Prop. 1979/80:90

om kommunalekonomiska frågor inför år 1981

Prop. 1979/80: 90 Regeringens proposition

1979/80: 90

om kommunalekonomiska frågor inför år 1981:

beslutad den 28 februari 1980.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder eller de ändamål som framgår av föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar THORBJÖRN FÄLLDIN

INGEMAR MUNDEBO

Propositionens huvudsakliga innehåll

i propositionen läggs fram förslag om kommunalekonomiska frågor inför år l981.

Förslagen i propositionen har två grundläggande utgångspunkter. För det första måste den kommunala utgiftsökningen dämpas jämfört med utvecklingen de senaste åren. För det andra är det av statsfinansiella skäl angeläget att begränsa ökningstakten i de statliga transfereringarna till kommunsektorn.

Under den senaste treårsperioden har den kommunala konsumtionsök- ningen uppgått till 4 är S% per år i volym. En fortsatt kommunal konsum- tionsökning i samma takt som under de senaste åren är inte förenlig med samhällsekonomisk balans.

Den kommunala utgiftsexpansionen åren 1979 och 1980 har kunnat ske inom ramen för en relativt måttlig höjning av det kommunala skatteuttaget. Den kommunala sektorns finansiella situation är således f. n. generellt sett god. De bedömningar som nu kan göras visar att det finansiella utgångslä- get kan förväntas vara gott även är 1981.

Mot den angivna bakgrunden föreslås i propositionen. efter överlägg- ningar mellan regeringen och representanter för kommunförbunden. en viss omprövning av de statliga transfereringarna till kommunsektorn år 1981 för att därigenom också en dämpad ökningstakt i de kommunala utgifterna skall kunna uppnås. Förslagen innebär att takten i genomföran- det av skatteutjämningsreformen omprövas så att det andra steget i refor- men, som skulle ha genomförts år l981. fördelas med hälften är l981 och i Riksdagen 1979/80. I .raml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90

|.)

återstående del är 1982. Den ökning av skatteutjämningsbidraget på ca 1 700 milj. kr. som skulle ha inträffat år 1981 fördelas därmed jämnt över åren 1981 och 1982 med ca 850 milj. kr. per år.

Det särskilda bidrag om 45 kr. per invånare. som övergångsvis för år 1980 utgår till landstingskommuner och landstingsfria kommuner utanför skatteutjämningssystemct med totalt ca 100 milj. kr.. förnyas inte för år 1981. Vidare föreslås att vissa specialdestinerade statsbidrag främst på skolans område slopas. vilket innebär att de statliga transfereringarna härigenom reduceras med ca 70 milj. kr. år 1981. För helt år uppgår statsbidragsbortfallet till ca 355 milj. kr. Det största bidraget som föreslås slopat är skolbyggnadsbidraget.

Trots den förordade långsammare takten i genomförandet av skatteut- jämningsrcformen och förslagen om avveckling av vissa specialdestine- rade statsbidrag blir nettoeffektcn en betydande real förbättring av den statliga bidragsgivningen till den kommunala sektorn år 1981. Det anges vara av grundläggande betydelse att den reducerade ökningen av de stat- liga transfereringarna inte kompenseras med höjningar av de kommunala skattesatserna.

Särskild kompensation föreslås utgå inom ramen för extra skatteutjäm- ningsbidrag för år 1981 till de kommuner och landstingskommuner som drabbas hårt av den långsammare takten vid genomförandet av skatteut- jämningsreformen. Ca 150 kommuner och sex landstingskommuner beräk- nas få denna särskilda kompensation om sammantaget ca 135 milj. kr.

Frågan om den kommunala volymutvecklingen åren 1981— 1983 kommer att behandlas vid fortsatta överläggningar under mars månad. En redovis- ning av dessa frågor kommer att lämnas i kompletteringspropositionen i vår. Det framhålls att det är angeläget att kommuner och landstingskom- muner redan nu inriktar sig på en mycket restriktiv prövning av utgifterna inför år 1981. Regeringen är också inriktad på att i fortsättningen i större utsträckning än tidigare vara restriktiv med krav på kommunala insatser och att noga granska de ekonomiska verkningarna för den kommunala sektorn av statliga beslut.

I propositionen tas även upp vissa frågor om de kommunala avgifterna.

l'rop. 1979/80: 90 3

Utdrag

PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1980-02-28

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande. och statsråden Ullsten. Bohman. Mundebo, Mogård. Dahlgren, Åsling. Söder. Krönmark. Buren- stam Linder, Johansson, Wirtén, Holm. Andersson. Boo. Winberg. Adel- sohn. Danell. Petri

Föredragande: statsråden Mundebo. Mogård. Söder

Proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981

Chefen för budgetdepartementet. statsrådet Mundebo. anför.

[ Inledning

1 min redogörelse för budgetförslaget för nästa budgetår (prop. 1979! 80: 100 bil. 2) tog jag särskilt upp frågan om den alltför snabba utgiftsex- pansionen i den kommunala sektorn och behovet av åtgärder för att åstad- komma en dämpning. Jag fann det då ofrånkomligt att takten i genomföran- det av skatteutjämningsreformen omprövas samt att en avveckling av vissa specialdestinerade statsbidrag diskuteras. Efter att ha haft överläggningar med företrädare för kommunerna och landstingskommunerna avserjag att nu ta upp frågor om den kommunala ekonomin inför år 1981 till behand- ling.

Jag har i detta ärende samrått med cheferna förjustitie-. social-. ekono- mi-. utbildnings—. jordbruks- och kommundepartemcnten samt med stats- råden Mogård och Danell.

2. Föredragandens överväganden

Hänvisningar till S2

  • Prop. 1979/80:90: Avsnitt 2.2

2.1. Utrymme för utbyggnad av den kommunala verksamheten

Kommunerna och landstingskommunerna har under senare år fått en allt större tyngd i den svenska ekonomin. Den kommunala konsumtioncns andel av bruttonationalprodukten (BNP) i löpande priser har ökat från ca 13 'i? till ca 20% under 1970-talet. Jag har i årets budgetproposition konsta- terat att den kommunala utgit'tsutvecklingen numera på ett avgörande sätt påverkar den samhällsekonomiska balansen. Därför måste den kommuna-

Prop. 1979/80: 90 4

la sektorns ekonomi i allt större utsträckning bli föremål för statsmakter- nas uppmärksamhet.

Utrymmet för en utbyggnad av den kommunala verksamheten är i hög grad beroende av de samhällsekonomiska förutsättningar som råder. Rege- ringens bedömningar av den kommunala utvecklingen och de åtgärder som kati bli aktuella att vidta för att påverka denna utveckling måste således ses mot bakgrund av de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som anges i årets finansplan. Jag skall därför i korthet återge vissa huvuddragi finansplanen som är av vikt för den fortsatta diskussionen om kommuner- nas ekonomi.

Chefen för ekonomidepartementet framhåller där att den ekonomiska politiken måste inriktas påatt skapa förutsättningar för en successivt ökad export och för en dämpad utveckling av importen. Detta kräver för det första att tillväxten och sysselsättningen i den utlandskonkurrerande sek- torn främjas. För det andra måste vårt oljeberoende minska. För det tredje mäste ökningen av såväl offentlig som privat konsumtion hållas tillbaka för att skapa realt utrymme för den nödvändiga strukturomvandlingen och för kapacitetsutbyggnaden i den utlandskonkurrerandc sektorn. De åtgärder som behöver vidtas mäste utformas på ett sådant sätt att de svaga grupper- na skyddas.

Utrymmet för inhemsk konsumtionsökning. säväl offentlig som privat. blir således ytterst begränsat under de närmaste åren. Den offentliga sektorn måste därför åläggas stor restriktivitet. F.n. är tillväxten i de offentliga utgifterna alltför snabb. Om denna utveckling skulle fortsätta kommer det samhällsekonomiska utrymmet för reallönestegringar att bli utomordentligt begränsat. vilket i sin tur försvårar möjligheterna att nå avtalsuppgörelser som är förenliga med en balanserad ekonomi. De för- ändringar i de internationella förutsättningarna som har inträffat sedan årets finansplan och budgetförslag framlades synes ytterligare ha begrän- sat utrymmet för konsumtionsökning inom landet.

För både den statliga och den kommunala sektorn krävs således att utgifternas ökningstakt dämpas. För statens del gäller att alltför stora budgetunderskott. bl. a. via effekterna på kreditmarknaden. riskerar att på flera sätt hota den samhällsekonomiska balansen. Samtidigt är möjligheter- na att minska budgetunderskottct genom skattehöjningar begränsade.

1 förslaget till statsbudget för budgetåret 1980/81 som nyligen lagts fram för riksdagen redovisarjag resultatet av en hård statlig budgetprövning. De statliga utgifternas ökningstakt har dämpats kraftigt jämfört med tidigare år. Statens konsumtion och investeringar. dvs. statens egen efterfrågan på reala resurser. beräknas minska. Även de statliga transfereringarna till företag och hushåll har blivit föremål för en restriktiv prövning. Flera väsentliga besparings- och omprioriteringsförslag har lagts fram för att begränsa ökningen av dessa transfereringsutgifter. Det är mot denna bak— grund som även transfereringarna till den kommunala sektorn måste ses.

Prop. 1979/80: 90 5

Det är mycket angeläget att även den kommunala konsumtionens ök- ningstakt dämpas under de närmaste åren. Under den senaste treårsperio- den har konsumtionsökningen uppgått till 4 a 5 % per år. En fortsatt ökning i samma takt är inte förenlig med samhällsekonomisk balans. En sådan utveckling skulle bl. a. innebära en alltför snabb ökning av den kommunala sektorns andel av samhällets totala reala resurser. Vidare leder en fortsatt mycket snabb ökning av den kommunala konsumtionen med nödvändighet till stora skattehöjningar. Antingen måste kommuner och landstingskom- muner höja skatten eller också tvingas staten öka transfereringarna till den kommunala sektorn med statliga skattehöjningar som följd. Via olika former av kompensationskrav riskerar skattehöjningar att i sin tur ge upphov till ett ökat intlationstryck som kan undergräva vår internationella konkurrenskraft.

I sina grundläggande drag har denna samhällsekonomiska bild förelegat i flera års tid. Det är bl.a. mot denna bakgrund som regeringen och de båda kommunförbundcn under senare är har kommit överens om att den kom- munala konsurntionsökningen behöver begränsas. För första gången ena— des parterna i juni 1978 om en preciserad riktpunkt för den kommunala konsumtionens volymutveckling. nämligen 3 % per år åren 1979 och 1980. Överenskommelsen har i riksdagen godkänts av de fyra största partierna och har således en bred parlamentarisk förankring.

[ årets finansplan redovisas olika samhällssektorers reala inkomst- och utgiftsutveckling enligt den s.k. BNP-deflatorn. Denna reala utveckling har erhållits genom att utgifter resp. inkomster omräknats med hänsyn till prisutvecklingen för bruttonationalprodukten (den s.k. BNP-detlatorn el- ler implicitprisindex för BNP). Detta beräkningssätt innebär att t. ex. utgif- ternas utveckling direkt kan jämföras med bruttonationalproduktcns ut- veckling. Det bör därvid uppmärksammas att prisutvecklingen varierar mellan olika samhällssektorer. Sålunda ligger exempelvis den statliga och kommunala prisutvecklingen normalt över bruttonationalproduktens pris- utveckling. Eftersom volymutvecklingen för varje sektor beräknas med hjälp av sektorns prisindex kommer sålunda volymtltveckling resp. real utveckling enligt BNP-detiatorn att avvika från varandra. För den offent- liga sektorn kommer volymutvecklingen normalt att vara lägre än den reala utvecklingen mätt med BNP—deilatorn. En ökning av den kommunala konsumtionsvolymen med överenskomna 3 % svarar vid normala prisrela- tioner mot en real utgiftsökning med ca 45%. Skillnaden mellan 3 % och 4.5 % beror bl. a. på att den kommunala verksamheten är mer arbetskrafts- intensiv än vad som gäller för ekonomin i genomsnitt. Därtill kommer att den registrerade produktivitetsutvecklingen i kommunal sektor liksom i hela den offentliga sektorn är långsammare än produktivitetsökningen i ekonomin i genomsnitt.

1 finansplanen anges som riktpunkt för den nödvändiga dämpningen av den samlade offentliga reala utgiftsökningen att den i varje fall inte bör

Prop. 1979/80: 90 (»

vara snabbare än ökningstakten i BNP. Det blir därvid inte minst viktigt att prioritera mellan socialförsäkringssektor. kommunal sektor och statlig sektor. Sett som ett genomsnitt över en längre period är det osannolikt att vi uppnår en snabbare BNP—tillväxt än omkring 3 %. Om den kommunala konsumtionen sktlllc fortsätta att öka i samma takt som under de senaste åren och hela ansvaret för en anpassning till en ökningstakt på ca 3 % för de sammanlagda offentliga utgifterna skulle ligga pä staten så innebär detta att det skulle kräva en real utgiftsminskning för staten. En så härd ät- stramning i den statliga sektorn är inte önskvärd. Skall därför det angivna riktmärket för den offentliga utgiftsutvecklingen kunna nås är det nödvän- digt att kommunerna och landstingskommunerna drar ned ökningstakten i sin konsumtion så att man håller sig inom överenskomna ramar. Även inom dessa ramar kommer den kommunala sektorn att få en från utgifts- synpunkt prioriterad ställning jämfört med det utrymme som återstår för staten.

Den kommunala utgiftsexpansionen för åren 1979 och 1980 beräknas emellertid som nämnts ligga klart över den riktpunkt på 39? per år som angavs i överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden. Enligt den preliminära nationalbudgeten 1980 ökade den kommunala kon- sumtionen med S% är 1979. vilket är ca två procentenheter mer än vad som överenskommits. Endast en liten del av ökningen förklaras av en fortsatt utbyggnad av antalet beredskapsarbeten för arbetslös ungdom. Expansionen av den mer permanenta verksamheten är således större än vad som är samhällsekonomiskt godtagbart. Den budgeterade utgiftsök- ningen år 1980 ligger också klart över den överenskomna riktpunkten. Kommunförbundens egna bedömningar. grundade på enkäter till kommu- nerna och landstingskommuncrna. tyder på en budgeterad ökningstakt på mer än 4.5 % för den kommunala konsumtionen.

Den kommunala utgiftsexpansionen år 1979 har kunnat ske inom ramen för en jämförelsevis begränsad höjning av det genomsnittliga kommunala skatteuttaget. nämligen med 31 öre. Detsamma gäller för år 1980 då me- dclutdebiteringen endast har ökat med 7 öre. Kommunsektorns finansiella situation är således f. n. generellt sett god. För är 1980 bidrar i första hand två faktorer till det gynnsamma finansiella utgångsläget. Kommunalskat- terna höjdes mycket kraftigt för år 1978. Under detta är slopades också den allmänna arbetsgivaravgiften. Tillsammans med en relativt långsam pris- och löneutveckling ledde detta till betydande överskott år 1978. Dessa överskott tas nu upp i 1980 års kommunala budgetar. Därtill kommer den mycket kraftiga ökning av de statliga transfereringarna som följer av att det första steget i skatteutjämningsreformen genomförs år 1980. Landstings- kommunernas finansiella ställning är mycket god med betydande överskott i finansiellt sparande både år 1979 och år 1980. Kommunerna beräknas däremot få ett underskott i finansiellt sparande om 1—2 miljarder kr. år 1980. som bl. a. täcks genom en nettoupplåning på kreditmarknaden.

Prop. 1979/80: 90 7

Kommunernas och landstingskommuncrnas finansiella situation är 1981 blir i hög grad beroende av pris- och löneutvecklingen åren 1980 och 1981. Under förutsättning att pris- och löneutvecklingen kan hållas inom sam- hällsekonomiskt acceptabla gränser och de kommunala utgifternas volym- ökning dämpas jämfört med innevarande år kan det finansiella sparandet för kommuner och landstingskommuner år 1981 beräknas bli av samma storleksordning som år 1980. Även för är 1979 kan över-skotten i de kommunala boksluten beräknas bli betydande. Dessa överskott får tas upp i 1981 års kommunala budgetar. Sammantaget pekar dessa bedömningar på att kommunala skattehöjningar i huvudsak bör kunna undvikas även för är 1981. Kommunsektorns finansiella läge skulle självfallet avsevärt försäm- ras om priser och löner skulle öka mycket snabbt eller om den kommunala utgiftsexpansionen skttlle fortsätta i oförminskad takt.

Statsbidragen till kommuner och landstingskommuner har ökat mycket snabbt under de senaste åren. De totala bidragen åren 1978— 1980 till den samlade kommunala sektorn (inkl. församlingar) framgår i följande tablå.

Milj. kr. Löpande priser

1978 1979 1980 Allmänna statsbidrag 6 715 7 350 9 625 Speciella statsbidrag 23 541 26 980 28 900 Summa 30 256 34 330 38 525

Statsbidragen har årligen ökat med 12— 13 % i löpande priser under dessa år. vilket klart överstiger inflationstakten. Tar man hänsyn till att bidraget till skyddade verkstäder har fallit bott fr.o.m. år 1980. eftersom huvud- mannaskapet för verksamheten har överförts från landstingskommuner eller kommuner till regionala stiftelser, blir ökningstakten år 1980 ännu något högre. Den snabba statsbidragsökningen förklaras bl. a. av skatteut— jämningsreformen fr. o. m. är 1980 samt av den successiva utbyggnaden av barnomsorgen.

Även för år 1981 kan statsbidragen beräknas öka kraftigt. Med nu gällande bidragsregler kan ökningen beräknas till drygt 13% i löpande priser.

Jag har i detta avsnitt tecknat den samhällsekonomiska bakgrunden till de slutsatser och förslag till åtgärder som jag kommer att redovisa i det följande. Förslagen har två grundläggande utgångspunkter. För det första måste den kommunala utgiftsökningen dämpas jämfört med de senaste åren. För det andra är det av statsfinansiella skäl angeläget att begränsa ökningstakten i statens transfereringar.

l'rop. 1979/80: 90 8

2.2. Förslag till åtgärder inför år 1981

Statens försök att påverka den ekonomiska utvecklingen i kommunsek- torn har i huvudsak skett genom överläggningar mellan regeringen och de båda kommunförbunden. Därutöver innebär naturligtvis statsmakternas åtgärder i olika avseenden att förutsättningarna för den kommunala verk- samheten påverkas. Detta gäller såväl utformningen av den ekonomiska politiken i stort som beslut som innebär krav på kommunala insatser inom olika verksamhetsomräden. Även via utformningen och omfattningen av statsbidragsgivningen påverkas den kommunala verksamheten.

I propositionen 1978/79: 95 om den kommunala ekonomin förordade jag att frågan om en begränsning av den kommunala utgiftsexpansionen i första hand bör bli föremål för överläggningar mellan stat och kommun. De framtida formerna för överläggningarna togs också upp till diskussion. Jag var inte beredd att förorda en lagstiftning om begränsning av det kommu- nala skatteuttaget. Aven riksdagen anslöt sig till denna linje (FiU 1978/ 79: 35. rskr 1978/79: 335).

l kompletteringspropositionen våren 1979 (prop. 1978/79:150 bil. 2) framhöll jag att för att överläggningarna mellan stat och kommun skall te sig meningsfulla är det nödvändigt att träffade överenskommelser också får genomslag i kommunernas och landstingskommunernas faktiska hand- lande. Erfarenheterna visar att många kommuner och landstingskommu- ner för år 1979 liksom i budgetarbetet för år 1980 inte synes ha följt de riktlinjer som anges i den överenskommelse om den kommunala konsum- tionens volymökning som regeringen och kommunförbunden enades om i juni 1978. Med anledning av vad som anfördes i kompletteringsproposi- tionen 1979 uttalade riksdagen att ytterligare åtgärder för att begränsa den kommunala tillväxten måste prövas om den kommunala expansionen visar tecken på att fortsätta i samma takt som hittills, trots träffade överenskom- melser (FiU 1978/79z40, rskr 1978/79: 452). Utvecklingen åren 1979 och 1980 visar att regeringens överenskommelser med kommunförbunden inte har resulterat i en dämpning av den kommunala volymexpansionen.

Det hävdas ofta att en anpassning av den kommunala verksamheten till en lägre expansionstakt tar viss tid. Jag betonade också i propositionen om den kommunala ekonomin att jag har förståelse för detta. Vad som är bekymmersamt är emellertid att någon påtaglig uppbromsning inte har påbörjats under de senaste åren.

I propositionen om den kommunala ekonomin anförde jag att ett stort antal kommuner och landstingskommuner får kraftiga resursförstärkningar genom skatteutjämningsreformen. Jag betonade att förutsättningen för att en överföring i denna storleksordning skulle vara samhällsekonomiskt motiverad var att det finansiella utrymme som därigenom skapas i stor utsträckning används för att sänka skatterna. Om resurserna i stället används till en volymexpansion utöver den överenskomna riktpunkten för

Prop. 1979/80: 90 9

år 1980 har syftet med de föreslagna åtgärderna förfelats. Redan i årets budgetproposition kunde jag dock konstatera att endast sex kommuner och en landstingskommun sänkte skatten för år 1980. Samtidigt har kom- muner och landstingskommuner budgeterat en snabbare genomsnittlig vo- lymexpansion än den överenskomna.

Jag har i föregående avsnitt redovisat att den kommunala sektorns finansiella situation f.n. generellt sett är god. Erfarenheterna från åren 1979 och 1980 ger enligt min mening vid handen att kommunerna och landstingskommunerna många gånger har svårt att stå emot utgiftstrycket i ett läge då finansiella resurser finns tillgängliga.

Jag anser att fortsatta överläggningar mellan regeringen och kommunför- bunden år av stort värde. Överläggningarna ger berörda parter möjligheter att föra fram synpunkter på den framtida kommunala utvecklingen. De är ett forum för informationsutbyte och ger parterna tillfälle att redovisa de problem och svårigheter som föreligger. Här kan de samhällsekonomiska aspekterna vägas mot de kommunalekonomiska förutsättningarna. ] pro- positionen om den kommunala ekonomin behandlade jag formerna för fortsatta överläggningar. Denna fråga har nu förts ytterligare steg framåt. Jag förordade bl.a. att en särskild arbetsgrupp med representanter för regeringskansliet och de båda kommunförbundens kanslier skulle bereda underlaget för överläggningarna. Gruppen skulle vidare löpande följa den kommunala utvecklingen och ta fram ett förbättrat statistiskt underlag.

Den särskilda gruppen har konstituerats och arbetat i nära ett år. Bl.a. har en översyn skett av de metoder som används för att mäta den kommu- nala volymutvecklingen. Kommunförbunden har gått ut med särskilda enkäter till samtliga kommuner och landstingskommuner i samband med budgetarbetena inför åren 1979 och 1980. Därmed är underlaget för att bedöma den budgeterade kommunala volymutvecklingen nu bättre än tidigare. Utvecklingsarbetet på detta område fortsätter. Vidare ger arbets- gruppen goda förutsättningar för berörda parter att samordna tillgänglig information och analysera de statliga och kommunala prognoserna för de närmaste åren.

Mot denna bakgrund har det varit naturligt för mig att ta initiativ till nya överläggningar i början av år 1980. Den första fasen av dessa överläggning- ar är nu avslutad. Därvid har i första hand den kommunala sektorns finansiella situation är 1981 behandlats. Även den kommunala volymut- vecklingen detta år har berörts. Avsikten är att frågor om volymutveck- lingen för åren 1981—1983 skall tas upp till en mer detaljerad analys och diskussion i den andra fasen av överläggningarna under mars månad.

Jag har nyss konstaterat att kommunernas och landstingskommunernas utgiftsutveckling bl. a. är beroende av de tillgängliga finansiella resurser- nas storlek. Det är därför naturligt att överväga åtgärder som innebär en viss åtstramning av kommunsektorns finansiella utrymme. Skatteinkom- sterna och statsbidragen är de största inkomstposterna. Det är nödvändigt

Prop. 1979/80: 90 10

att nu pröva storleken av de totala statliga transl'ereringarna till kommun- sektorn år 1981. Denna åtgärd bör även ses mot bakgrund av de statsfinan- siella perspektiv som jag har redovisat i det föregående (avsnitt 2.1). Den restriktiva prövningen av de statliga transfereringsutgiftcrna måste även omfatta statsbidragen till kommuner och Iandstingskommuner.

I fråga om åtgärderna inför år 1981 anfördejag i budgetförslaget för nästa budgetår att det är ofrånkomligt att takten i genomförandet av skatteutjäm- ningsreformcn omprövas. Det andra steget. som skulle ha genomförts år 1981. bör fördelas med hälften är 1981 och återstående del är 1982. Refor— meringen av skatteutjämningssystemet föreslås således vara genomförd i sin helhet först år 1982. Vidare angav jag att det bidrag om 45 kr. per invånare som övergångsvis för år 1980 utgår till landstingskommuner och landstingsfria kommuner utanför skatteutjämningssystemet inte bör för- nyas för år 1981. Detta bidrag uppgår till ca 100 milj.kr. är 1980. Jag uttalade också att en avveckling av vissa specialdcstinerade bidrag m.m. borde tas upp till diskussion i detta sammanhang. Enligt min bedömning kan det nuvarande investeringsbidraget till skolbyggnader slopas. liksom en del andra bidrag på i första hand skolområdet. Jag har därvid samrått med berörda statsråd.

Den förbättrade konstruktion av skatteutjämningssystemet som besluta- des av riksdagen våren 1979 (prop. 1978/79: 95. FiU 1978/79: 35. rskr 1978/ 79: 335) innebär att en större rättvisa uppnås i fråga om kommunernas resp. landstingskommunernas ekonomiska förutsättningar. Härmed för- stärks möjligheterna för en likvärdig kommunal service i olika delar av landet. Detta grundläggande och betydelsefulla mål för skatteutjämningen påverkas inte av den något långsammare takten i genomförandet av refor- men. För att för framtiden förbereda en ytterligare utjämning mellan kom- munerna resp. landstingskommunerna harjag tillkallat en särskild utredare som skall se över statistik och kalkylmetoder för beräkning av grundgaran- tin i skatteutjämningssystemet. Detta får ses som ett led i den fortlöpande anpassning av skatteutjämningssystemet till ändrade förhållanden som behöver ske.

Jag vill i detta sammanhang även peka på att utjämningen mellan olika kommuner hänger samman med den kommunala beskattningen avjuridis- ka personer. Jag konstaterade i propositionen om den kommunala ekono- min våren 1979 att ett antal viktiga frågor måste beredas mer i detalj innan ett konkret förslag till beslut kan föreläggas riksdagen på detta område. Riksdagen (FiU 1978/79: 35. rskr 1978/79: 3351 anslöt sig till denna uppfatt- ning och ansåg att frågan om de juridiska personernas beskattning borde bli föremål för fortsatt utredning. Denna översyn har inletts inom rege- ringskansliet med sikte på att ta fram en promemoria som kan remitteras.

Jag föreslår således att skatteutjämningsreformens andra steg fördelas jämnt över åren 1981 och 1982. Den reducerade ökningen fördelar sig jämnt mellan kommuner och landstingskommuner. Storleken av det andra

Prop. 1979/80: 90 ,,

steget. som tidigare beräknats till ca 1500 milj. kr.. kan nu när de definitiva bidragen för år 1980 är kända beräknas uppgå till ca 1 700 milj. kr. Fortfa- rande föreligger osäkerhet i beräkningen av reformen bl. a. beroende på den inverkan beaktandet av KBT år 1981 kan få. Fördelningen av reformen på två år innebär således att skatteutjämningsbidragen ökar med ca 850 milj. kr. per år åren 1981 och 1982 som en effekt av ändrade bidragsregler. Som enjämförelsc kan anges att en procentenhets snabbare ökning av den kommunala konsumtionsvolymcn ökar de kommunala utgifterna med 700—900 milj. kr.

Utöver effekterna av ändrade bidragsregler bestäms skatteutjämningsbi- dragens storlek av det kommunala skatteunderlagets utveckling samt av det kommunala skatteuttagct. Det bör sålunda observeras att de ordinarie skatteutjämningsbidragert totalt beräknas öka med ca 1400 milj. kr. till år 1981 trots den förordade långsammare takten i genomförandet av refor- men.

Förslaget att avveckla investeringsbidraget till skolbyggnader fr.o.m. den 1 juli 1981 medför ett bidragsbortfall på ca 320 milj. kr. för ett helt år. Statsrådet Mogård kommer senare denna dag (bilaga 3) att föreslå vissa övergångsåtgärder för att mildra verkningarna vid borttagandet av detta bidrag. Utbetalningen av skolbyggnadsbidrag under år 1981 avser delvis också skolbyggnadsprojekt som beviljats bidrag under tidigare år. Bidrags— bortfallet för kommuner och landstingskommuner under år 1981 på grund av avvecklingen av skolbyggnadsbidraget kommer därför att begränsas till ca 40 milj. kr. Förslaget att avveckla ett antal mindre bidrag på främst skolans område medför sammantaget ett bidragsbortfall på ca 30 milj. kr. år 1981. De bidrag som omfattas av förslagen redovisas i följande tablå.

Statsbidrag Bidragsbortfall för helt år (milj. kr.) Sjukhusvård för flyktingar och därmed jämställda 6.0 landstingskommuns avlöning av föreståndare vid elevhem för elever i gymnasieskola 0.2 Kostnader för vissa icke-ordinarie lärare i grundskolan och gymnasieskolan 0.05 Lantbruks- och lanthushållsskolor. vissa bidrag 2.8 Skogsbrukets yrkesutbildning. vissa bidrag 17.0 Hyra av vissa skollokalerl 9.0 Byggnadsarbeten inom skolväsendetl 320.0 Kommunal vuxenutbildning, kostnader för lärares resor och traktamentcn i glesbygd 0.5 Summa 355.6

' Avvecklas fr. o. m. 1981—07—01

Ett slopande av specialdestinerade statsbidrag enligt tablån innebär ett bidragsbortfall för kommuner och landstingskommuner om ca 355 milj. kr. för helt år. varav ca 280 milj. kr. faller på kommunerna. För år 1981 begränsas dock effekten som framgått ovan till ca 70 milj. kr.. varav ca 40 milj. kr. avser kommunerna och ca 30 milj. kr. landstingskommunerna.

Prop. 1979/80: 90 12

En något större del av de föreslagna bortfallande specialdestinerade statsbidragen berör således kommunerna. Jag har därför efter samråd med chefen för utbildningsdepartementet och efter överläggningarna med kom- munförbunden funnit att studiestödsutredningens förslag (Ds U 1978: 15) om att föra över det ekonomiska ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackordering till kommunerna f. n. inte bör genomföras.

Jag har i det föregående (avsnitt 2.1) konstaterat att landstingskommu- nernas finansiella situation genomsnittligt sett kan bedömas vara bättre än kommunernas år 1981. Huvuddelen av statens bidrag till landstingskom- munerna är emellertid avtalsbundna och har därför inte kunnat diskuteras i detta sammanhang. Särskilda förhandlingar skall senare äga rum med landstingskommunerna inför år 1981 om bl. a. statsbidragen till den psykia- triska vården samt landstingskommunernas ersättning till staten för skyd- dade verkstäder. Den totala omfattningen av medelsöverföringarna mellan staten och landstingskommunerna år 1981 kommer således att slutligt avgöras först vid dessa förhandlingar.

Trots den förordade långsammare takten i genomförandet av skatteut— jämningsreformen kommer skatteutjämningsbidragen som nämnts att öka kraftigt är 1981. Även om den föreslagna avvecklingen av vissa specialdes- tinerade statsbidrag beaktas blir nettoeffekten en betydande real förbätt- ring av den statliga bidragsgivningen till den kommunala sektorn år 1981. Jag vill således betona att det inte är fråga om att totalt sett minska de statliga överföringarna till den kommunala sektorn utan endast att hålla nere ökningstakten. Jag redovisade i det föregående (avsnitt 2.1) att stats- bidragen beräknas öka med drygt 13 % i löpande priser till år 1981 med nu gällande bidragsregler. Effekterna av de förslag som jag här har förordat ger en ökningstakt för de totala statliga bidragen till kommuner och lands- tingskommuner år 1981 på ca 11 %. Det betyder att transferen'ngarna till den kommunala sektorn utgör en mycket expansiv faktor i den statliga budgeten trots dessa åtgärder i begränsande syfte.

Jag vill på nytt betona att syftet med de föreslagna åtgärderna är att begränsa de tillgängliga finansiella resurserna i den kommunala sektorn för att därigenom uppnå en dämpning av den kommunala utgiftsexpansionen. Det är därför av grundläggande betydelse att kommuner och landstings- kommuner inte kompenserar den reducerade ökningen av de statliga trans- fereringarna med höjningar av de kommunala skattesatserna. Om en fort- satt snabb kommunal volymexpansion finansieras med höjda skatter omöj- liggörs den utveckling mot balans i samhällsekonomin som är nödvändig.

Det förtjänar också att framhållas att utrymmet för kommunerna och landstingskommunerna på kreditmarknaden inte beräknas öka år 1981 jämfört med innevarande år, eftersom det kommer att bli nödvändigt att bereda utrymme för de strukturinvesteringar som behövs för att åstadkom- ma en förbättring av vår bytesbalans. Andra sektorers anspråk på kredit- marknaden måste därför stå tillbaka.

Prop. 1979/80: 90 13

Möjligheterna för enskilda kommuner och landstingskommuner att an- passa sig till de föreslagna åtgärderna är naturligtvis varierande. Både den finansiella situationen och behoven att öka utgifterna skiljer sig åt mellan kommunerna. I budgetförslaget för nästa budgetår anförde jag att vissa ökade medel behöver avsättas till extra skatteutjämningsbidrag för år 1981 för att förhindra att någon kommun drabbas oskäligt hårt av den förordade uppdelningen av det andra steget i skatteutjämningsreformen.

Extra skattetttjämningsbidrag har för år 1980 beviljats med totalt ca 96 milj. kr. Syftet med det extra bidraget är att täcka brister i det ordinarie skatteutjämningsbidraget och ge stöd till de kommuner som av olika skäl har hamnat i ekonomiska svårigheter. Den allmänna ekonomiska situa- tionen hos den sökande kommunen utgör allmänt kriterium vid bidrags- prövningen. Jag föreslår att särskild hänsyn tas till de kommuner och landstingskommuner som drabbas hårt av den långsammare takten vid genomförandet av skatteutjämningsreformen genom att utökade resurser anvisas för extra skatteutjämningsbidrag för år 1981.

Särskild kompensation inom ramen för extra skatteutjämningsbidrag bör enligt min mening ges till de kommuner och landstingskommuner för vilka bortfallet av ordinarie skatteutjämningsbidrag uppgår till minst 25 öre per skattekrona. jämfört med det bidrag som skulle ha utgått vid en fttllt genomförd skatteutjämningsreform är 1981. Kompensation bör lämnas för hela den del av bortfallet som överstiger 25 öre per skattekrona. Ca 150 kommuner och sex landstingskommuner kan beräknas få extra skatteut- jämningsbidrag för år 1981 med sammantaget ca 135 milj. kr. enligt denna regel.

Därutöver skall naturligtvis extra skatteutjämningsbidrag utgå i normal omfattning och enligt sedvanliga kriterier. Vid prövningen av extra skat- teutjämningsbidrag bör särskild uppmärksamhet bl. a. ägnas åt de effekter som ett slopande av skolbyggnadsbidraget kan få på mindre kommuner som avser att göra omfattande investeringar i skollokaler.

Den alltför snabba utgiftsökningen åren 1979 och 1980 är som nämnts inte förenlig med samhällsekonomisk balans. Denna ökning förklaras av flera faktorer. För det första har den "automatiska" utgiftsökningen. dvs. den ökning som beror av bl.a. en förändrad befolkningsstruktur. blivit större än beräknat. Detta gäller framför allt effekterna av elevutvecklingen inom skolområdet. För det andra har kommuner och landstingskommuner haft en alltför hög ambitionsnivå vad gäller utbyggnad och förbättrad standard inom olika kommunala områden. För det tredje har regering och riksdag lagt nya uppgifter på kommuner och landstingskommuner. vilket naturligtvis också till en del har bidragit till den alltför snabba kommunala volymutvecklingen.

I de fortsatta överläggningarna om den kommunala volymutvecklingen under de närmaste åren är det viktigt att noggrant analysera den "automa- tiska" utgiftsutvecklingen och konsekvenserna av redan fattade statliga

Prop. 1979/80: 90 |4

beslut. Detta ger en uppfattning om det utrymme för utbyggnad av kommu- nal verksamhct som redan är intecknat.

Den del av den kommunala utgiftsökningen som går att påverka hänför sig till de nya beslut som årligen kommer att fattas på lokal. regional och central nivå. Det är därför av stor betydelse att regeringen och kommun- förbunden diskuterar vilka områden som bör prioriteras inom en viss angiven ökningstakt. Därutöver bör konkret anges vilka områden som vid knapphet på resurser måste stå tillbaka. Det kan därvid bli nödvändigt att även ta upp redan fattade beslut om reformer till förnyad prövning såväl vad gäller inriktningen som takten i genomförandet.

1 regeringsdeklarationen betonades att regeringen avser att noga granska de ekonomiska verkningarna för den kommunala sektorn av statliga be- slut. Jag angav också i budgetpropositionen att regeringen för sin del är inriktad på att i fortsättningen i stötTe utsträckning än tidigare vara restrik- tiv med krav på kotnmunala insatser. Statsmakterna måste också i det löpande arbetet klarlägga olika reformers effekter på den kommunala volymutvecklingen och på den kommunala ekonomin. Jag vill starkt beto- na vikten av största återhållsamhet både från stat och kommun när det gäller krav på snabbt genomförande av nya reformer och ambitionshöj- ningar inom befintliga verksamheter.

Möjligheterna till omprövning av befintlig verksamhet behöver tas i anspråk i en helt annan utsträckning än tidigare. Jag vill här erinra om vad jag anförde i propositionen om den kommunala ekonomin om vikten av ett ökat kostnadsmedvetande i den kommunala verksamheten. Genom fortlö- pande rationaliseringsverksamhet kan besparingar och omprioriteringar av olika slag komma till stånd. Det ligger också ett ansvar på staten att göra bedömningar av detta slag. eftersom en betydande del av den kommunala verksamheten bedrivs inom ramen för åligganden enligt speciallagstiftning.

En viktig del i detta sammanhang utgör de statliga myndigheternas föreskrifter och råd för den kommunala verksamheten. [ budgetproposi- tionen angav jag att det är av stor vikt att man från myndigheternas sida avstår från att utfärda för kommunerna och landstingskommunerna kost- nadsdrivande dctaljföreskrifter av olika slag. Det finns därvid anledning att betona vikten av att även befintliga normer blir föremål för en översyn i syfte att rensa ut sådana normer som verkar kostnadsdrivande. Det finns fortfarande ett stort antal föreskrifter som behöver ses över för att mildra statens krav på kostnadskrävande åtaganden från kommunernas sida. Med hänsyn till detta och till att det är angeläget att kungörelsen (1970: 641. omtryckt 1977: 629) om begränsning i myndigheters rätt att meddela före- skrifter. anvisningar och råd får genomslag i myndigheternas faktiska handlande har regeringen intensifierat bevakningen av dessa frågor.

Statsmakterna har dessutom en allmän strävan att minska den statliga dctaljregleringen av den kommunala verksamheten. Minskningen av den statliga detaljkontrollen utgör enligt min mening ett verksamt sätt att

Prop. 1979/80: 90 li

begränsa förekomsten av kostnadsdrivande föreskrifter. normer m. m. från statliga myndigheter. Samtidigt skärps naturligtvis det lokala och regionala ansvaret när det gäller att utnyttja den ökade friheten till att uppnå kost- nadsminskningar och rationaliseringar.

Frågorna om den kommunala volymutvecklingen åren 198] —l983 kom- mer som jag tidigare nämnt att behandlas vid de fortsatta överläggningarna under mars månad. Jag räknar med att återkomma till en redovisning av dessa frågor i komplettcringspropositionen senare i vår.

Någon preciserad riktpunkt för den kommunala volymutvecklingen år I98l har ännu inte lagts fast i avvaktan på de fördjupade studier som återstår att utföra. Den redovisning av de samhällsekonomiska perspekti- ven som jag lämnat i det föregående ( avsnitt 2 .l) visar emellertid att utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten kommer att vara mycket begränsat år 1981. Det är därför angeläget att kommuner och landstingskommuner redan nu inriktar sig på en mycket restriktiv prövning av utgifterna inför är l981.

Hänvisningar till S2-2

  • Prop. 1979/80:90: Avsnitt 4, 65

2.3. Vissa frågor rörande kommunala avgifter

Jag har i det föregående starkt betonat vikten av att den kommunala utgiftsexpansionen begränsas. [ viss utsträckning kan härvid de kommuna- la avgifterna användas som ett medel för att dämpa efterfrågan på kommu- nala tjänster. Kommunerna bör därför löpande pröva avgifterna även utifrån dessa syften. Som jag anförde i prop. l978/79: 95 om den kommuna- la ekonomin får dock inte avgifterna inom den sociala sektorn användas på ett sådant sätt att de som mest behöver de socialt inriktade tjänsterna utestängs.

] nämnda proposition berörde jag också frågan i vad mån statens pris- och kanellnämnd (SPK) och vissa andra statliga myndigheter i prisdäm- pande syfte skall kunna påverka kommunernas taxesättning. Det kan ifrågasättas om statliga myndigheter bör ha inflytande över de kommunala avgifternas storlek och därmed över hur stor del av den kommunala verksamheten som skall skattefinansieras. Jag konstaterade dock att det här föreligger en målkonflikt. Å ena sidan eftersträvas av flera skäl en lugn prisutveckling och å andra sidan finns det ett starkt intresse av att de kommunala avgifterna följer med kostnadsutvecklingen och även används för att styra efterfrågan på vissa kommunala tjänster. En avvägning mellan dessa motstridiga intressen måste därför göras. Jag ansåg emellertid att det inte då fanns tillräckligt underlag för att ta definitiv ställning i denna fråga.

Därefter har regeringen i maj 1979 beslutat att minska antalet statliga myndigheter som har samrådsskyldighet med SPK i frågor som rör avgifts- höjningar avseende den egna verksamheten eller t. ex. sådan kommunal verksamhet för vilken myndigheten fastställer taxorna. Denna skyldighet åligger nu endast ett fåtal myndigheter. däribland transportrådet. Även

Prop. 1979/80: 90 16

kommunala busstrafikföretags taxor omfattas därvid av transportrådets prövning. På detta område kan emellertid förändringar komma att aktuali- seras. I den trafikpolitiska propositionen (prop. 1978/79: 99) framhöll före— draganden således att det kan ifrågasättas om det är nödvändigt att en statlig myndighet fastställer taxorna i den kollektivtrafik som har länshu— vudman enligt lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik. Föredraganden ansåg dock att erfarenheterna av huvudman- naskapsförändringen bör avvaktas en tid innan man gör en sådan föränd— ring i fråga om taxefastställelsen.

Förutom på detta område och på luftfartsområdet har staten numera ingen direkt prisreglerande inverkan på kommunala avgiftshöjningar. Den anmälningsskyldighet till SPK som föreligger innan höjningar vidtas utgör enligt min mening ett naturligt inslag i den prisövervakande verksamheten och kan inte anses innebära några påtagliga olägenheter för den kommuna- la avgiftssättningen.

Vid min behandling av den kommunala avgiftsfinansieringen i proposi- tionen om den kommunala ekonomin våren 1979 berörde jag också försla- get från 1976 års kommunalekonomiska utredning (SOU 1977: 78) om att kommunerna skall ges rätt att ta ut högre avgifter av fritidshusägare än av permanentboende främst vad beträffar vatten och avlopp samt renhållning. Flera remissinstanser ställde sig positiva till förslaget och pekade på att det skulle innebära en utjämning mellan kommuner med stor fritidsbebyggelse och övriga kommuner. Några remissinstanser ansåg att frågan borde utre- das ytterligare eftersom tillräckligt underlag för beslut inte hade redovi- sats.

Jag delade uppfattningen att tillräckligt underlag för beslut om att införa en möjlighet att differentiera avgifterna för fritidsboende i förhållande till permanentboende inte då förelåg. Jag ansåg att frågan först måste studeras mer i detalj både vad gäller det ekonomiska utfallet för berörda kommuner och förslagets kommunalrättsliga aspekter.

Finansutskottet (FiU 1978/79: 35) ansåg också att det var angeläget att ett fortsatt arbete i denna fråga kom till stånd. Riksdagen anslöt sig till denna uppfattning (rskr 1978/79: 335).

De principer som är av grundläggande betydelse för den kommunala avgiftssättningen är självkostnadsprineipen och likställighetsprincipen. I detta sammanhang har likställighetsprincipen särskild aktualitet. Denna princip innebär att kommunerna inte får bestämma avgifter så att vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar gynnas eller missgynnas i förhållande till andra. Avgifterna får differentieras endast om det sker på objektiv grund.

Den här aktuella frågan om en differentiering av avgifter för fritidshus har under det senaste året beretts inom regeringskansliet i en särskild arbetsgrupp med företrädare för justitie-. budget-. jordbruks-. bostads- och kommundepartementen. [ gruppen har även Svenska kommunförbundet

Prop. 1979/80: 90 17

varit representerat. Gruppen har gått igenom bl. a. ekonomiska och rätts- liga aspekter i fråga om en avgiftsdifferentiering för fritidshus avseende främst vatten och avlopp samt renhållning. Avgifter inom andra områden har inte bedömts vara av intresse i detta sammanhang. Ett antal kommuner med omfattande fritidsbebyggelse har studerats särskilt.

Studierna av de kommunalekonomiska aspekterna har inte givit vid handen att differentierade avgifter för vatten och avlopp samt renhållning är en fråga av stort kommunalekonomiskt intresse. Endast ett mindre antal kommuner ser det som angeläget att möjligheten öppnas att ta ut högre avgifter av fritidsbocnde än av permanentboende. Dessa kommuner har i allmänhet låg kostnadstäckningsgrad via avgifterna. Enligt gjorda upp- skattningar är högst en femtedel av landets fritidshus anslutna till kommu- nala vatten- och avloppsnät.

Om avgifterna för fritidshus skulle höjas upp till självkostnaden för vatten och avlopp beräknas inkomstökningen för hela kommunsektorn motsvara en utdebitering på 2—3 öre per skattekrona. För enskilda kom- muner kan naturligtvis effekterna bli avsevärt högre. För några kommuner med låg kostnadstäckningsgrad och relativt hög andel anslutna fritidshus kan det vara fråga om en merintäkt som svarar mot 20—30 öre per skatte- krona. Allmänt sett torde en differentiering av renhållningsavgifterna ge ett lägre ekonomiskt utfall än vad gäller vatten- och avloppsområdet. Här är också täckningsgraden genomgående högre än för vatten- och avloppsav- gifterna. ] relativt många kommuner ger renhållningsavgifterna nästintill full kostnadstäckning.

Det föreligger således inga avsevärda fördelar med en avgiftsdifferen- tiering från kommunalekonomisk synpunkt generellt sett. Däremot står det klart att några kommuner skulle kunna få ett inte obetydligt tillskott om man tillämpade differentierade avgifter på ett sådant sätt att full kostnads- täckning erhölls för fritidshus. Det torde dock med hänsyn till kostnadsef- fekterna för de fritidsbocnde i flertalet fall vara svårt att gå så långt. Även för de kommuner där en avgiftsdifferentiering teoretiskt skulle kunna ge en avsevärt större kostnadstäckning torde således de praktiska möjligheterna vara begränsade. Här kommer man också in på de andra effekter som fritidsboendet har på den kommunala ekonomin. Enligt vad jag har inhäm- tat frän fntidsboendekommittén (Bo 1978: 01) tyder de ekonomiska studier som man där genomför på att fritidsboendet i många avseenden medför positiva ekonomiska effekter. bl. a. genom att bättre förutsättningar ska- pas för att behålla service och hålla uppe sysselsättningen i berörda kom- muner. Jag vill även peka på att man i skatteutjämningssystemets grund- garanti beaktar förekomsten av fritidshus.

Utöver den kommunalekonomiska betydelsen av differentierade av- gifter för fritidshus har flera kommuner betonat att det kan framstå som orättvist att fritidshusägare som är mantalskrivna i andra kommuner sub- ventioneras av den skattebetalande permanentboende befolkningen i de 2 Riksdagen [979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 18

fall avgifterna för vatten och avlopp samt renhållning inte ger full kostnads- täckning.

Följande argument kan anföras för en avgiftsdifferentiering. Den kom- munalekonomiska betydelsen av differentierade avgifter kan vara relativt stor för vissa kommuner. Anslutningen av fritidshus till kommunala vat- ten- oeh avloppsnät kan också inom många områden i landet väntas öka, vilket kan leda till större merintäkter om taxorna får differentieras för fritidsbocnde. Vidare kan ekonomiska orättvisor i form av skaltesubven- tion från permanentboende till fritidsboende minskas om avgifterna får differentieras. Kostnaderna för en utbyggd va-kapacitet får med nuvaran- de avgiftsprinciper bäras av samtliga abonnenter även om det är fritidshu- sen som ger upphov till en högre förbrukning under vissa delar av året.

Mot en differentiering kan följande argument anföras. Den kommunal- ekonomiska betydelsen av differentierade avgifter kan generellt sett bedö- mas vara relativt liten. Detta förklaras bl. a. av att andelen fritidshus som är anslutna till kommunala vatten- och avloppsnät är relativt låg. ()m överkapacitet finns inom va-området behöver inte heller en låg täcknings- grad för va-avgifterna innebära att anslutning av fritidshus utgör en ekono— misk belastning för kommunen. Därtill kan fritidsboendet ha många posi- tiva effekter på den kommunala ekonomin. Olika praxis i fråga om att utnyttja en möjlighet att differentiera avgifter skulle kunna leda till orättvi- sor mellan fritidsboende i olika kommuner. Vidare kan höjda taxeringsvär- den, ökade transportkostnader m.m. tala för att man bör vara ytterst återhållsam med att tillåta att fritidsboendet belastas med ytterligare kost- nader.

Sammanfattningsvis kan jag konstatera att det inte har framkommit sådana uppgifter om betydelsen av en möjlighet till avgiftsdifferentiering att det framstår som angeläget att en sådan införs. Härtill kommer de inte oväsentliga problem som hänger samman med svårigheterna att avgränsa vad som skall anses vara fritidsbocnde. Det är också svårt att bedöma konsekvenserna för fritidsboendet av en avgiftsdifferentiering. Vidare torde differentierade avgifter kräva en omfattande administration. En dif- ferentiering skulle förmodligen också vara ett ytterligare incitament för de fritidsbocnde att söka utnyttja delad mantalsskrivning för att på så sätt undvika ökade kostnader. Allt detta talar enligt min mening för att den här diskuterade möjligheten till avgiftsdifferentiering inte bör införas. Jag har vidare efter samråd med chefen för kommundepartementet bedömt att en genombrytning av den kommunala likställighetsprincipen kräver starkare skäl än vad som här kan anföras.

Jag vill i anslutning till detta betona att det föreligger vissa möjligheter till s.k. teknisk differentiering redan med gällande lagstiftning. En kom- mun kan således ta ut högre avgifter inom t. ex. fritidshusområden än vad som annars skulle debiteras enligt den kommunala taxan, om det är moti- verat av tekniska skäl. Rättspraxis visar i frågan om vatten och avlopp att

Prop. 1979/80: 90 19

principen att avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund inte utesluter att avgiften bestäms till ett högre belopp för fastigheter inom ett visst område än för övriga fastigheter. Kostnaderna för anslutningen av fastigheterna inom området måste då vara avsevärt högre än för de övriga fastigheterna på grund av terrängför- hållanden eller andra omständigheter. En sådan differentiering måste såle- des vila på en kostnadsmässig grund.

[ fråga om renhållningsavgifterna har en högre kostnad per hämtnings- tillfälle för fritidshusägare än för permanentboende inte ansetts strida mot likställighetsprincipen. En sådan differentiering har i rättspraxis godtagits med hänsyn till fördelningen av kommunens fasta kostnader. Rättspraxisi fråga om renhållningsavgifter visar också att mindre olikheter i behandling- en av fritidsboende i förhållande till permanentboende i vissa fall måste accepteras av praktiska och administrativa skäl samt med hänsyn till bebyggelseförhållanden.

Sammanfattningsvis kan således konstateras att differentiering av av- gifter kan godtas om skillnader i kommunens kostnader för dessa tjänster. t. ex. på grund av fritidshusens belägenhet. motiverar det. Kommunerna har därför med nuvarande lagstiftning i viss utsträckning möjlighet att låta fritidshusägarna betala sin del av de faktiska fasta och rörliga kostnaderna för va och renhållning.

Avslutningsvis vill jag fästa uppmärksamheten på att fritidsboendekom- mittén avser att belysa konsekvenserna för de fritidsboende av olika åtgär- der samt de samlade effekterna på den kommunala ekonomin av fritids- boendet.

Jag har i ärendet om differentierade avgifter samrått med cheferna för justitie-, jordbruks- och kommundepartementen samt med statsrådet Da- nell.

Statsråden Mundebo. Mogård och Söder utvecklar härefter de närmare riktlinjerna för utformningen av sina förslag till åtgärder. Dessa anföranden och förslag redovisas i underprotokollen för social-. bttdget- och utbild- ningsdepartcmenten.

Chefen för budgetdepartcmentet anför.

Hänvisningar till S2-3

3. Hemställan

Med hänvisning till vad jag och övriga statsråd har anfört hemställerjag att regeringen i en proposition

Prop. l979/80: 90 20

dels föreslår riksdagen att godkänna vad jag har anfört om den kommunala ekonomin inför år 1981. dels föreläggcr riksdagen vadjag och de övriga föredragandena har anfört för de åtgärder eller ändamål som vi har hemställt om.

4. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena har anfört för de åtgärder eller de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen föreskriver att anföranden och förslag som redovisas i soci-

al-, budget- och utbildningsdepartementens underprotokoll skall bifogas propositionen som bilagorna l—3.

Prop. 1979/80: 90 21

Bilaga 1 Utdrag SOCIALDEPA R'I'EMENTET PROTOKOLL ' vid regeringssammanträde 1980-025,18

Föredragande: statsrådet Söder

Anmälan till proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981 såvitt avser socialdepartementets verksamhetsområde

(1) Ersättningar till landstingskommunerna för sjukvård åt flykting- ar

Landstingskommunerna kan få ersättning av staten för vård av flyktingar på sjukvårdsinrättningar. Ersättning lämnas i enlighet med bestämmelserna i det s.k. utomlänsavtalet och betalas ut av socialsty- relsen från anslaget I 4 Ersättningar till kommunerna för hjälp till utländska medborgare, flyktingar m. m. Statens kostnader för sjukhus- vård av flyktingar uppgick till ca 5,7 milj. kr. för budgetåret 1978/79. Därav utgjorde ca 4,5 milj. kr. ersättning till landstingskommunerna medan resten var ersättning till karolinska sjukhuset. För budgetåret 1979/80 beräknas ersättningen till landstingskommunerna uppgå till ca 6 milj. kr.

En arbetsgrupp inom regeringskansliet föreslog i promemorian (Ds S |979: 7) Ersättning till kommunerna för hjälp till flyktingar och personer som väntar på uppehållstillstånd bl.a. att ersättningen för sjukvårdskostnader för flyktingar skulle avskaffas. I prop. 1979/80: 38 om ersättning till kommunerna för hjälp till flyktingar m.fl. förordade jag inte några ändrade regler i detta avseende utan landstingskommu- nerna skulle tills vidare kunna få ersättning från socialstyrelsen för vissa kostnader för flyktingar. Jag framhöll emellertid att möjligheter- na att förenkla administrationen genom samordning med andra ersätt- ningar borde tas upp till prövning i samband med kommande överlägg- ningar med sjukvårdshuvudmännen om ersättning från den allmänna försäkringen eller i annat lämpligt sammanhang.

Som chefen för budgetdepartementet anfört kan det vara lämpligt att nu ta upp denna fråga till behandling. Den speciella statliga ersättning- en från socialstyrelsen till landstingskommunerna för sjukvårdskost- nader för flyktingar utgör en ytterst liten del av de totala kostnaderna

Prop. 1979/80: 90 22 för verksamhetsområdet och är utom i vissa undantagsfall av ringa ekonomisk betydelse för landstingskommunerna. Den betungande ad- ministrationen som ersättningen medför i första hand för staten står inte i rimlig relation till ersättningens ekonomiska betydelse. Jag före— slår därför att ersättningen från socialstyrelsen slopas den I januari 1981.

Ersättningen utbetalas till landstingskommunerna i efterskott. Där- igenom påverkas inte förslaget i budgetpropositionen om anslagsbe- räkning för budgetåret 1980/81.

Kostnaderna för sjukhusvård av flyktingar. som är inkvarteradc i mottagningsförläggning kommer liksom f.n. att ersättas av arbets- marknadsverket.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att godkänna vad jag anfört om slopande av nuvarande ersättning

från socialstyrelsen till landstingskommunerna för vård på sjuk- vårdsinrättning av flyktingar.

Prop. l979/80: 90 23 Bilaga 2

Utdrag

B U DG lj'l'l)liPA R'l'EM EN'fE'f PROTOKOLL vid regeringssammanträde l980-02—28

Föredragande: statsrådet Mundebo

Anmälan till proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981 såvitt avser budgetdepartementets verksamhetsområde

(l) Fullföljande av skatteutjämningsreformen

Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna de stora skillnader som finns mellan kommuner. landstingskommuner resp. kyrkliga kommuner i fråga om skattekraft och kostnader för bedrivande av kommunal verksam- het. Bidragssystemet är ett av de främsta medlen för att skapa förutsätt- ningar för en i möjligaste mån likvärdig kommunal service i olika delar av landet.

Riksdagen beslutade våren 1979 (prop. l978/79195. FiU 1978/79: 35. rskr 1978/79: 335) om en omfattande reformering av skatteutjämningssystemet med början är l98t). Reformen innebär dels en väsentlig förbättring i utjämningcn av de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner resp. landstingskommuner. dels en kraftig ökning av de bidragsmedel som ge- nom skattcutjämningssystemet överförs till den kommunala sektorn.

Utjämningen förbättrades i det nya systemet genom att antalet skatte— kraftsklasser utökades från sex till tolv. med intervaller om endast 39??- av medelskattekraften mot tidigare 5 eller 10%. Denna förfinade indelning i skattekraftsklasser baserades på de kostnadskalkyler och särskilda be- dömningar som kommunalekonomiska utredningen (KEU 76) har gjort över det geografiska lägets betydelse för varje kommun och landstings- kommun samt bebyggelsestrukturcns inverkan på de enskilda kommuner- nas kostnader. Den grundgaranti som tillförsäkras kommuner och lands- tingskommuner enligt den i lagen (|979: 362) om skatteutjämningsbidrag gjorda inplaceringen i skattekraftsklasser kompletteras med tillägg eller avdrag pä grttnd av åldersstrukturen i kommunerna resp. landstingskom- munerna. Dessutom utgår tillägg till kommuner med snabb befolknings- minskning. Dessa tillägg och avdrag beräknas årligen av SCB och anges liksom grundgarantin i procent av medelskattekraften.

Genom att nivån för garanterad skattekraft genomgående har höjts ökar

Prop. l979/80: 90 24

överft'iringen av medel från staten till den kommunala sektorn kraftigt på grund av reformen. (irundgarantin i den lägsta skattekraftsklassen i det nya systemet utgör således ltlflli'b av medelskattekraften mot 959? i det bidragssystem som gällde före år 1980. I den högsta skattekraftsklassen gäller en grundgaranti på Bb 9"?- av medelskattekraften mot tidigare 130 "ii-, "l'ill ökningen bidrar även två spärregler. Den ena spärregeln innebär att avdrag för gynnsam åldersstruktur inte får medföra att den tillförsäkrade skattekraften i något fall kommer att understiga 1006?- av medelskattekraf- ten. Enligt den andra spärreglen får inte heller den tillförsäkrade skatte- kraften understiga den garanti som gällde för är 1979. ökad med tre pro- centenheter.

Vad jag här har sagt om den skattekraft som tillförsäkras kommuner och landstingskommuner gäller när systemet är fullt utbyggt. Jag har tidigare denna dag förordat att skatteutjämningsreformen bör vara helt genomförd först år |982. Under det etappvisa genomförandet åren 1980 och l98l mäste vissa övergångsregler tillämpas. Det bör särskilt uppmärksammas att den först nämnda spärregeln inte gäller under dessa två år.

De övergångsbestämmelser som gäller för år l980 enligt skatteutjäm- ningslagen innebär i princip att kommunerna och landstingskommunerna får hälften av det ökade tillskott av skatteunderlag som tillkommer dem enligt det reformerade skatteutjämningssystemet jämfört med de regler som tillämpades för år l979. Vid jämförelsen med år 1979 skall utöver det skatteunderlag som tillft'irsäkradcs dem enligt den för år 1979 gällande lagen ( |973: 433) om skatteutjämningsbidrag även beaktas ökningen av det garanterade skatteunderlaget med två procentenheter enligt förordningen ( l978: 875) om särskilt statsbidrag till kommuner och landstingskommuner under är 1979.

För år 1980 får kommuner och landstingskommuner skatteutjämningsbi- drag med tillsammans 6482 milj. kr. enligt de övergångsbestämmelser som jag har redogjort för. Detta innebär en ökning med 2003 milj. kr. jämfört med år 1979. i l979 års bidrag om tillsammans 4479 milj. kr. för kommuner och landstingskommuner ingår då det särskilda statsbidraget om två pro- centenheter av medelskattekraften med 711 milj. kr. Bidragen för åren 1979 och 1980 fördelas på kommuner. landstingskommuner och kyrkliga kommuner enligt följande (milj. kr.).

l979 i980 Kommuner 2 705 3 793 Landstingskommuner | 774 2 689 Kyrkliga kommuner l25 l3l Summa 4604 66l3

Kommunerna har dessutom beviljats extra skatteutjämningsbidrag med IIS milj. kr. för år l979 och 96 milj. kr. för år l980.

Bilaga 2 Budgetdepartementet 25

Skatteutjämningsbidragen för är 1980 motsvarar en kommunal skatte- sats pä 2: 91 kr./skr. igenomsnitt för landet eller cirka 808 kr. per invånare. I förhållande till är 1979 har reformen inneburit ökade bidrag motsvarande 67 öre per skattekrona. I följande tabell redovisas hur bidragen fördelar sig länsvis under ären 1979 och 1980. De extra skatteutjämningsbidragen ingår i bidragssummorna liksom skatteutjämningsbidragcn till de kyrkliga kom- munerna. som inte har berörts av reformen.

Länsvis fördelning av skatteutjämningsbidrag åren 1979 och 1980

Förändring till 1980

Län 1979' 1980 Totalt P. g. a. av reformen Milj- kr. Kr./skr. Milj. kr. Kr./skr. Kr./inv. Milj. kr. Milj. kr. Kr./skr. Stockholms 87.3 0: 18 1825 0: 34 120 95.2 113.3 0: 21 Uppsala 64.9 1: 16 ll6.3 1:85 481 51.4 42.7 0: 68 Södermanlands 66.5- 1: 13 144.1 2: 21 572 77.6 58.1 0: 89 Östergötlands l21.7 1:32 2262 2: 19 576 104.5 102.6 0: 99 Jönköpings 131.6 1:90 2284 2: 98 755 96.8 86.0 1: 12 Kronobergs |00.6 2: 61 164.18 3: 83 956 64.2 61.7 1:43 Kalmar 2099 4:04 2984 5: 11 1235 88.5 90.9 1:56 Gotlands 135.7 12:00 l48.4 11:63 2687 12.8 1.5 0: 12 Blekinge 115.5 3:42 |73.0 4:59 1 122 57.5 51.8 1:37 Kristianstads 168.0 2: 76 279.3 4: 11 1001 111.3 85.7 1:26 Malmöhus 97.7 0:52 212.4 1:01 286 114,7 107.1 0: 51 Hallands 1150 2: 27 177,4 3: 10 774 62.3 54.3 0: 95 Göteborgs och Bohus 160.5 0:87 212.9 1: 04 298 52.4 50.6 0:25 Alvsborgs 2385. 2: 52 373.7 3: 53 881 1352 116,8 l: 10 Skaraborgs 184.3 3: 16 300.l 4: 60 I 117 115.8 94.1 1:44 Värmlands 240.6 3: 74 346.I 4: 83 1216 105.5 79.8 1: 11 Orebro 61 .8 0:94 [46.0 2: 01 532 84.2 77.9 1:07 Västmanlands 44.8 0: 71 34.4 1: 20 325 39.6 33.8 0: 48 Kopparbergs 200.6 3: 10 313.l 4: 36 1096 112.4 75.8 1: 06 Gävleborgs 253,41 3: 73 339.4 4: 50 1 154 86.1 54.7 0:72 Västernorrlands 3686 5:85 437.9 6: 23 1634 69.3 38.5 0:55 Jämtlands 349 .4 1 1: 95 4080 12: 30 3 029 58.6 29.9 0: 90 Västerbottens 474,81 8: 66 548.1 8: 93 2 266 73.3 15.5 0: 25 Norrbottens 728.l 11:63 8473 12:35 3176 119.8 12.8 0: 19 Summa 47196 2: 28 6708.6 2:91 808 l989.0 1535,8 0:67

' lnkl. den förhöjning med tvä procentenheter som hänför sig till 1979 års särskilda statsbidrag.

