Prop. 1978/79:95

om den kommunala ekonomin

. Prop. 1978 / 79: 95 Regeringens proposition

1978 /79: 95

om den kommunala ekonomin;

beslutad den 1 mars 1979.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade ut- drag av regeringsprotokoll för den åtgärd eller det ändamål som fram- går av föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN lNGEMAR M UNDEBO

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om den kommunala ekonomin som syftar till att främja den kommunala sektorns utveckling inom ramen för en godtagbar samhällsekonomisk balans.

Kommuner och landstingskommuner svarar för viktiga delar av sam- hällets verksamhet. De har fått en allt större betydelse i samhällsekono- min samt för människors välfärd och trygghet. De kan också väntas få en fortsatt central roll i välfärdsutvecklingen. Det samhällsekonomiska utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten är emellertid enligt propositionen mycket begränsat under en överblickbar framtid. Både stat och kommun måste därför iaktta stark återhållsamhet med beslut om utbyggnad av de samhällsverksamheter som har kommuner och landstingskommuner som huvudmän. Utbyggnaden av barnomsor- gen, 1ångtidssjukvården och äldrevården måste liksom hittills prioriteras.

I propositionen görs en genomgång av de medel som står till buds för att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen. Därvid anges att det gi- vetvis är kommunerna och landstingskommuncrna själva som i första hand har ett ansvar för den kommunala sektorns utveckling. Nödvän- digheten av att man i kommunerna och landstingskommunerna gör en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhälls- ekonomiska ramarna betonas. Någon lagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget för att dämpa den kommunala volym- utvecklingen förordas inte nu. I propositionen föreslås i stället att över- läggningar om den kommunala ekonomin bör äga rum mellan stat och kommun på liknande sätt som under de senaste åren.

De politiska partiernas agerande samt en ökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner anges vara mycket betydelsefulla

1 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 2

för uppföljningen av de centralt träffade överenskommelserna mellan stat och kommun. Det sägs vidare i propositionen att om inte de frivil- liga överenskommelserna leder till ökat resultat kommer det att bli nödvändigt att överväga även andra åtgärder, varvid lagstiftning om en begränsning av det kommunala skatteuttaget kan få förnyad aktualitet.

I propositionen tas upp kostnadsfördelningen mellan stat och kom- mun. De't konstateras att de kommunala avgifterna inte kan väntas ge några betydande nya tillskott till de kommunala inkomsterna. Inte heller kan något väsentligt ökat utrymme för den kommunala sektorns upp- låning skapas. Kommunalskatterna anges ha nått en sådan höjd att det inte kan vara försvarligt att räkna med att dessa avsevärt kan höjas. Den dämpade utbyggnadstakt av den kommunala verksamheten som enligt propositionen krävs för att hålla utvecklingen inom de samhällsekono- miska ramarna innebär också att behovet av kommunalskattehöjningar och ökade statliga transfereringar minskar.

Ökade statliga bidrag till i första hand kommuner och landstings- kommuner med ogynnsamma ekonomiska förutsättningar bedöms dock vara motiverade. [ propositionen föreslås därför en omfattande refor- mering av skatteutjämningssystemet. Kommuner och landstingskommu- ner indelas i tolv skattekraftsklasser, från 103 % upp till 136 % av medelskattekraften. Den grundgaranti som därvid erhålls kompletteras med tillägg eller avdrag för kommuninvånarnas åldersstruktur. lngen kommun eller landstingskommun får lägre total garanti än 100 % av medelskattekraften. Jämfört med 1979 års förhållanden skall den totala garantin också öka med minst 1 % av medelskattekraften.

Skatteutjämningsrcformen får fullt genomslag år 1981. Jämfört med de skatteutjämningsbidrag som utgår år 1979 kommer den fullt genom- förda skatteutjä-mningsreformen att innebära en ökad överföring av skatteutjämningsbidrag till kommuner och landstingskommuner på ca 2 875 milj. kr. Ökningen fördelar sig jämnt på kommuner och lands- tingskommuner och genomförs i två steg åren l980 och 1981. I linje med att statsmaktema i ökad utsträckning bör dra upp allmänna rikt- linjer och ramar för den kommunala verksamheten i stället för att detalj- styra denna föreslås vidare att flera specialdestinerade bidrag skall upp- höra och medlen överföras till det reformerade skatteutjämningssyste- met.

I proposition-en föreslås enhetliga regler för kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) samtidigt som statsbidrag föreslås utgå med 43 % till kommunernas kostnader för KBT och statskommunala bostadsbidrag. Kommunernas bidrag till staten för bidragsförskotten föreslås upphöra. Vidare föreslås att ett särskilt statligt bidrag på 45 kr./inv. betalas ut övergångsvis under år 1980 till landstingskommuner och landstingsfria kommuner utanför skatteutjämningssystemet. Det föreslås också att kommuner och landstingskommuner fr.o.m. 1981 års taxering tillförs

Prop. 1978/79: 95 - 3

skatteunderlag från beskattade förmåner där skatten i dag i sin helhet tillfaller staten. Samtidigt höjs grundavdraget vid den kommunala in- komsttaxeringen från nuvarande 4 500 kr. till 6 000 kr. och skattebon- fallsbidraget för 1970 års skattereform och kompensationsbidraget för 1974 års skattereform slopas. Totalt beräknas kommuner och landstings- kommuner år 1980 få ökade statliga bidrag m. m.. som ökar statens kost- nader med ca 1 705 milj. kr.

I propositionen understryks särskilt att det är nödvändigt att de en- skilda kommuner och landstingskommuner som genom de föreslagna re- formerna får kraftigt förstärkta inkomster inriktar sig på att sänka kom- munalskatterna. De ökade statliga bidragen får inte utnyttjas för att dri- va upp den kommunala expansionstakten.

Prop. 1978/79: 95 4

Utdrag PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-03-01

Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romanus, Mundebo. Wikström, Friggebo, Wirtén, Huss, Rodhe, Wahl- berg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Blix, Cars, Gabriel Romanus, Tham, Bondestam

Föredragande: statsråden Sven Romanus, Mundebo, Friggebo, Rodhe. Hansson, Enlund, Lindahl, Gabriel Romanus

Proposition om den kommunala ekonomin

Chefen för budgetdepartementet, statsrådet Mundebo. anför.

1. Inledning

I november 1976 tillkallade jag efter bemyndigande från regeringen en kommitté1 (Fi 1976: 06) för att utreda kommunernas och landstings- kommunernas ekonomi. Kommittén ersatte två utredningar som dittills hade arbetat med frågor om kommunal ekonomi, nämligen den tidigare kommunalekonomiska utredningen (Fi 1971: 08) och 1976 års skatte- utjämningsutredning (Fi 1975: 09). Enligt direktiven var kommitténs hu- vuduppgift bl.a. att avsluta det analysarbete om kommunernas och landsting5kommunernas ekonomiska situation som hade bedrivits av den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Analysen skulle avse ut- vecklingen av kommunernas och landstingskommunernas inkomster och utgifter fram till år 1985. Vidare skulle kommittén överväga vilka åtgär- der som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekono- min. Mot bakgrund av bedömningar av utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad skulle kommittén studera olika metoder att påverka den kommunala utgiftsexpansionen såsom skattetak. utgiftsramar e. d. Enligt direktiven skulle kommittén även pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan specialdestinerade statsbidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag. Kommittén skulle

1Numera landshövdingen Sven Johansson, ordförande. numera departe- mentsrådet Rune Bergsten, riksdagsledamöterna Nils Berndtson, Karl Boo, Nils Carlshamre och Rune Carlstein, f. kommunalrådet Urban Gibson, riks- dagsledamoten Hans Gustafsson, f. borgarrådet Inge Hörlén, riksdagsledamö- terna Knut Johansson och Stig Josefson, lantbrukaren Olle Karlsson, direk- tören Sigvard Larsson, riksdagsledamoten Gudrun Sundström, ingenjören Jo- nas Wallin och landstingsrådet Kurt Ward.

Prop. 1978/79: 95 5

därvid göra en genomgång av de speciella statsbidragen till kommu- nerna och landstingskommunerna för att pröva om specialdestineringen helt eller delvis kunde upphöra. En ytterligare huvuduppgift för kom- mittén var att fullfölja den översyn av skatteutjämningsreglerna som hade påbörjats av 1976 års skatteutjämningsutredning. Enligt direktiven borde kommittén bl. a. pröva om man i skatteutjämningssystemet skall arbeta in någon eller några sådana objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens eller landstingskommunens kostnadsnivå. En annan huvuduppgift för kommittén var att överväga förändringar vad gäller finansieringen av den kommunala sektorn. I di- rektiven nämndes härvid kostnadsfördelningen mellan stat och kom- mun, avgifternas roll som kommunal finansieringskälla, kommunalskatt tema och det kommunala skatteunderlaget.

Kommittén. som antog namnet 1976 års kommunalekonomiska utred- ning (KEU 76), lade under år 1977 fram två delbetänkanden och ett slutbetänkande. I det första delbetänkandet (SOU 1977: 20) Kommuner- nas ekonomi 1975—1985 analyseras den kommunala utvecklingen fram till år 1985. I betänkandet ges en beskrivning av kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska situation vid alternativa antagan- den om den framtida utvecklingen. I delbetänkandet (SOU 1977: 48) Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna granskas ett fem- tiotal av de speciella statsbidragen. I betänkandet föreslås att ett antal speciella statsbidrag helt eller delvis skall upphöra och att de medel som härigenom frigörs överförs till skatteutjämningen. Återstående delar av utredningens arbete redovisas i slutbetänkandet (SOU 1977: 78—79) Kommunerna: Utbyggnad, Utjämning, Finansiering, som avlämnades i november 1977. I slutbetänkandet föreslås bl. a. en reformering av skat- teutjämningssystemet. Ett sammandrag av utredningens betänkanden bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 8.

Berörda statliga myndigheter, vissa offentliga kommittéer, samtliga kommuner och landstingkommuner samt ett antal intresseorganisatio- ner har antingen anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig över utred— ningens betänkanden. I fråga om 15 centrala myndigheter har remissen i första hand avsett delbetänkandet (SOU 1977 : 48) Översyn av de speci— ella statsbidragen till kommunerna. Remissinstanserna har visat stort in— tresse för utredningens betänkanden. Samtliga länsstyrelser och lands— tingskommuner samt 229 kommuner har inkommit med yttranden. To- talt har 328 instanser yttrat sig över betänkandena. En sammanställning av rem'issyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 9. l bilagan finns en förteckning över alla remissinstanser som har yttrat sig över betänkandena.

Jag har i detta ärende samrått med cheferna för justitie-, social-, jordbruks-, bostads- och kommundepartementen samt statsråden Rodhe, Wahlberg och Lindahl. Jag och berörda statsråd kommer senare denna

Prop. 1978/79: 95 6

dag att närmare redovisa de olika förslag inom vederbörandes ansvars- områden som följer av de allmänna överväganden jag nu kommer att gå in på.

2. F öredragandens överväganden

2.1. Samspel mellan stat och kommun

Den kommunala självstyrelsen utgör en av grundvalarna för det svenska styrelseskicket. Kommunerna och landstingskommunerna måste ha en stark ställning för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de' enskilda människorna. Från demokratiska utgångspunkter är det väsentligt att den kommunala självstyrelsen garanteras ett betydande reellt innehåll. Det är angeläget att kommunerna och landstingskom- munerna. har en betydande handlingsfrihet. Förutsättningarna att öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar har också i hög grad förbättrats under de senaste decennierna. Kommunerna och landstings- kommunerna har numera personella och andra resurser att i större ut- sträckning än tidigare självständigt handha de uppgifter som har an- förtrotts dem.

Den kommunala sektorns snabba tillväxt har medfört att kommu- nerna och landstingskommunerna har fått en allt större betydelse i sam- hällsekonomin. Över 20 % av bruttonationalprodukten används numera för konsumtion och investeringar inom den kommunala sektorn mot en- dast ca 8 % år 1950. De beslut som tas i kommuner och landstingskom- muner påverkar således i dag övriga sektorer i samhället i en helt annan utsträckning än .tidigare. Kommunernas och landstingskommunernas samlade ekonomiska tyngd innebär att den kommunala verksamhetens utveckling måste tillmätas stor vikt vid statsmakternas övergripande samhällsekonomiska avvägningar.

KEU 76 utgår i sina överväganden från den grundsyn rörande förhål- landet mellan stat och kommun som jag nu har gett uttryck åt. Utred- ningen konstaterar sammanfattningsvis att formerna för den kommu- nala själ!/styrelsen har varit föremål för diskussion, däremot inte själv- styrelsen som sådan. KEU 76 betonar också att den nuvarande kom- munstrukturen ger medborgarna möjlighet att ta ansvar för och påverka viktiga samhällsfrågor genom kommunala beslut. KEU 76 anser samti- digt att den kommunala sektorns omfattning och kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska självständighet ställer krav på sam- ordning av den kommunala verksamheten med den övergripande stat- liga politiken. Statsmakterna har ett intresse av att på olika sätt påverka kommunerna och landstingskommunerna i syfte att nå vissa fundamen- tala mål i fråga om sysselsättnings-, regional- och stabiliseringspolitik m.m. Utredningen pekar därvid på en grundläggande avvägningsfråga,

Prop. 1978/79: 95 7

nämligen vilka styrinstrument och vilken grad av statlig styrning som kan sägas vara förenlig med den kommunala självstyrelsen.

För egen del vill jag i denna fråga allmänt anföra följande. Principen om att samhällsorganens beslut skall fattas så nära de berörda männi- skorna som möjligt talar för ett långtgående kommunalt självbestäm- mande. Samtidigt är det uppenbart att många kommunala beslut har verkningar inte bara för den egna kommunens resp. landstingskommu- nens medlemmar. De enskilda människorna har också krav på rättssä- kerhet och lika tillgång till samhällsservice. Statsmakterna måste därför kunna ange raniar för kommunernas och landstingskommunernas befo- genheter. Förhållande mellan statliga och kommunala organ måste emellertid präglas av samverkan på skilda områden och i olika former. Detta är en grundförutsättning för att viktiga samhälleliga mål skall kunna uppnås. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner är det nödvändigt att göra en avvägning mellan olika intressen. Önskemålen om ökat lokalt inflytande måste vägas mot exempelvis medborgarnas krav på rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice.

Utredningen anser det angeläget att handlingsutrymmet för kommu- nerna och landstingskommunerna ökas genom minskad statskontroll. Den statliga detaljregleringen bedöms i varje fall inom vissa Specialre- glerade områden fortfarande vara betydande. Statsmakterna bör enligt KEU 76 i första hand dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av välfärdssamhället. Utredningen framhåller att det finns tillräcklig ansvarskänsla i kommunerna och landstingskommu- nerna för att staten inte skall behöva detaljreglera den kommunala verk- samheten i den utsträckning som f. n. sker.

Remissinstanserna ansluter sig med några få undantag till KEU:s uppfattning att statsmakterna i första hand bör ange allmänna riktlinjer och ramar för utbyggnaden av de kommunala verksamheterna. Bl.a. AMS och Svenska kommunförbundet delar denna åsikt. Landstingsför— bundet uttalar att statsmakterna i större utsträckning bör besluta om ra- mar och allmänna riktlinjer och överlåta prioriteringen inom dessa ra- mar till de kommunala huvudmännen. LO anser dock att det kan vara ändamålsenligt inom en del verksamhetsfält att staten förbehåller sig möjligheten att ge riktlinjer för viss verksamhet i form av bl. a. normer i stället för att endast ge ett allmänt principansvar för viss verksamhet till kommunala organ. TCO anför liknande synpunkter. Handikappförbun— dens Centralkommitté är inte övertygad om att en utveckling mot färre statliga bestämmelser är en utveckling som bäst tillgodoser behov hos de grupper för vilka kommittén är talesman.

För egen del ser jag inte någon avgörande motsättning mellan utred- ningens rekommendationer att statsmakterna i första hand bör dra upp allmänna riktlinjer för den kommunala verksamheten, vilket skulle möj-

Prop. 1978/79: 95 8

liggöra minskad statskontroll, och de krav på likformighet som medbor- garna har rätt att ställa. Jag har tidigare sagt att en avvägning måste ske vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen mellan å ena sidan intresset av ett ökat lokalt inflytande och å andra sidan kraven på rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice. Jag anser således att man vid varje enskild fråga om minskad statskontroll får göra erforder- liga bedömningar härvidlag utifrån den allmänna grundsyn jag har ut- talat.

Jag delar således utredningens uppfattning att staten i första hand bör påverka kommunerna och landstingskommunerna via allmänna riktlin- jer och ramar för verksamheten. I detta inryms även mer övergripande prioriteringar av det slag som har ingått i de senaste årens överenskom- melser mellan regeringen och kommunförbunden om den kommunala ekonomin.. Parterna har därvid varit eniga om att prioritera barnom- sorg, äldrevård och långtidssjukvård. Även riksdagen har vid flera till- fällen under senare år uttalat sig för en likartad prioritering av kommu- nernas och landstingskommunernas verksamhet.

Regeringsformen anger att lagstiftning är den väg som statsmakterna har för att påverka den kommunala verksamheten. Därutöver har natur- ligtvis, som jag skall återkomma till i det följande, statsmakterna vissa möjligheter att påverka den kommunala verksamheten inom ramen för den ekonomiska politiken, t. ex. genom kreditpolitiska åtgärder. Jag ser det också som naturligt att staten vid frivilliga överläggningar med re- presentanter för kommuner och landstingskommuner kan ta upp viktiga 'kommunala avvägningsfrågor till diskussion. Vidare kan statsmakterna även i fortsättningen förutsättas vilja påverka de kommunala priorite— ringarna såsom har skett när riksdagen har tagit ställning till exempelvis utbyggnaden av barnomsorgen. Statsmakterna bör dock enligt min me- ning iaktta återhållsamhet i dessa avseenden med hänsyn till den kom- munala självstyrelsen. Man bör därför så långt det är möjligt undvika att ge statliga myndigheter möjligheter att detaljreglera olika delar av den kommunala verksamheten.

Regering och riksdag har vid skilda tillfällen uttalat att behovet av statlig tillsyn och detaljreglering av kommuner och landstingskommuner har minskat. Jag vill bl. a. peka på att kommunallagsreformen år 1.977 (prop. 1975/76: 187, prop. 1976/77: 1, KU 1976/77: 25, rskr 1976/77 : 148) karaktäriseras av att lagstiftningen lämnar största möjliga frihet för kommunerna och landstingskommunerna att anpassa sina ar- betsformer till de lokala förhållandena.

För att öka den kommunala handlingsfriheten har det också ansetts angeläget med en samlad översyn av statens tillsyn och kontroll över kommunerna och landstingskommunerna. En särskild utredning — statskontrollkommittén (Kn 1976: 06) —— har därför tillsatts. Ett resultat av kommitténs arbete är att regeringen har avlämnat en proposition

Prop. 1978/79: 95 9

(prop. 1978/79: 53) till riksdagen med förslag om bl.a. slopad under- ställningsskyldighet för beslut om lån och borgen samt brandordning. Regeringen har vidare den 26 oktober 1978 efter förslag från statskon- trollkommittén, beslutat ge de centrala statliga myndigheterna i uppdrag att se över föreskrifter, anvisningar och råd i syfte att öka den kommu- nala handlingsfriheten.

Statskontoret och Lantbrukarnas riksförbund (LRF) m.fl. remissin- stanser anser att det kommunala handlingsutrymmet bör ökas genom att detaljregleringen av den kommunala verksamheten via den speciella statsbidragsgivningen avvecklas. Jag delar bedömningen att en översyn av statsbidragen till kommunerna och landstingskommunerna är ett vik- tigt led i arbetet med att minska statskontrollen och detaljregleringen. Jag återkommer längre fram till principerna för statsbidragsgivningen och KEU:s förslag om slopande av vissa speciella statsbidrag. Jag vill också erinra om att statskontrollkommittén enligt vad jag har erfarit ser över de speciella statsbidragen för att åstadkomma administrativa för- enklingar och ta bort onödiga detaljföreskrifter.

Flera kommuner framhåller att den kommunala självstyrelsen får reell innbörd först när kommunerna och landstingskommunerna tillför- säkras en andel av det samhällsekonomiska utrymmet, som ger möjlig- het till reella beslut och lokala initiativ. Jag vill här framhålla att inte minst i ett internationellt perspektiv är de svenska kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att själva besluta om finansiering av sina verksamheter mycket stora. Jag återkommer till en diskussion om olika statliga medel i syfte att påverka den kommunala ekonomin. Jag tar då också upp bl. a. den omdebatterade frågan om en begräns— ning av kommunernas och landstingskommunernas rätt att ändra skatte- uttaget.

Några remissinstanser framhåller att överväganden om de framtida relationerna mellan stat och kommun borde göras utifrån de samlade förslagen från statskontrollkommittén, decentraliseringsutredningen, länsdemokratikommittén och KEU 76. Jag anser att de reformer som har initierats på det kommunala området måste genomföras successivt. De förslag i anledning av KEU:s betänkanden som redovisas i detta sammanhang bör ses som ett naturligt led i det fortlöpande arbetet med att utveckla lämpliga former för ett konstruktivt samspel mellan stat och kommun.

Hänvisningar till S2-1

2.2. Utrymme för utbyggnad av den kommunala verksamheten

En av KEU:s huvuduppgifter har varit att överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara be- tingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. För att belysa storleksordningen och karaktären av de problem för den

Prop. 1978/79: 95 10

kommunala ekonomin som kan bli aktuella under åren fram till år 1985 utarbetade KEU 76 ett antal räkneexempel. Dessa utgick från olika an- taganden om den framtida utvecklingen av kommunal konsumtionsvo- lym samt av löner och priser. Framskrivningarna avser kommunernas och landstingskommunernas inkomster och utgifter och beskriver därmed även den finansiella utvecklingen i den kommunala sektorn.

Liknande framskrivningar har också presenterats av 1978 års lång- tidsutredning (LU 78), SOU 1978: 78. Dessa framskrivningar avser i första hand perioden fram till år 1983, men långtidsutredningen inne- håller också vissa kalkyler på längre sikt. Vidare har inom ekonomide- partementet utförts beräkningar i syfte att belysa den kommunala ut— vecklingen under hela 1980-talet.

I det följande skall jag närmare redogöra för dessa framskrivningar och analyser. De bygger på delvis olikartade förutsättningar vilket för- klarar de olika bedömningar av den kommunala utvecklingen som i vissa avseenden framkommer. Genom studierna föreligger det ett rikt material för bedömningar av den kommunala sektorns framtida ekono- miska utveckling.

KEU.'s framskrivningar och analys

KEU:s framskrivningar gjordes i två steg. Det första steget avsåg ut- vecklingen fram till år 1980 och det andra det mera långsiktiga perspek- tivet till år 1985.

För perioden 1977—1980 utgick framskrivningarna från tre alternativ för den volymmässiga utvecklingen av kommunala utgifter och två al- ternativ för prisutvecklingen. Sammanlagt presenteras således sex ut- vecklingsbilder. Det ställningstagande som regeringen bör göra i föreva- rande sarnmanhang kommer att påverka kommunernas och landstings- kommunernas ekonomiska förhållanden först från år 1980. Därmed blir KEU:s kalkyler för åren 1977—1980 i huvudsak av historiskt intresse. Kalkylerna för denna period kan dock jämföras med de bedömningar av den faktiska utvecklingen som nu föreligger.

Den kommunala konsumtionen ökade år 1978 md 3,9 % i volym. En- ligt den preliminära nationalbudgeten för år 1979 beräknas konsum- tionsökningen detta år uppgå till 3,5 %. Konsumentprisernas genom- snittliga stegring åren 1978 och 1979 har i nationalbudgeten beräknats till 7,8 % per år. För dessa två år synes utvecklingen således närmast ligga i linje med det av KEU:s alternativ som förutsätter en årlig ökning av konsumtionsvolymen med 3,7 % och en årlig prisstegring på 7,0 %. Detta alternativ beräknades vid oförändrade kommunala skattesatser leda till en mycket kraftig försämring av kommunernas och landstings- kommunernas finansiella sparande fram till år 1980. KEU 76 förutsatte att ett underskott på 1 000 milj. kr. årligen kunde täckas genom upplå— ning på kreditmarknaden. Återstående underskott i finansiellt sparande

Prop. 1978/79: 95 11

beräknades kräva inkomstförstärkningar som motsvarade en höjning av de kommunala skattesatserna år 1980 med 3: 20 kr. i förhållande till den genomsnittliga utdebiteringen år 1977.

Medan den kommunala konsumtionsvolymens och pr-isernas utveck- ling åren l978 och 1979 — som de nu kan bedömas — nära ansluter sig till KEU:s från kostnadssynpunkt oförmånligaste alternativ, har samti- digt inkomsterna ökat snabbare än vad som förutsattes i KEU:s fram- skrivningar. Den snabbare inkomstökningen är en följd bl. a. av att den kommunala utdebiteringen har höjts åren 1978 och 1979 med samman- lagt 2: 17 kr. Vidare har kommunsektorn i allmänna statliga bidrag till- förts 720 milj. kr. år 1978 och ca 980 milj. kr. år 1979. Dessa inkomst- förstärkningar har givetvis haft en betydande positiv effekt på det fi- nansiella sparandet. Därtill kommer borttagandet av den allmänna ar- betsgivaravgiften under år 1978, som också har givit en avsevärd finan- siell lättnad. I den preliminära nationalbudgeten beräknas detta ge ett överskott på ca 1 300 milj. kr. år 1979, vilket innebär en förbättring på ca 3 900 milj. kr. i förhållande till år 1977.

Den kommunala ekonomin har således konsoliderats påtagligt. För år 1980 föreligger ännu inga prognoser. [ den överenskommelse som rege- ringen i juni 1978 träffade med de båda kommunförbunden enades dock parterna om att riktpunkten för den kommunala konsumtionens volym- ökning borde vara 3 % per år under åren 1979 och 1980. Som har nämnts beräkna-s den kommunala konsumtionen år 1979 öka med 3,5 % i volym. Jag förutsätter att denna expansionstakt kan begränsas under år 1980 i linje med överenskommelsen, samt att pris- och löneutvecklingen kan hållas inom rimliga ramar, varför inga mera påtagliga förändringar i kommunsektorns finansiella sparande torde ske detta år jämfört med det förhållandevis goda resultat som nu kan beräknas för år 1979.

Jag övergår nu till att behandla KEU:s framskrivningar för åren 1980—1985. Dessa är av något annorlunda karaktär än beräkningarna för den tidigare delperioden. Utvecklingen fram till år 1980 var till vissa delar redan bestämd genom tidigare beslut på både drift- och investe- ringssidan. Det fanns också andra bedömningar — bl.-a. kommuner- nas och landstingskommunernas egna planer samt kalkyler av 1975 års långtidsutredning — som kunde användas som underlag för fram- skrivningarna. För åren efter 1980 saknades ett sådant underlag. Detta gjorde att KEU:s antaganden fick bli mera schablonmässiga och fram- skrivningarnas karaktär av räkneexempel blev ännu mera markerad.

KEU:s framskrivningar utgick från två alternativa antaganden om den volymmässiga utvecklingen av kommunernas och landstingskommu- nernas utgifter. I det första alternativet utgick man från en årlig tillväxt i den kommunala konsumtionsvolymen på 2 %. De kommunala investe- ringarna förutsattes i detta fall öka med 1 % årligen och de kommunala transfereringarna med 4 %. I det andra alternativet antogs den kommu-

Prop. 1978/79: 95 12

nala konsumtionen öka med 3,5 % per år, de kommunala investering- arna med 5 % och de kommunala transfereringarna med 6 %. Beräk- ningarna utfördes under antagande om en årlig stegring av konsument- priserna med 4 % åren 1980—1985.

För utgångsåret 1980 föreligger beräkningar enligt de sex alternativ som har använts för perioden 1977—1980. För att begränsa antalet alter- nativ anknöts kalkylerna för åren 1980—1985 till två av dessa alternativ som representerar relativt skilda utgångslägen.

Framskrivningarna av kommunernas och landstingskommunernas in- komster och utgifter enligt dessa alternativ visar att redan vid de relativt måttliga volymförändringar som förutsattes i det lägre volymalternativet beräknades kommunsektorns finansiella sparande försämras med i runt tal 1.0 miljarder kr. åren 1980—1985. Vid en snabbare volymökning i enlighet med det högre alternativet skulle försämringen bli av storleks- ordningen 20 miljarder kr. eller något därutöver. Det kan nämnas att enligt KEU:s beräkningar skulle inkomstförstärkningar krävas som mot- svarar höjningar av de kommunala skattesatserna för åren 1980—1985 med sammanlagt 2 ä 3 kr. i det lägre volymalternativet, variationen be- roende på vilket utgångsläge för år 1980 framskrivningarna utgår från. l det högre volymalternativet skulle motsvarande utdebiteringshöjning bli omkring 6 kr. I samtliga fall förutsattes att ett underskott på 1 000 milj. kr. årligen kunde täckas genom upplåning på kreditmarknaden. De av KEU 76 valda förutsättningarna innebar att om den kommunala kon- sumtionens volymtillväxt inte översteg 0,3—0,4 % per år skulle utgif— terna kunna finansieras genom skatteunderlagets naturliga utveckling. Snabbare volymökningar skulle leda till försämrat finansiellt sparande och därmed ge upphov till krav på inkomstförstärkningar av olika slag.

Som jag tidigare har framhållit tyder senast tillgängliga uppskattningar på att kommunsektorns finansiella sparande har förbättrats avsevärt un- der åren 1977—1979. Det finns anledning att även för år 1980 räkna med ett positivt finansiellt sparande. Utgångsläget år 1980 är således be- tydligt bättre än enligt KEU:s kalkyler. Utvecklingen för de första åren under 1980-talet har också belysts av 1978 års långtidsutredn'ing (LU 78).

Kalkylerna i 1978 års långtidsutredning

LU 78 publicerades i december 1978. I motsats till de beräkningar som utfördes inom KEU 76 kunde långtidsutredningens kalkyler in- ordnas i ett totalekonomiskt sammanhang, dvs. under beaktande av det beräknade tillgängliga resursutrymmet. Konsekvenserna av olika till- växttakter för de offentliga utgifterna på övriga delar av samhällsekono- min och på de fastställda ekonomisk-politiska målen kunde härvid ana- lyseras.

Kalkylerna i LU 78 avser i första hand perioden 1977—1983. Ut- gångsåret 1977 präglades av betydande brist på balans i ekonomin; så-

Prop. 1978/79: 95 13

lunda hade vi detta år trots det mycket låga kapacitetsutnyttjandet ett betydande underskott i bytesbalansen samt en kraftig inflation. En hu- vuduppgift för den ekonomiska politiken i ett femårsperspektiv är att lösa dessa balansproblem. Mot denna bakgrund var det naturligt att utredningsarbetet koncentrerades kring frågan att finna vägar till fullt kapacitetsutnyttjande och extern balans.

Jag vill i detta sammanhang kraftigt betona att LU:s kalkyler inte får betraktas som en prognos. Detta gäller också utredningens s.k. huvud- alternativ för den ekonomiska utvecklingen. Huvudalternativet anger de krav som ställs på olika delar .av ekonomin för att återställa inre och yttre balans. Därmed ger kalkylerna också ett underlag för att bedöma det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorns framtida utveckling._

Kalkylerna för den kommunala sektorns utveckling gjordes i LU dels med hänsyn till vad som förutses hända i övriga delar av samhällseko- nomin, dels mot bakgrund av kända utvecklingstendenscr inom kommu- nerna och landstingskommunerna. Som ett första steg i denna analys ut- arbetades en baskalkyl. Syftet med denna baskalkyl var att ange de för- ändringar i kommunal konsumtion som följer av redan fattade politiska beslut och av förskjutningar i befolkningens åldersmässiga sammansätt- ning.

Bland de politiska besluten märks i första hand utbyggnadsprogram— mot för barnomsorgen. Enligt den överenskommelse som under hösten 1975 träffades mellan regeringen och Svenska kommunförbundet skall 100 000 nya daghemsplatser och 50 000 nya platser i fritidshem byggas under åren 1976—1980. [ baskalkylen förut-sätts att denna utbyggnad kommer till stånd, även om kommunerna i sin aktuella planering räknar med en något långsammare utbyggnadstakt. Barnomsorgens utbyggnad förutsätts i baskalkylken fortsätta också under åren 1981—1983, fastän i en långsammare takt än hittills.

Det andra området där de politiska bindningarna har beaktats är långtidssjukvården. I baskalkylen ingår därför samma utbyggnad som anges i landstingskommunernas planer, vilket innebär att antalet vård- platser ökar med 12 300 från år 1977 till år 1982. Bland de områden där befolkningsförändringarna mera påtagligt påverkar konsumtionen märks skolväsendet, hälso- och sjukvården samt äldrevården.

Enligt baskalkylen skulle den kommunala konsumtionen behöva öka under perioden 1977—1983 med 1,8 % per år i volym för att bibehålla den nu gällande eller beslutade standardnivån. Den största ökningen, 6 % per år, avser socialvården. För hälso- och sjukvården anges den år- liga ökningstakten till 1,5 % per år. för utbildningen till 0,4 % per år och för övriga områden till 0,2 % per år.

Utrymmet för den kommunala konsumtionens ökning under perioden 1977—1983 beräknas i LU:s huvudalternativ till 2,8 % per år. Jag vill

Prop. 1978/79: 95 14

understryka att detta enligt LU 78 är det utrymme för kommunal kon- sumtionstillväxt som medges om vi samtidigt vill uppnå målen om ex- tern balans vid 1980-talets mitt, en nödvändig utbyggnad och moderni- sering av produktionskapitalet i det svenska näringslivet samt en accep- tabel tillväxt i den privata standarden. En större kommunal konsum- tionstillväxt kommer att minska möjligheterna att uppnå dessa övriga mål.

Den kommunala konsumtionsökningen enligt LU:s beräkningar är något lägre än vad som har angetts i de kommunala planerna. där ök- ningen uppgår till 3,5 % per år. För att uppnå en anpassning till detta alternativ krävs således att utbyggnaden av den kommunala verksamhe- ten begränsas i förhållande till de redovisade planerna. LU:s utrymmes— kalkyl innebär också en uppbromsning av den kommunala konsumtio- nens ökningstakt i förhållande till tidigare år. LU påpekar dock att trots dämpningen blir fortsatta satsningar möjliga på flera betydelsefulla om- råden. Redan i baskalkylen förutsätts vissa väsentliga utbyggnader inom prioriterade områden. Huvudalternativet ger därutöver utrymme för yt- terligare förbättringar.

Utgångspunkten för LU:s finansiella kalkyl är att den kommunala sektorns inkomster skall täcka utgifterna år 1983. Det finansiella spa- randet detta år har således satts lika med noll. Vidare bestämdes utveck- lingen av statsbidrag och en rad andra inkomstposter utifrån vissa sär- skilt angivna förutsättningar. Bchovet av direkta skatter har därefter kunnat beräknas. Kalkylen visar att de kommunala skattesatserna måste höjas med sammantaget ca 1: 00 kr. från 1978 års nivå för att kravet på balans i den kommunala sektorn skall tillgodoses år 1983.

För att belysa effekterna av en i förhållande till LU:s huvudalternativ snabbare utveckling av den kommunala verksamheten har ytterligare kalkyler utförts inom ekonomidepartementet. Härvid antas att de kom- munala utgifterna fortsätter att öka under perioden 1979—1983 i unge- fär samma takt som under åren 1977—1979. Således antas både. den kommunala konsumtionen och de kommunala investeringarna öka med 3,5 % per år i volym. Statsbidragsandelen av kommunernas och landstingskommunernas konsumtionsutgifter antas vara densamma år 1983 som år 1977. Övriga inkomster antas fr.o.m. år 1979 följa LU:s trender för perioden 1977—1983 liksom också de kommunala transfere- ringsutgifterna. I detta fall skulle de kommunala skattesatserna behöva höjas med sammanlagt ca 2:00 kr. för perioden 1979—1983 för att kommunsektorns inkomster skall täcka utgifterna. Denna höjning kan jämföras med ca 70 ö-re enligt LU:s huvudalternativ. Härvid har den beslutade höjningen av de kommunala skattesatserna år 1979 frånräk- nats det behov av skattehöjning som angivits för perioden 1978—1983 enligt LU:s kalkyler.

Den snabbare kommunala konsumtionsökningen får via statsbidragen

Prop. 1978/79: 95 15

också betydande effekter på statens skattebehov. Mycket talar för att det ökade skattetrycket skulle komma att leda till en ökad press på pri— ser och kostnader med en rad negativa effekter på samhällsekonomin som följd. Vid i övrigt samma förutsättningar som i huvudalternativet kan den offentliga konsumtionens expansionstakt endast öka genom att den privata konsumtionen begränsas hårdare. Detta ger effekter både på produktions- och investeringssidan. Den privata konsumtionens öknings— takt är enligt LU:s huvudalternativ 1.8 % per år. En långsammare pri- vat konsumtionsökning reducerar utrymmet för ökning av den aktiva generationens konsumtion. Detta utrymme skulle därmed bli helt obe- tydligt.

Jämförelse mellan K E U :s och LU:s kalkyler

Den analys av kommunsektorns finansiella utveckling som redovisas i LU 78 visar att om den nuvarande pris- och löneutvecklingen blir bestående och om kommunernas och landstingskommunernas reala ex- pansionstakt håller sig på den nivå som anges i LU:s huvudalternativ kommer de finansiella problemen i den kommunala sektorn att bli rela- tivt hanterliga. KEU:s beräkningar tyder däremot på att även vid för- hållandevis måttliga konsumtionsökningar krävs det inte obetydliga höj- ningar av de kommunala skattesatserna. Orsaken till dessa relativt olika framtidsperspektiv är att de båda utredningarna arbetat med delvis skilda förutsättningar. Dessa skall här beröras närmare.

Som jag redan har nämnt kan kommunernas och landstingskommu- nernas ekonomiska situation väntas bli avsevärt gynnsammare år 1980 än vad KEU:s beräkningar ger vid handen. LU 78 har haft tillgång till färskare statistiskt underlag och har därför kunnat ta hänsyn till det kraftiga omslaget i kommunsektorns finansiella sparande åren 1977— 1978 bl. a. på grund av de kraftiga höjningarna av skattesatserna. Ur LU:s kalkyl för perioden 1977—1983 kan man också under vissa anta— ganden räkna fram kommunsektorns finansiella situation år 1980. En sådan beräkning visar en ganska god överensstämmelse med de upp— skattningar som f. n. kan göras för nämnda år. Detta gör att en jämfö- relse mellan LU 78 och KEU:s framskrivningar för perioderna 1980— 1983 resp. 1980—1985 inte behöver försvåras av skilda bedömningar av utgångsåret.

Beräkningar grundade på LU:s antaganden visar att den kommunala utdebiteringsökningen under perioden 1980—1983 kan begränsas till ca 15 öre per år. Denna mycket låga ökning förklarades delvis av att den kommunala konsumtionen får öka med endast 2,4 % per år under pe- rioden 1980—1983 för att konsumtionstillväxten för hela perioden 1977—1983 skall hålla sig inom det av LU beräknade utrymmet. Också den gynnsamma sysselsättningsutveckling som förutsätts i LU-kalkylen leder till att den totala lönesumman och därmed skatteunderlaget växer

Prop. 1978/79: 95 16

särskilt snabbt under dessa år. Vidare har antagits att statsbidragens an- del av den kommunala konsumtionen minskar något under perioden.

Om LU:s beräkningar för jämförbarhetens skull justeras så att statsbi- dragens andel av den kommunala konsumtionen hålls oförändrad (samma antagande som enligt KEU 76). visar det sig att vid samma an- tagande om den kommunala konsumtionstillväxten uppvisar KEU:s kal- kyler en erforderlig årlig höjning av den kommunala utdebiteringen som är ca 90 öre högre än LU:s för att nå balans i den kommunala sektorns finanser. Det finns flera förklaringar till den stora differensen.

KEUzs kalkyler förutsätter en årlig höjning av arbetsgivaravgifter med en procentenhet. I LU:s kalkyler görs inget sådant antagande. Skillnaden kan översättas som en ökning av det beskattningsbara lö- neunderlaget med ca 0,8 % per år.

KEU:s kalkyler förutsätter också att det kommunala skatteunderlaget växer i samma takt som lönesumman. Det material som RRV har tagit fram för LU visar att det kommunala skatteunderlaget växer ca 1 % per år snabbare än lönesumman.

Vidare är det finansiella sparandet oförändrat från periodens början till dess slut enligt KEU:s kalkyler, medan LU förutsätter en nedgång i finansiellt sparande under perioden från ett betydande överskott under utgångsåret till balans mellan inkomster och utgifter vid periodens slut. Sammantaget förklarar dessa tre skillnader i antaganden mellan KEU 76 och LU ca 70 öre per år i utdebiteringsbehov.

De beräknar som jag hittills har berört sträcker sig över de första åren av 1980-talet. För LU slutar kalkylperioden år 1983 och för KEU 76 år 1985. För att något belysa kommunsektorns ekonomiska förhållan- den under återstoden av 1980—talet har inom ekonomidepartementet utförts vissa kompletterande beräkningar. Syftet är att belysa konse- kvenserna för den kommunala utdebiteringen av olika antaganden om utvecklingen av kommunal konsumtionsvolym resp. arbetsgivaravgifter.

För perioden 1983—1990 bygger beräkningarna i första hand på de långsiktiga utblickskalkylerna i LU. Beträffande kommunal konsum- tionsökning har två alternativ utarbetats. I det första har den kommu- nala konsumtionsvolymen antagits öka med 2 % per år och i det andra med 3 % per år. Också beträffande arbetsgivaravgifterna studeras två alternativ: dels oförändrat uttag, dels en årlig höjning av uttaget med en procentenhet.

Enligt dessa beräkningar leder det lägre volymalternativet under anta- gande av oförändrade arbetsgivaravgifter till en nödvändig årlig höjning av de kommunala skattesatserna med ca 20 öre. Vid successivt höjda arbetsgivaravgifter blir skattehöjningen ca 40 öre per år. I fallet med högre tillväxt i den kommunala konsumtionsvolymen blir motsvarande höjningar ca 60 öre resp. ca 85 öre per år under perioden 1983—1990.

Jag har tidigare redogjort för KEU:s kalkyler för 1980-talets första

Prop. 1978/79: 95' 17

hälft. De resultat som KEU:s beräkningar visar för åren 1980—1985 överensstämmer i stort sett med de ovan angivna beräkningarna från ekonomidepartementet för åren 1983—1990. I det längre perspektivet föreligger det således en relativt god överensstämmelse mellan den bild ' som ges av KEU 76 och andra beräkningar avseende kommunsektorns finansiella utveckling.

Sammanfattande synpunkter

Över lag lämnar remissinstanserna KEU:s analys av den kommunala ekonomin fram till år 1985 utan erinran. Merparten av remissinstan- serna uttalar inte heller några erinringar mot KEU:s uppfattning att den kommunala sektorn bör byggas ut i en långsammare takt framöver. Det framhålls dock att även om en uppbromsning sker i pågående långtids- planering tar det i vissa fall åtskillig tid att komma ner till en lägre ge- nomsnittlig ökningstakt. Flera remissinstanser anser att utredningen allt- för lite analyserat de behov och mål som ligger bakom den kommunala utgiftsexpansionen. Det är inte uteslutet att det finns ett opinionsmässigt stöd för ytterligare utbyggnad, även om detta skulle medföra en sänkt standard i övrigt för medborgarna. Ett par remissinstanser anser det missvisande att ställa kommunal service i motsatsförhållande till privat konsumtion eftersom den kommunala servicen för stora grupper utgör ett viktigt inslag i den privata levnadsstandarden.

Som jag tidigare har understrukit krävs för en balanserad utveckling av samhällsekonomin bl. a. att den kommunala expansionstakten dämpas under de närmast framförliggande åren. Den i juni 1978 träffade över- enskommelsen mellan å ena sidan regeringen och å andra sidan Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet, där riktpunkten för den kommunala konsumtionens volymökning angavs till 3 % per år under åren 1979 och 1980, visar att man även från kommunalt håll accepterar denna slutsats. Som jag nyss har nämnt beräknas den kommunala kon- sumtionens volymökning uppgå till ca 3,5 % år 1979. Detta innebär visserligen en neddragning i förhållande till ökningstakten år 1978, men ökningen ligger likväl över vad som förutsattes i överenskommelsen. En bidragande orsak till detta avsteg från överenskommelsen torde vara att det efter 1978 års stora utdebiteringsökningar har uppstått ett finan- siellt överutrymme år 1979- som medger en alltför snabb utbyggnad av den kommunala verksamheten inom ramen för relativt måttliga skatte- höjningar. I detta läge har man i kommuner och landstingskommuner uppenbarligen inte klarat att bedriva budgetarbetet med den restriktivitet som skulle ha varit önskvärd. Jag vill dock betona att jag i och för sig har förståelse för att anpassningen av den kommunala verksamheten till en lägre expansionstakt tar viss tid. En successiv neddragning av volym- tillväxten har också skett under senare år. Jag förutsätter att denna utveckling fortsätter och att budgetarbetet i kommuner och landstings-

Prop. 1978/79: 95 18

kommuner inför år 1980 ges en sådan inriktning att överenskommelsen detta år kan hållas.

Enligt långtidsutredningen krävs det en ytterligare dämpning av den kommunala volymutvecklingen under de första åren av 1980-talet för att de av LU uppsatta målen inte skall äventyras. En kraftigare kom- munal expansion på bekostnad av utrymmet för privat konsumtion be- dömer jag som svår att acceptera. Jag kan nämna att i långtidsutred- ningens huvudalternativ, som bygger på att en rad gynnsamma förut- sättningar infrias, finns utrymme för en privat konsumtionsökning för pensionärer med 4,3 % per år medan den årliga konsumtionsökningen för övriga hushåll uppgår till 1,3 %. Den senare ökningen skall utöver en allmän standardutveckling även rymma förbättringar för barnfa- miljerna, förstärkningar för de lågavlönade samt utrymme för en be- räknad ökning av antalet sysselsatta. Åtagandena mot pensionärerna är ofrånkomliga och intecknar således även under de närmaste åren framöver en ökande andel av det totala konsumtionsutrymmet. Också de aktiva åldersgrupperna måste tillförsäkras ett rimligt utrymme för privat konsumtion. I annat fall finns det betydande risk för att kompen- sationskrav från löntagarna i löneförhandlingarna kommer att driva upp inflationsutvecklingen. Jag räknar med att regeringen senare kommer att ta upp överläggningar med de båda kommunförbunden om utrymmet för kommunal konsumtionsökning under de första åren av 1980-talet.

Vad jag hittills har sagt har gällt utrymmet för konsumtionsökning för den samlade kommunala sektorn. Flera remissinstanser är kritiska till centrala rekommendationer om utrymmet för kommunal konsumtions- ökning med hänsyn till standardskillnaderna mellan kommunerna resp. landstingskommunerna i utgångsläget och befolkningsomflyttningen mellan kommunerna. Jag vill här framhålla att man naturligtvis inte kan vänta sig att samtliga kommuner och landstingskommuner skall kunna anpassa sig till den angivna riktpunkten för volymutvecklingen. Vissa kommuner och landstingskommuner kan ha en snabbare och andra en långsammare expansion är den rekommenderade. Totalt sett för den kommunala sektorn måste däremot kravet uppfyllas. Jag återkommer senare till denna fråga vid mina överväganden i samband med frivilliga överenskommelser i detta ärende.

KEU 76 analyserar inte närmare sambandet mellan den kommunala sektorns utbyggnad och sysselsättningen. Utredningen utgår från att det i första hand är en uppgift för sysselsättningsutredningen att göra bedöm- ningar av detta slag. Många remissinstanser anser dock att sysselsätt- ningsaspekterna borde ha utretts närmare. Sysselsättningsutredningen ansåg sig inte vid remisstidpunkten kunna ta ställning till utbyggnaden av den offentliga sektorn eftersom långtidsutredningens beräkningar ännu inte förelåg. Sysselsättningsutredningen understryker dock vikten av en fortsatt utbyggnad av den kommunala servicen. Därigenom skapas

Prop. 1978/79: 95 19

bl. a. möjligheter för kvinnorna att i ökad utsträckning gå ut på arbets- marknaden.

Sysselsättningsutredningcns slutbetänkande, där dessa frågor närmare kommer att behandlas, läggs fram först senare i vår. Jag vill dock göra vissa kommentarer redan nu. Varken KEU 76 eller långtidsutredningen diskuterar ett stopp för fortsatt kommunal utbyggnad. Däremot uttalar man sig för en långsammare tillväxt inom den kommunala sektorn mot vad som har gällt under tidigare år. Även LU:s huvudalternativ rymmer en betydande ökning av sysselsättningen inom den kommunala sektorn. ' Under perioden 1977—1983 beräknas den kommunala sysselsättningen öka med ca 240 000 arbetstillfällen. Detta motsvarar en ökning på totalt ca 28 % under femårsperioden. Den största sysselsättningsökningen både antalsmässigt och procentuellt sker enligt långtidsutredningens kal- kyler inom sektorerna hälso- och sjukvård samt socialvård. Detta är na- turligt med hänsyn till att utredningen har beaktat de resurskrav för åld- ringsvård och sjukvård som föranleds av vissa politiskt bundna åtagan- den samt befolkningens ändrade ålderssammansättning.

Ett par remissinstanser — däribland LO — tar upp den kommunala sektorns roll i konjunkturpolitiken. LO konstaterar att stora delar av den kommunala verksamheten har en karaktär som talar emot kraftiga varia- tioner i den löpande verksamheten. Å andra sidan har den kommunala sektorn växt så starkt att den nu är ungefär dubbelt så stor som den stat- liga sektorn. Därmed blir, enligt LO. också behovet av konjunkturvaria- tion inom den kommunala sektorn av stort intresse. LO konstaterar vi- dare att den långsiktiga ökningen av den kommunala sektorns resursan- språk är mer och mer avgörande för den centrala ekonomiska plane- ringen. Åstadskoms inte en tillräcklig tillväxt av produktion och real- inkomster uppkommer för en längre period avsevärda underskott i den offentliga sektorn, inte minst den kommunala. Det finansiella proble- met är inte det enda i sammanhanget. Det är också viktigt att kapital och arbetstimmar kan lösgöras för en konjunkturuppgång och expansion i näringslivet, efter det att främst den kommunala sektorn under en längre tid ensam har svarat för sysselsättningsökningen. LO anser att det faller inom statsmakternas ansvar att planera för sådan utveckling på medellång sikt av den kommunala sektorns liksom av övriga sektorers verksamhet att en balans uppnås.

Jag delar i stort sett de synpunkter som LO för fram -i sitt remissytt- rande. Det övergripande ansvaret för konjunkturpolitiken faller på stats- makterna. För att målen för konjunkturpolitiken skall kunna uppnås krävs dock en medverkan från samtliga sektorer i samhället. För kom— munernas och landstingskommunernas del bör de frivilliga överlägg- ningarna mellan regeringen och kommunförbunden bl. a. kunna bidra till att den kommunala verksamhetens utveckling anpassas till konjunk- turpolitikens krav. [ överenskommelsen för åren 1979 och 1.980 noteras

Prop. 1978/79: 95 20

att fortsatta engagemang för kommuner och landstingskommuner inom sysselsättningspolitikens område kan bli aktuella under dessa år. Under innevarande år görs också betydande insatser i sysselsättningsstimule- rande syfte i kommuner och landstingskommuner. Jag återkommer i det följande till utformningen av de frivilliga överläggningarna.

Jag vill dock i detta sammanhang peka på att en allmän konjunktur— stimulans av den kommunala sektorn under år med lågkonjunktur kan komma att användas för en permanent sysselsättningsökning, vilket kan försvåra näringslivets arbetskraftsrekrytering vid en kommande konjunk- turuppgång. Detta talar för att de traditionella konjunktur- och arbets- marknadspolitiska medlen bör utnyttjas i första hand även i fortsätt- ningen. Jag vill även framhålla att kommuner och landstingskommuner genom flexibel planering har möjlighet att bidra till konjunkturutjäm- ningen genom tidigare- och senareläggningar på investeringssidan.

KEU 76 diskuterar möjligheterna för kommuner och landstingskom- muner att få ett ökat utrymme på kreditmarknaden. Utredningen kon- staterar därvid att detta är beroende av det allmänna läget på kredit- marknaden och statsmakternas prioriteringar mellan olika sektorers fi- nansieringsanspråk. En närmare analys av förutsättningarna för den kommunala upplåningen hänsköt utredningen till den då pågående kapi- talmarknadsutredningen. Med hänsyn till de allmänna perspektiven för den svenska ekonomins utveckling drar dock KEU 76 för sin del slutsat- sen att några väsentliga lättnader i kreditmarknadsläget inte är att vänta under åren framöver.

Några remissinstanser påpekar att en restriktiv kreditpolitik leder till kommunala utdebiteringshöjningar dels genom onormalt ökad skattefi- nansiering, dels genom påtvunget nyttjande av kostsamma upplånings- former. Speciellt stora anges dessa problem vara för expanderande kom- muner och för de mindre kommunerna. I min egenskap av chef för eko- nomidepartementet kommer jag senare att föreslå regeringen att lägga fram en proposition med anledning av kapitalmarknadsutredningens slutbetänkande. Jag kommer därvid även att behandla frågor i anslut- ning till den kommunala upplåningen. Jag vill dock allmänt peka på att en stark prioritering av näringslivets investeringar måste göras på kre- ditmarknaden under de närmaste åren. Detta är nödvändigt för att un- der 1980-talet åstadkomma den erforderliga strukturomvandlingen av den svenska industrin och för att den utlandskonkurrerandc industrin skall kunna återvinna sin konkurrenskraft. Att därutöver kraftigt öka ut- rymmet för kommunal upplåning är inte möjligt.

Inom det begränsade utrymme som föreligger för den kommunala ut- byggnaden uttalar sig KEU 76 för en prioritering av barnomsorg, äldre- vård och långtidssjukvård. Detta överensstämmer med de prioriteringar sonrregeringen och kommunförbunden har enats om i de senaste årens överenskommelser. Remissinstanserna har över lag inga erinringar på denna punkt. Det påpekas dock att en sådan prioritering kan vara svår

Prop. 1978/79: 95 2]

att åstadkomma på kort sikt eftersom man är uppbunden av igångsatta investeringsprojekt även inom andra områden. Flera remissinstanser framhåller att det finns angelägna behov att tillgodose inom fler om- råden än de här prioriterade.

Som jag tidigare har nämnt är utrymmet för kommunal konsumtions- ökning 2,8 % per år under perioden 1977—1983 enligt långtidsutred- ningens huvudalternativ. Enligt långtidsutredningens baskalkyl, som är en beräkning av den utveckling av den kommunala konsumtionen som inte kan underskridas utan att vissa politiska åtaganden omprövas eller att den nuvarande standarden i tjänsteutbudet sänks, krävs en årlig ökning med 1,8 %. Härvid har hänsyn tagits till utbyggnader inom de prioriterade områdena. Även om utrymmet för den kommunala sektorns tillväxt är begränsat framöver finns det således visst utrymme även för andra kommunala satsningar än de som ingår i baskalkylen. Förutsätt- ningar bör därutöver skapas för andra angelägna reformer genom ratio- naliseringsåtgärder och omprövning av befintlig verksamhet.

Jag vill betona att den förordade begränsningen av den kommunala expansionstakten inte är uttryck för en negativ inställning till vidare sociala reformer. Tvärtom är enigheten stor om att många angelägna önskemål återstår att förverkliga. Vad diskussionen gäller är en fördel- ning av önskvärda reformer över en längre period. Detta är ett villkor för att målen för samhällsekonomin i stort skall kunna uppnås. Lyckas vi uppnå fullt kapacitetsutnyttjande och extern balans i mitten av 1980- tale-t bör det föreligga väsentligt bättre förutsättningar för framtida stan- dardförbättringar än under långtidsutredningens kalkylperiod, då en stor del av resurstillväxten måste avdelas för att avhjälpa de balansbrister som förelåg i utgångsläget. Jag finner det vara en mycket viktig uppgift att "skapa förutsättningar för en sådan gynnsam utveckling. I detta arbete utgör återhållsamhet med de offentliga utgifterna i nuläget en viktig byggsten.

Hänvisningar till S2-2

2.3. Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen

Det samhällsekonomiska utrymmet för en ökning av den kommunala verksamheten kommer, som jag nyss har nämnt, att vara mycket be- gränsat även under de första åren av 1980-talet. Den senaste långtids- utredningen (LU 78) konstaterar att den anpassning av den kommunala utvecklingen som förutsätts i LU:s huvudalternativ inte torde komma till stånd utan att statsmakterna för en medveten politik för att begränsa den kommunala expansionen.

KEU 76, som diskuterar olika vägar för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen, har främst inriktat sig på de åtgärder som staten skulle kunna vidta. Utredningen betonar dock att det givetvis är kom- munerna och landstingskommunerna själva som i första hand har an- svar för den kommunala sektorns utveckling. Det förutsätts därför att

Prop. 1978/79: 95 22

man i kommunerna och landstingskommunerna gör en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna. Kommunernas och landstingskommunernas möjligheter till planmässig avvägning och prioritering bör enligt utredningen bevaras och om möj- ligt förstärkas. Remissinstanserna instämmer i eller lämnar utan erinran utredningens avvisande hållning till åtgärder som leder till att priorite- ringsansvaret förs över från kommunerna och landstingskommunerna till statliga organ. Några remissinstanser pekar dock på att priorite- ringar av den kommunala verksamheten i viss mån trots allt sker och kommer att ske från statens sida så länge som särskilda statsbidrag före- kommer som stimulansbidrag m. ni.

Jag delar utredningens och remissinstansernas uppfattning att kom- munerna och landstingskommunerna har ett förstahandsansvar för ut- vecklingen av den kommunala verksamheten. Jag vill särskilt betona att det är de kommunalt förtroendevalda som har de bästa möjligheterna att bedöma behoven av kommunal service och att granska ändamålsen- ligheten och effektiviteten i den kommunala verksamheten. Detta inne- bär emellertid också att de kommunalt förtroendevalda måste beakta de samhällsekonomiska förutsättningarna innan beslut fattas om nya åta- ganden. Sammantaget har kommuner och landstingskommuner nu en sådan tyngd i samhällsekonomin att åtgärder som i det enskilda fallet kan te sig marginella för landet som helhet kan få långtgående samhälls- ekonomiska konsekvenser. Staten kan å andra sidan förutsättas vilja sti- mulera framväxt av viktiga uppgifter även i fortsättningen. Därför kan speciella statsbidrag i vissa fall bli aktuella också i framtiden för att statsmakterna skall kunna påverka den kommunala prioriteringen. Jag återkommer längre fram i anförandet till principerna för statsbidrags- givningen.

Några remissinstanser framhåller att möjligheterna till produktivitets- stegringar är relativt begränsade inom den kommunala sektorn. Detta får dock enligt min mening inte tas till intäkt för att inte verka för att sådana kommer till stånd. Kungsbacka kommun pekar på att redan be- fintlig styrning från staten kan minska kommunernas möjligheter att ef- fektivt utnyttja sina resurser och därmed begränsa utgifterna. Som exem- pel på sådan styrning tas barnomsorgen där man menar att en större frihet att anpassa verksamheten till lokala förhållanden skulle kunna in- nebära väsentliga besparingar. Jag har tidigare i mitt anförande fram- hållit värdet av ökad lokal handlingsfrihet och jag vill åter betona det viktiga i att statsbidragsregler och föreskrifter från statliga tillsynsmyn- digheter inte onödigt försvårar dessa strävanden.

Några remissinstanser, däribland Uppsala kommun, tar vidare upp behovet av att få till stånd omprövning av befintlig verksamhet. Med den omfattning som den kommunala verksamheten i dag har nått och med de förändrade förutsättningar som nu gäller för vissa verksamheter torde det enligt min mening finnas förutsättningar för en sådan om-

Prop. 1978/79: 95 23

prövning. Jag vill här framhålla att staten under senare tid har ålagt sig betydande restriktivitet med nya åtaganden och inriktat budgetpröv- ningen av den statliga förvaltningen på att genom omfördelningar och omprioriteringar skapa utrymme för angelägna reformer. Det är ange- läget att motsvarande initiativ tas i kommuner och landstingskommuner. För att kunna få en mer systematisk omprövning till stånd erfordras, som också länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och RRV pekar på, bl. a. en budgetteknik som inte främst är inriktad på att pröva nya verk- samheter utan också de befintliga. Behovet av omprövning av verksam- heter och en utveckling av budgettekniken är gemensamma problem för stat och kommun. Det är av stor vikt att utrednings- och utvecklings- arbete bedrivs inom dessa områden. På den statliga sidan arbetar bl.a. förvaltningsutredningen med problem av denna karaktär. Även kom- munförbunden bedriver sådant utvecklingsarbete. Jag vill också i likhet med KEU 76 betona vikten av ett ökat kostnadsmedvetande i den kom- munala verksamheten. Genom en fortlöpande rationaliseringsverksam- het kan besparingar och omprioriteringar av olika slag komma till stånd. De förtroendevaldas möjlighet att styra olika kostnadsdrivande faktorer i form av exempelvis icke budgeterad personalförtätning måste också förbättras.

Enligt KEU 76 bör ansträngningar att dämpa utgiftsutvecklingen göras i planerade former så att drastiska nedskärningar undviks. I ett system där flerårsbudgeten har en viktigare roll än f. n. är det enligt ut- redningen naturligt att eftersträva att den kommunala verksamhetens vo- lymutveckling styrs av mer långsiktiga överväganden. Flerårsbudgetarna bör för de beslutande församlingarna utnyttjas som ett viktigt styrinstru- ment där mål och prioriteringar kommer till uttryck inom de resursra- mar kommunerna och landstingskommunerna har att räkna med. Nu- mera ger också fleråerudgeten en samlad bild av verksamheten både vad gäller behov och resurser. Tyngdpunkten i det kommunala budget— arbetet måste därför enligt utredningen skjutas från årsbudgeten till fler- årsbudgeten. Remissinstanserna har över lag inga erinringar mot KEU:s överväganden i detta avseende. Jag instämmer i denna uppfattning och vill särskilt betona att budgetprövningen för det närmaste budgetåret bör ske inom de ramar för den långsiktiga volymtillväxten, som har lagts fast i flerårsbudgeten. även om de finansiella förhållandena på kort sikt skulle medge en mer expansiv budget.

KEU 76 understryker vikten av att statsmakterna iakttar återhållsam- het vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Re- missinstanserna instämmer häri och säger över lag att ansvaret för att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen även ligger på statsmakterna. Det hävdas bl. a. att statsmakterna genom föreskrifter. råd och anvis- ningar påvcrkar den kommunala verksamhetens utformning på ett sätt som kan verka pådrivande på den kommunala kostnadsutvecklingen. Flera remissinstanser betonar att staten genom att lägga på kommu-

Prop. 1978/79: 95 24

nerna och landstingskommunerna uppgifter har medverkat till utgiftsex- pansionen. Det framhålls därvid bl. a. också att staten inte tillräckligt har beaktat de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna och lands- tingskommunerna samt att nya och vidgade uppgifter för kommuner och landstingskommuner också måste följas av ställningstagande till fi- nansieringen. Några remissinstanser påtalar att det finns en motsättning i statens uppträdande. Staten sägs på samma gång uppträda både som företrädare för sektorintressen och som samhällsekonomins väktare.

Jag är naturligtvis medveten om att statsmakternas beslut har bidragit till en del av den utgiftsexpansion som nu sker inom den kommunala sektorn. Angelägna reformer i samhället har i stor utsträckning anför- trotts kommuner och landstingskommuner att genomföra. De kan också väntas få en fortsatt central roll i välfärdsutvecklingen. Det är därför enligt min mening väsentligt att statsmakternas beslut om reformer som förutsätts bli genomförda av kommunerna och landstingskommunerna fortsättningsvis baseras på övergripande bedömningar av konsekven- serna för stat och kommun och för samhällsekonomin i stort. Bedöm- ningar av de totala ekonomiska konsekvenserna för samtliga berörda sektorer av föreslagna reformer måste således göras i större utsträckning än vad som nu sker. Jag vill i sammanhanget peka på att regeringen ef- ter det att frågan hade aktualiserats i riksdagen (FiU 1978/7912, rskr 1978/79: 16) nyligen har kompletterat kommittéförordningen (1976: 119) med en föreskrift (1978: 911) om att utredningars förslag- bör kostnadsberäknas i samband med att förslagens övriga effekter belyses.

Remissinstanserna pekar liksom KEU 76 på att det är angeläget att kungörelsen (1970: 641, ändrad senast 1977: 629) om statliga myndig- heters rätt att meddela föreskrifter, anvisningar m.m. verkligen efter- levs. Utredningen framhåller särskilt att enligt denna kungörelse krävs av den statliga myndigheten att de kostnadsmässiga konsekvenserna av framlagda förslag skall utredas samt att företrädare för dem som slutligt kan förutses få bära ökade kostnader för standardförbättringar eller ändrade normer skall höras. Det är därvid bl.a. kommunerna och landstingskommunerna som åsyftas.

Jag vill i anledning härav framhålla att begränsningskungörelsen en- ligt min mening är ett bra instrument för att reglera statliga myndighe- ters möjligheter att utfärda föreskrifter m.m. Det är mycket viktigt att de statliga myndigheterna noga iakttar vad som stadgas i kungörelsen. Regeringen håller sig också informerad om utvecklingen genom att de statliga myndigheterna i samband med sina anslagsframställningar för budgetåret 1979/80 till regeringen ålades att redovisa de föreskrifter som hade utfärdats under närmast föregående budgetår och inom vilka om- råden som det kan bli aktuellt med nya eller ändrade föreskrifter de närmaste budgetåren. Av redovisningen skulle framgå bl. a. uppskattade kostnader eller besparingar till följd av förändringar som har vidtagits

Prop. 1978/79: 95 25

eller som avses bli vidtagna. Även i de årliga anvisningarna för myndig- heternas anslagframställningar budgetåret 1980/81 krävs liknande redo- visning. Jag vill här även hänvisa till det uppdrag. vilket jag tidigare har berört. som har lämnats till de centrala statliga myndigheterna om att se över föreskrifter, anvisningar och råd i syfte att öka den kommunala självstyrelsen.

KEU 76 betonar att det är viktigt att kommunernas och landstings- kommunernas verksamhet samordnas med den övergripande statliga ekonomiska politiken. Utredningen anger att det f.n. finns betydande möjligheter för statsmakterna att på olika sätt påverka den kommunala investeringsverksamheten och att det inte finns anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av styrmedel. I likhet med de remiss- instanser som har yttrat sig i frågan instämmer jag i utredningens be- dömning. Det torde vidare enligt min mening vara svårt att på ett me- ningsfullt sätt styra investeringsverksamheten med generella ramar. Om styrningen skall bli effektiv fordras en inriktning på enskilda verksam- hetsområden. Men sådana styrmedel försvårar för kommunerna och landstingskommunerna att göra planmässiga avvägningar och priorite- ringar i budgetarbetet vad gäller investeringar. Några ytterligare regle- ringar eller restriktioner rörande de kommunala investeringarna utöver vad som nu finns i form av bl. a. ramar för skolbyggen, fördelningsplan för statsbidrag till vägbyggande, ramar för; bostadsbyggandet, kreditpoli- tik, byggnadstillstånd och investeringsavgifter behövs enligt min mening inte. Det finns också anledning att erinra om att viss statlig reglering kan avskaffas då den inte längre bedöms fylla någon funktion. Jag syftar på regeringens förslag om slopande av kravet på underställning av kom— munala beslut om lån och borgen (prop. 1978/79: 53).

KEU 76 tar också upp nuvarande möjligheter för statsmakterna att påverka den volymmässiga utvecklingen av driftverksamheten. Utred- ningen anser att dessa är mycket begränsade f. n. och diskuterar möjlig- heten av att arbeta med ramar för de totala kommunala driftkostna- derna och ramar för volymutvecklingen. Ramar för driftkostnaderna förutsätter en relativt tillförlitlig bedömning av pris- och löneutveck- lingen om inte kommunerna och landstingskommunerna för den hän- delse att ramarna sätts för snävt skulle tvingas till drastiska nedskär- ningar av verksamheten. Utredningen konstaterar att det föreligger up- penbara svårigheter att göra sådana bedömningar. Vad gäller ramar för volymutvecklingen skulle en reglering av vissa enskilda verksamhetsom- råden uttryckt i antal platser eller dylikt vara möjlig enligt KEU 76. Däremot är det enligt utredningen stora svårigheter att utforma ramar för hela den kommunala sektorns volymutveckling på grund av de mät- tekniska problem som föreligger när det gäller att precisera den samlade volymutvecklingen. På grund av dessa och andra problem avvisar utred- ningen utgiftsramar och ramar för volymutveckling som metoder för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen.

Prop. 1978/79: 95 26

Remissinstanserna har inte något att erinra mot utredningens övervä- ganden i denna del. Några landstingskommuner delar dock inte utred- ningens bedömning att statsmakternas nuvarande möjligheter att påver- ka driftverksamheten skulle vara mycket begränsade. De hänvisar bl. a. till den styrning som sker genom den statliga tilldelningen av läkartjäns- ter. Enligt min uppfattning är det primära för fördelningen av läkar- tjänster emellertid inte att hålla tillbaka volymökningen utan att få en jämn fördelning mellan olika landstingskommuner av den begränsade tillgången på utbildade läkare. Jag vill därutöver i huvudsak instämma i vad utredningen anför om att statens möjligheter att styra driftverksam- heten f.n. är begränsade och att de möjligheter som utredningen disku- terar i form av driftramar och ramar för volymutvecklingen är förenade med betydande svårigheter. Jag skall dock längre fram återkomma till frågan om riktlinjer för volymutvecklingen i samband med frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun.

Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget

KEU 76 har enligt sina direktiv även haft att pröva om en lagstiftning om det kommunala skatteuttaget bör införas. Utredningen har därvid funnit att riksdagen torde få bedöma om ett lagfäst skattetak skulle kräva grundlagsändring. Individuella skattetak är enligt utredningen den modell som skulle ligga närmast till hands om man på kort sikt vill upp- nå en mer påtaglig begränsning av den kommunala utgiftsutvecklingen. Ett generellt tak av norsk modell, där en generell övre gräns är satt för skattesatsernas höjd, skulle inte innebära samma effektiva restriktion. Utredningen avvisar dock tanken på en lagstiftning om det kommunala skatteuttaget med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och för- ordar i stället en vidareutveckling av det system med frivilliga över- enskommelser mellan stat och kommun som har vuxit fram under se- nare år. Med några få undantag avvisar remissinstanserna liksom KEU 76 tanken på att genom lagstiftning begränsa den kommunala beskatt- ningsrätten. Flera remissinstanser anger också särskilt att i valet mellan lagstadgat skattetak och frivilliga överenskommelser föredras det senare. De skäl som förs fram mot lagstiftning grundas främst på att en sådan skulle innebära ett inte acceptabelt ingrepp i den kommunala självstyrel- sen. Även andra argument anförs mot lagstiftning, exempelvis att ett skattetak inte löser några grundläggande kommunalekonomiska problem och att det skulle konservera standardskillnader. Några remissinstanser däribland TCO, LRF och fem kommuner anser att en lagstiftning kan komma att behöva aktualiseras om de frivilliga överenskommelserna inte ger önskat resultat. Eskilstuna kommun föredrar ett lagfäst skatte- tak framför frivilliga överenskommelser. I övrigt pläderar endast SAF och Sveriges Industriförbund för skattetak medan Vilhelmina kommun avvisar såväl lagstadgat skattetak som frivilliga överenskommelser.

Prop. 1978/79: 95 27

Jag ansluter mig till vad utredningen och även justitiekanslern (JK) i sitt yttrande anför om att utformningen av ett skattetak måste tillmätas stor betydelse när det gäller att bedöma hur en sådan lagstiftning inver— kar på den kommunala självstyrelsen och behovet av eventuella grund- lagsändringar. Jag vill här erinra om vad jag har sagt i det föregående om de principer som bör gälla för samspelet mellan stat och kommun. En lagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget skulle kunna komma att innebära ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen vars omfattning är beroende bl. a. på utformningen av skattetaket. Jag är ense med utredningen om att ett skattetak inte får utformas så att den grundlagsfästa kommunala självbeskattningsrätten mister sitt reella innehåll.

I fråga om vilka typer av skattetak som kan vara aktuella att disku- tera finns det. som utredningen anger, främst två alternativ. Individuella skattetak. där varje kommun och landstingskommun medges en egen högsta skattesats synes. som utredningen framhåller, vara mest effektiva för att redan på kort sikt åstadkomma påtagliga begränsningar i den kommunala utgiftsexpansionen. Om man däremot t.ex. med hänvisning till allmänna skattepolitiska mål önskar hålla de kommunala skattesat- serna under en viss absolut nivå är ett generellt skattetak av norsk mo- dell tänkbart. I ett sådant får höjningar av skattesatsen ske upp till en viss gräns. På någon sikt uppnår man då sannolikt också att endast mycket små variationer kvarstår mellan skattesatserna i olika kommuner resp. landstingskommuner. Uppenbarligen ställs då stora krav på skat- teutjämningssystemets förmåga att utjämna de ekonomiska skillnaderna mellan kommuner resp. landstingskommuner om skattetaket skall fungera väl.

Utöver dessa principiella överväganden aktualiserar ett införande av ett lagstadgat skattetak också en rad tekniska och praktiska frågor av stor betydelse. Utredningen pekar på att det eventuellt skulle behövas utökad statlig tillsyn och lagreglering av den kommunala verksamheten för att hindra att effekten av ett skattetak på olika sätt urholkas. Möjlig- heter för regeringen att medge dispens för kommuner och landstings- kommuner som drabbas oskäligt hårt av ett skattetak bör även finnas enligt utredningen.

Jag bedömer det för egen del vara en allvarlig invändning mot ett lagstadgat skattetak, om det skulle krävas olika slag av kompletterande åtgärder, för att få ett skattetak att fungera effektivt. Detta skulle leda till att den statliga detaljstyrningen av kommuner och landstingskommu- ner ökar på ett inte önskvärt sätt. Jag vill särskilt fästa uppmärksamhe- ten på de svårigheter som ligger i att regeringen skulle behöva medge undantag i vissa fall från skattetaket. Utredningen har på denna punkt inte tillräckligt analyserat konsekvenserna av ett sådant förfarande, som kan leda till att det yttersta prioriteringsansvaret förs över från kommu-

Prop. 1978/79: 95 28

ner och landsting-skommuner till staten. Rent praktiskt måste det vara mycket svårt att tidsmässigt samordna en sådan dispensprövning med det kommunala budgetarbetet. En oklar fråga är vidare om sanktioner kan vidtas från statens sida om överträdelser sker i tillämpningen av ett kommunalt skattetak. JK anser detta vara en av de svåraste frågorna att lösa och är inte övertygad om att den lösning som utredningen har tänkt sig skulle bli effektiv.

Mot bakgrund av vad jag här har redovisat är jag inte beredd att för- orda att en lagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget nu tillgrips för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen. Liksom utredningen och flertalet remissinstanser anser jag att man i första hand bör pröva andra vägar som baseras på frivillighetens grund.

Under 1970-talet har regeringen och kommunförbunden —— Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet — vid flera tillfällen träffat överenskommelser om riktlinjer för den kommunalekonomiska utveck- lingen i olika avseenden. Den senast träffade överenskommelsen be- handlar dels den kommunala volymutvecklingen åren 1979 och 1980, dels de finansiella förutsättningarna för kommuner och landstingskom- muner år 1979 (jfr prop. 1978/79: 26, FiU 1978/79: 8, rskr 1978/ 79: 67).

Ambitionen i de tidigare överenskommelserna under 1970-talet har främst varit att hålla nere ökningar i de kommunala skattesatserna. För åren 1973 och 1974 uppnåddes också detta mål. För år 1.975 fanns inte någon överenskommelse. Under åren 1976, 1977 och 1978 genofn- fördes däremot, trots överenskommelser och extra statliga bidrag, kraf- tiga kommunalskattchöjningar beroende på bl. a. en snabb utbyggnad av den kommunala verksamheten. I överenskommelsen för år 1978 togs den kommunala volymutvecklingen för första gången in i bilden genom att det där angavs att vissa verksamhetsområden skulle prioriteras inom ramen för den begränsade expansion som var möjlig. Kommunerna och landstingskommunerna uppmanades att genomföra en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet och att göra en översyn av sina flerårsplaner. Något märkbart genomslag synes det dock inte ha blivit av de uttalanden som gjordes härvidlag. Den kommunala expansionen fortsatte under året i snabb takt och mycket stora höjningar av skatte- satserna genomfördes på många håll.

Det är ännu för tidigt att mer definitivt bedöma huruvida kommu- nerna och landstingskommunerna följer den senaste uppgörelsens rikt- punkt 3 % per är vad avser volymutvecklingen åren 1979 och 1980. Enligt vad jag har redovisat i årets finansplan (prop. 1978/79: 100 bil. 1) pekar föreliggande prognoser, som dock är osäkra, på en volymutveck- ling som visserligen har bromsats upp för år 1979 jämfört med år 1978 men som likväl ligger över den nivå som angavs i överenskommelsen. Uppgifter som de båda kommunförbunden har sammanställt tyder

Prop. 1978/79: 95 29

också på detta. Jag utgår emellertid från att det ännu finns tid att minska utbyggnadstakten i den kommunala verksamheten i sådan om- fattning att överenskommelsen skall kunna hållas för år 1980. Enligt överenSkommelsen skulle förbunden rekommendera kommunerna och landstingskommunerna att inte höja skattesatserna år 1979. i denna del har efterlevnaden varit god och den kommunala skattehöjningen för år 1979 har blivit väsentligt lägre än för de fyra närmast föregående åren. Den kraftiga skattehöjningen för år 1978 måste dock hållas i minnet. Genom denna kunde en konsolidering ske av den kommunala ekonomin.

De hittillsvarande erfarenheterna av frivilliga överenskommelser är således något blandade. Liksom en del av remissinstanserna måste jag därför konstatera att om efterlevnaden av frivilliga överenskommelser skulle bli låg under de närmaste åren kommer det att bli nödvändigt att överväga även andra åtgärder. Lagstiftning om det kommunala skat- teuttaget kan därvid komma att få förnyad aktualitet. Jag gör denna be- dömning mot bakgrund av de krav på en dämpning av den kommunala expansionstakten som måste ställas om en balanserad tillväxt i samhälls- ekonomin skall bli möjlig under de första åren av 1980-talet. Den kom- munala sektorn har nått en sådan omfattning att dess utveckling måste anpassas till resursutrymmet för samhällsekonomin som helhet.

Jag förordar således att frågan om en begränsning av den kommunala utgiftsexpansionen i första hand får bli föremål för överläggningar och överenskommelser mellan stat och kommun. I det följande tar jag upp formerna för att på frivillig väg nå en bättre överensstämmelse mellan utvecklingen av den kommunala sektorn och samhällsekonomin i stort.

2.4. Frivilliga överenskommelser

Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun

KEU 76 diskuterar de framtida formerna för överläggningar mellan regeringen å ena sidan och representanter för kommunerna och lands- tingskommunerna å andra sidan. Dessa överläggningar bör enligt utred- ningen leda fram till frivilliga överenskommelser av generell karaktär om den kommunala sektorns utveckling. Utredningen finner det nöd- vändigt att överläggningarna mellan regeringen och företrädare för kommuner och landstingskommuner får en fastare form än hittills. Re- geringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att disku- tera samordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällseko- nomin i stort.

Enligt KEU 76 bör överläggningarna inriktas på ett längre perspektiv med utgångspunkt i bl.a. de statliga långtidsutredningarna och avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutvecklingen på nå- got längre sikt. Som ett komplement härtill bör riktlinjer ges, som även

Prop. 1978/79: 95 30

kan innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. KEU 76 skisserar ett förhand- lingssystem där även efterlevnaden av träffade överenskommelser tas upp. Systemet bygger på att de enskilda kommunerna och landstings- kommunerna gör alla ansträngningar för att följa träffade överenskom- melser och att de inte utan starka skäl avviker från dessa. Utredningen föreslår en möjlighet att ge extra skatteutjämningsbidrag till ett begrän- sat antal kommuner som kan ha svårt att hålla sig inom överenskomna ramar i fråga om höjning av skattesatsen.

KEU 76 konstaterar att en bättre uppföljning behövs av den kommu- nala utvecklingen mot bakgrund av att den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellan rikspolitiken och kommunalpo— litiken. Ett betydande ansvar vilar enligt utredningen i detta samman- hang på de politiska partierna. För den löpande uppföljningen av hur den kommunala ekonomin utvecklas och i vilken utsträckning uttalade riktlinjer följs föreslår utredningen att en särskid arbetsgrupp med ex- perter från staten och kommunförbunden inrättas. Arbetsgruppens upp- gifter skall enligt utredningen också bestå i bl. a. att vara beredningsor- gan inför de återkommande överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden. Behov av ett förbättrat förhandlingsunderlag för överläggningarna föreligger också enligt KEU 76.

Jag har tidigare nämnt att KEU 76 förordar frivilliga överenskom- melser framför ett lagfäst skattetak för att begränsa den kommunala ut- giftsexpansionen. Det alldeles övervägande flertalet remissinstanser till- styrker eller lämnar utan erinran huvuddragen i det av KEU 76 föror- dade systemet med frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för kommuner och landstingskommuner. En viss tveksamhet anförs av ett tiotal remissinstanser medan endast två av de som yttrat sig i frågan avstyrker. De invändningar som mer allmänt anförs mot de frivilliga överenskommelserna rör i huvudsak att den kommunala hand- lingsfriheten inskränks och att generella överenskommelser inte tar hän- syn till de stora olikheterna mellan de enskilda kommunerna eller lands- tingskommunerna. Jag skall återkomma till dessa synpunkter senare. Jag vill, med hänvisning till vad jag har sagt i det föregående, redan nu klargöra att jag i allt väsentligt kan ansluta mig till utredningens över- väganden i fråga om huvuddragen i systemet med frivilliga överens- kommelser.

Utredningens förslag att överläggningarna mellan regeringen och före- trädare för kommuner och landstingskommuner får fastare former till- styrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna. Några kommuner uttrycker dock oro för byråkratisering och för begränsning av den kom- munala självbestämmanderätten. Jag anser liksom utredningen att rege- ringen och representanter för kommuner och landstingskommuner bör träffas med jämna mellanrum för att diskutera samordningen mellan

Prop. 1978/79: 95 3l

den kommunala ekonomin och samhällsekonomin i stort. Jag vill särskilt understryka att de senaste årens överläggningar också successivt har övergått i fastare former varför KEU:s förslag inte innebär någon stor förändring i förhållande till nuläget. Riskerna för byråkratisering före- faller mot den bakgrunden vara små.

Utredningen säger att det knappast är möjligt för regeringen att träffa överenskommelser med varje kommun och landstingskommun för sig. Ett tiotal kommuner och lika många landstingskommuner vill få möjlig- het att delta i förhandlingarna eller kräver att individuella hänsyn tas. Det finns f. n. 277 kommuner och 23 landstingskommuner i landet. Rent tidsmässigt går det inte för regeringen att överlägga med var och en av dessa om de enskilda förutsättningarna. Det är alltså inte praktiskt ge- nomförbart för regeringen att överlägga med varje enskild kommun och landstingskommun. Det torde i första hand vara en fråga för kom- munernas och landstingskommunernas representanter att på lämpligt sätt hålla sig informerade om de enskilda kommunernas och landstings- kommunernas situation.

Ett tiotal kommuner och en landstingskommun ifrågasätter kommun- förbundens roll vid överläggningarna och den begränsning av självsty- relsen som man menar blir konsekvensen av förbundens ökade makt. Det är naturligtvis på det sättet att kommunerna och landstingskommu- nerna själva har att avgöra vilka som skall företräda dem vid överlägg- ningarna med regeringen. Kommunförbunden utgör dock enligt min mening naturliga samtalspartncrs i detta sammanhang.

KEU:s betoning av det långsiktiga perspektivet i överenskommelserna och flerårsplaneringcns betydelse för de långsiktiga övervägandena till- styrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna. De samstämmiga uppfattningar som här kommer till uttryck bör enligt min mening ligga till grund för uppläggningen av de fortsatta överläggningarna. Jag delar således utredningens och remissinstansernas uppfattning att långtidsut- redningarna och kommunernas och landstingskommunernas flerårsplaner bör ligga till grund för överläggningarna i det längre perspektivet. Överläggningar bör bl. a. kunna tas upp i anslutning till de ställningsta- ganden som en ny statlig långtidsutredning ger upphov till. De statliga långtidsutredningarna ger ett väsentligt underlag för statsmakternas be- dömningar och prioriteringar av resursutrymmet mellan olika sektorer för den närmaste femårsperioden. I dessa avvägningar ingår den kom- munala sektorns utveckling som en betydelsefull del.

Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar med några få undantag utan erinran utredningens ställningstagande att överenskommelserna bör innehålla riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutveck- lingen både på något längre sikt och för de första planåren. Vad det här gäller är i princip en fortsättning på den senaste överenskommelsen som avser volymutvecklingen åren 1979 och 1980. I denna överenskommelse

Prop. 1978/79: 95 32

har volymökningen för kommunernas och landstingskommunernas kon- sumtion preciserats till 3 % per år under åren 1979 och 1980. Inom denna ram bör utbyggnaden av barnomsorg, äldrevård och långtidssjuk- vård prioriteras samt möjligheterna till omprövning och rationalise- ringsinsatser tas till vara. Vidare sägs att stark återhållsamhet måste iakttas i fråga om transfereringsutgifterna liksom investeringarna, Jag har i tidigare avsnitt berört svårigheterna med att fastställa ramar för volymutvecklingen. Den senaste överenskommelsen torde dock ge vid handen att det är möjligt att i stora drag ange riktpunkter för den kom- munala volymutvecklingen. Särskild vägledning för hur man i kommu- nerna och landstingskommunerna bör mäta den kommunala konsumtio- - nens volymutveckling har också tagits fram av de båda kommunförbun- den i samarbete med företrädare för rcgeringskansliet. Jag skall i det följande återkomma till åtgärder som kan bidra till att minska de svårig- heter som är förenade med att mäta volymutvecklingen.

Jag vill särskilt peka på det värdefulla i att man genom överenskom- melser om volymutvecklingen sätter denna fråga i centrum för den poli- tiska debatten i den enskilda kommunen och landstingskommunen. Uppgörelser som enbart syftar till att hålla tillbaka skattehöjningar är enligt min mening inte alltid lika effektiva när det gäller att få grepp om utgiftsexpansionen. De kommunala budgetarna för år 1979 visar att kommuner och landstingskommuner med en finansiellt gynnsam situa- tion har möjlighet att bygga ut verksamheten alltför snabbt även utan skattehöjning.

Sysselsättningen i kommunerna och landstingskommunerna anknyter till den kommunala verksamhetens volymutveckling. Flera remissinstan- ser, bl.a. AMS, pekar på den viktiga roll som kommunerna och lands- tingskommunerna har på detta område. Bl. a. Svenska kommunförbun- det och AMS menar att sysselsättningsfrågorna bör tas upp vid över- läggningarna. Jag vill erinra om att i den senaste överenskommelsen no- teras att kommunerna och landstingskommunerna gör aktiva insatser inom sysselsättningspolitikens område inte minst för att motverka ung- domsarbetslösheten samt att det kan bli aktuellt med fortsatta engage- mang inom detta område. Jag förutsätter att hänsyn kommer att tas till sysselsättningsfrågorna även i fortsättningen vid överläggningarna mel- lan regeringen och kommunförbunden.

Några remissinstanser är kritiska till den av utredningen aktualiserade frågan att överenskommelser för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter bör kunna innefatta ramar för det kommunala skatteutta- get. Föreningen Sveriges Kommunalekonomer rekommenderar inte centrala riktlinjer för det kommunala skatteuttaget då rättvisa först upp- nås i ett läge då de ekonomiska förutsättningarna har utjämnats mellan kommunerna. Jag kan för min del inte se något avgörande hinder för att man inte även i fortsättningen skall kunna använda sig av riktlinjer för

Prop. 1978/79: 95 33

skatteuttaget. Jag delar således utredningens uppfattning att över- enskommelser som avser de närmast följande budgetåren måste kunna innehålla ramar för det kommunala skatteuttaget i likhet med vad som har varit fallet hittills. Som jag ser det bör det avgöras år från år om överenskommelserna bör innefatta sådana ramar eller riktlinjer och hur dessa i så fall skall utformas. Jag vill också i sammanhanget nämna att jag i det följande återkommer till frågan om ett reformerat skatteutjäm- ningssystem för kommuner och landstingskommuner.

KEU 76 skisserar ett förhandlingsschema som innebär att förhand- lingar sker i två omgångar varje år. Under januari till mars diskuteras utvecklingen under de närmaste två åren. En kontrollstation för utveck- lingen under det närmast följande budgetåret föreslås bli inlagd i au- gusti—september. Samtidigt kan riktlinjer för volymutvecklingen inför flerårsbudgeteringen tas upp till diskussion. Ett tiotal remissinstanser be— rör särskilt det av utredningen skisserade förhandlingsschemat. De båda kommunförbunden och ett par landstingskommuner menar att det kan läggas till grund för överläggningarna medan några remissinstanser är tveksamma. Några kommuner anser att schemat förrycker den kommu- nala planeringen. För egen del anser jag inte att det finns behov av att i detalj låsa fast något tidsschema för överläggningarna. Utredningens förslag till tidsschema kan enligt min mening i huvudsak ligga till grund för de fortsatta överläggningarna men det måste dock anpassas till förut- sättningarna under enskilda år. Det torde emellertid redan nu stå klart att överläggningarna bör inledas så tidigt som möjligt på året för att de riktlinjer om volym m.m. som kan bli resultatet i en överenskommelse skall kunna beaktas i kommunernas och landstingskommunernas bud- getarbete. Jag vill dock betona att ju tidigare på året överläggningarna inleds desto bristfälligare är förhandlingsunderlaget. Detta sätter en naturlig gräns för hur tidigt överläggningarna kan börja.

Några remissinstanser berör svagheten med att de frivilliga över- enskommelserna inte är bindande. Kinda kommun anser att någon form av statligt engagemang borde ingå för att följa upp att centrala över- enskommelser efterlevs. Jag delar utredningens uppfattning att systemet med frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun bygger på den grundläggande förutsättningen att de enskilda kommunerna och landstingskommunerna gör alla ansträngningar för att följa träffade uppgörelser. Det fordras enligt min mening således mycket starka skäl för att avsteg från en träffad överenskommelse skall anses motiverade. Man måste kunna utgå från att träffade överenskommelser om volym- och skattefrågor för den enskilda kommunen och landstingskommunen blir förpliktande för de beslut som skall fattas i det kommunala budget- arbetet. Några i juridisk mening bindande uppgörelser bör det emeller- tid inte vara fråga om. Jag återkommer i det följande till frågan om eventuella sanktioner.

3. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

lProp. 1978/79: 95 34

Älvsborgs läns landstingskommun är starkt kritisk till utredningens propå att kommuner och landstingskommuner som avviker från de överenskomna riktlinjerna borde lämna en särskild motivering till detta i samband med att budgeten fastställs. Jag anser det vara väsentligt att erhålla kunskaper om varför enskilda kommuner och landstingskommu- ner i vissa fall inte klarar att hålla sig inom de ramar som kan ges ien överenskommelse. Jag har tidigare sagt att det torde vara lämpligt att de som företräder kommunerna och landstingskommunerna håller sig in- formerade om de enskilda kommunernas och landstingskommunernas situation. Inom ramen för den kontinuerliga uppföljning som torde få ske härvidlag vore det enligt min mening värdefullt att kommunför- bunden samlar in ett underlag där också de orsaker till avsteg från överenskommelser som har varit för handen i enskilda kommuner och landstingskommuner framgår. Härigenom kan ett bättre förhandlings- underlag skapas för de fortsatta överläggningarna.

Utredningens förslag om möjlighet till extra skatteutjämningsbidrag för det begränsade antal kommuner som inte kan hålla sin skattesats inom överenskomna ramar tillstyrks av ett tiotal kommuner, medan tre anför starkt kritiska synpunkter. Kritiken gäller framför allt att skatteut- jämningsnämndens prövning på ett oacceptabelt sätt skulle innebära en överprövning av kommunala beslut. Jag anser att KEU:s förslag på denna punkt bör avvisaspå grund av dels att det skulle bli tidsmässigt svårt att samordna en sådan prövning i skatteutjämningsnämnden med det kommunala budgetarbetet. dels de praktiska och principiella pro- blem som är förenade med en prövning från nämndens sida.

Utredningen diskuterar olika slag av sanktioner som skulle kunna vara aktuella i sammanhanget för de kommuner och landstingskommu- ner som bryter överenskommelserna. Något förslag läggs dock inte fram. Några remissinstanser tar ändå upp frågan och säger nej till sank- tioner mot enskilda kommuner och landstingskommuner som inte kan hålla sig inom överenskomna ramar. JK framhåller att frågan om sank- tioner mot kommun över huvud taget torde vara föga klarlagd. Enligt min mening skulle det vara svårt och inte heller lämpligt att koppla di- rekta sanktioner till de frivilliga överenskommelserna. Däremot är jag inte främmande för att olika slag av villkor kan stipuleras för erhållande av ett eventuellt ekonomiskt stöd som statsmakterna kan komma att be- sluta om med anledning av en överenskommelse.

Ökade krav på samspel mellan riks- och kommunalpolitik måste en- ligt utredningen ställas mot bakgrund av den kommunala sektorns bety- dande andel av samhällsekonomin och denna sektors snabba tillväxt. Ett stort ansvar ligger i detta sammanhang på de politiska partierna att de politiska besluten på central, regional och lokal nivå samordnas. Remiss- instanserna instämmer i eller lämnar detta konstaterande utan erinran. De båda kommunförbunden anser att de politiska partierna måste få en

Prop. 1978/79: 95 35

ökad roll när det gäller efterlevnaden av överenskommelserna. Jag delar helt utredningens och remissinstansernas inställning i denna fråga. Jag ser det som utomordentligt viktigt att de politiska partierna tar ett helt annat ansvar än tidigare för att få den kommunala utgiftsexpansionen under bättre kontroll. Jag ser de frivilliga överenskommelserna som en synnerligen betydelsefull grund för partiernas agerande på alla nivåer i samhället. Centralt måste betydande återhållsamhet iakttas i fråga om ökade krav på insatser från kommuner och landstingskommuner. När det gäller den regionala och den lokala nivån och de folkvalda försam- lingarna i kommuner och landstingskommuner får i olika avseenden för- utsättas att en bättre förståelse för de samhällsekonomiska betingelserna kan skapas. De politiskt ansvariga på regional och lokal nivå måste föra ut till allmänheten de förutsättningar som gäller för den kommunala verksamheten med anledning av träffade överenskommelser.

Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar med några få undantag utan erinran utredningens förslag om en särskild arbetsgrupp som bl. a. skulle ha till uppgift att bereda underlaget för överläggningarna mellan stat och kommun. Jag ansluter mig till utredningens förslag om en sär- skild arbetsgrupp vars uppgifter förutom den nämnda blir att löpande följa den kommunala utvecklingen och att ta fram ett förbättrat statis- tiskt underlag för överläggningarna. Gruppen bör bestå av företrädare för berörda departement och för de båda kommunförbunden. Exper- ter från olika statliga myndigheter får biträda gruppen. Denna ordning innebär inte några större förändringar jämfört med nuläget.

KEU 76 menar att det i olika avseenden behövs ett förbättrat för- handlingsunderlag. Utredningen pekar bl. a. på de tolkningssvårigheter som uppstår på grund av att det är skilda statistikserier för nationalrä- kenskaper och kommunal finansstatistik. Vidare tar utredningen upp svårigheterna att mäta den kommunala volymutvecklingen. Behovet av ett bättre statistiskt underlag för överläggningarna och bättre metoder att mäta den kommunala volymutvecklingen understryks av flera remiss- instanser. Jag anser för egen del att det är av stor vikt att dessa frågor blir föremål för ytterligare utvecklingsarbete. Enligt min mening bör den särskilda arbetsgruppen vara ett lämpligt forum härför och den bör kunna ta de initiativ som behövs. Gruppen bör också vara ett lämpligt forum för att ta fram underlag för de rekommendationer som kommun- förbunden utfärdar om antaganden och förutsättningar för kommuner- nas och landstingskommunernas års- och flerårsbudgetar.

För att förbättra förhandlingsunderlaget under våren antyder KEU 76 att en samordning av års- och flerårsbudgetarbetet i kommuner och landstingskommuner under hösten kan vara önskvärd. Remissopinionen är här mycket splittrad. De som har en avvisande hållning anför att de förtroendevalda får för lite tid för att kunna sätta sig in i frågorna om behandlingen av års- och flerårsbudget sker samtidigt och då kommer också de långsiktiga frågorna lätt i kläm.

Prop. 1978/79: 95 36

Samordningen av års- och flerårsbudget är enligt min mening en fråga för de enskilda kommunerna och landstingskommunerna och för de båda kommunförbunden att behandla. Jag vill ändå kort konstatera att från de utgångspunkter som de frivilliga överenskommelserna bygger på är det en önskvärd utveckling som pågår i kommuner och landstings- kommuner med en enligt vad jag har erfarit ökad tendens till tidsmäs— sigt samordnad års- och flerårsplanering under hösten. De fördelar som nås med en samordning torde framför allt vara att underlaget för över- läggningarna erhålls tidigare. Med skilda tidpunkter för årsbudget och flerårsbudget är det dessutom en vanlig företeelse att en betydligt högre nivå gäller för budgetens omslutning i årsbudgeten jämförd med den flerårsbudget som har antagits under våren.

Samverkan mellan kommuner och lands!ingskommuner

Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner med utgångs- punkt i de frivilliga överenskommelserna med staten diskuteras av KEU 76. Utredningen konstaterar att behovet av en ökad samverkan kräver en förändring av de samrådsorgan som finns i dag och som huvudsakli- gen har informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd så att de kan utgöra effektiva styrinstrument och arbetet måste mera inriktas på ekonomiska frågor och avse både års- och flerårsbudgetarna. Utred- ningen konstaterar att möjligheterna att nå resultat av ett frivilligt sam- råd ytterst är beroende på den politiska viljan i kommuner och lands- tingskommuner. Vikten av att kommunförbunden engagerar sig och ut- formar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedri- vas betonas vidare av utredningen.

Ett flertal remissinstanser, bl.a. de båda kommunförbunden. delar KEU:s bedömning av behovet av en utökad samverkan mellan kommu- ner och landstingskommuner. Flera kommuner påpekar att samrådet bör utformas så att kommunernas planering och budgetarbete på kort och lång sikt inte försvåras. Några kommuner anser att samrådet endast bör vara av informativ karaktär då det annars lätt kan uppstå tendenser till landstingsstyrning av den kommunala budgeteringen. Vidare ställer sig några landstingskommuner tveksamma till KEU:s förslag medan ett tiotal kommuner avstyrker en ökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner med hänvisning till bl. a. konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen.

För egen del ser jag en ökad samverkan mellan kommuner och lands- tingskommuner som ett mycket viktigt led i uppföljningen av de cen- trala överenskommelserna för att dessa skall få avsett genomslag på re- gional och lokal nivå. Jag vill särskilt peka på att skillnaderna i all- männa förutsättningar och ekonomisk situation mellan enskilda kommu- ner resp. landstingskommuner kan beaktas på ett helt annat sätt vid en regional samverkan än vid de centrala frivilliga överenskommelserna

Prop. 1978/79: 95 ' 37

som måste vara generella till sin karaktär. Vidare kan man vid en ökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner överlägga om prioriteringar mellan olika ändamål och hur det begränsade utrymme som står till buds skall fördelas. Jag vill i likhet med utredningen inte förorda den av utredningen diskuterade modellen för samverkan som skulle innebära ett fast organiserat samråd mellan kommuner och lands- tingskommuner i anslutning till budgetberedningen. En tung administra- tiv apparat bör således inte byggas upp utan en ökad samverkan bör ses som en naturlig del i det samspel med andra kommunala organ som re- dan nu sker. De samrådsorgan mellan kommuner och landstingskommu- ner som finns i dag behöver emellertid få ökad betydelse och arbetet i dessa inriktas mera på ekonomiska frågor särskilt i anslutning till års- och flerårsbudgetarbetet för att en anpassning till resultaten av de cen- trala överläggningarna skall kunna ske. Några allvarliga farhågor för att den kommunala självstyrelsen skulle komma i kläm vid en ökad samver- kan av sådant slag kan jag inte hysa.

Det torde i första hand få ankomma på de enskilda kommunerna och landstingskommunerna samt på de båda kommunförbunden att verka i en sådan riktning att en ökad samverkan kan komma till stånd. Jag har också erfarit att det tagits vissa initiativ från förbundens sida för att kart- lägga omfattningen m. m. av det redan nu existerande samrådet på den regionala nivån och att arbete med dessa frågor f. n. pågår.

Jag vill även understryka vad utredningen anför om att det är den po- litiska viljan i kommuner och landstingskommuner som är avgörande för det resultat som kan erhållas av ett frivilligt samråd. Jag får erinra om vad jag har sagt om vikten av att de politiska partierna tar ett an- svar för att följa upp överenskommelserna mellan stat och kommun.

2.5. Kommunal avgiftsfinansiering

KEU 76 konstaterar att avgifternas roll som finansieringskälla varie- rar högst väsentligt mellan olika kommunala verksamheter. Den största betydelsen har avgifterna i kommunernas industriella verksamhet (de tekniska verken). Dessa är ofta självbärande. De avvikelser från full kostnadstäckning som finns betingas i första hand av att man i vissa kommuntyper inte anser det möjligt att ta ut avgift för hela kostnaden. Främst gäller det kostnaderna för långa vatten- och avloppsledningar i glesbygdskommuner. Det finns enligt utredningen en viss mindre margi- nal för att öka intäkterna för de tekniska verken genom att beräkna av- skrivningarna på återanskaffningsvärdena i stället för, som nu oftast görs, på anskaffningsvärdena. KEU 76 har inte funnit exempel på kom- munala verksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigt för- stärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheterna till juste- ringar av avgiftsuttaget bör dock enligt utredningen löpande prövas.

Prop. 1978/79: 95 38

I varje fall för den industriella verksamheten bör avgiftssättningen kon- tinuerligt anpassas till kostnadsutvecklingen.

De flesta remissinstanserna, däribland de båda kommunförbunden, instämmer i KEU:s synpunkter att det inte är möjligt att kraftigt för- stärka kommunernas och landstingskommunernas inkomster genom att öka befintliga avgifter eller genom att införa nya. Några remissinstan- ser, bl.a. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund. anser dock att avgifter som finansieringskälla bör övervägas i större ut- sträckning än f. n. En del remissinstanser påpekar att det kan vara svårt att höja avgifterna i sådan takt att de följer kostnadsutvecklingen. Flera remissinstanser, bl. a. flertalet landstingskommuner, anser att avgifterna snabbare bör anpassas till den allmänna prisnivån. Västerås, Sollentuna och Kristianstads kommuner framhåller att det i vissa fall måste vara tillåtet att avvika från de allmänna rättsliga principer — likställighets- principen och självkostnadsprincipen _— som f.n. gäller vid avgifts- sättningen. Flera kommuner och ett antal länsstyrelser finner det liksom utredningen vara svårt för glesbygdskommuner att genom avgifter ta ut full kostnadstäckning vid de tekniska verken.

Jag för min del vill i likhet med utredningen och flera remissinstanser framhålla att även om ökade avgifter inte tillför kommunerna och landstingskommunerna kraftigt ökade inkomster, är det viktigt att de enskilda kommunerna och landstingskommunerna ser till att avgifts- inkomsterna inte urholkas utan att de följer kostnadsutvecklingen. Detta bör gälla för samtliga kommunala verksamheter.

De tekniska verkens kostnader täcks redan nu i stor utsträckning via avgifter. Kommunerna bör sträva efter att behålla och om möjligt även öka den andel av kostnaderna i dessa verksamheter som finansieras med avgifter. De möjligheter till avgiftshöjningar som kan finnas inom vissa av de tekniska verken genom att exempelvis, som utredningen anger, av- Skrivningar beräknas på återanskaffningsvärdet i stället för anskaff- ningsvärdet bör enligt min mening tas till vara. Jag utgår från att kom- munerna är intresserade av att fullt utnyttja de möjligheter som kan ges härvidlag inom ramen för de rättsliga principer som gäller på områ- det. Jag delar emellertid utredningens och remissinstansernas bedöm- ning att det för glesbygdskommunerna, som omfattar stora geografiska områden med utspridd bebyggelse, kan vara svårt att uppnå full kost- nadstäckning för de tekniska verken via avgifter.

KEU "76 anser att även om avgifternas roll som finansieringskälla inte kan ökas i väsentlig grad bör man uppmärksamma att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de kommunala tjänsterna. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vad gäller den kom- munala konsumtionens volymmässiga utveckling samt vid valet av serviceform. Avgiftsfinansieringen kan enligt utredningen användas som ett medel för att åstadkomma en ändrad inriktning av den kommunala

Prop. 1978/79: 95 39

verksamheten. Utredningen framhåller dock att i fråga om de socialt in- riktade tjänsterna får avgifterna inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem.

Avgifternas roll som styrinstrument tas upp av några remissinstanser, bl. a. RRV, som anser att KEU 76 inte har utrett denna fråga tillräck- ligt. Andra remissinstanser, däribland Täby, Göteborgs och Strömstads kommuner, pekar på att avgifternas roll i fråga om att styra efterfrågan på service bör beaktas mer än vad som sker f. n. Malmö kommun anser att de sociala effekterna av en taxehöjning inom många områden måste ges en större tyngd än de rent finansiella.

Jag kan i allt väsentligt ansluta mig till vad utredningen och remiss- instanserna uttalar när det gäller att på ett bättre sätt än hittills an- vända avgifterna som ett styrmedel för inriktningen av den kommunala verksamheten. Även denna aspekt bör således beaktas när de kommunala taxorna fastställs. Härigenom torde också i viss utsträckning en ompröv- ning av pågående aktiviteter underlättas och utrymme skapas för nya angelägna reformer. Jag får här erinra om att jag tidigare starkt har framhållit behovet av en begränsning av den kommunala utgiftsexpan- sionen ( avsnitt 2.2 ). Avgifter utgör ett medel som kan utnyttjas för att dämpa efterfrågan på kommunala tjänster. Jag vill dock liksom utred- ningen understryka att avgifterna inom den sociala sektorn inte får ges en sådan utformning och sättas på en sådan nivå att man därigenom utestänger dem som bäst har behov av de socialt inriktade tjänsterna. Detta resonemang gäller delvis också kollektivtrafiken där, som några remissinstanser påpekar, verkningarna av taxesättningen på bl. a. avväg- ningen mellan kollektivtrafik och privat trafik måste beaktas.

Några kommuner framhåller att statliga myndigheter i princip inte bör fastställa beslut om kommunala taxor och avgifter. Jag vill med an- ledning av vad remissinstanserna anför härom erinra om att i direktiven till statskontrollkommittén (Kn 1976: 06) anges att särskild uppmärk- samhet bör ägnas kommunala beslut som kräver fastställelseprövning av regeringen eller statlig myndighet.

Bl. a. Gävle kommun anser att statens pris- och kartellnämnd (SPK) inte skall få hindra kommunerna att höja sina avgifter. Detta gäller t. ex. hamnavgifter. Gävle kommun menar att om kommunen förvägras avgiftshöjningar i takt med kostnadsutvecklingen innebär detta att SPK bestämmer hur stor del av verksamheten som skall finansieras via kom- munalskatten och hur stor del som skall finansieras via avgifter.

För egen del anser jag att det från principiell synpunkt kan ifrågasät- tas om SPK och, i fråga om t. ex. vissa taxor i kollektivtrafiken, länssty- relserna i prisdämpande syfte bör ha inflytande över hur stor del av den kommunala verksamheten som skall skattefinansieras. Här förelig- ger dock en målkonflikt. Å ena sidan eftersträvas av flera skäl en lugn prisutveckling och å andra sidan finns det ett stärkt intresse av att de

Prop. 1978/79: 95 40

kommunala avgifterna följer med kostnadsutvecklingen och även an- vänds för att styra efterfrågan på vissa kommunala tjänster. En avväg- ning mellan dessa motstridiga intressen måste därför göras. Jag anser dock att det f. 11. inte finns tillräckligt med underlag för att ta definitiv ställning i denna fråga. Prisregleringskommittén (H 1975 : 06) har i upp- drag att utvärdera den hittills förda prispolitiken och har möjlighet att komma med förslag till eventuella förbättringar av det nuvarande syste- met för prisövervakning och prisreglering. Resultatet av denna utred- ning bör således avvaktas.

KEU 76 föreslår att kommunerna skall ges rätt att ta ut högre avgif- ter av fritidshusägare än av permanentboende främst vad beträffar vat- ten- och avloppsavgifter samt renhållningsavgifter. Många remissinstan- ser ställer sig positiva till förslaget och pekar på att det innebär en ut- jämning mellan kommuner med stor fritidshusbebyggelse och övriga kommuner. Några remissinstanser anser att frågan bör utredas ytterli- gare eftersom tillräckligt underlag för beslut inte har redovisats.

För egen del kan jag instämma i att tillräckligt underlag för beslut om differentierade avgifter för fritidshus i förhållande till permanentboende inte föreligger f. n. Jag anser att frågan först måste studeras mer i detalj både vad gäller det ekonomiska utfallet för berörda kommuner och för- slagets kommunalrättsliga aspekter. Jag avser att ta upp denna fråga vid ett senare tillfälle.

KEU 76 anser också att differentierade vårdavgifter inom långtids- sjukvården för de utförsäkrade bör prövas. Det är enligt utredningen önskvärt med likartade regler inom den landstingskommunala långtids- sjukvården och i den kommunala äldreomsorgen. Remissinstanserna in- stämmer i eller lämnar med några få undantag utredningens förslag utan erinran. Östergötlands och Kopparbergs läns landstingskommuner avvisar dock förslaget. De anser att den bästa lösningen för de utförsäk- rade finns inom sjukförsäkringens ram.

Hithörande frågor har uppmärksammats i överläggningarna mellan staten och sjukvårdshuvudmännen om ersättningarna från sjukförsäk- ringen. En ny överenskommelse för åren 1980 och 1981 kommer inom kort att träffas. Jag har erfarit att enligt denna överenskommelse kom- mer frågan om avgiftsregler för bl. a. utförsäkrade patienter att ses över i en arbetsgrupp med representanter för bl. a. socialdepartementet och Landstingsförbundet. Översynen skall göras skyndsamt.

Hänvisningar till S2-5

2.6. Kostnadsfördelning mellan stat och kommun

KEU 76 utgår från att den kommunala inkomstskatten även i fort- sättningen skall utgöra den dominerande inkomstkällan för kommu- nerna och landstingskommunerna. Skatteunderlagets naturliga tillväxt räcker dock enligt utredningen inte till för att finansiera mer än relativt

Prop. 1978/79: 95 41

begränsade volymökningar i kommunal verksamhet. lnkomstförstärk- ningar kommer därför att krävas även om utgiftsexpansionen dämpas kraftigt jämfört med hittillsvarande utveckling. Utredningen anger vi- dare att möjligheterna att finansiera en ökad andel av kostnaderna för den kommunala verksamheten med avgifter är relativt små. Inte heller räknar KEU 76 med något väsentligt ökat kreditmarknadsutrymme för den kommunala sektorns del under åren framöver. KEU:s analys visar att antaganden om oförändrade skattesatser och oförändrad statsbi- dragsandel i förening med sagda förutsättningar när det gäller finansie- ring med avgifter och upplåning endast ger möjlighet till en verksam- hetsökning som ligger långt under den miniminivå som utgår från poli- tiskt gjorda åtaganden i fråga om barnomsorg, äldrevård m.m. Åren 1960—1977 har den kommunala skattesatsen i genomsnitt ökat med 70 öre per år. KEU 76 anser att man för framtiden inte kan fortsätta i en takt som innebär höjningar av kommunalskatten på inemot en krona per år utan utredningen räknar med en kombination av höjda kommunala skatter och ökade statliga transfereringar.

KEU 76 har sett som sin uppgift att anvisa de vägar som bör väljas när det blir aktuellt att överföra ytterligare statliga medel till kommuner och landstingskommuner. Utredningen diskuterar därvid ett flertal åt- gärder som innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kom- mun. Huvuddelen av reformförslagen leder till en ökning av den statliga finansieringen av kommunernas och landstingskommunernas verksam- het.

Stor enighet råder bland remissinstanserna om behovet av ökade stat- liga transfereringar till kommuner och landstingskommuner. Remiss- instanserna menar att kommunalskattehöjningarna måste begränsas. Bl. a. RRV och länsstyrelsen i Södermanlands län påpekar att kommu- nalskattehöjningarna inte endast leder till höjda marginalskatter utan även medför skärpt progressivitet.

För egen del vill jag anföra följande. Som jag tidigare har framhållit kan inte några avgörande tillskott till de kommunala inkomsterna häm- tas via höjningar av de kommunala avgifterna. Inte heller kan man räkna med ett väsentligt ökat utrymme på kreditmarknaden för den kommunala sektorns upplåning. Det som återstår för att öka kommu- nernas och landstingskommunernas inkomster är således kommunalskat- tehöjningar eller ökade statliga transfereringar. Jag delar utredningens och remissinstansernas avvisande inställning till kraftiga kommunalskat- tehöjningar. Vi har i dag så höga kommunalskattesatser att det varken samhällsekonomiskt eller från de enskilda människornas synpunkt kan vara försvarligt att räkna med att dessa avsevärt kan höjas. Särskilt bör kommunalskatternas inverkan på progressionen och de samlade margi- nalskatteeffekterna i vårt skattesystem framhållas.

Jag vill i detta sammanhang understryka att höjda statsbidrag å sin

Prop. 1978/79: 95 42

sida ställer krav på en ökning av statens skatteinkomster. De inkomst- förstärkningar som kommuner och landstingskommuner kan behöva i framtiden ställer därför enligt min mening viktiga skattepolitiska avväg- ningar i centrum. Frågan är vilken fördelning som är önskvärd mellan direkta och indirekta skatter samt mellan progressiv statlig och propor- tionell kommunal beskattning. Det är bl. a. mot denna bakgrund storle- ken av de statliga resursöverföringarna till kommunerna och landstings- kommunerna under de närmaste åren måste bedömas.

Jag har i det föregående betonat vikten av att den kommunala volym- utvecklingen anpassas till det samhällsekonomiska resursutrymmet. Det är således nödvändigt att den kommunala expansionstakten dämpas ytterligare under de närmaste åren jämfört med utvecklingen under år 1979. Kravet på en långsammare utbyggnad är realekonomiskt motiverat men det medför också att de finansiella problemen minskar i kommu- nerna och landstingskommuncrna. Vissa inkomstförstärkningar kan emellertid även vid en historiskt sett låg expansionstakt bli ofrånkomliga trots detta.

Det beräknade behovet av kommunalskattehöjningar fram till år 1983 är enligt huvudalternativet i 1978 års långtidsutredning relativt begrän- sat. Det bör emellertid noteras att antagandena för perioden 1978—1983 i LU:s kalkyl har betydelse för den relativt positiva bild av kommuner- nas och landstingskommunernas ekonomi som framkommer. [ en mer långsiktig kalkyl bekräftas väsentligen den bild som har givits av KEU 76. Det kan således visa sig svårt att få en fullt så gynnsam utveckling av de kommunala finanserna som anges i LU:s huvudalternativ. Jag vill här peka på att statsmakternas agerande har betydelse för resultatet. Exempelvis skulle en återgång till den snabba höjning av arbetsgivar- avgiftsuttaget som förekom tidigare under 1970-talet komma att avsevärt förändra den relativt gynsamma bild som LU 78 ger för den kommu- nala sektorns finansiella situation under perioden fram till år l983.

Innevarande år beräknas kommuner och landstingskommuner, som jag har redovisat i det föregående, få ett positivt finansiellt sparande. Utvecklas den kommunala konsumtionen under år 1980 i enlighet med den senaste överenskommelsens riktlinjer samtidigt som pris- och lö- neutvecklingen fortsätter i den lugnare takt som nu har uppnåtts. kom- mer kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska situation inte att försämras i någon betydande utsträckning jämfört med inneva- rande år. Jag har vid mina överväganden utgått från att kommunerna och landstingskommunerna med kraft agerar för att uppnå en dämpning av den kommunala konsumtionens tillväxt så att överenskommelsen kan hållas för år 1980. Det finns mot denna bakgrund inga starka kommu- nalekonomiska skäl som talar för en kraftigt ökad statlig resursöverfö- ring till kommunerna och landstingskommunerna år 1980 om man be- traktar den kommunala sektorn som helhet. Servicenivå och utdebite-

Prop. 1978/79: 95 43

ringsbehov varierar emellertid i betydande utsträckning mellan enskilda kommuner och landstingskommuner. Ett ökat stöd till de kommuner och landstingskommuner som har relativt sett ogynnsamma ekonomiska förhållanden kan därför enligt min mening trots allt vara motiverat.

