joniserande strålningen från radioaktiva ämnen och från själva kärnklyvningen. Utan tvekan måste kraven på strålskydd och säkerhet — både vad avser driften av kärnreaktorer och hanteringen av kärnämnen och kärnavfall — vara långtgående och speciellt inriktade på åtgärder för att skydda människor och miljö mot strålning.

Det nuvarande säkerhetsarbetet sker redan, som framgår av redovis- ningen i avsnitt 4.3, mot denna bakgrund och gör sig gällande i olika led av den kärntekniska verksamheten.

Ett annat led i det säkerhetsarbete som för närvarande regleras med stöd av atomenergilagen utgörs av åtgärder för skydd av anläggningen mot yttre påverkan såsom obehörigt intrång, hot, sabotage o. d. (fysiskt skydd) och beredskap mot olyckor avseende personal och egendom inom en anlägg- ning.

Till säkerhetsarbetet i vidsträckt bemärkelse som tillvaratas genom atomenergilagen kan slutligen hänföras kontroll av innehav, införsel och utförsel av kärnämnen och använt kärnbränsle.

Kunskaper om de risker, som är förknippade med användningen av kärnenergi har genom ingående säkerhetsanalyser, utvecklingsarbete, säker- hetsforskning och driftserfarenheter successivt utvecklats och fördjupats. Detta till trots är det ännu ej möjligt att enkelt och i kvantitativa termer definiera en godtagbar säkerhetsnivå. En bestämmelse om säkerhetskrav i lagen bör därför ges en mera allmän formulering som tar hänsyn till utvecklingen i säkerhetstänkande och vad gäller säkerhetskrav. Säkerhets- kravet i den föreslagna lagen bör med hänsyn härtill ges det innehållet att det

175

176 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet SOU 1983:9

vid verksamhet på kärnenergiområdet skall vidtas de säkerhetsåtgärder som krävs för att — förebygga fel i och felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande eller annan omständighet som kan leda till en radiologisk olycka och — förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall.

7.2.2 Tillämpningsområde och definitioner

Kärnteknisk verksamhet

Atomenergilagens tillämpningsområde avser följande huvudgrupper

I Förvärv, innehav, överlåtelse, bearbetning eller annan befattning med a. uran, plutonium eller annat ämne, som används som bränsle (kärnbränsle) i kärnreaktor samt torium och annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle, b. förening vari något av de nämnda ämnena ingår, c. använt kärnbränsle.

II Uppförande, innehav eller drift av a. anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnreaktor), b. anläggning för bearbetning av ämne eller förening av ämne som anges i l:a—c, c. anläggning för bearbetning, lagring eller förvaring av — använt kärnbränsle — radioaktivt avfall som uppkommer vid användning av kärnbräns- le — radioaktivt avfall som uppkommer vid bearbetning av använt kärnbränsle.

III Utförsel ur riket av a. ämne eller förening av ämne som anges i l:a—c, b. mineral med halt av sådant ämne, c. vad som framställts av sådant ämne, (1. vara i vilken sådant ämne ingår, e. utrustning eller material som har särskilt konstruerats eller särskilt ställts i ordning för bearbetning, användning eller framställning av särskilt klyvbart material, i de fall regeringen föreskriver det.

Transport av radioaktiva ämnen, inklusive kärnämnen, anges ej uttryckligen i atomenergilagen, men innefattas i praktiken under begreppet innehav av och befattning med kärnämnen. Dock förutsätts i vissa fall särskilt tillstånd för transport. I lagen anges ej heller direkt införsel av kärnämne m. m., men införsel omfattas av förbudet att utan tillstånd förvärva eller eljest ta befattning med kärnämne.

Atomenergilagen omfattar således redan kärnkraftens hela processkedja vad gäller anläggningar, kärnämnen och använt kärnbränsle samt transport, införsel och utförsel av kärnämnen, material m. rn. De objekt som den nuvarande lagen omfattar bör överföras till den nya lagen. I denna lag bör, som kommittén förordat i avsnitt 6.7.3, anges även kärnavfall.

