Prop. 1978/79:165

om den svenska kapitalmarknaden

Prop. 1978/79: 165

Regeringens proposition 1978/79: 165

om den svenska kapitalmarknaden;

beslutad den 8 mars 1979.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar OLA ULLSTEN

lNGEMAR MUNDEBO

Propositionens huvudsakliga innehåll

l propositionen dras riktlinjerna upp för hur den svenska kapitalmarkna— den bör fungera. En principiell utgångspunkt är att krediterna bör fördelas så att de mest räntabla och anglägna investeringsprojekten gynnas. Detta har en positiv effekt på den svenska ekonomins tillväxt och därmed på möjligheterna att upprätthålla och förbättra Ievnadsstandarden. För att skattesystemets effekter på olika investeringsprojekts räntabilitet skall kunna balanseras är det dock inte möjligt att nu övergå till en kapitalmark- nad helt utan regleringar.

Under de närmaste åren är det särskilt angeläget att industrins investe- ringar inte hämmas av brist på långfristiga krediter eller riskvilligt kapital. I propositionen understryks att industrins räntabilitet och soliditet måste förbättras. Nyemissionsvolymerna måste öka. För att detta skall kunna ske måste bl.a. hushållen stimuleras att placera mera riskvilligt kapital i företagen. En höjning av den ersättning som det riskvilliga kapitalet ger utöver vad en riskfri placering ger är mot den bakgrunden nödvändig.

l propositionen fastslås vidare att bostadssektorn liksom hittills måste inta en prioriterad ställning på kreditmarknaden. För att renodla priorite- ringssystmet förordas att bostadsinstituten emitterar två obligationsserier. Den ena skall avse det prioriterade byggandet, dvs. allt byggande med stöd av statliga lån och all övrig nyproduktion av bostäder. Den andra serien skall avse det oprioriterade byggandet, såsom uppförande av affärs- och kontorsfastigheter samt reparation och ombyggnad utan stöd av statliga lån.

i propositionen behandlas också de allmänna riktlinjerna för statsskulds- politiken. Denna måste inriktas på att begränsa effekten av statsbudget-

] Riksdagen 1978/79, I saml. Nr 165.

Prop. 1978/79: 165

IJ

underskotten på pcnningtillgången i ekonomin. När det gäller kommuner- nas finansiering görs den bedömningen i propositionen. att kommunerna inte kan påräkna någon nämnvärd ökning av sitt utrymme på kreditmark- naden.

För de olika kreditinstitut som uppträder på kapitalmarknaden föreslås vissa ändringar, främst i de placeringsregler som gäller för dem.

I fråga om Al”-fondens verksamhet behandlas bl.a. de s.k. återlånen. Den möjlighet företagen nu har att återlåna hälften av vad de närmast föregående år har betalat i ATP-avgifter behålls. En ny möjlighet öppnas, närmast avsedd för mindre företag. att intill ett belopp av 500000 kr. äterlåna avgifter för de fem föregående åren. Räntan på de lån genom vilka bankerna hos AP-fonden får reflnansiera lämnade återlån, knyts till stats- obligationsräntan i stället för som nu till bankernas inlåningsränta.

För fjärde AP-fonden föreslås en lO-procentsgräns för innehavet av aktier i ett och samma bolag. Fonden behöver dock inte avyttra några aktier i de fall där innehavet redan nu överstiger lO-procentsgränsen. Fjärde fondstyrelsen som svarar för fondens placeringar i aktier och i skuldebrev. som kan omvandlas till aktier, har f.n. — till skillnad från de andra fondstyrelserna — ingen skyldighet att delta i pensionsutbetalning- arna. Fjärde fondstyrelsen föreslås få en sådan skyldighet såvitt gäller 4/5 av avkastningen av de medel styrelsen förvaltar. Samtidigt införs skattefri- het för tjärde fondstyrelsen i samma utsträckning som gäller för de övriga styrelserna.

I propositionen framhålls att det är motiverat att inrätta en femte AP- fond. Avsikten är att frågan skall utredas inom regeringskansliet så att regeringen skall kunna återkomma med ett konkret förslag till riksdagen. Inrättande av en femte fond hindrar inte att eventuella kapitaltillskott till fjärde delfonden senare kan övervägas.

Försäkringsbolagens möjligheter att välja placeringar ökas genom att den s.k. fria sektorn inom försäkringsfonden utvidgas från 10 till 20 % av fonden. Inom den bundna sektorn ersätts taxeringsvärdet för fast egendom med ett uppskattningsvärde. Någon ändring av reglerna om försäkringsbo- lagens rätt att placera i aktier föreslås däremot inte. l stort sett motsvaran- de ändringar görs i placeringsreglerna för understödsföreningarna. Vidare höjs det högsta medgivna kapitalförsäkringsbeloppet för dem.

För bankernas del införs en möjlighet att ge ut s.k. bankcertifikat — dvs. kortfristiga obligationer med en löptid på högst ett år — och andra obliga- tioner. I samband därmed slopas emissionsstämpeln på alla obligationer och liknande skuldebrev liksom fondstämpeln i sin helhet. Nu gällande förbud för bankerna att förvärva förlagsbevis avskaffas praktiskt taget helt.

Verksamheten i de halvstatliga kreditaktiebolagen AB lndustrikredit och AB Företagskredit slås samman och skall i fortsättningen bedrivas endast av AB lndustrikredit. Aktiekapitalet i AB lndustrikredit ökas till 80 milj. kr.

',:

Prop. 1978/79: 165

De båda bolagens sammanlagda aktiekapital är f. n. 44 milj. kr. Garantika— pitalet på sammanlagt 204 milj. kr. höjs till 400 milj. kr. Även verksamhe- ten i l..antbruksnäringarnas primärkredit AB och Lantbrukshäringarnas sekundärkredit AB slås samman.

De föreslagna lagändringarna avses i huvudsak träda i kraft den 1 juli 1979.

Prop. 1978/79: 165

1. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1955: 183) om bankrörelse

Härigenom föreskrivs att 54—56 samt ()() och 74 ss lagen (1955: 183) om bankrörelse skall ha nedan angivna lydelse.

Naturum/e l_l'(lt'l.l'(' ["t"ir'('.s'lu_t.'t'll lule/.te

sw

Bankaktiebolag får ej för egen räkning driva handel med eller. med de undantag som angivas i 55 och Söäå, förvärva annat än guld. mynt. växlar. checkar. anvisningar. obligationer och andra för den all- männa rörelscn avsedda förskriv— ningar utom .l'tltftllltl mm nn'tlji'iru rätt till hem/ning _lå'irxl efter llt/är- tlurens ("ivriga få;rtlringxz'igure (jör- lags—bevis).

Bankaktiebolag får ej för egen räkning driva handel med eller. med de undantag som angivas i 55 och Sååå. förvärva annat än guld. mynt. växlar. checkar. anvisningar. obligationer._ll'irlugsheris och and- ra för den allmänna rörelsen av- sedda förskrivningar.

55.6Z

Bankaktiebolag får förvärva

1. fast egendom. tomträtt och bostadsrätt för att bereda banken lokaler för dess inrymmande eller tillgodose därmed sammanhängande behov,

2. aktie i bolag. vilket uteslutan- de har till syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt som förvär- vats för det under 1 angivna ända- målet. och_f't'irlagsberis. som ut./'är- (Iats (ll' sådan! bolag.

2. aktie i bolag. vilket uteslutan- de har till syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt som förvär- vats för det under 1 angivna ända- målet.

3. inventarier. vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet. som bank— bolaget äger. eller till lokaler. som bolaget i övrigt innehar.

4. bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i banken,

5. efter tillstånd av regeringen. aktie i annat bankaktiebolag. i utländskt bankföretag och i svenskt aktiebolag eller utländskt företag. vars ändamål kan anses gagneligt för bankväsendet eller det allmänna. samt garantifond- bevis eller förlagsbevis utfärdat av bolag eller företag som nu nämnts.

Bankbolag som medverkar vid emission av aktier eller_/?irlagsbe- vis på den allmänna marknaden får förvärva aktie eller _l't'irlugsheris som ingår i emissionen. Sådan aktie eller sådantförlags/Jews skall bola- get dock avyttra så snart det lämpli—

' Senaste lydelse 1968: 601.

zLydelse enligt prop. 1978/79: 9.

Bankbolag som medverkar vid emission av aktier på den allmänna marknaden får förvärva aktie som ingår i emissionen. Sådan aktie skall bolaget dock avyttra så snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om synnerliga

Prop. 1978/79: 165 Nuvarande [WIFI-"'

gen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om synnerliga skäl före- ligga. kan tillsynsmyndigheten för- länga denna frist.

Bankbolag som har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse får. för att underlätta rörelsen. i sam- band med denna dessutom förvärva aktie. emissionsbevis. förlags/Jerk samt andel i aktiefond och i ekono- misk förening. Bolag får dock ej in- neha sådana värdepapper till högre anskaffningsvärde än som anges i 16.5 första stycket fondkommis- sionslagen (1978: 000).

Föreslagen lydelse

skäl föreligga. kan tillsynsmyndig- heten förlänga denna frist.

Bankbolag som har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse får, för att underlätta rörelsen. i sam- band med denna dessutom förvärva aktie. emissionsbevis samt andel i aktiefond och i ekonomisk för- ening. Bolag får dock ej inneha så- dana värdepapper till högre an- skaffningsvärde än som anges i 165 första stycket fondkommissionsla- gen (1978: 000).

Om synnerliga skäl föreligga. kan tillsynsmyndigheten medgiva att bank- bolag får inneha värdepapper som avses i tredje stycket i större omfattning

än som anges där.

56s'”

För att skydda fordran får bank- aktiebolag dels på offentlig auktion eller fondbörs eller vid exekutiv försäljning köpa egendom som är utmätt eller pantsatt för fordringen dels. om det är uppenbart att bank- bolaget annars skulle lida avsevärd förlust. såsom betalning för fordran övertaga för fordringen pantsatt el- ler annan egendom. Vad nu sagts gäller ej egen aktie. Utgöres köpt eller övertagen egendom av fastig- het. gruva. fabrik eller annan lik- nande anläggning eller fartyg. får bankbolag i utbyte mot sådan egen- dom med tillhörande lös egendom förvärva aktie i bolag. som bildats för förvaltning av egendomen eller för fortsättande av en med denna driven verksamhet. eller_h'irlag.sbe- vis. som utfärdats av sådant bolag. Bankbolag får därjämte förvärva ak— tie i bolag. i vilket bankbolaget en- ligt detta stycke förut förvärvat ak- tie. om uppenbar fara är att bank- bolaget annars skulle lida förlust.

Har bankbolag enligt första stycket förvärvat aktie i bolag eller

3 Senaste lydelse 1972: 656.

För att skydda fordran får bank- aktiebolag dels på offentlig auktion eller fondbörs eller vid exekutiv försäljning köpa egendom som är utmätt eller pantsatt för fordringen dels, om det är uppenbart att bank- bolaget annars skulle lida avsevärd förlust. såsom betalning för fordran övertaga för fordringen pantsatt el- ler annan egendom. Vad nu sagts gäller ej egen aktie. Utgöres köpt eller övertagen egendom av fastig- het. gruva. fabrik eller annan lik- nande anläggning eller fartyg. får bankbolag i utbyte mot sådan egen- dom med tillhörande lös egendom förvärva aktie i bolag. som bildats för förvaltning av egendomen eller för fortsättande av en med denna driven verksamhet. Bankbolag får därjämte förvärva aktie i bolag, i vilket bankbolaget enligt detta styc- ke förut förvärvat aktie. om uppen- bar fara är att bankbolaget annars skulle lida förlust.

Har bankbolag enligt första stycket förvärvat aktie i bolag får

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

av aktiebolag utfärdat järlagsbe- vis, får bankbolaget. om aktiebola- get överlåter sina tillgångar på an— nat aktiebolag, byta ut aktien eller järlagsbet'iset mot aktie i det andra aktiebolaget eller förlagsbevis som utfärdats av detta bolag.

Föreslagen lydelse

bankbolaget. om aktiebolaget över- låter sina tillgångar på annat aktie- bolag. byta ut aktien mot aktie i det andra aktiebolaget.

Egendom. som bankbolag förvärvat enligt första eller andra stycket. skall avyttras så snart det lämpligen kan ske och senast när det kan äga rum utan fÖrIUst för bolaget.

Förvärv enligt denna paragraf skall ofördröjligen anmälas hos tillsyns- myndigheten.

66%

Bankaktiebolag må ej utfärda tryckta eller graverade, till inneha- varen eller till viss man eller order ställda förbindelser eller ikläda sig ansvarighet för sådana förbin- delser.

Vad sålunda stadgats skall dock ej gälla av bankbolaget utställda räntebärande förlangevis lydande (? minst etthundra kronor.

Bankaktiebolag/är ej i andra fall än som angivas i andra och tredje styckena utfärda tryckta eller gra- verade. till innehavaren eller till viss man eller order ställda förbin- delser eller ikläda sig ansvarighet för sådana förbindelser.

Bankbolag får utfärda räntebä- rande förlagsbevis som lyder på minst etthundra kronor.

Bankbolag får utfärda och ställa garanti för räntebärande obliga— tioner som lyder på minst etthund- ra kronor. Löptiden för obliga- tioner som bankbolag ger ut i Sveri- ge får vara längst sju år. Obliga- tioner med längre löptid än ett år får utfärdas intill ett belopp som

motsvarar högst tre procent av ban/(bolagets inlåning från allmän- heten.

7454

Styrelsen skall inom sig utse verkställande direktör att under styrelsens inseende leda verksamheten. däri inbegripet att i den utsträckning styrel- sen bestämmer avgöra ärenden av beskaffenhet att eljest ankomma på styrelsens egen prövning. Där förhållandena så påkalla. må bland styrelse- ledamöterna eller styrelsesuppleanterna flera verkställande direktörer utses. Styrelsen skall även förordna styrelseledamot eller styrelsesup- pleant att vara ställföreträdare för verkställande direktör.

Styrelsen må jämväl uppdraga åt annan än verkställande direktör att ensam eller i förening med annan avgöra ärenden av beskaffenhet att eljest ankomma på styrelsens egen prövning.

Angående den befogenhet i olika avseenden. som skall tillkomma verk- ställande direktör eller person som avses i andra stycket. åligger det styrelsen att meddela föreskrifter i en för ett åri sänder fastställd instruk-

' Lydelse enligt prop. 1978/79: 9.

Prop. 1978/79: 165 7

Nuvarande lydelse Fr'ireslagen lydelse

tion. Avser uppdraget beviljande av kredit. skola grunderna för kreditgiv- ningen fastställas. Hava flera vcrklställande direktörer utsetts. skall in- struktionen angiva huru ledningen av bankens verksamhet skall mellan dem fördelas. Styrelsen skall, så snart kan ske. till tillsynsmyndigheten insända avskrift av instruktionen ävensom. där ändringar vidtagas i den- samma. meddela myndigheten därom.

Uppdrag som sägs i denna paragraf må när som helst återkallas eller inskränkas. Utan hinder av uppdrag äger styrelsen själv avgöra ärende av varje slag.

Styrelsen må icke åt enskild styrelseledamot eller annan uppdraga att avgöra ärende, som avser:

!. inrättande eller indragning av avdelningskontor eller övertagande av annan bankrörelse;

2. förvärv eller avyttring av fastighet. avsedd för bankens inrymmande eller för att tillgodose därmed sammanhängande behov;

3. beviljande av kredit till befattningshavare. som avses i 61%? första stycket, eller annan befattningshavare. som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsen ankommande ärenden, till den som är gift med sådan befattningshavare, till person som avses i 6! 5 andra stycket eller till bolag. förening eller annan sammanslutning. vari sådan person är styrelseledamot eller såsom delägare eller medlem äger ett väsentligt eko- nomiskt intresse; styrelsen dock obetaget att för person eller sammanslut- ning. som nu nämnts. fastställa vissa gränser. inom vilka utan styrelsens beslut i varje särskilt fall kredit må beviljas vederbörande i och för en av honom id kad rörelse:

4. förvärv av aktie, emissionsbc- vis, förlagsbevis samt andel i aktie- fond och i ekonomisk förening i andra fall än då fråga är om sådant värdepapper. som är för bankbola- gets fordran utmätt eller pantsatt. eller förvärvet Sker med stöd av 555 andra eller tredje stycket och styrelsebeslut angående förvärvet ej kan utan olägenhet avvaktas;

5. fastställande av allmänna rän— tesatser för in- och utlåning; dock att beslut. där så påkallas av allmän ränteförändring. må utan styrelsens hörande meddelas för tiden intill nästkommande styrelsesamman- träde.

I denna paragraf meddelade be- stämmelser angående kredit skola gälla även i fråga om garantiförplik- telse. som bankbolag ikläder sig.

4. förvärv av aktie. emissionsbc- vis. förlagsbevis som avses i 5595 första stycket 5 samt andel i aktie— fond och i ekonomisk förening i andra fall än då fråga är om sådant värdepapper, som är för bankbola- gets fordran utmätt eller pantsatt. eller förvärvet sker med stöd av 5.5 andra eller tredje stycket och styrelsebeslut angående förvärvet ej kan utan olägenhet avvaktas;

5. fastställande av allmänna rän- tesatser för in- och utlåning: dock att beslut. där så påkallas av allmän ränteförändring. må utan styrelsens hörande meddelas för tiden intill nästkommande styrelsesamman- träde,-

6. utgivande av obligationer med längre löptid än ett är.

I denna paragraf meddelade be- stämmelser angående kredit och obligationer skola gälla även i fråga om garantiförpliktelse. som bank- bolag ikläder sig.

Denna lag träderi kraft den I juli 1979.

Prop. 1978/79: [65

2. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1955: 4l6) om sparbanker

Härigenom föreskrivs att 23, 24. 35 och 39 ss lagen (l955z416) om sparbanker skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 ä'

Sparbank år ej för egen räkning driva handel med eller. med de un- dantag som angivas i 24 och 25 åå. förvärva annat än guld. mynt. väx- lar. checkar, anvisningar. obliga- tioner och andra för den allmänna rörelsen aVsedda förskrivningar utom sådana som medföra rätt till betalning _Iörst efter utfärdarens övriga fordringsägare (fi'irlagsbe- l'lh').

Sparbank får ej för egen räkning driva handel med eller. med de un— dantag som angivas i 24 och 25 åå. förvärva annat än guld, mynt, väx- lar. checkar. anvisningar. obliga- tioner. _fi'irlagsbevis och andra för den allmänna rörelsen avsedda för- skrivningar.

Om rätt för sparbank att driva fondkommissionsrörelse finns bestäm- melser i fondkommissionslagen (1978:0()(l).

24 å?

- Sparbank får förvärva

]. fast egendom. tomträtt och bostadsrätt för att bereda sparbanken lokaler för dess inrymmande eller tillgodose därmed sammanhängande behov.

2. aktie i bolag. vilket uteslutan— de har till syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt som förvär- vats för det under 1 angivna ända- målet. och förlagsbevis. som utför- dats tll' sädant bolag.

2. aktie i bolag. vilket uteslutan- de har till syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt som förvär- vats för det under ] angivna ända- målet.

3. inventarier. vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet. som spar- banken äger. eller till lokaler. som sparbanken i övrigt innehar,

4. bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i sparban- ken.

Ärende om förvärv enligt första stycket av fast egendom. tomträtt eller aktie avgöres av huvudmännen, om ej annat följer av sparbankens regle- mente. Detsamma gäller ärende om förbättring av byggnad i vilken spar- bankens lokaler äro eller avses bliva inrymda.

Sparbank får till belopp. som vid varje tidpukt sammanlagt svarar mot högst tio procent av sparbankens egna fonder._förvärva andel i sådan ekonomisk förening eller aktie i sådant bolag. som med regeringens god- kännande verkar som en sammanslutning av svenska sparbanker för tillgo- doscende av gemensamma intressen eller garantifondbevis eller förlagsbe-

' Lydelse enligt prop. 1978/79: 9. 2 Lydelse enligt prop. 1978/79: 9.

Prop. 1978/79: 165 9

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse vis. som utfärdats av föreningen eller bolaget. eller i övrigt tillskjuta medel till föreningen eller bolaget.

Utöver vad som följer av tredje stycket fär sparbank efter tillstånd av tillsynsmyndigheten tillskjuta medel till förening eller aktiebolag som avses i nämnda stycke. om antingen det tillskjutna kapitalet icke kan grunda uppläningsrätt eller täcka krav på eget kapital hos föreningen. bolaget eller annorstädes eller fråga är om kreditaktiebolag som har till huvudsakligt ändamål att lämna län mot säkerhet i form av panträtt på grundval av inteckning i bostads-. kontors- eller affärsfastighet. Efter tillstånd av rege- ringen får sparbank förvärva aktie även i annat svenskt aktiebolag, vars ändamål kan anses gagncligt för bankväsendet eller det allmänna. samt garantifondbevis eller förlagsbevis utfärdat av sådant bolag.

Sparbank som medverkar vid emission av aktier eller förlagsbevis på den allmänna marknadenfår ef- ter tillstånd av tillsyns/nyndiglieten förvärva aktie eller förlagsbevis som ingår i emissionen. Sådan ak- tie eller sådant I/i'irlagshevis skall sparbanken avyttra så snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om synnerliga skäl föreligga. kan tillsynsmyndigheten förlänga denna frist.

Sparbank som har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse får. för att underlätta rörelsen. i sam- band med denna dessutom förvärva aktie. emissionsbevis, förlagsbevis samt andel i aktiefond och i ekono- misk förening. Sparbank får dock ej inneha sådana värdepapper till hög- re anskaffningsvärdc än som anges i 16 & första stycket fondkommis- sionslagen (1978: 000).

Sparbank får endast efter till- stånd av Iillsynsm_t-'t1diglteten med- verka vid emission av aktier eller förlagsbevis på den allmänna mark- naden. Sparbankenfår förvärva ak- tie som ingår i emissionen men skall avyttra den så snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter för- värvet. Om synnerliga skäl förelig- ga. kan tillsynsmyndigheten för- länga denna frist.

Sparbank som har tillstånd att driva fondkommissionsrörelse får. för att underlätta rörelsen, i sam- band med denna dessutom förvärva aktie. emissionsbevis samt andel i aktiefond och i ekonomisk för- ening. Sparbank får dock ej inneha sådana värdepapper till högre an- skaffningsvärde än som anges i 16 & första stycket fondkommissionsla- gcn (l978: 000).

Om synnerliga skäl föreligga. kan tillsynsmyndigheten medgiva att spar- bank får inneha värdepapper som avses i sjätte stycket i större omfattning än som anges där.

Sparbank får ej utfärda tryckta eller graverade, till innehavaren el- ler till viss man eller order ställda förbindelser eller ikläda sig ansva- righet för sådana förbindelser. Vad nu sagts gäller dock ej räntebä- rande förlagshevis, sattt lyder på minst etthundra kranar.

" Senaste lydelse l968:602.

ss en

Sparbank får ej i andra fall än som anges i andra och tredje styc- kena utfärda tryckta eller gravera- de, till innehavaren eller till viss man eller order ställda förbindelser eller ikläda sig ansvarighet för så- dana förbindelser.

Prop. 1978/79: 165 10

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Sparbank får utfärda räntebä- rande _lå'irlagsbevis som lyder på minst etthundra krattor.

Sparbank får utfärda och ställa garanti för räntebärande obliga- tioner som lyder på minst etthund- ra kronor. Löptiden för obliga- tioner som sparbank ger ut i Sveri- ge får vara längst sju år. Obliga- tioner med längre löptid än ett år får utfärdas intill ett belopp sotn motsvarar högst tre procent av sparbankens inlåning från allnu'in- heten.

Sparmärken för användning vid inlåning inom skolsparrörelsen får spar- bank utfärda endast om åtgärder vidtagits för kontroll över utclöpande märken.

39 54

Styrelsen får, om reglementet medgiver det, uppdraga åt styrelseleda- mot eller annan att ensam eller i förening med annan avgöra ärenden av beskaffenhet att annars ankomma på styrelsens egen prövning.

Om den befogenhet, som skall tillkomma person som avses i första stycket. åligger det styrelsen att meddela föreskrifter i en för ett år i sänder fastställd instruktion. Avser uppdraget beviljande av kredit, skola grunder- na för kreditgivningen fastställas. Styrelsen skall. sä snart det kan ske. till tillsynsmyndigheten insända avskrift av instruktionen och underrätta myn- digheten Om de ändringar som vidtagas i instruktionen.

Uppdrag enligt första stycket kan när som helst återkallas eller inskrän- kas. Utan hinder av uppdrag får styrelsen själv avgöra ärende av varje slag.

Styrelsen får ej Uppdraga åt enskild styrelseledamot eller annan att avgöra ärende, som avser

l. inrättande eller indragning av filial eller övertagande av annan bank- rörelse.

2. förvärv eller aVyttring av fastighet, som är avsedd för sparbankens inrymmande eller för att tillgodose därmed sammanhängande behov,

3. beviljande av kredit till befattningshavare, som avses i 30 5 första stycket. eller annan befattningshavare. som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsen ankommande ärenden. till den som är gift med sådan befattningshavare. till person som avses i 30 å andra stycket eller till bolag, förening eller annan sammanslutning. vari sådan person är styrelseledamot eller som delägare eller medlem har ett väsentligt ekono- miskt intresse; för kredit, som nu sägs, får dock styrelsen fastställa vissa gränser. inom vilka utan styrelsens beslut i varje särskilt fall kredit får beviljas i och för en av låntagaren idkad rörelse.

4. förvärv av aktie, emissionsbe- 4. förvärv av aktie, emissionsbe- vis, förlagsbevis samt andel i aktie- vis, förlagsbevis som avses i 24 5 fond och i ekonomisk förening i tredje eller fjärde stycket samt an-

4 Lydelse enligt prop. 1978/7919.

Hänvisningar till S2

  • Prop. 1978/79:165: Avsnitt 3

Prop. 1973/79: 165 Nuvarande lydelse

andra fall än då fråga är om sådant värdepapper. som är utmätt eller pantsatt för sparbankens fordran. eller förvärvet sker med stöd av 24 & sjätte stycket och styrelsebeslut angäende förvärvet ej kan utan olä- genhet avvaktas.

] l Föreslagen lydelse

del i aktiefond och i ekonomisk för- ening i andra fall än då fråga är om sådant värdepapper. som är utmätt eller pantsatt för sparbankens ford- ran. eller förvärvet sker med stöd av 24 ; sjätte stycket och styrelse- beslut angående förvärvet ej kan utan olägenhet avvaktas.

5. fastställande av allmänna räntesatser för in- och utlåning: dock att beslut. om det är påkallat av allmän ränteförändring. fär titan styrelsens hörande meddelas för tiden till nästa styrelsesammanträde.

6. meddelande av bestämmelser om kassaverksamheten vid spar- banken eller om rörelsen i dess hel- het vid filial och hur denna rörelse skall övervakas frän huvudkonto— rets sida.

Bestämmelser om kredit skola gälla även i fråga om garantiförbin- delse. som sparbank ikläder sig.

6. meddelande av bestämmelser om kassaverksamheten vid spar- banken eller om rörelsen i dess hel- het vid filial och hur denna rörelse skall övervakas frän huvudkonto- rets sida.

7. utgivande av obligationer med längre löptid än ett år.

Bestämmelser om kredit och obli- gationer skola gälla även i fråga om garantiförbindelse, som sparbank ikläder sig.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1979.

3. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1956: 216) om jordbrukskasserörelsen

Härigenom föreskrivs att 31. 32 och 42 aåä lagen (1956: 216) om jord- brukskasserörelsen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

31.5l

Kreditkassa får ej för egen räk- ning driva handel med eller. med de undantag som angivas i 2 och 33 ål.—"t. förvärva annat än guld. mynt. växlar. checkar. anvisningar. obligationer och andra för den all— männa rörelsen avsedda förskriv- ningar utotti ji'irlagsbevis.

* Senaste lydelse 1968: 605.

Kreditkassa får ej för egen räk- ning driva handel med eller. med de undantag som angivas i 32 och 33 åå. förvärva annat än guld. mynt. växlar. checkar. anvisningar. obligationer,förlagsbevis och and- ra för den allmänna rörelsen av- sedda förskrivningar.

Prop. 1978/79: 165 I”

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

32 å” Kreditkassa fär förvärva 1. fast egendom. tomträtt och bostadsrätt för att bereda kassan eller ansluten kassa lokaler för dess inrymmande eller tillgodose därmed sam- hängande behov.

2. aktie i bolag. vilket uteslutan- 2. aktie i bolag, vilket uteslutan— de har till syfte att förvalta fast de har till syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt som förvär- egendom eller tomträtt som förvär- vats för det under 1 angivna ända- vats för det under 1 angivna ända- målet. och _Rt'rlagsbevis, sattt utfär- målet, dats av sådant bolag,

3. inventarier, vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet. som kassan äger. eller till lokaler. som kassan i övrigt innehar,

4. bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i kassan eller i ansluten kassa.

Ärende om förvärv enligt första stycket av fast egendom. tomträtt eller aktie avgöres av stämman. om ej annat följer av kreditkassans stadgar. Detsamma gäller ärende om förbättring av byggnad i vilken kassans eller ansluten kassas lokaler äro eller avses bliva inrymda.

Centralkassa får till belopp. som vid varje tidpunkt sammanlagt svarar mot högst tio procent av kassans och anslutna jordbrukskassors eget kapital. förvärva andel i sådan ekonomisk förening eller aktie i sådant bolag, som tillgodoser för kreditkassor gemensamma intressen. eller ga- rantifondbevis eller förlagsbevis. som utfärdats av föreningen eller bola- get, eller i övrigt tillskjuta medel till föreningen eller bolaget.

Utöver vad som följer av tredje stycket får centralkassa efter tillstånd av tillsynsmyndigheten tillskjuta medel till förening eller aktiebolag som avses i nämnda stycke. om antingen det tillskjutna kapitalet icke kan grunda uppläningsrätt eller täcka krav på eget kapital hos föreningen. bolaget eller annorstädes eller fråga är om kreditakticbolag som har till huvudsakligt ändamål att lämna län mot säkerhet i form av panträtt på grundval av inteckning i bostads—. kontors- eller affärsfastighet. Efter tillstånd av rege- ringen fär centralkassa förvärva aktie även i annat svenskt aktiebolag. vars ändamål kan anses gagneligt för bankväsendet eller det allmänna. samt garantifondbevis eller förlagsbevis utfärdat av sådant bolag.

Centralkassa som medverkar vid emission av aktier eller förlagsbevis på den allmänna marknaden för ef- ter tillständ av tillsynsmyndiglieten förvärva aktie eller _fi'irlagsbevis som ingår i emissionen. Sådan ak- tie eller sädant ji'irlagsbevis skall eentralkassan avyttra så snart det lämpligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. (.)m synnerliga skäl föreligga, kan tillsynsmyndigheten förlänga denna frist.

* Lydelse enligt prop. 1978/79: 9.

Centralkassafär endast efter till- stånd av tillsynsmyndigheteti med- verka vid emission av aktier eller förlagsbevis på den allmänna mark- naden. Centralkassan får förvärva aktie som ingår i emissionen men skall avyttra den så snart det lämp- ligen kan ske och senast ett år efter förvärvet. Om synnerliga skäl före— ligga, kan tillsynsmyndigheten för- länga denna frist.

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

Centralkassa som har tillstånd att driva fondkommissionsrörclse får. för att underlätta rörelsen, i sam- band med denna dessutom förvärva aktie. emissionsbevis. _li'irlagsbevis samt andel i aktiefond och i ekono— misk förening. Centralkassa är dock ej inneha sådana värdepapper till högre anskaffningsvärde än som anges i 16 & första stycket fondkom- missionslagcn (1978: 000).

l 3 Föreslagen lydelse

Centralkassa som har tillständ att driva fondkommissionsrörclse ftir. för att underlätta rörelsen. i sam- band med denna dessutom förvärva aktie. emissionsbevis samt andel i aktiefond och i ekonomisk för- ening. Centralkassa får dock ej in- neha sådana värdepapper till högre anskaffningsvärdc än som anges i 16s' första stycket fondkommis- sionslagen ( 1978: 000).

Om synnerliga skäl föreligga. kan tillsynsmyndigheten medgiva att cen— tralkassa fär inneha värdepapper som avses i sjätte stycket i större omfatt— ning än som anges där.

42 ä ä3

Kreditkassa får ej utfärda tryckta eller graverade. till innehavaren el- ler till viss man eller order ställda förbindelser eller ikläda sig ansva- righet för sådana förbindelser. Vad nu sagts gäller dock ej räntebä- ratide _fi't'rlagsbevis. som central- kassa utfärdar och som lyder på minst etthundra kronor.

Kreditkassa får ej i andra fall än som anges i andra oclt tredje styc- kena utfärda tryckta eller gravera- de. till innehavaren eller till viss man eller order ställda förbindelser eller ikläda sig ansvarighet för så- dana förbindelser.

Centralkassa får utfärda ränte- bärande föt'lagsbexds som lyder på minst etthundra kronor.

C entralkassa fär utfärda och ställa garanti för räntebärande ob- ligationer som lyder på minst ett- hundra krotior. Löptiden för obli- gationer som centra/kassa ger ut i Sverige för vara längst sju år. Obli- gationer med längre löptid ätt ett år får utfärdas intill ett belopp sotti motsvarar högst tre procent a v een- tra/kassans inlåningji-ån allmänhe- ten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979.

” Senaste lydelse 1968: 605.

Prop. 1978/79: 165

4. Förslag till

14

Lag om ändring i lagen (1948: 433) om försäkringsrörelse

Härigenom föreskrivs att 274 och 336 åå lagen (l9482433) om försäk- ringsrörelse skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

274 .5' Vid envar tidpunkt skall ett belopp motsvarande försäkringsfonden för livförsäkringar vara redovisat i följande slag av värdehandlingar: ]. obligationer eller andra skuldförbindelser. som utfärdats eller garan- lCl'iltS av staten;

2. obligationer utfärdade av Sve- riges allmänna hypoteksbank. Ko- nungariket Sveriges stadshypoteks- kassa. Svenska bostadskreditkas- san. Svenska skeppshypotekskas- san. Skeppsfartens sekundärlåne- kassa. Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investe- ringsbanken eller av kreditaktiebo- lag. som enligt vad därom finnes stadgat står under tillsyn av bank- inspektionen;

3. av riksbanken. svenskt bank- aktiebolag, svensk sparbank eller Centralkassa för jordbrukskredit ut- färdade fordringsbevis, med undan- tag av sådana för den allmänna rö- relsen avsedda förskrivningar. som medföra rätt till betalning först ef— ter utfärdarens övriga fordrings- ägare (förlagsbevis):

4. obligationer eller andra skuld- förbindelser, utfärdade eller garan- terade av svensk kommun. som till lånets upptagande eller garante- rande erhållit regeringens tillstånd,-

5. av svenskt industriföretag ut- färdade obligationer, vilka offentli- gen utbjudits av svenskt bankaktie- bolag. Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investe- ringsbanken;

' Senaste lydelse 1976: I45 (jfr 1976: 285).

2. obligationer utfärdade av Sve- riges allmänna hypoteksbank. Ko— nungariket Sveriges stadshypoteks- kassa, Svenska bostadskreditkas- san, Svenska skeppshypotekskas— san, Skeppsfartens sekundärlåne— kassa. Nordiska investeringsban- ken eller kreditaktiebolag. eller andra av sådan kreditinrättning ut- färdade skuldjörbindelser med un- dantag av sådanaför den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar, som medföra rätt till betalningförst efter utfärdarens övriga fordrings- ägare (förlagsbevis);

3. obligationer. utfärdade eller garanterade av svenskt bankaktie- bolag, svensk sparbank eller cen- tralkassa för jordbrukskredit. eller av sådant bankinstitut eller riks- banken utfärdade andra fordrings- bevis, med undantag av förlagsbe- vrs;

4. obligationer eller andra skuld- förbindelser. utfärdade eller garan- terade av svensk kommun;

5. av svenskt näringsföretag ut- färdade obligationer. vilka offentli- gen utbjudits av svenskt bankaktie- bolag. Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investe- ringsbanken;

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

6. skuldförbindelser, för vilka bolaget äger säkerhet genom

inteckning ijordbruks-, bostads-. kontors- eller affärsfastighet inom fyra femtedelar eller i annan fastig- het inom två tredjedelar av senast fastställda taxeringsvärde eller

inteckning i tomträtt, till vilken hör byggnad som är avsedd för bo— stads-. kontors- eller affärsända- mål, inom fyra femtedelar eller i annan tomträtt inom två tredjede- lar av senast fastställda taxerings- värde, allt med den ytterligare be- gränsning som försäkringsinspek— tionen föreskriver med hänsyn till tomträttsavtalets innehåll eller an- nan omständighet.

dock, att utom i fråga om sådant lån till svensk kommun för vilket försäkringsinspektionen medgivit undantag, åbyggnad skall, för att inteckning i fastigheten eller tomt- rätten må godkännas, vara brand- försäkrad i försäkringsbolag som avses i denna lag eller i utländsk försäkringsanstalt med rätt att driva försäkringsrörelse här i riket;

15 Föreslagen lydelse

6. skuldförbindelser. för vilka bolaget äger säkerhet genom

inteckning ijordbruks-, bostads-, kontors- eller allärsfastighct inom sjuttio procent av fastighetens upp- skattade värde eller, om pantvärde harfastställts förfastigheten enligt gällande bestämmelser om lån av statsrnedel till främjande av bo- stadsbyggandet, inorn sjuttiofem procent av pantvärdet,

inteckning i tomträtt, till vilken hör byggnad som är avsedd för bo- stads-, kontors- eller affärsända- mål, inom sjuttio procent av det uppskattade värdet av byggnad el— ler annan egendom som här till tomträtten eller, om pantvärde har fastställts för egendomen enligt nämnda bestämmelser, inom sjut- tiofem procent av pantvärdet, allt med den ytterligare begränsning som försäkringsinspektionen före- skriver med hänsyn till tomträttsav- talets innehåll eller annan omstän- dighet, eller

inteckning i fastighet. som helt eller delvis är inrättad för industri- ell verksamhet, eller i tomträtt, till vilken hör byggnad som helt eller delvis är inrättad för sådan verk- samhet, inom sextio procent av det uppskattade värdet av egendomen, såvitt avser tomträtten med den yt- terligare begränsning inspektionen föreskriver med hänsyn till tomt- rättsavtalets innehåll eller annan omständighet,

dock, att utom i fråga om sådant lån till svensk kommun för vilket försäkringsinspektionen medgivit undantag, åbyggnad skall, för att inteckning i fastigheten eller tomt- rätten må godkännas, vara brand- försäkrad i försäkringsbolag som avses i denna lag eller i utländsk försäkringsanstalt med rätt att driva försäkringsrörelse här i riket;

7. inhemska eller utländska värdehandlingar. som till sin art och till den säkerhet de erbjuda kunna anses jämförliga med några av de under l—6 nämnda; dock att värdehandlingar. vilka enligt sin lydelse skola infrias i

Prop. 1978/79: 165 16

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

främmande valuta, må användas för redovisning allenast i den mån de motsvara försi'tkringsfonden för egen räkning för l't'irsäkringar i samma valuta:

eller ock i följande tillgångar av annan art:

8. lån mot säkerhet i bolagets försäkringsbrev inom återköpsvärdct:

9. värdet av återförsäkringsgivares ansvarighct på grund av i återför- säkring övertagna Iivförsäkringar. dock att värdet av utländsk försäkrings- anstalts ansvarighet ej må i vidsträcktare mån användas till redovisning av försäkringsfonden än försäkringsinspektioncn med hänsyn till försäkrings- lagarnas säkerhet finner kunna medgivas.

Med uppskattat värde avses det värde. som ji'irsäkringsbolaget he- stämt på grundval av särskild vär- dering.

Utan hinder av vad i första Utan hinder av vad i första stycket är stadgat må ett belopp motsvarande högst en tiondel av försäkringsfonden för egen räkning. redovisas i andra värdehandlingar än i första stycket l—7 avses. dock

stycket är stadgat mä ett belopp motsvarande högst tjugo procent av försäkringsfonden för egen räk- ning. redovisas i andra värdehand- lingar än i första stycket l—7 avses,

icke i aktier. dock icke i aktier. Med försäkringsfond för egen räkning förstås den del av fonden. som icke motsvarar värdet av äterförsäkringsgivarcs ansvarighet.

336 52

Av aktierna i svenskt eller utländskt aktiebolag må försäkringsbolag icke utan försäkringsinspcktionens medgivande äga mer än en tjugondcl eller. om akticr med olika röstvärde finnas. större antal än att röstetalet för aktierna utgör högst en tjugondel av röstetalet för samtliga aktier. Tillhör försäkringsbolaget koncern. skall vad sålunda stadgats gälla koncernen; aktiebolag. som ej är försäkringsbolag. skall därvid anses såsom koncern- bolag. därest förhållandena äro sådana att aktiebolaget, om det varit för- säkringsaktiebolag,jämlikt 333 5 skulle hava räknats såsom dotterbolag.

Vad i första stycket är stadgat skall ej äga tillämpning å aktier i försäk- ringsaktiebolag eller i aktiebolag, vars verksamhet uteslutande har till föremål att äga aktier i försäkringsaktiebolag, att tillskjuta garantikapital i ömsesidigt försäkringsbolag. att utöva förvaltning av försäkringsbolags fastigheter eller att biträda försäkringsbolag vid rörelsens bedrivande.

FÖrsäkrings/mlag får icke utan försäkringsinspektionens medgi— vande äga andel i aktiefond.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1979. Belopp som före ikraftträdandet redovisats enligt 274 & första stycket 6 i dess äldre lydelse får redovisas på samma sätt även i fortsättningen.

2 Senaste lydelse 19611610.

Prop. l978l79: 165

5. Förslag till

17

Lag om ändring i lagen (1972: 262) om understödsföreningar

Härigenom föreskrivs att 6. 24 och 25 ss lagen (l9721262) om under- stödsföreningar skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6s'

Kapitalförsäkring får avse högst 8000 kronor för en medlem. Före- ligger särskilda skäl, kan försäk- ringsinspektionen medge under- stödsförening att meddela sådan försäkring till högre belopp.

Kapitalförsäkring får avse högst [2 000 kronor för en medlem. Före- ligger särskilda skäl. kan försäk- ringsinspektiOnen medge under- stödsförening att meddela sådan försäkring till högre belopp.

24 ål Vid varje tidpunkt skall ett belopp. som täcker summan av dels försäk- ringsfonder, dels understödsföreningens övriga skulder, annan fond än försäkringsfond ej medräknad. vara redovisat i följande slag av tillgångar,

nämligen

]. obligationer eller andra skuldförbindelser som utfärdats eller garante- rats av staten.

2. obligationer som utfärdats av Sveriges allmänna hypoteksbank. Konungariket Sveriges Stadshypo- tekskassa. Svenska bostadskredit- kassan. Svenska skeppshypoteks- kassan. Skeppsfartens sekundär- lånekassa, Sveriges investerings- bank aktiebolag eller Nordiska in- vesteringsbanken eller av kreditak- ticbolag. som står under tillsyn av bankinspektionen.

3. fordringshevis som utfärdats av riksbanken. bankaktiebolag. sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit. dock ej sådana för den allmänna rörelsen avsedda för- skrivningar som medför rätt till be- talningji'irst efter utfärdarens övri- gafordringsägare (förlagsbevis).

4. obligationer eller andra skuld- förbindelser. utfärdade eller garan- terade av kommun. som fått till-

'Senaste lydelse 1976: 149 (jfr 1976: 289). 2 Riksdagen I978l79. ] saml. Nr 165.

2, obligationer som utfärdats av Sveriges allmänna hypoteksbank. Konungariket Sveriges stadshypo- tekskassa. Svenska bostadskredit- kassan. Svenska skeppshypoteks- kassan. Skeppsfartens sekundär— lånekassa, Nordiska investerings- banken eller av kreditakticbolag. eller andra skuldförbindelser som utfärdats av sådan kreditinrätt— ning. dock ej sådana för den all- männa rörelsen avsedda förskriv- ningar, som medför rätt till betal— ning först efter tttjl'irdarens övriga fordringsägare ( förlagsbevis)".

3. obligationer som utfärdats el- ler garanterats av bankaktiebolag. sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit eller andra ford- ringsbevis som utfärdats av sådant bankinstitut eller riksbanken. dock ej förlagsbevis.

4. obligationer eller andra skuld- förbindelser. utfärdade eller garan- terade av kommun.

Prop. 1978/79: 165 Nuvarande lydelse

stånd av regeringen att ta upp eller garantera lånet.

5. obligationer som utfärdats av svenskt industri/i'iretag och som of- fentligen utbjudits av bankaktiebo- lag, sparbank. kreditkassa inom jordbrukskasserörelsen. Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsbanken.

l8

Fr'ireslagen lydelse

5. obligationer som utfärdats av svenskt tu'iringsjföretag och som of- fentligen utbjudits av bankaktiebo- lag. sparbank. kreditkassa inom jordbrukskasserörelsen. Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsbanken.

6. skuldförbindelser. för vilka föreningen har säkerhet i form av panträtt på grundval av

inteckning ijordbruks-. bostads-. kontors- eller affärsfastighet inom fyra femtedelar eller i annan fastighet inom två tredjedelar av senast fastställda taxeringsvärde. eller

inteckning i tomträtt. till vilken hör byggnad som är avsedd för bostads-. kontors- eller affärsändamål. inom fyra femtedelar eller i annan tomträtt inom två tredjedelar av senast fastställda taxeringsvärde, med den ytterli- gare begränsning som försäkringsinspektionen kan komma att föreskriva med hänsyn till tomträttsavtalets innehåll eller annan omständighet.

dock att. utom i fråga om sådant lån till kommun för vilket inspektionen medgett undantag, byggnad skall. för att säkerheten skall få godtas. vara brandförsäkrad i svensk försäkringsanstalt eller i utländsk försäkringsan- stalt som har rätt att driva försäkringsrörelse här i riket.

7. andra svenska eller utländska värdehandlingar utom sådana som skall 'infrias i främmande valuta. om de till art och säkerhet kan ansesjämförliga med värdehandlingar som avses i någon av punkterna 1—6.

8. lån mot säkerhet i föreningens försäkringsbrev inom återköpsvärdet.

9. föreningen tillhörig fastighet eller tomträtt intill de gränser och med de brandförsäkringsvillkor som enligt 6 gäller beträffande inteckning. eller

10. värdet av svenskt försäkringsbolags ansvarighet på grund av försäk— ringar. som övertagits i återförsäkring.

Förening, som enligt sina stadgar huvudsakligen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag. får även fullgöra i första stycket föreskriven redovisning i sådana av ett eller flera av företagen utfärdade skuldförbin- delser. för vilka föreningen äger säkerhet i värdehandlingar som avses i samma stycke l— 5 och 7.

Vid tillämpning av första stycket 6 ersätts. om försäkringsinspek— tionen har medgett det

fyra femtedelar av taxeringsvär- det nted sjuttio procent av det upp- skattade värdet av fastigheten re- spektive av byggnad eller annan egendom som hör till tomträtten el- ler, om pantvärde fastställts för egendomen enligt gällande bestäm- melser om lån av statsmedel till främjande av bastadsbyggandet, med sjuttiofem procent av pantvär- det. samt

två tredjedelar av taxeringsvär-

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

Utan hinder av första och andra styckena får ett belopp. som svarar mot högst en tiondel av förenings försäkringsfonder. redovisas i and- ra värdehandlingar än som förut sagts. dock ej i aktier eller andelar i aktiefond. och i tillgångar som nämns i första stycket 9 utöver där angiven gräns.

l9 F t'it'esla_t.'en lydelse

det nted sextio procent av egendo- mens uppskattade värde.

Med uppskattat värde avses det värde som understödsfi'ireningen har bestämt på grundval av sär- skild värdering. Har medgivande ett/igt tredje stycket länntatsfär be- lopp som dittills har redovisats en- ligtfi'irsta stycket () dock redovisas på samma sätt även ifortst'ittning- en.

Utan hinder av första och andra styckena får ett belopp. som svarar mot högst enf'emtedel av förenings försäkringsfondcr. redovisas i and- ra värdehandlingar än som förut sagts. dock ej i aktier eller andelar i aktiefond. och i tillgångar som nämns i första stycket 9 utöver där angiven gräns.

25 &

Understödsförening får icke utan försäkringsinspektionens medgivande äga mer än en tjugondcl av aktierna i svenskt eller utländskt aktiebolag eller, om aktierna har olika röstvärde. större antal än att röstetalet för aktierna utgör högst en tjugonde! av röstetalet för samtliga aktier.

försäkringsinspektionens

Understt'idsfi'ireningfär icke utan medgi- vande äga andel i aktiefond.

Denna lagträderi kraft den ljuli l979.

6. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel

Härigenom föreskrivs att 9 och l7 55 lagen tl9741922) skall ha nedan

angivna Iydclse.

Nuvarande lydelse

Riksbanken anger

["t'iresla gett lydelse

|. den tidpunkt då likviditetskrav skall vara uppfyllt tberäkningstid—

punkt).

2. det procenttal som skall gälla för Iikviditetskravet.

3. vilka tillgångar som får räknas som likvida medel.

4. vilka skulder som skall avdragas från summan av tillgångarna enligt 3. 5. i vad mån undantag från förbindelserna får göras.

Prop. 1978/79: 165 Nuvarande lydelse

Som likvida medel skall alltid räknas skattkamman'äxlar. obliga- tioner och andra förbindelser som utfärdats av staten samt obliga- tioner som utfärdats av Konungari- ket Sveriges stadshypotekskassa. Svenska bostadskreditkassan eller .S'veriges alllnännu ltypoteksbank eller av kreditakticbolag och sotn avser bostadskreditgivning.

20. I-"äreslagen lydelse

Som likvida medel skall alltid räk— nas dels skattkammarväxlar, obli- gationer och andra förbindelser som utfärdats av staten. dels obli- gationer som utfärdats av .S'veriges allmänna lty/mleksbank oelt dels sadana obligationer som utfärdats av Konungariket Sveriges Stadshy- potekskassa. Svenska bostadskre- ditkassan eller kreditakticbolag och som avser kreditgivning för nypro- duktion av bostäder eller. i den män statligt bostadslån utgår. för annat b_v_g_t:ande.

175

Med emissionskontroll avses att obligationer. förlagsbevis eller and- ra för den allmänna rörelsen av- sedda skuldebrev ej får titan till- stånd av riksbanken utges av annan än riksgäldskontoret och att andra skuldebrev. som ej avser inlåning på räkning från allmänheten. ej får utan sadant tillstånd utges av kreditinstitut.

Med emissionskontroll avses att obligationer. förlagsbevis eller and- ra för den allmänna rörelsen av- sedda skuldebrev ej får utan till— stånd av riksbanken utges av annan än riksgäldskontoret och att andra skuldebrev, som ej avser inlåning på räkning från allmänheten, ej får utan sådant tillstånd utges av kreditinstitut. Från emissianskon- troll undantas dock obligationer som bankinstitut utger och vars löptid är högst ett år.

Denna lag träderi kraft. såvitt avser 17 5. den ljuli 1979 och i övrigt den 1 januari 1981). 1 fråga om obligationer som har utfärdats före den ljanuari 1980 och obligationer som utfärdas i utbyte mot sådana obligationer gäller 9 å andra stycket fortfarande i sin äldre lydelse.

7. Förslag till

Lag om ändring i reglementet (1959: 293) angående allmänna pen- sionsfondens förvaltning

Härigenom föreskrivs i fråga om reglementet (1959: 293) angående all- männa pensionsfondens förValtning

dels att 2. 3. 11. 12 och 14—16 ss skall ha nedan angivna lydelse, dels att i reglementet skall införas en ny paragraf, 12 a s'. av nedan

angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2.5'

Det åligger riksförsäkringsverket att i fråga om avgifter till försäkringen för tilläggspension överföra ' Senaste lydelse 19732503.

Prop. 1978/79: 165 21

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1. till första fondstyrelsens förvaltning avgifter. som enligt 19 kap. 15 lagen (1962: 381) om allmän försäkring erläggas av staten. kommuner och därmed jämförliga samfälligheter samt bolag. föreningar och stiftelser. i vilka staten. kommun eller därmed jämförlig samfällighet äger ett bestäm- mande inflytande:

2. till andra fondstyrelsens för- valtning jämlikt nämnda lagrum in- flytande avgifter från andra arbets- givare än under 1 sägs. som i ge- nomsnitt för det är, varå avgifterna belöpa. sysselsätta minst tjugu ar- betstagare'.

2. till andra fondstyrelsens för- valtning jämlikt nämnda lagrum in- flytande avgifter från andra arbets- givare än under 1 sägs. som i ge- nomsnitt för det år. varå avgifterna belöpa. sysselsätta minstfemtio ar- betstagare'.

3. till tredje fondstyrelsens förvaltning övriga avgifter enligt samma lagrum samt avgifter. som erläggasjämlikt 19 kap. 3 15 lagen (1962: 381) om allmän försäkring; samt

4. till fjärde fondstyrelsens förvaltning medel. som av styrelsen rekvire- rats hos riksförsäkringsverket och som avräknas på medel som belöpa på de övriga styrelserna i förhållande till kapitalbehållningarna enligt styrel- sernas balansräkningar avseende ställningen vid utgången av närmast före- gående är.

Till varje fondstyrelses förvalt- ning skall jämväl hänföras avkast- ning av de av styrelsen förvaltade medlen.

Till varje fondstyrelses förvalt- ning skall jämväl hänföras avkast- ning av de av styrelsen förvaltade medlen. Av avkastningen varje år av de medel fjärde fondstyrelsen förvaltar. skall dock. efter avdrag av sådana kostnader som anges i 3,6 andra stycket, fyra femtedelar över/äras till de övriga fondstyrel- sernas förvaltning i förhållande till de avräkningar som har skett enligt första stycket 4 till och med det år som avkastningen avser.

352

Pensionsutbetalningar ävensom. Pensionsutbetalningar ävensom. där ej annat följer av vad i andra stycket stadgas, förvaltningskost- nader och andra utgifter avseende försäkringen för tilläggspension skola. i den mån andra medel ej stå till förfogande. bestridas genom till- skott. som riksförsäkringsverket äger erhålla från första, andra och tredje fondstyrelserna. De för ett kalenderår erforderliga medlen sko- la tillskjutas av dessa fondstyrelser

2 Senaste lydelse 1973: 503.

där ej annat följer av vad i andra stycket stadgas, förvaltningskost- nader och andra utgifter avseende försäkringen för tilläggspension skola, i den mån andra medel ej stå till förfogande. bestridas genom till- skott. som riksförsäkringsverket äger erhålla från första. andra och tredje fondstyrelserna. De för ett kalenderår erforderliga medlen sko- la tillskjutas av dessa fondstyrelser

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

i förhållande till kapitalhehäl/ning- arna enligt styrelsernas balansräk- ningaravseende ställningen vid ut- gängen av närmast föregående år.

")")

Föreslagen lydelse

i förhållande till de avgifter som un- der det närmast föregående året, ha äverfi'irts till styrelser/tas förvalt— ning.

Varje fondstyrelse skall med de under styrelsens förvaltning stående medlen bestrida kostnaderna för styrelsens verksamhet och för revision av styrelsens förvaltning.

115"

Allmänna pensions/i'mden skall av jondstyrelserna _lärvaltas på så- dant sätt att den blir till största möj- liga gagn för försäkringcn för till- läggspension. Därvid skall iaktta- gas. att placeringen av fondmedlen tillgodoser kraven på betryggande säkerhet. god avkastning och till- fredsställande betalningsbered— skap.

Fmtdstyrelserna skall, inom ra- men för vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av kreditmark- nadens funktionssätt. förvalta all- männa pensionsfonden på sådant sätt att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för tilläggs- pension. Placeringen av fondmed- len skall tillgodose kraven på be- tryggande säkerhet. god avkastning och tillfredsställande betalningsbe- redskap.

12 å4

Envar av första. andra och tredje fondstyrelserna må placera de under styrelsens förvaltning stående medlen.

1. i obligationer utfärdade av staten. kommun eller därmed jämförlig samfällighet. Sveriges allmänna hypoteksbank. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa. Svenska bostadskreditkassan. Svenska skeppshypo- tekskassan eller Skeppsfartens sekundärlånekassa eller av kreditakticbo- lag. som enligt vad därom finnes stadgat står under tillsyn av bankinspek— tionen;

2. i obligationer garanterade av staten. kommun eller därmed jämförlig

samfällighet;

3. i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda för— skrivningar som offentligen utbju— dits av svenskt bankaktiebolag. Sveriges investeringsbank aktiebo— lag eller Nordiska investeringsban- ken med undantag av konvertibla skuldebrev och skuldebrev förena— de med optionsrätt till nyteckning;

” Senaste lydelse 1973: 503. * Senaste lydelse 1976: 146 Lift 19761286).

3. i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda för- skrivningar som offentligen utbju- dits av svenskt bankaktiebolag. Sveriges investeringsbank aktiebo- lag eller Nordiska investeringsban- ken med undantag av konvertibla skuldebrev. skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning och sådana obligationer med längre löptid än ett är. som lta utlärdats av bankaktiebolag, sparbank eller centra/kassa jörjordbrukskredit:

Prop. 1978/79: 165 23

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4. i andra skuldförbindelser utfärdade av staten. kommun eller därmed jämförlig samfällighet. riksbanken. bankaktiebolag. sptirbatik. central- kassa för jordbrukskredit eller annan kreditinrättning. som regeringen godkänner. eller av bolag. förening eller stiftelse som i Nå första stycket 1 sägs. såvida staten. kommun eller därmed jämförlig samfällighet iklätt sig

borgen för förbindelserna;

5. i skuldförbindelse utfärdad av annan fondstyrelsc; 6. efter hörande av riks/?irsäk- ringsverket i skuldjörbindelse utfär- dad av företag. som ltar till syfte att befordra folkhälsan eller att medverka till jörltindrande av ned- sättning av arbetsfirntäga eller till _li'irlu'ittring av sädun jörmäga och som enligt styrelsens prövning anses erbjuda godtagbar säkerhet; samt 7. i fordran hos kreditinrättning i enlighet med vad nedan är stadgat om äterlän.

5. i skuldförbindelse utfärdad av annan fondstyrelse: samt

6. i fordran hos kreditinrättning i enlighet med vad nedan är stadgat om äterlän.

Fjärde fondstyrelsen må placera de under styrelsens förvaltning stående medlen.

l. i aktier i svenskt aktiebolag med undantag av aktiebolag. som driver bank— eller försäkringsrörelse; samt

2. i sådana konvertibla skuldebrev eller skuldebrev förenade med op- tionsrätt till nyteckning som utfärdats av aktiebolag som avses i 1 i detta

stycke.

[ den mån så erfordras för en tillfredsställande betalningsberedskap eller eljest för tillgodoseende av kravet på ändamålsenlig förvaltning mä fond- medel även innestå hos riksbanken. bankaktiebolag eller postgirot.

l.? a 9"

Allmänna pensionsfonden jär icke inneha mer än tio procent av ak- tierna isamma aktiebolag eller. om aktierna har olika röstvärde, större antal än att röstetalet för aktierna utgör högst tio procent av rösteta- letför samtliga aktier.

14.55

Riksbanken. bankaktiebolag, sparbank. centralkassa för jord- brukskredit. Sveriges allmänna hy- poteksbank. Svenska skeppshypo- tekskassan eller annan kreditinrätt-

5 Senaste lydelse 1976: 98.

Riksbanken. bankaktiebolag. sparbank. centralkassa för jord- brukskredit. Sveriges allmänna hy- poteksbank. Svenska skeppshypo- tekskassan eller annan kreditinrätt-

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

ning som regeringen godkänner äger mot bevis om fullgjord avgifts- betalning bevilja den som erlagt av- gift till försäkringen för tilläggspen- sion enligt lagen (1962: 381) om all- män försäkring under föregående år återlån med högst hälften av vad sålunda erlagts. Återlån må ej be- viljas. om dess belopp enligt vad nu sagts icke skulle uppgå till fem— hundra kronor.

Föreslagen lydelse

ning som regeringen godkänner äger varje år mot bevis om fullgjord avgiftsbetalning bevilja den som er— lagt avgift till försäkringen för tilläggspension enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring återlån med högst hälften av vad sålunda erlagts

]. under det närmastjöregående året eller

2. under de fem närmastföregå- ende åren. i den mått avgiftsbetal- ningarna icke redan utnyttjats som underlag/"ör återlån.

Återlån får ej beviljas, om dess belopp icke skulle uppgå tillfemtio- tusen kronor. Återlån enligt första stycket 2 får uppgå till högst fem- hundratusen kronor.

15 56

Kreditinrättning. som enligt 14.5 lämnat återlån. ägeri samband där- med till motsvarande belopp erhålla lån från den fondstyrelse. som en- ligt 2ä har att förvalta de avgifter för vilka återlånet beviljats.

Räntesatsen för lån från fond- styrelse till kreditinrättning enligt vad i första stycket sägsfastställes av regeringen. Sagda räntesats skall bestäntmas så att den med en halv procent överstiger högsta all- mänt förekommande räntesats vid inlåning i bankaktiebolag, spar- bank och centralkassa för jord- brukskredit. Utan hinder av vad så- lunda blivit bestämt äger dock fondstyrelsen och kreditinrätt- ningen för visst län överenskomma om en efter det rådande marknads- läget bestämd. för viss tid bunden räntesats.

Återlån. som icke i sin helhet återbetalas inom ett år från utläm— nandet, skall årligen amorteras med

6 Senaste lydelse 1976: 98.

Kreditinrättning. som enligt 14% lämnat återlån. äger i samband där- med till motsvarande belopp erhålla lån från den fondstyrelse. som en- ligt 25 har att förvalta de avgifter eller större delen av de avgifter för vilka återlånet beviljats.

Räntesatsen för lån från fond- styrelse till kreditinrättning enligt vad i första stycket sägs skall mat- svara räntesatsen för senast i Sve- rige utgivna långfristiga statsobli- gationslån. om ej regeringen, med hänsyn till att ränteläget därefter ändrats. fastställt annan räntesats. Räntesatsen för lånet skall omprö- vas vartfetnte år under dess löptid.

lös

Återlån, som icke i sin helhet återbetalas inom ett år från utläm- nandet. skall årligen amorteras med

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

belopp icke understigande en tion- del av lånesumman. Kreditinrätt- nings lån hos fondstyrelse enligt 15% skall återbetalas i samma mån som återlånet. dock ej långsam- mare än som föreskrivits i villkoren för sistnämnda lån.

Ft'ireslagen lydelse

belopp icke understigande en tion- del eller. sävitt avser äter/än som beviljats med högre belopp än hälf— ten av närmast föregående års av- gifter, en jetntondedel av lånesum- man. Kreditinrättnings lån hos fondstyrelse enligt 15 % skall återbe— talas i samma mån som återlånet. dock ej långsammare än som före- skrivits i villkoren för sistnämnda lån. Har äter/än uppsagts till betal- ning. fiir kreditinrättnings lån has fondstyrelse likväl, till den del det nwtsvarar obetald återläneskuld, återbetalas på de villkor som gällde före uppsägningen.

Äterlån må. om långivaren och låntagaren äro ense därom, kunna över- föras till annan kreditinrättning. som äger bevilja dylikt lån.

1. Denna lag träder i kraft. såvitt avser 2% andra stycket. den ljanuari 1980. och i övrigt den ljuli 1979.

2. Innehar allmänna pensionsfonden den 1 juli 1979 aktier i något eller några aktiebolag utöver vad som medges i 12 a %. får fonden även i fortsättningen inneha högst samma andel av aktierna i bolaget eller bola-

gen.

3. I fråga om återlån, som avser avgifter betalda före den 1 januari 1977 eller som har beviljats före den ljuli 1979, och lån till kreditinrättning som har beviljat återlånet gäller fortfarande 14— 16 %% i sin äldre lydelse. ! fråga om lån som kreditinrättning har erhållit enligt 15% första stycket i dess äldre lydelse får dock avtal träffas om tillämpning av 15% andra stycket i dess nya lydelse.

8. Förslag till

Lag om ändring i förordningen (1908: 129) ang. en särskild stämpel- avgift vid köp och byte av fondpapper

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1908: 129) ang. en sär- skild stämpelavgift vid köp och byte av fondpapper

dels att 3 kap. skall upphöra att gälla,

dels att rubriken till 1 kap. skall lyda "Allmänt”.

dels att rubriken till förordningen samt 1. 3. 4, 5, 10, 12, 13. 14. 15, 18 och 19 %% skall ha nedan angivna lydelse.

Prop. 1978/79: 165 Nuvarande lydelse Förordning ang. en särskild stäm- pelavgift vid köp och byte av fond- papper

26. Föreslagen lydelse

Lag med vissa bestämmelser om handel med fondpapper

1%'

Vid överlåtelse av fondpapper ge- nom köp eller byte skall erläggas en särskild avgift till belopp och i den ordning. här nedan sägs.

Med fondpapper förstås i denna förordning aktier i inländska och ut- ländska aktiebolag. lottbrev. an- delsbevis eller delaktighetsbevis i kommanditbolag samt obligationer; och anses som obligation enligt denna förordning jämväl förskriv- ning. vilken, ändock att den ej be- tecknats som obligation, jämlikt stämpelskattelagen skall lika med obligation stätnpelbeläggas.

Med fondpapper förstås i denna förordning aktier i inländska och ut- ländska aktiebolag. lottbrev. an- delsbevis eller delaktighetsbevis i kommanditbolag samt obligationer; och anses som obligation enligt denna förordning jämväl för den allmänna rörelsen avsedd förskriv- ning. vilken medför rätt till betal- ning först efter utfärdarens övriga fordringsägare (_ förlagsbevis ).

Lika med överlåtelse av fondpapper anses överlåtelse av rätt till teck- ning av sådana värdepapper eller. där teckning skett, överlåtelse av den därpå grundade rätt. så ock överlåtelse av handling, varigenom någon tillförsäkras förfoganderätt över fondpapper (certifikat). Har vid uppta- gande av obligationslån häri riket i stället för obligation utlämnats certifi- kat. enligt vilket långivaren äger rätt att få obligationer utlämnade, skall överlåtelse av sådant certifikat anses lika med överlåtelse av de obliga- tioner. som avses med certifikatet.

[.2 Avräkningsnota. varom i.? 9' jörmäles, skall. där ej nedan annor- lunda stadgas. vid köp förses med stämpel till följande belopp. nämli- gen:

a) vid köp av aktier. lotter. an- delsbevis och delaktighetsbevis 30 öre. då de överlåtna aktiernas, lot- ternas, andelsbevisens eller delak- tighetsbevisens sammanlagda vär- de icke överstiger l()() kronor, och därutöver 30 öre för vade påbörjat belopp av [()0 kronor.

b) vid köp av obligationer 10 öre. då de överlåtna obligationernus sammanlagda värde ej överstiger [()0 kronor, och därutöver [0 öre

' Senaste lydelse 1974: 864. 2Senaste lydelse 1929: 142.

Prop. 1978/79: 165 Nuvarande lydelse

för varje påbörjat belopp av 100 kronor.

dock att, där den ene kontrahen- ten ärfondhandlare och avtalet av- slutas icke för dennes räkning utan i kommission, avräkningsnotan skall förs es.

ej vid köp av aktier. lotter. an- delsbevis och delaktighetsbevis med stämpel av 15 öre. då de över- låtna aktiernas. lotternas. andels- bevisens eller delaktig/tetsbevisens sammanlagda värde icke överstiger 100 kronor. och därutöver 15 öre för varje påbörjat belopp av 100 kronor, samt

d) vid köp av obligationer med stämpel av 5 öre. då de överlåtna obligationer/tas sammanlagda vär— de ej överstiger 100 krattor. och därutöver 5 öre för varje påbörjat belopp av 100 kronor.

Även/edes skall, där ej nedan att- nor/undu stadgas, avräkningsnota vid byte förses med stämpel tillföl- jande belopp. nämligen:

?) vid byte av aktier. lotter. an- delsbevis och delaktighetsbevis 15 öre. då det värde. som enligt 4 5 4 mom. skall i avräkningsnotan upp- tagas. ej överstiger 100 kronor. och därutöver 15 öre för varje påbörjat belopp av 100 kronor. samt

]) vid byte av obligationer 5 öre. då det värde. som enligt 4 5 4 mom. skall i avräkningsnotan upptagas. ej överstiger 100 kronor, och därut- över 5 öre för varje påbörjat belopp av 100 kronor.

Föreslagen lydelse

Med fondhandlare förstås i denna förordning den, som enligt lagen om fondkommissionsrörelse och fondbörsverksamhet är att anse såsom fond- kommissionär: dock skall vid tillämpning av vad i 5 %. jämförd med 13 %. samt 10 och 11 %% stadgas under fondhandlare inbegripasjämväl den. som. utan att vara fondkommissionär. driver sådan rörelse med fondpapper. att han på grund därav är pliktig föra handelsböcker.

2.3 Stämpelplikt äger icke rum i följande fall. nämligen:

” Senaste lydelse 1969: 746.

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

a) då bägge kontrahenterna är fond/u't/u/lare och avtalet å vardera sidan avslutas icke för egen räk- ning utan i kommission:

b) då aktie, lott. andelsbevis el- ler delaktighetsbevis utan mellan- gift utbytes mot annan eller andra aktier. lotter, andelsbevis eller del- aktighetsbevis i samma bolag och till enahanda eller lägre belopp."

c) då obligation utan mellangift utbytes mot annan eller andra obli- gationer av samma utgivare samt med samma räntefot och till etta- handa eller lägre belopp:

d) vid köp av obligationer, som utfärdats eller garanterats av svenska staten. eller då vid överlå- telse av aktie eller obligation den ene kontrahenten är svenska staten eller svenska statsförvaltningen till- hörande allmänt verk eller styrelse. riksdagens verk. Sveriges allmänna hypoteksbank. Konungariket Sve- riges stadshypotekskassa. Svens- ka skeppshypotekskassan eller Skepps/artens sekundär/ånekassa:

e) vid utlämnande av här i riket _

utfärdad obligation, då antingen obligationen skall enligt stämpel- skultelagen före utlämnande! förses med särskild stämpel eller fråga är om obligation, utfärdad av svensk kommun eller landstings- kommun. Kommunkredit Aktiebo- lag. Kommmzlt'ineinstitutet Aktie- bolag eller svenskt aktiebolag med ändamål att idka belåning av fast egendom eller tomträtt; samt

f) vid köp avfondpapper. som är utfärdat eller garanterat av sådant till Förenta Nationerna anknutet fackorgan till vilket Sverige anslutit sig. och dåfondpapper överlåtes av eller till sådant organ.

3." Slutes reportavtal, skall en- dast den avräkningsnota förses med stämpel, som gäller den till be- loppet större av de båda till report-

* Senaste lydelse 1927: 225.

Föreslagen lydelse

Prop. 1978/79: 165 29

Nuvarande lydelse Ft'it'eslagen lydelse

avtalet hörande affärerna: och skall stämpelavglften utgå med fcmtedelen av det belopp, som en- ligt ] mom. eljest skolat utgt'iras, i vatjcfall dock minst 5 öre.

Skall vid reportavtal icke särskild ersättning erlt'iggas till den andre kontrollen/en i avtalet. äge stäm- pelplikt icke rum.

4.5 Därest avtal om köp eller byte avföndpapper avslutas genom en eller flera föra/handlare i kom- mission. skall satnnutnlagda stäm- pelavgl/ten icke i något fall beräk- nas till högre belopp än om avtalet slutits utan anlita/ide av kom/nis- sionär. dock med iakttagande av vad i 3 mom. stadgas om viss lägs— ta avglft. 5." Värdet å de överlåtna fond— papperen skall vid köp anses mot- svara köpeskillingen och må vid byte icke upptagas till lägre belopp än det vid tiden för bytesavtalet i allmänhet gällande.

4 %

1. Avräkningsnota skall upprättas samma dag. som köp— eller bytesavtal avslutas. 2.7 Vid köp skall avräkningsnota upptaga kontrahenternas (säljarens och köparens eller kommissionärens och kommittentens eller kommissio- närens och tredje mans) namn och bostad, ort och dag för köpets avslutan- de. föremålet för överlåtelsen ävensom den överenskomna köpeskillingen. Skyldigheten att upprätta avräkningsnota åligger. där ej nedan annorlun- da sägs. säljaren. vare sig denne handlar för egen räkning eller såsom kommissionär. Är fondhandlare köpare vare sig för egen räkning eller i egenskap av kommissionär. och är den andra kontrahenten ej fondhandlare. skall köpa- ren upprätta avräkningsnotan. Där vid överlåtelse av fondpapper någon. utan att själv uppträda vare sig som säljare eller köpare. förmedlat avtalet mellan kontrahenterna. åligger det förmedlaren att upprätta avräkningsnotan, som därvid skall upptaga. utom kontrahenternas,jämväl förmedlarens namn.

Då fondhandlare avslutar köpav- Då fondhandlare avslutar köpav- tal, icke för egen räkning utom så- tal, icke för egen räkning utom så- som kommissionär. skall han förse som kommissionär. skall han förse avräkningsnota med påskrift: i avräkningsnota med påskrift: i

5Senaste lydelse 1927: 225. 6 Senaste lydelse 1927: 225. 7 Senaste lydelse 1927: 225.

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

kommission (avräkningsnota i kom- mission): därjämlikt 3 % 2 —4 mom. stämpeln utgöres med nedsatt be- lopp eller stämpelplikt icke äger rum, skall i ai'räkningsnotan tillika antecknas grunden till nedsättning- en eller befrielsen. såvida den icke eljestframgår av avräkningsnotans innehåll. AVslutar annan än fond- handlare köpavtal för annans räk- ning. skall i avräkningsnotan utsät- tas för vems räkning avslutandet skett.

I-'(')'reslagen lydelse

kommission (avräkningsnota i kom- mission). Avslutar annan än fond- handlare köpavtal för annans räk- ning, skall i avräkningsnotan utsät- tas för vems räkning avslutandet skett.

Avräkningsnota behöver icke vara underskriven.

3. Då köpavtal avslutas mellan kontrahenter, vilka bägge äro fond- handlare. skall kontrahent. som köper i kommission, över uppgörel- sen mellan fondhandlarna upprätta särskild ostömplad avräkningsnota i kommission.

3. Då köpavtal avslutas mellan kontrahenter, vilka bägge äro fond- handlare. skall kontrahent. som köper i kommission. över uppgörel- sen mellan fondhandlarna upprätta särskild avräkningsnota i kommis- sion.

4. 1 fall. där bytesavtal avslutas mellan, å ena sidan. kommissionär. som är fondhandlare. och. å andra sidan. kontrahent. som icke är dylik kom- misionär, upprättas avräkningsnota endast av fondhandlaren. Avslutas bytesavtalet genom förmedlare. skall denne upprätta särskild avräknings- nota för envar av kontrahenterna. Vid bytesavtal i andra än nu nämnda fall skall vardera kontrahenten upprätta avräkningsnota.

l avräkningsnota vid bytesavtal upptages värdet allenast å de fondpap- per. som överlåtas av den kontrahent. vilken själv har att upprätta notan eller för vilkens räkning sådant åligger förmedlaren. Är vid bytesavtal fondhandlare kontrahent. och har avtalet avslutats icke för dennes egen räkning utan i kommission, skall i avräkningsnotan upptagas värdet å de fondpapper, som överlåtas av den andre kontrahenten (kommittent eller tredje man). Skall vid byte kontrahent utgiva mellanavgift, tillägges denna avgift värdet av de fondpapper, samma kontrahent överlåter.

Rörande avräkningsnotas innehåll i övrigt gäller vad i 2 mom. sägs med avseende å avräkningsnota vid köp.

5. Avräkningsnota upprättas i två likalydande exemplar. Då den. vilken det åligger att upprätta avräkningsnotan, handlar för egen räkning eller såsom kommissionär. skall det ena exemplaret av notan stanna i förvar hos upprättaren och det andra sist å tredje dagen. efter det avtalet kommit till stånd. avsändas till kontrahenten. Är avtalet åter slutet genom förmedlare, skall denne inom nämnda tid avsända båda exemplaren. ett till vardera kontrahenten. 6." Då fondpapper säljas exekutivt. anses förrättningsmannen såsom förmedlare.

" Senaste lydelse 1967: 146.

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

5 99

31

Ft't't'eslagen lydelse

021 avräkningsnota utfärdas av fondhandlare. skall för ändamålet använ- das särskild blankett. som anskaffats från generalpoststyrelsen. Vid utfär- dandet skall så förfaras. att vad som skrives å det ena exemplaret av notan samtidigt kopieras å det andra exemplaret.

Fondhandlare. som vid köp eller byte mottagit ostämplad avräk- ningsnota i kommission. skall fast- sätta densamma vid det hos honom förvarade exemplaret av den utav honom själv över köpet eller bytet utfärdade notan.

Fondhandlare. som vid köp eller byte mottagit avräkningsnota i kommission. skall fastsätta den- samma vid det hos honom förvara- de exemplaret av den utav honom själv över köpet eller bytet utfär- dade notan.

Formulär till blankett. som i första stycket sägs. ävensom formulär till blankett. som enligt vad i 18% stadgas tillhandahålles allmänheten genom generalpoststyrelsens försorg. fastställas av bankinspektionen.

1() %”

lnom tre månader efter utgången av varje kalenderkvartal skall fond- handlare i den ordning bankinspek— tionen föreskriver till inspektionen insända det ena exemplaret av de avräkningsnotor. som upprättats under kvartalet. eller. ifall som i 7 .5 3. avses. kopia av de uttder samma kvartal upprättade notor/ta.

lnom tre månader efter utgången av varje kalenderkvartal skall fond- handlare i den ordning bankinspek— tionen föreskriver till inspektionen insända det ena exemplaret av de avräkningsnotor. som upprättats under kvartalet.

12%

Den. som enligt 4 eller8 % ärplik— tij.7 upprätta avräkningsnota över köp eller byte avfondpapper, men under/äter att sådant fullgöra eller att förse upprättad nota med före- skriven stämpel. bötefrån och med fem till och med trettio gånger det felande stämpelbeloppet. dock minst tio krattor. Hade avräknings- notan ej skolat förses med stämpel. böte tio kronor.

Har någon i avräkningsnota. som av honom upprättats, mot bättre vetande lämttat oriktig upp— gift och därigenom föranlett. att stätnpelavgil't icke till behörigt be- lopp blivit utgjord. böte från och med tjugu till och med femtio gånger det stämpelbelopp. som ge-

" Senaste lydelse 1964: 309. '0 Senaste lydelse 1964: 309.

Den sotn underlåter att upprätta avrt'ikningsnota i enlig/tet med be- stämmelserna i denna förordning dömes till böter, högst femhundra kronor.

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

nom det oriktiga _li'irfarandet un- dandragits, dock minstjemtio kro- nor.

F öres/a gen lydelse

13 .5”

Har någon. som är skyldig förse avräkningsnota med stämpel. för- summat att makulera stämpel, var- med sådan handling blivit belagd, vare påföljden böterjent kronor.

Den. som bryter mot de i 45 1 eller 5 mom.. 5.5 eller 7.5 1 eller 3 mom. meddelade ordningsföre- skrifter, straffes. där ej 1 12.5 annan påföljd blivit för förseelsen utsatt. med böter. högst trehundra kronor.

Den. som bryter mot de i 4.5 1 eller 5 mom.. eller 5.5 meddelade ordningsföreskrifter, straffes, där ej i 125 annan påföljd blivit för för- seelsen utsatt, med böter, högst tre- hundra kronor.

14 512

Fondhandlare. som åsidosätter föreskrift enligt 8a.5 eller försum- mar anmälan enligt 9.5 andra stycket. dömes till dagsböter.

Fondhandlare. som försummar anmälan enligt 9.5 andra stycket. dömes till dagsböter.

15 5'" De i 12. 13 och 14 _55 omförmälda förseelser åtalas av allmän åklagare vid allmän domstol.

Varder kontrahent i avtal om köp eller byte av fondpapper ställd un- der tilltal för det han icke fullgjort honom äliggande skyldighet att upprätta eller stämpelbelägga av- räkningsnota. vare till fredande från ansvar pliktig förete avräk- ningsnotan. där han icke i annan ordning gitter förete bevisning där- om. att han fullgjort vad honom i berörda avseende ålegat.

Varder kontrahent i avtal om köp eller byte av fondpapper ställd un- der tilltal för det han icke fullgjort honom äliggande skyldighet att upprätta avräkningsnota. vare till fredande från ansvar pliktig förete avräkningsnotan. där han icke i an- nan ordning gitter förete bevisning därom. att han fullgjort vad honom i berörda avseende ålegat.

18 äl-l

Generalpoststyrelsen skall i en- lighet med de närmare bestämmel- ser. som generalpoststyrelsen äger utfärda. ä postanstalterna ävensom å andra ställen. där sådant kan fm- nas erforderligt. tillhandahålla

" Senaste lydelse 19331245. " Senaste lydelse 1964: 309. ” Senaste lydelse 1933: 245. ” Senaste lydelse 1964: 309.

Generalpoststyrelsen skall i en- lighet med de närmare bestämmel- ser. som generalpoststyrelsen äger utfärda. ä postanstalterna ävensom å andra ställen. där sådant kan fin- nas erforderligt, tillhandahålla all-

Prop. 1978/79: [65

'.» '.»

Nuvarande lvdelse Föresla 'en lvdelse . l. _

stämplar av de särskilda .vlay, .vmn nu'inhelen blanketter till avräk- skola vara att tillgå. älvens-om blan- ningsnotor. ketter till avräkningsnotor.

Blanketter. som enligt 5 .b" utlämnas till fondhandlare. skola vara försedda med för varje fondhandlare löpande numrering. ()m utlämnandet skall generalpoststyrelsen genast underrätta bankinspektionen. Vederbörande fondhandlare har att för ifrågavarande blanketter erlägga betalning med belopp. som enligt generalpoststyrelsens beräkning motsvarar postverkets självkostnadspris.

Ett exemplarav denna förordning skall hållas för allmänheten tillgängligt ft varje postkontor".

[9 5'5

Betrii/fl'ande fiir/t(tm/slinker! och besvär över Sådant besked samt he- j'rielse från eller återbetalning av .x'tlimpelavgift skall i tillämpliga de- lar iakttagas vad .ru/n _linnex före- skrivet i.?9 —41. 44, 4.6. 47 ()(-1156 5.3 stiitnpe[skatte/agen. Förhandsbe- sked lämnas av hankinspektionen. Mat meddelat fi)"rltandsbesked må talan föras endast av den som sökt beskedet.

Bextämmelwr rörande upphörd ()('ll redovisning av stämpelmedel. som itt/lyra ria' postanstalt. medde- las av generalpa"styre/.se!:.

De föreskrifter i övrigt, som fordras för tillämpning av denna förordning, meddelas av KM:t eller den myndighet KMzt förordnar.

Denna lag träder i kraft den I juli l979.

Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om fondpapper som har överlåtits före den ljuli l979.

9. Förslag till Lag om ändring i stämpelskattelagen (1964: 308)

Härigenom föreskrivs i fråga om stämpelskattelagen (l964: 308)l dels att 21—26 och 38 åå skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före l9 så skall lyda "Aktier m. m." dels att 1, 27, 30. 32. 37 och 51 så skall ha nedan angivna lydelse.

”' Senaste lydelse l964: 309. ' Senaste lydelse av lagens rubrik 1974: 864.

3 Riksdagen [978/79, I .t'aml. Nr l65.

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse

34

Fr'ireslagen lydelse

Isu

Till staten skall erläggas stämpelskatt i de fall och i den ordning. som stadgas nedan.

Rörande .s'tr'itn/wlat'gilt vid köp och byte at'jand/mpper lira särskil- da lwesta'mmelser meddelade.

Om stämpelbeläggning av myndighets expeditioner och av ansökningar vid domstol gäller vad därom är särskilt stadgat eller regeringen föreskri—

ver.

:7s

Den som har att erlägga stäm- pelskatt i fall. som avses i 19. 20.2! ('I/€!" 24 s skall till ledning vid fast- ställande av skatten inkomma med deklaration till riksskatteverket. Deklarationen skall avges pa heder och samvete samt avfattas pä blan— kett enligt formulär. som riksskat- teverket fastställer. I fråga om aktie skall deklaration. som ej är under- tecknad av bolagets styrelse. vara åtföljd av protokollsutdrag. som vi- sar att styrelsen beslutat lämna de uppgifter deklarationen innehåller.

Deklaration skall vara avlämnad, i fall som avses i

a) 195. inom två månader från det att registrering skett om full- gjord inbetalning å aktier. dock se- nast inom två manader från utgång- en av den tid inom vilken aktien enligt lag skall betalas. eller. vid ök- ning av aktiekapital enligt 64 & la— gen om aktiebolag. inom två mana- der från det att beslut om ökningen blivit registrerat;

b) 20 &, inom två månader från det att kommanditdelägarens utfäs- telse blivit registrerad;

c) 2] $. innan där angiven lland- ling utlämnas; samt

2 Senaste lydelse 1974: 864.

Den som har att erlägga stäm- pelskatt i fall. som avses i 19 eller 20 s.

lande av skatten inkomma med de—

skall till ledning vid faststäl-

klaration till riksskatteverket. De- klarationen skall avges på heder och samvete samt avfattas pa blan- kett enligt formulär. som riksskat- teverket fastställer". I fråga om aktie skall deklaration. som ej är under- tecknad av bolagets styrelse. vara åtföljd av protokollsutdrag, som vi- sar att styrelsen beslutat lämna de uppgifter deklarationen innehåller.

Deklaration skall vara avlämnad. ifall som avses i

a) l9 5 inom två månader från det att registrering skett om full- gjord inbetalning ä aktier, dock se- nast inom två månader från utgång- en av den tid inom vilken aktien enligt lag skall betalas, eller. vid ök- ning av aktiekapital enligt 64?” Ia- gen om aktiebolag. inom två måna- der frän det att beslut om ökningen blivit registrerat: samt

b) 20 s ant det att kommanditdclägarcns utfäs-

tva månader från

telse blivit registrerad.

Prop. 1978/79: 165 35 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

d) 24 9 inom två mänaderfrän den överlåtelse eller pantsättning som föranlett skatteplikt eller, då skatte/dikt inträtt til/följd av döds- fall. inom den tid som gäller för ingivande av boupptet'kningen till registrering.

Deklaration rörande handling. som avses iZl eller 24 #. skal/åtföl- jas av de i deklarationen angivna skattepliktiga handlingarna. Ärji'ä- gt! om aktiebrev. annat andelsbe- vis, delaktig/tetsbevis eller lottbrev i utländskt företag av ekonomisk art och lyder hand/ingen på viss an- del iji'iretaget. skall på begäran til- lika inges värdebevis av beskatt- ningsmyndighet [ det land. därfö-

relaget har sitt säte.

30 sa

I mom. Beslut rörande stämpelskatt meddelas

a) beträffande förvärv av fast egendom, tomträtt eller skepp av den in- skrivningsmyndighet. hos vilken lagfart eller inskrivning sökes. på den inskrivningsdag då ansökan bifalles eller. om ansökan förklaras vilande. på den inskrivningsdag då detta sker eller. i fall som avses i 135 tredje stycket, då avregistrering sker;

b) beträffande inteckning av den inskrivningsmyndighet. hos vilken in- teckning sökes. på motsvarande inskrivningsdag som under a): och

e) i övriga fall av riksskatteverket. Möter hinder mot att meddela beslut rörande skatten pä inskrivnings- dag. som anges i &) eller b). skall beslutet meddelas på den inskrivnings- dag. som först infaller efter det att hindret blivit undanröjt.