KEU 76 anser att en ökad utjämning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna är mycket angelägen. Utredningen prioriterar därför en kraftig utbyggnad av skatteutjämningssystemet. I en första etapp bör också ett införande av enhetliga regler för kommunala bo- stadstillägg (KBT) ingå. Detta är en förutsättning för att KBT-kostna- derna skall kunna utjämnas inom ramen för skatteutjämningssystemet. Merkostnaderna för KBT-förslaget bör enligt utredningen bäras av sta- ten. Som ett bidrag till finansieringen av dessa reformer föreslår utred- ningen bl. a. att vissa specialdestinerade statsbidrag skall upphöra och de därigenom frigjorda resurserna användas till en förbättring av skat- teutjämningssystemet. Så snart ytterligare statliga insatser är möjliga bör enligt KEU 76 i första hand utbetalningsreglerna för grundskolcbidraget ändras, beräkningen av det kommunala skatteunderlaget förenklas och kommunernas bidrag till staten för bidragsförskotten slopas. På längre sikt kan enligt utredningen ytterligare förbättringar av skatteutjämnings- systemet aktualiseras, liksom en ändring av reglerna för utbetalning av kommunalskattemedlen.

Remissinstanserna anser över lag att den angelägnaste reformen är en förbättrad skatteutjämning och att en sådan reform bör genomföras sna- rast. Flera remissinstanser. däribland Landstingsförbundet, vill ge högre prioritet än KEU 76 till åtgärderna i den av utredningen angivna andra etappen. Det gäller främst förslaget om en förenklad beräkning av skat- teunderlaget. Inemot en tredjedel av de kommuner som har yttrat sig anser att kommunernas ersättning till staten för bidragsförskotten bör avvecklas redan i en första etapp. Merparten av dessa kommuner anser att förändringen i fråga om bidragsförskotten bör kvittas mot KEU:s förslag om indragning av ett antal specialdestinerade statsbidrag. Flera remissinstanser, bl. a. RRV och Landstingsförbundet, framhåller att för- slaget om ändrade regler för utbetalning av kommunalskattemedel bör ges högre prioritet än vad som anges i KEU:s förslag.

Jag delar uppfattningen att en utbyggnad av skatteutjämningssystemet är den mest angelägna åtgärden inför år 1980. Jag kommer i det föl- jande att föreslå reformer för att stärka den kommunala ekonomin och förbättra utjänmingen mellan kommunerna resp. landstingskommu- nerna. För skatteutjämningens del uppgår ökningen totalt till ca 2 875 milj. kr. jämfört med vad som betalas ut innevarande år. Denna reform får full effekt först år 1981, eftersom förbättringen genomförs i två steg. De förordade reformerna för år 1980 uppgår sammantaget till ca 1 705 milj. kr. Jag föreslår därutöver att den s.k. förenklingen av det kom- munala skatteunderlaget genomförs på ett sätt som innebär successivt

Prop. 1978/79: 95 44

ökade inkomsttillskott för kommunsektorn åren efter år 1982. 1 det föl- jande kommer jag att redovisa hur det angivna reformutrymmet bör fördelas på olika åtgärder. Överläggningar har utan att syfta till direkta överenskommelser ägt rum med representanter för kommunförbunden om prioriteringen och den tekniska utformningen av olika diskuterade åtgärder.

De förslag till reformer som förs fram i det följande innebär att kom- munerna och landstingskommunerna sammantaget får kraftigt för- stärkta resurser under åren 1980 och 1981. Ett 20—tal kommuner får därvid bidragsökningar som för vart och ett av dessa år motsvarar mer än en krona i skattesats. Ca 115 kommuner och åtta landstingskommu- ner får ökade resurser som motsvarar mellan 50 öre och en krona i skattesats per år åren 1980 och 1981. Jag vill i anledning härav återigen erinra om överenskommelsen om den kommunala ekonomin för åren 1979 och 1980, där parterna har enats om riktlinjer för den kommunala konsumtionens volymökning. Jag utgår från att en liknande uppgörelse kan träffas även för år 1981 och åren därefter. De ökade statliga bi- dragen får således inte utnyttjas till att driva upp den kommunala ex- pansionstakten, utan den samhällsekonomiskt motiverade restriktiviteten är lika nödvändig som hittills.

Som jag tidigare har redovisat bedöms, under förutsättning av en fort- satt lugn löne- och prisutveekling, kommunsektorns finansiella situation bli förhållandevis god år 1980. Naturligtvis finns det enskilda fall där si- tuationen är pressad, men det faktum att ett stort antal kommuner och landstingskommuner kommer att få resursförstärkningar på mer än en krona per skattekrona och i vissa fall ännu mer de närmaste två åren innebär enligt min mening att i vissa fall utrymme uppstår för att sänka skattesatserna. Jag utgår därför från att man i berörda kommuner och landstingskommuner kraftfullt utnyttjar möjligheterna att åstadkomma skattesänkningar. Jag vill starkt betona att förutsättningen för att över- föringar av resurser till kommuner och landstingskommuner i den stor- leksordning som här är aktuell skall vara samhällsekonomiskt motiverad är att det finansiella utrymme som därmed tillförs den kommunala sektorn i stor utsträckning används för att sänka kommunalskatterna. Om resurserna i stället används till en volymexpansion utöver den över- enskomna riktpunkten för år 1980 har syftet med de föreslagna åt— gärderna förfelats. Vid samråd med representanter för kommunförbun- den har dessa gett uttryck för den uppfattningen att det är angeläget att man inom den kommunala sektorn utnyttjar de möjligheter till skattesänkningar som kan skapas genom nya resurstillskott.

De ökade statliga medelsövcrföringar till kommunerna och lands- tingskommunerna, som jag här har redovisat den totala omfattningen av, innebär en kraftig belastning av statsbudgeten budgetåret 1979/80 och åren därefter. Detta väcker frågan om statens finansiering av dessa

Prop. 1978/79: 95 45

reformer. Jag återkommer i annat sammanhang denna dag i denna fråga i samband med mina förslag angående den statliga inkomstskatten m. ni. Jag kommer därvid att behandla finansieringen av här aktuali- serade reformer i ett större skattepolitiskt sammanhang.

Hänvisningar till S2-6

2.7. Ett reformerat skatteutjämningssystem

Hänvisningar till S2-7

2.7.1. Nuvarande skatteutjämningssystem

Staten lämnar ekonomiskt stöd till kommunerna, landstingskommu- nerna och de kyrkliga kommunerna. Detta sker antingen genom speciella statsbidrag till vissa verksamheter eller genom allmänna bidrag utan an- knytning till särskilda ändamål. De speciella bidragen används för att stimulera kommunerna och landstingskommunerna att bedriva vissa verksamheter och är ofta förbundna med villkor för att en önskad enhet- lighet och standardnivå på verksamheten skall uppnås. Kommunernas och landstingskommunernas förutsättningar för att tillhandahålla kom- munal service varierar emellertid i hög grad. Olikheter finns på såväl intäkts- som kostnadssidan. Skillnaderna i skattekraft, dvs. skattekronor (skr.) per invånare, är mycket stora. Således uppgick skattekraften vid 1978 års taxering till 405: 30 skr. per invånare i den kommun som hade den högsta skattekraften och till 165: 49 skr. per invånare i kommunen med den lägsta skattekraften. Kommunernas och landstingskommunernas kostnader beror i stor utsträckning på deras geografiska belägenhet, deras bebyggelse- och åldersstruktur m. m., faktorer som de själva i ingen eller ringa grad kan påverka.

Kommunernas och landstingskommunernas olika förutsättningar le- der till stora skillnader i skattesatser och standard om de inte beaktas av staten. Detta gäller även för verksamheter till vilka speciella statsbidrag utgår, eftersom statsbidragen endast täcker en del av kostnaderna. För att utjämna skillnaderna behövs alltså ett allmänt statsbidrag som syftar till att utjämna de olika ekonomiska förutsättningarna.

Ett skatteutjämningssystem med syfte att utjämna kommunernas och landstingskommunernas olika förutsättningar vad gäller skattekraft och som tar hänsyn till deras geografiska belägenhet tillämpas fr.o.m. år 1966 (prop. "1965: 43, SU 1965: 78 och 130, rskr 21965: 319). Systemet reviderades år 1973 (prop. 1973: 44, FiU 1973: 23, rskr 1973: 249). Reglerna för skattcutjämningen återfinns i lagen (1973: 433) om skatte- utjämningsbidrag (ändrad 1976: 203).

Skattekraften har ansetts vara en objektiv mätare på kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska bärkraft. Med hänsyn till skat- teunderlagets grundläggande betydelse för kommunernas och landstings- kommunernas ekonomi och till att variationerna i skattekraft kommuner resp. landstingskommuner emellan beror på omständigheter som inte kan påverkas av dessa har det ansetts naturligt att bygga upp skatte-

Prop. 1978/79: 95 46

utjämningssystemet med utgångspunkt i skattekraften. Staten garanterar därför alla kommuner och landstingskommuner en viss skattekraft. Garantin är därvid graderad med hänsyn till skillnader i kostnader mel- lan olika delar av landet.

I nuvarande skatteutjämningssystem är landet indelat i sex relativt väl sammanhängande skattekraftsområden. Den lägsta garantin gäller för större delen av södra och delar av mellersta Sverige, där den utgör 95 % av medelskattekraften i landet. Staten tillskjuter skatteunderlag åt varje kommun och landstingskommun som har en egen skattekraft som är lägre än den garanterade, så att skattekraften når upp till 95 % av medelskattekraften. För övriga skattekraftsområden garanteras en skat- tekraft på 100, 110, 120 resp. 130 % av medelskattekraften med i hu- vudsak högre garanti ju längre norrut området är beläget. För Gotlands kommun gäller en skattekraftsgaranti på 115 %. Vid fastställande av skattekraftsområdena och garantinivåerna har också regionalpolitiska hänsyn tagits.

För kommunernas del är systemet kompletterat med två särskilda reg- ler. Den ena gäller utpräglade avfolkningskommuner. Eftersom tillskott av skatteunderlag beräknas efter invånarantalet minskar skatteutjäm- ningsbidraget i takt med befolkningsminskningen. Det är emellertid inte möjligt att minska kommunens kostnader -i samma takt, eftersom en stor del utgörs av fasta kostnader. För att kompensera kommunen för kvar- stående fasta kostnader har en särskild bestämmelse intagits i lagen om skatteutjämningsbidrag. Vid sjunkande invånarantal jämförs befolknings- talet fem år bakåt i tiden, minskat med 5 %, med det aktuella befolk- ningstalet. I den mån förstnämnda reducerade befolkningstal överstiger det aktuella förhöjs skattekraftsgarantin i motsvarande grad.

Den andra regeln gäller fritidsfastigheter med ägare som inte är bo- satta i den kommun där fastigheten ligger. Skatteunderlaget från dessa fastigheter avräknas från kommunens eget skatteunderlag vid beräkning av tillskott av skatteunderlag från staten. Därigenom ökas detta tillskott med skatteunderlaget från sådana fritidsfastigheter.

Skatteutjämningsbidraget för den enskilda kommunen eller lands- tingskommunen erhålls genom att det tillskjutna skatteunderlaget mul- tipliceras med den av kommunen eller landstingskommunen fastställda skattesatsen för bidragsåret. För kyrkliga kommuner gäller att skatteut- jämningsbidragen årligen räknas upp med 5 %.

Utöver ordinarie bidrag enligt nämnda regelsystem kan regeringen på särskild ansökan bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Några speciella kriterier för extra bidrag finns inte fastlagda i lagen om skatteutjäm- ningsbidrag utan här förutsätts en prövning från fall till fall av den kom- munalekonomiska situationen.

De sammanlagda skatteutjämningsbidragen till kommuner, lands- tingskommuner och kyrkliga kommuner uppgick år 1966 till 1. 052 milj.

Prop. 1978/79: 95 47

kr. Genom systemets anknytning till medelskattekraften och till skatte- satserna är bidragen värdebeständiga. Bidragssumman har härigenom och genom de förbättringar i systemet som genomfördes vid 1973 års re- vision successivt ökat till 4 009 milj. kr. år 1979. Av det totala bidrags— beloppet år 1979 faller 2438 milj. kr. eller 61 % på kommuner, 1445 milj. kr. eller 36 % på landstingskommuner och 125 milj. kr. eller 3 % på församlingar.

På grund av systemets uppbyggnad har bidragen fått störst betydelse för de fyra nordligaste länen, Gotland och kommuner i andra delar av landet med särskilt låg skattekraft. Mätt i samma mått som kommunal- skatten, dvs. i kronor per skattekrona, motsvarar skatteutjämningsbidra- gen år 1979 11: 52 kr./skr. för Gotlands län och ll: 47 för Jämtlands län. Därefter följer Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län med 11: 11, 8: 14 resp. 5: 31. kr./skr. För Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Älvsborgs. Skaraborgs, Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län varierar bidragen från ca 2 till nära 3: 50 kr./skr. För resterande tio län uppgår motsvarande belopp till mellan 0: 14 och "1: 68 kr,/skr. Totalt för hela landet motsvarar bidragen 1:96 kr./skr. år 1979. Om man bortser från skatteutjämningsbidrag till kyrkliga kommu- ner och extra skatteutjämningsbidrag motsvarar bidragen 1: 82 kr./skr. innevarande år. Det kan således konstateras, att utan skatteutjämnings- bidragen skulle skattesatserna — vid nuvarande standard —— ha varit väsentligt högre för ett stort antal kommuner och landstingskommuner. i något fall fördubblad.

Möjligheterna att mäta den utjämning av kommunernas och lands— tingskommunernas standard på olika verksamhetsområden som har ägt rum sedan skatteutjämningssystemet infördes är begränsade. Det är dock inte någon överdrift att påstå att skatteutjämningssystemet verk- samt har bidragit till en utjämning mellan kommunerna resp. landstings- kommunerna av såväl skattesats som servicenivå.

Även om erfarenheterna från kommunalt håll av nuvarande skatte- utjämningssystem i huvudsak har varit goda, har krav förts fram om för- bättringar i olika avseenden. Kritiken har i första hand riktats mot att indelningen i skattekraftsområden är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna resp. landstingskommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg.

Skattekraftsområdcna har ansetts alltför stora, särskilt gäller detta området med 95 % garanti. Inom områdena tas i nuvarande system inga hänsyn till de skillnader i struktur som föreligger. Framför allt har ål- dersstrukturens betydelse för kommunernas och landstingskommunernas ekonomi skjutits i förgrunden. Ålderssammansättningen påverkar kost- naderna för stora delar av den kommunala verksamheten. Kostnaderna påverkas också av andra faktorer som kommunerna och landstingskom-

Prop. 1978/79: 95 48

munerna själva i ingen eller ringa grad kan påverka. Bebyggelsestruktu- ren är en sådan faktor. Olikheterna i befolkningskonccntration inverkar således på kostnaderna för de kommunaltekniska anläggningarna, kol- lektivtrafiken m.m. Skillnaderna i garanti mellan skattekraftsområdena anses för stora och känns särskilt besvärande. i gränsområdena. Slutligen riktas kritik mot att den tillförsäkrade skattekraften för flertalet kommu- ner och landstingskommuner har satts lägre än medelskattekraften.

2.7.2. Principer för skatteutjämningen

Uppbyggnaden av det nuvarande skatteutjämningssystemet med bi- draget anknutet till medelskattekraften och med gradering i förhållande till denna anser KEU 76 naturlig och enkel. Utredningen framhåller därför att grundkonstruktionen bör behållas, men att den behöver kom- pletteras med vissa faktorer som ger mer individuell rättvisa åt enskilda kommuner och landstingskommuner. En utgångspunkt för arbetet har därvid varit att endast kostnadsskillnader, som kommunerna och lands- tingskommunerna själva inte kan påverka, skall beaktas i skatteutjäm- ningssystcmet.

KEU 76 har med stöd av kalkyler över kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur sammanfört kommuner, vilkas kostnader ligger inom vissa inte alltför snävt hållna gränser, till samma skattekraftsklas- ser. Vid inplaceringen av de enskilda kommunerna i klasser har kalkyl- resultaten kompletterats med särskilda bedömningar, varvid även regio- nala hänsyn har tagits för att undvika alltför stor spridning inom geo- grafiskt begränsade områden, i första hand inom samma län. För lands- tingskommunerna har samma beräkningar gjorts beträffande det geogra- fiska lägets inverkan på kostnaderna medan däremot inga kalkyler har utförts vad gäller bebyggelsestrukturen. På grundval av nämnda beräk- ningar och vissa uppgifter om landstingskommunernas verksamhet och ekonomi har KEU 76 gjort den bedömningen, att de relationer som råder i det nuvarande systemet relativt väl återspeglar kostnadsskillnaderna mellan landstingskommunerna på grund av geografiskt läge och bebyg- gelsestruktur.

I sina huvuddrag redovisas KEU:s förslag i bilaga 8. Här gör jag en- dast en kort sammanfattning av förslaget. Skatteutjämningen för kyrkliga kommuner har 'inte ingått i utredningens uppdrag.

Kommunerna och landstingskommunerna indelas liksom tidigare i skattekraftsklasser, nu med treprocentsintervall från 103 % till 136 % av medelskattekraften. Indelningen i skattekraftsklasser bör enligt KEU :s mening ligga fast under en längre period om exempelvis fem år. Denna grundgaranti kompletteras med hänsyn till åldersstrukturen 'i kommu- nerna och landstingskommunerna. Tillägg till eller avdrag från garantin på grund av åldersstruktur samt tillägg för snabb befolkningsminskning i kommunerna beräknas årligen i absoluta tal och omräknas därefter till procent av medelskattekraften.

Prop. 1978/79: 95 49

Grundgarantin, kompletterad med tillägg eller avdrag för åldersstruk- tur samt i förekommande fall tillägg för snabb befolkningsminskning, ger den totala skattekraftsgarantin uttryckt som procent av medelskatte- kraften. Kommuner och landstingskommuner med egen skattekraft som överstiger den garanterade står även i fortsättningen utanför skatteutjäm- ningssystemet.

Vid fastställandet av den totala garantin föreslår KEU 76 att två spärregler tillämpas. Den totala garantin bör inte understiga 100 % av medelskattekraften. Den bör inte heller understiga nuvarande garante- rade skattekraft året före genomförandet av de nya reglerna.

Det förslag till förbättrat skatteutjämningssystem som KEU 76 läg- ger fram mottas i allmänhet positivt av remissinstanserna. Behovet av att staten ekonomiskt stödjer kommuner och landstingskommuner med svag skattekraft och ogynnsamma förutsättningar i övrigt ifrågasätts inte av någon. Den principiella inställning som KEU 76 redovisar till hur ut- jämningen i stort skall utformas lämnas utan erinran. Även jag delar KEU:s uppfattning att det är de olika förutsättningarna som skall ut- jämnas och därvid endast sådana omständigheter som kommunerna och landstingskommunerna själva inte kan påverka. Skillnader som för- orsakas av olika önskemål om standard får givetvis accepteras som resultat av den kommunala självbestämmandcrätten och utan inskränk- ning ge utslag på skattesatsen. Den principiella inriktning av skatteut- jämningen kommer inte alltid att leda till en omedelbar utjämning av skattesatserna. I ett längre perspektiv torde den emellertid få denna effekt. _

F.n. sker utjämning mellan kommunerna resp. landstingskommu- nerna uteslutande genom tillskott av medel från staten, om man bortser från den inomregionala utjämningen i Stockholms län. I princip skulle också en utjämning kunna åstadkommas genom att kommuner och landstingskommuner med hög egen skattekraft avstår delar av sin skat- tekraft till förmån för de kommuner resp. landstingskommuner, som har en låg skattekraft.

KEU 76 konstaterar att endast fem kommuner. samtliga i Stockholms län, har en skattekraft som f. n. överstiger 130 % av medelskattekraften, dvs. den högsta garanterade skattekraften i gällande skatteutjämnings- system. Utredningen anser emellertid inte att en indragning av skatte- kraft från dessa kommuner för att finansiera skatteutjämningsbidrag till andra kommuner bör komma till stånd. Det skulle enligt KEU:s upp- fattning innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Dessutom hänvisar KEU 76 till den inomregionala skatteutjämningen i Stockholms län som berör dessa kommuner.

Några kommuner hävdar i sina yttranden att skatteutjämningen del- vis borde finansieras genom omfördelning av skattekraft mellan kom- munerna. Riksrevisionsverket (RRV) föreslår ytterligare utredning om

4. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 50

möjligheterna till omfördelning t. ex. genom att från kommuner, vilkas skattekraft ökar väsentligt mera än riksgenomsnittet, överföra en del av ökningen till skatteutjämningssystemet.

Jag delar KEU:s uppfattning att indragning av skattekraft från en- skilda kommuner och landstingskommuner inte bör ske. Det viktigaste skälet härför är det ingrepp i den kommunala självstyrelsen som en så- dan åtgärd innebär. Jag vill okså peka på att för finansieringen av skat- teutjämningssystemet har en sådan åtgärd begränsad betydelse. Om all skattekraft som överstiger den av KEU 76 föreslagna högsta grundga- rantin, 1.36 % av medelskattekraften, dras in skulle detta för år 1979 ge ca 300 milj. kr. Dessutom skulle förutsättningarna för den inomregionala skatteutjämningen i Stockholms län påverkas.

De principer för uppbyggnaden av skatteutjämningssystemet som KEU 76 föreslår accepteras nästan undantagslöst av remissinstanserna. Behållande av bidragets anknytning till medelskattekraften och med gra- dering i förhållande till denna anses naturlig och rättvis. Anknytningen till medelskattekraften ger också automatiskt värdebeständighet åt skatte- utjämningsbidragen. Några remissinstanser framhåller att kommunerna i viss utsträckning kan påverka skattekraften genom att utnyttja sina möjligheter att reglera utformningen av bebyggelsen.

För egen del anser jag att någon bättre objektiv mätare på kommu- nernas och landstingskommunernas ekonomiska bärkraft än skattekraf- ten f. n. inte torde finnas. Den är också enligt min mening lämplig som norm vid gradering av kostnadskillnader mellan kommunerna resp. landstingskommunerna. Att skattekraften är påverkbar genom utform- ningen av bebyggelsen kan möjligen i någon mån gälla för starkt expan- dera-nde kommuner men saknar relevans för det stora flertalet kommu- ner som har en äldre bebyggelsestruktur.

Remissinstanserna uttalar också allmänt tillfredsställelse över att den grundläggande garantin kompletteras med tillägg eller avdrag för ogynnsam resp. gynnsam åldersstruktur.

Jag biträder i likhet med remissinstanserna konstruktionen i stort av systemet med en grundgaranti som bestäms med hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur och med tillägg till eller avdrag från denna grundgaranti beroende på åldersstruktur m.m. i den enskilda kommu- nen resp. landstingskommunen.

2.7.3 Grzmdgaranti

Den enskilda kommunens eller landstingskommunens kostnadsläge påverkas av ett flertal faktorer. I skatteutjämningssammanhang skall en- dast sådana faktorer beaktas som är opåverkbara för kommunerna och landstingskommunerna. För att systemet inte skall bli alltför komplice- rat har KEU 76 begränsat sig till de faktorer som enligt utredningens uppfattning förorsakar de största kostnadsskillnaderna. Utredningens

Prop. 1978/79: 95 51

kalkyler för geografiskt läge omfattar kostnader för byggnads- och un- derhållsarbeten, transporter av varor, uppvärmning av fastigheter och kallortstillägg.

I KEU:s kalkyler avseende bebyggelsestruktur, som endast gäller kommunerna, ingår kostnader för vatten och avlopp, gator och vägar samt parker i tätorter, kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätort, fritidshus samt därutöver ett tillägg för ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommuner.

Remissinstanserna för fram en mängd faktorer som anses ha betydelse för enskilda kommuners kostnadsnivå. En del av dessa berörs av KEU 76 som inte anser att de har sådan vikt att de bör beaktas särskilt. Några faktorer har betydelse för vissa kommuner eller vissa områden av lan— det. Många remissinstanser framhåller också att sysselsättningen har stor betydelse för kommunernas ekonomi och att detta särskilt bör beak- tas.

För egen del vill jag peka på att vid de särskilda bedömningar som KEU 76 har gjort utöver kalkylerna som grund för inplacering i skatte- kraftsklass, har hänsyn till sådana ytterligare faktorer i viss utsträckning tagits, exempelvis för glesbygdsstruktur. Dessutom anser jag liksom ut- redningen att kostnader till följd av ogynnsamma förhållanden som sär— skilt drabbar vissa kommuner bör kunna bedömas -i samband med pröv- ning av ansökningar om extra skatteutjämningsbidrag. Hit hör exempel- vis kostnader för ogynnsam topografi, särskilt stora hyresförluster och speciellt höga sociala kostnader för invandrare, m. m. Även ogynnsam- ma cffekter av strukturförändringar vad gäller arbetsmarknadsläget m. m. bör kunna beaktas vid tilldelning av extra skatteutjämningsbidrag. Syssel- sättningsläget i kommunerna påverkar också skatteunderlagets storlek och befolkningsförändringarna. Dessa effekter kommer även i fortsätt— ningen att beaktas i skatteutjämningssystemet. I övrigt torde det vara svårt att beräkna och väga in i systemet effekterna av olika sysselsätt- ningsgrad i kommunerna. .

Sammanfattningsvis anser jag i likhet med det stora flertalet remiss- instanser, att utredningens val av faktorer utför en tillfredsställande grund för beräkning av kommunernas och landstingskommunernas grundgaranti.

Jag övergår nu till de beräkningsmetoder och kalkyler som KEU 76 har använt sig av vid framräkningen av de olika kostnadsfaktorernas be- tydelse för grundgarantins storlek i de enskilda kommunerna och lands- tingskommunerna.

KEU 76 har i sina kostnadsberäkningar för de i grundgarantin in- gående faktorerna använt sig av befintlig statistik från olika källor. Be- räkningsunderlagets beskaffenhet och andra orsaker har gjort det nöd- vändigt med vissa schabloniseringar. Utredningens beräkningsmetoder har blivit föremål för kritik från remissinstanserna. I den remissam-

Prop. 1978/79: 95 52

manställning som återfinns i bilaga 9 framgår kritiken mot beräkning- arna faktor för faktor.

Jag har nyss konstaterat att utredningens urval av faktorer är till- fredsställande som underlag för fastställande av grundgarantin. Remiss- instanserna ansluter sig också i huvudsak till KEU:s principer för framtagande av kostnadsavvikelser för de enskilda kommunerna och .landstingskommunerna. Med nödvändighet måste beräkningsmetoderna i stor utsträckning bygga på schabloner för att beräkningarna skall vara enkla och så neutrala som möjligt. Schabloniseringen medför givetvis att vissa nyanser mellan kommunerna inte kan beaktas fullt ut och därmed inte heller effekterna av vissa särskilda omständigheter som speciellt bc- rör enskilda kommuner eller landstingskommuner. En stor del av den kritik som förs fram från kommuner och landstingskommuner måste ses mot denna bakgrund.

Detta förhållande utesluter självfallet inte att man bör förbättra be- räkningssätt och kalkylmetoder. Framför allt gäller detta den kritik som riktas mot vissa inslag i beräkningsmetoderna. Jag tänker närmast på schabloniseringen av kostnaderna för vatten- och avloppsanläggningar, användningen av bostadsstyrelsens ortskoefficienter och det transport- kostnadsindex, som har hämtats från expertgruppen för regional utred- ningsverksamhet (ERU), m.m. Anledningen till att utredningen har valt nämnda tillvägagångssätt är att annat lämpligare underlagsmate- rial i många fall saknas. Innan det finns lämpligare statistik att tillgå torde därför möjligheterna att förbättra beräkningarna vara begränsade.

Jag finner därför att gjorda beräkningar av kostnadsskillnader för de i geografiskt läge och bebyggelsestruktur ingående faktorerna är tillräck- ligt tillförlitliga för att kunna användas vid inplaceringen av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser. Jag anser det dock nöd- vändigt att förbättra underlaget inför en framtida översyn av grundga- rantin. Jag avser därför att initiera ett arbete med utveckling av stati- stik och kalkylmetoder m.m. Jag återkommer i det följande till frågan om tidpunkt för omprövning av grundgarantin.

De i absoluta tal framräknade kostnadsavvikelserna från genomsnittet för samtliga faktorer adderas och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften. Vid denna omvandling använder sig utredningen av medelutdcbiteringen för året före bidragsåret. KEU 76 föreslår vidare att statens tillskott av skatteunderlag vid framräkningen av skatteutjäm- ningsbidraget 'i kronor skall f.n. multipliceras med den av kommunen eller landstingskommunen fastställda skattesatsen för bidragsåret.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar och drygt en fjärdedel av kommunerna har invändningar mot KEU:s metod att omvandla kostnadsskillnader till procent av medelsskattekraften. De menar att detta medför att kommuner med en högre skattesats än medel- talet får ett större tillägg eller avdrag än som motiveras av den i absoluta tal beräknade kostnadsavvikelsen. Motsatsen gäller för kommuner med

Prop. 1978/79: 95 53

lägre skattesats än genomsnittet. För att undvika denna effekt föreslår de, att de i absoluta tal beräknade kostnadsavvikelserna antingen direkt används eller att den enskilda kommunens egen skattesats genomgående kommer till användning. Flera remissinstanser påpekar också att skat- teutjämningsbidraget blir påverkbart från kommunernas och landstings- kommunernas sida genom att den egna skattesatsen får användas vid den slutliga framräkningen av bidraget, vilket strider mot de grundprin- ciper som utredningen i övrigt tillämpar.

Jag har tidigare konstaterat att beräkningarna på grund av brister i underlagsmaterial och viss osäkerhet i kalkylmetoderna inte i alla av- seenden har den kvalitet som vore önskvärd. Man bör därför inte an- vända de i absoluta tal framräknade kostnadsavvikelserna som tillägg eller avdrag i skatteutjämningssystemet. Jag finner att den metod som utredningen förordar för omvandling av kostnadsavvikelser är lämplig. Jag anser också att det inte finns skäl att frångå den nu tillämpade me- toden att lägga den av kommunen eller landstingskommunen fastställda skattesatsen som grund för skatteutjämningsbidraget. Inget tyder på att nuvarande bidragsregler skulle ha verkat uppdrivande på de kommunala skattesatserna.

Jag övergår nu till att behandla inplaceringen av enskilda kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser. Det utifrån kostnadskal- kylerna exakt framräknade behovet av skattekraftsgaranti för den en- skilda kommunen eller landstingskommuncn har av KEU 76 modifierats genom sammanföringen till skattekraftsklasser i treprocentsintervall. Vid inplaceringen i skattekraftsklasser har kalkylresultaten komplette- rats med särskilda bedömningar.

Remissinstanserna godtar med några undantag att detta förfaringssätt f. n. måste tillämpas. Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska läns- avdelningar m.fl. ansluter sig till förslaget men framhåller att så snart full tillit till kalkyler och beräkningsmetoder råder är tiden mogen att avskaffa såväl den geografiska zonindelningen som klassindelningen i skatteutjämningssystemet. Flera remissinstanser är tveksamma till för- slaget eftersom närliggande kommuner kan uppvisa klart skilda bebyggel- semönster, som motiverar skillnader i skattekraftsgaranti. Många kom- muner läggcr stor vikt vid kalkylresultaten och anser att utredningen genom Zonindelningen har gått från sina principer att skapa ett indi- viduellt mer rättvist skatteutjämningssystem.

Skatteutjämningsnämnden kritiserar utredningen för att den har valt att sätta lägsta skattekraftsklass vid 103 % av medelsskattekraften. Genom detta förfaringssätt har zonerna i södra och mellersta Sverige kommit att inrymma kommuner med relativt vitt skilda kalkylresultat. Nämnden framhåller att över 100 kommuner har så förhållandevis gynnsam situation vad beträffar geografiskt läge och bebyggelsestruk- tur att de enligt utredningens egna kalkyler inte är berättigade till så hög skattekraftsgaranti som 103 %. Genom höjningen till 103 % har KEU:s

Prop. 1978/79: 95 ' 54

förslag enligt nämndens åsikt fått en mindre skatteutjämnande effekt än det annars skulle ha haft. Sistnämnda uppfattning delas av länsstyrelsen i Västernorrlands län och Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län.

I likhet med flertalet remissinstanser delar jag KEU:s uppfattning att man inte på nuvarande stadium kan göra indelningen enbart med led- ning av kalkylerna. Det sätt på vilket KEU 76 har försökt påvisa och beräknade kostnadsskillnader som finns mellan enskilda kommuner och landstingskommuner utgör ett värdefullt steg mot ett mer differen- tierat skatteutjämningssystem. Det är enligt min mening uppenbart att kalkylresultaten är för osäkra att användas som enda underlag för grundgarantin. Intill dess säkrare underlagsmaterial finns tillgängligt och förbättrade kalkylmetoder har utarbetats är ett visst mått av skälig- hetsbedömning nödvändig. Denna osäkerhet beträffande kalkylerna motiverar också att närliggande kommuner vars kalkylresultat i inte alltför hög grad avviker från varandra placeras i samma klass.

Mot bakgrund av resultaten av KEU:s beräkningar av det geogra- fiska lägets och bebyggelsestrukturens betydelse är invändningarna mot en lägsta skattekraftsklass på 103 % i stället för 100 % i och för sig för- ståeliga. Utredningen har emellertid också velat tillgodose andra syften med reformen, bl. a. önskemålet att lyfta upp den lägsta garantin till medelskattekraftens nivå. Om 1.00% av medelskattekraften skall vara lägsta totala garanti måste den lägsta grundgarantin ligga något över medelskattekraften för att avdrag för gynnsam åldersstruktur skall kunna göras även från den lägsta grundgarantin. Kravet att alla kom- muner och landstingskommuner alltid skall vara tillförsäkrade en skatte- kraft som motsvarar minst medelskattekraften anses ta över önskemålen om en längre gående differentiering av behovet av skatteutjämning för kommuner och landstingskommuner i södra och mellersta Sverige lik- som önskemålen om en ytterligare spridning i garantinivåer mellan lan- dets norra och södra delar. Utredningen är enig i denna bedömning. Jag tillstyrker i huvudsak utredningens förslag i denna del men kommer i det följande att förorda vissa justeringar av förslaget som innebär för- bättringar främst för ett antal kommuner i Norrland samt för Norrbot- tens läns landstingskommun.

KEU 76 föreslår vidare att den högsta skattekraftsklassen i systemet skall ge en grundgaranti på 13 % av medelskattekraften. Kalkylresulta- ten utvisar ett högre behov av garanti för tre kommuner nämligen Ar- jeplog, Arvidsjaur och Jokkmokk. Endast en kommun anser det i princip felaktigt med en spärr uppåt vid 136 %. Jag biträder KEU:s förslag om en högsta grundgaranti på 136 %. Skulle ekonomiska problem uppstå för någon av de nämnda kommunerna bör hänsyn härtill kunna tas vid prövning av ansökningar om extra skatteutjämningsbidrag.

Landstingskommunernas inplacering i skattekraftsklass har gjorts efter samma modell och på grundval av delvis samma kostnadsfaktorer'som

Prop. 1978/79: 95 55

för kommunerna. Det kan också konstateras att landstingskommunernas grundgaranti i stort sett följer den garantiklass, i vilken huvudparten av resp. läns kommuner har placerats. Jag tillstyrker KEU:s förslag i fråga om grundgaranticr för landstingskommunerna.

KEU:s förslag till inplacering av resp. kommun och landstingskom- mun i skattckraftsklass framgår -av bilaga 8. En sammanfattning av re- missinstansernas yttranden över den föreslagna inplaceringen redovisas i bilaga 9. Av denna framgår att förslag om ändringar av inplaceringen i skattekraftsklass förs fram för ett relativt stort antal kommuner och några landstingskommuner.

KEU 76 har, som jag tidigare har framhållit, med utgångspunkt i be- räkningar över det geografiska lägets och bebyggelsestrukturens ekono- miska betydelse gjort särskilda bedömningar av skälig grundgaranti för varje kommun och landstingskommun. Vid dessa avvägningar har också hänsyn tagits till en från utredningens synpunkt lämplig zonindeln'ing. Utredningen är enig om dessa bedömningar. Enligt min mening måste därför mycket tungt vägande skäl föreligga för ändringar av utredningens förslag. Mot bakgrund härav avstyrker jag samtliga yrkanden om änd- ringar med de undantag som jag i det följande kommer att redovisa.

Resultatet-av KEU:s beräkningar för Hylte kommun avviker så mar- kant i förhållande till kalkylerna för övriga kommuner 'i Hallands län att det finns skäl frångå utredningens önskemål om en gemensam zon för hela länet. Länsstyrelsen liksom kommunen själv framhåller i sina re-. missvar att utredningens zonindelningsförslag ger ett oacceptabelt re- sultat för Hyltes del. Jag föreslår att Hylte kommun garanteras ytterli- gare 3 % skattekraft och således placeras i skattekraftsklass med 106 % av medelskattekraften.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser att KEU:s förslag leder till inbör- des orimliga garantinivåer mellan kommunerna i länet och gentemot andra delar av landet. Länsstyrelsen föreslår därför att grundgarantin höjs för Kristinehamns och Torsby kommuner med tre procentenheter och att den sänks med samma procenttal för Forshaga, Grums och Kils kommuner. Som skäl för höjningen av Torsby kommun anförs att utred- ningens beräkningar missgynnar kommunen. Sänkningen av nämnda tre kommuner motiveras med att kommunerna inom den centrala regionen av länet. dvs. Forshaga, Grums, Hammarö, Karlstad och Kil måste få en gemensam behandling enligt länsstyrelsens uppfattning. Kristinehamns kommun anses däremot av länsstyrelsen tillhöra mellangruppen i länet och bör till följd härav ges 106 % i grundgaranti. Jag är inte beredd att tillstyrka en så radikal ändring som länsstyrelsen föreslår. Däremot an- ser jag att det finns fullgoda skäl att tillstyrka länsstyrelsens förslag be- träffande Torsby kommun. Jag föreslår således att Torsby kommun till- erkänns en grundgaranti på 112 % av medelskattekraften.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att kommunerna i länet i alltför hög grad jämställs med de södra delarna av landet och att garantinivån

Prop. 1978/79: 95 56

sedan höjs kraftigt norr om länet. En jämnare utveckling från norr till söder skulle innebära att kommunerna i länet generellt har hamnat för lågt, speciellt markerat i södra länsdelen främst för Hofors och Sandvi- kens kommuner och längst i norr för Ljusdals och Nordanstigs kommu- ner. Samma effekter påtalas i ett gemensamt yttrande från Gästrikekom- munerna, dvs. Gävle, Hofors, Ockelbo och Sandviken. De betonar att en höjning av den föreslagna grundgarantin är särskilt viktig för Hofors och Sandvikens kommuner. Någon generell ändring av grundgarantin för länets kommuner är jag inte beredd att tillstyrka. De motiv som re- missinstanserna anför för en höjning av grundgarantin för Hofors kom- mun är dock enligt min mening så starka att jag föreslår en uppjustering med tre procentenheter för denna kommuns del. Hofors kommun skulle därigenom få en grundgaranti på 106 % av medelskattekraften.

Östersunds kommun anser att dess grundgaranti bör höjas. Detta mot-i- veras med att Östersund är arbetsmarknad för ett stort omland. Dimen- sioneringen av trafikanläggningar m. m. får göras med en betydligt större bas än den egna kommunens vilket medför kostnader som inte har beaktats i KEU:s förslag. Efter jämförelse av grundgarantin med övriga större centra i Norrland anser jag att det finns skäl att höja grund- garantin för Östersunds del med tre procentenheter i förhållande till ut- redningens förslag. Vad jag här anför som motiv för höjning av grund- garantin för Östersunds kommun gäller i stort sett även för Umeå kom- mun. Jag föreslår således att grundgarantierna för Östersunds och Umeå kommuner höjs till 112 % av medelskattekraften.

En avvägning av grundgarantin för Skellefteå kommun i förhållande till Umeå kommun och övriga angränsande kommuner ger starka skäl för höjning av Skellefteå kommuns skattekraftsgaranti. Jag för-eslår där- för att Skellefteå kommuns grundgaranti höjs med tre procentenheter till 115 % av medelskattekraften.

Sammanfattningsvis redovisar jag mina förslag till ändringar av grundgarantin i följande uppställning.

Procent av medelskattekraften

Kommun Grundgaranti enligt Föredragandens KEU:s förslag förslag Hylte 103 106 Torsby 109 112 Hofors 103 106 östersund 109 112 Skellefteå 112 115 Umeå 109 1 12

På framställning härom har regeringen den 8 februari 1979 beslutat att den del av Åsele kommun som motsvarar området för förutvarande Do-

Prop. 1978/79: 95 57

rotea kommun den 1 januari 1980 skall brytas ut till en egen kommun benämnd Dorotea. Med anledning härav föreslår jag att såväl Åsele som den nybildade Dorotea kommun tillerkänns en grundgaranti på 127 % av medelskattekraften, dvs. samma skattekraftsgaranti som KEU 76 har föreslagit för Åsele kommun.

Jag övergår nu till att beskriva de fördelningskonsekvenser som för- slaget om inplacering i skattekraftsklasser för med sig och därvid berör jag också de regionalpolitiska aspekterna. KEU:s förslag innebär en kraftigt höjd skattekraftsgaranti för samtliga landstingskommuner och —— med några få undantag -— samtliga kommuner i södra och mellersta Sverige. Höjningarna motsvarar för de allra flesta en ökning av grund- garantin med åtta procentenheter, dvs. från 95 till 103 % av medelskat- tekraften. För kommunerna i de fyra nordligaste länen medför förslaget ändringar i de inbördes relationerna, men totalt sett relativt obetydliga höjningar av garantin. Utredningen framhåller att spännvidden i skatte- kraftsgaranti mellan kommunerna i södra och mellersta Sverige å ena si- dan och kommunerna i norra Sverige å andra sidan är för stor i det nu- varande skatteutjämningssystemet. Även för landstingskommunerna sker en viss minskning i spännvidden mellan högsta och lägsta skattekrafts- garanti, dock inte så markant som för kommunerna.

Av naturliga skäl är flertalet kommuner i södra och mellersta Sve- rige positiva till KEU:s förslag, medan remissinstanserna från landets norra delar är mera kritiska. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att den regionala obalansen förstärks. Systemets uppbyggnad med en lägsta grundgaranti på 103 % gynnar södra och mellersta Sverige, fram- håller länsstyrelsen i Västernorrlands län. Länsstyrelsen i Norrbottens län menar att KEU:s förslag innebär en förbättring för övriga delar av landet som i alltför stor utsträckning sker på länets bekostnad. Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län hävdar att KEU 76 genom sin fixering vid minskad spännvidd i skattekraftsgaranti har över- kompenserat kommuner, framför allt 'i de södra och mellersta delarna av landet.

Jag har tidigare anfört att jag accepterar KEU:s uppfattning om skä- ligheten i en lägsta grundgaranti vid 103 % och en minsta totalgaranti vid 1.00 %. De ändrade relationerna mellan Norrland och övriga delar av landet som KEU:s förslag innebär är till en del en följd av detta principiella ställningstagande från utredningens sida. I övrigt beror rela- tionsändringarna på att spännvidden i garanti mellan norr och söder i nuvarande skatteutjämningssystem är något för stor enligt vad utred— ningens beräkningar ger vid handen. Den relativt kraftiga förskjutningen mellan olika landsdelar som KEU:s förslag leder till är dock enligt min mening för stor. Jag kommer i det följande i samband med behand- lingen av de spärregler som bör gälla i systemet att föreslå en förändring av den regel som skall förhindra en försämring av garantin i förhållande

Prop. 1978/79: 95 58

till nu gällande regler. Denna spärregel bör höjas med tre procentenhe- ter i förhållande till KEU:s förslag.

Mitt förslag i denna del utgår från att det särskilda bidraget till kom— muner och landstingskommuner för år 1979 innebär en ökning av den tillförsäkrade skattekraften med två procentenheter. Därutöver bör den garanterade skattekraften enligt min mening öka med minst en procent- enhet för alla som omfattas av skatteutjämningssystemet. Detta förslag gynnar så gott som uteslutande de norra delarna av landet. Ca 30 kom- muner och en landstingskommun i norra Sverige tillförsäkras på detta sätt en totalgaranti som med mellan en och tre procentenheter över- stiger den av KEU 76 föreslagna. Relationerna i skattekraftsgaranti mellan olika landsdelar kan därefter enligt min mening i stort sett anses tillfredsställande.

KEU 76 framhåller att behovet av särskilt stöd till kommuner och landstingskommuner med ogynnsamma förutsättningar tillgodoses genom att det föreslagna skatteutjämningssystemet har fått en mera nyanserad uppbyggnad än det nu gällande systemet. Förslaget till ett re- formerat skatteutjämningssystem innehåller därför enligt KEU:s mening även det regionalpolitiska stöd som kan anses önskvärt.

Flera av länsstyrelserna i norra Sverige, Norrbottens läns landstings- kommun samt ett stort antal kommuner i Norrland kritiserar förslaget från regionalpolitisk synpunkt med hänsyn till att tyngdpunkten i ök- ningen av Skatteutjämningsbidraget ligger i södra och mellersta Sverige. ERU fäster uppmärksamheten på den regionala omfördelning som föreslås av utredningen och påpekar att behoven av stöd alltjämt är mycket stora i de nordligaste länen. Flera kommuner framhåller att sys- selsättningsgrad och åtgärder för att främja sysselsättningen inte har beaktats vid utformningen av förslaget. I ett flertal remisssvar, bl. a. från Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar, ifrågasätts om regionalpolitiskt stöd bör ges via den generella form som skatteut- jämningen utgör. Ett rikare urval av selektiva insatser som samtidigt är behovsorientcrade och målinriktade förordas i stället.

För att inte sysselsättningsfrämjande åtgärder i vissa delar av landet skall motverkas, måste förutsättningarna för berörda kommuner att hålla en tillfredsställande service och normal skattesats i möjligaste mån jämställas med övriga kommuner. Jag anser att dessa allmänna förut- sättningar bör tillgodoses genom skatteutjämningssystemet. KEU:s för- slag syftar till en förbättrad utjämning av förutsättningarna genom att fler kostnadsskiljande faktorer än tidigare beaktas i systemet. Jag delar KEU:s uppfattning att den föreslagna utformningen av skatteutjäm- ningen i stort sett tillgodoser behovet hos kommunerna och landstings- kommunerna av allmänt regionalpolitiskt stöd.

Den förordade höjningen av spärren med tre procentenheter i för- hållande till KEU:s förslag innebär som jag nyss har nämnt förbättrad totalgaranti för ett 30-tal kommuner och en landstingskommun i norra

Prop. 1978/79: 95 59

Sverige. Eftersom behovet av regionalpolitiskt stöd fortfarande torde vara störst i de norra delarna av landet medför detta förslag även en generell förbättring i regionalpolitiskt avseende. Naturligtvis kommer liksom hittills regionalpolitiska faktorer att kunna beaktas vid pröv- ning av ansökan om extra skatteutjämningsbidrag.

Skatteutjämningssystcmet bör dock enligt min mening inte i första hand utgöra ett regionalpolitiskt styrmedel. Det huvudsakliga regional- politiska stödet bör i stället ges via åtgärder vid sidan av skatteutjäm- ningen. Jag vill i detta sammahang erinra om att chefen för arbetsmark- nadsdepartementet avser att föreslå regeringen att lägga fram en propo- sition till riksdagen med förslag till omfattande regionalpolitiska åtgär- dcr.

2.7.4 Åldersstruktur

Befolkn-ingens ålderssammansättning har stor betydelse för kostna- derna för många verksamheter som väger tungt i kommunernas och landstingskommunernas budgetar. Det finns därför särskild anledning att i skatteutjämningssystemet ta hänsyn till variationerna mellan kom- munerna resp. landstingskommunerna i fråga om åldersstruktur. Ålders- strukturen kan inte heller påverkas från kommunernas eller landstings- kommunernas sida. Vissa verksamheter som kan hänföras till avgräns- bara åldersgrupper är i första hand lämpliga att ta hänsyn till i skatte- utjämningssystemet. KEU 76 har studerat ålderssammansättningens be- tydelse för kostnaderna för pcnsionärsservicc, grundskola. förskolans dcltidsgrupper, gymnasieskola, barnomsorg, kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) och statskommunala bostadsbidrag samt för lands- tingskommunernas del sjukvårdskostnader. KEU 76 föreslår att kostna- derna för nämnda verksamheter med undantag för gymnasieskolan beak- tas -i skatteutjämningssystemet. KEU 76 finner alltför stora tekniska svårigheter föreligga för att på ett tillförlitligt och rättvist sätt väga in kostnaderna för gymnasieskolan. Utredningen föreslår i stället att gällan- de interkommunala ersättningar för gymnasieskolan scs över.

Remissinstanserna tillstyrker över lag att den grundläggande garantin kompletteras med tillägg cller avdrag beroende på kommunernas och landstingskommunernas varierande åldersstruktur. Bland remissinstan- serna råder också rätt allmän enighet om att KEU 76 har lyckats väga in de verksamheter som har störst betydelse i detta sammanhang. I fråga om barnomsorgen är meningarna emellertid mycket delade. Dessutom anser flera remissinstanser att det är otillfredsställande att inte kostna- derna för gymnasieskolan utjämnas.

Ett av de angelägnaste kraven inför den nu gjorda översynen var att kommunernas och landstingskommunernas olikheter i fråga om befolk- ningens åldersstruktur skulle beaktas i skatteutjämningssystemet. Det är med tillfredsställelse jag konstaterar att utredningen har lyckats finna me-

Prop. 1978/79: 95 60

toder för att tillgodose detta behov. Jag tillstyrker därför KEU:s förslag om att grundgarantin skall kompletteras med hänsyn till kommunernas och landstingskommunernas varierande ålderssammansättning. I likhet med det stora flertalet remissinstanser anser jag också KEU 76 har tagit hänsyn till de åldersberoende verksamheter som väger tyngst. För att utjämningen skall fungera tillfredsställande fordras att så många verksamheter som möjligt, som kan hänföras till vissa åldersgrupper, beaktas i systemet. Av beräkningstekniska skäl har KEU 76 tvingats avstå från att föra in kostnaderna för gymnasieskolan i skatteutjämnings- systemet. Skulle dessutom även kostnaderna för barnoms-orgen utgå före- ligger stora risker för en snedbalansering av åldersstrukturfaktorn till men för de kommuner som har relativt sett många barn. Inte minst av detta skäl biträder jag KEU:s förslag att ta med kostnaderna för barn- omsorgen i åldersstrukturen.

Trots den från kommunal synpunkt väsentliga förbättringen av stats- bidragsreglerna för barnomsorgen fr. o. m. år 1977 kvarstår stora netto- kostnader för kommunerna. Eftersom nettokostnaderna är ojämnt för- delade mellan kommunerna anser KEU 76 att det finns ett behov av utjämning. I en reservation till KEU:s betänkande föreslår de socialde- mokratiska ledamöterna i utredningen, att stödet till barnomsorgen lik- som hittills skall följa kommunernas faktiska utbyggnad. Frågan om barnomsorgens finansiering bör enligt reservanterna lösas genom en upp- räkning av utgående specialdestinerade statsbidrag så att det täcker 75 % av kommunernas kostnader för verksamheten. Detta anses ge en starkare stimulans till fortsatt utbyggnad än om nettokostnaderna för verksam- heten utjämnas i skatteutjämningssystemet.

Remissyttrandena från kommunerna är i stor ut-sträckning delade ef- ter samma skiljelinjer som mellan majoritet och reservanter i utred- ningen. LO, TCO och SACO anser att barnomsorgen skall lämnas helt utanför skatteutjämningssystemet och att det specialdestinerade statsbi- draget skall höjas. Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsav- delningar m. fl. menar att barnomsorgen f. n. bör hållas utanför skatteut- jämningssystemet och finansieras på det sätt som nu sker. När verk- samheten har byggts ut kan den vägas in i systemet och utjämnas via en- bart åldersfaktorn.

Meningarna är som framgår av såväl KEU:s betänkande som remiss- utfallet mycket delade vad gäller frågan om nettokostnaderna för barn- omsorgen skall beaktas i skatteutjämningssystemet eller ej. För egen del vill jag erinra om att betydande nettokostnader för barnomsorgen kvarstår för kommunerna, trots att jämförelsevis höga statsbidrag utgår till verksamheten. Detta torde komma att gälla även om en höjning av statsbidragen skulle genomföras. Nettokostnaderna är dessutom ojämnt fördelade mellan kommunerna. Även av denna anledning anser jag att en kostnadsutjämning för barnomsorgsverksamheten bör ske inom skat- teutjämningssystemets ram.

Prop. 1978/79: 95 61

Behovet av barntillsynsplatser beror inte enbart på antalet barn utan även andra omständigheter inverkar såsom förvärvsfrekvens m.m. En utjämning, som skall ge rättvisa mellan kommunerna, kan därför enligt min mening inte enbart bygga på ålderstrukturen. Det verkliga behovet i den enskilda kommunen är å andra sidan svårt att ange. KEU 76 före- slår att kostnaderna för barnomsorgen utjämnas utifrån en sammanväg- ning av antalet barn och det faktiska antalet platser. Jag finner att detta f. n. kan anses var en lämplig kompromiss.

KEU 76 förordar att enhetliga regler för pensionärernas bostadstill- lägg fastställs. Samtidigt föreslås att en gemensam statsbidragsprocent införs för statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT). Enligt utredningen bör kommunernas nettokost— nader för dessa bidrag utjämnas i skatteutjämningssystemet. Jag åter- kommer till dessa förslag i det följande ( avsnitt 2.8 ).

Omfattningen av gymnasieskolutbildning påverkas i första hand av antalet ungdomar i åldern 16—18 år. Denna faktor är dock inte ensam avgörande för kommunernas kostnader för gymnasieskolan. Dels är ut- bildningen frivillig, varför kostnaderna påverkas av variationer i efter- frågan på utbildning, dels föreligger stora kostnadskillnader mellan olika linjer. Svenska kommunförbundet framhåller att det. när de interkom- munala ersättningarna har setts över, kan bedömas, om de återstående kostnaderna är av så stor betydelse, att de bör beaktas i skatteutjämnings- systemet. Kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar och ett stort antal kommuner betecknar det som otillfredsställande, att gymna- sieskolans kostnader inte har vägts in i systemet med hänsyn till de stora skillnader i utdebiteringsbehov för denna verksamhet mellan kommu- nerna som har påvisats av utredningen.

Kostnaderna för gymnasieskolan är betydande och belastar kommu- nerna olika. Från denna synpunkt hade det varit värdefullt om verksam- heten kunde ha beaktats i skatteutjämningssystemet. Eftersom det inte har varit möjligt att f. n. komma till rätta med de beräkningstekniska svårigheterna delar jag utredningens bedömning att t.v. lämna kost- naderna för gymnasieutbildningen obeaktade i skatteutjämningssyste- met. Jag vill dock framhålla vikten av att de interkommunala ersätt- ningarna på detta område i stället ses över. Svenska kommunförbundet har också förklarat sig berett att snarast påbörja en sådan översyn.

Utredningen har omprövat gällande regler för bidrag till kommuner, vilkas invånarantal minskar kraftigt. Nuvarande skatteutjämningsregler innebär att bidrag erhålls när minskningen överstiger 5 % under den senaste femårsperioden. KEU 76, som finner att avfolkningskommu- ner inte kan avveckla sina fasta kostnader så snabbt, föreslår att den del av befolkningsminskningen, som överstiger en halv procent per år under en tioårsperiod, skall beaktas.

Några remissinstanser framhåller att tio år är en alltför lång period

Prop. 1978/79: 95 62

och andra att hänsyn bör tas till en större del av befolkningsminsk- ningen än den del som överstiger 5 %.

De föreslagna reglerna innebär ett väsentligt ökat stöd till de kommu- ner, som har den största befolkningsminskningen. Beträffande periodens längd ansluter jag mig till KEU:s uppfattning att tio år är en rimlig tid att räkna med för avveckling av de fasta kostnader som belöper på ut- flyttande. Jag biträder KEU:s förslag i frågan.

KEU 76 uppmärksammar att snabbt växande kommuner under en längre eller kortare övergångstid åsamkas speciellt höga kostnader på grund av överdimensionering av anläggningar m. m. Med hänsyn till att inflyttningskommunernas ekonomiska problem varierar i hög grad be- roende på olika omständigheter, som är svåra att ta hänsyn till i ett ge- nerellt system, föreslår dock KEU 76 att behovet av stöd till dessa kom- muner i stället beaktas vid prövning av ansökningar om extra skatte- utjämningsbidrag.

Söderkommunerna i Stockholms län anser att den snabba expansio- nen förklarar en betydande del av deras ekonomiska problem. De före- slår att grundgarantin höjs för de kommuner, för vilka det kan beläggas att de har ekonomiska problem av större "omfattning på grund av snabb befolkningscxpansion. Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län föreslår att hänsyn till snabb tillväxttakt tas vid inplacering i skatte- kraftsklass.

Länsstyrelsen i Jämtlands län, Svenska kommunförbundets länsavdel- ning i Norrbottens län och flera kommuner i norra Sverige framhåller att förslaget inte tar hänsyn till befolkningsomflyttningar inom kommu- nerna. Ytstora kommuner har ofta en stor intern befolkningsomflyttning med inflyttning till tätorter från glesbygdsdelarna. Detta medför kostna- der för såväl utflyttnings- som inflyttningsområdena.

De befolkningmässigt snabbt expanderande kommunernas ekonomis- ka problem har i skälig omfattning beaktats under senare år vid tilldel- ning av extra skatteutjämningsbidrag. Jag anser att denna bidragsform även i fortsättningen ger de största möjligheterna att beakta de indivi- duellt mycket skiftande omständigheterna hos dessa kommuner. Jag bi- träder därför KEU:s förslag i fråga om stödet till kommuner med ökan- de invånarantal.

Stora svårigheter torde föreligga att finna lämpliga och rättvisa indel- ningskriterier för att objektivt kunna bedöma de ekonomiska effekterna av befolkningsomflyttningar inom kommunerna. Jag kan därför inte till- styrka, att kostnader för sådana befolkningsomflyttningar beaktas i skat- teutjämningssystemet.

Beräkningarna för de verksamheter som ingår i åldersstrukturfaktorn bygger på betydligt säkrare underlag än de schabloner som i stor ut- sträckning måst-e användas för beräkningarna av kostnadsavvikelser för geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Mot de enhetskostnader, som

Prop. 1978/79: 95 63

har kalkylerats fram för pcnsionärsservicc, grundskola, deltidsförskola och barnomsorg gör remissinstanserna i stort sett endast den invänd- ningen att de missgynnar kommuner med mindre enheter än de som har lagts till grund för kalkylerna. Från beräkningsteknisk synpunkt är det emellertid nödvändigt att använda sig av en enhetskostnad som är rele- vant för det stora flertalet kommuner. Jag ansluter mig därför till utred— ningens beräkningsmetoder.

2.7.5 Spärregler

Mitt förslag till ett nytt skatteutjämningssystem innebär att den för varje kommun och landstingskommun fastställda grundgarantin kom- pletteras med tillägg eller avdrag för ogynnsam resp. gynnsam ålders- struktur samt i förekommande fall med tillägg för snabb befolknings- minskning. För den på detta sätt erhållna totalgarantin skall emellertid enligt KEU:s förslag gälla två spärregler.

Avdrag för gynnsam åldersstruktur, eventuellt justerad med tillägg för befolkningsminskning, får enligt KEU 76 inte leda till att en kommun eller landstingskommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 % av medelskattekraften.

De nya reglerna får inte heller enligt KEU 76 leda till ett minskat bidrag för någon kommun eller landstingskommun. Utredningen föreslår därför. att den för resp. kommun och landstingskommun varje år fram- räknade totala garantin inte får understiga den garanterade skattekraf- ten i nuvarandc system året före genomförandet av de nya reglerna. Vid jämförelsen skall hänsyn tas till de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för kommuner med särskilt snabb befolkningsminskning. '

Skatteutjämningsnämnden anser att det är principiellt felaktigt att ef- fekterna av en gynnsam åldersstruktur endast i begränsad utsträckning får slå igenom på grund av den spärr nedåt vid 100 % för totalgarantin som utredningen föreslår. Nämnden angriper också den andra spärre- geln, som den menar är i princip ohållbar om man utgår ifrån att be- räkningsmetoderna i det nya systemet garanterar en rättvis placering. Med hänsyn till osäkerheten i beräkningsgrunderna och sistnämnda spärregels betydelse, särskilt för kommunerna i Norrbottens län, vill dock skatteutjämningsnämnden inte föreslå ett borttagande av denna spärregel. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att tidigare gynnade kommuner borde kunna acceptera en successiv nedskärning av bidraget.

Jag vill först erinra om att det enligt förordningen (1978: 875) om sär- skilt statsbidrag till kommuner och landstingskommuner under år 1979 utgår bidrag motsvarande en förhöjning av ordinarie skatteutjämnings- bidrag med två procentenheter, dock i intet fall med mindre än 45 kr. per invånare. För Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner utgör det- ta lägsta belopp 90 kr. per invånare. Lägsta garanterade skattekraft för

Prop. 1978/79: 95 64

år 1.979 utgör således i realiteten 97 % av medelskattekraften, om det särskilda statsbidraget inkluderas.

De kalkyler, som KEU 76 har gjort, visar att avdraget för gynnsam åldersstruktur för sammantaget ca 15 kommuner och landstingskommu- ner är så stort att deras totala garanti egentligen skulle bli lägre än 100 %. Jag har tidigare när det gällde KEU:s val av lägsta grundgaranti anfört att jag godtar en enig utrednings mening. Min tillstyrkan av KEU:s spärr nedåt av totalgarantin vid 100 % blir därmed en konse- kvens av detta ställningstagande.

Jag ansluter mig också till utredningens förslag att garantin enligt det reformerade skatteutjämningssystemet inte för någon kommun eller landstingskommun får försämras i förhållande till gällande regler. Enligt min uppfattning bör denna spärregel även omfatta den temporära höj- ning av skattekraftsgarantin med två procentenheter, som utgår för år 1979 i form av särskilt bidrag. Därutöver bör enligt min mening spärren höjas med ytterligare en procentenhet. Genom den föreslagna föränd- ringen av spärregeln garanteras alla kommuner och landstingskommu- ner i skatteutjämningssystemet en viss ökning av skattekraften i förhål- lande till vad som gäller för år 1979.

Vid de årliga uträkningarna av totalgarantin för varje enskild kom- mun och landstingskommun får alltså tillses att garantin inte i något fall understiger den garanterade skattekraften för år 1979 enligt nuvarande regler, förhöjd med tre procentenheter. För kommuner skall vid jämfö- relsen hänsyn tas till de tillägg som f. n. görs för fritidsfastigheter samt till tillägg för befolkningsminskning enligt nuvarande regler. Tilläggen för fritidsfastigheter och befolkningsminskning får omräknas i procent av medelskattekraften vid fastställandet av den totala skattekraftsgaran- tin för år 1979. Den föreslagna justeringen av spärren betyder en ökad totalgaranti jämfört med KEU:s förslag främst för ett antal kom- muner i landets norra delar vilka enligt utredningens förslag inte skulle ha fått någon ökning av skattekraftsgarantin. Den justering av spärren som jag nu har förordat innebär därmed ett ökat stöd till norra Sverige.

2.7.6 Omprövning av grundgaranti och åldersstruktur

Med hän-syn till att befolkningens ålderssammansättning i en kommun eller en landstingskommun kan förändras relativt fort, främst genom in- och utflyttning. föreslår KEU 76 att de åldersberoende kostnadsskillna- derna räknas om årligen. Av liknande skäl föreslår utredningen att till- läggen till kommuner med minskande invånarantal också omprövas årli- gen. Kommunernas och landstingskommunernas relativa kostnadsnivå på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur ändras däremot inte lika snabbt. KEU 76 föreslår därför att grundgarantin skall vara oför- ändrad under exempelvis fem år.

Skatteutjämningsnämnden anser att bidragssystemet skulle vinna

Prop. 1978/79: 95 65

mycket i enkelhet om även kostnaderna för åldersstrukturen kunde inar- betas i grundgarantin. Avgörande för om denna förenkling kan vidtas anser nämnden till stor del vara om kostnaderna för barnomsorgen skall ingå i skatteutjämningssystemet eller ej. Även riksskatteverket förordar alv administrativa skäl att åldersstrukturfaktorn inarbetas i grundgaran- tin. Enligt flera remissinstanser blir kommunernas planeringsarbete mer arbetskrävande och osäkert om totalgarantin förändras varje år.

RRV däremot förordar en fortlöpande omprövning även av grundga- rantin. RRV framhåller att KEU:s förslag bygger på 1975 års förhållan- den. Om förslaget ligger fast ända till år 1985, kan stora strukturella förändringar ha inträffat. Landstingsförbundet anser att omprövning av grundgarantin kan behöva göras tidigare än efter fem år på grund av de- aktuella huvudmannaskapsförändringarna inom kollektivtrafiken. Hu- vuddelen av remissinstanserna tillstyrker en årlig justering av åldersstruk- turfaktorn.

Jag delar utredningens uppfattning att de förhållanden på vilka grundgarantin baseras i allmänhet förändras relativt långsamt. Förbätt- rat underlag och mer utvecklade metoder för beräkning av de skiljaktig- heter i kostnader för kommuner och landstingskommuner som orsakas av deras geografiska läge, bebyggelsestruktur m.m. bör tas fram, innan grundgarantin omprövas. Jag föreslår att den indelning i skatttekrafts- klasser som nu görs får ligga fast t. v.

En del av de verksamheter som föreslås ingå i åldersstrukturfaktorn, exempelvis barnomsorgen, är under utbyggnad. Kommunala bostadstill- lägg till folkpension (KBT) kan inte beaktas i skatteutjämningssystemet förrän år 1981. Åldersgruppernas storlek förändras relativt snabbt. Detta sammantaget gör att de inbördes relationerna i kommunkollekti- vet till följd av åldersberoende kostnader kan variera relativt kraftigt från år till år. Jag tillstyrker därför att dessa kostnadsskillnader räknas om årligen. Befolkningsminskningen räknas om årligen redan i gällande skatteutjämningssystem. Givetvis bör även i fortsättningen denna be- folkningsförändring beaktas varje år.

2.7.7 Huvuddrag i ett nytt skatteutjämningssystem

Den reformering av skatteutjämningssystemet som jag här föreslår överensstämmer i stort med den av KEU 76 föreslagna. Grunddragen kan anges i följande punkter.

l.. Kommuner och landstingskommuner indelas liksom tidigare i skat- tekraftsklasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv. Klas- serna är indelade i treprocentsintervall från 103 % upp till "136 % av medelskattekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som skall gälla för kommuner och landstingskommuner.

Till grund för inplaceringen av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser ligger särskilda bedömningar och kalkyler. För kom-

Hänvisningar till S4

5. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 66

munernas del har skillnader på grund av geografiskt läge och bebyggel- sestruktur därvid beaktats. Vid inplaceringen av kommunerna i skatte- kraftsklasser har hänsyn tagits till att skillnaden i grundgaranti mellan enskilda kommuner inom geografiskt begränsade områden, i huvudsak resp. län, inte skall vara alltför stor. Den slutliga klassindelningen har därför inslag av geografisk zonindelning.

Endast för ett fåtal kommuner — Hylte, Torsby. Hofors, Östersund, Skellefteå och Umeå — har jag funnit anledning att avvika från de av KEU 76 föreslagna grundgarantierna. I fråga om landstingskommu- nerna följer jag KEU:s förslag till grundgarantier.

2. Grundgarantin enligt punkt 1 kompletteras med hänsyn till kommu- nernas och landstingskommunernas åldersstruktur. De kommunala verk- samheter som omfattas av åldersstrukturfaktorn är —_ pcnsionärsservice '

—— grundskola — obligatorisk förskola (deltidsgrupper)

— barnomsorg (exkl. förskolans deltidsgrupper) — kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) — statskommunala bostadsbidrag.

För landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna beaktas åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostnaderna.

Kommuner och landstingskommuner vars åldersstruktur orsakar rela- tivt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin, medan de med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag.

Grundgarantin kompletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb befolkningsminskning.

Man kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för kommuner och landstingskommuner som består av grundgarantin enligt punkt 1 med tillägg eller avdrag för åldersstruktur och i tillämpliga fall tillägg för snabb befolkningsminskning enligt punkt 2. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner och landstingskommu— ner med en egen skattekraft som överstiger den för kommunen eller landstingskommunen garanterade står även i fortsättningen utanför skat- teutjämningen.

Vid fastställandet av den totala garantin för kommuner och lands- tingskommuner tillämpas två spärregler.

a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur i förekommande fall justerad med tillägg för snabb-befolkningsminskning, får inte leda till att en kom- mun eller landstingskommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 % av medelskattekraften.

b. Samtliga kommuner och landstingskommuner garanteras en viss höjning av skattekraftsgarantin i förhållande till nuvarande regler. Den framräknade totala garantin tillåts därför inte understiga den skattekraft som tillförsäkras i nuvarande system under år 1979 ökad med en pro-

Prop. 1978/79: 95 67

centenhet av medelskattekraften. Vid jämförelsen med nuvarande skatte- kraftsgaranti skall hänsyn tas till dels de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för befolkningsminsk- ning, dels till att det särskilda statsbidraget till kommuner och landstings- kommuner under år 1979 innebär att skattekraftsgarantin i praktiken har höjts med två procentenheter. Jag vill betona att denna spärregel har fått en generösare utformning än enligt KEU:s förslag, vilket i första hand är till fördel för norra Sverige.

Grundgarantin bör ligga fast t.v. Åldersstrukturfaktorn och därmed totalgarantin skall däremot räknas om årligen.

Någon ändring av gällande bestämmelser om skatteutjämningsbidrag till kyrkliga kommuner föreslås inte.

2.7.8 Finansiella och andra konsekvenser

Kostnaderna för det reformerade skatteutjämningssystem som jag fö- reslår uppgår till ca 7 350 milj. kr. exkl. extra skatteutjämningsbidrag och skatteutjämningsbidrag till kyrkliga kommuner. Kostnadskalkylen grun- das på skatteunderlaget enligt l978 års taxering och 1979 års skattesat- ser. Åldersstrukturens, inkl. folkminskningens, betydelse för skattekrafts- garantin har grundats på KEU:s material, med ett undantag. Kostnads- utjämningen för KBT skall baseras på kommunernas kostnader efter det att enhetliga regler har införts, vilket föreslås ske år 1980. Dessa kost- nader kan, som jag återkommer till i det följande, utjämnas först år 1981. Kostnadskalkylen baseras därför på den av KEU 76 redovisade ålderstrukturen, med bortseende från den inverkan KBT kommer att få.

I följande uppställning redovisas kostnadsökningen i förhållande till 1979 års skatteutjämningsbidrag. I detta års bidrag har då inräknats den förhöjning med två procentenheter av den garanterade skattekraften, som utgår som särskilt statsbidrag för år 1979. Kostnadsökningen upp- går till ca 2 875 milj. kr., vilket motsvarar en ökning med 64 %. Den ökade resursöverföringen är liksom i KEU:s förslag i stort sett jämnt fördelad mellan kommuner och landstingskommuner. Kostnadsökningen i förhållande till enbart ordinarie skatteutjämningsbidrag år "1979 upp- går till nära 3 600 milj. kr.

Kostnader för ett reformerat skatteutjämningssystem

(milj. kr.) Enligt nuva- Enligt Kostnads- rande regler1 förslaget ökning Landstingskommuner ] 774 3 176 1 402 Kommuner, inkl. lands- tingsfria kommuner 2 706 4 178 I 472 4 480 7 354 2 874

1 Inkl. den förhöjning med två procentenheter som ingår i det särskilda stats- bidraget för år l979.

Prop. 1978/79: 95 68

Länsvis fördelning av skatteutjämningsbidrag enligt förslaget (exkl. extra skatteutjämningsbidrag) (milj. kr.)

Län Landstings- Kommuner Totalt Ökning Minskat kommuner . Milj. utdeb.- _— _— —— kr. behov Nuva- Enligt Nuva- Enligt Nuva- Enligt p.g.a. rande förslaget rande förslaget rande förslaget förslaget, reglerl reglerl reglerl kr./skr. Stockholms —- — 46,4 271,4 46,4 271,4 225,0 0,39 Uppsala 13,5 49,2 43,6 89,7 57,1 [39,0 81,9 1,23 Södermanlands 24,7 62,5 39,5 [14,6 64,2 [77,1 [12,9 1,72 Östergötlands 36,9 [24,2 78,6 [78,4 [15,5 302,6 [87,1 1,78 Jönköpings 55,1 [21,4 70,6 [53,6 125,7 275,0 [49,3 1,88 Kronobergs 37,5 107,1 57,1 [09,3 94,6 216,4 [21,8 2,55 Kalmar 92,8 21 1,2 [08,8 170,9 201,6 382,1 [80,5 2,75 Gotlands — — [32,9 [43,8 [32,9 [43,8 10,9 0,66 Blekinge 49,0 99,2 61,3 95,3 [10,3 194,6 84,3 2,06 Kristianstads 71,5 [70,7 91,5 155,9 [63,0 326,6 [63,6 2,21 Malmöhus 8,6 99,3 83,4 [78,2 92.0 277.5 [85,5 0,87 Hallands 48,7 98,0 62,5 [14,7 [11,2 212,6 [01,4 1,72 Göteborgs och Bohus 51,0 77,7 94,1 158,0 [45,1 235,7 90,6 0,41 Älvsborgs 99,0 [95,0 [33,3 242,4 232,3 437,4 205,1 1,82 Skaraborgs 81,2 [85,0 96,4 [77,7 177,6 362,7 [85,1 2,57 Värmlands [03,6 201,5 126,6 179,6 230,2 381,1 [50,9 1,86 Örebro 11,1 89,9 47,0 [ 15,0 58,1 205,0 [46,9 1,98 Västmanlands — 19,8 43,0 85,8 43,0 [05,6 62,6 0,86 Kopparbergs 84,4 [54,7 112,4 [82,7 196,8 337,4 [40,6 1,78 Gävleborgs 82,1 158,3 163,5 [85,0 245,6 343,3 97,7 1,20 Västernorrlands [49,6 207,2 208,5 219,4 358,1 426,5 68,4 0,86 Jämtlands [46,4 201,0 [79,7 [94,5 326,1 395,4 69,3 1,54 Västerbottens 209,4 216,3 253,7 274,3 463,1 490,6 27,5 0,38 Norrbottens 317,9 326,3 371,1 388,0 689,0 714,3 25,3 0,28 Summa 1 774,0 3 175,6 2 705,5 4 178,2 4 479,5 7 353,7 2 874,2 1,16

l1nk1. den förhöjning med två procentenheter av medelskattekraften som ingår i 1979 års särskilda statsbidrag.

Utöver det ordinarie skatteutjämningsbidrag som redovisas i uppställ- ningen tillkommer extra skatteutjämningsbidrag. Skatteutjämningsbidra- gen enligt det reformerade skatteutjämningssystemet, exkl. extra skatte- utjämningsbidrag. fördelar sig på länen enligt här redovisad samman- ställning. Totalt motsvarar bidragen en skattesats på 3:56 kr./skr., be- räknat på skatteunderlaget enligt 1978 års taxering, inkl. skattebortfalls- bidrag.

"Det minskade utdebiteringsbehovet för kommuner och landstings- kommuner sammantagna till följd av förslaget kan beräknas till 1:16 kr./skr. Jämfört med KEU:s beräkningar är detta belopp lägre på grund av att här tas hänsyn till det särskilda bidrag som utgår år "1979. Detta bidrag innebär som jag nyss har nämnt att den garanterade skattekraf- ten höjs med två procentenheter redan för innevarande år. De största bidragsökningarna får de södra och mellersta delarna av landet." Kal- mar, Skaraborgs och Kronobergs län får således bidragsökningar mot-

Prop. 1978/79:.95 69

svarande resp. 2:75, 2:57 och 2:55 kr./skr., medan ökningarna för Stockholms samt Göteborgs och Bohus län stannar vid 0:39 resp. 0:41 kr./skr. Bidragsökningarna i de fyra nordligaste länen uppgår till mellan 1:54 kr./skr. för Jämtlands län och 0:28 kr./skr. för Norrbottens län.

Flera remissinstanser påpekar att reformen inte får någon omedelbar utjämningseffekt på de kommunala skattesatserna, varvid resp. kom- muns och landstingskommuns skattesats har minskats med de ökade bidragen. Skatteutjämningsnämnden visar på detta sätt att spridningen av utdebiteringen ökar något. En förskjutning nedåt i förhållande till medelutdcbiteringen sker genom KEU:s förslag för ett stort antal kommuner i södra och mellersta Sverige samtidigt som flertalet kom- muner i Norrlandslänen ligger över medelutdcbiteringen. Nämnden framhåller att detta är en ganska självklar följd av grundgarantins höjning i södra och mellersta delarna av landet från 95 till 103 % av medelskattekraften och de principiellt föga motiverade spärregler som förslaget innehåller. Även flera länsstyrelser i Norrland framhåller att reformen ökar skillnaderna i skattesatser mellan kommunerna i Norr- land och kommunerna i södra och mellersta Sverige. TCO konstaterar också att utdebiteringsskillnaderna ökar och finner det. oacceptabelt. Svenska kommunförbundet anser att den ökade spännvidden i skattesat- serna bl. a. beror på att kommuner med en ogynnsam struktur, som har valt en låg standard i stället för en relativt hög skattesats, får kompensa- tion för den ogynnsamma strukturen, när utredningens förslag genom- förs. [ den mån en del av bidraget används till standardhöjningar mins- kar spännvidden.

De nuvarande skillnaderna i skattesatser mellan enskilda kommuner och landstingskommuner förklaras av en rad faktorer, såväl påverkbara som opåverkbara. Till de påverkbara faktorerna hör val av servicenivå inom olika delar av den kommunala verksamheten samt val av finan- sieringssätt. Utredningen har inriktat sitt arbete på att angripa de or- saker till skillnader i skattesatser som 'kan anses ligga utom räckhåll för kommunalt inflytande. De förändringar i skatteutjämningssystemet som jag nu har förordat och som bygger på KEU:s förslag, syftar till att i ökad utsträckning ta hänsyn till kommunernas och landstingskommu- nernas icke påverkbara ekonomiska förutsättningar. På kort sikt kan detta naturligtvis få konsekvenser av det slag som remissinstanserna pekar på. Effekten bör emellertid inte överbetonas, dvs. någon större ökning av utdebiteringsspännvidden torde inte följa. Jag vill också framhålla att om de enskilda kommunerna och landstingskommunerna genom de föreslagna förändringarna i skatteutjämningssystemet i möj- ligaste mån ges samma ekonomiska förutsättningar, så bör detta på sikt leda till att även skillnaderna i skattesatser minskar.

Jag finner det liksom utredningen och remissinstanserna olämpligt att inrikta utjämningen enbart på skillnader i skattesatserna. En sådan in-

Prop. 1978/79: 95 70

riktning skulle kunna stimulera till skattehöjningar. Jag vill erinra om de nackdelar som allmänt ansågs följa av tidigare regler med denna innebörd. Av dessa skäl anser jag det inte motiverat att ändra utred- ningens förslag i anledning av de synpunkter som förs fram om för- slagets effekter på skillnaderna i skattesatser. Det bör dock i detta sam- manhang påpekas att det förslag om en förbättrad spärregel som jag förordar i någon mån minskar skillnaderna i utdebitering i förhållande till KEU:s förslag.

2.7.9 Genomförande i etapper

.Kostnadsökningen för utbyggnaden av skatteutjämningssystemet blir som jag tidigare har nämnt ca 2 875 milj. kr. jämfört med utgående bi- drag år 1979. Jag har då för innevarande år räknat med den förhöjning av skattekraftsgarantin med två procentenheter som ingår i detta års särskilda statsbidrag. En ökad överföring av medel till den kommunala sektorn i denna storleksordning utgör en mycket tung belastning på den statliga budgeten. Jag föreslår därför att skatteutjämningsreformen med hänsyn till det samhällsekonomiska och statsfinansiella läget genomförs i två etapper åren "1980 och 1981.

De nya reglerna för skatteutjämningsbidrag föreslås bli tillämpade fr.o.m. år 1980. Tanken är att ökningen av skatteutjämningsbidragen skall fördelas med ca hälften per år åren 1980 och 1981.

För bidragsåret 1980 skall därför ökningen av det garanterade skatte- underlaget begränsas till hälften av skillnaden mellan å ena sidan det garanterade skatteunderlaget enligt de föreslagna nya reglerna och å andra sidan nu gällande regler, varvid den ordinarie skattekraftsgarantin enligt nuvarande regler höjs med två procentenheter. Om det egna skatteunderlaget överstiger det skatteunderlag som tillförsäkras enligt nuvarande skattekraftsgaranti, vari även inbegrips den tvåprocentiga höjningen, skall Skatteutjämningsbidraget beräknas på hälften av skill— naden 'mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt det nya systemet och det egna skatteunderlaget.

Jag erinrar vidare om att hänsyn till kommunernas kostnader för KBT inte skall tas för år 1980. Fr.o.m. bidragsåret 1981 kan däremot bidrag utgå helt enligt de föreslagna reglerna för det utbyggda skatte- utjämningssystemet. För enskilda kommuner kan detta leda till relativt stora skillnader i ökning av skatteutjämningsbidrag för år 1980 jämfört med år 1981. Man kan räkna med att de totala kostnaderna för syste- met blir något lägre fr. o. m. det år KBT beaktas.

De ökade kostnaderna för 1980 års skatteutjämningsbidrag i förhål— lande till år 1979 blir ca 1 435 milj. kr., beräknade på 1978 års taxering och 1979 års skattesatser och med 1979 års särskilda bidrag med två procentenheter inräknat i skatteutjämningsbidraget för detta år.

Väsentligt ökade resurser ställs således till den kommunala sektorns

Prop. 1978/79: 95 71

förfogande. För hela kommunsektorn motsvarar reformen helt genom— förd drygt 1 kr./skr. i minskat utdebiteringsbehov. Betydelsen av refor- men varierar kraftigt mellan de enskilda kommunerna och landstings- kommunerna. För ett 20-tal kommuner i södra och mellersta Sverige betyder de ökade skatteutjämningsbidragen över 2 kr./skr. och för ytter- ligare ca 115 kommuner och åtta landstingskommuner över ] kr./skr. i minskat utdebiteringsbehov. För människorna i mer än 100 av landets kommuner betyder de ökade bidragen mer än 2 kr./skr. på kommunal- skatten sammanlagt för kommuner och landstingskommuner. [ "16 kom- muner överstiger effekten t.o.m. 3 kr./skr. Med den etappindelning som jag förordar fördelas dock överföringen av resurser till den kom- munala sektorn över två år.

Jag erinrar om att regeringen och kommunförbunden i juni 1978 ena- des om riktlinjer för den kommunala volymutvecklingen under åren "1979 och 1980. De ökade bidrag som genom den nu föreslagna refor- men kommer kommuner och landstingskommuner till del får inte an— vändas till att driva upp den kommunala verksamhetens volymexpan- sion utöver den riktpunkt som angavs i överenskommelsen. Som jag har framhållit i det föregående utgår jag ifrån att man i de kommuner och landstingskommuner som genom reformen får ett avsevärt inkomsttill- skott kraftfullt utnyttjar möjigheterna att sänka skattesatserna. Jag har övervägt att som bidragsvillkor kräva att en viss del av de ökade bidra- gen används till skattesänkning. Med hänsyn till att ökningen genom etappindelningen fördelas på två år har jag dock avstått från detta. Vi- dare är sådana villkor förknippade med avsevärda administrativa svårig- heter. Min principiella inställning är också som jag tidigare har framhål- lit att den återhållsamhet som är nödvändig inom den kommunala sek- torn för att upprätthålla samhällsekonomisk balans i första hand bör bygga på frivilliga åtaganden från de kommunalt ansvarigas sida.

2710. Extra skatteutjämningsbidrag

KEU 76 anser att det föreligger behov av att kunna ge extra skatteut- jämningsbidrag även i fortsättningen. De allmänna kriterier som har gällt under senare år och som har gjort det möjligt att beakta olika om- ständigheter som motiv för att ge extra bidrag bör enligt utredningen be- hållas. Det avgörande bör vara den sökandes allmänna kommunaleko- nomiska situation. KEU 76 föreslår att sista dag för ansökan om extra bidrag flyttas från den 31 januari till den 31 mars året före bidragsåret.

Samtliga remissinstanser som direkt uttalar sig om extra skatteutjäm- ningsbidrag instämmer i KEU:s uppfattning om behovet av extra bi- drag. På något undantag när anses det också lämpligt att behålla de all- mänt utformade kriterier som under senare år har legat till grund för bi- dragsgivningen. [ några remissyttranden framhålls de planeringsproblem som vissa kommuner har till följd av att de till en del måste basera sin

Prop. 1978/79: 95 72

budget på extra bidrag. Kritiken riktas mot att vissa förhållanden som har stor ekonomisk betydelse för särskilda typer av kommuner, exem- pelvis snabb befolkningsökning, inte beaktas i det ordinarie skatteutjäm- ningssystemet utan föreslås få sin lösning genom extra bidrag.

Det generella skatteutjämningssystemet är inriktat på att utjämna kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska förutsättningar. Detta sker genom att hänsyn tas till ett flertal faktorer som i hög grad påverkar den kommunala ekonomin men som i ingen eller ringa ut- sträckning är påverkbara. KEU 76 har försökt förbättra och nyansera systemet genom att tillföra det ytterligare sådana faktorer. Det är emel- lertid inte möjligt — i varje fall på nuvarande stadium —— att skapa ett komplett system. Bristerna i det generella systemet kan få till följd att omständigheter, som har en väsentlig ekonomisk betydelse i ett begrän— sat antal fall, inte beaktas. Jag anser att möjligheterna att i viss utsträck- ning avhjälpa dessa brister genom extra skatteutjämninngidrag är av stort värde.

Det är också svårt att i ett generellt bidragssystem förutse alla de för- ändringar som relativt snabbt kan påverka villkoren. Strukturomvand- lingar i näringslivet och andra mer tillfälliga omständigheter kan exem- pelvis förorsaka sysselsättningsförändringar som oförutsett ställer stora krav på den kommunala ekonomin. När sådana förhållanden inte utlöser något ökat ordinarie skatteutjämningsbidrag, är tillskott i form av extra bidrag enligt min mening påkallat. Mitt förslag till skatteutjämnings- system borde generellt sett minska behovet av extra skatteutjämnings- bidrag. Det står dock helt klart att kompletterande stöd behövs i vissa situationer. Jag föreslår därför att den nuvarande formen av extra bi- drag behålls.

Syftet med det extra bidraget är att täcka brister i det ordinarie skat- teutjämningssystemet och ge stöd till dem som av en eller annan anled- ning har hamnat i ekonomiska svårigheter. Av detta följer att det torde vara svårt att införa regler för fördelningen av bidraget. Detaljerade reg- ler kan försvåra en flexibel användning av bidragsformen och därmed motverka syftet med bidragsgivningen. Jag anser därför att de allmänna kriterier som har gällt under senare år alltjämt bör gälla. Den allmänna kommunalekonomiska situationen hos sökanden bör vara en utgångs— punkt. Vid bedömningen av denna bör bl. a. budget, bokslut och den ekonomiska flerårsplaneringen tjäna till ledning. Vissa omständigheter, som KEU 76 och remissinstanserna påtalar, anser jag bör särskilt beak- tas under de närmaste åren vid beviljande av extra skatteutjämningsbi- drag. Således kan det tänkas att enskilda kommuner särskilt missgynnas genom att specialdestinerade statsbidrag avvecklas eller genom de änd- rade reglerna för KBT och statskommunala bostadsbidrag. De stora kostnader på grund av snabb befolkningsökning som kan drabba vissa kommuner bör också särskilt uppmärksammas. Vidare bör enligt min

Prop. 1978/79: 95 73

mening kommuner med kostnader för stora hyresförluster i kommunala och allmännyttiga bostadsföretag kunna beaktas i detta sammanhang. Nämnda förhållanden och andra omständigheter som jag tidigare har berört utgör exempel på faktorer som — om de inte beaktas på annat sätt — kan motivera extra skatteutjämningsbidrag.

Anslagsbehovet är i viss mån beroende av hur väl det ordinarie syste- met fungerar och av andra särskilda omständigheter som kan variera mellan åren. Jag anser att bedömningar i dessa frågor liksom hittills bör göras år från år. Jag tillstyrker KEU:s förslag att sista dag för ansökan flyttas till den 31 mars, då arbetet med den kommunalekonomiska fler- årsplaneringen har kommit längre och då man således bättre kan över- blicka det kommande budgetåret.

2.7.11 Inomregional skatteutjämning

KEU 76 konstaterar att det i varje fall i något [än skulle kunna finnas skäl för en inomregional skatteutjämning. Ordinarie bidrag enligt det statliga skatteutjämningssystemet bör enligt KEU:s mening utgå obe- roende av om inomregional skatteutjämning förekommer eller ej. Utred- ningen betonar att en inomregional utjämning inte bör utformas så att de skillnader i statlig skattekraftsgaranti som kan föreligga mellan kom- munerna neutraliseras. Mot bakgrund av att regeringen en kort tid dess- förinnan hade lagt fram en proposition ( prop. 1977/78: 48 ) om skatte- utjämning i Stockholms läns landstingskommun ansåg sig-inte KEU 76 ha anledning att lägga något preciserat förslag om. inomregional skatte- utjämning. KEU 76 förordar att man avvaktar erfarenheterna av den försöksvisa lagstiftning som gäller för Stockholms län innan man tar ställning till den inomregionala skatteutjämningen i ett något längre perspektiv.

Tankarna på en inomregional skatteutjämning som komplement till ett statligt riksomfattande skatteutjämningssystem möts med stor skepsis hos remi5sinstanserna. Flertalet som uttalar sig i denna fråga, antingen motsätter sig helt ett allmänt genomförande av inomregional skatteut- jämning eller uttalar starka betänkligheter mot ett sådant system. En— dast några remissinstanser är klart positiva. Nästan samtliga dessa återfinns i Stockholms län. Många remissinstanser ifrågasätter om inte en sådan bidragsgivning kan rubba relationerna landstingskommun — kommun. Farhågor uttalas för att landstingskommunerna skulle kunna bli ett slags överkommuner, vilket allvarligt skulle inkräkta på den kommunala självstyrelsen. .

Stockholms läns landstingskommun har beslutat att genomföra in- omregional skatteutjämning fr.o.m. år 1979. Det inomregionala—skat- teutjämningssystemet för år 1979 bygger på en jämförelse mellan varje kommuns skattekraft och länets medelskattekraft. I skattekraften ingår det ordinarie statliga Skatteutjämningsbidraget men däremot inte even-

Prop. 1978/79: 95 , 74

tuella extra skatteutjämningsbidrag, eftersom effekten av sistnämnda bi- drag då skulle förtas. Kommunernas skattekraft justeras dock med hän- syn till underskott i förvärvskälla, inkomststruktur och socialhjälpskost- nader. Stockholms läns landstingskommun garanterar kommunerna i lä- net en skattekraft som utgör viss bestämd andel av länets medelskatte- kraft.

Jag delar KEU:s uppfattning att erfarenheterna från den verksamhet som med stöd av lagen (1977: 1094) om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun får bedrivas under åren 1978—1981 bör av- vaktas innan ställning tas till den inomregionala skatteutjämningen på längre sikt.

2.8. Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension

Det finns betydande skillnader mellan de kommunala bostadstilläggen till folkpension (KBT) och de statskommunala bostadsbidragen till öv- riga hushåll. Fr.o.m. år 1978 har en viss samordning mellan systemen skett genom att statskommunalt bostadsbidrag kan utgå även till folk- pensionärer utan barn om kommunen har beslutat det. Statskommunalt bostadsbidrag utgår om reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för KBT. Till de pensionärer som uppbär KBT utgår det statskommunala bostadsbidraget i form av utfyllnadsbidrag.

Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna uttalade sig i sitt slut- betänkande (SOU 1975: 51——52) för att en samordning på sikt skulle ske mellan KBT och de statskommunala bostadsbidragen. Liknande önske- mål har framförts [ riksdagen. Enligt direktiven till KEU 76 skulle ut- redningen bl. a. pröva kostnadsfördelningen mellan stat och kommun vad gäller den framtida finansieringen av kostnaderna för KBT.

Mot denna bakgrund har KEU 76 övervägt vilka möjligheter till ökad samordning som skulle kunna föreligga mellan systemen för KBT och de statskommunala bostadsbidragen. Med hänsyn till tekniska svårighe- ter och svårbedömbara kompensations- och finansieringsfrågor bedömer utredningen att en fullständig samordning av regelsystemen för KBT och de statskommunala bostadsbidragen kräver ytterligare utredning. En sådan utredning anser KEU 76 inte ligga inom ramen för det egna utredningsarbetet.

Ett stort antal remissinstanser finner — liksom KEU 76 — det ange- läget att på sikt nå en mer fullständig eller total samordning mellan reg- lerna för KBT och de statskommunala bostadsbidragen. [nte heller jag anser det f. n. möjligt att få till stånd en fullständig samordning av reg- lerna för de båda bostadsbidragssystemen. Jag vill här peka på vissa tekniska svårigheter vid en samordning. KEU 76 visar att en- sam- ordning mellan systemen, som innebär att det införs en nedre hyresgräns

Prop. 1978/79: 95 75

för KBT motsvarande den som finns för de statskommunala bostadsbi- dragen samt kompensation till pensionärerna genom höjning av grund- pension eller pensionstillskott, leder till kostnadshöjningar i storleksord- ningen 3—5 miljarder kr. Förklaringen till de mycket stora kostnads- ökningarna är att det vid införandet av en undre hyresgräns för bo- stadsstödet inte skulle vara möjligt att avgränsa kompensationen för det- ta enbart till de pensionärer som uppbär KBT. Höjningen av grundpen- sionen och även höjningen av pensionstillskotten skulle således komma många pensionärer till godo som på grund av inkomstprövningen m.m. inte erhåller KBT enligt de nuvarande reglerna. En samordning av in- komstprövnings- och reduceringsregler försvåras också av att beskatt- ningen av pensionärer och inkomsttagare i aktiv ålder i vissa inkomstlä- gen skiljer sig åt på grund av pensionärernas extra avdrag för nedsatt skatteförmåga. Vidare baseras inkomstprövningen för de statskommu- nala bostadsbidragen på den taxerade inkomsten två år före bidragsåret medan KBT-systemets inkomstprövningsregler utgår från beräknad in- komst under bidragsåret. En annan svårighet är att de nuvarande för- mögenhetsreglerna vid prövningen av KBT och de statskommunala bo- stadsbidragen skiljer sig åt.

Jag anser att en mera fullständig samordning av de två bostadsbi- dragssystemen bör eftersträvas på sikt. Jag kommer därför att ta initia- tiv till att en interdepartemental arbetsgrupp tillsätts med uppgift att ut- reda de tekniska förutsättningarna att inom en rimlig kostnadsram sam- ordna systemen. Vissa ändringar i bidragssystemen kan dock göras re- dan nu. Dessa bör utformas så att de inte minskar möjligheterna till samordning i framtiden. Cheferna för social- och bostadsdepartementen kommer senare i dag att mer i detalj redovisa dessa förändringar.

Bostadsbidragen väger tungt i den kommunala budgeten. .Det är därför önskvärt att kostnaderna snarast möjligt kan beaktas i skatteut- jämningssystemet. En förutsättning för att kommunernas nettokostna- der för KBT på ett rättvist sätt skall kunna utjämnas i skatteutjämnings- systemet är emellertid att enhetliga regler gäller för bidraget.

Reglerna för KBT har i vissa delar fastställts av statsmakterna. "Det gäller bl.a. inkomstprövningsreglerna. Kommunerna bestämmer dock själva om bidragskonstruktion och beloppsnivå för KBT. Till följd av olika ekonomiska och strukturella förutsättningar samt i viss mån olika prioriteringar har därför KBT-nivåerna kommit att variera mellan kom- munerna.

KEU 76 föreslår att en lagstadgad miniminivå för kommunala bo- stadstillägg till folkpension införs. Det är enligt utredningen önskvärt att KBT i olika kommuner utgår efter mer enhetliga regler än f. n. Enhet- liga regler är också en förutsättning för att kommunernas kostnader för KBT skall kunna utjämnas via skatteutjämningssystemet. Utredningen förordar en samordning mellan KBT och de statskommunala bostadsbi—

Prop. 1978/79: 95 76

dragen dels vad gäller nivån för den övre hyresgränsen i systemen, dels beträffande statsbidragsprocenten. Enligt KEU:s förslag bör som lag- stadgad miniminivå införas en övre hyresgräns i KBT-systemet på 600 kr. per månad för ensamstående och 700 kr. per månad för makar. Dessa nivåer överensstämde med dåvarande övre hyresgränser för hus- håll utan barn för statskommunala bostadsbidrag. Statsbidrag bör enligt KEU 76 utgå med 40 % till både KBT och statskommunala bostadsbi- drag. Merkostnaden för de kommuner som i nuläget har en lägre KBT- nivå än den föreslagna beräknas till sammanlagt ca 300 milj. kr. Med ett 40-procentigt statsbidrag till bostadsbidragen faller denna merkost- nad på staten.

Det är från rättvisesynpunkt önskvärt att skillnaderna mellan kom- munerna vad avser konstruktion och beloppsnivå för de kommunala bo- stadstilläggen till folkpension utjämnas. Vissa smärre förändringar bör dock vidtas i KEU:s förslag. Chefen för socialdepartementet kommer senare att närmare redogöra för de åtgärder inom KBT-systemet som nu bör genomföras. Ändringarna i förhållande till KEU:s förslag har i praktiken ringa betydelse. Syftet är att ingen ny skillnad skall införas mellan KBT och de statskommunala bostadsbidragen. De nya regler som föreslås för KBT är att betrakta som en provisorisk lösning i avvaktan på att förutsättningar föreligger för en ytterligare samordning av de båda bostadsbidragssystemen.

Chefen för bostadsdepartementet har i årets budgetproposition före- slagit höjda övre hyresgränser för de statskommunala bostadsbidragen fr. o. m. år 1980. Dessa gränser bör gälla även för KBT. Statsbidrag bör utgå för kommunernas KBT-kostnader upp till den övre hyresgränsen under förutsättning att oreducerat KBT täcker 80———100 % av bostads- kostnaderna inom hyresgränsen.

Med en samordning av de två bostadsbidragssystemen ökar naturligt- vis behovet av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av finan- sieringsbördan mellan stat och kommun. F. n. svarar staten för 72 % av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen mot endast 10— 15 % av KBT-kostnaderna. I likhet med KEU 76 förordar jag att samma statsbidragsandel bör gälla för de båda systemen. Enligt utred- ningens förslag sätts statsbidragsandelen till 40 %. Procentsatsen har be- räknats utifrån 1977 års förhållanden och är avpassad så att staten tar på sig den merkostnad som de enhetliga reglerna orsakar kommunerna totalt sett. Med hänsyn till att den föreslagna övre hyresgränsen för år 1980 är högre än i det förslag som låg till grund för KEU:s kostnadskal- kyler och att inkomster, hyror, kommunernas KBT-nivåer rn. ni. också har förändrats under denna period har riksförsäkringsverket och bo- stadsstyrelsen tagit fram ett aktuellare underlagsmaterial.

De nuvarande kostnaderna för ifrågavarande bostadsbidrag för staten och kommunerna uppgår till totalt ca 4390 milj. kr. per år. Fördel-

Prop. 1978/79: 95 77

ningen av kostnaderna på resp. bidragssystem och huvudman framgår av följande uppställning.

Statens och kommunernas kostnader för statskommunala bostadsbidrag och KBT enligt nuvarande regler. .

Milj. kr. Staten Kommunerna Totalt Statskommunala bostads— bidrag [ 410 550 1 960 KBT 310 2 120 2 430 Summa 1 720 2 670 4 390

Anm. Beräkningen grundas på läget i slutet av år 1978. Kostnader för KBT överstigande 700/800 kr. per månad har ej medräknats och inte heller kost- nader för statskommunala bostadsbidrag till folkpensionärer. De senare kost- naderna uppgår endast till ca 28 milj. kr.

Merkostnader för att införa den föreslagna övre hyresgränsen i KBT-systemet kan beräknas till ca 240 milj. kr. om kommunerna väljer att låta KBT täcka 80 % av bostadskostnaden utöver tidigare KBT- grundande bostadskostnad. Statsbidrag skulle då behöva utgå med drygt 42 % till KBT och de statskommunala bostadsbidragen för att ge kom- munerna samma totala kostnader för bostadsbidragen som enligt nuva- rande regler. Om samtliga kommuner däremot ger KBT till 100 % av bostadskostnaden upp till den övre hyresgränsen beräknas merkostnaden för de förordade enhetliga KBT-reglerna bli ca 300 milj. kr. I detta al- ternativ krävs ett statsbidrag till KBT och statskommunala bostadsbi- drag på 43 % för att inte kommunernas totala nettokostnader för KBT och statskommunala bostadsbidrag skall öka.

Det är naturligtvis inte möjligt att nu förutsäga vilken KBT-grun— dande andel av bostadskostnaderna som kommunerna genomsnittligt kommer att välja fr. o. m. år 1980. För att garantera att merkostnaderna för reformen inte skall belasta den kommunala sektorn torde ett statsbi- drag om 42,5 % till de statsbidragsberättigade kostnaderna för KBT och de statskommunala bostadsbidragen vara till fyllest. Jag är emellertid beredd att förorda ett statsbidrag till dessa bostadsbidragskostnader med 43 %. Därmed har en viss säkerhetsmarginal för kommunernas del lagts in i kalkylen, dels i fråga om osäkerheter i beräkningsunderlaget, dels vad gäller den framtida utvecklingen.

Flera kommuner framhåller att utvecklingen på sikt kan innebära att kostnaderna för KBT relativt sett ökar långsammare än kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen allteftersom fler pensionärer får fullt utbyggd ATP. Därmed skulle kommunernas andel av kostnaderna för bostadsbidragen successivt komma att öka jämfört med om de nu- varande finansieringsreglerna skulle ha gällt oförändrade.

Prop. 1978/79: 95 78

Den statsbidragssats som jag har föreslagit för bostadsbidragen är av- sedd att lämna kostnadsfördelningen mellan stat och kommun oföränd- rad vad avser den statsbidragsgrundande andelen av bostadskostnaderna. Den framtida fördelningen av dessa kostnader mellan stat och kommun bör följas och kunna beaktas i samband med de årliga överläggningarna.

Jag vill i detta sammanhang betona att fördelningen av nettokostna- derna för bostadsbidragen mellan enskilda kommuner naturligvis kan komma att förändras genom den förordade reformen. Omfördelning— ar mellan kommunerna begränsas emellertid genom att hänsyn tas till nettokostnaderna för KBT och statskommunala bostadsbidrag i skatteutjämningen.

Effekterna för de kommuner som har en så hög egen skattekraft att de även i fortsättningen kommer att ligga utanför skatteutjämnings- systemet beror på hur kommunernas kostnader för bostadsbidragen för- delar sig på KBT och statskommunala bostadsbidrag. Detta är i sin tur avhängigt av bl. a. ålderssammansättningen i kommunen. De kommuner som har relativt höga kostnader för KBT vinner på omläggningen me- dan kommuner där statskommunala bostadsbidrag dominerar kan kom- ma att missgynnas. KEU:s kalkyler visade att förslaget för Stockholms, Göteborgs och Malmös del beräknas leda till lägre kostnader motsva- rande 25 å 30 öre/skr. i utdebitering. För övriga kommuner utanför skatteutjämningssystemet varierade resultatet mellan 22 öre/skr. i ökad utdebitering och 27 öre/skr. i sänkt utdebitering. Vad som här sagts om effekterna för kommuner utanför skatteutjämningssystemet gäller även i viss utsträckning för ett mindre antal kommuner i landets norra delar som får skatteutjämningsbidrag och som skyddas av de föreslagna spärr- reglerna i skatteutjämningssystemet.

Utjämningen av kostnaderna för bostadsbidrag föreslås ske efter kommunernas faktiska nettokostnad för bostadsbidrag tidigare år. För de statskommunala bostadsbidragen bör härvid endast beaktas nettokost- nader för bostadsbidrag som ligger inom de hyresgränser som är statsbi- dragsgrundande. I KBT-systemet bör den kommunala nettokostnaden för KBT upp till den föreslagna övre hyresgränsen utjämnas. Om kom- munen ger KBT för bostadskostnader som överstiger den övre hyres- gränsen skall dessa överskjutande kostnader inte beaktas vid skatte- utjämningen.

För att kommunerna totalt sett inte skall drabbas av ökade kostnader måste genomförandet av de ändrade statsbidragsbestämmelserna för de statskommunala bostadsbidragen och KBT samordnas tidsmässigt för kommunernas del. Som närmare kommer att redovisas av chefen för socialdepartementet påverkar de nya KBT-reglerna direkt riksförsäk- ringsverkets utbetalningar under år 1980. Däremot påverkas inte kom- munernas ekonomi förrän år 1981, eftersom avräkningen av KBT-kost- naderna mot kommunalskattemedlen sker med ett års eftersläpning. Re-

Prop. 1978/79: 95 79

duktionen av statsbidragsprocenten för de statskommunala bostadsbi- dragen bör därför inte ske förrän år 1981. Därmed påverkas kommuner- nas ekonomi inte alls år 1980 av de ändrade reglerna för bostadsbidra- gen.

Övergångsvis måste utjämningen av nettokostnaderna för bostadsbi- dragen i skatteutjämningen ske med hjälp av vissa schabloner. Detta be- ror bl. a. på att utjämningen måste ske i efterhand när de faktiska netto- kostnaderna för ett visst år är kända.

Nettokostnaderna för KBT kan beaktas vid skatteutjämningen tidigast år 1981, eftersom utjämningen måste grundas på de enhetliga regler som nu föreslås bli införda år 1980. KBT-utbetalningarna för hela är 1980 är emellertid inte kända då åldersstrukturfaktorn för år 1981 beräknas i mitten av år 1980. Vid beräkningen av åldersstrukturfaktorn måste därför för år 1981 göras en uppskattning av KBT-utbetalningarna för år 1980 avseende bostadskostnader upp till den övre hyresgränsen. Skatt- ningen får göras utifrån utbetalningarna för några månader under första halvåret 1980. Vid beräkningen av kommunernas nettokostnader för år 1981 måste de statsbidragsgrundande KBT-utbetalningarna reduceras med utgående statsbidrag, dvs. 43 %. Fr. o. m. är 1982 kan utjämningen av KBT baseras på de faktiska utbetalningarna två år tidigare efter re- duktion för utgående statsbidrag.

Kommunernas nettokostnader för de statskommunala bostadsbidra- gen kan däremot beaktas redan fr.o.m. år 1980. Utjämningen detta år baseras på 1978 års faktiska nettokostnad. Detta är den senaste faktiska årskostnad som föreligger när 1.980 års skatteutjämningsbidrag fastställs. År 1981 baseras kostnaderna på [979 års kommunala nettokostnader. Genom att statsbidragsprocenten sänks från 72 till 43 % år 1981 måste dock 1979 års kommunala nettokostnader räknas upp med faktorn 2,04 för att man skall få en rättvisande nivå vid utjämningen av kostnaderna mellan kommunerna. Denna faktor är kvoten mellan kommunernas an- del av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen enligt för- slaget (57 %) och andelen enligt nu gällande regler (28 %). På motsva— rande sätt sker utjämningen år 1982 efter 1980 års nettokostnader upp- räknade med faktorn 2,04. Fr. o. m. år 1983 kan utjämningen av kostna- derna för de statskommunala bostadsbidragen ske utan korrektionsfak- tor. Utjämningen baseras fr. o. m. detta år på de kommunala nettokost- naderna två år tidigare.

2.9 Bidragsförskott m. m.

Bidragsförskott till barn till ensamstående förälder m.m. administre- ras fr.o.m. den 1 oktober 1977 av försäkringskassorna. Tidigare beta- lade kommunerna ut bidragsförskotten och erhöll statsbidrag till 75 % av nettokostnaderna i efterskott. Kostnadsfördelningen mellan staten och

Prop. 1978/79: 95 80

kommunerna har i princip behållits oförändrad vid den administrativa omläggningen. Kommunerna betalar därför i dag ett bidrag till staten varigenom de även efter omläggningen svarar för 25 % av nettokostna- derna för bidragsförskotten och administrationskostnaderna. Bidraget uppgår f.n. till ca 200 milj. kr. per år.

KEU 76 förordar att det kommunala bidraget till bidragförskotten slopas. Nuvarande konstruktion är orationell och innebär en administra- tiv belastning. Utredningen anser att förslaget bör aktualiseras i en and- ra etapp som genomförs när ytterligare statliga insatser utöver de högst prioriterade bedöms möjliga. Många remissinstanser uttalar sig dock för att den kommunala ersättningen för bidragsförskotten avvecklas redan i etapp 1, dvs. samtidigt med de av KEU 76 högst prioriterade åtgär- derna.

Jag delar uppfattningen att nuvarande konstruktion för finansiering av bidragsförskotten innebär klara administrativa olägenheter. Med hän- syn till den belastning på statsbudgeten som de av mig tidigare i dag föreslagna reformerna ger, är jag emellertid inte beredd att föreslå att det kommunala bidraget till bidragsförskotten slopas om inte denna åt- gärd kombineras med andra som medför minskade statsutgifter. Jag har därvid funnit det lämpligt att koppla samman ett slopande av kommu- nernas ersättning för bidragsförskotten med frågan om en eventuell för- längning av det särskilda bidrag till kommuner och landstingskommuner "om ca 980 milj. kr. som utgår under år 1979.

Det särskilda bidraget är ett resultat av överenskommelsen mellan re- geringen och de båda kommunförbunden i juni "1978. Bidraget har ut- formats så att de har viss skatteutjämnande effekt. Överenskommelsen innebär att kommuner och landstingskommuner får ett tillägg på två procentenheter av medelskattekraften till nuvarande skattekraftsgaranti under år 1979. För att de kommuner och landstingskommuner som lig- ger utanför skatteutjämningen också skall få ett visst stöd, gäller att bi- draget skall utgå mcd lägst 45 kr. per invånare. Till de landstingsfria kommunerna utgår bidraget med lägst 90 kr. per invånare. För de kommuner och landstingskommuner som får bidrag enligt regeln om visst belopp per invånare utgår totalt ca 280 milj. kr.-

Jag har tidigare vid min behandling av skatteutjämningen framhållit att det är naturligt att de ca 700 milj. kr. av det särskilda bidraget som går till kommuner och landstingskommuner inom skatteutjämningssyste- met avräknas mot den höjning av skatteutjämningsbidragen som nu ge- nomförs. Genom den spärregel som införs tillförsäkras kommuner och landstingskommuner år 1980 en skattekraft som är minst en halv pro- centenhet högre än den garanterade skattekraften år 1979 enligt or- dinarie skatteutjämningsbidrag och särskilt bidrag. Förstärkningen av skatteutjämningsbidragen ger dock ingen kompensation till de kommu- ner och landstingskommuner som år 1979 får bidrag enligt 45-kronors-

Prop. 1978/79: 95 81

regeln och som hamnar utanför skatteutjämningen även efter genomfö- randet av skatteutjämningsreformen. Som jag strax skall redovisa kom- mer emellertid slopandet av kommunernas ersättningar till staten för bi- dragsförskotten att ge en budgetförstärkning för dessa kommuner.

Jag föreslår mot denna bakgrund att det särskilda bidraget inte för- nyas år 1980 till kommunerna. Samtidigt avvecklas kommunernas er- sättning till staten för bidragsförskotten från den 1 januari 1980. Till de landstingskommuner och landstingsfria kommuner som inte erhåller skatteutjämningsbidrag år [980 förordar jag att ett nytt särskilt bidrag övergångsvis införs för år 1980 om 45 kr. per invånare.

För de kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet innebär den föreslagna ”kvittningen" en ren inkomstförstärkning motsvarande den bortfallande ersättningen för bidragsförskotten. Kommunerna utanför skatteutjämningen får däremot ett smärre inkomstbortfall. För de ca 25 kommuner som kommer att ligga utanför skatteutjämningen år 1980 kan intäktsbortfallet beräknas komma att variera mellan ca 5 kr. per in- vånare för Huddinge och Nacka och drygt 34 kr. per invånare för Dan- deryds kommun. Genomsnittligt för kommunerna är intäktsbortfallet ca 16:50 per invånare. Uttryckt på annat sätt uppgår inkomstbortfallet som högst till 11 öre/skr. [ dessa kalkyler har för de landstingsfria kommunerna ett bidrag om endast 45 kr. per invånare tagits med vid ”kvittningen”. Återstående del av det särskilda bidraget, dvs. 45 kr. per invånare, får anses hänförbart till sådana åtaganden som normalt faller på en landstingskommun.

Landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna, i vad av- ser den landstingskommunala delen av verksamheten, berörs inte av den slopade ersättningen för bidragsförskotten. Övergångsvis bör därför som jag nyss har nämnt ett särskilt bidrag Om 45 kr. per invånare utgå till de landstingskommuner och landstingsfria kommuner som inte uppbär

Kostnad för förslaget jämfört med särskilt bidrag om 45 kr./inv. (milj. kr.)

Kommuner Landstings- Totalt kommuner

Slopad ersättning för bidrags- ,

förskott år 1980 200 200 Särskilt bidrag om 45 kr./inv.

år 1980 30 70 100 Summa år 1980 230 70 300 Avgår särskilt bidrag om

45 kr./inv. år 1979 —180 —100 —280 Förändring till år 1980 —|- 50 — 30 + 20

Anm. I beloppen för särskilt bidrag är 1979 har även beaktats bidrag om 90 kr./inv. till de landstingsfria kommunerna.

6 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 32

skatteutjämningsbidrag. För år 1980 kan detta beräknas bli aktuellt för Malmö och Göteborgs kommuner, Stockholms läns landstingskommun samt eventuellt någon ytterligare landstingskommun.

Mina förslag i detta avsnitt kan för år 1980 beräknas ge en finansiell merbelastning för staten på ca 20 milj. kr. Detta anser jag dock vara en rimlig kostnad för möjligheten att redan fr. o. m. år 1980 kunna genom- föra förenklingen avseende bidragsförskotten.

Chefen för socialdepartementet kommer senare i dag att redovisa de författnings- och anslagsfrågor som hänger samman med slopandet av den kommunala ersättningen för bidragsförskotten.

Hänvisningar till S2-8

  • Prop. 1978/79:95: Avsnitt 4

2.10. Förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget

KEU 76 har haft till uppgift att pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas och landstingskommunernas skatteun- derlag. Å ena sidan gäller f.n. att ett flertal skattepliktiga förmåner, t. ex. sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning och vissa utbildningsbidrag, inte inräknas i det kommunala skatteunderlaget. Å andra sidan ger vissa allmänna statsbidrag ett tillskott av skatteunderlag till den kommunala sektorn. Jag syftar på skattebortfallsbidragen och den kompensation som utbetalas till kommunerna m. fl. i anledning av 1974 års skattereform. I förenklings- och rationaliseringssyfte föreslår KEU 76 att dessa bidrag slopas och att kommuner och landstingskom- muner i stället tillförs skatteund-erlaget från de beskattade förmåner som f. 11. inte inräknas i det kommunala skatteunderlaget.

Enligt utredningens kalkyler skulle förenklingen medföra en ökad kostnad för staten på ca 2 000 milj. kr. år 1980. Denna kostnad beräk- nas öka och uppgå till ca 3 300 milj. kr. år 1985. För att minska netto- belastningen på statsbudgeten föreslog utredningen att ytterligare två allmänna statsbidrag skulle slopas, nämligen dels det särskilda bidraget om 122 milj. kr. som infördes år 1973 som en kompensation för riksda- gens beslut om den ändrade finansieringen av skatteomläggningen detta år, dels det generella statliga bidraget till kommuner och landstingskom- muner som år 1978 uppgick till 720 milj. kr. Utredningen förordar att denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kommunsektorn genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möj- ligt. Vad gäller effekterna för enskilda kommuner och landstingskom- muner gör KEU 76 den bedömningen att ingen torde förlora på omlägg- ningen om den genomförs efter år 1979. För huvuddelen av kommunerna och landstingskommunerna bör den föreslagna kvittningen i stället ge betydande merintäkter.

Remissinstanserna tillstyrker över lag KEU:s förslag. Positiva är RRV, riksskatteverket och samtliga länsstyrelser som yttrar sig över för- slaget. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, samtliga lands-

Prop. 1978/79: 95 83

tingskommuner som yttrar sig i frågan samt det dominerande antalet kommuner tillstyrker också omläggningen. Sex kommuner anför att för— slaget för deras del innebär minskade inkomster. Ett par kommuner in- stämmer i att beskattade förmåner bör räknas in i det kommunala skat- teunderlaget men anser inte att detta bör kopplas till slopandet av vissa allmänna kompensationsbidrag. RRV menar däremot att utbytet av pen- ningströmmarna bör ske så att staten inte förlorar på omläggningen. En mellanskillnad bör enligt RRV kunna regleras genom andra statsbidrag som kommuner och landstingskommuner får. Svenska kommunförbun- det och Landstingsförbundet understryker att det får anses riktigt att den kommunalskatt som påförs de beskattade förmånerna också tillförs kommuner och landstingskommuner.

Remissinstanserna framhåller liksom KEU 76 att nuvarande regler har betydande nackdelar. .Framför allt är de administrativt betungande men dessutom har kommunerna inte någon reell möjlighet att kontrollera skatteunderlaget. Omläggningen skulle innebära betydande förenklingar. Flera remissinstanser, däribland riksskatteverket. anser att den för-enk- lade beräkningen bör genomföras snarast.