SOU 1983:9 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet

Från redaktionell synpunkt föreslår kommittén en annan utformning än atomenergilagens vid angivande av lagens tillämpningsområde. För att uppnå en större överskådlighet och undvika upprepningar i lagen används som samlingsbeteckning för lagens omfattning begreppet kärnteknisk verksamhet. Därmed avses samtliga de objekt — dvs. anläggningar, kärnämnen och kärnavfall, transport samt införsel till och utförsel ur landet — som enligt förslaget fordrar tillstånd och står under tillsyn. Samlingsbeteck— ningen kärnteknisk verksamhet är således av central betydelse för lagförsla- gets systematik och avgränsning.

Av de olika verksamhetsformer på kärnenergiområdet, som avses ingå i kommitténs förslag och som ej behandlats i det föregående, återstår att närmare precisera begreppen kärnteknisk anläggning och kärnämne. Vad angår begreppet kärnavfall hänvisas till redovisningen i avsnitt 6.7.3.

Kärnteknisk anläggning

Begreppet kärnteknisk anläggning föreslås anslutas till motsvarande defini- tion i atomenergilagen (2 &) och avse samtliga de anläggningstyper som ingår i hanteringen av kärnämne och kärnavfall. Anläggningar som nu avses kan t. ex. vara bränslefabrik, kärnkraftsreaktor samt lager och förvar för använt kärnbränsle och kärnavfall.

Uppförande, innehav och drift av en kärnteknisk anläggning täcker således samtliga de verksamhetsformer beträffande en anläggning som är föremål för granskning med avseende på säkerhet och strålskydd. En särskild fråga i detta sammanhang uppkommeri det skede en anläggning tas ur drift och skall rivas. I och för sig är en sådan anläggning fortfarande att betrakta som kärnteknisk anläggning och står således under tillsynsmyndigheternas tillsyn. Tillsynsmyndigheterna har därvid möjlighet att ställa närmare villkor och föreskrifter i fråga om säkerhet och strålskydd vid anläggningen, exempelvis vad gäller sättet för anläggningens avveckling och nedmontering. Det synes därför inte föreligga någon anledning att vid sidan av begreppet innehav av en anläggning särskilt ange att rivning av anläggningen utgör kärnteknisk verksamhet.

Förutom i kärnreaktorer för utvinning av kärnenergi förekommer klyvning av kärnämnen också i forskningsreaktorer ochi andra anläggningar, t. ex. i en experimentreaktor. Anläggningar av denna typ omnämns ej direkt i den nuvarande atomenergilagen, men omfattas av lagens bestämmelser i den mån en självunderhållande kärnreaktion kan äga rum. Det synes lämpligt att också dessa anläggningar anges i den föreslagna lagen om kärnteknisk verksamhet.

Kärnomvandling kan också förekomma på annat sätt—t. ex. i accelatorer — för produktion av olika radioaktiva isotoper. I anläggningar av detta slag förekommer ej någon självunderhållande kärnreaktion och de innehåller ej heller upplagrade energimängder. Principiellt och från risksynpunkt är således dessa anläggningar av annan karaktär än anläggningar i vilka kärnenergi utvinns och bör därför ej omfattas av den nu föreslagna lagen. Det bör dock framhållas att tillstånd i dessa fall krävs enligt strålskyddsla- gen.

Lagstiftningen på kärnenergiområdet är inriktad på de säkerhets- och

12

177

178 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet SOU 1983:9

strålskyddsproblem som föreligger vid den i dag förekommande s.k. fissionsreaktorn, dvs. en reaktor i vilken klyvning av tunga atomkärnor äger rum. En annan princip för utvinning av kärnenergi, kring vilken för närvarande forskning pågår, utgörs av den s.k. fusionsreaktorn. Denna reaktor bygger på principen sammanslagning av lätta atomkärnor, såsom tritium och tungt väte, under frigörande av energi. En reaktor av denna typ arbetar med betydligt högre temperatur och tryck än en fissionsreaktor. Den kan således förutsättas medföra utomordentligt höga krav på teknisk säkerhet. Härutöver kräver denna reaktor skydd mot joniserande strål- ning.