I fall, som avses i e). mä beslut om fastställande av skatt ej meddelas senare än ett är efter utgången av det kalenderår. varunder skattepliktcn inträdde. Har slutligt beslut ej meddelats inom denna tid men har deklara- tion avgetts, skall så anses. som om skatten den dag tiden utgick fastställts genom slutligt beslut i överensstämmelse med sådan handling. Har prelimi- närt beslut meddelats. skall skatten i stället anses ha nämnda dag slutligt fastställts i överensstämmelse med det preliminära beslutet.

2 mom. Med inskrivningsmyndighet avses i denna lag även registermyn- dighet enligt 2 & sjölagen (l89l: 35 s. 1).

Myndighet. som enligt 1 mom. har att meddela beslut rörande skatt, är beskattningsmyndighet.

Skatteplikt inträder. i fall som avses i

3 Senaste lydelse 1975z922.

Prop. 1978/79: 165 36 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

a) 3 s. när ansökan om lagfart eller inskrivning av tomträtt beviljas eller förklaras vilande:

b) ll &. när inteckningen beviljas eller ansökan därom förklaras vilande;

c) l3 s. när ansökan om inskrivning beviljas eller. i fall som avses i 13 & tredje stycket, när avregistrering sker:

d) 19 å. när registrering som sägs i 27 s andra stycket a) sker;

e) 20 s. när registrering sker; e) 20 s när registrering sker; sana D 2! 5, när handlingen utläm- f) 28 å. när dragning sker. nas;

g) 24 å. när överlåtelse eller pantsättning sker eller innehavaren dessförinnan avlider; samt

11) 28 å. när dragning sker.

32 s*

I förhållande till statsverket skola för skattens erläggande svara. beträf- fande skatt för

a) förvärv av fast egendom, tomträtt eller skepp. häda kontrahenterna;

b) inteckning, den som vid tidpunkten för skattepliktens inträde är behörig att ansöka om inteckning i den fasta egendomen. tomträtten eller skeppet eller, i fråga om annan egendom. att medge inteckningen:

c) aktie eller insats i svenskt bo- c) aktie eller insats i svenskt bolag. lag. bolaget och de som äro leda- bolaget och de som äro ledamöteri möter i bolagets styrelse sedan bolagets styrelse sedan skatteplikt skatteplikt inträtt; inträtt; sann d) obligation. som avses i 21 9", d) lotteri, den som anordnar det- oeh här i riket utfärdat certifikat, ta. som sägs i21 eller 24 å. utfärdaren:

e) annan handling, för vilken en- ligt 24 # skattepliktföreligger, den som överlåter eller pantsätter handlingen eller. då skatteplikt in- träder på grund av dödsfall. inne- havarens dödsbo; samt

]) lotteri. den som anordnar det- ta.

När flera svara för skattens erläggande. åligger ansvarigheten dem soli- dariskt.

Skattskyldig är den som i varje särskilt fall är gentemot statsverket ansvarig för skattens erläggande.

37 äs

[ mom. lnbetalas skatt. som fastställts av inskrivningsmyndighet. icke inom angiven tid. skall beskattningsmyndigheten göra anmälan därom till länsstyrelsen i det län. dit beskattningsmyndigheten hör. Vid sådan anmä- lan skall fogas beslut om skattens fastställande eller annat bevis. innehål-

4 Senaste lydelse 1975: 922. 5 Senaste lydelse l975138.

Prop. 1978/79: 165 37

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

lande uppgift om skattens belopp och erforderliga uppgifter om den skatt— skyldige. Fastställer överrätt skatten till högre belopp än beskattningsmyn— digheten förut beräknat eller vitsordar skattskyldig anmärkning av den enligt 48.5 förordnade granskningsmyndigheten. skall överrätten eller. i det senare fallet. granskningsmyndigheten omedelbart lämna länsstyrelsen motsvarande uppgifter rörande det tillkommande skattebeloppet. Efter anmälan. som nyss nämnts. ävensom vid försummad inbetalning av till— kommande skattebelopp äliggcr det länsstyrelsen att förordna om utta— gande av felande beloppjämte i förekommande fall restavgift enligt 2 mom. iden ordning. som enligt uppbördslagen (1953: 272) gäller för indrivning av restförd skatt.

Har skatt i fall. som avses i 30 ä 1 mom. första stycket c) eller d), icke inbetalats inom föreskriven tid. skall förfallet skattebelopp jämte i förekommande fall restavgift enligt 2 mom. på framställning av beskatt- ningsmyndighcten omedelbart utta- gas genom utmätning.

Har skatt i fall. som avses i 30 ä 1 mom. första stycket c). icke inbeta- lats inom föreskriven tid. skall för- fallet skattebelopp jämte i förekom- mande fall restavgift enligt 2 mom. pä framställning av beskattnings- myndigheten omedelbart uttagas genom utmätning.

2 mom. Har skattskyldig underlätit att inbetala skatt inom föreskriven tid. skall restavgift erläggas till den myndighet, som i sådant fall skall uppbära skatten. Restavgiften skall utgå efter fyra öre för varje hel krona av den del av skatten som icke erlagts i rätt tid. dock ej med mindre belopp än tio kronor. Öretal som uppkommer vid beräkning av restavgift jämnas till närmast högre hela krontal.

När dröjsmålet med betalningen är obetydligt eller eljest särskilda skäl föranleda det. mä befrielse från skyldighet att erlägga restavgift meddelas av länsstyrelse i fråga om skatt. som avses i 1 mom. första stycket, och av beskattningsmyndigheten beträffande annan skatt.

Riksskatteverket äger meddela föreskrifter i fråga om befrielse från skyldighet att erlägga restavgift.

51.5

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlåter att inom före- skriven tid avge deklaration eller avlämnar deklaration med så bristfälligt innehäll. att den uppenbarligen icke är ägnad att ligga till grund för faststäl- lande av skatt dömes till böter. om ej gärningen är belagd med straffi skattebrottslagen. Ansvar enligt detta stycke inträder dock icke i fall då 41 a & kan tillämpas.

Den som uppsåtligen eller av grov oaktst'unltet utlämnar hand- ling. som avses i 23 .5 första stycket, titan att handlingen är be- hörigen försedd med stämpel eller anteckning om orsaken till att den utläntnas utan stämpel, dömes till böter.

1 ringa fall dömes ej till ansvar enligt första eller andra stycket.

[ ringa fall dömes ej till ansvar enligt första stycket.

Prop. 1978/79: 165 38

Denna lag träder i kraft den ljttli 1979. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om handling som genom den nya lagen blivit icke skattepliktig om

1. handling. som avses i 21 s. utlämnats före den ljuli 1979; samt

2. handling. som avses i 24 s. överlåtits eller pantsatts före den 1 juli 1979 eller dess innehavare dessförinnan avlidit.

10. Förslag till

Lag om ändring i kommunalskattelagen (1928: 370)

Härigenom föreskrivs att 53 ä 1 mom. kommunalskattelagen (1928: 370) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

535

I ntmn.' Skyldighet att erlägga skatt för inkomst åligger såframt ej annat föreskrives i denna lag eller i särskilda bestämmelser. meddelade på grund av överenskommelse eller beslut. varom i 72 och 73 så sägs:

a) fysisk person:

för tid. under vilken ltan varit här i riket bosatt:

för all inkomst. som av honom här i riket eller a utländsk ort förvärvats: samt

_lör tid. under vilken han ej varit här i riket bosatt: för inkomst av här belägen fastighet; för inkomst av rörelse. som här bedrivits: för avlöning eller annan därmed jämförlig förmån, som utgått av anställ- ning eller uppdrag hos svenska staten eller svensk kommun;

för avlöning eller annan därmed jämförlig förman, som utgått av annan anställning eller annat uppdrag. i den mån inkomsten uppburits härifrån och förvärvats genom verksamhet här i riket;

för pension enligt lagen (19(>2:381) om allmän försäkring till den del beloppet överstiger 4500 kronor och för annan ersättning enligt nämnda lag:

för pension på grund av anställning eller uppdrag hos svenska staten eller svensk kommun;

för belopp. som utgår på grttnd av annan pensionsförsäkring än tjänste— pensionsförsäkring. om försäkringen meddelats i här i riket bedriven för- säkringsrörelse;

för ersättning enligt lagen (1954: 243) om yrkesskadeförsäkring eller lagen ( 1976: 380) om arbetsskadeförsäkring och lagen (1956: 293) om ersätt— ning åt smittbärare samt enligt annan lag eller författning, som utgått till någon vid sjukdom eller olycksfall i arbete eller på grund av militärtjänst- göring eller i fall som avses i lagen (1977: 265) om statligt personskade- skydd eller lagen (1977: 267) om krigsskadeersättning till sjömän;

för dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och kontant arbetsmarknadsstöd enligt lagen (1973: 371) om kontant arbetsmarknadsstöd;

'Enligt prop. 1978/79z301öreslagen lydelse.

Prop. 1978/79: 165

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

för timstudiestöd och inkomstbidrag enligt studiestödslagen(1973: 349); för annan härifrån uppburen. genom verksamhet här i riket förvärvad inkomst av tjänst:

för vinst å icke yrkesmässig avyttring av fastighet eller rörelse här i riket eller tillbehör till sådan fastighet eller rörelse: samt

för belopp. varmed schablonavdrag för egenavgifter överstigit påförda avgifter. samt restituerade. avkortade eller avskrivna egenavgifter. allt i den omfattning. som anges i anvisningarna till 41 b &;

b) staten: för inkomst av jordbruksdomäner. skogar samt uthyrda eller med tomt- rätt eller vattenfallsrätt upplåtna fastigheter; samt

för inkomst av rörelse. som ej härflutit av bank- eller försäkringsrörelse eller av kommunikationsverk med tillhörande byggnader och anläggningar eller av industriell verksamhet. som huvudsakligen avser att tillgodose statens egna behov:

C) landsting. kommuner och andra menigheter ävensom hushållnings- sällskap med stadgar som fastställts av regeringen eller myndighet som

regeringen bestämmer:

för inkomst av fastighet och av rörelse:

d) akademier. Nobelstiftelsen samt stiftelsen Dag Hammarskjölds Minnesfond. så ock allmänna un- dervisningsverk. sådana samman- slutningar av studerande vid rikets universitet och högskolor i vilka de studerande enligt gällande stadgar äro skyldiga att vara medlemmar samt samarbetsorgan för sådana sammanslutningar med ändamål att fullgöra uppgifter som enligt nämnda stadgar ankomma på sam- manslutningarna. sjömanshus. svenska skeppshypotekskassan. skeppsfartens sekundärlånekassa, företagareförening som erhåller statsbidrag. regional utvecklings- fond som avses i förordningen (1978: 504) om överförande av vissa uppgifter från företagareförening till regional utvecklingsfond. norr- landsfonden. statens utvecklings- fond. Apotekarsocietetens stiftelse för främjande av farmacins utveck- ling m.m.. Svenska Bibelsällska- pets bibelfond. Bokbranschens Fi— nansieringsinstitut Aktiebolag. Stif- telsen lndustricentra. Stiftelsen ln- dustriellt Utvecklingscentrum i övre Norrland. Stiftelsen för pro- duktutvecklingscentrum i Göte-

d') akademier. Nobelstiftelsen samt stiftelsen Dag Hammarskjölds Minnesfond. så ock allmänna un- dervisningsverk. sådana samman— slutningar av studerande vid rikets universitet och högskolor i vilka de studerande enligt gällande stadgar äro skyldiga att vara medlemmar samt samarbetsorgan för sådana sammanslutningar med ändamål att fullgöra uppgifter som enligt nämnda stadgar ankomma på sam- mansltttningarna. sjömanshus. svenska skeppshypotekskassan, skeppsfartens sekundärlånekassa. företagareförening som erhåller statsbidrag. regional utvecklings- fond som avses i förordningen (1978: 504) om överförande av vissa uppgifter från företagareförening till regional utvecklingsfond. norr- landsfonden. statens utvecklings- fond. Apotekarsoeietetens stiftelse för främjande av farmacins utveck- ling m.m.. Svenska Bibelsällska- pets bibelfond. Bokbranschens Fi- nansieringsinstitut Aktiebolag. Stif- telsen lndustricentra. Stiftelsen ln— dustriellt Utvecklingscentrum i övre Norrland. Stiftelsen för pro- duktutvecklingscentrum i Göte-

Prop. 1978/79: 165 Mn'arandc lydelse

borg. Sveriges exportråd. Sveriges turistråd. järnkontoret och SlS- Standardiseringskommissionen i Sverige. så länge kontorets respek- tive kommissionens vinstmedel an- vändas till allmänt nyttiga ändamål och utdelning icke lämnas till del- ägare eller medlemmar. aktiebola- get tipstjänst. svenska penninglot- teriet aktiebolag, allmänna sjukför- säkringsfonden. pensionsstiftelser som avses i lagen om tryggande av pensionsutfästelse m. m.. allmänna försäkringskassor. erkända arbets- löshetskassor, understödsförening- ar. som icke bedriva till livförsäk- ring hänförlig verksamhet. perso- nalstiftelser som avses i lagen om tryggande av pensionsutfästelse m.m. med ändamål uteslutande att lämna understöd vid arbetslöshet. sjukdom eller olycksfall. stiftelser som bildats enligt avtal mellan or- ganisationer av arbetsgivare och ar- betstagare med ändamål att utgiva avgångsersättning till friställd ar- betstagare eller främja åtgärder till förmån för arbetstagare som blivit uppsagd eller löper risk att bliva uppsagd till följd av driftsinskränk- ning. företagsnedläggelse eller ra- tionalisering av företags verksam- het ävensom sådana ömsesidiga försäkringsbolag. som avses i lagen om yrkesskadeförsäkring:

för inkomst av fastighet:

40 liir'ircxlagen lyda/.vc

borg. Sveriges exportråd. Sveriges turistråd. järnkontoret och SIS- Standardiseringskommissionen i Sverige. så länge kontorets respek- tive kommissionens vinstmedel an- vändas till allmänt nyttiga ändamål och utdelning icke lämnas till del— ägare eller medlemmar. aktiebola- get tipstjänst. svenska penninglot- teriet aktiebolag. allmänna pen- Si()ll..$jf()ll[l('l1. allmänna sjukförsäk- ringsfonden. pensionsstiftelser som avses i lagen om tryggande av pen- sionsutfästelse m.m.. allmänna för- säkringskassor. erkända arbetslös- hetskassor. understödsföreningar. som icke bedriva till livförsäkring hänförlig verksamhet. personalstif— telser som avses i lagen om tryg- gande av pensionsutfästelse m.m. med ändamål uteslutande att lämna understöd vid arbetslöshet. sjuk- dom eller olycksfall. stiftelser som bildats enligt avtal mellan organisa- tioner av arbetsgivare och arbetsta- gare med ändamål att utgiva av- gångsersättning till friställd arbets- tagare eller främja åtgärder till för- män för arbetstagare som blivit uppsagd eller löper risk att bliva uppsagd till följd av driftsinskränk- ning, företagsnedläggelse eller ra- tionalisering av företags verksam- het ävensom sådana ömsesidiga försäkringsbolag. som avses i lagen om yrkesskadeförsäkring: för inkomst av fastighet:

e) kyrkor, sjukvårdsinrättningar vilkas verksamhet ej bedrives i vinst- syfte. barmhärtighetsinrättningar. stiftelser som hava till huvudsakligt än- damål att under samverkan med militär eller annan myndighet stärka rikets försvar eller att. utan begränsning till viss familj. vissa familjer eller be- stämda personer, främja vård och uppfostran av barn eller lämna under- stöd för beredande av undervisning eller utbildning eller utöva hjälpverk- samhet bland behövande eller främja vetenskaplig forskning. ävensom ideella föreningar som uppfylla i punkt 9 av anvisningarna angivna villkor:

för inkomst av fastighet och av rörelse;

f) svenska aktiebolag och sådana bolag, som enligt särskild författning äro skyldiga att avstå sin vinst. ekonomiska föreningar. samebyar. sam- fund. stiftelser. understödsföreningar. som bedriva till livförsäkring hän- förlig verksamhet, verk. inrättningar och andra inländska juridiska perso-

Prop. 1978/79: 165 41

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ner. dock såvitt gäller sådanajuridiska personer som enligt författning eller på därmed jämförligt sätt bildats för att förvalta samfällighet endast om samfälligheten har taxerats såsom särskild taxeringsenhet och avser mark- samfällighet eller regleringssamiällighet. samtliga här under f) avsedda bolag. verk och andrajuridiska personer i den mån de ej inbegripas under punkterna d) och e):

för all inkomst. som häri riket eller a utländsk ort förvärvats:

g) utländska bolag: för inkomst av här belägen fastig- het;

för inkomst av rörelse. som här bedrivits; samt

för vinst å icke yrkesmässig avyttring av fastighet eller rörelse här i riket eller tillbehör till sådan fastighet eller rörelse:

g) utländska bolag: för inkomst av här belägen fastig- het:

för inkomst av rörelse. som här bedrivits; samt

för vinst å icke yrkesmässig avyttring av fastighet eller rörelse här i riket eller tillbehör till sådan fastighet eller rörelse.

h) allrm'inna pensions/bnden: för all inkomst som härflyrer av medel. som förra/las av fjärde fondstyrelsen. samt i övrigt för in— kmnst at'jastiglzel.

Riksskatteverket må. om särskilda skäl därtill äro, efter ansökan förkla- ra. att stiftelse eller förening. som har till huvudsakligt ändamål att främja nordiskt samarbete. i fråga om skattskyldighet eller eljest vid tillämpning av denna lag skall anses jämställd med stiftelse eller förening. som ovan i första stycket vid e) angives. Sådant beslut må, när omständigheterna det föranleda. av riksskatteverket återkallas. Över beslut, som riksskattever- ket meddelat enligt detta stycke, må klagan icke föras.

Denna lag träder i kraft tre veckor efter den dag. då lagen enligt Uppgift på den utkommit från trycket i Svensk författningssamling och tillämpas första gången vid 1980 års taxering.

11. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1947: 576) om statlig inkomstskatt

Härigenom föreskrivs att 7 58 lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7.5'

Från skattskyldighet frikallas: a) medlem av konungahuset: för av staten anvisat anslag;

'Senaste lydelse 1977: 1091.

Prop. 1978/79: 165 42 Nuvarande lydelse li't'ireslagen lydelse

b) i utlandet bosatt fysisk person och utländskt bolag: för inkomst som avses i 54 å första stycket c) kommunalskattelagen; c) staten: för all inkomst:

d) juridisk person som avses i 53 ä 1 mom. första stycket c) kommunal- skattelagen:

för all inkomst:

e) understödsförening som enligt sina stadgar icke får meddela annan kapitalförsäkring än sådan som omfattar kapitalunderstöd på högst 1000 kronor för medlem och annan juridisk person som avses i 53 a' 1 mom. första stycket (1) kommunalskattelagen än understödsförening:

för all inkomst:

f) förening som är hänförlig under 53 ä 1 mom. första stycket e) kom- munalskattelagen:

för all inkomst utom sådan inkomst av rörelse för vilken föreningen icke är frikallad från skattskyldighet enligt punkt 4 av anvisningarna till 54 s' nämnda lag:

g) annan juridisk person som avses i 53.5 1 mom. första stycket e) kommunalskattelagen:

för sådan inkomst som ej härflutit av rörelse:

h) här ovan ej upptagen ägare av sådan fastighet. som omförmäles i 5 s' 1 mom. kommunalskattelagen:

för inkomst av fastigheten genom dess begagnande för de i samma mom. avsedda ändamål:

i) svenska aktiebolag och svenska ekonomiska föreningar: för utdelning från svenska aktiebolag och svenska ekonomiska förening- ar i den omfattning som i 54 å kommunalskattelagen sägs;

j) här i riket bosatt delägare i oskift dödsbo efter person, som vid sitt frånfälle icke var här i riket bosatt:

för av dödsboet åtnjuten, till honom utdelad inkomst. för vilken döds- boet skall utgöra statlig inkomstskatt:

k) understödsföreningar. vilka enligt sina stadgar äga meddela annan kapitalförsäkring än sådan som omfattar kapitalunderstöd å högst 1000 kronor för medlem och som bedriva jämväl annan verksamhet än livför- säkringsverksamhet:

för all inkomst. som belöper på annan än till livförsäkring hänförlig verksamhet:

1) här i riket bosatt fysisk person. som under vistelse utomlands åtnjutit avlöning eller annan därmed jämförlig förmån på grund av anställning där annat än hos svenska staten. svensk kommun eller ombord på svenskt fartyg eller svenskt. danskt eller norskt luftfartyg:

för inkomst. som avses i 54 & första stycket h) kommunalskattelagen:

rn) allmänna pensionsfonden: för sådan inkomst som ej härflu- ti! av medel, som förvaltas av fjär- de.Mndslyrelsen:

n) svensk aktiefond: m) svensk aktiefond: för inkomst av tillfällig förvärvs- för inkomst av tillfällig förvärvs- verksamhet på grund av avyttring verksamhet på grund av avyttring av egendom som avses i 355 3 av egendom som avses i 355 3

Prop. 1978/79: 165 43 Nuvarande lydelse Föreslagen [_vdelse

mom. kommunalskattelagen. om mom. kommunalskattelagen. om den avyttrade egendomen innehafts den avyttrade egendomen innehafts två år eller mera. två år eller mera.

Riksskatteverket må. om särskilda skäl därtill äro. efter ansökan förkla- ra. att förening eller stiftelse. som har till huvudsakligt ändamål att främja nordiskt samarbete. i fråga om skattskyldighet eller eljest vid tillämpning av denna lag skall anses jämställd med förening eller stiftelse. som ovan i första stycket vid f) respektive g) angives. Sådant beslut må. när omstän- digheterna det föranleda. av riksskatteverket återkallas. Över beslut. som riksskatteverket meddelat enligt detta stycke. må klagan icke föras.

Att personer. om vilka i 18 & förmäles. äro frikallade från skattskyldig- het för vissa inkomster. framgår av bestämmelserna i samma paragraf.

Denna lag träder i kraft tre veckor efter den dag. då lagen enligt uppgift på den utkommit från stycket i Svensk författningssamling och tillämpas första gången vid 1980 års taxering.

Prop. 1978/79: 165 44

Utdrag EKONOMIDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-03-08

Närvarande: statsministern Ullsten. ordförande. och statsråden Sven Ro- manus. Mundebo. Wikström. Wirtén. Huss. Rodhe. Wahlberg. Hansson. l—anund. Lindahl, Winther, Cars. Gabriel Romanus. Tham

Föredragande: statsrådet Mundebo

Proposition om den svenska kapitalmarknaden

1 Inledning

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande tillkallades år 1968 sakkun- niga (Fi 1969: 59) med uppdrag att göra en översyn av den svenska kapital- marknadcns struktur och funktionssätt. De sakkunniga antog namnet 1968 års kapitalmarknadsutredning.

Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet ( SOU 1972:63 ) Näringslivets försörjning med riskkapital från allmänna pensionsfonden. Med vissa ändringar ledde utredningsförslaget till att den fjärde AP-fonden inrättades år 1974.

1 slutbetänkandet' (SOU 1978: 11) Kapitalmarknaden i svensk ekonomi har utredningen gjort en allmän översyn av kapitalmarknaden och lagt fram vissa förslag. främst i fråga om de befintliga kreditinstitutens utlå- ningsregler och verksamhetsformer. i syfte att göra den svenska kapital- marknaden mera effektiv. Till protokollet i detta ärendet bör fogas en sammanfattning av slutbetänkandet som bilaga I och utredningens förslag till författningsändringar som bilaga 2.

Till slutbetänkandet har fogats fyra reservationer. nämligen en reserva- tion av ledamoten Knut Johansson angående bostadssektorns finansiering. en gemensam reservation av ledamöterna Klas Back. Knut Johansson, Hjalmar Mehr. Arne Nilstein och Krister Wickman angående begränsning

* Slutbetänkandet är undertecknat av f. d. riksbankschefen Krister Wickman. ordfö- rande, försäkringsdirektören Klas Back. teknologie doktor Tore Browaldh. profes- sor Erik Höök. direktören Axel Iveroth. riksdagsledamoten. f.d. förbundsordföran- den Knut Johansson, f.d. bankdirektören Sven Lindblad. f.d. landshövdingen Hjalmar Mehr. förbundsdirektören Arne Nilstein. riksdagsledamoten, direktören Bengt Sjönell och statssekreteraren Lars Wohlin.

Prop. 1978/79: 165 45

av fjärde AP-fondens aktieplaceringar. en reservation av ledamoten Lars Wohlin i frågan om reglerna för fjärde Al”-fondens och försäkringsbolagens aktieinnehav samt en reservation av ledamoten Hjalmar Mehr i frågan om reglerna för försäkringsbolagens aktieinnehav. Ledamoten Bengt Sjönell har avgivit ett särskilt yttrande angående löptiden för län till mindre före- tag. Ifråga om reservationerna och det särskilda yttrandet hänvisas i övrigt till slutbetänkandet (sid. 74l —764).

Under sitt arbete har kapitalmarknadsutredningen låtit genomföra fyra expertutredningar som har överlämnats samtidigt med slutbetänkandet såsom bilagor till detta. De utgörs av bilaga 1 (SOU l978: l2) Kapitalmark- naden utomlands samt bilagorna 2—4 (SOU 1978: l3) Hushållssparande och skatteregler. Aktiemarknaden och Industrins tillväxt och långsiktiga finansiering.

Yttranden över slutbetänkandet har efter remiss avgivits av bankinspek- tionen. försäkringsinspektionen. konjunkturinstitutet. kammarkollegiet. riksskatteverket (RSV). arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). bostadsstyrel- sen, statens planverk, statens industriverk, länsstyrelserna i Stockholms. Östergötlands. Kalmar. Göteborgs och Bohus. Jämtlands och Västerbot- tens län. banklagsutredningen (Fi l976:()4). stämpelskatteutredningen (B 1977: 06), riksförsäkringsverket. statens råd för byggnadsforskning. styrel- sen för teknisk utveckling (STU). fullmäktige i Sveriges riksbank. fullmäk- tige i riksgäldskontoret, allmänna pensionsfondens första-tredje fondsty- relser (gemensamt yttrande). allmänna pensionsfondens fjärde fondsty- relse. exportkreditnämnden. Sveriges exporträd. Svenska bankförening- en. Svenska sparbanksföreningen. Sveriges föreningsbankers förbund. Post- och Kreditbanken, PK-banken. Sparbankernas Bank. Svenska för- säkringsbolags riksförbund. Folksam. Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Centralorganisationen SACO/SR. Svenska arbetsgivareförening (SAF). Lantbrukarnas riksför- bund (LRF), Kooperativa förbundet (KF). Sveriges industriförbund. Sve- riges köpmannaförbund. Sveriges hantverks— och industriorganisation (SHlO). Sveriges grossistförbund. Svensk industriförening. Svenska före- tagares riksförbund. Familjeföretagens förening, Finansieringsföretagens förening. styrelsen för Stockholms fondbörs. Svenska fondhandlareföre- ningen. Sverigcs aktiesparares riksförbund. Svenska handelskammarför- bundet. Föreningen Auktoriserade revisorer. Svenska civilekonomföre- ningen. Sveriges finansanalytikers förening. Sveriges Investeringsbank Aktiebolag. Aktiebolaget lndustrikredit. Aktiebolaget Företagskredit. Lantbruksnäringarnas Primärkredit Aktiebolag. Lantbruksnäringarnas Se- kundärkredit Aktiebolag. Svenska Skeppshypotekskassan, Skeppsfartens Sckundärlänekassa. Aktiebolaget Svensk Exportkredit. Sveriges All- männa Hypoteksbank. Företagareföreningarnas förbund. Svenska kom- munförbundet. Landstingsförbundet. Kommunkredit Aktiebolag. Kommunlåneinstitutet Aktiebolag. Svenska riksbyggen förening u. p.a.,

Prop. 1978/79: 165 46

Näringslivets byggnadsdelegation. Svenska byggnadsentreprenörföre- ningen. Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund (HSB). Stockholms kooperativa bostadsförening ek. för.. Hyresgästernas riksförbund. Sveriges fastighetsägareförbund. Sveriges villaägareförbund. Sveriges allmännyttiga bostadsföretag ('SABO). Konungariket Sveriges stadshypotekskassa. Sparbankernas lnteckningsaktiebolag (SPINTAB). Svensk Bostadsfinansiering Aktiebolag (BOFAB). Svenska livförsäkrings- föreningars riksförbund. Sveriges kommunalanställdas pensionskassa — försäkringsförening, Konsumentkooperationens pensionskassa — försäk- ringsföreningen. Sjöbefälets pensionskassa — försäkringsförening. Sparin— stitutens pensionskassa — försäkringsförening. Pensionskassan SHB — försäkringsförening och Sveriges köpmannaförbunds pensionskassa.

Gemensamma yttranden har avgivits av dels Svenska sparbanksföreningen. Sparbankernas Bank. SPINTAB och Kommunkredit AB. dels Sveriges industriförbund och Svenska handelskammarförbundet. dels SHlO och Familjeföretagcns förening. dels AB lndustrikredit och AB Företagskredit. dels Lantbruksnäringarnas Primärkredit AB och Lant- bruksnäringarnas Sekundärkredit AB samt dels Svenska Skeppshypoteks- kassan och Skeppsfartens Sekundärlånekassa.

PK-banken och Kommunlåneinstitutet AB har anslutit sig till vad Svens- ka bankföreningen har anfört. Sveriges grossistförbund har instämt i det av SAF angivna yttrandet. Svenska byggnadsentreprenörföreningen har sotn sitt eget yttrande åberopat Näringslivets byggnadsdclegations remissytt- rande.

Länsstyrelsen i Stockholms län har till sitt yttrande fogat yttranden från Stockholms läns landsting. Stockholms läns företagareförening samt från Stockholms. Södertälje och Botkyrka kommuner. Länsstyrelsen i Öster- götlands län har överlämnat yttranden från TCO- och LO-distrikten i länet. Länsstyrelsen i Jämtlands län har bilagt ett yttrande från Jämtlands läns företagareförening. Länsstyrelsen i Västerbottens län har ingivit yttranden från länsbostadsnämnden i Västerbottens län. Skellefteå och Umeå kom- muner. Västerbottens handelskammare samt från Västerbottens företaga- reförening. LO har bilagt ett yttrande från Svenska metallindustriarbetare- förbundet.

Utredningen (Fi l975: 03) Om löntagarna och kapitaltillväxten har hem— ställt att bli befriad från remissuppdraget.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Prop. 1978/79: 165 47

2 Föredragandens överväganden

2.1. Allmän bakgrund och problembild

3.1.1 llt/editing

Kapitalmarknadsutredningen har enligt sina direktiv haft att göra en översyn av strukturen och fttnktionssi'tttet hos den svenska kapitalmarkna- den. Tyngdpunkten i utredningens arbete har varit en systematisk genom- gång av kapitalmarknadens institutioner.

Utredningens slutbetänkande utgör — som många remissinstanser har påpekat - en värdefull kartläggning och en intressant analys av den svenska kapitaltnarknadens struktur och funktionssätt. Betänkandet och remissbe- handlingen därav har inneburit att mänga för vår ekonomiska utveckling väsentliga frågor har blivit uppmärksammade och belysta från olika ut- gångspunkter.

Den omfattande kartläggningen av kapitalmarknadens funktionssätt och de olika institutionernas verksamhet mynnar inte ut i förslag om några genomgripande reformer. Utredningen föreslår inte att några nya institut skall inrättas. Förslagen gäller i stället de befintliga institutens utlånings- regler och verksamhetsformer. men även i dessa avseenden är förslagen av begränsad omfattning. Utredningens slutsats av den sektorvisa och institu— tionella genomgångcn är nämligen att förekommande finansieringsproblem är av samhällsekonomisk snarare än institutionell natur. De måste således i första hand angripas med ekonomisk-politiska åtgärder — kreditpolitiska och finanspolitiska —— som ett led i strävandena att återställa balans i den svenska ekonomin.

Institutionerna på kapitalmarknaden har enligt utredningen också visat en betydande förmåga att anpassa verksamheten till förändrade betingel- ser. l)et gäller både kraven på snabba omfördelningar av kreditgivningen mellan efterfrågesektorerna och på anpassning till ändrade institutionella förhållanden. där det Viktigaste exemplet tttgör allmänna pensionsfondens (AP-fondens) snabba expansion till en position som den helt dominerande kapitalplaceraren. 1 det utvecklingsskede som nu har inletts gäller det att ersätta fondens stagnerande kapitalutbttd med långfristiga krediter frän andra källor. eventuellt ocksä bromsa nedgången i fondens utbud. Med utgångspunkt i dessa allmänna slutsatser har kapitalmarknadsutredningens överväganden på det instittttionella området rört följande huvudfrågor.

1. Kapitalmarknadens institutionella uppbyggnad i stort. särskilt struk- turen av mellanhandsinstitttt som har byggts upp sedan AP-fondens till- komst. AP-fondens placeringsformer har naturligt stått i centrum som en följd av fondens stora andel av utbudet på kapitalmarknaden.

2. Marknadens förmåga att tillgodose skilda Iåntagarkategoriers indivi- duella behov med avseende på lånevillkorens utformning.

3. Möjligheterna att öka utbudet av riskkapital från institutionella pla-

Prop. 1978/79:165 48

ccrarc (A P-fondcn och försäkringsbolagen).

4. Möjligheterna för mellanhandsinstitttten att möta Al”—fondens stag- nerande kapitalutbud genom ökad upplåning hos andra finansiärer.

5. l*'örsäkringsbolagcns roll som källa för långfristigt kapital. (3. Bankernas långfristiga utlåning.

7. Mellanhandsinstitutens och bankernas roll som låntagare i utlandet. Kapitalmarkmtdcns effektivitet och behovet av institutionella föränd- ringar kan bedömas endast utifrån en allmän analys av sparande och investeringsproblem i svensk ekonomi. Utredningen har därför utfört en analys av balansproblem i den svenska ekonomin och dess finansiella implikationer. En viktig principiell fråga som behandlas av utredningen är också regleringarna på den svenska kreditmarknaden och deras effekt på kreditmarknadens samhällsekonomiska effektivitet. Alternativet till regle— ringar är en kreditmarknad där räntan bestäms av utbud och efterfrågan på finansiellt kapital. samtidigt sotn beslut om sparande och investeringar fattas med utgångspunkt från den marknadsbestämda räntan. Utredningen pekar på att utformningen av skattesystemet gör att en övergång till en fri kapitalmarknad inte är förenlig med samhällsekonomisk effektivitet.

Jag aVser i det följande att först ge min syn på sparande-investeringspro- blem i den svenska ekonomin. Därefter diskuterar jag kreditmarknadens effektivitet när det gäller att kanaliscra krediter till olika sektorer av ekonomin. I samband därmed berör jag också den redan antydda skatte- problematikcn. Efter denna översiktliga diskussion avserjag att i tur och ordning redovisa företagssektorns. bostadssektorns och den offentliga sek- torns tinansieringsproblem mera i detalj. Till sist följer en genomgång av kapitalmarknadens institutioner med förslag till förändringar i deras verk- samhet.

3.1.-2 Sparande och investeringar

Varje år avsätts ca 1/5 av vår totala produktion till investeringar. En betydande del av dessa ersätter förslitet kapital i den existerande kapital- stockcn. medan återstoden utgör tillväxten i vårt totala kapital. Denna kapitaltillväxt är nödvändig om vi skall kunna räkna med en fortsatt förbättring av vår materiella standard. Innebörden av investeringar är att vi avstår från konsumtion i dag för att skapa möjligheter för större konsum- tion i framtiden. Frågan om hur stor andel av bruttonationalprodukten (BNP) som i ett längre perspektiv bör avsättas till investeringar är därföri stor utsträckning en fråga om vilken avvägning vi vill göra mellan konsum- tion idag och konsumtion i framtiden. En uppfattning om att det råder en långsiktig sparbrist i ekonomin är således liktydig med uppfattningen att de nuvarande investeringarna ger en för låg långsiktig tillväxt av den totala konsumtionen i ekonomin.

Samhällets kapitalbildning är enligt min mening alltså resultatet av ett

Prop. 1978/79: 165 49

val eller en avvägning. Det finns i ett längre perspektiv inte någon bestämd kapitalbildningstakt som måste uppnås. och därmed inte heller någon kapitalbrist i absolut mening. I denna avvägning spelar kapitalavkastning— en en viktig roll. För att det skall vara möjligt att öka tillväxten genom att öka investeringarna är det nödvändigt att kapilalavkastningen är tillräck- ligt hög. Om avkastningen är för låg innebär en snabb kapitalbildning att vi avstår från konsumtion i dag utan att vi för den skull får någon högre konsumtion i framtiden. En låg långsiktig kapitalavkastning är därför sna- rast en signal om att investeringstakten bör dras ned. Trots den stora vikt denna fråga har ur ekonomisk-politisk synpunkt vill jag inte överbetona dess roll ur kapitalmarknadssynpunkt. Det finns för en ekonomi som den svenska inte någon speciell organisationsform eller modell för kreditmark- naden som automatiskt ger den samhällsekonomiskt riktiga avvägningen mellan investeringar och konsumtion. Därtill spelar den offentliga sektorns investeringar och sparande en alltför stor roll i den svenska ekonomin. Av vikt är också att speciella politiska mål knyts till stora delar av kapitalbild— ningen inom den privata sektorn. Dessutom kan eller tillåts inte markna- den att ge klara utslag för företagens räntabilitet och hushållens sparvilja. Utvecklingen tenderar följaktligen inte heller mot ett jämviktsläge när det gäller sparande och investeringar.

I detta sammanhang villjag också framhålla att samhället som helhet kan ha en annan syn än de enskilda individerna på vad som är en riktig avvägning mellan sparande och investeringar. Kapitalmarknadsutredning- en pekar på möjligheten att samhällets avkastningskrav är lägre än indivi- dernas, vilket skulle avspegla att samhället har en högre värdering av den framtida konsumtionen än vad de enskilda individerna har. Utredningen konstaterar också att såväl det totala sparandet som de totala investering- arna i samhället framkommer som ett resultat av den ekonomiska politiken och inte som ett resultat av ett val mellan sparande och konsumtion som träffas av de enskilda individerna. Knappast någon remissinstans redovi- sar en från utredningen avvikande uppfattning på denna punkt.

Mot denna bakgrund anserjag att det är naturligt att diskutera samhälls- ekonomins krav på kapitalmarknaden utifrån det konkreta perspektiv som ges i Iångtidsutredningarna. I dessa analyseras med de centrala ekono- misk-politiska målsättningarna som utgångspunkt, utvecklingen av den svenska ekonomin i ett medelfristigt perspektiv. Där är det möjligt att i kvantitativa termer diskutera kapitalbildnings- och sparandebehovet mot bakgrund av aktuella ekonomisk-politiska målsättningar.

Kapitalmarknadsutredningen för i sitt betänkande en sådan diskussion mot bakgrund av 1975 års Iångtidsutredning och den långtidsbedömning som Industrins utredningsinstitut presenterade l976. Utredningen drar slutsatsen att förändringar som hänför sig till kapitalmarknadens funktio- ner och funktionssätt inte på något avgörande sätt kan lösa den svenska ekonomins problem. Endast få remissinstanser redovisar någon från utred- 4 Riksdagen 1978/79, 1 saml. Nr 165.

Prop. 1978/79: 165 50

ningen avvikande uppfattning. Även jag delar i denna fråga utredningens uppfattning.

LO anser för sin del att kapitalmarknadsutredningen borde ha ägnat mera utrymme åt att diskutera de förändringar av kapitalmarknadens insti- tutioner som kan vara påkallade med hänsyn till den svenska ekonomins ökade utlandsberoende. Diskussionen om Iöntagarfonder borde enligt så- väl LO:s som TCO:s mening ha beaktats i större utsträckning än vad som blivit fallet vid utredningens genomgång av de institutionella förhållandena på kapitalmarknaden.

Jag delar LO:s uppfattning att det ökade utlandsberoendet har betydan- de konsekvenser för den svenska kapitalmarknadens funktionssätt. Dessa konsekvenser får dock närmare analyseras av valutakommittén (E 1977: 03). Frågan om Iöntagarfonder utreds f.n. av utredningen om lönta- garna och kapitaltillväxten (Fi 1975103). Med hänsyn till detta var det naturligt för kapitalmarknadsutredningen att inte närmare utreda den frå- gan. Jag kommer längre fram att beröra frågan om löntagarfonder.

Den svenska ekonomins problem måste enligt kapitalmarknadsutred- ningens uppfattning lösas inom ramen för den allmänna ekonomiska politi- ken och inte genom förändringar av kapitalmarknadens funktionssätt. Sär- skilt viktigt är det enligt utredningen att industrins produktionskapacitet byggs ut och att dess konkurrenskraft förbättras. Frågan om industrins . investeringstillväxt är mot denna bakgrund det centrala kapitalbildnings- problemet i ett medelfristigt perspektiv.

Knappast någon remissinstans är kritisk till utredningens slutsats att en positiv utveckling för industrin är avgörande för om den ekonomiska balansen skall kunna återställas. Jag återkommer längre fram till en mer ingående diskussion om de krav som måste ställas på den industriella utvecklingen. Sedan kapitalmarknadsutredningen slutförde sitt arbete har den svenska ekonomins problem belysts i 1978 års Iångtidsutredning, som behandlar perioden 1977—1983. Även om jag inte i detta sammanhang vill ta någon definitiv ställning till betänkandet (SOU 1978: 78) Långtidsutred- ningen 1978 anserjag ändå, att utredningens material är väl lämpat för min fortsatta diskussion av den svenska ekonomins problem. Jag kommer därför fortsättningsvis att i betydande utsträckning utnyttja detta material.

LU 78 präglas av den stora balansbrist som i utgångsläget finns i den svenska ekonomin. Den centrala målsättningen för den ekonomiska politi- ken under de närmaste åren är enligt LU att återföra den svenska ekono- min till balans. Denna målsättning ställer också bestämda krav på Sparande och investeringar under den aktuella perioden. Innan jag går vidare vill jag peka på att problematiken beträffande sparande, investering och kapital- brist är av delvis annan natur än den mera långsiktiga avvägning mellan konsumtion och sparande som jag tidigare diskuterat.

En grundläggande förutsättning i den tidigare diskussionen var nämligen att ekonomin oberoende av kapitalbildningstakt befinner sig i balans. LU:s

Prop. 1978/79: 165 51

frågeställning är snarast vilka krav Isom ställs på sparande och kapitalbild- ning för att ekonomin skall nå balans. Detta betyder naturligtvis inte att utredningen släpper de mera långsiktiga övervägandena ur sikte. I LU anges en väg att nå balans i den svenska ekonomin. En utveckling enligt LU:s huvudalternativ ger sålunda fullt kapacitetsutnyttjande i den svenska ekonomin samtidigt som vi når extern balans vid mitten av 1980-talet. Den utveckling som anges i LU innebär på flera punkter en klar vändning i den ekonomiska utvecklingen sedan 1974. Naturligt nog liggeri huvudalternati- vet en kraftig ökning av BNP-tillväxten ijämförelse med perioden 1974— 1977. För att detta skall vara förenligt med en förbättring i den externa balansen krävs också en kraftig uppgång av exporten samtidigt som im- portutvecklingen är relativt dämpad.

En kärnpunkt i den återgång till balans som diskuteras i LU är liksom i kapitalmarknadsutredningen industrins utveckling. Den utveckling av ex- port och import som följer av kravet på extern balans nödvändiggör en snabb industritillväxt. Eftersom det låga kapacitetsutnyttjandet i stor ut- sträckning är lokaliserat till industrin följer den snabba tillväxten också av kravet på fullt kapacitetsutnyttjande 1983. Industrins nyckelroll i anpass- ningsprocessen är naturlig eftersom balansbristen 1977 i stor utsträckning har varit ett industriproblem. Den industritillväxt LU mot denna bakgrund kalkylerar med ligger på 6,6% ökningstakt per år, medan industriinveste- ringarna beräknas öka med 4,7% per år. Eftersom industriinvesteringarna minskade kraftigt under det första år som omfattas av LU, krävs en mycket kraftig ökning av industriinvesteringarna under återstoden av peri- oden. om den ökning som LU kalkylerat med för prognosperioden i dess helhet skall uppnås. Utredningen betonar kraftigt vikten av att en snabb investeringsökning kommer till stånd. Risken är annars stor att den upp- gång som har påbörjats i ekonomin avbryts av kapacitetsbrist på kapitalsi- dan. En investeringsökning är också nödvändig för att den exportutveck- ling som förutsätts i LU skall komma till stånd. Den exportutveckling som LU kalkylerar med ställer nämligen krav på en betydande förnyelse av kapitalstocken. Liksom i kapitalmarknadsutredningen framstår alltså fr; - gan om industrins investeringstillväxt som det centrala kapitalbildnings- problemet i ett medelfristigt perspektiv.

Kravet på extern balans och det därav följande kravet på en snabb kapitalbildning gör att utrymmet för ökningar i konsumtionen är relativt begränsat i LU:s perspektiv. De totala bruttoinvesteringarnas ökningstakt uppgår till 2.8% per år. Förbättringen i vår bytesbalans ger emellertid ett så kraftigt bidrag till den totala kapitalbildningen att denna ökar med 10% per år under den angivna perioden. Industriinvesteringarna och bytesba- lansförbättringens centrala roll i kapitalbildningen präglar också utredning- ens finansiella analys.

För att åstadkomma den industriella expansion som liggeri huvudalter— nativet krävs en kraftig förbättring av industrins internationella konkur-

Prop. 1978/79:165 52 renskraft. LU:s bedömning är att en uppgång av vinstandelen till den nivå som nåddes i början av 1970-talet är nödvändig. Denna bedömning har bl. a. gjorts mot bakgrund av utförda kalkyler över utvecklingen av indti- strifi'iretagens räntabilitet på totalt och eget kapital samt soliditeten. En fortsatt kraftig nedgång i industriföretagens soliditet har sålunda inte be- dömts vara förenlig med en kraftig investeringsuppgång. För att bryta nedgången i soliditet krävs en vinstnivå som möjliggör en rimlig självfinan- sicringsgrad. De överväganden utredningen gjort på denna punkt ansluter sig i huvudsak till den syn på dessa frågor som kom till uttryck i kapital— marknadsutredningen.

En annan viktig utgångspunkt för de finansiella kalkylerna är den för- bättring i bytesbalansen som förutsätts ske under perioden 1977—1983. 1 det finansiella perspektivet innebär detta ett krav på förbättring av vårt inhemska finansiella sparande under perioden. Fördelningen av denna sparuppgång på institutionella sektorer framgår av tabell 1.

Som framgår av tabellen präglas sparförändringarna av vinstuppgången i företagssektorn. Den förbättrade självfinansieringsgrad som åstadkommes härigenom är liktydig med en förbättring i det finansiella sparandet. För- bättringen uppgår. som framgår av tabellen. till i runt tal 18 miljarder kr. Detta bidrar till att vända förhållandet mellan finansiellt. sparande i privat och offentlig sektor så att sparandet i den konsoliderade offentliga sektorn 1983 blir noll. Samtidigt får den konsoliderade privata sektorn ett under- skott i sitt sparande som motsvarar bytesbalansens underskott.

Bakom nedgången i den offentliga sektorns sparande ligger en stagnation av sparandet i socialförsäkringssektorn samt en försämring av statens finansiella sparande. Vid oförändrad statlig utlåning indikerar kalkylerna därmed ett större statligt budgetunderskott 1983 än 1977. Däremot skulle underskottet undergå en förbättring jämfört med 1978. Underskottet 1983 äri LU:s huvudalternativ ca 25 miljarder kr.

Under perioden 1977—1983 motsvaras. som vi sett, nedgången-i den offentliga sektorns finansiella sparande av en kraftig uppgång i företags- sektorns finansiella sparande. En politik som långsiktigt syftar till ett högt finansiellt sparande i offentlig sektor kan ej baseras på att 1977 års extremt dåliga finansiella situation i företagssektorn permanentas. Det är därför mera intressant attjämföra 1983 med sparsituationen i tidigare perioder där ekonomin befunnit sig i balans. En sådan jämförelse kan göras i tabell 2. Där framgår att företagssektorns finansiella sparande 1983 som andel av

Tabell 1 Sparbalansens utveckling 1977—1983 Milj. kr., löpande priser

Företag Bostäder Hushåll Socialför- Kommun Stat säkrings- sektorn 1977 —30197 — 7378 17938 15197 —1568 — 6912 1983 —12044 —15660 21380 15739 0 —14415

Inter- nationell sektor

—12920 — 5000

Prop. 1978/79: 165 53

BNP endast i mindre grad avviker från motsvarande andel .1965— 1970 och 1970—1973. Däremot uppgår sparandet i offentlig sektor till 4.39?- och 5.1 % av BNP respektive period. Skillnaden mellan dessa perioder och 1983 motsvaras i stället ur sparbalanssynpunkt av högre hushållssparande och ett lägre linansicringsbehov i bostadssektorn 1983. Det är alltså dessa faktorer och inte ett högt företagssparande som gör att sparsaldot i offent- lig sektor vid fullt kapacitetsutnyttjande är lägre 1983 än tidigare.

Tube/I 2 Finansiell! sparande 1965—[983 Procent av BNP. löpande priser

1965 — 1969 1970— 1973 1977 1983 Konsoliderad offentlig sektor 4.3 5.1 1.9 0,2 Hushåll 2.4 2.5 5.1 3,5 Bostäder —4.6 —3.7 —2,1 —2.6 Företag —2.4 —3_2 —8.6 —2.() Summa (= bytesbalanssaldo)—2.4 0 7 —3.7 —0 8

lnnan jag går in på frågan om vilka krav återgången till balans i den svenska ekonomin ställer på kapitalmarknaden vill jag återknyta till den diskussion om långsiktig sparbrist som jag förde inledningsvis.

När det gäller frågan om det skulle föreligga någon kapitalbrist i långsik- tig mening genom att den investeringskvot som förutsätts i LU skulle vara för låg kan man i varje fall konstatera att den investeringskvot som LU arbetar med för 1983. nämligen 20%. historiskt sett är låg. varför den teoretiskt sett skulle svara mot en relativt låg framtida tillväxttakt. Det finns emellertid anledning att varna för alltför enkla slutsatser angående investeringskvot och tillväxt. En stor del av de totala investeringarna är bostadsinvesteringar och offentliga investeringar. Behovet av dessa inves- teringar påverkas i hög grad av demografiska och strukturella faktorer. Det mycket kraftiga bostadsbyggandet under 1960-talet kunde sålunda till stor del hänföras till demografiska faktorer samt till den kraftiga urbanisering som då skedde. Det är i varje fall inte självklart att behov av motsvarande storleksordning kommer att göra sig gällande under 1980-talet.

Jag vill i detta sammanhang också peka på den icke-materiella kapital- bildningens betydelse för den framtida välståndsutvecklingen. Den senaste tidens diskussion kring vår industriutveckling har belyst den vikt vår utbildningsnivå och vår teknologiska kompetens har för vår välståndsut- veckling. Vidare har man på flera håll i debatten pekat på det starka behovet av investeringar i forskning och utveckling (FoU). När det gäller vår framtida industristruktur finns det mycket som talar för att Sveriges framtida komparativa fördelar kommer att finnasjust inom branscher som kräver en hög teknologisk kompetens och betydande insatser av FoU— investeringar. Dessa överväganden skulle ge vid handen att de immate- riella investeringarna i kunskapskapital kommer att växa i förhållande till

Prop. 1 978/ 79: 165 54

de materiella investeringarna. Det är endast härigenom som de materiella investeringarna kan få en sådan avkastning att de på sikt är tillväxtska- pande.

Det är alltså svårt att ange något bestämt mål för de materiella investe- ringarnas storlek i förhållande till BNP. De analyser som görs i LU 78 angående ekonomins utveckling fram till 1990 indikerar emellertid att deti ett längre perspektiv kan finnas behov av en viss ökning av investerings- kvoten om vi vill bibehålla en trendmässig BN P-tillväxt av storleksordning- en 2.5 år 3 %.

Den aktuella debatten om sparandets otillräcklighet hari hög grad varit knuten till de balansproblem vi i dag har i den svenska ekonomin. De kapitalbildningsfrågor som stått i centrum för diskussionen har därmed i första hand varit avvecklingen av bytesbalansunderskottet och investe- ringsutvecklingcn i industrin. Om vi anknyter till LU-perspektivet kan frågan sägas gälla om den ökade kapitalbildning som där förutsätts på dessa båda punkter verkligen kommer att inträffa. Definitionsmässigt inne- bära ett underskott i bytesbalansen att den inhemska resursförbrukningen air --.-'t"'trre än vår inhemska konsumtion. I denna mening är ett underskott i bytesbalansen liktydigt med ett otillräckligt inhemskt sparande. Av uppen- bara skäl katt de låga industriinvesteringarna tyckas förstärka denna bild av otillräckligt sparande. Dessa frågor måste emellertid ses i ett totaleko- nomiskt sammanhang och kan inte enbart betraktas ur sparsynpunkt. Jag vill speciellt varna för ett sådant ensidigt betraktelsesätt i den nuvarande situationen med otillräckligt kapacitetsutnyttjande i ekonomin. Den eko- nomiska politiken bör i denna situation i första hand inriktas på det låga kapacitetsutnyttjandet.

Jag har redan tidigare berört industrins och industriinvesteringarnas roll i en sådan process. Det står helt klart att nödvändiga betingelser för en uppgång i industriinvesteringarna är en uppgång i kapacitetsutnyttjandet och en uppgång i räntabiliteten och soliditeten. Jag återkommer mera utförligt till de krav som ställs på industrins kapitalförsötjning för att en sådan investeringsuppgång skall komma till stånd. Den centrala frågan i detta sammanhang är industrins försörjning med riskvilligt kapital. För att industriinvesteringarna skall få en nödvändig omfattning krävs här att betingelser skapas för en ökning av utbudet av riskvilligt kapital. Jag pekade inledningsvis på att investeringarna fyller sin samhällsekonomiska funktion endast om de har en hög förväntad avkastning. Detta gäller, vilket jag skall återkomma till, i särskilt hög grad riskfyllda projekt. Det är mot denna bakgrund viktigt att tillförseln av riskvilligt kapital sker i sådana former att avkastningskravet inte blir för lågt. Ökade investeringar i risk- fyllda projekt får inte bli liktydigt med ökade investeringar i utsiktslösa projekt. Jag återkommer till dessa frågor i anslutning till diskussionen om industrins kapitalförsörjning.

Jag vill till sist i anslutning till det medelfristiga perspektivet beröra

Prop. 1978/79: 165 55

kapitalmarknadsimplikationerna av den långsiktiga nedgång i det offentliga sparandet som kan förutses.

En överflyttning av finansiellt sparande från offentlig till privat sektor ställer krav på en anpassning av kreditmarknaden och kreditpolitiken. Sålunda har AP-fondens finansiella sparande givits en långfristig placering, medan hushållssektorn och företagssektorn i högre grad ger sitt finansiella sparande en kortfristig placering. Om dessa placeringsmönster bibehålls leder en minskning av sparande i AP-fonden och en motsvarande uppgång i privat sparande till en minskning av utbudet av långfristiga krediter och en ökning av likviditeten i ekonomin. Det försämrade statliga sparandet på— verkar kreditmarknaden genom att det ställer krav på ökad statlig upplå- ning. Om denna inte i stor utsträckning kan ske långfristigt utanför ban- kerna leder den ökade statliga Upplåningen till en ökning av likviditeten i banksystemet. En sådan likviditetsuppbyggnad innebär en latent infla- tionsrisk vid en konjunkturuppgång. ! det medelfristiga perspektivet är det därför en väsentlig uppgift för kreditpolitiken att finna vägar att motverka den likviditetsuppbyggnad i ekonomin som förskjutningen i sparbalansen tenderar att ge. En nödvändig del av en sådan kreditpolitik är att skapa möjligheter för den privata sektorn att i ökad utsträckning ge sina linan- siella tillgångar en långsiktig placering. Jag återkommer med en mera utförlig genomgång av dessa frågor i anslutning till diskussionen om den offentliga sektorns finansiering.

2.1.3. Resursallokering

För att vi skall få största möjliga nytta av det samlade sparande som sker i samhället är det självfallet mycket viktigt att detta sparande fördelas mellan olika kredittagare på ett bra sätt. Frågan om hur resursallokeringen fungerar på den svenska kredit- och kapitalmarknaden är därför mycket betydelsefull.

Den svenska kapitalmarknaden innehåller ett betydande element av regleringar. Ett viktigt skäl till dessa är enligt kapitalmarknadsutredningen att de ekonomisk-politiska målsättningarna innefattar en prioritering av vissa slag av investeringar. Detta gäller bl. a. den statligt belånade produk- tionen av bostäder och bostadskomplement samt all övrig nyproduktion av bostäder. För dessa investeringar sker i princip en real planering. Denna kan innebära betydande avsteg från en marknadsbestämd fördelning av realkapitalet. Kreditpolitikens uppgift när det gäller bostadsfinansieringen blir mot den bakgrunden att skapa finansiellt utrymme för dessa investe- ringar på kapitalmarknaden. Det statligt belånade bostadsbyggandet finan- sieras efter färdigställandet med långfristiga lån till kraftigt subventione- rade räntor. Marknadsräntan sätts alltså ur funktion som kostnadsfaktor. Denna ränta sätts också delvis ur funktion på långivarsidan. Upplåningen för bostadsändamål placeras i stället genom likviditetskrav. överenskom- melser med kreditinstituten o.dyl. Samma förhållande gäller i princip för den statliga Upplåningen.

Prop. 1978/79: 165 56

Ett medvetet avsteg från en marknadsbestämd fördelning av realkapita- let sker enligt utredningen också när det gäller de offentliga investeringar- na som inte kan bedömas efter vanliga räntabilitetskriterier.

Samtidigt som resursallokeringen på kreditmarknaden har styrts i enlig- het med de bostadspolitiska intentionerna har regional-, närings- och sys- selsättningspolitiken inneburit att krediter ställts till förfogande vid sidan av kreditmarknaden. Utredningen konstaterar att en växande omfattning av denna kreditgivning innebär en motsvarande försvagning av kredit- marknaden som fördelare av finansiellt kapital.

Vid sidan av vad som föranletts av den nu nämnda politiken har kredit- marknaden enligt utredningen också i övrigt innehållit betydande element av regleringar. Kreditpolitiken har tidvis utformats så att marknadsräntan legat under jämviktsräntan, varvid kreditransonering fått tillgripas. i den ekonomiska debatten har kreditpolitiken under lång tid kritiserats för detta. Genom att låneräntan legat under jämviktsräntan sägs investerings- projekt med relativt låg avkastning ha blivit räntabla och kunnat tränga ut projekt som skulle givit högre avkastning.

Ett viktigt skäl till förekomsten av dessa regleringar är enligt utredning- en skattereglernas snedvridande effekter. Skattesystemet stimulerar sålun- da en stark lånebenägenhet och en motsvarande aversion mot amortering- ar. Den höga reala avkastning som kan uppnås på det egna kapitalet i fastigheter genom den ökade skuldsättningens hävstångseffekt leder till en mycket stark låneefterfrågan. Vid varje uppmjukning av penningpolitiken gör sig denna efterfrågan också omedelbart och starkt märkbar i bl.a. bankernas utlåning. Dess styrka och okänslighet för ränteförändringar begränsar möjligheterna att utnyttja en jämviktsskapande räntebildning på den organiserade svenska kreditmarknaden.

Utredningen påpekar emellertid vidare att inslaget av kreditransonering inte varit särskilt starkt. Riksbanken har sökt undvika alltför kraftiga spänningar mellan utbud och efterfrågan på olika kreditmarknader och anpassat räntenivån i enlighet med detta. Utredningen understryker också vikten av att en sådan anpassning sker. Mycket stora räntevariationer kan dock leda till oro på kreditmarknaden och bör därför undvikas.

Om riksbanken avstod från att fungera som prisledare skulle det enligt utredningen ändå inte bli fråga om någon renodlad marknadsprissättning enligt frikonkurrensmodellen. Orsaken är den institutionella uppbyggnad som kännetecknar den svenska kreditmarknaden.

På kapitalmarknaden skulle i ett sådant läge ett mycket litet antal stora placerare ha ett dominerande inflytande över räntesättningen på obliga- tionslån. Sannolikt skulle de emitterande bankerna bestämma villkoren för ett lån efter sondering hos dessa placerare.

När det gäller kreditmarknaden i övrigt skulle det enligt utredningen inte heller i en "fri" marknad vara tillräckligt att betala marknadsränta för att erhålla lån. Bankerna prövar vilka låntagare som skall tillgodoses och

Prop. 1978/79: 165 57

denna prövning grundas inte enbart på den aktuella räntebetalningsförmå- gan, utan den totala kundrelationen tas in i bilden. Skillnaden mellan fallet med jämviktsränta och fallet med större inslag av kreditransonering är därför enligt utredningen väsentligt mindre än vad som antas i en rent teoretisk analys.

Utredningens slutsats är att de snedvridningar i kreditfördelningen som uppkommer till följd av bostads-, regional-. närings- och kreditpolitiken kan accepteras och ofta är eftersträvade resultat av den ekonomiska politi- ken. Några remissinstanser har en annan syn och anser då närmast att samhällets prioriteringar bör kunna komma till uttryck utan att kreditmark- nadens funktionssätt påverkas på det sätt som nu sker.

lnnan jag går närmare in på remissinstansernas synpunkter villjag först beröra den snedvridande effekt som de nuvarande skattereglerna i kombi- nation med en hög inflation enligt kapitalmarknadsutredningens uppfatt- ning har. Som jag tidigare nämnt behandlas denna fråga f. n. inom utred- ningen om real beskattning av räntor och kapitalvinster m.m. (B 1978: 07).

Kapitalmarknadsutredningen fäster uppmärksamhet på att inflationen i olika avseenden påverkar efterfrågan på och utbudet av kapital jämfört med en utveckling med oförändrade priser. Snedvridningen samman- hänger. dels med att prisutvecklingen inte kan förutses korrekt, dels med att olika kategorier av sparare och investerare har olika möjligheter att skydda sig mot respektive dra fördel av inflationen. - Osäkerheten om framtida priser och räntor minskar investeringsincita- menten. Sparare. som har möjlighet därtill. söker skydda sig mot inflatio- nen genom att placera i varaktiga konsumtionsvaror, fast egendom, aktier, konst etc. Företag med relativt höga inflationsförväntningar utsträcker sin låntagning för att finansiera investeringsprojekt, vilka erbjuder en relativt låg real avkastning. Härigenom tenderar resursfördelningen enligt utred- ningens uppfattning att bli ineffektiv, eftersom lågt avkastande investering- ar genomförs på bekostnad av sådana med högre real förräntning.

Ett sätt att minska osäkerheten om den långsiktiga ränteutvecklingen under inflation är att ge de långa lånen relativt kort räntebindning. Utred- ningen pekar på att långa lån därför under senare år försetts med s.k. räntejusteringsklausul. enligt vilken låneräntan periodvis kan anpassas till den vid justeringstillfället aktuella räntan på ett jämförbart nyemitterat statslån.

De snedvridningar som inflationen ger upphov till på kapitalmarknaden skulle i princip kunna elimineras genom indexering av finansobjekt med anknytning till penningvärdets förändringar. Erfarenheterna från vårt land av att partiellt införa system som fyllt indexlånens uppgifter visar emeller- tid att stora administrativa och opinionsmässiga problem uppstår när detta sker inom en i övrigt nominalistisk miljö.

Värdesäkringskommittén (SOU 1964: 2) påvisade att, om man med in- dexlån skulle kunna uppnå avsedda syften. måste man också övergå till

Prop. 1978/79: 165 58

real beskattning. En sådan övergång medför i sin tur en rad konsekvenser bl.a. för företagens avskrivningsprinciper och redovisning. Nuvarande institutionella system. som bestämmer kapitalmarknadens funktionssätt. är baserat på nominalistiska principer: det gäller redovisningsprinciper. fastighetsinteckningar, taxeringsvärden och inte minst viktigt skatteregler. lndexlån förutsätter därför en genomgripande förändring av de institutio- nella ramarna. Med hänsyn till omfattningen av den övergripande proble- matiken och till värdesäkringskommitténs genomlysning därav har kapital- marknadsutredningen inte ansett sig ha anledning eller möjlighet att till omprövning ta upp hela frågan om indexlån och analysera de konsekven- ser som införandet av dessa skulle få. Som jag tidigare påpekat kommer dessa frågor emellertid att belysas i det nyligen påbörjade utredningsarbe- tet om real beskattning.

Utredningen understryker att skattesystemets snedvridningseffekter förstärks av inflationen. Särskilt gynnas högt belånade investeringar. där en nominell princip tillämpas på avdragssidan. medan reala principer till- lämpas på intäktssidan i beskattningen. En belysning av effekterna för hushållen av nu gällande skatteregler på avkastningen av olika sparformer lämnas i bilaga 2 till utredningen.

Skattereglcrna i kombination med inflationen stimulerar enligt utred- ningen en stark lånebenägenhet och en motsvarande aversion mot amorte- ringar. Därigenom begränsas möjligheterna att utnyttja en jämviktsska- pande räntebildning på den organiserade svenska kreditmarknaden.

Kapitalmarknadsutredningen förklarar att den inte inom sitt mandat har möjlighet att genomföra en systematisk studie av de frågor som här har berörts. Med hänsyn till de effekter på kreditmarknadens allokeringseffek- tivitet som nuvarande skatteregler medför — och som utredningen anser tveksamma — vill utredningen ändå fasta uppmärksamheten på skattesy- stemets betydelse för kapitalmarknaden. Utredningen utgår från att dessa verkningar av gällande skatteregler blir beaktade vid behandlingen av de förslag till förändringar i skattesystemet som framlagts av de senaste skatteutredningarna. Detta framstår enligt utredningen som särskilt ange- läget med tanke på att det nuvarande skattesystemet har fördelningspolitis- ka effekter som knappast varit avsedda. Möjligheten att höja avkastningen på det egna kapitalet är sålunda beroende av belåningsgraden — dvs. personer med god kredittagningsförmåga gynnas. Systemet gynnar slutli- gen personer som är informerade om dess funktionssätt.

Jag delar för min del i huvudsak kapitalmarknadsutredningens uppfatt- ning om de snedvridande effekterna av nuvarande skattesystem i kombina- tion med en hög inflation. Problemen minskar emellertid om inflationen kan minskas. Med hänsyn till attjag inte i det här sammanhanget avser att föreslå några förändringar i rådande skatteregler, kommer jag inte att här redovisa remissinstansernas ställningstaganden i dessa frågor. Däremot kommer jag självfallet att beakta dem i samband med de överväganden

Prop. 1978/79: 165 59

som kan bli aktuella på skatteområdet när utredningen om real beskattning har slutfört sitt arbete. I det sammanhanget måste enligt min mening även kapitalmarknadstttredningens redovisning av de fördelningsmässiga kon- sekvensenutav nuvarande skanesystenti kondnnaäontned höginHadon nhmäwssmrvkL

Möjligheterna till olika former av integration av skatten för bolag och enskilda har belysts av företagsskatteberedningen i betänkandet (SOU l977:86) Beskauning av Rhetag. Beredningen konsunerar an en avräk- ningssystem liknande det som används inom EG-länderna har många för- delar. men att det också aktualiserar många principiella och tekniska problem. Systemet innebär att aktieägarna vid sin inkomstbeskattning får lyfta av den del av inkomstskatten som redan har betalats av företagen i form av bolagsskatt. Ett avräkningssystem av den typ som används inom EdeMemahuemmnnmnwnmng&MÖMehnhmavwrmtmnyehmn låta närmare utreda de problem som är förknippade med ett sådant system.

Sontjag redan näntntaccepterartnredningen de Hesutav de snedvrkf ningar i allokeringen som uppkommer till följd av bostads-. regional-. nädngs-ochkredhpohnken.särskHtsonidessaofntärehermrävaderesuL tat av den ekonomiska politiken. Några remissinstanser har en annan syn ochansernärmastan munhäHspnorhcnngenbörkunnakonunatäluuryck tnantntkredhnuuknadensfunkdonsghtpåverkaspådetsänsoninusken

Bankföreningen är kritisk till riksbankens kontroll av räntan och obliga- uonsennssionerna. Reglenngen av obhgahonsräntan har enhgt bankför- eningen lett till att denna ränta inte blivit tillräckligt attraktiv för att dra erknderhgtkaphaltHldenlångatnarknaden,vadgenonten konsdad onö- dig brist på långt kapital uppkommit. Riksbanken har samtidigt måst ikläda sig uppgiften att granska presumtiva låntagares ansökning om "tillstånd" att ta i anspråk det ransonerade utrymmet på kapitalmarknaden. Eftersom knappastnågontnyndghetbeduersådanainäkteronifnunuden,attdcn bättre än företagen själva kan bedöma investeringarna och lånebehoven. anser bankföreningen att den enda rimliga lösningen är att släppa fram låntagarna fritt och låta dem konkurrera om kapitalutbudet på en fri mark- nad.

Även när det gäller formellt kortfristig utlåning som bankutlåning anser bankföreningen att det är angeläget med en friare räntesättning. Om pro- jekttned hög nsknivå istörre utsuäckning ska" erhåha kredher,tnåste dessa krediter göras kommersiellt mer attraktiva genom större frihet för långivarna att offerera konkurrenskraftiga räntesatser och övriga villkor.

Statens och bostadssektorns kreditbehov bör enligt bankföreningen till- godoses genom att dessa låntagare erbjuder de räntor som krävs för att de skall erhålla erforderlig kredit. Detta får bekostas av samhället via statens budget. Det är enligt bankföreningen inte ett rationellt och samhällsekono- miskt effektivt sätt att tillförsäkra dessa prioriterade låntagare kredit ge— nontan —-sontnusker——delvb Mndrakaphahnarknadensfunkansdug-

lighet.

Prop. 1978/79: 165 60

När det gäller de snedvridningar som enligt utredningens mening upp- kommer till följd av inflationen i kombination med skattereglerna. bestri- der inte bankföreningen att dessa snedvridningar kan spela roll för t. ex. allmänhetens efterfrågan på konsumtionskrediter. Detta har vad avser obligationsmarknaden relevans för t. ex. ttppläggande av obligationslån för ett institut som bl. a. bedriver konsumtionskreditgivning. Att sådana insti- tut skulle uppträda på obligationsmarknaden i någon större utsträckning framstår däremot enligt bankföreningen som mindre sannolikt.

Beträffande det vanligare fallet, det som gäller tillverkningsföretags rätt att få tillträde till obligationsmarknaden. finner bankföreningen utredning- ens resonemang svårbegripligt. Utredningen pekar på möjligheten av att en något lägre räntenivå än den marknadsbestämda jämviktsräntan skulle kunna locka fram företag med goda investeringsprojekt. vilka vid den höga räntenivån inte skulle sökt kredit p. g. a. hög riskaversion och förväntning- ar om en relativt svag prisutveckling. Kreditbedömningen skulle då — vid den något lägre räntenivån — kunna göras mer enhetlig för ett större urval av projekt och därmed förhoppningsvis leda till en mer effektiv kreditför- delning. Enligt bankföreningens åsikt bör ett företag. som i ett vinstläge har en starkare prisutveckling för sina produkter och därför kan betala högre ränta på kapitalmarknaden, inte hindras från att göra detta.

Utredningens ståndpunkt att det — om riksbanken avstod från att funge- ra som prisledare — ändå inte skulle bli fråga om någon renodlad mark- nadsprissättning enligt frikonkurrensmodellen. delas ej av bankför- eningen. Utredningen motiverade sin ståndpunkt med det stora inflytande som ett litet antal placerare skulle ha. Bankföreningen påpekar att den svenska kapitalmarknadens ökade integration med den internationella ka- pitalmarknaden gör att ett fåtal stora kapitalplacerares dominans för svens- ka låntagare inte är lika självklar som tidigare. Dessutom är institutionella förändringar som ökar antalet kapitalplacerande institut enligt bankför- eningen möjliga.

SAF anser liksom bankföreningen att emissionskontrollen bör slopas och obligationsräntorna tillåtas anpassa sig till marknadsnivå. Några för- delningspolitiska skäl mot en höjning av bostadsobligationsräntan kan enligt SAF inte anföras. AP—fondens första, andra och tredje fondstyrelser pekar på att ett alternativ till emissionskontrollen skulle kunna vara att riksbanken angav ramar för näringslivets obligationsupplåning. På motsva- rande sätt skulle riksbanken kunna ange det ränteintervall inom vilket sådana obligationer får emitteras. Ytterligare några remissinstanser föror- dar ett slopande av emissionskontrollen. Riksbanksfullmäktige och TCO anser däremot att emissionskontrollen bör bibehållas. TCO framhåller att emissionskontrollen behövs för att marknaden för långfristigt kapital skall utvecklas i enlighet med de ekonomisk-politiska intentionerna. Svenska Försäkringsbolags Riksförbund anser det otillfredsställande att samhället tillämpar styrmedel som innebär dolda subventioner. I stället bör en mark-

Prop. 1978/79: 165 61

nadslösning eftersträvas och subventionerna klart redovisas. Enligt Folk- sam bör det vara möjligt att trots prioritering av statens och bostadssek- torns upplåning anpassa räntan till den nivå som den skulle ha vid en fri marknadsprisbildning.

Jag vill för min del anföra följande. Den svenska ekonomin arbetar i princip inom en marknadsekonomisk ram. Inom denna ram försöker sam- hället styra utvecklingen för att uppnå olika samhällsekonomiska mål. Exempel på detta är bostads-. regional-. närings- och sysselsättningspoliti- ken. Denna styrning innebär ofta att samhället eftersträvar en annan real resursallokering än den som skulle ha framkommit i en renodlad mark- nadsekonomi. Spegelbilden av detta är självfallet att också den finansiella resursallokeringen måste bli annorlunda än vad som skulle ha framkommit i en sådan ekonomi.

Från dessa utgångspunkter är det naturligt att tänka sig att de ingrepp i den finansiella resursallokeringen som är nödvändig för att uppnå de samhällsekonomiska målen görs på ett sådant sätt att kreditmarknadens allokeringsförmåga när det gäller den resterande marknadsbestämda delen av ekonomin skadas så litet som möjligt.

Detta skulle då som några remissinstanser påpekat bl.a. innebära att de prioriterade sektorernas upplåning säkerställdes genom att de erbjöd den ränta som marknaden krävde för att frivilligt lämna krediter. Steg i denna riktning har redan tagits genom att staten via budgeten subventionerar bostadsräntan, vilken därigenom kunnat höjas utan att detta lett till oac- ceptabla höjningar av boendekostnaden.

Det är emellertid inte självklart att en fortsatt anpassning mot större marknadsmässighet skall innebära en höjning av räntenivån till de krav som marknaden nu ställer. Dessa krav är nämligen i sin tur delvis bestäm- da av de snedvridningseffekter som beskattningsreglerna i kombination med inflation ger upphov till. Bankernas krav för att frivilligt placera i bostads- och statsobligationer är dessutom betingade av att de kan använ- da pengarna på lönsammare sätt på annat håll och att de har en organisa- tion som är mer lämpad för andra uppgifter. Om vi kunde minska de olika snedvridningseffekterna så skulle ytterligare ränteanpassningar för att uppnå marknadsjämvikt kunna komma att visa sig onödiga. Genom att förbättrade förutsättningar för en utvecklad obligationsmarknad skulle föreligga. så skulle troligen inte heller bankerna behöva svara för en så stor del av obligationsköpen som nu och deras höga förräntningskrav därmed spela mindre roll än nu.

Så länge vi inte kommit till rätta med olika faktorers snedvridande effekter så finns det enligt min mening små förutsättningar att släppa obligationsräntan helt fri eller slopa emissionskontrollen. Hushållens kre- ditefterfrågan skulle visserligen inte direkt---kunna-komma till uttryck på obligationsmarknaden. men goda marknadsförutsättningar skulle föreligga för olika företag att ta upp obligationslån för att bevilja konsumtionskre-

Prop. 1978/79: 165 62

diter av olika slag. Detta skulle inte. som bankföreningen menar. bara gälla institut som bedriver konsumtionskreditgivning utan också de varuprodu- cerande företagen.

När det gäller sedvanliga bankkrediter är det uppenbart att om en helt fri räntesättning tilläts. så skulle detta kunna leda till en kraftigt ökad konsum- tionskreditgivning. De ekonomiska incitamenten föreligger för såväl banker som hushåll samtidigt som många hushåll på grund av de kraftigt höjda fastighetspriserna kan erbjuda fullgoda säkerheter. Det skulle därför vara nödvändigt att para frisläppandet av räntan med en kvantitativ regle- ring av konsumtionskreditgivningen.

Genom att kontrollera räntan bibehåller man i stället de ekonomiska ineitamenten för bankerna att i första hand tillgodose företagens kreditbe- hov. vilket ur samhällelig synvinkel ofta är nödvändigt och önskvärt. Önskemålet att hålla nere räntenivån på kreditgivningen till företag på rimliga nivåer. kommer delvis i konflikt med önskemålet att ge nya inves- teringsprojekt möjlighet att dra till sig kreditresurser genom räntekonkur- rens. Som bankföreningen påpekar kräver en högre risknivå högre ränta. Nya företag och projekt behöver också kunna erbjuda högre ränta än etablerade företag på grund av att de har relativt få övriga bankaffärer. Bankerna har nämligen ett företagsekonomiskt intresse av att beakta hela kundförhållandet vid kreditbeviljningen. Mot behovet av en högre ränta talar å andra sidan att banken — om den tror på det nya företaget -— kan hoppas på goda framtida affärer. Även om jag med hänsyn till vad jag nu anfört ser ett visst behov av en fri räntesättning. väger de argument som talar mot en sådan enligt min mening tyngre.

Jag anser det emellertid lämpligt att, som utredningen framhållit, i myc- ket hög grad anpassa räntenivån till vad jämvikten på kreditmarknaden kräver. Med de förutsättningar som föreligger är det emellertid enligt min mening svårt att se hur man f.n. helt skall kunna avstå från att genom regleringar styra resursallokeringen i enlighet med samhällets önskemål. Jag vill i sammanhanget erinra om att den kreditpolitiska regleringen kommer att ses över i enlighet med uttalanden i propositionen om förläng- ning av lagen om kreditpolitiska medel (prop. 1978/79: 47).

2.2. Företagens finansiering

e.2.l Inledning

Kapitalmarknadsutredningen har i sitt betänkande lagt särskild tonvikt på industrins finansiella problem. Mot bakgrund av de stora krav som kommer att ställas på industrisektorn under de närmaste åren framstår detta som naturligt och motiverat. Industrins finansiella problem intar därför en central plats också i min föredragning.

I det följande kommerjag först att mycket kortfattat presentera kapital-

Prop. 1978/79: 165 63

marknadsutredningens redovisning av industrins reala och finansiella ut- veckling fram till mitten av 1970-talet. Därefter redovisarjag utredningens diskussion om de samband som råder mellan företagens finansiella sittla- tion och deras investeringsbenägenhet. Mot denna bakgrund redogör jag för kapitalmarknadsutredningens syn på den svenska industrins framtida problem.

Som jag tidigare har nämnt har sedan kapitalmarknadsutredningen lade fram sitt betänkande 1978 års långtidsutredning presenterats. Denna får därför bilda bakgrund till en diskussion om de krav som kommer att ställas på industrins reala och finansiella utveckling. Till sist presenterar jag översiktligt kapitalmarknadsutredningens förslag till åtgärder för att för- bättra industrins försörjning med risk- och lånekapital. Jag redovisar i anslutning härtill också min allmänna inställning till dessa förslag. I sam- band med min genomgång av de olika institutionella sektorerna återkom- mer jag till en mer ingående diskussion om utredningens förslag och remissinstansernas syn på dessa.

2.2.2. Industrins rea/u och finansiella utveckling till mitten av 1970-talet

De olika näringsgrenarnas relativa betydelse har successivt förändrats under de senaste decennierna. Bakgrunden härtill utgörs till stor del av den kraftiga inhemska och utländska ekonomiska tillväxten och därmed för- knippade ökning och förskjutning i den samlade efterfrågan på varor och tjänster.

För industrins del har utvecklingen inneburit att produktionsvolymen ungefär trefaldigats mellan 1950 och 1975. I löpande priser har produk- tionen ökat i ungefär samma takt som den totala produktionen i Sverige och det relativa bidraget till BNP har legat oförändrat kring drygt 30 % under perioden. Samtidigt har sektorns andel av sysselsättningen minskat från 32 % år 1950 till 27 % år 1975. Förskjutningarna mellan olika bran- scher inom industrin har varit betydande.

Tillväxten och omstruktureringen av svenskt näringsliv har ställt stora krav på såväl ai'betskraftens rörlighet som på nybildningen av kapital. Den ökning av industriproduktionen som inträffat sedan 1950 kan, förutom av den tekniska utvecklingen. förklaras av att varje anställd inom industrin till sin hjälp fått en väsentligt större kapitalutrustning. Totalt har kapitalvoly- men inom industrin ökat med i genomsnitt ca 5 % per år sedan 1950. Denna ökning har åstadkommits genom en årlig tillväxt av investeringsvolymen med i genomsnitt 4 % per år. Industrins kapitalintensitet. mätt som realka- pitalvolym per arbetstimme. har därigenom mer än fyrfaldigats mellan

1950 och 1975. Industrins räntabilitet på det totala kapitalet före skatt uppgick under perioden 1951—1955 i genomsnitt till 7,4 %. Den sjönk därefter varje femårsperiod fram t.o.m. 1966—1970. då den uppgick till 5,1 %. Under perioden 1971 — 1975 steg räntabiliteten åter något till 6,2 %.

Prop. 1978/79: 165 64

Räntabiliteten på det egna kapitalet har legat över räntabiliteten på det totala kapitalet. Detta är en följd av den s.k. hävstångseffekten. som innebär att avkastningen på det egna kapitalet höjs genom att den avkast- ning som uppnås på lånade medel. utöver vad som krävs för att erlägga låneräntan. tillfaller det egna kapitalet. En förutsättning härför är givetvis att företagen kan uppnå en högre avkastning än låneräntan på de medel de lånar upp. Denna hävstångseffekt blev särskilt påtaglig under högvinståret 1974. Den höjning av totalräntabiliteten som då inträffade ökade skillnaden gentemot låneräntan. vilket ledde till att räntabiliteten på det egna kapitalet ökade snabbare än totalräntabiliteten.

Den i det längre perspektivet låga räntabiliteten i kombination med snabbt växande industriinvesteringar har lett till att dessa i allt större utsträckning fått lånef'inansieras. Resultatet har blivit att skulderna vuxit snabbare än det totalt arbetande kapitalet i industrin. Soliditeten. mätt som eget kapital inklusive obeskattat kapital i relation till totalt kapital exkl. handelskrediter. sjönk därigenom gradvis från 75 % år 1950 till 50 % år 1974.

Den ökade skuldsättningen har möjliggjorts av en snabb uppgång av kreditutbudet och betydande förändringar i skuldstrukturen ägde rum 1966d1974. Ungefär hälften av företagens upplåning kommer från den icke organiserade inhemska kreditmarknaden och från s. k. rörelsegcnererade krediter som t.ex. pensions-, skatte- och löneskulder. Den organiserade svenska kreditmarknaden har haft en minskande betydelse för industrins finansiering. Detsamma gäller därmed också för de kreditpolitiska åtgärder som omedelbart påverkar denna marknad.

Upplåningen på den organiserade svenska kreditmarknaden svarade 1974 för 28 % av industrins totala upplåning. vilket kan jämföras med 30 % 1966. Ett annat betydelsefullt drag i utvecklingen av industrins kreditför- sörjning är den ökade utlandsupplåningen. De utländska kreditorerna, exklusive utländska koncernskulder, svarade 1966 för 8 % av industrins totala skulder. Denna andel hade vid mitten av 1970-talet ökat till 14 %.

När det gäller utvecklingen på den organiserade svenska kreditmarkna- den har affärsbankernas relativa betydelse som kreditgivare minskat mar- kant mellan 1966 och 1975. Av industrins totala upplåning på denna mark- nad svarade affärsbankerna 1975 endast för 36 % jämfört med 47 % år 1966. Betraktar man affärsbankslånen exklusive de s. k. återlånen. dvs. lån vilka bankerna finansierar genom egen upplåning i AP-fonden. accentueras denna nedgång ytterligare.

Även försäkringsbolagens relativa betydelse för industrins upplåning har minskat. I stället har mellanhandsinstitutens utlåning och olika specialkre- diter ökat sin andel av industrins upplåning på den organiserade svenska kreditmarknaden. Mellanhandsinstitutens utlåning består av lån från Inve- steringsbanken, Industri- och Företagskredit, Exportkredit och en del andra mindre betydelsefulla kreditkällor. Specialkrediternas växande be—

Prop. 1978/79: 165 65

tydelse sammanhänger med en kraftig ökning av lokaliseringslånen under perioden.

Skuldstrukturen skiljer sig avsevärt mellan företag i olika storleks- klasser. Upplåningen från den icke organiserade svenska kreditmarknaden betyder relativt sett mest för de små företagen, medan de rörelsegenere- rade krediterna har en större relativ betydelse för de stora företagen. Den svenska organiserade kreditmarknaden, exklusive obligationslånen. bety- der mest för de mindre företagen. medan obligationslånen och de utländs- ka lånen har störst betydelse förde större företagen.

Efter denna kortfattade redovisning av industrins reala och finansiella utveckling fram till mitten av 1970-talet. övergår jag nu till kapitalmark- nadsutredningens diskussion om sambanden mellan företagens finansiella situation och deras investeringsbenägcnhet.

3.2.3. Imi/t.vlrius _finum'icllu situation och inrestel'i/tgsht'nt'igwrhe! ('n/ig! kapital/n(lr/(ltad.vufred/tingen

Kapitalmarknadsutredningen diskuterar i sitt betänkande vilka faktorer som påverkar företagens investeringsbenägenhet. Utredningen framhåller att våra kunskaper på detta område inte är så stora som man skttlle önska. Särskilt svårt är det självfallet att kvantifiera de olika faktorernas betydel- se.

Frågan om vad som bestämmer industrins investeringar brukar enligt utredningen traditionellt besvaras med att företaget investerar så långt som det finns lönsamma projekt och så långt extern finansiering vid behov kan ordnas. Innebörden av detta är att det är möjligt att påverka investerings— volymen genom att lätta respektive strama åt kredittillförseln så länge det linns lönsamma investeringsprojekt. (.)m sådana projekt saknas år det däremot verkningslöst att försöka öka investeringsvolymen genom lätt- nader i kreditpolitiken.

Tillgången på lönsamma investeringsprojekt är beroende av i vilka kvan- titeter och till vilka priser företagen räknar med att kunna avsätta sina produkter samt av vilka kostnader som företagen räknar med skall vara förknippade med produktionen. Vid sidan av lönekostnaderna spelar där- vid kapitalkostnaderna en väsentlig roll. Kapitalkostnaderna är produkten av ett flertal faktorer bland vilka låneräntan. avkastningskravet på eget kapital och skattesystemets utformning är de viktigaste.

Utredningen konstaterar att kapitalkostnaden givetvis sjunker om låne- räntan sjunker. Därigenom ökar tillgången på lönsamma investeringspro— jekt. Utredningen framhåller också att om låneräntan beror av hur mycket företagen behöver låna. blir definitionen av vad som är lönsamt beroende av hur många "lönsamma" projekt företagen har.

