om kommunalekonomiska frågor inför år 1981

Prop. 1979/80: 90

Regeringens proposition

1979/80: 90

om kommunalekonomiska frågor inför år 1981:

beslutad den 28 februar: 1980.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder eller de ändamål som framgår av

föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar

THORBJÖRN FÄLLDIN

INGEMAR MUNDEBO

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om kommunalekonomiska frågor inför

år 1981. Förslagen i propositionen har två grundläggande utgångspunkter. För det första måste den kommunala utgiftsökningen dämpas jämfört med

utvecklingen de senaste åren. För det andra är det av statsfinansiella skäl angeläget att begränsa ökningstakten i de statliga transfereringarna till kommunsektorn. Under den senaste treårsperioden har den kommunala konsumtionsökningen uppgått till 4 å 5Z per är i volym. En fortsatt kommunal konsum-

tionsökning i samma takt som under de senaste åren är inte förenlig med samhällsekonomisk balans.

Den kommunala utgiftsexpansionen åren 1979 och 1980 har kunnat ske

inom ramen för en relativt måttlig höjning av det kommunala skatteuttaget. Den kommunala sektorns finansiella situation är således f.n. generellt sett

god. De bedömningar som nu kan göras visar att det finansiella utgångslä-

get kan förväntas vara gott även år 1981.

Mot den angivna bakgrunden föreslås i propositionen, efter överläggningar mellan regeringen och representanter för kommunförbunden, en

viss omprövning av de statliga transfereringarna till kommunsektorn är

1981 för att därigenom också en dämpad ökningstakt i de kommunala

utgifterna skall kunna uppnås. Förslagen innebär att takten i genomförandet av skatteutjämningsreformen omprövas så att det andra steget i reformen, som skulle ha genomförts år 1981, fördelas med hälften år 1981 och 1 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 [Er

återstående de! år 1982. Den ökning av skatteutjämningsbidraget på Ca 1700 milj. kr. som skulle ha inträffat år 1981 fördelas därmed jämnt över

åren 1981 och 1982 med ca 850 milj. kr. per år.

Det särskilda bidrag om 45 kr. per invånare. som övergångsvis för år 1980 utgår till landstingskommuner och landstingsfria kommuner utanför skatteutjämningssystemet med totalt ca 100 milj. kr., förnyas inte för år 1981. Vidare föreslås att vissa specialdestinerade statsbidrag främst på

skolans område slopas, vilket innebär att de statliga transfereringarna härigenom reduceras med ca 70 milj. kr. år 1981. För helt år uppgår statsbidragsbortfallet till ca 355 milj. kr. Det största bidraget som föreslås

slopat är skolbyggnadsbidraget. Trots den förordade långsammare takten i genomförandet av skatteutjämningsreformen och förslagen om avveckling av vissa specialdestinerade statsbidrag blir nettoeffekten en betydande real förbättring av den statliga bidragsgivningen till den kommunala sektorn år 1981. Det anges vara av grundläggande betydelse att den reducerade ökningen av de statliga transfereringarna inte kompenseras med höjningar av de kommunala skattesatserna.

Särskild kompensation föreslås utgå inom ramen för extra skatteutjäm-

ningsbidrag för år 1981 till de kommuner och landstingskommuner som drabbas hårt av den långsammare takten vid genomförandet av skatteutjämningsreformen. Ca 150 kommuner och sex landstingskommuner beräknas få denna särskilda kompensation om sammantaget ca 135 milj. kr.

Frågan om den kommunala volymutvecklingen åren 1981-1983 kommer

att behandlas vid fortsatta överläggningar under mars månad. En redovisning av dessa frågor kommer att lämnas i kompletteringspropositionen i

vår. Det framhålls att det är angeläget att kommuner och landstingskom-

muner redan nu inriktar sig på en mycket restriktiv prövning av utgifterna

inför år 1981. Regeringen är också inriktad på att i fortsättningen i större utsträckning än tidigare vara restriktiv med krav på kommunala insatser

och att noga granska de ekonomiska verkningarna för den kommunala

sektorn av statliga beslut. I propositionen tas även upp vissa frågor om de kommunala avgifterna.

Prop. 1979/80: 90

Utdrag

PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1980-02-28

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Ullsten,

Bohman, Mundebo, Mogård, Dahlgren, Åsling, Söder, Krönmark, Buren-

stam Linder, Johansson, Wirtén, Holm, Andersson. Boo, Winberg, Adelsohn, Danell, Petri

Föredragande: statsråden Mundebo, Mogård, Söder

Proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981

Chefen för budgetdepartementet, statsrådet Mundebo, anför.

I Inledning

I min redogörelse för budgetförslaget för nästa budgetår (prop. 1979/

80: 100 bil. 2) tog jag särskilt upp frågan om den alltför snabba utgiftsexpansionen i den kommunala sektorn och behovet av åtgärder för att åstadkomma en dämpning, Jag fann det då ofrånkomligt att takten i genomföran-

det av skatteutjämningsreformen omprövas samt att en avveckling av vissa specialdestinerade statsbidrag diskuteras. Efter att ha haft överläggningar med företrädare för kommunerna och landstingskommunerna avser jag att nu ta upp frågor om den kommunala ekonomin inför år 1981 till behandling.

Jag har i detta ärende samrått med cheferna för justitie-, social-, ekono-

mi-, utbildnings-, jordbruks- och kommundepartementen samt med stats-

råden Mogård och Danell.

2¶Föredragandens överväganden

2.1 Utrymme för utbyggnad av den kommunala verksamheten

Kommunerna och landstingskommunerna har under senare är fått en allt större tyngd i den svenska ekonomin. Den kommunala konsumtionens andel av bruttonationalprodukten (BNP) i löpande priser har ökat från ca

13 7 till ca 20 26 under 1970-talet. Jag har i årets budgetproposition konsta-

terat att den kommunala utgiftsutvecklingen numera på ett avgörande sätt

påverkar den samhällsekonomiska balansen. Därför måste den kommuna-

Prop. 1979/80: 90 4

la sektorns ekonomi i allt större utsträckning bli föremål för statsmakternas uppmärksamhet. Utrymmet för en utbyggnad av den kommunala verksamheten är i hög grad beroende av de samhällsekonomiska förutsättningar som råder. Regeringens bedömningar av den kommunala utvecklingen och de ätgärder som kan bli aktuella att vidta för att påverka denna utveckling måste således ses mot bakgrund av de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som anges i årets finansplan. Jag skall därför i korthet äterge vissa huvuddrag i finansplanen som är av vikt för den fortsatta diskussionen om kommunernas ekonomi. Chefen för ekonomidepartementet framhåller där att den ekonomiska politiken måste inriktas på att skapa förutsättningar för en successivt ökad export och för en dämpad utveckling av importen. Detta kräver för det första att tillväxten och sysselsättningen i den utlandskonkurrerande sektorn främjas. För det andra måste vårt oljeberoende minska. För det tredje mäste ökningen av såväl offentlig som privat konsumtion hållas tillbaka för att skapa realt utrymme för den nödvändiga strukturomvandlingen och för kapacitetsutbyggnaden i den utlandskonkurrerande sektorn. De åtgärder som behöver vidtas måste utformas på ett sådant sätt att de svaga grupperna skyddas. Utrymmet för inhemsk konsumtionsökning, såväl offentlig som privat, blir således ytterst begränsat under de närmaste ären. Den offentliga sektorn måste därför åläggas stor restriktivitet. F.n. är tillväxten i de offentliga utgifterna alltför snabb. Om denna utveckling skulle fortsätta kommer det samhällsekonomiska utrymmet för reallönestegringar att bli

utomordentligt begränsat, vilket i sin tur försvårar möjligheterna att nå avtalsuppgörelser som är förenliga med en balanserad ekonomi. De förändringar i de internationella förutsättningarna som har inträffat sedan

årets finansplan och budgetförslag framlades synes ytterligare ha begränsat utrymmet för konsumtionsökning inom landet. För både den statliga och den kommunala sektorn krävs således att

utgifternas ökningstakt dämpas. För statens del gäller att alltför stora

budgetunderskott, bl. a. via effekterna på kreditmarknaden, riskerar att på

flera sätt hota den samhällsekonomiska balansen. Samtidigt är möjligheter-

na att minska budgetunderskottet genom skattehöjningar begränsade. I förslaget till statsbudget för budgetåret 1980/81 som nyligen lagts fram för riksdagen redovisar jag resultatet av en hård statlig budgetprövning. De statliga utgifternas ökningstakt har dämpats kraftigt jämfört med tidigare år. Statens konsumtion och investeringar, dvs. statens egen efterfrågan på reala resurser, beräknas minska. Även de statliga transfereringarna till

företag och hushäll har blivit föremål för en restriktiv prövning. Flera

väsentliga besparings- och omprioriteringsförslag har lagts fram för att begränsa ökningen av dessa transfereringsutgifter. Det är mot denna bakgrund som även transfereringarna till den kommunala sektorn måste ses.

Prop. 1979/80: 90

Det är mycket angeläget att även den kommunala konsumtionens ök-

ningstakt dämpas under de närmaste åren. Under den senaste treårsperioden har konsumtionsökningen uppgått till 4 å 52 per år. En fortsatt ökning t samma takt är inte förenlig med samhällsekonomisk balans. En sådan

utveckling skulle bl. a. innebära en alltför snabb ökning av den kommunala sektorns andel av samhällets totala reala resurser. Vidare leder en fortsatt mycket snabb ökning av den kommunala konsumtionen med nödvändighet till stora skattehöjningar. Antingen måste kommuner och landstingskommuner höja skatten eller också tvingas staten öka transfereringarna till den kommunala sektorn med statliga skattehöjningar som följd. Via ohka former av kompensationskrav riskerar skattehöjningar att i sin tur ge upphov till ett ökat inflationstryck som kan undergräva vår internationella konkurrenskraft.

I sina grundläggande drag har denna samhällsekonomiska bild förelegat i flera års tid. Det är bl. a. mot denna bakgrund som regeringen och de båda kommunförbunden under senare år har kommit överens om att den kommunala konsumtionsökningen behöver begränsas. För första gången enades parterna 1 juni 1978 om en preciserad riktpunkt för den kommunala

konsumtionens volymutveckling. nämligen 396 per år åren 1979 och 1980.

Överenskommelsen har i riksdagen godkänts av de fyra största partierna och har således en bred parlamentarisk förankring.

I årets finansplan redovisas olika samhällssektorers reala inkomst- och utgiftsutveckling enligt den s.k. BNP-deflatorn. Denna reala utveckling har erhållits genom att utgifter resp. inkomster omräknats med hänsyn till prisutvecklingen för bruttonationalprodukten (den s.k. BNP-deflatorn eller implicitprisindex för BNP). Detta beräkningssätt innebär att t. ex. utgiflternas utveckling direkt kan jämföras med bruttonationalproduktens utveckling. Det bör därvid uppmärksammas att prisutvecklingen varierar mellan olika samhällssektorer. Sälunda ligger exempelvis den statliga och kommunala prisutvecklingen normalt över bruttonationalproduktens prisutveckling. Eftersom volymutvecklingen för varje sektor beräknas med hjälp av sektorns prisindex kommer sålunda volymutveckling resp. real utveckling enligt BNP-deflatorn att avvika från varandra. För den offentliga sektorn kommer volymutvecklingen normalt att vara lägre än den reala utvecklingen mätt med BNP-deflatorn. En ökning av den kommunala konsumtionsvolymen med överenskomna 3 46 svarar vid normala prisrelationer mot en real utgiftsökning med ca 4,5 Z. Skillnaden mellan 3 9& och 4,5 S5 beror bl. a. på att den kommunala verksamheten är mer arbetskraftsintensiv än vad som gäller för ekonomin i genomsnitt. Därtill kommer att den registrerade produktivitetsutvecklingen i kommunal sektor liksom i hela den offentliga sektorn är långsammare än produktivitetsökningen i ckonomin i genomsnitt.

I finansplanen anges som riktpunkt för den nödvändiga dämpningen av den samlade offentliga reala utgiftsökningen att den i varje fall inte bör

Prop. 1979/80: 90 6

vara snabbare än ökningstakten i BNP. Det blir därvid inte minst viktigt att

prioritera mellan socialförsäkringssektor. kommunal sektor och statlig

sektor. Sett som ett genomsnitt över en längre period är det osannolikt att

vi uppnår en snabbare BNP-tillväxt än omkring 376. Om den kommunala

konsumtionen skulle fortsätta att öka I samma takt som under de senaste ären och hela ansvaret för en anpassning till en ökningstakt på ca 34 för

de sammanlagda offentliga utgifterna skulle ligga på staten så innebär detta

att det skulle kräva en real utgiftsminskning för staten. En så härd äåtstramning I den statliga sektorn är inte önskvärd. Skall därför det angivna riktmärket för den offentliga utgiftsutvecklingen kunna näs är det nödvändigt att kommunerna och landstingskommunerna drar ned ökningstakten i sin konsumtion så att man håller sig inom överenskomna ramar. Även inom dessa ramar kommer den kommunala sektorn att få en från utgiftssynpunkt prioriterad ställning jämfört med det utrymme som återstär för

staten.

Den kommunala utgilftsexpansionen för åren 1979 och 1980 beräknas emellertid som nämnts ligga klart över den riktpunkt på 396 per år som angavs I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden. Enligt den preliminära nationatbudgeten 1980 ökade den kommunala kon-

sumtionen med 56 är 1979, vilket är ca två procentenheter mer än vad

som överenskommits. Endast en liten del av ökningen förklaras av en fortsatt utbyggnad av antalet beredskapsarbeten för arbetslös ungdom. Expansionen av den mer permanenta verksamheten är säledes större än vad som är samhällsekonomiskt godtagbart. Den budgeterade utgifisökningen är 1980 ligger också klart över den överenskomna riktpunkten. Kommunförbundens egna bedömningar. grundade på enkäter till kommu-

nerna och landstingskommunerna, tyder på en budgeterad ökningstakt på

mer än 4,5 76 för den kommunala konsumtionen. Den kommunala utgiftsexpansionen år 1979 har kunnat ske inom ramen för en jämförelsevis begränsad höjning av det genomsnittliga kommunala

skatteuttaget. nämligen med 31 öre. Detsamma gäller för år 1980 då me-

delutdebiteringen endast har ökat med 7 öre. Kommunsektorns finansiella situation är således f. n. generellt sett god. För år 1980 bidrar i första hand två faktorer till det gynnsamma finansiella utgångsläget. Kommunalskat-

terna höjdes mycket kraftigt för är 1978. Under detta år slopades också den

allmänna arbetsgivaravgiften. Tillsammans med en relativt långsam prisoch löncutveckling ledde detta till betydande överskott är 1978. Dessa

överskott tas nu upp i 1980 års kommunala budgetar. Därtill kommer den mycket kraftiga ökning av de statliga transfereringarna som följer av att det

första steget i skatteutjämningsreformen genomförs år 1980. Landstingskommunernas finansiella ställning är mycket god med betydande överskott

i finansiellt sparande både år 1979 och år 1980. Kommunerna beräknas däremot få ett underskott i finansiellt sparande om 1I—2 miljarder kr. år 1980, som bl. a. täcks genom en nettoupplåning på kreditmarknaden.

Prop. 1979/80: 90 7

Kommunernas och landstingskommunernas finansiella situation år 1981 blir i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen åren 1980 och 198].

Under förutsättning att pris- och löneutvecklingen kan hållas inom sam-

hällsekonomiskt acceptabla gränser och de kommunala utgifternas volymökning dämpas jämfört med innevarande är kan det finansielta sparandet

för kommuner och landstingskommuner år 1981 beräknas bli av samma storleksordning som år 1980. Även för år 1979 kan överskotten i de

kommunala boksluten beräknas bli betydande. Dessa överskott får tas upp

i 1981 års kommunala budgetar. Sammantaget pekar dessa bedömningar på

att kommunala skattehöjningar i huvudsak bör kunna undvikas även för år 1981. Kommunsektorns finansiella läge skulle självfallet avsevärt försämras om priser och löner skulle öka mycket snabbt eller om den kommunala

utgiftsexpansionen skulle fortsätta i oförminskad takt.

Statsbidragen till kommuner och landstingskommuner har ökat mycket snabbt under de senaste åren. De totala bidragen åren 1978-1980 till den samlade kommunala sektorn (inkl. församlingar) framgår i följande tablå.

Milj. kr. Löpande priser

Statsbidragen har årligen ökat med 12— 13 26 i löpande priser under dessa år, vilket klart överstiger inflationstakten. Tar man hänsyn till att bidraget till skyddade verkstäder har fallit bort fr. o. m. år 1980, eftersom huvud-

mannaskapet för verksamheten har överförts från landstingskommuner

eller kommuner till regionala stiftelser, blir ökningstakten år 1980 ännu något högre. Den snabba statsbidragsökningen förklaras bl. a. av skatteutjämningsreformen fr. o. m. år 1980 samt av den successiva utbyggnaden av barnomsorgen. Även för år 1981 kan statsbidragen beräknas öka kraftigt. Med nu gällande bidragsregler kan ökningen beräknas till drygt 1392 i löpande priser. Jag har i detta avsnitt tecknat den samhällsekonomiska bakgrunden till

de slutsatser och förslag till åtgärder som jag kommer att redovisa i det

följande. Förslagen har två grundläggande utgångspunkter. För det första måste den kommunala utgiftsökningen dämpas jämfört med de senaste åren. För det andra är det av statsfinansiella skäl angeläget att begränsa ökningstakten i statens transfereringar.

Prop. 1979/80: 90 8

2.2¶Förslag till åtgärder inför år 1981

Statens försök att påverka den ckonomiska utvecklingen i kommunsektorn har i huvudsak skett genom överläggningar mellan regeringen och de båda kommunförbunden. Därutöver innebär naturligtvis statsmakternas åtgärder i olika avseenden att förutsättningarna för den kommunala verk-

samheten påverkas. Detta gäller såväl utformningen av den ekonomiska politiken i stort som beslut som innebär krav på kommunala insatser inom olika verksamhetsområden. Även via utformningen och omfattningen av

statsbidragsgivningen påverkas den kommunala verksamheten.

I propositionen 1978/79:95 om den kommunala ekonomin förordade jag

att frågan om en begränsning av den kommunala utgiftsexpansionen i första hand bör bli föremål för överläggningar mellan stat och kommun. De framtida formerna för överläggningarna togs också upp till diskussion. Jag var inte beredd att förorda en lagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget. Även riksdagen anslöt sig till denna linje (FiU 1978/ 79:35, rskr 1978/79: 335). I kompletteringspropositionen våren 1979 (prop. 1978/79:150 bil. 2) framhöll jag att för att överläggningarna mellan stat och kommun skall te sig meningsfulla är det nödvändigt att träffade överenskommelser också

får genomslag i kommunernas och landstingskommunernas faktiska hand-

lande. Erfarenheterna visar att många kommuner och landstingskommu-

ner för år 1979 liksom i budgetarbetet för år 1980 inte synes ha följt de

riktlinjer som anges i den överenskommelse om den kommunala konsumtionens volymökning som regeringen och kommunförbunden enades om i

juni 1978. Med anledning av vad som anfördes i kompletteringsproposi-

tionen 1979 uttalade riksdagen att ytterligare åtgärder för att begränsa den kommunala tillväxten måste prövas om den kommunala expansionen visar

tecken på att fortsätta i samma takt som hittills, trots träffade överenskommelser (FiU 1978/79: 40, rskr 1978/79: 452). Utvecklingen åren 1979 och

1980 visar att regeringens överenskommelser med kommunförbunden inte

har resulterat i en dämpning av den kommunala volymexpansionen. Det hävdas ofta att en anpassning av den kommunala verksamheten till

en lägre expansionstakt tar viss tid. Jag betonade också i propositionen om

den kommunala ekonomin att jag har förståelse för detta. Vad som är bekymmersamt är emellertid att någon påtaglig uppbromsning inte har påbörjats under de senaste åren.

I propositionen om den kommunala ekonomin anförde jag att ett stort

antal kommuner och landstingskommuner får kraftiga resursförstärkningar genom skattcutjämningsreformen. Jag betonade att förutsättningen för att en överföring i denna storleksordning skulle vara samhällsekonomiskt motiverad var att det finansiella utrymme som därigenom skapas i stor

utsträckning används för att sänka skatterna. Om resurserna i stället används till en volymexpansion utöver den överenskomna riktpunkten för

Prop. 1979/80: 90 9

är 1980 har syftet med de föreslagna åtgärderna förfelats. Redan i årets budgetproposition kunde jag dock konstatera att endast sex kommuner

och en landstingskommun sänkte skatten för år 1980. Samtidigt har kom-

muner och landstingskommuner budgeterat en snabbare genomsnittlig vo-

lymexpansion än den överenskomna. Jag har i föregäende avsnitt redovisat att den kommunala sektorns

finansiella situation f.n. generellt sett är god. Erfarenheterna från åren

1979 och 1980 ger enligt min mening vid handen att kommunerna och

landstingskommunerna mänga gänger har svårt att stå emot utgiftstrycket i et läge då finansiella resurser finns tillgänghga.

Jag anser att fortsatta överläggningar mellan regeringen och kommunförbunden är av stort värde. Överläggningarna ger berörda parter möjligheter att föra fram synpunkter på den framtida kommunala utvecklingen. De är ett forum för informationsutbyte och ger parterna tillfälle att redovisa de problem och svärigheter som föreligger. Här kan de samhällsekonomiska aspekterna vägas mot de kommunalekonomiska förutsättningarna. I propositionen om den kommunala ekonomin behandlade jag formerna för fortsatta överläggningar. Denna fråga har nu förts ytterligare steg framåt. Jag förordade bl.a. att en särskild arbetsgrupp med representanter för regeringskansliet och de båda kommunförbundens kanslier skulle bereda underlaget för överläggningarna. Gruppen skulle vidare löpande följa den

kommunala utvecklingen och ta fram ett förbättrat statistiskt underlag.

Den särskilda gruppen har konstituerats och arbetat i nära ett år. Bl. a. har en översyn skett av de metoder som används för att mäta den kommu-

nala volymutvecklingen. Kommunförbunden har gått ut med särskilda

enkäter till samtliga kommuner och landstingskommuner i samband med budgetarbetena inför åren 1979 och 1980. Därmed är underlaget för att bedöma den budgeterade kommunala volymutvecklingen nu bättre än tidigare. Utvecklingsarbetet på detta område fortsätter. Vidare ger arbetsgruppen goda förutsättningar för berörda parter att samordna tillgänglig information och analysera de statliga och kommunala prognoserna för de

närmaste åren.

Mot denna bakgrund har det varit naturligt för mig att ta initiativ till nya överläggningar i början av år 1980. Den första fasen av dessa överläggningar är nu avslutad. Därvid har i första hand den kommunala sektorns

finansiella situation år 1981 behandlats. Även den kommunala volymutvecklingen detta år har berörts. Avsikten är att frågor om volymutvecklingen för åren 1981-1983 skall tas upp till en mer detaljerad analys och

diskussion t den andra fasen av överläggningarna under mars månad.

Jag har nyss konstaterat att kommunernas och landstingskommunernas utgiftsutveckling bl. a. är beroende av de tillgängliga finansiella resurser-

nas storlek. Det är därför naturligt att överväga åtgärder som innebär en

viss åtstramning av kommunsektorns finansiella utrymme. Skatteinkomsterna och statsbidragen är de största inkomstposterna. Det är nödvändigt

Prop. 1979/80: 90

alt nu pröva storleken av de totala statliga tränsfereringarna till kommunsektorn är 1981. Denna åtgärd bör även ses mot bakgrund av de statsfinan-

siella perspektiv som jag har redovisat i det föregående (avsnitt 2.1), Den

restriktiva prövningen av de statliga tränsfereringsutgifterna måste även omfatta statsbidragen till kommuner och landstingskommuner. I fråga om åtgärderna inför år 1981 anförde jag i budgetförslaget för nästa budgetår att det är ofrånkomligt att takten i genomförandet av skatteutjäm-

ningsreformen omprövas. Det andra steget. som skulle ha genomförts är 1981. bör fördelas med hälften år 1981 och återstående del år 1982. Reformeringen av skatteutjämningssystemet föreslås säledes vara genomförd i sin helhet först år 1982. Vidare angav jag att det bidrag om 45 kr. per invånare som övergångsvis för år 1980 utgår till landstingskommuner och

landstingsfria kommuner utanför skatteutjämningssystemet inte bör förnyas för år 1981. Detta bidrag uppgår till ca 100 milj. kr. är 1980. Jag uttalade också att en avveckling av vissa specialdestinerade bidrag m. m. borde tas upp till diskussion i detta sammanhang. Enligt min bedömning kan det nuvarande investeringsbidraget till skolbyggnader slopas, liksom en del andra bidrag på i första hand skolområdet. Jag har därvid samrått med berörda statsråd. Den förbättrade konstruktion av skatteutjämningssystemet som besluta-

des av riksdagen våren 1979 (prop. 1978/79:95, FiU 1978/79: 35, rskr 1978/

79: 335) innebär att en större rättvisa uppnås i fråga om kommunernas resp. landstingskommunernas ekonomiska förutsättningar. Härmed förstärks möjligheterna för en likvärdig kommunal service i olika delar av landet. Detta grundläggande och betydelsefulla mål för skatteutjämningen påverkas inte av den något längsammare takten i genomförandet av reformen. För att för framtiden förbereda en ytterligare utjämning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna har jag tillkallat en särskild utredare som skall se över statistik och kalkylmetoder för beräkning av grundgarantin i skatteutjämningssystemet. Detta får ses som ett led i den fortlöpande anpassning av skatteutjämningssystemet till ändrade förhällanden som

behöver ske.

Jag vill i detta sammanhang även peka på att utjämningen mellan olika

kommuner hänger samman med den kommunala beskattningen av juridis-

ka personer. Jag konstaterade i propositionen om den kommunala ekono-

min våren 1979 att ett antal viktiga frågor måste beredas mer i detalj innan ett konkret förslag till beslut kan föreläggas riksdagen på detta område. Riksdagen (FiU 1978/79:35, rskr 1978/79: 335) anslöt sig till denna uppfattning och ansåg att frågan om de juridiska personernas beskattning borde

bli föremål för fortsatt utredning. Denna översyn har inletts inom rege-

ringskansliet med sikte på att ta fram en promemoria som kan remitteras. Jag föreslår således att skatteutjämningsreformens andra steg fördelas jämnt över åren 1981 och 1982. Den reducerade ökningen fördelar sig jämnt mellan kommuner och landstingskommuner. Storleken av det andra

u Prop. 1979/80: 90

steget, som tidigare beräknats till ca 1500 milj. kr., kan nu när de definitiva

bidragen för år 1980 är kända beräknas uppgå till ca 1700 milj. kr. Fortfarande föreligger osäkerhet i beräkningen av reformen bl. a. beroende på den inverkan beaktandet av KBT år 1981 kan få. Fördelningen av reformen

på två är innebär således att skatteutjämningsbidragen ökar med ca 850 milj. kr. per år åren 1981 och 1982 som en cffekt av ändrade bidragsregler.

Som en jämförelse kan anges att en procentenhets snabbare ökning av den kommunala konsumtionsvolymen ökar de kommunala utgifterna med 700-900 milj. kr.

Utöver effekterna av ändrade bidragsregler bestäms skatteutjämningsbidragens storlek av det kommunala skatteunderlagets utveckling samt av det kommunala skatteuttaget. Det bör sålunda observeras att de ordinarie skatteutjämningsbidragen totalt beräknas öka med ca 1400 milj. kr. till år 1981 trots den förordade långsammare takten i genomförandet av refor-

men.

Förslaget att avveckla investeringsbidraget till skolbyggnader fr. o. m. den t juli 1981 medför ett bidragsbortfall på ca 320 milj. kr. för ett helt år. Statsrådet Mogård kommer senare denna dag (bilaga 3) att föreslå vissa övergångsåtgärder för att mildra verkningarna vid borttagandet av detta bidrag. Utbetalningen av skolbyggnadsbidrag under år 1981 avser delvis också skolbyggnadsprojekt som beviljats bidrag under tidigare år. Bidragsbortfallet för kommuner och landstingskommuner under år 1981 på grund av avvecklingen av skolbyggnadsbidraget kommer därför att begränsas till ca 40 milj. kr. Förslaget att avveckla ett antal mindre bidrag på främst skolans område medför sammantaget ett bidragsbortfall på ca 30 milj. kr.

år 1981. De bidrag som omfattas av förslagen redovisas i följande tablå.

Statsbidrag Bidragsbortfall

för helt år

(milj. kr. Sjukhusvård för flyktingar och därmed jämställda 6.0 I .andstingskommuns avlöning av föreståndare vid elevhem för elever i gymnasieskola 0,2 Kostnader för vissa icke-ordinarie lärare i grundskolan

Kommunal vuxenutbildning, kostnader för lärares resor och traktamenten i glesbygd 0,5 Summa 355,6 ! Avvecklas fr. o. m. 1981-07-01

Ett slopande av specialdestinerade statsbidrag enligt tablån innebär ett

bidragsbortfall för kommuner och landstingskommuner om ca 355 milj. kr.

för helt år. varav ca 280 milj. kr. faller på kommunerna. För år 1981 begränsas dock effekten som framgått ovan till ca 70 milj. kr., varav ca 40 milj. kr. avser kommunerna och ca 30 milj. kr. landstingskommunerna.

Prop. 1979/80: 90 12

En något större del av de föreslagna bortfallande specialdestinerade statsbidragen berör således kommunerna. Jag har därför efter samråd med

chefen för utbildningsdepartementet och efter överläggningarna med kommunförbunden funnit att studiestödsutredningens förslag (Ds U 1978: 15) om att föra över det ekonomiska ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och imackordering till kommunerna f.n. inte bör genomföras. Jag har i det föregående (avsnitt 2.1) konstaterat att landstingskommunernas finansiella situation genomsnittligt sett kan bedömas vara bättre än kommunernas år 1981. Huvuddelen av statens bidrag till landstingskom-

detta sammanhang. Särskilda förhandlingar skall senare äga rum med landstingskommunerna inför år 1981 om bl. a. statsbidragen till den psykiatriska vården samt landstingskommunernas ersättning till staten för skyd-

dade verkstäder. Den totala omfattningen av medelsöverföringarna mellan staten och landstingskommunerna år 1981 kommer således att slutligt avgöras först vid dessa förhandlingar. Trots den förordade långsammare takten i genomförandet av skatteutjämningsreformen kommer skatteutjämningsbidragen som nämnts att öka kraftigt år 1981. Även om den föreslagna avvecklingen av vissa specialdestinerade statsbidrag beaktas blir nettoeffekten en betydande real förbättring av den statliga bidragsgivningen till den kommunala sektorn år 1981. Jag vill således betona att det inte är fråga om att totalt sett minska de statliga överföringarna till den kommunala sektorn utan endast att hålla nere ökningstakten. Jag redovisade i det föregående (avsnitt 2.1) att statsbidragen beräknas öka med drygt 1392 i löpande priser till år 1981 med nu

gällande bidragsregler. Effekterna av de förslag som jag här har förordat

ger en ökningstakt för de totala statliga bidragen till kommuner och lands-

tingskommuner år 1981 på ca 1196. Det betyder att transfereringarna till

den kommunala sektorn utgör en mycket expansiv faktor i den statliga budgeten trots dessa åtgärder i begränsande syfte.

Jag vill på nytt betona att syftet med de föreslagna åtgärderna är att

begränsa de tillgängliga finansiella resurserna i den kommunala sektorn för att därigenom uppnå en dämpning av den kommunala utgiftsexpansionen. Det är därför av grundläggande betydelse att kommuner och landstingskommuner inte kompenserar den reducerade ökningen av de statliga transfereringarna med höjningar av de kommunala skattesatserna. Om en fortsatt snabb kommunal volymexpansion finansieras med höjda skatter omöj-

liggörs den utveckling mot balans i samhällsekonomin som är nödvändig. Det förtjänar också att framhållas att utrymmet för kommunerna och landstingskommunerna på kreditmarknaden inte beräknas öka år 1981 jämfört med innevarande år, eftersom det kommer att bli nödvändigt att

bereda utrymme för de strukturinvesteringar som behövs för att åstadkomma en förbättring av vår bytesbalans. Andra sektorers anspråk på kredit-

marknaden måste därför stå tillbaka.

Prop. 1979/80: 90 13

Möjligheterna för enskilda kommuner och landstingskommuner att an-

passa sig till de föreslagna åtgärderna är naturligtvis varierande. Både den

finansiella situationen och behoven att öka utgifterna skiljer sig åt mellan

kommunerna. I budgetförslaget för nästa budgetår anförde jag att vissa ökade medel behöver avsättas till extra skatteutjämningsbidrag för år 1981 för att förhindra att någon kommun drabbas oskäligt hårt av den förordade uppdelningen av det andra steget i skatteutjämningsreformen.

Extra skatteutjämningsbidrag har för år 1980 beviljats med totalt ca 96 milj. kr. Syftet med det extra bidraget är att täcka brister i det ordinarie skatteutjämningsbidraget och ge stöd till de kommuner som av olika skäl har hamnat i ekonomiska svårigheter. Den allmänna ckonomiska situationen hos den sökande kommunen utgör allmänt kriterium vid bidragsprövningen. Jag föreslår att särskild hänsyn tas till de kommuner och

landstingskommuner som drabbas hårt av den långsammare takten vid

genomförandet av skatteutjämningsreformen genom att utökade resurser anvisas för extra skatteutjämningsbidrag för år 1981.

Särskild kompensation inom ramen för extra skatteutjämningsbidrag bör enligt min mening ges till de kommuner och landstingskommuner för vilka bortfallet av ordinarie skatteutjämningsbidrag uppgår till minst 25 öre per

skattekrona, jämfört med det bidrag som skulle ha utgått vid en fullt genomförd skatteutjämningsreform år 1981. Kompensation bör lämnas för

hela den del av bortfallet som överstiger 25 öre per skattekrona. Ca 150 kommuner och sex landstingskommuner kan beräknas få extra skatteut-

jämningsbidrag för år 1981 med sammantaget ca 135 milj. kr. enligt denna

regel.

Därutöver skall naturligtvis extra skatteutjämningsbidrag utgå i normal

omfattning och enligt sedvanliga kriterier. Vid prövningen av extra skatteutjämningsbidrag bör särskild uppmärksamhet bl. a. ägnas åt de effekter som ett slopande av skolbyggnadsbidraget kan få på mindre kommuner som avser att göra omfattande investeringar i skollokaler.

Den alltför snabba utgiftsökningen åren 1979 och 1980 är som nämnts inte förenlig med samhälisekonomisk balans. Denna ökning förklaras av flera faktorer. För det första har den ”automatiska” utgiftsökningen, dvs. den ökning som beror av bl.a. en förändrad befolkningsstruktur, blivit större än beräknat. Detta gäller framför allt effekterna av elevutvecklingen inom skolområdet. För det andra har kommuner och landstingskommuner haft en alltför hög ambitionsnivå vad gäller utbyggnad och förbättrad

standard inom olika kommunala områden. För det tredje har regering och

riksdag lagt nya uppgifter på kommuner och landstingskommuner, vilket naturligtvis också till en del har bidragit till den alltför snabba kommunala volymutvecklingen.

I de fortsatta överläggningarna om den kommunala volymutvecklingen under de närmaste åren är det viktigt att noggrant analysera den ”automatiska” utgiftsutvecklingen och konsekvenserna av redan fattade statliga

Prop. 1979/80: 90 4

beslut. Detta ger en uppfattning om det utrymme för utbyggnad av kommunal verksamhet som redan är intecknat. Den del av den kommunala utgiftsökningen som gär att påverka hänför

sig till de nya beslut som årligen kommer att fattas på lokal, regional och

förbunden diskuterar vilka områden som bör prioriteras inom en viss angiven ökningstakt. Därutöver bör konkret anges vilka områden som vid

knapphet på resurser mäste stå tillbaka. Det kan därvid bli nödvändigt att

även ta upp redan fattade beslut om reformer till förnyad prövning såväl vad gäller inriktningen som takten i genomförandet. I regeringsdeklarationen betonades att regeringen avser att noga granska de ekonomiska verkningarna för den kommunala sektorn av statliga beslut. Jag angav också i budgetpropositionen att regeringen för sin del är inriktad på att i fortsättningen i större utsträckning än tidigare vara restriktiv med krav på kommunala insatser. Statsmakterna mäste också i det löpande arbetet klarlägga olika reformers effekter på den kommunala volymutvecklingen och på den kommunala ekonomin. Jag vill starkt beto-

na vikten av största återhållsamhet både från stat och kommun när det

gäller krav på snabbt genomförande av nya reformer och ambitionshöjningar inom befintliga verksamheter.

Möjligheterna till omprövning av befintlig verksamhet behöver tas i

anspråk i en helt annan utsträckning än tidigare. Jag vill här erinra om vad jag anförde i propositionen om den kommunala ekonomin om vikten av ctt ökat kostnadsmedvetande i den kommunala verksamheten. Genom fortlöpande rationaliseringsverksamhet kan besparingar och omprioriteringar av

olika slag komma till stånd. Det ligger också ett ansvar på staten att göra

bedömningar av detta slag, eftersom en betydande del av den kommunala

verksamheten bedrivs inom ramen för åligganden enligt speciallagstiftning.

En viktig del i detta sammanhang utgör de statliga myndigheternas

föreskrifter och råd för den kommunala verksamheten. I budgetpropositionen angav jag att det är av stor vikt att man från myndigheternas sida avstår från att utfärda för kommunerna och landstingskommunerna kostnadsdrivande detaljföreskrifter av olika slag. Det finns därvid anledning att

betona vikten av att även befintliga normer blir föremål för en översyn i

syfte att rensa ut sådana normer som verkar kostnadsdrivande. Det finns

fortfarande ett stort antal föreskrifter som behöver ses över för att mildra

statens krav på kostnadskrävande åtaganden från kommunernas sida. Med

hänsyn till detta och till att det är angeläget att kungörelsen (1970: 641, omtryckt 1977: 629) om begränsning i myndigheters rätt att meddela föreskrifter, anvisningar och råd får genomslag i myndigheternas faktiska handlande har regeringen intensifierat bevakningen av dessa frågor. Statsmakterna har dessutom en allmän strävan att minska den statliga detaliregleringen av den kommunala verksamheten. Minskningen av den statliga detaljkontrollen utgör enligt min mening ett verksamt sätt att

Prop. 1979/80: 90 15

begränsa förekomsten av kostnadsdrivande föreskrifter, normer m. m. från statliga myndigheter. Samtidigt skärps naturligtvis det lokala och regionala

ansvaret när det gäller att utnyttja den ökade friheten till att uppnå kost-

nadsminskningar och rationaliseringar.

Frågorna om den kommunala volymutvecklingen ären 1981—1983 kom-

mer som jag tidigare nämnt att behandlas vid de fortsatta överläggningarna under mars mänad. Jag räknar med att återkomma till en redovisning av

dessa frågor i kompletteringspropositionen senare i vär.

Någon preciserad riktpunkt för den kommunala volymutvecklingen är

1981 har ännu inte lagts fast i avvaktan på de fördjupade studier som återstår att utföra. Den redovisning av de samhällsekonomiska perspektiven som jag lämnat i det föregående (avsnitt 2.1) visar emellertid att utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten kommer att

landstingskommuner redan nu inriktar sig på en mycket restriktiv prövning

av utgifterna inför år 1981.

2,3 Vissa frågor rörande kommunala avgifter

Jag har i det föregående starkt betonat vikten av att den kommunala

utgiftsexpansionen begränsas. I viss utsträckning kan härvid de kommuna-

la avgifterna användas som ett medel för att dämpa efterfrågan på kommu-

nala tjänster. Kommunerna bör därför löpande pröva avgifterna även utifrån dessa syften. Som jag anförde i prop. 1978/79: 95 om den kommuna-

la ckonomin fär dock inte avgifterna inom den sociala sektorn användas på

ett sådant sätt att de som mest behöver de socialt inriktade tjänsterna utestängs.

I nämnda proposition berörde jag också frågan i vad mån statens pris-

och kartellnämnd (SPK) och vissa andra statliga myndigheter i prisdämpande syfte skall kunna påverka kommunernas taxesättning. Det kan ifrågasättas om statliga myndigheter bör ha inflytande över de kommunala avgifternas storlek och därmed över hur stor del av den kommunala

verksamheten som skall skattefinansieras. Jag konstaterade dock att det här föreligger en målkonflikt. Å ena sidan eftersträvas av flera skäl en lugn

prisutveckling och å andra sidan finns det ett starkt intresse av att de

kommunala avgifterna följer med kostnadsutvecklingen och även används för att styra efterfrågan på vissa kommunala tjänster. En avvägning mellan

dessa motstridiga intressen måste därför göras. Jag ansåg emellertid att det

inte då fanns tillräckligt underlag för att ta definitiv ställning i denna fråga. Därefter har regeringen i maj 1979 beslutat att minska antalet statliga myndigheter som har samrådsskyldighet med SPK i frågor som rör avgiftshöjningar avseende den egna verksamheten eller t. ex. sådan kommunal

verksamhet för vilken myndigheten fastställer taxorna. Denna skyldighet åligger nu endast ett fåtal myndigheter, däribland transportrådet. Även

Prop. 1979/80: 90 16

kommunala busstrafikföretags taxor omfattas därvid av transportrådets prövning. På detta område kan emellertid förändringar komma att aktuali-

seras. I den trafikpolitiska propositionen (prop. 1978/79: 99) framhöll föredraganden således att det kan ifrågasättas om det är nödvändigt att en statlig myndighet fastställer taxorna i den kollektivtrafik som har länshuvudman enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik. Föredraganden ansåg dock att erfarenheterna av huvudmannaskapsförändringen bör avvaktas en tid innan man gör en sådan föränd-

ring i fråga om taxefastställelsen.

Förutom på detta område och på luftfartsområdet har staten numera ingen direkt prisreglerande inverkan på kommunala avgiftshöjningar. Den

anmälningsskyldighet till SPK som föreligger innan höjningar vidtas utgör

enligt min mening ett naturligt inslag i den prisövervakande verksamheten och kan inte anses innebära några påtagliga olägenheter för den kommunala avgiftssättningen.

Vid min behandling av den kommunala avgiftsfinansieringen i proposi-

tionen om den kommunala ekonomin våren 1979 berörde jag också förslaget från 1976 års kommunalekonomiska utredning (SOU 1977: 78) om att

kommunerna skall ges rätt att ta ut högre avgifter av fritidshusägare än av permanentboende främst vad beträffar vatten och avlopp samt renhållning. Flera remissinstanser ställde sig positiva till förslaget och pekade på att det skulle innebära en utjämning mellan kommuner med stor fritidsbebyggelse och övriga kommuner. Några remissinstanser ansåg att frågan borde utredas ytterligare eftersom tillräckligt underlag för beslut inte hade redovisats.

Jag delade uppfattningen att tillräckligt underlag för beslut om att införa

en möjlighet att differentiera avgifterna för fritidsboende i förhållande till permanentboende inte då förelåg. Jag ansåg att frågan först måste studeras mer i detalj både vad gäller det ekonomiska utfallet för berörda kommuner

och förslagets kommunalrättsliga aspekter.

Finansutskottet (FiU 1978/79: 35) ansåg också att det var angeläget att

ett fortsatt arbete i denna fråga kom till stånd. Riksdagen anslöt sig till denna uppfattning (rskr 1978/79: 335). De principer som är av grundläggande betydelse för den kommunala

avgiftssättningen är självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen. I detta sammanhang har likställighetsprincipen särskild aktualitet. Denna

princip innebär att kommunerna inte får bestämma avgifter så att vissa

kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar gynnas eller

missgynnas i förhållande till andra. Avgifterna får differentieras endast om det sker på objektiv grund. Den här aktuella frågan om en differentiering av avgifter för fritidshus

har under det senaste året beretts inom regeringskansliet i en särskild arbetsgrupp med företrädare för justitie-, budget-, jordbruks-, hostads- och kommundepartementen. I gruppen har även Svenska kommunförbundet

Prop. 1979/80: 90 17

varit representerat. Gruppen har gått igenom bl. a. ekonomiska och rätts-

liga aspekter i fråga om en avgiftsdifferentiering för fritidshus avseende

främst vatten och avlopp samt renhållning. Avgifter inom andra områden

har inte bedömts vara av intresse i detta sammanhang. Ett antal kommuner

med omfattande friidsbebyggelse har studerats särskilt.

Studierna av de kommunalekonomiska aspekterna har inte givit vid

handen att differentierade avgifter för vatten och avlopp samt renhållning är en fråga av stort kommunalekonomiskt intresse. Endast ett mindre antal

kommuner ser det som angeläget att möjligheten öppnas att ta ut högre avgifter av fritidsboende än av permanentboende. Dessa kommuner har I allmänhet låg kostnadstäckningsgrad via avgifterna. Enligt gjorda upp-

skattningar är högst en femtedel av landets fritidshus anslutna till kommu-

nala vatten- och avloppsnät.

Om avgifterna för fritidshus skulle höjas upp till självkostnaden för vatten och avlopp beräknas inkomstökningen för hela kommunsektorn motsvara en utdebitering på 2—3 öre per skattekrona. För enskilda kom-

muner kan naturligtvis effekterna bli avsevärt högre. För några kommuner

med låg kostnadstäckningsgrad och relativt hög andel anslutna fritidshus

kan det vara fråga om en merintäkt som svarar mot 20—30 öre per skatte-

krona. Allmänt sett torde en differentiering av renhållningsavgifterna ge ett lägre ekonomiskt utfall än vad gäller vatten- och avloppsområdet. Här är

också täckningsgraden genomgående högre än för vatten- och avloppsav-

gifterna. I relativt många kommuner ger renhållningsavgifterna nästintill

full kostnadstäckning.

Det föreligger således inga avsevärda fördelar med en avgiftsdifferen-

tiering från kommunalekonomisk synpunkt generellt sett. Däremot står det klart att några kommuner skulle kunna få ett inte obetydligt tillskott om

man tillämpade differentierade avgifter på ett sådant sätt att full kostnadstäckning erhölls för fritidshus. Det torde dock med hänsyn till kostnadsef-

fekterna för de fritidsboende i flertalet fall vara svårt att gå så långt. Även

för de kommuner där en avgiftsdifferentiering teoretiskt skulle kunna ge en avsevärt större kostnadstäckning torde således de praktiska möjligheterna

vara begränsade. Här kommer man också in på de andra effekter som

fritidsboendet har på den kommunala ekonomin. Enligt vad jag har inhämtat från fritidsboendekommittén (Bo 1978: 01) tyder de ekonomiska studier

som man där genomför på att fritidsboendet i många avseenden medför positiva ekonomiska effekter, bl. a. genom att bättre förutsättningar skapas för att behålla service och hålla uppe sysselsättningen i berörda kommuner. Jag vill även peka på att man i skatteutjämningssystemets grund-

garanti beaktar förekomsten av fritidshus.

Utöver den kommunalekonomiska betydelsen av differentierade av-

gifter för fritidshus har flera kommuner betonat att det kan framstå som

orättvist att fritidshusägare som är mantalskrivna i andra kommuner subventioneras av den skattebetalande permanentboende befolkningen i de 2 Riksdagen 197980. 1 saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 18

fall avgifterna för vatten och avlopp samt renhållning inte ger full kostnadstäckning.

Följande argument kan anföras för en avgiftsdifferenticring. Den kommunalekonomiska betydelsen av differentierade avgifter kan vara relativt stor för vissa kommuner. Anslutningen av fritidshus till kommunala vatten- och avloppsnät kan också inom många områden i landet väntas öka, vilket kan leda till större merintäkter om taxorna får differentieras för

fritidsboende. Vidare kan ekonomiska orättvisor i form av skattesubvention från permanentboende till fritidsboende minskas om avgifterna får

differentieras. Kostnaderna för en utbyggd va-kapacitet får med nuvarande avgiftsprinciper bäras av samtliga abonnenter även om det är fritidshusen som ger upphov till en högre förbrukning under vissa delar av året.

Mot en differentiering kan följande argument anföras. Den kommunalekonomiska betydelsen av differentierade avgifter kan generellt sett bedömas vara relativt liten. Detta förklaras bl. a. av att andelen fritidshus som är anslutna till kommunala vatten- och avloppsnät är relativt låg. Om överkapacitet finns inom va-området behöver inte heller en låg täckningsgrad för va-avgifterna innebära att anslutning av fritidshus utgör en ekonomisk belastning för kommunen. Därtill kan fritidsboendet ha många posi-

tiva effekter på den kommunala ekonomin. Olika praxis i fråga om att

utnyttja en möjlighet att differentiera avgifter skulle kunna leda till orättvisor mellan fritidsboende i olika kommuner. Vidare kan höjda taxeringsvärden, ökade transportkostnader m.m. tala för att man bör vara ytterst äterhållsam med att tillåta att fritidsboendet belastas med ytterligare kostnader.

Sammanfattningsvis kan jag konstatera att det inte har framkommit

sådana uppgifter om betydelsen av en möjlighet till avgiftsdifferentiering att det framstår som angeläget att en sådan införs. Härtill kommer de inte oväsentliga problem som hänger samman med svårigheterna att avgränsa vad som skall anses vara fritidsboende. Det är också svårt att bedöma

konsekvenserna för fritidsboendet av en avgiftsdifferentiering. Vidare

torde differentierade avgifter kräva en omfattande administration. En dif-

ferentiering skulle förmodligen också vara ett ytterligare incitament för de

fritidsboende att söka utnyttja delad mantalsskrivning för att på så sätt

undvika ökade kostnader. Allt detta talar enligt min mening för att den här diskuterade möjligheten till avgiftsdifferentiering inte bör införas. Jag har vidare efter samråd med chefen för kommundepartementet bedömt att en genombrytning av den kommunala likställighetsprincipen kräver starkare

skäl än vad som här kan anföras.

Jag vill i anslutning till detta betona att det föreligger vissa möjligheter till s.k. teknisk differentiering redan med gällande lagstiftning. En kom-

mun kan således ta ut högre avgifter inom t. ex. fritidshusområden än vad

som annars skulle debiteras enligt den kommunala taxan, om det är motiverat av tekniska skäl. Rättspraxis visar i frågan om vatten och avlopp att

Prop. 1979/80: 90 19

principen att avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund inte utesluter att avgiften bestäms till ett högre belopp för fastigheter inom ett visst område än för övriga fastigheter. Kostnaderna för anslutningen av fastigheterna inom området måste då vara avsevärt högre än för de övriga fastigheterna på grund av terrängförhällanden eller andra omständigheter. En sådan differentiering måste såle-

des vila på en kostnadsmässig grund.

I fråga om renhållningsavgifterna har en högre kostnad per hämtnings-

tillfälle för fritidshusägare än för permanentboende inte ansetts strida mot

likställighetsprincipen. En sådan differentiering har i rättspraxis godtagits

med hänsyn till fördelningen av kommunens fasta kostnader. Rättspraxis i fråga om renhållningsavgifter visar också att mindre olikheter i behandlingen av fritidsboende i förhållande till permanentboende i vissa fall måste accepteras av praktiska och administrativa skäl samt med hänsyn till

bebyggelseförhållanden. Sammanfattningsvis kan således konstateras att differentiering av av-

gifter kan godtas om skillnader i kommunens kostnader för dessa tjänster,

t.ex. på grund av fritidshusens belägenhet, motiverar det. Kommunerna har därför med nuvarande lagstiftning i viss utsträckning möjlighet att låta fritidshusägarna betala sin del av de faktiska fasta och rörliga kostnaderna för va och renhållning. Avslutningsvis vill jag fästa uppmärksamheten på att fritidsboendekommittén avser att belysa konsekvenserna för de fritidsboende av olika åtgär-

der samt de samlade effekterna på den kommunala ekonomin av fritids-

boendet.

Jag har i ärendet om differentierade avgifter samrått med cheferna för jJustitie-, jordbruks- och kommundepartementen samt med statsrådet Danell.

Statsråden Mundebo, Mogård och Söder utvecklar härefter de närmare

riktlinjerna för utformningen av sina förslag till åtgärder. Dessa anföranden

och förslag redovisas 1 underprotokollen för social-, budget- och utbildningsdepartementen.

Chefen för budgetdepartementet anför.

3 Hemställan

Med hänvisning till vad jag och övriga statsråd har anfört hemställer jag att regeringen i en proposition

Prop. 1979/80: 90 20

dels föreslår riksdagen att godkänna vad jag har anfört om den kommunala ekonomin inför år 1981, dels förelägger riksdagen vad jag och de övriga föredragandena har

anfört för de åtgärder eller ändamål som vi har hemställt om.

4 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar

att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena har anfört

för de åtgärder eller de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen föreskriver att anföranden och förslag som redovisas i soci-

al-, budget- och utbildningsdepartementens underprotokoll skall bifogas propositionen som bilagorna 1—3.

Prop. 1979/80: 90

Bilaga 1

Utdrag SOCIALDEPARTEMENTET PROTOKOLL | vid regeringssammanträde 1980-02-28

Föredragande: statsrådet Söder

Anmälan till proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981 såvitt avser socialdepartementets verksamhetsområde

(1) Ersättningar till landstingskommunerna för sjukvård åt flyktingar

Landstingskommunerna kan få ersättning av staten för vård av flyktingar på sjukvårdsinrättningar. Ersättning lämnas i enlighet med bestämmelserna i det s. k. utomlänsavtalet och betalas ut av socialstyrelsen från anslaget I 4 Ersättningar till kommunerna för hjälp till utländska medborgare, flyktingar m. m. Statens kostnader för sjukhusvård av flyktingar uppgick till ca 5,7 milj. kr. för budgetåret 1978/79. Därav utgjorde ca 4,5 milj. kr. ersättning till landstingskommunerna medan resten var ersättning till karolinska sjukhuset. För budgetåret 1979/80 beräknas ersättningen till landstingskommunerna uppgå till ca 6 milj. kr. En arbetsgrupp inom regeringskansliet föreslog i promemorian (Ds S 1979:7) Ersättning till kommunerna för hjälp till flyktingar och personer som väntar på uppehållstillstånd bl.a. att ersättningen för sjukvårdskostnader för flyktingar skulle avskaffas. I prop. 1979/80: 38 om ersättning till kommunerna för hjälp till flyktingar m. fl. förordade jag inte några ändrade regler i detta avseende utan landstingskommunerna skulle tills vidare kunna få ersättning från socialstyrelsen för vissa kostnader för flyktingar. Jag framhöll emellertid att möjligheterna att förenkla administrationen genom samordning med andra ersättningar borde tas upp till prövning i samband med kommande överläggningar med sjukvårdshuvudmännen om ersättning från den allmänna försäkringen eller i annat lämpligt sammanhang. Som chefen för budgetdepartementet anfört kan det vara lämpligt att nu ta upp denna fråga till behandling. Den speciella statliga ersättningen från socialstyrelsen till landstingskommunerna för sjukvårdskostnader för flyktingar utgör en ytterst liten del av de totala kostnaderna

Prop. 1979/80: 90 22

för verksamhetsområdet och är utom i vissa undantagsfall av ringa ekonomisk betydelse för landstingskommunerna. Den betungande administrationen som ersättningen medför i första hand för staten står inte i rimlig relation till ersättningens ekonomiska betydelse. Jag före-

slår därför att ersättningen från socialstyrelsen slopas den 1 januari

1981. Ersättningen utbetalas till landstingskommunerna i efterskott. Därigenom påverkas inte förslaget i budgetpropositionen om anslagsbe-

räkning för budgetåret 1980/81.

Kostnaderna för sjukhusvård av flyktingar, som är inkvarterade i mottagningsförläggning kommer liksom f.n. att ersättas av arbetsmarknadsverket.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna vad jag anfört om slopande av nuvarande ersättning från socialstyrelsen till landstingskommunerna för vård på sjuk-

vårdsinrättning av flyktingar.

Prop. 1979/80: 90 23

Bilaga 2

Utdrag

BUDGETDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1980-02-28

Föredragande: statsrådet Mundebo

Anmälan till proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981

såvitt avser budgetdepartementets verksamhetsomräde

(1) Fullföljande av skatteutjämningsreformen

Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna de stora skillnader som finns mellan kommuner. landstingskommuner resp. kyrkliga kommuner i

fråga om skattekraft och kostnader för bedrivande av kommunal verksam-

het. Bidragssystemet är ett av de främsta medlen för att skapa förutsättningar för en i möjligaste mån likvärdig kommunal service i olika delar av landet. Riksdagen beslutade vären 1979 (prop. 1978/79:95. FiU 1978/79: 35, rskr

1978/79: 335) om en omfattande reformering av skatteutjämningssystemet

med början år 1980. Reformen innebär dels en väsentlig förbättring i utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner resp. landstingskommuner, dels en kraftig ökning av de bidragsmedel som genom skatteutjämningssystemet överförs till den kommunala sektorn. Utjämningen förbättrades I det nya systemet genom att antalet skattekraftsklasser utökades från sex till tolv. med intervaller om endast 3 av

medelskattekraften mot tidigare 5 eller 1022. Denna förfinade indelning i

skattekraftsklasser baserades på de kostnadskalkyler och särskilda bedömningar som kommunalekonomiska utredningen (KEU 76) har gjort över det geografiska lägets betydelse för varje kommun och landstingskommun samt bebyggelsestrukturens inverkan på de enskilda kommunernas kostnader. Den grundgaranti som tillförsäkras kommuner och landstingskommuner enligt den i lagen (1979: 362) om skatteutjämningsbidrag gjorda inplaceringen i skattekraftsklasser kompletteras med tillägg eller avdrag på grund av äldersstrukturen i kommunerna resp. landstingskommunerna. Dessutom utgår ullägg till kommuner med snabb befolkningsminskning. Dessa tillägg och avdrag beräknas årligen av SCB och anges liksom grundgarantin i procent av medelskattekraften.

Genom att nivån för garanterad skattekraft genomgående har höjts ökar

Prop. 1979/80: 90 24

överföringen av medel från staten till den kommunala sektorn kraftigt på grund av reformen. Grundgarantin I den lägsta skattekraftsklassen i det

nya systemet utgör säledes 10392 av medelskattekraften mot 957 i det

bidragssystem som gällde före år 1980. I den högsta skattekraftsklassen gäller en grundgaranti på 136 5- av medelskattekraften mot tidigare 130 7. Till ökningen bidrar även två spärregler. Den ena spärregeln innebär att avdrag för gynnsam åldersstruktur inte får medföra att den tillförsäkrade skattekratten i nägot fall kommer att understiga 10044: av medelskattekraften. Enligt den andra spärreglen får inte heller den tillförsäkrade skattekraften understiga den garanti som gällde för är 1979, ökad med tre procentenheter.

Vad jag här har sagt om den skattekraft som tillförsäkras kommuner och landstingskommuner gäller när systemet är fullt utbyggt. Jag har tidigare denna dag förordat att skatteutjämningsreformen bör vara helt genomförd först år 1982. Under det etappvisa genomförandet åren 1980 och 1981 mäste vissa övergångsregler tillämpas. Det bör särskilt uppmärksammas

att den först nämnda spärregeln inte gäller under dessa två år.

De övergängsbestämmelser som gäller för år 1980 enligt skatteutjämningslagen innebär i princip att kommunerna och landstingskommunerna får hälften av det ökade tillskott av skatteunderlag som tillkommer dem enligt det reformerade skatteutjämningssystemet jämfört med de regler som tillämpades för är 1979. Vid jämförelsen med är 1979 skall utöver det skatteunderlag som tillförsäkrades dem enligt den för är 1979 gällande lagen (1973:433) om skatteutjämningsbidrag även beaktas ökningen av det garanterade skatteunderlaget med två procentenheter enligt förordningen (1978: 875) om särskilt statsbidrag till kommuner och landstingskommuner

under år 1979. För år 1980 får kommuner och landstingskommuner skatteutjämningsbi-

drag med tillsammans 6 482 milj. kr. enligt de övergångsbestämmelser som

jag har redogjort för. Detta innebär en ökning med 2003 milj. kr. jämfört med år 1979. I 1979 års bidrag om tillsammans 4 479 milj. kr. för kommuner och landstingskommuner ingår då det särskilda statsbidraget om två procentenheter av medelskattekraften med 711 milj. kr. Bidragen för åren

1979 och 1980 fördelas på kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner enligt följande (milj. kr.).

Kommunerna har dessutom beviljats extra skatteutjämningsbidrag med

115 milj. kr. för år 1979 och 96 milj. kr. för år 1980.

Bilaga 2 Budgetdepartementet 25

Skatteutjämningsbidragen för är 1980 motsvarar en kommunal skattesats på 2: 91 kr/skr. i genomsnitt för landet eller cirka 808 kr. per invånare.

I förhållande till är 1979 har reformen inneburit ökade bidrag motsvarande 67 öre per skattekrona. I följande tabell redovisas hur bidragen fördelar sig länsvis under åren 1979 och 1980. De extra skatteutjämningsbidragen ingår i bidragssummoarna liksom skatteutjämningsbidragen till de kyrkliga kommunerna, som inte har berörts av reformen.

Länsvis fördelning av skatteutjämningsbidrag åren 1979 och 1980

Förändring till 1980

! Inkl. den förhöjning med två procentenheter som hänför sig till 1979 års särskilda statsbidrag.

Den största betydelsen har skatteutjämningsbidragen för Gotland och de fyra nordligaste länen. Som framgår av tabellen motsvarar bidragen för år 1980 en kommunal skattesats på 12:35 kr. per skattekrona i Norrbottens län, 12:30 kr. i Jämtlands och 11:63 kr. i Gotlands län. 1 kronor per invånare utgör bidragen i de nämnda tre länen 3 176 resp. 3 029 och 2687.