Nu gällande atomenergilag (1 &) är enligt ordalydelsen (”anläggning för utvinning av atomenergi”) i och för sig tillämplig på såväl fissions- som fusionskraft. Även om fusionskraft inte är aktuell i Sverige bör likväl enligt kommittén en ny lag ges motsvarande innehåll. Betydelsen härav torde främst vara att säkerhetsfrågor m.m. vid en eventuell forskning på fusionsområdet därigenom kan ställas under samhällets kontroll och tillsyn. Kommittén är emellertid samtidigt medveten om att bl. a. nya säkerhets- och strålskyddsproblem, som nu inte kan överblickas, kan uppkomma på fusionsområdet vilka problem kan kräva nya överväganden.

Kärnämne

Med kärnämne avses enligt atomenergilagen klyvbara ämnen som används som kärnbränsle — varav de viktigaste i kärnkraftssammanhang är uran och plutonium — samt 5. k. atområbränsle som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle, såsom naturligt eller utarmat uran eller torium. Till kärnämne hänförs vidare kemiska föreningar och legeringar, även när ämnets isotopsammansättning är sådan att en kritisk kedjereaktion inte kan åstadkommas med den utan omvandling (anrikning). Nu angivna definition ansluter sig till internationella atomenergiorganets (IAEA:s) Statute (art. XX). Motsvarande definition av begreppet kärnämne bör överföras till den föreslagna nya lagen.

Till begreppet kärnämne hänförs vidare enligt kommitténs förslag, vilket närmare har motiverats i avsnitt 6.7.3, utarmat uran från anrikning. Hit hänförs också använt kärnbränsle, eftersom det innehåller uran och plutonium. Med hänsyn till att lagen är tillämplig på även fusionsreaktor bör i konsekvens härmed anges kärnbränsle (deuterium och tritium) som används i en sådan reaktor.

Utanför de egentliga kärntekniska anläggningarna förekommer hantering av kärnämnen, om än i små mängder, exempelvis för undervisnings- och forskningsändamål eller inom medicinen samt för industriellt och kommer- siellt bruk. Enligt nu gällande bestämmelser ges generella tillstånd enligt atomenergilagen beträffande vissa innehav av kärnämne och viss sådan verksamhet genom kungörelsen (l970:749) med vissa tillstånd enligt atomenergilagen (1956:306). Enligt 25 kungörelsen får envar förvärva, inneha, bearbeta eller eljest ta befattning med högst 15 gram anrikat uran eller förening av uran med isotoperna uran 233 och/eller uran 235 eller av plutonium samt högst 5 000 gram av naturligt eller utarmat uran eller av torium. Vidare får enligt 3 & kungörelsen universitet, högskola, forsknings-

SOU 1983:9 , Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet

anstalt eller liknande vetenskaplig institution efter anmälan till kärnkraftin- spektionen för vetenskapligt bruk handha naturligt eller utarmat uran eller förening därav samt torium. I viss angiven industri får handhas naturligt eller utarmat uran (4 å) och torium (5 å), i båda fallen även förening vari dessa ämnen ingår. Generellt tillstånd för envar ges vidare i kungörelsen (7 &) för befattning med ämne, vars halt av uran eller torium ej överstiger 50 gram per ton.

Kommittén finner den nuvarande konstruktionen med att i lag uppställa förbud mot att utan tillstånd ta befattning med kärnämne samt i förordning ange i vilka fall och i vilken omfattning generella tillstånd föreligger väl avvägd. Samma ordning bör tillämpas också i fortsättningen. Kommittén har ej heller funnit anledning föreslå ändring av de gränsvärden för generella tillstånd till innehav m. ni. av kärnämne som anges i förordningen. Det bör i denna fråga särskilt erinras om att tillstånd enligt 1970 års kungörelse endast avser olika former av befattning med angivna kärnämnen. Däremot görs ej undantag från den materialkontroll (safeguards) o. d. som handhas av kärnkraftinspektionen. Kärnämnen är således i dessa fall underkastade samma villkor och föreskrifter från inspektionen som gäller för annan kärnteknisk verksamhet. Vidare fordras enligt kungörelsen (10 &) tillstånd enligt strålskyddslagen.