Den största betydelsen har skatteutjämningsbidragen för Gotland och de fyra nordligaste länen. Som framgår av tabellen motsvarar bidragen för är 1980 en kommunal skattesats på 12:35 kr. per skattekrona i Norrbottens län. 12:30 kr. i Jämtlands och 11:63 kr. i Gotlands län. 1 kronor per invånare utgör bidragen i de nämnda tre länen 3 176 resp. 3029 och 2687. Minst betydelse — sett med länet som enhet — har skatteutjämningssyste- met för Stockholms län. där bidragen motsvarar 0:34 kr./skr. och 120 kr./ inv.

De södra och mellersta delarna av landet får de största bidragsökning- arna genom reformen. För är 1980. då somjag tidigare har nämnt reformen till hälften är genomförd. får således Kalmar. Skaraborgs. Kronobergs och

Prop. 1979/80: 90 3(,

Blekinge län bidragsökningar som motsvarar resp. 1:56. 1:44. 1:43 och 1:37 kri'skr. medan ökningarna för Gotlands. Stockholms samt Göteborgs och Bohus län stannar vid resp. 0: 12. 0:21 och 0:25 kr./skr. Bidragsökningarna i de fyra nordligaste länen uppgår till mellan 0: 19 kr./skr. för Norrbottens län och 0:90 kr./skr. för Jämtlands län.

Jag vill här erinra om att kommunernas kostnader för kommunala bo- stadstillägg till folkpension (KB'l') inte har beaktats vid beräkningen av skatteutjämningsbidragen för är 1980. Hänsyn till kostnadsskillnader för KBT kan enligt övergängsbestämmelserna till den nya skatteutjämningsla— gen tas först för är 1981 pä grund av att enhetliga regler för KBT inte har införts förrän fr. o. m. är 1980. För enskilda kommuner kan detta leda till relativt stora skillnader i ökning av skatteutjämningsbidrag för är 1980 jämfört med ökningen vid genomförande av den iiterstäende hälften av reformen. Detta kan givetvis också i sin tur päverkajämförelsen för länen.

Den av riksdagen våren 1979 antagna lagen om skatteutjämningsbidrag förutsätter att den andra hälften av skatteutjämningsreformen genomförs är 1981. Som jag har nämnt tidigare denna dag vid behandlingen av de kommunalekonomiska frågorna inför är 1981 ( avsnitt 2.2 ) finner jag det ofrånkomligt att takten i genomförandet av skatteutjämningsreformen orn— prövas. Jag föreslär därför att det andra steget av reformen fördelas över två år.

Hälften av denna andra etapp bör genomföras är 1981 och resterande del är 1982. Den förskjutning av reformens genomförande som jag förordar förutsätter en ändring av skatteutjämningslagen. Denna ändring kan lämp- ligen ske genom en komplettering av övergängsbestämmelserna till lagen. lnom budgetdepartementet har upprättats ett förslag till lagändring. som bör fogas till protokollet i detta ärende (bilaga 2.1).

Den särskilda övergångsbestämmclscn för bidragsåret 1981 innebär föl- jande för de kommuner och landstingskommuner som har en lägre egen skattekraft än den som tillförsäkrz'ts enligt 815 andra stycket lagen om skatteutjämninsbidrag minskad med en procentenhet. dvs. lägre än den totalt garanterade skattekraften för bidragsåret 1979 inkl. det särskilda statsbidag om tvä procentenheter som utgick för nämnda år. Skatteutjäm- ningsbidraget för bidragsåret 1981 beräknas på det tillskott av skatteunder- lag som erhålls vid tillämpning av 8 & andra stycket varvid den där angivna ökningen skall göras med två procentenheter i stället för tre. utökat med tre fjärdedelar av skillnaden mellan detta tillskott och det tillskott som erhålls vid tillämpning av 7 och 8 åå. För kommuner och landstingskom- muner som har en högre egen skattekraft än den som anges i 8 & andra stycket minskad med en procentenhet innebär övergångsbestämmelsen följande. Skatteutjämningsbidraget för bidragsåret 1981 beräknas på tre ljärdedelar av skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt de nya reglerna och det egna lägre skatteunderlaget. De tillskott av skat- teunderlag som på detta sätt erhålls genom att tre fjärdedelar av skillnaden

Bilaga 2 Budgetdepartementet 27

räknas fram skall inte avrundas till hela hundratal skattekronor. Spärregeln enligt 8 5 första stycket. dvs. ett lägsta garanterat skatteunderlag motsva- rande 100'Z? av medelskattekraften. skall inte heller för bidragsåret 1981 äga tillämpning på det sålunda framräknade tillskottet.

Genomförandet av hälften av det andra steget i skatteutjämningsrefor- men år 1981 beräknas öka de ordinarie skatteutjämningsbidragen med ca 1400 milj. kr.jämfört med år 1980. Härav hänför sig 850 milj. kr. till själva reformen medan 5.50 milj. kr. beror på skatteunderlagets utveckling. Som jag senare skall redovisa i samband med behandlingen av anslaget D 2. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. för budgetåret 1980/81 be- räknas de totala skatteutjämningsbidragen för är 1981 inkl. extra skatteut- jämningsbidrag uppgå till 8238 milj. kr. Detta innebär en fortsatt kraftig ökning i överföringen av medel från staten till den kommunala sektorn för detta ändamål. Ökningen framgår av följande sammanställning över skat- teutjämningsbidragens utveckling fr. o. m. är 1974. då den tidigare gällande lagen om skatteutjämningsbidrag trädde i kraft.

Skatteutjämningshidragl till den kommunala sektorn åren 1974— 198] (milj. kr.)

1974 1975 1976 1977 1978 1979 Kommuner 1 594 1 648 1 638 1 949 2 279 2 820 Landstingskommuner 861 907 916 1 092 1 357 1 774 Kyrkliga kommuner 98 103 108 113 119 125 Summa 2553 2658 2662 3154 3755 4719:

' Inkl. extra skatteutjämningsbidrag.

3889 2689 131

6 709J

4753 3 347 138

8 238

: lnkl. den förhöjning med två procentenheter. som hänför sig till 1979 års särskilda statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. ] Av ökningen sedan föregående år på 1990 milj. kr. hänför sig 1536 milj. kr. till skatteutjämningsreformen medan återstoden på 454 milj. kr. framför allt beror på det kommunala skatteunderlagets utveckling.

Effekterna av att hänsyn till kommunernas kostnader för KBT skall tas _

vid beräkningen av bidragen för år 1981 har inte kunnat beräknas på nuvarande stadium. Den totala bidragsökningen torde dock bli något mind- re än den ovan angivna på grund av inverkan av KBT-kostnaderna. Med hänvisning till det anförda hemställer jag att regeringen föreslär riksdagen att antaga förslaget till lag om ändring i lagen om skatteutjämnings- bidrag.

Prop. 1979/80: 90 28

(2) Anslagsfrägor för budgetåret 1980/81

1)RIFT BUDGETEN ÅTTONDE HUVUDTlTELN D. Bidrag och ersättningar till kommuner

D 2. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. m.

1978/79 Utgift 3 892 174 593 l979/80 Anslag 5 325 000 000 1980/81 Förslag 7 474000 000

I prop. 1979/80: 100 (bil. 11 s. 46) har regeringen föreslagit riksdagen att. i avvaktan på särskild proposition i ämnet. till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. beräkna ett förslagsanslag av 7356000000 kr. Jag anhåller nu att få ta upp denna fråga.

Skatteutjämningsbidrag utgår till kommuner. landstingskommuner och kyrkliga kommuner. Det reformerade skatteutjämningssystem som börjar tillämpas fr. o. m. är 1980 innebär att kommuner och landstingskommuner liksom tidigare indelas i skattekraftsklasser. Antalet klasser ökar från tidigare sex till tolv. Klasserna är indelade i treproeentsintervall från 103 % upp till 136 % av medelskattekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som gäller för kommuner och landstingskommuner.

Grundgarantin kompletteras med hänsyn till kommunernas och lands- tingskommunernas åldersstruktur. De kommunala verksamheter som om- fattas av åldersstrukturfaktorn är pensionärsservice. grundskola. förskola. barnomsorg. statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstill- lägg till folkpension (KBT). Åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskost- naderna beaktas för landstingskommunerna och de landstingsfria kommu- nerna.

Relativt sett höga kostnader på grund av åldersstrukturen ger tillägg till grundgarantin medan kommuner och landstingskommuner med relativt sett låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. Kommuner med snabb befolkningsminskning får dessutom tillägg. Kostnadsskillnader på grund av åldersstruktur liksom i förekommande fall kostnader för snabb befolkningsminskning räknas fram årligen och omvandlas till hela procent av medelskattekraften.

Vid fastställandet av den totalgaranti. som erhålls genom att grundgaran- tin kompletteras med tillägg och avdrag för äldersstruktur och ev. tillägg för befolkningsminskning. gäller två spärregler som jag tidigare har redo- gjort 1'ör. Jag har även i det föregående redovisat de övergångsbestäm- melser som enligt lagen gäller vid tillämpningen av skatteutjämningssyste-

Bilaga 2 Budgetdepartementet 29

met för år 1980. Mina överväganden om takten för skatteutjämningsrefor- mens genomförande har föranlett det förslag till komplettering av över- gångsbestämmelserna att även avse år 1981 somjag också har redogiort för tidigare.

De kyrkliga kommunerna omfattas inte av skatteutjämningsreformen. Dessa får samma skatteutjämningsbidrag i kronor räknat som under år 1973 men med en ärlig uppräkning om 5% av närmast föregående års bidragsbelopp.

Jag vill i detta sammanhang nämna att jag i prop. 1978/79: 95 betonade att det var nödvändigt att förbättra underlaget inför en framtida översyn av grundgarantin i skatteutjämningssystemet. Jag har därför. som jag tidigare denna dag har nämnt. med stöd av regeringens bemyndigande den 20 december 1979 tillkallat en särskild utredare (dir. 1979: 149") med uppdrag att utveckla statistik och kalkylmetoder för grundgarantin.

Vid sidan av det ordinarie skatteutjämningsbidraget kan regeringen ock- så besluta om extra skatteutjämningsbidrag efter prövning från fall till fall. Den allmänna kommunalekonomiska situationen hos den sökande kom- munen är en utgångspunkt vid denna prövning. Syftet med det extra bidraget är att täcka brister i det ordinarie skatteutjämningssystemet och ge stöd till de kommuner som av olika skäl har kommit i ekonomiska svårigheter. Vissa omständigheter som har påtalats under förarbetena till skatteutjämningsreformen anser jag bör särskilt beaktas under de närmaste åren vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Således kan några kommuner särskilt missgynnas av att ett antal specialdestinerade statsbi- drag avvecklas i samband med att reformen genomförs eller genom de ändrade reglerna för KBT och statskommunala bostadsbidrag. Vissa kom- muner har speciellt höga kostnader för invandrare, andra på grund av stora hyresförluster i kommunala och allmännyttiga bostadsföretag och några till följd av snabb befolkningsökning.

För att förhindra att någon kommun eller landstingskommun drabbas oskäligt hårt av den föreslagna uppdelningen av det andra steget i skatteut- jämningsreformen harjag tidigare denna dag förordat att särskild kompen- sation skall ges inom ramen för extra skatteutjämningsbidrag till de kom- muner och landstingskommuner för vilka bortfallet av ordinarie skatteut- jämningsbidrag uppgår till minst 25 öre per skattekrona jämfört med det bidrag som skulle ha utgått vid en fullt genomförd skatteutjämningsreform är 1981. Kompensation bör lämnas för hela den del av bortfallet som överstiger 25 öre per skattekrona. Därigenom skulle bidragsramen för extra skatteutjämningsbidrag behöva vidgas med ca 135 milj. kr. år 1981 jämfört med innevarande år. Jag räknar med oförändrad nivå för de extra skatteutjämningsbidrag som prövas i sedvanlig ordning eftersom det i nuläget är svårt att överblicka hur stort behovet blir därvidlag.

Ansökan om extra skatteutjämningsbidrag skall inges senast den 31 mars året före bidragsåret enligt lagen ( 1979: 362) om skatteutjämningsbidrag.

Prop. 1979/80: 90 30

Med hänsyn till att den särskilda kompensation som jag föreslår utgör en speciell form av extra bidrag av engångskaraktär bör dessa bidrag kunna beviljas utan ansökan.

Jag övergår nu till beräkningen av anslaget för budgetåret 1980./81. Medelsbehovet under detta budgetår avser bidrag som utbetalas under andra hälften av är 1980 och första hälften av är 1981. Storleken av de beslutade skatteutjämningsbidragcn för är 1980 och beräknade bidrag för år 1981 framgår av följande sammanställning.

skatteutjämningsbidrag åren 1980 och 198] (milj. kr.)

1981) 1981 Kommuner 3 793 4 554 Landstingskommuner 2 689 3 316 Kyrkliga kommuner 131 138 Extra skatteutjämningsbidrag 96 230 Summa 6 709 8 238

Ordinarie skatteutjämningsbidrag uppgår under år 1980 till sammanlagt 6613 milj. kr. Bidragen under år 1981 är beroende av den fortsatta utveck- lingen av skatteunderlaget och av de kommunala skattesatserna för samma år. Vidare är skatteutjämningsbidraget för år 1981 avhängigt av de skatte- kraftsgarantier för kommuner och landstingskommuner som framkommer vid omräkningen under sommaren 1980 av åldersstrukturfaktorerna. Vid denna omräkning skall för första gången även hänsyn tas till kommunernas kostnader för KBT. Kostnaderna kan alltså inte nu beräknas med säker- het. Om man utgår från 1980 års skattesatser och antar en viss höjning av skatteunderlaget samt att åldersstruktur m.m. i kommuner och landstings- kommuner är desamma som för år 1980 kan de sammanlagda bidragen för år 1981 beräknas till 8238 milj. kr. I detta belopp ingår då en beräknad höjning av summan för extra skatteutjämningsbidrag med ca 135 milj. kr. beroende på den särskilda kompensation. som jag har föreslagit bör utgå till följd av uppdelningen av det andra steget i genomförandet av skatteut- jämningsrcformen. Hälften av beloppen för resp. kalenderår 1980 och 1981. 7474 milj. kr. utbetalas under budgetåret 1980/81. Jag förordar att anslaget förs upp med detta belopp.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

1. bemyndiga regeringen att utge särskild kompensation till kom- muner och landstingskommuner för år 1981 i enlighet med vad jag har förordat.

2. till Skarteurjiimningsbidrag till kommunerna m.m. för budgetåret 1980/81 anvisa ett förslagsanslag av 7 474 000 000 kr.

Bilaga 2.1 Budgetdepartementet 31

Bilaga 2 1 Förslag till

Lag om ändring i lagen (1.979: 362) om skatteutjämningsbidrag

Härigenom föreskrivs att övergängsbestämmelserna till lagen ( 1979: 362) om skatteutjämningsbidrag skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse I"|')')'.'.|'Iu,t'|'n fule/.ru

För bidragsaren 1980 och 1981 skall skatteunderlaget enligt2åvid 1979 resp. 1981) ärs taxeringar ökas med bidragsunderlag enligt bestämmelserna i förordningen (1972: 140) om skaltebo|'tf'.|llsbidr'.|g och justeras enligt- *; ' lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitcring av skatt m. m.

För l1idrugxarc! [980 skall vidare följande gälla. Beräkningen av skat— teutjämningsbidrag skall utgå från det tillskott av skatteunderlag som erhålls vid tillämpning av 8.5 andra stycket varvid den där angivna ök— ningen skall göras med tvä procent- enheter i stället för tre. Detta till- skott av skatteunderlag skall däref- ter ökas med häl/'len av skillnaden mellan å ena sidan vad som erhålls vid tillämpning av 7 och 8 || och ä andra sidan tillskottet av skatteun- derlag enligt föregäende mening el- ler det egna skatteunderlaget. om detta är högre.

För bidrugsrirrn IUM) och ION] skall vidare följande gälla. Beräk- ningen av skatteutjämningsbidrag skall utgå frän det tillskott av skat- teunderlag som erhålls vid till- lämpning av 8.5 andra stycket var- vid den där angivna ökningen skall göras med två procentenheter i stäl- let för tre. Detta tillskott av skat— teunderlag skall därefter ökas med

_I'Ör I||'a'|'(|gs."||'t'| [980 hälften ot'hji'ir I)|'d|'(|.|:.5'|'ircl l98l ll'l'I/lj'l'l'l'lh'a't'lrll' av skillnaden mellan ä ena sidan vad som erhålls vid tillämpning av 7 och 8 så och å andra sidan tillskottet av skatteunderlag enligt föregäcnde mening eller det egna skatteunder- laget. om detta är högre.

Bestämmelserna i 75 om kommunala bostadstillägg till folkpension till- l.'|n|_p'.|s första gängen i fråga om bidrags'aret 1981. Äldre bestämmelser skall alltjämt tillämpas | fraga om bidragsiuet l979 oc h tidigare är.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1981).

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 33

Bilaga 3

Utdrag

U'fB l LDNINGS DEPAR'I'EMEN'I'ET PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1980-02-28

Föredragande: statsrådet Mogärd

Anmälan till proposition om kommunalekonomiska frågor inför år 1981 såvitt avser utbildningsdepartementets verksamhetsområde.

Chefen för budgetdepartementet har tidigare i dag behandlat frågan om statsbidragsgivningens omfattning under är 1981. Med hänvisning härtill aktualiserarjag i det följande ett antal specialdestinerade bidrag som är av mindre betydelse för kommunernas ekonomi och fordrar en omfattande administration. Vidare behandlarjag bidraget till skolbyggandc inom skol- väsendet som begränsar kommunernas möjligheter till bättre och samord- nad planering.

Skoladministrativa kommittén (U 1978: 17) har i en promemoria (PM 29. 1979-12-14) redovisat vissa förslag till åtgärder i syfte att minska och förenkla administrationen bl.a. när det gäller statsbidrag till jord- och skogsbruksutbildningar. bidrag till kostnader för vissa icke-ordinarie lärare (s.k. uppsägningslön). bidrag till avlönande av föreståndare vid elevhem med landstingskommunal huvudman samt statsbidrag till kostnader för lärares resor och traktamentc i samband med kurser som anordnas inom kommunal vuxenutbildning i glesbygd. Dessa bidrag behandlar jag i det följande.

En arbetsgrupp inom regeringskansliet har under hösten 1979 lagt fram rapporten (Ds U 1979: 15) Nya former för finansiering av skolbyggandet. Rapporten. som har remissbehandlats. ligger till grund för mina förslag angående statsbidraget för skolbyggandet.

(1) Bidrag till driften av grundskolor rn. m.

Enligt förordningen (1978: 345) om statsbidrag till driftkostnader för grundskolan, m. m. utgår statsbidrag till kostnader för vissa icke-ordinarie lärare. Bidraget utbetalas från anslaget Bidrag till driften av grundskolor m.m. Kostnaderna avser s.k. uppsägningslön för lärare i grundskolan. ] statsbidrag har för redovisningsåret 1978/79 utbetalats endast sammanlagt 25000 kr. Skoladministrativa kommittén har dessutom i sin nyssnämnda promemoria påtalat att bestämmelserna är onödigt krångliga. Jag föreslår.

3 Riksdagen l979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 34

att bidraget upphör att utgå för tid fr. o. m den Ijanuari l98l. Jag återkom— mer i det följande till motsvarande fråga för gymnasieskolan. Jag hemställer att regeringen föreslär riksdagen att besluta att statsbidraget för s.k. uppsägningslön för vissa icke- ordinarie lärare i grundskolan skall upphöra fr. o. m. den Ijanuari 1981.

(2) Bidrag till driften av gymnasieskolor

Enligt nu gällande bestämmelser om statsbidrag till skogsbrukets _vrkcs— utbildning (SÖ-FS 1979: 241) utgår statsbidrag bl.a. som ett allmänt driftbi- drag. För budgetåret l979/80 är medelsbehovet för det allmänna driftbidra- get beräknat till 16380000 kr. Fördelningen sker med utgångspunkt i ett bidrag per planerad kursvecka om 7065 kr. för maskinteknisk kurs och 47l0kr. för övriga kurser. Det allmänna driftbidragets storlek fastställs inför varje budgetår efter överläggningar mellan regeringen och Lands- tingsförbundet. Skoladministrativa kommittén (SAK) uttalar i sin nyss nämnda PM att nuvarande system med avtal bör avvecklas. För skolleda- res och lärares resor i samband med praktiska övningar i skogen och fyllnadstjänstgöring utgår enligt nämnda bestämmelser statsbidrag till er- sättning för resekostnader och traktamenten i de fall sådan ersättning skall utgå enligt kollektivavtal med vederbörande personalorganisation och med belopp som anges i kollektivavtal. Det totala statsbidrag som utgår för detta ändamål uppgår till 440000 kr. SAK framhåller att detta bidrag kräver en omfattande statsbidragshantering och att det bör avlösas.

Enligt min mening bör dessa bidrag upphöra att utgå för tid fr.o.m. den Ijanuari l98].

Enligt förordningen (l963z493) om statsbidrag till lantbruks- ooh lunt- hushålla-skolor utgår till huvudman för lantbruksskola och lanthushålls— skola som regeringen berättigat till statsunderstöd statsbidrag till bestri- dande av bl. a. avlöningsförmäner. däribland ersättning för tlyttningskost- nad för rektor och lärare (avlöningsbidrag). kostnader för elevernas hälso- värd (hälsovårdsbidrag) och övriga driftkostnader (allmänt driftbidrag). Det totala statsbidrag som utgår för ifrågavarande ändamål beräknas för budgetåret 1980/81 uppgå till ca 2.8 milj. kr. varav som hälsovårdsbidrag ca 45 000 kr. och som flyttningsersättning ca K) 000 kr. Jag vill i detta samman— hang även erinra om att statsbidraget för bl. a. tlyttningskostnadsersättning för rektor. studierektor eller lärare vid grundskolor slopats fr. o. rn. den 1 januari 1980 (prop. I978/79: 95 bil. 4. FiU 1978/79z35. rskr l978/79z335. SFS 19791863).

Hälsovårdsbidraget och det allmänna driftbidraget bör enligt min mening kunna upphöra att utgå för tid fr.o.m. den Ijanuari 1981. Fr.o.m. samma tidpunkt bör inte heller statsbidrag utgå till flyttningskostnadsersättning.

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 35

Jag vill även ta upp frågan om statsbidrag till landstingskammun för lön tillföreståndure vid elevhem för elever i gymnasieskola. Enligt förordning- en (l979z454) om statsbidrag till avlöning av föreståndare vid elevhem inom viss kommunal utbildning m. m. utgår efter medgivande av skolöver- styrelsen sådant statsbidrag med högst lt) OOOkr. för år. Samma belopp får utgå i bidrag för år för avlöning åt sådan avlösare åt föreståndare som även är medhjälpare i elevvårdsarbetet. Det totala statsbidrag som utgår för detta ändamål uppgår till ca 200000 kr. SAK föreslår att bidraget avlöses för kommunal huvudman.

Jag anser att bidraget har mycket ringa betydelse för landstingskommu- nernas ekonomi. Det bör därför kunna upphöra att utgå för tid fr. o. m. den I januari l98l, såvitt avser landstingskommuncrna.

Vidare vill jag hänvisa till vad jag har anfört under punkten Bidrag till driften av grundskolor m.m. om avvecklingen av statsbidraget för s.k. uppsägningslön för lärare i grundskolan. Statsbidrag till motsvarande kost- nader för vissa ickc ordinarie lärare i gymnasieskolan utgår enligt förord- ningen (1966: 115) om statsbidrag till driftkostnader för viss kommunal utbildning. Bidraget utgår ur anslaget Bidrag till driften av gymnasieskolor. Det totala statsbidraget för uppsägningslön för lärare i gymnasieskolor torde inte överstiga 20000 kr. Jag föreslår att även detta bidrag upphör att utgå för tid fr. o. m. den ljanuari 1981.

Jag vill även hänvisa till vad jag kommer att anföra om statsbidrag till förhyrandc av lokaler under punkten Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

I. besluta att statsbidragen till skogsbrukets yrkesutbildning. såvitt gäller allmänt driftbidrag, och bidrag för skolledares och lärares resor i samband med praktiska övningar i skogen och fyllnads- tjänstgöring. skall upphöra fr.o.m. den ljanuari l981. . besluta att bidragen till lantbruks- och lanthushållsskolorna. så- vitt gäller llyttningskostnadsersättning. hälsovårdsbidrag och all- mänt driftbidrag. skall upphöra fr. o. m. den ljanuari 1981,

3. besluta att statsbidraget till landstingskommun för lön till före— ståndare vid elevhem för elever i gymnasieskolan skall upphöra fr.o.m. den ljanuari l98l.

4. besluta att statsbidraget för s.k. uppsägningslön för vissa icke- ordinarie lärare i gymnasieskolan skall upphöra fr. o. m. den 1 januari l981.

t»)

(3) Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m.

Riksdagen har som sin mening gett regeringen till känna att regelsyste— met för linansieringen av skolbyggandet bör ses över och att de förslag som översynen kan ge anledning till. i den mån såär erforderligt för deras

Prop. l979/80: 90 30

genomförande. titan dröjsmål föreläggs riksdagen för beslut (UbU 1977/ 78: l7. rskr l977/78: 194).

Våren l979 tillsattes inom regeringskansliet en arbetsgrupp med uppdrag att bereda frågor kring linansiering av skolbyggandet. Två av utgångspunk- terna för arbetet var att den statliga detaljstyrningen av skolbyggandet avsevärt bör minskas i syfte att öka det totala kommunala ansvaret för skolbyggandet resp. att linansiera skolbyggandet på ett sätt som främjar en effektiv kommunal resursanvändning. En grundläggande utgångspunkt för arbetsgruppen var vidare att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun låg utanför utrcdningsuppdraget. Arbetsgruppens uppgift var att söka (inna tekniska lösningar för finansieringen av skolbyggandet samt att belysa konsekvenserna i olika avseenden av dessa lösningar.

Arbetet har resulterat i en departcmentspromemoria (DsU 1979115) Nya former för linansiering av skolbyggandet. Arbetsgruppens förslag innebär att invcsteringsbidraget till skolbyggnader slopas. Förslaget inne- bär också att de nuvarande möjligheterna i vissa fall att få bidrag till förhyrningar av skollokaler försvinner. Den förändring i kostnadsfördel- ningen mellan stat och kommun som förslaget innebär förutsätts komma att beaktas i samband med de överläggningar om den kommunala ekono- min som riksdagen våren l979 uttalade sig för (prop. 1978/79: 95. FiU l978/ 79: 35. rskr [978/79: 335).

Arbetsgruppens förslag innebär också att den statliga styrningen via investeringsramar försvinner. Den statliga styrning som gruppen från skol- politiska utgångspunkter funnit rimlig skulle kunna åstadkommas med andra åtgärder. såsom författningsreglering. läroplaner och centrala anvis- ningar, statliga myndigheters fastställande av skolorganisation m.m. En- ligt gruppens mening tinns det också behov av ett kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet samt av en rådgivnings- och serviceverksamhet i form av en frivillig granskning av skissritningar. Arbetsgruppens förslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.l.

Efter remiss har yttrande över arbetsgruppens förslag avgetts av stats- kontoret. riksrevisionsverket (RRV). skolöverstyrelsen (SÖ). bostadssry- relsen. arbetsmarknadssryrelsen (AMS). riksbanken. Svenska kommun- förbundet. Landstingsförbundet. Art-'idsjuur. Botkyrka, Bromölla. Dande- ryds. Faluns. Gagne s. Göteborgs. Jönköpings. Luleå. Malmö. Stock- holms, Trollhättans. Umeä och Upplands—Bro kommuner. Malmöhus och Örebro läns landstingskommuner. Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens (rentralorganisation (TCO). C entralorganisationen SACO/SR (SACO/SR) och Svenska arbetsgivareföreningen (SAF).

SÖ har till sitt yttrande fogat yttranden från länsskolnämnderna i Upp- sala. Östergötlands. Kronobergs. Kristianstads. Malmöhus. Hallands. Värmlands. Örebro. Västmanlands och Gävleborgs län. LO har bilagt ett yttrande från Svenska kommunalarbetarqf'örbundet.

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 37

Vidare har skrivelser i ärendet inkommit från länsskt;[niimmlerna i So"- dermanlands. Jönköpings. Kalmar. Göteborgs och Bohus. Älvsborgs. Skaraborgs och Jämtlands län. Skrivelser i ärendet har även inkommit från länsstyrelsen i Gotlands län och följande kommuner. nämligen I-la— ninge. Karlstad. Norrköping och Nybro.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärendet som bilaga 3.2.

Nära nog samtliga remissinstanser anför att det är önskvärt med en minskad statlig styrning av skolbyggnadsverksamheten i syfte bl.a. att underlätta en mer flexibel skolplanering öka det kommunala ansvarstagan- det. möjliggöra en bättre planering och ett effektivare resursutnyttjande och eliminera den bristande överensstämmelsen mellan lokal och central planering på skolbyggnadsområdet.

Svenska kommunförbundet anser liksom Landstingsförbundet att hand- läggningen av ett skolbyggnadsärende är omständlig och tidskrävande samt försvårar huvudmännens planering. Ett slopande av statsbidraget och därmed sammanhängande detaljplanering av skolbyggandet skulle möjlig- göra bättre planering och effektivare resursutnyttjande.

[ likhet med flertalet remissinstanser delar jag arbetsgruppens uppfatt- ning att nuvarande statsbidragsgivning inte behövs som styrmedel från skolpolitiska utgångspunkter. De skolpolitiska strävandena behöver inte vara knutna till statsbidragsvillkor utan kan komma till uttryck i skollag. skolförordning. läroplaner och centrala anvisningar.

Med utgångspunkt i skolpolitiska mål. så som de kommer till uttryck i statsmakternas beslut, har SÖ utarbetat centrala anvisningar för beräkning av lokalbehov och utformning av lokaler för grundskolan och den integre- rade särskolan samt de flesta studievägarna inom gymnasieskolan. För undervisningslokaler anger de statliga lokalnormerna den yta som behövs för att en ändamålsenlig undervisning skall kunna bedrivas enligt läropla- nens intentioner. Jag delar arbetsgruppens uppfattning att denna form av styrning förutsätter att det bedrivs ett kontinuerligt forsknings- och ut- vecklingsarbete på skolbyggnadsområdct.

Enligt min mening finns det också behov av en rådgivnings- och service- verksamhet på skolbyggnadsområdet. En central funktion intar här granskningen av skissritningar. Jag anser emellertid inte att en obligatorisk granskning är förenlig med principen att kommunen skall ha det fulla ansvaret för skollokalernas utformning. Jag återkommer till denna fråga i samband med ställningstagandena till förslag från skoladministrativa kom— mittén (SAK).

För att efterfrågan på den frivilliga skissritningsgranskningen skall bli rätt bedömd ifrågasätter RRV om denna verksamhet inte bör avgiftst'man— sieras. Jag finner liksom RRV att denna fråga lämpligen bör prövas i samband med att SÖ:s organisation behandlas med anledning av de förslag som SAK avser att lämna inom kort.

Prop. 1979/80: 90 38

Enligt min mening bör kommunerna själva kunna göra en lämplig avväg— ning mellan olika sätt att tillgodose behovet av skollokaler inom de ramar som de tidigare redovisade styrmedlen ger. Detta gäller såväl skollokaler- nas utformning som skolbyggnadsverksamhetens omfattning. Några av riksdagen beslutade årliga investeringsramar för skolbyggnadsverksamhe- ten bör således inte längre finnas. Jag delar arbetsgruppens bedömning att investeringsramarna begränsar kommunernas möjligheter att samplanera skollokaler och övrigt samhällsbyggande. Bakom denna ståndpunkt ställer sig också flertalet remissinstanser. Behovet att reglera skolinvesteringar- nas omfattning är vid ett slopat investeringsbidrag främst betingat av samhällsekonomiska skäl. Det är därför naturligt att en mer övergripande bedömning sker samlat för den kommunala verksamheten i samband med de årliga överläggningarna mellan stat och kommun om den kommunala ekonomin. Någon separat styrning av skolbyggnadsverksamhetcns omfatt- ning blir därmed inte nödvändig. Däremot kommer. liksom för andra kommunala investeringar. enskilda skolbyggnadsprojekt att omfattas av den byggnadstillståndsgivning som utövas enligt lagen ( 1971:1204 ) om byggnadstillstånd m.m.

Jag övergår nu till frågan om stöd för finansiering av investeringar i skolbyggnader. Statsbidrag till kommun och landstingskommun för inves- teringar i skolbyggnader utgår dels enligt förordningen (l957z3l8) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning. dels en- ligt förordningen (l9ölz405) om statsbidrag till byggnadsarbeten vid lant- brukets yrkesskolor. Det totala statsbidraget beräknas för budgetåret l980/ 8l till ca 320 milj. kr.

När det gäller behovet av ftnansieringsstöd har arbetsgruppen konstate- rat att investeringsbidragets betydelse för den totala kommunsektorns ekonomi är relativt liten. Under l978 uppgick investeringsbidraget till ca 300 milj. kr.. vilket motsvarade ca 20% av kommunernas och landstings- kommunernas totala utgifter för skolbyggnadsverksamheten. Dessa svara- de i sin tur för ca l2% av kommunernas och landstingskommunernas totala investeringsutgifter. Sett i relation till kommunsektorns totala inve- steringsvolym uppgick således bidraget till ca 2 %. Det svarade vidare mot 0.3 % av kommunsektorns totala utgifter och mot ett kommunalskatteuttag på ca 15 öre.

Remissinstanscrna intar en klart avvisande attityd till förslaget att slopa det statliga investeringsbidraget utan att samtidigt kompensation ges för de resurser som därvid skulle försvinna. i detta avseende avstyrks arbets— gruppens förslag av flertalet av de kommunala remissinstanserna. Det är dock endast ett fåtal som förespråkar de alternativa vägar för finansierings- stöd — bostadslån. statlig lånefond eller en prioritering av lån på kredit- marknaden -— som arbetsgruppen diskuterar. Huvudinvändningen mot förslaget i denna del gäller således inte behovet av att erhålla finansierings- stöd vid ett slopat investeringsbidrag utan hänför sig till frågan om kost-

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 39

nadsfördelningen mellan stat och kommun. Chefen för budgetdepartemen— tet har tidigare i dag behandlat tlen totala omfattningen av de statliga transfereringarna till kommuner och landstingskommuner år 1981.

Mot denna bakgrund och med hänvisning till vad jag har anfört tidigare både om den allvarliga begränsning som varje system med särskilda inve- steringsramar för skolbyggandet utgör och möjligheterna att på annat sätt säkerställa den styrning som erfordras från skolpolitiska utgångspunkter bör enligt min mening investeringsbidraget till skolbyggnader avvecklas. Något skäl för att från finansieringsstödsynpunkt avlösa investeringsbidra- get med en utbyggnad av de allmänna driftbidragen till skolväsendet finns enligt min mening inte. Inte heller kan det mot bakgrund av vad jag har anfört om de negativa effekterna av investeringsramar vara aktuellt att förenkla investeringsbidraget genom att schablonisera detta.

De bedömningar som arbetsgruppen har gjort i fråga om behov av investeringsstöd innebär att sådant stöd inte erfordras generellt sett. Grup- pen diskutcrar dock olika alternativ ifråga om stöd för fmansering av skolinvesteringar i form av bostadslånefinansiering. statlig länefond och en prioriterad långivning på sätt som sker för fjärrvärmeinvesteringar. Bland remissinstanserna är bl. a. SÖ, bostadsstyrelscn och några kommuner positiva till finansiering via bostadslånesystemet. En kommun förordar den typ av prioriterad långivning som tillämpas för finansiering av fjärr— värme.

Arbetsgruppen bedömer en finansiering av skolbyggnadsverksamheten via bostadslån som olämplig på grund av främst de allvarliga kreditmark- nadsmässiga konsekvenser som en så kraftig utvidgning av den priorite- rade 1ångivningen på kreditmarknaden skulle innebära. Skulle bostadslån dessutom kombineras med räntebidrag skulle det innebära ett totalt sett betydligt mer omfattande statligt stöd än det nuvarande investeringsbidra- get. Dessutom anser gruppen att finansiering med bostadslån skulle få negativa effekter på den kommunala resursanvändningen. Jag delar grup- pens bedömningar härvidlag. Jag återkommer något senare till frågan om finansiering av skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

Arbetsgruppen finner även att en statlig Iånefond eller en sådan priori- terad långivning som tillämpas för finansiering av fjärrvärmeverk har på- tagliga nackdelar. I princip kommer samma prioriteringsproblem som är förknippade med nuvarande investeringsramar att uppstå vid alternativet med en statlig lånefond. [ fråga om ett system med prioritering i särskild ordning på kreditmarknaden anförs att en omfattande administration torde krävas samt att ett sådant system skulle på ett olyckligt sätt bidra till en fortsatt sektorisering av kreditmarknaden. Jag delar dessa bedömningar. som inte heller föranlett några erinringar från remissinstanserna.

1 likhet med arbetsgruppen anser jag således att kommunernas finansi- ering av de kostnader som motsvarar bortfallet av statsbidraget till skol- byggnader — ca 20% av bruttokostnaderna för en skolbyggnad — i första

Prop. 1979/80: 90 40

hand bör ske på samma sätt som redan nu sker för resterande 80% av bruttokostnaden. nämligen genom skattetinansiering och lånelinansiering på den allmänna kreditmarknaden. Arbetsgruppen har efter studier av situationen i ett urval kommtmer konstaterat att det kan bli fråga om ökade kostnader för kommunerna som i genomsnitt under en planperiod på fem år motsvarar mellan 20 och 30 öre per skattekrona.

[ fråga om möjligheter till lånelinansicring kan allmänt konstateras att enbart variationen i den totala kommunala upplåningen mellan olika är vida överstiger den upplåning som motsvarar ett slopat investeringsbidrag till skolbyggandet. Det linns således allmänt sett inga starka skäl för ett särskilt linansieringsstöd.

Ett behov av finansiellt stöd kan emellertid som arbetsgruppen pekar på uppkomma i relativt små kommuner som avser att investera i lokaler för gymnasieskolan samt i vissa kommuner som har stora kostnader på grund av snabb befolkningsökning. 1 dessa fall är det väsentligt att behovet av stöd kan prövas särskilt. Jag anser efter samråd med chefen för budgetde- partcmentet att denna prövning bör ske vid beslut om extra skatteutjäm— ningsbidrag.

Jag vill i detta sammanhang också erinra om att Svenska kommunför- bundet f.n. ser över de interkommunala ersättningarna i syfte att åstad- komma en rättvisare fördelning av kostnaderna för gymnasieskolan än f. n.

Jag har i här berörda frågor om överväganden beträffande kreditmarkna- den och bostadslånefinansiering av skolbyggandet samrått med cheferna för ekonomi- och bostadsdepartementen.

Statsbidragen till skolbyggnader bör enligt min mening avvecklas fr.o.m. den ljuli 1981. Den i budgetpropositionen 1.980 ( prop. 1979/80: 100 bil. 12.) föreslagna investeringsramen på 900 milj.kr. för budgetåret 1980/81 berörs således inte av detta förslag. Genom att bidraget slopas först den 1 juli 1981 ges kommunerna och landstingskommunerna viss tid för att kunna anpassa sin finansiella planering till de förändrade linansieringsvill- kor som kommer att gälla för tiden därefter.

För att ytterligare ge möjligheter till den anpassning som behövs föror- darjag att den planeringsram på 500 milj. kr. (motsvarande ca 175 milj. kr. i statsbidrag) för budgetåret 1981/82 som riksdagen fattat beslut om ( prop. 1978/79: 100 bil. 12. UbU 1978/79: 28. rskr 1978/79z2461får utnyttjas för att övergångsvis. under budgetåret 1981/82. användas av 50 för beviljande av statsbidrag till investeringar i skolbyggnader. Den här aktuella planerings- ramen har ännu inte fördelats på skolbyggnadsproiekt av SÖ. Vid den fördelning som jag förordar att SÖ får i uppdrag att göra bör enbart gymnasieskolprojekt tas med. Dessa gymnasieskolbyggen bör från skolpo- litisk synpunkt vara oundgängligen nödvändiga. Vidare bör endast relativt omfattande byggnadsprojekt komma ifråga för statsbidrag. Övergångsbi- draget bör i första hand utgå till mindre kommuner som annars skulle kunna få svårigheter att genomföra projektet i enlighet med fastställda planer.

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 41

Den övergångsåtgärd som föreslås för budgetåret 1981/82 medför att bidrag till skolbyggandet kommer att betalas ut (. o. m. budgetåret 1983/84. Belastningen på anslaget kan beräknas bli 326 milj. kr. budgetåret 1980/81. ca 250 milj. kr. budgetåret 1981/82. ca 120 milj. kr. budgetåret 1982/83 och ca 45 milj. kr. budgetåret 1983/84. Det är således först under budgetåret 1984/85 som bidrag inte längre kommer att betalas ut till investeringar i skolbyggnader.

Med hänsyn till denna övergångsåtgärd och vad jag har anfört om möjligheterna till extra skatteutjämningsbidrag föreligger enligt min me- ning goda förutsättningar att klara den förändring i finansieringssituationen som ett slopande av investeringsbidraget innebär.

Jag vill också ta upp frågan om statsbidrag till förhyrandc av lokaler. Bidragsgivningcn är begränsad till lokaler för viss utbildning i gymnasie- skolan. Enligt 14 åi förordningen (1966: 115) om statsbidrag till driftkost- nader för viss kommunal utbildning utgår statsbidrag för särskilda kostna- der för förhyrande av skollokaler för utbildning för industri och hantverk eller för sjömän i gymnasieskolan med belopp som länsskolnämnden be- stämmeri varje särskilt fall.

Enligt en särskild förordning (SÖ-FS 1979: 241 ) om statsbidrag till skogs- brukets yrkesutbildning för budgetåret 1979/80 utgår statsbidrag bl. a. till förhyrandc av skollokaler för skogsbruksutbildning.

De ställningstaganden som här redovisas för investeringsbidraget får även följder för prövningen av statsbidragen till förhyrandc av lokaler för viss utbildning i gymnasieskolan. Arbetsgruppen anser att bidraget till förhyrning av skollokaler måste upphöra som en konsekvens av förslaget att avveckla bidraget till skolbyggande. Jag delar denna inställning. [ annat fall skulle den kommunala resursanvändningen snedvridas på ett omoti- verat sätt.

Under anslaget Bidrag till driften av gymnasieskolor har för budgetåret 1980/81 statsbidraget till kostnader för förhyrandc av skollokaler beräknats komma att uppgå till 9 milj. kr. Jag föreslår att även detta bidrag upphör fr.o.m. den ljuli 1981.

Bestämmelser om finansiering av skollokaler i integrerade servicean- läggningar finns i bostadsfinansieringsförordningen (1974:946, omtryckt 19761788. ändrad senast 197921019). Bostadsstyrelsen föreslog i sin an- slagsframställning för budgetåret l979/80 att i en integrerad anläggning endast den del av skolans lokaler som samutnyttjas skulle komma i fråga för bostadsfinansiering. Arbetsgruppen har ansett detta förslag välgrundat. Några invändningar härcmot har inte förts fram av remissinstanserna. Efter samråd med chefen för bostadsdepartementet förordar jag att bo- stadsstyrelsens här återgivna förslag genomförs den 1 juli 1981.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

[. besluta om avveckling av statsbidraget till investeringar i skol-

l'rop. 1979/80: 90 42

byggnader fr.o. m. den 1 juli 1981 i enlighet med vad jag har förordat. 2. besluta att statsbidraget till förhyrandc av skollokaler skall upp- höra fr. o. m. den ljuli 1981 i enlighet med vad jag har förordat. 3. godkänna vad jag har förordat om möjlighet till bostadslån för skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

(4) Bidrag till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan m. m.

Enligt kungörelsen (1949: 455) angående statsbidrag till anskaffning av maskiner m. m. vid vissa unstalterji'ir Iantbruksundervisning utgår statsbi— drag med tre fjärdedelar av vad skolans huvudman visar sig ha utgivit till anskaffning och montering av maskiner. redskap och dylikt. som erfordras för undervisning i maskin- och redskapslära eller. i fråga om lanthushålls- skola. för undervisning rörande de viktigaste hushållsmaskinerna ävensom för undervisning i husdjurslära med mjölkhushållning och i trädgårdssköt- scl vid lantmannaskola. lantbruksskola. lanthushållsskola. trädgårdsskola. fruktodlingsskola eller jordbrukets yrkesskola.

Enligt nuvarande bestämmelser om statsbidrag till skogsbrukets yrkes- utbildning (SÖ-FS 1979: 241) utgår statsbidrag till kostnader för anskaffan- de av första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel. däri inbe- gripet laboratorieutrustning och elevbibliotek samt anskaffning som för- anleds av att undervisningen i kurs läggs om eller utvidgas. Anskaffning skall ske efter en av skolöverstyrclsen fastställd normalutrustningslista eller godkänd plan. Statsbidrag utgår med tre fjärdedelar av den beräknade kostnaden. Statsbidrag utgår även till kostnader för förhyrandc av sådana större och dyrbara maskiner inom skogsbruket som behövs för undervis- ningsändamål med tre fjärdedelar av kostnaderna.

Enligt min mening bör statsbidrag till första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel för tvåårig jordbrukslinje. tvåårig skogsbrukslinje. specialkurs som avser utbildning för jordbruk. skogsbruk eller trädgårds- näring eller specialkurs som avser utbildning för husligt arbete i form av konsumtionsutbildning av samma art som vid lanthushållsskola fr.o.m. den ljanuari 1981 utgå på sätt som gäller för övriga tvååriga yrkesinriktade linjer samt yrkesinriktade specialkurscr enligt förordningen (1957: 318) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning. Det inne- bär att bidrag bör utgå med 50% av den beräknade kostnaden. Överstiger den beräknade kostnaden 500000kr. för en klass under hela utbildningen på linjen eller specialkursen bör bidrag utgå med 75 %.

Statsbidraget till kostnader för anskaffande av första uppsättningen sta- digvarande undervisningsmateriel avseende bl.a. annan tvåårig linje i gymnasieskolan än tvåårig ekonomisk. social och teknisk linje eller musik— linje samt Specialkurser inom samma områden får enligt förordningen (SÖ- FS 1979: 143) om statsbidrag till kostnader för förhyrning av första uppsätt-

Bilaga 3 Utbildningsdepartementet 43

ningen stadigvarande undervisningsmateriel inom viss kommunal utbild— ning m.m. användas till förhyrande av undervisningsmateriel. De särskilda bestämmelser. som gäller för förhyrande av större och dyrbara maskiner inom skogsbruket som behövs för undervisningsändamål. somjag tidigare redovisat, bör enligt min mening upphöra att utgå för tid fr.o.m. den I januari 1981. Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att godkänna de riktlinjerjag har förordat i fråga om statsbidrag till första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel för tvåårig jordbrukslinje. tvåårig skogsbrukslinje, specialkurs som avser utbildning för jordbruk. skogsbruk eller trädgårdsnäring eller specialkurs som avser utbildning för husligt arbete i form av konsumtionsutbildning av samma art som vid lanthushållskola.

(5) Bidrag till kommunal vuxenutbildning m. m.

Enligt gällande bestämmelser utgår statsbidrag till kostnader för lärares resor och traktamente i samband med gymnasieskolkurs och grundskole- kurs som anordnas inom kommunal vuxenutbildning i glesbygd. Bidraget utgår med 75 % av kostnaderna för resekostnadscrsättning och trakta- mente enligt allmänna resereglementet (1952z735). Resekostnadsersätt- ningen beräknas därvid enligt rescklass B. Statsbidraget utbetalas av skol- överstyrelsen efter rekvisition av kommunen. Medelsbehovet för budget- året 1980/81 har beräknats till ca 500000 kr. Skoladministrativa kommittén (SAK) har i sin tidigare nämnda promemoria föreslagit att statsbidraget till resor och traktamenten ur revisionsteknisk synvinkel behandlas på samma sätt som lönebidragct. Alternativt anser SAK att detta statsbidrag bör avlösas inom skatteutjämningsystemet. Jag förordar att detta statsbidrag upphör att utgå förtid fr.o.m. den ljanuari 1.981.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att besluta att statsbidraget till kostnader för lärares resor och traktamenten i samband med kurser som anordnas inom kommu- nal vuxenutbildning skall upphöra fr.o.m. den 1 januari 1981.

Prop. 1979/80: 90 45

Bilaga 3.1

Hänvisningar till S4

NYA FORMER FOR FINANSIERING AV SKOLBYGGANDET

Ds U 1979:15

Prop. 1979/80: 90 45, TILL STA'TSRÅ DET BRITT MOGÅRI)

Den 4 april 1979 bildades en arbetsgrupp inom regeringskansliet med företrädare för utbildningsdcpartementet. bostadsdepartemcntet. budget- dcpartementet och ekonomidcpartcmentet och med uppgift att bereda frågor kring finansiering av skolbyggandet. Till gruppen knöts även före- trädare för skolt'werstyrelsen. bostadsstyrelscn och Svenska kommunför- bundet.

Gruppen har haft följande sammansättning: tf. skolinspektören Lars du Rietz, utbiIdningsdepartcmcmet departementssekreteraren lngrid Dalen. bostadsdepartementet skolinspektören Olle Engquist. utbiIdningsdepartemcntet departementssekrcterarcn Björn Jonsson. ekonomidepartcmentet departementssckretcraren Bo Jonsson. budgetdepartemcntet byrådirektören Hans Krantz.. utbildningsdcpartementet sekreteraren Nils Erik Edström. Svenska kommunförbundet tillsynsläraren Per Gunvall, skolöverstyrelsen sekreteraren Jan Hedvall. Svenska kommunförbundet avdelningsdirektören Gunnar Stahre. bostadsstyrelscn byrådirektören Monica Wahlquist. skolöverstyrelsen.

Till ordförande i arbetsgruppen förordnades Lars du Rietz och till sekre- terare Hans Krantz.

Arbetsgruppen överlämnar härmed sin rapport Nya former för finansie- ring av skolbyggandet.

Till rapporten har fogats en reservation av ledamöterna Nils Erik F.d- ström och Jan Hedvall.

Arbetsgruppens uppdrag är härmed slutfört. Stockholm den 20 november 1979.

LARS DU RlE'l'Z

Ingrid Dalén Olle Engquist Björn Jonsson Bo Jonsson Hans Krantz Nils Erik Edström Per Gunvall Jan Hedvall Gunnar Stahre

Monica Wahlquist

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet

lnnehållsförteckning

Sammanfattning ............................................

l Utgångspunkter ........................................... Nuvarande linansieringssystem .............................. 2.1 Finansiering av kommunala investeringar ................. 2.1.1 Statliga investeringsbidrag ........................ 2.1.2 Långfristiga lån ................................. 2.1.3 Skatteftnansiering av investeringar ................

2.2 Statsbidrag till skolbyggandet ............................ 2.3 Lån till folkhögskolebyggen ............................. 2.4 Finansiering av skollokaler i integrerade serviceanläggningar . 2.4.1 Det statliga bostadslånesystcmets tillämpningsområde 2.4.2 Begreppet integrerad serviceanläggning ............ 2.4.3 Komponenter i det statliga bostadslånesystemet ..... 2.4.4 Säkerhet för bostadslån .......................... 2.4.5 Finansiering under byggnadstiden ................. 2.4.6 Slutlig linansiering ............................... 2.4.7 Kapitalkostnadsvillkor .......................... 2.4.8 Vissa villkor för rätt till statligt bostadslån .......... 2.4.9 Administration ................................. 2.4. 10 Statens styrning av bostadsbyggnadsvolymen ...... 2.5 Statlig styrning av skolbyggandet ......................... 2.5.1 Styrning genom författningar och läroplaner ........ 2.5.2 Styrning genom statsbidragsvillkor ................ 2.5.3 Styrning genom investeringsramar ................. 2.5.4 Styrning genom byggnadstillstånd ................. 2.6 Handläggning av skolbyggnadsärenden ................... 2.6.1 Fastställande av skolorganisationen ............... 2.6.2 Lokalbehovsprövning ............................ 2.6.3 Granskning av skissritningar ..................... 2.6.4 Ansökan om statsbidrag .......................... 2.6.5 Statsbidragsbeslut samt avräkning av kvotkostnad från investeringsram ................................. 3 Tidigare förslag till förändringar ............................. 3.1 Hyresbidrag per elev och år .............................. 3.2 Kommunalekonomiska utredningens förslag ............... 4 Skoladministrativa kommittén 5 Principer för statsbidragsgivning ............................. 5.1 Allmänna principer ..................................... 5.2 Principer för investeringsbidrag .......................... 5.3 Skatteutjämningssystemet ............................... 6 Kreditmarknaden .......................................... 7 Statsbidragets kommunalekonomiska betydelse ................ 7.1 Kommunernas utgifter för skolbyggandet ................. 7.1.1 Kommunernas kapitalutgifter 1975—1977 inom utbild- ningsområdet ................................... 7.1.2 Kommunernas kapitalutgifter 1979—1983 inom utbild- ningsomrädet ...................................

7.1.3 Statsbidrag till skolbyggnader .................... 7.2 Landstingskommunernas utgifter för skolbyggandet ......... N

47

49 54 58 58 58 59 60 60 62 63 63 64 65 66 66 66 67 67 67 68 68 68 70 7 1 74 75 75 75 76 77

78 78 78 82 83 84 84 87 87 90 92 92

Prop. 1979/80: 90 48

7.3 En undersökning av skolbyggnadsprojekt i fem kommuner . . . 96 7.3.1 Val av kommuner ............................... 96 7.3.2 Skolbyggnadsplaner l979— 1983 ................... 97 7.3.3 Statsbidrag 1979— 1983 .......................... 97 7.3.4 Studier av enskilda skolbyggnadsprojekt ........... 98 7.3.5 Konsekvenser för kommunernas likviditet vid ett slo- pande av statsbidraget ........................... 100 7.3.6 Kommunernas finansiella förutsättningar .......... 103 7.3.7 Alternativ till finansiering genom statsbidrag ........ 104 Bilaga 1 Summa årliga utbetalningar — inbetalningar i tusental kr. enligt nuvärdesmetoden ........................... 106 Bilaga 2 Summa årliga utbetalningar — inbetalningar enligt nu- värdesmetoden år 0—4 i milj. kr. .................... 11 1 8 Överväganden ............................................. 113 8.1 Alternativa specialdestinerade statsbidrag ................. 113 8.2 Kommunernas behov av finansieringshjälp ................. 115 8.3 Allmänna aspekter på val av finansieringssystem för skolbygg- nadsverksamheten ..................................... 119 8.4 Styrning av skolbyggnadsverksamheten ................... 120 8.4.1 Skolpolitiska utgångspunkter ..................... 120 8.4.2 Bostadspolitiska utgångspunkter .................. 121 8.4.3 Allmänna ekonomisk—politiska utgångspunkter ..... 123 8.5 Finansieringssystcm för skolbyggnadsverksamheten ........ 125 8.5.1 Finansiering på den allmänna kreditmarknaden ..... 125 8.5.2 Finansiering genom bostadslånesystemet .......... 127 8.5.3 Finansiering genom statlig lånefond ................ 129 8.5.4 Finansiering i särskild ordning på den allmänna kredit- marknaden ..................................... 132 9 Ställningstaganden ......................................... 134 9.1 Statsbidrag till skolbyggnader ............................ 134 9.2 Behov av frnansieringsstöd .............................. 135 9.3 Finansieringsalternativ .................................. 135 9.4 Statlig styrning ......................................... 136 Reservation ................................................. 137

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 49

Sammanfattning

Promemorian inleds med en redovisning av det uppdrag riksdagen läm- nade regeringcn våren 1978 om en översyn av regelsystemet för finansie- ring av skolbyggandet (kapitel 1). Vi anger där följande utgångspunkter för vårt utredningsarbete:

Översynen bör underlätta en flexiblare skolplanering och bör leda till att den statliga detaljstyrningen av skolbyggnationen avsevärt minskas i syfte att öka det kommunala ansvaret för skolbyggandet.

att skolbyggandet finansieras på ett sätt som främjar en effektiv kommu- nal resursanvändning.

atl återanvändning av friställda skollokaler för annat ändamål än under- visning underlättas.

att samordning av skollokaler och lokaler för boendeservice främjas.

att nuvarande köproblem inom skolbyggnadssektorn elimineras var- igenom bl. a. en kommunal totalplanering av och ett kommunalt totalan- svar för kommunens byggnadsinvesteringar möjliggörs.

En grundläggande utgångspunkt för vårt arbete har vidare varit att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun ligger utanför ramen för vårt utredningsuppdrag. Vår uppgift har varit att söka finna tekniska lösningar för finansieringen av skolbyggandet. som står i överens- stämmelse med de ovan angivna utgångspunkterna. samt att belysa konse- kvenserna i olika avseenden av dessa lösningar.

[ kapitel 2 belyser vi hur man i kommuner och landstingskommuner fi- nansierar sina totala investeringar. Vidare redovisas de bestämmelser som nu gäller för statsbidragsgivningen till skolbyggandet. för län till folkhög- skolebyggen samt för finansieringen av skollokaler i integrerade servicean- läggningar. Kapitlet avslutas med en översikt av den statliga styrningen av skolbyggandet samt handläggningen av skolbyggnadsärenden.

Skolbyggnadsbidraget har tidigare varit föremål för förslag till föränd- ringar. I kapitel 3 beskrivs ett förslag om att ersätta investeringsbidraget med ett hyresbidrag per elev och år som lades fram år 1970, Remissyttran- dena var till övervägande del kritiska och förslaget föranledde inte någon förändring av bidragssystemet. Vi redovisar också 1976 års kommunal- ekonomiska utrednings (KEU 76) överväganden om att slopa skolbygg- nadsbidraget. En metod för att säkerställa lånemöjligheter för skollokaler vore enligt utredningen att låta de statliga bostadslånen gälla även för skolbyggnader. KEU 76 ansåg dock att det låg utanför utredningens områ- de att närmare belysa frågan.

likapitcl 4 tar vi upp vissa punkter i direktiven till den Skoladministrativa kommittén (SAK). En av utgångspunkterna för kommitténs arbete bör vara att söka åstadkomma ett vidgat kommunalt skolansvar och en mins- 4 Riksdagen 1979/80. 1 saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90

*J- O

kad belastning på den statliga skoladministrationen. ' Inslagen av myndighetsutövning och detaljkontroll bör kunna minska och beslut i många ärenden decentraliseras.

De principer för statsbidragsgivningen som lades fast vid riksdagens beslut om den kommunala ekonomin våren 1979 redovisas i kapitel 5. Där konstateras bl.a. att en successiv förskjutning av tyngdpunkten i statsbi- dragsgivningen bör ske så att skatteutjämningsbidragen svarar för en ökad andel på de speciella bidragens bekostnad. På grund av skatteutjämnings- systemets stora betydelse för kommunernas ekonomi redovisar vi hur det reformerade skattcutjämningssystemet är uppbyggt och vilka ekonomiska effekter det har. Vi pekar bl.a. på att skatteutjämningssystemet är så konstruerat att kommunernas kostnader för grundskolan utjämnas. Även möjligheten att söka extra skatteutjämningsbidrag redovisas.

För att finansiera investeringar upptar kommunerna lån på kreditmark- naden. I kapitel 6 gär vi översiktligt igenom kreditmarknadens funktion och vilket totalt utrymme som står till buds för kommunernas uppläning. Vi konstaterar därvid att föredraganden i propositionen (1978/79: 165) om den svenska kapitalmarknaden har uttalat att det inte finns något som tyder pä att det inom överskådlig tid skall vara möjligt att öka det utrymme som kommunerna och landstingskommunema kan tillätas ta i anspråk på den svenska kreditmarknaden. Frågan om kommunernas och landstings- kommunernas totala uppläningsutrymme på kreditmarknaden ligger utan- för värt egentliga utredningsområde. Vi noterar dock att investeringsbidra- get. sett i relation till kommunernas och landstingskommunernas totala upplåning. är litet samt att variationerna i nyupplåningen mellan olika är kan vara större än det totala investeringsbidraget. Dessutom påpekas att investeringsbidraget vid nuvarande ordning tar kreditmarknadsresurser i anspråk genom att bidraget i nuvarande budgetläge i sin helhet kan sägas bli finansierat genom statlig upplåning.

Totalt för landet motsvarar investeringsbidraget (ca 300 milj. kr.) ca 15 öre per skattekrona. För att utröna hur stor kommunalekonomisk betydel- se statsbidraget till skolbyggnader kan ha. har vi genomfört en studie i fem kommuner med relativt omfattande skolbyggnadsprojekt. Denna studie ret'lovisas i kapitel 7. där vi också ger en bild av den totala omfattningen av investeringarna i landet samt av de totala kommunala investeringarna. För landstingskommunerna redovisas motsvarande uppgifter. Vi konstaterar därvid att skolbyggnadsinvesteringarna för landstingskommunerna utgör en mycket liten verksamhet. Vi drar därför den slutsatsen att det inte finns anledning att närmare analysera Statsbidragets kommunalekonomiska kon- sekvenser för landstingskommunerna.

Studien av de fem utvalda kommunerna visar att ett slopande av inves- teringsbidraget för deras del skulle medföra ett inkomstbortfall. som i genomsnitt under en planeringsperiod på fem år enligt de kommunalekono- miska flerärsplanerna motsvarar mellan 21 öre och 31 öre per skattekrona. För ett enskilt år kommer man som allra högst upp i 82 öre.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 51

Fyra alternativa sätt att ersätta ett statsbidragsbortfall för de skolbygg- nadsprojekt som särskilt studerats i de fem kommunema har använts för att ytterligare få belysning av investeringsbidragets roll. Vid en nuvärdes- beräkning av de olika alternativen har vi funnit att nuvarande statsbidrag är det förmänligaste finansieringsalternativet på lång sikt. Vid ett slopat bidrag skulle en skattefinansiering av hela bortfallet från finansieringssyn- punkt vara förmånligare på lång sikt än olika slag av upplåning. Sett från likviditetssynpunkt ställs dock större krav på kommunerna om skattefi- nansiering av bortfallet skall ske helt eller delvis. Under en femårsperiod varierar behovet av likvida medel för de studerade skolbyggnadsprojekten vid ett slopat statsbidrag mellan 13 och 45 öre per skattekrona. Ju större andel av statsbidragsbortfallet som lånefinansieras desto mindre blir beho- vet av likvida medel. Skulle en generell möjlighet till bostadslänefinansie— ring öppnas för skolor. minskar i stället behovet av likvida medel med mellan 22 och 52 öre per skattekrona. jämfört med nuvarande finansieringssystcm.

I undersökningen konstateras slutligen att kommunernas finansiella ställning varierar mycket och därmed även förutsättningarna att möta ökade krav på resurser.

I våra överväganden i kapitel 8 konstateras att även om väsentliga förenklingar kan göras av statsbidragssystemet kommer varje form av investeringsbidrag att ställa krav på ramar för statsbidragsgivningens to- tala omfattning. Ett tungt argument mot olika typer av specialdestinerade investeringsbidrag är att de investeringsramar som krävs minskar kommu- nernas möjligheter att totalplanera och ta eget ansvar för sin investerings- verksamhet. Beträffande ett driftbidrag utformat som ett hyresbidrag per elev och är kan vi inte finna att de få fördelarna uppväger alla de nackdelar som är förenade med ett sådant system. I fråga om att förstärka de nu utgående driftbidragen till skolan vid ett slopat investeringsbidrag konsta- teras att detta inte överensstämmer med de principer för statsbidragsgiv- ningen som riksdagen beslutade om våren 1979.