Minst betydelse — sett med länet som enhet — har skatteutjämningssystemet för Stockholms län, där bidragen motsvarar 0:34 kr./skr. och 120 kr./

inv.

De södra och mellersta delarna av landet får de största bidragsökning-

arna genom reformen. För år 1980, då som jag tidigare har nämnt reformen till hälften är genomförd, får således Kalmar, Skaraborgs, Kronobergs och

Prop. 1979/80: 90 206

Blekinge län bidragsökningar som motsvarar resp. 1:56. 1:44, 1:43 och 1:37

kr/skr. medan ökningarna för Gotlands. Stockholms samt Göteborgs och

Bohus län stannar vid resp. 0:12, 0:21 och 0:25 kr./skr. Bidragsökningarna i de fyra nordligaste länen uppgår till mellan 0:19 kr./skr. för Norrbottens län och 0:90 kr./skr. för Jämtlands län.

Jag vill här erinra om att kommunernas kostnader för kommunala bo-

stadstillägg till folkpension (KBT) inte har beaktats vid beräkningen av skatteutjämningsbidragen för år 1980. Hänsyn till kostnadsskillnader för KBT kan enligt övergångsbestämmeltserna till den nya skatteutjämningslagen tas först för år 1981 på grund av att enhetliga regler för KBT inte har

införts förrän fr.o.m. är 1980. För enskilda kommuner kan detta leda till relativt stora skillnader i ökning av skatteutjämningsbidrag för är 1980

jämfört med ökningen vid genomförande av den äterstäende hälften av reformen. Detta kan givetvis också i sin tur påverka jämförelsen för länen. Den av riksdagen våren 1979 antagna lagen om skatteutjämningsbidrag förutsätter att den andra hälften av skatteutjämningsreformen genomförs år 1981. Som jag har nämnt tidigare denna dag vid behandlingen av de

kommunalekonomiska frågorna inför år 1981 (avsnitt 2.2) finner jag det

ofrånkomligt att takten i genomförandet av skatteutjämningsreformen omprövas. Jag föreslår därför att det andra steget av reformen fördelas över

två är.

Hälften av denna andra etapp bör genomföras år 1981 och resterande de!

år 1982. Den förskjutning av reformens genomförande som jag förordar

förutsätter en ändring av skatteutjämningslagen. Denna ändring kan lämpligen ske genom en komplettering av övergångsbestämmelserna till lagen. Inom budgetdepartementet har upprättats ett förslag till lagändring, som

bör fogas till protokollet i detta ärende (bilaga 2.1).

Den särskilda övergångsbestämmelsen för bidragsåret 1981 innebär följande för de kommuner och landstingskommuner som har en lägre egen skattekraft än den som tillförsäkras enligt 8 § andra stycket lagen om

skatteutjämninsbidrag minskad med en procentenhet, dvs. lägre än den totalt garanterade skattekraften för bidragsåret 1979 inkl. det särskilda statsbidag om två procentenheter som utgick för nämnda år. Skatteutjämningsbidraget för bidragsåret 1981 beräknas på det tillskott av skatteunderlag som erhålls vid tillämpning av 8 § andra stycket varvid den där angivna

ökningen skall göras med två procentenheter i stället för tre. utökat med

tre fjärdedelar av skillnaden mellan detta tillskott och det tillskott som

erhålls vid tillämpning av 7 och 8 §8&. För kommuner och landstingskommuner som har en högre egen skattekraft än den som anges i 8 § andra

stycket minskad med en procentenhet innebär övergångsbestämmelsen följande. Skatteutjämningsbidraget för bidragsåret 1981 beräknas på tre

fjärdedelar av skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt de nya reglerna och det egna lägre skatteunderlaget. De tillskott av skatteunderlag som på detta sätt erhålls genom att tre fjärdedelar av skillnaden

Bilaga 2 Budgetdepartementet 27

räknas fram skall inte avrundas till hela hundratal skattekronor. Spärregeln enligt 8 § första stycket, dvs. ett lägsta garanterat skatteunderlag motsva-

rande 10097 av medelskattekraften, skall inte heller för bidragsåret 1981 äga tillämpning på det sålunda framräknade tillskottet.

Genomförandet av hälften av det andra steget i skatteutjämningsreformen år 1981 beräknas öka de ordinarie skatteutjämningsbidragen med ca

1400 milj. kr. jämfört med år 1980. Härav hänför sig 850 milj. kr. till själva

reformen medan 550 milj. kr. beror på skatteunderlagets utveckling. Som

jag senare skall redovisa i samband med behandlingen av anslaget D 2.

Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. för budgetåret 1980/81 beräknas de totala skatteutjämningsbidragen för år 1981 inkl. extra skatteutjämningsbidrag uppgå till 8238 milj. kr. Detta innebär en fortsatt kraftig ökning i överföringen av medel från staten till den kommunala sektorn för

detta ändamål. Ökningen framgår av följande sammanställning över skatteutjämningsbidragens utveckling fr. o. m. år 1974, då den tidigare gällande lagen om skatteutjämningsbidrag trädde i kraft.

Skatteutjämningsbidrag! till den kommunala sektorn åren 1974—1981 (milj. kr.)

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 Kommuner 1594 1648 1638 1949 2279 2820 3889 4753 Landstingskommuner = 861 907 916 1092 1357 1774 2689 3347 Kyrkliga kommuner 98 103 108 113 119 125 131 138 Summa 2553 2658 2662 3154 3755 4719? 67097 8238 ! Inkl. extra skatteutjämningsbidrag. " Inkl. den förhöjning med två procentenheter, som hänför sig till 1979 års särskilda statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. "Av ökningen sedan föregående år på 1990 milj. kr. hänför sig 1536 milj. kr. till skatteutjämningsreformen medan återstoden på 454 milj. kr. framför allt beror på det kommunala skatteunderlagets utveckling.

Effekterna av att hänsyn till kommunernas kostnader för KBT skall tas vid beräkningen av bidragen för år 1981 har inte kunnat beräknas på

nuvarande stadium. Den totala bidragsökningen torde dock bli något mind-

re än den ovan angivna på grund av inverkan av KBT-kostnaderna.

Med hänvisning till det anförda hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

att antaga förslaget till lag om ändring i lagen om skatteutjämnings-

bidrag.

Prop. 1979/80: 90 28

(2) Anslagsfrågor för budgetåret 1980/81

DRIFTBUDGETEN

ÅTTONDE HUVUDTITELN

D. Bidrag och ersättningar till kommuner

D 2. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m. 1978/79 Utgift 3892 174 593 1979/80 Anslag 5325 000 000 1980/81 Förslag 7474 000000

I prop. 1979/80: 100 (bil. 11 s. 46) har regeringen föreslagit riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. beräkna ett förslagsanslag av 7356 000000 kr. Jag anhåller nu att få ta upp denna fråga. Skatteutjämningsbidrag utgår till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner. Det reformerade skatteutjämningssystem som börjar tillämpas fr. o. m. år 1980 innebär att kommuner och landstingskommuner liksom tidigare indelas i skattekraftsklasser. Antalet klasser ökar från tidigare sex till tolv. Klasserna är indelade i treprocentsintervall från 103 2 upp till 136 22 av medelskattekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som gäller för kommuner och landstingskommuner. Grundgarantin kompletteras med hänsyn till kommunernas och landstingskommunernas åldersstruktur. De kommunala verksamheter som omfattas av åldersstrukturfaktorn är pensionärsservice, grundskola, förskola, barnomsorg, statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstilllägg till folkpension (KBT). Åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostnaderna beaktas för landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna. Relativt sett höga kostnader på grund av åldersstrukturen ger tillägg till grundgarantin medan kommuner och landstingskommuner med relativt sett låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. Kommuner med snabb befolkningsminskning får dessutom tillägg. Kostnadsskillnader på grund av åldersstruktur liksom i förekommande fall kostnader för snabb befolkningsminskning räknas fram årligen och omvandlas till hela procent av medelskattekraften. Vid fastställandet av den totalgaranti, som erhålls genom att grundgarantin kompletteras med tillägg och avdrag för åldersstruktur och ev. tillägg för befolkningsminskning, gäller två spärregler som jag tidigare har redogjort för. Jag har även i det föregående redovisat de övergångsbestämmelser som enligt lagen gäller vid tillämpningen av skatteutjämningssyste-

Bilaga 2 Budgetdepartementet 29

met för år 1980. Mina överväganden om takten för skatteutjämningsrefor-

mens genomförande har föranlett det förslag till komplettering av övergångsbestämmelserna att även avse år 1981 som jag också har redogjort för

tidigare.

De kyrkliga kommunerna omfattas inte av skatteutjämningsreformen. Dessa får samma skatteutjämningsbidrag i kronor räknat som under år

1973 men med en årlig uppräkning om 596 av närmast föregående års bidragsbelopp.

Jag vill i detta sammanhang nämna att jag i prop. 1978/79:95 betonade

att det var nödvändigt att förbättra underlaget inför en framtida översyn av

grundgarantin i skatteutjämningssystemet. Jag har därför, som jag tidigare denna dag har nämnt, med stöd av regeringens bemyndigande den 20 december 1979 tillkallat en särskild utredare (dir. 1979:149) med uppdrag att utveckla statistik och kalkylmetoder för grundgarantin.

Vid sidan av det ordinarie skatteutjämningsbidraget kan regeringen också besluta om extra skatteutjämningsbidrag efter prövning från fall till fall. Den allmänna kommunalekonomiska situationen hos den sökande kom-

munen är en utgångspunkt vid denna prövning. Syftet med det extra

bidraget är att täcka brister i det ordinarie skatteutjämningssystemet och ge stöd till de kommuner som av olika skäl har kommit i ekonomiska svårigheter. Vissa omständigheter som har påtalats under förarbetena till skatteutjämningsreformen anser jag bör särskilt beaktas under de närmaste

åren vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Således kan några

kommuner särskilt missgynnas av att ett antal specialdestinerade statsbidrag avvecklas i samband med att reformen genomförs eller genom de ändrade reglerna för KBT och statskommunala bostadsbidrag. Vissa kom-

muner har speciellt höga kostnader för invandrare, andra på grund av stora

hyresförluster i kommunala och allmännyttiga bostadsföretag och några till

följd av snabb befolkningsökning.

För att förhindra att någon kommun eller landstingskommun drabbas oskäligt hårt av den föreslagna uppdelningen av det andra steget i skatteutjämningsreformen har jag tidigare denna dag förordat att särskild kompensation skall ges inom ramen för extra skatteutjämningsbidrag till de kom-

muner och landstingskommuner för vilka bortfallet av ordinarie skatteut- Jämningsbidrag uppgår till minst 25 öre per skattekrona jämfört med det

bidrag som skulle ha utgått vid en fullt genomförd skatteutjämningsreform

är 1981. Kompensation bör lämnas för hela den del av bortfallet som

överstiger 25 öre per skattekrona. Därigenom skulle bidragsramen för

extra skatteutjämningsbidrag behöva vidgas med ca 135 milj. kr. år 1981

jämfört med innevarande år. Jag räknar med oförändrad nivå för de extra skatteutjämningsbidrag som prövas i sedvanlig ordning eftersom det i nuläget är svårt att överblicka hur stort behovet blir därvidlag.

Ansökan om extra skatteutjämningsbidrag skall inges senast den 31 mars året före bidragsåret enligt lagen (1979: 362) om skatteutjämningsbidrag.

Prop. 1979/80: 90 30

Med hänsyn till att den särskilda kompensation som jag föreslår utgör en speciell form av extra bidrag av engångskaraktär bör dessa bidrag kunna

beviljas utan ansökan.

Jag övergår nu till beräkningen av anslaget för budgetäret 1980/81. Medelsbehovet under detta budgetår avser bidrag som utbetalas under

andra hälften av är 1980 och första hälften av är 1981. Storleken av de

beslutade skatteutjämningsbidragen för är 1980 och beräknade bidrag för

år 1981 framgår av följande sammanställning.

Skatteutjämningsbidrag åren 1980 och 1981 (milj. kr.)

Ordinarie skatteutjämningsbidrag uppgår under år 1980 till sammanlagt 6613 milj. kr. Bidragen under år 1981 är beroende av den fortsatta utvecklingen av skatteunderlaget och av de kommunala skattesatserna för samma år. Vidare är skatteutjämningsbidraget för år 1981 avhängigt av de skattekraftsgarantier för kommuner och landstingskommuner som framkommer vid omräkningen under sommaren 1980 av åldersstrukturfaktorerna. Vid denna omräkning skall för första gången även hänsyn tas till kommunernas kostnader för KBT. Kostnaderna kan alltså inte nu beräknas med säkerbet. Om man utgår från 1980 års skattesatser och antar en viss höjning av skatteunderlaget samt att åldersstruktur m. m. i Kommuner och landstingskommuner är desamma som för år 1980 kan de sammanlagda bidragen för år 1981 beräknas till 8238 milj. kr. I detta belopp ingår då en beräknad höjning av summan för extra skatteutjämningsbidrag med ca 135 milj. kr. beroende på den särskilda kompensation, som jag har föreslagit bör utgå till följd av uppdelningen av det andra steget i genomförandet av skatteutjämningsreformen. Hälften av beloppen för resp. kalenderår 1980 och 1981, 7474 milj. kr. utbetalas under budgetåret 1980/81. Jag förordar att anslaget förs upp med detta belopp.

Jag hemställer att regeringen förestår riksdagen att

1. bemyndiga regeringen att utge särskild kompensation till kom-

muner och landstingskommuner för år 1981 i enlighet med vad jag

har förordat,

2, till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m, m. för budgetåret

1980/81 anvisa ett förslagsanslag av 7 474 000 000 kr.

Bilaga 2.1 Budgetdepartementet 31

Bilaga 2.1

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1979: 362) om skatteutjämningsbidrag

Härigenom föreskrivs att övergångsbestämmelserna till lagen (1979: 362)

om skatteutjämningsbidrag skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen Ixdelse

För bidragsären 1980 och 1981 skall skatteunderlaget enligt 28 vid 1979

resp. 1980 års taxeringar ökas med bidragsunderlag enligt bestämmelserna i förordningen (1972: 140) om skattebortfallsbidrag och justeras enligt 25 lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m. m.

För hidragsåret 1980 skall vidare För bidragsåren 1980 och 1981 följande gälla. Beräkningen av skat- skall vidare följande pälla. Beräk-

teutjämningsbidrag skall utgå från ningen av skatteutjämningsbidrag

det tillskott av skatteunderlag som skall utgå från det tillskott av skat-

erhålls vid tillämpning av 8§ andra teunderlag som erhålls vid till-

stycket varvid den där angivna ök- lämpning av 8§ andra stycket varningen skall göras med två procent- vid den där angivna ökningen skall enheter 1 stället för tre. Detta till- göras med två procentenheter i stäl-

skott av skatteunderlag skall däref- let för tre. Detta tillskott av skat-

ter ökas med hälften av skillnaden teunderlag skall därefter ökas med mellan ä ena sidan vad som erhålls för bidragsåret 1980 hälfter och för vid tillämpning av 7 och 8 §§ och å bidragsåret 1981 tre fjärdedelar av andra sidan tillskottet av skatteun- skillnaden mellan ä ena sidan vad derlag enligt föregående mening el- som erhålls vid uillämpning av 7 och ler det egna skatteunderlaget, om 858 och å andra sidan tillskottet av

detta är högre. skatteunderlag enligt föregående

mening eller det egna skatteunder-

laget, om detta är högre.

Bestämmelserna i 7 § om kommunala bostadstillägg ull folkpension tilllämpas första gängen i fråga om bidragsaret 1981.

Aldre bestämmelser skall alltjämt tillämpas i fråga om bidragsäret 1979

och tidigare är.

Denna tag träder i kraft den I juli 1980.

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 33

Bilaga 3

Utdrag

UTBILDNINGSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1980-02-28

Föredragande: statsrådet Mogärd

Anmälan till proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981

såvitt avser utbildningsdepartementets verksamhetsområde.

Chefen för budgetdepartementet har tidigare i dag behandlat frågan om statsbidragsgivningens omfattning under år 1981. Med hänvisning härtill aktualiserar jag i det följande ett antal specialdestinerade bidrag som är av mindre betydelse för kommunernas ekonomi och fordrar en omfattande administration. Vidare behandlar jag bidraget till skolbyggande inom skolväsendet som begränsar kommunernas möjligheter till bättre och samord-

nad planering.

Skoladministrativa kommittén (U 1978: 17) har i en promemoria (PM 29, 1979-12-14) redovisat vissa förslag till åtgärder i syfte att minska och förenkla administrationen bl.a. när det gäller statsbidrag till jord- och skogsbruksutbildningar, bidrag till kostnader för vissa icke-ordinarie lärare (s.k. uppsägningslön), bidrag till avlönande av föreståndare vid elevhem

med landstingskommunal huvudman samt statsbidrag till kostnader för

lärares resor och traktamente i samband med kurser som anordnas inom kommunal vuxenutbildning i glesbygd. Dessa bidrag behandlar jag i det följande.

En arbetsgrupp inom regeringskansliet har under hösten 1979 lagt fram

rapporten (Ds U 1979:15) Nya former för finansiering av skolbyggandet. Rapporten, som har remissbehandlats, ligger till grund för mina förslag angående statsbidraget för skolbyggandet.

(1) Bidrag till driften av grundskolor m. m.

Enligt förordningen (1978:345) om statsbidrag till driftkostnader för grundskolan, m. m. utgår statsbidrag till kostnader för vissa icke-ordinarie

lärare. Bidraget utbetalas från anslaget Bidrag till driften av grundskolor

m. m. Kostnaderna avser s.k. uppsägningslön för lärare i grundskolan. I statsbidrag har för redovisningsåret 1978/79 utbetalats endast sammanlagt 25 000 kr. Skoladministrativa kommittén har dessutom i sin nyssnämnda promemoria påtalat att bestämmelserna är onödigt krångliga. Jag föreslår,

3 Riksdagen 1979180. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 34

att bidraget upphör att utgå för tid fr. o. m den I januari 1981. Jag återkommer i det följande till motsvarande fråga för gymnasieskolan. Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att besluta att statsbidraget för s.k. uppsägningslön för vissa ickeordinarie lärare i grundskolan skall upphöra fr. 0. m. den I januari 1981.

(2) Bidrag till driften av gymnasieskolor

Enligt nu gällande bestämmelser om statsbidrag till skogsbrukets yrkes-

utbildning (SÖ-FS 1979: 241) utgår statsbidrag bl. a. som ett allmänt driftbi-

drag. För budgetåret 1979/80 är medelsbehovet för det allmänna driftbidraget beräknat till 16 380 000 kr. Fördelningen sker med utgångspunkt i ett bidrag per planerad kursvecka om 7065 kr. för maskinteknisk kurs och 4710kr. för övriga kurser. Det allmänna driftbidragets storlek fastställs inför varje budgetår efter överläggningar mellan regeringen och Landstingsförbundet. Skoladministrativa kommittén (SAK) uttalar i sin nyss nämnda PM att nuvarande system med avtal bör avvecklas. För skolledares och lärares resor i samband med praktiska övningar i skogen och fyllnadstjänstgöring utgår enligt nämnda bestämmelser statsbidrag till ersättning för resekostnader och traktamenten i de fall sådan ersättning skall utgå enligt kollektivavtal med vederbörande personalorganisation och med belopp som anges i kollektivavtal. Det totala statsbidrag som utgår för detta ändamål uppgår till 440000 kr. SAK framhåller att detta bidrag kräver en omfattande statsbidragshantering och att det bör avlösas. Enligt min mening bör dessa bidrag upphöra att utgå för tid fr. o. m. den I januari 1981. Enligt förordningen (1963: 493) om statsbidrag till luntbruks- och lanthushållsskolor utgår till huvudman för lantbruksskola och lanthushållsskola som regeringen berättigat till statsunderstöd statsbidrag till bestridande av bl. a. avlöningsförmåner, däribland ersättning för flyttningskostnad för rektor och lärare favlöningsbidrag), kostnader för elevernas hälsovård (hälsovårdsbidrag) och övriga driftkostnader (allmänt driftbidrag). Det totala statsbidrag som utgår för ifrågavarande ändamål beräknas för budgetåret 1980/81 uppgå till ca 2,8 milj. kr. varav som hälsovärdsbidrag ca 45 000 kr. och som flyttningsersättning ca 10 000 kr. Jag vill i detta sammanhang även erinra om att statsbidraget för bl. a. flyttningskostnadsersättning för rektor, studierektor eller lärare vid grundskolor slopats fr.o.m. den 1 januari 1980 (prop. 1978/79:95 bil. 4, FiU 1978/79:35, rskr 1978/79:335, SFS 1979: 863). Hälsovårdsbidraget och det allmänna driftbidraget bör enligt min mening kunna upphöra att utgå för tid fr. o. m. den 1 januari 1981. Fr.o.m. samma tidpunkt bör inte heller statsbidrag utgå till flyttningskostnadsersättning.

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 35

Jag vill även ta upp frågan om statsbidrag till landstingskommun för lön

till föreståndare vid elevhem för elever i gymnasieskola. Enligt förordningen (1979:454) om statsbidrag till avlöning av föreståndare vid elevhem inom viss kommunal utbildning m. m. utgår efter medgivande av skolöverstyrelsen sådant statsbidrag med högst 10 000 kr. för år. Samma belopp får utgå i bidrag för år för avlöning åt sådan avlösare åt föreståndare som även är medhjälpare i elevvårdsarbetet. Det totala statsbidrag som utgår för detta ändamål uppgår till ca 200 000 kr. SAK föreslår att bidraget avlöses

för kommunal huvudman.

Jag anser att bidraget har mycket ringa betydelse för landstingskommu-

nernas ekonomi. Det bör därför kunna upphöra att utgå för tid fr. o. m. den I januari 1981, såvitt avser landstingskommunerna.

Vidare vill jag hänvisa till vad jag har anfört under punkten Bidrag till driften av grundskolor m. m. om avvecklingen av statsbidraget för s.k. uppsägningslön för lärare i grundskolan. Statsbidrag till motsvarande kostnader för vissa icke ordinarie lärare I gymnasieskolan utgår enligt förordningen (1966: 115) om statsbidrag till driftkostnader för viss kommunal utbildning. Bidraget utgår ur anslaget Bidrag till driften av gymnasieskolor. Det totala statsbidraget för uppsägningslön för lärare i gymnasieskolor torde inte överstiga 20 000 kr. Jag förestår att även detta bidrag upphör att utgå för tid fr. o. m. den 1 januari 1981.

Jag vill även hänvisa till vad jag kommer att anföra om statsbidrag till förhyrande av lokaler under punkten Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

1. besluta att statsbidragen till skogsbrukets yrkesutbildning, såvitt

gäller allmänt driftbidrag, och bidrag för skolledares och lärares

resor i samband med praktiska övningar i skogen och fyllnads-

tjänstgöring, skall upphöra fr. o. m. den 1 januari 1981,

Le - besluta att bidragen till lantbruks- och lanthushållsskolorna, så-

vitt gäller flyttningskostnadsersättning, hälsovårdsbidrag och all-

mänt driftbidrag, skall upphöra fr. o. m. den I januari 1981,

3. besluta att statsbidraget till landstingskommun för lön till före-

ståndare vid elevhem för elever i gymnasieskolan skall upphöra

fr. o. m. den I januari 1981,

4, besluta att statsbidraget för s.k. uppsägningslön för vissa icke-

ordinarie lärare i gymnasieskolan skall upphöra fr. o. m. den 1

januari 1981.

(3) Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m.

Riksdagen har som sin mening gett regeringen till känna att regelsystemet för finansieringen av skolbyggandet bör secs över och att de förslag som översynen kan ge anledning till, i den mån så är erforderligt för deras

Prop. 1979/80: 90 36

genomförande. utan dröjsmål föreläggs riksdagen för beslut (UbU 1977/ 78: 17, rskr 1977/78: 194).

Vären 1979 tillsattes inom regeringskansliet en arbetsgrupp med uppdrag

att bereda frågor kring finansiering av skolbyggandet. Två av utgångspunk-

terna för arbetet var att den statliga detaljstyrningen av skolbyggandet avsevärt bör minskas i syfte att öka det totala kommunala ansvaret för skolbyggandet resp. att finansiera skolbyggandet på ett sätt som främjar en effektiv kommunal resursanvändning. En grundläggande utgängspunkt för arbetsgruppen var vidare att frågan om kostnadstfördelningen mettan stat och kommun låg utanför utredningsuppdraget. Arbetsgruppens uppgift var att söka finna tekniska lösningar för finansieringen av skolbyggandet samt

att belysa konsekvenserna i olika avseenden av dessa lösningar.

Arbetet har resulterat i en departementspromemoria (Ds U 1979:15) Nya former för finansiering av skolbyggandet. Arbetsgruppens förslag innebär att investeringsbidraget till skolbyggnader slopas. Förslaget inne-

bär också att de nuvarande möjligheterna 1 vissa fall att få bidrag till

förhyrningar av skollokaler försvinner. Den förändring i kostnadsfördel-

ningen mellan stat och kommun som förslaget innebär förutsätts komma

att beaktas i samband med de överläggningar om den kommunala ekonomin som riksdagen våren 1979 uttalade sig för (prop. 1978/79:95, FiU 1978/

79:35, rskr 1978/79: 335).

Arbetsgruppens förslag innebär också att den statliga styrningen via investeringsramar försvinner. Den statliga styrning som gruppen från skolpolitiska utgångspunkter funnit rimlig skulle kunna åstadkommas med andra åtgärder, såsom författningsreglering, läroplaner och centrala anvis-

ningar, statliga myndigheters fastställande av skolorganisation m. m. En-

ligt gruppens mening finns det också behov av ett kontinuerligt forsknings-

och utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet samt av en rådgivnings-

och serviceverksamhet i form av en frivillig granskning av skissritningar.

Arbetsgruppens förslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.1.

Efter remiss har yttrande över arbetsgruppens förslag avgetts av statskontoret, riksrevisionsverket (RRV). skolöverstyrelsen (SÖ), bostadsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), riksbanken. Svenska kommun-

förbundet, Landstingsförbundet, Arvidsjaur, Botkyrka, Bromölla, Danderyds, Faluns, Gagnefs, Göteborgs, Jönköpings, Luleå, Malmö, Stock-

holms, Trollhättans, Umeå och Upplands-Bro kommuner, Malmöhus och Örebro läns landstingskommuner, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens = centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACOISR (SACO/SR) och Svenska arbetsgivareföreningen (SAF).

SÖ har till sitt yttrande fogat yttranden från länsskolnämnderna i Uppsala, Östergötlands, Kronobergs, Kristianstads. Malmöhus, Hallands,

Värmlands, Örebro, Västmanlands och Gävleborgs län. LO har bilagt ett

yttrande från Svenska kommunalarbetareförbundet.

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 37

Vidare har skrivelser i ärendet inkommit från länsskolnämnderna i Södermanlands. Jönköpings, Kalmar, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs.

Skaraborgs och Jämtlands län. Skrivelser i ärendet har även inkommit från länsstyrelsen i Gotlands län och följande kommuner, nämligen Hu-

ninge, Karlstad. Norrköping och Nybro.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta

ärendet som bilaga 3.2. Nära nog samtliga remissinstanser anför att det är önskvärt med en minskad statlig styrning av skolbyggnadsverksamheten i syfte bl.a. att underlätta en mer flexibel skolplanering öka det kommunala ansvarstagandet, möjliggöra en bättre planering och ewt effektivare resursutnyttjande och eliminera den bristande överensstämmelsen mellan lokal och central

planering på skolbyggnadsområdet.

Svenska kommunförbundet anser liksom Landstingsförbundet att handläggningen av ett skolbyggnadsärende är omständlig och tidskrävande samt försvårar huvudmännens planering. Ett slopande av statsbidraget och därmed sammanhängande detaljplanering av skolbyggandet skulle möjlig-

göra bättre planering och effektivare resursutnyttjande. I likhet med flertalet remissinstanser delar jag arbetsgruppens uppfatt-

ning att nuvarande statsbidragsgivning inte behövs som styrmedel från skolpolitiska utgångspunkter. De skolpolitiska strävandena behöver inte vara knutna till statsbidragsvillkor utan kan komma till uttryck i skollag, skolförordning, läroplaner och centrala anvisningar.

Med utgångspunkt i skolpolitiska mål, så som de kommer till uttryck i

statsmakternas beslut, har SÖ utarbetat centrala anvisningar för beräkning av lokalbehov och utformning av lokaler för grundskolan och den integrerade särskolan samt de flesta studievägarna inom gymnasieskolan. För undervisningslokaler anger de statliga lokalnormerna den yta som behövs för att en ändamålsenlig undervisning skall kunna bedrivas enligt läroplanens intentioner. Jag delar arbetsgruppens uppfattning att denna form av

styrning förutsätter att det bedrivs ett kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet. Enligt min mening finns det också behov av en rådgivnings- och service-

verksamhet på skolbyggnadsområdet. En central funktion intar här

granskningen av skissritningar. Jag anser emellertid inte att en obligatorisk granskning är förenlig med principen att kommunen skall ha det fulla

ansvaret för skollokalernas utformning. Jag återkommer till denna fråga i samband med ställningstagandena till förslag från skoladministrativa kom-

mittén (SAK). För att efterfrågan på den frivilliga skissritningsgranskningen skall bli rätt bedömd ifrågasätter RRV om denna verksamhet inte bör avgiftsfinansieras. Jag finner liksom RRV att denna fråga lämpligen bör prövas i

samband med att SÖ:s organisation behandlas med anledning av de förslag som SAK avser att lämna inom kort.

Prop. 1979/80: 90 38

Enligt min mening bör kommunerna själva kunna göra en lämplig avvägning mellan olika sätt att tillgodose behovet av skollokaler inom de ramar som de tidigare redovisade styrmedlen ger. Detta gäller såväl skollokalernas utformning som skolbyggnadsverksamhetens omfattning. Nägra av riksdagen beslutade årliga investeringsramar för skolbyggnadsverksamheten bör således inte längre finnas. Jag delar arbetsgruppens bedömning att investeringsramarna begränsar kommunernas möjligheter att samplanera skollokaler och övrigt samhällsbyggande. Bakom denna ståndpunkt ställer

sig också flertalet remissinstanser. Behovet att reglera skolinvesteringar-

nas omfattning är vid ett slopat investeringsbidrag främst betingat av

samhällsekonomiska skäl. Det är därför naturligt att en mer övergripande

bedömning sker samlat för den kommunala verksamheten i sumband med de årliga överläggningarna mellan stat och kommun om den kommunala ekonomin. Någon separat styrning av skolbyggnadsverksamhetens omfattning blir därmed inte nödvändig. Däremot kommer. liksom för andra kommunala investeringar, enskilda skolbyggnadsprojekt att omfattas av den byggnadstillståndsgivning som utövas enligt lagen (1971: 1204) om byggnadstillstånd m. m.

Jag övergår nu till frågan om stöd för finansiering av investeringar i

skolbyggnader. Statsbidrag till kommun och landstingskommun för investeringar i skolbyggnader utgår dels enligt förordningen (1957: 318) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning, dels enligt förordningen (1961:405) om statsbidrag till byggnadsarbeten vid lantbrukets yrkesskolor. Det totala statsbidraget beräknas för budgetäret 1980/

81 till ca 320 milj. kr.

När det gäller behovet av finansieringsstöd har arbetsgruppen konstaterat att investeringsbidragets betydelse för den totala kommunsektorns

ekonomi är relativt liten. Under 1978 uppgick investeringsbidraget till ca

300 milj. kr., vilket motsvarade ca 2092 av kommunernas och landstings-

kommunernas totala utgifter för skolbyggnadsverksamheten. Dessa svarade i sin tur för ca 1277 av kommunernas och landstingskommunernas totala investeringsutgifter. Sett i relation till kommunsektorns totala inve-

steringsvolym uppgick således bidraget till ca 276. Det svarade vidare mot

0,3 96 av kommunsektorns totala utgifter och mot ett kommunalskatteuttag

på ca 15 öre.

Remissinstanserna intar en klart avvisande attityd till förslaget att slopa det statliga investeringsbidraget utan att samtidigt kompensation ges för de resurser som därvid skulle försvinna. I detta avseende avstyrks arbetsgruppens förslag av flertalet av de kommunala remissinstanserna. Det är

dock endast ett fåtal som förespråkar de alternativa vägar för finansieringsstöd — bostadslån, statlig lånefond eler en prioritering av lån på kredit-

marknaden — som arbetsgruppen diskuterar. Huvudinvändningen mot

förslaget i denna del gäller således inte behovet av att erhålla finansieringsstöd vid ett slopat investeringsbidrag utan hänför sig till frågan om kost-

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 39

nadsfördelningen mellan stat och kommun. Chefen för budgetdepartementet har tidigare i dag behandlat den totala omfattningen av de statliga transfereringarna till kommuner och landstingskommuner år 1981.

Mot denna bakgrund och med hänvisning till vad jag har anfört tidigare bäde om den allvarliga begränsning som varje system med särskilda investeringsramar för skolbyggandet utgör och möjligheterna att på annat sätt

säkerställa den styrning som erfordras från skolpolitiska utgångspunkter bör enligt min mening investeringsbidraget till skolbyggnader avvecklas.

Något skäl för att från finansieringsstödsynpunkt avlösa investeringsbidra-

get med en utbyggnad av de allmänna driftbidragen till skolväsendet finns

enligt min mening inte. Inte heller kan det mot bakgrund av vad jag har anfört om de negativa effekterna av investeringsramar vara aktuellt att förenkla investeringsbidraget genom att schablonisera detta.

De bedömningar som arbetsgruppen har gjort i fråga om behov av investeringsstöd innebär att sådant stöd inte erfordras generellt sett. Grup-

pen diskuterar dock olika alternativ ifråga om stöd för finansering av

skolinvesteringar i form av bostadslånefinansiering, statlig lånefond och en

prioriterad längivning på sätt som sker för fjärrvärmeinvesteringar. Bland

remissinstanserna är bl.a. SÖ, bostadsstyrelsen och några kommuner positiva till finansiering via bostadslånesystemet. En kommun förordar den typ av prioriterad långivning som tillämpas för finansiering av fjärrvärme.

Arbetsgruppen bedömer en finansiering av skolbyggnadsverksamheten

via bostadslån som olämplig på grund av främst de allvarliga kreditmark-

nadsmässiga konsekvenser som en så kraftig utvidgning av den prioriterade långivningen på kreditmarknaden skulle innebära. Skulle bostadslån dessutom kombineras med räntebidrag skulle det innebära ett totalt set betydligt mer omfattande statligt stöd än det nuvarande investeringsbidraget. Dessutom anser gruppen att finansiering med bostadslån skulle få

negativa effekter på den kommunala resursanvändningen. Jag delar grup-

pens bedömningar härvidlag. Jag återkommer något senare till frågan om finansiering av skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

Arbetsgruppen finner även att en statlig lånefond eller en sådan prioriterad långivning som tillämpas för finansiering av fjärrvärmeverk har på-

tagliga nackdelar. I princip kommer samma prioriteringsproblem som är förknippade med nuvarande investeringsramar att uppstå vid alternativet med en statlig lånefond. I fråga om ett system med prioritering i särskild ordning på kreditmarknaden anförs att en omfattande administration torde krävas samt att ett sådant system skulle på ett olyckligt sätt bidra till en fortsatt sektorisering av kreditmarknaden. Jag delar dessa bedömningar,

som inte heller föranlett några erinringar från remissinstanserna.

I likhet med arbetsgruppen anser jag således att kommunernas finansi-

ering av de kostnader som motsvarar bortfallet av statsbidraget till skol-

byggnader — ca 2076 av bruttokostnaderna för en skolbyggnad — i första

Prop. 1979/80: 90 40

band bör ske på samma sätt som redan nu sker för resterande 80 % av

bruttokostnaden, nämligen genom skattefinansiering och läånefinansiering på den allmänna kreditmarknaden. Arbetsgruppen har efter studier av

situationen i ett urval kommuner konstaterat att det kan bli fråga om ökade kostnader för kommunerna som i genomsnitt under en planperiod på fem

är motsvarar mellan 20 och 30 öre per skattekrona. I fråga om möjligheter till lånefinansiering kan allmänt konstateras att enbart variationen i den totala kommunala upplåningen mellan olika år vida överstiger den upplåning som motsvarar ett slopat investeringsbidrag till skolbyggandet. Det finns således allmänt sett inga starka skäl för ett

särskilt finansieringsstöd. Ett behov av finansiellt stöd kan emellertid som arbetsgruppen pekar på uppkomma i relativt små kommuner som avser att investera i lokaler för gymnasieskolan samt i vissa kommuner som har stora kostnader på grund

av snabb befolkningsökning. I dessa fall är det väsentligt att behovet av stöd kan prövas särskilt. Jag anser efter samråd med chefen för budgetdepartementet att denna prövning bör ske vid beslut om extra skatteutjämningsbidrag. Jag vill i detta sammanhang också erinra om att Svenska kommunförbundet f. n. ser över de interkommunala ersättningarna i syfte att åstadkomma cen rättvisare fördelning av kostnaderna för gymnasieskolan än f. n. Jag har i här berörda frågor om överväganden beträffande kreditmarknaden och bostadslånefinansiering av skolbyggandet samrätt med cheferna

för ekonomi- och bostadsdepartementen.

Statsbidragen till skolbyggnader bör enligt min mening avvecklas fr. o. m. den I juli 1981. Den i budgetpropositionen 1980 (prop. 1979/80: 100 bil. 12) föreslagna investeringsramen på 900 milj.kr. för budgetåret 1980/81 berörs således inte av detta förslag. Genom att bidraget slopas först den I

juli 1981 ges kommunerna och landstingskommunerna viss tid för att

kunna anpassa sin finansiella planering till de förändrade finansieringsvillkor som kommer att gälla för tiden därefter. För att ytterligare ge möjligheter till den anpassning som behövs föror-

dar jag att den planeringsram på 500 milj. kr. (motsvarande ca 175 milj. kr. i

statsbidrag) för budgetåret 1981/82 som riksdagen fattat beslut om (prop.

1978/79: 100 bil. 12, UbU 1978/79: 28. rskr 1978/79: 246) får utnyttjas för att övergångsvis, under budgetåret 1981/82, användas av SÖ för beviljande av

statsbidrag till investeringar i skolbyggnader. Den här aktuella planeringsramen har ännu inte fördelats på skolbyggnadsprojekt av SÖ. Vid den fördelning som jag förordar att SÖ får i uppdrag att göra bör enbart gymnasieskolprojekt tas med. Dessa gymnasieskolbyggen bör från skolpolitisk synpunkt vara oundgängligen nödvändiga. Vidare bör endast relativt

omfattande byggnadsprojekt komma ifråga för statsbidrag. Övergångsbi-

draget bör i första hand utgå till mindre kommuner som annars skulle

kunna få svårigheter att genomföra projektet i enlighet med fastställda planer.

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 41

Den övergångsåtgärd som föreslås för budgetåret 1981/82 medför att

bidrag till skolbyggandet kommer att betalas ut t. o. m. budgetåret 1983/84.

Belastningen på anslaget kan beräknas bli 326 milj. kr. budgetåret 1980/81,

ca 250 milj. kr. budgetåret 1981/82. ca 120 milj. kr. budgetåret 1982/83 och ca 45 milj. kr. budgetåret 1983/84. Det är således först under budgetåret 1984/85 som bidrag inte längre kommer att betalas ut till investeringar i

skolbyggnader.

Med hänsyn till denna övergångsåtgärd och vad jag har anfört om möjligheterna till extra skatteutjämningsbidrag föreligger enligt min me-

ning goda förutsättningar att klära den förändring i finansieringssituationen

som ett slopande av investeringsbidraget innebär.

Jag vill också ta upp frågan om statsbidrag till förhyrande av lokaler.

Bidragsgivningen är begränsad till lokaler för viss utbildning i gymnasie-

skolan. Enligt 14 § förordningen (1966: 115) om statsbidrag till driftkostnader för viss kommunal utbildning utgår statsbidrag för särskilda kostnader för förhyrande av skollokaler för utbildning för industri och hantverk eller för sjömän i gymnasieskolan med belopp som länsskolnämnden bestämmer i varje särskilt fall.

Enligt en särskild förordning (SÖ-FS 1979: 241) om statsbidrag till skogs-

brukets yrkesutbildning för budgetåret 1979/80 utgår statsbidrag bl. a. till förhyrande av skollokaler för skogsbruksutbildning.

De ställningstaganden som här redovisas för investeringsbidraget får

även följder för prövningen av statsbidragen till förhyrande av lokaler för viss utbildning i gymnasieskolan. Arbetsgruppen anser att bidraget till

förhyrning av skollokaler måste upphöra som en konsekvens av förslaget

att avveckla bidraget till skolbyggande. Jag delar denna inställning. I annat fall skulle den kommunala resursanvändningen snedvridas på ett omotiverat sätt.

Under anslaget Bidrag till driften av gymnasieskolor har för budgetåret 1980/81 statsbidraget till kostnader för förhyrande av skollokaler beräknats komma att uppgå till 9 milj. kr. Jag föreslår att även detta bidrag upphör

fr.o.m. den It juli 1981. Bestämmelser om finansiering av skollokaler i integrerade servicean-

läggningar finns i bostadsfinansieringsförordningen (1974:946, omtryckt 1976: 788, ändrad senast 1979: 1019). Bostadsstyrelsen föreslog i sin anslagsframställning för budgetåret 1979/80 att i en integrerad anläggning endast den del av skolans lokaler som samutnyttjas skulle komma i fråga för bostadsfinansiering. Arbetsgruppen har ansett detta förslag välgrundat. Några invändningar häremot har inte förts fram av remissinstanserna. Efter samråd med chefen för bostadsdepartementet förordar jag att bostadsstyrelsens här återgivna förslag genomförs den I juli 1981.

Jag hemställer att regeringen förestår riksdagen att

I. besluta om avveckling av statsbidraget till investeringar i skol-

Prop. 1979/80: 90 42

byggnader fr.o.m. den I juli 1981 i enlighet med vad jag har förordat, tJ . besluta att statsbidraget till förhyrande av skollokaler skall upphöra fr. o. m. den 1 juli 1981 i enlighet med vad jag har förordat,

3. godkänna vad jag har förordat om möjlighet till bostadslån för

skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

(4) Bidrag till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan m. m.

Enligt kungörelsen (1949: 455) angående statsbidrag till anskaffning av

maskiner m.m. vid vissa anstalter för lantbruksundervisning utgår statsbi-

drag med tre fjärdedelar av vad skolans huvudman visar sig ha utgivit till anskaffning och montering av maskiner, redskap och dylikt, som erfordras för undervisning i maskin- och redskapslära eller, i fråga om lanthushållsskola, för undervisning rörande de viktigaste hushållsmaskinerna ävensom

för undervisning i husdjurslära med mjölkhushållning och i trädgårdssköt-

sel vid lantmannaskola, lantbruksskola, lanthushäållsskola, trädgårdsskola, fruktodlingsskola eller jordbrukets yrkesskola. Enligt nuvarande bestämmelser om statsbidrag till skogsbrukets yrkes-

utbildning (SÖ-FS 1979: 241) utgår statsbidrag till kostnader för anskaffan-

de av första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel, däri inbe-

gripet laboratorieutrustning och elevbibliotek samt anskaffning som för-

anleds av att undervisningen i kurs läggs om eller utvidgas. Anskaffning skall ske efter en av skolöverstyrelsen fastställd normalutrustningslista eller godkänd plan. Statsbidrag utgår med tre fjärdedetar av den beräknade kostnaden. Statsbidrag utgår även till kostnader för förhyrande av sådana större och dyrbara maskiner inom skogsbruket som behövs för undervis-

ningsändamål med tre fjärdedelar av kostnaderna.

Enligt min mening bör statsbidrag till första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel för tvåårig jordbrukslinje, tvåärig skogsbrukslinje, specialkurs som avser utbildning för jordbruk, skogsbruk eller trädgårdsnäring eller specialkurs som avser utbildning för husligt arbete i form av konsumtionsutbildning av samma art som vid lanthushållsskola fr. o. m.

den I januari 1981 utgå på sätt som gäller för övriga tvååriga yrkesinriktade

linjer samt yrkesinriktade specialkurser enligt förordningen (1957: 318) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning. Det innebär att bidrag bör utgå med 50 26 av den beräknade kostnaden. Överstiger

den beräknade kostnaden 500 000 kr. för en klass under hela utbildningen på linjen eller specialkursen bör bidrag utgå med 75 46.

Statsbidraget till kostnader för anskaffande av första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel avseende bl.a. annan tvåårig linje i

gymnasieskolan än tvåårig ekonomisk, social och teknisk linje eller musik-

linje samt specialkurser inom samma områden får enligt förordningen (SÖ- FS 1979: 143) om statsbidrag till kostnader för förhyrning av första uppsätt-

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 43

ningen stadigvarande undervisningsmateriel inom viss kommunal utbild-

ning m, m. användas till förhyrande av undervisningsmateriel. De särskilda

bestämmelser. som gäller för förhyrande av större och dyrbara maskiner

inom skogsbruket som behövs för undervisningsändamäl, som jag tidigare

redovisat, bör enligt min mening upphöra att utgå för tid fr.o.m. den I januari 1981.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna de riktlinjer jag har förordat i fråga om statsbidrag till

första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel för tvåårig jordbrukslinje, tvåårig skogsbrukslinie, specialkurs som

avser utbildning för jordbruk, skogsbruk eller trädgårdsnäring

eller specialkurs som avser utbildning för husligt arbete i form av

konsumtionsutbildning av samma art som vid lanthushållskola.

(5) Bidrag till kommunal vuxenutbildning m. m.

Enligt gällande bestämmelser utgår statsbidrag till kostnader för lärares resor och traktamente i samband med gymnasieskolkurs och grundskolekurs som anordnas inom kommunal vuxenutbildning i glesbygd. Bidraget

utgår med 757 av kostnaderna för resekostnadsersättning och trakta-

mente enligt allmänna resereglementet (1952: 735). Resckostnadsersätt-

ningen beräknas därvid enligt rescklass B. Statsbidraget utbetalas av skol-

överstyrelsen efter rekvisition av kommunen. Medelsbehovet för budgetåret 1980/81 har beräknats till ca 500 000 kr. Skoladministrativa kommittén

(SAK) har i sin tidigare nämnda promemoria föreslagit att statsbidraget till

resor och traktamenten ur revisionsteknisk synvinkel behandlas på samma

sätt som lönebidraget. Alternativt anser SAK att detta statsbidrag bör

avlösas inom skatteutjämningsystemet. Jag förordar att detta statsbidrag

upphör att utgå för tid fr. o. m. den I januari 1981.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att besluta att statsbidraget till kostnader för lärares resor och

traktamenten i samband med kurser som anordnas inom kommu-

nal vuxenutbildning skall upphöra fr. o. m. den I januari 1981.

Prop. 1979/80: 90 45

Bilaga 3.1 NYA FORMER FÖR FINANSIERING AV SKOLBYGGANDET

Ds U 1979:15

Prop. 1979/80: 90 46

TILL STATSRÅDET BRITT MOGÅRD

Den 4 april 1979 bildades en arbetsgrupp inom regeringskansliet med företrädare för utbildningsdepartementet, bostadsdepartementet. budgetdepartementet och ekonomidepartementet och med uppgift att bereda frågor kring finansiering av skolbyggandet. Till gruppen knöts även företrädare för skolöverstyrelsen, bostadsstyrelsen och Svenska kommunförbundet. Gruppen har haft följande sammansättning:

tf. skolinspektören Lars du Rietz, utbildningsdepartementet departementssekreteraren Ingrid Dalén, bostadsdepartementet

skolinspektören Olle Engquist, utbildningsdepartementet departementsscekreteraren Björn Jonsson, ekonomidepartementet

departementsseckreteraren Bo Jonsson, budgetdepartementet

byrådirektören Hans Krantz. utbildningsdepartementet sckreteraren Nils Erik Edström. Svenska kommunförbundet tillsynsläraren Per Gunvall, skolöverstyrelsen sekreteraren Jan Hedvall, Svenska kommunförbundet avdelningsdirektören Gunnar Stahre, bostadsstyrelsen byräådirektören Monica Wahlquist, skolöverstyrelsen. Till ordförande i arbetsgruppen förordnades Lars du Rietz och till sckreterare Hans Krantz. Arbetsgruppen överlämnar härmed sin rapport Nya former för finansie-

ring av skolbyggandet.

Till rapporten har fogats en reservation av ledamöterna Nils Erik Edström och Jan Hedvall. Arbetsgruppens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm den 20 november 1979.

LARS DU RIETZ

Ingrid Dalén Olle Engquist Björn Jonsson

Bo Jonsson Hans Krantz Nils Erik Edström

Per Gunvall Jan Hedvall Gunnar Stahre

Monica Wahlquist

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 47

Innehållsförteckning

Sammanfattning s.sssosssssesrerrrererererrerrese ss stress sent 49

-— Utgångspunkter =sossoserrrsreeerrererrrr rer r rr rr ser rr res rea 54 bo Nuvarande finansieringssSyStefft ossossesrresssersssses rst rs ers 58

2.1 Finansiering av kommunala investeringar 58 2.1.1 Statliga investeringsbidrag —soossossssersrrserr ers 58

2.1.2¶Långfristiga låD oossososserseeresr reses ir e rr er rr rr 59

2.2¶Statsbidrag till skolbyggandet =sosoosososoersssssssires rs ra 60

2.3 Lån till folkhögskolebyggel sosssoseeserssrssssss ss rr ers r a 62 2.4 Finansiering av skollokaler i integrerade serviceanläggningar . 63

2.4.1¶Det statliga bostadslånesystemets tillämpningsområde 63

2.4.3 Komponenter i det statliga bostadslånesystemet 65

2.4.4¶Säkerhet för bostadslån s.sossossssossssssr sosse na 66

2.4.5 Finansiering under byggnadstiden 66 2.4.6 Slutlig finansiering =.ssosssssserrrsesrssss rr eran ett 66 2.4.7 Kapitalkostnadsvillkör =oosoooossssoss ss sees oss s es 67 2.4.8 Vissa villkor för rätt till statligt bostadslån 67

2.4.9¶AdministratiOof ooosoosossssersesssr ess ser ss r een a 67

2.4.10 Statens styrning av bostadsbyggnadsvolymen 68

2.5¶Statlig styrning av skolbyggandet -..ssossssossssssssss sor a 68

2.5.1¶Styrning genom författningar och läroplaner 68

2.5.2 Styrning genom statsbidragsvillkor 70 2.5.3 Styrning genom investeringsramar 71

2.5.4¶Styrning genom byggnadstillstånd 74

2.6 Handläggning av skolbyggnadsärendefn = sosssossssssssssv ss 75 2.6.1 Fastställande av skolorganisationen 75 2.6.2 Lokalbehovsprövning ...s.sssssssssssssssssrse rs o ra 75 2.6.3 Granskning av skissritningar 76 2.6.4 Ansökan om statsbidrag ..sssssssssssssssoso ss ort 7 2.6.5 Statsbidragsbeslut samt avräkning av kvotkostnad från

INVESteringSrälM oosoosssesseerserseess esse sr ss sne s a 78

3¶Tidigare förslag till förändringar 78

3.1 Hyresbidrag per elev OCh år sssoosoosooossesssss ss sees er rna 78 3.2 Kommunalekonomiska utredningens förslag 82 4 Skoladministrativa Kommittén ossoosssssssessssssr se rss esse 83 5 Principer för statsbidragsgivning 84

5.1¶Allmänna prifCiPer cossossrerersererrrrreres rss rr rss erat 84

5.2¶Principer för investeringsbidrag 87

5.3¶Skatteutjämningssystemet 87

6 Kreditmarknadef osossososssesereresersrerersr ss rss ers esse ea 90 7 Statsbidragets kommunalekonomiska betydelse 92

7.1.1 Kommunernas kapitalutgifter 1975-1977 inom utbild-

NIiNgSOMFrÅdet sososooeressereesses sees ses ess ns ena 7.1.2 Kommunernas kapitalutgifter 1979-1983 inom utbild-

NINQSOMFÄAdeL Lososoeeosseserssser ess rss reses sr er 7.1.3 Statsbidrag till skolbyggnader = ..ssooooosssssesseea 7.2 Landstingskommunernas utgifter för skolbyggandet

Prop. 1979/80: 90 48

7.3 En undersökning av skolbyggnadsproiekt i fem kommuner ... 96

7.3.1 Valav kommunetf sossssssossesersrsssrsrsers reses na 96

7.3.2¶Skolbyggnadsplaner 1979—1983 sosoosssossos ss ses. 97

7.3.3¶Statsbidrag 1979—1983 ooo ssss sees ss ses sein s aa 97

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 49

Sammanfattning

Promemorian inleds med en redovisning av det uppdrag riksdagen läm-

nade regeringen våren 1978 om en översyn av regelsystemet för finansie-

ring av skolbyggandet (kapitel 1). Vi anger där följande utgångspunkter för vårt utredningsarbete: Översynen bör underlätta en flexiblare skolplanering och bör leda till

att den statliga detaljstyrningen av skolbyggnationen avsevärt minskas i syfte att öka det kommunala ansvaret för skolbyggandet, att skolbyggandet finansieras på ett sätt som främjar en effektiv kommunal resursanvändning, att återanvändning av friställda skollokaler för annat ändamål än undervisning underlättas.

att samordning av skollokaler och lokaler för boendeservice främjas,

att nuvarande köproblem inom skolbyggnadssektorn elimineras var-

igenom bl. a. en kommunal totalplanering av och ett kommunalt totalan-

svar för kommunens byggnadsinvesteringar möjliggörs. En grundläggande utgångspunkt för vårt arbete har vidare varit att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun ligger utanför ramen för vårt utredningsuppdrag. Vår uppgift har varit att söka finna tekniska lösningar för finansieringen av skolbyggandet, som står i överensstämmelse med de ovan angivna utgångspunkterna, samt att belysa konsekvenserna i olika avseenden av dessa lösningar.

I kapitel 2 belyser vi hur man I kommuner och landstingskommuner fi-

nansierar sina totala investeringar. Vidare redovisas de bestämmelser som nu gäller för statsbidragsgivningen till skolbyggandet, för lån till folkhög-

skolebyggen samt för finansieringen av skollokaler i integrerade serviceanläggningar. Kapitlet avslutas med en översikt av den statliga styrningen av

skolbyggandet samt handläggningen av skolbyggnadsärenden.

Skolbyggnadsbidraget har tidigare varit föremål för förslag till föränd-

ringar. I kapitel 3 beskrivs ett förslag om att ersätta investeringsbidraget

med ett hyresbidrag per elev och år som lades fram år 1970. Remissyttran-

dena var till övervägande del kritiska och förslaget föranledde inte någon

förändring av bidragssystemet. Vi redovisar också 1976 års kommunal-

ekonomiska utrednings (KEU 76) överväganden om att slopa skolbygg-

nadsbidraget. En metod för att säkerställa lånemöjligheter för skollokaler vore enligt utredningen att låta de statliga bostadslånen gälla även för

skolbyggnader. KEU 76 ansåg dock att det låg utanför utredningens områ-

de att närmare belysa frågan. I kapitel 4 tar vi upp vissa punkter i direktiven till den skoladministrativa

kommittén (SAK). En av utgångspunkterna för kommitténs arbete bör vara att söka åstadkomma ett vidgat kommunalt skolansvar och en mins- 4 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 Nn SS

kad belastning på den statliga skoladministrationen. Inslagen av myndighetsutövning och detaljkontroll bör kunna minska och beslut i mänga ärenden decentraliseras.

De principer för statsbidragsgivningen som lades fast vid riksdagens

beslut om den kommunala ekonomin våren 1979 redovisas i kapitel 5. Där

konstateras bl.a. att en successiv förskjutning av tyngdpunkten i statsbi-

dragsgivningen bör ske så att skatteutjämningsbidragen svarar för en ökad

andel på de speciella bidragens bekostnad. På grund av skatteutjämnings-

systemets stora betydelse för kommunernas ekonomi redovisar vi hur det

reformerade skatteutjämningssystemet är uppbyggt och vilka ekonomiska

effekter det har. Vi pekar bl.a. på att skatteutjämningssystemet är så

konstruerat att kommunernas kostnader för grundskolan utjämnas. Även möjligheten att söka extra skatteutjämningsbidrag redovisas. För att finansiera investeringar upptar kommunerna lån på kreditmarknaden. I kapitel 6 går vi översiktligt igenom kreditmarknadens funktion

och vilket totalt utrymme som står till buds för kommunernas upplåning. Vi konstaterar därvid att föredraganden i propositionen (1978/79:165) om den svenska kapitalmarknaden har uttalat att det inte finns något som tyder på att det inom överskådlig tid skall vara möjligt att öka det utrymme som kommunerna och landstingskommunerna kan tillåtas ta i anspråk på

den svenska kreditmarknaden. Frågan om kommunernas och landstingskommunernas totala upplåningsutrymme på kreditmarknaden ligger utan-

för värt egentliga utredningsområde. Vi noterar dock att investeringsbidra-

get. sett i relation till kommunernas och landstingskommunernas totala

upplåning. är litet samt att variationerna i nyupplåningen mellan olika år kan vara större än det totala investeringsbidraget. Dessutom påpekas att investeringsbidraget vid nuvarande ordning tar kreditmarknadsresurser i anspråk genom att bidraget i nuvarande budgetläge i sin helhet kan sägas

bli finansierat genom statlig upplåning.

Totalt för landet motsvarar investeringsbidraget (ca 300 milj. kr.) ca IS öre per skattekrona. För att utröna hur stor kommunalekonomisk betydelse statsbidraget till skolbyggnader kan ha. har vi genomfört en studie i fem kommuner med relativt omfattande skolbyggnadsprojekt. Denna studie redovisas i kapitel 7, där vi också ger en bild av den totala omfattningen av investeringarna i landet samt av de totala kommunala investeringarna. För landstingskommunerna redovisas motsvarande uppgifter. Vi konstaterar därvid att skolbyggnadsinvesteringarna för landstingskommunerna utgör en mycket liten verksamhet. Vi drar därför den slutsatsen att det inte finns anledning att närmare analysera statsbidragets kommunalekonomiska konsekvenser för landstingskommunerna.

Studien av de fem utvalda kommunerna visar att ett slopande av investeringsbidraget för deras del skulle medföra ett inkomstbortfall, som i genomsnitt under en planceringsperiod på fem år enligt de kommunalekonomiska flerärsplanerna motsvarar mellan 21 öre och 31 öre per skattekrona.

För ett enskilt år kommer man som allra högst upp i 82 öre.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 51

Fyra alternativa sätt att ersätta ett statsbidragsbortfall för de skolbygg-

nadsprojekt som särskilt studerats i de fem kommunerna har använts för

att ytterligare få belysning av investeringsbidragets roll. Vid en nuvärdesberäkning av de olika alternativen har vi funnit att nuvarande statsbidrag är det förmänligaste finansieringsalternativet på lång sikt. Vid eu slopat bidrag skulle en skattefinansiering av hela bortfallet från finansieringssynpunkt vara förmånligare på lång sikt än olika slag av upplåning. Sett från likviditetssynpunkt ställs dock större krav på kommunerna om skattefinansiering av bortfallet skall ske helt eller delvis. Under en femårsperiod varierar behovet av likvida medel för de studerade skolbyggnadsprojekten

vid ett slopat statsbidrag mellan 13 och 45 öre per skattekrona. Ju större andel av statsbidragsbortfaltet som lånefinansieras desto mindre blir behovet av likvida medel. Skulle en generell möjlighet till bostadslånefinansie-

ring öppnas för skolor, minskar i stället behovet av likvida medel med

mellan 22 och 52 öre per skattekrona, jämfört med nuvarande

finansieringssystem.

I undersökningen konstateras slutligen att kommunernas finansiella ställning varierar mycket och därmed även förutsättningarna att möta ökade krav på resurser.

I våra överväganden i kapitel 8 konstateras att även om väsentliga

förenklingar kan göras av statsbidragssystemet kommer varje form av investeringsbidrag att ställa krav på ramar för statsbidragsgivningens to-

tala omfattning. Ett tungt argument mot olika typer av specialdestinerade

investeringsbidrag är att de investeringsramar som krävs minskar kommunernas möjligheter att totalplanera och ta eget ansvar för sin investeringsverksamhet. Beträffande ett driftbidrag utformat som ett hyresbidrag per

elev och är kan vi inte finna att de få fördelarna uppväger alla de nackdelar

som är förenade med ett sådant system. I fråga om att förstärka de nu

utgående driftbidragen till skolan vid ett slopat investeringsbidrag konsta-

teras att detta inte överensstämmer med de principer för statsbidragsgiv-

ningen som riksdagen beslutade om våren 1979.

I våra överväganden konstaterar vi att det för kommunsektorn som

helhet inte kan anses föreligga något behov av finansieringsstöd vid ett

slopat investeringsbidrag för skolbyggnader, men att det eventuellt kan finnas behov av stöd i enskilda kommuner. Vi finner också att bidraget utgör en så liten del av den totala landstingskommunala verksamheten att något behov av finansieringsstöd över huvud taget inte kan anses föreligga för landstingskommunerna.

Mot bakgrund av den företagna studien framhåller vi att ett slopat investeringsbidrag i normalfallet får en begränsad effekt för flertalet kommuner. Särskilt gäller detta om kommunerna lånefinansierar statsbidragsbortfallet. De ökade skatteutjämningsbidragen, som beslutades våren 1979, med-

verkar också till att förbättra den finansiella situationen i flertalet kommuner. Dessa blir även bättre rustade i likviditetshänseende. Ett slopande

Prop. 1979/80: 90 52

av stutsbidraget torde således få relativt begränsade konsekvenser för

kommunernas totala ekonomi. Vi hänvisar också till möjligheten att söka

extra skatteutjämningsbidrag om en enskild kommun särskilt missgynnas da det specialdestinerade bidraget slopas eller om en kommun får stora

kostnader på grund av snabb befolkningsökning.