7.3 Tillstånd till kärnteknisk verksamhet

Översikt över meddelade tillstånd

Tillstånd av regeringen att enligt 2 & atomenergilagen uppföra, inneha och driva kärnreaktor för utvinning av kärnenergi har meddelats för samtliga tolv beslutade reaktorer. Detsamma gäller laddningstillstånd för de reaktorer, som omfattas av villkorslagen, utom vad avser två av reaktorerna — Oskarshamn 3 och Forsmark 3. Ansökningar om tillstånd till laddning av dessa två reaktorer beräknas enligt uppgift bli ingivna omkring mitten av år 1983.

De kärnreaktorer som har tillförts kärnbränsle före den 8 oktober 1976, således de som inte omfattas av villkorslagen får drivas i enlighet med lämnade tillstånd enligt atomenergilagen. För de reaktorer som prövats enligt villkorslagen har tillstånden enligt atomenergilagen ändrats så att driften är begränsad till fem eller tio år.

I fråga om andra kärntekniska anläggningar än kärnkraftsreaktorer kan nämnas att regeringen lämnat tillstånd enligt atomenergilagen för två forskningsreaktorer i Studsvik (R 2 och R 2—0) samt för en bränslefabrik utanför Västerås, ägd av AB ASEA-ATOM. Vidare har vad avser andra kärntekniska anläggningar tillstånd meddelats dels till ett centralt mellanla- ger för använt bränsle (CLAB) i Oskarshamn, dels mellanlager för medel- och lågaktivt avfall i Barsebäck och Oskarshamn, dels förvaringsanläggning- ar (kokillager) vid Ringhals- och Barsebäcksverken. Ansökan avseende en anläggning för slutförvaring av låg- och medelaktivt avfall (SFR) utanför Forsmark har getts in i mars 1982.

Det aktuella läget i fråga om tillstånd till kärntekniska anläggningar framgår närmare av tabell 711.

179

180 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet SOU 1983:9

Tabell 7.1 Nuvarande och planerade kärntekniska anläggningar

Kärntekniska anlägg- Tidpunkt för Driftstillstån— Tidpunkt för ny- ningar som är i drift idrifttagning dens giltig- eller återansökan eller planeras hetstid Oskarshamn 1 1972 ej begränsat — 2 1974 ej begränsat — 3 1984 maj 1983 Ringhals 1 1974/75 ej begränsat — 2 1974/75 ej begränsat — 3 1980 t. o. m. 1990 före utg. av 1989 4 1980 t. o. m. 1986 före utg. av 1985 Barsebäck 1 1975 ej begränsat — 2 1977 t.o.m. 1990 före utg. av 1989 Forsmark 1 1980 t. o. m. 1990 före utg, av 1989 2 1980 t.o.m. 1986 före utg. av 1985 3 1984 maj 1983 Studsvik R 2 1958 t. o. m. 1986

för innehav, t. o. rn. 1984-06- 30 för drift R 2—0 1960 t.o.m. 1986 ASEA-ATOM 1965 1989 _ (bränslefabrik) CLAB (1985) — —

Oskarshamn och Barse- 1979 resp. 1982 — — bäck (mellanlager för

låg- och medelaktivt avfall)

SFR (ca 1989) —

I samband med ett tillstånd att inneha och driva kärnreaktor eller forskningsreaktor har tillståndshavaren medgetts att för aggregatets drift förvärva, inneha och i övrigt ta befattning med erforderlig mängd uran. Tillstånd enligt 1 & atomenergilagen att inneha kärnämne har i övrigt lämnats bl.a. Svensk Kärnbränsleförsörjning AB, Studsvik Energiteknik AB och AB ASEA-ATOM. Fråga om tillstånd till förvärv, innehav, överlåtelse, bearbetning eller annan befattning med mindre mängder kärnämne prövas av statens kärnkraftinspektion enligt förordningen (1976: 12) om tillsynsmyn- dighet enligt atomenergilagen m.m. och i övrigt av regeringen. I viss omfattning ges dessutom generella tillstånd beträffande kärnämne i kungö- relsen (19702749) med vissa tillstånd enligt atomenergilagen (1956:306).