Även jag delar utredningens uppfattning att det är angeläget att för- enkla reglerna för beräkning av det kommunala skatteunderlaget. Emel- lertid är förutsättningarna för KEU:s förslag nu delvis andra. Det sär- skilda bidraget på 122 milj. kr. och det generella bidraget som år 1978 uppgick till 720 milj. kr. har för år 1979 ersatts av ett särskilt bidrag med viss skatteutjämnande effekt. Som jag tidigare har nämnt kommer detta särskilda bidrag till största delen att avräknas mot kostnaderna för skatteutjämningsreformen. En sådan avräkning ter sig naturlig mot bak- grund av att det särskilda bidraget har en viss skatteutjämnande effekt. De justeringar av KEU:s förslag som jag har föreslagit innebär att samt- liga kommuner och landstingskommuner som ingår i skatteutjämningen kommer fr. o. m. är 1981 att tillförsäkras en skattekraft som är minst en procentenhet högre än den skattekraft som garanteras år 1979 i form av ordinarie skatteutjämningsbidrag och särskilt bidrag. Resterande de] av bidraget skall, som jag också har nämnt, balansera effekten på statsbud- geten av att kommunernas ersättning till staten för bidragsförskotten slo- pas.

En avräkning av det särskilda bidraget för år 1979 mot kostnaderna för en förenklad kommunal skatteunderlagsberäkning är mot denna bakgrund inte aktuell. Härmed kommer statens nettokostnader för den förenklade skatteunderlagsberäkningen att bli betydligt större än i KEU:s kalkyler. Enligt nu aktuella beräkningar kommer kostnaderna för staten för att slopa de två skattebortfallsbidragen och att samtidigt tillföra kommuner och landstingskommuner skatteunderlaget från de beskattade förmånerna att uppgå till ca 2 300 milj. kr. om förändringen genomförs år 1980. År 1985 kommer kostnaderna att ha ökat till ca

Prop. 1978/79: 95 84

3 800 milj. kr. I rådande statsfinansiella läge är det inte möjligt att vid sidan av mitt förslag om betydligt ökade bidrag via skatteutjämningssy- stemet fr. o. m. år 1980 samtidigt tillföra kommuner och landstingskom- muner ytterligare 2—3 miljarder kr.

I detta läge måste man välja att uppskjuta reformen på obestämd tid eller att försöka finna någon annan balanserande post än de som KEU 76 har kunnat pröva. Man får emellertid räkna med att ett uppskov sna- rare ökar än minskar svårigheterna eftersom skillnaden mellan det skat- teunderlag som avser beskattade förmåner och det skatteunderlag kom- muner och landstingskommuner tillförs via skattebortfallsbidraget samt kompensationen för 1974 års reform växer för varje år. Att en kvittning mellan dessa skatteunderlag innebär en successivt växande överföring från staten till kommunsektorn är oundvikligt, men det avgörande pro- blemet ligger i den kraftiga statsfinansiella engångspåfrcstningen just vid övergången. Genom en samordning med de reformer i inkomstbeskalt- ningen som jag kommer att föreslå regeringen senare denna dag är det dock enligt min mening möjligt att här finna en tillfredsställande lös- ning.

Principen för denna lösning är att grundavdraget vid den kommunala inkomsttaxeringen ökas samtidigt som den av staten finansierade sär- skilda Skattereduktionen minskas. Härigenom minskar det kommunala skatteunderlaget, medan statens skatteinkomster ökar. Om skattereduk- tionen minskas med ett blopp som motsvarar värdet av det ökade kom- munala grundavdraget vid den för riket genomsnittliga utdebiteringen, uppnår man inom ramen för ett oförändrat totalt inkomstskatteuttag en överföring från kommunsektorn till staten. Den sammanlagda statliga och kommunala skatten förblir i princip opåverkad också för de en— skilda skattskyldiga, med avvikelser om maximalt ca 60 kr. som beror på utdebiteringsskillnader kommunerna och landstingskommunerna emellan. Därvid gäller att det blir en sänkning för dem som har en utde- bitering över genomsnittet och en höjning för dem där utdebiteringen är lägre än genomsnittligt.

De närmare detaljerna i dessa ändringar, liksom de åtgärder som bör vidtas i fråga om den statliga taxeringen, redovisar jag senare denna dag i samband med de övriga inkomstskattereformerna. Här begränsar jag mig till att redogöra för konsekvenserna för det kommunala skatteun- derlagets utveckling. Mitt förslag innebär i detta avseende att grundav- draget vid den kommunala taxeringen ökas från 4 500 kr. till 6 000 kr. Kommunerna och landstingskommunerna tillförs samtidigt skatteunder- laget från de beskattade förmånerna, medan skattebortfallsbidraget och kompensationen för 1974 års skattereform avskaffas. Det kommunala skatteunderlaget kommer därefter att utgöras av de totala beskattnings- bara inkomsterna enligt de nya reglerna, utan avdrag eller andra tillägg än som följer av skatteutjämningssystemet.

Prop. 1978/79: 95 85

Den beräknade förändringen av kommunernas skatteunderlag vid en omläggning i enlighet med det förslag jag nyss har redogjort för vid se- nast kända taxering och ett antal år framåt framgår av följande upp- ställning.

Skatteunderlagets förändring enligt förslaget för samtliga kommuner vid 1978—1984 års taxeringar

(milj. kr.) Taxeringsår 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1. Taxeringsutfall med nu-

varande regler 211 742 233 950 255 494 276 245 298 582 322 608 2. Beskattade förmåner 13 630 16 534 17 798 19 202 20 752 22 079 3. Kompensationsunderlag

för 1974 års reform 7 13.1 8 639 9 788 10 683 11 450 12 146 4. Underlag för skattebort-

fallsbidrag I 630 858 405 160 50 12 5. ”Eget” skatteunderlag enl.

nuvarande regler (1—2—1—342—4) 206 873 226 913 247 889 267 886 289 330 312 687 6. Skatteunderlagsbortfall vid

grundavdrag 6 000 kr. (8 1 19) (8 310) (8 430) 8 505 8 580 8 655 7. ”Eget" skatteunderlag enl.

förslaget (1—6) (203 623) (225 640) 247 064 267 740 290 002 313 953 8. Andring genom förslaget

(7—5) (—3 250) (—1 273) (— 825) —146 +672 +1 266 9. Proeentuell ändring (— 1,57) (—0,56) ( 0,33) 0,05 1 0,23 1 0,40

Första gången nya bestämmelser om grundavdrag och skattereduktion kan tillämpas blir vid 1981 års taxering, som avser inkomståret "1980. Som framgår av uppställningen beräknas det föreslagna utbytet gå jämnt ut detta år, så att skatteunderlaget för kommunsektorn blir praktiskt ta- get exakt lika stort enligt de nya reglerna som enligt de nu gällande. Därefter medför utvecklingen ett successivt växande tillskott för kom- munkollektivet, eftersom den införda avdragsposten i form av höjt grundavdrag växer endast mycket långsamt.

Om nya regler för det kommunala skatteunderlaget börjar tillämpas vid 1981 års taxering påverkas kommunernas och landstingskommuner- nas inkomster fr. o. m. år 1982. Förändringen i överföringen från staten gentemot dagens system blir dock helt obetydlig detta år. Sedan sker en successiv ökning och reformen kan år 1985 beräknas innebära en mer- kostnad för staten om ca 1 000 milj. kr. i form av ökade utbetalningar av kommunalskattemedel och den sekundära effekten av att skatteut- jämningsbidragen ökar när den genomsnittliga skattekraften stiger. I sammanhanget vill jag erinra om att KEU 76 föreslår att den nya skat- teunderlagsberäkningen de två första åren skall tillämpas endast i fråga om förskotten av kommunalskattemedel. Syftet med denna avvikelse från de gängse reglerna är att undvika den dubbla effekt som normalt följer under de två åren efter en skatteunderlagsförändring. I KEU:s förslag skulle överföringen till kommunsektorn bli stor redan från bör-

348 384 23 493

12 780 1

337 672 8 730 339 654

+| 982 —|—0,59

Prop. 1978/79: 95 86

jan och en speciallösning är angelägen för att minska belastningen på statsbudgeten. Eftersom förändringen genom mitt förslag blir så liten de första åren bortfaller detta motiv och normala regler bör kunna tilläm- pas från början.

Vad jag hittills har sagt gäller förslagets verkningar för kommunkol- lektivet som helhet. Då garantinivåerna i skatteutjämningssystemet är uttryckta i procent av medelskattekraften kommer emellertid effekten för det stora flertalet kommuner och landstingskommuner att bli exakt densammma. För dessa kommer förslaget att ge i stort sett oförändrade inkomster år 1982 och därefter en successivt växande fördel jämfört med dagens regler. Endast för det begränsade antal kommuner och landstingskommuner som även efter utbyggnaden av skatteutjämningen står utanför detta system kan ett annat resultat uppstå. Avvikelsen kan gå såväl i positiv som negativ riktning, dvs. förslaget kan vid övergången i en del fall ge upphov till en viss ökning och i andra fall en viss minsk- ning av skatteinkomsterna jämfört med nuvarande regler. Förändring- arna blir dock i samtliga fall små. I ett enda fall pekar beräkningarna på en skatteunderlagsminskning vid 1981 års taxering som överstiger 2 % och i ytterligare sex fall på en minskning mellan 1. och 2 %. Tre kom- muner skulle få en ökning av skatteunderlaget med mer än 1 % och i övrigt skulle ändringarna i positiv eller negativ riktning understiga 1 %. Eftersom det här genomgående är fråga om kommuner eller landstings- kommuner med hög egen skattekraft anser jag att de mindre avvikelser i negativ riktning som således kan uppstå i ett begränsat antal fall inte bör få hindra en reform som allmänt sett får anses önskvärd. Jag vill också betona att utvecklingen för alla kommuner och landstingskommuner blir positiv, dvs. att skatteinkomsterna i varje fall efter några år blir större än enligt nuvarande regler.

Sammanfattningsvis föreslår jag alltså att kommuner och landstings— kommuner med början vid 1981 års taxering tillförs det skatteunder- lag från beskattade förmåner där skatten i dag i sin helhet tillfaller sta- ten. Med verkan från samma tidpunkt skall skattebortfallsbidragct från 1970 års skattereform och kompensationsbidraget för 1974 års skatte- reform upphöra. Samtidigt höjs grundavdraget vid den kommunala in- komsttaxeringen från 4 500 kr. till 6 000 kr.

De förslag till lagändringar, som aktualiseras av den av mig här för- ordade förenklingen av det kommunala skatteunderlaget m. m.. kommer jag att redovisa senare denna dag i samband med förslag om vissa änd- ringar i inkomstbeskattningen m. m.

2.11 Specialdestinerade statsbidrag

KEU 76 framhåller att syftet med den nuvarande statsbidragsgiv- ningen till kommuner och landstingskommuner i första hand är att

Prop. 1978/79: 95 87

— ge ett allmänt finansiellt stöd — utjämna skillnader i servicenivå och utdebiteringsbehov — stimulera utbyggnaden av viss kommunal service —— ge stöd av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl.

.1 de fall syftet med statsbidragsgivningen är att ge ett allmänt finan- siellt stöd finns det enligt KEU 76 inte skäl att bevara nuvarande system med en rad speciella statsbidrag till kommuner och landstingskommu- ner. Detta allmänna syfte kan likaväl nås genom allmänna statsbidrag. KEU 76 finner inte heller att de speciella bidragen i någon större ut- sträckning leder till en utjämning av skillnader i servicenivå och skatte- sats. I detta aVSeende är skatteutjämningssystemet klart att föredra. Ut- redningen förordar därför att ett antal speciella statsbidrag avvecklas och de medel som frigörs bör enligt förslaget föras över till skatteutjäm- ningssystemet.

Om däremot syftet är att stimulera utbyggnaden av vissa kommunala tjänster eller att stödja kommunerna och landstingskommunerna som ett led i konjunktur- och arbetsmarknadspolitiken, anser KEU 76 att det finns skäl för en fortsätt specialdestinerad statsbidragsgivning. I sin ge- nomgång av de speciella bidragen finner utredningen därutöver att vissa ytterligare skäl föreligger för att bibehålla en del av de nuvarande bidra- gen.

KEU 76 konstaterar att det normalt inte bör komma i fråga att införa nya speciella statsbidrag liksom inte heller att räkna upp de nuvarande speciella bidragen utöver vad en följsamhet till pris- och volymutveck- lingen kräver. Utredningen framhåller att restriktivitet med statsbidrag av stimulanskaraktär är en förutsättning för att en dämpning av den kommunala utgiftsexpansionen skall komma till stånd. Förbättringar av skatteutjämningen prioriteras av KEU 76 framför nya eller höjda spe- ciella bidrag.

Ett stort antal remissinstanser anser att KEU:s förslag att slopa vissa speciella statsbidrag och i stället tillföra kommunerna och landstings- kommunerna medel i mer generella former är ett steg i rätt riktning. RRV framhåller att det statliga stödet i första hand bör utgå som ett all- mänt skatteutjämningsbidrag. RRV finner att många bidrag är förenade med höga administrationskostnader för såväl utbetalande statliga myn- digheter som för kommuner och landstingskommuner. Många statsbi- dragsbestämmelser innebär enligt RRV en ineffektiv resursanvändning och onödig statlig detaljreglering av kommuner och landstingskommu- ner. RRV anser att man utöver KEU:s förslag bör överväga att slopa yt- terligare sex bidrag. Även statskontoret anser att utredningen borde ha gått längre på den inslagna vägen och föreslagit avskaffande av ytterli- gare statsbidrag och förenklingar i ytterligare ett antal fall. Socialstyrel- sen menar att ett generellt skatteutjämningsbidrag som tar hänsyn till'

Prop. 1978/79: 95 88

sociala faktorer är att föredra både i jämförelse med specialdestinerade bidrag och allmänna bidrag som baseras på kommunernas nettokostna- der för den sociala verksamheten.

Landstingsförbundet anför att de specialdestinerade bidragen till landstingskommunerna i huvudsak har rensats bort med undantag för avtalsbidragen och vissa skolbidrag. Förbundet tillstyrker förslaget med hänsyn till att bidragsbeloppen är relativt små och att administrationen blir enklare. Svenska kommunförbundet biträder också KEU:s förslag. Om intäktsbortfallet för kommunerna i undantagsfall vållar problem an- ser förbundet i likhet med KEU 76 att kompensation bör ges i form av extra skatteutjämningsbidrag.

SACO/SR delar KEU:s principiella syn att antalet speciella bidrag bör minska men finner det nödvändigt att staten även i framtiden ger di- rekta bidrag i syfte att stimulera och trygga utbyggnaden av viktiga ser- viceområden. Denna senare synpunkt delas av flera remissinstanser, bl. a. kulturrådet och handikapporganisationerna.

Jag kan för egen del instämma i de grundläggande principer för stats- bidragsgivningen till kommuner och landstingskommuner som KEU 76 och det stora flertalet remissinstanser förordar. En successiv förskjut- ning av tyngdpunkten i statsbidragsgivningen bör ske. Skatteutjämnings- bidraget bör därvid svara för en ökad andel på de speciella statsbidra- gens bekostnad. KEU:s förslag att slopa ett antal speciella statsbidrag och överföra de frigjorda medlen till skatteutjämningssystemet finner jag således av många skäl vara värt att biträda.

För det första ser jag en sådan utveckling som ett naturligt led i prio- riteringen av en förbättrad skatteutjämning. De kraftiga förstärkningar av skatteutjämningssystemet som jag i det föregående har förordat bör därför till en mindre del finansieras genom att ett antal speciella statsbi- drag avvecklas. För det andra delar jag den uppfattningen som bl. a. ut- redningen och RRV redovisar, nämligen att en minskning av antalet spe- ciella bidrag bör leda till att den omfattande administration som statsbi- dragsgivningen totalt sett medför kan reduceras. Regeringen förbereder f. n. en särskild propOSition om skall behandla förslag till att minska den statliga byråkratin. Jag anser att ett slopande av vissa specialdesti- nerade statsbidrag är ett verksamt sätt att minska byråkrati och krångel såväl för staten som för kommuner och landstingskommuner. För det tredje vill jag peka på att många av de speciella statsbidragen är före- nade med en detaljerad reglering av den bidragsberättade verksamhe- ten. Jag har redan tidigare ( avsnitt 2.1 ) särskilt betonat att översynen av statsbidragen och avvecklingen av vissa specialdestinerade bidrag är ett viktigt led i arbetet med att minska statskontrollen och den statliga de- taljregleringen. Jag erinrade där också om att statskontrollkommittén ser över de specialdestinerade bidragen för att åstadkomma förenklingar och ta bort onödiga detaljföreskrifter.

Prop. 1978/79: 95 89

En förskjutning i statsbidragsgivningen från specialdestinerade bidrag till skatteutjämningsbidrag bör också som KEU 76 konstaterar leda till att ansvaret för prioriteringar mellan olika kommunala verksamheter i ökad grad kommer att åvila de kommunala beslutsinstanserna. De spe- ciella bidragen har en styrande effekt i detta avseende som också kan in- nebära risk för snedvridande effekter. Vissa kommunala verksamheter med statligt stöd kan ges företräde framför andra lika angelägna uppgif- ter som inte är statsbidragsberättigade. En minskad specialdestinerad bi— dragsgivning bör därmed öka förutsättningarna för att den kommunala servicen anpassas till lokala förhållanden och prioriteringar.

Enligt både utredningen och många remissinstanser finns det emeller- tid anledning att även i fortsättningen stimulera utbyggnaden av angelä- gen kommunal verksamhet via speeialdestinerade bidrag. Jag delar denna uppfattning. Statsmakterna måste ha möjlighet att ge bidrag till viss verksamhet, exempelvis den kommunala barnomsorgen, i de fall mycket starka skäl att stimulera utbyggnaden av verksamheten bedöms föreligga. Jag vill dock liksom utredningen betona att stor restriktivitet bör iakttas i fråga om bidrag av stimulanskaraktär. Flera skäl kan an- föras för detta. Jag har i det föregående ( avsnitt 2.2 ) uttalat att den kommunala verksamhetens volymutveckling måste dämpas. En alltför omfattande bidragsgivning av stimulansskäl är inte förenlig med detta synsätt. Vidare utgör stimulansbidragen som jag nyss har nämnt instru- ment för att påverka de kommunala prioriteringarna, vilket innebär att de bör utnyttjas med försiktighet och endast när de allmänna skälen härför är mycket starka.

KEU 76 föreslår att stimulansbidragen omprövas regelbundet, t. ex, vart femte år. Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Även jag delar denna uppfattning, eftersom bi- dragens stimulerande effekt kan beräknas avta när verksamheten har byggts ut och övergått till att vara en permanent del i kommunernas och landstingskommunernas utbud av service. Det är svårt att fastställa be- stämda regler för omprövningen av stimulansbidragen. Det bör an- komma på regeringen att årligen i budgetarbetet göra en sådan pröv- ning.

Som exempel på bidrag som bör omprövas på sikt och då överföras till skatteutjämningssystemet nämner utredningen bl. a. bidragen till so- cial hemhjälp och färdtjänst. Bidragen kan enligt KEU 76 av stimulans- skäl behöva vara kvar ytterligare en tid. Eftersom vissa kommuner kom- mer att ligga utanför skatteutjämningen även i fortsättningen skulle dessa kommuner också gå miste om det statliga stödet om ifrågavarande bidrag skulle avvecklas. Chefen för socialdepartementet uttalar i prop. 1978/79: 100 (bil. 8 s. 65) att det fortfarande finns skäl att bibehålla en bidragsgivning till dessa verksamheter. Bidragen bör dock omprövas med vissa mellanrum.

Prop. 1978/79: 95 90

I den allmänna debatten förs då och då fram förslag om att införa all- männa driftbidrag till vissa kommunala verksamheter, t. ex. socialvår- den. Jag delar helt de synpunkter som bl. a KEU 76 och socialstyrelsen anför. En bidragsgivning via skatteutjämningssystemet är klart att före- dra framför allmänna driftbidrag till vissa sektorer. Dels möjliggör skat- teutjämningsbidragen en angelägen utjämning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna, dels undviker man de svårigheter att på lämp- ligt sätt avgränsa kostnaderna för den bidragsberättigade verksamheten som skulle uppstå med allmänna sektorbidrag.

Den kraftiga förbättring av skatteutjämningssystemet som jag har för- ordat kombinerat med en avveckling av vissa speciella statsbidrag kom- mer naturligtvis att leda till en viss omfördelning av det statliga stödet mellan enskilda kommuner och landstingskommuner. Huvuddelen av kommunerna får ett ökat stöd, men vissa kommuner, främst kommuner utanför skatteutjämningssystemet, kan komma att förlora på omlägg- ningen. KEU 76 föreslår att avvecklingen av statsbidragen skall kunna beaktas vid prövningen av extra skatteutjämningsbidrag. Även flera re- missinstanser, bl. a. Svenska kommunförbundet, betonar detta. Jag har i det föregående ( avsnitt 2.7 ) uttalat att också jag finner detta vara lämp- ligt. Vid prövningen av extra skatteutjämningsbidrag till en kommun bör hänsyn således kunna tas till effekterna av att vissa speciella bidrag slopas.

Jag har tidigare redovisat min syn på prioriteringen mellan olika stat- liga åtgärder som innebär överföring av ökade resurser till kommuner och landstingskommuner. Liksom utredningen finner jag att ökade bi- drag i första hand bör ges via skatteutjämningssystemet och inte i form av nya eller förstärkta specialdestinerade bidrag. Nya speciella bidrag till kommuner och landstingskommuner bör således enligt min mening införas endast i undantagsfall. Jag övergår nu till att redovisa mina ställ- ningstaganden till vilka speciella bidrag som bör upphöra.

Utredningen har granskat ett femtiotal av de nuvarande drygt 60 spe- ciella bidragen till kommuner och landstingskommuner. KEU 76 för- ordar att nio bidrag slopas helt och delar av ytterligare sex bidrag upp- hör. Därmed skulle speciella bidrag till ett sammanlagt belopp av 240 milj. kr. i 1977/78 års budgeterade värden avvecklas.

De bidrag som enligt KEU 76 helt kan slopas är bidragen till borgerlig medling, ferievistelse för barn, familjerådgivning, anordnande av institu- tioner för psykiskt utvecklingsstörda (vårdhem/elevhem), kommunernas skattekontroll, bostäder för lärare inom det obligatoriska skolväsendet, inrättande av elevhem inom det allmänna skolväsendet samt undervis- ningsmateriel inom gymnasieskolan.

Utredningen föreslår att följande bidrag delvis upphör. nämligen bi- dragen till skyddsympning (ersättning för engångsmateriel), ersättning till kommunerna för utbetald socialhjälp till icke svenska medborgare,

Prop. 1978/79: 95 91

svenska och finska zigenare samt renskötande samer, administration av de kommunala nykterhetsnämnderna, anläggningsstöd till idrotten (exkl. riksanläggningar) och åtgärder för fritidsbåtstrafiken, ersättning för skogsbrandsläckning och katastrofbränder samt kommunal beredskap (planrevision).

Vidare föreslog KEU 76 att bidraget till semesterhem skulle upphöra. Detta bidrag har avvecklats fr. o. m. den 1 juli 1978 (prop. 1977/78: 100 bil. 8. SoU 1977/78: 25, rskr 1977/78: 188).

Jag delar i huvudsak KEU:s uppfattning och de skäl som utredningen anför för att t.v. bibehålla huvuddelen av de granskade bidragen. Jag finner det emellertid motiverat att gå något längre än KEU 76 och för- ordar att ytterligare ett antal bidrag slopas. l några fall kan jag däremot inte biträda KEU:s förslag till avveckling. Vidare förordar jag vissa mo- difieringar i de avgränsningar KEU 76 gör i fråga om bidrag som delvis bör upphöra. De bedömningar jag nu kommer att redovisa har gjorts i samråd med berörda statsråd. Lagändringar, anslagsfrågor m.m. i sam- band med ett slopande av bidragen behandlas i resp. statsråds anföran- den. I det följande kommenterar jag de avvikelser i förhållande till KEU:s förslag som enligt min mening bör göras.

Staten bidrar till den förebyggande hälso- och sjukvården dels genom statsbidrag till engångsmateriel avsett för Skyddsympningar och vissa er- sättningar till dem som utför ympningarna, dels med avgiftsfri vaccin från statens bakteriologiska laboratorium (SBL). Skyddsympningar är ett verksamt sätt att minska sjukvårdskostnaderna. Med undantag av vissa polioympningar sker den löpande skyddsympningsverksamheten inom den offentliga hälso- och sjukvården samt skolhälsovården. KEU 76 föreslår att statsbidraget till engångsmateriel slopas. Utredningen be- handlar däremot inte frågorna om ersättning till ympare och avgiftsfri vaccin från SBL. Jag anser att även ersättningen till vissa polioympare, resekostnader m.m. samt den statliga subventionen av vaccin bör upp- höra. Detta kommer att medföra merkostnader för kommuner och landstingskommuner med ca 27,6 milj. kr. för helt år i förhållande till KEU:s förslag.

KEU 76 förordar att bidragen till de kommunala nykterhetsnämnder- nas administrationskostnader slopas men att bidragen till förebyggande och eftervårdande åtgärder. alkoholpolikliniker och vårdcentraler för narkotikamissbrukare behålls. Socialutredningen (SOU 1977: 40) går nå- got längre än KEU 76 och föreslår att bidragen till förebyggande och ef- tervårdande åtgärder också bör upphöra. Jag är beredd att gå ytterli- gare ett steg. Samma skäl som KEU 76 anför för slopande av admini- strationsbidraget kan nämligen anföras även vad beträffar bidragen till förebyggande och eftervårdande åtgärder. alkoholpolikliniker, vårdcen- traler för narkotikamissbrukare och försöksvcrksamhet med nytillkom- mande alkoholpolikliniker. Insatserna för missbrukare bör normalt vara

Prop. 1978/79: 95 92

en kommunal angelägenhet och delar av denna verksamhet bör inte sär- behandlas i bidragshänseende. Samtliga dessa bidrag bör således slopas. Merbelastningen för kommunerna kan för helt år beräknas till ca 76,7 milj. kr. i förhållande till KEU:s förslag.

Jag anser att statsbidragen till kommunernas kostnader för ersättning till lärare för förrättning, tjänsteresa, flyttningskostnader och vissa sjuk- vårdskostnader enligt förordningen (1962: 696) om bestridande av vissa kostnader på skolväsendets område bör slopas. Statens kostnader för dessa bidrag uppgår under budgetåret 1978/79 till ca 6,4 milj. kr. Bi- draget är administrativt mycket tungarbetat och Sö uppskattar admini- strationskostnaderna till ca 10 % av beviljade bidrag. Utvecklingen går nu mot mer schabloniserade statsbidrag på grundskolans område. Då dessa bidrag inte är ekonomiskt betydelsefulla för kommunerna, inte går att schablonisera och är administrativt besvärliga och inte heller har någon stimulanseffekt anser jag att bidragen bör upphöra. Lärarnas rätt till ersättning påverkas inte av att statsbidraget upphör.

KEU 76 föreslår att investeringsbidragen till elevhem inom det all- männa skolväsendet skall upphöra. Jag kan inte biträda KEU:s förslag i denna del. Liksom flera remissinstanser finner jag att detta bidrag är betydelsefullt för det fåtal kommuner som kan behöva finansiera upp- förandet av nya elevhem. Det gäller främst vissa glesbygdskommuner samt kommuner med skolor som har hela landet som upptagningsom- råde. Bidraget bör således kvarstå men bidragsreglerna bör göras enhet- liga för samtliga skolformer inom det allmänna skolväsendet.

KEU 76 föreslår också att bidrag till första uppsättningen stadigva- rande undervisningsmateriel inom gymnasieskolan skall upphöra. Fler- talet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget är tveksamma eller avvisande. 1 första hand uttalas farhågor för kommunernas möjlig- heter och vilja att inrätta nya yrkeslinjer om bidrag inte utgår till under- visningsmateriel. Jag delar dessa farhågor och anser att den del av bi- draget som avser yrkesinriktade studievägar m. m. bör vara kvar liksom även bidraget till naturvetenskaplig och 4-årig teknisk linje. För övriga teoretiska linjer bör bidraget slopas.

Jag vill i detta sammanhang även ta upp frågan om bidrag till audivi- suell utrustning och inventarier i teknikverkstad vid ny- eller ombyggnad av grundskola. Bidrag till audivisuell utrustning kan även utgå för jord- bruksutbildning. KEU 76 behandlar inte dessa bidrag. Bidragen är emel- lertid små och administrationen förhållandevis krånglig. Dessa bidrag bör därför slopas. Merkostnaderna för kommunerna blir ca 3 milj. kr. för helt år.

Kommunerna får f. n. bidrag till investeringar i avloppsreningsverk. KEU 76 anser att detta bidrag skall fortsätta att utgå. RRV förordar emellertid att bidraget skall upphöra. Bidraget till avloppsreningsverk har tidigare haft en påtaglig stimulanseffekt. Jag anser emellertid att bi-

Prop. 1978/79: 95 93

draget numera har mist sin stimulerande effekt då kommunerna på grund av miljövårdskrav är ålagda att bygga avloppsreningsverk som motsva- rar kraven för högsta bidragsprocent. Nuvarande bidrag till avloppsre- ningsverk kan därför avvecklas. I detta fall bör man dock medge en viss övergångstid så att kommunerna kan anpassa planeringen efter de nya förutsättningarna. Bidrag enligt nuvarande regler bör därför kunna utgå för investeringar som igångsätts under år 1980. Fr. o. m. den ] januari 1981 bör denna bidragsmöjlighet upphöra.

Inom ramen för anslaget till anläggningsstöd till idrotten utgår även bidrag till åtgärder för fritidsbåtstrafiken. KEU 76 föreslår att även detta bidrag slopas. Detta förslag bereds inom regeringskansliet tillsammans med förslagen från fritidsbåtutrcdningen. Chefen för jordbruksdeparte- mentet återkommer i denna fråga.

Vad beträffar ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m.m. föreslår KEU 76 att bidragen till skogsbrandsläckning och katastrofbrän- der skall upphöra och att det s. k. tröskelbeloppet vid oljebekämpning höjs från 3 000 kr. till 20 000 kr. Jag anser att regeringens möjligheter att ge bidrag till kommunerna vid annat nödläge (t. ex. katastrofbränder inom bebyggelse) bör finnas kvar. Vidare bör tröskelbeloppet vid olje- bekämpning endast räknas upp till 5 000 kr. I övrigt biträder jag KEU:s förslag.

Jag sammanfattar förslagen angående avveckling av specialdestine- rade bidrag i följande uppställning.

(milj. kr.)

Bidrag Helårskostnad för kommuner och/eller landstingskom- muner

Borgerlig medling 0,2 Ferievistelse för barn 4,0 Familjerådgivning 0,6 Skyddsympning 28,2

Ersättning till kommunerna för utbetald socialhjälp

till vissa grupper 70,0 Kommunala nykterhetsvårdsnämnder m. m. 19l,9 Anordnande av institutioner för psykiskt

utvecklingsstörda 13,0

Kommunalt anställda taxeringsrevisorer 0,5 Lärares resor och flyttning m.m. 6,4 Undervisningsmateriel inom gymnasieskolan 1,0 Bostäder för lärare 0,02 Audivisuell utrustning och inventarier i teknikverkstad 3,0 Anläggningsstöd till idrotten 5,0 Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst 1,0 Kommunal beredskap (planrevision) 0,2 Summa 325,0

Kommuner och landstingskommuner beräknas således få ökade kost- nader om totalt ca 325 milj. kr. Därav faller nära 285 milj. kr på kom-

Prop. 1978/79: 95 - 94

munerna. Jag förordar att huvuddelen av bidragen upphör fr.o.m. den 1 januari 1980, dvs. samtidigt som första etappen av skatteutjämningsre- formen föreslås bli genomförd. På grund av att vissa bidrag utbetalas med eftersläpning beräknas effekterna för kommuner och landstings- kommuner begränsas till knappt 50 milj. kr. år "1980. Utöver de i upp- ställningen angivna bidragen tillkommer fr.o.m. år 1981 effekterna av en avveckling av bidraget till investeringar i kommunala avloppsrenings- verk.

Slopandet av de speciella statsbidragen innebär, som jag tidigare ' har nämnt, att den statliga och kommunala administrationen förenklas. För att dessa administrativa vinster skall kunna uppnås relativt snabbt anser jag att sista dag för ansökan om statsbidrag bör fastställas i till- lämpliga fall. I de fall där statlig myndighet har möjlighet att ge dispens i fråga om sista ansökningsdag bör denna dispensrätt överföras till rege- ringen. Regeringen får sedermera efter föredragning av vederbörande statsråd utfärda de författningsföreskrifter som behövs.

Jag vill i detta sammanhang ta upp ytterligare några frågor. KEU 76 föreslår att ändrade utbetalningsregler för grundskolebidraget genom- förs i en tredje etapp. Nuvarande utbetalningsregler innebär att förskott utgår med 90 % av slutligt fastställt bidrag för föregående läsår. Slutav- räkning sker på hösten efter läsårets slut. I samband med slutregleringen utbetalas bidrag till ATP och övriga socialförsäkringsavgifter. Enligt KEU 76 bör förskottet beräknas på löpande års skolorganisation med 90 alternativt 100 %. Utredningen föreslår vidare att förskott bör utgå till avgiftsbidragen. De remissinstanser som uttalar sig i frågan tillstyrker i allmänhet eller lämnar förslaget utan erinran. Skrivelser angående änd- rade utbetalningsregler har också inkommit till regeringen från Svenska kommunförbundet och från skolstyrelserna i Göteborg, Malmö och Stockholm.

En aktuell beräkning visar att KEU:s förslag om förskott med 90 % på löpande års skolorganisation och förskott med 90 % på föregående års avgiftsbidrag skulle leda till en merbelastning av engångskarak- tär på statsbudgeten om ca 1500 milj. kr. Jag delar KEU:s bedöm- ning att förslaget att grunda förskotten på läsårets faktiska organisa- tion skulle innebära att huvuddelenlav variationerna i eftersläpning- en mellan kommunerna elimineras. Jag ser i och för sig detta som vär- defullt. Jag har emellerid i det föregående prioriterat en reform av skatteutjämningssystemet. Att därutöver belasta statsfinanserna med re- formkostnader av den här aktuella storleksordningen är inte möjligt. Jag är därför inte nu beredd att föreslå några förändringar i utbetalningsreg- lerna för grundskolebidraget.

I skrivelserna från Svenska kommunförbundet och från skolstyrel- serna i Göteborg, Malmö och Stockholm samt i en skrivelse från Göte- borgs kommunstyrelse krävs även höjda statsbidrag till kommunernas

Prop. 1978/79: 95 95

kostnader för arbetsgivaravgifter på lärarnas löner. Ett avsteg från de principer som nu ligger till grund för denna statsbidragsgivning skulle leda till stora årliga merkostnader för staten. Av samma skäl som beträf- fande utbetalningsreglerna för grundskolebidraget kan jag därför inte tillstyrka framställningarna i denna del.

Ytterligare en fråga med anknytning till grundskolebidraget bör be- handlas i detta sammanhang. I sin egenskap av huvudman för skolväsen- det har kommunerna samma arbetsgivaransvar beträffande kommunalt anställda lärare som beträffande övriga arbetstagare i kommunens tjänst (jfr UbU "1973: 44 s. 5, rskr 1973: 311). Kommunerna måste därför, så- som Svenska kommunförbundet i yttrande över 1969 års personalvårds- utredning har uttalat. sörja för erforderliga personalvårdsinsatser även för lärarpersonalen.

Riksdagen har beslutat om ett nytt statsbidrag till grundskolan (prop. 1977/78: 85, UbU 1977/78: 21, rskr 1977/78: 260). Därvid uttalade ut- bildningsutskottet bl. a. att inga principiella hinder torde föreligga att täcka arbetsvårdsåtgärder och omplaceringar för lärare och skolledare via det s.k. tilläggsbidraget som är en del av det nya statsbidraget till grundskolan. Detta förutsätter dock enligt utskottet att bidragsschablonen höjs samtidigt som möjligheten att utnyttja anSlaget Lönekostnader vid viss omskolning och omplacering under åttonde huvudtiteln begränsas i mot- svarande mån. Från detta senare anslag bekostas i dag viss arbetsvårds- verksamhct för bl. a. lärare. Enligt utskottet krävs överläggningar mellan staten och Svenska kommunförbundet. SÖ har med anledning av riks- dagens uttalande fått i uppdrag att efter samråd med statens personal- nämnd och överläggningar med Svenska kommunförbundet inkomma med förslag till bestämmelser i den aktuella frågan. SÖ har i skrivelse den 15 november 1978 inkommit med förslag till bestämmelser i anled- ning av uppdraget. Både SÖ och Svenska kommunförbundet ställer sig tveksamma till att tilläggsbidraget skulle nyttjas för att täcka vissa kost- nader för omplaceringsåtgärder för lärare. De kommuner som utnyttjar det särskilda löneanslaget i större utsträckning än vad som svarar mot en schabloniserad andel av bidraget kan komma att uppleva det före- slagna systemet som en försämring och minska sina insatser. Mot bakgrund av vad SÖ och Svenska kommunförbundet har anfört finner jag i samråd med statsråden Rodhe och Wahlberg det motiverat att även alternativa förslag till finansieringen av arbetsvårdsåtgärder för lärare övervägs. Resultatet av dessa överväganden kommer att redovisas vid ett senare tillfälle.

2.12 Utbetalning av kommunalskattemedel

Med nuvarande regelsystem svarar staten för uppbörden av prelimi- när inkomstskatt. Denna preliminärskatt innefattar även skatt till kom-

Prop. 1978/79: 95 96

muner och landstingskommuner. Dessa erhåller för varje kalenderår förskott grundat på senast kända taxering och den kommunala skatte- sats som har bestämts för kalenderåret. När taxeringsresultatet föreligger sker slutavräkning, varvid saldot mellan slutligt debiterade belopp och uppburna förskott tillgodoräknas kommuner och landstingskommuner eller statsverket allteftersom förskotten understiger eller överstiger de slutligt debiterade beloppen. Eftersom taxeringsresultatet föreligger först under senare hälften av året efter inkomståret blir följden att föränd- ringar i skatteunderlaget påverkar de kommunala skatteinkomsterna först med två års fördröjning.

När skatteunderlaget ökar, vilket är det normala, medför detta system att beräkningen av förskott utgår från ett lägre skatteunderlag än det som används vid uträkning av den slutliga skatten. En eftersläpning i ut- betalningen av kommunalskattemedel till kommuner och landstingskom- muner har därför uppstått. Det är dock inte effekterna för den kommu- nala likviditeten utan snarast utbetalningssystemets samhällsekonomiska verkningar som enligt KEU 76 får betraktas som det allvarligaste pro- blemet. Under år med hög inflationstakt tvingas kommuner och lands- tingskommuner finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta leder till ett tryck uppåt på de kommunala skatte- satserna. Samtidigt kan eftersläpningen enligt utredningen medföra ett finansiellt överutrymme under år med avtagande inflationstakt. som då kan utnyttjas för en volymmässig expansion.

KEU 76 har övervägt vissa generellt verkande metoder att komma till rätta med de problem eftersläpningen ger upphov till. Utredningen fin- ner att en uppräkning av förskottsutbetalningarna enligt likartade grunder som sker vid debiteringen av preliminära arbetsgivaravgifter skulle bidra till att minska variationerna i eftersläpningens storlek. För- skottet av kommunalskattemedel skulle således med denna metod grundas på skatteunderlaget enligt senaste taxering uppräknat med hän- syn till en prognos för skatteunderlagsförändringen under de två följan- de inkomståren.

Remissinstanserna är över lag ense om att det är angeläget att minska eftersläpningen. Konjunkturinstitutet (KI) uttrycker emellertid farhågor för att förändrade utbetalningsregler i vissa konjunktursituationer skulle kunna leda till en mindre lämplig konjunkturanpassning av den kommu- nala utvecklingen. Institutet konstaterar att nuvarande utbetalningssy- stem under 1960-talet snarast haft en stabiliserande inverkan på kon- junkturförloppet. Inkomstutvecklingen i samhällsekonomin anslöt under 1960-talet tämligen nära till en-fyraårscykel, där två år av förhållande- vis stark tillväxt i inkomstunderlaget följdes av två år av förhållandevis svag tillväxt. I den mån kommunernas och landstingskommunernas ut- gifter genom utbetalningssystemet påverkas i återhållande riktning un-

Prop. 1978/79: 95 97

der expansiva konjunkturfaser och i expansiv riktning under recessiva konjunkturfaser är inverkan härav konjunkturutjämnande. Enligt KI har dock utvecklingen under 1970-talet i vissa hänseenden rubbat tidi- gare förutsättningar mcd avseende på utbetalningssystemets samhälls- ekonomiska verkningar. Det är inte uteslutet att den utveckling som in- letts under 1970-talet kan ha inneburit en viss rubbning i periodiciteten i det reala konjunkturförloppet. Kl konstaterar att det är tänkbart att rubbningen skulle kunna tillta och rentav få en sådan karaktär att de in- byggda konjunktureffekterna hos utbetalningssystemet blir destabilise- rande. Enligt institutet kan utbetalningssystemets konjunktureffekter inte betraktas som tillräckligt klarlagda.

Det är även min uppfattning att konjunktur- och prisutvecklingen un- der 1970-talet i kombination med den tvååriga eftersläpningen i kom— munalskatteutbetalningarna kan ha verkat pådrivande på höjningen av de kommunala skattesatserna.

Från kommunal likviditetssynpunkt är det ett naturligt intresse att minska eftersläpningen i utbetalningarna. Som KEU 76 framhåller är det emellertid inte i första hand den trendmässiga eftersläpningen som motiverar en reform, utan snarare de samhällsekonomiska effekterna av stora variationer i eftersläpningens storlek mellan åren. KEU 76 har därvid främst betonat att utbetalningssystemet leder till ett tryck uppåt på den kommunala utdebiteringen. I likhet med utredningen anser jag att detta är ett allvarligt problem. I viss mån torde dock effekten på de kommunala skattesatserna kunna bemästras genom en väl utbyggd lång- siktig planering inom kommuner och landstingskommuner. En sådan planering bör kunna fungera som ett effektivt styrsystem för den kom- munala utbyggnaden och leda till en jämnare volymexpansion. Kommu- ner och landstingskommuner som ett visst år genom utbetalningssyste- met får ett finansiellt överutrymme bör göra avsättningar för framtida behov i stället för att utnyttja överutrymmet för en volymexpansion ut- över den ursprungligen planerade. Här måste de kommunala beslutsfat- tarna känna ett ansvar för samhällsekonomin och inte låta en kortsiktigt gynnsam finansiell situation binda kommuner och landstingskommuner till en alltför hög utgiftsnivå.

En annan aspekt på utbetalningssystemets samhällsekonomiska verk- ningar är dess konjunktureffekter. Jag delar härvidlag KI:s uppfattning att dessa inte har blivit tillräckligt belysta av utredningen. Den kommu- nala sektorn har genom sin starka tillväxt kommit att få allt större be-

. tydelse för konjunkturpolitiken. En anpassning av kommunalskatteutbe- talningarna till den förväntade skatteunderlagstillvåxten torde i allmän- het medföra att den kommunala sektorn under en expansiv fas i sam- hällsekonomin också får större tillskott till de kommunala inkomsterna. Motsatsen kommer att gälla under en recession. Som KEU 76 framhål- ler kan ett sådant system väntas ha en återhållande effekt på höjning-

7 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 98

arna av utdebiteringen. Det är däremot mera osäkert om det föreslagna systemet har några fördelar ur konjunkturpolitisk synvinkel. Å andra si- dan är det relativt svårt att uttala sig också om det nuvarande utbetal- ningssystemets konjunktureffekter under 1970-talet. Konjunkturmön- stret har varit betydligt mera oregelbundet än under 1960-talet, vilket har inneburit att utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen under vissa år snarast kan ha verkat destabiliserande.

KEU 76 visar att en omläggning av förskottsberäkningen så att för- skotten jämfört med dagens regler räknas upp med en faktor som tar hänsyn till skatteunderlagets beräknade tillväxt skulle kräva en ökad statlig utbetalning av i storleksordningen 8 miljarder kr. per år under de två genomförandeåren. Utredningen konstaterar att det inte är realis- tiskt att räkna med en sådan kraftigt ökad belastning av statsbudgeten under en tvåårsperiod. För att klara av de finansiella problem som upp- står i samband med övergången anvisar KEU 76 två möjligheter. An- tingen räknas förskotten upp långsamt under 1.0—"15 år (metod 1) eller genomförs en engångsreform som innebär att man under en tvåårspe- riod ersätter slutavräkningen av kommunalskattemedel med ett förhöjt förskott av motsvarande storlek (metod 2). KEU:s metod 2 innebär i praktiken en avskrivning av kommunernas och landstingskommuner- nas fordran på staten i form av två års eftersläpning av kommunalskat- temedel. Denna fordran skjuts med nuvarande utbetalningsregler hela ti- den framåt i tiden. Den har därför egentligen ingen praktisk betydelse för den kommunala ekonomin. Förskotten skulle därefter enligt båda metoderna räknas upp jämfört med dagens regler på något sätt som tar hänsyn till skatteunderlagets beräknade tillväxt.

Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och TCO liksom flera länsstyrelser, kommuner och landstingskommuner förordar att be- slut i denna fråga bör föregås av överläggningar mellan regeringen och kommunförbunden. Landstingsförbundet anser att det finns en del att vinna på KEU:s metod 2, eftersom den snabbt skulle kunna ge resultat. Enligt RRV bör utbetalningsreglerna ändras endast om kommuner och landstingskommuner accepterar en kvittning av slutavräkningen mot en uppräkning av förskotten med exakt samma belopp.. Bland remissinstan- serna i övrigt skiftar uppfattningen om vilken av KEU:s två metoder som är att föredra.

Enligt min mening har KEU:s metod 1, som innebär en successiv uppräkning av förskotten under 10—15 är, flera nackdelar. För det förs- ta dröjer det alldeles för länge innan syftet med omläggningen uppnås, dvs. innan förskotten kan inflationsanpassas. För det andra förutsätter metoden ökade statliga medelsöverföringar till kommunerna och lands- tingskommunerna redan från omläggningens första år. Storleken på medelstillskotten är beroende av hur snabbt förskotten räknas upp. Att välja metod 1 som ett sätt att föra över ökade resurser till kommunerna

Prop. 1978/79: 95 99

och landstingskommunerna är knappast lämpligt. Skatteutjämningen bör i så fall prioriteras. Metod ] bör därför inte komma i fråga.

KEU:s metod 2, som innebär att slutavräkningen under en tvåårspe- riod ersätts av förhöjt förskott, är betydligt intressantare. Den stora för- delen är att man redan det tredje året efter genomförandet kan räkna upp förskotten utifrån antaganden om förväntad skatteunderlagstillväxt. På sikt innebär den föreslagna uppräkningen av förskotten en snabbare medelsövcrföring till kommuner och landstingskommuner. I och med att skatteunderlagets tillväxt i absoluta tal ökar år från år kommer uppräk- ningen av förskotten i normalfallet att vara större än de slutavräknings- poster som kommunerna och landstingskommunerna går miste om. Stor- leken på denna ökade medelsövcrföring till kommunerna och landstings- kommunerna kommer naturligtvis att variera över åren beroende på skatteunderlagets ökningstakt och den uppräkningsfaktor för förskotten som varje år skulle fastställas. Trendmässigt kan den ökade belastningen på statsbudgeten emellertid beräknas till minst 2 miljarder kr. per år i 1980 års prisläge.

En omläggning av kommunalskatteutbetalningarna enligt KEU:s me- tod 2 skulle således innebära att de totala utbetalningarna av kommu- nalskattemedel under första och andra året efter omläggningen blir oför- ändrade jämfört med nuvarande regler. Utfallet för de tredje och fjärde åren efter omläggningen är svårare att beräkna. Det avgörande är skat- teunderlagstillväxten under de båda föregående åren som bestämmer den slutliga kommunalskatten dessa år. Skillnaden mellan slutlig skatt för det första året efter omläggningen och det genom den slopade slut- avräkningen förhöjda förskottet för samma år bestämmer slutavräk- ningens storlek för det tredje året osv. Fr. o. m. det femte året skulle de årliga utbetalningarna till kommuner och landstingskommuner helt följa de nya reglerna. Som jag har nämnt beräknas det innebära en trendmäs- sig ökning med i storleksordningen 2 miljarder kr. per år jämfört med nuvarande utbetalningssystem.

Jag vill även nämna vissa frågor som rör fastställandet av uppräk- ningsfaktorn. Besluten om uppräkningsfaktorns storlek skulle i viss ut- sträckning ge regeringen nya möjligheter att styra resursöverföringen till kommuner och landstingskommuner. Uppräkningsfaktorns storlek skulle därigenom kunna bli ett nytt inslag i överläggningarna mellan re- , geringen och kommunförbunden. Det bör dock påpekas att möjlighe- terna att styra resuröverföringen via uppräkningsfaktorn begränsas av att förskottet för visst år regleras genom slutavräkning två år senare. Frågor om tidpunkt och handläggningsordning för fastställandet av uppräkningsfaktorn behöver enligt min mening övervägas ytterligare.

KEU 76 .har i sin prioritering av föreslagna reformer placerat änd- rade regler för utbetalning av kommunalskattemedel bland de reformer som bör genomföras på längre sikt om ytterligare statliga överföringar

Prop. 1978/79: 95 100

till den kommunala sektorn skulle bli aktuella. I samma prioritetsklass placerar utredningen en allmän höjning av grundgarantin i skatteutjäm- ningssystemet. RRV liksom ett trettiotal kommuner anser dock att för- slaget om förändrade utbetalningsregler bör ges högre prioritet än i KEU:s förslag. Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdel- ningar och ett femtiotal kommuner anser att en höjning av grundgaran- tin i skatteutjämningssystemet bör genomföras före en ändring av utbe- talningsreglerna för kommunalskattemedlen. Merparten av remissinstan- serna har dock inte uttalat några erinringar mot KEU:s förslag att föra ändrade regler för kommunalskatteutbetalningarna till de åtgärder som kan komma att aktualiseras först på längre sikt.

1978 års långtidsutredning och den senaste statliga långtidsbudgeten visar att utrymmet för nya statliga kostnadsåtaganden är mycket be- gränsat. I årets finansplan har jag konstaterat att det är nödvändigt att finanspolitiken inriktas så att en utveckling som präglas av balanserad tillväxt inte äventyras. För budgetpolitiken betyder detta att en stark re- striktivitet i fråga om utgifter måste iakttas. Jag har i det föregående föreslagit en kraftig uppräkning av skatteutjämningsbidragen. En bind- ning därutöver för åtaganden på några års sikt i den storleksordning som ändrade utbetalningsregler för kommunalskattemedlen skulle inne- bära är inte möjlig. Som jag tidigare har framhållit behöver dessutom konjunktureffekterna av det nuvarande och det av KEU 76 föreslagna utbetalningssystemet ytterligare övervägas. Utbetalningssystemets effek- ter på skattesatser och volymutveckling bör också i stor utsträckning kunna bemästras genom en förbättrad planering i kommuner och lands- tingskommuner.

2.13 Övriga av KEU 76 föreslagna åtgärder

Jag har i det föregående redovisat mina ställningstaganden till huvud- delen av KEU:s förslag. Ytterligare två frågor som utredningen aktuali- serar återstår att kommentera. Det gäller dels en överföring av kostnads- ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackordering till kom- munerna, dels frågan om den kommunala beskattningen av juridiska personer. Jag tar först upp förslaget om gymnasieskolelevernas resor och inackordering.

Studiestödsutredningen föreslog i sitt delbetänkande (SOU 1977: 31) Studiestöd, Alternativa utvecklingslinjer att kommunerna borde ha ett samlat ansvar för gymnasieskolelevernas resor och inackordering. Kom- munerna borde då även ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten på samma sätt som kommunerna i dag har ansvaret för grundskole- elevernas resor och inackordering. De nuvarande bidragen från staten di- rekt till eleverna skulle då kunna upphöra. Förslaget innebär en ändrad

Prop. 1978/79: 95 101

kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Enligt studiestödsutred- ningen borde kommunerna kompenseras för detta. Studiestödsutred- ningen föreslog därför att frågan skulle behandlas av KEU 76.

KEU 76 delar studiestödsutredningens uppfattning att kommunerna i framtiden bör få ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackor- dering. KEU 76 anser att om en ändrad ansvarsfördelning genomförs bör kommunerna också stå för kostnaderna. Ett kommunalt överta- gande av kostnaderna för gymnasieskolelevernas resor och inackordering skulle enligt KEU 76 medföra ökad ekonomisk belastning för kommu- ner med gymnasieskola. Dessa kommuner bör anses kompenserade genom den kraftiga förstärkning av skatteutjämningsbidragen som ut- redningen samtidigt föreslår. Merkostnaderna av förslaget för de berör- da kommunerna blir enligt KEU 76 relativt små. Utredningen finner det därför inte motiverat att utjämna dessa kostnader i skatteutjämnings- systemet. KEU 76 anser att det bör övervägas att beakta kostnaderna vid beräkningen av den interkommunala ersättningen för elever som går i gymnasieskola utanför hemortskommunen.

Remissinstansernas inställning till KEU:s förslag är splittrad. Kom- ' munerna i södra Sverige är mer positiva till förslaget än kommunerna i Värmland, Dalarna och Norrland. Glesbygdskommuner med långa av- stånd anser att deras kostnader kommer att öka relativt sett mer än kost- naderna för övriga kommuner. Flera remissinstanser uttrycker oro för att ett genomförande av förslaget kommer att leda till krav på standard- höjningar både vad avser resor och inackordering. Svenska kommunför- bundet, centrala studiestödsnämnden och studiestödsutredningen anser att ytterligare utredning krävs innan det går att ta slutlig ställning till förslaget.

Regeringen har därefter den 31 augusti 1978 givit studiestödsutred- ningen tilläggsdirektiv som bl. a. innebar att utredningen före 1978 års utgång skulle lämna förslag till framtida utformning av verksamheten under kommunalt huvudmannaskap.

Studiestödsutredningen har den 5 januari 1979 överlämnat promemo- rian (Ds U 1978: 15) Gymnasieskoleelevernas resor och inackordering. Överflyttning av ansvaret till kommunerna till regeringen. Studiestödsut- redningens förslag innebär att elevens hcmortskommun skall ha det eko- nomiska ansvaret för resor och inackordering i samband med gymna- sieskolstudier. Hemortskommunerna skall vid planeringen av elevernas dagliga resor i första hand erbjuda lämplig och rimlig transport. Om detta inte är möjligt bör kontant ersättning utgå. Gymnasieskolkommu- nen skall ha ett visst service-administrationsansvar dels gentemot hem- kommunen, dels gentemot eleven för att tillgodose dennes behov av in- ackordering. I huvuddragen skall gällande regler för de nuvarande stat- liga rese- och inackorderingstilläggen inkl. fria hemresor gälla. Nu gäl- lande belopp skall anses utgöra minimistandard. Elevernas rätt till dessa

Prop. 1978/79: 95 102

förmåner bör enligt studiestödsutredningen regleras i lag även efter över- förandet.

Svenska kommunförbundets representant i studiestödsutredningen av- styrker i ett särskilt yttrande utredningens förslag eftersom finansie- ringsmetoden skapar skillnader mellan kommunerna. Vidare anförs i yttrandet att de framtida kostnaderna är svåra att fastställa med tanke på den ökande tillströmningen till den gymnasiala utbildningen.

Studiestödsutredningens promemoria bereds f. n. inom regerings- kansliet. Jag har erfarit att chefen för utbildningsdepartementet avser att återkomma i frågan i sådan tid att ett eventuellt genomförande kan ske under år 1981.

Jag övergår nu till frågan om beskattningen av juridiska personer. Företagsskatteberedningens majoritet föreslår i slutbetänkandet (SOU 1977: 86) Beskattning av företag, som förstahandsalternativ i fråga om den framtida beskattningen av aktiebolag, ekonomiska föreningar m. fl. att en fast enhetlig statsskattesats om 55 % införs och att den kommunala beskattningen av dessa juridiska personer avskaffas. KEU 76, som under sitt arbete informerades om detta kommande förslag, har studerat vilka återverkningar en sådan reform skulle få för den kommu- nala ekonomin och hur kommuner och landstingskommuner skulle kunna kompenseras för det mistade skatteunderlaget. Utredningen konstaterar inledningsvis att en kompensation till kommunsektorn som helhet kan åstadkommas genom att till det samlade kommunala skat- teunderlaget från fysiska personer lägga skatteunderlaget från juridiska personer vid den statliga taxeringen. Därigenom återställs i princip nu- varande förhållanden för den stora majoritet av kommuner och lands- tingskommuner som ingår i skatteutjämningssystemet och vars skatte- kraft alltså är bestämd som en viss procent av genomsnittet för riket.

För det tjugofemtal kommuner och landstingskommuner som kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet även i fortsättningen är det emellertid svårare att finna en enkel lösning. Någon exakt återföring kan inte åstadkommas i varje enskilt fall eftersom skatteunderlaget från företag med verksamhet i flera kommuner inte längre kommer att för- delas vid taxeringen. KEU 76 föreslår därför att en särskild fördelnings- nyckel införs för det samlade skatteunderlaget från juridiska personer i riket. Varje kommun och landstingskommun skulle enligt denna först tillförsäkras vad som motsvarar garantiskatteunderlaget för företagens fastighetsinnehav. Återstoden av det totala skatteunderlaget från de ju- ridiska personerna skulle därefter fördelas mellan kommunerna efter deras invånarantal.

Enligt de beräkningar KEU 76 redovisar skulle, med denna fördel- ningsnyekel, omkring hälften av de utanför skatteutjämningen stående kommunerna få ett ökat skatteunderlag och hälften ett minskat. Endast en landstingkommun — Stockholms läns —— beräknas stå utanför skat-

Prop. 1978/79: 95 103

teutjämningen och även där skulle en förlust av skatteunderlag uppstå. Förlusterna är emellertid betydligt större än vinsterna, dvs. som grupp skulle kommuner och landstingskommuner utanför skatteutjämningen förlora skatteunderlag. Utredningen beräknar att inkomstbortfallet to- talt skulle uppgå till ca 600 milj. kr. årligen och i flera fall motsvara en ökad utdebitering om mellan en och två kronor för kommunal- och landstingsskatten sammantaget. För att mildra effekten av denna om- läggning föreslår KEU 76 en tioårig övergångsperiod under vilken skatte- underlagsberäkningen successivt närmas till det resultat de nya reglerna skulle ge.

De remissinstanser som anser att företagsskatteberedningens förslag är lämpligt accepterar också i stor utsträckning den av KEU 76 före- slagna fördelningsnyckcln. Även förslag om andra varianter förs emel- lertid fram, t. ex. att fördelningen bör grundas på antalet arbetsplatser eller sysselsatta i kommunen i stället för på hela invånarantalet.

Jag vill här erinra om att förslaget om att slopa den kommunala taxe- ringen av de juridiska personerna motiveras av önskan att uppnå för- delar för företagsbeskattningen. Vad KEU 76 föreslår är alltså att upp- fatta som följdåtgärder om man önskar genomföra företagsskattebered- ningens huvudalternativ. Något förslag om att av andra skäl ändra för- delningen av skatteunderlaget från de juridiska personerna framlägger inte KEU 76.

Företagsskatteberedningens betänkande har remissbehandlats och jag avser att i en nära framtid återkomma med förslag i anledning av detta. Redan nu vill jag emellertid förutskicka att jag inte då kommer att ta ställning till frågan om den kommunala taxeringen av de juridiska per- sonerna. Företagsskatteberedningens principförslag tillstyrks visserligen av flertalet remissinstanser, men den skiljelinje mellan majoritet och re- servanter som fanns inom utredningen återfinns också i flera av yttran- dena. Det står också klart att ett antal viktiga frågor måste beredas mer i detalj innan- ett konkret förslag till beslut kan föreläggas riksdagen. Jag syftar här bl. a. på verkningarna av förslaget i skatteneutralitetshän- scende och på behovet av följdändringar i skattelagstiftningen och i den skatteadministrativa organisationen. Jag anser mot denna bakgrund att också frågan om hur kommuner och landstingskommuner skall kompen- seras för en eventuell reform t. v. bör lämnas utan ställningstagande.

2.14 Sammanfattning av finansiella konsekvenser

Jag har i det föregående föreslagit reformer för åren 1980 och 1981 på det kommunalekonomiska området, som innebär kraftigt ökade år- liga transfereringar från staten till kommunerna och landstingskommu- nerna. En aVVägning har skett så att de ekonomiska tillskotten fördelas relativt jämnt mellan kommuner och landstingskommuner. De ökade

Prop. 1978/79: 95 104

statliga medelsöverföringarna till kommunerna och landstingskommu- nerna avser till en helt dominerande del den förbättrade skatteutjäm- ningen. År 1981, då skatteutjämningsreformen är fullt genomförd, ökar skatteutjämningsbidragen med totalt ca 2 875 milj. kr. jämfört med vad som betalas ut under år 1979. Vid denna jämförelse har hänsyn även ta- gits till den del av det särskilda bidraget under år 1979 som utgår i form av en ökning av skattekraftsgarantin med två procentenheter. Denna del av det särskilda bidraget beräknas uppgå till ca 700 milj. kr. Vidare har kostnaderna för den helt utbyggda skatteutjämningen baserats på kalky- ler för åldersfaktorn exkl. KBT. Nettokostnaden för KBT kan beaktas i skatteutjämningen först fr. o. m. år 1981. Totalkostnaderna för skatteut- jämningssystemet kan förväntas bli något lägre när KBT beaktas i ål- dersfaktorn. Av de förbättrade skatteutjämningsbidragen tillfaller ca 1 475 milj. kr. kommunerna och ca "1400 milj. kr. landstingskommu- nerna.

Jag har även förordat statsbidrag till kommunernas KBT-kostnader samtidigt som enhetliga KBT-regler införs i kommunerna år 1.980. Med statsbidrag om 43 % till kommunernas kostnader för KBT och stats- kommunala bostadsbidrag faller hela merkostnaden, ca 300 milj. kr., på statsbudgeten. Vidare har jag föreslagit att kommunernas ersättning till staten för bidragsförskotten slopas år 1980 samtidigt som den del av det särskilda bidraget under år 1.979 som utgår med 45 kr. per invånare till kommuner utanför skatteutjämningssystemet inte bör förnyas. Till landstingskommuner och landstingsfria kommuner utanför skatteutjäm- ningssystemet bör övergångsvis ett bidrag om 45 kr. per invånare utgå under år 1980.

Utöver dessa reformer har jag föreslagit att den s.k. förenklade be- räkningen av det kommunala skatteunderlaget skall genomföras med början vid 1981 års taxering. Inkomstrelationerna mellan stat och kom- mun påverkas då för första gången år 1982, men effekten väntas år 1982 bli helt obetydlig. Därefter sker en successivt växande överföring till kommunsektorn. År 1985 beräknas de ökade skatteinkomsterna för kommuner och landstingskommuner jämfört med nuvarande regler uppgå till ca 1 000 milj. kr.

Tyngdpunkten i statsbidragsgivningen bör förskjutas från specialdesti- nerade bidrag till skatteutjämningsbidrag. Som ett led i denna process och för att till en mindre del finansiera de av mig föreslagna reformerna bör ett antal speciella statsbidrag till kommuner och landstingskommu- ner avvecklas. De berörda bidragen upphör i allmänhet den 1 januari 1980. På grund av eftersläpning i utbetalningarna m. m. uppkommer en full helårseffekt först år 1981. Inkomstbortfallet för kommunerna beräk- nas detta år till ca 285 milj. kr. och för landstingskommunerna till ca 40 milj. kr., dvs. totalt ca 325 milj. kr.

Jag har föreslagit att det reformerade skatteutjämningssystemet skall

Prop. 1978/79: 95 105

genomföras i två etapper med början år 1980 och med ett genomfö- rande fullt ut år 1981. För år 1980 medför de olika reformerna en ökad medelsövcrföring till kommunerna och landstingskommunerna som ökar statens kostnader med ca 1 705 milj. kr. En sammanställning visar hur reformerna verkar år 1980.

Ekonomiska konsekvenser av föreslagna reformer år 1980, 1978 års taxering och 1979 års skattesatser

(milj. kr.) Reformer Kommuner Landstings- Totalt kommuner

Skatteutjämningsreform :- 735 —700 —-1 435 KBT och statskommunala

bostadsbidrag —|- 3001 3001 Bidragsförskott och Särskilt

bidrag om 45 kr./inv. m. m. + 50 —-— 30 + 20 Slopade specialdestinerade

statsbidrag — 15 — 35 -— 50 Summa +] 070 +635 +] 705

* Anger statens ökade kostnader.

Sammanställningen visar att för år 1980 innebär skatteutjämningsre- formen en ökning av bidragen med totalt 1 435 milj. kr. eller med ca hälften av den fullt ut genomförda skatteutjämningsreformen. Ökningen fördelas relatin jämnt mellan kommuner och landstingskommuner. Ef- tersom KBT inte beaktas i skatteutjämningssystemet för år 1980 kan detta för enskilda kommuner leda till relativt stora skillnader i ökning av skatteutjämningsbidrag för år 1980 jämfört med år 1981.

Slopande av ett antal statsbidrag får endast till en mindre del genom- slag på utbetalningarna till kommunerna år 1980 på grund av olika ef- tersläpningseffekter. Den minskade kostnaden för staten uppgår därför endast till ca 50 milj. kr. nämnda år.

Jag har tidigare ( avsnitt 2.6 ) angett att jag avser att i annat samman- hang denna dag återkomma till frågan om finansieringen av reformerna.

Statsråden SVen Romanus, Mundebo, Friggebo. Rodhe, Hansson, En- lund, Lindahl och Gabriel Romanus utvecklar härefter de närmare rikt- linjerna för och utformningen av sina förslag till åtgärder. Dessa anfö- randen OCh förslag redovisas i underprotokollen för justitie-, social-, bud- get-. utbildnings-, jordbruks-, bostads- och kommundepartementen.

Chefen för budgetdepartementet anför.

Prop. 1978/79: 95 106

Hänvisningar till PS2

3 Hemställan

Med hänvisning till vad jag och övriga statsråd har anfört hemställer jag att regeringen i en proposition dels föreslår riksdagen att godkänna vad jag har anfört om den kommunala ekonomin, dels förelägger riksdagen vad jag och de övriga föredragandena

har anfört för de åtgärder eller ändamål som vi har hemställt om.

4 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslu- tar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena har anfört för de åtgärder eller de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen föreskriver att de anföranden och förslag som redovisas i justitie-, social-, budget-, utbildnings-, jordbruks-, bostads- och kom- mundepartementens underprotokoll skall bifogas propositionen som bi- lagorna 1—7.

PrOp. 1978/79: 95 .. Bilaga 1

Proposition om den kommunala ekonomin

J ustitiedepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

Bilaga 1

Utdrag JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL ' '

vid regeringssammanträde 1979-03-01

Föredragande: statsrådet Sven Romanus

Anmälan till proposition om den kommunala. ekonomin såvitt avser iustitied'epartementets verksamlretsområde

Enligt 4å första stycket lagen (1973: 650) om medling mellan samle- vande betalas ersättning till medlare av kommunen. I andra stycket an- ges att närmare bestämmelser om ersättningen meddelas av Konungen. Med stöd av detta stycke har i kungörelsen (1973: 697) om medling mellan samlevande meddelats bestämmelser om statsbidrag till kommun för kostnaderna för ersättning till medlare (2 och 3 Så).

Kommunalekonomiska utredningen har föreslagit att statsbidraget för borgerlig medling skall upphöra. Remissinstanserna har inte haft något att erinra häremot. Även jag anser att bidragen inte längre skall utgå. Till följd härav bör 4 5 andra stycket i lagen (1973: 650) om medling mel- lan samlevande upphävas.

I 1 5 i den tidigare nämnda kungörelsen föreskrivs att-innan länssty- relsen utser medlare skall kommunen beredas tillfälle att lämna förslag på medlare till lämpligt antal. Denna bestämmelse bör ersättas med ett tillägg till 2 5 andra stycket lagen (1973: 650) om medling mellan samle- vande. Härigenom blir det möjligt att upphäva kungörelsen i dess hel- het.

I enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1973: 650) om medling mellan sam- levande. Förslaget bör fogas till regeringsprotokollet (bilaga 1.1 ).

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att antaga förslaget.

9. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga I

Prop. 1978/79: 95

I»)

Bilaga 1.1

Förslag till Lag om ändring i lagen (1973: 650) om medling mellan samlevande

Härigenom föreskrivs att 2 och 4 55 lagen (1973: 650) om medling mellan samlevande skall ha nedan angivna lydelse.

N nvarandc lydelse Föreslagen lydelse 2 % För varje kommun skall utses-minst två medlare. Om det är påkallat av särskilda skäl, kan samme person förordnas till medlare för mer än en kommun.

Medlare utses av länsstyrelsen Medlare utses av länsstyrelsen för två kalenderår. Är medlare ej för två kalenderår efter hörande lämplig för sitt uppdrag, skall han av kommunen. Är medlare ej entledigas. Avgår medlare före ut— lämplig för sitt uppdrag, skall han gången av den tid för vilken han entledigas. Avgår medlare före ut- blivit utsedd, skall annan förord- gången av den tid för vilken han nas för den återstående tiden. blivit utsedd, skall annan förord-

. nas för den återstående tiden.

4 & Ersättning till medlare betalas av kommunen.

Närmare bestämmelser om er- sättningen meddelas av Konungen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 2

Proposition om den kommunala ekonomin

Soeialdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

Bilaga 2

Utdrag SOCIALDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid rcgeringssammanträde 1979-03-01

Föredragande: statsrådet Gabriel Romanus (p. 1—-4, 6, 7) statsrådet Lindahl (p. 5, 8)

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser so- cialdepartementets verksamhetsområde

Mot bakgrund av förslag avlämnade bl. a. av 1976 års kommunaleko- nomiska utredning (KEU 76), vilka har redovisats av chefen för budget- departementet tidigare denna dag, föreslås i det följande vissa ändringar i reglerna för statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. För- slagen avser införande av ett nytt statsbidrag till kommunernas kostna- der för bostadstillägg till folkpension. Vidare föreslås ändringar beträf- fande finansieringen av bidragsförskott, ferievistelse för barn, familje- rådgivning, skyddsympningar, kommunernas hjälp till utländska med- borgare, flyktingar m.m., kostnaderna för kommunala nykterhetsnämn- dcr m.m. samt anordnande av vissa institutioner för psykiskt utveck- lingsstörda.

(1) Statsbidrag till kommunala bostadstillägg till folkpension

Kommunalt bostadstillägg till folkpension (KBT) har införts i samtliga kommuner och kan utgå till den som är mantalsskriven i kommunen och uppbär folkpension i form av ålderspension, förtidspension, änkepen- sion eller hustrutillägg. Bestämmelserna om KBT återfinns i lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpen- sion. Kommuncrna bestämmer själva om KBT skall utgå och vilka grunder som skall gälla. Reglerna för inkomstprövningen är dock fast- lagda i nyssnämnda lag, som också bemyndigar regeringen eller riksför- säkringsverket att fastställa grunder för beräkningen av bostadskostna- derna. Inkomstprövningsreglcrna är utformade" så att bostadstillägget trappas av med en tredjedel av den inkomst som överstiger folkpensionen (inkl. pensionstillskott) jämte ett belopp på 2 000 kr. för ensamstående och 1 500 kr. för var och en av makarna. För förtidspensionärer med partiell förtidspension gäller vissa särregler.

IQ

Prop. 1978/79: 95

KBT administreras av riksförsäkringsverkct och försäkringskassorna och betalas ut samtidigt med folkpensioncn.

KBT finansieras av kommunerna med vissa undantag. Under år 1979 beräknas kostnaderna för KBT uppgå till totalt 2 700 milj. kr. Av detta belopp finansieras ca 85—90 % av kommunerna och återstoden av sta- ten. Den statliga dclfinansieringen avser de ökade KBT-kostnader som främst är en följd av statsmakternas beslut om ändrade inkomstpröv- ningsregler år l975 och sänkt pensionsålder år 1976.

De kommunala grunderna för KBT ansluter i huvudsak till något av följande tre alternativ.

a) KBT utgår med generellt belopp oberoende av bostadskostnad,

b) KBT är knutet till den verkliga bostadskostnaden,

c) KBT utgår som en kombination av a) och b) i form av dels ett generellt belopp, dels ett belopp motsvarande hela eller del av bostads- kostnaden som överstiger det generella beloppet.

Reglerna för bostadstilläggens maximibelopp före inkomstavdrag vari- erar kraftigt kommunerna emellan. I januari 1979 varierade detta maxi- mibelopp från 100 kr. till-drygt 1 300 kr. per månad för en ensam- stående pensionär. I 146 kommuner var maximibeloppct under 500 kr. per månad och i 94 kommuner låg beloppet mellan 500 och 750 kr. per månad, medan 38 kommuner hade maximibclopp över 750 kr. per må- nad för ensamståendc pensionärer.

KEU 76 föreslår, som chefen för budgetdepartcmentet tidigare'har redovisat, vissa åtgärder i syfte att uppnå ökad samordning mellan reglerna för statskommunalt bostadsbidrag och reglerna för KBT. Enligt utredningens mening bör en lagstadgad miniminivå införas i KBT-syste- met. Denna miniminivå skulle vara densamma som den övre hyresgräns som gäller för statskommunalt bostadsbidrag. Härigenom skulle pcnsio- närerna garanteras en viss enhetlighet i KBT -rcglcrna. Kommunerna av- ses få frihet att betala ut KBT även för bostadskostnader över dessa grän- ser.

Merkostnaderna vid införandet av en sådan miniminivå i KBT-syste- met beräknades till ca 300 milj. kr. i 1977 års kostnadsnivå. Utred- ningen föreslår att staten tar- på sig dessa merkostnader genom att ett nytt statsbidrag till KBT införs och därvid samordnas med statsbidraget till statskommunalt bostadsbidrag. En enhetlig statsbidragsnivå på 40 % föreslås.

F ärad ragandcn

De kommunala bostadstilläggen utgör en viktig del av det ekonomiska trygghetssystemct för folkpensionärerna. KBT' utgår f.n. till ca 800 000 pensionärer och är en förutsättning för många att kunna ha en tillfreds- ställande bostad. Det är emellertid otillfredsställande att det är så stora skillnader i de KBT-belopp som kan utgå i olika kommuner. Detta har

Bilaga 2 Socialdepartementet 3

flera gånger påpekats av bl. a. pensionärsorganisationerna. Det är ange- läget att en större enhetlighet i bidragsreglerna kan åstadkommas mellan de olika kommunerna, vilket bör ske på så sätt att de kommuner som har de lägre KBT-beloppen höjer sina belopp. '

Som chefen för budgetdepartementet har anfört tidigare denna dag bör en sådan förbättring av KBT-beloppen kunna uppnås genom att sta- ten — i anslutning till reformeringen av skatteutjämningssystemet — inför ett statsbidrag även till kostnaderna för KBT.

KEU 76 föreslår att en lagstadgad miniminivå införs i KBT-systemet. Denna miniminivå för KBT skulle vara lika med de övre hyresgränser som gäller för makar resp. ensamstående utan barn i systemet med stats- kommunala bostadsbidrag. Enligt min mening är det inte nödvändigt att tillgripa lagstiftning för att uppnå större enhetlighet inom bostadsstöds- systemen och en höjning av bidragsbeloppen där dessa ligger lägst. Samma syfte bör kunna nås genom att statsbidrag införs till kostnaderna för KBT enligt motsvarande regler som gäller för statskommunala bo- stadsbidrag till barnfamiljer m. fl.

Som villkor för statsbidrag bör gälla att kommunen genom KBT täcker minst 80 % av bostadskostnaden upp till en övre hyresgräns som är densamma som gäller för statskommunala bostadsbidrag. Det innebär i enlighet med förslag för år 1980 som har lagts fram i årets budget— prOposition 700 kr. per månad för ensamstående pensionär och 800 kr. per månad för makar.

Statsbidrag bör utgå för KBT som före inkomstavdrag täcker 80 till 100 % av bostadskostnaderna upp till nyssnämnda hyresnivåer. Kom- munerna bör självfallet ha möjlighet att låta KBT utgå även för bostads- kostnader som överstiger dessa nivåer, men dessa KBT-kostnader blir inte statsbidragsgrundande. I de fall kommunens KBT-regler innebär att maximibeloppet för gift pensionär, vars make inte uppbär folkpension, är detsamma som för ogift pensionär bör motsvarande regel t.v. till— lämpas även vid statsbidragsberäkningen. I statsbidragsunderlaget bör inte inräknas kostnader för kommunala tillägg som inte är knutna till bostadskostnaden. För kommun vars KBT inte i sin helhet är stats- bidragsgrundande bör statsbidragsberäkningen utgå från att inkomst- avdrag i första hand görs på den statsbidragsgrundande delen av KBT. Inkomstprövningsreglerna för KBT bör behållas oförändrade.

I likhet med utredningen anser jag att hyresgränserna för statsbidrag i KBT-systemet fortsättningsvis bör följa övre hyresgränserna för stats- kommunalt bostadsbidrag.

I enlighet med vad chefen för budgetdepartementet tidigare anfört bör en enhetlig statsbidragsnivå införas för kommunernas kostnader för statskommunala bostadsbidrag och för KBT. Om denna bidragsnivå sätts till 43 % av kommunernas statsbidragsberättigade kostnader beräk- nas totalt sett merkostnaderna för en allmän höjning av nuvarande

11”? Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 2

Prop. 1978/79: 95 4

KBT—belopp upp till de föreslagna övre hyresgränserna komma att falla på staten. Dessa merkostnader beräknas uppgå till ca 300 milj. kr. för år räknat. Jag förordar således att statsbidrag skall utgå med 43 % av kommunernas statsbidragsgrundande kostnader för KBT. Samtidigt bortfaller de nuvarande särskilda regler för statlig finansiering av vissa KBT—kostnader som jag nämnt inledningsvis. De nya statsbidragsreg- lerna bör gälla fr. o. rn. den 1 januari 1980.

De statsbidragsgrunder för KBT som jag här har föreslagit innebär i vissa avseenden avvikelser från vad som gäller för statskommunala bo- stadsbidrag till barnfamiljer m.fl. Avvikelsen gäller främst de statsbi- dragsgrundande bostadskostnaderna, som enligt mitt förslag för KBT skall omfatta hela bostadskostnaden upp till de övre hyresgränserna, allt- så utan de avdrag som för de statskommunala bostadsbidragen görs för den kostnadsdel som ligger under en undre hyresgräns och utan begräns- ning till 80 % av kostnaderna inom hyresnivån. Genom att statsbidrag utgår även om oreducerat KBT begränsas till 80 % av bostadskostnaden, ges dock de kommuner som så önskar möjlighet att närma sig motsva- rande regler för de statskommunala bostadsbidragen. Jag har funnit dessa skillnader i bidragsreglerna mellan de båda bostadsbidragssystemen vara nödvändiga med hänsyn till de nuvarande KBT-reglernas utform- ning oeh möjligheterna att administrativt genomföra omläggningen med relativt kort planeringstid. Även med de här föreslagna beräkningsrcg- lerna kan det i vissa fall bli nödvändigt att vid statsbidragsberäkningen övergångsvis tillämpa vissa sehablonberäkningar när bidragsunderlaget skall fastställas. Metoderna för inkomstprövning, reglerna för gift pen- sionär vars make inte uppär folkpension, m.m. avviker också från vad som gäller för de statskommunala bostadsbidragen. Det bör bli en upp- gift för den av chefen för budgetdepartementet tidigare denna dag om- nämnda arbetsgruppen, som skall utreda de tekniska förutsättningarna för en samordning av de båda bostadsbidragssystemen, att även se över de här tillämpade metoderna.

KBT betalas ut av riksförsäkringsverket varje månad gemensamt med folkpensioncn. KBT-kostnaderna förskotteras av staten och kommuner- nas ersättning för utbetalda KBT erläggs efterföljande år genom avräk- ning mot de kommunalskattemedel som betalas ut sex gånger om året. Det nya statsbidraget kommer således att reducera statens fordran på kommunerna. Någon särskild statsbidragsansökan bör inte krävas från kommunerna utan det bör ankomma på riksförsäkringsverket att kalen- derårsvis räkna ut det statsbidrag som tillkommer varje kommun på grundval av utbetalda KBT. Detta belopp får sedan dras av vid avräk- ning av förskotterade KBT-medel mot de kommunalskattemedel som betalas ut under efterföljande kalenderår. De. avräknnde statsbidragsbe- loppcn bör belasta ett särskilt anslag som förs upp under socialhuvudti- teln. Eftersom avräkningen av statsbidraget för år 1980 kommer att gö-

Bilaga 2 Soeialdepartementet 5

ras först under år 1981 kommer något sådant anslag inte att behövas för budgetåret 1979/80. De ökade utbetalningarna för KBT under år 1980 kommer dock att belasta statsbudgeten genom tidigare nämnda för- skottsutbetalning som redovisas som en negativ post på statsbudgetens inkomstsida. För kommunernas del kommer det nya statsbidraget att i full omfattning påverka de utbetalningar av kommunalskattemedel som görs under år 1981.

Bestämmelserna om det nya statsbidraget bör utfärdas av regeringen i en särskild förordning. Den ändrade finansieringen av KBT föranleder ändring av 14 & lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommunalt bo- stadstillägg till folkpension. Förslag härom bör fogas till protokollet (bi- laga 2.1).

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

1. antaga inom socialdepartementet upprättat förslag till ändring i lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommunalt bostads— tillägg till folkpension,

2. godkänna vad jag har anfört om statsbidrag till kommunalt bo- stadstillägg till folkpension.

(2) Bidragsförskott

Bidragsförskott utgår till barn under 18 år som endast en av föräld- rarna har vårdnaden om eller som står under vårdnad av annan än för- äldrarna. Dessa barn garanteras ett generellt ekonomiskt bidrag, som i regel motsvarar 40 % av basbeloppet enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring. Verksamheten regleras genom bestämmelser i lagen (1964: 143) om bidragsförskott (omtryckt 1976: 277). Bidragsförskotten administreras fr. o. m. den 1 oktober 1977 av försäkringskassorna.

I den mån ersättning inte har kunnat tas ut av den underhållsskyldige bekostas bidragsförskotten till 75 % av staten och till 25 % av den kom- mun där barnets vårdnadshavare är mantalsskriven. Vidare betalar kommunerna en ersättning för administrationskostnaderna med 5 % på nettokostnaderna för utgående bidragsförskott. Kommunernas kostnads— andel betalas genom avräkning mot förskottsutbetalningen av kommu- nalskattemedlen.

Antalet barn för vilka bidragsförskott utgår under år 1979 beräknas till ca 200 000. Nettokostnaderna för dessa bidragsförskott beräknas till ca 650 milj. kr.

De nämnda finansieringsreglerna för bidragsförskotten infördes fr. o. m. den 1 oktober 1977 i avvaktan på ett eventuellt ändrat ställ- ningstagande på grundval av KEU:s förslag.

KEU 76 framhåller i sitt betänkande att man anser den nuvarande konstruktionen av finansieringen av bidragsförskotten var orationell. En del av den beräknade rationaliseringsvinst som skulle erhållas vid om—

Prop. 1978/79: 95 ' 6

läggningen av administrationen av bidragsförskotten går förlorad om detta kommunala bidrag till staten kvarstår. Mycket talar därför enligt utredningens mening för att staten tar även denna återstående kostnad för bidragsförskotten om ca 200 milj. kr. Det kommunala bidraget till bi- dragsförskotten skulle därmed kunna upphöra att utgå.

F örcd ragu/u"! ('n

Vid överföringen av administrationen av bidragsförskotten från kom- munerna tili försäkringskassorna.behölls finansieringsreglerna i princip oförändrade i avvaktan på förslag från KEU 76.

Utredningens förslag om en total statlig finansiering av bidragsför— skotten tillstyrks av samtliga de remissinstanser som yttrat sig i frågan. Också jag ansluter mig till utredningens bedömning och föreslår att fi- nansieringen av bidragsförskotten i sin helhet övertas av staten fr. o. m. den 1 januari 1980. Kommunerna avlastas därmed ca 200 milj. kr. per år. Den slopade ersättningen för bidragsförskotten föreslås, som chefen för budgetdepartementet har anfört tidigare i dag, kvittas mot att det särskilda bidrag om 45 kr. per invånare som utgår under år 1979, inte förnyas för kommunernas dcl. En preliminär reglering av kommunernas kostnadsandel för bidragsförskotten görs nu under löpande kalenderår med slutreglering följande år. Slutregleringen för 1979 års kostnader kommer alltså att göras under första halvåret 1980. För statens del inne- bär de ändrade finansieringsreglerna en merbelastning under budgetåret 1979/80 med ca 80 milj. kr. på förslagsanslaget Bidragsförskott jämfört med anslagsberäkningen i årets budgetproposition.

Ersättning från de underhållsskyldiga för utbetalda bidragsförskott kan betalas in under flera år efter bidragsförskottsutbetalningen. Det innebär att det under lång tid efter den 1 januari 1980 kan inflyta ersättningar för bidragsförskott som har betalats ut före denna tidpunkt. Någon för- delning av dessa ersättningar bör dock inte göras mellan staten och resp. kommun, utan dessa belopp bör i sin helhet avräknas mot statens löpande utbetalningar.

Den här förordade ändringen av finansieringsreglerna föranleder änd- ring av 20 och ZOaää lagen (1964: 143) om bidragsförskott. Förslag härom bör fogas till protokollet (bilaga 2.2).

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att antaga inom socialdepartementet upprättat förslag till ändring i lagen (1964: 143) om bidragsförskott.

(3) Bidrag till ferievistelse för barn

Statsbidrag utgår till kommun med 100 kr. för varje barn under 15 år, som av kommun eller genom kommuns förmedling under året beretts vistelse på barnkoloni eller i feriehem under minst tre veckor. För barn som är handikappat eller Sjukt utgår bidrag med 200 kr. Bidraget utgår

Bilaga 2 Socialdepartementet 7

för kalenderår i efterskott. Bidragsbestämmelserna återfinns i kungörel— sen (1967: 473) om statsbidrag till ferievistelse för barn. Medelsbehovet för budgetåret 1979/80 har beräknats till 4 milj. kr. avseende verksam- het under kalenderåret 1979.

KEU 76 föreslår att bidraget skall upphöra att utgå och att medlen i stället tillförs kommunerna genom det allmänna skatteutjämningssyste- met.

1968 års barnstugeutredning har vidare i betänkandet (SOU 1975: 94) Barns sommar föreslagit att ett nytt särkilt bidrag införs till kommuner- nas insatser för barn under sommarferierna. Bidraget föreslås utgå med 300 kr. för år för det antal barn i skolåldrarna som under skolterminen bereds omsorg i fritidshem eller familjedaghem. Bidraget avses utgöra ett stöd till kommunerna även för feriehemsverksamhet och sommar- gårdsverksamhet och därmed ersätta nu utgående statsbidrag. Kostna- derna beräknades av barnstugeutredningen till ca 12 milj. kr. för helt år.

KEU 76 anser för sin del att ett bidrag av så liten ekonomisk bety- delse för kommuncrna inte bör införas. Utredningen menar att det bör finnas synnerligen starka stimulansbehov för att motivera nya speciella statsbidrag. Det föreslagna bidraget skulle i genomsnitt motsvara en bidragssumma av 43 000 kr. per kommun, vilket inte anses utgöra någon mer betydande stimulans.

F öredrugnndcn

Enligt min mening saknar det här aktuella statsbidraget ekonomisk betydelse för kommunerna men innebär ett administrativt merarbete för såväl staten som kommunerna. Jag förordar därför i enlighet med KEU:s förslag _— som fått anslutning från flertalet remissinstanser — att nuva- rande bestämmelser om statsbidrag till ferieverksamhet för barn upphör att gälla fr.o.m. den 1 januari 1980. Medlen bör tillföras skatteutjäm- ningssystemet.

Jag delar också KEU:s uppfattning att det av 1968 års barnstugeutred- ning föreslagna nya statsbidraget till kommunernas fericverksamhet inte skulle få någon nämnvärd betydelse för utbyggnaden av aktiviteter för barn och ungdomar under sommaren. Bidraget skulle däremot innebära en administrativ merbelastning för stat och kommun. Jag är därför inte beredd att förorda att barnstugeutredningens förslag genomförs.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna vad jag har anfört om slopande av nuvarande stats- bidrag för ferievistelse för barn fr. o. rn. den 1 januari 1980.

(4) Bidrag till familjerådgivning

landstingskommun eller kommun kan få statsbidrag till försöksvis anordnad familjerådgivning. Bidrag utgår till kostnaderna för läkares

Prop. 1978/79: 95 . g

och kurators avlöning och resor i tjänsten med 6 000 kr. per år för lä— kare och 3 000 kr. per år för kurator. Bidragsbestämmelserna finns i kungörelsen (1960: 710) om statsbidrag till försöksvis anordnad familje- rådgivning. Statsbidragsbehovet för denna verksamhet har för budget- året 1979/80 beräknats till 600 000 kr. Det avser bidrag för verksamhet under kalenderåret 1979.

KEU 76 föreslår att statsbidraget till försöksvis anordnad familjeråd- givning skall upphöra. Utredningen anser att resurserna för familjeråd- givningen inte bör särskiljas från övriga individ- och familjeorienterade verksamheter. Statsbidraget bedöms dessutom vara av ringa ekonomisk betydelse för kommunerna.

Föredragmzden

Utredningsförslaget har inte mött några erinringar på denna punkt. Även jag ansluter mig till utredningens förslag och förordar att nuva- rande bestämmelser om statsbidrag till försöksvis anordnad familjeråd- givning slopas fr.o.m. den 1 januari 1980. Motsvarande medel bör i stället tillföras skatteutjämningssystemet.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna vad jag har anfört om slopande av nuvarande stats- bidrag till försöksvis anordnad familjerådgivning fr.o.m. den 1 januari 1980.

(5) Skyddsympningar

Barn och vissa kvinnor erbjuds i anslutning till barn- och mödrahälso— vård samt skolhälsovård följande Skyddsympningar kostnadsfritt, näm- ligen mot difteri, kikhosta, stelkramp, mässling, polio och röda hund. Kostnadsfri skyddsympning mot polio erbjuds dessutom samtliga in- vånare i landet vid årligen återkommande vaccinationskampanjer, som anordnas av hälsovårdsnämnderna i samråd med socialstyrelsen. Bestäm- melserna om obligatorisk smittkoppsympning av barn och värnpliktiga har t.v. satts ur kraft genom särskilt förordnande av regeringen (SFS 1976: 982) med hänsyn till att smittkoppssjukdomen nu synes vara utro- tad efter en kampanj som letts av världshälsoorganisationen.

Kostnaderna för dessa ympningar täcks från socialhuvudtitelns anslag Skyddsympningar, vilket i avvaktan på förevarande proposition i försla- get till statsbudget för budgetåret 1979/80 har förts upp med ett prelimi- närt belopp av 30,4 milj. kr. (prop. 1978/79: 1.00 bil. 8 p. F 2). Anslaget disponeras av statens bakteriologiska laboratorium (SBL) i samråd med socialstyrelsen, som planerar omfattning och inriktning av verksamheten. Bl. a. gäller för skyddsympning av barn en särskild av socialstyrelsen fastställd s. k. vaccinationskalender.

Från anslaget finansieras utöver kostnaderna för vaccin även ersätt-

Bilaga 2 Socialdepartementet . 9

ning till vissa polioympare, resekostnader m.m. samt ersättning till kommunerna för steril engångsmateriel.

KEU 76 föreslår att statsbidraget till kommunerna för engångsmate— riel skall slopas. Utredningen framhåller att detta bidrag administrativt sett är mycket tungarbetat för socialstyrelsen genom att räkningarna från kommunerna och landstingskommunerna kommer oregelbundet och ofta gäller mycket små belopp. Bidraget är dessutom enligt utredningen av ringa ekonomisk betydelse för de berörda kommunerna och landstings- kommunerna.

Vidare har socialstyrelsen i skrivelse den 24 januari 1977 föreslagit en ändrad organisation för de offentliga polioympningarna utanför barn- och skolhälsovården. Styrelsen framhåller att vuxna personer som har otillräckligt ympskydd bör kunna beredas komplettering av ympskyddet inom ramen för den löpande verksamheten inom den offentliga hälso- och sjukvården. Enligt styrelsens mening kommer med en sådan ordning för poliovaccinationer flera människor att vara intresserade av att se till att vaccinationsskyddet är fullgott än om de som nu är fallet måste kom- plettera detta på vaccinationsmöten som anordnas en gång årligen.

F öredru ganden

Som har nämnts vid anmälan av förevarande anslag i årets budget- proposition finns det anledning att i detta sammanhang pröva frågan om finansieringen av skyddsympningsverksamheten. Jag vill därvid gå ett steg längre än vad KEU 76 föreslår. Samtliga här nämnda skyddsymp- ningar, med undantag av vissa polioympningar, sker inom ramen för den löpande verksamheten inom den offentliga hälso- och sjukvården samt skolhälsovården. Jag anser därför att det inte längre finns behov av att i fråga om kostnadsansvar m.m. särbehandla denna verksamhet jämfört med övrig verksamhet inom den offentliga hälso- och sjukvårdssektorn, allrahelst som Skyddsympningar är ett verksamt sätt att minska sjuk- vårdskostnaderna._ Det ekonomiska ansvaret för skyddsympningsverk- samheten i sin helhet bör övertas av vederbörande huvudmän fr.o.m. den 1 januari 1980. Det innebär att SBL debiterar huvudmännen för le- vererade vacciner. Sjukvårdshuvudmännen och huvudmännen för skol- hälsovården bör anses kompenserade för de merkostnader som denna omlägnning medför genom den föreslagna utbyggnaden av skatteutjän - ningssystemet.

Jag räknar med oförändrat ympningsprogram under nästa budgetår men med någon minskning av antalet polioympningar. Vid en ändrad fi- nansiering av skyddsympningsverksamheten fr.o.m. nästa år kommer anslaget Skyddsympningar för budgetåret 1979/80 att belastas med halv årskostnad. Jag beräknar därför anslagsbehovet till 14,1 milj. kr.

Prop. 1978/79: 95 10

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att "1. godkänna vad jag här har anfört om finansieringen av de of- fentliga skyddsympningarna fr. o. m. den 1. januari 1980, 2. till Skyddsympningar för budgetåret 1979/80 under femte hu- vudtiteln anvisa ett förslagsanslag av 14 100 000 kr.

(6) Ersättningar till kommunerna för hjälp till utländska medborgare, flyktingar m. m.

Ersättning av statsmedel utgår enligt Kungl. brev den 27 februari "1.959 för kommunernas kostnader för socialhjälp till flyktingar. Beträffande andra utländska medborgare samt svenska medborgare, som inte är. man- talsskrivna i riket eller vilkas mantalsskrivningsort inte har kunnat utrö- nas, utgår ersättning från staten för obligatorisk socialhjälp enligt 23 & socialhjälpslagen samt för kostnader som föranletts av omhändertagande för samhällsvård enligt 71 & barnavårdslagen. Enligt olika Kungl. brev utgår ersättning för socialhjälpskostnader m.m. för vissa zigenare. I kungörelse (1956: 397) angående statsbidrag till socialhjälp och barna- vård för lappar stadgas om ersättning för vissa kostnader för renskötande samer.

KEU 76 finner inte några skäl för att finansiering av socialhjälpen till icke svenska medborgare, renskötande samer och finska zigenare skall särbehandlas och föreslår därför och med hänsyn till den om- ständliga administrationen att bidragen skall upphöra. Likaså föreslår utredningen att bidraget för vissa insatser för svenska zigenare skall av- skaffas.

Däremot anser utredningen att det specialdestinerade bidraget till 50- cialhjälpskostnadcr för flyktingar och utomnordiska zigenare samt till kostnader för familjepedagogisk verksamhet bland dessa zigenare bör behållas eftersom sådana kostnader-drabbar endast vissa kommuner.

Socialutredningen föreslår på i huvudsak samma grunder som KEU 76 att ersättning för hjälp till utländska medborgare upphör men att nuva- rande regler om ersättning för hjälp till flyktingar behålls.

Ett speciellt problem utgör den grupp utlänningar som kommer till Sve- rige utan att först ha skaffat sig uppehålis- och arbetstillstånd och som därefter begär politisk asyl. Beviljas flyktingstatus erhåller kommunen ersättning för både obligatorisk och frivillig socialhjälp. Om utlänningen däremot förpassas skulle kommunerna enligt KEU:s förslag få stå för hela hjälpkostnaden. Socialutredningen anser inte att kommunerna skall belastas med dessa kostnader, som till följd av långa handläggningstider i vissa fall kan bli betydande. Reglerna bör enligt socialutredningen ut- formas så att ersättning från staten utgår i dessa fall.

Socialutredningen föreslår vidare att statsbidragen för vissa kostnader för zigenare upphör. Utredningen anser att rätt till statsbidrag inte bör baseras på tillhörighet till etnisk grupp samt att bidragen har begränsad

Bilaga 2 Socialdepartementet 11

ekonomisk betydelse för kommunerna. Utredningen föreslår likaså att bidraget för socialhjälp m. m. till renskötande samer upphör.

F örcdraganden

Jag delar utredningarnas uppfattning att statsbidrag till hjälp för flyk- tingar bör utgå även fortsättningsvis. Härutöver bör liksom hittills stats- bidrag kunna utgå för hjälp till organiserat överförda utländska med— borgare utan flyktingstatus, som varaktigt får stanna kvar i landet och som behöver särskild omvårdnad. Exempel på sådana personer är de utomnordiska zigenare som av humanitära skäl har överförts till Sve- rige. Däremot anser jag i likhet med KEU 76 att nuvarande statsbidrag till hjälp för utländska medborgare, svenska och finska zigenare samt renskötande samer bör avvecklas. Även statsbidraget till hjälp för de svenska medborgare som enligt vad jag nyss har nämnt omfattas av 23 & socialhjälpslagen bör i samband härmed upphävas. Förslag till de änd- ringar i socialhjälps- och barnavårdslagarna som behövs för genomfö- rande av mitt förslag bör fogas till protokollet (bilaga 2.3 och 2.4).

Såväl socialutredningen som arbetsgruppen för flyktingfrågor inom arbetsmarknadsdepartementet (FLYG, Ds A 1978: 1) föreslå att kom- munerna i fortsättningen skall få ersättning för socialhjälp till utländska medborgare under den tid deras ansökningar om uppehållstillstånd be- handlas. Även jag anser att statsbidrag bör utgå till kommunerna för denna socialhjälp. Den 27 december 1978 tillsatte jag en interdeparte- mental arbetsgrupp för att se över dessa frågor samt vissa förslag av FLYG till smärre vidgningar av bidragen till kommunerna. Syftet är att utforma ett administrativt enkelt system.

Om reglerna om ersättning för socialhjälp till utländska medborgare upphör kan inkomstbortfallet för kommunerna beräknas till ca 70 milj. kr. Dessa medel bör tillföras kommunerna genom skatteutjämnings- systemet.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

]. godkänna vad jag har anfört om slopande av nuvarande stats— bidrag för socialhjälpskostnader m. m. för vissa grupper,

2. antaga inom socialdepartementet upprättade förslag till änd- ringar av lagen (1956: 2) om socialhjälp och barnavårdslagen (1960: 97).

(7) Bidrag till kommunala nykterhetsnämnder m. m.

Av bidragen till kommunala nykterhetsnämnders verksamhet går de största anslagsposterna till administration och till alkoholpolikliniker. Bidraget utgör högst 75 % av de godkända kostnaderna. Grunderna för statsbidragen skall tillämpas även beträffande kostnaderna för vård på

Prop. 197 8/79: 95 12

alkoholpoliklinik av narkotikamissbrukare. Bidrag utgår också till vård- centraler för narkotikamissbrukare och till kommuns kostnad för vård av narkotikamissbrukare i enskilt hem eller i behandlingsenhet med högst fyra platser samt till vissa försöksvcrksamheter m. m. Med statliga medel bedrivs sedan något år tillbaka försöksverksamhet med -tillnykt- ringskliniker för berusade personer.

KEU 76 förordar beträffande det specialdestinerade bidraget till den kommunala nykterhetsvården att den del av bidraget som avser admini- strationskostnader upphör att utgå, men anser att det fortfarande finns motiv för statligt stöd via ett speciellt statsbidrag för de övriga delarna av anslaget.

Utredningen framhåller vidare att, om man skulle ändra huvudmanna— skapet för vårdinstitutionerna, de speciella statsbidragen till driften och för anordnande av vårdanstalter för alkoholmissbrukare får tas upp till förnyad behandling.

Socialutredningen menar att en tillämpning av helhetsprincipen inom missbruksvården — dvs. att insatser mot missbruk skall göras inom so- cialvårdens samtliga huvudfunktioner —— knappast gör det möjligt att avgränsa de resurser som används för t. ex. enbart nykterhetsfrämjande insatser. Statsbidragen till administrativa kostnader och särskilda vård- insatser inom nykterhetsvården samt till vård av narkotikamissbrukare bör därför upphöra. Det nuvarande bidraget till nykterhetsvården har å andra sidan enligt socialutredningen utgjort en väsentlig stimulansfaktor bakom den utbyggnad som skett i form av bl.a. alkoholpoliklinker. Därför föreslår utredningen att de speciella bidragen till alkoholpoliklini- ker och vårdcentraler för narkotikamissbrukare behålls.

F öred m gant] en

Den 29 december 1977 uppdrog regeringen åt statens förhandlings- nämnd att ta upp förhandlingar med landstingskommunerna och ifråga- varande kommuner om ändrat huvudmannaskap för bl. a. de erkända och enskilda vårdanstalterna för alkoholmissbrukare jämte därmed sam- manhängande frågor. Avsikten är att det ekonomiska ansvaret för vård- anstalter skall ligga hOs landstingskommuner och vissa kommuner. Det är vidare en avsikt att i detta sammanhang också överväga det ekono- miska ansvaret för inackorderingshemmen. De statsbidrag som utgår till dessa institutioner finner jag därför inte anledning att beröra i detta sammanhang.

Vad gäller statsbidragen i övrigt till nykterhetsvård och narkoman- vård delar jag utredningarnas uppfattning att bidragen till administra- tiva kostnader och särskilda vårdinsatser inom nykterhetsvården bör av- vecklas. Utredningarna föreslår att bidragen till alkoholpolikliniker och vårdcentraler för narkotikamissbrukare behålls. De skäl som anförts för

Bilaga 2 Socialdepartementet 13

en avveckling av specialdestinerade statsbidrag kan emellertid enligt min mening anföras även beträffande sistnämnda bidrag liksom för bidraget till försöksvcrksamhet med nytillkommande alkoholpolikliniker. Dessa bidrag har numera i stort sett mist sin stimulanseffekt och är admini- strativt betungande för såVäl stat som kommun. Jag förordar därför att även dessa bidrag avvecklas.

Enligt min uppfattning bör utvecklingsbidrag i huvudsak reserveras för sådana verksamheter som ännu inte har funnit någon mera slutgiltig form och där bidraget är av sådan omfattning att det har avgörande be- tydelse för en utveckling av verksamheten. Bidrag till vården av narkoti— kamissbrukare i behandlingshem och i enskilt hem och andra mindre be- handlingsenheter är sådana exempel. Dessa bidrag anser jag bör behållas t. v. Sedan något år tillbaka pågår en försöksvcrksamhet beträffande till- nyktringsenheter i landstingskommunal eller kommunal regi. Avsikten är att vinna erfarenheter för hur omhändertagandet av berusade personer lämpligen kan ordnas. Försöken beräknas pågå ännu en tid, varför stats- bidragen bör behållas t. v.

Om vissa statsbidrag upphör i enlighet med vad jag har föreslagit kan kommunernas inkomstbortfall för helt år beräknas till följande (milj. kr.).

Nykterhetsnämndernas administration m.m. 123 Alkoholpolikliniker 51 Vårdcentraler för narkotikamissbrukare och nytillkommande alkoholpolikliniker 18 55

Även dessa medel bör tillföras kommunerna genom skatteutjämnings- systemet.

Jag anser således att bidragen till administration m.m. av kommuner- nas nykterhetsvård, alkoholpolikliniker och vårdcentraler för narkotika- missbrukare samt försök med nytillkommande alkoholpolikliniker bör upphöra fr.o.m. den 1 januari 1980. Bidragen till vård i enskilt hem eller små behandlingsenheter samt till försöksverksamhct med tillnykt- ringsenheter bör däremot t. v. behållas. På grund av bidragens konstruk- tion med eftersläpning i utbetalningarna påverkas inte anslaget för bud— getåret 1979/80.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna vad jag anfört om slopande av nuvarande stats- bidrag till kommunernas nykterhetsvård.

(8) Bidrag till anordnande av vissa institutioner för psykiskt utvecklings- störda

Statsbidrag utgår till kostnad för nybyggnad, tillbyggnad eller inköp

Prop. 1978/79: 95 14

av byggnad, jämte ombyggnad som kan behövas för att anordna lokaler för elevhem, inackorderingshem, vårdhem, spccialsjukhus, särskola, daghem för barn eller sysselsättningshem. Bidraget utgår med 50 % av den verkliga kostnaden, dock med högst 9 000 kr. för varje plats. För anordnande av elevhem, inackorderingshem, särskola, daghem för barn eller sysselsättningshem i förhyrda lokaler utgår engångsbidrag med nämnda belopp. Bidragsbestämmelserna återfinns i kungörelsen (1963: 350 ändrad senast 1976: 218) angående statsbidrag till omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. KEU 76 föreslår att bidraget skall upphöra med hänsyn till dess ringa betydelse för landstingskommunernas ekonomi. Anslaget för budgetåret 1979/80 har i årets budgetproposition preliminärt förts upp med 11 milj. kr.

Iiörcdraga/zdcn

Jag delar uppfattningen att det inte finns anledning att behålla ett sär— skilt statsbidrag till anordnande av vissa institutioner för psykiskt utveck- lingsstörda enligt den ifrågavarande kungörelsen. Statsbidraget bör upp- höra i och med utgången av kalenderåret 1979.

Reglerna för avvecklingen av anordningsbidraget bör utformas så att ansökan om statsbidrag enligt nu gällande bestämmelser skall ha inkom- mit till. huvudtillsynsmyndiglicten senast den 31 december 1979. Vidare skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, byggnadsförctaget eller verksamheten vid ifrågavarande institution eller motsvarande starta se- nast den 30 juni 1980.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört beräknas de sammanlagda utbetalningarna till 16 milj. kr. för nästa budgetår. Med hänsyn till be— räknad reservation vid ingången av budgetåret 1979/80 bör anslaget fö- ras upp med 5 milj. kr.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

1. godkänna vad jag har anfört om slopande av statsbidrag till omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda,

2. till Bidrag till anordnande av vissa institutioner för psykiskt utvecklingsstörda för budgetåret 1979/80 under femte huvud- titeln anvisa ett reservationsanslag av 5 000 000 kr.

Prop. 1978/79: 95

Förslag till

15

Bilaga 2.1

Lag om ändring i lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommu- nalt bostadstillägg till folkpension

Härigenom föreskrivs att 14 % lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension skall ha nedan angivna ly- delse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 14 51

Kommun skall för varje år be- strida kostnaden för kommunala bostadstillägg, vilka under året ut- betalats för pensionsberättigude som äro mantalsskrivna i kommu- nen. Kostnaden beräknas enligt föreskrifter som regeringen med- delar.

Kommunala bostadstillägg skall bekostas av den kommun där den pensionsberättigatle är mantalskri- ven.

Till kommunens kostnader enligt första stycket utgår statsbidrag enligt bestämmelser som regering- en meddelar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Förslag till

Bilaga 2.2

Lag om ändring i lagen (1964: 143) om bidragsförskott

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1964: 143) om bidragsförskott dels att 20 5 skall ha nedan angivna lydelse, dels att 20 a 5 skall upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 52

Utgift för bidragsförskott bestri- des, i den mån ersättning ej kun- nat uttagas av den underhållsskyl- dige, till tre fjärdedelar av stats- verket och till en fjärdedel av den kommun, där värdnadshm'aren är mantalsskriven eller, om han ej är mantalsskriven [ någon kommun, den kommun där barnet är bosatt.

1 Ändrad senast 1974: 776. "3 Senaste lydelse 1976: 277.

Kostnaderna för bidragsförskott täcks av statsmedel i den mån er- sättning inte kan tas ut av den un- derlzällsskyldige.

Prop. 1978/79: 95

Kommun skall därutöver er- sätta statsverket för kostnader för handhavandet av bidragsförskotts- verksamheten med belopp motsva- rande fem procent av summan av kostnaderna för de bidragsför— skott, som hänföras till kommu- nen.

16

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. I fråga om bidragsförskott som utgivits före lagens ikraftträdande tillämpas 20 å i dess äldre lydelse och avräkning sker enligt 20 a &. Er- sättningsbelopp som betalas av den underhållsskyldige efter ikraftträdan- det skall dock inte avräknas från utgifterna enligt 20 5 första stycket.

Förslag en

Bilaga 2.3

Lag om ändring i lagen (1956: 2) om socialhjälp

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1956: 2) om socialhjälp1 dels att 23, 31 och 32 55 skall upphöra att gälla, dels att 17, 24 och 58 åå skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 175

Kan det antagas att ersättning för hjälpkostnaden eller del därav kommer att sökas av annan kom- mun, av enskild person eller av staten, skall över utredning, som avses i 16 &, upprättas särskilt pro- tokoll, vilket skall innehålla

Kan det antagas att ersättning för hjälpkostnaden eller del därav kommer att sökas av annan kom- mun eller av enskild person, skall över utredning, som avses i 16 %, upprättas särskilt protokoll, vilket skall innehålla

a) uppgift om hjälpsökandens namn, ålder, civilstånd, födelseort och bostadsadress;

b) redogörelse för hans levnadsförhållandcn och ekonomiska om- ständigheter samt för hans hjälpbehov och anledningen därtill;

c) uppgift om hans mantals— skrivning för det år hjälpen avser jämte de upplysningar i övrigt, som äro erforderliga för tillämp- ningen av 22 och 23 åå; samt

c) uppgift om hans mantals- skrivning för det år hjälpen avser jämte de upplysningar i övrigt, som äro erforderliga för tillämp- ningen av 22 5; samt

(1) uppgift, huruvida enskild person finnes, för vilken ersättningsskyl- dighet enligt 35, 36 eller 40 & kan föreligga, med angivande av varje sådan persons namn och bostadsadress.

1 Senaste lydelse av 23 5 1960: 98

Bilagaz Socialdepartementet

17

Protokollet skall underskrivas av den, som verkställt utredningen. Hjälpsökanden skall såvitt möjligt genom påskrift av protokollet bc- styrka riktigheten av de uppgifter, som lämnats av honom.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 52

Ersättning, som avses i 22 eller 23 &, utgår med det belopp, vartill kommunens kostnader för hjälpen skäligen kunna uppskattas.

Ersättning, som avses i 22 5, Utgår med det belopp, vartill kom- munens kostnader för hjälpen skä- ligen kunna uppskattas.

Där så finnes påkallat, äger regeringen fastställa taxa, enligt vilken ersättning skall utgå för vård i hem, som avses i 18 5, eller å anstalt eller annan inrättning.

58 53

Över länsstyrelsens slutliga be- slut i sådant mål eller ärende, som avses i 27, 30, 3], 39 eller 40 5, 52 å andra eller tredje stycket el- ler 54 *, må besvär anföras hos kammarrätten. Talan må dock ej fullföljas endast beträffande ränta eller rättegångskostnad.

Över länsstyrelsens slutliga be- slut i sådant mål eller ärende, som avses i 27, 30, 39 eller 40 &, 52 å andra eller tredje stycket eller 54 & må besvär anföras hos kammar- rätten. Talan må dock ej fullföljas endast beträffande ränta eller rät- tcgångskostnad.

Har mål, varom sägs i 27 eller 30 &, förevarit hos två eller flera läns- styrelser, och anföras besvär över det i huvudsaken sist meddelade be- slutet, må i samband därmed föras talan även mot beslut som dessför— innan meddelats i målet; och skall sådant beslut cj utgöra hinder för sakens prövning i dess helhet.

Har länsstyrelse eller kammarrätt förordnat, att socialhjälp skall med- delas, gär beslutet härom i verkställighet utan hinder av förd klagan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om statsbidrag som avser tid före ikraftträ— dandet.

Förslag till

Bilaga 2.4

Lag om ändring i barnavårdslagen (1960: 97)

Härigenom föreskrivs att 71 & barnavårdslagen (1960: 97) skall ha nedan angivna lydelse.

715

Nuvarande lydelse _ Vad i 22—24 åå lagen om so- cialhjälp är stadgat om rätt för

'—' Senaste lydelse 1975: 704 "- Senaste lydelse 1971: 664

Föreslagen lydelse

Vad i 22 och 24 åå lagen om so- cialhjälp är stadgat om rätt för

Prop. 1978/79: 95

kommun att av annan kommun eller av staten erhålla ersättning för socialhjälp, som lämnats enligt 12 & nämnda lag, skall äga mot- svarande tillämpning i fråga om kommuns rätt att erhålla ersätt- ning för utgift, som föranletts av att någon omhändertagits för sam- hällsvård.

Beträffande sådan ersättning skall i tillämpliga delar gälla vad som för motsvarande fall är stad- gat i 25—29, 31 och 32 55 lagen om socialhjälp.

18

kommun att av annan kommun erhålla ersättning för socialhjälp, som lämnats enligt 12 ?; nämnda lag, skall äga motsvarande till- lämpning i fråga om kommuns rätt att erhålla ersättning för ut- gift, som föranletts av att någon omhändertagits för samhällsvård.

Beträffande sådan ersättning skall i tillämpliga delar gälla vad som för motsvarande fall är stad- gat i 25—29 55 lagen om social- hjälp.

Dcnna lag träder i kraft den I januari 1980. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om statsbidrag som avser tid före ikraftträdandet.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 3

Proposition om den kommunala ekonomin

Budgetdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

Bilaga 3

Utdrag BUDGETDEPARTEM ENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-03-01

Föredragande: statsrådet Mundebo

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser budgetdepartementets verksamhetsområde

1 Vissa frågor rörande nytt skatteutjämningssystem Lag om skatteutjämningsbidrag

Jag har tidigare denna dag behandlat utformningen av den föreslagna reformeringen av skatteutjämningssystemet ( avsnitt 2.7 ). Inom budget- departementet har upprättats ett förslag till lag om skatteutjämningsbi- drag. Förslaget bör fogas till protokollet (bilaga 3.1).

Liksom hittills bör bestämmelserna om skatteutjämningsbidrag tas in i en särskild lag.

Nuvarande bestämmelser för skatteutjämningsbidrag till kyrkliga kom- muner förs över oförändrade till den nya lagen.

Som jag redan har nämnt i den allmänna motiveringen tidigare denna dag bör de nya reglerna för skatteutjämningsbidrag inte tillämpas fullt ut med en gång. Jag föreslår att de nya reglerna för beräkning av tillförsäk- rad skattekraft tillämpas första gången i fråga om bidragsåret 1980 men att endast en viss andel av den, i förhållande till nu gällande regler, ökade skattekraftsgarantin får tillgodoräknas detta år. Jag återkommer strax till frågan om hur bidragen skall beräknas under detta övergångs- år. Med mitt förslag skulle då de nya reglerna för beräkning av tillför- säkrad skattekraft tillämpas fullt ut först bidragsåret 1981. Vissa över- gångsbestämmelser krävs också för bidragsårcn 1980 och 1981 vid be- räkning av det kommunala skatteunderlaget. Den nya lagen kan således tillämpas fullt ut först i fråga om bidragsåret 1982.

I 5 och 6 åå anges den skattekraft som skall gälla som grundgaranti. Med denna som utgångspunkt beräknas årligen den tillförsäkrade skatte- kraften enligt bestämmelserna i 7 och 8 åå. Jag har tidigare denna dag vid min redogörelse för utformningen av det nya skatteutjämningssyste- met behandlat de årliga beräkningar som skall göras. En föreskrift härom finns i 7 %. Jag kan vidare nämna att föreskriften i 7 & om hänsynsta-

1 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95 . Bilaga 3

Prop. 1978/79: 95 2

gande till kostnader för kommunala bostadstillägg till folkpension skall tillämpas först bidragsåret 1981. Föreskriften om detta bör tas in bland övergångsbestämmelserna.