AVkastningskravet på eget kapital varierar såväl över tiden som mellan olika länder. En faktor av betydelse är avkastningen på alternativa place— ringar. En annan mycket betydelsefull faktor är den risk som är förknippad 5 Riksdagen 1978/79. ] sam/. Nr 165.

Prop. 1978/79: 165 66

med avkastningen. Om risken ökar stiger '.tvkastningskravet. Enligt utred- ningen inncbär bl.a. en sänkt soliditet att företagens riskkostnad ökar. vilket alltså höjer avkastningskravet. Om soliditetsnivån blir mycket låg är det möjligt att företagen över huvud taget inte är beredda att expandera snabbare än vad som kan uppnås genom vinstnedplöjning. Utredningen pekar också på en rad faktorer. som kan öka företagens benägenhet att tolerera en sänkt soliditet. t.ex. statliga stödinsatser till industrin. före- komsten av lätt realiserbara finansiella tillgångar saint tillgång på lämpligt utformade långfristiga lån.

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att investeringarna kan så- gas vara beroende av lånekostnaden och företagens benägenhet att skuld- sätta sig. den förväntade vinstnivån. aktieägarnas avkastningskrav och tillgången på nyemissionsmedel. Den allmänna vinstnivån i sin tur är resultatet av produkt- och faktorpriser samt det teknologiska kunnande och den produktkvalitet sotn beror på mångåriga satsningar på forskning och utveckling. Det uppstår ett växelspel mellan dessa faktorer över tiden. Förväntningarna bestäms. förutom av den rådande vinstsituationen. av den bedömda framtida kostnadsutvecklingen. de framtida marknadsutsik- terna och i vilken utsträckning man har förtroende för de näringspolitiska beslutsfattarna. Den faktiska vinsten bestämmer sedan tillgången på in- terna finansieringsmedel.

2.2.4. Industrins ji'am/ia'a problembild

Kapitalmarknadsutredningens diskussion om industrins framtida pro- blem tar i stor utsträckning sin utgångspunkt i den långtidsbedömning som Industriens utredningsinstitut presenterade 1976 och som avser utveck- lingen 1974 —- 1980.

Analysen visar att industrins behov av extern finansiering blir stort. För det första väntas det finansiella sparandet. dvs. skillnaden mellan brutto- sparandet och de materiella bruttoinvesteringarna. fortsätta att försämras. För det andra väntas investeringarna i finansiella tillgångar växa starkt. Sammantaget innebär detta att det totala externa finansieringsbehovet under 1970—talets sista fem år stiger kraftigt jämfört med närmast föregåen- de femårsperiod. Totalräntabiliteten före skatt förväntas ligga markant över genomsnittet för perioden 1951—1975. om än ej på den nivå som uppnåddes under högvinståret 1974. Härigenom blir differensen mellan totalräntabiliteten och företagens genomsnittliga upplåningsränta relativt stor. Samtidigt ökar skuldsättningen. Den s. k. hävstångseffekten ger vid denna utveckling en kraftigare förbättring av räntabiliteten på det egna än på det totala kapitalet.

Förbättringen av räntabiliteten bygger på två väsentliga förutsättningar. Den ena gäller löneandelens utveckling. den andra att realräntan kommer att fortsätta att vara negativ. Löneandelen förutsätts ligga på 1974 års för svenska förhållanden osedvanligt låga nivå. Enligt utredningen är det

Prop. 1978/79: 165 67

osannolikt att löntagarna kommer att acceptera en sådan utveckling. Man anser det i stället realistiskt att räkna med en högre löneandel än i de redovisade kalkylerna.

I detta sammanhang vill jag betona att knappast någon remissinstans bestrider att industrins lönsamhet och allmänna finansiella situation måste förbättras. F.nligt LO:s mening måste industrins lönsamhet höjas över de senaste årens låga nivå. Den nivån är nämligen inte förenlig med målen om tillväxt och tryggad sysselsättning. Å andra sidan är det enligt LO:s me- ning inte rimligt att under en följd av år upprätthålla en generell vinstnivå som ligger på 1974 års nivå. Mot detta talar fördelningspolitiska skäl. Dessutom kan det av effektivitetsskäl vara olämpligt att upprätthålla en alltför hög självfinansieringsgrad. Enligt LO:s mening är det på sikt nöd- vändigt att konflikten mildras mellan strävan att åstadkomma en snabb kapitalbildning inom industrin och fördelttingspolitiska mål liksom att kapi- talförsöijningen sker i former som bidrar till ökad ekonomisk demokrati.

SAF anser i sitt remissvar att starka skäl talar föratt företagens soliditet måste förstärkas. Den förändrade internationella miljön — ökade valuta- risker och minskad stabilitet i avsättningsförhållandena — borde kräva en ökad andel eget kapital. Statens industriverk efterlyser i detta samman- hang en mer ingående diskussion av soliditetens roll som bestämningsfak- tor för investeringsefterfrågan än den som förs i utredningen. Enligt indti- striverket är det givetvis tänkbart att företagen tvingats öka sin skuldsätt- ning för att kunna genomföra sina investeringsplaner. men det förefaller också möjligt att företagen helt enkelt anpassat sig till förhållandena på kreditmarknaden och funnit det fördelaktigt att öka sin skuldsättning i förhållande till det totala kapitalet. För detta talar enligt industriverket att utbudet av fördelaktiga krediter ökat. Detta har medfört att företagen kunna låna mer utan att öka sitt risktagande i motsvarande mån. lndustri- verket pekar också på den ökning som skett i de rörelsegenererade kredi- ternas betydelse. Den soliditet som erfordras för att ge företagen tillfreds- ställande motståndskraft mot förluster skulle därmed kunna vara lägre än tidigare.

Det statistiska material som kapitalmarknadsutredningen presenterat sträcker sig i de flesta fall till 1975. Sedan dess har företagens finansiella situation ytterligare försämrats. Vinstmarginalerna som 1975 hade krympt så att de låg i närheten av genomsnittnivån för perioden 1950— 1975 fortsat- te under de två nästföljande åren att krympa så att de 1977 var avsevärt mindre än vid något tillfälle under perioden 1950—1975.

De kraftigt sjunkande vinsterna i kombination med en fortsatt ökning av totalkapitalet ledde under 1976 och 1977 till en drastisk sänkning av total- räntabiliteten. så att den 1977 endast uppgick till 1,8% vilket kan jämföras med 97% under högvinståret 1974 och 6,2% i genomsnitt för perioden 1971—1975.

Eftersom skuldkvoten fortsatte att stiga samtidigt som företagens ge-

Prop. 1978/79: 165 68

nomsnittliga låneränta steg fick den sjunkande tott-tlri'tntabiliteten genom en omvänd hävstångseffekt förödande konsekvenser för räntabiliteten på eget kapital. som sjönk från 14.2 'i?- tinder 1974 till minus 4.3 C'n undcr 1977. Efter skatt var räntabiliteten ännu lägre eller minus 5.692.

Trots en kraftig nedgång i bruttoinvesteringarna under 1977 ledde detta till att självfinansieringsgraden minskade mycket starkt från drygt 80% under perioden 1972- 1974 till knappt 309-2- under 1977. Räntabilitetsned- gången ledde dessutom till att soliditeten fortsatte att sjunka så att den 1977 endast uppgick till ktiappt 47 %. Då har företagen gottskrivits intia- tionsvinster på sitt realkapital genom att detta värdei'ats till återanskaff- ningspriser. Under 1978 tycks vinstnedgången hos de större industriföreta- gen ha upphört och möjligen förbytts i en begränsad uppgång.

Sedan kapitalmarknadsutredningen lade fram sitt betänkande har som jag tidigare har nämnt LU 78 presenterats. Denna tar i huvudsak sin utgångspunkt iden situation som rådde under 1977. Från den utgångspunk- ten analyserar utredningen den utveckling av företagens finansiella situa- tion som krävs för att den nödvändiga investeringstillväxten fram till 1983 skall komma till stånd. Utredningens slutsatser om vilka krav som ställs på företagens finansiella utveckling stämmer i sina allmänna tendenser väl överens med de slutsatser som kapitalniarknadsutredningen drog med utgångspunkt i 1976 års långtidsbedömning.

LU konstaterar att den trendmässiga nedgången i företagens soliditet måste brytas. Företagens vinster måste också förbättras. LU räknar med att vinsterna fram till 1983 skall öka från 1977 års bottenläge till ungefär den nivå. mätt som procentuell andel av förädlingsvärdet. vilken noterades under 1970—talets första år. Detta innebär en relativt kraftig uppgång av förå'idlingsvärdets vinstandel och begränsar utrymmet för lönehöjningar. 1 LU har också den mot vinst- och investeringsutvecklingen korresponde- rande räntabilitetsutvecklingen beräknats. Kalkylerna visar på en räntabi- Iitetsuppgång mellan 1977 och 1983, som av utredningen anses vara i knappaste laget för att helt säkerställa investeringsprognosens realise- rande. lndustriföretagens genomsnittliga reala räntabilitet på eget kapital efter skatt beräknas under prognosperioden öka från utgångslägets botten- nivå om minus 69%.- till S% 1983. Räntabilitetsnivån skulle därmed 1983 ligga något över den avkastningsnivå som noterades under 1970-talets första år. Den ligger däremot klart under det räntabilitetstal som uppnåd- des under 1974.

Utredningens kalkyler visar. att den förutsatta vinstuppgången inte i sig räcker till för att stoppa den ogynnsamma soliditetsutveeklingen. Om soliditeten inte skall försämras behöver nyemissionsvolymen under peri- oden fram till 1983 växa till ca 2 miljarder kr. per år i löpande priser, vilket med hänsyn taget till prisutvecklingen är ungefär i nivå med volymen under de stora emissionsåren 1975 och 1976. Denna nyemissionsvolym kan te sig hög men den inkluderar inte bara nyemissioner över börsen utan

Prop. 1978/79: 165 69

också andra tillskott av eget kapital - inte minst de som sker till de statliga företagen.

För egen del vill jag i detta sammanhang framföra följande. Om det skall vara möjligt att höja den allmänna levnadsstandarden måste industrin genom offensiva investeringar förbättra sin produktivitet samt bygga ut sin produktionskapacitct på områden, där den kati räkna med att vara konkurrenskraftig. Ett första villkor för att nyinvesteringarna skall ta fart på allvar är självfallet att kapacitetsutnyttjandet inom industrin ökar. För att företagen skall vara beredda att genomföra de nödvändiga investeringarna måste emellertid också investeringarnas avkastning stå i ett rimligt förhållande till den risk som investeringarna medför och kostna- den för lånekapital.

Som kapitalmarknadsutredningen framhållit är våra kunskaper om de exakta sambanden mellan avkastning. risk och investeringsbenägenhet inte så fullständiga som man skulle kunna önska. Det råder emellertid enligt min mening inget tvivel om att den nuvarande kombinationen av förväntad avkastning och risk inte i längden kan bestå om företagens investeringar skall kunna stiga till en rimlig nivå.

Såväl kapitalmarknadsutredningen som LU diskuterar vilka förändring- ar i företagens finansiella situation som är nödvändiga om industrins inve- steringar skall utvecklas på ett sätt som står i överensstämmelse med det önskvärda utvecklingsförloppet för den svenska ekonomin. Mot bakgrund av utredningarnas analyser är det enligt min mening uppenbart att räntabi- liteten inom industrin måste förbättras. Den räntabilitetsnivå som rådde under 1977 och i stor utsträckning också under 1978 är inte bara oförenlig med en rimlig investeringsutveckling. utan skulle också. om den blev bestående hota en stor del av den svenska industrins överlevnad. Som jag tidigare påpekat ifrågasätter inte heller remissinstanserna att industrins lönsamhet och allmänna finansiella situation måste förbättras. Samtidigt som det är angeläget att industrins lönsamhet förbättras på nuvarande nivå är det enligt min mening viktigt att av stabiliserings- och fördelningspolitis- ka skäl undvika alltför höga vinstnivåer.

Det starkt växande statliga upplåningsbehovet leder sannolikt till en relativt hög real kapitalmarknadsränta på långa placeringar. Det är i och för sig angeläget att placerarna kan erhålla en positiv realränta. Detta är somjag tidigare understrukit en förutsättning för en välfungerande kapital- marknad. Samtidigt innebär det dock att företagen måste ställa högre krav på avkastningen på totalt investerat kapital. Allmänt gäller som en nödvän- dig förutsättning för att uppnå en rimlig investeringstakt att räntabiliteten på totalt kapital är högre än låneräntan. lnvesteringsverksamheten påver- kas dock även om denna förutsättning är uppfylld också av företagens soliditet och olika slag av risker som är förenade med investeringsverk- samhet. Det finns därför anledning att uppehålla sig vid företagens solidi- tetskrav och risksituation.

Prop. 1978/79: [65 70

Företagens risk kan som kapitalmarknadsutredningen visat ses som sammansatt av dels den reala risken. dels den finansiella risken. Den reala risken anger osäkerheten i avkastningen på det totala kapitalet och sam— manhängcr med sådana faktorer som de interntionella konjunktur- svängningarna. den inhemska ekonomiska politikens möjlighet att hålla en stabil relativ kostnadsnivå i förhållande till utlandet samt specifika risker för det enskilda företaget. t. ex. om marknaden för dess produkter utveck- las sotn förväntat, om teknologiska risker i produktionen kan klaras etc. Den finansiella risken är den risk som uppstår genom att en stor del av det investerade kapitalet har lånefinansierats och räntorna på dessa lån utgör fasta betalningsförpliktelser. Därigenom fortplantar sig variationer i av- kastningen på totalt kapital till ännu större variationer i avkastningen på eget kapital. På samma sätt som räntabiliteten på eget kapital genom den s. k. hävstångseffekten kan bli väsentligt högre än räntabiliteten på totalt kapital om den överstiger låneräntan så kan även risken för det egna kapitalet flerdubblas genom motsvarande hävstångseffekt.

Den starkt sjunkande soliditeten i svensk industri bidrar således till att öka fluktuationerna i nettovinsterna. Detta är enligt min mening olyckligt. Mycket stora höjningar av nettovinsterna skapar underlag för starka löne- och kostnadsökningar, bl.a. motiverade med fördelningspolitiska skäl samtidigt som förluster eller mycket låga vinster nödvändiggör omfattande statliga räddningsaktioner för att klara företag och sysselsättning. Jag ' anser det därför önskvärt att företagens soliditet successivt ökar. Därige- nom minskar risken för det egna kapitalet och den erforderliga riskersätt- ningen_ dvs. differensen mellan förväntad avkastning och räntan på riskfria placeringar kan bli mindre. Huvudproblemet är att även om räntabiliteten på nyinvesteringar stiger relativt kraftigt och i och för sig tillräckligt för att generera en eftersträvad investeringsvolym har många företag efter många år av svag vinstutveckling en så låg soliditet att en fortsatt starkt växande investeringsverksamhet inte bedöms försvarlig av företagen. Som kapital- marknadsutredningen visat krävs utomordentligt höga vinstnivåer under många år om man enbart genom återplöjning av vinster skall påtagligt ändra kvoten mellan eget och främmande kapital. Det är mot den bakgrun- den nödvändigt att företagen erhåller ett ökat tillskott av riskvilligt kapital utifrån. Den räntabilitet som krävs för att öka investeringarna och för att attrahera nytt riskvilligt kapital torde inte behöva uppgå till samma höga nivå som skulle erfordras om soliditetsproblemet skulle lösas i huvudsak genom äterplöjning av vinstmedel. Om företagen skall erhålla ett tillräck- ligt stort tillskott av riskvilligt kapital utifrån är det nödvändigt att utbudet av riskvilligt kapital ökar. Jag återkommer längre fram till hur en sådan ökning Skall komma till stånd. Jag vill emellertid dessförinnan beröra några andra faktorer av stor betydelse i detta sammanhang.

Under senare år har företagen trots svag vinstutveckling sökt upprätt- hålla investeringsnivån för att inte förlora marknadsposition och utveck-

Prop. 1978/79: 165 71

lingskraft. Genom bl.a. omfattande statliga krediter och garantigivning har det funnits möjlighet att finansiera ökade investeringar trots svag soliditet och låg avkastning. Jag vill dock understryka att en fortsättning på denna väg inte är möjlig i längden. Man kan inte genom mjuka lån och statliga kreditgarantier lösa den osäkerhet för företag, företagsledning och anställ- da som den växande instabiliteten i nettoresultatet ger upphov till. Det finns därför anledning att visa en viss återhållsamhet med garantigivning och mjuka lån från olika statliga institutioner eftersom en sådan politik kan bidra till en överexpansion och uttunning av det egna kapitalet i många företag vilket i sin tur i en konjunkturnedgång leder till omfattande före- tagskriser.

Ökat risktagande vid utlåning bör inte främst ses som ett medel att möjliggöra investeringar i företag med alltför svag soliditet. Tonvikten bör i stället läggas på stöd som minskar sådana typer av risker som är svåra för företag att kontrollera. Det hör t.ex. det försäkringssystem som byggts upp inom Exportkreditnämnden för att skydda fordringar för politiska risker i u-länderna. En annan typ av risk kan gälla utveckling av ny avancerad teknologi. STU har redan möjligheter att dela kostnaden för sådant utvecklingsarbete genom att medge en villkorlig återbetalningsskyl- dighet. Generellt gäller dock att en viss försiktighet med riskövertagande från samhällets sida är påkallad. En mera utbredd subvention av riskta- gande sänker ersättningen för risk. vilket generellt minskar tillgången på riskvilligt kapital.

Sammanfattningsvis vill jag framhålla att de statliga stödinsatserna i framtiden främst bör avse projekt med stor teknologisk risk. medan företa— gen i större utsträckning än hittills bör hänvisas till att själva bära den finansiella risk som är förknippad med allt företagande. De närmare riktlin- jerna för industripolitiken har regeringen angett i proposition den 1 mars l979 om riktlinjer för industripolitiken m. m. (prop. 1978/79: 123).

2.2.5. Industrins försörjning med riskvilligt kupilal

Det är viktigt att skilja mellan den totala tillgången på kapital i samhället och tillgången på riskvilligt kapital. [ det senare fallet gäller det hur det totala kapitalflödet fördelas mellan lånekapital och riskvilligt kapital. Ut- budet av riskvilligt kapital beror på de utsikter till avkastning som ratio— nella placerare anser sig ktlnna räkna med. och hur denna avkastning ställer sig i förhållande till alternativa placeringar, varvid skillnader i riskgrad beaktas.

För att placerarna skall vara villiga att placera i aktier måste de erhålla en viss riskersättning. Avkastningen på aktier kan delas upp i två kompo- nenter: den riskfria räntan och en ersättning för risk. Riskersättningen kan beräknas som differensen mellan avkastning på t. ex. kapitalkonto i bank efter skatt och avkastning på aktier efter skatt. Under förutsättning att ersättningen vid placering i aktier är tillräckligt stor i förhållande till den

Prop. 1978/79: 165 72

ersättning som placeraren kan erhålla vid en riskfri placering. kan utbudet av riskvilligt kapital i princip inte bli för litet i förhållande till efterfrågan. Hushållens totala finansiella tillgångar i form av bankinlåning och obliga- tioner uppgick vid utgången av 1978 till ca 160 miljarder kr. För att höja industrins soliditet med 5 procentenheter skulle det vara tillräckligt om knappt HV.-T=? av dessa finansiella tillgångar transforn'terades till aktiekapi- tal. Utbudet av riskvilligt kapital beror på förutsättningarna för att hushål- len ställer kapitalet till förfogande i en annan kontraktsform än riskfria placeringar.

Utbudet av riskvilligt kapital kan öka genom att man minskar risken eller på olika sätt förbättrar villkoren vid placering i aktier — åtminstone i relation till andra placeringsformer. Ur hushållens synvinkel kan t. ex. en institutionalisering av ägandet i form av aktiefonder och investmentbolag vara ett rationellt sätt att erhålla riskspridning och professionell förvaltning för sitt sparkapital.

För vissa institutionella placerare lägger placeringsreglemcnten och and- ra bestämmelscr hinder i vägen för den placeringsinriktning som skulle bli följden vid en fri avvägning mellan avkastning och risk. I dessa fall är det möjligt att öka utbudet av riskvilligt kapital genom att liberalisera de bestämmelser som utgör restriktioner för dessa placerares utbud av sådant kapital.

En central fråga är hur man kan få till stånd den ökade lönsamhet som är angelägen för att öka företagens riskkapital. deras förmåga att dra till sig nytt kapital och möjligheter att göra offensiva investeringar.

LO framhåller i sitt remissyttrande att en utveckling mot ökad lönsam- het inom industrin lättare skulle accepteras vid en annan ägarstruktur än den nuvarande. Jag delar den bedömningen.

Det ligger i löntagarnas intresse att åstadkomma en ökad lönsamhet och ett ökat företagssparande eftersom det leder till fler och tryggare jobb, ekonomisk tillväxt och ökad lönebctalningsförmåga på sikt. Men en kraf- tigt höjd lönsamhet kan inte accepteras om följden blir en ensidig förmö- genhetsökning för företagens nuvarande ägare med därtill hörande stark ägarkoncentration.

Fördelningen av aktiekapitalet betyder visserligen ganska litet för den totala inkomstfördelningen i landet. Men en stark koncentration av kapita- let får betydande återverkningar på maktförhållandena i näringslivet och ökar svårigheterna att klara ansvarsfulla lönerörelser.

Rätt utformade löntagarfonder eller medborgarfonder kan vara en väg att minska konflikten mellan lönsamhets- och utjämningskraven. Genom att bredda ägandet skulle man lättare kunna få tolerans för en stabilt högre lönsamhet och ett ökat företagssparande. vilket i sin tur stärker marknads- ekonomin.

lnför år då krav kommer att ställas på återhållsamhet från löntagarnas sida när det gäller ökningen av reallönerna — bl.a. för att möjliggöra en

Prop. 1978/79: 165 73

nödvändig utbyggnad av industrin -- är det särskilt viktigt att ett ökat företagssparande skeri former som kan upplevas som rimliga när det gäller återverkan på fördelningen av förmögenheter och makt i näringslivet.

Formerna för ett ökat utbud av riskvilligt kapital är alltså inte bara en fråga om ersättning för risk utan berör centrala frågor om ägaransvaret och ägarmaktens fördelning och hur man skall få en social acceptans för stabilt högre lönsamhet. Dessa frågor studeras i utredningen om löntagarna och kapitaltillväxten tl—"i l975:03).

Kapitalmarknadsutredningen har berört vissa viktiga aspekter på dessa frågor. Bl.a. har utredningen påvisat den ökade institutionaliseringen av aktieägande. Den andel av den totala aktiestocken som ligger direkt hos hushållen har minskat. Institutioner. försäkringsbolag, fonder m.m. har i stället ökat innehavet. Det betyder att det skett en koncentration av ägandet till institutioner. trots att antalet privata aktieägare ökat väsentligt inte minst som en följd av uppbyggande av olika aktiefonder. Jag tror att denna tendens till institutionalisering av aktieägandet kommer att fortsät- ta. Det ger fördelar i form av riskspridning och möjlighet till professionell förvaltning. Jag delar utredningens uppfattning att institutionernas ökade andel av aktiestocken innebär att dessa måste ta på sig ett ökat ägaransvar. Själva institutionaliseringen är också många gånger en förutsättning för att det skall finnas resurser att utöva detta ansvar. Jag vill dock samtidigt understryka att det är angeläget att inte koncentrera aktieägande till ett litet antal stora institutioner utan sträva efter en mångfald institutioner av olika slag. Det är mot den bakgrunden somjag senare föreslår olika slag av begränsningar i institutionernas storlek och den andel av aktierna i ett och samma företag som får innehas.

Om utbudet av riskvilligt kapital skall öka. är det — som jag tidigare nämnt — nödvändigt att antingen höja avkastningen eller minska risken vid aktieplaceringar. Det ärinte enkelt att finna några lämpliga åtgärder för att minska risken. Möjligheten för småsparare att sprida och därigenom mins- ka sin risk finns redan genom förekomsten av aktiefonder och investment- bolag. Den genuina risk som ligger i företagandet kan knappast reduceras genom statliga åtgärder. Om utbudet av riskvilligt kapital skall öka är det därför enligt min mening nödvändigt att avkastningen vid aktieplaceringar stiger. Enligt kapitalmarknadsutredningen har avkastningen på aktier un— der perioden 1950—1975 varit avsevärt högre än på obligationer och bank- tillgodohavanden. Skillnaden har emellertid drastiskt minskat sedan den tidigare delen av 1960-talet. Samtidigt har risken vid aktieplaceringar sna- rast stigit. bl.a. till följd av den sjunkande soliditeten. Utredningens slut- sats är därför att aktier blivit mindre attraktiva relativt sett. För detta talar enligt utredningen också att hushållen under senare år varit nettosäljare av aktier samtidigt som de ökat sina banktillgodohavanden.

Inte ens företag med mycket lönsamma investeringsprojekt klarar emel— lertid de höjningar av kapitalkostnaderna som relativt måttliga höjningar

Prop. 1978/79: [65 74

av placerarnas avkastning efter skatt skulle innebära. Detta är en följd av dubbelbeskattningen av bolagens vinster vid rådande marginalskattesat- ser. Som exempel nämner kapitalmarknadsutredningen att en privatperson med en marginalskatt på 75 % och ett avkastningskrav på 3% måste ha en avkastning före skatt på 12 C? Vid 55 % bolagsskatt innebär detta att företagets kapitalkostnad blir 26,7 %.

Som kapitalmarknadsutredningen framhåller är det med hänsyn till des- sa förhållanden angeläget att åtgärder vidtas som höjer avkastningen för placerarna utan att företagens kapitalkostnader därför höjs. Det är emeller- tid viktigt att de förändringar som vidtas står i samklang med en rimlig fördelningspolitik. Av det skälet är någon större generell sänkning av bolagsskatten otänkbar. En sådan sänkning skulle nämligen ge de gamla aktieägarna mycket stora realisationsvinster.

Däremot är det möjligt att genom modifieringar av den s.k. Annell-lagen minska beskattningen på nytillskjutet riskkapital utan att oönskade fördel- ningspolitiska effekter uppkommer. Härigenom kan villkoren vid nyemis- sion förbättras utan att företagens kapitalkostnader stiger. Sådana modi- fieringar har också nyligen genomförts (prop. 1978/79: 50 bil. 2. SkU 1978/ 79: 19, rskr 1978/79: 107. SFS 1979: 955).

Hushållens avkastning efter skatt vid aktieplaceringar skulle också kun- na förbättras genom att inkomst- och realisationsvinstbeskattningen änd— ras. Utredningen pekar särskilt på den bristande neutralitet som f.n. råder mellan olika placeringsformer i detta avseende. Flera remissinstanser, bland dem Sveriges aktiesparares riksförbund och Styrelsen för Stock- holms fondbörs. har uttalat sig för förändringar av detta slag. De fördel- ningspolitiska konsekvenserna av omfattande förändringar i skattesyste— met på denna punkt är emellertid svåröverskådliga. Jag är därför inte beredd att nu föreslå några sådana åtgärder. Det finns emellertid skäl att erinra om det aktiesparande som sker inom ramen för det värdesäkra lönsparandet och som bidrar till att öka utbudet av riskvilligt kapital (prop. 1977/78:165). Spararna erhåller i detta system — för ett begränsat sparbe- Iopp — dels en skattebonus, dels skattefrihet för såväl avkastning som värdestegring.

Som jag tidgare nämnt kan utbudet av riskvilligt kapital också ökas genom åtgärder som ger de institutionella placerarna större möjlighet till placering i aktier. Utredningen lägger i sitt betänkande fram en rad förslag till åtgärder med detta syfte. Jag återkommer längre fram, i samband med att jag behandlar de olika institutionella sektorerna, till en närmare diskus- sion av dessa förslag och ger nu endast en kortfattad översikt av de olika förslagen tillsammans med mitt ställningstagande. Remissinstansernas syn på de olika förslagen återkommer jag till i samband med min ingående diskussion av förslagen.

När det gäller försäkringsbolagen föreslår utredningen flera förändringar i bolagens placeringsregler i syfte att öka möjligheterna till— aktieplacering-

Prop. 1978/79: 165 75

ar. Av skäl som jag kommer att redovisa längre fram ärjag endast beredd att i begränsad utsträckning tillmötesgå utredningens förslag.

AP-fondens utbud av riskkapital bör enligt kapitalmarknadsutredningen ökas genom att första. andra och tredje fonderna får rätt att förvärva s. k. konvertibla skuldebrev och warrants. Däremot får dessa fonder inte kon- vcrtera sina skuldebrev resp. utnyttja sin rätt att teckna aktier utan måste. när tidpunkten för detta är inne. avyttra sitt innehav. Detta bör enligt utredningen kunna ske utan att kursstörningar uppkommer. Jag delar inte denna uppfattning och ställer mig därför avvisande till förslaget. För att öka AP-fondens utbud av riskvilligt kapital anser jag det däremot moti- verat att inrätta en femte delfond.

De föreslagna åtgärderna tillsammans med de tidigare genomförda för- ändringarna i Annell—lagen kommer vid en rimlig förbättring av räntabilite- ten att kraftigt medverka till att företagens behov av riskvilligt kapital kan tillgodoses. I denna riktning kommer också aktiesparandet inom det förut nämnda värdesäkra lönsparandet att verka. Jag har nyligen tillsatt en särskild delegation (Dir 1978: 84) med uppgift att bl. a.iöverväga eventuella förändringar i förmånerna för denna sparform. Skulle det visa sig. att ytterligare åtgärder är nödvändiga, bör dessa enligt min mening bl.a. sökas på inkomst- och realisationsvinstbeskattningens område. En tänkbar väg är därvid en övergång till någon form av real beskattning. Somjag tidigare nämnt övervägs denna fråga f. n. inom utredningen om real beskattning av räntor och kapitalvinster m.m. (B 1978: 08).

Vad jag hittills anfört om företagens möjligheter att erhålla riskvilligt kapital har främst rört de börsnoterade företagen. En betydande del av industrins riskvilliga kapital härrör från nyföretagande och kapitaltillskott från ägare till mindre och medelstora företag. För dessa företag är pro- blemen delvis andra än för de börsnoterade företagen. Såväl Sveriges industriförening som Svenska företagares riksförbund och Företagarföre- ningarnas förbund tar i sina remissvar upp dessa problem. Svenska företa- garcs riksförbund anser att samhället måste underlätta för företagarna att plöja ner vinstmedel i företagen samt att stimulera sparande i nyemitterade aktier såväl i gamla som nystartade företag. Den viktigaste åtgärden från det allmännas sida måste därför vara att se över berörda delar av skattelag- stiftningen samt hejda inflationen. De anställdas köp av aktier i det företag i vilket de arbetar eller av aktier i särskilt upprättade regionala investment- bolag bör också främjas. Företagareföreningarnas förbund pekar på möj- ligheten att genom särskilda s.k. kapitallån förbättra försörjningen med riskvilligt kapital.

Jag anser för min del att frågan om de mindre och medelstora företagens försörjning med riskvilligt kapital är utomordentligt viktig. Staten har också vidtagit åtgärder för att förbättra dessa företags möjligheter att erhålla tillskott av riskvilligt kapital. Ett exempel på detta är inrättandet av Företagskapital AB. Andra exempel är NJA-Invest AB och de regionala

Prop. 1978/79: 165 76

investmentbolag som Svenska lndustrietablerings AB (SVE'l'AB) startat. l varvsregionerna har de regionala utvecklingsfonderna tillförts resurser. vilka får användas bl.a. för att bilda investmentbolag. För samtliga regio- nala utvecklingsfonder gäller dessutom att produktutvecklingslån med vill- korlig återbetalning kan lämnas. Lån av denna typ kan i viss utsträckning sägas fungera som ersättning för riskvilligt kapital. Slutligen har småföreta- garnas förmögenhetsbeskattning lindrats (prop. 1977/78:40 om åtgärder för att främja de mindre och medelstora företagens utveckling såvitt avser skattefrågor). vilket ökar företagarnas förmåga att själva bidra med riskvil- ligt kapital.

De kooperativa företagens försörjning med riskvilligt kapital har knap- past bcrörts av kapitalmarknadsutredningen. LRF påpekar detta i sitt remissvar och framhåller att det största problemet inom lantbrukskoopera- tionen f. n. är svårigheterna att öka det egna kapitalet i takt med inflatio- nen. Skattekonsekvenserna i samband med uppbyggandet av eget kapital i ekonomiska föreningar måste analyseras. LRF framhåller som mycket angeläget att utredningen (l 1977z28) om kooperationen och dess roll i samhället erhåller tilläggsdirektiv. så att denna fråga kan behandlas. LRF betonar också att systemet för värdesäkert lönsparande måste göras kon- kurrensneutralt. Enligt KF:s mening är det en brist att utredningen inte behandlar vilka krav som ställs på kapitalmarknaden för att underlätta konsumentkooperationens framtida kapitalförsörjning. KF förutsätter dock att utredningen om kooperationen och dess roll i samhället kommer att lägga fram förslag på detta område. KF anser vidare att konsumentkoo- perationen bör kunna få del av fjärde AP-fondens riskkapital. Den s.k. Annell-lagen bör dessutom omarbetas så att den även kommer att omfatta ekonomiska föreningar.

Jag vill för min del framhålla att det är angeläget att den kooperativa företagsformen utvecklas som ett livskraftigt alternativ och komplement till både den privata och den statliga företagsformen. Frågan om koopera- tionens försörjning med riskvilligt kapital spelar därvid en central roll. Utredningen om kooperationen och dess roll i samhället har med hänsyn till detta i sina direktiv givits uppgiften att bl.a. pröva möjligheterna att underlätta uppbyggnaden av eget kapital i kooperativa företag. Genom tilläggsdirektiv (Dir l979zl4l har utredningen nyligen fått i uppgift att belysa i det sammanhanget väsentliga skatteregler. Resultatet av utred- ningens arbete måste beaktas innan några förändringar av kooperationens linansicringsvillkor kan genomföras.

2.2.6. Industrins ji'irst'irjning med lånekupilal

Som jag tidigare framhållit spelar industrins skuldstruktur stor roll för företagens finansiella risk och därmed för deras investeringsbenägenhet. En stor andel rörelsegenererade krediter och lämpligt uformade långfris- tiga krediter minskar enligt min mening den finansiella risken och motver-

Prop. 1978/79: 165 77

kar därmed den riskökning som blir resultatet av en sänkt soliditet. De rörelsegenererade krediterna kan därmed sägas ha en positiv effekt på företagens investeringsbenägenhet.

Enligt kapitalmarknadsutredningens uppfattning är dessa krediter emel- lertid samtidigt olämpliga ur resursfördelningssynpunkt. eftersom de med en hög grad av automatik ställs till företagens förfogande utan att företagen tvingas att konkurrera om dem på marknadsmässiga villkor. Utredningens allmänna inställning är därför att det är en fördel om en större del av krediterna kan lämnas i form av långfristiga lån på kapitalmarknaden. Med hänsyn till detta föreslär utredningen att de s.k. återlånen — dvs. den möjlighet arbetsgivare som betalar ATP—avgifter har att återläna hälften av vad de betalat föregående är — i princip skall slopas. Endast en för mindre företag avsedd äterlänemöjlighet skulle finnas kvar.

När det gäller äterlånen kommer jag senare att ge en noggrannare redo- visning saväl av mitt ställningstagande som mina argument för detta. I det sammanhanget redogörjag också för remissinstansernas uppfattning i den- na fraga. Jag skall därför nu endast redovisa min principiella inställning och därvid knyta an till den mer allmänna frågan om de rörelsegenererade krediternas egenskaper ur risk- och kreditfördelningssynpunkt.

Låt mig därvid återvända till en fråga som jag inledningsvis berört nämligen vilken mekanism som bör styra kreditfördelningen. Enligt gängse ekonomisk teori bör endast de företag som är beredda att betala den marknadsbestämda jämviktsräntan erhålla kredit. Härigenom säkerställs att våra resurser används på det ur samhällsekonomisk synvinkel effekti- vaste sättet.

I praktiken fungerar kreditgivningen till företag endast i begränsad om- fattning enligt detta kriterium. Orsakerna härtill är flera. För det första sker en betydande del av företagens upplåning utan att företagen behövt kvalificera sig för krediterna genom konkurrens på kreditmarknaden. Det- ta gäller som utredningen nämnt bl.a. de s.k. rörelsegenererade kredi- terna. För det andra förekommer inte heller på den reguljära kreditmarkna- den en helt fri prissättning.

Skälen för att det under nuvarande förhållanden inte är lämpligt att tillåta en helt fri prissättning pä kreditmarknaden harjag tidigare utvecklat. De allmänna problemen med ett system av detta slag harjag också tidigare redogjort för. De företag som drabbas av ransoneringen. fastän de har investeringsprojekt med en räntabilitet som med största sannolikhet över- stiger läneräntan. känner sig naturligtvis särskilt illa till freds med syste- met. Av de skäl som jag tidigare anfört är det dessvärre ända nödvändigt att under vissa perioder hålla räntenivån under den marknadsbestämda jämviktsräntan.

Trots att det alltså inom den reguljära kreditmarknaden inte förekommer en helt marknadsbestämd jämviktsränta eller en helt marknadsbestämd fördelning av krediterna. förordar utredningen att kreditfördelningen i '

Prop. 1978/79: 165 78

ökad utsträckning sker genom denna. Skälet för detta är främst att kredit- marknaden trots sin bristfällighet bör kunna fördela krediterna på ett bättre sätt än den automatik som i stor utsträckning fördelar de rörelsegencrerade krediterna.

Jag delar i princip utredningens uppfattning att även en inte helt perfekt fungerande kreditmarknad bör ha möjlighet att fördela krediterna på ett bättre sätt än vad som blir följden av ett system med rörelsegencrerade krediter. En minskning av de rörelsegencrerade krediterna ökar emellertid företagens finansiella risk. En avvägning måste därför ske mellan de effek- ter som uppstår när det gäller effektivitet i kreditfördelningen resp. företa- gens finansiella risksituation.

När det gäller utredningens konkreta förslag att i huvudsak slopa de s.k. återlånen vill jag anföra följande. Utredningen har hävdat att återlånen missgynnar de kapitalintensiva företagen. vilka har små ATP-avgifter och därigenom små möjligheter till återlän. Enligt min mening är det ovisst om kapitalintensiva företag verkligen missgynnas på kreditmarknaden totalt sett. De harju fördelen att ha belåningsbara tillgångar i annan utsträckning än de arbetsintensiva företagen, vars tillgångar ofta är av immateriell natur. Dessutom skulle ett slopande av återlånen innebära att företagen i sin planering skulle ha att räkna med en ökad finansiell risk. Denna situation skulle de försöka möta antingen genom att öka sin övriga upplå- ning i syfte att bygga upp likviditeten eller genom att minska investerings- volymen för att höja soliditeten och på det sättet minska den finansiella risken.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till den situation som den svenska industrin befinner sig i är det därför enligt min mening olämpligt att slopa äterlånerätten. Å andra sidan är det av kreditfördelningskäl inte lämpligt att återlån är en billigare finansieringsform än obligationsemissioner. Jag föreslår därför att räntevillkoren ändras så att de i framtiden knyts till den långa statsobligationsräntan. Hur detta närmare skall gå till återkommer jag till längre fram.

I det sammanhanget tar jag också upp de förslag till utvidgning av återlånerätten som utredningen föreslagit för de mindre och medelstora företagen. Min allmänna inställning till dessa förslag är positiv.

Kapitalmarknadsutredningen föreslår också en rad andra åtgärder för att öka utbudet av långfristiga krediter. En del av dessa är av generell natur och avser det totala utbudet av långfristiga krediter, medan andra enbart avser utbudet till näringslivet.

Bland de generella åtgärderna märks utredningens förslag att slopa emis— sions- och fondstämpelavgiften och att bankerna bör få rätt att emittera obligationer. Hit hör också utredningens förslag att avpassa avgifterna till AP-fonden så att nedgången i fondens placeringskapacitet begränsas. Dessutom kan i sammanhanget nämnas det förslag som riksbanken fram- fört i sitt remissvar. nämligen att inom ramen för det värdesäkra sparandet

Prop. 1978/79: 165 79

tillåta fonder som placerar i obligationer och därigenom öka utbudet av långfristigt lånekapital från hushållen.

De två förstnämnda förslagen. vilka hänger intimt samman. kommerjag att behandla längre fram. Avgifterna till AP-fonden bör naturligtvis — som jag redan tidigare framhållit — i princip bestämmas med utgångspunkt i de krav som pensioneringen ställer. När det gäller riksbankens förslag ärjag i princip positivt inställd. Det är emellertid olämpligt att nu genomföra några förändringar bl. a. på grund av att de obligationsfonder som föreslås skulle kunna dra resurser från de fonder som placerar i nyemitterade aktier och konvertibla skuldebrev och därigenom medverkar till att lösa det mest akuta problemet för näringslivet. nämligen försörjningen med riskvilligt kapital. Frågan kommer dock att prövas inom den delegation som jag enligt vad jag förut har nämnt tillsatt för att studera effekterna av det värdesäkra lönsparandet och komma med förslag till förändringar.

De åtgärder som föreslås för att mer direkt förbättra näringslivets möjlig- heter till långfristig finansiering är dels sådana som syftar till att förbättra mellanhandsinstitutens möjligheter att ge krediter. dels sådana som syftar till att öka möjligheten för andra företag än industriföretag att emittera obligationer. Dessutom föreslås att bankerna bör få rätt att förvärva för- lagsbevis.

Jag kommer längre fram att behandla dessa förslag. Låt mig här endast peka på de svårigheter som mellanhandsinstituten kan komma att hamna i när deras möjligheter att retinansiera sig i AP-fonden minskar till följd av fondens minskade reala placeringskapacitet. Om instituten skall kunna fortsätta sin verksamhet i samma omfattning som tidigare måste de, som utredningen framhåller. därför i ökad utsträckning refinansiera sig på marknaden utanför AP—fonden. En sådan upplåning kräver emellertid att institutens egna kapital på sikt ökar.

Vid sidan av de rent kvantitativa aspekterna på tillförseln av långt kapital är det, enligt utredningens uppfattning. också angeläget att kredit- villkoren såväl på obligationsmarknaden som i kreditinstituten anpassas till den individuella låntagarens speciella behov. Särskilt viktigt är det för företag med långsiktiga projekt att de erhåller kreditvillkor som löser inledningsskedets likviditetsproblem. t. ex. genom förskjutning av amor- teringarna eller genom tillämpning av annttitetsprincipen.

Problemen är enligt min mening särskilt stora för företag där den nya investeringen är stor i förhållande till företagets bas. Även om projekten ger en rimlig real avkastning på kanske 4 a 5 % realt över hela dess livslängd kommer likviditetspåfrestningarna att bli utomordentligt stor de första 5 a 7 åren i en ekonomi med relativt hög inflationstakt. De höga nominella räntorna utgörs till större delen av en ersättning för inflation. Redan efter ca 5 år har låneskulden även utan amorteringar realt minskat till ca hälften av sitt ursprungliga värde. Genom att företagen ges möjlighet att erhålla långfristiga krediter som är utformade med hänsyn till deras

Prop. 1978/79: 165 80

speciella behov minskar företagens finansiella risk. Även ur långivarnas synpunkt torde en utveckling mot mer varierade lånevillkor på kapital- marknaden vara av intresse. En sådan utveckling bör därför enligt min mening eftersträvas. Emissionskontrollen utgör därvid inte något hinder. vilket riksbanken också understryker i sitt remissvar. Den närmare ut- formningen av villkoren bör ske efter hand i samråd mellan marknadspar- tema och riksbanken. Ett viktigt bidrag till en utveckling i denna riktning bör enligt min mening också kunna lämnas av mellanhandsinstituten.

De mindre och medelstora företagens möjligheter att erhålla långfristig ånefinansiering begränsas av att de inte har möjlighet till egna obligations- emissioner. En viktig uppgift för mellanhandsinstituten är därför att under- lätta dessa företags möjligheter till långfristig finansiering. En utveckling mot mer varierade lånevillkor på det sätt jag nyss beskrivit förbättrar kvaliteten på de långfristiga krediter som de mindre och medelstora företa- gen erhållcr. Den utvidgning av återlånerätten somjag föreslår kommer att avsevärt förbättra de mindre företagens finansieringssituation. Till detta återkommerjag längre fram. Jag vill också erinra om de förbättringar av de mindre företagens finansieringsmöjligheter som inrättandet av s. k. regio- nala utvecklingsfonder (prop. 1977/78:40. bil. l. NU 1977/78:34. rskr 1977/78:110 och prop. l977/78: lll. NU 1977/78:75. rskr l977/78:361) inneburit.

LRF tar i sitt remissvar upp frågan om jordbrukets försörjning med lånekapital och framhåller att jordbrukets möjligheter att erhålla krediter måste förbättras. Detta är enligt LRF:s mening nödvändigt omjordbrukets rationalisering skall kunna fortgå på det sätt som förutsätts ijordbrukspoli- tiken. Kreditbehovet förklaras enligt LRF till stor del av stigande investe- ringsvilja inom näringen samt av höjda investeringskostnader. En stor del avjordbrukets långfristiga lånekapital härrör från Sveriges allmänna hypo- teksbank. LRF konstaterar att låneköp vid detta institut ökat och påpekar också att institutets andel av den totala utestående obligationsstocken minskat mellan 1970 och 1977. medan jordbrukets andel av de totala investeringarna i samhället samtidigt ökat. Institutets emissionsmöjlig- heter bör mot denna bakgrund förbättras. Liknande synpunkter framförs av såväl Sveriges föreningsbankers förbund som Sveriges allmänna hypo— teksbank.

För egen del vill jag efter samråd med chefen förjordbruksdepartcmen- tet anföra följande. Det är självfallet mycket viktigt att investeringsverk- samheten inom jordbruket inte hämmas av brist på lånekapital. Kapital- marknadens resurser är emellertid begränsade. En avvägning måste därför alltid göras så att de begränsande resurserna fördelas på ett så bra sätt som möjligt. När det gällerjordbrukets finansieringsbehov är det uppenbart att vad som bör prioriteras är investeringar som innebär rationaliseringar.

När det gäller Sveriges allmänna hypoteksbanks obligationsemissioner har institutets andel av detotala obligationsemissionerna på kapitalmark-

Prop. 1978/79: 165 81

naden ungefär fördubblats mellan 1970 och 1977. Ännu markantare blir ökningen om statens upplåning exkluderas. Institutet har således givits kraftigt ökade emissionsmöjlighetcr. Under 1978 emitterade institutet obli- gationer för ca 900 milj. kr. Under 1979 torde institutet kunna genomföra emissioner för ca 1050 milj. kr. (jämför FiU 1978/79:20). Detta belopp motsvarar ungefärjordbrukets investeringar i byggnader och anläggningar. Jag vill också understryka att de förbättringar för de mindre och medel- stora företagen som jag nyss berört kommer företag inom jordbrukssek- torn till del.

Varken kapitalmarknads- ellerjordbruksutredningen har behandlatjord- brukets försörjning med lånekapital i någon större utsträckning. För att skapa större klarhet kring de problem som jordbrukets kapitalförsörjning innebär. avser jag att senare i år föreslå regeringen att låta utreda frågan om jordbrukets kapitalförsörjning. Det är därvid viktigt att även försöka klarlägga finansieringssystemets betydelse för prisstegringen på tnark. byggnader och investeringsvaror inomjordbrukssektorn.

2.3. Bostadssektorns finansiering

2.3.1. Inledning

Det huvudsakliga målet för bostadspolitiken är att goda bostäder skall kunna tillhandahållas till ett rimligt pris. Dessutom är det angeläget att likvärdiga lägheheter betingar ungefär samma pris. förutsatt att läge. yttre miljöfaktorer etc. också är likvärdiga. Denna strävan mot kostnadsparitet avser i princip alla slags lägenheter oavsett upplåtelseform och typ av fastighet.

På en fri bostadsmarknad avspeglar hyrorna det värde de boende anser att nyttjanderätten har. Däremot föreligger. som utredningen framhåller, inga garantier för att kostnadsparitet uppnås mellan hyreslägenheter. bo- stadsrättslägenheter och egna hem. Detta sammanhänger med att skillna- derna i beskattningsrcgler för olika besittningsformer och fastighetsägar- nas varierande marginalskattesatser påverkar de slutliga boendekostna- derna.

På en fri bostadsmarknad kan man inte heller räkna med att boendekost- nadernas absoluta nivå eller utbudet av bostäder står i överensstämmelse med det huvudsakliga bostadspolitiska målet att goda bostäder skall kunna tillhandahållas till ett rimligt pris. För att detta mål skall kunna uppnås torde bl. a. krävas att boendekostnaderna hålls under den nivå som skulle framkomma i en perfekt marknadsekonomi samt att bostadsbyggandet ges större utrymme i realkapitalbildningen än som skulle blivit fallet utan ingrepp i marknadsmekanismen.

Samhället strävar därför efter att på olika sätt hålla nere boendekostna- derna. Den bostadsefterfrågan som därvid framkommer ligger till grund för en real planering av bostadsproduktionen. Planeringen avser det resurs- 6 Riksdugcn 1978/79. I saml. Nr l65.

Prop. 1978/79: 165 82

utrymme som skall avsättas för nyproduktion av bostäder. inkl. bostads- komplement. som finansieras med stöd av statliga bostadslån. Även icke statligt belånat bostadsbyggande samt statligt stödda ombyggnader, ny- och ombyggnader av allmänna samlingslokaler. energisparåtgärder. m.m. omfattas av planeringen.

Vid planeringen beaktas självfallet inte bara den bostadsefterfrågan som för ögonblicket föreligger. Hänsyn tas också såväl till den på längre sikt förväntade bostadscfterfrågan som till de tidsförskjutningar av bostadspro- duktionen vilka kan vara påkallade med hänsyn till konjunktur- och syssel- sättningsläget. För 1979 har regeringen bedömt det som onödigt att genom detaljerade ramar ange en övre gräns för bostadsbyggandets omfattning. Skälet till detta är främst att den bostadsproduktion som spontant väntas framkomma ligger inom ett ur samhällelig synvinkel acceptabelt intervall.

Huvuddelen av bostadsbyggandet finansieras med hjälp av statligt stöd. Andelen statligt belånade lägenheter i nyproduktionen har ökat något under senare år och uppgick 1978 till drygt 90 %. För lägenheter i flerbo- stadshus var andelen 99% och för lägenheter i småhus 87 %.

lx'reditmarknadens uppgift när det gäller bostadsbyggandet har i stort sett blivit att finansiera den bostadsproduktion som framkommer som ett resultat av den reala planeringen. Det är mot den bakgrunden som man bör se de reformer som gradvis har genomförts för att bringa bostadsfinansie- ringssystemct i överensstämmelse med de bostadspolitiska intentionerna.

2.3.2. Den reala ochjinansiellu utvecklingen

Bostadsbyggandet accelererade kraftigt i början av 1960-talet. Under andra hälften av 1960-talet fortsatte bostadsinvesteriningarna att öka. men i betydligt långsammare takt. Därefter skedde en stagnation som under perioden 1973—1977 förbyttes i klar nedgång. Trots nedgången överträf- fades det s. k. miljonprogrammet för perioden 1965—1974 med viss margi- nal. lnvesteringarna låg under 1977 ca 20 % under den nivå som uppnåddes 1972. Under 1978 ökade dock investeringarna kraftigt och nådde en nivå som var endast ca 6 % lägre än under 1972.

Nedgången i bostadsbyggandet under 1970-talet har helt fallit på flerbo- stadshusen. Antalet färdigställda lägenheteri sådana hus minskade mellan 1970 och 1978 med 82%, medan antalet färdigställda småhus ökade med 18%. Samtidigt ökade antalet rum per lägenhet något meri småhusen än i flerbostadshusen. Den genomsnittliga ökningen av utrymmesstandarden i nyproduktionen kan således i praktiken nästan helt hänföras till småhusen.

Det årliga bostadsbyggandet motsvarar endast ca 2% av beståndet av lägenheter. Dessutom uppgår nettotillskottet av lägenheter till bostadsbe- ståndet endast till omkring hälften av nyproduktionen under året. Återsto- den av nytillskottet går åt för att kompensera bortfall genom rivning, utflyttning från glesbygden. kontorisering etc. Det behövs därför mycket stora satsningar för att ge några mer betydande utslag i bostadsbeståndets

Prop. 1978/79: 165 83

storlek och sammansättning. Bostadskonsumtionen exkl. nyttjandevärdet av fritidsfastigheter, dvs. summan av hyror och årsavgifter i flerbostads— hus och ett kalkylerat nyttjandevärde av småhus. utgjorde 1978 ca 14% av den privata konsumtionen.

Bostadsstyrelsen har i sin anslagsframställning för 1979/80 diskuterat bostadsbyggnadsbehovet fram till 1990. Antalet hushåll beräknas öka med 35 000 --—40 000 per år fram till 1980 och därefter med ca 35 000 per år. Detta kan jämföras med 54000 per år under första hälften av 1970-talet. Utöver det bostadsbyggnadsbehov som hushållsbildningen medför krävs också ersättningsproduktion för bortfallet av lägenheter. Under perioden 1971— 1975 bortföll i genomsnitt 25000 lägenheter per år. Fram till 1980 räknar bostadsstyrelsen med ett bortfall på i genomsnitt 22000 lägenheter per år och därefter 25000 per år.

Sammantaget innebär detta ett bostadsbyggnadsbehov på ca 60000 lä- genheter per år fram till 1985. Bedömningen förutsätter dock att det inte i någon större omfattning uppkommer lokala överskott som måste kompen- seras av nybyggnad på annat håll. Statsmakternas planering bör därför enligt bostadsstyrelsen inriktas mot en något större nyproduktion eller ca 65 000 lägenheter per år.

Vid sidan av nybyggandet räknar bostadsstyrelsen med att ca 25 000 lägenheter per år kommer att beröras av ombyggnad. Genom hopslagning av smålägenheter. installation av hiss m.m. reduceras därvid antalet lägen- heter med ca 10000. Detta har beaktats i de kalkyler över avgången av lägenheter som jag tidigare har redogjort för.

1 LU:s beräkningar av bostadsbyggandets utveckling har utgångspunk- ten varit det av bostadsstyrelsen angivna behovet av nyproduktion och ombyggnad och det investeringsbehov som därigenom uppkommer. LU räknar med att i genomsnitt 63 000 nya lägenheter per år skall byggas under perioden 1978— 1983. Kostnaden per producerad lägenhet beräknas öka i fasta priser under prognosperioden. Detta beror dels på de nya skärpta energibestämmelser som infördes 1977. dels på en fortsatt ökning av lägenheternas utrustningsstandard. dels på en fortsatt ökning av antalet rumsenheter i småhus. Totalt beräknas nybyggnadsinvesteringarna öka med i genomsnitt 39%. per år under perioden 1977—1983. 0mbyggnadsinvesteringarna väntas öka i snabb takt och ta i anspråk en ökande andel av bostadssektorns investeringar. Det beror främst på en satsning på energibesparande åtgärder i det befintliga bostadsbeståndet. men också på att förnyelse genom ombyggnader väntas öka. Totalt beräk- nas ombyggnadsinvcsteringarna öka med drygt 8 % per år under perioden. LU:s bedömningar innebär att de totala bostadsinvesteringarna inkl. investeringar i fritidshus väntas öka med ca 4 % per år under prognosperio- den. Jåmfört med utvecklingen under mitten av 1970-talet är detta en markant uppgång. Ökningstakten ligger emellertid klart under vad som noterades på 1960-talet.

Prop. 1978/79: 165 84

Den väntade omsvängningen för bostadsinvesteringarna från minskning till ökning påverkar bostadssektorns upplåningsbehov och finansiella spa- rande. 1)et finansiella sparandeunderskottet som har ökat mycket långsamt under 1970-talet väntas enligt LU mer än fördubblas under prognosperio- den —- från 7400 milj. kr. under 1977 till 15700 milj. kr. Linder 1983.

Upplåningen. som under perioden 1972—1977 har ökat med drygt 40 ”( väntas enligt LU till följd av de ökande investeringarna mer än fördubblas från drygt 16 miljarder kr. 1977 till drygt 33 miljarder kr. 1983. Den nedgång på knappt 4 procentenheter i bostadssektorns andel av den totala kreditmarknadsomslutningen som har noterats mellan 1972 och 1977 skulle därmed enligt LU förbytas i en uppgång från 10.9 ';7? under 1977 till 12.7 % under 1983. Detta innebär enligt LU att bankernas sammanlagda engage- mang i form av direktlän och placeringar i bostadsobligationer som en följd härav kan beräknas öka under prognosperioden. LU påpekar att detta ligger i linje med kapitalmarknadsutredningens slutsatser om bostadsfman— sieringens utveckling. Vid remissbehandlingen av kapitalmarknadsutred- ningens betänkande har inte dessa slutsatser ifrågasatts.

Jag delar de båda utredningarnas uppfattning att bostadssektorns finan- sieringsanspråk under de närmaste åren kommer att få ökad betydelse. Den tidigare minskningen av bostadssektorns lånebehov jämfört med and- ra sektorer kommer att upphöra och förmodligen förbytas i en mindre ökning. Denna ökning är emellertid enligt min mening inte av en sådan omfattning att den skall behöva förorsaka några betydande svårigheter på kreditmarknaden.

2.3.3 De! nuvarande]inansierings's'yxremer

Kapitalmarknadsutredningen lämnar i sitt betänkande en utförlig redo- görelse för det nuvarande bostadshnansieringssystemet och hur det har vuxit fram genom olika reformer. Jag skall därför i detta sammanhang endast kortfattat beröra finansieringssystemet och dess förhållande till de bostadspolitiska målen.

Ett av de viktigaste medlen för att uppnå de bostadspolitiska målen är den statliga bostadslånegivningen. Lånebestämmelserna är utformade så att de skall ge förutsättningar för ett byggande av goda bostäder med väl fungerande boendeservice. Produktionskostnaderna inkl. kostnaderna för mark hålls nere genom att statliga lån inte utgår om dessa kostnader överstiger en viss nivå. Tillsammans med de omfattande räntesubven- tioner som är förknippade med de statliga bostadslånen innebär detta att boendekostnaderna kan hållas på en rimlig nivå. Det intänkts- och av- dragssystem som gäller vid beskattning av ägare till en- och tvåfamiljsfas- tigheter medverkar också i betydande omfattning till att sänka boendekost- nadcrna.

Lånesystemet syftar också till att utjämna boendeutgifterna mellan olika besittningsformer. förhindra väsentligt olika boendekostnader mellan lik-

Prop. 1978/79: 165 85

värdiga bostäder av olika ålder samt motverka förmögenhetsomfördelning till följd av stigande fastighetspriser.

Statliga bostadslån kan utgå för ny— och ombyggnad av bostäder samt vissa lokaler. som betjänar ett bostadsområde som närhetsbutiker. dag- hem. vissa skolbyggnader. samlings-. hobby- och klubblokalcr. Lånen ligger i säkerhetshänseende mellan de bottenlån som normalt lämnas av bottenlåneinstituten — BOFAB. SPlNTAB och stadshypoteksinstitutionen — och eventuella topplån som normalt lämnas av bankerna.

De statliga bostadslåncn utgår — liksom bottenlånen och topplånen — inte förrän bostäderna har färdigställts. För finansieringen under byggnadstiden svarar i huvudsak bankerna genom byggnadskrediter.

Den statliga utlåningen finansieras över statsbudgeten. vilket innebär att erforderliga medel säkerställs på samma sätt som för statens övriga ut- gifter.

Bottenlåneinstituten finansierar sin långivning i huvusak genom obliga- tionsförsäljning. Genom den gällande kreditpolitiska lagstiftningen kan samhället styra institutens finansieringsmöjligheter. Eftersom instituten har överenskommit med riksbanken om att 90 % av nyutlåningen skall avse s.k. prioriterade projekt. dvs. allt bostadsbyggande som berättigar till statliga län samt all övrig nyproduktion av bostäder, kan samhället därige- nom också styra möjligheterna att erhålla bottenlånefinansiering. När det gäller bankernas byggnadskreditgivning kan samhället. om det skulle visa sig nödvändigt. ingripa för att säkerställa även denna. l besvärliga situa- tioner kan den kreditpolitiska lagens bestämmelser om särskild placerings- plikt därvid tillämpas.

För hyres- och bostadsrättshus träder räntesubventionen i kraft när fastigheten har färdigställts medan den för småhus träder i kraft när stats- lånet har utbetalats. Subventionen är således inte i någotdera fallet beroen- de av om bottenlån har kunnat utbetalas från bostadsinstituten. Det inne- bär för låntagarens del att en eventuell väntetid för avlyft av byggnadskre- diten inte får någon kostnadseffekt. Vidare får kostnaderna för krediterna under byggnadstiden till viss del inräknas i låneunderlag vid beräkning av det långfristiga bottenlånets och statslånets storlek. ' Räntesubventionen. vilken inte bara omfattar det statliga lånet titan också bottenlånct. är störst under de första åren efter färdigställandet och minskar sedan gradvis. så att låntagaren så småningom själv betalar den fulla marknadsräntan. Härigenom uppnås en förbättrad kostnadsanpass- ning mellan likvärdiga lägenheter av olika ålder samtidigt som kapital- vinstcrna i det äldre fastighetsbeståndet i viss mån begränsas. Genom att räntesubventionen är större för hyres- och bostadsrättshus än för egna hem sker också en viss utjämning av boendekostnaderna mellan olika besittningsformer.

Under senare år har bestämmelserna för statliga lån ändrats så att län kan utgå för allt fler ändamål. Dessa åtgärder har förbättrat finansierings-

Prop. 1978/79: 165 86

möjligheterna för olika typer av bostadskomplement samt för sanerings- verksamheten. inte minst genom att finansieringen i bottenlåneinstituten har säkerställts.

Som kapitalmarkandsutredningen konstaterar innebär de reformer som under de senaste åren genomförts på det finansiella området för bostads- sektorns del att de låntagare som är berättigade till statliga lån i allt väsentligt är oberoende av kreditmarknadsläget. Detta gäller såväl tillgång- en på långa lån som räntestrukturen och räntenivån på kreditmarknaden. Samtidigt har räntesiibventioncrna möjliggjort en utveckling mot en mer marknadsanpassad räntestruktur på kreditmarknaden.

Härigenom har kreditmarknaden kunnat fylla sin uppgift att svara för finansieringen av det bostadsbyggande som realt planerats utan att dess funktionssätt i övrigt allvarligt skadats. Statsmakterna har trots räntesub- ventionerna funnit det lämpligt att säkerställa bostadsproduktionens finan- siering genom att ge den en prioriterad ställning på kreditmarknaden för att därmed undvika alltför starka återverkningar på övriga sektorers finansie- ringsförutsättningar.

När det gäller den icke statligt belånade nyproduktionen av bostäder hålls boendekostnaderna inte nere genom räntebidrag. men kostnaderna begränsas ängå genom förmåner inom skattesystemet. Produktionen styrs även i detta fall till stor del genom den reala bostadsbyggnadsplaneringen. Kreditmarknadcns uppgift blir därför på samma sätt som när det gäller den statligt belånade nyproduktionen att finansiera den bostadsproduktion som planerats. l konsekvens härmed intar finansiering för detta ändamål en prioriterad ställning på kreditmarknaden. Klart är emellertid att kredit- marknaden spelar en något större allokeringsroll när det gäller den icke statligt belånade bostadsproduktionen. inte minst på grund av det större behov av topplån som i allmänhet föreligger.

Övertagande av äldre fastigheter samt reparation och ombyggnad utan statlig belåning finansieras f.n. i flertalet fall utan stöd av vare sig ränte- subventioner eller placeringsregler.

På grund av svårigheter att säkerställa bostadssektorns finansieringsbe- hov vid mitten av 1960-talet samt de finansieringsanspråk som bostadssek— torn kunde väntas ställa även på längre sikt. inrättades 1967 en särskild delegation för bostadsfinansicring med representanter för bl.a. berörda myndigheter. Delegationens uppgift är att genom förhandlingar med berör- da kreditinstitut trygga kreditförsörjningen för statligt belånat bostadsbyg- gande. Överenskommelser om byggnadskrediter för det statsbelånade bo- stadsbyggandet har fr. o. m. 1967 varje år träffats mellan delegationen och bankinstituten. Ursprungligen omfattade överenskommelscrna enbart statsbelånad nyproduktion av bostäder. men de har successivt utvidgats till att omfatta allt mer av det som hör till bostadsbyggandet. såsom statligt stödda ombyggnader. ny- och ombyggnader av allmänna samlingslokaler samt vissa energisparåtgärder. Delegationen har också särskilt under sena-

Prop. 1978/79: 165 87

re år förhandlat med bankerna om deras förvärv av bostadsobligationer för att säkerställa avlyft av byggnadskrediter i tillräcklig omfattning. När det gäller det icke statligt belånade bostadsbyggandet har bankerna förklarat sig villiga att medverka till att byggnadskrediter ställs till förfogande också för detta.

Systemet med förhandlingar har enligt kapitalmarknadstitredningen vi- sat sig ftingera tillfredsställande. Utredningen pekar på att försörjningen med bostadsbyggnadskrediter även under kreditåtstramningen 1969— 1970 kunde tillgodoses trots att igångsättningen av byggnadsprojekt då nådde en topp under det tioåriga miljonprogrammet. De avlyftsproblem som tipp- stod under 1972 kunde avhjälpas främst genom att bankerna åtog sig att köpa en viss mängd bostadsobligationer. Efter en längre period utan några svårigheter på bostadsfinansicringsområdet uppstod emellertid under 1977 betydande friktioner i byggnadskreditgivningen. Enligt utredningens tipp- fattning hade dessa främst sin grtind i att de tre bankinstitiitgrupperna inte kunde komma överens om hur de inbördes skulle fördela den byggnadskre- ditvolym som de åtagit sig att gemensamt svara för. Genom olika för- handlingsomgångar löstes problemen så småningom. men det kunde inte undvikas ait svårigheterna fick effekter på igångsättningen och dennas fördelning i tiden. För framtiden bör liknande svårigheter emellertid enligt utredningens uppfattning kunna lösas inom ramen för förhandlingarna mellan delegationen för bostadsfinansicring och bankerna.

En bidragande orsak till svårigheterna med byggnadskreditgivningen under 1977 skulle enligt utredningen kunna vara den snabba kostnads- stegringen under året. Bankernas åtaganden att svara för byggnadskrediii- ven sträcker sig endast upp till ett belopp som motsvarar statslånets övre gräns för varje projekt. Vid en snabb kostnadsstegring där anpassningen av lånetaket för de statliga lånen släpar efter den faktiska kostnadsutveckling- en uppstår s. k. överkostnader som måste täckas av byggherren själv eller genom topplån i bank. Enligt utredningen medför detta i sin tur. särskilt i ett stramt kreditmarknadslägc. att bankernas benägenhet att bevilja bygg- nadskredit minskar eftersom de följande topplånen inte räknas som priori- terade placeringar. Topplånen betraktas sålunda som "övrig kreditgiv- ning". som skall rymmas under utlåningstaket om sådant tillämpas som ett led i kreditpolitiken.

Fr.o.m. 1978 anpassas emellertid de statliga lånebestämmelscrna med tätare mellanrum till den faktiska kostnadsutvecklingen. Härigenom mins- kar överkostnadsproblemet. Om överkostnader trots förändringarna ändå uppstår är det enligt utredningens uppfattning knappast något samhälleligt önskemål att finansieringssystemet skall vara sådant att det utan svårighe- ter säkerställer finansieringen också för dessa. Utredningen drar slutsatsen att de finansieringsproblem som uppstod under 1977 inte är av den arten att de ställer krav på en radikal förändring av finansieringssystemet.

Prop. 1978/79: 165 33

2.3.4 'I":ilu[finansiering av bastu(Isbvugandet

Frågan om totallinansiering av bostadsbyggandet har diskuterats vid olika tillfällen sedan 1940-talet. Debatten har präglats av de problem som vid de olika tillfällena har gjort sig gällande på bostadstinansicringsområ- det. Enligt kapitalmarknadsutredningens bedömning har emellertid pro- blemen efterhand lösts eller rcducerats genom successiva reformer inom en i stort sett oförändrad institutionell ram.

När boende- och bostadsfinansieringsutredningarna i början av 1975 lade fram ett gemensamt betänkande (SOU 1975: 12) "Totalfinansiering" var det främst administrativa skäl och kostnadsskäl som anfördes till förmån för den totallinansiering av bostadsbyggandet som föreslogs. Ut- redningarna påpekade emellertid också att som en allmän utgångspunkt borde gälla. att de ramar som fastställs av statsmakterna för bostadsbyg- gandet mot bakgrund av en samhällsekonomisk avvägning också skall uppfyllas titan friktioner vad avser tillgången på lån.

Enligt utredningarnas förslag borde en statlig finansiering införas såväl vad gäller de långfristiga fastighetslånen. s. k. fullständig finansiering, som beträffande byggnadskreditgivningen. s. k. integrerad finansiering. Försla- get grundades på bostadspolitiska överväganden medan de kreditmark- nadsmässiga och organisatoriska frågorna i sammanhanget förutsattes bli behandlade av kapitalmarknadsutredningen. Utredningarnas betänkande jämte remissinstansernas yttranden överlämnades därför för kännedom till kapitalmarknadsutredningen efter regeringsbeslut 1975.

Kapitalmarknadsutredningen har med anledning av detta analyserat för- utsättningarna för att införa en totallinansiering av bostadsbyggandet. Utredningen behandlar dels möjligheterna att i enlighet med bostadsutred- ningarnas diskussion reducera kostnaderna för kreditförmedlingen. dels de aspekter på totallinansiering som har överlåtits på kapitalmarknadsutred- ningen. främst frågor av kreditmarknadsmässig nattir.

Utredningen anser att några kostnadsmässiga fördelar för låntagarna inte uppstår vare sig genom integrerad eller fullständig finansiering. Möjli- gen sktille någon förenkling ktinna uppnås i ansökningsförfarandet. Avgö- rande ur bostadspolitisk synvinkel bör därför enligt utredningens bedöm- ning vara om en fullständig finansiering med eller utan integrering av byggnadskrediterna kan väntas medföra att finansieringen säkerställs i högre grad än hittills.

Enligt utredningens uppfattning har emellertid det nuvarande finansie- ringssystemet visat sig kunna fungera väl. Vissa ofördelaktiga kreditmark- nadsmässiga konsekvenser skulle också uppkomma vid införandet av en statlig totalfinansiering. Samtidigt är de fördelar som kan uppnås vid en övergång till totallinansiering inte av en sådan omfattning att de motiverar att man avvecklar det inarbetade system som visat sig fungera väl och där förekommande friktioner kunnat elimineras genom successiva reformer. Utredningen föreslår därför att nuvarande system bibehålls och att det vid

Prop. 1978/79: 165 89

behov justeras efter de linjer som hittills följts.

Utredningen är emellertid inte enig. En ledamot. Knut Johansson. har i en reservation förordat att en totalfinansiering av bostadsbyggandet i stat- lig regi genomförs. Den främsta fördelen med ett sådant system är enligt reservanten att kreditgivningen kan tryggas vid byggstart, vilket inte varit möjligt inom det nuvarande systemet trots den låga bostadsbyggnadsni- vän. Reservanten vänder sig särskilt mot utredningens ståndpunkt att det knappast är något samhälleligt önskemål att finansieringssystemet är så- dant att också projekt med överkostnader utan svårigheter får sin finansi- ering säkerställd. Ungefär en tredjedel av alla projekt som godkänns för statlig finansiering har överkostnader. lnget belägg finns heller för att projekt för vilka finansiering ej kunnat ordnas har överkostnader i större utsträckning än andra projekt. Reservantens ståndpunkt är därför att alla projekt som godkänts för statlig finansiering också skall kunna påräkna en friktionsfri finansiering. Lägre administrationskostnader är enligt reser- vantens mening en annan viktig fördel med en statlig totalfinansiering.

Bland remissinstanserna stöder fiertalet utredningens uppfattning. Hit hör bl. a. riksbanksfullmäktige. bankföreningen. sparbanksföreningen. stadshypotekskassan och BOFAB. Några remissinstanser stöder dock re- servantens uppfattning eller redovisar på olika punkter en från utredningen avvikande uppfattning. Bland dessa kan nämnas LO. TCO och bostads- styrelsen.

För egen del vill jag efter samråd med chefen för bostadsdepartementet anföra följande. Det nuvarande finansieringssystemet har visar sig fungera relativt väl. Den långfristiga finansieringen har inte på länge vållat pro- blem. De svårigheter i byggnadskreditgivningen som uppstod under [977 var av speciell karaktär och sammanhängde, som utredningen påpekat, främst med att en bankinstitutgrupp som tidigare ökat sin marknadsandel kraftigt kände behov av att åter minska denna andel. samtidigt som övriga bankinstitutgrupper inte ansåg sig kunna öka sin andel i motsvarande mån.

Enligt utredningens mening kan emellertid också de betydande över- kostnader" som uppkom under 1977 ha bidragit till finansieringsproblemen. Som Knut Johansson påpekat i sin reservation är det emellertid svårt att finna några säkra belägg för detta. Jag håller det ändå inte för otroligt att överkostnaderna i någon utsträckning kan ha bidragit till svårigheterna. Genom de tätare anpassningar av de statliga lånebestämmelscrna till den faktiska kostnadsutvecklingen som sker fr.o.m. 1978 har förekomsten av överkostnader emellertid starkt reducerats och torde därför inte i framti- den kunna komma att förorsaka några mer betydande finansierings- problem. När det gäller den principiella fråga som såväl utredningen som Knut Johansson tagit upp nämligen om finansieringssystemet bör vara sådant att projekt med överkostnader alltid kan påräkna att utan friktioner få sin finansiering ordnad villjag framhålla följande. I den mån projekt med viss överkostnad godtagits för statlig belåning innebär detta en möjlighet

Prop. 1978/79: 165 90

för byggherren att genomföra projekt med medel för överkostnaden som byggherren själv får anskaffa. Att skapa några garantier på kreditmarkna— den för överkostnadsfittattsiering skulle strida mot centrala bostadspolitis— ka och kredilmarknadspolitiska mål. Jag kan därför inte biträda reservan- tens uppfattning i denna del.

Under l978 furtgerade byggnadskreditgivningen åter relativt väl. En bidragande orsak till detta kan vara den nya typ av överenskommelse som då träffades mellan bankerna. Överenskommelsen innebar bl.a. att ban- kerna inbördes lade fast riktlinjer för fördelningen av sitt gemensamma åtagande. Enligt min mening finns det anledning att räkna med en ytterliga- re förbättring i byggnadskreditgivningen under kommande år. eftersom de svårigheter som ändå uppstod under l978 till viss del torde vara betingade av initialsvårighctcr rrted den nya ordningen.

Vid ett väl fungerande befintligt finansieringssystem bortfaller det tyng- sta argurrtentct för en övergång till en statlig totalfinansiering. De admini- strativa vinster med en statlig totalfinansiering som boende- och bostads- finansieringsutredningarna pekat på i sitt gemensamma betänkande bör i en sådan situation vägas mot kostnaderna för att införa ett sådant finansi- eringssystern. Enligt min mening är inte vinsterna av en sådan omfattning att de motiverar en övergång till en statlig totalfinansiering. Jag ansluter mig därför till kapitalmarknadsutredningens uppfattning att det nuvarande systemet bör bibehållas och efterhand jämkas i den mån det blir nödvän- digt.

2.3.5. Förändringar inom nuvarandefina/rsieringtzrj-xrlenr

Inom ramen för nuvarande finansieringssystern föreslår utredningen för- ändringar i vissa avseenden. Stadshypoteksinstitutionens, Spintabs och BOFABs nyutlåning skall f.n. enligt riksbankens rekommendationer till 90 % avse prioriterade objekt. Återstående 10% av nyutlåningen får avse oprioriterade objekt. såsom belåning av fastigheter i samband med överlå- telser, om- och tillbyggnader utan statliga lån samt icke statsbelånade affärs- och kontorshus.

Denna kvotering innebär enligt utredningen en belastning för kreditpoli— tiken eftersom den medför att den volym bostadsobligationer som med stöd av överenskommelser och olika kreditpolitiska åtgärder måste förde- las bland kreditinstituten blir drygt 10% större än som annars vore nöd- vändigt. Systemet innebär också att kreditpolitiska åtgärder sätts in för att främja långiVning till oprioriterade ändamål. Dessutom är systemet stelt genom den fixerade kvotandelen. Lånevillkoren för de oprioriterade ob- jekt sorn får lån i bostadsirtstituten är slutligen väsentligt förmånligare än vad som gäller vid finansieringi bank.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det rådande kvoteringssy- stemet för bostadsinstitutens utlåning avvecklas. Istället bör regler införas som innebär att institutens utlåning för prioriterade ändamål på upplå-

Prop. 1978/79: 165 91

ningssidan helt skall motsvaras av obligationer som räknas som priorite— rade placerirtgsobjekt för placerarna på kapitalmarknaden.

Den oprioriterade trtlånirtgen föreslås i stället finansieras med särskilda obligationer som inte räknas som prioriterade placeringar för instituten på kreditmarknaden. Utgivningen av dessa obligationer förutsätts vara under"- ställd riksbankens emissionskontroll på samma sätt som nu är fallet beträf- fande andra obligationer än stats- och bostadsobligationer. Upplösningen av sambandet med den prioriterade bostadslinansierirtgcn bör dock ntedfö- ra en viss höjning av upp- och utlåningsräntan.

Det föreslagna-r systemet bör enligt utredningen innebära att finansiering- en av de prioriterade ändamålen underlättas. eftersom volymen priorite- rade bostadsobligationer som måste fördelas bland placerarna minskar. Kreditgivningen till oprioriterade ändamål bör samtidigt med större flexibi- litet än under det nuvarande kvoteringssystemet kunna anpassas med hänsyn till kreditmarknadsläget.

l sin reservation ställer Knut Johansson sig bakom utredningens förslag att bostadsinstitutcn skall emittera en obligationsserie för prioriterad och en för oprioriterad utlåning men framhåller samtidigt. att endast statligt belånat byggande bör få sin finansiering säkerställd genom prioriterad upplåning.

Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag. Bland dessa kan nämnas fullmäktige i riksbanken. bostadsstyrelsen. TCO och SACO. 1.0 ansluter sig till reservationen. Helt avvisande till utredningens förslag är Föreningsbankcrnas förbund som anser att utrymmet för oprioriterade bostadsändamål redan nu är otillräckligt, varför detta utrymme i stället borde ökas genom att 30 % av institutens utlåning fick avse sådana ända- mål. Stadshypotekskassan delar uppfattningen att två slags obligationer, som behandlas olika i prioriteringssammanhang. skall utges. Enligt kas- sans åsikt bör emellertid all utlåning som avser bostadshus få finansieras genom obligationer. vilka är likviditetsgrundandc. dvs. räknas som likvida medel enligt lagen om kreditpolitiska medel. Riksbanken får då liksom hittills föreskriva att en viss procentuell del får användas för äldre ej statligt belånade objekt. Utlåningen avseende affärs- och kontorsfastig- heter bör enligt stadshypotekskassan däremot finansieras genom en sär- skild obligationsserie som ej är likviditetsgrundandc. Om den föreslagna justeringen av utredningens förslag ej genomförs så blir enligt kassans åsikt de problem som föreligger när det gäller kapitalanskaffningen till de oprio- riterade bostt-rdsändamålen i det närmaste olösliga. Sparbanksföreningen och Folksam anser. att emissionstillstånd för de oprioriterade obligatio- rterna bör ges i en viss proportion till volymen prioriterade obligationer. Bankföreningen anser sig kunna acceptera utredningens förslag endast under förutsättning att de oprioriterade obligationcrna får emitteras trtan emissionskontroll och med fri räntesättning.

Bankföreningens uppfattning delas av näringslivets byggnadsdelegation i

Prop. 1978/79: 165 92

vars yttrande bl. a. Sveriges hantverks- och industriorganisation. byggnadscntreprenörföreningen och fastighetsägareförbundet instämmer. Flera remissinstanser pekar på svårigheterna att finansiera köp och ont- byggnad av äldre småhus.

Jag anser för min del att trtgårtgspunktcn måste vara att endast sådant byggande som är föremål för real planering skall få sin finansiering säker- ställd genom prioritering på kreditmarknaden. Av denna anledning föror- darjag att det införs en ordning enligt vilken bostadsinstituten ger trt olika obligationsserier för upplåning som skall finansiera prioriterad resp. oprioriterad utlåning. Endast de förstnämnda obligationerna bör vara likvi- ditetsgrttndande. I enlighet med detta föreslår jag att lagen om kreditpoli- tiska medel ändras så att fr.o.m. den 1 januari 1980 endast obligationer avsedda för finansiering av prioriterad utlåning alltid skall ingå i likvidi- tetskvotcns täljare. Utredningen har inte närmare angivit hur de obliga- tioner som emitterats före den 1 januari 1980 skall behandlas ur likvidi— tetskravsynpunkt. Jag anser det emellertid angeläget att klarhet skapas på denna punkt. Enligt ntin mening bör obligationer emitterade av bostadsin- stituten före den ljantrari 1980 alltid ingå i likviditetskvotens täljare. Detta bör också alltid gälla för de obligationer som emitteras vid s. k. konverte- ring av lån som emitterats före denna tidpunkt.

När det gäller bostadsinstitutens oprioriterade obligationer anser utred-

. ningen att dessa bör vara föremål för emissionskontroll. Jag delar denna uppfattning. lnga avgörande skäl föreligger enligt min mening varför just dessa oprioriterade obligationer till skillnad från t. ex. industriobligationer skall vara undantagna från emissionskontroll.

Som utredningen framhåller bör det nya systemet komma att innebära en flexiblare anpassning av kreditgivningen till oprioriterade ändamål med hänsyn till kreditmarknadsläget än vad som tidigare varit möjligt. Jag vill emellertid understryka. att avsikten med det nya systemet inte är att motverka bostadsinstitutens möjligheter att ge krediter till oprioriterade ändamål. Sett över en längre tidsperiod bör dessa krediter kunna vara av ungefär samma omfattning som i nuvarande systent. En viss räntehöjning på de oprioriterade obligationerna kan dock komma att visa sig nödvändig för att underlätta emissionerna. Jag återkommer i det följande till frågan om finansiering av förvärv av äldre småhus.

Några remissinstanser instämmer i Knut Johanssons förslag att endast statligt belånat byggande bör få sin finansiering säkerställd genom priori- terad upplåning. Bland dessa kan nämnas LO och Hyresgästernas riksför- bund. Jag vill för min del erinra om att den icke statligt belånade nyprodttk- tionen av bostäder används i den ekonomiska politiken för att påverka arbetskraftsefterfrågan och därmed sysselsättningen. Den ekonomisk-poli- tiska avvägning som därvid görs innebär att en real planering sker också för detta byggande. Även för den icke statligt belånade nyproduktionen bör då finansieringen säkerställas genom prioriterad upplåning. Som utred-

Prop. 1978/79: 165 93

ningen framhåller bör" dock det maximala beloppet för hottenlån inte höjas med tätare intervall eller i snabbare takt än höjningen av lånetaket för statliga bostadslån. Det vore nämligen inte rimligt om de dyrbaraste vil- lorna i alltför stor utsträckning fick ta i anspråk finansicringsresurser sotn säkerställs genom kreditpolitiska åtgärder.

Vad gäller frågan om finansieringen av förvärv av äldre småhus konsta- terar utredningen att Iånemöjlighcterna är begränsade och att detta förhål— lande kan antas gynna dem som är förhållandevis kapitalstarka och har goda bankkontakter.

Risken för segregering och för begränsningar i rörlighet och valfrihet inom det äldre bostadsbeståndet som en konsekvens av de begränsade lånemöjlighcterna har påtalats av Sveriges villaägareförbund såväl i för- bundets remissvar på kapitalmarknadsutredningen som i två skrivelser till regeringen. den 20 april 1976 och den 25 oktober 1978. Liknande frågor har i skrivelser till regeringen också aktualiserats av Svensk Fastighetsförmed- ling och Auktoriserade fastighetsmäklares riksförbund. För att förbättra förutsättningarna att få lån till förvärv av småhus föreslår villaägareförbun- det att den oprioriterade lånesektorn inom bostadsinstituten ökas eller att lån till vissa nu förekommande ändamål avförs från den oprioriterade sektorn.

Såväl riksbanksfullmäktige som kapitalmarknadsutredningen har avvi- sat de lösningar som villaägareförbundet har fört fram. Riksbanksfullmäk- tige påpekar att stora belopp utgår. främst från bankerna. för förvärv av egnahem. Att enbart förändra den institutionella formen för lån till detta ändamål löser enligt fullmäktige inte de problem som villaägareförbundet har pekat på. En förskjutning av småhusfinansieringen från bankerna till bostadsinstituten ökar inte det tillgängliga låneutrymmet men kan möjligen minska kapitalkostnaderna något genom att amorteringstiderna är längre för institutens lån och att annuitet i regel tillämpas för kapitalkostnaderna. vilket medför att kapitalkostnaderna är lägre i början av lånets löptid än vad fallet är vid lån i banker.

Riksbanksfullmäktige framhåller liksom kapitalmarknadsutredningen också risken för att en ökad total kreditgivning till förvärv av småhus kan medföra att priserna på småhusen ökar.

En möjlighet. som både riksbanksfullmäktige och kapitalmarknadsut- redningen pekar på. för att nå det uppställda målet att underlätta för mindre kapitalstarka hushåll att förvärva äldre egna hem i välbelägna bostadsområden är att införa någon form av behovsprövade lån. Liknande synpunkter anför bostadsstyrelsen i sitt yttrande över kapitalmarknadsut- redningens betänkande. Bostadsstyrelsen förordar att denna fråga utreds i särskild ordning.

För egen del vill jag efter samråd med chefen för bostadsdepartementet anföra följande i fråga om finansieringen av äldre småhus.

Det problem som utredningen och villaägareförbundet tar upp är en

Prop. 1978/79: 165 94

viktig bostadssocial fråga. Det finns exempel påatt äldre småhusområden. särskilt i storstadsområdena. på några år har fått en helt förändrad social struktur. De som har köpt husen har varit hushåll med höga inkomster medan de som har lämnat dem har varit äldre människor som under sin aktiva tid varit låg— eller medelinkomsttagare. [ attraktiva områden av en kommun kan andelen höginkomsttagare vara markant högre än i koln- munen som helhet.

Enligt min uppfattning är det angeläget att alla segregationstendenser i boendet både i fråga om boendemiljö och boendeformer. motverkas. Även hushåll med begränsade ekonomiska resurser bör ges möjligheter att köpa ett äldre småhus om de så önskar. Jag delar emellertid den bedömning som kapitalmarknadsutredningen och riksbanksfullmäktige har gjort att det inte är en lämplig lösning att generellt öka möjligheterna till lån för förvärv av äldre småhus, vare sig genom att vidga utrymmet för sådana lån i bostads- instituten eller på något annat sätt. Förutom de mer övergripande negativa effekter på kapitalmarknaden i stort och på samhällets möjlighet att styra kreditströmmarna som en sådan åtgärd skulle få. skulle den enligt min mening inverka prishöjande på äldre småhus och således motverka sitt syfte.

Jag finner däremot att förslaget om behovsprövade lån är värt att stude- ras närmare. Chefen för bostadsdepartementet har också i direktiv (Bo l978:9l) till den nyligen tillsatta bostadsrättsutredningen (Bo 1978:06) pekat på behovsprövade lån som en möjlighet för hushåll med låga inkoms- ter och/eller stor f'örst'irjningsbt'irda att förvärva bostadsrätt. Utredningen skall pröva frågan om eventuella statliga åtgärder på finansieringssidan i detta syfte.