Vi övergår sedan i kapitel 8 till att allmänt belysa konsekvenserna av

olika finansieringssystem, varvid vi bl. a. konstaterar att det är en allmänt omfattad strävan att kommunerna genom ökat ansvar och minskad statlig

detaljstyrning skall kunna avgöra den kommunala resursanvändningen. Från denna utgångspunkt diskuterar vi sedan olika former av styrning av skolbyggnadsverksamheten.

När det gäller de skolpolitiska strävandena konstaterar vi att de inte

behöver vara knutna till statsbidragsvillkor utan kan komma till uttryck i

skollag, skolförordning, läroplaner och centrala anvisningar, vid fastställande av skolorganisation m. m. Enligt vår mening finns det också behov

av ett kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsom-

rådet samt av en rådgivnings- och serviceverksamhet bl. a. i form av en

frivillig skissgranskning. Vi menar att dessa senare styrmedel från skolpolitiska utgångspunkter är tillräckliga och att kommunerna själva bör få

svara för skolbyggnadsverksamheten inom de ramar och riktlinjer som dessa styrmedel ger.

Styrning av skolbyggnadsverksamheten belyser vi även från bostadspolitiska utgångspunkter. Vi understryker därvid bl. a. att vi finner det ange-

läget att bostadslånesystemet för integrerade boendeserviceanläggningar

vid ett slopande av investeringsbidraget ull skolbyggnader tillämpas på ett

sådant sätt att s. k. lånearkitektur inte uppstår, dvs. att lånemöjligheterna inte påverkar anläggningarnas utformning på ett från funktionssynpunkt

olämpligt sätt. Vi anser det dock befogat att göra endast en mindre ändring när det gäller de nuvarande möjligheterna att få bostadslån till skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

Styrning av skolbyggnadsverksamheten utifrån samhällsekonomiska

överväganden menar vi bör ske i så övergripande sammanhang som möjligt, och våra överväganden därvidlag utgår från att kommunerna skall ges största möjliga frihet att prioritera mellan sina olika verksamheter för att så

effektiv resursanvändning som möjligt skall uppnås. Statsmakterna kan dock av bl. a. arbetsmarknadspolitiska skäl vilja gå in och styra den direkta resursanvändningen. Vid våra överväganden om finansieringssystem för skolbyggandet utgår vi från att något generellt behov av finansieringshjälp inte föreligger. Med hänsyn till resursprioriteringen ser vi klara fördelar med en finansieringsordning där kommunerna själva svarar för finansieringen via löpande in-

komster celler genom upplåning på allmänna kreditmarknaden. Ett sådant system är enligt vår uppfattning bäst förenligt med strävandena att genom

kommunalt ansvar för skolbyggnadsverksamheten främja den kommunala resursanvändningen.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 53

Varken från skolpolitiska, bostadspolitiska eller från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan vi finna att ett system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden innebär några nackdelar. Fördelarna är däremot många. Vi pekar bl. a. på den ökade reella möjligheten till samplanering av investeringar i kommunerna, frånvaron av negativa effekter på kreditmarknaden samt att någon ny statlig administration inte behöver

byggas upp.

För att belysa vilka möjligheter som står till buds, om det ändå skulle bedömas att ett behov av finansieringsstöd generellt sett kan anses föreligga, har vi från mer allmänna utgångspunkter övervägt tre olika stödformer.

Vi har därvid först studerat bostadslånesystemet. Vi kan inte finna att statliga bostadslån är en lämplig stödform när det gäller att ersätta ett slopat statsbidrag till skolbyggnader. Bostadsliånesystemet är så uppbyggt att kostnaden för samtliga låneberättigade lokaler utgör låneunderlag. Hela kostnaden för skolbyggnaden skulle alltså komma att finansieras genom bostadslån, inte endast den del som täcks av nuvarande investeringsbidrag. Detta skulle betyda ett statligt stöd och en prioritering på kreditmarknaden av skolbyggnadsverksamheten i en utsträckning som inte kan motiveras. Vi har även pekat på att bostadslånesystemet har ett relativt komplicerat regelsystem, som snarare skulle försvåra än underlätta den administrativa hanteringen av skolbyggnadsfinansieringen i jämförelse med dagens ordning.

De övriga två alternativen som kan tänkas är en statlig lånefond för skolbyggen eller en prioritering på kreditmarknaden av den typ som lånen till fjärrvärmeanläggningar utgör. Vi har i våra överväganden kommit fram till att de för- och nackdelar som är förknippade med vart och ett av dessa båda alternativ inte avsevärt skiljer sig åt, varför vi inte är beredda att förorda det ena alternativet före det andra.

Våra förslag i kapitel 9 innebär att investeringsbidraget till skolbyggnader bör slopas och att något nytt bidrag inte bör införas. Den förändring i kostnadsfördelningen mellan stat och kommun som detta förslag resulterar i förutsätter vi kommer att beaktas i samband med överläggningarna mellan stat och kommun om den kommunala ekonomin.

Vid våra överväganden om kommunernas behov av finansieringsstöd har vi funnit att det generellt sett inte föreligger behov av särskilt finansieringsstöd vid ett slopande av investeringsbidraget. Den undersökning som vi har gjort i ett begränsat antal kommuner tyder inte på att de kommunalekonomiska konsekvenserna blir särskilt stora. Vi pekar också i detta sammanhang på den avsevärda förbättring i finansieringsförutsättningar som flertalet kommuner får genom det reformerade skatteutjämningssystemet, där också kostnaderna för grundskolan utjämnas.

Mot denna bakgrund bör enligt vår mening finansieringen av bortfallet av statsbidraget till skolbyggnader i första hand ske med skattefinansiering och/eller lånefinansiering på den allmänna kreditmarknaden.

Prop. 1979/80: 90 54

Om det i speciella fall skulle visa sig finnas behov av finansieringsstöd, exempelvis när en liten kommun eller en Kommun med snabb befolkningsökning i et trängt ekonomiskt läge skall göra en större investering i en gymnasieskola, bör behovet av stöd kunna tillgodoses genom extra skatteutjämningsbidrag.

De överväganden som vi har redovisat när det gäller de alternativ som står till buds i fråga om finansieringsstöd, om sådant behov ändå generellt sett skulle bedömas föreligga, leder oss till att avvisa en utvidgning av bostadslänesystemet. Vi konstaterar att en statlig lånefond eller den typ av prioriterad lånefinansiering som gäller för fjärrvärme då i stället ligger närmast till hands att överväga.

Vära förslag innebär att den statliga styrningen via investeringsramar försvinner. Den statliga styrning som vi från skolpolitiska utgångspunkter finner riktig kän åstadkommas med andra åtgärder såsom författningsreglering. statliga myndigheters fastställande av skolorganisation m. m.

1 Utgångspunkter

Riksdagen har (UbU 1977/78:17. rskr 1977/78:194) med bifall till motionen 1977/78: 739 samt med anledning av motionen 1977/78: 761 och motionen 1977/78:1156 (yrkandet 1) som sin mening gett regeringen till känna att regelsystemet för finansieringen av skolbyggandet bör ses över och att de förslag som översynen kan ge anledning till i den mån så är erforderligt för deras genomförande utan dröjsmål föreläggs riksdagen för beslut.

I motionen 1977/78: 739 sägs att en sida av det nuvarande statsbidragssystemet är att kommunerna på eget ansvar kan låta uppföra de byggnader som kommunen anser nödvändiga för medborgarnas service med undantag av skolor. Än mer besvärande upplevs systemet då skolbyggnader samplaneras med annan kommunal verksamhet. Motionärerna anför vidare att motivet för ett statligt investeringsbidrag till skolbyggen har varit att underlätta för huvudmännen att bygga erforderliga skollokaler och att främja likvärdig standard. Det kan dock i dag ifrägasättas om det statliga skolbyggnadsbidraget underlättar för kommunernas planering.

Motionärerna anser vidare att situationen på skolbyggnadsområdet är så allvarlig att en snabb översyn måste komma till stånd. Översynen bör gälla frågan om skolbyggandets finansiering i sin helhet, dvs. både bidrag och lån. Därvid bör beaktas behovet av att kunna reglera investeringsvolymen som ett led i en aktiv konjunkturpolitik och se över behovet av centrala anvisningar om skollokalernas utformning. Det material som tidigare och nu arbetande utredningar har tagit fram kan utgöra ett gott underlag och möjliggöra en Översyn med sikte på att snabbt få en ändring till stånd.

Motionen 1977/78: 761 behandlar frågan om finansieringen av en skolanläggning som har hela länet som upptagningsområde. Mot bakgrund av

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 55

situationen vid glasskolan i Nybro hemställs i motionen att riksdagen hos regeringen begär särskilda statsbidragsregler för gymnasieskolor som betjänar ett större område än den egna regionen.

I motionen 1977/78:1156 tyrkandet 1) framhålls att den kommunala

vuxenutbildningen måste få samma ckonomiska fördelar som grundskolan och gymnasieskolan, bl. a. i vad gäller bidrag till lokaler och utrustning. I

motionen antas att det i stora kommuner finns skollokaler dimensionerade

också för vuxenutbildningens behov samtidigt som vissa kommuner och speciellt mindre sådana i glesbygd inte har denna tänkta reserv. Med anledning av motionerna har utbildningsutskottet (UbU 1977/

78:17) bl.a. anfört följande.

I en promemoria (Ds U 1970:12) från utbildningsdepartementet har tidigare diskuterats ett förslag till statsbidragssystem för skolbyggnader utformat som hyresbidrag per elev och är. Förslaget skulle ses som ett alternativ till de nuvarande investeringsbidragen till skolbyggnader och skulle i princip vara ett driftbidrag. Vid en sådan konstruktion av statsbidraget skulle de nackdelar som är förknippade med systemet med investe-

ringsramar och som påtalas i motionen 1977/78:739 elimineras. Å andra

sidan skulle en övergång från nuvarande investeringsbidrag till ett driftbi-

drag per elev och år få till konsekvens att skolhuvudmännen gick miste om

kapitaltillskottet i anslutning till byggnationen. Denna del av byggkostna-

den måste således finansieras på annat sätt. I promemorian diskuterades

tänkbara metoder att motverka att finansieringsproblem skulle uppstå i

I betänkandet (SOU 1977: 48) Översyn av de speciella statsbidragen till

kommunerna har 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) på-

pekat att en metod för att säkerställa lånemöjligheter för skollokaler vore att låta de statliga bostadslånen gälla även för skolbyggnader. I betänkandet har utredningen även diskuterat frågan om en översyn av statsbidragen

till skolbyggnader.

Utbildningsutskottet anser att vad som anförts dels i motionen 1977/

78:739, dels av KEU 76 väl motiverar att regelsystemet för finansieringen av skolbyggandet ses över. Det material som tidigare och nu arbetande utredningar har tagit fram bör kunna utgöra ett gott underlag och möjliggö-

ra att översynen kan genomföras snabbt. Denna bör även omfatta i motionen 1977/78:761 och motionen 1977/78:1156 (yrkandet 1) behandlade lo-

kalfrågor.

Som framgår av ovanstående redovisning av riksdagens uppdrag till regeringen har riksdagen inte i detta sammanhang berört frågan om statsbidrag till undervisningsmateriel och investeringar i elevhemsbyggnader.

KEU 76 hade i det tidigare nämnda betänkandet (SOU 1977: 48) Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna föreslagit att statsbidrag

till kostnader för anskaffande av första uppsättningen stadigvarande un-

dervisningsmateriel för gymnasieskolan skulle slopas på grund av statsbi-

Prop. 1979/80: 90 56

dragets ringa ckonomiska betydelse för kommuner och landstingskommuner.

SÖ ansäg i sitt remissvar att bidraget utgjorde en avgörande stimulansfaktor vid etablerandet av nya utbildningsvägar, som kunde vara kostnadskrävande för berörda landstingskommuner och kommuner.

Föredraganden i bil. 4 till propositionen om den kommunala ekonomin (prop. 1978/79: 95) ansåg i likhet med SÖ att bidraget till undervisningsmateriel hade stor ekonomisk betydelse för kommunerna och landstingskommunerna vid uppbyggande av en skolenhet, av vissa linjer eller specialkurser eller vid utökning av elevantalet. Därför föreslogs att bidraget skulle behållas för naturvetenskaplig och fyraårig teknisk linje och närliggande specialkurser. tvååriga yrkesinriktade linjer samt yrkesinriktade specialkurser och kommunal högskoleutbildning, den senare i vad avser tekniska yrken och vårdyrken. Bidraget föreslogs utgå med 50 4: av den beräknade kostnaden. Översteg kostnaden 500000 kr. för en klass under hela utbildningen på linjen eller specialkursen borde bidrag liksom f.n. utgå med 75 4.

Nuvarande bestämmelser om att bidrag i vissa fall kan utgå med 90 2 till landstingskommun för gymnasieskola och högskoleutbildning som inte utgör sjuksköterskeutbildning borde slopas liksom bestämmelser om att bidrag för sjuksköterskeutbildning i undantagsfall utgår till kommuner och landstingskommuner med två tredjedelar av kostnaderna. De särskilda utrustningsbidrag som utgår för speciella ändamål, t.ex. till gymnasial utbildning för gravt hörselskadade elever och gravt rörelsehindrade elever, skulle även fortsättningsvis kunna utgå.

De föreslagna förändringarna borde gälla fr. o. m. den 1 juli 1980.

Föredraganden tog också upp frågan om statsbidrag till förhyrande av utrustning för gymnasieskolan. Denna möjlighet har den I juli 1979 införts för de studievägar som enligt ovannämnda förslag skulle komma i fråga för statsbidrag fr. o. m. den 1 juli 1980.

Föredraganden ansåg vidare att bidragen till audivisuell utrustning samt bidraget till inventarier i teknikverkstad i grundskolan hade mycket ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Därför föreslogs att dessa bidrag skulle avvecklas fr. o. m. den 1 januari 1980.

KEU 76 hade anfört att även investeringsbidragen till grundskolans och gymnasieskolans elevhemsbyggnader hade ringa ekonomisk betydelse för kommunerna och därför borde upphöra. Medlen borde överföras till skatteutjämningssystemet.

Remissinstanserna ansåg emellertid att investeringsbidraget till elevhemsbyggnader hade karaktär av stimulansbidrag och att bidraget hade stor ekonomisk betydelse för glesbygdskommuner och för kommuner som anordnade utbildningar med mycket stort upptagningsområde.

Föredraganden ansåg i likhet med remissinstanserna att bidrag till investeringar för grundskolans och gymnasieskolans elevhem skulle utgå även i

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 57

fortsättningen. I sammanhanget behandlades även frågan om enhetliga bestämmelser för statsbidrag till kostnader för uppförande av elevhem m. m. Därvid föreslogs att statsbidrag i samtliga fall fr. o. m. den 1 juli 1979 skulle utgå med 50 26 av de beräknade kostnaderna för anskaffande eller förhyrande av clevhem. När särskilda skäl förelåg borde emellertid bidrag till anskaffande av elevhem kunna utgå med 75 96 av de beräknade kostnaderna efter beslut av regeringen i varje särskilt fall. Bestämmelser om bidrag till förhyrande av elevhem borde liksom hittills begränsas till gymnasieskola och kommunal högskoleutbildning. Utbildningsutskottet (UbU 1978/79:1y) fann liksom föredraganden att statsbidraget till stadigvarande undervisningsmateriel inom gymnasieskolan utgjorde en stimulansfaktor och att det därför inte helt borde avskaffas. Utskottet kunde för sin del acceptera förslaget till ändrade statsbidragsregler med hänsyn till att skatteutjämningsbidragen reformerades. Utskottet tillstyrkte regeringens hemställan om bemyndigande att meddela nya bestämmelser om statsbidrag till kostnader för uppförande av elevhem. Riksdagen beslutade i enlighet med vad som här redovisats (FiU 1978/ 79:35, rskr 1978/79: 335). Enligt vad vi erfarit behandlar f. n. skoladministrativa kommittén (SAK) bidraget till stadigvarande undervisningsmateriel. Mot bakgrund av vad ovan har anförts har vi funnit att frågor om utrustningsbidrag och bidrag till investeringar i elevhemsbyggnader inte bör prövas i samband med våra ställningstaganden beträffande skolbyggnadsbidraget. Vi har inte heller prövat frågan om bidrag till lokalkostnader för svensk undervisning i utlandet. Bestämmelserna om detta bidrag gäller sedan år 1978 och innebär att statsbidrag utgår med 50 Z& av årskostnaden för de lokaler som behövs för undervisningen. Frågan om lån till byggnadsarbeten vid folkhögskolor omfattas inte heller av våra överväganden och förslag. Parallellt med vår översyn av formerna för finansiering av skolbyggandet har ett utredningsarbete bedrivits i utbildningsdepartementet i syfte att möjliggöra en flexiblare skolplanering. En sänkning av elevantalet i de största skolanläggningarna, nyetablering av små skolanläggningar för grundskolan och gymnasieskolan samt en ökad geografisk spridning av utbildningen är några av de frågor som därvid har behandlats och som har nära anknytning till finansieringen av skolbyggandet. Utredningen, som kommer att redovisas i en särskild promemoria, har visat att en flexiblare skolplanering avsevärt skulle underlättas av ett ökat kommunalt ansvar för såväl planering som finansiering av skolbyggandet. De köproblem som nuvarande investeringsramar har åstadkommit inom skolbyggnadssektorn har exempelvis gjort det nödvändigt att vid statsbidragsgivningen prioritera byggnadsprojekt, som leder till att den totala

Prop. 1979/80: 90 58

lokalkapaciteten inom skolväsendet ökar. Endast i undantagsfall har under senare år statsbidrag kunnat ges till projekt som innebär att redan befintliga (och fullt användbara) lokaler ersätts med nya. Detta har i sin tur gjort det nästan omöjligt att genom aktiva åtgärder minska elevantalet i stora

skolanläggningar, om detta leder till underbeläggning. Även om de fri-

ställda lokalerna mycket väl skulle kunna användas för annan verksamhet än undervisning, t. ex. för fritids- och kulturverksamhet, har statsbidrags-

givningen lagt hinder i vägen, eftersom bidrag inte har kunnat erhållas till

nya lokaler åt de elever som flyttas från skolan.

De utgångspunkter vi har haft för vår översyn av finansieringssystemet för skolbyggandet kan sammanfattas på följande sätt.

Översynen bör underlätta en flexiblare skolplanering och bör leda till

utt den statliga detaljstyrningen av skolbyggnationen avsevärt minskas i

syfte att öka det kommunala ansvaret för skolbyggandet, utt skolbyggandet finansieras på ett sätt som främjar en effektiv kommunal resursanvändning, utt återanvändning av friställda skollokaler för annat ändamål än undervisning underlättas, att samordning av skollokaler och lokaler för boendeservice främjas, att nuvarande köproblem inom skolbyggnadssektorn elimineras varigenom bl. a. en kommunal totalplanering av och ett kommunalt totalansvar för kommunens byggnadsinvesteringar möjliggörs. En grundläggande utgångspunkt för vårt arbete har vidare varit att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun ligger utanför ramen för vårt utredningsuppdrag. Vår uppgift har varit att söka finna

tekniska lösningar för finansieringen av skolbyggandet, som står i överens-

stämmelse med de ovan angivna utgångspunkterna, samt att belysa konsekvenserna i olika avseenden av dessa lösningar.

2¶Nuvarande finansieringssystem

2.1 — Finansiering av kommunala investeringar

2.1.1¶Statliga investeringsbidrag

Utvecklingen av de statliga investeringsbidragen till kommuner och

landstingskommuner under perioden 1973-1977 framgår av tabell 2.1. Investeringsbidragens andel av bruttoinvesteringarna! varierar för kommunernas del mellan 14 och 18 74 och för landstingskommunernas del mellan 14 och 20 §£. De höga siffrorna för år 1973 hänger samman med de investeringsstimulanser som då sattes in.

! Byggnads- och anläggningsarbeten samt inköp av transportmedel. maskiner och inventarier.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 59

Tabell 2.1 Statliga investeringsbidrag och deras andel av kommunernas och landstingskommunernas bruttoinvesteringar åren 1973-1977 (löpande priser).

Källa: SCB, Kommunernas finanser

2.1.2¶Långfristiga lån

Flertalet kommuner söker i betydande utsträckning finansiera sina kapitalutgifter genom lån. Den totala omfattningen av dessa långfristiga lån

varierar år frän år. I tabell 2.2 anges storleken av de kommunala bruttoin-

vesteringarna och vilken omfattning den långfristiga upplåningen haft i kommuner och landstingskommuner åren 1960— 1977. Tabell 2.2 Kommunernas och landstingskommunernas bruttoinvesteringar och långfristiga upplåning åren 1960-1977 (löpande priser).

Källa: SCB, Kommunernas finanser 1977

Det framgår av tabellen att kommunerna har avsevärt större upplåning

än landstingskommunerna. Den andel av bruttoinvesteringarna som finansieras med lån har varierat kraftigt under den angivna perioden. För kommunerna har upplåningen legat mellan 33 och 56 22 av bruttoinvesteringarna, medan motsvarande intervall för landstingskommunerna är 11-41 2. Upplåningens relativa omfattning sammanhänger både med läget på kreditmarknaden olika år och med investeringsutvecklingen.

Prop. 1979/80: 90 60

2.1.3 Skattefinansiering av investeringar Av det material som redovisas i tabellerna 2.1 och 2.2 framgår att landstingskommunerna har en betydligt större skattefinansiering av inves-

teringarna än kommunerna. För åren 1973-1977 uppgick den skattefinan-

sierade delen av investeringarna till mellan 30 och 40 Zz för kommunernas del och till mellan 40 och 55 44 för landstingskommunernas del.

Det bör här noteras att siffrorna I detta avsnitt och de två föregående är genomsnitt för hela landet. Avsevärda variationer förekommer mellan

enskilda kommuner resp. landstingskommuner. Det finns t. ex. kommuner som helt skattefinansierar stna investeringar.

2.2 Statsbidrag till skolbyggandet

Enligt förordningen (1957: 318) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom

viss kommunal utbildning (omtryckt senast 1974:393, ändrad senast 1979: 865) utgår statsbidrag till kommun och landstingskommun avseende byggnadsprojekt för —- grundskola, — gymnasieskola med undantag av jordbruksutbildning, — särskola lokalsamordnad med grundskola eller gymnasieskola,

— kommunal högskoleutbildning samt

— sjöbefälsskola.

Statsbidrag utgår till

— kostnader för nybyggnad, om- och tillbyggnad av permanenta skollo-

kaler,

— kostnader för mer omfattande ändrings- och reparationsarbeten i

permanenta skollokaler, — kostnader för inköp eller övertagande av byggnad samt kostnader för

att iordningställa sådan byggnad för skoländamål samt —- kostnader för uppförande av provisoriska skollokaler.

Statsbidrag till permanenta skollokaler utgår i förhållande till ett bidragsunderlag.

Vid ny- och tillbyggnad av permanenta skollokaler bestäms bidragsun-

derlaget med utgångspunkt i ett grundbelopp av 900 kr. per m? behovsprövad nettogolvarea. Med nettogolvareca menas statsbidragsberättigad golvarea för undervisning, förvaring av skolmateriel, administration och skol-

måltidsverksamhet samt uppehållsrum för elever. Grundbeloppet, som hänför sig till kostnadsläget den I januari 1956, skall omräknas med hänsyn till därefter inträffade byggkostnadsförändringar. Omräkning skall vidare ske med hänsyn till olikheterna i byggkostnader mellan skilda orter. Vid ombyggnad av permanenta skollokaler bestäms däremot bidragsunderlaget i varje särskilt fall med de av kommun eller landstingskommun beräknade kostnaderna som grund.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 61

Statsbidrag till provisoriska skollokaler utgår med 400 kr. per m? be-

hovsprövad nettogolvarea. Omräkning av bidragsbelopp med hänsyn till kostnadsförändringar eller ortsindex sker inte. En förutsättning för statsbidrag är att erforderliga biutrymmen (sekun-

därarea) hör till lokalerna. Till sekundärarean räknas bl. a. kommunika-

tionsutrymmen, kapprum, omklädnadsrum, lokaler för sanitära ändamål samt utrymmen för tekniska installationer. Statsbidrag till investeringar i lokaler för jordbruksutbildning inom gymnasieskolan utgår enligt förordningen (1961:405) om statsbidrag till bygg-

nadsarbeten vid lantbrukets yrkesskolor (ändrad senast 1979: 866). Statsbi-

drag kan beviljas huvudman för sådan utbildning för att anskaffa eller

upprusta permanenta skollokaler samt för att uppföra provisoriska skollokaler.

Till skillnad från vad som gäller för gymnasieskolan i övrigt bestäms

bidragsunderlaget för jordbruksutbildningens lokaler alltid med utgångspunkt i de av huvudmannen beräknade kostnaderna. Bidragsunderlaget får emellertid inte utan särskilda skäl överstiga ett grundbelopp av 900 kr.

omräknat med hänsyn till byggnadskostnadsförändringar som har inträffat efter den 1 januari 1956 samt olikheter i byggnadskostnaderna mellan

skilda orter.

Statsbidrag till provisoriska skollokaler för jordbruksutbildning utgår med 400 kr. per m? behovsprövad nettogolvarea. Omräkning av bidragsbe-

lopp med hänsyn till kostnadsförändringar eller ortsindex sker ej.

Enligt förordningen (1957: 318) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning utgår statsbidrag med 35—80 Z& av bidragsunderlaget. Procentsatsen är kopplad till kommunens skatteunderlag per invånare enligt en i förordningen intagen tabell. Denna saknar dock aktualitet eftersom kommunernas skatteunderlag har ökat mycket kraftigt sedan

tabellen fastställdes år 1957. Den faktiska statsbidragsprocenten varierar i

dag mellan 35 och 37.

Statsbidraget till landstingskommun bestäms dock till belopp som utgör hälften av bidragsunderlaget, om skolanläggningens upptagningsområde för elever omfattar hela länet.

Statsbidrag till investeringar i permanenta lokaler för tvåårig jordbruks-

linje och för utbildning vid lantbruksskolor och lanthushållsskolor utgår med högst 50 Ze eller vid särskilda skäl 75 26 av bidragsunderlaget.

Till permanenta skollokaler för skogsbrukets yrkesutbildning utgår statsbidrag med 50 Zz av bidragsunderlaget.

Statsbidrag utgår också med 50 46 till kommun för sådan högskoleutbild-

ning som utgör sjuksköterskeutbildning.

Statsbidraget till investeringar i skolbyggnader utgör för grundskolan

och gymnasieskolan sammantagna genomsnittligt ungefär 20 Z av den totala produktionskostnaden (inkl. inredning och utrustning). Någon statistik som anger hur de olika finansieringskällorna tas i anspråk för skol-

Prop. 1979/80: 90 62

byggnader finns inte särredovisade. Om man ser till att statsbidraget uppgår till ca 20 7 av bruttoinvesteringen för skolbyggnader, dvs. en något

högre andel än investeringsbidragens andel av de totala kommunala och

landstingskommunala bruttoinvesteringarna, innebär det att skatte- och

lånefinansicring inom skolbyggnadssektorn kan hållas på en nägot lägre nivå än den som gäller för kommunernas samlade bruttoinvesteringar. Statsbidrag kan i vissa fall även utgå till förhyrande av lokaler. Bidrags-

givningen är begränsad till lokaler för gymnasieskolan. Enligt 14 § förord-

ningen (1966:115) om statsbidrag till driftkostnader för viss kommunal

utbildning utgår statsbidrag för särskilda kostnader för förhyrande av

skollokaler för utbildning för industri och hantverk eller för sjömän i gymnasieskolan. Bidrag utgår med belopp som länsskolnämnden bestämmer i varje särskilt fall. Enligt en särskild förordning om statsbidrag till skogsbrukets yrkesutbildning utgär statsbidrag bl.a. till förhyrande av skollokaler för skogs-

bruksutbildning med hälften av kostnaderna. SÖ bestämmer i varje särskilt fall bidragets belopp och utbetalar detta.

2.3¶Lån till folkhögskolebyggen

Enligt förordningen (1977: 552) om lån till byggnadsarbeten vid folkhög-

skolor kan statligt län beviljas till nybyggnad. tillbyggnad eller ombyggnad

av lokaler som är avsedda för permanent användning. Hit räknas även

bostäder för lärare och studerande. Lån beviljas inte till underhållsarbeten. För detta ändamål har en särskild lånefond bildats. Fondens uppgift är att underiätta tillgången på kapital för byggnadsarbeten vid folkhögskolor.

Län utgår med högst 55 <$t av låncunderlaget. som beräknas antingen efter den s.k. enhetsprismetoden eller efter beräknad byggnadskostnad. Lån får emeltertid inte överstiga 2 milj. kr. Läneansökan ställs till SÖ och skall föregås av lokalbehovsprövning och

skissgranskning, Lånet utbetalas när byggnaden är färdigställd. Inteckning till säkerhet för lånet skall vara belägen inom 90 9&c av det värde som beräknas kunna åsättas fastigheten eller tomträtten vid tiden för utbetalning av lånet. Det beräknade värdet är lika med låneunderlaget plus uppskattat eller taxerat markvärde.

Amorteringsplan fastställs av SÖ. Amorteringstiden får inte överstiga 30 år. Räntan beräknas efter samma räntesats som tillämpas för industrigarantilån.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 63

2.4¶Finansiering av skollokaler i integrerade serviceanläggningar

2.41 Det statliga bostadslånesystemetrs tillämpningsområde

Statligt bostadslån kan utgå för ny- och ombyggnad av bostäder och lokaler för boendeservice. Bestämmelserna om statligt bostadslån äterfinns i bostadsfinansieringsförordningen (1974: 946), omtryckt 1976: 788, ändrad senast 1979:423) samt i förordningen (1978: 384) om beräkning av läneunderlag och pantvärde för bostadslån (ändrad senast 1979: 619) och i förordningen om tidskoefficient (den senaste, för november och december

1979, 1979: 842).

Belåningsbara lokaler är sådana lokaler "som har till ändamäl att förse de boende inom ett bostadsområde med varor och tjänster” (prop. 1972: 72). Det skall vidare vara fråga om lokaler som det finns ett klart behov av inom bostadsområdet. Som exempel på sådana nämner bostadsstyrelsen I sina föreskrifter till bostadsfinansieringsförordningen (BOFS 1979: 20) bla. dagligvarubutik, biblioteksfilial, samlings-, hobby- och klubblokaler thögst 500 m7). fritidsgård (högst 1000 m?). matservering

(högst 500 m7).

Vissa servicelokaler kan visserligen inte belånas med statligt bostadslån men får räknas in i det s.k. pantvärdet. Det gäller lokaler som är till påtaglig nytta för de boende inom samma område och som kan anses fylla

ett normalt servicebehov. Som exempel på lokaler som kan ingå i pantvär-

det men inte i låneunderlaget nämner bostadsstyrelsen idrottshall (högst

1500 m7). I prop. 1978/79:209 har regeringen föreslagit att pantvärdelokaler får ingå i låncunderlaget, både då det gäller nybyggnad och då det gäller ombyggnad. Riksdagen har ännu inte tagit ställning till förslaget.

Begreppet bostadsområde är centralt inom bostadsfinansieringssystemet. Riksdagen har om detta uttalat (CU 1972:28) att en anknytning till begreppet grannskapsenhet bör eftersträvas, så att lokalbelåningen ”främjar de på sikt ur allmän samhällssynpunkt och för de boende mest angelägna servicebehoven. då i regel sådana som motverkar skillnader i de boendes förutsättningar och därav följande segregationstendenser”.

Bostadsstyrelsen anger LM-skolans upptagningsområde som ett riktmärke för hur nära bostaden en servicelokal bör ligga. Vissa funktioner, som i och för sig tillgodoser ett normalt servicebehov, förekommer dock sällan med samma begränsade befolkningsunderlag som LM-skolans. Som

ett befolkningsunderlag motsvarande en högstadieskola. Som exempel på sädana funktioner nämner styrelsen hälsovårdscentraler och vissa urvalsbutiker.

Skollokaler är i princip uteslutna från bostadslånesystemet. Undantag

från huvudregeln görs dock i vissa fall för s.k. integrerade skollokaler.

Enligt 24 § i bostadsfinansteringsförordningen får skollokaler inräknas i låneunderlaget efter medgivande av bostadsstyrelsen om

Prop. 1979/80: 90 64

1 de med hänsyn till belägenhet och samordning med andra lokaler utgör en integrerad del av en anläggning för boendeservice to anläggningen till övervägande del består av sådana andra lokaler '» skollokalerna i väsentlig utsträckning nedbringar behovet av övriga Iokaler.

Utan hinder av vad som sägs under punkt 2 får sådana skollokaler räknas in i lånceunderlaget som är utformade så att de kan bli till påtaglig

nytta för dem som bor inom området, dock endast om andelen sådana lokaler är betydande.

Om skollokalerna skall kunna erhålla statliga bostadslån, mäste de självfallet också uppfylla de allmänna krav som gäller för belåning av lokaler för

boendeservice.

2.4.2 Begreppet integrerad seviceanläggning Servicekommittén definierade (SOU 1970: 68) en integrerad serviceanläggning som en anläggning i vilken vissa funktioner dubbelutnyttjas och lokaler och personal samordnas på sådant sätt att bl. a. bättre service kan åstadkommas samtidigt som personal och lokalareor kan reduceras jämfört med konventionella lösningar. De servicelokaler som vanligtvis samordnas med skolan i en integrerad serviceanläggning är barnstuga, fritidshem eller kvartersgärd, bibliotek, restaurang samt utrymmen för allehanda fritidsaktiviteter, såsom samlingslokal, gymnastikutrymmen och hobbylokaler. Vid samordning med en högstadieskola är servicefunktionerna vanligtvis mer varierade än när det

är fråga om en låg- och mellanstadieskola, eftersom upptagningsområdet då i regel är större och skolan innehåller mer lokaler för differentierade ändamål.

I de projekt som varit aktuella för statlig bostadsbeläning under de senaste åren har det sällan förekommit att boendeservicelokalerna har utgjort den övervägande delen av anläggningens arca. Bostadslån till hela

skolan har därför utgått endast i några få fall.

Däremot förekommer det oftare att vissa skollokaler i en anläggning

belånas med statligt bostadslån. Under budgetåret 1978/79 belånades vissa lokaler i sammanlagt 22 skolor, flertalet för låg- och mellanstadiet, på detta

sätt. Som cen jämförelse kan nämnas att det totala antalet grundskolepro-

jekt till vilka statsbidrag utgick under samma period uppgick till 54.

Som villkor för att bostadslån skall utgå gäller, förutom att det skall vara fråga om en integrerad serviceanläggning, att skollokalerna i väsentlig utsträckning skall nedbringa behovet av övriga lokaler och att andelen skollokaler. som kan bli till påtaglig nytta för de boende, är betydande. Den praxis som utbildats med stöd av bestämmelserna i bostadsfinan-

sieringsförordningen innebär

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 65

I. att flera funktioner skall ha adderats till skolan för att den skall anses utgöra en integrerad anläggning, 2 att ca 25-3096 av anläggningens hela area skall bestå av skollokaler

som är utformade på ett sådant sätt att de kan bli till påtaglig nytta för

de boende, 3. att skollokalerna har anpassats så att också de aktuella boendeservicefunktionernas krav kan tillgodoses. Vanligtvis sker detta genom att skolans area ökas och extra utrustning anskaffas.

2.4.3 Komponenter i det statliga bostadslånesystemet Det statliga bostadslånesystemet har två komponenter: län och räntebidrag. Det statliga bostadslånets storlek bestäms vid nybyggnad på grundval av ett låneunderlag som motsvarar beräknade mark- och byggnadskosinader. Låneundertaget utgör summan av ett antal schablonbelopp, avseende tomt- och grundberedningskostnader, egentliga byggnudskostnader m. m. Summan av de egentliga byggnadskostnaderna m. m. räknas om med hänsyn till dels skillnader i kostnadsläge mellan olika delar av landet, med hjälp av ortskoefficienter. dels kostnadsökningar över tiden, med hjälp av

tidskoefficienter.

Vid beräkning av låneunderlaget för skollokaler borträknas vad som har utgått I statsbidrag.

Statligt bostadstån utgår vid nybyggnad

— med 30 % av låneunderlaget, när låntagaren är kommun, allmännyttigt bostadsföretag, landstingskommun eller bostadsföretag, vari landstingskommun äger bestämmande inflytande och som arbetar utan enskilt vinstsyfte — med 29 96 av låneunderlaget om låntagaren är bostadsrättsförening (under vissa villkor beträffande bl. a. kommunalt inflytande) — med 25 24 av låneunderlaget om lånet avser småhus som skall bebos av

låntagaren och låntagaren är enskild person

— med 22 Z: av läneunderlaget i övriga fall. Räntebidrag utgår endast till kostnaden för ränta på den del av underliggande kredit och av bostadslånet som belöper på låneunderlaget för bostäder, däri inbegripet låneunderlag för lokaler om det inte överstiger 20000 kr. Enligt en regel. som infördes den I juli 1979, kan dock räntebidrag medges för bostadsutrymmen även när de tillfälligt utnyttjas som barnstuga. Räntebidrag utgär för skillnaden mellan å ena sidan de faktiska räntekostnaderna för såväl bostadslån som underliggande lån och å andra sidan en av staten garanterad ränta beräknad på ursprungligt bidragsunderlag. För det första året av lånetiden är den garanterade räntan 3.4 26, när lånet avser nybyggnad av bostäder som skall hyras ut eller upplåtas med bo- S Riksdagen 1979/80. I samt. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 66

stadsrätt. Också vid ombyggnad av sådana bostäder är den garanterade räntan vanligtvis 3,4 9c det första året. Den garanterade räntesatsen skall för varje följande år av lånetiden höjas med 0,25 procentenheter för nyssnämnda bostäder.

2.4.4¶Säkerhet för bostadslån För bostadslån skall ställas säkerhet i form av panträtt i fastigheten eller

tomträtten, om låntagaren är annan än kommun, samfällighetsförening

eller allmännyttigt bostadsföretag, för vars bostadslån kommun gått i bor-

gen som för egen skuld.

Om panträtt upplåts till säkerhet för bostadslån i samband med nybyggnad skall inteckningen vara belägen inom 100, 99, 95 eller 92 4 av det s.k.

pantvärdet, beroende på med vilken andel av låneunderlaget som lånet

utgår.

Pantvärdet motsvarar låneunderlaget med vissa tillägg för lokaler m.m. Det är alltså på samma sätt som låneunderlaget uppbyggt av ett antal schablonmässigt fastställda delbelopp. Om det tidigare nämnda förslaget i prop. 1978/79: 209 godtas av riksdagen kommer pantvärdet i flertalet fall att bli identiskt med låneunderlaget.

2.4.5 Finansicring under byggnadstiden

Överenskommelser träfffas årligen mellan regeringens delegation för

bostadsfinansiering och bankinstituten om deras medverkan när det gäller

att ställa byggnadskrediter till förfogande för bostadsbyggandet. Överenskommelserna omfattar såväl nyproduktion som ombyggnad av bostäder

och bostadskomplement.

Överenskommelsen omfattar byggnadskostnader som slutligt finansieras med bostadslån och prioriterade bottenlån. Eventuella överkostnader måste byggherren själv skaffa medel för att täcka.

2.4.6 Slutlig finansiering

Prioriterade bottenlån upp till 70 Z av pantvärdet vid nybyggnad tillhanda-

hålls i huvudsak av de tre bostadsinstituten BOFAB, Spintab och stadshypoteksinstitutionen. Formerna för prioriteringen kommer att ändras, om

regeringens förslag i prop. 1978/79:165 om den svenska kapitalmarknaden vinner riksdagens bifall. Innebörden i nu berörd del kommer dock att bli densamma som tidigare. Bostadsinstituten finansierar sin långivning i huvudsak genom obligationsförsäljning. Obligationerna köps främst av AP-fonden, de privata

försäkringsbolagen och bankerna. I de årliga överenskommelserna mellan delegationen för bostadsfinansiering och bankerna ingår också ett åta-

gande från bankernas sida om obligationsköp av viss omfattning.

Eventuella överkostnader finasieras med topplån som normalt lämnas

av bankerna.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 67

2.4.7 Kapitalkostnadsvillkor

För bottenlån utgår ränta efter den räntesats som tillämpas på den allmänna kreditmarknaden. Räntebidrag utgår, som tidigare nämnts, för den del av lånet som belöper på låneunderlaget för bostäder.

Amorteringstiden för bottenlånen är i fråga om nybyggnad av skollokaler i integrerade serviceanläggningar vanligtvis 40 år.

Räntan på det statliga bostadslånet fastställs årligen av regeringen. För år 1979 är räntesatsen 10 §6. Också på det statliga boöstadslånet utgår räntebidrag till den del lånet belöper på låneunderlaget för bostäder.

Amorteringstiden för det statliga bostadslånet är i fråga om nybyggnad 30 år och i fråga om ombyggnad det antal år som bestäms med hänsyn till husets återstående användningstid och den tid ombyggnadsätgärden kan nyttiggöras, dock högst 30 år. Rak amortering tillämpas för lån till nybyggnad som belöper på lokaler. För lån till ombyggnad tillämpas annuitetslån.

Topplånen skall i regel amorteras på kort tid, ofta på 10 år, och löper med högre ränta än lånen inom låneunderlaget.

2.4.8 Vissa villkor för rätt till statligt bostadslån

Bostadslån utgår, utom när det är fråga om vissa småhus, endast om byggnadsarbetena upphandlas genom infordrande av anbud eller genom prövning av anbud utan föregående förhandling med anbudsgivare. Denna bestämmelse, som kallas konkurrensvillkoret, har till syfte att bl. a. stimulera tävlingsmomentet i upphandlingen och motverka osunda konkurrensbegränsningar.

Som villkor för att bostadslån skall utgå gäller vidare att den beräknade kostnaden för byggnadsföretaget inte väsentligt får överstiga pantvärdet. Vid prövningen av om detta villkor är uppfyllt, den s. k. kostnadsprövningen, skall hänsyn tas till produktionsförhåHandena och till byggnadsobjektets kvalitet.

2.4.9 Administration

Låne- och bidragsverksamheten utövas av bostadsstyrelsen, länsbostadsnämnderna och kommunerna. Organ för kommuns låneförmedling och annan verksamhet som sammanhänger med den är kommunens styrelse, om inte kommunen har beslutat att verksamheten skall utövas av annat kommunalt organ.

Beslut om bostadslån fattas i regel av länsbostadsnämnden. Kommunens förmedlingsorgan skall yttra sig i varje ärende.

Länsbostadsnämndens beslut kan överklagas hos bostadsstyrelsen. Talan mot styrelsens beslut kan föras hos regeringen.

Beslut beträffande bostadslån till skollokaler fattas av bostadsstyrelsen. Talan mot styrelsens beslut kan föras hos regeringen.

Prop. 1979/80: 90 68

2.4.10¶Statens styrning av bostadsbyggnadsvolymen

Riksdagen fastställer ärligen på förslag av regeringen en ram för den statligt belånade nyproduktionen under de tre närmaste åren. Riksdagen har sedan mänga år regelmässigt bemyndigat regeringen att vidga ramen om det behövs av sysselsättningsskäl. Under senare är har den av riksdagen fastställda nybyggnadsramen inte utnyttjats fullt ut. För år 1979 har riksdagen medgett att bostadsbyggandet får ske utan rambegränsningar. Ramen för det statligt belånade nybyggandet har hittills uttryckts i kvadratmeter våningsyta. Bostadsstyrelsen har i årets anslagsframställning

föreslagit att man år 1981 övergår till att uttrycka ramen i kvadratmeter

primär bruksarea. Bostadsstyrelsen har regeringens uppdrag att överväga

bl. a. om nybyggnadsramen kan uttryckas i ett ekonomiskt mätt i stället för

i ett ytmått. Inom ramen skall rymmas såväl bostäder som lokaler. Regeringen fördelar ärligen nybyggnadsramar på län samt på Göteborgsregionen. Länsstyrelserna fördelar de länsvisa ramarna på kommunerna inom länet. Varje kommun har sedan att själv bestämma hur ramen skall

fördelas mellan bostäder och lokaler.

Skollokaler, som finansieras med statligt bostadslån, avräknas mot såväl

bostadsbyggnadsramen som den särskilda investeringsramen för skolbyg-

gande.

2.5 Statlig styrning av skolbyggandet 2.5.1 Styrning genom författningar och läroplaner

Enligt skollagen (1962: 319) skall kommunen sörja för undervisningen av barn i grundskola (2 § a). Kommunen är skyldig att bestrida de kostnader

detta medför och som inte bestrids av andra medel (48 §). I skollagen stadgas motsvarande skyldighet beträffande gymnasieskolan för kommun eller landstingskommun som anordnat sådan skola (49 §). Skollagen innehålter också kortfattade bestämmelser om skolstyrelsens uppgifter, om landstingskommuns utbildningsnämnd och dess åligganden, om länsskolnämnden samt om SÖ som högsta tillsynsmyndighet under riksdag och regering.

Skollagen innehåller vidare bestämmelser om individens rätt till undervisning. I övrigt innehåller skollagen bestämmelser om elevområden m. m., om centrala myndigheters inspektionsrätt samt om besvärsmöjligheter. Skolförordningen (1971: 235) innehåller dels tillämpningsföreskrifter till skollagen, dels bestämmelser som reglerar verksamheten i grundskolan

och gymnasieskolan. I tillämpningsföreskrifterna regleras mera i detalj bl. a. skollagens be-

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 69

stämmelser om styrelsen för skolan. om undervisningen, om elevområden

m. m. och om kommuns och landstingskommuns skyldigheter. I skolförordningens andra avdelning anges hur arbetet i grundskolan och

gymnasieskolan skall anordnas. Här preciseras bl.a. bestämmelser om läroplaner, ämnen och läroböcker, om klass- och gruppsammansättningar.

Sammanfattningsvis behandlas här frågor i anslutning till utbildningen, både allmänna och särskilda bestämmelser. Skolförordningens tredje avdelning innehåller bestämmelser om skolans

personal och i den fjärde avdelningen finns bestämmelser om besvär.

I anslutning till bestämmelser i lagar och förordningar utfärdar SÖ efter bemyndigande av regeringen anvisningar och kompletterande bestämmel-

ser som publiceras i SÖ:s författningssamling (SÖ-FS).

På skolbyggnadsområdet utger SÖ en särskild skriftserie SKOLHUS som innehåller anvisningar, utredningsrapporter och kommentarer om lokalplanering.

Verksamheten inom skolväsendet regleras också genom bestämmelser i läroplaner. I läroplanerna anges mål och riktlinjer för skolans arbete samt

allmänna anvisningar för skolans verksamhet. I övrigt innehåller läroplanerna timplaner och kursplaner samt anvisningar och kommentarer i an-

slutning till kursplanerna.

När det gäller frågor om långsiktig organisation, dvs. skolenheternas

lokalisering och dimensionering, är ansvaret delat mellan stat och kom-

mun.

Beträffande grundskolan fastställer kommunen själv organisationen efter samråd med länsskolnämnden. Om särskilda skäl föreligger får dock länsskolnämnden förordna att skolenhet av grundskolan skall anordnas

eller indragas fr. o. m. nästkommande läsår (skolförordningen 2 kap. 22 8).

Om skolenhet, i vilken gymnasieskola skall ingå, beslutar skolöverstyrelsen efter samråd med de kommuner och landstingskommuner som beröres. Innan ärendet avgöres, skall yttrande inhämtas från länsskolnämnden. Är ärendet av större regionalpolitisk betydelse. skall yttrande inhämtas även från länsstyrelsen (skolförordningen 2 kap. 20 8).

Kommun och landstingskommun har ansvaret för att dess skolor har erforderliga och lämpliga lokaler. Skolenhet för grundskola eller gymnasie-

skola skall enligt skolförordningen vara försedd med lämplig mark, lokaler och inventarier. Skolenheten skall ha bibliotek och annan utrustning som behövs för en tidsenlig utbildning (2 kap. 24 §). När det gäller att utöva detta ansvar finns det dock vissa begränsningar i

den kommunala friheten. För det första får inte ny-, till- eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskolan ske förrän SÖ har prövat lokalbehovet. För

det andra får inte ändringar av skolhus för grundskolan eller gymnasiesko-

lan vidtagas utan föregående anmälan till länsskolnämnden (skolförordningen 2 kap. 25 §).

Prop. 1979/80: 90 70

2,5.2 Styrning genom statsbidragsvillkor Ett syfte med statligt inflytande över skolbyggnadsverksamheten har varit att tillse att undervisningens kvalitet och en hk värdig utbildningsstandard upprätthålls oberoende av skolans storlek och kommunens cekonomiska förhållanden. Av stor betydelse är därvid att skolorna förses med

tillräckliga och ändamålsenliga lokaler. SÖ utarbetar därför lokalnormer.

sorn efter godkännande av regeringen läggs till grund för lokalbehovsprövningen. Dessa normer. vilka tillkommit efter ingående analyser av de allmänna krav på skolans verksamhet som kommer till uttryck i skollag, skolförordning, läroplan etc., anger bl.a. den area som behövs för att en

ändamålsenlig undervisning skall kunna bedrivas. Lokalnormerna ger såle-

des en garanti för att alla skolor med en viss given organisation vid

nybyggnad eller större om- och tillbyggnader fär en likvärdig fysisk skolstandard oberoende var i landet de byggs.

Förhållandet att statsbidrag utgår till en del av kostnaderna för investeringar i skollokaler kan anföras som ytterligare ett motiv för statligt inflytande över skolbyggaundet. Som en särskild förutsättning för statsbidrag till skolbyggnadsinvesteringar gäller att nettogolvarean för ett skolbyggnadsprojekt inte fär över-

stiga den totala nettogolvarean enligt SÖ:s lokalnormer. Från funktions-

synpunkt är tokalnormerna säledes miniminormer, samtidigt som de frän

kostnadssynpunkt är maximinormer. vilka enligt stätsbidragsbestämmel-

serna inte får överskridas. Enligt gällande bestämmelser får inte heller de beräknade kostnaderna

för ett skolbyggnadsföretag överstiga bidragsunderlaget. Det åvilar SÖ att kontrollera att de beräknade kostnaderna för skollokaler inte innehåller överkostnader. Syftet med denna kontroll är dels att hålla kostnaderna för

skolbyggandet på skälig nivå, dels att beräkna den det av kostnaderna som skall avräknas från investeringsramen. Någon statlig kontroll av de verkliga kostnaderna förekommer inte och bedömningar av kostnadsniväån för skolbyggnadsverksamheten sker således utestutande från beräknade kostnader. Vad lokalernas utformning beträffar ger staten anvisningar i form av planeringsunderlag. De centralt utarbetade underlagen anger den erforder-

liga nettogolvarean för de aktiviteter som utrymmet eller utrymmena är avsedda för. Den enskilda kommunen har därefter att fördela den totala nettogolvarca som svarar mot skolans organisation på olika utrymmen

efter de pedagogiska överväganden som görs i kommunen. Förutom genom lokalnormer och planeringsunderlag har staten inflytan-

de över skolanläggningarnas utformning genom granskning av skissritningar. För gymnasieskollokaler är granskningen obligatorisk, För grundsko-

lan är granskningen obligatorisk endast om lokaler för särskolan integreras

med grundskolelokaler. Vid granskningen har staten dels en kontrolle-

rande, dels en rådgivande funktion beträffande byggnadens funktion och ekonomi samt planlösningens utfomning och skoltomtens disponering.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 7

2.5.3 Styrning genom investeringsramar

Som tidigare nämnts har i olika sammanhang kritik riktats mot den statliga regleringen av skolbyggandet. Denna kritik torde ha sin grund även

i annat än handläggningsrutiner och statsbidragsbestämmelser.

Inom varje län upprättar länsskolnämnderna en förteckning över de av kommunerna anmälda skolbyggnadsobjekten, vilka angelägenhetsgraderas. Över länsskolnämndens förteckning och angelägenhetsgradering skall länsstyrelsen yttra sig.

Länsskolnämndernas förteckningar sammanställs av SÖ efter anvisning-

ar från regeringen till en riksplan. Av nuvarande anvisningar framgår bl. a.

att SÖ i första hand skall beräkna medel för byggnadsobjekt där alternativa lokaler saknas och där byggnadsobjekt för gymnasieskola medför en väsentlig utökning av utbildningskapaciteten för främst yrkesinriktad utbildning

SÖ redovisar i anslagsframställning investeringsbehovet och lämnar för-

slag till investeringsram för petitaåret.

Efter förslag från regeringen i budgetpropositionen fastställer riksdagen varje år en investeringsram. För innevarande budgetår har riksdagen beslutat om en ram på 900 milj. kr. SÖ disponerar 850 milj. kr. och regeringen 50 milj. kr.

Utöver investeringsramen fastställer riksdagen planeringsramar för de fyra följande åren. Regeringen bemyndigar därefter SÖ i regleringsbrev att lämna förhandsbesked om statsbidrag motsvarande en investeringsram per år av samma storlek som planeringsramarna för resp. år. För budgetåren

1980/81— 1983/84 gäller följande planeringsramar (milj. kr.).

1[980/81 1981/82 1982/83 1983/84 600 500 300 300

Syftet med planeringsramarna är att genom en långsiktig planering främ-

ja ett förbilligande av skolbyggandet. Enligt SÖ:s anvisningar åligger det

länsskolnämnderna att medverka till att systemet med planeringsramar

kan genomföras.

Investeringsramarna bör utnyttjas på ett sådant sätt att skolbyggnads-

verksamheten i största möjliga utsträckning bidrar till säsongutjämning i

arbetsmarknadens behov av arbetskraft. Vid planeringen av skolbyggnadsverksamheten skall därför SÖ samråda med AMS och kommunerna med länsarbetsnämnderna.

Utöver de ordinarie investeringsramarna har skolor byggts av arbets-

marknadspolitiska skäl inom s.k. extraramar. Under 1970-talet har rege-

ringen hittills vid 19 tillfällen fattat beslut om extraramar. Under budgetåren 1977/78 och 1978/79 utgjorde extraramarna 28 resp. 34 96 av den totala investeringsramen.

Prop. 1979/80: 90 72

"Tabell 2.3 visar skolbyggnadsverksamhetens omfattning samt ”bygg-

kraften” under budgetåren 1961/62—1979/80. Att kostnadsläget den I januari 1962 valts som utgångspunkt beror på att riksdagen detta är fattade beslut om grundskolans genomförande.

Tabell 2.3 Omfattningen av skolbyggnadsverksamheten under budgetären 1961/62—1979/80 i milj. kr. Budgetår = Ordinarie ram Extra ramt-arn) Total ram — Total ram

omräknad i

kostnadskäge

den I januari

Tabell 2.4 visar hur de skolbyggnadsprojekt som rymts inom de ordinarie investeringsramarna 1976/77—1979/80 samt inom planeringsramen för

1980/81 är fördelade på kommuner av olika storlek. Det genomsnittliga

antalet skolbyggnadsärenden per kommun under den redovisade femäårsperioden stiger från 1.4 i de minsta kommunerna med mindre än 10000

invånare till 9,7 i de tre storstadskommunerna. Ca två tredjedelar av samtliga kommuner och landstingskommuner har under perioden uppburit

eller kommer att uppbära statsbidrag till ett eler flera skolbyggnadsprojekt. I dessa kommuner uppgår antalet skolbyggnadsärenden under fem-

årsperioden till i genomsnitt 2,4 per kommun. Om det totala antalet skolbyggnadsärenden slås ut på samtliga kommuner och landstingskommuner blir kvoten 1,5 ärenden per kommun under fem är.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 73

"4IJ1OJSUNUUOY PWUWnS

6Sk 88 Län 10€

— -NUWWOY -Spueg -Sdun 13333 Jau 61 Of Iz Fe

IPEJIPAOJ "NIOIS OWIEW W[OyY 2109 Fog ÖT L'6 t t

| 8/0861 051-001

LF 8 6'$s 8 10)

UJWLISZULINUL/Å 001-08

cl Or t t

08-02 WOUI ct L Yr L

YIO 05-09 NB/6L61—LL/ILG6I cc L i L

09-058 tc 9 vt L

IEWBISTULII)SJAUI 0S-0P 8 bl It 11

Or-0r

(3JLUBAUI LT

JIIBUIPAN Sp LI te

0f-05

[21-000

WOUF Oc ri tt st

uapua1gspgu33AgIoNS

1)

Oc-0I

FIOISUNWWOMH

L8 LS ST 001

01 Sj äl! 09 Ic

J3UNWWoOyY -JJUNWWOY p'7 uapuale USpuaJe ununuoa INPAEL [euy [PIUYy IP1UV UYLIOL jerue 13

Prop. 1979/80: 90 74

Kommunernas önskemål om att få bygga nya skolor har alltid varit större än vad statsmakterna kunnat medge. En omfattande köbildning har därför allud funnits. Den av riksdagen beslutade investeringsramen för 1979/80 svarar mot ca 26 ce av vad länsskolnämnderna inför detta är

bedömde vara lämplig investeringsnivä.

I tabell 2.5 redovisas länsskolnämndernas samlade bedömning av investeringsbehovet samt beslutade ordinarie investeringsramar under 1970talet. Tabell 2.5 Länsskolnämndernas bedömning av investeringsbehovet samt de ordinarie investeringsramarnas storlek under 1970-talet i milj. kr.

Under större delen av 1970-talet har de av statsmakterna beslutade investeringsramarna utgjort mindre än hälften av det investeringsbehov som länsskolnämnderna redovisat. Den förhällandevis begränsade investeringsvolym som staten medgivit har inneburit att många kommuner inte kunnat bygga sina skolor vid planerad tidpunkt, vilket i sin tur har medfört ökade kostnader och mindre möjligheter att tillgodose lokalbehovet när det är som mest angeläget.

2.5.4 Styrning genom byggnadstillstånd

Skolbyggnadsverksamheten omfattas liksom allt annat byggande av lagen om byggnadstillstånd (1971: 1204), enligt vilken regeringen kan förordna att byggnadsarbete ej får påbörjas utan särskilt tillstånd, om sådant

förordnande behövs med hänsyn till samhällsekonomiska förhållanden

eller läget på arbetsmarknaden eller andra väsentliga intressen. Enligt nu

gällande förordning om byggnadstillstånd (1971: 1205) ingår statsbidragsfinansierade skolor, till skillnad från exempelvis kommunala förvaltningsbyggnader och sjukhus. ej bland de byggnadsprojekt som kräver byggnads-

tillstånd. Bland dessa projekt ingår däremot skolor som uppförs utan statsbidrag. Skälet till den skilda behandlingen av skolor som uppförs med resp. utan stöd av statsbidrag är att de som uppförs med statsbidrag styrs

genom de tidigare nämnda ramarna för statsbidragsgivningen.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 75

2.6 Handläggning av skolbyggnadsärenden

Den statliga handläggningsordning som nu gäller för skolbyggnadsärenden omfattar fem huvudmoment: — fastställande av skolorganisationen, — lokalbehovsprövning, — granskning av skissritningar, — ansökan om statsbidrag, — statsbidragsbeslut samt avräkning av kvotkostnad från investerings-

ram.

2.6.1 Fastställande av skolorganisationen

Att fastställa den långsiktiga skolorganisationen är detsamma som att fastställa skolenheternas och skolanläggningarnas lokalisering och dimensionering. Ett beslut om en skolenhets organisation förutsätter en utredning. och på grundval av denna utarbetas ett eller flera förslag till skolorganisation.

Enligt SÖ:s anvisningar för handläggning av skolbyggnadsärenden (SKOLHUS nr 3 1974) bör kommunen, då fråga uppkommer om att anskaffa skollokaler, börja organisationsutredningen med en översyn av befintlig organisation i kommunen. I vissa lägen måste man vid översynen även ta i beaktande skolorganisationen i grannkommunerna. Elevernas fördelning på skolenheter omprövas därvid med hänsynstagande till framvida förändringar i befolknings- och bebyggelseutvecklingen.

När organisationen är fastställd (se avsnitt 2.5) kan kommunen vidta åtgärder som tar sikte på lokalerna.

2.6.2 Lokalbehovsprövning

När skolorganisationen bestämts kan lokalbehovet prövas och fastställas.

Eniigt 2 kap. 3 § skolförordningen ankommer det på styrelsen för skolan att utreda behovet av skollokaler och föreslå kommunfullmäktige eller, i fråga om landstingskommuns gymnasieskola, landstinget de åtgärder som behövs.

Innan kommun eller landstingskommun verkställer ny-, till- eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskolan, skall SÖ ha prövat lokalbehovet. Ändring av skolhus för grundskolan eller gymnasieskolan får inte vidtagas utan föregående anmälan till länsskolnämnden (skolförordningen 2 kap. 258). Denna bestämmelse om prövning av lokalbehovet gäller således oavsett om kommunen avser att söka statsbidrag eller inte.

Till stöd för kommunernas ställningstagande vid prövning av lokalbehovet för grundskolan och den integrerade särskolan har SÖ utarbetat och efter regeringens medgivande fastställt lokalnormer, som finns utgivna i SÖ:s skriftserie SKOLHUS. Lokalnormerna anger den erforderliga netto-

Prop. 1979/80: 90 76

golvarean för olika lokaler som skolan behöver för bl.a. undervisning, administration, elevvård och skolmåltider.

SÖ har även utarbetat och fastställt normer för beräkning av lokalbehov för gymnasieskolan och den kommunala högskoleutbildningen. Normerna omfattar numera de allra flesta studie vägarna inom gymnasieskolan. För övriga studievägar tillämpar SÖ vid beslut om lokalbehov normer av provisorisk karaktär eller s. k. praxisnormer.