En nedre gräns för den tillförsäkrade skattekraften finns angiven i 8 5 första stycket i form av en föreskrift att inte någon kommun eller lands- tingskommun skall tillförsäkras en skattekraft som understiger 100 % av medelskattekraften. I 8 5 andra stycket finns ytterligare en garanti- regcl. Den utgår från vad som gällde det sista året när äldre regler var tillämpliga. Eftersom jag tidigare har föreslagit att de nya reglerna skall tillämpas första gången i fråga om bidragsåret 1980 måste bidragsåret 1979 tas till utgångspunkt för denna del av garantin. Vid fastställande av garantin enligt 8 å andra stycket tillämpas äldre regler över huvud taget. Det betyder att utöver tillförsäkrat skatteunderlag enligt lagen (1.973: 433) om skatteutjämningsbidrag beaktas även ökningen av den tillförsäkrade skattekraften med 2 procentenheter enligt förordningen (1978: 875) om särskilt statsbidrag till kommuner och landstingskom- muner under år 1979. Den tillförsäkrade procenten av medelskatte- kraften skall därutöver ökas med minst en procentenhet. Garantiregeln i S 5 andra stycket omfattar även de särskilda bidragsbestämmelserna för fritidsfastigheter och avfolkningskommuner i nuvarande lag om skatteutjämningsbidrag. Därvid bör de nuvarande bestämmelserna om fritidsfastigheter i 7 5 andra stycket beaktas genom att kommunens skatteunderlag per invånare för garantibelopp för fritidsfastigheter enligt 1978 års taxering ställs i relation till medelskattekraften enligt samma taxering, inkl. bidragsunderlag enligt förordningen (1972: 140) om skattebortfallsbidrag. Den tillförsäkrade procenten av medelskattekraf- ten enligt 8 å andra stycket bör avrundas till närmaste hela tal. Om första decimalen är siffran 5 skall avrundning ske uppåt.

De föreslagna bestämmelserna i 13 & innebär att senaste ansöknings- dag för extra skatteutjämningsbidrag scnareläggs med två månader jäm— fört med nuvarande bestämmelser. Förslaget i denna del motiveras av önskemål om en senareläggning som har framförts från kommunerna.

Enligt min mening torde det inte behövas någon specialrcgcl om att skatteutjämningsbidrag skall tas upp bland inkomsterna i en kommunal budget. De nuvarande bestämmelserna i 14 % bör därför inte överföras till den nya lagen.

Förändringen av taxeringsarbetet i första instans, den s.k. RS-refor- men, får vissa konsekvenser för förslaget till lag om skatteutjämnings— bidrag. RS-reformen som tillämpas första gången vid 1979 års taxering innebär, såvitt nu är av intresse, en förlängning av taxeringsperioden från utgången av juni till utgången av oktober. Detta medför att nuvarande tidpunkt för fastställande av skatteunderlag måste senareläggas. Å andra sidan måste kommunerna och landstingskommunerna alltjämt i god tid få erforderliga upplysningar för sitt budgetarbete. Jag föreslår där-

Bilaga 3 Budgetdepartementet 3

för att preliminära besked får lämnas. När taxeringsarbetet är avslu- tat skall slutligt besked lämnas. Länsstyrelse skall således senast den 25 januari bidragsåret fastställa tillskott av skatteunderlag. Dessförinnan skall ett preliminärt besked lämnas vid samma tidpunkt som gäller för nuvarande fastställelse av tillskott av skatteunderlag, dvs. senast den 10 september året före bidragsåret. Bestämmelser om detta bör tas in i 11 5. Motsvarande system bör användas för fastställandet av medelskattekraf- ten. Här bör tidpunkten senareläggas från den 25 augusti till den 31 december året före bidragsåret. Preliminärt besked om medelskatte- kraften skall lämnas av statistiska centralbyrån enligt bestämmelser som kommer att utfärdas av regeringen.

Jag kommer i annat sammanhang senare denna dag att lägga fram förslag om ändring i lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m. m. Ändringarna påverkar beräkningen av det kommunala skatteunderlaget fr. 0. m. 1981 års taxering. Med anledning härav bör särskilda övergångsbestämmelser tillämpas för bidragsåren 1980 och 1981 vid fastställelse av skatteunder- laget enligt 2 5. För dessa båda bidragsår skall det kommunala skatte- underlaget dvs. för taxeringsåren 1979 resp. 1.980 beräknas enligt de bc- stämmelser som gäller enligt nuvarande lagstiftning.

Som jag nyss har nämnt bör de nya bestämmelserna om tillförsäkrad skattekraft kunna tillämpas fullt ut först i fråga om bidragsåret 1981. För bidragsåret 1980 föreslår jag att särskilda övergångsbestämmelscr in- förs. För kommuner och landstingskommuner som har en lägre egen skattekraft än den som tillförsäkras enligt 8 % andra stycket minskad med en procentenhet, dvs. den totalt garanterade skattekraften för bi- dragsåret 1979 inkl. det särskilda statsbidraget om 2 procentenheter, bör följande gälla. Skatteutjämningsbidrag för bidragsåret 1980 beräk- nas på det tillskott av skatteunderlaget som erhålls vid tillämpning av 8 5 andra stycket varvid den där angivna ökningen skall göras med två procentenheter i stället för tre, utökat med hälften av skillnaden mellan detta tillskott och det tillskott som erhålls vid tillämpning av 7 och 8 55. För kommuner och landstingskommuner som har en högre egen skatte- kraft än den som anges i 8 å andra stycket minskad med en procent- enhet innebär övergångsbestämmelscrna följande. Skatteutjämningsbi- drag för bidragsåret 1980 beräknas på hälften av skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt de nya reglerna och det egna lägre skatteunderlaget. Vid beräkning av tillskott av skatteunderlag som fram— kommer genom halvcradc tillskott skall inte avrundning ske till hela hundratal skattekronor.

Med hänvisning till det anförda hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

att antaga förslaget till lag om skatteutjämningsbidrag.

Prop. 1978/79: 95 4

Anslagsfrågor för budgetåret 1979/80 DREFTBUDGETEN ÅTTONDE HUVUDTITELN

D. Bidrag och ersättningar till kommunerna

D P.. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. nr.

1977/78 Utgift 3 463 549 905 1978/"79 Anslag 3 925 000 000 1979/80 Förslag 5 325 000 000

I prop. 1978/79: 100 (bil. 11 s. 81) har regeringen föreslagit riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, till Skatteutjämningsbi- drag till kommunerna m. m. beräkna ett förslagsanslag av 3 925 milj. kr. Jag anhåller att nu få ta upp denna fråga.

Skatteutjämningsbidrag utgår till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner. Jag har tidigare denna dag redogjort för de regler som gäller för skatteutjämningsbidragen under år 1979. Vidare har jag föreslagit en reformering av skatteutjämningssystemet för kom- muner och landstingskommuner fr.o.m. år 1980. För en närmare be- skrivning av förslaget hänvisar jag till mina tidigare överväganden.

Samma system som f.n. tillämpas bör gälla även i fortsättningen för de kyrkliga kommunerna. Dessa får samma skatteutjämningsbidrag i kronor räknat som under år 1973, men med en årlig femprocentig upp- räkning av nästföregående års bidragsbelopp. Under år 1979 uppgår bi- draget till de kyrkliga kommunerna till 125 milj. kr. och det kommer för år 1980 att uppgå till 132 milj. kr.

Extra skatteutjämningsbidrag beslutas av regeringen efter prövning från fall till fall. För att få extra skatteutjämningsbidrag bör man kunna påvisa att något speciellt har inträffat, som man inte har kunnat råda över och som påtagligt har försämrat ekonomin. Ett annat skäl är att sö- kandens ekonomiska situation är sådan att det eljest framstår som skä- ligt att komplettera den ordinarie bidragsgivningen. Jag har tidigare denna dag ( avsnitt 2.7 ) förordat att de allmänna kriterier som har gällt för tilldelning av extra skatteutjämningsbidrag under senare år bör till- lämpas även fortsättningsvis.

Extra skatteutjämningsbidrag för år 1979 har av regeringen beviljats 45 kommuner och en församling. Det sammanlagda beloppet för dessa bidrag uppgår till 115 milj. kr. Behovet av extra skatteutjämningsbidrag för år 1980 är svårt att förutsäga. De förbättringar av skatteutjämnings- systemet som jag har föreslagit bör dock leda till att behovet minskar. Det är emellertid svårt att redan nu överblicka hur stort behovet blir. Vid min beräkning av anslagsbehovet utgår jag därför från samma be- lopp som extra skatteutjämningsbidrag utgår med under år 1979.

Bilaga 3 Budgetdepartementet 5

I det föreslagna nya skatteutjämningssystemet kommer större hänsyn att tas till kostnadskillnader som orsakas av kommunernas och lands- tingskommunernas olika ålderssammansättning. Kommuner och lands- tingskommuner vilkas åldersstruktur orsakar högre kostnader än genom- snittet erhåller tillägg till grundgarantin, medan kommuner och lands- tingskommuner med lägre kostnader än genomsnittet i detta avseende får vidkännas avdrag. Den grundläggande skattekraftsgarantin komplet- teras vidare med tillägg till kommuner som har en större befolknings- minskning än 5 % under den senaste tioårsperioden.

Den årliga framräkningen av kostnadsavvikelserna för ålderssammani sättning och befolkningsminskning kräver att vissa uppgifter samlas in. För utjämningen av kommunernas kostnader för statskommunala bostads- bidrag oeh kommunala bostadstillägg till pensionärer behövs årliga upp- gifter om de genomsnittliga kostnaderna per invånare för bostadsbidrag och bostadstillägg i riket och hur mycket kommunernas kostnader avvi- ker från genomsnittet. KEU 76 föreslår att dessa uppgifter avseende närmast föregående år lämnas till resp. länsstyrelse senast den 1 juli, av bostadsstyrelscn i fråga om de statskommunala bostadsbidragen och av riksförsäkringsverket i fråga om bostadstilläggen till pensionärer. Efter- som utjämningen av kostnaderna för barnomsorgsverksamheten delvis skall grundas på utnyttjat antal platser är det nödvändigt att även dessa kostnader utjämnas i efterhand. KEU 76 föreslår att socialstyrelsen se- nast den 1 juli lämnar resp. länsstyrelse uppgift om antalet statsbidrags- berättigade barnomsorgsplatser i länets kommuner under föregående år. Med ledning härav och med uppgifter om antalet invånare i åldersgrup- perna 0—6 och 7—12 år .kan kostnadsskillnaderna för barnomsorgs- verksamheten beräknas. Nettokostnaden för sjukvård bör räknas om år- ligen på grundval av sjukvårdshuvudmännens senast fastställda bokslut och redovisning av antal vårddagar. Uppgifter härom bör senast den 1 juli inhämtas från Landstingsförbundet.

För egen del förordar jag att den årliga omräkningen av åldersfaktorn utförs centralt .av statistiska centralbyrån (SCB). Det blir smidigare och rationellare än om 24 länsstyrelser var och en för sig gör beräkningarna. Dessutom begränsas arbetet för de uppgiftslämnandc myndigheterna. Berörda myndigheter bör således senast den 1 juli lämna erforderliga uppgifter till SCB. Det bör vidare ankomma på SCB att samtidigt från Landstingsförbundet inhämta de uppgifter som behövs. En ytterligare faktor som talar för att SCB bör utföra omräkningen är att centralbyrån redan har tillgång till andra uppgifter som behövs vid omräkningen, så- som åldersfördclning i olika kommuner och landstingskommuner samt befolkningsförändringar. Resultatet av de av SCB utförda beräkningar- na skall tillställas länsstyrelserna.

Regeringen bör bemyndigas att fastställa och vid förändrade förhål- landen, exempelvis vid ändringar av regler för statsbidrag till speciella

Prop. 1978/79: 95 - 6

verksamheter, justera de kostnader per enhet av olika faktorer som skall användas vid framräkningen av de kostnadsskillnader som beror på olikheter i åldersstrukturen. Under normala omständigheter bör dock den årliga omräkningen av dessa enhetskostnader utföras av SCB ge- nom en indcxomräkning.

I likhet med KEU 76 förordar jag att de framräknade kostnadsavvi- kelserna för ålderssammansättning och befolkningsminskning anges i termer av skattekraftsgaranti. De närmare föreskrifter för den årliga omräkningen till skattekraftsgaranti liksom de övriga anvisningar som berörda myndigheter behöver för att tillämpa skatteutjämningsreglerna bör utfärdas av riksskatteverket som har motsvarande uppgifter i fråga om de nuvarande skatteutjämningsreglerna.

I detta sammanhang bör också nämnas att de nya formerna för taxe— ringsarbetet i första instans som börjar tillämpas fr.o.m. 1979 års taxe- ring lcder till vissa förändringar i de hittillsvarande administrativa ruti- nerna. Genom förlängningcn av taxeringsperioden kan definitiv uppgift om storleken på det tillskjutna skatteunderlaget lämnas till kommuner och landstingskommuner först under januari månad bidragsåret. Till ledning för det kommunala budgetarbetet skall dock länsstyrelserna senast den 10 september året före bidragsåret lämna kommuner och landstingskommuner uppgift om preliminärt beräknat tillskott av skatte- underlag. För att länsstyrelserna skall kunna lämna sådan uppgift ford— ras att SCB gör en preliminär beräkning av medelskattekraften. Den definitiva medelskattekraften skall fastställas av SCB senast den 31 de- cember året före bidragsåret.

Beräkningarna av åldersstrukturfaktor och tillförsäkrad skattekraft bör som "jag nämnt utföras av SCB. De merkostnader SCB orsakas härav här under budgetåret 1979/SO få belasta anslaget Skatteutjämningsbi- drag till kommunerna m.m. I den mån SCB åsamkas merkostnader redan under innevarande budgetår bör dessa på samma sätt få bestridas från motsvarande anslag för budgetåret 1978/79.

Ordinarie och extra skatteutjämningsbidrag uppgår under år 1979 till sammanlagt 4 009 milj. kr. Bidragen under år 1980 är beroende av den fortsatta utvecklingen av skatteunderlaget och av de kommunala skatte- satserna för samma år. Vidare är skatteutjämningsbidraget för år 1980 beroende av de skattekraftsgarantier för kommuner och landstingskom- muner för år 1980 som framkommer vid omräkningen under somma- ren l979. Kostnaderna kan alltså inte nu beräknas med säkerhet. Om man utgår från skattesatserna för år 1979 och antar en viss höjning av skatteunderlaget samt att åldersstruktur m.m. i kommuner och lands- tingskommuner är desamma som då KEU 76 lade fram sitt betänkande kan de sammanlagda bidragen för år 1980 beräknas till ca 6 640 milj. kr. Hälften av beloppen för resp. kalenderår 1979 och 1980, 5 325 milj. kr. utbetalas under budgetåret 1979/80. Jag förordar att anslaget förs upp med detta belopp.

Bilaga 3 Budgetdepartementet 7

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. för bud- getåret 1979/80 anvisa ett förslagsanslag av 5 325 000 000 kr.

D 6. Särskilt statsbidrag till landstingskommuner m. fl. under år 1980 Nytt anslag (förslag) 50 000 000 kr.

Vid min genomgång av det nya skatteutjämningssystemet tidigare denna dag (avsnitt 2.9) har jag förordat att det särskilda bidrag som un— der år 1979 utgår till kommuner och landstingskommuner förnyas övergångsvis för år 1980 för de landstingskommuner och landstingsfria kommuner som inte kommer att omfattas av det nya skatteutjämnings— systemet. Bidraget bör utgå med 45 kr. per invånare i de berörda lands— tingskommunerna och landstingsfria kommunerna. Medelsbehovet kan för kalenderåret 1980 beräknas till ca 100 milj. kr., varav hälften utbeta— las under budgetåret 1979/80. Jag förordar därför att 50 milj. kr. tas upp i statsbudgeten för nästa budgetår under ett förslagsanslag benämnt Särskilt statsbidrag till landstingskommuner rn. fl. under år 1980.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att till Särskilt statsbidrag till landstingskommuner m. fl. under år 1980 för budgetåret 1979/80 anvisa ett förslagsanslag av 50 000 000 kr.

2 Statsbidrag till kommunernas kostnader för kommunala taxe- ringsrcvisorer

Enligt 13 & taxeringslagcn (1956: 623) kan en kommun förordna tjänsteman hos kommunen att granska deklarationer och andra hand— lingar. Sådana tjänstmän skall godkännas av länsstyrelsen och detta godkännande kan när som helst återkallas. Enligt den före den 1 januari 1979 gällande lydelsen av detta lagrum föreskrevs att dessa tjänstemän hade att granska deklarationer och uppgifter enligt de närmare före- skrifter som länsstyrelsen och ordföranden i vederbörande taxerings- nämnd fann skäl att meddela. De skulle vidare göra de erinringar hos nämndens ordförande som granskningen ger anledning till och i övrigt biträda ordföranden vid fullgörandet av dennes åligganden. Denna in- riktning av arbetet kvarstår i sak även om den inte längre finns inskri- ven i lagtexten.

Om de särskilda anstalter för taxeringsarbetet som en kommun har åtagit sig genom att på detta sätt ställa tjänstemän till förfogande anses ha särskilt värde för det allmänna kan kommunen enligt 129 % 1 mom.

Prop. 1978/79: 95 8

2) taxeringslagen få statligt bidrag till de kostnader som kommunen här- igenom har fått vidkännas. Beslut om sådant bidrag meddelas av läns- styrelsen enligt närmare bestämmande av regeringen. Enligt 595 taxe- ringskungörelsen (1957: 513) skall kommun, som vill framställa anspråk på bidrag, komma in till länsstyrelsen senast den 1 augusti under taxe- ringsåret med framställning avseende tiden den 1 juli året före taxe- ringsåret—den 30 juni taxeringsåret. Uppgift om kommunens kostna- der skall fogas till framställningen. Länsstyrelsen skall i sin tur senast den 1 september under taxeringsåret göra en framställning-till rege- ringen om anvisande av medel till bidraget.

De samlade statsbidragen till kommunernas kostnader för dessa s.k. kommunala taxeringsrevisorer har successivt minskat i omfång sedan uppbördsväsendet förstatligades år 1967. Regeringens senaste beslut om bidrag, som meddelades i december 1978 och avsåg budgetåret 1977/78, omfattade bidrag om sammanlagt 472 800 kr. till de åtta kommunerna Stockholm, Uppsala, Linköping, Norrköping, Malmö, Halmstad, Borås och Gävle. Bidraget utgjorde hälften av lönekostnaden för ifrågava- rande tjänstemän. Bidragsunderlagct omfattade nio heltidsarbetande tjänstemän, vartill kom tre tjänstemän som ägnat delar av sin arbetstid åt hithörande arbetsuppgifter. '

Vid sin genomgång av de speciella statsbidragen till kommunerna har 1976 års kommunalekonomiska utredning funnit att det i de flesta fall inte finns fasta samarbets- och samverkansformer mellan den statliga skatteadministrationen och de kommunala taxeringsrevisorerna. Utred- ningen ansåg att den totala effektiviteten i skatteadministrationen skulle höjas om de kommunala taxeringsrevisorcrna inordnades i den statliga administrationen. Personalen skulle därigenom också få bättre möjlighe- ter till utveckling i arbetet och därmed på ett för staten effektivare sätt utföra löpande arbetsuppgifter. Utredningen har därför föreslagit att statsbidraget skall upphöra och att de kommunala taxeringsrevisorcrna skall överföras till den statliga granskningsorganisationen.

Denna fråga berör endast en begränsad del av kommunerna i riket. Flertalet remissinstanser har heller inte kommenterat den särskilt i sina yttranden över kommunalekonomiska utredningens förslag. De som har särskilt behandlat frågan, nämligen länsstyrelsen i Stockholms län, Hel- singborgs och Gävle kommuner samt Föreningen Sveriges kommunala taxeringsrevisorcr har inte tillstyrkt förslaget; Gävle kommun har dock tillstyrkt det under förutsättningen att man tar bort bidraget i samband med att ett nytt skatteutjämningssystem införs och att den kommunala beskattningen av juridiska personer avskaffas.

För egen del anser jag att — även om de hittillsvarande erfarenhe- terna av de kommunala taxeringsrevisorcrnas arbetsinsatser i nuvarande former är positiva _— förutsättningarna för ett effektivt och väl funge- rande taxeringsarbete är störst om taxeringsarbetet hålls samman inom

Bilaga 3 Budgetdcpartementet 9

ramen för en och samma organisation. Taxeringsorganisationcn har un- der de senaste åren byggts ut i betydande omfattning. Det finns därför inte längre samma behov som tidigare av biträde från kommunala taxe- ringsrevisorer. Jag kan med hänsyn härtill — efter samråd med chefen för kommundepartementet —— ansluta mig till kommunalekonomiska ut- redningens förslag om att den nuvarande statsbidragsgivningen upphör. Möjligheten för en kommun att efter länsstyrelsens godkännande för- ordna en tjänsteman att granska deklarationer m. m. bör finnas kvar för de fall där kommunen finner en sådan granskningsverksamhct vara av värde för kommunen. Något statsbidrag för sådana kostnader bör dock, i ljuset av den samlade bedömning av olika statliga bidrag som sker i förevarande sammanhang, inte längre utgå. Om kommunerna inte vill begagna sig av denna möjlighet bör strävan vara att bereda nuvarande kommunala befattningshavare möjlighet att förordnas på tjänster inom lokal skattemyndighet eller länsstyrelse. Jag erinrar om att lokal skatte- myndighet, och i regel också länsstyrelse, finns på de orter där de kom- munala taxeringsrevisorerna f. n. arbetar.

När det gäller tidpunkten-för den förändring jag förordar bör den nya ordningen tillämpas fr.o.m. 1980 års taxering. Det innebär, enligt vad som följer av de regler som gäller för bidragsprövningen enligt taxe- ringslagstiftningen och som jag har redogjort för i det föregående, att någon besparing inte uppkommer på statsbudgeten förrän under budget- året 1980/81. I det avlämnade förslaget till statsbudget för budgetåret 1979/80 har medel för ifrågavarande statsbidrag beräknats i hittillsva- rande ordning inom det under åttonde huvudtiteln uppförda förslags- anslaget Kostnader för årlig taxering m. m. (prop. 1978/79: 100 bil. 11. s. 75).

När det gäller förslag till den ändring i taxeringslagcn som följer av mitt ställningstagande i denna fråga återkommer jag senare i annat sammanhang.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege- ringen föreslår riksdagen

att godkänna vad jag har förordat om upphörande av den sär- skilda statsbidragsgivningen för kommunala taxeringsrevisorer.

Prop. 1978/79: 95 10

Bilaga 3.1

Förslag till

Lag om skatteutjämningsbidrag

Härigenom föreskrives följande.

1 & Landstingskommun, kommun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som har beskattningsrätt kan få skatteutjämnings- bidrag enligt denna lag.

25. I lagen förstås med

bidragsår det år under vilket skatteutjämningsbidrag utgår, skatteunderlag antalet skattekronor och skatteören enligt taxerings— nämnds beslut rörande taxeringen till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret,

skattekraft kvoten mellan landstingskommuns eller kommuns skatte- underlag och antalet i landstingskommunen respektive kommunen kyrko- bokförda invånare vid ingången av året före bidragsåret,

medelskattekraft kvoten mellan skatteunderlaget för riket och antalet i riket kyrkobokförda invånare vid ingången av året före bidragsåret.

3 5 Till landstingskommun och kommun utgår skatteutjämningsbidrag om skatteunderlaget understiger det skatteunderlag som motsvarar den tillförsäkrade skattekraften enligt 7 och 8 %$. Bidraget utgår med ett belopp som motsvarar produkten av det enligt 4 & beräknade tillskottet av skatteunderlag och skattesatsen för bidragsåret.

Till församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet utgår skatte- utjämningsbidrag med det belopp som enligt förordningen (1965: 268) om skatteutjämningsbidrag har utgått för bidragsåret 1973 med fem procents årlig ökning.

4 & Tillskott av skatteunderlag till landstingskommun och kommun utgör skillnaden mellan det skatteunderlag som motsvarar den tillför— säkrade skattekraften enligt 7 och 8 55 och landstingskommunens respektive kommunens skatteunderlag.

Tillskott av skatteunderlag avrundas till närmast hela hundratal skat- tekronor, varvid 50 skattekronor avrundas uppåt.

55. För landstingskommun gäller nedan angiven skattekraft i procent av medelskattekraften som grundgaranti, nämligen

136 %: Norrbottens läns landstingskommun 127 %: Västerbottens läns landstingskommun 124 %: Jämtlands läns landstingskommun 115 %: Västernorrlands läns landstingskommun 106 %: Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskom-

muner 103 %: Övriga landstingskommuner

6 5 För kommun gäller nedan angiven skattekraft i procent av medel- skattekraften som grundgaranti.

Bilaga3 Budgetdepartementet

Län

Stockholms Uppsala

Södermanlands Östergötlands

Jönköpings

Kronobergs

Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands

Göteborgs och Bohus

Älvsborgs

Skaraborgs

Värmlands

Örebro

Västmanlands

Kopparbergs

Grundgaranti: skattekraft i procent av medel- skattekraften

106 103 106

103 103 106

109 103

106 103

106 109

103 106 115 103 103 103 103 106 103

l12 103

106 103

106 103 106 112 103 106 103 106 109 l03 106

11

Kommuner

Samtliga Enköping och__Uppsala Håbo, Tierp, Alvkarleby

och Osthammar

Samtliga Finspång, Linköping, Mjölby, Motala, Norrköping, Söder- köping, Åtvidaberg och Odeshög Boxholm, Kinda och Valde- marsvik

Ydre Jönköping, Nässjö, Tranås, Vetlanda och Värnamo Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Sävsjö och Vaggeryd

Alvesta, Ljungby, Växjö

och Almhult Markaryd Lessebo, Tingsryd och Upp— vidinge Samtliga utom Högsby Högsby Gotland

Samtliga Samtliga Samtliga

Samtliga utom Hylte Hylte Samtliga utom Öckerö

Öckerö Samtliga utom Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda Falköping, Grästorp, Götene, Hjo, Lidköping, Mariestad, Skara, Skövde, Tibro. Tidaholm, Töreboda och Vara Gullspång, Habo, Karlsborg och Mullsjö Hammarö, Karlstad och Kristinehamn Arvika, Eda. Filipstad, Forshaga, Grums, Hagfors, Kil, Munkfors, Storfors, Sunne, Säffle och Årjäng Torsby Askersund, "Degerfors, Hallsberg, Karlskoga, Kumla, Laxå och Orebro Hällefors, Lindesberg, Ljusnars- berg och Nora Samtliga utom Norberg och Skinnskatteberg Norberg Skinnskatteberg Borlänge och Falun Avesta, Hedemora, Ludvika, Smedjebacken och Säter

Prop. 1978/79: 95 12

Län Grundgaranti: Kommuner skattekraft i procent av medel- skattekraften 109 Gagnef, Leksand, Mora, Orsa, Rättvik och Vansbro 115 Malung 127 Alvdalen Gävleborgs 103 Gävle och Sandviken 106 Hofors och Ockelbo 109 Bollnäs, Hudiksvall, Nordanstig, Ovanåker och Söderhamn ] 12 Ljusdal Västernorrlands 109 Härnösand, Sundsvall och Timrå 112 Kramfors och Ornsköldsvik ns Ånge 118 Sollefteå Jämtlands 112 Ostersund 118 Bräcke [2] Berg, Krokom, Ragunda och Åre 124 Härjedalen och Strömsund Västerbottens ] l 2 Umeå [15 Nordmaling, Robertsfors och Skellefteå 118 Vindeln och Vännäs 124 Norsjö 127 Dorotea och Åsele 130 Lycksele, Sorsele, Storuman och Vilhelmina Norrbottens 121 Luleå och Piteå 127 Boden, Haparanda, Kalix och Alvsbyn ' 130 Gällivare och Kiruna 133 Överkalix 136 Arjeplog, Arvidsjaur, Jokkmokk,

Pajala och Overtorneå

7 % Med utgångspunkt i grundgarantin enligt 5 och 6 äg beräknas årligen den tillförsäkrade skattekraften. Denna utgörs av grundgaran- tin med tillägg eller avdrag för åldersstrukturens inverkan på lands— tingskommunernas och kommunernas kostnader. För landstingskom- muner och kommuner som inte ingår i landstingskommun skall hän- syn därvid tas till skillnader i fråga om kostnader för sjukvård. För kommuner skall hänsyn tas till skillnader i fråga om kostnader för ser- vice till pensionärer, grundskola, förskolans dcltidsgrupper, daghem, fritidshem och familjedaghem, statskommunala bostadsbidrag samt kom- munala bostadstillägg till folkpension. I fråga om kommun vars folk— mängd senaste tioårsperiod har minskat skall tillägg göras för den be- folkningsminskning som överstiger fem procent.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av den tillförsäkrade skattekraf- ten enligt första stycket.

8 & Oaktat vad som följer av 7 5 skall den tillförsäkrade skatte- kraften inte i något fall understiga 100 % av medelskattekraften.

Den tillförsäkrade skattekraften enligt 7 5 får inte heller understiga vad som motsvarar den tillförsäkrade procent av medelskattekraften,

Bilaga 3 Budgetdepartementet 13

avrundad till närmast hela tal, som gäller för bidragsåret 1979, ökad med tre procentenheter.

9 & Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om tillämpningen av bestämmelserna i 7 5 vid in- delningsändring som berör landstingskommun eller kommun.

Vid indelningsändring som berör församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet bestämmer regeringen hur utgående bidragsbe- lopp skall fördelas.

10 % För landstingskommun och kommun som har berörts av in- delningsändring bestämmer regeringen dels hur stor procent av medel- skattekraften som skall gälla som grundgaranti för landstingskommu- nen eller kommunen, dels den procent av medelskattekraften som enligt 8 & andra stycket minst skall tillförsäkras landstingskommunen eller kommunen.

11 & Länsstyrelsen fastställer tillskott av skatteunderlag och tillställer senast den 25 januari bidragsåret landstingskommun och kommun upp- gift om tillskottcts storlek.

Till ledning för landstingskommuns och kommuns budgetarbete skall länsstyrelsen senast den 10 september året före bidragsåret lämna landstingskommun och kommun uppgift om uppskattat tillskott av skat— teunderlag.

12 % Statistiska centralbyrån fastställer medelskattekraften senast den 31 december året före bidragsåret.

13 % Regeringen får efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbi— drag. Ansökan ingcs till länsstyrelsen senast den 31 mars året före bidragsåret.

14 5 I fråga om utbetalning av skatteutjämningsbidrag under bidrags- året tillämpas bestämmelserna i 4 & lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

15 & Finner länsstyrelse på grund av anmärkning eller eljest att be- slut som länsstyrelsen har meddelat enligt denna lag har blivit uppen- bart oriktigt till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseen— de, skall länsstyrelsen meddela beslut om rättelse.

16 % Statistiska centralbyråns eller länsstyrelses beslut enligt denna lag överklagas hos regeringen genom besvär.

17 5 De ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna lag meddelas av regeringen eller av myndighet, som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979, då lagen (1973: 433) om skatteutjämningsbidrag skall upphöra att gälla.

För bidragsåren 1980 och 1981 skall skatteunderlaget enligt 2 5 vid 1979 resp. 1980 års taxeringar ökas med bidragsunderlag enligt be- stämmelserna i förordningen (1972:140) om skattebortfallsbidrag och

Prop. 1978/79: 95 14

justeras enligt 2 % lagen (1965. 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

För bidragsåret 1980 skall vidare följande gälla. Beräkningen av skatteutjämningsbidrag skall utgå från det tillskott av skatteunderlag som erhålls vid tillämpning av 8 5 andra stycket varvid den där angiv- na ökningen skall göras mcd två procentenheter i stället för tre. Detta tillskott av skatteunderlag skall därefter ökas med hälften av skillna- den mellan å ena sidan vad som erhålls vid tillämpning av 7 och 8 && och å andra sidan tillskottet av skatteunderlag enligt föregående me- ning eller det egna skatteunderlaget, om detta är högre.

Bestämmelserna i 7 5 om kommunala bostadstillägg till folkpension tillämpas första gången i fråga om bidragsåret 1981.

Äldre bestämmelser skall alltjämt tillämpas i fråga om bidragsåret 1979 och tidigare år.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 197? 780750

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 4

Proposition om den kommunala ekonomin

Utbildningsdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

Bilaga 4

Utdrag - UTBILDNINGSDEPARTEMENTET PROTOKOLL.

vid regeringssammanträde 1979-03-01.

Föredragande: statsrådet Rodhe

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser ut- bildningsdepartementets verksamhetsområde

1 Bidrag till driften av grundskolor m. m.

Chefen för budgetdepartementet har i sitt huvudanförande behandlat förslag från 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) om ut- betalningsregler för bidraget till driften av grundskolan. Han har i det sammanhanget berört vissa andra frågor som gäller statens bidrag till kommunernas kostnader för driften av grundskolan, bl. a. arbetsgivarav- gifter, samt kostnaderna för arbetsvård och omplacering av lärare och skolledare.

Chefen för budgetdepartementet har vidare behandlat frågor som rör förordningen (1962: 696) om bestridande av vissa kostnader på skol- väsendets område. Förordningen reglerar ersättningen av statsmedel till huvudmännen för dels vissa sjukvårdskostnader för rektor eller lärare vid statsunderstödd särskola samt bl.a. lantbruksskola och lanthushålls- skola, dels ersättning i vissa fall för förrättning, tjänsteresa och flytt- ningskostnad för rektor, studierektor eller lärare vid grundskolan. Jag delar chefens för budgetdepartementet uppfattning att statsbidragsgiv- ningen enligt den s. k. bestridandeförordningen bör upphöra fr. o. m. den 1 januari 1980 och avser att återkomma till regeringen i denna fråga.

2 Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m. '

KEU 76 föreslår att kapitalmarknadsutrcdningen får ta ställning till om det är möjligt att låta reglerna för de statliga bostadslånen även gälla skolbyggnader. För den händelse att det inte skulle visa sig möjligt att ersätta statsbidragen till skolbyggnader med statliga lån anser KEU 76 att en översyn av investeringsbidragen till skolväsendet bör verkställas, som syftar till att finna mer enhetliga principer för bidra- gens utformning.

Riksdagen har som sin mening gett regeringen till känna. att regelsy- stemet för finansieringen av skolbyggandet bör ses över och att de för-

Prop. 1978/79: 95 2

slag som översynen kan ge anledning till, i den mån så är erforderligt för deras genomförande, utan dröjsmål föreläggs riksdagen för beslut (UbU 1977/78: 1.7, rskr 1977/78: 194).

Jag vill härmed anmäla att en översyn av regelsystemet för finansie- ringen av skolbyggandct pågår inom utbildningsdepartementet.

KEU 76 anser att investeringsbidragcn.till grundskolans och gymna- sieskolans elevlzcmsbygg/mder är beloppsmässigt'små och därmed är av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Utredningen föreslår därför att dessa bidrag upphör att utgå och att medlen överförs till skatteut- jämningssystemet. '

De remissinstanser som har tagit upp denna fråga hävdar att investe- . ringsbidraget till elevhemsbyggnader har karaktär av stimulansbidrag. Bidraget har enligt dessa remissinstanser stor ekonomisk betydelse för glesbygdskommuner och för kommuner som anordnar utbildningar med mycket stort upptagningsområde. ,

Enligt min mening bör bidrag till investeringar för "grundskolans och gymnasieskolans elevhem kunna utgå även i fortsättningen;

Jag vill i detta sammanhang ta upp frågan om enhetliga bestämmelser för statsbidrag till kostnader för uppförande av elevhem m.m. Statsbi- dragsreglerna kan variera beroende på vilka linjer berörda elever har valt i den numera integrerade gymnasieskolan. Bidraget utgår således enligt fem olika författningar och bidragsprocenten varierar mellan 50 och 75 %. I något fall kan bidrag utgå med 90 %. Enligt min mening bör statsbidrag fr. o. m. den 1 juli 1979 i samtliga fall utgå med 50 % av de beräknade kostnaderna för anskaffande eller förhyrande av elevhem avsett för elever i grundskola och gymnasieskola samt för . studerande i kommunal högskoleutbildning. När särskilda skäl föreligger bör emellertid bidrag till anskaffande av elevhem, efter beslut av re- geringen i varje särskilt. fall, kunna utgå med 75 % av de beräknade kostnaderna. Bestämmelser om bidrag till förhyrande av elevhem bör liksom hittills begränsas till gymnasieskola och kommunal högskole- utbildning.

Statsbidraget till bostäder för lärare inom det obligatoriska skolväsen- det får enligt KEU 76 anses vara av mycket ringa betydelse för kommu- nernas ekonomi. KEU 76 föreslår därför att bidraget avvecklas.

Jag ansluter mig till utredningens uppfattning som också delas av rc- missinstanserna. Jag vill samtidigt tillägga att bidrag till bostäder för lä- rare även utgår till huvudmännen för vissa icke-obligatoriska skolor. Bi- drag till anskaffande eller upprustning av lärarbostad vid lantbrukets yr- kcsskolor utgår således'mcd 50" % av-de'n beräknade kostnaden och bi- drag till anskaffande och förhyrande av bostädcr'för lärare för skogs- brukets yrkesutbildning med 75 % av den beräknade kostnaden. Även bidrag till bostäder för lärare inom det icke-obligatoriska skolväSendet' ' får anses ha mycket ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Enligt--

Bilaga 4 Utbildningsdepartementet 3

min mening bör samtliga bidrag till bostäder för lärare avvecklas fr. o. m. den 1 januari 1980.

Statsbidrag utgår till audivisuell utrustning vid sådana byggnadsarbe-- ten avsedda för grundskolan för vilka statsbidrag har beviljats. Statsbi- drag till audivisuell utrustning utgår med belopp per undervisningslokal som varierar mellan 200 kr. och 1 500 kr. Till gymnasiala skolor utgår bidrag till audivisuell utrustning endast för lantbrukets yrkesutbildning. Bidragsbeloppet varierar mellan 500 kr. och 1 500 kr. Statsbidrag kan även utgå till kostnader för inventarier i teknikverkstad i grundskolan. Bidragsunderlaget uppgår till 63 100 kr. Bidraget, som beviljas av skolöverstyrelsen (SÖ), utgår genomsnittligt med ca 36 % av bidragsun- derlaget, dvs. ca 23 000 kr.

Jag anser att bidragen till audivisuell utrustning samt bidraget till in- ventarier i teknikverkstad i grundskolan har mycket ringa betydelse för kommunernas ekonomi. De bör därför kunna avvecklas fr.o.m. den 1 januari 1980.

Ur anslaget Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m.m. ut- går även bidrag till hörselteknisk utrustning av lokal för hörselklass i grundskola och bidrag till hörselteknisk utrustning för enskilda elever i obligatoriska och icke-obligatoriska skolor. Förslagen från kommittén (U 1978: 04) om integration avhandikappade elever i det allmänna skol- väsendet bör enligt min mening avvaktas innan ställning tas till frågan om även detta bidrag skall av'vecklas. '

3 Bidrag till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan m. m. KEU 76 anser att statsbidraget till första uppsättningen stadigvarande undervisningrmateriel för gymnasieskolan och kommunal högskoleut- bildning har relativt ringa ekonomisk betydelse för kommuner och landstingskommuner. KEU 76 förordar därför att bidraget till undervis— ningsmateriel inom gymnasieskolan slopas. SÖ har i denna fråga en avvikande uppfattning. Bidraget utgör enligt Sözs mening en avgörande stimulansfaktor vid etablerandet av nya ut- bildningsvägar, som kan vara kostnadskrävande för berörda kommuner och landstingskommuner.

Jag anser i likhet med Sö att bidraget till undervisningsmateriel har stor ekonomisk betydelse för kommunerna och landstingskommunerna vid uppbyggande av en skolenhet, vissa linjer eller Specialkurser eller en utökning av elevantalet. Jag anser därför att'nämnda utrustningsbi- drag bör bibehållas för naturvetenskaplig och fyraårig teknisk linje och närliggande Specialkurser, tvååriga yrkesinriktade linjer samt yrkesin- riktade specialkurser och kommunal högskoleutbildning, den senare i vad avser tekniska yrken och vårdyrken. Bidrag bör därvid utgå med 50 % av den beräknade kostnaden. Överstigcr kostnaden 500 000 kr. för

Prop. 1978/79: 95 . 4 _

en klass under hela utbildningen på linjen eller spccialkursen.m. m. bör . bidrag liksom f. n. utgå med 75 %.

Nuvarande bestämmelser, som innebär att bidrag i vissa fall utgår med 90 % till landstingskommun för gymnasieskola och högskoleutbildning som inte utgör sjuksköterskeutbildning, bör slopas liksom bestämmelsen om att bidrag till kommun och landstingskommun för sjuksköterskeut- bildning i undantagsfall utgår med högst två tredjedelar av kostnaderna.

De särskilda utrustningsbidrag som utgår för speciella ändamål, t. ex. till gymnasial utbildning för gravt hörselskadade elever och gravt rörel- sehindrade elever, skall ävcnfortsättningsvis kunna.utgå till kommun från förevarande anslag. .

Dc förändringar i bidragshänseende som har förordats under före- varande rubrik bör enligt min mening gälla fr. o. m. den 1. juli 1980.

Frågan om bidrag till förhyrande av utrustning behöver övervägas yt-. terligare. Jag har därför för avsikt att föreslå regeringen att uppdra åt , SÖ att inkomma med förslag till bestämmelser om bidrag till förhyran- de av utrustning. SÖ bör i sitt utredningsarbete samråda med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Som riktlinje för SÖ:s ar- bete skall gälla att det sammanlagdabidraget till kommun för förhyr- ning av hela eller delar av utrustningen ej får överstiga bidraget vid inköp. Det är även viktigt att bestämmelserna. utformas på ett sådant . sätt att det hela blir administrativt lätthanterligt för stat och kommun. Enhetliga normer för beräkning av underlag för bidrag bör gälla för de bidragsberättigade studievägar som jag tidigare redovisat. SÖ skall i detta sammanhang även få i uppdrag att utfärda övergångsbestämmel- ser beträffande bidrag till de studievägar som i fortsättningen inte kom- mer i fråga för utrustningsbidrag.

Nuvarande system för utbetalning av bidrag till undervisningsmateriel fungerar inte på ett helt tillfredsställande sätt. Således föreligger stora skillnader mellan riksrevisionsverkets och Sö:s beräkningar av reserve- rade medel. Jag vill anmäla att jag har för avsikt att uppdra åt SÖ att i samråd med riksrevisionsverket utarbeta förslag till åtgärder som undan- röjer dc brister som i dag kan konstateras beträffande utbetalningssy- stem m. rn.

4. Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

1. bemyndiga regeringen att meddela bestämmelser om stats- bidrag till kostnader för uppförande av elevhem i enlighet med vad jag förordat, .

2. besluta om avveckling av statsbidragen till bostäder för lärare, audivisuell utrustning, inventarier i teknikverkstad samt under— visningsmateriel för viss utbildning. inom gymnasieskolan och högskolan i enlighet med vad jag har förordat.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 5

Proposition om den kommunala ekonomin

J ordbruksdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 5

Utdrag _ ] ORDBRUKSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-03-01

Föredragande: statsrådet Enlund

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser jordbruksdepartementets verksamhetsområde

1. Anslagsfrågor för budgetåret 1979/80

DRIFTBUDGETEN

TIONDE HUVUDTITELN

H. Miljövård I prop. 1978/79: 100 (bil. 13 s. 127) har regeringen föreslagit riksda- gen att i avvaktan på särskild proposition i ämnet för budgetåret 1979/80

beräkna till Bidrag till kommunala avloppsreningsverk m. m. ett för- slagsanslag av 120 milj. kr. Jag anhåller nu att få ta upp denna fråga.

H 13. Bidrag till kommunala avloppsreningsverk m. m.

1977/78 Utgift 174 212 547 1978/79 Anslag 120 000 000 1979/80 Förslag 100 000 000

Nuvarande förhållanden

Från anslaget utgår bidrag för ny-, till- eller ombyggnad av avlopps- reningsverk m.m. Bidragsbestämmelserna finns i kungörelsen (1968: 308) om statsbidrag till avloppsreningsverk. Enligt övergångsbe- stämmelserna till kungörelsen får statsbidrag enligt kungörelsen (1959: 251) om statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar beviljas sådana avloppsföretag som efter särskilt tillstånd har börjat utföras före den 1 juli 1968.

Bidrag för byggande av avloppsreningsverk lämnas kommun eller hu- vudman för sådan anläggning som har förklarats som allmän enligt lagen (1970: 244) om allmänna vatten— och avloppsanläggningar eller äldre

14. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilag 5

Prop. 1978/79: 95 2

lag. Bidrag lämnas bl. a. under förutsättning att reningsverket under rå- dande och väntade förhållanden kan anses tillfredsställande med hän- syn till vattenvården och även i övrigt i sanitärt avseende. Reningsverket skall vidare betjäna anläggningar som är avsedda för minst 50 personer eller motsvarande storlek samt är avsett för längre gående rening än slamavskiljning. Bidrag utgår också till överföringsledning från ett be- byggelseområde till reningsverk i ett annat bebyggelseområde i vissa särskilt angivna fall. Statsbidragets storlek bestämmes med hänsyn till rcningsgraden och utgår med ett belopp motsvarande lägst 30 och högst 50 % av kostnaden. Till en och samma anläggning får bidraget över- stiga 5 milj. kr. endast om särskilda skäl föreligger och efter prövning av regeringen i varje särskilt fall. .

Förhöjt statsbidrag utgår för ny-, till- eller ombyggnad av avloppsre- ningsverk inom Vindelälvsområdet med belopp motsvarande högst 75 % av kostnaden. Vidare kan förhöjt statsbidrag med upp till 75 % utgå enligt beslut av regeringen efter förslag från naturvårdsverket också i vissa andra fall för avloppsrcningsanläggningar i mindre kom- muner, där kommunens kostnader blir mycket stora till följd av att re- ningsverken måste dimensioneras med hänsyn till en omfattande turism, eller när det gäller områden för vilka med stöd av 8 & miljöskyddslagen meddelats särskilt förordnande för att skydda vattenområde mot utsläpp av avloppsvatten.

För budgetåret 1978/79 får bidrag till avloppsreningsverk beviljas in- till ett belopp av 90 milj. kr. '

Statens naturvårdsverk

Naturvårdsverket har i rapport den 22 juni 1978 till regeringen redo- visat förslag rörande bidragsgivningen till kommunala avloppsrenings- verk. Rapporten har remissbehandlats. Också riksrevisionsverket har i en rapport till naturvårdsverket redovisat en utvärdering av det hittills- varande stödet.

Sedan nuvarande bidragssystem infördes år 1968 har ca 1,6 miljarder kr. utgått i statsbidrag till avloppsreningsverk. De bidragsgrundande kostnaderna uppgår till ca 3,5 miljarder kr. Med hänsyn till att avdrag görs för bl. a. dimensionering av reningsverken för industribelastning ligger kommunernas investeringar högre. Totalinvesteringen för kom- munerna uppskattas till omkring 4,1 miljarder kr. Den genomsnittliga bidragsprocenten beräknad på godkänd anläggningskostnad har succes- sivt stigit och uppgick budgetåret 1976/77 till 44,6 %. Skälet till detta är att kraven på längre gående rening har skärpts. Behovet av medel har varit betydligt större än de bidragsramar som ställts till naturvårdsver- kets förfogande. Väntan på beslut om bidrag samt utbetalning av bevil- jade bidrag har medfört stora problem för kommunerna att finansiera

Bilaga 5 J ordbruksdepartementet 3

utbyggnaden av reningsverk. Härigenom har kommunerna nödgats söka kortfristiga lån för att täcka bidragsdelen, vilket medfört ekonomiska problem för kommunerna. Väntetiden på bidragsbeslut uppgår f.n. till ca 3 år.

Trots den omfattande utbyggnaden av avloppsreningsverk kvarstår mycket att göra för att alla tätorter skall uppnå de reningskrav som nor- malt ställs i dag. Naturvårdsverket har beräknat vilka investeringar som behövs för att nå denna rening. Under de närmaste tio åren behöver en- ligt verkets bedömning investeringar på ca 2,9 miljarder kr. göras för att uppnå de krav som i dag ställs på den kommunala avloppsreningen. Tyngdpunkten på investeringarna ligger under den första femårsperio- den, för vilken investeringsbehovet har beräknats till 1,9 miljarder kr. För att kunna genomföra dessa åtgärder anser naturvårdsverket att sta- ten även i fortsättningen under en tioårsperiod genom bidrag bör stimu- lera kommunerna till investeringarna. Därefter bör bidragen i sin hit- tillsvarande form kunna avvecklas.

I sin rapport om översyn av bidragsgivningen till kommunala av- loppsreningsverk har naturvårdsverket bl. a. behandlat frågan om ytter- ligare åtgärder för att förbättra reningen av avloppsvatten till svaga re- cipienter. Vidare föreslås ändrade bidragsnivåer, som innebär att bi- dragsprocenten minskar med ca 5 %. Dessutom föreslås att förhöjda Statsbidrag skall kunna utgå för att stimulera framtagningen av ny tek- nik. '

Naturvårdsverket framhåller att reningstekniken under de senaste åren har utvecklats betydligt som en följd av erfarenheter från de re- ningsverk för långtgående rening som efter hand tagits i drift, men Också som en följd av den allmänna vattenvårdspolitiska inriktningen att så långt möjligt undvika eller begränsa vattenförorening. Biologisk- kemisk rening kan numera —- och i motsats till då nuvarande bidrags- system infördes — betecknas som en konventionell metod och motsva- rande en normal standard. För ytterligare förbättrade rcningsrcsultat har under senaste tid föreskrivits att reningsverk vid ”svaga” rccipientcr ' skall förses med slutfiltrering efter biologisk-kemisk rening.

För att kunna stimulera till en fortsatt förbättring av avloppsreningen —— och såvitt nu kan bedömas främst genom slutfiltrering -—— erfordras att högsta bidragsnivån förbehålles sådana anläggningar. Å andra sidan finns det knappast längre skäl till att bidrag skall utgå till enklare for- mer av rening som endast uppfyller miljöskyddslagens minimikrav, var- för lägsta bidrag bör utgå för kemisk rening, kombinerad biologisk-ke- misk rening eller slutligen god biologisk rening. Naturvårdsverkets för- slag innebär att den genomsnittliga bidragsprocenten sänks med ca 5 % i förhållande till nuvarande bidragsnivåer.

Statliga insatser för att stimulera framtagning och utveckling av nya

151" Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 5

Prop. 1978/79: 95 4

tekniska lösningar är enligt naturvårdsverkets förslag angelägna. Den statliga insatsen vid tillämpning av ny teknik bör i första hand ses som ett bidrag med ”riskpengar” för att få en lovande men osäker idé ge- -- nomförd. Det förhöjda bidraget bör givetvis begränsas till de delar i av- loppsanläggningen där den nya tekniken tillämpas. Ett sådant bidrag skulle kunna skynda på framtagning och tillämpning av teknik som är fördelaktig både i fråga om effektivitet och från ekonomisk synpunkt. Bidragsnivån för ny teknik bör kunna uppgå till förslagsvis högst 75 % av investeringskostnaderna. Det förutsätts också att anläggningarna ef- ter färdigställande kan fungera som demonstrationsobjckt. Förhöjt bi- drag bör kunna utgå till nya tekniska lösningar för både ledningssystem och avloppsreningsverk i den mån dessa lösningar främjar vattenvärden.

Naturvårdsverket har i sin anslagsframställning för budgetåret 1979/80 beräknat medelsbehovet under anslaget till 112 milj. kr. samt föreslagit att bidrag till avloppsreningsverk får beviljas intill ett belopp av 130 milj. kr.

Remissyttrande/z

Yttranden över naturvårdsverkets rapport har avgetts av riksrevi- sionsverket (RRV), arbetsmarknadsstyrelsen, konceSsionsnämnden för miljöskydd. styrelsen för teknisk utveckling, länsstyrelserna i Stock- holms. Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Väster- norrlands. Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska kom- munförbundet och Svenska vatten- och avloppsverksföreningen.

I stort sett alla remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran naturvårdsverkets förslag. RRV ställer sig dock mot bakgrund av sitt yttrande över 1976 års kommunalekonomiska utrednings förslag prin- cipiellt tveksamt till användningen av specialdestinerade statsbidrag. RRV anser att ett antal faktorer talar för en avveckling av bidrag till kommunala avloppsreningsverk i dess nuvarande form. Det gäller bl.a. bidragets avtagande stimulanseffekt och kommunernas möjligheter att Själva finansiera reningsverken genom vatten- och avloppsavgifter. RRV förordar att det nu övervägs att slopa bidraget och överföra detta till skatteutjämningssystemet. Om statsbidragen skall finnas kvar under den tioårsperiod som naturvårdsverket föreslagit, bör övervägas att ge bidrag till rening utöver biologisk-kemisk rening endast i de fall sådana långtgående reningskrav ställts redan vid prövningen enligt miljö- skyddslagen. Vad beträffar framtagning och tillämpning av ny renings- teknik som är fördelaktig i fråga om reningseffekt och ekonomi, delar RRV naturvårdsverkets uppfattning att behovet av en sådan utveckling är angelägen. Koncessionsnämrlden för miljöskydd finner förslaget i

Bilaga 5 Jordbruksdepartementet 5

stort sett väl motiverat, men anför att frågan om kostnad och miljöef- fekter av avloppsrening i jämförelse med sanering av avloppsreningsnät bör utredas närmare innan slutlig ställning tas. Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till att bidragssystemet avskaffas inom en tioårspe- riod. Länsstyrelserna i Gävleborgs och Västernorrlands län vill inte för- behållslöst förorda ett avskaffande inom en tioårsperiod, medan länssty- relserna i Kopparbergs och Norrbottens län anser att bidrag skall kunna utgå tills erforderliga åtgärder vidtagits.

Samtliga remissinstanser som yttra-r sig angående förslaget om förhöjt statsbidrag för att stimulera ny teknik ställer sig positiva härtill. RRV framhåller dock att ansvaret för utveckling av ny teknik även framdeles bör åvila styrelsen för teknisk utveckling.

När det gäller bidragsramar och väntetid för bidragsbeslut anför Svenska kommunförbundet att nuvarande förhållanden är helt oaccep- tabla. Detta förhållande påtalas också av ett flertal andra remissinstan- ser.

F öreflraganden _

Då det nuvarande systemet för statsbidrag till kommunala avloppsre- ningsverk infördes år 1968 fanns endast ett tiotal avloppsreningsverk med kemisk rening. Ca 57 % av tätortsbefolkningen beräknades vara bo- satt i orter som saknade rening eller som bara hade slamavskiljning. F. 11. beräknas endast ca 3 % av tätortsbefolkningen vara bosatt i orter som inte har anslutning till reningsverk eller där endast slamavskiljning sker. Mer än 75 % av befolkningen är bosatt i orter med anslutning till rc- ningsverk med kemisk eller kemisk/biologisk rening. Ytterligare ett re- ningssteg, nämligen filtrering, införs nu i vissa fall vid byggandet av nya reningsverk vid särskilt känsliga vattenområden. Den snabba utbyggna- den av reningsverk under den senaste tioårsperioden har medfört att be- lastningen på vattendragen från kommunala utsläpp nu beräknas vara nere i en nivå som motsvarar den som gällde i början av 1940-talet vad avser lättnedbrytbart organiskt material och fosfor.

Under den senaste tioårsperioden har således mycket omfattande in- satser gjorts när det gäller den kommunala avloppsreningen. Naturvårds- verket har beräknat investeringskostnaderna för kommunala reningsverk till ca 4,1 miljarder kr. under perioden 1968—1978. Till dessa investe- ringar har ca 1,6 miljarder kr. utgått i statsbidrag. Den kommunala av- loppsreningen har därmed utgjort en betydande del av de totala insat- serna inom miljövården i vårt land under denna period. Utbyggnaden har resulterat i att en mycket stor del av tätortsbefolkningen nu bor i orter med reningsverk med tillfredsställande reningsgrad. Av den utred- ning som naturvårdsverket gjort på regeringens uppdrag framgår emel-

Prop. 1978/79: 95 6

lertid att betydande investeringar för den kommunala avloppsreningen- behöver göras också under den kommande tioårsperioden. Naturvårds- verket har beräknat investeringsbehovet för att alla tätorter skall uppnå dc reningskrav som normalt ställs i dag till ca 2,9 miljarder kr. för denna period. Naturvårdsverket föreslår att statsbidrag enligt i huvudsak sam- ma principer som f.n. skall utgå i ytterligare tio år, varefter bidrags— systemet skall kunna avvecklas.

Reningskraven för de kommunala avloppsutsläppen fastställs vid den prövning enligt miljöskyddslagen som sker av alla utbyggnader av kom- munala avloppsreningsverk.,Som naturvårdsverket framhåller i sin ut- redning innebär denna prövning numera normalt krav på att avlopps— vattnet behandlas både biologiskt och kemiskt. Vid särskilt känsliga vattenområden kan ytterligare behandlingsstcg vara aktuella. Det nuva- rande statsbidragssystemct som bl. a. innebär att högre bidragsprocent utgår vid högre reningsgrad har utan tvekan haft stor stimulanseffekt för den utbyggnad av reningsverk som har skett under 1970-talet. Som bl. a. RRV framhåller har emellertid flera faktorer gjort att bidragets sti- mulanseffekt nu har tenderat att minska. Förutom det förhållandet att kraven vid prövningen enligt miljöskyddslagen successivt har skärpts till den nivå som ger högsta bidragsprocent kan nämnas att kostnads— utvecklingen medfört att, i varje fall för de större reningsverken, bidragets andel av de verkliga investeringskostnaderna alltmer minskat. I sammanhanget kan vidare pekas på att kommunerna i ökad utsträck— ning tar ut vatten- och avloppsavgifter som motsvarar självkostnaderna. Jag delar därför RRV:s bedömning att flera skäl talar för att stats- bidragen till kommunala reningsverk i sin nuvarande generella utform- ning kan avvecklas. Jag vill framhålla att detta inte innebär att ambitions- nivån när det gäller de kommunala vattenvårdsfrågorna får sänkas. Det stöd till investeringarna som kommunerna nu har bör således upphöra och medlen överföras till skatteutjämningssystemet. Jag vill också peka på de möjligheter som kan finnas att i vissa fall finansiera utbyggnad av reningsverk med beredskapsmedel.

Den avveckling av det nuvarande systemet för bidrag till kommunala avloppsanläggningar som jag här har förordat kan medföra vissa över- gångssvårighetcr för kommunerna. Ett flertal kommuner har således planerat eller påbörjat byggande av reningsverk och därvid räknat med att bidrag skall komma att utgå enligt nuvarande regler. Det är nöd- vändigt att hänsyn till dessa kommuner tas vid utformningen av över- gångsbestämmelserna. Jag förordar därför att hittillsvarande regler skall gälla under en viss övergångsperiod. Bidrag enligt nu gällande regler bör således kunna utgå för reningsverk där verkliga och kontinuerliga bygg- nads- eller anläggningsarbeten har påbörjats före den 1 januari 1981. En ytterligare förutsättning för bidrag bör dock vara att bidragsansökan i god tid före angiven tidpunkt eller senast den 1 juli 1980 har ingivits

Bilaga 5 J ordbruksdepartementet 7

till naturvårdsverket och att verket meddelat antingen beslut om bidrag eller 5. k. påbörjandetillstånd.

Även om de generella statsbidragen till kommunerna för byggande av avloppsreningsverk således enligt min uppfattning kan avvecklas fr. 0. m. är 1981, kan det dock från miljövårdssynpunkt vara angeläget att en möjlighet till särskilt stimulansbidrag till kommunala avloppsanlägg- ningar finns kvar för särskilda vattenskyddsåtgärder och utprovning av ny teknik för avloppsanläggningar samt i fall där kommunens kostnader blir mycket stora till följd av att reningsverken måste dimensioneras med hänsyn till en omfattande turism. Frågan om ett sådant särskilt bidrag bereds f.n. inom jordbruksdepartementet. Jag avser att återkomma till denna fråga i nästa års budgetproposition.

För innevarande budgetår får statsbidrag till kommunala avloppsre- ningsverk beviljas intill ett belopp av 90 milj. kr. Också för budget- året 1979/80 bör bidrag enligt nuvarande regler få beviljas inom en ram av denna storlek. För utbetalningarna från anslaget under nästa budget- år beräknar jag ett medelsbehov av 100 milj. kr.

Under åberopande av vad jag har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att

1. godkänna de riktlinjer jag har förordat i fråga om det fram- tida statliga stödet till kommunala avloppsanläggningar,

2. medge att för budgetåret 1979/80 statsbidrag till avloppsre- ningsverk får beviljas med sammanlagt högst 90 000 000 kr.,

3. till Bidrag till kommunala avloppsreningsverk m.m. för bud- getåret 1979/80 anvisa ett förslagsanslag av 100 000 000 kr.

2. Stöd till mindre idrotts- och friluftsanläggningar

Från anslaget Stöd till idrotten: Anläggningsstöd m. m., som i årets budgetproposition föreslås uppgå till 35,4 milj. kr. för budgetåret l979/ 80 lämnas bidrag till idrotts- och friluftsanläggningar enligt de rikt- linjer som fastställdes av 1970 års riksdag (prop. 1970: 79, JoU 1970: 33, rskr 1970: 239) samt vissa på dessa riktlinjer grundade och av regeringen angivna normer. Bidrag utgår också för vandringsleder i fjällvärlden samt till s.k. riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsens och fri- luftslivcts behov. För utvecklingsarbetet rörande idrotts- och friluftsan- läggningar finns vissa riktlinjer angivna i prop. 1970: 79. Från anslaget utgår vidare ersättningar till vissa organisationer för serviceverksamhet samt till 'informations- och utredningskostnader för beredningen för pla- nering och samordning av de statliga insatserna för rekreation (rekrea- tionsberedningen). Anslaget disponeras även för bidrag enligt kungörel- sen (1969: 323) om statsbidrag till hamn, brygga eller farled för fritids- båtar samt för vissa serviceåtgärder för fritidsbåtstrafiken m. m.

Prop. 1978/79: 95 3

Bidrag till idrotts- och friluftsanläggningar utgår med ca 9 milj. kr. per år, varav ca 5 milj. kr. till kommuner och återstoden till föreningar o. (1.

En fortsatt statsbidragsgivning till mindre frilufts- och idrottsanlägg- ningar måste enligt 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) grundas på en bedömning av behovet att stimulera kommunerna till en ökad utbyggnadstakt. Det är utredningens uppfattning att id-rotts- och motionsverksamheten fortlöpande har byggts ut under senare år, efter- som kommunerna väl uppmärksammat vikten av att kunna erbjuda människorna möjlighet till rekreation och avkoppling. Bidraget till kom- munala idrottsanläggningar har ringa betydelse för kommunernas eko- nomi. Eftersom bidraget således knappast har någon nämnvärd stimu- lanseffekt föreslår utredningen att bidraget inte längre specialdestineras. ' Medlen bör i stället överföras till skattcutjämningssystemet.

När bidrag utgår till kommun bör det enligt utredningens mening vara av sådan storlek att det får en avgörande betydelse för utveck- lingen av den ifrågavarande verksamheten. Vad gäller statsbidraget till fritidsbåtstrafiken har kommunerna långt i efterhand erhållit beviljade statsbidrag. Enligt utredningen visar utvecklingen att kostnader motsva- rande bidragsdelen har kunnat finansieras med hjälp av kommunala me- . del eller lån. Utredningen kan därför inte finna att de statliga bidragen har spelat en avgörande roll för utvecklingen i de kommuner som er- hållit sådant stöd. Utredningen föreslår därför att statsbidraget till åt- gärder för fritidsbåtstrafiken vad avser hamnbidrag slopas och att medlen framdeles tillförs kommunsektorn genom skatteutjämningssystemet.

När det gäller bidrag till riksanläggningar avser dessa ofta kommu— nala anläggningar av riksintresse för idrott, friluftsliv eller rekreation. Vad gäller principerna för statsbidrag till kommunerna har utredningen funnit att bidrag bör utgå när kommunerna bedriver verksamheter som avses att nyttjas även av andra än kommunernas egna invånare. Hit bör enligt utredningens bedömning räknas riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsen. Statsbidrag föreslås därför även fortsättningsvis utgå till detta ändamål.

Sammanfattningsvis förordar alltså utredningen att bidraget till riks- anläggningar kvarstår medan bidragen till fritidsbåtshamnar och mindre kommunfinansierade idrottsanläggningar slopas.

Remissinstansernas synpunkter på KEU:s förslag redovisas i bilaga 9. Naturvårdsverket har i skrivelse till regeringen den 15 juni 1978 före- slagit vissa förändringar av formerna för stödet till anläggningar och om- råden för idrott, friluftsliv och turism. I skrivelsen föreslås bl. a. en om- disposition av anslaget Stöd till idrotten: Anläggningsstöd m.m. Verkets förslag berör i varierande utsträckning frågor som behandlas av KEU 76.

Bilaga 5 Jordbruksdepartementet 9

F öredraganden

Stödet till mindre idrotts- och friluftsanläggningar m.m. uppgår bud- getåret 1978/79 till ca 9 milj. kr. Bidragen lämnas av naturvårdsverket enligt vissa regler för investeringar i mindre idrotts-, frilufts-, motions- eller rekreationsanläggningar. Bidragen utgår såväl till kommuner som till föreningar, organisationer o. d. Bidragen för dessa ändamål har un- der senare år fördelats ungefär lika till å ena sidan kommuner och å an- dra sidan föreningar och motsvarande.

KEU:s förslag att föra över delar av medlen för idrotts- och frilufts- anläggningar till skatteutjämningssystemet lämnas i remissbehandlingen i huvudsak utan erinran. Även jag anser att stödet till kommunerna för uppförande av mindre idrotts- och friluftsanläggningar bör upphöra fr. o. m. den 1 januari 1980 och medlen överföras till den kommunala skatteutjämningen. Under senare tid har bidrag till kommunala anlägg- ningar utgått med ca 5 milj. kr. årligen. Förslaget torde inte föranleda någon ändring av den medelsberäkning för budgetåret 1979/80 som jag har redovisat i 1979 års budgetproposition (prop. 1978/79: 100 bil. 13 s. 139). Bidragen till föreningar kommer fortsättningsvis att kunna utgå förutsatt att anläggningen i fråga inte kan anses vara ett kommunalt åtagande.

Förslaget innebär att kommunerna helt övertar det finansiella ansvaret för investeringar i anläggningar för idrott, friluftsliv, studerandemotion eller sådan anläggning som inte är avsedd för den samlade idrottsrörel- sens behov eller är av riksintresse för rekreationsändamål.

Även naturvårdsverkets förslag till vissa förändringar av formerna för stöd till anläggningar och områden för idrott, friluftsliv och turism har därmed i avgörande avseenden beaktats vad gäller det mindre anlägg- ningsstödet och stödet till kommuner med ett stort antal studerande.

KEU 76 föreslår vidare att bidragen till fritidsbåtshamnar förs över till skatteutjämningssystemet. Naturvårdsverket har i sitt remissyttrande över utredningen förordat att utformningen av bidragen till fritidsbåtstrafiken bör avgöras i samband med att statsmakterna tar ställning till fritids- båtutredningens förslag. Dessa förslag jämte frågan om båtregistrering bereds f.n. i jordbruksdepartementet. Regeringens förslag till riksdagen i dessa frågor kan väntas tidigast hösten 1979. Jag är därför inte nu beredd att förorda någon ändring av bidragsgivningen till fritidsbåts- hamnar m. m.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege- ringen bemyndigar riksdagen

att godkänna de riktlinjer för stöd till mindre idrotts- och fri- luftsanläggningar som jag har förordat.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 6

Proposition om den kommunala ekonomin

Bostadsdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 . 1

Bilaga 6

Utdrag BOSTADSDEPARTEMENTET -PROTOKOLL ' . vid regeringssammanträde ' 1979-03-0-1 '

Föredragande: statsrådet Friggebo

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser bo- stadsdepartementets verksamhetsområde . '

Ändring av statens andel av kostnaderna för statskommunala bo- stadsbidrag '

Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna. föreslog i sitt slutbe- tänkande (SOU 1975: 51—52) Bostadsförsörjning och bostadsbidrag att en samordning på sikt skulle ske mellan de kommunala bostadstilläggen .. till folkpension (KBT) och de statskommunala bostadsbidragen till barn- familjer och hushåll utan barn. Som ett första steg mot en samordning föreslog utredningarna att en möjlighet skulle _öppnas för-folkpensionä- rer utan barn att få statskommunalt bostadsbidrag i de fall reglerna här- för gav ett gynnsammare utfall än reglerna för KBT. Dåvarande chefen för bostadsdepartementet, som anmälde frågan i prop. 1975/76; 145, var . - inte beredd att förorda en lösning i enlighet med utredningarnas förslag. ) Riksdagen beslöt emellertid (CU 1975/76: 26, rskr 1975/76: 308) att. bi- falla vissa motioner med yrkande om att en sådan samordning skulle gö- ras. _ . . . . . . .

Med hänvisning till riksdagens beslut föreslog regeringen i prop._ 1976/77:100 (bil. 16) att en möjlighet skulle öppnas förfolkpensio- närer utan barn att fr.o.m. år 1978 få statskommunalt bostadsbidrag när reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för KBT. . . . Riksdagen godkände regeringens förslag (CU 1976/77; 18, rskr 1976/, I",- 77:187). '. . .- . '- .

Utredningarna lade också fram vissa förslag som syftade till—att åstad- ' komma större enhetlighet inom KBT-systemet. Förslagen innebar att-ett. minimibelopp skulle läggas fast.för.KBT..Utredningarna ansåg sig dock . inte ha befogenhet att anvisavägar-att finansieraen ;sådan reform. På. denna punkt hänvisade de till den förutvarande kommunalekonomiska _:_ - utredningen (Fi 1971: 08):, .. ' . ,

Enligt gällande regler utgår statsbidragmed 72% av kommunernas ' '

Prop. 1973/79: 95 2

kostnader för de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och till vissa hushåll utan barn. När statsbidraget beräknas beaktas dock högst 80 ;o av den bostadskostnad som ligger inom vissa gränser. Den nedre hyresgränsen är lika för alla slag av bidragsberättigade hushåll. Den övre hyresgränsen varierar med hänsyn till hushållens storlek. Bo- - stadskostnad över denna gräns fårlbeaktas om bidragstagaren eller med- lem av hans hushåll är handikappad. Bestämmelserna finns i förord- ningen (1976: 262, ändrad senast 1978: 390) om statskommunala bo- stadsbidrag till barnfamiljer m.fl. Sedan år 1978 kan statskommunala bostadsbidrag utgå även till folkpensionärer om kommunen har beslutat det. Dessa bidrag administreras av riksförsäkringsverket'och deall- männa försäkringskassorna och samordnas med handläggningen av KBT. Bestämmelserna finns i förordningen (1977: 392) om statskommu- nala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl. Kommunerna skall ka- lenderårsvis i efterskott till staten betala 28 % av bidrag som har beta- zats ut enligt dessa bestämmelser.

I sitt slutbetänkande (SOU 1977: 78—79) Kommunerna. Utbyggnad, Utjämning, Finansiering gör 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) bedömningen att en fullständig samordning av KBT och stats- kommunala bostadsbidrag med hänsyn till' tekniska svårigheter och svårbedömbara kompensations- och finansieringsfrågor'kräver ytterli- gare utredning. Dessa frågor'anses li'gga utanför utredningens 'uppdrag: Utredningen föreslår .dock vissa förändringar 'som leder till viss'sam- ordning av systemen. Sålunda'förordas att en lagstadgad miniminivå in- förs i KBT-systemet och'att statsbidrag till KBT och statskommunala bostadsbidrag skall utgå' med samma procentsats- och täcka 40% av kommunernas kostnader för" bostadsbidrag. Beträffande utredningens närmare överväganden i denna del hänvisar jag till sammanfattningen av KEU: s betänkanden 1 bil-aga 8.

Det övervägande flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig 'i frågan tillstyrker utredningens förslag. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget om en 'enhetlig procentsats för statsbidrag till KBT och till statskommunala bostadsbidragf '

För egen del anser jag att en samordning mellan bostadsbidragssyste- men är angelägen. Som ett betydelsefullt steg-mot 'en ökad samordning har chefen för socialdepartementet "tidigare i dag föreslagit att-ett nytt ' statsbidrag till KBT införs i syfte att utjämna förmåner mellan kommu- nerna. Statsbidrag föreslås således. utgå med 43 % avkommunernas kostnader för KBT upptill den övre hyresgräns som' gäller för statskom-. -' munala bostadsbidrag till hushåll utan barn; Det nya Statsbidraget-förut; sätts bli finansierat bl. a. genom -att-statsbidragsandelen till statskomm'u-- nala bostadsbidrag sänks så att statsbidrag utgår med samma procentsats - till KBT och till statskommunala bostadsbidrag. Införandet av en enhet- ' lig statsbidragsandel till KBT- och statskommunala bostadsbidrag är -

Bilaga 6 Bostadsdepartementet 3

också ett led i samordningssträvandena. De tekniska förutsättningarna för en mer fullständig samordning på sikt kommer, som chefen för bud- getdepartementet redan har nämnt, att utredas inom regeringens kansli.

Bostadsstyrelsen har i sitt yttrande över utredningens förslag framhål— lit att de förbättringar av KBT som förslaget syftar till medför att beho— vet av statskommunala bostadsbidrag som utfyllnad till KBT minskar. Styrelsen föreslår, med hänvisning till att systemet med statskommunala bostadsbidrag som utfyllnadsbidrag till KBT innebär betydande mer- arbete, att dessa slopas om utredningens förslag genomförs. Jag delar bostadsstyrelsens uppfattning att införandet av de enhetliga KBT-ni- våerna kommer att medföra att många av de folkpensionärer som nu får statskommunala bostadsbidrag kommer att få hela sitt bostadsbidrag i form av KBT. För min del vill jag emellertid framhålla att utfyllnadsbi- drag till KBT fortfarande kommer att ha betydelse för vissa folkpensio- närcr. Jag förordar därför ingen ändring av reglerna i detta avseende.

Jag förordar med hänvisning till vad som har anförts tidigare denna dag att statsbidrag till statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. skall utgå med 43 %. En följd av detta förslag blir att kommu- nerna till staten skall betala tillbaka 57 % av bidrag som har betalats ut enligt förordningen om statskommunala bostadsbidrag till vissa folkpen- sionärer m.fl. De ändrade reglerna för statsbidrag till statskommunala bostadsbidrag bör träda i kraft den 1 januari 1981. De påverkar alltså inte statens kostnader för statskommunala bostadsbidrag under nästa budgetår.

Jag vill i sammanhanget stryka under att de ändrade reglerna om kostnadsfördelningen mellan stat och kommuner i fråga om bostadsbi- dragen lämnar kostnaderna för kommunkollektivet oförändrade. Vid beslut om skatteutjämningsbidrag kommer, som chefen för budgetdepar- tementet har anfört tidigare denna dag, nettokostnaderna för KBT och statskommunala bostadsbidrag att beaktas. Detta innebär att kommuner som kommer att ha relativt sett höga direkta kostnader för bostadsbi- dragen får kompensation för detta genom att de bidragsberättigande kostnaderna även beaktas vid beräkningen av åldersfaktorn i skatteut- jämningssystemet.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna den ändring av statens andel av kostnaderna för statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. och till vissa folkpensionärer m. fl. som jag har förordat.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 7

Proposition om den kommunala ekonomin

Kommundepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

. ' Bilaga 7

Utdrag KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1979-03-01

Föredragande: Statsrådet Hansson

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser kommundepartementets verksamhetsområde

1 Vissa statsbidragsfrågor

1.1 Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m. 111. Med räddningstjänst förstås enligt 15 brandlagen (1974: 80, ändrad senast 1977: 493) verksamhet som syftar till att vid brand, oljeutflöde, ras, översvämning eller annat nödläge avvärja eller begränsa skada på människor eller egendom eller i miljön. Därvid förutsätts dock att det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för räddningsåtgärdernaoch omständigheterna i öv- rigt kan anses påkallat att staten eller kommun svarar för att sådana åt- gärder vidtas. I fråga om åtgärder som vidtas till havs eller i kustvatt- nen, Vänern eller Mälaren för att avvärja eller begränsa skada till följd av utflöde av olja eller annat som är skadligt är lagen tillämplig bara i den mån detta är särskilt angivet i lagen. ' Räddningstjänsten är enligt 25 en kommunal uppgift. Vid nödläge som kräver särskilt omfattande räddningsåtgärder skall länsstyrelsen överta ledningen av räddningstjänsten (12 5). Tullverkets kustbevakning svarar för oljebekämpning till havs m. m. ' Kommunerna kan i vissa fall få ersättning av staten för räddnings- tjänstkostnader m. m. Detta gäller i fråga om kostnader för dels rädd- ningstjänst med anledning av skogsbrand, dels räddningstjänst med an- ledning av oljeutflöde till havs eller i kustvattnen, Vänern, Mälaren, Göta Älv, Trollhätte kanal eller Södertälje kanal, dels sanering av olje- skada som har uppstått till följd av sådant oljeutflöde. Ersättning utgår dock bara för den del av k0stnaden som överstiger ett belopp som rege- ringen bestämmer. Detta belopp har alltsedan brandlagens tillkomst varit 3 000 kr. Frågor om- ersättning prövas av statens brandnämnd. När det gäller nödlägen som har medfört särskilt höga räddningstjänst- kostnader kan kommunerna vidare få ersättning av staten efter vad re- geringen bestämmer i varje särskilt fall.

Prop. 1978/79: 95 2

Kommunalekonomiska utredningens förslag innebär bl. a. att skatte- utjämningssystemet reformer'as_i syfte att öka utjämningen mellan kom- munerna och förstärka stödet till de inkomstsvaga kommunerna. Därvid förordar utredningen också att ett antal specialdestinerade bidrag slo- pas. Förslaget omfattar bl. a. bidraget till skogsbrandsläckningskostna-' der och det bidrag som avser nödlägen som har medfört särskilt höga räddningstjänstkostnader. Om kostnaderna för skogsbrandsläckning un— der ett år har varit särskilt betungande för en kommun, skall kommunen i stället kunna få extra skatteutjämningsbidrag. Sådant bidrag skall en- ligt utredningens förslag kunna utgå också i fråga om nödlägen som har medfört särskilt höga räddningstjänstkostnader. Med hänsyn till utveck— ' lingen mot större och bärkraftigare kommuner anser utredningen att det s.k. tröskelbeloppet när det gäller kommunernas kostnader för oljebe- kämpning och sanering med anledning av oljeutflöde "till havs m. rn. bör höjas från 3 000 till 20 000 kr. .

Bara någon enstaka remissinstans har motsatt sig att det särskilda statsbidraget till skogsbrandsläckningskostnader tas bort. Detta statsbi- drag uppgår i genomsnitt till ca 1 milj. kr. per år, men utgående belopp — varierar av naturliga skäl mellan åren. Jag. delar utredningens uppfatt— ning att bidraget numera i regel saknar betydelse för kommunerna. För- slaget att bidraget skall tas bort innebär även enligt min mening en bety- dande administrativ förenkling för både .brandnämnden och kommu— nerna. Jag förordar därför att utredningens förslag i denna. del genom- förs. Om kostnaderna för skogsbrandsläckning under 'ett år har varitu särskilt betungande för en kommuns ekonomi, skall detta kunna beaktas . - vid prövningen av om extra skatteutjämningsbidrag skall medges.

Jag delar också utredningens uppfattning att den undre gränsen för bidrag till kommunernas kostnader för oljebekämpning. och sanering. med anledning av ett oljeutflöde till havs eller i kustvattnen, Vänern, Mälaren, Göta Älv, Trollhätte kanal eller Södertälje kanal bör höjas.. Med hänsyn till att oljebekämpningen till havs m.m. är en statligupps- gift finns det, enligt min mening, dock inte skäl att höja tröskelbeloppet mera än vad som är motiverat med hänsyn till penningvärdets fall. In- tresset av att myndigheterna inte belastas med alltför många ansökningar . som avser småbelopp får anses tillräckligt tillgodosett genom en sådan höjning. Jag ämnar i annat sammanhang föreslå regeringen att höja tröskelbeloppet till 5 000 kr.

Svenska kommunförbundet har gett uttryck för tveksamhet inför .ut-.. . redningens förslag att det särskilda bidraget som avser nödlägensom har medfört särskilt höga räddningstjänstkostnader skall tas bort.-Enligt ' förbundet är kompensation genom extra skatteutjämningsbidrag knap— past en praktiskt möjlig lösning. För. egen del anser jag att utredningens-. förslag i denna del inte bör följas. Mycket höga räddningstjänstkostnaf der kan föranledas även av nödlägen som inträffar i ekonomiskt svaga

Bilaga 7 Kommundepartementet 3

kommuner. Sådana kostnader kan uppkomma även vid nödlägen där det inte finns anledning för länsstyrelsen att överta ledningen av rädd-' ningstjänsten. Kommunen har inte möjlighet att avpassa sin ekonomiska ' planering med hänsyn till risken för-att ett nödläge som kommer att medföra särskilt höga räddningstjänstkostnader inträffar. Den har inte möjlighet att vid planeringen av sin verksamhet göra prioriteringar mel— lan andra utgiftsbehov och ett utgiftsbehov som kan föranledas av att sådant nödläge plötsligt inträffar. När det inträffar, kan kommunen ganska snart behöva tillgång till medel för att täcka kostnaderna. Av

bl. a. de skäl som jag nu har redovisat är en möjlighet för kommunen att ansöka om extra skatteutjämningsbidrag inte en tillfredsställande lös-

ning.

1.2. Kommunal beredskap

Bestämmelser om kommunernas beredskap finns i lagen .(1964: 63, omtryckt 1977: 417) om kommunal'beredskap. Sedan den 1 juli 1977 - gäller lagen också för landstingskommunerna (prop. 1976/77: 74, bil. 8, FöU 1976/77: 13, rskr 1976/7.7: 311). Lagen gäller dock inte beträffande ' de uppgifter i fråga om hälso- och sjukvård som ankommer på lands- tingskommunerna och de kommuner som inte tillhör landstingskom-' mun.

Om länsstyrelsen med hänsyn till beredskapsuppgifternas omfattning eller betydelse i en kommun anser det nödvändigt att kommunens förbe- redelser redovisas i en särskild plan, Iskall kommunen upprätta och an- taga en sådan plan (7 å). Motsvarande gäller för landstingskommunerna. När det påkallas av ändrade förhållanden får länsstyrelsen förordna om . revision av kommunala och landstingskommunala beredskapsplaner.

Statsbidrag till kommuner och landstingskommuner som första gången upprättar beredskapsplan utgår antingen med lägst 90 % av de redovisade planläggningskostnaderna —— i den mån kostnaderna anses skäliga — eller efter schablonmässiga grunder som regeringen bestäm- mer (16 å). För den årligen återkommande revisionen av planerna utgår inte statsbidrag. Om länsstyrelsen har förordnat om allmän planrevision, har kommunen eller landstingskommunen däremot rätt att få bidrag med lägst 90 % av den redovisade kostnaden, i den mån denna anses skälig.

Med utgången av budgetåret 1978/79 beräknas nyplanläggningen .i . kommunerna vara slutförd. F.n. återstår 15 landstingskommuner att nyplanlägga. Kostnaderna för planrevision har hittills varit obetydliga. Riksnämnden för kommunal beredskap har i sin anslagsframställning för budgetåret 1979/80 beräknat kostnaden för planrevision till 200 000 kr. .

Ersättningen för revision av beredskapsplaner- spelar enligt kommu-

181' Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 7

Prop. 1978/79: 95 4

nalekonomiska utredningens uppfattning en obetydlig roll i den kommu- nala ekonomin. Av allt att döma förorsakar beräkningen av ersättning- arna såväl kommunerna som länsstyrelserna ett betydande administrativt arbete, särskilt som möjligheter till schablonersättningar inte föreligger. Utredningen föreslår därför att medlen för det statliga stödet till kom- munerna för planrevisionen överförs till skatteutjämningssystemet. Där- emot bör statsbidrag i ett övergångsskede utgå för nyplanläggning till de kommuner som ännu saknar beredskapsplan. Motsvarande förslag läggs fram i fråga om landstingskommunerna.

Några remissinstanser anför invändningar mot utredningsförslaget. Till de kritiska remissinstanserna hör Svenska kommunförbundet, som anser att statsbidrag även i fortsättningen bör utgå till kostnader för så- dan planrevision som följer av att kommunerna får nya uppgifter eller av att anvisningarna för beredskapsplanläggningen annars ändras. Enligt min mening skulle det medföra stora svårigheter att göra en avgränsning av det slag som kommunförbundets förslag förutsätter. Särskilt med - hänsyn till de begänsade kostnader som planrevisionerna har föranlett anser jag att de invändningar som några remissinstanser har anfört inte bör hindra att utredningsförslaget genomförs. Jag förordar alltså att 16?) lagen om beredskap ändras så att statsbidrag ilfortsättningen utgår endast för nyplanläggning. '

1.3. Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommundepartemen- tet upprättats förslag till

1. lag om ändring i brandlagen (1974: 80),

2. lag om ändring i lagen (1964: 63) om kommunal beredskap. Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet (bilaga 7.1 och 7.2).

1.4. Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att antaga förslagen till 1. lag om ändring i brandlagen (1974: 80), 2. lag om ändring i lagen (1964: 63) om kommunal beredskap.

2 Åtgärder för att förebygga jordskred, m. m.

Riksdagen har under innevarande riksmöte behandlat tre motioner (1978/79: 1055, 1062 och 1579) om åtgärder för att förebygga jord- skred, m.m. Motionerna syftar alla till att främja åtgärder som före- bygger skredrisker i bebyggda områden.

Vid sin behandling av motionerna erinrade civilutskottet (CU 1978/ 79: 11) om att regeringen vidtagit åtgärder för att få till stånd en över-

Bilaga 7 Kommundepartementet 5

siktlig kartering av områden med skredrisker. Denna kartering avses leda till att detaljerade stabilitetsundersökningar skall kunna göras, un- dersökningar som också visar behovet av konkreta skadeförebyggande åtgärder. Den översiktliga karteringen bekostas av statsmedel. Civilut- skottet framhöll att kostnadsansvarct för detaljundersökningarna och för nödvändiga förebyggande åtgärder är i huvudsak oklart och kräver ytterligare överväganden. Inom regeringskansliet har, som utskottet an- förde, sedan någon tid övervägts direktiv för en utredning om bl. a. fort- satta, mer detaljerade undersökningar och stabilitetsförbättrande åtgär- der. Enligt utskottets mening bör sådana direktiv läggas fram senast i samband med den nu ifrågavarande propositionen. Allmänna riktlinjer för kosnadsansvarets fördelning intill dess att en slutlig precisering kan göras bör enligt utskottet lämnas i propositionen. Enligt utskottets me- ning liggcr det i sakens natur att dessa riktlinjer också kan behöva kom— pletteras med förslag till medelsanvisning. Vad utskottet anförde har riksdagen gett regeringen till känna (rskr 1978/79: 142).

Regeringen har genom beslut denna dag bemyndigat chefen för kom- mundepartementet att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter med uppdrag att utreda bl. a. frågan om åtgärder för att förebygga jord- skred, t.ex. detaljerade geotekniska undersökningar samt stabiliserings- och grundförstärkningsåtgärder.

De intressen som hotas vid risk för skred kan variera väsentligt. En utgångspunkt måste enligt min mening vara att det primära ansvaret för de förebyggande åtgärderna ligger hos den enskilde eller hans försäk- ringsgivare. Förhållandena kan emellertid i vissa fall vara sådana att det är nödvändigt att kommunen och staten träder in. Av betydelse för be- dömningen blir bl. a. hur överhängande skredrisken är, omfattningen av och kostnaderna för de åtgärder som behövs samt vilka intressen som är berörda. Praktisk erfarenhet som kan ge vägledning för bedömningen av hur kostnadsfördelningen bör ske saknas nästan helt. Mot bakgrund av vad jag här har sagt har jag inte funnit det möjligt att nu föreslå _ några allmänna riktlinjer för kostnadsansvarets fördelning. Enligt min mening bör, intill dess en slutlig precisering kan göras, kostnaderna för- delas med hänsyn till de omständigheter som föreligger i det särskilda fallet.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört förordar jag att de kostnad der för åtgärder som kan bli nödvändiga för att förebygga jordskred t. v. får belasta anslaget för oförutsedda utgifter.

3 Anslagsfrågor för budgetåret 1979/so

I prop. 1978/79: 100 (bil. 18 s. 111) har regeringen föreslagit riksda- gen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, för budgetåret 1979/80 beräkna till Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst

I'rop. 1978/79: 95 . ' ' 6

m. ut. ett förslagsanslag av.—1,9 milj. kr. och till Bidrag till kostnader för kommunal beredskap ett rcservationsanslag av 1,3 milj. kr. Jag anhåller nu att få ta upp dessa frågor.

DRIFTBUDGETEN FEMTONDE HUVUDTITELN D. Räddningstjänst m. m.

I) 3. Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m. m. 1977/"78 Utgift 11 029 819 1978/79 Anslag 4 900000 1979/80 Förslag 4 900 000 Från anslaget bestrids utgifter för skogsbrandbevakning och ersätt- ningar cnligt 20 %, 21 5 första stycket och 21 & tredje stycket brandlagen.

Statens brandnämnd

Risken för skogsbrand och därigenom också behovet av skogsbrand- bevakning beror i hög grad av de under säsongen rådande väderleksför- hållandena. Under budgetåret 1977/78 har nämnden påbörjat en utred- ning om effektiviteten i och nyttan av den för staten alltmer ekonomiskt betungande skogsbrandbevakningen. Nämnden föreslår en oförändrad medelsanvisning för nästa budgetår.

Föredraganden I det föregående har jag förordat att det särskilda statsbidraget till skogsbrandbekämpningskostnader tas bort. Med hänsyn till den stora anslagsbelastningen under tidigare budgetår bör anslaget dock inte minskas av denna anledning utan föras upp med oförändrat belopp. ' Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att till Ersättning för verkstan/let vid räddningstjänst m.m. för budgetåret 1979/80 anvisa ett förslagsanslag av 4 900 000 kr.

D 4. Bidrag till kostnader för kommunal beredskap

1977/78 Utgift 2 040 000 Reservation 1 583 578 1978/79 Anslag 1 300 000 "1979/80 Förslag 900 000

Från anslaget bestrids utgifter för bidrag till kommuner och lands- tingskommuner för beredskapsplanläggning enligt 7 5 lagen om kommu- nal beredskap. Vissa bestämmclser för tillämpningen av nämnda lag har meddelats i kommunala beredskapskungörelsen (1964: 722, ändrad senast 1977: 418), i förordningen (1977: 419) om statsbidrag till lands- tingskommun enligt 16 & lagen om kommunal beredskap och i Kungl. Maj:ts brev den 14 maj 1971.

Bilaga 7 Kommundepartementct 7

Riksnän'inden för kommunal beredskap

Den kommunala nyplanläggningen i återstående 23 kommuner slut- förs under budgetåret 1978/79. Kostnaderna för den återstående lands- tingskommunala bcredskapsplanläggningen uppgår i dagsläget -—— vid tillämpning av förordningen om statsbidrag till landstingskommun enligt 16 5 lagen om kommunal beredskap —— till ca 2,2 milj. kr. Därtill kom- mer ca 80 000 kr. för landstingskommunal planläggning i Göteborgs och Malmö kommuner, dvs. tillsammans ca 2,3 milj. kr. Landstingsförbun- det har framhållit betydelsen av att de landstingskommunala verksam- heterna beredskapsplanläggs civilområdesvis. Nämnden delar denna mc- ning och föreslår att beredskapsplanläggning av landstingskommunerna inom södra civilområdet genomförs under budgetåret 1979/80 till en kost- nad av ca 800 000 kr. Vidare behövs för revision av äldre kommunala beredskapsplaner ca 200 000 kr. Medelsbehovet för budgetåret 1979/80 skulle därmed uppgå till (800 000 + 200 000) 1 milj. kr. Medelsbehovet 1 milj. kr. kvarstår budgetåret 1980/81 och sjunker därefter till 600 000 kr. för budgetåret 1981/82 då planläggningen enligt 1977 års försvars- beslut skall vara slutförd.

Föredragandcn

Jag har i och för sig intet att erinra mot riksnämndens beräkningar. I det föregående har jag emellertid förordat att statsbidraget till planrevi- sion tas bort den 1 januari 1980. Medelsbehovet nästa budgetår kan därför begränsas till 900 000 kr.

Jag hemställer att regeringen förslår riksdagen

att till Bidrag till kostnader för kommunal beredskap för budget- året 1979/80 anvisa ett reservationsanslag av 900 000 kr.

Prop. 1978/79: 95

Förslag till

Bilaga 7.1

Lag om ändring i brandlagen (1974: 80)

Härigenom föreskrivs att 21 & brandlagen (1974: 80) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2151. Kommun är berättigad till ersättning av statsmedel för kostnad för

1. räddningstjänst med anled- ning av skogsbrand, om rädd- ningstjänsten ej avsett att avvärja eller begränsa skada på egendom som kommunen äger eller innehar,

2. räddningstjänst med anled- ning av oljeutflöde till havs eller i kustvattnen, Vänern, Mälaren, Göta Älv, Trollhätte kanal eller Södertälje kanal,

3. sanering av oljeskada som har uppstått till följd av utflöde som avses under 2.

1. räddningstjänst med anled- ning av oljeutflöde till havs eller i kustvattnen, Vänern, Mälaren, Göta Älv, Trollhätte kanal eller

Södertälje kanal,

2. sanering av oljeskada som har uppstått till följd av utflöde som avses under 1 .

Ersättning enligt första stycket utgår endast för den del av kostnaden som överstiger ett av regeringen fastställt belopp.

Kommun är vidare berättigad till ersättning av statsmedel för kostnad för räddningstjänst vid annat nödläge efter vad regeringen i varje sär- skilt fall bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. I fråga om kostnad som har uppstått före nämnda dag gäller äldre bestämmelser.

1 Senaste lydelse 1975: 96.

Prop. 1978/79: 95

Förslag till

Bilaga 7.2

Lag om ändring i lagen (1964: 63) om kommunal beredskap

Härigenom föreskrivs att 16 5 lagen (1964: 63) om kommunal bered- skap1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1.6 &

Har kommun jämlikt 7 5 upp- rättat särskild plan, som godkänts av länsstyrelsen, äger kommunen erhålla statsbidrag med 90 pro- cent eller den större del av plan- läggningskostnadens belopp som regeringen medgiver, allt i den mån kostnaden kan anses skälig. När plan första gången upprättas, Iskall planläggningskostnaden be- räknas efter grunder som rege- ringen fastställer. Kommunen äger dock erhålla statsbidrag enligt första punkten, om kommunen gör framställning därom till länssty- relsen inom två månader från den dag då kommunen fick del av för- ordnandet om planläggningen.

Vad i första stycket sägs om kommun tillämpas på motsvaran- de sätt i fråga om landstingskom- mun. Landstingskommun äger dock erhålla statsbidrag, även om planen ej har underställts länssty- relsen för godkännande.

Har kommun jämlikt 7 5 upp— rättat särskild plan, som godkänts av länsstyrelsen, har kommunen rätt till statsbidrag med 90 pro- cent eller den större del av plan- läggningskostnadens belopp som regeringen medgiver, Planlägg- ningskostnaden skall beräknas ef- ter grunder som regeringen fast- ställer. Om kommunen gör fram- ställning därom till länsstyrelsen inom två månader från den dag då kommunen fick del av förordnan- det om planläggning, skall stats- bidraget dock beräknas efter de redovisade planläggningskostna- derna, i den mån dessa kan anses skäliga. Kommun har ej rätt till statsbidrag för revision av bered- skapsplan.

Vad i första stycket sägs om kommun tillämpas också i fråga om landstingskommun. Lands- tingskommun har dock rätt till statsbidrag, även om planen ej har underställts länsstyrelsen för god- kännande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. I fall där länsstyrelsen före nämnda dag har förordnat om revision av kommunal eller lands- tingskommunal beredskapsplan tillämpas äldre bestämmelser.

1 Lagen omtryckt 1977: 417.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 8

Sammanfattning av 1976 års kommunalekonomiska utrednings betänkanden

Prop. 1978/79: 95

Bilaga 8

Sammanfattning av 1976 års kommunalekonomiska utrednings betänkanden

Prop. 1978/79: 95

2 Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten

Syftet med analysen i delbetänkandet SOU 1977: 20 har varit att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas och landstingskommu- nernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den fram- tida utvecklingen. Därigenom har utredningen fått en i varje fall grov bild av storleksordningen och karaktären av de problem som kan bli ak— tuella för den kommunala sektorn under de närmaste 5—10 åren.

[ delbetänkandet har analysen genomförts i nationalräkenskapster- mer. Nationalräkenskaperna. som utarbetas av statistiska centralbyrån, ligger bl. a. till grund för det årliga nationalbudgctarbetet. Nationalrä— kenskaperna ger en redovisning av den volymmässiga utvecklingen och möjliggör direkta jämförelser mellan samhällets olika sektorer. För den kommunala sektorns del skiljer sig nationalräkenskaperna från den kommunala finansstatistiken både vad terminologi och rcdovisningsprin- ciper beträffar. Den kommunala finansstatistiken är baserad på kommu-

Prop. 1978/79: 95 g

nernas och landstingskommunernas redovisningssystem med dess kom- munalekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsbegrep— pen erhålls först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kommunala finansstatistiken. Det är därför svårt att göra en direkt koppling mellan dessa två statistikserier.

Vid de hittills förda överläggningarna mellan regeringen och de båda kommunförbunden har ett av problemen varit att komma fram till en gemensam tolkning av tillgänglig statistik. I analysbetänkandet ägnas ett kapitel åt en jämförelse mellan nationalräkenskaperna och den kommu- nala finansstatistiken för att underlätta tolkningen av dessa statistikse- rier. Här behövs emellertid ytterligare utvecklings- och informations- verksamhet. Detta får närmast anses vara en uppgift för statistiska cen- tralbyrån. Ett annat problem är hur den kommunala volymutvecklingen skall mätas. Vidare framgår inte variationerna mellan enskilda kommu- ner och landstingskommuner av statistiken för kommunerna resp. lands- tingskommunerna totalt. De enskilda kommunernas och landstingskom- munernas varierande förhållanden har stor betydelse vid en analys av den kommunala sektorns utveckling.

En samlad bild av den ekonomiska utvecklingen i kommunerna och landstingskommunerna under 1960-ta1et och de första åren av 1970-talet lämnades av den tidigare kommunalekonomiska utredningen i betänkan- det Kommunernas ekonomi 1960—1972 (SOU 1976: 45). Denna kart- läggning har i analysbetänkandet på vissa centrala punkter förts fram till år 1975. I slutbetänkandet kompletteras detta med en redovisning av de kommunala utgifternas och inkomsternas fördelning på verksamhets- områden resp. inkomstslag år 1976. Även den snabba sysselsättningsut- vecklingen i kommuner och landstingskommuner kommenteras.

Den kommunala ekonomins roll i den totala samhällsekonomiska ut- vecklingen sedan början av 1960-talet illustreras av KEU 76 i tabell 1.

Tabell 1. Den kommunala konsumtionens ökning i relation till BNP-ökningen i reala termer 1960—1976

1968 års priser, procent

Period Årlig real ökningstakt Kommunala konsumtions- ökningen som andel av

Kommunal BNP BNP-ökningen konsumtion

1960—1964 6,5 5,4 12,7 1967—1970 8,7 4,7 22,4 1970—1974 3,5 2,7 16,8 1974—1976 4,7 l 0 61,4

Anm.: Åren 1965—1967 har utelämnats eftersom de omfattande huvudmanna- skapsförändringarna under denna period förrycker statistiken över den kom- munala konsumtionens tillväxt.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 9

Den kommunala konsumtionens ökningstakt har genomgående legat läg- re under 1970-talet än under föregående decennium men samtidigt har de totala resursernas (BNst) tillväxt också sjunkit kraftigt. Tillväxttak- ten för den kommunala konsumtionen ligger genomgående över BNP- tillväxten. Under de allra senaste åren har detta inneburit att den kom- munala expansionen tagit i anspråk över hälften av den totala resurstill- växten i samhället.

Den tidigare kommunalekonomiska utredningen redovisade i betän- kandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service (SOU 1976: 40) en analys av hur efterfrågan på kommunal ser- vice påverkas av förändringar i folkmängdens tillväxt och i befolkning- ens ålderssammansättning fram till år 1.985. Huvudintrycket är att de ”automatiska” efterfrågeförändringarna berör landstingskommunerna i betydligt större utsträckning än kommunerna. Det är främst olika for- mer av åldringsvård och därvid mest uttalat långtidsvården som påver- kas av befolkningsförändringarna under den studerade perioden. Analy- sen visar att cfterfrågeökningen på grund av dessa befolkningsfaktorer successivt kommer att avta i styrka under 1980-talet.

Kommunernas och landstingskommunernas egna planer utgör en vik- tig utgångspunkt när det gäller att bedöma den kommunala sektorns ut- veckling under de närmaste åren. Utredningens bearbetning av de kom— munala planerna visar att den kommunala konsumtionen beräknas öka i volym med 3,9 % per år 1975—1980. Ökningstakten är i stort sett densamma för kommuner och landstingskommuner. Dessutom kan konstateras att den faktiska utbyggnaden av den kommunala verksam- heten har tenderat att överstiga den planerade. De kommunala planerna kan jämföras med bedömningarna i'1975 års långtidsutredning. Den planerade ökningen ligger klart över även långtidsutredningens mest ex- pansiva alternativ för den kommunala konsumtionen.

Långtidsutredningen redovisade två alternativ som förutsatte en oför- ändrad veckoarbetstid. I dessa alternativ ställdes en prioritering av pri- vat konsumtion mot en prioritering av offentlig konsumtion. Det ena al- ternativet (alt. 1) innebar en årlig tillväxt i den privata konsumtionen om 3,0 % och en årlig ökning av den offentliga konsumtionen om 1,5 %. I det andra alternativet (alt. II), som prioriterade den offentliga kon- sumtionen, hade denna beräknats kunna öka med 2.9 % om året under det att den privata konsumtionsökningen pressats ned till 2,0 % om året. Den möjliga ökningstakten för den kommunala konsumtionen var enligt långtidsutredningens kalkyler 1,9 resp. 3,4 % per år för alterna- tiven I och II. Då långtidsutredningens beräkningar behandlades av riksdagen våren 1976 nåddes bred parlamentarisk enighet om att rikt- punkten för den kommunala konsumtionsutvecklingen borde sättas nå- gOnstans mellan utredningens alt. I och II.

Prop. 1978/79: 95 10

Framskrivningen till 1980

Mot denna bakgrund har KEU 76 formulerat följande tre alternativ för den kommunala konsumtionens volymmässiga ökning 1975—1980. I alternativ I antas den årliga konsumtionsökningen bli 2,0 %, i alter- nativ 11 2,8 % och i alternativ III 3,7 %. Alternativ lll ligger således något över långtidsutredningens högre alternativ men något lägre än ökningstakten enligt de kommunala planerna. En utveckling enligt alter- nativ II kan sägas ligga i linje med den av riksdagen förordade avväg- ningen mellan privat och offentlig sektor.

KEU 76 har också gjort en bedömning av den ”oundvikliga” utveck- ling inom kommuner och landstingskommuner som är en konsekvens av vissa bindningar i form av utbyggnadsplaner samt den av befolknings- förändringarna betingade efterfrågeutvecklingen. För kommunerna har överenskommelsen om en utbyggnad av barnomsorgen med 100000 platser i daghem och 50 000 platser i fritidshem fram t. o. m. 1980 lagts in i kalkylen. På samma sätt har för landstingskommunerna en utbygg- nad av långvårdens platsantal med ca 10 000 platser fram t. o . m. 1980 beaktats. Detta överensstämmer med landstingskommunernas egna pla- ner. Dessa två områden hör också till de av riksdagen prioriterade verk- samhetsområdena. Vidare har hänsyn tagits till effekten på de kommu- nala utgifterna av förändringar i befolkningens storlek och ålderssam- mansättning.

Den årliga procentuella förändringen i konsumtionsvolymen 1975—— 1980 på grund av dessa faktorer redovisas i tabell 2.

Utredningens kalkyler visar att utbyggnaden av barnomsorgen i enlig- het med riksdagens beslut och av långtidsvårdens platsantal enligt lands- tingskommunernas planer tillsammans med den ökade efterfrågan till följd av förändringarna i befolkningsstrukturen leder till en ökning av den totala konsumtionen 1975—1980 med inemot den ökningstakt som angivits i KEU:s alternativ 1.

Tabell 2. Intecknat utrymme för den kommunala konsumtionen 1975—1980 Årlig procentuell förändring i fasta priser.

Kommuner Landstings- Totalt

kommuner Utbyggnad av barnomsorgen 1,8 1,1 Utbyggnad av långvården 0,9 0,3 Befolkningsförändringar 0,5 0,7 0,5 Totalt 2,3 1,6 1,9

De olika alternativen för den kommunala konsumtionsutvecklingen redovisas i tabell 3.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 11

Tabell 3. Alternativ för den kommunala& konsumtionen 1975—1980 Årlig procentuell förändring i fasta priser.

Effekter av befolkningsförändringar Intecknat utrymme enligt tabell 2 Kommunernas och landstingskommunernas planer Långtidsutredningen alt. 1 alt. ll

KEU 76 alt. 1 alt. 11 alt. III

xIOOO åke XDNDxI

" Kommuner och landstingskommuner.

Utredningen konstaterar att om den kommunala konsumtionens vo- lymökning skall hållas inom det utrymme på 2 % per år som alter- nativ I innebär för 1975—1980, medför det att den årliga ökningstakten 1977—1980 måste begränsas till 0,8 % per år, eftersom den verkliga ökningstakten 1975—1977 kan beräknas till ca 3,8 % per år. Ett genom- förande av utbyggnaden av barnomsorgen och långvården inom denna återstående ram ställer krav på ganska omfattande nedskärningar inom andra kommunala verksamhetsområden.

Även en utveckling enligt alternativ 11 skulle kräva en betydande upp- bromsning av utbyggnadstakten jämfört med de kommunala långtidspla- nerna för perioden. För åren 1977—1980 innebär alternativ II en åter- stående årlig konsumtionsökning på drygt 2 % mot nära 4 % enligt kommunernas och landstingskommunernas planer. En ökningstakt på 2 % inrymmer endast utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till. Något utrymme för standardhöjningar eller reformer inom andra sektorer finns inte i alternativ ll fram till år 1980.

I alternativ 111 skulle visserligen kommunernas och landstingskommu- nernas planer i stort kunna realiseras, men en sådan utveckling skulle i viss mån strida mot utredningens direktiv som slår fast att takten i den kommunala utgiftsexpansionen visserligen har dämpats under 1970—talet jämfört med tidigare år, men att det trots detta är nödvändigt att ytterli- gare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till år 1980.

För att kunna göra en bedömning av kommunernas och landstings- kommunernas finansiella situation måste inkomster och utgifter ut- tryckas i löpande priser. Antaganden om prisutvecklingen behövs därför dels för omräkning av utgifternas volymutveckling till löpande priser, dels för beräkning av de kommunala inkomsterna.

För konsumtionsprisernas utveckling under åren 1977—1980 har två alternativ införts, 4 resp. 7 % per år. En kombination av volym— och prisalternativen ger således totalt sex alternativ för den kommunala ut- vecklingen till år 1980.

Prop. 1978/79: 95 12

Om de framräknade underskotten i kommunernas och landstingskom- munernas finansiella sparande år 1980 skulle täckas genom höjd kom- munalskatt skulle medelutdebiteringen behöva höjas med drygt tre kr. jämfört med 1977 års nivå i alternativet med den snabbaste pris- och volymutvecklingen. Detta skulle ge en medelutdebitering på totalt ca 30 kr. år 1980 om församlingsskatten medräknas. Om pris- och löneutveck- lingen skulle bli avsevärt mycket ogynnsammare än vad det högre pris- alternativet innebär så skulle naturligtvis den ekonomiska situationen för den kommunala sektorn se än mer besvärande ut år 1980. Alternati- vet med den långsammaste pris- och volymutvecklingen skulle enligt kalkylerna inte kräva någon skattehöjning till år 1980.

Vad gäller den kommunala ekonomin under resp. år 1978—1980 blir huvudintrycket av samtliga alternativ att situationen successivt försämras. Genom den tvååriga eftersläpningen i skatteutbetalningarna blir de kommunala skatteinkomsterna goda även år 1978. Inte heller år 1979 skulle innebära några alltför stora påfrestningar för den kommu- nala ekonomin om utvecklingen håller sig inom de gjorda förutsättning- arna för alternativen. År 1980 tycks däremot det ekonomiska läget för kommunerna och landstingskommunerna bli mer ansträngt.

F ramskrivningen till 1985

I framskrivningen av kommunernas och landstingskommunernas in- komster och utgifter för perioden 1980—1985 har KEU 76 arbetat med två volymalternativ och endast ett prisalternativ. Den kommunala kon- sumtionens volymutveckling har satts till 2 alternativt 3,5 % per år och beräkningarna i löpande priser har utförts under antagande om en årlig prisstegring på 4 % under denna period. Vidare har beräkning- arna utförts med endast två alternativa lägen för år 1980 som utgångs- punkt, dels alternativ lI kombinerat med den långsammare prisutveck- lingen, dels alternativ III och den snabbare prisutvecklingen. Detta ger således fyra alternativ fram till år 1985.

Enligt framskrivningarna skulle det ökade utdebiteringsbehovet år 1985 jämfört med år 1977 uppgå till nära nio kr. i alternativet med en volymökning för den kommunala konsumtionen på ca 3,5 % per år 1977—1985. Detta ger en total kommunal medelutdebitering på ca 36 kr. år 1985 inkl. kyrkoskatten. Alternativet med en årlig volymök- ning på ca 2 % under åren 1977—1985 ger en kommunalskattehöjning på drygt tre kr. jämfört med 1977 års utdebitering, dvs. uppemot 30 kr. i medelutdebitering år 1985. Man får också hålla i minnet att utdebite- ringen varierar mellan enskilda kommuner och landstingskommuner vilket innebär att den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare någ- ra kronor högre.

Framskrivningen av kommunernas och landstingskommunernas in- komster och utgifter till år 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 13

bekymmersamma för den kommunala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar för de kommunala utgifterna krävs utdebite- ringshöjningar eller andra inkomstförstärkningar. Skulle den kommu- nala utgiftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till år 1985 som de kommunala planerna visar för perioden 1975—1980 krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativet med den snabbaste volymökningen under åren 1977— - 1985 resulterar i ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en kr. per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960—1977.

Som framgick ovan skulle även en volymökning om ca 2 % per år, som fram till år 1980 endast inrymmer utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsför- ändringarna ger upphov till, leda till ett behov av betydande inkomst- förstärkningar för kommunerna och landstingskommunerna år 1985. De valda förutsättningarna ger vid handen att vid en ökning av den kom- munala konsumtionen med högst 0,3 a 0,4 % per år skulle utgifter- na kunna finansieras genom skatteunderlagstillväxten. Snabbare volym- ökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkom- mer krav på inkomstförstärkningar.

En orsak till detta är den ogynnsamma prisutveckling som antagits gälla även i fortsättningen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata. Den oförmånliga prisutvecklingen förklaras bl. a. av - lönekostnadernas relativt höga andel i den kommunala verksamheten samt av den begränsade produktivitetsstegringen i offentlig tjänstepro- duktion.

Effekter av höjda arbetsgivaravgifter

Enligt direktiven skulle utredningen också bedöma arbetsgivaravgifter- nas effekt på den kommunala ekonomin. Arbetsgivaravgifterna har två huvudfunktioner. För det första kan de utgöra finansieringen av direkta personalförmåner. För det andra kan arbetsgivaravgifterna också ha en mer allmän funktion att skaffa intäkter till statens verksamhet. Det är endast arbetsgivaravgifterna i den senare funktionen som utredningen har beaktat. Arbetsgivaravgifternas funktion som allmän finansierings- källa för staten har kommit att uppmärksammas särskilt genom de se- naste årens s. k. skatteomläggningar, där lättnader i den statliga in- komstbeskattningen kopplats samman med höjningar av olika arbetsgi- varavgifter.

Utgångspunkten för diskussionen i betänkandet var att klarlägga vil- ken utveckling som skulle ha kommit till stånd om den del av arbetsgi- varavgifternas förändring, som direkt sammanhänger med den genom- förda skatteomläggningen år 1976, inte hade ägt'rum. I ett första alter- nativ antogs att höjningen av arbetsgivaravgifterna medförde en motsva-

Prop. 1978/79: 95 14

rande minskning av kontantlönestegringen, dvs. att de höjda arbetsgivar— avgifterna i sin helhet avräknades mot kontantlönens ökningstakt inom ramen för de totala arbetskraftskostnaderna år 1976. Under denna förut- sättning leder höjningen av arbetsgivaravgifterna till en reduktion av skatteunderlagets tillväxt vid oförändrad utgiftsutveckling för kommu- nerna och landstingskommunerna.

I alternativ 2 utgick utredningen från att syftet med de genomförda skatteomläggningarna har varit att genom sänkt statsskatt finansierad med höjda arbetsgivaravgifter ge löntagarna en viss reallöneutveckling till betydligt lägre total arbetskraftskostnadsstegring än vad som skulle krävas om enbart bruttolönen skulle höjas. Det innebär att en utebliven skatteomläggning skulle ha lett till betydligt högre arbetskraftskostnader än de faktiskt observerade år 1976. Hade inte skatteomläggningen ge- nomförts och därmed arbetsgivaravgiften höjts skulle kontantlönen ha ökat ännu mer. En skatteomläggning finansierad med höjda arbetsgivar- avgifter medför visserligen att kommunernas och landstingskommuner- nas arbetskraftskostnader inte stiger så mycket som de annars skulle ha gjort. Samtidigt reduceras emellertid tillväxten i det kommunala skatte- underlaget i ännu högre grad.

I ett tredje alternativ antogs att kontantlöneökningen inte påverkas av om arbetsgivaravgifterna höjs eller ej, dvs. ingen avräkning förekommer. De höjda arbetsgivaravgifterna skulle i detta fall ha givit ökade kommu- nala utgifter vid oförändrad skatteinkomstutveckling.

Samtliga alternativ visar att höjda arbetsgivaravgifter har en ogynn- sam effekt på den kommunala ekonomin. Utredningen konstaterar dock att de genomförda skatteomläggningarna har varit ett led i samhällets kamp mot inflationen, där både staten. kommunerna och landstings- kommunerna fått ta på sig sin del av ansvaret.

Den ekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn kan en- ligt KEU 76 självfallet inte behandlas oberoende av vad som händer i ekonomins övriga delar. Behovet av att återställa balansen i de utrikes betalningarna kommer att leda till att man under ett antal år framöver får räkna med att det samhällsekonomiska utrymme som står till buds för inhemsk konsumtion sannolikt måste öka långsammare än den to- tala produktionen. Detta förhållande kommer även att få en återver- kan på den kommunala sektorns fortsatta utbyggnad.

Det råder bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbroms- ning av den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren. Riksdagen har två år i rad (1976 och 1977) uttalat sig för detta. Den i juni 1977 träffade överenskommelsen mellan regeringen och de båda kommunförbunden visar att även förbunden delar denna uppfattning.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 15

För KEU 76 har därför utgångspunkten för utredningsarbetet varit att de kommunala utgifterna skall öka i en långsammare takt framöver. Den tidsperiod som närmast avses är de återstående åren av "1970-talet och de första åren av 1980-talet.

[ diskussionen om den kommunala utgiftsutvecklingen under de när- maste åren slår KEU 76 först och främst fast att den kommunala sek- torn kommer att växa även i fortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp, utan vad som diskuteras är en för- delning av reformutrymmet över en längre period. Det är viktigt att inse att om uppbromsningen inte påbörjas omedelbart kan det komma att krävas en ännu hårdare utgiftsprövning om några år.

Riksdagen har uttalat att barnomsorgen och åldringsvården skall prio- riteras. l överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 talas det om en mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården inom ramen för den begränsade ex- pansion som är möjlig. Enligt KEU:s beräkningar är som nämnts ca 2% per år i kommunal konsumtionsökning intecknade fram till år 1980 för utbyggnaden av barnomsorgen och långtidsvården samt för att klara förändringarna i åldersstrukturen i övrigt. Det bör observe- ras att endast en utbyggnad av antalet platser har beaktats i denna kal- kyl, däremot inte en ökad personaltäthet inom vårdsektorn.

En numerisk precisering av utrymmet för kommunal konsumtionsök- ning under de närmaste åren kan endast ske i samband med en total ekonomisk bedömning av den typ som görs i långtidsutredningarna. Det har därför inte varit möjligt för KEU 76 att göra en självständig bedöm- ning i detta avseende. För att stå i samklang med de ovan refererade samhällsekonomiska bedömningarna måste emellertid den kommunala utgiftsexpansionen begränsas i förhållande till de kommunala planerna för de närmaste åren.

Bedömningen av det totala utrymme som står till buds för kommunal: verksamhet är i hög grad avhängig av utvecklingen av landets totalpro- duktion samt i vilken utsträckning underskottet i bytesbalansen kan ned- bringas. Det är emellertid också en fråga om avvägning mellan privat och offentlig konsumtion. Även om man är överens om'att den kommu- nala sektorn bör ges hög prioritet vid denna avvägning. så måste man samtidigt konstatera att en ökning av den privata konsumtionen som un- derstiger l % per år enligt långtidsutredningen skulle leda till en sänkt realinkomst för de aktiva grupperna under de närmaste åren. Redan beslutade åtaganden gentemot i första hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för en ökad privat konsumtion framöver.