Enligt min bedömning kan de överväganden som utredningen kommer att göra och de förslag som dessa kan föranleda att vara möjliga att överföra också till förvärv av äldre småhus. Det finns därför anledning att. i anslutning till bostadsrättsutredningcns arbete. pröva frågan om behovs- prövade lån även till förvärv av äldre småhus.

Med hänsyn till det pågående utredningsarbetet och de överväganden som bostadsministern avser att göra i anslutning till detta arbete är det nu inte möjligt att mera i detalj ange hur ett behovsprövat lån skulle kunna utformas. Det är emellertid uppenbart att lånebestämmelscrna måste utfor- mas så att kapitalvinster till följd av en förmånlig finansiering inte uppkom- mer vid överlåtelse. Jag vill i sammanhanget också stryka undcr att den förordade ordningen med uppdelning av bostadsinstitutens obligationer i prioriterade och oprioriterade under vissa förutsättningar ger ökade låne- möjligheter till finansiering av äldre småhus. I den mån som kreditläget medger ökade emissioner och det finns intresse från obligationsköparnas sida kan nämligen kreditutrymmet komma att öka för nu nämnt ändamål.

När det gäller amorteringstiden för bostadsinstitutens bottenlån föreslår kapitalmarknadsutredningen att denna sänks. för flerfamiljshus från 60 till

Prop. 1978/79: 165 95

50 år. för småhus från 50 till 40 år samt för lån avseende ombyggnad eller reparation från 30 till 40 år till vad som kan anses rimligt med hänsyn till åtgärdens varaktighet. Bostadsobligationernas amorteringstid böri konse- kvens med detta sänkas från 50 till 40 år.

Som stöd för sina förslag anför utredningen att amorteringstiden för de flesta ändamål betydligt överskrider den ekonomiska livslängden. Den mest beständiga delen av husen, stommen av betong. betingar en allt mindre del av de totala byggnadskostnaderna. medan inredning och andra delar. som förslits relativt snabbt. drar växande andel av totalkostnaderna. Den ökade amorteringstakten medför inte heller någon nämnvärd höjning av kapitalkostnaderna för låntagarna. Den årliga annuiteten vid en ränta på 9,70 procent skulle stiga från 9.74 till 9.80 procent vid en förkortning av amorteringstiden från 60 till 50 år.

På upplåningssidan bör förkortningen enligt utredningen motsvaras av en sänkning av amorteringstiden för bostadsobligationer från 50 till 40 år. För kapitalmarknaden skulle förkortningen vara likvärdig med att ett ökat sparande återkanaliseras från låntagarna för fördelning i form av nya lån.

Bland remissinstanserna är inställningen till utredningens förslag splitt- rad. Nägra vill inte att amorteringstiden för utlåningen förkortas på grund av konsekvenserna för boendekostnaderna. Hit hör bl.a. LO. HSB och SABO. Andra stöder dock utredningens förslag. Bland dessa kan nämnas bostadsstyrelsen. bankföreningen och sparbanksföreningen. Några re- missinstanser. bl.a. bostadsstyrelsen. påpekar att ombyggnader ofta inne- bär att huset får en teknisk och ekonomisk livslängd i paritet med nya hus. Amorteringstiden för ombyggnad bör därför förlängas i stället för förkor- tas. ,

När det gäller förkortningen av amorteringstiden för bostadsinstitutens obligationer är flertalet remissinstanser positiva till förslaget. Fondstyrel- serna för första. andra och tredje AP-fonderna har inga invändningar mot utredningens förslag. men riktar uppmärksamheten på en särskild aspekt som inte har diskuterats av utredningen. Enligt det nuvarande systemet amorteras obligationcrna efter en 50-årig amorteringsplan i 20 år. varefter de förfaller till betalning. Vid denna tidpunkt sker konvertering. dvs. . långivarna köper nya obligationer motsvarande det belopp som förfallit till betalning. Frågan som fondstyrelserna reser är vilken amorteringsplan som de nya obligationerna skall följa. Om de följer en 50-årig amorterings- plan blir den faktiska amorteringstiden mycket lång. Som exempel nämner fondstyrelserna att det skulle kunna ta ca 300 år att amortera hälften av det ursprungliga beloppet. De vill därför att man i stället efter konverteringen bibehåller den ursprungliga amorteringsplanen.

Jag vill för min del, efter samråd med chefen för bostadsdepartementet. anföra följande. Den förkortning av amorteringstiden för bostadslån som utredningen har föreslagit har självfallet en viss betydelse för boendekost- naderna. Som utredningen har visat är kostnadshöjningen emellertid myc-

Prop. 1978/79:165 %

ket marginell. Det kan vidare principiellt sett inte vara riktigt att tillåta amorteringstider som är längre än låncobjektets förväntade ekonomiska livslängd. Med hänsyn till detta och till att institutets möjligheter att tillgodose bostadssektorns lånebehov inom ramen för ett oförändrat ut- rymme på kapitalmarknaden blir större är det enligt min uppfattning önsk- värt att institutens utläningsvillkor förändras i den riktning som utredning- en har föreslagit.

När det gäller lån för omfattande ombyggnader som kan förväntas inne- bära att husets återstående ekonomiska livslängd efter reparationen blir i paritet med vad som gäller för ett nybyggt hus. kan det dock i vissa fall vara skäligt att tillåta något längre amorteringstider än vad som numera är brukligt. Det är önskvärt om institutionen på detta område kunde nå fram till mer varierade amorteringstider där hänsyn tas till ombyggnadens effek- ter på den förväntade återstående ekonomiska livslängden.

I samband med frågan om finansiering av ombyggnad och reparationer av bostäder vill jag erinra om den utredning om underhåll av hyres- och bostadsrättsfastigheter (Bo 1978—179) som har tillsatts för att undersöka möjligheterna att öka de boendes inflytande över underhållet och samtidigt säkerställa att tillräckliga finansiella resurser i samband med fastighetsför- valtningen avsätts för detta ändamål. Med hänsyn till kreditmarknadens begränsade resurser är det enligt min mening utomordentligt viktigt att tillräckliga avsättningar för fastighetsunderhåll sker. Ett förbättrat fastig- hetsunderhåll bör dessutom på sikt kunna medverka till att begränsa beho- vet av mer omfattande reparationer och ombyggnader. Ur kreditmark- nadssynpunkt innebär det en fördel eftersom bostadssektorns krav på kreditmarknadsresurser för sådana ändamål därigenom kan begränsas.

När det slutligen gäller amorteringsvillkoren för bostadsinstitutens obli- gationslån förefaller den övergång till en 40-årig amorteringsplan som utredningen har föreslagit rimlig. Jag delar också i princip den inställning som fondstyrelserna har givit uttryck för i sitt remissvar vad gäller amor- teringsvillkoren på obligationer utgivna i samband med konVertering. Den närmare utformningen av Obligationernas amorteringsvillkor bör emeller- tid avgöras av kreditmarknadens parter.

2.4. Den offentliga sektorns finansiering

2.4.1. Inledning

Den offentliga sektorns finansieringsmöjligheter skiljer sig i ett väsent- ligt avseende från övriga sektorers. nämligen genom möjligheten till skatte- finansiering.

Finansieringsmöjligheterna är emellertid också mycket olikartade inom den offentliga sektorn. Kommunerna och Iandstingskommunerna tvingas. på samma sätt som företag och hushåll. att söka finansiering av ett kassa-

Prop. 1978/79: 165 97

mässigt underskott på kreditmarknaden till de villkor som marknaden erbjuder. Staten har däremot dels möjlighet till upplåning i riksbanken. dels möjlighet att påverka sina upplåningsvillkor på den övriga kreditmark- naden.

Besluten om skatte- eller låneftnansiering samt om den närmare utform- ningen av lånefinansieringen fattas dessutom från helt andra utgångspunk- ter i den statliga än i den kommunala sektorn.

2.4.2 Sluten

Det sätt på vilket staten finansierar sina utgifter har betydande konse- kvenser för hela ekonomin. Avvägningen mellan skatte- och lånefinansie- ring är en viktig del av finanspolitiken. medan formerna för den statliga Upplåningen ingår som en lika viktig del i kreditpolitiken.

Som utredningen påpekar bör finans- och kreditpolitiken samordnas så att den uppfyller såväl de stabiliseringspolitiska målsättningarna som de allokerings- och fördelningspolitiska. Under budgetprocessen kommer detta till uttryck genom att budgetsaldots storlek avvägs med beaktande av möjligheterna att föra en effektiv kreditpolitik titan alltför kraftiga ingrepp.

Störningar i ekonomin och bristande kunskaper om verkningarna av olika ekonomisk-politiska åtgärder leder emellertid till att justeringar av den ekonomiska politiken måste genomföras under löpande budgetår. [ vissa fall kan betydande förändringar i finanspolitiken vara nödvändiga. I andra fall får kreditpolitiken med dess större rörlighet spela rollen som kortsiktig regulator.

Även om kreditmarknadsaspekter sålunda har ett inflytande på budget- planeringen påverkas denna inte av formerna för den statliga Upplåningen. Detta innebär att statsskuldspolitiken kan utformas utifrån i huvudsak kreditpolitiska överväganden.

Den statsfinansiella situationen är nu en annan än den som rådde under den första delen av 1970-talet. Fram till 1976 uppgick det årliga budgetun- derskottet endast till några få procent av BNP. Därefter har budgetunder- skottet stigit mycket kraftigt och uppgår f.n. till ca 10% av BNP. Enligt LU:s kalkyler förutses budgetunderskottet förbli relativt stort under prog- nosperioden. Mot den bakgrunden är det uppenbart att statsskuldspoliti- ken. dvs. inriktningen av och formerna för statens upplåning får betydande verkningar på kreditmarknaden. Jag finner det därför angeläget att klarläg ga de principiella uppgifterna för statsskuldspolitiken på längre sikt. Var— ken kapitalmarknadsutredningen eller remissinstanserna tar upp denna fråga till någon mer ingående diskussion.

Det gäller enligt min mening att förhindra att budgetunderskotten ger upphov till en alltför kraftig ökning av penningtillgången i ekonomin. En särskild fara ligger i att bankerna genom kreditexpansion kan förstärka budgetunderskottens likvidite'tsskapande effekt. Staten bör därför enligt min mening sträva efter att i ökad utsträckning placera sin upplåning på 7 Riksdagen I978l79, I saml. Nr 165.

Prop. 1978/79: 165 98

den inhemska kreditmarknaden utanför bankerna. Genom en sådan stats- skuldspolitik begränsas den ökning av penningtillgången i ekonomin som budgetunderskotten ger upphov till. Detta innebär också att inlåningsök- ningen i bankerna begränsas. Därigenom förbättras möjligheterna att utan administrativa medel hålla bankernas kreditexpansion inom rimliga grän- ser. Även om staten strävar efter att i ökad utsträckning förlägga sin upplåning till marknaden utanför bankerna är det enligt min mening uppen- bart. att bankerna måste svara för betydande delar av finansieringen av statens budgetunderskott. Detta innebär att bankernas likviditetskvoter på sikt måste höjas.

En hög likviditet i form av inlåning i bankerna leder lätt till en kreditex- pansion tttanför banksystemet. Vid en sådan utveckling försvåras möjlig- heterna att föra en effektiv kreditpolitik. Det är därför angeläget att stimu- lera överföring av likvida medel i bankerna till medelfristiga och långa placeringar i kapitalmarknaden.

Den långfristiga statsupplåningen utanför banksystemet som under 1950— och 1960-talen låg kring 05% av BNP har under l970-talet stigit och uppgick under perioden l974— 1976 i genomsnitt till 1,8% av BNP. Denna utveckling har fortsatt under 1977 och 1978 och bör enligt min mening ytterligare förstärkas under de närmaste åren. Under 1978 placerades drygt ll miljarder kr. av statsupplåningen på den inhemska kreditmarkna- den utanför bankerna jämfört med drygt 9 miljarder kr. under 1977. Efter- som budgetttnderskottet samtidigt steg mycket kraftigt innebar detta emel- lertid att en lägre andel av budgetunderskottet även under 1977 placerades på denna marknad.

Några preciseringar av hur statsupplåningen bör fördelas under kom- mande är kan självfallet inte göras. eftersom den lämpliga likviditetsnivån i ekonomin måste avpassas till rådande konjunkturläge. I sammanhanget måste också beaktas utvecklingen för det allmänna lönsparandet och för det nya s.k. skattesparandet, som introducerades 1978. I den mån som hushållen väljer att hålla sitt sparande långsiktigt bundet i dessa former, minskar behovet för staten att dra ytterligare medel ur ekonomin genom egen upplåning hos allmänheten.

Den långfristiga statliga Upplåningen på kreditmarknaden utanför ban- kerna sker. när det gäller hushållen. främst i form av premie- och sparobli- gationer. Med hänsyn till nuvarande marginalskattesatser i den personliga inkomstbeskattningen och inflationen är hushållen relativt okänsliga för variationer i den nominella räntenivån. Om hushållen skall kunna attrahe- ras till ett långsiktigt allmänt sparande utan att räntenivåerna blir orimligt höga är det därför nödvändigt med särskilda skatteförmåner som förbättrar den reala avkastningen efter skatt. Företagen. som har andra skatteförhållanden än hushållen. placerar vanligen inte sina likvida medel i premieobligationer. även om denna möjlighet formellt står öppen för dem. Inte heller räntebärande statsobliga-

Prop. 1978/79: 165 99

tioner är någon särskilt vanlig placeringsform för företagen. Genom syste- met med skattefria investeringsfondsavsättningar för olika ändamål har man dock med framgång kunnat utjämna effekterna av tidigare vinstkon- junkturer i näringslivet. De insättningar som därvid har skett på investe— ringskonto i riksbanken har haft samma likviditetsneddragande effekt som statens upplåning hos allmänheten.

Med den industriexpansion och förbättrade vinsttttveckling som måste komma till stånd under de närmaste åren katt en snabb likviditetsuppbygg- nad väntas i företagssektorn. Jag anser det därför inte uteslutet att det som ett led i statsskuldspolitiken kan bli angeläget att komplettera investerings- fonderna med en direkt statsupplåning i företagssektorn.

För att statens upplåning hos allmänheten skall få den omfattning och långfristighet som bedöms nödvändig ur likviditetssynpunkt måste tillräck- ligt god avkastning erbjudas. I fråga om statens upplåning hos hushållen torde den utformning av ränte- och skatteförmåner som till gäller för premie— och sparobligationer samt för det s. k. skattesparandet i stort sett vara tillfyllest.

Beträffande räntesättningen på statens upplåning i form av räntebärande obligationer hos kapitalmarknadsinstituten. bankerna och eventuellt även företagen vill jag först erinra om att denna blir normerande även för kapitalmarknaden i övrigt. Avvägningen måste ske från i huvudsak två utgångspunkter. Å ena sidan måste räntan sättas med en tillräcklig diffe- rens gentemot den kortfristiga räntenivån, så att ett tillräckligt utbud av långfristigt kapital säkerställs. Å andra sidan får kapitalmarknadsräntan inte bli så hög att företagen avstår från investeringsprojekt med en god förväntad räntabilitet på grund av att det ställer sig fördelaktigare att placera kapitalet i finansiella tillgångar. Det blir en uppgift för den löpande kreditpolitiken att göra denna avvägning på ett riktigt sätt.

När det slutligen gäller statens utlandsupplåning vill jag betona. att denna i mycket hög utsträckning blir beroende av vårt bytesbalansunder- skott. Vid fortsatta underskott i såväl bytesbalansen som statsbudgeten kan en lämplig politik vara att låta staten svara för en rimlig andel av tttlandsupplåningen. Därigenom minskar behovet av att genom likvidi- tetskvothöjningar eller på annat sätt begränsa företagens kreditutrymme i bankerna.

Vid jämvikt i bytesbalansen bortfaller i princip behovet av utlandsupp- Iåning. bortsett från eventuella eventuella önskemål om att öka valutare- serven eller upprätthålla en långfristig exportkreditgivning. Det kan dock även i detta fall finnas anledning att i vissa lägen låna utomlands t. ex. om den privata sektorn minskar sin nettoställning gentemot utlandet.

2.4.3. Kommunerna och landstingskommtuterna

Medan statens finansieringsbeslttt har betydande konsekvenser för den allmänna ekonomiska utvecklingen och därför måste grundas på samhälls-

Prop. l978/79: 165 ltttt

ekonomiska överväganden. kan motsvarande beslut inom enskilda kom- muner och landstingskommuner fattas från andra utgångspunkter.

Avvägningen mellan skatte- och lånetinansiering kan i princip göras ttnder betydande frihet. I praktiken har dock få kommuner — med vilket bcgreppjag i det följande, om ej annat framgår. avser såväl kommuner som landstingskomntuner — sådana möjligheter att erhålla kredit att en ökad lånefinansicring i någon större utsträckning kan utgöra ett alternativ till skattefinansiering. ldc fall reella valmöjligheter mellan olika lånealternativ föreligger kan upplåningsbeslutet grundas på strikt företagsekonomiska överväganden.

Som framhålls av utredningen. har den kommunala sektorns utbyggnad varit mycket snabb sedan början av 1950-talet. Den kommunala konsum- tionen har volymmässigt ökat betydligt snabbare än bruttonationalproduk- ten. Kulmen nåddes under slutet av 1960-talet. när ökningstakten uppgick till nära 99? per år i volym. Eftersom konsumtionens prisutveckling dess- utom varit ungefär dubbelt så snabb som den allmänna prisnivåns stegring har konsumtionens andel av bruttonationaiprodukten. räknat i löpande priser, vuxit mycket snabbt.

De kommunala investeringarna ökade snabbare än konsumtionen till l96ll-talets slut. Jämfört med investeringstillväxten i hela ekonomin var den kommunala kapitalbildningcn under 1960-talet ungefär dubbelt så snabb. Från 1970-talets början har den tidigare snabba investeringsexpan- sionen förbytts i en årlig minskning, vilket till stor del förklaras av det minskande bostadsbyggandet och de lägre krav på investeringar i olika slags bostadskomplement som har blivit följden av detta.

Sedan utredningen presenterade sitt betänkande har statistik framkom- mit också för l977 och 1978. Enligt denna har konsumtionen fortsatt att stiga med en takt av knappt 4'7'? per är. samtidigt som bruttonationalpro- dukten efter en nedgång ttnder l977 har återhämtat sig till 1976 års nivå. Investeringarna ökade kraftigt under 1977. men låg kvar på ungefär oför- ändrad nivå under 1978.

Relationerna mellan kommunernas olika inkomst- och utgiftsposter har. som utredningens material visar. varit ganska stabila under perioden l963—l975. Detta gäller som senare statistik visar också för perioden I976—1978. Enligt nationalräkenskaperna hade drygt hälften av inkomster- na erhållits genom beskattning och drygt cn fjärdedel i form av statliga bidrag. Resterande del kommer från avgifter. ersättningar. kapitalinkoms- ter m.m. Finansiering med nya lån utgör inte någon inkomstpost i natio- nalräkcnskaperna. Går man till den kommunala finansstatistiken kan man där utläsa att de nya lånen 1976 svarade för ca 6 % av kommunernas och ca 35”? av Iandstingskommunernas externa inkomster. Variationerna i lånens andel av de externa inkomsterna över de senaste åren har varit relativt små. På utgiftssidan har konsumtionen tagit i anspråk över två tredjedelar av utgifterna och transfereringar till hushåll samt subventioner och

Prop. 1978/79: 165 [01

investeringsbidrag till företag omkring l()'.l'/Z,.

Nettot av kommunernas samtliga inkomster och utgifter med undantag av investeringar utgör enligt nationalräkenskaperna kommunernas netto- sparande. Summan av nettosparandet och kapitalförslitningen utgör brut- tosparandet. Om detta sparande minskas med bruttoinvesteringarna er- hålles det finansiella sparandet.

Nettosparandet har avtagit under den redovisade perioden i relation till budgetomslutningen från en nivå på 19% 1963 till 6% 1975. Nedgången fortsatte under l976. men andelen steg därefter mycket kraftigt och upp- gick under 1978 till ca l2 %. Kommunernas finansiella sparande har enligt utredningen i regel varit negativt under perioden 1970—1975. Senare stati- stik visar att detta gäller också för [976 och 1977. För l978 uppvisar kommunerna dock ett positivt finansiellt sparande. Ökningen av kommu- nernas skuldsättning har i allmänhet varit större än sparandeunderskottet. Detta innebär att kommunernas finansiella tillgångar har vuxit. Som utred- ningen påpekar orsakas de finansiella tillgångarnas tillväxt dels av att likviditeten behöver ökas i takt med verksamhetens omfattning. dels av en inte obetydlig egen utlåning samt av olikheter i de enskilda kommunernas finansiella ställning.

2.4.1] Den framtida problembilden

Den framtida problembilden för den kommunala sektorn har belysts inom flera statliga utredningar. Inom långtidsutredningarna avstäms de kommunala planerna mot den allmänna ekonomiska utvecklingen. Kom- munernas ekonomi fram till 1985 har också belysts inom l976 års kommu- nalekonomiska utredning. som 1977 avgav sitt slutbetänkande (_SOU 1977: 78) Kommunerna: utbyggnad. utjämning. finansiering. Kapitalmark- nadsutredningen diskuterar den kommunala sektorn från kreditmarknads- synpunkt.

Kapitalmarknadsutredningen konstaterar att det ligger utanför dess mandat att närmare penetrera de problem som hänger samman med ut- vecklingen av kommunernas ekonomi, men att det ingår bland dess Upp- gifter att bedöma kommunsektorns ställning på kreditmarknaden i ett längre perspektiv och att överväga i vilka former som Upplåningen bör äga rum. De ställningstaganden som utredningen kommer fram till måste dock grundas på uppskattningar av finansieringsbetingelserna i övrigt.

Den framtida problembilden skisserar utredningen främst med hjälp av de beräkningar som gjorts inom kommunalekonomiska utredningen. Enligt dessa beräkningar måste de kommunala skattesatserna höjas kraftigt fram till 1985 också vid relativt försiktiga antaganden om den kommunala sek- torns expansion. Detta resultat vilar på det beräkningstekniska antagandet att kommunernas nettoupplåning på kreditmarknaden uppgår till ungefär ] miljard kr. per år. Till grund för beräkningarna ligger också centrala antaganden om att de statliga drift- och investeringsbidragen skall anpas-

Prop. 1978/79: 165 102

sas efter de utgifter för vilka de utgår och att kommunernas löneutgifter ökar kraftigt bl.a. till följd av att den allmänna arbetsgivaravgiften förut- satts öka schablonmässigt med en procentenhet per år.

Mot bakgrund av dessa finasiella framtidsperspektiv diskuterar utred- ningen vilka möjligheter som kan ftnnas för kommunerna att erhålla ett ökat utrymme på kreditmarknzulen och konstaterar. att detta självfallet är beroende av läget på kreditmarknaden och de prioriteringar mellan olika sektorers finasieringsanspråk som statsmakterna kommer att finna nöd- vändiga. Med hänsyn till de allmänna perspektiven för den svenska ekono- mins utveckling drar utredningen emellertid för sin del slutsatsen att några väsentliga lättnaderi kreditmarknadsläget i varje fall inte är att vänta under den tid som kommunalekonomiska utredningens kalkyler omfattar, dvs. fram till 1985. Utredningen har därför inte ansett det meningsfullt att genomföra några beräkningar huruvida kommunerna kan beredas ett stör- re utrymme på kreditmarknaden än det som kommunalekonomiska utred- ningen förutsatt i sina kalkyler.

Bland remissinstanserna uttalar sig bl. a. länsstyrelsen i Stockholms län. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet om den kommunala uppläningen. De anser att den kommunala sektorn behöver få erforderligt uppläningsutry mme pa kreditmarknaden. Svenska sparbanksföreningen m. ti. menar att det finns områden där kommunernas ställning på kredit- marknaden bör förbättras och anser att en särskild översyn av kommuner- nas ställning på kreditmarknaden behöver göras inom ramen för nuvarande kredittilldelning.

Jag har i annat sammanhang i min egenskap av budgetminister (prop. 1978/79: 95) om den kommunala ekonomin tagit upp finansieringen av den kommunala sektorn i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Jag har därvid kunnat konstatera att de finansieringskällor som kommunerna i första hand måste lita till utgörs av kommunalskatterna och ökade statliga resursöver- föringar. Jag har dock starkt betonat att kommunalskatterna nu har nått en sådan höjd att det inte kan vara försvarligt att räkna med avsevärda höjningar av dessa. Ökade statsbidrag ställer i sin tur krav på finansiering från statens sida. Jag har inte räknat med att de kommunala avgifterna skall kunna ge några betydande inkomstförstärkningar och inte heller har jag räknat med ett väsentligt ökat utrymme på kreditmarknaden för den kommunala sektorns upplåning. Jag har dock i det sammanhanget betonat vikten av att den kommunala volymutvecklingen anpassas till det sam- hällsekonomiska resursutrymmet och att det därför är nödvändigt att den kommunala cxpansionstakten dämpas ytterligare under de närmaste åren. Detta krav på en långsammare utbyggnad, som är realekonomiskt moti- verat, medför också lättnader i finansiellt hänseende.

Jag kan i allt väsentligt ansluta mig till kapitalmarknadsutredningens bedömning att det inte finns något som tyder på att det inom överskådlig tid skall vara möjligt att öka det utrymme som kommunernaan kan tillåtas

Prop. 1978/79: 165 103

ta i anspråk på den svenska kreditmarknaden. Jag ser inte heller något som talar för att kommunernas lånebehov påtagligt skulle komma att minska under en överblickbar framtid. När det gäller de prioriteringar som kan göras på kreditmarknaden är jag enig med utredningen om att beslut om prioriteringar av ändamål inom den kommunala sektorn inte kan fattas oberoende av en totalbedömning av de olika sektorernas upplåningsbehov. Vid ett totalt begränsat kreditmarknadsutrymme måste antalet prioriterade ändamål kraftigt begränsas. I rådande samhällsekonomiska situation måste i första hand exportindustrins behov tillgodoses.

Sammanfattningsvis ser jag inte under en överblickbar tid något som tyder på några väsentliga lättnader på kreditmarknaden för den kommuna- la sektorns upplåning. Samtidigt kan jag konstatera att upplåningsbehoven inte synes minska. Min slutsats blir därför att den kommunala sektorn även i fortsättningen kommer att ha begränsade möjligheter att i önskad utsträckning finansiera sina investeringar med lån.

2.4.3.2 Institutionella former för den kommunala Upplåningen

Som utredningen framhåller hindrar inte ett begränsat nettoupplånings- utrymme att vissa önskemål kan uppställas för kommunernas del vad gäller de institutionella formerna för kommunernas upplåning. Enligt ut- redningen anses kreditmarknaden för kommunernas del vara behäftad med brister i framför allt tre avseenden:

För det första föreligger i regel inte möjligheter att få kreditbehoven täckta i ett sammanhang. Istället krävs långvariga förhandlingar med en rad kreditgivare. De friktioner som därigenom uppstår har återverkningar på likviditetsplaneringen. Svårigheterna att planera även på så kort sikt som ett år anses betydande. En meningsfull finansiell planering på femårs- basis i anslutning till den kommunalekonomiska flerårsbudgeteringen be- döms ofta över huvud taget inte vara möjlig.

Ett andra problem anges vara bristen på lån med någorlunda lång löptid. Den heterogena floran av krediter som kan uppbringas på olika håll inne- fattar allt från obligationslån och långfristiga reverslån till checkräknings- krediter. Stora investeringsprojekt med lång ekonomisk livslängd kan ofta genomföras bara med stöd av kortfristiga bankkrediter.

En tredje brist i det institutionella systemet anses gälla prioriteringsreg- lerna på kreditmarknaden som sägs försvåra finansieringen av investe- ringsobjekt av stor vikt för samhällsutbyggnaden, bl.a. vissa skolbygg- nader. Enligt utredningen är det en vanlig uppfattning att kommunerna genom sitt ansvar för viktiga samhällsfunktioner bör beredas lånemöjligheter som åtminstone vad gäller lånevillkoren underlättar genomförandet av deras planer. Kreditmarknaden skulle genom de angivna bristerna inte uppfylla rimliga krav i detta hänseende. Mot denna bakgrund ligger det enligt utredningen nära till hands att överväga i vad mån inrättandet av ett nytt

Prop. 1978/79: 165 104

kreditinstitut för långivning till kommunerna skulle kunna medföra väsent- liga förbättringar.

Motiven för inrättandet av ett nytt kommunkreditinstitut skulle enligt utredningen kunna sammanfattas på följande sätt. För det första skulle institutet kunna genomföra en samlad bedömning av varje enskild kom- muns kreditbehov och därvid beakta såväl dess finansiella ställning som investeringsplaner och andra förhållanden av betydelse i sammanhanget.

För det andra skulle institutet kunna transformera sin upplåning till för låntagarna väl avpassade villkor. Särskilt borde lånens genomsnittliga amorteringstider kunna bli längre än vad som nu är fallet. Likvärdiga förutsättningar skulle också kunna skapas för alla kommuner att erhålla krediter med ändamålsenliga villkor. Enligt utredningen är kommunernas förutsättningar härvidlag för närvarande mycket olika.

För det tredje skulle institutet kunna underlätta särskilt de mindre kom- munernas planering genom att ge utfästelser om krediter på några års sikt.

För det fjärde skulle finansieringen av investeringsobjekt av stor vikt för samhällsbyggandet underlättas. Denna kan nu vara förenad med problem p.g.a. prioriteringsreglernas utformning. Den skarpa gräns som i finan- sieringshänseende nu är dragen mellan sådana objekt som ger rätt till statliga lån och sådana som inte ger denna rätt skulle också kunna uppmju- kas.

Slutligen skulle en samordning av den kommunala Upplåningen i utlan— det kunna underlättas och bättre villkor sannolikt uppnås.

Mot denna bakgrund diskuterar utredningen vilka olika ambitionsnivåer som skulle var tänkbara för ett sådant instituts verksamhet. Den högsta ambitionsnivån innebär att institutet svarar inte bara för finansieringen av de egentliga kommunala investeringarna utan också för bostadslånen. För detta talar att några garantier för en balanserad utbyggnad av bostäder och bostadskomplement inte kan skapas så länge finansieringen av olika inves- teringar sker på olika sätt. Genom att institutet svarar för finansieringen av samtliga investeringar skulle de friktioner som f.n. uppstår genom att bostadskomplementen i växlande utsträckning får finansieras med statliga lån kunna avlägsnas.

Mot inrättandet av ett sådant institut, som alltså skulle förutsättas överta huvuddelen av de tre befintliga bostadsinstitutens uppgifter. kan enligt utredningen anföras att finansieringen av bostadsbyggandet numera löper tämligen friktionsfritt och att det vore orimligt att upplösa en inarbetad organisation av kreditinstitut som visat sig fungera väl. Därtill är det osannolikt att ett kreditinstitut med så omfattande uppgifter inte skulle drabbas av speciella problem såväl när det gäller den egna Upplåningen som beträffande administrationen och fördelningen av utlåningen. Som en utgångspunkt för diskussionen bör därför enligt utredningen kunna gälla att den egentliga bostadsfinansicringen inte skulle ingå bland institutets uppgifter.

Prop. 1978/79: 165 105

Nästa fråga blir då om det tilltänkta institutet förutom de gängse opriori- terade kotnmunlånen också skulle fördela krediter avseende bostadskom- plement som faller under prioriteringsreglerna enligt bestämmelserna för statliga bostadslån. Institutet skulle alltså då helt eller delvis ta över bostadsinstitutens finansiering av bostadskomplement. En sådan lösning skulle enligt utredningen emellertid innebära att svårigheter skulle uppstå vid tillämpning av gällande regler på kreditmarknaden. eftersom såväl räntesättning som löptider och andra lånevillkor skiljer sig väsentligt mel- lan bostad- och kommunobligationer. Dessa svårigheter skulle inte kunna undanröjas genom föreskrifter att all utlåning till institutet skulle få räknas som prioriterade placeringar för banker och försäkringsinstitut. Följden skulle då bli att en större del av kreditutgivningen på marknaden priorite- rades än vad som gäller för närvarande. Prioriteringen skulle inte heller på det sätt som nu sker när det gäller bostadssektorn grundas på en real planering.

Även vid en begränsning till den gängse oprioriterade konsumtionskre- ditgivningcn skulle emellertid enligt utredningens mening nackdelarna med ett nytt kommunkreditinstitut överväga. Inrättandet av institutet skulle inte i sig leda till att ökade långfristiga krediter kunde ställas till kommu- nernas förfogande. Avvägningen av de olika låntagarsektorernas kredittill— delning måste alltid i sista hand bedömas från övergripande ekonomisk- politiska utgångspunkter. Man kan därför enligt utredningens bedömning utgå ifrån att institutet skulle ha att fördela en delav den kreditvolym som nu kanaliseras via ett flertal institutioner.

Institutets huvuduppgift skulle då vara att genomföra en bättre kreditför- delning än den som nu kommer till stånd hos de många individuella kreditgivarna. Detta förutsätter enligt utredningen att institutet erhöll en betydande kapacitet. Vid ett givet utrymme på kreditmarknaden skulle detta endast kunna åstadkommas om institutet helt eller delvis tog över den" reversinlåning till kommunerna som AP-fonden och de båda kom- munkreditinstituten — Kommunkredit AB och Kommunlåneinstitutet AB —- nu svarar för. Institutet skulle också svara för en stor delav kommuner- nas utlandsupplåning.

Om institutet tilldelades uppgiften att fördela en mer betydande andel av utlåningen till kommunerna skulle det utsättas för helt andra krav än nu verksamma institut att fördela de tillgängliga medlen enligt principer som från olika utgångspunkter kunde anses samhällsekonomiskt godtagbara. Institutet skulle således inte bara ställas inför uppgiften att svara för en överbryggande finansiering av kommunernas finansiering i avvaktan på inflytande inkomster. Det skulle också utsättas för ett tryck att i praktiken ta ett samlat finansiellt ansvar för kommunernas utbyggnadsplaner.

Urvalskriterierna vid lånebeviljningen skulle således bli av vital betydel- se för institutets verksamhet. Det skulle innebära att institutet tvingades väga olika kommuners investeringsprojekt mot varandra och därvid priori-

Prop. 1978/79: 165 ms

tera vissa ändamål. Enligt utredningen vore det emellertid inte i överens- stämmelse med de principer som gäller för kreditmarknaden i övrigt att ålägga ett kreditinstitut en sådan prövning. En övergripande samhällseko- nomisk planering måste åvila myndigheter som agerar efter parlamenta- riskt sanktionerade riktlinjer.

En konsekvent genomförd satsning på ett institut med uppgift att kanali- sera en stor del av kreditgivningen till kommunerna, skulle således ställa mycket höga krav på dess placeringskapacitet och förmåga att väga olika kreditbehov mot varandra. Då flertalet kommuner är beroende av lånefi- nansiering för sin verksamhet. skulle en central planering införas på kredit- marknaden för kommunernas del. En sådan utvecklning är — framhåller utredningen — inte förenlig med principerna för den kommunala självsty- relsen.

Om institutet istället kom att inordnas som en relativt jämbördig kredit- givare vid sidan av övriga institut eller förutsattes ge lån endast till vissa specifika ändamål skulle institutets avvägningsproblem bli mindre även om dess officiella karaktär skulle medföra speciella krav på insatser. Några förutsättningar att institutet då skulle fylla den tänkta funktionen som samordnare av långivningen till kommunerna skulle å andra sidan inte föreligga.

När det gäller kommunernas utlandsupplåning konstaterar utredningen att ett offentligt kommuninstitut utrustat med ett stort eget kapital möjligen skulle kunna utverka något bättre villkor än dem som i genomsnitt kan uppnås av de nuvarande låntagarna, dvs. de största kommunerna. Likväl utgör inte de utländska kreditmarknaderna en så betydande och stabil finansieringskälla för kommunerna att kostnadsskillnaderna bör tillmätas avgörande vikt. Utlandsupplåningen bör därför på godtagbara villkor kun- na genomföras inom den nuvarande institutionella ramen.

Enligt kapitalmarknadsutredningens mening leder de synpunkter som jag nu refererat till slutsatsen att de tänkbara fördelarna med ett nyinrättat kreditinstitut inte skulle uppväga de nya slag av koordineringsproblem som skulle göra sig gällande. Utredningen förordar därför inte att ett nytt kreditinstitut inrättas för långivning till kommunerna.

Bland remissinstanserna är det inte heller någon som förordar inrättandet av ett nytt kommunkreditinstitut. Svenska kommunförbundet anser att ett sådant kreditinstitut visserligen skulle skapa bättre förutsättningar för en likvärdig bedömning av de enskilda kommunernas kreditbehov. men att den centrala kreditfördelning som en sådan ordning kräver skulle kunna innebära ett icke önskvärt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Med hänsyn till detta bör något nytt kreditinstitut inte inrättas. Landstingsför- bundet framhåller i sitt remissvar att det delar utredningens uppfattning att ett institut för totalfinansiering av kommunernas lånebehov kan vara svårt att genomföra med bibehållande av den kommunala självstyrelsen. Denna enighet om att något nytt kreditinstitut inte bör inrättas hindrar självfallet

Prop. 1978/79: 165 l07

inte att flera remissinstanser framför krav på förbättrade upplåningsmöj- ligheter för kommunerna. Detta förutsätts dock ske på annat sätt än genom inrättandet av ett nytt kommttnkreditinstitut. ' '

Jag delar för min del helt utredningens och remissinstansernas uppfatt- ning att något nytt kommunkreditinstitut inte bör inrättas. Skälet för detta är främst att ett sådant institut skulle kunna komma i konflikt med princi- perna för den kommunala självstyrelsen.

Dessutom skulle. som utredningen visat. flera problem vara förknippade åtminstone med de mer ambitiösa formerna av ett sådant institut. medan de mindre ambitiösa formerna knappast skulle förbättra kommunernas finansieringsmöjligheter. Det kreditutrymme som kan ställas till kommu- nernas ft.")rfogande skulle inte heller bli större genom inrättandet av ett nytt institut. De förbättringar av kommunernas finansieringsmöjligheter som kan vara påkallade bör därför som utredningen och remissinstanserna funnit sökas inom nuvarande institutionella ram.

AP-fondens möjligheter att ge direkta lån till kommunerna bör enligt utredningens mening bibehållas som ett balanserande element på markna- den eftersom fonden. i motsats till övriga långivare inte har ett företags- ekonomiskt intresse att knyta de enskilda kommunerna till sig. Därtill är fonden i stånd att i viss mån genomföra en sådan samlad avvägning av de enskilda kommunernas finansieringsbehov som anförts som ett skäl för inrättandet av ett nytt kommunkreditinstitut. Fondstyrelserna har i sitt remissvar inget att invända mot rätten att ge direkta lån till kommunerna, och instämmer därför i utredningens förslag. Jag ser inte heller någon anledning att slopa fondens rätt att ge direkta lån till kommunerna.

Reglerna för de statliga bostadslånen bör enligt utredningens mening även i framtiden successivt kunna revideras på det sätt som hittills skett när det ansetts nödvändigt att säkerställa finansieringen av angelägna investeringar. Ett exempel på mer betydande regeländringar under senare tid är utvidgningen av bostadslånen till att innefatta även det s.k. ingångs- värdet vid sanering av flerfamiljsfastigheter. Fördelen med revideringar av denna typ är enligt utredningen att inga problem uppkommer av det slag som torde följa om ett mer betydande nytt institut inrättades för kredit- givning till kommunerna.

Svenska kommunförbundet framhåller i sitt remissvar vikten av att kommunala investeringar som sammanhänger med bostadsbyggandet bereds utrymme på kreditmarknaden. Landstingsförbundet föreslår att utbyggnaden av den prioriterade långtidssjukvården skall godkännas för statlig belåning. Statens planverk ställer sig starkt positivt till en fortsatt utvidgning av bostadsbelåningssystemet för att den vägen finansiera vissa bostadskomplement och följdinvesteringar med lång ekonomisk livslängd. Bostadsstyrelsen redovisar som sin principiella uppfattning att bestämmel- serna om bostadslån inte primärt bör ändras med hänsyn till kommunernas allmänna upplåningsproblem. En eventuell utvidgning av den krets av

Prop. 1978/79: 165 1th

lokaler som kan omfattas av bostadslånefinansieringen bör sålunda prövas med hänsyn till bostadsservice- och bostadsmiljösynpunkter.

Jag delar utredningens uppfattning att utvidgningar av bostadslånen i vissa fall kan vara ett smidigt instrument för att styra kreditströmmarna. En sådan styrning bör emellertid endast tillämpas för investeringar sotn på samma sätt som bostadsinvesteringarna är företnål för real planering. Med hänsyn till den prioriterade sektorns storlek finns det över huvud taget skäl att inta en restriktiv inställning vid bedömning av vilka ytterligare typer av investeringar som skulle kunna bli berättigade till statliga lån.

Utredningen tar slutligen upp de bestämmelser i kommunallagen som reglerar kommunernas upplåningsrätt och föreslår att kommunernas un- derställningsplikt i låneärenden helt slopas. Förslag härom har redan pre- senterats för riksdagen i annat sammanhang (prop. 1978/79: 53 Minskad statskontroll över kommunerna och landstingskommunerna).

Flera remissinstanser tar upp frågan om kommunernas utlandsupplåning och framhåller att kommunerna bör beredas utrymme på den inhemska kreditmarknaden eller i någon form skyddas mot de kursrisker som är förknippade med utlandsupplåning. Jag anser för min del att kommunerna i vissa situationer måste påta sig sin del av den totala utlandsupplåningen. Det är också rimligt att kommunerna på samma sätt som andra låntagare får bära den kursrisk som är förknippad med sådana lån.

2.5. Förändringar av kapitalmarknadens institutioner 2.5.1 Allmänna pensionsfcmden (AP-fonden )

2.5.1.1 Inledning

AP—fonden bildades i samband med att lagstiftningen om allmän tilläggs- pension genomfördes år 1959 (prop. 1959: 100. särsk. U 1959: 1, rskr 1959: 269. SFS 1959: 291 och 2.93). Med fondens tillgångar betalas kostna- derna för tilläggspensionsförsäkringen. De avgifter för försäkringar som arbetsgivarna betalar skall vara så avvägda att avgifterna tillsammans med andra tillgängliga medel förslår till att bestrida pensionsutbetalningar. för- valtningskostnader och andra utgifter för försäkringen. Dessutom skall skapas den fondering som behövs både i pensioneringens eget intresse och av mera allmänna samhällsekonomiska skäl. En viss fondbildning är sålun- da nödvändig som en säkerhetsmarginal för försäkringen. Det är nödvän- digt redan för att utjämna utgiftsskillnader av mera tillfällig art mellan olika år. Fondering av betydligt större omfattning har emellertid ansetts påkal- lad av andra skäl. En utgångspunkt har varit att stora avgiftshöjningar skall undvikas, när pensionsutbetalningarna har börjat nå större omfattning. Ett väsentligt syfte bakom inrättandet av fonden har också varit att motverka den nedgång i det enskilda försäkringssparandct som kunde väntas uppstå genom att tilläggSpensioneringen infördes. Dessutom skall fonden främja

Prop. 1978/79: 165 109

en ökad kapitalbildning i samhället. Ökade investeringar bidrar till att trygga rätten till framtida pensioner. Det fördelningssystem som tilläggs- pensioneringen bygger på — utbetalningarna av pension innebär vid varje tillfälle en omfördelning mellan den då aktiva befolkningen till pensionärer» na — innebär att pensionstttbetalningarna dock i sista hand tryggas av en gynnsam ekonomisk utveckling i landet.

AP-fonden förvaltades från början av tre styrelser. första—tredje fond- styrelserna. År 1974 tillkom fjärde fondstyrelsen i samband med att AP— fonden fick rätt att placera medel i aktier (prop. 1973: 97. NU 1973: 58. rskr 1973: 327. SFS 1973: 503). Var och en av första—tredje fondstyrelserna har nio och fjärde fondstyrelsen elva ledamöter. Dessa förordnas av regering- en. flertalet efter förslag av arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer.

Första fondstyrelsen förvaltar pensionsavgifter som har betalats av sta— ten. kommun och liknande samfälligheter eller av bolag. föreningar eller stiftelser i vilka staten. kommun eller liknande samfällighet har ett bestäm- mande inflytande. Andra och tredje fondstyrelserna förvaltar avgifter som har erlagts av enskilda arbetsgivare. Principen är att andra fondstyrelsen förvaltar avgifter från arbetsgivare som har minst 20 anställda och tredje fondstyrelsen avgifter från arbetsgivare som har färre än 20 anställda. Tredje fondstyrelsen mottar också s.k. egenavgifter. avgifter från själv- ständigt yrkesverksamma. Fjärde fondstyrelsen erhåller inom en viss ram medel som annars skulle ha tillförts de övriga styrelserna. Rambeloppet som från början var 500 milj.-kr. höjdes år 1976 till 1 miljard kr. och år 1978 till 1250 milj. kr. (om den senaste höjningen se prop. 1977/78: 145. NU 1977/78:71. rskr 1977/78: 376. SFS 1978:430).

Avgifterna till AP—fonden utgår som arbetsgivaravgift som för varje försäkringstagare beräknas på lönesumman. dock högst 7.5 basbelopp. och efter en procentsats som riksdagen fastställer. Procentsatsen är för åren 1977— 1979 fastställd till 11.75. 1.7-.

Avgifterna till första—tredje fondstyrelserna. som år 1965 uppgick till 2.9 miljarder kr.. år 1970 till 6.1 miljarder kr. och år 1975 till 10.8 miljarder kr.. var år 1978 ca 18 miljarder kr. Av avgifterna år 1978 erhöll första fondsty- relsen 38 %. andra fondstyrelsen 46 % och tredje fondstyrelsen 16 %. In- täktsräntorna — 505 milj.kr. år 1965. 2.6 miljarder kr. år 1970 och 5.8 miljarder kr. år 1975 — uppgick år 1978 till 9.9 miljarder kr. De av första— tredje fondstyrelserna gjorda pensionsutbetalningarna, som år 1965 upp- gick till 153 milj. kr.. år 1970 till 1.7 miljarder kr. och år 1975 till 5 miljarder kr.. hade år 1978 ökat till 12.3 miljarder kr. År 1977 var för första gången pensionsutbetalningarna sammanlagt större än intäktsräntorna. Första— tredje fondstyrelsernas placeringskapacitet var 3.2 miljarder kr. år 1965. 7 miljarder kr. år 1970. 10,8 miljarder kr. år 1975 och 14.5 miljarder kr. år 1978. Det fondkapital som första—tredje fondstyrelserna förvaltar uppgick räknat i anskaffningsvärden till 10.4 miljarder kr. år 1965, 38.2 miljarder kr. år 1970. 86.2 miljarder kr. år 1975 och 131.5 miljarder kr. år 1978.

Prop. 1978/79: 165 1 10

Till fjärde fondstyrelsen hade vid utgången av är 1978 överförts 1250 milj.kr. Nettoplz'tceringarna Linder åren 1974—1978 har uppgått till 232. 202. 291. 221 resp. 96 milj. kr. Till skillnad från de andra fondstyrelserna har fjärde fondstyrelsen ingen skyldighet att göra pcnsionsutbetalningar. Avkastningen pä placeringarna läggs till kapitalet och utnyttjas för nya placeringar. Fjärde fondstyrelsens tillgångar uppgick enligt balansräk- ningen för är 1978 till 1354 milj. kr.

för kapitalmarknadsutredningens räkning har riksförsäkringsverket gjort olika kalkyler över AP-fondens tillväxt under de kommande åren. Kalkylerna utgär fran gällande procenttal för avgiftsuttaget och presente- rar tre alternativ Linder olika antaganden om löne-. pris- och ränteutveck- lingen. Utfallet av beräkningarna redovisas i detalj i betänkandet och hela den redovisningen skall inte återges här. Enligt det för fonden fördelakti- gaste alternativet skulle fondkapitalet fram till sekelskiftet tillta mätt i löpande priser men hålla sig nästan konstant mätt i fasta priser. Enligt det minst förmänliga alternativet upphör fondtillväxten är 1991 och fondkapi- talet minskar därefter snabbt. vare sig man mäter i nominella eller i reala termer. 1 det tredje alternativet. som bedöms som mera sannolikt än de båda andra alternativen och som bygger på att utvecklingen under perio- den skall överensstämma med de genomsnittliga förhållandena under åren 1970—1975. skttlle ökningen av fondkapitalct. räknat i löpande priser. bli större varje år fram till början av 1990-talet. Därefter skulle tillväxten i löpande priser avta. Den reala kapitaltillväxten skttlle minska snabbt och halveras under en 20—ärsperiod. Enligt detta alternativ skulle år 1988 pen- sionsutbetalningarna uppgå till drygt 44 miljarder kr. och sammanlagt överstiga avgifterna med 4.5 miljarder kr. Med ränteintäkter på ca 17 miljarder kr. skulle fondökningcn uppgå till 19 miljarder kr. År 1990 skulle avgifterna ha stigit till närmare 53 miljarder kr. och pensionsutbetalning- arna till drygt 55 miljarder kr. Den antagna kraftiga ökningen samman- hänger med att alternativet bygger på en årlig löneökning på drygt 10 % och en inflation på 7 % om året. Ränteintäkter på drygt 25 miljarder kr. ger då en fondökning på nära 22 miljarder kr.

Kapitalmarknadsutredningen redovisar också kalkyler som framför allt visar att AP-fondens utveckling påverkas starkt av realräntans storlek men att ändringar i prisstegringstakten vid oförändrad reallön och realränta har mera marginella effekter på AP-fondens sparande. Även under så gynn- samma förutsättningar som 5 % realränta. 3 % årlig reallöneökning och 3 % ärlig prisstegring skulle AP-fondens reala sparande enligt utredningens beräkningar sjunka omkring 1 % per år under perioden 1977— 1981 och med 29% per år under perioden 1981— 1985.

Också längtidsutredningen (LU 78") har gjort beräkningar för AP—fondens utveckling till är 1983. Enligt dessa skulle avgifterna till AP-fonden är 1983 uppgår till 26.3 miljarder kr. . fondens kapitalinkomster till 16.1 miljarder kr. och pensionsutbetalningarna till 25.8 miljarder'kr. Detta skulle innebära ett

Prop. 1978/79: 165 11 1

sparat belopp av 16.4 miljarder kr. detta år. AP-fondens totala fondkapital skulle samma år uppgå till 216 miljarder kr. Beräkningarna utgår från samma procentuella avgiftsuttag som nu gäller. Fondens tillväxttakt har beräknats till ca 10% om året. vilket är betydligt lägre än hittills under 1970-talet. då tillväxttakten har varit 17.4 97. i genomsnitt per år.

AP-fonden har en fri och självständig ställning. Fondförmögenheten ingår inte i vare sig statens eller företagens tillgångar. Fondstyrelserna kan inte åläggas att placera på visst sätt i enskilda fall. De har att rätta sig efter de föreskrifter som ges i reglementet (1959: 293. ändrat senast 1976: 146") angående allmänna pensionsfondens förvaltning. Allmänt gäller enligt 1 1 & reglementet att fonden skall förvaltas så att "den blir till största möjliga gagn för försäkringen för allmän tilläggspension. Därvid skall iakttagas. att placeringen av fondmedlen tillgodoser kraven på betryggande säkerhet. god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap".

Första—tredje fondstyrelsernas utlåning sker i huvudsak på obligations- marknaden. För sådana låntagare som inte själva kan gå ut på denna marknad finns mellanhandsinstitut — t. ex. kreditakticbolagen lndustrikre- dit och Förctagskredit — som förmedlar fondmedel. Obligationer som första—tredje fondstyrelserna fär förvärva är sådana som är utfärdade av staten. kommun och liknande samfällighet. hypoteksinstitut eller kreditak- ticbolag. Vidare får styrelserna placera i obligationer som staten. kommun eller liknande samfällighet har garanterat och i obligationer eller andra för den allmänna rörelsen avsedda skuldförbindelser som svensk affärsbank. Sveriges investeringsbank eller Nordiska investeringsbanken offentligen har bjudit ut. Undantag är dock obligationer som kan omvandlas till aktier eller ger en företrädesrätt till teckning av aktier. dvs. konvertibla obliga- tioner och obligationer som är förenade med optionsrätt till nyteckning av aktier. Styrelserna kan också placera i andra skrrldförbindelser än obliga- tioner. nämligen sådana som har utfärdats av staten. kommun ellerjämför- lig samfällighet. riksbanken. bankinstitut och annan av regeringen godkänd kreditinrättning eller av bolag. förening eller stiftelse. om staten. kommun ellerjämförlig samfällighet har ett bestämmande inflytande i bolaget. före- ningen eller stiftelsen och har gått i borgen för förbindelsen. En särskild föreskrift medger fondstyrelserna att placera i skuldförbindelse utfärdad av företag som har till syfte att befordra folkhälsan eller av företag med visst liknande syfte.

En speciell utlåningsform utgör återlånen. Banker och vissa andra kredit- institut kan bevilja ett företag lån upp till halva det belopp som företaget har betalt i avgifter under det närmast föregående året. Har ett kreditinsti- tut lämnat sådant återlån har det rätt att låna motsvarande belopp från AP- fonden mot en ränta på normalt en halv procent över bankernas högsta inlåningsränta. Återlånen skall amorteras på högst 10 år. Kreditinstitutens lån hos AP-fonden skall amorteras i minst samma takt som nrotsvarande återlån.

Prop. 1978/79: 165 1 12

AP-fondens tre första styrelser hade per den 31 december 1978 placerat 92.3 miljarder kr. eller 72 % i obligationer. 2.3 miljarder kr. eller 26? i förlagslån. 24.4 miljarder kr. eller 19 % i reverslån och 8.4 miljarder kr. eller 7 % i refrnansieringslän efter återlån. Av de 72 '>'?- obligationer var 18 (..-*? statsobligationer och 39% bostadsobligationer. Av de 199"? reverslån hade 10 ?r utfärdats av företagsf'rnansierande institut. Ätcrlånemöiligheten har praktiskt taget utnyttjats endast av enskilda företag med flera än 20 anställ- da. De angivna beloppen avser anskaffningsvärden. De tre första styrelser- na hade vid utgången av år 1978 banktillgodohavanden på 402 milj. kr.

Fjärde fondstyrelsen får placera de fondmedel den förvaltar i svenska värdepapper av vissa slag. nämligen aktier. konvenibla skuldebrev och skuldebrev som är förenade med optionsrätt till nyteckning av aktier. ] samband med att rambeloppet för fjärde fondstyrelsen förra året höjdes från 1 miljard kr. till 1250 milj. kr. underströk föredraganden att tillskottet borde placeras så att det kunde komma näringslivet till godo som nytt riskvilligt kapital. dvs. utnyttjas för aktieförvärv i samband med nyemis— sioner. såväl riktade som andra. eller för förvärv av konvertibla obliga- tioner (prop. 1977/78: 145 om ändring i reglementet /1959: 293/ angående allmänna pensionsfondens förvaltning. s. 10). Enligt n'ksdagens beslut skall en årlig redovisning för fjärde fondstyrelsens placeringar och övriga verksamhet göras till riksdagen (NU 1974: 37. rskr 1974: 253).

Vid utgången av år 1978 hade fjärde fondstyrelsen placerat ca 1016 milj. kr. i aktier och ca 29 milj. kr. i konvertibla obligationer och skulde- brev. De företag som fjärde fondstyrelsen har engagerat sig i är börsnote- rade eller upptagna på den s.k. fondhandlarlistan. 1 värdepappersportföl- jen ingick vid 1978 års slut 34 företag. Den största placeringen mätt i marknadsvärde gällde Astra ( 107.2 milj. kr.). som motsvarade ll '.'/? av hela portföljen. Därefter följde l.. M. Ericsson (92.9 milj. kr.; 9%)_ AGA (89.9 milj. kr.: 9%). Sandvik (89.5 milj. kr.: %) och Volvo (68.9 milj. kr.; 792). Innehavet av aktier i dessa fem bolag motsvarade 45% av portföljens totala marknadsvärde. Fondens andel i ett enskilt bolag var lägst 0.8 och högst 15.0 %. I tio bolag hade fonden aktier som motsvarade 10 % eller mer av aktiekapitalet och i åtta bolag motsvarade innehavet minst 109? av röstvärdet för samtliga aktier i resp. bolag.

2.5. 1.2 AP—fondens utveckling på längre sikt

AP—fondcn är den helt dominerande individuella långivaren på kapital- marknaden med ett årligt kapitalutbud som är ungefär dubbelt så stort som försäkringsbolagens samlade utbud. AP-fondens förvaltning har därför stor betydelse såväl för möjligheterna att föra en effektiv kreditpolitik som för kapitalmarknadens funktionssätt och den reala restrrsfördelningen över huvud. De kalkyler som har gjorts över fondens framtida tillväxt och som bygger på vissa antaganden om ränte-. löneutveckling etc. visar att AP- fondens betydelse som källa för långfristig finansiering relativt sett skulle

Prop. 1978/79:165 113 minska. AP-fonden skulle enligt dessa kalkyler kunna redan i början av 1990-talet få ett växande desinvesteringsbehov. dvs. behov av att — i stället för att ge nya långfristiga län — sälja trt från sin låneportfölj för att klara pensionstrtgifterna. Inför en sådan utveckling skulle fonden kunna tvingas att begränsat löptiden på de nya län fonden beviljar. Kapitalmark- nadsutredningen uttrycker oro över denna utveckling mot bakgrund av en förutsedd växande efterfrågan på långfristiga krediter och med tanke på det sparandeunderskott-som kommer att prägla den svenska ekonomin framöver. Utredningen anser det därför vara viktigt att den framtida politi- ken i fråga om pensionsutfästclser och avgiftsuttag utformas så att en sådan försvagning av AP-sparandet förebyggs. Första fondstyrelsen och majoriteterna inom andra och tredje fondstyrelsema har anslutit sig till utredningens åsikt. Enligt deras mening skulle det vara olyckligt om de sktrlle behöva förkorta löptiderna på de lån de ger. Det skulle kunna medföra att hela obligationsmarknaden ställdes inför stora svårigheter att fungera. Styrelserna framhåller också att de har ett behov av att veta htrr statsmakterna ser på AP-fondens långsiktiga tillväxt och utveckling.

Jag vill för min del understryka att avgifterna till AP-fonden självfallet alltid måste anpassas så att de tillsammans med AP-fondens förmögenhets- behållning är tillräckliga för att fonden skall kunna uppfylla sina pensions- förpliktclser och därutöver fylla sin kapitalmarknadsfunktion. Det innebär självfallet bl.a. att fondstyrelserna kan räkna med att även i fortsättningen kunna lämna ZO-åriga lån. Detta blir fallet redan vid en utveckling som innebär att fondkapitalet inte minskar. mätt i nominella termer.

Någon ytterligare precisering av hur stort sparandet inom fondsystemet skall vara på längre sikt behövs knappast. Det är inte heller möjligt att bedöma vilken utveckling av detta sparande som i framtiden kommer att visa sig lämplig. Inte minst den allmänna ekonomiska utvecklingen spelar i det sammanhanget en väsentlig roll. AP-fondens sparande i förhållande till BNP nådde under år 1972 en topp på 4.8 %. Under år 1978 hade denna andel sjunkit till 3.8 % av BNP. Denna nedgång får ses mot bakgrund av den kraftiga ökning av fonden som åsyftades under fonduppbyggnadspc- rioden. Det är också av intresse att notera att nya sparformer har ökat i betydelse. Det kollektiva sparande som sker inom ramen för olika kollek— livavtalsenliga pensions-. sjuk— och livförsäkringssystem ökade från 1.192.- av BNP under år 1972 till 2.1% av BNP år 1977. För är 1978 uppgick motsvarande andel enligt preliminära beräkningar till 2.4 %. Detta sparan- de och det sparande som sker inom AP-fonden ökade således tillsammans sin andel av BNP från 59% under år 1972 till ca 63%. under år 1978.

Den nuvarande procentsatsen för uttagande av avgifterna till AP-fonden _ 11.75 % — gäller till utgången av detta år. För de närmaste åren förelig- ger det ett behov att höja den offentliga sektorns sparande. Det sparande som sker inom AP-fonden bör mot denna bakgrund förstärkas genom att avgifterna till fonden höjs. Därigenom underlättas i viss mån den uppgift 8 Rikrdugwr 1978/79. I saml. Nr 165.

Prop. 1978/79:165 114

för kreditpolitiken som jag redogjorde för när jag diskuterade statens finansiering. Chefen för socialdepartementet kommer senare att lägga fram förslag i denna fråga.

Vad särskilt angår AP-fondens tillgång på medel för placering i aktier och skuldebrev som kan bytas ut mot aktier. dvs. det slags placeringar som är förbehållna fjärde fondstyrelsen. så utgår utredningen från att fonden successivt tillförs nredel för ändamålet. För att möta företagens stigande behov av riskkapital bör fjärde fondstyrelsen sålunda enligt utredningens mening tillföras medel i takt med utvecklingen. På sikt kan det enligt utredningens mening övervägas att låta AP-fondens aktieförvärv ske ge— nom inrättandc av en femte fondstyrelse med en egen administration. lin sadan åtgärd ökar. menar utredningen. konkurrensen och företagens val- frihet.

Bland remissinstanserna höjs röster både för och emot utredningens inställning på denna punkt. Bl.a. riksbanksfullmäktige tillstyrker att AP- fonden skall få ökad kapacitet att placera i riskvilliga former. Ett par remissinstanser vill att frågan om inrättande av en ny eller flera nya fondstyrelser bör övervägas nu och i varje fall inte skjutas på framtiden. (')m Al”-fonden skall ges ytterligare medel för aktieförvärv föredrar flera remissinstanser att det sker genom att en femte fondstyrelse inrättas fram- för att fjärde fondstyrelsen får nya tillskott av medel. Motsatt uppfattning är också företrädd. Kapital borde sålunda i första hand tillföras fjärde fondstyrelsen. En femte fondstyrelse skulle innebära att kostnaderna för administration skulle öka men det bedöms vara tveksamt om konkurrens- mässiga fördelar skulle vinnas. En del remissinstanser. främst inom nä- ringslivet. avvisar tankarna på att ytterligare öka AP-fondens utbud av riskvilligt kapital. Att försöka en sådan lösning sägs vara att gå fel väg. I stället bör lönsamheten förbättras så att en tillräcklig ökning av det riskvil- liga kapitalet kan åstadkommas genom en ökning av kvarhållna medel i företagen i förening med ett ökat intresse bland hushållen att delta i nyemissioner. l sammanhanget bör också beaktas vad ett par remissinstan- ser. LO och TCO. har anfört om betydelsen av vad den pågående diskus- sionen om löntagarfonder resulterar i.

För egen del vill jag framhålla att det de närmaste åren kommer att finnas stort behov av ökat riskkapital inom företagen. Det är nödvändigt att företagens lönsamhet förbättras och att nytt riskkapital tillförs företa- gen. både av deras egna medel och från hushållen genom en nyemissions- verksamhet. Enligt min mening måste man också räkna med att tillskott av riskvilligt kapital från AP-fonden kommer att krävas under de år som nu följer.

Mot denna bakgrund anserjag det motiverat att inrätta en femte delfond. Jag delar utredningens uppfattning att det skulle öka konkurrensen och företagens valfrihet. Det är av stor vikt att riskvilligt kapital kommer från många olika institutioner med förankring i skilda grupper med olika inrikt-

Prop. 1978/79: 165 115

ning. Det är också viktigt att viss del av AP-fondens medel ställs till förfogande som riskvilligt kapital och det kan då vara motiverat att inrätta en femte delfond i stället för att kraftigt öka kapitaltillskotten till den fjärde fonden. Detta hindrar inte att man senare kan överväga eventuella kapital- tillskott till den fjärde fonden.

Den femte AP-fonden bör då inte göras till enbart en kopia av den fjärde. En femte fond bör få en egen administration och verka oberoende av den fjärde fonden. Den borde förslagsvis lokaliseras till ort utanför Stockholm. ()ckså genom annan sammansättning av styrelsen skulle den kunna få delvis annan karaktär. Rösträtten för en viss del av de aktier fonden ägeri ett företag skulle ktinna utövas av lokala fackliga organisationer, vilket nu sker också i fråga om fjärde fondstyrelsens aktieinnehav.

Genom att bredda ägandet i näringslivet skulle en sådan femte AP-fond kunna bidra till att öka toleransen för höjd lönsamhet i näringslivet och även på det sättet öka företagens riskkapital. Självfallet måste medlen förvaltas med utgångspunkt i de krav som bör ställas på pensionsmedlens långsiktiga användning.

Hur en femte AP-fond mer exakt bör utformas för att bli en viktig komplettering till den fjärde fonden fordrar ytterligare överväganden. Jag avser att inom regeringskansliet närmare pröva sådana frågor som place- ringspolitik. styrelsesammansättning. lokalisering. avkastningskrav och avkastningens användning vid inrättande av en femte AP-fond. Jag räknar med att detta arbete skall kunna ge ett fylligare underlag i frågan än kapitalmarknadsutredningen nu presenterat. så att regeringen. efter re- missbehandling. skall kunna återkomma med ett konkret förslag till n'ksda- gen.

2.5..1.3 AP-fondens allmänna placeringspolitik

Utredningen konstaterar att den fria och självständiga ställning i förhål- lande till både staten och de avgiftsbetalande företagen som AP-fonden har inte är avsedd att ge fondstyrelserna frihet att föra en placeringspolitik som konkurrerar med myndigheternas intentioner. Det betydande inflytande som fonden skulle kunna utöva på kreditmarknaden måste träda tillbaka för de mål som har ställts upp för den ekonomiska politiken och för mer allmänna önskemål om en välfungerande kreditmarknad. Inom den ekono- miskt-politiskt givna ramen skall fonden emellertid sträva efter att uppnå en god förräntning av det förvaltade kapitalet. Enligt utredningen har AP- fondens placeringspolitik också varit väl avvägd med hänsyn till dessa olika krav. Utredningen föreslår ett tillägg i reglementet angående all- männa pensionsfonden så att den nämnda avvägningen. i motsats till vad nu är fallet. framgår av reglementet. Detta bör därför inte bara som f.n. ge uttryck för att AP-fonden skall förvaltas så att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för tilläggspension utan även att förvaltningen skall utövas inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av kreditmarknadens funktionssätt.

Prop. 1978/79: 165 116

Några remissinstanser har ställt sig tveksamma eller avvisande till det föreslagna tillägget. Försäkringsbolagens riksförbund godtar tillägget men anger som förutsättning härför att varje samhällssektor öppet får redovisa sina egna kostnader och att behövliga subventioner eller andra stödåtgär- der sätts in lika öppet. Riksförbundet påpekar att det är en sak för sig att man måste förutsätta att AP-fonden med hänsyn till sin storlek inte hante- rar sin placeringspolitik på ett sådant sätt att riksbanken får svårigheter att vidta penningpolitiska åtgärder. Folksam har samma uppfattning och ut- trycker förhoppningen att den ekonomiska politiken inte i något fall leder till dolda subventioner på bekostnad av AP—fondens avkastning. Första— tredjc fondstyrelserna. LO och SAF avstyrker förslaget. Enligt fondstyrel- serna kan hänvisningen till den allmänna ekonomiska politiken antingen uppfattas som en självklarhet och är då onödig eller inrymma en tanke att det skall ankomma på fondstyrelserna att agera som ett ekonomiskt-poli- tiskt organ. i vilket fall tillägget synes direkt olämpligt. Hänvisningen till kreditmarknadens funktionssätt förefaller fondstyrelserna kunna ge tipp- hov till tolkningssvårigheter. L() menar att fondstyrelserna inte bör åläg- gas att bedöma och än mindre göra insatser i den allmänna ekonomiska politiken. SAF anför att AP-fonden inte är ett organ för den allmänna ekonomiska politiken utan skall uppträda som en privat kapitalplacerare. 1 och med att AP-fondens enda målsättning är att uppnå högsta möjliga avkastning blir. framhåller SAF. fondens beteende förutsebart för riksban- ken och konsistent på penningpolitiska åtgärder.

För egen del anser jag det vara svårt att komma ifrån att AP—fondens storlek och dominerande ställning på den svenska kapitalmarknaden skulle skapa problem. om fondförvaltningen — förutom kraven på betryggande säkerhet och tillfredsställande betalningsberedskap —— endast hade kravet på så god avkastning som möjligt för ögonen och till fullo utnyttjade det affärsmässiga övertag som fondens dominerande ställning i och för sig gav möjlighet till. Fondförvaltningen måste rent allmänt anpassa sig efter den ekonomiska politik som förs och likaså undvika marknadsstörandc åtgär— der. I praktiken har fondstyrelserna i sin placeringsverksamhet också beaktat dessa krav. Jag ser ett sådant tillägg som utredningen har föreslagit som endast aVSett att bekräfta den inriktning som AP-fondens placerings- politik i praktiken redan har. ! AP-fondsreglementet har fondstyrelsernas uppgift att förvalta fonden så att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för tilläggspension skjutits fram på ett sätt som kan leda till missförstånd. Jag förordar därför att det av utredningen föreslagna tillägget görs. Därigenom markeras att AP-fondens storlek och dominerande ställ- ning på kapitalmarknaden gör det nödvändigt att fondstyrelserna i sin placeringsverksamhct på det sätt som redan sker håller sig inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och beaktar kreditmarknadens funktionssätt. Tillägget bör alltså inte förstås så att det förändrar AP-fondens ställning och ålägger fonden att verka som organ för någon subventionspolitik eller för den allmänna ekonomiska politiken.

Prop. 1978/79: 165 117

2.514. Återlåncn

lin viktig förändring som utredningen föreslår beträffande AP-fonden aVser återlånen. Den helt övervägande delen av återlånen har tagits ttpp av företag som har mer än 500 anställda. Under senare är har AP-fonden netto betalat ut ca 800 milj. kr. varje år för refinansiering av de återlån bankerna har beviljat företagen. För år 1977 uppgick utbetalningarna till sammanlagt ca 1 150 milj. kr. netto och för år 1978 till ca 1550 milj. kr. Utnyttjandet av återlånemöiligheten har alltså ökat påtagligt de båda senaste åren.

Utredningen anser att återlånesystemet bör avskaffas i sin nuvarande form och ersättas med en utlåning som är anpassad till de mindre företa- gens behov. Till övervägande del utnyttjas återlänen av stora företag som skulle kunna ta upp lån på den ordinarie kapitalmarknaden. Återlånen utnyttjas också för att lindra verkningarna av kreditåtstramningar. Syste— met innebär att sparandet inte kanaliseras efter en konkttrrerande prövning på kapitalmarknaden. Utredningen utgår ifrån att de större företagens totala linansieringssituation inte skulle behöva försämras. om återlånesys- temet avskaffades i sin nuvarande form. utan att det frigjorda låneutrym- met skulle tillfalla dessa företag på obligationsmarknaden eller genom mellanhandsinstitttten. Avsikten bakom utredningens förslag är alltså att tttrymmet för att kanalisera AP-fondens medel i marknadsmässiga former skall bli större.

Utredningen föreslår att återlånemöjligheten begränsas till högst 500000 kr. för varje låntagare. Däremot skall återlån få avse hälften av de avgifter låntagaren har betalat ttnder de fem senaste åren mot f. n. bara det senaste året. Det minsta belopp som kan återlånas bör av praktiska skäl dock uppgå till 50000 kr. mot f.n. 500 kr. Lånen bör ha en löptid på högst 15 år och avbetalas med lika stort belopp årligen. Fast ränta bör tillämpas på AP—fondens län till bankerna men räntesatsen för dessa lån bör omprövas vart femte år med hänsyn till ränteutvecklingen. Räntesatsen bör faststäl- las till densamma som gäller för det långfristiga statsobligationslan som har getts ut här i landet närmast före fastställandet. Regeringen bör dock kunna fastställa en annan räntesats. om det allmänna ränteläget har hunnit ändras under mellantiden. Det föreslagna återlånesystemet bör enligt ut- ' redningen kunna knytas till industrigarantilåncn — lån med statlig garanti enligt förordningen (1978: 507) om industrigarantilån — så att även företag som lider brist på fullvärdiga säkerheter kan utnyttja lånesystemet.

Bland remissinstanserna råder delade meningar om huruvida återlåne- systemet bör bevaras. Flera remissinstanser hälsar utredningens förslag med tillfredsställelse och instämmer i utredningens synpunkter på frågan. Första fondstyrelsen och majoriteten inom andra resp. tredje fondstyrel- sen har bl. a hänvisat till den stora omfattning återlånen har fått framför allt under år 1978. AP-fonden har till följd härav drastiskt måst reducera antalet teckningar av nya obligationslån och kraftigt måst minska långivningen till mellanhandsinstituten. Av de remissinstanser som tillstyr-

Prop. 1978/79: 165 118

ker förslaget understryker dock flera att det är viktigt att den totala finansieringssitttationen för sådana företag som går miste om återlånemöj- ligheten inte försämras därigenom. Som förutsättning för att förslaget skall genomföras kräver man på flera håll att tillstånd att emittera obligationer kan påräknas.

Inom den grupp av remissinstanser som är tveksamma till eller avstyrker förslaget tvivlar man på att alternativ finansiering kommer att kttnna erbju- das de företag som inte längre avses få återlån. Det framhålls att det skulle vara särskilt Olyckligt att nu avskaffa eller begränsa återlånemöjligheten med hänsyn till den svåra krissituation som råder inom det svenska nä- ringslivet. Svenska bankföreningen har anfört bl.a. följande. Huvudanled- ningen till att återlånesystemet infördes var att —- om pensionsreformen inte hade skett — medel motsvarande pensionsavgifterna skulle ha fonde- rats inom företagen till stor del och därmed kunnat användas i verksamhe- ten på samma sätt som egna medel. Ätelånemöjligheten är ännu mer motiverad i nuvarande läge när självfinansieringsgraden i näringslivet är låg till skillnad från Vad fallet var när möjligheten infördes. Det är troligt att svensk industri bl. a. på grtrnd av återlånemöjligheten lättare har kunnat bära den soliditetsförSämring som den har varit utsatt för under hela 1970- talet. Om man gör företagens planering av finansieringen mer osäker genom att ta bort återlånen. är det inte säkert att företagen kan bära den fortsatta försämring av soliditeten som utredningen räknar med. Det kan innebära att företagen minskar investeringarna för att bibehålla sin solidi- tet. Utredningens uppfattning att företagen i stället för återlån skall till- föras långa krediter på den öppna marknaden vore riktig endast under förutsättning att en fritt fungerande kapitalmarknad verkligen existerade. Denna förutsättning är dock inte för handen. om riksbankens emissions- kontroll i enlighet med vad utredningen förordar skall bibehållas. Den kreditfördelning som sker via emissionskontrollen kan inte anses innebära en resursfördelning av bättre kvalitet än den bankerna kan göra. De företag som dominerar återlånesystemet är mycket kreditvärdiga. Till den alldeles övervägande delen är de emellertid sådana företag som inte har tillgång till obligationsmarknaden.

För egen del kan jag instämma i utredningens uppfattning att återlåne- systemet innebär ett avsteg från en marknadsbestämd fördelning av kredi- terna. Företagen erhåller återlån i förhållande till de avgifter de har betalt och efter en prövning som är begränsad till företagets kreditvärdighet. Någon ytterligare kvalifikation i konkurrens med andra företag krävs inte.

Återlånesystemet sägs framför allt gynna personalintensiva företag med ett begränsat kapitalbehov, medan kapitalintensiva branscher med få an- ställda har mindre nytta av ett sådant system. Detta talar dock inte nöd- vändigtvis mot att återlånesystemet bibehålls. Det kan i stället förhålla sig så att systemet bidrar till att skapa en viss balans mellan dessa båda slag av företag när det gäller deras kreditförsörjning. Enligt min mening är det

Prop. 1978/79:165 | 19

nämligen ovisst om de kapitalintensiva företagen verkligen missgynnas på kreditmarknaden totalt sett. De har dock fördelen av att ha belåningsbara tillgångar i en annan utsträckning än de personalintensiva företagen. vars tillgångar ofta är av immateriell natur.

När återlånemöjligheten infördes i samband med pensionsreformen var skälet att avgiftssystemet befarades kunna medföra anpassningssvarig- heter för de avgiftsbetalande företagen från likviditets- och finansierings- synpunkt och att det kunde ta viss tid innan kapitalmarknaden ktrnde anpassa sig. Återlånesystemet har emellertid nu funnits i snart 20 år och har fungerat väl från företagens synpunkt sett. Återlånen trtgör en av de få l'rnansieringsformer om vilka företagen säkert vet att de är disponibla. Företagens finansiella risksituation har förbättrats av att de i sin finansiella planering har kunnat räkna med en säker återlånerätt. Som bankföreningen har påpekat kan ett slopande av äterlånerätten försvaga företagens investe- ringsvilja. särskilt när deras soliditet är mycket låg. 1 likhet med ett flertal remissinstanser anser jag det mindre välhetänkt att avskaffa eller kraftigt beskära återlånemöjligheten med hänsyn till de betydande problem som de svenska företagen ännu har. Jag förordar därför att det nuvarande återlå— nesystemet bibehålls.

Om återlånesystemet sålunda behålls i ungefär samma omfattning som hittills. kvarstår också de belastningar som systemet innebär för AP- fonden. Fondens automatiska skyldighet att låta bankerna refinansiera återlånen hos fonden medför störningar i fondens likviditetsplanering. Enligt gällande regler har banken rätt att erhålla lån från fonden i samband med att banken har lämnat ett företag återlån. Refrnansieringslånet skall enligt föreskrifter som Kungl. Maj:t har meddelat betalas ut inom viss kortare tid från det banken sökte lånet. Störningarna i likviditetsplanering- en bör kunna minskas genom att tidsfristcrna förlängs något. Det får ankomma på regeringen att ändra föreskrifterna.

När det gäller en sådan ackumulerad åte'rlåneruöjlighet som utredningen har föreslagit -— dvs. möjlighet att återlåna medel som motsvarar trnder flera år inbetalda avgifter — har praktiskt taget alla remissinstanser ställt sig positiva. oavsett om de i övrigt vill ha kvar återlånesystemet eller inte. En del remissinstanser går dock längre än utredningen. Bl. a. föreslås att ett belopp motsvarande avgifter som har bctalts under de tio senaste åren och inte bara trnder de fem senaste. skall få återlånas och att det högsta medgivna återlånebeloppet skall ökas från 500 000 kr. till 1 eller t.o.m. 2 milj. kr.

Även jag anser att en möjlighet att få återlån för flera års inbetalda avgifter bör införas. De belopp som de mindre företagen har kunnat åter- låna har ofta varit så blygsamma att dessa företag inte har funnit det lönt att årligen ansöka om återlån. Genom en sådan ackumulerad lånemöjlighet som utredningen föreslår skulle dessa företag kunna få ett mer effektivt stöd inom återlånesystemets ram än vad nu är fallet. Utredningens förslag

Prop. ] 978/ 79: 165 l20

att de fem senaste årens avgifter far grunda länerätt. dock högst ett belopp pa 500000 kr.. innebär enligt min mening en lämplig avvägning. Jag föror- dar alltså att utredningens förslag på denna punkt genomförs.

Som utredningen har anfört bör det vara möjligt för ett företag. som inte kan erbjuda tillräckliga egna säkerheter för att aterlan skall beviljas. att få ett kombinerat aterlän och industrigarantilan. dvs. län med statlig garanti. lndustrigarantilänen syftar till att främja utvecklingen av främst små och medelstora företag. Fråga skall vara om verksamhet som har eller bedöms kunna få tillfredsställande lönsamhet. Längivaren skall vara affärsbank. sparbank. kreditaktiebolag eller annan kreditinrättning som garantigivaren godkänner. Länen kan löpa med rörlig eller fast ränta. Räntevillkoren regleras i avtal mellan staten och bankorganisationema när det gäller den rörliga räntan och skall godkännas av garantigivaren när det gäller fast ränta. Länen skall amorteras enligt en fastställd plan. De löper på högst 20 år och den första amorteringen skall normalt ske inom tre är. Ärenden om den statliga garantin bereds av de regionala utvecklingsfonderna och prö' vas av industriverket med undantag för sådana ärenden som tas upp direkt av regeringen. Skall ett företag kunna utnyttja ett kombinerat återlän och industrigarantilän fordras det att villkoren för båda dessa läneformer är uppfyllda och därefter följs under lånetiden.

Några egentliga erinringar har inte framförts mot att räntan pä refinan— sieringslänen i princip anknyts till den långa statsobligationsräntan och justeras vart femte år eller att återlånens och refinansieringslänens maxi- mala löptid ökas från 10 till l5 är.

Den föreslagna förändringen av räntesatsen är enligt min mening angelä— gen av resursfördelningsskäl. Återlän bör inte vara en billigare finan— sieringsform än obligationsemission. vilket skulle bli fallet om nuvarande regler om ränta på bankernas lån hos AP-fonden behölls och bankerna tog ut en normal räntemarginal på återlänen till företagen. Höjs äterlänens ränteniva får räntan en större betydelse för hur tillgängliga kapitalresurser fördelas mellan olika investeringsprojekt. ] den mån äterlänesystemet skulle innebära olägenheter frän resursfördelningssynpunkt kommer dessa att reduceras genom den föreslagna ändringen beträffande räntan. Jag biträder på grund härav förslaget i denna del.

Den ränta bankerna tar ut på äterlänen mäste självfallet anpassas efter vad som sålunda kommer att gälla för räntan på reflnansieringslänen. En övergångsregel bör införas som gör det möjligt att också anpassa räntan på den redan utestående lanestocken efter den nya regeln. [ vad man detta kan ske i praktiken blir en avtalsfraga mellan AP-fonden och kreditinstitu— ten.

Jag kan också biträda förslaget om en förlängning av den längsta möjliga löptiden för äterlånen och refinaniseringslancn från 10 till 15 år. Maximiti- den 15 är bör dock endast kunna gälla för det nya slaget av lån som grundar sig på ackumulering under fem år och som har ett tak på 500000 kr.

Prop. 1978/79: 165 IZI

2.5. l.5 Första—tredje fondstyrelsernas placeringsregler

I de placeringsbestämmelser som gäller första—tredje fondstyrelserna föreslår utredningen vissa justeringar. Rätten att ge reverslån åt statliga företag bör bestå men tillämpas restriktivt. Detsamma föreslås i fråga om rätten att ge lån genom bankinstitut. Likaså bör rätten att ge reverslån åt kommuner och kommunägda företag bestå. Den särskilda rätten att ge direkta reverslån till företag vars syfte är att befordra folkhälsan bör avskaffas. AP-fonden bör inte få rätt att förvärva sådana obligationer och s.k. bankcertif'rkat som bankerna enligt utredningens förslag hädanefter skall få ge ut. eftersom AP-fondens långfristiga kapitalutbud då skulle kunna omvandlas till relativt kortfristig utlåning från bankerna. Första— tredje fondstyrelserna bör i likhet med fjärde fondstyrelsen få rätt att förvärva konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning (warrants) men däremot inte ges rätt att konvertera skulde— breven till aktier eller utnyttja optionsrätten till att förvärva aktier. Obliga- tioner av dessa båda slag kommer såvitt utredningen kan bedöma att få ökad betydelse. AP-fondens fjärde delfond kan knappast ges sådan kapaci- tet alt den kan bli en mer betydande avnämare för lån av den storlek som är normal på obligationsmarknaden. Första—tredje fondstyrelsernas kapaci- tet bör därför utnyttjas. Styrelserna bör enligt utredningens bedömning inte få alltför stora problem att utan kursstörningar successivt avyttra dessa värdepapper.

De invändningar som förekommer bland remissinstanserna på de nu berörda punkterna hänför sig närmast till det föreslagna förbudet för AP- fonden att förvärva bankobligationer och bankcertifrkat och till den rätt att förvärva konvertibla skuldebrev och warrants som första—tredje fondsty- relserna föreslås få.

Åtskilliga remissinstanser anser att AP-fonden inte bör förbjudas placera medel i bankcertifikat. Man framhåller att AP-fonden har behov av att hålla en transaktionskassa och av att under kortare tider placera över- skottsmedel samt att möjligheten att placera i bankcertif'rkat. som avses få helt kona löptider. kan fylla detta behov och utnyttjas för att förränta likvida medel. Bankföreningen. första—tredje fondstyrelserna och olika näringslivsorganisationer motsätter sig också att AP-fonden förbjuds inne- ha bankobligationer. Ett sådant förbud betraktas som en onödig restrik- tion. Med anledning av utredningens argument att AP—fondens långfristiga utlåning skulle av bankerna omvandlas till relativt kortfristig utlåning framhåller bankföreningen att bankernas utlåning i allmänhet är medelfris- tig och att det skulle kunna ordnas så att obligationslikviden används för finansiering av företagskredit med löptid motsvarande obligationslånets.

Jag finner för min del invändningarna mot utredningens förslag befogade när det gäller frågan om AP-fonden skall få förvärva bankcertiftkat — jag vill alltså förorda att AP-fonden får förvärva bankcertifrkat. Möjligheten att placerai bankcertif'rkat kan vara ett värdefullt komplement till de olika

Prop. 1978/79: 165 B?

slag av kortfristiga placeringar av likvida medel som AP—fonden har behov av. AP-fonden är i övrigt hänvisad till att köpa obligationer med åter- stående kort löptid. kortfristiga statsobligationer. skattkammarväxlar och statssktrldförbindelser och att göra insättningar i riksbanken eller affärs- bank. Något behov av att placera inte bara i helt kortfristiga bankcertifikat utan också i mera långfristiga bankobligationer finns däremot knappast. Att ge AP-fonden rätt till placeringar av det senare slaget vore mindre lämpligt av det skäl utredningen har angett. dvs. att AP-fondens långfris- tiga kapitalutbud då kan omvandlas till relativt kortfristig bankutlåning. Även om bankföreningens tanke att en sådan upplåning från bankernas sida borde kunna spccialdestineras till en relativt långfristig utlåning från bankerna till företagen skulle kunna realiseras. skulle det enligt min me- ning bara medföra att AP-fondens utbud på den långfristiga marknaden komplicerades. Detta trtbud bör i första hand kanaliseras genom de mellan- handsinstitut som är inrättade för ändamålet.

Betänkligheterna hos olika remissinstanser mot att AP-fondens första tre styrelser sktrlle få rätt att förvärva konvertibla obligationer och warrants hänför sig i första hand till att tvånget att avyttra en stor volym sådana värdepapper innan lånen löper ut kommer att skapa problem på aktiemark- naden. Enligt fjärde fondstyrelsens bedömning är det naturligare att kanali- sera behovet av riskkapital direkt till den fjärde delfonden. vare sig det gäller vanliga nyemissioner eller konvertibla skuldebrev. Inte heller är det enligt styrelsens uppfattning riktigt att vidga marknaden för en finan- sieringsform — konvertibla skuldebrev — som är ett förhållandevis nära substitut för en annan finansieringsform — vanlig nyemission — utan att också göra det för denna.

De invändningar som har framförts bland remissinstanserna mot att första—tredje fondstyrelserna skall få placera i konvertibla skuldebrev och warrants finner jag vägande. Jag delar i och för sig utredningens uppfatt- ning att styrelserna inte bör kunna utnyttja konverterings- resp. optionsrät- tcn till att förvärva aktier. Med hänsyn till de problem i form av kursstör- ningar som kan uppstå till följd av att styrelserna sålunda inte själva kan till fullo utnyttja den rätt dessa värdepapper ger kan jag inte tillstyrka att möjlighet att placera i sådana öppnas för de tre första fondstyrelserna. Uppgiften att placera i värdepapper av dessa slag bör enligt min mening hellre anförtros enbart åt fjärde fondstyrelsen och den planerade femte fondstyrelsen.