I våra överväganden konstaterar vi att det för kommunsektorn som helhet inte kan anses föreligga något behov av finansieringsstöd vid ett slopat investeringsbidrag för skolbyggnader. men att det eventuellt kan finnas behov av stöd i enskilda kommuner. Vi finner också att bidraget utgör en så liten del av den totala landstingskommunala verksamheten att något behov av finansieringsstöd över huvud taget inte kan anses föreligga för landstingskommuncrna.

Mot bakgrund av den företagna studien framhåller vi att ett slopat inves- teringsbidrag i normalfallet får en begränsad effekt för flertalet kommuner. Särskilt gäller detta om kommunerna lånefinansierar statsbidragsbortfal- let. De ökade skatteutjämningsbidragen. som beslutades våren 1979. med- verkar också till att förbättra den finansiella situationen i flertalet kom- muner. Dessa blir även bättre rustade i likviditetshänseende. Ett slopande

Prop. 1979/30: 90 57

av statsbidraget torde således få relativt begränsade konsekvenser för kommunernas totala ekonomi. Vi hänvisar också till möjligheten att söka extra skatteutjämningsbidrag om en enskild kommun särskilt missgynnas då det specialdestinerade bidraget slopas eller om en kommun får stora kostnader på grund av snabb befolkningsökning.

Vi övergår sedan i kapitel 8 till att allmänt belysa konsekvenserna av olika finansieringssystcm. varvid vi bl.a. konstaterar att det är en allmänt omfattad strävan att kommunerna genom ökat ansvar och minskad statlig detaljstyrning skall kunna avgöra den kommunala resursanvändningen. Från denna utgångspunkt diskuterar vi sedan olika former av styrning av skolbyggnadsverksamheten.

När det gäller de skolpolitiska strävandena konstaterar vi att de inte behöver vara knutna till statsbidragsvillkor utan kan komma till uttryck i skollag. skolförordning. läroplaner och centrala anvisningar. vid faststälv lande av skolorganisation m.m. Enligt vår mening finns det också behov av ett kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsom- rådet samt av en rädgivnings- och serviceverksamhet bl.a. i form av en frivillig skissgranskning. Vi menar att dessa senare styrmedel från skolpo- litiska utgångspunkter är tillräckliga och att kommunerna själva bör få svara för skolbyggnadsverksamheten inom de ramar och riktlinjer som dessa styrmedel ger.

Styrning av skolbyggnadsverksamheten belyser vi även från huxmdspo- [iriska utgångspunkter. Vi understryker därvid bl. a. att vi finner det ange- läget att bostadslåncsystemet för integrerade boendeserviceanläggningar vid ett slopande av investeringsbidraget till skolbyggnader tillämpas på ett sådant sätt att s. k. länearkitektur inte uppstår. dvs. att lånemöjligheterna inte påverkar anläggningarnas utformning på ett från funktionssynpunkt olämpligt sätt. Vi anser det dock befogat att göra endast en mindre ändring när det gäller de nuvarande möjligheterna att få bostadslån till skollokaler i integrerade serviceanläggningar.

Styrning av skolbyggnadsvcrksamheten utifrån samhällsekonomiska överväganden menar vi bör ske i så övergripande sammanhang som möj- ligt, och våra överväganden därvidlag utgår från att kommunerna skall ges största möjliga frihet att prioritera mellan sina olika verksamheter för att så effektiv resursanvändning som möjligt skall uppnås. Statsmakterna kan dock av bl. a. arbetsmarknadspolitiska skäl vilja gå in och styra den direkta resursanvändningen.

Vid våra överväganden om finansieringssystem för skolbyggandet utgår vi från att något generellt behov av finansieringshjälp inte föreligger. Med hänsyn till resursprioriteringen ser vi klara fördelar med en finansierings- ordning där kommunerna själva svarar för finansieringen via löpande in- komster eller genom upplåning på allmänna kreditmarknaden. Ett sådant system är enligt vår uppfattning bäst förenligt med strävandena att genom kommunalt ansvar för skolbyggnadsverksamhetcn främja den kommunala resursanvändningen.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 53

Varken från skolpolitiska. bostadspolitiska eller från allmänna ekono- misk-politiska utgångspunkter kan vi finna att ett system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden innebär några nackdelar. Fördelarna är däremot många. Vi pekar bl. a. på den ökade reella möjligheten till sam- planering av investeringar i kommunerna, frånvaron av negativa effekter på kreditmarknaden samt att någon ny statlig administration inte behöver byggas upp-

För att belysa vilka möjligheter som står till buds. om det ändå skulle bedömas att ett behov av finansieringsstöd generellt sett kan anses förelig- ga. har vi från mer allmänna utgångspunkter övervägt tre olika stödformer.

Vi har därvid först studerat bostadslånesystemet. Vi kan inte finna att statliga bostadslån är en lämplig stödform när det gäller att ersätta ett slopat statsbidrag till skolbyggnader. Bostadslånesystemet är så uppbyggt att kostnaden för samtliga låneberättigade lokaler utgör låneunderlag. Hela kostnaden för skolbyggnaden skulle alltså komma att finansieras genom bostadslån. inte endast den del som täcks av nuvarande investeringsbi- drag. Detta skulle betyda ett statligt stöd och en prioritering på kreditmark- naden av skolbyggnadsverksamheten i en utsträckning som inte kan moti- veras. Vi har även pekat på att bostadslånesystemet har ett relativt kompli- cerat regelsystem, som snarare skulle försvåra än underlätta den admini— strativa hanteringen av skolbyggnadsfinansieringen ijämförelse med da- gens ordning.

De övriga två alternativen som kan tänkas är en statlig lånefond för skolbyggen eller en prioritering på kreditmarknaden av den typ som lånen till fjärrvärmeanläggningar utgör. Vi har i våra överväganden kommit fram till att de för- och nackdelar som är förknippade med vart och ett av dessa båda alternativ inte avsevärt skiljer sig åt. varför vi inte är beredda att förorda det ena alternativet före det andra.

Våra förslag i kapitel 9 innebär att investeringsbidraget till skolbygg— nader bör slopas och att något nytt bidrag inte bör införas. Den förändring i kostnadsfördelningen mellan stat och kommun som detta förslag resulterar i förutsätter vi kommer att beaktas i samband med överläggningarna mel- lan stat och kommun om den kommunala ekonomin.

Vid våra överväganden om kommunernas behov av finansieringsstöd har vi funnit att det generellt sett inte föreligger behov av särskilt finansie- ringsstöd vid ett slopande av investeringsbidraget. Den undersökning som vi har gjort i ett begränsat antal kommuner tyder inte på att de kommunal- ekonomiska konsekvenserna blir särskilt stora. Vi pekar också i detta sammanhang på den avsevärda förbättring i finansieringsförutsättningar som flertalet kommuner får genom det reformerade skatteutjämningssyste- met. där också kostnaderna för grundskolan utjämnas.

Mot denna bakgrund bör enligt vår mening finansieringen av bortfallet av statsbidraget till skolbyggnader i första hand ske med skattefinansiering och/eller lånefinansiering på den allmänna kreditmarknaden.

Prop. 1979/80: 90 54

Om det i speciella fall skulle visa sig finnas behov av finansieringsstöd. exempelvis när en liten kommun eller en kommun med snabb befolknings- ökning i ett trängt ekonomiskt läge skall göra en större investering i en gymnasieskola. bör behovet av stöd kunna tillgodoses genom extra skat- teutjämningsbidrag.

De överväganden som vi har redovisat när det gäller de alternativ som står till buds i fråga om finansieringsstöd, om sådant bchov ändå generellt sett skulle bedömas föreligga. leder oss till att avvisa en utvidgning av bo- stadslänesystemet. Vi konstaterar att en statlig lånefond eller den typ av prioriterad länefinansiering som gäller för fjärrvärme då i stället ligger närmast till hands att överväga.

Våra förslag innebär att den statliga styrningen via investeringsramar försvinner. Den statliga styrning som vi från skolpolitiska utgångspunkter finner riktig kan åstadkommas med andra åtgärder såsom författningsreg- lering. statliga myndigheters fastställande av skolorganisation m.m.

1. Utgångspunkter

Riksdagen har (UbU 1977/78:17. rskr 1977/78: 194) med bifall till motio— nen 1977/78: 739 samt med anledning av motionen 1977/78: 761 och motio- nen l977/78: 1156(yrkandct ]) som sin mening gett regeringen till känna att regelsystemet för finansieringen av skolbyggandet bör ses över och att de förslag som översynen kan ge anledning till iden mån så är erforderligt för deras genomförande utan dröjsmål föreläggs riksdagen för beslut.

1 motionen 1977/78: 739 sägs att en sida av det nuvarande statsbidrags- systemet är att kommunerna på eget ansvar kan låta uppföra de byggnader som kommunen anser nödvändiga för medborgarnas service med undantag av skolor. Än mer besvärande upplevs systemet då skolbyggnader sam- planeras med annan kommunal verksamhet. Motionärerna anför vidare att motivet för ett statligt investeringsbidrag till skolbyggen har varit att un- derlätta för huvudmännen att bygga erforderliga skollokaler och att främja likvärdig standard. Det kan dock i dag ifrågasättas om det statliga skol- byggnadsbidraget underlättar för kommunernas planering.

Motionärerna anser vidare att situationen på skolbyggnadsområdet är så allvarlig att en snabb översyn måste komma till stånd. Översynen bör gälla frågan om skolbyggandets finansiering i sin helhet. dvs. både bidrag och lån. Därvid bör beaktas behovet av att kunna reglera investeringsvolymen som ett led i en aktiv konjunkturpolitik och se över behovet av centrala anvisningar om skollokalernas utformning. Det material som tidigare och nu arbetande utredningar har tagit fram kan utgöra ett gott underlag och möjliggöra en översyn med sikte på att snabbt få en ändring till stånd.

Motionen 1977/78: 761 behandlar frågan om finansieringen av en skolan- läggning som har hela länet som upptagningsområde. Mot bakgrund av

Bilaga 3.l Utbildningsdepartementet 55

situationen vid glasskolan i Nybro hemställs i motionen att riksdagen hos regeringen begär särskilda statsbidragsregler för gymnasieskolor som be— tjänar ett större område än den egna regionen.

1 motionen 1977/78:1156 (yrkandet ]) framhålls att den kommunala vuxenutbildningen måste få samma ekonomiska fördelar som grundskolan och gymnasieskolan. bl. a. i vad gäller bidrag till lokaler och utrustning. 1 motionen antas att det i stora kommuner finns skollokaler dimensionerade också för vuxenutbildningens behov samtidigt som vissa kommuner och speciellt mindre sådana i glesbygd inte har denna tänkta reserv.

Med anledning av motionerna har utbildningsutskottet (UbU 1977/ 78: 17) bl. a. anfört följande.

1 en promemoria (Ds U 1971): 12) från utbildningsdepartcmentct har tidigare diskuterats ett förslag till statsbidragssystem för skolbyggnader utformat som hyresbidrag per elev och är. Förslaget skulle ses som ett alternativ till de nuvarande investeringsbidragen till skolbyggnader och skulle i princip vara ett driftbidrag. Vid en sådan konstruktion av statsbi- draget skulle de nackdelar som är förknippade med systemet med investe- ringsramar och som påtalas i motionen 1977/78:739 elimineras. Å andra sidan skulle en övergång från nuvarande investeringsbidrag till ett driftbi- drag per elev och är få till konsekvens att skolhuvudmännen gick miste om kapitaltillskottet i anslutning till byggnationen. Denna del av byggkostna- den måste således finansieras på annat sätt. [ promemorian diskuterades tänkbara metoder att motverka att finansieringsproblem skulle uppstå i och med förändringen.

[ betänkandet (SOU 1977: 48) Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna har 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) på- pekat att en metod för att säkerställa lånemöjligheter för skollokaler vore att låta de statliga bostadslånen gälla även för skolbyggnader. ] betänkan- det har utredningen även diskuterat frågan om en översyn av statsbidragen till skolbyggnader.

Utbildningsutskottet anser att vad som anförts dels i motionen 1977/ 78: 739. dels av KEU 76 väl motiverar att regelsystemet för finansieringen av skolbyggandet ses över. Det material som tidigare och nu arbetande utredningar har tagit fram bör kunna utgöra ett gott underlag och möjliggö- ra att översynen kan genomföras snabbt. Denna bör även omfatta i motio- nen 1977/78: 761 och motionen 1977/78: 1156 (yrkandet 1) behandlade lo- kalfrågor.

Som framgår av ovanstående redovisning av riksdagens uppdrag till regeringen har riksdagen inte i detta sammanhang berört frågan om statsbi- drag till undervisningsmateriel och investeringar i elevhemsbyggnader.

KEU 76 hade i det tidigare nämnda betänkandet (SOU 1977: 48) Över- syn av de speciella statsbidragen till kommunerna föreslagit att statsbidrag till kostnader för anskaffande av första uppsättningen stadigvarande un- dervisningsmateriel för gymnasieskolan skulle slopas på grund av statsbi-

Prop. 1979/80: 90 56

dragets ringa ekonomiska betydelse för kommuner och landstingskommu- ner.

SÖ ansåg i sitt remissvar att bidraget utgjorde en avgörande stimulans- faktor vid etablerandet av nya utbildningsvägar. som kunde vara kost- nadskrävande för berörda landstingskommuner och kommuner.

Föredraganden i bil. 4 till propositionen om den kommunala ekonomin (prop. 1978/79: 95) ansåg i likhet med SÖ att bidraget till undervisningsma- teriel hade stor ekonomisk betydelse för kommunerna och landstingskom- munerna vid uppbyggande av en skolenhet. av vissa linjer eller special- kurser eller vid utökning av elevantalet. Därför föreslogs att bidraget skulle behållas för naturvetenskaplig och fyraårig teknisk linje och närlig- gande specialkurser. tvååriga yrkesinriktade linjer samt yrkesinriktade specialkurser och kommunal högskoleutbildning. den senare i vad avser tekniska yrken och vårdyrken. Bidraget föreslogs utgå med 50 % av den beräknade kostnaden. Översteg kostnaden 500000 kr. för en klass under hela utbildningen på linjen eller specialkursen borde bidrag liksom f.n. utgå med 75 %.

Nuvarande bestämmelser om att bidrag i vissa fall kan utgå med 90 % till landstingskommun för gymnasieskola och högskoleutbildning som inte utgör sjuksköterskeutbildning borde slopas liksom bestämmelser om att bidrag för sjuksköterskeutbildningi undantagsfall utgår till kommuner och landstingskommuner med två tredjedelar av kostnaderna. De särskilda utrustningsbidrag som utgår för speciella ändamål, t.ex. till gymnasial utbildning för gravt hörselskadade elever och gravt rörelsehindrade elever. skulle även fortsättningsvis kunna utgå.

De föreslagna förändringarna borde gälla fr. o. m. den 1 juli 1980. Föredraganden tog också upp frågan om statsbidrag till förhyrandc av utrustning för gymnasieskolan. Denna möjlighet har den ljuli l979 införts för de studievägar som enligt ovannämnda förslag skulle komma i fråga för statsbidrag fr.o.m. den ljuli 1980.

Föredraganden ansåg vidare att bidragen till audivisuell utrustning samt bidraget till inventarier i teknikverkstad i grundskolan hade mycket ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Därför föreslogs att dessa bidrag skulle avvecklas fr.o.m. den ljanuari 1980.

KEU 76 hade anfört att även investeringsbidragen till grundskolans och gymnasieskolans elevhemsbyggnader hade ringa ekonomisk betydelse för kommunerna och därför borde upphöra. Medlen borde överföras till skat- teutjämningssystemet.

Remissinstanserna ansåg emellertid att investeringsbidraget till elev- hemsbyggnader hade karaktär av Stimulansbidrag och att bidraget hade stor ekonomisk betydelse för glesbygdskommuner och för kommuner som anordnade utbildningar med mycket stort upptagningsområde.

Föredraganden ansåg i likhet med remissinstanserna att bidrag till inves- teringar för grundskolans och gymnasieskolans elevhem skulle utgå även i

Bilaga 3. 1 Utbildningsdepartementet 57

fortsättningen. i sammanhanget behandlades även frågan om enhetliga bestämmelser för statsbidrag till kostnader för uppförande av elevhem m.m. Därvid föreslogs att statsbidrag i samtliga fall fr.o.m. den ljuli 1979 skulle utgå med 50 % av de beräknade kostnadema för anskaffande eller förhyrandc av elevhem. När särskilda skäl förelåg borde emellertid bidrag till anskaffande av elevhem kunna utgå med 75 % av de beräknade kostna- derna efter beslut av regeringen i varje särskilt fall. Bestämmelser om bidrag till förhyrandc av elevhem borde liksom hittills begränsas till gym- nasieskola och kommunal högskoleutbildning.

Utbildningsutskottet (UbU 1978/79:1y) fann liksom föredraganden att statsbidraget till stadigvarande undervisningsmateriel inom gymnasiesko- lan utgjorde en stimulansfaktor och att det därför inte helt borde avskaffas. Utskottet kunde för sin del acceptera förslaget till ändrade statsbidrags- regler med hänsyn till att skatteutjämningsbidragen reformerades.

Utskottet tillstyrkte regeringens hemställan om bemyndigande att med- dela nya bestämmelser om statsbidrag till kostnader för uppförande av elevhem.

Riksdagen beslutade i enlighet med vad som här redovisats (FiU 1978/ 79: 35, rskr 1978/79: 335).

Enligt vad vi erfarit behandlar f.n. Skoladministrativa kommittén (SAK) bidraget till stadigvarande undervisningsmateriel.

Mot bakgrund av vad ovan har anförts har vi funnit att frågor om utrustningsbidrag och bidrag till investeringar i elevhemsbyggnader inte bör prövas i samband med våra ställningstaganden beträffande skolbygg- nadsbidraget.

Vi har inte heller prövat frågan om bidrag till lokalkostnader för svensk undervisning i utlandet. Bestämmelserna om detta bidrag gäller sedan är 1978 och innebär att statsbidrag utgår med 50 % av årskostnaden för de lokaler som behövs för undervisningen.

Frågan om lån till byggnadsarbeten vid folkhögskolor omfattas inte heller av våra överväganden och förslag.

Parallellt med vår översyn av formerna för finansiering av skolbyggan- det har ett utredningsarbete bedrivits i utbildningsdepartementet i syfte att möjliggöra en fiexiblare skolplanering. En sänkning av elevantalet i de största skolanläggningama. nyetablering av små skolanläggningar för grundskolan och gymnasieskolan samt en ökad geografisk spridning av utbildningen är några av de frågor som därvid har behandlats och som har nära anknytning till finansieringen av skolbyggandet. Utredningen, som kommer att redovisas i en särskild promemoria. har visat att en flexiblare skolplanering avsevärt skulle underlättas av ett ökat kommunalt ansvar för såväl planering som finansiering av skolbyggandet.

De köproblem som nuvarande investeringsramar har åstadkommit inom skolbyggnadssektorn har exempelvis gjort det nödvändigt att vid statsbi- dragsgivningen prioritera byggnadsprojekt, som leder till att den totala

Prop. 1979/80: 90 58

lokalkapacitcten inom skolväsendet ökar. Endast i undantagsfall har under senare år statsbidrag kunnat ges till projekt som innebär att redan befint- liga (oeh fullt användbara) lokaler ersätts med nya. Detta hari sin tur gjort det nästan omöjligt att genom aktiva åtgärder minska elevantalet i stora skolanläggningar, om detta leder till underbeläggning. Även om de fri— ställda lokalerna mycket väl skulle kunna användas för annan verksamhet än undervisning. t.ex. för fritids- och kulturverksamhet. har statsbidrags- givningen lagt hinder i vägen. eftersom bidrag inte har kunnat erhållas till nya lokaler" åt de elever som flyttas från skolan.

De utgångspunkter vi har haft för vår översyn av finansieringssystemet för skolbyggandet kan sammanfattas på följande sätt.

Översynen bör underlätta en flexiblare skolplanering och bör leda till ut! den statliga detaljstyrningen av skolbyggnationen avsevärt minskas i syfte att öka det kommunala ansvaret för skolbyggandet,

att skolbyggandet finansieras på ett sätt som främjar en effektiv kommu- nal resursanvändning.

att återanvändning av friställda skollokaler för annat ändamål än under- visning underlättas.

art samordning av skollokaler och lokaler för boendeservice främjas. att nuvarande köproblem inom skolbyggnadssektom elimineras varige- nom bl.a. en kommunal totalplanering av och ett kommunalt totalansvar för kommunens byggnadsinvesteringar möjliggörs.

En grundläggande utgångspunkt för vån arbete har vidare varit att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun ligger utanför ramen för vårt utredningsuppdrag. Vår uppgift har varit att söka finna tekniska lösningar för finansieringen av skolbyggandet, som står i överens- stämmelse med de ovan angivna utgångspunkterna. samt att belysa konse— kvenserna i olika avseenden av dessa lösningar.

2 Nuvarande finansieringssystem

2. I .! Slutligt! investeringsbidrug

Utvecklingen av de statliga investeringsbidragen till kommuner och landstingskommuner under perioden 1973—1977 framgår av tabell 2.1. lnvesteringsbidragens andel av bruttoinvesteringarna' varierar för kom- munernas del mellan 14 och 18 % och för landstingskommunernas del mellan 14 och 20 %. De höga siffrorna för år 1973 hänger samman med de investeringsstimulanser som då sattes in.

' Byggnads» och anläggningsarbeten samt inköp av transportmedel. maskiner och inventarier.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 59

Tabeu 2.1 Statliga investeringsbidrag och deras andel av kommunernas och lands- tingskommunernas bruttoinvesteringar åren 1973—1.977 (löpande priser).

År lnvesteringsbidrag milj. kr. investeringsbidrag i procent av bruttoinvesteringar

Kommuner Landsting Kommuner Landsting 1973 1 194 303 18 20 1974 1 | 10 284 16 17 1975 1075 362 14 18 1976 1218 351 15 17 1977 1384 322 14 14

Källa: SCB. Kommunemas finanser

2.l.2 Långfristiga lån

Flertalet kommuner söker i betydande utsträckning finansiera sina kapi- talutgifter genom lån. Den totala omfattningen av dessa långfristiga lån varierar år från år. I tabell 2.2 anges storleken av de kommunala bruttoin- vesteringarna och vilken omfattning den långfristiga upplåningen haft i kommuner och landstingskommuner åren 1960—1977.

Tabell 2.2 Kommunernas och landstingskommunernas bruttoinvesteringar och lång- fristiga upplåning åren 1960—1977 (löpande priser).

År Bruttoinvesteringar Nya lån milj. kr. Nya lån i procent milj. kr. av bruttoinvesteringar Kommuner Landsting Kommuner Landsting Kommuner Landsting 1960 1 842 267 763 30 41 1 1 1961 2086 284 691 51 33 18 1962 2444 318 1373 131 56 41 1963 3 025 407 1 427 74 47 18 1964 3 668 490 1 886 96 51 20 1965 4 105 593 1 722 99 42 17 1966 4 435 738 2 241 182 50 25 1967 5182 954 2461 158 47 17 1968 5 874 1 232 2 536 251 43 20 1969 6 330 1 282 2 251 295 36 23 1970 7 142 1 462 2 394 227 34 16 1971 6466 1652 2 864 405 44 25 1972 6984 1 714 3 143 496 45 29 1973 6 787 1 539 3 106 458 46 30 1974 7 021 1 639 2 449 392 35 24 1975 7 439 2 002 3 880 752 52 38 1976 8137 2081 3606 641 44 31 1977 10 098 2 379 3 751 586 37 25

Källa: SCB. Kommunernas finanser 1977

Det framgår av tabellen att kommunerna har avsevärt större upplåning än landstingskommunerna. Den andel av bruttoinvesteringarna som finan- sieras med lån har varierat kraftigt under den angivna perioden. För kommunerna har upplåningen legat mellan 33 och 56 % av bruttoinveste- ringarna. medan motsvarande intervall för landstingskommunerna är 11—41 %. Upplåningcns relativa omfattning sammanhänger både med lä- get på kreditmarknaden olika år och med investeringsutvecklingen.

Prop. 1979/80: 90 60

2.I.3 .S'kallefinansiering av investeringar

Av det material som redovisas i tabellerna 2.1 och 2.2 framgår att landstingskommunerna har en betydligt större skattefinansiering av inves- teringarna än kommunerna. För åren 1973—1977 uppgick den skattefinan- sierade delen av investeringarna till mellan 30 och 40 % för kommunernas del och till mellan 40 och 55 % för landstingskommunernas del.

Det bör här noteras att siffrorna i detta avsnitt och de två föregående är genomsnitt för hela landet. Avsevärda variationer förekommer mellan enskilda kommuner resp. landstingskommuner. Det finns t. ex. kommuner som helt skattelinansierar sina investeringar.

Enligt förordningen ( 1957: 318) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning (omtryckt senast 1974: 393, ändrad senast 1979: 865) utgår statsbidrag till kommun och landstingskommun avseende byggnadsprojekt för

— grundskola.

— gymnasieskola med undantag av jordbruksutbildning, — särskola lokalsamordnad med grundskola eller gymnasieskola.

— kommunal högskoleutbildning samt

— sjöbefalsskola.

Statsbidrag utgår till

— kostnader för nybyggnad. om- och tillbyggnad av permanenta skollo-

kaler.

—— kostnader för mer omfattande ändrings- och reparationsarbeten i

permanenta skollokaler. — kostnader för inköp eller övertagande av byggnad samt kostnader för

att iordningställa sådan byggnad för skoländamål samt — kostnader för uppförande av provisoriska skollokaler. Statsbidrag till permanenta skollokaler utgår i förhållande till ett bidrags- underlag.

Vid ny- och tillbyggnad av permanenta skollokaler bestäms bidragsun- derlaget med utgångspunkt i ett grundbelopp av 900 kr. per m2 behovsprö— vad nettogolvarea. Med nettogolvarca menas statsbidragsberättigad golv- area för undervisning, förvaring av skolmateriel. administration och skol- måltidsverksamhet samt uppehållsrum för elever. Grundbeloppet. som hänför sig till kostnadsläget den ljanuari 1956. skall omräknas med hänsyn till därefter inträffade byggkostnadsförändringar. Omräkning skall vidare ske med hänsyn till olikheterna i byggkostnader mellan skilda orter.

Vid ombyggnad av permanenta skollokaler bestäms däremot bidragsun- derlaget i varje särskilt fall med de av kommun eller landstingskommun beräknade kostnaderna som grund.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 61

Statsbidrag till provisoriska skollokaler utgår med 400 kr. per m2 be- hovsprövad nettogolvarea. Omräkning av bidragsbelopp med hänsyn till kostnadsförändringar eller ortsindex sker inte.

En förutsättning för statsbidrag är att erforderliga biutrymmen (sekun- därarea) hör till lokalerna. Till sekundärarean räknas bl. a. kommunika- tionsutrymmen. kapprum. omklädnadsrum. lokaler för sanitära ändamål samt utrymmen för tekniska installationer.

Statsbidrag till investeringar i lokaler för jordbruksutbildning inom gym- nasieskolan utgår enligt förordningen ( 1961:405 ) om statsbidrag till bygg- nadsarbeten vid lantbrukets yrkesskolor (ändrad senast 1979: 866). Statsbi- drag kan beviljas huvudman för sådan utbildning för att anskaffa eller upprusta permanenta skollokaler samt för att uppföra provisoriska skollo- kaler.

Till skillnad från vad som gäller för gymnasieskolan i övrigt bestäms bidragsunderlaget för jordbruksutbildningens lokaler alltid med utgångs- punkt i de av huvudmannen beräknade kostnaderna. Bidragsunderlaget fär emellertid inte utan särskilda skäl överstiga ett grundbelopp av 900 kr. omräknat med hänsyn till byggnadskostnadsförändringar som har inträffat efter den 1 januari 1956 samt olikheter i byggnadskostnaderna mellan skilda orter.

Statsbidrag till provisoriska skollokaler för jordbruksutbildning utgår med 400 kr. per m2 behovsprövad nettogolvarea. Omräkning av bidragsbe- lopp med hänsyn till kostnadsförändringar eller ortsindex sker ej.

Enligt förordningen ( 1957: 318) om statsbidrag till byggnadsarbeten inom viss kommunal utbildning utgår statsbidrag med 35—80 % av bidragsun- derlaget. Procentsatsen är kopplad till kommunens skatteunderlag per invånare enligt en i förordningen intagen tabell. Denna saknar dock aktua- litet eftersom kommunernas skatteunderlag har ökat mycket kraftigt sedan tabellen fastställdes år 1957. Den faktiska statsbidragsprocenten varierar i dag mellan 35 och 37.

Statsbidraget till landstingskommun bestäms dock till belopp som utgör hälften av bidragsunderlaget. om skolanläggningens upptagningsområde för elever omfattar hela länet.

Statsbidrag till investeringar i permanenta lokaler för tvåårig jordbruks- linje och för utbildning vid lantbruksskolor och lanthushållsskolor utgår med högst 50 % eller vid särskilda skäl 75 % av bidragsunderlaget.

Till permanenta skollokaler för skogsbrukets yrkesutbildning utgår statsbidrag med 50 % av bidragsunderlaget.

Statsbidrag utgår också med 50 % till kommun för sådan högskoleutbild- ning som utgör sjuksköterskeutbildning.

Statsbidraget till investeringar i skolbyggnader utgör för grundskolan och gymnasieskolan sammantagna genomsnittligt ungefär 20 % av den totala produktionskostnaden (inkl. inredning och utrustning). Någon stati- stik som anger hur de olika finansieringskälloma tas i anspråk för skol-

Prop. 1979/80: 90 62

byggnader finns inte särredovisade. Om man ser till att statsbidraget upp- går till ca 20 (..”-'? av bruttoinvesteringen för skolbyggnader. dvs. en något högre andel än investeringsbidragens andel av de totala kommunala och landstingskommunala bruttoinvesteringarna. innebär det att skatte- och länefinansiering inom skolbyggnadssektorn kan hållas på en något lägre nivå än den som gäller för kommunernas samlade bruttoinvesteringar.

Statsbidrag kan i vissa fall även utgä till förhyrandc av lokaler. Bidrags- givningen är begränsad till lokaler för gymnasieskolan. Enligt 14 11 förord- ningen (19661115) om statsbidrag till driftkostnader för viss kommunal utbildning utgär statsbidrag för särskilda kostnader för förhyrandc av skollokaler för utbildning för industri och hantverk eller för sjömän i gymnasieskolan. Bidrag utgår med belopp som länsskolnämnden bestäm- mer i varje särskilt fall.

Enligt en särskild förordning om statsbidrag till skogsbrukets yrkesut- bildning utgär statsbidrag bl.a. till förhyrandc av skollokaler för skogs- bruksutbildning med hälften av kostnaderna. SÖ bestämmer i varje särskilt fall bidragets belopp och utbetalar detta.

Enligt förordningen (1977: 552) om lån till byggnadsarbeten vid folkhög- skolor kan statligt lån beviljas till nybyggnad. tillbyggnad eller ombyggnad av lokaler som är avsedda för permanent användning. Hit räknas även bostäder för lärare och studerande. Lån beviljas inte till underhållsarbe- ten.

För detta ändamål har en särskild lånefond bildats. Fondens uppgift är att underlätta tillgången på kapital för byggnadsarbeten vid folkhögskolor.

Lan utgår med högst 55 9"?- av låneunderlaget. som beräknas antingen efter den s.k. enhetsprismetoden eller efter beräknad byggnadskostnad. Lån får emellertid inte överstiga 2 milj. kr.

Låneansökan ställs till SÖ och skall föregås av lokalbehovsprövning och skissgranskning. Lånet utbetalas när byggnaden är färdigställd.

lnteckning till säkerhet för lånet skall vara belägen inom 90 % av det värde som beräknas kunna äsättas fastigheten eller tomträttcn vid tiden för utbetalning av länet. Det beräknade värdet är lika med läneunderlaget plus uppskattat eller taxerat markvärde.

Amorteringsplan fastställs av SÖ. Amorteringstiden får inte överstiga 30 är. Räntan beräknas efter samma räntesats som tillämpas för industriga- rantilån.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 63

2.4 finansiering av skollokaler i integrerade serviceanläggningar

2.4.I Du! slutliga ln).rlrtdslänex_vslt'nu'ts lilliimpningttnnråt/t'

Statligt bostadslån kan utgå för ny- och ombyggnad av bostäder och lokaler för boendeservice. Bestämmelserna om statligt bostadslån äter— 1iuns i bostadsfinansieringsförordningen (1974z9461. omtryckt 19761788. ändrad senast 1979: 4231 samt i förordningen (197813841 om beräkning av Iiineunderlag och pantvärdc för bostadslån (ändrad senast 1979: 6191 och i förordningen om tidskoeflicient (den senaste. för november och december 1979. 1979:842).

Beläningshara lokaler är sådana lokaler "som har till ändamål att förse de boende inom ett bostadsområde med varor och tjänster" (prop. 19721721. Det skall vidare vara fråga om lokaler som det finns ett klart behov av inom bostadsområdet. Som exempel på sådana nämner bostads— styrelsen i sina föreskrifter till bostadslinansieringsförordningcn (BOFS |979: 20) bl.a. dagligvarubutik, biblioteksfilial. samlings-. hobby- och klubblokaler (högst 500 m:). fritidsgård (högst 1000 m:). matservering (högst 500 ml).

Vissa servicelokalcr kan visserligen inte belänas med statligt bostadslån men får räknas in i det s.k. pantvärdet. Det gäller lokaler som är till påtaglig nytta för de boende inom samma område och som kan anses fylla ett normalt servicebehov. Som exempel på lokaler som kan ingå i pantvär- det men inte i läneunderlaget nämner bostadsstyrelscn idrottshall (högst 1500 m:). [ prop. 1978/79: 209 har regeringen föreslagit att pantvärdelo- kaler fär ingå i läneunderlaget. både då det gäller nybyggnad och då det gäller ombyggnad. Riksdagen har ännu inte tagit ställning till förslaget.

Begreppet bostadsområde är centralt inom bostadsfinansieringssyste- met. Riksdagen har om detta uttalat ((U 1972: 28) att en anknytning till begreppet grannskapsenhet bör eftersträvas. så att lokalbeläningen "främ- jur de på sikt ur allmän samhällssynpunkt och för de boende mest angeläg- na serviccbehovcn. då i regel sådana som motverkar skillnader i de boendes förutsättningar och därav följande segregationstendenser".

Bostadsstyrelsen anger LM-skolans upptagningsomräde som ett rikt- märke för hur nära bostaden en servicelokal bör ligga. Vissa funktioner. som i och för sig tillgodoser ett normalt servicebehov. förekommer dock sällan med samma begränsade befolkningsunderlag som LM-skolans. Som gräns för deras betjäningsomräde får därför enligt bostadsstyrelsen godtas ett befolkningsunderlag motsvarande en högstadieskola. Som exempel på sådana funktioner nämner styrelsen hälsovårdscentraler och vissa urvals- butiker.

Skollokaler är i princip uteslutna från bostadslänesystemct. Undantag från huvudregeln görs dock i vissa fall för s. k. integrerade skollokaler. Enligt 24 å i bostadsfinansieringsförordningen fär skollokaler inräknas i läneunderlaget efter medgivande av bostadsstyrelscn om

Prop. 1979/80: 90 64

1 de med hänsyn till belägenhet och samordning med andra lokaler utgör en integrerad del av en anläggning för boendeservice anläggningen till övervägande del består av sådana andra lokaler skollokalerna i väsentlig utsträckning nedbringar behovet av övriga lo- kaler. 'J—J ls)

Utan hinder av vad som sägs under punkt 2 får sådana skollokaler räknas in i läneunderlaget som är utformade så att de kan bli till påtaglig nytta för dem som bor inom området. dock endast om andelen sådana lokaler är betydande.

(.)m skollokalerna skall kunna erhålla statliga bostadslån. måste de själv- fallet också uppfylla de allmänna krav som gäller för belåning av lokalerför boendeservice.

2.4.2. Begreppet integrerad .reviceunläggning

Servicekommittén definierade (SOU 1970: 68) en integrerad servicean- läggning som en anläggning i vilken vissa funktioner dubbelutnyttjas och lokaler och personal samordnas på sådant sätt att bl. a. bättre service kan åstadkommas samtidigt som personal och lokalareor kan reducerasjämfört med konventionella lösningar.

De servieelokaler som vanligtvis samordnas med skolan i en integrerad serviceanläggning är barnstuga. fritidshem eller kvartersgärd. bibliotek. restaurang samt utrymmen för allehanda fritidsaktiviteter. såsom sam- lingslokal. gymnastikutrymmen och hobbylokaler. Vid samordning med en högstadieskola är servicefunktionerna vanligtvis mer varierade än när det är fråga om en låg; och mellanstadieskola. eftersom upptagningsområdet då i regel är större och skolan innehåller mer lokaler för differentierade ändamål.

1 de projekt som varit aktuella för statlig bostadsbelåning under de senaste ären har det sällan förekommit att boendeservicelokalerna har utgjort den övervägande delen av anläggningens area. Bostadslån till hela skolan har därför utgått endast i några få fall.

Däremot förekommer det oftare att vissa skollokaler i en anläggning belänas med statligt bostadslån. Under budgetåret 1978/79 belånades vissa lokaler i sammanlagt 22 skolor. flertalet för låg- och mellanstadiet. på detta sätt. Som en jämförelse kan nämnas att det totala antalet grundskolepro- _iekt till vilka statsbidrag utgick under samma period uppgick till 54.

Som villkor för att bostadslån skall utgå gäller. förutom att det skall vara fråga om en integrerad serviceanläggning. att skollokalerna i väsentlig utsträckning skall nedbringa behovet av övriga lokaler och att andelen skollokaler. som kan bli till påtaglig nytta för de boende. är betydande.

Den praxis som utbildats med stöd av bestämmelserna i bostadsfinan- sieringsförordningen innebär

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 65

1. att tlera funktioner skall ha adderats till skolan för att den skall anses utgöra en integrerad anläggning. KJ

. att ca 25—30% av anläggningens hela area skall bestå av skollokaler som är utformade på ett sådant sätt att de kan bli till påtaglig nytta för de boende.

3. att skollokalerna har anpassats så att också de aktuella boendeservice-

funktionernas krav kan tillgodoses. Vanligtvis sker detta genom att skolans area ökas och extra utrustning anskaffas.

2.4.3. Komponenter i det slutliga lmsmdslånesyxn'nie!

Det statliga bostadslåncsystemel har två komponenter: lån och räntebi- drag.

Det statliga bostadslånets storlek bestäms vid nybyggnad på grundval av ett låneunderlag som motsvarar beräknade mark— och byggnadskostm-ider. Låneunderlaget utgör summan av ett antal schablonbelopp. avseende tomt- och grundberedningskostnadcr. egentliga byggnadskostnader m.m. Summan av de egentliga byggnadskostnaderna m. m. räknas om med hän- syn till dels skillnader i kostnadsläge mellan olika delar av landet. med hjälp av ortskoefficienter. dels kostnadsökningar över tiden. med hjälp av tidskoeflicienter.

Vid beräkning av låneunderlaget för skollokaler borträknas vad som har utgått i statsbidrag.

Statligt bostadslån utgår vid nybyggnad

— med 30 ',-7r- av Iäneunderlaget. när låntagaren är kommun. allmännyttigt bostadsföretag. landstingskommun eller bostadsföretag, vari landstings- kommun äger bestämmande inflytande och som arbetar utan enskilt vinstsyfte — med 29 % av låneunderlaget om låntagaren är bostadsrättsförening (under vissa villkor beträffande bl.a. kommunalt inllytandel — med 25 % av låneunderlaget om länet avser småhus som skall bebos av låntagaren och låntagaren är enskild person — med 22 % av Iäneunderlaget i övriga fall.

Räntebidrag utgår endast till kostnaden för ränta på den del av underlig- gande kredit och av bostadslånet som belöper på Iäneunderlaget för bostä- der. däri inbegripet läneunderlag för lokaler om det inte överstiger 20000 kr. Enligt en regel. som infördes den I juli 1979. kan dock räntebidrag medges för bostadsutrymmen även när de tillfälligt utnyttjas som barn- stuga.

Räntebidrag utgår för skillnaden mellan å ena sidan de faktiska ränte- kostnaderna för såväl bostadslån som underliggande lån och å andra sidan en av staten garanterad ränta beräknad pä ursprungligt bidragsunderlag. För det första året av lånetiden är den garanterade räntan 3.4 %. när lånet avser nybyggnad av bostäder som skall hyras ut eller upplåtas med bo- 5 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 66

stadsrätt. Också vid ombyggnad av sådana bostäder är den garanterade räntan vanligtvis 3.4 % det första året. Den garanterade räntesatsen skall för varje följande år av lånetiden höjas med 0.25 procentenheter för nyss— nämnda bostäder.

2.4.4. Säkerhetjör bostadslån

För bostadslån skall ställas säkerhet i form av panträtt i fastigheten eller tomträtten. om låntagaren är annan än kommun. samfällighetsförening eller allmännyttigt bostadsföretag. för vars bostadslån kommun gått i bor- gen som för egen skuld.

Om panträtt upplåts till säkerhet för bostadslån i samband med nybygg- nad skall inteckningen vara belägen inom 100. 99. 95 eller 92 % av det s.k. pantvärdet. beroende på med vilken andel av Iäneunderlaget som länet utgår.

Pantvärdet motsvarar läneunderlaget med vissa tillägg för lokaler m.m. Det är alltså på samma sätt som låneunderlaget uppbyggt av ett antal schablonmässigt fastställda delbelopp. Om det tidigare nämnda förslaget i prop. 1978/79: 209 godtas av riksdagen kommer pantvärdet i flertalet fall att bli identiskt med Iäneunderlaget.

2.4.5 Finansiering under byggnadstiden Överenskommelser träfffas årligen mellan regeringens delegation för bostadsfinansiering och bankinstituten om deras medverkan när det gäller att ställa byggnadskrediter till förfogande för bostadsbyggandet. Överens- kommelsema omfattar säväl nyproduktion som ombyggnad av bostäder och bostadskomplement. Överenskommelsen omfattar byggnadskostnader som slutligt finansie- ras med bostadslån och prioriterade bottenlån. Eventuella överkostnader måste byggherren själv skaffa medel för att täcka.

2.4.6. Slutligjinansiering

Prioriterade bottenlån upp till 70 % av pantvärdet vid nybyggnad tillhanda- hålls i huvudsak av de tre bostadsinstituten BOFAB. Spintab och Stadshy- poteksinstitutionen. Formerna för prioriteringen kommer att ändras. om regeringens förslag i prop. 1978/79: 165 om den svenska kapitalmarknaden vinner riksdagens bifall. innebörden i nu berörd del kommer dock att bli densamma som tidigare.

Bostadsinstituten finansierar sin långivning i huvudsak genom obliga- tionsförsäljning. Obligationema köps främst av AP-fonden. de privata försäkringsbolagen och bankerna. I de årliga överenskommelserna mellan delegationen för bostadsfmansiering och bankerna ingår också ett åta- gande frän bankernas sida om obligationsköp av viss omfattning.

Eventuella överkostnader finasieras med topplån som normalt lämnas av bankerna.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 67

2.4.7 Kapitalkostnadsvillkor För buttenlån utgår ränta efter den räntesats som tillämpas på den allmänna kreditmarknaden. Räntebidrag utgår. som tidigare nämnts. för den del av länet som belöper på Iäneunderlaget för bostäder. Amorteringstiden för bottenlånen är i fråga om nybyggnad av skollo- kaler i integrerade serviceanläggningar vanligtvis 40 år. Räntan på det statliga hn.s'tudslt'inet fastställs årligen av regeringen. För är 1979 är räntesatsen I0 %. Också på det statliga bostadslånet utgår räntebidrag till den del lånet bclöpcr pä Iäneunderlaget för bostäder. Amorteringstiden för det statliga bostadslånet är i fråga om nybyggnad 30 år och i fråga om ombyggnad det antal år som bestäms med hänsyn till husets återstående användningstid och den tid ombyggnadsåtgärden kan nyttiggöras. dock högst 30 år. Rak amortering tillämpas för lån till nybygg- nad som belöper på lokaler. För lån till ombyggnad tillämpas annuitetslån. Tupplånen skall i regel amorteras på kort tid. ofta på l0 år. och löper med högre ränta än lånen inom låneunderlaget.

2.4.8. Vissa villkorför rätt till statligt bostadslån

Bostadslån utgår. utom när det är fråga om vissa småhus. endast om byggnadsarbetena upphandlas genom infordrande av anbud eller genom prövning av anbud utan föregående förhandling med anbudsgivare. Denna bestämmelse. som kallas konkurrensvillkorct. har till syfte att bl. a. stimu- lera tävlingsmomentet i upphandlingen och motverka osunda konkurrens- begränsningar.

Som villkor för att bostadslån skall utgå gäller vidare att den beräknade kostnaden för byggnadsföretaget inte väsentligt får överstiga pantvärdet. Vid prövningen av om detta villkor är uppfyllt. den s.k. kostnadsprövning- en. skall hänsyn tas till produktionsförhållandena och till byggnadsobjek- tets kvalitet.

2.4.9. Administration

Låne- och bidragsverksamheten utövas av bostadsstyrelscn. länsbo— stadsnämnderna och kommunerna. Organ för kommuns Iäneförmedling och annan verksamhet som sammanhänger med den är kommunens styrel- se. om inte kommunen har beslutat att verksamheten skall utövas av annat kommunalt organ.

Beslut om bostadslån fattas i regel av länsbostadsnämnden. Kommunens förmedlingsorgan skall yttra sig i varje ärende.

Länsbostadsnämndens beslut kan överklagas hos bostadsstyrelscn. 'l'a- lan mot styrelsens beslut kan föras hos regeringen.

Beslut beträffande bostadslån till skollokaler fattas av bostadsstyrelscn. Talan mot styrelsens beslut kan föras hos regeringen.

Prop. l979/80: 90 68

2.4.10. Statens styrning av bostadsbyggnadsvolymen

Riksdagen fastställer årligen på förslag av regeringen en ram för den statligt belånade nyproduktionen under de tre nännaste åren.

Riksdagen har sedan många år regelmässigt bemyndigat regeringen att vidga ramen om det behövs av sysselsättningsskäl. Linder senare år har den av riksdagen fastställda nybyggnadsramcn inte utnyttjats fullt ut. För år 1979 har riksdagen medgett att bostadsbyggandet får ske utan rambe- gränsningar.

Ramen för det statligt belånade nybyggandet har hittills uttryckts i kvadratmeter våningsyta. Bostadsstyrelsen har i årets anslagsframställning föreslagit att man år 1.981 övergår till att uttrycka ramen i kvadratmeter primär bruksarea. Bostadsstyrelsen har regeringens uppdrag att överväga bl. a. om nybyggnadsramen kan uttryckas i ett ekonomiskt mått i stället för i ett ytmått.

inom ramen skall rymmas såväl bostäder som lokaler.

Regeringen fördelar årligen nybyggnadsramar på län samt på Göteborgs- regionen. Länsstyrelserna fördelar de länsvisa ramarna på kommunerna inom länet. Varje kommun har sedan att själv bestämma hur ramen skall fördelas mellan bostäder och lokaler.

Skollokaler. som finansieras med statligt bostadslån. avräknas mot såväl bostadsbyggnadsramen som den särskilda investeringsramen för skolbyg- gande.

2.5. Statlig styrning av skolbyggandet

Hänvisningar till S2-5

2.5.1. Styrning genom författningar och läroplaner

Enligt skollagen (1962: 319) skall kommunen sörja för undervisningen av barn i grundskola (2 s a)." Kommunen är skyldig att bestrida de kostnader detta medför och som inte bestrids av andra medel (48 ä). 1 skollagen stadgas motsvarande skyldighet beträffande gymnasieskolan för kommun eller landstingskommun som anordnat sådan skola (49 å).

Skollagen innehåller också kortfattade bestämmelser om skolstyrelsens uppgifter. om landstingskommuns utbildningsnämnd och dess åligganden. om länsskolnämnden samt om SÖ som högsta tillsynsmyndighet under riksdag och regering.

Skollagen innehåller vidare bestämmelser om individens rätt till under- visning. 1 övrigt innehåller skollagen bestämmelser om elevområden m.m.. om centrala myndigheters inspektionsrätt samt om besvärsmöjlig- heter.

Skolförordningcn (l97lz235) innehåller dels tillämpningsföreskrifter till skollagen . dels bestämmelser som reglerar verksamheten i grundskolan och gymnasieskolan.

l tillämpningsföreskriftcrna regleras mera i detalj bl.a. skollagens be-

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 69

stämmelser om styrelsen för skolan. om undervisningen. om elevområden m.m. och om kommuns och landstingskommuns skyldigheter.

] skolförordningens andra avdelning anges hur arbetet i grundskolan och gymnasieskolan skall anordnas. Här preciseras bl.a. bestämmelser om läroplaner. ämnen och läroböcker. om klass- och gruppsammansättningar. Sammanfattningsvis behandlas här frågor i anslutning till utbildningen. både allmänna och särskilda bestämmelser.

Skolförordningens tredje avdelning innehåller bestämmelser om skolans personal och i den fjärde avdelningen finns bestämmelser om besvär.

] anslutning till bestämmelser i lagar och förordningar utfärdar SÖ efter bemyndigande av regeringen anvisningar och kompletterande bestämmel- ser som publiceras i SÖ:s författningssamling (SÖ-FS).

På skolbyggnadsområdet utger SÖ en särskild skriftserie SKOLHUS som innehåller anvisningar. utredningsrapporter och kommentarer om lo- kalplanering.

Verksamheten inom skolväsendet regleras också genom bestämmelser i läroplaner. [ läroplanema anges mål och riktlinjer för skolans arbete samt allmänna anvisningar för skolans verksamhet. 1 övrigt innehåller läropla- nerna timplaner och kursplancr samt anvisningar och kommentarer i an- slutning till kursplanerna.

När det gäller frågor om långsiktig organisation. dvs. skolenhetemas lokalisering och dimensionering. är ansvaret delat mellan stat och kom- mun.

Beträffande grundskolan fastställer kommunen själv organisationen ef- ter samräd med län55kolnämnden. Om särskilda skäl föreligger får dock länsskolnämnden förordna att skolenhet av grundskolan skall anordnas eller indragas fr. o. m. nästkommande läsår (skolförordningen 2 kap. 22 5). Om skolenhet. i vilken gymnasieskola skall ingå. beslutar skolöverstyrel- sen efter samråd med de kommuner och landstingskommuner som berö- res. lnnan ärendet avgöres. skall yttrande inhämtas från länsskolnämnden. Är ärendet av större regionalpolitisk betydelse. skall yttrande inhämtas även från länsstyrelsen (skolförordningen 2 kap. 20 å).

Kommun och landstingskommun har ansvaret för att dess skolor har erforderliga och lämpliga lokaler. Skolenhet för grundskola eller gymnasie- skola skall enligt skolförordningcn vara försedd med lämplig mark. lokaler och inventarier. Skolenheten skall ha bibliotek och annan utrustning som behövs för en tidsenlig utbildning (2 kap. 24 å).

När det gäller att utöva detta ansvar finns det dock vissa begränsningar i den kommunala friheten. För det första får inte ny-. till- eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskolan ske förrän SÖ har prövat lokalbehovet. För det andra får inte ändringar av skolhus för grundskolan eller gymnasiesko- lan vidtagas utan föregående anmälan till länsskolnämnden (skolförord- ningen 2 kap. 25 å).

Prop. l979/80: 90 70

2.5.2. Styrning genom statsbidrags—vil/kor

Ett syfte med statligt inflytande över skolbyggnadsverksamhcten har varit att tillse att undervisningens kvalitet och en likvärdig utbildningsstan- dard upprätthålls oberoende av skolans storlek och kommunens ekonomi— ska förhållanden. Av stor betydelse är därvid att skolorna förses med tillräckliga och ändamålsenliga lokaler. SÖ utarbetar därför lokalnormer". som efter godkännande av regeringen läggs till grund för lokalbehcwspröv- ningen. Dessa normer. vilka tillkommit efter ingående analyser av de allmänna krav på skolans verksamhet som kommer till uttryck i skollag. skolförordning. läroplan etc.. anger bl.a. den area som behövs för att en ändamålsenlig undervisning skall kunna bedrivas. Lokalnormerna ger såle— des en garanti för att alla skolor med en viss given organisation vid nybyggnad eller större om— och tillbyggnader får en likvärdig fysisk skol- standard oberoende var i landet de byggs.

Förhållandet att statsbidrag utgår till en del av kostnaderna för investe- ringar i skollokaler kan anföras som ytterligare ett motiv för statligt infly- tande över skolbyggandet.

Som en särskild förutsättning för statsbidrag till skolbyggnadsinvcstc— ringar gäller att nettogolvarean för ett skolbyggnadsproiekt inte får över- stiga den totala nettogolvarean enligt SÖ:s lokalnormer. Från funktions- synpunkt är lokalnormerna således miniminormer. samtidigt som de från kostnadssynpunkt är maximinormer. vilka enligt statsbidragsbestämmel- serna inte får överskridas.

Enligt gällande bestämmelser får inte heller de beräknade kostnaderna för ett skolbyggnadsföretag överstiga bidragsunderlaget. Det åvilar SÖ att kontrollera att de beräknade kostnaderna för skollokaler inte innehåller överkostnader. Syftet med denna kontroll är dels att hålla kostnaderna för skolbyggandet på skälig nivå. dels att beräkna den del av kostnaderna som skall avräknas från investeringsramen. Någon statlig kontroll av de verk- liga kostnaderna förekommer inte och bedömningar av kostnadsnivän för skolbyggnadsverksamhcten sker således uteslutande frän beräknade kost- nader.

Vad lokalernas utformning beträffar ger staten anvisningar i form av planeringsunderlag. De centralt utarbetade underlagcn anger den erforder- liga nettogolvarean för de aktiviteter som utrymmet eller utrymmcna är avsedda för. Den enskilda kommunen har därefter att fördela den totala nettogolvarca som svarar mot skolans organisation på olika utrymmen efter de pedagogiska överväganden som görs i kommunen.

Förutom genom lokalnormer och planeringsunderlag har staten inflytan- de över skolanläggningarnas utformning genom granskning av skissritning- ar. För gymnasieskollokaler är granskningen obligatorisk. För grundsko- lan är granskningen obligatorisk endast om lokaler för särskolan integreras med grundskolelokaler. Vid granskningen har staten dels en kontrolle- rande. dels en rådgivande funktion beträffande byggnadens funktion och ekonomi samt planlösningens utfomning och skoltomtens disponering.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 71

2.5.3. Styrning genom int'e.s'teringsratnar

Som tidigare nämnts har i olika sammanhang kritik riktats mot den statliga regleringen av skolbyggandet. Denna kritik torde ha sin grund även i annat än handläggningsrutincr och statsbidragsbestämmelser.

lnom varje län upprättar länsskolnämndcrna en förteckning över de av kommunerna anmälda skolbyggnadsobjckten. vilka angelägenhetsgrade- ras. Over länsskolnämndcns förteckning och angelägenhetsgradering skall länsstyrelsen yttra sig.

länsskolnämndernas förteckningar sammanställs av SO efter anvisning- ar från regeringen till en riksplan. Av nuvarande anvisningar framgår bl. a. att SO i första hand skall beräkna medel för byggnadsobjekt där alternativa lokaler saknas och där byggnadsobjekt för gymnasieskola medför en vä- scntlig utökning av utbildningskapaciteten för främst yrkesinriktad utbild- ning

SÖ redovisar i anslagsframställning investeringsbehovet och lämnar för- slag till investeringsram för petitaåret.

Efter förslag från regeringen i budgetpropositionen fastställer riksdagen varje år en investeringsram. För innevarande budgetår har riksdagen be- slutat om en ram på 900 milj. kr. SO disponerar 850 milj. kr. och regeringen 50 milj. kr.

Utöver investeringsramen fastställer riksdagen planeringsramar för de fyra följande åren. Regeringen bemyndigar därefter SO i regleringsbrev att lämna förhandsbesked om statsbidrag motsvarande en investeringsram per år av samma storlek som plancringsramarna för resp. år. För budgetåren 1980/81—1983/84 gäller följande planeringsramar (milj. kr.).

1980/81 1981/82 1982/83 1981.-'84 600 500 300 300

Syftet med planeringsramarna är att genom en långsiktig planering främ- ja ett förbilligande av skolbyggandet. Enligt SÖ:s anvisningar åligger det länsskolnämnderna att medverka till att systemet med planeringsramar kan genomföras.

lnvesteringsramarna bör utnyttjas på ett sådant sätt att skolbyggnads- verksamheten i största möjliga utsträckning bidrar till säsongutjämning i arbetsmarknadens behov av arbetskraft. Vid planeringen av skolbyggnads- verksamheten skall därför SÖ samråda med AMS och kommunerna med länsarbetsnämnderna.

Utöver de ordinarie investeringsramarna har skolor byggts av arbets- marknadspolitiska skäl inom s.k. extraramar. Under 1970-talet har rege- ringen hittills vid 19 tillfällen fattat beslut om extraramar. Under budget- åren 1977/78 och 1978/79 utgjorde cxtraramarna 28 resp. 34 % av den totala investeringsramen.

Prop. 1979/80: 90 72

Tabell 2.3 visar skolbyggnadsverksamhetens omfattning samt "bygg- kraften" under budgetåren 1961/62—1979/80. Att kostnadsläget den ljanu- ari 1962 valts som utgångspunkt beror på att riksdagen detta är fattade beslut om grundskolans genomförande.

Tabell 2.3 Omfattningen av skolbyggnadsverksamheten under budgetåren l96l/62—l979/80i milj. kr.

Budgctår Ordinarie ram Extra ramt-ar) Total ram 'l'otal ram omräknad i kostnadsläge den 1 januari 1962

1961/62 296 296 296 1962/63 421 40 461 443 1963/64 441 441 409 l964/65 483 10 493 436 1965/66 548 548 460 1966/67 570 570 460 l967/68 630 150+50+ 10 840 652 196X/G9 630 60 690 521 1969/70 630 630 44l 1970/7 1 600 600 330 1971/72 500 50+ 50 600 365 1972/73 450 450 254 1973/74 450 50+50+ 25 575 280 1974/75 450 6 456 201 1975/76 475 31 +50+ 100 656 257 1976/77 600 100 700 239 1977/78 600 47+83+60+38+ l 1 839 247 1978/79 720 l48+ 220 1 088 313 1979/80 900 23+29 952 238

Tabell 2.4 visar hur de skolbyggnadsprojekt som rymts inom de ordina- rie investeringsramarna 1976/77—1979/80 samt inom planeringsramen för 1980/81 är fördelade på kommuner av olika storlek. Det genomsnittliga antalet skolbyggnadsärenden per kommun under den redovisade femårs- perioden stiger från 1.4 i de minsta kommunerna med mindre än 10000 invånare till 9.7 i de tre storstadskommunerna. Ca två tredjedelar av samtliga kommuner och landstingskommuner har under perioden uppburit eller kommer att uppbära statsbidrag till ett eller flera skolbyggnadspro- jekt. I dessa kommuner uppgår antalet skolbyggnadsärenden under fem- årsperioden till i genomsnitt 2.4 per kommun. Om det totala antalet skol- byggnadsärenden slås ut på samtliga kommuner och landstingskommuner blir kvoten 1.5 ärenden per kommun under fem år.

Tabell 2.4 Skolbyggnadsärenden inom ordinarie investeringsramar [976/77—1979/80 och inom planeringsramen för 1980/81 fördelade efter kommunstorlek. ________________________________________________ Kommunstorlek ( [ OOO-tal invånare)

___—M” 10 10—20 20—30 30—40 40—50 50—60 60—70 70—80 80—100 100—150 Stock- Lands- Summa holm tings- Göte- kommu' borg ner

Malmö ___—_______________.__________________———

Antal ärenden 21 87 70 45 31 23 22 32 12 Antal kommuner 15 57 33 17 11 6 7 7 Antal

ärenden

per

kommun 1.4 1.

Totalt

antal kommuner 60 100 45 23 14 7 7 7

47 39 '. 40 459

; r'. oo (**.

188

4.6 4.0 5.9 9.7 1.9 2.4

(vi oc en oc. PI 'x Fl ("| V'.

S; t'". oc ("|

301

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet

73

Prop. 1979/80: 90 74

Kommunernas önskemål om att få bygga nya skolor har alltid varit större än vad statsmakterna kunnat medge. En omfattande köbildning har därför alltid funnits. Den av riksdagen beslutade investeringsramen för l979/80 svarar mot ca 26 C-é- av vad länsskolnämnderna inför detta är bedömde vara lämplig investeringsnivå.

1 tabell 2.5 redovisas länsskolnämndernas samlade bedömning av inve- steringsbehovet samt beslutade ordinarie investeringsranmr under 1970- talet.

Tahell 2.5 [,änsskolnänmdernas bedömning av investeringsbehnvet samt de ordinarie investeringsramarnas storlek under 1970-talet i milj. kr.

Budgetår lnvesteringsbehov Beslutad ordinarie enligt Iänsskolnämnderna investeringsram l970!71 746 600 1971772 877 500 1971/73 831 450 1973/74 1 003 450 1974/75 1 083 450 1975/76 1 321 475 1976/77 1 600 600 1977/78 1 900 600 1978/79 2 300 720 1979/80 3 500 900

Under större delen av 1970-talet har de av statsmakterna beslutade investeringsramarna utgjort mindre än hälften av det investeringsbehov som länsskolnämnderna redovisat. Den förhållandevis begränsade inve- steringsvolym som staten medgivit har inneburit att många kommuner inte kunnat bygga sina skolor vid planerad tidpunkt. vilket i sin tur har medfört ökade kostnader och mindre möjligheter att tillgodose lokalbehovet när det är som mest angeläget.

2.5.4 .S'rj'rning genom byggnat/stillxnlml

Skolbyggnadsverksamheten omfattas liksom allt annat byggande av la- gen om byggnadstillständ (1971: 1204). enligt vilken regeringen kan för- ordna att byggnadsarbete ej får påbörjas utan särskilt tillstånd. om sådant förordnande behövs med hänsyn till samhällsekonomiska förhållanden eller läget på arbetsmarknaden eller andra väsentliga intressen. Enligt nu gällande förordning om byggnadstillständ (1971: 1205) ingår statsbidrags- t'mansierade skolor. till skillnad från exempelvis kommunala förvaltnings- byggnader och sjukhus. ej bland de byggnadsprojekt som kräver byggnads- tillstånd. Bland dessa projekt ingår däremot skolor som uppförs utan statsbidrag. Skälet till den skilda behandlingen av skolor som uppförs med resp. utan stöd av statsbidrag är att de som uppförs med statsbidrag styrs genom de tidigare nämnda ramarna för statsbidragsgivningen.

Bilaga 3.l Utbildningsdepartementet 75

2.6 Handläggning av skolhyggnadsärenden

Den statliga handläggningsordning som nu gäller för skolbyggnadsären- den omfattar fem huvudmoment:

— fastställande av skolorganisationen.

— lokalbehovsprövning.

— granskning av skissritningar.

— ansökan om statsbidrag.

— statsbidragsbeslut samt avräkning av kvotkostnad frän investerings- ram.

2.6.1 Fastställande av skulurganisutionen

Att fastställa den långsiktiga skolorganisationen är detsamma som att fastställa skolenheternas och skolanläggningarnas lokalisering och dimen- sionering. Ett beslut om en skolenhets organisation förutsätter en utred- ning. och pä grundval av denna utarbetas ett eller flera förslag till skol- organisation.

Enligt SÖ:s anvisningar för handläggning av skolbyggnadsärenden (SKOLHUS nr 3 1974) bör kommunen. då fräga uppkommer om att anskaffa skollokaler. börja organisationsutredningen med en översyn av befmtlig organisation i kommunen. [ vissa lägen måste man vid översynen även ta i beaktande skolorganisationen i grannkommunerna. Elevernas fördelning på skolenheter omprövas därvid med hänsynstagande till fram- tida förändringar i befolknings- och bebyggelseutvecklingen.

När organisationen är fastställd (se avsnitt 2.5 ) kan kommunen vidta åtgärder som tar sikte på lokalema.

2.6.2 Loka/behovsprövning När skolorganisationen bestämts kan lokalbehovet prövas och faststäl- las.

Enligt 2 kap. 3.5 skolförordningen ankommer det på styrelsen för skolan att utreda behovet av skollokaler och föreslå kommunfullmäktigc eller. i fråga om landstingskommuns gymnasieskola. landstinget de åtgärder som behövs.