Slutsatsen är att utrymmet för volymmässig expansion inom t. ex. sko- lan, kollektivtrafiken samt kultur- och fritidssektorn blir begränsat under några år framöver. Hur Stort utrymmet för utbyggnad kan bli även för dessa verksamheter påverkas av i vilken utsträckning en omprövning av

Prop. 1978/79: 95 16

pågående aktiviteter är möjlig. Även ansträngningar att förbättra effek- tiviteten i den kommunala verksamheten kan bidra till att vidga utrym- met för nya kommunala åtaganden. KEU 76 betonar i sammanhanget kommunernas och landstingskommunernas roll i sysselsättningspolitiken och hänvisar till de fortsatta övervägandena inom sysselsättningsutred- ningen. '

Mot bakgrund av det begränsade utrymme för utbyggnad, som kom- munerna och landstingskommunerna har att räkna med framöver, be- tonar utredningen vikten av att även statsmakterna iakttar återhåll- samhet vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Regeringen har i enlighet med överenskommelsen med de båda kom- munförbunden i juni 1977 sett över kungörelsen om de statliga myndig- heternas rätt att utfärda rekommendationer, anvisningar m. m. KEU 76 förutsätter att dessa skärpta bestämmelser skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder.

En av KEU:s uppgifter var att pröva vilka nya styrmedel som even- tuellt kan behövas för att åstadkomma den önskade uppbromsningen av den kommunala utgiftstakten i förhållande till de kommunala planerna. Utredningen har därför diskuterat utformningen av olika tänkbara styr- medel samt för- och nackdelar med dessa medel.

3 Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen

Kommunernas och landstingskommarternas ansvar

Även om utredningen främst har inriktat sig på olika åtgärder som. staten skulle kunna vidta, så är det självfallet i första hand kommunerna och landstingskommunerna själva som har ett ansvar för den kommu- nala sektorns utveckling. Det förutsätts därför att man i kommunerna och landstingskommunerna kommer att göra en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna.

Ansträngningarna att dämpa utgiftsutvecklingen bör göras i planerade former så att drastiska nedskärningar undviks. Därför måste tyngdpunk- ten i det kommunala budgetarbetet alltmer skjutas från ettårsbudgeten till flerårsbudgeten. Även om KEU 76 starkt betonar flerårsbudgetens betydelse i detta sammanhang måste även möjligheterna till hårdare budgetprövning för det närmaste budgetåret tas tillvara.

Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen

Det är viktigt att kommunernas och landstingskommunernas verksam- het samordnas med den övergripande statliga ekonomiska politiken. Me- toderna härför bör vara sådana att staten i första hand ger riktlinjer för den kommunala verksamhetens totala omfattning och inte fördelningen på olika områden. De möjligheter kommunerna och landstingskommu-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 17

nerna f. n. har till planmässig avvägning och prioritering bör bevaras och om möjligt förstärkas. KEU 76 avvisar därför tanken på åtgärder som leder till att prioriteringsansvaret överförs från kommunerna och landstingskommunerna till statliga organ.

Det finns f.n. betydande möjligheter för statsmakterna att genom styrning av investeringar och upplåning, bl. a. kontrollen av kreditmark- naden och kontrollen över byggarbetsmarknaden, påverka den kommu- nala investeringsverksamheten. Det finns inte anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av regleringar och restriktioner. Där- emot är de nuvarande möjligheterna att påverka den volymmässiga ut- vecklingen av driftverksamheten mycket begränsade.

En metod som direkt skulle påverka de kommunala driftkostnaderna vore att sätta ramar för de totala kommunala driftkostnaderna i löpande priser. Detta förutsätter en relativt tillförlitlig bedömning av pris- och löneutvecklingen om inte kommunerna och landstingskommunerna för den händelse ramarna sätts alltför snävt skulle tvingas till drastiska ned- skärningar av verksamheten. KEU 76 konstaterar dock att det föreligger uppenbara svårigheter att göra tillförlitliga antaganden om pris- och lö- neutvecklingen framför allt om löneavtalen inte är klara när ramarna sätts.

Vad gäller ramar för volymutvecklingen skulle en reglering av vissa enskilda verksamhetsområden uttryckt i antal platser e.d. vara möj- lig. Däremot är det enligt KEU 76 stora svårigheter att utforma ra- mar för hela den kommunala sektorns volymutveckling på grund av de mättekniska problem som föreligger när det gäller att precisera den sam- lade volymutvecklingen. Även standardutvecklingen i form av personal- täthet m.m. torde vara svår att reglera om inte en detaljstyrning av enskilda verksamhetsområden sker.

Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget

KEU:s direktiv förutsätter även en prövning av lagstiftning om det kommunala skatteuttaget som alternativ till frivilliga överenskommelser. Statsvetarna Birgersson och Wallin har för sin del, som framgår av bi- laga 2, till utredningens slutbetänkande funnit att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med grundlagen. Om en lagstift- ning angående ett kommunalt skattetak aktualiseras, får emellertid riks- dagen bedöma om en sådan inskränkning i den kommunala självstyrel- sen skulle kräva grundlagsändring eller ej.

Av de modeller för begränsning av det kommunala skatteuttaget som diskuterats ligger individuella skattetak enligt KEU 76 närmast till hands. 'De individuella skattetaken bör dock bygga på generella regler så att man undviker en individuell prövning av samtliga kommuner och landstingskommuner. På kort sikt är det endast individuella skatte- tak som kan leda till en mer påtaglig restriktion på den kommunala ut-

20. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 8

Prop. 1978/79: 95 18

giftsutvecklingen. I ett alternativ enligt norsk modell skulle skattetaket anpassas till de högsta faktiska utdebiteringsnivåerna i kommuner resp. landstingskommuner. Därmed skulle i detta senare alternativ huvud- delen av kommunerna och landstingskommunerna lämnas ett betydande expansionsutrymme.

Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning

Samrådet mellan stat och kommun bör utvecklas ytterligare i fram- tiden. Enligt KEU 76 bör man pröva att bygga vidare på det system med överläggningar mellan staten och företrädare för kommunerna och landstingskommunerna som några gånger ägt rum under 1970-talet. Överläggningarna bör få en fastare form än hittills. överläggningar om det längre perspektivet bör tas upp i direkt anslutning till att en ny lång- tidsutredning presenteras. Som ett komplement bör man årligen disku- tera riktlinjer för det kommande budgetåret och eventuellt året därefter. De frivilliga överenskommelserna skall också kunna innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. KEU 76 utgår ifrån att de enskilda kom- munerna och landstingskommunema kommer att göra alla ansträng- ningar för att efterleva träffade uppgörelser.

Av hänsyn till det kommunala självstyret förordas således en lösning enligt frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för kommuner och landstingskommuner. Någon lagstiftning om det kom- munala skatteuttaget bör därför inte aktualiseras.

4 Frivilliga överenskommelser

4.1. Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun

De framtida överläggningarna mellan regeringen å ena sidan och re- presentanter för kommunerna och landstingskommtinerna å andra sidan bör leda fram till frivilliga överenskommelser om den kommunala sek- torns utveckling. Riktlinjerna bör vara av generell karaktär.

Möjligheterna att i avgörande grad förändra det närmaste årets verk- samhetsvolym är begränsade. Därför bör styrningen av den kommunala ekonomin i hög grad vara inriktad på den långsiktiga utvecklingen. Självfallet måste dock möjligheterna till snabbt verkande insatser beva- ras med hänsyn till behovet av påverkan utifrån konjunkturpolitiska motiv. ] överenskommelsen mellan regeringen och de båda kommunför- bunden år 1977 uttalas behovet av en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet. KEU 76 anser dock att riktlinjerna i framtiden bör uttryckas i mer preciserade termer.

Överläggningarna mellan regeringen och företrädare för kommuner och landstingskommuner bör få fastare form än hittills. Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att diskutera sam-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 19

ordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällsekonomin i stort. Utredningen, som säger att överenskommelser knappast är möjliga att träffa med varje enskild kommun, behandlar också kommunförbun- dens roll och de konstitutionella förhållanden som råder i fråga om kom- munförbundens ställning utan att finna avgörande argument som talar mot att kommunförbunden företräder de enskilda kommunerna och landstingskommunerna.

Utredningens överväganden när det gäller de frivilliga överenskom- melserna kan sammanfattas på följande sätt: ' Överläggningar om det längre perspektivet

Överläggningarna om den kommunala tillväxten i ett längre per- spektiv bör ske med utgångspunkt från bl. a. de statliga långtidsutred- ningarna. Syftet bör vara att väga samman statsmakternas bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn och kommunernas och landstingskommunernas intentioner för de närmast kommande åren som de kommer till uttryck i deras långtids- budgetar. Överläggningarna bör avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutvecklingen på något längre sikt.

' Överläggningar om de första planåren

Som ett komplement till överläggningarna om det längre perspekti- vet bör man i årliga överenskommelser mer preciserat kunna ge rikt- linjer för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. Dessa riktlinjer kan avse både den löpande verksamheten och investerings- utvecklingen.

Överläggningarna bör normalt äga rum under det första kvartalet varje år. Här föreligger i viss mån en målkonflikt. Ju tidigare på året överläggningarna startar, desto bräckligare år det statistiska underla- get för diskussionerna. Samtidigt måste kommunerna och landstings- kommunerna få kännedom om statsmakternas syn på utvecklingen så tidigt som möjligt så att det kommunala budgetarbetet kan påverkas.

Det är tekniskt betydligt svårare att konstruera ändamålsenliga ra- mar för utgiftsutvecklingen än för utdebiteringens nivå. Det är dock möjligt att låta överenskommelserna innehålla riktlinjer för den kom— munala verksamhetens volymmässiga utveckling som kombineras med ramar för utdebiteringens förändring. .

På grund av'svårigheterna att redan under det första kvartalet göra en tillförlitlig konjunkturbedömning för det kommande året kan rikt- linjerna eventuellt behöva omprövas senare. Kommunerna och lands- tingskommunerna bör därför ha en viss beredskap för en alternativ utveckling om förutsättningarna i något avgörande avseende skulle förändras.

. Avstämning av tidigare överenskommelser En avstämning av de under våren diskuterade ramarna bör ske i augusti månad. Då har det senaste taxeringsutfallet just blivit känt

Prop. 1978/79: 95 20

och löneavtalen för i varje fall det löpande budgetåret bör normalt vara klara. Det finns då underlag för att bedöma om ramarna behöver justeras.

Utöver denna avstämning av vårens överläggningar bör man vid överläggningarna i augusti/september även diskutera de närmare riktlinjerna för det kommande årets flerårsbudgetering. Huvuddelen av kommunerna och landstingskommunerna fastställer nämligen lång- tidsbudgetarna först under våren varför riktlinjer för flerårsbudgete- ringen bör ges av förbunden under hösten. . Efterlevnaden av träffade överenskommelser

Det skisserade förhandlingssystemet bygger på att de enskilda kom- munerna och landstingskommuncrna gör alla ansträngningar för att följa upp träffade uppgörelser och att de inte utan starka skäl avviker från överenskommelserna.

Om överenskommelser skulle träffas om en reglering av det kom- munala skatteuttaget kan det för ett begränsat antal kommuner bli svårt att hålla sig inom de överenskomna ramarna. Dessa bör i så fall först ansöka om extra skatteutjämningsbidrag innan man beslutar om en skattehöjning som ligger utanför överenskommelsens ramar. . Uppföljning av den kommunala utvecklingen

Den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellan rikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vi- lar i detta sammanhang på de politiska partierna. Detta har uppmärk- sammats av partierna men ytterligare insatser krävs i framtiden för att de samhällsekonomiska avvägningarna skall bedömas på likartat sätt på lokal, regional och riksnivå.

Utredningen föreslår att en särskild arbetsgrupp med experter från staten och de båda kommunförbunden inrättas. Arbetsgruppens upp- gifter skall vara —— att löpande följa den kommunalekonomiska utvecklingen —- att vara beredningsorgan inför de återkommande överläggningar-

na mellan regeringen och kommunförbunden — att studera och sammanställa ekonomisk information om kommu- nerna och landstingskommunerna och bl. a. ta fram underlag för de budgetrekommendationer inför den kommunala budgeteringen som kommunförbunden utfärdar. ' Förbättrat förhandlingsunderlag

Vid förhandlingarna mellan regeringen och de båda kommunför- bunden under det första kvartalet varje är bör så aktuella uppgifter som möjligt ur de kommunala långtidsplanema finnas tillgängliga. Detta skulle tala för att budgetprocessen för flerårsbudgetarna sam- ordnas med ettårsbudgeten under hösten. Huvuddelen av kommuner- na och landstingskommunerna fastställer f.n. långtidsbudgeten först under årets första månader.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 21

Vidare behövs enligt utredningen ytterligare utvecklings- och infor- mationsverksamhet för att man skall kunna komma fram till gemen- samma tolkningar av nationalräkenskaperna och den kommunala finansstatistiken, liksom hur den kommunala volymutvecklingen skall mätas.

4.2. Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner

KEU 76 har diskuterat en modell för samverkan mellan kommuner och landstingskommuner, söm innebär ett fast organiserat samråd mellan landstingskommunens förvaltningsutskott och kommunernas styrelser i anslutning till budgetberedningen. Syftet med modellen är att få till stånd en överbryggande utgiftsprövning för hela det kommunala om- rådet. En fullständig sådan är sannolikt svår att genomföra, eftersom varje landstingskommun och kommun självständigt bestämmer om sina angelägenheter.

En större samverkan mellan kommuner och landstingskommuner än vad som finns i dag blir dock nödvändig, om ett utbyggt system med överläggningar med staten genomförs. Utgångspunkten för samverkan blir då naturligt de frivilliga överenskommelserna med staten. Nuva- rande samrådsorgan har nu huvudsakligen informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd och arbetet måste i högre grad inriktas på ekonomiska frågor och avse både ettårsbudgeten och flerårsbudgeten. Möjligheterna att nå resultat av ett frivilligt samråd är ytterst beroende av den politiska viljan i kommuner och landstingskommuner. Det är också viktigt att de båda kommunförbunden engagerar sig i denna fråga och utformar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedrivas.

5 Den kommunala avgiftsfinansieringen

Bortsett från avgifterna i de tekniska verken spelar övriga avgifter en förhållandevis liten roll för kommunernas ekonomi jämfört med andra inkomstkällor. Inte heller har några mer grundläggande förändringar skett på avgiftsområdet. under de senaste åren. År 1975 uppgick avgifts- inkomsterna till ca 7 300 milj. kr., vilket motsvarade ca 14 % av kom- munernas totala externa inkomster. Kollektivtrafiken är då exkluderad. Ca 6000 milj. kr., dvs. mellan 80 och 85 % av kommunernas totala avgifter, kommer från de tekniska verken.

Sin största betydelse har avgifterna således i industriell verksamhet (de tekniska verken), ett område som också i princip skall vara självbä- rande. Avgifternas kostnadstäckning på detta område är närmast full- ständig. De avvikelser från full kostnadstäckning som finns betingas

.

Prop. 1978/79: 95 _ 22

oftast av att man i vissa kommuntyper inte ansett det möjligt att ta ut hela kostnaden. Ett exempel härpå är kostnaderna för långa vatten- och avloppsledningar i glesbygdskommunerna. Om kommunerna genom- gående skulle beräkna avskrivningarna på återanskaffningsvärdet i stäl- let för på anskaffningsvärdet skulle avgifternas kostnadstäckning dock framstå som lägre än vad vi redovisat. En viss mindre marginal för ökat avgiftsuttag inom den tekniska verksamheten kan därför sägas föreligga.

Kommunerna kan enligt gällande lagstiftning låta ägare av fritidsfas- tigheter bära hela kostnaden för vatten och avlopp samt renhållning men detta förutsätter att man inte särbehandlar de fritidsboende jämfört med de permanentboende. En ändring av lagstiftningen så att kommunerna kan ta ut de faktiska kostnaderna för fritidshus oberoende av den taxa som tillämpas för permanentboende skulle ge kommuner med omfat- tande fritidsbebyggelse större möjligheter att täcka de kostnader fritids- husen ger upphov till.

Kommunernas och landstingskommunernas engagemang i kollektiv- trafiken innebär bl. a. att man bidrar till att täcka trafikföretagens un- derskott. Den helt dominerande delen av de kommunala insatserna i kollektivtrafiken avser tätortstrafik och då framförallt Stockholms läns landstingskommuns bidrag till SL:s växande underskott för kollektivtra- fiken i Stockholmsregionen. Vid avgiftssättningen i kollektivtrafiken måste ett flertal faktorer beaktas, efterfrågebortfallet vid en taxehöjning, avvägningen mellan kollektiv och privat trafik, fördelningspolitiska ef- fekter etc. Enbart kostnadsutvecklingen i kollektivtrafiken kan därför inte få styra avgiftsuttaget.

Inom de kommunala verksamheterna i övrigt används avgifterna i av- sevärt mindre omfattning än i industriell verksamhet och kollektivtrafik. I många fall är det fråga om socialt inriktade tjänster där avgifterna be- stäms efter helt andra överväganden än kostnadstäckningen. Avgifterna får i dessa fall inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem.

Också i den offentliga sjukvårdens finansiering spelar vårdavgifterna en relativt underordnad roll, framförallt de avgifter som betalas direkt av patienterna. Ersättningsnivån fastställs av riksdagen efter förhand- lingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. De största bidragen ut- görs av ersättningar från den allmänna försäkringen. Dessa ersättningar har karaktär av inkomstöverföringar inom den offentliga sektorn och kan i viss mån ses som ett alternativ till statsbidrag. Patientavgifterna svarade år 1976 för ca 2 % och ersättningen från sjukförsäkringen för ca 7 % av landstingskommunernas totala externa inkomster.

KEU 76 har även diskuterat ett införande av differentierade vårdav- gifter inom långtidsvården för de utförsäkrade. Med stigande ATP-in- komster kommer pensionärerna under 1980-talet att få ökade ekono- miska möjligheter att med avgifter betala en del av sin vård. Detta för-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden ' 23

hållande bör beaktas inom långvården liksom i den kommunala äldre- omsorgen. Därför förordar KEU 76 också att differentierade vård- avgifter för utförsäkrade bör prövas.

Sammanfattningsvis kan sägas att utredningen inte har funnit exempel på kommunala eller landstingskommunala verksamheter där ett ökat av- giftsuttag skulle ge kraftigt förstärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheter till justeringar av avgiftsuttaget bör dock löpande prövas i kommunerna och landstingskommunerna. I varje fall för kom- munernas tekniska verksamhet bör avgiftssättningen kontinuerligt an- passas till kostnadsutvecklingen. KEU 76'pekar också på att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de kommunala tjäns- terna och därmed ha en styrande effekt på den kommunala konsum- tionens volymmässiga utveckling.

6. Förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget

KEU 76 har prövat möjligheterna att förbättra överblicken över kom- munernas och landstingskommunernas skatteunderlag. I det kommunala skatteunderlaget inräknas f.n. inte inkomster av skattepliktiga sjukför- säkringsförmåner, arbetslöshetsförsäkring m.m. I motsatt riktning ver- kar de två allmänna statsbidrag till kommunerna och landstingskommu- nerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer. En förenkling och rationali- sering skulle ske om de två skattebortfallsbidragen slopas och kommu- nerna och landstingskommunerna i stället tillförs skatteunderlaget från de skattepliktiga sjukförsäkringsförmånerna m. m.

Den förenklade beräkningen är också en åtgärd som skulle innebära ett betydande tillskott av skattemedel till den kommunala ekonomin och ett motsvarande inkomstbortfall i statens budget. KEU:s beräkningar vi- sar att om en omläggning genomförs fr. o. m. inkomståret 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna totalt öka med ca 1 600 milj. kr. Detta belopp beräknas öka till ca 2 000 milj. kr. år 1980.

Eftersom detta skulle innebära en kraftig förändring av kostnadsför- delningen mellan stat och kommun har KEU 76 föreslagit att ytterligare två allmänna statsbidrag slopas för att därigenom minska nettobelast- ningen på statsbudgeten. Det särskilda bidraget till kommuner och landstingskommuner om 122 milj. kr. infördes år 1973 som en kompen- sation till kommunerna för den ändrade finansieringen av skatteomlägg- ningen detta år. Detta bidrag bör upphöra att utgå. Utredningen föreslår vidare att det extra bidraget till kommuner och landstingskommuner som är ett resultat av överläggningarna mellan regeringen och kommun- förbunden åren l975 och 1977 inte förnyas. Det extra bidraget uppgår år 1978 till 720 milj. kr.

Prop. 1978/79: 95 24

Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slopande av dessa två allmänna statsbidrag år 1979 skulle bli en net- toökning av kommunernas och landstingskommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. KEU 76 förordar att denna kvittning av ett stort an- tal penningströmmar mellan staten och kommunerna genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt.

7. Beskattningen av juridiska personer

Företagsskatteberedningen har som förstahandsalternativ i fråga om den framtida statliga beskattningen av juridiska personer föreslagit att en fast enhetlig skattesats för bolagen om 55 % införs och att sam- tidigt den kommunala beskattningen av aktiebolag m.m. avskaffas. Från företagsbeskattningssynpunkt är detta en önskvärd reform. Frågan för KEU:s del har främst varit om återverkningarna för kommunsek- torn blir så besvärande att omläggningen måste avstyrkas eller om en acceptabel lösning på uppkommande problem kan anges.

Det är främst i två avseenden som kommunerna och landstingskom- munerna påverkas av den föreslagna omläggningen av beskattningen av juridiska personer. För det första går samtliga kommuner och lands- tingskommuner miste om skatteunderlaget från de juridiska perso- nerna. För det andra påverkas beräkningen av den kommunala medel- skattekraften genom att kommunernas totala skatteunderlag reduceras. För den stora majoriteten av kommuner och landstingskommuner (de som uppbär skatteutjämningsbidrag) är den senare effekten viktigast. Om beräkningen av medelskattekraften justeras så att bortfallet av skat- teunderlaget från de juridiska personerna kompenseras, får dessa kom- muner en direkt täckning via tillskott av skatteunderlag i skatteutjäm- ningssystemet.

Skatteutjämningssystemet skyddar således majoriteten av kommu- nerna och landstingskommunerna mot förändringar. Det är endast kommuner och landstingskommuner med hög egen skattekraft som har något att förlora om hela eller delar av skatteunderlaget från ju- ridiska personer tas bort. För de kommuner och landstingskommuner som även framgent kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet är det därför av stor betydelse hur återföringen av det genom omlägg- ningen förlorade skatteunderlaget kommer att ske.

Utredningen har i första hand diskuterat tre olika fördelningsnycklar för en återföring av förlorat skatteunderlag nämligen . en exakt återföring av den enskilda kommunens/landstingskommu-

nens förlorade skatteunderlag . skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen . skatteunderlaget fördelas efter invånarantal.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 25

Det är inte möjligt att återföra skatteunderlaget från de juridiska per- sonerna till enskilda kommuner och landstingskommuner med exakt samma fördelning som den kommunala taxeringen skulle ha givit, efter- som det inte längre kommer att fastställas vilka företagsvinster som skall anses belöpa på olika kommuner eller landstingskommuner.

Däremot är det naturligtvis möjligt att begränsa omläggningen av be- skattningen av juridiska personer till 'att enbart avse ett införande av en enhetlig skattesats genom att låta de enskilda kommunerna och lands- tingskommunerna tillämpa den kommunala medelutdcbiteringen vid den kommunala beskattningen av de juridiska personerna. Ett sådant alter- nativ saknar emellertid flera av de från företagsskattesynpunkt positiva inslagen i företagsskatteberedningens huvudalternativ.

Den mest långtgående förändringen av skatteinkomsterna från de ju- ridiska personerna skulle uppkomma om skatteunderlaget i sin helhet skulle tillföras skatteutjämningen. För kommuner och landstingskom- muner med en högre egen skattekraft än den garanterade skulle omlägg- ningen leda till ganska varierande resultat. Mycket kraftiga utdebite- ringshöjningar skulle komma att krävas i flera kommuner. Om den kommunala och landstingskommunala utdebiteringen summeras skulle skattehöjningarna uppgå till mellan tre och fyra kronor för flera kom- muner i Stockholms län liksom för Malmö.

Det är inte heller så att de som förlorar mest genomgående också är de som i utgångsläget har den högsta skattekraften. Som ett medel att minska spridningen i skattekraft ”uppåt” är en utjämning enbart av in- komster från juridiska personer därför inte idealisk. Med tanke på de utdebiteringshöjningar för vissa kommuner och landstingskommuner, som skulle bli fallet om skatteunderlaget från de juridiska personerna i sin helhet tillförs skatteutjämningen, har KEU 76 inte ansett en så långt- gående omfördelning mellan kommunerna/landstingskommunerna möj- lig att genomföra.

Utredningen har också studerat effekterna av ett alternativ som leder till en mer begränsad omfördelning. Enligt detta alternativ skulle varje kommun/landstingskommun ograverat få behålla det skattunderlag som motsvarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinne- hav. Endast den del av skatteinkomsterna från juridiska personer som överstiger garantiskatten skulle alltså omfördelas.

Tänkbara fördelningsnycklar är bl. a. antalet invånare eller antalet ar- betstagare i kommunen eller landstingskommunen. Båda dessa fördel- ningsgrunder är tekniskt möjliga att tillämpa. Invånarantalet är emeller- tid enklare att använda vid fördelningen, eftersom befolkningsstatistiken är mer entydig och redan utnyttjas vid beräkningen av skattekraft m. m. Utredningen har inte heller funnit att en fördelning efter antalet arbets- tagare skullc kunna anses vara mer rättvis än en fördelning efter antalet invånare. Antalet invånare i kommunerna bör därför tjäna som fördel- ningsnyckel.

Prop. 1978/79: 95 26

Om denna omfördelning av skatteunderlaget från de juridiska perso- nerna skulle genomföras på en gång, skulle flera kommuner få en belast- ning som motsvarar en total utdebiteringshöjning av kommunal- och landstingsskatt på mellan en och två kronor. Detta anser utredningen inte vara acceptabelt, även om effekterna är betydligt mindre än om skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen.

Ca hälften av de knappt 30 berörda kommunerna skulle förlora på en fördelning av den ”effektiva” vinstbeskattningen av de juridiska perso- nerna efter invånarantal. Förlusterna för de kommuner som förlorar på omläggningen är emellertid betydligt större än vinsterna för övriga be- rörda kommuner, varför nettoeffekten blir minskade skatteintäkter för kommunerna om ca 360 milj. kr. Motsvarande nettoförlust för lands- tingskommunerna uppgår till ca 240 milj. kr., som helt faller på Stock- holms läns landstingskommun. Totalt skulle således de kommuner och landstingskommuner som ligger utanför skatteutjämningssystemet netto förlora ca 600 milj. kr. på den diskuterade omläggningen.

Omläggningen bör därför utformas med generösa övergångsregler för att underlätta för de kommuner och landstingskommuner, som kommer att förlora på omläggningen, att anpassa sig till de nya förhållandena. En tioårig övergångsperiod bör tillämpas med ett gradvis ökat genom- slag av den nya beräkningen av tillskott av skatteunderlag. Jämförelse- normen för de berörda kommunerna och landstingskommunerna bör ut- göras av de juridiska personernas genomsnittliga andel av det totala skatteunderlaget, exkl. garantiskatteunderlaget, under den senaste fem- årsperioden före omläggningens genomförande. Med de övergångsregler utredningen förordar skulle det således dröja tio år innan effekterna av omläggningen slår igenom i sin helhet.

8. Ett reformerat skatteutjämningssystem

Nuvarande skatteutjämningssystem innebär att kommuner och lands- tingskommuner garanteras viss skattekraft, som relateras till medelskat- tekraften i riket. Skattekraftsgarantin varierar med den geografiska be- lägenheten. Den lägsta garantin ges i södra och mellersta Sverige varef- ter den i princip ökar ju längre norrut kommunerna är belägna. Landet är i bidragshänseende indelat i fem relativt väl sammanhängande områ- den, inom vilka kommunerna och landstingskommunerna tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar resp. 95, 100, 110, 120 och ]30 % av medelskattekraften. Vidare har Gotland garanterats 115 %. Särskilda regler har införts för att förbättra bidragen till avfolkningskommuner och s. k. sommarstugekommuner.

Erfarenheterna från kommunalt och landstingskommunalt håll av nu- varande regler är i huvudsak goda. Kritiken har i första hand riktats

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 27

mot att indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg.

Utredningen har därför i sina försök att utforma ett system som ger mer individuell rättvisa åt kommunerna och landstingskommunerna sett det som naturligt att ta till vara de positiva egenskaperna i nuvarande " system och komplettera dessa med vissa faktorer, som har betydelse för den enskilda kommunens/landstingskommunens relativa kostnadsläge i förhållande till andra kommuner. Vid utformningen av förslaget har man tvingats till en avvägning mellan de'sinsemellan mycket svårför- enliga kraven på å ena sidan enkelhet i systemet och å andra sidan be- aktande mer i detalj av den enskilda kommunens förutsättningar.

Grunddragen i förslaget till reformerat skatteutjämningssystem anges i följande punkter.

1. Kommuner och landstingskommuner indelas liksom tidigare i skatte- kraftsklasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv klasser. Klasserna är indelade i treprocentsintervall från 103 % upp till 136 % av medelskattekraften. Till grund för inplaceringen i skattekraftsklasser ligger särskilda be- dömningar och kalkyler. För kommunerna har utgångspunkten för kalkylerna varit att en kommun med genomsnittliga kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur tillförs skatteunder- lag upp till en nivå motsvarande 105 % av medelskattekraften. Efter avrundning innebär detta att kommunen normalt har inplacerats i skattekraftsklass 106 %. För kommuner med en gynnsam resp. ogynn- sam situation vad gäller geografiskt läge och bebyggelsestruktur har hänsyn tagits till kostnadsskillnader på grund av dessa faktorer vid inplaceringen i lägre och högre skattekraftsklasser. lngen kommun har dock fått lägre garanti än l03 %.

I kalkylerna för geografiskt läge ingår —— byggnads- och underhållskostnader — transportkostnader

— uppvärmningskostnader

— kostnader för kallortstillägg

För kommunerna har kalkyler tagits fram även för bebyggelsestruk- turen. Dessa avser kostnader för — vatten och avlopp — gator och vägar samt parker i tätorter — kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt skolskjutsar utanför tätort _ fritidshus

— tillägg för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskom- muner.

Prop. 1978/79: 95 28

Den utifrån kalkylerna exakt framräknade inplaceringen för kom- munerna har i viss utsträckning korrigerats för att inte indelningen inom geografiskt begränsade områden, i huvudsak resp. län, skall bli alltför splittrad. Den slutliga indelningen är således en kombi- nation av en ren klassindelning och en geografisk zonindelning. En- dast i ett begränsat antal fall har dock större avvikelser än tre pro- centenheter från de redovisade beräkningarna för den enskilda kom- munen tillåtits vid inplacering i skattekraftsklass. I dessa undantags- fall har skäligheten av skattekraftsplaceringen i relation till närliggan- de kommuner fått fälla utslaget. En ytterligare differentiering, vilken i och för sig är möjlig med den metod vi tillämpat, skulle ställa större krav på våra kalkylers tillförlitlighet än vad som f.n. kan anses rim— ligt. Utredningen har inte haft som mål och har inte. heller bedömt det vara möjligt att åstadkomma millimeterrättvisa mellan kommu- nerna genom'skatteutjämningssystemet.

När det gäller landstingskommunerna har utgångspunkten för in- placering i skattekraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen liksom för kommunerna skall vara 103 % av medelskattekraften och att indelningen skall ske i treprocentsintervall. Inplaceringen av landstingskommunerna i skattekraftsklasser har inte kunnat grundas på fullständiga beräkningar över det geografiska lägets och bebyggel- sestrukturens inverkan på kostnaderna. Samma beräkningar vad gäller det geografiska läget har dock gjorts för landstingskommunerna som för kommunerna. På grundval av dessa beräkningar och vissa uppgif- ter om landstingskommunernas verksamhet och ekonomi, har bedöm- ningen gjorts att de relationer mellan skattekraftsklasserna som råder i det nuvarande skatteutjämningssystemet relativt väl återspeglar kost- nadsskillnaderna mellan landstingskommunerna på grund av geogra- fiskt läge och bebyggelsestruktur. Dessa relationer bör därför i huvud- sak bibehållas i det reformerade systemet. KEU 76 anser dock att det framtagna materialet motiverar en viss minskning av spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti.

Därigenom har spännvidden mellan högsta och lägsta skattekrafts- garanti reducerats något i förhållande till nuvarande nivåer både för kommuner och landstingskommuner. Särskilt har grundgarantierna höjts kraftigt för kommuner och landstingskommuner i södra och mellersta Sverige.

Faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur har givits ett så- dant innehåll att den gjorda klassindelningen enligt utredningens upp- fattning även innebär ett regionalpolitiskt stöd till kommunerna och landstingskommunerna. '

Indelningen i skattekraftsklasser bör ligga fast under en längre pe- riod om exempelvis fem år.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden . 29

2. Den grundläggande skattekraftsgarantin enligt p. ] kompletteras'med hänsyn till kommunernas och landstingskommunernas åldersstruktur

De kommunala verksamheter som omfattas av åldersstrukturfak- torn är

_ pensionärsservice

— grundskola

—— obligatorisk förskola (deltidsgrupper) »— barnomsorg (exkl. förskolans deltidsgrupper) —— kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT)

_ statskommunala bostadsbidrag '

För landstingskommunerna beaktas åldersstrukturens inverkan på

sjukvårdskostnaderna.

Den grundläggande skattekraftsgarantin för kommunerna komplet- teras vidare med tillägg till 'de kommuner som har en snabb befolk- ningsminskning. För dessa avfolkningskommuner föreslås tillägg utgå för de befolkningsminskningar som överstiger totalt 5 % under den senaste tioårsperioden.

Kommuner och. landstingskommuner vars åldersstruktur orsakar relativt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin, medan kommuner med låga kostnader i detta avseende får vidkännas av- drag. Tilläggen och avdragen för åldersstruktur samt tilläggen för bc— folkningsminskning beräknas årligen i absoluta tal. De sammanlagda beloppen för åldersstruktur och befolkningsminskning omvandlas där- efter till procent av medelskattekraften. Man kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för kommuner och landstingskommuner som består av grundgarantin enligt p. 1 med tillägg eller avdrag för hänsynstagandet till åldersstrukturen och i till- lämpliga fall befolkningsminskningar enligt p. 2. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner och landstings- kommuner med en egen skattekraft, som överstiger den för kommunen/ landstingskommunen garanterade, faller i praktiken utanför skatteut- jämningen.

Vid fastställandet av den totala garantin för kommuner och lands- tingskommuner bör två spärregler tillämpas.

a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur, i förekommande fall justerad med tillägg för befolkningsminskning, får inte leda till att en kommun eller landstingskommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 % av medelskattekraften.

b. Det reformerade skatteutjämningssystemet får inte leda till minskat bidrag för någon kommun eller landstingskommun. Utredningen före- slår därför att den för resp. kommun och landstingskommun varje år framräknade totala garantin inte får understiga den skattekraft veder- börande kommun tillförsäkras i nuvarande system året före genom- förandeåret av de nya reglerna. Vid jämförelsen skall givetvis hänsyn

Prop. 1978/79: 95 30

tas till de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommar- stugekommuner och för befolkningsminskning.

Resultatet för enskilda kommuner och landstingskommuner av den förordade reformen av skatteutjämningssystemet redovisas i tabellerna 4 och 5.

Tabell 4. Garanterad skattekraft för kommunerna enligt utredningens förslag

Län Nuva- Föreslagen garanti i % av Kommun rande medelskattekraften skatte- krafts- garanti” Grund— Ålders- Total garanti struk- garanti tur och (inkl. folk- spärr- minsk- regler) ning

Stockholms län " 1 09 Botkyrka 975 106 -|- 3 Danderyd 161b 106 + 1 _ 105 Ekerö 104!) 106 + 7 113 Haninge 96 106 + 4 110 Huddinge 109” 106 —- I 105 Järfälla 125b 106 + 3 109 Lidingö 155h 106 — 4 102 Nacka 127h 106 + 2 104 Norrtälje 97 106 —— 6 112 Nynäshamn 1001) 106 — 2 104 Sigtuna 104b 106 + 3 109 Sollentuna 1241) 106 —— 1 107 Solna 159b 106 — 9 1000 Stockholm 14617 106 + 5 111 Sundbyberg 135b 106 ——10 1000 Södertälje 105b 106 —- 2 108 Tyresö 100» 106 —— l l l l 7 Täby 121h 106 — 2 104 Upplands-Bro 95 106 —— 2 108 Upplands-Väsby 101b 106 + 0 106 Vallentuna 96 106 -— 8 114 Vaxholm 97 106 —|— 4 110 Värmdö 101b 106 + 5 111 Uppsala län Enköping 95 103 ":i: 0 103 Håbo 96 106 + 6 112 Tierp 95 .106 + 2 108 Uppsala 99b 103 — 5 1000 Älvkarleby 95 106 :: 0 106 Östhammar 96 106 . 3 109 Södermanlands län Eskilstuna 95 103 +_ 0 103 Flen 95 103 + 2 105 Katrineholm 95 103 + 0 103 Nyköping 97h 103 i 0 103 Oxelösund 110h 103 + 1 104 Strängnäs 95 103 + 4 107 Vingåker 95 103 + 2 105 Östergötlands län Boxholm 98 106 -|— 7 113 Finspång 95 103 i 0 103 Kinda 95 106 — 1 105

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden

Län Kommun

Linköping Mjölby Motala Norrköping Söderköping Valdemarsvik Ydre Åtvidaberg Ödeshög

Jönköpings län Aneby Ekgö Gislaved Gnosjö

J önköpin g Nässjö Sävsjö Tranås Vaggeryd Vetlanda Värnamo

Kronobergs län Alvesta Lessebo Ljungby Markaryd Tingsryd Uppvidinge Yägö Almhult Kalmar län Borgholm Emmaboda Hultsfred Högsby Kalmar Mönsterås Mörbylånga Nybro Oskarshamn Torsås Vimmerby Västervik

Gotlands län Gotland

Blekinge län Karlshamn Karlskrona Olofström Ronneby Sölvesborg

Nuva- rande skatte- krafts- garantill

103b 95 95 95 96 96 95 95 95

95 95 95 95 96h 95 95 95 95 95 95

95 95 95 95 95 95 99 95

101 95 95 97 95 95 101 95 95 95 95 95

115

95 95 95 95 95

Föreslagen garanti i % av medelskattekraften

Grund- garanti

103 103 103 103 103 106 109 103 103

106 106 106 106 103 103 106 103 106 103 103

103 109 103 106 109 109 103 103

103 103 103 106 103 103 103 103 103 103 103 103

115

103 103 103 103 103

Ålders- struk- tur och folk- minsk— ning

+++|++++n

| +

|I—I—ll

Ill

'_'—'_'Nw—OON-Ä—Uu

.+++++

"t' ___-_w—N—A

|++s|

|

+H!

I+!

N—ONNWON—ho

-—o—ww—wuq—on

—-—-ww—-

Total garanti (inkl. spärr- regler)

103 107 104 109 106 104 115 104 105

111 105 102 100 103 102 103 101 105 102 102

107 110 105 107 112 110 102 104

101 103 104 113 100 106 102 100 106 104 103 104

119

102 100 100 104 102

Prop. 1978/79: 95

Län Kommun

Kristianstads län Bromölla Båstad Hässleholm Klippan Kristianstad Osby Perstorp Simrishamn Tomelilla Åstorp Angelholm Örkelljunga Östra Göinge

Malmöhus län Bjuv Burlöv Eslöv Helsingborg Höganäs Hörby Höör Kävlinge Landskrona Lomma Lund Malmö Sjöbo Skurup Staffanstorp Svalöv Svedala Trelleborg Vellinge Ystad

Hallands län Falkenberg Halmstad Hylte Kungsbacka Laholm Varberg

Göteborgs och Bohus län

Göteborg Härryda Kungälv Lysekil Munkedal Mölndal Orust Partille

Nuva- rande skatte- krafts- garanti”

95 97 95 95 95 95 100b 95 95 95 95 95 95

95 105b 95 102h 96 95 96 95 105” 98b 109” 115” 95 95 95 95 95 95 98[) 95

95 95 95 96 96 95

1121) 96 96 96 95 108b 97

1011)

Föreslagen garanti i % av medelskattekraften

Grund- garanti

103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103

103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103

103 103 103 103 103 103

103 103 103 103 103 103 103 103

Ålders- struk- tur och

folk- minsk-

ning

|

l'i-H-H—I wONN—OONNNNäm

+|+

: :+ ++ |

H—I lri'I—I— 1 H

I+ | +++-

l+| CMNWNNN—

H- + |

.b—Nawauo—u-U-o—owu-OONN

NIQOb-AUJN

Total garanti (inkl. spärr— regler)

100c 1000 101 101 101 101 103 103 104 101 101 103 106

105 101 103 103 108 100 103 104 103 108 100(" 102 103 105 106 105 109 101 104 100c

101 100 104 103 101 101

102 101 105 101 100 101 108 103

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden

Län Kommun

Sotenäs Stenungsund Strömstad Tanum Tjörn Uddevalla Öckerö

Älvsborgs län Ale Alingsås Bengtsfors Borås Dals-Ed Färgelanda Herrljunga Lerum Lilla Edet Mark Mellerud Svenljunga Tranemo Trollhättan Ulricehamn Vårgårda Vänersborg Åmål

Skaraborgs län Falköping Grästorp Gullspång Götene Habo l-l jo Karlsborg Lidköping Mariestad Mullsjö Skara Skövde Tibro Tidaholm Töreboda Vara

Värmlands län Arvika Eda

Filipstad Forshaga Grums Hagfors Hammarö

Nuva- rande skatte- krafts— garanti—*

96 105b 96 96 97 96l) 100

95 95 100 95 100 95 95 95 95 95 95 95 104h 101b 95 95 96h 95

95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 97» 95 95 95 95

100 100 95 95 95 101 105b

Föreslagen garanti i % av medelskattekraften

Grund- garanti

103 103 103 103 103 103 112

103 103 106 103 106 106 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103

103 103 106 103 106 103 106 103 103 106 103 103 103 103 103 103

106 106 106 106 106 106 103

Ålders- struk- tur och folk- minsk- ning

OIQO-PO—UJ

OIONNNOOO—lwh—m—ohu—

|!|-a+i+|

05—308wa

uNW—Å-NON—UIUJO—u—Ato—

Total garanti (inkl. spärr- regler)

100 104 103 107 103 101 ”2

104 101 102 104 107 106 100 108 104 106 103 105 104 1009 [04 100 101 100

102 100" 106 102 111 102 103 102 .103

106 103 100 101 101 105 103

104 103 102 112 102 105 1000

33

Prop. 1978/79: 95

Län Kommun

Karlstad Kil Kristinehamn Munkfors Storfors Sunne Säffle

Torsby Årjäng

Örebro län Askersund Degerfors Hallsberg H ällefors Karlskoga Kumla Laxå Lindesberg Ljusnarsberg Nora Örebro

Västmanlands län Arboga Fagersta Hallstahammar Heby

Kungsör Köping Norberg Sala Skinnskatteberg Surahammar Västerås

Kopparbergs län Avesta Borlänge Falun Gagnef Hedemora Leksand Ludvika Malung

Mora Orsa Rättvik Smedjebacken Säter

Vansbro Alvdalen

Nuva- rande skatte- krafts- garantia

104” 95 96” 100 95 100 95 110 100

95 95 95 95 105” 95 95 95 95 95 100”

95 105” 96” 95 95 95 95 95 95 98” 106”

95 98” 98” 95 95 101 96” 111 100 1 10 100 95 95 100 120

34

Föreslagen garanti i % av medelskattekraften

Grund- Ålders- Total garanti struk- garanti tur och (inkl. folk- spärr- minsk- regler) ning 103 — 4 100" 106 + 1 107 103 — 7 100" 106 —— 5 111 106 — 5 101 106 —— 2 108 106 — 2 104 109 i 0 110C 106 —-- 1 105 103 + 5 108 103 — 1 102 103 + 1 104 106 —|— 1 107 103 — 6 1009 103 + 1 104 103 + 1 104 106 + 1 107 106 + 5 111 106 — 2 104 103 —' 7 110 103 — 2 101 103 — 3 100 103 -- 2 105 103 —— 3 106 103 —— 2 105 103 — 2 101 106 + 3 109 103 —- 1 102 109 2 111 103 --j— 1 104 103 —— 1 104 106 :: 0 106 103 2 10.1 103 — 2 101 109 +; 0 109 106 3 109 109 — 1 108 106 -__- 0 106 115 — 6 111" 109 — 5 104 109 —— 2 111 109 — 1 108 106 ;: 0 106 106 ;; 0 106 109 —— 2 111 127 ;: 0 127

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden

Län Kommun

Gävleborgs län Bollnäs Gävle Hofors Hudiksvall Ljusdal Nordanstig Ockelbo Ovanåker Sandviken Söderhamn

Västernorrlands län Härnösand Kramfors Sollefteå Sundsvall Timrå

Ånge

Örnsköldsvik

Jämtlands län Berg Bräcke Härjedalen Krokom Ragu nda Strömsund Åre Östersund

Västerbottens län Lycksele Nordmalin g Norsjö Robertsfors Skellefteå Sorsele Storuman Umeå Vilhelmina Vindeln Vännäs Åsele

Norrbottens län Arjeplog Arvidsjaur Boden Gällivare Haparanda Jokkmokk Kalix Kiruna Luleå Pajala

N uva- rande skatte- krafts- garantiIl

110 103” 98 110 110 110 100 110 96” 110

110 110 120 110 110 113 110

122 120 121 120 123 120 121 110

.130 110 122 110 110 131 130 110 130 120 120 130

132 130 130 130 130 130 130 130 120 143

öcsae n'i, v Frl narati ”ga medelskattekraften

Grund- Ålders- garanti struk- tur och folk- minsk- ning

109 103 103 109 112 —— 109 + 106 +

_|.

|_L'._l_ ...

[

wO—xI—W——No

109 103 "5: 109 -'—

109 — 112 —— 118 —-- 109 — 109 + 115 + 112 —

www—noe

121 + 118 + 124 !- 121 + 121 + 124 + 121 + 109 —

'_'-F-xlOOw—Om

130 -- 115 + 124 + 115 —— 112 — 130 —— 130 + 109 -—- 130 —-- 118 + 118 + 127

Ul—N—Ox—m—Nldchlo

136 136 127 130 127 136 -. 127 + 130 121 136

| 1—1'1' |—. NN——uu-Nu0u.

Total garanti (inkl. spärr- regler)

1100 105 102 110c 115 110 113 110 103 112

110” 112 120 110& 112 120 110"

129 127 125 124 129 131 125 1100

132 121 126 117 111 138 131 1100 131 120 120" 132

141 136 130" 132 132 143 130c 130” 120” 148

Prop. 1978/79: 95 '36

Län Nuva- Föreslagen garanti i % av Kommun ' rande medelskattekraften skatte- krafts- garanti" Grund- Ålders- Total garanti struk- garanti tur och (inkl. folk- spärr- minsk- regler) ning Piteå 120 121 = 3 1200 Älvsbyn 130 127 + 1 130" Överkalix 136 133 -|— 15 148 Övertorneå 139 136 -1- 9 145

& Avser egen eller garanterad skattekraft inkl. sommarstugc- och avfolknings- reglerna. ” Kommunens egen skattekraft enligt 1977 ars taxering överstiger den nuvarande garantin 0 Enligt spärregel. Anm. Beräkningen av tillägg och avdrag för åldersstruktur och befolknings- minskning grundas på 1976 års förhållanden.

Tabell 5. Garanterad skattekraft för landstingskommunerna enligt utredningens förslag

Landstingskommun Nuva- Föreslagen garanti i % av rande medelskattekraften skatte- krafts- garantia Grund- Ålders- Total garanti struktur garanti

(inkl. spärr- regler) Stockholms läns 128” 103 ——7 100” Uppsala läns 95 103 — 1 102 Södermanlands läns 95 103 —— 1 102 Östergötlands läns 95 103 1 104 Jönköpings läns 95 103 + 1 104 Kronobergs läns 95 103 7 110 Kalmar läns 95 103 + 8 111 Blekinge läns 95 103 + 4 107 Kristianstads läns 95 103 + 6 109 Malmöhus läns 96” 103 j; 0 103 Hallands läns 95 103 + 1 104 Göteborgs och Bohus läns 95 103 _ 4 100c Älvsborgs läns 95 103 —'— 1 104 Skaraborgs läns 95 103 + 6 109 Värmlands läns 100 106 —— 7 113 Örebro läns 96” 103 - - 4 107 Västmanlands läns 98” 103 — 7 1000 Kopparbergs läns 100 106 + 5 111 Gävleborgs läns 100 106 —'— 5 111 Västernorrlands läns 110 115 - —4 119 Jämtlands läns 120 124 —— 11 135 Västerbottens läns 120 127 — 4 123 Norrbottens läns 130 136 —10 1300

" Avser egen eller garanterad skattekraft. ” Landstingskommunens egen skattekraft enligt 1977 års taxering överstiger den nuvarande garantin. 0 Enligt spärregel. Anm. Beräkningen av tillägg och avdrag för åldersstruktur grundas på 1976 års förhållanden.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 37

Det föreslagna skatteutjämningssystemet bör kompletteras enligt p. 3 och 4 nedan.

3. Extra skatteutjämningsbidrag bör även i fortsättningen beviljas när behov av särskilt stöd föreligger. De föreslagna ändrade reglerna för skatteutjämningssystemet med- för förbättrade och mer rättvisande ordinarie skatteutjämningsbidrag. Ett effektivare skatteutjämningssystem bör minska behovet av extra bidrag. Systemet kan emellertid inte ges en sådan utformning att alla skiljaktigheter i de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna och landstingskommunerna helt utjämnas. De allmänna kriterier som gällt under senare år och som gjort det möjligt att beakta olika om- ständigheter som motiv för att ge extra bidrag bör därför bibehållas. Det avgörande bör vara kommunens/landstingskommunens allmänna ekonomiska situation. Behovet av bidrag förutses komma att öka, men utredningen anser att detta bättre kan överblickas i samband med de årliga budgetpropositionerna. KEU 76 föreslår vidare att sista dag för ansökan om extra bidrag flyttas från den 31 januari till den 31 mars året före bidragsåret.

4. Skatteutjämningssystemet bör även kunna kompletteras med inomre- gional skatteutjämning. KEU 76 konstaterar att det i varje fall i något län skulle kunna fin- nas skäl för en inomregional utjämning som komplettering till det statliga skatteutjämningssystemet. Ordinarie bidrag enligt det statliga skatteutjämningssystemet bör enligt KEU:s mening utgå oberoende av om inomregional skatteutjämning förekommer eller ej. Utred- ningen betonar att en inomregional utjämning inte bör utformas så att de skillnader i statlig skattekraftsgaranti som kan föreligga mellan kommunerna neutraliseras. Det bör enligt utredningen vara lands- tingskommunerna som på egen hand bestämmer om ett inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas. De bör också på egen hand få avgöra stödets utformning. Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag om inomregional skat- teutjämning i Stockholms län. I propositionen föreslås en särskild lag som skall gälla till utgången av år 1981. Mot bakgrund av den upp- komna situationen har KEU 76 inte ansett sig ha anledning att lägga något preciserat förslag om inomregional skatteutjämning. Utred- ningen förordar att man avvaktar erfarenheterna av den försöksvisa lagstiftning som regeringen föreslår för Stockholms län innan man tar ställning till den inomregionala skatteutjämningen i ett något längre perspektiv. En ny översyn av skatteutjämningssystemet bör göras efter förslags- vis fem år. KEU 76 räknar med att förslaget till reformerat skatte- utjämningssystem genomförs fr. o. m. är 1979. De ökade kostnaderna

Prop. 1978/79: 95 38

för förslaget jämfört med nuvarande regler har beräknats till ca 2,7 miljarder kr. Man har då utgått från 1977 års taxering och utdebite- ringen för år 1977. Kostnadsberäkningen redovisas i tabell 6. De pla- nerade utdebiteringshöjningarna i kommuner och landstingskommu- ner år 1978 kan beräknas medföra en ytterligare kostnadsökning i förhållande till nuvarande regler om 1.50—200 milj. kr.

Tabell 6. Kostnader för ett reformerat skatteutjämningssystem Milj. kr.

Enligt nuva- Enligt för- Kostnads- rande regler slaget ökning

Landstingskommuner 1 187 2 525 ——1 338 Kommuner inkl. landstingsfria

kommuner 2 074 3 374 ——1 300 Extra skatteutjämningsbidrag 100 200 —— 100

3 361 6 099 +2 738

9 Specialdestinerade statsbidrag

Utredningens undersökningar av gällande statsbidrag i delbetänkandet SOU 1977: 48 visar att systemet med speciella statsbidrag fortfarande är relativt komplicerat. Antalet bidrag är stort och varje bidrag är reglerat i en särskild författning. Många av bidragen utgår till relativt begrän- sade kommunala verksamhetsområden. 1976/77 utgick stöd till kommu- nerna och landstingskommunerna via totalt 69 statsbidrag. Av dessa hörde sex till gruppen allmänna statsbidrag medan återstående 63 var specialdestinerade till olika kommunala verksamheter. Den totala stats- bidragssumman uppgick detta år till drygt 22 miljarder kr., varav de speciella statsbidragen utgjorde drygt 76 %. Skatteutjämningsbidragets andel av den totala statsbidragsgivningen utgjorde 1976/77 ca 13 %.

Några statsbidrag utgår med avsevärda belopp. ] andra fall är statsbi- ' dragens storlek obetydliga i förhållande till kommunernas och lands- tingskommunernas ekonomi. Delar man in de speciella bidragen stor- leksmässigt visar det sig att en så låg andel som 1 % av den utbetalda bidragssumman fördelas på hälften av det totala antalet bidrag.

Syftet med statsbidragsgivningen kan i första hand sägas vara

. att ge kommunerna och landstingskommunerna ett allmänt finan-

siellt stöd . att utjämna skillnader i kostnadsnivå och skattekraft mellan olika

kommuner/1andstingskommuner. '

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 39

. att stimulera tillhandahållande och utbyggnad av viss kommunal service

9 att av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl påverka den kommunala verksamheten.

Skulle syftet med statsbidragsgivningen enbart vara att ge kommunerna och landstingskommunerna ett allmänt finansiellt stöd finns det inte skäl att bevara nuvarande system med en rad speciella bidrag. De speciella statsbidragen leder inte i någon större utsträckning till en utjämning av servicenivå och utdebiteringsbehov mellan kommunerna/landstingskom- munerna. Därför har KEU 76 undersökt möjligheterna att överföra en del av det statliga stöd, som f. n. utgår i form av speciella statsbidrag, till det allmänna skatteutjämningssystemet för att därigenom uppnå en bättre skatteutjämning. De allmänna syftena med statsbidragsgivningen skulle kunna tillgodoses lika väl eller t.o.m. bättre om bidragsgiv- ningen inte — i samma utsträckning som nu — binds till särskilda av kommunerna och landstingskommunerna bedrivna verksamheter.

Om syftet med statsbidragen däremot är att stimulera utbyggnaden av viss kommunal service blir situationen helt annorlunda. Det är självklart att om statsmakterna önskar påverka kommunerna eller landstingskom- munerna att bedriva viss verksamhet sker det lämpligast genom att bi- draget knyts till den ifrågavarande verksamheten.

Starka skäl talar således för att man prövar möjligheterna att slopa ett antal speciella statsbidrag och överföra medlen till skatteutjämningssys- temet. Vissa avsteg från denna grundprincip måste emellertid göras. Skäl för sådana avsteg kan bl. a. föreligga

' om bidragens slopande skulle medföra ett betydande avbräck i verk- samheten i fråga '

. om staten finner det lämpligt att stimulera utbyggnaden av någon särskild kommunal verksamhet. Stimulansbidragen bör dock bli före- mål för omprövning med jämna mellanrum. t. ex. vart femte år 0 om variationer i ändamåls- och utgiftsstrukturen föreligger kommu- nerna/landstingskommunerna emellan

' om verksamheten berör fler än kommunens eller landstingskommu- nens cgna invånare 0 om kommuner eller landstingskommuner på grund av geografiskt läge får vidkännas särskilda kostnader och dessa inte beaktas genom skatteutjämningssystemet . om statsbidragsgivningen har betydelse för finansieringen av viss in- vesteringsverksamhet i kommunerna eller landstingskommunerna . om statsbidragen utgår även till andra bidragstagare än kommuner eller landstingskommuner. Vidare anser KEU 76 att statsbidragen till beredskapsarbeten och andra

sysselsättaingsskapande åtgärder utgör viktiga stabiliseringspolitiska in-

Prop. 1978/79: 95 40

strument som skulle gå förlorade om dessa bidrag inordnades i skatteut- jämningssystemet. Det får därför anses viktigt att dessa bidrag av kon- junktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl finns kvar även i fortsätt- ningen.

Utredningen har i delbetänkandet granskat 52 av de totalt 63 speciella statsbidragen till kommunerna. Resultaten av översynen visar att åtta bi- drag kan slopas helt och delar av ytterligare sex bidrag kan upphöra att utgå. KEU 76 har således föreslagit att specialdestineringen skall upp- höra för bidrag till ett sammanlagt belopp av ca 185 milj. kr. (1976/77 års budgeterade värden). Omräknat till 1977/78 års budgeterade värden ökar beloppet till ca 215 milj. kr. De anslag som helt kan slopas är bi- dragen till

kommunernas skattekontroll

borgerlig medling

inrättande av elevhem inom det allmänna skolväsendet

bostäder för lärare inom det obligatoriska skolväsendet anordnande av institutioner för vissa psykiskt utvecklingsstörda (vårdhem/elevhem)

. ferievistelse för barn

. semesterhem

. familjerådgivning De anslag som delvis kan upphöra är . ersättning för skogsbrandsläckning och katastrofbränder . kommunal beredskap (planrevision) ' anläggningsstöd till idrotten (idrottsanläggningar exkl. riksanlägg- ningar, fritidsbåtstrafiken) ' ersättning till kommunerna enligt socialhjälps- och barnavårdsla- garna för utbetald socialhjälp till icke svenska medborgare, svenska och finska zigenare samt renskötande samer ' kommunala nykterhetsnämnder (administrationskostnader) . skyddsympning

I fråga om dessa bidrag har utredningen föreslagit att medlen över- förs till skatteutjämningssystemet.

De beloppsmässigt största bidragen som kan upphöra är bidraget till administration av den kommunala nykterhetsvårdcn samt delar av bi- draget till kommunernas socialhjälpskostnader för utländska medbor— gare. I övrigt är de bidrag som berörs av förslagen beloppsmässigt små.

KEU 76 avstod i statsbidragsbetänkandet från att ta ställning till vissa specialdestinerade bidrag, bl. a. social hemhjälp. färdtjänst och kollek- tivtrafik. Skälet var att man ville överväga möjligheterna att arbeta in dessa bidrag i skatteutjämningssystemet i samband med översynen av skatteutjämningsreglerna.

I utredningens slutbetänkande konstateras att principiellt sett skulle

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 41

dessa bidrag kunna arbetas in i skatteutjämningssystemet. Eftersom dessa verksamhet-er får bedömas vara socialt eller på annat sätt ange- lägna kan bidragen emellertid av stimulansskäl behöva finnas kvar ytter- ligare en tid. Ett annat skäl för en fortsatt specialdestinering av dessa bi- drag är att skatteutjämningssystemet inte heller i fortsättningen kommer att omfatta alla kommuner eller landstingskommuner. De kommuner som har en egen skattekraft som överstiger den garanterade kommer att ligga utanför skatteutjämningssystemet även i fortsättningen. Dessa kommuner och landstingskommuner skulle komma att helt gå miste om bidrag till nämnda verksamheter om specialdestineringen upphör. Ut- redningen har därför inte funnit det möjligt att nu föreslå en avveckling av specialdestineringen till social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtra- fik. På sikt bör dock bidragen överföras till skatteutjämningen.

Däremot föreslås att statsbidraget till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan slopas, då bidraget bedöms vara av relativt ringa ekono- misk betydelse för kommunerna och landstingskommunerna. Detta bi- drag uppgår till 25 milj. kr. budgetåret 1977/78.

KEU 76 föreslår således att speciella statsbidrag till ett sammanlagt belopp av ca 240 milj. kr. avvecklas och medlen överförs till skatteut- jämningen.

10. Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension

Det finns betydande skillnader mellan bostadsbidragen till folkpensio- närer utan barn och till övriga hushåll utan barn. KEU 76 har därför övervägt vilka möjligheter till ökad samordning som skulle kunna före- ligga.

Fr. o. rn. den 1 januari 1978 sker en viss samordning mellan systemen genom att folkpensionärer utan barn kan få statskommunalt bostads- bidrag när reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för kommunalt bostadstillägg till folkpension. Det statskommunala bostads- bidraget utgår då i form av utfyllnadsbidrag till KBT.

För att ytterligare öka samordningen mellan systemen har KEU 76 emellertid övervägt att införa en miniminivå för KBT som överensstäm- mer med de gränser som gäller för de statskommunala bostadsbidragen (SKBB) till hushåll utan barn.

Miniminivån för KBT bör läggas fast i lag. Därigenom garanteras en- hetliga regler i samtliga kommuner. Denna enhetliga grundnivå för KBT kan utformas som en övre hyresgräns för de utgående bostadstilläggen. Med övre hyresgräns avses att endast den del av den faktiska månads- hyran som understiger den fastställda hyresgränsen ger rätt till bostads- bidrag.

Prop. 1978/79: 95 42

En gemensam övre hyresgräns för de båda systemen på 600 kr. per månad för ensamstående och 700 kr. per månad för makar skulle ge en ökad total KBT-kostnad på ca 300 milj. kr. Det bör observeras att en högre övre hyresgräns för KBT minskar behovet av utfyllnadsbidrag från SKBB-systemet. Utredningen förordar att en lagstadgad minimi- nivå (övre hyresgräns) införs i KBT-systemet på 600 kr. per månad för ensamstående och 700 kr. per månad för makar.

Med den föreslagna samordningen mellan KBT och SKBB ökar beho- vet av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av finansierings- bördan mellan stat och kommun i de två bostadsbidragssystemen. Staten svarar med nuvarande statsbidragsregler för 72 % av kostnaderna för de statskommunala bidragen. Den statliga finansieringen av KBT upp- går däremot i nuläget till endast 10 a 15 %. De statskommunala bo- stadsbidragen innefattar bidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn men däremot inte det helt statliga bidraget till barnfamiljer. Det betyder att staten totalt finansierar ca 35 % av kostnaderna för de statskommu- nala bostadsbidragen och KBT och kommunerna återstående 65 %.

Utredningen föreslår att statsbidragen i fortsättningen skall täcka 40 % av kommunernas kostnader för bostadsbidrag. Det är endast den del av bostadsbidragen som ligger inom ramarna för lagstadgade in- komstprövningsregler och hyresnivåer för KBT samt fastställda gränser för statskommunala bostadsbidrag som bör vara statsbidragsgrundande. Genom att en gemensam 40—procentig statsbidragsandel av kostnaderna för KBT och SKBB förordas, kommer staten att ta på sig hela merkost- naden, dvs. ca 300 milj. kr., för införandet av den lagstadgade minimini- vån i KBT-systemet. Kommunernas totala kostnader för bostadsbidra- gen blir i stort sett opåverkade av reformen, vilket framgår av tabell 7. Däremot kan naturligtvis fördelningen av kostnaderna för bostadsbidra- gen mellan enskilda kommuner komma att förändras.

Tabell 7. Statens och kommunernas kostnader är 1977 för statskommunala bostadsbidrag och KBT

Milj. kr. Staten Kommu- Totalt nerna Enligt nuvarande regler: SKBB 1 000 400 1 400 KBT 200 1 800 2 000 Summa 1 200 2 200 3 400 Enligt förslaget: SKBB 560 840 1 400 KBT 920 1 380 ' 2 300

Summa ' 1 480 2 220 3 700

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 43

Nettokostnaderna för bostadsbidragen kommer att utjämnas genom hänsynstagandet till åldersstrukturen i förslaget till reformerat skatteut- jämningssystem. Genom att staten påtar sig merkostnaden för förslaget om enhetliga regler kommer det genomsnittliga kommunala utdebite- ringsbehovet att vara detsamma före och efter genomförandet av KEU:s förslag. För de kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet kom- mer det totala utdebiteringsbehovet, dvs. summan av kommunens di- rekta nettokostnader för KBT/SKBB och det tillägg/avdrag som ges här- för i skatteutjämningssystemet, att motsvara det genomsnittliga utdebi- teringsbehovet för KBT/SKBB för riket. T.ex. får en kommun som genom förslaget orsakas högre direkta kostnader för KBT/SKBB kom- pensation genom att tillägget i skatteutjämningen ökar (alt. avdraget minskar).

Om de kommuner, som har en så hög skattekraft att de kommer att ligga utanför skatteutjämningen även i fortsättningen, gynnas eller miss- gynnas av förslaget beror på fördelningen av kommunernas kostnader för bostadsbidragen mellan KBT och statskommunala bostadsbidrag. Detta beror i sin tur bl. a. på åldersfördelningen i kommunen.

11. Bidragsförskott

Bidragsförskotten administreras fr. o. m. den 1 oktober "1977 av för- säkringskassorna. Tidigare stod kommunerna för de löpande kostnader- na och erhöll statsbidrag i efterskott. Fördelningen av kostnaderna för bidragsförskotten mellan staten och kommunerna behålls i princip oför- ändrad. Kommunerna svarar således även efter omläggningen för admi- nistrationskostnaderna samt 25 % av nettokostnaderna för utgående bidragsförskott. Staten svarar liksom tidigare för 75 % av nettokostna- derna för bidragsförskotten.

Kommunerna betalar alltså efter den 1 oktober 1977 ett bidrag'till staten för kostnaderna för bidragsförskott. Storleken på detta bidrag uppgår till ca 170 milj. kr. i 1977 års priser. Den nuvarande konstruk- tionen av finansieringen av bidragsförskotten är orationell. En del av den beräknade rationaliseringsvinst som skulle erhållas vid omlägg- ningen av administrationen av bidragsförskotten går förlorad om detta kommunala bidrag till staten kvarstår. KEU 76 förordar därför att det kommunala bidraget till bidragsförskotten slopas.

12. Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering

[ dag är det inte någon som har det direkta ansvaret för att tillräck- liga rese- och inackorderingsmöjligheter finns för gymnasieskoleleverna. Ca 55 % av eleverna i gymnasieskolan erhåller antingen rese- eller in-

Prop. 1978/79: 95 44

ackorderingstillägg. Då det är en så stor andel av gymnasieskolans ele- ver som är i behov av stöd till resor och boende har studiestödsutred- ningen ansett det motiverat med ett samlat ansvar för verksamheten.

Eftersom kommunerna redan i dag har ansvaret för grundskolans skolskjutsverksamhet och inackordering av grundskoleelever skulle det också, enligt KEU:s mening, finnas goda skäl för att kommunerna i framtiden får ansvaret för motsvarande verksamhet för gymnasieskol- eleverna.

Om denna ändrade ansvarsfördelning genomförs bör kommunerna ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Statsbidragsgivningen bör därför ses över.

' Rese- och inackorderingstilläggen inom ramen för den statliga stu- diehjälpen bör slopas ' Statsbidragen till byggande av elevhem för grundskolan och gymna- sieskolan bör slopas ' Statsbidragen till avlönande av föreståndare i grundskolans och gym- nasieskolans elevhem bör prövas i samband med att driftbidragen till grundskolan och gymnasieskolan ses över.

Om ett kommunalt ansvarstagande för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderingsmöjligheter skulle införas och statsbidragen samtidigt av- vecklas kommer kommunerna att få en kostnadsökning på ca 150——200 milj. kr. i 1977 års priser. Ett kommunalt övertagande av gymnasiesko- elevernas rese- och inackorderingskostnader kommer att medföra en ökad ekonomisk belastning för kommuner med gymnasieskola.

13. Utbetalningsreglema för grundskolebidraget

Nuvarande utbetalningsregler för statsbidragen till grundskolan kan sammanfattas på följande sätt.

' Kommunen erhåller förskott på statsbidraget för läsåret med 90 % på föregående års bidrag. Detta innebär att kommunerna under löpande år får stå för hela kostnaden för löneökningar under läsåret samt utökad skolorganisation jämfört med föregående läsår. ' Slutavräkningen på grundskolebidraget betalas ut först ca ett halvår efter läsårets slut.

' Kommunen erhåller inga förskott på avgiftsbidragen (ATP, social- försäkringsavgifter m. m.).

Eftersläpningen vid utbetalningen av statsbidrag till kommunerna av- seende grundskolan uppgår till närmare två miljarder kr.

Fr. o. m. den 1 juli 1978 införs ett nytt statsbidragssystem för grund- skolan som ett resultat av SIA-reformen. Statsbidraget blir då mer

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 45

schabloniserat och handläggningen av bidraget kan väsentligt förenklas både i kommunerna och på länsskolnämnderna. En ny handläggnings- ordning kommer att införas som innebär att slutregleringen av stats- bidraget till grundskolan skulle kunna tidigareläggas mellan fyra och fem månader vilket skulle minska kommunernas räntekostnader avse- värt.

En övergång till att beräkna förskottsbasen på löpande redovisningsår men med bibehållande av nuvarande procenttal för förskott (90) med- för ca 300 milj. kr. i engångsbelastning av statsbudgeten (alternativ 1).

Om man skulle vilja gå vidare och ytterligare minska eftersläpningen i utbetalningen av skolbidragen till kommunerna kan man införa för- skott på avgiftsbidragen. Ett förskott med 90% av föregående års statsbidrag till grundskolans arbetsgivaravgifter m.m. fr.o.m. 1978/79 skulle öka de_statliga utbetalningarna med ca 1 000 milj. kr. under ge- nomförandeåret. Om förskott därutöver skulle införas med 90 % även på gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbildningens ATP-av- gifter skulle statsbudgeten belastas med ytterligare ca 100 milj. kr. un- der genomförandeåret (alternativ 2).

Om förskottsprocenten för grundskolebidraget inkl. de ovan nämnda avgiftsbidragen höjs till 100 ökar belastningen på den statliga budgeten övergångsåret med ytterligare ca 550 milj. kr. (alternativ 3).

Varje förändring av förskottssystemet till kommunernas fördel medför en engångsbelastning av den statliga budgeten. Alternativ 1 är enligt KEU 76 ett naturligt steg att ta i och med att SIA-reformen och det för- ändrade statsbidraget till grundskolan genomförs. Därigenom skapas möjligheter att grunda förskotten på läsårets faktiska organisation vilket innebär att variationerna i eftersläpningen mellan kommunerna elimine- ras. Alternativ 1 kan kombineras med alternativ 2. Engångsförstärk- ningen enligt alternativ 2 kan naturligtvis spridas över flera år om det utifrån samhällsekonomiska och statsfinansiella synpunkter bedöms vara lämpligt. I ett tredje steg skulle de ovan nämnda förskotten kunna räknas upp till 100 % av förskottsbasen. Angelägenheten av detta har dock minskat i och med att slutavräkningen nu kommer att tidigare- läggas avsevärt till direkt efter läsårets slut.

14 Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen

De nuvarande reglerna för utbetalning av kommunalskattemedel till kommunerna och landstingskommunerna innebär vid stigande skatteun- derlag att en del av medlen utbetalas med två års eftersläpning. De se- naste årens kraftiga inflation har lett till att eftersläpningen har nått en betydande storlek, mer än elva miljarder kr. per år 1976 och 1977 för kommunerna och landstingskommunerna tillsammans.

Man kan betrakta eftersläpningen som en kommunal kreditgivning till

Prop. 1978/79: 95 46

staten som ger upphov till räntekostnader för kommunerna och lands- tingskommunerna som inte kompenseras av staten. Samtidigt bär staten kostnaderna för skatteuppbörd och restantier. Med den nuvarande stor- leken på eftersläpningen överstiger de kommunala räntekostnaderna vad staten har att bära för upphörd m. in.

Det är dock inte effekterna för den kommunala likviditeten utan sna- rast utbetalningssystemets samhällsekonomiska verkningar som får be- traktas som det allvarligaste problemet. Under år med hög inflationstakt tvingas kommunerna och landstingskommunerna finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta leder till ett tryck uppåt på den kommunala utdebiteringen. Samtidigt kan eftersläpningen medföra ett finansiellt överutrymme för kommunerna och landstings- kommunerna under år med avtagande inflationstakt. Detta utrymme kan då utnyttjas för en volymmässig expansion.

KEU 76 har funnit att en uppräkning av skatteunderlaget på samma grunder som sker vid uppräkningen av de preliminära arbetsgivaravgif- terna skulle ha betydande positiva effekter när det gäller att minska variationerna i eftersläpningens storlek. Förskottet av kommunalskatte- medel skulle således med denna metod grundas på skatteunderlaget en- ligt senaste taxering uppräknat med den prognos för skatteunderlagsför- ändringen under de två följande inkomståren som föreligger vid besluts- tillfället. Denna metod skulle vara tekniskt möjlig att tillämpa.

Däremot är det svårare att klara de ekonomiska konsekvenser som denna metod leder till. Även med en relativt försiktig bedömning skulle det krävas en ökad statlig utbetalning av i storleksordningen 8 miljar- der kr. per år under genomförandeåret och året därefter. Detta om upp- räkningsfaktorn skulle vara ca 15 %, dvs. den årliga skatteunderlags- tillväxten har antagits vara 7,5 %. Om man väljer en betydligt lägre uppräkningsfaktor förlorar man fördelarna med denna metod. efter- som den bygger på att uppräkningsfaktorn skall kunna varieras kraf- tigt mellan åren i takt med skiftande bedömningar av skatteunderlags- utvecklingen. KEU 76 har övervägt två olika metoder för att komma till rätta med de finansieringsproblem för staten som vi pekat på ovan.

Metod 1 innebär att förskottet av kommunalskattemedel successivt räknas upp med en faktor som får öka med t.ex. ] % per år. Efter ett antal år (l0—15 år) har förskottet räknats upp så kraftigt att man kan börja anpasssa kommunalskatteutbetalningarna till inflationsutveck- lingen. Den successiva uppräkningen av förskottet medför en gradvis reduktion av eftersläpningen och utgör därför också en metod att årli- gen öka överföringen av statliga medel till kommunerna och landstings- kommunerna. Svagheten med metoden är att det dröjer en längre tid in- nan det förhöjda förskottet har nått en sådan nivå att det kan varieras i takt med svängningarna i skatteunderlagstillväxten.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 47

Metod 2 ger möjlighet att mycket snabbt nå ett läge där förskotten kan räknas upp utifrån antaganden om skatteunderlagsutvecklingen. Metoden innebär att slutavräkningen under två år helt slopas och att förskottet under dessa båda är i stället räknas upp med exakt motsvaran- de belopp. Efter dessa två år sker uppräkning utifrån bedömningar av skatteunderlagstillväxten. KEU 76 betraktar detta som en elegant teknisk lösning som ger den önskade möjligheten till direkt inflationsanpassning av kommunalskatteutbetalningarna utan att kostnadsfördelningen stat- kommun därför kraftigt behöver förändras. Däremot är det svårt att be- döma om kommunerna och landstingskommunerna vill acceptera denna lösning eftersom den kan sägas innebära en avskrivning av deras fordran på staten avseende två års slutavräkningsmedcl. Om man önskar genom- föra en sådan omläggning bör beslutet enligt utredningen föregås av en överenskommelse mellan regeringen och representanter för kommunerna och landstingskommunerna.

15. Sammanfattning av finansiella konsekvenser samt utredningens försök till prioritering

15.1. Finansiella konsekvenser

KEU 76 har diskuterat en lång rad åtgärder som innebär en ändrad köstnadsfördelning mellan stat och kommun. Några av dessa åtgärder skulle leda till minskade statliga resursöverföringar till den kommunala sektorn. Huvuddelen av reformerna innebär emellertid en ökning av de statliga tillskotten till finansieringen av kommunernas och landstings- kommunernas verksamhet.

Det har inte varit möjligt för KEU 76 att bedöma de samhällsekono- miska förutsättningarna för ett genomförande av förslagen. Den helt dominerande förutsättningen gäller naturligtvis hur samhällsekonomin kommer att utvecklas under de närmaste 5—10 åren. Utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad blir i hög grad beroende av den totala produktionstillväxten i samhället. Tidigare har konstaterats att det för de närmaste åren råder bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen. Detta utgör en av utgångspunkterna för utredningens arbete.

KEU 76 har utgått från att den kommunala inkomstskatten även i fortsättningen skall utgöra den dominerande inkomstkällan för kommu- nerna och landstingskommunerna. Av utredningens analysbetänkande framgår att skatteunderlagets naturliga tillväxt endast räcker för att fi- nansiera en relativt begränsad årlig kommunal volymökning, ca 0,5 % per år. Det torde därför komma att krävas inkomstförstärkningar även om den kommunala konsumtionsökningen dämpas kraftigt i förhållande till tidigare år.

Prop. 1978/79: 95 48

Utredningen har också konstaterat att möjligheterna att finansiera en ökad andel av kostnaderna för den kommunala verksamheten med av- gifter är relativt små.

I princip har man då att välja mellan att kommunalskatterna fortsät- ter att stiga eller att låta staten tillskjuta ytterligare medel. Kommunal- skatterna har under perioden 1960—1977 ökat med i genomsnitt 70 öre per år. Om de erforderliga inkomstförstärkningarna i utredningens mest expansiva alternativ i analysbetänkandet skulle klaras enbart genom höjda kommunalskatter skulle skatten behöva höjas med ca en kr. per år fram till år 1985.

KEU 76 anser inte att en höjning av de kommunala skatterna i denna takt kan accepteras Från utgångspunkten att en dämpning av den kommunala expansionstakten är nödvändig så räknar man också med att behovet av inkomstförstärkningar bör komma att reduceras något i förhållande till det angivna exemplet ovan. Betydande resurstillskott kommer emellertid ändå att erfordras.

Det får då bli en avvägning mellan höjd kommunalskatt och ökad statlig finansiering av den kommunala verksamheten. Det har inte varit möjligt för KEU 76 att precisera hur denna avvägning skall göras. Den kommunala beskattningen är en del av vårt samlade skattesystem. Man kan inte lägga enbart kommunalekonomiska synpunkter på hur fördel- ningen mellan direkta och indirekta skatter resp. mellan statlig och kommunal beskattning bör ske. Vid denna bedömning måste bl. a. för- slagen från de tre skatteutredningarna (KEU 76, 1972 års skatteutred- ning och företagsskatteberedningen) vägas samman.

Utredningens slutsats är att de behövliga resurstillskotten till kommu- nerna kommer att utgöras av en kombination av höjda kommunalskatter och ökade statliga transfereringar. KEU 76 har sett som sin uppgift att anvisa de vägar man bör välja när det blir aktuellt att överföra ytterli- gare statliga medel till kommunerna och landstingskommunerna. Nedan redovisas utredningens försök till prioritering mellan de olika åtgär- derna.

15.2. Prioritering av utredningens förslag

Ett reformerat skatteutjämningssystem

Högst på prioriteringslistan står en ökad utjämning mellan kommuner- na/landstiankommunerna och ett ökat statligt stöd till de inkomstsvaga kommunerna/landstingskommunerna. De ekonomiska förutsättningarna varierar fortfarande i stor utsträckning mellan kommunerna/landstings- kommunerna. KEU 76 bedömer det därför som en mycket angelägen åtgärd att förbättra den nuvarande skatteutjämningen. Enligt förslaget skulle statsbidraget till skatteutjämningen öka med ca 2 700 milj. kr. vil- ket innebär nära nog en fördubbling av nuvarande skatteutjämningsbi-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 49

drag. Denna kostnadsberäkning grundas på 1977 års taxering samt den faktiska utdebiteringen år 1977. De planerade utdebiteringshöjningarna år 1978 i kommuner och landstingskommuner kan beräknas medföra en ytterligare kostnadshöjning i förhållande till nuvarande regler med 150—200 milj. kr.

Som en delkomponent vid utjämningen av de kostnader som påverkas av åldersstrukturen i kommunerna ingår också de kommunala bostads- tilläggen till pensionärer. Utredningen förordar att en miniminivå läggs fast för de kommunala bostadstilläggen genom att en lagstadgad övre hyresgräns införs i KBT-systemet. Detta bedöms vara en mycket angelä- gen social och bostadspolitisk reform. Den utgör också en förutsättning för att kommunernas nettokostnader för KBT skall kunna utjämnas på ett rättvist sätt i skatteutjämningen. Merkostnaden för införandet av en- hetliga KBT-regler i samtliga kommuner har beräknats till totalt ca 300 milj. kr. år 1977. Genom förslaget att statsbidrag skall utgå med 40 % av kommunernas kostnader för både KBT och statskommunala bostads- bidrag skulle denna merkostnad i sin helhet bäras av staten.

Totalt skulle således reformeringen av skatteutjämningssystemet inkl. omläggningen av KBT-reglerna kosta statsverket ca 3000 milj. kr. i 1977 års priser. Tillskottet till kommunerna och landstingskommunerna skulle uppgå till ca 2 700 milj. kr. och resterande 300 milj. kr. skulle ut- göra en förbättring för pensionärerna via de kommunala bostadstilläg- gen.

KEU 76 har diskuterat vissa åtgärder som skulle kunna bidra till finan- sieringen av dessa reformer.

Utredningen föreslår att vissa specialdestinerade bidrag skall upphöra och medlen överföras till skatteutjämningen. Enligt statsbidragsbetän- kandet kan åtta speciella bidrag slopas helt och ytterligare sex bidrag kan delvis upphöra. I 1977/78 års budgeterade värden uppgår dessa bi- drag till ca 215 milj. kr. Därtill kommer bidraget till gymnasieskolans undervisningsmateriel 'om 25 milj. kr. som också föreslagits upphöra. Totalt skulle således ca 240 milj. kr. tillföras skatteutjämningen, om spe- cialdestineringen slopas i enlighet med förslagen.

KEU 76 förordar liksom studiestödsutredningen att ansvaret för gym- nasieskolelevernas resor och inackordering överförs till kommunerna som även bör ta finansieringsansvaret för denna verksamhet. De ökade kost- naderna för kommunerna kan beräknas uppgå till 150 å 200 milj. kr. för dessa nya åtaganden. Staten som f. n. via studiehjälpen bidrar till finan- sieringen av gymnasieskolelevernas rese- och boendekostnader skulle få en motsvarande avlastning. Kommunerna bör anses kompenserade för dessa merkostnader via den kraftigt förstärkta skatteutjämningen. . Företagsskatteberedningen föreslår som ett förstahandsalternativ att en fast enhetlig skattesats för bolagen införs och att endast statlig skatt i fortsättningen uttas av aktiebolag, ekonomiska föreningar m. fl. Som en

22. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 8

Prop. 1978/79: 95 50

uppföljning av företagsskatteberedningens förslag har KEU 76 förordat att skatteunderlaget från juridiska personer återförs till kommunerna och landstingskommunerna enligt en ny fördelningsnyckel. Varje kom- mun/landstingskommun föreslås återfå det skatteunderlag som mot- svarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav. Återstående skatteunderlag för de juridiska personerna fördelas mellan kommunerna/landstingskommunerna efter deras invånarantal. Med ut- gångspunkt från 1977 års taxering beräknas denna omläggning inne- bära att kommunerna och landstingskommunerna utanför skatteut- jämningssystemet netto kommer att gå miste om nära 600 milj. kr. i skatteintäkter. KEU 76 förordar emellertid en tioårig övergångspe- riod för att mildra effekterna av omläggningen. Nettominskningen i skatteintäkter för de ”rika” kommunerna och landstingskommunerna blir därför under genomförandeåret endast ca 60 milj. kr.

Slopandet av ett antal speciella statsbidrag, den ändrade finansieringen av gymnasieskolelevernas resor och inackordering samt omläggningen av beskattningen av juridiska personer skulle således totalt för kommun- sektorn innebära en ökad finansiell belastning på ca 500 milj. kr. (240+200+60) under genomförandeåret. Det betyder att kommunsek- torn i initialskedet på egen hand skulle bidra med ca 500 milj. kr. av de ca 2 700 milj. kr. som skulle utgå i tillskott via skatteutjämningen. Det skulle då återstå ca 2 200 milj. kr. i merkostnad för staten. Därtill kom- mer 300 milj. kr. till pensionärerna för KBT. Merbelastningen på stats- budgeten för de reformer som diskuterats i detta avsnitt skulle således bli ca 2,5 miljarder kr. beräknat på 1977/78 års förhållanden.

De ovan nämnda reformerna ges således högsta prioritet (”etapp 1”).

Övriga prioriterade reformer på kort sikt (”etapp 2”).

Så snart ytterligare statliga insatser är möjliga bör i första hand tre olika reformer aktualiseras.

För det första bör utbetalningsreglerna för grundskolebidraget ändras så att förskottsbasen i huvudsak grundas på det löpande redovisningsåret men med en oförändrad förskottsprocent (90 %). Detta skulle inne- bära en engångsförstärkning till kommunerna som skulle belasta stats- budgeten med ca 300 milj. kr. under genomförandeåret (förskott på kommunernas kostnader för olika arbetsgivaravgifter för lärarna inklu- deras inte).

För det andra bör en förenklad beräkning av det kommunala skatteun- derlaget införas som innebär att kommunerna och landstingskommu- nerna tillförsäkras skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkrings- förmåner, arbetsmarknadsstöd m.m., samtidigt som de statsbidrag till kommunerna och landstingskommunerna, som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattere- former, slopas. Om omläggningen genomförs fr.o.m. år 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna detta år totalt öka med ytterligare ca

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 5|

] 600 milj. kr. Motsvarande belopp skulle behöva finansieras över stats- budgeten. Merinkomstcrna för kommunerna och landstingskommunerna beräknas i löpande priser öka till ca 2 000 milj. kr. år 1980.

I gengäld har KEU 76 ansett det rimligt att det extra bidrag till kom- muner oeh landstingskommuner. som utgått under åren 1976, 1977 och 1978 efter överenskommelser mellan regeringen och de båda kom- munförbunden, då inte förnyas. Merbelastningen år 1979 på den statliga budgeten reduceras därigenom med 720 milj. kr. Utredningen har också föreslagit att det särskilda bidraget till kommuner och landstingskom- muner om 122 milj. kr., som infördes år 1973 som en kompensation för skatteomläggningen detta år, slopas. Totaleffekten av denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kommunerna/lands- tingskommunerna skulle år 1979 bli en nettoökning av kommunernas och landstingskommunernas inkomster om ca 760 milj. kr.

Den tredje reformen gäller slopandet av kommunernas bidrag till sta- ten för bidragsförskotten. En administrativ förenkling skulle uppnås om staten tar över hela finansieringsansvaret för bidragsförskotten. Kommu- nerna skulle avlastas ca 200 milj. kr. om det kommunala bidraget till staten upphör att utgå.

KEU 76 anser att det är naturligt att skatteutjämningsreformen kom- pletteras med åtgärder som ger ett visst tillskott till samtliga kommuner och landstingskommuner, dvs. även till de kommuner och landstings- kommuner som ligger utanför skatteutjämningen. Detta inte minst mot bakgrund av att de som ligger utanför skatteutjämningen i ett stort antal fall även kommer att få ett reducerat skatteunderlag vid omläggningen av beskattningen av juridiska personer. Den förenklade beräkningen av skatteunderlaget medför förutom klara rationaliseringsvinster också ökade skatteinkomster för så gott som samtliga kommuner och lands- tingskommuner.

Vid bedömningen av effekterna av förslagen för enskilda kommuner och landstingskommuner bör de samlade konsekvenserna av de olika förslagen beaktas. Även om en enstaka åtgärd kan innebära negativa ef- fekter för en kommun eller landstingskommun bör detta i normalfallet kompenseras av andra åtgärder med en positiv inriktning för kommunen i fråga.

Formerna för statliga överföringar på längre sikt (”etapp 3”).

För att under de närmaste 5—10 åren klara finansieringen av den kommunala verksamheten kommer det att krävas både kommunala skattehöjningar och ökade statliga transfereringar. Utredningen har be- handlat ett antal åtgärder som bör aktualiseras om man under en fler- årsperiod successivt önskar öka de statliga resursöverföringarna till kommunerna och landstingskommunerna.

KEU 76 föreslår i fråga om skatteutjämningssystemet en höjning av grundgarantin från lägst 95 % till lägst 103 % av medelskattekraf-

Prop. 1978/79: 95 52

ten. Utan att ändra principerna för hänsynstagandet till de olika faktorerna på utgiftssidan vore det möjligt att successivt höja denna grundgaranti för samtliga kommuner och landstingskommuner. En höj- ning med en procentenhet skulle tillföra kommunsektorn ytterligare 300 -—400 milj. kr. En sådan åtgärd skulle leda till en ytterligare utjäm- ning mellan de kommuner/landstingskommuner som uppbär skatteut- jämningsbidrag och de kommuner/landstingskommuner som har en hög- re egen skattekraft än den garanterade.

Därutöver kan förändringar också göras i reglerna för utbetalning av statsbidrag och kommunalskattemedel för att åstadkomma en successiv minskning av eftersläpningen i statens betalningar till kommunerna och landstingskommunerna. Dessa åtgärder innebär, liksom bl. a. den för- enklade beräkningen av skatteunderlaget, insatser' som kommer samtliga kommuner och landstingskommuner till godo, dvs. även de ”rika” kom- munerna. De kan därför utgöra ett lämpligt komplement till förbätt- ringar av skatteutjämningen.

Dels bör förskott för de s.k. avgiftsbidragen, dvs. statsbidragen till grundskolans arbetsgivaravgifter samt gymnasieskolans och den kom- munala vuxenutbildningens ATP-avgifter, kunna komma i fråga, dels en successiv uppräkning av förskotten av kommunalskattemedel. Via en så— dan uppräkning skulle kommunerna och landstingskommunerna kunna tillföras ökade statliga medel under en relativt lång period. Hur snabbt uppräkningen av förskotten kan ske blir naturligtvis beroende av de ak- tuella samhällsekonomiska bedömningarna.

15.3. Andra åtgärder för ändrad kostnadsfördelning stat—kommun

1 den allmänna debatten har ytterligare ett stort antal åtgärder som skulle leda till en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun varit uppe till diskussion. Bl.a. aktualiseras med jämna mellanrum att staten skall lätta den kommunala finansieringsbördan genom att överta huvudmannaskapet och därmed hela finansieringen av stora delar av den kommunala verksamheten. Grundskolan, gymnasieskolan och barn- omsorgen brukar nämnas i detta sammanhang. KEU 76 har emellertid i huvudsak utgått från rådande fördelning av huvudmannaskapet.

Vid avvägningen mellan att ge ökade statliga tillskott i form av spe- ciella statsbidrag eller via skatteutjämningssystemet har utredningen klart förordat förbättringar av skatteutjämningen. Det betyder att ett in- förande av nya speciella statsbidrag normalt inte bör komma ifråga lik- som inte heller en uppräkning av de nuvarande speciella statsbidragen utöver vad en följsamhet till pris- och volymutvecklingen kräver. Med tanke på inriktningen att få en dämpning av den kommunala utgiftsex- pansionen till stånd bör man även av detta skäl vara restriktiv med statsbidrag av stimulanskaraktär. Barnomsorgen och äldrevården måste

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 53

i första hand prioriteras av kommunerna och långtidsvården av lands- tingskommunerna. En statlig stimulans av utbyggnaden inom andra kommunala verksamhetsområden bör därför få anstå.

Vid bedömningen av de framtida relationerna mellan stat och kom- mun bör förslagen från KEU 76 inte ses isolerade. Utredningen har be- handlat frågor som rör den kommunala ekonomin både vad gäller en möjlig utbyggnadstakt för den kommunala sektorn framöver och hur fi- nansieringen av denna kommunala verksamhet skall ske. Däremot har det inte ingått i utredningsuppdraget att behandla en mängd andra as- pekter som har betydelse för det fortsatta samspelet mellan staten och kommunerna/landstingskommunerna. KEU 76 kompletteras emellertid av ett flertal andra statliga utredningar — i första hand kan nämnas de- centraliseringsutredningen, statskontrollkommittén och länsdemokrati- kommittén — som också kommer att lägga förslag som påverkar den kommunala sektorns betingelser. Det är således de samlade förslagen från dessa utredningar liksom från KEU 76 som kan ge en uppfattning om hur relationerna mellan staten och kommunerna/landstingskommu- nerna i framtiden kommer att utvecklas.

16. Sammandrag av reservationer och särskilda yttranden till utred- ningens slutbetänkande

16.1. Reservation av ledamoten Berndtson (vpk)

Kommunalskatternas utveckling

Kommunalskatterna har ökat kraftigt. Vid l950-talets början låg den kommunala utdebiteringen omkring tio kr. I början av 1960-talet var ut- debiteringen ca 15 kr. Efter de kraftiga höjningarna för 1978 kommer den att uppgå till mellan 28—29 kr. Ett betydande antal kommuner kommer över 30 kr. och några upp till 32 kr. i utdebitering. Medelutde— biteringen har fördubblats sedan 1960 och tredubblats sedan 1950. Un- der de år som gått sedan den första kommunalekonomiska utredningen tillsattes 1971 har kommunalskatterna stigit med ungefär sex kr. Enligt beräkningar gjorda av KEU 76 skulle medelutdebiteringen 1985 uppgå till 36 kr. om inga särskilda åtgärder vidtas.

Kommunalskattehöjningarna måste ses mot bakgrunden av att kom- muner och landsting under lång tid ålagts nya uppgifter och svarar för en allt större del av serviceuppgifterna. Statliga beslut har medverkat till denna utveckling. Däremot har inte tillräckliga ekonomiska resurser ställts till den kommunala sektorns förfogande. Detta har drivit upp kommunalskatterna. Stora befolkningsomflyttningar med avfolkning i vissa områden och stark koncentration i andra har medfört särskilda problem för kommunerna. Den ekonomiska krisen i det kapitalistiska systemet har under senare år förstärkt den negativa utvecklingen.

Prop. 1978/79: 95 54

Utvecklingen har lett till att en allt större del av samhällsuppgifterna finansieras via proportionell kommunalskatt i stället för via progressiv statsskatt. För de stora inkomstgrupperna är kommunalskatten avsevärt tyngre än den direkta statliga skatten. Särskilt markant är detta för låg- och medelinkomsttagarna. Dessa förhållanden har inte beaktats i olika skattepolitiska sammanhang. Tvärtom har vidtagna åtgärder under se- nare år medverkat till att trycket på kommuner och landsting ökat ytter- ligare, med stigande kommunalskatter som följd.

Verkningarna av en åtstramning

Utredningsarbetet i KEU 76 har bedrivits med utgångspunkten att den kommunala expansionstakten måste begränsas. Utifrån detta synsätt har olika styrmedel för att åstadkomma en uppbromsning i förhållande till de kommunala planerna diskuterats. Hur stor del av den totala samhälls- ekonomin som kommunerna skall ta i anspråk måste vara beroende på vilka uppgifter de ålagts att svara för. Det kan t. o. m. vara motiverat att denna andel ökar.

En begränsning i förhållande till uppgjorda planer leder till stora pro- blem. Redan nu råder allvarliga brister ifråga om barnomsorg, sjuk- och hälsovård, äldreomsorg, miljö, bostadsförhållanden, kollektivtrafik etc. Dessa problem skulle förvärras genom en sådan begränsning.

Överenskommelser mellan regeringen och företrädare för kommuner och landsting förordas och utredningen anser att överläggningarna bör få en fastare form än hittills. Detta löser inte några kommunalekono- miska problem. Skattetak av den typ som diskuterats löser inte heller kommunernas problem och måste därför avvisas. Ett skattetak tillför inte den kommunala sektorn några resurser för att lösa angelägna upp- gifter.

En ofrånkomlig konsekvens av den förordade åtstramningen på den kommunala sektorn, nämligen ifråga om sysselsättningen, behandlas mycket knapphändigt av utredningen. Detta trots att den kommunala sektorn svarar för allt större andel av sysselsättningen. Antalet anställda i kommuner och landsting är i dag ca 680 000. Olika utredningar har kommit fram till att det framförallt är på den offentliga sektorn som sysselsättningen beräknas öka. En åtstramning för kommuner och lands- ting kommer att få negativa verkningar från sysselsättningssynpunkt. Detta har otillräckligt beaktats.

Taxepolitik, företagsbeskattning m. m.

Jämsides med kraftigt stigande kommunalskatter förekommer bety- dande höjningar av taxor och avgifter i kommunerna. Ofta tillgrips taxe- höjningar för att begränsa skattehöjningarna. Utredningarna konstaterar att avgifterna ifråga om socialt inriktade tjänster inte får bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 55

Vid avgiftssättningen i kollektivtrafiken bör ett flertal faktorer beaktas, såsom avvägningen mellan kollektiv och privat trafik, fördelningspoli- tiska effekter etc. Dessa konstatcranden borde rimligen inte leda till slutsatsen att avgiftssättningen bör anpassas till kostnadsutvecklingen. Till bilden bör att avgifterna spelar en förhållandevis liten roll i finansie- ringen av olika verksamheter, utom de tekniska, och därtill är dyra att administrera. Avgiftshöjningar för social service liksom på områden som påverkar boendekostnader, arbetsresor etc. måste motverkas. Beträffande kommunernas skatteunderlag från skattepliktiga sjukför- säkringsförmåner, arbetsmarknadsstöd, utbildningsbidrag m.m. nöjer sig utredningen med att förorda en delvis kvittning med vissa statsbidrag och att frågan aktualiseras så snart det anses samhällsekonomiskt möj- ligt. Kommunerna borde ha kunnat tillföras ekonomiska resurser utan den föreslagna kvittningen och utan ytterligare dröjsmål. Skatteinkomsterna från juridiska personer till stat och kommun har minskat. Detta hör samman med företagsbeskattningens utformning. Skattefria avsättningar till fonder under senare år har ytterligare un- dandragit skatteinkomster. Enligt vpk:s mening bör företagen beskattas efter helt andra grunder än f.n. Bl.a. bör företagsbeskattningen göras progressiv och nuvarande avskrivningsregler förändras. Vpk har också förordat ett system av produktionsskatter, beräknade i förhållande till företagens omsättning, råvaru- och energiförbrukning och inte som nu enbart i förhållande till löneutgifterna. Det är i samband med en genomgripande förändring av företagsbeskattning som också olik- heterna mellan kommunerna ifråga om skatteunderlaget från juridiska personer kan lösas. Företagsbeskattningen behandlas i en särskild ut- redning, där vpk saknar representation. KEU 76 har endast haft att behandla fördelningsregler utan inflytande på företagsbeskattningens storlek och utformning. Därför innebär inte förslagen någon lösning.

Skatteutjämning, statsbidrag m. m.

De stora skillnaderna mellan olika kommuner i fråga om utdebitering är oacceptabla. Det kan inte vara rimligt att man för samma service tvingas betala 5—6 kr. högre skatt i en kommun än i en annan. Utred- ningens förslag till reformerat skatteutjämningssystem syftar till att skapa större rättvisa mellan kommunerna. Den avgörande bristen i för- slaget är att utredningen stannat vid en alltför låg nivå ifråga om lägsta garanterade skattekraft. .De resurser som staten förutsätts ställa till kom- munernas förfogande är helt otillräckliga för att stoppa skattehöjning- arna och möjliggöra skattesänkningar. En verklig utjämning mellan kommunerna kan inte uppnås utan avsevärt större statliga insatser.

Oberoende av KEU 76 har regeringen framlagt förslag om inomre- gional skatteutjämning i Stockholmsregionen. Den skisserade inomregio- nala skatteutjämningen innebär dock att skattebetalarna inom regionen

Prop. 1978/79: 95 56

— även låginkomsttagare i kommuner med redan hög skatt — får be- tala kostnaderna medan staten slipper undan.

Därtill kvarstår skillnaderna mellan kommuner i olika delar av landet på 5—6 kr. oförändrade. Dessa kan angripas endast genom att det stat- liga skatteutjämningssystemet tillförs ökade resurser. Därigenom mins- kas också skillnaderna inom en region.

Utredningens förslag bör också ses mot bakgrunden av andra skatte— politiska åtgärder som företagits eller aviserats. Indexreglering av skat- teskalan motsvarar 5,5 miljarder kr. Sänkningen av allmänna arbetsgivar- avgiften 4 miljarder kr., varav 900 milj. kr. på kommunerna. Dessutom har aviserats en lindring i beskattningen av företagens kapital etc. Till detta kommer stora subventioner till företagen-. En omfattande kapital- export pågår. Detta visar att det finns resurser att förbättra den kom- munalekonomiska situationen och angripa de stigande kommunalskat- terna.

För vissa verksamheter är det nödvändigt med särskilda statsbidrag. Detta gäller i hög grad barnomsorgen, som är en verksamhet under upp- byggnad och i behov av stimulans. Barnomsorgen bör därför inte ingå i skatteutjämningssystemet utan erhålla särskilda statsbidrag.

Målet för samhällets barnomsorg skall enligt vpk:s mening vara att tillgodose alla barns .rätt till en bra och avgiftsfri barnstugeplats. För detta behövs en utbyggnad av minst 50 000 platser varje år i daghem och fritidshem under de närmaste åren. Anordningsbidrag och driftbi- drag måste utgå till kommunerna med målsättningen att staten helt skall svara för kostnaderna för denna verksamhet.

Vpk har krävt höjda statsbidrag eller att staten helt tar över kostna- derna för vissa delar av kommunernas och landstingens verksamhet. KEU:s beräkningar visar att kommunernas nettokostnader uppgår till 5,5 miljarder kr. för grundskolan, 1,5 miljarder kr. för gymnasieskolan, 2,5 miljarder kr. för barnomsorgen, 1,8 miljarder kr. för KBT etc. Dessa siffror belyser det angelägna i bättre statsbidrag till kommunerna.

Vpk har länge krävt att ett statligt grundbidrag bör utgå till kommu- nerna för bostadstillägg till pensionärerna (KBT). Utredningens förslag om samordning av de statskommunala bostadsbidragen och KBT inne- fattar ett enhetligt statsbidrag. Det är beklagligt att utredningen stannat vid en statsbidragsnivå på 40 procent. Detta innebär att kommunerna inte kan påräkna någon ekonomisk förstärkning. Genom den samtidigt sänkta statsbidragsnivån från 72 till 40 procent för de statskommunala bostadsbidragen uteblir effekten av att statsbidrag utgår till KBT. En av- sevärt högre statsbidragsnivå än föreslagna 40 procent borde ha valts.

För att åstadkomma en successiv minskning av eftersläpningen i sta- tens utbetalning av statsbidrag och kommunalskattemedel till kommu- nerna hänförs frågan till statliga överföringar på längre sikt. Möjligheter finns att redan nu tillföra den kommunala sektorn ökade resurser.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 57

Frågan om reduktion av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter för kommuner och landsting avvisas av utredningen. Nu tvingas kommu- nerna att erlägga betydande belopp till statskassan i mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter, bl.a för finansiering av statsskatteomläggningar. Dessa kostnader måste man finansiera via kommunalskatten. Genom re- duktion av moms och allmänna arbetsgivaravgiften skulle det ekono- miska trycket på kommuner och landsting kunna lättas.

Ändrad kostnadsfördelning — en genomgripande skattereform

KEU-76 har i allt för hög grad låtit uppfattningen att en begränsning av den kommunala expansionen är nödvändig vara bestämmande. Ut- redningens förslag innebär inte sådan ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun att kommunalskattehöjningarna kan stoppas utan all- varliga konsekvenser för den kommunala servicen. En fortsatt utbygg- nad kommer i fara.

En väsentligt större satsning av statliga medel i skatteutjämningssyste- met, avsevärt ökad statsbidragsgivning liksom de övriga åtgärder som här berörts måste sammantaget till för att snabbt förbättra den kommu- nala ekonomin. Detta är nödvändigt för att stoppa kommunalskattehöj- ningarna och möjliggöra sänkta kommunalskatter och taxor. Endast därigenom kan den nödvändiga utbyggnaden av den kommunala servi- cen garanteras.

Vänsterpartiet kommunisterna anser att en genomgripande skattere- form behövs. Denna måste bl. a. omfatta införandet av en progressiv statskommunal enhetsskatt för finansiering av den grundläggande so- ciala. medicinska och kulturella omvårdnaden. De ökade kommunala uppgifterna har förändrat relationerna mellan stat och kommun. Kom- munerna svarar för en ständigt ökande del av servicen. Det blir allt mer orimligt att finansiera så stor del av samhällsservicen utanför det prog- ressiva skattesystemet. Därför är en progressiv statskommunal enhets- skatt nödvändig. En rad av de problem som i dag framträder i kommu- ner och landsting skulle kunna elimineras genom en sådan förändring av skattesystemet. Det skulle vara ett viktigt steg mot en demokratisk skat- tepolitik och en rättvisare fördelning av skattebördorna.

16.2. Reservation av ledamöterna Boo, Josefson och Olle Karlsson (c)

Utjämning av kommunernas kostnader med hänsynstagande till ål- dersstrukturen är en angelägen del av ett reformerat skatteutjämnings- system. Självklart bör därvid kommunernas nettokostnader för barn- omsorgen ingå i ett utjämningssystem baserat på åldersstrukturen.

Utredningens förslag till utjämning av kommunernas kostnader för barnomsorgsverksamheten beaktar inte bara kostnaderna beräknade ef- ter åldersstrukturen utan också för utnyttjat antal platser. Kommuner-

Prop. 1978/79: 95 53

nas möjligheter att öka antalet platser är i hög grad beroende av kom- munernas ekonomiska situation och tillgången på utbildad personal, som kan beräknas bli knapp. Kommuner med ett attraktivt läge har lät- tast att täcka personalbehovet. Utredningens förslag till utjämning av kostnaderna för barnomsorgen skulle gynna dessa kommuner och leda till en fortsatt ojämn fördelning av bl. a. personalresurserna. Detta skulle innebära att vissa kommuner fick vara med och utjämna kostna- der utan att få del av resurserna. Detta kan vi inte acceptera. Vi menar därför att nettokostnaderna för daghem, fritidshem och familjedaghem skall utjämnas enbart med hänsyn till åldersstrukturen i kommunerna.

] en framtida bedömning om ökat statligt stöd till barnomsorgen bör det också prövas om statsbidraget till kommunernas kostnader för barn- omsorgen kan räknas upp så att det täcker ca 75 procent av kommu- nernas totala kostnader. Detta får enligt vår mening prövas i anslutning till annat ökat stöd till barnfamiljer t. ex. utökning av vårdnadsbidraget upp till barnets treårsålder.

16.3. Reservation av ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hörlén, Knut Johansson, Sundström och Ward (s)

Kommunernas roll i det svenska samhället

En stor del av den sociala välfärd som vi har i vårt land svarar kom- munerna för. Det är i få länder Som kommunerna givits så vidsträckta befogenheter och där det kommunala arbetet fått sådan bredd och så- dant djup som i Sverige.

De verksamheter som kommunerna svarar för har dessutom en ten- dens att öka snabbare än flertalet andra sektorer. Det är ett genom- gående drag i den s. k. postindustriella utvecklingsfasen att tjänstesekto- rerna och då i första hand de som har med social omvårdnad i vid me- ning att göra ökar snabbare än andra sektorer.

Enligt vår mening får man räkna med att detta förhållande kommer att bestå under en relativt lång tid framöver. För att svara mot den av flertalet människor upplevda behovssituationen måste vi under de kom- mande åren prioritera det kommunala verksamhetsområdet. Den verk- samhet som kommunerna nu står för kommer därför med all sannolik- het att växa snabbare än vad många andra sektorer kommer att göra.

Prioriteringen av den gemensamma sektorn

Den borgerliga majoriteten i KEU 76 har vid sin behandling av den kommunala utgiftsexpansionen i huvudsak endast framhållit en enda sak, nämligen att den kommunala sektorns expansion måste dämpas. Man har i mycket ringa utsträckning framhållit angelägenheten i de be- hov som den kommunala sektorn har att tillgodose. Man har inte velat ansluta sig till den av oss framförda uppfattningen att flera viktiga kom-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 59

munala uppgiftsområden t.ex. i fråga om barnomsorg och äldrevård under ett antal år framöver måste prioriteras -— även om detta får ske till priset av en lägre takt i den privata konsumtionen. Man har inte hel- ler velat se den kommunala sektorns utveckling i relation till den övriga ekonomin utan krävt en absolut sänkning av den kommunala sektorns expansion. En bokstavlig tolkning av majoritetsskrivningen i detta av- snitt innebär uppenbara risker för en social nedrustning på det kommu- nala området. Vi tar avstånd från den borgerliga majoritetens ensidiga skrivningar i fråga om den kommunala sektorns fortsatta utveckling. Skall vi bygga vidare på det svenska välfärdssamhället måste detta ske genom en fortsatt kommunal expansion. Denna måste självfallet från tid till annan modifieras med hänsyn till det totala samhällsekonomiska ut- rymmet och de olika konkurrerande krav som ställs på detta. Men inom denna ram bör man så långt möjligt prioritera de socialt viktiga områ- dena. Också den framtida sysselsättningssituationen talar för en fortsatt kommunal utbyggnad.

Den svenska ekonomin befinner sig emellertid nu i ett besvärligt eko- nomiskt läge. Vi socialdemokrater har därför krävt att den ekonomiska politiken ges en inriktning som på nytt skapar gynnsamma betingelser för en tillväxt av våra produktiva resurser. En sådan tillväxt kommer även att skapa bättre förutsättningar för en fortsatt expansion av den of- fentliga verksamheten. Övergångsvis måste vi emellertid acceptera en si- tuation som måste komma att kännetecknas av en viss begränsning av vår totala inhemska resursförbrukning. Men enligt vår mening är det viktigt att man inom den ram som trots den restriktiva inriktningen av politiken i stort ändå kommer att stå till förfogande för vår inhemska re- sursförbrukning avdelar så mycket arbetskraft och investeringar åt den kommunala verksamheten att vi kan fullfölja ambitionerna på de mest prioriterade områdena — då i första hand barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården. Detta kommer att ställa stora krav på de kom- munala beslutsfattarna att de verkligen åstadkommer en sådan avväg- ning att dessa verksamhetsområden får de resurser som behövs för att våra ambitioner på sikt skall kunna förverkligas. Detta kan innebära be- hov av omprioriteringar inom den kommunala sektorn, men såväl den ekonomiska situationen i stort som angelägenheten i dessa behov gör att en sådan process måste accepteras.

De finansiella förutsättningarna

En fortsatt kommunal expansion kommer att kräva ökade finansiella resurser. Samtidigt kan man konstatera att kommunalskatten inte har samma fördelningsprofil som t. ex. den statliga direkta inkomstskatten utan lägger en större del av bördan på låg- och mellaninkomsttagarna. Det är därför ett angeläget önskemål att man skall kunna starkt begrän- sa de kommunala utdebiteringshöjningarna i fortsättningen. För att man

Prop. 1978/79: 95 60

skall kunna åstadkomma denna begränsning måste man därför räkna med fortsatt ökade statliga transfereringar till den kommunala sektorn.

Den borgerliga regeringens politik på skatteområdet har emellertid allvarligt försvagat statens möjligheter att finansiellt bistå kommunerna och hålla nere de framtida utdebiteringshöjningarna. Först och främst gäller det den föreslagna indexregleringen av den statliga skatteskalan som med nuvarande inflationstakt årligen kommer att försvaga statsin- komsterna med mångmiljardbelopp. Från socialdemokratiskt håll har vi tidigare i annat sammanhang framhållit att en indexreglering enligt den modell som regeringen föreslagit i prop. 1977/78: 49 kommer att leda till en betydande statsfinansiell försvagning och/eller en kraftig begränsning av den offentliga sektorns utvecklingsmöjligheter. I det senare fallet måste detta komma att drabba den kommunala sektorn eftersom den i långt högre grad än den statliga svarar för de expansiva inslagen i of- fentlig konsumtion — då i första hand omsorgen om barnen och de äld- re. Konsekvenserna av en genomförd indexreglering måste komma att drabba den kommunala verksamheten — antingen i form av högre kom- munala utdebiterin gar än vad som eljest skulle vara fallet eller i form av en klart lägre takt i utbyggnaden även på de mest angelägna områdena.

Detta resonemang äger även sin tillämpning på de förslag till förbätt- rade statsbidrag som KEU 76 nu framlägger. Med nuvarande inriktning av den borgerliga regeringens finanspolitik ser vi klara problem att ge- nomföra dessa förslag. Fortsatt kraftiga sänkningar av statsskatten med- för risker för att man får skjuta på genomförandet av dessa reformer till långt in på 80-talet. Skulle däremot regeringen avstå från att exempelvis genomföra den planerade indexregleringen kommer på ett helt annat sätt förutsättningar att föreligga att genomföra de föreslagna refor- merna.

Den borgerliga regeringens svaga finanspolitik har även medfört ett kraftigt ökat lånebehov för att finansiera det växande underskottet i statsbudgeten. Detta har försvårat kommunernas upplåningsmöjligheter vilket. tvingat fram en ökad skattefinansiering av investeringarna eller så dyra upplåningsformer att det lett till utdebiteringshöjningar. Skall vi för framtiden kunna dämpa de kommunala utdebiteringshöjningarna måste kommunerna ges det utrymme på kreditmarknaden som inte bara svarar mot detta önskemål utan även mot betydelsen av deras verksam- het.

Kostnaderna för barnomsorgen

Under utredningsarbetets gång har två olika modeller diskuterats för behandlingen av kommunernas kostnader för barnomsorgen. Enligt den ena modellen skulle man som ett komplement till det specialdestinerade statsbidraget utjämna alla kvarstående nettokostnader för kommunerna för barnomsorgen genom att inräkna denna i åldersfaktorn i skatteut-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 61

jämningssystemet. Därigenom skulle man åstadkomma en utjämning inom kommunkollektivet av dessa kostnader. Enligt den andra modellen skulle man bibehålla den nuvarande principen med enbart ett special- destinerat statsbidrag till denna verksamhet, men istället för att inräkna dessa kostnader i skatteutjämningens åldersfaktor kraftigt räkna upp bi- dragen till denna verksamhet.

Den borgerliga majoriteten i utredningen har tagit ställning för den första modellen. Man har däremot inte kunnat enå sig om på vilket sätt barnomsorgen skall vägas in i skatteutjämningssystemet. Enligt vår me- ning kan emellertid ingetdera av de borgerliga partiernas förslag accep- teras. De resurser som samhället avdelar för detta ändamål bör fördelas på ett sådant sätt att de ger en så stark stimulans som möjligt till en fortsatt utbyggnad av barnomsorgen. De båda borgerliga förslagen upp- fyller inte detta krav.

Enligt vår mening är det viktigt att i nuvarande uppbyggnadsskede slå vakt om ett system som för alla kommuner innebär en påtaglig statlig stimulans till förverkligandet av denna angelägna insats för barnfamil- jerna. Majoritetens förslag om beaktande av barnomsorgen via ålders- faktorn i skatteutjämningssystemet har en betydligt svagare stimulansef- fekt än vårt förslag.

Frågan om barnomsorgens finansiering bör lösas genom en uppräk- ning av utgående statsbidrag för verksamheten. Vi föreslår därför att statsbidragen till barnomsorgen räknas upp så att de täcker 3/4 av kom- munernas kostnader för denna verksamhet. Detta innebär att kommu- nerna i princip får täckning för personalkostnaderna i barnomsorgen. Ett genomförande av detta förslag kräver en statsfinansiell förstärkning i form av exempelvis att man avstår från den borgerliga regeringens in- dexreglering av statsskatten. Genom den av oss föreslagna förstärkningen av statsbidraget till barnomsorgen med dess dämpandc effekt på de kom- munala skatterna bör man kunna uppnå en för låg- och medelinkomst- tagarna gynnsam utveckling av den samlade skattebelastningen.

Beskattningen av juridiska personer

De socialdemokratiska ledamöterna i företagsskatteberedningen har föreslagit att den kommunala beskattningen av de juridiska personerna hädanefter skall ske med utgångspunkt i en för hela landet gemensam utdebiteringssats grundad på de genomsnittliga skattesatserna. Därige- nom skulle man uppnå en likformighet i beskattningen av företagsamhe- tcn över hela landet som kan vara av värde såväl ur företagsekonomisk som ur regionalpolitisk synvinkel.

Vi kan inte biträda majoritetens förslag till omläggning av beskatt- ningen av juridiska personer. Det kommer att få klart negativa effekter för de kommuner som nu har inkomster från denna skattekälla och det kommer att tvinga fram skattehöjningar för en betydande del av landets

Prop. 1978/79: 95 62

invånare. Enligt vår mening bör även fortsättningsvis de juridiska perso- nernas inkomster inräknas i det kommunala skattunderlaget men beskat- tas genom en för hela landet gemensam kommunal skattesats.

En konsekvens av vårt förslag är att man även fortsättningsvis skulle behålla den särskilda kommunala taxeringen av de juridiska personerna. I sin nuvarande utformning är denna emellertid mycket detaljerad och relativt sett resurskrävande. Enli'gt vår mening kan man därför behöva utreda om inte den nuvarande ordningen skulle kunna förenklas och ra- tionaliseras.

Avslutande synpunkter

Utredningens betänkande innehåller på en lång rad ytterligare punk- ter, enskilda formuleringar och värderingar som vi inte kunnat ansluta oss till. Men vi har inte velat ta upp utrymme för en detaljerad genom- gång av detta.