I övrigt instämmer jag i utredningens synpunkter på placeringsreglerna för första—tredje fondstyrelserna och tillstyrker att de ändringar utred- ningen har föreslagit i placeringsreglerna genomförs.

[ sitt remissyttrande har första—tredje fondstyrelsema tagit upp frågan om ytterligare ändringar i dessa placeringsregler.

Styrelserna anser bl.a. att fonden i alltför hög grad är hänvisad till obligationsmarknaden och ifrågasätter om obligationslåneinstitutet är den

Prop. 1978/79: 165 _| 23

adekvata låneformen i alla de fall den nu måste tillgripas. Den för ett lån ställda pantcrr. förutsatt att den är av kapitalmarknadskaraktär. är av samma värde. vare sig den är ställd som säkerhet för en obligation eller en revers. Avgörande för den tekniska uppläggningen borde i större omfatt- ning vara den praktiska situationen. Härtill kommer att obligationslån är förenade med mellanhandsprovisioner som höjer kostnaderna för detta slags lån. Fondstyrelserna föreslår därför att möjlighet bör införas för styrelserna att i förekommande fall ge reverslån t. ex. till större företag mot säkerheter av samma slag som normalt ställs för obligationslån. En annan fråga gäller de reverslån AP-fonden kan ge till vissa företag, såvida staten. kommun eller liknande samfällighet har gått i borgen. De företag som här avses är sådana i vilka staten. kommuner eller liknande samfälligheter har ett bestämmande inflytande. Enligt fondstyrelsernas mening kan detta krav principiellt ifrågasättas. Har staten tecknat garanti bör inte det avgö- rande vara om företaget är statligt eller inte. Behovet av en sådan begräns- ning i de fall staten har tecknat garanti bortfaller. om styrelsernas förslag om reverslån till större företag bifalls. Om så inte sker. synes det fondsty- relserna riktigast att rätten att ge lån mot statlig garanti inte begränsas till statliga företag.

Med anledning av vad första—tredje fondstyrelserna har anfört vill jag anknyta till de principer efter vilka AP-fondsmedel i första hand kanalise- ras till kapitalmarknaden. Fondmedlen fördelas i huvudsak genom förvärv av obligationer som har bjudits trt på öppna marknaden och genom revers- långivning till olika mellanhandsinstitut som därefter i sin tur lånar ut medlen. Detta system har stora fördelar och har i stort sett ftrngerat väl. Genom mellanhandsinstittrtens inrättande har AP-fondens organisation kunnat hållas starkt begränsad. trots den mycket omfattande kreditgivningen och medelsförvaltningen. Även mellanhandsinstituten och AP-fonden sammantagna har en föga omfattande administration i förhål- lande till kreditvolymen. Systemet innebär dock samtidigt att ansvaret för kreditprövningen har spritts på flera händer än om denna skulle ha skötts inom AP-fondens egen administration. Från den enskilde Iånesökandens synpunkt får det ses som en betydande fördel att flera värderingar kan göra sig gällande i mellanhandsinstitutens administrationer och styrelser än som hade kunnat ske om AP—fonden ensam hade haft hand om den individuella kreditprövningen. När det gäller AP-fondens placering i obligationslån medverkar bankerna och andra vid kreditprövningen m.m. Denna väl fungerande ordning skulle i viss mån brytas. om uppgiften att ge reverslån till företag skulle förläggas inom AP-fondens egen administration. Jag är därför inte benägen att tillstyrka första—tredje fondstyrelsernas förslag i denna del. Inte heller kan jag tillstyrka att AP-fonden sktrlle ktrnna lämna reverslån till företag så snart det har ställts statlig garanti för lånet eller det allmänna eljest har gått i borgen för lånet. Som hittills bör den möjligheten vara begränsad till statliga. kommunala eller därmedjämställda företag och enligt min mening utnyttjas restriktivt också när det gäller sådana företag.

Prop. 1978/79:165 124

1 övrigt finnerjag inte skäl att föreslå ändringar i första—tredje fondsty- relsernas placeringsbestämmelser.

2.5. 1.6 Begränsning av fjärde fondstyrelsens rätt att inneha aktier i samma bolag

För fjärde fondstyrelsen som får placera de fondmedel den förvaltar i aktier. konvertibla skuldebrev och warrants gäller ingen begränsning för hur många aktier som får förvärvas i samma bolag. En sådan begränsning finns däremot för försäkringsbolagen. Dessa får inte utan försäkringsin- spektionens medgivande inneha mer än S% av aktierna i samma bolag. Finns det aktier med olika röstvärde i bolaget. får inte flera aktier innehas än som svarar mot S%- av röstetalet för alla aktier. [ det delbetänkande (SOU 1972: 63) som låg till grund för inrättandet av den fjärde delfonden föreslog kapitalmarknadsutredningen att en sådan begränsningsregel skul- le införas ocksä för fjärde fondstyrelsen. l riksdagen har också väckts ett flertal motioner om införande av en sådan regel. I första hand har förslagen gått ut på att motsvarande regel bör införas som gäller för försäkringsbola- gen.

Utredningen äterkommer nu med ett förslag till begränsningsregel. enligt vilken gränsen för innehav av aktieri samma bolag har satts till l0 %. Den gränsen sammanfaller med den som utredningen föreslår för försäkrings— bolagens del. Utredningens inställning är att AP-fonden bör bevara sin karaktär av väsentligen kapitalplacerande institution. Denna inriktning markeras genom den föreslagna regeln. Det kan enligt utredningens me- ning dock inte uteslutas att ett företag självt bedömer ett större engage- mang frän AP-fondens sida än 10 % vara en förutsättning för att företagets kapitalförsörjningsproblem skall lösas på ett tillfredsställande sätt. Fram- stär en fortsatt utveckling av företaget som samhällsekonomiskt önskvärd, bör regeringen kunna medge dispens från lO-procentsregeln. Av den före- gående redovisningen av AP-fondens hittills gjorda aktieplaceringar fram- går att innehavet i en del fall överstiger 10%. Utredningen påpekar att dispensmöjligheten bör kunna utnyttjas också för att förebygga förlust- bringande avyttringar i sådana fall.

Inom utredningen har flera ledamöter reserverat sig i frågan om begräns- ningsregeln. Utredningens ordförande och fyra andra ledamöter (Wickman. Back. Johansson. Mehr och Nilstein) anser att någon sådan regel inte bör införas. Majoritetens förslag innebär enligt deras mening en försvagning av fjärde delfondens möjligheter att bidra till en effektiv lösning av ett väsent- ligt flnansieringsproblem för svensk industri. Erfarenheterna av fondens verksamhet anses ha visat att fall kan förekomma där en sådan begräns- ning omöjliggör en lösning av företagets utvecklingsproblem. De skäl som kan åberopas för en begränsningsregel i fråga om försäkringsbolagen är enligt deras mening inte tillämpliga på AP-fonden. Fonden har inte samma behov av riskspridning. För fondens del kan inte någon konflikt mellan

Prop. 1978/79: 165 125 ägarengagemang och övrig verksamhet uppstå. Fonden är dessutom väl lämpad att utöva ett aktivt ägaransvar till följd av den offentliga insyn och kontroll som fonden är föremål för och som garanteras av den breda representationen av olika intressegrupper i fondens styrelse. Ytterligare en ledamot (Wohlin) har reserverat sig. Enligt den reservationen bör en gräns på 10% gälla för AP-fondens aktieinnehav men dispens däremot inte medges annat än i övergångsfallen. dvs. de fall där AP-fonden har en större andel än 10 "( i ett bolag när begränsningsregeln träderi kraft. Även enligt Wohlins mening bör man i den aktuella frågan göra skillnad mellan AP— fonden och försäkringsbolagen. Den fjärde delfonden är uteslutande inrik- tad på aktieförvaltning. Därigenom skiljer den sig från försäkringsbolagen i här avgörande hänseenden. Vidare pekas pa syftet bakom den fjärde delfonden. dvs. att vara en försörjningskälla för riskvilligt kapital åt nä- ringslivet. samt på fondens redan i dag betydande aktieandelar i vissa bolag och därmed följande aktiva ägaransvar. På grund av dessa förhållan- den förordar reservanten att gränsen för AP-fonden sätts vid IOC-?. medan den nuvarande begränsningen till 5 % bör fortsätta att gälla för försäkrings- bolagen.

Meningarna bland remissinstanserna är delade efter samma linjer som inom utredningen. En remissinstans erinrar om att en sådan begränsnings- regel som utredningen föreslår är vanlig när det gäller placering av fondför- mögenheter av mera betydande omfattning. Som exempel nämns bestäm- melserna i aktiefondslagen (l974: 931) som är utformade efter OECD:s och Europarådets rekommendationer för regler om aktiefond. De innebär att i aktiefond inte får ingå mer än 5 % av röstvärdet för samtliga aktier i samma bolag. Bland remissinstanserna finns det förespråkare för att gränsen också för AP-fondens aktieförvärv skall sättas vid 5%. Detta borde då gälla oavsett om det senare skulle inrättas en ny delfond. något som kan på längre sikt övervägas enligt utredningens mening. Flera anser att — åtmins- tone om ytterligare en delfond för aktieplacering skulle inrättas — gränsen för den och den nuvarande delfonden bör vara 5 % vardera. För att dispens skall medges bör det enligt en remissinstans krävas att gränsen överskrids pä framställning av det berörda bolaget. vilken har tagit sig uttryck t. ex. i en riktad nyemission. De remissinstanser som tillstyrker en begränsnings- regel betonar vikten av att det finns sådana restriktioner för AP—fonden att den inte får ett dominerande inflytande på marknaden för riskvilligt ägar- kapital. medan de remissinstanser som motsätter sig en begränsning fram- håller att de farhågor som vid fjärde delfondens tillkomst hystes för ett sådant inflytande har visat sig ogrundade.

Mot införandet av begränsningsregeln åberopar fjärde fondstyrelsen bl. a. att ingenting i tanken att fondstyrelsen skall vara en väsentligen kapitalplacerande institution talar för en begränsning. Fondstyrelsen är alltså en kapitalplacerande och kapitalförvaltande institution. För att utöva sin kapitalförvaltande funktion på det mest effektiva sättet har fondstyrel-

Prop. 1978/79: 165 126

scn begärt plats i styrelsen i vissa företag med stöd av sitt aktieinnehav i dessa. Fondstyrelscns uppfattning är att den härigenom på längre sikt bidrar till att förstärka dessa företags styrelser och skapar effektivare möjligheter till en rationell fördelning av det kapital som fondstyrelsen har till sitt förfogande. Samtidigt innebär. framhåller fondstyrelsen. detta för- hållande naturligtvis att den bör iaktta samma regler som gäller för s. k. insidcrs.

litt annat påpekande som fjärde fondstyrelsen gör är att möjligheterna till nyemission i de företag där delfonden har lt)???- eller mer av aktierna minskar. eftersom alternativet riktad emission till fonden inte kommer att föreligga. Fondstyrelsen kommer inte att kunna teckna mer än sin andel i vanliga nyemissioner. Vidare framhåller fondstyrelsen att en begräns- ningsregel skulle göra placeringar i medelstora. inte börsnoterade företag omöjliga.

I fråga om lämpligheten av att marknaden tillförs riskkapital från AP- fonden anför remissinstanserna som förordar en begränsningsregel för att hålla tillbaka ett utbud från AP-fonden på andra grunder än rent ekonomis- ka bl.a. följande. Brist på riskvilligt kapital från marknaden uppkommer normalt om avkastningen på ägarkapitalet i företagen faller under en nivå där alternativa investeringar ger bättre avkastning. Om riskkapital tillförs företagen på andra än strikt ekonomiska grunder i en sådan hristsituation. leder detta till en mindre effektiv resursfördelning och därmed till ett mindre utrymme för reallöneförbättringar. Vid återgång till normala av- kastningsförhållanden på aktiemarknaden kommer med all sannolikhet behovet av ökat riskkapital genom nyemissioner att tillgodoses genom att utbudet från hushåll och andra institutioner än AP-fonden ökar.

För egen del anserjag att en naturlig utgångspunkt i den aktuella frågan är att man bör slå vakt om AP-fondens karaktär av väsentligen kapitalpla- cerande institution. Denna inställning har utredningsmajoriteten haft och ingen av remissinstanserna synes i och för sig ha ifrågasatt den. AP- fondens ställning som kapitalplacerande institution kan knappast förenas med mycket långtgående engagemang i visst eller vissa företag. Sådana engagemang kan visa sig mycket svåra att avveckla. AP-fondens placeringspolitik skulle kunna hämmas av dess intressen i vissa branscher och fonden skulle kunna i alltför hög grad invecklas i närings- och syssel- sättningspolitiska frågor. Även om den fjärde fondstyrelsen hittills har uppträtt främst som kapitalplacerare. bör det med hänsyn till det sagda dras en gräns för hur stor andel fondstyrelsen får förvärva i ett och samma aktiebolag. Som en av remissinstanserna har påpekat är en sådan begräns- ningsregel också vanlig när det gäller placering av fondförmögenhetcr av mera betydande omfattning.

Bestämmande för hur stort aktieinnehav som bör tillåtas i samma bolag blir en avvägning mellan intresset av att undvika alltför omfattande enga- gemang i vissa bolag och vikten av att fjärde fondstyrelsens verksamhet för att förse näringslivet med riskvilligt kapital inte alltför mycket försvåras.

Prop. 1978/79: 165 127

De flesta av de remissinstanser som alls har accepterat en begränsningsre— gel har inte haft något att invända mot att gränsen sätts vid 1()'-.i"(-. Även jag anser att gränsen lämpligen bör sättas där. Jag vill tillägga att jag delar de synpunkter som har framförts i rescrvationerna och under remissbehand- lingcn om att fjärde delfonden inte bör jämställas med försäkringsbolagen när det gäller var gränsen för aktieinnehavet skall gå. 'l”ill försäkringsbola- gcn återkommer jag längre fram. Jag avser att för deras dcl förorda att den spärr på 5 % som f.n. finns bibehålls.

Fjärde delfonden har visserligen redan i några fall aktieandelar i samma bolag på 10 "? eller mera. En gräns på 10% bör likväl ge fondstyrelsen ett tillräckligt placeringsutrymme. Enligt min mening bör fondstyrelsen söka undvika att i många bolag få aktieposter som ligger på eller nära gränsen. Om fondstyrelsen sålunda visar återhållsamhet får den bättre möjligheter att medverka vid riktade nyemissioner genom att den vid dessa kan förvär- va en större andel än som motsvarar dess tidigare innehav. Vidare gärdet inte att komma ifrån att en så stor andel i ett företag som 10 % ofta leder till ett aktivt ägaransvar. som innebär att fondstyrelsen nödgas engagera sig aktivt i företagets skötsel. Att fondstyrelsen gör det när storleken av dess aktieinnehav kräver det finner jag i och för sig vara fullt riktigt. Har fondstyrelsen väl hamnat i den situationen är en passiv placeringspolitik knappast försvarlig. 1 den delen kan jag instämma i de synpunkter som fjärde fondstyrelsen har utvecklat i sitt remissvar. Jag anser det emellertid vara önskvärt att det relativt vida utrymme som en spärr på 109"? ger inte utnyttjas till att skapa en mängd situationer där fjärde fondstyrelsen blir engagerad aktivt i företags skötsel. Delfondens ställning som väsentligen kapitalplacerande institution kan då rubbas. Syftet med en regel med en yttersta gräns på 10 'Z'c- bör enligt min mening vara bl.a. att ge fondstyrelsen ett visst spelrum inom vilket den kan utöva sin placeringsverksamhet. Det syfte som utredningen har velat tillgodose genom en särskild dispensregel anser jag därför vara tillgodosett genom att gränsen sätts så relativt gene- röst som vid 10%. I de fall där fonden redan har mer än 1043? när begräns- ningsregeln träder i kraft bör fjärde fondstyrelsen dock inte tvingas avyttra den överskjutande andelen.

Jag förordar följaktligen att det i AP-fondsreglementet införs en regel som begränsar AP-fondens rätt att inneha aktier i samma bolag till 10% av hela antalet aktier eller. om aktierna har olika röstvärde. större antal än som motsvarar 10% av samtliga aktiers röstetal och att undantag från begränsningsregeln skall förekomma endast övergångsvis.

Från remisshåll har det påpekats att begränsningsregeln bör — för det fall en femte fondstyrelse för aktieplacering skulle inrättas — gälla för fjärde och femte styrelsernas sammanlagda innehav av aktier i ett bolag. Enligt min mening kan det i och för sig finnas fog för en sådan regel. Om en sådan regel bör uppställas blir dock beroende av vad som i övrigt skall gälla för en ny fondstyrelse och kan därför inte avgöras nu.

Prop. 1978/79:165 128

I inledningen (2.511) berörde jag ett uttalande som gjordes i samband med att rambeloppet för ljärde fondstyrelsen förra året höjdes från 1 miljard kr. till 1 250 milj. kr. 'l"illskottet borde. underströk sålunda föredra- ganden. utnyttjas för aktieförvärv i samband med nyemissioner och för förvärv av konvertibla obligationer. Vidare framhöll föredraganden att fråga var om en tillfällig lösning och att riktlinjerna för placeringsverksam- heten på längre sikt borde prövas i nu förevarande sammanhang (prop. 1977/78:145 sid. 9). Jag vill påpeka att det nämnda uttalandet om place- ringsinriktningen måste anses avse endast tiden intill dess riksdagen har fått tillfälle att ta ställning till vad här föreslås om fondens fortsatta verk- samhet.

2.517. AP-fondcns organisation

I fråga om AP-fondens organisation har utredningen endast föreslagit en mindre ändring som rör andra och tredje fondstyrelserna. Avgifter från företag som i genomsnitt har haft mindre än 20 anställda överförs f.n. till tredje fondstyrelsen. Utredningen föreslår att gränsen i stället skall gå vid mindre än 50 anställda. Andra fondstyrelsen erhåller då avgifter från företag som har 50 eller fler anställda. Skälet till den föreslagna ändringen är att tredje fondstyrelsens andel av avgifterna f.n. är för låg. Under remissbehandlingen har inte gjorts någon erinran mot förslaget. Jag har inte heller något att erinra mot det utan föreslår att denna justering görs. Samtidigt bör — som första —--tredje fondstyrelserna har föreslagit — regeln om fondstyrelsernas skyldighet att svara för pensionsbetalningarnajämkas så att denna skyldighet fördelas mellan dem i förhållande till storleken av de under närmast föregående år influtna avgifterna i stället för till det senaste årets kapitalbehållningar.

När det gäller första—tredje fondstyrelsernas organisation som har visat sig fungera väl — liksom i och för sig fjärde fondstyrelsens — finnerjag inte anledning att i övrigt föreslå någon ändring.

2.5. 1.8 Fjärde fondstyrelsens ansvar för pensionsbetalningarna

En fråga rörande fjärde delfonden som har aktualiserats under remissbe- handlingen avser avkastningen på placeringarna. Fjärde fondstyrelsen sva- rar till skillnad från de andra fondstyrelserna inte för några pensionsutbe- talningar. Avkastningen på placeringarna läggs till kapitalet och kan ut- nyttjas för nya placeringar. Enligt industriförbundets och handelskammar- förbundets uppfattning bör avkastningen i stället användas för täckande av pensionsutfästelser.

l detta hänseende föreslog kapitalmarknadsutredningen ursprungligen en sådan ordning som nu har förordats vid remissbehandlingen. Utredning- en föreslog sålunda att de utdelningar som fjärde delfonden uppbar på sina placeringar skulle inlevercras till första—tredje fondstyrelserna i förhållan- de till hur tillskotten till delfonden hade belastat resp. fondstyrelses kapi-

Prop. 1978/79: 165 129

tal. Realiserade kursvinster skulle enligt utredningsförslaget dock inte jämställas med direkta utdelningar titan få återinvesteras. eftersom det knappast ansågs rimligt att delfonden skulle inleverera medlen endast av det skälet att man hade önskat företa omplaceringar i aktieportföljen. Enligt utredningens mening borde fjärde delfonden — i likhet med vad som gäller för AP-fonden i övrigt — inte beskattas (SOU 1972: 63 sid. 85).

I propositionen förordade föredraganden emellertid att inte bara reali- serade kursvinster utan också utdelning på aktier och annan avkastning på fjärde delfondens placeringar skulle få återinvesteras inom fondens verk- samhetsområde. Han framhöll samtidigt att denna ordning inte utesluter att avkastningen från fjärde delfonden kan bidra också till pcnsionsutbetal- ningar. om mot all förmodan behov därav skulle föreligga. Frågan om skattskyldighet för avkastningen av de medel som fjärde fondstyrelsen förvaltar borde enligt hans mening lösas i enlighet med vad som i allmänhet gäller för kapitalplacering i aktier. Departementsehefen föreslog att AP- fonden skulle bli skattskyldig för all inkomst som härrör från fjärde fond- styrelsens kapitalförvaltning men att förmögenhetsskatt däremot inte borde utgå (prop. 1973:97 om ändring i reglementet [1959: 293/ angående allmänna pensionsfondens förvaltning, m.m.. s. 69). Riksdagen följde departementschefens förslag (NU 1973158. rskr 19732237).

I propositionen om den senaste höjningen av fjärde fondstyrelsens ram- belopp (prop. 1977/78:145) förutskickade föredraganden att frågan om skyldighet för fondstyrelsen att bidra till pensionsutbetalningarna skulle tas tipp i detta sammanhang. Den belastning som de månatliga pensionsut- betalningarna vilka efter hand har ökat kraftigt utgör för de tre första fondstyrelserna gav enligt hans uppfattning anledning att överväga om inte fjärde fondstyrelsen borde åläggas att bidra med ett belopp som motsvarar avkastningen på de medel styrelsen förvaltar.

Jag vill för min del framhålla att det för mig ligger något principiellt otillfredsställande i en särskilt anordnad kapitalförvaltning som uppbär inkomster men som. bortsett från skatt. inte har någon direkt skyldighet att bestrida några andra utgifter än dem som sammanhänger med förvaltning- ens egen administration. Så är emellertid fallet med fjärde fondstyrelsen. [ det hänseendet skiljer den sig från t.ex. investmentbolag och de flesta andra enskilda eller offentliga företag och institutioner. För fjärde fondstyrelsen gäller samma krav på god avkastning som för de övriga styrelserna. Detta krav har uppställts i de försäkrades intresse. Enligt min mening är det naturligt om fjärde fondstyrelsen i princip överför uppburen avkastning av sina placeringar till den allmänna fondförmögen- heten så att avkastningen kan disponeras av de andra styrelserna, som direkt ansvarar för pensionsbetalningarna. På det sättet kommer fjärde fondstyrelsen också att bidra till dessa. Genom en sådan redovisningsskyl- dighet kommer det ansvar bättre i förgrunden som fjärde fondstyrelsen har att söka åstadkomma en god avkastning. Dessutom kommer sådana över- 9 Riksdagen 1978/79, 1 sam/. Nr 165.

Prop. l978/79: 165 130

föringar att innebära välbehövliga tillskott till de övriga fondstyrelserna vid utbetalningen av de sammanlagt kraftigt ökade pensionsbeloppen. Jag förordar alltså att fjärde fondstyrelsen i fortsättningen skall vara skyldig att årligen överföra avkastning till den allmänna fondförmögenheten i samma proportion som inve :tntcntbolagen har att besluta utdelning för att åtnjuta skattefrihet för sådan aktieutdelning som bolagen själva har mottagit. Ett investmentbolag åtnjuter skattefrihet för mottagen aktieutdelning. om den beslutade utdelningen motsvarar 80 '.7(..- av det mottagna beloppet. [ enlighet härmed bör fjärde fondstyrelsen åläggas att varje år överföra 80 '.'/(' av sin avkastning. Som konsekvens av den föreslagna ändringen bör fjärde fond- styrelsen som år 1977 betalade 17 milj. kr. i skatt vara befriad från skatt- skyldighet på samma sätt som de övriga fondstyrelserna.

De förslag jag här har lagt fram rörande AP-fonden medför ändringar i reglementet för AP-fonden samt i kommunalskattelagen (19283370) och lagen (1947: 576) om statlig inkomstskatt. Ändringarna behandlas i special- motiveringen.

2.5.Z Föra-("ikringshulugt'n 2.5.2.1 lnledning

De svenska försäkringsbolagen består av liv- och sjukförsäkringsbolag, skadeförsäkringsbolag och återförsäkringsbolag. År 1977 fanns det 15 liv- och sjukförsäkringsbolag. ca 600 skadeförsäkringsbolag och 7 återförsäk- ringsbolag. Speciellt för de flesta skadeförsäkringsbolagen är att deras verksamhetsområde är begränsat. Huvuddelen består sålunda av läns-, härads- eller sockenbolag. Försäkringsverksamheten i Sverige domineras emellertid när det gäller premieinkomster och tillgångar av riksbolagen och ett litet antal koncerner av bolag, vilket jag strax återkommer till. Vid sidan av de svenska bolagen drev 17 utländska försäkringsanstalter rörelse iSverige under år 1977.

Vid utgången av år 1977 uppgick de svenska försäkringsbolagens samla- de tillgångar till ett belopp av 67 587 milj. kr. Av detta belöpte 52 599 milj. kr. på liv- och sjukförsäkringsbolagen. Värdet av de samlade tillgångarna år 1977 var 8915 milj. kr. högre än år 1976. Av ökningen belöpte 6715 milj. kr. på liv- och sjukförsäkringsbolagen och 2200 milj. kr. på övriga bolag. De totala premieinkomsterna år 1977 var 15 120 milj. kr. Bolagens kostna- der för försäkringsfallen under året var sammanlagt 7 565 milj. kr.

Bland försäkringsbolagen finns åtskilliga sammanslutningar antingen i form av koncerner eller grundade på samarbetsavtal. Sådana sammanslut— ningar har betydelse från kapitalmarknadssynpunkt med hänsyn till den gemensamma förvaltning och placeringspolitik som de bedriver. År 1977 innehade 20 koncerner, bolagsgrupper eller fristående bolag 99% av samt- liga svenska försäkringsbolags tillgångar. Enbart de 5 största enheterna

Prop. 1978/79: 165 131

svarade för över SUG-'r- av tillgångarna. Den svenska försäkringsverksamhe- ten har alltså en starkt koncentrerad struktur.

Vid sidan av de vanliga försäkringar som försäkringsbolagen meddelar finns olika avtalsreglerade arbetsmarknadsförsäkringar som är av stor betydelse inom det svenska f'örsäkringsväsendet. Genom avtal tnellan arbetsmarknadens parter har tillkommit komplement till A'liP-systemet i form av försäkring av inkomstbelopp som ligger över den i ATP-systemet pensionsgrundande inkomsten och en rad sjuk- och arbetsskadeförsäkring— ar. grupplivförsäkringar och avgångsbidragsförsäkringar. Fondökningen för dessa olika försäkringssystem uppgick enligt kapitalmarknadsutred- ningens beräkning är 1975 till ca 6.2 miljarder kr. medan försäkringsbola— gens placeringar svarade för 2.6 miljarder kr. Ungefär 3.2 miljarder kr. av arbetsmarknadsförsäkringarnas fondökning kanaliseradcs genom försäk- ringsbolagen. Bolagens totala nettoplaceringar uppgick därmed till ca 5.8 miljarder kr. år 1975.

De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras i lagen (1948: 433) om försäkringsrörelse. Bolagens möjligheter att placera sina tillgångar be- gränsas med hänsyn till kravet på trygghet för försäkringstagarna. När det gäller livförsäkringsbolagen. vilka svarar för merparten av försäkringsbo- lagens f'ondbildning och kapitalutbud. innehåller lagen noggranna regler om placeringsmöjligheterna för största delen av tillgångarna. [ begränsad utsträckning berör dessa detaljerade regler även skadeförsäkringsbolagen. Dessas verksamhet är dock till största del av "löpande" karaktär. Pre- mierna är avsedda att i huvudsak täcka endast löpande kostnader och bilda en viss riskreserv. Uppsamling av sparmedel förekommer alltså inte i samma utsträckning som hos livförsäkringsbolagen.

För att garantera livförsäkringsbolagens förpliktelser mot försäkringsta— garna skall det finnas en försäkringsfond (267. & försäkringsrörelselagenl. Fonden består av en ersättningsreserv som avser bolagets ansvar för redan inträffade försäkringsfall. en premiercserv som avser bolagets ansvar för utestående försäkringar och slutligen återbäring. som har tilldelats försäk- ringstagare och förfallit till betalning. Premiereserven beräknas på försäk- ringsmatematiska grunder som försäkringsinspektionen stadfäster. Grun— derna skall dels trygga bolagets förmåga att fullfölja sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal. dels "bereda försäkring till en med hänsyn till försäkringens art skälig kostnad". Det förra kravet - soliditetskravet — gör det nödvändigt att beräkna premierna högre än vad som i själva verket väntas vara behövligt, eftersom man måste ha ett skydd mot ogynnsamma avvikelser från den väntade utvecklingen. Man kan därför räkna med att rörelsen ger ett överskott under normala förhållanden. Det senare kravet — skälighetskravet — betyder att den verkliga kostnaden för försäkringen skall vara ett skäligt pris för de tjänster av olika slag som försäkringen innebär.

Prop. 1978/79: 165 132

Enligt försäkringsrörelselagen (274 & ändrad senast 1976: 145) skall ett belopp som motsvarar försäkringsfonden för livförsäkringar vara redovisat i vissa slag av värdehandlingar. Hit hör obligationer eller andra skuldför- bindelser som är utfärdade eller garanterade av staten eller av kommun. som har regeringens tillstånd att ta upp eller garantera lånet. Vidare ingår obligationer som är utfärdade av hypoteksinstitut. kreditakticbolag. Nor- diska investeringsbankcn eller svenskt industriföretag. Ett villkor när det gäller industriföretags obligationer är att dessa skall ha bjudits ut av svensk affärsbank. Sveriges investeringsbank eller Nordiska investeringsbanken. Redovisning får också ske i fordringsbevis som riksbanken eller svensk bank har utfärdat. dock inte förlagsbevis. Skuldförbindelser mot säkerhet av inteckning i fast egendom godtas. om inteckningen ligger inom viss del av egendomens senast fastställda taxeringsvärde. I fråga om jordbruks-. bostads-. kontors— eller affärsegendom skall inteckningen ligga inom 4/5 av taxeringsvärdet och i fråga om annan fast egendom inom 2/3. Det är inte nödvändigt att den fasta egendomen tillhör någon annan. Försäkringsbola- get kan ha egna fastigheter och redovisa inteckningar i dessa som säkerhet för försäkringsfonden. Vidare får medräknas sådana svenska eller utländs- ka värdehandlingar som till sin art och säkerhet kan ansesjämförliga med de tidigare nämnda. Slutligen får efter vad som närmare anges i paragrafen för redovisningen utnyttjas lån mot säkerhet i bolagets försäkringsbrev och värdet av återförsäkringsgivares ansvarighet.

Ett viktigt undantag från den angivna redovisningsskyldigheten är att högst 10 (ff? av försäkringsfonden får redovisas i andra värdehandlingar än de här angivna. dock inte i aktier. Vid beräkningen av denna fria sektor skall försäkringsfonden minskas med värdet av återförsäkringsgivares an- svarighct.

De värdehandlingar som motsvarar försäkringsfonden skall pantsättas för försäkringstagarnas räkning. vare sig de faller inom den bundna eller den fria sektorn.

Vid sidan av försäkringsfonden har livförsäkringsbolagen andra fonder. främst överskottsfonder. de 5. k. fria fonderna. Dessa fonder får placeras fritt. alltså även i aktier. De tillgångar som motsvarar dessa fonder behöver inte pantsättas.

Det belopp som måste motsvaras av pantsatta tillgångar uppgick vid slutet av år 1976 till 36397 milj. kr. sammanlagt för liv- och sjukförsäk- ringsbolagen. Sammanlagda värdet av de tillgångar som inte behövde pantsättas var 8751 milj. kr. Av följande tabell framgår försäkringsbola- gens faktiska placeringar av pantsatta och inte pantsatta tillgångar för år 1976. Värdet av liv— och sjukförsäkringsbolagens pantsatta tillgångar var 1697 milj. kr. högre än som följer av lagens krav.

Prop. 1978/79: 165 13.3

Försäkringsbolagens placering av pantsatta och ej pantsatta tillgångar vid utgången av 1976 (mkr)

Liv- och sjuk- Skadeförsäk- Samtliga försäkrings- rings- och bolag bolag1 återförsäk- ringsbolag Pant- Ej Pant- Ej Pant- Ej satta pant- satta pant- satta pant— satta satta satta Fastigheterz 680 1 312 54 1 162 734 2 474 Aktier o andra andels- bevis — 1656 — 1436 — 3092 Svenska inteckningslån 7419 1019 112 3011 7531 4030 Fast egendom 6230 862 111 2501 6341 3363 Tomträtt 1 189 157 1 510 1 190 667 Svenska kommunlån 1 970 202 7 577 1 977 779 Obligationer 24610 183 1413 2306 26023 2489 Svenska 24 579 181 1411 2101 25 990 2282 Utländska 31 2 2 205 33 207 Förlagsbevis 308 1 1 0 193 308 204 Andra värdehandlingar 3 105 1728 8 1351 3113 3079 Lån mot säkerhet av försäkringsbrev” — 943 — — —— 943 Kontanter o banktill- godohavanden 2 737 1 1 049 3 1 786

Summa 38094 77914 1595 110854 39689 18876

' lnkl. återförsäkringsaktiebolaget Sverige. 2 Vid pantsättning av egna fastigheter överlämnas inteckningar till förvaring. " Livförsäkringslånen avräknas vid bestämmandet av det belopp. för vilket pant- sättning skall ske. 4 Ett skadebolags pantsättning av premielån å 108 mkr har ej medtagits här.

Som jag förut har angett får försäkringsfonden inte vare sig inom den bundna eller den fria sektorn redovisas i aktier men ingenting hindrar att aktier placeras i de s.k. fria fonderna. l försäkringsrörelselagen (3365 första stycket) förbjuds emellertid ett försäkringsbolag att utan försäk- ringsinspektionens medgivande äga mer än 5% av antalet aktier i samma aktiebolag. Har aktierna olika röstvärde. får aktieinnehavet motsvara högst 5 '3- av röstetalet för samtliga aktier.

2.5.2.2 Fria sektorn och rätten att inneha aktier i samma bolag

Kapitalmarknadsutredningen har föreslagit att den fria sektorn av för- säkringsfonden skall ökas från 10 till 20% och att förbudet att placera aktier inom den fria sektorn skall upphöra. Vidare har utredningen när det gäller aktier föreslagit att den andel som ett försäkringsbolag får äga i ett och samma bolag skall ökas från 5 till 10 %. Enligt utredningens bedömning har de gällande reglerna åstadkommit en onödigt hög grad av säkerhet för försäkringstagarna samtidigt som försäkringsbolagens räntabilitet har pres- sats ned. En liberalisering av placeringsreglerna anses inte innebära att kraven på försäkringsbolagens soliditet eftersätts. De föreslagna ändring-

Prop. 1978/79: 165 134

arna ger enligt utredningen försäkringsbolagen bättre möjligheter att an- passa sina placeringar till efterfrågan på kapitalmarknaden.

När det gäller de ökade möjligheterna att placera i aktier har utredningen bedömt att önskvärd expansion av industrins investeringar förutsätter en snabbare ökning av dess eget kapital än vad som har förekommit i genom- snitt under 1970-talet. Eftersom en betydande del av ökningen måste tillföras företagen utifrån i form av aktieemissioncr. anses det nödvändigt att bl.a. försäkringsbolagen mobiliseras härför. Redan en ökning av den fria sektorn inom försäkringsfonden innebär att de fria fonderna avlastas och skapar ett större utrymme för aktieplacering i dessa. En viktig konse- kvens är nämligen att bolagens möjligheter till placeringar i fastigheter och lån till den del den formella säkerheten inte uppfyller kraven inom den bundna sektorn ökar utan att konkurrensen med aktier behöver skärpas. Höjningen av 5-procentsgränsen för innehav av aktieri samma bolag skulle förbättra nyemissionsmöjligheterna för sådana företag som kan erbjuda relativt säkra och även i övrigt förmånliga placeringsmöiligheter. dvs. i allmänhet de stora. välkända industriföretagen. l-Itt ökat aktieinnehav för försäkringsbolagens del måste enligt utredningens mening förenas med ett aktivt ägaransvar. En förutsättning för förslaget att vidga placeringsrätten i aktier är att försäkringsbolagen har vilja och kompetens att ta ett sådant ansvar. Utredningen bedömer att förutsättningarna härför är goda.

Utredningen är inte enig om förslaget att höja 5-procentsgränsen för innehav av aktier i samma bolag. Två ledamöter vill att den nuvarande gränsen skall bestå. Den ene reservanten. Wohlin. anser att en mångfald olika institutioner med olika ägargrupperingar är att föredra som aktieäga- rc. i den mån en ökad institutionalisering är ofrånkomlig när det gäller aktieplacering. Han framhåller bl. a. att försäkringsbolagen i dagsläget inte är särskilt skickade att utöva ett aktivt ägaransvar utan skulle tvingas att bygga upp en organisation för att bevaka och engagera sig i de berörda bolagens verksamhet. Grundsatsen om att försäkringsbolagen inte skall driva verksamhet som är främmande för försäkringsrörelse skulle vidare kunna åsidosättas i viss mån. Wohlin påpekar också att försäkringsbolagen har stora outnyttjade möjligheter till aktieplaceringar inom ramen för nuva- rande begränsningsregel och att ett ökat utrymme för aktieplaceringar minskar försäkringsbolagens utrymme för andra placeringar. t. ex. indu— strilån. Den andre reservanten. Mehr. finner det vara uppenbart att en ökning av ägarandelen till 10 ”i skulle kunna leda till ett betydande. ibland avgörande inflytande i åtskilliga av våra största börsnoterade företag. Enligt hans mening bör det institutionella tillskott av riskkapital som i nuvarande läge behöver mobiliseras i första hand komma från AP-fonden. Hans uppfattning att 5-procentsregeln bör bestå förstärks av kommande utveckling mot nya former för näringslivets kapitalförsörjning. Skall för— säkringsbolagens aktieplaceringsregler ändras anser Mehr det vara lämpli- gare att detta sker i samband med att de nya formerna för kapitalförsörj-

Prop. 1978/79: 165 135

ningen beslutas och inte som en isolerad åtgärd i samband med en teknisk översyn av dessa regler.

Förslagen hälsas med tillfredsställelse av bl. a. först-ikringsbranschen och företrädare för näringslivet. Även de flesta andra remissinstanserna har tillstyrkt eller inte motsatt sig den föreslagna utvidgningen av den fria sektorn. Däremot vill flera remissinstanser ha kvar förbudet mot aktiepla- cering inom den fria sektorn och 5-procentsspärren för innehav av aktier i samma bolag. Försäkringsinspektionen och riksbanksfullmäktige under- stryker vad utredningen själv har anfört om konsekvenserna av att den fria sektorn skulle utvidgas från 10 till 20%. Konsekvenserna anges vara att försäkringsbolagens möjligheter att placera i fastigheter och lån till den del den formella säkerheten inte uppfyller kraven för placering i den bundna sektorn ökar utan att konkurrensen med aktier i de fria fonderna för den skull behöver skärpas. Redan genom avlastningen av de fria fonderna skulle sålunda skapas en inte oväsentlig ökning av bolagens möjligheter att placera i aktier. Ökningen av försäkringsbolagens aktieplaceringsutrymme bedöms av nämnda remissinstanser redan härigenom vara tillräcklig. En- ligt fullmäktige skulle en rätt att inkludera aktier i den fria sektorn leda till en mycket mer betydande ökning än som torde behövas med hänsyn till utvecklingen under överskådlig tid.

De remissinstanser som vill ha kvar 5-procentsspärren för försäkrings- bolags innehav av aktier i samma bolag har anfört synpunkter som ankny- ter till vad som har sagts i endera av de båda rescrvationerna.

För egen del vill jag anföra följande. Försäkringsbolagen svarar för en viktig del av utbudet på den svenska kapitalmarknaden. Försäkringsbolagens utbud av långfristigt kapital är stabilt i den meningen att förändringar i det kan förutses relativt väl. åtminstone på något års sikt. och att dess totala omfattning inte bestäms av kreditpolitiskt betingade placeringskrav.

Fran försäkringsbolagens sida har i olika sammanhang hävdats att den totala avkastningen på deras placeringar är otillfredsställande och att det krävs en bättre värdesäkring av bolagens fonder. Jag delar denna uppfatt- ning. Försäkringsbolagen har onekligen under de senaste åren varit utsatta för vissa ekonomiska påfrestningar. Detta sammanhänger med att den långa kapitalmarknadsräntan under dessa år inte har gett en positiv real- ränta. även om realräntan räknat över en längre period har varit positiv. Utvecklingen under senare tid har dock inneburit att realräntan har stigit och f.n. är positiv. Som jag tidigare har framhållit är en positiv realränta också i längden en nödvändig förutsättning för en väl fungerande kapital- marknad. Att försäkringsbolagen för framtiden bör kunna räkna med att i genom- snitt under en längre tidsperiod erhålla en positiv realränta på sina obliga- tionsplacen'ngar hindrar inte att det finns anledning att överväga lättnaderi placeringsreglerna. Försäkringsbolagens placeringsregler är resultatet av

Prop. 1978/79: 165 136

en avvägning av främst kravet på trygghet för försäkringstagarna mot kravet på god avkastning. Vid avvägningen har trygghetskravet getts före- träde. De placeringar som skall motsvara försäkringsfondens bundna sek- tor har genomgående en hög grad av säkerhet. Möjligheter till friare place- ringar linns inom den fria sektorn av försäkringsfonden. där aktier dock inte får ingå. och i de fria fonderna. för vilka placeringarna inte är reglerade i lagen.

Även om kravet på trygghet för försäkringstagarna självfallet måste sättas i första rummet också i fortsättningen. bör en viss uppmjukning av placeringsreglerna vara möjlig. Den'genomsnittliga avkastningen på place- ringarna utanför den bundna sektorn ligger något högre än på placeringar- na inom denna. En lättnad i placeringskraven bör alltså kunna höja försäk- ringsbolagens avkastning. Det friare val av placeringar som då allmänt sett skulle erbjudas förbättrar bolagens möjligheter att få högre avkastning. Fran kapitalmarknadssynpunkt är det också angeläget att en lättnad i placeringskraven leder till att försäkringsbolagen ökar sitt bidrag till nä- ringslivets kapitalförsörjning i form av riskkapital eller förlagslän.

Den fria sektorn tillkom som ett medel att ge försäkringsbolagen möjlig- heter att förbättra sin räntabilitet utan att man behövde frångå kravet på att huvuddelen av försäkringsfonden skall placeras i tillgångar med extra god säkerhet. När bestämmelserna om den fria sektorn infördes. bedömde man att det borde vara möjligt att utvidga sektorn. sedan närmare erfarenheter hade vunnits om hur de nya reglerna verkade (prop. 1948: 50 s. 216, lLU 194834 5. 24). Förslag om utvidgning av den fria sektorn har därefter framförts från branschhäll vid flera tillfällen.

Inom den fria sektorn av försäkringsfonden redovisas sådana inteck- ningslån. som inte alls eller endast delvis får pantsättas i den bundna sektorn. samt borgenslån, förlagsbevis och underställningsfria borgenslån. Förluster har veterligen inte uppstått på placeringarna i den fria sektorn. En utvidgning av den fria sektorn till 20 % bör enligt min mening kunna ske utan att säkerhetskravet eftersätts. I likhet med de flesta remissinstanser som har yttrat sig i frågan förordarjag därför att den föreslagna utvidgning- en genomförs. Den bör som utredningen har anfört ge försäkringsbolagen bättre möjligheter att anpassa sina placeringar efter den förväntade utveck- lingen av efterfrågan på kapitalmarknaden och skapa utrymme för en förbättrad räntabilitet.

Om den fria sektorn ökas från 10 till 20 % kommer hela denna sektor. mätt i 1976 års siffror. att motsvara ett värde av 7.3 miljarder kr. Nya placeringar för 3.6 miljarder kr. skulle kunna redovisas inom sektorn. Det innebär att betydande belopp skulle kunna disponeras för placering i aktier. Det kan tilläggas att det bokförda värdet av liv- och sjukförsäkrings- bolagens aktier = som alltså i sin helhet redovisas i de fria fonderna — den 31 december 1976 var 1.7 miljarder kr. Totalt uppgick de fria fonderna vid samma tidpunkt till 8.8 miljarder kr. Även om en del bolag har utnyttjat

Prop. 1978/79:165 137

sina möjligheter att placera aktier i olika stor utsträckning. betyder det nyss sagda att det totala utrymmet för aktieplacering i genomsnitt har utnyttjats till ca 1/5. Försäkringsbolagen eftersträvar en från olika syn- punkter lämplig fördelning på skilda tillgångsslag och kan självfallet inte fylla ut hela det utrymme som legalt kan placeras i aktier. Det är emellertid ändå av intresse att konstatera hur stort detta utrymme är.

Placering i aktier brukar betraktas som mera riskfylld än placering i andra slags tillgångar. Försäkringsbolagen har emellertid sedan gammalt fört en försiktig placeringspolitik och hari egenskap av stora kapitalplace- rare möjligheter att skapa en god riskspridning. Jag delar därför utredning- ens och riksbanksfullmäktiges mening att det inte med hänsyn till riskbe- dömningen bör vara uteslutet att medge aktieplacering inom den fria sek- torn. Man bör dock vara medveten om att placering i aktier inte ger någon garanti för värdestegring. Av vad jag nyss har anfört framgår dock att förbudet mot aktieplacering inom den fria sektorn knappast behöver slopas för att försäkringsbolagen sammantagna under överskådlig tid skall ha ett betydande utrymme för placering i aktier.

Jag vill vidare peka på att ett utmärkande drag för utvecklingen på aktiemarknaden under senare år är att placeringarna ] allt högre grad görs av institut som investmentbolag och aktiefondsbolag. Hushållens aktie- ägande kanaliseras till instituten. Dessa besitter en bättre kännedom än hushållen i allmänhet om marknaden och har de resurser som krävs för att skaffa aktieportföljer med bästa möjliga avvägning mellan avkastning och risk. Denna centralisering av placeringsverksamheten till olika institut kan väntas fortsätta. Från kapitalmarknadssynpunkt är det dock att föredra att antalet institut är relativt stort. Därigenom kan olika ägargruppers syn- punkter komma till uttryck när det gäller prisbildningen för aktier. nyemis- sioner m.m. Intresset av att antalet institut är relativt stort talar för en viss försiktighet när det gäller att utvidga möjligheterna att placera i aktier för försäkringsbolagen, som redan i dag är de största institutionella aktieägar- na.

Med hänsyn till vad jag nu har anfört anser jag det lämpligast att den vidare utvecklingen av försäkringsbolagens aktieplaceringar avvaktas, in- ' nan man avgör frågan om att avskaffa förbudet mot aktieplacering inom den fria sektorn. Jag föreslår alltså nu ingen ändring på denna punkt.

Försäkringsbolagens innehav av aktier i samma bolag ligger i regel betydligt under den gällande 5-procentsgränsen. Det genomsnittliga inne- havet för de största aktieplacerarna bland försäkringsbolagen motsvarade knappt 3% av röstetalet. Det förekommer dock en del fall där innehavet befinner sig vid eller i närheten av gränsen.

Det är klart att 5-procentsregeln ibland kan vålla olägenheter. främst då för de stora försäkringsbolagen. När ett försäkringsbolags innehav ligger nära gränsen kan detta innebära vissa svårigheter vid nyemisson av aktier. En förutsättning för att emissionen skall bli framgångsrik kan nämligen

Prop. 1978/79: 165 138

vara att försäkringsbolaget medverkar — förutom genom att teckna aktier motsvarande dess tidigare innehav — genom att köpa upp teckningsrätter på marknaden. Det kan också nämnas att 5-procentsregeln vid fusioner inom försäkringssektorn under 1960-talet har tvingat fram avyttring av aktier. ()lägenheter av detta slag kan emellertid uppstå. även om procent— talet skulle höjas.

En viktig princip i försäkringsrörelselagen är att försäkringsbolagen inte får driva annan rörelse än försäkringsrörelse (Zå försäkringsrörelselagen). försäkringsbolagens aktieplacering har hittills främst haft karaktär av ren kapitalplacering. Som utredningen påpekar bör man räkna med att kraven på försäkringsbolagen att ta på sig ett aktivt ägaransvar stiger om bolagens aktieinnehav kan ökas till 10%. De skulle mer än f.n. nödgas ingripa i företagens skötsel. Det innebär att principen att försäkringsbolagen inte får driva verksamhet som är främmande för försäkringsrörelse kan komma att åsidosättas. Det kan vara lika olämpligt att ett försäkringsbolag på grund av sitt innehav av aktier i ett annat bolag deltari en verksamhet som saknar allt samband med själva försäkringsrörelsen som att detta sker direkt i försäkringsbolagets egen verksamhet. låt vara att försäkringsbolagen — som försäkringsbolagens riksförbund påpekar — har att driva sin place- ringsverksamhet med beaktande av försäkringstagarnas intressen. Om ett försäkringsbolag tar ett aktivt ägaransvar vid driften av andra företag, kan det uppstå risk för att själva försäkringsrörelsen och med den förenad utlå- ningsverksamhet påverkas negativt. Det undantag från principen att för- säkringsbolag inte får driva annan rörelse än försäkringsrörelse som en ändring av 5-procentsregeln kan innebära framstår därför enligt min me- ning som olämpligt från både principiella och andra utgångspunkter. Mot- svarande överväganden på bankomrädet har lett till ett principiellt förbud för bankerna att äga och driva annan rörelse än bankrörelse. Det har inte på allvar övervägts att det för bankerna gällande förbudet skulle avskaffas.

Mot bakgrund av det sagda villjag inte förorda någon ändring av den nu gällande 5-procentsregeln. Det förtjänar att påpekas att försäkringsinspek- tionen enligt den nuvarande regeln kan medge och i en del fall också har medgett försäkringsbolag att förvärva mer än 5 %- av ett bolags aktier. När aktieinnehav av ren kapitalplaceringstyp har medgetts. har inspektionen dock förutsatt att innehavet nedbringas till högst 5 % så snart detta kan ske utan olägenhet.

Försäkringsinspektionen har i sitt remissyttrande berört en fråga röran- de 5-procentsregelns tillämpning i koncernförhållanden. Eftersom denna fråga övervägs av utredningen (E 1977: 05) angående översyn av lagen om försäkringsrörelse m.m. bör utredningens resultat avvaktas. innan stats- makterna tar ställning i frågan.

Prop. 1978/79: 165 139

2.5.13. Värdering av fast egendom

Inteckningslån får som tidigare har berörts redovisas i den bundna sektorn av försäkringsfonden. om inteckningen ligger inom 4/5 av det senaste fastställda taxeringsvärdet för jordbruks-. bostads-. kontors— eller aftärsfastighet och inom 2/3 för annan fast egendom. Kapitalmarknads- utredningen har föreslagit att taxeringsvärdet skall ersättas av upp- skattningsvärdet i överensstämmelse med den utveckling som har skett inom övriga delar av kapitalmarknaden. Med Uppskattningsvärdet avses ett värde. som fastställs efter expertvärdering i varje särskilt fall. Utred- ningen förcslår att redovisningsgränsen fastställs till 60 % av upp- skattningsvärdet. oavsett vilket slag av fastighet eller. vid tomträtt, bygg- nad det gäller. För statligt belånade fastigheter eller byggnader föreslås som alternativ 75 %- av det särskilt fastställda pantvärdet.

Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot den föreslagna övergången till Uppskattningsvärdet. Däremot har några remissinstanser olika meningar om vilka gränser som bör gälla. Det finns förespråkare dels för att de nuvarande andelstalen inte ändras, dels för att gränsen för jordbruks-. bostads-, kontors- och aflärsegendom sätts vid 75 .%- av upp- skattningsvärdet och dels för att det större risktagande som är förenat med belåning av industrifastigheter beaktas genom att gränsen för dessa sätts vid 50 % av uppskattningsvärdet.

Även jag förordar en övergång från taxeringsvärde till uppskattnings- värde i reglerna om redovisning av inteckningslån i försäkringsfonden. Uppskattningsvärdet bör fastställas efter expertvärdering av samma slag som förekommer i fråga om inteckningslån vid tillämpningen av bankernas kapitaltäckningsregler.

Avsikten med förslaget att övergå till uppskattningsvärde är i och för sig inte att försäkringsbolagen skall få ytterligare utrymme för placering i inteckningslån inom den bundna sektorn. För att inte försäkringsbolagen skall stimuleras att öka sin andel av sådana placeringar bör utrymmet förbli ungefärligen detsamma som tidigare. Eftersom uppskattningsvärdena ge- nomsnittligt ligger högre än taxeringsvärdena. bör andelstalen såsom ut- redningen har föreslagit sättas lägre än nu. Hur stor skillnad som råder mellan uppskattningsvärden och taxeringsvärden är inte helt klarlagt men den varierar uppenbarligen ganska mycket från fall till fall. Tydligt är dock att skillnaden har varit olika stor beroende på hur lång tid som har förflutit sedan fastighetstaxering senast ägde rum. Jag vill som en lämplig avväg- ning i stället för nuvarande 80 % av taxeringsvärdet förorda 70 % av upp- skattningsvärdet för jordbruks-, bostads-. kontors- och affärsobjekt. [ fråga om annan fast egendom. dvs. i huvudsak industrifastigheter. bör också i fortsättningen gälla en lägre gräns för inteckningslån. lndustrifas- tigheters värde är ofta beroende av den aktuella industrins lönsamhet och framtidsutsikter. Det kan nämligen vara svårt att utnyttja fastigheten för någon annan verksamhet. En snävare gränsdragning bör gälla även om '

Prop. 1978/79:165 140

man kan utgå ifrån att det större risktagande som är förenat med belåning- en av industrifastighet beaktas när Uppskattningsvärdet bestäms. Att sätta gränsen vid 50 % av Uppskattningsvärdet som ett par remissinstanser har förordat finner jag dock inte vara nödvändigt. Jag vill i stället förorda att gränsen för inteckningar i industrifastigheter bestäms till 60% av upp- skattningsvärdet.

Vad beträffar statsbelånade fastigheter biträderjag utredningens förslag att som en alternativ regel kan användas 75 % av det pantvärde som skall fastställas enligt gällande bestämmelser.

2.5.2.4 Övriga ändringari placeringsreglerna

Utredningen har föreslagit några ytterligare justeringar i placeringsbe- stämmelserna. 1 den mån andra företag än industriföretag utfärdar obliga- tioner. föreslås sålunda dessa överlag blir fondgilla. Också obligationer. som bankinstitut föreslås få ge ut eller garantera. bör bli fondgilla. Det bör enligt utredningen uttryckligen anges att reverslån till kreditakticbolag, hypoteksbanken. stadshypotekskassan och Svenska skeppshypotekskas- san får redovisas i försäkringsfonden. Andel i aktiefond bör försäkringsbo- lag enligt utredningens förslag inte få förvärva utan medgivande av försäk— ringsinspektionen. Dessa förslag har lämnats utan erinran av remissinstan- serna. Även jag biträder förslagen.

2.5.2.5 Pantsättningsskyldigheten

Utredningen diskuterar huruvida regeln att de värdehandlingar som motsvarar försäkringsfonden skall pantsättas för försäkringstagarnas räk- ning skulle kunna slopas. Utredningen avstår emellertid från att lägga fram något förslag på denna punkt. Skäl för att bibehålla pantsättningsreglerna — som försäkringsinspektionen har åberopat och som utredningen har hänvisat till — är att pantsättningskravet är vanligt förekommande i ut- ländsk försäkringslagstiftning och att pantsättningsskyldighet kan behövas för att skydda försäkringstagarna vid den ökade etableringsrätt för utländs- ka försäkringsbolag. som kan bli resultatet av pågående internationella strävanden bl.a. inom OECD. Skall de nuvarande pantsättningsreglerna ändras bör det ske inom ramen för internationella överläggningar och inte som en ensidig åtgärd från svensk sida.

I likhet med utredningen har jag inte funnit tillräckliga skäl att i detta sammanhang lägga fram förslag om avskaffande av pantsättningsskyldig- heten.

Vad jag nu har föreslagit i fråga om försäkringsbolagens verksamhet föranleder ändringar i 274 och 336 åå försäkringsrörelselagen. Jag skall närmare beröra lagändringarna i specialmotiveringen.

2.5.3. Bankerna

Bankernas inlåning från allmänheten har traditionellt främst varit av kortfristig natur. Vissa inlåningsformer har formellt inneburit en bindning

Prop. 1978/79: 165 141

av inlåningsmedlen på upp till ett år. 1 praktiken har dock medel som placerats på inlåningsräkningar med tidsmässig bindning kunnat tas ut i förtid. varvid bankerna i allmänhet krävt en provision för förtida uttag.

När det gäller bankernas utlåning till allmänheten är bilden en annan. Huvuddelen av bankernas utlåning är formellt sett av kortfristig natur. men lånen förlängs regelmässigt. Amortering av det ursprungliga lånebe- loppet sker i allmänhet efter en överenskommen amorteringsplan. Endast en mycket begränsad del av bankernas utlåning till allmänheten är formellt tidsmässigt bunden.

Vid sidan av utlåningen till allmänheten placerar bankerna betydande belopp i främst stats- och bostadsobligationer. Bankernas placeringar i bostadsobligationer sammanhänger med de åtaganden som bankerna gör för att säkerställa bostadssektorns finansiering. För år 1979 har bankerna sålunda åtagit sig att öka sina nettoinnehav av bostadsobligationer med 6 miljarder kr. Genom de likviditetskrav som riksbanken bestämmer med stöd av den kreditpolitiska lagstiftningen förmås bankerna också att i betydande omfattning medverka till att täcka statens finansieringsbehov. Huvuddelen av obligationerna har en mycket lång löptid. Genom att om- sättningen i obligationsportföljen är begränsad innebär dessa placeringar en i praktiken mycket långfristig kreditgivning. Den låga omsättningen sammanhänger bl. a. med de institutionella förhållandena på den svenska obligationsmarknaden. .

Den andel av bankernas totala placeringar som utgör obligationsplace- ringar har trendmässigt ökat. Mellan åren 1955 och 1978 steg andelen från 18%- till 28 %. Denna utveckling har inneburit att bankerna. som traditio- nellt eftersträvat att främst försörja näringsliv och hushåll med relativt kortfristiga krediter. vid sidan av denna traditionella verksamhet gradvis kommit att spela en allt större roll också som kapitalmarknadsinstitut.

Det årliga kapitaltillflödet på den organiserade inhemska kreditmarkna- den har beloppsmässigt mer än tiodubblats under den senaste tjugoårs- perioden från 4 miljarder kr. i genomsnitt för perioden 1955— 1959 till ca 50 miljarder kr. i genomsnitt för perioden 1974—1978. Samtidigt som kredit— marknaden således expanderat kraftigt har bankernas andel minskat. Andelen uppgick under perioden 1974—1978 till 42 % jämfört med 65% under perioden 1955— 1959. Denna nedgång i bankernas relativa betydelse på kreditmarknaden är till stor del en spegelbild av den kraftiga ökningen av AP-fondens placeringar. Bankernas totala kreditgivning uppgick under år 1977 till ca 26 miljarder kr. och under år 1978 till ca 38 miljarder kr. Även bankernas andel av kapitalmarknaden har trendmässigt sjunkit något se- dan slutet av 1950-talet. Under 1978 ökade dock bankernas andel av de totala kapitalmarknadsplaceringarna mycket kraftigt.

Bankinstitutens verksamhet är ingående reglerad. De grundläggande för- fattningarna är lagen (1955: 183) om bankrörelse. lagen (1955z416) om sparbanker och lagen (1956: 216) om jordbrukskasserörelsen. År 1968 före-

Prop. 1978/79: 165 142

togs en genomgripande revision av dessa lagar för att i största möjliga utsträckning samordna bankinstitutens rörelsereglcr. Resultatet blev att de olika bankgrupperna i fråga om rörelsen fick en i huvudsak likformig lagstiftning. Reglerna om bankernas kapitaltäckning har nyligen setts över av banklagsutredningen (Fi 1976:041 som i ett delbetänkande (Ds F. 197814) Nya kapitaltäckningsregler för bankerna föreslär vissa lättnader i reglerna.

Bankernas verksamhet styrs förutom genom banklagstiftningen av den kreditpolitiska regleringen. Bankerna har en central och strategisk roll vid kreditgivningen till företagen och allmänheten. Deras verksamhet påver- kas i hög grad av kreditpolitiska åtgärder. Frågor rörande den kreditpoli- tiska regleringen kommer att tas upp av den utredning för översyn av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel och dess tillämpning som aviserades hösten 1978 i propositionen om fortsatt giltighet av lagen (prop. 1978/ 79: 47").

Lagreglerna för bankernas utlåning är i många fall restriktiva. under det att inläningsbestämmelserna är mer liberala. Den enda inskränkning som gäller för inläningen är ett allmänt förbttd för banker att låna upp pengar genom emission av egna obligationer eller genom andra tryckta eller grave- rade skuldebrev avsedda för den allmänna rörelsen. Denna inskränkning sammanhänger med riksbankens monopol på sedelutgivning. Av förbudet mot att ge ut bankobligationer följer att inte heller s. k. bankcertilikat — som formellt är ett slags kortfristiga obligationer — får användas som inläningsform. Bankerna är däremot enligt lagstiftningen oförhindrade att låna upp medel mot förlagsbevis. om dessa är räntebärande och lyder på minst 100 kr. Det är inte heller tillåtet för en bank att ställa garanti för obligationer som en annan låntagare utfärdar. Denna bestämmelse har till syfte att förhindra att förbudet mot obligationsemissioner kringgås.

Någon räntekonkurrens mellan bankerna på inläningssidan förekommer knappast. bortsett från den s.k. specialinlåningen. Denna avser större belopp på villkor som bestäms genom överenskommelse mellan parterna och med hänsyn till bindningstid. penningtillgång m.m. Bindningstiden äri allmänhet mycket kort. Bindningstider på någon eller några månader före- kommer. men i normalfallet torde bindningstiden vara en vecka. Parterna har möjlighet att snabbt anpassa villkoren efter de marknadsmässiga förut- sättningarna. Detta innebär att specialinläningen kan utnyttjas av bankerna i konkurrensen om de större belopp som särskilt under kreditätstramningar gärna söker sig till den s.k. grä kreditmarknaden där kreditgivningen går direkt mellan långivare och låntagare i stället för via kreditinstituten. Ett problem med specialinlåningen ur bankernas synvinkel är att det kan vara svårt att motsätta sig krav på förtida uttag av depositionerna.

Banklagstiftningen innehåller ett flertal bestämmelser i fråga om banker- nas placeringar. Bankernas utläning till allmänheten måste till övervägande del vara av formellt kortfristig natur. Denna regel är betingad av att en

Prop. 1978/79: 165 143

bank vid en omfattande formellt långfristig kreditgivning skulle kunna komma i likviditetssvärigheler. om bankens inlåning plötsligt minskade genom stora uttag av insatta medel. '

Banklagstiftningen innehåller vidare bestämmelser sotn förbjuder ban— kerna att förvärva förlagsbevis. Undantag från förbudet gäller bl.a. ide fall då bank förvärvar nyemitterade förlagsbevis i samband med förmedling av emissioner. Sådana innehav skall dock avyttras så snart det kan ske utan förlust och normalt inom ett år efter förvärvet. Dessa tilll'älligt't förvärv underlättar emissionerna genom att bankerna kan ta över förlagsbevis i fast räkning från ett emitterande företag för senare placering på den all— männa marknaden.

De restriktiva reglerna har motiverats av det allför stora risktagande som förlagsbevisen kan innebära och av att bankens kreditgivning inte får innebära att banken blir involverad i kredittagarens normala företagsverk- samhet. Förvärv av förlagsbevis innebär en viss risk för detta eftersom de ofta är av betydande storlek samtidigt som fordringar grundade på innehav av förlagsbevis i förmånsr'z'tttsordningen står efter alla andra fordringar på det emitterande företaget. Särskild säkerhet ställs inte heller för lånen.

Kapitalmarknadsutredningen konstaterar att de i formellt hänseende kortfristiga banklänen inte kan likställas med kapitalmarknadslån som har en lång ursprunglig löptid. Villkoren för banklån är emellertid enligt utred- ningen i allmänhet inte till någon större nackdel för de gängse låntagarnas kreditbehov. Det är inte ovanligt att banker även engagerar sig i finansie- ring av näringslivets långfristiga investeringar i byggnader och maskiner. Sådana investeringslan är ofta avsedda att täcka kapitalbehovet endast under utbyggnadsskedet och därefter avlyftas med hjälp av obligationslån eller andra långfristiga bundna lån till fast ränta på kapitalmarknaden. Enligt vad utredningen uppger betraktas inte dessa bankkrediter som god- tagbara finansieringsformer i investcringssammanhang. Med hänsyn till detta anser utredningen att det vore värdefullt om bankerna kunde ges förbättrade möjligheter att öka sin medverkan i den medelfristiga finansie- ringen.

Bankernas möjligheter att i ökad utsträckning medverka vid finansiering- en av industriinvesteringarna begränsas emellertid enligt utredningen av att inlåningen inte har den stabilitet som krävs för sådana placeringar. lnlåningen är i praktiken inte tidsmässigt bunden. Med vissa i samman- hanget oväsentliga undantag är inte heller räntan bunden. Detta gör att bankernas benägenhet att tillämpa fast ränta för utlåningen är beroende av bankernas förväntningar om den framtida ränteutvecklingen. Med hänsyn till den osäkerhet som alltid råder beträffande denna anser utredningen det inte osannolikt att de säkerhetsmarginaler som bankerna skulle kräva i räntehänseende för att ge längtidsbundna lån, skulle ligga utanför det intervall som kan godtas från kreditpolitisk synpunkt eller vara rimligt för de potentiella låntagarna. lnför perspektivet av fortsatta betydande krav

Prop. 1978/79: 165 144

på obligationsförvärv kan önskemål om ökad andel bundna krediter i bankernas utlåningssortiment framstå som svåra att tillgodose. För utred- ningen framstår det därför som nödvändigt att den reella bindningen av inlåningen ökas. för att bankerna i större omfattning än hittills skall kunna ge bundna lån.

För att en formell bindning av ränta och löptid skall kunna åstadkommas för en del av bankernas inlåning. föreslår utredningen att bankerna skall ges rätt att emittera egna obligationer. Därigenom bör bankernas möjlighet att ge medelfristiga krediter enligt utredningens mening öka något. Efter- som detär svårt att förutse vilka effekter på kapitalmarknaden som sådana obligationer kan få föreslår utredningen en försiktig introduktion av dessa. Utredningen föreslår också att förbudet för bankerna att ställa garanti för andra Iåntagares obligationsupplåning avskaffas. Bankernas möjligheter att erhålla inlåning med formell bindning av ränta och löptid bör enligt utred- ningen också ökas genom att bankerna ges rätt att ge ut s.k. bankcertifi- kat. dvs. obligationer med mycket kort löptid. Det främsta syftet med denna förändring är att ge bankerna förbättrade möjligheter att effektivt konkurrera om de medel som annars skulle kunna söka sig till den grå kreditmarknaden.

Utredningen föreslår vidare att förbudet för bankerna att för egen räk- ning förvärva förlagsbevis upphör. Utredningen anser att nuvarande re- striktioner inte längre är påkallade från säkerhetssynpunkt. Utredningen pekar på att förlagslån tas upp endast av de största och mest välkonsolide- rade företagen. Emissionerna utsätts för en sträng granskning såväl av de emissionsförmedlande bankerna som av de största institutionella långivar- na. Dessutom gäller som en generell regel att förlagslån inte får tas tipp till ett större belopp än som motsvarar företagets halva egna kapital. Utred- ningen anser att dessa kontroller är tillräckliga för att bankinstituten inte skall ta omotiverade risker vid förvärv av förlagsbevis.

Vid emissioner av obligationer och andra skuldebrev utgår stämpelskatt enligt stämpelskattelagen (1964: 308). Sådan skatt. kallad emissionsstäm- pel. skall erläggas med 60 öre av varje påbörjat hundratal kronor av skuldebrevets nominella belopp. Vid överlåtelse av obligationer utgår en- ligt förordningen (1908: 129) ang. en särskild stämpelavgift vid köp och byte av fondpapper en omsättningsskatt. s.k. fondstämpelavgift. vilken i princip utgår med 10 öre för varje påbörjat hundratal kronor av försälj- ningsvärdet.

Utredningen framhåller att ett införande av bankcertiftkat förutsätter att såväl emissions- som fondstämpeln på dessa slopas. Stämpelavgifternas genomslag på lånekostnaderna. uttryckta som årsränta. blir vidare högre för korta än för långa obligationer. Dessutom medför avgifterna att obliga- tionsflnansiering blir mindre förmånlig än lån mot revers. eftersom de senare inte belastas av stämpelavgifter. Avgifterna utgör enligt utredning- en ett hinder för den utveckling mot flexiblare lånevillkor på obligations— marknaden som utredningen har förordat.

Prop. 1978/79: 165 145

LHredningen haunhåHer dessuunn tut debhenng och redovimung av stämpelavgifterna arbetsmässigt är en belastning för de institut som ägnar sig åt handel med värdepapper. Dessutom bedöms de bttdgetmässiga intäk- terna från obligationsmarknaden vara obetydliga i jämförelse med avgifter- nas negativa effekter på marknaden som helhet. Mot denna bakgrund och med hänsyn till utredningens allmänna strävan att främja (_)bligationsmark— nadens tillväxt föreslår utredningen att emissions— och fondstämpelavgif— terna avskaffas.

Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag om upphävan— de av förbudet för banker att emittera obligationer. Flera remissinstanser framhåller att bankobligationer skulle kunna ge bankerna större möjlighe- ter att lämna långfristiga krediter med olika grad av räntebindning. Svens- ka bankföreningen understryker att obligationerna dessutom skulle vara ett värdefullt instrument vid utlandsupplåningen. Riksbanksfullmäktige anser för sin del att bankobligationer kan vara ett sätt att binda hushålls- sparandet på längre tid. och att det har vissa kreditpolitiska fördelar. Fullmäktige tillstyrker avskaffandet av förbudet i banklagen mot bl.a. emission av obligationer. men framhåller att det inte står klart att dessa skulle kunna bidra till en utveckling mot en bättre fungerande kapitalmark- nad. En utveckling mot en situation där allmänheten i större utsträckning än nu placerar direkt i obligationer utgivna av staten. företag eller mellan- handsinstitut. skulle enligt fullmäktige vara att föredra. l likhet med utred- ningen understryker tlera remissinstanser vikten av att obligationerna ges en försiktig introduktion.

Flera av remissinstanserna ställer sig tveksamma till om bankobliga- tioner kommer att få den marknadsvidgande effekt som utredningen förut- satt. De befarar att obligationerna i första hand kommer att attrahera de redan etablerade placerarna på obligationsmarknaden. Om de institutioner sontf.n.[Hacerarrnedelilånghisdga obhgadonerövergårtdlattförvärva de nya bankobligationerna. skulle resultatet enligt dessa remissinstanser bli att kapitalmarknaden förkortas. En annan kritisk synpunkt som har framförts av några remissinstanser. är att bankerna kommer att avstå från att utnyttja obligationsupplåningen till en motsvarande ökning av formellt bundna lån utan i stället försöka bibehålla nuvarande kortfristiga utlånings- struktur. Hypoteksinstitutionerna har avstyrkt förslaget om bank- obligationer under åberopande av riskerna med att det begränsade utrym- met för dem som nu lånar upp medel på obligationsmarknaden kommer att beskäras ytterligare. Om bankerna skulle ges rätt att utge obligationer. bör obligationerna enligt institutionernas mening få en relativt kort löptid. LO har avvisat förslaget därför att bankerna genom en ökad utlåning av lång- fristigt kapital skulle få större inflytande över industrins investeringar och därigenom stärka den privata maktkoncentrationen på kapitalmarknaden. vilket LO anser motverka strävandena till breddad insyn och ökad demo- krati. 10 Riksdagen 1978/79, ] .rz'tml. Nr [65

Prop. 1978/79: 165 146

Samtliga remissinstanser som har tagit upp frågan om introduktion av bankeertiftkat på marknaden ställer sig positiva till utredningens förslag. Likaså har samtliga remissinstanser som berört frågan om bankernas rätt att inneha förlagsbevis tillstyrkt utredningsförslaget.

Utredningens förs ag, att emissionsstämpeln och fondstämpeln på obli- gationer och liknande skuldebrev skall tas bort tillstyrks av praktiskt taget samtliga remissinstanser. Riksskatteverket påpekar dock att stämpelskat- ten är avsedd som en kapitalomsättningsskatt och att viss inkonsekvens uppkommer om obligationer och liknande skuldebrev undantas från be- skattning. Riksskatteverket ifrågasätter också om stämpelskatten har den betydelse för lånemöjligheterna på obligationsmarknaden som utredningen anser. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller att skattebort- fallet inte kan anses vara obetydligt om stämpelskatten slopas.

För egen del får jag anföra följande. Utredningen har i syfte att främja bankernas möjligheter att ge bundna lån till företagen föreslagit att bankerna skall ges rätt att emittera bankobli- gationer. Förslag om att införa bankobligationer har framförts tidigare. I betänkandet (SOU 1967: 64) Samordnad banklagstiftning föreslog kreditin- stitututredningen att bankerna skulle få rätt att utfärda obligationer. Flera remissinstanser avstyrkte då förslaget, bl.a. med motiveringen att konse- kvenserna för kreditmarknadens funktionssätt inte hade analyserats till- räckligt. [ 1968 års proposition om samordnad banklagstiftning (prop. 1968: 143) togs inte upp något förslag i frågan. Dåvarande departements- chefen framhöll att den ökade konkurrens om kapitalmarknadens mede. som bankobligationer skulle medföra kunde skapa problem och få verk- ningar som var svåra att överblicka. Han ansåg att ytterligare utredning krävdes. innan slutlig ställning kunde tas i frågan. Obligationernas effekter på den korta och långa marknaden har nu belysts ytterligare i kapitalmarknadsutredningens slutbetänkande och vid remissbehandlingen av detta.

Det förefaller enligt min mening troligt att den gradvisa utveckling mot ett ökat inslag av obligationer bland bankernas placeringar som skett sedan slutet av 1950-talet kommer att fortsätta under de närmaste åren. För detta talar inte minst statens upplåningsbehov och AP-fondens minskade rela- tiva betydelse på kapitalmarknaden. En aktivering av obligationsmarkna- den skulle till viss del kunna motverka dessa utvecklingstendenser. Någon mer betydande förändring av hushållens benägenhet att placera i sedvan- liga stats- och bostadsobligationer torde dock inte vara att vänta. med mindre än att skattereglerna förändras. Mot bakgrund av utvecklingen för bankernas obligationsportföljer och mot bakgrund av näringslivets behov av mer formellt bundna medel- och långfristiga krediter framstår det enligt min mening som angeläget att bankerna ges möjlighet att i något större utsträckning än vad som nu är fallet binda sin inlåning såväl tids- som räntemässigt. En ökad bindning av

Prop. 1978/79: 165 [47

bankernas inlåning från allmänheten ökar nämligen deras möjligheter att ge formellt bundna krediter till näringslivet. samtidigt som den ökade bind- ningen har uppenbara kreditpolitiska fördelar.

Jag delar den uppfattning som flera remissinstanser och utredningen själv gett uttryck för. nämligen att viss osäkerhet råder om bankobliga- tioners effekter på kreditmarknaden. Enligt min mening bör bankobliga- tioner för allmänheten kunna utgöra ett relativt näraliggande alternativ till vanlig bankräkning. Det bör därför vara möjligt för bankerna att genom sitta väl utbyggda marknadsorganisationer ge obligationerna en god sprid- ning bland allmänheten. Bankerna bör också ha ett intresse av att bygga ut en väl fungerande sekundärmarknad för obligationer. En rätt för bankerna att emittera obligationer bör således enligt min mening komma att innebära en vidgning och aktivering av obligationsmarknaden.

Mot förslaget har invänts att bankobligationerna till största delen katt komma att förvärvas av institut som normalt placerar sina medel i långfris- tiga obligationer. Därigenom skulle det bli svårare att emittera de långfris- tiga obligationerna och marknaden förkortas. Risken för en sådan utveck- ling bör enligt min mening inte överdrivas. Dessutom finns alltid möjlighe- ten att genom kreditpolitiska åtgärder förmå bankerna att i sin tur placera i långfristiga stats- och bostadsobligationer, om försäljningen av dessa för- svåras på grund av bankernas obligationsemissioner. Enligt min mening bör den möjlighet att vidga obligationsmarknaden som bankobligationer innebär prövas. Jag förordar därför att förbudet mot emission av bankobli- gationer slopas. l konsekvens därmed föreslår jag också att förbudet för banker att ställa garanti för andra låntagares emissioner slopas. Detta förbud har som jag tidigare nämnt tillkommit för att bankerna inte skall kunna kringgå förbudet mot emission av egna obligationer. Möjligheten att garantera obligationer som annan utfärdar kan vara ett värdefullt inslag i en banks verksamhet. eftersom banken därigenom kan medverka till att låntagarens emission underlättas. Eftersom behovet av bankgaranti för obligationslån emellertid kan bero på att låntagarens kreditvärdighet och ställning i övrigt inte i och för sig är tillräckligt god, bör försiktighet tillrådas innan en bank lämnar en sådan garanti. Jag vill i det sammanhang- et erinra om banklagstiftningens regler om att en bank skall ägna särskild uppmärksamhet åt att inte alltför omfattande kredit eller garanti lämnas till samma låntagare. På grund av att viss osäkerhet råder om vilka effekter på obligationsmarknaden som introduktion av bankobligationer kan få, vill jag i likhet med utredningen understryka vikten av att introduktionen av dessa på marknaden sker med försiktighet. Effekterna på kreditmarknaden av introduktionen av bankobligationer bör enligt min mening studeras noga. Genom emissionskontrollen har riksbanken möjlighet att styra ut- vecklingen i önskvärd riktning. Ett tak för en banks totala skulder i form av bankobligationer bör också sättas. En lämplig gräns bör enligt min mening vara att en bank inte tillåts ha skulder i form av obligationslån som

Prop. 1978/79: 165 148

överstiger ett belopp motsvarande 3 % av bankens inlåning från alltnänhe- ten.

För att bankobligationcrna skall kunna bidra till en vidgning av obliga- tionsmarknaden genom att attrahera nya placerarkategoricr bör löptiden inte vara alltför läng. En relativt kort löptid har också den fördelen att bankobligationerna inte för de traditionella kapitalmarknadsinstituten framstår som ett rent substitut till deras sedvanliga placeringar. Jag före- slår mot denna bakgrund att bankobligationcrnas löptid begränsas till högst sju år. om obligationerna ges ut i Sverige. Däremot finns det inget skäl att ft'ireskriva en begränsning av löptiden för bankobligationer som emitteras ..lomlands.

Frågan om möjlighet för bankerna att öka sin inlåning genom att emittera konvertibla obligationer eller obligationer med optionsrätt att förvärva nya aktier torde fä övervägas i samband med banklagstttredningens arbete för anpassning av banklagstiftningen till 1975 års aktiebolagslag.

Vad jag nu har anfört har inte gällt de helt kortfristiga obligationer som bankccrtifikaten utgör. l fråga om dem ansluter jag mig i likhet med remissinstanserna till förslaget om införande av bankcertiftkat. Löptidcn bör vara högst ett år. Någon föreskrift om minsta löptid eller om det belopp på vilket certifikatet får lyda behövs enligt min mening inte. Inte heller i övrigt torde certifikaten behöva detaljregleras. Till skillnad från bankobli- gationerna bör inte någon högsta gräns anges för en banks totala ute- stående skulder i form av bankcertiftkat.

Bankcertifikaten bör inte omfattas av reglerna om emissionskontroll i lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. eftersom certifikaten är av- sedda att vara ett alternativ till den nuvarande specialinlåningen.

Kapitalmarknadsutredningens förslag om slopande av emissionsstäm- pelskatten och fondstämpelavgiften för obligationer och liknande värde- papper anknyter till ett tidigare förslag av aktiefondsutredningen (Fi 1964z26) i betänkandet (SOU 1969116) Lagstiftning om värdepappers- fonder m. m. och om stämpelskatt på värdepapper. Aktiefondsutredningen ansåg det vara principiellt otillfredsställande att obligationslån till skillnad från reverslån skulle träffas av stämpelskatt och föreslog därför att skatte- plikten vid emission av obligationer och därmed jämförliga skuldebrev skulle slopas. Förslaget tillstyrktes överlag vid remissbehandlingen av betänkandet. När förslag om skatteregler för aktiefonder lades fram förkla- rade sig föredraganden dock inte vara beredd att avskaffa stämpelskatten vid emission av obligationer (prop. 1974: 181 sid.47. jfr. prop. 1975/76: 180 sid. 178).

Aktiefondsutredningen föreslog att även fondstämpeln skulle avskaffas. Utredningen anförde bl.a. att fondstämpeln och aktievinstskatten i flera avseenden är likartade och att det från principiell synpunkt är oriktigt att ha två formellt olika omsättningsskatter på samma område. Därtill korn enligt utredningen att fondstämpeln fördyrar näringslivets kapitalförsörj-

Prop. 1978/79: 165 149

ning och att uträkningen och redovisningen av fondstämpeln medför gans— ka omfattande arbete för såväl myndigheter som banker och enskilda. Förslaget om slopande av fondstämpeln tillstyrktes med något undantag av remissinstanserna. Föredraganden ansåg emellertid att fondstämpelavgif— ten t.v. borde utgå i oförändrad omfattning (prop. 1974: 181 sid. 48. jfr. prop. 1975/76: 180 sid. 178).

Jag anser för min del att akticfonds- och kapitalmarknadsutredningarna har anfört övertygande skäl för ett aVskat'fande av emissions- och fond- stämpeln pä obligationer och liknande skuldebrev. Särskilt väsentligt är enligt min mening att obligationernas konkurrenskraft som placeringsform stärks såväl gentemot placeringar i fastigheter och andra reala tillgångar som gentemot placeringar i reverslån och andra nominella placeringar sotn inte belastas av liknande avgifter. Som utredningen framhållit är det en nödvändig förutsättning för att bankcertil'tkat skall kunna ges ut att nämnda skatter slopas. För avkastningen på bankobligationer. som myc- ket väl kan väntas få en löptid på endast ett par år, spelar också skatterna så stor roll att sådana obligationer knappast katt finna köpare om skatterna behålls.

Budgetåret 1978/79 beräknas emissionsstämpeln på obligationer och lik- nande skuldebrev samt fondstämpeln i dess helhet inbringa ca 60 milj. kr. När man bedömer detta skattebelopps betydelse ur statsl'tnansiell synvin- kel bör man beakta de administrativa kostnaderna för uppbörden. som särskilt beträffande fondstätnpeln är betydande.

De praktiska olägenheter som hanteringen av fondstämpeln innebär för både myndigheter och enskilda är enligt min mening så betydande att jag anser att den bör avskaffas även för andra värdepapper än obligationer.

Mot bakgrund härav och särskilt med hänsyn till de positiva effekter på obligationsmarknaden som ett slopande av stämpelskatterna kan ha föror- dar jag således att fondstämpeln avskaffas i sin helhet och att emissions- stämpeln på svenska obligationer och andrajämförliga skuldebrev slopas. Som en konsekvens av sistnämnda förslag bör även stämpelskatten på utländska obligationer tas bort. Eftersom skatten på andra utländska vär- depapper än obligationer bara inbringar omkring 100000 kr. om året och dessutom medför praktiska problem bör även denna skatt avskaffas.

Den av några remissinstanser väckta frågan om ett avskaffande av emissionsstämpeln även för svenska aktier är jag f.n. inte beredd att pröva. Det bör i stället ankomma på den år 1977 tillsatta stämpelskatte- utredningen (B 1977: ()6) att utreda denna fråga närmare.

1 fråga om bankernas förvärv av förlagsbevis delar jag liksom remissin- stanserna utredningens uppfattning att det — med hänsyn till den restrik- tiva praxis som gäller för vilka låntagare som får ge ut förlagsbevis och den stränga granskning som parterna på marknaden utsätter förlagslånen för — inte är motiverat att behålla de nuvarande begränsningarna i bankernas rätt att inneha förlagsbevis. Jag förordar därför att utredningens förslag i denna

Prop. 1978/79: 165 150

del genomförs. För sparbank och centralkassa förjordbrukskredit bör som utredningen har föreslagit den begränsningen gälla att de skall inhämta bankinspektionens tillstånd för att medverka vid emission av förlagsbevis.

Bankerna är i princip förbjudna att inneha aktier i andra bolag. Motivet härför är att ett innehav av aktier kan innefatta en risk för att bankerna börjar driva verksamhet som är främmande för deras egentliga verksam- het. En bank som medverkar vid en aktieemission får dock förvärva och normalt i högst ett år inneha aktie som ingår i emissionen. Under remissbe- handlingen har väckts förslag om att denna tid bör utsträckas till tre år. Enligt min mening talar syftet bakom det principiella förbudet för bank att inneha aktier mot en sådan uppluckring. Jag biträder därför inte detta förslag.

De av mig förordade ändringarna i fråga om bankinstitutens verksamhet föranleder ändringar i banklagarna och lagen om kreditpolitiska medel samt i författningarna om stämpelskatt och stämpelavgift. Jag återkommer i specialmotiveringen närmare till dessa frågor.

2.5.4. Mellanltundsinstitulmz inom näringslit'sscklor/t

2.5.4.l lnledning

AP-fondcns tillkomst och starka tillväxt från början av 1960-talet har medfört att de kapitalanskafl'ande instituten eller de s.k. mellanhandsinsti- tuten har fått en ökad betydelse på svensk kreditmarknad. Särskilt gäller detta de institut som verkar inom näringslivssektorn. Utlåningen från AP- fonden till företag. vilkas kapitalbehov är för litet för att obligationsemis- sioner skall komma i fråga. sker sålunda i stor utsträckning genom förmed- ling av dessa institut. Några av instituten ger lån till stora företag för speciella ändamål. exempelvis för refinansiering av exponkrediter eller för toppt'tnansiering av investeringsobjekt. Även om AP—fonden dominerar så har under senare år försäkringsbolag vuxit i betydelse som långivare till instituten.

Mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn bedriver en omfattande verksamhet. lnstitutens sammanlagda nettokrediter år 1978 uppgick till ca 2.8 miljarder kr. attjämföras med Upplåningen mot industriobligationer på ungefär 1,6 miljarder kr. netto. Verksamhetsområdena är i stor utsträck- ning olika för instituten.

Långfristig utlåning till mindre och medelstora nän'ngsföretag ombesörjs främst av AB lndustrikredit och AB Företagskredit. lnstituten, som skiljer sig från varandra huvudsakligen i fråga om säkerhetskrav och räntesätt- ning. har gemensam förvaltning. Den renodlade industrin dominerar som låntagare men dess relativa andel av utlåningen har under senare år avtagit till förmån för i första hand handels- och servicenäringarna. Vid utgången av år 1978 uppgick lndustrikredits och Företagskredits utestående lån till 6747 resp. 1 109 milj. kr. Av utlåningen detta år hade ungefär 30% tillde-

Prop. 1978/79: 165 151

lats företag med mindre än 20 anställda. 53 % företag med mellan 20 och 199 anställda och 17% fler än 200 anställda, Mönstret är likartat i de båda institute-n-

Ett annat institut med uppgift alt medverka vid finansiering av mindre och medelstora företag är Företagskapital AB. Detta sker genom att institu- tet förvärvar minoritetspostcr av nyemitterade aktier. andelar i ekonomis- ka föreningar eller liknande rättigheter. lnstitutet kan även lämna krediter eller ikläda sig garantiförbindelser. År 1978 uppgick institutets engage- mang till drygt 38 milj. kr. Av beloppet utgjorde ca 90% rent riskkapital. [ likhet med lndustrikredit/l 'rretagskredit är institutet samägt av staten och affärsbankerna.