SÖ:s normer och anvisningar för bedömning av lokalbehov gäller i första hand nybyggnader men utgör även underlag för disponering och bedömning av lokalbehov vid ombyggnad av befintliga lokaler.

Enligt statsbidragsförordningen skall en skolas planlösning överensstämma med de lokalnormer som SÖ meddelar. Avvikelser som är pedagogiskt väl underbyggda får dock göras. Vidare fär nettogolvarcan för ett enskilt objekt inte överstiga den totala nettogolvarean enligt lokalnormerna.

Innan SÖ beslutar om lokalbehovet för gymnasieskolan utreds lokalbehovet av skolstyrelsen eller landstingets utbildningsnämnd. I utredningen bör enligt SÖ:s anvisningar ingå förslag till lokalprogram, som bör vara ett totalprogram, dvs. omfatta hela den berörda skolenhetens lokalbehov.

Till stöd för beräkning av veckotimbelastning av gymnasieskolans 1okaler har SÖ utarbetat tabeller med särskild handledning för att underlätta kommunernas arbete med att beräkna lokalbehovet.

Efter utredning om lokalbehovet inges framställning om prövning av lokalbehovet till länsskolnämnden. som med eget yttrande överlämnar framställningen till SÖ.

Efter prövning av lokalbehovet beslutar SÖ vilka lokaler som behövs. Skollokalernas storlek anges i m? nettogolvarea.

SÖ:s beslut i ärenden rörande lokalbehovsprövning för gymnasieskolan innebär i praktiken även ett preliminärt beslut om att kommun eller landstingskommun kan påräkna statsbidrag för uppförande av nya lokaler och för ombyggnad av befintliga lokaler inom den vid lokalbehovsprövningen fastställda totala nettogolvarcan och det därav följande bidragsunderlaget. Vid ombyggnad kan huvudmannen med SÖ:s beslut som grund göra en ungefärlig beräkning av statsbidragets storlek.

2.6.3 Granskning av skissritningar

Efter beslut om lokalbehovet upprättas skissritningar till skolbyggnadsföretaget. Kommuner skall vid upprättande av skissritningar ge länsläkaren, skolläkaren och den berörda skolpersonalen tillfälle att yttra sig om ritningarna. Granskning av skissritningar sker hos SÖ. Granskningen av skissritningar för grundskoleprojekt är frivillig. Om lokaler för särskolan ingår i grundskoleprojektet är emellertid granskningen obligatorisk.

Syftet med granskningen är att ge kommunerna råd och synpunkter avseende den pedagogiska funktionsdugligheten och byggnadsekonomin.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 77

SÖ:s synpunkter och rekommendationer sammanfattas i en skrivelse som tillställs skolans huvudman. Enligt SÖ:s anvisningar har kommunen vad

gäller skissgranskade grundskuleprojekt frihet att följa eller avvisa SÖ:s rekommendationer. Följer kommunen SÖ:s rekommendationer behöver huvudritningar inte bifogas ansökan om statsbidrag till investeringar i lokaler för grundskolan.

2.6.4 Ansökan om statsbidrag Ansökan om statsbidrag upprättas enligt fastställt formulär och inges till

länsskolnämnden, som med eget yttrande insänder handlingarna till SÖ. Till ansökningen skall bifogas

— utdrag av protokoll som visar att kommunen för sin del beslutat utföra byggnadsföretaget. — landstingskommunens yttrande om byggnadsföretaget vad beträffar integrerad särskolas organisation och ritningar, — uppgifter om kommunens ekonomiska förhållanden, — huvudritningar samt situationsplan (vissa undantag vad gäller grundskolan),

— skissritningar som granskats av SÖ,

— förteckning över lokaler för skoländamät eller eventuellt andra ändamäl med uppgift om areor samt motivering till eventuella avvikelser frän

behovsprövning, gällande lokalnormer eller rekommendationer vid företagen skissgranskning,

— uppmätningsritningar/relationsritningar (insänds vid om- och tillbyggnad), —- ekonomisk och teknisk redovisning (kostnader för ombyggnad skall redovisas separat) samt

— rumsvis uppställd kostnadsspecifikation (insänds endast om SÖ begär

detta).

Härutöver skall lämnas uppgifter om att kommunens beslut att utföra byggnadsföretaget vunnit laga kraft samt att föreskrivna yttranden av

länsläkaren, skolläkaren och den berörda skolpersonalen har inhämtats. Uppgift skall också lämnas beträffande eventuella åtgärder för sjukvårdsändamål under beredskapsförhållanden. Vidare skall lämnas uppgifter om skolanläggningens organisation samt, i

fråga om grundskola, kommunens beslut om lokalbehovet och underlaget för detta.

Slutligen skall i fråga om gymnasieskolan anges antalet gymnasieskol-

elever från annan kommun i anläggningen. Enligt särskilt formulär skall kommun eller landstingskommun redovisa

de beräknade kostnaderna för byggnadsföretaget. Detta gäller även då

statsbidraget skall bestämmas utifrån nettogolvarean. Först måste emellertid icke bidragsberättigade kostnader frånräknas den sammanlagda beräk-

Prop. 1979/80: 90 78

nade kostnaden i syfte att få fram en rensad produktionskostnad som skall

jämföras med bidragsunderlaget för bedömning av kostnadens skälighet.

Från den totala produktionskostnaden skall frånräknas vissa mark- och tomtkostnader, t. ex. lösen av mark, anslutningsavgifter för el, vatten och avlopp samt kostnader för utvändiga ledningar och planering. Vissa bygg-

herreomkostnader, säsom kostnader för utredningsarbete som föregår det egentliga projekteringsarbetet, förväntade kostnadsökningar från den tidpunkt då statsbidragsansökan inges och intern ränta, skall också frånräk-

nas. Detsamma gäller extraordinära grundläggningskostnader, inredning och utrustning som inte hänförs till byggnaden, merkostnader för skyddsrum och förberedande åtgärder för beredskapssjukhus samt kostnader för

lokaler eller lokalarea för annat ändamål än skolans.

2.6.5 Statsbidragsbeslut samt avräkning av kvotkostnad från investeringsram Beslut om statsbidrag till skolbyggnadsinvesteringar fattas av SÖ. Länsstyrelsen utbetalar statsbidrag efter rekvisition av kommun eller lands-

tingskommun. Normalt sker utbetalning av statsbidraget vid tre tillfällen, nämligen med hälften då bygget påbörjas, med en fjärdedel då byggnaden

är under tak samt med cen fjärdedel då bygget är slutfört. Statlig avsyning

förekommer inte längre. Kommunen har att ange om byggnadsföretaget utförts i huvudsaklig överensstämmelse med vad som förutsatts vid beslut

om statsbidrag. Samtidigt med beslut om statsbidrag gör SÖ en avräkning av kvotkostnaden från investeringsramen. Enligt gällande bestämmelser skall den med

bidragsunderlaget jämförbara rensade produktionskostnaden samt ett till-

lägg, ca 1096, för kostnader för utvändiga ledningar och planering avräknas från investeringsramen. Denna avräkning sker, till skillnad från utbetalning av bidraget, vid ett enda tillfälle.

3¶Tidigare förslag till förändringar

3.1¶Hyresbidrag per elev och år

Som vi tidigare nämnt har i en promemoria (Ds U 1970:12) från utbildningsdepartementet diskuterats ett förslag till statsbidragssystem för skol-

byggnader utformat som hyresbidrag per elev och år. Förslaget skulle ses

som ett alternativ till nuvarande investeringsbidrag tilt skolbyggnader och skulle i princip vara ett driftbidrag. Följande allmänna motiv angavs för ändringar av statsbidragssystemet

— en översyn motiverades i början av 1970-talet särskilt av gymnasieskolans införande,

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet | 79

—- kommunerna hade visat ökat intresse för att samplanera skollokaler och lokaler för andra ändamål. — statsbidrag i form av investeringsbidrag hade ansetts främja nybyggnation framför förhyrning. — handläggningsordningen för statsbidrags- och byggnadsärenden var onödigt komplicerad, — bidraget kunde enbart utgå till huvudman för skolorna. — bidragssystemet krävde exakta normer för lokalernas storlek, — det år 1965 införda skatteutjämningsbidraget samt de ökande kommunstorlekarna och det därmed mera jämnt fördelade skatteunderlaget kommunerna emellan kunde anses motivera att bidraget gjordes oberoende av skatteunderlaget.

De principiella utgångspunkterna för en ny form av statsbidrag till skolbyggnader enligt utbildningsdepartementets promemoria från år 1970 kan sammanfattas i följande punkter

— beräkningsgrunder för bidrag till grundskola och gymnasieskola skulle vara enhetliga. — bidragskonstruktionen skulle vara neutral till om lokalbehov tillgodosägs via förhyrning eller byggnation, — bidragskonstruktionen skulle möjliggöra regional samplanering och samutnyttjande av lokaler. — bidragskonstruktionen skulle vara enkel, — handläggning av byggnads- och bidragsärenden skulle förenklas, — bidragsformen skulle främja rationalisering och effektivitet i skolbyggandet.

Dessa utgångspunkter ansågs lättast att tillgodose genom att investeringsbidraget omformades till ett driftbidrag — hyresbidrag per elev och år — kombinerat med ett lånesystem. En av utgångspunkterna vid en övergång från byggnadsbidrag av investeringsbidragstyp till ett bidrag av driftbidragstyp var, att kostnadsfördelningen mellan stat och huvudman i möjligaste mån skulle bibehållas. Beräkningarna utgick alltså från att bidraget skulle motsvara del av den s.k. kvotkostnaden, dvs. bidragsunderlaget (900 kr.), uppräknat med byggnadskostnads- och ortsindex, samt kostnader för utvändiga ledningar och planering. Eftersom ett hyresbidrag skulle utgå kontinuerligt per elev och år måste bidragsbeloppet periodiceras för att kostnadsfördelningen skulle kunna bibehållas. I de fall minskning av elevantalet i en glesbygdskommun var en följd av avflyttning från kommunen skulle det i vissa fall vara rimligt med någon form av modifiering av regeln att bidraget strikt följde elevantalet. Om ett hyresbidrag utgick för samtliga elever skulle det innebära att

Prop. 1979/80: 90 80

kommunerna fick statsbidrag för redan uppförda skolbyggnader två gånger. För att undvika denna effekt och därmed bibehålla en i huvudsak oförändrad kostnadsfördelning ansågs det nödvändigt att tillämpa någon form av reduktionsregel, som innebar, att det statsbidrag som erhållits av den enskilda kommunen visst antal år bakåt i tiden avräknades. Ett hyresbidrag per elev och år i form av ett driftbidrag som ersättning för det statliga investeringsbidraget till skolbyggnationen skulle medföra, att huvudmännen gick miste om ett kapitaltillskott motsvarande investeringsbidragets storlek i samband med byggandet. Denna del av byggnadskostnaderna måste således finansieras på annat sätt vid ett eventuellt hyresbidrag. Tre alternativa möjligheter diskuterades. 1. självfinansiering eller allmänna lån, 2. statliga lån motsvarande investeringsbidraget i enlighet med bostadslånekungörelsen, 3. lån motsvarande investeringsbidraget enligt en speciell författning som möjliggjorde lån enligt ungefär samma principer som bostadslånekungörelsen. Planeringen av lokalbehov för undervisningen skulle ske på i stort sett samma sätt som tidigare. Investeringsplaner, som skulle grunda sig på kommunernas lokalbehovsberäkningar, borde samordnas och justeras på regional nivå för att sedan sammanställas och justeras på central nivå och framläggas I samband med petita. Statens ställningstagande till investeringsplanerna skulle liksom tidigare ha formen av investeringsramar. För att säkerställa att krediter motsvarande dessa ramar fanns tillgängliga skulle speciella överenskommelser — oavsett finansieringsform — kunna träffas med kreditinstituten. Vilka myndigheter på lokal, regional resp. central nivå som skulle handha prövningen av låneärendet blev beroende av låneformen. Det var enligt departementspromemorian inte självklart att den handlåggningsordning som gällde för bostadslåneärenden borde appliceras i alla detaljer på skolbyggnadsärendena. Nuvarande ordning förutsattes gälla om kommunerna helt självfinansierade byggandet. Det slutliga ställningstagandet förutsattes emellertid ske inom länsskolnämnderna, som då hade att tillse att centralt utfärdade anvisningar följdes. Det skulle kunna vara en fördel med tanke på möjligheterna till en regional samplanering av lokalbehov om SÖ:s anvisningar angående skolbyggandet gavs karaktären av minimikrav. Detta gällde framför allt lokalnormerna. Den helt övervägande delen av remissinstanserna ansåg, att bestämmelserna om statsbidrag till skolbyggnader borde ändras. Meningarna gick visserligen isär vad gällde förändringens omfattning och inriktning. Oavsett vilken principiell utformning remissinstanserna fann lämpligast, var de dock i stor utsträckning ense om att vid en förändring främst följande krav

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 81

borde tillgodoses, nämligen att ett integrerat byggande underlättas, att

huvudmännens procentuella andel av byggnadskostnaderna inte ökas. att betingelserna för skolans verksamhet beaktas, att huvudmännens handlingsfrihet ökas samt att handläggningen av byggnadsfrågorna förenk-

las.

Det framhölls att kommunerna hade att följa en rad bestämmelser beträffande skoltokalernas storlek och utformning, skoltomtens storlek, läge och beskaffenhet m. m. Man var medveten om att dessa bestämmelser verksamt hade bidragit till förverkligandet av en någorlunda likvärdig skolbyggnadsstandard kommunerna emellan. Främst ansågs detta ha varit av betydelse i mindre kommuner, för vilka ett skolbygge ofta var ekonomiskt och administrativt betungande. I samma mån som kommunerna genom sam-

manläggningar blev större, ökade emellertid tillgången till kvalificerade

specialister för den enskilda kommunen, varigenom risken för felplaneringar o. dyl. minskade. Man borde därför utan fara kunna fortsätta den uppmjukning av de statliga föreskrifterna som ägt rum under senare är.

Nästan samtliga remissinstanser behandlade frågor som sammanhängde

med ett integrerat uppförande och utnyttjande av skolbyggnader. Åtskilliga av de till integrering positivt inställda instanserna framhöll. att om

byggnadsprogrammet för skolans utrymmen kunde behandlas friare och skollokalerna i byggnadsteknisk mening inte behövde lösas som en från

övrig bebyggelse avskild och intern angelägenhet. uppstod möjligheter till

nya byggnadsfunktionellt värdefulla kombinationer. Samordningen ansågs

kunna leda till att skolan traditionellt tillhöriga utrymmen kunde användas för andra funktioner i samhället, antingen i principiellt oförändrad form eller med modifikationer som även kunde visa sig vara till fördel för

skolans verksamhet.

Ftt integrerat byggande ansågs medföra lokalmässiga. personella och funktionella vinster. Några remissinstanser framhöll att ett integrerat byggande gick att förverkliga enligt gällande bidragssystem. Bestämmelserna ansågs dock böra kompletteras med alternativ som medgav rätt till avvi-

kelser, då sådana kunde motiveras eller visade sig nödvändiga. Flera remissinstanser anförde synpunkter av negativ art mot ett till

driftbidrag omformat investeringsbidrag, och åsikterna om hyresbidrag per elev och år gick vitt isär. Ett flertal remissinstanser tog mer eller mindre

avstånd från det föreslagna bidraget.

Det föreslagna bidragssystemet ansågs kunna på ett negativt sätt påverka statsbidragsgivningen till glesbygdskommuner med sviktande elevunderlag. Ett driftbidrag beräknat på det elevantal för vilket skolan var

lokalbehovsprövad skulle vara mer rättvist. Ett kompletterande bidrag

erfordrades som kompenserade kommuner med små skolenheter och små

klasser. SÖ anförde bl. a. att ett bidrag per elev och år kunde komma att medföra

en ojämn fördelning från rättvisesynpunkt. I stället borde ett driftbidrag 6 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 82

per klass och är övervägas ytterligare. Särskilt i kommuner med små klasser gav ett bidrag per elev ett för kommunen ogynnsamt utfail. RRV hävdade att utgångspunkten för bestämning av metod för beräk-

ning av statsbidrag borde vara att åstadkomma styrning och effektivitet i

skoldriften.

Några remissinstanser ansåg att det föreslagna bidragssystemet inte

tillräckligt beaktade kopplingen mellan kvalitativa krav och bidrag. Försla-

get ansågs inte heller ägnat att främja en anpassning av skolbyggandet efter

ändrade förutsättningar.

De i departementspromemorian diskuterade tre vägarna att täcka bort-

fallet av investeringsbidraget behandlades i ett stort antal utlåtanden.

Alternativet att genom självfinansiering eller allmänna lån tillgodose medelsbehovet betecknades av flera remissinstanser som den från administrattva synpunkter enklaste lösningen. I övrigt ställde man sig dock avvisande till alternativet. Självfinansiering skulle direkt komma att påverka

skattesatsen. Lån kunde visa sig svåra att erhålla vid önskad tidpunkt och

förorsakade betydande räntekostnader. I valet mellan de övriga båda alternativen fördelade sig remissinstanser-

na ungefär lika. Endast ett relativt litet antal remissinstanser behandlade olika metoder att beräkna låneunderlaget.

Slutligen underströk nästan samtliga remissinstanser att eventuella för-

ändringar borde leda till ökad samordning på olika nivåer samt till decentralisering av handläggnings- och beslutsfunktioner till regionala och lokala

organ.

3.2 Kommunalekonomiska utredningens förslag

Kommunaälekonomiska utredningen (KEU 76) framhöll (SOU 1977: 48

och SOU 1977: 78) att det viktigaste motivet för ett statligt investeringsbi-

drag till skolbyggandet har varit att underlätta för huvudmännen att bygga

erforderliga lokaler oberoende av kommunstorlek och skatteunderlag. Vi-

dare anförde KEU 76 att det nuvarande statsbidraget har ansetts befrämja att undervisningslokaler med likvärdig standard kunnat byggas ganska

oberoende av huvudmännens ekonomiska förhållanden. Detta samman-

hänger även med de anvisningar om lokalernas utformning m. m. som SÖ utfärdat i anslutning till statsbidragsbestämmelserna. KEU 76 fann efter genomgång av gällande bestämmelser att principerna

för investeringsbidragen till skolbyggnader varierar beroende på skolform

och huvudman. Utredningen ansåg det nödvändigt att beslutanderätten vad gäller skol-

byggnadernas utformning i stor utsträckning delegeras till kommunerna. Detta skulle enklast kunna ske genom att statsbidragsgivningen upphörde.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 83

Genom en sådan åtgärd skulle också handläggningen av byggnads- och bidragsärendena förenklas.

KEU 76 framhöll dock att åtgärder mäste vidtas för att motverka de

finansieringsproblem som uppkommer för kommunerna om de skulle gå miste om ett kapitaltillskott motsvarande investeringsbidragets storlek i

samband med byggandet. Utredningen ansäg att en metod för att säkerställa lånemöjligheter för skollokaler vore att låta de statliga bostadslånen gälla även för skolbyggnader. Detta skulle kunna gälla antingen ett belopp motsvarande nuvarande investeringsbidrag eller en ännu större andel av investeringskostnaderna. Frågan om att pröva om nuvarande bidrag kan ersättas med statliga bo-

stadslän läg dock utanför direktiven till utredningen.

Vidare pekade KEU 76 på att de i bidragsbestämmelserna intagna skattckraftsgraderingarna bör utmönstras då dessa sedan länge förlorat sin betydelse. KEU 76 ansåg att en statsbidragsöversyn inom ramen för nuvarande system också borde syfta till att undersöka I vad män handläggningen av byggnads- och bidragsärenden ytterligare kan förenklas så att kommunerna mera fritt kan förfoga över det från staten erhällna kapitalullskottet. En översyn borde även enligt KEU 76 omfatta frågan om att göra bidragsgivningen neutral till egna eller förhyrda lokaler. Endast ett fåtal remissinstanser. SÖ, bostadsstyrelsen och ett tiotal kommuner. tog upp KEU:s behandling av skolbyggnadsbidraget. SÖ an-

såg att nuvarande bidrag är av stor betydelse för kommunernas skolbygg-

nadsverksamhet, men hade inte något att erinra mot att en prövning

gjordes om bidraget kunde ersättas med statliga bostadslån. SÖ hade inte

heller något att erinra mot en översyn för att finna mer enhetliga principer för bidragens utformning samt att man i det sammanhanget uppmärksammar statsmakternas möjligheter att genom investeringsramar och tilläggsramar reglera skolbyggnadsverksamheten. Bostadsstyrelsen framhöll att en utvärdering behövde göras av systemet med bostadslån till skolor som utgör en integrerad del av en anläggning för boendeservice innan man var beredd att ta ställning till om bostadsltlän skall utgå tll alla skolbyggnader.

Av kommunerna ställde sig tre klart positiva till ett slopat bidrag som

ersätts med bostadslån, två var något mer tveksamma och fem (Söderkommunerna i Stockholms län) ställde sig mycket tveksamma.

4 Skoladministrativa kommittén

I december 1978 fattade regeringen beslut om en översyn av den statliga skoladministrationen.

Prop. 1979/80: 90 84

Inom den skoladministrativa kommittén (SAK) som därefter tillsattes (U

1978:17) pågår f.n. en översyn av framför allt SÖ:s, länsskolnämndernas

och fortbildningsavdelningarnas arbetsuppgifter och organisation. Utgångspunkten för organisationsöversynen bör. enligt direktiven, vara gällande ansvarsfördelning mellan stat och kommun på skolområdet. SAK har dock att överväga vilka ytterligare möjligheter som finns att decentralisera befogenheter och ansvar till kommunerna. Syftet bör därvid vara att i ännu högre grad än som redan har skett befria såväl SÖ som länsskolnämnderna från löpande, förvaltningsmässiga och kontrollerande uppgifter.

SAK skall även pröva hur arbetsuppgifterna skall fördelas mellan SÖ

och länsskolnämnderna liksom utformningen av den lokala statliga skolad-

ministrationen för arbetsmarknadsutbildningen, specialskolan, den statliga

vuxenutbildningen m. m. Riktmärket för översynsarbetet skall vara att inga uppgifter skall ligga på

högre myndighetsnivå än vad som är nödvändigt för samordningen och

rättssäkerheten. Alla möjligheter att decentralisera, förenkla och avveckla detaljkontroller skall övervägas dock med beaktande av att viktiga gencerella mål inte äventyras. Den statliga skoladministrationens uppgifter bör inriktas på att tillse att de av riksdag och regering fastställda målen för skolan förverkligas och att

utarbeta underlag för statsmakternas beslut i skolpolitiska frågor. En av de

viktigaste uppgifterna för den statliga skoladministrationen blir att tillse att

principen om ett enhetligt skolsystem och en likvärdig utbildningsstandard upprätthålls. SÖ:s centrala uppgifter bör vara att bedriva forsknings- och utvecklingsarbete på skolområdet, löpande utvärdera verksamheten i skolan samt att

bedriva en långsiktig och övergripande planering. Grundläggande vid

handläggningen av dessa uppgifter måste vara det faktum att utbildningen i

hela landet skall hålla samma standard, dvs. vara likvärdig. Länsskolnämnderna bör utvecklas till att bli regionala pedagogiska resurscentra med uppgift att stimulera, stödja och ge råd till kommunerna samt biträda kommunerna med den löpande utvärderingen av skolans verksamhet.

5¶Principer för statsbidragsgivning

5.1¶Allmänna principer

I samband med riksdagens beslut våren 1979 om den kommunala ekono-

min (prop. 1978/79:95, FiU 1978/79:35, rskr 1978/79:335) behandlades

principerna för statsbidragsgivningen till kommuner och landstingskommuner.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 85

Kommunalekonomiska utredningen (KEU 76) framhöll (SOU 1977: 48

och SOU 1977: 78) att syftena med den nuvarande statsbidragsgivningen till kommuner i första hand är att

— ge ett allmänt finansiellt stöd. — utjämna skillnader i servicenivå och utdebiteringsbehov.

— stimulera utbyggnaden av viss kommunal service. — ge stöd av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl.

Syftar statsbidragsgivningen till att ge ett allmänt finansiellt stöd finns det enligt KEU 76 inte skäl att bevara nuvarande system med en rad

speciella statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. Ett sädant allmänt syfte nås lika väl genom allmänna statsbidrag. KEU 76 fann inte heller att de speciella statsbidragen allmänt sett i någon större utsträckning leder till en utjämning av skillnader i servicenivå och skattesats. Skatteutjämningssystemet angavs i det avseendet vara klart ati föredra. Utredningen förordade därför att ett antal speciella statsbidrag skulle avvecklas och att de medel som frigjordes skulle föras över till skatteutjämningssystemet. Grunderna för skatteutjämningsbidraget redovisas i avsnitt 5.3.

Om syftet med statsbidragsgivningen är att stimulera utbyggnad av vissa

kommunala tjänster eller att stödja kommunerna och landstingskommu-

nerna som ett led i konjunktur- och arbetsmarknadspolitiken ansäg

KEU 76 att det finns skäl för en fortsatt specialdestinerad statsbidragsgivning. KEU 76 konstaterade dock att det normalt inte bör komma i fråga

att införa nya speciella statsbidrag liksom inte heller att räkna upp de

nuvarande speciella bidragen utöver vad en följsamhet till pris- och volym-

utvecklingen kräver. KEU 76 prioriterade således förbättringar av skat-

teutjämningen framför nya eller höjda speciella statsbidrag.

Remissinstanserna ansåg över lag att KEU:s förslag att slopa vissa speciella statsbidrag och i stället tillföra kommunerna och landstingskom-

munerna medel i mer generella former var ett steg i rätt riktning.

Föredraganden i propositionen om den kommunala ekonomin instämde i

de grundläggande principer för statsbidragsgivningen till kommuner och landstingskommuner som KEU 76 och det stora flertalet remissinstanser förordat. En successiv förskjutning av tyngdpunkten i statsbidragsgivningen bör ske så att skatteutjämningsbidragen svarar för en ökad andel på de

speciella statsbidragens bekostnad.

En sådan utveckling ansågs för det första som ett naturligt led i priorite-

ringen av en förbättrad och utbyggd skatteutjämning. Genom att avveckla

ett antal speciella bidrag frigörs medel som kan användas för att finansiera förstärkningar av skatteutjämningssystemet.

För det andra medför de speciella statsbidragen normalt en omfattande administration för både stat och kommun. Den statliga administrationen av bidragen innebär till en helt dominerande del granskning och kontroll m. m. av de uppgifter som lämnas i bidragsansökningarna. För bidragsmot-

Prop. 1979/80: 90 80

tagaren krävs ofta ett betydande arbete i fråga om uppgiftsinsamling m. m. för att kraven på bidragsrekvisitionernas innehåll skall uppfyllas. I många

fall är det fråga om uppgifter som enbart är intressanta i samband med statsbidragsgivningen och inte för verksamheten som sädan, Ett slopande av speciella statsbidrag bör därför vara eti verksamt sätt att minska byråkrati och krångel såväl i den statliga administrationen som i de kommunala

förvaltningarna.

Det tredje huvudmotivet för att slopa speciella statsbidrag är att detta

kan ses som ett led I arbetet med att minska statskontrollen och den

statliga regleringen av kommunal verksamhet. Den specialdestinerade

stalsbidragsgivningen är nämligen i stor utsträckning förenad med en detal-

jerad reglering av den bidragsberättigade verksamheten. En minskning av antalet speciella bidrag bör öka förutsättningarna för att de kommunala insatserna anpassas till lokala förhållanden och prioriteringar och inte styrs av statsbidragsreglerna. Det är också angeläget att de kvarvarande speciella bidragen ses över och att onödiga detaljföreskrifter tas bort. Stats-

kontrollkommittén arbetar bl. a. med denna inriktning för att åstadkomma administrativa förenklingar.

Både KEU 76 och många remissinstanser ansåg emellertid att det finns anledning att även i fortsättningen stimulera utbyggnaden av angelägen

kommunal verksamhet via specialdestinerade bidrag. Föredraganden i

propositionen delade denna uppfattning och angav att statsmakterna måste ha möjlighet att ge bidrag till viss verksamhet i de fall mycket starka skäl att stimulera utbyggnaden av verksamheten bedöms föreligga. Liksom utredningen betonade dock föredraganden att stor restriktivitet bör iakttas i fråga om bidrag av stimulanskaraktär.

I likhet med utredningen och remissinstanserna förordade föredraganden att stimulansbidragen bör omprövas regelbundet. En sådan omprövning torde ankomma på regeringen att årligen göra i budgetarbetet. Ökade bidrag borde enligt föredraganden i första hand ges via skatteutjämningssystemet och inte i form av nya eller förstärkta specialdestinerade bidrag. Nya speciella bidrag till kommuner och landstingskommuner borde således införas endast I undantagsfall.

Föredraganden delade helt de synpunkter som bl. a. KEU 76 anförde i

fråga om allmänna driftbidrag till vissa kommunala verksamheter. En

bidragsgivning via skatteutjämningssystemet är klart att föredra framför allmänna driftbidrag till vissa sektorer. Dels möjliggör skatteutjämningsbidragen en angelägen utjämning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna. dels undviker man de svårigheter att på lämpligt sätt avgränsa kostnaderna för den bidragsberättigade verksamheten som skulle uppstå med allmänna sektorsbidrag. Riksdagen (FiU 1978/79:35) delade den principiella syn på de special-

destincerade statsbidragen som redovisades i propositionen nämligen att en

ökad andel av den statliga resursöverföringen till den kommunala sektorn

Bilaga 3.1 — Utbildningsdepartementet 87

bör ske via skatteutjämningssystemet på de speciella statsbidragens bekostnad. Riksdagen biträdde således principen att slopa speciella statsbidrag och överföra medlen till skatteutjämningssystemet. Enligt riksdagens mening utesluter denna princip dock inte att det även i fortsättningen kan finnas anledning att i vissa fall stimulera utbyggnaden av angelägen kommunal verksamhet med specialdestinerade bidrag.

5.2 Principer för investeringsbidrag

KEU 76 berörde något statsbidragsgivningens betydelse för finansiering av viss investeringsverksamhet. Man konstaterade därvid att investeringsbidragen minskar kommunernas behov att lånefinansiera investeringarna,

De svårigheter som kommunerna ansågs ha att på annat sätt än via statsbi-

drag finansiera investeringar gjorde det i vissa fall nödvändigt att behålla

specialdestineringen till vissa kommunala investeringsändamål.

Regering och riksdag tog inte särskilt ställning till principerna för investeringsbidragen. Vi utgår i våra överväganden från de grundläggande

principer som har behandlats i föregående avsnitt. Frågan om behov att

särskilt statligt finansieringsstöd för genomförande av investeringsverk-

samhet måste prövas förutsättningslöst från fall till fall. Vi återkommer

därför till överväganden om förutsättningarna för kommunerna att finansiera skolbyggnadsinvesteringar i ett senare avsnitt.

5.3 Skatteutjämningssystemet

Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna stora skillnader mellan

kommuner resp. landstingskommuner vad gäller skattekraft (antal skattekronor! per invånare) och kostnader. I systemet tas hänsyn till geografisk belägenhet och bebyggelsestruktur samt kommunernas och landstingskommunernas åldersstruktur. Genom skatteutjämningssystemet uppnås en betydande utjämning av de kommunala skattesatserna även om stora

skillnader i utdebitering fortfarande kvarstår. Skatteutjämningssystemets

huvuddrag enligt riksdagens beslut våren 1979 (prop. 1978/79:95, FiU

1978/79:35, rskr 1978/79: 335) återges i det följande. I. Kommuner och landstingskommuner indelas liksom tidigare i skat-

tekraftsklasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv. Klas-

serna är indelade i treprocentsintervall från 103 Z upp till 136 26 av medelskattekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som skall gälla för kommuner och landstingskommuner.

Till grund för inplaceringen av kommuner och landstingskommuner i

skattekraftsklasser ligger särskilda bedömningar och kalkyler. För kom-

munernas del har skillnader på grund av geografiskt läge och bebyggelse-

! En skattekrona är lika med 100 kr. i beskattningsbar inkomst.

Prop. 1979/80: 90 88

struktur därvid beaktats. Vid inplaceringen av kommunerna i skattekraftsklasser har hänsyn tagits till att skillnaden i grundgaranti mellan enskilda

kommuner inom gcografiskt begränsade områden, i huvudsak resp. län,

inte skall vara alltför stor. Den slutliga klässindelningen har därför inslag av geografisk zonindelning.

2. Grundgarantin enligt punkt I kompletteras med hänsyn till kommunernas och landstingskommunernas åldersstruktur. De kommunala verksamheter som omfattas av äldersstruktursfaktorn är

— pensionärsservice, — grundskola, — Obligatorisk förskola (deltidsgruppern), —- barnomsorg (exkl. förskolans deltidsgrupper). — kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT). — statskommunala bostadsbidrag.

För landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna (Gotland, Malmö och Göteborg) beaktas åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostnaderna.

Kommuner och landstingskommuner vars åldersstruktur orsakar rela-

tivt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin, medan de med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag.

Grundgarantin kompletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb befolkningsminskning.

Man kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för kommuner och landstingskommuner, som består av grundgarantin enligt punkt I med tillägg eller avdrag för åldersstruktur och i tillämpliga fall tillägg för snabb befolkningsminskning enligt punkt 2. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner och landstingskommuner med en egen skattekraft som överstiger den för kommunen eller landstingskom-

munen garanterade stär även I fortsättningen utanför skatteutjämningen.

Vid fastställandet av den totala garantin för kommuner och landstings-

kommuner tillämpas två spärregler.

a. Avdrag för gynnsam äldersstruktur i förekommande fall justerad med

tillägg för snabb befolkningsminskning, får inte leda till att en kommun

eller landstingskommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än

100 2. av medelskattekraften i riket.

b. Samtliga kommuner och landstingskommuner garanteras en viss höjning av skattekraftsgarantin i förhållande till nuvarande regler. Den fram-

räknade totala garantin tillåts därför inte understiga den skattekraft som under år 1979 tillförsäkras i nuvarande system, ökad med en procentenhet av medelskattekraften. Vid jämförelsen med nuvarande skattekraftsgaranti skall hänsyn tas till dels de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för befolkningsminskning, dels till att det särskilda statsbidraget ull kommuner och landstingskommuner

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 89

under år 1979 innebär att skattekraftsgarantin i praktiken har höjts med två procentenheter. Denna spärregel har fått en utformning som i första hand är till fördel för norra Sverige.

Grundgarantin ligger 1. v. fast. Åldersstrukturfaktorn och därmed totalgarantin räknas däremot om årligen.

Av den redovisning av det förbättrade skatteutjämningssytem som nu har lämnats framgår att en av de kommunala verksamheter som omfattas av äldersstrukturfaktorn är grundskolan. Detta innebär att kommuner som har höga kostnader för grundskolan beroende på ett stort antal elever får detta beaktat vid fastställandet av den totala skattekraftsgarantin. Vid beräkningarna för grundskolan har beaktats kapitaltjänstkostnaderna för investeringar i skolbyggnader.

Av sammanfattningen framgår att gymnasieskolan däremot inte beaktas vid hänsynstagande till kostnader för åldersstrukturfaktorn. Detta hänger samman med de stora tekniska svårigheter som föreligger i att på ett tillförlitligt och rättvist sätt väga in kostnaderna för gymnasieskolan i åldersstrukturfaktorn. I propositionen om den kommunala ekonomin våren 1979 framhöll därför föredraganden vikten av att de interkommunala ersättningarna på området i stället ses över. Svenska kommunförbundet har nu inlett en sådan översyn där bl. a. frågan om ersättning för kapitaltjänstkostnader kommer att tas upp.

Utöver det ordinarie skatteutjämningsbidraget finns det möjligheter att efter särskild ansökan hos regeringen få extra skatteutjämningsbidrag. Utgångspunkt för prövning om sådant bidrag skall utgå är kommunens allmänna ekonomiska situation. Föredraganden i proposition om den kommunala ekonomin våren 1979 uttalade att vissa omständigheter särskilt bör beaktas de närmaste åren vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Således kan det tänkas att enskilda kommuner blir särskilt missgynnade genom att specialdestinerade statsbidrag avvecklas. De stora kostnader på grund av snabb befolkningsökning som kan drabba vissa kommuner bör också särskilt uppmärksammas. Extra bidrag har utgått till olika kommuner med sammanlagt 115 milj. kr. för år 1979 och med 96 milj. kr. för år 1980.

Totalt sett motsvarar de ökade skatteutjämningsbidragen enligt reformen, som får fullt genomslag år 1981, ett minskat genomsnittligt utdebiteringsbehov på ca 1:15 kr./skr. (kronor per skattekrona). Detta ökade resurstillskott fördelas järnnt mellan kommuner och landstingskommuner. De största bidragsökningarna får de södra och mellersta delarna av landet. Kalmar. Skaraborgs och Kronobergs län får bidragsökningar motsvarande resp. 2:75, 2: 57 och 2:55 kr./skr., medan ökningarna för Stockholms samt Göteborgs och Bohus län stannar vid 0: 39 resp. 0: 41 kr./skr. Bidragsökningarna i de fyra nordligaste länen uppgår till mellan 1:54 kr./skr. för Jämtlands län och 0: 28 kr./skr. för Norrbottens län.

Betydelsen av reformen varierar kraftigt mellan de enskilda kommuner-

Prop. 1979/80: 90 90

na resp. landstingskommunerna. För ett 20-tal kommuner i södra och

mellersta Sverige betyder de ökade skatteutjämningsbidragen över 2 kr./ skr. och för ytterligare ca 115 kommuner och åtta landstingskommuner över I kr./skr. i minskat utdebiteringsbehov. För är 1980 är det endast ett 25-tal kommuner och en landstingskommun som har så hög egen skatte-

kraft att de i praktiken inte omfattas av skatteutjämningssystemets skatte-

kraftsgarantier. Däribland återfinns de tre största kommunerna och lands-

tingskommunen i Stockholms län samt i övrigt kommuner som med några undantag befolkningsmässigt är relativt stora.

Det är framför allt befolkningsmässigt små och medelstora kommuner som får kraftigt förstärkta resurser genom det reformerade skatteutjämningssystemet. Det torde också vara dessa kategorier som har jämförelsevis sämre förutsättningar att realisera erforderlig upplåning på kreditmarknaden. Den allmänna princip som reformeringen av skattcutjämningssystemet har följt innebär att ett antal specialdestinerade bidrag har slopats till ett sammanlagt belopp som motsvarar ca 10 öre per skattekrona i utdebite-

ring.

6 Kreditmarknaden

För att det samlade sparande som sker i samhället skall komma till så

god användning som möjligt är det självfallet mycket viktigt att detta

sparande fördelas mellan olika kredittagare på ett bra sätt. Frågan om hur

fördelningen av krediter sker på den svenska kredit- och kapitalmarknaden

är därför mycket betydelsefull. Den svenska kapitalmarknadens struktur och funktionssätt har ingående analyserats av kapitalmarknadsutredningen. Utredningens resultat har le-

gat till grund för propositionen om den svenska kapitalmarknaden (prop. 1978/79:165), vilken ännu ej har behandlats av riksdagen.

Den svenska kapitalmarknaden innehåller ett betydande element av

regleringar. Ett viktigt skäl till detta är enligt kapitalmarknadsutredningen att de ekonomisk-politiska målsättningarna innefattar en prioritering av vissa slag av investeringar. Detta gäller bl. a. den statligt belånade produk-

tionen av bostäder och bostadskomplement samt all övrig nyproduktion av

bostäder. För dessa investeringar sker i princip en real planering. Denna kan innebära betydande avsteg från en marknadsbestämd fördelning av realkapitalet. Kreditpolitikens uppgift när det gäller bostadsfinansieringen blir mot den bakgrunden att skapa finansiellt utrymme för dessa investe-

ringar på kapitalmarknaden. Det statligt belånade bostadsbyggandet finan-

sieras efter färdigställande med långfristiga lån till kraftigt subventionerade räntor. Marknadsräntan sätts alltså ur funktion som kostnadsfaktor. Den-

na ränta sätts också delvis ur funktion på långivarsidan. Upplåningen för

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 91

bostadsändamål placeras i stället genom likviditetskrav. överenskom-

melser med kreditinstituten o. dyl. Samma förhållande gäller i princip för den statliga upplåningen. Som ett led i regional-, närings- och sysselsättningspolitiken. har kredi-

ter ställts till förfogande vid sidan av kreditmarknaden. Detta har tillsammans med utläningen för bostadsändamål medfört en

försvagning av kreditmarknaden som fördelare av finansiellt kapital. Utredningen drar emellertid slutsatsen att de snedvridningar i kreditfördelningen som uppkommer av dessa orsaker kan accepteras och ofta är eftersträvade resultat av den ekonomiska politiken. Denna uppfattning delas av föredraganden i propositionen om den svenska kapitalmarknaden.

Vad gäller kommunerna och landstingskommunerna betonar föredra-

ganden vikten av att den kommunala volymutvecklingen anpassas till det

samhällsekonomiska resursutrymmet och att det därför är nödvändigt att den kommunala expansionstakten dämpas ytterligare under de närmaste åren. Detta krav på en långsammare utbyggnad, som är realekonomiskt motiverad. medför också lättnader i finansiellt hänseende. Föredraganden ansluter sig vidare till kapitalmarknadsutredningens bedömning att det inte finns något som tyder på att det inom överskådlig tid skall vara möjligt att

öka det utrymme som kommunerna och landstingskommunerna kan tillåtas ta i anspråk på den svenska kreditmarknaden. Det ingår självfallet inte i vårt uppdrag att ta närmare ställning till vilken

kommunal expanstonstakt som från olika utgångspunkter är möjlig och önskvärd. Inte heller tillhör frågan om kommunernas och lanstingskommunernas totala upplåning på kreditmarknaden vårt egentliga utredningsområde. Frågan har dock betydelse för vår bedömning av kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att genom upplåning på kreditmarknaden finanstera en del av skolbyggnadsverksamheten. Vi vill därför, när det gäller frågan om investeringsbidraget. peka på att detta endast uppgår till ca 300 milj. kr. jämfört med en total kommunal bruttoupplåning

på ca 4000 milj. kr. Vidare kan variationen i bruttoupplåningen från år till år vara betydande. Under år 1978 uppgick bruttoupplåningen till 4700 milj. kr.. medan den under år 1979 beräknas uppgå till 4 000 milj. kr. Dessutom tar investeringsbidraget vid nuvarande ordning kreditmarknadsresurser i

anspråk genom att bidraget i nuvarande budgetläge i sin helhet kan sägas

bli finansierat genom prioriterad statlig upplåning på kreditmarknaden.

Eventuella brister i kreditmarknadens funktionssätt vad gäller kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att erhålla krediter behandlas också av kapitalmarknadsutredningen. Bl. a. övervägs införandet av ett nytt kommunkreditinstitut. Utredningen, remissinstanserna och föredraganden avvisar dock en säådan förändring bl. a. på grund av att ett nytt institut med någon form av övergripande ansvar för kommunernas och landstingskommunernas lånefinansiering inte skulle vara förenlig med principerna för den kommunala självstyrelsen.

Prop. 1979/80: 90 92

Föredraganden anser slutligen att utvidgningar av bostadslånen i vissa fall kan vara ett smidigt sätt att styra kreditströmmarna. En sådan styrning bör emellertid endast tillämpas för investeringar som på samma sätt som

bostadsinvesteringarna är föremål för real planering. Med hänsyn till den

prioriterade sektorns storlek finns det enligt föredragandens uppfattning över huvud taget skäl att inta en restriktiv inställning vid bedömning av vilka ytterligare typer av investeringar som skulle kunna bli berättigade till statliga lån.

7¶Statsbidragets kommunalekonomiska betydelse

7.1 Kommunernas utgifter för skolbyggandet 7.1.1 Kommunernas kapitalutgifter åren 1975—1977 inom utbildnings-

område!

Kommunernas totala kapitalutgifter ökade mellan åren 1975 och 1977 med

2,7 miljarder kr. till 10 miljarder kr. Kapitalutgifterna inom utbildningsområdet ökade under samma tid relativt sett något snabbare från 0,9 miljarder under år 1975 till 1,4 miljarder kr. under år 1977. Tabell 7.1 Kommunernas kapitalutgifter åren 1975— 1977 i resp. års prisläge (milj. kr.)

Källa: SCB, Kommunernas finanser 1975, 1976 och 1977.

De i tabell 7.1 redovisade kapitalutgifterna består av byggnads- och anläggningsarbeten, inköp av fastigheter och anläggningar samt inköp av

transportmedel, maskiner och inventarier.

I tabell 7.2 redovisas omfattningen av kommunernas skolbyggnadsverksamhet. Kartläggningen har gjorts med utgångspunkt i bruttoinvesteringarna i byggnads- och anläggningsarbeten. De program i kommunernas redovisningssystem som innehåller investeringar i skolbyggnader är följande: 61 Lokaler och inventarier för skolväsendet 64 Grundskola 65 Gymnasieskola 66 Vuxenutbildning

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 93

Tabell 7.2 Kommunernas kapitalutgifter för byggnads- och anläggningsarbeten

inom programmen 6 1 och 64—66 åren 1975— 1977

1975 1976 1977 Byggnads- och anläggningsarbeten 61 och

Volymökning av byggnads- och anläggnings-

arbeten i < 14.7 7.0

Källa: SCB, Räkenskapssammandrag 1975, 1976 och 1977.

Kommunernas kapitalutgifter för byggnads- och anläggningsarbeten inom programmen 61 och 64—66 ökade mellan åren 1975 och 1976 med ca 29 24 och mellan åren 1976 och 1977 med ca 23 7. I absoluta tal uppgick kapitalutgifterna under år 1977 till ca 1,2 miljarder kr. Volymmässigt ökade kommunernas byggnads- och anläggningsarbeten med ca 22 9c mellan åren 1975 och 1977. Prisförändringarna har beräknats med utgångspunkt i skolöverstyrelsens byggnadsprisindex. Detta index används vid beräkning av statsbidrag (se avsnitt 2.2). Tabell 7.3 Jämförelse mellan skolöverstyrelsens byggnadsprisindex och tillväxten av skatteunderlag

Som framgår av tabell 7.3 ökade skolöverstyrelsens byggnadsprisindex mellan åren 1975 och 1978 med 52,7 4 från 280,2 under år 1975 till 427,79 under år 1978. Under motsvarande tidsperiod ökade det totala skatteunder-

laget inkl. tillskottet av skatteunderlag på grund av brist på skattekraft med exakt samma procenttal. Mellan dessa år har alltså kommunernas skatte-

intäkter vid oförändrad utdebitering ökat i samma takt som förändringarna i byggnadsprisindex. Något direkt samband mellan förändringar i byggnadsprisindex och tillväxten av skatteunderlag torde inte råda, och relationen mellan dessa två tal varierar också avsevärt mellan enskilda är.

7.1.2 Kommunernas kapitalutgifter åren 1979—1983 inom utbildnings-

området

Kapitalutgifterna för byggnads- och anläggningsarbeten beräknas inom huvudprogram 6 Utbildning öka med ca 0,8 miljarder kr. mellan åren 1977

och 1979 från ca 1,1 miljarder kr. år 1977 till ca 1,9 miljarder kr. år 1979 enligt den senaste kommunalekonomiska långtidsplanen KELP 79—83. Som

Prop. 1979/80: 90 94

framgär av tabell 7.4 väntas en årlig volymminskning av bruttoöinveste-

ringarna inom skolväsendet efter är 1979. För heta perioden 1979—1983 bhe-

räknas kapitalutgifterna inom utbildningsområdet i genomsnitt minska med ca 12-77 per år. Ubildningens andel av kommunernas totala kapitalutgifter beräknas under perioden minska nägot från 17 2 under år 1979 till 13 ££ under är 1983. En uppgång förväntas dock ske under år 1980 i byggande av undervisningslokaler för gymnasieskolor och vuxenutbildning. Erfarenhetsmässigt redovisar kommunerna I slutet av KELP-perioderna vanligtvis en avtagande investeringstakt beroende på svärigheter att bedöma behovet av investeringar längt fram i tiden. Investeringarna kommer därför med stor sannolikhet att bli större i slutet av perioden än vad KELP 79—83 uppvisar. Tabell 7.4 Bruttoutgifter för bypgnads- och anläggningsarbeten åren 1979-— 1983 i 1979 ärs priser (milj. kr.)

1979 1980 1981 1982 1983 1979—

1983 Totalt för utbildn. I 961 1795 1 SH I 262 1 003 7.532

därav grundskola 1 430 I 180 977 500 594 4 981 därav gymnasiesk. och vuxenutbildn. 482 Såå 472 407 308 2285

Tovalt för kommunerna 11629 10915 9643 8434 7 606 48227 Utbildningens andel av totala bruttoutg. 17 te 16 7 16 7 15 7 13 £7 16 Källa: SCB. KELP 79—83 preliminära uppgifter.

Kapitalutgifterna för skolbyggnader i KELP 79—83 avviker markant från de kostnader som anges av skolöverstyrelsen i samband med redovisning av investeringsbehov, investeringsramar m. m. I KELP fördelas kapitalutgifterna över flera år, om en investering i exempelvis en skola tar flera år att genomföra. SÖ redovisar däremot de totala kostnaderna för en skolinvestering på ett enda är, startåret. Ett visst av SÖ angivet investeringsbehov ett budgetär avser således i själva verket investeringar som kommer att genomföras under flera år. De kostnader som SÖ redovisar omfattar dessutom endast de s. k. kvotkostnaderna (de rensade produktionskostnader jämte kostnader för utvändiga ledningar och planering som skall avräknas från investeringsramen). Dessa kostnader är betydligt lägre än de totala investeringskostnaderna.

7.1.3¶Statsbidrag till skolbyggnader

Som framgår av tabell 7.5 beräknas statsbidraget till skolbyggnader

(inkl. bidraget för första uppsättningen stadigvarande undervisningsmate-

riel till gymnasieskolan) öka från 223 milj. kr. under budgetåret 1976/77 till

358 milj. kr. under budgetåret 1979/80, dvs. med 135 milj. kr. Beloppen

är summan av vad som tilldelats länsstyrelserna (inkl. extra ramar) för utbetalning till kommunerna. Statsbidraget till gymnasieskolor hur haft den största ökningen från 42 milj. kr. under budgetåret 1976/77 ull beräknat

162 milj. kr. under budgetåret 1979/80. Statsbidraget till grundskolor har

däremot i stort sett varit oförändrat under motsvarande period.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 95

Tabell 7.5 Statsbidrag till grundskolor och gymnasieskolor budgetåren 1976/77— 1979/80 (milj. kr.)

1976/77 1977/78 1978/79 1979/80 Byggnader för grundskola 160,7 157,5 178,0 160.7 Byggnader för gymnasieskola 41.8 38,5 98.0 161,5 Undervisningsmateriel

för gymnasieskola 20.2 17.7 35,6 35,6! Summa 222.7 213,7 311L6 357,8

! Skattat värde,

Vid en jämförelse mellan statsbidraget och kommunernas totala skatteunderlag inkl. tillskottet på grund av brist på skattekraft motsvarar statsbidraget under åren 1977—1979 en utdebitering på mellan 13 och 15 öre per skattekrona (skr). Därav utgör statsbidraget till första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateiel ull gymnasieskolan ca I öre per skr. Statsbidraget har i denna jämförelse omräknats från det statliga budgetäret till kommunernas budgetår. Ett slopande av statsbidraget till skolbyggnader skulle alltså om kommunerna väljer att helt skattefinansiera inkomstbortfallet motsvara en höjning av medelutdebiteringen ilandet med ca 13 öre per skr.

7.2 Landstingskommunernas utgifter för skolbyggandet

Landstingskommunernas kapitalutgifter ären 1975—1977 inom utbild-

ningsområdet frumgäår av tabell 7.6.

Tabell 7.6 Landstingskommunernas kapitalutgifter åren 1975— 1977 i resp. års priser (milj. kr.)

Utbildningens andel av

totala kapitalutgifter 46 6 Sc 67 Källa: SCB, Kommunernas finanser 1975, 1976 och 1977.

Av tabellen framgår att kapitalutgifterna för utbildningsområdet utgör en mycket liten del av landstingskommunernas totala kapitalutgifter. Omfattningen är också avsevärt mindre än för kommunerna. År 1977 motsvarade landstingskommunernas skolinvesteringar ca en tiondel av kommunernas. Av landstingskommunernas totala externa utgifter under år 1977 utgjorde kapitalutgifterna inom utbildningsområdet endast 0,4 Zz.

Ser man till landstingskommunernas flerårsplanering. såsom den framgår av LKELP 78 (tabell 7.7), förväntas skolsektorns andel av de totala kapitalutgifterna hålla sig relativt konstant under perioden 1979—1983.

Prop. 1979/80: 90 96

Tabell 7.7 Landstingskommunernas kapitalutgifter åren 1979— 1983 i 1978 års priser (milj. kr.)

1979 1980 1981 1982 1983 Totala kapitalutgifter 3 421 3 564 3 188 2 744 2433 Kapitalutgifter för utbildning 279 210 200 157 132 Utbildningens andel av

totala kaäpitvalutgifter Bu 6 6 Gt 6 4 50

Källa: Candstingsförbundet, LKELP 78.

Eftersom investeringar i skolbyggnader utgör en liten del av landstings-

kommunernas totala kapitalutgifter har någon särskild studie inte ansetts behövlig för att belysa konsekvenserna för landstingens del av ett slopande av statsbidraget till skolbyggnader.

7.3 En undersökning av skolbyggnadsprojekt i fem kommuner 7.3.1 Vul av kommuner

Fem kommuner har valts ut i syfte att närmare belysa de kommunalekonomiska konsekvenserna av ett slopande av statsbidraget till skolbyggnader. De utvalda kommunerna är Ale. Haparanda, Håbo, Sigtuna och Västerås. Samtliga dessa kommuner har nyligen genomfört eller håller på att genomföra omfattande skolbyggnadsprojekt. Sigtuna och

Västerås bygger båda nya gymnasieskolor. Håbo kommun har byggt en

ny högstadieskola och Ale kommun planerar att under år 1980 bygga en likadan. Haparanda kommer under år 1980 att bygga en låg- och mellanstadieskola.

Samtliga fem kommuner har haf: en befolkningsökning mellan åren 1971 och 1979. Håbo, som under sjuttiotalet har varit en av landets mest expansiva kommuner, har mer än fördubblat sin folkmängd mellan åren 1971 och 1979. Ale kommun har under samma tid haft en befolkningstillväxt motsvarande nästan 30 2. Fram till år 1983 förväntas Håbo fortsätta sin kraftiga

expansion, medan övriga kommuners befolkningstillväxt beräknas blir re-

lativt måttlig (se tabell 7.8).

Tabell 7.8 Antal invånare, faktisk utveckling åren 197 1— 1979 och prognos fram till år 1983

Antal invånare vid årets början Ale Haparanda Håbo = Sigtuna Västerås

Faktisk utveckling 1971 17 637 8 888 6 150 26 298 116 673 1979 22 865 9275 12 580 28 248 117 599 Prognos 1983 23 650 9 600 14 450 29 500 119 500

Källa: SCB, Årsbok för Sveriges kommuner 1971 och KELP 79—83.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 97

7.3.2 Skolbyggnadsplaner åren 1979—1983 Västerås kommun beräknar i KELP 79-—583 att under den kommande femårsperioden investera 126 milj. kr. i skolbyggnader tse tabell 7.9). Huvuddelen eller 71 milj. kr. avser gymnasieskolor. Även Sigtuna kommun bygger en ny gymnasieskola. Av ett totalt anslag för skolbyggen under perioden på 22 milj. kr. avser 18 milj. kr. investeringar i gymnasieskolbyggnader. Stora delar av anslagen för gymnasieskolorna i Västerås och i

Sigtuna har budgeterats före år 1979, trots att utbetalningarna görs under är

1979 och därefter. Ale och Haparanda har i KELP 79—383 beräknat anslagen

till skolbyggnader under perioden till 28 resp. 17 milj. kr. Håbo kommun

har uppskattat motsvarande anslag till 9 milj. kr. Tabell 7.9 Bruttoutgifter för byggnads- och anläggningsarbeten inom huvudprogram 6 i 1979 års prisläge (milj. kr.)

1979 1980 1981 1982 1983

Källa: SCB, KELP 79—8&3.

7.3.3¶Statsbidrag åren 1979—1983

Studien av det nuvarande statsbidragets betydelse för de fem korn-

munerna har gjorts med utgångspunkt i kommunernas antaganden om statsbidrag i KELP 79-—83. Förutom statsbidraget till skolbyggnader har även bidraget till första uppsättningen stadigvarande undervisnings-

materiel till gymnasieskolan ingått i jämförelsen på grund av att det i

vissa fall förelegat svårigheter att särredovisa bidragen.

Om statsbidraget till skolbyggnader skulle slopas har kommunerna i huvudsak att välja mellan att kompensera inkomstbortfallet genom skatte-

finansiering och/eller lånefinansiering. I det följande räkneexemplet har

angivna statsbidrag i KELP 79—83 ställts i relation till det totala skatteunderlaget i syfte att beskriva vad statsbidraget under enskilda år

motsvarar i utdebitering per skr. Statsbidraget omfattar byggnader och för

Västerås och Sigtunas del även första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel till gymnasieskolan. Håbo kommun har ej medtagits i denna jämförelse eftersom statsbidraget för 1979 års utgifter budgeterats redan i 1978 års budget. 7 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 98

Av tabell 7.10 framgår att statsbidraget för Sigtuna kommun under något år motsvarar en utdebitering på upp mot 82 öre per skr. Genomsnittligt

för hela femärsperioden motsvarar statsbidraget en utdebitering på lägst

21 öre (Ale kommun) och högst 31 öre (Haparanda kommun). Det bör emellertid som tidigare nämnts noteras att kommunerna erfarenhetsmässigt i slutet av KELP-perioderna redovisar en avtagande investeringsverksamhet beroende på svårigheter att bedöma behovet av investeringar långt fram i tiden. Investeringsvolymen i skolbyggnader kommer därför med stor sannolikhet att bli större i slutet av perioden än vad KELP

79—983 uppvisar. Statsbidragets storlek kan av den anledningen ha

beräknats för lågt under de sista åren av perioden.

Tabell 7.10 Statsbidrag omräknat till utdebitering åren 1979— 1983

Ale Haparanda = Sigtuna Västerås

Totalt skatteunderlag inkl. uillskott på grund av brist på skattekraft i 1979 års budget (milj. skr.) 5.4 3,0 7A 31.2 1979 Beräknat statsbidrag. milj. kr. 0,6 0.4 3,2 6.0 Motsvarar i utdebitering per skr. 0:11 0:13 0:45 0:19 1980 Beräknat statsbidrag. milj. kr. 3,9 2,0 58 13.4 Motsvarar I utdebitering per skr. 0:72 0:67 0:82 0:43 1981 Beräknat statsbidrag, milj, kr. 0,9 0.4 — 13,5 Motsvarar i utdebitering per skr. 0:17 0:13 — 0:43 1982 Beräknat statsbidrag, milj. kr. — LL — 10,7 Motsvarar I utdebitering per skr. — 0:37 — 0:34 1983 Beräknat statsbidrag, milj. kr. 02 0.7 — 3,0 Motsvarar I utdebitering per skr. 0:04 0:23 — 0:10 1979—1983 Motsvarar i genomsnittlig utdebitering per skr. och år 0:21 0:31 0:25 0:30

7.3.4¶Studier av enskilda skolbyggnadsprojekt

I syfte att analysera de finansiella och likviditetsmässiga konsekvenserna

av ett slopande av statsbidragsgivningen till skolbyggnader har ett skolbyggnadsprojekt i vardera av de fem kommunerna specialstuderats.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 99

Finansieringssättet varierar något mellan kommunerna. Västerås och

Haparanda skattefinansierar investeringarna i sin helhet, medan Ale,

Sigtuna och Håbo lånefinansierar betydande delar av utgifterna.

ALE, Kyrkbyskolan

Kyrkbyskolan i Nödinge är en fyraparallellig högstadieskola som är under projektering. Skolan finns med i skolöverstyrelsens plan över skolbyggnadsföretag inom 1980/81 års planeringsram. Byggstart för projektet beräknas till år 1980.

Finansiering i 1979 års prisläge Arcor (milj. kr.) Statsbidrag 4,2 Bruttoarea 5 175 m? Lånefinansiering 9,7 Nettogolvarea 2 931 m” Skattefinansiering 9,6 ,

s Total kapitalutgift 23.5

HAPARANDA, Mattilaskolan

Mattilaskolan i Haparanda är en enparallellig låg- och mellanstadieskola

som kommer att integreras med en förskola. Skolan är till sitt yttre nästan identisk med en låg- och mellanstadieskola som år 1977 färdigställdes i

Haparanda.

Finansiering i 1979 års prisläge Areor (milj. kr.)

Statsbidrag 1,9 Bruttoarea 2 098 m”

Skattefinansiering 2,9 Nettogolvarea 1 142 m? Total kapitalutgift 4,8

HÅBO, Kvarnbacksskolan

Kvarnbacksskolan i Håbo kommun färdigställdes i början av år 1979. Skolan är en fyra-femparallellig högstadieskola som uppförts i anslutning till en befintlig treparallellig låg- och mellanstadieskola. Bostadslån enligt bostadsfinansieringsförordningen har utgått med 8,8 milj. kr. för s. k. integrerade skollokaler.

Finansiering i 1978 års prisläge Areor (milj. kr.) Statsbidrag 4,2 Bruttoarea 6 65S5 m? Lånefinansiering — 14,1 Nettogolvarea 3 481 m? Skattefinansiering 7,0 Total kapitalutgift 25,3

Prop. 1979/80: 90 100

SIGTUNA, Märstagymnasiet

När Märstagymnasiet tas i bruk under höstterminen 1980 kommer Sigtuna kommun att få cn egen gymnasieskola. Tidigare har kommunen anlitat gymnasieskolor i närliggande kommuner. När skolan är helt utbyggd beräknas elevantalet uppgå till ca 925. fördelat på teoretiska och yrkesinriktade linjer.