På en punkt vill vi emellertid precisera oss även om det innebär en upprepning av vad vi anförde i vårt särskilda yttrande till delbetänkan- det om ”Kommunernas ekonomi 1975—1985”. Anledningen är att ut- redningsmajoriteten på nytt i huvudbetänkandet upprepar sina påståen- den om effekterna av arbetsgivaravgifterna på den kommunala sektorns ekonomi. Efter att i vårt särskilda yttrande ha analyserat majoritetens enligt vår mening felaktiga analysmetod sammanfattar vi våra slutsatser på följande sätt:

"de senare årens skatteomläggningar (har) utgjort ett mycket effektivt medel för att dämpa inflationstakten i den svenska ekonomin. Omväx- lingen från direkta skatter till arbetsgivar- och socialförsäkringsavgifter har medfört att löntagarna kunnat tillförsäkras en ökning av sin reala standard till lägre kostnadsstegring än vad som annorledes skulle ha bli- vit fallet. Denna lägre takt i pris- och kostnadsstegringen har även kom- munerna kunnat dra en klar fördel av. Om man —- helt hypotetiskt sett —- skulle ha uppnått samma resultat med hjälp av andra finanspolitiska åtgärder kan det inte uteslutas att dessa i så fall fått en långt mera om- fattande effekt i fråga om bl. a. den kommunala sektorns ekonomi".

Vi hyser fortfarande samma uppfattning i denna fråga.

16.4. Särskilda yttranden

Ledamoten Boo (c) har i ett särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten.

Ledamöterna Gibson och Larsson (fp) har i ett gemensamt särskilt yttrande redovisat sin syn på utjämningen av kommunernas nettokost- nader för barnomsorgen samt på frågan om inomregional skatteutjäm- ning. Vidare har ledamoten Gibson (fp) avgett ett särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 63

Ordföranden Sven Johansson samt ledamöterna Carlshamre, Gibson, Larsson och Wallin (m och fp) har i ett gemensamt särskilt yttrande dis- kuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrät- ten. Vidare har ordföranden Sven Johansson och ledamöterna C arlsham- re och Wallin (m) i ett gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om den kommunala utgiftsexpansionen, en omprövning av de kommunala verksamheterna, avgiftsfinansieringens roll, beskattningen av juridiska personer, skatteutjämning —— kommunalekonomisk sanering, samt kom— munalekonomi och marknadsekonomi.

De sakkunniga Bargholtz (budgetdepartementet) och Jakobsson (ekonomidepartementet) har i ett gemensamt särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten.

De sakkunniga Rune Carlsson och Slunge (Landstingsförbundet) har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer.

Den sakkunnige Karl-Erik Johansson har avgett ett särskilt yttrande vad gäller ytterligare förenklingar i skatteutjämningssystemet.

De sakkunniga Klason (TCO), Lundequist (SACO/SR) och Starkerud (LO) har i ett gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om sam- ordningen mellan de tre skatteutredningarna samt en höjning av statsbi- draget till barnomsorgen.

Den sakkunnige Åberg (socialdemokratiska riksdagsgruppen) ansluter sig i ett särskilt yttrande till de uppfattningar som redovisats i reserva- tionen av de socialdemokratiska ledamöterna.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1979 700150

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 9

Remissyttrandena

mp. 1978/79: 95 1

Bilaga 9

Remissyttrandena

Prop. 1978/79: 95 Innehåll

lnkomna yttranden över utredningens betänkanden ............ l Samspelet mellan stat och kommun ........................ 2 Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten . . . . Allmänt om den kommunala utgiftsexpansionen ........ Statsmakternas övergripande ansvar ................... Den kommunala sektorn och konjunkturpolitiken ...... Den kommunala sektorn och sysselsättningspolitiken . . . . Den kommunala sektorn och kreditmarknaden ........ Prioritering av verksamhetsområden .................. 3 Medel för att begränsaden kommunala utgiftsexpansionen . . . . Kommunernas och landstingskommunernas ansvar ...... Flerårsplaneringens betydelse ........................ Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpan- sionen ....................... I ................. Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget samt valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning . . . . 4 Frivilliga överenskommelser .............................. 4.1 Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun .. Allmänt .......................................... Överläggningar med enskilda kommuner och landstings- kommuner ...................................... Kommunförbundens roll ............................ Överenskommelser om utvecklingen i ett längre perspektiv Överenskommelser om volymutveckling m. m. .......... Överenskommelser om ramar för skatteuttaget .......... Förhandlingsschemat ........................ -. ..... Efterlevnad och sanktioner .......................... Möjlighet till extra skatteutjämningsbidrag i vissa fall . Samspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik ...... Särskild arbetsgrupp ........................... - .....

Samordning av års- och flerårsbudget ................ ' Förhandlingsunderlag — statistik ....................

4.2 Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner . . 5 Den kommunala avgiftsfinansieringen ...................... Allmänt .......................................... Differentierade avgifter för fritidshus .............. Differentierade avgifter inom långtidsvården .......... Förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget ...... Beskattning av juridiska personer ................... ' ..... 8 Ett reformerat skatteutjämningssystem .................... 8.1 Allmänna synpunkter ....................... - ....... 8.2 Grundgarantin . . . . . . . . ............................

8.2.l Synpunkter på konstruktionen .................. 8.2.2 Synpunkter län för län ....................... '. 8.2.3 Regionalpolitiskt stöd ........................ 8.2.4 Beräkningsmetoder .......................... '. . Byggnads- och underhållskostnader ........... . . Transportkostnader .......................... Uppvärmningskostnader ...................... Kostnader för kallortstillägg .. . ." .................

XIGN

7 9 12 [2 15 18

19 22 25 25 27 29

31

.38

38 38

43 45 46 47 48 49 50 51 52 53 55 58 61 66 66 71 72 73 76

84 84 88 _88

92"

97 99

Prop. 1978/79: 95 4

Vatten- och avloppskostnader .................. 102 Kostnader för gator och vägar samt parker i tätorter 104 Kostnader för kollektiv landsbygds- och tätortstrafik

samt skolskjutsar utanför tätorter .............. 105 Kostnader för fritidshus ........................ 107 Ospecificerade kostnader ...................... 107

8,3 Åldersstrukturen .................................. 108 8.3.1 Synpunkter på konstruktionen .................. 108 8.3.2 Beräkningsmetoder ............................ 110

Service till pensionärer ........................ 110 Grundskolan och förskolans deltidsgrupper ...... 111 Barnomsorg ............................ . ...... 111 Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bo- -

stadstillägg till folkpension .................... 1 12 Sjukvård .................................... 1.14

8.4 Befolkningsminskning .............................. 8.5 Övriga faktorer av betydelse för den kommunala ekonomin

114 116

8.6' Spärregel med hänsyn till nuvarande garantinivå ........ 117 8.7 Administrativa synpunkter på beräkningstekniken m.m. . . 117 8.8 Extra skatteutjämningsbidrag ......................... 119 8.9 lnomreg1onal skatteutjammng ........................ 122 9 Specialdestinerade statsbidrag ............................ 124 9.1 Allmänna synpunkter .............................. 124 9.2 Statsbidrag inom justitiedepartementets verksamhetsområde 131 Bidrag till borgerlig medling ;'_. .................. "131 9.3 Statsbidrag inom försvarsdepartemehtets verksamhetsom- 131 råde ..................... - ..................... Bidrag till familjebidrag i anslutning till militärtjänst- 131 göring .................................... Bidrag till kostnaderna för allmänna skyddsrum .. 132

9.4. Statsbidrag inom socialdepartementets verksamhetsområde 132

Bidrag till social hemhjälp och färdtjänst ........ 132 Bidrag till barnomsorg (se 8.3.2) ................ 135 Bidrag till ferievistelse för barn ........ - ........ 135 Bidrag till familjerådgivning samt till engångsmate-

riel vid skyddsympning ...................... 135

Ersättning till kommunerna enligt socialhjälps- och

barnavårdslagarna .......................... 135 Bidrag till vårdanstalter och inackorderingshem m.m. .................................... 137 Bidrag till kommunala nykterhetsnämnder m. m. .. 138 Anordnande av institutioner för vissa psykiskt ut- vecklingsstörda ............................ 139 9.5 Statsbidrag inom kommunikationsdepartementets verksam- hetsområde .................................... 139 Bidrag till byggande och drift av kommunala vägar och gator .................................. 139 Bidrag till enskilda vägar ...................... 14] Bidrag till kollektivtrafik ." ..................... 141 Bidrag till investeringar i primärflygplatser ........ 142

9.6 Statsbidrag inom budgetdepartementets verksamhetsområde Bidrag till kommunernas skattekontroll ..........

142 142

Bilaga 9 Remissyttrandena 5

9.7

9.8

9.9

9.10

9.11

9.12

9.13 9.14

Statsbidrag inom utbildningsdepartementets verksamhets-

område ........................................ 144 9.7.1 Kulturändamål .............................. 144 Bidrag till regionala och lokala teater-, dans- och

musikinstitutioner .......................... 144 Bidrag till folkbibliotek ........................ 144 Bidrag till regionala museer .................. 145 9.7.2 Drift-bidrag inom skolväsendet .................. 146 Bidrag till driften av grundskolor .............. 146 Bidrag till hemspråksundervisning .............. 146 9.7.3 Investeringsbidrag inom skolväsendet ............ 147 Bidrag till byggnadsarbeten .................... 147 Bidrag till inrättande av elevhem .............. 148 Bidrag till bostäder för lärare ................ 149 Bidrag till stadigvarande undervisningsmateriel vid gymnasieskolan ............................ 149 9.7.4 Högre utbildning ............................ 15] Bidrag till kommunal högskola .................. 151 Statsbidrag inom jordbruksdepartementets verksamhets- område .......................................... 151 Bidrag till åtgärder för intensifierad skogsvård i nor- ra Sverige m. m. ............................ 151 Bidrag till fiskehamnar ........................ 152 Bidrag till ersättning vid bildande och vård av natur- reservat m. m. .............................. 152 Bidrag till kommunala avloppsreningsverk ........ 153 Bidrag till avfallsbehandling .................... 153 Anläggningsstöd till idrotten .................... 154 Statsbidrag inom handelsdepartementets verksamhetsom- råde .......................................... 155 Bidrag till hemständning av varor i glesbygd 155 Statsbidrag inom arbetsmarknadsdepartementets verksam- hetsområde .................................... 156 Bidrag till beredskapsarbeten och andra sysselsätt- ningsskapande åtgärder ...................... 156 Statsbidrag inom bostadsdepartementets verksamhetsom- råde .......................................... 156 Bidrag till förbättring av boendemiljön och bidrag till energibesparande åtgärder ................ 156 Statsbidrag inom kommundepartementets verksamhetsom- råde .......................................... 156 Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m.m. 156 Bidrag till kostnader för kommunal beredskap . . . . 157 Avtalsbidragen .................................... 158 Förslag till nya statsbidrag .......................... 159 Nytt bidrag till långtidsvård .................... 159 Nytt bidrag till viss social verksamhet ............ 159 Nytt bidrag till informations- och tolkservice till in- vandrare .................................. 159 Nytt bidrag till arbetarskyddstillsyn .............. 160

10 Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension _ ........................................ |60

Prop. 1978/79: 95 6

11 Slopande av kommunernas ersättning till staten för bidragsför-

skotten .............................................. 164 12 Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering .......... 165 13 Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget ................ 168 14 Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen ............ 171

15 Finansiering och prioritering ............................ 175

Bilaga 9 Remissyttrandena 7

Inkomna yttranden över utredningens betänkanden

Efter remiss har yttranden över KEU:s betänkanden avgivits av justi- tiekanslern (JK), kammarrätten i Stockholm, försvarets civilförvaltning. eivilförsvarsstyrelsen. socialstyrelsen efter hörande lav länsnykterhets- nämnderna i Göteborgs och Bohus, Västmanlands och Västernorrlands län, riksförsäkringsverket (RFV), statens vägverk, luftfartsverkct, buss- bidragsnämnden. statistiska centralbyrån (SCB), konjunkturinstitutet (KI), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), riksskatteverket (RSV), skatteutjämningsnämnden, universitets- och högskoleämbetet (UHÄ). centrala studiestödsnämnden (CSN), skolöverstyrelsen (SÖ) efter höran- de av länsskolnämnderna i Jönköpings, Malmöhus och Jämtlands län, statens kulturråd, Skogsstyrelsen efter hörande av skogsvårdsstyrelserna i Västernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län, fiskeristyrelsen, sta- tens naturvårdsverk (SNV), konsumentverket, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) efter hörande av länsarbetsnämnderna i Jönköpings, Malmöhus och Norrbottens län, statens invandrarverk (SlV), bostadsstyrelsen efter hörande av länsbostadsnämnderna i Uppsala, Jönköpings och Skara- borgs län, statens planverk, statens brandnämnd, riksnämnden för kom- munal beredskap. länsstyrelserna i samtliga län, studiestödsutredningen, expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU), sysselsätt- ningsutredningen, decentraliseringsutredningen. länsdemokratikommittén och statskontrollkommittén;

samtliga landstingskommuner;

följande kommuner, nämligen i Stockholms län: Danderyd, Ekerö, Järfälla, Lidingö, Nacka, Norr- tälje, Sigtuna, Sollentuna, Solna. Stockholm, Sundbyberg, Täby, Upp- lands-Bro, Upplands-Väsby, Vallentuna och Vaxholm samt gemensamt av Botkyrka, Haninge, Huddinge, Nynäshamn, Södertälje och Tyresö ("Söderkommunerna”),

Uppsala län: Enköping, Håbo. Tierp, Uppsala. Älvkarleby och Öst- hammar,. '

Södermanlands län: Eskilstuna, Katrineholm, Nyköping, Oxelösund, Strängnäs och Vingåker,

Östergötlands län: Boxholm, Finspång, Kinda, Linköping, Mjölby. Motala. Norrköping, Söderköping, Valdemarsvik, Ydre och Åtvidaberg,

Jönköpings län: Aneby. Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Jönköping,. Vagge- ryd, Vetlanda och Värnamo,

Kronobergs län: Alvesta, Ljungby, Markaryd, Tingsryd, Uppvidinge, Växjö och Älmhult,

Kalmar län: Borgholm, Emmaboda. Hultsfred, Högsby, Kalmar. Mönsterås, Nybro. Oskarshamn, Torsås och Vimmerby,

Prop. 1978/79: 95 8

Gotlands län: Gotlands kommun, Blekinge län: Karlshamn, Karlskrona och Sölvesborg, Kristianstads län: Bromölla, Båstad, Hässleholm, Klippan, Kristian- stad, Osby, Perstorp, Simrishamn, Åstorp, Ängelholm, Örkelljunga och Östra Göinge,

Malmöhus län: Bjuv, Burlöv, Eslöv, "Helsingborg, Höganäs, Hörby, Höör, Kävlinge, Landskrona, Lund, Malmö, Sjöbo, Skurup, Staffans- torp, Svalöv, Svedala, Trelleborg, Vellinge och Ystad, .

Hallands län: Falkenberg, Hylte, Kungsbacka, Laholm och Varberg, Göteborgs och Bohus län: Göteborg, Härryda, Kungälv, Lysekil, Munkedal, Mölndal, Partille, Sotenäs, Stenungsund, Strömstad, Tanum, Tjörn, Uddevalla och Öckerö,

Älvsborgs län: Ale, Alingsås, Bengtsfors, Borås, Dals-Ed, Lerum, Mark, Mellerud, Trollhättan, Ulricehamn, Vänersborg och Åmål,

Skaraborgs län: Falköping, Gullspång, Götene, Habo, Karlsborg, Lid- köping, Mariestad, Skövde, Tibro och Vara, '

Värmlands län: Arvika, Eda, Filipstad, Forshaga, Hagfors, Ham- marö, Karlstad, Kil, Kristinehamn, Munkfors, Storfors, Sunne, Säffle, Torsby och Årjäng,

Örebro län: Askersund, Degerfors, Hallsberg, Karlskoga, Kumla, Laxå, Lindesberg, Ljusnarsberg och Örebro, '

Västmanlands län: Fagersta, Hallstahammar, Heby, Kungsör, Köping, Norberg, Sala, Surahammar och Västerås,

Kopparbergs län: Avesta, Borlänge,. Falun, Gagnef, Hedemora, Lud- vika, Orsa, Rättvik och Vansbro,

Gävleborgs län: Bollnäs, Gävle, Hofors, Hudiksvall, Ljusdal, Nordan- stig, Sandviken, Söderhamn samt gemensamt av Gävle, Hofors, Ockelbo och Sandviken (”Gästrikekommunerna"),

Västernorrlands län: Härnösand, Kramfors, Sollefteå, Sundsvall, Tim- rå, Ånge och Örnsköldsvik,

Jämtlands län: Berg, Bräcke, Härjedalen, Krokom, Ragunda, Ström- sund, Åre och Östersund,

Västerbottens län: Skellefteå, .Storuman, Umeå, Vilhelmina, Vindeln och Åsele,

Norrbottens län: Arjeplog, Gällivare, Haparanda, Jokkmokk, Kalix. Luleå, Pajala, Piteå, Älvsbyn, Överkalix och Övertorneå;

Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Föreningen Sve- riges Kommunalekonomer, Landsorganisationen i sverige (LO), Tjäns- temännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR (SACO/SR), gemensamt av Sveriges Industriförbund och Svenska Ar- betsgivareföreningen (SAF), Sveriges hantverks- och industriorganisa- tion (SHIO) och Lantbrukarnas riksförbund (LRF).

Vidare har skrivelser i ärendet inkommit gemensamt från Svenska kommunförbundets länsavdelningar i Östergötlands, Jönköpings, Kro-

Bilaga 9 Remissyttrandena ' 9

nobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län (”Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar”) samt från Föreningen Sveriges Kommunala Taxeringsrevisorer, kristen demo- kratisk samling (kds), statens handikappråd, Handikappförbundens Cen- tralkommitté (HCK), MS-förbundet och Svenska Busstrafikförbundet. Vissa länsstyrelser och kommuner har bifogat yttranden från Svenska kommunförbundets länsavdelning i resp. län. Ett femtiotal kommuner ansluter sig i sina yttranden till skrivelsen från Svenska kommunför- bundets åtta sydsvenska länsavdelningar.

1 Samspelet mellan stat och kommun

Med några få undantag ansluter sig de remissinstanser som yttrat sig i denna del till KEU:s bedömning om det angelägna i att statsmakterna i första hand bör nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av den kommunala verksamheten.

. Bl.a. Svenska kommunförbundet delar denna bedömning. Efter de genomförda kommunsammanläggningarna har behovet av detaljstyrning av kommunerna minskat. Även om vissa detaljföreskrifter utmönstrats är det enligt förbundets mening synnerligen angeläget att ytterligare åtgär- der vidtas för att utveckla och fördjupa den kommunala självstyrelsen. Förbundet utgår från att pågående utredningsarbetei statskontrollkom- mittén leder till konkreta förslag hur man ytterligare kan begränsa de- taljstyrningen av kommunerna. Som en princip måste enligt förbundet gälla att detaljföreskrifter ej skall motverka att verksamheten bedrivs rationellt. Även Landstingsförbundet uttalar sig för att statsmakterna i större utsträckning bör besluta om ramar och allmänna riktlinjer medan prioriteringarna inom dessa ramar bör göras av de kommunala huvud- männen regionalt och lokalt i överensstämmelse med de uttalade inten- tionerna.

Statskontoret framhåller att bland de krav som staten kan ställa på den kommunala förvaltningen är ett att medborgarna behandlas lika över hela landet. Mot detta kan i vissa fall stå det önskvärda i att an- passa de politiska målen till olika lokala förutsättningar. En huvudfråga blir vilka styrmedel och vilken grad av styrning som är förenlig med dels den kommunala självstyrelsen, dels med statens berättigade krav på enhetlighet vid förverkligandet av politiska beslut fattade av regering och riksdag. Det viktigaste styrmedel som staten har gentemot kommu- nerna är lagar och författningar, statsbidragsbestämmelser och rättslig kontroll. Utvecklingen går mot att göra dessa medel mindre detaljsty- rande. Så har t. ex. den rättsliga kontrollen förlorat mycket av sin tidi- gare betydelse.

Statskontoret erinrar vidare om att genom kommunindelningsrefor- men har landet fått ett förhållandevis litet antal kommuner med egen .

Prop. 1978/79: 95 10

väl utbyggd adminsitrativ apparat och betydande kompetens. Skillnaden i kompetenshänseende mellan kommunerna har genom kommunrefor- men minskat på ett väsentligt sätt. Detta bör skapa ökade förutsätt- ningar för kommunerna att utan långtgående regelsystem och tolkande funktioner förverkliga på ett enhetligt sätt statsmakternas intentioner. Den typ av styrning som staten i ökad omfattning bör använda sig av är dels målstyrning, dels styrning genom normer och riktlinjer, baserade på ett ökat utvecklingsarbete lett av de ansvariga centrala myndigheterna. Dessa möjligheter har hittills tillämpats i mindre omfattning än som vore möjligt. En sådan förändring skulle enligt statskontoret innebära en minskning i varje fall av de kostnader som är en följd av ett detaljrikt och omfattande statsbidragssystem. Sådana besparingar gäller både för staten och kommunerna.

LRF anser att med hänsyn till de stora fördelar som ligger i en stark decentralisering av samhällsförvaltningen bör det kommunala hand- lingsutrymmet ökas genom att t. ex. detaljregleringar av bidrag till kom- munerna avskaffas.

AMS delar också utredningens uppfattning, att huvudprincip'en bör vara att statsmakterna i första hand drar upp de allmänna riktlinjerna för den kommunala verksamhetens omfattning och inte utövar en detalj- styrning. Arbetsmarknadsstyrelsen anser emellertid att kommunerna i ökad utsträckning bör ta ett ansvar för sysselsättningsfrågorna i samver- kan med arbetsmarknadsmyndigheterna. Kommunerna kan till exempel närmare behöva pröva vilka brister som föreligger på de lokala arbets- marknaderna samt möjligheterna att utnyttja den kommunala budgeten som ett sysselsättningspolitiskt instrument.

Länsstyrelsen i Uppsala län ansluter sig till utredningens bedömning om minskad statskontroll med motiveringen att kommunerna i princip själva och var för sig bör ha ansvaret för omfattningen av sin verksam- het. Det är ändå nödvändigt i en del avseenden att genom statliga åtgär- der skapa en enhetlig utformning av denna verksamhet. Staten har också ett ansvar att påverka och styra verksamheten i kommunerna i enlighet med vissa övergripande mål. Det måste även anses önskvärt att kommunernas andel i det totala utnyttjandet av energi, råvaror, jord, anläggningar och maskiner samt arbetskraft bedöms av statsmakterna. Även länsstyrelser: i Kalmar län instämmer i utredningens principiella utgångspunkt att det är angeläget att handlingsutrymmet för kommu- nerna ökas genom minskad statlig kontroll. Staten bör således främst ut- öva en ramstyrning av den kommunala verksamheten och ej fatta beslut om fördelningen inom denna ram.

Västmanlands läns landstingskommun konstaterar liksom utredningen att det har rått en bred politisk enighet om den kommunala självstyrel- sens centrala betydelse och landstinget delar utredningens uppfattning att kommunerna utgör en viktig grundval för den svenska demokratin. ' De är ett praktiskt instrument för att genomföra och administrera viktiga

Bilaga 9 Remissyttrandena 1 1

samhällsuppgiftcr. Det är härvid angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökas genom minskad statlig kontroll och att statsmakterna i första hand bör nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av välfärden. Kalmar läns landstingskommun som för fram liknande synpunkter säger också att det är önskvärt att ra- marna ger så stor frihet som möjligt i valet mellan alternativa lösningar av föreliggande problem. I annat fall finns risk för att styrningen blir av en omfattning som gör den kommunala självstyrelsen illusorisk.

Kronobergs läns landstingskommuns uppfattning är likaledes att den statliga detaljkontrollen kan begränsas till att endast omfatta en statlig ramstyrning. Blekinge läns landstingskommun som instämmer i utred— ningens bedömning anser att den statliga styrningen som i dag i viss ut- sträckning sker genom detaljkontroll av kommuner och landsting starkt bör begränsas, för att den kommunala självstyrelsen skall ges ett större reellt innehåll.

Arvika kommun delar utredningens uppfattning att den statliga kon- trollen över kommunerna bör minska. Statsmakternas roll bör i största möjliga utsträckning begränsas till allmänna riktlinjer och övergripande målformuleringar. Genom bl. a. den nya kommunallagen med sin karak- tär av ramlag har en grund till minskad statlig styrning lagts och kom- munen finner det därför naturligt att ytterligare åtgärder vidtas för'en ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter.

Enligt LO kan det vara ändamålsenligt inom en del verksamhetsfält. t. ex. hälso-, sjuk- och socialvård, att staten förbehåller sig möjligheten att ge riktlinjer för viss verksamhet i form av normer, prioriteringsöns- kemål och effektivitetskrav i stället för att endast ge ett allmänt princip- ansvar för viss verksamhet till kommunala organ. Det faktum att ett fullt utbyggt skatteutjämningssystem erhålls innebär enligt TC 0 inte att man för den skull med säkerhet uppnått en acceptabel nivå för samtliga angelägna verksamheter. Därför menar TCO att det även i ett sådant system kan vara nödvändigt med villkor från statens sida som reglerar en given standard för olika tjänster som kommunen skall tillhandahålla. Denna form av styrning som inte liksom de specialdestinerade bidragen är kostnadsrelaterad skapar förutsättningar för att även uppnådda ni- våer på prioriterade områden upprätthålls. Givetvis kan det hävdas att en ökad styrning beträffande kommunernas användning av de medel som tillförs via staten inskränker på det kommunala självstyret. TCO menar emellertid att man för frågor av särskild vikt måste acceptera att de av staten tillhandahållna medlen nyttjas för avsett bruk även om detta innebär att kommunerna därigenom får sitt självstyre i viss mån beskuret. Handikappförbundens Centralkommitté (HCK) är inte över- tygad om att en utveckling där kommunerna i framtiden skall slippa alltför många statliga bestämmelser är en utveckling som bäst till- godoser behov hos grupper som står HCK nära.

Prop. 1978/79: 95 12

Kristianstads kommun framhåller att den kommunala självstyrelsen får reell innebörd först när kommunerna tillförsäkras en andel av det ekonomiska utrymmet, som ger möjlighet till reella beslut och lokala ini- tiativ. Flera andra kommuner såsom Gislaveds, Mönsterås, Helsing- borgs, Alingsås, Askersunds och Ragunda kommuner samt Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar uttalar liknande ståndpunkter.

Länsstyrelsen i Kalmar län pekar liksom KEU 76 på att flera på- gående utredningar behandlar frågor rörande samspelet mellan stat och kommun. Statskontrollutredningen, decentraliseringsutredningen och länsdemokratiutredningen är härvidlag av särskild betydelse. Vid över- väganden om de framtida relationerna mellan stat och kommun bör en— ligt länsstyrelsen de samlade förslagen från dessa utredningar beaktas vid sidan av det nu remitterade betänkandet. Liknande synpunkter förs fram av Kronobergs läns landstingskommun.

Göteborgs kommun anser att det hade underlättat behandlingen om alla dessa utredningar kunnat behandlas i ett sammanhang. .

I övrigt har remissinstanserna anfört bl. a. följande i fråga om KEU:s behandling av samspelet mellan stat och kommun.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar uttalar att primärkommunerna i nuläget har en självklar och stark ställning i samhället. Anledningen torde vara dels de allmänna strävandena att de- centralisera besluten, dels att medborgarna upplever den primärkommu- nala verksamheten som betydelsefull och nära. .

Söderkommunerna i Stockholms län berör den särskilda situationen i Stockholmsområdet och anser att den kommunala självstyrelsen för Stockholmskommunernas del i viss mån är reducerad redan genom rå- dande kommunindelning, varför den uttunning av självstyrelsen för Sö- derkommunernas del som uppstår genom bristfälliga resursmässiga för- utsättningar ytterligare accentueras. Detta synes leda till en allvarlig för- svagning av möjligheterna att åstadkomma en nödvändig stabilisering, egen identitet och intressegemenskap i de snabbt uppbyggda förortskom- munerna. De sex kommunerna understryker hur angeläget det är att även utifrån grundläggande demokratiska värden skapa lösningar på de ekonomiska problem och obalansförhållandena i Stoekholmsregionen så att den kommunala självstyrelsen även för de sex kommunerna kan tryggas och ges ett reellt innehåll. --—-

2 Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten

Allmänt om den kommunala utgiftsexpansionen

Svenska kommunförbundet delar utredningens uppfattning att en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen nu bör ske. Enligt kommunförbundets uppfattning torde en begränsning av verksamhetens

Bilaga 9 Remissyttrandena 13

tillväxt också ske i det planeringsarbete som nu pågår i kommunerna. Hur stort utrymme som på några års sikt kan disponeras av den kom- munala sektorn blir naturligtvis beroende av tillväxten i den totala eko— nomin.

Landstingsförbundet konstaterar att en bromsning av den totala vo- lymökningen kommer att medföra stora problem för landstingssektorn, även om ett visst utrymme kan skapas genom omstruktureringar av be- fintlig verksamhet. Skall landstingen kunna genomföra planerade ut- byggnader inom de områden, som i dag är prioriterade, så är det risk för att det reformarbete som i övrigt pågår, måste skjutas på framtiden. Det gäller exempelvis inom folktandvård och omsorgen om psykiskt utveck- lingsstörda. Det kommer också att ta längre tid innan man kan genom- föra de förbättringar av arbetsmiljön som är önskvärda. Kraven på en ökad personaltäthet kan heller inte tillgodoses. En omprövning av lands- tingens verksarrihet sker i årets flerårsbudgetarbete med sikte på en lägre volymökning än enligt tidigare planer. Något resultat från planeringsom- gången föreligger ännu inte. Det kan ändå slås fast, att om landstingen av. samhällsekonomiska skäl måste anpassa sig till en lägre utbyggnads- takt än 3—3,5 % per år under de närmaste åren, så blir det mycket svårt att genomföra en balanserad utveckling i riktning mot dagens mål för sjukvårdspolitiken.

För att klara målen för den ekonomiska politiken, anser RRV i likhet med KEU 76, att det är nödvändigt att ta till vara möjligheterna att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen och att såväl nya som tidi- gare beslutade kommunala verksamheter prövas restriktivt. RRV anser vidare med hänsyn till att höjningar av den kommunala utdebiteringen skärper progressiviteten att det från denna synpunkt finns skäl att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen. RRV påtalar att den resurs- överföring från staten till kommunerna som KEU föreslår inte i och för sig innebär någon spärr mot att den kommunala utgiftsexpansionen fortsätter. Det föreligger därför risk för att de ökade statliga bidragen till kommunerna endast kommer att få en marginell effekt på kommu- nalskatternas utveckling.

Även SAF och Sveriges hantverks- och industriorganisation (SHIO) anser det viktigt att bromsa den kommunala utgiftsexpansionen.

Strängnäs kommun påpekar att även om en uppbromsning sker i på- gående arbete med långtidsplaneringen tar det i vissa fall åtskillig tid att komma ner till en lägre genomsnittlig ökningstakt. Problemen gäller i första hand investeringssidan där projekteringstid och byggnadstid för större investeringar numera är så lång att inledda projekt slår igenom med sina kostnader först under åren 1980—1981.

Flera remissinstanser anser att utredningen alltför lite analyserat de behov och mål som ligger bakom utgiftsexpansionen.

Det är enligt TC 0 helt felaktigt att framställa kommunernas utgifts-

Prop. 1978/79: 95 14

ökningar som ett självständigt problem. Det kan inte ske utan att man samtidigt ifrågasätter den servicenivå som har sin omedelbara återspeg- ling i nivån på kommunens utgifter. Utifrån detta är det nödvändigt att understryka det självklara i att kommunalskatten i likhet med övriga skatter ytterst är en monetär motsvarighet till medborgarnas uttalade krav på den offentliga servicen. Med den aspekten som utgångspunkt måste naturligtvis nivån på kommunalskatten i det nuvarande systemet bedömas liksom omfattningen av andra skatter. Med detta vill TCO fastslå att det huvudsakligen inte är nivån på de kostnader som förorsa- kats av kommunernas åtaganden som formen för uttaxering som är det problem som är angelägnast att lösa. Denna angelägenhetsprioritering innebär emellertid att TCO självfallet är av den bestämda uppfattningen att också en dämpad ökningstakt i det nuvarande ekonomiska läget måste vara ett riktmärke för beslutsfattarna under den närmaste framti- den. Problemet med kommunalskatterna är med andra ord enligt TCO:s förmenande av två dimensioner, dels ökningstakten för den kommu- nala volymexpansionen, dels och kanske främst de effekter på den kommunala utdebiteringen som det nuvarande systemet ger upphov till.

Värmlands läns landstingskommun understryker att det är väsentligt att ha i minnet att det bakom denna snabba ökning ligger det grundläg- gande förhållandet att behoven av de kommunala tjänsterna har varit och alltjämt är mycket stora. De stora behoven av kommunala tjänster motsvaras också av förståelse från allmänhetens sida för en expande- rande kommunal sektor, framför allt då de delar som har med social omvårdnad att göra. Nyligen genomförda undersökningar pekar på att ett flertal är beredda att acceptera ytterligare satsningar på den kommu- nala sektorn även om detta sker till priset av en lägre takt i den privata konsumtionen.

Enligt Kalmar läns landstingskommun kan det inte betraktas som ute- slutet att det föreligger ett opinionsmässigt stöd för ytterligare utbygg- nad, även om detta skulle medföra en sänkt standard i övrigt för med- borgarna. Liknande synpunkter framförs av ett tjugotal kommuner.

Örebro kommun framhåller att huvuddelen av den kommunala verk- samheten avser tillhandahållande av service som har vital betydelse för medborgarnas levnadsstandard. Det är grovt missvisande att. ställa denna kommunala service i motsatsförhållande till medborgarnas pri- vata konsumtion. För stora grupper utgör den kommunala servicen en ytterst viktig del av just den privata levnadsstandarden. Här kan nämnas utbildning, barnomsorg, äldre- och handikappomsorg samt fritids- och kulturverksamhet. Liknande synpunkter framförs av Kungälvs kommun.

Flera remissinstanser är kritiska till centrala rekommendationer om expansionsvolym eftersom dessa i allmänhet torde bli av generell natur. Expansionsutrymme i procenttal missgynnar kommuner som har "den

Bilaga 9 Remissyttrandena l5

jämförelsevis lägsta standarden, eftersom expansionsutrymmets storlek blir beroende av vilken utgiftsvolym resp. kommun har vid beräknings- tillfället. De kommuner som redan har den bästa standarden favoriseras, varigenom standardolikheterna tenderar att öka ytterligare. Det är där- för nödvändigt att finna sådana former för fördelning av det tillgängliga utrymmet att de kommuner prioriteras, som standardmässigt släpar ef- ter. Ett par remissinstanser påpekar att expansiva kommuner med stor befolkningsökning oundvikligen måste få ett större expansionsutrymme.

Statsmakternas övergripande ansvar

Statsmakternas övergripande ansvar för samhällsutvecklingen och för åtgärder som rör kommuner och landstingskommuner tas upp i ett fler- tal remissyttranden. Remissinstanserna understryker över lag att ansva- ret för att dämpa expansionen framöver även ligger på statsmakterna.

Svenska kommunförbundet är medvetet om det angelägna i att den kommunala verksamhetens tillväxt, utifrån samhällsekonomiska bedöm- ningar, i det aktuella framtidsperspektivet bör begränsas. Förbundet vill emellertid starkt understryka att ansvaret för en begränsning av den kOmmunala utgiftsexpansionen åvilar såväl kommunerna som staten. Det uppstår enligt styrelsen en orimlig situation för kommunerna om kravet på åtstramning inte åtföljs av stor restriktivitet med statliga be- slut som leder till kommunala kostnadsökningar.

Landstingsförbundet säger att en grundläggande princip bör vara att beslut om verksamheten och ansvar för dess kostnader bör åvila samma organ. Denna princip bör även gälla de kommunala myndigheterna. I nuläget fattas beslut av regering och riksdag och centrala myndigheter som får långtgående konsekvenser för den kommunala verksamheten och ekonomin. Åtgärder har dock vidtagits för att begränsa effekterna bl.a. genom kungörelser till de statliga myndigheterna vad gäller utfär- dande av föreskrifter. råd och anvisningar. '

LO anser att det föreligger en inkonsekvens .i statsmakternas beslut med anknytning till den kommunala sektorn. Genom beslut och uttalan- den samt genom fortlöpande beslut om den praktiska tillämpningen genom verk och myndigheter har såväl landsting som kommuner getts en betydande uppgift, som medför avsevärd utgiftsexpansion. Ett mot- svarande finansutrymme för den kommunala verksamheten har dock inte skapats. Det är knappast korrekt att betrakta den kommunala själv- :bestämmanderätten som främsta orsaken till den kraftiga utgiftsexpan- sionen. Denna bidrar dock också.

Enligt länsstyrelsens i Värmlands län meningmåste lösningen av ex- pansionsproblemen börja hos riksdag och regering som de facto till mycket stor del haft och har inflytande över kommunernas åtaganden och därmed deras ekonomi. Gislaveds kommun anför liknande syn- punkter. '

Prop. 1978/79: 95 ' 16

Länsstyrelsen i Västmanlands län framhåller att när nya och vidgade uppgifter läggs på kommunerna detta inte sker utan att ett ställningsta- gande till finansieringen äger rum. Endast om så sker kan kommunerna ta hela ansvaret för den kommunala sektorns utveckling. Liknande syn- punkter förs fram av länsstyrelsen i Jämtlands län samt Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner.

Göteborgs kommun framhåller att utredningen diskuterar enbart frå- gan om statens styrning av kommunerna. En lika viktig fråga är hur konsekvenserna för kommunerna av statliga reformer skall behandlas. Hittills har staten ofta fattat beslut om riktlinjer för kommunernas verk- samhet utan att ens ha haft underlag för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna. Detta måste tas in i förhandlingsom- gången enligt kommunen. .

Kristianstads kommun anser att den primärkommunala expansionen till en mycket stor del har sin bakgrund i åligganden enligt lag eller på annat'sätt av statsmakterna uttalade intentioner. Mot denna bakgrund måste med skärpa framhållas nödvändigheten av att statsmakterna i framtiden på ett bättre sätt än hittills vid beslutsfattande, som berör den kommunala sektorn, beaktar kommunernas finansiering. Liknande syn- punkter förs fram av Söderkommunerna i Stockholms län som också sä- ger att statsmakterna dessutom bör ta på sig ansvaret för att göra erfor- derliga revideringar av olika reformbeslut i den mån det visar sig att re- formerna inte kan genomföras inom ramen för det expansionsutrymme som tillåts.

Stockholms kommun anser att restriktioner från statsmakternas sida inriktade på den kommunala utgiftsvolymen måste förenas med ett kon- kret åtagande att icke ålägga kommunerna nya verksamheter eller på an- nat sätt föranstalta om kvalitativa eller kvantitativa utbyggnader av be- fintliga verksamheter utan att också medel för ändamålet anvisas, som helt täcker uppkommande kostnader. Det bör alltså kunna krävas att nya krav och normer inte införs förrän effekterna härav för den kom- munala verksamhetens kostnadsnivå är kända. Detta gäller särskilt inom social- och utbildningssektorema. Liknande synpunkter förs fram av Norrtälje, Nybro och Karlstads kommuner.

Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län och Skel- lefteå kommun påtalar de motsättningar som finns i statens uppträdande gentemot kommunerna. Staten uppträder dels som samhällsekonomins väktare med bl. a. ord som besparing, prioritering och begränsat ekono- miskt utrymme, dels som sektorsplaneraren/sektorsintresset med ord som nödvändig för att värna om sysselsättningen eller tillgodose berät- tigade service-, miljö- eller jämställdhetskrav. Denna motsättning finns också i KEU 76 som vill tillföra kommunkollektivet, med undantag för de nordligaste länen, ett betydande resurstillskott och samtidigt bromsa utgiftsexpansionen. Piteå kommun anför liknande synpunkter.

Bilaga 9 Remissyttrandena 17

Remissinstanserna framhåller sålunda. liksom KEU 76, att en förut- sättning för att den kommunala utgiftsexpansionen skall kunna dämpas är att statsmakterna iakttar återhållsamhet när det gäller beslut och föreskrifter som kan påverka de kommunala utgifterna. Man påpekar också att det är angeläget att kungörelsen (1977: 629) om statliga myn- digheters rätt att utfärda rekommendationer, anvisningar m.m. verk- ligen eftcrlevs. Det synes ibland alltför lätt att utfärda nya normer och föreskrifter utan att de kostnadsmässiga aspekterna tillräckligt beaktas. Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner kon- staterar att en liknande kungörelse funnits tidigare. Men trots bestäm- melserna har ändå statens agerande medfört betydande kostnadsfördy- ringar för kommunerna. De tre landstingen markerar behovet av att effekten av kungörelsen fortlöpande följs upp av regeringen och på- pekar att det måhända kan vara erforderligt att markera författningens betydelse genom att den upphöjs till lag, det vill säga blir föremål för riksdagens ställningstagande.

Enligt Sollentuna kommun är kungörelsen inte tillfyllest. Den måste följas av massiva konsekvent uppbyggda och genomförda insatser i syfte att informera statliga myndigheter om den begränsade kommunala eko- nomin så att deras krav anpassas härtill. Många remissinstanser påpekar att de statliga åläggandena hittills i ringa grad eller inte alls blivit kom- penserade genom staten utan har resulterat i utdebiteringshöjningar. Flera remissinstanser understryker att även staten i nuvarande ekono- miska läge bör visa återhållsamhet. Om riksdagen beslutar om nya re- former som skall administreras av kommunerna måste klara anvisningar ges hur dessa skall finansieras. Ett flertal reformer är aktuella f. n., t. ex. SIA-skolan och kollektivtrafiken.

Täby kommun konstaterar att gränsen mellan vad som är statliga och kommunala uppgifter har blivit mycket svår att definiera, i all synnerhet som den statliga kontrollapparaten i form av ämbetsverk m.m. tillåtits att via föreskrifter m.m. strängt reglera inte bara omfattning utan även kvalité m.m. av den ”kommunala verksamheten”. Kommunen har inte tillåtits, trots sin närhet till konsumenterna (väsentligt ,vid fastläggande av verksamhetsformen) att lösa problemen på lokal nivå och på ett för kommuninvånarna acceptabelt sätt. I stället har regler och föreskrifter varit vägledande bl. a: för att om inte annat få statsbidrag.

I detta sammanhang påpekar några remissinstanser att nuvarande statsbidragsbestämmelser i många fall försvårar resurshushållningen. Bl. a. nämner man att en större frihet till lokal anpassning av barnom- sorgen skulle kunna innebära väsentliga besparingar. Nyköpings kom- mun anser att det även är viktigt att" göraen översyn av nu-gällande föreskrifter och anvisningar så att krav som har kostnadskonsekvenser för kommunerna står i rätt proportion till de ekonomiska resurserna. Enligt Gävle kommun medför statliga myndigheters ibland överdrivna

Prop. 197?/79: 95 18

krav —— yrkesinspektion, socialstyrelse, skolöverstyrelse — kostnadskon- sekvenser för kommunerna inom områden som inte är prioriterade.

Den kommunala sektorn och konjunkturpolitiken

LO konstaterar att kommunerna genom sin verksamhet under den långa perioden av avmattning och lågkonjunktur verkat konjunkturstöd- . jande. Kommunerna har bidragit med ett av de få betydande tillskotten till den allmänna efterfrågan. LO konstaterar vidare att de beslut som fattats beträffande viss hälso-. och socialvård m.m. har grundats på att den totala ekonomiska tillväxten långsiktigt har viss omfattning. Vid en längre period av stagnation har en möjlighet till anpassning inte förele- gat. Av tekniska, ekonomiska och konstitutionella skäl saknas möjlighe- ter att tillfälligt dra ned det slags utgiftsplaner och serviceverksamhet, som det gäller i kommunernas fall. Det är berättigat ställa frågan om en konjunkturvariation av kommunernas utgifter och verksamhetsplanering är lämplig. Undervisning, hälso- och sjukvård och socialvård etc. har en karaktär som talar emot starka variationer eller ibland t. o. rn. omöjlig- gör dem. På investeringssidan kan däremot finnas betydande möjlighe- ter till senare- och tidigareläggning.

Å andra sidan har den kommunala sektorn växt så starkt att den nu har ungefär dubbla omfattningen av den statliga sektorn. Därmed blir, trots vad LO anfört ovan, också behovet av konjunkturvariation inom den kommunala sektorn av stort intresse. Vidare är den långsiktiga ök- ningstakten för den kommunala sektorns resursanspråk mer och mer av- görande för den centrala ekonomiska planeringen. Åstadkoms inte en tillräcklig tillväxt för produktion och realinkomster uppkommer för en längre period avsevärda underskott i den offentliga sektorn, inte minst den kommunala. Det finansiella problemet är inte det enda i samman- hanget. Det är också problematiskt om kapital och arbetstimmar kan lösgöras för en konjunkturuppgång och expansion i näringslivet, efter det att främst den kommunala sektorn under en längre tid ensam svarat för sysselsättningsökningen. LO anser att det faller på statsmakternas ansvar att planera för sådan utveckling på medellång sikt av den kom- munala sektorns liksom av övriga sektorers verksamhet att en balans uppnås.

Även Hallstahammars kommun anser att kommunernas verksamhet måste samordnas med den övergripande statliga ekonomiska politiken. Det vore en självklar fördel om kommunerna i sin ekonomiska politik kunde verka utjämnande mellan hög- och lågkonjunkturperioder. Detta är emellertid omöjligt i dag beroende på att de reformer som beslutas av statsmakterna och som kommunerna skall verkställa merendels icke lig- ger rätt i tiden konjunkturmässigt sett. En annan mycket viktig omstän- dighet i detta sammanhang är att kommunerna icke kan uppbringa lån för sina investeringar vid ett ur konjunktursynpunkt lämpligt tillfälle.

Bilaga 9 Remissyttrandena 19

Enligt Gävleborgs läns landstingskommun borde kunna skapas förut- sättningar för att få kommuner och landsting att på ett smidigt sätt medverka i konjunkturpolitiken genom de ekonomiska bedömningar som görs i samband med de frivilliga överenskommelserna.

Den kommunala sektorn och sysselsättningspolitiken

Många remissinstanser anser att kommunernas roll när det gäller att skapa nya arbetstillfällen undervärderats av utredningen. Utredningens hänvisning till den pågående sysselsättningsutredningen anses inte till- räcklig. Sysselsättningsaspekterna borde utretts närmare.

Arbetsmarknadsslyrelsen (AMS) konstaterar att i utredningsarbetet har ytterst knapphändigt behandlats de konsekvenser för sysselsätt- ningen, som en dämpning av den kommunala expansionen skulle få. En närmare prövning av de sysselsättningspolitiska konsekvenserna är en- ligt AMS mening nödvändig vid en helhetsbedömning av den kommu- nala sektorns utveckling. Som bl. a. sysselsättningsutredningen tidigare har pekat på synes en fortsatt expansion av den kommunala sektorn vara en förutsättning för att de sysselsättningspolitiska målen skall upp- nås. AMS delar denna uppfattning. Samtidigt är det emellertid viktigt att samhället har styrmedel för att anpassa expansionstakten med hän- syn till de ekonomiska förutsättningarna och till utvecklingen inom and- ra delar av samhällsekonomin. Även om den offentliga sektorn kom- mer att spela en avgörande roll för den långsiktiga sysselsättningsut- . vecklingen, är det nödvändigt att stärka den svenska industrins ställning, bl. a. med hänsyn till de betalningsbalansproblem som redan föreligger. AMS vill därför betona vikten av att samhället med aktiva ekonomisk- politiska, näringspolitiska och industripolitiska åtgärder skapar möjlig- heter att öka industrins sysselsättning. För en fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn talar emellertid också det faktum att en framgångsrik industri kräver en väl utbyggd samhällssservice.

Sysselsättningsutredningen har inte haft möjlighet att ta ställning till utbyggnaden av den offentliga sektorn eftersom man vid remisstillfället inte haft tillgång till långtidsutredningens reviderade beräkningar. Ställ- ningstagandena får därför anstå till utredningens slutbetänkande. Man understryker dock att en av de väsentligaste ekonomiska förutsättning- arna som måste finnas med i diskussionen när det gäller den kommu- nala sektorns utveckling är tillgången på arbetskraft. Ökad arbetslöshet och undersysselsättning är de minst ekonomiskt acceptabla alternativen. Sysselsättningsutrednipgen understryker vikten av en fortsatt utbyggnad av den kommunala servicen. En sådan utbyggnad har den dubbla upp- giften att möjliggöra för i första hand kvinnorna att gå ut på arbets- marknaden samtidigt som den ger en fortsatt tillväxt av sysselsättnings- tillfällena.

Malmöhus läns landstingskommun anser att om sysselsättningsutred-

Prop. 1978/79: 95 20

ningen kommer fram till att näringslivet på sikt behöver mindre arbets- kraft och att den fulla sysselsättningen till följd därav inte kan garante- ras, bör detta vara ett motiv för en planerad utbyggnad inom de delar av den offentliga sektorn som allmänt sett bedöms angelägna. En sådan medveten överföring av personella resurser kan självfallet inte göras utan en motsvarande överföring av ekonomiska resurser. Ovissheten i nuläget om sysselsättningsutredningens bedömningar i dessa frågor manar således till en viss försiktighet vid ställningstagande till utrymmet för volymökningar inom den kommunala sektorn.

Flera landstingskommuner anser att utredningen inte tillräckligt beak- tat effekterna av begränsad kommunal expansion på de sysselsättnings- politiska målen.

Enligt Kalmar läns landstingskommun synes de svårigheter som nu föreligger inom arbetsmarknaden och som kan väntas inom i vart fall de närmaste åren utgöra starka skäl mot en alltför drastisk nedskärning av kommunernas expansionstakt. Varje nedskärning av sysselsättningen inom den kommunala verksamheten medför i en sådan situation behov av andra åtgärder från samhällets sida antingen i form av tillskapande av alternativa sysselsättningar eller genom annat understöd. Effekterna på sysselsättningen av en begränsning av den kommunala sektorns ex- pansionstakt måste bli föremål för noggrant övervägande, innan en dy- lik begränsning genomförs. Liknande synpunkter framförs av Värm- lands läns landstingskommun som också påpekar att sysselsättning i kommunal tjänst totalt sett inte behöver bli "mer betungande för sam- hällsekonomin än andra sysselsättningsbefrämjande åtgärder eller en stor arbetslöshet med dess omfattande sociala konsekvenser.

Västernorrlands läns landstingskommun konstaterar att den nu på- tvingade nedskärningen av den kommunala utbyggnaden kan få allvar- liga konsekvenser för sysselsättnings- och regionalpolitiken. Hittills har landstingets och kommunernas utbyggnad i länet inneburit att ett tusen- tal nya arbetstillfällen tillkommit varje år. Dessa har i stort vägt upp minskningen av industrisysselsättningen i Västernorrland. _

Många kommuner -— däribland glesbygdskommunerna Haparanda, Jokkmokk, Pajala, Vilhelmina, Övertorneå, Ånge och Åre —- betonar kommunernas roll för att upprätthålla sysselsättningen. Svenska kom- munförbundets länsavdelning i Norrbottens län och flera kommuner på- pekar att staten genom statsbidrag till beredskapsarbeten stimulerat kommunala investeringar som i vissa fall annars inte skulle kommit till stånd. Driftkostnaderna för anläggningarna har däremot fallit på kom- munerna vilket verkat pådrivande på de kommunala utgifterna. .

Den kommunala sektorn och kreditmarknaden

Svenska kommunförbundet betonar att det är nödvändigt att kom- 'munernas utrymme på kreditmarknaden anpassas till den investerings-

Bilaga 9 Remissyttrandena 21

volym som kommunerna från tid till annan förväntas realisera. Om så inte skulle bli fallet uppstår en konflikt mellan t. ex. önskemålen att kommunerna i sysselsättningsskapande syfte genomför olika investe- ringar och möjligheterna att finansiera dessa investeringar. Enligt styrel- sens mening har de senaste årens restriktiva kreditpolitik i många fall medfört höjning av kommunalskatten. Svenska kommunförbundets läns- avdelning i Norrbotten understryker att svåra kreditrestriktioner är äg- nade att öka kommunernas kostnadsnivå och förorsaka utdebiterings- höjningar dels genom onormalt ökad skattefinansiering dels genom på- tvunget nyttjande av alltför kostsamma upplåningsformer. Kraftiga kre- ditpolitiska restriktioner kan därför få en effekt rakt motsatt den av- sedda. Umeå kommun konstaterar att dessa problem är speciellt stora för expanderande kommuner.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) hävdar att de svagare kommunerna ofta har en mycket splittrad lånebild och uppenbara svårigheter att få tillräckligt med långfristigt kapital för sina investeringar. Det finns också i många ekonomiskt svaga kommuner brist på resurser vid den fi- nansiella planeringen. Utredningen har hänskjutit frågan om den kom- munala upplåningen till kapitalmarknadsutredningen, varför dessa vik- tiga finansiella problem inte närmare analyserats av kommittén. Enligt LRF:s uppfattning är en lösning av de svagare kommunernas lånebehov mycket angelägen. Förbundet får därför föreslå att de nuvarande kom- munala finansieringsinstituten ges ökade möjligheter att bistå de mindre och medelstora kommunerna i kapitalförsörjningen.

Arvika kommun framhåller att den kommunala ekonomin givetvis inte kan leva sitt eget liv oberoende av vad som sker i den svenska eko- nomins övriga delar. Statsmakterna har därför redan i dag betydande möjligheter att påverka kommunernas ekonomi genom exempelvis kre- ditmarknaden. Köpings kommun säger att det är av mycket stor betydel- se att kommunerna tillförsäkras och garanteras utrymme på lånemarkna- den så att inte skattefinansiering behöver tillämpas för objekt med lång varaktighet. Sker ej detta blir det uppenbarligen en press uppåt på kom- munalskatten. Karlstads kommun anför att det starkt kan ifrågasättas om inte en särskild utredning borde företas angående kommunernas kreditförsörjning och formerna härför. Det nära sambandet mellan bo- stadsproduktionen och kommunala investeringar över huvud taget borde föranleda överväganden om icke en utökad kreditförsörjning via bo- stadslånegivningen —- som numera sker för barnstugor — vore en möj- lig utveckling.

Härnösands kommun uttalar att den statliga styrningen beträffande kommunernas investeringsverksamhet, som sker i form av anvisning om utrymme på kreditmarknaden, bör ges en positiv utformning på så sätt, att det kommunala kreditutrymmet anvisas i form av svenska lån med tillräcklig lånetid och skälig räntenivå. Kommunernas återhållsamhet

Prop. 1978/79: 95 22

beträffande kostnaderna motverkas f. n. i hög grad av de nu tillgängliga krediterina med korta lånetider, höga räntor och till största del i ut- ländsk valuta med betydande kursförlustrisker.

Enligt Västmanlands läns landstingskommuns mening hade det varit önskvärt om utredningen närmare penetrerat de speciella förhållanden som råder för lånefinansiering inom den kommunala sektorn. Inom landstingssektorn har investeringsbehoven under hela efterkrigstiden varit årliga och ständigt ökande varför en lånefinansiering leder till ett ackumulerat behov av skattehöjning. Värmlands läns landstingskommun anser att genom statens stora upplåning den senaste tiden har kommu- nernas och landstingens reella möjligheter att finansiera planerad expan- sion (investeringar) med lån i det närmaste upphört. Länsstyrelsen i Uppsala län menar att det är motiverat att staten ser till att utrymme skapas på kreditmarknaden för kommunerna när statsmakterna uttalat sig för prioritering av en viss kommunal verksamhet.

Prioritering av verksamhetsområden

Flertalet remissinstanser anser i likhet med KEU 76 att barnomsorg och åldringsvård bör prioriteras. Många påpekar dock att en sådan prio- ritering är svår att åstadkomma. På kort sikt är man uppknuten av igångsatta investeringsprojekt även inom andra områden.

Söderkommunerna i Stockholms län anser att det i viss mån råder en bristande överensstämmelse mellan å ena sidan strävandena att åstad- komma en dämpad expansion och å andra sidan inriktningen på KEU:s samlade reformförslag. De ytterligare statliga medel som enligt KEU:s förslag skall utgå till kommunsektorn fördelas således inte med någon särskild inriktning på de områden där ytterligare utbyggnad är priorite- rad utan fördelas efter mer allmänna grunder. En icke obetydlig del av medlen går därmed till kommuner med relativt sett låg utdebitering och gynnsam befolkningsstruktur, vilket kan stimulera till oönskad ex- pansion, medan en i motsvarande mån större del av den prioriterade utbyggnaden måste finansieras med höjd kommunalskatt. Liknande syn- punkter framförs av Sollentuna kommun. '

Älvsborgs och Västerbottens läns landstingskommuner konstaterar att förändringarna i åldersstrukturen för landstingens del inte endast inne- bär ett ökat tryck på långtidssjukvården, utan också medför ett automa- tiskt behov av ökade resurser inom akutsjukvården. Detta förhållande, som grundar sig på gjorda undersökningar om den äldre befolkningens sjukvårdsbehov, synes inte i tillräcklig grad ha uppmärksammats av ut- redningen. Detta förhållande påpekas även av Göteborgs och Bohus läns landstingskommun som också konstaterar att riksdagen under se- nare år fattat flera beslut av tvingande karaktär för landstingen. Dessa beslut skall också betalas över den kommunala skatten. Genom utred— ningens betoning av barnomsorg, åldringsvård och långtidsvård är det

Bilaga 9 Remissyttrandena 23

svårt att även kunna utveckla verksamheter som smärtlindring vid för- lossning, familjeläkare, omhändertagande av berusade personer etc., vil- ket genom särskilda beslut prioriterats. Inom dcssa områden är plane- ringen långt skriden och det rymmer stora svårigheter att förbigå dessa berättigade krav.

Andra verksamheter med stora krav på förbättringar, som nämns av landstingskommunerna, är den öppna hälso- och sjukvården. psykiatrin, tandvården, social verksamhet samt omsorgen om psykiskt utvecklings- störda.

Jönköpings läns landstingskommun påpekar att nödvändiga ersätt- ningsinvesteringar för redan befintlig verksamhet medför att en priorite- ring av långtidssjukvård innebär avsevärda svårigheter om inte ytterli- gare resurser ställs till förfogande för denna verksamhet. Även Gävle kommun påpekar att upprustning och underhåll av befintliga anlägg- ningar kräver betydande resurser för många kommuner även om beho- vet inte ligger inom de områden som är prioriterade.

Några kommuner framhåller att ett värnande om sysselsättningen är en i allra högsta grad primär uppgift för kommunerna.

Flera kommuner framhåller att den av KEU 76 föreslagna priorite- ringen inte är genomförbar. Andra åtgärder'som är aktuella framöver och som också kan komma att ställa krav på kommunernas resurser är SIA-reformen, ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken, ökat bo- stadsbyggande, insatser på energisparområdet, ökad intagning till gym- nasieskolan för att dämpa ungdomsarbetslösheten samt ny läroplan för grundskolan. Man får inte heller bortse från de behov som finns inom fritids- och kultursektorerna. Detta är behov som måste tillgodoses för att bereda alla samhällsmedborgare tillgång till kulturella aktiviteter och en meningsfull fritid.

Ett par remissinstanser anser att utredningens förslag att överföra an- svaret för gymnasieskolornas resor och inackorderingar på kommunerna inte överensstämmer med ambitionen att minska utgiftsexpansionen.

Länsstyrelsen i Malmöhus län, som delar utredningens uppfattning att barnomsorg och äldrevård bör prioriteras, anser av energipolitiska och sociala skäl och med hänsyn till planeringen av samhällsutbyggnaden att även kollektivtrafiken bör tillerkännas hög angelägenhetsgrad. Lantbru- karnas Riksförbund (LRF) anser också att kollektivtrafiken måste hän- föras till den prioriterade sektorn främst mot bakgrund av de uppgifter som staten i detta avseende lägger på kommunerna.

Även Svenska Busstrafikförbundet anser att en ökad satsning mot en väl utbyggd kollektivtrafik måste ges en hög prioritet. En ökad kollek- tivtrafik är angelägen från bl. a. miljö-, energi- och trafiksäkerhetssyn- punkt. Inte minst är det viktigt att förbättra möjligheterna för dem som saknar bil att komma till arbetsplatser och serviceinrättningar av olika slag.

Prop. 1978/79: 95 24

Även om bussbidragsnämnden är medveten om det förhållande som utredningen anger som skäl för att insatser för barnomsorgen, åldrings- vården och långtidsvården mycket starkt måste prioriteras under de när- maste åren på bekostnad av bl. a. en utbyggnad av kollektivtrafiken, vill nämnden peka på den betydelse denna trafik har bl. a. när det gäller möjligheterna till arbetspendling. Genom vissa standardförbättringar, som kan åstadkommas genom bättre planering och därmed bättre utnytt- jande, torde väsentliga förbättringar i kollektivtrafikutbudet kunna upp- nås.

Enligt statens planverk svarar inte den positiva behandling, som kol- lektivtrafiken får i vissa andra avsnitt av utredningen, mot vad som sägs i det avslutande kapitlet där kollektivtrafiken särskilt utpekas som ett exempel på verksamhet där kommunerna rekommenderas att vara åter- hållsamma. Enligt planverket kan en nödvändig satsning på kollektivtra- fik innebära en dämpande effekt på andra samhällssektorers kostnadsut- veckling.

Länsstyrelsen i Stockholms län är oroad över utredningens konstate- rande att det utöver de prioriterade sektorerna finns mycket små möjlig- heter till ökad stimulans för utbyggnader inom andra kommunala verk- samhetsområden, bl. a. kollektivtrafiken. Om inte den statliga bidrags- givningen till länets trafikutbyggnad utökas kommer förverkligandet av uppställda regional- och sysselsättningspolitiska mål att med nödvändig- het behöva skjutas ganska långt framåt i tiden.

Statens handikappråd och MS-förbundet understryker att även handi- kappades behov måste ges högsta prioritet. Detta är en självklar rätt- vise- och jämlikhctsfråga.

Statens kulturråd anser att kultur bör ha hög prioritet i det utrymme för expansion av offentliga utgifter som uppkommer. Det gäller både det direkta stödet till kulturändamål och möjligheter till kultursats- ningar inom ramen för anslag till skola, barnomsorg, sociala ändamål, arbetsmarknadsåtgärder, bostadsbyggande och andra samhällsåtgärder. Stödet till kulturverksamheten befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Rå- det anser därför att begränsningar av det ekonomiska utrymmet för kul- tur skulle få mycket olyckliga konsekvenser.

Några remissinstanser anser att det statliga sysselsättningsstödet till kommunerna bör riktas mot de prioriterade expansionsområdena som åldringsvård och barntillsyn. Som skäl för detta anges bl. a. att dessa verksamheter är arbetskraftsintensiva. Sysselsättningsökningen behöver därför inte medföra några större kapitalkrävande investeringar. Ett så- dant sysselsättningsstöd behöver inte heller innebära någon större på- frestning på den totala samhällsekonomin, eftersom det skulle minska antalet öppet eller dolt arbetslösa som nu tvingas leva på statliga eller kommunala bidrag.

Kristen demokratisk samling (kds) anser att tendensen till en allt

Bilaga 9 Remissyttrandena 25

snabbare institutionalisering av såväl barnomsorg som åldringsvård medför ett enormt resursslöseri och kostnader som inte står i rimlig pro- portion till uppnådda resultat.

3 Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen

Kommunernas och landstingskommunernas ansvar

Remissinstanserna instämmer i eller lämnar utan erinran utredningens avvisande hållning till åtgärder som leder till att prioriteringsansvaret överförs från kommunerna och landstingskommunerna till statliga organ.

Svenska kommunförbundet vill liksom utredningen understryka att det i första hand är kommunerna själva som har ansvaret för att utgifts- expansionen begränsas. Avvägningen mellan olika kommunala ändamål måste självfallet göras av kommunernas beslutande organ. Någon skärp- ning av den statliga styrningen vill förbundet ej förorda. Lantbrukarnas riksförbund (LRF) delar också utredningens uppfattning att priorite- ringsansvaret inte bör föras över till staten utan ligga kvar hos kommu- nerna. Med hänsyn till de stora fördelar som ligger i en stark decentrali- sering av samhällsförvaltningen bör det kommunala handlingsutrymmet ökas genom att t. ex. detaljregleringar av bidrag till kommunerna av- skaffas. Enligt LRF:s mening är det väsentligt att det sker en starkare kostnadsbevakning och en hård prioritering från kommunernas sida. På sikt är det här fråga om väsentliga demokratiska värden som står på spel. Kan inte den kommunala utdebiteringen hållas på en rimlig nivå, kan den kommunala självstyrelsen snabbt komma i fara.

Norrtälje kommun konstaterar med tillfredsställelse utredningens klara markering att det i första hand är kommunerna själva som har an- svaret för den kommunala sektorns utveckling. Enligt Sollentuna kom- mun måste kommunerna självklart ta sin del av det samhällsekonomiska ansvaret och anpassa den kommunala verksamheten till de samhällseko- nomiska ramarna. Munkfors kommun, som delar utredningens uppfatt- ning, konstaterar dock att verkligheten i viss mån ter sig annorlunda. Det finns en utbredd uppfattning om att man har rätt att kräva samma samhällsservice oavsett i vilken kommun man bor. Av statliga organ an- givna servicenivåer, av kommunförbundet meddelade rekommendatio- ner samt allmänhetens tendens att göra jämförelser mellan olika kom- muner är faktorer som starkt bidrar till en nivellering kommunerna emellan.

Enligt Norrbottens läns landstingskommuns uppfattning måste själv- ständiga kommuner även fortsättningsvis bära huvudansvaret för den kommunala sektorns utveckling. Det är kommunerna själva, dvs. de kommunalt förtroendevalda, som har de bästa möjligheterna att bedöma behoven av kommunal service och att granska ändamålsenligheten och

Prop. 1978/79: 95 26

effektiviteten i den kommunala verksamheten. Detta medför naturligtvis även skyldighet för de kommunalt förtroendevalda att ta det politiska och även det" ekonomiska ansvaret för de kommunala besluten.

Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner an- sluter sig också till utredningens uppfattning men vill framhålla, att prioriteringen i viss omfattning trots allt sker och kommer att ske från statens sida så länge särskilda statsbidrag förekommer som stimulansbi- drag eller som avtalsbidrag med viss inriktning. Indirekt sker sålunda en icke obetydlig prioritering från statens sida.

Värmlands läns landstingskommun är medveten om nödvändigheten av att statsmakterna har instrument för att möjliggöra en samordning av den kommunala verksamhetens totala omfattning för att åstadkomma en samordning av den samhälleliga ekonomiska politiken, men vill också starkt understryka att prioriteringsansvaret, dvs. fördelningen på olika områden, skall ligga kvar hos kommuner och landsting och helst förstärkas.

Enligt Västmanlands läns landstingskommun konstaterar utredningen helt riktigt att det självfallet i första hand är kommunerna själva som har [ett ansvar för den kommunala sektorns utveckling. Landstinget vill dock understryka statsmakternas ansvar för målsättningen för den so- ciala välfärden och de erforderliga finansiella resurserna härtill.

I fråga om kommunernas och landstingskommunernas insatser för att rationalisera verksamheten konstaterar flera remissinstanser att möjlig- heterna till produktivitetsstegringar på personalsidan är begränsade sam- tidigt som personalkostnaderna ökat snabbare än andra kostnader.

Tibro kommun anser att rationaliseringar på områden som t. ex. lokal- användning och samarbete över kommungränserna växer fram naturligt men sällan ger rationaliseringsvinster i befintlig verksamhet. Däremot kan vinsterna göras i verksamhet som planeras.

Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller att ett sätt att komma till rätta med kostnadsexpansionen inom den offentliga sektorn är att söka öka dess effektivitet i ännu högre grad än vad som f. n. sker. Forskning och utveckling inom den offentliga sektorn vad avser begreppen pro- duktivitet, styrmedel (budgeteringsteknik) och finansieringsformer måste anses mycket angeläget.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län konstaterar att inom den of- fentliga sektorn är en sträng prioritering nödvändig över hela fältet. I den prioriteringen måste inbegripas även åtaganden — statliga såväl som kommunala — som grundar sig på tidigare beslut. Den måste själv- fallet kunna leda till att gamla verksamheter slopas, minskas eller för- ändras vid konkurrens med nya som aktualiseras. Det är därför nödvän- digt att kommunalmännen i sin hand får effektiva instrument för att kunna ompröva även befintlig verksamhet. Enligt RRV kan en orsak till att många kommuner varit föga benägna att ompröva omfattning och

Bilaga 9 Remissyttrandena 27

inriktning av redan beslutade verksamheter vara att den budgetteknik som används främst är inriktad på prövning av nya verksamheter.

Även Uppsala kommun betonar vikten av att få till stånd en ompröv- ning av befintlig verksamhet. Sådana prövningar kan och måste ske i ett samspel mellan kommunstyrelse/kommunfullmäktige, som har det yt- tersta ansvaret för verksamheten och dess kostnader å ena sidan, och de människor som rent praktiskt är engagerade i resp. verksamhet å andra sidan. En väg att gå är att i så hög grad som möjligt i sam- band med budgetarbetet försöka arbeta fram mått på vad en viss verk- samhet åstadkommer för resultat jämfört med tidigare och i nuläget jämfört med andra kommuner. Om man i det här avseendet inte kan leta sig fram till konkreta angreppssätt så kommer de allmänna orden om att ”ständigt vara beredd att ompröva existerande. verksamheter" sällan att leda till någonting. Motsvarande resonemang gäller effektivi- tetsvinstcr som i stora delar av den kommunala verksamheten är svåra att mäta.

Älvsborgs läns landstingskommun konstaterar i likhet med utred- ningen att det på kort sikt är svårt att göra omvärderingar av pågående verksamheter. Enligt landstingets bedömning är det även tveksamt om det ens på längre sikt kan ge annat än högst marginella effekter om man inte är beredd till mer genomgripande omprövningar av befintliga verk- samheter. De verksamheter som i dag bedrivs har ur medborgarnas syn- punkt prövats nödvändiga och en inskränkning skulle av allmänheten kunna uppfattas som en social nedrustning. Därför måste en ompröv- ning av befintliga verksamheter ske med stor försiktighet och torde därför ge endast ett litet utrymme för nya åtaganden. Även möjlighe- terna att effektivisera den kommunala verksamheten är begränsade. Detta gäller sjukvården kanske mer än andra verksamheter.

F lerårsplaneringens betydelse

Remissinstanserna har över lag inga erinringar mot KEU:s förslag att tyngdpunkten i planeringsarbetet bör förskjutas från ettårsbudgeten till flerårsplanen.

Svenska kommunförbundet uttalar att i ett allt kärvare kommunal- ekonomiskt läge är det nödvändigt att flerårsplaneringen får ökad bety- delse. De senaste årens ovisshet om skatteutjämningens och skattesyste- mets framtida utformning har medfört svårigheter för kommunerna att göra realistiska beräkningar av sina inkomster och planera långsiktigt. När resursförsörjningen på längre sikt klarlagts får kommunerna reella möjligheter att ge ökad tyngd åt flerårsplaneringen.

Förbundet framhåller vidare vikten av att de sektorsplaner som kom- munerna åläggs att redovisa till staten — t. ex. barnomsorgsplanerna — tidsmässigt samordnas med den ekonomiska planeringen. Vidare är det synnerligen angeläget för kommunerna att få kännedom om statens

Prop. 1978/79: 95 28

långsiktiga planer, t. ex. när det gäller nya reformer och hur dessa avses bli finansierade. Behovet av informationer mellan staten och kommu- nerna är således ömsesidigt för att planeringsresultatcn skall kunna för- bättras i önskad utsträckning. Över huvud taget tenderar en omfattande utbyggnad av olika typer av sektorsplaner, vilka var och en koncentre- rar intresset på en speciell verksamhet, att försvåra den ekonomiska och finansiella helhetsbedömning som är nödvändig i all planering. Det är därför enligt förbundet viktigt att sektorsplanerna ej leder till successiva bindningar i ett tidigt skede utan uppfattas som förslag i avvaktan på den slutliga avvägningen vid en samlad bedömning av kommunens verk- samhet och ekonomi.

RRV konstaterar att redovisningen av KELP och LKELP f. 11. inte är någon obligatorisk uppgift. Kommunfullmäktige resp. landstinget synes därför inte heller ha tagit slutlig ställning till planeringsmaterialet när detta sänds in till SCB resp. Landstingsförbundet. Den faktiska volym- mässiga ökningen har varit större än man förutsatt i KELP. KELP-re- dovisningen och redovisningen av kommunernas bostadsbyggnadspro- gram är numera samordnade. I prop. 1977/78: 93 ”Riktlinjer för an- svarsfördelningen inom bostadsförsörjningen m. m.” föreslås att bo- stadsförsörjningslagen kompletteras med föreskrift om att bostadsför- sörjningsprogrammet skall antas av kommunfullmäktige. Det är enligt RRV:s uppfattning motiverat att även KELP och LKELP underställs kommunfullmäktige resp. landstinget.

Östergötlands läns landstingskommun anser att flerårsplanen bör ha- seras på mer långsiktiga planer, helst med perspektiv på 10—15 år. Perspektivplanernas mål bör sedan konkretiseras i flerårsplanerna vars första år utgör ram för årsbudgeten. Detta budget- och planeringssystem tillämpas i Östergötlands läns landsting och ger mycket goda möjligheter till såväl långsiktig planering som anpassning till eventuellt förändrade förutsättningar. Även utredningens rekommendation om att budgeten bör byggas upp så att det blir möjligt att diskutera alternativa ambi- tionsnivåer ryms inom detta system.

Linköpings kommun framhåller i detta sammanhang att för att få ett bättre underlag för planeringen behövs en bedömning av statsmakterna dels hur utrymmet totalt förändrats, dels hur den önskvärdafördel- ningen bör vara. Det står också helt klart att kommunens budgetbered- ning är en garant för en hård budgetprövning både i det längre och i det kortare perspektivet. Kanske kan prövningen i vissa fall bli hårdare men den reaktion nämnder och styrelser gett uttryck för talar inte för detta. Ambitionerna hos förtroendemännen är höga inom de områden de re- presenterar och budgetberedningen får därför rollen som besparings- och prioriteringskommitté.

Bilaga 9 Remissyttrandena 29

Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen

Mera allmänna synpunkter på de styrmedel som står till statsmakter- nas förfogande lämnas av några remissinstanser.

Kungsbacka kommun anför att KEU 76 överväger ökad statlig styr- ning för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen. Däremot går utredningen helt förbi att redan befintlig styrning kan minska kommu- nernas möjligheter att effektivt utnyttja sina resurser och därmed bc- gränsa utgifterna. Så skulle t. ex. en större frihet till lokal anpassning av barnomsorgen kunna innebära väsentliga besparingar, utan att kvalité och volym skulle påverkas negativt. Samutnyttjande av lokaler, enkla och flexibla byggnader, alternativa verksamhetsformer. samordnad verksamhet barnomsorg — fritidsverksamhet — skola är exempel på åt- gärder, som måste vidtas av kommunerna för att resurser skall räcka till. Nuvarande statsbidragsbestämmelser försvårar denna nödvändiga re- surshushållning. Över huvud taget borde frågan om bästa möjliga re- surshushållning ägnats större uppmärksamhet i utredningen.

Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner me- nar att så länge som man laborerar med dels statliga stimulansbidrag, med eller utan avtalsform, dels ett skatteutjämningssystem med ett antal kostnadsfaktorer, vilkas påverkan inte är mätbar, dels ock kravet på landstingskommunerna och primärkommunerna att ta ansvar för sina uppgifter och sin utdebitering, underlättar inte detta en lösning av styr- problemet. KEU:s balansgång mellan reglerade överenskommelser och styrbestämmelser samt även lag för skattetak har varit ambitiös men kan knappast sägas innebära någon definitiv eller tillfredsställande lösning.

Älvsborgs läns landstingskommun konstaterar att staten redan i dag har förhållandevis stora möjligheter att styra den landstingskommunala verksamheten både i fråga om investeringar och därigenom i ganska hög grad även beträffande den volymmässiga utvecklingen av driftkostna- derna inom sjukvårds- och omsorgssektorerna. Behovet av ytterligare styrmedel kan emellertid vara befogat i ett läge med knappa resurser. Det är dock viktigt att man finner former för dessa styrmedel som inte inkräktar på den kommunala självstyrelsen och som bibehåller de kom- munalt förtroendevaldas ansvar och intresse för den kommunala verk- samheten.

KEU 76 anser att det inte finns anledning att bygga ut den typ av reg— leringar och restriktioner som rör kommunernas investeringsverksam- het då de i huvudsak anses tillräckliga. Derma uppfattning delas eller lämnas utan erinran av remissinstanserna. De remissinstanser som yttrar sig i frågan är de båda kommunförbunden, två länsstyrelser, ett tiotal kommuner och ett par landstingskommuner.

_ Svenska kommunförbundet anser att staten redan nu har tillräckliga möjligheter att styra kommunernas investeringsverksamhet. Den statliga styrningen sker genom årliga investeringsramar för t. ex. igångsättning'

Prop. 1978/79: 95 30

av skolbyggen, fördelningsplaner för vägbyggande och ramar för bo- stadsbyggande. Tilldelning av statsbidrag sker också med ledning av ak- tuella investeringsramar. När det gäller andra investeringar kan staten införa byggnadsreglering innebärande att igångsättning förutsätter stat- ligt byggnadstillstånd. Vidare kan invcsteringsavgifter beslutas. Förbun- det hänvisar i detta sammanhang till sitt tidigare yttrande över budget- utredningens betänkande ”Budgetreform” (SOU 1973: 43). Däri fram- håller förbundet bl. a. att den statliga styrningen med generella medel såsom invcsteringsavgifter kan slå tämligen blint, dvs. drabba kommu- nerna lika hårt utan beaktande av det större eller mindre behovet av den aktuella investeringen och utan hänsyn till kommunernas ekonomiska si- tuation, t. ex. likviditetsläget. Dispensförfarandet måste bli mycket om- fattande vilket leder till en betydande administrativ omgång för såväl kommunerna som den statliga dispensmyndigheten. Förbundet förutsät- ter därför att ovannämnda styrmedel används med stor försiktighet.

Även Landstingsförbundet anser att statens styrmedel i form av regler och restriktioner är tillräckliga och i stället för en ökad reglering bör en större handlingsfrihet eftersträvas för de kommunala huvudmännen. Nya former av statlig reglering för den kommunala verksamheten är därför vare sig önskvärt eller erforderligt. Länsstyrelserna i Uppsala, Västmanlands och Skaraborgs län instämmer också i utredningens be- dömning att styrmedlen i fråga om investeringsverksamheten är tillräck- liga.

KEU 76 anser att de nuvarande möjligheterna att påverka den volym- mässiga utvecklingen av driftverksamheten är mycket begränsade. Denna uppfattning delas inte helt av några landstingskommuner. En länsstyrelse yttrar sig i frågan. Även Svenska kommunförbundet kom- menterar utredningens konstaterande att några statliga styrmedel att be- gränsa ökningen av kommunernas driftkostnader f.n. inte finns. Det - är enligt förbundet, som utredningen framhåller, ingen framkomlig väg att sätta ramar för de totala driftkostnaderna i löpande priser på grund av svårigheterna att göra tillförlitliga bedömningar av pris- och löne- utvecklingen. Att staten ensidigt skulle fastställa ramar för kommu- nernas volymutveckling måste också enligt styrelsens bestämda mening avfärdas. Dels föreligger mättekniska svårigheter när det gäller att pre- cisera volymutvecklingen, dels skulle ramarna slå blint varigenom de varierande behoven i kommunerna inte beaktas. Dessutom skulle det innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser att statens möjligheter att påverka den kommunala driftvolymen är mycket begränsade. Utredningen avvi- sar ändå av flera skäl en modell med utgiftsramar för de totala drift- kostnaderna i varje kommun. Länsstyrelsen har samma uppfattning, bl. a. med hänsyn till att modellen skulle innebära en inskränkning i den kommunala beskattningsrätten samt till att skatteuttaget kan regleras

Bilaga 9 Remissyttrandena 3]

genom frivilliga överenskommelser på så sätt som skett under senare år.

Älvsborgs läns landstingskommun delar inte utredningens bedömning att de nuvarande möjligheterna att påverka volymutvecklingen av drift- verksamheten är mycket begränsade. Genom granskningen av ritningar för bl. a. sjukvårdsanläggningar och anläggningar inom omsorgsvården har staten redan möjligheter att påverka dimensioneringen och utform- ningen av dessa. Detta är inget oväsentligt styrmedel när det gäller att påverka driftkostnaderna. Även genom tilldelningen och utformningen av läkartjänsterna har staten möjligheter att påverka den volymmässiga utvecklingen av sjukvårdens drift. Kristianstads, Hallands, Skaraborgs och Västmanlands läns landstingskommuner för fram liknande syn- punkter.

Örebro läns landstingskommun betonar att landstingssektorns hittills- varande volymökning i stor utsträckning varit avhängig dels den av so- cialstyrelsen beslutade tilldelningen av läkartjänster, dels prioriteringen av landstingens byggnadsinvesteringar. Landstinget anser därför att stats- makterna haft och alltjämt har tillräckliga styrmedel för att dämpa vo- lymutvccklingen.

Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget samt valet mellan frivil- liga överenskommelser och lagstiftning

Med några få undantag avvisar remissinstanserna liksom KEU 76 in- förande av lagstiftning för att begränsa den kommunala beskattningsrät- ten. Bland de remissinstanser som avvisar lagstiftning återfinns de båda kommunförbunden, kammarrätten [ Stockholm, socialstyrelsen, RRV, LO, samtliga de 13 länsstyrelser som yttrat sig i frågan, "120 av de in- emot 130 kommuner som yttrat sig och samtliga landstingskommuner. Ett antal av dessa remissinstanser anger också särskilt att i valet mellan lagstadgat skattetak och frivilliga överenskommelser föredras det senare.

Några remissinstanser, Sveriges hantverks- och industriorganisation (SHIO), Lantbrukarnas riksförbund (LRF), TCO och fem kommuner. anser att en lagstiftning kan komma att behöva aktualiseras om de fri- villiga överenskommelserna inte ger önskat resultat. Eskilstuna kommun föredrar lagfäst skattetak framför frivilliga överenskommelser. Även SAF och Sveriges industriförbund pläderar för skattetak. Vilhelmina kommun avvisar såväl lagstadgat skattetak som frivilliga överenskom- melser.

Justitiekanslern (JK) framhåller att det inte — åtminstone praktiskt sett — kan betecknas som något särskilt uppseendeväckande steg att in— föra ett skattetak. Sett från teoretisk synpunkt är det mer dramatiskt. JK ansluter sig dock i allt väsentligt till uppfattningen att utformningen av taket måste tillmätas stor betydelse. Som en av de svåraste frågorna vill JK beteckna den som gäller sanktioner mot kommuner som inte anpas- sar sig till ett fastställt skattetak. Frågan är givetvis starkt teoretisk. JK

Prop. 1978/79: 95 32

är emellertid inte övertygad om att den lösning som utredningen tänkt sig (5. 160) skulle bli effektiv.

Svenska kommunförbundet avvisar en begränsning av den kommu- nala verksamheten genom ett lagfäst skattetak som en helt oacceptabel åtgärd. Om ett kommunalt skattetak skulle genomföras skulle detta i praktiken innebära att man i stort sett gör det omöjligt att påverka de skillnader som finns i fråga om kommunal standard och som till stor del beror på olika ekonomiska förutsättningar. Även efter en reformering av skatteutjämningssystemet enligt utredningens förslag kommer kom- munernas ekonomiska förutsättningar att i vissa avseenden vara olika. Tillräcklig hänsyn till de skilda förutsättningarna skulle inte kunna tas vid en lagfäst begränsning av beskattningsrätten utan att varje enskild kommuns behov av skatteintäkter prövas. Detta skulle medföra en bety- dande administrativ belastning och dessutom en oacceptabel begräns- ning av den kommunala självstyrelsen. Förbundet motsätter sig således bestämt en lagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget.

Landstingsförbundet framhåller att det råder en brett förankrad upp- fattning om värdet av den kommunala självstyrelsen och den därmed förknippade beskattningsrätten. Även om ett lagstadgat skattetak rent juridiskt skulle anses vara förenligt med kommunal självstyrelse avvi— sar förbundet i likhet med KEU 76 en sådan lösning. I stället bör den kommunala självstyrelsen vidgas genom större decentralisering av beslut och minskade statliga kontrollåtgärder samt ökade befogenheter och an- svar för de kommunala beslutande organen. De erfarenheter som gjorts i andra länder av ingripanden i den kommunala beslutanderätten är inte så positiva att de bör leda till efterföljd. Även om jämförelser är svära på grund av olika förutsättningar och utveckling, torde endast kortsik- tiga fördelar kunna nås vid genomförandet av regleringssystem. Ett skattetak är ett stelbent instrument som är svårt att anpassa till olika re- gioners skilda utgångspunkter. Det finns därmed risk för en hög grad av centraldirigering. Förbundet anser att smidigare lösningar måste väljas för att anpassa den kommunala sektorns utveckling till samhällsekono- min.

Socialstyrelsen, som delar den allmänna uppfattningen att handlings- utrymmet för kommunerna bör ökas och den statliga detaljkontrollen minskas, anser att detta tillsammans med den argumentering som förs av KEU 76 talar me. en lagstiftning om ett kommunalt skattetak. RRV anför att med hänsyn till bl. a. att kunskaperna är begränsade om vilka faktorer som påverkar skillnader i inkomster och utgifter kommunerna emellan, förefaller underlag f.n. saknas att lagstifta om ett kommunalt ' skattetak. '

Länsstyrelsen i Uppsala län delar utredningens uppfattning att. en tvingande lagstiftning om skattetak för' den kommunala utdebiteringen inte bör införas. En sådan lagstiftning om det kommunala skatteuttaget

Bilaga 9 Remissyttrandena 33

är enligt länsstyrelsens uppfattning oförenlig med den kommunala dc- mokratins principer. Flera andra länsstyrelser såsom länsstyrelserna i Blekinge, Skaraborgs, Värmlands och Västerbottens län för fram lik- nande synpunkter.

Söderkommunertut i Stockholms lätt är av den uppfattningen att bättre resultat uppnås genom att statsmakterna på olika sätt stödjer och underlättar för kommunerna än genom att olika generella tvångsåtgär- der införs. Mot den bakgrunden och med hänvisning till vad man anfört beträffande den kommunala självstyrelsen, avvisas, i likhet med KEU, lagstiftning om ett kommunalt skattetak enligt någon av de modeller KEU skisserat.

Norrtälje kommun konstaterar angående ett kommunalt skattetak att det måste vara ett angeläget krav att kommunerna så långt som möjligt ges samma ekonomiska grund för en likartad service åt medlemmarna. Vill kommunerna därutöver öka de kollektiva åtagandena för sina invå- nare, så skall det slå igenom i en högre utdebitering. Kommunen anser att ett kommunalt skattetak och liknande begränsningar av den kommu- nala beskattningsrätten inte löser några grundläggande kommunalekono- miska problem. Kommunen är väl medveten om att ett villkor för att undgå införandet av ett kommunalt skattetak är att olika effektiva hjälpmedel sätts in i styrningen av den kommunala verksamheten. Bl. a. bör krav uppställas att samtliga kommuner inför och utvecklar system för långsiktig kommunplanering. Därmed ges möjlighet att prioritera den kommunala verksamhetens utbyggnad med hänsyn till disponibla ekonomiska resurser. Regeringen och kommunerna bör omgående sam- las för att ta fram ett gemensamt handlingsprogram mot den osäkra framtiden. Även kommunförbundet bör ge plats för erforderligt utveck- lingsarbete inom administration, budgetering och planering. Vaxholms komtnun för fram motsvarande synpunkter.

Även Örebro och Härjedalens kommuner anser att en lagstiftning om kommunalt skattetak inte löser några problem. Örebro kommun hävdar att en sådan lagstiftning därför måste slutgiltigt föras bort från den fort— satta diskussionen om de kommunalekonomiska frågorna. Eda kommun vill för sin del väldigt starkt framhålla att kommunerna även fortsätt- ningsvis skall ges möjlighet att själva bestämma över det kommunala skatteuttaget, bl. a. mot bakgrund av att man annars skulle äventyra det sedan lång tid tillbaka grundade kommunala självstyrets princip. Något i lag fastlagt skattetak för kommunerna är enligt Uppsala kommun var- ken principiellt acceptabelt eller praktiskt lyckat. Den bedömning av olika slags effekter av en eventuell skattehöjning som skall ske görs både riktigast och mest realistiskt av kommunalpolitikerna själva, som dels kan bedöma behoven av kommunal service, dels kan avgöra de ekono- miska konsekvenserna av en skattehöjning.

Gävle kommun menar att den kommunala utdebiteringens höjd är

25 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 9

Prop. 1978/79: 95 34

självreglerande. Utdebiteringen kan höjas så länge som kommunmed- lemmarna upplever att angelägna behov inom det kommunala området inte är tillgodosedda. Balanspunkten uppnås så småningom och därmed uppnås också den nivå där utbytet av en ny reform inte uppväger den uppoffring som en skärpt beskattning innebär. Ett ingrepp i den fina mekanismen skulle allvarligt störa den kommunala demokratin. Kom- munstyrelsen avvisar därför bestämt tank-en på en lagstiftning om skat- testopp. Hallsbergs kommun säger att en lagstiftning om ett kommunalt skattetak innebär en inskränkning av kommunens rätt att vårda sina an- gelägenheter. Kommunen avstyrker därför bestämt ett beslut om ett skattetak. Det är angeläget att man begränsar den kommunala utdebite- ringshöjningen, men detta måste ske med ökade statliga transfereringar till den kommunala sektorn. Detta är även angeläget ur den synpunkten att den progressiva statsskatten drabbar låginkomsttagarna mindre hårt än den proportionella kommunalskatten.

Arvika kommun finner ingen anledning att skapa särskild lagstiftning av typ skattetak för att begränsa utgiftsexpansionen. Kommunerna är väl medvetna om att redan intecknade reformer automatiskt kommer att medverka till att alla nya verksamheter kommer att prövas noggrant och vägas mot befintliga verksamheter. Dessutom kan generella regler av typ skattetak i den enskilda kommunens fall utfalla olyckligt. Kommunen kan exempelvis Vid en lokal arbetslöshet eller vid andra lokala förhål- landen behöva stimulera investeringsverksamheten eller göra andra in- satser för att förbättra sysselsättningssituationen. Ett generellt skattetak eller av statsmakterna fastställt utgiftsutrymme kan därför hindra kom- munens utveckling.

Gislaveds kommun uttalar att regeringsformen har tillförsäkrat lan- dets kommuner en beskattningsrätt. Denna grundlagfästa rättighet är en hörnpelare i den kommunala självstyrelsen. Uppfattningen att ett skattetak skulle leda till önskad begränsningscffekt måste bero på en fel- syn. Det är visserligen teoretiskt möjligt att införa en ordning med skat- tetak. Men införs ett sådant i nuläget fryser man också ner nuvarande skillnader i kommunal standard, t.ex. orsakade av ojämn skattekraft. En sådan lag måste i så fall föregås av en fullständig skatteutjämnings- reform. Genomförs skattetak utan en sådan reform blir följden att nuva- rande ojämlikhet i kommunal standard permanentas. Ett skattetak kan på sikt leda fram till en ordning som innebär att kommunalskatten en- dast räcker till att finansiera verksamheter som riksdagen ålagt kommu- nerna att driva. I detta läge finns inte någon kommunal självstyrelse kvar, möjligen blir kommunerna en statskommunal förvaltningsorgani- sation. Gislaveds kommun är beredd att kraftfullt verka för en frivillig begränsning av utdebiteringen, men avvisar med skärpa varje tanke på skattetak som medel att begränsa utgiftsexpansionen.

Strömstads kommun avvisar tanken på ett lagstadgat skattetak. Men

Bilaga 9 Remissyttrandena 35

enligt kommunens åsikt är ett skattetak i praktiken i dag redan uppnått eftersom ett totalt kommunalt skatteuttag av drygt 30 kr. per skattekro- na och därtill ständigt ökande statliga indirekta skatter torde vara maxi- mum av vad som kan bäras, om inte benägenheten till förvärvsarbete starkt skall minska i landet.

Tankarna på ett kommunalt skattetak eller skattestopp måste enligt Stockholms läns landstingskotn/nun bestämt avvisas. Beskattningsrätten utgör en av grundpelarna i den kommunala självstyrelsen. Ett skattetak skulle förhindra kommunerna att utveckla sina viktiga sociala uppgifter och kan även vid en snabb kostnadsutveckling hota den befintliga verk- samheten. Blekinge, Älvsborgs, Västernorrlands och Norrbottens lärts landstingskomtnuner anför liknande synpunkter vad avser beskattnings- rätten som en grundläggande princip för den kommunala självstyrelsen. Blekinge läns landstingskommun säger vidare att ett skattetak inte inne- bär någon lösning på landstingens ekonomiska problem utan snarare är ett medel att vidmakthålla befintliga skillnader mellan olika landsting beträffande vårdstandard m. m.

Örebro läns landstingskommun understryker vikten av att landstingen även fortsättningsvis ges möjlighet att själva ta ansvar för sitt verksam- hetsområde. Den kommunala självstyrelsen med den däri ingående be- skattningsrätten har verksamt bidragit till att landstingen kunnat ge medborgarna en god och för resp. landsting anpassad service. Nuva- rande ekonomiska kris får på intet sätt innebära begränsningar i det de- centraliserade demokratiska system, som den kommunala självstyrelsen innebär. Kommunerna har kompetens och tar ansvar för att själva be- döma förutsättningarna för att begränsa skatteuttaget. Medborgarnas di- rekta krav i dessa avseenden torde vara minst lika påtagliga för primär- och landstingskommunala politiker som för rikspolitiker. Landstinget avvisar varje form av lagstiftat skattetak.

Östergötlands läns landstingskommun anser att ett införande av skattetak är ett underkännande av den kommunala kompetensen. ln- förande av skattetak är dessutom ingen metod att förbättra den sam- hällsekonomiska balansen i stort utan endast ett sätt att bota de synliga symptomen på obalansen.

Kopparbergs läns landstingskotnmun känner stor oro inför den diskus- sion om en begränsning av beskattningsrätten som utredningen framför. Landstinget anser att det politiska ansvaret på lokal och regional nivå för verksamhetens utformning och dimensionering också måste förknippas med ett direkt ansvar för finansieringen inför väljarna. Landstinget vill peka på följande som särskilt starka argument för fortsatt kommunalt självbestämmande om utdebiteringen. Den friare finansieringsformen har inneburit en ständig förnyelse av innehållet i samhällsverksamheten på lokal och regional nivå genom lokala initiativ. ] åtskilliga fall har dessa initiativ visat sig så värdefulla, att de sedan kommit att prägla hela det samhälleliga beslutsfattandet på området.

Prop. 1978/79: 95 36

Den kommunala utdebiteringsrätten innebär också att lokala och rc— gionala organ inför sina väljare på ett markerat sätt är ansvariga för att medlen utnyttjas på bästa sätt. Kopparbergs läns landstingskommun fruktar att-en markerad reduktion av det lokala politiSka ansvaret för fi- nansieringen också medför en betydande minskning av ansvaret för medlens effektiva utnyttjande. Detta skulle medföra en total minskning av effektiviteten i samhällsarbetet. Landstinget finner också att en mar- kerad minskning av ansvaret för finansieringen i kommuner och lands- ting skulle innebära ett svårt slag mot den kommunalpolitiska debatten. De strävanden som under senare år gjort sig gällande för att vidga den kommunala debatten och fördjupa den kommunala demokratin skulle skadas svårt av begränsningar för utdebiteringsrätten.

LO anser att det i rådande läge inte krävs någon total begränsning av kommunernas skatteuttag. Staten har det övergripande ansvaret för in- komst- och förmögenhetsfördelningen.

Stockholtns kommun uttalar att ger inte samråd avsett resultat får tanken på skattetak ökad aktualitet. Ett organiserat samrådsförfarande bör enligt Hallstahammars kommun under alla förhållanden prövas in- nan utvägen att bestämma skattetak tillgrips även om exempelvis ra- mar för det kommunala skatteuttaget skulle kunna vara ett verksamt stöd inom kommunalpolitiken och verka allmänpreventivt mot upp- drivna krav på samhällsåtgärder.

Om ett kommunalt skattetak skall kunna undvikas så är det enligt Pa- jala kommun angeläget att fasta former för samråd mellan landsting och kommuner skapas. I annat fall kan det bli en tävlan om att ta ut den sista krona som är möjlig att ta ut av skattebetalarna. Detta är en fråga som måste tas på allvar, och trots värdet av kommunal beskattningsrätt och därmed verkligt kommunalt självstyre så måste kommunerna troli- gen acceptera ett fastställt skattetak i framtiden.

Enligt T CO kan det naturligtvis hävdas att flera av de av KEU 76 nämnda styrfunktionerna och då givetvis främst den yttersta formen, ett kommunalt skattetak, får till följd att det kommunala självstyret blir in- skränkt. Ett skattetak syftar emellertid inte till att konservera utbudet av kommunala tjänster på en given nivå. Ett kommunalt skattetak kommer däremot att accentuera den karaktär av transfereringsekonomi som vi redan i dag har betydande inslag av. På sikt kan ett sådant system även utformas så att man erhåller en utjämning av kommunalskatterna kom— munerna emellan. TCO ställer sig inte helt avvisande till införandet av ett kommunalt skattetak som till syvende och sist måste bli den form som tillgrips i det fall frivilliga överläggningar inte leder till önskat re- sultat. TCO menar, som tidigare betonats, att detta heller inte behöver innebära några väsentliga förändringar beträffande det kommunala självstyret.

SHIO betonar med skärpa vikten av att man lyckas bromsa den kom-

Bilaga 9 Remissyttrandena 37

munala utgiftsexpansionen. Trots risker för den kommunala självstyrel- sen anser organisationen därför att man bör överväga ett kommunalt skattetak, om de frivilliga överenskommelserna mellan stat och kommun inte efterlevs i tillräcklig utsträckning.

För lagstiftningen om kommunalt skattetak kan enligt LRF:s mening flera skäl anföras. Sådana skäl är utvecklingen under senare år av de kommunala utdebiteringarna och det ohållbara i att personer med ordi- nära inkomster har en marginalskatt på 65—70 %. För lagstiftning talar också de erfarenheter från senare år som visar att effekterna av en sänk- ning av den statliga inkomstskatten oftast helt uteblivit till följd av höga kommunala utdebiteringar. Den kommunala utgiftsökningen torde emel- lertid till stor del ha förorsakats av en överföring av uppgifter resp. ut- gifter från staten till kommuner och landsting. Utgiftsökningar till följd av lokalt initierad verksamhetsexpansion bottnar också till större delen i sådana krav som medborgarna anser sig kunna ställa på samhället — oavsett vilken huvudman det är som svarar för denna service. Ett lag- stiftat kommunalt skattctak skulle emellertid enligt LRF:s uppfattning så allvarligt urholka den kommunala självstyrelsen att förbundet inte kan föreslå något sådant under förutsättning att överläggningarna mel- lan stat och kommun verkligen leder till uppbromsning av utgiftsexpan- sionen.

I reservationer till bl. a. Svenska kommunförbundets och Stockholms läns landstings yttranden anges också att ett skattetak måste prövas om de frivilliga överenskommelserna inte leder till önskat resultat.

Eskilstuna kommun säger att man mot bakgrund av sitt förslag till en omfördelning av skatteunderlag kommunerna emellan redan har påvisat möjligheterna att inom den kommunala självstyrelsens ram åstadkomma en kontrollerad utveckling av de framtida kommunala förändringarna. Efter en omfördelning av skatteunderlaget med hänsyn till skattekrafts- skillnaderna, kommer det att framstå än mer klart och entydigt för medborgarna att krav på ”extrafinesser” kostar en utdebiteringshöjning. De kommuner som får avstå från skatteunderlag får av solidaritetsskäl höja kommunalskatterna om deras kommunservice innehåller sådana extrafinesser. Dessa konsekvenser måste man vara beredd att förklara och argumentera för i den politiska debatten om jämlikare kommunal- ekonomiska förutsättningar. Om den kommunala expansionen ändå, trots en omfördelning av skatteunderlagen, inte skulle följa en samhälls- ekonomiskt godtagbar takt, anser kommunen att ett lagfäst skattetak bör införas hellre än frivilliga överenskommelser.

SAF och Sveriges industriförbund uttalar att 1972 års skatteutredning har föreslagit en sänkning av den direkta statsskatten. Det vore orimligt om denna sänkning av kommunerna tas till intäkt för en höjning av kommunalskatterna. Därför måste det införas ett tak för den kommu- nala utdebiteringen som snarare bör ligga under än över 30 kr. Genom

Prop. 1978/79: 95 38

ett sådant tak i kombination med en justering av den statliga inkomst- skatteskalan skulle man få möjlighet mildra problemen med marginal- skatterna i de översta inkomstskikten, vilket önskemål omfattats av en stark minoritet i 1972 års skatteutredning. Ett skattetak för kommu- nerna behöver enligt SAF och Industriförbundet i och för sig inte inne- bära ett reformstopp. Möjligheter finns alltid att finansiera angelägna kommunala behov med statsskattemedel.

4 Frivilliga överenskommelser

Allmänt

Det alldeles övervägande flertalet remissinstanser tillstyrker eller läm- nar utan erinran huvuddragen i det av KEU 76 förordade systemet med frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för kom- muner och landstingskommuner. Viss tveksamhet anförs av ett tiotal re- missinstanser medan endast två av de som yttrar sig i frågan avstyrker.

Bland de remissinstanser som tillstyrker hör Svenska kommunförbun- det, Landstittgsförbuttdet, samtliga länsstyrelser, alla landstingskommu- ner utom en samt ca 120 av de drygt 130 kommuner som yttrar sig i frå- gan. Tillstyrker gör vidare socialstyrelsen, RRV, statens kulturråd, Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar med in- stämmande av ett femtiotal kommuner, Sveriges hantverks- och industri- organisation (SHIO), LO, SACO/SR och kds.

Viss tveksamhet till det föreslagna systemet med frivilliga över- enskommelser mellan stat och kommun uttalas av kammarrätten i Stockholm, Täby, Upplands Bro, Strängnäs, Boxholms, Norrköpings, Höganäs, Kungälvs, Örebro och Gävle kommuner samt Kopparbergs lärts landstingskommun. Eskilstuna och Vilhelmina kommuner avvisar det av utredningen föreslagna systemet med frivilliga överenskommel- ser.

Svenska kommunförbundet anser bl. a. det är naturligt att man beak- tar de samhällsekonomiska förutsättningarna när den kommunala verk- samhetens omfattning bedöms. Liksom utredningen anser förbundet att denna bedömning bör ske vid förhandlingar och i frivilliga överenskom- melser mellan staten och företrädare för kommuner och landsting. Överenskommelsernas innehåll och utformning bör enligt förbundet an- passas till de särskilda förhållandena varje enskilt år. Eftersom möjlig- heterna att påverka utvecklingen för de senare åren under planeringspe- rioden normalt är större än för det närmaste året framhålls inriktningen och finansieringen av verksamheten i det längre perspektivet vara en viktig del i överläggningarna.

Landstingsförbundet framhåller, mot bakgrund av erfarenheter från

Bilaga 9 Remissyttrandena 39

tidigare överenskommelser, att förhandlingsöverenskommelser ur kom- munal synpunkt är övervägande positiva och tillstyrker utredningens förslag om frivilliga överenskommelser. Förhandlingssystemet bör enligt förbundet få fastare former än hittills. Förhandlingarna bör leda fram till frivilliga överenskommelser om den kommunala sektorns utveckling med generella riktlinjer och ramangivelser. Diskussionerna bör avse dels ett långsiktigt perspektiv, dels ett kortsiktigt. Förbundet delar utredning- ens uppfattning att överläggningarna på kort sikt bör omfatta utveckling och finansiering av verksamheten under det närmaste året och even- tuellt året därefter och anser att de långsiktiga överläggningarna bör ut- mynna i en överenskommelse om en miniminivå för den kommunala sektorns volymutveckling. Detta är nödvändigt för att möjliggöra en realistisk och ändamålsenlig planering av den kommunala verksamhe- ten.

Enligt socialstyrelsen kan de föreslagna överläggningarna m. m. bidra till att öka samstämmigheten i statens och kommunernas planering etc. RRV ställer sig bakom KEU:s förslag till frivilliga överenskommelser mellan regeringen och kommunerna om riktlinjer för de kommunala ut- gifternas ökningstakt och ramar för utdebiteringen. RRV delar härvid KEU:s uppfattning att dessa överenskommelser skall utformas i mer preciserade termer än hittills. Göteborgs och Bohus läns landstingskom— mun anser också att mer precisa metoder erfordras och att omfattande utredningar behövs för att utröna effekter av olika metoder. Även K ro- nobergs läns landstingskonttnutt efterlyser mer preciserade riktlinjer.

Länsstyrelsen i Stockholms län, som biträder förslaget med frivilliga överenskommelser, anser att de hittills genomförda frivilliga över- enskommelserna har, trots att de improviserats fram, visat sig kunna fungera. Dessa bör därför övergå till sådana återkommande överlägg- ningar i fastare form mellan stat och kommun som utredningen nu före- slår. En fastare form för överläggningarna tillstyrks vidare särskilt av länsstyrelsen i Västerbottens lätt, Vingåkers och Nybro kommuner samt Hallands, Kristiandstads, Älvsborgs och Skaraborgs läns landstingskottt- muner. Malmö, Sandvikens och Härryda kommuner uttrycker dock viss oro för byråkratisering och förmyndarorganisation genom den före- slagna förhandlingsordningen.

Sala kommun, som instämmer i förslaget att åtgärder bör vidtas för att nå överenskommelse med regeringen om den kommunala utgiftsut- vecklingen, föreslår en mindre bunden förhandlingsordning då den av KEU föreslagna kan leda till en begränsning av den kommunala självbe- stämmanderätten. Mjölby kommun pekar också på att utredningens för- slag innebär en begränsning av den kommunala självstyrelsen. Liknande synpunkter förs fram av Skellefteå kommun samt Kristianstads, Hal- lands och Skaraborgs läns landstingskontmutter.

Länsstyrelsen i Uppsala lätt delar utredningens uppfattning att takten

Prop. 1978/79: 95 40

för kommunernas ökade engagemang i samhällsutvecklingen bör fastläg- gas genom överläggningar mellan representanter för regeringen och de båda kommunförbunden. Dessa överläggningar bör enligt länsstyrelsens mening leda fram till frivilliga överenskommelser om i första hand lång- siktiga förhållanden. Liknande synpunkter anförs av bl. a. länsstyrelsen i Värmlands län, Trelleborgs kommun, Kalmar, Blekinge, Östergötlands, Västmanlands, Gävleborgs och Norrbottens lärts landstingskommuner samt LO.

När det gäller de ramar som skall överläggas om och sedan om möj— ligt följas av kommunerna och även staten, torde enligt Vingåkers kont— rnutt de problem som KEU skissar bli ganska allvarliga. Kinda kommun anser att någon form av överenskommelse om skattestopp eller skattebe- gränsning kombinerat med statliga hjälpinsatser erfordras för de kom- mande åren. En dylik överenskommelse måste på central nivå hårdare bindas upp och skulle ske mellan stat och kommun— och landstingsför- bund var för sig. En prioritering skulle enligt kommunen således ske re- dan på central nivå mellan kommuner och landsting. Även Göteborgs och Bohus lärts landstingskommun framhåller att det bör övervägas om överenskommelserna skall avse kommuner och landstingskommuner var för sig. Bräcke kommun för fram liknande synpunkter. Kalix kommun understryker starkt att överenskommelserna är frivilliga och inte tving- ande för kommunerna.

Nybro kommun ser det som betydelsefullt att det redan igångsatta samrådet mellan stat och kommun utvecklas och det bedöms vara syn- nerligen väsentligt att staten och kommunförbundet i de reguljära sam- råden dem emellan kopplar in länsavdelningarnas information för att skapa de rätta länsvisa förutsättningarna innan ”frivilliga överenskom- melser” fattas.

Göteborgs kommun konstaterar att den kommunala sektorns omfatt— ning och betydelse för landets samlade ekonomi ställer krav på någon form av samordnad bedömning och planering. Frågan kan dock inte ses isolerad från den större frågan om uppgifts- och ansvarsfördelning mel- lan stat och kommun. Här har utredningen enligt kommunen inga för- slag. Till dess att denna större fråga blivit belyst vill kommunen inte motsätta sig den föreslagna ordningen i stort. Ludvika kontmurt är posi- tiv till frivilliga överenskommelser, men vill att arbetsmarknadens parter även deltar i överläggningarna, då sysselsättningsfrågorna oftast är de helt avgörande. Även AMS berör sysselsättningsfrågorna och förutsätter att de i vid bemärkelse kommer att behandlas vid överläggningarna.

Enligt Luleå kornnturt är förslaget om frivilliga överenskommelser en logisk följd av den kommunala självstyrelsen och bör kunna bli det in- strument som båda parter, dvs. såväl stat som kommuner, har anled- ning att kräva för att bringa den hittillsvarande utvecklingen under fas- tare kontroll. Den konstruktion, som utredningen anvisar för dels för—

Bilaga 9 Remissyttrandena 41

arbete, dels förhandling och dels kontroll av efterlevnaden, kan därför tillstyrkas. Det är enligt kommunen väsentligt att ramarna för den kom- munala verksamheten fastställs gemensamt av stat och kommun, dvs. ej av staten ensam.

Jönköpings lärts landstirtgskontrnurt, som förordar utredningens lös- ning med frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting, anser att de enskilda kommunerna dock måste ha reell frihet att inom vissa ramar för verksamheten kunna fatta beslut och göra avvägningar mellan olika behov av service. Norr- botterts lärts landstingskommurt understryker att även generella över- enskommelser måste ge utrymme för välmotiverade individuella avvikel- ser.

Kammarrätten i Stockholm ifrågasätter om sådant samråd som frivil- liga överenskommelser representerar är tillräckligt för att förhindra att ökade statsbidrag föranleder kommunerna till en utgiftsexpansion som eljest ej ifrågakommit, men säger att detta undandrar sig kammarrät- tens bedömning. Frågan bör enligt kammarrätten bli föremål för in- gående uppmärksamhet.

Täby kommun tillstyrker att överläggningar äger rum mellan kom- munförbunden och staten. Överläggningarna får emellertid ej resultera i överenskommelser om utgiftsåtaganden och utdebiteringssatser, utan de bör i stället utgöra statens informationskälla vad avser den kommunala sektorns utveckling. Staten bör på grundval av överläggningarna göra en ensidig bedömning av erforderliga åtgärder.

Upplands Bro kommun ser problem med den modell utredningen för- ordar. Bl. a. finns ri5k för att den centrala byråkratin, som förslaget med kontinuerliga överläggningar och rekommendationer förutsätter, också kommer att leda till ökad byråkratisering av planerings- och budgetar- betet ute i de enskilda kommunerna. Det ekonomiska läget för flertalet av Sveriges kommuner är så ansträngt att kommunerna förutsätter att man på de flesta håll redan nu är tvungen att noga pröva både pågående och nytillkommande verksamheter. Trycket är normalt också mycket hårt för att undvika Skattehöjningar. Därför tvivlar man på att centrala riktlinjer i ”mer preciserade termer" på något avgörande sätt ytter- ligare kan skärpa denna prövning.

Strängnäs kommun anser att det frivilliga system, som utredningen förordar och som syftar till begränsningar i den kommunala be- skattningen, redan i sig måste anses utgöra en viss begränsning av den kommunala handlingsfriheten.

Norrköpings kommun ställer sig t. v. tveksam till KEU:s förslag till frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunförbunden beträffande den kommunala sektorns utveckling, eftersom riktlinjer- na avses få generell natur. Det nya skatteutjämningssystemets syfte är bl. a. att utjämna standardskillnaderna mellan landets kommuner. Efter-

Prop. 1978/79: 95 42

som kommunernas utrymme för volymökning måste begränsas, i vart fall några år in på 1980-talet, skulle generella riktlinjer för den kommu- nala volymutvecklingen motverka syftet med skatteutjämningen och leda till ökad spännvidd mellan kommunerna i fråga om standard. Kom- munen anser det emellertid tänkbart att förutsättningar för att kommu- nerna skall kunna följa överenskommelser mellan kommunförbunden och staten om riktlinjer för den kommunala verksamhetens volymmässi- ga utveckling kan komma att föreligga när standardskillnaderna mellan kommunerna utjämnats. I avvaktan därpå bör enligt kommunens upp- fattning överläggningar i hithörande frågor regelbundet förekomma mellan kommunförbunden och staten men enbart ha ett informativt syfte.

Kungälvs kommun framhåller att kommunerna även fortsättningsvis måste få ta ansvaret för en frivillig begränsning av utdebiteringen. Upp- görelser med staten, vilka träffas över huvudet på de enskilda kommu- nerna, är betänkliga om de blir till en del av beslutssystemet på det sätt som KEU föreslår. Förslagen om överläggningar för att begränsa eller stoppa kommunala skattehöjningar kan accepteras i lägen då den sam- hällsekonomiska balansen är allvarligt störd. Det får anses att vårt land just nu befinner sig i ett sådant ansträngt läge att den kommunala kon- sumtionen måste vara mer återhållsam. Men i en annan situation, då vi har en bättre samhällsekonomisk balans, skall inte ens frivilliga över- enskommelser om begränsningar i den kommunala självstyrelsen av det slag som KEU föreslår förekomma. Kommunerna har, enligt kommu- nen, själva ansvar och omdöme nog för att styra sin ekonomi.

Örebro kommun uttalar att systemet med frivilliga överenskommelser innebär uppenbara risker för en stark centralisering och ökad byråkrati. Det försvårar dessutom möjligheterna till långsiktig planering i kommu- nerna. Nya förutsättningar kan komma att ges efter varje års förhand- lingar. Kommunen anser vidare att även om utredningen förordar ett frivilligt system byggt på förhandlingar skapar utredningens uttalanden i lagstiftningsfrågan intryck av att förhandlingar skall föras under hot om lagstiftning.

Gävle kommun anger att man är införstådd med att överläggningar mellan kommunerna och staten kan vara ändamålsenliga och ge kon- kreta resultat i vissa givna krissituationer men att man hyser viss tvekan till att införa någon form av permanent samrådsförfarande beträffande den kommunala verksamheten. Tveksamheten är ännu större till att be- driva överläggningar i såväl flerårsbudgetskedet som årsbudgetskedet. Genom att bedriva överläggningar i årsbudgetskedet motverkas enligt kommunen den långa planmässighet man säger sig vilja eftersträva.

Kopparbergs läns landstirtgskornrrturt finner att en temporär begräns- ning av volymökningen med de generella medel som KEU förordat och som använts i rekommendationen från Landstingsförbundet kan ac-

Bilaga 9 Remissyttrandena 43

cepteras. Däremot finner inte landstinget det rimligt att generellt an- vända denna metod för samarbetet mellan kommuner, landsting och stat om samhällsekonomins utformning. Olikheterna mellan de skilda lands- tingen är alltför stora för att en sådan generell metod enskilda år inte skall innebära orimligheter.

Eskilstuna kommun föredrar lagfäst skattetak framför frivilliga över- enskommelser. Vilhelmina korrttnurt uttrycker stark tveksamhet mot så— väl skattetak som frivilliga överenskommelser. Kommunen anför vidare att även de "frivilliga överenskommelserna” ställer de ordinarie demo- kratiska beslutsfunktionerna ur spel på ett olyckligt sätt. Om kommun- förbundet skulle ha mandat att träffa starkt bindande överenskommelser för enskilda kommuner vore det i sanning en begränsning av den kom- munala demokratin. Situationen är således den att vill staten styra kom- munerna effektivt innebär detta också en begränsning i rörelsefriheten. Kommunen beklagar att utredningen inte mer ingående har analyserat denna aspekt. I nuvarande läge motsätter sig kommunen båda de model- ler som utredningen redovisar.

Överläggningar med enskilda kotrtrrtuner och landstingskornmutter

Drygt tio kommuner och ett tiotal landstingskommuner tar upp bl. a. frågan om enskilda kommuner och landstingskommuner bör delta i överläggningarna om den kommunala utvecklingen.

Valdemarsviks kommun framhåller att vid frivilliga överenskommel- ser bör kommunernas individuella problem beaktas, dvs. staten/rege- ringen får förhandla med varje kommun om begränsningar av utdebite- ringen. Sotenäs kommun anger att överläggningarna måste ta hänsyn till de skillnader som finns mellan de olika kommunernas utbyggnadsgrad, standard. befolkningssammansättning m. m.

Härryda korrttrtun anser att valet av generella riktlinjer kan medföra att regionala och lokala skillnader i serviceutbud etc. konserveras. Man borde söka lösningar för att komplettera dessa med normer för indivi- duell behandling bl.a. med hänsyn till de regionalpolitiska mål som det råder bred enighet om.