Som ett komplement till redan existerande kreditinstitut bildades år 1967 Sveriges lnvesteringsbank AB som är ett av staten helägt kreditakticbolag med uppgift att framför allt ge krediter och garantier till relativt stora och riskbetonade projekt inom näringslivet. Även exportfinansiering ingår se- dan några år i bankens verksamhet. Vid utgången av år 1978 uppgick bankens beviljade krediter och garantier till drygt 6.7 miljarder kr. Av beloppet avsåg ungefär 70% investerings- och rörelsekrediter och ca 20% exportkrediter.

Refinansiering av exportkrediter bedrivs av specialinstitutet AB Svensk exportkredit (SEK). Institutet. som till hälften ägs av staten och till hälften av affärsbankerna. bildades i syfte att ge långfristiga exportkrediter. Bland låntagarna dominerar varven, som år 1978 svarade för knappt 5 % av SEK:s utestående kreditvolym på ca 3,7 miljarder kr.

På rederinäringens område finns två mellanhandsinstitut som komplet- terar varandra. nämligen Svenska Skeppshypotekskassan och Skeppsfar- tensxsekundärlånekassa. lnstituten, som är samförvaltade. har formen av hypoteksinstitut. År 1978 uppgick kassornas sammanlagda bruttoupplå- ning till ca 320 milj. kr.

Finansieringen av lantbrukets investeringar sker i betydande utsträck- ning genom Lantbruksnäringarnas primärkredit AB och sekundärkredit AB. Dessa institut — tillsammans kallade Lantbrukskredit —— är samförval- tade och ägs till hälften av staten och till hälften av Lantbrukarnas riksför- bund. enskild handel och industri samt Kooperativa förbundet. Enligt bolagsordningarna har Lantbrukskredit till uppgift att ge långfristiga lån till näringsföretag. företrädesvis inhemska företag som sysslar med förädling eller distribution av produkter från skogs- och jordbruket eller binäringar till dessa eller distribution av förnödenheter till samma näringsgrenar. Man är alltså oförhindrad att ge lån även till andra företagskategorier än de särskilt nämnda. Utlåningen är i stor utsträckning inriktad på rationalise- ringsinvesteringar och utbyggnad av stora anläggningar. Lån ges i princip endast för nyinvesteringar. Vid utgången av år 1978 uppgick den totala utlåningen från primärlåneinstitutet till 1538 milj. kr. och från sekundär- låneinstitutet till 364 milj. kr.

Prop. 1978/79:165 15:

Sveriges allmänna h_vpoteksbank är den viktigaste institutionen för att förse lantbruket med långfristigt kapital. Hypoteksbankens utlåning upp- gick år 1978 till 883 milj. kr.

AP-fonden är den dominerande långivaren för flertalet av instituten. Vid utgången av år 1976 uppgick fondens utlåning till instituten till ca lZ miljarder kr., vilket motsvarar ungefär 129? av fondens totalt utestående lån. lnstitutens sammanlagda utestående långfristiga läneskuld uppgick vid samma tidpunkt till ca 17 miljarder kr. Det innebär att AP-fonden svarade för ungefär 70 ".:"? av finansieringen.

lndustrikredit, Företagskredit och Lantbrukskredit har praktiskt taget helt finansierats genom upplåning mot revers i AP-fonden. Detsamma gällde tidigare för SEK. Sedan år 1975 har institutet också gett ut obliga- tionslån på den inhemska marknaden och tagit upp lån i utlandet. Vid utlandsupplåning har SEK i viss utsträckning tagit valutarisker. År 1978 erhöll institutet statligt stöd till kursrisktäckning vid utlandsupplåning (prop. 1977/78: 155, NU 1977/78: 73. rskr 1977/78: 379. SFS 1978:404). lnvesteringsbanken har finansierat sin verksamhet i lika stor utsträckning på den inhemska marknaden, främst AP-fonden, som på den utländska kapitalmarknaden. Vid utlanduppläningen har banken praktiskt taget helt växlat om valutan till svenska kronor och således själv burit kursriskerna. Hypoteksbanken och skeppshypotekskassorna har finansierat sin verk- samhet i Sverige, huvudsakligen genom obligationsupplåning.

[ fråga om institutens utlåningsvillkor skiljer sig lnvesteringsbanken och SEK från de övriga instituten därigenom att de tillämpar flexibla villkor. Flexibiliteten gäller länens löptid, amorteringsvillkoren och möjligheterna att ge utfästelse om kredit att utbetalas vid viss senare tidpunkt. eventuellt till på förhand fastställd ränta. lnvesteringsbanken anger räntan i offer- tcrna medan SEK bestämmer räntan vid låntagarens accept.

Utlåningen från övriga institut sker i stort sett på samma villkor som institutens egen upplåning med tillägg för en mindre och fast marginal. Möjligheter saknas att ge utfästelse om kredit att utbetalas vid viss senare tidpunkt. Räntan bestäms — oberoende av riskbedömningar i de enskilda fallen — av institutens upplåningsräntor vid utbetalningstillfället.

Beträffande säkerhetskraven ger instituten, med undantag av lnveste- ringsbanken. endast lån mot fullgoda säkerheter. Utlåningen hos lndustri- kredit sker upp till ca 60 % av pantens värde och hos Företagskredit mot en säkerhet som från fall till fall bedöms betryggande. vilket i regel innebär inteckning mellan 60—75 %.

Lantbruksnäringarnas primär- och sekundärkreditinstitut har samma sä- kerhetskrav som lndustrikredit resp. Företagskredit. lnvesteringsbanken gör en mera obunden säkerhetsbedömning och har tagit markerade risker i sin kreditgivning. Av mellanhandsinstituten har endast lnvesteringsban- ken och Företagskapital realiserat nämnvärda förluster.

Prop. 1978/79: 165 153

2.5.-1.2 Mellanhandsinstitutens verksamhet och funktion

Vad gäller institutens verksamhetsområden konstaterar kapital- marknadsutredningen att instituten tilldelats relativt specialiserade upp— gifter och att därför konkurrens mellan instituten förekommer endast i ringa omfattning. En konsekvent genomförd decentralisering av kreditbe- sluten på kapitalmarknaden förutsätter enligt utredningen, att institutens verksamhetsområden sammanfaller så att instituten kan konkurrera. Inrät- tandet av mellanhandsinstituten har därför endast medfört att besluten decentraliserats från AP-fonden. men inte att låntagarna fått flera alterna- tiv vid valet av finansiärer. Utredningen har särskilt pekat på frånvaron av konkurrens mellan de institut. som förmedlar långfristiga krediter av kon- ventionell natur. nämligen lndustrikredit/Företagskredit och Lantbruks- kredit. Lantbrukskredits kreditgivning har föranlett kritik av utredningen. Det framhålls att institutet i betydande utsträckning ger lån till företag som borde vara i stånd att själva ta upp lån på obligationsmarknaden. Vidare har institutets specialisering på en enda bransch för utredningen framstått som mindre funktionell.

Mot bakgrund av det sagda har utredningen — för att skapa bättre förutsättningar för konkurrens — övervägt att föreslå inrättande av nya institut och att vidga Lantbrukskredits kreditgivning även till andra lånta- garkategorier än dem som har anknytning till skogs- ochjordbrukssektorn. Utredningen har emellertid stannat för att endast förorda att instituten strävar efter en minskad specialisering och att Lantbrukskredits verksam- hetsområde breddas på längre sikt.

Med hänsyn till att AP-fondens relativa andel av utbudet på kapitalmark- naden kan väntas avta i framtiden. har utredningen förordat att bättre förutsättningar skapas för instituten att genomföra upplåning på den in- hemska kreditmarknaden vid sidan av AP-fonden. Dessutom har utred- ningen föreslagit att lndustrikredit utrustas på lämpligt sätt för utlandsupp- låning. Som tidigare nämnts har av instituten hittills endast lnvesterings- banken och SEK tagit upp lån i utlandet.

I fråga om kreditgivningen anser utredningen att instituten. med undan- tag av lnvesteringsbanken och SEK. bedriver en i hög grad standardiserad verksamhet och att deras primära strävan är att minimera utlåningsrän- torna. Denna strävan bygger enligt utredningen på ett delvis förenklat synsätt. Vid de överläggningar utredningen haft med representanter för olika näringslivsorganisationer, enskilda företag och kreditinstitut har framkommit att företagen i allmänhet är beredda att erlägga en något högre ränta om detta är priset för mer flexibla och behovsanpassade kreditvill- kor. Strävan att minimera räntevillkoren bör därför. framhåller utredning- en, balanseras mot andra önskemål beträffande lånens utformning. En ledamot i utredningen har i särskilt yttrande föreslagit att lndustrikredit och Företagskredit får möjligheter att lämna krediter på minst 25 år. Förutom mer varierande lånevillkor har utredningen förordat att instituten tar något större risker i sin verksamhet.

Prop. 1978/79: 165 154

Remissinstanserna har i allmänhet inte haft något att erinra mot utred- ningens allmänna synpunkter på mellanhandsinstitutens funktion och verksamhet. Lantbrukskredit har dock i sitt remissvar inte godtagit utred- ningens uppfattning att institutet ger alltför få krediter utanför lantbruks- sektorn och att större företag alltför mycket gynnas vid kreditgivningen. Vidare har representanter för lantbruksnäringen motsatt sig en förändring av Lantbrukskredits verksamhetsområde.

För egen del vill jag anföra följande. De särdrag som ger mellanhandsinstituten deras karaktär är framför allt kapitalanskaffningssättet och kreditgivningens natur. Till skillnad från bankerna skaffar instituten inte kapital genom inlåning. Den huvudsakliga kapitalkällan är i stället de övriga kreditinstituten och då framför allt AP- fonden. AP-fondens organisation förutsätter — bortsett från AP-fondens möjlighet att placera direkt i industriobligationer — att fondens kapitalut- bud kanaliseras genom mellanhandsinstituten. Beteckningen mellanhands- institut har valts med hänsyn till den viktiga uppgift instituten sålunda har. Viss kritik har riktats mot denna beteckning men jag har inte funnit någon lämpligare. Mellanhandsinstitutens kreditgivning är huvudsakligen inrik- tad på att ge näringslivet — särskilt de företag som inte själva kan utnyttja obligationsmarknaden — långfristiga tidsbundna lån med fast ränta. Lånen har ofta karaktär av avlyft av bankkrediter. Bankernas kreditgivning är däremot. i varje fall formellt sett. av kortfristig natur. Enligt min mening saknas anledning att förändra mellanhandsinstitutens allmänna karaktär och funktion. Jag kan inte dela utredningens uppfattning att mellanhands- instituten bör öka sitt risktagande. Gränsen mot bankernas verksamhet bör upprätthållas även i framtiden. Detta hindrar dock inte att mellanhandsin- stituten, såsom nu är fallet, även i viss utsträckning skall kunna uppträda på den mer kortfristiga kapitalmarknaden. Jag delar utredningens uppfattning att instituten såvitt möjligt bör ha ett brett verksamhetsområde. Av bl. a. effektivitetshänsyn är det angeläget att låntagarna även på denna del av kapitalmarknaden har möjligheter att få sina investeringsprojekt prövade av flera av varandra oberoende kreditbe- dömare. Emellertid har, som utredningen påpekat, specialisering visat sig ändamålsenlig i fråga om vissa former av långsiktig kreditgivning. Således är det väsentligt att exportkreditfmansieringen huvudsakligen handhas av ett specialiserat institut. SEK, som kan lösa de tekniska frågor som är aktuella. på samma gång som det effektivt administrerar den försöksverk- samhet med statligt stödd exportkreditfinansiering som f.n. gäller. Vidare framstår det som mest ändamålsenligt att samla den speciella verksamhet som fartygsfinansieringen utgör till en enda institution av typen skeppshy- potekskassan/sekundärlånekassan. Den långfristiga kreditgivningen till de enskilda jordbrukarna synes också bäst handhas av en institution. dvs. hypoteksbanken med tillhörande lokala föreningar. När det däremot gäller den långfristiga kreditgivningen av mer konventionell natur, som förmed-

Prop. 1978/79: 165 155

las av bl. a. 1ndustrikrcdit/Företagskredit och Lantbrukskredit, anserjag i likhet med utredningen att den bör vara riktad mot en vid krets av låntaga- re så att förutsättningar för konkurrens föreligger.

Jag vill i detta sammanhang erinra om att konkurrensaspekten i hög grad beaktades när villkoren för Lantbrukskredits verksamhet utformades. Föredraganden underströk i prop. 1964: 117 angående Lantbrukskredits inrättande att ändamålsbestämningen beträffande Lantbrukskredit inte in- nebar någon formell branschavgränsning vid institutets val av låntagare. Visserligen skulle tyngdpunkten i Lantbrukskredits långivning ligga på andra låntagarkategorier än dem lndustrikredit/Företagskredit vänder sig till, men genom att strikta branschgränser inte drogs mellan institutens verksamhetsområden skulle instituten ändå delvis verka i konkurrens med varandra. Förekomsten av en sådan konkurrens borde, enligt den dåvaran- de departementschefen, pressa ned institutens marginaler och till gagn för låntagarna hålla lånekostnaderna på lägsta möjliga nivå.

Vad jag nu har anfört ger vid handen att några ändrade föreskrifter inte behövs för att bredda Lantbrukskredits verksamhetsområde och möjliggö- ra ytterligare konkurrens. Vad som krävs är endast en något ändrad praxis beträffande kreditgivningen. Jag vill inte ifrågasätta att tyngdpunkten i Lantbrukskredits kreditgivning inte även i framtiden skall avse företag som sysslar med förädling eller distribution av produkter från skogs- och jordbruket, binäringar till dessa eller distribution av förnödenheter till skogsbruks- och lantbrukssektorn. Däremot anser jag det önskvärt att institutet mer än vad hittills har skett utnyttjar möjligheterna att ge krediter även till företag inom andra sektorer. Vidare bör Lantbrukskredit i större omfattning än hittills bevilja lån åt mindre och medelstora företag. som inte kan utnyttja obligationsmarknaden. Jag vill här erinra om att lndustrikredit och Företagskredit har möjlighet att ge krediter till företag inom Lant- brukskredits verksamhetsområden.

I likhet med utredningen finner jag det angeläget med en breddning av kretsen långivare till mellanhandsinstituten. En förutsättning för att andra tinansieringskällor skall kunna anlitas är att den nuvarande Upplåningen kompletteras med finansieringsinstrument som är mer likvida för långivar— na. Upplåningen från försäkringsbolag har som jag nyss nämnt ökat under senare år. Den ränta instituten är beredda att betala är emellertid i många fall inte konkurrenskraftig. Vid en mer flexibel räntesättning torde man kunna räkna med ett ökat kapitalutbud. Även från bankers och andra placerares sida kan under sådana förhållanden ett större intresse vara att vänta.

När det gäller Upplåningen är givetvis den internationella kapitalmarkna- den en tänkbar tinansieringskälla. Som utredningen har framhållit torde en viss upplåning i utlandet från svensk sida bli nödvändig under en följd av år. Jag har mot denna bakgrund i princip inget att erinra mot utredningens förslag att också lndustrikredit får använda sig av utlandsupplåning. Detta

Prop. 1978/79: 165 156

institut har en bred inriktning på flertalet kategorier av mindre och medel- stora företag. vilka i allmänhet saknar möjligheter att låna upp pengar på utlandsmarkmtden. En upplåning i utlandet för lndustrikredits del kan därför anses motiverad. När det gäller lndustrikredits möjligheter att fi- nansiera sig genom utlandsupplåning är det självklart att lndustrikredit på samma sätt som andra privata låntagare är beroende av vilken utlandsupp- låning som statsmakterna med hänsyn till den allmänna ekonomiska ut- vecklingen anser att den privata sektorn bör svara för. Med hänsyn till Lantbrukskredits nuvarande inriktning föreligger enligt min mening f.n. inte förutsättningar för en utlandsupplåning för Lantbrukskredits del. l framtiden kan det dock visa sig att möjlighet till utlandsupplåning bör flnnas även för detta institut.

Vad gäller institutens kreditgivning bör. som jag inledningsvis har nämnt. främst långfristiga lån beviljas. F.n. har lndustrikredit/Företags- kredit formell möjlighct att lämna kredit på 20 år. Jag anser att det inte finns skäl att nu ytterligare utsträcka lånetiden. Beträffande lånevillkoren i övrigt delar jag utredningens uppfattning att de bör vara mer flexibla än vad som nu är fallet och bättre anpassade till de individuella låntagarnas behov. Kravet på fullgoda säkerheter bör dock enligt min mening gälla i princip även i fortsättningen för de institut som nu är skyldiga att begära sådana för att medge kredit.

En flexiblare ut- och inlåningspolitik ställer högre krav på mellanhands- institutens soliditet. Det torde därför bli nödvändigt att instituten ökar fonderingarna. En ökad fondering är — med hänsyn till den ökning i balansomslutningen som följer av inflationen — även nödvändig för att undvika nya kapitaltillskott tid efter annan. Tillväxten i balansomslutning- en är relaterad till prisutvecklingen i samhällsekonomin, eftersom institu- tens tillgångar och skulder är fastställda i nominella belopp. Ökning i balansomslutningen framtvingar alltså större kapitalkrav, fastän ökningen inte är real utan endast orsakad av inflationen. Med hänsyn till behovet att öka institutens fonderingar anser jag det riktigt att institutens marginaler vidgas något. För lndustrikredits och Företagskredits del skedde en viss sådan vidgning den ljanuari 1979 och sker för Lantbrukskredits del den 1 april 1979.

Utredningen har mot bakgrund av sina allmänna synpunkter på mellan- handsinstitutens funktion och verksamhet föreslagit vissa ändringar av de förutsättningar som nu gäller för de olika instituten. Ändringarna avser bl. a. organisatoriska frågor och de regler som skall tillämpas i lånerörel- sen. Innan jag tar upp dessa förslag till ändringar beträffande särskilda institut vill jag nämna en av TCO väckt mera allmän fråga. Som här har framgått har staten. i egenskap av delägare eller genom att ha ställt grund- kapital till förfogande. inflytande över verksamheten vid mellanhandsinsti- tuten. TCO har i sitt remissvar uttalat den uppfattningen att de fackliga

Prop. 1978/79: 165 157

organisationerna bör bli representerade i mellanhandsinstitutens styrelser. En sådan ändring av styrelsernas sammansättning vars konsekvens synes vara en motsvarande styrelserepresentation för arbetsgivarorganisatio- nerna ärjag inte beredd att ta tipp i detta sammanhang.

15.43 lndustrikredit och Företagskredit

Beträffande lndustrikredit och Företagskredit innebär utredningens för- slag sammanfattningsvis följande. Instituten slås samman till ett institut under namnet Företagskredit för att markera en bredare inriktning än på renodlad industri. Aktiekapitalet bör ökas i det sammanslagna institutet till 100 milj. kr. och garantikapitalet till 300 milj. kr. mot f.n. totalt 44 resp. 149 milj. kr. Institutets upplåningsrätt bör fastställas till 15 gånger det i bolagsordningen fastställda upplåningsunderlaget. l bolagsordningen bör anges att säkerheten vid utlåning skall ligga inom 75 % av pantens beräkna- de värde. Dessutom bör institutet få ge lån titan särskild säkerhet — blancokrediter — intill ett belopp som motsvarar halva aktiekapitalet.

Remissinstanserna har tillstyrkt eller lämnat utan erinran förslaget att slå samman de båda instituten. Remissinstanserna har i allmänhet inte heller haft något att erinra mot vad utredningen föreslagit i fråga om aktiekapital. garantikapital, upplåningsrätt och säkerhetskrav i det gemensamma insti- tutet. Vissa invändningar har dock gjorts.

Beträffande kapitalet i det gemensamma institutet har bankföreningen invänt att. om soliditeten måste förstärkas. i första hand garantikapitalet bör höjas och möjligheterna att öka fonderingen genom större rörelse- överskott beaktas mera.

I fråga om upplåningsrätten har lndustrikredit och Företagskredit häv- dat att upplåningsmultipeln bör bibehållas på lndustrikredits nuvarande nivå, dvs. 20. Bankinspektionen har däremot gjort gällande att det gemen- samma institutet bör ha en högre grad av kapitaltäckning än vad utredning- en föreslagit. dvs. en lägre upplåningsmultipel än 15.

I likhet med utredningen och flertalet remissinstanser anser jag att det inte längre finns några avgörande skäl att ha kreditgivning för samma ändamål uppdelad på primär- och sekundärkreditinstitut. Den praktiska effekten av den nuvarande uppdelningen är att utlåningsräntan kan vari- eras genom delning av krediten på de båda instituten. En kredit som bedöms vara något riskfylld kan till större delen läggas i sekundärkreditin- stitutet. som har något lägre formella säkerhetskrav än primärkreditinstitu- tet. och därmed betinga en något högre ränta. Emellertid har sekundär- kreditgivningen i praktiken inte visat sig medföra ett högre risktagande. Med hänsyn härtill anserjag att verksamheten bör samordnas i ett institut. Ett annat skäl för en sådan samordning är att de strikta mallar för verksam- heten som tillämpas i vartdera primär- och sekuudärkrcditinstitutet där- med upplöses, vilket bör kunna medge en mera flexibel kreditgivning i fråga om räntesättning och övriga villkor. Vid överläggningar med delägar-

Prop. 1978/79: 165 158

na på banksidan har dessa förklarat sig dela uppfattningen om lämpligheten av en sammanslagning.

Sammanslagningen av verksamheterna bör ske på det sättet att lndustri- kredit — med hänsyn till att dess nanm är mera inarbetat än Företagskre- dits — övertar Företagskredits tillgångar och skulder och i fortsättningen svarar för den kreditgivning som hittills har ankommit på de båda företa- gen. På lämpligt sätt bör firmanamnet "Företagskredit" skyddas. Ett sätt härför kan vara att lndtistrikredit antar det som bifirma. Sammanslagning- en bör genomföras utan extra skattebelastning. Jag vill i det sammanhanget nämna attjag avser att senare lägga fram förslag till skattelagstiftning som syftar till att underlätta bolagsfusioner.

Beträffande kapitalet i det gemensamma institutet anserjag att aktiekapi- talet bör höjas till 80 milj. kr. och garantikapitalet, som f.n. uppgår till fem gånger aktiekapitalet, till 400 milj. kr. Enligt vad jag har inhämtat har övriga aktieägare förklarat sig villiga att medverka till en höjning av kapita- let i enlighet härmed.

Jag kommer härefter in på frågan om de säkerheter som skall ställas för lånen från det gemensamma institutet. Som jag tidigare har nämnt anserjag att kravet på fullgoda säkerheter i princip skall gälla även i fortsättningen. F.n. får utlåning ske hos lndustrikredit upp till 60% av pantens beräknade värde medan utlåningen hos Företagskredit sker mot säkerhet som bedöms betryggande. vilket i regel innebär inteckning mellan 60—75 %. Med hän- syn till att lndustrikredit/Företagskredit hittills nästan inte haft några för- luster kan jag godta utredningens förslag att säkerheten vid utlåning för det gemensamma institutet skall ligga inom 75 % av pantens värde. dvs. i stort sett samma säkerhetskrav som f.n. tillämpas av sekundärinstittitet Före- tagskredit.

När det gäller förslaget om blancokreditgivning vill jag erinra om vad 1960 års företagskreditutredning uttalade i sitt förslag till inrättande av Företagskredit. Utredningen anförde bl.a. följande: "Att utesluta kravet på säkerhet och ge utlåningen karaktären av förtroendekrediter är enligt utredningen inte möjligt. bl. a. med hänsyn till att det här är fråga om ett speciellt risktagande på grund av länens långfristighet och till att krediter av sådan art skulle kräva en alltför omfattande, lokalt uppbyggd organisa- tion för att tillräcklig bevakning av de utestående lånen skulle kunna erhållas. Det nya institutet är närmast avsett för långivning mot annan säkerhet än botteninteckning. Säkerheten bör enligt utredningen vara be- tryggande . . Dåvarande departementschefen anslöt sig i prop. 1962: 124 om inrättande av ett institut för långfristig kreditgivning till mindre och medelstora företag, m.m. helt till utredningens förslag rörande utformningen av säkerhetskravet vid utlåning från Företagskredit.

Jag delar denna uppfattning. Att generellt medge mellanhandsinstituten rätt att lämna blancokrediter är ägnat att utsudda den skiljelinje som enligt vad jag tidigare har nämnt bör finnas mellan dem och bankerna. Jag kan därför inte biträda utredningens förslag i denna del.

Prop. 1978/79: 165 159

För det gemensamma institutets verksamhet är dess möjligheter att på gynnsamma villkor uppta lån på marknaden av avgörande betydelse. För- utom beskaffenheten av de säkerheter som institutet erhåller i sin egen utlåning är därvid frågan om institutets upplåningsvolym i förhållande till dess eget kapital av betydelse.

Upplåningsrättcn är f.n. maximerad beträffande lndustrikredit till 20 och i fråga om Företagskredit till 10 gånger summan av eget kapital, garantifond och utestående förlagslån, med vissa restriktioner för förlags- lån med kortare återstående löptid än fem år. Under förutsättning att rätten att utge förlagstVis maximalt utnyttjas — dvs. högst intill ett belopp motsvarande summan av aktiekapitalet och garantikapitalet — utgör upp- låningsrätten i de båda instituten med nuvarande multiplar tillsammans 9,2 miljarder kr. 1 det gemensamma institutet skulle under samma förutsätt- ning upplåningsrätten — om den av utredningen föreslagna multipeln 15 tillämpas — vidgas till 14,4 miljarder kr. Detta motsvarar en kapitaltäck- ning på drygt 6%- om garantikapitalet likställs med aktiekapital. Mot den av utredningen föreslagna upplåningsrätten har, som tidigare nämnts. in- vändningar gjorts vid remissbehandlingen.

Enligt min mening saknas det skäl att bestämma det gemensamma insti- tutets kapitaltäckningskrav annorlunda än som i praktiken motsvarar de krav som nti gäller för lndustrikredit]Företagskredit. Med beaktande av att institutens hittillsvarande upplåning fördelar sig med 85% på primärkre- diter och med 15 % på sekundärkrediter föreslår jag därför att upplånings- multipeln bestämmes till 18. Med denna upplåningsrätt bör institutet kunna erhålla förhållandevis gynnsamma villkor vid upplåning på såväl den in- hemska som utländska kapitalmarknaden.

Vid utgången av år 1978 uppgick lndustrikredits och Företagskredits utestående lån till sammanlagt 7856 milj. kr. Det gemensamma institutet skulle få en upplåningsvolym på ca 17 miljarder kr. med den nu föreslagna upplåningsrätten. l avvaktan på erfarenheterna av låneverksamheten i det gemensamma institutet bör denna utlåningsvolym tills vidare kunna god- tas.

2544. Övriga mellanhandsinstitut

Efter förslag i prop. 1977/78: 40 om de mindre och medelstora företagen (NU 1977/78: 34, rskr 1977/78: 110) har riksdagen medgett Företagskapital bl. a. att få förvärva inte bara som förut aktier vid emiSSionstillfallen utan också befintliga aktier, allt för att underlätta ändringar av företagens ägar- förhållanden. Vidare f'ick institutet i vissa fall rätt att ge direkta lån till företagare för att bl. a. underlätta generationsskiften. Genom dessa änd- ringar i bolagsordningen har institutet fått ökad rörelsefrihet. Vad gäller institutets allmänna inriktning kan jag instämma i vad utredningen anfört om att verksamheten i första hand bör avse förhållandevis väletablerade företag med inarbetad administration och produktion.

Prop. 1978/79: l65 160

Utredningen har inte några förslag till ändringar vad gäller lnvesterings- bankens rörelseinriktning. Det förhållandevis höga risktagande som ut— märker lnvesteringsbankens verksamhet har som utredningen framhållit möjliggjorts genom att banken utrustats med stort eget kapital. Utredning- en anser mot denna bakgrund att det är önskvärt att banken på längre sikt tillförs ytterligare egna medel genom ökning av aktiekapitalet. Jag vill erinra om att banken är 1978 (prop. 1978/79: 8. NU 1978/7918. rskr 1978/ 79:42) har anvisats 300 milj. kr. för teckning av aktier och att den statliga garantin för bankens förbindelser har höjts från 4 000 milj. till 5000 milj. kr. I övrigt får jag beträffande lnvesteringsbanken hänvisa till den nyligen beslutade propositionen om riktlinjer för industripolitiken. m.m. (prop. 1978/79: 123).

I fråga om SEK föreslår titredningen att institutets bolagsordning ändras så att institutet ges titrymme för kreditgivning utan säkerhet intill ett belopp motsvarande 25% av aktiekapitalet. Detta är f.n. 400 milj. kr.

De remissinstanser som har yttrat sig i denna del har tillstyrkt förslaget om blancokreditgivning. Från en del håll har man t.o.m. velat gå längre genom att sätta gränsen för blancokrediter vid 50 % av aktiekapitalet. En del remissinstanser har särskilt betonat det angelägna med en blancokreditgivning för mindre och medelstora företag. som i allt större omfattning söker sig ut på den internationella marknaden.

Somjag tidigare har nämnt anserjag att blancokrediter i princip inte bör få lämnas av mellanhandsinstituten. När det gäller finansieringen av de mindre och medelstora företagens exportkrediter vill jag erinra om de av riksdagen år 1978 beslutade åtgärderna i dessa avseenden (prop. 1977/ 78: l55. NU 1977/78: 73. rskr 1977/78: 379. SFS 1978: 404). I propositionen (sid. 120) behandlar chefen för indtistridepartementet förslag som syftar till att underlätta finansieringen av de mindre företagens exportkrediter. Efter samråd med chefen för industridepartementet vill jag framhålla att vissa mera riskfyllda exportkrediter för de mindre företagen mycket väl kan finansieras av de regionala utvecklingsfonderna eventuellt i samarbete med lnvesteringsbanken. Jag anser mot denna bakgrund att tillräckliga skäl saknas för att i fråga om SEK göra undantag från principen att ett mellanhandsinstitut inte bör få lämna blancokrediter.

Utredningen har vidare föreslagit att Skeppsfartens sekundärlånekassa genom fusion går upp i Skeppshypotekskassan. De remissinstanser som yttrat sig i denna del har tillstyrkt förslaget. Bankinspektionen har erinrat om att inspektionen i sitt yttrande över varvskredittitredningens (I 1974: 03) betänkande (SOU 1975: 101) Fartygsfinansiering har aktualiserat frågan om tillsyn över skeppshypoteksinstituten.

l skrivelse till industridepartementet den 24 oktober 1978 har Skepps- ' hypotekskassan och Skeppsfartens sekundärlånekassa hemställt om inrät- tande av ett nytt låneinstitut för att finna en mer långsiktig lösning av rederiernas likviditetsproblem med avseende på kapitalavbetalningar till

Prop. 1978/79: 165 161

Skeppshypotekskassan. Sekundärlanekassan och Länefonden för den mindre skeppsfarten.

Med hänsyn till denna framställning och till de övriga frågor som är förknippade med finansiering m.m. för varvs- och rederinäringarna anser jag att frågan om fusion av kassorna bör behandlats i annat sammanhang. Därvid får också den av bankinspektionen väckta frågan om tillsyn över skeppshypoteksinstituten tas upp. Jag har även i denna fråga samrått med chefen för industridepartementet.

Beträffande Lantbruksnäringarnas primärkredit och.sekundärkredit in- nebär utredningens förslag sammanfattningsvis följande. Primär- och se- kundärinstituten slås samman på motsvarande sätt som lndustrikredit och Företagskredit. Samma uppläningsmultipel. 15. bör också tillämpas. Lika- så bör säkerhetskraven överensstämma. Lån bör alltså ges inom 75 % av pantens uppskattade värde. Län utan särskild säkerhet bör få ges intill ett belopp som motsvarar institutets halva aktiekapital. En ökning av primär- och sekundärinstitutens sammanlagda aktiekapital och garantifonder, som f. n. uppgår till 20 resp. 75 milj. kr.. bör enligt utredningen anstå tills en vidgning av institutets verksamhetsområde kommer till stånd. Utredning- en föreslär att en särskild kreditavgift om 5 000 kr. per län ersättes med en vidgning av den genomsnittliga räntemarginalen.

Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget att sammanslå institu- ten. Representanter för lantbruksnäringen biträder förslaget endast under förutsättning att uppläningsrätten inte försämras. De kräver en högre uppläningsmultipel än vad utredningen föreslagit. Beträffande utredning- ens förslag i övrigt har inga invändningar gjorts.

För egen del förordarjag — av samma skäl som beträffande lndustrikre- dit/Företagskredit och sedan överläggningar har skett med övriga delägare — en sammanslagning av Lantbruksnäringarnas primär- och sekundärkre- ditinstituts verksamheter. Som utredningen har föreslagit bör sammanslag- ningen lämpligen ske pä det sättet att primärinstitutet övertar sekundärin- stitutets rörelse. 1 övrigt färjag hänvisa till vad jag har anfört om samman- slagningen beträffande lndustrikredit och Företagskredit.

I likhet med kapitalmarknadsutredningen anser jag att frågan om en ökning av kapitalinsatserna i Lantbrukskredit bör kunna anstå tills en sådan vidgning av institutets verksamhetsområde kommer till stånd som jag har förordat i det föregående.

Säkerhetskraven vid utlåning frän Lantbrukskredit överensstämmer f. n. med de krav som stadgas för lndustrikredit]Företagskredit. Den övre lanegränsen för primärinstitutet går sålunda vid 60% av pantens uppskat- tade värde medan det i bolagsordningen för sekundärinstitutet anges att säkerheten skall bedömas betryggande. Jag kan tillstyrka att län i det sammanslagna institutet får ges inom 75 % av pantens uppskattade värde. Däremot avstyrker jag — av samma skäl som beträffande lndustrikredit/

Företagskredit — förslaget att lån skall få ges utan säkerhet. lI Riksdagen 1978/79. [ saml. Nr 165.

Prop. 1978/79: 165 162

Lantbrukskredits upplåningsrätt är reglerad' på samma sätt som för lndustrikredit/Företagskredit. Således är upplåningsrätten i primär- och sekundärinstitutet maximerad till 20 resp. 10 gånger summan av eget kapital. garantifond och utestående förlagslån, med vissa restriktioner för förlagslån med kortare återstående löptid än fem år. Av motsvarande skäl som jag har anfört i fråga om Industrikredit/Företagskredit bör enligt min mening upplåningsmultipeln för det gemensamma institutet Lantbrukskre- dit bestämmas till 18.

Vad gäller den särskilda kreditavgiften på 5000 kr. vilken enligt utred- ningens förslag borde avskaffas beslöt styrelsen för Lantbrukskredit i september 1978 att avskaffa avgiften.

Beträffande hypoteksbanken villjag erinra om att grundfonden för ban- ken höjdes år 1978 från 600 milj. kr. till 900 milj. kr. (prop. 1977/78: 133. NU 1977/78: 52. rskr 1977/78: 237). Jag vill också erinra om vad jag tidigare anfört om jordbrukets försörjning med lånekapital och om de ökade emis- sionsmöjligheter som hypoteksbanken fått under år 1979. I likhet med utredningen anser jag anledning saknas att föreslå några ändringar av landshypoteksinstitutionens verksamhet.

2.5.5 Understödsföreningarna

Med understödsförening avses en förening för inbördes bistånd som utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse meddelar annan person- försäkring än arbetslöshetsförsäkring. Alltefter verksamhetens art brukar understödsföreningarna indelas i pensionskassor, sjukkassor, begrav- ningskassor samt sjuk- och begravningskassor. År 1977 fanns det 245 föreningar. varav 113 begravningskassor och 73 pensionskassor.

Understödsföreningarnas betydelse på kapitalmarknaden har minskat kraftigt. Från att under femårsperioden 1955— 1959 ha svarat för mer än 10 % av utlåningen på kapitalmarknaden uppgick andelen till endast 1.67:- under perioden 1970—1974. Vid utgången av år 1976 redovisade förening- arna sammanlagt 6066 milj. kr. i fonder. Av beloppet belöpte 5 736 milj. kr. på pensionskassorna. Det innebär att värdet av föreningarnas samman- lagda fonder år 1976 var 1852 milj. kr. högre än år l970. Bakom denna utveckling ligger en ökad tillväxt i ett litet antal stora pensionskassor. vilka administrerar avtalsbundna tilläggspensioner för anställda i vissa företag eller yrkeskategorier. Samtidigt har föreningarnas övriga verksamheter, sjuk- och kapitalförsäkring. stagnerat. Under år 1976 inbetalades i avgifter till samtliga understödsföreningar 380 milj. kr., varav 365 milj. kr. till pensionskassorna.

Understödsföreningarnas verksamhet regleras i lagen (1972z262) om understödsföreningar (UFL). Understödsförening skall vara registrerad hos försäkringsinspektionen och stå under tillsyn av denna. För att trygga en förenings möjligheter att infria sina försäkringsutfästelser innehåller UFL regler om fondbildning och kapitalplacering. Reglerna överensstäm-

Prop. 1978/79: 165 163

meri stort sett med dem som enligt försäkringsrörelselagen (FL) gäller för försäkringsbolagen.

Understödsförening är vid årsbokslutet skyldig att för varje försäkrings- gren avsätta eventuellt överskott på försäkringsverksamheten till en för- säkringsfond (23.5 UFL). Ett belopp som täcker summan av dels försäk- ringsfond. dels föreningens övriga skulder. annan fond än försäkringsfond ej medräknad. skall redovisas i vissa slag av värdehandlingar (24.5 UFl.). De tillåtna placeringsobjekten är utformade efter mönster av 27435 FL. Förutom vissa obligationer är det främst fråga om fordringar hos riksban— .ken eller annan svensk bank och fordringar mot säkerhet av fastighetsin- teckningar. lnteckningen skall i fråga om jordbruks-. bostads-. kontors- eller affärsegendom ligga inom 4/5 (80%) av taxeringsvärdet och beträffan- de annan fast egendom inom 2/3 (ca 67 %). I likhet med försäkringsbolagen har föreningarna — inom stadgarnas ram — också fri placeringsrätt inom en sektor motsvarande 1/ 10 av försäkringsfonden. dock med samma undantag i fråga om aktier som gäller enligt FL. [ motsats till vad som gäller för försäkringsbolagen finns inga krav på pantsättning av de i 24.5 UFL an- givna värdehandlingarna.

Understödsft'ireningarna har vid sidan av försäkringsfonden andra fon- der. de s. k. fria fonderna. Dessa fonder får placeras enligt regler som har tagits in i stadgarna. Emellertid gäller på samma sätt som för försäkrings- bolagen den s.k femprocentsregeln. dvs. förbud att utan försäkringsin- spektionens medgivande äga mer än 5 % av antalet aktier i samma aktiebo- lag. Har aktierna olika röstvärde. får aktieinnehavet motsvara högst 5 % av röstetalet för samtliga aktier.

Av de totala fonderna är 1976 utgjorde försäkringsfonderna 4633 milj. kr. och de fria fonderna 1433 milj. kr.

Utredningen har — beträffande de understödsföreningar som enligt för- säkringsinspektionens bedömning från fall till fall har tillräckliga admini- strativa resurser — föreslagit att den fria sektorn av försäkringsfonden skall ökas från 10 till 20%. att förbudet att placera aktier inom den fria sektorn skall upphöra och att femprocentsregeln skall vidgas till 10%. Vidare har utredningen i fråga om dessa föreningar föreslagit att taxerings- värdet skall ersättas med Uppskattningsvärdet (pantvärdet) i reglerna om godtagbar inteckningssäkerhet. De föreslagna förändringarna överens- stämmer med vad utredningen i betänkandet föreslagit i fråga om försäk- ringsbolagens placeringsregler.

Remissinstanserna har i allmänhet godtagit utredningens förslag. Vissa invändningar har dock gjorts. En remissinstans anser att en understödsfö- renings möjlighet att få tillämpa de föreslagna placeringsreglerna bör vara knttten till storleken av förvaltat kapital och inte till försäkringsinspektio- nens bedömning. Inspektionen har i sitt remissvar framhållit att fri sektor inte bör öppnas för aktier. En annan remissinstans vill ha kvar fempro- centsregeln för innehav av aktier i samma bolag. Beträffande förslaget om

Prop. 1978/79: 165 164

uppskattningsvärde finns det förespråkare för att dels gränsen för jord- bruks-. bostads-. kontors- och aflärsegendom sätts vid 75 %, dels för att tillämpningsföreskrifterna utformas enklare än vad utredningen har före— slagit i fräga om försäkringsbolagen.

För egen del villjag anföra följande. Placeringsreglerna i UFL är utfor- made i nära överensstämmelse med vad som enligt z74s FL gäller för livförsäkringsbolagen. Reglerna är utformade främst med hänsyn till kra- vet pä placering i säkra objekt men också krav på god avkastning och en tillfredsställande likviditet har haft betydelse. Placeringsbestämmelserna kan även ses mot bakgrund av en från samhällets synpunkt önskvärd investeringspolitik.

I likhet med utredningen anser jag det önskvärt med likformighet i placeringsreglerna mellan understödsföreningar och försäkringsbolag. Jag har i ett tidigare avsnitt förordat att den fria sektorn vidgas till 20% för försi'tkringsbolagen. De synpunkter som ligger bakom detta förslag kan i princip ocksä anläggas på de placeringsmöjligheter som bör gälla för un- derstödsföreningarna. Således har medlemmarna i understödsföreningarna intresse av att de medel som förvaltas av föreningarna för försäkringstagar- nas räkning inte bara är betryggande placerade utan även ger en god avkastning. I annat fall kan försäkring i understödsförening frän ekono- misk synpunkt framstå som ett ijämförelse med andra försäkringsformer mindre fördelaktigt alternativ och föranleda tillbakagång av föreningarnas verksamhet. Vidare är det från kapitalmarknadssynpunkt önskvärt att också understödsföreningarna får bättre möjligheter att anpassa sina place- ringar efter den förväntade utvecklingen av efterfrågan på kapitalmarkna- den.

Mot bakgrund av det anförda anserjag att en vidgning av försäkringsfon- dens fria sektor är motiverad för en del understödsföreningar. Till skillnad från de större försäkringsbolagen förfogar mänga understödsföreningar emellertid inte över ekonomisk expertis och sakkunskap. Härtill kommer de mänga smä föreningarnas ringa utläningskapacitet. Jag anser därför i likhet med utredningen att en allmän utvidgning av den fria sektorn för understödsföreningarna inte bör genomföras. Däremot ser jag inget hinder mot en sådan utvidgning för de större föreningarna. Som utredningen har föreslagit bör gränsdragningen i detta avseende göras av försäkringsin- spektionen på grundval av en bedömning av föreningarnas administrativa resurser. vilket för de nuvarande föreningarnas del torde få ske vid god- kännande av stadgeändring.

Jag har på anförda skäl tidigare avstyrkt tttredningsförslaget om vidgade möjligheter för försäkringsbolag till placering i aktier. Jag finner på mot- svarande skäl inte anledning att föreslå en vidgning av understödsföre- ningarnas möjligheter att placera i aktier.

Vad slutligen gäller utredningens förslag att ersätta taxeringsvärdet med ett uppskattningsvärde harjag beträffande försäkringsbolagen i ett tidigare

Prop. 1978/79: 165 _ 165

avsnitt förordat en sådan ändring. Med hänsyn till vad jag nyss nämnde om att placeringsreglerna för försäkringsbolagen och ttnderstödsföreningarna bör vara likformiga tillstyrker jag en övergång till uppskattningsvärdc också för understödsföreningarnas del. dock även här med en begränsning till de föreningar som har tillräckliga administrativa resurser. I likhet med vad jag har föreslagit beträffande försäkringsbolagen bör uppskattnings- värdet fastställas efter expertvärdering av samma slag som förekommer vid tillämpningen av bankernas kapitaltäckningsregler om inteckningslån. Vidare bör. somjag har förordat i fråga om försäkringsbolagen, gränsen för jordbruks-. bostads-. kontors- och affärsegendom sättas vid 70%. för annan fas! egendom vid 6017? och som en alternativ regel för statsbelånade fastigheter vid 75 (S'-? av det pantvärde som skall fastställas enligt gällande bestämmelser.

Utöver kapitalmarknadsutredningens förslag vill jag i detta sammanhang ta upp en annan fråga som berör understödsföreningarnas verksamhet. Enligt bs UFL gäller att kapitalförsäkring får avse högst 8000 kr. för en medlem. Om särskilda skäl föreligger. kan försäkringsinspektionen medge understödsförening att meddela sådan försäkring till högre belopp. Svens- ka livförsäkringsföreningars riksförbund (SLR) har hemställt om en sådan ändring i lagen om understödsföreningar att det högsta medgivna kapital- försäkringsbeloppet höjs från 8000 kr. till 14000 kr.

Vid riksdagsbehandlingen av prop. 1972:69 med förslag till lag om understödsföreningar godkände riksdagen näringsutskottets hemställan om avslag pä ett motionsyrkande att nämnda kapitalförsäkringsbelopp 8000 kr. i stället borde anknytas till basbeloppet enligt lagen om allmän försäkring (NU 1972: 29).

Försäkringsinspektionen har i yttrande år 1977 över riksförbundets framställning bl.a. framhållit att det är väsentligt att maximibeloppet i lagen inte bestäms högre än att man upprätthåller den avgränsning mot affärsmässigt driven försäkringsrörelse som maximibeloppet avser att ge. Möjligheten att teckna kapitalförsäkringar till högre belopp har utnyttjats i liten utsträckning. Dessutom har nyteckningen av kapitalförsäkringar. främst ide öppna föreningarna, varit obetydlig under senare år. Inspektio- nen ifrågasätter med hänsyn till dessa förhållanden om det egentligen föreligger något behov av att höja lagens maximibelopp för kaptalförsäk- ring. Inspektionen vill emellertid med hänvisning till den fortsatta försäm- ringen av penningvärdet inte motsätta sig en mindre höjning av det högsta tillåtna kapitalförsäkringsbeloppet och tillstyrker en höjning till 10000 kr.

Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folksam har också tillstyrkt en höjning av ifrågavarande belopp till 10000 kr.

För egen del kan jag instämma i försäkringsinspektionens uttalande att maximibeloppet bör bestämmas med hänsyn till att avgränsningen gent- emot annan försäkringsrörelse bör upprätthållas. Vid en sådan avvägning med hänsyn till penningvärdets utveckling sedan maximibeloppet bestäm-

Prop. l978/79: l65 166

des är 1972 fört'u'darjag att maximigränsen för kapitalförsäkring nu höjs till I: 000 kr.

2.5.6 Öt'ritutji't'igor

Det finns vid sidan av AP-fonden ett stort antal fonder vars förvaltning är offentligt reglerad. Exempel pä sådana fonder är arbetsskadeförsäk- ringsfondeu. försäkringskassornas fonder. arbetslöshetskassornas fonder. allmänna arvsfonden. kyrkofonden samt olika donationsfonder. Försäk- ringskassorna och arbetslöshetskassorna har själva förvaltningsansvaret för sina fonder. 1 övrigt handhas förvaltningen av de angivna och andra liknande fonder av riksförsi'tkringsverket och kammarkollegiet.

Fondernas sammanlagda värde uppgår till betydande belopp. Den 30 jttni 1978 var bokföringsvärdet för samtliga fonder som förvaltas av riksför- säkringsverket omrking 3.4 miljarder kr. Motsvarande värde den 30juni 1977 för kammarkollegiets fonder var 846 milj. kr.

Gemensamt för samtliga nu berörda fonder är att det är särskilt reglerat hur fondernas medel skall vara placerade. Placeringsreglerna har generellt till syfte att fondmedel skall ha fullgod säkerhet. I första hand godtas därför placeringar i obligationer sOm utfärdas eller garanteras av stat och kommun. Vidare tilläts i regel förvärv av bostadsobligationer och skuldför- bindelser mot säkerhet i fast egendom. Även placeringar i aktier är tillåtna men på grttnd av riskkaraktären endast i begränsad omfattning.

Kapitalmarknadsutredningen har tagit upp frågan om fondernas förvalt- ning mot bakgrund av vissa bl. a. av kammarkollegiet framförda förslag om utvidgad rätt att placera fondmedel i aktier. Utredningen är kritisk mot förslagen och framhåller bl.a. att de aktuella fonderna knappast erbjuder någon lämplig form för ett utökat statligt engagemang på aktiemarknaden. Enligt utredningen bör sådana insatser i stället ske via AP-fonden.

Utredningen anser emellertid att en detaljöversyn av fondernas place- ringsregler är påkallad. Det är i första hand mot mängden av placerings- möjligheter som utredningen riktar sin kritik. Den omfattande regleringen av placeringarna är enligt utredningen onödigt vidlyftig och har skapat stora administrativa behov. För att begränsa fondförvaltningarna pekar utredningen på möjligheterna att utesluta vissa arbetskrävande placerings- former. t.ex. fastighetsinnehav och lån mot inteckningssäkerhet. Place- ringarna bör i stället koncentreras pä obligationer. kommunlån och andra värdehandlingar av sådant slag som inte kräver särskild säkerhetsprövning ide enskilda fallen.

Riksförsäkringsverket ställer sig positivt till att fondförvaltningarna för- enklas. Vad beträffar de egna fonderna. anser verket att sådan medelsför- valtning är främmande för verkets uppgift och att placeringarna därför bör överflyttas till annat organ. Kammarkollegiet framhåller att statens förval— taransvar för fonderna bl. a. innebär att medlen skall placeras utifrån ekonomiskt godtagbara grunder. Avgörande för placeringspolitiken bör

Prop. 1978/79: 165 167

enligt kollegiet vara vilka investeringar som från avkastnings-, värdesäk- rings-. likviditets- och risksynpunkter framstår som på sikt mest fördelakti— ga. En alltför ensidig inriktning på obligationsplaceringar skulle enligt kollegiet inte vara försvarbart med hänsyn till rimliga avkastningskrav. Kollegiet gör vidare den bedömningen att för kollegiets del endast margi- nella vinster står att hämta om förvaltningen förenklas i enlighet med utredningens modell. Kammarkollegiet föreslår att kollegiet. riksförsäk- ringsverket och riksrevisionsverket får i uppdrag att gemensamt göra en översyn av de statligt reglerade fondernas placeringsregler.

För egen del kan jag i och för sig instämma i utredningens bedömning att fonderna har begränsad betydelse från kapitalmarknadssynpukt. Även om fondernas placeringsregler därför inte har tilldragit sig större uppmärksam- het i detta sammanhang finns det emellertid flera omständigheter som pekar på att det. som utredningen förordar. kan behövas en översyn av de olika regler som gäller för placering av fondmedel och fondernas admini- stration. En sådan översyn bör också syfta till att göra den statliga fondför- valtningen mera effektiv och administrationen mindre och enklare. Jag avser att inom den närmaste framtiden återkomma till den närmare utform- ningen av ett sådant utredningsuppdrag.

1 övrigt vill jag påpeka att utredningens avsnitt om obligationsmarkna- den inte har blivit separat redovisat. Dithörande frågor har i stället — som har framgått av vad jag tidigare har anfört — förts till de avsnitt i vilka de olika instituten behandlas. Detta gäller i första hand kapitlen Allmän bak- grund och problembild och Bankerna.

Under remissbehandlingen av kapitalmarknadsutredningens omfattande slutbetänkande har i övrigt många olika förslag förts fram. Huvuddelen av dessa förslag har jag strävat efter att behandla i de föregående delavsnitt där de enligt min mening närmast hör hemma. Återstående förslag som inte har blivit uttryckligen berörda har jag bedömt sakna omedelbart intresse för de nu aktuella reformerna inom kapitalmarknadens område. I några fall har förslagen från remissinstanserna också varit sådana att de inte lämpli- gen kan behandlas i detta sammanhang.

Prop. 1978/79: 165 168

Upprättade lagförslag

I enlighet med det sagda har inom ekonomidepartementet upprättats förslag till

1.

9 10

11.

lag om ändring i lagen (1955: 183) om bankrörelse. lag om ändring i lagen (1955: 416) om sparbanker. . lag om ändring i lagen (1956: 216) om jordbrukskasserörelsen.

lag om ändring i lagen (1948: 433) om försäkringsrörelse, lag om ändring i lagen (1972: 262) om understödsföreningar, lag om ändring i lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel. . lag om ändring i reglementet (1959: 293) angående allmänna pensions- fonden.

. lag om ändring i förordningen (1908: 129) ang. en särskild stämpelav- gift vid köp och byte av fondpapper. . lag om ändring i stämpelskattelagen (1964: 308).

. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928: 370).

lag om ändring i lagen (1947: 576) om statlig inkomstskatt.

Prop. 1978/79: 165 169

4 Specialmotivering

4.1. Förslaget till lag om ändring i lagen om bankrörelse

54 5

Det förbud för affärsbankerna att förvärva förlagsbevis som paragrafen bl.a. innehåller har slopats. Skälen till det framgår av den allmänna moti- veringen. Den generella rätt att förvärva förlagsbevis sotn bankerna här- igenom får avser "för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar som medför rätt till betalning först efter utfärdarens övriga fördringsägare'" men däremot inte vanliga länereverser som innehåller en sådan klausul om begränsning av betalningsrätten. Sådana lånereverser har hittills inte om- fattats av paragrafens uppräkning av värdehandlingar som en bank får förvärva eller driva handel med och gör det alltså inte i fortsättningen heller. Av den föreslagna avfattningen framgår att med förlagsbevis menas förskrivningar som är avsedda för den allmänna rörelsen. Den definition av förlagsbevis paragrafen i övrigt har innehållit har ansetts kunna utgå. Vad som avses med förlagsbevis torde ändå vara klart.

En begränsning i banks rätt att fritt förvärva förlagsbevis kvarstår fortfa— rande. se vid 55 och 56 5.5.

55 och 56 5.5

Bestämmelserna i dessa paragrafer innebär undantag från förvärvsförbu- det i 545. I och med att detta förbud upphävs när det gäller förlagsbevis och bank alltså får en generell rätt att förvärva sådana. kan vissa här upptagna regler om rätt för bank att i särskilda fall förvärva förlagsbevis utgå. Bestämmelserna om förlagsbevis i 55.5 första stycket 2. andra stycket samma paragraf samt 56.5 första och andra styckena har sålunda strukits.

1 555 första stycket 5 föreskrivs att bankaktiebolag efter tillstånd av regeringen får förvärva aktie. garantifondbevis eller förlagsbevis i bankfö- retag eller annat företag med bankfrämjande eller allmännyttigt ändamål. I viss utsträckning torde en bank kunna ge företag av nämnda slag kapital- tillskott lika väl genom att förvärva förlagsbevis som genom att köpa aktier. Den praktiska betydelsen av ett tillståndskrav såvitt avser aktier skttlle därför ibland kunna gå förlorad genom att banken i stället förvär- vade förlagsbevis. I enlighet med utredningsförslaget som på denna punkt lämnats utan erinran vid remissbehandlingen har ett tillståndskrav även såvitt avser förvärv av förlagsbevis därför ansetts böra stå kvar.

Bankinspektionen har påpekat att punkten 5 tolkad efter orden innebär att bank före alla förvärv av förlagsbevis skulle förvissa sig om att utgi- varen inte är företag med bankfrämjande eller allmännyttigt ändamål. I praktiken är det här fråga endast om sådana företag där bank redan innehar eller avser att förvärva aktier. Några tillämpningssvårigheter torde därför knappast behöva uppstå.

Prop. 1978/79: 165 170

66 5

Första stycket innehåller ett förbud för affärsbankema att utfärda tryckta eller graverade förbindelser som är ställda till innehavaren eller till viss man eller order. Förbudet avser att hindra bankerna från att bryta eller kringgå förbudet för annan än riksbanken att ge ut sedlar (jfr. 9 kap. 135 regeringsformen) och Vidare från att utfärda obligationer. Även om ban- kerna som jag har förordat nu ges rätt att utfärda obligationer torde förbudet i första stycket böra stå kvar. I texten har gjorts en hänvisning till de undantag från förbudet som finns i andra och tredje styckena. Tredje stycket är nytt och innehåller de föreslagna föreskrifterna om bankbolags rätt att ge ut och ställa garanti för obligationer.

[ andra stycket har endast gjorts redaktionella ändringar. Enligt tredje stycket föreslås bank få rätt att utfärda obligationer som lyder på minst 100 kr. jämte ränta och har en längsta löptid på sju år. Begränsningen till sju år gäller dock bara inom landet emitterade obliga- tioner. En bank är alltså oförhindrad att ge ut obligationer utomlands med längre löptid. Sådan obligation skall lyda på minst motvärdet i utländsk valuta av 100 kr. En gräns sätts för obligationsutgivningen vid ett belopp som motsvarar 392. av bankens inlåning från allmänheten. Som sådan inlåning räknas inlåning på olika slags räkningar. konton i utländsk valuta. specialinlåning och avräkningskonto med postverket. Dessutom bör de medel en bank erhåller mot s. k. bankcertifikat. dvs. kortfristiga obliga- tioner med en löptid på högst ett år. räknas som sådan inlåning. eftersom certifikaten avses ersätta specialinlåning. Mot certifikat upplånade medel bör räknas som inlåning, även om t.ex. en annan bank skulle inneha certifikatet. Begränsningen tar sikte på den volym inlåningen har när ban- ken emitterar obligationer. Det nominella värdet av de obligationer som banken emitterar och tidigare har emitterat får inte överstiga 3% av den aktuella siffran för inlåningen. Det har här ingen betydelse om inlåningen därefter skulle minska så att obligationsemissionerna tillsammans utgör mer än sagda 3 %.

För utfärdande av bankcertifikat har inte gjorts någon volymbegräns- ning. De omfattas allstå inte av 3-procentsregeln.

Någon särreglering av rätten att ge ut obligationer föreslås inte för Sparbankernas Bank eller Föreningsbankemas Bank. Eftersom en motsva— rande rätt föreslås bli införd i sparbankslagen och jordbrukskasserörelsela- gen. bör det vara möjligt för sparbanker resp. regionala föreningsbanker att t. ex. gemensamt utfärda obligationer och bjuda ut dessa på marknaden under med verkan av Sparbankernas Bank resp. Föreningsbankemas Bank.

Tredje stycket upptar också en regel som ger bank möjlighet att ställa garanti för obligationer som annan. t. ex. ett industriföretag, har utfärdat.

Enligt de kapitaltäckningsregler som finns i de tre banklagarna krävs inte kapitaltäckning för fordringar som ett bankinstitut har mot ett annat in- hemskt bankinstitut. Viss justering behöver göras i kapitaltäckningreg-

Prop. 1978/79: 165 l7|

lerna för att detta undantag skall omfatta också banks innehav av obliga- tioner (inkl. bankcertifikat) som en annan bank har utfärdat. Förslag i den delen avserjag att ta upp samtidigt med de förslag till nya kapitaltå'icknings- regler som jag på grundval av ett delbetänkande (Ds E 1978: 4) från bank- lagsutredningen (Fi 1976104) avser att lägga fram inom kort.

74 5

Som en följd av ändringarna i 54—56 55 har förbudet för styrelsen att delegera rätt att avgöra ärende som avser förvärv av förlagsbevis utgått ut femte stycket 4 med undantag för sådana förlagsbevis som avses i 555 första stycket 5. I samma stycke har tillagts en ny punkt 6. som innebär att bankens styrelse inte får uppdra åt annan att besluta att banken skall ge ut obligationer med längre löptid än ett år. Rätten att ge ut bankcertifikat kan alltså delegeras. l sjätte stycket har gjorts ett tillägg, varigenom ett motsva- rande förbud mot delegation kommer att gälla ställande av garanti för obligationer.

Ikraftträdande

De nu föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1979. Jag vill dock erinra om att de ändringar i 55 och 7455 som har föreslagits i prop. 1978/79: 9 med förslag till tbndkommissionslag. m.m. avses träda i kraft den ljanuari 1980.

4.2 Förslagen till lagar om ändring i sparbankslagen och lagen om jord- hrukskasserörelsen

Ändringarna i 23. 24 och 35 55 sparbankslagen samt i 31. 32 och 42 a 55 jordbrukskasserörelselagen motsvarar ändringarna i 54, 55 och 66 55 bank- lagen. Begränsningarna av rätten att förvärva förlagsbevis enligt 24 5 tredje och fjärde styckena sparbankslagen samt enligt 325 tredje och fjärde styckena har ansetts böra bestå av motsvarande skäl som har angetts vid 55 och 56 55 banklagen i fråga om dess första stycke 5.

Till skillnad från vad som gäller för affärsbankerna krävs det tillstånd av bankinspektioncn för att sparbank eller centralkassa för jordbrukskredit som medverkar vid emission av aktier eller förlagsbevis skall få förvärva aktie eller förlagsbevis som ingår i emissionen (24 5 femte stycket spar- bankslagen och 31 5 femte stycket jordbrukskasserörelselagen). Syftet med föreskriften är att hindra att sparbanker och centralkassor engagerar sig i emissionsverksamhet av detta slag utan att bankinspektioncn har prövat om det är lämpligt med hänsyn till deras personella och tekniska resurser för sådan verksamhet. Med hänsyn till att sparbankerna och kreditkassorna får en generell rätt att förvärva förlagsbevis. bör tillstånd till förvärv inte krävas eller nu föreskrivet avyttringstvång bestå. såvitt avser förlagsbevis som förvärvas i samband med att sparbanken eller-

Prop. 1978/79: 165 [72

eeriii'alkassan medverkar vid emission. Tillstz'indski'avet har i stället knii— tits till själva rätten att medverka vid emission av aktier och förlagsbevis. I sin nya lydelse reglerar bestämmelsen i övrigt endast rätten att inneha aktier som ingår i emissionen.

Angående ikraftträdandet av 24 och 39 .55 sparbankslagen samt 32 5 jordbrukskasserörelselagen jämför prop. l978/79: 9.

4.3. Förslaget till lag om ändring i lagen om försäkringsrörelse

274 .5

] paragrafen föreskrivs att ett belopp motsvarande försi'ikringsfonden för livförsäkringar skall vara redovisat i vissa slag av värdehandlingar. Be- stämmelserna förcslås ändrade i följande hänseenden.

1 första stycket punkt 2 har bland de tillåtna placeringsobjekten tillagts andra skuldförbindelser än obligationer för att möjliggöra placering också i reverslån till Sveriges allmänna hypoteksbank. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa. Svenska skeppshypotekskassan. Skeppsfartens se— kundärlånekassa. Sveriges investeringsbank aktiebolag och andra kredit— aktiebolag. Utredningens förslag inbegrep inte Skeppsfartens sekundärlå- nekassa. eftersom kassan avsågs genom fusion gå upp i Svenska skeppshy— potekskassan. Som framgår av den allmänna motiveringen föreslås frågan om sammanslagning av kassorna emellertid anstå. Punkt 2 omfattar for- mellt också Svenska bostadskreditkassan och Nordiska investeringsban- ken. Detta har emellertid ingen praktisk betydelse. Bostadskreditkassan har genom fusion uppgått i stadshypotekskassan. Vad Nordiska investe- ringsbanken angår torde reversupplåning hos svenskt försäkringsbolag inte bli aktuell.

Uttrycket "andra skuldförbindelser" kan inbegripa inte bara vanliga reverser utan även förlagsbevis. Särskilt undantag har därför gjorts för förlagsbevis i punkt 2. I samma punkt har orden "Sveriges investerings— bank aktiebolag" och "kreditaktiebolag. som enligt vad därom finnes stadgat står under tillsyn av bankinspektioncn" ersatts av ”kreditakticbo- lag". Alla kreditakticbolag utom investeringsbanken står numera under inspektionens tillsyn. Ändringen är därför närmast redaktionell och skapar överensstämmelse med bankernas kapitaltäckningsregler (_jfr. t.ex. 575 första stycket A 2 banklagen).

Obligationer som bank enligt vad jag har anfört i det föregående föreslås få ge ut eller garantera bör godtas som placeringar enligt förevarande paragraf och har särskilt angetts i första stycket punkt 3. Punkten har ocksäjämkats redaktionellt.

] prop. 1978/79: 5.3 har föreslagits att kommuner skall få ta upp lån och teckna borgen titan regeringens medgivande. Med hänsyn härtill och till att det inte synes påkallat att ersätta kravet på sådant medgivande med något annat villkor har kravet på medgivande slopats i första stycket 4.

Prop. 1978/79: 165 l73

Enligt första stycket punkt 5 kan belopp motsvarande livförsäkringsfon- den placeras i obligationer. som svenskt industriföretag har utfärdat och svensk affärsbank. Sveriges investeringsbank aktiebolag eller Nordiska investeringsbanken offentligen har bjudit ut. I stället för '"industriföretag' har införts "näringsföretag" för att det skall vara möjligt att godta på detta sätt utbjudna obligationer. även om det utfärdande företaget inte är ett industriföretag titan tillhör annan gren av näringslivet.

1 punkt 6 samma stycke finns bestämmelser som ger försäkringsbolag rätt att låna ut fondmedel mot säkerhet av inteckning i fastighet eller tomträtt. Sådan inteckning skall enligt nti gällande regel vara belägen inom viss andel av senast fastställda taxeringsvärde för fastigheten resp. för tomträtten. nämligen fyra femtedelar för jordbrtiks-. bostads-. kontors- cller affärsegendom och två tredjedelar för annan fast egendom. När det gäller inteckning i tomträtt kan försäkringsinspcktionen föreskriva ytterli- gare begränsning. I stället för fyra femtedelar av taxeringsvärdet har an- getts 70 G;- av det uppskattade värdet av fastigheten resp. av byggnad och annan egendom som hör till tomträtten. 'f'va tredjedelar av taxeringsvärdet har ersatts med (ut)")? av Uppskattningsvärdet. Fortfarande kan dock för- säkrirtgsinspektionen föreskriva ytterligare begränsning när det gäller tom'trättsinteckning. Samtidigt har tittrycket "annan fastighet" som i prak- tiken främst avser industrifastigheter bytts ut mot "fastighet som helt eller delvis är inrättad för industriell verksamhet". Motsvarande ändring har gjorts när det gäller tomträtterna. Skulle det bli aktuellt för försäkringsbo- lag att bevilja lån mot inteckning i annat slags fastighet än som omfattas av ptinkt 6, är det möjligt med stöd av punkt 7. under förtitsi'tttning att säkerheten kan ansesjämförlig med dem som anges i punkt 6.

En alternativ gräns har införts i fråga om sådana fastigheter eller htis för vilka det utgår statligt lån till främjande av bostadsbyggandet. För sådana fastigheter eller hus fastställs ett pantvärde. se t. ex. 32 5 bostadsfinansic- ringsförordningen (l974: 946). I stället för gränsen 70 % av det uppskattade värdet skall — efter förebild i banklagstiftningens kapitaltäckningsregler i så fall gälla 75 %. av nämnda pantvärde.

Bestämmelserna i ptinkt 6 har samtidigt disponerats om redaktionellt.

Vad i första stycket 6 avses med det uppskattade värdet av egendomen anges i ett nytt andra stycke. I likhet med vad som gäller enligt bankernas kapitaltäckningsreglei' skall egendomens värde fastställas efter expertvär- dering i varje särskilt fall.

Den s. k. fria sektorn som anges i tredje stycket (nuvarande andra stycket) ökas från 10% till 20% av försäkringsfonden för egen räkning — dvs. den del av livförsäkringsfonden som inte motsvarar värdet av återför- säkringsgivares ansvarighet.

336 5 ! paragrafen regleras försäkringsbolags rätt att äga aktier i ett och samma bolag. l ett nytt tredje stycke föreskrivs att försäkringsbolag inte utan

Prop. l978/79: 165 174

försäkringsinspektionens medgivande får äga andel i aktiefond. Aktie- fondsverksamheien regleras genom aktiefondslagen (l974:931). Ett för- säkringsbolag är på grund av första stycket i denna paragraf förhindrat att förvärva mer än 5 %- av aktierna i ett fondbolag. dvs. bolag som förvaltar aktiefond. Kunde försäkringsbolaget dessutom fritt förvärva andelar i ak— tiefonden. skulle det ktinna få ett större inflytande inom fondbolaget och de bolag vars aktier ingår i aktiefonden än vad innehavet av aktier i själva fondbolaget kan medföra. [ fondbolagets styrelse får nämligen fondandels- ägarna (intressesammanslutning för dem) utse en ledamot för varje påbör- jat tretal ledamöter (7 5 andra stycket aktiefondslagcn). Huvudregeln vid förvaltningen av fonden är att fondbolaget besltitar över den egendom — i huvudsak aktier och andra värdepapper — som ingår i fonden och utövar de rättigheter som härflyter ur egendomen. Särskilda regler gäller dock för utövande av rösträtt för de aktier som ingår i fonden. Besltit om hur rösträtten skall utövas är giltigt endast om det har biträtts av mer än hälften av de styrelseledamöter som fonddelägarna har utsett (17 .5' tredje stycket).

För att försäkringsinspektionen skall medge att ett försäkringsbolag förvärvar andelar i aktiefond torde regelmässigt böra krävas att bolagets inflytande över fondbolaget eller annat aktiebolag inte blir större genom innehavet av andelar och aktier än vad det skulle bli. om försäkringsbola- get hade endast en aktiepost på högst 5 % av aktierna i det andra bolaget. inspektionen kan också återta ett tidigare lämnat medgivande. om försäk- ringsbolaget efter förvärvet av andelar skulle förvärva så många aktier i det andra bolaget. att syftet med 5-procentsregeln åsidosätts.

(')vergångsbestämntclsc

När det gäller bedömningen av säkerheterna enligt 274 5 första stycket 6 torde i regel de värden. som har godtagits enligt denna punkt i dess hittillsvarande lydelse. också uppfylla kraven enligt punkten i den föreslag- na lydelsen. För att inte försäkringsbolag skall tvingas att för kontroll av om de nya kraven uppfylls gå igenom hela sitt bestånd av inteckningssä- kerheter bör. om så önskas. punkten i dess nuvarande lydelse kunna tillämpas även efter ikraftträdandet på dessa säkerheter.

4.4. Förslaget till lag om ändring i lagen om understödsföreningar

Ändringen i 6 5 innebär att det högsta medgivna kapitalförsäkringsbe- loppet höjs från 8 000 kr. till 12000 kr.

1 24 5 lagen om understödsföreningar har i första stycket 2—5 gjorts ändringar som motsvarar de föreslagna ändringarna i 274 5 lagen om för- säkringsrörelse. Vidare har i 24 5 införts ett nytt tredje stycke innehållande en bestämmelse som gör det möjligt för försäkringsinspektionen att medge sådan understödsförening. som har tillräckliga administrativa och andra resurser. att tillämpa samma placeringsregler som försäkringsbolagen när det gäller inteckningslån.

Prop. l978/79:16S i75

1 ett nytt fjärde stycke har införts samma regel om fastställande av Uppskattningsvärdet (pantvärdet) som för försäkringsbolagen. För att en understödsförening. som medges övergå till att använda uppskattningsvär- det i stället för taxeringsvärdet på fast egendom. inte skall behöva göra en tidsödande genomgång av om de inteckningar föreningen redan innehar uppfyller de nya kraven. står det föreningen fritt att fortsätta att tillämpa taxeringsvärdet i fråga om dessa inteckningar. En föreskrift härom har också förts in i fjärde stycket.

1 det nuvarande tredje stycket som här motsvaras av femte stycket finns föreskrifter om den s. k. fria sektorn av understödsförenings försäkrings— fonder. Den fria sektorn uppgår f.n. till 1/10 av fonderna och övriga skulder. Ändringen i detta stycke innebär att den fria sektorn ökas till I/5. dvs. samma andel som gäller för försäkringsbolagens försäkringsfond.

Frågorna om understödsförenings rätt att tillämpa uppskattningsvärden (pantvärden) i stället för taxeringsvärden och om förenings möjlighet att titnyttja den fria sektorn får prövas i samband med att inspektionen god- känner föreningens stadgar. i vilka dessa frågor skall regleras. eller i samband med att inspektionen prövar fråga om godkännande av ändringar i stadgarna.

4.5 Förslaget till lag om ändring i lagen om kreditpolitiska medel

9 5

Paragrafen innehåller föreskrifter om den närmare utformningen av lik- viditetskrav. dvs. det förhållande som vid en viss tidpunkt skall råda mellan nettobeloppet av en kreditinrättnings likvida medel och samtliga dess förbindelser med vissa undantag. i andra stycket anges vilka tillgång- ar som alltid skall räknas som likvida medel. Dit hör bl.a. obligationer som har utfärdats av stadshypotekskassan. Svenska bostadskreditkassan och hypoteksbanken samt obligationer som har utfärdats av kreditaktiebolag och som avser bostadskreditgivning.

Bostadsinstittitens nyutlåning får f.n. till 10% utnyttjas för lån till oprio- riterade ändamål. bl. a. uppförande av affärs- och kontorsfastigheter, pri— vatf'inansierad ombyggnad och reparation av bostäder samt belåning av äldre bostadsfastighcter i samband med överlåtelse. Enligt förslaget skall endast sådana av instituten utgivna obligationer godkännas som likvida medel för bankinstituten som används för utlåning till prioriterade ända- mål. Till prioriterade ändamål hänförs i första hand nyproduktion av bostäder och annat byggande. i den mån det finansieras med statliga bostadslån.

En konsekvens av förslaget är att — om medel som har lånats upp mot obligationer skall användas för lån till oprioriterade ändamål — sådana obligationer torde få ges ut i en särskild serie och inte längre räknas som likvida medel enligt paragrafens andra stycke. Stycket har ändrats i enlig- het härmed. Textcn har samtidigtjämkats redaktionellt.

Prop. 1978/79: 165 17!»

Det kan påpekas att bestämmelsen i andra stycket är en minimiregel. Den anger endast vilka tillgångar som alltid måste räknas som likvida medel vid beräkning av likviditeten. Det är förutsatt att riksbanken kan föreskriva att även andra Obligationer än som anges i bestämmelsen skall ingå i Iikviditetskvotens täljare." Så har också skett i fråga om obligationer som ges ut för att vissa angdlägna ändamål som får statligt lånestöd skall kunna finansieras. t. ex. inrättande av allmänna samlingslokaler.

l7 ;"

l paragrafen anges f.n. vad som avses med emissionskontroll. Bl.a. avses därmed att obligationer inte utan riksbankens tillstånd får ges ut av annan än riksgäldskontoret. Ett undantag från emissionskontrollen har nu giorts för s.k. bankcertifikat. dvs. sådana obligationer med en löptid av högst ett år som bankinstituten föreslås få rätt att ge ut. Bankeertifikaten är avsedda att samla upp specialinlåningsmedcl. Eftersom rätt att ta emot specialinlåning inte kräver riksbankens tillstånd bör emissionskontrollen inte heller omfatta bankcertifikaten.

Övergångsbestäm melse

Sådana obligationer som har utfärdats innan ändringen i 9 & träder i kraft skall fortfarande räknas som likvida medel, även om de upplånade medlen delvis har använts för oprioriterade bostadsändamål. Likaså bör vid kon- vertering efter ikraftträdandet de nya obligationer som ersätter obliga- tioner som härrör från tiden före ikraftträdzmdet få räknas som likvida medel. Det förutsätts dock att de nya obligationerna endast avser att ersätta de äldre. De får inte innefatta någon upplåning utöver det inlösta ånebeloppet.

4.6. Förslaget till lag om ändring i reglementet angående allmänna pensions- fondens förvaltning

2 s'

Första stycket 2 har ändrats så att avgifter från arbetsgivare. som i genomsnitt för avgiftsåret sysselsätter minst 50 arbetstagare. skall över- föras till andra fondstyrelsens förvaltning. Avgifter från arbetsgivare med färre anställda överförs till tredje fondstyrelsen. F.n. går gränsen vid 20 anställda.

Enligt andra stycket skall till de medel varje fondstyrelse förvaltar läggas avkastningen. Från denna regel har gjorts ett undantag för fjärde fondsty- relsens avkastning. Fyra femtedelar av den avkastning fjärde fondstyrel- sen uppbär varje år skall överföras till de övriga fondstyrelserna. Före beräkningen av denna andel får dock den sammanlagda avkastningen minskas med förvaltnings- och revisionskostnaderna för året. Det över- förda beloppet skall fördelas på första—tredje fondstyrelserna i förhållande

Prop. 1978/79: 165 177

till storleken av styrelsernas tidigare lämnade tillskott till fjärde delfonden. Dessa tillskott har nämligen enligt första stycket 4 avräknats på de medel som belöpte på de övriga fondstyrelserna i förhållande till kapitalbehållningarna enligt styrelsernas balansräkningar avseende ställ- ningen vid utgången av året närmast före resp. överföring.

Med avkastning avses aktieutdelning och räntor men däremot inte reali- serade kursvinster. Realiserade kursvinster bör få återinvesteras, eftersom det inte är rimligt att fondstyrelsen skall inleverera medel enbart av det skälet att man har önskat företa omplaceringar i aktieportföljen. Å andra sidan bör kursförluster inte få avräknas från avkastningen. Överföringarna avses ske en gång om året. Så snart fjärde fondstyrelsens balansräkning är fastställd bör sålunda avkastning som styrelsen har mottagit närmast före- gående år överföras.

3 &

De tre första fondstyrelserna bestrider pensionsutbetalningarna genom att lämna tillskott till riksförsäkringsverket. l paragrafen har gjorts den ändringen att styrelserna skall lämna tillskotten för ett visst är — i stället för i förhållande till kapitalbehållningarna enligt styrelsernas balansräk- ningar avseende ställningen vid utgången av närmast föregående år — i förhållande till de avgifter som under närmast föregående år har överförts till styrelsernas förvaltning.

ll %

Enligt denna paragraf åligger det fondstyrelserna att förvalta fonden så att den blir till största möjliga gagn för försäkringen för tilläggspension. Fondmedlens placering skall tillgodose kraven på betryggande säkerhet. god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. l paragrafen har gjorts ett tillägg. som innebär att styrelserna skall fullgöra den sålunda angivna förvaltningsuppgiften inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska politiken och med beaktande av kreditmarkna- dens funktionssätt. Styrelserna får alltså inte företa åtgärder som motver- kar den allmänna ekonomiska politik som statsmakterna har antagit eller som innebär en direkt eller indirekt dirigering av kreditmarknaden. AP- fonden kan visserligen i egenskap av försäkringsinstitut omfattas av för— ordnande enligt lagen om kreditpolitiska medel. Det här föreslagna tilläg- get innebär emellertid ett längre gående ansvar än så för fondstyrelserna. Att dessa åläggs ett sådant ansvar är nödvändigt med hänsyn till att fonden har en så dominerande ställning och att placeringsbeslut från fondens sida kan ha en mycket större genomslagskraft än något annat kreditinstituts åtgärder.

Oftast torde det inte råda någon motsättning mellan fondstyrelsernas skyldighet att gagna försäkringsintressena, å ena sidan. och de krav som följer av den allmänna ekonomiska politiken och kreditmarknadens funk- lZ Riksdagen 1978/79, I saml. Nr 165.

Prop. 1978/79: 165 l78

tionssätt. å andra sidan. Sådana intressekonflikter kan emellertid uppstå. lätragrafen i dess föreslagna ändrade lydelse innebär att fondstyrelserna i sådana lägen måste sätta fondens egna intressen i andra hand.

Ett exempel på när fondstyrelserna är skyldiga att låta de angivna allmänna intressena gå före utgör de förplaceringar för vilka kapitalmark- nadsutredningen har redogjort i betänkandet (sid. 481 och 482). Förplace- ringar kan ske för att utjämna tillfällig obalans mellan tillgången på medel och tillgången på lämpliga placeringsobjekt. Däremot bör förplaceringar inte användas i syfte att föregripa eller rentav framtvinga en ränteändring. Ett annat exempel är att fondstyrelserna bör visa en återhållsamhet i transaktioner med andra parter på kreditmarknaden och inte utnyttja sin dominerande ställning på marknaden till att uppnå förmånligare villkor än vad annan placerare på marknaden skulle kunna erhålla.

Fondstyrelserna förutsätts i sin placeringsinriktning följa även de all- männa riktlinjer som beslutats av regering och riksdag. Så har f.ö. också skett i praxis. Ett exempel härpå är den prioritering som gällt för industrins investeringar under perioder av betydande underskott i bytesbalansen.

Denna intresscavvägning är en grannlaga uppgift för fondstyrelserna. Det kommer ej sällan att kunna råda delade meningar om hur avvägningen bort göras. Ansvaret för denna måste emellertid ligga på styrelserna en- samma. Det är inte förenligt med det självständiga ansvar som styrelserna har för fondens förvaltning att någon utomstående ger direktiv för styrel— sernas handlande. Det får således ankomma på styrelserna att utforma en lämplig praxis på området.

lZs'

Paragrafen innehåller AP-fondens placeringsregler. Ändring föreslås på ett par punkter.

Enligt första stycket 3 i dess nuvarande lydelse får första-tredje fond- styrelserna placera fondmedel i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda förskrivningar som offentligen har bjudits ut av svensk affärsbank, Sveriges investeringsbank eller Nordiska investeringsbanken med undantag av konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning. Som framgår av den allmänna motiveringen bör första—tredje fondstyrelserna inte kunna placera medel i obligationer som bankinstitut föreslås i fortsättningen få rätt att utfärda. Styrelserna bör dock vara oförhindrade att förvärva s.k. bankcertiftkat. dvs. obligationer med en längsta löptid av ett år. Undantag har - utom för angivna slag av skuldebrev — gjorts i punkt 3 för obligationer med längre löptid än ett år som har utfärdats av bankaktiebolag, sparbank eller centralkassa förjord- brukskredit. 12 a &

Denna paragraf är ny. Fjärde fondstyrelsens rätt att placera medel i aktier i samma bolag begränsas enligt denna bestämmelse till 10% av

Prop. 1978/79:165 179

bolagets samtliga aktier. Förekommer det aktier med olika röstvärde i bolaget, får inte fler aktier förvärvas än som motsvarar högst l0% av röstetalet för samtliga aktier. Vad beträffar fall då AP-fonden vid den nya regelns ikraftträdande har flera aktier än denna medger, se övergångsbe- stämmelserna.

I45

( denna paragraf har gjorts en ändring som syftar till att vidga möjlighe- terna för mindre företag att få återlån. Liksom tidigare kan ett företag få återlån med högst halva det belopp som företaget har betalat i ATP- avgifter under det närmast föregående året. Ändringen innebär att ett företag intill ett belopp av 500 000 kr. i stället kan få återlåna hälften av det belopp det har betalat i avgifter de närmast föregående fem åren och inte tidigare utnyttjat för att få återlån. Denna möjlighet är i första hand tänkt för företag som har få anställda och därför ett lågt årligt avgiftsunderlag. Det kommer att föreligga en valrätt mellan den nya och gamla återlånemöj- ligheten såtillvida att ett företag för varje år kan bestämma sig för att utnyttja den ena eller andra möjligheten. Någon kombination får alltså inte förekomma under ett och samma år.

För att långivarna inte skall belastas med ansökningar avseende alltför små belopp har minsta återlånbara belopp höjts från 500 till 50000 kr.

lSs'

Kreditinrättning som har lämnat återlån har rätt att få lån till motsvaran- de belopp av den fondstyrelse som enligt 2 %$ har att förvalta de avgifter för vilka återlånet har beviljats. ] och med att rätten enligt l4å att få återlån utvidgas att kunna aVSe avgifter som har betalats under fem år kan det inträffa att det inte är samma fondstyrelse som har att förvalta avgifterna för alla fem åren. Till följd av att t. ex. antalet anställda i företaget under tiden har kommit att överskrida 50 kan det vara både andra och tredje fondstyrelserna. I första stycket av förevarande paragraf har gjorts ett tillägg som innebär att kreditinrättningen erhåller lånet från den fondsty- relsc som förvaltar merparten av de erlagda avgifterna.

Andra styckets bestämmelser om Wanglgå 559215. Räntesatsen för lån från fondstyrelse till kreditinrättning som har lämnat återlån — normalt en halv procent över bankernas högsta allmänt tillämpade inlåningsränta — skall i stället som regel vara densamma 5.993.

lid'lånetillfället tillämpas för i Sverige utgivna låTgEfstiga stats-obliga- tjogeir. Räntan skall omprövas-vart femte år så att den överensstämmer med den då tillämpade räntan på långfristiga statsobligationer. Detta har i texten preciserats till den räntesats som gäller enligt senast utgivna lån. Som Utgivningsdag bör därvid räknas den dag riksgäldskontoret har beslu- tat emittera obligationslånet.

I och med att räntesatsen i första hand skall bestämmas på nu angivet

Prop. l978/79:165 180

sätt. finns det inte längre behov av att regeringen fastställer någon ränte- sats i andra fall än då förhållandena på den svenska kapitalmarknaden har ändrats efter den senaste emissionen av statsobligationslån så att räntan på detta inte längre motsvarar det allmänna ränteläget. Om regeringen anser det påkallat kan den i såfall fastställa den räntesats som i stället skall gälla för lån från fondstyrelse till kreditinrättning. Nuvarande regel om att regeringen skall fastställa räntesats harjusterats i enlighet härmed.

16.5

Enligt första stycket i denna paragraf gäller f. n. att den årliga amorte- ringen av återlån, som inte i sin helhet återbetalas inom ett år. skall uppgå till minst en tiondel av lånesumman. Minimikravet i fråga om amortering sänks till en femtondedel såvitt avser det nya slaget av återlån. dvs. återlån som kan motsvara avgiftsbetalningar under-längre tid än det närmast föregående året. Vidare har kreditinrättnings skyldighet att återbetala lån hos fondstyrelse åtminstone i den takt som föreskrivits i villkoren för återlånet uppmjukats i ett hänseende. Skulle den som har beviljats återlån brista i Sin betalningsskyldighet mot kreditinrättningen och återlånet därför sägas upp till betalning, är kreditinrättningen f. n. tvungen att infria hela återstoden av lånet hos fondstyrelsen på en gång. Detta torde gälla alldeles oavsett om återlåneskulden faktiskt blir betald eller ej. [ paragrafen har gjorts ett tillägg som medger kreditinrättning att fortsätta att amortera lånet hos fondstyrelsen på de villkor som rådde före uppsägningen. Tilläggsre- geln är tillämplig på den del av länet hos fondstyrelsen som svarar mot den obetalda återlåneskulden.

Övergångsbestämmelse

Ändringarna i AP-fondsreglementet föreslås träda i kraft den ljuli 1979. Den skyldighet som enligt 2.5 andra stycket åläggs fjärde fondstyrelsen att delta i pensionsbetalningarna skall dock tillämpas först fr.o.m. år 1980.

Utan någon övergångsbestämmelse till ändringen i 2.5 första stycket 2 torde gälla att alla avgifter. som före ikraftträdandet överförts till andra fondstyrelsens förvaltning, fortfarande skall tillhöra dess förvaltning. Det- samma gäller givetvis avkastning av de överförda medlen.