Innan kommun eller landstingskommun verkställer ny-. till- eller om- byggnad av skolhus för gymnasieskolan, skall SÖ ha prövat lokalbehovet. Ändring av skolhus för grundskolan eller gymnasieskolan får inte vidtagas utan föregående anmälan till länsskolnämnden (skolförordningen 2 kap. 25 5). Denna bestämmelse om prövning av lokalbehovet gäller således oavsett om kommunen avser att söka statsbidrag eller inte.

T ill stöd för kommunernas ställningstagande vid prövning av lokalbeho- vet för grundskolan och den integrerade särskolan har SÖ utarbetat och efter regeringens medgivande fastställt lokalnormer. som finns utgivna i SÖ:s skriftserie SKOLHUS. Lokalnormema anger den erforderliga netto-

Pr0p. 1979/80: 90 76

golv-arean för olika lokaler som skolan behöver för bl.a. undervisning. administration. elevvård och skolmältider.

SÖ har även utarbetat och fastställt normer för beräkning av lokalbehov för gymnasieskolan och den kommunala högskoleutbildningen. Normerna omfattar numera de allra flesta studievägarna inom gymnasieskolan. För övriga studievägar tillämpar SÖ vid beslut om lokalbehov normer av provisorisk karaktär eller s. k. praxisnormer.

SÖ:s normer och anvisningar för bedömning av lokalbehov gäller i första hand nybyggnader men utgör även underlag för disponering och bedöm- ning av lokalbehov vid ombyggnad av befintliga lokaler.

Enligt statsbidragsförordningen skall en skolas planlösning överens- stämma med de lokalnormer som SÖ meddelar. Avvikelser som är pedago- giskt väl underbyggda får dock göras. Vidare får nettogolvarean för ett enskilt objekt inte överstiga den totala nettogolvarean enligt lokalnor- merna.

lnnan SÖ beslutar om lokalbehovet för gymnasieskolan utreds lokalbe- hovet av skolstyrelsen eller landstingets utbildningsnämnd. 1 utredningen bör enligt SÖ:s anvisningar ingå förslag till lokalprogram. som bör vara ett totalprogram. dvs. omfatta hela den berörda skolenhetens lokalbehov.

Till stöd för beräkning av veckotimbclastning av gymnasieskolans lo- kaler har SÖ utarbetat tabeller med särskild handledning för att underlätta kommunernas arbete med att beräkna lokalbehovet.

Efter utredning om lokalbehovet inges framställning om prövning av lokalbehovet till länsskolnämnden. som med eget yttrande överlämnar framställningen till SÖ.

Efter prövning av lokalbehovet beslutar SÖ vilka lokaler som behövs. Skollokalernas storlek anges i m2 nettogolvarea.

SÖ:s beslut i ärenden rörande lokalbehovsprövning för gymnasieskolan innebär i praktiken även ett preliminärt beslut om att kommun eller lands- tingskommun kan påräkna statsbidrag för uppförande av nya lokaler och för ombyggnad av befintliga lokaler inom den vid lokalbehovsprövningen fastställda totala nettogolvarean och det därav följande bidragsunderlaget. Vid ombyggnad kan huvudmannen med SÖ:s beslut som grund göra en ungefärlig beräkning av statsbidragets storlek.

2.6.3 Granskning uv skissritningar

Efter beslut om lokalbehovet upprättas skissritningar till skolbyggnads- företaget. Kommuner skall vid upprättande av skissritningar ge länslä- karen. skolläkaren och den berörda skolpersonalen tillfälle att yttra sig om ritningarna. Granskning av skissritningar sker hos SÖ. Granskningen av skissritningar för grundskoleprojekt är frivillig. Om lokaler för särskolan ingår i grundskoleprojektet är emellertid granskningen obligatorisk.

Syftet med granskningen är att ge kommunerna räd och synpunkter avseende den pedagogiska funktionsdugligheten och byggnadsekonomin.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 77

SÖ:s synpunkter och rekommendationer sammanfattas i en skrivelse som tillställs skolans huvudman. Enligt SÖ:s anvisningar har kommunen vad gäller skissgranskade grundskoleprojekt frihet att följa eller avvisa SÖ:s rekommendationer. Följer kommunen SÖ:s rekommendationer behöver huvudritningar inte bifogas ansökan om statsbidrag till investeringar i lokaler för grundskolan.

2.6.4 Ansökan om statsbidrag

Ansökan om statsbidrag upprättas enligt fastställt formulär och inges till länsskolnämnden. som med eget yttrande insänder handlingarna till SÖ. Till ansökningen skall bifogas

—— utdrag av protokoll som visar att kommunen för sin del beslutat utföra hyggnadsföretaget. — landstingskommunens yttrande om byggnadsfi'u—etaget vad beträffar in- tegrerad särskolas organisation och ritningar. — uppgifter om kommunens ekonomiska förhållanden. — huvudritningar samt situationsplan (vissa undantag vad gäller grund- skolan).

— skissritningar som granskats th'S'ö. — förteckning över lokaler för skoländamäl eller eventuellt andra ändamäl med uppgift om areor samt motivering till eventuella avvikelser frän behovsprövning. gällande lokalnormer eller rekommendationer vid fö- retagen skissgranskning. — uppmätningsritningar/relätionsritningar (insänds vid om- och tillbygg- nad).

— ekonomisk och teknisk redovisning (kostnader för ombyggnad skall redovisas separat) samt — rumsvis uppställd kostnadsspecilikation tinsänds endast om SÖ begär detta).

Härutöver skall lämnas uppgifter om att kommunens beslut att utföra byggnadsföretaget vunnit laga kraft samt att föreskrivna yttranden av länsläkaren. skolläkaren och den berörda skolpersonalen har inhämtats.

Uppgift skall också lämnas beträffande eventuella åtgärder för sjuk- värdsändamäl under beredskapstörhällanden.

Vidare skall lämnas uppgifter om skolanläggningens organisation samt, i fråga om grundskola. kommUnens beslut om lokalbehovet och underlaget för detta.

Slutligen skall i fråga om gymnasieskolan anges antalet gymnasieskol- elever från annan kommun i anläggningen.

Enligt särskilt formulär skall kommun eller landstingskommun redovisa de beräknade kostnadcma för byggnadsföretaget. Detta gäller även då statsbidraget skall bestämmas utifrån nettogolvarean. Först måste emeller- tid icke bidragsberättigade kostnader fränräknas den sammanlagda beräk-

Prop. 1979/80: 90 78

nade kostnaden i syfte att få fram en rensad produktionskostnad som skall jämföras med bidragsunderlaget för bedömning av kostnadcns skälighet.

Från den totala produktionskostnaden skall fränräknas vissa mark- och tomtkostnader. t.ex. lösen av mark. anslutningsavgifter för el. vatten och avlopp samt kostnader för utvändiga ledningar och planering. Vissa bygg- herreomkostnader. såsom kostnader för utredningsarbete som föregår det egentliga projekteringsarbetet. förväntade kostnadsökningar från den tid- punkt dä statsbidragsansökan inges och intern ränta. skall också fränräk- nas. Detsamma gäller extraordinära grundläggningskostnader. inredning och utrustning som inte hänförs till byggnaden. merkostnader för skydds- rum och förberedande åtgärder för beredskapssjukhus samt kostnader för lokaler eller lokalarea för annat ändamål än skolans.

2.6.5 Sl(II.s'hidragsln'xlut mm! avräkning ar kvotkostnad från investe- ringsrum

Beslut om statsbidrag till skolbyggnadsinvesteringar fattas av SÖ. Läns- styrelsen utbetalar statsbidrag efter rekvisition av kommun eller lands- tingskommun. Normalt sker utbetalning av statsbidraget vid tre tillfällen. nämligen med hälften då bygget påbörjas, med en fjärdedel dä byggnaden är under tak samt med en fjärdedel då bygget är slutfört. Statlig avsyning förekommer inte längre. Kommunen har att ange om byggnadsföretaget utförts i huvudsaklig överensstämmelse med vad som förutsatts vid beslut om statsbidrag.

Samtidigt med beslut om statsbidrag gör SÖ en avräkning av kvotkost- naden från investeringsramen. Enligt gällande bestämmelser skall den med bidragsunderlaget jämförbara rensade produktionskostnaden samt ett till- lägg. ca 10 %. för kostnader för utvändiga ledningar och planering avräk- nas frän investeringsramen. Denna avräkning sker. till skillnad från utbe- talning av bidraget. vid ett enda tillfälle.

Hänvisningar till PS4

3 Tidigare förslag till förändringar

3.l Hyreshidrag per elev och är

Som vi tidigare nämnt har i en promemoria tDs U 1970: 12) från utbild- ningsdepartementet diskuterats ett förslag till statsbidragssystem för skol- byggnader utformat som hyresbidrag per elev och är. Förslaget skulle ses som ett alternativ till nuvarande investeringsbidrag till skolbyggnader och skulle i princip vara ett driftbidrag.

Följande allmänna motiv angavs för ändringar av statsbidragssystemet

— en översyn motiverades i början av 1970-talet särskilt av gymnasiesko- lans införande.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet ' 79

— kommunerna hade visat ökat intresse för att samplanera skollokaler och lokaler för andra ändamål.

— statsbidrag i form av investeringsbidrag hade ansetts främja nybyggna- tion framför förhyrning.

—— handläggningsordningen för statsbidrags- och byggnadsärenden var onödigt komplicerad. — bidraget kunde enbart utgå till huvudman för skolorna. — bidragssystemet krävde exakta normer för lokalernas storlek. — det är l965 införda skatteutjämningsbidraget samt de ökande kommun- storlekarna och det därmed merajämnt fördelade skatteunderlaget kom- munerna cmellan kunde anses motivera att bidraget gjordes oberoende av skatteunderlaget.

Dc principiella utgångspunkterna för en ny form av statsbidrag till skol- byggnader enligt utbildningsdcpartementets promemoria från är 1970 kan sammanfattas i följande punkter

— beräkningsgrunder för bidrag till grundskola och gymnasieskola skulle vara enhetliga.

—— bidragskonstruktionen skulle vara neutral till om lokalbehov tillgodo- sägs via förhyrning eller byggnation, — bidragskonstruktionen skulle möjliggöra regional samplanering och samutnyttjande av lokaler. — bidragskonstruktionen skulle vara enkel, — handläggning av byggnads- och bidragsärenden skulle förenklas. — bidragsformen skulle främja rationalisering och effektivitet i skolbyg- gandet.

Dessa utgångspunkter ansågs lättast att tillgodose genom att investeringsbidraget omformades till ett driftbidrag — hyresbidrag per elev och år — kombinerat med ett lånesystem.

En av utgångspunkterna vid en övergång från byggnadsbidrag av inves- teringsbidragstyp till ett bidrag av driftbidragstyp var. att kostnadsfördel- ningen mellan stat och huvudman i möjligaste mån skulle bibehållas. Beräkningarna utgick alltså från att bidraget skulle motsvara del av den s.k. kvotkostnaden. dvs. bidragsunderlaget (900 kr.). uppräknat med byggnadskostnads- och onsindex. samt kostnader för utvändiga ledningar och planering.

Eftersom ett hyresbidrag skulle utgå kontinuerligt per elev och år måste bidragsbeloppet periodieeras för att kostnadsfördelningen skulle kunna bibehållas.

] de fall minskning av elevantalet i en glesbygdskommun var en följd av avflyttning från kommunen skulle det i vissa fall vara rimligt med någon form av modifiering av regeln att bidraget strikt följde elevantalet.

Om ett hyresbidrag utgick för samtliga elever skulle det innebära att

Prop. 1979/80: 90 80

kommunerna fick statsbidrag för redan uppförda skolbyggnader två gånger. För att undvika denna effekt och däm'ted bibehålla en i huvudsak oförändrad kostnadsfördelning ansågs det nödvändigt att tillämpa någon form av reduktionsregel. som innebar. att det statsbidrag som erhållits av den enskilda kommunen visst antal år bakåt i tiden avräknades.

Ett hyresbidrag per elev och år i form av ett driftbidrag som ersättning för det statliga investeringsbidraget till skolbyggnationen skulle medföra. att huvudmännen gick miste om ett kapitaltillskott motsvarande investe- ringsbidragets storlek i samband med byggandet. Denna del av byggnads- kostnaderna mäste således finansieras på annat sätt vid ett eventuellt hyresbidrag. Tre alternativa möjligheter diskuterades.

l. självfinansiering eller allmänna län.

2. statliga län motsvarande investeringsbidraget i enlighet med bostads-

lånekungörelscn.

3. lån motsvarande investeringsbidraget enligt en speciell författning som möjliggjorde län enligt ungefär samma principer som bostads- länekungörelsen.

Planeringen av lokalbehov för undervisningen skulle ske på i stort sett samma sätt som tidigare. lnvesteringsplaner. som skulle grunda sig på kommunernas lokalbehovsberäkningar. borde samordnas och justeras på regional nivå för att sedan sammanställas och justeras pä central nivå och framläggas i samband med petita. Statens ställningstagande till investe- ringsplanerna skulle liksom tidigare ha formen av investeringsramar.

För att säkerställa att krediter motsvarande dessa ramar fanns tillgäng- liga skulle speciella överenskommelser — oavsett finansieringsform — kunna träffas med kreditinstituten. Vilka myndigheter på lokal. regional resp. central nivå som skulle handha prövningen av låneärendet blev beroende av låneformen.

Det var enligt departementspromemorian inte självklart att den hand- läggningsordning som gällde för bostadslåneärenden borde appliceras i alla detaljer på skolbyggnadsärendena.

Nuvarande ordning förutsattes gälla om kommunerna helt självfinansie- rade byggandet. Det slutliga ställningstagandet förutsattes emellertid ske inom länsskolnämndema. som då hade att tillse att centralt utfärdade anvisningar följdes.

Det skulle kunna vara en fördel med tanke på möjligheterna till en regional samplanering av lokalbehov om SÖ:s anvisningar angående skol- byggandet gavs karaktären av minimikrav. Detta gällde framför allt lokal- normerna.

Den helt övervägande delen av remissinstanserna ansåg, att bestämmel- serna om statsbidrag till skolbyggnader borde ändras. Meningarna gick visserligen isär vad gällde förändringens omfattning och inriktning. Oav- sett vilken principiell utformning remissinstanserna fann lämpligast. var de dock i stor utsträckning ense om att vid en förändring främst följande krav

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet &

borde tillgodoses. nämligen att ett integrerat byggande underlättas. att huvudmännens procentuella andel av byggnadskostnaderna inte ökas. att betingelserna för skolans verksamhet beaktas. att huvudmännens handlingsfrihet ökas samt att handläggningen av byggnadsfrågorna förenk- las.

Det framhölls att kommunerna hade att följa en rad bestämmelser beträf- fande skollokalernas storlek och utformning. skoltomtens storlek, läge och beskaffenhet m.m. Man var medveten om att dessa bestämmelser verk- samt hade bidragit till förverkligandet av en någorlunda likvärdig skolbygg- nadsstandard kommunerna emellan. Främst ansågs detta ha varit av bety- delse i mindre kommuner. för vilka ett skolbygge ofta var ekonomiskt och administrativt betungande. [ samma mån som kommunerna genom sam- manläggningar blev större, ökade emellertid tillgången till kvalificerade specialister för den enskilda kommunen. varigenom risken för felplane— ringar o.dyl. minskade. Man borde därför utan fara kunna fortsätta den uppmjukning av de statliga föreskrifterna som ägt rum under senare är.

Nästan samtliga remissinstanser behandlade frågor som sammanhängde med ett integrerat uppförande och utnyttjande av skolbyggnader. Åtskilli- ga av de till integrering positivt inställda instanserna framhöll. att om byggnadsprogrammct för skolans utrymmen kunde behandlas friare och skollokalerna i byggnadsteknisk mening inte behövde lösas som en från övrig bebyggelse avskild och intern angelägenhet. uppstod möjligheter till nya byggnadsfunktionellt värdefulla kombinationer. Samordningen ansågs kunna leda till att skolan traditionellt tillhöriga utrymmen kunde användas för andra funktioner i samhället. antingen i principiellt oförändrad form eller med modifikationer som även kunde visa sig vara till fördel för skolans verksamhet.

Ett integrerat byggande ansågs medföra lokalmässiga. personella och funktionella vinster. Några remissinstanser framhöll att ett integrerat byg- gande gick att förverkliga enligt gällande bidragssystem. Bestämmelserna ansågs dock böra kompletteras med alternativ som medgav rätt till avvi- kelser. dä sådana kunde motiveras eller visade sig nödvändiga.

Flera remissinstanser anförde synpunkter av negativ art mot ett till driftbidrag omformat investeringsbidrag. och åsikterna om hyresbidrag per elev och år gick vitt isär. Ett flertal remissinstanser tog mer eller mindre avstånd från det föreslagna bidraget.

Det föreslagna bidragssystemet ansågs kunna på ett negativt sätt päver- ka statsbidragsgivningen till glesbygdskommuner med sviktande elevun- derlag. Ett driftbidrag beräknat på det elevantal för vilket skolan var lokalbehovsprövad skulle vara mer rättvist. Ett kompletterande bidrag erfordrades som kompenserade kommuner med små skolenheter och små klasser.

SÖ anförde bl. a. att ett bidrag per elev och år kunde komma att medföra en ojämn fördelning från rättvisesynpunkt. [ stället borde ett driftbidrag 6 Riksdagen [979/80. I saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 82

per klass och är övervägas ytterligare. Särskilt i kommuner med små klasser gav ett bidrag per elev ett för kommunen ogynnsamt utfall.

RRV hävdade att utgångspunkten för bestämning av metod för beräk— ning av statsbidrag borde vara att åstadkomma styrning och effektivitet i skoldriften.

Några remissinstanser ansåg att det föreslagna bidragssystemet inte tillräckligt beaktade kopplingen mellan kvalitativa krav och bidrag. Försla- get ansågs inte heller ägnat att främja en anpassning av skolbyggandet efter ändrade förutsättningar.

De i departcmentspromemorian diskuterade tre vägarna att täcka bort- fallet av investeringsbidraget behandlades i ett stort antal utlåtanden.

Alternativet att genom självfinansiering eller allmänna lån tillgodose medelsbehovet betecknades av flera remissinstanser som den från admini- strativa synpunkter enklaste lösningen. ] övrigt ställde man sig dock avvi- sande till alternativet. Självfinansiering skulle direkt komma att påverka skattesatsen. Län kunde visa sig svåra att erhålla vid önskad tidpunkt och förorsakade betydande räntekostnader.

I valet mellan de övriga båda alternativen fördelade sig remissinstanser- na ungefär lika.

Endast ett relativt litet antal remissinstanser behandlade olika metoder att beräkna Iäneunderlaget.

Slutligen underströk nästan samtliga remissinstanser att eventuella för- ändringar borde cha till ökad samordning på olika nivåer samt till decen- tralisering av handläggnings- och beslutsfunktioner till regionala och lokala organ.

3.2 Kommunalekonomiska utredningens förslag

Kommunalekonomiska utredningen (KEU 76) framhöll (SOU l977148 och SOU I977: 78) att det viktigaste motivet för ett statligt investeringsbi- drag till skolbyggandet har varit att underlätta för huvudmännen att bygga erforderliga lokaler oberoende av kommunstorlek och skatteunderlag. Vi- dare anförde KEU 76 att det nuvarande statsbidraget har ansetts befrämja att undervisningslokaler med likvärdig standard kunnat byggas ganska oberoende av huvudmännens ekonomiska förhållanden. Detta samman- hänger aven med de anvisningar om lokalernas utformning m.m. som SÖ utfärdat i anslutning till statsbidragsbestämmelserna.

[(EU 76 fann efter genomgång av gällande bestämmelser att principerna för investeringsbidragen till skolbyggnader varierar beroende på skolform och huvudman.

Utredningen ansåg det nödvändigt att beslutanderätten vad gäller skol- byggnadcrnas utformning i stor utsträckning delegeras till kommunerna. Detta skulle enklast kunna ske genom att statsbidragsgivningen upphörde.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 83

Genom en sådan åtgärd skulle också handläggningen av byggnads- och bidragsärcndena förenklas.

KEU 76 framhöll dock att åtgärder mäste vidtas för att motverka de finansieringsproblem som uppkommer för kommunerna om de skulle ga miste om ett kapitaltillskott motsvarande investeringsbidragets storlek i samband med byggandet.

Utredningen ansåg att en metod för att säkerställa läncmöjligheter för skollokaler vore att låta de statliga bostadsläncn gälla även för skolbygg- nader. f)etta sktille ktinna gälla antingen ett belopp motsvarande nuvaran- de investeringsbidrag eller en ännu större andel av invcsteringskostnadcr- na. Frägan om att pröva om nuvarande bidrag kan ersättas med statliga bo— stadslän läg dock utanför direktiven till utredningen.

Vidare pekade [(EU 76 pä att de i bidragsbestämmelserna intagna skat- tekraftsgraderingarna bör utmönstras då dessa sedan länge förlorat sin betydelse.

KEU 76 ansåg att en statsbidiagsövcrsyn inom ramen för nuvarande system också borde syfta till att undersöka i vad män handläggningen av byggnads- och bidragsäreiiden ytterligare kan förenklas så att kommuner- na mera fritt kan förfoga över det från staten erhållna kapitaltillskottct. En översyn borde även enligt KEU 76 omfatta frägan om att göra bidragsgiv- ningen neutral till egna eller förhyrda lokaler.

Endast ett fåtal remissinstanser. SÖ. bostadsstyrelscn och ett tiotal kommuner. tog tipp KEles behandling av skolbyggnadsbidraget. SÖ an- såg att nuvarande bidrag är av stor betydelse för kommunernas skolbygg- nadsverksamhet. men hade inte något att erinra mot att en prövning gjordes om bidraget kunde ersättas med statliga bostadslån. SÖ hade inte heller något att erinra mot en översyn för att finna mer enhetliga principer för bidragens utformning samt att man i det sammanhanget uppmärksam— mar statsmakternas möjligheter att genom investeringsramar och tilläggs— ramar reglera skolbyggnadsverksamheten.

Bostadsstyrelsen framhöll att en utvärdering behövde göras av systemet med bostadslän till skolor som utgör en integrerad del av en anläggning för bocndcservicc innan man var beredd att ta ställning till om bostadslån skall utgä till alla skolbyggnader.

Av kommunerna ställde sig tre klart positiva till ett slopat bidrag som ersätts med bostadslån. tvä var nägot mer tveksamma och fem (Söderkom- munerna i Stockholms län) ställde sig mycket tveksamma.

4 Skoladministrativa kommittén

I december 1978 fattade regeringen beslut om en översyn av den statliga skoladministrationen.

Prop. 1979/80: 90 84

Inom den skoladministrativa kommitten (SAK) som därefter tillsattes (U 1978: IT) pågår f. n. en översyn av framför allt SÖ:s. länsskolnämndernas och fortbildningsavdelningarnas arbetsuppgifter och organisation.

Utgångspunkten för organisationsöversynen bör. enligt direktiven. vara gällande ansvarsfördelning mellan stat och kommun på skolområdet.

SAK har dock att överväga vilka ytterligare möjligheter som finns att decentralisera befogenheter och ansvar till kommunerna. Syftet bör därvid vara att i ännu högre grad än som redan har skett befria såväl SÖ som länsskolnämnderna frän löpande. förvaltningsmässiga och kontrollerande uppgifter.

SAK skall även pröva httr arbetsuppgifterna skall fördelas mellan SÖ och länsskolnämnderna liksom utformningen av den lokala statliga skolad- ministrationen för arbetsmarknadsutbiIdningen. specialskolan. den statliga vuxenutbildningen m.m.

Riktmärket för översy nsarbetet skall vara att inga uppgifter skall ligga på högre myndighetsnivä än vad som är nödvändigt för samordningen och rättssäkerheten. Alla möjligheter att decentralisera. förenkla och avveckla detaljkontroller skall övervägas dock med beaktande av att viktiga generel- la mäl inte äventyras.

Den statliga skoladministrationens uppgifter bör inriktas på att tillse att de av riksdag och regering fastställda målen för skolan förverkligas och att utarbeta underlag för statsmakternas beslut i skolpolitiska frågor. En av de viktigaste uppgifterna för den statliga skoladministrationen blir att tillse att principen om ett enhetligt skolsystern och en likvärdig utbildningsstandard upprätthålls.

SÖ:s centrala uppgifter bör vara att bedriva forsknings- och utvecklings- arbete pä skolområdet. löpande utvärdera verksamheten i skolan samt att bedriva en långsiktig och övergripande planering. Grundläggande vid handläggningen av dessa uppgifter måste vara det faktum att utbildningen i hela landet skall hålla samma standard. dvs. vara likvärdig.

Länsskolnämnderna bör utvecklas till att bli regionala pedagogiska re- surscentra med uppgift att stimulera. Stödja och ge råd till kommunerna samt biträda kommunerna med den löpande utvärderingen av skolans verksamhet.

5. Principer för statsbidragsgivning

5.1. Allmänna principer

[ samband med riksdagens beslut våren 1979 om den kommunala ekono- min (prop. 1978/79: 95. FiU 1978/79: 35. rskr 1978/79: 335) behandlades principerna för statsbidragsgivningen till kommuner och landstingskom- muner.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 85

Kommunalekonomiska utredningen (KEU 76) framhöll (SOU l977z48 och SOU 1977: 78) att syftena med den nuvarande statsbidragsgivningen till kommuner i första hand är att

— ge ett allmänt finansiellt stöd. — utjämna skillnaderi servicenivå och utdebiteringsbehov. — stimulera utbyggnaden av viss kommunal service. — ge stöd av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl.

Syftar statsbidragsgivningen till att ge ett allmänt finansiellt stöd finns det enligt KEU 76 inte skäl att bevara nuvarande system med en rad speciella statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. Ett sådant allmänt syfte nås lika väl genom allmänna statsbidrag. KEU 76 fann inte heller att de speciella statsbidragen allmänt sett i någon större utsträckning leder till en utjämning av skillnader i servicenivå och skattesats. Skatteut- jämningssystemet angavs i det avseendet vara klart att föredra. Utredning- en förordade därför att ett antal speciella statsbidrag skulle avvecklas och att de medel som frigjordes skulle föras över till skatteutjämningssystemet. Grunderna för skatteutjämningsbidraget redovisas i aVsnitt 5.3.

Om syftet med statsbidragsgivningen är att stimulera utbyggnad av vissa kommunala tjänster eller att stödja kommunerna och landstingskommu— nerna som ett led i konjunktur- och arbetsmarknadspolitiken ansåg KEU 76 att det finns skäl för en fortsatt specialdestinerad statsbidrags- givning. KEU 76 konstaterade dock att det normalt inte bör komma i fråga att införa nya speciella statsbidrag liksom inte heller att räkna upp de nuvarande speciella bidragen utöver vad en följsamhet till pris- och volym- utvecklingen kräver. [(EU 76 prioriterade således förbättringar av skat- teutjämningen framför nya eller höjda speciella statsbidrag.

Remissinstanserna ansåg över lag att KEU:s förslag att slopa vissa speciella statsbidrag och i stället tillföra kommunerna och landstingskom— munerna medel i mer generella former var ett steg i rätt riktning.

Föredraganden i propositionen om den kommunala ekonomin instämde i de grundläggande principer för statsbidragsgivningen till kommuner och landstingskommuner som KEU 76 och det stora flertalet remissinstanser förordat. En successiv förskjutning av tyngdpunkten i statsbidragsgivning- en bör ske så att skatteutjämningsbidragen svarar för en ökad andel på de speciella statsbidragens bekostnad.

En sådan utveckling ansågs för detförsla som ett naturligt led i priorite- ringen av en förbättrad och utbyggd skatteutjämning. Genom att avveckla ett antal speciella bidrag frigörs medel som kan användas för att finansiera förstärkningar av skatteutjämningssystemet.

För det andra medför de speciella statsbidragen normalt en omfattande administration för både stat och kommun. Den statliga administrationen av bidragen innebär till en helt dominerande del granskning och kontroll m. m. av de uppgifter som lämnas i bidragsansökningarna. För bidragsmot-

Prop. 1979/80: 90 86

tagaren krävs ofta ett betydande arbete i fråga om uppgiftsinsamling m. m. för att kraven på bidragsrekvisitionernas innehåll skall uppfyllas. I många fall är det fråga om uppgifter som enbart är intressanta i samband med statsbidragsgivningen och inte för verksamheten som sådan. Ett slopande av speciella statsbidrag bör därför vara ett verksamt sätt att minska byrå- krati och krångel saväl iden statliga administrationen som i de kommunala förvaltningarna.

Det tredje huvudmotivet för att slopa speciella statsbidrag är att detta kan ses som ett led i arbetet med att minska statskontrollen och den statliga regleringen av kommunal verksamhet. Den specialdestinerade statsbidragsgivningen är nämligen i stor utsträckning förenad med en detal- jerad reglering av den bidragsberättigade verksamheten. En minskning av antalet speciella bidrag bör öka förutsättningarna för att de kommunala insatserna anpassas till lokala förhållanden och prioriteringar och inte styrs av statsbidragsreglerna. Det är också angeläget att de kvarvarande spe- ciella bidragen ses över och att onödiga dctaljföreskrifter tas bort. Stats- kontrollkommitten arbetar bl.a. med denna inriktning för att åstadkomma administrativa förenklingar.

Både KEU 76 och många remissinstanser ansåg emellertid att det finns anledning att även i fortsättningen stimulera utbyggnaden av angelägen kommunal verksamhet via specialdestinerade bidrag. Föredraganden i propositionen delade denna uppfattning och angav att statsmakterna måste ha möjlighet att ge bidrag till viss verksamhet i de fall mycket starka skäl att stimulera utbyggnaden av verksamheten bedöms föreligga. Liksom utredningen betonade dock föredraganden att stor restriktivitet bör iakttas i fråga om bidrag av stimulanskaraktär.

] likhet med utredningen och remissinstanserna förordade föredragan- den att stimulansbidragen bör omprövas regelbundet. En sådan ompröv- ning torde ankomma på regeringen att årligen göra i budgetarbetet. Ökade bidrag borde enligt föredraganden i första hand ges via skatteutjämnings- systemet och inte i form av nya eller förstärkta specialdestinerade bidrag. Nya speciella bidrag till kommuner och landstingskommuner borde såle- des införas endast i undantagsfall.

Föredraganden delade helt de synpunkter som bl. a. KEU 76 anförde i fråga om allmänna driftbidrag till vissa kommunala verksamheter. En bidragsgivning via skatteutjämningssystemet är klart att föredra framför allmänna driftbidrag till vissa sektorer. Dels möjliggör skatteutjämningsbi- dragen en angelägen utjämning mellan kommunerna resp. landstingskom- munerna. dels undviker man de svårigheter att på lämpligt sätt avgränsa kostnaderna för den bidragsberättigade verksamheten som skulle uppstå med allmänna sektorsbidrag.

Riksdagen (FiU 1978/79: 35) delade den principiella syn på de special- destinerade stat sbidragen som redovisades i propositionen nämligen att en ökad andel av den statliga resursöverföringen till den kommunala sektorn

Bilaga 3.l Uthildningsdepartementet 87

bör ske via skatteutjämningssystemet på de speciella statsbidragens be— kostnad. Riksdagen biträdde säledes principen att slopa speciella statsbi- drag och överföra medlen till skatteutjämningssystemet. Enligt riksdagens mening utesluter denna princip dock inte att det även i fortsättningen kan finnas anledning att i vissa fall stimulera utbyggnaden av angelägen kom- munal verksamhet med specialdestinerade bidrag.

5.2. Principer för investeringsbidrag

KEU 76 berörde något statsbidragsgivningens betydelse för finansiering av viss investeringsverksamhet. Man konstaterade därvid att investerings— bidragen minskar kommunernas behov att länefinansiera investeringarna. De svårigheter som kommunerna ansågs ha att på annat sätt än via statsbi— drag fmansiera investeringar gjorde det i vissa fall nödvändigt att behålla specialdestineringen till vissa kommunala investeringsändamäl.

Regering och riksdag tog inte särskilt ställning till principerna för inve- steringsbidragen. Vi utgår i våra överväganden från de grundläggande principer som har behandlats i föregående avsnitt. Frågan om behov att särskilt statligt finansieringsstöd för genomförande av investeringsverk- samhet måste prövas förutsättningslöst från fall till fall. Vi återkommer därför till överväganden om förutsättningarna för kommunerna att finan- siera skolbyggnadsinvesteringar i ett senare avsnitt.

5.3. Skatteutjämningssystemet

Skatteutjämningssystemet syftar till att utjämna stora skillnader mellan kommuner resp. landstingskommuner vad gäller skattekraft (antal skatte- kronor1 per invånare) och kostnader. [ systemet tas hänsyn till geografisk belägenhet och bebyggelsestruktur samt kommunernas och landstings- kommunernas äldersstruktur. Genom Skatteutjämningssystemet uppnås en betydande utjämning av de kommunala skattesatserna även om stora skillnader i utdebitering fortfarande kvarstår. Skatteutjämningssystemets huvuddrag enligt riksdagens beslut våren l979 (prop. 1978/79:95, FiU 1978/79: 35. rskr 1978/79: 335) återges i det följande.

I. Kommuner och landstingskommuner indelas liksom tidigare i skat- tekraftsklasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv. Klas- serna är indelade i treprocentsintervall från l03 % upp till l36 % av me- delskattekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som skall gälla för kommuner och landstingskommuner.

Till grund för inplaceringen av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasscr ligger särskilda bedömningar och kalkyler. För kom- munernas del har skillnader på grund av geografiskt läge och bebyggelse-

' En skattekrona är lika med 100 kr. i beskattningsbar inkomst.

Prop. l979/80: 90 88

struktur därvid beaktats. Vid inplaceringen av kommunerna i skattekrafts— klasser har hänsyn tagits till att skillnaden i grundgaranti mellan enskilda kommuner inom geografiskt begränsade områden. i huvudsak resp. län. inte. skall vara alltför stor. Den slutliga klassindelningen har därför inslag av geografisk zonindclning.

2. ('irundgarantin enligt punkt [ kompletteras med hänsyn till kommu- nernas och landstingskommuncrnas äldersstruktur. De kommunala verk- samheter som omfattas av äldersstruktursfaktorn är

— pensionärsservice.

— grundskola,

— obligatorisk förskola (deltidsgrupper). — barnomsorg (exkl. förskolans deltidsgruppcr). — kommunala bostadstillägg till folkpension tKB'l'). — statskommunala bostadsbidrag.

För landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna (Got- land. Malmö och Göteborg) beaktas åldersstrukturens inverkan på sjuk- vårdskostnaderna.

Kommuner och landstingskommuner vars äldersstruktur orsakar rela- tivt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin. medan de med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag.

Grundgarantin kompletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb befolkningsminskning.

Man kan dä räkna fram en total skattekraftsgaranti för kommuner och landstingskommuner. som består av grundgarantin enligt punkt ] med tillägg eller avdrag för äldersstruktur och i tillämpliga fall tillägg för snabb befolkningsminskning enligt punkt ?.. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner och landstingskommuner med en egen skattekraft som överstiger den för kommunen eller landstingskom- munen garanterade stär även i fortsättningen utanför skatteutjämningen.

Vid fastställandet av den totala garantin för kotnmuner och landstings- kommuner tillämpas tvä spärregler.

a. Avdrag för gynnsam äldersstruktur i förekommande falljusterad med tillägg för snabb befolkningsminskning. får inte leda till att en kommun eller landstingskommun något är erhäller lägre skattekraftsgaranti än 100 '.'? av medelskattekraften i riket.

b. Samtliga kommuner och landstingskommuner garanteras en viss höj- ning av skattekraftsgarantin i förhållande till nuvarande regler. Den fram- räknade totala garantin tilläts därför inte understiga den skattekraft som under är 1979 tillförsäkras i nuvarande system. ökad med en procentenhet av medelskattekraften. Vid jämförelsen med nuvarande skattekraftsga- ranti skall hänsyn tas till dels de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för befolkningsminskning. dels till att det särskilda statsbidraget till kommuner och landstingskommuner

Bilaga 3.l Utbildningsdepartementet 89

under år 1979 innebär att skattekraftsgarantin i praktiken har höjts med två procentenheter. Denna spärregel har fått en utformning som i första hand är till fördel för norra Sverige.

Grundgarantin ligger t.v. fast. Åldcrsstrukturfaktorn och därmed total- garantin räknas däremot om ärligen.

Av den redovisning av det förbättrade skatteutjämningssytem som nu har lämnats framgår att en av de kommunala verksamheter som omfattas av äldersstrukturfaktorn är grundskolan. Detta innebär att kommuner som har höga kostnader för grundskolan beroende på ett stort antal clever får detta beaktat vid fastställandet av den totala skattekraftsgarantin. Vid beräkningarna för grundskolan har beaktats kapitaltjänstkostnaderna för investeringar i skolbyggnader.

Av sammanfattningen framgår att gymnasieskolan däremot inte beaktas vid hänsynstagande till kostnader för åldersstrukturfaktorn. Detta hänger samman med de stora tekniska svårigheter som föreligger i att på ett tillförlitligt och rättvist sätt väga in kostnaderna för gymnasieskolan i åldersstrukturfaktorn. [ propositionen om den kommunala ekonomin våren 1979 framhöll därför föredraganden vikten av att de interkommunala ersättningarna på området i stället ses över. Svenska kommunförbundet har nu inlett en sådan översyn där bl. a. frågan om ersättning för kapital- tjänstkostnader kommer att tas upp.

Utöver det ordinarie skatteutjämningsbidraget finns det möjligheter att efter särskild ansökan hos regeringen få extra skatteutjämningsbidrag. Utgångspunkt för prövning om sådant bidrag skall utgå är kommunens allmänna ekonomiska situation. Föredraganden i proposition om den kom— munala ekonomin våren l979 uttalade att vissa omständigheter särskilt bör beaktas de närmaste åren vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Således kan det tänkas att enskilda kommuner blir särskilt missgynnade genom att specialdestinerade statsbidrag avvecklas. De stora kostnader på grund av snabb befolkningsökning som kan drabba vissa kommuner bör också särskilt uppmärksammas. Extra bidrag har utgått till olika kom- muner med sammanlagt ] 15 milj. kr. för är 1979 och med 96 milj. kr. för är l980.

Totalt sett motsvarar de ökade skatteutjämningsbidragen enligt refor- men. som får fullt genomslag år l98l . ett minskat genomsnittligt utdebite- ringsbehov på ca l:15 kr./skr. (kronor per skattekrona). Detta ökade resurstillskott fördelas jämnt mellan kommuner och landstingskommuner. De största bidragsökningarna får de södra och mellersta delarna av landet. Kalmar. Skaraborgs och Kronobergs län fär bidragsökningar motsvarande resp. 2:75. 2: 57 och 2: 55 kr./skr.. medan ökningarna för Stockholms samt Göteborgs och Bohus län stannar vid 0:39 resp. 0: 4l kr./skr. Bidragsök- ningarna i de fyra nordligaste länen uppgår till mellan I:54 kr./skr. för Jämtlands län och 0: 28 kr./skr. för Norrbottens län.

Betydelsen av reformen varierar kraftigt mellan de enskilda kommuner-

Prop. 1979/80: 90 90

nu resp. landstingskommunerna. För ett It)-tal kommuner i södra och mellersta Sverige betyder de ökade skatteutjämningsbidragen över 2 kr./ skr. och för ytterligare ca [15 kommuner och åtta landstingskommuner över 1 kr./skr. i minskat utdebiteringsbehov. För är 1980 är det endast ett 25-tal kommuner och en landstingskommun som har så hög egen skatte- kraft att de i praktiken inte omfattas av skatteutjämningssystemcts skatte- kraftsgarantier. Däribland återfinns de tre största kommunerna och lands- tingskommuncn i Stockholms län samt i övrigt kommuner som med några undantag befolkningsmässigt är relativt stora.

Det är framför allt befolkningsmässigt små och medelstora kommuner som far kraftigt förstärkta resurser genom det reformerade skatteutjäm- ningssystemet. Det torde också vara dessa kategorier som har jämförelse- vis sämre förutsättningar att realisera erforderlig upplåning på kreditmark- naden.

Den allmänna princip som reformeringen av Skatteutjämningssystemet har följt innebär att ett antal specialdestinerade bidrag har slopats till ett sammanlagt belopp som motsvarar ca lt) öre per skattekrona i utdebite- ring.

Hänvisningar till S5-3

  • Prop. 1979/80:90: Avsnitt 8.1

6. Kreditmarknaden

För att det samlade sparande som sker i samhället skall komma till så god användning som möjligt är det självfallet mycket viktigt att detta sparande fördelas mellan olika kredittagare på ett bra sätt. Frågan om hur

fördelningen av krediter sker på den svenska kredit— och kapitalmarknaden är därför mycket betydelsefull.

Den svenska kapitalmarknadens struktur och funktionssätt har ingående analyserats av kapitalmarknadsutredningen. Utredningens resultat har le- gat till grund för propositionen om den svenska kapitalmarknaden (prOp. 1978/79: l65). vilken ännu ej har behandlats av riksdagen.

Den svenska kapitalmarknaden innehåller ett betydande element av regleringar. Ett viktigt skäl till detta är enligt kapitalmarknadsutrcdningen att de ekonomisk-politiska målsättningarna innefattar en prioritering av vissa slag av investeringar. Detta gäller bl. a. den statligt belånade produk- tionen av bostäder och bostadskomplement samt all övn'g nyproduktion av bostäder. För dessa investeringar sker i princip en real planering. Denna kan innebära betydande avsteg från en marknadsbestämd fördelning av realkapitalet. Kreditpolitikens uppgift när det gäller bostadsfinansieringen blir mot den bakgrunden att skapa finansiellt utrymme för dessa investe- ringar på kapitalmarknaden. Det statligt belånade bostadsbyggandet linan- sieras efter färdigställande med långfristiga lån till kraftigt subventionerade räntor. Marknadsräntan sätts alltså ur funktion som kostnadsfaktor. Den- na ränta sätts också delvis ur funktion på långivarsidan. Upplåningen för

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 9]

bostadsändamål placeras i stället genom likviditetskrav. överenskom- melser med kreditinstituten o. dyl. Samma förhållande gäller i princip för den statliga upplåningen.

Som ett led i regional-. närings- och sysselsättningspolitiken. har kredi- ter ställts till förfogande vid sidan av kreditmarknaden.

Detta har tillsammans med utlåningen för bostadsändamål medfört en försvagning av kreditmarknaden som fördelare av finansiellt kapital. Ut- redningen drar emellertid slutsatsen att de snedvridningar i kreditfördel- ningen som uppkommer av dessa orsaker kan accepteras och ofta är eftersträvade resultat av den ekonomiska politiken. Denna uppfattning delas av föredraganden i propositionen om den svenska kapitalmarknaden.

Vad gäller kommunerna och landstingskommunerna betonar föredra- ganden vikten av att den kommunala volymutvecklingen anpassas till det samhällsekonomiska resursutrymmet och att det därför är nödvändigt att den kommunala expansionstakten dämpas ytterligare under de närmaste åren. Detta krav på en långsammare utbyggnad. som är realckonomiskt motiverad. medför också lättnader i finansiellt hänseende. Föredraganden ansluter sig vidare till kapitalmarknadsutredningens bedömning att det inte finns något som tyder på att det inom överskådlig tid skall vara möjligt att öka det utrymme som kommunerna och landstingskommunerna kan tillå- tas ta i anspråk på den svenska kreditmarknaden.

Det ingår självfallet inte i vårt uppdrag att ta närmare ställning till vilken kommunal expansionstakt som från olika utgångspunkter är möjlig och önskvärd. Inte heller tillhör frågan om kommunernas och lanstingskom- mttnernas totala upplåning på kreditmarknaden vårt egentliga utrednings- område. Frågan har dock betydelse för vår bedömning av kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att genom upplåning på kredit— marknaden finansiera en del av skolbyggnadsverksamhetcn. Vi vill därför. när det gäller frågan om investeringsbidraget. peka på att detta endast uppgår till ca 300 milj. kr. jämfört med en total kommunal bruttoupplåning på ca 4000 milj. kr. Vidare kan variationen i bruttoupplåningen från år till år vara betydande. Under år 1978 uppgick bruttoupplåningen till 4 700 milj. kr.. medan den under år l979 beräknas uppgå till 4000 milj. kr. Dessutom tar investeringsbidraget vid nuvarande ordning kreditmarknadsresurser i anspråk genom att bidraget i nuvarande budgetläge i sin helhet kan sägas bli finansierat genom prioriterad statlig upplåning på kreditmarknaden.

Eventuella brister i kreditmarknadens funktionssätt vad gäller kommu- nernas och landstingskommunernas möjligheter att erhålla krediter be- handlas också av kapitalmarknadsutredningen. Bl.a. övervägs införandet av ett nytt kommunkrcditinstitut.

Utredningen. remissinstanserna och föredraganden avvisar dock en så- dan förändring bl.a. på grund av att ett nytt institut med någon form av övergripande ansvar för kommunernas och landstingskommunernas låneti- nansiering inte skulle vara förenlig med principerna för den kommunala självstyrelsen.

Prop. 1979/80: 90 92

Föredraganden anser slutligen att utvidgningar av bostadslånen i vissa fall kan vara ett smidigt sätt att styra kreditströmmama. En sådan styrning bör emellertid endast tillämpas för investeringar som på samma sätt som bostadsinvcsteringarna är föremål för real planering. Med hänsyn till den prioriterade sektorns storlek finns det enligt föredragandens uppfattning över huvud taget skäl att inta en restriktiv inställning vid bedömning av vilka ytterligare typer av investeringar som skulle kunna bli berättigade till statliga län.

7. Statsbidragets kommunalekonomiska betydelse

7. ] Kommunernas utgifter för skolbyggandet

7.1.1 Kommunernas kapitalutgifter åren 1975—1977 inom utbildnings- området

Kommunernas totala kapitalutgifter ökade mellan åren 1975 och 1977 med 2.7 miljarder kr. till 10 miljarder kr. Kapitalutgifterna inom utbildnings- området ökade under samma tid relativt sett något snabbare från 0.9 miljarder under år 1975 till 1.4 miljarder kr. under år 1977.

Tabell 7. ! Kommunernas kapitalutgifter åren 1975—- [977 i resp. års prisläge (milj. kr.)

l975 1976 I977 Totala kapitalutgifter 7 420 8 118 10 083 Kapitalutgifter för utbildning 918 1 163 1 411 Utbildningens andel av totala kapitalutgifter 12 % 14 % 14 %

Källa: SCB. Kommunernas finanser 1975. 1976 och 1977.

De i tabell 7.| redovisade kapitalutgiftcrna består av byggnads- och anläggningsarbeten. inköp av fastigheter och anläggningar samt inköp av transportmedel. maskiner och inventarier.

l tabell 7.2 redovisas omfattningen av kommunernas skolbyggnadsverk- samhet. Kartläggningen har gjorts med utgångspunkt i bruttoinveste- ringarna i byggnads- och anläggningsarbeten. De program i kommunernas redovisningssystem som innehåller investeringar i skolbyggnader är följande:

61 Lokaler och inventarier för skolväsendet 64 Grundskola

65. Gymnasieskola 66 Vuxenutbildning

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 93

Tabell 7.2 Kommunernas kapitalutgifter för byggnads- och anläggningsarbeten inom programmen 61 och 64—66 åren 1975—1977

1975 1976 1977 Byggnads- och anläggningsarbeten 61 och 64—66 milj. kr. 7355 9491» 1 163. 5 O_kningi. '(— 28.9 22.5 50: s byggnadsprisindcx 2802 3143 360. 4 V olymökning av hyggnads- och anläggnings- arbeten i C? 14.7 7.0

Kill/(1:5CB. Räkenskapssammandrag 1975. 1976 och 1977.

Kommunernas kapitalutgifter för byggnads- och anläggningsarbeten inom programmen 61 och 64—66 ökade mellan åren 1975 och 1976 med ca 29 ( och mellan åren 1976 och 1977 med ca 23 (7.1 absoluta tal uppgick kapitalutgifterna under ar 1977 till ca 1,2 miljarder kr. Volymmässigt ökade kommunernas byggnads- och anläggningsarbeten med ca 22 % mellan åren 1975 och 1977. Prisförändringarna har beräknats med utgångspunkt i skolöverstyrelsens byggnadsprisindcx. Detta index används vid beräkning av statsbidrag (se avsnitt 2.2 .

Tabell 7.3 Jämförelse mellan skolöverstyrelsens byggnadsprisindex och tillväxten av skatteunderlag

År SÖ:s byggnads— Ökning Totalt skatteunderlag inkl. Ökning prisindex i % tillskott på grund av brist i 17? på skattekraft (milj.skr.')

1975 2803 I 298 0 1976 314.8 12.4 1 445 9 11.4 1977 3604 14.5 1 728. 0 19.5 1978 427.79 18.7 1 9813 14,7 l975—1978 52.7 52.7

Som framgår av tabell 7.3 ökade skolöverstyrelsens byggnadsprisindex mellan åren 1975 och 1978 med 52,7 % från 2802 under år 1975 till 427.79 under år 1978. Under motsvarande tidsperiod ökade det totala skatteunder- laget inkl. tillskottet av skatteunderlag på grund av brist på skattekraft med exakt samma procenttal. Mellan dessa år har alltså kommunernas skatte- intäkter vid oförändrad utdebitering ökat i samma takt som förändringarna i hyggnadsprisindex. Något direkt samband mellan förändringar i byggnads— prisindex och tillväxten av skatteunderlag torde inte råda. och relationen mellan dessa två tal varierar också avsevärt mellan enskilda år.

7.1.2 Kommunernas kapitalutgifter åren l979—[983 inom utbildnings- området

Kapitalutgifterna för byggnads- och anläggningsarbeten beräknas inom huvudprogram 6 Utbildning öka med ca 0.8 miljarder kr. mellan åren 1977 och 1979 från ca 1,1 miljarder kr. år 1977ti|l ca 1,9 miljarder kr. år 1979 enligt den senaste kommunalekonomiska långtidsplanen KELP 79—83. Som

Prop. 1979/80: 90 94

framgår av tabell 7.4 väntas en årlig volymminskning av bruttoinveste- ringarna inom skolväsendet efter år 1979. För hela perioden 1979—1983 be- räknas kapitalutgifterna inom utbildningsområdet i genomsnitt minska med ca 12 ('.'4- per år. Ubildningens andel av kommunernas totala kapitalutgifter beräknas under perioden minska något från 17 % underår 1979ti|1 13 '.T'r. un- der ar 1983. En uppgång förväntas dock ske under är 1980 i byggande av undervisningslokaler för gymnasieskolor och vuxenutbildning. Erfaren- hetsmässigt redovisar kommunerna i slutet av KELP-perioderna vanligtvis en avtagande investeringstakt beroende på svårigheter att bedöma behovet av investeringar långt fram i tiden. investeringarna kommer därför med stor sannolikhet att bli större i slutet av perioden än vad KELP 79—83 uppvisar.

Tabell 7.4 Bruttoutgifter för byggnads- och anläggningsarbeten åren 1979—1983i 1979 års priser (milj. kr.)

1979 1980 1981 1982 11.183 1979—-

1983 Totalt för utbildn. 1 961 1 795 1 511 1 262 1 003 7 532 därav grundskola 1 430 1 180 977 800 594 4 9141 därav gymnasiesk. och vuxenutbildn. 482 556 472 407 368 2 285 'l'otalt för kommunerna 1 1 629 10 915 9 643 N 434 7 606 414 227 Utbildningens andel av totala bruttoutg. 17 ':'/( 16 '.'/2 16 "55 15 '.?4' 13 'ir': 16 (."-(

Källa: SCB. KELP 79—83 preliminära uppgifter.

Kapitalutgifterna för skolbyggnader i KELP 79—83 avviker markant från de kostnader som anges av skolöverstyrelsen i samband med redovisning av investeringsbehov. investeringsramar m. m. ] KELP fördelas kapital- utgifterna över flera år. om en investering i exempelvis en skola tar flera år att genomföra. SÖ redovisar däremot de totala kostnaderna för en skolinvestering på ett enda är. startåret. Ett visst av SÖ angivet investe— ringsbehov ett budgetår aVser således i själva verket investeringar som kommer att genomföras under flera år. De kostnader som SÖ redovisar omfattar dessutom endast de s. k. kvotkostnaderna (de rensade produk- tionskostnadcr jämte kostnader för utvändiga ledningar och planering som skall avräknas från investeringsramen). Dessa kostnader är betydligt lägre än de totala investeringskostnaderna.

Hänvisningar till S65

7. I .3 Statsbidrag till sko/h_rggrmder

Som framgår av tabell 7.5 beräknas statsbidraget till skolbyggnader (inkl. bidraget för första uppsättningen stadigvarande undervisningsmate— riel till gymnasieskolan) öka från 223 milj. kr. under budgetåret 1976/77 till 358 milj. kr. under budgetåret 1979/80. dvs. med 135 milj. kr. Beltippen är summan av vad som tilldelats länsstyrelserna (inkl. extra ramar) för utbetalning till kommunerna. Statsbidraget till gymnasieskolor har haft den största ökningen från 42 milj. kr. under budgetåret 1976/77 till beräknat 162 milj. kr. under budgetåret 1979/80. Statsbidraget till grundskolor har däremot i stort sett varit oföri-indrat under motsvarande period.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 95

Tabell 7.5 Statsbidrag till grundskolor och gymnasieskolor budgetåren 1976/77— 1979/80 (milj. kr.)

1976/77 1977/78 1978/79 1979/80 Byggnader för grundskola 160.7 157.5 178.0 160.7 Byggnader för gymnasieskola 41.8 38.5 98.0 161 .5 1.1ndervisningsmatcricl för gymnasieskola 20.2 17.7 35.6 35.6' Summa 222.7 213.7 311.6 357.8

' Skattat värde.

Vid en jämförelse mellan statsbidraget och kommunernas totala skatte- underlag inkl. tillskottet på grund av brist på skattekraft motsvarar stats- bidraget under åren 1977—1979 en utdebitering på mellan 13 och 15 öre per skattekrona (skr.). Därav utgör statsbidraget till första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateiel till gymnasieskolan ca 1 öre per skr. Statsbidraget har i dennajämförelse omräknats från det statliga budgetåret till kommunernas budgetår. Ett slopande av statsbidraget till skolbygg- nader skulle alltså om kommunerna väljer att helt skattefinansiera inkomst- bortfallet motsvara en höjning av medelutdebiteringen i landet med ca 13 öre per skr.

7.2. Landstingskommunernas utgifter för skolbyggandet

Landstingskommunernas kapitalutgifter åren 1975—1977 inom utbild— ningsområdet framgår av tabell 7.6.

Tabell 7.6 Landstingskommunernas kapitalutgifter åren 1975—_ I977 i resp. års priser (milj. kr.)

1975 1976 1977 'l'otala kapitalutgifter 2 ()02 2 125 2 416 Kapitalutgifter för utbildning 89 122 134 Utbildningens andel av totala kapitalutgifter 4 (..?; 6 C? 6 ';

Källa." SCB. Kommunernas finanser 1975. 1976 och 1977.

Av tabellen framgår att kapitalutgifterna för utbildningsområdet utgör en mycket liten del av landstingskommunernas totala kapitalutgifter. Omfattningen är också avsevärt mindre än för kommunerna. År 1977 motsvarade landstingskommunernas skolinvesteringar ca en tiondel av kommunernas. Av landstingskommunernas totala externa utgifter under är 1977 utgjorde kapitalutgifterna inom utbildningsområdet endast 0.4 %.

Ser man till landstingskommunernas tlerårsplanering. såsom den framgår av LKF.1.P 78 (tabell 7.7). förväntas skolsektorns andel av de totala kapitalutgifterna hålla sig relativt konstant under perioden 1979—1983.

Prop. 1979/80: 90 96

Tabell 7.7 Landstingskommunernas kapitalutgifter åren 1979—1983 i 1978 års priser (milj. kr.)

1979 1980 198] 1982 1983 Totala kapitalutgifter 3 421 3 564 3 188 2 744 2 433 Kapilalutgifter för utbildning 279 210 200 157 132 Utbildningens andel av totala kapitalutgifter 8 % (» ”72 (» $'"-';. 6 9?- 5 '>';.

Källa: Landstingsförbundet. LKEl .1' 78.

Eftersom investeringar i skolbyggnader utgör en liten del av landstings- kommunernas totala kapitalutgifter har någon särskild studie inte ansetts behövlig för att belysa konsekvenserna för landstingens del av ett slopande av statsbidraget till skolbyggnader.

7.3 En undersökning av skolbyggnadsprojekt i fem kommuner

7.3.1 Vul ar- kommuner

Fem kommuner har valts ut i syfte att närmare belysa de kommunal- ekonomiska konsekvenserna av ett slopande av statsbidraget till skol- byggnader. De utvalda kommunerna är Ale. Haparanda. Håbo. Sigtuna och Västerås. Samtliga dessa kommuner har nyligen genomfört eller håller på att genomföra omfattande skolbyggnadsprojekt. Sigtuna och Västerås bygger båda nya gymnasieskolor. Håbo kommun har byggt en ny högstadieskola och Ale kommun planerar att under år 1980 bygga en likadan. Haparanda kommer under år 1980 att bygga en låg- och mellan- stadieskola.

Samtliga fem kommuner har haft en befolkningsökning mellan åren 1971 och 1979. Håbo. som under sjuttiotalet har varit en av landets mest expan- siva kommuner, har mer än fördubblat sin folkmängd mellan åren 1971 och 1979, Ale kommun har under samma tid haft en befolkningstillväxt motsva— rande nästan 30 %. Fram till år 1983 förväntas Håbo fortsätta sin kraftiga expansion. medan övriga kommuners befolkningstillväxt beräknas blir re- lativt måttlig (se tabell 7.8).

Tabell 7.8 Antal invånare. faktisk utveckling åren 197 1—1979 och prognos fram till år 1.983

Antal invånare vid årets början

Ale Haparanda Håbo Sigtuna Västerås

Faktisk utveckling 1971 17 637 8 888 6 150 26 298 116 673 1979 22 865 9 275 12 580 28 248 117 599 Prog/mr 1983 23 650 9 600 14 450 29 500 119 500

Källa: SCB. Årsbok för Sveriges kommuner 1971 och KELP 79—83.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 97

7.3.2. Sko/byggatidsplaner åren I970—I983

Västerås kommun beräknar i KELP 79—83 att under den kommande femårsperioden investera 126 milj. kr. i skolbyggnader (se tabell 7.9). Huvuddelen eller7l milj. kr. avser gymnasieskolor. Även Sigtuna kommun bygger en ny gymnasieskola. Av en totalt anslag för skolbyggen under perioden på 22 milj. kr. avser 18 milj. kr. investeringar i gymnasieskol— byggnader. Stora delar av anslagen för gymnasieskolorna i Västerås och i Sigtuna har budgeterats före år 1979. trots att utbetalningarna görs under är 1979 och därefter. Ale och Haparanda hari KELP 79—83 beräknat anslagen till skolbyggnader under perioden till 28 resp. 17 milj. kr. Håbo kommun har uppskattat motsvarande anslag till 9 milj. kr.

Tabell 7.9 Bruttoutgifter för byggnads- och anläggningsarbeten irtom huvudprogram 6 i 1979 års prisläge (milj. kr.)

1979 1980 1981 1982 1983 Ale 2.9 19.5 4.5 0.8 därav grundskola 2.9 19.5 4.5 0.8 Haparanda 1.5 7.3 1.4 3.8 2.6 därav grundskola 1.1 7.3 1.4 3.8 gymnasieskola 0.4 2.6 Håbo 6.2 2.0 0.5 därav grundskola 6.2 2.0 0.5 Sigtuna 7.3 12.7 1.1 0.4 0.4 därav grundskola 0.9 0.7 1.1 0.4 0.4 gymnasieskola 6.4 12.0 Västerås 38.0 22.0 22.0 26.0 18.0 därav grundskola 17.0 7.0 7,() 10.0 14.0 gymnasieskola 21.0 15.0 15.0 16.0 4.0

Källa: SCB. KELP 79—83.

7.3.3. Statsbidrag åren l979—[983

Studien av det nuvarande statsbidragets betydelse för de fem kom- munerna har gjorts med utgångspunkt i kommunernas antaganden om statsbidrag i KELP 79—83. Förutom statsbidraget till skolbyggnader har även bidraget till första uppsättningen stadigvarande undervisnings- materiel till gymnasieskolan ingått ijämförelsen på grund av att det i vissa fall förelegat svårigheter att särredovisa bidragen.

Om statsbidraget till skolbyggnader skulle slopas har kommunerna i huvudsak att välja mellan att kompensera inkomstbonfallet genom skatte— finansiering och/eller låneftnansiering. 1 det följande räknecxemplet har angivna statsbidrag i KELP 79—83 ställts i relation till det totala skatteunderlaget i syfte att beskriva vad statsbidraget trnder enskilda år motsvarar i utdebitering per skr. Statsbidraget omfattar byggnader och för Västerås och Sigtunas del även första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel till gymnasieskolan. Håbo kommun har ej rnedtagits i denna jämförelse eftersom statsbidraget för 1979 års utgifter budgeterats redan i 1978 års budget.

Prop. 1979/80: 90 98

Av tabell 7. 10 framgår att statsbidraget för Sigtuna kommun under något år motsvarar en utdebitering på upp mot 82 öre per skr. Genomsnittligt för hela fcmärsperiodcn motsvarar statsbidraget en trtdebitering på lägst 21 öre (Ale kommun) och högst 31 öre (Haparanda kommun). Det bör emellertid som tidigare nämnts noteras att kommunerna erfarenhets- mässigt i slutet av KELP-perioderna redovisar en avtagande investerings- verksamhet beroende på svårigheter att bedöma behovet av investeringar långt fram i tiden. lnvesteringsvolymen i skolbyggnader kommer därför med stor sannolikhet att bli större i slutet av perioden än vad KELP 79—83 uppvisar. Statsbidragets storlek kan av den anledningen ha beräknats för lågt under de sista åren av perioden.

Tabell 7.10 Statsbidrag omräknat till utdebitering åren 1979—1983

Ale Haparanda Sigtuna Västerås

Totalt skatteunderlag inkl.

tillskott pågrund av brist på skattekraft i 1979 års budget (milj. skr.) 5.4 3.0 7.1 31.2 1979 Beräknat statsbidrag.

milj. kr. 0.6 0.4 3.2 6.0 Motsvarar i utdebitering

per skr. 0:11 0: 13 0:45 0:19 [980 Beräknat statsbidrag.

milj. kr. 3.9 2.0 5.8 13.4 Motsvarar i utdebitering

per skr. 0:72 0:67 0:82 (1:43 198! Beräknat statsbidrag.

milj. kr. 0.9 0.4 _ 13.5 Motsvarar i utdebitering

per skr. (): 17 0:13 — 0:43 [982 Beräknat statsbidrag.

milj. kr. — 1.1 — 10.7 Motsvarar i utdebitering

per skr. -— 0:37 — 0:34 [983 Beräknat statsbidrag.

milj. kr. 0.2 0.7 _— 3.0 Motsvarar i utdebitering

per skr. 0:04 0:23 — (): 10 1979—1983 Motsvarar i genomsnittlig

utdebitering per skr. och är 0:21 0:31 0:25 0:30

7 .3 .4 S radier a v enskilda sko/bygg!:adsprojekt

[ syfte att analysera de finansiella och likviditetsmässiga konsekvenserna av ett slopande av statsbidragsgivningen till skolbyggnader har ett skolbyggnadsprojekt i vardera av de fem kommunerna specialstuderats.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 99

Finansieringssättet varierar något mellan kommunerna. Västerås och Haparanda skattefinansierar investeringarna i sin helhet. medan Ale. Sigtuna och Håbo Iånefinansierar betydande delar av utgifterna.

ALE, Kyrkbyskolan

Kyrkbyskolan i Nödinge är en fyraparallellig högstadieskola som är under projektering. Skolan finns med i skolöverstyrelsens plan över skolbyggnadsföretag inom 1980/81 års planeringsram. Byggstart för pro- jektet beräknas till år 1980.

”___—___—

Finansiering i 1979 års prisläge Areor (milj. kr.)

Statsbidrag 4.2 Bruttoarea 5 175 mf Lånefmansiering 9.7 Nettogolvarea 2 931 m" Skattefinansiering 9.6

Total kapitalutgift 23.5

HAPARANDA. Matlilaskalun

Mattilaskolan i Haparanda är en enparallellig låg- och mellanstadieskola som kommer att integreras med en förskola. Skolan är till sitt yttre nästan identisk med en låg- och mellanstadieskola som år 1977 färdigställdes i Haparanda.

Finansiering i 1979 års prisläge Areor (milj. kr.)