Lerums kommun hävdar att de enskilda kommunerna måste ha möj- lighet att påverka förhandlingsunderlag och förhandlingar. Hittills har de enskilda kommunerna inte kunnat följa eller påverka kommunför- bundens förhandlingsunderlag eller förhandlingarna. Systemet förutsät- ter att kommunförbunden och de enskilda kommunerna kraftigt ökar sitt informationsutbyte angående den kommunala ekonomins utveckling. Det kan ske via kommunförbundets länsavdelningar. Sedan är det frågan om kommunförbunden och de enskilda kommunerna kan tillföras nöd- vändiga resurser för ett ökat informationsutbyte och framtagandet av ett bättre underlag. '

Söderkommunerna i Stockholms län säger att överläggningarna måste

Prop. 1978/79: 95 44

baseras på realistiska prognoser och antaganden om den samhällsekono- miska utvecklingen och kommunernas kostnadsutveckling samt på god kännedom om den faktiska situationen i de enskilda kommunerna. Eventuella riktlinjer om expansionsutrymme och kommunalskattehöj- ningar får inte enbart uttryckas i form av ett generellt genomsnitt för hela kommunsektorn, utan måste även så långt möjligt differentieras med hänsyn till kommunernas individuella situation och förutsättningar. Detta så att riktlinjerna upplevs som rimliga och rättvisa sett utifrån den enskilda kommunens utgångspunkter, vilket är nödvändigt med hänsyn till att alla kommuner efter förmåga'måste bidra till en dämpad tillväxt av kommunsektorn.

Ulricehamns kommun anser det vara nödvändigt att överläggningarna får fasta och permanenta former med förankring icke enbart i kommun- förbundet utan även i de enskilda kommunerna.

Kronobergs läns landstingskommun framhåller vikten av att förhand- lingsordningen byggs upp på sådant sätt att det enskilda landstinget har möjlighet att delta i överläggningarna och att möjlighet finns till indi- viduella hänsynstaganden.

Blekinge och Gävleborgs läns landstingskommuner uttalar att över- läggningarna måste få en sådan utformning att de enskilda kommunerna och landstingen känner delaktighet och medansvar i de träffade över- enskommelserna. Göteborgs och Bohus läns landstingskommun anser det vara synnerligen viktigt att överenskommelserna får en sådan ut- formning att det enskilda landstingets situation beaktas.

Malmöhus läns landstingskommun pekar på att det för landstingens vidkommande i och för sig kan vara möjligt med förhandlingar mellan regeringen och varje enskild landstingskommun. Det stora antalet pri- märkommuner gör det dock omöjligt att använda samma förhandlings- ordning för dessa. Skall en enhetlig modell väljas måste därför förhand— lingsmandat utformas mellan kommunerna och deras förbund. Örebro läns landstingskommun anför liknande synpunkter.

Enligt Hallands läns landstingskommun är frågan om det inte bör fin- nas möjligheter för regeringens företrädare att också direkt träffa kom- munernas representanter. För landstingssektorn kan det ske med ordfö- randena i landstingens förvaltningsutskott. Det är nämligen enligt lands- tinget viktigt att kontakterna i här berörda viktiga frågor blir så omfat- tande och representativa som möjligt. Det är också med hänsyn till de- mokratiaspekterna angeläget, att de politiskt ansvariga i regeringen har möjligheter till direkta kontakter med de politiskt ansvariga i landstings- kommunerna och primärkommunerna. Oavsett formerna är det således angeläget understryka att överläggningar måste kunna ske direkt med kommunernas ansvariga om överläggningarna skall leda till över- enskommelser om den kommunala sektorns utveckling och finansiering. Skaraborgs läns landstingskommun har motsvarande synpunkter.

Bilaga 9 Remissyttrandena 45

Älvsborgs läns landstingskommun framhåller vikten av att överlägg- ningarna inte sker enbart mellan regeringen och företrädare för kom- munförbunden utan att det även bör finnas vissa möjligheter för rege- ringens företrädare att direkt träffa kommunernas ansvariga. Den di- rekta kontakten underlättar också möjligheterna att vid överenskommel- sernas utformning ta hänsyn till de individuella behov av expansion som kan finnas inom olika landsting på grund av exempelvis ojämnheter mel- lan landstingcn i fråga om utbyggnaden av olika verksamheter. Även Kopparbergs län lan(ls-tingskommun anser det vara önskvärt att kommu- ner och landstingskommuner i ökad utsträckning bereds tillfälle delta i överväganden om samhällsekonomin.

Kommunförbundens roll

Kommunförbundens roll vid de frivilliga överenskommelserna tas upp av ett tiotal kommuner och en landstingskommun.

Täby kommun anser inte att Svenska kommunförbundet är represen- tativt för kommunerna i den meningen att förbundet kan ”avtala" om utgifter och deras finansiering. Vore så fallet anser kommunen att den kommunala demokratin är satt ur spel lika mycket som ett eventuellt skattestoppbeslut skulle göra. Den grundläggande frågan om den kom- munala självstyrelsen behandlas enligt kommunen på ett mycket märk- ligt sätt. Att direkt från staten besluta om skattestopp eller skattetak anses vara ett ingrepp i självstyrelsen. Att skapa ett system med s. k. fri- villiga överenskommelser via tredje part, vilkas syfte är att tvinga kom- munerna att inordna sig i samhällsekonomin, är inget ingrepp i självsty— relsen.

Upplands Bro kommun menar att skall överläggningarna bli effektiva förutsätter det att kommunförbundets makt i förhållande till de enskilda kommunerna i praktiken kommer att förstärkas. Stor uppmärksamhet måste enligt kommunen ägnas åt det intrång den föreslagna sam- ordningen innebär för den kommunala självstyrelsen.

Strängnäs kommun anser att en problematik, som ej är tillräckligt klarlagd, är kommunförbundens roll i dessa frivilliga överenskommelser. Genom en ökad formalisering, genom särskild arbetsgrupp rn. m. och genom ökad precisering i överenskommelserna, via riktlinjer och utdebi- teringsramar, fattar man beslut över den enskilda kommunen. Frågan är genom vilket system dessa beslut skall förankras. Något system finns ju ej i dag. Kommunförbunden är intresseorgan för kommunerna och ej kommunalförbund enligt kommunen.

Mjölby kommun uttalar att de båda kommunförbundens inflytande över de enskilda kommunerna starkt kommer att öka.

Göteborgs kommun pekar på att kommunförbunden inte är organise- rade för att föra den typ av förhandlingar som föreslås. Kommunför- bunden kan enligt kommunen närmast karaktäriseras som kommuner-

Prop. 1978/79: 95 46

nas intresseorganisationer. De har ej ställningen som kommunerna över- ordnade organisationer. De kan därmed ej lämna kommunerna direktiv i fråga om maximering av skattesatser c. d. Det finns därémot"'ön- uppen- bar risk för att den föreslagna förhandlingsordningen kan leda till en tungrodd budgetprocess med en ökad byråkratisering.

Härryda kommun framhåller att Svenska kommunförbundets delvis nya roll bör föranleda diskussioner mellan kommunerna om eventuella förändringar och förstärkningar av förbundets nuvarande organisation. Lerums kommun uttalar att det är viktigt att rollfördelningen mellan å ena sidan Svenska kommunförbundet och å andra sidan de enskilda kommunerna klarläggs.

Gävle kommun anför att vid bedömningen av utredningens förslag till samråd mellan stat och kommunförbund måste man också vara medve- ten om kommunförbundens nuvarande roll som frivilliga sammanslut- ningar med uppgift att verka som service- och intresseorganisationer åt kommunerna. Om inte den kommunala självstyrelsen allvarligt skall be- gränsas, kan inte kommunförbunden tillåtas träffa bindande över- enskommelser för kommunernas räkning rörande kommunal verksam- het och kommunal utdebitering. Beslutanderätten i dessa frågor måste odelat tillkomma kommunfullmäktige. Kommunmedlemmarna måste kunna utkräva politiskt ansvar av de personer som anförtrotts beslutan- derätten i kommunala frågor. Sådant ansvar torde inte, menar kommu- nen, kunna utkrävas av kommunförbundens medlemmar i en eventuell samrådsgrupp.

Enligt Örnsköldsviks kommun är kommunförbunden de självklara samordningsorganen, då varje enskild kommun resp. landstingskommun av praktiska skäl inte kan träffa uppgörelse med statsmakterna.

Luleå kommun uttalar att Svenska kommunförbundets roll som före- trädare för landets kommuner och förhandlingspart måhända bör ägnas uppmärksamhet. I sammanhanget erinras om den fullmaktdiskussion som utredningen för, dvs. att landets kommuner lämnar fullmakt för kommunförbundet att förhandla och träffa överenskommelse på kom- munernas vägnar. Ett sådant fullmaktförhållande skulle måhända för- bättra förutsättningarna för efterlevnad av träffade överenskommelser. Kommunernas ansvar härvidlag kommer att sättas på prov. Det finns enligt kommunen ej anledning betvivla att kommunernas ansvar kom- mer att motsvara även högt ställda förväntningar.

Älvsborgs läns landstingskommun säger att det finns stora risker att kommunförbunden kommer att förlora sin karaktär av serviceorgan för landsting och kommuner och framstå som något slag av överkommuner.

Överenskommelser om utvecklingen i ett längre perspektiv

Den ekonomiska flerårsplaneringens betydelse för de långsiktiga övervägandena och liknande berörs av bl. a.,Landstingsförbundet, tre länsstyrelser, sju kommuner och fem landstingskommuner.

Bilaga 9 Remissyttrandena 47

Enligt Landstingsförbtmdet bör utgångspunkten vid de ”långsiktiga” överläggningarna vara långtidsutredningarnas bedömningar av resursut- rymme och kommunernas och landstingens flerårsplaner för den kom- munala verksamhetens inriktning.

Länsstyrelsen i Jönköpings län vill särskilt framhålla betydelsen av att den långsiktiga ekonomiska planeringen får stor tyngd i de diskussioner om den kommunala ekonomin som avses bli förda på central och regio- nal nivå. Den information som finns i kommunernas långtidsplaner (KELP) utnyttjas i vissa fall också inom den statliga regionala samhälls- planeringcn. Länsstyrelsen har kunnat konstatera att KELP successivt har förbättrats under senare år men att det fortfarande finns många bristfälligheter i vissa budgetar. exempelvis i fråga om realistiska befolk- ningsprognoser som i sin tur är styrande för bl. a. skattekrafts- och net- tokostnadsberäkningar. Länsstyrelsen i Blekinge län anför liknande synpunkter.

Kopparbergs lärts landstingskommun framhåller att det enskilda landstinget i sammanhanget måste ha en klar bild av de samhällsekono- miska förutsättningarna såväl på kort sikt som i det tidsperspektiv lång- tidsutredningarna använder. Det är därför önskvärt att informationen om bedömningarna i långtidsutredningarna utformas på ett sådant sätt, att det kan ges mera direkt tillämpning på förhållandena i kommuners och landstings femårsplanering.

Norrbottens läns landstingskommun anser att meningsfulla långsiktiga överenskommelser måste baseras på noggrant genomarbetade och för- ankrade långtidsplaner hos såväl staten som kommunerna.

Överenskommelser om volymutveckling m. m.

Diskussion om prioriteringar i anslutning till den kommunala volym- utvecklingen förs av de båda kommunförbunden, en länsstyrelse och tre kommuner.

Överenskommelserna mellan regeringen och företrädare för kommu- nerna bör enligt Svenska kommunförbmzdet inte enbart ges karaktären av "skattestoppsöverenskommelser" utan de bör även innefatta en redo- visning av i vilken utsträckning kommunerna förväntas medverka till att förverkliga ambitionerna inom t. ex. sysselsättningspolitiken, den sociala omsorgen och sjukvården. Härigenom skulle överenskommelsen vid varje tidpunkt kunna innehålla en samlad redovisning av verksamhetens utbyggnad samtidigt som man beaktar de kommunfinansiella konse- kvenserna av gjorda prioriteringar.

Landstingsförbundet uttalar att inom de ramangivelser och generella riktlinjer som ges i de frivilliga överenskommelserna måste kommuner och landsting ha frihet att göra erforderliga avvägningar för att tillgo- dose medborgarnas behov av service. Vid de ”långsiktiga” överlägg- ningarna bör enligt förbundet övergripande bedömningar göras av den

Prop. 1978/79: 95 43

kommunala sektorns behov i förhållande till andra sektorers. Hänsyn bör också tas till kommunernas insatser för sysselsättning, regionalpoli- tik m. m.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län konstaterar att vad gäller driftkost- nadsutvecklingen i kommunerna är statsmakternas styrmöjligheter be- gränsade. Det bör ankomma på regeringen att i samråd med kommun- förbunden ange riktlinjer härför. 1 riktlinjerna skall, liksom hittills, ingå uttalanden om vilka sektorer som bör prioriteras.

Avesta kommun uttalar att därest överenskommelserna får en inrikt- ning likt den som träffades under år 1977, vari bl. a. barnomsorg och äldreservice utgjorde prioriterade verksamhetsområden med expansions- möjligheter, det även åligger regeringen och andra centrala myndigheter att följa denna och inte därutöver ålägga kommunerna ytterligare upp- gifter inom andra, i så fall "oprioriterade" områden, utan att ytterligare resurser tillförsäkras kommunerna.

Östersunds kommun säger att de frivilliga överenskommelserna främst bör utformas så att de anger riktlinjer för den volymmässiga ut- vecklingen och då främst ökningstakten inom verksamheten (driftbudge— ten).

Enligt Övertorneå kommun får de framtida överenskommelserna inte enbart låsas till inkomstsidan och en skattestoppsöverenskommelse utan även behandla i vilken takt utbyggnaden inom olika områden skall ske, liksom även kostnadsfördelningen mellan stat och kommun avseende nya uppgifter som åläggs eller avses åläggas kommunerna inför varje överenskommelse.

Överenskommelser om ramar för skatteuttaget

Frågan om de frivilliga överenskommelserna bör innefatta ramar för skatteuttaget berörs av tre kommuner, fyra landstingskommuner och Föreningen Sveriges Kommunalekonomer.

Norrköpings kommun avvisar KEU:s resonemang om centrala rikt- linjer beträffande ramar för det kommunala skatteuttaget. Hammarö kommun framhåller att överläggningarna inte får leda till att den kom- munala självstyrelsen inskränks genom införande av skattetak eller dy- likt.

Östersunds kommun anser att det bör finnas ett visst spelrum för för- ändringar i utdebiteringen. Det finns flera skäl till att ändra på skatteut- taget utan att det i och för sig innebär volymökningar; fonderingar kan vara nödvändiga för att stärka likviditeten och snabba förändringar i in- vesteringarna kan behövas bl.a. av sysselsättningsskäl. En alltför hård låsning till utdebiteringen har också den effekten att det åtminstone på kort sikt är möjligt att ha en relativt stor verksamhetsökning utan mot- svarande höjning av skatten genom fonddispositioner och förskjutningar mellan drift- och kaptialbudgeten.

Bilaga 9 Remissyttrandena 49

Kronobergs läns landstingskommun framhåller att det inte synes före- ligga behov av att överenskommelserna även skall innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget.

Kalmar läns Iandstingskommun uttalar att överenskommelserna inte bör avse utdebitering. Väljs utdebiteringen som instrument för att be- gränsa expansionen kan kommuner. som i hög grad skattefinansicrar sina investeringar genom en omläggning av sin finansieringspolitik mot ökad upplåning, på kort sikt skapa utrymme för en expansion som se- nare — när de lånefinansierade anläggningarna skall tas i drift — visar sig inte kunna inrymmas inom rekommenderad utdebiteringsnivå.

Blekinge läns landstingskommun anser att en överenskommelse om oförmodade regleringar av det kommunala skatteuttaget bör undvikas då de för det enskilda landstinget medför antingen drastiska nedskär- ningar jämfört med fastlagda planer eller tvära omsvängningar i dess fi- nansieringSpolitik, åtgärder vilka rimligen ej åsyftas med regleringen i fråga. Norrbottens läns landstingskommun tvivlar på ändamålsenlighe- ten i årliga överenskommelser om utdebiteringens storlek.

Föreningen Sveriges Kotnmuttalekonotner rekommenderar inte cen- trala riktlinjer beträffande ramar för det kommunala skatteuttaget, ef- tersom sådana ramar blir rättvisa först i ett läge då de ekonomiska för- utsättningarna utjämnats mellan kommunerna.

F örhandlin gsschemat

Ett tiotal remissinstanser berör särskilt det av utredningen skisserade förhandlingsschemat för de föreslagna överläggningarna mellan rege- ringen och kommunförbunden.

Svenska kommunförbundet anser att förhandlingsschemat kan tjäna ' som underlag för hur överläggningarna kan inplaceras tidsmässigt under en flerårsperiod. Landstingsförbundet uttalar att utredningens tids- schema kan ligga till grund för förhandlingsarbetet. Det bör enligt för- bundet vara möjligt att anpassa landstingens planering och den nödvän- diga statistikinsamlingen så att det passar de angivna tidpunkterna.

Kungälvs kommun menar att det av KEU 76 föreslagna tidsschemat förrycker det tidschema som gäller för Kungälvs kommun och många andra kommuner. Kommunen tillstyrker inte en ordning som ger sämre kommunal planering och sämre kvalitet på budgeten. Filipstads och Hagfors kommuner framhåller också att överläggningarna inte får läg— gas upp så att kommunernas planerings- och budgetarbete försvåras. Växjö kommun anser att överläggningarna bör avslutas redan i februari för att kunna beaktas i kommunernas budgetanvisningar samt att kon- trollstationsförhandlingarna i augusti inte i någon större utsträckning kan påverka budgetarbetet.

Malmöhus och Örebro läns landstingskommuner är positiva till det skisserade förhandlingsschemat, medan Kristianstads, Hallands och Ska-

26 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 9

Prop. 1978/79: 95 50

raborgs läns landstingskommuer uttalar viss tveksamhet inför KEU:s tidsschema för förhandlingarna och anser att det måste bli föremål för ytterligare överväganden.

Efterlevnad och sanktioner

Förhållandet att de frivilliga överenskommelserna inte är bindande för enskilda kommuner och landstingskommuner tas upp av sju kommu- ner och en landstingskommun.

Lidingö kommun konstaterar att de av utredningen föreslagna frivil- liga överenskommelserna mellan statsmakterna och kommunförbunden lider av svagheten att inte vara formellt bindande för någon enskild kommun. Såsom uttryck för en gemensam uppfattning hos regeringen och kommunförbunden bör sådana överenskommelser emellertid kunna utgöra vägledning av stor betydelse för handlandet i kommunerna.

Kinda kommun anser att någon form av statligt engagemang borde ingå för att följa upp att central överenskommelse efterlevs. Beträffande överenskommelser typ de mellan Svenska kommunförbundet och rege- ringen anser Valdemarsviks kommun att dessa ovillkorligt måste efterle- vas av landets kommuner om eventuell lagstiftning om skattetak skall kunna undvikas.

Med bibehållande av den kommunala självstyrelsen är det enligt Väs- terås kommun tveksamt om överenskommelser, där den ena parten re- presenteras korporativt, alltid kommer att anses som moraliskt förplik- tande för en enskild kommun. I synnerhet gäller detta i en miljö där många kombinationer av politiska ideologier kan tänkas vid dels part- sammansättning av representanter vid förhandlingarna i fråga, dels då det gäller förhandlingsparterna å ena sidan, den enskilda primärkommu- nen eller landstinget å den andra. Västerås kommun anser emellertid att formerna för överenskommelser enligt förslaget är värda att prövas.

Landstingskommuner eller kommuner, som avviker från de över- enskomna ramarna, skulle enligt utredningen kunna tänkas få lämna ut- förlig motivering till avvikelser och redovisa den budgeterade volym- mässiga utgiftsexpansionen. Detta blir enligt Älvsborgs läns landstings- kommun en svår balansgång mellan å ena sidan statens övergripande ansvar för samhällsekonomin och å andra sidan den kommunala själv- styrelsen. '

Länsstyrelsen i Uppsala län, Enköpings och Arvika kommuner samt Östergötlands läns landstingskommun säger i sina yttranden nej till even- tuella sanktioner mot enskilda kommuner och landstingskommuner som inte kan hålla sig inom överenskomna ramar. Östergötlands läns lands- tingskommun anser att några nya statliga kontrollmedel inte är nödvän- diga. De kommunala förtroendemännen är nämligen väl medvetna om den ekonomiska verkligheten och de är beredda att också ta sitt ansvar. Nya statliga kontrollmedel skulle enligt landstingets mening därför inte

Bilaga 9 Remissyttrandena 51

ha önskvärd effekt utan snarare leda till ökad administration och byrå- krati. Justitiekanslern (JK) framhåller att frågan om sanktioner mot kommuner över huvud taget torde vara föga klarlagd.

Möjlighet till extra skatteutjämningsbidrag i vissa fall

Tolv kommuner och fem landstingskommuner berör frågan om möj- lighet till extra skatteutjämningsbidrag för ett begränsat antal kommu- ner som kan ha svårt att hålla sig inom överenskomna ramar i fråga om skatteuttaget.

Söderkommunerna i Stockholms [än säger i ett gemensamt yttrande att även om eventuella riktlinjer om det kommunala skatteuttaget diffe- rentieras torde ändock en del kommuner inte ha möjlighet att kunna hålla sig helt inom angivna ramar. KEU har uppmärksammat detta för- hållande och ser det som naturligt att dessa kommuner ansöker om ' extra skatteutjämningsbidrag. De sex kommunerna har inga erinringar mot detta förslag, men pekar på att totalramen för extra bidrag då bör ökas kraftigt. Dessutom framhålls att om överläggningarna mellan rege- ringen och kommunförbunden skulle resultera i att någon annan form av särskild kompensation skall utgå till kommunerna, bör denna kom- pensation fördelas med beaktande av den faktiska behovssituationen i kommunerna.

Enköpings kommun tillstyrker KEU:s förslag om möjlighet till extra skatteutjämningsbidrag. Mölndals kommun förutsätter att möjligheterna att erhålla extra skatteutjämningsbidrag utökas och då framför allt för de kommuner som även i fortsättningen kommer att ligga utanför skat- teutjämningssystemet om KEU:s förslag genomförs. Ansökan om extra skatteutjämningsbidrag skall inlämnas den 31 mars året före budgetåret. Detta innebär således att ansökan får grunda sig på de faktorer som re— dovisas i flerårsbudgeten.

Enligt Umeå kommun måste man utgå ifrån att en framställning om extra skatteutjämningsbidrag oftast måste vara grundad på starka skäl. Det är därför en viktig fråga hur framställningarna om extra skatteut- jämningsbidrag behandlas. Regeringen bör ha ett särskilt intresse av att ta del av de problem som belyses i ansökningarna. Eftersom det troligen rör sig om varierande problem hos starkt expanderande eller starkt be- folkningsminskande kommuner bör schablonbedömningar undvikas.

Strängnäs kommun anser att detta med att kommunerna först skulle söka extra skatteutjämningsbidrag innan man beslutar om skattehöj- ningar utöver överenskomna ramar faller på sin egen orimlighet. Ett så- dant system är i praktiken omöjligt. Om den politiska processen på det kommunala planet skall vara möjlig måste olika utdebiteringsnivåer fin- nas med i diskuterade budgetalternativ. Kommunen skulle då i förväg ansöka om att få använda si eller så många utdebiteringsalternativ. Ett sådant förfaringssätt är ej rimligt.

Prop. 1978/79: 95 52

Göteborgs kommun framhåller följande. Om staten, genom skatteut- jämningsnämnden. tar på sig en prövning av enskilda kommuners ut- veckling slår man in på en väg där man urholkar principen om att kom- munerna skall ta ansvaret för sin verksamhet. Troligen kan de flesta kommuner finna någon punkt i t.ex. skatteutjämningssystemets kon- struktion som drabbat "orättvist". Om då dessa kommuner i sin plane- ring förutsätter att man kommer att få täckning från staten genom extra skatteutjämningsbidrag kan systemet snabbt bli mycket svårhanterligt och dessutom leda till att ”efterlevnadsmoralen” försämras.

Gävle kommun ifrågasätter om inte den skisserade lösningen innebär att den s.k. skatteutjämningsnämnden blir ett överprövningsorgan för kommunalskattehöjningar och avstyrker den skisserade lösningen.

Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner pe- kar på det förhållandet att eftersom KEU inte synes ha förutsatt att landstingskommunerna skall kunna få extra skatteutjämningsbidrag bor- de KEU klart uttalat om förslaget omfattar eller inte omfattar lands- tingen. Älvsborgs läns landstingskommun anför liknande synpunkter.

Göteborgs och Bohus läns landstingskommun uttalar att förslaget med frivilliga överenskommelser är bättre än ett system med skattetak. Skillnaden torde dock i praktiken inte komma att bli särskilt stor för det enskilda landstinget, eftersom ett frångående av en överenskommelse endast kan ske sedan regeringen prövat frågan om särskilt skatteutjäm- ningsbidrag. Med all säkerhet kommer ett frångående av en över- enskommelse att i ett sådant läge bli av liten omfattning. Överenskom- melser kommer i vissa fall att avse utrymmet för den reella expansionen uttryckt i olika volymtal. Det förefaller enligt landstinget tveksamt hur utredningen tänkt sig på vad sätt ett frångående av en sådan över- enskommelse skulle kunna knytas till frågan om extra skatteutjämnings- bidrag;

Samspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik

Partiernas ansvar när det gäller samspelet mellan riks- och kommu- nalpolitik tas upp av några remissinstanser.

Svenska kommunförbundet uttalar att när det gäller frågan om de fri- villiga överenskommelsernas efterlevnad måste de politiska partierna påta sig ett betydande ansvar. Landstingsförbznulet framhåller att en ökad förståelse och utvidgade kontakter mellan rikspolitiker och de po- litiskt ansvariga på regional och lokal nivå är nödvändiga för att de ge- mensamma målsättningarna och prioriteringarna i en överenskommelse skall kunna förverkligas.

Västernorrlands läns landstingskommun uttalar att en fråga som inte belysts av utredningen är partiorganisationemas roll för den kommunala självstyrelsen och den ekonomiska utvecklingen. Ett stort ansvar måste enligt landstingets mening ligga på partiorganisationerna för att föra ut

Bilaga 9 Remissyttrandena . 53

information till kommun- och länsinvånarna om det ekonomiska utrym- met för den kommunala verksamheten.

Särskild arbetsgrupp

KEU 76 föreslår att en särskild arbetsgrupp med experter från staten och kommunförbunden inrättas för att bl. a. löpande följa den kommu- nalekonomiska utvecklingen och att vara beredningsorgan inför de åter- kommande överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden. Detta förslag tillstyrks av Landstingsförbundet, Svenska kommunför- bundets ätta sydsvenska länsavdelningar, SCB, RRV, planverket, lätts- styrelsen i Värmlands lätt, nio kommuner, Östergötlands läns landstings- kommun och kds. Två kommuner ställer sig tveksamma till förslaget och en kommun avstyrker.

Enligt Svenska kommunförbundet bör ett fastare samarbete mellan kommunförbunden och berörda statliga departement kunna eliminera de brister som nu föreligger i fråga om förhandlingsunderlaget.

Landstingsförbtmdet biträder förslaget och anser att problem med statistikunderlag bör närmare analyseras av en särskild arbetsgrupp med företrädare från staten, kommuner och landsting med uppdrag att ta fram underlag och utgöra beredningsorgan för förhandlingsöverenskom- melserna.

SCB anser att det givetvis är av stor betydelse att det statistiska un- derlag som den särskilda arbetsgruppen behöver för sina ställningstagan- den kommer fram vid rätt tidpunkt samt att det har rätt innehåll och har sådan kvalitet att det utgör ett rättvisande underlag för de beslut som arbetsgruppen skall fatta. SCB förutsätter att diskussionen av hithö- rande frågor kommer att ske genom ett samarbete i fast organiserad form mellan arbetsgruppen och statistikframställarna. Den statistik som är relevant i detta sammanhang utarbetas f.n. främst av SCB och de båda kommunförbunden. Rollfördelningen mellan SCB och dessa för- bund rörande statistikframställningen synes dock f.n. vara något oklar och behöver därför preciseras. Detta bör enligt SCB:s mening ske genom överenskommelse mellan statistikproducenterna. lämpligen inom den föreslagna arbetsgruppens ram.

Det påpekas även att samarbete redan förekommer i statistiska frågor mellan SCB och kommunala samt regionala statistikanvändare i gemen- samma samarbetsorgan. lnom SCB har för ändamålet bildats ett regio- nalstatistiskt kansli. Genom detta har verket kunnat utvidga sin behovs- kartläggning och därmed förbättrat förutsättningarna för en anpassning av sin statistikproduktion till den kommunala och regionala plane- ringens behov. SCB har således en beredskap för att i detta samman- hang bidra till att relevant statistik kan tillhandahållas för den före- slagna särskilda arbetsgruppens verksamhet. Det framhålls att SCB re- dan nu gör fastprisberäkningar för en stor del av kommunernas utgifter.

Prop. 1978/79: 95 54

ibland på ganska detaljerad nivå. I kvalitetshöjande syfte skulle vissa av de beräkningsmodeller som använts i detta sammanhang eventuellt kunna användas för beräkning av volymförändringar i enskilda kommu- ner i stället för nu utnyttjade mera allmänna mått av typen konsument- prisindex eller antal tjänster. Även förutsättningarna för detta kan enligt SCB:s mening lämpligen diskuteras och utredas inom ramen för arbets- gruppens verksamhet.

RRV som tillstyrker att en särskild arbetsgrupp bildas, anser att det är nödvändigt att kommunerna t. ex. i samband med KELP-redovis- ningen översätter utgiftsökningen till nationalräkenskapemas termer om överenskommelserna skall få en reell innebörd för de enskilda kommu- nerna. Den föreslagna arbetsgruppen bör ge anvisningar om hur denna översättning skall göras.

Vidare är det enligt RRV:s mening väsentligt att de överenskommel- ser som träffas mellan regeringen och kommunförbundet inte endast får karaktären av ett finansiellt accepterande av en konstaterad kostnadsut- veckling. Denna kostnadsutveckling måste också kunna granskas kritiskt och konkreta råd om effektivisering och besparing kunna lämnas i lämpliga former. Här föreligger enligt RRV:s mening ett behov av att i belysande syfte kunna utföra riktade utvärderingar av kommunal verk- samhet. Sådana utvärderingar ligger i huvudsak utanför RRV:s kompe- tensområde. Enligt RRV:s uppfattning bör den föreslagna arbetsgrup- pen också få denna uppgift och — permanent eller tillfälligt — förses med kansliresurser eller medel för att beställa sådana utvärderingar. RRV vill också hänvisa till att behovet av utvärdering av offentlig verk- samhet — utöver revision av statlig och statsunderstödd verksamhet genom RRV — är under diskussion i förvaltningsutredningen.

Sundbybergs kommun godtar de frivilliga överläggningarna som en redan prövad form men ställer sig tveksam till att utveckla dessa till sär- skild institution med expertorgan. Parterna har sådan expertis tillgänglig och synes icke behöva någon speciell överprövning. Även Vingåkers kommun ställer sig tveksam till den arbetsgrupp som KEU skisserat och undrar vilka befogenheter arbetsgruppen skall ha och hur sammansätt- ningen inom gruppen skall vara. Risken är att kommunerna begåvas med en ny myndighet någonstans halvvägs under eller över kommunför- bundet.

Kungälvs kommun framhåller att Svenska kommunförbundet är kommunernas sammanslutning med uppgift att bevaka deras intressen. Härvid uppkommer ett partsförhållande till andra samhälleliga organ och till organisationer av olika slag. Förslaget om att utse en expert- grupp med företrädare för staten och kommunförbundet, vilken bl.a. skall vara beredningsorgan inför de återkommande överläggningarna med regeringen, anser man upplösa det naturliga partsförhållandet. I förslaget ligger också risker för en tjänstemannastyrning av det politiska

Bilaga 9 Remissyttrandena 55

område som kommunernas investeringar, konsumtion och utdebite- ringar utgör. Kungälvs kommun avstyrker därför att den föreslagna ex- pertgruppen inrättas. I stället får varje part ställa upp med sina för- troendevalda och experter vid de återkommande överläggningarna.

Ökade resurser i regeringskansliet för uppföljning av den kommunal- ekonomiska utvecklingen önskas av Kristianstads, Hallands och Skara- borgs läns landstingskonununer som härvid utgår från att KEU:s propå om att länsstyrelsen resp. landstinget i förhållande till kommunerna skulle ha något slags tillsynsfunktion avseende de kommunala budgetar- na och räkenskaperna inte på något sätt aktualiseras.

Samordning av års- och flerårsbudget

Samordning av års- och flerårsbudget tidsmässigt för att förbättra för- handlingsunderlaget under första kvartalet varje år ställer sig Svenska kommunförbundet, fyra kommuner och tre landstingskommuner i hu- vudsak positiva till. Avvisande hållning intas av fem kommuner och sju landstingskommuner.

Svenska kommunförbundet anser att för överläggningarna under vå- ren kommer förhandlingsunderlaget att vara bristfälligt. Det underlag som finns är i huvudsak KELP-uppgifterna och de är ett år gamla och vcrksamhetsförändringar har skett sedan uppgifterna lämnades. Men det innebär enligt förbundets mening också problem för många kommuner — särskilt för de mindre— att förändra planeringsgången så att arbetet med årsbudget och flerårsplanering samordnas. Osäkerheten i materialet blir emellertid mindre vid de överläggningar som förutsätts äga rum på hösten. Det är därför främst för det korta perspektivet som överlägg- ningarna grundas på ett bristfälligt underlag. Efterhand kan det därför enligt förbundet finnas anledning att överväga ändring i nuvarande pla- neringsrutiner.

Kristianstads kommun konstaterar, att det erfordras en ökad enhetlig- het i fråga om kommunala budgeteringsprinciper. Vidare erfordras en samordning av tidsplanerna för kommunernas ekonomiska planering. Kommunen konstaterar vidare att det kan bli nödvändigt att kommu- nerna till följd av KEU:s förslag förstärker sina planeringsresurser för att kunna lämna erforderlig information. Ur dessa synpunkter vore det värdefullt att. sedan samrådsmodellen börjat tillämpas, ovannämnda praktiska frågor snarast erhöll sin lösning.

Bengtsfors kommun uttalar att en sammanföring av flerårs- och års- budgetfrågorna är att föredra bl. a. med tanke på att man i annat fall ofta får diskutera samma frågor vid två olika tidpunkter. Kommunerna har också svårigheter att få fram erforderliga KELP-uppgifter till den 1 april eftersom kommunernas ekonomiavdelningar vid denna tidpunkt som regel är hårt belastade med övriga arbetsuppgifter som bokslut, sta- tistik m. m.

Prop. 1978/79: 95 56

Jönköpings läns landstingskommun delar utredningens uppfattning beträffande fördelarna med en samtidig behandling av ettårs- och fler- årsbudget, men bortser ändå inte från risken att det korta perspektivet kommer i förgrunden och det långsiktiga i skymundan. Även Örebro läns landstingskommun tillstyrker att flerårsplanen och årsbudgeten skall behandlas parallellt och anger att denna budgeterings- och planerings- modell sedan några år tillbaka tillämpas inom Örebro läns landsting och har visat sig fungera väl. Också Kronobergs läns landstingskommun ställer sig positiv till att års- och flerårsbudgeten behandlas under hös- ten.

Strängnäs kommun kan ej acceptera att statsmakternas behov av bättre förhandlingsunderlag skall styra när och hur kommunerna gör upp de ekonomiska planerna. Det måste vara en i allra högsta grad lo- kal angelägenhet. Detta har också kommunförbunden hävdat i de plane- ringsmodeller som framlagts 1975—1.978.

Göteborgs kommun understryker att tiden för diskussioner om den långsiktiga ekonomiska planeringen blir knapp vid en process där lång- tidsbudgeten fastställs samtidigt som beslut fattas om årsbudgeten. Hän- syn till den statliga förhandlingsordningen får inte dominera vid utform- ning av planeringsproccssen. Kommunalpolitikernas behov av rådrum är viktigt att beakta. Göteborgs kommun tillämpade under några år den föreslagna modellen, men har de två sista åren återgått till ”tvåstegsmo- dellen” just för att det långsiktiga perspektivet inte fick tillräckligt ut- rymme.

Kungälvs kommun anger att KEU:s egen modell med mycket sena riktlinjer, vilka senare skulle omprövas och en hopkoppling av ettårs- och femårsbudgeten skulle tvinga kommunerna att utföra ett mycket hafsigt budgetarbete. Därmed blir inte budgetarna de planeringsinstru- ment de skall vara. Även i ett läge då budgetarbetet med ettårsbudgeten kan genomföras enligt Kungälvs kommuns tidsschema har man funnit uppenbara nackdelar med att bedriva ettårsplaneringen och femårspla- neringen samtidigt. Kommunen har prövat detta och kommit till det resultatet att arbetsmängden för budgetberedningen under en kort tids- period blev alldeles för stor. Eftersom ettårsbudgeten är anslagsbevil- jande och utdebiteringsgrundande kom helt naturligt det största intresset att ägnas åt denna. De viktiga, långsiktiga frågorna kom i kläm.

Lysekils kommun anför att det finns ett antal skäl av både praktisk och teoretisk natur som talar mot samordning av ettårs- och flerårs- budgetarbete och framhåller att bristande personalresurser i en liten kommun kan vara ett så besvärande praktiskt hinder att denna sam- ordning försvåras.

Gävle kommun motsätter sig bestämt utredningens förslag att fast- ställa årsbudget och ekonomisk långtidsplan samtidigt. Långsiktigheten skulle därmed gå förlorad eftersom detaljproblem på låg nivå i årsbud-

Bilaga 9 Remissyttrandena 57

geten skulle blandas med stora strategiska problem i långtidsbudgeten vid ett och samma tillfälle. Politikerna måste få nödvändig tid för att reagera mellan de övergripande besluten i långtidsplanen och de tek- niska uppföljningsbesluten i årsbudgeten. Systemet skulle också medföra en tung och koncentrerad administrativ belastning som inte kan accepte- ras.

Även Södermanlands läns landstingskommun är kritisk mot ett bud- geteringssystem där ettårs- och flerårsbudget samordnas och föreslår att förhandlingssystemet får en slutlig utformning som medger behandling av cttårs- resp. flerårsbudget vid skilda tillfällen på året. Detta för att flerårsbudgeten även fortsättningsvis skall kunna styra ettårsbudgeten. Vidare anser landstinget att både ettårs- och flerårsbudgeten får större genomslagskraft var för sig vid skilda behandlingstillfällen på året. Det är också av vikt att förhandlingarna sker i så god tid att en rimlig be- dömning av läget kan ske inför budget- resp. planarbetet.

Östergötlands läns landstingskommun delar inte heller utredningens uppfattning att underlaget för överläggningarna skulle förbättras om långtidsbudgeten och årsbudgeten fastställs samtidigt. Tyngdpunkten bör förskjutas mot flerårsbudgeten och den långsiktiga perspektivpla- nen. Enligt landstingets mening är det stor risk för att intresset koncen- treras till årsbudgeten om behandlingen sker samtidigt. Kristianstads, Hallands och Skaraborgs lärts landstingskommuner motsätter sig också en samordning och framhåller att den regionala och lokala självstyrelsen inte får underkastas restriktioner bara för att regeringen och kommun- förbunden skall ha ett förbättrat förhandlingsunderlag.

Malmöhus läns landstingskommun avstyrker förslaget om samordning mellan års- och flerårsbudget och anger följande skäl härför. Om års- och flerårsbudgeten skall behandlas samtidigt blir tiden knapp för dis- kussion av den långsiktiga ekonomiska planeringen. Landstinget fram- håller att en grundläggande förutsättning för att få bättre förhandlings- underlag är en väl fungerande planeringsprocess som innehåller dels en reell politisk beredning och dels en anpassning till landstingets organisa- tion och ansvarsfördelning.

Om flerårsplanen behandlas skild från årsbudgeten under våren kom- mer debatten att på ett naturligt sätt fokuseras till de långsiktiga bedöm- ningarna av verksamheternas inriktning och omfattning. Förutsättningar föreligger vidare för att denna debatt kan hinna påverka innehållet och omfattningen av kommande årsbudget. Inom Malmöhus läns landstings- kommun har direktionerna och nämnderna en viktig roll i beredningen av flerårsplanen. Stor betydelse har också klinikernas och övriga basen- heters medverkan genom driftplaneringen. Med den av KEU 76 föror- dade förändringen av planeringsprocessen skulle denna medverkan omöjliggöras på grund av tidsmässiga kollisioner.

Årsbudgeten fastställes av landstinget under slutet av november må-

Prop. 1978/79: 95 58

nad. Behandlas flerårsplanen vid samma tillfälle skulle LKELP-uppgif- terna kunna infordras tidigast i mitten av december. Med nuvarande ru- tin behöver landstingsförbundet 2—3 månader för sammanställning och analys av det insamlade materialet. Någon nämnvärd förkortning av denna tid är föga realistisk. Detta arbete skulle således vara färdigt kring månadsskiftet februari/mars. Först därefter skulle överläggning— arna med regeringen kunna påbörjas. Målsättningen att överläggning- arna skall vara avslutade före mars månads utgång torde vara svår att uppfylla. Malmöhus läns landstingskommun anser att flerårsplanens be- handling under våren är förenlig med kravet på ett aktuellt förhand- lingsunderlag. En uppdatering av flerårsplanen och avstämning mot års- budgeten bör under alla omständigheter ingå i beredningen av årsbud- geten. Detta material kan infordras som en komplettering till KELP- uppgifterna.

Göteborgs och Bohus läns landstingskommun anger att utgångspunk- ten vid bedömningen av när arbetet med femårsplanen skall ske måste vara det enskilda landstingets administrativa system. Det kan inte vara av avgörande betydelse för de långsiktiga överläggningarna om planerna upprättats med några månaders tidsförskjutning. Med det budgetsystem landstinget använder upprättas planen under våren. Olika skäl talar här- för. Såvitt det är möjligt att i dag bedöma kommer någon förändring härav inte att göras under de närmaste åren.

För/zandlingsunderlag — statistik

Behovet av utvecklings- och informationsarbete när det gäller bl. a. statistik från nationalräkenskaper och kommunal finansstatistik och tolkningar av denna statistik behandlas av de båda kommunförbunden, SCB, RRV, planverket, en länsstyrelse, Expertgruppen för regional ut- redningsverksamhet (ERU), sex kommuner, nio landstingskommuner och av LO.

Enligt Svenska kommunförburulet är det av stor vikt att förhandlings- underlaget och underliggande statistik kan presenteras utan ett omfat- tande tolkningsarbete. Det är också nödvändigt att i statistik, prognoser och analyser dela upp den kommunala sektorn i primärkommuner, landsting och kyrkliga enheter.

Landstingsförbundet anger att man är ense med KEU 76 att större krav måste ställas på underlaget för kommande överenskommelser, bl.a. i form av bättre precision och enhetlighet vad gäller definitioner och mätning av volymutveckling, kostnader och priser. Bättre över- ensstämmelse mellan nationalräkenskaper, kommunal finansstatistik och sysselsättningsstatistik bör också eftersträvas.

SCB framhåller att den kommunala redovisningen är utformad med utgångspunkt från redovisningsbehoven i varje enskild kommun. dock i huvudsaklig överensstämmelse med Svenska kommunförbundets och

Bilaga 9 Remissyttrandena 59

Landstingsförbundets rekommehdationer. Nationalräkenskapssystcmet å andra sidan bygger på en internationell standard, vars huvudsakliga syfte i detta sammanhang är att beskriva den kommunalekonomiska ut- vecklingen i samma termer som för samhällsekonomin i övrigt. Att översättningsproblem därigenom uppstår mellan dessa redovisningssy- stem är. såvitt SCB förstår, ofrånkomligt. Båda statistikserierna redovisas av SCB eftersom de huvudsaklingen tillgodoser olika konsumentönske- mål. SCB anser således i stort sett att den nuvarande redovisningsprinei- pen är ändamålsenlig. Verket delar utredningens syn att konsumenter med enbart kommunalekonomisk bakgrundkan ha svårt att tolka de statistikserier som redovisas i nationalräkenskapstermer. Inom SCB på- går utvecklingsarbete som syftar till att förbättra möjligheterna till in- formation om vad som skiljer de två statistikserierna åt. Även ERU in- stämmer med KEU att det behövs ytterligare utvecklings- och informa- tionsverksamhet. och att SCB ges möjligheter att arbeta vidare med dessa frågor. _

RRV instämmer i att det vid hittillsvarande förhandlingar mellan re- geringen och kommunförbundet har varit svårigheter att tolka national- räkenskapemas finansiella sparande. Nationalräkenskaperna använder framför allt två primärmaterial för beräkningarna av den kommunala sektorn, nämligen kommunal resp. statlig finansstatistik. Den sist- nämnda statistiken utarbetas av RRV och redovisar de betalningsström- mar som går mellan stat och kommun. Nationalräkenskaperna använder sig av den statliga statistiken avseende kommunalskatten och statsbidra- gen. Vid de förhandlingar som har förts mellan staten och kommunför- bundet resp. landstingsförbundet har det varit ett problem att dela upp skatterna och bidragen på mottagande sektor: Borgerliga primärkom- muner, Landsting, Kyrkor och övriga.

I dagsläget är det enligt RRV svårt att dela upp kommunalskatterna och statsbidragen på mottagande sektor. KEU anser att det behövs yt— terligare utvecklings- och informationsverksamhet för att öka jämför- barheten mellan kommunal finansstatistik och nationalräkenskapemas beräkningar i fråga om kommunala sektorn. RRV ställer sig positiv till att medverka för att lösa detta problem. I samband med översynen av statsbidragen kan exempelvis anslagen utformas på sådant sätt att en uppdelning på mottagande sektor möjliggörs.

Planverket anser att alla åtgärder som kan ge de enskilda kommu- nerna ett säkrare underlag för den ekonomiska planeringen bör vidtas, särskilt den av utredningen föreslagna klarläggande analysen av skillna— derna mellan kommunalekonomiska och nationalekonomiska begrepp och underlagsdata. Länsstyrelsen i Värmlands län anger att en förutsätt- ning för att eventuella kommande uppgörelser skall ge avsedd effekt är att parterna arbetar med ett gemensamt och realistiskt underlagsmate- rial.

Prop. 1978/79: 95 60 &

Kristianstads kommun konstaterar, i likhet med KEU, att beslutsun- derlaget för de frivilliga överläggningarna måste förbättras. Det är vä- sentligt att den föreslagna arbetsgruppen snarast vidtar åtgärder för att lösa de problem, som föreligger för att översätta nationalräkenska- perna beträffande kommunal verksamhet till termer, som kan tillämpas och tolkas hos de enskilda kommunerna. Trelleborgs kommun under- stryker starkt att en förutsättning för att frivilliga uppgörelser skall ge avsedd effekt är att dessa bygger på ett realistiskt underlagsmaterial. Göteborgs kommun anger att man själv har inlett ett visst utvecklings- arbete för att bl. a. förbättra möjligheterna att följa förändringen i löne- kostnader och personalvolym och kan därför bekräfta de svårigheter som utredningen pekar på. Ett annat område som också rymmer stora problem är bedömning och beräkning av pris- och löneutveckling. Även här pågår ett utredningsarbete inom kommunen. Kommunen vill under- stryka att man inte kan ta lätt på dessa frågor om de nämnda begrep- pen skall få den betydelse som utredningen tillmätt dem i de föreslagna förhandlingskontakterna.

Örebro kommun anser att det är av betydelse att resultaten av en överenskommelse presenteras på ett konkret och enkelt sätt som är an- passat till praktisk kommunal verklighet. Det är för kommunernas för- troendemän och tjänstemän svårt att till den egna kommunens verksam- het översätta de övergripande resonemang som ofta förs i nationalrä- kenskapstermer, såsom kommunal konsumtion, kommunernas finansiella sparande etc. Stockholms kommun menar att nuvarande angivelser av expansionstakten, som utgår från nationalräkenskaperna inte är fören— liga med kravet på ett mått på volymökningen som är operationellt han- terbart på den kommunala budgetnivån.

Kronobergs läns landstingskommun betonar att det är av betydelse att nuvarande förhandlingsunderlag väsentligen förbättras samt att den kommunala utvecklingen kan mätas på ett mer adekvat sätt. Liknande synpunkter anförs av Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kul- mar och Blekinge läns landstingskommuner.

Göteborgs och Bohus läns landstingskommun säger att det är mycket viktigt att de problem som föreligger vid beräkning av volymökningar i den kommunala verksamheten'utreds på riksplanet, då det i dag är för- enat med stora svårigheter att mäta utvecklingen. Denna utredning får inte begränsas till att få fram tal som är användbara på riksplanet. Det är än viktigare att de enskilda landstingen i sin planering har tillgång till relevanta tal för volymökningen som hjälpmedel i budgetprocessen. An- visningar och kommentarer erfordras. Dessa bör även leda till enhetliga _beräkningsprinciper mellan de olika landstingen.

Älvsborgs läns landstingskommun framhåller nödvändigheten av att metoder utarbetas som på ett tillfredsställande sätt kan mäta volymut- vecklingen individuellt för landsting och primärkommuner. Föränd-

Bilaga 9 Remissyttrandena 61

ringen av antalet arbetstimmar som nämnts som ett tänkbart mått torde inte vara till fyllest. Detta mått tar bl. a. inte hänsyn till köp och försälj- ning av tjänster mellan huvudmännen inom den kommunala sektorn och inte heller till bidragsgivningen till föreningar och organisationer. Inte heller kan detta mått ta hänsyn till förändringar i utbytet av vissa tjäns- ter med den privata sektorn. Om exempelvis ett landsting, som inom omsorgsverksamheten köper tjänster av enskilda vårdhem, i stället byg- ger ut sin egen vårdkapacitet och därigenom kan ta hem vårdtagare från de enSkilda Vårdhemmen, leder detta till att antalet tjänster ökar, vilket då felaktigt registreras som en volymökning för landstinget. [ verklighe- ten kanske förändringen resulterar i en volymminskning för landstinget genom att kostnaderna för verksamheten sjunker.

Även Norrbottens läns landstingskommun berör frågan om ett för- bättrat förhandlingsunderlag och pekar på de utomordentligt höga krav som måste ställas på detta.

LO vill särskilt instämma i att det krävs en väsentlig förbättring av det gemensamma förhandlingsunderlaget genom samordning och fören- hetligande mellan å ena sidan natiönalräkenskapssystemet och å andra sidan den kommunala finansstatistiken. F. n. är situationen otillfreds- ställande.

Svenska kommszörbundet framhåller att regional samverkan sedan flera år sker mellan förbundets länsavdelningar och landstingen. En ef- fektivisering av det samråd som sålunda påbörjats bör emellertid efter- strävas. Särskilt viktigt är det att samråd sker vad beträffar sådana in- vesteringar som efter några år föranleder mycket väsentliga driftköst- nadsökningar. Ett effektivare samråd bör således enligt förbundets me- ning äga rum vad avser flerårsplaneringen och därvid bör landstingens och kommunernas planerade investeringar vägas mot varandra. En tids- mässig samordning av flerårsplaneringen är också angelägen. Förbundet pekar på svårigheterna att få till stånd ett effektivt samråd eftersom varje landsting och primärkommun exklusivt bestämmer över sina an- gelägenheter, inkl. utdebiteringens storlek. Kommunförbundet är dock berett att medverka till att finna former för ett effektivare frivilligt samråd än det som hittills praktiserats.

Även Landstingsförbundet anser att samrådet mellan primärkommu- ner och landsting bör utvecklas och byggas ut. Formerna för en sådan samrådsverksamhet bör kunna utformas genom fortsatta diskussioner mellan primärkommunerna och landstingen under medverkan från kommunförbunden. Enligt förbundet kan fördelar vinnas i en samplane- ring och samordning mellan närliggande kommunala verksamhetsgre- nar. som t.ex. social verksamhet, äldreomsorg och långtidssjukvård.

Prop. 1978/79: 95 62

Samverkansformer inom dessa områden har också växt fram såväl mellan kommuner och landsting, som i pågående samarbete mellan kommunförbunden och socialdepartementet. Det hittillsvarande samrå- det mellan primärkommuner och landsting har mest haft karaktären av information om budget och planer och allmänna diskttssioner, men har inte i denna form givit påtagliga resultat såsom anpassning av utdebite- ringssatser eller andra åtgärder annat än mer undantagsvis.

Socialstyrelsen delar också KEU:s uppfattning att en utökad samver- kan i utgifts- och utdebiteringsplaneringen mellan kommuner och lands- ting vore av värde. Förutom i ett ekonomiskt perspektiv bör en sådan samverkan även ses i ett välfärdspolitiskt perspektiv. En ökad samver- kan mellan olika samhällssektorer och olika organisatoriska nivåer är nödvändig för att uppnå sociala mål i samhällsplaneringen.

Ett tiotal länsstyrelser uttalar sig också för ett ökat samråd mellan kommuner och landstingskommuner. Länsstyrelserna i Kalmar och Västmanlands län pekar emellertid på att de praktiska frågorna vad be- träffar överläggningarna inom de skilda länen kan bli svårbemästrade. Länsstyrelsen i Värmlands län konstaterar att i ett län som Värmland, som omfattar 16 kommuner, är KEU:s modell knappast praktiskt reali- serbar med hänsyn till det stora antal personer det blir fråga om vid sammanträdestillfällena. Utredningen förutsätter att det bör vara en uppgift för kommunförbunden att utforma riktlinjer för hur ett sam- rådsförfarande skall organiseras. Länsstyrelsen instämmer i bedöm- ningen att kommunförbunden får ta sig an utvecklandet av en samråds- modell som är praktiskt tillämpbar. Länsstyrelsen vill emellertid poäng- tera att det föreslagna samrådet ej får ges formen av en instans med rätt att ge kommuner eller landsting direktiv. Samrådet bör ha karaktären av forum för informationsutbyte som kan befrämja en samordning mellan de insatser kommuner resp. landsting svarar för. Länsstyrelsen i Ble- kinge län biträder KEU:s förslag men vill för egen del föreslå att läns- styrelsen i en eller annan form knyts till denna samverkan i den del den avser bedömningar om befolknings- och därmed skattekraftsutveck- lingen.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar anser att samrådet mellan kommuner och landsting är nödvändigt och bör ut- vecklas. I KEU:s modell förutsätts att landstinget tar initiativet till sam- rådet. Enligt länsavdelningarna bör initiativet även kunna tas av primär- kommunerna via länsavdelningen. Det är viktigt att kommuner och landsting överenskommet om ett tidsprogram för'budgetprocessen. Till stor del beroende på olika tidsprogram för budgetarbetet har det före- kommit att landsting — i ett så tidigt skede att diskussioner om primär- kommunernas utdebitering varit omöjliga att föra —-— gått ut med dekla- rationer om en utdebiteringshöjning, vilket undanryckt förutsättning- arna för meningsfulla diskussioner mellan kommuner och landsting.

Bilaga 9 Remissyttrandena 63

Detta är enligt länsavdelningarnas mening olyckligt och kan undvikas. om gemensamt program för budgetarbetet upprättas.

De sydsvenska länsavdelningarna delar uppfattningen att samrådet inte enbart skall avse det närmaste budgetåret. Det är minst lika viktigt att antagandet av de kommunala flerårsplanerna föregås av samråd. En mycket viktig del av dessa överläggningar kan bli uppgiftsfördelningen och att pröva förutsättningar och behov att överföra uppgifter mellan primärkommuner och landsting. [ syfte att undvika skattetak är länsav- delningarna beredda att med all kraft verka för att samråd kommer till stånd. Ett sätt att verka i denna riktning är att primärkommunernas ekonomiska planer _ förslagsvis genom länsavdelningarnas försorg —— sammanställs till ett gemensamt översiktligt budgetförslag för kommu- nerna i länet. Detta kan sedan användas som underlag för diskussioner om fördelning mellan kommuner och landsting av tillgängligt utrymme. Hur den primärkommunala delen av utrymmet skall utnyttjas i det fall detta är mindre än kommunernas sammanlagda behov, får bli föremål för överläggningar primärkommunerna emellan.

Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att den modell som skisserats av de sydsvenska länsavdelningarna är värd att prövas. Även Alingsås kommun och Svenska kommunförbundets länsavdelning [ Älvsborgs län, i yttrande som bilagts yttrandet från länsstyrelsen i Älvsborgs län, fram- för synpunkter som överensstämmer med de sydsvenska länsavdelning- arnas remissyttrande. Torsby kommun anför liknande synpunkter som de sydsvenska länsavdelningarna ifråga om behovet av ett gemensamt tidsprogram för budgetprocessen.

Hultsfreds kommun är skeptisk till de sydsvenska länsavdelningarnas förslag om att primärkommunernas ekonomiska planer skall samman- ställas till ett gemensamt översiktligt budgetförslag för kommunerna i länet. Hultsfreds kommun ifrågasätter om det är möjligt att på ett me- todiskt och logiskt sätt sammanställa kommunernas planer till ett ge- mensamt underlag. Vidare ifrågasätts hur prioriteringen mellan kommu- nerna skall ske.

Ett femtiotal kommuner instämmer i KEU:s bedömning att en ökad samverkan är nödvändig mellan kommuner och landstingskommuner. Motala kommun framhåller att om samrådet skall få effekt bör det ske omgångsvis och på sådant sätt att rekommendationer om skattesatser kan utfärdas. Kommunförbundets länsavdelningar kommer här att få en betydande uppgift dels som samordnare dels också som kontaktorgan för kommunerna mot regeringen.

Gislaveds kommun anser att det är av utomordentligt stor betydelse att samråd sker och att detta leder fram till konkreta åtgärder för att dämpa skattehöjningarna. Kommunerna måste visa att besparingssträ- vandcn och prioriteringar verkligen tas på allvar, i annat fall kommer kravet på ett skattetak att framföras med allt större styrka. Vidare påpe-

Prop. 1978/79: 95 64

kar Gislaveds kommun att då det finns tio—femton kommuner i varje län, är det inte praktiskt realiserbart att hålla konferenser med ett flertal deltagare från varje kommun. I stället bör överläggningen ske mellan re- presentanter för landstingets förvaltningsutskott och styrelsen för läns- avdelningen, gärna med koncentrering till en mindre arbetsgrupp för förarbetet. Ytterligare ett tiotal kommuner betonar också lämpligheten av att kommunförbundets länsavdelningar samordnar kommunerna i resp. län.

Enligt Bengtsfors kommun är en större samverkan mellan kommuner och landsting nödvändig dels med tanke på en jämnare utdebiteringshöj- ning, dels med tanke på planerade investeringar och därmed samman- hängande sysselsättning inom länet. Även uppgiftsfördelningen mellan primärkommuner och landsting bör diskuteras inom ramen för ökad samverkan. Även Luleå kommun framhåller att i samrådet bör upp- märksamhet ägnas åt de verksamhetsområden som ligger inom gränszo- nen för kommunernas och landstingens kompetensområden, exempelvis sjukvård och åldringsvård. Luleå kommun anser vidare att det är nöd- vändigt att samrådet får en fast organisation och en mer stringent upp- byggnad. Det är självklart att arbetet måste inriktas på ekonomiska frå- gor och avse såväl ettårs- som flerårsperspektivet. Överenskommelser mellan kommuner och landsting bör följas upp.

Ytterligare ett tiotal kommuner delar också KEU:s uppfattning att samrådet bör avse ekonomiska frågor och även inriktas på flerårsplane- ringen. Bl.a. Örkelljunga, Lunds, Torsby, Ludvika och Luleå kommu- ner anför att en modell för samrådsorganisation mellan landsting och kommuner bör utarbetas av kommunförbundet och landstingsförbundet gemensamt.

Flera kommuner som i och för sig är positiva till ett ökat samråd är dock liksom KEU, 76 tveksamma till den av utredningen diskuterade modellen med ett fast organiserat samråd. Oxelösunds kommun anser att en gemensam budgetberedning i samverkanssyfte, som integreras i landstingets och kommunernas ordinarie budgetarbete skulle bli för långtgående och ohanterlig. Landstingen och kommunerna har trots allt skilda uppgifter, och kommunerna sinsemellan skilda geografiska områ- den att svara för. Samverkan mellan kommunstyrelser och förvaltnings- utskott måste enligt Oxelösunds kommun koncentreras på övergripande frågor och samråd om skatteuttag.

Även Kristianstads kommun konstaterar att den föreslagna modellen medför stora praktiska problem. Alla kommuner inom samma län be- rörs och därmed åtskilliga personer. MBL-frågorna har vidare förkortat den redan tidigare korta handläggningstiden för budgetberedning. Ett genomförande av den föreslagna modellen skulle kräva ytterligare bety- dande handläggningstid. Enligt kommunens mening kan det föreslagna samrådet inledningsvis begränsas till att landstingens och kommunernas

Bilaga 9 Remissyttrandena 65

styrelser gemensamt efter de centrala överläggningarna lämnar direktiv för kommande budgetarbete och därefter utför vissa avstämningar. Kungsbacka kommun avvisar också tanken på en gemensam budgetbe- redning. Flera kommuner påpekar att samrådet bör utformas så att kommunernas planering och budgetarbete på kort och lång sikt inte för- svåras. '

Några kommuner, bl.a. Älvkarleby, Gnosjö, Trelleborgs, Sunne och Sandvikens kommuner anser att samrådet enbart bör vara av informativ karaktär, eftersom det annars lätt kan uppstå tendenser till landstings- styrning av den primärkommunala budgeteringen, dvs. landstinget skulle kunna få rollen av ”överkommun”. Även Bräcke kommun uttalar farhå- gor för samverkanssvårigheter mellan primärkommuner och landsting. Erfarenhetsmässigt har landstingen hittills först bestämt sina behov; det som blivit över har kommunerna fått ta. Sjukvård och långvård har varit helt överskuggande problem jämfört med kommunernas åldrings— vård och barnomsorg. Förutsättningar för en ändring av attityden är minimala. Kommunerna torde liksom hittills få känna sig överkörda.

Ett tiotal kommuner avstyrker en ökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner. Sundbybergs kommun anser att ett ökat sam- råd inte behövs med hänvisning till dels KELP och länsprogram, dels den fungerande politiska demokratin. Enligt Täby kommun är det skis- sade samverkanssystemet mellan primärkommuner och landsting ett yt- terligare underkännande av den kommunala självstyrelsen. En över- bryggande utgiftsprövning torde inte kunna komma till stånd, då detta förutsätter att endera parten går in på den andres område och priorite- rar mot sin egen verksamhet. I Stockholms län torde även de praktiska svårigheterna vara så stora att ett system har små möjligheter att fun- gera.

Enköpings kommun hävdar att den nu föreslagna utvidgade formen inte torde leda till några konkreta åtgärder utan snarare får betecknas som en tidskrävande procedur som inte fyller något egentligt syfte. Så- väl landstingen som kommunerna har möjligheter att studera varandras planerade verksamheter i de långtidsplaner som upprättas. Gävle kom- mun framhåller att konstitutionella förhållanden förhindrar att organi- sationen skulle bli ett effektivt styrinstrument. Landstingspolitikerna är inte valda för att påverka och ansvara för primärkommunala frågor. Detta ansvar vilar odelat på förtroendemännen i primärkommunerna. Gävle kommun förordar i stället informell samverkan inom närliggande områden.

Huvuddelen av landstingskommunerna ställer sig positiva till ett ökat samråd mellan kommuner och landstingskommuner. Flera landstings- kommuner instämmer i att nuvarande samfådsorgan måste ges en större tyngd och att arbetet i högre grad måste inriktas på ekonomiska frågor och avse både ettårs- och flerårsbudgeten.

Prop. 197 8/7 9: 95 66

Östergötlands, Kronobergs, Blekinge, Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner framhåller att några direktiv om samverkan från exempelvis kommunförbunden inte behöver utfärdas. Det måste få ankomma på resp. landstingskommun och primärkommu- nerna i länet att själva besluta om en samverkan.

Malmöhus och Örebro läns landstingskommuner påpekar'att den av utredningen diskuterade modellen för samverkan torde vara svår att ge- nomföra i län med ett stort antal primärkommuner. Föreligger det dess- utom skillnader i politiska majoritetsförhållanden mellan kommunerna kan det uppstå andra samverkansproblem än de rent adminsitrativa. Uppsala läns landstingskommun anser att ansvaret för en överbryggande utgiftsprövning i praktiken åligger de politiska partierna i kommuner och landsting. Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstings- kommuner utgår från att det frivilliga samrådet mellan primärkommu- nerna och landstingskommunerna kan växa fram beroende av den poli- tiska viljan hos de båda kommunforrnernas representanter. Härvid kan hänsyn tagas till olika regionala intressen och behov.

Några landstingskommuner uttalar viss tveksamhet om möjligheterna att utveckla nuvarande samrådsformer. Kalmar läns landstingskommun understryker att det är en mycket komplicerad fråga, i vilken det kan bli svårt att på kort sikt uppnå mera betydande resultat. Den starka tids- pressen i budgetarbetet utgör därvid en belastning. Inte heller Värm- lands läns landstingskommun anser att en samverkan är någon patent- lösning på landstingets och kommunernas verksamhets- och finansie- ringsproblcm. Kopparbergs läns landstingskommun finner att behovet av gemensamma överläggningar kan täckas inom befintliga organ.

5 Den kommunala avgiftsfinansieringen

Allmänt

Mer än tre fjärdedelar av de ca 150 remissinstanser som har yttrat sig i frågan instämmer i KEU:s synpunkter att det är svårt att kraftigt för- stärka de kommunala inkomsterna genom att öka avgifterna. Bl. a. Svenska kommunförbundet instämmer i denna generella slutsats. Även Landstingsförbundet delar KEU:s uppfattning att avgifterna är margi- nella som finansieringskälla för landstingen.

Ett tjugotal kommuner anser att avgifterna måste anpassas bättre till kostnadsutvecklingen. Föreningen Sveriges kommunalekonomer anser att det har visat sig svårt att få beslut om avgiftshöjningar, även sådana som avser anpassning till penningvärdet. Avgiftsandelen har därför san- nolikt en sjunkande tendens, vilket bör uppmärksammas. Eventuell av- giftsfinansiering av kommunala verksamheter, som hittills varit helt skattefinansierade, kan möjligen åstadkommas genom centrala övervä-

Bilaga 9 Remissyttrandena 67

ganden och rekommendationer. Svenska kommunförbundet har gjort en undersökning som visar att kommunerna under de senaste åren inte kunnat förutse de snabba kostnadsökningarna och därför inte helt kun- nat kompensera sig genom avgiftshöjningar.

Vänersborgs kommun är angelägen att betona, att avgifterna konti- nuerligt bör anpassas till kostnadsutvecklingen. Vidare förutsätter kom- munen att den i Skatteutjämningsbidraget invägda va-kostnadskompen- sationen inte förändrar kommunernas möjligheter att självfinansiera verksamheten (varken ur policy- eller kommunalrättslig synpunkt).

Täby kommun anser att det bör slås fast att om resp. kommun kan få många små inkomstförstärkningar kan detta bli en inte föraktlig total förstärkning. Den kommunala avgiftspolitiken är emellertid alltför traditionsbunden vilket en annan attityd från utredningens sida skulle ha kunnat bidra till att bryta. Sålunda är det utan "draghjälp” från stats- makternas sida hart när omöjligt att diskutera avgiftsfinansiering av nya områden, som av tradition varit gratis, exempelvis inom det kulturella området. Vidare är t. o. m. naturliga kostnadsanpassandc höjningar svåra att genomföra, varför avgiftsandelen på vissa områden visar en sjunkande tendens. Utrymmet för en successivt höjd avgiftsnivå är därför betydande på åtskilliga områden utan besvärande sociala konse- kvenser.

Linköpings kommun anser liksom KEU 76 att avgifterna bör justeras i takt med index. Så sker i flera fall inte i dagsläget. Det borde därför finnas utrymme för en diskussion om att återställa taxorna till den reala nivå de tidigare hade. Vidare anser Linköpings kommun att om de kom- munala taxorna även i fortsättningen skall vara inkomstgraderade kan uppenbara förenklingar ske om kommunerna tillåts hämta uppgifter från försäkringskassornas inkomstregister.

De flesta landstingskommuner som yttrat sig anser att avgifterna snabbare bör anpassas till den allmänna prisnivån.

RRV anser att KEU 76 i huvudsak har förbigått avgiftsbeläggningens styreffekter (inverkan på utnyttjandet) och effekter på inkomstfördel- ningen. För vissa områden gäller att avgiftsbeläggning medför icke önskvärda styreffckter eller icke önskvärda effekter på inkomstfördel- ningen samtidigt som den resulterar i en önskvärd kommunalekonomisk effekt. Om frågan om ökad avgiftsbeläggning av kommunal verksamhet övervägs vidare är det enligt RRV:s mening angeläget att styreffekterna av avgifter inom olika kommunala områden studeras. RRV vill i detta sammanhang påpeka att den kommunalekonomiska effekten av höjda avgifter inte alltid är lika stor som intäktsökningen i den avgiftsbelagda verksamheten. Vissa avgifter skall även erläggas av andra kommunala organ. I andra fall kan skatteintäkterna påverkas.

Svenska arbetsgivarföreningen och Sveriges industriförlmnd anser att avgifter som finansieringskälla bör övervägas i större utsträckning. Av-

Prop. 1978/79: 95 68

gifter skulle kunna användas i högre grad såväl inom sjukvården, bar- nomsorgen som undervisningen.

Länsstyrelsen i Uppsala län delar KEU:s uppfattning men anser det angeläget med fördjupade studier av vilka möjligheter det finns till nya eller ändrade avgifter inom olika områden. Även om avgiftsfinansie- ringen totalt sett är marginell så har den betydelse i den kostnadsjakt som måste ske i en effektiv förvaltning. Avgiftssystemet har också som utredningen påpekar en styrande effekt på efterfrågan av kommunala tjänster.

Täby kommun anser att utredningens synpunkt om att avgiftsnivån kan påverka efterfrågan bör i framtiden i högre grad tjäna som vägled- ning vid avgiftssättning. Denna taxefilosofi kan också användas i syfte att fastlägga vilken standardnivå, som en kommunal verksamhet bör ges, dvs. medborgarna ges möjlighet att värdera på ett annat sätt än som sker i nuläget mellan olika kvaliteter på en verksamhet.

Hallstahammars kommun anser att KEU:s slutsats säkerligen är riktig utifrån en traditionell bedömning. Emellertid framhåller kommunen att det utan tvekan är så att avgiftsfinansiering efter självkostnadsprincipen just skulle utgöra ett utomordentligt kriterium på den yttre effektiviteten i kommunens produktion av tjänster. Medan självkostnadsfinansierade tjänster skulle bidra till möjligheten att tolka graden av behovstillfreds- ställelse, leder det avgiftsfria eller lågtaxebestämda utbudet till en obe- gränsad efterfrågan, som långt ifrån alltid utgör bevis för en hög be- hovstillfredsställelse. Ett på basis av självkostnadsprincipen utvecklat avgiftssystem skulle ge goda fingervisningar om vad medborgarna anser vara mest värdefullt och därigenom tjäna som vägledning vid priorite- ring av verksamheter. För den skull varken behöver eller bör de sociala värderingarna i sammanhanget utelämnas. Ett dylikt okonventionellt synsätt på avgiftsfinansieringen skulle öppna möjligheter för en rad in- tressanta resonemang, som nu saknas i utredningen, och de ekonomiska konsekvenserna genom en praktisk tillämpning skulle icke bli så obetyd- liga som nu är fallet när det gäller icke affärsdrivande verksamheter.

Göteborgs kommun anser att KEU 76 har tagit alltför lätt på denna fråga. Även om man inte kan påräkna ”kraftigt förstärkta inkomster” totalt sett, måste avgiftsfinansieringen betraktas som en angelägen fråga. Det hade varit av värde om man i större omfattning försökt utreda av- giftssättningens betydelse exempelvis för efterfrågan på kommunens tjänster och därmed för olika invånargruppers möjligheter att utnyttja den kommunala servicen. Avgiftssättningen som ett hjälpmedel till be- dömning av kommuninvånarnas preferenser behöver också belysas. Ut- redningens alltför ensidiga inriktning på finansieringsaspekten undan- skymmer det faktum att avgifterna spelar en viktig styrande roll för så- väl inriktningen som den totala omfattningen av den kommunala kon- sumtionen.

Bilaga 9 Remissyttrandena 69

Strömstads kommun anser att ökad uppmärksamhet bör ägnas möjlig- heterna till avgiftSfinansiering inte minst för att dämpa den efterfrågan på servicen som ej beror på ett verkligt behov. Lantbrukarnas riksför- bund (LRF) påpekar också att fördelen med en ökad avgiftsfinansiering inte i första hand är ökad täckning för kostnaderna utan att avgifterna visar i vilken utsträckning kommuninvånarna är beredda att betala för olika former av verksamhet vilket kan tänkas verka återhållande på ef- terfrågan. All erfarenhet visar nämligen, att först när priset på en tjänst eller vara blir känt, kan man få en realistisk diskussion kring priorite- ringsfrågorna.

Malmö kommun framhåller att inom många verksamhetsområden måste de sociala effekterna av en taxehöjning ges större tyngd än de rent finansiella.

Torsby kommun delar KEU:s uppfattning att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på olika kommunala tjänster bl. a. barnomsorg. Att ha så höga avgifter att man utestänger de från dessa kommunala tjänster som ur ekonomisk synpunkt är i störst behov av tjänsterna, är icke förenligt med de allmänna jämlikhets- och likställig- hetsprinciper, som skall prägla den kommunala verksamheten.

Västerås kommun betonar att förstärkningar av ekonomin är möjliga inom flera områden om nuvarande tolkning av jämställdhetsreglerna olika kommuninvånare emellan förändras. Om större vikt fästs vid principen betalning efter vad tjänsten kostar än att alla ska betala lika vinns kanske inte kraftigt förstärkta intäkter för kommunen, men kan- ske av större betydelse, minskade kostnader genom att den enskilda in- dividen väljer billigare alternativ.

Sollentuna komnzun anser att självkostnadsprincipen bör frångås så att kommunerna har möjligheter att ta ut avgifter utifrån företagsekono- miska och samhällsekonomiska principer, även om det då ger ett visst överskott. Vad som däremot bör undvikas är givetvis att för höga avgif- ter tas ut enbart på grund av en monopolsituation. Sollentuna kommun konstaterar vidare att gatubyggnadskostnadsbestämmelser finns i en ål- derstigen byggnadslagstiftning, som är otymplig och klart otillfredsstäl- lande i dagens situation. Förhållandet är att kommunerna får göra myc- ket omfattande investeringar som i stor utsträckning kan täckas med av- gifter men som nu måste betalas med skattemedel. Dessa investeringar kommer fastighetsägarna till godo genom värdestegring.

Norrköpings kommun delar KEU:s uppfattning att en ökad avgiftsfi- nansiering inte är någon lösning på problemen i den kommunala ekono- min. Kommunen finner KEU:s ställningstagande särskilt tillfredsstäl- lande med tanke på att andra utredningar, t. ex. 1969 års vägutredning och gatukostnadsutredningen, vill lägga på kommunerna ökade uppgif- ter och då förutsätteravgiftsfinansiering.

Kristianstads kommun framhåller att inom miljöområdet bl. a. vatten

Prop. 1978/79: 95 70

och avlopp och renhållningsverksamhet nuvarande lagstiftning ställer synnerligen omfattande krav på kommunala investeringars omfattning. Dessa investeringars storlek varierar kraftigt beroende på t. ex. de fy- siska förutsättningarna för lokalisering av bl. a. reningsverk och avfalls- behandlingsanläggningar. Sådana förutsättningar kan leda till att det är orealistiskt att tillämpa självkostnadsprincipen i avgiftssättning även inom s. k. affärsdrivande verksamhet.

Sunne kommun konstaterar att det finns betydande geografiska varia- tioner i avgiftsfinansieringen. Expansiva kommuner i attraktiva lägen har helt andra möjligheter att nå full kostnadstäckning inom de tekniska verken, än vad de flesta glesbygdskommuner har. Täby kommun menar också att det inte är möjligt för glesbygdskommuner med många små vatten- och avloppsverk att ta ut full kostnadstäckning för dessa anlägg- ningar. Ytterligare ett tiotal kommuner och fem länsstyrelser anser det svårt för glesbygdskommuner att ta ut full kostnadstäckning vid de tek- niska verken.

Lidingö, Nacka och Solna kommuner framhåller att kommunala taxor och avgifter i princip inte bör fastställas av statliga myndigheter.

Gävle kommun anser att den specialreglering av vissa kommunala taxeområden som finns i t. ex. hamntaxekungörelsen enligt kommunsty- relsens uppfattning snarast bör borttas. Den konkurrenssituation som rå- der hamnarna emellan har medfört att avgifterna styrs av marknaden. Underställningen av hamntaxebesluten upplevs därför enbart som admi- nistrativt krångel. Vidare anser Gävle kommun att den statliga priskon- trollen med anmälningsskyldighet för kommunala avgiftshöjningar som nyligen införts enligt kommunens mycket bestämda uppfattning snarast bör upphöra. Eftersom kommunerna enligt gällande lagstiftning inte får ta ut avgifter som motsvarar mer än självkostnaden för verksamheten och alltså inte kan betinga sig vinst saknas bärande skäl för en statlig priskontroll. Priskontrollen av kommunala taxor medför dessutom en onödigt ökad byråkrati. Effekterna av en vägrad höjning av en kommu- nal taxa blir nämligen en motsvarande skattehöjning. Priskontrollen in- nebär alltså att ett statlig kontrollorgan har ålagts att avgöra om kom- munala utgift-er skall finansieras med avgifter eller skatter, samtidigt som man från regeringshåll uttalat sig för ökad avgiftsfinansiering av kommunal verksamhet.

Linköpings kommun ifrågasätter också varför kommunerna inte själva får fastställa sina taxor. Kollektivtrafikens taxor fastställs av läns- styrelsen men kommunens taxcpolitik är ju en del av den totala trafik- politiken inom kommunen — en politik som styrs av andra värderingar än de rent finansiella aspekterna på taxesättningen.

Bussbidragsnämnden delar KEU:s uppfattning att inte enbart kost- nadsutvecklingen i kollektivtrafiken bör styra avgifternas storlek utan att ett flertal andra faktorer måste beaktas.

Bilaga 9 Remissyttrandena 71

Svenska Busstrafikförbunder anser att finansiering av en utbyggd kol- lektivtrafik kan ske dels genom avgiftsfinansiering, dels genom skattefi- nansiering, kombinationer kan också förekomma. För att få en så rättvis fördelning som möjligt bör en central trafikplaneringsmyndighet inrät- tas. Planeringsmyndigheten bör ges mandat att ta fram underlagsmate- rial till de faktorer som måste beaktas vid avgiftssättningen, t. ex. be- räkna efterfrågebortfall vid taxehöjningar, fördelningspolitiska effekter, söka klargöra de faktorer samt den betydelse som avgör avvägningen mellan kollektiv och privat trafik etc. Ett sådant underlagsmaterial skulle vara av stor hjälp vid kommande överläggningar mellan primär- kommun, landstingskommun, trafikutövare och staten.

Länsstyrelserna i Stockholms och Värmlands län anser liksom KEU 76 att inte enbart kostnadsutvecklingen skall få styra avgiftsuttaget. Effek- ten på efterfrågan liksom avvägningen mellan kollektiv och privat trafik måste också beaktas. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att från trafikpolitisk synpunkt är det angeläget att kollektivtrafiktaxan hålles på en låg nivå, då erfarenheterna visar, att resenärerna annars i ökad ut- sträckning väljer privatbilen som kommunikationsmedel. Från resurs- synpunkt synes dock vissa höjningar vara nödvändiga om trafikstandar- dcn skall kunna förbättras vilket ger kollektivtrafiken en ökad konkur- renskraft.

Differentierade avgifter för fritidshus

Länsstyrelserna i-Kronobergs, Göteborgs och Bohus samt Jämtlands län delar KEU:s uppfattning. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att starka skäl talar för en lagändring och framhåller att avgifts- differentiering har särskild betydelse för flera kommuner i länet. Läns- styrelsen i Jämtlands län konstaterar att kommunerna i länet helt skulle kompenseras för kostnaderna för vatten och avlopp m.m. för fritidsfas- tigheter om den av utredningen föreslagna differentieringen genomförs.

Även Svenska kommunförbundet delar KEU:s uppfattning. Förbun- det anser det motiverat att frågan utreds i särskild ordning och påpekar att om kommunerna ges möjlighet att differentiera avgifterna påverkas behovet av bidrag för fritidshusen vid skatteutjämningen. LRF anser att det finns anledning att undersöka möjligheterna för en differentiering av avgifterna avseende fritidsfastigheter i glesbygd.

Ett tjugotal kommuner, framför allt kommuner med stor fritidsbebyg- gelse, instämmer också i KEU:s förslag. Norrtälje kommun konstaterar att antalet permanenta bostäder är omkring 16 000 i kommunen medan antalet fritidsbostäder uppgår till drygt 26000. Detta förhållande gör det mycket väsentligt för Norrtälje kommun med en lagändring som möjliggör differentierade avgifter. Syftet med en sådan lagändring skulle vara att göra det möjligt för en kommun att i en större eller mindre ut- sträckning skattefinansiera de kostnader som belöper på de permanent-

Prop. 1978/79: 95 72

boende samtidigt som full avgift tas ut av de fritidsboende. Eftersom självkostnadsprincipen kvarstår oförändrad så bör den föreslagna lag— ändringen inte innebära några risker för missbruk. Även Höganäs kommun finner utredningens förslag angeläget, inte minst därför, att om möjligheter till full kostnadstäckning genom brukningstaxan funnes, för- utsättningar skulle skapas för en angelägen utbyggnad av va-anlägg- ningar i områden som saknar sådana i dag. .

Sotenäs kommun understryker vikten av att den föreslagna lagänd- ringen skyndsamt kommer till stånd. Kommuner av Sotenäs karaktär får vidkännas stora kostnader för fritidsboende. Kostnader som till mycket ringa del kan kompenseras genom avgifter och där bl.a. va-lag och renhållningslag är hindrande för ett rättvist avgiftsuttag. En lagändring skulle innebära ett rättvist inslag i utjämningen mellan kommunerna. Sotenäs kommun konstaterar emellertid att även med en sådan lagänd- ring kvarstår kostnader för fritidsbebyggelsen som inte kan avgiftsfinan- sieras, t. ex. gator, vägar och parker. Ragunda kommun framhåller att glesbygdskommunemas höga kostnader per fastighet för vatten, avlopp och renhållning omöjliggör full kostnadstäckning i form av avgifter. Det är motbjudande, att lagen då skall tvinga glesbygdens skattebetalare att subventionera fritidshus. En lagändring som möjliggör differentierade avgifter bör enligt Ragunda kommun absolut komma till stånd.

Flera remissinstanser hävdar att frågan bör utredas ytterligare. Enligt statens planverk bör detta lämpligen göras av fritidsboendeutredningen. Även Gotlands kommun och länsstyrelsen i Blekinge län förordar att frågan utreds. Enligt länsstyrelsen i Blekinge län bör därvid övervägas om finansieringen av kommunala kostnader för fritidsbebyggelsen bör ske genom differentierat avgiftsuttag eller genom fastighetsbeskatt- ningen. Liknande synpunkter framförs av Söderkommunerna i Stock- holms län.

Enligt RRV bör, med hänsyn till att avgifter motsvarande full kost- nadstäckning har positiva styreffckter, full kostnadstäckning eftersträ- vas. Subventionerade va-kostnader m.m. för permanentboende i gles— bygd bör ges i andra former. RRV anser inte att en lagändring är moti- verad.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att undantag från likställighets- principen inte torde ge någon större inkomstförstärkning för länets kommuner. Fritidsfastigheterna är endast undantagsvis anslutna till va- näten och vad gäller sophämtningen råder redan en hög kostnadstäck- ningsgrad.

Differentierade avgifter inom långtidsvården

Svenska kommunförbundet anser i likhet med utredningen att likar- tade villkor för avgiftsdifferentiering bör gälla vid ålderdomshem och långtidsvård.

Bilaga 9 Remissyttrandena 73

Landstingsförbundet framhåller att det är viktigt att snarast möjligt få ett ställningstagande och påpekar att en differentiering skall prövas inom socialdepartementet efter samråd med landstingsförbundet enligt överenskommelsen om vårdavgifterna åren 1978—1979.

Länsstyrelsen i Stockholms län och Gotlands kommun tillstyrker KEU:s förslag. Inte heller länsstyrelsen i Norrbottens län har någon. erinran mot förslaget förutsatt att patienterna garanteras rimliga belopp för personliga levnadsomkostnader. Differentierade avgifter även i lång- tidsvården innebär också att lämpligaste vårdform — ålderdomshem el- ler långtidssjukvård — kan aktualiseras mer flexibelt, utan ekonomiska sidoblickar på den enskildes ekonomi.

Flertalet landstingskommuner delar KEU:s uppfattning att en diffe- rentiering bör prövas. Enligt Malmöhus läns landstingskommun är det inte en eventuell intäktsökning som bör vara det huvudsakliga motivet för en avgiftsändring utan att enhetliga avgiftsregler införes för ålder- domshem och långtidsvård. Detta är önskvärt framför allt ur rättvise- synpunkt för de enskilda individerna, men bör även underlätta överfö- ringen av patienter mellan långtidsvård och primärkommunal äldrevård. Liknande'synpunkter framförs av flera av de övriga landstingskommu- nerna.

Kopparbergs läns landstingskommun instämmer inte i KEU:s förslag utan hävdar att den bästa lösningen för de utförsäkrade finns inom sjuk- försäkringens ram. Differentierade avgifter ger ett obetydligt tillskott in- komstmässigt och förorsakar en betydande administration. Dessutom kommer det att visa sig svårt att skapa rättvisa mellan olika inkomstlä- gen.

Enligt Östergötlands läns landstingskommun är det mycket svårt och dessutom olämpligt att med avgifter påverka efterfrågan på vård och på så sätt styra utvecklingen. En översyn av avgiftssystemet bör behandla hela problemkomplexet med patient- och vårdavgifter i öppen och slu- ten vård och ersättningen från försäkringskassan.

6 Förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget

Förslaget tillstyrks allmänt, bl. a. av kammarrätten i Stockholm, RRV, riksskatteverket (RSV), Svenska kommunförbundet, Landstings- förbundet, Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar, TCO, Föreningen Sveriges Kommunalekonomer och kristen demokra- tisk samling.

RSV konstaterar att gällande regler för beräkning av kommunernas skatteunderlag och kompensation till följd av 1974 års skattereform är mycket komplicerade. Utöver taxeringen till kommunal inkomstskatt sker två ”skuggtaxeringar”, där man med hjälp av dator räknar ut vad

Prop. 1978/79: 95 74

den beskattningsbara inkomsten skulle ha blivit för varje skattskyldig, dels om sjukpenning m.m. inte beskattats, dels om regelsystemet vid 1975 års taxering för grundavdrag, avdrag för sjukförsäkringsavgift och extra avdrag för folkpensionärer skulle ha gällt fortfarande. Gällande regler har betydande nackdelar. De är administrativt betungande och kommunerna har inte någon reell möjlighet att kontrollera skatteunder- laget. RSV anser därför att den förenklade beräkningen bör genomföras snarast.

RRV finner att den föreslagna förenklingen är angelägen. Administra- tiva fördelar torde vinnas. Enligt RRV bör staten dock inte förlora på ett utbyte av penningströmmarna. Reglering bör ske via andra statsbi- drag eller via skatteutjämningen. RRV pekar på att den föreslagna för- ändringen av skattcunderlagsberäkningen innebär att eventuella framtida förbättringar av sjukförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen m. m. auto- matiskt kommer att öka kommunernas inkomster. Enligt RRV:s upp- fattning bör effekterna härav beaktas vid framtida överläggningar mel- lan regeringen och kommunförbunden.

Svenska kommunförbundet framhåller att vad som påförs i kommu- nalskatt självfallet bör tillfalla kommunerna och inte staten. KEU:s för- slag innebär att nästan alla kommuner får ett tillskott av skatteunderlag. Därutöver uppnås en betydande förenkling och rationalisering i taxe- ringsförfarandet. Omläggningen är också administrativt enkel att ge- nomföra.

Enligt Landstingsförbundet innebär omläggningen en klar förenkling av de ”snåriga" regler för beräkning av skatteunderlaget, som gäller i dag. Det är också principiellt viktigt, att den kommunala sektorn får be- hålla sitt skatteunderlag för egen del. Reformen bör genomföras snarast möjligt. Förbundet hävdar dock att en eventuell kvittning mot det gene- rella och det särskilda bidraget (720+122 milj. kr.) bör tas upp i överläggningar mellan regeringen och företrädare för kommuner och landsting. Dessa senare bidrag har ingen anknytning till frågan om ett ”rent” skattesystem. De ingår i förslaget enbart för att underlätta statens finansiering av omläggningen. Landstingsförbundet väcker också som ett. alternativ tanken på att skatteunderlaget från beskattade förmåner kvittas mot skatteunderlaget från juridiska personer.

De 18 länsstyrelser som uttalar sig om KEU:s förslag tillstyrker också. Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att reformen innebär en angelägen förenkling och rationalisering av länsstyrelsens arbete. Länsstyrelsen i Malmöhus län påpekar att förutom förenklingar för länsstyrelsen underlättar förslaget kommunernas ekonomiska långtids- planering. Länsstyrelserna [ Skaraborgs och Norrbottens län framhåller att för den händelse effekterna av KEU:s förslag skulle bli klart nega- tiva för någon kommun, bör förhållandet beaktas vid fördelningen av extra skatteutjämningsbidrag.

Bilaga 9 Remissyttrandena 75

Det helt dominerande antalet kommuner tillstyrker också KEU:s för- slag. Sex kommuner, Kinda, Ängelholms, Lunds, Tanums, Lerums och Vara kommuner, anför emellertid att de kommer att förlora på omlägg- ningen. Tanums kommun motsätter sig på det bestämdaste ett genomfö- rande av förslaget såvida inte kompensation erhålles på annat sätt. Även de övriga kommunerna som drabbas negativt förutsätter att kompensa- tion skall utgå, exempelvis i form av extra skatteutjämningsbidrag.

Nybro kommun anser att omläggningen skulle vara en klar fördel ur beräkningssynpunkt. Ur inkomstförstärkningssynpunkt för kommunerna är metoden mera tveksam. För Nybro kommun ger det endast margi- nella förändringar. Detta kan aktualiscra krav på kompensation i extra bidrag jämfört med de kommuner som tjänar avsevärt på föreslagen be- räkningsgrund.

Göteborgs kommun instämmer i att beskattade förmåner bör räknas in i det kommunala skatteunderlaget. Däremot finner man inte kopp- lingen till att slopa vissa allmänna kompensationsbidrag logiskt motive- rad. Liknande synpunkter förs fram av Filipstads kommun. Man hävdar att nu gällande konstruktion beträffande de skattepliktiga förmånerna måste anses vara av provisorisk karaktär och strida mot tidigare veder- tagna beräkningsgrunder för skatteunderlaget, medan däremot skatte- bortfallsbidragen är en direkt följd av åtgärder. som påverkat skatteun- derlaget. Dylika bidrag har förekommit tidigare och kan således sägas ha vunnit hävd. Enligt Eslövs kommun bör den kommunala skatt som invånarna erlägger rimligtvis i sin helhet tillfalla kommunerna, varför en omläggning i denna del omedelbart bör göras. Kompensation till kommunerna för bortfallet skatteunderlag på grund av skattereformer är en helt annan sak och bör icke sammanblandas med den kommunal- skatt, som de skattskyldiga i verkligheten erlägger.

Norbergs kommun är tveksam till utredningens förslag om att det generella bidraget enligt senare års överenskommelser mellan regeringen och kommunförbunden inte skall förnyas. Förhandlingar mellan dessa parter för överenskommelser i finansieringsfrågor torde även i fortsätt- ningen bli nödvändiga. Även Oxelösunds kommun anför att ett slopande av det generella bidraget bör vara beroende av den totala kommunal- ekonomiska situationen. Falkenbergs kommun kan acceptera att det generella bidraget slopas endast om Skatteutjämningsbidraget samtidigt förbättras väsentligt.

Samtliga 22 landstingskommuner som uttalar sig om KEU:s för- slag tillstyrker. Södermanlands läns landstingskommzm framhåller om- läggningens stora betydelse. eftersom kommuner och landsting annars riskerar att förlora en allt större del av skatteunderlaget på grund av t. ex. den utökade föräldraledigheten. Hallands, Skaraborgs och Väster- bottens läns landstingskommuner tillstyrker under förutsättning att för- slaget genomförs i ett sammanhang. Västerbottens läns landstingskom-

Prop. 1978/79: 95 76

mun konstaterar att en uppdelning av genomförandet så att skatte- bortfallsbidragen först slopas och sjukförsäkringsförmåncr m. m. tillförs det kommunala skatteunderlaget i en obestämd framtid inte är tillta- lande.

Östergötlands läns landstingskommun anser att KEU:s förslag är mera elegant än om exempelvis det generella och det särskilda bidraget skulle behållas, medan endast viss del av sjukförsäkringsförmånerna m.m. skulle tillföras det kommunala skatteunderlaget. Västmanlands läns landstingskommun ställer sig däremot avvisande till förslaget om att det generella bidraget enligt senare års överenskommelser mellan re- geringen och kommunförbunden inte skall förnyas. Rent principiellt torde det kunna anföras att det är felaktigt att kombinera en bidrags- fråga av sådan särart med en skatteunderlagsreform. Allt tyder på att tätare kontakter mellan regeringen och kommunförbunden måste tas i förhandlingar för överenskommelser i finansiella frågor. Prövning av generellt bidrag bör ske i samband därmed och anpassas efter det ak- tuella ekonomiska läget.

Västerbottens läns landstingskommun påpekar att det inte klart fram- går hur KEU 76 tänkt sig lösa avräkningsförfarandet mellan stat och kommun. Framför allt under de två första genomförandeåren är det av betydelse för landstingen vilken modell som väljs för slutreglering av förskotten enligt 1970 och 1974 års skatte-reformer samt vilket avräk- ningsförfarande som Väljs för det tillförda skatteunderlaget från de skattepliktiga sjukförsäkringsförmånerna m. m.

7 Beskattning av juridiska personer

RRV förordar att endast garantiskatteunderlaget för de juridiska per- sonernas fastigheter återförs till kommunerna. Kommunerna utanför skatteutjämningssystemet skulle i övrigt inte tillföras skatteunderlag som kompensation för omläggningen. Enligt RRV skulle företagsbeskatt- ningen därmed utnyttjas för att finansiera andra av KEU 76 föreslagna reformer. De kommuner som kraftigt skulle komma att förlora på en så- dan omläggning av företagsbeskattningen hänvisas av RRV till extra skatteutjämningsbidrag. RRV pekar på två nackdelar med KEU:s för- slag till återföring av medel till kommunerna. För det första kommer flera kommuner med hög egen skattekraft att få ett ökat skatteunderlag från juridiska personer, vilket inte är ägnat att minska den kommunala utgiftsexpansionen. För det andra kommer vid en enhetlig skattesats (55 %) den statliga delen av företagsskatten successivt att minska, om den kommunala utdebiteringen fortsätter att öka.

Även skattentjämningsnämnden anser att endast garantiskatteunderla- get bör återföras till kommunerna vid en omläggning av företagsbeskatt-

Bilaga 9 Remissyttrandena 77

ningen. Nämnden konstaterar att KEU:s förslag till återföring av medel ger mycket olika utfall för de kommuner som ligger utanför skatteut- jämningen. För några kommuner med mycket högt skatteunderlag men med ringa företagsinkomster skulle förslaget leda till en ökning av skat- teunderlaget bl. a. för välställda kommuner som Danderyd och Täby. Det avgörande skälet mot KEU:s förslag är emellertid inte de oegentliga höjningarna av vissa välställda kommuners skatteunderlag utan väsentli- gen'att förslaget skulle innebära en framtida låsning av skatteunderlag till hela gruppen kommuner med egen hög skattekraft.

Skatteutjämningsnämnden konstaterar att vissa kommuner skulle drabbas mycket hårt av bortfallet av företagsinkomster, varför generösa övergångsersättningar skulle krävas. Anpassningsperioden bör enligt nämnden inte understiga tio år. Övergångsersättningarna kan i utgångs- läget lämpligen grundas på kommunernas inkomster av företagsbeskatt- ningen undcr de tre sista åren före reformens genomförande.

Norrbottens läns landstingskommun tillstyrker den av KEU 76 före- slagna principcn för återföring av skatteunderlaget från juridiska perso- ner. Landstinget pekar emellertid på att den mest långtgående föränd- ringen av fördelningen av skatteinkomsterna från juridiska personer skulle uppkomma om skatteunderlaget i sin helhet tillfördes skatteut- jämningen. Ur regionalpolitisk synpunkt vore denna princip att före- dra. ! reservation ( 0 + fp + m) till yttrandet från Västernorrlands läns landstingskommun hävdas också att de ökade inkomster som staten får genom omläggningen bör fördelas till kommunerna i enlighet med de principer som gäller för skatteutjämningen i övrigt. Ändringen bör ge positiva effekter för lokaliserings- och regionalpolitiken samt dessutom möjlighet att ge företagsbeskattningen en klart regionalpolitisk inrikt- ning.

Boxholms och Norrköpings kommuner föreslår att skatteinkomsterna från de juridiska personerna i sin helhet tillförs skatteutjämningen. Box- holms kommun gör dock undantag för garantiskatten. För att minska de negativa effekterna för de kommuner som direkt drabbas bör kompen- sation utgå övergångsvis under högst fem år. Enligt Norrköpings kom- mun bör målet för ett rättvist skatteutjämningssystem vara att samtliga kommuner omfattas av systemet. Om skatteinkomsterna från juridiska personer tillförs skatteutjämningen kan denna målsättning uppfyllas snabbare. Norrköpings kommun tror inte att kommunerna blir mindre angelägna att skapa goda livsbetingelser för näringslivet om detta för- slag genomförs, eftersom sysselsättningsfrågorna väger tungt i den kom- munala planeringen och debatten. Även Kalix kommun förordar att skatteinkomsterna från de juridiska personerna i sin helhet tillförs skat- teutjämningen.

I övrigt följer remissinstansernas ställningstaganden i denna fråga i stor utsträckning de partilinjer som utformades redan i företagsskattebe- redningen och KEU 76.

Prop. 1978/79: 95 . 73

Majoriteten i Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet tillstyrker KEU:s förslag. Landstingsförbundet anser emellertid att ett alternativ, där skatteunderlaget från beskattade förmåner kvittas mot skatteunderlaget från juridiska personer, bör diskuteras för kommuner- nas del, innan ett slutligt beslut fattas. Skatteunderlaget från juridiska personer (exkl. garantiskatteunderlaget) är totalt sett ungefär lika stort som skatteunderlaget från beskattade förmåner. Även fördelningen mel- lan landstingen är relativt lika. En kvittning av skatteunderlagen har bl. a. den fördelen att kommuner och landsting även efter omläggningen kommer att kunna förfoga över ett skatteunderlag, som är minst lika stort som det nuvarande.

Kristen demokratisk samling (kds) tillstyrker KEU:s förslag. För- eningen Sveriges Kommunalekonomer anser det vara en fördel om skattesatsen för juridiska personer blir densamma i hela landet. Före- tagen kan då lokalisera sin verksamhet mera oberoende av skatten i resp. kommuner. Föreningen konstaterar att ur administrativ synpunkt torde företagsskatteberedningens förslag medföra väsentliga fördelar, eftersom man därigenom skulle undvika särskild längdföring kommunvis och dessutom slippa att använda två skilda skattesatser i varje enskild kom- mun. Föreningen avstår ifrån att ta ställning till hur skatteunderlaget från de juridiska personerna skall återföras till kommunerna.

Nio länsstyrelser uttalar sig också för KEU:s förslag. Länsstyrelsen i Skaraborgs län anför att en enhetlig beskattning av juridiska personer innebär betydande rationaliseringar vid beskattningen. Förslaget har dessutom, åtminstone på sikt, klar regionalpolitisk betydelse och även betydelse ur allmän ekonomisk synpunkt. Genom att skatten inte görs beroende av variationer i den kommunala utdebiteringen får väsentliga faktorer som tillgång till arbetskraft m. m. ökad betydelse vid företagens val av lokaliseringsort.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anser att betydande fördelar såväl från företagsekonomisk som taxeringsteknisk synpunkt torde uppnås genom den föreslagna omläggningen. En förutsättning för genomfö- rande härav är dock att övergångstiden blir minst tio år. Vidare bör det enligt länsstyrelsen undersökas om man inte genom någon komplette- rande fördelningsmetod kunde mildra verkningarna för de kommuner som skulle förlora på en fördelning enbart efter invånarantal. Länssty- relsen i Västerbottens län konstaterar att den som har fast egendom i en kommun enligt kommunallagen är medlem i kommunen. Den juridiska personen bör liksom alla andra medlemmar med skatter bidra till att täcka kommunens samlade kostnader och utgifter. De enskilda kommu- nerna bör därför även fortsättningsvis tillföras garantiskatteunderlaget för bolagens fastighetsinnehav. Övrig återföring till kommunerna bör ut- formas så att den så nära som möjligt anknyter till nuvarande fördel- ning. Även länsstyrelsen i Malmöhus Iän hävdar att en förutsättning för

Bilaga 9 Remissyttrandena 79

omläggningen är att de kommuner som drabbas negativt av förslaget kompenseras på lämpligt sätt. Ytterligare bearbetning av utredningens förslag i detta hänseende krävs.

Nio landstingskommuner och ett sextiotal kommuner ställer sig posi- tiva till KEU:s förslag. Göteborgs och Bohus läns landstingskonmum tillstyrker förslaget även om det principiellt skulle vara riktigare att öka medelskattekraften med motsvarandebelopp. Detta skulle dock medföra svåra konsekvenser för vissa kommuner. Härryda kommun ansluter sig i princip till KEU:s förslag med hänsyn till de positiva effekterna ur konkurrens- och taxeringssynpunkt. Man förordar dock en försökspe- riod på ca fem år, varefter reformen bör omprövas med hänsyn till de effekter omläggningen fått på företagsetableringar etc. Även Ulrice- hanms kommun anser att effekterna av en omläggning måste följas upp.

Några av de kommuner som tillstyrker KEU:s förslag förordar att övergångstiden begränsas till högst fem år. Vissa andra kommuner anser däremot att de kommuner som drabbas negativt av omläggningen måste få ytterligare kompensation utöver KEU:s förslag.

Kammarrätten i Stockholm och TCO anser att den kommunala be- skattningen av juridiska personer bör bibehållas. Kammarrätten kan inte finna att de administrativa vinster som kan uppnås är av den omfatt- ningen att tillräckliga skäl föreligger för ett ingrepp av detta slag. Enligt TCO är reformen som isolerad företeelse riktig. Så länge inte övriga variabler av betydelse för kommunernas inkomster utjämnas på samma genomgripande sätt måste förslaget dock avstyrkas. TCO konstaterar att bland de kommuner som påverkas av omläggningen blir följden vid ett oförändrat utdebiteringsbehov att spridning uttryckt i kommunalskatt kommer att öka. För kommuner som redan i dag har låga kommunal- skatter möjliggörs ytterligare reduceringar medan kommuner med högre utdebiteringar, för att försäkra sig om en bibehållen inkomst, måste höja sina utdebiteringar. TCO avvisar också förslaget om enhetlig skattesats eftersom företagen i likhet med övriga skattskyldiga bör bära sin del av det ekonomiska ansvaret för kommunernas ökade försörjningsbörda. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser också att inkomsterna från de juridiska personerna även i fortsättningen skall räknas in i det kommunala skatteunderlaget. Därigenom skulle kommunerna fortfa- rande ha ett ekonomiskt motiv för näringslivsfrämjandc investeringar i industriområden m. m.

LO ansluter sig till den uppfattning som de socialdemokratiska leda- möterna i företagsskatteberedningen och KEU 76 givit uttryck för i sina reservationer till betänkandena, dvs. en kommunal beskattning av före- tagen grundad på medelutdebiteringcn samt en förenklad kommunal taxering. Denna linje förordas också av den socialdemokratiska minori- teten i Svenska kommunförbundet och i Landstingsförbundet. Fem läns- styrelser. bl.a länsstyrelsen i Stockholms län. uttalar sig också för att

Prop. 1978/79: 95 30

den kommunala beskattningen av de juridiska personerna bibehålls, men att den i fortsättningen grundas på medelutdcbiteringen.

De kommuner som skulle drabbas negativt av KEU:s förslag avstyr— ker i allmänhet. Sollentuna kommun framhåller att mot bakgrund av de kraftiga effekter som uppkommer på kommunernas ekonomi är KEU:s förslag oacceptabelt. Enligt kommunens uppfattning kan det nuvarande systemet i företagsbeskattningshänseende ej betraktas som så administra- tivt tungt att det motiverar företagsskatteberedningens förslag. Inom ra- men för en i princip oförändrad beskattning borde administrativa åtgär- der kunna vidtas av sådant slag att man i stora drag kunde behålla det nuvarande systemet.

Det är enligt Sollentuna kommun mycket allvarligt att man föreslår en förändring i beskattningen som innebär att kommuner represente- rande en tredjedel av landets invånarantal får en reducering av sina skatteinkomster med ca 600 milj. kr. per år. Det är mycket angeläget att dessa kommuner även fortsättningsvis och särskilt i nu rådande eko- nomiska läge har incitament att göra kraftfulla insatser för näringslivets utveckling. De kommuner som kommer att drabbas av företagsskattebe- redningens förslag är sådana kommuner som gjort aktiva insatser för att skapa förutsättningar för etablering och utveckling av näringslivet. Dessa insatser har inte bara bestått i anskaffning av mark och lokaler för näringslivets behov utan också omfattat en socialt inriktad bostads- produktion, social service på olika områden m.m. Sollentuna kommun konstaterar vidare att en del av de kommuner utanför skatteutjämnings- systemet som kommer att vinna på den föreslagna fördelningen av före- tagens skatteintäkter är sådana kommuner som i första hand utnyttjat sina möjligheter till en bostadsproduktion som gett höga beskattnings- bara inkomster från fysiska personer och som i mindre utsträckning gjort aktiva insatser för näringslivets behov på olika områden.

Stockholms kommun påpekar att bedömningen av en omläggning av företagsbeskattningen inte enbart är en fråga om vilket inkomstbortfall som en kommun kan komma att drabbas av. Frågan bör därutöver be- dömas med hänsyn till vilka konsekvenser av näringspolitisk eller struk- turell art som kan bli följden på något längre sikt. Erfarenhetsmässigt finns ett nära samband mellan kommunernas medvetna strävanden att skapa goda förutsättningar för det egna näringslivets utveckling och de skatteinkomster som detta näringsliv genererar till kommunerna. Om detta samband bryts, finns skäl att förmoda att allvarliga strukturpro- blem kan uppkomma. Detta gäller särskilt för storstadsregionerna, dvs. Stockholm, Göteborg och Malmö. Risken för sådana problem hänger nära ihop med att dessa regioner bildar näringsgeografiska enheter. Detta förhållande gäller alldeles särskilt Stockholmsregionen, vars nä- ringsliv inte har något samband med den nuvarande administrativa in- delningen. _

Enligt Stockholms kommun har kommunen som arbetsplatscentrum i

Bilaga 9 Remissyttrandena 81

regionen ett betydande medansvar för den regionala närings- och sys- selsättningspolitiken, bl. a. genom att kommunen måste skapa goda förutsättningar för näringslivets utveckling. En stor andel av regionens förvärvsarbetande befolkning blir också framdeles beroende av arbets- platser i Stockholms kommun. Invånarna i regionen kommer i stor ut- sträckning att arbeta i Stockholms kommun, men bo och betala skatt på sina inkomster i annan kommun än Stockholm. Om kommunens rätt att beskatta de juridiska personerna slopas vore det ur snävt kommunaleko- nomiska perspektiv fördelaktigare för kommunen att satsa på ökad bo- stadsbebyggelse och därmed ökat invånarantal/skatteunderlag. Även om det kan hävdas att fysiska markresurser för företagsetableringar finns tillgängliga i andra kommuner i regionen. skulle enligt Stockholms kom- mun en rad problem uppstå om en sådan utveckling tvingades fram.

Även Malmö kommun pekar på att man fått påta sig rollen som den kommun som får upprätthålla sysselsättningen i regionen. Malmö kommun har genom aktiva insatser på olika sätt satsat på sitt näringsliv och har därigenom åsamkats stora kostnader för att stärka sysselsätt- ningen. Vissa kommuner i regionen har däremot inriktat sina ansträng— ningar mer på att skaffa bostäder och inte på att anordna arbetstillfällen åt sina kommuninvånare, eftersom dessa till viss del har sin sysselsätt- ning i Malmö kommun.

Burlövs kommun framhåller att man genom en aktiv näringspolitisk satsning medverkat till att bygga upp ett rikt differentierat näringsliv inom sina gränser. Kommunens service är dimensionerad för ett högsys- selsatt' samhälle. Kommunen är därför i hög grad beroende av det skat- teunderlag som tillskapas av de juridiska personerna för att kunna hålla utdebiteringen av kommunalskatt på en rimlig nivå. En inskränkning av den kommunala beskattningsrätten avseende juridiska personer kan dessutom framkalla bristande intresse för industrietableringar inom den . egna kommunen. Det blir främst mindre och medelstora företag, som kan få startsvårigheter.

Göteborgs kommun anser att inkomsterna från de juridiska personer- na även i fortsättningen skall räknas in i det kommunala skatteunderla- get. Därigenom skulle kommunerna fortfarande ha ett ekonomiskt motiv för näringslivsfrämjande investeringar i industriområden m.m. Även Stenungsunds kommun motsätter sig KEU:s förslag. Antingen måste skattekraftsgarantin för kommunen höjas i väsentlig omfattning eller bör oförändrat system tillämpas beträffande skatteunderlagsberäkning från juridiska personer.

Stockholms lärts landstingskommun avstyrker också förslaget om att slopa den kommunala rätten att beskatta de juridiska personerna. I bi- laga till yttrandet från regionplane- och näringslivsnämnden konstateras att de kommuner som drabbas negativt av KEU:s förslag har 2,3 miljo- ner invånare. 1,5 miljoner invånare eller 65 % av dem som förlorar på

28 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 9

Prop. 1978/79: 95 32

omläggningen finns i Stockholms län. Länets invånare förlorar skattein- täkter på i genomsnitt 350 kr./invånare, medan förlusten i övriga för- lustkommuner i genomsnitt uppgår till ca 95 kr./invånare. Av hela lä- nets befolkning finns 62 % i de kommuner som får minskade skattein— täkter (Stockholm, Solna, Sollentuna, Järfälla, Lidingö, Sundbyberg och Nacka) och 9 % i de kommuner som får ökade skatteintäkter (Täby, Danderyd och Huddinge). Inomregionalt blir detta en olycklig omför- delning, eftersom Sollentuna, Sundbyberg och Nacka har högre utdebi- tering än länsgenomsnittet och Danderyd och Täby lägre.

Några av de kommuner som drabbas negativt av KEU:s förslag anser att frågan måste utredas ytterligare. Denna uppfattning framförs av bl.a. Järfälla, Lidingö, Nacka, Solna och Landskrona kommuner. En- ligt Järfälla kommun finns risk för att kommuner som gjort systema- tiska näringslivssatsningar —— ofta medförande stora investeringar —— kan komma att missgynnas. Inom Stockholms län kan exempelvis kon- stateras att Järfälla ”får betala till” Danderyd och Täby.

Totalt är det ett fyrtiotal kommuner och nio landstingskommuner som avvisar KEU:s förslag. Av dessa förordar drygt två tredjedelar en kommunal beskattning av företagen grundad på medelutdebiteringen. Perstorps kommun noterar att skatteinkomsterna från juridiska personer utgör en sporre för den enskilda kommunen att ”satsa” på utveckling av ”sitt” näringsliv och på olika sätt inom kommunallagens ram stimulera företagsverksamheten. Även Söderkommunerna i Stockholms län (för- utom Tyresö kommun) avvisar KEU:s förslag, då detta till en väsentlig del skulle rycka undan resurser för inomregional skatteutjämning i Stockholms län.

Stockholms kommun konstaterar att utfallet för enskilda kommuner, om den kommunala beskattningen av de juridiska personerna skulle grundas på medelutdcbiteringen, är beroende av storleken av kommu- nens utdebiteringssats i förhållande till medelutdcbiteringen för riket. Effekterna för Stockholmsregionen skulle då bli att kommuner med låg utdebitering, däribland Stockholm, skulle få fördelar, medan de med hög utdebitering får nackdelar.

Flera remissinstanser framför förslag om andra fördelningsgrunder än den av KEU 76 förordade återföringen av skatteunderlaget från de juri- diska personerna efter antalet invånare. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län förordar antalet sysselsatta som fördelningsbas. Med denna fördelningsbas skulle de kommuner som nu utgör stora sysselsättnings- centra med en betydande inpendling drabbas mindre hårt än de gör av utredningens förslag. I reservationer från bl. a. de borgerliga partierna till yttrandet från länsstyrelsen i Stockholms län för man fram tanken på att skatteinkomsterna från de allra största företagen fördelas i propor- tion till antalet anställda. Flera kommuner, bl. a Stockholms, Malmö och Göteborgs kommuner, aktualiserar också antalet sysselsatta som en

Bilaga 9 Remissyttrandena 83

tänkbar fördelningsgrund. Linköpings kommun anser att KEU 76 inte tillräckligt beaktat de kostnader kommunerna har för att upplåta indu- strimark och de följdkostnader på exempelvis transportområdet som föl- jer av detta. Ett alternativ är enligt kommunen att fördelningen baseras på den förvärvsarbetande dagbefolkningen. Denna fördelningsgrund tar hänsyn till att arbetsplatserna medför såväl kapitalutgifter som driftkost- nader för kommunerna.

I bilaga till Uppsala kommuns yttrande föreslår ekonomikontoret att de skatteinkomster från företagen som faller utanför garantibelopps- gränsen bör fördelas efter den andel av det s.k. förädlingsvärdet som den privata sektorn inom kommunen bidrar med av landets förädlings- värde.

Mölndals kommun finner KEU:s förslag oacceptabelt. I stället borde skatteunderlaget från de juridiska personerna fördelas efter kommuner- nas andel av det totala skatteunderlaget för juridiska personer. För att undvika svängningar under enskilda år bör beräkningen göras för exem- pelvis en femårsperiod.

Ska!teutiämningsnämmlen anser inte att medelskattekraften, efter ett avskaffande av den kommunala företagsbeskattningen, bör bestämmas med beaktande av de juridiska personernas växlande inkomster. Det sy- nes vara rimligare att "medelskattekraften" för det återstående kommu- nala skatteunderlaget framdeles räknas upp med en procentsats. som motsvarar storleken av det borttagna kommunala skatteunderlaget vid övergången (förslagsvis efter de tre sista årens genomsnitt) eller att en motsvarande höjning av grundgarantin görs direkt i lagen om skatte- utjämningsbidrag.

Riksskatteverket (RSV) och Svenska kommunförbundet påpekar att det statliga skatteunderlaget från juridiska personer är lägre än det kom- munala beroende på bl. a. reglerna för avdrag för underskott i förvärvs- källa och vissa investeringsavdrag. Detta måste beaktas i det fortsatta bercdningsarbetet. RSV bekräftar vidare att det är tekniskt möjligt att med dator beräkna'det garantiskatteunderlag som skall återföras till den kommun där fastigheten är belägen. Däremot är det problem att be- räkna garantibeloppen för de senaste fem åren med fördelning på fy- siska och juridiska personer. Dessa uppgifter behövs enligt KEU:s för- slag för att finna en jämförelsenorm för kompensationen under en tio- årig övergångsperiod till de kommuner som drabbas av förslaget.

Länsstyrelserna i Stockholms och Södermanlands län framhåller att fördelningen av inkomst från juridiska personer på församlingar är yt— terst arbetskrävande. Även om kommunalbeskattningen inte avskaffas anser man därför att fördelningen på församlingar bör slopas.

Prop. 1978/79: 95 . 34

8 Ett reformerat skatteutjämningssystem

8.1. Allmänna synpunkter

De som uttalar sig om formerna för överförande av medel från stat till kommun anser att det statliga stödet i första hand bör utgå som ett allmänt skatteutjämningsbidrag. Hit hör exempelvis RRV och länssty- relsen i Gävleborgs län. Med hänsyn till att det kan bli besvärligt att skapa fullständig rättvisa vid skattekraftinplaceringen ifrågasätter dock Katrineholms kommun om det inte vore bättre att förbättra de speciella statsbidragen till verksamheter som omfattas av åldersfaktorerna, för att så rättvist som möjligt kunna ta hänsyn till dessa faktorer.

Enligt Svenska kommunförbundet innebär förslaget väsentliga för- bättringar för flertalet kommuner. Övriga kommuner garanteras oför- ändrade bidrag. Vissa kompletteringar och förbättringar är dock önsk- värda. Detta kan dock inte motivera att de nu föreslagna förbättring- arna fördröjs. Även Landstingsförbundet är i huvudsak positiv till KEU:s förslag. Enligt förbundets bedömning har utredningen gjort en rimlig avvägning mellan kraven på rättvisa och kraven på enkelhet i sy- stemet.

LO och SACO/SR tillstyrker i princip konstruktionen av skatteutjäm- ningssystemet. TCO anser däremot inte att systemet kan ligga till grund för den framtida kommunala beskattningen. Målsättningen bör enligt TCO vara ett garanterat skatteunderlag som motsvarar det högsta i ri- ket.