AP-fonden innehar i vissa fall aktier utöver den l0-procentsgräns som anges i 12 a %. För att sådana överskjutande innehav inte skall behöva avyttras vid ikraftträdandet av den nya regeln har ett undantag gjorts för dessa fall (punkt 2"). Undantaget innebär att AP-fonden får inte bara behålla sådana aktier utan också förvärva de nya aktier i samband med fond— eller nyemission som svarar mot dess andel av aktieri resp. bolag.

Möjligheten att återläna avgifter som har betalats under fem år införs efterhand. AVgifter som har betalats före den 1 januari 1977 kan inte utgöra underlag för beviljade av återlån. I och med ikraftträdandet blir det alltså möjligt att återlåna avgifter för de senaste två åren. dvs. 1977 och 1978. Möjligheten att återlåna fem års avgifter inträder först år 1982.

Prop. 1978/79: 165 181

Har återlån beviljats före ikraftträdandet skall vidare 15 och 16 ss forsät- ta att gälla i sin äldre lydelse i fråga om återlånet och lån till kreditinrätt- ning som har beviljat återlånet. Det innebär t.ex. att räntesatsen för lån enligt l55 bestäms enligt paragrafens äldre lydelse, om motsvarande åter- lån beviljats före ikraftträdandet. Det bör dock var parterna obetaget att komma överens om att tillämpa de nya räntevillkoren på relinansierings- lånen.

4.7. Förslagen till lag om ändring i förordningen ang. en särskild stämpelav- gift vid köp och byte av fondpapper och i stämpelskattelagen

Enligt förslaget slopas fondstämpeln i sin helhet. I fondstämpelförord- ningen kvarstår därefter vissa föreskrifter om upprättande av avräknings- nota när fondpapper överlåts vid köp eller byte m.m. Dessa föreskrifter behövs för att bankinspektioncn skall kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter på fondhandelns område och kan således inte upphävas f. n. Det kan finnas anledning att se över dessa föreskrifter i samband med en eventuell över- syn av frågan om bankinspektionens skyldigheter och befogenheter över huvud när det gäller att verka för att fondhandeln bedrivs på'ett tillfreds- ställande sätt (jfr prop. 1978/79: 9 sid. l55).

l stämpelskattelagen har emissionsstämpelskatten slopats i fråga om svenska obligationer och andra skuldebrev som utges i större antal och uppenbarligen är avsedda för den allmänna rörelsen. Vidare har stämpel- skatten på utländska värdepapper avskaffats.

Vissa övergångsbestämmclser föreslås gälla. De torde inte kräva någon kommentar.

4.8. Förslagen till lag om ändring i kommunalskattelagen och lagen om statlig inkomstskatt

I 535 1 mom. kommunalskattelagen har reglerna för AP-fonden ändrats så att fonden blir skattskyldig endast för inkomst av fastighet när det gäller kommunalskatt. Detta har skett genom att fonden tagits med bland de begränsat skattskyldiga subjekt som räknas upp i första stycket d) av nämnda paragraf. Den nuvarande skattskyldigheten avskaffas alltså för annan inkomst som härrör från medel fjärde fondstyrelsen förvaltar. I 75 första stycket lagen om statlig inkomstskatt utgår punkten rn) om AP- fonden. Genom hänvisningen i första stycket e) till 535 1 mom. första stycket d) kommunalskattelagen blir AP—fonden frikallad från skattskyl- dighet enligt lagen om statlig inkomstskatt.

Prop. l978/79:165 182

5 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen dels att 1. godkänna de riktlinjer somjag har förordat ifråga om politiken på kapitalmarknadens område. dels att antaga förslagen till . lag om ändring i lagen (1955: 183) om bankrörelse. . lag om ändring i lagen (1955: 416) om sparbanker. . lag om ändring i lagen (1956: 216) om jordbrukskasserörelsen. . lag om ändring i lagen (1948: 433) om försäkringsrörelse, . lag om ändring i lagen (1972: 262) om understödsföreningar, . lag om ändring i lagen (1974: 922) om kreditpolitiska medel, . lag om ändring i reglementet (1959: 293) angående allmänna pen- sionsfonden. 9. lag om ändring i förordningen (1908: 129) ang. en särskild stämpelavgift vid köp och byte av fondpapper, lt). lag om ändring i stämpelskattelagen (1964: 308), 11. lag om ändring i kommunalskattelagen (1928: 370). 12. lag om ändring i lagen (1947: 576") om statlig inkomstskatt, dels att bemyndiga regeringen att träffa avtal om 13. AB lndustrikredit och AB Företagskredit enligt de grunder som jag har förordat i det föregående, 14. Lantbruksnäringarnas primärkredit AB och Lantbruksnäringar- nas sekundärkredit AB enligt de grunder somjag har förordat i det

mxlONUlåb—ltx)

föregående,

dels att bemyndiga fullmäktige i riksgäldskontoret att utfärda garan- tiförbindelser på 15. 200000000 kr. att ingå i garantifonden för AB lndustrikredit i stället för nuvarande förbindelser på 80 000 000 kr. i garantifonden för AB lndustrikredit och 22 000 000 kr. i garantifonden för AB Företagskredit, dels att

16. till Teckning av aktier i AB lndustrikredit på tilläggsbudget 111 till statsbudgeten för budgetåret 1978/79 under fonden för statens aktier anvisa ett investeringsanslag av 18 000000 kr.

Prop. 1978/79: 165 183

6 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredra- ganden har lagt fram.

Prop. 1978/79: 165 185 Bilaga [

Kapitalmarknadsutredningens sammanfattning och slutsatser

Innehåll 1 Den finansiella utvecklingen i Sverige — en återblick ............ 187 1.1 Investering och sparande ................................ 187 1.2 Kreditmarknaden ....................................... 190 1.3 Den långfristiga utlandsupplåningen ...................... 194 1.4 Industrins finansiering .................................. 197 2 Finansiella marknader och resursallokering ..................... 198 2.1 lnledning .............................................. 198 2.2 Allokeringspolitiken .................................... 200 2.3 Ränteutvecklmgen ..................................... 204 2.4 Kreditmarknaden och inflationen ........................ 208 2.5 Det onetttrala skattesystemet ............................ 211 3 Den internationella bakgrunden ............................... 213 3.1 Inledning .............................................. 213 3.2 Kapitalbehov och investeringsincitament .................. 214 3.3 lnflation — orsaker och framtidsbedöntning ................ 215 3.4 Oljeräkningen. den nya konkurrensen och de internationella balansproblemen ....................................... 217 4 Balansproblcm i svensk ekonomi .............................. 220 4.1 De finansiella framtidsperspektiven ....................... 220 4.2 Kapitalmarknaden och vägen motjämvikt ................. 223 5 Sammanfattning av kapitalmarknadsutredningens förslag. . . . . .. .. 225 5.1 Huvuddragen .......................................... 225 5.2 Bostadssektorns finansiering (kapitel 6) ................... 227 5.3 Kommunerna och kreditmarknaden (kapitel 7) ............. 228 5.4 Allmänna pensionsfonden (kapitel 8) ...................... 230 5.5 Försäkringsbolagen och enskilda försäkringssystem (kapitel 9) 234 5.6 Bankerna och kapitalmarknaden (kapitel 10) ............... 238 5.7 Mellanhandsinstituten inom näringslivssektorn (kapitel 11) .. 240 5.8 Obligationsmarknaden (kapitel 12) ........................ 243 5.9 Vissa fonder (kapitel 13) ................................. 244

5.10 Understödsförcningarna (kapitel 14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Prop. 1978/79: 165 187

Sammanfattning och slutsatser

ur Kupimlmarknatlxutretlningens betänkande (SOU l978:ll) Kapital-

marknaden i svensk ekonomi

1 Den finansiella utvecklingen i Sverige — en återblick

1.1 Investering och sparande

De senare åren av Stl-talet och början av ($O-talet präglades av en stark uppgång i industriinvesteringarna. Under denna tid inleddes också expan- sionen ax' bostadsbyggandet, följt av växande kommunala investeringar. Dessa fortsatte sin tillväxt 60-talet ut, medan ökningen av bostadsbyggandet planade ut mot slutet av decenniet. Den samlade investeringskvoten steg under första hälften av 60-talet till nära 25 procent av BNP — den högsta som hittills registrerats. Uppgången på 2 1/2 procentenheter var jämnt för- delad mellan offentliga investeringar. inkl. bostadsbyggande. och företags- invcstcringar. Under andra hälften av (SO-talet ökade — inom en oförändrad kvot — de offentliga investeringama sin andel. medan företagens minskade. Under 7()-talets första år gick investeringskvoten tillbaka genom framför allt nedgången i bostadsbyggandet. Under 1974—1976 skedde en ytterligare omfördelning och företagen svarade då för 2/3 av de totala investeringarna mot knappt hälften under 60-talets senare del. Genom de stora lagerin- vestcringarna 1975 och 1976 närmade sig investeringskvoten den tidigare toppnivån men sjönk sedan markant 1977, när lagerinvesteringarna gick kraftigt tillbaka.

Sparandet följde fram till 1974 anmärkningsvärt parallellt investeringarna. Den under 60—talet höjda investeringskvoten motsvarades alltså och möj— liggjordes av en uppgång i Sparandet, som i början av 60-talet t. o. m. var större än investcnngsökningen. Den berodde på en kombinerad ökning av sparandet i de offentliga budgetema och i den under denna tid snabbt väx- ande AP-fonden. samtidigt som den privata sparkvoten var oförändrad. Sparandet inom den offentliga sektorn (inkl. AP-fonden) fortsatte att växa under andra hälften av 60-talet. Det offentligas andel av det totala brut- tosparandet steg därmed från 23 procent i slutet av SO-talet till 43 procent under ötl-talet. Under början av 70-talet skedde en viss nedgång i sparkvoten men mindre än den samtidiga nedgången i investeringskvotcn. Underskot- ten i bytesbalansen under andra hälften av (SO-talet följdes av överskott under perioden 1970—1973.

Under 1974—1976 sjönk det offentliga sparandet — detta gällde såväl stat och kommun som AP-fonden — medan det privata sparandets andel av BNP förblev oförändrad. Därmed ägde en ”reprivatisering" av sparandet

Prop. 1978/79: 165 188

rum och fördelningen offentligt/privat sparande återgick till fördelningen från början av 60-talet. Inom den privata sektorn skedde emellertid en viktig förändring — företagens sparande minskade men detta kompenserades av uppgången i hushållssparandet. allt beräknat för perioden 1974—1976 i dess helhet.

Den privata konsumtionens andel av BNP har varit sjunkande sedan Stl-talet. Detsamma gäller. ehuru i något långsammare takt. för den totala konsumtionen. trots att den offentliga konsumtionen under perioden kon- tinuerligt ökat sin andel av resursförbrukningen. Detta avser utvecklingen fram t. o. m. l973. Därefter skedde en rätt dramatisk omsvängning — kon- sumtionen ökade för första gången under efterkrigstiden sin andel av BNP och volymmässigt var konsumtionsökningen dessa är t. o. m. större än ök- ningen 1 den totala produktionen.

[jämförelse med investeringama uppvisar sparandet alltså betydande för- ändringar i sin sammansättning. Den dominerande förändringen svarar AP- fonden för. Under introduktionsperioden 1960—64 representerade AP-fön- den ett nettotillskott till sparandet i den meningen att den privata sektorns Sparande förblev oförändrat och statens och kommunernas sparande steg. AP-f'ondens sparande fortsatte att stiga snabbt under andra hälften av 60- talet. medan statens sparande då gick ned och kommunernas upp. Som nämnts tidigare innebar utvecklingen under denna period en stark ökning av det totala offentliga sparandet. medan det privata. framför allt hushållens, gick ner. Förändringarna i sparandets olika komponenter är inte oberoende av varandra. AP-sparandets effekt på det totala sparandet är därför inte möjlig att bestämma. eftersom sparandets utveckling i en ekonomi utan ATP-system inte kan entydigt angivas. Under 70-talet avtar AP-fondens tillväxttakt och föndsparandets andel av BNP ligger 1974—76 under dess maximum. som nåddes 1970—73.

Hushållssparandet steg under första hälften av 60-talet men sjönk därefter starkt under andra. Detta kan tolkas som en fördröjd. negativ effekt av ATP-reformen men kan också vara en följd av en långsammare stegring av realinkomstema. Under 1973—75 inträdde på nytt en betydande uppgång; trots den snabba prisstegringen accelererade ökningen av de reala disponibla inkomsterna och anpassningen av konsumtionen till de högre realinkom- sterna skedde med en eftersläpning. Först 1976 ökade konsumtionen mer än inkomstema. Hushållens sparkvot steg under denna period från en så låg nivå som 4 procent l972 till 9—10 procent. En vanlig förklaring till denna remarkabla ökning av sparkvoten är hushållens preferens att återställa real- värdet av sina finansiella tillgångar — en given ökning av realinkomstema skulle m. a. o. leda till större uppgång i sparandet vid stigande än vid stabila priser. Uppbromsningen av realinkomsternas stegring under 1977 synes ej ha haft någon negativ effekt på sparandet, vilket då kan förklaras av den fortsatta inflationen liksom av den betydande osäkerheten inför pris- och sysselsättningsutvecklingen framöver.

Företagens sparande har varit trendmässigt sjunkande sedan 50-talet med en nedgång (för icke-finansiella företag) från 9 procent av BNP till 5 procent 1974—76, en nedgång som i omfattning råkar sammanfalla med uppgången av AP-sparandet. År 1974 var företagssparandets andel drygt 8 procent, och låg alltså även detta år under nivån från det sena 50-talet. Nedgången

Prop. 1978/79: 165 189

i företagens bruttosparande har accelererat och det var 1976 nere vid 2 l/2 procent av BNP. Det mest slående draget i sparande/investeringsutvecklingen är otvivelaktigt den starka och fortgående ökningen i företagens behov av extern finansiering. Denna utveckling avspeglar sig i en minskning av själv- finansieringsgraden. dvs. kvoten mellan bruttosparande och bruttoinves- teringar, som sjunkit från 3/4 åren l955—59 till l/3 åren 1974—76.

Parallelliteten i sparande- och investeringskvoternas utveckling t.o.m. 1973 är ett annat sätt att "uttrycka att Sverige under denna långa period upprätthållit en vid internationella jämförelser anmärkningsvärt stabil jäm- vikt gentemot utlandet. Att denna parallellitet upprätthållits trots de be- tydande kastningama i framför allt sparandets olika komponenter får åt- minstone delvis tillskrivas den ekonomiska politiken. Störningar i bytes- balansen förekom under högkonjunkturåren 1965 och 1969—70. Väsentligen var dessa störningar utslag av en inhemsk överefterfrågan med negativa effekter på handelsbalansen. Dessa kunde motverkas — och motverkades de facto effektivt — av en allmänt stram ekonomisk politik. Den svenska bytesbalansen hade emellertid under 60-talet blivit mer sårbar genom en trendmässig försvagning av tjänste- och transfereringsbalansen. som efter- hand blivit alltmer accentuerad. Också åren efter 1965, då handelsbalansen återhämtats. kvarstod mindre underskott i bytesbalansen. Den stora om- svängningen till överskott 1971—73 berodde av en kraftig förbättring i han- delsbalansen. som mer än balanserade den fonlöpande försämringen av tjän- ste- och transfereringsbalansen. Denna förbättring möjliggjordes av kon— junkturuppgången utomlands 1972—73 i förening med en internationellt sett förhållandevis svag inhemsk efterfrågan under dessa år.

Jämvikt i bytesbalansen har successivt ställt allt högre krav på handels- balansen. krav som ytterligare skärpes av stigande ränteutgifter på den väx- ande utlandsskulden. Kraven ökar därmed på industrins konkurrensförmåga såväl på exportmarknadema som gentemot importen på hemmamarknaden.

Utvecklingen av den svenska ekonomin mot växande utlandsberoende har ökat känsligheten för störningar i bytesbalansen. Försvagningar av den internationella konjunkturen återverkar starkt på produktion och sysselsätt- ning i Sverige samtidigt som en väsentligt höjd imponbenägenhet begränsar möjligheterna till en motverkande intern stimulanspolitik.

Frågan om sparandets otillräcklighet har varit ett genomgående tema i den svenska ekonomiska debatten och den har behandlats i raden av lång- tidsutredningar. Under efterkrigstidens första planperioder låg tonvikten på kapitalbehoven för utbyggnad av den tunga industrin som bas för fortsatt tillväxt och full sysselsättning. Under 60-talet riktades intresset mot bristen på långt kapital för finansiering av den snabba expansionen av bostadsbyg- gandet liksom av infrastrukturens förbättring. Företagssektoms sjunkande självfinansieringsgrad förebådade svårigheter i företagens kapitalförsörjning. Dessa förhållanden kan i princip ses som uttryck för en total "kapitalbrist" som givit utslag på avgränsade marknader men också tolkas som ett utslag av faktorer som drivit fram en särskilt stor kapitalefterfrågan på dessa mark- nader. I princip skulle sådana balansbrister tendera att elimineras i den mån investeringsprojektens räntabilitet och sparamas preferenser fick komma till uttryck genom marknadsprisbildningen. En sådan mekanism för sparge- nerering och resursallokering kan emellertid ej komma till användning för

Prop. 1978/79: 165 190

stora delar av den offentliga sektorn. Många av de offentliga investeringarna kati inte bli föremål för räntabilitetsbedömningar. Staten måste genom sin ekonomiska politik söka ätadkomma det kompletterande sparande som behövs för samhällsekonomisk balans. En kontinuerligt växande offentlig sektor har sitt motstycke i en kronisk "sparbrist". Det starka sparmoment som kopplades till AP-fonden kan ses som ett led i strävandena att häva denna sparbrist. Den nuvarande diskussionen om nya former för sparge- nerering visar att problemet alltjämt kvarstår.

Efter försämringen av bytesbalansen i slutet av ($O-talet och ännu mer efter det underskott som inleddes 1974 har uppmärksamheten koncentrerats till frågan om det totala sparandets otillräcklighet för att vidmakthålla den yttre balansen.

l.2 Kreditmarknaden

De reala sektoremas kapttalanskaffning på den organiserade inhemska kre- ditmarknaden har under den senaste tjugoårsperioden expanderat kraftigt. Till denna marknad räknas bankers och försäkringsinrättningars totala pla- ceringar samt allmänhetens placeringar i statspapper, aktier och övriga ob- ligationer. Beloppsmässigt har det årliga tillflödet mer än tiodubblats. från 4 miljarder kr i genomsnitt för perioden l955—59 till 41,5 miljarder kr i genomsnitt under 1974—76. Det har inneburit en betydligt snabbare tillväxt än den sammanlagda pris- och volymmässiga ökningen av produktionen. Det årliga tillflödet på kreditmarknaden steg sålunda mellan nämnda pe- rioder från 6,8 till 14.5 mätt i procent av bruttonationalprodukten till löpande priser. en dryg fördubbling. Denna andelsökning sammanhänger delvis med en ökad spridning av finansiella sparandeöverskott och sparandeunderskott mellan olika sektorer men avspeglar sannolikt också en anpassning av den reala likviditeten vid tilltagande inflationstakt.

Tillväxten i den årliga omslutningen på kapitalmarknaden har varit ännu starkare. Denna marknad omfattar den del av den organiserade kreditmark- naden som utgörs av långfristiga obligationer (och förlagsbevis) samt aktier och lörsäkringsinrättningars reverslån. Dess andel av bruttonationalproduk- ten har nästan tredubblats, en uppgång från 3,1 procent l955—59 till 9,0 procent 1974—76, motsvarande en ökning från knappt 2 till drygt 25 miljarder kr.

Kapitalmarknadens andel av kreditmarknaden har med nämnda avgräns- ning stigit från 45 till 62 procent mellan angivna perioder. Tidigare hade dock sparbankema och postbanken i viss mån karaktären av direktutlånande kapitalmarknadsinstitut framför allt genom att de gav långa reverslån till bostäder. Denna utlåning inräknas nu inte i kapitalmarknaden, vilket kan ha medfön en viss överskattning av andelsutvecklingen av långa placeringar.

Fördelningen av de reala sektorernas upplåning på kreditmarknaden som helhet har förändrats markant. De förskjutningar som ägt rum reflekterar tämligen väl det ändrade mönstret för sparande och investering. Det mest påtagliga draget sett över hela perioden från mitten av 50-talet har varit den kraftiga uppgången i företagsupplåningens andel av kreditmarknaden och en häremot svarande nedgång av bostadssektorns andel.

Företagens andel (av statistiska skäl ingår i denna även hushållen) ökade

Prop. 1978/79: 165 191

från knappt en fjärdedel 1955—59 till nästan hälften 1974—76. Företagens ökade kreditefterfrågan under den senare perioden var resultatet av en för- svagning av vinstutvecklingen i förening med en trots lågkonjunkturen fort- satt hög investeringsverksamhet. Till inte oväsentlig del utgjordes dock in- vesteringama av en av konjunkturläget påtvingad lageruppbyggnad. Bo— stadssektorns andel av kreditmarknaden steg med några procentenheter från slutet av SO—talet till en högsta nivå med 47 procent i genomsnitt för förra delen av (>()-talet för att sjunka till 26 procent 1974—76. Den krympande andelen var en följd av nedgången i bostadsbyggandet under 70-talet.

För kommunerna har sparande och investering utvecklats förhållandevis parallellt både under uppgångsfasen under 60-talet och nedgången under 70-talet. Deras andel av kreditmarknaden har legat mellan 7 och ll procent med undantag för perioden 1974—76 då den sjönk till 3 procent. Förstärk- ningen av statsbudgeten i början på 60-talet ledde till en radikal nedgång i statens upplåning. Från att ha motsvarat en fjärdedel av marknaden i slutet på 50-talet, sjönk den till ett par procent l960—64. Därefter har den successivt stigit och uppgick 1974—76 till praktiskt taget samma nivå som under senare delen av 50-talet.

Motsvarande jämförelse avseende kapitalmarknaden företer en slående skillnad. För denna marknad var kreditfördelningen i stort oförändrad 1974—76 jämfört med 1955—59. Bostadssektoms andel uppgick under båda perioderna till 36 procent och statens till en dryg fjärdedel, medan företagens steg från en dryg fjärdedel till knappt en tredjedel. Den enda mer påtagliga avvikelsen var att kommunernas upplåningsandel sjönk från 9 till 4 procent. Även under mellanliggande period visade fördelningen ett mer stabilt mön- ster än för kreditmarknaden i dess helhet. Det gäller framför allt andelen för företag. Andelsförskjutningen på kapitalmarknaden avsåg under den mel- lanliggande perioden främst staten och bostäder. En högre andel för bo- stadssektorn under denna tid uppvägdes av en lägre för staten.

De strukturella förändringar som ägt rum på kredit- och kapitalmark- nadens utbudssida har i hög grad präglats av AP-fondens utveckling. Dess tillväxt, efter det att den inlett sin verksamhet 1960, innebar att de offentliga försäkringsinrättningamas andel av utbudet på kreditmarknaden steg från en procent under l955—l959 till en högsta nivå av 35 procent under l970—73. Därefter sjönk den till en fjärdedel under l974—76. Den återhållande effekt som införandet av ATP-systemet hade på det enskilda försäkringssparandet medförde samtidigt att de enskilda försäkringsinrättningamas andel sjönk från 26 under l9SS—59 till l0 procent under l965—69. Dessa har sedan kunnat återvinna en mindre del av sin tidigare marknadsandel. Under 1974—76 uppgick den till 14 procent.

Bankernas andel av kreditmarknaden har sjunkit fortlöpande från 65 pro- cent under 1955—59 till 40 procent under 1974—76. Nedgången av såväl ban- kernas som AP-fondens andelar under senare år har uppvägts av växande andelar för riksbanken och allmänheten.

Kapitalmarknaden kan delas upp i tre huvudkällor. Den första utgörs av det mer stabila utbudet av långt kapital från försäkringsinrättningama. Det är stabilt i den meningen att dess förändringar kan förutses relativt väl, i varje fall på något års sikt, och att dess omfattning, totalt sett. inte bestäms av kreditpolitiskt motiverade placenngskrav. Den andra källan här-

Prop. 1978/79: 165 192

rör från bankerna, vilkas långfristiga placeringar dock till betydande del är betingade av föreliggande likviditetskrav och överenskommelser om köp av bostadsobligationer. Den tredje källan slutligen består av allmänhetens mer lättrörliga långa placeringar i obligationer och aktier.

Bankerna, som även efter nedgången i marknadsandel fonfarande är den största långivarsektorn på kreditmarknaden, spelar naturligt nog inte samma roll för utbudet på kapitalmarknaden. Deras andel av denna har sjunkit från en fjärdedel under 50- och 60-talen till ungefär en sjättedel under 70- talet. Utbudet på kapitalmarknaden hari stället till övervägande delen härrört från försäkringsinrättningarna. Dessas sammanlagda andel ökade från tre till fyra femtedelar från 1955—59 till 1970—73. Därefter skedde en återgång under 1974—76 till den tidigare marknadsandelen. Förskjutningen i fördel- ningen mellan offentliga och enskilda försäkringsinrättningar framträder ännu mer markerat på kapitalmarknaden än på kreditmarknaden. De ol'- fentliga försäkringsinrättningarnas andel steg sålunda från ett par procent under 1955—59 till 57 procent under 1970—73 varefter den krympte till 40 procent. för de enskilda försäkringsinrättningarna sjönk andelen från 57 procent under senare delen av 50-talet till en lägsta nivå av 16 procent under 1965—69, föratt åter stiga till 22 procent under 1974—76. Allmänhetens andel har varit förhållandevis stor på kapitalmarknaden. Efter en nedgång i slutet på (al.)-talet och början av 70-talet steg den under 1974—76 till 15 procent. vilket var ungefär samma andel som under 1955—56.

De investeringar som förverkligats har självfallet också kunnat finansieras. ! balansräkningens identitet mellan aktiva och passiva har en anpassning av kreditgivningen alltid skett. Det kan mot denna bakgrund synas mindre meningsfullt att ange finansieringsbehov ex post och relatera dessa till upp- låningen på kreditmarknaden. Vad man snarast kanske skulle vilja belysa är de i någon mening ursprungliga investeringsplanerna och finansierings- behoven och den anpassning som ägt rum i dessa till följd av finansie- ringsbetingelsema. Detta utesluter emellertid inte att det är av intresse att konstatera att de realiserade inkomst- och utgiftsöverskotten för olika sek- torer fått en större spridning och därmed krävt en ökad överföring av fi- nansiella resurser och att detta motsvarats av en växande omslutning på kredit- och kapitalmarknaden. Skulle finansieringen av utgiftsöverskotten ha varit tvungen att ske i andra former än på den organiserade kredit- marknaden eller i mindre utsträckning på kapitalmarknaden, är det möjligt att dessa utgiftsöverskott aldrig förverkligats i den omfattning som faktiskt ägt rum. Investeringarna hade kanske begränsats för att reducera eller eli- minera utgiftsöverskotten.

AP-fonden kan vara ett belysande exempel i detta sammanhang. Samtidigt som den skapat ökade utgiftsöverskott i andra sektorer. har den genom en breddning av kapitalmarknaden bidragit till att de ökade utgifterna kunnat finansieras på denna marknad. Det har tidigare sagts att det är svån att bedöma totalefTekten på kapitalbildningen av uppsamlingen av sparande i fonden. Denna effef't beror på i vilken utsträckning konsumtionen kunnat hållas tillbaka genom medelsindragningen och frigjord produktionskapacitct tagits i anspråk för investeringar. Det är dock klan att AP-fondens utbud av sitt sparande till andra sektorer. och då speciellt näringslivet, är väsentligt för att man inom dessa skall vara beredd att företa mer omfattande satsningar

Prop. 1978/79: 165 193

på investeringar med ökade utgiftsöverskott som följd. Det förhållandet att AP-fondens utbud av kapital haft den kvaliten att fonden självklart räknats till den organiserade kapitalmarknaden, har därvid med all säkerhet varit en Stimulans. Långfristigheten liksom flexibiliteten i utbudet med av- seende både på växlingar i kreditbehovet för olika sektorer och på behovet av olika finansienngsformer har varit viktiga egenskaper. Vad finansierings- formerna beträffar bör kanske särskilt understrykas det ökade utbud av riskvilligt kapital som kommit till stånd genom kanaliseringen av medel till lnvesteringsbanken och genom fjärde AP-fonden.

Bedömt i ett makroekonomiskt perspektiv med avseende på den inves- teringsutveckling och tillväxt som faktiskt ägt rum under de senaste de- cennierna. har kredit- och kapitalmarknaden i stort visat en god anpass- barhet. Marknaderna kan också ses i ett mikroekonomiskt perspektiv såsom instrument för resursallokeringen vad gäller enskilda projekt. Ett stående inslag i kritiken av kreditpolitiken har därvid varit att den innehållit ett alltför kraftigt moment av kreditransonering, vilket lett till en mindre ef- fektiv resursanvändning. Den frågan diskuteras närmare i avsnitt 1.2. Fi- nansiella marknader och resursallokering.

Den positiva bedömningen av kredit- och kapitalmarknadens anpassbarhet vid en längre tillbakablick får inte undanskymma det faktum att finan- sieringsproblemen, speciellt inom näringslivet, blivit trängande under senare år. Dessa har visserligen sin grund i mer allvarliga störningar i den eko- nomiska utvecklingen. Till en del är dessa störningar av konjunkturell och därmed förhoppningsvis av övergående art. Därutöver framträder emellertid strukturella och långsiktiga förändringar som ställer svårbemästrade krav på finansiella lösningar.

En indikation på växande finansieringssvårigheter är statens under de senaste åren starkt ökade roll vid lösningen av uppkommande finansie- ringsproblem. Staten har dock alltid varit en viktig källa för krediter och garantier m. m. vid sidan om den organiserade kreditmarknaden. Dess fi- nansiella tillgångar har under 70-talet varit av ungefär samma storlek som statsskulden. I viss mening kan staten sålunda betraktas som ett finans- institut, som omf'ormar sin upplåning för att tillgodose finansieringsbehov som anses angelägna från samhällsekonomisk synpunkt.

För finansiering av bostadsproduktionen har sålunda statens direkta med- verkan med bostadslån och med räntegarantier och -bidrag varit avgörande under hela efterkrigstiden. Fondbildningen inom ATP-systemet, utan vilken genomförandet av programmet att bygga en miljon lägenheter knappast kommit till stånd, kan ur ekonomisk synpunkt också betraktas som en statlig kreditgivning finansierad med skatter i form av ATP-avgifter. Kom- munernas finanser påverkas av statliga bidrag både för olika verksamheter och obundet för skatteutjämning. Därutöver sker också en inte obetydlig del av den kommunala lånefinansieringen genom statliga krediter inom ramen för de statliga bostadslånen. Detta gäller kommunernas investeringar i daghem och andra serviceanläggningar. Statens bidrag till näringslivets kreditförsörjning sker dels i form av garantier (garantier för industrilån, ex- ponkrediter och fartygskrediter), där staten genom förstärkning av säker- hetsunderlaget möjliggör en fånefinansiering, dels genom direkt långivning som ökade i omfattning under andra hälften av 60-talet framför allt genom 13 Riksdagen 1978/79. 1 sum/. Nr 105.

Prop. 1978/79: 165 194

lokaliseringslån. Statens garantigivning utgår för en ökande delav företagens totala lånefinansiering. Den har också betydande allokeringseffekter på stock- en underliggande krediter i bättre säkerhetsläge.

Denna utveckling mot ökad statlig finansiering har aecelererat under 1976—77 i samband med omfattande rekonstruktioner under statlig med- verkan i de 5. k. krisbranschema. Omfattningen och verkningarna av dessa finansiella transaktioner är svåra att överblicka och långsiktigt bedöma men det är uppenbart att de nu håller på att få ett rätt avgörande inflytande över den industriella utvecklingen.

De växande. bytesbalansunderskotten har sin motsvarighet i ökade in- hemska utgiftsöverskott och de utgör en av de faktorer som skapat finan- sieringsproblem inom näringslivet. Samtidigt erbjuder kreditmarknadema i utlandet en ytterligare finansieringskälla för att tillgodose de växande ft- nansieringsbehoven. Det har därvid varit en gynnsam omständighet att den- na upplåning i stor utsträckning kunnat ske i långfristig form. Totalt sett har härigenom kapitalmarknadsutbudet vidgats högst väsentligt.

Statliga insatser och ökad upplåning i utlandet utöver vad den inhemska marknaden erbjuder framstår emellertid inte som tillräckliga lösningar på sikt. Försämringen av företagens finansiella ställning under senare år ställer krav på ytterligare insatser. Ett av de mest centrala problemen i detta sam- manhang blir att finna ur fördelningspolitisk synpunkt acceptabla vägar att tillföra företagen mer ägarkapital.

1.3 Den långfristiga utlandsupplåningen

Valutaregleringen syftade fram t.o.m. 1973 i stort sett till att främst av stabiliseringspolitiska skäl avskärma den inhemska kredit- och kapitalmark- naden från den utländska. Under perioden 1964—1973 uppgick den lång- fristiga upplåningen utomlands till 1,3 miljarder kr i genomsnitt per år. Denna upplåning utgjordes till största delen av upplåning för varvs- och rederinäringens räkning samt för finansieringen av direktinvesten'ngar ut- omlands. Mot bakgrund av den försämring i bytesbalansen som följde på oljekrisen lades valutaregleringen om så att upplåning utomlands möjlig- gjordes i syfte att under en övergångsperiod finansiera underskotten i by- tesbalansen. Liberaliseringen av valutaregleringens bestämmelser parades med en stram inhemsk kreditpolitik Vilken gav företagen incitament att låna utomlands.

Upplåningens omfattning

Den långfristiga upplåningen på den internationella kapitalmarknaden ökade från 2,0 till 3,5 miljarder kr mellan 1973 och 1974. Detta var dock inte tillräckligt för att förhindra en minskning i valutareserven. som sjönk med 3.3 miljarder kr under 1974. Effekterna av ändringarna i valutaregleringen visade sig först 1975, då upplåningen utomlands uppgick till 6.4 miljarder kr. Denna nivå bibehölls i stort sett under 1976. I slutet av 1976 uppgick den långfristiga lånestocken till 27 miljarder kr.

För 1977 föreligger heltäckande uppgifter om den långfristiga upplåningen endast för första halvåret men en grov kalkyl ger vid handen att den lång- fristiga upplåningen under 1977 kan uppgå till 20 miljarder kr brutto och

Prop. 1978/79: 165 195

17 miljarder kr netto efter amorteringar. Om dessutom hänsyn tas till änd- ringen i kronkursen under året beräknas den långfristiga lånestocken i slutet på 1977 uppgå till strax under 50 miljarder kr.

Det är naturligtvis svårare att uttala sig om storleken på den långfristiga upplåningen i framtiden. Utgår man som ett räkneexempel från att un- derskottet i bytesbalansen skulle vara hävt 1985 och att underskottet fram tills dess minskar med drygt 21/2 miljarder kr per år från en nivå på drygt 18 miljarder krår 1978 kan man vid oförändrad valutareserv uppskatta stocken av långfristiga utlandslån brutto till 150 miljarder kr. Kalkyfen för- utsätter att upplåning även äger rum för att finansiera visst statligt ka- pitalutflöde, direkta investeringar, expon- samt varvskrediter.l Restposten i betalningsbalansstatistiken har uppgått till 4 till 5 miljarder kr under senare år. I viss men okänd utsträckning utgörs restposten sannolikt av en över- skattning av bytesbalansunderskottet. Detta innebär att kalkylen tenderar att överskatta upplåningsbehovet. Som exempel på restpostens betydelse i denna kalkyl kan nämnas att, om 4 miljarder kr av restposten förutsättas härröra från en underskattning av varu- och tjänsteexporten. sa överskattar kalkylen upplåningsbehovet med drygt 30 miljarder kr. Med dessa reser- vationer innebär kalkylen att räntorna på den långfristiga bruttoskulden vid en ränta på 8 procent skulle uppgå till nära 12 miljarder kr 1985. Ovriga löpande betalningar i bytesbalansen måste således tillsammans visa ett över— skott på 12 miljarder kr. Om prisstegringen för svensk export i genomsnitt uppgår till 6 procent per år innebär räntebetalningarna 1985 ett krav på reala resurser svarande mot 7 1/2 miljarder kr uttryckt i 1977 års penning- värde. Den långfristiga låneskulden motsvarar under samma förutsattningar 94 miljarder kr i 1977 års penningvärde. Förutsätter man dessutom att brut- tonationalprodukten ökar med i genomsnitt 3 procent per år svarar ran- tebetalningarna mot 1,7 procent av den reala bruttonationalprodukten år 1985.

Det är i detta sammanhang också viktigt att notera att den i räkneexcniplet antagna utvecklingen under rimliga antaganden om amoneringsplancr in- nebär en bruttoupplåning på en ijämförelse med 1977 och 1978 ungefar oförändrad nivå jämviktsåret 1985.

Låntagare

Under 1974 var det uteslutande företagen som släpptes ut på den inter- nationella kapitalmarknaden. Under 1975 tillkom kommunerna som lån— tagare. Endast de största kommunerna tilläts låna direkt utomlands medan upplåning för övriga kommuners räkning kanaliserades genom kommun- institut och banker. Riksbanken tog under 1975 upp ett lån på 0,8 miljarder kr.

Staten uppträdde först under 1977 som låntagare på den internationella kapitalmarknaden. Bakgrunden till detta var det kraftigt ökade upplånings- behovet. Under 1977 lånade staten ungefär 9 miljarder kr på den utländska kapitalmarknaden.

Bankernas roll när det gäller den långfristiga upplåningen har successivt ökat. Under 1974 kanaliserades 13 procent av upplåningen genom bankema. medan motsvarande siffra var 19 procent under 1976.

[ Direkta investeringar utomlands har förutsatts svara för 25. miljarder kr av ökningen i bruttoskulder och övriga kapitaltransak- tioner för ungefär en miljard.

Prop. 1978/79: 165 196

Riksbanken har i sin betalningsbalansstatistik inte uppgifter om hur den privata upplåningen fördelat sig på branscher. Ur statistiken över tillstånd till långfristig upplåning utomlands framgår det dock att varven och re- derierna 1976 svarade för ungefär 1/5 av upplåningen. Under 1973 svarade de för ungefär hälften.

Kriterier för tillstånd till utlandsupplåning

Den långfristiga utlandsupplåningens omfattning har huvudsakligen reg- lerats genom kriterier för tillståndsprövning inom ramen för valutaregle- ringen. Dessa kriterier har huvudsakligen gällt användandet av upplånade medel och lånens löptid. Under utlandsupplåningens första skede, dvs. under 1974. medgavs dock upplåning utomlands oavsett ändamål förutsatt att lånen var relativt långfristiga. När upplåningen tog ordentlig fart under år 1975, genomförde riksbanken vissa ändringar i principerna för tillståndsgivningen. Tillstånd till utlandsupplåning beviljades endast om lånet avsåg finansiering av industriell investering som var angelägen från bytesbalanssynpunkt. Man fastställde också att lånens löptid skulle vara minst 5 år. Praxis har dock varierat något beroende på intresset för och behovet av utlandsupplåning.

[ början av år 1976 förväntades t. ex. en förbättring i bytesbalansens saldo. Detta ledde till en mer restriktiv praxis i fråga om tillstånd till upplåning. I stället för att minska ökade emellertid underskottet i bytesbalansen från 6,7 till 10,5 miljarder kr, varför praxis successivt liberaliserades. 1 Syfte att Stimulera utlandsupplåningen fick valutabankema sålunda i oktober 1976 tillstånd att inom ett för varje valutabank fastställt rambelopp låna utomlands för vidare utlåning till finansiering av "allmänt produktiv verksamhet" utan av riksbanken beviljat tillstånd i det enskilda fallet. Vidareutlåningen inom dessa 5. k. ramtillstånd fick dock i det enskilda fallet inte överstiga ett värde motsvarande 5 mkr. Totalt uppgick bankernas ramtillstånd till 0,8 miljarder kr under 1976 men ramarna ökades så att de i slutet av oktober 1977 om- fattade drygt 2 miljarder kr. Av detta belopp hade 1,3 miljarder kr utnyttjats vid nämnda tidpunkt.

Utlandsupplåningen stimulerades också genom att riksbanken vid tillstånd till direktinvesteringar utomlands fordrade att en viss andel av investeringen finansierades genom upplåning utomlands.

1 samband med valutakursändringar talas det ofta om valutakursförluster eller -vinster. Det torde därför finnas anledning att med hjälp av ett enkelt räkneexempel åskådliggöra valutakursändringars betydelse för lånekostna- den. Antag att ett företag lånar utländsk valuta till 8 procents ränta och att det omedelbart efter lånets upptagande och omväxling till kronor inträffar en prisstegring på den utländska valutan med 10 procent. Det innebär för det första att räntekostnaden uttryckt i svenska kronor stiger med 0,8 pro- centenheter. För det andra påverkas amoneringens värde uttryckt i svenska kronor. Om länet skulle återbetalas efter fem år motsvarar detta en årlig ränta på ungefär två procentenheter per år. En längre löptid ger en mindre ränteeffekt.

Det finns i den allmänna diskussionen en tendens att överskatta be- tydelsen av valutakursändringar vad gäller lånekostnader. [ viss utsträckning reflekteras nämligen valutakursförväntningar i räntedifferenser mellan lå'n

P'rop. 1978/79: 165 197

i olika valutaslag. Detta kan innebära att en kursstegring för en Viss valuta endast motsvarar den räntefördel det inneburit att ta ett lån i den aktuella valutan. Om vi som ett exempel tänker oss att ett lO-års lån i Sverige betingar 9 3/4 procents ränta kan vi åskådliggöra sambandet mellan valu- takursändringar och räntenivå för lån i utländsk valuta i följande tablå. l förenklande syfte har förutsatts att hela lånet förfaller till amortering i slutet på det 10:e året.

Valutakurs- ändnng per år ('.'n) —5 —4 —3 —2 -—l 0 l 2 3 4 5

Jämförelse- ränta ("a)” 15.53 14.32 l3.|4 ll.99 10.86 9.75 8.66 7.60 6,55 5,53 4,52

"Likvärdig med 9.75'1» ränta på lån i svenska kronor.

ljämförelse med ett lån i svenska kronor till 9.75 procents ränta är det således fördelaktigare att låna i en utländsk valuta som apprecierar med 4 procent per år om räntan understiger 5.5 procent. Sjunker valutan i värde med 4 procent per år blir motsvarande jämförelseränta l4,3 procent. Detta samband mellan räntesats och valutakursändring bör man alltså ha i åtanke när man uttalar sig om kostnader för valutakursändringar.

1.4 Industrins finansiering

Industrins vinstmarginalcr (mätta som kvoten mellan bruttoöverskott och förädlingsvärde) låg från slutet av 50-talet till början av 70-talet på en oför- ändrad nivå, även om de konjunkturella svängningarna tidvis var stora. Eftersom kapitalintensiteten samtidigt ökade kraftigt, sjönk räntabiliteten. De snabbt växande investeringarna förutsatte därför en ökad lånefinansie- ring. Skulderna ökade också väsentligt snabbare än det totala kapitalet: från 1965 till 1974 steg skulderna med 16 procent per år mot ll procent för det totala kapitalet. Soliditeten sänktes därmed från 67 procent 1965 till endast 50 procent 1974. Denna nedgång har därefter fortsatt. De angivna talen anger soliditeten som kvoten mellan eget kapital, inkl. obeskattat ka- pital, och totalt kapital. exkl. handelskrediter.

Under perioden ökade företagens finansiella kapital väsentligt snabbare än det materiella eller med l5 l/2 procent per år mot knappt 9 l/2 procent för de materiella tillgångarna. Ökningen i finanstillgångar var en faktor som underlättade företagens accepterande av den sänkta soliditeten genom att ökningen av lätt realiserbara tillgångar minskade den med den stigande skuldsättningen förknippade risken. Genom en under perioden starkt positiv hävstångseffekt höll den ökade skuldsättningen också uppe räntabiliteten på det egna kapitalet.

Den ökade skuldsättningen har möjliggjorts av en snabb uppgång av kre- ditutbudet; betydande förändringar i skuldstrukturen ägde också rum 1966—74. Cirka hälften av företagens upplåning kommer från den icke or- ganiserade kreditmarknaden i Sverige och från 5. k. rörelsegenererade kre- diter (pensionsskulder. lån, pensions- och personalstiftelser, skatte- och lö- neskulder). Dessa krediter är tillgängliga utan att företagen behöver kva-

Prop. 1978/79: 165 198

lilicera sig för dem i konkurrens med andra företag. Till samma kategori kan hänföras återlånen från AP-fonden. Automatiken i denna kreditgivning — den prövning som förekommer begränsar sig till en säkerhetsprövning — gör att den står självfinansieringen nära. Kredittagningen från den icke organiserade marknaden är också förklaringen till att företagens genom- snittliga låneränta för den totala skulden är väsentligt lägre än räntorna på kreditmarknaden ( 1974 ca 5 1/2 procent). Under perioden spelar utländska krediter en markant växande roll, vilket alltså inträffar redan före den 1974 inledda ökningen av utlandsupplåningen.

Av skuldstrukturen framgår att den organiserade svenska kreditmark— naden har en mindre och dessutom minskande betydelse för industrins finansiering. Detsamma gäller därmed också för de kreditpolitiska åtgärder som omedelbart påverkar denna marknad. Det är mindre än en tredjedel av företagens upplåning som tas från den svenska marknaden. lnom denna del har 1966—74 en minskning skett av affärsbankemas bidrag, som sjunkit från 42 till 27 procent. medan återlånen och långa krediter från mellan- handsinstituten ökat i motsvarande mån. Slutligen tillkommer en växande andel statliga lån. under denna period framför allt lokaliseringslån.

De krediter, med vilka industriföretagen byggt upp sin ökade skuldsätt- ning, kännetecknas alltså av en bestående. mycket hög andel rörelsege- ncrerade krediter (ca hälften). en ökad andel långfristiga krediter och statliga län samt slutligen en ökad utländsk upplåning.

Hänvisningar till PS2

2 Finansiella marknader och resursallokering

Ett finansiellt systems grundläggande uppgift utöver att handha betalnings- förmedlingen är att överföra finansiella resurser från enheter med in- komstöverskott till enheter med utgiftsöverskott. l sparande- investerings- termer betyder detta att enheter. vars investeringsverksamhet uppgår till högre belopp än det sparande de genererar. måste finansiera sig genom upp- låning som i sista hand härrör från enheter med större sparande än in- vesteringar. Existensen av ett finansiellt system är själva förutsättningen för att sparandeöverskott och -underskott överhuvudtaget skall kunna upp- komma eller med andra ord för att investerings- och sparbeslut skall kunna separeras. Utan finansiella tillgångar och skulder måste varje enhets in- komster och utgifter täcka varandra i varje ögonblick och därmed måste också sparande och investering vara ett och samma beslut.

Det finansiella systemets betydelse i nämnda avseende kan visserligen framstå som självklar. men kan ändå vara värd att understryka med hänsyn till att möjligheterna att investera utöver eget sparande är en viktig för- utsättning för att man skall kunna skapa en effektiv produktionsapparat inom ramen för en decentraliserad hushållning med flera beslutsenheter.

En diskussion av sparande-investering kan föras på flera olika nivåer. 1 första hand fastlägges den långsiktiga avvägningen mellan konsumtion och kapitalbildning. Stabiliseringspolitikens uppgift är sedan att så långt möj- ligt skapa balans på kort sikt mellan sparande och investering med nämnda avvägning som riktmärke för deras totala omfattning på längre sikt. lnom

Prop. l978/79:165 199

dessa ramar skall de reala investeringarna fördelas så effektivt som möjligt. Traditionellt innebär detta att de investeringsprojekt som kan väntas ge högst avkaStning enligt en marknadsmässig bedömning skall förverkligas med de avvikelser härifrån som kan motiveras utifrån specifika allokerings- politiska målsättningar. Väsentliga för en effektiv fördelning av kapital- resurserna är allokeringspolitikens utformning som en del av den allmänna ekonomiska politiken och de finansiella marknadernas struktur. organisation och funktionssätt._

1 den enklaSte formen av ekonomiska system. i vilken marknadsme- kanismer kommer till fullt uttryck, kan produktionens storlek och dess fördelning på konsumtion och investering härledas ur hushållens preferenser för arbete/fritid och konsumtion/sparande (framtida konsumtion) samt in- vesteringsprojektens räntabilitet. Löner. priser och räntor anpassas så att marknaderna är i balans utan över- eller underskott. Realt sett betyder detta att räntan anpassas till den nivå vid vilken den del av produktionen, som hushållen är beredda att avstå från att omedelbart konsumera.just motsvarar vad företagen vill utnyttja för investering. Spegelbilden härav är en ka- pitalmarknad på vilken nämnda räntenivå ger jämvikt mellan hushållens utbud och företagens efterfrågan på finansiellt kapital. Med en sådan rän- teanpassning uppkommer ingen kapitalbrist i marknadsmässig mening.

I verkligheten sker en rad ingrepp i den ovan beskrivna mekanismen. Den offentliga sektorn svarar för en stor och växande del av produktion och förbrukning av varor och tjänster. Huvudsakligen rör det sig om sådana varor och tjänster som tillgodoser kollektiva behov eller av andra skäl anses böra handhas av det offentliga. ] sådana fall då de skulle kunna mark- nadsföras Och tillgodogöras individuellt. avser den offentliga produktionen vanligen att skapa ett annat innehåll och åstadkomma en annan omfattning och fördelning än som skulle komma till direkt uttryck i hushållens pre- ferenser och efterfrågan på en marknad. Den offentliga produktionen kräver i ett sådant system offentliga investeringar baserade på andra grunder än marknadsbetingade Iönsamhetskriterier.

Då den offentliga produktionen endast i begränsad utsträckning finansieras genom avgifter för nyttjandet av de tjänster den avkastar, måste den of- fentliga sektorn anskaffa medel på annat sätt. Det sker huvudsakligen genom den beskattningsrätt som staten och kommunerna har. Genom denna kan det offentliga dra in inkomster från den privata sektorn och därmed minska den privata efterfrågan för att skapa samhällsekonomiskt utrymme för sin egen produktion. Som ett alternativ eller komplement kan sådant utrymme skapas genom upplåning på kreditmarknaden som tränger ut finansieringen av privata investeringar och kanske också via räntan stimulerar till ökat privat sparande. Förutom att påverka fördelningen mellan offentlig och pri- vai användning av resursema kan det offentliga genom olika indirekta skatter och subventioner utöva ett betydande inflytande på den privata förbruk- ningens inriktning.

Utöver dessa allokeringspolitiskt motiverade offentliga inkomster och ut- gifter användes även beskattningen tillsammans med varierande former av inkomstöverföringar tillbaka till den privata sektorn som instrument för att uppnå olika fördelningspolitiska målsättningar för den ekonomiska po- litiken.

Prop. 1978/79: 165 200

1 den offentliga sektorn intar kommunerna en mellanställning i förhållande till staten och den privata sektorn. Kommunerna har liksom staten be- skattningsrätt men lånefinansieringen är liksom för den privata sektorn be- roende på förhållandena på kreditmarknaden och utgör en osäkerhetsfaktor i planeringen. För statens utgifter föreligger däremot inte motsvarande fi- nansiella restriktioner. Statens avvägning av inkomster och utgifter och dess upplåningspolitik bestäms i stället av att de allokerings- och fördelnings- politiska målen skall uppnås inom ramen for samhällsekonomisk balans.

1 ovan angivna perspektiv har staten en central roll för bestämning av såväl efterfrågans totala storlek som dess fördelning på offentlig och privat förbrukning. på inveSteiing och konsumtion och mellan olika privata en- heter. Genom olika former av bidrag och lån kan staten även påverka kom- munernas förbrukning. Någon fullständig kontroll av efterfrågan är det dock inte fråga om utan staten arbetar huvudsakligen genom att med olika in- citament påverka efterfrågan och dess fördelning.

Diskussionen ovan har visat att den ekonomiska politiken är av avgörande betydelse för realkapitalbildningen. Stabiliseringspolitiken bestämmer sålun- da kapitalbildningens totala storlek dels genom att skapa det nödvändiga realekonomiska utrymmet. dels genom att påverka investeringsincitamenten så att utrymmet fylls ut inom ramen för en balanserad ekonomisk tillväxt. Hur nämnda utrymme tas i anspråk är en allokeringspolitisk fråga. Vilka medel som därvid utnyttjas bestämmer i stor utsträckning realkapitalets sammansättning och kvalitet. dvs. effektiviteten i resursallokeringen. De flesta ekonomisk-politiska åtgärder har såväl stabiliseringspolitiska som af- lokerings- och fördelningspolitiska verkningar. Åtgärderna kan emellertid primärt vara inriktade på att uppnå det ena eller andra slaget av verkningar. Ofta kan det därvid vara nödvändigt med kompletterande åtgärder för att så långt möjligt neutralisera ej önskvärda sekundära effekter. Bostadspolitiken. regionalpolitiken och näringspolitiken kan väl huvud- sakligen anses syfta till att påverka resursemas fördelning i samhället. Bo- stadspolitiken är inriktad på att goda bostäder skall kunna tillhandahållas till rimligt pris. såsom en av de grundläggande förutsättningarna för att samhället SOcialt sett skall fungera väl. För att detta mål skall kunna uppfyllas krävs att bostadsbyggandet ges större utrymme i realkapitalbildningen än som skulle vara fallet utan ingrepp i marknadsmekanismen. Regionalpo- litiken syftar i första hand till att åstadkomma en jämnare geografisk för- delning av resurserna medan de näringspolitiska insatsema främst avser att styra strukturomvandlingen och den tekniska utvecklingen och därmed påverka realkapitalets fördelning på olika näringsgrenar och branscher. Åt- gärder inoni nämnda områden har också fördelningspolitiska effekter. Åtgärder inom dessa tre politikområden är i regel expansiva till sin karaktär och kräver därför ofta motverkande stabiliseringspolitiska åtgärder. I många fall sättes dock åtgärderna in i lägen av konjunkturavmattning t.ex. för att stödja krisdrabbade företag eller branscher och ge andrum för att genom- föra den sanering som behövs för att göra dem konkurrensdugliga på längre sikt. Gränslinjen mellan å ena sidan närings- och även regionalpolitik och.

Prop. 1978/79: 165 201

å den andra. en selektiv stabiliseringspolitik för att öka resursutnyttjandet och hålla uppe sysselsättningen blir i sådana fall ofta svår att dra. De som förordar en mer generellt verkande politik i sådana sammanhang har sett en fara i att de kortsiktigt sysselsättningsstödjande åtgärderna tar överhanden i en utsträckning som försämrar effektiviteten i resursallokeringen på längre sikt genom att "frysa" den existerande strukturen. Det framhålles också att risker föreligger för att stödet av vissa företag leder till en snedvridning av konkurrensförhållandena så att annars bärkraftiga företags lönsamhet försämras.

I stort innebär den allokeringspolitik som beskrivits en medveten strävan till en annan sammansättning av realkapitalet än vad som skulle framkomma i en ren marknadsekonomi i syfte att uppnå bestämda ekonomisk-politiska målsättningar. Den mer offensiva näringspolitiken i motsats till den närmast ovan beskrivna verkar dock snarare med än mot marknadskraftema. Man försöker påskynda strukturutvecklingen, så att omställningar görs innan kris- tillstånd har utlösts. och förkorta steget till kommersiell tillämpning av tek- niska innovationer.

Ett medvetet avsteg från en marknadsbestämd fördelning av realkapitalet sker också för de offentliga investeringar. som inte anses lämpliga eller möjliga att bedömas efter vanliga räntabilitetskalkyler. Det innebär inte att det är mindre väsentligt att finna kriterier för avvägning av dessa inbördes och på "marginalen" gentemot övrig kapitalbildning.

Nu angivna allokeringspolitiska inslag kan knappast kritiseras för att de inte leder till en ur marknadssynpunkt optimal fördelning av kapitalresur- sema. Åtgärderna avser ju just att åstadkomma avvikelser från en sådan resursfördelning. Däremot kan man givetvis hysa olika uppfattning om vilka målsättningar som bör uppställas för den ekonomiska politiken.

Större tveksamhet kan man kanske inta till de allokeringsmässiga ef- fekterna av olika regler för beskattning av kapitalinkomster. Dessa är hu- vudsakligen utformade utifrån fördelningspolitiska överväganden utan att effekterna på sparande och investering till fullo beaktas. Riskerna för inte avsedda allokeringseffekter torde också ha ökat till följd av att reglerna inte varit anpassade till den infiatoriska utveckling som ägt rum under senare år.

Kreditpolitiken och kreditmarknaden är en integrerad del av den politik och de mekanismer som beskrivits ovan. Ett bestående inslag i kritiken av den sedan 50-talets början förda kreditpolitiken har. utöver att den pe- riodvis ansetts för stram. varit att den innehållit ett alltför stort element av kreditransonering och att detta lett till ogynnsamma effekter på resurs- allokeringen. Lågräntepolitiken under 40-talet hade medfön att bankerna kunnat expandera sin utlåning kraftigt genom utförsäljning av sina stora innehav av statsobligationer. Under 50-talets början infördes olika likvidi- tets- och placeringsregler för att med bibehållen förhållandevis låg ränta förstärka restriktiviteten i kreditpolitiken och trygga bostadsfinansieiingen. Det ökade ransoneringselement som då uppstod. har sedan funnits kvar även efter övergången till en rörligare räntepolitik. Det får bl.a. ses mot bakgrund av att trots en trendmässigt stigande ränteutveckling har det ändå i realräntetermer varit fråga om en lågräntepolitik. lnslaget av ransonering har naturligen varit påtaglig under högkonjunktur även om räntan då nått

Prop. 1978/79: 165 202

sin högsta nivå. Under konjunkturavmattningar har det däremot knappast varit fråga om mer än en "normal" otillfredsställd kreditefterfrågan. Därvid har väl också tidigare undertryckt kreditefterfrågan kunnat tillgodoses och den grå kreditmarknaden minskat i omfattning. Under åren efter oljekrisen har den inhemska kreditmarknaden till följd av det stora och växande by- tesbalansunderskottet varit stram även under lågkonjunktur. Å andra sidan har den utländska marknaden varit öppen för svenska låntagare i en ut- sträckning som inte förekommit tidigare under efterkrigstiden. Att få till stånd en ökad utlandsfinansiering har i själva verket varit det avgörande motivet för den inhemska åtstramningen.

Kritiken som riktats mot att räntan inte tillåtits ge fullt utslag för rådande knapphet på kredit har varit att detta lett till en inoptimal kreditfördelning. En låneränta lägre än jämviktsräntan har gjort även projekt med förhål- landevis låg avkastning räntabla. Ransoneiingen har möjliggjort att dessa har finansierats på kreditmarknaden på bekostnad av andra som skulle ha gett högre avkastning. Det har härvid skett en avvikelse från en mark- nadsmässigt Optimal fördelning av realkapitalet. som inte har sin grund i bestämda målsättningar för den ekonomiska politiken. Tvärtom uppfyller en sådan fördelning inte kravet på största möjliga tillväxt under givna sociala och tekniska betingelser.

Det råder allmän enighet om att räntenivån skall anpassas till kredit- efterfrågan. Problemet gäller därför närmast om man ständigt skall sträva efter att anpassa den så att det alltid bara finns en normal otillfredsställd efterfrågan eller om man kan eller bör tillåta sig ett visst inslag av ransonering i ett stramt kreditmarknadsläge med stor efterfrågan på lån.

Kritiken. som praktiskt taget helt sker med principiella resonemang och sällan eller aldrig utifrån konkreta fall. har i grunden utgått från att alla lånesökande som tillkommer vid den lägre räntenivån sökt finansiering av projekt med lägre avkastning. De som söker lån i det högre ränteläget — jämviktsränteläget — förutsättes söka även vid den lägre räntan. Kreditin- stituten antas i större eller mindre utsträckning tillgodose de förra kredit- behoven på bekostnad av mer räntabla projekt. exempelvis för att favorisera gamla kunder. Resonemanget synes utgå från premissen att alla tilltänkta projekt kan ordnas entydigt efter avkastning eventuellt reducerad med någon riskfaktor.

Det är visserligen självklart men kan ändå vara vän att understryka att det rör sig om en förväntad och inte faktisk avkastning. Kalkylerna kan självfallet skilja sig avsevärt mellan olika bedömare. Dejust nu tätt duggande kriserna i olika företag och branscher bär syn för sägen om att investe- ringsprojekt som ansågs komma att ge en hög avkastning. inte alls motsvarat förväntningarna och att tidigare "säkra" låntagare skulle fallera utan ett omfattande statligt stöd.

Inte minst skapar inflationsutvecklingen osäkerhet. Vid en ren räntepolitik kan det hända att de lånesökande huvudsakligen utgörs av företag med låg riskaversion och stora förväntningar om att kunna göra kapitalvinster vid en stark inflation. medan andra företag. åter. med hög riskaversion och förväntningar om en svagare prisutveckling helt avstår från att söka lån trots att de synes ha väl så goda investeringsprojekt. En lägre räntenivå med inslag av kreditransonering kan locka fram även de senare företagen

Prop. 1978/79: 165 203

som lånesökande. Kreditbedömningen kan då göras mer enhetlig för ett sfär/"(' urval av projekt och därmed förhoppningsvis leda till en mer effektiv kreditfördelning. Detta argument — värdet av att vid en icke renodlad rän- tepolitik ha ett större urval av kreditansökningar — skall dock inte hårdras.

Trots komplikationsgraden är bilden ovan av kreditgivningen som af- lokeringsinstrument ändå starkt förenklad. ] praktiken finns ofta inte en så nära anknytning mellan projekt och kredit som angivits. Det är ofta mycket som skymmer sikten dem emellan. Upplåningen diskuteras vis- serligen mestadels i anslutning till att något projekt skall finansieras. men lånet beviljas ett företag och inte ett projekt. Kreditbedömningen grundas därför kanske snarare på erfarenheterna av företagsledningens skicklighet än på det enskilda projektets avkastning. Säkerheten för lånet kan också spela en viss roll även om kreditinstituten hävdar att om företagen och projekten är goda kan finansieringen alltid ordnas. Anknytningen av fi- nansieringen till ett visst projekt tenderar att försvagas av att låntagarens totala kundrelation tas in i kreditbedömningen. Ofta är det frågor om "skräd- darsydda" paketlösningar för företagets hela finansiering. I många fall kan kreditinstituten känna sig tvingade att "hålla företagen under armarna" för att förhindra att deras utestående lån blir nödlidande. Detta betyder att skillnaden mellan fallet med jämviktsränta och fallet med större inslag av kreditransonering är väsentligt mindre än vad som antas i en rent teoretisk analys. så länge ransoneringen inte blir extrem.

lnvesterings- och finansieringsplaneiingen skeri allmänhet i skilda enheter i företagen utan särskilt starka band. Risk och osäkerhet medför att in- vesteringskalkylerna inte är så starkt påverkade av marknadsräntan som ofta antas. Kampen om tiondels procent kan ge en falsk bild av räntans betydelse för företagens planering. Det framgår av att en räntehöjning oftast inte leder till någon markerad minskning av efterfrågan på kredit medan ansträngningarna att tjäna några tiondelar förblir lika stora. Skälet härtill är att de förtjänster som kan göras på detta sätt är finansenhetemas pro- fessionella uppgift.

Resursallokeringen kan också tas upp ur en annorlunda synvinkel. Företag med någorlunda god Iikviditetsplaneiing låter sig knappast hindras att genomföra sina "livsviktiga" investeringsprojekt vid temporära svårigheter att erhålla lån på en stram kreditmarknad. Dessutom kan hävdas att även om likviditetsproblem skulle utgöra ett hinder i ett sådant läge står valet inte mellan att genomföra en viss investering eller ej utan mellan att göra den vid tidpunkten ifråga eller att förskjuta den en tid framöver tills kre- ditmarknadsläget lättat. Vissa men inte alla investeringar är för sin rän- tabilitet beroende av tidpunkten för sitt realiserande.

Slutsatsen av ovan anförda synpunkter är närmast att de ogynnsamma verkningarna på resursallokeringen av ett begränsat inslag av kreditranso- nering inte bör överdrivas. Ett sådant inslag kan t. o. in.. under vissa inte alltför orealistiska förutsättningar. tvärtom ha positiva allokeringseffekter i situationer där jämviktsräntan skulle vara mycket hög. Kapitalmarknads- utredningen vill dock understryka vikten av att räntenivån relativt väl an- passar sig till den stramhet som råder på kreditmarknaden. Svängningarna i räntan bör därför inte hämmas av krav på låga lånekostnader för vissa prioriterade projekt. Det är ur denna synpunkt positivt att kostnaderna för

Prop. 1978/79: 165 204

finansiering av bostäder i allt väsentligt frikopplats från marknadsräntan. Mycket kraftiga räntevariationer kan dock leda till oro på kreditmarknaden och bör så långt möjligt undvikas. Stora belastningar skapas då kanske mind- re för nya lånesökande än för låntagare som redan är bundna vid en stor upplåning. Stora kastningar i ränteutvecklingen inför dessutom ytterligare ett osäkerhetsmoment i projekt- och finansieringsplaneringen.

Man får räkna med att möjligheterna att föra en från "jämviktsräntan" avvikande räntepolitik torde begränsas efter hand som den "grå" marknaden utvecklas organisatoriskt och institutionellt. Företagens linansenheter visar allt större aktivitet vid placeringen av sina likvida medel samtidigt som den grå marknadens utveckling medför att på denna marknad placerade medel i Iikviditetshänseende blir alltmer likvärdiga bankinlåning. Både utbud och efterfrågan på kredit tenderar då att "flyttas ut" från den organiserade kreditmarknaden redan vid tämligen små differenser i räntenivån mellan denna marknad och den grå och minskar därmed utrymmet för en rän- tepolitik som avviker från jämviktsprisbildningen på kreditmarknaden. En möjlighet att i någon mån komma till rätta med denna utveckling är att "flytta in" delar av den grå marknaden under den organiserade. exempelvis genom utnyttjande av s. k. bankcertifikat. Ytterligare en möjlighet är att den institutionellt välutvecklade delen av den grå marknaden skulle un- derställas samma regler i kreditpolitiskt och annat avseende som nu gäller för den organiserade. Förslag i denna riktning framläggs av finansierings- bolagskommittén.

Diagram l.l visar utvecklingen av konsumentprisindex (procentuella för- ändringar) och diskontot (årsgenomsnitt) från början av 1950-talet. Efter andra världskriget återfördes diskontot till den nivå. som det legat på under senare hälften av 1930-talet. Fram till december 1950 låg sedan diskontot stilla vid 2 l/2 procent. I samband med Koreakrigets inflation höjdes dis- kontot till 3 procent och under högkonjunkturåren 1955—56 i två etapper till 4 procent. Diskontohöjningen till 5 procent 1957 var inte konjunktur- politiskt motiverad utan kan snarast uppfattas som en anpassning till en marknadsutveckling sedan länge karakteriserad av efterfrågeöverskott. l fort- sättningen svängde diskontot i stort sett konjunkturellt med successivt högre högkonjunktunoppar under senare hälften av 1960-talet — 6 procent år 1966 och 7 procent år 1969. Den senare procentsatsen blev toppnoteiiiig även för den senaste högkonjunkturens kulmination år 1974. Räntestegiingarna under 1976 kan ses som en valutapolitiskt betingad anpassning till den internationella utvecklingen och behovet av att täcka bytesbalansens un- derskott med utländsk upplåning. Bankinlåningsräntan har i stort sett följt diskontots förändringar. Både ränta och konsumentpriser visar en trend- mässig stegring.

Diagram 1.1 visar också real bankränta (högsta inlåningsränta) och real emissionsränta för långa statsobligationer. (Den reala räntan har erhållits genom dellatering av den nominella med årsgenomsnitt för förändringarna i konsumentprisindex.) Frånsett den djupa doppningen 1951—52 svängde realräntan mellan noll och fyra procent. Dessa svängningar har mer bestämts

Prop. 1978/79: 165 205

m IO

Konsument - prisrndex

Riksbankens OH ictella drskonto

Realemrssrons- ranta för långa statsobligationer

- Högsta reala bankrnlånings- ranta

f_T # ('"—T '_1 | T 'T— 1 | | | | T' I | | | l |

1955 1960 1965 1970 1975

Anm Konsumentprisindex: procentuell förändring mellan årsmedeltal. Riksbankens drskonto: ärsgenOmSnltt.

av variationerna i prisstegringstaktcn än av förändringarna i räntan. Detta kommer till uttryck i att reala räntan till övervägande del van'erat i motsatt riktning jämfört med nominalräntan. Åren l955—58 steg obligations- och bankräntan successivt. samtidigt som reala räntan sjönk ner mot och stan- nade omkring noll. En analog utveckling registreras åren 1965—66. Åren 1968—72 ger ytterligare exempel på motvariationer i de nominala och reala räntorna. År 1974 trappades prisstegringstakten upp kraftigt. Prisstegrings- takt och obligationsränta konvergerade 1974—76. men under dessa år var den reala räntan negativ. Fastän den nominella räntan regelbundet varierats antikonjunkturellt. har den reala räntan snarast fått ett ur denna synpunkt motsatt förlopp. Den reala räntan har för det mesta sjunkit och legat relativt lågt i högkonjunkturerna och tvänom i lågkonjunkturerna.

Sett ur placerarnas synpunkt har realräntan i stort sett visat en trendartad nedgång sedan början av 1960-talet. mätt med avkastningen över hela löp- tiden på lO—åriga lån emitterade under åren 1960—67. Den har sjunkit från + ] l/2 procent för 1960 års lån till något under noll på 1967 års lån (jämför diagram 12.2. kapitel 12). Nedgången i realräntan har tonsatt för de åren 1968—74 emitterade lånen under den tid de hittills löpt (dvs. t. o. m. år 1976).

Diagram I. I DIS/(mun, kumtrrnvnI/n'ls'mrlm' och reulra'nrm 1953—77.

Prop. 1978/79: 165 206

Realräntan på högsta bankinlåningsräntan har också varit negativ under 1970-talet.

Under efterkrigstidens accelererande inflation har det förelegat stora svå- righeter att använda nominalräntan som konjunkturpolitiskt instrument. Den reala räntan låter sig inte styras med nominalränta. Men den faktiska ränteutvecklingen kan heller inte ses som uttryck för det viktigaste instru- mentet 1 den svenska penningpolitikens utformning.

Denna har under efterkrigstiden i huvudsak använt sig av andra instru- ment än räntan för att nå uppställda mål för styrningen av konjunkturen. Politiken har sålunda inriktats på att direkt söka påverka kreditvolymert med likt iditets- och placeringskvoter. utlåningstak och emissionskontroller. En betydande del av kreditmarknaden har dessutom varit reserverad för utlaning till stat och bostäder. Eventuella efterfrågeöverskott har därför kon- centrerats pa en begränsad del av den organiserade kreditmarknaden. Där har under länga perioder den aktuella räntenivån legat lägre än en hypotetisk jämviktsränta i den meningen att det förekommit en ransonering utöver den som "normalt" kan antagas bli utövad av bankerna. Detta förhållande utesluter inte att räntan vid olika tillfällen justerats uppåt för att undvika de olägenheter som är förbundna med alltför stora efterfrågeöverskott bl. a. i form av ökad kanaliserrng av kreditströmmarna över den icke organiserade marknaden. Som nämnts ägde t. ex. en sådan justering rum år 1957. Denna anpassning av räntan till det aktuella efterfrågetrycket har därefter blivit successivt mer markerad.

1 april 1975 vidtog riksbanken åtgärder för att vidga och skapa bättre jämvikt pa kapitalmarknaden. Räntesatserna vid emission av bostads-. kom- mun- och industriobligationer höjdes med en procentenhet medan diskontot låg kvar oförändrat. Den ändrade relationen mellan långa och korta räntor medförde en ökning av emissionsverksamheten och ledde till att kapital tillfördes den långa marknaden från nya placerargrupper.

Räntenivån har också anpassats till utvecklingen utomlands. ] viss mån kan en sådan anpassning indirekt sägas äga rum i den mån den svenska ekonomiska politiken harmonieras med omvärldens bl.a. med avseende på relativt efterfrågetryck och prisutveckling. Den inhemska penningpo- litiken kommer därvid att grovt sett följa omvärldens, även om inga direkta päverkningar förelegat.

Direkt räntepolitiskt hänsynstagande framstod emellertid som alltmer tvingande när Sverige under 1970-talet kom ur fas både beträffande kon- junktur— och prisutveckling och bl. a. som en följd härav även den externa balartsen utsattes för allt större påfrestningar. Stora underskott i den svenska bytesbalansen och beroendet av en kontinuerlig upplåning utomlands med- förde att valutaströmmarna till och från Sverige blev känsliga för störningar på de internationella valutamarknaderna. Den svenska räntepolitiken blev därmed i högre grad bestämd av ränterelationemas effekt på kapitalrörelsema med utlandet. Riksbanken vidtog av hänsyn till betalningsbalansen en serie atgärder. däribland en kraftig diskontohöjning 1976 från 6 till 8 procent. Man får gå tillbaka till september 1931 för att finna en motsvarighet till en sådan med utlandsberoendet sammanhängande utveckling och en sådan rekordnivå för diskontot. Den 28 september 1931 höjdes diskontot från 6 till 8 procent i samband med att Sverige lämnade guldmyntfotert.

Prop. 1978/79: 165 207

llänsyn till marknadsutvecklingen både inom och utom landet har alltså spelat en betydande roll för räntepolitiken-På en särskild marknad, nämligen marknaden för bostadskrediter. avskännas emellertid räntekostnad och kre- ditgivning från marknadskraftema. Kreditpolitiken utgår här från en realt formulerad plan för. i första hand. den statligt belånade produktionen av bostäder och bostadskomplement. Detta byggande finansieras efter färdig- ställandet med långfristiga lån — en blandning av på marknaden upptagna bottenlån och överliggande statliga lån — till kraftigt subventionerade räntor. Marknadsräntan sätts alltså ur funktion som kostnadsfaktor.

Denna ränta sätts också delvis ur funktion på långivarsidan. Upplåningen på marknaden för bostadsändamål placeras (prioriterasli stället genom över- enskommelser med och rekommendationer till kreditinstituten och i viss mån genom tillämpning av lagen om kreditpolitiska medel i form av lik- viditetskrav. Detsamma kan även sägas om statens upplåning. Det bör emel- lertid observeras att innebörden av och syftet med denna prioritering inte är att åstadkomma en räntedifferentiering mellan de prioriterade låntagarna (staten och bOStadssektorn) och andra låntagare. l stället har man valt att subventionera en speciell sektor (bostadsproduktionen). Placeringspriorite— ringar för statliga lån och bostadslån innebär inte primärt ett ingrepp i rän- testrukturen men väl att kreditgivama får anpassa sig till en struktur på sin låneponfölj. som kan antagas avvika från en i dessa avseenden fri mark- nadsutveckling och den ränteutveckling som därvid skulle ha framkommit. Prioriteringen innebär att om efterfrågan på kreditmarknaden inte tillgo- doses, detta inte drabbar staten eller bostadsproduktionen.

[ övrigt ställer staten kredit till förfogande vid sidan av marknaden också för regionalpolitiska ändamål och för utgifter med närings- eller sysselsätt- ningspolitisk motivering. En växande omfattning av denna kreditgivning innebär en motsvarande försvagning av kreditmarknaden som allokerings- faktor i traditionell bemärkelse.

På den organiserade marknaden utanför bostadssektorn bestämmer riks- banken i hög grad både den allmänna räntenivån och räntestrukturen. Ban- kernas in- och utlåningsräntor har traditionellt van't bundna till riksbankens diskonto. För närvarande synes riksbanken sträva efter att bibehålla denna anknytning. närmast genom att begränsa den glidning uppåt av utlånings- räntornas genomsnitt som ägt rum sedan slutet av 60-talet. Utifrån denna allmänna räntenivå bestämmer bankema strukturerna på sina utlånings- räntor. De långtidsbundna räntesatsema vid obligationsemissioner och i för— säkringsinstitutens utlåning är anknutna till räntan vid emission av långa statsobligationer.

Den individuella räntesättningen på obligationslånen bestämmes av ett ratingsystem. som konstruerats av emissionsbankerna i samråd med de stora placerarna. Ratingsystemet utgår från den räntesats som tillämpas för lån med typiska villkor och en diskussion mellan marknadens paner, i samråd med riksbanken. är avgörande för räntesättningen på lån med t. ex. löptider eller säkerheter som avviker från de typiska.

Den allmänna räntenivån såsom denna genom penningpolitiken kommer till uttryck i diskontot och räntesättningen vid emissioner av nya statsob- ligationer påverkas i sin tur i mycket av samma faktorer som skulle format räntesättningen på en marknad där räntebildningen åstadkoms genom en

Prop. 1978/79: 165 208

marknadsntekanism. Riksbanken har som framhållits i det föregående sökt undvika alltför kraftiga spänningar mellan utbud och efterfrågan på olika kreditmarknader och anpassar räntenivån i enlighet härmed. Med den in- stitutionella uppbyggnad som kännetecknar den svenska kreditmarknaden skulle det. om riksbanken avstod från att furtgera sorti prisledare. inte heller bli fråga om någon renodlad marknadsprissättning enligt frikonktrrrcnsmo- ' dellen.

På kapitalmarknaden skulle i ett sådant läge ett mycket litet antal stora placerare ha ett dominerande inflytande över räntesättningen på obligations- lån. Det är sannolikt att de emitterande bankerna skulle bestämma villkoren för ett lån efter sondering hos dessa placerare som kan antas beakta ungefär samma synpunkter på räntesättningen som riksbanken. När det gäller ban- kernas inlåningsräntor skulle fåtalskonkurrensen leda till en ensanad rän- testruktur av samma karaktär som idag.

På utlåningssidan skulle det inte heller i en "fri" marknad vara tillräckligt att betala marknadsräntan för att erhålla lån. Bankerna prövar som utvecklats i föregående avsnitt kreditvärdigheten efter sin uppfattning om vilka lån- tagare som skall tillgodoses och denna bestämmes inte enban av den aktuella räntebetalningsförmågan.

Även om räntebildningen inte på ett avgörande sätt skulle förändras om riksbanken avstod från sin pnsledande roll. är det dock troligt att en friare räntebildning skulle leda till en högre och över tiden mer varierande rän- tenivå med ett något mindre inslag av kreditransonering. Detta skulle kunna medföra att förmågan att betala högre räntor kom att betyda relativt mera i allokeringen av krediter. Det är dock inte givet att detta skttllc leda till en bättre kreditfördelning enligt tämligen allmänt omfattande kriterier.

Man kan spekulera om det sätt på vilket realkapitalbildningens tillväxt och fördelning skulle ha utvecklats under 1950- och 1960-talets relativa prisstabilitet. om vi under denna period haft en "friare" kreditmarknad t. ex. av den typ. som man har i Förenta staterna. För det första skulle bostadsbyggandet säkerligen varit i genomsnitt lägre och utsatts för de större konjunkturella svängningar. som följer av en marknadsberoende finansie- ring. Det är vidare sannolikt att den genomsnittliga räntenivån legat högre och att därigenom framför allt realkapitalbildningens fördelning blivit an- norlunda särskilt inom industrin. Den låga räntan på 1950-talet och den i fortsättningen till följd av prisstegringen alltjämt låga realräntan kan antagas ha gett extra stimulans till kapitalintensiva investeringar på bekostnad av relativt sett mindre kapitalkrävande investeringar och investeringari human- kapital. Det är svån att värdera dessa utvecklingsalternativ i förhållande till varandra i ett samhällsekonomiskt perspektiv.

2.4 Kreditmarknaden och inflationen

Inflationen påverkar i olika avseenden efterfrågan på och utbudet av kapital jämfört med en utveckling med oförändrade priser. Snedvridningen sam- manhänger dels med att prisutvecklingen inte kan förutses korrekt. dels med att olika kategorier av investerare och sparare har olika möjligheter att skydda sig mot respektive dra fördel av inflationen. Ur välfärdssynpunkt är snedvridningseffekterna särskilt allvarliga därför att de tenderar att drabba

Prop. 1978/79: 165 209

låginkomsttagare. vilka på grund av begränsade investeringsalternatrv. hog riskaversion och institutionella förhållanden inte kan sprida sin förmögenhet.

Det synes vara oklart i vilken utsträckning inflationens effekter på spa- rande- och invcsteringsincitamenten påverkar totala sparandet och inves- teringarna. Däremot är det uppenbart att inflationen tettderar att förändra sparandets och rnvestcringarnas fördelning. Sparare. som har möjlighet där- till. söker skydda sig mot inflationen genom att placera i varaktiga kon- sumtionsvaror. fast egendom. aktier. utländsk valuta. konst etc. Dessa pla- ceringar karakteriseras ofta av illikviditct och/eller av relativt stort risk- tagande. Företag med relativt höga inflatiönsförväntningar utsträcker sin låntagning för att finansiera investeringsprojekt. även om de erbjuder en relativt låg real avkastning. Den reala låneräntan släpar i regel efter i in- flationsprocessen. Resursfördelningen tenderar att bli inoptimal. när relativt lågt avkastande investeringar genomföres på bekostnad av sådana med högre real förräntning. Under inflation representerar spekulation r prisutvecklingen ett särskilt investeringsincitament.

Ett speciellt problem, som uppkomnter vid kraftig och långvarig inflation. är att realvärdet av låncutgiften visserligen minskar successivt men initialt är mycket hög i den mån nominalräntan anpassats till prisutvecklingen. Under de första åren kan låneutgiftcrna komma att överstiga avkastningen på investeringen och då kräva refinansiering till vid investeringstillfället osäkra låneräntor. En ytterligare komplikation, som även den minskar in- vesteringsincitamcntet. är att investerarens förväntningar om framtida priser och räntor i princip skall avse hela projektets livstid och följaktligen måste bli mycket osäkra. Denna osäkerhet ökar kraven på avkastning. En ned- trappning av inflationstakten kan nämligen få en katastrofal effekt på rän- tabiliteten. i synnerhet om den inträffar i ett tidigt skede i lånets löptid. lin till synes låg real Iåneränta kan då i efterhand visa sig bli mycket hög. Risken för en sådan utveckling kan tänkas väga särskilt tungt och i och för sig vara en faktor som hämmar investeringarna jämfört med det fall att ingen inflation förelåg.

Ett sätt att minimera effekten av osäkerheten om den långsiktiga rän— teutvecklingen under inflation är att ge de långa lånen relativt kort rän- tebindning. 1 Sverige har därför på allra senaste tid långa obligationslån försetts med s. k. räntejustcringsklausul. enligt vilken låneräntan periodvis kan anpassas till den vid justeringstilllället aktuella räntan på ett jämförbart nyemitterat statslån. llärvid stipuleras bl.a. att den förjämförelscn använda statslåncräntan med en vrss minimidifferens avviker från utgångsläget. Ut- redningen har stött denna utveckling. som framstår som en naturlig och angelägen anpassning för att minska de riskproblem som inflationsförvänt- ningarna framkallar.

Problemet ntcd dc initialt höga lånekostnadema är speciellt besvärande för fastighetslånen. Det s. k. paritetslånesystemet var avsett att knyta både belåningsvärde och lånekostnademas fördelning till prisutvecklingen.

! paritetslånen periodicerades betalningen av den nominella räntesatsen så att den hyresbestämmande annuiteten i ston skulle följa byggnadskost- nadsindcx. Detta innebar att en del av den nominala räntesatsen lades till kapitalet varje år. Den utestående skulden kunde dock aldrig öka mer än index. Skulden ökades sålunda nominellt men ej reellt. varigenom belå- 14 Riksdagen l978/79, [ .vuml. Nr 165.

Prop. 1978/79: 165

:()ECD. Towards Full I:"nr/rloi'mwrr rmrl Price .S'mhr/r/j'. June 1977, sid 45—46.

"1 .ll'r art ikel n I/ldr'x/ånwls uppgång och/all ! S t't'rrgo av lngemar Ståhl i Skan- dinaviska enskilda ban- kens kvartalsskrift 197511.

210

ningen av fastigheter i motsats till förhållandet vid traditionella lån följde fastighetens marknadsvärde.

Paritctslånesystemet fungerade ej som avsett. eftersom paritetstalen och därmed annuiteterna i det äldre beståndet inte anpassades till de stigande byggnadskostnadema. Systemet avskaffades 1975, då räntesubventioner återinfördes. Dessa subventioner avtrappas i en takt som bestämmes av den förväntade inflationen. Den realiserade inflationen har dock blivit vä- sentligt högre än den förväntade, varför den avsedda paritetsefl'ekten inte kommit till stånd.

En indexering av finansobjekt med anknytning till penningvärdets för- ändringar skulle i princip kunna eliminera de snedvridningar som inflationen ger upphov till på kapitalmarknaden. Inte i något land har emellertid en ansträngning gjorts att i större skala genomföra en indexering. Man har försökt med indexlån på begränsade marknader — försök som i regel blivit relativt kortlivade.

Den 5. k. McCracken-rapporten innehåller en rekommendation att ta bort de institutionella hinder, som ligger i vägen för emittering av indexobli- gationer. Motiveringen är att indexeringen skulle reducera osäkerheten för låntagarna och att spararna skulle få ett skydd mot inflationen. Förekomsten av sådana obligationer borde också medverka till en stabilisering av priserna på andra placeringsobjekt såsom fast egendom och råvaror. Även staten borde vara beredd att emittera indexobligationer.

[ länder med sofistikerade kapitalmarknader skulle dessa obligationer en- ligt kommitténs rekommendation ej ges en speciellt priviligierad position. t.ex. genom begränsning till vissa långivarkategorier. utan i stället göras allmänt tillgängliga och med en till en början relativt låg realränta för att testa marknaden.2

Erfarenheterna från vårt land av att på vissa marknader (bostads- och studiefinansiering) införa system. som i princip fyllt indexlånens uppgifter. har visat att stora administrativa och också opinionsmässiga problem uppstår. när detta sker inom en i övrigt nominalistisk miljö. Systemen avskaffades också 1975 trots att vi då stod mitt i den snabbaste inflationsutvecklingen under efterkrigstiden.3

Värdesäkringskommittén (SOU l964:2) påvisade att om man med in- dexlån skall kunna uppnå avsedda syften. måste man också övergå till real beskattning. En sådan övergång medför i sin tur en rad konsekvenser bl. a. för företagens avskrivningsprinciper och redovisning. Nuvarande institu- tionella system. som bestämmer kapitalmarknadens funktionssätt. är baserat på nominalistiska principer; det gäller redovisningsprinciper. fastighetsin- teckningar. taxeringsvärden och inte minst viktigt skatteregler. lndexlån förutsätter därför en genomgripande förändring av de institutionella ramarna. Penningpolitiken ställs också inför svårigheter. när den skall agera i en "dub- bel" lånemarknad. där det finns en stor stock nominalistiska lån och en växande stock reallån. För ett enskilt land uppstår slutligen problem med spekulativa kapitalrörelser. om landet isolerat inför indexlån och i konsek- vens därmed även ett system med realbeskattning. i en internationell miljö, som alltjämt fungerar med penninglån och nominalbeskattning.

Med hänvisning till omfattningen av den övergripande problematiken och till värdesäkringskommitténs utförliga genomlysning därav har kapi-

Prop. 1978/79: 165 211

talmarkrtadsutredningen ej ansett sig ha anledning eller möjlighet att till omprövning ta upp hela frågan om indexlån och analysera de konsekvenser som införandet av dessa skulle få.