Statsbidrag 1.9 Bruttoarea 2 098 m2 Skattefmansiering 2.9 Nettogolvarea 1 142 rn1

Total kapitalutgift 4.8

HÅBO, Kvarnbacksskolun

Kvarnbacksskolan i Håbo kommun färdigställdes i början av år 1979. Skolan är en fyra-femparallellig högstadieskola som uppförts i anslutning till en befmtlig treparallellig låg- och mellanstadieskola. Bostadslån enligt bostadsfinansieringsförordningen har utgått med 8.8 milj. kr. för s.k. integrerade skollokaler.

Finansiering i 1978 års prisläge Areor (milj. kr.)

Statsbidrag 4.2 Bruttoarea 6 655 m: Lånefmansiering 14.1 Nettogolvarea 3 481 ml” Skattefmansiering 7.0

Total kapitalutgift 25.3

Prop. 1979/80: 90 100

SIGTUNA , Märstugymnasiet

När Märstagymnasiet tas i bruk under höstterminen 1980 kommer Sigtuna kommun att få en egen gymnasieskola. Tidigare har kommunen anlitat gymnasieskolor i närliggande kommuner. När skolan är helt utbyggd beräknas elevantalet uppgå till ca 925. fördelat på teoretiska och yrkes— inriktade linjer.

Finansieringi 1979 års prisläge Areor (milj. kr.)

Statsbidrag 15.9 Bruttoarea 17 870 m2 Lånelinansiering 34.3 Nettogolvarea 8 358 m: Skattefmansiering 20.5 Total kapitalutgift 70.7

VÄSTERÅS. Wenströmska skolan

Wenströmska skolan avses att byggas etappvis mellan åren 1979 och 1983. Skolan kommer i de tre första etapperna att ge plats för I 200 gymnasie- elever. Projektet ingår i SÖ:s investeringsram.

Eventuellt kommer beslut att fattas om ytterligare en etapp för ca 250 elever.

Etapp Byggtid Inriktning Antal elever

I juli l979—juni 1980 Yrkesinriktadc linjer 350 2 juli 1980—juni 1982 Teoretiska linjer 550 3 juli 1982—dee. 1983 Yrkesinriktade linjer 300 Finansiering i 1979 års prisläge Areor (milj. kr.)

Bruttoarea Nettogolvarea Statsbidrag 38.0 Etapp 1 13 000 mi 8 187 mi Skattcflnansiering 99.0 Etapp 2 16 000 m' 8 500 m' Total kapitalutgift l37.0 Etapp 3 ca4 500 rn2 2 700 m2

33 500 m: 19 387 m1

7.3.5 Konsekvenserför kommunernas likviditet vid ett slopande av stats- bidraget Ett slopande av statsbidraget till skolbyggnader får naturligtvis finansiella konsekvenser för kommunerna. Kommunens val av finansiering av inkomstbonfallet avgör också i vilken grad likviditeten påverkas kort- siktigt. 1 de kalkyler som redovisas i detta avsnitt har de fem kommunernas fmansieringsplaner för de fem skolbyggnadsprojekten likviditetsmässigt jämförts med alternativa finansieringsplaner. De alternativa finansieringskalkyler som valts är följande.

Alternativ 1 Kommunens plan för finansiering av projektet inkl. stats- bidrag.

Bilaga 3.1

Alternativ 2

Alternativ 3

Alternativ 4

Alternativ 5

Utbildningsdepartementet 101

Kommunens plan för linansiering med undantag av stats- bidraget som bortfaller. Statsbidragsbortfallet kompenseras i sin helhet med skattefinansiering.

Kommunens plan för finansiering med undantag av stats- bidraget som bortfaller. Statsbidragsbonfallet kompenseras med 50 % skattefinansiering och 50 % lånefmansiering. Kommunens plan för finansiering med undantag av stats- bidraget som bortfaller. Statsbidragsbortfallet kompenseras i sin helhet med Iånefinansiering. Hela skolbyggnadsprojektet finansieras med bostadslån och utan statsbidrag.

Finansieringsplanerna redovisas i 1979 års prisnivå för samtliga kom— muner med undantag av Kvambacksskolan i Håbo. som redovisas i 1978 års prisläge.

Tabell 7.1] Alternativa Enansieringsplaner (milj. kr.)

Alt.1 Alt.2 Alt.3 Alt.4 Alt.5

Kyrkbyskulan i Ale:

Statsbidrag 4.2 — —— _ — lS-åriga lån 9.7 9.7 11.8 13.9 — Bostadslån —— —— — — 23.5 Skattelinansiering 9.6 13.8 11.7 9.6 -— Summa 23.5 23.5 2. .5 - 23.5 Mattilaskolun i Haparanda: Statsbidrag 1.9 — _ _ _ lS—åriga lån — — 0 9 1.9 — Bostadslån _ _ _ _ 4_g Skatteftnansiering 2.9 4.8 3.9 2.9 — Summa 4.8 4.8 4 8 4.8 4.8 Kvambacksskolan i Håbo:

Statsbidrag 4.2 — _ _ — l5-åriga lån 5.3 5.3 7.4 9.5 — Bostadslån 8.8 8.8 8.8 8.8 25.3 Skattefrnansiering 7.0 11.2 9.1 7.0 — Summa 25.3 25.3 25.3 25.3 25.3 Märstugymnusiet i Sigtuna: Statsbidrag 15.9 _ _ _ _ IS-åriga lån 34.3 34.3 42.2 50.2 Bostadslån _ _ _ _ 70.7 Skattelinansiering 20.5 36.4 28.5 20.5 _ Summa 70.7 70.7 70.7 70.7 70.7 Wenströmska skolan i Västerås: Statsbidrag 38.0 — _ _ _ 15—åriga lån — — 19.0 3s.o _ Bostadslån — — — — 137.0 Skattcfmansiering 99.0 137.0 1 18.0 99.0 —— Summa 137.0 137.0 137.0 137.0 137.0

Prop. 1979/80: 90 107

:-

1n— och utbetalningarna varierar tidsmässigt mellan de olika finansie- ringsalternativen från 1 år upp till 34 år. För att kunnajämföra alternativen har därför i bilaga I (s. 103—107) in- och utbetalningarna vid olika tid- punkter omräknats till en gemensam tidpunkt. Den metod som därvid an- vänts har varit nuvärdesmctoden. Diskonteringsräntan har vid beräkningar- na fastställts till 6 %. Hänsyn har vid bedömning av diskonteringsräntan bl. a. tagits till långtidsutredningens (LU 78) antaganden om den framtida prisutvecklingen. Räntan på bostadslån och övriga län har beräknats till 10 %. vilket ger en realräntal på ca 4 %. på den lånefinansierade delen av investeringarna. Bostadslånen avser till 30% statliga bostadslån och till 70 % prioriterade bottenlån. Amorteringstiden för bostadslånen har beräk- nats till 30 år. Rak amortering har tillämpats för statliga bostadslån. Ka- pitalkostnaderna för bottenlån har beräknats efter annuitetsprincipen.

Tabell 7.12 Summa nuvärde av utbetalningar — inbetalningar enligt bilaga I med en diskonteringsränta på 6 % (milj. kr.)

Alt.l Alt.2 Alt.3 Alt.4 Alt.5

Kyrkbyskolan i Ale 21.6 25.8 26.3 26.7 33.6 Mattilaskolan i Haparanda 2.9 4.8 5.1 5.3 6.9 Kvambacksskolan i Håbo 26.1 30.3 30.8 31.3 36.1 Märstagymnasiet i Sigtuna 62.9 78.8 80.6 82.5 101.1 Wenströmska skolan i Västerås 99.0 137.0 138.2 139.5 169.2

Med utgångspunkt i de förutsättningar som redovisats-ovan blir sum- man av nuvärdet för samtliga skolor lägst i alternativ 1 (tabell 7. 12). Alterna- tivet med statsbidrag till skolbyggnader är alltså från finansieringssynpunkt på lång sikt förmånligast för kommunen. Om statsbidraget upphör skulle bästa alternativet för kommunen på längre sikt vara att skattefinansiera hela inkomstbortfallet. Alternativen 3—5 ger ett högre nuvärde än alternativ 1 och 2 beroende på en större andel lånefmansiering. Alternativ 5. som har den största andelen lånefmansiering. uppvisar det högsta nuvärdet. Påpekas bör att om realräntan varit lägre än 4 % i kalkylerna hade altema- tiven 3—5 varit förmånligare för kommunerna än vad tabell 7.12 visar. Om realräntan fastställts till i() % hade alternativen 2—5 på lång sikt varit likvärdiga.

1 bilaga 2 (s. 108 1) redovisas i ett räkneexempel de kortsiktiga likvidi- tetsmässiga konsekvenserna av de alternativa fmansieringsplanerna.

Stora krav kommer att ställas på likviditeten under investeringsskedet om kommunerna väljer att kompensera statsbidragsbortfallet enligt altema- tiv 2 eller 3. Detta förhållande gäller främst för Sigtuna kommuns del med hänsyn till Märstagymnasiets storlek. Skulle Sigtuna kommun välja att kompensera hela inkomstbortfallet genom skattefinansiering (alternativ 2)

' Realränta är en nominell ränta som är korrigerad för penningvärdesförändringcn under en viss period.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 103

ökar behovet av likvida medel under investeringsskedet (år 0) med 2: 25 per skr. Om däremot halva inkomstbortfallet lånefmansieras och andra halvan skattelinansicras (alternativ 3) kan motsvarande behov av tillskott pä likvida medel år 0 för Sigtunas del beräknas till 1: 13 per skr. Genom- snittligt under första femårsperioden varierar behovet av tillskott på lik- vida medel enligt tabell 7.13 med mellan 13 och 45 öre per skr. i alternativ 2. It)—35 öre per skr. i alternativ 3 och 5—24 öre per skr. i alternativ 4.

Tabell 7.13 Genomsnittligt behov av tillskott på likvida medel per skr. under första femårsperioden enligt bilaga 2 Alt.2 Alt.3 Alt.4 Alt.5

Kyrkbyskolan i Ale 0:16 0: 12 0:08 - 0:22 Mattilaskolan i Haparanda 0:13 0:10 0:07 —():07 Kvambacksskolan i Håbo 0:36 0:28 0:20 —0:30 Märstagymnasiet i Sigtuna 0:45 0:35 0:24 —0:33 Wenströmska skolan i Västerås 0:24 0:15 0:05 —0:52

Om statsbidragsbortfallet kompenseras genom skattefinansiering är be- hovet av tillskott på likvida medel således större än om inkomstbonfallet finansieras genom upplåning. Skulle kommunerna få möjlighet att bostads- lånefmansiera skolorna i sin helhet (alternativ 5) minskar behovet av lik- vida medel under första femårsperioden med mellan 7 öre per skr. för Mattilaskolan i Haparanda och 52 öre per skr. för Wenströmska skolan i Västerås beroende bl. a. på att det då saknas behov av skattefinansiering.

7.3.6. Kommunernasfinansiellaförutsättningar

Alternativen 2—4 kommer ijämförelse med alternativ 1 att innebära en ökad finansiell belastning på kommunerna. Om statsbidragsbortfallet skall kompenseras genom egna medel. måste kommunerna ha en god likviditet om utdebiteringshöjningar skall kunna förhindras. 1 tabell 7.14 har de fem kommunernas likviditet sinsemellan jämförts. Finansieringskapitalet. som utgör skillnaden mellan omsättningstillgångar och kortfristiga skulder. har därvid använts som ett mått på likviditeten.

Tabell 7.14 Finansieringskapital åren 1976—1978imilj. kr.

1976 1977 1978 Kapital Motsvarar Kapital Motsvarar Kapital Motsvarar per skr. per skr. per skr. Ale + 9.4 +2:78 + 10.6 +2:59 +- 27.2 +5:76 Haparanda+ 10.8 +5:60 + 9.7 +4:20 + 8.0 +3z01 Håbo — 6.9 —4:70 -- 6.5 —3:43 — 21.5 —9:32 Sigtuna -— 8.1 —l:75 -- 9.8 —1:79 + 11.8 +lz88 Västerås +118,0 +5:95 +115.1 +4:77 +178.4 +6z35

Källa: SCB. Kommunernas finanser 1976 och 1977. 1978 års bokslut för resp. kommun.

Prop. 1979/80: 90 104

Finansieringskapitalet har ökat i storlek mellan åren 1976 och 1978 i Ale. Sigtuna och Västerås. medan Haparandas finansieringskapital minskat något. Den största minskningen har dock ägt rum i Håbo. som i 1978 års bokslut redovisar ett negativt finansieringskapital motsvarande 9: 32 per skr. Västerås och Ale uppvisar i 1978 ars bokslut det största linan- sieringskapitalel. 6: 35 per skr. resp. 5: 76 skr. Med utgångspunkt i finansieringskapitalets storlek skulle alltså Västerås och Ale ha de största förutsättningarna att klara en skattefinansiering utan utdebiteringshöj- ningar. medan motsatt förhållande skulle gälla för Håbo.

Om statsbidragsbortfallet kompenseras genom lånefinansiering. skulle Sigtuna kommuns redan i dag höga långfristiga låneskuld per invånare ytterligare öka (se tabell 7.15). En ökad upplåning skulle inte vara lika kännbar för Ale kommun med hänsyn till kommunens låga låneskuld per invånare. Även Västerås har en låg långfristig låneskuld per invånare. om det beaktas att den största delen av låneskulden avser tomträttsverksamhet och affärsdrivande verk (elverk. fjärrvärmeverk och hamnverksamhet). som ej ingår i den kommunala verksamheten i de övriga kommunerna. Haparanda och Håbo kommuners låneskuld är i verkligheten betydligt större än vad tabell 7.15 visar. om hänsyn tas till den budgeterade ej verkställda upplåningen. som i 1978 års bokslut uppgick till 13 resp. 15 milj. kr.

Tabell 7 . 15 långfristig låneskuld per den 31 december 1978

Skuld milj. kr. Skuld per invånare kr. Ale 60.7 2 653 Haparanda 23.6 2 549 Håbo 41.5 3 297 Sigtuna |25_() 4 434 Västerås 407.4 3 464

7.3.7 Alternativ til/finansiering genom statsbidrag De alternativa finansieringsplanerna förutsätter att skattefinansiering och/ eller lånefmansiering är möjliga alternativ för kommunerna att täcka stats- bidragsbortfallet med. Detta resonemang bygger emellertid på teoretiska antaganden. Huruvida skattefinansiering eller lånefmansiering är realistiska alternativ för den enskilda kommunen beror dels på kommunens egna ekonomiska förutsättningar. dels på om utrymme finns på kreditmarknaden för ökad upplåning. En skattefinansiering förutsätter att någon eller några av följande handlingsvägar är möjliga för kommunen:

. Omprövning av befintliga verksamheter. ' Scnareläggning av planerade investeringar och/eller verksamheter. . Minskning av finansieringskapitalet genom 1. ex. disposition ur fonder. . Höjning av utdebiteringen.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 105

En finansiering av statsbidragsbortfallet genom ökad upplåning förut- sätter bl. a. att utrymme finns på den allmänna kreditmarknaden eller på den prioriterade lånemarknaden. Dessutom erfordras att kreditinstituten beviljar kommunerna lån vid investeringstillfållet. Statsbidrag är från kom- munens synpunkten säkrare linansieringskälla än skatte- eller lånefmansie- ring under förutsättning att statsbidrag beviljas.

Prop. 1979/80: 90 106

Bilaga I

Summa årliga utbetalningar — inbetalningar i ] OOO-tal kr. enligt nuvärdesmetoden Nuvärdefaktorn ( l -1- i) "

däri = räntesats n = antal år Diskonteringsränta 0.06 (6 %)

ALE. Ryr/(byskolan

År Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 Alt.4 Alt. 5 0 9 650 13 850 11 750 9 650 _ 1 1518 1518 1848 2178 2 533 2 1 375 1 375 1 674 1 973 2 369 3 1243 1243 1513 1783 2 215 4 1 122 1 122 1366 1 530 2071 5 1010 1010 1229 1449 1936 6 907 907 1 105 1 302 1 810 7 813 813 990 1 167 1692 8 727 727 885 1 043 1 582 9 648 648 788 929 1 478 10 575 575 700 825 1 381 11 508 508 619 730 1 291 12 448 448 545 643 1 206 13 392 392 477 563 1 127 14 341 341 417 490 1053 15 291 291 355 419 983 16 918 17 858 18 801 19 748 20 698

21 652 22 608 23 568 24 530 2 494

26 461 27 430 2 401 2 374 30 349

Summa Zl 568 25 768 26 26l 26 674 33 6l7

___—_______—__—

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 10.7

HAPARANDA . Mullilaskolun

År Al1.| Alt.2 A11.3 Alt.4 Alt.5 0 2 930 4 830 3 880 2 930 — 1 150 299 522 2 136 271 488 3 123 245 456 4 111 221 426 5 99 199 398 6 90 179 372 7 80 160 349 8 72 143 326 9 64 127 304 10 56 113 284

11 50 100 266 12 44 88 248 13 38 77 232 14 34 67 2l6 15 25 55 202

16 189 17 176 18 165 19 154 20 143

21 134 22 125 23 117 24 109 25 101

26 95 27 88 28 82 29 77 30 68

Summa 2 930 4 830 5 052 5 274 6 9l2

Prop. 1979/80: 90

108

"ÅBO. Kvambacksskolan År Alt. 1 AI1.2 Alt.3 Alt.4 Alt.5 () 7 000 1 1 160 9 080 7 000 _ 1 1 782 1 782 2 109 2 436 2 724 2 1 642 1 642 1 938 2 234 2 547 3 1512 1512 1780 2 048 2 381 4 1 392 1 392 1 633 1 875 2 227 5 1 279 1 279 1 497 1 715 2 082 6 1 177 1 177 1 372 1 568 1 946 7 1081 1081 1256 1431 1819 8 991 991 1 148 1 304 1 700 9 909 909 1 048 1 188 1 589 10 833 833 957 1 081 1 485 11 763 763 872 982 1 388 12 698 698 794 891 1 297 13 638 638 722 807 1 211 14 582 582 655 730 1 131 15 526 526 594 656 1 057 16 344 344 344 344 987 17 322 322 322 322 922 18 300 300 300 300 861 1 9 280 280 280 280 803 20 262 262 262 262 750 21 244 244 244 244 700 22 228 228 228 228 654 23 213 213 213 213 610 24 19.9 199 199 199 569 25 185 185 185 185 531 26 173 173 173 173 495 27 162 162 162 162 462 28 151 151 151 151 431 29 140 140 | 40 140 402 30 129 129 129 129 373

Summa 26 137 30 297 30 787 31 278 36 134

Bilaga 3.l Utbildningsdepartementet 109 SIGTUNA. ]llär.1*mgynir1asicl År Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 .411. 4 Alt. 5 0 20 500 36 400 28 450 20 500 _ I 5 393 5 3.93 6 643 7 893 7 62l 2 4 884 4 884 6 0l6 7 148 7 l26 3 4416 4416 5440 6463 6664 4 3 985 3 985 4 909 5 832 6 23] 5 3 589 3 589 4 420 5 252 5 825 6 3 225 3 225 3 972 4 719 5 446 7 2 890 2 890 3 560 4 229 5 090 8 2 582 2 582 3 l8l 3 779 4 758 9 2 301 2 30l 2 834 3 367 4 446 lt) 2 043 2 043 2 5|7 2 990 4 l56 11 1 807 1 807 2 22 2 645 3 883 12 1 591 1 591 1 960 2 328 3 629 13 1 394 1 394 1 717 2 040 3 389 14 1214 1214 1495 1776 3166 15 1 047 1 047 1 291 1 534 2 958 l6 2 762 l7 2 580 18 2 409 19 2 249 20 2 l00 21 1 961 22 I 830 23 1 714 24 1 594 25 I 487 26 I 387 27 1 294 28 1 207 29 l IK» 30 | 049 Summa 62 861 78 76I 80 63I 82 495 l0| l37

___—___—

Prop. 1979/80: 90 1 10

VÄSTERÅS. Wenströmxka skolan

År A11.1 A11.2 Alt. 3 40.4 A11.5 0 14 500 19 000 19 000 19 000 19 000 1 26 500 40 000 33 250 26 500 — 9 000 2 16 750 19 000 20 001 21 1103 23 983 3 19750 30 000 24 157 18 314 — 14 340 4 21 500 29 000 25 211 21 421 —- 1 208 5 2 232 4 464 11 552 6 2016 4033 10 801 7 1 818 3 636 10098 8 1 636 3 271 9 440 9 1 468 2 936 8 825 10 1314 2 628 8 250 11 1 173 2346 7710 12 1 044 2 087 7 206 13. 925 1 850 6 733 14 817 1 633 6 292 15 7l8 1 436 5 879 16 627 1 254 5 491 17 378 755 5 131 18 328 655 4 791 19 132 263 4 475 20 4 179

21 3 903 22 3 643 23 3 401 24 3 175 25 2 963

26 2 765 27 2 581 28 2 407 29 2 246 30 2 095

31 1 955 32 1 183 33 1 103 34 459

Summa 99 000 l37 000 HS 245 |39 485 l69 [67

Bilaga 2

Summa årliga urbe/alningar— inhetulningar enligt nuvärdesnu'mdan år 0—4 i milj. kr. ___—___________________—-———-———————-——

Alt. 4 Jämförelse med alt. 1 av nuvärdet av utbetal- ningar— in- betalningar

År Alt.] 40.2

Nuvärdet Jämförelse av utbe- med alt. ] talningar av nuvärdet —- inbetal- av utbetal- ningar ningar —— in- betalningar

Kyrkbyskolan i Ale

9.7 + 4.2 [5 _— l,4 -— 1.2 -— l.l -—

o—F—IMQ

_ :a 14.9 + 4.2

artilar/wlan illaparanda 2.9 + 1,9

V'

!

Ec—F-IF.

:a 2.9 + 1.9

uarnbacksrkolan i Håbo 7.0 + 4.2

vinka

+ 4,2

acc-riv ('1 '_'F—IMV (I)

l. l. l. l. 3.

:al

Motsvarar i utdebi-

tering

per skr.

Alt.3

Jämförelse med alt. ! av nuvärdet av utbetal- ningar — in— betalningar

moco'o m +++++ + +++++ +

_MI'Ä'MFI FIOOOC F. +++++ +

_mmmm Öl OFl——--— lr. _COOO '—

PI

Motsvarar i utdebi— tering per skr.

+0:39 +0:06 +0:06 +0:06 +0:05 +0:l2 +0:34 +0:07 +0:03 +0:03 +0:03 +0:l0 +0:9l +0:l3 +0:l3 +0: l3 +0:09 +0z28

+0.7 +0.6 +0.5 +0.4 +2.2

(ÄMNE! coo'o -- ++++ +

c.

Bowl/*: coc'o N ++++ +

("—.

Motsvarar i utdebi- tering per skr.

+0: 13 +0: ll +0:09 +0:07

+0:08 +0:lO +0:l0 +0:07 +0:07 +0:07 +0:30 +0:26 +0z22 +0z22 +0:20

Alt.5

Jämförelse med alt. I av nuvärdet av utbetal- ningar — in- betalningar ___—__________________________——_—_——_-

9. I. 1. l ()

++++

NOCCO OO

lr. |

air.—nina- O

r-tco'oo ++++

CQOOM lf. FCOOC ++++

rf. |

Motsvarar i utdebi- tering per skr.

—l:80 +0:l9 +0:l9 +0:l9 +0:l7 _()—11

—0:98 +0:l7 +0: [7 +0: 17 +0:l4

—0:07 —3:04 +0:39 +0:39 +0:39 +0:35 —0:3U

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet

11]

Märstagymnasiet [Sigtuna

20.5 + 15.9 +2z25 5.4 —— —- 4.9 —— — 4.4 —— — 4.0 —— —

S:a39.2 + 15.9 +0:45

Wenströmska skolan i Västerås 0 14.5 + 4,5 +0:14 +0:14 +4,5 +0:14 + 4.5 +0:14 5 5 —1:14 7

26.5 + 13.5 +0143 +0:22 —- — — 3 16,7 + 2,2 +0:07 +0:ll +4»3 +0:” + 71 +0:23

5 8 3 19.8 +|0.3 +0:33 4 +0:14 ——1.4 —-0:04 —34.1 —1:09 7 7

knelt—INN

ONNNN P-l l++++

—2:90

+1:13 —— +0:31

8 0 _. l 3 +0:18 + 5 +0:35

1 1 +0:l6 + 3 +0:33 +0:31 1.0 +0:l4 +2. +0:28 +0:31 0 9 23

+0:l3 +|.8 +0:25 +0:3l +0:35 +8.6 +0:24 —11.7 —0:33

+++++ + o—va

21.5 + 7.5 +0:24 +0:12 ——0.1 —- —22.7 —0:73

:a99.0 +38.0 +0:24 +0:15 +7.3 +0:05 —80.6 —0'.52 ________________________________———-———

+++++ + _va (I)

Prop. 1979/80 90

112

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet ] 13

8. Överväganden

8.1. Alternativa specialdestinerade statsbidrag

Vi har i det föregående konstaterat att det linns starka krav på förenk— lingar och minskad detaljreglering när det gäller statens styrning av kom- munerna. Detta är också innebörden av direktiven till SAK. Nuvarande konstruktion av investeringsbidraget till skolbyggnader och den handlägg- ningsordning som är förenad härmed förutsätter en omfattande administra- tion samt en relativt långtgående detaljstyrning. Att ytterligare komplicera bidragssystemet. som föreslås i två av de motioner som behandlats i kapitel 1. anser vi vara uteslutet.

Mot denna bakgrund har vi i första hand prövat möjligheterna att förenk- la nuvarande investeringsbidrag för att öka kommunernas handlingsfrihet och ansvar för skolbyggnadsverksamheten. Därvid har särskilt en ökad schablonisering övervägts.

Schablonen skulle exempelvis kunna grundas på vissa miniminormer för skolbyggen. Förutsättningen är då att SÖ även i fortsättningen utfärdar normer för skollokaler. Lokalbehovsprövningen — även för gymnasiesko- lan — skulle göras av kommunerna på grundval av SÖ:s normer och anvisningar. Vid statsbidragsansökan skulle kommunerna inte behöva re- dovisa de beräknade produktionskostnaderna utan endast den vid lokalbe- hovsprövningen fastställda nettogolvarean. Nägon kontroll av överareor och kostnader skulle ej ske. Kvotkostnaden. dvs. den kostnad som avräk- nas från investeringsramen. skulle liksom bidragsunderlaget beräknas schablonmässigt med utgångspunkt från den samlade nettogolvarean. Statsbidraget skulle utgöra en fast andel av bidragsunderlaget. Vid om- och tillbyggnadsprojckt. där en schablonisering kan vara svär att genomföra. skulle liksom hittills statsbidraget och kvotkostnaden kunna grundas pä de beräknade kostnaderna från fall till fall.

Även ett schabloniserat investeringsbidrag skulle kräva administrativa insatser från SÖ:s sida för granskning och prövning av de enskilda statsbi- dragsansökningarna. Schabloniseringen skulle dock kunna leda till väsent- liga förenklingar i bidragsadministrationenjämfört med nuläget. Fortfaran- de skulle dock den nackdelen kvarstä att statsbidragssystemct lockade kommunerna att välja alternativet nybyggnation i stället för förhyrning.

Ett schabloniserat investeringsbidrag torde liksom nuvarande bidrag kräva statliga investeringsramar. Den begränsning som ramarna utgör innebär att samplanering av skollokaler och övrigt samhällsbyggande för- sväras. Därmed minskar kommunernas möjligheter att totalplanera och ta ett eget ansvar för sin investeringsverksamhet. Detta utgör ett tungt argu— ment mot investeringsbidrag med begränsade investeringsramar över hu- vud taget.

8 Riksdagen l979/80. ) stt/711. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 1 14

Vi återkommer i ett senare avsnitt till en annan aspekt på investeringsra- marna. nämligen ramarnas funktion som statligt medel att påverka de kommunala investeringarnas omfattning utifrän bedömningen av det sam- hällsekonomiska läget.

[ debatten har förts fram förslag om övergång från investeringsbidrag till hyresbidrag. utformat som ett driftbidrag per elev och är. Vi har tidigare i kapitel 3 redogjort för ett sådant förslag och de konsekvenser som det skulle föra med sig. Vi vill här särskilt peka på de problem som skulle uppkomma om man inför reduktionsregler för att hindra att kommunerna fär statsbidrag för redan uppförda skolbyggnader två gånger. Ett sådant system skulle bli komplicerat och svärhantcrligt. vilket även har påtalats i ett flertal remissyttranden. En annan nackdel med ett driftbidrag per elev och är är den inverkan som elevutvecklingen i befintliga skolor skulle få på bidragets storlek. Ett minskat elevunderlag skulle innebära minskade bi- drag även om lokalbehovet är oförändrat. Även andra nackdelar har re- dovisats i kapitel 3.

En övergång till ett allmänt hyresbidrag per är innebär i princip att man periodicerar nuvarande investeringsbidrag och fördelar utbetalningarna över en serie av är. Detta påverkar inte statens behov av att begränsa den totala bidragsvolymen i samma utsträckning som nu sker genom investe— ringsramarna. Däremot skulle inte staten längre ha någon möjlighet att genom bidragsramen styra investeringsvolymen. Eftersom någon direkt koppling inte längre skulle finnas mellan investeringarnas faktiska omfatt- ning och bidragets storlek. skulle hyresbidraget snabbt övergå till att bli ett allmänt driftbidrag till skolväsendet. Om hyresbidraget dessutom relateras till antalet elever. förstärks karaktären av allmänt driftbidrag eftersom elevantalet utgör ett mycket grovt mått på en kommuns aktuella investe- ringsbehov.

Såvitt vi har kunnat linna skulle därför en övergång från investeringsbi- drag till hyresbidrag per elev och är innebära att bidragets nuvarande behovsrelatering i stor utsträckning går förlorad utan att några väsentliga vinster uppnås.

Samma invändningar kan resas mot att bygga ut nuvarande driftbidrag till grundskolan och gymnasieskolan med bidrag även till kommunernas kapitaltjänstkostnader för skolbyggnader. Driftbidragen är till helt övervä- gande del avsedda att täcka kommunernas lärarlönekostnader. Kopplingen mellan dessa kostnader och investeringsbehovet är sVag. Speciellt gäller detta för gymnasieskolan. där nettogolvarean per elev varierar mycket starkt mellan olika studievägar och där de mest utrymmeskrävande utbild- ningarna har de i genomsnitt lägsta lärarlönerna.

En avlösning av investeringsbidraget till skolbyggandet med någon form av allmänt driftbidrag till skolsektorn skulle alltså innebära att bidraget i stor utsträckning mister sin nuvarande starka behovsrelatcring. vilket i sin tur innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan kommunerna. Denna

Bilaga 3. 1 Utbildningsdepartementet t 15

ändrade kostnadsfördelning skulle inte stå i överensstämmelse med målet för den nyligen beslutade reformeringen av det kommunala skatteutjäm- ningssystemct.

De slutsatser som vi här har dragit överensstämmer helt med vad före- draganden i prop. 1978/79: 95 om den kommunala ekonomin har anfört om att en bidragsgivning via skatteutjämningssystemet klart är att föredra framför allmänna driftbidrag till vissa sektorer av den kommunala verk- samheten. Riksdagen delade denna uppfattning.

Om man önskar avlösa nuvarande investeringsbidrag till skolbyggandet med någon annan form av statlig bidragsgivning. bör transferering via skatteutjämningssystemet i första hand komma i fråga. Detta framgår även av riksdagens beslut med anledning av den ovannämnda propositionen om den kommunala ekonomin. Där anges att en successiv förskjutning av tyngdpunkten i statsbidragsgivningen bör ske. Skatteutjämningsbidragct bör därvid svara för en ökad andel på de speciella statsbidragens bekost- nad.

Som vi redan angivit i kapitel l ligger dock frågan om kostnadsft'årdel- ningen mellan stat och kommun och därmed även omfattningen av de statliga transfereringarna till kommunerna utanför vårt utredningsuppdrag.

8.2 Kommunernas behov av finansieringshjälp

En sund grundprincip i all ekonomisk verksamhet är att den som har ansvaret för utgifterna också skall ha ansvaret för hur dessa utgifter skall finansieras. Om kommunernas ansvar för skolbyggnadsverksamheten ökas. bl. a. i syfte att möjliggöra en effektivare användning av de kommu- nala resurserna. så bör utgångspunkten också vara att kommunerna själva skall svara för finansieringen av denna verksamhet. såvida inte mycket starka skäl talar emot detta. Syftet med en sådan ordning är att kommuner- nas val mellan olika linansieringsalternativ. mellan olika sätt att tillgodose behovet av skollokaler samt mellan behovet av skollokaler och behovet av andra kommunala investeringar skall ske på en så god grund som möjligt.

Denna grundsyn utesluter inte att någon form av finansieringsstöd till skolbyggnadsverksamheten ges. om särskilda skäl för detta finns. Vi har därför studerat om något behov av finansieringsstöd föreligger. samt vilka faktorer som talar för resp. emot ett sådant stöd.

När det gäller behovet av finansieringsstöd kan först konstateras att investeringsbidragets betydelse för den tum/a kommunsektorns ekonomi är relativt liten. Under år l978 uppgick investeringsbidraget till ca 300 milj. kr.. vilket motsvarade ca 20% av kommunernas och landstingskommuner- nas totala utgifter för skolbyggnadsverksamheten. Dessa svarade i sin tur för ca 12% av kommunernas och landstingskommunernas totala investe- ringsutgifter. Sett i relation till kommunsektorns totala investeringsvolym uppgick således bidraget till ca 270. Det svarade vidare mot 0.392:- av

Prop. 1979/80: 90 116

kommunsektorns totala utgifter och mot ett kommunalskatteuttag på ca 15 öre.

För kommunsektorn som helhet framstår det enligt vår bedömning som möjligt att genom omprioritering. besparing eller skattehöjning klara ett slopande av investeringsbidraget utan orimliga konsekvenser. Till detta kommer att kommunsektorn får ökade resurser genom de kraftigt för- stärkta skatteutjämningsbidrag som riksdagen beslutade om våren 1979. lnvcsteringsbidraget är inte heller större än att det i ett normalt kredit- marknadsläge borde vara möjligt för kommunsektorn att i viss utsträck- ning ersätta ett slopat investeringsbidrag med upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Belastningen på kreditmarknaden av att bidraget ersätts med lånelinansiering kan ses mot bakgrund av att den totala kommunala bruttoupplåningen under år 1978 uppgick till ca 4 700 milj. kr. och under år 1979 kan beräknas uppgå till ca 4000 milj. kr. lnvcsteringsbidraget svarade alltså är 1978 mot drygt of"-k av kommunernas totala bruttoupplåning. Det var dessutom mindre än variationen i bruttoupplt'lningcn mellan åren 1978 och 1979. Sett i relation till den totala omslutningen på kreditmarknaden motsvarade bidraget ca 0.4 CF?—.

Även om det alltså för kommunsektorn som helhet enligt vår uppfattning inte föreligger något behov av finansieringshjälp. är det naturligtvis tänk- bart att behovet av sådan hjälp kan vara större för enskilda kommuner. För landstingskommunerna utgör investeringsbidraget en så liten del av den totala verksamheten att något behov av finansieringshjälp inte kan anses föreligga. För att studera behovet av finansieringshjälp bland kommunerna har vi utfört den studie som har redovisats i kapitel 7.

Studien omfattar. som tidigare nämnts. fem befolkningsmässigt expan- derande kommuner som har genomfört eller håller på att genomföra skol- byggnadsprojekt som i flertalet fall är relativt omfattande. Enligt studien skulle ett slopande av investeringsbidraget för de studerade kommunerna medföra ctt inkomstbortfall som i genomsnitt under en femårsperiod mot- svarar en utdebitering på mellan 21 öre och 31 öre per skr. För ett enskilt år motsvarar investeringsbidraget som mest 82 öre per skr. lngen hänsyn har i studien tagits till den ökning av inkomster som kommunerna kan tänkas erhålla genom den beslutade förbättringen av det kommunala skatteutjäm- ningsbidragct.

Den slutsats som kan dras av studien är att om kommunerna inte erhåller något ökat kommunalt skatteutjämningsbidrag. om de inte minskar sina utgifter. om de inte har någon överlikviditet och om de inte kan öka sin lånefinansiering. så måste ett bortfall av investeringsbidraget kompenseras med en skattehöjning av storleksordningen 21 öre till 31 öre per skr. Även om lånelinansieringen ökas. kan ett bortfall av investeringsbidraget leda till krav på en viss ökning av skatteuttaget. Detta aktualiserar frågan om statsmakterna bör bidra med någon form av finansieringshjälp till kommu- nerna.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet ] 17

Denna fråga kan inte besvaras utan en närmare diskussion om vad linansieringsproblemet beror på. 'l'vå typer av finansieringsproblem kan urskiljas. Det ena är i grunden ett kostnadsproblem och sammanhänger med den ändrade kostnadsft'irdelning mellan stat och kommun som ett slopande av investeringsbidraget innebär. Det andra problemet är ett likvi- ditetsproblem och uppkommer om kommunerna inte kan ersätta bortfallet av investeringsbidrag med upplåning på den allmänna kreditmarknaden i den omfattning som de önskar.

Vad gäller den förstnämnda typen av finansieringsproblem har vi redan i kapitel I sagt att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun är en fråga som ligger utanför utredningsuppdraget och som i sin helhet bör lösas inom ramen för de årliga överläggningarna mellan regeringen och kommunför- bunden om den kommunala ekonomin.

För kommunerna i vår studie innebär ett bortfall av investeringsbidraget till de specialstuderat'le skolbyggnadsprojekten att de måste räkna med minst den skattehöjning som anges i alternativ 4 (se tabell 7.13). där hela bortfallet av investeringsbidraget lånefinansieras till marknadsmässiga vill- kor. såvida kommunerna inte har resurser i form av likvida medel eller genom andra åtgärder såsom effektivisering och omprioriteringar kan an- passa utgifterna efter de förändrade ekonomiska förutsättningarna. För de flesta av de undersökta kommunerna ökar dock de likvida medlen genom den beslutade reformeringen av skatteutjämningssystemet.

Den andra typen av linansieringsproblem uppkommer. som tidigare nämnts. om kommunerna inte kan ersätta bortfallet av investeringsbidrag med upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Det gäller då finansie- ringsproblem som ligger vid sidan av frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. FinansieringSproblemen har i stället sin grund i. antingen att kreditmarknadens funktionssätt är bristfälligt. eller i att stats- makterna med hänsyn till kravet på samhällsekonomisk balans för en kreditpolitik som har till syfte att genom kreditbegränsning hålla tillbaka kommunernas och andra sektorers efterfrågan på varor och tjänster. Kom- muner som inte erhåller ökade skatteutjämningsbidrag och inte har re- server i form av likvida medel kan då. på grund av att möjligheterna till lånefinansiering än begränsade. tvingas tillgripa skattehöjningar som är större än vad som för kommunerna i studien anges i alternativ 4.

Ett alternativ till skattehöjning är självfallet att genom prioritering och effektivisering försöka begränsa de totala utgifterna. Inte minst i ett något längre perspektiv torde detta vara en framkomlig väg. Vi vill i detta sammanhang peka på. att ett slopande av investeringsbidraget kan komma att medföra att de hinder för en effektivisering. som den statliga styrningen av skolbyggnadsverksamheten i vissa fall kan ha inneburit. till övervä- gande del bortfaller. ] det längre perspektivet är det vidare genom en god planering möjligt att minska den finansiella påfrestning som ett större skolbyggnadsprojekt kan innebära för en kommun. Detta kan ske genom

Prop. 1979/80: 90 1 18

att medel i större utsträckning än f. n. i förväg reserveras för ändamålet eller genom att kommunens totala investeringsverksamhet avvågs så att andra kommunala investeringar minskas under den tid skolbyggnadspro- jektet genomförs. Vid en jämn total kommunal investeringsnivå minskar nämligen den finansiella påfrestningen genom att behovet av lånefinansie- ring inte utsätts för kraftiga variationer mellan åren.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla följande. Ett slopande av investe- ringsbidraget får i normalfallet en begränsad effekt för liertalet kommuner. Särskilt gäller detta om kommunerna till viss del lånetinansicrar statsbi- dragsbortfallet. ] normala kreditmarknadslägen bör detta utan större svå- righeter kunna ske på den allmänna kreditmarknaden. 1 ett längre perspek- tiv bör det också vara möjligt att genom prioritering. effektivisering och god planering minska den finansiella påfrestning som ett slopande av investeringsbidraget i vissa fall skulle kunna medföra på kort sikt. De ökade skatteutjämningsbidragen som beslutades våren 1979 medverkar också till att förbättra den fiansiella situationen i flertalet kommuner och därmed göra dessa bättre rustade i likviditetshänseende.

Mot bakgrund av vad som nu anförts anser vi att ett slopande av investeringsbidraget får relativt begränsade konsekvenser för kommuner- nas totala ekonomi. Dessutom har vi i avsnitt 5.3 noterat att föredraganden i propositionen om den kommunala ekonomin våren 1979 uttalade att vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag bör hänsyn tas till att enskilda kommuner kan tänkas bli särskilt missgynnade genom att specialdestine- rade statsbidrag avvecklas. Vi förutsätter att denna princip kommer att tillämpas även vid ett slopande av investeringsbidraget tiII skolbyggnader. Behovet av att ersätta investeringsbidraget med någon annan form av statligt finansieringsstöd till skolbyggnadsverksamheten. på grund av att konsekvenserna för den kommunala ekonomin annars skulle bli alltför negativa. framstår i konsekvens därmed som litet.

De problem som i vissa fall skulle kunna uppkomma på grund av att en kommun inte kan erhålla lånelinansiering på den allmänna kreditmarkna- den skulle i princip kunna lösas genom någon form av finansieringsstöd. som säkerställer att kommunerna, oavsett situationen på den allmänna kreditmarknaden. alltid kan Iänelinansiera sina skolbyggnadsprojekt. Även om konsekvenserna för den kommunala ekonomin av ett slopat investeringsbidrag är relativt små och behovet av ett finansieringsstöd mot den bakgrunden kan framstå som relativt litet. skulle ett finansieringssy- stem där kommunerna på något sätt garanteras lån för sin skolbyggnads— verksamhet emellertid kunna vara motiverat av andra skäl. Vi har därför från mer allmänna utgångspunkter prövat vilka faktorer som talar för resp. mot införandet av den typen av finansieringssystcm. jämfört med ett finansieringssystem där kommunerna själva svarar för finansieringen bl. a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 1 19

Hänvisningar till S8-1

8.3. Allmänna aspekter på val av finansieringssystem för skolbyggnadsverk- samheten

En prövning av olika finansieringssystems för- och nackdelar måste alltid utgå från att samhällets totala resurser är begränsade och att det därför gäller att välja ett finansieringssystem som främjar ett så effektivt utnyttjande av dessa resurser som möjligt. Ett sätt att uppnå en ökad effektivitet i det kommunala resursutnyttjandet är att ge kommunerna ett ökat ansvar för hur de samlade kommunala resurserna skall utnyttjas. Ett annat sätt är att statsmakterna genom ramar för olika verksamhetsområ- den försöker styra den kommunala resursanvändningen mot ökad effekti- vitet.

Om man väljer den sistnämnda vägen, kan man med utgångspunkt i hur resursfördelningen skett hävda att finansieringssystemet helst bör vara sådant att det möjliggör för kommunerna att med minsta möjliga svårighe- ter finansiera den resursanvändning som statsmakterna ansett bör komma till stånd. Man brukar säga att statsmakterna vid en sådan ordning gör en real planering av resursanvändningen. till vilken linansieringssystemct sedan i största möjliga utsträckning bör anpassas. Ett typexempel på ett område där en sådan ordning eftersträvas är bostadsbyggandet.

Ont man i stället väljer vägen att försöka förbättra det kommunala resursutnyttjandet genom att ge kommunerna ett ökat ansvar för hur de samlade kommunala resurserna skall utnyttjas. blir bilden av finansierings- systcmets roll en annan. Det är då utomordentligt viktigt att finansierings- systemet är neutralt i den mening att det i så liten utsträckning som möjligt styr kommunernas val mellan olika sätt att använda de kommunala resur- serna.

l verkligheten är bilden självfallet inte sa enkel som den nu har beskri- vits. Vid en real planering med ramar kan kommunerna ges ett inflytande över resursanvändningen genom att en ram kan omfatta flera kommunala verksamhetsområden. 1 ett system där kommunerna i princip har ansvaret för hur de samlade kommunala resurserna skall användas kan statsmak- terna på olika sätt påverka den kommunala resursanvändningen. Ett flertal olika styrmedel kan därvid användas. Exempel på sådana är tvingande lagstiftning. rekommendationer och olika ekonomiska styrmedel såsom avsiktliga skillnader i finansieringsmöjligheterna för olika kommunala verksamhetsområden.

Den är en allmänt omfattad strävan att kommunerna genom ökat eget ansvar och minskad statlig detaljstyrning skall kunna avgöra den kommu- nala resursanvändningen. Frågan om vilket finansieringssystem som skall gälla för skolbyggnadsverksamheten kan inte ses isolerad från denna strä- van. Även om huvudinriktningen är att öka det kommunala ansvaret för skolbyggandet kan det ändå av olika skäl finnas anledning för statsmak- terna att utöva en viss styrning. En väsentlig fråga vid valet av finansie-

Prop. 1979/80: 90 l20

ringssystem är då i vilka avseenden statsmakterna vill styra skolbyggnads- verksamheten oeh i vilka former styrningen skall ske.

Staten kan vilja styra skolbyggandet från i huvudsak tre utgångspunkter. Styrningen kan vara betingad av skolpolitiska. bostadspolitiska eller all- männa ekonomisk-politiska överväganden. När det gäller formerna för styrningen är självfallet inte det enda krav som kan ställas att de är lämpliga för att uppnå den önskade styreffekten. Ett beslut om styrning och om styrmedel kan inte ske bara med hänsyn till vilka styreffekter som uppnås. Hänsyn måste självfallet tas också till styrmedlets administrativa konsekvenser och till de negativa effekter på ekonomins funktionssätt i stort som styrmedlet eventuellt kan ha. När tinansieringssystemets ut- formning fungerar som styrmedel. måste särskild hänsyn tas till de nega- tiva konsekvenser för ekonomins funktionssätt i stort som kan uppkomma genom effekter på statsbudgeten och/eller på kreditmarknaden.

Vi övergår nu till att diskutera vilka styreffekter på skolbyggnadsverk— samheten som statsmakterna kan tänkas vilja uppnå från olika utgångs- punkter. Därvid behandlas också vilka styrmedel som kan användas för att uppnå önskade styreffekter. De administrativa konsekvenserna av olika styrmedel samt konsekvenserna för ekonomin i stort som olika styrmedel medför behandlas längre fram i samband med redovisningen av de olika tinansieringssystemens för- och nackdelar.

De alternativ för finansiering som vi behandlar i det följande utgår från att det nuvarande investeringsbidraget till skolbyggandc slopas. Huvudal- ternativet är ett system där kommunerna genom löpande inkomster och upplåning på den allmänna kreditmarknaden själva svarar för finansiering- en. Därefter redovisas tre alternativa vägar att underlätta den kommunala finansieringen av skolbyggnadsverksamheten. Det första alternativet är en utvidgning av bostadskreditgivningen till att generellt omfatta skollokaler. Det andra alternativet innebär att en statlig Iånefond för skolbyggnader inrättas och det tredje alternativet att ett finansieringssystcm. liknande det som nu används för fjärrvärmelinansieringen. införs. För en närmare redo- visning av de sistnämnda tinanseringsalternativen hänvisas till avsnitt 8.5.

Hänvisningar till S8-3

8.4. Styrning av skolbyggnadsverksamheten

8.4.I Sko/politiska utgångspunkter

Vi har i avsnitt 2.5 redovisat de styrmedel som nu finns och motiven för dessa.

Ett styrmedel att uppnå fastställda mål för skolan är och kommer ocksåi framtiden att vara tvingande lagstiftning. Exempel på detta är att varje kommun enligt skollagen skall sörja för undervisningen i grundskolan. Motsvarande skyldighet gäller beträffande gymnasieskolan för kommun eller landstingskommun som anordnat sådan skola. Kommuner och lands-

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet l21

tingskommuner kommer även i fortsättningen att ha ansvaret för att sko— lorna har erforderliga och lämpliga lokaler.

Skollag. skolförordning och läroplaner ställer krav på bl. a. tillgången på skollokaler. Med utgångspunkt från skolpolitiska mål. så som de kommer till uttryck i bestämmelser och läroplaner. har centrala anvisningar utarbe— tats för lokalbehov och utformning av skollokaler. För undervisningslo— kaler anger de statliga lokalnormerna den area som behövs för att en ändamålsenlig undervisning skall kunna bedrivas enligt läroplanens inten— tioner. Denna form av styrning förutsätter enligt vår uppfattning att det bedrivs ett kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete på skolbygg— nadsområdet. Ett viktigt inslag i detta arbete bör vara att beakta de krav som bl.a. nya verksamhetsformer och nya utbildningar ställer på skol— byggnaderna.

Ett annat styrmedel. om än indirekt. är den rådgivnings- och service— verksamhet som bedrivs på skolbyggnadsområdet. Vi har funnit att det finns behov av en sådan verksamhet. Härvidlag har skissritningsgransk— ningen en central funktion. Som vi tidigare nämnt är syftet med denna granskning att ge kommunerna råd och synpunkter aVseende den pedago— giska funktionen och byggnadsekonomin. En obligatorisk granskning sy— nes inte vara förenlig med principen att kommunen skall ha det fulla ansvaret för skollokalernas utformning. Skissritningsgranskningen bör därför vara frivillig för både grundskolan och gymnasieskolan.

En tredje typ av styrmedel är olika former av ekonomisk stimulans. Ett exempel på detta är den nuvarande statsbidragsgivningen. Den typen av styrmedel behövs inte från skolpolitiska utgångspunkter. Kommunerna kan själva väntas göra en lämplig avvägning mellan olika sätt att tillgodose behovet av skollokaler inom de ramar som de två förstnämnda styrmedlen ger. Detta gäller såväl skolbyggnadsverksamhetcns omfattning som skollo- kalernas utformning. Något behov för statsmakterna att genom real plane- ring styra skolbyggandets omfattning föreligger inte från skolpolitiska ut- gångspunkter.

Enligt vår bedömning är det därför en lämplig ordning att kommunerna själva får ansvara för skolbyggnadsverksamheten inom de ramar och rikt- linjer som de två förstnämnda styrmedlen innebär. Ytterligare styrmedel kan emellertid behövas på grund av att statsmakterna från andra utgångs- punkter än skolpolitiska vill påverka skolbyggandet. Som tidigare nämnts kan en sådan styrning vara motiverad från bostadspolitiska och allmänna ekonomisk—politiska utgångspunkter.

Hänvisningar till S8-4

8.4.2. Bostadspolitiska urgångspmtkter

Bostadspolitiken rör inte bara frågor som sammanhänger med själva bo- staden utan också frågor som har med olika typer av boendcscrvice att göra. Anledningen till att skolbyggnadsverksamhetcn behöver bedömas inte bara från skolpolitiska utan också från bostadspolitiska utgångspunk- ter är främst att skollokalerna såvitt avser grundskolan är viktiga bostads- komplement.

Prop. 1979/80: 90 122

Som tidigare nämnts omfattas lokaler för boendeservice i princip av bo- stadsfinansieringssystemet. Skälet till detta är att statsmakterna därige- nom vill främja de för de boende mest angelägna servicebehoven. och dåi regel sådana som motverkar skillnader i de boendes förutsättningar och därav följande segregationstendenser. Skollokaler omfattas dock f.n. inte generellt av bostadsfinansieringssyslemet. ()m statsbidraget slopas skulle det kunna ligga nära till hands att ändra på detta förhållande. Mot bak- grund av statsmakternas särskilda styrning av skolverkst-tmheten genom skollag. läroplaner m.m. vill vi framhålla att det dock enligt vår uppfatt- ning är möjligt — också i en situation där investeringsbidraget slopas — att tillgodose de boendes behov av service i form av skolverksamhet. utan att låta skolbyggandet omfattas av bostadsfinansieringssystemet.

En annan aspekt på skolbyggandet. som är intressant ur bostadspolitisk synvinkel. är att skollokalerna i vissa fall kan användas för att tillgodose de boendes behov av annan boendeservice än skolverksamhet. Ett sådant samutnyttjande av lokaler innebär självfallet ett effektivt resursutnytt- jande. om lokalerna kan utformas så att de på ett fullgott sätt fyller såväl skolans som de boendes behov. Om samutnyttjandet kan ske endast till priset av att varken skolans eller de boendes behov tillgodoses på ett acceptabelt sätt. har däremot resursanvändningen snarast försämrats ge- nom samutnyttjandet.

Den avvägning som måste ske mellan skolans och de boendes behov kan i princip i det enskilda fallet göras av kommunerna. Detta hindrar emeller- tid inte att statsmakterna genom olika styrmedel kan påverka kommuner- nas val. Från skolpolitiska utgångspunkter sker detta f.n. genom de krav som skollag, läroplaner. statsbidragsbestämmelser m. m. ställer. Stats- makterna päverkar dessutom kommunernas val genom att låta skilda fi- nansieringsförutsättningar gälla för sedvanliga skollokaler och för skollo- kaler som utgör en integrerad del av en anläggning för boendeservice. Om lokalerna uppfyller vissa krav. vilka redovisats i avsnitt 2.4. kan statliga bostadslån utgå för skollokalerna. I de fall skollokalerna utgör mindre än hälften av den totala boendeserviceanläggningen utgår bostadslån för samtliga skollokaler i anläggningen. [ övriga fall kan under vissa förutsätt- ningar bostadslän utgå för de skollokaler som samutnyttjas.

Man kan diskutera om det, med hänsyn till effektiviteten i den kommu- nala resursanvändningen. är en lämplig ordning att ha skilda finansierings- system för olika typer av skollokaler. Vi anser för vår del att ett enhetligt linansieringssystem för hela skolbyggnadsverksamheten har vissa förde- lar. Vi vill emellertid också framhålla. att det bör vara möjligt att avsevärt begränsa de negativa effekter som skilda finansieringssystem skulle kunna tänkas ge upphov till.

Bostadsstyrelsen har i sin anslagsframställning för budgetåret l979/80 pekat på en möjlighet att motverka de negativa effekter som kan uppkom- ma. nämligen att — i en integrerad anläggning — endast låta den del av

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 123

skolans lokaler som samutnyttjas komma i fråga för bostadsfinansiering. Vi anser att bostadsstyrelscns förslag är välgrundat och stöder detta. Dessutom anser vi det angeläget att bostadslånesystemet för integrerade boendeserviceanläggningar vid ett slopande av investeringsbidraget till skolbyggnader till- lämpas på ett sådant sätt att s.k. Iäncarkitcktur inte uppstår. dvs. att lånemöjligheterna inte påverkar anläggningarnas utformning på ett från funktionssynpunkt olämpligt sätt.

Hänvisningar till S8-4-2

  • Prop. 1979/80:90: Avsnitt 8.5.1

8.4.3. Allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter

Statsmakterna har från allmänna ekonomisk—politiska utgångspunkter ett behov av att kunna påverka efterfrågan på varor och tjänster i ekono- min. lnte minst behöver kommunernas och landstingskommunernas efter- frågan kuuna påverkas.

Vad som från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter behöver kunna påverkas är inte så mycket hur stora resurser som kommunerna och landstingskommunerna använder för olika verksamheter. titan snarare hur stora resurser de totalt tar i anspråk. Behovet av en sådan mer övergri- pande styrning bör i princip vara förenlig med en strävan att åstadkomma en effektiv kommunal resursanvändning genom att låta kommunerna själva ta ett stort ansvar för hur de samlade resurserna fördelas mellan olika kommunala verksamheter. [ praktiken kan det emellertid visa sig svårt att finna lämpliga styrmedel för en mer övergripande styrning. Det kan då från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter bli nödvändigt att styra den kommunala efterfrågan inom ett visst område, t.ex. skol- byggnadsverksamheten. trots de negativa effekter som detta kan ha på möjligheterna att åstadkomma en rationell kommunal resursanvändning.

Vi utgår i det följande från att statsmakterna. vad gäller skolbyggandet. eftersträvar en ordning där den kommunala resursanvändningen förbättras genom att kommunerna får ett ökat ansvar för hur stora kommunala resurser som skall användas för detta ändamål samt på vilket sätt dessa resurser bäst skall utnyttjas. Mot bakgrund av detta och vad som ovan anförts framstår det enligt vår bedömning som angeläget att den styrning som från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter är nödvändig sker på en så övergripande nivå som möjligt. och att någon direkt styrning av skolbyggandets omfattning från dessa utgångspunkter helst inte sker.

F.n. styrs. som tidigare redovisats i avsnitt 2.5, skolbyggnadsverksam- hetens omfattning i betydande utsträckning genom en ram för statsbidrags- givningen. Om investeringsbidraget slopas bortfaller detta styrmedel. Det- ta innebär emellertid inte att en ramstyrning av skolbyggandet därmed inte kan ske. Skolbyggnadsverksamheten omfattas nämligen liksom allt annat byggande av lagen om byggnadstillständ. Som tidigare nämnts ingår. enligt nu gällande förordning om byggnadstillstånd. statsbidragslinansierade sko- lor ej bland de byggnadsprojekt som kräver byggnadstillstånd. Bland dessa

Prop. 1979/80: 90 124

projekt ingär däremot skolor som uppföres utan statsbidrag. Om statsbi- draget slopas skulle enligt gällande lagstiftning samtliga skolbyggnader kräva byggnadstillständ. Frågan om byggnadstillständ kommer då att prö- vas av arbetsmarknadsstyrelsen. eller efter dess bemyndigande. av länsar— betsnämnderna.

Ett alternativt förfarande är att regeringen fastställer ramar. inom vilka byggnadstillständ får beviljas. Detta förfarande används f.n. vad gäller icke statligt belånat bostadsbyggande och användes tidigare också för sjukhusbyggande. Enligt vår bedömning bör emellertid styrningen av skol- byggandet i första hand ske på ett mer övergripande sätt. Endast om en sådan mer övergripande styrning i vissa akuta situationer visar sig otill- räcklig. bör möjligheten övervägas att genom en ram för skolbyggnads- verksamheten styra dennas omfattning.

Som en jämförelse kan nämnas de förändringar som vidtagits när det gäller statsmakternas styrning av sjukhusbyggande. Som nyss nämnts styrdes detta tidigare genom ramar för byggnadstillstånd. men numera prövas frågan om byggnadstillstånd för sjukhusbyggande av arbetsmark- nadsstyrelsen eller. efter dess bemyndigande. av länsarbetsnämnderna. Ingen ram finns för det totala sjukhusbyggandets omfattning. För projekt över 1 milj. kr. skall socialstyrelsens och sjukvårdsdelegationens syn— punkter beaktas. För år 1980 prövas projekt överstigande 5.0 milj. kr. av regeringen. Ett system liknande detta skulle självfallet kunna införas även för skolbyggandet. Enligt vår bedömning bör dock i första hand ännu mer generella styrmetoder eftersträvas.

l propositionen om socialstyrelsens uppgifter och organisation m.m. (prop. 1979/8016) har föreslagits att frågan om sjukvårdsinvesteringarna skall behandlas i de årliga överläggningarna om kommunernas ekonomi. Dessa överläggningar bör enligt propositionen utökas till att omfatta även de kommunala investeringarna.

Om ett system liknande detta infördes för skolbyggnadsverksamheten. skulle kommunerna och landstingskommunerna ha stora möjligheter att själva välja vilka resurser som bör avsättas för skolbyggande. Det ligger emellertid utanför vårt utredningsuppdrag att ta ställning till vilka mer övergripande styrmedel som bör användas.

Vid sidan av en mer övergripande styrning kan det från allmänna ekono- misk-politiska utgångspunkter finnas behov av en detaljstyrning. t. ex. av enskilda skolbyggnadsprojekt. Detta är främst betingat av sysselsättnings- politiska skäl. men den allmänna situationen på t. ex. byggmarknaden kan också spela roll. Vi vill i detta sammanhang särskilt peka på den säsong- mässiga styrning av enskilda projekt som länsarbetsnämnderna utövar. Denna styrning måste självfallet ske även framdeles och grundas på lagen om byggnadstillstånd. Vid sidan av den direkta styrningen av byggnads- verksamheten genom byggnadslillstånd är det också möjligt att styra bygg- nadsverksamheten genom investeringsavgifter. Detta skedde senast under

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 125

år l977 (SFS 1977: 322. 323. lOö4l men omfattade då ej skolor. ! en akut situation borde man enligt vår bedömning i princip kunna överväga en styrning av skolbyggandet med sådana avgifter. om alternativet är en direkt ramstyrning av skolbyggnadsverksamheten.

Vi vill också fästa uppmärksamheten på den styrning som sker genom bidrag till beredskapsarbeten. Genom denna styrning kan kommunernas skolbyggande påverkas. när behov av detta föreligger av sysselsättnings— politiska skäl. Det statsbidrag som utgår till beredskapsarbeten är i allmän— het större än det statsbidrag som i dag utgår till skolbyggnader. Vid ett slopat statsbidrag till skolbyggandet kommer kotnmuner och landstings— kommuner som genomför skolbyggnadsprojekt som beredskapsarbete att erhålla större statsbidrag än vid nuvarande ordning. Mot den bakgrunden förutsätter vi att skolbyggnadsprojekt endast i undantagsfall och efter prövning av regeringen i varje särskilt fall genomförs som beredskapsarbe- ten.

Om linansieringssystemet. trots de skäl som enligt vår uppfattning talar mot en sådan ordning. skulle utformas i avsikt att styra skolbyggandet från skolpolitiska eller bostadspolitiska utgångspunkter. kommer frågan om statsmakternas styrning från mer allmänna ekonomisk-politiska utgångs- punkter i ett annat läge. En styrning som avser att genom ett förmånligt finansieringssystcm. såsom bostadsftnansieringssystemet. stimulera skol- byggandet kan bl.a. medföra att en kreditpolitisk åtstramning knappast berör skolbyggnadsverksamheten.

8.5 l—"inansieringssystem för skolbyggnadsverksamheten

De alternativ för linansiering av skolbyggandet som presenteras i de föl- jande avsnitten kommer alla att belysas från skolpolitiska. bostadspolitiska och allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter. Särskild hänsyn kom- mer att tas till hur de olika tinansieringssystemen kan tänkas främja en effektiv kommunal resursanvändning.

Systemens konsekvenser för ekonomins funktionssätt i stort kommer också att uppmärksammas. Slutligen kommer de olika finansieringssystc- mens administrativa konsekvenser att något kommenteras.

Hänvisningar till S8-4-3

  • Prop. 1979/80:90: Avsnitt 8.5.1

8.5.1. Finansiering på den allmänna krcditmarknuden

Ett finansieringssystcm. där finansiering sker på den allmänna kredit- marknaden. innebär att kommunerna genom löpande inkomster eller ge- nom upplåning på den allmänna kreditmarknaden själva svarar för finan- sieringen av skolbyggnadsverksamheten. Ett sådant system är enligt vår bedömning bäst förenligt med strävanden att genom ett (ökat kommunalt ansvar för skolbyggandet främja en effektiv kommunal resursanvändning. Genom en sådan ordning kan kommunernas val mellan olika finansierings- alternativ. mellan olika sätt att tillgodose behovet av skollokaler samt mellan behovet av skollokaler och behovet av andra kommunala investe-

Prop. 1979/80: 90 126

ringar ske under så likvärdiga förutsz'ittningar som möjligt och inte styras av de särskilda finansieringsmöjligheter som ett förmånligt finansieringssy- stem för skolbyggandet skulle innebära.

Från skolpolitiska utgångspunkter kan sägas att ett system med finansie- ring pä den allmänna kreditmarknaden varken gynnar eller missgynnar skolan. Systemet har i sig ingen styreffekt vare sig på skolbyggnadsverk- samhetens omfattning eller skollokalernas utformning. Som tidigare fram- hållits finns emellertid inte heller något behov av att från skolpolitiska utgångspunkter styra skolbyggandet genom finansieringssystemets ut- formning. Den styrning som från skolpolitiska utgångspunkter kan vara nödvändig. kan ske genom skollag. läroplaner. rådgivning m.m.