Finansiering i 1979 års prisläge Areor (milj. kr.)

Statsbidrag 15,9 Bruttoarea 17 870 m?

Lånefinansiering 34,3 Nettogolvarea = 8 358 m” Skattefinansiering 20,5 Total kapitalutgift 70.7

VÄSTERÅS, Wenströmska skolan

Wenströmska skolan avses att byggas etappvis mellan åren 1979 och 1983. Skolan kommer i de tre första etapperna att ge plats för I 200 gymnasieelever. Projektet ingår i SÖ:s investeringsram.

Eventuellt kommer beslut att fattas om ytterligare en etapp för ca 250 elever.

Etapp Byggtid Inriktning Antal elever I juli 1979—juni 1980 Yrkesinriktade linjer 350 2 juli 1980—jun: 1982 Teoretiska linjer 550 3 juli 1982-—dec. 1983 Yrkesinriktade linjer 300

Finansiering i 1979 års prisläge Areor (milj. kr.)

Bruttoarea Nettogolvarea Statsbidrag 38,0 Etapp I 13 000 m? 8 187 m? Skattefinansiering 99,0 Etapp2 = 16 000 m” 8 500 m” Total kapitalutgift 137.0 Etapp 3 ca 4 500 m? 2 700 m?

33 500 m” 19 387 m”

7.3.5 Konsekvenser för kommunernas likviditet vid ett slopande av stats-

bidraget Ett slopande av statsbidraget till skolbyggnader får naturligtvis finansiella konsekvenser för kommunerna. Kommunens val av finanstering av inkomstbortfallet avgör också i vilken grad likviditeten påverkas kortsiktigt. I de kalkyler som redovisas i detta avsnitt har de fem kommunernas

finansieringsplaner för de fem skolbyggnadsprojekten likviditetsmässigt

jämförts med alternativa finansieringsplaner. De alternativa finansieringskalkyler som valts är följande.

Alternativ I Kommunens plan för finansiering av projektet inkl. stats-

bidrag.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 101

Alternativ 2 Kommunens plan för finansiering med undantag av stats-

bidraget som bortfaller. Statsbidragsbortfallet kompenseras

i sin helhet med skattefinansiering. Alternativ 3 Kommunens plan för finansiering med undantag av stats-

bidraget som bortfaller. Statsbidragsbortfallet kompenseras

med 50 Sa skattefinansiering och 50 Z lånefinansiering. Alternativ 4 Kommunens plan för finansiering med undantag av stats-

bidraget som bortfaller. Statsbidragsbortfallet kompenseras i

sin helhet med lånefinansiering. Alternativ 5 Hela skolbyggnadsprojektet finansieras med bostadslån och

utan statsbidrag.

Finansieringsplanerna redovisas it 1979 års prisnivå för samtliga kommuner med undantag av Kvarnbacksskolan i Håbo, som redovisas 1 1978 års prisläge. Tabell 7.11 Alternativa finansieringsplaner (milj. kr.)

All.1 Al.2 Al.3 AH. 4 — Alt. 5 Kvyrkbyskolan i Ale:

Mattilaskolan i Haparanda:

Kvarnbacksskolan i Håbo:

Märstagymnasiet i Sigtunu:

Wenströmska skolan i Västerås:

Statsbidrag 38.0 — — — —

Prop. 1979/80: 90 102 ä-

In- och utbetalningarna varierar tidsmässigt mellan de olika finansicringsalternativen från 1 år upp till 34 år. För att kunna jämföra alternativen har därför i bilaga I (s. 103—107) in- och utbetalningarna vid olika tid-

punkter omräknats till en gemensam tidpunkt. Den metod som därvid använts har varit nuvärdesmetoden. Diskonteringsräntan har vid beräkningar-

na fastställts till 6 70. Hänsyn har vid bedömning av diskonteringsräntan bl. a. tagits till långtidsutredningens (LU 78) antaganden om den framtida prisutvecklingen. Räntan på bostadslån och övriga lån har beräknats till 10 Za, vilket ger en realränta! på ca 4 Z på den lånefinansierade delen av

investeringarna. Bostadslånen avser till 30 9 statliga bostadslån och till

70 2 prioriterade bottenlån. Amorteringstiden för bostadslånen har beräknats till 30 år. Rak amortering har tillämpats för statliga bostadslån. Kapitalkostnaderna för bottenlån har beräknats efter annuitetsprincipen.

Tabell 7.12 Summa nuvärde av utbetalningar — inbetalningar enligt bilaga I med en diskonteringsränta på 6 2e (milj. kr.)

Alt. I Ah.2 Alt. 3 All.4 — Alt.5

Med utgångspunkt i de förutsättningar som redovisats ovan blir sum-

man av nuvärdet för samtliga skolor lägst i alternativ 1 (tabell 7.12). Alterna-

tivet med statsbidrag till skolbyggnader är alltså från finansieringssynpunkt på lång sikt förmånligast för kommunen. Om statsbidraget upphör skulle

bästa alternativet för kommunen på längre sikt vara att skattefinansiera hela inkomstbortfallet. Alternativen 3—5 ger ett högre nuvärde än alternativ

I och 2 beroende på en större andel lånefinansiering. Alternativ 5, som

har den största andelen låneftinansiering, uppvisar det högsta nuvärdet.

Påpekas bör att om realräntan varit lägre än 4 9e i kalkylerna hade alterna-

tiven 3—5 varit förmånligare för kommunerna än vad tabell 7.12 visar. Om realräntan fastställts till +0 Z hade alternativen 2—5 på lång sikt varit likvärdiga.

I bilaga 2 (s. 108 f) redovisas i ett räkneexempel de kortsiktiga likviditetsmässiga konsekvenserna av de alternativa finansieringsplanerna.

Stora krav kommer att ställas på likviditeten under investeringsskedet

om kommunerna väljer att kompensera statsbidragsbortfallet enligt alterna-

tiv 2 eller 3. Detta förhållande gäller främst för Sigtuna kommuns del med

hänsyn till Märstagymnasiets storlek. Skulle Sigtuna kommun välja att

kompensera hela inkomstbortfallet genom skattefinansiering (alternativ 2)

! Realränta är en nominell ränta som är korrigerad för penningvärdesförändringen under en viss period.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 103

ökar behovet av likvida medel under investeringsskedet (år 0) med 2: 25 per skr. Om däremot halva inkomstbortfallet lånefinansieras och andra halvan skattefinansieras (alternativ 3) kan motsvarande behov av tillskott

på likvida medel år 0 för Sigtunas del beräknas till 1: 13 per skr. Genom-

snittligt under första femårsperioden varierar behovet av tillskott på likvida medel enligt tabell 7.13 med mellan 13 och 45 öre per skr. i alternativ

2, 10—235 öre per skr. i alternativ 3 och 5—24 öre per skr. i alternativ 4.

Tabell 7.13 Genomsnittligt behov av tillskott på likvida medel per skr. under första femårsperioden enligt bilaga 2

Alt. 2 Alt. 3 Alt. 4 Alt. 5

Om statsbidragsbortfallet kompenseras genom skattefinansiering är behovet av tillskott på likvida medel således större än om inkomstbortfallet finansieras genom upplåning. Skulle kommunerna få möjlighet att bostads-

lånefinansiera skolorna i sin helhet (alternativ 5) minskar behovet av likvida medel under första femårsperioden med mellan 7 öre per skr. för Mattilaskolan i Haparanda och 52 öre per skr. för Wenströmska skolan i

Västerås beroende bl. a. på att det då saknas behov av skattefinansiering.

7.3.6¶Kommunernas finansiella förutsättningar

Alternativen 2—4 kommer i jämförelse med alternativ I att innebära en ökad finansiell belastning på kommunerna. Om statsbidragsbortfallet skall kompenseras genom egna medel, måste kommunerna ha en god likviditet om utdebiteringshöjningar skall kunna förhindras. I tabell 7.14 har de fem

kommunernas likviditet sinsemellan jämförts. Finansieringskapitalet, som

utgör skillnaden mellan omsättningstillgångar och kortfristiga skulder, har därvid använts som ett mått på likviditeten.

Tabell 7.14 Finansieringskapital åren 1976—1978 i milj. kr.

1976 1977 1978

Kapital Motsvarar — Kapital - Motsvarar Kapital Motsvarar

per skr. per skr. per skr.

Källa: SCB, Kommunernas finanser 1976 och 1977. 1978 års bokslut för resp. kommun.

Prop. 1979/80: 90 104

Finansieringskapitalet har ökat i storlek mellan åren 1976 och 1978 i Ale,

Sigtuna och Västerås, medan Haparandas finansieringskapital minskat något. Den största minskningen har dock ägt rum i Håbo, som i 1978 års bokslut redovisar ett negativt finansieringskapital motsvarande 9: 32 per skr. Västerås och Ale uppvisar i 1978 års bokslut det största finansieringskapitalet, 6: 35 per skr. resp. 5:76 skr. Med utgångspunkt i

finansieringskapitalets storlek skulle alltså Västerås och Ale ha de största

förutsättningarna att klara en skattefinansiering utan utdebiteringshöjningar, medan motsatt förhållande skulle gälla för Håbo.

Om statsbidragsbortfallet kompenseras genom lånefinansiering, skulle Sigtuna kommuns redan i dag höga långfristiga låneskuld per invånare ytterligare öka (se tabell 7.15). En ökad upplåning skulle inte vara lika kännbar för Ale kommun med hänsyn till kommunens låga låneskuld per invånare. Även Västerås har en låg långfristig låneskuld per invånare. om det beaktas att den största delen av låneskulden avser tomträttsverksamhet och affärsdrivande verk (elverk, fjärrvårmeverk och hamnverksamhet), som ej ingår i den kommunala verksamheten i de övriga kommunerna. Haparanda och Håbo kommuners låneskuld är i verkligheten betydligt större än vad tabell 7.15 visar, om hänsyn tas till den budgeterade ej verkställda upplåningen, som i 1978 års bokslut uppgick till 13 resp. 15 milj. kr. Tabell 7.15 Långfristig låneskuld per den 31 december 1978

7.3.7¶Alternativ till finansiering genom statsbidrag

De alternativa finansieringsplanerna förutsätter att skattefinansiering och/ eller lånefinansiering är möjliga alternativ för kommunerna att täcka statsbidragsbortfallet med. Detta resonemang bygger emellertid på teoretiska antaganden. Huruvida skattefinansiering eler lånefinansiering är realistiska

alternativ för den enskilda kommunen beror dels på kommunens egna ekonomiska förutsättningar. dels på om utrymme finns på kreditmarknaden för ökad upplåning.

En skattefinansiering förutsätter att någon eller några av följande handlings vägar är möjliga för kommunen:

Omprövning av befintliga verksamheter. Senareläggning av planerade investeringar och/eller verksamheter.

Minskning av finansieringskapitalet genom t. ex. disposition ur fonder.

Höjning av utdebiteringen.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 105

En finansiering av statsbidragsbortfallet genom ökad upplåning förutsätter bl. a. att utrymme finns på den allmänna kreditmarknaden eller på den prioriterade lånemarknaden. Dessutom erfordras att kreditinstituten beviljar kommunerna lån vid investeringstillfället. Statsbidrag är från kommunens synpunkt en säkrare finansieringskälla än skatte- eller lånefinansiering under förutsättning att statsbidrag beviljas.

Prop. 1979/80: 90 106

Bilaga I

Summa årliga utbetalningar — inbetalningar i 1 000-tal kr. enligt nuvärdesmetoden Nuvärdefaktorn (1:+i) " där i = räntesats

n = antal år Diskonteringsränta 0,06 (6 7£) ALE. Kyrkbyskolan

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 107

HAPARANDA, Mauttilaskolan

Prop. 1979/80: 90 108

HÅBO. Kvarnbacksskolan

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 109

SIGTUNA, Märstagymnasiet

Prop. 1979/80: 90 110

VÄSTERÅS, Wenströmska skolan

3 401

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 111

Bilaga 2

ABIBASION -Iqapin "IYs Bua) 08:1—- 61:0+ 61:0+ 61:0+ L0+ tö0- 86:0- Ll:0+ Z£1:0+ Ll:0+ Pl:0+ £0:0—- FÖ: 6f:0+ 6£:0+ 6£'0 St:0+ 0£:0-

Jad + I

IIparRANU -UI aSJJVJWEf -[ElagIn tP3UIufBI2g Föje —

Je3uiu L'6 OT OT OT 60 8s 6 Sv Sv 0 F'0 OT OL 6'0 60 60 80 SeE- S paw HV AT AR - + + + + - - + + + + - - + + + +

JSPJIBASIOWN IQapIn "ys FuLI tl:0+ I1:0+ 60:0+ L0:0+ 80:0+ 01:0+ 01:0+ £0:0+ L0:0+ LO:0+ 0t:0+ 9c:0+ cc:0+ cT'0+ 0c:0+

tad — — — I

J3pIBRANU -UI aSJaAtOJWUef -[B13QIN JeJurujeiaq Fe —

1P3014 +P L'O+ J'0+ S'O+ Läte Tot £'0+ £'0+ T0+ cO+ O't+ L'O+ 9'0+ S'O0+ S'O0+ tt pouw uUv AR AP — — —

"ay

uu JBIBASION -IQpin "INS I FU 6t:0+ 90:0+ 90:0+ 90:0+ S0:0+ Tl:0+ btt:0+ £0:0+ £t0:0+ £0:0+ £0:0+ O01:0+ 16:0+ £1:0+ tl:0+ tl:0+ 60:0+ 8c:0+ gj —Q tad AD I

UdpOIawusopiDAanu

J3ptBANU -Ui aS[JOJWEf -[B1aq]n te3urufe1lag LR —

1e3utu IT €£'0 £'0 €'0 T0 TE OT c0 1'0 1'0 ST £'0 £'0 £'0 T0 ct € 1'0 I'T Pauw "Uv AP AR + + + + + + + + + + + + + + + + + +

fäNjud JLJIBASJOW -Iqapan "sys ANVÄN BU 8L:0+ 91:0+ $9:0+ tl:0+ c8'l+ 9t:0+

sad — — — — — — — — — — — — PIoGQuU! I

JapIgAnNUu -Ul IS[JIOJWEf -[P13q]N 1B3UUBIIg — pe — sDBWUJDIIGQIN Je3uu ppupsvdojj cUV Cr Up 61 61 oOQvH cb cv paw — — — — — — — = — — — — AR AR o+ + + + + VI 1 UDJONSSYIDQUAIDAN DÄNLD JapureAnN -[PI3qQuUt UDJONSAGYAAN 1 upJOysSVPRIDN -aqIn 1e3uUrI Jse8ulu DUNUNS I Uv L'6 £ Fl cl UT &'vI &6c &'7 0 8 Yr FC” $l tl AR — — — = — ty R:S es e:s 0 I oc £ ov 0 I C t + 0 I oc of +

Prop. 1979/80 920 112

06: I1£:0+ 1t:0+ It:0+ I£f:0+ €£r:0- pE:0+ Fl:l- £T:0+ 60:1- €£L:0- TS'0-

vi El eler Od ScidnNe

St:0+ €£t:0+ 8c':0+ sc:0+ pz:0+

ST EC 0'c+ 8'1+ 9'8+

tl: 81:0+ 91:0+ $Vl:0+ €l:0+ St:0+ vl:0+ cc:0+ Pl:0+ cl:0+ St:0+ I 1:0+ +

tt +++ + ttt+t++ +

pl:0+ tr:0+ L0:0+ £t€t:0+ rc:Or $TOT

DUNIGIG 6'SI Sn nnANmn So RA nr SYddör oc

+ A

+ 1 UDPJOYS

ttt+t+t +

I 121SDUWLIDISAN DYSWOHISUI $'02 ps 6'r bb O'r T'6EP:S S'bI $'90 L'91 8'6I SIT 0'66 e: AN M eri mm oO-NnNm+ AP

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 113

8¶Överväganden

8.1 Alternativa specialdestinerade statsbidrag

Vi har i det föregående konstaterat att det finns starka krav på förenk-

lingar och minskad detaljreglering när det gäller statens styrning av kommunerna. Detta är också innebörden av direktiven till SAK. Nuvarande konstruktion av investeringsbidraget till skolbyggnader och den handlägg-

ningsordning som är förenad härmed förutsätter en omfattande administra-

tion samt en relativt långtgående detaljstyrning. Att ytterligare komplicera

bidragssystemet, som föreslås i två av de motioner som behandlats i

kapitel 1, anser vi vara uteslutet. Mot denna bakgrund har vi i första hand prövat möjligheterna att förenkla nuvarande investeringsbidrag för att öka kommunernas handlingsfrihet och ansvar för skolbyggnadsverksamheten. Därvid har särskilt en ökad schablonisering övervägts. Schablonen skulle exempelvis kunna grundas på vissa miniminormer för skolbyggen. Förutsättningen är då att SÖ även i fortsättningen utfärdar normer för skollokaler. Lokalbehovsprövningen — även för gymnasieskolan — skulle göras av kommunerna på grundval av SÖ:s normer och anvisningar. Vid statsbidragsansökan skulle kommunerna inte behöva redovisa de beräknade produktionskostnaderna utan endast den vid lokalbehovsprövningen fastställda nettogolvarean. Nägon kontroll av överareor och kostnader skulle ej ske. Kvotkostnaden. dvs. den kostnad som avräk-

nas från investeringsramen, skulle liksom bidragsunderlaget beräknas

schablonmässigt med utgångspunkt från den samlade nettogolvarean. Statsbidraget skulle utgöra en fast andel av bidragsunderlaget. Vid om- och tillbyggnadsprojekt. där en schablonisering kan vara svär att genomföra, skulle liksom hittills statsbidraget och kvotkostnaden kunna grundas på de

beräknade kostnaderna från fall till fall.

Även ett schabloniserat investeringsbidrag skulle kräva administrativa insatser från SÖ:s sida för granskning och prövning av de enskilda statsbidragsansökningarna. Schabloniseringen skulle dock kunna leda till väsentliga förenklingar i bidragsadministrationen jämfört med nuläget. Fortfaran-

de skulle dock den nackdelen kvarstä att statsbidragssystemet lockade

kommunerna att välja alternativet nybyggnation i stället för förhyrning. Ett schabloniserat investeringsbidrag torde liksom nuvarande bidrag kräva statliga investeringsramar. Den begränsning som ramarna utgör

innebär att samplanering av skollokaler och övrigt samhällsbyggande för-

svåras. Därmed minskar kommunernas möjligheter att totalplanera och ta ett eget ansvar för sin investeringsverksamhet. Detta utgör ett tungt argument mot investeringsbidrag med begränsade investeringsramar över huvud taget. | 8 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 114

Vi äterkommer i ett senare avsnitt till en annan aspekt på investeringsra-

marna, nämligen ramarnas funktion som statligt medel att påverka de kommunala investeringarnas omfattning utifrån bedömningen av det sam-

hällsekonomiska läget.

I debatten har förts fram förslag om övergång från investeringsbidrag till hyresbidrag, utformat som ett driftbidrag per elev och år. Vi har tidigare i

kapitel 3 redogjort för ett sådant förslag och de konsekvenser som det

skulle föra med sig. Vi vill här särskilt peka på de problem som skulle

uppkomma om man inför reduktionsregler för att hindra att kommunerna

får statsbidrag för redan uppförda skolbyggnader två gånger. Ett sådant

system skulle bli komplicerat och svårhanterligt, vilket även har påtalats i ett flertal remissyttranden. En annan nackdel med ett drittbidrag per elev och är är den inverkan som elevutvecklingen i befintliga skolor skulle få på

bidragets storlek. Ett minskat elevunderlag skulle innebära minskade bidrag även om lokalbehovet är oförändrat. Även andra nackdelar har re-

dovisats i kapitel 3. En övergång till ett allmänt hyresbidrag per år innebär i princip att man

periodicerar nuvarande investeringsbidrag och fördelar utbetalningarna över cn serie av år. Detta påverkar inte statens behov av att begränsa den totala bidragsvolymen I samma utsträckning som nu sker genom investe-

ringsramarna. Däremot skulle inte staten längre ha nägon möjlighet att

genom bidragsramen styra investeringsvolymen. Eftersom någon direkt koppling inte längre skulle finnas mellan investeringarnas faktiska omfattning och bidragets storlek, skulle hyresbidraget snabbt övergå till att bli ett allmänt driftbidrag till skolväsendet. Om hyresbidraget dessutom relateras till antalet elever, förstärks karaktären av allmänt driftbidrag eftersom elevantalet utgör ett mycket grovt mått på cen kommuns aktuella investeringsbehov.

Såvitt vi har kunnat finna skulle därför en övergång från investeringsbi-

drag till hyresbidrag per elev och år innebära att bidragets nuvarande

behovsrelatering i stor utsträckning går förlorad utan att några väsentliga vinster uppnås.

Samma invändningar kan resas mot att bygga ut nuvarande driftbidrag till grundskolan och gymnasieskolan med bidrag även till kommunernas kapitaltjänstkostnader för skolbyggnader. Driftbidragen är till helt övervä-

gande del avsedda att täcka kommunernas lärarlönekostnader. Kopplingen mellan dessa kostnader och investeringsbehovet är svag. Speciellt gäller detta för gymnasieskolan, där nettogolvarean per elev varierar mycket

starkt mellan olika studievägar och där de mest utrymmeskrävande utbildningarna har de i genomsnitt lägsta lärarlönerna. En avlösning av investeringsbidraget till skolbyggandet med någon form av allmänt driftbidrag till skolsektorn skulle alltså innebära att bidraget i stor utsträckning mister sin nuvarande starka behovsrelatering, vilket i sin

tur innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan kommunerna. Denna

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 115

ändrade kostnadsfördelning skulle inte stå i överensstämmelse med mälet för den nyligen beslutade reformeringen av det kommunala skatteutjämningssystemet.

De slutsatser som vi här har dragit överensstämmer helt med vad föredraganden i prop. 1978/79:95 om den kommunala ekonomin har anfört om att en bidragsgivning via skalteutjämningssystemet klart är att föredra framför allmänna driftbidrag till vissa sektorer av den kommunala verk-

samheten. Riksdagen delade denna uppfattning.

Öm man önskar avlösa nuvarande investeringsbidrag till skolbyggandet med någon annan form av statlig bidragsgivning, bör transferering via skatteutjämningssystemet i första hand komma i fråga. Detta framgår även av riksdagens beslut med anledning av den ovannämnda propositionen om den kommunala ekonomin. Där anges att en successiv förskjutning av tyngdpunkten i statsbidragsgivningen bör ske. Skatteutjämningsbidraget bör därvid svara för en ökad andel på de speciella statsbidragens bekostnad.

Som vi redan angivit i kapitel I ligger dock frågan om kostnadstfördelningen mellan stat och kommun och därmed även omfattningen av de statliga transfereringarna till kommunerna utanför vårt utredningsuppdrag.

8.2 Kommunernas behov av finansieringshjälp

En sund grundprincip i all ekonomisk verksamhet är att den som har ansvaret för utgifterna också skall ha ansvaret för hur dessa utgifter skall finansieras. Om kommunernas ansvar för skolbyggnadsverksamheten ökas, bl.a. i syfte att möjliggöra en effektivare användning av de kommunala resurserna, så bör utgångspunkten också vara att kommunerna själva skall svara för finansieringen av denna verksamhet, såvida inte mycket

starka skäl talar emot detta. Syftet med en sådan ordning är att kommunernas val mellan olika finansieringsalternativ, mellan olika sätt att tillgodose

behovet av skollokaler samt mellan behovet av skollokaler och behovet av andra kommunala investeringar skall ske på en så god grund som möjligt.

Denna grundsyn utesluter inte att någon form av finansieringsstöd till skolbyggnadsverksamheten ges, om särskilda skäl för detta finns. Vi har därför studerat om något behov av finansieringsstöd föreligger. samt vilka faktorer som talar för resp. emot ett sådant stöd.

När det gäller behovet av finansieringsstöd kan först konstateras att investeringsbidragets betydelse för den torala kommunsektorns ekonomi är relativt liten. Under är 1978 uppgick investeringsbidraget till ca 300 milj. kr., vilket motsvarade ca 2076 av kommunernas och landstingskommunernas totala utgifter för skolbyggnadsverksamheten. Dessa svarade i sin tur för ca 1296 av kommunernas och landstingskommunernas totala investeringsutgifter. Sett i relation till kommunsektorns totala investeringsvolym uppgick således bidraget till ca 272. Det svarade vidare mot 0,37 av

Prop. 1979/80: 90 116

kommunsektorns totala utgifter och mot ett kommunalskatteuttag på ca 15 öre.

För kommunsektorn som helhet framstår det enligt vår bedömning som

möjligt att genom omprioritering, besparing eller skattehöjning klara ett slopande av investeringsbidraget utan orimliga konsekvenser. Till detta

kommer att kommunsektorn får ökade resurser genom de kraftigt för-

stärkta skatteutjämningsbidrag som riksdagen beslutade om våren 1979. Investeringsbidraget är inte heller större än att det i ett normalt kreditmarknadsläge borde vara möjligt för kommunsektorn alt i viss utsträckning ersätta ett slopat investeringsbidrag med upplåning på den allmänna

kreditmarknaden. Belastningen på kreditmarknaden av att bidraget ersätts

med länefinansiering kan ses mot bakgrund av att den totala kommunala

bruttoupplåningen under år 1978 uppgick till ca 4 700 milj. kr. och under år

1979 kan beräknas uppgå till ca 4000 milj. kr. Investeringsbidraget svarade alltså är 1978 mot drygt 672 av kommunernas totala bruttoupplåning. Det var dessutom mindre än variationen i bruttouppläningen mellan åren 1978 och 1979. Sett i relation till den totala omslutningen på kreditmarknaden motsvarade bidraget ca 0,4 92.

Även om det alltså för kommunsektorn som helhet enligt vår uppfattning

inte föreligger något behov av finansieringshjälp. är det naturligtvis tänk-

bart att behovet av sädan hjälp kan vara större för enskilda kommuner. För

landstingskommunerna utgör investeringsbidraget en så liten del av den totala verksamheten att något behov av finansieringshjälp inte kan anses föreligga. För att studera behovet av finansieringshjälp bland kommunerna har vi utfört den studie som har redovisats I kapitel 7.

Studien omfattar, som tidigare nämnts, fem befolkningsmässigt expanderande kommuner som har genomfört eller håller på att genomföra skolbyggnadsprojekt som i flertalet fall är relativt omfattande. Enligt studien skulle ett slopande av investeringsbidraget för de studerade kommunerna medföra ett inkomstbortfall som i genomsnitt under en femårsperiod motsvarar en utdebitering på mellan 21 öre och 31 öre per skr. För ett enskilt år motsvarar investeringsbidraget som mest 82 öre per skr. Ingen hänsyn har i studien tagits till den ökning av inkomster som kommunerna kan tänkas erhålla genom den beslutade förbättringen av det kommunala skatteutjämningsbidraget.

Den slutsats som kan dras av studien är att om kommunerna inte erhåller något ökat kommunalt skatteutjämningsbidrag, om de inte minskar sina utgifter. om de inte har någon överlikviditet och om de inte kan öka sin

lånefinansiering, så måste ett bortfall av investeringsbidraget kompenseras

med en skattehöjning av storleksordningen 21 öre till 31 öre per skr. Även om lånefinansieringen ökas, kan ett bortfall av investeringsbidraget leda till krav på en viss ökning av skatteuttaget. Detta aktualiserar frågan om statsmakterna bör bidra med någon form av finansieringshjälp till kommu-

nerna.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 117

Denna fråga kan inte besvaras utan en närmare diskussion om vad

finansicringsproblemet beror på. Två typer av finansieringsproblem kan

urskiljas. Det ena är i grunden ett kostnadsproblem och sammanhänger med den ändrade kostnadsfördelning mellan stat och kommun som ett slopande av investeringsbidraget innebär. Det andra problemet är ett likviditetsproblem och uppkommer om kommunerna inte kan ersätta bortfallet av investeringsbidrag med upplåning på den allmänna kreditmarknaden i den omfattning som de önskar.

Vad gäller den förstnämnda typen av finansieringsproblem har vi redan i kapitel I sagt att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun är en fråga som ligger utanför utredningsuppdraget och som i sin helhet bör lösas inom ramen för de ärliga överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden om den kommunala ekonomin.

För kommunerna I vär studie innebär ett bortfall uv investeringsbidraget till de specialstuderade skolbyggnadsprojekten att de måste räkna med minst den skattehöjning som anges i alternativ 4 (se tabell 7.13), där hela bortfallet av investeringsbidraget lånefinansieras till marknadsmässiga vill-

kor, såvida kommunerna inte har resurser I form av likvida medel eller

genom andra åtgärder såsom effektivisering och omprioriteringar kan anpassa utgifterna efter de förändrade ekonomiska förutsättningarna. För de flesta av de undersökta kommunerna ökar dock de likvida medlen genom den beslutade reformeringen av skatteutjämningssystemet.

Den andra typen av finansieringsproblem uppkommer, som tidigare

nämnts, om kommunerna inte kan ersätta bortfallet av investeringsbidrag

med upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Det gäller då finansie-

ringsproblem som ligger vid sidan av frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Finansieringsproblemen har i stället sin grund i.

antingen att kreditmarknadens funktionssätt är bristfälligt, eller i att stats-

makterna med hänsyn till kravet på samhällsekonomisk balans för en

kreditpolitik som har till syfte att genom kreditbegränsning hålla tillbaka

kommunernas och andra sektorers efterfrågan på varor och tjänster. Kommuner som inte erhåller ökade skatteutjämningsbidrag och inte har re-

server 1 form av likvida medel kan då, på grund av att möjligheterna till

lånefinansiering än begränsade, tvingas tillgripa skattehöjningar som är större än vad som för kommunerna i studien anges i alternativ 4.

Ett alternativ till skattehöjning är självfallet att genom prioritering och effektivisering försöka begränsa de totala utgifterna. Inte minst i ett något

längre perspektiv torde detta vara en framkomlig väg. Vi vill i detta

sammanhang peka på, att ett slopande av investeringsbidraget kan komma att medföra att de hinder för en effektivisering, som den statliga styrningen

av skolbyggnadsverksamheten i vissa fall kan ha inneburit, till övervä-

gande del bortfaller. I det längre perspektivet är det vidare genom en god planering möjligt att minska den finansiella påfrestning som ett större skolbyggnadsprojekt kan innebära för en kommun. Detta kan ske genom

Prop. 1979/80: 90 118

att medel i större utsträckning än f.n. i förväg reserveras för ändamålet

eller genom att kommunens totala investeringsverksamhet avvägs så att andra kommunala investeringar minskas under den tid skolbyggnadspro-

jektet genomförs. Vid en jämn total kommunal investeringsnivä minskar

nämligen den finansiella påfrestningen genom att behovet av lånefinansic-

ring inte utsätts för kraftiga variationer meltan åren. Sammanfattningsvis vill vi framhålla följande. Ett slopande av investeringsbidraget får i normalfallet en begränsad effekt för flertalet kommuner. Särskilt gäller detta om kommunerna till viss del lånefinansierar statsbidragsbortfallet. I normala kreditmarknadslägen bör detta utan större svå-

righeter kunna ske på den allmänna kreditmarknaden. I ett längre perspektiv bör det också vara möjligt att genom prioritering, effektivisering och god planering minska den finansiella påfrestning som ett slopande av investeringsbidraget i vissa fall skulle kunna medföra på kort sikt. De

ökade skatteutjämningsbidragen som beslutades våren 1979 medverkar också till att förbättra den fiansiella situationen i flertalet kommuner och därmed göra dessa bättre rustade i likviditetshänseende. Mot bakgrund av vad som nu anförts anser vi att ett slopande av investeringsbidraget får relativt begränsade konsekvenser för kommunernas totala ekonomi. Dessutom har vi i avsnitt 5.3 noterat att föredraganden i propositionen om den kommunala ckonomin våren 1979 uttalade att vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag bör hänsyn tas till att enskilda kommuner kan tänkas bli särskilt missgynnade genom att specialdestine-

rade statsbidrag avvecklas. Vi förutsätter att denna princip kommer utt tillämpas även vid ett slopande av investeringsbidraget till skolbyggnader.

Behovet av att ersätta investeringsbidraget med någon annan form av statligt finansieringsstöd till skolbyggnadsverksamheten, på grund av att konsekvenserna för den kommunala ekonomin annars skulle bli alltför negativa, framstår i konsekvens därmed som litet. De problem som i vissa fall skulle kunna uppkomma på grund av att en

kommun inte kan erhålla lånefinansiering på den allmänna kreditmarkna-

den skulle i princip kunna lösas genom någon form av finansieringsstöd, som säkerställer att kommunerna, oavsett situationen på den allmänna

kreditmarknaden, alltid kan lånefinansiera sina skolbyggnadsprojekt.

Även om konsekvenserna för den kommunala ekonomin av ett slopat investeringsbidrag är relativt små och behovet av ett finansieringsstöd mot den bakgrunden kan framstå som relativt litet, skulle ett finansieringssy-

stem där kommunerna på något sätt garanteras lån för sin skolbyggnadsverksamhet emellertid kunna vara motiverat av andra skäl. Vi har därför

från mer allmänna utgångspunkter prövat vilka faktorer som talar för resp.

mot införandet av den typen av finansieringssystem, jämfört med ett

finansieringssystem där kommunerna själva svarar för finansieringen bl. a.

genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 119

8.3 Allmänna aspekter på val av finansieringssystem för skolbyggnadsverk-

samheten

En prövning av olika finansieringssystems för- och nackdelar måste

alltid utgå från att samhällets totala resurser är begränsade och att det

därför gäller att välja ett finansieringssystem som främjar eu så effektivt utnyttjunde av dessa resurser som möjligt. Ett sätt att uppnå en ökad effektivitet i det kommunala resursutnyttjandet är att ge kommunerna ett ökat ansvar för hur de samlade kommunala resurserna skall utnyttjas. Ett annat sätt är att statsmakterna genom ramar för olika verksamhetsomräden försöker styra den kommunala resursanvändningen mot ökad effektivitet.

Om man väljer den sistnämnda vägen, kan man med utgångspunkt i hur resursfördelningen skett hävda att finansieringssystemet helst bör vara sådant att det möjliggör för kommunerna att med minsta möjliga svårigheter finansiera den resursanvändning som statsmakterna ansett bör Komma

till stånd. Man brukar säga att statsmakterna vid en sädan ordning gör en

real planering av resursanvändningen, till vilken ftnansieringssystemet sedan i största möjliga utsträckning bör anpassas. Ett typexempel på ett

område där en sådan ordning eftersträvas är bostadsbyggandet.

Om man 1 stället väljer vägen att försöka förbättra det kommunala resursutnyttjandet genom att ge kommunerna ett ökat ansvar för hur de samlade kommunala resurserna skall utnyttjas, blir bilden av finansieringssystemets roll en annan. Det är då utomordentligt viktigt att finansierings-

systemet är neutralt i den mening att det i så liten utsträckning som möjligt

styr kommunernas val mellan olika sätt att använda de kommunala resur-

serna. I verkligheten är bilden självfallet inte så enkel som den nu har beskri-

vits. Vid en real planering med ramar kan kommunerna ges ett inflytande över resursanvändningen genom att en ram kan omfatta flera kommunala

verksamhetsområden. I ett system där kommunerna i princip har ansvaret

för hur de samlade kommunala resurserna skall användas kan statsmakterna på olika sätt påverka den kommunala resursanvändningen. Ett flertal olika styrmedel kan därvid användas. Exempel på sådana är tvingande

lagsuftning, rekommendationer och olika ekonomiska styrmedel såsom

avsiktliga skillnader i finansieringsmöjligheterna för olika kommunala

verksamhetsområden.

Den är en allmänt omfattad strävan att kommunerna genom ökat eget ansvar och minskad statlig detaljstyrning skall kunna avgöra den kommunala resursanvändningen. Frågan om vilket finansieringssystem som skall gälla för skolbyggnadsverksamheten kan inte ses isolerad från denna strävan. Även om huvudinriktningen är att öka det kommunala ansvaret för skolbyggandet kan det ändå av olika skäl finnas anledning för statsmakterna att utöva en viss styrning. En väsentlig fråga vid valet av finansie-

Prop. 1979/80: 90 120

ringssystem är då i vilka avseenden statsmakterna vill styra skolbyggnadsverksamheten och i vilka former styrningen skall ske.

Staten kan vilja styra skolbyggandet från i huvudsak tre utgångspunkter.

Styrningen kun vara betingad av skolpolitiska, bostadspolitiska eller allmänna ekonomisk-politiska överväganden. När det gäller formerna för styrningen är självfallet inte det enda krav som kan ställas att de är lämpliga för att uppnå den önskade styreffekten. Ett beslut om styrning och om styrmedel kan inte ske bara med hänsyn till vilka styretffekter som

uppnäs. Hänsyn måste självfallet tas också till styrmediets administrativa konsekvenser och till de negativa effekter på ekonomins funktionssätt i

stort som styrmedlet eventuelli kan ha. När finansieringssystemets utformning fungerar som styrmedel, måste särskild hänsyn tas till de negativa konsekvenser för ekonomins funktionssätt i stort som kan uppkomma

genom effekter på statsbudgeten och/eHler på kreditmarknaden. Vi övergår nu till att diskutera vilka styreffekter på skolbyggnadsverksamheten som statsmakterna kan tänkas vilja uppnå från olika utgångs-

punkter. Därvid behandlas också vilka styrmedel som kan användas för att uppnå önskade styreffekter. De administrativa konsekvenserna av olika styrmedel samt konsekvenserna för ekonomin i stort som olika styrmedel medför behandlas längre fram i samband med redovisningen av de olika finansieringssystemens för- och nackdelar. De alternativ för finansiering som vi behandlar i det följande utgår från att det nuvarande investeringsbidraget till skolbyggande slopas. Huvudalternativet är ett system där kommunerna genom löpande inkomster och upplåning på den allmänna kreditmarknaden själva svarar för finansieringen. Därefter redovisas tre alternativa vägar att underlätta den kommunala finansieringen av skolbyggnadsverksamheten. Det första alternativet är en

utvidgning av bostadskreditgivningen till att generellt omfatta skollokaler.

Det andra alternativet innebär att en statlig lånefond för skolbyggnader inrättas och det tredje alternativet att ett finansieringssystem, liknande det som nu används för fjärrvärmefinansieringen, införs. För en närmare redovisning av de sistnämnda finanseringsalternativen hänvisas till avsnitt 8.5.

8.4 Styrning av skolbyggnadsverksamheten

8.4.1¶Skolpolitiska utgångspunkter

Vi har i avsnitt 2.5 redovisat de styrmedel som nu finns och motiven för dessa.

Ett styrmedel att uppnå fastställda mål för skolan är och kommer också i

framtiden att vara tvingande lagstiftning. Exempel på detta är att varje kommun enligt skollagen skall sörja för undervisningen i grundskolan. Motsvarande skyldighet gäller beträffande gymnasieskolan för kommun

eller landstingskommun som anordnat sådan skola. Kommuner och lands-

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 121

tingskommuner kommer även i fortsättningen att ha ansvaret för att skolorna har erforderliga och lämpliga lokaler.

Skollag, skolförordning och läroplaner ställer krav på bl. a. tillgången på skollokaler. Med utgångspunkt från skolpolitiska mål, så som de kommer

till uttryck i bestämmelser och läroplaner, har centrala anvisningar utarbetats för lokalbehov och utformning av skollokaler. För undervisningslokaler anger de statliga tokalnormerna den area som behövs fär att en

ändamålsenlig undervisning skall kunna bedrivas enligt läroplanens intentioner. Denna form av styrning förutsätter enligt vår uppfattning att det bedrivs ett kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete på skolbygg-

nadsområdet. Ett viktigt inslag i detta arbete bör vara att beakta de krav som bl.a. nya verksamhetsformer och nya utbildningar ställer på skolbyggnaderna.

Ett annat styrmedel. om än indirekt. är den rådgivnings- och service-

verksamhet som bedrivs på skolbyggnadsområdet. Vi har funnit att det finns behov av en sådan verksamhet. Härvidlag har skissritningsgranskningen en central funktion. Som vi tidigare nämnt är syftet med denna granskning att ge kommunerna råd och synpunkter avseende den pedagogiska funktionen och byggnadsekonomin. En obligatorisk granskning synes inte vara förenlig med principen att kommunen skall ha det fulla

ansvaret för skollokalernas utformning. Skissritningsgranskningen bör

En tredje typ av styrmedel är olika former av ekonomisk stimulans. Ett

exempel på detta är den nuvarande statsbidragsgivningen. Den typen av styrmedel behövs inte från skolpolitiska utgångspunkter. Kommunerna

kan själva väntas göra en lämplig avvägning mellan olika sätt att tillgodose

behovet av skollokaler inom de ramar som de två förstnämnda styrmedlen

ger. Detta gäller såväl skolbyggnadsverksamhetens omfattning som skollu-

kalernas utformning. Något behov för statsmakterna att genom real plane-

ring styra skolbyggandets omfattning föreligger inte från skotpolitiska ut-

gångspunkter.

Enligt vår bedömning är det därför en lämplig ordning att kommunerna själva får ansvara för skolbyggnadsverksamheten inom de ramar och rikt-

linjer som de två förstnämnda styrmedlen innebär. Ytterligare styrmedel

kan emellertid behövas på grund av att statsmakterna från andra utgångspunkter än skolpolitiska vill påverka skolbyggandet. Som tidigare nämnts

kan en sådan styrning vara motiverad från bostadspolitiska och allmänna

ekonomisk-politiska utgångspunkter.

8.4.2 Bostadspolitiska utgångspunkter

Bostadspolitiken rör inte bara frågor som sammanhänger med själva bo-

staden utan också frågor som har med olika typer av boendeservice att göra. Anledningen till att skolbyggnadsverksamheten behöver bedömas

inte bara från skolpolitiska utan också från bostadspolitiska utgångspunk-

ter är främst att skollokalerna såvitt avser grundskolan är viktiga bostadskomplement.

Prop. 1979/80: 90 122

Som tidigare nämnts omfattas lokaler för boendeservice i princip av bostadsfinansieringssystemet. Skälet till detta är att statsmakterna därigenom vill främja de för de boende mest angelägna servicebehoven. och då i regel sådana som motverkar skillnader i de boendes förutsättningar och därav följande segregationstendenser. Skollokaler omfattas dock f.n. inte generellt av bostadsfinansieringssystemet. Om statsbidraget slopas skulle det kunna ligga nära till hands att ändra på detta förhållande. Mot bakgrund av statsmakternas särskilda styrning av skolverksamheten genom

skollag, läroplaner m. m. vill vi framhålla att det dock enligt vår uppfatt-

ning är möjligt — också i en situation där investeringsbidraget slopas — att tillgodose de boendes behov av service i form av skolverksamhet, utan att låta skolbyggandet omfattas av bostadsfinansieringssystemet. En annan aspekt på skolbyggandet, som är intressant ur bostadspolitisk synvinkel, är att skollokalerna i vissa fall kan användas för att tillgodose de boendes behov av annan bocendeservice än skolverksamhet. Ett sådant samutnyttjande av lokaler innebär självfallet ett effektivt resursutnytt- Jande. om lokalerna kan utformas så att de på ett fullgott sätt fyller såväl skolans som de boendes behov. Om samutnyttjandet kan ske endast till priset av att varken skolans eller de boendes behov tillgodoses på ett acceptabelt sätt, har däremot resursanvändningen snarast försämrats genom samutnyttjandet. Den avvägning som måste ske mellan skolans och de boendes behov kan 1 princip i det enskilda fallet göras av kommunerna. Detta hindrar emellertid inte att statsmakterna genom olika styrmedel kan påverka kommuner-

nas val. Från skolpolitiska utgångspunkter sker detta f.n. genom de krav som skollag, läroplaner, statsbidragsbestämmelser m. m. ställer. Stats-

makterna påverkar dessutom kommunernas val genom att låta skilda finansieringsförutsättningar gälla för sedvanliga skollokaler och för skollokaler som utgör en integrerad del av en anläggning för boendeservice. Om lokalerna uppfyller vissa krav, vilka redovisats i avsnitt 2.4, kan statliga bostadslån utgå för skollokalerna. I de fall skollokalerna utgör mindre än hälften av den totala boendeserviceanläggningen utgår bostadslån för samtliga skollokaler i anläggningen. I övriga fall kan under vissa förutsätt-

ningar bostadslån utgå för de skollokaler som samutnyttjas.

Man kan diskutera om det, med hänsyn till effektiviteten i den kommunala resursanvändningen, är en lämplig ordning att ha skilda finansieringssystem för olika typer av skollokaler. Vi anser för vår det att ett enhetligt finansieringssystem för hela skolbyggnadsverksamheten har vissa förde-

lar. Vi vill emellertid också framhålla, att det bör vara möjligt att avsevärt

begränsa de negativa effekter som skilda finansieringssystem skulle kunna

tänkas ge upphov till.

Bostadsstyrelsen har i sin anslagsframställning för budgetåret 1979/80 pekat på en möjlighet att motverka de negativa effekter som kan uppkomma, nämligen att — i en integrerad anläggning — endast låta den del av

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 123

skolans lokaler som samutnyttjas komma i fråga för bostadsfinansiering. Vi anser att bostadsstyrelsens förslag är välgrundat och stöder detta.

Dessutom anser vi det angeläget att bostadslånesystemet för integrerade bocndeserviceanläggningar vid ett slopunde av investeringsbidraget till

skolbyggnader till-

lämpas på ett sådant sätt att s.k. länearkitektur inte uppstår, dvs. att lånemöjligheterna inte påverkar anläggningarnas utformning på ett från

funktionssynpunkt olämpligt sätt.

8.4.3 Allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter Statsmakterna har från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter ett behov av all kunna påverka efterfrågan på varor och tjänster i ekonomin. Inte minst behöver kommunernas och landstingskommunernas efterfrågan kunna påverkas. Vad som från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter behöver

kunna påverkas är inte så mycket hur stora resurser som kommunerna och

landstingskommunerna använder för olika verksamheter, utan snarare hur stora resurser de totalt tar i anspråk. Behovet av en sådan mer övergripande styrning bör i princip vara förenlig med en strävan att ästadkomma en effektiv kommunal resursanvändning genom att låta kommunerna

själva ta ett stort ansvar för hur de samlade resurserna fördelas mellan

olika kommunala verksamheter. I praktiken kan det emellertid visa sig svårt att finna lämpliga styrmedel för en mer övergripande styrning. Det kan då från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter bli nödvändigt

att styra den kommunala efterfrågan inom ett visst område, t.ex. skol-

byggnadsverksamheten, trots de negativa effekter som detta kan ha på

möjligheterna att ästadkomma en rationell kommunal resursanvändning. Vi utgår i det följande från att statsmakterna. vad gäller skolbyggandet.

eftersträvar en ordning där den kommunala resursanvändningen förbättras genom att kommunerna får ett ökat ansvar för hur stora kommunala resurser som skall användas för detta ändamäl samt på vilket sätt dessa resurser bäst skall utnyttjas. Mot bakgrund av detta och vad som ovan anförts framstår det enligt vår bedömning som angeläget att den styrning som från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter är nödvändig sker

på en så övergripande nivå som möjligt, och att någon direkt styrning av

skolbyggandets omfattning från dessa utgångspunkter helst inte sker.

F.n. styrs. som tidigare redovisats i avsnitt 2.5, skolbyggnadsverksam-

hetens omfattning i betydande utsträckning genom en ram för statsbidrags-

givningen. Om investeringsbidraget slopas bortfaller detta styrmedel. Det-

ta innebär emellertid inte att en ramstyrning av skolbyggandet därmed inte kan ske. Skolbyggnadsverksamheten omfattas nämligen liksom allt annat byggande av lagen om byggnadstillstånd. Som tidigare nämnts ingår, enligt nu gällande förordning om byggnadstillstånd, statsbidragsfinansierade skolor ej bland de byggnadsprojekt som kräver byggnadstillstånd. Bland dessa

Prop. 1979/80: 90 124

projekt ingår däremot skolor som uppföres utan statsbidrag. Om statsbidraget slopas skulle enligt gällande lagstiftning samtliga skolbyggnader

kräva byggnadstillständ. Frågan om byggnadstillstånd kommer då att prö-

vas av arbetsmarknadsstyrelsen, eller efter dess bemyndigande, av länsarbetsnämnderna. Ett alternativt förfarande är att regeringen fastställer ramar, inom vilka

byggnadstillstånd får beviljas. Detta förfarande används f.n. vad gäller

icke statligt belånat bostadsbyggande och användes tidigare också för sjukhusbyggande. Enligt vår bedömning bör emellertid styrningen av skolbyggandet i första hand ske på ett mer övergripande sätt. Endast om en sädan mer övergripande styrning i vissa akuta situationer visar sig otillräcklig. bör möjligheten övervägas att genom en ram för skolbyggnadsverksamheten styra dennas omfattning. Som cen jämförelse kan nämnas de förändringar som vidtagits när det gäller statsmakternas styrning av sjukhusbyggande. Som nyss nämnts styrdes detta tidigare genom ramar för byggnadstillständ, men numera

prövas frågan om byggnadstillstånd för sjukhusbyggande av arbetsmark-

nadsstyrelsen eller, efter dess bemyndigande, av länsarbetsnämnderna. Ingen ram finns för det totala sjukhusbyggandets omfattning. För projekt över I milj. kr. skall socialstyrelsens och sjukvårdsdelegationens synpunkter beaktas. För år 1980 prövas projekt överstigande 50 milj. kr. av regeringen. Ett system liknande detta skulle självfallet kunna införas även för skolbyggandet. Enligt vär bedömning bör dock i första hand ännu mer generella styrmetoder eftersträvas. I propositionen om socialstyrelsens uppgifter och organisation m. m. (prop. 1979/80:6) har föreslagits att frågan om sjukvårdsinvesteringarna skall behandlas i de ärliga överläggningarna om kommunernas ekonomi. Dessa överläggningar bör enligt propositionen utökas till att omfatta även de kommunala investeringarna. Om ett system liknande detta infördes för skolbyggnadsverksamheten.

skulle kommunerna och landstingskommunerna ha stora möjligheter att

själva välja vilka resurser som bör avsättas för skolbyggande. Det ligger emellertid utanför vårt utredningsuppdrag att ta ställning till vilka mer övergripande styrmedel som bör användas. Vid sidan av en mer övergripande styrning kan det från allmänna ckonomisk-politiska utgångspunkter finnas behov av en detaljstyrning, t. ex. av enskilda skolbyggnadsprojekt. Detta är främst betingat av sysselsättningspolitiska skäl. men den allmänna situationen på t. ex. byggmarknaden kan också spela roll. Vi vill i detta sammanhang särskilt peka på den säsongmässiga styrning av enskilda projekt som länsarbetsnämnderna utövar. Denna styrning måste självfallet ske även framdetes och grundas på lagen

om byggnadstillstånd. Vid sidan av den direkta styrningen av byggnads-

verksamheten genom byggnadstillstånd är det också möjligt att styra byggnadsverksamheten genom investeringsavgifter. Detta skedde senast under

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 125

år 1977 (SFS 1977: 322, 323, 1064) men omfattade då ej skolor. I en akut situation borde man enligt vär bedömning i princip kunna överväga en

styrning av skolbyggandet med sådana avgifter. om alternativet är en direkt ramstyrning av skolbyggnadsverksamheten.

Vi vill också fästa uppmärksamheten på den styrning som sker genom bidrag till beredskapsarbeten. Genom denna styrning kan kommunernas skolbyggande påverkas, när behov av detta föreligger av sysselsättningspolitiska skäl. Det statsbidrag som utgår till beredskapsarbeten är i allmänhet större än det statsbidrag som i dag utgär till skolbyggnader. Vid ett

slopat statsbidrag till skolbyggandet kommer kommuner och landstings-

kommuner som genomför skolbyggnadsprojekt som beredskapsarbete att erhålla större statsbidrag än vid nuvarande ordning. Mot den bakgrunden förutsätter vi att skolbyggnadsprojekt endast i undantagsfall och efter prövning av regeringen i varje särskilt fall genomförs som beredskapsarbeten.

Om finansieringssystemet. trots de skäl som enligt vår uppfattning talar mot en sådan ordning, skulle utformas i avsikt att styra skolbyggandet från skolpolitiska eller bostadspolitiska utgångspunkter. kommer frågan om statsmakternas styrning från mer allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter i ett annat läge. En styrning som avser att genom ett förmånligt finansieringssystem, såsom bostadsfinansieringssystemet. stimulera skol-

byggandet kan bl.a. medföra att en kreditpolitisk åtstramning knappast

berör skolbyggnadsverksamheten.

8.5 Finansieringssystem för skolbyggnadsverksamheten

De alternativ för finansiering av skolbyggandet som presenteras i de föl-

jande avsnitten kommer alla att belysas från skolpolitiska. bostadspolitiska och allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter. Särskild hänsyn kommer att tas till hur de olika finansieringssystemen kan tänkas främja en effektiv kommunal resursanvändning.

Systemens konsekvenser för ekonomins funktionssätt i stort kommer också att uppmärksammas. Slutligen kommer de olika finansieringssystemens administrativa konsekvenser att något kommenteras.

8.5.1 Finansiering på den allmänna kreditmarknaden

Ett finansieringssystem, där finansiering sker på den allmänna kreditmarknaden, innebär att kommunerna genom löpande inkomster eller ge-

nom upplåning på den allmänna kreditmarknaden själva svarar för finansieringen av skolbyggnadsverksamheten. Ett sådant system är enligt vår

bedömning bäst förenligt med strävanden att genom ett ökat kommunalt ansvar för skolbyggandet främja en effektiv kommunal resursanvändning. Genom en sådan ordning kan kommunernas val mellan olika finansieringsalternativ. mellan olika sätt att tillgodose behovet av skollokaler samt mellan behovet av skollokaler och behovet av andra kommunala investe-

Prop. 1979/80: 90 126

ringar ske under så likvärdiga förutsättningar som möjligt och inte styras av de särskilda finansieringsmöjligheter som ett förmånligt finansicringssystem för skolbyggandet skulle innebära. Från skolpolitiska utgångspunkter kan sägas att ett system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden varken gynnar eller missgynnar skolan. Systemet har I sig ingen styreffekt vare sig på skolbyggnadsverksamhetens omfattning elter skollokalernas utformning. Som tidigare fram-

hållits finns emellertid inte heller något behov av att från skolpolitiska

utgångspunkter styra skolbyggandet genom finansieringssystemets utformning. Den styrning som från skolpolitiska utgångspunkter kan vara nödvändig, kan ske genom skollag, läroplaner, rådgivning m. m.

Från bostadspolitiska utgångspunkter kan sägas alt ett system med

finansiering på den allmänna kreditmarknaden innebär en relativt stark styrning mot skollokaler i integrerade serviceanläggningar, om nuvarande

regler för finansiering av sådana lokaler bibehålls. Om bostadsfinansie-

ringen av skollokalerna i integrerade serviceanläggningar slopas och er-

sätts av finansiering på den allmänna kreditmarknaden, försvinner denna

styreffekt. Därigenom minskar risken för s.k, lånearkitektur. Å andra

sidan skulle en finansiering av de nu bostadslåneberättigade lokalerna på

den allmänna kreditmarknaden kunna innebära att de boendes behov av boendeservice kom att beaktas i alltför liten utsträckning. Som tidigare

nämnts finns det möjligheter att komma till rätta med de risker för snedvridning som skilda finansieringssystem för sådana skollokaler som även

utnyttjas för boendeservice och andra skollokaler kan medföra. Vi anser därför att det vid en finansiering av skolor på den allmänna kreditmarknaden bör vara möjligt att utan några större negativa effekter på effektiviteten i den kommunala resursanvändningen låta sådana skollokaler som

också utnyttjas för boendeservice erhålla bostadslån. Reglerna bör dock ändras på det sätt som vi nämnt i avsnitt 8.4.2. Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan sägas att ett

system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden innebär att skolbyggnadsverksamheten omfattas av den indirekta styrning av kommu-

nernas och landstingskommunernas efterfrågan på varor och tjänster som kan ske med kreditpolitiska medel. Detta är en lämplig ordning, om stats-

makterna eftersträvar en så generell styrning av skolbyggandet som möjligt. Statsmakternas styrning av skolbyggnadsverksamheten förutsätts i konsekvens härmed även i övrigt ske med relativt generella medet på det sätt som tidigare beskrivits i avsnitt 8.4.3.

Ett system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden saknar enligt vår uppfattning negativa effekter på ekonomins och särskilt då

kreditmarknadens funktionssätt i stort. Vad gäller systemets administrativa konsekvenser kan vi konstatera att

någon ny statlig administration inte krävs. Tvärtom medför systemet,

jämfört med nuvarande finansieringssystem, administrativa förenklingar

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 127

genom att den administration som är knuten till investeringsbidraget slopas.

Jämfört med ett alternativ där statsmakterna anger ramar för skolbyggnadsverksamheten och samtidigt säkerställer denna verksamhets finansiering, torde finansiering på den allmänna kreditmarknaden i kombination med en styrning av skolbyggandet med mer generella styrmedel ge bättre

förutsättningar för en samplanering och samtidig utbyggnad av skolor och

bostäder. En situation där statsmakterna garanterar skolbyggnadsverk-

samhetens finansiering utan att ge några ramar för skolbyggandets omfatt-

ning, vilken från planeringssynpunkt skulle kunna te sig idealisk, är enligt

vår bedömning inte realistisk.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla att det nu beskrivna finansteringssystemet har betydande fördelar. Några direkta nackdelar med systemet kan vi inte se. De finansieringsproblem som vissa kommuner, vilka inte erhåller ökade skatteutjämningsbidrag, möjligen skulle kunna möta avser egentligen inte ett visst skolbyggnadsprojekts finansiering utan sammanhänger i så fall snarare med dessa kommuners möjligheter att finansiera hela den verksamhet de bedriver.

8.5.2 Finansiering genom bostadslånesystemet

Finansiering av skolbyggnadsverksamheten genom bostadslånesystemet innebär att nuvarande finansiering genom skatter, statsbidrag. upplåning på den allmänna kreditmarknaden m. m. ersätts med en finansiering genom

bostadslån av praktiskt taget hela kostnaden för skolbyggnadsprojektet, på

det sätt som redan sker för samutnyttjade skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

Ett sådant finansieringssystem innebär en långtgående prioritering på

kreditmarknaden av skolbyggnadsverksamheten. Den stimulans av skolbyggandet som prioriteringen medför blir särskilt stark om bostadslänefinansieringen också innebär att bidrag till räntekostnaderna utgår. Vi har

tidigare framhållit att det från skolpolitiska utgångspunkter inte finns något

behov av att styra skolbyggnadsverksamheten genom ett förmånligt finan-

sieringssystem. Den styrning som från skolpolitiska utgångspunkter är nödvändig kan bäst ske på annat sätt. Med hänsyn till önskemålen om en effektiv kommunal resursanvändning

avvisar vi varje finansieringssystem med räntebidrag. Ett sådant bidrag skulle med största säkerhet leda till en med hänsyn till andra angelägna behov alltför omfattande skolbyggnadsverksamhet. Visserligen skulle en sådan utveckling kunna motverkas genom någon form av ram för det totala skolbyggandet. En sådan ordning skulle dock enligt vår uppfattning vara

förknippad med betydande nackdelar. Dessutom skulle en övergång till

bostadslån med räntebidrag av den omfattning som i dag utgår till bostäder, för skolbyggandet innebära ett totalt sett betydligt mer omfattande

statligt stöd än det nuvarande investeringsbidraget. Några motiv för en

Prop. 1979/80: 90 128

sådan ökad belastning av statsbudgeten med nva utgilter för det kommuna-

la skolbyggandet är svåra att finna. Vår principiella invändning avser även en bostadslånefinanstering utan räntebidrag, även om de negativa effekterna på den kommunala resursan-

vändningen i detta fall är mindre.

Från bostadspolitiska utgångspunkter skulle det vara i huvudsak en

fördet att låta skolbyggnadsverksamheten såvitt gäller grundskolan ingå i bostadslånesystemet. Detta skulle underlätta en samplanering och en samordnad utbyggnad av bostäder och de för de boende nödvändiga bostadskomplementen. En invändning är dock att en utvidgning av den prioriterade upplåningen på kreditmarknaden till att generellt omfatta även skol-

byggnadsverksamheten negativt skulle kunna påverka möjligheterna att säkerställa den redan tidigare prioriterade upplåningen. I detta sammanhang vill vi också erinra om att gymnasieskolan inte kan anses falla inom vad som normalt brukar räknas som boendeservice. Det kan från bostadspolitiska utgångspunkter vara intressant att notera. att en övergång till bostadsfinansiering av hela skolbyggnadsverksamheten skulle innebära att finansieringssystemet i stort sett miste sin styreffekt vad gäller utformningen av skollokaler i syfte att tillgodose de boendes behov av boendeservice. Därmed skulle den stimulanseffekt till förmån för samordning av skollokaler med lokaler för annan boendeservice, som nuvarande finansieringssystem medför. bortfalla.

Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter innebär en övergång

till bostadsfinansiering av skolbyggnadsverksamheten, att denna ej berörs

av den styrning av kommunernas efterfrågan på varor och tjänster som

statsmakterna utövar med kreditpolitiska medel. Om bostadslån skulle utgå för praktiskt taget hela kostnaden för ett skolbyggnadsprojekt, så skulle detta från kreditmarknadssynpunkt innebära den allvarliga nackdelen att den prioriterade upplåningen på kreditmarknaden skulle öka med ca 1,5 miljarder kr.' Det skulle också innebära att

kommuner som kunde ha erhållit en tillfredsställande finansiering på den

allmänna kreditmarknaden. skulle ta prioriterade kreditmarknadsresurser i anspråk. En bostadslånefinansiering av skolbyggandet skulle dessutom innebära att relativt kortfristiga finansieringsbehov skulle tillgodoses genom att mycket långfristiga, knappa finansieringsresurser togs I anspråk.