Tillstånd till export av kärnämne och använt kärnbränsle samt utrustning och material som omfattas av atomenergilagen meddelas av regeringen i varje särskilt fall. För utförsel av smärre mängder kärnämnen meddelas tillstånd av kärnkraftinspektionen enligt 1976 års förordning.

Ifråga om tillstånd till transport av kärnämne och använt kärnbränsle finns ett fåtal licensierade innehavare, nämligen de som har tillstånd enligt 1 & atomenergilagen, dvs. främst de fyra kärnkraftsföretagen — statens vatten-

SOU 1983:9 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet

fallsverk, Forsmarks Kraftgrupp AB, Oskarshamnsverkets Kraftgrupp AB och Sydsvenska Värmekraft AB — samt AB Svensk Kärnbränsleförsörjning, AB ASEA-ATOM och Studsviks Energiteknik AB. Dessa företag har regeringens tillstånd att ta befattning med kärnämnen i den verksamhet som de bedriver, dvs. att även transportera materialet.

För transport av radioaktivt avfall som ej innehåller klyvbart material krävs ej tillstånd enligt nu gällande atomenergilag. Ett generellt krav på tillstånd för transport av radioaktivt avfall uppställs däremot som villkor av strålskyddsinstitutet med stöd av strålskyddslagen. Transporternas genom- förande regleras av nationella och internationella transportbestämmelser. Behörig myndighet för transport av klyvbara ämnen är kärnkraftinspektio- nen och för radioaktiva, icke klyvbara ämnen strålskyddsinstitutet.

Vid sidan av nu nämnda tillstånd förekommer godkännanden eller tillstånd som meddelas av kärnkraftinspektionen med stöd av bemyndigan- den i regeringens tillstånd och av strålskyddsinstitutet med stöd av strålskyddslagen. Dessa godkännanden eller tillstånd meddelas av tillsyns- myndigheterna i olika skeden av en anläggnings uppförande och syftar till att få kontroll av att ställda villkor vad avser säkerhet och strålskydd uppfyllts innan verksamheten får fortsätta. De tillstånd som meddelas av tillsynsmyn- digheterna har således en stor inverkan på verksamheten och är väsentliga i synnerhet under uppförande- och idrifttagningsskedet av en kärnreaktor men även senare under den fortsatta driften samt vid transport. En närmare redovisning av dessa tillstånd och godkännanden har lämnats i avsnitt 4.3.

Grundläggande tillståndskrav

I nu gällande bestämmelser i atomenergilagen anges ej närmare vilka förutsättningar som skall beaktas för att ett tillstånd skall meddelas. Prövningen av frågor om tillstånd ankommer på regeringen och myndighe- terna på området. För denna prövning ges viss vägledning i motiven till atomenergilagen (prop. 1956:176 s. 41) där det framhålls att det för tillstånd skall krävas att en avsedd anläggning och dess konstruktion ur säkerhets- synpunkt m. ni. skall kunna godtas samt att sökanden givetvis bör ha erforderliga kvalifikationer för uppgiften och vara beredd iaktta de kontrollföreskrifter som kan meddelas. 4 Den skyldighet att söka tillstånd, som för närvarande gäller för kärntek- nisk verksamhet, måste enligt kommitténs mening i princip bibehållas. Det är därvid av stor vikt, att uppställda säkerhets- och strålskyddskrav kan uppfyllas av den, som ansöker om tillstånd och att denna förutsättning blir föremål för en omsorgsfull prövning. I denna prövning ingår även bedömning av sökandens sakkunskap och förutsättningar i övrigt att bedriva den aktuella verksamheten på ett säkert sätt samt av dennes möjligheter att fortlöpande upprätthålla säkerheten och strålskyddet. Några ensartade kvalifikations- krav eller kriterier för tillstånd synes inte böra uppställas, utan kompetens- fordringarna och den avsedda verksamheten måste bedömas från fall till fall mot bakgrund av kraven på att säkerheten och strålskyddet upprätthålls. Enligt kommittén bör således i den föreslagna nya lagen — i likhet med den nu gällande atomenergilagen— ej uppställas några kriterier för tillstånd.