Från bostadspolitiska utgångspunkter kan sägas att ett system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden innebär en relativt stark styrning mot skollokaler i integrerade serviceanläggningar. om nuvarande regler för finansiering av sådana lokaler bibehålls. ()m bostadsl'lnansie- ringen av skollokalerna i integrerade serviceanläggningar slopas och er- sätts av finansiering på den allmänna kreditmarknaden. försvinner denna styreffekt. Därigenom minskar risken för s.k. lånearkitektur. Å andra sidan skulle en finansiering av de nu bostadsläneberättigade lokalerna på den allmänna kreditmarknaden kunna innebära att de boendes behov av boendeservice kom att beaktas i alltför liten utsträckning. Som tidigare nämnts finns det möjligheter att komma till rätta med de risker för sned- vridning som skilda tinansieringssystem för sådana skollokaler som även utnyttjas för boendeservice och andra skollokaler kan medföra. Vi anser därför att det vid en finansiering av skolor på den allmänna kreditmarkna- den bör vara möjligt att utan några större negativa effekter på effektivite- ten i den kommunala resursanvändningen läta sådana skollokaler som också utnyttjas för boendeservice erhålla bostadslån. Reglerna bör dock ändras på det sätt som vi nämnt i avsnitt 8.4.2.

Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan sägas att ett system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden innebär att skolbyggnadsverksamheten omfattas av den indirekta styrning av kommu- nernas och landstingskommunernas efterfrågan på varor och tjänster som kan ske med kreditpolitiska medel. Detta är en lämplig ordning. om stats- makterna eftersträvar en så generell styrning av skolbyggandet som möj- ligt. Statsmakternas styrning av skolbyggnadsverksamheten förutsätts i konsekvens härmed även i övrigt ske med relativt generella medel på det sätt som tidigare beskrivits i avsnitt 8.4.3.

Ett system med finansiering på den allmänna kreditmarknaden saknar enligt vår uppfattning negativa effekter på ekonomins och särskilt då kreditmarknadens funktionssätt i stort.

Vad gäller systemets administrativa konsekvenser kan vi konstatera att någon ny statlig administration inte krävs. Tvärtom medför systemet. jämfört med nuvarande finansieringssystcm. administrativa förenklingar

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 127

genom att den administration som är knuten till investeringsbidraget slo- pas.

Jämfört med ett alternativ där statsmakterna anger ramar för skolbygg- nadsverksamheten och samtidigt säkerställer denna verksamhets finansie- ring. torde finansiering på den allmänna kreditmarknaden i kombination med en styrning av skolbyggandet med mer generella styrmedel ge bättre förutsättningar för en samplanering och samtidig utbyggnad av skolor och bostäder. En situation där statsmakterna garanterar skolbyggnadsverk— samhetens finansiering utan att ge några ramar för skolbyggandets omfatt- ning. vilken från planeringssynpunkt skulle kunna te sig idealisk. är enligt vår bedömning inte realistisk.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla att det nu beskrivna finansierings- systemet har betydande fördelar. Några direkta nackdelar med systemet kan vi inte se. De finansieringsproblem som vissa kommuner. vilka inte erhåller ökade skatteutjämningsbidrag. möjligen skulle kunna möta avser egentligen inte ett visst skolbyggnadsprojekts finansiering utan samman- hänger i så fall snarare med dessa kommuners möjligheter att finansiera hela den verksamhet de bedriver.

Hänvisningar till S8-5-1

8.5.2. Finansiering genom bosradslåncsysremet

Finansiering av skolbyggnadsverksamheten genom bostadslänesystemet innebär att nuvarande finansiering genom skatter. statsbidrag. upplåning på den allmänna kreditmarknaden m.m. ersätts med en finansiering genom bostadslån av praktiskt taget hela kostnaden för skolbyggnadsprojektet. på det sätt som redan sker för samutnyttjade skollokaler i integrerade service- anläggningar.

Ett sådant finansieringssystem innebär en långtgående prioritering på kreditmarknaden av skolbyggnadsverksamheten. Den stimulans av skol- byggandet som prioriteringen medför blir särskilt stark om bostadslåneli- nansieringen också innebär att bidrag till räntekostnaderna utgår. Vi har tidigare framhållit att det från skolpolitiska utgångspunkter inte finns något behov av att styra skolbyggnadsverksamheten genom ett förmånligt finan- sieringssystcm. Den styrning som från skolpolitiska utgångspunkter är nödvändig kan bäst ske på annat sätt.

Med hänsyn till önskemålen om en effektiv kommunal resursanvändning avvisar vi varje finansieringssystem med räntebidrag. Ett sådant bidrag skulle med största säkerhet leda till en med hänsyn till andra angelägna behov alltför omfattande skolbyggnadsverksamhet. Visserligen skulle en sådan utveckling kunna motverkas genom någon form av ram för det totala skolbyggandet. En sådan ordning skulle dock enligt "vår uppfattning vara förknippad med betydande nackdelar. Dessutom skulle en övergång till bostadslån med räntebidrag av den omfattning som i dag utgår till bostä- der. för skolbyggandet innebära ett totalt sett betydligt mer omfattande statligt stöd än det nuvarande investeringsbidraget. Några motiv för en

Prop. l979/80: 90 128

sådan ökad belastning av statsbudgeten med nya utgifter för det kommuna» la skolbyggandet är svåra att finna.

Vår principiella invändning avser även en bostadslånefinansiering utan räntebidrag. även om de negativa effekterna på den kommunala resursano vändningen i detta fall är mindre.

Från bostadspolitiska utgångspunkter skulle det vara i huvudsak en fördel att låta skolbyggnadsverksamhcten såvitt gäiler grundskolan ingå i bostadslånesystemet. Detta skulle underlätta en samplanering och en sam- ordnad utbyggnad av bostäder och de för de boende nödvändiga bostads- komplementcn. En invändning är dock att en utvidgning av den priorite- rade upplåningen på kreditmarknaden till att generellt omfatta även skol- byggnadsverksamheten negativt skulle kunna påverka möjligheterna att säkerställa den redan tidigare prioriterade upplåningen. I detta samman— hang vill vi också erinra om att gymnasieskolan inte kan anses falla inom vad som normalt brukar räknas som boendeservice.

Det kan från bostadspolitiska utgångspunkter vara intressant att notera. att en övergång till bostadsfinansiering av hela skolbyggnadsverksamheten skulle innebära att finansieringssystemet i stort sett miste sin styreffekt vad gäller utformningen av skollokaler i syfte att tillgodose de boendes behov av boendeservice. Därmed skulle den stimulanseffekt till förmån för samordning av skollokaler med lokaler för annan boendeservice. som nuvarande finansieringssystem medför. bortfalla.

Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter innebär en övergång till bostadsfinansiering av skolbyggnadsverksamheten. att denna ej berörs av den styrning av kommunernas efterfrågan på varor och tjänster som statsmakterna utövar med kreditpolitiska medel.

Om bostadslån skulle utgå för praktiskt taget hela kostnaden för ett skolbyggnadsprojekt. så skulle'detta från kreditmarknadssynpunkt innebä- ra den allvarliga nackdelen att den prioriterade upplåningen på kreditmark- naden skulle öka med ca 1.5 miljarder kr.| Det skulle också innebära att kommuner som kunde ha erhållit en tillfredsställandc finansiering på den allmänna kreditmarknaden. skulle ta prioriterade kreditmarknadsresurseri anspråk. En bostadslånefinansiering av skolbyggandet skulle dessutom innebära att relativt kortfristiga finansieringsbehov skulle tillgodoses ge- nom att mycket långfristiga. knappa finansieringsresurser togs i anspråk. Hur mycket kommunernas och landstingskommunernas upplåning på den allmänna kreditmarknaden samtidigt skulle minska är svårt att bedöma. Kommunernas upplåning på den allmänna kreditmarknaden för skolbygg- nadsverksamheten beräknas under år l979 uppgå till mellan 600 och 800 milj. kr.

' Vi har då räknat med att de prioriterade lån som redan nu utgår till skollokaler i integrerade serviceanläggningar uppgår till ca 300 milj. kr.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 129

Enligt vår uppfattning har en bostadslånefinansicring av skolbyggandet så allvarliga kreditmarknadsmässiga nackdelar. att dessa i sig själva moti- verar att bostadsli'inesystemet inte utnyttjas för en generell finansiering av skolbyggnadsverksamheten. De negativa effekterna på ekonomins funk- tionssätt och på effektiviteten i den kommunala resursanvändningen skulle självfallet minska om endast en del av kostnaden för skolbyggandet fick finansieras genom bostadslån. En sådan ordning skttlle emellertid ur admi— nistrativ synvinkel vara klart olämplig. samtidigt som övriga negativa effekter skulle kvarstå. om än bli något mer hanterliga.

De administrativa konsekvenserna av en övergång till generell bostads- linansiering av skolbyggandet skulle självfallet vara att ökade krav ställdes på bostadslånemyndigheterna.

Sammanfattningsvis framstår enligt vår bedömning bostadslinansiering av hela skolbyggnadsverksamhcten som olämplig. De allvarligaste nackde- larna är de kreditmarknadsmässiga konsekvenserna och effekterna på den kommunala resursanvändningen. Den sistnämnda nackdelen blir särskilt påtaglig om räntebidrag utgår.

Därutöver bör framhållas att bostadslånesystemet har ett relativt kom- plicerat regelsystem. som snarare skulle försvåra än underlätta den admi- nistrativa hanteringen av skolbyggnadsfinansieringen ijämförelse med da— gens ordning. En övergång till bostadslånefinansiering skulle vidare göra det svårt. om än inte omöjligt. att ta de särskilda hänsyn till skolpolitiska och andra intressen än rent bostadspolitiska som kan visa sig erforderliga. Sådana hänsyn skulle under alla förhållanden göra regelsystemet ännu mer komplicerat.

8.5.3 Finansiering genom statlig Irina/"ond

Finansiering av skolbyggnadsverksamheten genom statlig lånefond inne- bär att staten över statsbudgeten ställer lånekapital till förfogande som täcker hela eller delar av kostnaden för ett skolbyggnadsprojekt. i den mån lånemedel endast utgår för en del av kostnaden. svarar kommunerna och landstingskommunerna själva för den övriga finansieringen bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Som exempel på en sådan lånefond kan nämnas lånefonden för byggnadsarbeten vid folkhögskolor (se avsnitt 2.3l.

För att finansiering genom statlig lånefond skall ha vissa fördelarjämfört med bostadsfinansieringsalternativet. måste finansieringsviIlkoren skilja sig från dem som gäller i det sistnämnda systemet. Vi har valt att fÖl'SÖkft skissera ett system med en statlig lånefond så att de negativa effekterna av systemet på effektiviteten i den kommunala resursanvändningen och på kreditmarknaden blir mindre än i bostadslinansieringsalternativet. samti- digt som påfrestningen på statsbttdgeten under lånefondens uppbyggnads- skede blir av samma storleksordning som den som nuvarande statsbidrag ger upphov till. För att uppnå detta bör för det första lånemöjlighetcn i 9 Riksdagen 1979/80. I saml. Nr 00

Prop. 1979/80: 90 130

fonden begränsas till ca 20 '.3-2 av den totala kostnaden för skolbyggnadsin— vcstet'ingar. vilket i stort sett motsvarar vad som nu täcks av investerings- bidrag. För det andra bör amorteringstiden vara relativt kort. förslagsvis 7— ltl är. För det tredje bör räntan sättas i nivå med den som kommunlå— neinstitutcn kräver för motsvarande lån.

Som tidigare framhållits föreligger enligt vår bedömning inget behov av att från skolpolitiska utgångspunkter styra skolbyggnadsverksamheten med hjälp av linansieringssystemet. Det nyss beskrivna systemet med statlig lånefond innebär jämfört med bostadsfinansieringsalternativet en begränsad stimulans av skolbyggnadsverksamheten. Stimulansen skttlle främst avse kommuner som har svårt att få upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Mot bakgrund av detta och mot bakgrund av att lånevill- koren är ungefär desamma som de som gäller på den allmänna kreditmark- naden och att dessutom endast 20 'if- av den totala projektkostnt'tden täcks av finansieringssystemet. anser vi att det. är svårt att se några större nackdelar med en statlig lånefond vad gäller effekterna på effektiviteten i den kommunala resttrsanvändningen. Vi återkommer dock till denna fråga vid diskussion om behov av ramar för fondens utlåningsverksamhet.

Fran bostadspolitiska utgånspunkter kan sägas att finansiering genom en statlig lånefond inte innebär någon större förändringjämfört med nuvaran- de situation. om nuvarande möjlighet att erhålla bostadslån till integrerade skollokaler behålls. Vi förutsätter därvid att lokaler som erhållit bostadslån självfallet inte också katt erhålla län ur en särskild lånefond för skolbygg- nadsverksamhet.

()nt reglerna för bostadsfinansiering av skollokaler förändras i den rikt- ning som tidigare har diskuterats. begränsas de snedvridningseffekter som skilda linansieringssystem kan ge upphov till.

Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan finansiering ge— nom en statlig lånefond sägas vara ett mellanting av de två system som diskuterats tidigare. En del av de styrmöjligheter med hjälp av kreditpoli— tiska medel som föreligger när kommunerna själva svarar för finansiering- en. bl.'a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden. föreligger också vid en statlig lånefond. även om styrmöjligheterna är tnindre. (')m statsmakterna skall kunna ha kontroll över htlr stora utgifter som utlåning- en från fonden förorsakar. måste dock en rum för utlåningen anges. En sådan ram behöver dock inte ha särskilt allvarliga konsekvenser för effek- tiviteten i den kommunala resursanvändningen. eftersom ramen inte avser rätten att bygga. ()m finansiering kan ske på annat sätt. 1. ex. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden. kan skolbyggnadsprojektet ändå genomföras. Ett besvärligt problem vid en sådan ordning är dock hur det totala låneutrymmet i fonden skall fördelas på de olika skolbyggnads- projekten. Här uppkommer i princip samma prioriteringsproblem som är förknippade med nuvarande investeringsramar. Det torde således liksom nu fordras att en central instans samlar in information från samtliga kont-

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 131

tnuner och landstingskommuner om vilka investeringar i skollokaler som behöver genomföras samt de beräknade kostnaderna för dessa.

En lånefond fåri inledningsskedet samma effekter på statsbudgeten som det nuvarande investeringsbidraget. Budgetbelastningen upphör inte förr- än efter ca l0 år. Om de extra statsutgifter som lånefonden förorsakar finansieras genom upplåning i riksbanken. ökar likviditeten i ekonomin med de negativa kreditnuirknadstm'issiga konsekvenser som detta kan ha. Om utgifterna i stället finansieras genom obligationsuppläning. begränsas likviditetsökningen i ekonomin. Den prioriterade upplåningen på kredit- marknaden vid en sådan finansiering blir betydligt lägre än i bostadsfinansieringsalternativet.

En viss ytterligare fördel innebär det förhållandet att statsobligationer normalt är något mer lättplacerade på marknaden än bostadsobligationer. Även om lånefondsalternativet har uppenbara kreditmarknadsmässiga för- delar jämfört med bostadsfinansieringsalternativet. innebär det ändå att den prioriterade upplåningen på kreditmarknaden under fondens uppbygg- nadsskede kommer att öka med ca 300 milj. kr. per år.

Från kreditmarknadssynpunkt har lånefondsalternativet slutligen den fördelen framför bostadsftnansieringsalternativet att den ger möjlighet att avpassa amorteringstiden så att långfristiga knappa utlz'tningsresurser inte används för att tillgodose relativt kortfristiga finansieringsbehm'. Enligt vår bedömning är kommunernas och landstingskommunernas upplänings- behov nämligen främst betingat a ' att det för dem kan vara angeläget att genom upplåning möta den finansiella påfrestning som kraftiga variationer i investeringsverksamheten medför.

Vad gäller de administrativa konsekvenserna kan konstateras att ett tak för utlåningen från fonden medför ett särskilt problem att fördela de tillgängliga resurserna på olika låntagare.

Vad gäller möjligheterna till samplanering och till samtidig utbyggnad av skolor och bostäder torde ett system med en statlig lånefond. där en ram för utlåningen anges. vara sämre än ett system med finansiering på den alllnånna kreditmarknaden.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla att ett system med en statlig låne- fond är bättre än ett system med bostadsfinansiering av hela skolbyggnads- verksamheten. Jämfört med systemet där kommunerna själ fa svarar för finansieringen bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden har dock systemet vissa betydande nackdelar. Främst gäller detta den statsbudgetmässiga påfrestningen och den därav troligtvis följande ökning— en av den prioriterade statliga upplåningen. Ett särskilt problem är hur tillgängliga lånemedel skall fördelas på olika låntagare.

Jämfört med ett system där kommunerna och Iandstingskommunerna själva ans -'arar för finansieringen bl.a. genom upplåning pi den allmänna kreditmarknaden. saknar systemet med en statlig lånefond några egentliga fördelar från de utgångspunkter vi angivit för vår analys. För de kommuner

Prop. 1979/80: 90 132

som vid ett slopande av nuvarande statsbidrag eventuellt skttlle få behov av någon form av finansieringsstöd skulle systemet med en statlig lånefond dock kunna vara till en viss hjälp.

8.5.4 Finansiering i särskild ordning på tlt'n allmänna kredirmarknaden

Finansiering av skolbyggnadsverksamheten i särskild ordning på den allmänna kreditmarknaden innebär att ett finansieringssystem liknande det som nu används för fjärrvårmefinansieringen införs. Detta system innebär att kommunlåneinstituten erhåller emissionstillstånd för obligationslån, som i sin helhet skall användas för kreditgivning till kommuner som avser att genomföra en tjärrvärmeutbyggnad, Normalt har kommunerna på detta sätt kunnat erhålla en finansieringshjälp som svarar mot det återstående tinansieringsbehovet sedan den linansiering de kunnat erhålla på annat sätt först har av 'äknats.

()m systemet skall införas för skolbyggnadsverksamheten måste någon central instans. t.ex. SÖ. samla in information från samtliga kommuner och landstingskommuner om vilka investeringar i skollokaler som behöver genomföras samt om de beräknade kostnaderna för dessa. ()m den linan- siering som kommunerna och landstingskommunerna räknar med att kan- na erhålla på annat håll skall avräknas från finansieringsbehovet. måste uppgifter om redan säkerställd linansiering också insamlas. Den insamlade informationen måste analyseras av åtminstone en central instans. Därefter måste en administrativ fördelning av krediterna ske. Någon garanti för att en enskild kommun skall kunna erhålla finansiering för en på förhand given del av skolbyggnadsprojektets totalkostnad kan inte ges. Systemet kräver slutligen att en överenskommelse om linansiering enligt denna särskilda ordning träffas mellan riksbanken och kommunläneinstitutcn.

Liksom vid diskussionen av de tre övriga tinansieringssystcmen vill vi inledningsvis framhålla. att det från skolpolitiska utgångspunkter inte före- ligger något behov av att påverka skolbyggandet genom att använda finan- sieringssystemet som ett styrmedel. Den stimulans till ökad skolbyggnads- verksamhet som det nu diskuterade linansieringssystemct eventuellt skulle kunna medföra kan mot den bakgrunden ifrågasättas med hänsyn till stimulansens inverkan på effektiviteten i den kommunala resursanvänd- ningen. Liksom i alternativet med en statlig lånefond bör dock den nega- tiva effekten i detta avseende vara relativt begränsad.

Finansieringssystemet skiljer sig inte vad gäller krav på skollokalernas utformning från ett system där kommunerna själva svarar för finansiering- en. bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden. Det skiljer sig inte heller i detta avseende från bostadslåne- eller lånefondsalternati- vct. Detta förutsätter dock att de möjligheter som finns att knyta villkor beträffande skollokalernas utformning till låncstödet inte utnyttjas.

Från bostadspolitiska utgångspunkter kan sägas att det nu diskuterade linansieringssystemet ] allt väsentligt liknar systemet med en statlig låne- fond.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 133

Från allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter kan finansierings- systemet sägas ha i stort sett samma egenskaper sotn lånefondsalternati— vet. Liksom i det alternativet måste en rain sättas för hur omfattande utlåningen får bli. Hur stor denna ram blir bestäms av det utrymme för obligationsemissioner för detta ändamål som enligt riksbankens bedöm- ning föreligger. Fördelningen av kommunlåneinstitutens utlåning för skol- byggnadsverksamhet på olika kommuner och landstingskommuner görs av instituten själva och medför således inte för statsmakterna några särskilda avvägningsproblem av den typ som skulle kunna tänkas förekomma om finansieringen sker i en statlig lånefond.

De kreditmarknadsmässiga nackdelarna av det nu diskuterade finansie- ringssystemet är främst att systemet bidrar till en ökad sektorisering av kreditmarknaden och därmed till en försämring av kreditmarknadens funk- tionssätt. Den utlåningsram som står till förfogande för annat än skolbygg- nadsverksamhet och fjärrvärme kan komma att begränsas som en följd av att kommunläneinstitutens totala upplåning inte kan tillåtas bli alltför stor och att de medel som reserverats för skolbyggnadsverksamhet och fjärr— vårme tar i anspråk en betydande del av det utrymme som totalt är tillgängligt.

Vid en jämförelse mellan fjärrvärmeutbyggnad och skolbyggande vill vi peka på att förutsättningarna i de två fallen inte är desamma. Framför allt föreligger ett behov av att via finansieringssystemet stimulera fjärrvärme- finansieringen. vilket inte är fallet vad gäller skolbyggnadsverksamheten. Detta sammanhänger med att fjärrvärmeutbyggnadcn till skillnad från skolbyggnadsverksamheten inte är någon obligatorisk kommunal uppgift samt att den kräver mycket långfristiga lån för att kunna genomföras. l finansieringssystemet för fjärrvärme ingår som ett viktigt moment att lånen är betydligt långfristigare än den typ av lån som kommunerna normalt kan erhålla på den allmänna kreditmarknaden.

Det kan vidare konstateras att f'inansieringssystemct självfallet inte ger upphov till några negativa statsbudgetmässiga konsekvenser. i detta avse- cndc skiljer sig systemet inte från det finansieringssystem där kommuner- na och landstingskommunerna själva svarar för finansieringen bl. a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden.

De administrativa konsekvenserna av finansieringssystcmct har beskri- vits inledningsvis. Vi har emellertid svårt att bedöma om ett system med finansiering genom statlig lånefond eller ett system medfinansiering på det sätt som nu senast diskuterats är bäst ur administrativ synvinkel. Båda systemen förutsätter en relativt omfattande administration.

Vad gäller möjligheterna till samplanering och till samtidig utbyggnad av skolor och bostäder torde systemet i allt väsentligt ha ungefär samma för- och nackdelar som systemet med statlig lånefond.

Sammanfattningsvis vill vi framhålla att det nu diskuterade finansieringssystemet är bättre än en finansiering via bostadslåncsystcmet.

Prop. 1979/80: 90 134

För- och nackdelarna är relativt lika dem som blir följden av ett system med en statlig lånefond. En fördel är dock att den statsbudgetmässiga påfrestningen blir mindre. En nackdel är att administrationen eventuellt kan bli besvärligare samt att systemet kan öppna vägen för en fortsatt sektorisering av kreditmarknaden. vilket med hänsyn till ekonomins och särskilt då kreditmarknadens funktionssätt i stort skulle vara olyckligt. Jämfört med ett system där kommunerna och landstingskommunerna själva svarar för finansieringen bl.a. genom upplåning på den allmänna kreditmarknaden saknar detta system. liksom systemet med en statlig lånefond. nägra egentliga fördelar från de utgångspunkter som nu beaktats. För de kommuner som eventuellt skulle få behov av någon form av finansieringsstöd om nuvarande statsbidrag slopas skulle systemet dock kunna vara till viss hjälp.

Hänvisningar till PS6

9. Ställningstaganden

9.1. Statsbidrag till skolbyggnader

Mot bakgrund av våra överväganden om det nuvarande statsbidraget till skolbyggandet föreslår vi att detta bidrag slopas. Det är främst de problem som är förknippade med nuvarande investeringsramar som har lett oss fram till denna slutsats. Givetvis har ocksä behovet av förenklingar och ökat kommunalt ansvarstagande för skolbyggandet inverkat på vårt ställ- ningstagande härvidlag.

Vi hari vår prövning inte heller funnit att ett schabloniserat investerings- bidrag kan förordas. lnvesteringsbidraget bör ej heller enligt vår mening avlösas av ett driftbidrag. vare sig i form av ett hyresbidrag per elev och är eller av en utbyggnad av de allmänna driftbidragen till skolväsendet. Våra ställningstaganden innebär också att de nuvarande möjligheterna i vissa fall att få bidrag till förhyrning av skollokaler försvinner.

Mot bakgrund av våra överväganden har vi inte funnit att det finns några skäl att införa nya specialdestinerade bidrag i enlighet med vad som före- slogs i motioncn 1977/78:76] och i motionen l977/78:1156 (yrkandet l) angående finansieringen av en skolanläggning som har hela länet som upptagningsomräde resp. bidrag till lokaler och utrustning för den kommu— nala vuxenutbildningen.

Den förändrade kostnadsfördelning mellan stat och kommun som sam- manlagt följer av våra Ställningstaganden får förutsättas komma att beaktas i samband med de överläggningar om den kommunala ekonomin som riksdagen vären l979 har uttalat sig för (prop. l978/79195. FiU l978/79z 35, rskr l978/79: 335).

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet 135

9.2. Behov av finansieringsstöd

] våra överväganden har vi funnit att det inte generellt går att fastställa att det föreligger behov av ett särskilt stöd för finansiering av investeringar i skolbyggnader vid ett slopat investeringsbidrag. Den undersökning vi har gjort i ett begränsat antal kommuner visar att den ökade finansiella påfrest— ningen blir måttlig även vid relativt omfattande projekt. Sett i relation till den förstärkning av skatteutjämningssystemet som riksdagen beslutade varen f979 blir påfrestningarna vid ett slopat skofbyggnadsbidrag i många. framför allt mindre och medelstora kommuner blygsam.

Skatteutjämningsreformen innebär. vilket är mycket viktigt i detta sam- manhang. att kommunernas kostnader för grundskolan utjämnas. l skat- teutjämningssystemet har hänsyn tagits till kapitaltjänstkostnader för inve— steringar i grundskofebyggnader. Kommunernas kostnader för gymnasie- skolan utjämnas dock inte via skatteutjämningssystemet utan genom inter— kommunal crsättning. Dessa ersättningar ses nu över av Svenska kom- munförbundet i syfte att åstadkomma en rättvisare fördelning av kostna- derna för gymnasieskolan än f. n.

Vid ett slopat investeringsbidrag kan ett eventuellt behov av finansiellt stöd i första hand beräknas uppkomma i relativt små kommuner som gör större investeringar för gymnasieskolan samt i vissa kommuner som har stora kostnader på grund av snabb befolkningsökning. ] överensstämmelse med vad som anförts i propositionen om den kommunala ekonomin våren 1979 bör de ekonomiska svårigheter som ett slopat investeringsbidrag kan medföra för dessa typer av kommuner särskilt beaktas vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag (prop. 1978/79: 95 s. 72 f.).

9.3. Finansieringsalternativ

[ första hand bör kommunernas finansiering av kostnader som motsva- rar bortfallet av statsbidraget till skolbyggnader ske med skattefinansiering och lånefinansiering på den allmänna kreditmarknaden. Det behov av stöd som kan uppstå vid vissa gymnasieskolinvesteringar bör kunna tillgodoses genom extra skatteutjämningsbidrag. För flertaler kommuner bör det dock vara möjligt att inom ramen för en utvecklad långsiktig planering själva klara även större skolbyggnadsinvesteringar utan någon större höjning av skatteuttaget.

För skollokaler i integrerade serviceanläggningar föreslås en mindre ändring, nämligen att bostadslån endast skall kunna utgå till sådana skollo- kaler som utformas för att användas också för andra ändamål än skolverk- samhet. Vi förutsätter att bostadslånesystemet för integrerade boendeser- viceanläggningar vid ett slopande av investeringsbidraget till skolbygg- nader tillämpas pä ett sådant sätt att s.k. lånearkitektur inte uppstår. dvs.

Prop. 1979/80: 90 I36

att länemöiligheterna inte påverkar anläggningarnas utformning på ett från funktionssynpunkt olämpligt sätt.

De överväganden vi har redovisat när det gäller de alternativ som står till buds i fråga om finansieringsstöd. om sådant behov ändå skulle bedömas föreligga generellt sett. leder oss till att avvisa en utvidgning av bo- stadslåncsystemet till att omfatta även icke integrerade skollokaler. Vi konstaterar att en statlig lånefond eller den typ av prioriterad långivning som gäller för fjärrvärmeinvesteringar då i stället ligger närmast till hands att överväga.

9.4. Statlig styrning

ära förslag innebär att den nuvarande statliga styrningen av skolbygg- nationen via investeringsramar och prioriteringar inom dessa försvinner. Den prioritering och styrning som av skolpolitiska skäl behövs kan åstad- kommas genom andra åtgärder såsom författningsreglering. statliga myn- digheters fastställande av skolorganisation m. m. Statens behov att utifrån statsfinansiella skäl ange investeringsramar för skolbyggandet skulle såle- des bortfalla. Däremot kvarstår behovet att från samhällsekonomiska ut- gångspunkter ha möjligheten till styrning av den kommunala investerings- volymen som helhet. där även skolbyggandet ingår som en del. Detta behov kan tillgodoses genom de överläggningar om den kommunala eko- notnin. som enligt riksdagens uttalanden kommer att bli regelbundet åter- kommande i framtiden. Härutöver har statsmakterna möjligheter att bl.a. med hänsyn till arbetsmarknadsläget via byggnadstillståndsgivningen styra investeringarnas omfattning och regionala fördelning. Via investeringsav- gifter och kreditmarknadspofitik kan också investeringarnas omfattning påverkas.

För att åstadkomma en tidigareläggning av kommunala skolinvestering- ar kan statsmakterna f.n. besluta om tilläggsramar utöver den fastställda reguljära investeringsramen. I ett system utan statligt skolbyggnadsbidrag kan i stället sedvanligt statsbidrag till kommunala beredskapsarbeten kom- ma i fråga. Ansökan om bidrag bör prövas av regeringen i enlighet med vad som gäller i nuläget.

Bilaga 3.1 Utbildningsdepartementet [37 RESERV ATlON

av Nils Erik Edström och Jan Hedvall

cheringskansliets arbetsgrupp kring finansiering av skolbyggandet fö- reslår att det särskilda statsbidraget till skolbyggnader slopas. Ett slopande av statsbidraget skttllc innebära att den statliga styrning som i dag sker genom ett omfattande granskningsarbete. investeringsramar etc. försvin— ner. Detta är en för kommunerna positiv utveckling som bör möjliggöra ett effektivare resursutnyttjt'tnde. Vi biträder därför arbetsgruppens förslag i detta avseende.

Ett genomförande av arbetsgruppens förslag medför emellertid en kost- nadsövcrvältring från staten till kommunerna på ca 350 milj. kr. Denna förändring av kostnadsfördclningen skulle för kommunernas del innebära ökade finansiella påfrestningt'tr. som i vissa fall kan leda till betydande utdebiteringshöjningar. Detta kan inte anses vara förenligt med ett samti— digt krav på återhållsamhet med kommunala skattehöjningar.

Arbetsgruppens majoritet anser att ett slopande av statsbidraget får relativt begränsade konsekvenser på kommunernas totala ekonomi särskilt sett i relation till det finansiella tillskott som riksdagen beslutade om under våren l979 (prop. 1978/79:95. FiU l978/79235. rskr l978/791335l. Enligt vår mening innebär arbetsgruppens förslag att riksdagens beslut om ett finansiellt nettotillskott till kommunerna på 575 milj. kr. under år I98f) och ca 700 milj. kr. ttnder år 198! till stora delar urholkas. Detta kan inte ha varit riksdagens avsikt med reformen.

Arbetsgruppens förslag leder förutom till utdebiteringshöiningar även till nya upplåningsbehov om kommunerna fortsz'ittningsvis skall kunna bygga erforderliga lokaler för undervisningen. Det föreligger en inkonsekvens mellan arbetsgruppens antagande om att finansieringen av bortfallet av statsbidraget skall kunna ske genom Iäncfinansiering och konstaterandet att kommunerna inte kan påräkna något utökat utrymme på kreditmarkna- den under en överblickbar framtid.

[ ett läge dådet framstår sotn alltmer angeläget att inte försämra kommu- nernas finansiella situation borde arbetsgruppen enligt vår uppfattning närmare ha undersökt om inte kommunerna på ett administrativt enkelt sätt skulle kunna kompenseras för bortfallet av det nuvarande investe— ringsbidraget t. ex. via tillskott i någon form till skolans löpande driftbi- drag.

Prop. 1979/80: 90 l39

Bilaga 3.2

Sammanställning av remiss- yttranden över promemo- rian (DsU 1979: 15) Nya former för finansiering av skolbyggandet

Prop. 1979/80: 90 140

lnnehållsförteckning

l Statsbidrag till skolbyggnader .............................. H] 2 Behov av finansieringsstöd ................................. löt) 3 Finansieringsalternativ .................................... 164 4 Statlig styrning ............................................ 180

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 141 l Statsbidrag till skolbyggnader

Remissinstanserna intar en klart avvisande attityd till förslaget att slopa det nuvarande statsbidraget till investeringar i skolbyggnader utan att samtidigt kompensation ges för de resurser som härvid skulle försvinna. På detta sätt avstyrks arbetsgruppens förslag av flertalet av de kommunala remissinstanserna.

l.l Statskontoret

Ett genomförande av arbetsgruppens förslag skulle emellertid innebära en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. De ("ökade kommu- nala kostnaderna för skolan har arbetsgruppen beräknat till ca 350 milj. kr. Statskontoret förutsätter att denna fråga beaktas vid kommande överlägg- ningar om den kommunala ekonomin (prop. l978/79195. FiU l978r'79: 35. rskr I978/79: 335). Med hänsyn till de betänkligheter som de kommunala företrädarna i arbetsgruppen givit uttryck för i sin reservation -krav på höjd kommunal utdebitering och nya kommunala upplåningsbehov- finns enligt Statskontorets mening starka skäl att överväga hur en etappvis avveckling av nuvarande statsbidrag till byggnadsarbeten inom skolväsen- det. m.m. skulle kunna genomföras.

Som ett första steg synes böra övervägas att avveckla denna statsbi- dragsform när det gäller skolenheter för grundskolan och andra mindre skolbyggnadsprojekt. Eventuella krav på kommunal kompensation bör i förekommande fall byggas in i skatteutjämningssystemet. t.ex. extra bi- drag till små kommuner.

Det särskilda statsbidraget till investeringar i skolbyggnader för gymna- sieskolan synes enligt statskontorets mening ej böra avvecklas förrän formerna för lånefinansiering eller annat finansiellt stöd till sådana skol- byggnadsprojekt har blivit ytterligare belysta. För närvarande pågår inom Svenska kommunförbundet en översyn av principerna för interkommunal ersättning i syfte att åstadkomma en mer rättvis fördelning av kostnaderna för gymnasieskolan. l detta sammanhang bör också beaktas att antalet ungdomar i gymnasieåldern blir ovanligt stort under 1980-talets första år.

Särskilda åtgärder bör därför enligt statskontorets mening vidtas för att i administrativt hänseende förenkla nuvarande statsbidragssystem för gym- nasieskolan. Statskontoret bedömer förutsättningarna för detta som goda. Uppslag och idéer till sådana åtgärder kommer enligt vad statskontoret erfarit att redovisas i skoladministrativa kommitténs (U [9781 l7l betän- kande som torde föreligga inom kort.

1.2 Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (RRV) ansluter sig till förslaget om slopande av det speciella statsbidraget till skolbyggnader. vilket ligger i linje med de av

Prop. 1979/80: 90 M.?

riksdagen år 1979 godkända riktlinjerna för en reformering av statsbidrags— givningen till kommuner och landsting tprop. 1978/79: 95. FiU [978.179: 35. rskr 1978/79: 335). RRV erinrar i sammanhanget om att verket i yttrande den 6 april l978 över kommunalekonomiska utredningens slutbetänkande (SOU l977:78) framhållit att det statliga stödet till kommunerna. med hänsyn till de olägenheter med specialdestinerade statsbidrag som denna utredning påtalat. i första hand borde utgå som ett allmänt skatteutjäm- ningsbidrag.

1.3. Skolöverstyrelsen

Nuvarande investeringsbidrag ger en ekonomisk hjälp som står i direkt proportion till kostnaderna för investeringen vid ny- och ombyggnad. De små investeringsramarna under 1970-talet ställda i relation till kommuner— nas redovisade byggbehov har dock skapat en kösituation som försvårar kommunernas tidsplanering. Samordningen med andra lokaler för boende service försvåras. och inflation och konjunktursvängningar katt medför att värdet av statsbidraget minskar medan skolprojekten väntar i kön. Själva statsbidragsreglerna hindrar dock inte samordning med andra lokaler eller en god återanvändning av friställda lokaler för annat än undervisning. Författningen och därpå grundade anvisningar skulle också kunna föränd- ras i flera avseenden så att systemet kunde fungera smidigare. Gruppen pekar på sådana förenklingar men avvisar ctt bibehållet investeringsbidrag därför att investeringsramar fortfarande skulle behövas. Detta skulle mins- ka kommunernas möjligheter att totalplanera och ta eget ansvar. En djupa- re analys avjust denna aspekt är önskvärd. Om statsbidragsbelopp i stället för investeringar regleras via ramar och om planeringen av dessa bidrags- ramar kan göras mer långsiktig kan kommunerna få besked i önskad tid. Utifrån detta besked kan man vidta de planeringsåtgärder som är mest lämpliga.

Bidrag till förhyrning av skollokaler för yrkesinriktade linjer med indu— stri- och hantverksinriktning slopas liksom investeringsbidraget enligt gruppens förslag. Många kommuner har startat utbildning i förhyrda lo— kaler. i flera fall till höga kostnader. Om hyresbidraget slopas ökar dessa kommuners kostnader för skolverksamheten avsevärt. Det torde vara administrativt komplicerat att reglera detta med interkommunala ersätt- ningar och skatteutjämning. Andra kommuner som planerat att starta sådana utbildningar kan få svårt att fullfölja sina planer om stimulansen uteblir.

Om förhyrningen minskar i omfattning och kommunerna inte heller har råd att bygga lokaler uppnås inte uppställda mål vad gäller antalet utbild- ningsplatser främst för yrkesinriktade linjer. Slopande av statsbidrag och hyresbidrag leder till sämre villkor för lokalförsörjningen i kommunerna om inte jämförbar kompensation ges. För gymnasieskolan kan etablering av vissa utbildningar försvåras.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 143

1.4. Bostadsstyrelsen

Bostadsstyrelsen anser att arbetsgruppens förslag att slopa statsbidraget till skolbyggnadsverksamheten endast kan godtas under förutsättning att detta bidrag ersätts med ett särskilt finansieringsstöd.

Om skolbyggnadsverksamhcten inte får bidrag eller annat finansierings- stöd tinns risk för senareläggning av angelägna skolprojekt. Detta gäller både skolor som behöver ersättas och skolor i nya bostadsområden. En sådan försening av boendeservieen medför negativ inställning till bostads- området och kan påverka omflyttningar med segregation som följd.

1.5. Svenska kommunförbundet

Arbetsgruppens förslag är inte positivt för kommunernas ekonomi gene- rellt sett och särskilt inte mot bakgrund av det bekymmersamma kommu- nalekonomiska läge som kan förutses under den nu överblickbara framti- den. Styrelsen delar därför inte arbetsgruppens bedömning att ett slopande av investeringsbidraget får relativt begränsade konsekvenser för kommu- nernas ekonomi. Enligt arbetsgruppens bedömning framstår det som möj- ligt för kommunerna att genom omprioritering. besparing eller skattehöj- ning klara ett slopande av investeringsbidraget utan orimliga konsekven- ser. I flera sammanhang framhåller arbetsgruppen också att kommunerna får ökade resurser genom de kraftigt förstärkta skatteutjämningsbidrag som riksdagen beslutade om våren 1979. Styrelsen konstaterar emellertid att ett genomförande av arbetsgruppens förslag leder till en årlig kostnads- omfördelning från staten till kommunerna på ca 350 milj.kr. Om man beaktar att riksdagsbeslutet våren 1979 innebär ett finansiellt nettotillskott till kommunerna på 575 milj. kr. under 1980 och ca 700 milj. kr. under l98| framstår resursavtappningen enligt styrelsens mening som mycket bety- dande. Givetvis blir effekterna högst varierande mellan enskilda kom— muner men för kommunerna som helhet måste ett sådant inkomstbortfall försvåra tillgodoseendet av angelägna behov inte minst inom skolans om- råde. Enligt styrelsens mening är det därför inte försvarbart att reducera det finansiella nettotillskottet av den nyligen beslutade kommunalekono- miska reformen i den omfattning som arbetsgruppens förslag innebär. Arbetsgruppen har inte anvisat någon lösning av finansieringsfrägorna för skolbyggandet. Olika alternativ har diskuterats men avvisats.

Styrelsen nödgas därför konstatera att det i och för sig goda initiativet att se över finansieringen av skolbyggandet i syfte att uppnå behövliga förenk— lingar har utmynnat i enbart ett förslag om att kommunerna skall berövas ett statsbidrag. Utifrån det ansvar som Kommunförbundet måste känna för kommunernas allmänna ekonomiska situation och för finansieringen av skolbyggandet kan styrelsen inte tillstyrka arbetsgruppens förslag.

Styrelsen föreslår att en parlamentarisk utredning tillsätts för att slutföra

Prop. 1979/80: 90 ' 144

den översyn av skolbyggandets finansiering som kan anses inledd genom den insats arbetsgruppen utfört.

1.6. Landstingsförbundet

Enligt styrelsens uppfattning mäste förenklingen av statsbidragssyste- met genomföras på ett sådant sätt att det inte sker någon kostnadsöver- vältring från stat till kommun och att enskilda landsting och kommuner inte råkar i finansiella svårigheter. Styrelsen anser i likhet med utredningen att statsbidraget till skolbyggnader har en relativt liten ekonomisk betydelse för landstingen totalt sett. Under enskilda är varierar emellertid bidragets betydelse avsevärt mellan landstingen beroende på skillnader i invester- ingsverksamhet. Styrelsen anser att denna variation borde ha belysts i utredningen.

De enskilda landstingen kommer således att drabbas olika hårt om bidraget slopas. Utredningen har inte gått in på vilka övergångsbestäm- melser som skall gälla om bidraget slopas. Enligt styrelsen bör övergångs- bestämmelserna utformas på ett sådant sätt att huvudmännen hinner an- passa sin planering efter de nya förutsättningarna så att uppkomsten av omedelbara finansieringsproblem motverkas. Huvudmän som har fått in- vesteringsobjekt godkända för statsbidrag bör därför även erhålla sådant.

Mot bakgrund av vad som framförts ovan vill styrelsen icke motsätta sig en avveckling av statsbidraget till skolbyggnader för landstingens del. En avveckling förutsätter emellertid enligt styrelsen dels att de statsmedel som frigörs tillförs landstingen på annat sätt dels att övergångsbestämmel- serna får en sådan utformning att landstingen hinner anpassa sin planering efter de nya förutsättningarna. Styrelsen utgår ifrån att dessa frågor kom- mer att behandlas i samband med överläggningarna mellan stat och kom- mun och väntar därför tills dess med att ta definitiv ställning till utredning- ens förslag.

1.7. Arvidsjaur

Samtliga anvisade lösningar innebär skattehöjning, om oförändrad kom- munal standard skall kunna upprätthållas. Med samma styrka som utred- ningen pästår motsatsen kan vi göra gällande att det blir orimliga konse- kvenser. eftersom tinansieringsbördan helt faller på kommunen.

Utredningen har också fört in det refomerade Skatteutjämningssystemet i finansieringsbilden. Detta är vilseledande eftersom den kostnadsfaktor som vägts in för grundskolan utgörs av driftkostnader plus avskrivning och ränta på genomförda investeringar. Där finns inget utrymme för finansi- ering av nya investeringar. Det skulle också innebära en urholkning av det

Bilaga 3.2 U tbildningsdepartementet 145

reformerade skatteutjämningssystemets effekter på den kommunala eko- nomin. vilket inte kan godtagas.

1.8. Botkyrka

Kommuner. som får ogynnsamma effekter av ett slopande av statsbidra- get. borde enligt utredningen kunna hänvisas till extra skatteutjämning. Botkyrka kommun värjer sig mot denna utväg mot bakgrunden av att andra mycket angelägna uppgifter hänvisats till dessa bidrag.

Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att statsbidraget bibe- hålls i den utsträckning som f.n. gäller. Detta uppnås bäst enligt kommu- nens mening genom att den nuvarande ordningen för statsbidrag bibehålls oavsett de invändningar som kan riktas mot den statliga regleringen. Detta ställningstagande klargör det angelägna i att garantier skapas för att kom- muner. som i framtiden har en avsevärd skoltrtbyggnadsvolym erhåller hjälp till investeringarnas genomförande.

1.9. Bromölla

Sannerligen får kommunerna betala ett högt pris för de förmåner som erbjuds. Det kärva ekonomiska läget har föranlett regeringen att allvarligt tillhålla kommunerna om försiktighet. när det gäller beslut om investering- ar. som medför ökade skatteuttag. Skulle riksdagen besluta enligt utred- ningens förslag innebär det. att staten lägger ytterligare bördor på kommu- nernas ekonomi. Skolsektorn är redan nu en mycket tung post i kommu- nens årliga budget. Ökade kostnader för skolbespisning. reparationer av skolbyggnader. undervisningsmateriel. skolskjutsar. utbyggnad av kom— munal vuxenutbildning m.m. inger inga förväntningar om att skolan i fortsättningen kommer att kräva mindre utrymme i budgeten.

Men att som nu föreslås i utredningen (Ds U l979: l5) en väsentlig del av kostnaderna vid skolbyggandet överförs från staten på kommunerna kan inte stå oemotsagt. Kommunerna kan inte äta sig ytterligare kostnader. Det nuvarande invecklade statsbidraget avvecklas och ersättes lämpligast med ett driftbidrag. För grundskolans del bör det enklast kopplas till den lokalarea. som utgår med anledning av elevunderlaget. Eftersom samma generella förutsättningar ej kan tillämpas inom gymnasieskolan bör andra principer för driftbidraget utarbetas där. Ett alternativ till förslaget om driftbidrag vore att staten gick in med den låneform. som gäller för byggan— det av bostäder. Därvid skulle även kommunerna komma i åtnjutande av utgående räntesubventioner. Om detta ktrnde befrämja ett ökat skolbyg- gande, så att det uppdämda behovet av nya skolor minskas. vore denna lösning den mest attraktiva. lt) Riksdagen 1979/80. ! saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 146

!. lfl Danderyd

Det är — — — anmärkningsvärt. att utredningen inte velat föreslå någon form av kompensation till kommunerna via det löpande dril'tbidraget.

l.!l Falun

Under förutsättning att kommunerna erhåller ett garanterat särskilt skat— teutjämningsbidrag åtminstone under en övergångstid tillstyrker Falu kom— mun att det statliga investeringsbidraget avseende lokaler för grundskolan av sk affas .

Falu kommun kan dock med hänvisning till bl. a. förhållandet att gymna- sieskolan inte är endast en kommuns angelägenhet ej tillstyrka att det statliga investeringsbidraget till lokaler för gymnasieskolan avskaffas. Falu kommun är dock angelägen om och tillstyrker att regelsystemet och band— läggningsgången förenklas i största mt'ijliga utsträckning för gymnasieskol- byggen.

Slutligen bör enligt Falu kommuns mening de särskilda investeringsbi- dragen till första uppsättningen stadigvarande undervisningsmateriel i gymnasieskolan finnas kvar. då de utgör en betydande stimulans för kom- munerna i utvecklingen av gymnasieskolan.

1.12. Gagnef

Vad gäller finansieringssidan anser skolstyrelsen. att utredningen alltför lätt konstaterar. att slopandet av statsbidraget ej får några större konse- kvenser för kommunernas ekonomi. Skolstyrelsen ställer sig tvivlande till att kommunerna utan bekymmer kan ta den föreslagna kostnadsöverfö- ringen från stat till kommun. Vidare skulle skolstyrelsen gärna se ett mera konkret förslag till länefinansiering av skolbyggnadsprojekt.

]. 13 Göteborg

Utredningens förslag att statsbidraget till skolbyggande slopas utan att samtidigt frågan om kompensation i annan form klaras ut kan inte accepte- ras. Utredningens hänvisning till prineipställningstagandet att minska mängden av specialdestinerade statsbidrag håller inte. Här är det inte fråga om ett bidrag av ringa ekonomisk betydelse. För Göteborgs del kan bidra- get bcräknas uppgå till l5—l8 milj.kr/år. Det får överhuvudtaget anses märkligt och vittnar inte om insikteri kommunernas ekonomiska förhållan- den att arbetsgruppen kunnat göra den bedömningen att statsbidragets ekonomiska konsekvenser för kommunerna är så begränsade. att ett bort- tagande av bidraget inte motiverar kompensation med finansieringsstöd i annan form.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 147

Utredningen anför att en kompensation genom skatteutjämningssyste- mct skulle ligga närmast till hands om någon kompensation överhuvudta- get skulle övervägas. Även detta förslag ter sig oacceptabelt. Det är inte motiverat att införa ett utjämningsmäl i detta sammanhang. Kompensa- tionen bör motsvara bortfallet av det aktuella statsbidraget även för de kommuner som står utanför skatteutjämningssystemct.

Kommunstyrelsen yrkar på att det statliga stödet till skolbyggandet bibchälles tills dess att frågan om kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna lösts i en mera genomgripande reform. Med hänsyn till de brister som följer av det nuvarande systemets utformning. ser kommun- styrelsen positivt på att den byts ut mot statsbidrag i annan form. t.ex. genom ökade driftbidrag.

l.l4 Haninge

För expansiva kommuner som exempelvis Haninge och Botkyrka kom- mer framlagt förslag att få vittgående konsekvenser. Kommunerna har på 1970-talet tagit på sig en stor del av ansvaret för bostadsförsörjningen i Stor—Stockholmsområdet. Befolkningsökningcn har till största delen ut- gjorts av barnfamiljer med låga inkomster och med ett starkt tryck på kommunal service främst då inom de ofrånkomliga och mycket k0stnads- krävande skol- och barnomsorgssektorerna. Detta har lett till avsevärt lägre skatteunderlag och högre utdebitering än för länet i genomsnitt. Följden har också blivit att utbyggnaden av annan nödvändig kommunal service har fått stå tillbaka. Varje ytterligare övervältring av kostnader från stat till kommun inom skolområdet medför för ovannämnda kom- muners del ofrånkomligt ett behov av ökad utdebitering.

Med hänvisning till ovan anförda sakskäl anser Haninge kommun det oacceptabelt med ett slopande av investeringsbidraget till skolanläggningar med mindre än att kommunen till fullo kompenseras på annat sätt. Ett möjligt sätt vore att kompensera ett bortfallet investeringsbidrag via ett tillskott i någon form till skolans löpande driftbidrag.

1.15. Jönköping

Detta är en skatteövervältring till kommunerna som Jönköpings kom- mun ej kan acceptera. Kommunen instämmer i reservanternas uttalanden om att de skatteutjämningsbidrag som riksdagen beslutat blir urholkade om det föreliggande förslaget antages.

Prop. l979/80: 90 148

I. 16 Karlstad

Kommunen åberopar som eget yttrande skrivelse från länsskolnämnden i Värmlands län.

Om förslaget kommer att realiseras blir det enligt nämndens mening ett dräpslag mot skolbyggnationen i landet. En mängd angelägna skolbygg- nadsprojekt kommer inte att kunna realiseras av kostnadsskäl. Arbets- marknadspolitiska skäl konuner att avgöra vilka projekt som skall reali— seras. och skolbyggnadsstandarden kommer att visa stora skiljaktigheter mellan kommunerna. en utveckling som länsskolnämnden med skärpa motsätter sig.

l.l7 Luleå

Kommunen avstyrker förslaget om inte staten i det slutliga beslutet i ärendet garanterar att kommunerna på något sätt erhåller ersättning för nuvarande statsbidrag.

1.18 Malmö

Kommunen avstyrker i enlighet härmed föreliggande förslag om slopan- det av nuvarande system med statsbidrag till skolbyggnader. Som kom- pletterande. uppgift beträffande verkningarna av förslaget må framhållits. att dettas genomförande skulle för Malmö kommun medföra bortfall av statsbidrag om ca 20 milj. kr. för objekt upptagna i kommunens flerårsplan för ären l980— l984.

Nu föreliggande promemoria har utmynnat i ett förslag till slopande av nuvarande investeringsbidrag till skolbyggnader och även nuvarande bi- drag till förhyrning av lokaler. utan att ta upp frågan om kompensation till kommunerna. Detta kommer således att innebära en ökad ekonomisk belastning på kommunerna i form av dels alternativ finansiering av de bortfallande statsbidragen dels räntekostnader i de fall finansieringen sker genom ökad upplåning.

För Malmö kommuns del skulle detta innebära att kompensation ej erhålls då kommunen f. n. ej omfattas av skatteutjämningsbidraget.

Borttagandet av statsbidraget innebär således att den utjämningseffekt som detta inneburit mellan olika kommuner. med hänsyn till investerings- kostnadcr. bortfaller. Dessa investeringar omfattar dessutom ofta stora. enskilda objekt. vilka. som ovan angetts. faller ojämnt på olika kommuner.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 149

]. l9 Norrköping

Det är tveksamt om kommunerna kan sägas bli kompenserade för bort- fallet av statsbidrag för grundskolebyggnadcr. För gymnasieskolbyggnader är det däremot enligt en proposition klart uttalat att kompensation ej skall trtgå.

Därför föreslås att de ekonomiska konsekvenserna av ett slopande av nuvarande investeringsbidrag närmare utreds speciellt då vad gäller kont- pensation för kommunerna via systemet med skatteutjämningsbidrag.

1.20. Nybro

Skolstyrelsen tillstyrker utredningsgruppens förslag om att slopa inves- teringsbidraget till grundskolebyggnader trnder förutsättning

att kommunerna totalt sett genom ett förbättrat skatteutjämningsbidrag kompenseras för det inkomstbortfall som detta medför.

att kommuner med svag bärkraft och relativt sett stora investeringsbe- hov kompenseras genom att reella möjligheter till extra skatteutjämnings- bidrag skapas samt

att skollokaler och andra lokaler för boendeservice behandlas lika ur lånesynpunkt.

Skolstyrelsen anser att de speciella investeringsbidragen för gymnasie- skolan måste bibehållas samt att skolenheter. som har hela län eller hela landet som upptagningsområde. måste särbehandlas i de fall, då dessa har exceptionellt stora investerings- och driftkostnader. ! annat fall måste staten helt svara för investeringar i och driften av sådana skolenheter.

l.21 Stockholm

Med den kommunalekonomiska utveckling som kan förutses och i en situation där kommunerna får ta på sig allt större uppgifter —- särskilt när det gäller prioriterade områden som exempelvis barnomsorgen och äldre- vården — måste varje åtgärd som försämrar kommunernas ekonomiska förutsättningar avvisas. Förslaget framstår som desto mer allvarligt då det utgör endast ett exempel på olika åtgärder som från statsmakternas sida vidtagits för att övervältra kostnaderna på kommunerna. Särskilt för Stockholms kommun. som inte alls får kompensation för bortfall av spe- cialdestinerade statsbidrag genom det allmänna Skatteutjämningssystemet. innebär den föreliggande utredningens förslag försämrade ekonomiska för- utsättningar.

Prop. 1979/80: 90 150

Om de statliga investeringsbidragen till skolbyggandet bortfaller i enlig- het med utredningens förslag uppkommer betydande ekonomiska konse- kvenser för Stockholms kommun. För de nybyggnadsprojekt som nu ingår i kommunens femårsplanering — Tensta gymnasium, verkstadsbyggnad vid Åsö gymnasium samt lgelbäcksskolan — skulle alltså beräknat statsbi- drag bortfalla. Förutom de direkta finansieringsproblem — ökade svårighe- ter att tillgodose kommunens långfristiga upplåningsbehov torde kunna förutses — uppkommer som en följd av bortfallet årliga kostnadsökningar för kommunen för dessa projekt. Nuvärdet av dessa kostnadsökningar kan beräknas till ca 40 milj. kr. Om dessutom nuvarande hyresbidrag såsom föreslås i utredningen till viss särskilt kostnadskrävande utbildning in- drages kommer kommunen härutöver att äsamkas en ärlig kostnad (i dagens prisläge) av ca 5 milj. kr.

När utredningen för sin del har kommit till den uppfattningen att det varken ur ekonomiska eller finansiella aspekter finns anledning att ersätta investeringsbidraget med ett statligt stöd i andra former har utredningen också förbisett det nuvarande statsbidragets funktioner som en stimulans- faktor. Ett bortfall av statsbidraget kan således medföra att ur funktions- synpunkt olämpliga lokaler ej kan tas ur bruk eller måste bibehållas under lång tid.

Vidare bör påpekas att inom nyexploateringsområden kan — tvärtemot vad utredningens förslag bl.a. syftat till — en samplanering med annan byggnation komma att försvåras. vilket går stick i stäv med vad förslaget säger sig åsyfta. Bidragsbortfallet försvårar självfallet också en anpassning av skolbyggandet efter ändrade förutsättningar.

De negativa effekterna ur de synpunkter som nyss berörts av utredning- ens förslag torde bli särskilt märkbara när det gäller gymnasieskolan med dess höga investeringskostnader. 1 sammanhanget bör också erinras om att en gymnasieskola i allmänhet har ett elevområde som omfattar flera kom- muner och inte sällan är riksrekryterande. Bidragsbortfallet kommer själv- fallet att minska incitamentet för den enskilda kommunen att ensam svara för gymnasieskolans lokalbehov. [ synnerhet kan detta beräknas bli fallet när det gäller speciellt kostnadskrävande utbildningar såsom de yrkesinrik- tade. Med tanke inte minst på strävandena att genom en ökning av antalet elevplatscr i gymnasieskolan minska ungdomsarbetslösheten vore detta en olycklig utveckling.

De problem som nyss åsyftas har av utredningen förutsatts kunna lösas genom interkommunala ersättningar. Med de erfarenheter som hittills vun- nits av detta system, måste man hysa stora farhågor för att tillräcklig kompensation inte kommer att erhållas på detta sätt. Det nuvarande syste- met löser ej heller de stora finansieringsproblem som den byggande kom- munen åsamkas.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet ISI

1.22. Trollhättan

Kommunen finner att utredningens förslag. att investeringsbidraget för skolbyggande slopas. att något nytt bidrag inte införes samt att kommuner- na hänvisas till finansiering på den öppna kreditmarkmtden. inte står i överensstämmelse med utgångspunkterna för utredningen.

'frollhåttans kommun kan ej acceptera en sådan kostnadsövervältring från staten till kommunerna som det nuvarande statsbidraget utgör netto. nämligen 350 milj. kr. per år. Den av tjänstemän i berörda departement. verk och organisationer sammansatta arbetsgruppen torde cj haft tillräck- liga kunskaper om den ansträngda kommunala ekonomin. när man hävdat att kommunerna titan plåga kan bära detta inkomstbortfall. Arbetsgruppen torde här ha i huvudfrågan åstadkommit ett förslag som i hög grad påver- kar det man sade ligga utanför uppdraget. nämligen frågan om kostnadsför- delningen mellan stat och kommun.

1.23 Umeå

Utifrån den effekt skatteutjämningsbidraget har för Umeås del och den redan höga skattelinansieringcn av investeringarna i kommunen. kommer ett slopande av investeringsbidraget att få en ytterst negativ inverkan på kommUnens ekonomi. En slopande av investeringsbidraget måste kopplas med villkor som kompenserar statsbidragsbortfallet.

l.24 Upplands-Bro

Förslaget om slopande av investeringsbidragen medför en betydande kostnadsövervältring från staten till kommunerna. Förslaget innebär öka- de finansiella påfrestningar för Upplands-Bro kommun och behov av utde- biteringshöjningar. betydligt större än vad utredningens undersökning i fem kommuner visar.

Arbetsgruppen avfärdar de ekonomiska följderna av att slopa invester- ingsbidragen med att det får relativt begränsade konsekvenser på kommu- nernas totala ekonomi sett i relation till det finansiella tillskott som riksda— gen beslutade om våren 1979. Detta avslöjar utredningens brist på verk- lighetsförankring och oförmåga att se på konsekvenserna för de enskilda kommunerna. Genom att göra genomsnittsberäkningar för samtliga kom- muner undgår man att se. att ett slopande av statsbidragen för Upplands- Bro skulle ha inneburit en årlig utdebiteringsökning om 75 öre under åren 1972—1977. Med det skolbyggnadsprogram vi har motsvarar de beräknade statsbidragen l979—1983 ca 80 öre i utdebiteringshöjning.

Förslaget är helt oförenligt med statsmakternas krav på återhållsamhet med kommunala skattehöjningar.

Prop. l979/80: 90 152

Upplands—Bro kommun avstyrker på det bestämdaste arbetsgruppens förslag om slopande av investeringsbidrag till skolbyggnader.

1.25 Malmöhus läns landstingskommun

Utredningens förslag om slopande av de särskilda statsbidragen till investeringar i skolbyggnader kan enligt nämndens mening tillstyrkas en- dast undcr den bestämda förutsättningen. att överenskommelse träffas om full kompensation till skolhuvudmänncn för de ekonomiska konsekvenser som blir en följd av förslagens genomförande.

1.26. Örebro läns landstingskommun

Ett uteblivet statsbidrag för byggnation av en större skolenhet ökar betydligt utbildningskostnaderna per elev och påverkar även utdebiter— ingsbehovet. Förslaget strider därmed mot statens krav på återhållsamhet med kommunala skattehöjningar.

l.27 Landsorganisationen i Sverige

Förslaget är betänkligt av flera skäl. Det är i dag stora skillnader mellan kommuner vad gäller behovet att uppföra nya skolbyggnader. Ett allmänt skattebidrag kan inte täcka kostnaderna för en kommun som tvingas bygga nya skollokaler. Samtidigt kan en annan kommun som fått sitt skolbygg- nadsbehov tillgodosett gynnas genom ett allmänt skatteutjämningsbidrag. Detta kan allvarligt påverka det framtida skolbyggandet.

1 ett utbildningspolitiskt perspektiv kan slopandet av ett särskilt bidrag för skolbyggande få mycket negativa följder. Förslaget innebär att komma- nerna i framtiden kan tvingas välja mellan att göra investeringar i skolbygg- nader eller andra viktiga investeringar. En sådan avvägning kan lätt leda till att skolbyggnader inte prioriteras.

Samtidigt föreslås — i bl. a. budgetpropositionen — att företag ska erhål- la kraftigt ökade bidrag för utbildning av ungdomar. Vi befarar att kommu- nerna av direkta kostnadsskäl tvingas förlägga yrkesinriktad gymnasieut— bildning i företag. på företagens villkor. utan att det är utbildningspolitiskt motiverat. Detta skulle enligt Landsorganisationens bestämda uppfattning lätt innebära en kraftig kvalitetsförsi'tmring av den. yrkesinriktade gymna- sieutbildningen. därmed också allvarliga konsekvenser för den svenska gymnasieskolan.

Vi föreslår att arbetsgruppens förslag lämnas utan beaktande. Vi föreslår också att särskilt statsbidrag för skolbyggande bibehålls och att regeringen tillkallar en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att utarbeta ett förslag till enklare handläggning av skolbyggnadsärenden och där de utbildningspolitiska målen inte eft-ersätts.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 153

1.28. Svenska kommunalarhetareförbundet

Förbundet instämmer i att ett generellt stöd till kommunerna i form av ett skatteutjämningsbidrag är fördelaktigare för kommunerna än de ända- målsriktade statsbidragen. Men om det slopade investeringbidraget — — — skall ersättas enbart med skatteutjåmningsbidrag — — — kommer detta att urholkas på ett sätt som inte kan ha varit riksdagens avsikt.

1.29. Tjänstemännens centralorganisation

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att bortfallet av det särskilda statsbidraget och finansieringen genom skattemedel inte får inne- bära att byggandet av erforderliga skollokaler senareläggs eller omintet— görs. Sedan utredningen framlade sitt förslag — vilket TCO i princip kan tillstyrka med vissa reservationer — har regeringen i årets budgetproposi- tion anmält att den avser att föreslå riksmötet att ompröva och delvis skjuta upp det redan beslutade andra steget i skatteutjämningsreformen.