Hur mycket kommunernas och landstingskommunernas upplåning på den

allmänna kreditmarknaden samtidigt skulle minska är svårt att bedöma. Kommunernas upplåning på den allmänna kreditmarknaden för skolbyggnadsverksamheten beräknas under år 1979 uppgå till mellan 600 och 800

milj. kr.

! Vi har då räknat med att de prioriterade lån som redan nu utgår till skollokaler i integrerade serviceanläggningar uppgär till ca 300 milj. kr.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 129

Enligt vår uppfattning har en bostadslänefinansicring av skolbyggandet så allvarliga kreditmarknadsmässiga nackdelar, att dessa I sig själva motiverar att bostadstänesystemet inte utnyttjas för en generell finansiering av

skolbyggnadsverksamheten. De negativa effekterna på ekonomins funktionssätt och på effektiviteten i den kommunala resursanvändningen skulle självfallet minska om endast en del av kostnaden för skolbyggandet fick

finansieras genom bostadslån. En sådan ordning skulle emellertid ur administrativ synvinkel vara klart olämplig, samtidigt som övriga negativa effekter skulle kvarstå. om än bli något mer hanterliga.

De administrativa konsekvenserna av en övergång till generell bostadsfinansiering av skolbyggandet skulle självfallet vara att ökade krav ställdes på bustadslänemyndigheterna.

Sammanfattningsvis framstår enligt vår bedömning bostadsfinansiering av hela skolbyggnadsverksamheten som olämplig. De allvarligaste nackdelarna är de kreditmarknadsmässiga konsekvenserna och effekterna på den kommunala resursanvändningen. Den sistnämnda nackdelen blir särskilt

påtaglig om räntebidrag utgär.

Därutöver bör framhållas att bostadslånesystemet har eti relativt komplicerat regelsystem. som snarare skulle försvåra än underlätta den administrativa hanteringen av skolbyggnadsfinansieringen i jämförelse med dagens ordning. En övergång till bostadslånefinansiering skulle vidare göra det svårt. om än inte omöjligt, att ta de särskilda hänsyn till skolpolitiska och andra intressen än rent bostadspolitiska som kan visa sig erforderliga.

Sådana hänsyn skulle under alla förhållanden göra regelsystemet ännu mer

komplicerat.

8.5.3 Finansiering genom statlig lånefond

Finansiering av skolbyggnadsverksamheten genom statlig lånefond innebär att staten över statsbudgeten ställer lånekapital till förfogande som täcker hela eller delar av kostnaden för ett skolbyggnadsprojekt. I den mån lånemedel endast utgår för en del av kostnaden, svarar kommunerna och landstingskommunerna själva för den övriga finansieringen bl.a. genom

upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Som exempel på en sädan

lånefond kan nämnas lånefonden för byggnadsarbeten vid folkhögskolor (se avsnitt 2.3).

För att finansiering genom statlig lånefond skall ha vissa fördelar jämfört

med bostadsfinansieringsalternativet, måste finansieringsvillkoren skilja

sig från dem som gäller i det sistnämnda systemet. Vi har valt att försöka

skissera ett system med cen statlig lånefond så att de negativa effekterna av systemet på effektiviteten i den kommunala resursanvändningen och på

kreditmarknaden blir mindre än i bostadsfinansieringsalternativet. samti-

digt som påfrestningen på statsbudgeten under lånefondens uppbyggnads-

skede blir av samma storleksordning som den som nuvarande statsbidrag ger upphov till. För att uppnå detta bör för det första länemöjligheten i 9 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 130

fonden begränsas till ca 20 62 av den totala kostnaden för skolbyggnadsin-

vesteringar. vilket i stort sett motsvarar vad som nu täcks av investeringsbidrag. För det andra bör amorteringstiden vara relativt kort, förslagsvis

7- 10 år. För det tredje bör räntan sättas I nivå med den som kommunläneinstiluten kräver för motsvarande län.

Som tidigare framhållas föreligger enligt vår bedömning inget behov av att från skolpolitiska utgångspunkter styra skolbyggnadsverksamheten med hjälp av finansieringssystemet. Det nyss beskrivna systemet med

statlig länefond innebär jämfört med bostadstinansieringsalternativet en

begränsad stimulans av skolbyggnadsverksamheten. Stuimulansen skulle främst avse kommuner som har svårt att få upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Mot bakgrund av detta och mot bakgrund av att låne villkoren är ungefär desamma som de som gäller på den allmänna kreditmarknaden och att dessutom endast 20 7 av den totala projektkostnaden täcks av finansieringssystemet. anser vi att det är svårt att se några större nackdelar med en statlig fånefond vad gäller effekterna på effektiviteten i den kommunala resursanvändningen. Vi äterkommer dock till denna fråga vid diskussion om behov av ramar för fondens utläningsverksamhet.

Från böstadspolitiska utgånspunkter kan sägas att finansiering genom en statlig länefond inte innebär någon större förändring jämfört med nuvarande situation. om nuvarande möjlighet att erhålla bostadslån till integrerade skollokaler behålls. Vi förutsätter därvid aut lokaler som erhållit bostadslän

självfallet inte också kan erhålla län ur en särskild länefond för skolbyggnadsverksamhet.

Om reglerna för bostadsfinansiering av skollokaler förändras i den riktping som tidigare har diskuterats, begränsas de snedvridningseffekter som skilda finansieringssystem kan ge upphov till.

Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan finansiering genom en statlig lånefond sägas vara ett mellanting av de två system som diskuterats tidigare. En del av de styrmöjligheter med hjälp av kreditpoliviska medel som föreligger när kommunerna själva svarar för finansieringen. blöa. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden. föreligger också vid en statlig länefond. även om styrmöjligheterna är mindre. Om statsmakterna skall kunna ha kontroll över hur stora utgifter som utlåningen från fonden förorsakar, måste dock en ram för utlåningen anges. En sådan ram behöver dock inte ha särskilt allvarliga konsekvenser för effektiviteten i den kommunala resursanvändningen, eftersom ramen inte avser rätten att bygga. Om finansiering kan ske på annat sätt. 1. ex. genom

upplåning på den allmänna kreditmarknaden. kan skolbyggnadsprojektet

ändå genomföras. Ett besvärligt problem vid en sådan ordning är dock hur det totala låneutrymmet i fonden skall fördelas på de olika skolbyggnadsprojekten. Här uppkommer i princip samma prioriteringsproblem som är förknippade med nuvarande investeringsramar. Det torde således liksom

nu fordras att en central instans samlar in information från samtliga kom-

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 131

muner och landstingskommuner om vilka investeringar i skollokaler som behöver genomföras samt de beräknade kostnaderna för dessa.

En lånefond får i inledningsskedet samma effekter på statsbudgeten som

det nuvarande investeringsbidraget. Budgetbelastningen upphör inte förr-

än efter ca 10 år. Om de extra statsutgifter som lånefonden förorsakar finansieras genom upplåning i riksbanken. ökar likviditeten i ekonomin med de negativa kreditmarknadsmässiga konsekvenser som detta kan ha. Om utgifterna i stället finansieras genom obligationsuppläning. begränsas

likviditetsökningen i ekonomin. Den prioriterade upplåningen på kreditmarknaden vid en sådan finansiering blir betvdligt lägre än i

böstadsfinansieringsalternativet.

En viss ytterligare fördel innebär det förhållandet att statsobligationer normalt är nägot mer lättplacerade på marknaden än bostadsobligationer. Även om lånefondsalternativet har uppenbara kreditmarknadsmiässiga fördelar jämfört med bostadsfinansieringsalternativet. innebär det ändå utt den prioriterade upplåningen på kreditmarknaden under fondens uppbyggnadsskede kommer att öka med ca 300 milj. kr. per år.

Från kreditmarknadssynpunkt har lånefondsalternativet slutligen den fördelen framför bostadsfinansieringsalternativet att den ger möjlighet att

avpassa amorteringstiden så att långfristiga knappa utlåningsresurser inte

används för att tillgodose relativt kortfristiga finanstieringsbehov. Enligt vår bedömning är kommunernas och landstingskommunernpas upplänings-

behov nämligen främst betingat av att det för dem kan vara angeläget att genom upplåning möta den finansiella påfrestning som kraftiga variationer i Investeringsverksamheten medför.

Vad gäller de administrativa konsekvenserna kan konstateras att ett tak för utlåningen från fonden medför ett särskilt problem att fördela de tillgängliga resurserna på olika låntagare.

Vad gäller möjligheterna till samplanering och till samtidig utbyggnad av skolor och bostäder torde eu system med en statlig länefond, där en ram för utlåningen anges, vara sämre än ett system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla att ett system med en statlig lånefond är bättre än ett system med bostadsfinansiering av hela skolbyggnads-

verksamheten. Jämfört med systemet där kommunerna själva svarar för

finansieringen bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden har dock systemet vissa betydande nackdelar. Främst gäller detta den statsbudgetmässiga påfrestningen och den därav troligtvis följande ökningen av den prioriterade statliga uppläningen. Ett särskilt problem är hur tillgängliga länemedel skall fördelas på olika låntagare.

Jämfört med ett system där kommunerna och landstingskommunerna själva ansvarar för finansieringen bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden, saknar systemet med en statlig länefond några egentliga fördelar från de utgångspunkter vi angivit för vår analys. För de kommuner

Prop. 1979/80: 90 132

som vid ett slopande av nuvarande statsbidrag eventuellt skulle få behov av någon form av finansieringsstöd skulle systemet med en statlig lånefond dock kunna vara till en viss hjälp.

8.5.4 Finansiering i särskild ordning på den allmänna kreditmarknaden

Finansiering av skolbyggnadsverksamheten i särskild ordning på den

allmänna kreditmarknaden innebär att ett finansieringssystem liknande det

som nu används för fjärrvärmefinansieringen införs. Detta system innebär

att kommuniåneinstituten erhåller emissionstillstånd för obligationslån,

som i sin helhet skall användas för kreditgivning till kommuner som avser att genomföra en fjärrvärmeutbyggnad. Normalt har kommunerna på detta sätt kunnat erhålla en finansieringshjälp som svarar mot det återstående finansieringsbehovet sedan den finansiering de kunnat erhålla på annat sätt först har avräknats.

Om systemet skall införas för skolbyggnadsverksamheten mäste någon central instans, t.ex. SÖ, samla in information från samtliga kommuner och landstingskommuner om vilka investeringar i skollokaler som behöver genomföras samt om de beräknade kostnaderna för dessa. Om den finansiering som kommunerna och landstingskommunerna räknar med att kun-

na erhålla på annat håll skall avräknas från finansieringsbehovet, måste

uppgifter om redan säkerställd finansiering också insamlas. Den insamlade informationen måste analyseras av ätminstone en central instans. Därefter

måste en administrativ fördelning av krediterna ske. Någon garanti för att en enskild kommun skall kunna erhålla finansiering för en på förhand given

del av skolbyggnadsprojektets totalkostnad kan inte ges. Systemet kräver slutligen att en överenskommelse om finansiering enligt denna särskilda ordning träffas mellan riksbanken och kommunläneinstituten.

Liksom vid diskussionen av de tre övriga finansieringssystemen vill vi inledningsvis framhälla, att det från skolpolitiska utgångspunkter inte föreligger något behov av att påverka skolbyggandet genom att använda finan-

sieringssystemet som ett styrmedel. Den stimulans till ökad skolbyggnads-

verksamhet som det nu diskuterade finansieringssystemet eventuellt skulle

kunna medföra kan mot den bakgrunden ifrågasättas med hänsyn till

stimulansens inverkan på effektiviteten i den kommunala resursanvänd-

ningen. Liksom i alternativet med en statlig lånetond bör dock den negativa effekten i detta avseende vara relativt begränsad. Finansieringssystemet skiljer sig inte vad gäller krav på skollokalernas

utformning från ett system där kommunerna själva svarar för finansiering-

en, bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Det skiljer sig inte heller i detta avseende från bostadslåne- eller lånefondsalternati-

vet. Detta förutsätter dock att de möjligheter som finns att knyta villkor

beträffande skollokalernas utformning till lånestödet inte utnyttjas.

Från bostadspolitiska utgångspunkter kan sägas att det nu diskuterade

finansieringssystemet i allt väsentligt liknar systemet med en statlig låne-

fond.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 133

Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan finansieringssystemet sägas ha i stort sett samma egenskaper som läånefondsalternati-

vet. Liksom i det alternativet måste en ram sättas för hur omfattande

utlåningen får bli. Hur stor denna ram blir bestäms av det utrymme för

obligationsemissioner för detta ändamål som enligt riksbankens bedöm-

ning föreligger. Fördelningen av kommunlåneinstitutens utlåning för skolbyggnadsverksamhet på olika kommuner och landstingskommuner görs av instituten själva och medför således inte för statsmakterna nägra särskilda avvägningsproblem av den typ som skulle kunna tänkas förekomma om finansieringen sker i en statlig lånefond.

De kreditmarknadsmässiga nackdelarna av det nu diskuterade finansieringssystemet är främst att systemet bidrar till en ökad sektorisering av kreditmarknaden och därmed till en försämring av kreditmarknadens funktionssätt. Den utlåningsram som står till förfogande för annat än skolbyggnadsverksamhet och fjärrvärme kan komma att begränsas som en följd av att kommunlåneinstitutens totala upplåning inte kan tillåtas bli alltför stor och att de medel som reserverats för skolbyggnadsverksamhet och fjärrvärme tar i anspråk en betydande del av det utrymme som totalt är tillgängligt.

Vid en jämförelse mellan fjärrvärmeutbyggnad och skolbyggande vill vi peka på att förutsättningarna i de två fallen inte är desamma. Framför allt föreligger ett behov av att via finansieringssystemet stimulera fjärrvärmefinansteringen, vilket inte är fallet vad gäller skolbyggnadsverksamheten. Detua sammanhänger med att fjärrvärmeutbyggnaden till skillnad från skolbyggnadsverksamheten inte är någon obligatorisk kommunal uppgift samt att den kräver mycket långfristiga lån för att kunna genomföras. I finansieringssystemet för fjärrvärme ingår som ctt viktigt moment att lånen är betydligt långfristigare än den typ av lån som kommunerna normalt kan erhålla på den allmänna kreditmarknaden.

Det kan vidare konstateras att finansieringssystemet självfallet inte ger

upphov till några negativa statsbudgetmässiga konsekvenser. I detta avse-

ende skiljer sig systemet inte från det finansieringssystem där kommuncerna och landstingskommunerna själva svarar för finansieringen bl. a. genom

upplåning på den allmänna kreditmarknaden.

De administrativa konsekvenserna av finansieringssystemet har beskrivits inledningsvis. Vi har emellertid svårt att bedöma om ett system med finansiering genom statlig lånefond eller ett system med finansiering på det sätt som nu senast diskuterats är bäst ur administrativ synvinkel. Båda systemen förutsätter en relativt omfattande administration.

Vad gäller möjligheterna till samplanering och till samtidig utbyggnad av skolor och bostäder torde systemet i allt väsentligt ha ungefär samma föroch nackdelar som systemet med statlig lånefond.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla att det nu diskuterade finansieringssystemet är bättre än en finansiering via bostadslånesystemet.

Prop. 1979/80: 90 134

För- och nackdelarna är relativt lika dem som blir följden av ett system

med en statlig lånefond. En fördel är dock att den statsbudgetmässiga

påfrestningen blir mindre. En nackdel är att administrationen eventuellt

kan bli besvärligare samt att systemet kan öppna vägen för en fortsatt

sektorisering av kreditmarknaden, vilket med hänsyn till ekonomins och

särskilt då kreditmarknadens funktionssätt i stort skulle vara olyckligt.

Jämfört med ett system där kommunerna och landstingskommunerna själva svarar för finansieringen bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden saknar detta system, liksom systemet med en statlig

lånefond, några egentliga fördelar från de utgångspunkter som nu beaktats. För de kommuner som eventuellt skulle få behov av någon form av

finansieringsstöd om nuvarande statsbidrag slopas skulle systemet dock

kunna vara till viss hjälp.

9¶Ställningstaganden

9.1 Statsbidrag till skolbyggnader

Mot bakgrund av våra överväganden om det nuvarande statsbidraget till skolbyggandet föreslår vi att detta bidrag slopas. Det är främst de problem som är förknippade med nuvarande investeringsramar som har lett oss

fram till denna slutsats. Givetvis har också behovet av förenklingar och

ökat kommunalt ansvarstagande för skolbyggandet inverkat på vårt ställ-

ningstagande härvidlag. Vi har i vår prövning inte heller funnit att ett schabloniserat investeringsbidrag kan förordas. Investeringsbidraget bör ej heller enligt vår mening

avlösas av ett driftbidrag, vare sig i form av ett hyresbidrag per elev och år eller av en utbyggnad av de allmänna driftbidragen till skolväsendet. Våra

ställningstaganden innebär också att de nuvarande möjligheterna i vissa fall att få bidrag till förhyrning av skollokaler försvinner.

Mot bakgrund av våra överväganden har vi inte funnit att det finns några

skäl att införa nya specialdestinerade bidrag i enlighet med vad som föreslogs i motionen 1977/78:761 och i motionen 1977/78:1156 (yrkandet 1) angående finansieringen av en skolanläggning som har hela länet som

upptagningsområde resp. bidrag till lokaler och utrustning för den kommunala vuxenutbildningen.

Den förändrade kostnadsfördelning mellan stat och kommun som sam-

manlagt följer av våra ställningstaganden får förutsättas komma att beaktas i samband med de överläggningar om den kommunala ekonomin som riksdagen våren 1979 har uttalat sig för (prop. 1978/79:95. FiU 1978/79:35, rskr 1978/79: 335).

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 135

9.2 Behov av finansieringsstöd

I våra överväganden har vi funnit att det inte generellt går att fastställa

att det föreligger behov av ett särskilt stöd för finansiering av investeringar i skolbyggnader vid ett slopat investeringsbidrag. Den undersökning vi har gjort i ett begränsat antal kommuner visar att den ökade finansiella päfrestningen blir måttlig även vid relativt omfattande projekt, Sewt i relation till den förstärkning av skatteutjämningssystemet som riksdagen beslutade våren 1979 blir påfrestningarna vid ett slopat skolbyggnadsbidrag i mänga,

framtör allt mindre och medelstora kommuner blygsam.

Skatteutjämningsreformen innebär, vilket är mycket viktigt i detta sammanhang, att kommunernas kostnader för grundskolan utjämnas. I skatteutjämningssystemet har hänsyn tagits till kapitaltjänstkostnader för investeringar i grundskolebyggnader. Kommunernas kostnader för gymnasieskolan utjämnas dock inte via skatteutjämningssystemet utan genom interkommunal! ersättning. Dessa ersättningar ses nu över av Svenska kommunförbundet i syfte att åstadkomma en rättvisare fördelning av kostnaderna för gymnasieskolan än I. n.

Vid ett slopat investeringsbidrag kan ett eventuellt behov av finansiellt stöd i första hand beräknas uppkomma i relativt små kommuner som gör större investeringar för gymnasieskolan samt i vissa kommuner som har stora kostnader på grund av snabb befolkningsökning. I överensstämmelse med vad som anförts i propositionen om den kommunala ekonomin vären 1979 bör de ekonomiska svårigheter som ett slopat investeringsbidrag kan medföra för dessa typer av kommuner särskilt beaktas vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag (prop. 1978/79:95 s. 72 f.).

9.3 Finansieringsalternativ

I första hand bör kommunernas finansiering av kostnader som motsvarar bortfallet av statsbidraget till skolbyggnader ske med skattefinansiering

och lånefinansiering på den allmänna kreditmarknaden. Det behov av stöd

som kan uppstå vid vissa gymnasicskolinvesteringar bör kunna tillgodoses genom extra skatteutjämningsbidrag. För flertaler kommuner bör det dock

vara möjligt att inom ramen för en utvecklad långsiktig planering själva

klara även större skolbyggnadsinvesteringar utan någon större höjning av skatteuttaget.

För skollokaler i integrerade serviceanläggningar föreslås en mindre

ändring, nämligen att bostadslån endast skall kunna utgå till sådana skollo-

kaler som utformas för att användas också för andra ändamål än skolverksamhet. Vi förutsätter att bostadslånesystemet för integrerade boendeserviceanläggningar vid ett slopande av investeringsbidraget till skolbygg-

nader tillämpas på ett sådant sätt att s. k. lånearkitektur inte uppstår, dvs.

Prop. 1979/80: 90 136

att lånemöjligheterna inte päverkar anläggningarnas utformning på ett från

funktionssynpunkt olämpligt sätt.

De överväganden vi har redovisat när det gäller de alternativ som står till buds i fråga om finansieringsstöd, om sådant behov ändå skulle bedömas föreligga generellt sett. leder oss till att avvisa en utvidgning av bo-

stadslånesystemet till att omfatta även icke integrerade skollokaler. Vi konstaterar att en statlig lånefond eller den typ av prioriterad långivning som gäller för fjärrvärmeinvesteringar då i stället ligger närmast till hands

all överväga.

9.4 Statlig styrning

ära förslag innebär att den nuvarande statliga styrningen av skolbyggnationen via investeringsramar och prioriteringar inom dessa försvinner. Den prioritering och styrning som av skolpolitiska skäl behövs kan åstad-

kommas genom andra ätgärder såsom författningsreglering, statliga myn-

digheters fastställande av skolorganisation m. m. Statens behov att utifrån

statsfinansiella skäl ange investeringsramar för skolbyggandet skulle såle-

des bortfalla. Däremot kvarstår behovet att från samhällsekonomiska utgångspunkter ha möjligheten till styrning av den kommunala investeringsvolymen som helhet, där även skolbyggandet ingår som en del. Detta behov kan tillgodoses genom de överläggningar om den kommunala ekonomin, som enligt riksdagens uttalanden kommer att bli regelbundet åter-

kommande i framtiden. Härutöver har statsmakterna möjligheter att bl. a. med hänsyn till arbetsmarknadsläget via byggnadstillståndsgivningen styra investeringarnas omfattning och regionala fördelning. Via investeringsavgifter och kreditmarknadspolitik kan också investeringarnas omfattning

påverkas.

För att åstadkomma en tidigareläggning av kommunala skolinvestering-

ar kan statsmakterna f.n. besluta om tilläggsramar utöver den fastställda

reguljära investeringsramen. I ett system utan statligt skolbyggnadsbidrag

kan i stället sedvanligt statsbidrag till kommunala beredskapsarbeten kom-

ma i fråga. Ansökan om bidrag bör prövas av regeringen i enlighet med vad som gäller i nuläget.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 137

RESERVATION

av Nils Erik Edström och Jan Hedvall

Regeringskanshiets arbetsgrupp kring finansiering av skolbyggandet föreslår att det särskilda statsbidraget till skolbyggnader slopas. Ett slopande av statsbidraget skulle innebära att den statliga styrning som i dag sker genom ett omfattande granskningsarbete, investeringsramar etc. försvin-

ner. Detta är en för kommunerna positiv utveckling som bör möjliggöra ett effektivare resursutnyttjände. Vi biträder därför arbetsgruppens förslag i detta avseende.

Ett genomförande av arbetsgruppens förslag medför emellertid en kustnadsövervältring från staten till kommunerna på ca 350 milj. kr. Denna

ökade finansiella påfrestningar. som i vissa fall kan leda till betydande utdebiteringshöjningar. Detta kan inte anses vara förenligt med ett samti-

digt krav på återhållsamhet med kommunala skattehöjningar.

Arbetsgruppens majoritet anser an ett slopande av statsbidraget får relativt begränsade konsekvenser på kommunernas totala ekonomi särskilt sett i relation till det finansiella tillskott som riksdagen beslutade om under

våren 1979 (prop. 1978/79:95, FiU 1978/79:35, rskr 1978/79: 335). Enligt

vår mening innebär arbetsgruppens förslag att riksdagens beslut om ett finansiellt nettotillskott till kommunerna på 575 milj. kr. under år 1980 och ca 700 milj. kr. under år 1981 till stora delar urholkas. Detta kan inte ha varit riksdagens avsikt med reformen.

Arbetsgruppens förslag leder förutom till utdebiteringshöjningar även till nya uppläningsbehov om kommunerna fortsättningsvis skall kunna bygga erforderliga lokaler för undervisningen. Det föreligger en inkonsekvens mellan arbetsgruppens antagande om att finansieringen av bortfallet av statsbidraget skall kunna ske genom länefinansiering och konstaterandet

all kommunerna inte kan påräkna något utökat utrymme på kreditmarkna-

den under en överblickbar framtid.

I ett läge då det framstår som alltmer angeläget att inte försämra kommu-

nernas finansiella situation borde arbetsgruppen enligt vår uppfattning

närmare ha undersökt om inte kommunerna på ett administrativt enkelt sält skulle kunna kompenseras för bortfallet av det nuvarande investeringsbidraget t.ex. via tillskott i någon form till skolans löpande driftbi-

drag.

Prop. 1979/80: 90 139

Bilaga 3.2 Sammanställning av remissyttranden över promemorian (DsU 1979: 15) Nya former för finansiering av skolbyggandet

Prop. 1979/80: 90 140

Innehållsförteckning

1 Statsbidrag till skolbyggnader ooooooosssseeesossrssses rese sa 141 2 Behov av finansieringsstÖd sososoooossorssossss ss ess ss senses 160 3 Finansieringsalterfaliv ooooooeesrrerrrerrerersrssrssr see enes sa 164

4¶Statlig stvrning sosoooosrseereesrresreersrerr res rr ere ess sn ss 180

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 141

1 Statsbidrag till skolbyggnader

Remissinstanserna intar en klart avvisande attityd ull förslaget att slopa

det nuvarande statsbidraget till investeringar i skolbyggnader utan att samtidigt kompensation ges för de resurser som härvid skulle försvinna. På detta sätt avstyrks arbetsgruppens förslag av flertalet av de kommunala

remissinstanserna.

1.1 Statskontoret

Ett genomförande av arbetsgruppens förslag skulle emellertid innebära en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. De ökade kommunala kostnaderna för skolan har arbetsgruppen beräknat till ca 350 milj. kr. Statskontoret förutsätter att denna fråga beaktas vid kommande överläggningar om den kommunala ekonomin (prop. 1978/79:95. FiU 1978/79: 35. rskr 1978/79: 335). Med hänsyn till de betänkligheter som de kommunala företrädarna I arbetsgruppen givit uttryck för i sin reservation - krav på

höjd kommunal utdebitering och nya kommunala uppläningsbehov- finns

enligt statskontorets mening starka skäl att överväga hur en ctappvis avveckling av nuvarande statsbidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet, m. m. skulle kunna genomföras. Som ett första steg synes böra övervägas att avveckla denna statsbidragsform när det gäller skolenheter för grundskolan och andra mindre skolbyggnadsprojekt. Eventuella krav på kommunal kompensation bör i förekommande fall byggas in it skatteutjämningssystemet, t. ex. extra bidrag till små kommuner. Det särskilda statsbidraget till investeringar i skolbyggnader för gymnasieskolan synes enligt statskontorets mening ej böra avvecklas förrän formerna för lånefinansiering eller annat finansiellt stöd till sådana skol-

byggnadsprojekt har blivit ytterligare belysta. För närvarande pågår inom

Svenska kommunförbundet en översyn av principerna för interkommunal ersättning i syfte att åstadkomma en mer rättvis fördelning av kostnaderna för gymnasieskolan. I detta sammanhang bör också beaktas att antalet ungdomar i gymnasieåldern blir ovanligt stort under 1980-talets första år. Särskilda åtgärder bör därför enligt statskontorets mening vidtas för att i administrativt hänseende förenkla nuvarande statsbidragssystem för gymnasieskolan. Statskontoret bedömer förutsättningarna för detta som goda.

Uppslag och idéer till sådana åtgärder kommer enligt vad statskontoret

erfarit att redovisas I skoladministrativa kommitténs (U 1978: 17) betänkande som torde föreligga inom kort.

1.2 Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (RRV) ansluter sig till förslaget om slopande av det

speciella statsbidraget till skolbyggnader. vilket ligger i linje med de av

Prop. 1979/80: 90 142

riksdagen år 1979 godkända riktlinjerna för en reformering av statsbidragsgivningen till kommuner och landsting (prop. 1978/79:95, TiU 1978/79: 35,

rskr 1978/79: 335). RRV erinrar i sammanhanget om att verket i yttrande den 6 april 1978 över kommunalekonomiska utredningens slutbetänkande (SOU 1977:78) framhållit att det statliga stödet till kommunerna. med hänsyn till de olägenheter med specialdestinerade statsbidrag som denna

utredning påtalat, i första hand borde utgå som ett allmänt skatteutjäm-

ningsbidrag.

1.3 Skolöverstyrelsen

Nuvarande investeringsbidrag ger en ekonomisk hjälp som står i direkt

proportion till kostnaderna för investeringen vid ny- och ombvggnad. De

små investeringsramarna under 1970-talet ställda i relation till kommunernas redovisade byggbehov har dock skapat en kösituation som försvårar kommunernas tidsplanering. Samordningen med andra lokaler för boendeservice försvåras, och inflation och konjunktursvängningar kan medför att värdet av statsbidraget minskar medan skolprojekten väntar i kön. Själva statsbidragsreglerna hindrar dock inte samordning med andra lokaler eller en god återanvändning av friställda lokaler för annat än undervisning. Författningen och därpå grundade anvisningar skulle också kunna föränd-

ras i flera avseenden så att systemet kunde fungera smidigare. Gruppen pekar på sådana förenklingar men avvisar ett bibehållet investeringsbidrag

därför att investeringsramar fortfarande skulle behövas. Detta skulle minska kommunernas möjligheter att totalplanera och ta eget ansvar. En djupa-

re analys av just denna aspekt är önskvärd. Om statsbidragsbelopp i stället för investeringar regleras via ramar och om planeringen av dessa bidrags-

ramar kan göras mer långsiktig kan kommunerna få besked i önskad tid.

Utifrån detta besked kan man vidta de plancringsåtgärder som är mest

lämpliga. Bidrag till förhyrning av skollokaler för yrkesinriktade linjer med industri- och hantverksinriktning slopas liksom investeringsbidraget enligt

gruppens förslag. Många kommuner har startat utbildning i förhyrda lo-

kaler, i flera fall till höga kostnader. Om hyresbidraget slopas ökar dessa kommuners kostnader för skolverksamheten avsevärt. Det torde vara administrativt komplicerat att reglera detta med interkommunala ersättningar och skatteutjämning. Andra kommuner som planerat utt starta

sådana utbildningar kan få svårt att fullfölja sina planer om stimulansen

uteblir.

Om förhyrningen minskar i omfattning och kommunerna inte heller har råd att bygga lokaler uppnås inte uppställda mål vad gäller antalet utbildningsplatser främst för yrkesinriktade linjer. Slopande av statsbidrag och

hyresbidrag leder till sämre villkor för lokalförsörjningen i kommunerna om inte jämförbar kompensation ges. För gymnasieskolan kan etablering av vissa utbildningar försvåras.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet

1.4 Bostadsstyrelsen

Bostadsstyrelsen anser att arbetsgruppens förslag att slopa statsbidraget till skolbyggnadsverksamheten endast kan godtas under förutsättning att detta bidrag ersätts med ett särskilt finansieringsstöd.

Om skolbyggnadsverksamheten inte får bidrag eller annat finansierings-

stöd finns risk för senareläggning av angelägna skolprojekt. Detta gäller både skolor som behöver ersättas och skolor i nya bostadsområden. En sådan försening av boendeservicen medför negativ inställning till bostadsområdet och kan påverka omflyttningar med segregation som följd.

1.5 Svenska kommunförbundet Arbetsgruppens förslag är inte positivt för kommunernas ekonomi generellt sett och särskilt inte mot bakgrund av det bekymmersamma kommunalekonomiska läge som kan förutses under den nu överblickbara framtden. Styrelsen delar därför inte arbetsgruppens bedömning att ett slopande

av investeringsbidraget får relativt begränsade konsekvenser för kommu-

nernas ekonomi. Enligt arbetsgruppens bedömning framstår det som möjligt för kommunerna att genom omprioritering, besparing eller skattehöjning klara ett slopande av investeringsbidraget utan orimliga konsekvenser. I flera sammanhang framhåller arbetsgruppen också att kommunerna får ökade resurser genom de kraftigt förstärkta skatteutjämningsbidrag som riksdagen beslutade om våren 1979. Styrelsen konstaterar cmellertid att ett genomförande av arbetsgruppens förslag leder till en årlig Kostnads-

omfördelning från staten till kommunerna på ca 350 milj. kr. Om man

beaktar att riksdagsbeslutet våren 1979 innebär ett finansiellt nettotillskott till kommunerna på 575 milj. kr. under 1980 och ca 700 milj. kr. under 1981 framstår resursavtappningen enligt styrelsens mening som mycket betydande. Givetvis blir effekterna högst varierande mellan enskilda kommuner men för kommunerna som helhet måste ett sådant inkomstbortfall försvåra tllgodoseendet av angelägna behov inte minst inom skolans område. Enligt styrelsens mening är det därför inte försvarbart att reducera det finansiella nettotillskottet av den nyligen beslutade kommunalekonomiska reformen i den omfattning som arbetsgruppens förslag innebär. Arbetsgruppen har inte anvisat någon lösning av finansieringsfrågorna för skolbyggandet. Olika alternativ har diskuterats men avvisats.

Styrelsen nödgas därför konstatera att det i och för sig goda initiativet att

se över finansieringen av skolbyggandet i syfte att uppnå behövliga förenklingar har utmynnat i enbart ett förslag om att kommunerna skall berövas

ett statsbidrag. Utifrån det ansvar som Kommunförbundet måste känna för

kommunernas allmänna ekonomiska situation och för finansieringen av skolbyggandet kan styrelsen inte tillstyrka arbetsgruppens förslag. Styrelsen föreslår att en parlamentarisk utredning tillsätts för att slutföra

Prop. 1979/80: 90 144

den översyn av skolbyggandets finansiering som kan anses inledd genom den insats arbetsgruppen utfört.

1.6 Landstingsförbundet

Enligt styrelsens uppfattning måste förenklingen av statsbidragssystemet genomföras på ett sädant sätt att det inte sker någon kostnadsöver-

vältring från stat till kommun och att enskilda landsting och kommuner inte råkar i finansiella svårigheter. Styrelsen anser i likhet med utredningen att statsbidraget till skolbyggnader har en relativt liten ekonomisk betydelse

för landstingen totalt sett. Under enskilda år varierar emellertid bidragets betydelse avsevärt mellan landstingen beroende på skillnader i invester-

ingsverksamhet. Styrelsen anser att denna variation borde ha belysts i

utredningen. De enskilda landstingen kommer säledes att drabbas olika hårt om bidraget slopas. Utredningen har inte gätt in på vilka övergångsbestämmelser som skall gälla om bidraget slopas. Enligt styrelsen bör övergångsbestämmelserna utformas på ett sådant sätt att huvudmännen hinner anpassa sin planering efter de nya förutsättningarna så att uppkomsten av

omedelbara finansieringsproblem motverkas. Huvudmän som har fått in-

vesteringsobjekt godkända för statsbidrag bör därför även erhålla sådant. Mot bakgrund av vad som framförts ovan vill styrelsen icke motsätta sig en avveckling av statsbidraget till skolbyggnader för landstingens del. En avveckling förutsätter emellertid enligt styrelsen dels att de statsmedel

som frigörs tillförs landstingen på annat sätt dels att övergångsbestämmel-

serna får en sädan utformning att landstingen hinner anpassa sin planering

efter de nya förutsättningarna. Styrelsen utgår ifrån att dessa frågor kom-

mer att behandlas i samband med överläggningarna mellan stat och kom-

mun och väntar därför tills dess med att ta definitiv ställning till utredning-

ens förslag.

1.7 Arvidsjaur

Samtliga anvisade lösningar innebär skattehöjning, om oförändrad kom-

muna! standard skall kunna upprätthållas. Med samma styrka som utred-

ningen påstår motsatsen kan vi göra gällande att det blir orimliga konsekvenser, eftersom finansieringsbördan helt faller på kommunen.

Utredningen har också fört in det refomerade skatteutjämningssystemet i finansieringsbilden. Detta är vilseledande eftersom den kostnadsfaktor

som vägts in för grundskolan utgörs av driftkostnader plus avskrivning och ränta på genomförda investeringar. Där finns inget utrymme för finansi-

ering av nya investeringar. Det skulle också innebära en urholkning av det

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 145

reformerade skatteutjämningssystemets effekter på den kommunala ekonomin, vilket inte kan godtagas.

1.8 Botkyrka

Kommuner, som får ogynnsamma effekter av ett slopande av statsbidra-

get. borde enligt utredningen kunna hänvisas till extra skatteutjämning. Botkyrka kommun värjer sig mot denna utväg mot bakgrunden av att

andra mycket angelägna uppgifter hänvisats till dessa bidrag.

Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att statsbidraget bibehälls i den utsträckning som f.n. gäller. Detta uppnås bäst enligt kommunens mening genom att den nuvarande ordningen för statsbidrag bibehålls

oavsett de invändningar som kan riktas mot den statliga regleringen. Detta

ställningstagande klargör det angelägna i att garantier skapas för att kommuner, som I framtiden har en avsevärd skolutbyggnadsvolym erhåller hjälp till investeringarnas genomförande.

1.9 Bromölla

Sannerligen får kommunerna betala ett högt pris för de förmåner som erbjuds. Det kärva ekonomiska läget har föranlett regeringen att allvartigt tillhälla kommunerna om försiktighet, när det gäller beslut om investeringar, som medför ökade skatteuttag. Skulle riksdagen besluta enligt utredningens förslag innebär det, att staten lägger ytterligare bördor på kommu-

nernas ekonomi. Skolsektorn är redan nu en mycket tung post i kommu-

nens årliga budget. Ökade kostnader för skolbespisning, reparationer av

skolbyggnader, undervisningsmateriet, skolskjutsar, utbyggnad av kommunal vuxenutbildning m. m. inger inga förväntningar om att skolan i fortsättningen kommer att kräva mindre utrymme i budgeten.

Men att som nu föreslås i utredningen (Ds U 1979: 15) en väsentlig del av kostnaderna vid skolbyggandet överförs från staten på kommunerna kan inte stå oemotsagt. Kommunerna kan inte äta sig ytterligare kostnader. Det nuvarande invecklade statsbidraget avvecklas och ersättes lämpligast

med ett driftbidrag. För grundskolans del bör det enklast kopplas till den

lokalarea, som utgår med anledning av elevunderlaget. Eftersom samma generella förutsättningar ej kan tillämpas inom gymnasieskolan bör andra principer för driftbidraget utarbetas där. Ett alternativ till förslaget om

driftbidrag vore att staten gick in med den låneform, som gäller för byggan-

det av bostäder. Därvid skulle även kommunerna komma i åtnjutande av utgående räntesubventioner. Om detta kunde befrämja ett ökat skolbyggande, så att det uppdämda behovet av nya skolor minskas. vore denna lösning den mest attraktiva. 10 Riksdagen 1979/80. I samti. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 146

1.10 Danderyd Det är — — — anmärkningsvärt, att utredningen inte velat föreslå någon form av kompensation till kommunerna via det löpande driftbidraget.

tll Falun

Under förutsättning att kommunerna erhåller ett garanterat särskilt skatteutjämningsbidrag åtminstone under en övergångstid tillstyrker Falu kommun att det statliga investeringsbidraget avseende lokaler för grundskolan avskalfas.

Falu kommun kan dock med hänvisning till bl. a. förhållandet att gymna-

sieskolan inte är endast en kommuns angelägenhet ej tillstyrka att det statliga investeringsbidraget till lokaler för gymnasieskolan avskaffas. Falu kommun är dock angelägen om och tillstyrker att regelsystemet och handläggningsgången förenklas i största möjliga utsträckning för gymnasieskolbyggen. Slutligen bör enligt Falu kommuns mening de särskilda investeringsbidragen till första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel i gymnasieskolan finnas kvar. då de utgör en betydande stimulans för kommunerna i utvecklingen av gymnasieskolan.

1.12 Gagnef

Vad gäller finansieringssidan anser skolstyrelsen, att utredningen alltför

lätt konstaterar. att slopandet av statsbidraget ej får några större konse-

kvenser för kommunernas ekonomi. Skolstyrelsen ställer sig tvivlande till att kommunerna utan bekymmer kan ta den föreslagna kostnadsöverfö-

ringen från stat till kommun. Vidare skulle skolstyrelsen gärna se ett mera konkret förslag till länefinansiering av skolbyggnadsprojekt.

1.13 Göteborg

Utredningens förslag att statsbidraget till skolbyggande slopas utan att

samtidigt frågan om kompensation i annan form klaras ut kan inte accepte-

ras. Utredningens hänvisning till principställningstagandet att minska mängden av specialdestinerade statsbidrag håller inte. Här är det inte fråga

om ett bidrag av ringa ekonomisk betydelse. För Göteborgs del kan bidra-

get beräknas uppgå ull 15—18 milj. kr/år. Det får överhuvudtaget anses

märkligt och vittnar inte om insikter i kommunernas ekonomiska förhållanden att arbetsgruppen kunnat göra den bedömningen att statsbidragets

ekonomiska konsekvenser för kommunerna är så begränsade, att ett bort-

tagande av bidraget inte motiverar kompensation med finansieringsstöd i annan form.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementct 147

Utredningen anför att en kompensation genom skatteutjämningssystemet skulle ligga närmast till hands om någon kompensation överhuvudta-

get skulle övervägas. Även detta förslag ter sig oacceptabelt. Det är inte motiverat att införa ett utjämningsmål i detta sammanhang. Kompensa-

tionen bör motsvara bortfallet av det aktuella statsbidraget även för de kommuner som står utanför skatteutjämningssystemet.

Kommunstyrelsen yrkar på att det statliga stödet till skolbyggandet bibehålles tills dess att frågan om kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna lösts i en mera genomgripande reform. Med hänsyn till de

brister som följer av det nuvarande systemets utformning, ser kommun-

styrelsen positivt på att den byts ut mot statsbidrag i annan form, t.ex. genom ökade driftbidrag.

1.14 Haninge

För expansiva kommuner som exempelvis Haninge och Botkyrka kommer framlagt förslag att få vittgående konsekvenser. Kommunerna har på 1970-talet tagit på sig en stor del av ansvaret för bostadsförsörjningen i

Stor-Stockholmsområdet. Befolkningsökningen har till största delen utgjorts av barnfamiljer med låga inkomster och med ett starkt tryck på kommunal service främst då inom de ofrånkomliga och mycket kostnads-

krävande skol- och barnomsorgssektorerna. Detta har lett till avsevärt lägre skatteunderlag och högre utdebitering än för länet i genomsnitt. Följden har också blivit att utbyggnaden av annan nödvändig kommunal

service har fått stå tillbaka. Varje ytterligare övervältring av kostnader från stat till kommun inom skolområdet medför för ovannämnda kom-

muners del ofrånkomligt ett behov av ökad utdebitering.

Med hänvisning till ovan anförda sakskäl anser Haninge kommun det oacceptabelt med ett slopande av investeringsbidraget till skolanläggningar

med mindre än att kommunen till fullo kompenseras på annat sätt. Ett

möjligt sätt vore att kompensera ett bortfallet investeringsbidrag via ett tillskott i någon form till skolans löpande driftbidrag.

1.15 Jönköping

Detta är en skatteövervältring till kommunerna som Jönköpings kom-

mun ej kan acceptera. Kommunen instämmer i reservanternas uttalanden

om att de skatteutjämningsbidrag som riksdagen beslutat blir urholkade om det föreliggande förslaget antages.

Prop. 1979/80: 90 148

1.16 Karlstad

Kommunen åberopar som eget yttrande skrivelse från länsskolnämnden

i Värmlands län. Om förslaget kommer att realiseras blir det enligt nämndens mening ett dråpslag mot skolbyggnationen i landet. En mängd angelägna skolbyggnadsprojekt kommer inte att kunna realiseras av kostnadsskäl. Arbetsmarknadspolitiska skäl kommer att avgöra vilka projekt som skall realiseras, och skolbyggnadsstandarden kommer att visa stora skiljaktigheter mellan kommunerna, en utveckling som länsskolnämnden med skärpa motsätter sig.

1.17 Luleå Kommunen avstyrker förslaget om inte staten i det slutliga beslutet i ärendet garanterar att kommunerna på något sätt erhåller ersättning för nuvarande statsbidrag.

1.18 Malmö Kommunen avstyrker i enlighet härmed föreliggande förslag om slopan-

det av nuvarande system med statsbidrag till skolbyggnader. Som kompletterande uppgift beträffande verkningarna av förslaget må framhållas, att dettas genomförande skulle för Malmö kommun medföra bortfall av statsbidrag om ca 20 milj. kr. för objekt upptagna i kommunens flerårsplan för åren 1980-1984.

Nu föreliggande promemoria har utmynnat i ett förslag till slopande av nuvarande investeringsbidrag till skolbyggnader och även nuvarande bidrag till förhyrning av lokaler, utan att ta upp frågan om kompensation till kommunerna. Detta kommer således att innebära en ökad ekonomisk

belastning på kommunerna i form av dels alternativ finansiering av de bortfallande statsbidragen dels räntekostnader i de fal! finansieringen sker genom ökad upplåning.

För Malmö kommuns del skulle detta innebära att kompensation ej erhålls då kommunen f. n. ej omfattas av skattcutjämningsbidraget.

Borttagandet av statsbidraget innebär således att den utjämningseffekt

som detta inneburit mellan olika kommuner, med hänsyn till investerings-

kostnader, bortfaller. Dessa investeringar omfattar dessutom ofta stora, enskilda objekt, vilka, som ovan angetts, faller ojämnt på olika kommuner.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 149

1.19 Norrköping

Det är tveksamt om kommunerna kan sägas bli kompenserade för bortfallet av statsbidrag för grundskolebyggnader. För gymnasieskolbyggnader är det däremot enligt en proposition klart uttalat att kompensation ej skall utgå.

Därför föreslås att de ekonomiska konsekvenserna av ett slopande av nuvarande investeringsbidrag närmare utreds speciellt då vad gäller kompensation för kommunerna via systemet med skatteutjämningsbidrag.

1.20 Nybro Skolstyrelsen tillstyrker utredningsgruppens förslag om att slopa investeringsbidraget till grundskolebyggnader under förutsättning utt kommunerna totalt sett genom ett förbättrat skatteutjämningsbidrag kompenseras för det inkomstbortfall som detta medför, att kommuner med svag bärkraft och relativt sett stora investeringsbehov kompenseras genom att reella möjligheter till extra skatteutjämningsbidrag skapas samt att skollokaler och andra lokaler för boendeservice behandlas lika ur lånesynpunkt.

Skolstyrelsen anser att de speciella investeringsbidragen för gymnasieskolan måste bibehållas samt att skolenheter, som har hela län eller hela landet som upptagningsområde, måste särbehandlas i de fall, då dessa har exceptionellt stora investerings- och driftkostnader. I annat fall måste staten helt svara för investeringar i och driften av sådana skolenheter.

1.21 Stockholm Med den kommunalekonomiska utveckling som kan förutses och i en situation där kommunerna får ta på sig allt större uppgifter — särskilt när det gäller prioriterade områden som cxempelvis barnomsorgen och äldrevården — måste varje åtgärd som försämrar kommunernas ekonomiska förutsättningar avvisas. Förslaget framstår som desto mer allvarligt då det utgör endast ett exempel på olika åtgärder som från statsmakternas sida vidtagits för att övervältra kostnaderna på kommunerna. Särskilt för Stockholms kommun, som inte alls får kompensation för bortfall av specialdestinerade statsbidrag genom det allmänna skatteutjämningssystemet, innebär den föreliggande utredningens förslag försämrade ekonomiska förutsättningar. |

Prop. 1979/80: 90 150

Om de statliga investeringsbidragen till skolbyggandet bortfaller i enlighet med utredningens förslag uppkommer betydande ekonomiska konsekvenser för Stockholms kommun. För de nybyggnadsprojekt som nu ingår i kommunens femäårsplanering — Tensta gymnasium, verkstadsbyggnad vid Åsö gymnasium samt Igelbäcksskolan — skulle alltså beräknat statsbi-

drag bortfalla. Förutom de direkta finansieringsproblem — ökade svårighe-

ter att tillgodose kommunens långfristiga upplåningsbehov torde kunna förutses — uppkommer som en följd av bortfallet ärliga kostnadsökningar

för kommunen för dessa projekt. Nuvärdet av dessa kostnadsökningar kan

beräknas till ca 40 milj. kr. Om dessutom nuvarande hyresbidrag såsom föreslas It utredningen till viss särskilt kostnadskrävande utbildning indrages kommer kommunen härutöver att åsamkas en ärlig kostnad (i

dagens prisläge) av ca 5 milj. kr.

När utredningen för sin del har kommit till den uppfattningen att det varken ur ekonomiska eller finansiella aspekter finns anledning att ersätta investeringsbidraget med ett statligt stöd i andra former har utredningen också förbisett det nuvarande statsbidragets funktioner som en stimulansfaktor. Ett bortfall av statsbidraget kan således medföra att ur funktionssynpunkt olämpliga lokaler ej kan tas ur bruk eller måste bibehållas under

lång tid.

Vidare bör påpekas att inom nyexploateringsområden kan — tvärtemot vad utredningens förslag bl. a. syftat till — en samplanering med annan byggnation komma att försvåras, vilket går stick i stäv med vad förslaget säger sig åsyfta. Bidragsbortfallet försvårar självfallet också en anpassning av skolbyggandet efter ändrade förutsättningar. De negativa effekterna ur de synpunkter som nyss berörts av utredning-

ens förslag torde bli särskilt märkbara när det gäller gymnasieskolan med dess höga investeringskostnader. I sammanhanget bör också erinras om att

en gymnasieskola i allmänhet har ett elevområde som omfattar flera kom-

muner och inte sällan är riksrekryterande. Bidragsbortfallet kommer själv-

fallet att minska incitamentet för den enskilda kommunen att ensam svara för gymnasieskolans lokalbehov. I synnerhet kan detta beräknas bli fallet

när det gäller speciellt kostnadskrävande utbildningar såsom de yrkesinriktade. Med tanke inte minst på strävandena att genom en ökning av antalet

elevplatser i gymnasieskolan minska ungdomsarbetslösheten vore detta en olycklig utveckling.

De problem som nyss åsyftas har av utredningen förutsatts kunna lösas

genom interkommunala ersättningar. Med de erfarenheter som hittills vunnits av detta system, måste man hysa stora farhågor för att tillräcklig kompensation inte kommer att erhållas på detta sätt. Det nuvarande systemet löser ej heller de stora finansieringsproblem som den byggande kom-

munen åsamkas.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 151

1.22 Trollhättan Kommunen finner att utredningens förslag. att investeringsbidraget för skolbyggande slopas, att något nytt bidrag inte införes samt att kommunerna hänvisas till finansiering på den öppna kreditmarknaden, ine står i överensstämmelse med utgångspunkterna för utredningen. "Trollhättans kommun kan ej acceptera en sådan kostnadsövervältring

från staten till kommunerna som det nuvarande statsbidraget utgör netto.

nämligen 350 milj. kr. per år. Den av tjänstemän i berörda departement. verk och organisationer sammansatta arbetsgruppen torde ej haft ullräckliga kunskaper om den ansträngda kommunala ekonomin, när man hävdat att kommunerna utan plåga kan bära detta inkomstbortfall. Arbetsgruppen torde här ha i huvudfrågan åstadkommit ett förslag som i hög grad päverkar det man sade ligga utanför uppdraget. nämligen frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun.

1.23 Umeå

Utifrån den effekt skatteutjämningsbidraget har för Umeås del och den redan höga skattefinansieringen av investeringarna i kommunen, kommer

ett slopande av investeringsbidraget att få en ytterst negativ inverkan på kommunens ekonomi. Ett slopande av investeringsbidraget mäste kopplas

med villkor som kompenserar statsbidragsbortfallet.

1.24 Upplands-Bro

Förslaget om slopande av investeringsbidragen medför en betydande kostnadsövervältring från staten till kommunerna. Förslaget innebär ökade finansiella påfrestningar för Upplands-Bro kommun och behov av utdebiteringshöjningar, betydligt större än vad utredningens undersökning i fem kommuner visar. Arbetsgruppen avfärdar de ekonomiska följderna av att slopa investeringsbidragen med att det får relativt begränsade konsekvenser på kommunernas totala ekonomi sett i relation till det finansiella tillskott som riksdagen beslutade om våren 1979. Detta avslöjar utredningens brist på verklighetsförankring och oförmåga att se på konsekvenserna för de enskilda kommunerna. Genom att göra genomsnittsberäkningar för samtliga kommuner undgår man att se, att ett slopande av statsbidragen för Upplands- Bro skulle ha inneburit en årlig utdebiteringsökning om 75 öre under ären 1972-1977. Med det skolbyggnadsprogram vi har motsvarar de beräknade statsbidragen 1979— 1983 ca 80 öre i utdebiteringshöjning.

Förslaget är helt oförenligt med statsmakternas krav på återhållsamhet

med kommunala skattehöjningar.

Prop. 1979/80: 90 152

Upplands-Bro kommun avstyrker på det bestämdaste arbetsgruppens förslag om slopande av investeringsbidrag till skolbyggnader.

1.25 Malmöhus läns landstingskommun Utredningens förslag om slopande av de särskilda statsbidragen till investeringar i skolbyggnader kan enligt nämndens mening tillstyrkas endast under den bestämda förutsättningen, att överenskommelse träffas om

full kompensation till skolhuvudmännen för de ekonomiska konsekvenser

som biir en följd av förslagens genomförande.

1.26 Örebro läns landstingskommun

Ett uteblivet statsbidrag för byggnation av en större skolenhet ökar betydligt utbildningskostnaderna per elev och påverkar även utdebiteringsbehovet. Förslaget strider därmed mot statens krav på återhållsamhet med kommunala skattehöjningar.

1.27 Landsorganisationen i Sverige Förslaget är betänkligt av flera skäl. Det är i dag stora skillnader metan kommuner vad gäller behovet att uppföra nya skolbyggnader. Ett allmänt skattebidrag kan inte täcka kostnaderna för en Kommun som tvingas bygga

nya skollokaler. Samtidigt kan en annan kommun som fått sitt skolbygg-

nadsbehov tillgodosett gynnas genom ett allmänt skatteutjämningsbidrag. Detta kan allvarligt påverka det framtida skolbyggandet. I ett utbildningspolitiskt perspektiv kan slopandet av eu särskilt bidrag

för skolbyggande få mycket negativa följder. Förslaget innebår att kommunerna i framtiden kan tvingas välja mellan att göra investeringar i skolbygg-

nader eller andra viktiga investeringar. En sådan avvägning kan lätt leda till att skolbyggnader inte prioriteras. Samtidigt föreslås — i bl. a. budgetpropositionen — att företag ska erhålla kraftigt ökade bidrag för utbildning av ungdomar. Vi befarar att kommunerna av direkta kostnadsskäl tvingas förlägga yrkesinriktad gymnasieutbildning i företag, på företagens villkor, utan att det är utbildningspolitiskt motiverat. Detta skulle enligt Landsorganisationens bestämda uppfattning lätt innebära en kraftig kvalitetsförsämring av den yrkesinriktade gymnasieutbildningen, därmed också allvarliga konsekvenser för den svenska gymnasieskolan.

Vi föreslår att arbetsgruppens förslag lämnas utan beaktande. Vi föreslår

också att särskilt statsbidrag för skolbyggande bibehålls och att regeringen

tillkallar en parlamentariskt sammansatt Kommitté med uppgift att utarbeta

ett förslag till enklare handläggning av skolbyggnadsärenden och där de

utbildningspolitiska målen inte eftersätts.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 153

1.28 Svenska kommunalarbetareförbundet

Förbundet instämmer i att ett generellt stöd till kommunerna i form av ett skatteutjämningsbidrag är fördelaktigare för kommunerna än de ändamälsriktade statsbidragen. Men om det slopade investeringbidraget — — —

skall ersättas enbart med skatteutjämningsbidrag — — — kommer detta att

urholkas på ett sätt som inte kan ha varit riksdagens avsikt.

1.29 Tjänstemännens centralorganisation Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att bortfallet av det särskilda statsbidraget och finansieringen genom skattemedel inte får innebära att byggandet av erforderliga skollokaler senareläggs eller omintetgörs. Sedan utredningen framlade sitt förslag — vilket TCO i princip kan tillstyrka med vissa reservationer — har regeringen i årets budgetproposition anmält att den avser att föreslå riksmötet att ompröva och delvis skjuta upp det redan beslutade andra steget i skatteutjämningsreformen. I detta läge kan TCO för sin del inte tillstyrka att de av arbetsgruppen föreslagna nya formerna för finansiering av skolbyggandet nu genomförs. Om arbetsgruppens förslag likväl genomförs mot TCO:s avstyrkan förutsätter TCO att den statliga styrningen som sker genom bl. a. anvisningar

också kommer att inrymma bestämmelser om skolbyggnadsnormer. De

krav läroplaner, skolförordning och andra beslut ställer på skollokalerna bör regleras av centrala myndigheter så att lokalnormerna ger en garanti

för att alla skolor med lika organisation får en likvärdig fysisk standard

oberoende av var i landet de byggs.

1.30 Centralorganisationen SACO/SR

Förslaget innebär en kostnadsövervältring från staten till kommunerna. Kommunförbundets representanter i arbetsgruppen har i en reservation

angett ökade kostnader för kommunerna till ca 350 milj. kr. Det är tvek-

samt om den ändrade kostnadsfördelningen mellan stat och kommun tillfullo skulle kunna beaktas vid de årligen återkommande överläggningarna om den kommunala ekonomin. Storleksordningen av det finansiella nettotillskott till kommunerna för 1980 och [981 som riksdagen fattat beslut om innebär att endast en del av kommunerna därigenom skulle kunna erhålla medel för sina grundskolebyggen motsvarande de belopp som utgår vid ett

bibehållet statligt investeringsbidrag.

Om förslaget genomförs skapar man enligt Centralorganisationen

SACO/SR:s (SACO/SR) mening under en ganska tång tidsperiod en inter-

kommunal orättvisa. Den kommun som har stora skolbyggnadsbehov missgynnas, eftersom man i ett generellt skatteutjämningssystem knappast

Prop. 1979/80: 90 154

kan ta hänsyn till de betydande skillnader som finns mellan olika kommuner i fråga om behovet att uppföra nya skolbyggnader. fn kommun som nyligen fått sitt skolbyggnadsbehov tillgodosett kan också komma att gynnas genom ett allmänt skatteutjämningsbidrag. I första hand kommer gymnasieskolkommuner att missgynnas. För starkt expanderande kommuner kan också negativa effekter vad gäller skolbyggnader för högstadiet befaras. Enligt SACO/SR:s uppfattning föreligger en uppenbar risk att skolbyggnadsprojekt ges en lägre prioritet i kommunerna om statsbidraget slopas. och att därmed arbetsmiljön i skolorna försämras. Speciellt gäller detta

gymnasieskolans yrkesinriktade linjer, som är kostnadskrävande och där kommunerna redan idag har svårt att klara investeringarna. Kommunerna kan i ett sådant läge i alltför stor utsträckning välja att anordna inbyggd

utbildning på gymnasieskolans yrkesinriktade linjer i stället för att bygga för sådan utbildning. Liknande problem kan befaras för särskolan. Det kan leda till att integrering av särskolans elever i grundskola och gymnasiesko- Ja inte kan genomföras i önskvärd omfattning. Risken för överbeläggning av högstadieskolor kan även komma att öka.

SACO/SR anser — — — att nuvarande statliga investeringsbidrag till skolbyggen tills vidare bör bibehållas. Det finns en uppenbar risk att ett

slopande av investeringsbidraget kommer att bidra till finansieringen av skatteutjämningsreformen utan att några fördelar för skolbyggandet uppnås, som motiverar en sådan förändring.

Sammanfattningsvis anser SACO/SR att hela frågan om skolbyggnads-

verksamheten måste bli föremål för en förutsättningslös och övergripande undersökning. I en sådan mäste andra aspekter beaktas än de rent transfe-

reringstekniska.

1.31 Svenska arbetsgivareföreningen

Förslaget berör ej Svenska arbetsgivareföreningens (SAF) verksamhets-

område. Föreningen avstår därför från att yttra sig.

1.32¶Länsskolnämnden i Uppsala län

Nämnden vill först påpeka att ärendet har stor betydelse för samhälls-

planeringen och borde därför ha fått ett mera seriöst remissförfarande.

Frågan berör i första hand kommunerna och deras invånare. Länsmyndigheterna och speciellt länsskolnämnderna arbetar aktivt med skolbygg-

nadsfrågorna och även inom dessa myndigheter finns mångårig erfarenhet och sakkunskap. Även om förenklingar och decentraliseringar är angelägna, borde omläggningarna inte forceras fram så snabbt att problemen inte

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 155

hinner analyseras. — — — Nämndens yttrande blir på grund av tidsbristen därför ofullständigt och i huvudsak av principiell karaktär. — — — Tillkomsten av storkommuner, rik erfarenhet av skolbyggnadsverksamhet genom skolreformer och befolkningsomflyttningar samt statliga skatteut-

jämningar av mycket större ekonomisk betydelse än investeringsbidragen

har skapat nya förutsättningar för omprövning av nuvarande system.