De missanpassningar'av efterfrågan och utbud på kreditmarknaden som inflationen medför och som berörts i föregående avsnitt. förstärkes av skat- tesystemet. Det gäller f. ö. att många av de sparande- och sparandeallo- keringsproblem som kännetecknar den svenska ekonomin i dag. har sam- band med vån skattesystem. Med hänsyn både till det omfattande arbete som parallellt med kapitalmarknadsutredningen bedrivits i pågående skat- teutredningar och till kapitalmarknadsutredningens direktiv. har utredning- en ej försökt någon systematisk analys av det nuvarande skattesystemets verkningar på kapitalmarknadens funktionssätt. Än mindre har utredningen haft ambitionen att föreslå förändringar av detsamma. annat än i vissa be— gränsade fall som ligger utredningens överväganden i övrigt mycket nära.

Nuvarande finansierings- och skattesystem missgynnar vid inflation spc- ciellt långsiktiga investeringar.4 De ökar avkastningen speciellt av sådana högt belånade investeringar. där en nominell princip tillämpas på avdrags- sidan. medan reala principer (helt eller delvis) tillämpas på intäktssidan i beskattningen.

En belysning av effekterna av nu gällande skatteregler på avkastningen av olika sparformer för hushållen lämnas 1 en bilaga till denna utredning.i Fn jämförelse sker där mellan finansiella placeringar (bankdepositioner och obligationer) och placering i aktier och fastigheter. En föga överraskande slutsats är att avkastningen på bankdepositioner vid inflation och efter skatt realt blir starkt negativ. eftersom hela avkastningen är nominell direktav- kastning som i sin helhet beskattas.” Historiskt har den reala avkastningen av obligationer varit ännu ofördelaktrgare på grund av kurssänkningar som förekommit till följd av den höjda räntenivån.

För fastigheter och aktier är sambandet mellan inflation och real effektiv skatt mer komplicerat. eftersom avkastningen har form både av värdeändring och av direktavkastning. För fastigheter utgår ingen skatt på realisations- vinst. om ingen real värdestegring inträffat och endast en del av direkt- avkastntngen beskattas tschablonen 2 procent av taxeringsvärdet. nyligen höjd till 3 procent. ligger väsentligt under den "verkliga". marknadsvär- derade avkastningen av fastigheten). Vid aktier beskattas däremot hela di- rektavkastningen och 40 procent av den realiserade värdestegringen. oavsett om den är real eller icke. Ur kreditmarknadssynpunkt är det väsentligt att avkastningen efter skatt kan avsevärt höjas genom belåning. Den positiva hävstångsellekten. som är välkänd från diskussioner om företagens skuld- sättning. gäller 1 hög grad också för hushållen. När avkastningen på det totala kapitalet (summan av värdestegring och direktavkastning) är högre än låneräntan. ökar avkastningen av det egna kapitalet vid ökad skuld- sättrtingsgrad. Eftersom endast en del av den totala avkastningen beskattas för fastigheter och — ehuru i mindre markerad grad — för aktier. medan låneräntan 1 den del den överstiger den beskattningsbara direktavkastningen kan dras av från annan beskattningsbar inkomst. leder ökad belåning till

4 Se t. ex. llansson. Ingemar. [Jus/m/s/ina/rs/c- furu (It'll Inivrmlvhr's'krummg tr/rrlw'm/hlllmt. Statens råd för byggnadsförskning 1( 77. std 118 ll".

? Sc lfrlaga 2. Sven-Frik Johansson. Hrohrll/vvpa- runt/u m lr skulle/'cuk'r.

h.lfr bilaga 3 Vid 5"-- ln11ll1lf'Hitlt'1lhfl margi- nalskaff kravs 13 1/2- hankranta for att realrän- tan efter skatt inte skall vara negativ. v'rd lf) prisstegring och 75 marginalskatt måste rantart vara 411 "u.

Prop. 1978/79: 165

IJ IJ

en mycket markerad höjning av realavkastningen av det egna kapitalet. Denna effekt blir större _iu högre marginalskatten är. Samma mekanism verkar även på placeringar i premieobligationer. vars avkastning beskattas till en konstant skattesats

De 1 bilagan redovisade kalkylerna. som har räkneexemplens form och med nödvändighet bygger på förenklade antaganden. visar att vid rådande Infltlllt)n.0Ch margtnalskatter blir nominellt sparande av typ banksparande, där hela den nominella avkasrningen beskattas. starkt missgynnat i för- hallande till andra sparformer.

Även om räntan på hartksparande skulle anpassas till inflationen och real- räntan fore skatt således vara konstant och positiv. blir i de redovisade exemplen den effektiva skatten på realräntan mer än 100 procent. Realräntan efter skatt blir även I detta "gynnsamma" fall negativ till följd av att in- llattönskompensationen beskattas. Spegelbilden härav är att också den reala låneräntan efter skatt blir negativ och lånen "billigare" efter skatt ju högre inflation och marginalskatt är.

Sparande l (rk/ter. vilkas utdelning och marknadsvärde antages stiga i takt med tnllationen. ger i exemplen utan belåning en positiv eller negativ realränta efter skatt beroende på inflationstakt. marginalskatt och innehavs- pertod. Belåning kan vid vissa förutsättningar vara ett villkor för att på det egna kapitalet uppnå en positiv realförräntning efter skatt. Den senaste omläggningen av realisattonsvinstbeskattningen för aktier syftade till en för- bättrad samordning med motsvarande beskattning av./bstigherer. Exemplen belyser dock att den effektiva reala skatten på fastigheter kan vara betydligt lägre än på aktier. Denna skillnad ökar ju högre inflation. belåning och marginalskatt är. För fastigheter med konstant realvärde och en direktav- kastning. som sammanfaller med eller understiger skattepliktig schablon- intäkt. vilket motsvarar försiktiga antaganden, blir realförräntningen efter skatt positiv. även om ingen belåning föreligger. Om lånat kapital med negativ real låneränta efter skatt placeras i fastighet. som ger positiv realränta. erhålles en posniv placeringsmarginal. som kan bidra till en aktningsvärd real förräntning på egen kapitalinsats. Den effektiva fömtögenhetsskatten blir också lägre ju högre belåningen är.

Premteobligationer med förväntad negativ realränta före skatt kan genom belåning ge en positiv realränta efter skatt på den egna kapitalinsatsen.

lnllation och skatteregler medför sålunda en mycket kraftig stimulans till framför allt fastighetsplaceringar. medan placering i bank missgynnas. Den negativa avkastningen på banktillgodohavanden har dock hittills inte avhållit hushållen från att öka sina bankdepositioner.

l-"rån kapitalmarknadens synpunkt är det viktigt att notera skattereglemas effekt att stimulera en stark lånebenägenhet och en motsvarande aversion mot amorteringar. Den höga reala avkastning som kan uppnås på det egna kapitalet l fastigheter genom den ökade skuldsättningens hävstångseffekt, leder till en mycket stark låneefterfrågan. Vid varje uppmjukning av pen- ningpolitiken gör sig denna efterfrågan också omedelbart och starkt märkbar i bl. a. bankernas utlåning. Dess styrka och okänslighet för ränteförändringar begränsar möjligheterna att utnyttja en jämviktsskapande räntebildning på den organiserade svenska kreditmarknaden.

Professor Johanssons bilaga illustrerar den kombinerade effekten av in-

Prop. 1978/79: 165 213

flation och gällande skatteregler på hushållens avkastning på olika spar- former. Motsvarande problem uppträder emellenid i varierande grad också för andra typer av investeringar. Det gäller t. ex. investeringar i jordbruks- och skogsfastigheter. i långsiktiga anläggnings- och maskininvesteringar lik- som också i investeringar i konsumtionskapitalvaror som bilar. båtar. konst och frimärken. '

Kapitalmarknadsutredningen har inte inom sitt mandat möjlighet att genomföra en systematisk studie av de frågor som här berörts. Med hänsyn till de effekter på kreditmarknadens allokeringseflektivitet som nuvarande skatteregler medför. har utredningen dock velat fästa uppmärksamheten på skattesystemets betydelse också för kapitalmarknaden. l..?tredningen utgår från att dessa verkningar av gällande skatteregler blir beaktade vid behand- lingen av de förslag till förändringar i skattesystemet som framlagts av de senaste skatteutredningarna. Detta framstår som desto angelägnare som be- rörda förhållanden också aktualiserar viktiga fördelningsproblem. Deras ver- kan på inkomstfördelningen följer nämligen kriterier som ej torde vara sär. skilt allmänt accepterade. Skattesubventionerna är sålunda högre för personer med höga inkomster och höga marginalskattesatser. Möjligheten att höja avkastningen på det egna kapitalet är vidare beroende av belåningsgraden — dvs. personer med god kredittagningsfömtåga gynnas. Ett icke neutralt skattesystem gynnar slutligen personer som är infonneradc om systemets funktionssätt.

3 Den internationella bakgrunden

3.1 lnledning

De senaste årens utveckling i den industriella världen karakteriserad av hög inflation. arbetslöshet och stagnation i förening med stora yttre obalanser följde på en långvarig och i den ekonomiska historien unik period av eko- nomisktillväxt. Konjunkturuppgången från 1975 har visserligen inneburit stigande produktion och världshandel 1976 och 1977 men styrkan i upp- gången har varit begränsad eller också avtagit i de expansiva länderna (För— enta staterna, Tyskland och Japan). Ännu 1977 hade den knappast kommit i gång i Storbritannien och flera mindre länder. Trots att en högkonjunktur av traditionell typ inte inträtt ännu ett par år efter nedgångens botten. har inflationen ändå förblivit hög. Jämfört med erfarenheterna från de senaste decennierna var situationen l977 vad gäller kapacitetsutnyttjande. inflation och internationella betalningsbalanser så onormal att frågan naturligen ställts om vi har passerat ett trendbrott i utvecklingen. Från svensk synpunkt med vår ekonomis starka utlandsberoende är en bedömning av sannolik- heten för en återgång till 60-talets tillväxttakt i vår omvärld fundamental för den ekonomiska politikens uppläggning. Den strategi med vilken Sverige mötte det internationella bakslaget 1974. utgick ifrån att ekonomiema i vår omvärld efter ett par år skulle åtena den tidigare expansionen. Att detta var en överoptimistisk förutsättning är i varje fall nu klan.

Det har under de senare åren pågått en intensiv internationell diskussion om orsakerna till nedgångens varaktighet och djup och till konjunkturupp-

Prop. l978/79:165 214

gångens tveksamhet. Förklaringama varierar från en optimistisk skola som i nedgången ser resultatet av en osedvanlig anhopning av olyckliga störningar med liten sannolikhet att upprepas i samma skala och vilkas verkningar dessutom förstärktes av onödiga misstag i den ekonomiska politiken. till en pessimistisk skola som i utvecklingen från 1974 ser inledningen till en långsiktig och oundviklig nedgång som den ekonomiska historien har flera exempel på (de s. k. KondratiefT—cyklerna med SO-åriga svängningar).

Kapitalmarknadsutredningen redovisar denna debatt och pekar på några av de faktorer som kan antas påverka utvecklingen framöver och värderar sannolikheten för att utvecklingen kommer att åter anknyta till 60-talets tillväxttakt och relativa stabilitet.

3.2. Kapitalbehov och investeringsineitament

Efter en period av mycket hög kapitalbildning är det i och för sig inte överraskande att det inträder en nedgång av realkapitalets avkastning liksom att relationen mellan kapital och produktion (den s. k. capital-output-ratio) stiger. En ofta förekommande men inte okontroversiell förklaring hänill är att introduktionen av prt')duktivitetshöjande och expansionsdrivande ny teknik nu försvagats. sedan under efterkrigstiden en inhämtning av tek— nologisk eftersläpning ägt rum. Också den produktivitetshöjande effekten av den successivt ökade frihandeln mellan industriländer med marknadseko. nomi är nu avtagande. Den strukturomvandling som ägt rum i industrilän- derna under 50- och (>()—talet och som förutsatt betydande omflyttningar. möter ett stigande motstånd. l denna riktning verkar också befolknings- utvecklingen — den naturliga befolkningstillväxten är avtagande och po- pulationerna åldras gradvis. Arbetskraftens rörlighet mellan regioner och länder möter växande hinder. varför investeringar i stället söker sig till om— råden där överskott på arbetskraft ökar och håller nere lönekostnaderna.

Till en sänkning av realkapitalets produktivitet medverkar; också knapp— heten och därav följande höjning av relativpriserna på energi och råvaror. Denna prisutveckling gör existerande kapitalutrustning ekönomiskt sett snabbare obsolet och ökar därmed reinvesten'ngsbehovet. Den förutsätter också betydande investeringar för ökad och kostsammare utvinning. Sti- gande investeringar för miljöförbättn'ng — såväl yttre som inre miljö — ökar kapitalbehoven men sänker kapitalets produktivitet i konventionell bemär- kelse.

Utifrån önskemål om en viss tillväxt och om återställande av jämvikt. alternativt överskott. i bytesbalansen kan mycket stora kapitalbehov fram- räknas. kapitalbehov som ytterligare förstoras om kapitalets" produktivitet minskar. Sådana beräkningar har genomförts i flera länder.'Till en del är de villkorliga genom att de i regel förbiser förändringar av framtida re- lativpriser och relativkosmader och dessas effekter på produktionsmetoder och produktionsinriktning. Den historiska tillväxttakten av.BNP behöver inte betraktas som "normal" eller eftersträvansvärd. Den för full syssel- sättning behövliga tillväxten kan sålunda minska genom en lägre kapital- intensitet som betingas just av höjda relativpriser på energi och miljö.

Villkorligheten och osäkerheten i uppskattningar av framtida kapitalbehov bör dock inte undanskymma att återställande av full sysselsättning och

Prop. l978/79: 165

IJ _. '_Il

extern balans i industriländerna i vår omvärld förutsätter en betydande upp- gång av kapitalbildningen efter de senaste årens mycket svaga investerings— utveckling. som dessutom varit koncentrerad på kostnadsreducerande ar- betsbesparingar.

lnvesteringsef'terfrågan har varit matt inom OECI.)—länderna under hela 7fJ-talet. Under högkonjunkturen 1972—73 var industriinvesteringarna lägre än under föregående högkonjunktur. vilket är unikt. Nedgången 1974—75 innebar en brantare nedgång och uppgången under 1976 och 1977 har varit långsammare än under tidigare konjunkturcykler. Utvecklingen avspeglar försvagningen i företagens investeringsincitament och finansieringskapaci- tet. En förskjutning av inkomstfördelningen till löntagarkollektivets förmån har ägt rum i flertalet länder och företagens räntabilitet har varit sjunkande. Trots den svaga investeringsutvecklingen har lånebehoven för lager och likviditet lett till en ökad skuldbörda i förhållande till det egna kapitalet. Riskerna med den fortlöpande försvagningen av företagens finansiella struk- tur blev akuta under lågkonjunkturen l974—75. Antalet fallissentang blev rekordartat stort och nödvändiggiordc i många länder rekonstruktioner under statlig medverkan. Fr.o.m. 1975 kännetecknas också företagens finansie- ringspolitik i de större länderna av strävan efter skuldkonsolidering. hejdad soliditetsförsämring och förbättrad likviditet. vilket försvagat investerings- incitamenten. Detta har utlöst åtgärder för att sänka kapitalkostnaden genom förmånliga skattemässiga avskrivningsregler. investeringsbidrag av olika slag. kreditgarantier. billiga krediter och direkta kapitaltillskott. Åtgärder av denna typ. som förekommer i de flesta länder. har bara haft en uppe- hållande effekt. När bristen på lönsamma projekt bestått. har försvagningen av den privata investenngsverksamheten inte kunnat förebyggas.

Penningpolitiken har fått bära en allt tyngre börda i kampen mot in- flattonen. vilket ofrånkomligen lett till en ökad osäkerhet i företagens pla- nering. Företagens försvagade finansiella struktur i förening med en ökad variabilitet i både inllationstakt och nominalränta. innebär ökade risker i investeringskalkylcrna och höjer därmed avkastningskraven. Höjda avkast- ningskrav innebär en minskning av tillgången på räntabla investeringspro- jekt. Farhågor uttrycks i många länder för att investeringsefterfrågan vid fortsatt låg självfinansieringsgrad och räntabilitet kan sjunka under den nivå som av sysselsättningsskäl och andra anledningar framstår som ett uppenban minimum. De förslag för att råda bot härpå som framlagts i olika länder och i betydande utsträckning redan materialiserats. påminner mycket om dem som framkommit också i den svenska debatten och i den svenska politiken.

För en återgång till en balanserad expansion framstår en stabilisering av prisutvecklingen och av prisförväntningarna som en nödvändig förutsätt- ning. l')enna uppfattning bestämmer också i hög grad utformningen av den ekonomiska politiken i flertalet länder. framför allt i de ekonomiskt mest betydelsefulla.

3.3 Inflation — orsaker och framtidsbedömning

Från mitten till slutet av 1960-talet steg den totala prisnivån inom OECD- området med omkring 4 procent per år. Under perioden 1970—74 var den

Prop. 1978/79: l65 - Zlb

ärliga stegringen dubbelt så snabb. omkring 8 procent. f:. n ytterligare Upp- trappning ägde rum 1974—76 med årliga ökningstakter på ll-l2 procent

Accelerationen av inflationen under senare hälften av oll—talet sammanföll med upplösningen av den monetära disciplin som Förenta staternas eko- nomiska politik tidigare haft över den internationella ekonomin. De av Viet- nam-krtget betingade stora budgetunderskotten "exporterades" i stor ut- sträckning via underskott i bytesbalansen och tog form av fväxande dol- larinnehav utomlands. Uppkomsten av eurovaluta-marknaden gjorde det svån för enskilda länder att isolera sig från intemationella kfapitalrörelser Och blev en källa för en snabbt stigande internationell kreditgivning. Man kan knappast uppfatta hela denna monetära utveckling enban: som en följd av utan åtminstone delvis som en orsak till prisstegringen.i särskilt som den monetära expansionen i tiden föregick prisstegringen. i

En ökande sncdfördelning av de internationella valutareserverna var en anledning till sammanbrottet av Bretton- Woods- systemet l97l som blev inledningen till en regim med flytande växelkurser. Varje enskilt land fick nu ökad frihet att genom depreciering söka upprätthålla sin internationella konkurrenskraft och samtidigt l ökad utsträckning tillgodose inhemska mål. Den internationella monetära basen hade inte bara ökat dramiatiskt — möj- ligheterna att utnyttja denna bas hade också vidgats. Detta ivar en förut- sättning för den synkroniserade och därigenom intensiva högkonjunktur som utvecklades l972—l973. lntensiteten och synkroniseringen ledde snan till svårigheter på resurssidan. så att flaskhalsar i produktion och råvaru- tillförsel drev upp priserna från kostnadssidan. Snabbt stigande livsmedels- priser 1972— 73 och oljepriser 1973—74 lagrades ovanpå den konjunkturella prisstegringen.

Under loppet av 1974 vände den internationella konjunkturen och ut- vecklades sedan till den djupaste depressionen under efterkrigstiden. Kon- sumentpriserna fortsatte emellertid att stiga med oförminskåd takt. Detta kan ses som ett led i en pris-löne-pris-spiral. som initierades redan under högkonjunkturen. I fortsättningen kan denna spiral ses som en följd också av de begränsningar av konsumtionsutrymmet som franttvijngades av en restriktiv ekonomisk politik och hotande underskott i bytesbalanserna.

Osäkerheten om det framtida mönstret för den internationella prisutveck- lingen är mycket stor. Erfarenheterna av de negativa konsekvenser som en långvarig och hög inflation har på tillväxt och investeringar. på in- komstfördelning och resursallokering har skiftat över prioriteringarna inom den ekonomiska politiken kraftigt till förmån för inflationsbekämpningen. I de största industriländema kommer man sannolikt under ganska lång tid framöver att söka förhindra att efterfrågetrycket når så höga nivåer som genomsnitten under 1950- och l960-talen. Men eftersom effekten av en restriktiv politik på inflationstakten avtagit. kommer man troligen ändå inte att kunna pressa ner prisstegringstakten till vad den var under perioden v "krypande" inflation. ] Tyskland och Förenta staterna kom man under 1976 ner till en prisstegringstakt av 4—5 procent; därefter har. prisstegrings— takten i Förenta statema på nytt dragits upp. Skall genomsnittet för pris- stegringen inom OECD-området bringas ner till 5 procent. vilket är en pro- klamerad målsättning. krävs en mycket dramatisk.nedtrappning för de länder som i likhet med Italien och England redovisar mycket höga ökningstal

Prop. 1978/79: 165 . 217

hade 1970 och l977_ Ett närmande mellan ländernas prisstegringstakt fram- stat' emellertid som en förutsättning för att ett stabilt internationellt tillväxt- och handelsmönster skall kunna etableras.

Prtsstabtliseringen i Tyskland och Förenta staterna kan inleda en period av "ökad discipltn'" i världsekonomin. En möjlighet '.ttt undkomma denna .ltsctpltn. som t issa länder prövat. är deprecienngar. Erfarenheten visar dock att ett depreciering i allmänhet är ett tveeggat instrument som inte i och rör sig loser de betalningSproblem som följer av en från omvärlden avvikande kostnadsutveckling. Många industriländer står inför tvånget att reservera en växande andel av sina resurser för investering och export - utrymmet för konsumtion blir motsvarande mindre. Samtidigt kan den totala tillväxten Illl följd av en restriktiv inflationsbekämpande politik och även '.tv flera andra orsaker som berörts tidigare. komma '.ttt hållas tillbaka. En sådan utveckling tnkräktar på löntagarnas strävanden att förverkliga en ökning av realtnkomsterna. Om utrymmet för reallöneökningar blir begränsat. kom- mer dessa strävanden '.ttt i stället öka inflationstrycket. Internationella re- lativprtsstegrtngar på viktiga råvaror kan vidare befaras ge betydande in— flationsitnpulscr även framöver. Det finns alltså ett flenal faktorer som talar för att den genomsnittliga inflationstakten under en överskådlig framtid kommer att förbli relativt hög. mätt med efterkrigsmått. Häremot får vägas det fi'trhallandet .ttt moståndet mot inflation successivt vuxit sig allt starkare. Nfojltgheten '.ttt få prisutvecklingen under kontroll skulle te sig gynnsammare om man kunde satsa på ett positivt samband mellan tillväxt och prissta- htltsertng ] stället för ett negativt. Svårigheten är att skapa de institutionella förutsättningarna — nationella såväl som intemationella » för att tillväxt och prisstahtlitet skall komma att representera konsistenta mål.

3.4. Oljeräkningen, den nya konkurrensen och de internationella halansproblemen

Höjningen av oljeprisema l973—74 medförde ett starkt höjt sparande i de oljeexportei'ande länderna och ett motsvarande underskott i bytesbalansen för den övriga världen.

Linder ltl7-l—l97o hade de oljeexponerande ländema sammanlagt ett över- skott t sina löpande betalningar av i runt tal S 140 miljarder. Under samma period ackumulerade överskottsländema inom OECD (främst Förenta sta- terna. Japan. Tyskland) nettofordringar på nära $ 40 miljarder. Mot dessa överskott stod underskott hos de icke-oljeproducerande u-länderna på S 80 ttttljarder och hos OECD:s underskottsländer (Italien. Frankrike. England. de skandtnaviska länderna m. fl.) på ca S 100 miljarder. Oljeländemas över- skott. som innebar ett kraftigt köpkraftsbonfall i industriländema. sökte en kortfristig placering på de internationella kapitalmarknadema. Genom detta val av placering motverkades inte den investeringshämmande upp- gången I de långa räntorna som inflationen framkallat. Ökningen i sparandet genom oljeprishöjningen framkallade inte någon motsvarande uppgång i investeringarna.

Skillnader i ekonomisk politik och i andra inhemska förutsättningar med- törde betydande skillnader mellan olika industriländer vad gäller inflations- takt. extern balans och valutastabilitet. Vissa länder — däribland Sverige

Prop. 1978/79: 165 : 2l8

— uppsköt genom en expansiv politik den konsumtionsbegränsning som den lördyrade oljeräkningen och därmed försämringen av bytesförhållandet (terms-tillträde) på sikt maste framtvinga. Dessa länder accepterade ett väx- ande bytesbalansunderskott och en därav betingad utlandsupplåning. som till allra största delen skedde pa de internationella kapitalmarknaderna. Of- fentlig langit ning var under perioden 1974—76 begränsad och uppgick inte till mer att 5 li miljarder. Andra länder prioriterade kampen mot inflationen och anpassade sig till oljerakningens konsekvenser. Konjunkturdämpningen l dessa länder ökade underskotten hos de länder som drev en mer expansiv politik.

En minskning av (')PliC-ländernas framtida överskott är strategisk för en balanserad utveckling I industriländema. Med oljepriserna oförändrade l fi_irha|lande till priserna pa industrivaror och en normal tillväxt inom OECD- onirädet skulle enligt vissa beräkningar OPECzs överskott gradvis sjunka och balans uppiias omkring l985. Skulle OECD-ländernas energipolitiska program med omfattande energibesparing genomföras. skullejämvikt kunna uppnas av sevart tidigare. Sådana kalkyler är emellertid känsliga för varia- tioner i iiidustr'iländernas tillväxttakt — en snabbare ökning än förutsatt "ökar efterfrågan pa olja och därmed OPEC-ländernas överskott. Effekten av en höjning av relativpriset på olja beror bl. a. på de antaganden som göres om priselasticiteten l efterfrågan på olja.

Ett betydande överskott kommer dock säkert att föreligga under de när- maste ären. enligt OECD:s beräkningar kan överskottet för 1977 uppskattas till 540 miljarder och för l978 till 35 miljarder. Frågan om fördelningen av överskottet kommer därför att förbli aktuell. Oljeländema kan komma att successivt kräva en ökad realavkastning på sina finansiella placeringar för att inte föredra alternativet att låta olja i större utsträckning stanna under jord. speciellt om chansen till höjda relativpriser på olja ter sig goda. OPEC- ländernas utlåning — eller. sett ur låntagarländernas synpunkt. upplåningen - kommer i längden att styras av tillgången på investeringsmöjligheter som ger minst samma förväntade reala marginalavkastning som avkastningen pa oljehanistring. Linderskottens och därmed upplåningens fördelning har hittills inte styrts i sådana riktningar. Överskottsländerna bland industrista- terna har hög produktivitet men låga investeringar. Underskottsländema har utan ökning av de produktiva investeringama ökat sin upplåning och darmed delvis kompenserat den neddragning av den totala efterfrågan som orsakats primärt av oljeländemas sparökning. genom att hålla konsumtionen uppe i nuläget på bekostnad av framtida konsumtion. Denna "överkon- sumtion" innebär emellertid bara ett temporärt bidrag till lösningen av det globala balansproblemet. Underskottsländema drivs på någon sikt att lägga om sin politik och den depressiva effekten av OPEC-ländemas överskott förstarkes.

De genom oljefördyringcn skapade balansproblemen för industriländema har realt och politiskt minskat möjligheterna att åstadkomma den trans- ferering till de fattiga länderna som den nya ekonomiska ordningen för- utsätter I det korta perspektivet kommer för industriländema avvecklingen av de löpande underskonen gentemot oljeländema och nedbringandet av den ackumulerade skuldbördan att prioriteras. len viss mening är emellertid den nya ordningen på väg utan att ha föregåtts av några internationella

Prop. 1978/79: 165 2 19

förhandlingar eller avtal. Under senare år har nämligen vissa utvecklings- ländcr gjort betydande inbrytningar på enstaka marknader för industrivaror. På områden. där det är möjligt att producera tekniskt komplicerade produkter med relativt outbildad arbetskraft. har u-länder gått in med arbetskostnader som ligger långt under industriländernas. Skillnaden i lönekostnader bestäms av arbetskraf'tens produktivitet i genomsnitt i hela ekonomin och denna är mycket lägre än i industriländema. Dessa inbrytning-ar har skett på så vitt skilda områden som textil— och stålproduktion och skeppsbyggeri men också rena vcrkstadsprodukter och elektronik. Skillnaderna i kostnadsläge är ofta så stora att industriländema har begränsade möjligheter att bevara sin konkurrenskraft inom de utsatta branscherna ens vid omfattande struk- turrationaliseringar. Effekten av dessa marknadsinbrytningar har förstärkts av rådande lagkonjunktur. De djupgående och bestående förändringar i kon- kurrensförutsättningarna. som sammanfattas med beteckningen den nya konkurrensen. hade skapat mindre problem om arbetskraftens rörlighet inte avtagit i industriländema och expansionskraften på nya områden inte för- svagats. Den nya konkurrensen skapar därför svåra akuta sysselsättningspro- blem. ofta med regional koncentration. som gör industriländema benägna att föra ett uppehållande försvar. Detta sker genom omfattande statliga sub- ventioner eller direkta importbegränsningar. vilket leder till sjunkande till- växttakt både i industriländema och i utvecklingsländerna.

Någon bestämd prognos för den internationella utvecklingen är inte möjlig att göra. Det kan inför denna osäkerhet vara rimligt att arbeta med alternativa prognoser. med "optimistiska” resp. "pessimistiska" scenarier såsom sker i utredningens kapitel 3.

En nödvändig förutsättning för en stabilare utveckling är en utjämning av den spridning som alltjämt föreligger mellan länderna vad avser eko- nomisk tillväxt. inflation och yttre balans. Denna utjämning måste då in- nebära en sänkning av den genomsnittliga takten i '"världsinflationen". Den minskade osäkerheten om växelkurserna som därvid skulle inträda. är en viktig förutsättning för en gynnsam utveckling av världshandeln och de internationella kapitalrörelserna. En stabiliseri ng av prisnivåerna och därmed en möjlighet att styra den reala låneräntan skulle avlägsna de osäkerheter som nu verkar starkt återhållande på investeringarna. Den stabiliserings- process. som skulle skapa dessa förutsättningar. verkar emellertid under övergångsperioden i sig negativt på investeringar och tillväxt och bidrar därmed till sin egen förlängning. En långsam tillväxt och ett begränsat ut- rymme för ökning av den privata konsumtionen förstärker sålunda kraften i en inbyggd löne-pris-spiral. Låg produktivitet och fortsatt inflation håller i denna utveckling nere realkapitalets avkastning och tvingar det offentliga till ökade engagemang i företagssektorn.

En återgång till (tf)-talets snabba och balanserade tillväxttakt förefaller inte sannolik under den överblickbara framtiden.

Prop. l978/79:165 ' 330

4 Balansproblcm i svensk ekonomi

Den finansiella utveckling. som skulle vara förenlig med uppnaenue av yttre balans för den svenska ekonomin l980. har rätt ingående analyserats i 1975 års långtidsutredning (LU 75) liksom i den 1976 publicerade lång- tidsbedömningen från Industriens utredningsinstitut (LB 76). En del av de förutsättningar som LU 75 arbetade med. har inte realiserats och den till ltltlf) utsatta balanstidpunkten har förskjutits avsevärt längre fram i titlen. Detta hindrar dock inte att den centrala problematiken. som utredningarna diskuterade i det med externbalansen konsistenta mönstret. i princip är densamma. Utvecklingen efter l975 tyder på att den välbekanta bristen på sparande snarast accentueras i början av I980-talet. Långtidsutredniitgen förutsatte för balans l980 en stor förbättring av den offentliga sektorns li- nansiclla sparande och också en kraftig förbättring för företagssektorn från 1975 års underskott till ett läge som bedömdes vara konsistent med de finansieringsbehov som framkommer vid den för titrikesbalansen nödvän- diga investeringsuppgången. Kraven på den offentliga sektorn bestämmes av de förutsättningar som görs om hushållens sparkvot och om lönernas andel av faktorinkomsterna. Med historiskt "normala" nivåer för dessa stor- heter skärpes kraven på den offentliga sektorns finanser till ett historiskt "onormal" nivå.

Utvecklingen efter [974 har gått i en helt annan riktning ätt den som skisserades i LU 75. I stället för att gradvis förbättras har den yttre balansen gradvis försämrats. Företagssektorn visar en finansiell utveckling som inte kan fortsätta ens på kort sikt. Den offentliga sektorns finansiella situation har inte förbättrats.

Utvecklingen av industrins investeringar och finansiering fram mot ett jämviktsläge har behandlats i IUIiS långtidsbedömning och redovisas i ut- redningens kapitel 5. Med utgångspunkt också här från jämvikt i bytes— balansen 1980 härledes en målbestämd investeringsökning under perioden 1974-4980 av 7 procent per år (i det industriexpansiva alternativet). Utifrån antaganden om pris- och löneutvecklingen. räntor och skattesatser kan den finansiella utvecklingen inbegripet effekterna på företagens upplåning och soliditet beskrivas. Industrins räntabilitet ligger i kalkylen väsentligt över nivån I965—I973 och höjer i förening med en genom upplåningsökningen förstärkt positiv hävstångseffekt räntabiliteten på det egna kapitalet till 8.8 procent (efter skatt) mot 4.9 procent under 1965—1973. f.öneandelen har därvid förutsatts ligga på 1974 års nivå. dvs. 72 procent av förädlingsvärdet mot 75 procent som var genomsnittet 1970—74.

Nyemissionernas relativa betydelse ökar under perioden. Det ur kalkylen framkomna lånebehovet ligger ungefär dubbelt så högt i löpande priser som l97f.)—-74 och en växande del av finansieringen förutsättes ske utomlands; företagens kreditvärdighet och upplåningsincitament gör med de givna för- utsättningarna en sådan ökning möjlig. Kalkylen innebär trots räntabili- tetsförbättringen en viss fortsatt nedgång i företagens soliditet, men denna antas vara acceptabel med hänsyn till den högre räntabiliteten. givet att företagen möter ett lämpligt utbud av krediter.

Prop. 1978/79: 165 22!

Liksom för LU 75 gäller i dag också för LB 70 att kalkylernas förutsätt- ningar förändrats under l975—l977_ Redan de ursprungliga kalkylerna fö- rebådade ett gap mellan behov och tillförsel av eget kapital. om den efter- strävade ökningen av företagens investeringar skulle komma till stånd. Detta gap har nu avsevärt vidgats.

Det har inte varit möjligt för kapitalmarknadsutredningen att på ett full- ständigt och konsistent sätt revidera de föreliggande långtidsutredningarnas finansiella kalkyler. För bedömningen av den framtida utvecklingen har utredningen dock haft tillgång till nytt material för vissa delsektorer. näm- ligen för staten genom den våren 1977 redovisade långtidsbudgeten som går fram till 1981/82. för kommunerna genom den kommunalekonomiska utredningen och för AP-fonden slutligen nya beräkningar för dess utveck- ling. Detta material. som redovisas i kapitel 4. ger vid handen att även vid en restriktivitet i den offentliga utgiftsutvecklingen. som från en all- mänpofitisk bedömning framstår som närmast orealistiskt återhållsam. kom- mer den offentliga sektorns finansiella ställning inte att ha förbättrats IQRI jämfört med genomsnitten för l975—I977. Utvecklingen av Al”-fonden blir — med givna avgifter och utgif'tsutfästelser — gynnsammare ju högre real- räntan och den reala tillväxten är och ju långsammare prisutvecklingen. Även om man väljer för AP-föndens tillväxt så extremt gynnsamma för- utsättningar som 5 ".. realränta, 3 ”a årlig reallöncstegring och 3 ”i"» årlig prisstegring. skulle All—fondens reala sparande ändå sjunka med omkring l procent per år under l977-8l och med två procent per år under perioden I981—l985. Med mer realistiska antaganden blir nedgången brantare; med värden på de styrande variablerna som motsvarar det historiska genomsnittet för 1970—75 blir nedgången 4 procent per år under perioden l977—85.

Hela bördan av den yttre balanskorrigeringen faller i detta perspektiv på den privata sektorn. Företagens sparande måste återhämtas från den dra- matiska försämringen I974—I977 och närma sig läget 1970—1974. Nivån på hushållens sparande måste likaså ligga väsentligt över det som ur historisk synpunkt ter sig sannolikt för att jämvikt skall uppnås 198l. Innebörden av dessa kalkyler är att betydande underskott i den yttre balansen knappast kan undvikas i början av |98()-talet.

Dessa bestående underskott nödvändiggör en fortsatt omfattande utländsk upplåning. Utgår man som ett räkneexempel från att jämvikten i bytes- balansen kan vara återställd år 1985 och att vägen till jämvikt sker med ' en årlig minskning av underskottet med 2 l/2 miljarder kronor. skulle den långfristiga utlandsskulden brutto uppgå till ISO miljarder kr. Utifrån rimliga antaganden om antoneringsplaner skulle bruttoupplåningen jämviktsåret 1085 uppgå till en jämfört med l977 oförändrad nivå och räntebördan — vid en genomsnittsränta av 8 ”|". — till nära 13 miljarder kr. Utgår man från en alternativ och lägre uppskattning av bytesbalansens underskott i utgångsläget. sjunker det beräknade upplåningsbehovet. Utlandsskulden brutto skulle I985 uppgå till ca 120 miljarder kr och räntebördan till 9.5 miljarder kr.

Genomförandet av en så omfattande upplåning kan förutsättas leda till på någon sikt stigande upplåningskostnader med kortare amorteringstider och sämre räntevillkor. Upplåningen är av den omfattningen att ingen sektor kan ensam svara för den; den helt dominerande delen kommer att falla

Prop. 1978/79: 165 ' ”"'

på staten och företagen. I en utsträckning som bl. a. blir beroende av so- liditets- och rantabilitetsutvecklingen hos de svenska företagen, kommer affärsbankerna och kreditinstitut av typen lnvesteringsbanken och L-"xport- kredit att genomföra företagssektorns upplåning för vidare slussntng till de slutliga låntagarna.

Sveriges kreditvärdighet är god. inte minst ijämförelse med många andra potentiella låntagare. I:"n nations kreditvärdighet bedömes inte I första hand utifrån landets samlade nettoskuld. Viktigare är. som Englands och Italiens erfarenheter visar. storleken av bytesbalansunderskottet och de utländska kreditgtvarnas uppfatttting om landets vilja och förmåga att minska dessa underskott. L'n successiv reduktion av underskottet är därför en förutsättning för att förhindra en nedgradering av landets kreditvärdighet liksom också för stabilisering av valutakursen. Det kan inte uteslutas att under en lång tid bestående. omfattande underskott kommer att nödvändiggöra en finan- siering också genom internationella organ med den inskränkning av den ekonomisk-politiska handlingsfriheten som följer därmed.

Den viktigaste och avgörande frågan är emellertid tillgången på räntabla investeringsprojekt i den omfattning som krävs för att möjliggöra den jäm- viktsskapande exportökningen och ökningen av en importåterhållande av- sättning på hemmamarknaden. I'föreligger inte dessa investeringsprojekt bortfaller i stor utsträckning motiven för en betydande långfristig upplåning i utlandet liksom också möjligheten att genomföra den. Den nuvarande strategin att investera landet ut ur underskottssituationen bygger just på förutsättningen att det existerar en betydande potential av investeringspro- jekt som framstår som räntabla genom i förhållande till utlandet konkur- rensdugliga löne- och kapitalkostnader per producerad enhet.

En utländsk upplåning som i huvudsak inriktas på att hålla uppe kon- sumtionen i dag på bekostnad av framtida konsumtion, kommer på sikt att möta motstånd på lånemarknaden. En sådan omfördelning av konsum- tionen brukar ibland motiveras med att uppoffringen av framtida konsum- tion träffar en generation som genom en fortsatt snabb realinkomstökning har en väsentligt högre standard än dagens och att uppoffringcn därför blir mindre kännbar. Denna förutsättning framstår inte längre lika självklar som tidigare. Den är dessutom riskabel. En sådan politik innebär en perma- nentning av en för liten konkurrensutsatt sektor. medan jämviktens åter- ställande tvärtom kräver en ökning av den svenska industripotentialen. Med en för liten industrisektor skulle återställande av jämvikten framöver kräva en extremt deflationistisk politik.

(.)m den utländska upplåningen ej förenas med en ökad industrikapacitet och underskottet alltså ej nedbringas genom ökad export och minskade marknadsandelar för importen på hemmamarknaden. aktualiseras i någon form vad som f långtidsutredningarna betecknats som det offentligtexpan- six-a alternativet. Detta förutsätter en omfördelning av resurserna till en imponsnål förbrukning och därmed en minskad privat konsumtion. En så- dan omläggning skulle emellertid ej vara endast en tillfällig anpassning. eftersom den innebär att det industriella underlaget för en senare förnyad uppgång i den privata konsumtionen inte kommer till stånd. Ett återtagande av ökningstakten i den privata konsumtionen skulle i ett sådant läge utlösa en förnyad underskottssituation.

Prop. 1978/79: 165 223

4.2. Kapitalntarknaden och vägen mot jämvikt

De olika åtgärder inom den ekonomiska politiken som krävs föratt nedbringa tmderskottet | bytesbalansen vid ett högre kapacitetsutnyttjande än det som präglar Wii/78 berör primärt områden som ligger utanför kapitalmarknads- utredningens uppgifter. Eftersom en lösning av det svenska balansproblemet förutsätter en betydande omallokering av den industriella strukturen. kom- mer krav en på kapit'almarknaden att öka. Den spargenerering som processen mot jämvikt förutsätter kan i och för sig ske inom ramen för existerande institutioner men också genom nyskapade. De frågor som faller inom ka- pitalmarknadsutredningens kompetensområde gäller konsekvenserna för kreditlörmedlingen av olika vägar mot jämvikt. De konkreta förslag som utredningen lägger fram. anknyter inte direkt till den aktuella situationen. De axser kray rörande långsiktiga verkningar som kan ställas på kapital- marknaden och som syftar till en förbättrad allokering av investeringarna. betydelsen härav har ökat genom den svåra balansbristen men de är inte exklusivt beroende at denna.

] råkneexemplens form redovisas i kapitel 4 de finansiella konsekvensema för skilda sektorer åt olika alternativ för utjämning at underskottet i by- tesbalansen och implikationerna härav på kreditmarknaden.

Med hänsyn till att vägen till yttre balans är längre än man ursprungligen föreställde sig. har vägen IIII balans blivit mer intressant än karakteristiken av det slutliga målet. Därför har redovisningen och analysen av kredit- marknadskonsekvenserna stannat på halva vägen.

"L ('.-tingslaget" karakteriseras av historiskt onormalt stora finansiella un- derskott både för staten och för de icke—finansiella företagen. Det är främst dessa saldon. som förutsättes bli förbättrade i I-a/lw'na/it'el. Staten för i detta alternativ en restriktiv finanspolitik. eftersom ekonomin i övrigt för- utsättes expandera snabbt. I—öretagsinvestenngarna ökar i hög takt men fö- retags-vinsterna ökar ännu kraftigare räknat från utgångsläget. ungefär enligt de industriexpansna utvecklingsalternativ. som skisserats både av LU 75 och LI) 76. Vid en sådan relativt stark tillväxt ökar också hushållssparandet nagot. Men även den privata konsumtionen stiger snabbt och tar bl. a. formen ut ett något ökande bostadsbyggande. Eftersom "'halvvägsntålet” kan ligga en bra bit fram i tiden har AP-fondens förväntade utveckling markerats med en neddragning av dess sparande.

Bakom (".)—aliw-na/i'vui ligger förutsättningar om en kraftig expansion av den offentliga sektorn. Trots restriktiv finanspolitik ökar den offentliga sek— torns underskott jämfört med l-alternativet. Det blir i O-alternativet mindre utrymme för privat konsumtion. Därför är i detta alternativ - i enlighet med mönstret både l LU 75 och LB 76 — bostadsbyggande och bostadsfi- nansicring lägre än i l-alternativet. Företagens investeringstakt är relativt låg och darmed också deras finansieringsunderskott. En relativt dämpad tillväxt i hela ekonomin avspeglas i ett lågt sparande både för hushållen och sttctallörsäkringssektorn.

För företagssektorn sjunker kreditbehoven (i fasta priser) enligt I-alter- nattvet. dock inte lika mycket som redaktionen av det finansiella under- skolfcl. eftersom töretagens likviditet och exportkreditgivning samtidigt okar. Den kvarstående minskningen i företagens externfinansiering faller

Prop. 1978/79: 165 224

på upplåning från staten och fran utlandet. Behovet av statliga stödåtgärder i form av kgipllulliffskou (.ikiickop och lån) bör rimligen minska I en in- dustrievpansiv utveckling. när en utslagning av företag kan kompenseras av nystarter och utvidgningar. Aven om företagens kredittagningsförmaga vid den I detta— alternativ antagna utvecklingen förstai'kes. bör ändå före- tagens utländska upplåning något minska från den höga nivån i utgångsläget föratt reducera takten f ackumuleringen av utländska skulder med atföljande kursrisker och osäkerhet för omsättning. Nedgången i den totala utländska nettouppfåningen genom minskningen I bytesbalansens underskott har där— för fördelats ungefär jämnt mellan staten och fi.")retagen. Andelen inhemsk fanefinansiering har ökat sin andel något och ökningen faller i enlighet med företagens preferenser vid sjunkande soliditet på långfristiga kapitalmark- nadskrediter.

I ett skisser-.it ofi'entligt—espansivt alternativ avspeglar sig en låg tillväxt % sjunkande tndusfrlinvesteringar som minskar företagens finansieringsun- derskott i en krympande industrisektor. Statens stöd till företagen vilkas räntabilitet förblivit lag. i form av lån och akticköp ökar jämfört med ut- gangslaget och ökar mycket kraftigt jämfört med det industriexpansiva ai- icrnafivef. ] gengäld minskar företagens utlandsupplåning dramatiskt. tic-nom att företagens finansieringsunderskott totalt sjunker leder statens fikade företagsfinansiering till ett minskat lånebehov för företagen även på den inhemska kapitalmarknaden och ännu mer markerat i bankerna

för kapitalmarknaden innebär en utveckling enligt l-alfernafivet inte näg- ra dramatiska fi.")rändringar eller anpassningsproblem Kapitalmarknadens andel av den tot-ala kreditmarknaden ökar avsevärt men inte på ett f historiskt Perspektiv sarskilt anmärkningsvärt sätt. Söciafförsäkringssektorns(dvs. AP- l'ondenst utbud minskar visserligen. De enskilda försäkringsinrättningarnas tiibud har antagits oförändrat. trots att en viss ökning inte bör uteslutas. f?tbudsökningen på kapitalmarknaden har i kalkylen förlagts till hushållen och till bankerna.

Dessa relativt problemfria utvecklingsperspektiv skall inte misstolkas De förutsätter nämligen en grundläggande spargenerering hos företagen. hus- haflen och även i den offentliga sektorn. Denna sparökning framkommer tack vare en förutsatt. exportledd expansion av den svenska ekonomin fram- över. f-.n sadan utveckling ökar företagens sparande (räntabilitet). den höjer hushållens sparande genom en positiv inkomstutveckling och den skapar förutsättningar för en restriktivare budgetpolitik. Realismen i dessa förut- sättningar kan framstå som tveksam.

f:".n rantabilitetsförbättring för företagen upp till den nivå som förutsatts i det industriexpansiVa alternativet och som dessutom skall bestå under en följd av år kan vara svår att uppnå och representerar bara en av flera möjligheter. Ett gap mellan tillförsel och behov av eget kapital hos företagen kan med betydande sannolikhet väntas bestå och detta utgör bakgrunden till den pågående diskussionen om nya former för spargenerering. Denna aktualiserar ekonomisk-politiska frågeställningar utanfor kapitalmarknads— utredningens område. vilket inte hindrar att de analyser som utredningen genomfört kan tjäna som belysning av de bakomliggande problemen. För egen dCl Pekar utredningen på vissa bidrag till lösningen av företagens fi- nansieringsproblem som direkt berör kapitalmarknaden och dess institu-

Prop. 1978/79: 165 225

tioner utan att prejudicera olika kombinationer av övriga åtgärder. Utred- ningen föreslår sålunda en ökad kapacitet för utbud av riskkapital från de institutionella placerarna. försäkringsbolagen och AP-fonden. och berör även förutsättningarna för ett (ökat utbud från hushållen.

De angivna förändringarna är sannolikt inte tillräckliga för att åstadkomma ett ökat utbud av riskvilligt kapital. utan detta torde förutsätta även en ökad avkastning för placerarna. En modifiering av den s. k. Annell-lagen genom en höjning av avdragsprocenten skulle ge företagen möjligheter att vid given avkastning höja utdelningen.

Den ökade skuldsättning och minskade soliditet som den eftersträvade investeringsökningen skulle leda till. ställer betydande anspråk på lämpliga krediter som sänker den finansiella risken. Utredningen har tidigare pekat på den ökade omfattningen av olika slags billiga. rörelsegencrerade krediter som med hög grad av automatik och faktisk Iångfristighet står företagen till buds. Dessa krediter kan antas fortsätta och öka. De kan uppfattas som ett slags kreditkompensation för en del av lönekostnadema och de ökar löietagens benägenhet att acceptera en sänkt soliditet.

Finansiella medel knyts i denna process till företagen utan att krav ställs pa dessa att kvalificera sig i konkurrens med andra företag för att erhålla krediterna i fråga. Detta innebär att resurserna med största sannolikhet inte fördelas på effektivast möjliga sätt. Vidare har olika direkta Statliga lån vuxit mycket snabbt i omfattning. Även för dem gäller att de normalt ut- formas så att de ökar företagens benägenhet till skuldsättning. Den ökade betydelsen av sådana lån skärper vikten av att långivningens allokerings— effekter uppmärksammas.

Med hänsyn till nödvändigheten att öka produktiviteten i industrin fram- hålls önskvärdheten av att företagens finansiering i största möjliga utsträck- ning sker genom långa krediter på den organiserade kreditmarknaden. dvs. genom obligationslån och genom reverslån i kreditinstituten. Mot denna bakgrund ger den förutsebara nedgången i AP-fondens utbud anledning till bekymmer. '

Vid sidan av de rent kvantitativa aspekterna på tillförseln avlångt kapital är det också angeläget att kreditvillkoren såväl på obligationsmarknaden som i kreditinstituten anpassas till individuella låntagares speciella behov. De närmare förutsättningarna att tillgodose sådana önskemål belyses i ka- pitlen om institutionerna på kapitalmarknaden.

5 Sammanfattning av kapitalmarknadsutredningens förslag

5.1. Huvuddragen

Den omfattande kartläggningen av kapitalmarknadens funktionssätt och de olika institutionernas verksamhet mynnar inte ut i förslag om några genomgripande reformer. Utredningen föreslår sålunda inte att några nya institut skall inrättas. Förslagen gäller istället de befintliga institutens ut- låningsregler och verksamhetsformer. men även i dessa avseenden är för- slagen av begränsad omfattning. En allmän slutsats av den sektorvisa och institutionella genomgången är nämligen att förekommande finansierings- fS Riksdagen 1978/79, I saml. Nr 165.

Prop. 1978/79: 165 226

problem är av samhällsekonomisk snarare än institutionell natur. De måste således i första hand angripas med ekonomisk-politiska åtgärder — kredit- politiska och finanspolitiska — som ett led i strävandena att återställa balans i den svenska ekonomin.

Institutionerna på kapitalmarknaden har också visat en betydande förmåga att anpassa verksamheten till förändrade betingelser. Det gäller både kraven på snabba omfördelningar av kreditgivningen mellan efterfrågesektorerna och på anpassning till ändrade institutionella förhållanden där det viktigaste exemplet utgör AP-fondens snabba expansion till en pösition som den helt dominerande kapitalplaceraren. l det utvecklingsskede som nu inletts gäller det att ersätta fondens stagnerande kapitalutbud med långfristiga krediter från andra källor. eventuellt också bromsa nedgången i fondens utbud.

Med utgångspunkt i dessa allmänna slutsatser har kapitalmarknadsut- redningens överväganden på det institutionella området rön följande hu- vudfrågor.

l. Kapitalmarknadens institutionella uppbyggnad i stort. särskilt strukturen av mellanhandsinStitut som byggts upp sedan AP-fondens tillkomst. AP- fondens placeringsformer har naturligt stått i centrum som en följd av fondens stora andel av utbudet på kapitalmarknaden.

2. Marknadens förmåga att tillgodose skilda låntagarkategoriers individuella behov med avseende på lånevillkorens utformning.

3. Möjligheterna att öka utbudet av riskkapital från institutionella placerare (AP-fonden och försäkringsbolagen).

4. Möjligheterna för mellanhandsinstituten att möta AP-fondcns stagne- rande kapitalutbud genom ökad upplåning hos andra finansiärer. 5 Försäkringsbolagens roll som källa för långfristigt kapital.

6. Bankernas långfristiga utlåning.

7. Mellanhandsinstitutens och bankernas roll som låntagare i utlandet.

Utredningens kartläggning och analys av kapitalmarknadens institutionella uppbyggnad har sammanförts i kapitlen 6—l4. De båda första kapitlen be— handlar två av de fyra reala sektorer som brukar utgöra kreditmarknadens efterfrågesida i statistiska sammanhang. nämligen bostadssektorn (kapitel 6) och kommunerna (7). Industrins finansieringsproblem behandlas i kapitel 5. Bostadssektorns speciella krav på kreditmarknaden har motiverat att sek- torn särbehandlats. Kommunernas kreditförsörjning har knappast behand- lats mer ingående i andra sammanhang varför en särskild kartläggning har bedömts vara värdefull.

De följande kapitlen har en institutionell indelning. AP-fondcn. försäk- ringsbolagen samt bankerna utgör de dominerande källorna för långfristigt kapital. Deras verksamhet behandlas i kapitlen 8—l0. Mellanhandsinstituten för kanalisering av långfristiga krediter till näringslivet analyseras i kapitel ll. Kapitlet om obligationsmarknaden (kap. 12) utgör till stor del en sam- manfattning av de övriga institutionella kapitlen. l kapitlen 13 och 14 slut— ligen, behandlas vissa fonders samt understödsföreningarnas placeringsreg- ler.

Prop. 1978/79: 165 227

5.2. Bostadssektorns finansiering (kapitel 6)l

Kapitlet innehåller en omfattande kartläggning av bostadsfinansieringssys- temets utveckling, inbegripet de statliga lånearrangemangen och de kre- ditpolitiska instrument som står till förfogande för att trygga bostadssektorns kreditförsörjning.

Utredningen drar slutsatsen att finansienngssystemet successivt utveck- lats så att det statligt finansierade bostadsbyggandet nu i huvudsak är obe- roende av kreditmarknadsläget. Analysen av frågan om en statlig total- finansiering av bostadsbyggandet leder till slutsatsen att några väsentliga fördelar inte vore att vinna med en sådan reform. De friktioner som inträffat i byggnadskreditgivningen under år 1977 ändrar inte denna slutsats.

Det är emellertid enligt utredningens mening av största vikt att eventuella motsättningar mellan bankerna om fördelningen av byggnadskreditgivning- en löses på ett tidigt stadium under året och att de inte medges resultera i kontinuerlig oenighet om åtagandena. mcd förseningar i igångsättningen som följd. En ledamot har reserverat sig mot utredningens bedömning och förordar att finansieringssystemet revideras.

Effekterna av de för fastighetsägarna (i första hand egnahemsägarna) gynn- samma beskattningsreglerna belyses i bilaga 2 till utredningens betänkande. Det är ovedersägligt att ett systent för förmögenhetsbildning utvecklats på grundval av hög inflationstakt som sänker skuldernas realvärde. hög mar- ginalskatt som reducerar de faktiska räntekostnaderna för låntagaren samt en riklig tillgång på lån med lång löptid.

Det är enligt utredningens mening knappast möjligt att kontrollera för- mögenhetsomfördelningcn till följd av inflationen mellan långivare. lån- tagare/fastighetsägare. boende med hyresrätt och staten med hjälp av kor- rigeringar inom ramen för ett nominellt lånesystem med tillhörande sub- ventioner. Möjligheterna att motverka förmögenhetsomfördelningen bör - i den mån politiken misslyckas i sitt primära mål att bekämpa inflationen — i första hand sökas inom beskattningssystemet för att reducera hävstångs- effekterna på den egna kapitalinsatsens avkastning vid höga marginalskat— tesatser och inflation.

En korrigering av omfördelningen mellan långivare och låntagare skulle åstadkommas genom införande av indexlån. Den ränta som åsätts det in- dexerade lånebeloppet behåller sitt realvärde även under inflationsförhål- landen. På bostadsfinansieringens område skulle lånen dessutom ha den effekten att kostnadsparitet kunde upprätthållas mellan olika årgångar av hus. Frågan analyserades ingående av Värdesäkringskommittén i dess be- tänkande SOU 1964z2. Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett sig på nytt behöva ta upp en ingående analys av alla de svåröverskådliga samband som är förenade med ett införande av indexlån.

Utredningen föreslår att de nuvarande kvoteringsreglerna för bostadsin- stitutens utlåning avskaffas. Enligt dessa skall 90 procent av nyutlåningen avse s. k. prioriterade ändamål, bl.a. allt nybyggande för bostadsändamål. andra nybyggnader med statliga bostadslån samt ombyggnad med statliga bostadslån. Återstående l0 procent får avse andra ändamål. t.ex. affärs- och kontorshus utan statliga lån, finansiering vid förvärv av äldre fastigheter samt ombyggnad utan statliga lån. Den nuvarande kvoteringsregeln får till

1 Hänvisning till kapitelindelningen i betänkandet

Prop. 1978/79: 165

IJ 's, 00

effekt att en icke prioriterad utlåning blir fast knuten till den prioriterade utan avseende på kreditmarknadsläget och situationen på byggmarknaden.

Kvoteringssystemet bör ersättas med en ordning där bostadsinstituten ger ut obligationer av två slag varav det ena helt skall avse utlåning till prioriterade ändamål. Dessa obligationer skall räknas som prioriterade pla- ccrtngar för bank- och lörsäkringsinstitut. Den andra obligationstypen får användas för finansiering av icke prioriterade ändamål. Obligationerna un- derställs emissionskontrollen på samma sätt som t. ex. industri— och kom- munobligationer och räknas inte som prioriterade placeringar för banker och lörsäkringsinstitut. Förslaget föranleder ändring i 9; lagen 19741922 om kreditpolitiska medel.

Med utgångspunkt från de faktorer utredningen har att beakta föreslås också att amorteringstiderna för bostadsinstitutens nya lån sänks från nu- varande 60 år till 50 år för flerfamiljshus, från i regel 50 år till 40 år för småhus samt för ombyggnad från 30 a 40 år till en tid som är anpassad till ombyggnadsåtgärdernas varaktighet. Obligationernas amorteringstid bör därmed sänkas från 50 år till 40 år. De nuvarande amoneringstiderna är orimligt långa med hänsyn till byggnadernas och ombyggnadsåtgärdernas varaktighet. Ungefär 95 procent av lånen för flerfamiljshus kvarstår oamor— terade efter 20 år genom annuitetskonstruktionen.

Vidare förordar utredningen att den övre gränsen för bostadsinstitutens

' bottenlån till småhus. cirka 300 000 kr vid slutet av år 1977. inte höjs snabbare än lånetaket för statliga bostadslån. En sådan regel motiveras av stånd- punkten att bostadsinstitutens utlåning, som säkerställs genom kreditpo- litiska åtgärder. inte bör främja finansiering av småhus med alltför höga produktionskostnader. | den mån frågan aktualiseras bör en motsvarande regel tillämpas även för privatfinansierade flerfamiljshus.

5.3. Kommunerna och kreditmarknaden (kapitel 7)

Kommunernas långfristiga nyupplåning har under en tioårsperiod pendlat mellan 2 och 4 miljarder kr årligen. Nettoupplåningen har legat runt halva de angivna beloppen, alltså rätt blygsamma tal om de sätts i relation till den kommunala verksamhetens omfattning. Eftersom kommunerna har haft ett begränsat utrymme till förfogande på kreditmarknaden, utmärks deras starkt expanderande verksamhet av en hög självfinansieringsgrad. Skattefinansiering, med åtföljande snabbt stigande uttaxering. har således varit den dominerande finansieringsformen.

Kommunernas finansiella situation på sikt framstår som bekymmersam mot bakgrund av de kalkyler som redovisats av 1976 års kommunaleko- nomiska utredning (KEU 76) och som refererats ingående av kapitalmark- nadsutredningen. Deras förutsedda finansiella underskottssparande utgör en komponent i det stora underskott som för samhällsekonomin som helhet återspeglas i en negativ bytesbalans. Mot bakgrund av de allmänna finansiella perspektiv som utredningen skisserat för den svenska ekonomin är några väsentliga lättnader i kreditmarknadsläget inte att vänta under större delen av den tid som KEU 76 kalkyler omfattar, alltså perioden fram till 1985.

Kapitalmarknadsutredningen har inte ansett det meningsfullt att genom- föra några beräkningar om kommunerna kan beredas ett större utrymme

Prop. 1978/79: 165 22

på den svenska kreditmarknaden än det som stått till förfogande under senare är. Vägen till extern balans är uppenbart längre än man ursprungligen föreställt sig och en fortsatt betydande nettoupplåning i utlandet måste därför komma till stand under överskådlig tid. Även i en situation med återställd balans maste låneskulden till utlandet successivt förnyas med åtföljande restriktioner för de olika låntagarkategoriernas tillträde till den inhemska kreditmarknaden.

[ sista hand gäller det att fördela den nödvändiga upplåningen i utlandet sa att en rimlig spridning kommer till stånd av den utländska skulden bland olika laiitagarkategoricr. Kommunema måste även framöver räkna med att pata sig en del av denna upplåning. antingen direkt när det gäller de största kommunerna. eller via komniunlåneinstituten.

Detta konstaterande rubbar inte den allmänna slutsatsen att lånefinan- siering inte kan tillmätas avgörande vikt från kommunalekonomisk syn— punkt lluvudprobleniet gäller hur de inkomster skall tillföras sektorn som medger att den realekonomiska expansion man godtagit kan äga rum under bibehållen finansiell balans.

Det hindrar emellertid inte att vissa önskemål kan uppställas för kom- munernas del vad gäller upplåningens organisation och om kreditvillkoren. Nfc-dan x issa kommuner har en väl organiserad finansiell planering där kre- diterna ingar som ett viktigt led både vad gäller volym och villkor, uppvisar andra en splittrad bild med övervägande konfristiga lån som uppbringats hos en mangd olika kreditgivare. Likvärdiga förutsättningar föreligger tyd- ligen inte bland kommunerna att erhålla krediter med ändamålsenliga vill- kor.

Mot denna bakgrund ligger det nära till hands att överväga om inrättandet av ett n_t'll kreditinstitut för långivning till kommunerna skulle kunna mcd- föra väsentliga förbättringar. Även om en sådan åtgärd inte i sig skulle medföra att en större volym krediter kunde ställas till kommunernas för- fogande. ar det möjligt att institutet. om det tog över större delen av de nu verksamma långivarnas utlåning till kommunerna. skulle kunna genom- föra en bättre fördelning av tillgängligt kreditutrymme. Det är också tänkbart att institutets lånevillkor bättre skulle kunna anpassas till de individuella kommunernas behov.

l.."tredningcn har emellertid dragit slutsatsen att ett nytt och dominerande kreditinstitut inte bör inrättas. Ett sådant skulle nämligen i praktiken tvingas göra en avvägning mellan investeringsprojekten i olika kommuner. Eftersom flertalet kommuner är beroende av lånefinansiering för sina investeringar, skulle därmed en central planering införas på kreditmarknaden för kom- munernas del. En sådan ordning skulle stå i konflikt med den kommunala självstyrelsen. Det rimmar inte heller med principerna för den svenska kre- ditmarknaden. eller överhuvud för den svenska ekonomin. att ålägga ett kreditinstitut en sådan prövning.

Mot denna bakgrund har utredningen dragit slutsatsen att den kommunala upplaningen alltjämt bör ske inom ett diversifierat system av kreditinstitut. alltså från AP-fonden. de båda kommunlåneinstituten. försäkringsbolagen samt bankerna. En konsekvens av detta ställningstagande är också att AP- londens rätt att ge direkta lån till kommunerna bör bestå.

Kapitaln'iarknadsutredningen har inte framlagt några förslag till institu-

Prop. 1978/79: 165 230

tionella förändringar på kreditmarknaden för kommunernas del. Utredning- en ansluter sig dock till statskontrollkommittens förslag att underställnings- plikten i låneärenden för kommunerna skall avskaffas.

5.4. Allmänna pensionsfonden (kapitel 8)

AP—fonden är den helt dominerande individuella långivaren på kapitalmark- naden med ett årligt kapitalutbud som är ungefär dubbelt så stort som för- säkringsbolagens samlade utbud. AP-fondens förvaltning är därför av vikt såväl beträffande möjligheterna att föra en effektiv kreditpolitik som för kapitalmarknadens funktionssätt och den reala resursfördelningen överhu- vud.

De kalkyler angående AP-föndens tillväxt fram till sekelskiftet som ut— redningen genomfön med hjälp av riksförsäkringsverket visar att fondök- ningstakten nu nått sin kulmen. Kalkyler av fondtillväxten under så långa perioder är självfallet vanskliga och resultaten beroende av de förutsättningar som valts for beräkningarna. Utredningen har också observerat samSpelet mellan All—fondens tillväxt och de olika arbetsmarknadslörsäkringarnas väx- ande omfattning. Sistnämda försäkringssystem behandlas i kapitel 9. Också inom vida marginaler för de olika förutsättningarna blir resultaten entydiga i den bemärkelsen att AP-fondens relativa betydelse som källa för långfristig finansiering kommer titt minska. Denna utveckling inger oro mot bakgrund ut en förutsedd växande efterfrågan på långfristiga krediter och med tanke på det sparandeunderskott som kommer att prägla den svenska ekonomin framöver. Utredningen vill därför understryka vikten av att den framtida politiken i fråga om pensionsutfastelser och avgiftsuttag utformas så att en sådan försvagning av AP-sparandet förebygges.

Det förhållandet att takten i AP-fondcns reala kapitaltilfväxt kan väntas avta under kommande år innebär inte att dess ställning som den överlägset största individuella kapitalplaceraren kommer att rubbas. Fonden kommer saledes alltjämt att spela en central roll för kapitalmarknadens funktionssätt.

Utredningens uppdrag med avseende på AP-fondens verksamhet kan en- ligt direktiven indelas i tre huvudområden: frågan om utformningen av fondens placeringsreglemente. de kreditpolitiska implikationerna av fondens ställning på marknaden samt fondens organisatoriska uppbyggnad.

De samhällsekonomiska motiven för inrättandet av AP-fonden avsågs enligt förarbetena till löndreglementet komma till uttryck på åtminstone två sätt. Dels borde den öka kapitalbildningen (sparande/investeringskvo- tenl. dels borde allokeringsvinster uppstå genom att sparandet i fonden ka- naliserades till de slutliga låntagarna via kapitalmarknaden jämfört med en situation där investeringsinriktningen bestäms av företagens egenfinan- siering. Fondbildningen som sådan är således inte i första hand tänkt att direkt bilda underlag för pcnsionsutbetalningar. ATP-systemet är ett för- dclningssystem. Reellt är pensionsutbetalningarna beroende av samhälls- ekonomins förmåga att generera tillräckliga resurser för en överföring från den aktiva befolkningen till pensionärerna. Det är genom sina effekter på den reala resurstillväxten som fondbildningen indirekt utgör ett underlag för pensionsutbetalningar.

Med utgångspunkt från de samhällsekonomiska motiven för inrättandet

Prop. 1978/79: 165 231

av AP—fönden skulle skäl kunna anföras för en fondförvaltning där fonden anfönrös de avgörande besluten om kreditfördelningen mellan olika sektorer i den svenska ekonomin. AP-fonden gavs nämligen i riksdagsbeslutet en fri och självständig ställning och den utgör inte en del av vare sig statens eller de avgiftsbetalande arbetsgivarnas förmögenhet. Denna ställning har emellertid inte avsetts innebära en frihet för fonden att föra en med myn- digheternas intentioner konkurrerande placeringspolitik. Beslut som är sty- rande för den ekonomiska utvecklingen kan endast fattas i överensstäm- melse med en av statsmakterna fastlagd politik. De beslut som riksdagen kan fatta om prioritering av vissa sektorers kreditbehov förutsätts således vara vägledande för fondens placeringsinriktning. Däremot kan fondsty- relserna inte ges preciserade anvisningar att ge lån till en viss låntagare eller att finansiera ett bestämt projekt.

Utformningen av fondreglementet är präglad av önskemål att reducera tänkbara negativa effekter av fondens dominerande ställning som långivare och att undvika en byråkratisk organisation för kreditprövning. Den slutliga fördelningen av krediterna förutsätts (utom vad gäller kommunerna) ske genom anlitande av mellanhandsinstitut eller genom placeringar på obli- gationsmarknaden. Dessutom har en decentralisering åstadkommits även inom fondens organisation genom inrättande av tre fondstyrelser för den långivande verksamheten och en fjärde fondstyrelse för aktieförvärv. Det betydande inflytande som fonden potentiellt är i stånd att utöva på kre- ditmarknaden måste träda tillbaka för de mål som ställts upp för den eko- nomiska politiken och för mer allmänna önskemål om en väl fungerande kreditmarknad. Kraven på fonden är beroende redan av dess storlek men också av dess ställning som offentligt om än ej statligt organ. liksom de samhällsekonomiska motiven för dess tillkomst. Det innebär dock inte att fonden inte skall fästa avseende vid placenngamas avkastning. Inom den ekonomisk-politiskt givna ramen skall fonden sträva efter att uppnå en god förräntning på det förvaltade kapitalet.

Under den gångna snart tjugoåriga verksamhetspen'oden har fondens pla- ceringspolitik varit väl avvägd med hänsyn till de olika krav som redovisats. De störningar som vid något tillfälle inträffat till följd av alltför omfattande s. k. förplaceringar (se kap. 8). kan ses som utslag av de inneboende svå- righeter som föreligger för en dominerande placerare att agera enligt gängse marknadsmässiga kriterier. Likväl innehåller fondens placeringsreglemente en motsägelse gentemot de hänsynstaganden som faktiskt gäller och som även förutsattes vid fondens tillkomst. l ll ;" stadgas nämligen endast att avkastningen skall vara avgörande vid placeringsbesluten. Utredningen fö- reslår därför att ett tillägg införs i reglementet som återspeglar de ekonomisk- politiska hänsyn och krav på smidigt agerande som i praktiken tillmäts stor vikt. i tillägget anges Sålunda att AP-fonden "inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna ekonomiska poli/ikon och med beakrande (ll' krm/i I - marknadensjimkrirmssälr" skall förvaltas så att den ger högsta möjliga av- kastning.

Utredningen har inte framlagt förslag om ändring av APflönrlf'ns orga- IlfSaffmt eflcr förvaltning. Utredningen framhåller att AP-f'onden i sin långi- vande verksamhet utåt kommit att uppträda som en enhet eftersom de tre fondstyrelserna redan från början enades om att inrätta en gemensam

Prop. 1978/79: 165 232

förvaltning Enligt utredningens mening borde det naturliga valet ha stått mellan en styrelse med en förvaltning och flera styrelser med var sitt ad- ministration. Beslutet att inrätta en gemensam förvaltning stred mot grund- tankarna i pensionskommittens förslag som låg till grund för fondregle- mentet. L)ärigenom kom gränsdragningen mellan delfonderna att uppmju- kas. lin koncentration av beslutsfunktionen behöver inte nödvändigtvis ha menliga effekter på kreditfördelningen eller på de lånevillkor fonden upp- ställer. Avgörande är ont fonden strävar efter att dra fördel av den starka position den i och för sig intar. Utredningen har. utan att lägga fram något eget förslag. redovisat sin principiella syn på utformningen av förvaltningen och anfört de faktorer som bör beaktas vid valet av organisation.

Utredningen förordar att gränsen justeras för storleken på de företag vilkas avgifter tillförs tredje fonden. Gränsen föreslås flyttad från 20 till SU anställda. Tredje fondens andel av det totala fondkapitalet har nämligen vant krym- pande.

Plau'rtngwc.a/ententen uppbyggnad. som förutsätter att fonden skall för- värva obligationer eller anlita mellanhandsinstitut i sin långivande verk- samhet bör enligt utredningens mening bestå i sina huvuddrag. Det innebär att fondens medel alltjämt bör kanaliseras via öppna marknaden. Denna metod framstår som än mer befogad mot bakgrund av AP-fondens avtagande tillväxt.

Rätten att ge direkta lån till kommuner och. som en praktisk konsekvens därav. till kommunägda [in-etag bör bestå av skäl som utvecklas i kapitlet om kommunernas finansiering på kreditmarknaden. Kommunernas upp- låning bör således aga rum på en diversifierad marknad från AP—fonden. de båda kommunlåneinstituten. försäkringsbolagen och bankerna.

Reverslånerätten vad gäller slalllgujört'lut: i de fail staten tecknat garanti bör bestå men med en restriktiv tillämpning. För statliga kraftföretag bör lånefonnen kunna tillämpas l analogi med ret ei'slängivningeit till kommu- nala krafttöretag. [ övriga fall bör budgetanslag vara den normala finan- sieringsformen för de fall finansiering inte kunnat ordnas på den ordinarie kreditmarknaden.

Rätten att ge direkta reverslån till./irratag med syftet att bc/t'n'tlra lolkltulsan bör utgå då finansiering av sådana företag trehabiliteringsverksamhet m m.) numera kan förutsättas ske på andra vägar.

Rätten att ge lån via bankinstitut bör bestå men tillämpas restriktivt. [ hu- vudsak bör utlåningen ske genom anlitande av mellanhandsinstituten. Som exempel på fall när en kanalisering via bank kan vara ändamålsenlig nämns större exportaffärer där flera finansiärer delar upp krediten mellan sig.

Utredningen förordar också att AP-fonden inte skall ha rätt att förvärva obligationer utgivna av bank och s. k. bankvartt/ikal som utredningen föreslår skall introduceras på den svenska kreditmarknaden. All-fondens långfristiga kapitalutbud skulle i annat fall kunna omvandlas till kortfristig utlåning.

Åtai'Iåiia.s'_i=stwitvt bör avskaffas i sin nuvarande form och ersättas med en utlåning anpassad till de mindre företagens behov. Statistiken visar näm— ligen att återlånen till helt övervägande del utnyttjas av stora företag som skulle kunna ta upp lån på den ordinarie kapitalmarknaden. Återlanen ut- nyttjas också för att lindra verkningarna av kreditåtstramningar vilket in- nebär att personalintensiva. i huvudsak börsnoterade. stora företag har för-

Prop. 1978/79: 165 233

delar framför andra företag. Återlänesystemct innebär också att sparandet intc kanaliseras efter en konkurrerande prövning på kapitalmarknaden, en utveckling som lörstärkes genom olika kollektiva arhetsmarknadsförsäk- ringars tillväxt för Vilka liknande system tillämpas. .

't ill grund för utredningens förslag att avskaffa återlånen i sin nuvarande form ligger förutsättningen att de större företagens totala finansieringssi- tuation inte därigenom skall försämras. Utredningen utgår ifrån att det fri- gjorda låncutrymmct skall tillfalla dessa företag via obligationsmarknaden eller mellanhandsinstituten. Reformen är således avsedd att öka utrymmet för kanalisering av AP-fondens medel i marknadsmässiga former.

Utredningen föreslår att följande regler införs för ett nytt återfåncsystem.

! . Det totala utestående beloppet begränsas till 500 000 kr för varje låntagare. Femtio procent av inbetalda avgifter får återlånas och en femårig ac- kumuleringsrätt införs.

3. Lånen binds på högst lS år och fast ränta tillämpas. Räntan justeras dock vart femte år enligt de principer som införts på obligationsmark- naden under hösten 1977. Bankerna svarar som i nuvarande system för kanaliseringen. Den ränta banken erlägger till AP-fonden skall motsvara den vid lånetillfället gällande länga statsobligationsräntan. _fo

Det föreslagna återlånesystemet bör kunna knytas till industrigarantilånen så att även företag med brist på fullvärdiga säkerheter kan utnyttja låne- systemet.

Fondreglementet bör ändras så att de tre första fonderna erhåller rätt att förvärva konvertibla skuldebrev och s. k. warrants. Däremot bör dessa fon- der inte ha rätt att konvertera skuldebreven till aktier eller att utnyttja optionsrätten att förvärva nyemitterade aktier.

Vad gäller./lärde APJinn/cns verksamhet utgår utredningen från att fonden successivt tillförs medel för kanalisering till näringslivet i form av ak— tiekapital. Samma bestämmelse rörande det maximala aktieinnehavet i ett och samma företag bör gälla som för försäkringsbolagen. Utredningen fö- reslår att dessa skall få inneha aktier motsvarande högst lO procent av rös- tetalet i varje enskilt företag. Fjärde fondens placeringar bör begränsas på samma sätt från nuvarande fria placeringsrätt, dock med möjlighet för re- geringen att ge dispens för större förvärv i enskilda fall om särskilda skäl talar för detta. På denna punkt föreligger en reservation från en minoritet av utredningen.

På samma sätt som för försäkringsbolagen (se kap. 9) bör det gälla för fjärde AP-fonden att dess aktieinnehav skall förvaltas under ett aktivt ägar- ansvar. En motsatt politik innebär nämligen att andra minoritetsintressens inflytande förstärks. Stora aktieinnehav kan inte heller betraktas enban som placeringsobjekt som kan avvecklas vid en negativ utveckling. Förvaltningen av sådana innehav förutsätter en vilja och kompetens att göra företags- ekonomiska och samhällsekonomiska bedömningar.

På sikt kan övervägas att låta AP—fondens aktieförvärv ske genom in- rättande av en femte fondstyrelse utrustad med en egen administration. En sådan åtgärd ökar konkurrensen och valfriheten för företagen; den är motiverad också av att fonden på sikt inte bör bygga upp ett dominerande ägaransvar i en stor mängd företag.

Prop. 1978/79: 165 234

Utredningens förslag föranleder ändringar i 2. ll. l2 och l4—l6 ;; samt att en ny paragraf införs i reglementet (l9591293) angående allmänna pen— sionsfondens förvaltning.

5.5. Försäkringsbolagen och enskilda försäkringssystem (kapitel 9)

Tillväxten i de olika avtalsregleradc arbetsmärknadsförsäkringarna utgör ett markant drag i försäkringsväsendets utveckling. Arbetsmarknadsförsäkring- arna utgör dels komplement till ATP-systemet (genom försäkring av in- komstbelopp som ligger över den i ATP-systemet pensionsgrundande in- komsten. dvs. 7.5 basbelopp). dels en rad sjuk- och yrkesskadeförsäkringar, grupplivförsäkringar samt avgångsbidragsförsäkringar. Fondökningcn under l975 för de avtalsbundna försäkringssystemen uppgick till ca 6.2 miljarder kr att jämföras med AP-fondens nettoplaceringar som under året uppgick till ] l,4 miljarder kr och försäkringsbolagens placeringar som utgjorde 2,6 miljarder kr. Ungefär 32 miljarder kr av arbetsmarknadsförsäkringarnas fondökning kanaliserades genom försäkringsbolagen vilkas totala nettOpIa- ceringar därmed uppgick till cirka 5,8 miljarder kr under år 1975.

Särskilt de avtalsreglerade pensionssystemens fonder har länge varit en viktig källa för företagens långfristiga finansiering. Sammantaget har fö- retagen på detta sätt tillförts nästan lika stora belopp som via obligations- marknaden. Dessa skulder är mycket långfristiga och man kan räkna med att pensionsutbetalningarna normalt kommer att vara mindre än de av- sättningar som görs löpande. Tillförseln av medel är inte speciellt beroende av konjunkturvariationeroch inte alls av läget på kreditmarknaden. Tillgången på denna typ av upplåning ökar företagens skuldbenägenhet och gör en sjunkande soliditet mer acceptabel. Ur dessa synvinklar. framförallt genom den spargenererande effekten. utgör pensionssystemen ett viktigt bidrag till kapitalbildningen.

Systemet innebär också att en växande del av det enskilda försäkrings- sparandet undandras kapitalmarknaden antingen genom att det av försäk- ringsinrättningarna förvaltade sparandet blir bundet i form av återlån utan annan prövning än den säkerhetsmässiga, eller genom att fonderingen av sparandet sker direkt i företagen. Sådana kanaliseringsformer tillämpas för större delen av pensionssystemen. men inte för övriga arbetsmarknadsför— säkringar. Enligt utredningens mening kan tendensen till ökat utnyttjande av återlånesystem leda till en mindre effektiv allokering av kreditgivningen. Samma invändning kan därför riktas mot återlånesystem inom arbetsmark- nadsförsäkringarna som inom ATP-systemet. Det är för att begränsa denna effekt som utredningen i kapitlet om AP-fonden (kap. 8) föreslår restriktivare regler för återlån. Härigenom förstärks det offentliga försäkringssparandets utbud på kapitalmarknaden trots stagnationen i detta sparandes totala om- fattning.

Enligt direktiven skall utredningen se över de för försäkringsbolagen gäl- lande placeringsreglerna. Reglerna skall tillgodose krav på trygghet för för- säkringstagama samt på god avkastning och likviditet. Dessutom måste reglerna utformas så att försäkringsbolagens placeringar blir en viktig be- ståndsdel av en väl fungerande kapitalmarknad.

Reglerna i försäkringsrörelselagen (FL) är i första hand utformade med

Prop. 1978/79:165 235

hänsyn till kravet på trygghet för försäkringstagarna. Den begränsar där- igenom i viss mån utrymmet för placeringar som kan ge högre avkastning än de föreskrivna. Lagen har inte som uppgift att rikta kreditutbudet till vissa sektorer på kreditmarknaden. men medför genom kraven på place- ringarnas art och säkerhet likväl en viss styrning. Vid sidan av bestäm- melserna i FL har under de två senaste årtiondena därför en direkt styrning av försäkringsbolagens kreditgivning ägt rum genom riksbankens placerings— rekonimendationer. Riksbankens reglerande verksamhet sker mot bakgrund av deti kreditpolitiska beredskapslagsiiftningen som är tillämpbar för för- säkringsbolagen men som ännu ej satts i kraft.

Kapitalmarknadsutredningens bedömning av försäkringsbolagens place- ringsregler begränsas inte till en prövning av de regler som är nödvändiga för försäkringstagarnas trygghet utan beaktar också ellektema på kapital- marknadens funktionssätt. Utredningen ägnar därvid särskild uppmärksam- het åt näringslivets försörjning med långfristiga krediter och riskkapital.

Krax en på försäkringsbolagens soliditet grundas på bestämmelserna i FL. Där anges att bolagens förpliktelser gentemot försäkringstagarna skall så- kerställas genom en på lörsäkringsmatematiska grunder beräknad försäk- ringsfond. Enligt 274; FL skall fonden motsvaras av placeringar i vissa slag av tillgångar. i huvudsak obligationer och reverslån med förstklassig sakerhet.

Enligt utredningens bedömning har de gällande reglerna åstadkommit en onödigt hög grad av säkerhet för försäkringstagarna samtidigt som för- säkringsbolagens räntabilitet-pressats ned. Försäkringsbolagen har ofta fram- hållit att den totala avkastningen på placeringarna ligger på en otillfreds- ställande nivä. vilket i sista hand drabbar försäkringstagama i form av högre premier eller sämre villkor. Denna effekt synes dock i högre grad sam- manhänga med den allmänna räntenivån och med prisstegringstakten, för- hållanden som inte enbart rör försäkringsbolagen. En marginell förbättring av räntabiliteten skulle dock ha kunnat åstadkommas om utrymme förelegat för en friare placeringsinriktning.

En liberalisering av placeringsreglerna behöver inte innebära att kraven på försäkringsbolagens soliditet eftersätts. Det bör dock enligt utredningens utgångspunkter krävas att en friare placeringsinriktning också är önskvärd ur allokeringssynpunkt. Bl. a. bör kravet ställas att försäkringsbolagen genom en sådan förändring kan öka sitt bidrag till speciellt näringslivets försörjning med låne— och riskkapital. Däremot finns det enligt utredningens mening skäl att ur samhällsekonomisk synpunkt ifrågasätta om försäkringsbolagen skall tillgodose den starkt växande efterfrågan på belåning av äldre fas- tigheter. ett efterfrågetryck som vuxit snabbt till följd av värdestegringen. Även om försäkringsbolagen gör en betydande insats vid förvaltningen av egna fastigheter. betraktar utredningen det som en viktig uppgift för bolagen att placera i finansiella tillgångar snarare än i egna fastigheter så att deras bidrag till kapitalmarknaden därigenom förstärks.

[ en skrivelse till regeringen år 1972. som överlämnades till kapitalmark- nadsutredningen. föreslog Svenska försäkringsbolags riksförbund och Folk- sam avsevärda ändringar i försäkringsbolagens placeringsregler. Bl. &. skulle enligt förslaget samtliga försäkringsbolagens tillgångar tilldelas kvoter i om- vänd proportion till placeringamas riskgrad och sättas i relation till för-

Prop. 1978/79: 165 236

säkringsfonden och vissa andra fonder. Därigenom skulle en större flexibilitet åstadkommas i kapitalförvaltningen.

Enligt kapitalmarknadsutredningens bedömning är det föreslagna sys- temet komplicerat då det arbetar med en stor mängd redovisningskvoler som dessutom är svåra att avväga. Det är också svårt att bedöma kon- sekvenserna för placeringsinriktningen. Utredningen förordar därför att det nuvarande systemet bibehålles med vissa modifieringar.

Utredningen föreslår att den s. k. /rta St'klol'll vidgas från för närvarande lf.) procent till 20 procent av försäkringsfonden. lnom den fria sektorn får i". ti. placeras bl.a. inteckningslån i högre inteckningslägen. förlagsbevis m. in.. men inte aktier. Utredningen förordar att ät en restriktionen beträf- fande ('llx'll('])ldg'PI'lIIgUI' inom den lrta sektorn avskaffas. Ändringarna ger för- säkringsbolagen bättre möjligheter att anpassa sina placeringar till efterfrågan på kapitalmarknaden och skapar ett visst utrymme för förbättrad räntabilitet.

Vidare föreslår utredningen att som fondgilla placeringarftill lOO procent) skall räknas I'r't'r'l's'lrln till kreditakticbolag samt till hypoteksbanken. stads- hypoiekskasSan och skeppshyporekskassorna. Reglementet bör också ändras så att placering medges i obligationer utgivna av alla slags-företag, i stället för som nu endast industriobligationer.

Med hänsyn till att itppskattnmgsvarrlen numera allmänt används på den svenska kreditmarknaden föreslår utredningen att även försäkringsbolagen skall övergå från taxeringsvärden till uppskattningsvärden vid redovisning av säkerhetsläget för lån mot inteckning i fastighet eller tomträtt samt pla- cering i egna fastigheter. Uppskartiiingsvärdena måste fastställas enligt en- hetliga normer och värderingar utföras av experter.

Eftersom uppskattningsvärdet i genomsnitt ligger över taxeringsvärdet bör de nuvarande redovisningsgränserna enligt 274 ; FL sänkas. Utredning- en förordar att redovisningsgränsen för lån inom den bundna sektorn av försäkringsfonden fastställs till bl) /)l'0('('nl av rip/iskattningsvärrlar för såväl bo- stads-. jordbruks—. kontors— som industrifastigheter. Vad gäller statligt be- lånade fastigheter bör gränsen ligga vid 75 procent av pantvärdet om detta överstiger bf.) procent av uppskattningsvärdet. Detta gäller oftast beträffande nybyggda fastigheter. men uppskattningsvärdet stiger sedan normalt över det initialt fastställda pantvärdet. Utredningen har således sökt utforma reg- lerna så att även kreditallokeringssynpunkter tillgodoses. Lån till nybyggda fastigheter bör genom den föreslagna konstruktionen gynnas jämfört med belåning av äldre fastigheter.

Utredningen har inte funnit att frågan om pantsättning av säkerheter för fan redovisade inom försäkringsfonden har någon avgörande betydelse för kapitalmarknadens funktionssätt och har därför valt att inte ta ställning till förslag om avskaffande av pantsättningen.

Mot bakgrund av de perspektiv som utr