I detta läge kan TCO för sin del inte tillstyrka att de av arbetsgruppen föreslagna nya formerna för finansiering av skolbyggandet nu genomförs. Om arbetsgruppens förslag likväl genomförs mot TCO:s avstyrkan förut- sätter TCO att den statliga styrningen som sker genom bl.a. anvisningar också kommer att inrymma bestämmelser om skolbyggnadsnormer. De krav läroplaner. skolförordning och andra beslut ställer på skollokalerna bör regleras av centrala myndigheter så att lokalnormerna ger en garanti för att alla skolor med lika organisation får en likvärdig fysisk standard oberoende av var i landet dc byggs.

1.30. Ccntralorganisationen SACO/SR

Förslaget innebär en kostnadsövervältring från staten till kommunerna. Kommunförbundets representanter i arbetsgruppen har i en reservation angett ökade kostnader för kommunerna till ca 350 milj. kr. Det är tvek- samt om den ändrade kostnadsfördelningen mellan stat och kommun till- fullo skulle kunna beaktas vid de årligen återkommande överläggningarna om den kommunala ekonomin. Storleksordningen av det finansiella netto- tillskott till kommunerna för 1980 och 1981 som riksdagen fattat beslut om innebär att endast en del av kommunerna därigenom skulle kunna erhålla medel för sina grundskolebyggen motsvarande de belopp som utgår vid ett bibehållet statligt investeringsbidrag.

Om förslaget genomförs skapar man enligt Ccntralorganisationen SACO/SR:s (SACO/SR) mening under en ganska lång tidsperiod en inter- kommunal orättvisa. Den kommun som har stora skolbyggnadsbehov missgynnas. eftersom man i ett generellt skatteutjämningssystem knappast

Prop. 1979/80: 90 154

kan ta hänsyn till de betydande skillnader som finns mellan olika kom— muner i fråga om behovet att uppföra nya skolbyggnader. En kommun som nyligen fått sitt skolbyggnadsbehov tillgodosett kan också komma att gynnas genom ett allmänt skatteutjämningsbidrag. I första hand kommer gymnasieskolkommuner att missgynnas. För starkt expanderande kom- muner kan också negativa effekter vad gäller skolbyggnader för högstadiet befaras.

Enligt SACO/SR:s uppfattning föreligger en uppenbar risk att skolbygg- nadsprojekt ges en lägre prioritet i kommunerna om statsbidraget slopas. och att därmed arbetsmiljön i skolorna försämras. Speciellt gäller detta gymnasieskolans yrkesinriktade linjer. som är kostnadskrävande och där kommunerna redan idag har svårt att klara investeringarna. Kommunerna kan i ett sådant läge i alltför stor utsträckning välja att anordna inbyggd utbildning på gymnasieskolans yrkesinriktade linjer i stället för att bygga för sådan utbildning. Liknande problem kan befaras för särskolan. Det kan leda till att integrering av särskolans elever i grundskola och gymnasiesko- la inte kan genomföras i önskvärd omfattning. Risken för överbeläggning av högstadieskolor kan även komma att öka.

SACO/SR anser — — — att nuvarande statliga investeringsbidrag till skolbyggen tills vidare bör bibehållas. Det finns en uppenbar risk att ett slopande av investeringsbidraget kommer att bidra till finansieringen av skatteutjämningsreformen utan att några fördelar för skolbyggandet tipp- nås. som motiverar en sådan förändring.

Sammanfattningsvis anser SACO./SR att hela frågan om skolbyggnads- verksamheten måste bli föremål för en förutsättningslös och övergripande undersökning. I en sådan måste andra aspekter beaktas än de rent transfe- reringstekniska.

l.3l Svenska arbetsgivareföreningen

Förslaget berör ej Svenska arbetsgivareföreningens (SAF) verksamhets- område. Föreningen avstår därför från att yttra sig.

1.32. Länsskolnämnden i Uppsala län

Nämnden vill först påpeka att ärendet har stor betydelse för samhälls- planeringen och borde därför ha fått ett mera seriöst remissförfarande. Frågan berör i första hand kommunerna och deras invånare. Länsmyn— digheterna och speciellt länsskolnämndcrna arbetar aktivt med skolbygg- nadsfrågorna och även inom dessa myndigheter finns mångårig erfarenhet och sakkunskap. Även om förenklingar och deeentraliseringar är angeläg- na. borde omläggningarna inte foreeras fram så snabbt att problemen inte

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 155

hinner analyseras. — — — Nämndens yttrande blir pågrund av tidsbristen därför ofullständigt och i huvudsak av principiell karaktär. — — — 'l'ill- komsten av storkommuner. rik erfarenhet av skolbyggnadsverksamhet genom skolreformcr och befolkningsomllyttningar samt statliga skatteut- jämningar av mycket större ekonomisk betydelse än investeringsbidragen har skapat nya förutsättningar för omprövning av nuvarande system.

Länsskolnämnden föreslår. att nuvarande system för investeringsbidrag för gymnasieskolan bibehälles. Länsskolnämnden anser det vara värdefullt att man diskuterar möjligheterna att överföra ansvaret av skolbyggandet vad gäller grundskolan på kommunerna. Innan de ekonomiska konsekven- serna för olika typer av kommuner har analyserats kan slutlig ställning inte tagas. lntill dess måste. enligt länsskolnämndens mening. nuvarande stats- bidragssystem bibehållas även för grundskolan.

Nämndens ordförande har reserverat sig mot beslutet och anser att det finns starka skäl att tillstyrka arbetsgruppens förslag när det gäller avveck- ling av de specialdestinerade statsbidragen till skolbyggnader för grund- skolan.

Det vore värdefullt att överföra ansvaret för skolbyggandet till kommu- nerna. Kommunerna skulle ekonomiskt kunna kompenseras med ett lokal- bidrag. ingåendc i statsbidraget för driften av skolan. som ett tillskott till varje basresurs. Jag delar därför arbetsgruppens uppfattning att statsbidra- gen till skolbyggnader för grundskolan bör avvecklas.

1.33 Länsskolnämnden i Södermanlands län

Länsskolnämndcn biträder förslaget att nuvarande statsbidrag till skol- byggnader slopas samt att den statliga styrningen av skolbyggnadsverk- samhetcns omfattning via investeringsramar försvinner. Länsskolnämn- den föreslär emellertid att möjligheten till hyresbidrag för viss gymnasial utbildning tills vidare behålls. Hänsyn måste tas till behovet under "puckelåren" av förhyrda lokaler för utbildningarna inom industri och hantverk.

1.34. Länsskolnämnden i Östergötlands län

Länsskolnämnden ansluter sig till förslaget och kan samtidigt berätta att dess prioritering av länets skolbyggande ter sig allt svårare. Ett sjuttio- millioners gymnasieskolbygge med kraftig inverkan på regionalpolitiska arbetsmarknadsprognoser går knappast att jämföra i angelägenhet med en liten hygdeskolas ofrånkomliga behov av ett par klassrum för en dryg million. Ett skolbygge som planeras som en integrerad del i ett större projekt. exempelvis försök med alternativa energiformer. kan kräva en fast

Prop. 1979/80: 90 l56

tidsplanering oavsett om andra skolbyggen är ur skolpolitisk synpunkt mer angelägna. För länsskolnämnden innebär alltså förslaget inte bara en av- lastning av det administrativa arbetet utan också en befrielse från en allt omöjligare uppgift.

Nuvarande statsbidrag till förhyrning av skollokaler försvinner enligt förslaget. Detta kan i vissa fall innebära en kraftig obalans i en kommunale- konomisk längtidsbudget. lnom länet finns exempel på förhyrda skollo- kaler för gymnasieskolan med ett årligt statsbidrag i storleken en million. Nämnden förutsätter att ett hyresbortfall kan på ett eller annat sätt kom— penseras under en övergångstid.

1.35. Länsskolnämnden i Jönköpings län

Även om de förslag som framläggs i promemorian skulle innebära vä— sentliga fördelar finner länsskolnämnden att de ekonomiska förutsättning— ar som anges i promemorian utgör ett alltför bräckligt underlag för ett omedelbart beslut. Nämnden kan inte nu överblicka de konsekvenser ett

slopande av statsbidraget skulle innebära för skolbyggnadsverksamheten i kommunerna.

1.36 länsskolnämnden i Kronobergs län

I princip har länsskolnämnden inget att erinra mot att statsbidragsgiv- ningen ersättes med en annan form för ekonomiskt skolbyggnadsstöd åt kommunerna. Eftersom skolbyggnadsbehovet varierar i avsevärd grad mellan olika kommuner kan det framlagda förslaget emellertid leda till en betydande ekonomisk belastning för en del kommuner. Detta i sin tur kan komma att medföra icke acceptabel standardskillnad mellan olika kom- muners lokaler.

1.37. Länsskolnämnden i Kalmar län

Länsskolnämnden kan inte finna att sådana direktiv som de av arbets- gruppen antydda utfärdats för gruppen. Nämnden finner därför otillfreds- ställande att arbetsgruppen i en tid då lagstadgat skattetak allvarligt över- vägs. framlägger förslag. som innebär inkomstbortfall för kommunerna med beräknade 350 milj. kr. Nämnden anser att arbetsgruppen genom att glida förbi ovannämnda fråga gjort arbetet alltför lätt för sig.

Länsskolnämndcn anser att de specialdestinerade byggnadsbidragen utan större olägenhet snarast kan avvecklas för grundskolans del. Däremot bör de bibehållas för gymnasieskolan intill dess det nuvarande systemet

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 157

avlösts av ett administrativt enkelt system som på ett för kommunerna godtagbart sätt även tillgodoser undervisningens intressen. Speciell tipp- märksamhet bör därvid ägnas frågan om bidrag för gymnasial utbildning vid skola med länet eller riket som upptagningsområde.

Det nuvarande systemet med statsbidragsgivning till kommunerna är behäftad med en rad olägenheter. Dessa kan sammanfattas sålunda: !. Systemet är tungrott och medför omfattande administration. 2. Systemet för med sig en detaljkontroll från statens sida som till stor del är onödig. . Systemet bidrar föga till skatteutjämning mellan kommunerna.

Au»

Systemet missgynnar mindre kommuner. Och som det allvarligaste argumentet

5. Systemet för med sig att kommunerna ej kan planera skolbyggnationen på ett tillfredsställandc sätt eftersom man inte vet om och när man får genomföra ett sedan kanske flera är planerat byggnadsföretag. Speciellt otillfredsställande är det nuvarande systemet i fråga om byggnadsföre- tag. där skilda kommunala verksamheter samordnats och där skolverk- samhet ingår som en del.

Slutligen vill länsskolnämnden från sin principiella åsikt framhålla som önskvärt att en allmän översyn av statsbidragsgivningen görs. Härvid bör statsbidraget till skolbyggande göras till en komponent i ett enhetligt. mera omfattande system. En sådan samlad statsbidragsgivning utan öronmärkta pengar skulle ge kommunerna större möjlighet till en rationell. ändamåls- enlig och långsiktig planering.

1.38 Länsskolnämnden i Kristianstads län

Ett avskaffande av det särskilda statsbidraget till skolbyggnader kan inte. sett ur skolans synpunkt. vara till fördel. Genom bidraget har från statens sida ett visst minimitillskott till skolbyggandet kunnat garanteras. Ett kärvare ekonomiskt läge i kommunerna kan komma att missgynna skolan i konkurrensen med andra viktiga investeringsobjekt. Risk förelig- ger också för en ökad skillnad i standard beträffande skollokalernas kvali- tet och funktionsduglighet i skilda kommuner. vilket ytterst kan komma att gå ut över elevernas förutsättningar att få en likvärdig undervisning.

1.39. Länsskolnämnden i Malmöhus län

När därför arbetsgruppen nu föreslår att det nuvarande statsbidraget till skolbyggnader skall försvinna och att skatteutjämningsbidragen skall träda i dess ställe så delar nämnden gruppens uppfattning i själva principfrågan.

Prop. 1979/80: 90 158

Däremot innebär arbetsgruppens förslag inte en "avlösning" på så sätt att de 300 milj. kr. som statsbidragsgivningen beräknats till förs över till skatteutjämningsbidraget. Kommunerna får enligt förslaget själva svara för bortfallet. Även om kommunerna den I januari 1980 blir 279 och får antas vara bärkraftigare än de 995 kommunerna år l965 samt att 300 milj. kr. i nuläget motsvarar ca 90 milj. kr. 1965 innebär arbetsgruppens förslag en överföring av kostnaderna på kommunerna som enligt nämn- dens mening inte kan accepteras.

Kommunerna bör enligt nämndens mening kompenseras för statsbi- dragsbortfallet. [ annat fall kan man inte undvika att reformen får en skattehöjande effekt.

1.40. Länsskolnämnden i Hallands län

Konsekvenserna av arbetsgruppens förslag är svåra att till alla delar förutse. Det föreligger enligt nämndens mening viss risk för att finansiellt starka kommuner med möjlighet att i stor utsträckning skattel'tnansiera sina objekt blir gynnade. Det finns också en uppenbar risk för att förslaget av såväl ekonomiska som finansieringstekniska skäl driver kommunerna till höjningar av den kommunala utdebiteringen.

Nämnden inser de fördelar som ligger i det föreliggande förslaget men är betänksam inför de kommunalekonomiska och finansieringstekniska kon- sekvenserna. Ett genomförande av arbetsgruppens förslag bör enligt nämndens förmenande tills vidare begränsas till att gälla lokaler för grund- skolan. För lokaler för gymnasieskolans behov borde hittillsvarande be- stämmelser alltjämt få gälla. Nämnden anser även att en avveckling av investeringsbidraget för grundskolan direkt bör kompenseras genom en schablonmässig uppräkning av förstärkningsresursen. Nämnden förutsät- ter också att några års respit ges med ett eventuellt genomförande så att den kommunala budgetplaneringen hinner anpassas till de nya förhållan- dena.

l.4l Länsskolnämnden i Skaraborgs län

Sammanfattningsvis får länsskolnämnden anföra att de skäl. som före- bragts i promemorian. ej är av den tyngd att nämnden för sin del är övertygad om att ett borttagande av det nuvarande investeringsbidraget skulle få gynnsamma återverkningar på skolväsendets byggfrågor i rikets kommuner och landstingskommuner. Snarast ger den ett intryck av en i och för sig förstålig och berättigad vilja till återhållsamhet med investering- ar. men förslagen innebär i realiteten endast en överflyttning av betydande samhällskostnader från stat till kommun. vilket inte är acceptabelt varken

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 159

ur rättvisesynpunkt eller med hänsyn till önskemål om en likformig skola av god standard i hela vårt land. Härtill kommer vissa andra konsekvenser av negativ karaktär. i första hand risk för betydande svårigheter för vissa ekonomiskt svaga kommuner att genomföra helt nödvändiga skolbyggen och en ökad ojämnhet vad byggnadernas kvalitet beträffar. ] fråga om uppförande av gymnasieskolor torde det vara helt orealistiskt att tänka sig att kommunerna — även de större — skulle kunna ikläda sig dylika förplik- telser utan det stöd som ett investeringsbidrag av nuvarande typ innebär. Länsskolnämnden får därför avstyrka de i promemorian framförda för- slagen beträffande avskaffande av investeringsbidragen till skolbyggnader och föreslår att nuvarande bestämmelser bibehålles men att om så erford- ras vissa administrativa förenklingar genomförs och att besluten rörande statsbidrag flyttas från central till regional nivå. vilket skulle förutsätta en tilldelning av länsramar liksom inom vissa andra förvaltningssektorer.

1.42 Länsskolnämnden i Värmlands län

Länsskolnämnden finner att föreliggande ärende är en stor fråga för länets kommuner och landsting och vänder sig med skärpa mot utredning- ens teoretiska och lättsinniga resonemang. Det är inte rimligt att i det svåra ekonomiska läge. som föreligger för kommuner och landsting. fråntaga dem ett statsbidrag. som i de flesta fall täcker 20% av kostnaderna. Det finns inom Värmlands län medelstora kommuner. som under de närmaste åren har skolbyggnadskostnader på mellan 50— 100 milj. kr.

Nämnden finner det helt nödvändigt med ett remissförfarande med väl tilltagen remisstid för kommuner. landsting och länsskolnämnder.

Om ovan nämnda förslag kommer att realiseras blir det enligt nämndens mening ett dräpslag mot skolbyggnationen i landet. En mängd angelägna skolbyggnadsprojekt kommer inte att kunna realiseras av kostnadsskäl. Arbetsmarknadspolitiska skäl kommer att avgöra vilka projekt som skall realiseras. och skolbyggnadsstandarden kommer att visa stora skiljaktig- heter mellan kommunerna, en utveckling som länsskolnämnden med skär- pa motsätter sig.

1.43. Länsskolnämnden i Västmanlands län

Länsskolnämnden i Västmanlands län finner den tillmätta remisstiden orimligt kort och helt oacceptabel. därest en seriös handläggning av ären- det avses. Nämnden nödgas därför avstå från att anmäla synpunkter i en för skolans utveckling viktig resursfråga.

1.44. Länsskolnämnden i Gävleborgs län

Länsskolnämnden vill understryka vad som sägs i rapporten att föränd-

Prop. 1979/80: 90 160

ringen i kostnadsfördelningen mellan stat och kommun måste beaktas i samband med överläggningar om den kommunala ekonomin.

l.45 Länsskolnämnden i Jämtlands län

Länsskolnämnden i Jämtlands län ser med tillfredsställelse att regering- en nu överväger förslag om en snabb ändring av gällande finansierings- grunder för skolbyggandet. En avveckling av den otidsenliga regleringen av detta byggande är särskilt angelägen i fråga om grundskolan.

Länsskolnämnden finner det dock viktigt framhålla att icke generella statsbidrag bör finnas kvar för elevhem. För lokaler för gymnasier är länsskolnämnden icke beredd föreslå en avveckling av gällande statsbi— drag. Utredningen har inte tillräckligt beaktat vissa kostnadskrävande linjers och specialkursers beroende av stora elevomräden. där investe- rings- och driftkostnadcr orättvist kommer att drabba viss gymnasiekont- mttn.

Länsskolnämnden avser att betydande personella besparingar kan göras både hos kommunerna och staten om skolbyggnadsregleringen för grund- skolan försvinner.

l.46 Länsstyrelsen i Gotlands län

Även om statsbidraget är en förhållandevis liten del av skolbyggnads- kostnaden. får det dock stor betydelse mot bakgrunden av föreliggande svårigheter med skattefinansiering. lånerestriktioner och det mycket höga ränteläget. Ett bortfall av statsbidraget kan förutsättas komma att påverka lokalstandarden negativt. oavsett vilka föreskrifter som kan komma att meddelas i stället för nuvarande statsbidragsvillkor. då standarden måste bli beroende av kommunens ekonomiska möjligheter.

Länsstyrelsen anser att statsbidraget i sin nuvarande form till skolbygg- nadskostnader för grundskolan inte bör avskaffas utan att motsvarande belopp tillförs kommunerna genom skattcutjämningsbidraget eller på annat lämpligt sätt samt att statsbidragtbrmen för gymnasieskolan bör bibehållas oförändrad.

2 Behov av finansieringsstöd

Arbetsgruppen har funnit "att det inte generellt går att fastställa att det föreligger behov av ett särskilt stöd för linansiering av investeringar ] skolbyggnader vid ett slopat investeringsbidrag".

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet . 161

Det är dock enligt skolöverstyrelsen (SÖ) väsentligt för en över landet likvärdig utbildningsstandard att det finns erforderliga skollokaler för grundskolans obligatoriska undervisning, Detta gäller även gymnasiesko- lan där utbildning i dag efterfrågas av ett elevantal som motsvarar mer än 100??? av årskullen lta-åringar. Om inte fullgoda lokaler finns att hyra behöver kommunen bygga. och vid tiden för investeringen behövs kapital. Ekonomisk hjälpjust då främjar byggandet av skollokaler. Ett sådant stöd betyder mest för kommuner med svag ekonomi. Även för stora kommuner med god ekonomi är dock stödet betydelsefullt vid stora projekt. 1. ex. gymnasieskolor.

Utbyggd skattetttjämning. ändrad interkommunal ersättning samt extra skatteutjämning innebär visserligen ett stöd men inte i alla kommuner och inte just vid tiden för byggandet. Skatteutjämning och interkommunal ersättning påverkas inte av om kommunerna har skolbyggen framför sig eller redan har byggt dem med statsbidrag. Vissa kommuner skulle genom skatteutjämning i princip få statsbidrag två gånger för uppförda skolor. Detta redovisas av gruppen som en nackdel vid hyresbidrag men torde i princip gälla även vid skatteutjämning. ] kommuner som i ett nytt system enligt gruppens förslag skall bygga skolor utan statsbidrag torde utsikterna att få extra skatteutjämning betyda mycket för om vissa skolor kan byggas eller ej. Speciellt för större projekt fordras att kommunen avsätter medel under flera år för att undvika att höja den kommunala utdebiteringen för mycket. Detta kommer att försena en del skolbyggen som skulle behöva starta snarast eftersom det långsiktiga elevunderlaget kräver lokaltillskott.

Skolsektorn vars utbyggnad i dag inte är prioriterad gentemot andra kommunala sektorer behöver enligt SÖ stöd inom kommunerna. Den bör åtminstone inte missgynnas jämfört med annan verksamhet för barn och ungdom till vilken finansieringsstöd för lokaler utgår.

Genomförandet av de reformer statsmakterna beslutat. underlättas om kommunerna får finansieringsstöd vid byggtillfället. Ett exempel är särsko- lans integrering i grundskolan och gymnasieskolan. Landstingets verksam- het fordrar här stora utrymmen i primärkommunens skolbyggen. Om fi- nansieringen inte underlättas ökar kommunernas svårigheter att bygga lokaler för särskolan jämfört med i nuvarande system.

Ett finansieringsstöd är alltså enligt SÖ angeläget i ett nytt system för att inte villkoren för en likvärdig utbildningsstandard skall försämras. Särskilt torde detta gälla inom gymnasieskolan. där det bl. a. blir svårare att etable- ra nya kostnadskrävande utbildningar och inom grundskolans högstadium där överbeläggningen kan komma att öka. (I en inventering år 1977 konsta— terade SÖ att minst 180 av ca 850 högstadieskolor var överbelagda med en parallell eller mer.) Ett sådant stöd till alla enligt kommunerna angelägna skolbyggen är önskvärt. Det medför också att statens rådgivande service byggd på läroplanerna får bättre genomslagskraft. [ denna rådgivning ingår bl.a. att samordna pedagogiska. ekonomiska och tekniska krav samt att ll Riksdagen 1979/80. [ saml. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 162 underlätta förändringar som kan behövas som följd av den pedagogiska utvecklingen eller samhällsutvecklingen.

En prioriterad statlig långivning bör därför i ett nytt system utformas och dimensioneras så att den svarar mot kommunernas redovisade behov. det behov sotn inte kunnat tillgodoses inom de senaste årens investeringsra- mar.

Som utredningen framhåller uppstår två typer av finansieringsproblem om förslaget genomförs. Det ena består i att kostnadsfördelningen totalt sett mellan stat och kommun ändras. Det andra problemet är det likvidi- tetsproblem. som kan uppstå för enskilda huvudmän om bortfallet av investeringsbidraget inte kan ersättas med upplåning i önskvärd omfatt- ning.

Även om statsbidragsandelen av den totala skolutbyggnadskostnadcn är blygsam betyder ändå bidraget mycket för kommunerna. Utredningen konstaterar att skolbyggnadsinvcsteringarna under åren 1975—1977 utgjor- de 14% av kommunernas totala investeringsvolym. Motsvarande siffra för planerade investeringar 1979— 1983 utgör 16%.

För Botkyrka kommun spelar skolbyggnadsinvesteringarna en helt an- nan roll i de totala investeringarna än vad som genomsnittsandelen utvisar. För perioden 1970—1978 utgjorde de 36% av den totala investeringsvoly- men och för perioden 1980-1984 kommer den planerade skolbyggnaden att utgöra 40 %.- av totalvolymen.

Arbetsgruppen talar vidare om att möjlighet att söka extra skatteutjäm- ningsbidrag för speciellt drabbade kommuner bör föreligga. Det är för

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 163

Haninges del endast en teoretisk möjlighet. Redan nu är så många faktorer hänvisade till sådant bidrag för kommunens del. att det bidrag vi erhållit/ kan erhålla. långt ifrån ger täckning. Här kan nämnas att Haninge för år 1980 skulle ha erhållit i storleksordningen 45 milj. kr. om vi erhållit kom- pensation på alla de faktorer som i regeringens proposition om den kont- munala ekonomin hänvisas till extra skatteutjämningsbidrag. ! verklighe— ten erhöll kommunen 5.l milj. kr. Att hänvisa ytterligare faktorer till det extra skatteutjätnningsbidtaget är således en åtgärd som helt saknar täck- ning i verkligheten.

2.4. Falun

Genom de effekter skatteutjämningsbidragen har för många kommuner kan Falu kommun tillstyrka förslaget endast avseende grundskolan och då om ett garanterat särskilt skatteutjämningsbidrag tillkommer åtminstone under en övergångstid.

Hänvisningar till S2-4

  • Prop. 1979/80:90: Avsnitt 8.4.2

2.6. Luleå

Utredningen menar att det speciella skattcutjämningsbidraget kommer att förbättra kommunernas ekonomi. Detta blir tyvärr inte fallet i Luleå kommun. 'l'illskottet blir bara ungefär 1 milj. kr. och täcker därmed själv- fallet inte ett slopat bidrag till skolbyggandet.

2.7. Länsskolnämnden i Östergötlands län

I likhet med reservanterna förutsätter länsskolnämnden att kostnadsför- delningen mellan stat och kommun hålls i stort sett oförändrad. Detta bör som arbetsgruppen antyder ske genom ordinarie och extra skatteutjäm- ningsbidrag.

2.8 Länsskolnämnden i Kalmar län

] sina ställningstaganden kommer arbetsgruppen fram till att vid slopat investeringsbidrag den ökade finansiella påfrestningen för kommunerna blir måttlig även vid genomförandet av relativt omfattande projekt. Grup— pen har vid studiet av projekt ifrån utvalda kommuner funnit att slopande av investeringsbidraget skulle medföra ett inkomstbortfall. som i genom- snitt under en femårig planeringsperiod motsvarar mellan 21 öre och 31 öre per skattekrona. För ett enskilt år kommer man som allra högst upp i 82 öre. En dylik följdverkan vill länsskolnämnden inte beteckna som måttlig utan som betydande.

2.9. Länsskolnämnden i Skaraborgs län

[ promemorian sägs bl.a. att investeringsbidragets betydelse för kom- munens totala ekonomi är relativt liten. Nämnden har ingen anledning att här diskutera betydelsens relativa storlek. men kvar står. att möjligheten att erhålla statsbidrag för ett planerat skolbygge många gånger varit avgö- rande för att projektet över huvud taget skulle komma till stånd.

Prop. 1979/80: 90 164

3 Finansieringsalternativ

3.1. Skolöverstyrelsen

Ett utbyggt skatteutjämningssystem garanterar inte att stödet till kom- munerna kommer skolbyggandet eller ens skolväsendet till del. Behovet av att så sker varierar också. beroende på om kommunerna har behov av framtida skolbyggen eller ej.

Från skolans synpunkter vore det bättre om statsbidraget kunde ersättas med en finansiering som i det enskilda objektet underlättade byggande av nödvändiga skollokaler i minst samma utsträckning som statsbidraget gör nu. Det är därför intressant att studera hur de av gruppen föreslagna finansieringssätten kan tillgodose denna önskan.

Av praktiska skäl bör finansieringen av gymnasieskolor och grundskolor vara lika.

Kommunalskatter. Lån på allmänna kreditmarknaden Arbetsgruppens förslag bygger i huvudsak på självfinansiering via kom- munal utdebitering och lån på allmänna kreditmarknaden. kombinerat med skatteutjämning. Detta system har fördelen att kommunen friare än nu kan tidsplanera skolbyggandet. Den hjälp som nu ges vid byggtillfället som bidrag uteblir dock helt. vilket som tidigare sagts endast delvis kan kom- penseras via utjämnande bidrag. Vissa kommuner kan få svårt både att höja skatten och att få så stora lån på allmänna marknaden att även den del som nu täcks av bidrag kan upplånas. Möjligheten att få län kan påverkas bl.a. av kommunens solvens och av möjligheterna till lån från lånefond e.d. Kreditproblem kan leda till att det blir svårare än i det nuvarande systemet att bygga skollokaler i vissa fall. Förutsättningarna för en likvär- dig utbildningsstandard i landet kan då bli sämre än i det nuvarande systemet.

Statlig lånefond alternativt finansiering i särskild ordning på den all- männa kreditmarknaden. "fjärrvärmefinansicring"

Denna lånegivning skulle enligt gruppen vara till viss hjälp för de kom- muner som eventuellt skulle behöva finanseringsstöd om nuvarande stats- bidrag slopas. Bidraget ersätts med lån till motsvarande belopp (lånefond) resp. till den del som inte kunnat finansieras på annat sätt ("fjärrvärme- lån”). Byggandet av skolor som får lån underlättas härigenom men kostna- derna för räntor och amorteringar torde endast i vissa kommuner kunna kompenseras via skatteutjämning m.m. Stödet blir enligt SÖ inte jämför- bart med nuvarande investeringsbidrag till alla kommuner. Etablering av en ny långivning speciellt för skolsektorn kan få praktiska nackdelar. Central administration blir nödvändig med ramar. behov av inventering och prioritering. Eftersom kapitalmarknadsutredningen bedömer att kom- munerna troligen inte kan få ökat utrymme för krediter inom överskådlig tid kan efterfrågan på lån via lånefond eller '"fjärrvärmefinansiering" bli

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 165

stor även om räntor och amorteringstider inte blir speciellt gynnsamma. Hur stora prioriteringsproblemen blir jämfört med de nuvarande torde bero på många faktorer. främst låneramarnas storlek och villkoren för lånen.

Erfarenheterna av systemet med driftbidrag och lånefond för byggnads- arbeten vid folkhögskolan är inte goda vad aVser byggnadsverksamhetcn. Byggenskapen har minskat. och lånefonden utnyttjas endast i begränsad omfattning. Kritiken är så pass stark att rörelsefolkhögskolornas intres- seorganisation vill ha systemet omprövat. Trots att mycket skiljer folkhög- skolan och dct allmänna skolväsendet vill SÖ nämna detta förhållande. Finansiering genom bostadslån

Skollokalcr i integrerade anläggningar kan under vissa villkor få bostads- län i dag. Arbetsgruppen föreslår att sådana möjligheter skall bibehållas.

Denna finansieringsform är ett gott stöd vid investeringstillfället. Det skulle förbättra skolbyggandets villkor om denna långivning kunde vidgas till att mer generellt gälla skolbyggande. Prioriterade krediter i form av bostadslån till hela skolor kan i ett trängt kreditläge enligt SÖ underlätta byggandet av angelägna skollokaler på liknande sätt som ett investerings- bidrag. Dessutom tillfredsställs önskemålet om en flexiblare skolplanering så som gruppen formulerat detta i fem att-satser. Det ger kommunen stor frihet att planera och att välja mellan angelägna investeringar. bostäder och servieelokaler. Bostäder och lokaler kan följas åt såväl vid utbyggna- den av nya kommundelar som vid förnyelse av befintliga områden. Bo- stadslån skulle också kunna underlätta upprustning av äldre skolor. och härigenom skulle gamla och nya skolor kunna få mer likvärdig miljö. Samplanering med andra servieelokaler underlättas väsentligt och finansi- cringen sker på lika villkor för olika sektorer inom barn- och ungdomsom- sorgen. Kommunerna är vana att hantera systemet även om det är kompli- cerat.

Det är enligt SÖ inte någon definitionsmässig skillnad mellan skolan och de lokaler som f.n. kan få bostadslån. 1 vid mening är undervisning i både grundskolan och gymnasieskolan en service för de boende ungdomarna. Även de vuxna boende får en stor del av sitt servicebehov tillgodosett i skolan, lokaler för vuxenutbildning, fritidsverksamhet m. m. Man kan säga att varje skola väsentligt minskar behovet av andra servieelokaler. Närhe- ten till servicen varierar dock. Lågstadieskolan har fördelen att ligga nära boendet. medan gymnasieskolan har ett större upptagningsområde. Den senare innehåller dock fler lokaler som passar för varierande vuxenverk- samheter.

Kommunen har inflytande över bostadslånekvotens fördelning på bostä- der och lokaler av olika slag. Länsstyrelsen torde också i ett system med bostadslån generellt till skolor kunna ge en kommun en större kvot om den

redovisar i sin länsplanering att ett större skolprojekt bör komma fram ett år.

Prop. 1979/80: 90 l66

Den prioriterade upplåningen skulle enligt arbetsgruppens mening öka för mycket om alla skolor lick möjlighet till bostadslån. SÖ vill dock framhålla att krediterna inte utnyttjas helt i dag. Om läget ändras så att inte alla av kommunerna önskade bostäder och lokaler kan få lån. bör kom— munen ha möjlighet att ange vilka objekt som är mest angelägna för en god boendemiljö totalt sett. De boendes önskemål om fullständig boendeser— vice innefattandc även skolor skulle i högre grad kunna beaktas i ett sådant system.

SÖ vill av ovan nämnda skäl framföra önskemålet att en utvidgning av bostadslänefinansieringen ytterligare prövas. av praktiska skäl för både grundskolor och gymnasieskolor. Om bostadslån generellt till skolbyggen anses stimulera för mycket bör det prövas om inte bostadslån ändå kan ges till en viss del av en grundskola eller gymnasieskola t.ex. genom maxime- ring av den belåningsbara delen. Även sådan. begränsad bostadslånegiv- ning förefaller SÖ mer praktisk än särskilda låneformer för skolsektorn.

Någon tidpunkt för genomförandet anges inte i rapporten. Eftersom huvudalternativet till finansiering enligt gruppens förslag är skatter och lån på allmänna marknaden kan speciella problem uppstå i övergången till ett sådant system. Särskilt vid stora skolbyggnadsprojekt såsom gymnasie- skolor och troligen också högstadieskolor bör kommunerna få tid på sig att göra omprioriteringar och/eller fondera medel före byggstarten för att inte budgeten skall bli för hårt ansträngd. Det är nödvändigt att sådana över- gångsproblem beaktas om arbetsgruppens förslag genomförs.

Ytterligare överväganden behövs enligt SÖ för att klargöra kommuner- nas möjligheter att i ett system utan statsbidrag ordna lokaler som ger möjlighet till ett enhetligt skolsystem och en likvärdig utbildningsstandard. Inte minst mot bakgrunden av den senaste tidens diskussion om den kommunala ekonomin krävs ytterligare analyser vilket bör ske inom ramen för en mer övergripande utredning. Arbetsgruppens rapport kan därvid utgöra underlag för fortsatt diskussion bl. a. i anslutning till de fortsatta övervägandena om den statliga skoladministrationcns utformning och in- riktning.

Ledamoten Landström i SÖ:s styrelse har avgivit särskilt yttrande och anför bl. a. följande.

De från allmän politisk synpunkt väsentliga frågor som kostnadsöver- vältringen från staten på kommunerna aktualiserar är av den art att de bör övervägas i en parlamentarisk utredning. Enligt min mening bör en sådan tillsättas för att fortsätta och slutföra den översyn av skolbyggandets linansiering som kan anses inledd genom arbetsgruppens förslag.

3.2. Bostadsstyrelsen

Arbetsgruppen har vid sin bedömning av olika alternativa finansierings-

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet l67

system konstaterat att det från bostadspolitiska synpunkter skulle i huvud- sak vara en fördel att låta grundskolan ingå i bostadslånesystemet. Detta skulle enligt gruppen underlätta en samplanering och en samordnad ut- byggnad av bostäder och de för de boende nödvändiga bostadskomple- menten.

Bostadsstyrelsen kan helt instämma i denna bedömning. En bostadslånelinansiering innebär att bottenlånen kommer att ingå i den prioriterade sektorn av kapitalmarknaden. Arbetsgruppen har som en invändning mot bostadslånefinansiering anfört att detta negativt skulle kunna påverka möjligheterna att säkerställa den redan tidigare prioriterade upplåningen.

Frågan om bostadslånelinansiering av skolbyggandet har tidigare be- handlats av bl.a. kapitalmarknadsutredningen (SOU 1978: II). Utredning- en såg en sådan finansiering som en åtgärd som kunde allmänt underlätta kommunernas upplåning. Styrelsen uttalade i sitt yttrande över detta be- tänkande att dess principiella uppfattning av att bestämmelserna om bos— tadslån inte borde primärt ändras med hänsyn till kommunernas allmänna upplåningsproblem. En eventuell utvidgning av den krets av lokaler som kunde omfattas av bostadslånelinansieringen borde sålunda prövas med hänsyn till bostadsservice- och boendemiljösynpunkter.

De risker för en försämrad boendeservice som ett slopande av investe- ringsbidraget kan medföra samt de synpunkter på fördelarna ur bostadspo- litiska synpunkter med en bostadslånefinansiering. som arbetsgruppen anfört och som styrelsen helt delar. är enligt styrelsens uppfattning starka skäl för en bostadslånelinansiering med hänsyn till bostadsservice— och boendemiljösynpunkter. Härtill kommer att skollokaler är lika nödvändiga för boendeservicen i bostadsområdet och lika viktiga som barnstugelokaler och andra sociala och kommersiella lokaler som i dag får statliga bostads- lån.

Bostadsstyrelsen föreslår därför att byggande av lokaler för grundskolan finansieras med bostadslån. Skulle av andra skäl än de bostadspolitiska en sådan finansiering inte anses genomförbar bör vissa ändringar genomföras av de regler som i dag gäller för bostadslån till s.k. integrerade anläggning- ar.

Bostadsstyrelsen uttalade i sin anslagsframställning för budgetåret l979/ 80 att det skett en successiv förändring av synen på skolans roll i serviceut- budet vilket haft sin motsvarighet i den faktiska utvecklingen på skolbygg- nadsområdet. Från att i början ha bidragit med en mindre del av lokalerna i en anläggning för boendeservice. är det nu i allt högre grad skolan som utgör stommen i anläggningen. Detta hänger till stor del ihop med den ändrade inriktningen av bostadsbyggandet. Större centrumanläggningar dit huvuddelen av kommersiell och övrig service i ett område samlas byggs knappast längre.

Styrelsen anförde vidare följande:

Prop. 1979/80: 90 168

"För att inte finansieringsförutsättningarna i ett ansträngt kommunale- konomiskt läge skall styra serviceutbyggnaden i oönskad riktning föreslår styrelsen slopande av regeln om inräkning av hela skolan i Iäneunderlaget när anläggningen till övervägande del består av andra lokaler. Ett sådant slopande torde med hänsyn till rådande förhållanden innebära en obetydlig inskränkning i linansieringsförutsättningarna för skolor.

Länemöjligheterna för samutnyttjade skollokaler bör bibehållas. Kravet på redovisning på den planerade användningen av lokalerna bör dock skärpas. Därigenom kommer även sådana bas- och komplementutrymmcn i skolan som anses bli samutnyttjade att kunna inräknas i Iäneunderlaget. Det blir således även fortsättningsvis möjligt att i vissa fall få hela skolan inräknad i Iäneunderlaget.

Enligt uppgift från SÖ är det numera mycket vanligt att skolorna. oav- sett om de samordnas med andra lokaler eller inte. utformas sä att vissa utrymmen (matsal. samlingssal. gymnastik etc.) kan användas för fritids- ändamål. Denna tendens torde stärkas ytterligare i och med SlA-skolans införande. Styrelsen har för avsikt att efter samråd med SÖ närmare ange hur redovisning av planerat samutnyttjande skall ske. som underlag för bedömning av om lokalerna blir till påtaglig nytta för de boende."

[ avvaktan på den översyn av skolbyggandets finanSiering var departe- mentschefen (prop. 1978/79: 100 bil. lo) inte beredd föreslå några ändringar av de linansieringsmöjligheter som finns inom bostadslånesystemets ram.

Styrelsens förslag att — i en integrerad anläggning — endast låta den del av skolans lokaler som samutnyttjas komma i fråga för bostadsfinansicring anser arbetsgruppen vara välgrundat och stöder förslaget.

Arbetsgruppen påpekar att stimulanseffekten till förmån för samordning av skollokaler med lokaler för annan boendeservice skulle bortfalla om prövning av integrerade anläggningar upphörde. Vidare anser arbetsgrup- pen det angeläget att bostadslånesystemct för integrerade boendeservi- ceanläggningar vid ett slopande av investeringsbidraget till skolbyggnader tillämpas på ett sådant sätt att s. k. lånearkitektur inte uppstår.

Styrelsen delar inte arbetsgruppens uppfattning utan anser att kommu- nernas driftekonomiska bedömningar är en garanti för att samordning av skollokaler för annan boendeservice kommer till stånd och att anläggning- arna utformas på ett från funktionssynpunkt lämpligt sätt.

3.3. Fullmäktige i Riksbanken

Fullmäktige vill ej ta ställning till formerna för statens stöd till kommu- nerna. Kommcr investeringsbidraget till skolbyggande att avvecklas bör det dock inte ersättas med ett system med specialdestinerade krediter. Fullmäktige vill likväl något kommentera de kreditmarknadsmässiga stöd- system som arbetsgruppen behandlat.

Fullmäktige har vid åtskilliga tillfällen framhållit. att stor återhållsamhet

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 169

måste iakttagas i fråga om utökningar av det statliga bostadsfinansierings- systemets täckningsområde. Detta system. som är utformat för att tjäna ett bestämt ändamål. är redan mycket omfattande och ställer stora krav på prioriterade krediter. Eftersom det totala kreditbehovet till skolbyggande är betydligt större än de statliga bidragen. skulle ett inlemmande av skol- byggandet i detta system ej obetydligt öka behovet av prioriterade kredi- ter. Bostadsfinansieringssystemet innehåller dessutom ett kraftigt subven- tionselement i form av räntebidrag. Dessa räntebidrag är avpassade för att reglera kapitalkostnadcrna för olika årgångar av bostadshus på ett för bostadsmarknaden lämpligt sätt och lämpar sig föga för styrning av skol- byggandets kapitalkostnader. Räntebidragen skulle behöva ändras eller avskaffas för skoldelen vid ett eventuellt inlemmande. Med eller utan räntebidrag skulle vidare en prioritering av kreditgivningen nödvändiggöra ett bibehållande av den nuvarande ramstyrningen av skolbyggandet. som är orationell. De administrativa arbetsuppgifterna skulle öka. Fördelar skulle möjligen vara att söka i planeringen av boendeområden. Liksom arbetsgruppen anser fullmäktige att skolbyggandets inlemmande i det stat- liga bostadsfinansieringssystemet är en olämplig lösning. Detta alternativ bör inte komma i fråga.

En anledning till att skolbyggandets införande i bostadsfinansieringssys- temet kommit upp till debatt är den att redan nu vissa skollokaler ingåri detta system. Detta är fallet med de skollokaler som byggs i s. k. integrera- de anläggningar. ] de fall skollokalerna utgör mindre än hälften av en boendeserviceanläggning utgår statligt bostadslån för samtliga skollokaler i anläggningen. Avskaffas investeringsbidraget till skolbyggande uppkom- mer risk att serviceanläggningar byggs så att de kommer att inrymma en större del av kommunens skollokaler än som nu är fallet. Denna följd av investeringsbidragets avskaffande måste naturligtvis undvikas. Av detta skäl föreslår arbetsgruppen en mindre ändring rörande reglerna för skollo— kaler i integrerade serviceanläggningar. Statligt bostadslån skall kunna utgå endast till sådana skollokaler i integrerade anläggningar som utformas för att användas också för andra ändamål än skolverksamhet. Fullmäktige biträder detta förslag.

Alternativet med en statlig lånefond för finansiering av skolbyggnader är av mindre intresse ur kreditmarknadssynpunkt. Enligt den skiss. som arbetsgruppen tecknar. skulle lån från fonden ges till ett belopp som svarar mot 20% av skolbyggnadsinvesteringarna eller ungefär vad det nuvarande bidraget uppgår till. Lånen skulle ha en löptid om 7—10 år och räntan bli den som kommunlåneinstituten betingar för motsvarande utlåning. Någon ökning av den prioriterade kreditgivningen uppkommer inte vid till- ämpning av detta alternativ.

Enligt fullmäktiges mening är detta alternativ det bästa av de tre diskute- rade. Skulle mot förmodan ett generellt stödsystem behöva införas vid ett avskaffande av investeringsbidragen till skolbyggandet, bör detta system väljas.

Prop. 1979/80: 90 170

Är I977 infördes en metod att underlätta finansieringen av ljärrvärmein— vesteringar. Kommunläncinstituten tilläts emittera något längre län till något högre ränta för medelsanskaffning till nämnda investeringar. Arbets- gruppen diskuterartillämpningen av en sådan finansieringsmetod också för skolbyggandet och bedömer den som likvärdig med en statlig lånefond.

Fullmäktige delar inte denna åsikt. Det bör noteras att det medgivande riksbanken gav till något längre län med något högre ränta för linansiering av ljärrvärmeinvesteringar inte innebär att den kommun som gör en ljärr— värmcinvcstering självklart skall ha ett län som helt eller ens till viss procent täcker investeringskostnaden. Motsvarande tillämpning vid skol- byggnadsinvesteringar skulle sannolikt upplevas som en missräkning. För fullmäktige är en annan synpunkt av ännu större vikt: det är angeläget att så långt möjligt minska specialdestineringen av krediter till läntagares olika aktiviteter. Härtill kommer behovet av att minska de administrativa ar- betsuppgifterna. lnom finansieringssystemet för ljärrvärmeinvesteringarna kartläggs behovet av specialdestinerade medel hos olika kommuner genom enkäter. Detta arbete handhas av industridepartementet. Pä grundval av kartläggningen gör sedan kommunläneinstituten kreditfördelningcn mellan olika kommuner. Den strävan till förenkling. som finns i promemorian i övrigt. skulle inte tillgodoses av ett system som har fjärrvärmefinansie- ringen som modell.

Därest det skulle visa sig erforderligt med ett generellt stödsystem vid avveckling av investeringsbidragen. bör enligt fullmäktiges mening det nu diskuterade alternativet inte komma i fråga.

Sammanfattningsvis vill fullmäktige anföra följande. Därest investe— ringsbidraget till skolbyggande avskaffas. bör det icke ersättas av ett system med specialdestinerade krediter. Skulle trots allt ett stödsystem för krediter till detta byggande bedömas erforderligt anser fullmäktige att systemet med en statlig lånefond bör väljas.

3.4 Arvidsjaur

Utredningen har övervägt ett schabloniserat investeringsbidrag. baserat på nettogolvarea. Idén har avvisats under motivering att någon möjlighet till kontroll av överareor inte skulle finnas och att det finns risk för att kommunerna skulle komma att välja alternativet nybyggnation i stället för förhyrning.

Denna inställning röjer ett misstroende mot kommunerna. som är helt ogrundat. Inställningen är tydligen den. att kommunerna saknar förmåga att göra vettiga ekonomiska och organisatoriska bedömningar när det gäller skolans lokalfrågor. På annat sätt kan man inte förklara utredningens åtgärd att förkasta en lösning som skulle innebära ett schablonbidrag med förenklade handläggningsrutiner. Enligt vår mening har utredningen för- farit felaktigt genom att inte presentera ett sådant förslag. som borde ligga

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 171

närmast till hands för att finna nya former för finansiering av skolbyggan— det.

Utredningen har i stället fört in resonemanget på övergång från investe- ringsbidrag till hyresbidrag. utformat som ett driftbidrag per elev och år. Ett sådant förslag måste avfärdas av två skäl: För det första skall investe- ringsbidraget utgöra ett kapitaltillskott i samband med byggandet och för det andra är elevutvecklingen i landets grundskolor så oerhört olika att en sådan utgångspunkt för bidraget är otänkbar. särskilt med tanke på den problematik i fråga om sviktande elevunderlag som gäller för glesbygds- kommunernas skolor.

Utredningens hänvisning till att linansiering kan ske på den allmänna kreditmarknaden är illa underbyggt. eftersom det inte motsvaras av några garantier att reella lånemöjligheter står till kommunernas förfogande. Till följd härav är den vägning som gjorts mot skolpolitiska. bostadspolitiska. allmänna ekonomisk-politiska utgångspunkter utan värde.

Tvärt emot utredningen anser vi att en anpassning till bostadslånelinan- sieringen är en av de få framkomliga vägarna för att åstadkomma en form av generell finansieringsform för anskaffning av skollokaler. Ett räntebi- drag får ses som en ringa kompensation för det bortfall som slopande av investeringsbidraget innebär.

Vi kan inte instämma i att lånesystemet skulle vara en bättre finansi- eringsform än bostadslånealternativct. Av helt andra skäl anser vi dock att det knappast finns anledning att konkurrera om låneutrymmet för ljärrvär- meutbyggnad. när det finns bättre alternativ som ligger närmare till hands.

3.5 Botkyrka kommun

Att Botkyrka kommun skulle kunna kompensera sig för statsbidraget genom att höja kommunalskatten framstår knappast realistiskt, dels mot bakgrunden av den stora betydelse statsbidraget har för kommunen. dels mot bakgrund av att skatten är högst i Stockholmsregionen. Att ytterligare öka upplåningen framstår ur kommunalekonomisk synpunkt som djupt beklagligt. Kommunens totala lånekostnad är räknat i andel av utdebite- ringen mer än dubbelt av vad som gäller normalt. 'l'värtom framstår en sanering av lånekostnaderna som det mest angelägna inslaget när det gäller att få kommunens ekonomi på fötter igen.

Om det ur statsfinansiell eller annan synpunkt bedöms som helt uteslutet att bidraget kvarståri sin helhet är det utifrån kommunens horisont angelä- get att man eftersträvar ett planerat avvecklingsförfarande. Att i detalj ange konstruktionen i detta avseende kan vara svårt. Ett system borde utformas så att de kommuner där bortfallet av statsbidrag motsvarar en viss nivå i utdebitering bör få behålla bidraget. som då bör utgå efter de beräkningsgrunder som f. n. gäller.

Prop. 1979/80: 90 172

3.6 Bromölla

— —— — Praktiskt innebär förslaget att de kommuner. som ej kan skatte- linansiera statsbidragsbortfallet. och det är de flesta. tvingas ut på den öppna kreditmarknaden med dess begränsade tillgång på riskvilligt kapital. Antingen kan det då hända att länebehovet ej tillgodoses eller också. att det sker till oskäligt hög räntekostnad. Det är föga stimulerande för de kommunalt ansvariga att se fram mot en sådan utveckling.

Ett avsnitt i undersökningen framhåller speciella aspekter ur linansie- ringssynpunkt på skollokaler i integrerade serviceanläggningar. Förutom att kunna konstatera det positiva i att arbetsgruppen i detta specialla fall vidhåller gällande linansieringsform med bostadslån är det värt att påpeka fördelarna av att så långt det är möjligt låta skolanläggningen ingå som servieelokal i ett bostadsområde. Det innebär ekonomiska fördelar. efter-

som både personal och lokalareor kan reduceras jämfört med konventio- nella lösningar.

3.7 Danderyd

Sammanfattningsvis kan alltså sägas. att samtidigt som utredningen dels föreslår att de statliga investeringsbidragen skall slopas. dels därjämte vidare understryker. att frågan om kostnadsfördelningen mellan stat och kommun ligger utanför ramen för utredningsuppdraget. saknar man möjlig- het att peka på andra fmansieringsmöjligheter än de redan kända. Detta torde minska kommunernas benägenhet att tillstyrka föreliggande utred- ningsförslag.

3.8 Falun

l likhet med utredningen finner Falu kommun det förmånligast att genom skattefinansiering och lånefinansiering på den allmänna kreditmarknaden kostnadstäcka ett skolbyggnadsföretag. varför denna del av utredningens förslag tillstyrks då det gäller grundskolan och den inte ingår i en integre- rad serviceanläggning. För grundskolelokaler i integrerade serviceanlägg- ning bör även fortsättningsvis finansiering kunna ske med bostadslån.

3.9 Göteborg

I enlighet med kommunstyrelsens yrkande saknar frågan om alternativa tinansieringsformer aktualitet. Kommunstyrelsen vill ändå framhålla. att om ställning skulle behöva tas till olika låneformer. så är lån enligt bostads- lånereglerna — på samma sätt som för barnstugor —— det lämpligaste alter- nativet. De skäl utredningen anför för att avvisa denna låneform ter sig föga bärkraftiga. Kommunstyrelsen vill dock framhålla att fler alternativ

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 173

än de tre som nämns i rapporten borde undersökas. varvid man inte bör begränsa sig till de former som redan finns på marknaden. Exempel på en ny variant. som borde utredas närmare vore att ge de s. k. bottenläneinsti- tuten rätt att lämna lån till skolbyggnader. Möjligen skulle övervägas att till denna länerätt knyta villkoret att en statlig prövningsinstans godkänner byggnaden för belåning. Det statliga beslutet skulle då motsvara beslutet om statliga bostadslån för t. ex. barnstugor. men utan att statligt bostads» lån skulle utgå. Kommunen skulle vid en sådan ordning komma i åtnjutan— de av de relativt gynnsamma lånevillkor som är gängse för bottenlän. Dessa lån skulle vidare prioriteras på kapitalmarknaden på samma sätt som bottenlän enligt bostadstinansieringsförordningen.

3.10 Haninge

Det kan konstateras att framlagt förslag drabbar expansiva kommuner som Haninge väldigt hårt. Detta tillsammans med regeringens förslag om en senareläggning av den statliga skatteutjämningen. som också slår speci- ellt hårt mot kommuner av typ Haninge. leder till ökade klyftor mellan kommunerna och motverkar den av staten uttalade målsättningen om en utjämning av kommunernas förutsättningar.

På samma sätt som det slopade investeringsbidraget drabbar kommuner- na olika hårt varierar också behovet av lånetinansiering kraftigt bland kommunerna. För en expansiv kommun som Haninge. som under de närmaste åren tvingas lånetinansiera ca llt) milj. kr. för att klara en absolut nödvändig skolutbyggnad. skapar en belastning av upplåningshehovet med det slopade investeringsbidraget utan några garantier för länens placering en näst intill omöjlig situation. — — —

Det är angeläget att en förbättring sker i fråga om kapitalanskaffningen till skolbyggnation. Detta bör lämpligen ske genom att kreditförsörjningen. på samma sätt som för barnstugeutbyggnaden. inordnas i det statliga bostadslånesystemet. [ likhet med vad som gäller för integrerade skollo- kaler som i dag finansieras med bostadslån. bör ingen räntesubvention utgå. Härigenom sker ingen ökad kostnad för staten. En linansiering med bostadslån skulle däremot trygga upplåningen för nödvändiga skolbygg- nadsprojekt med långa lån och därmed innebära en väsentlig avlastning av de drabbade kommunernas ekonomiska problem. Arbetsgruppen framför som ett alternativt förslag en statlig lånefond som täcker hela eller delar av kostnaden för ett skolbyggnadsprojekt. I ett uppbyggnadsskede föreslås att lånemöjligheten begränsas till ca 20% av lånebehovet. vilket i stort sett motsvarar det belopp som nu täcks av investeringsbidrag. Lånetiden skulle vara ca 7-10 år. Detta löser lika litet som en konstruktion likt den som gäller för fjärrvärmelån, för vilka inga garantier för placering finns. kom- munernas uppläningsbehov.

Prop. 1979/80: 90 174

Vid ett beslut om slopande av investeringsbidrag för skolbyggnationer mäste kommunerna kompenseras genom att tinansicringsfrägan till fullo löses förslagsvis genom en koppling till det statliga bostadslånesystemet.

3.11 Jönköping

— — — Att öka utrymmet för kommunens upplåning torde erfarenhets- mässigt ej vara möjligt. då kommunernas del av den svenska kreditmark- naden är synnerligen begränsad. Bortfallet av investeringsbidragen torde därför finansieras genom ökad utdebitering. Detta innebär att i 1980 års budget skulle ytterligare 5,5 milj. kr. täckas av skattemedel. vilket motsva- rar 20 öre per skattekrona. Storleksordningen torde bli densamma under de närmast kommande åren. Även om en sådan höjning av utdebiteringen synes vara måttlig får den sättas i relation till de volymökningar som ofrånkomligen väntas särskilt på barnomsorgcns. åldringsvårdens och al- koholistvårdens verksamhetsområden. Kommunens skatteintäkter bör i första hand täcka ökade kostnader på dessa områden och ej användas till att finansiera uteblivna investeringsbidrag.

3.12 Malmö

Vad avser kommunernas möjligheter att finansiera statsbidragsbortfallet genom ökad upplåning på den allmänna kreditmarknaden i enlighet med arbetsgruppens förslag måste man sätta detta i relation till hänvisningen till en bedömning av kapitalmarknadsutredningen. Man har inom kapitalmark- nadsutrcdningen således gjort bedömningen att det f.n. inte finns något som skulle tyda på att det inom överskådlig tid kommer att vara möjligt att öka det utrymme som kommunen kan få ta i anspråk på kreditmarknaden. Det andra finansieringsaltcrnativet som står till buds för kommunerna. ökad utdebitering. synes. med hänsyn till det ansträngda ekonomiska läge kommunerna befinner sig i och som redan medfört ökade kommunalskat- ter inte vara realistisk. Det skulle sålunda erfordras en ökad utdebitering om genomsnittligt 15 öre i samtliga landets kommuner för att täcka statsbi— dragsbortfallet på totalt 300 milj. kr. Helt naturligt skulle härvid uppstå stora variationer i utdebiteringsökning mellan olika kommuner.

3.13 Norrköping

Möjligheten för kommunerna att linansiera ett eventuellt bortfall av det aktuella statsbidraget genom lån bedöms av kommunen som mycket liten. Statens anspråk på kreditmarknaden bedöms bl. a. av konjunkturinstitutet bli betydande under de närmaste åren. Att. mot bakgrund härav. förutsätta en ökad kommunal upplåning kan ej anses realistiskt. Statsbidragsbortfal- let kommer därför att behöva finansieras genom kommunal skattehöjning.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet |75

Om investeringsbidraget likväl skulle bli föremål för ett slopande bör lånemöjligheterna underlättas. Därvid synes det låncsystem som tillämpas för finansiering av fjärrvärme vara det mest tilltalande. då detta är admini- strativt enklare än att utnyttja bostadslånesystemet. Kommunen biträder således arbetsgruppens uppfattning i detta stycke.

3. [4 Nybro

Det förefaller då betydligt bättre att kompensera kommunerna genom att utöka det statliga anslag som står till förfogande för skatteutjämningsbi- drag till kommunerna. med ett belopp som motsvarar det slopade investe- ringsbidraget till skolbyggnader. Vid fördelningen av detta nytillkom- mande belopp för skatteutjämningsbidrag bör man avsätta viss del för att skapa en reell möjlighet för kommuner med svag bärkrat't och stora inves- teringsbehov på skolområdet att söka och erhålla ett behovsprövat extra skatteutjämningsbidrag.

Skolstyrelsen finner att arbetsgruppens förslag om att avvisa bostadslä- nelinansering för grundskolelokaler i allmänhet samtidigt som denna låne- l'mansiering bibehålls för en rad andra lokaler för boendeservice. innebär att investeringar i skollokaler ställs i ekonomisk strykklass. vilket knap- past kan främja skolans intressen och ej heller en rimlig avvägning mellan skolinvesteringar och andra investeringar för boendeservice.

För att undvika dessa olägenheter vill skolstyrelsen ställa följande alter- natiV under diskussion. Skollokaler för grundskolan jämställs med övriga bostadslåneberättigade lokaler för boendeservice. — — — Enligt skolstyrel- sens mening borde ett sådant system. både främja en rationell kommunal planering och skapa möjlighet för en ur konjunktursynpunkt önskvärd styrning av den kommunala investeringsvolymen för bostäder och boende- service. inkl. skollokaler.

Skolstyrelsen är skeptisk till förslaget om att slopa investeringsbidraget även för gymnasieanläggningar. Dessa skolanläggningar betjänar nämligen ett betydligt större område än en enskild kommun. och den samordning mellan bostadsplanering och skolplanering. som bör ske primärkommun- alt. när det gäller grundskolan. måste när det gäller gymnasieskollokaler. omfatta ett större område än en kommun.

Enligt arbetsgruppens förslag skulle den enskilda gymnasickommunen kompenseras för bortfallet av de statliga investeringsbidragen genom en uppräkning av de interkommunala eleversättningarna. —- — — Enda möjlig- heten att skapa godtagbara eleversättningar skulle då vara att bygga dessa på redovisade kommunala kostnader för gymnasieskolans drift eller också att gradera de schabloniserade ersättningsbeloppen med hänsyn till skolan-

Prop. 1979/80: 90 l76

läggningcns ålder. Båda dessa alternativ är ur primärkommunal synpunkt avskräckande med hänsyn till den arbetsinsats de kräver.

-— — — Skolstyrelsen kan med bestämdhet konstatera. att de kommunala myndigheterna i Nybro under inga omständigheter skulle reflekterat på att investera i permanenta lokaler för glasskolan. vilket var en absolut nöd- vändig förutsättning för glasskolans drift. om arbetsgruppens förslag om att helt slopa investeringsbidraget till gymnasiebyggnader hade varit ge— nomförbart .

3. l5 Trollhättan

1 finansieringsfrågan finns det anledning instämma i — -— — att arbets— gruppen borde ha undersökt om inte kommunerna på ett administrativt enkelt sätt skulle kunna kompenseras för bortfallet av det nuvarande investeringsbidraget. Enligt Trollhättans kommun bör det därför ligga när- mast till hands att kommunerna kompenseras via tillskott i någon form till skolans löpande driftbidrag.

3.16 Umeå

För bl.a. kommuner med ett osedvanligt stort skolbyggande är det av stor vikt att skolbyggandet kan finansieras på ett enkelt och smidigt sätt. Umeå kommun vill därför prioritera bostadslån med räntebidrag.

Alla skollokaler (utom möjligen gymnasieskolor) bör finansieras via bostadsfinansieringsförordningen. Först då får kommunerna möjlighet att planera för ett flexibelt lokalbyggande och även se till att skollokaler byggs när de behövs. i dag styrs skolbyggandet i nya stadsdelar alltför mycket av statsbidragsgivning via SÖ. Statsfinansiellt kan en sådan reform inte inne— bära särskilt mycket. Staten kan begränsa utgående penningmängder via bostadslåneramarna. Fördelen är att kommunerna själva kan välja att bygga bostäder och/eller skolor. ] dag kan vi bygga hur mycket bostäder som helst. men om vi får pengar till skolor vet vi aldrig.

3.17 Malmöhus läns landstingskommun

Utbildningsnämnden har principiellt samma uppfattning som utredning- en om att de specialdestinerade statsbidragen så långt möjligt bör ersättas med skatteutjämningsbidragens generellt verkande finansieringsstöd. En avgörande förutsättning för ett sådant synsätt är dock att staten inte undandrar sig någon del av det gemensamma ansvaret för finansieringen av viktiga samhällsfunktioner och att fattade riksdagsbeslut fullföljs.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 177

3.18 Örebro läns landstingskommun

Förvaltningsutskottet konstaterar att det föreligger en inkonsekvens i arbetsgruppens förslag om lånefinansiering och dess konstaterande att kommunerna inte kan påräkna något utökat utrymme på kreditmarknaden under överblickbar framtid. Den besvärliga ekonomiska situation som landet befinner sig i. löses enligt utskottets mening inte genom övervältring av det ekonomiska ansvaret mellan olika offentliga förvaltningar och vill för sin del understryka angelägenheten av att statliga bidrag för finansi- ering av skolbyggandet i en eller annan form kvarstår.

3.19 Ccntralorganisationen SACO/SR

Utredningens förslag förutsätter att kommunerna skall kunna kompen- sera bortfallet av det direkta bidraget genom lånelinansiering. Samtidigt konstaterar gruppen att kommunerna inte kan påräkna något ökat utrym- me på kreditmarknaden under överblickbar framtid. Arbetsgruppen borde enligt SACO/SR:s åsikt ha avvisat tanken på lånefinansiering på den all- männa kreditmarknaden. Detta särskilt som vissa kommuner. som redan ådragit sig en stor låneskuld. skulle få ytterligt svårt att ta upp nya lån för finansiering av skolbyggen om arbetsgruppens förslag genomförs.

Förhyrning av skollokaler kan bli vanligare trots att utredningen föreslår att hyresbidraget slopas. Kommunerna kan av ekonomiska skäl låta pri- vata byggherrar uppföra skolbyggnader som de sedan hyr. eftersom vissa kommuner inte kan låna upp medel för att uppföra lokaler. Detta förekom- mer i ganska stor utsträckning inom arbetsmarknadsutbildningen. Utform- ningen styrs då hårdare av byggherren, och det blir svårare att beakta personalens och elevernas synpunkter vid planeringen.