Länsskolnämnden föreslår, att nuvarande system för investeringsbidrag

för gymnasieskolan bibehålles. Länsskolnämnden anser det vara värdefullt att man diskuterar möjligheterna att överföra ansvaret av skolbyggandet

vad gäller grundskolan på kommunerna. Innan de ekonomiska konsekvenserna för olika typer av kommuner har analyserats kan slutlig ställning inte

tagas. Intill dess måste. enligt länsskolnämndens mening, nuvarande stats-

bidragssystem bibehållas även för grundskolan.

Nämndens ordförande har reserverat sig mot beslutet och anser att det finns starka skäl att tillstyrka arbetsgruppens förslag när det gäller avveck-

ling av de specialdestinerade statsbidragen till skolbyggnader för grund-

skolan.

Det vore värdefullt att överföra ansvaret för skolbyggandet till kommunerna. Kommunerna skulle ekonomiskt kunna kompenseras med ctt lokal-

bidrag. ingående i statsbidraget för driften av skolan, som ett tillskott till varje basresurs. Jag delar därför arbetsgruppens uppfattning att statsbidragen till skolbyggnader för grundskolan bör avvecklas.

1.33 Länsskolnämnden i Södermanlands län

Länsskolnämnden biträder förslaget att nuvarande statsbidrag till skol-

byggnader slopas samt att den statliga styrningen av skolbyggnadsverk-

samhetens omfattning via investeringsramar försvinner. Länsskolnämnden föreslår emellertid att möjligheten till hyresbidrag för viss gymnasial utbildning tills vidare behålls. Hänsyn måste tas till behovet under ”puckelåren” av förhyrda lokaler för utbildningarna inom industri och hantverk.

1.34¶Länsskolnämnden i Östergötlands län

Länsskolnämnden ansluter sig till förslaget och kan samtidigt berätta att

dess prioritering av länets skolbyggande ter sig allt svårare. Ett sjuttiomillioners gymnasieskolbygge med kraftig inverkan på regionalpolitiska arbetsmarknadsprognoser går knappast att jämföra i angelägenhet med en liten bygdeskolas ofrånkomliga behov av ett par klassrum för en dryg million. Ett skolbygge som planeras som en integrerad del i ett större projekt. exempelvis försök med alternativa energiformer, kan kräva en fast

Prop. 1979/80: 90 156

tidsplanering oavsett om andra skolbyggen är ur skolpolitisk synpunkt mer angelägna. För länsskolnämnden innebär alltså förslaget inte bara en avlastning av det administrativa arbetet utan också en befrielse från en allt omöjligare uppgift.

Nuvarande statsbidrag till förhyrning av skollokaler försvinner enligt förslaget. Detta kan i vissa fall innebära en kraftig obalans i en kommunale-

konomisk längtidsbudget. Inom länet finns exempel på förhyrda skollo-

kaler för gymnasieskolan med ett ärligt statsbidrag i storleken en million.

Nämnden förutsätter att ett hyresbortfall kan på ett eller annat sätt kom-

penseras under en övergångstid.

1.35 Länsskolnämnden i Jönköpings län Även om de förslag som framläggs i promemorian skulle innebära väsentliga fördelar finner länsskolnämnden att de ekonomiska förutsättningar som anges i promemorian utgör ett alltför bräckligt underlag för ett omedelbart beslut. Nämnden kan inte nu överblicka de konsekvenser ett slopande av statsbidraget skulle innebära för skolbyggnadsverksamheten i kommunerna.

1.36 Länsskolnämnden i Kronobergs län

I princip har länsskolnämnden inget att erinra mot att statsbidragsgivningen ersättes med en annan form för ekonomiskt skolbyggnadsstöd åt

kommunerna. Eftersom skolbyggnadsbehovet varierar i avsevärd grad mellan olika kommuner kan det framlagda förslaget emellertid leda till en

betydande ekonomisk belastning för en del kommuner. Detta i sin tur kan komma att medföra icke acceptabel standardskillnad mellan olika kom-

muners lokaler.

1.37 Länsskolnämnden i Kalmar län

Länsskolnämnden kan inte finna att sådana direktiv som de av arbets-

gruppen antydda utfärdats för gruppen. Nämnden finner därför otillfredsställande att arbetsgruppen i en tid då lagstadgat skattetak allvarligt över-

vägs, framlägger förslag, som innebär inkomstbortfall för kommunerna

med beräknade 350 milj. kr. Nämnden anser att arbetsgruppen genom att glida förbi ovannämnda fråga gjort arbetet alltför lätt för sig.

Länsskolnämnden anser att de specialdestinerade byggnadsbidragen utan större olägenhet snarast kan avvecklas för grundskolans del. Däremot bör de bibehållas för gymnasieskolan intill dess det nuvarande systemet

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 157

avlösts av ett administrativt enkelt system som på ett för kommunerna godtagbart sätt även tillgodoser undervisningens intressen. Speciell uppmärksamhet bör därvid ägnas frågan om bidrag för gymnasial utbildning vid skola med länet eller riket som upptagningsområde.

Det nuvarande systemet med statsbidragsgivning till kommunerna är behäftad med en rad olägenheter. Dessa kan sammanfattas sålunda: I. Systemet är tungrott och medför omfattande administration.

2. Systemet för med sig en detaljkontroll från statens sida som till stor del

är onödig. ' Systemet bidrar föga till skatteutjämning mellan kommunerna. + . Systemet missgynnar mindre kommuner. Och som det allvarligaste argumentet 5. Svstemet för med sig att kommunerna ej kan planera skolbyggnationen

på ett tillfredsställande sätt eftersom man inte vet om och när man får

genomföra ett sedan kanske flera år planerat byggnadsföretag. Speciellt

otillfredsställande är det nuvarande systemet i fråga om byggnadsföre-

tag, där skilda kommunala verksamheter samordnats och där skolverk-

samhet ingår som en del.

Slutligen vill länsskolnämnden från sin principiella åsikt framhålla som önskvärt att en allmän översyn av statsbidragsgivningen görs. Härvid bör statsbidraget till skolbyggande göras till en komponent i ett enhetligt. mera omfattande system. En sådan samlad statsbidragsgivning utan öronmärkta

pengar skulle ge kommunerna större möjlighet till en rationell. ändamåls-

enlig och långsiktig planering.

1.38 Länsskolnämnden i Kristianstads län

Ett avskaffande av det särskilda statsbidraget till skolbyggnader kan inte, sett ur skolans synpunkt, vara till fördel. Genom bidraget har från statens sida ett visst minimitillskott till skolbyggandet kunnat garanteras. Ett kärvare ekonomiskt läge i kommunerna kan komma att missgynna skolan i konkurrensen med andra viktiga investeringsobjekt. Risk föreligger också för en ökad skillnad i standard beträffande skollokalernas kvalitet och funktionsduglighet i skilda kommuner, vilket ytterst kan komma att

gå ut över elevernas förutsättningar att få en likvärdig undervisning.

1.39 Länsskolnämnden i Malmöhus län

När därför arbetsgruppen nu föreslår att det nuvarande statsbidraget till skolbyggnader skall försvinna och att skatteutjämningsbidragen skall träda i dess ställe så delar nämnden gruppens uppfattning i själva principfrägan.

Prop. 1979/80: 90 158

Däremot innebär arbetsgruppens förslag inte en ”avlösning” på så sätt att de 300 milj. kr. som statsbidragsgivningen beräknats till förs över till skatteutjämningsbidraget. Kommunerna får enligt förslaget själva svara för bortfallet. Även om kommunerna den 1 januari 1980 blir 279 och får

antas vara bärkraftigare än de 995 kommunerna år 1965 samt att 300

milj. kr. i nuläget motsvarar ca 90 milj. kr. 1965 innebär arbetsgruppens förslag en överföring av kostnaderna på kommunerna som enligt nämndens mening inte kan accepteras.

Kommunerna bör enligt nämndens mening kompenseras för statsbi-

dragsbortfallet. I annat fall kan man inte undvika att reformen får en skattehöjande effekt.

1.40 Länsskolnämnden i Hallands län

Konsekvenserna av arbetsgruppens förslag är svåra att till alla delar förutse. Det föreligger enhgt nämndens mening viss risk för att finansiellt starka kommuner med möjlighet att i stor utsträckning skattefinansiera

sina objekt blir gynnade. Det finns också en uppenbar risk för att förslaget

av såväl ekonomiska som finansieringstekniska skäl driver kommunerna till höjningar av den kommunala utdebiteringen.

Nämnden inser de fördelar som ligger i det föreliggande förslaget men är betänksam inför de kommunalekonomiska och finansieringstekniska konsckvenserna. Ett genomförande av arbetsgruppens förslag bör enligt nämndens förmenande tills vidare begränsas till att gälla lokaler för grundskolan. För lokaler för gymnasieskolans behov borde hittillsvarande bestämmelser alltjämt få gälla. Nämnden anser även att en avveckling av investeringsbidraget för grundskolan direkt bör kompenseras genom en schablonmässig uppräkning av förstärkningsresursen. Nämnden förutsät-

ter också att några års respit ges med ett eventuellt genomförande så att

den kommunala budgetplaneringen hinner anpassas till de nya förhällandena.

1.41 Länsskolnämnden i Skaraborgs län

Sammanfattningsvis får länsskolnämnden anföra att de skäl. som före-

bragts i promemorian, ej är av den tyngd att nämnden för sin del är

övertygad om att ett borttagande av det nuvarande investeringsbidraget

skulle få gynnsamma återverkningar på skolväsendets byggfrågor i rikets kommuner och landstingskommuner. Snarast ger den ett intryck av en i

och för sig förstålig och berättigad vilja till återhållsamhet med investeringar, men förslagen innebär i realiteten endast en överflyttning av betydande

samhällskostnader från stat till kommun, vilket inte är acceptabelt varken

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 159

ur rättvisesynpunkt eller med hänsyn till önskemål om en likformig skola av god standard i hela vårt land. Härtill kommer vissa andra konsekvenser av negativ karaktär, i första hand risk för betydande svårigheter för vissa

ekonomiskt svaga kommuner att genomföra helt nödvändiga skolbyggen

och en ökad vojämnhet vad byggnadernas kvalitet beträffar. I fråga om

uppförande av gymnasieskolor torde det vara helt orealistiskt att tänka sig

att kommunerna — även de större — skulle kunna ikläda sig dylika förpliktelser utan det stöd som ett investeringsbidrag av nuvarande typ innebär.

slagen beträffande avskaffande av investeringsbidragen till skolbyggnader

och föreslår att nuvarande bestämmelser bibehålles men att om så erford-

ras vissa administrativa förenklingar genomförs och att besluten rörande statsbidrag flyttas från central till regional nivå, vilket skulle förutsätta en tilldelning av länsramar liksom inom vissa andra förvaltningsscktorer.

1.42 Länsskolnämnden i Värmlands län Länsskolnämnden finner att föreliggande ärende är en stor fråga för länets kommuner och landsting och vänder sig med skärpa mot utredningens teoretiska och lättsinniga resonemang. Det är inte rimligt att i det svåra ekonomiska läge, som föreligger för kommuner och landsting, fråntaga dem ett statsbidrag. som 1 de flesta fall täcker 2096 av kostnaderna. Det finns inom Värmlands län medelstora kommuner. som under de närmaste åren har skolbyggnadskostnader på mellan 50—100 milj. kr. Nämnden finner det helt nödvändigt med ett remissförfarande med väl tilltagen remisstid för kommuner, landsting och länsskolnämnder.

Om ovan nämnda förslag kommer att realiseras blir det enligt nämndens

mening ett dräpslag mot skolbyggnationen i landet. En mängd angelägna skolbyggnadsprojekt kommer inte att kunna realiseras av kostnadsskäl. Arbetsmarknadspolitiska skäl kommer att avgöra vilka projekt som skall realiseras, och skolbyggnadsstandarden kommer att visa stora skiljaktigheter mellan kommunerna, en utveckling som länsskolnämnden med skärpå motsätter sig.

1.43 Länsskolnämnden i Västmanlands län Länsskolnämnden i Västmanlands län finner den tillmätta remisstiden orimligt kort och helt oacceptabel, därest en seriös handläggning av ären-

det avses. Nämnden nödgas därför avstå från att anmäla synpunkter i en

för skolans utveckling viktig resursfråga.

1.44 Länsskolnämnden i Gävleborgs län

Länsskolnämnden vill understryka vad som sägs i rapporten att föränd-

Prop. 1979/80: 90 160

ringen i kostnadsfördelningen mellan stat och kommun mäste beaktas i samband med överläggningar om den kommunala ekonomin.

1.45 Länsskolnämnden i Jämtlands län Länsskolnämnden i Jämtlands län ser med tillfredsställelse att regeringen nu överväger förslag om en snabb ändring av gällande finansieringsgrunder för skolbyggandet. En avveckling av den otidsenliga regleringen av detta byggande är särskilt angelägen i fråga om grundskolan.

Länsskolnämnden finner det dock viktigt framhålla att icke generella

statsbidrag bör finnas kvar för elevhem. För lokaler för gymnasier är

länsskolnämnden icke beredd föreslå en avveckling av gällande statsbi-

drag. Utredningen har inte tillräckligt beaktat vissa kostnadskrävande linjers och specialkursers beroende av stora elevområden, där investerings- och driftkostnader orättvist kommer att drabba viss gymnasieckom-

mun.

Länsskolnämnden avser att betydande personella besparingar kan göras både hos kommunerna och staten om skolbyggnadsregleringen för grundskolan försvinner.

1.46 Länsstyrelsen i Gotlands län

Även om statsbidraget är en förhållandevis liten del av skolbyggnadskostnaden, får det dock stor betydelse mot bakgrunden av föreliggande svårigheter med skattefinansiering, lånerestriktioner och det mycket höga ränteläget. Ett bortfall av statsbidraget kan förutsättas komma att påverka

lokalstandarden negativt. oavsett vilka föreskrifter som kan komma att

meddelas i stället för nuvarande statsbidragsvillkor, då standarden måste

bli beroende av kommunens ekonomiska möjligheter.

Länsstyrelsen anser att statsbidraget i sin nuvarande form till skolbygg-

nadskaostnader för grundskolan inte bör avskaffas utan att motsvarande

belopp tillförs kommunerna genom skatteutjämningsbidraget eller på annat lämpligt sätt samt att statsbidragformen för gymnasieskolan bör bibehållas oförändrad.

2¶Behov av finansieringsstöd

2.1 Skolöverstyrelsen

Arbetsgruppen har funnit ”att det inte generellt går att fastställa att det

föreligger behov av ett särskilt stöd för finansiering av investeringar i skolbyggnader vid ett slopat investeringsbidrag”.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet | 161

Det är dock enligt skolöverstyrelsen (SÖ) väsentligt för en över landet

likvärdig utbildningsstandard att det finns erforderliga skollokaler för

grundskolans obligatoriska undervisning. Detta gäller även gymnasieskolan där utbildning i dag efterfrågas av ett elevantal som motsvarar mer än

10057 av årskullen 16-åringar. Om inte fullgoda lokaler finns att hyra behöver kommunen bygga. och vid tiden för investeringen behövs kapital.

Ekonomisk hjälp just då främjar byggandet av skollokaler. Ett sådant stöd betyder mest för kommuner med svag ekonomi. Även för stora kommuner

med god ekonomi är dock stödet betydelsefullt vid stora projekt, t. ex.

gymnasieskolor.

Utbyggd skatteutjämning, ändrad interkommunal ersättning samt extra skatteutjämning innebär visserligen ett stöd men inte i alla kommuner och

inte just vid tiden för byggandet. Skatteutjämning och interkommunal ersättning påverkas inte av om kommunerna har skolbyggen framför sig eller redan har byggt dem med statsbidrag. Vissa kommuner skulle genom skatteutjämning i princip få statsbidrag två gånger för uppförda skolor. Detta redovisas av gruppen som en nackdel vid hyresbidrag men torde i princip gälla även vid skatteutjämning. I kommuner som i ett nytt system

enligt gruppens förslag skall bygga skolor utan statsbidrag torde utsikterna

att få extra skatteutjämning betyda mycket för om vissa skolor kan byggas elier ej. Speciellt för större projekt fordras att kommunen avsätter medel under flera år för att undvika att höja den kommunala utdebiteringen för mycket. Detta kommer att försena en del skolbyggen som skulle behöva starta snarast eftersom det långsiktiga elevunderlaget kräver lokaltillskott. Skolsektorn vars utbyggnad i dag inte är prioriterad gentemot andra kommunala sektorer behöver enligt SÖ stöd inom kommunerna. Den bör

åtminstone inte missgynnas jämfört med annan verksamhet för barn och ungdom till vilken finansieringsstöd för lokaler utgår.

Genomförandet av de reformer statsmakterna beslutat, underlättas om kommunerna får finansieringsstöd vid byggtillfället. Ett exempel är särsko-

lans integrering i grundskolan och gymnasieskolan. Landstingets verksamhet fordrar här stora utrymmen I primärkommunens skolbyggen. Om finansieringen inte underlättas ökar kommunernas svårigheter att bygga lokaler för särskolan jämfört med i nuvarande system.

Ett finansieringsstöd är alltså enligt SÖ angeläget i ett nytt system för att inte villkoren för en likvärdig utbildningsstandard skall försämras. Särskilt

torde detta gälla inom gymnasieskolan, där det bl. a. blir svårare att etable-

ra nya kostnadskrävande utbildningar och inom grundskolans högstadium

där överbeläggningen kan komma att öka. (I en inventering år 1977 konsta-

terade SÖ att minst 180 av ca 850 högstadieskolor var överbelagda med en parallell eller mer.) Ett sådant stöd till alla enligt kommunerna angelägna

skolbyggen är önskvärt. Det medför också att statens rådgivande service byggd på läroplanerna får bättre genomslagskraft. I denna rådgivning ingår

bl.a. att samordna pedagogiska. ekonomiska och tekniska krav samt att 11 Riksdagen 1979180. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 162 Ps

utvecklingen eller samhällsutvecklingen.

En prioriterad statlig längivning bör därför i ett nytt system utformas och

dimensioneras så att den svarar mot kommunernas redovisade behov, det

behov som inte kunnat tillgodoses inom de senaste årens investeringsra-

mar.

2.2 Landstingsförbundet

Som utredningen framhåller uppstår två typer av finansieringsproblem om förslaget genomförs. Det ena består i att kostnadsfördelningen totalt sett mellan stat och kommun ändras. Det andra problemet är det likvidi-

tetsproblem. som kan uppstå för enskilda huvudmän om bortfallet av investeringsbidraget inte kan ersättas med upplåning i önskvärd omfattning.

2.3 Botkyrka

Även om statsbidragsandelen av den totala skolutbyggnadskostnaden är

blygsam betyder ändå bidraget mycket för kommunerna. Utredningen konstaterar att skolbyggnadsinvesteringarna under åren 1975— 1977 utgjor-

de 14 26 av kommunernas totala investeringsvolym. Motsvarande siffra för

planerade investeringar 1979—1983 utgör 16 2. För Botkyrka kommun spelar skolbyggnadsinvesteringarna en helt an-

nan roll i de totala investeringarna än vad som genomsnittsandelen utvisar. För perioden 1970-1978 utgjorde de 36 76 av den totala investeringsvolymen och för perioden 1980-1984 kommer den planerade skolbyggnaden att utgöra 40 9£ av totalvolymen.

2.4 Falun

Genom de effekter skatteutjämningsbidragen har för mänga kommuner kan Falu kommun tillstyrka förslaget endast avseende grundskolan och då om ett garanterat särskilt skatteutjämningsbidrag tillkommer åtminstone

under en övergångstid.

2.5 Haninge

Arbetsgruppen talar vidare om att möjlighet att söka extra skatteutjämningsbidrag för speciellt drabbade kommuner bör föreligga. Det är för

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 163

Haninges del endast en teoretisk möjlighet. Redan nu är så många faktorer hänvisade till sådant bidrag för kommunens del, att det bidrag vi erhållit/ kan erhålla, långt ifrån ger täckning. Här kan nämnas att Haninge för år 1980 skulle ha erhållit i storleksordningen 45 milj. kr. om vi erhållit kompensation på alla de faktorer som i regeringens proposition om den kommunala ekonomin hänvisas till extra skattcutjämningsbidrag. I verkligheten erhöll kommunen 5,1 milj. kr. Att hänvisa ytterligare faktorer till det extra skatteutjämningsbidraget är således en åtgärd som helt saknar täckning i verkligheten.

2.6 Luleå

Utredningen menar att det speciella skatteutjämningsbidraget kommer att förbättra kommunernas ckonomi. Detta blir tyvärr inte fallet i Luleå kommun. Tillskottet blir bara ungefär I milj. kr. och täcker därmed självfallet inte ett slopat bidrag till skolbyggandet.

2.7¶Länsskolnämnden i Östergötlands län

I likhet med reservanterna förutsätter länsskolnämnden att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun hålls i stort sett oförändrad. Detta bör som arbetsgruppen antyder ske genom ordinarie och extra skatteutjämningsbidrag.

2.8 Länsskolnämnden i Kalmar län

I sina ställningstaganden kommer arbetsgruppen fram till att vid slopat investeringsbidrag den ökade finansiella påfrestningen för kommunerna blir måttlig även vid genomförandet av relativt omfattande projekt. Gruppen har vid studiet av projekt ifrån utvalda kommuner funnit att slopande av investerjngsbidraget skulle medföra ett inkomstbortfall, som i genomsnitt under en femårig planeringsperiod motsvarar mellan 21 öre och 31 öre

per skattekrona. För ett enskilt år kommer man som allra högst upp i 82

öre. En dylik följdverkan vill länsskolnämnden inte beteckna som måttlig utan som betydande.

2.9 Länsskolnämnden i Skaraborgs län

I promemorian sägs bl.a. att investeringsbidragets betydelse för kommunens totala ekonomi är relativt liten. Nämnden har ingen anledning att här diskutera betydelsens relativa storlek, men kvar står, att möjligheten

att erhålla statsbidrag för ett planerat skolbygge många gånger varit avgörande för att projektet över huvud taget skulle komma till stånd.

Prop. 1979/80: 90 164

3 Finansieringsalternativ

3.1 Skolöverstyrelsen Ett utbyggt skatteutjämningssystem garanterar inte att stödet till kommunerna kommer skolbyggandet eller ens skolväsendet till del. Behovet av att så sker varierar också, beroende på om kommunerna har behov av framtida skolbyggen eller ej. Från skolans synpunkter vore det bättre om statsbidraget kunde ersättas med en finansiering som i det enskilda objektet underlättade byggande av nödvändiga skollokaler i minst samma utsträckning som statsbidraget gör nu. Det är därför intressant att studera hur de av gruppen föreslagna finansieringssätten kan tillgodose denna önskan. Av praktiska skäl bör finansieringen av gymnasieskolor och grundskolor vara lika. Kommunalskatter. Lån på allmänna kreditmarknaden Arbetsgruppens förslag bygger i huvudsak på självfinansiering via kommunal utdebitering och lån på allmänna kreditmarknaden, kombinerat med skattecutjämning. Detta system har fördelen att kommunen friare än nu kan tidsplanera skolbyggandet. Den hjälp som nu ges vid byggtillfället som bidrag uteblir dock helt, vilket som tidigare sagts endast delvis kan kompenseras via utjämnande bidrag. Vissa kommuner kan få svårt både att höja skatten och att få så stora lån på allmänna marknaden att även den del som nu täcks av bidrag kan upplånas. Möjligheten att få lån kan påverkas bl.a. av kommunens solvens och av möjligheterna till lån från lånefond e.d. Kreditproblem kan leda till att det blir svårare än i det nuvarande systemet att bygga skollokaler i vissa fall. Förutsättningarna för en likvärdig utbildningsstandard i landet kan då bli sämre än i det nuvarande systemet. Statlig lånefond alternativt finansiering i särskild ordning på den allmänna kreditmarknaden, ”fjärrvärmefinansiering” Denna lånegivning skulle enligt gruppen vara till viss hjälp för de kommuner som eventuellt skulle behöva finanseringsstöd om nuvarande statsbidrag slopas. Bidraget ersätts med lån till motsvarande belopp (lånefond) resp. till den del som inte kunnat finansieras på annat sätt (”fjärrvärmelån”). Byggandet av skolor som får lån underlättas härigenom men kostnaderna för räntor och amorteringar torde endast i vissa kommuner kunna kompenseras via skatteutjämning m. m. Stödet blir enligt SÖ inte jämförbart med nuvarande investeringsbidrag till alla kommuner. Etablering av en ny långivning speciellt för skolsektorn kan få praktiska nackdelar. Central administration blir nödvändig med ramar, behov av inventering och prioritering. Eftersom kapitalmarknadsutredningen bedömer att kommunerna troligen inte kan få ökat utrymme för krediter inom överskådlig tid kan efterfrågan på lån via lånefond eller ”fjärrvärmefinansiering” bli

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 165

stor även om räntor och amorteringstider inte blir speciellt gynnsamma.

Hur stora prioriteringsproblemen blir jämfört med de nuvarande torde bero på många faktorer. främst låneramarnas storlek och villkoren för

lånen. Erfarenheterna av systemet med driftbidrag och lånefond för byggnads-

arbeten vid folkhögskolan är inte goda vad avser byggnadsverksamheten.

Byggenskapen har minskat, och lånefonden utnyttjas endast i begränsad

omfattning. Kritiken är så pass stark att rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation vill ha systemet omprövat. Trots att mycket skiljer folkhögskolan och det allmänna skolväsendet vill SÖ nämna detta förhållande. Finansiering genom bostadslån Skollokaler i integrerade anläggningar kan under vissa villkor få bostadslån i dag. Arbetsgruppen föreslår att sådana möjligheter skall bibehållas. Denna finansieringsform är ett gott stöd vid investeringstillfället. Det skulle förbättra skolbyggandets villkor om denna långivning kunde vidgas till att mer generellt gälla skolbyggande. Prioriterade krediter i form av bostadslån till hela skolor kan i ett trängt kreditläge enligt SÖ underlätta byggandet av angelägna skollokaler på liknande sätt som ett investerings-

bidrag. Dessutom tillfredsställs önskemålet om en flexiblare skolplanering

så som gruppen formulerat detta i fem att-satser. Det ger kommunen stor frihet att planera och att välja mellan angelägna investeringar, bostäder

och servicelokaler. Bostäder och lokaler kan följas åt såväl vid utbyggna-

den av nya kommundelar som vid förnyelse av befintliga områden. Bostadslån skulle också kunna underlätta upprustning av äldre skolor. och härigenom skulle gamla och nya skolor kunna få mer likvärdig miljö. Samplanering med andra servicelokaler underlättas väsentligt och finansieringen sker på lika villkor för olika sektorer inom barn- och ungdomsom-

sorgen. Kommunerna är vana att hantera systemet även om det är komplicerat.

Det är enligt SÖ inte någon definitionsmässig skillnad mellan skolan och

de lokaler som f.n. kan få bostadslån. I vid mening är undervisning i både

grundskolan och gymnasieskolan en service för de boende ungdomarna.

Även de vuxna boende får en stor del av sitt servicebehov tillgodosett i

skolan, lokaler för vuxenutbildning, fritidsverksamhet m. m. Man kan säga att varje skola väsentligt minskar behovet av andra servicelokaler. Närhe-

ten till servicen varierar dock. Lågstadieskolan har fördelen att ligga nära boendet, medan gymnasieskolan har ett större upptagningsområde. Den

senare innehåller dock fler lokaler som passar för varierande vuxenverk-

samheter.

Kommunen har inflytande över bostadslånekvotens fördelning på bostäder och lokaler av olika slag. Länsstyrelsen torde också i ett system med bostadslån generellt till skolor kunna ge en kommun en större kvot om den redovisar i sin länsplanering att ett större skolprojekt bör komma fram ett

år.

Prop. 1979/80: 90 166

Den prioriterade upplåningen skulle enligt arbetsgruppens mening öka

för mycket om alla skolor tick möjlighet till bostadslån. SÖ vill dock framhålla att krediterna inte utnyttjas helt i dag. Om läget ändras så att inte

alla av kommunerna önskade bostäder och lokaler kan få lån. bör kom-

munen ha möljlighet att ange vilka objekt som är mest angelägna för en god

boendemiljö totalt sett. De boendes önskemål om fullständig boendeser-

vice innefattande även skolor skulle i högre grad kunna beaktas i ett sådant system.

SÖ vill av ovan nämnda skäl tramföra önskemålet att en utvidgning av

bostadslånefinansieringen ytterligare prövas, av praktiska skäl för både

grundskolor och gymnasieskolor. Om bostadslån generellt till skolbyggen

anses stimulera för mycket bör det prövas om inte bostadslån ändå kan ges till en viss det av en grundskola eller gymnasieskola t. ex. genom maximering av den belåningsbara delen. Även sädan, begränsad bostadslånegiv-

ning förefaller SÖ mer praktisk än särskilda låneformer för skolsektorn.

Någon tidpunkt för genomförandet anges inte i rapporten. Eftersom huvudalternativet till finansiering enligt gruppens förslag är skatter och lån på allmänna marknaden kan speciella problem uppstå i övergången till ett sådant system. Särskilt vid stora skolbyggnadsprojekt såsom gymnasieskolor och troligen också högstadieskolor bör kommunerna få tid på sig att göra omprioriteringar och/eller fondera medel före byggstarten för att inte budgeten skall bli för hårt ansträngd. Det är nödvändigt att sådana övergängsproblem beaktas om arbetsgruppens förslag genomförs. Ytterligare överväganden behövs enligt SÖ för att klargöra kommunernas möjligheter att i ett system utan statsbidrag ordna lokaler som ger

möjlighet till ett enhetligt skolsystem och en likvärdig utbildningsstandard. Inte minst mot bakgrunden av den senaste tidens diskussion om den

kommunala ekonomin krävs ytterligare analyser vilket bör ske inom ramen för en mer övergripande utredning. Arbetsgruppens rapport kan därvid

utgöra underlag för fortsatt diskussion bl. a. i anslutning till de fortsatta

övervägandena om den statliga skoladministrationens utformning och inriktning. Ledamoten Landström i SÖ:s styrelse har avgivit särskilt yttrande och anför bl. a. följande. De från allmän politisk synpunkt väsentliga frågor som kostnadsöver-

vältringen från staten på kommunerna aktualiserar är av den art att de bör

övervägas i en parlamentarisk utredning. Enligt min mening bör en sådan tillsättas för att fortsätta och slutföra den översyn av skolbyggandets finansiering som kan anses inledd genom arbetsgruppens förslag.

3.2¶Bostadsstyrelsen

Arbetsgruppen har vid sin bedömning av olika alternativa finansierings-

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet

system konstaterat att det från bostadspolitiska synpunkter skulle i huvudsak vara en fördel att låta grundskolan ingå i bostadslånesystemet. Detta skulle enligt gruppen underlätta en samplanering och en samordnad utbyggnad av bostäder och de för de boende nödvändiga bostadskomple-

menten. Bostadsstyrelsen kan helt instämma i denna bedömning.

En bostadslånefinansiering innebär att bottenlånen kommer att ingå i den prioriterade sektorn av kapitalmarknaden. Arbetsgruppen har som en invändning mot bostadslånefinansiering anfört att detta negativt skulle

kunna påverka möjligheterna att säkerställa den redan tidigare prioriterade

upplåningen.

Frågan om bostadslånefinansiering av skolbyggandet har tidigare behandlats av bl. a. kapitalmarknadsutredningen (SOU 1978: 11). Utredningen såg en sådan finansiering som en ätgärd som kunde allmänt underlätta kommunernas upplåning. Styrelsen uttalade i sitt yttrande över detta betänkande att dess principiella uppfattning av att bestämmelserna om bostadslån inte borde primärt ändras med hänsyn till kommunernas allmänna uppläningsproblem. En eventuell utvidgning av den krets av lokaler som

kunde omfattas av bostadslånefinansieringen borde sålunda prövas med

hänsyn till bostadsservice- och boendemiljösynpunkter. De risker för en försämrad boendeservice som ett slopande av investe-

ringsbidraget kan medföra samt de synpunkter på fördelarna ur bostadspo-

litiska synpunkter med en bostadslånefinansiering, som arbetsgruppen anfört och som styrelsen helt delar, är enligt styrelsens uppfattning starka skäl för en bostadslånefinansiering med hänsyn till bostadsservice- och

boendemiljösynpunkter. Härtill kommer att skollokaler är lika nödvändiga

för boendeservicen i bostadsområdet och lika viktiga som barnstugelokaler

och andra sociala och kommersiella lokaler som i dag får statliga bostadslån.

Bostadsstyrelsen föreslår därför att byggande av lokaler för grundskolan

finansieras med bostadslån. Skulle av andra skäl än de bostadspolitiska en sådan finansiering inte anses genomförbar bör vissa ändringar genomföras av de regler som i dag gäller för bostadslån till s. k. integrerade anläggningar. Bostadsstyrelsen uttalade i sin anslagsframställning för budgetåret 1979/

80 att det skett en successiv förändring av synen på skolans roll i serviccut-

budet vilket haft sin motsvarighet i den faktiska utvecklingen på skolbygg-

nadsområdet. Från att i början ha bidragit med en mindre det av tokalerna i en anläggning för boendeservice, är det nu i allt högre grad skolan som utgör stommen i anläggningen. Detta hänger till stor del ihop med den

ändrade inriktningen av bostadsbyggandet. Större centrumanläggningar dit huvuddelen av kommersiell och övrig service i ett område samlas byggs

knappast längre. Styrelsen anförde vidare följande:

Prop. 1979/80: 90

"För att inte finansteringsförutsättningarna i ett ansträngt kommunalekonomiskt läge skall styra serviceutbyggnaden i oönskad riktning förestår

styrelsen slopande av regeln om inräkning av hela skolan i låneunderlaget

när anläggningen till övervägande del består av andra lokaler. Ett sådant

slopande torde med hänsyn till rådande förhållanden innebära en obetydlig

inskränkning i finansieringsförutsättningarna för skolor.

Länemöijligheterna för samutnyttjade skollokaler bör bibehållas. Kravet

på redovisning på den planerade användningen av lokalerna bör dock skärpas. Därigenom kommer även sådana bas- och komplementutrymmen i skolan som anses bli samutnyttjade att kunna inräknas i låneunderlaget. Det blir således även fortsättningsvis möjligt att i vissa fall få hela skolan inräknad i läneunderlaget.

Enligt uppgift från SÖ är det numera mycket vanligt att skolorna. oav-

sett om de samordnas med andra lokaler eller inte, utformas så att vissa utrymmen (matsal, samlingssal, gymnastik etc.) kan användas för fritidsändamål. Denna tendens torde stärkas ytterligare i och med STA-skolans införande. Styrelsen har för avsikt att efter samråd med SÖ närmare ange hur redovisning av planerat samutnyttjande skall ske, som underlag för bedömning av om lokalerna blir till påtaglig nytta för de boende.” I avvaktan på den översyn av skolbyggandets finansiering var departementschefen (prop. 1978/79: 100 bil. 16) inte beredd föreslå några ändringar av de finansieringsmöjligheter som finns inom bostadslånesystemets ram. Styrelsens förslag att — i en integrerad anläggning — endast låta den del av skolans lokaler som samutnyttjas komma i fråga för bostadsfinansicring anser arbetsgruppen vara välgrundat och stöder förslaget.

Arbetsgruppen päpekar att stimulanseffekten till förmån för samordning

av skollokaler med lokaler för annan boendeservice skulle bortfalla om prövning av integrerade anläggningar upphörde. Vidare anser arbetsgruppen det angeläget att bostadslånesystemet för integrerade boendeserviceanläggningar vid ett slopande av investeringsbidraget till skolbyggnader

tillämpas på ett sådant sätt att s. k. lånearkitektur inte uppstår.

Styrelsen delar inte arbetsgruppens uppfattning utan anser att kommunernas driftekonomiska bedömningar är en garanti för att samordning av skollokaler för annan boendeservice kommer till stånd och att anläggningarna utformas på ett från funktionssynpunkt lämpligt sätt.

3.3 Fullmäktige i Riksbanken Fullmäktige vill ej ta ställning till formerna för statens stöd till kommunerna. Kommer investeringsbidraget till skolbyggande att avvecklas bör det dock inte ersättas med ett system med specialdestinerade krediter.

Fullmäktige vill likväl något kommentera de kreditmarknadsmässiga stöd-

system som arbetsgruppen behandlat.

Fullmäktige har vid åtskilliga tillfällen framhållit, att stor återhållsamhet

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 169

måste iakttagas i fräga om utökningar av det statliga bostadsfinansieringssystemets täckningsområde. Detta system, som är utformat för att tjäna ett

bestämt ändamål, är redan mycket omfattande och ställer stora krav på

prioriterade krediter. Eftersom det totala kreditbehovet till skolbyggande är betydligt större än de statliga bidragen. skulle ett inlemmande av skol-

byggandet i detta system ej obetydligt öka behovet av prioriterade krediter. Bostadsfinansieringssystemet innehåller dessutom ett kraftigt subven-

tionselement ji form av räntebidrag. Dessa räntebidrag är avpassade för att reglera kapitalkostnaderna för olika årgångar av bostadshus på ett för

bostadsmarknaden lämpligt sätt och lämpar sig föga för styrning av skolbyggandets kapitalkostnader. Räntebidragen skulle behöva ändras eller avskaffas för skoldelen vid ett eventuellt inlemmande. Med eller utan räntebidrag skulle vidare en prioritering av kreditgivningen nödvändiggöra ett bibehållande av den nuvarande ramstyrningen av skolbyggandet, som är orationell. De administrativa arbetsuppgifterna skulle öka. Fördelar

skulle möjligen vara att söka i planeringen av boendeområden. Liksom

arbetsgruppen anser fullmäktige att skolbyggandets inlemmande i det stat-

liga bostadsfinansieringssystemet är en olämplig lösning. Detta alternativ bör inte komma i fråga.

En anledning till att skolbyggandets införande i bostadsfinansieringssystemet kommit upp till debatt är den att redan nu vissa skollokaler ingår i

detta system. Detta är fallet med de skollokaler som byggs i s. k. integrera-

de anläggningar. I de fall skollokalerna utgör mindre än hälften av en

boendeserviceanläggning utgår statligt bostadslån för samtliga skollokaler i

anläggningen. Avskaffas investeringsbidraget till skolbyggande uppkommer risk att serviceanläggningar byggs så att de kommer att inrymma en

större del av kommunens skollokaler än som nu är fallet. Denna följd av investeringsbidragets avskaffande måste naturligtvis undvikas. Av detta

skäl föreslår arbetsgruppen en mindre ändring rörande reglerna för skollokaler i integrerade serviceanläggningar. Statligt bostadslån skall kunna

utgå endast till sådana skollokaler i integrerade anläggningar som utformas

för att användas också för andra ändamål än skolverksamhet. Fullmäktige biträder detta förslag.

Alternativet med en statlig lånefond för finansiering av skolbyggnader är

av mindre intresse ur kreditmarknadssynpunkt. Enligt den skiss, som arbetsgruppen tecknar, skulle lån från fonden ges till ett belopp som svarar mot 2096 av skolbyggnadsinvesteringarna eller ungefär vad det nuvarande

bidraget uppgår till. Lånen skulle ha en löptid om 7—10 år och räntan bli den som kommunlåneinstituten betingar för motsvarande utlåning. Någon ökning av den prioriterade kreditgivningen uppkommer inte vid tillämpning av detta alternativ. Enligt fullmäktiges mening är detta alternativ det bästa av de tre diskute-

rade. Skulle mot förmodan ett generellt stödsystem behöva införas vid ett avskaffande av investeringsbidragen till skolbyggandet, bör detta system väljas.

Prop. 1979/80: 90 170

År 1977 infördes en metod att underlätta finansieringen av fjärrvärmein-

vesteringar. Kommunläneinstituten tilläts emittera något längre län till nägot högre ränta för medelsanskaffning tull nämnda investeringar. Arbets-

gruppen diskuterar tillämpningen av en sådan finansieringsmetod också för skolbyggandet och bedömer den som likvärdig med en statlig lånefond.

Fullmäktige delar inte denna åsikt. Det bör noteras att det medgivande

riksbanken gav till något längre lån med något högre ränta för finansiering av fjärrvärmeinvesteringar inte innebär att den kommun som gör en fjärrvärmeinvestering självklart skall ha ett lån som helt eller ens till viss procent täcker investeringskostnaden. Motsvarande tillämpning vid skol-

byggnadsinvesteringar skulle sannolikt upplevas som en missräkning. För fullmäktige är en annan synpunkt av ännu större vikt: det är angeläget att

så långt möjligt minska specialdestineringen av krediter till läntagares olika

aktiviteter. Härtill kommer behovet av att minska de administrativa arbetsuppgifterna. Inom finansieringssystemet för fjärrvärmeinvesteringarna kartläggs behovet av specialdestinerade medel hos olika kommuner genom enkäter. Detta arbete handbas av industridepartementet. På grundval av kartläggningen gör sedan kommunlåneinstituten kreditfördelningen mellan olika kommuner. Den strävan till förenkling, som finns i promemorian i övrigt, skulle inte tillgodoses av ett system som har fjärrvärmefinansieringen som modell.

Därest det skulle visa sig erforderligt med ett generellt stödsystem vid avveckling av investeringsbidragen, bör enligt fullmäktiges mening det nu diskuterade alternativet inte komma i fråga.

Sammanfattningsvis vill fullmäktige anföra följande. Därest investeringsbidraget till skolbyggande avskaffas, bör det icke ersättas av ett

system med specialdestinerade krediter. Skulle trots allt ett stödsystem för

krediter till detta byggande bedömas erforderligt anser fullmäktige att systemet med cen statlig lånefond bör väljas.

3.4 Arvidsjaur

Utredningen har övervägt ett schabloniserat investeringsbidrag. baserat på nettogolvarea. Idén har avvisats under motivering att någon möjlighet till kontroll av överareor inte skulle finnas och att det finns risk för att kommunerna skulle komma att välja alternativet nybyggnation i stället för

förhyrning. Denna inställning röjer ett misstroende mot kommunerna. som är helt

ogrundat. Inställningen är tydligen den, att kommunerna saknar förmåga att göra vettiga ekonomiska och organisatoriska bedömningar när det

gäller skolans lokalfrågor. På annat sätt kan man inte förklara utredningens åtgärd att förkasta en lösning som skulle innebära ett schablonbidrag med

förenklade handläggningsrutiner. Enligt vår mening har utredningen förfarit felaktigt genom att inte presentera ett sådant förslag, som borde ligga

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 171

närmast till hands för att finna nya former för finansiering av skolbyggandet.

Utredningen har i stället fört in resonemanget på övergång från investeringsbidrag till hyresbidrag, utformat som ett driftbidrag per elev och år.

Ett sådant förslag måste avfärdas av två skäl: För det första skall investeringsbidraget utgöra ett kapitaltillskott i samband med byggandet och för det andra är etevutvecklingen i landets grundskolor så oerhört olika att en sådan utgångspunkt för bidraget är otänkbar, särskilt med tanke på den problematik i fråga om sviktande elevunderlag som gäller för glesbygds-

kommunernas skolor.

Utredningens hänvisning till att finansiering kan ske på den allmänna kreditmarknaden är illa underbyggt, eftersom det inte motsvaras av några

garantier att reella lånemöjligheter står till kommunernas förfogande. Till

följd härav är den vägning som gjorts mot skolpolitiska. bostadspolitiska, allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter utan värde.

Tvärt emot utredningen anser vi att en anpassning till bostadslänefinansieringen är en av de få framkomliga vägarna för att åstadkomma en form av generell finansieringsform för anskaffning av skollokaler. Ett räntebidrag får ses som en ringa kompensation för det bortfall som slopande av

investeringsbidraget innebär.

Vi kan inte instämma i att länesystemet skulle vara en bättre finansieringsform än bostadslånealternativet. Av helt andra skäl anser vi dock att

det knappast finns anledning att konkurrera om låncutrymmet för fjärr vär-

meutbyggnad, när det finns bättre alternativ som ligger närmare till hands.

3.5¶Botkyrka kommun

Att Botkyrka kommun skulle kunna kompensera sig för statsbidraget genom att höja kommunalskatten framstår knappast realistiskt, dels mot

bakgrunden av den stora betydelse statsbidraget har för kommunen, dels mot bakgrund av att skatten är högst i Stockholmsregionen. Att ytterligare

öka upplåningen framstår ur kommunalekonomisk synpunkt som djupt beklagligt. Kommunens totala lånekostnad är räknat i andel av utdebite-

ringen mer än dubbelt av vad som gäller normalt. Tvärtom framstår en sanering av lånekostnaderna som det mest angelägna inslaget när det gäller

att få kommunens ekonomi på fötter igen.

Om det ur statsfinansiell eller annan synpunkt bedöms som helt uteslutet

att bidraget kvarstår i sin helhet är det utifrån kommunens horisont angelä-

get att man eftersträvar ett planerat avvecklingsförfarande. Att i detalj

ange konstruktionen i detta avseende kan vara svårt. Ett system borde utformas så att de kommuner där bortfallet av statsbidrag motsvarar en viss nivå i utdebitering bör få behålla bidraget, som då bör utgå efter de

beräkningsgrunder som f.n. gäller.

Prop. 1979/80: 90 172

3.6 Bromölla — — — Praktiskt innebär förslaget att de kommuner, som ej kan skatte- Anansiera statsbidragsbortfallet, och det är de flesta, tvingas ut på den öppna kreditmarknaden med dess begränsade tillgång på riskvilligt kapital. Antingen kan det då hända att lånebehovet ej tillgodoses eller också, att det sker till oskäligt hög räntekostnad. Det är föga stimulerande för de

kommunalt ansvariga att se fram mot en sådan utveckling.

Ett avsnitt i undersökningen framhåller speciella aspekter ur finansieringssynpunkt på skollokaler i integrerade serviccanläggningar. Förutom att kunna konstatera det positiva I att arbetsgruppen i detta specialla fall vidhåller gällande finansieringsform med bostadslån är det värt att påpeka

fördelarna av att så längt det är möjligt låta skolanläggningen ingå som

servicelokal i ett bostadsområde. Det innebär ekonomiska fördelar. eftersom bäde personal och lokalareor kan reduceras jämfört med konventionella lösningar.

3.7 Danderyd Sammanfattningsvis kan alltså sägas, att samtidigt som utredningen dels

föreslår att de statliga investeringsbidragen skall slopas, dels därjämte vidare understryker. att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och

kommun ligger utanför ramen för utredningsuppdraget, saknar man möjlig-

het att peka på andra finansieringsmöjligheter än de redan kända. Detta torde minska kommunernas benägenhet att tillstyrka föreliggande utred-

ningsförslag.

3.8 Falun I likhet med utredningen finner Falu kommun det förmånligast att genom skattefinansiering och Jånefinansiering på den allmänna kreditmarknaden kostnadstäcka ett skolbyggnadsföretag, varför denna del av utredningens förslag tillstyrks då det gäller grundskolan och den inte ingår i en integrerad serviceanläggning. För grundskolelokaler i integrerade serviceanläggning bör även fortsättningsvis finansiering kunna ske med bostadslån.

3.9¶Göteborg

I enlighet med kommunstyrelsens yrkande saknar frågan om alternativa finansieringsformer aktualitet. Kommunstyrelsen vill ändå framhålla. att

om ställning skulle behöva tas till olika låneformer, så är lån enligt bostadslånereglerna — på samma sätt som för barnstugor — det lämpligaste alternativet. De skäl utredningen anför för att avvisa denna låneform ter sig föga bärkraftiga. Kommunstyrelsen vill dock framhålla att fler alternativ

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 173

än de tre som nämns i rapporten borde undersökas. varvid man inte bör

begränsa sig till de former som redan finns på marknaden. Exempel på en ny variant. som borde utredas närmare vore att ge de s.k. bottenlåneinsti-

tuten rätt att lämna lån till skolbyggnader. Möjligen skulle övervägas att till denna länerätt knyta villkoret att en statlig prövningsinstans godkänner

byggnaden för belåning. Det statliga beslutet skulle då motsvara beslutet om statliga bostadslån för t.ex. barnstugor. men utan att statligt bostadslån skulle utgå. Kommunen skulle vid en sådan ordning komma i åtnjutande av de relativt gynnsamma lånevillkor som är gängse för bottenlän.

Dessa lån skulle vidare prioriteras på kapitalmarknaden på samma sätt som bottenlån enligt bostadsfinansieringsförordningen.

3.10 Haninge

Det kan konstateras att framlagt förslag drabbar expansiva kommuner som Haninge väldigt hårt. Detta tillsammans med regeringens förslag om en senareläggning av den statliga skatteutjämningen, som också slär speci-

ellt hårt mot kommuner av typ Haninge, leder till ökade klyftor mellan

kommunerna och motverkar den av staten uttalade målsättningen om en utjämning av kommunernas förutsättningar.

På samma sätt som det slopade investeringsbidraget drabbar kommuner-

na olika hårt varierar också behovet av lånefinansiering kraftigt bland

kommunerna. För en expansiv kommun som Haninge. som under de närmaste åren tvingas lånefinansiera ca 110 milj. kr. för att klara en absolut nödvändig skolutbyggnad, skapar en belastning av upplåningsbehovet med det slopade investeringsbidraget utan några garantier för lånens placering

en näst intill omöjlig situation. — — —

Det är angeläget att en förbättring sker i fråga om kapitalanskaffningen till skolbyggnation. Detta bör lämpligen ske genom att kreditförsörjningen. på samma sätt som för barnstugeutbyggnaden, inordnas i det statliga bostadslånesystemet. I likhet med vad som gäller för integrerade skollokaler som i dag finansieras med bostadslån, bör ingen räntesubvention utgå. Härigenom sker ingen ökad kostnad för staten. En finansiering med

bostadslån skulle däremot trygga upplåningen för nödvändiga skolbyggnadsprojekt med långa lån och därmed innebära en väsentlig avlastning av de drabbade kommunernas ekonomiska problem. Arbetsgruppen framför

som ett alternativt förslag en statlig lånefond som täcker hela eller delar av kostnaden för ett skolbyggnadsprojekt. I ett uppbyggnadsskede föreslås att lånemöjligheten begränsas till ca 20 Zz av lånebehovet, vilket i stort sett motsvarar det belopp som nu täcks av investeringsbidrag. Lånetiden skulle vara ca 7—-10 år. Detta löser lika litet som en konstruktion likt den som gäller för fjärrvärmelån, för vilka inga garantier för placering finns. kommunernas uppläningsbehov.

Prop. 1979/80: 90 174

Vid ett beslut om slopande av investeringsbidrag för skolbyggnationer

måste kommunerna kompenseras genom att finansieringsfrågan till fullo

löses förslagsvis genom en koppling till det statliga bostadslänesystemet.

3.11 Jönköping

— —- — Att öka utrymmet för kommunens upplåning torde erfarenhets-

mässigt ej vara möjligt, då kommunernas del av den svenska kreditmark-

naden är synnerligen begränsad. Bortfallet av investeringsbidragen torde

därför finansieras genom ökad utdebitering. Detta innebär att i 1980 års

budget skulle ytterligare 5,5 milj. kr. täckas av skattemedel. vilket motsvarar 20 öre per skattekrona. Storleksordningen torde bli densamma under de närmast kommande åren. Även om en sådan höjning av utdebiteringen

synes vara måttlig får den sättas i relation till de volymökningar som ofrånkomligen väntas särskilt på barnomsorgens, åldringsvårdens och al-

koholistvårdens verksamhetsområden. Kommunens skatteintäkter bör i första hand täcka ökade kostnader på dessa områden och ej användas till att finansiera uteblivna investeringsbidrag.

3.12 Malmö

Vad avser kommunernas möjligheter att finansiera statsbidragsbortfallet

genom ökad upplåning på den allmänna kreditmarknaden i enlighet med

arbetsgruppens förslag måste man sätta detta i relation till hänvisningen till

en bedömning av kapitalmarknadsutredningen. Man har inom kapitalmarknadsutredningen således gjort bedömningen att det f.n. inte finns något som skulle tyda på att det inom överskädlig tid kommer att vara möjligt att öka det utrymme som kommunen kan få ta i anspråk på kreditmarknaden.

Det andra finansieringsalternativet som står till buds för kommunerna,

ökad utdebitering, synes, med hänsyn till det ansträngda ekonomiska läge kommunerna befinner sig i och som redan medfört ökade kommunalskatter inte vara realistisk. Det skulle sålunda erfordras en ökad utdebitering

om genomsnittligt 15 öre i samtliga landets kommuner för att täcka statsbidragsbortfallet på totalt 300 milj. kr. Helt naturligt skulle härvid uppstå stora variationer i utdebiteringsökning mellan olika kommuner.

3.13¶Norrköping

Möjligheten för kommunerna att finansiera ett eventuellt bortfall av det

aktuella statsbidraget genom län bedöms av kommunen som mycket liten.

Statens anspråk på kreditmarknaden bedöms bl. a. av konjunkturinstitutet bli betydande under de närmaste åren. Att, mot bakgrund härav, förutsätta

en ökad kommunal upplåning kan ej anses realistiskt. Statsbidragsbortfallet kommer därför att behöva finansieras genom kommunal skattehöjning.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 175

Om investeringsbidraget likväl skulle bli föremål för ett slopande bör lånemöjligheterna underlättas. Därvid synes det lånesystem som tillämpas

för finansiering av fjärrvärme vara det mest tilltalande, då detta är administrativt enklare än att utnyttja bostadslånesystemet. Kommunen biträder således arbetsgruppens uppfattning i detta stycke.

3.14 Nybro

Det förefaller då betydligt bättre att kompensera kommunerna genom att utöka det statliga anslag som står till förfogande för skatteutjämningsbidrag till kommunerna. med ett belopp som motsvarar det slopade investeringsbidraget till skolbyggnader. Vid fördelningen av detta nytillkommande belopp för skatteutjämningsbidrag bör man avsätta viss del för att skapa en reell möjlighet för kommuner med svag bärkraft och stora investeringsbehov på skolområdet att söka och erhålla ett behovsprövat extra skatteutjämningsbidrag.

Skolstyrelsen finner att arbetsgruppens förslag om att avvisa bostadslå-

nefinansering för grundskolelokaler i allmänhet samtidigt som denna lånefinansiering bibehålls för en rad andra lokaler för boendeservice, innebär att investeringar i skollokaler ställs i ekonomisk strykklass, vilket knappast kan främja skolans intressen och ej heller en rimlig avvägning mellan

skolinvesteringar och andra investeringar för boendeservice. För att undvika dessa olägenheter vill skolstyrelsen ställa följande alternativ under diskussion. Skollokaler för grundskolan jämställs med övriga

bostadsläneberättigade lokaler för boendeservice. — — — Enligt skolstyrel-

sens mening borde ett sådant system, både främja en rationell kommunal planering och skapa möjlighet för en ur konjunktursynpunkt önskvärd styrning av den kommunala investeringsvolymen för bostäder och boende-

service, inkl. skollokaler.

Skolstyrelsen är skeptisk till förslaget om att slopa investeringsbidraget även för gymnasieanläggningar. Dessa skolanläggningar betjänar nämligen ett betydligt större område än en enskild kommun, och den samordning mellan bostadsplanering och skolplanering, som bör ske primärkommunalt. när det gäller grundskolan, måste när det gäller gymnasieskollokaler,

omfatta ett större område än en kommun.

Enligt arbetsgruppens förslag skulle den enskilda gymnasiekommunen kompenseras för bortfallet av de statliga investeringsbidragen genom en uppräkning av de interkommunala eleversättningarna. — — — Enda möjligheten att skapa godtagbara eleversättningar skulle då vara att bygga dessa på redovisade kommunala kostnader för gymnasieskolans drift eller också att gradera de schabioniserade ersättningsbeloppen med hänsyn till skolan-

Prop. 1979/80: 90 176

läggningens ålder. Båda dessa alternativ är ur primärkommunal synpunkt avskräckande med hänsyn till den arbetsinsats de kräver. — — — Skotstyrelsen kan med bestämdhet konstatera, att de kommunala myndigheterna i Nybro under inga omständigheter skulle reflekterat på att

investera i permanenta lokaler för glasskolan, vilket var en absolut nödvändig förutsättning för glasskolans drift, om arbetsgruppens förslag om

att helt slopa investeringsbidraget till gymnasiebyggnader hade varit genomförbart.

3.15 Trollhättan I finansieringsfrågan finns det anledning instämma i — — — att arbetsgruppen borde ha undersökt om inte kommunerna på ett administrativt enkelt sätt skulle kunna kompenseras för bortfallet av det nuvarande investeringsbidraget. Enligt Trollhättans kommun bör det därför ligga närmast till hands att kommunerna kompenseras via tillskott i någon form till skolans löpande driftbidrag.

3.16 Umeå För bl. a. kommuner med ett osedvanligt stort skolbyggande är det av stor vikt att skolbyggandet kan finansieras på ett enkelt och smidigt sätt. Umeå kommun vill därför prioritera bostadslån med räntebidrag.

Alla skollokaler (utom möjligen gymnasieskolor) bör finansieras via bostadsfinansieringsförordningen. Först då får kommunerna möjlighet att

planera för ett flexibelt lokalbyggande och även se till att skollokaler byggs

när de behövs. I dag styrs skolbyggandet i nya stadsdelar alltför mycket av

statsbidragsgivning via SÖ. Statsfinansiellt kan en sådan reform inte inne-

bära särskilt mycket. Staten kan begränsa utgående penningmängder via

bostadslåneramarna. Fördelen är att kommunerna själva kan välja att

bygga bostäder och/eller skolor. I dag kan vi bygga hur mycket bostäder som helst, men om vi får pengar till skolor vet vi aldrig.

3.17 Malmöhus läns landstingskommun

Utbildningsnämnden har principiellt samma uppfattning som utredningen om att de specialdestinerade statsbidragen så långt möjligt bör ersättas

med skatteutjämningsbidragens generellt verkande finansieringsstöd. En avgörande förutsättning för ett sådant synsätt är dock att staten inte

undandrar sig någon del av det gemensamma ansvaret för finansieringen av viktiga samhällsfunktioner och att fattade riksdagsbeslut fullföljs.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 177

3.18¶Örebro läns landstingskommun

Förvaltningsutskottet konstaterar att det föreligger en inkonsekvens i

arbetsgruppens förslag om lånefinansiering och dess konstaterande att kommunerna inte kan påräkna något utökat utrymme på kreditmarknaden under överblickbar framtid. Den besvärliga ekonomiska situation som landet befinner sig i, löses enligt utskottets mening inte genom övervältring

av det ekonomiska ansvaret mellan olika offentliga förvaltningar och vill för sin del understryka angelägenheten av att statliga bidrag för finansi-

ering av skolbyggandet i en eller annan form kvarstår.

3.19 Centralorganisationen SACO/SR

Utredningens förslag förutsätter att kommunerna skall kunna kompensera bortfallet av det direkta bidraget genom låneftnansiering. Samtidigt konstaterar gruppen att kommunerna inte kan påräkna något ökat utrymme på kreditmarknaden under överblickbar framtid. Arbetsgruppen borde

enligt SACO/SR:s åsikt ha avvisat tanken på lånefinansiering på den allmänna kreditmarknaden. Detta särskilt som vissa kommuner, som redan ådragit sig en stor låneskuld, skulle få ytterligt svårt att ta upp nya lån för

finansiering av skolbyggen om arbetsgruppens förslag genomförs.

Förhyrning av skollokaler kan bli vanligare trots att utredningen föreslår att hyresbidraget slopas. Kommunerna kan av ekonomiska skäl låta privata byggherrar uppföra skolbyggnader som de sedan hyr, eftersom vissa kommuner inte kan låna upp medel för att uppföra lokaler. Detta förekommer i ganska stor utsträckning inom arbetsmarknadsutbildningen. Utform-

ningen styrs då hårdare av byggherren, och det blir svårare att beakta

personalens och elevernas synpunkter vid planeringen.

3.20 Länsskolnämnden i Södermanlands län

Finansiering via bostadslånesystemet uppfyller länsskolnämndens krav

från både skolpolitiska och bostadspolitiska utgångspunkter. Bostadslån

underlättar även upprustning av äldre skolor. varigenom gamla och nya skolor ges mer likvärdig miljö.

3.21 Länsskolnämnden i Kronobergs län

Med nuvarande läge på kreditmarknaden torde inte det framlagda förslaget medföra avsedd frihet för kommunerna att organisera sin skolbyggnation. Det kommer säkert att bli besvärligt att lånefinansiera också den del av kostnaden, som nu motsvaras av statsbidraget.

12 Riksdagen 1979/80. I samt. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 178

3.22 Länsskolnämnden i Kalmar län

Arbetsgruppen anser att om man önskar avlösa nuvarande investeringsbidrag till skolbyggandet med nägon annan form av statlig bidragsgivning, bör transferering via skatteutjämningssystemet i första hand komma i fråga.

Fänsskolnämnden vänder sig i detta stycke endast mot uttrycket "i första hand”. I första hand bör enligt nämndens uppfattning kommunerna på ett administrativt enkelt sätt ges kompensation för det inkomstbortfall

på beräknade 350 milj. kr. som genomförandet av arbetsgruppens förslag

beräknas komma att medföra. De svårigheter som likväl kan komma att

uppkomma för vissa — i regel mindre — kommuner bör i möjligaste mån

elimineras eller i varje fall minskas medelst skatteutjämningssystemet.

3.23 Länsskolnämnden i Malmöhus län

Det föreligger en inkonsekvens mellan arbetsgruppens antagande att finansiera bortfallet av statsbidraget genom länefinansiering och samtidigt konstatera att kommunerna inte kan päräkna något utökat utrymme på kreditmarknaden. Enligt rapporten motsvarar ett bortfall av 300 milj. kr. ca 15 öre per skattekrona, utslaget på landets alla kommuner.