181

182 Förslag till lag om kärnteknisk verksamhet SOU 1983:9

Frågor om tillstånd och till vem tillstånd skall ges bör liksom hittills prövas av regeringen och myndigheterna på området. Prövning bör därvid ske utifrån de syften och intressen lagstiftningen avser att tillvarata.

Med hänsyn till den vikt som i ett tillståndsärende måste läggas vid en sökandes förutsättningar att uppfylla de krav som ställs på verksamheten får en tillståndshavare inte utan vidare överlåta ett givet tillstånd på någon annan. Detta ansågs enligt betänkandet till atomenergilagen (SOU 1956:11, s. 109) ligga i sakens natur och någon bestämmelse i ämnet togs därför inte upp i lagen. Som exempel på lagens innebörd i detta hänseende angavs i betänkandet att särskilt tillstånd borde krävas om en kommun, som erhållit tillstånd till reaktordrift, i stället önskar driva reaktorn genom ett kommunalt bolag eller om ett bolag som erhållit tillstånd ombildas genom fusion. Föredraganden i ärendet (prop. 1956:178, 5. 29) anslöt sig till förslaget i betänkandet samt tillade att medgivande till överlåtelse av tillstånd även gäller i fråga om utförseltillstånd.

Kommitténs ståndpunkt är således att ett lämnat tillstånd liksom hittills är ställt till en angiven innehavare och inte kan överlåtas utan nytt tillstånd för den som övertar verksamheten.

En speciell fråga i detta sammanhang gäller möjligheten för en tillstånds- innehavare att låta en av delägarna i bolag som äger anläggningen ombesörja driften av anläggningen. Exempel härpå föreligger beträffande Forsmarks Kraftgrupp AB (FKA). Regeringens tillstånd till uppförande, innehav och drift av Forsmarksreaktorerna har meddelats FKA, men genom avtal mellan FKA och statens vattenfallsverk, som äger 74,5 % av aktierna i FKA, har därefter överenskommits att bl. a. driften av kärnreaktorerna skall omhän— derhas av vattenfallsverket. Ett motsvarande avtal kan eventuellt komma att ingås även beträffande de av kärnkraftbolagen gemensamt ägda mellanlager- och slutförvaringsanläggningarna.

Bakgrunden till detta driftsavtal torde vara främst att vattenfallsverket inom sig äger kunskap och erfarenhet i fråga om reaktordrift och att man sett det som en praktisk och personalbesparande lösning att driften ombesörjs av detta. Det torde också vara klart att vattenfallsverket skulle ha beviljats tillstånd om verket ansökt om tillstånden.

Som kommittén nyss har sagt får ett meddelat tillstånd inte överlåtas till annan utan tillstånd. Det är väsentligt att upprätthålla denna princip, inte minst med tanke på det ansvar som följer med ett tillstånd vad avser säkerheten i verksamheten och t. ex. i skadestånds- och beredskapshän- seenden. En annan sak är att — såsom det tydligen varit avsikten i det nu redovisade fallet — någon delägare handhar den praktiska driften av verksamheten. En sådan ordning får anses utgöra en driftsfråga som står under tillsynsmyndigheternas kontroll. De kan därvid också ställa de villkor och föreskrifter som erfordras bl. a. avseende det avtal som ingåtts.

Krav på särskilt tillstånd