3.20 Länsskolnämnden i Södermanlands län

Finansiering via bostadslånesystemet uppfyller länsskolnämndens krav från både skolpolitiska och bostadspolitiska utgångspunkter. Bostadslån underlättar även upprustning av äldre skolor. varigenom gamla och nya skolor ges mer likvärdig miljö.

3.21 Länsskolnämnden i Kronobergs län

Med nuvarande läge på kreditmarknaden torde inte det framlagda försla— get medföra avsedd frihet för kommunerna att organisera sin skolbyggna- tion. Det kommer säkert att bli besvärligt att lånelinansiera också den del av kostnaden. som nu motsvaras av statsbidraget.

12 Riksdagen l979/80. ! sam/. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 178

3.22 Länsskolnämnden i Kalmar län

Arbetsgruppen anser att om man önskar avlösa nuvarande investerings- bidrag till skolbyggandet med någon annan form av statlig bidragsgivning. bör ti'aiisfercriiig via skatteutjämningssystemet i första hand komma i fråga.

l.änsskolnämnden vänder sig i detta stycke endast mot uttrycket "i första hand". 1 första hand bör enligt nämndens uppfattning kommunerna på ett administrativt enkelt sätt ges kompensation för det inkomstbortfall på beräknade 350 milj. kr. som genomförandet av arbetsgruppens förslag beräknas komma att medföra. De svårigheter som likväl katt komma att uppkomma för vissa — i regel mindre — kommuner bör i möjligaste mån elimineras eller i varje fall minskas medelst skatteutjämningssystemet.

3.23 länsskolnämnden i Malmöhus län

Det föreligger en inkonsekvens mellan arbetsgruppens antagande att finansiera bortfallet av statsbidraget genom lånefinansiering och samtidigt konstatera att kommunerna inte kan påräkna något utökat utrymme på kreditmarknaden. Enligt rapporten motsvarar ett bortfall av 300 milj. kr. ca l5 öre per skattekrona. utslaget på landets alla kommuner.

Även om en sådan höjning kan te sig måttlig måste man ha klart för sig att den inte utan vidare kan tas till intäkt för utfallet i de enskilda kommu- nerna. Stödd pä erfarenheten vet nämnden att statsbidraget inte betraktas som negligerbart vid skolbyggandet. Härtill kommer att kommunerna i nu rådande läge är uppmanade att söka undvika varje höjning av den kommu- nala utdebiteringen över huvud taget.

3.24 [..äiisskoliiämnden i Skaraborgs län

— — — Vad beträffar lånefinansiering. vill nämnden erinra om det läge som även kreditinstituten befinner sig i med höjda likviditetskvoter och andra begränsningar för utlåning. Länsskolnämnden har konkreta exempel på aktuella skolbyggnadsft'öretag. vars projektering var klar men som just på grund av svårigheten att låna upp erforderligt kapital var nära att få avskrivas eller uppskjutas på obestämd tid. Lånefinansieringen måste be- aktas som förknippat med betydande osäkerhetsfaktorer.

Promemorian anvisar även "prioritering och god planering" som radi- kalmedel för att genomföra skolbyggnadsinvesteringar. Det är självfallet en riktig tanke. men om man tar i beaktandet. att en liten landsortskom- ntun genomför ett skolbygge med kanske fem eller tio års mellanrum. torde en utjämning av investeringsobjckten över åren vara ganska svårgenom- förbai'.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 179

Det är möjligt att det finns kommuner som är mindre beroende av det ekonomiska tillskott som närmare 1/3 av investeringskostnaderna innebär. men länsskolnämndens erfarenheter är andra.

Om investeringsbidraget likväl. av statsfinansiella eller andra skäl. skul- le avvecklas. föreslår länsskolnämnden att skolbyggnader liksom vissa andra lokaler får belänas med statliga bostadslån. Detta skulle underlätta för kommunerna att få sina skollokaler finansierade genom prioriterade lån. Skall skolbyggnadcrna trängas om utrymmet på den oprioriterade kapitalmarknaden. kan detta få konsekvenser för skolan som inte nu går att överblicka. Ur samhällets och skolans synpunkt ter det sig naturligt att skolans lokaler får den allra högsta prioritet. Konsekvenserna av de förslag som framförs i promemorian skulle t.ex. i ett bostadsområde bli att alla lokaler som har till ändamål att förse de boende med varor eller tjänster kan bclånas med statliga bostadslån t.ex. avdelningskontor för bank och post. bibliotekslilial. fritidsgård. förskola. lokaler för läkare och tandläka— re. barna- och mödravård m. m. medan skollokaler skulle undantagas.

Det bör också uppmärksammas att skolan och dess lokaler numera spelar en större roll som servieelokaler ät innevånarna. En rätt omfattande fritids-. förenings- och ungdomsverksamhet är på de flesta håll förlagd till skolans lokaler under icke skoltid.

3.25 Länsskolinspektören vid länsskolnämnden i Örebro län

När det gäller finansieringen är den mera svårbedömd. Jag tycker nog personligen att alla lokaler för service som kommunen ställer till förfogan- de. skolor. fritidslokaler. barnstugor. idrottslokaler etc.. bör finansieras på samma sätt. så att inte olika finansieringsmetoder kan innebära att olika institutioner får företräde eller att olika nämnder i kommunerna kan ha trumfkort pä hand i förhållande till varandra. Om alla lokaler skall linansi- eras den allmänna lånevägen eller bostadslånevägen kan väl diskuteras liksom den principiella utformningen av lånefinansieringen i sin helhet. Placeringen av de kommunala lokalerna på bostadsbyggnadskvoten har givetvis fördelar för kommunen. men kan innebära att nybyggnader alltid får förtur före. vettiga ombyggnader av befintliga lokaler. Allmänlinansie- ring är kanske därför att föredra. men bör i så fall gälla alla typer av kommunala servieelokaler.

3.26 Länsskolnämnden i Gävleborgs län

Beträffande förslaget till finansiering. dvs. skattefinansiering och låneti- nansiering på den allmänna kreditmarknaden. vill nämnden peka på att kostnadsfördelningen stat — kommun kan komma att rubbas till kommu- nernas nackdel. Detta måste beaktas vid exempelvis fastställande av skat- teutjämningsbidrag som föreslås i rapporten.

Prop. 1979/80: 90 180

3.27 Länsskolnämnden i Jämtlands län

Erfarenheterna av skollokaler i integrerade serviceanläggningar är goda i länet. I—"inansieringsreglerna i det statliga bostadslånesystemet. där det utnyttjats även för i eentrumanläggningar ingående skollokaler torde behö- va överses för vinnande av större flexibilitet. Ur kommunalekonomisk synpunkt förutsätts att tillgång till förmånliga lån garanteras som fullt motsvarar nu utgående statsbidrag.

Länsskolnämnden finner att departementsskrivelsen inte berört problem med byggande av lokaler för arbetsmarknadsutbildningcn. som i princip följer reglerna för byggande med statsbidrag till lokaler för gymnasiesko- lan. Här finns en möjlighet låta sedvanliga statsbidrag till kommunala beredskapsarbeten komma ifråga. liksom utredningens förslag om möjlig— het till tidigareläggning av kommunala skolinvesteringar av arbetsmark- nadsskäl.

4 Statlig styrning

4.1 Statskontoret

Arbetsgruppen föreslår att det särskilda statsbidraget till skolbyggnader slopas. Härigenom skulle bl. a. den statliga styrning som i dag sker genom ett omfattande granskningsarbete. särskilda investeringsramar. etc. helt försvinna samtidigt som bättre förutsättningar skapas för ett effektivare resursutnyttjande inom kommunerna. Statskontoret biträder syftet med arbetsgruppens förslag i detta avseende.

4.2. Riksrevisionsverket

För att efterfrågan på den skissgranskning. som föreslås bli frivillig. skall bli rätt bedömd ifrågasätter RRV om denna verksamhet inte bör avgiftsfi- nansicras. Frågan kan lämpligen prövas i samband med att SÖ:s organisa- tion behandlas med anledning av de förslag skoladministrativa kommittén (SAK) lämnar.

4.3. Skolöverstyrelsen

Då det gäller fördelningen av samhällets totala resurser torde en viss statlig styrning alltid behövas. I dag samordnas genom statsbidragssyste- met med investeringsramarna den statliga styrningen från samhällsekono- miska. skolfunktionella och arbetsmarknadsmässiga utgångspunkter. [ det system som arbetsgruppen föreslår sker styrningen på annat sätt. Den kö som i dag finns till ramarna torde dock inte elimineras utan flyttas till olika

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet l81

köer. för krediter på öppna marknaden och för bostadslån. för medel frän lånefond eller liknande samt för byggnadstillstånd. Mänga kommuner torde göra anspråk på extra skatteutjämningsbidrag. speciellt i samband med stora högstadie- och gymnasiebyggcn.

Gruppen anser att styrning av skolbyggandets omfattning inte behövs frän skolpolitiska synpunkter. Styrning frän bostadspolitiska och allmänna ekonomisk-politiska synpunkter anses däremot nödvändig. För skolan är det emellertid enligt SÖ väsentligt att samhällets begränsade resurser vid statlig styrning när de från utbildningssynpunkt mest angelägna projekten.

För gymnasieskolan är central styrning viktig eftersom denna oftast inte är en angelägenhet för enbart en kommun. län viss styrning kan ske via organisationsbeslut. där bl. a. arbetslivets krav på utbildning vävs in. och där placering av utbildningar med större upptagningsområde än en kom— mun beslutas centralt i samräd med kommunerna. Upptagningsomrädet kan gå över länsgränserna och omfatta hela landet. Det är viktigt att staten kan påverka utbyggnaden enligt organisationsbesluten. Eftersom inte alla skolor f.n. kan få byggas i den takt kommunerna önskar är det rimligt att staten som har överblicken inventerar behovet och rekommenderar vilka projekt som från utbildningssynpunkt är mest angelägna.

Styrning från skolsynpunkt torde i ett system enligt gruppens forslag endast kunna knytas till byggnadstillståndsgivningen. i ett system liknande det som tillämpas för byggande utan ramar inom sjukvården under 1979 och 1980. Det är i ett sådant system viktigt att statlig skolmyndighet får inventera behovet och yttra sig över angelägenheten. Detta bör av ovan anförda skäl göras av SÖ efter länsskolnämndens yttrande för gymnasie- skolan. För grundskolan bör länsskolnämnden ha ansvaret. Sysselsätt- ningspolitiska skäl kan komma att styra mer än skolpolitiska vilket inte är önskvärt för skolan.

Styrning via kreditgivningen torde i arbetsgruppens system endast kun- na ske via lånefonden eller "fjärrvärmelångivningen". Hit vänder sig kommuner med kreditsvårigheter. Det innebär att kommuner med god ekonomi kan bygga skolor som är mindre angelägna sett i ett större perspektiv. medan en prioritering görs mellan kanske mer angelägna ob- jekt i kommuner med mindre god ekonomi. Därför syns styrning via byggnadstillstånd i gruppens system vara mer heltäckande. Vad nu sagts hindrar inte att även ansökningar till lånefond e.d. bör bedömas från skolbehovssynpunkt.

Vad beträffar styrning i det enskilda projektet. av utrymmesstandard och fysisk utformning, anser SÖ liksom utredningsgruppen att den i prin- cip kan ske via sådana styrmedel som bl. a. lagstiftning. organisationsbe- slut, läroplaner. centrala anvisningar. forsknings- och utvecklingsarbete. rådgivning och service. Detta ligger i linje med SÖ:s framtida roll enligt direktiven till SAK. Det ställs dock nya krav på styrmedlen då de inte är kopplade till ekonomisk stimulans. Det bör därför ses över så att de blir 13 Riksdagen l979/80. I _t'um]. Nr 90

Prop. 1979/80: 90 182

ändamålsenliga i ett nytt system. Behovet av personalresurser bör beaktas i anlutning till de fortsatta övervägandena om SAK:s utformning och inriktning. Bl. a. behövs enligt SÖ utökat forsknings- och utvecklingsarbe- te. systematiska utvärderingar av byggda skolor. utbyggd information. kursverksamhet. dokumentation och samordning. Nya rutiner fordras för att tillföra staten den information om förändringar i lokalbeståndet som i dag kommer automatiskt i skissgransknings- och statsbidragsärenden. Om denna information uteblir kan SÖ inte i önskvärd utsträckning förmedla kontakter mellan kommuner med likartade planeringsproblem. SÖ har låtit göra en utredning "Samråd i skolbyggnadsprocessen" (skolhus aktuellt hösten 1979) som behandlar dessa frågor. De resurser SÖ och länsskol- nämnderna får efter den pågående översynen av administrationen blir avgörande för styrmedlens kvalitet och aktualitet.

4.4. Arbetsmarknadsstyrelsen

Det allmänna skolbyggandet har hittills kunnat utnyttjas i betydande omfattning för att utjämna såväl regionala som konjunkturella och säsong- mässiga svängningar inom byggbranschens arbetsmarknad. — — — Genom det nära samråd som förekommit mellan SÖ och arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har sysselsättningsintresset sålunda kunnat tillgodoses synbarligen utan konflikt med skolpolitiska överväganden. Främst har detta varit möj- ligt genom att fortlöpande så betydande framförhållning förekommit. att man vid varje tillfälle kunnat finna från skolsynpunkt angelägna investe- ringsbehov lämpade som sysselsättningsobjekt.

Betydelsen av att även i fortsättningen kunna uppehålla en väl utvecklad planering av skolbyggandet hos kommunerna. med en lika god framförhåll- ning i detaljprojekteringen som hittills. bör i detta sammanhang understry- kas. En god planering i förening med en tillräcklig projektreserv både ökar möjligheterna till tidigareläggning av byggprojekt och underlättar plane- ringen i övrigt rörande byggarbetsmarknaden.

I rapporten framhålls att behovet att från samhällsekonomiska syn- punkter styra den kommunala investeringsvolymen kan tillgodoses genom de överläggningar om den kommunala ekonomin. som enligt riksdagens uttalanden kommer att bli regelbundet återkommande i framtiden. Vidare hänvisas till möjligheterna att bl.a. med hänsyn till arbetsmarknadsläget via byggnadstillståndsgivningen styra investeringarnas omfattning och re- gionala fördelning samt att via investeringsavgifter och kreditmarknadspo- litik påverka investeringarnas omfattning.

De här berörda styrinstrumenten synes emellertid främst ha betydelse för att i ett visst konjunkturläge och med hänsyn till läget på arbetsmarkna- den begränsa den kommunala investeringsverksamhetcn. Som framhålls i rapporten och som närmare belysts ovan. har emellertid det nuvarande

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 183

systemet med statliga skolbyggnadsbidrag också erbjudit ett instrument för att i vissa lägen åstadkomma en tidigareläggning av de kommunala skolin- vesteringarna. Ramstyrningcn på detta område har sålunda utgiort ett komplement till de styrinstrument som finns beträffande de statliga inves- teringarna och investeringar inom den privata sektorn via investerings- fonder och investeringsavdrag/investeringsbidrag. l rapporten framhålles att. i ett system utan statliga skolbyggnadsbidrag. sedvanliga statsbidrag för kommunala beredskapsarbeten i stället bör kunna komma i fråga för att åstadkomma en tidigareläggning. Det kan emellertid enligt styrelsens me— ning ifrågasättas. om ett vidare utnyttjande av beredskapsarbetsformen för att tillgodose här berörda syften. är ändamålsenlig.

Styrelsen kan dela uppfattningen att skäl inte föreligger att från sam- hällsekonomiska synpunkter särbehandla skolbyggnadsinvesteringar i för- hällande till andra kommunala byggnadsinvesteringar. Det av styrelsen här berörda spörsmålet om lämpliga instrument för att i vissa lägen stimulera en tidigareläggning av de kommunala byggnadsinvesteringarna bör därför lämpligen behandlas i ett vidare sammanhang än som skett i föreliggande rapport. Därvid bör bl. a. beaktas i vilken mån ett statligt lånefondssystem. som något diskuterats i promemorian. kan tillgodose avsedda behov.

4.5. Svenska kommunförbundet

Handläggningen av ett skolbyggnadsärende är omständlig och tidskrä- vande. Ofta uppstår köproblem eftersom de statliga bidragsramarna som regel utgör mindre än hälften av det behov som länsskolnämnderna redovi— sat. Detta medför en ryckighet i planeringen. Ett slopande av statsbidraget och därmed sammanhängande detaljreglering av skolbyggandet skulle möj- liggöra bättre planering och effektivare resursutnyttjande.

4.6. Landstingsförbundet

Styrelsen anser att utredningens syfte att finna enklare finansierings- former för skolbyggandet är angeläget. Det nuvarande systement för stats- bidragsgivning inom detta område är. som utredningen visar. administra- tivt betungande och försvårar huvudmännens planering.

4.7. Botkyrka

— — — Eftersom man ger kommunen större ansvar för skolbyggandet når man den i sammanhanget knappast relevanta slutsatsen att den "som har ansvaret för utgifterna också skall ha ansvaret för hur dessa utgifter skall finansierats." Det vore riktigare att slå fast att den som kan påverka utgifterna också bör ansvara för deras linansiering. Kommuner som har ett skolbyggnadsbehov av Botkyrkas karaktär kan inte själv påverka utbygg-

Prop. 1979/80: 90 184

nadstakten. Helt avgörande för utbyggnadstaktcn är den lagstadgade skyl- dighet kommunen har att svara för lokaler till undervisning. Eftersom denna skyldighet fastlägger kommunens nivå helt när det gäller lokalför- sörjning är det nära nog verklighetsflykt att föra ett resonemang om möjlig- heter att anpassa skolutbyggnaderna till annan planering. Att sedan fastslå att kommunen mot denna bakgrund själv borde ta hand om finansieringen faller på sin egen orimlighet.

4.8. Bromölla

Det första mål utredningen eftersträvar är att reducera den statliga detaljstyrningen till förmån för ökat kommunalt ansvar i samband med skolbyggandet. En sådan förändring skulle hälsas med tillfredsställelse av all den personal ute i kommunerna som handlägger skolbyggnadsärendcn. Den upplever den rådande byråkratiska ordningen i skolbyggnadssamman— hang som både onödig och krånglig. l expanderande kommuner händer det inte så sällan att nyuppförda skolor redan då de tas i bruk visar sig ha brist på lokalutrymmen. Det hade helt säkert kunnat undvikas om kommunen själv hade fått större ansvar för skolbyggandet.

På skilda områden såväl inom den statliga förvaltningen som inom de fackliga centralorganisationerna förbereder man sig för en alltmer ökad decentralisering av beslutsfunktionerna.

Att skolbyggandet även bör komma ifråga i detta sammanhang är ställt utom allt tvivel. SÖ skulle vara som ett serviceorgan. tillhandagå kommu- nerna med råd och upplysningar vid utformning av skolor enligt senaste rön från forsknings- och utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet.

4.9 Falun

Falu kommun instämmer i att regelsystemet för statsbidrag till skolbygg- nadsföretag bör ses över och förenklas. Nuvarande former och regler för statsbidrag uppfattas ofta som stelbenta och byråkratiska. Många gånger kan den prioritering av ett skolbyggnadsföretag som kommun och läns- skolnämnd är överens om ej uppfyllas av SÖ på grund av den alltför snäva investeringsramen. Detta får då till följd att den kommunala budgeten över investeringar i skolbyggnader ej kan genomföras enligt plan vilket medför förseningar och ofta svår lokalbrist t. ex. i ett nytt bostadsområde eller för gymnasieskolan. Sedan kommunsammanläggningarna genomförts under (>()-talet och början av 70-talet har många statliga detaljregleringar föränd- rats eller upphört genom att kommunerna fått ökade resurser för sin planering och verksamhet. Skolbyggnadsreglerna bör också påverkas av detta synsätt.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 135

4.10. Gagnef

Att den statliga styrningen via investeringsramar försvinner uppfattas positivt. Skolstyrelsen anser det också av vikt. att forskningsarbete vad gäller skolbyggnation intensifieras samt att kommunerna får möjlighet till rådfrågning vad gäller skissritningar m.m.

4. l ] Göteborg

Det nuvarande statsbidragssystemet är administrativt sett förhållandevis enkelt till sin uppbyggnad. Ändå fungerar det enligt kommunstyrelsens mening mindre bra. I första hand beror detta på att statsbidragsbosluten erhålls för sent. Statsbidragsfrågan är ofta inte klar när upphandlingen av entreprenaden pågår. vilket innebär osäkerhet om den exakta tidpunkten för när projektet kan byggstartas.

Frånvaron av flerårsplaner för statsbidragsgivningen innebär vidare en svårighet vid planeringen av lokalförsörjningen för skolan. Speciellt vid fleråriga projekt samt när snabba insatser behöver göras på lokalsidan. t. ex. anskaffande av nya klassrumspaviljoner, är osäkerheten om statsbi- draget ofta en försenande faktor.

Kommunstyrelsen delar utredningens uppfattning att nuvarande system för statsbidragsgivning med statliga investeringsramar försvårar sampla- nering av skollokaler och övrigt samhällsbyggande. Dessa problem har blivit mer aktuella efter riksdagens beslut om SIA-skolan. vilket bl.a. förutsätter en ökad integration mellan skolan och annan kommunal verk- samhet. t.ex. förskolan. Vid utbyggnad kan statsbidrag här utgöra hinder för en samtidig utbyggnad och för samhället medföra ökade kostnader.

Om nuvarande statsbidrag skall finnas kvar bör därför flerårsplaner för statsbidragsgivningen införas. Önskvärt är vidare att nuvarande bestäm- melse att byggstart inte får ske förrän beslut om statsbidrag föreligger slopas. Kommunerna bör tillåtas bygga vid den tidpunkt som från kommu- nens synpunkt är mest lämplig och i förekommande fall kunna få ut statsbidraget i efterhand. Härigenom skulle man få en mer rationell hand- läggning av skolbyggnadsärendena. vilket med säkerhet skulle medföra besparingar. Ett fortsatt utvecklingsarbete på skolbyggnadsområdet bör även framdeles bedrivas genom SÖ:s försorg även om statsbidraget slopas. Den rådgivnings- och serviceverksamhet som i dag finns på SÖ, bl.a. i form av skissgranskning. fungerar bra och bör bibehållas.

4.12. Jönköping

— — — Det nuvarande statsbidragssystemet gör det nästan omöjligt för kommunerna att genomföra skolbyggnationen i den takt och vid den tid- punkt som är bäst ur kommunal synpunkt. Avgörande för igångsättning av

Prop. l979/80: 90 186

ett skolbyggnadsföretag är att statsbidragsfrågan är löst. och i vissa fall kan en kommun tvingas vänta flera år på statsbidrag.

Jönköpings kommun anser att det är viktigt att normer för lokalbehov och lokalutformning finns som stöd i skolbyggnadsarbetet. Den låsning till normerna som nu är rådande är dock mindre tillfredsställandc. och en förändring. som innebär större frihet för kommunerna är därför positiv.

Kommunen anser vidare att den skissgranskning. som förekommer hos SÖ. är övervägande fördelaktig eftersom SÖ:s experter har en bred erfa— renhet av skolbyggnation och på grund härav kan ge många goda råd under projekteringsarbetet. Det är således värdefullt att sådan skissgranskning får fortsätta under frivilliga former för alla skolformer.

4.13. Malmö

— — — Det hade varit önskvärt att arbetsgruppen närmare hade utveck- lat tankegångarna avseende utformningen av den styrproeess som kommer att kvarstå. då skolbyggnationen fortfarande utgör en del av samhällspla- neringen. Arbetsgruppen framhåller således bl.a.: "Däremot kvarstår be- hovet att från samhällsekonomiska utgångspunkter ha möjlighet till styr- ning av den kommunala investeringsvolymen som helhet, där skolbyggan— det ingår som en del".

lnom skolområdet kvarstår dessutom en kraftig statlig styrning i form av skollag, skolförordning. läroplan och rådande tjänsteförhållanden. som samtliga ställer krav på skollokalerna. Man kan i detta avseende instämma i utredningens uttalande att den statliga detaljregleringen av skolbyggna- tion är komplicerad och tungrodd. Dessa förhållanden bör det dock finnas goda möjligheter att förenkla inom nuvarande system. vilket således inte övervägts av arbetsgruppen.

4.14. Norrköping

De statliga bidragsramarna skapar svårigheter i skolplaneringen. Kö- problem uppstår. — — —

Ett borttagande av detaljregleringen av skolbyggnadsverksamheten ska- par förutsättningar för bättre kommunal planering och effektivare resursut- nyttjande.

Norrköpings kommun vill poängtera bchovet av fortsatt rådgivnings— och serviceverksamhet som nu bedrivs på skolbyggnadsområdet via SÖ:s skolbyggnadsbyrå. ] detta sammanhang intar skissgranskningen en central roll. De råd och synpunkter avseende bl.a. den pedagogiska funktionen och byggnadsekonomin som härigenom kommer kommunen till del har upptagits positivt. Kommunen tillstyrker att skissritningsgranskningen blir frivillig för grundskolan och gymnasieskolan.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet l87

Vidare bör påpekas att SÖ även framgent erhåller resurser för kontinu- erligt forsknings— och utvecklingsarbete. Speciellt bör beaktas de krav nya verksanthetsformer och nya utbildningar ställer på utformning och använd- ning av lokaler och utrustningi nya och i befintliga byggnader.

4.15. Nybro

Skolstyrelsen biträder arbetsgruppens ståndpunkt. att de nuvarande in- vesteringsbidragen försvårar en rationell planering av skolbyggnadsverk- samheten. eftersom kommunen icke på planeringsstadiet kan veta om och när statsbidrag till skolbyggnader kan utgå. Den administrativa procedur. som är förknippad med handläggningen av ett statsbidragsärende är arbets- krävande och kräver en lång handläggningstid. Om en kommun startar ett skolbyggnadsföretag innan statsbidrag beviljats förverkar kommunen i allmänhet sin rätt till statsbidrag. Allt detta gör att en tillfredsställande samordning mellan bostadsbyggnads— och skolbyggnadsprogram är svår eller rent av omöjlig att uppnå. Den uppgift som SÖ har att genom en prioritering som omfattar hela landet. avgöra vilka skolbyggnadsföretag som skall få statsbidrag under visst budgetår. upplevs av kommunerna som omöjlig och resultatet därmed som föga rättvist.

4.16 Stockholm

Det nuvarande statsbidragssystemet får anses vara förhållandevis enkelt i tillämpningen och fungerar på ett tillfredsställande sätt. Denna uppfatt- ning har kommunen framfört i tidigare sammanhang med anledning av förslag till förändringar av statsbidragssystemet. Sålunda är de i statsbi- dragsbestämmelserna intagna reglerna om beräkning. ansökan och rekvisi- tion okomplicerade och har ej föranlett några problem. Även handlägg- ningsförfarandet i fråga om lokalbehovsprövningcn är relativt enkelt. Det finns alltså inga skäl att med utgångspunkt från en enklare handläggnings- ordning slopa de statliga bidragen till skolbyggandet. De av SÖ utfärdade normerna beträffande skollokalernas utformning innebär dock en alltför långtgående och omotiverad detaljreglering.

En invändning som kan framföras mot den nuvarande ordningen gäller statsbidragskvoten dvs. de investeringsramar som statsmakterna anger för skolbyggandet. Det har i allmänhet doek inte inneburit några svårigheter att inrymma nyproduktion av skolor i nyuppförda bostadsområden i kvo- ten. Härigenom har möjliggjorts en av flera skäl önskvärd samplanering och samproduktion med annan byggnation. Däremot visar erfarenheterna att problem uppkommer när det gäller ombyggnad samt övrig nyproduk- tion. Detta har lett till betydande svårigheter för Stockholms kommun att genomföra beslutade strukturförändringar inom skolväsendet och att an- passa skolor efter ändrade standardnormer och nya krav i fråga om arbets-

Prop. l979/80: 90 188

miljö m.m. Statliga myndigheters beslut om nya skolreformer har inte kombinerats med motsvarande utökning av statsbidragskvoten.

Utredningens förslag som innebär att den speciella investeringsram som statsbidragskvoten innebär skall slopas. kan mot denna bakgrund innebära förbättringar. Å andra sidan förutsätter utredningen en reglering av skol- byggandet ur allmänna ekonomiska och arbetsmarknadspolitiska aspekter även om den därvid skulle ske på ett mer övergripande sätt och inrikta sig på den enskilda kommunens totala investeringar. Kommunerna skulle härigenom får ett ökat ansvar och inflytande på investeringarnas innehåll. vilket i och för sig är positivt. Men det är inte givet att en sådan mera övergripande styrning leder till att skolbyggandet — på grund av kommu— nernas ekonomiska och finansiella situation — kan erhålla det utrymme. som det nuvarande statsbidragssystemet garanterar. Utredningen förutsät- ter för övrigt att skolprojekten skall kräva byggnadstillstånd. som då — utan särskild prioritering — prövas av arbetsmarknadsstyrelsen eller läns— arbetsnämnden. Dessutom utgår utredningen från att regeringen även i fortsättningen kan komma att fastställa ramar inom vilka byggnadstillstånd får beviljas för skolbyggandet. i det senare fallet kommer situationen sålunda att bli densamma som i nuläget.

Utredningen hävdar att det ur skolpolitiska aspekter saknas anledning för staten att styra skolbyggandets omfattning genom ett finansiellt stöd till skolbyggandet. Den styrning som kan vara nödvändig borde istället enligt utredningen kunna ske genom de krav som följer av skolförfattningar och läroplaner samt genom statliga lokalnormer. Dessa styrmedel synes emel- lertid påverka utformningen av skollokaler för den obligatoriska skolan vid nyexploatering o.d. Möjligheterna att med samma medel åstadkomma en från samhällets synpunkt önskvärd styrning av investeringar mot en ut- byggnad av nya utbildningar av icke obligatorisk karaktär. torde vara mindre liksom att lokalmässigt tillgodose nya intentioner för skolarbetet. Det nuvarande investeringsbidraget synes därför även ur skolpolitiska aspekter ha viktiga styrningsfunktioner.

4.17. Trollhättan

Skolbyggandet bör rimligtvis i kommunerna styras på lika villkor med övriga kommunala investeringar. Den kommunalekonomiska långtids- planen, KELP. bör vara styrinstrumentet även vad gäller skolbyggandet. Det är därför i hög grad otillfredsställande. när som nu den i kommunerna gjorda prioriteringen mellan olika angelägna investeringar rycks sönder av att statsbidrag till ett skolbygge ej kan erhållas. lngen erinran finns sålunda mot arbetsgruppens förslag i detta avseende.

I detta sammanhang finns skäl notera. att arbetsgruppen velat minska detaljstyrningen "i syfte att öka det kommunala ansvaret för skolbyggan-

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 189

det". Om kommunen skall svara för 1009? av skolbyggnadsinvesterin- garna. innebär dctta givetvis ett ökat ansvarstagande i ekonomiskt hänse- ende. Det finns emellertid all anledning hävda. att den som redan står för 80 % av investeringskostnadcn (kommunen) väl känner och tar sitt ansvar redan nu.

4.18 Umeå

Utredningen menar att utifrån vissa skolpolitiska utgångspunkter det finns tillräckliga styrmedel och att kommunerna inom de ramar och rikt- linjer som dessa styrmedel ger. kommunerna själva bör få svara för skol- byggnadsverksamheten. — — —

I dessa skolpolitiska utgångspunkter instämmes helt.

4.19. Upplands-Bro

Upplands-Bro kommun är positivt inställd till administrativt enkla bi— dragssystem och en minskad statlig detaljstyrning av skolbyggnationen i syfte att åstadkomma en mera flexibel skolplanering.

4.20. Malmöhus läns landstingskommun

Det nuvarande systemet med särskilda statsbidrag till investeringar i skolbyggandet har flera negativa effekter. De statliga investeringsramarna innebär ofta en alltför hård styrning av landstingens och primärkommuner- nas skolbyggnadsverksamhet. och de ekonomiska resurser som ställts till förfogande för statsbidragsgivning har knappast stått i rimlig proportion till de anspråk på skolverksamhetens kvalitativa och kvantitativa utveckling. som statliga myndigheter samtidigt har ställt på skolhuvudmännen. Där- jämte har handläggningen av statsbidragsärenden efter hand blivit en allt- mer otymplig och långt utdragen process. som medför ett omfattande administrativt arbete för såväl skolhuvudmännen som statsverkct och ofta förorsakar förseningar av byggnadsprojekten och därigenom ökade bygg- nadskostnader.

Det finns sålunda starka skäl för en radikal ändring av de nuvarande förhållandena. vilket också framhålls i utredningen.

4.21. Örebro läns landstingskommun

Förvaltningsutskottet biträder utredningsförslaget vad avser slopande av nuvarande statsbidragssystem i syfte att ge kommunerna en friare och effektivare resursanvändning.

Prop. 1979/80: 90 190

4.22. Landsorganisationen i Sverige

LO ser det som positivt att handläggning av ärenden som rör skolbygg- nader förenklas. Det är också viktigt att kommunerna får möjlighet att samplanera skolbyggnadsverksamhcten med annan kommunal verksam- het. Trots att LO har den uppfattningen kan vi ändå inte finna det moti- verat att det särskilda statsbidraget för skolbyggnader avvecklas.

4.23. Tjänstemännens centralorganisation

TCO delar i princip arbetsgruppens uppfattning att ett minskat statligt inflytande bör ge kommunerna större möjligheter att planera skolbyggan- det och att pröva möjligheterna till integrerade anläggningar.

'1'CO konstaterar vidare att arbetsuppgifter som f.n. utförs inom SÖ kommer att bortfalla om arbetsgruppens förslag genomförs. Minskningen av arbetsuppgifterna är svår att bedöma. TCO anser det dock vara själv- klart att de befattningshavare som berörs av förändringarna i första hand skall erbjudas liknande arbetsuppgifter inom verket. Skulle detta primära krav inte kunna tillmötesgås förutsätts berörda befattningshavare erbjudas vidareutbildning för att kunna få andra arbetsuppgifter i första hand inom SÖ eller vid annan statlig myndighet.

Om handläggningen av statsbidragsfrågor för skolbyggandet slopas torde likväl behovet av rådgivning och information från SÖ:s sida till kommunerna att öka kraftigt. Dessa uppgifter lämpar sig väl för en del av här berörd personal. TCO förutsätter att denna fråga beaktas i det fortsatta arbetet med översynen av den statliga skoladministrationen.

4.24. Ccntralorganisationen (SACO/SR)

En målsättning för utredningen har varit att eliminera köerna. Köer kommer emellertid att finnas även om utredningsförslaget genomförs. men då till kreditinstitut. lånefonder. bostadslån och byggnadstillstånd. där turordningen i kön inte kommer att styras av skolpolitiska strävanden. SACO/SR vill framhålla att skolpolitiska aspekter måste väga tungt vid en prioritering.

Ett syfte med statligt inflytande är. som arbetsgruppen också framhållit. att tillse att undervisningens kvalitet och en likvärdig utbildningsstandard upprätthålls oberoende av skolans storlek och kommunernas ekonomiska förhållanden. Lokalnormerna ger en garanti för en likvärdig fysisk skol- standard oberoende av var i landet skolorna byggs. Dessa grundläggande krav har inte tillräckligt beaktats av utredningen.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 191

Handläggningsordningen i nuvarande system för statlig bidragsgivning till byggnadsarbeten är dock onödigt komplicerad och tidskrä 'ande för såväl centrala. regionala som kommunala skolmyndigheter. Det bör vara möjligt att inom ramen för nuvarande system förenkla formerna för bi- dragsgivningen. Arbetsgruppen har inte tillfredsställandc utrett denna möj- lighet. Nuvarande av SÖ utfärdade skolbyggnadsnormcr bör enligt SACO./" SR:s mening betraktas som miniminormer. Förslag utöver dessa minimi- normer bör det stå kommunerna fritt att utforma. Dessutom bör man sträva efter att skapa en bättre överensstämmelse mellan formerna för bidrag till förhyrningar och investeringsbidrag till nya skolbyggen.

investeringsbidraget har en viktig funktion som ett av flera väsentliga styrmedel i den nuvarande handläggningen av skolbyggandet. Om man väljer att ge kommunerna ett ökat ansvar för skolbyggnadsfrågor till att omfatta forsknings- och utvecklingsarbete. att bedriva en långsiktig och övergripande planering. måste det finnas andra styrmedel som garanterar likvärdiga arbetsförhållanden för dem som är verksamma i skolorna. Ar- betsgruppen har inte visat att dess förslag kommer att få dessa effekter.

1 detta sammanhang vill SACO/SR framhålla. att investeringsramarna för skolbyggnadsverksamheten bör höjas till åtminstone den nivå som anges i SÖ:s petita. lnvesteringsramarna har under senare år varit helt otillräckliga. även om tillfälliga höjningar av ramarna företagits av arbets- marknadspolitiska skäl. Oavsett graden av styrning är det angeläget att staten avsätter tillräckliga resurser så att en central rådgivning och service till kommuner och landsting i skolbyggnadsärenden kan få hög kvalitet och aktualitet. Skolprojekt är oftast omfattande och komplicerade och har arbetats fram lokalt under lång tid och under medverkan av olika intressen- ter. Deladc meningar råder inte sällan om hur problemen skall lösas. Samråd i enskilda byggnadsärenden har därför en stor funktion att fylla. och i denna verksamhet spelar kvalificerade arbetsinsatser av arkitekter självklart en viktig roll.

SÖ bör som hittills vara huvudman för den rådgivande verksamheten. En anknytning till SÖ gör ett nära samarbete möjligt mellan läroplansarbe- te och skolbyggnadsplanering. SÖ som huvudman uppfyller även de krav på objektivitet. som man måste ställa på en rådgivande verksamhet.

En avveckling av nuvarande investeringsbidrag måste sättas in i ett större sammanhang än att enbart avse en kostnadsöverföring till kommu- nerna. Arbetsmiljölagen ställer stora krav på skolan som arbetsplats. Både SÖ och arbetarskyddsstyrclsen utfärdar normer för skolbyggnader. Kom- petensfördelningcn mellan myndigheterna är oklar.

En avveckling av investeringsbidraget och ett ökat ansvar för skolbygg- nadsverksamheten leder till ytterligare problem med ansvarsfördelningen mellan huvudmännen. Ett annat problem är möjligheterna att få gehör för krav på arbetsmiljöförbättringar.

SÖ har i samband med rådgivningen i enskilda byggärendcn bl.a. till

Prop. 1979/80:90 |92

uppgift att tillse personalens behov av utrymmen för förberedelser och avkoppling tillgodoses i skolanläggningen. För att få utrymmesmässigt likvärdiga arbetsförhållanden för personal i olika skolor finns ett behov av jämförelse mellan olika kommuners planerade skolbyggen. Detta gäller givetvis även undervisningslokalcrnas dimensionering och uppehållsut- rymmen för elever.

(')m arbetsgruppens förslag genomförs och statsbidragsgivningen till byggandet av skollokaler upphör. bortfaller arbetsuppgifter som f. n. utförs inom SÖ. SACO/SR förutsätter att de befattningshavare som berörs av förändringarna i första hand skall erbjudas liknande arbetsuppgifter inom sö.

Om statsbidragshandläggningen slopas torde med säkerhet behovet av rådgivning och information från SÖ:s sida till kommunerna att kraftigt öka. En del av deti personal som får minskade arbetsuppgifter om statsbidrags- givningen slopas får därigenom ökade rädgivnings- och scrviccuppgifter. SACO/"SR förutsätter att denna fråga beaktas i det fortsatta arbetet med översynen av den statliga skoladministrationen.

4.25. Länsskolnämnden i Uppsala län

Länsskolnämnden anser att nuvarande system med statlig styrning och investeringsbidrag bör bibehållas för gymnasieskolan. Med undantag av de konsekvensändringar som följer av ovanstående ställningstagande delar länsskolnämnden arbetsgruppens uppfattning om kvarstående statliga styrmedel. Det är dock nödvändigt att klarare konkretisera hur den statliga styrningen av den kommunala investeringsvolymen som helhet skall ske.

4.26 Länsskolnämnden i Södermanlands län

Länsskolnämnden vill understryka arbetsgruppens krav på kontinuerligt forsknings- och utvecklingsarbete pä skolbyggnadsomrädet samt statliga resurser för rådgivnings- och serviceverksamhet. Det är viktigt att samspe- let mellan central. regional och lokal myndighet vidmakthålls. Den lokala kunskapen av verksamheten på fältet och den centrala breda erfarenheten inom skolbyggnadsomrädet kommer vid detta samspel att medverka till såväl bättre pedagogisk funktion som ekonomisk besparing.

Fran bostadspolitisk utgångspunkt är det av utomordentlig vikt att finan— sieringssystemct ger möjlighet för en kommun att projektera. uppföra och finansiera både bostäder. skola och andra bostadskomplement samtidigt i nybyggnadsomräden. Detta är enligt länsskolnämnden ett huvudkrav.

4.27 Länsskolnämnden i Östergötlands län

Arbetsgruppens förslag kan vid en första granskning te sig radikalt. Den

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 193

sammanställning länsskolnämnden försökt göra visar dock att förändring- arna inte är alltför stora. De innebär dessutom att skolbyggandet anpassas till samhällets allmänna byggnadsnormer.

Det finns kommuner som av ekonomisk försiktighet eller pedagogiskt stillastående uraktlåter att skaffa tidsenliga skollokaler. Här har nuvarande statsbidragssystem kunnat fungera som pådrivare. Ett preliminärt löfte om statsbidrag eller en hög prioritering kan stimulera den kommunala ansvars— känslan och påskynda en förbättring av skolarbetsmiljön. Denna möjlighet till pådrivning försvinner dock om arbetsgruppens förslag genomförs.

Arbetsgruppen har i sin rapport förbisett detta. Man hänvisar till författ— ningar och Iäroplaner som skolpolitiska styrningsinstrument. Skollokalcr" kan stängas av brandmyndigheterna av brandriskskäl. av hälsovårdsmyn- digheterna av hälsoskäl och av skyddsombuden på grund av brister i arbetsmiljön. Länsskolnämndens möjlighet att med åberopande av skollag. skolförordning eller läroplan döma ut skollokaler som pedagogiskt oan- vändbara är däremot ringa. Länsskolnämnden bedömer det emellertid vara troligt att utan direkt myndighetsutövning påverka en kommuns skolbyg- gande. Vägarna för dcnna påverkan kan dock bli andra — och svårare — än hittills.

Det finns också kommuner med alltför stor iver att anskaffa skollokaler. Främst gäller det kanske mindre kommuners önskan att ordna gymnasial utbildning. De statliga styrinstrumenten blir genom förslaget dels skolpoli— tiska genom organisationsbeslut. dels ekonomisk-politiska genom bygg— nadstillständ. Det förutsätter en medveten organisationsgranskning hos länsskolnämnden och en nära samverkan mellan nämnden och de regional- politiska planeringsmyndigheterna länsstyrelsen och länsarbetsnämnden.

Att statens skolpolitiska styrning av skolbyggandet genom förslaget blir svagare kan inte förnekas. Länsskolnämnden är likväl beredd att ansluta sig till arbetsgruppens förslag. Det är emellertid angeläget att följa effekten av att den skolpolitiska styrningen av skolbyggandet försvagas.

4.28. Länsskolnämnden i Jönköpings län

Enligt länsskolnämndens mening är det viktigt att normer för lokalbeho- vet och lokalutformning finns som stöd i skolbyggnadsarbctct. Nämnden delar den i promemorian framförda uppfattningen att kommunerna bör få en vidgad frihet vid tillämpningen av normerna inom den givna totalramen.

Skissgranskningen är värdefull och ger — i den frivilliga form den nu förekommer för grundskoleärenden — möjlighet att tillvarata erfarenheter från liknande byggnadsföretag. Enligt nämndens mening bör skissgransk- ningen göras frivillig även för gymnasieskola och kommunal högskola.

Den ekonomiska stimulans statsbidraget är avsett att vara har enligt länsskolnämndens mening inte fått den odelat gynnsamma effekt som är

Prop. 1979/80: 90 194 önskvärd. Nuvarande ekonomiska läge gör att ett ganska oberäkneligt kösystem uppstått. Kommunerna har inte med säkerhet kunnat påräkna statsbidrag till nödvändiga byggnadsarbeten i rätt tid. Nämnden har kon- staterat att väntan på statsbidrag i åtskilliga fall lett till irritation hos elever. föräldrar och övriga berörda. Kommunerna har ofta klagat över att för- dröjning och ryckighet i statsbidragsgivningen medför väsentliga fördyrin- gar av skolbyggnader.

ljnligt nämndens mening skulle en styrning av skolbyggandet kunna ske på ett enklare sätt än det nuvarande. Frågan om byggnadstillstånd prövas för andra byggnadsarbeten av AMS eller länsarbetsnämnden. På samma sätt som nu sker i de fall kommunerna väljer att utföra ett skolbyggnadsfö- retag utan statsbidrag kan länsskolnämnden i ett yttrande klargöra om byggnadsföretaget är angeläget.

Kommunen skulle kttnna ges tillfälle att själv tolka de krav skollag. skolförordning oeh läroplanen ställer på tillgången på skollokaler och inom sin totala byggnadsram fatta beslut om hur stora resurser som skall använ- das för detta ändamål.

Med utgångspunkt i organisationsförslag för grundskola och gymnasie- skola som upprättas av kommunen och fastställs av länsskolnämnden skulle kommunen ha frihet att fullfölja de enskilda byggnadsföretagen med ledning av gällande lokalnormer och de erfarenheter som förmedlas vid en frivillig skissgranskning. För gymnasieskolan kan med en sådan lösning en samordningsfunktion bli nödvändig för att trygga lokalbehovet för mindre frekventa utbildningsvägar.

Angelägenhetsgraden av ett skolbyggnadsföretag skulle med ett system som det här skisserade i första hand komma att vägas mot projekt inom den egna kommunen. Enligt länsskolnämndens mening är det riktigt. Men samtidigt krävs en garanti för att nödvändiga skolbyggnadsföretag kommer till stånd vid rätt tidpunkt. En närmare samordning med bostadsbyggandet är en av de möjligheter nämnden vill peka på.

4.29. Länsskolnämnden i Kronobergs län

Nämnden är tveksam till förslaget att nuvarande investeringsramar för skolbyggnation skall tas bort.

Samhällsplaneringen måste enligt nämndens uppfattning bl. a. styras av en acceptabel fördelning av samhällets ekonomiska resurser inom olika verksamhetsområden i kommunerna och inom landet i sin helhet.

lnvesteringsramarna och den årliga prioriteringen har i detta samman- hang utgjort ett viktigt planeringsstöd. Samhället har ej ekonomiska re- surser att på en gång tillfredsställa alla redovisade önskemål om nya skolbyggnader. Skillnaden mellan anvisade statsbidragsmedel och kom- munernas önskemål om statsbidrag utvisar mycket stora skillnader.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet 195

En ekonomisk prioritering mellan olika servicesektorers behov och an- gelägenhetsgraderingen mellan olika skolbyggnadsföretag inom kom— muner. landsting. län och landet i sin helhet kommer att behövas under överskådlig tid.

En sådan prioritering på olika nivåer blir nödvändig även om det nuva- rande bidragssystemet avskaffas.

4.30. Länsskolnämnden i Kalmar län

Oaktat frivilligheten torde flertalet kommuner låta SÖ granska skissrit- ningar även för grundskolans byggnadsföretag. Detta förhållande kan möj- ligen tas som intäkt för uppfattningen att den service som SÖ på detta sätt tillhandahåller. är av kommunerna allmänt uppskattad. [ verkligheten torde kommunerna anse granskningen som en nära nog obligatorisk del av det nuvarande systemet. Flertalet kommuner synes hysa uppfattningen. att granskningen är nödvändig för att statsbidragsärendet inte skall förse- nas eller genom ändringar i själva statsbidragsfasen avsevärt fördyras.

Bland de utgångspunkter för sitt arbete. som arbetsgruppen anger. nämns dels att återanvändning av friställda skollokaler för annat ändamål än undervisning bör underlättas. dels att samordning av skollokaler och lokaler för boendeservice bör främjas.

Länsskolnämnden vill understryka kravet på flexibilitet. ] nuvarande läge med ständigt sjunkande elevantal i årskullarna i grundskolan är det av särskild vikt att friställda skollokaler lätt kan omdisponeras för andra ändamål.

Enligt nämndens åsikt finns inom SÖ ingen speciell kompetens när det gäller andra lokaler än undervisningslokaler. Ett rigoröst efterföljande av SÖ-normcrna i varje detalj torde verka hämmande på kommunernas all- männa byggnadsverksamhet. skolbyggnadsverksamheten däri inkluderad.

Det är allmänt känt att i landet finns ett stort antal allsidigt kunniga arkitekter, kunniga också när det gäller skolans krav. På ett utomordentligt gott sätt samråder dessa arkitekter såväl med kommunernas skolledare som med företrädare för andra törvaltningsgrenar. Rent allmänt anser nämnden vidare att den information som olika slag av fackpress ger inte bör förringas. Denna information tillgodoför sig fältarbetarna på ett lika gott sätt som motsvarande personal vid centrala ämbetsverk. Nämnden finner alltså följdriktigt att SÖ:s service avseende granskning av skissrit- ningar för skolbyggnadsförslag bringas att upphöra samtidigt med avveck- lingen av nuvarande statsbidragssystem. Verksamheten bör då anses ha slutfört sin uppgift.

Dock anser länsskolnämnden att kompetens fortfarande bör finnas inom SÖ för att följa utvecklingen på skolbyggnadsområdet både inom landet och internationellt. Denna funktion bör hållas samlad och fullgöras i en expertgrupp. Expertgruppens arbete bör samordnas med SÖ:s verksamhet

Prop. 1979/80: 90 l%

avseende forsknings- och utvecklingsarbete samt läroplansarbetc. För ex- pertgruppen bör anpassningen till pedagogiken och metodiken vara det centrala. Ritningsgranskning bör däremot inte längre förekomma.

Det statliga ansvaret för skolbyggandet bör framdeles inskränkas till att länsskolni'tmnderna i varje enskilt fall godkänner företaget såsom överens- stämmande med den skolorganisatoriska planeringen av länets skolvä- sende.

4.31. Länsskolnämnden i Kristianstads län

Länsskolnämnden ifrågasätter. om det verkligen är bidragsformen och den därmed sammanhängande handläggningsordningen som krånglar till proceduren beträffande skolbyggandet. Det torde finnas andra. kanske mer primära orsaker. som styr.

Byggnadsinvesteringarna över huvud taget spelar en väsentlig roll för den ekonomiska utvecklingen och samhällsutvecklingen i stort. Ekono- misk tillväxt. rättvis inkomstfördelning. full sysselsättning och en i olika avseenden balanserad ekonomisk utveckling utgör överordnade mål för samhällsutvecklingen. och byggnadsproduktionen måste anpassa sig där- till.

En sådan anpassning förutsätter en styrning av byggnadsverksamheten. Syftet med den är bl.a. att: a. motverka säsongmässiga svängningar i byggnadsaktiviteten; b. påverka byggnadsinvesteringarna i konjunkturstabiliserande riktning; c. påverka byggnadsinvesteringarnas geografiska fördelning i överens- stämmelse med målen för samhällets regionpolitik; d. påverka byggnadsinvesteringarnas fördelning på skilda byggnadssek- torer i överensstämmelse med samhällets ekonomiska och allmänt väl- färdspolitiska mål.

Ovanstående styrfaktorer är av avgörande betydelse. I synnerhet punk- ten c. såsom en följd av statsmakternas beslut om hushållning med mark och vatten. vilket i sin tur lett till beslut om planeringsramar för länen (länsprogram).

Det är. enligt nämndens mening. inte bidragssystemet utan väntan på ekonomiska resurser för att kunna handla. som under åren varit det allt överskuggande problemet beträffande skolbyggandet.

] rapporten framhålls. att behovet kvarstår att från samhällsekonomiska utgångspunkter ha möjligheten till styrning av den kommunala investe- ringsvolymen som helhet. där även skolbyggandet ingår som en del. Ar- betsgruppen anser. att detta behov kan tillgodoses genom de överläggning- ar om den kommunala ekonomin. som enligt riksdagens uttalanden kom— mer att bli regelbundet återkommande i framtiden. Länsskolnämnden tycker inte att dessa uttalanden överensstämmer med de krav som ställts på kommunerna om en långsiktig kommunalekonomisk planering.

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet [97

Nämnden kan sålunda inte se _lika optimistiskt som arbetsgruppen på effekten av att ta bort investeringsramarna för skolbyggnader och i sam— band därmed också den statliga styrningen och prioriteringen av skolbygg- nationen som den kommer till uttryck i den nuvarande angelägenhetsgra— deringen.

Skolbyggnationcn är en del av samhällsplaneringen. litt starkt intresse har från statsmakternas sida sedan ca l5 år tillbaka ägnats åt denna planering i syfte att utnyttja samhällets resurser av olika slag på ett försvar- bart sätt. Av förordningarna om länsplanering (SFS l979:673) och om regionalpolitiken (SFS 1979: 639) följer som ett minimikrav. att länsskol— nämnden måste få uttala sig om varje skolbyggnadsföretag och om det överensstämmer med länets skolorganisatoriska planering. Detta minimi- krav måste framdeles. enligt nämndens mening. fortfarande gälla.

SÖ beslutar f.n. beträffande lokalbehovet för gymnasieskolan. En dc- centralisering av besluten till kommunerna föreslås.

Den obligatorska skissgranskningcn för gymnasieskolan avses också upphöra.

Enligt uppgift skissgranskar SÖ f.n. ca 70% av skolbyggnadsföretagen avseende grundskolan. trots att granskningen är frivillig. Med hänsyn till att skolbyggnadsföretagen för gymnasieskolan är mer komplicerade och dessutom mindre ofta förekommande i kommunerna torde det vara realis- tiskt att räkna med en ännu högre skissgranskningsfrekvens för denna skolform. Länsskolnämnden finner det synnerligen angeläget. att SÖ får behålla sin nuvarande kapacitet beträffande personal och sakkunskap för att även framdeles kunna ge kommunerna en värdefull service- och rådgiv- ning beträffande skolbyggnadernas utformning. deras lokalprogram m. m. SÖ:s insatser hitintills i dessa avseenden är enligt länsskolnämndens upp— fattning mycket uppskattade av och värdefulla för kommunerna.

4.32 Länsskolnämnden i Malmöhus län

Nämnden vill ge uttryck för den uppfattning att det handläggningsförfar- ande som nu karakteriseras som omständligt och krångligt endast till en liten del och måhända mest skenbart har sin grund i bidragsystemet. Det är väntan på ekonomiska resurser för att kunna handla som genom åren varit det allt överskuggande problemet.

Nämnden kan därför inte ha samma optimistiska syn som arbetsgruppen på effekten av att ta bort investeringsramarna för skolbyggnader och i samband därmed också den statliga styrningen och prioriteringen av skol— byggnationen som den kommer till uttryck i den nuvarande angelägenhets- graderingen. Detta inte minst mot bakgrunden av arbetsgruppens eget uttalande: "Däremot kvarstår behovet att från samhällsekonomiska ut- gångspunkter ha möjligheten till styrning av den kommunala investerings- volymen som helhet. där även skolbyggandet ingår som en del. Detta

Prop. 1979/80: 90 198

behov kan tillgodoses genom de överläggningar om den kommunala eko- nomin. som enligt riksdagens uttalanden kommer att bli regelbundet åter- kommande i framtiden." Det är. som nämnden ser det. svårt att bringa detta uttalande i harmoni med det krav som ställs på kommunerna om en långsiktig kommunalekonomisk planering.

Det hade varit önskvärt med en närmare analys av vad arbetsgruppen åsyftar med sitt uttalande om styrprocessen. alldeles speciellt som kriti- kerna av dagens system skjuter in sigjust på detta område. Men här lämnar arbetsgruppen fältet öppet för spekulationer.

Skolbyggnationen utgör en del av samhällsplaneringen. Alltsedan år 1964 har denna planering varit föremål för ett mycket starkt intresse från statsmakternas sida. Detta har bl.a. tagit sig uttryck i en statligt styrd planering som har som övergripande mål att på ett så försvarbart sätt som möjligt utnyttja samhällets resurser av olika slag. Konkret har detta kom- mit till uttryck i bl. a. förordningen om skyldighet för statlig myndighet att följa riktlinjerna för regionalpolitiken (SFS 1979: 639) och förordning om länsplanering (SFS 1979: 637).

Av vad som sägs i dessa förordningar följer som ett minimikrav att varje skolbyggnadsföretag måste bli föremål för ett uttalande av länsskolnämn- den varur det bör framgå om företaget överensstämmer med länets skolor- ganisatoriska planering. Skulle så inte vara fallet måste man sluta sig till att det inte uppfyller det generella krav som utformats enligt följande i nu gällande statsbidragsförordning (SFS 1957: 318). nämligen att byggnadsar- betena skall planeras och utföras så att det allmännas utgifter inte blir högre än som är förenligt med en god hushållning och ändamålsenlig planering av undervisningen.

Enligt nämndens mening måste detta krav gälla oavsett vilket system som kan komma att avlösa det nuvarande. — — - Den kritik som genom åren riktas mot den rådande handläggningsordningen för skolbyggande har sin grund mindre i handläggningsordningen än i de otillräckliga ekonomis- ka ramar som ställts till skolbyggandets förfogande. I detta avseende är det svårt att inse att arbetsgruppens förslag skall kunna åstadkomma någon ändring.

4.33. Länsskolnämnden i Hallands län

Den statliga styrningen av skolbyggnadsverksamheten som tagit sig uttryck i bestämmelser och normer för skolhusbyggen kan givetvis ibland te sig besvärande för kommunerna. Man bör dock komma ihåg att väsent- liga förändringar har skett i handläggningsrutinerna under senare år så att det knappast är adekvat att nu tala om detaljstyrning i skolbyggnadsären- den. Den styrning som nu sker har till främsta uppgift att se till att skolan får en funktionell utformning utan att för den skull bli onödigt kostnadskrä- vande. Många kommuner. särskilt mindre sådana upplever normsystemet

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet [99

som ett gott stöd i sin planering och SÖ:s skissgranskning som ett trygg- hetsskapande led i byggnadsarbetet.

Ett avskaffande av investeringsbidraget och den granskning SÖ gör i samband därmed skulle givetvis öka kommunernas ansvar. Någon större frihet att utforma skollokalerna efter eget skön kan det dock knappast bli tal om. Lokalutformningen kan komma att bli föremål för omfattande förhandlingar mellan arbetsgivaren och berörda arbetsorganisationer. Vi- dare mäste givetvis en anpassning av lokalutformningcn ske med hänsyn till bl.a. arbetsmiljölagen. Andra statliga myndigheter kommer därvid att utöva kontroll.

Länsskolnämnden håller för troligt att det kan behövas åtgärder för att underlätta att friställda skollokaler kan användas för andra ändamål än undervisning. Det torde emellertid finnas vägar att genom administrativa beslut nå detta syfte utan så vittgående förslag som det nu föreliggande.

Ett av kommitténs syften med sina förslag har varit att söka eliminera köproblemen inom skolbyggnadssektorn. I sina ställningstaganden säger kommitten att det är främst de problem som är förknippade med nuvaran- de investeringsramar som lett fram till slutsatsen att statsbidraget måste slopas. Länsskolnämnden har svårt att. enbart med ledning av vad som framgår av rapporten. inse det logiska i ett dylikt ställningstagande. Syftet med investeringsramarna harju nämligen i första hand inte varit att minska statens utgifter för skolbyggnader utan fastmer att söka begränsa den totala investeringsvolymen inom skolområdet och minska det tryck den förorsakar på samhällsekonomin. Detta syfte har kunnat nås genom att under en lång följd av år fastställa investeringsramar som sett från skolans synpunkt varit alltför snäva. Från denna utgångspunkt är statsbidragskön en fullt naturlig företeelse och ett tecken på att syftet med de uppställda investeringsramarna har uppnåtts.

För skolornas huvudmän har emellertid den förda politiken varit mycket prövande. varför det ur deras synvikel kan vara befogat att en kommun själv inom ramen för en total investeringsvolym friare kan prioritera de skilda investeringsobjekten.

4.34. Länsskolnämnden i Skaraborgs län

Nämnden är medveten om nödvändigheten i att begränsa utgifterna för stat och kommun i nu rådande ekonomiska läge. Åtgärder i rationalise- rings- och besparingssyfte måste vidtagas där så är möjligt men får dock ej ha sådana konsekvenser, att resultatet av åtgärderna blir till allvarligt men för den verksamhet som berörs.

Innan nämnden går in på frågan beträffande investeringsbidragets fort- satta existens. vill nämnden något kommentera ett antal av de uttalanden. som gjorts i departementspromemorian beträffande bl. a. handläggnings-

Prop. 1979/30: 90 200

ordningen. l skilda sammanhang har anförts. att skolbyggnadsärenden tidigare skulle ha varit förenade med mycket byråkratiskt krångel. vilket allvarligt hindrat en rationell planering och ärendehandläggning, Nämnden vill här erinra om att flera faser i handläggningen av skolbyggnadsärenden på sistone förenklats eller — såsom avsyningen — helt borttagits. ] vissa fall har detta medfört inbesparing av administrativt arbete. i andra är det diskutabelt om så mycket vunnits. Jämfört med vissa andra typer av byggnadsverksamhet torde skolbyggandet ej stå i särklass vad byråkratisk handläggning beträffar.

Vad som enligt nämndens uppfattning är av större betydelse. är den effekt på skolans standard och likformighet som enligt uttalanden av stats— makterna skall ligga till grund för planering och annan verksamhet inom undervisningsväsendet. Gällande bestämmelser. däribland statsbidrags- kungörclscn och SÖ:s byggnadsnormer. har som effekt haft att kommuner- nas och landstingens skolbyggnader har en kvalitet som är så jämn man kan begära och förekomsten av nämnda föreskrifter borgar sålunda för en viss minimikvalitet över hela riket. Skulle en styrning härvidlag upphöra. vore mycket förlorat. Visserligen kan viss reglering åstadkommas med hjälp av stadganden i författningar och läroplaner. men det stöd som statsbidragsförordningen utgjort skall inte underskattas.

4.35. Länsskolinspektören vid länsskolnämnden i Örebro län

Det skulle vara av mycket stor betydelse om kommunerna själva fick ta hela ansvaret för nybyggnader och reparationer av skollokaler. Självfallet behöver de stöd och råd för utformningen av lokalerna. Denna rådgivande verksamhet bör erbjudas av SÖ. Sverige är inte större än att det räcker med en sådan rådgivningsbyrå. Jag finner det fortfarande upprörande att skolbyggen skall vara ett led i sysselsättningspolitiken. Det är de vuxna man tänker på. inte barnen som behöver utbildning. Det borde inte få förekomma att skolan är ett led i en sådan hantering.

4.36 Länsskolnämnden i Jämtlands län

Länsskolnämnden instämmer i att översynen av fmansieringssystemet bör medföra en minskad statlig detaljstyrning och en effektivare kommunal planering och resursanvändning. Sålunda måste den nuvarande statliga styrningen av skolbyggandet via investeringsramar och prioriteringar inom dessa försvinna. Kommunerna måste kunna långtidsplanera sina skolbyg- gen likaväl som andra investeringsobjekt.

Länsskolnämnden vill understryka behovet av viss styrning av bygg- nadsverksamheten av skolpolitiska skäl som bl. a. syftar till en likvärdig utbildningsstandard. Sålunda måste även fortsättningsvis lokalnormer. lo— kalbehovsprövning och viss service i form av ritningsgranskning finnas

Bilaga 3.2 Utbildningsdepartementet ZOI

kvar ungefär i sin nuvarande form. Det bör övervägas om inte ritnings- granskningen ska” göras obhgahnisk. På dena säu skuHe skapas vhs garanu nn-an de aHniänna krav på skolans verksanthetstnn ktunntertdl uttryck i skollag. skolförordningen. läroplan etc. blir tillgodosedda i lokal— hänseende.

Prop. 1979/80: 90

lnnehållsförteckning

Proposition ................................................. Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... l lnledning ................................................. '.! Föredragandens överväganden .............................. 2.l Utrymme för utbyggnad av den kommunala verksamheten . 2.2 Förslag till åtgärder inför år 1981 .........................

2.3 Vissa frågor rörande kommunala avgifter .................. 3 Hemställan 4 Beslut

Bilaga ] Socialdepartementets verksamhetsområdc Bilaga 2 Budgetdepartementets verksamhetsområdc Bilaga 3 Utbildningsdepartementcts verksamhetsområde

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980

202