Även om en sådan höjning kan te sig måttlig måste man ha klart för sig att den inte utan vidare kan tas till intäkt för utfallet i de enskilda kommu-

nerna. Stödd på erfarenheten vet nämnden att statsbidraget inte betraktas

som negligerbart vid skolbyggandet. Härtill kommer att kommunerna i nu rådande läge är uppmanade att söka undvika varje höjning av den kommu-

nala utdebiteringen över huvud taget.

3.24 Länsskolnämnden i Skaraborgs län

- —- — Vad beträffar lånefinansiering, vill nämnden erinra om det läge som även kreditinstituten befinner sig i med höjda likviditetskvoter och andra begränsningar för utlåning. Länsskolnämnden har konkreta exempel på aktuella skolbyggnadstöretag. vars projektering var klar men som just

på grund av svårigheten att låna upp erforderligt kapital var nära att få avskrivas eller uppskjutas på obestämd tid. Lånefinansieringen måste be-

aktas som förknippad med betydande osäkerhetsfaktorer.

Promemorian anvisar även "prioritering och god planering” som radikalmedel för att genomföra skolbyggnadsinvesteringar. Det är självfallet en riktig tanke, men om man tar i beaktandet, att en liten landsortskommun genomför ett skolbygge med kanske fem eller tio års mellanrum, torde en utjämning av investeringsobjekten över åren vara ganska svårgenomförbar.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 179

Det är möjligt att det finns kommuner som är mindre beroende av det ekonomiska tillskott som närmare 1/3 av investeringskostnaderna innebär, men länsskolnämndens erfarenheter är andra.

Om investeringsbidraget likväl, av statsfinansiella etter andra skäl, skul-

ic avvecklas, föreslår länsskolnämnden att skolbyggnader liksom vissa

andra lokaler får belånas med statliga bostadslån. Detta skulle underlätta för kommunerna att få sina skollokaler finansierade genom prioriterade lån. Skall skolbyggnaderna trängas om utrymmet på den oprioriterade

kapitalmarknaden, kan detta få konsekvenser för skolan som inte nu går

att överblicka. Ur samhällets och skolans synpunkt ter det sig naturligt att skolans lokaler får den allra högsta prioritet. Konsekvenserna av de förslag som framförs i promemorian skulle t. ex. i ett bostadsområde bli att alla

lokaler som har till ändamål att förse de boende med varor eller tjänster

kan belånas med statliga bostadslån t. ex. avdelningskontor för bank och

post, biblioteksfilial, fritidsgård, förskola. lokaler för läkare och tandläka-

re, barna- och mödravård m. m. medan skollokaler skulle undantagas.

Det bör också uppmärksammas att skolan och dess lokaler numera

spelar en större roll som servicelokaler åt innevånarna. En rätt omfattande fritids-, förenings- och ungdomsverksamhet är på de flesta håll förlagd till skolans lokaler under icke skoltid.

3.25 Länsskolinspektören vid länsskolnämnden i Örebro län

När det gäller finansieringen är den mera svårbedömd. Jag tycker nog personligen att alla lokaler för service som kommunen ställer till förfogande, skolor, fritidslokaler, barnstugor, idrottslokaler etc., bör finansieras på samma sätt, så att inte olika finansieringsmetoder kan innebära att olika institutioner får företräde eller att olika nämnder i kommunerna kan ha

trumfkort på hand i förhållande till varandra. Om alla lokaler skall finansieras den allmänna lånevägen eller bostadslånevägen kan väl diskuteras

liksom den principiella utformningen av länefinansieringen i sin helhet. Placeringen av de kommunala lokalerna på bostadsbyggnadskvoten har

givetvis fördelar för kommunen, men kan innebära att nybyggnader alltid

får förtur före vettiga ombyggnader av befintliga lokaler. Allmänfinansie-

ring är kanske därför att föredra, men bör i så fall gälla alla typer av kommunala servicelokaler.

3.26 Länsskolnämnden i Gävleborgs län

Beträffande förslaget till finansiering, dvs. skattefinansiering och lånefi-

nansiering på den allmänna kreditmarknaden, vill nämnden peka på alt

kostnadsfördelningen stat — kommun kan komma att rubbas till kommunernas nackdel. Detta måste beaktas vid exempelvis fastställande av skatteutjämningsbidrag som föreslås i rapporten.

Prop. 1979/80: 90 180

3.27 Länsskolnämnden i Jämtlands län

Erfarenheterna av skollokaler i integrerade serviceanläggningar är goda i länet. Finansteringsreglerna i det statliga bostadslånesystemet. där det utnyttjats även för I centrumanläggningar ingående skollokaler torde behöva Överses för vinnande av större flexibilitet. Ur kommunalekonomisk

synpunkt förutsätts att tillgång till förmånliga lån garanteras som fullt motsvarar nu utgående statsbidrag.

Länsskolnämnden finner att departementsskrivelsen inte berört problem med byggande av lokaler för arbetsmarknadsutbildningen. som i princip följer reglerna för byggande med statsbidrag till lokaler för gymnasieskolan. Här finns en möjlighet låta sedvanliga statsbidrag till kommunala

beredskapsarbeten komma ifråga. liksom utredningens förslag om möjlig-

het till tidigareläggning av kommunala skolinvesteringar av arbetsmarknadsskäl.

4¶Statlig styrning

4.1 Statskontoret Arbetsgruppen föreslår att det särskilda statsbidraget till skolbyggnader slopas. Härigenom skulle bl. a. den statliga styrning som i dag sker genom ett omfattande granskningsarbete, särskilda investeringsramar. etc. helt försvinna samtidigt som bättre förutsättningar skapas för ett effektivare

resursutnyttjande inom kommunerna. Statskontoret biträder syftet med arbetsgruppens förslag i detta avseende.

4.2 Riksrevisionsverket

För att efterfrågan på den skissgranskning, som föreslås bli frivillig, skall bli rätt bedömd ifrågasätter RRV om denna verksamhet inte bör avgiftsfi-

nansicras. Frågan kan lämpligen prövas i samband med att SÖ:s organisation behandlas med anledning av de förslag skoladministrativa kommittén

(SAK) lämnar.

4.3 Skolöverstyrelsen

Då det gäller fördelningen av samhällets totala resurser torde en viss

statlig styrning alltid behövas. I dag samordnas genom statsbidragssystemet med investeringsramarna den statliga styrningen från samhällsekono-

miska, skolfunktionella och arbetsmarknadsmässiga utgångspunkter. I det

system som arbetsgruppen föreslår sker styrningen på annat sätt. Den kö

som i dag finns till ramarna torde dock inte elimineras utan flyttas till olika

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 181

köer, för krediter på öppna marknaden och för bostadslån, för medel från läånefond eller liknande samt för byggnadstillstånd. Många kommuner torde göra anspråk på extra skatteutjämningsbidrag, speciellt i samband

med stora högstadie- och gymnasiebyggen. Gruppen anser att styrning av skolbyggandets omfattning inte behövs från skolpolitiska synpunkter. Styrning från bostadspolitiska och allmänna ekonomisk-politiska synpunkter anses däremot nödvändig. För skolan är

det emellertid enligt SÖ väsentligt att samhällets begränsade resurser vid statlig styrning når de från utbildningssynpunkt mest angelägna projekten.

För gymnasieskolan är central styrning viktig eftersom denna oftast inte är en angelägenhet för enbart en kommun. En viss styrning kan ske via

organisationsbeslut, där bl. a. arbetslivets krav på utbildning vävs in, och

där placering av utbildningar med större upptagningsområde än en kom-

mun beslutas centralt i samråd med kommunerna. Upptagningsområdet kan gå över länsgränserna och omfatta hela landet. Det är viktigt att staten

kan päverka utbyggnaden enligt organisationsbesluten. Eftersom inte alla skolor f.n. kan få byggas i den takt kommunerna önskar är det rimligt att staten som har överblicken inventerar behovet och rekommenderar vilka projekt som från utbildningssynpunkt är mest angelägna.

Styrning trån skolsynpunkt torde i ett system enligt gruppens förslag

endast kunna knytas till byggnadstillståndsgivningen, i ett system liknande det som tillämpas för byggande utan ramar inom sjukvärden under 1979

och 1980. Det är i ett sådant system viktigt att statlig skolmyndighet fär

inventera behovet och yttra sig över angelägenheten. Detta bör av ovan

anförda skäl göras av SÖ efter länsskolnämndens yttrande för gymnasieskolan. För grundskolan bör länsskolnämnden ha ansvaret. Sysselsätt-

ningspolitiska skäl kan komma att styra mer än skolpolitiska vilket inte är önskvärt för skolan. Styrning via kreditgivningen torde i arbetsgruppens system endast kun-

na ske via lånefonden eller ”fjärrvärmelångivningen”. Hit vänder sig kommuner med kreditsvårigheter. Det innebär att kommuner med god

ekonomi kan bygga skolor som är mindre angelägna sett i ett större perspektiv, medan en prioritering görs mellan kanske mer angelägna ob-

jekt i kommuner med mindre god ekonomi. Därför syns styrning via

byggnadstillstånd i gruppens system vara mer heltäckande. Vad nu sagts hindrar inte att även ansökningar till lånefond e.d. bör bedömas från

skolbehovssynpunkt.

Vad beträffar styrning I det enskilda projektet. av utrymmesstandard

och fysisk utformning, anser SÖ liksom utredningsgruppen att den i princip kan ske via sådana styrmedel som bl. a. lagstiftning, organisationsbe-

slut, läroplaner, centrala anvisningar, forsknings- och utvecklingsarbete. rådgivning och service. Detta ligger i linje med SÖ:s framtida roll enligt

direktiven till SAK. Det ställs dock nya krav på styrmedlen då de inte är

13 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 182

ändamålsenliga i ett nytt system. Behovet av personalresurser bör beaktas i anlutning till de fortsatta övervägandena om SAK:s utformning och inriktning. Bl. a. behövs enligt SÖ utökat forsknings- och utvecklingsarbete, systematiska utvärderingar av byggda skolor, utbyggd information, kursverksamhet, dokumentation och samordning. Nya rutiner fordras för att tillföra staten den information om förändringar i lokalbeståndet som i dag kommer automatiskt i skissgransknings- och statsbidragsärenden. Om

denna information uteblir kan SÖ inte i önskvärd utsträckning förmedla kontakter mellan kommuner med likartade planeringsproblem. SÖ har låtit

göra en utredning ”Samråd i skolbyggnadsprocessen” (skolhus aktuellt hösten 1979) som behandlar dessa frågor. De resurser SÖ och länsskol-

nämnderna får efter den pågående översynen av administrationen blir avgörande för styrmedlens kvalitet och aktualitet.

4.4 Arbetsmarknadsstyrelsen

Det allmänna skolbyggandet har hittills kunnat utnyttjas i betydande omfattning för att utjämna såväl regionala som konjunkturella och säsongmässiga svängningar inom byggbranschens arbetsmarknad. — — — Genom

det nära samråd som förekommit mellan SÖ och arbetsmarknadsstyretsen

(AMS) har sysselsättningsintresset sälunda kunnat tillgodoses synbarligen utan konflikt med skolpolitiska överväganden. Främst har detta varit möjligt genom att fortlöpande så betydande framförhållning förekommit, att man vid varje tillfälle kunnat finna från skolsynpunkt angelägna investeringsbehov lämpade som sysselsättningsobjekt.

Betydelsen av att även i fortsättningen kunna uppehålla en väl utvecklad planering av skolbyggandet hos kommunerna, med en lika god framförhåll-

ning i detaljprojekteringen som hittills, bör i detta sammanhang understry-

kas. En god planering i förening med en tillräcklig projektreserv både ökar möjligheterna till tidigareläggning av byggprojekt och underlättar planeringen i övrigt rörande byggarbetsmarknaden.

I rapporten framhålls att behovet att från samhällsckonomiska synpunkter styra den kommunala investeringsvolymen kan tillgodoses genom de överläggningar om den kommunala ekonomin, som enligt riksdagens

uttalanden kommer att bli regelbundet återkommande i framtiden. Vidare hänvisas till möjligheterna att bl.a. med hänsyn till arbetsmarknadsläget

via byggnadstillståndsgivningen styra investeringarnas omfattning och regionala fördelning samt att via investeringsavgifter och kreditmarknadspo-

litik påverka investeringarnas omfattning. De här berörda styrinstrumenten synes emellertid främst ha betydelse för att i ett visst konjunkturläge och med hänsyn till läget på arbetsmarkna-

den begränsa den kommunala investeringsverksamheten. Som framhålls i rapporten och som närmare belysts ovan, har emellertid det nuvarande

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 183

systemet med statliga skolbyggnadsbidrag också erbjudit ett instrument för att i vissa lägen åstadkomma en tidigareläggning av de kommunala skolin-

vesteringarna. Ramstyrningen på detta område har sålunda utgjort ett komplement till de styrinstrument som finns beträffande de statliga inves-

teringarna och investeringar inom den privata sektorn via investerings-

fonder och investeringsavdrag/investeringsbidrag. I rapporten framhålles att, i ett system utan statliga skolbyggnadsbidrag, sedvanliga statsbidrag

för kommunala beredskapsarbeten i stället bör kunna komma i fråga för att

åstadkomma en tidigarcläggning. Det kan emellertid enligt styrelsens mening ifrågasättas, om ett vidare utnyttjande av beredskapsarbetsformen för

att tillgodose här berörda syften, är ändamålsenlig.

Styrelsen kan dela uppfattningen att skäl inte föreligger att från samhällsekonomiska synpunkter särbehandla skolbyggnadsinvesteringar i förhällande till andra kommunala byggnadsinvesteringar. Det av styrelsen här berörda spörsmålet om lämpliga instrument för att i vissa lägen stimulera en tidigareläggning av de kommunala byggnadsinvesteringarna bör därför lämpligen behandlas i ett vidare sammanhang än som skett i föreliggande

rapport. Därvid bör bl. a. beaktas i vilken mån ett statligt lånefondssystem,

som något diskuterats i promemorian, kan tillgodose avsedda behov.

4.5 Svenska kommunförbundet

Handläggningen av ett skolbyggnadsärende är omständlig och tidskrävande. Ofta uppstår köproblem eftersom de statliga bidragsramarna som

regel utgör mindre än hälften av det behov som länsskolnämnderna redovi-

sat. Detta medför en ryckighet i planeringen. Ett slopande av statsbidraget och därmed sammanhängande detaljreglering av skolbyggandet skulle möjliggöra bättre planering och effektivare resursutnyttjande.

4.6 Landstingsförbundet

Styrelsen anser att utredningens syfte att finna enklare finansieringsformer för skolbyggandet är angeläget. Det nuvarande systement för stats-

bidragsgivning inom detta område är, som utredningen visar, administrativt betungande och försvårar huvudmännens planering.

4.7 Botkyrka

—- —- — Eftersom man ger kommunen större ansvar för skolbyggandet når man den i sammanhanget knappast relevanta slutsatsen att den ”som

har ansvaret för utgifterna också skall ha ansvaret för hur dessa utgifter

skall finansieras.” Det vore riktigare att slå fast att den som kan påverka utgifterna också bör ansvara för deras finansiering. Kommuner som har ett

skolbyggnadsbehov av Botkyrkas karaktär kan inte själv påverka utbygg-

Prop. 1979/80: 90 184

nadstakten. Helt avgörande för utbyggnadstakten är den lagstadgade skyl-

dighet kommunen har att svara för lokaler till undervisning. Eftersom denna skyldighet fastlägger kommunens nivå heh när det gäller lokalför-

sörjning är det nära nog verklighetstiykt att föra ett resonemang om möjligheter att anpassa skolutbyggnaderna till annan planering. Att sedan fastslå att kommunen mot denna bakgrund själv borde ta hand om finansieringen

faller på sin egen orimlighet.

4.8 Bromölla Det första mål utredningen eftersträvar är att reducera den statliga detaljstyrningen till förmän för ökat kommunalt ansvar i samband med skolbyggandet. En sådan förändring skulle hälsas med tillfredsställelse av all den personal ute i kommunerna som handlägger skolbyggnadsärenden.

Den upplever den rådande byråkratiska ordningen i skolbyggnadssamman-

hang som både onödig och kränglig. I expanderande kommuner händer det inte så sällan att nyuppförda skolor redan då de tas i bruk visar sig ha brist på lokalutrymmen. Det hade helt säkert kunnat undvikas om kommunen själv hade fått större ansvar för skolbyggandet. På skilda områden såväl inom den statliga förvaltningen som inom de fackliga centralorganisationerna förbereder man sig för en alltmer ökad decentralisering av beslutsfunktionerna. Att skolbyggandet även bör komma ifråga i detta sammanhang är ställt utom allt tvivel. SÖ skulle vara som ett serviceorgan, tillhandagå kommunerna med råd och upplysningar vid utformning av skolor enligt senaste rön från forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet.

4.9 Falun Falu kommun instämmer i att regelsystemet för statsbidrag till skolbyggnadsföretag bör ses över och förenklas. Nuvarande former och regler för

statsbidrag uppfattas ofta som stelbenta och byråkratiska. Många gånger

kan den prioritering av ett skolbyggnadsföretag som kommun och läns-

skolnämnd är överens om ej uppfyllas av SÖ på grund av den alltför snäva

investeringsramen. Detta får då till följd att den kommunala budgeten över investeringar i skolbyggnader ej kan genomföras enligt plan vilket medför

förseningar och ofta svår lokalbrist t. ex. i ett nytt bostadsområde eller för

gymnasieskolan. Sedan kommunsammanläggningarna genomförts under

60-talet och början av 70-talet har många statliga detaljregleringar föränd-

rats eller upphört genom att kommunerna fått ökade resurser för sin planering och verksamhet. Skolbyggnadsreglerna bör också påverkas av detta synsätt.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 185

4.10 Gagnef

Att den statliga styrningen via investeringsramar försvinner uppfattas positivt. Skolstyrelsen anser det också av vikt, att forskningsarbete vad

gäller skolbyggnation intensifieras samt att kommunerna får möjlighet till rädfrågning vad gäller skissritningar m. m.

4.11¶Göteborg

Det nuvarande statsbidragssystemet är administrativt sett förhållandevis

enkelt till sin uppbyggnad. Ändå fungerar det enligt kommunstyrelsens mening mindre bra. I första hand beror detta på att statsbidragsbesluten erhålls för sent. Statsbidragsfrågan är ofta inte klar när upphandlingen av entreprenaden pågår, vilket innebär osäkerhet om den exakta tidpunkten för när projektet kan byggstartas.

Frånvaron av flerårsplaner för statsbidragsgivningen innebär vidare en svårighet vid planeringen av lokalförsörjningen för skolan. Speciellt vid

fleråriga projekt samt när snabba insatser behöver göras på lokalsidan,

t. ex. anskaffande av nya klassrumspaviljoner, är osäkerheten om statsbi-

draget ofta en försenande faktor.

Kommunstyrelsen delar utredningens uppfattning att nuvarande system för statsbidragsgivning med statliga investeringsramar försvårar samplanering av skollokaler och övrigt samhällsbyggande. Dessa problem har blivit mer aktuella efter riksdagens beslut om SIA-skolan, vilket bl. a. förutsätter en ökad integration mellan skolan och annan kommunal verksamhet, t. ex. förskolan. Vid utbyggnad kan statsbidrag här utgöra hinder för en samtidig utbyggnad och för samhället medföra ökade kostnader.

Om nuvarande statsbidrag skall finnas kvar bör därför flerårsplaner för

statsbidragsgivningen införas. Önskvärt är vidare att nuvarande bestämmelse att byggstart inte får ske förrän beslut om statsbidrag föreligger

slopas. Kommunerna bör tillåtas bygga vid den tidpunkt som från kommu-

nens synpunkt är mest lämplig och i förekommande fall kunna få ut statsbidraget i efterhand. Härigenom skulle man få en mer rationell handläggning av skolbyggnadsärendena, vilket med säkerhet skulle medföra besparingar. Ett fortsatt utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet bör även framdeles bedrivas genom SÖ:s försorg även om statsbidraget slopas.

Den rådgivnings- och serviceverksamhet som i dag finns på SÖ, bl.a. i

form av skissgranskning, fungerar bra och bör bibehållas.

4,12 Jönköping

—- —- — Det nuvarande statsbidragssystemet gör det nästan omöjligt för kommunerna att genomföra skolbyggnationen i den takt och vid den tidpunkt som är bäst ur kommunal synpunkt. Avgörande för igångsättning av

Prop. 1979/80: 90 186

ett skolbyggnadsföretag är att statsbidragsfrågan är löst, och i vissa fall kan en kommun tvingas vänta flera är på statsbidrag.

Jönköpings kommun anser att det är viktigt att normer för lokalbehov

och lokalutformning finns som stöd i skolbyggnadsarbetet. Den låsning till

normerna som nu är rädande är dock mindre tillfredsställande, och en

Kommunen anser vidare att den skissgranskning. som förekommer hos

SÖ, är övervägande fördelaktig eftersom SÖ:s experter har en bred erfa-

renhet av skolbyggnation och på grund härav kan ge många goda råd under

projekteringsarbetet. Det är således värdefullt att sådan skissgranskning får fortsätta under frivilliga former för alla skolformer.

4,13 Malmö —- —- — Det hade varit önskvärt att arbetsgruppen närmare hade utvecklat tankegångarna avseende utformningen av den styrprocess som kommer att kvarstå, då skolbyggnationen fortfarande utgör en del av samhällspla-

neringen. Arbetsgruppen framhåller således bl. a.: ”Däremot kvarstår be-

hovet att från samhällsekonomiska utgångspunkter ha möjlighet till styrning av den kommunala investeringsvolymen som helhet, där skolbyggandet ingär som en del”.

Inom skolområdet kvarstår dessutom en kraftig statlig styrning i form av skollag, skolförordning, läroplan och rådande tjänsteförhållanden, som samtliga ställer krav på skollokalerna. Man kan i detta avseende instämma

1 utredningens uttalande att den statliga detaljregleringen av skolbyggnation är komplicerad och tungrodd. Dessa förhållanden bör det dock finnas goda möjligheter att förenkla inom nuvarande system, vilket således inte övervägts av arbetsgruppen.

4.14 Norrköping De statliga bidragsramarna skapar svårigheter i skolplaneringen. Kö-

problem uppstår. — — —

Ett borttagande av detaljregleringen av skolbyggnadsverksamheten skapar förutsättningar för bättre kommunal planering och effektivare resursutnyttjande.

Norrköpings kommun vill poängtera behovet av fortsatt rådgivningsoch serviceverksamhet som nu bedrivs på skolbyggnadsområdet via SÖ:s skolbyggnadsbyrå. I detta sammanhang intar skissgranskningen en central

roll. De råd och synpunkter avseende bl. a. den pedagogiska funktionen och byggnadsekonomin som härigenom kommer kommunen till del har upptagits positivt. Kommunen tillstyrker att skissritningsgranskningen blir

frivillig för grundskolan och gymnasieskolan.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet

Vidare bör påpekas att SÖ även framgent erhåller resurser för kontinu-

erligt forsknings- och utvecklingsarbete. Speciellt bör beaktas de krav nya verksamhetsformer och nya utbildningar ställer på utformning och använd-

ning av lokaler och utrustning i nya och i befintliga byggnader.

4.15 Nybro

Skolstyrelsen biträder arbetsgruppens ståndpunkt, att de nuvarande investeringsbidragen försvårar en rationell planering av skolbyggnadsverksamheten, eftersom kommunen icke på planeringsstadiet kan veta om och när statsbidrag till skolbyggnader kan utgå. Den administrativa procedur, som är förknippad med handläggningen av ett statsbidragsärende är arbetskrävande och kräver en lång handläggningstid. Om en kommun startar ett skolbyggnadsföretag innan statsbidrag beviljats förverkar kommunen i allmänhet sin rätt till statsbidrag. Allt detta gör att en tillfredsställande samordning mellan bostadsbyggnads- och skolbyggnadsprogram är svär eller rent av omöjlig att uppnå. Den uppgift som SÖ har att genom en prioritering som omfattar hela landet, avgöra vilka skolbyggnadsföretag som skall få statsbidrag under visst budgetår, upplevs av kommunerna som omöjlig och resultatet därmed som föga rättvist.

4.16 Stockholm

Det nuvarande statsbidragssystemet får anses vara förhållandevis enkelt i tillämpningen och fungerar på ett tillfredsställande sätt. Denna uppfattning har kommunen framfört i tidigare sammanhang med anledning av

dragsbestämmelserna intagna reglerna om beräkning, ansökan och rekvisition okomplicerade och har cj föranlett några problem. Även handläggningsförfarandet i fråga om lokalbehovsprövningen är relativt enkelt. Det

finns alltså inga skäl att med utgångspunkt från en enklare handläggnings-

ordning slopa de statliga bidragen till skolbyggandet. De av SÖ utfärdade normerna beträffande skollokalernas utformning innebär dock en alltför

långtgående och omotiverad detaljreglering.

En invändning som kan framföras mot den nuvarande ordningen gäller statsbidragskvoten dvs. de investeringsramar som statsmakterna anger för

skolbyggandet. Det har i allmänhet dock inte inneburit några svårigheter att inrymma nyproduktion av skolor i nyuppförda bostadsområden i kvo-

ten. Härigenom har möjliggjorts en av flera skäl önskvärd samplanering och samproduktion med annan byggnation. Däremot visar erfarenheterna att problem uppkommer när det gäller ombyggnad samt övrig nyproduktion. Detta har lett till betydande svårigheter för Stockholms kommun att genomföra beslutade strukturförändringar inom skolväsendet och att anpassa skolor efter ändrade standardnormer och nya krav i fråga om arbets-

Prop. 1979/80: 90 188

miljö m. m. Statliga myndigheters beslut om nya skolreformer har inte kombinerats med motsvarande utökning av statsbidragskvoten. Utredningens förslag som innebär att den speciella investeringsram som statsbidragskvoten innebär skall slopas, kan mot denna bakgrund innebära förbättringar. Å andra sidan förutsätter utredningen en reglering av skolbyggandet ur allmänna ekonomiska och arbetsmarknadspolitiska aspekter även om den därvid skulle ske på ett mer övergripande sätt och inrikta sig på den enskilda kommunens totala investeringar. Kommunerna skulle härigenom får ett ökat ansvar och inflytande på investeringarnas innehåll,

vilket i och för sig är positivt. Men det är inte givet att en sådan mera

övergripande styrning leder till att skolbyggandet — på grund av kommunernas ekonomiska och finansiella situation — kan erhålla det utrymme, som det nuvarande statsbidragssystemet garanterar. Utredningen förutsät-

ter för övrigt att skolprojekten skall kräva byggnadstillstånd, som då —

utan särskild prioritering — prövas av arbetsmarknadsstyrelsen eller länsarbetsnämnden. Dessutom utgår utredningen från att regeringen även i fortsättningen kan komma att fastställa ramar inom vilka byggnadstillstånd

får beviljas för skolbyggandet. I det senare fallet kommer situationen

sålunda att bli densamma som i nuläget. Utredningen hävdar att det ur skolpolitiska aspekter saknas anledning för staten att styra skolbyggandets omfattning genom ett finansiellt stöd till

skolbyggandet. Den styrning som kan vara nödvändig borde istället enligt

utredningen kunna ske genom de krav som följer av skolförfattningar och läroplaner samt genom statliga lokalnormer. Dessa styrmedel synes emel-

lertid påverka utformningen av skollokaler för den obligatoriska skolan vid

nyexploatering o. d. Möjligheterna att med samma medel åstadkomma en från samhällets synpunkt önskvärd styrning av investeringar mot en ut-

byggnad av nya utbildningar av icke obligatorisk karaktär, torde vara

mindre liksom att lokalmässigt tillgodose nya intentioner för skolarbetet. Det nuvarande investeringsbidraget synes därför även ur skolpolitiska

aspekter ha viktiga styrningsfunktioner.

4.17 Trollhättan

Skolbyggandet bör rimligtvis i kommunerna styras på lika villkor med

övriga kommunala investeringar. Den kommunalekonomiska längtids-

planen, KELP, bör vara styrinstrumentet även vad gäller skolbyggandet.

Det är därför i hög grad otillfredsställande, när som nu den i kommunerna gjorda prioriteringen mellan olika angelägna investeringar rycks sönder av att statsbidrag till ett skolbygge ej kan erhållas. Ingen erinran finns sålunda mot arbetsgruppens förslag i detta avseende.

1 detta sammanhang finns skäl notera, att arbetsgruppen velat minska

detaljstyrningen "i syfte att öka det kommunala ansvaret för skolbyggan-

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 189

det”. Om kommunen skall svara för 10095 av skolbyggnadsinvesteringarna, innebär detta givetvis ett ökat ansvarstagande i ekonomiskt hänseende. Det finns emellertid all anledning hävda, att den som redan står för 80 Z av investeringskostnaden (kommunen) väl känner och tar sitt ansvar

redan nu.

4.18 Umeå

Utredningen menar att utifrån vissa skolpolitiska utgångspunkter det

finns tillräckliga styrmedel och att kommunerna inom de ramar och rikt-

linjer som dessa styrmedel ger, kommunerna själva bör få svara för skolbyggnadsverksamheten. — —- —

I dessa skolpolitiska utgångspunkter instämmes helt.

4.19 Upplands-Bro

Upplands-Bro kommun är positivt inställd till administrativt enkla bidragssystem och en minskad statlig detaljstyrning av skolbyggnationen i syfte att ästadkomma en mera flexibel skolplanering.

4.20 Malmöhus läns landstingskommun

Det nuvarande systemet med särskilda statsbidrag till investeringar i

skolbyggandet har flera negativa effekter. De statliga investeringsramarna

innebär ofta en alltför hård styrning av landstingens och primärkommunernas skolbyggnadsverksamhet, och de ekonomiska resurser som ställts till förfogande för statsbidragsgivning har knappast stått i rimlig proportion till

de anspråk på skolverksamhetens kvalitativa och kvantitativa utveckling,

som statliga myndigheter samtidigt har ställt på skolhuvudmännen. Därjämte har handläggningen av statsbidragsärenden efter hand blivit en alltmer otymplig och långt utdragen process, som medför ett omfattande administrativt arbete för såväl skolhuvudmännen som statsverket och ofta

förorsakar förseningar av byggnadsprojekten och därigenom ökade bygg-

nadskostnader.

Det finns sålunda starka skäl för en radikal ändring av de nuvarande

förhållandena, vilket också framhålls i utredningen.

4.21¶Örebro läns landstingskommun

Förvaltningsutskottet biträder utredningsförslaget vad avser slopande

av nuvarande statsbidragssystem i syfte att ge kommunerna en friare och effektivare resursanvändning.

14 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 190

4.22 Landsorgarisationen i Sverige LÖ ser det som positivt att handläggning av ärenden som rör skolbygg-

nader förenklas. Det är också viktigt att kommunerna får möjlighet att

samplanera skolbyggnadsverksamheten med annan kommunal verksamhet. Trots att LO har den uppfattningen kan vi ändå inte finna det motiverat att det särskilda statsbidraget för skolbyggnader avvecklas.

4.23 Tjänstemännens centralorganisation TCO delar i princip arbetsgruppens uppfattning att ctt minskat statligt inflytande bör ge kommunerna större möjligheter att planera skolbyggan-

det och att pröva möjligheterna till integrerade anläggningar.

TCO konstaterar vidare att arbetsuppgifter som f.n. utförs inom SÖ kommer att bortfalla om arbetsgruppens förslag genomförs. Minskningen av arbetsuppgifterna är svår att bedöma. TCO anser det dock vara självklart att de befattningshavare som berörs av förändringarna i första hand skall erbjudas liknande arbetsuppgifter inom verket. Skulle detta primära krav inte kunna tillmötesgås förutsätts berörda befattningshavare erbjudas vidareutbildning för att kunna få andra arbetsuppgifter i första hand inom

SÖ eller vid annan statlig myndighet. Om handläggningen av statsbidragsfrågor för skolbyggandet slopas torde likväl behovet av rådgivning och information från SÖ:s sida till

kommunerna att öka kraftigt. Dessa uppgifter lämpar sig väl för en del av

här berörd personal. TCO förutsätter att denna fråga beaktas i det fortsatta

arbetet med översynen av den statliga skoladministrationen.

4.24 Centralorganisationen (SACO/SR)

En målsättning för utredningen har varit att eliminera köerna. Köer kommer emellertid att finnas även om utredningsförslaget genomförs, men

då till kreditinstitut, lånefonder, bostadslån och byggnadstillstånd, där turordningen i kön inte kommer att styras av skolpolitiska strävanden. SACOJ/SR vill framhålla att skolpolitiska aspekter måste väga tungt vid en

prioritering.

Ett syfte med statligt inflytande är, som arbetsgruppen också framhållit,

att tillse att undervisningens kvalitet och en likvärdig utbildningsstandard

upprätthålls oberoende av skolans storlek och kommunernas ekonomiska förhållanden. Lokalnormerna ger en garanti för en likvärdig fysisk skol-

standard oberoende av var i landet skolorna byggs. Dessa grundläggande

krav har inte tillräckligt beaktats av utredningen.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet

Handläggningsordningen i nuvarande system för statlig bidragsgivning

till byggnadsarbeten är dock onödigt komplicerad och tidskrävande för såväl centrala. regionala som kommunala skolmyndigheter. Det bör vara möjligt att inom ramen för nuvarande system förenkla formerna för bi-

dragsgivningen. Arbetsgruppen har inte tillfredsställande utrett denna möjlighet. Nuvarande av SÖ utfärdade skolbyggnadsnormer bör enligt SACO/ SR:s mening betraktas som miniminormer. Förslag utöver dessa minimi-

normer bör det stå kommunerna fritt att utforma. Dessutom bör man

sträva efter att skapa en bättre överensstämmelse mellan formerna för

bidrag till förhyrningar och investeringsbidrag till nya skolbyggen.

Investeringsbidraget har en viktig funktion som ett av flera väsentliga styrmedel i den nuvarande handläggningen av skolbyggandet. Om man väljer att ge kommunerna ett ökat ansvar för skolbyggnadsftrågor till att omfatta forsknings- och utvecklingsarbete, att bedriva en längsiktig och övergripande planering, måste det finnas andra styrmedel som garanterar likvärdiga arbetsförhållanden för dem som är verksamma i skolorna. Arbetsgruppen har inte visat att dess förslag kommer att få dessa effekter. I detta sammanhang vill SACO/SR framhålla, att investeringsramarna för skolbyggnadsverksamheten bör höjas till åtminstone den nivå som

anges i SÖ:s petita. Investeringsramarna har under senare år varit helt otillräckliga, även om tillfälliga höjningar av ramarna företagits av arbets-

marknadspolitiska skäl. Oavsett graden av styrning är det angeläget att staten avsätter tillräckliga resurser så att en central rådgivning och service till kommuner och landsting i skolbyggnadsärenden kan få hög kvalitet och aktualitet. Skolprojekt är oftast omfattande och komplicerade och har arbetats fram lokalt under lång tid och under medverkan av olika intressenter. Delade meningar råder inte sällan om hur problemen skall lösas. Samråd i enskilda byggnadsärenden har därför en stor funktion att fylla. och i denna verksamhet spelar kvalificerade arbetsinsatser av arkitekter självklart en viktig roll. SÖ bör som hittills vara huvudman för den rådgivande verksamheten. En anknytning till SÖ gör ett nära samarbete möjligt mellan läroplansarbete och skolbyggnadsplanering. SÖ som huvudman uppfyller även de krav

på objektivitet, som man måste ställa på en rådgivande verksamhet. En avveckling av nuvarande investeringsbidrag måste sättas in i ett större sammanhang än att enbart avse en kostnadsöverföring till kommunerna. Arbetsmiljölagen ställer stora krav på skolan som arbetsplats. Både

SÖ och arbetarskyddsstyrelsen utfärdar normer för skolbyggnader. Kompetensfördelningen mellan myndigheterna är oklar. En avveckling av investeringsbidraget och ett ökat ansvar för skolbyggnadsverksamheten leder till ytterligare problem med ansvarsfördelningen mellan huvudmännen. Ett annat problem är möjligheterna att få gehör för

krav på arbetsmiljöförbättringar.

SÖ har i samband med rådgivningen i enskilda byggärenden bl.a. till

Prop. 1979/80: 90 192

uppgift att tillse personalens behov av utrymmen för förberedelser och avkoppling tillgodoses i skolanläggningen. För att få utrymmesmässigt

likvärdiga arbetsförhållanden för personal i olika skolor finns ett behov av jämförelse mellan olika kommuners planerade skolbyggen. Detta gäller

givetvis även undervisningslokalernas dimensionering och uppehällsut-

rymmen för elever. Om arbetsgruppens förslag genomförs och statsbidragsgivningen till byggandet av skollokaler upphör, bortfaller arbetsuppgifter som ft. n. utförs inom SÖ. SACO/SR förutsätter att de befattningshavare som berörs av

sö.

Om statsbidragshandläggningen slopas torde med säkerhet behovet av rädgivning och information från SÖ:s sida till kommunerna att kraftigt öka. En del av den personal som får minskade arbetsuppgilter om statsbidragsgivningen slopas får därigenom ökade rådgivnings- och serviccuppgifter. SACO/SR förutsätter att denna fråga beaktas I det fortsatta arbetet med översynen av der statliga skoladministrationen.

4.25 Länsskolnämnden i Uppsala län Länsskolnämnden anser att nuvarande system med statlig styrning och investeringsbidrag bör bibehällas för gymnasieskolan. Med undantag av de konsekvensändringar som följer av ovanstående ställningstagande delar länsskolnämnden arbetsgruppens uppfattning om kvarstående statliga styrmedel. Det är dock nödvändigt att klarare konkretisera hur den statliga styrningen av den kommunala investeringsvolymen som helhet skall ske.

4.26 Länsskolnämnden i Södermanlands län Länsskolnämnden vill understryka arbetsgruppens krav på kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet samt statliga resurser för rådgivnings- och serviceverksamhet. Det är viktigt att samspelet mellan central. regional och lokal myndighet vidmakthälls. Den lokala kunskapen av verksamheten på fältet och den centrala breda erfarenheten inom skolbyggnadsomrädet kommer vid detta samspel att medverka till säväl bättre pedagogisk funktion som ekonomisk besparing. Från bostadspolitisk utgångspunkt är det av utomordentlig vikt att finansieringssystemet ger möjlighet för en kommun att projektera, uppföra och finansiera både bostäder, skola och andra bostadskomplement samtidigt i nybyggnadsomräden. Detta är enligt länsskolnämnden ett huvudkrav.

4.27¶Länsskolnämnden i Östergötlands län

Arbetsgruppens förslag kan vid en första granskning te sig radikalt. Den

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 193

arna inte är alltför stora. De innebär dessutom att skolbyggandet anpassas

till samhällets allmänna byggnadsnormer.

Det finns kommuner som av ekonomisk försiktighet eller pedagogiskt stillastående uraktlåter att skaffa tidsenliga skollokaler. Här har nuvarande statsbidragssystem kunnat fungera som pådrivare. Ett preliminärt löfte om statsbidrag eller en hög prioritering kan stimulera den kommunala ansvars-

känslan och påskynda en förbättring av skolarbetsmiljön. Denna möjlighet

till pädrivning försvinner dock om arbetsgruppens förslag genomförs.

Arbetsgruppen har i sin rapport förbisett detta. Man hänvisar till författningar och läroplaner som skolpolitiska styrningsinstrument. Skollokaler kan stängas av brandmyndigheterna av brandriskskäl. av hälsovärdsmyndigheterna av hälsoskäl och av skyddsombuden på grund av brister i arbetsmiljön. Länsskolnämndens möjlighet att med åberopande av skollag. skoltförordning eller läroplan döma ut skollokaler som pedagogiskt vanvändbara är däremot ringa. Länsskolnämnden bedömer det emellertid vara troligt att utan direkt myndighetsutövning påverka en kommuns skolbyggande. Vägarna för denna påverkan kan dock bli andra — och svårare — än

hittills.

Det finns också kommuner med alltför stor iver att anskaffa skollokaler. Främst gäller det kanske mindre kommuners önskan att ordna gymnasial utbildning. De statliga styrinstrumenten blir genom förslaget dels skolpolitiska genom organisationsbeslut, dels ekonomisk-politiska genom byggnadstillstånd. Det förutsätter en medveten organisationsgranskning hos länsskolnämnden och en nära samverkan mellan nämnden och de regionalpolitiska planeringsmyndigheterna länsstyrelsen och länsarbetsnämnden.

Att statens skolpolitiska styrning av skolbyggandet genom förslaget blir svagare kan inte förnekas. Länsskolnämnden är likväl beredd att ansluta sig till arbetsgruppens förslag. Det är emellertid angeläget att följa effekten av att den skolpolitiska styrningen av skolbyggandet försvagas.

4.28 Länsskolnämnden i Jönköpings län

Enligt länsskolnämndens mening är det viktigt att normer för lokalbehovet och lokalutformning finns som stöd i skolbyggnadsarbetet. Nämnden delar den i promemorian framförda uppfattningen att kommunerna bör få en vidgad frihet vid tillämpningen av normerna inom den givna tutalramen.

Skissgranskningen är värdefull och ger — i den frivilliga form den nu förekommer för grundskoleärenden — möjlighet att tillvarata erfarenheter från liknande byggnadsföretag. Enligt nämndens mening bör skissgranskningen göras frivillig även för gymnasieskola och kommunal högskola.

Den ekonomiska stimulans statsbidraget är avsett att vara har enligt länsskolnämndens mening inte fått den odelat gynnsamma effekt som är

Prop. 1979/80: 90 194

önskvärd. Nuvarande ekonomiska läge gör att ett ganska oberäkneligt kösystem uppstätt. Kommunerna har inte med säkerhet kunnat påräkna statsbidrag till nödvändiga byggnadsarbeten i rätt tid. Nämnden har konstaterat att väntan på statsbidrag i åtskilliga fall lett till irritation hos elever, föräldrar och övriga berörda. Kommunerna har ofta klagat över att fördröjning och ryckighet i statsbidragsgivningen medför väsentliga fördyringar av skolbyggnader. Enligt nämndens mening skulle en styrning av skolbyggandet kunna ske

på ett enklare sätt än det nuvarande. Frågan om byggnadstillstånd prövas

för andra byggnadsarbeten av AMS celler länsarbetsnämnden. På samma sätt som nu sker i de fall kommunerna väljer att utföra ett skolbyggnadsfö-

retag utan statsbidrag kan länsskolnämnden i ett yttrande klargöra om

byggnadsföretaget är angeläget. Kommunen skulle kunna ges tillfälle att själv tolka de krav skoHag. skolförordning och läroplanen ställer på tillgången på skollokaler och inom sin totala byggnadsram fatta beslut om hur stora resurser som skall användas för detta ändamål. Med utgångspunkt i organisationsförslag för grundskola och gymnasieskola som upprättas av kommunen och fastställs av länsskolnämnden skulle kommunen ha frihet att fullfölja de enskilda byggnadsföretagen med ledning av gällande lokalnormer och de erfarenheter som förmedlas vid en

frivillig skissgranskning. För gymnasieskolan kan med en sådan lösning en

samordningsfunktion bli nödvändig för att trygga lokalbehovet för mindre

frekventa utbildningsvägar.

Angelägenhetsgraden av ett skolbyggnadsföretag skulle med ett system

som det här skisserade i första hand komma att vägas mot projekt inom

den egna kommunen. Enligt länsskolnämndens mening är det riktigt. Men

samtidigt krävs en garanti för att nödvändiga skolbyggnadsföretag kommer till stånd vid rätt tidpunkt. En närmare samordning med bostadsbyggandet är en av de möjligheter nämnden vill peka på.

4.29 Länsskolnämnden i Kronobergs län

Nämnden är tveksam till förslaget att nuvarande investeringsramar för

skolbyggnation skall tas bort. Samhällsplaneringen måste enligt nämndens uppfattning bl. a. styras av

en acceptabel fördelning av samhällets ekonomiska resurser inom olika

verksamhetsområden i kommunerna och inom landet i sin helhet.

Investeringsramarna och den årliga prioriteringen har i detta samman-

hang utgjort ett viktigt planeringsstöd. Samhället har ej ekonomiska re-

surser att på en gång tillfredsställa alla redovisade önskemål om nya

skolbyggnader. Skillnaden mellan anvisade statsbidragsmedel och kom-

munernas önskemål om statsbidrag utvisar mycket stora skillnader.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet

En ekonomisk prioritering mellan olika servicesektorers behov och angelägenhetsgraderingen mellan olika skolbyggnadsföretag inom kom-

muner, landsting, län och landet i sin helhet kommer att behövas under

överskådlig tid. En sådan prioritering på olika nivåer blir nödvändig även om det nuva-

rande bidragssystemet avskaffas.

4.30 Länsskolnämnden i Kalmar län

Oaktat frivilligheten torde flertalet kommuner låta SÖ granska skissrit-

ningar även för grundskolans byggnadsföretag. Detta förhållande kan möjligen tas som intäkt för uppfattningen att den service som SÖ på detta sätt

tillhandahåller. är av kommunerna allmänt uppskattad. I verkligheten

torde kommunerna anse granskningen som en nära nog obligatorisk del av det nuvarande systemet. Flertalet kommuner synes hysa uppfattningen, att granskningen är nödvändig för att statsbidragsärendet inte skall försenas eller genom ändringar i själva statsbidragsfasen avsevärt fördyras. Bland de utgångspunkter för sitt arbete, som arbetsgruppen anger, nämns dels att återanvändning av friställda skollokaler för annat ändamål än undervisning bör underlättas, dels att samordning av skotlokaler och lokaler för boendeservice bör främjas.

Länsskolnämnden vill understryka kravet på flexibilitet. I nuvarande läge med ständigt sjunkande elevantal i årskullarna i grundskolan är det av särskild vikt att friställda skollokaler lätt kan omdisponeras för andra ändamål.

Enligt nämndens åsikt finns inom SÖ ingen speciell kompetens när det

gäller andra lokaler än undervisningslokaler. Ett rigoröst efterföljande av SÖ-normerna i varje detalj torde verka hämmande på kommunernas all-

männa byggnadsverksamhet, skolbyggnadsverksamheten däri inkluderad.

Det är allmänt känt att i landet finns ett stort antal allsidigt kunniga

arkitekter, kunniga också när det gäller skolans krav. På ett utomordentligt

gott sätt samråder dessa arkitekter såväl med kommunernas skolledare

som med företrädare för andra förvaltningsgrenar. Rent allmänt anser

nämnden vidare att den information som olika slag av fackpress ger inte bör förringas. Denna information tillgodoför sig fältarbetarna på ett lika

gott sätt som motsvarande personal vid centrala ämbetsverk. Nämnden

finner alltså följdriktigt att SÖ:s service avseende granskning av skissrit-

ningar för skolbyggnadsförslag bringas att upphöra samtidigt med avvecklingen av nuvarande statsbidragssystem. Verksamheten bör då anses ha slutfört sin uppgift. Dock anser länsskolnämnden att kompetens fortfarande bör finnas inom SÖ för att följa utvecklingen på skolbyggnadsområdet både inom landet

och internationellt. Denna funktion bör hållas samlad och fullgöras i en

expertgrupp. Expertgruppens arbete bör samordnas med SÖ:s verksamhet

Prop. 1979/80: 90 196

avseende forsknings- och utvecklingsarbete samt läroplansarbete. För expertgruppen bör anpassningen till pedagogiken och metodiken vara det

centrala. Ritningsgranskning bör däremot inte längre förekomma.

Det statliga ansvaret för skolbyggandet bör framdeles inskränkas till att

länsskolnämnderna 1 varje enskilt fall godkänner företaget såsom överens-

stämmande med den skolorganisatoriska planeringen av länets skolväsende.

4.31 Länsskolnämnden i Kristianstads län

Länsskolnämnden ifrågasätter, om det verkligen är bidragsformen och

den därmed sammanhängande handläggningsordningen som krånglar till proceduren beträffande skolbyggandet. Det torde finnas andra, kanske

mer primära orsaker, som styr.

Byggnadsinvesteringarna över huvud taget spelar en väsentlig roll för den ekonomiska utvecklingen och samhällsutvecklingen i stort. Ekonomisk tillväxt. rättvis inkomstfördelning, full sysselsättning och en i olika avseenden balanserad ekonomisk utveckling utgör överordnade mål för samhällsutvecklingen, och byggnadsproduktionen måste anpassa sig därtill. En sådan anpassning förutsätter en styrning av byggnadsverksamheten. Syftet med den är bl. a. att: a. motverka säsongmässiga svängningar i byggnadsaktiviteten; b. påverka byggnadsinvesteringarna i konjunkturstabiliserande riktning; c. påverka byggnadsinvesteringarnas geografiska fördelning i överensstämmelse med målen för samhällets regionpolitik; d. påverka byggnadsinvesteringarnas fördelning på skilda byggnadssek-

torer i överensstämmelse med samhällets ekonomiska och allmänt välfärdspolitiska mål. Ovanstående styrfaktorer är av avgörande betydelse. I synnerhet punkten c. såsom en följd av statsmakternas beslut om hushållning med mark och vatten, vilket i sin tur lett till beslut om planeringsramar för länen

flänsprogram). Det är, enligt nämndens mening, inte bidragssystemet utan väntan på

ekonomiska resurser för att kunna handla, som under åren varit det allt överskuggande problemet beträffande skolbyggandet. I rapporten framhålls, att behovet kvarstår att från samhällsekonomiska utgångspunkter ha möjligheten till styrning av den kommunala investe-

ringsvolymen som helhet, där även skolbyggandet ingår som en del. Ar-

betsgruppen anser, att detta behov kan tillgodoses genom de överläggning-

ar om den kommunala ekonomin, som enligt riksdagens uttalanden kommer att bli regelbundet återkommande i framtiden. Länsskolnämnden

tycker inte att dessa uttalanden överensstämmer med de krav som ställts

på kommunerna om en långsiktig kommunalekonomisk planering.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 197

Nämnden kan sålunda inte se lika optimistiskt som arbetsgruppen på

effekten av att ta bort investeringsramarna för skolbyggnader och i samband därmed också den statliga styrningen och prioriteringen av skolbyggnationen som den kommer till uttryck i den nuvarande angelägenhetsgraderingen.

Skolbyggnationen är en del av samhällsplaneringen. Ett starkt intresse har från statsmakternas sida sedan ca 15 år tillbaka ägnats åt denna planering i syfte att utnyttja samhällets resurser av olika slag på ett försvar-

bart sätt. Av förordningarna om länsplanering (SFS 1979:673) och om

regionalpolitiken (SFS 1979: 639) följer som ett minimikrav, att länsskol-

nämnden mäste få uttala sig om varje skolbyggnadsföretag och om det

överensstämmer med länets skolorganisatoriska planering. Detta minimi-

krav måste framdeles, enligt nämndens mening, fortfarande gälla.

SÖ beslutar f. n. beträffande lokalbehovet för gymnasieskolan. En de-

centralisering av besluten till kommunerna föresläs.

Den obligatorska skissgranskningen för gymnasieskolan avses också

upphöra.

Enligt uppgift skissgranskar SÖ f.n. ca 7096 av skolbyggnadsföretagen

avseende grundskolan, trots att granskningen är frivillig. Med hänsyn till att skolbyggnadsföretagen för gymnasieskolan är mer komplicerade och

dessutom mindre ofta förekommande i kommunerna torde det vara realis-

tiskt att räkna med en ännu högre skissgranskningsfrekvens för denna

skolform. Länsskolnämnden finner det synnerligen angeläget, att SÖ får

behålla sin nuvarande kapacitet beträffande personal och sakkunskap för

att även framdeles kunna ge kommunerna en värdefull service- och rådgiv-

ning beträffande skolbyggnadernas utformning. deras lokalprogram m. m.

SÖ:s insatser hitintills i dessa avseenden är enligt länsskolnämndens upp-

fattning mycket uppskattade av och värdefulla för kommunerna.

4.32 Länsskolnämnden i Malmöhus län

Nämnden vill ge uttryck för den uppfattning att det handläggningsförfar-

ande som nu karakteriseras som omständligt och krångligt endast till en

liten del och måhända mest skenbart har sin grund i bidragsystemet. Det är väntan på ekonomiska resurser för att kunna handla som genom åren varit det allt överskuggande problemet.

Nämnden kan därför inte ha samma optimistiska syn som arbetsgruppen på effekten av att ta bort investeringsramarna för skolbyggnader och i samband därmed också den statliga styrningen och prioriteringen av skolbyggnationen som den kommer till uttryck i den nuvarande angelägenhetsgraderingen. Detta inte minst mot bakgrunden av arbetsgruppens eget

uttalande: ”Däremot kvarstår behovet att från samhällsekonomiska utgångspunkter ha möjligheten till styrning av den kommunala investerings-

volymen som helhet, där även skolbyggandet ingår som en del. Detta

Prop. 1979/80: 90 198

behov kan tillgodoses genom de överläggningar om den kommunala ckonomin. som enligt riksdagens uttalanden kommer att bli regelbundet åter-

kommande i framtiden.” Det är, som nämnden ser det, svårt att bringa

detta uttalande i harmoni med det krav som ställs på kommunerna om en långsiktig kommunalekonomisk planering. Det hade varit önskvärt med en närmare analys av vad arbetsgruppen åsyftar med sitt uttalande om styrprocessen, alldeles speciellt som kritikerna av dagens system skjuter in sig just på detta område. Men här lämnar arbetsgruppen fältet öppet för spekulationer. Skolbyggnationen utgör en del av samhällsplaneringen. Alltsedan år 1964 har denna planering varit föremål för ett mycket starkt intresse från

statsmakternas sida. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i en statligt styrd

planering som har som övergripande mål att på ett så försvarbart sätt som möjligt utnyttja samhällets resurser av olika slag. Konkret har detta kommit till uttryck i bl. a. förordningen om skyldighet för statlig myndighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken (SFS 1979: 639) och förordning om

länsplanering (SFS 1979: 637).

Av vad som sägs i dessa förordningar följer som ett minimikrav att varje

skolbyggnadsföretag mäste bli föremål för ett uttalande av länsskolnämn-

den varur det bör framgå om företaget överensstämmer med länets skolorganisatoriska planering. Skulle så inte vara fallet måste man sluta sig till att

det inte uppfyller det generella krav som utformats enligt följande i nu gällande statsbidragsförordning (SFS 1957: 318), nämligen att byggnadsar-

betena skall planeras och utföras så att det allmännas utgifter inte blir högre än som är förenligt med en god hushållning och ändamålsenlig

planering av undervisningen.

Enligt nämndens mening måste detta krav gälla oavsett vilket system som kan komma att avlösa det nuvarande. — — — Den kritik som genom åren riktas mot den rådande handläggningsordningen för skolbyggande har sin grund mindre i handläggningsordningen än i de otillräckliga ekonomiska ramar som ställts till skolbyggandets förfogande. I detta avseende är det svårt alt inse att arbetsgruppens förslag skall kunna åstadkomma någon ändring.

4.33 Länsskolnämnden i Hallands län

Den statliga styrningen av skolbyggnadsverksamheten som tagit sig

uttryck i bestämmelser och normer för skolhusbyggen kan givetvis ibland te sig besvärande för kommunerna. Man bör dock komma ihåg att väsent-

liga förändringar har skett i handläggningsrutinerna under senare år så att det knappast är adekvat att nu tala om detaljstyrning i skolbyggnadsären-

den. Den styrning som nu sker har till främsta uppgift att se till att skolan

får en funktionell utformning utan att för den skull bli onödigt kostnadskrä-

vande. Många kommuner, särskilt mindre sådana upplever normsystemet

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 199

som ett gott stöd i sin planering och SÖ:s skissgranskning som ett trygg-

hetsskapande led i byggnadsarbetet. Ett avskaffande av investeringsbidraget och den granskning SÖ gör i samband därmed skulle givetvis öka kommunernas ansvar. Någon större frihet att utforma skollokalerna efter eget skön kan det dock knappast bli tal om. Lokalutformningen kan komma att bli föremål för omfattande

förhandlingar mellan arbetsgivaren och berörda arbetsorganisationer. Vidare mäste givetvis en anpassning av lokalutformningen ske med hänsyn

till bl. a. arbetsmiljölagen. Andra statliga myndigheter kommer därvid att utöva kontroll. Länsskolnämnden håller för troligt att det kan behövas åtgärder för att underlätta att friställda skollokaler kan användas för andra ändamål än undervisning. Det torde emellertid finnas vägar att genom administrativa beslut nå detta syfte utan så vittgående förslag som det nu föreliggande. Ett av kommitténs syften med sina förslag har varit att söka eliminera köproblemen inom skolbyggnadssektorn. I sina ställningstaganden säger

kommittén att det är främst de problem som är förknippade med nuvarande investeringsramar som lett fram till slutsatsen att statsbidraget måste slopas. Länsskolnämnden har svårt att, enbart med ledning av vad som

framgår av rapporten, inse det logiska i ett dylikt ställningstagande. Syftet med investeringsramarna har ju nämligen i första hand inte varit att minska statens utgifter för skolbyggnader utan fastmer att söka begränsa den totala investeringsvolymen inom skolområdet och minska det tryck den förorsakar på samhällsekonomin. Detta syfte har kunnat nås genom att under en lång följd av år fastställa investeringsramar som sett från skolans synpunkt varit alltför snäva. Från denna utgångspunkt är statsbidragskön en fullt naturlig företeelse och ett tecken på att syftet med de uppställda investeringsramarna har uppnåtts. För skolornas huvudmän har emellertid den förda politiken varit mycket prövande, varför det ur deras synvikel kan vara befogat att en kommun

själv inom ramen för en total investeringsvolym friare kan prioritera de skilda investeringsobjekten.

4.34¶Länsskolnämnden i Skaraborgs län

Nämnden är medveten om nödvändigheten i att begränsa utgifterna för

stat och kommun i nu rådande ekonomiska läge. Åtgärder i rationalise-

rings- och besparingssyfte måste vidtagas där så är möjligt men får dock ej ha sådana konsekvenser, att resultatet av åtgärderna blir till allvarligt men

för den verksamhet som berörs. Innan nämnden går in på frågan beträffande investeringsbidragets fort-

satta existens, vill nämnden något kommentera ett antal av de uttalanden,

som gjorts i departementspromemorian beträffande bl.a. handläggnings-

Prop. 1979/80: 90 200

ordningen. 1 skilda sammanhang har anförts, att skolbyggnadsärenden

tidigare skulle ha varit förenade med mycket byråkratiskt krängel, vilket

allvarligt hindrat en rationell planering och ärendehandläggning. Nämnden

vill här erinra om att Nera faser I handläggningen av skolbyggnadsärenden

på sistone förenklats eller — såsom avsyningen — helt borttagits. I vissa fall har detta medfört inbesparing av administrativt arbete. i andra är det

diskutabelt om så mycket vunnits. Jämfört med vissa andra typer av

byggnadsverksamhet torde skolbyggandet ej stå i särklass vad byråkratisk handläggning beträffar. Vad som enligt nämndens uppfattning är av större betydelse, är den effekt på skolans standard och likformighet som enligt uttalanden av statsmakterna skall ligga till grund för planering och annan verksamhet inom undervispingsväsendet. Gällande bestämmelser, däribland statsbidragskungörelsen och SÖ:s byggnadsnormer. har som effekt haft att kommunernas och landstungens skolbyggnader har en kvalitet som är så jämn man

kan begära och förekomsten av nämnda föreskrifter borgar sålunda för en viss minimikvalitet över hela riket. Skulle en styrning härvidlag upphöra.

vore mycket förlorat. Visserligen kan viss reglering åstadkommas med hjälp av stadganden i författningar och läroplaner. men det stöd som statsbidragsförordningen utgjort skall inte underskattas.

4.35 Länsskolinspektören vid länsskolnämnden i Örebro län

Det skulle vara av mycket stor betydelse om kommunerna själva fick ta

hela ansvaret för nybyggnader och reparationer av skollokaler. Självfallet behöver de stöd och råd för utformningen av lokalerna. Denna rådgivande verksamhet bör erbjudas av SÖ. Sverige är inte större än att det räcker med en sådan rådgivningsbyrå. Jag finner det fortfarande upprörande att skolbyggen skall vara ett led i sysselsättningspolitiken. Det är de vuxna

man tänker på, inte barnen som behöver utbildning. Det borde inte få

förekomma att skolan är ett led i en sådan hantering.

4.36 Länsskolnämnden i Jämtlands län

Länsskolnämnden instämmer i att översynen av finansieringssystemet bör medföra en minskad statlig detaljstyrning och en effektivare kommunal

planering och resursanvändning. Sålunda måste den nuvarande statliga styrningen av skolbyggandet via investeringsramar och prioriteringar inom

dessa försvinna. Kommunerna måste kunna långtidsplanera sina skolbyggen likaväl som andra investeringsobjekt.

Länsskolnämnden vill understryka behovet av viss styrning av byggnadsverksamheten av skolpolitiska skäl som bl. a. syftar till en likvärdig utbildningsstandard. Sålunda måste även fortsättningsvis lokalnormer, lokalbehovsprövning och viss service i form av ritningsgranskning finnas

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 201

kvar ungefär i sin nuvarande form. Det bör övervägas om inte ritningsgranskningen skall göras obligatorisk. På detta sätt skulle skapas viss garanti för att de allmänna krav på skolans verksamhet som kommer till uttryck i skollag, skolförordningen. läroplan etc. blir tillgodosedda i lokalhänseende.

Prop. 1979/80: 90 202

Innehållsförteckning

Proposition

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 Inledning 2 Föredragandens överväganden

2.1 Utrymme för utbyggnad av den kommunala verksamheten .

2.2¶Förslag till åtgärder inför år 1981

2.3¶Vissa frågor rörande kommunala avgifter

3¶Hemställan

4 Beslut

Bilaga I Socialdepartementets verksamhetsområde

Bilaga 2 Budgetdepartementets verksamhetsområde Bilaga 3 Utbildningsdepartementets verksamhetsområde

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980