Behovet av att staten ekonomiskt stödjer kommuner med svag skatte- kraft och ogynnsamma förutsättningar i övrigt ifrågasätts inte av någon. Några kommuner anser dock att skatteutjämningen delvis borde finan- sieras genom omfördelning av skattekraft mellan kommunerna. Man menar att kommuner med hög skattekraft borde få avstå en del av sin skattekraft till skatteutjämning. Enligt RRV bör man innan beslut fattas om en mer omfattande förändring av skatteutjämningssystemet ytterli— - gare utreda möjligheterna att omfördela kommunernas inkomster, t. ex. genom att från kommuner, som har en ökning i egen skattekraft som ligger väsentligt över genomsnittet för riket, överföra en del av ökningen till skatteutjämningssystemet. Svenska kommunförbundet avvisar dock i likhet med KEU 76 en indragning av skattekraft utöver en viss nivå. Enligt förbundet är det dock angeläget att skattekraftskillnaderna på sikt minskas.

Sysselsäitningsutredningen uppmärksammar att skatteutjämningssyste- met automatiskt får den effekten att olika insatser för att öka skat- teunderlaget, t. ex. genom ökad sysselsättning, inte får någon direkt ef- fekt för kommunens ekonomiska situation, eftersom det i första steget endast innebär en förändring av det skatteutjämningsbidrag som kom- munen erhåller. När det gäller att stimulera kommunerna att föra en ak-

Bilaga 9 Remissyttrandena 35

tiv sysselsättningspolitik kan denna effekt, åtminstone teoretiskt, vara besvärande. Åtgärder för att stimulera sysselsättningen måste därför vara mycket starka för att få effekt. Sysselsättningsutredningen tillstyr— ker doek den av KEU 76 förslagna principiella inriktningen av det all- männa skatteutjämningssystemet.

Skattentjämningsnämnden tar upp storleken på det ökade skatteut- jämningsbidraget och anför att från de synpunkter nämnden har att be- döma finns ingen anledning att göra invändningar mot storleken i och för sig. Storleken på medelsöverföringen är väsentligen en statsfinansiell fråga och tillika ett spörsmål i vad mån denna stora överföring nu är tillrådlig med hänsyn till det av KEU 76 hävdade behovet av största återhållsamhet med kommunernas utgiftsexpansion. Däremot anser nämnden att det inger stora betänkligheter att den föreslagna höjningen av skatteutjämningsanslaget till nästan dubbla beloppet har gett en så överraskande klen skatteutjämnande effekt för att inte säga att den ef- fekten väsentligen missats.

Även RRV påtalar att KEU:s totala förslag till ökad resursöverföring inte innebär någon spärr mot fortsatt kommunal utgiftsexpansion. Det föreligger därför risk att resursöverföringen endast kommer att få mar- ginell effekt på kommunalskatternas utveckling. Eftersom skatteunderla- get i de kommuner som står utanför skatteutjämningen enligt RRV san- nolikt kommer att öka snabbare än i de kommuner som får del av skat- teutjämningen måste man dessutom räkna med att skatteutjämningsbi- draget successivt kommer att öka.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar liksom ett femtiotal kommuner framför kritik mot att skatteutjämningsförslaget resulterar i en snabbare procentuell ökning av landstingens än av pri- märkommunernas skatteunderlag — 6,9 mot 4,3 %. De sydsvenska länsavdelningarna ifrågasätter motiven till denna fördelning mot bak- grunden av dels de förväntningar och anspråk som staten och samhället i övrigt ställer på kommunerna på olika verksamhetsområden och dels det mycket svåra ekonomiska läge som primärkommunerna befinner sig i. KEU:s förslag innebär att man förutsätter att det sker en mycket snabbare kostnadsökning i landstingens verksamhet än i den primär- kommunala. Den bedömningen är inte acceptabel. Utvecklingen av landstingens och primärkommunernas fortsatta utbyggnad av service och omvårdnad borde i stället ligga på samma nivå ur kostnadssyn- punkt. Utjämningen inom den offentliga sektorns omsorg om medbor- garna kan äventyras om denna prioritering sker utan reservationer.

Kristianstads kommun konstaterar att förutom att landstingen får en högre relativ ökning av skatteunderlaget så berör de slopade speciella statsbidragen framför allt primärkommunerr Det är en brist att KEU 76 inte närmare belyst motiven för förslagets inriktning i detta avseende. Länsstyrelsen i Älvsborgs län och Kumla kommun anser också att för-

Prop. 1978/79: 95 86

delningen är felaktig under förutsättning av oförändrad ansvarsfördel- ning mellan kommuner och landsting. Enligt Växjö kommun ter sig KEU:s prioritering av landstingen omotiverad. Denna prioritering av landstingens ekonomi bör ge förutsättningar för att primärkommunerna i första hand får utnyttja tillgängligt utrymme för höjning av kommu- nalskatten. Liknande synpunkter framförs av Mjölby kommun.

Örebro läns landstingskommun finner att utredningens förslag medför en rättvisare fördelning. Som skäl för detta anges att landstingen enligt nuvarande regler endast erhåller 35 % av skatteutjämningsbidragen, trots att primärkommunerna har betydligt större möjligheter än lands- tingen till avgiftsfinansiering, exempelvis inom den industriella verksam- heten. En ökad landstingsandel av skatteutjämningsbidragen motiveras även av att medelutdebiteringen under senare år ökat snabbare för landstingen än för primärkommunerna. Trenden går mot att ca hälften av den totala kommunalskatten kommer att utgöras av landstingsskatt. Även länsstyrelsen i Örebro län stödjer KEU:s förslag till fördelning av skatteutjämningsbidrag mellan kommuner och landstingskommuner.

Flera remissinstanser påtalar att reformen inte får någon omedelbar utjämningseffekt på utdebiteringarna, varvid man i sina beräkningar och jämförelser minSkat resp. kommuns och landstingskommuns utdebite— ring med de ökade bidragen.

Skatteutjämningsnämnden visar på detta sätt att spridningen av utde- biteringen ökar —— bl. a. ökar antalet kommuner belägna mellan 2—3 kr. under medelutdcbiteringen från fyra till inte mindre än 25 kommuner. I södra och mellersta Sverige ger förslaget merendels betydande förskjut- ningar nedåt i förhållande till medelutdcbiteringen. I fem av länen — Södermanlands, Kristianstads, Hallands, Älvsborgs och Skaraborgs län —— skulle genom förslaget samtliga kommuner hamna under medelutde- biteringen. I Kronobergs, Blekinge, Örebro och Kopparbergs län faller alla kommuner utom en under medelutdcbiteringen. Ett påtagligt un- dantag är Stockholms län där det stora flertalet kommuner skulle ligga över medelutdcbiteringen och inte mindre än åtta kommuner skulle ligga mer än 2 kr. över medelutdcbiteringen. Den dåliga utjämningseffekten för Stockholms län torde delvis bero på att KEU 76 helt bortsett från kostnaderna för kollektivtrafiken. Flertalet kommuner i Norrlandslänen kommer genom förslaget att få en kraftig relativ försämring och ligga över medelutdebiteringen. Särskilt Norrbottens och Västerbottens län får genom förslaget vidkännas en förskjutning uppåt i förhållande till medelutdcbiteringen.

Även länsstyrelserna i Västernorrlands, Västerbottens och Norrbot- tens län framhåller att reformen ökar skillnaderna i utdebitering mellan kommunerna i Norrland och kommunerna i södra och mellersta Sveri- ge. .TCO konstaterar också att utdebiteringsskillnaderna ökar och finner det oacceptabelt. RRV anmärker att utredningens förslag får begränsad effekt på utjämningen av kommunalskatterna.

Bilaga 9 Remissyttrandena ' 87

Enligt Svenska konununförbtmdet beror den ökade spännvidden i ut- debiteringssatserna bl. a. på att kommuner med en ogynnsam struktur. som valt en låg standard i stället för en relativt hög utdebitering, får kompensation för den ogynnsamma strukturen när utredningens förslag genomförs. ] den mån en del av bidraget används till standardhöjning minskar spännvidden. Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län anser, i yttrande som bilagts yttrande från länsstyrelsen i Norrbottens län, att det måste betvivlas att servicenivåskillnaderna mellan vissa län skulle vara så stora som utdebiteringsskillnaderna anty- der. Detta kan även ifrågasättas mot bakgrund av att en betydande an- del av kommunernas och landstingens verksamhet påverkas och regleras av staten i fråga om minimikrav och standard.

Skatteutjämningsnämnden, länsstyrelsen i Västernorrlands län och Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län påpekar särskilt att den begränsade utjämningseffekten till en del beror på att ut- redningen valt en lägsta garanterad skattekraft på 103 %, trots att ett mycket stort antal kommuner — ca 100 — enligt utredningens kalky- ler inte är berättigade till så hög garanti. Även spärregeln för den totala garantin om lägst 100 % leder enligt skatteutjämningsnämnden till en sämre skatteutjämning än om avdrag för åldersfaktorn tillåts slå igenom fullt ut.

Enligt Norrköpings kommun kan det förmodas att det kommer att ta åtskilliga år efter genomförandet av det nu föreslagna skatteutjämnings- systemet innan olikheterna i fråga om standard och utdebitering utjäm- nas. Detta är ett problem som utredningen borde ha berört. Det nya skatteutjämningssystemet behöver inledningsvis kompletteras med extra stöd till de kommuner, som på grund av bristande ekonomiska förutsätt- ningar har en låg standard men en hög utdebitering. Liknande synpunk- ter framförs av Föreningen Sveriges Kommunalekonomer. Enligt Norr- köpings kommun är det angelägnare att prioritera extra skatteutjäm- ningsbidrag under fem år till de "fattiga” kommunerna än att som KEU 76 föreslå lO-åriga övergångsbidrag till de "rika” kommunerna till följd av förslaget om ändrade regler för beskattning av juridiska personer.

KEU:s förslag att bibehålla anknytningen till skattekraftsbegreppet i skatteutjämningssystemet tillstyrks genomgående av de remissinstanser som har uttalat sig därom. Enligt TCO bör dock observeras att skat- teunderlaget som det framkommer vid taxeringen kan vara en bräcklig grund som underlag för bedömning av en kommuns behov av statligt stöd. Genom beslut, fattade i kommunen, kan betydande variationer i bebyggelsestrukturen och de därmed förknippade ägandeförhållandena uppträda, som på ett väsentligt sätt påverkar kommuninvånarnas taxe- rade inkomster och därmed storleken av de kommunala skatteutjäm- ningsbidragen. Liknande synpunter framförs av Solna kommun.

Även Täby kommun påpekar att skattekraften är påverkbar bl.a.

Prop. 1978/79: 95 ' 88

genom boendeformerna. Systemet får dock accepteras eftersom annat enkelt system saknas.

Örkelljunga kommun anser att nuvarande bestämmelser om ränteav- drag väsentligt reducerar kommunernas skatteunderlag. En begränsning av ränteavdragen skulle tillföra kommuner och landsting ökade skattein- komster.

Flera remissinstanser är kritiska till utredningens förslag att omvandla de i kalkylerna i absoluta tal beräknade kostnadsavvikelserna till pro- cent av medelskattekraften med hjälp av medelutdebiteringen i riket. Vid den slutliga beräkningen av skatteutjämningsbidraget uttryckt i kr. används liksom enligt nuvarande regler kommunernas egen utdebite- ringssats. Detta medför att kommuner med en högre utdebiteringssats än riksgenomsnittet i själva verket får ett större tillägg eller avdrag än den ursprungliga i absoluta tal beräknade kostnadsavvikelsen. Motsatsen gäller för kommuner med låg utdebitering. Fördelen med den av KEU 76 föreslagna metoden är bl. a. att den underlättar jämförelser mellan garantinivåer och skatteutjämningsbidrag i det nya skatteutjämningssy- stemet resp. i nuvarande system. '

Drygt en fjärdedel av kommunerna påpekar denna effekt och anser att omvandlingen bör ske på sådant sätt att bidraget inte påverkas av skillnaden i utdebiteringssats. Detta föreslås ske antingen genom att de i absoluta tal beräknade kostnadsavvikelserna direkt används eller genom att kommunernas skattesats genomgående används i omräkningen.

Täby kommun kritiserar att KEU 76 i sina beräkningar utgår från att en viss tjänst i nuläget kostar t. ex. X kr. och att X kr. är rätt kostnad. Om X kr. är rätt kostnad saknar utredningens uttalanden om effektivi- seringar relevans. För att en enhetskostnad om X kr. skall ge korrekt resultat förutsätts nämligen att ingen effektivisering sker. I stället måste man som utgångspunkt ha någon slags basstandard eller mål om viss standard eller servicenivå.

8.2. Grundgarantin

8.2.1. Synpunkter på konstruktionen

Utredningens val av lägsta grundgarantinivå kritiseras av skatteutjäm- ningsnämnden inte endast för dess effekt på den kommunala utdebite- ringen. Kostnaderna för den enligt nämndens mening omotiverade höj-. ningen av grundgarantin över 100 %, uppgår enbart för primärkom- munerna till 250 år 300 milj. kr. Samma anmärkning framförs av Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län, vars yttrande bi- lagts av länsstyrelsen, samt av länsstyrelsen i Västernorrlands län som anser att lägsta grundgaranti fortfarande borde vara 95 %.

Enligt Täby kommun kan en lägsta grundgaranti som ligger över riks- genomsnittet synas tvivelaktig ur totalekonomisk synpunkt.

Bilaga 9 Remissyttrandena 89

Gävle kommun ifrågasätter rent principiellt ett utjämningssystem som garanterar mer än 100 % av medelskattekraften i en situation när man åtminstone temporärt strävar efter att begränsa den kommunala expan- sionen. Eftersom kommunen har en annan bedömning av expansionsbe- hovet i den kommunala sektorn tillstyrks emellertid förslaget.

Länsstyrelsen i Västerbottens län och Skellefteå kommun påtalar att förslaget till lägsta grundgaranti åsidosätter principen att ge samma standard till samma pris. Förslaget innebär automatiskt en relativ för- sämring för norrlandskommunerna i jämförelse med kommuner i södra och mellersta delarna av landet.

Hylte kommun anser det principiellt felaktigt att begränsa spännvid- den i grundgarantin. Detta gäller både avgränsningen nedåt på 103 % och uppåt på 136 %. Enligt kommunen verkar en indelning i trepro- centsintervall vara lämplig för att komma ifrån eventuella felaktigheter i beräkningsunderlaget. Dessa skattekraftsklasser bör dock ej begränsas till antalet. I annat fall kommer detta att direkt skapa nya skillnader i utdebitering, i detta fall med fördelar för vissa kommuner i södra Sverige.

Söderkommunerna [ Stockholms län konstaterar att systemets kon- struktion medför att avdrag för gynnsamt kostnadsläge inte kan bli större än tre procentenheter på grund av det korta intervallet mellan skattekraftsklass för genomsnittskommuner och lägsta garanterade skat- tekraft. En översyn av denna del av konstruktionen kan vara nödvändig.

Länsstyrelsen i Örebro län förordar en lägsta grundgaranti på "106 % och många remissinstanser föreslår att grundgarantin successivt räknas upp. Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar lik- som flera kommuner i sydsverige menar att målet på sikt bör vara att alla kommuner ingår i skatteutjämningssystemet. För att möjliggöra en sådan utveckling bör enligt Föreningen Sveriges Kommunalekonomer övervägas, om inte sådana tunga statsbidrag som exempelvis bidragen till grundskolan med fördel kan överföras till skatteutjämningen.

Tjörns kommun ifrågasätter om inte ett generellt ökat statligt engage- mang erfordras för barn- och åldringsvården inom kommunerna. Detta borde uttryckas i en högre grundgaranti av skattekraft.

Vid den slutliga inplaceringen av kommunerna i skattekraftsklasser har KEU 76 utöver hänsyn till det ekonomiska kalkylresultatet även via en zonindelning beaktat att spridningen i grundgarantin inte bör bli allt- för stor mellan i första hand kommunerna i samma län.

Svenska kommunförbundet konstaterar att det statistiska underlaget som använts i vissa beräkningar inte är helt lämpligt och att det för att göra noggrannare beräkningar krävs vissa kompletteringar i statistikun- derlaget. T. v. har dock utredningen enligt förbundets bedömning på ett godtagbart sätt löst detta problem genom vissa korrigeringar av kalkyl- resultaten.

Prop. 1978/79: 95 90

Linköpings kommun accepterar zonindelningen som en övergångsfö- reteelse. Risken med zonindelningen är att den konserverar olikheter inom zonen, men detta måste måhända accepteras under övergångspe- rioden. I takt med att grundgarantin höjs kan zonindelningen avvecklas och på så sätt elimineras riskerna på sikt.

Genom zonindelningen av landet förloras enligt Svenska kommunför- bundets åtta sydsvenska länsavdelningar möjligheten att Via skatteutjäm- ningen neutralisera de ”obalanser” som råder mellan angränsande kom- muner eller kommuner i samma län. En del olägenheter elimineras vis- serligen enligt KEU:s förslag, men kvar står många olikheter i förutsätt- ningarna för bedrivande av kommunal verksamhet. De kan upplevas be- svärande och orättvisa. KEU 76 har emellertid anvisat vilka metoder som kan användas för att skapa ett system där varje kommuns faktiska "behov" av skattekraftsgaranti kan beräknas och beaktas. När, som KEU 76 själv antyder, full tillit till kalkyler och beräkningsmetoder rå- der är tiden mogen för att avskaffa såväl zonindelningen som klassindel- ningen i skatteutjämningssystemet. Då kan staten nöja sig med att fast- ställa en basnivå till vilken man sedan lägger positiv eller negativ kom- pensation för framräknade kostnadsavvikelser. Det blir enklare än nuva- rande system. Oron för att ett sådant system skulle bli komplicerat är mot den bakgrunden överdriven. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Älvsborgs län liksom av många kommuner.

Emmaboda kommun anser att zonindelningen med länet som grund ger stora orättvisor. EnligtlLerums kommun har zonindelningen givits alltför stor tyngd.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län är tveksam till förslaget. Närliggande kommuner kan uppvisa klart skilda bebyggelsemönster som motiverar skillnader i skattekraftsgaranti. Enligt länsstyrelsens mening kan regio— nalpolitiska ambitioner bättre komma till uttryck om skatteutjämningen sker med hänsyn till faktiska geografiskt betingade kostnader i skilda kommuner än om kommunernas belägenhet i förhållande till en viss gräns blir avgörande. De samhälleliga resurserna utnyttjas effektivare i det förra fallet. Även länsstyrelsen i Västmanlands län är tveksam till förslaget och anser det alltför dåligt underbyggt. Om man kalkylmässigt fått fram ett resultat för länet och detta är splittrat ger detta ett uttryck för olika behov av skatteutjämning hos kommunerna. Dessa skillnader hos kommunerna tappar utredningen sedan bort när man försöker se lä- net som en helhet. Framför allt försvinner effekterna av de regionalpoli- tiska faktorerna man utgått från.

Liknande synpunkter framförs av Munkedals kommun, som förordar att inplacering i första hand bör ske efter konstaterade olikheter i kom- munernas kostnader, även om detta skulle innebära vissa skillnader mel— lan kommunerna inom samma län. Även Surahammars kommun anser att kalkylresultaten i största möjliga utsträckning bör ligga till grund för

Bilaga 9 Remissyttrandena 91

den garanterade skattekraften. Inte heller länsstyrelsen i Kronobergs län delar KEU:s uppfattning att indelningen inom geografiskt begränsade områden inte skall vara alltför splittrad. Söderkommunerna i Stock- holms län anser att en översyn bör göras av metoden att inom samma region/län inplacera kommunerna i samma skattekraftsklass oberoende av skillnader i de faktiska kalkylresultaten.

Enligt Göteborgs kommun har utredningen genom zonindelningen på ett omotiverat sätt gått ifrån sina principer. Eftersom redan kalkylerna innehåller faktorer beroende av det geografiska läget, anser Laxå kom- mun att utredningens strävan att få sammanhållna geografiska zoner med samma skattekraftsgaranti starkt motverkar målet att utarbeta ett ”rättvist” skatteutjämningssystem. Det kan inte vara riktigt att en kom- mun skall få sänkt grundgaranti-för att närliggande kommuner .har bättre ekonomiska förutsättningar. Även Uppvidinge kommun anser det felaktigt att på dessa grunder sänka grundgarantin.

Enligt Hylte kommun innebär zonindelningen att det automatiskt kommer att uppstå utdebiteringsskillnader mellan närliggande kommu- ner om det finns skillnader i det kalkylmässiga resultatet. Vidare finner Hylte kommun att om man bortser från de kommuner som enligt reg- lerna hamnar i högsta eller lägsta skattekraftsklass så har man i den slutliga inplaceringen i skattekraftsklasser genomsnittligt sänkt de kalky- lerade resultaten med någon procentenhet i de sydliga länen medan där- emot den slutliga inplaceringen i de nordliga länen genomsnittligt ligger ca fem procentenheter över den kalkylerade. Denna skillnad finns inte närmare motiverad i betänkandet.

Vaggeryds kommun konstaterar att begränsningen av antalet skatte- kraftsklaSser torde medföra att det kommer att uppstå nya skillnads- grunder beträffande utdebiteringsbehovet mellan kommunerna. Detta hade kunnat undvikas genom att i stället förorda ett system med inpla- cering i skattekraftsklasser helt enligt de kalkylmässiga beräkningarna.

Ljusnarsbergs kommun konstaterar att effekten av tillägg/avdrag för åldersstruktur och folkminskning blir att kommunerna inom samma zon får olika totalgaranterad skattekraft. Motivet till en någorlunda enhetlig grundgaranti inom ett geografiskt område för att inte bilden skall bli för splittrad försvinner därmed genom detta andra steg i framräknandet av kommunernas totala garanterade skattekraft. Den geografiska zonindel- ningen för att bestämma grundgarantin är onödig. Om man vill behålla treprocentsintervallen vid indelning i skattekraftsklasser bör varje kom- mun minst få behålla faktiskt framräknat kalkylresultat med en upp- flyttning till närmast belägna skattekraftsklass.

Flera remissinstanser har synpunkter på KEU:s förslag att ompröva grundgarantin vart femte år och åldersstrukturfaktorn varje år. Skatteut- jämningsnämnden och riksskatteverket föreslår att kostnaderna för ål- dersstruktur inarbetas i grundgarantin. Motiveringarna härför är att sy-

Prop. 1978/79: 95 92

stemet skulle bli administrativt enklare och dessutom underlätta kommu- nernas planering eftersom omräkning av totalgarantin då inte behövde göras varje år.

RRV anser att grundgarantin fortlöpande bör omprövas. Som skäl för detta anges att det kan ha inträffat betydande förändringar i faktorer som ingår i beräkningen av kostnadsskillnader betingade av geografiskt läge och bebyggelsestruktur vid femårsperiodens slut jämfört med år 1975. För den enskilda kommunen kan det vara svårt att förutse hur detta kommer att påverka skatteutjämningsbidraget. Även länsstyrelsen i Malmöhus län förordar en fortlöpande översyn av systemet.

Enligt Landstingsförbundet kan det finnas anledning att ompröva grundgarantin redan innan femårsperioden löpt till ända beroende på förändringar i huvudmannaskapet och det ekonomiska ansvaret för kol- lektivtrafiken.

Ungefär en tredjedel av de kommuner som besvarat remissen för- ordar också en omprövning av grundgarantin efter en kortare period än fem år — åtminstone i första omgången. En lämplig period anges i flera fall vara två till tre år.

8.2.2. Synpunkter län för län

Remissinstanserna i södra och mellersta delen av Sverige är över lag nöjda med KEU:s förslag. Enligt Svenska kommunförbundets åtta syd- svenska länsavdelningar medför förslaget en mera nyanserad och be- hovsorienterad bidragsgivning som samtidigt blir rättvisare. Utveckling- en mot en rättvisare skatteutjämning har förts vidare av KEU 76. Syste- met är enkelt. Avdelningarna ansluter sig därför till utredningens grund- läggande syn på skatteutjämningssystemets konstruktion och tillstyrker ett omedelbart genomförande.

Flertalet kommuner i södra och mellersta Sverige är positiva till för- slaget. Endast i ett fåtal fall gör remissinstanserna andra bedömningar än KEU 76.

I remissvaren från länsstyrelsen, landstingskommunen och flera kom- muner i Stockholms län samt skatteutjämningsnämnden påtalas att kost- naderna för den kollektiva trafiken i Stockholms län, som omhänderhas av SL, inte har tillåtits påverka kommunernas grundgaranti, vilket anses inkonsekvent. Länsstyrelsen och landstingskommunen i Stockholms län anser därutöver att grundgarantin för Norrtälje bör höjas. Regionalpoli- tiska skäl talar enligt länsstyrelsen för detta. Problemen i Norrtälje är sådana att kommunen uppfyller de kriterier som bör gälla för kommu- ner i det allmänna stödområdet.

Länsstyrelsen i Östergötlands län och Finspångs kommun anser att grundgarantin för Finspång bör höjas med hänsyn till centralortens mycket dåliga grundförhållanden. Enligt länsstyrelsen bör även totalga- rantin för Kinda och Valdemarsviks kommuner ses över. Enligt Valde- marsviks kommun bör kommunens grundgaranti höjas.

Bilaga 9 Remissyttrandena 93

Länsstyrelsen i Kalmar län samt Emmaboda, Hultsfreds och Vim- merby kommuner anser. att regionalpolitiska skäl talar för en höjning av, resp. kommuns grundgaranti.

l remissvaren från länsstyrelsen i Hallands län och Hylte kommun framhålls att utredningens zonindelningsförslag ger ett oacceptabelt re- sultat för Hylte kommun.

Länsstyrelsen. i Göteborgs och Bohus län konstaterar att förslaget för Göteborgs del innebär en sänkning av grundgarantin i förhållande till kalkylerat kostnadsläge medan för övriga storstäder förhållandet är tvärtom. Kostnadsutvecklingen för Göteborgs del följer riksgenomsnittet medan inkomstutvecklingen blir betydligt långsammare än riksgenom- snittet. Mot bakgrund av detta anser länsstyrelsen att grundgarantin för Göteborgs kommun bör övervägas ytterligare. Göteborgs och Bohus läns landstingskommun och Sotenäs kommun kritiserar förslaget för So- tenäs kommun.

Härtill kommer ett tiotal kommuner i södra och mellersta Sverige som framför en annan uppfattning än KEU 76 om kommunens garanti- nivåinplacering. nämligen Upplands-Bro, Vaggeryds, Gotlands, Karls- krona, Hörby, Öckerö, Dals Eds, Melleruds, Laxå, Ljusnarsbergs och Heby kommuner. I flera av dessa kommuner är man kritisk mot de jus- teringar som_föranleds av utredningens förslag till zonindelning. Ste- nungsunds kommun accepterar inte heller KEU:s förslag till garanti- nivå. Antingen måste denna höjas väsentligt eller bör oförändrat system tillämpas beträffande skatteunderlagsberäkning från juridiska personer.

Landstingskommunerna i södra och mellersta delarna av landet är också i huvudsak positiva till förslaget. Länsstyrelsen i Uppsala län och Uppsala läns landstingskommun anser dock att totalgarantin för lands- tinget är för låg med hänsyn till de många studerande, som finns inom länet utan att vara mantalsskrivna där men som landstinget ändå måste dimensionera sin hälso- och Sjukvård för. Enligt länsstyrelsen i Kalmar län och Kalmar läns lan(lstingskommun talar regionalpolitiska skäl för en höjning av landstingets garantinivå.

I landets norra delar är remissinstanserna på sina håll mera kritiska till förslaget.

Länsstyrelsen i Värmlands län konstaterar att förslaget totalt sett för länet skulle ge ett klart bättre utfall än det nuvarande systemet. Trots detta är förslaget helt oacceptabelt — av två skäl. Förslaget innehåller inte det mått av regionalpolitiska inslag som länsstyrelsen förväntar sig och det leder till inbördes orimliga garantinivåer mellan kommunerna i länet och gentemot andra delar av riket. Länsstyrelsen lägger därför fram ett eget förslag i vilket man i likhet med KEU 76 har tre olika grundgarantiklasser i länet. För att få en acceptabel klassindelning krävs en höjning av grundgarantin för Torsby och Kristinehamn med 3 % och en sänkning för Grums. Kil och Forshaga med 3 %. Länsstyrelsen anser

Prop. 1978/79: 95 . 94

att starka skäl finns för detta. Höjningen för Torsby kommun är naturlig med tanke på det regionalpolitiska inslag länsstyrelsen vill se i grund- garantin samtidigt som utredningens beräkningsmetoder har missgynnat Torsby. Kommunerna inom den centrala regionen, dvs. Karlstad, Ham- marö, Grums, Kil och Forshaga måste enligt länsstyrelsens mening få en gemensam behandling. Detta är den enda region i länet som har och för- väntas få en positiv befolkningsutveckling. De strukturella faktorerna är här likartade och regionen fungerar i princip som en gemensam bostads- och arbetsmarknadsregion. Det finns likaledes tungt vägande skäl att placera Kristinehamn i mellangruppen. Kritik mot utredningens förslag till grundgaranti för Värmlandskommunerna framförs även av Filip- stads, Hagfors, Hammarö, Karlstads, Kristinehamns, Stor/ors och Torsby kommuner. Sysselsättnings- och regionalpolitiska skäl anses motivera en höjning av föreslagen grundgaranti.

Värmlands läns landstingskommun ifrågasätter de beräkningsmetoder som ligger till grund för landstingens skattekraftsindelning. Trots att Värmlands län har upplevt och f.n. upplever en mycket besvärlig syssel- sättningssituation har utredningen endast föreslagit en grundgaranti som ligger tre procentenheter högre än minimigrundgarantin. Starka skäl ta— lar för att Värmland i regionalpolitiskt- och skattcutjämningshänseendc bör jämställas med norrlandslänen. Landstinget anser doek_intc att re- formen bör framflyttas. Den föreslagna indelningen bör emellertid. så snart som förbättrade beräkningar och metoder framtagits, omprövas för en mer rättvisande inplacering av landstingen i de olika skattekrafts- klasserna.

Enligt länsstyrelsen i Kopparbergs län är förslaget godtagbart. "Inpla- ceringen av landstinget och kommunerna i länet bedöms vara rättvis i förhållande till jämförbara landsting och kommuner. Detta gäller under förutsättning att inte finansieringsformerna på ett avgörande sätt rubbar nettoeffekten av reformen.

Kommunerna i Kopparbergs län är över lag positiva till KEU:s för- slag. Gagnefs kommun anser dock att zonindelningen medfört en alltför kraftig nedjustering av kommunens grundgaranti.

Kopparbergs läns landstingskommun konstaterar att förslaget innebär en icke oväsentlig ökning av skattekraftsgarantin. Av förslaget framgår dock inte i vilken utsträckning som den ökade skattekraftsgarantin inne- bär en reell resursförstärkning för landstingets del. Om förslaget finan- sieras med höjd mervärdeskatt eller arbetsgivaravgift reduceras betydel- scn av reformen. Eftersom finansieringen av förslaget är oklar kan landstinget inte på något slutgiltigt sätt uttala sig om reformens värde. Under förutsättning att finansieringen av reformen i betydande utsträck- ning också återverkar på kommunernas och landstingens ekonomi inne- bär den av utredningen föreslagna sammanpressningen i skalan för skat- tekraftsgaranti endast en omfördelning mellan landstingen och kommu- nerna i olika delar av landet.

Bilaga 9 Remissyttrandena 95

Enligt länsstyrelsen i Gävleborgs län leder förslaget till en ren net- toomfördelning av skatt till södra Sverige och en förstärkning av den regionala obalansen. Det nuvarande systemet bör i stället t.v. med vissa justeringar fortfarande ligga till grund för skatteutjämningen. Länsstyrelsen anser att kommunerna i länet i alltför hög grad likställs med södra delarna av landet. Sålunda är stegringen av skatteutjäm— ningsbidraget obefintlig eller måttlig fram till Gästrikekommunerna för att sedan stiga brant norr om länet där jämförbara kommuner får en be- tydligt högre garantinivå. Det finns inget som talar för att kostnadsök- ningarna blir så markanta vid länets norra gräns. En jämnare kostnads- utveckling från söder till norr innebär att primärkommunerna i länet generellt har hamnat för lågt. Detta är speciellt markerat i den södra länsdelen främst för Hofors och Sandvikens kommuner och längst i norr för Ljusdals och Nordanstigs kommuner. Även Gästrikekommunerna dvs. Gävle. Sandviken, Hofors och Ockelbo påtalar i ett gemensamt ytt— rande denna effekt. Länsstyrelsen ifrågasätter även beräkningsmeto- derna med hänsyn till att Hofors, som är en brukskommun med besvär- liga utvecklingsproblem, endast får en totalgaranti på 102 %. Beräk- ningarna ger också ett egendomligt utfall för Ljusdals och Nordanstigs kommuner. Många kommuner i syd- och mellansverige som inte alls har samma glesbygdskaraktär ligger högre eller på samma nivå. Längre norrut stiger garantin i jämförbara kommuner mycket snabbt.

] sitt gemensamma yttrande framhåller Gästrikekommunerna att grundgarantin för kommunerna i Gästrikland inte bör understiga 106 %. Man betonar att en höjning av den föreslagna grundgarantin är särskilt viktig för Hofors och Sandvikens kommuner.

Hudiksvalls kommun tillstyrker inte förslaget i dess nuvarande skick. Förslaget är vad gäller fördelningen mellan de olika kommunerna be— häftat med en rad brister som kan komma att missgynna kommunerna framför allt i Norrland. Med hänsyn till att grundprinciperna är riktiga bör förslaget dock kunna ligga till grund för ett fortsatt arbete på ett re- formerat skatteutjämningssystem. Även Sandvikens kommun påtalar be- hovet av en grundlig överarbetning av förslaget.

Gävleborgs läns landstingskommun tillstyrker förslaget vad gäller landstingen.

Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län får förslaget vissa oaccep- tabla regionalpolitiska konsekvenser. Systemets uppbyggnad med en lägsta grundgaranti på 103 % gynnar södra och mellersta Sverige och effekten kan bli en dämpning av utjämningen i landet.

Kommunerna i Västernorrlands län ansluter sig till principen i skat- teutjämningssystemets uppbyggnad. Samtliga kommuner anser dock att förslaget bör ses över med hänsyn till att beräkningsresultatet från bl. a regionalpolitisk synpunkt inte är tillfredsställande.

Västernorrlands läns landstingskommun kan vad gäller landstingssek-

Prop. 1978/79: 95 96

torn biträda utredningsförslaget som ett första steg mot att skapa mera lika förutsättningar.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att det nya systemet från länets synpunkt är en klar förbättring jämfört med nuvarande bidragskon- struktion.

Även kommunerna i länet konstaterar över lag att förslaget innebär en förbättring. Trots detta anser man inte förslaget tillfredsställande eftersom det bl.a. inte tar hänsyn till kostnaden för sysselsättnings- skapande åtgärder.

Enligt Östersunds kommun bör grundgarantin för kommunen höjas. En kommun av Östersunds karaktär, som är administrativt, kommersiellt och kulturellt centrum men framför allt är arbetsmarknad för ett stort omland, får kostnader för detta som inte beaktas i KEU:s förslag. Di- mensioneringen av bl. a. arbetsområden och trafikanläggningar får göras med en betydligt större bas än den egna kommunen vilket medför ökade kostnader.

Jämtlands läns landstingskommun konstaterar med tillfredsställelse att utredningsförslaget beaktar den för Jämtlands län ogynnsamma ålders- strukturen. Vid- en ytlig bedömning torde förhållandena gällande det geografiska läget och bebyggelsestrukturen vara rätt likartade inom de tre nordligaste länen vilket skulle motivera en högre grundgaranti för Jämtlands läns landsting.

Remissinstanserna i Västerbottens och Norrbottens län är kritiska till KEU:s förslag.

Länsstyrelserna i Västerbottens och Norrbottens län anser att försla- get bör överarbetas innan det läggs till grund för ett nytt skatteutjäm— ningssystem. Även kommunerna i de båda länen kräver med ett fåtal undantag en omarbetning av förslaget innan beslut fattas.

Enligt länsstyrelsen i Norrbottens län innebär förslagen en försämring för landstinget och för flertalet primärkommuner. Genom spärregeln sänks visserligen inte den totala garantin för någon kommun. Oföränd- rad total garanti innebär emellertid totalt minskade inkomster från sta— ten om hänsyn tas till utredningens övriga förslag. KEU:s förslag inne- bär en förbättring för övriga delar av landet som i alltför stor utsträck- ning sker på länets bekostnad. Även om det är ytterst vanskligt att i kon- kreta termer peka på vad i beräkningsmetodiken som resulterat i skev- heter ger slutresultatet enligt länsstyrelsens uppfattning tillräckligt stöd för detta påstående. Det län i landet som har de största problemen ur praktiskt taget alla synpunkter kommer att av ca 2 600 milj. kr. erhålla ca 14 milj. kr. Luleå kommun konstaterar att om dessutom hänsyn tas till att skattebetalarna via statsskatten måste vara med om att betala re- former blir utfallet för Norrbottens län negativt. Liknande synpunkter på finansieringsfrågan framförs även från en del andra kommuner i de båda länen.

Bilaga 9 Remissyttrandena 97

Enligt Västerbottens läns landstingskommun blir utfallet för lands- tingets del jämfört med dagsläget i stort sett oförändrat om enbart för- slagets första steg genomförs. Nettoöverföringen kommer nästan helt att gå till landsting och kommuner söder om Västerbottens län.

Norrbottens läns landstingskommun finner inte att utredningen pre- senterat objektiva mätbara kriterier för den föreslagna förändringen av relationerna mellan de nu gällande skattekraftsklasserna. Argumenten framstår som än mera ohållbara om man, som utredningen gör, hävdar att skattekraftsindelningen också i det reformerade systemet bör innefat- ta ett regionalpolitiskt stöd åt landstingen i de norra delarna av landet. Ett genomförande av förslaget skulle innebära att landstinget hamnade i ett klart sämre utgångsläge inför framtiden än samtliga övriga sjuk- vårdshuvudmän. En utbyggnad av sjukvården i Norrbotten i samma takt som inom övriga landsting skulle endast kunna genomföras till priset av större skattehöjningar än i övriga delar av landet.

Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län framhål- ler i yttrande som bilagts yttrandet från länsstyrelsen i Norrbottens län, att det framstår som uppenbart att KEU:s förslag genom sin fixering vid minskad spännvidd i skattekraftsgarantin överkompenserar kommuner framför allt i södra och mellersta delarna av landet. Det väsentliga är emellertid inte storleken på spännvidden i skattekraftsgaranti utan huru- vida spännvidden är motiverad. Är denna motiverad, vare sig den är stor eller liten, leder systemet också till utjämning i utdebitering vilket fallet inte är med utredningens förslag.

8.2.3. Regionalpolitiskt stöd

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelnittgar anser att det är viktigt att kommunernas allmänna utvecklingspotens ställs på en jämn nivå via skatteutjämningssystemet. Där-emot ifrågasätts om regio- nalpolitiskt stöd bör ges via den generella form som skatteutjämningen utgör. Speciella påslag till vissa regioner får en generell verkan som säl- lan resulterar i åsyftad riktning. I regionalpolitiken måste samhället fort- sättningsvis fordra ett rikare urval av selektiva insatser som samtidigt är behovsorienterade och målinriktade. Såväl resultatet av regionalpolitiska insatser som samhällets ekonomi främjas av en sådan inriktning av re- gionalpolitiken. Ett femtiotal kommuner i södra och mellersta Sverige framför liknande synpunkter.

Enligt Lantbrukarnas Riksförbund bör staten vid sidan om den före- slagna Skatteutjämningen genomföra en helhjärtad regionalpolitisk sats- ning för att möjliggöra en nödvändig utveckling av de svagare kommu- nernas näringsliv. Behovet av selektiva regionalpolitiska insatser vid si- dan av skatteutjämningen framhålls även av länsstyrelsen i Älvsborgs län.

Hallstahammars kommun understryker behovet av ett flexibelt system

29. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 9

Prop. 1978/79: 95 98

för regionalpolitiskt stöd t. ex. vid företagsnedläggelse. En kommun som Hallstahammar är i sådana fall hänvisad till att själv skaka fram nya företagsprojekt för att få frågan om regionalpolitiskt stöd prövad. I stäl- let borde det vara så att staten tog initiativ till stimulansåtgärder för att begagnas när tillfället till nyetablering yppar sig.

Jämtlands lärts landstingskommun påpekar att landstinget och länets kommuner till följd av den låga förvärvsfrekvensen i länet lägger ned betydande personella och finansiella resurser för att utveckla förutsätt- ningarna för sysselsättningen i länet. Staten bör på lämpligt sätt, even- tuellt genom specialriktade bidrag, ge sitt stöd till detta näringspolitiska arbete i glesbygdslänen.

I remissvaret från länsstyrelsen i Västernorrlands län framhålls att skatteutjämningsreformen inte bör begränsa förstärkningen av de regio- nal- och sysselsättningspolitiska satsningar som direkt angriper vissa grundläggande orsaker till skillnaderna mellan kommunerna. Genom att utjämna skillnaderna i förvärvsintensitet. relativ arbetslöshet, inkomst- nivå och näringsstruktur ökas på sikt den egna skattekraften, vilket le- der till minskade statliga kostnader för skatteutjämningsbidraget.

Malmö kommun hävdar att urvalet av faktorer vid konstruktionen av skatteutjämningssystemet tar alltför stor hänsyn till det traditionella re- gionalpolitiska tänkandet, som i dag delvis är föråldrat. De senaste årens samhällsutveckling har inneburit nya problem som kräver nya hänsyns- taganden, vilka utredningen helt har bortsett från. Denna utveckling har inneburit att regioner som tidigare inte varit i behov av stödåtgärder nu i hög grad borde omfattas av en aktiv regionalpolitik. För storstadsom- rådena tenderar de sociala merkostnaderna till följd av ogynnsam ålderssammansättning, befolkningsminskning med därav följande över- skott på lägenheter, arbetslöshet och sociala problem att bli mycket be- tungande. Utvecklingen internationellt visar också att det är storstads- områdena som nu har de stora ekonomiska problemen.

Göteborgs och Bohus lärts landstingskommun konstaterar att det inte är möjligt att isolera omfattningen av det regionalpolitiska stödet i ut- redningens förslag. Det bör för framtiden övervägas om inte detta stöd bör utgå såsom ett särskilt bidrag. Blekinge läns landstingskommun för- utsätter att såväl grunderna för som omfattningen av det regionalpoli- tiska stödet klart anges vid nästa omprövning av indelningen i skatte- kraftsklasser.

Flera remissinstanser anser att det regionalpolitiska stödbehovet inte beaktats tillräckligt i utredningsförslaget.

Svenska kommunförbundet ifrågasätter om hänsynstagandet till beho— vet av regionalpolitiskt stöd fått tillräcklig genomslagskraft beträffande delar av kustbygden i Norrland. Skatteutjämningsnätnnden har samma invändning för övre Norrlands del.

Landstingsförbundet konstaterar att Norrbottens läns landsting inte

Bilaga 9 Remissyttrandena 99

får någon ökning av skattekraftsgarantin och att ökningen för Väster- botten endast uppgår till tre procentenheter. Detta behöver övervägas i annat sammanhang med hänsyn till övergripande regionalpolitiska vär- deringar.

Västerbottens läns landstingskommun noterar att de regionalpolitiska aspekterna i skatteutjämningssystemet har tonats ner och att de lands- delsproblem som tidigare accepterats nu får en underordnad betydelse.

Expertgruppen för regional utredningsverksarnhet (ER U) anser att det är viktigt att fästa uppmärksamheten på den regionala omfördelning som föreslås av utredningen och påpekar att behoven av stöd alltjämt är myc- ket stora i de nordligaste länen. Norrbottens läns landstingskommun samt länsstyrelserna i Värmlands, Gävleborgs, Västernorrlands, Västerbottens och Norrbottens län liksom det stora flertalet av kommunerna i de tre senare länen kritiserar förslaget från regionalpolitisk synpunkt med hän- syn till att tyngdpunkten i ökningen av skatteutjämningsbidraget ligger i södra och mellersta Sverige. Flera kommuner menar att den regionala obalansen förstärks genom förslaget.

Enligt Gällivare. kommun torde det stå klart att förslaget inte kan få någon effekt på möjligheterna till regionalpolitiska insatser. Sysselsätt- ningsgrad och åtgärder för att främja sysselsättningen har ej beaktats vid beräkning av skatteutjämningsbidrag. För Gällivare kommun med dess ensidiga näringsliv och höga arbetslöshet är trycket på kommunala insatser mycket stort. Staten själv är ofta den pådrivande och fordrar ti- digareläggning av investeringar för att dämpa arbetslösheten — sats- ningar som kräver investeringskapital men som framför allt leder till framtida driftkostnader. Även Hagfors kommun konstaterar att det re- gionalpolitiska stödet inte beaktats tillräckligt och anser att den besvär- liga sysselsättningssituationen i många av Värmlands kommuner motive— rar ett tillägg till grundgarantin.

Gotlands kommun anser att kommunens grundgaranti måste höjas kraftigt om det regionalpolitiska stödet i skatteutjämningen skall bli verkningsfullt.

Utredningens uppfattning att förslaget till grundgaranti innehåller det regionalpolitiska stöd till kommunerna som kan anses önskvärt, delas inte av länsstyrelsen i Västmanlands län. Däremot är de underliggande kalkylresultaten acceptabla ur regionalpolitisk synpunkt.

8.2.4 Beräkningsmetoder

Byggnads- och underhållskostnader Som en avgörande faktor i beräkningar av byggnads- och underhålls- kostnadernas variationer har använts bostadsstyrelsens ortskoefficienter. Remissinstanserna har över lag inget att invända mot KEU:s metod att beräkna genomsnittliga byggnads- och underhållskostnader för riket. Däremot kritiserar flera remissinstanser ortskoefficienterna och menar

Prop. 1978/79: 95 100

att de inte är rättvisande, inte ens i fråga om den rena husbyggnadsverk- samheten. Vidare är det inte givet att kostnaderna för kommunernas byggnadsverksamhet visar samma geografiska variationer som ortskoef- ficienterna som avser bostäder.

KEU:s metod att låta ortskoefficienterna gälla även för mark- och grundberedningskostnader möter invändningar från flera håll. Resulta- tet blir starkt missvisande. Kritiken kommer främst från kommuner i landets norra delar. Dessa kommuner framhåller att utredningens scha- blon inte beaktar att klimat- och geologiska förhållanden medför att an- läggningskostnaderna för vatten- och avloppsledningar samt gator va- rierar betydligt mera än bostadsstyrelsens ortskoefficienter. Genom att ortskoefficienten används för hela byggnads- och anläggningsområdet kommer landets norra delar att missgynnas.

Metoden kritiseras också för att kommuner med högt uppdriven ex- ploateringstakt och därmed höga byggnadskostnader utan vidare skall få räkna sig detta till godo. Sådan ”efterfrågeinflation” gör sig i högre grad gällande t. ex. i Stockholms- och Göteborgsregionerna än på andra orter. Räknas denna inte in i garantiunderlaget bör det medföra en star- kare press på aktuella kommuner till ytterligare ansträngningar att komma till rätta med en besvärlig utveckling av kostnadsnivån inom byggnadsverksamheten. Kostnadsfördyringar till följd av särskilt svåra exploateringsområden bör också uppmärksammas. Det är förvisso inte helt nödvändigt att byggnationen i så hög grad bör lokaliseras just till dessa i detta avseende ”dyra” kommuner.

Ett antal remissinstanser anser att det finns risk för att vissa dubbel- räkningar kan ha skett när byggnads- och underhållskostnaderna beräk- nats eftersom transportkostnader och kallortstillägg påverkar dessa kost— nader och utredningen beräknat kostnaderna för de olika faktorerna var för sig.

Transportkostnader

Utgångspunkten för KEU:s beräkningar är kommunernas resp. lands- tingskommunernas genomsnittliga inköpskostnader per invånare, anta- ganden om hur stor andel som transportkostnaden utgör av inköpskost- nadcn samt transportkostnadsindex enligt ERU:s beräkningar. E.RU:s beräkningar visar vad det kostar att transportera en genomsnittsvara mellan samtliga A-regioner.

Utredningens metod kritiseras för att den inte beaktar hur inköpskost- naderna varierar i olika kommuner. Skillnaderna i inköpskostnader per invånare kan vara stora mellan expansiva och stagnerande kommuner med hänsyn till att inköp av byggnads- och anläggningsmaterial utgör 70—75 % av de inköpskostnader som beaktas. För att transportkost- naderna skall kunna beräknas krävs både kunskap om andelen trans-

Bilaga 9 Remissyttrandena 101

portkostnader för kommunernas inköp av olika varor och inköpens för- delning på olika varuslag i olika kommuner.

Några landstingskommuner anser att skillnaderna i transportkostna- der överskattas. Merparten av landstingskommunernas transportkostna- der avser förnödenheter till sjukvården. Transportkostnaderna för dessa ligger ofta i det offererade priset oavsett transportavstånd. I regel är det endast för tyngre gods som transportkostnaderna slår igenom och speci- ficeras. RRV konstaterar att transportkostnaderna för byggnadsmaterial ofta är inkluderade i priserna, som differentieras i förhållande till inköpt kvantitet snarare än efter avstånd från leverantörerna. Med hänsyn härtill kan ERU:s index ge en felaktig bild av kommunernas transport- kostnader.

ERU:s index förutsätter att inköpen i en A-region påverkas av befolk- ning och industrisysselsättning i samtliga övriga A-regioner. Några re- missinstanser påpekar att denna förutsättning inte alls behöver gälla för kommunernas inköpsmönster. Om kommunernas inköp till stor del sker lokalt eller regionalt kan ERU:s index bli helt missvisande. Bl. a. ifråga- sätts det höga indextalet för vissa kommuner i Malmöhus län vid jämfö- relse med inlandskommuner i andra delar av landet. För att få ett rättvi- sande index krävs kunskaper om kommunernas verkliga transportström- mar.

KEU:s metod innebär att alla kommuner i samma A-region tilldelas samma transportkostnadsindex. Flera remissinstanser menar att detta är en alltför grov schablonisering. Enskilda kommuners belägenhet i för- hållande till tätortsstrukturen och topografiska förhållanden beaktas så- ledes inte. En remissinstans föreslår att avvikelser mellan kommuner inom samma A-region borde kunna differentieras med hänsyn till ser- viceutbudet. Som underlag för en sådan beräkning kan t.ex. den av riksdagen fastställda ortsklassificeringen användas. Samtidigt medför KEU:s metod att skillnaderna mellan närliggande kommuner i olika A- regioner blir orimligt stora.

Några remissinstanser anser att det föreligger risk för dubbelräk- ningar genom att transportkostnader och byggnads- och underhållskost- nader beräknats var för sig.

RRV konstaterar att det inför varje omprövning av skatteutjämnings- bidraget krävs särskilda undersökningar av ganska stor omfattning. RRV anser därför att man i ett första steg bör undersöka i vilken ut- sträckning befolkningsförändringarna i kommunerna under en viss tids- period — som ett mått på expansionstakt _ direkt kan relateras till in- köpskostnader per invånare.

U ppvärmningskostnader

Uppvärmningskostnaderna har differentierats mellan olika regioner utifrån beräkningar redovisade av energisparkommittén.

Prop. 1978/79: 95 102

Flertalet remissinstanser lämnar KEU:s metod utan erinran.

RRV konstaterar att skillnaderna i uppvärmningskostnader mellan olika kommuner är relativt små enligt KEU:s beräkningar. De energi- besparande åtgärder, som nu genomförs med hjälp av statligt stöd, torde utjämna kostnadsskillnaderna ytterligare. Enligt RRV:s mening är det därför inte motiverat att ta med denna faktor i skatteutjämningsmodel- len.

Ett par länsstyrelser och kommuner i landets norra delar har invänd- ningar mot att samma index använts för alla kommuner i samma län. Dessutom anser ett par remissinstanser att det är orimligt att Västerbot- tens och Norrbottens län får samma indextal.

Med hänsyn till den utförliga statistik som sedan lång tid tillbaka finns i fråga om den kalla årstidens längd inkl. temperaturer för landets olika delar under denna tid bör det, enligt ett par remissinstanser, vara möjligt att skapa ett indexsystem för uppvärmningskostnader som ger ett mera differentierat och rättvisande resultat.

Några remissinstanser — bl. a. länsstyrelsen i Norrbottens län och Gotlands kommun — påpekar att uppvärmningskostnaderna i deras områden underskattas genom att utredningen inte beaktar ortstilläggen vid transport av eldningsolja.

Kostnader för kallortstillägg

Remissinstanserna har över lag lämnat KEU:s beräkningsmetod utan erinran.

Valten- och avloppskostnader

KEU 76 har med hänsyn till invånarantalet i den största tätorten i resp. kommun placerat in kommunerna i åtta olika storleksklasser samt beräknat en genomsnittlig nettokostnad per tätortsinvånare för vatten- och avlopp för resp. klass av tätorter.

Remissinstanserna är mycket kritiska till utredningens beräkningsme- toder och anser i många fall resultatet helt oacceptabelt. Kritiken inrik- tas främst mot att metoden inte tar tillräcklig hänsyn till bebyggelse- strukturen. Kommuner med låg tätortsandel och kommuner med en stor och flera små tätorter missgynnas. Metoden leder enligt många remiss- instanser till att bebyggelsestrukturen inte blir beaktad och den efter- strävade effekten att kompensera för skillnaden i kostnader mellan kom- munerna går förlorad.

Ett par remissinstanser kritiserar att kostnadsberäkningen endast sker med hänsyn till antalet tätortsinvånare. Va-verksamheten omfattar ofta även invånare i de mindre samhällena och i vissa fall i glesbygd. Exem- pelvis finns ca 20 % av Gotlands va-abonnentcr utanför tätorter bl. a. beroende på att tillgången till vatten är mycket dålig. Flera kommu- ner framhåller att skälen till utbyggnaden i de glesare delarna — som

Bilaga 9 Remissyttrandena 103

utredningen ej beaktar — har varit rent sanitära och skett efter påtryck- ning från statliga myndigheter. Tätortskommunen får hela sin va-verk- samhet ”betald" genom skatteutjämningssystemet. Kommuner med låg tätortsandel missgynnas däremot eftersom man inte tar hänsyn till hela kommunens engagemang och kostnadsansvar utan lämnar kostnaderna för glesbygden utanför systemet. Torsby kommun nämner t. ex. att kom- munen lämnar stöd efter vissa fastställda normer till dem som ordnar enskilda va-anläggningar inom områden där kommunen inte har såda- na anläggningar. Det kommunala stödet till sådana anläggningar bör också ingå i skatteutjämningen. KEU:s metod anses motverka kommu- nernas strävan att förse befintliga byar med vatten och avlopp.

Många remissinstanser kritiserar KEU:s beräkningsmetod för att den premierar en hög exploatering och inte tar hänsyn till att kommunernas nuvarande bebyggelsestruktur måste ses i ett historiskt perspektiv. Nu- varande spridda bebyggelsestruktur har vuxit fram inom tidigare själv- ständiga kommuner med utbyggd kommunal service på va-området. Den va-struktur som uppkommit vid kommunsammanläggningarna grundar sig på beslut lång tid tillbaka och är huvudsakligen opåverkbar och bör därför beaktas. Genom KEU:s metod likställs i många fall en kommun med en enda koncentrerad tätort med en annan kommun med lika många invånare, fördelade på en stor tätort och många små, trots att kostnaderna för att upprätthålla samma standard rimligtvis är avse- värt högre i den senare kommuntypen. Ett par kommuner framhåller att det kan ligga i kommunens intresse att bebyggelsen sprids till andra de- lar av kommunen än centralorten, eftersom det är viktigt att det utanför centralorten finns underlag för den redan uppbyggda servicen. KEU:s metod motverkar detta.

Några remissinstanser påpekar att kommunerna enligt KEU:s beräk- ningsmetod kan uppvisa betydande skillnader i va-kostnader, trots att de tillhör samma vatten- och avloppsverksförbund. Enligt länsstyrelsen i Skaraborgs län bör systemet för skatteutjämning stimulera till kommu- nal samverkan i dessa frågor.

Som alternativ till KEU:s beräkningssätt förordar flera remissinstan- ser den av utredningen ursprungligen använda metoden som beaktade antal anslutna personer och genomsnittlig anläggningsstorlek i kommu- nen. En annan metod som föreslås är att modifiera utredningens metod på så sätt att kostnaden för varje tätort i kommunen beräknas var för sig med ledning av den genomsnittskostnad som gäller för resp. tätorts- storlek, varefter summering görs för kommunen totalt. Ett annat för- slag som framförs är att relatera kostnaderna till den genomsnittliga tät- orten inom resp. kommun. Ett ytterligare förslag är att göra ett vägt ge- nomsnitt för de kommuner som genom kommunsammanslagningen sam- manförts till en kommun.

Kritik framförs också mot att KEU:s tätortsindelning i kombination

Prop. 1978/79: 95 104

med genomsnittskostnader för resp. tätortsstorlek i vissa fall kan leda till att tätortsavgränsningen får alltför stor betydelse för beräkningen av kommunernas kostnader.

Ett par remissinstanser anser att merkostnaderna för vatten och av- lopp för fritidshus skall medräknas i underlaget för skatteutjämningsbi- drag.

En remissinstans framhåller att den i skatteutjämningsbidraget in- vägda va-kostnadskompensationen inte skall få påverka kommunernas möjligheter att självfinansiera verksamheten.

RRV anser med hänsyn till osäkerheten i underlaget för beräkningar- na och att avgifter motsvarande självkostnaden från resurshushållnings- synpunkt kan anses önskvärda, att faktorn va-kostnaden inte bör tas med i modellen.

Några remissinstanser påpekar att metoden inte tar hänsyn till olikhe- ter i topografi och geologi. Dessa faktorer anses i hög grad påverka kostnaderna.

Ett par remissinstanser anser att omprövning av va-faktorn i skat- teutjämningssystemet bör ske oftare —— vartannat eller högst vart tredje ar.

Kostnader för gator och vägar samt parker i tätorter

Utredningen har beräknat att kostnader för gator och vägar samt par- ker i tätorter uppgår till 475 kr. (år 1976) per tätortsinvånare oavsett tät- ortsstorlek och gatuyta. Härutöver räknar utredningen med ett tillägg för vinterväghållning som varierar mellan 15 och 35 kr. per. tätortsinvå- nare beroende på geografiskt läge. Kommunernas kostnader för enskilda vägar utanför tätorter bör enligt utredningen inte ingå i underlaget för skatteutjämningsbidrag eftersom kommunernas insatser är av frivillig natur.

Flera kommuner kritiserar att kommunernas kostnader för enskilda vägar utanför tätort inte beaktas medan hela kostnaden för tätortsvägar fördelas mellan kommunerna. Detta missgynnar kommuner med stor andel glesbygdsinvånare. Det är rimligt att anta att ju lägre urbanise- ringsgraden i en kommun är, desto lägre är kostnaderna för gator, vägar och parker i tätorter och desto högre är kostnaderna för enskild väghåll- ning.

Några remissinstanser har synpunkter på att kostnaden per tätortsin- vånare inte differentierats efter tätortsstorlek. T. ex. framför Linköpings kommun att kraven på komplicerade trafiklösningar, parker och grön- områden ökar med tätorternas storlek. I små tätorter med nära kontakt med naturen är behovet av anlagda parker mindre än i de större tätor- terna. Vissa andra kommuner anser däremot att kommuner med många små tätorter har betydligt högre kostnader än kommuner med större tät- orter.

Bilaga 9 Remissyttrandena 105

Några remissinstanser ifrågasätter om inte KEU:s kalkyler över kost- naderna för vinterväghållning underskattar kostnadsskillnaderna till nackdel för Norrland.

Som alternativ till KEU:s metod föreslår några remissinstanser att kostnaderna baseras på antalet m? gatuyta eller de faktiska kostnaderna.

Enligt Hörby kommun måste faktorn gator och vägar ses över regel- bundet bl.a. med hänsyn till kommuner med stark omflyttning mellan ren landsbygd och tätort.

Kostnader för kollektiv landsbygds— och tätortstrafik samt skolskjutsar utanför tätorter

Utredningen beaktar inte kostnader för kollektivtrafik i tätorter med mindre än 10 000 invånare eftersom kollektivtrafiken där förekommer endast i undantagsfall. För större tätorter —— utom Stockholm, Göteborg och Malmö -— kalkyleras kostnaden utifrån beräknad genomsnittlig schablonkostnad per tätortsinvånare för olika tätortsstorleksklasser. För Stockholm, Göteborg och Malmö har hänsyn tagits till faktisk turtäthet. Utredningen beaktar inte kostnader för skolskjutsar i tätort eftersom be- hovet av skolskjutsar i dessa fall är begränsat.

Kostnaderna för kollektivtrafik och skolskjutsar utanför tätorterna har beräknats genom att en kalkylerad nettokostnad per vagnmil multiplice- rats med det statliga och statsunderstödda vägnätets längd för resp. kommun. Härvid förutsätts ett trafikutbud av två dubbelturer per dag samt dessutom en tredje dubbeltur under skoltid. Det beräknade totalbe- loppet reduceras med utbetalt statsbidrag.

Kritik framförs mot att hänsyn endast tas till väglängden i kalkylen för den kollektiva landsbygdstrafiken och att trafikutnyttjandet och tra- fikstrukturen i övrigt inte alls påverkar systemet. Några kommuner på- pekar att sjösystem m.m. kan leda till att man tvingas till betydande dubbelkörningar på samma vägsträcka för att nå målorten. Metoden beaktar inte heller befolkningens fördelning.

Med tanke på att statsbidrag kommer att utgå till tre dubbelturer per dag i län som ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken föreslås att detta även bör ligga till grund för KEU:s beräkningar.

Ett par remissinstanser framför kritik mot att de genomsnittliga intäk- terna per vagnmil för landet läggs till grund för beräkningen av netto- kostnader per vagnmil i de enskilda kommunerna. Betydande skillnader i biljettintäkter torde finnas främst beroende på boendetäthet. Metoden gynnar tätare befolkade kommuner.

Kritik framförs också mot metoden att från en schablonmässigt beräk- nad kostnad dra ett faktiskt utbetalat statsbidrag. För att metoden skall kunna användas måste det utbetalda statsbidragets storlek relateras till väglängden. Effekten härav kan bli att kommuner som i nuläget engage-

Prop. 1978/79: 95 106

rat sig lite eller inte alls i lokal landsbygdstrafik med åtföljande lågt statsbidrag får högre slutliga kostnader än de kommuner som har ett större engagemang och högre statsbidrag. Bättre vore att helt bortse från statsbidraget eller att med ledning av länsstyrelsernas och bussbidrags- nämndens material kalkylera ett statsbidrag per vagnmil.

Även RRV tar upp konsekvenserna av att statsbidraget dras ifrån den teoretiskt beräknade kostnaden för landsbygdstrafik vid bestämning av skatteutjämningsbidragets storlek. RRV konstaterar att detta innebär att effekterna av det specialdestinerade bidraget, vars syfte bl. a. skall vara att stimulera kommunerna till en rationell trafikuppläggning, begränsas. RRV anser att kommunerna skall kompenseras för kostnader för kollek- tivtrafik antingen genom ett specialdestinerat bidrag eller genom skat- teutjämningsbidraget. Eftersom beslut om ett nytt — och administrativt enklare —— specialdestinerat bussbidrag sannolikt fattas under år "1978, bör hänsyn till beräknade kostnader för landsbygdstrafik och skolskjut- sar enligt RRV:s bedömning t. v. inte tas i skatteutjämningssystemet.

Några remissinstanser kritiserar KEU 76 för att alltför schablonartat bortse från kostnader för kollektivtrafik i tätorter med mindre än 10 000 invånare. Behovet av kollektivtrafik även i mindre tätorter beror mycket på topografiska förhållanden påpekar man.

Kritik framförs också av kommuner som anser att kostnaderna för kollektivtrafik mellan tätorterna i en kommun inte beaktas. Detta anses oacceptabelt eftersom kommunerna inte kunnat styra den tätortsbild- ning som hittills skett.

Ett par remissinstanser har invändningar mot att utredningen inte beaktat kostnader för skolskjutsar i tätort. Exempelvis kan skolskjutsar i tätort vara nödvändiga av trafiksäkerhetsskäl.

Utredningen kritiseras för att den inte tagit hänsyn till de små tätor- ternas behov av skolskjutsar. Vissa mindre tätorter har t. ex. inte egen högstadieskola. KEU:s schablonmässiga metoder leder i vissa fall till att skolskjutskostnaderna kraftigt underskattas.

Ett par kommuner har invändningar mot att kostnaderna för skol- skjutsar har beräknats efter bussbidragsnämndens referenstaxa, som i många fall understiger kommunens verkliga kostnader.

Kritik framförs mot att utredningen inte i tillräcklig utsträckning uppmärksammat konsekvenserna för kommunerna i Stockholms län av att kollektivtrafiken sköts av landstinget genom SL.

Landstingsförbundet pekar på konsekvenserna av det successiva ge- nomförandet av ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken. Enligt Landstingsförbundets uppfattning kan det därför finnas anledning att ompröva grundgarantierna tidigare än utredningen föreslagit. Örebro läns landstingskommun förutsätter att landstingen kommer att kompen- seras för sitt engagemang i kollektivtrafiken enligt de regler som gäller för primärkommunerna.

Bilaga 9 Remissyttrandena 107

Kostnader för kollektivtrafiken till sjöss har inte beaktats av KEU 76 påpekar bl. a. Karlskrona kommun.

Kostnader för fritidshus

Utöver det garanterade skatteunderlaget får kommunerna, enligt nu- varande regler för skatteutjämning, räkna sig till godo det skatteunderlag som belöper på fritidshusen i kommunen om ägarna är bosatta i annan kommun. Utredningen anser att denna faktor i fortsättningen skall beaktas vid utjämningen av kommunernas kostnader för bebyggelse- struktur i skatteutjämningssystemet. Kostnaderna för fritidshusen förut- sätts därvid motsvara det belopp som kommunerna tillförs via skatteun- derlaget för fritidshus.

Endast ett fåtal kommuner uttalar erinringar mot KEU:s förslag. Vissa kommuner — däribland Lysekils och Sotenäs kommuner —- vill bibehålla nuvarande system. Sotenäs kommun anser att om kostnaderna för fritidshus skall beaktas i det föreslagna skatteutjämningssystemet, bör k05tnaderna beräknas på annat sätt än som utredningen föreslagit. Kost- naden för fritidshusen överstiger enligt kommunen mångdubbelt intäk- ten av fritidshustaxeringen. Kommunen uppmärksammar därvid att fri- tidshusägare i åtskilliga fall kan reducera kommunernas skatteunderlag för fritidshus genom grundavdraget vid beskattningen. Även Östham- mars kommun anser att kostnaderna för fritidsbebyggelse bör väga tyngre än vad utredningen föreslagit.

Ospecificerade kostnader

Det är inte möjligt att ta hänsyn till alla kostnadsskillnader som kan hänföras till geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Främst i norr- landskommunerna förekommer kostnader på grund av de stora avstån- den till övriga delar av landet och inom resp. län. Sådana kostnader föreslår KEU 76 skall beaktas genom ett schablonmässigt tillägg på högst 65 kr. per invånare.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser att utredningen inte närmare motiverat tillägget för ospecificerade kostnader och menar att man inte kan frigöra sig från misstanken att det är en efterhandskonstruktion då man sett vilket resultat övriga faktorer sammantaget ger. .

Förslaget kritiseras för att det ger otillräcklig kompensation för de merkostnader på grund av stora avstånd som förekommer i ytstora kommuner längst i norr. De stora avstånden leder också till att man tvingas ha mindre skolenheter än de som bildat norm för KEU:s be- räkningar. Merkostnaderna för detta beaktar inte KEU.

Gästrikekommunerna framhåller i sitt gemensamma yttrande att den svåra situationen för brukskommunerna måste beaktas, t. ex. genom ett tillägg på samma sätt som för ospecificerade kostnader.

Prop. 1978/79: 95 108

8.3. Åldersstrukturen

8.3.1. Synpunkter på konstruktionen

Allmänt uttalas tillfredsställelse över att den grundläggande garantin. kompletteras med tillägg eller avdrag beroende på kommunernas vari- erande åldersstruktur, eftersom de åldersberoende kostnaderna anses väga tungt.

Norrbottens lärts landstingskommun hävdar dock att åldersstrukturen har givits för stor betydelse i relation till geografiskt läge och bebyggel- sestruktur. Även länsstyrelserna i Värmlands och Norrbottens län ifrå- gasätter om inte grundgaratin borde ha större genomslagskraft gentemot åldersstrukturen.

Skatteutjämningsnämnden anser det principiellt felaktigt att konse- kvenserna av en gynnsam åldersstruktur endast i begränsad utsträckning fått slå igenom på grund av den spärr nedåt vid 100 % för totalgarantin som utredningen föreslår. Valdemarsviks kommun anser däremot att faktorn för åldersstruktur och folkminskning inte bör tillåtas bli negativ.

Rätt allmän enighet råder om att utredningen lyckats väga in de verk- samheter, som har störst betydelse i detta sammanhang. Undantaget är barnomsorgen, om vilken det råder mycket delade meningar.

Några remissinstanser kommenterar KEU:s förslag att med hänsyn till beräkningssvårigheter inte utjämna kommunernas nettokostnader för gymnasieskolan i skatteutjämningssystemet. Utredningen föreslår i stäl- let en översyn av gällande interkommunala ersättningar.

Skatteutjämningsnämnden instämmer i KEU:s förslag att t.v. inte beakta gymnasieskolans kostnader i skatteutjämningssystemet.

Enligt Svenska kommunförbundet kan det finnas behov av att ut- jämna kvarstående nettokostnader även om de interkommunala ersätt- ningarna ses över. Emellertid har förbundet förståelse för svårigheterna att på ett tillförlitligt och rättvist sätt nu väga in kommunernas kostna- der i skatteutjämningssystcmet. En genomgripande förändring av de in- terkommunala ersättningarna förutsätter utförliga beräkningar av gym- nasieskolans kostnader. När denna översyn gjorts finns det således ett underlag som kan användas för att bedöma om de återstående kostna- derna är av så stor betydelse att de bör beaktas i skatteutjämningssyste- met.

Föreningen Sveriges Kommunalekonomer är tveksam till KEU:s förslag. Eftersom åldersstrukturen i fråga om denna utbildningsform varierar minst lika mycket som i övriga ungdomsverksamheter och dessutom många kommuner måste tillhandahålla utbildning för större områden än den egna kommunen, föreligger inga bärande skäl att un- danta gymnasieskolan vid justeringar av inplacering i skattekraftsklass på grund av kommunernas åldersstruktur.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar konsta—

Bilaga 9 Remissyttrandena 109

terar att utredningens förslag att även fortsättningsvis utjämna kostna- derna genom interkommunala ersättningar begränsar utjämningseffekten till kommunerna inom resp. gymnasieregion. Mot bakgrund av de skillnader i utdebiteringsbehov som påvisats mellan kommunerna på detta område är KEU:s ställningstagande otillfredsställande. Svårighe- terna att väga in gymnasiekostnaderna i systemet är överdrivna och må- let på sikt bör vara att även dessa kostnader utjämnas via skatteutjäm- ningen. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Älvsborgs län samt av ett femtiotal kommuner. _

Hedemora kommun påtalar att KEU:s förslag att beakta gymnasie- kostnaderna genom ett bättre system för interkommunala ersättningar inte löser problemen för kommuner med hög andel invånare i gymna- sieåldern.

Eksjö, Köpings, Västerås och Tibro kommuner anser att gymnasie- skolan bör tas med i åldersstrukturfaktorn. Enligt Tibro kommun är detta angeläget bl. a. med hänsyn till att KEU 76 föreslår ett ökat an- svar för elevernas rese- och inackorderingskostnader samt slopande av vissa utrustningsbidrag. Liknande synpunkter förs fram av Kungälvs och Lerums kommuner.

Enligt Haparanda kommun är det olyckligt, med tanke på de höga kostnaderna för de små gymnasieorterna i Norrbottens och Västerbot- tens glesbygdsområden. att utredningen inte velat beakta gymnasiesko- lans kostnader i åldersstrukturfaktorn. Utredningens förslag, att dels lägga över kostnadsansvaret för gymnasieelevernas skolresor och inac- kordering, dels inte beakta de kostnadsskillnader som föreligger mellan glesbygdskommuner och tätortskommuner, verkar båda åt samma håll. Effekten blir den att de fattiga glesbygdskommunerna kommer att drab- bas av mycket kraftigt ökade kostnader för gymnasieutbildningen. Efter- som gymnasieskolutbildning måste vara en rättighet för alla är förslaget osolidariskt mot glesbygdskommunerna, dels på grund av det hinder det kan utgöra för gymnasieskolans fortsatta utveckling, dels på grund av att förslaget riktar sin udd mot de kommuner som har den sämsta eko- nomin och relativt sett de högsta kostnaderna för gymnasieskolan.

Åre kommun påpekar att utredningens beräkningar avseende gymna- sieskolans kostnader bygger på helt felaktiga uppgifter för Åres del.

Huvuddelen av kommunerna tillstyrker KEU:s förslag om en årlig justering av åldersfaktorn. Ett par remissinstanser anser emellertid att åldersfaktorn bör ligga fast under längre tid än ett år.

Med hänsyn till de schabloniseringar som gjorts i systemet anser lärts- styrelsen i Kronobergs län det inte meningsfullt att årligen göra korrige- ringar med hänsyn till åldersstrukturen. Till dess att beräkningsmeto- derna förbättrats kan den nu föreslagna garantiprocenten gälla.

Jämtlands läns landstingskommun förordar också att åldersfaktorn ligger fast under en längre tidsperiod. Även om åldersstrukturen utveck-

Prop. 1978/79: 95 110

las positivt i förhållande till riket i övrigt kommer landstingets kostnader för långtidSSjukvården ej att bli lägre.

Lysekils kommun påpekar att hänsynen till åldersfaktorn kommer att medföra att kommunernas prognoser över den totala skattekraftsgaran- tin blir osäkrare.

8.3.2. Beräkningsmetoder

Service till pensionärer

Utredningen beaktar kommunernas nettokostnader för ålderdoms- hem, hemhjälp, färdtjänst och övrig öppen service för åldersgruppen 70 år och äldre. I kostnadskalkylerna förutsätts att 6,85 % av ålders- gruppen är boende i ålderdomshem. Beräkningarna bygger på ett ge- nomsnittligt platsantal om 60 per ålderdomshem. Kostnaderna för hem- hjälp baseras på ett genomsnitt av 57,3 timmar per invånare i ålders- gruppen 70 år och däröver.

Flera remissinstanser i landets norra delar konstaterar att utredning- ens beräkningsmetod innebär en klar underskattning av det faktiska be- hovet av ålderdomshemsplatser för åldersgruppen 70 år och äldre. Ett par kommuner framhåller att sedan lång tid tillbaka har 10 % av an- talet invånare i åldersgruppen 70 år och däröver normalt setts som norm för behovet. Torsby kommun påpekar att den betydligt högre andelen i kommunen än i KEU:s kalkyler återspeglar ett verkligt behov och att platsantalet framkommit i samråd med Svenska kommunförbundets ex- pertis, länsstyrelsen och socialstyrelsen. Flera av kommunerna förordar att verkliga platsantalet bör ligga till grund för kostnadsberäkningarna.

Några remissinstanser understryker att glesbygdskommunerna miss- gynnas av att kostnadskalkylerna baseras på 60 platser/ålderdomshem. Bl.a. beroende på befolkningstäthet och struktur i övrigt har glesbyg- dens kommuner ofta mindre ålderdomshem vilket ger högre kostnader per plats. En orsak till att befintliga ålderdomshem har litet platsantal i förhållande till genomsnittet är kommunsammanslagningar. Detta får inte leda till en oförmånlig inplacering. Skellefteå kommun föreslår att kommuner, som på grund av ytstorlek och tätortsgrad har mindre en- heter än i KEU:s underlagskalkyler, borde kunna få kompensation för avvikelse från den genomsnittliga tätortsgraden.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser det tveksamt att ha samma be- räkningsmodell för glesbygdskommunerna som för stora tätortskommu- ner, inte minst med tanke på att det ofta betydligt sämre bostadsbestån- det i glesbygder gör att procentuellt fler åldringar behöver vårdas på ål- derdomshem.

I fråga om kostnaderna för annan pensionärsservice än ålderdoms- hem framhålls att kostnaderna torde vara högre i glesbygd. I glesbygds- kommunerna är det ofta så att de närmast anhöriga — barnen —

Bilaga 9 Remissyttrandena 1 l 1

tvingats flytta från trakten. ] tätortskommunerna bor barnen i allmänhet närmare de gamla och har större möjligheter att se till dessa.

RRV påpekar att verket i projektet "Samhället och de äldre” har fun- nit att det framför allt är gruppen 80 år och äldre som bidrar till höga äldreomsorgskostnader. Vissa kommuner kan ha en ojämn åldersstruk- tur bland pensionärerna. Detta kan eventuellt motivera att den föreslag- na gränsen 70 år höjs något vid beräkning av skatteutjämningsbidraget. Strömstads kommun förordar däremot en åldersgräns på 65 år.

Grundskolan och förskolans deltidsgrupper

Några kommuner, företrädesvis i Norrland. konstaterar att KEU:s kalkyler baseras på kalkylenheter som direkt missgynnar kommuner med många små tätorter och en stor glesbygd. Glesbygdskommuner, som på grund av otillräckligt befolkningsunderlag och långa avstånd i hu- vudsak har mindre skolenheter, får vidkännas högre kostnader än vad KEU:s kalkyler visar. På samma sätt missgynnas glesbygdskommunerna av KEU:s kalkyler för förskolans deltidsgrupper.

Barnomsorg

Vid invägningen i systemet har utredningen.- gjort en kompromiss be- träffande barnomsorgen så att kostnaderna till hälften baseras på ålders- strukturen. till hälften på det faktiskt utbyggda antalet barntillsynsplat- ser i resp. kommun. Inställningen till detta invägningsförfarande är mycket splittrad bland remissinstanserna.

RRV förordar att kostnadsskillnaderna för barnomsorgsverksamheten helt utjämnas efter befolkningsstrukturen. Andra medel än skatteutjäm- ningen bör utnyttjas för att uppnå den överenskomna utbyggnaden av barnomsorgen.

LO, TCO och SACO anser att barnomsorgen skall lämnas utanför skatteutjämningen och att det specialdestinerade bidraget skall höjas. Enligt LO är nettokostnaderna för barnomsorgen betydligt överdrivna genom att en utbyggd barnomsorg också frigör resurser och därigenom ger inkomster til] stat och kommun.

Av länsstyrelserna uttalar sig 13 stycken för att stödet till barnomsor- gen bör knytas direkt till utbyggnaden. Merparten av dessa anser att detta inte bör ske via skatteutjämningen. Skatteutjämningsnämnden, Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar och en tredjedel av de kommuner som yttrat sig förordar också att barnomsor- gen t. v. lämnas utanför skatteutjämningssystemet.

Ett tiotal kommuner föreslår en höjning av det specialdestinerade bi- draget till barnomsorgen kombinerat med en utjämning av resterande kostnader efter antalet platser. Ett par kommuner, som också förordar en höjning av statsbidraget, anser att kostnaderna i övrigt kan utjämnas i enlighet med KEU:s förslag. Västerås kommun konstaterar dock att

Prop. 1978/79: 95 112

efter en höjning av statsbidraget till 75 % av totalkostnaderna, så blir vägningsförfarandet i skatteutjämningen av liten betydelse.

Ett drygt trettiotal kommuner förordar en höjning av det specialdesti- nerade bidraget utan att göra något klart uttalande om resterande netto- kostnader skall omfattas av skatteutjämningssystemet eller ej. Ett par av dessa kommuner understryker dock att en eventuell utjämning inte skall ske efter åldersstrukturen.

Ett tiotal kommuner uttalar sig för en utjämning helt efter ålders- strukturen. Som skäl för detta anser ett par av kommunerna att andra utjämningsformer gynnar kommuner med bättre möjligheter att rekry- tera personal.

Malmö kommun hävdar att utjämning bör ske på grund av den fak- tiska utbyggnad som skett inom ramen för den överenskommelse som träffats mellan regeringen och Svenska kommunförbundet.

Enligt Torsby kommun kan utredningens förslag till sammanvägning godtas om samma system tillämpas för andra kostnader som ingår i skatteutjämningssystemet.

Länsstyrelsen i Uppsala län anser att grundgarantiberäkningarna grovt sett avspeglar de regionalpolitiska förhållandena i länet. Dessa re- lationer förrycks dock vid tillägg av åldersfaktorn beroende på att barn- omsorgen ingår i denna. Ett ytterligare skäl för att barnomsorgen inte bör ingå är att Uppsala kommun har att ta ansvar för barnen till de många studenter, som ofta inte är mantalsskrivna på orten och därför inte kan medräknas vid bestämmande av skattekraften.

Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folk- pension

Några remissinstanser tar upp KEU: s förslag att utjämna kostna- derna för statskommunala bostadsbidrag (SKBB) och kommunala bo- stadstillägg till pensionärer (KBT) genom skatteutjämningen. Utjäm- ningen föreslås grundas på kommunens faktiska nettokostnad för bo- stadsbidrag tidigare år. _

Svenska kommunförbundet förutsätter att KBT-kostnaderna beaktas först när utjämningen kommunerna emellan kan grundas på utbetal- ningar efter enhetliga principer.

Enligt Landskrona kommun bör samordningen av bestämmelserna om SKBB rmh KBT bli föremål för så snabb behandling att de kan inräknas i skatteutjämningssystemet och träda i kraft samtidigt med detta.

Som tillägg för åldersstruktur och befolkningsminskning anser läns- styrelsen i Värmlands län att de procenttal, som beräknats med uteslu- tande av faktorerna barnomsorg och bostadstillägg, ger en riktigare bild av kommunernas situation än KEU: s förslag. Länsstyrelsen konstaterar

Bilaga 9 Remissyttrandena ] 13

att beräkningarna avseende KBT i KEU:s betänkande utgår från da- gens förhållande. Det innebär att kommuner, som inte haft ekonomiska resurser att höja bostadstillägget till en nivå som motsvarar riksge- nomsnittet, blir missgynnade medan de kommuner som haft höga kom- munala bostadstillägg gynnas. Det avvikande utdebiteringsbehovet för denna faktor räknas ju in i åldersstrukturen. Utredningen har i annat sammanhang föreslagit ändrade regler för bostadstilläggen. Om detta förslag varit genomfört hade sifforna blivit annorlunda. Utredningen borde enligt länsstyrelsens mening gjort kalkylerna som om förslaget vore genomfört. I nuläget blir det oerhört svårt att jämföra åldersstruk- tursiffror på ett riktigt sätt.

Flera glesbygdskommuner påpekar att kommuner. som inte har haft ekonomiska möjligheter att höja KBT till en nivå som motsvarar riks- genomsnittet och samtidigt har en förhållandevis stor andel pensionärer, kommer att få stora övergångsproblem. De föreslagna gemensamma hyresgränserna för KBT innebär ofta kraftiga höjningar av de hyres- gränser som hittills gällt i dessa kommuner och därmed kraftigt ökade utbetalningar. Samtidigt har kompensationen inom skatteutjämnings- systemet beräknats på grundval av nettokostnaden för hittills gällande KBT-system. Flera av dessa kommuner förutsätter att de ökade netto- kostnaderna beaktas på sådant sätt i skatteutjämningssystemet att kom- munerna får kompensation härför. Torsby kommun föreslår därför att en övergångsregel införs som innebär att man vid fastställandet av ga- ranterad skattekraft beräknar de kostnader som skulle falla på dessa kommuner om de nya bostadsbidragsreglerna var införda.

Även vissa kommuner som enligt förslaget inte kommer att omfattas av skatteutjämning — bl. a. Stenungsunds, Trollhättans och Karlstads kommuner —— pekar på liknande konsekvenser av den föreslagna meto- den för beräkning av skattekraftsgarantin vid en samtidig ändring av reg- lerna för bostadsbidragen och finansieringen av dessa. Enligt Trollhät- tans kommun bör övervägas någon, åtminstone tillfällig. hjälp till de kommuner utanför skatteutjämningssystemet som drabbas hårdast.

Kristinehamns kommun anser att kostnaderna för KBT och SKBB bör brytas ut ur skatteutjämningssystemet. I stället bör kommunernas merkostnader för de samordnade hyresgränserna täckas genom direkta statsbidrag. Förslaget att samordna KBT och SKBB är i och för sig rik- tigt under förutsättning att kommunerna erhåller kompensation för sina merkostnader. Förslaget innebär emellertid att nettokostnaderna ökar för kommunen. Denna merkostnad kommer kommunen inte att bli kompenserad för beroende på att de ökade kostnaderna för KBT och SKBB kommer att bli mycket större än ökningen av skattekraften i skat- teutjämningssystemet. Förslaget står inte heller i överensstämmelse med skatteutjämningssystemets konstruktion om en utjämning efter ålders- struktur i stället för verkliga kostnader. Även Hagfors kommun är nega-

30 Riksdagen 7978/79. ] sattt/. Nr 95. Bilaga 9

Prop. 1978/79: 95 114

tiv till att kommunernas faktiska nettokostnad för bostadsbidragen ingår som en faktor vid bestämningen av tillägg eller avdrag för åldersstruktur inom skatteutjämningssystemet.

Sjukvård

I åldersstrukturfaktorn för landstingskommunerna beaktas kostna- derna för sjukvård. KEU 76 har övervägt två metoder. Det ena detalje- rade alternativet innebär att man delar upp befolkningen efter kön och åldersklasser och sjukvården efter långtidsvård. korttidsvård och psy- kiatrisk vård. Utredningen förordar dock ett enklare alternativ som in- nebär att befolkningen delas upp i två grupper, nämligen över resp. un- der 70 år och att sjukvården inte delas upp efter vårdområden.

Den största differensen mellan de alternativa metoderna uppstår för Malmö kommun, som i sitt remissyttrande förordar att den mer detalje- rade metoden bör användas.

Östergötlands läns landstingskommun tillstyrker den enklare metoden men anser att åldersgränsen bör sättas lägre än 70 år. Av utredningens diagram över sluten sjukvård framgår att antalet vårddagar ökar kraf- tigt redan vid 66—-67 års ålder. Om den normala pensionsåldern —_ 65 år —— väljs som gräns i stället för 70 år bör detta normalt vara dämpan- de på kraftiga svängningar i åldersfaktorn och de tillägg till eller avdrag från grundgarantin som bestäms av denna faktor. Även befolkningssta- tistikens åldersintervallindelning kan tala för att gränsen sätts vid 65 år..

Göteborgs och Bohus läns landstingskommun ifrågasätter om inte mera djupgående undersökningar än KEU:s är motiverade eftersom för- slaget medför vittgående konsekvenser för landstingen. KEU:s under- lagsmaterial är från år 1970 och det kan ifrågasättas om uppgifterna fortfarande äger relevans. Ett skatteutjämningssystem enligt förslaget torde kräva en översyn av vårdkonsumtionen i olika åldersklasser med några års mellanrum. En analys av valet av just 70 år som gräns vid beräkningarna saknas. Det skulle varit av värde att se vad andra grän- ser givit för resultat.

Göteborgs kommun anser att man borde ha studerat miljöfaktorernas inverkan på hälsotillståndet och därmed kostnaderna för sjukvård.

Värmlands läns landstingskommun påpekar att den höga andelen åld- ringar i länet i kombination med den geografiska fördelningen medför behov av ett större antal vårdinrättningar, vårdplatser och vårdresurser i övrigt än vad befolkningsunderlaget egentligen motiverar.

Hänvisningar till S8-3-2

8.4. Befolkningsminskning

Enligt riksskatteverket (RSV) synes en tioårsperiod alltför lång för att uppnå avsett syfte. På grund av indelningsförändringar är det dessutom knappast möjligt att för viss kommun avgöra hur stort befolkningsta-

Bilaga 9 Remissyttrandena ] 15

let var för tio år sedan för samma geografiska område. RSV föreslår att gällande avfolkningsregel överförs till den föreslagna lagen. Om detta inte anses lämpligt bör den av utredningen föreslagna avfolkningsregeln begränsas till en femårsperiod. Om detta anses för kort tid och utred- ningens förslag kommer att följas. bör i övergångsbestämmelser begräns- ning ske bakåt i tiden till år 1974 med hänsyn till att senaste större kom- munreform genomfördes vid ingången av år 1974.

Länsstyrelserna [ Västmanlands och Norrbottens län anser det befogat med en tilläggsregel om att beräkningen får avse en femårsperiod, om detta är förmånligare för kommunen. Även Fagersta kommun förordar en annan konstruktion av tillägget. En kommun med fluktuerande be- folkning kan genom KEU:s förslag helt bli utan ersättning för intäkts- bortfall. Hallstahamnmrs och Köpings kommuner är tveksamma till för- slaget med hänsyn till att befolkningsminskningen ofta är ojämnt för- delad över en tioårsperiod. Häftiga förändringar skapar stora problem som utredningsförslaget inte beaktar. Även Köpings kommun förordar därför en kompletterande femårsregel medan Hallstahammars kommun aktualiserar extra skatteutjämningsbidrag i sådana fall. Karlskrona kom- mun anser att perioden endast skall omfatta ett par år.

Staffanstorps kommun anser att hänsyn bör tas till befolkningsminsk- ning som överstiger 3 %. Även Köpings kommun förordar ett lägre procenttal än av KEU 76 förordade 5 % Enligt Ragunda kommun bör hela befolkningsminskningen berättiga till tillägg.

Hagfors och Filipstads kommuner anser att förslaget bör ses över. Förslaget eliminerar inte i tillräcklig grad verkningarna av en befolk- ningsminskning. Ragunda och Bergs kommuner konstaterar att de kom- munala kostnaderna i vissa fall t. o. m. ökar beroende på vikande under- lag för kollektiva transporter och kommersiell service. Även Trelleborgs kommun anser att utredningen underskattar den negativa effekten av befolkningsreduktionen. Som skäl för detta anges bl.a. att befolknings- sammansättningen förändras på ett ogynnsamt sätt.

Enligt Torsby kommun medför förslaget jämfört med nuvarande reg- ler en försämring för kommunens del.

Länsstyrelsen i Jämtlands län samt Gotlands, Sandvikens, Örnskölds- viks, Bergs, Skellefteå, Umeå, Arjeplogs och Överkalix kommuner påta- lar att förslaget inte tar hänsyn till befolkningsomflyttningen inom kommunerna. Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län konstaterar i yttrande som bilagts yttrande från länsstyrelsen i Norr- bottens län att den stora befolkningsminskningen i kommunernas ytter- områden ofta kan döljas i en måttlig befolkningsökning för kommuner- nas centralort. Ytstora kommuner har ofta en stor intern befolknings- omflyttning med inflyttning till tätorter från glesbygdsdelarna. Detta medför kostnader såväl i glesbygdsdelarna som i tätortsdelen. För erhål- lande av större rättvisa borde vid beräkning av bidrag till kostnader för

Prop. 1978/79: 95 1 16

befolkningsminskning och kostnader för befolkningsökning kommu- nerna delas upp i ett glesbygdsområde och ett tätortsområde för att eli- minera verkningarna av ovannämnda salderingseffekter. I många fall torde en sådan indelning kunna göras så att områdena får utgöras av de kommundelar som motsvarar de ”gamla” kommunerna före kommun- sammanläggningen.

8.5. Övriga faktorer av betydelse för den kommunala ekonomin

Utöver de faktorer som beaktats i KEU:s skatteutjämningsförslag framför vissa remissinstanser förslag och önskemål om att ytterligare ett antal faktorer beaktas. Den faktor som oftast nämns, framför allt av re- missinstanserna i landets norra delar, är sysselsättningsgradens betydelse för kommunernas ekonomi. Kommunernas och landstingskommunernas kostnader för sysselsättningsskapande åtgärder bör enligt dessa remiss- instanser beaktas i skatteutjämningen.

Andra faktorer som nämns är följande:

Urbaniseringsgrad Ortsklassificering

Flerkärnighet som effekt av kommunsammanslagningarna Ytstorlek i förhållande till folkmängd och antal tätorter Topografi/grundförhållanden (inkl. kostnader för antikvariska grund-

undersökningar) Enskilda vägar Fjärrvärme

Kollektivtrafik till sjöss Historisk och nuvarande tillväxttakt Befolkningsexpansion (räntor och amorteringar) Hyresförluster Strukturföråndringar/ensidigt näringsliv Arbetslöshet

Förvärvsarbetsgrad/inkomster

Skyddade verkstäder Social- och socioekonomisk struktur

Befolkningssammansättning (andel invandrare samt fördelning på na- tionaliteter och språkgrupper) Turism (förvaltning av riksangelägna intressen) Gästarbetare Kulturutbud i storstäder Vårdproblem i storstäder

Gymnasieskolan Ungdomsomsorg

Vård av omhändertagna barn Feriebarn

Bilaga 9 Remissyttrandena ] 17

8.6. Spärregel med hänsyn till nuvarande garantinivå

Den av KEU 76 föreslagna spärregeln att ingen kommun skall få läg- re skattekraftsgaranti än den som gällde året före övergången synes en- ligt skatteutjämningsnämnden i princip ohållbar. om man utgår ifrån att beräkningsmetoderna i det nya systemet garanterar en rättvis placering. I så fall borde regeln ersättas med en övergångsbestämmelse, som möj- liggör en successiv anpassning till den riktiga placeringen, i stället för att oriktiga placeringar nu permanentas på grund av spärregeln. Nämn- den har emellertid vid studiet av det nya systemets verkningar i utjäm- ningshänseende blivit så tveksam om säkerheten i beräkningsgrunderna, att den inte anser sig kunna föreslå ett borttagande av spärregeln. Detta motiveras av hänsyn till dess betydelse särskilt för Norrbottenskommu- nerna, som ju enligt KEU:s kalkyler skulle vara för högt placerade f.n. Endast om ett skäligt och klart beaktande av regionalpolitiska aspekter ges i det nya systemet, torde Norrlandsproblemet inte utgöra hinder för ett borttagande av spärregeln.

Enligt länsstyrelsen i Kronobergs län borde tidigare gynnade kommu- ner kunna acceptera en successiv nedskärning. I annat fall skulle ju tidi- gare missgynnadc kommuner lika gärna kunna begära retroaktiv kom- pensation. Även Rättviks kommun konstaterar att spärregeln innebär att kommuner som hittills gynnats genom inplacering i för hög skattekrafts- klass även fortsättningsvis kommer att gynnas i förhållande till andra kommuner.

Älvsbyns kommun understryker dock att denna spärregel måste bli bestående.

8.7. Administrativa synpunkter på beräkningstekniken m. m.

Av administrativa skäl anser skatteutjämningsnämnden att den årliga omräkningen av åldersstrukturfaktorn är vansklig och ifrågasätter om metoden verkligen skulle fungera. För den årliga beräkningen fordras nämligen att länsstyrelserna erhåller ett flertal uppgifter m.m., grun- dade på beräkningar från olika myndigheter, såsom bostadsstyrelsen, riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, riksskatteverket och statistiska centralbyrån. Uppgifterna måste också lämnas och inom länsstyrelserna bearbetas under en relativt kort tidsrymd. Till de administrativa vansk- ligheterna på den statliga sidan kommer att kommunernas planerings- arbete blir mer arbetskrävande och osäkert, eftersom skattekraftsgaran- tin inte är given i förväg. Sett ur administrativ synpunkt skulle bidrags— systemet vinna mycket i enkelhet, om även kostnaderna för åldersstruk- turen kunde inarbetas i grundgarantin. Avgörande för om denna förenk- ling — som av administrativa skäl får anses vara angelägen —— bör ge- nomföras är givetvis i vilken grad kostnadsolikheter, förorsakade av ål-

Prop. 1978/79: 95 118

dersstrukturen, förändras i kommunerna från år till år. Detta i sin tur torde till stor del sammanhänga med om kostnaderna för barnomsorgen skall ingå i skatteutjämningssystemet eller ej. Även riksskatteverket (RSV) förordar av administrativa skäl att åldersstrukturfaktorn inarbe- tas i grundgarantin.

Malmö kommun påtalar att det föreslagna systemet kommer att kräva en aVSevärd byråkrati för uppföljning och så småningom revidering av systemet. Dessutom ter det sig relativt svårt för den enskilda kommunen att bedöma i vilken utsträckning bidraget framöver kommer att föränd- ras. I sin strävan att konstruera ett system som blir så rättvist som möj- ligt har så många faktorer arbetats in, att det torde vara förenat med åt- skilligt arbete för en kommun att beräkna hur totalgarantin utvecklas. Visserligen föreslås grundgarantin ligga fast i fem år men komplette- ringen för åldersstruktur och folkminskning skall revideras årligen. Principen om årlig revidering av sistnämnda faktorer skall ej förnekas, eftersom stora ändringar kan ske bara på två eller tre år, men komplexi- teten i systemet försvårar möjligheterna till en helhetssyn. I och med att totalgarantin kan förändras varje år, så innebär detta att en kommun, som önskar få kunskap om sina resurser för t. ex. kommande femårspe- riod, måste göra en egen prognos för hur totalgarantin kommer att för- ändras. .

Länsstyrelsen i Stockholms län delar utredningens uppfattning att skatteutjämningssystemet i sin helhet bör ses över i femårsintervaller och att kostnadsskillnader beroende på åldersfaktorn ses över årligen. Med hänsyn till att beräkningarna årligen kommer att behöva ses över anser länsstyrelsen att en förenklad beräkningsteknik måste eftersträvas. Administrationen av systemet kommer i annat fall att bli omfattande och dyrbar.

Länsstyrelsen i Östergötlands län konstaterar att utredningens förslag ur teknisk administrativ synpunkt innebär en ökad arbetsbörda under

sommaren.

Även länsstyrelsen i Värmlands län påpekar att utredningens förslag kan komma att innebära ett inte oväsentligt merarbete för länsstyrel- serna. Ett eventuellt beslut där länsstyrelserna åläggs dessa uppgifter måste då ovillkorligen kopplas med härmed motsvarande resursförstärk- ning. Länsstyrelsen ifrågasätter emellertid om inte dessa uppgifter på ett smidigare och rationellare sätt med hjälp av bl. a. ADB-teknik kan ut- föras centralt.

Bl.a. RSV och SCB påtalar effekterna av RS-projektets förslag om förlängd taxeringsperiod. Enligt gällande system kan uppgift om kom- muns skatteunderlag lämnas under sommaren. Sådan uppgift kan i framtiden inte lämnas förrän i slutet av taxeringsåret. I RS-projektets delrapport 1976: 1 föreslås att preliminärt skatteunderlag skall framstäl- las den 25 juli, den 15 september, den 15 oktober och den 15 november.

Bilaga 9 Remissyttrandena 1 19

8.8. Extra skatteutjämningsbidrag

Samtliga remissinstanser som direkt har uttalat sig om extra skatteut- jämningsbidrag (75 stycken) instämmer i KEU:s uppfattning om beho- vet av extra bidrag. Därutöver ansluter sig ett 50-tal kommuner till yttrandet från Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdel- ningar, som uttalar sig för denna bidragsform.

På något undantag när anses det också lämpligt att bibehålla de all- mänt utformade kriterier som under senare år legat till grund för bi- dragsgivningen. Svenska kommunförbundet säger i sitt yttrande att de- taljerade regler för extra bidrag inte bör utformas, då behovet att kom- plettera det ordinare bidraget inte alltid kan förutses. Katrineholms kommun framhåller att beviljande av extra bidrag utan angivande av speciella regler skall bibehållas. Linköpings kommun understryker det stora värdet av att kunna använda bidragsformen vid snabba föränd- ringar. Däremot anser Vansbro kommun att det är fel att ha kommu- nens allmänna ekonomiska situation som avgörande kriterium för extra skatteutjämningsbidrag. Kommunen anser detta vara negativt för kom- muner med ordnad ekonomi och som rationaliserar för att begränsa ut- debiteringen. Ragunda kommun tycker att dagens diffusa regler absolut bör preciseras. Även Ulricehamns kommun anser att reglerna bör kon- kretiseras på så sätt att kommunerna kan ta hänsyn härtill i sin budge- tering.

Ett flertal rcmissinstanser har synpunkter på vilka omständigheter som särskilt bör beaktas vid beviljande av extra skatteutjämningsbidrag. Skatteutjämningsnämnden påpekar att KEU 76 nämnt ett flertal speciel- la situationer som kan motivera att kommuner i svår ekonomisk belä- genhet erhåller extra bidrag. Det gäller bl. a.:

— på grund av särskilt stora kostnader som kan förorsakas av snabb befolkningsökning — om kommun i stor utsträckning drabbas av kostnader för hyresför- luster, exempelvis vid inlösen av hyresförlustlån — på grund av kostnader för ogynnsam topografi — i fall när kommuner särskilt missgynnas genom att speciella statsbi- drag dras in i samband med att skatteutjämningssystemet reformeras _ om överenskommelser träffas mellan regeringen och kommunför- bunden om begränsning av skatteuttaget men en kommun inte kan hålla den överenskomna ramen utan extra bidrag. Skatteutjämningsnämnden konstaterar att flera relativt viktiga ekono- miska problem föreslås få sin lösning genom extra bidrag och förutser stora svårigheter för en rättvis lösning i olika hänseenden. Vissa kom- muner blir på grund härav mycket beroende av extra skatteutjämnings- bidrag, vilket försvårar deras ekonomiska planering. I sitt gemensamma yttrande är Söderkommunerna i Stockholms län inne på samma pro-

Prop. 1978/79: 95 120

blem. De påpekar att stora svårigheter att bedriva budgetarbetet uppstår för de kommuner som till en del måste basera sin budget på extra bi- drag. Söderkommunerna anser att alla möjligheter måste prövas att lösa hyresförlustproblemet, expansionsproblemet och kostnader för social- hjälp till invandrare på andra vägar än genom extra skatteutjämningsbi- drag.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar säger i sitt yttrande att det kan vara påkallat med ett statligt ingripande för att hjälpa en kommun som hamnar i liknande omständigheter som gäller för Luleå i samband med NJA-krisen. Däremot anser de det tvek- samt om vissa förortskommuners finanspolitiska problem skall lösas inom ramen för denna bidragsform. Svenska kommunförbundet fram- håller att extra bidrag bör kunna beviljas kommuner, som haft bety- dande merkostnader på grund av särskilt omfattande arbetslöshet. Sys— selsättningsproblem bör enligt flera yttranden utgöra grund för extra bi- drag. Således påtalar länsstyrelsen i Östergölands län att anslaget i större utsträckning än f. n. bör utnyttjas när sysselsättningsproblem av över- gående karaktär uppstår. Djupgående strukturella sysselsättningspro- blem bör däremot medföra justering av det garanterade skatteunder- laget. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Örebro län samt Karlskrona och Hagfors kommuner. Luleå kommun framhåller att strukturförändringar i kommunal verksamhet eller verksamhet med kommunalt engagemang bör kunna kompenseras via extra skatteutjäm- ningsbidrag. Kristianstads kommun anser att extra bidrag bör förbehål- las kommuner som på grund av yttre'omständigheter närmast råkar i di- rekta krissituationer.

Sysselsättningsutredningen understryker betydelsen av de extra skat- teutjämningsbidragen, som utöver sitt nuvarande användningsområde också bör kunna användas som ett instrument för riktade regionalpoli- tiska åtgärder i landstingens och kommunernas verksamhet.

Expansionskommunernas behov av extra skatteutjämningsbidrag upp- märksammas förutom av skatteutjämningsnämnden och Söderkommu- nerna i Stockholms län även av länsstyrelsen i Stockholms län, Upp- lands—Bro, Karlskrona och Lysekils kommuner. Länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus län anser att de snabbt växande kommunernas problem bör få stöd genom komplettering av reglerna för inplacering i skatte- kraftsklass och inte genom extra bidrag. Härigenom får de bättre möj- ligheter att planera sin verksamhet. Liknande synpunkter framförs av Sigtuna kommun, som framhåller att kopplingen till extra bidrag inte ger någon garanti eller kännedom om vare sig möjligheten att erhålla bi- drag eller bidragets storlek.

Svårigheterna med den ekonomiska planeringen för de kommuner som är beroende av extra skatteutjämningsbidrag betonas av skatteut- jämningsnämnden, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Söderkom-

Bilaga 9 Remissyttrandena 121

munerna i Stockholms län samt Ulricehamns och Bräcke kommuner. Stenungsunds kommun anser att extra bidrag bör beviljas för längre pe- rioder då det annars blir svårt för kommuner med behov av särskilt stöd att åstadkomma en vettig ekonomisk långtidsplanering.

Lunds och Skellefteå kommuner m. fl. påtalar behovet av kompensa- tion genom extra skatteutjämningsbidrag till kommuner som särskilt missgynnas av att specialdestinerade statsbidrag enligt KEU:s förslag dras in i samband med en skatteutjämningsreform. Svenska kommunför- bundets länsavdelning i Norrbottens län, vars yttrande länsstyrelsen bi- fogat, anser att KEU:s skrivning om påtagligt betungande kostnader för skogsbrandsläckning bör få en formulering som medger en generös tolk- ning av bidragsbestämmelserna med hänsyn till förhållandena i Norr- botten. Liknande synpunkter framförs av Härjedalens, Arjeplogs och Jokkmokks kommuner. Länsstyrelsen i Värmlands län framhåller dock att extraordinära kostnader, exempelvis vid stora bränder, bör kompen- seras smidigare och snabbare än genom extra bidrag. Även Svenska kommunförbundet påpekar att det knappast är praktiskt möjligt att kompensera kostnader för katastrofbränder genom extra skatteutjäm- ningsbidrag.

Utpräglade turistkommuner bör enligt Härjedalens kommun få ökade möjligheter att erhålla extra bidrag. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser också att kommuner som förvaltar riksangelägna rekreationsintressen bör få stöd. För direkta kostnader för sådana ändamål bör enligt länssty- relsens åsikt speciella statsbidrag utgå, medan extra skatteutjämningsbi- drag bör kompensera mer indirekta kostnader för dessa angelägenheter.

Andra speciella omständigheter, som enligt remissinstansernas åsikt bör föranleda extra skatteutjämningsbidrag. är särskilt stor ytvidd som medför behov av lokalkontor (Härjedalens kommun), ogynnsam topo- grafi (Öckerö kommun), kostnader för gymnasieskola och gymnasie- elever (Torsby och Skellefteå kommuner) m. m.

I några yttranden från Stockholmsområdet diskuteras förhållandet inomregional skatteutjämning — extra skatteutjämningsbidrag. Stock- holms läns landstingskommun anför om detta att ett inomregionalt skat- teutjämningssystem inte får förhindra att kommuner med särskilt stora ekonomiska problem kan erhålla extra bidrag. Upplands-Bro kommun delar inte KEU:s uppfattning att en inomregional skatteutjämning skulle minska behovet av extra skatteutjämningsbidrag. Liknande synpunkter framförs av Vallentuna kommun.

Länsstyrelsen i Örebro län, Landstingsförbmzdet samt tio landstings— kommuner förutsätter att extra skatteutjämningsbidrag skall kunna utgå även till landstingskommuner på samma villkor som till kommunerna. De anser att bestämmelserna bör utformas så att detta klart framgår.

Det fåtal remissinstanser som yttrar sig särskilt om anslagsbehovet an- sluter sig till KEU:s uppfattning. Svenska kommunförbundet m.fl. an-

Prop. 1978/79: 95 122

ser således att nuvarande anslag behöver räknas upp. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att begränsning uppåt inte är lämpligt utan att anslaget bör vara beroende av varje års krav. Det bör enligt länssty- relsens mening fungera som ett akutanslag för oförutsedda och opåverk- bara händelser. Norrköpings kommun anser det angelägnare att priori- tera extra skatteutjämningsbidrag under fem år till "fattiga" kommuner än att föreslå tioåriga övergångsbidrag till ”rika" kommuner till följd av förslaget om ändrade regler för beskattning av juridiska personer.

De som yttrat sig om ansökningstiden tillstyrker KEU:s förslag om en förlängning till den 31 mars. Länsstyrelsen i Malmöhus län påpekar att det bör föreskrivas att länsstyrelsen skall med eget yttrande överlämna ansökningarna till regeringen senast den 31 maj.

8.9. Inomregional skatteutjämning

Frågan om inomregional utjämning har behandlats i ett femtiotal re- missyttranden. Det dominerande intrycket är att tankarna på en inomre- gional skatteutjämning som komplement till ett statligt riksomfattande skatteutjämningssystem möts med stor skepsis. Endast några remissin- stanser är klart positiva. Nästan samtliga dessa återfinns i Stockholms län.

Norrtälje kommun anser att en rätt genomförd inomregional skatte- utjämning är ett nödvändigt komplement till det statliga skatteutjäm- ningssystemet med hänsyn till att skillnaderna i skatteunderlag mellan olika delar av länet blir rätt omfattande även sedan KEU:s förslag omsatts i praktiken. Upplands-Bro kommun framhåller att ett regionalt skatteutjämningssystem måste införas i Stockholms län. Söderkommu- nerna i Stockholms län säger i sitt gemensamma yttrande att merparten av deras ekonomiska problem av KEU 76 har hänvisats till ett inomre- gionalt ansvarstagande.

Länsstyrelsen i Skaraborgs län säger sig vara införstådd med att en inomregional skatteutjämning kan vara motiverad under en övergångs- period, t.ex. i Stockholmsregionen. Ur regionalpolitisk synpunkt bör dock enligt länsstyrelsens mening enhetliga, för hela riket gällande regler vara mest fördelaktiga. Av kommuner utanför Stockholmsområdet är det endast Hallstahammars och Ludvika kommuner som ser vissa förde- lar med inomregional skatteutjämning. Växjö kommun säger i sitt ytt- rande att den kan vara ett komplement i storstadsregionerna men saknar intresse för landet i övrigt. Statens kulturråd anför att det inom kultur- området finns många verksamheter, som berör fler än en kommuns in- vånare, men där verksamheten ofta är koncentrerad till centralorten, som får bära merparten av kostnaderna. Kulturrådet säger sig därför med intresse komma att följa försöket med lagstiftning om skatteutjäm- ning inom Stockholms län.

Bilaga 9 Remissyttrandena _ 123

Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker KEU:s förslag att man bör avvakta erfarenheterna av den försöksvisa lagstiftningen för Stock- holms län, innan man tar ställning i det längre perspektivet. Ytterligare åtta remissinsanser ansluter sig till KEU:s uppfattning, bl. a. Landstings- förbundet och flera landstingskommuner. Även Göteborgs kommun in- stämmer med KEU 76 och framhåller därutöver att det föreligger spe- ciella svårigheter för Göteborgsregionen, när det gäller en lagutform- ning, eftersom regionen är splittrad på flera landsting.

Flertalet av de remissinstanser, som uttalar sig i denna fråga. antingen motsätter sig helt ett allmänt genomförande av inomregional skatte- utjämning, eller uttalar starka betänkligheter mot ett sådant system, eller ställer sig mycket tveksamma. Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar anser att behovet av ett system för inom- regional skatteutjämning inte har dokumenterats och att ett sådant system inger betänkligheter ur principiell synpunkt. Länsavdelningarna kan därför inte acceptera att frågan om inomregional skatteutjämning förs vidare. lnomregional skatteutjämning skulle enligt deras mening snarare förstärka spänningar och bevara obalanser mellan länsregioner än bidra i utjämnande syfte. Behovet av att diskutera denna fråga anser länsavdelningarna bero på att nivån i det statliga skatteutjämningssyste- met är för låg. Mot den bakgrunden anser de att en höjning av basga- rantin bör prioriteras och genomföras i snabbare takt än den som dis- kuteras av KEU 76. Ett 50-tal kommuner ansluter sig till länsavdelning- arnas yttrande över KEU:s betänkande. Härryda och Mölndals kommu- ner delar länsavdelningarnas uppfattning att problemen bör lösas genom att höja nivån ytterligare i det statliga systemet. Liknande synpunkter framförs av Motala, Söderköpings och Kristianstads kommuner.

Älvkarleby kommun framhåller att tillskott av skattekraft till resurs— svaga kommuner även i fortsättningen i princip bör vara en statens an- gelägenhet. Norrköpings kommun avvisar bestämt inomregional skatte- utjämning. l ett något längre perspektiv kan inte — enligt kommunens mening — ett skatteutjämningssystem accepteras som behöver komplet- teras med inomregional utjämning. SACO/SR säger i sitt yttrande att den delar uppfattningen att det är väsentligt att de inomregionala skatte- skillnaderna inte blir alltför stora men att den ställer sig tveksam till tanken att låta landstingen på egen hand bestämma om inomregionalt skatteutjämningssystem. SACO/SR anser därför att man i första hand bör utforma det statliga bidragssystemet så att det är tillfyllest även ur inomregional synvinkel. [ andra hand bör övervägas om-det inte på lång sikt är tänkbart att modifiera kommunindelningen så att en ekonomisk utjämning kommer till stånd.

Stockholms kommun ifrågasätter rent principiellt om det är riktigt att överlåta åt landstinget att — efter eget bedömande — svara för utjäm- ning av kommunernas ekonomiska vilkor. Man kan inte bortse från ris-

Prop. 1978/79: 95 124

ken för att det påverkar relationen landsting _ kommun, inte heller från risken att kommunernas möjligheter till långsiktig planering för- sämras, såvida inte landstinget binder sig för fleråriga åtaganden. Även Solna kommun anser att en inomregional skatteutjämning rubbar det principiella förhållandet mellan kommuner och landstingskommuner såsom var och en inom sitt verksamhetsområde självständiga enheter, och att den ytterligare urholkar den kommunala självstyrelsens princi- per. Täby kommun anser att den inomregionala skatteutjämningen ut- gör en större inskränkning i den kommunala självstyrelsen än att införa exempelvis skattetak.

Västmanlands lärts landstingskommun framhåller att den provisoriska lagstiftningen för Stockholms län inte bör ligga till grund för ett inför- ande även i andra landsting. Risken med en sådan lag är enligt lands- tingets mening att den skulle kunna användas för att styra kommunerna genom villkor och synpunkter på bidragens användning. Landstingen skulle därigenom bli en sorts överkommuner, vilket allvarligt skulle in- kräkta på den primärkommunala självstyrelsen. Denna uttalade risk för att landstingen genom bidragsgivningen skulle få ställning av överkom— muner återkommer i yttrandena från Hässleholms, Mölndals, Partille, Arvika, Karlskoga och Vansbro kommuner.

Sollentuna kommun, som också ifrågasätter inomregional skatteutjäm- ning från principiella utgångspunkter, påpekar att problemen inom Stockholms län i stället flyttas ut till gränserna mellan länen. Även läns- styrelsen i Älvsborgs län framför betänkligheter från principiella syn- punkter. Torsås, Borlänge och Faluns kommuner anser att någon gene- rell lagstiftning om inomregional skatteutjämning inte bör aktualiseras.

Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller att inomregional skatteut- jämning inte är aktuell för länet f.n. Liknande synpunkter anförs av Växjö, Surahammars och Skellefteå kommuner.

9 Specialdestinerade statsbidrag 9.1 Allmänna synpunkter

Ett stort antal remissinstanser anser att KEU:s förslag att avveckla speciella statsbidrag och i stället tillföra kommunerna medel i mera ge— nerella former är ett steg i rätt riktning.

RRV framhåller att det statliga stödet till kommunerna i första hand bör utgå som ett allmänt skatteutjämningsbidrag. RRV har funnit att många bidrag är förenade med höga administrationskostnader för både utbetalande statliga myndigheter och kommunerna. I sin granskning av tillämpningen av kungörelsen (1970: 641) om begränsning i myndighe- ters rätt att meddela föreskrifter, anvisningar och råd har RRV funnit

Bilaga 9 Remissyttrandena 125

exempel på statsbidragsbestämmelser som inneburit ineffektiv resursan- vändning och onödig detaljreglering av kommunerna. RRV menar vi- dare att man utöver KEU:s förslag bör överväga att slopa ytterligare sex bidrag, nämligen bidragen till socialhjälpskostnader för flyktingar, social hemhjälp och färdtjänst, väg- och gatuhållningen i vissa kommuner, en- skilda vägar, investeringar i primärflygplatser samt avloppsreningsverk.

Även statskontoret anser att KEU 76 borde gått längre på den in- slagna vägcn och föreslagit avskaffande av ytterligare statsbidrag och förenklingar i ytterligare ett antal fall. Till grund för ett sådant förslag borde ha legat ett resonemang kring de specialdestinerade statsbidragens effektivitet som styrinstrument. Den typ av styrning som staten i ökad omfattning bör använda sig av är dels målstyrning, dels styrning genom normer och riktlinjer, baserade på ett ökat utvecklingsarbete lett av de ansvariga centrala myndigheterna. Dessa möjligheter har hittills tilläm- pats i mindre omfattning än som vore möjligt. En sådan förändring skulle innebära en minskning i varje fall av de kostnader som ären följd av ett detaljrikt och omfattande statsbidragssystem. Sådana besparingar gäller både för staten och kommunerna. Om statsmakterna överväger att införa ett nytt specialdestinerat statsbidrag, bör först möjligheterna till att uppnå önskade åtgärder genom väl preciserad målsättning prö- vas. Innan beslut fattas om att införa ett nytt statsbidrag bör särskild prövning ske.

Socialstyrelsen menar att ett generellt skatteutjämningsbidrag, som tar hänsyn till sociala faktorer, är att föredra både i jämförelse med special- destinerade bidrag och allmänna bidrag som baseras på kommunernas nettokostnader för den sociala verksamheten. Detta skatteutjämningsbi- drag bör utformas med största omsorg, så att hänsyn verkligen tas till kommunernas olika sociala struktur. Socialstyrelsen anser också att ut- vecklingsbidrag är ett bra komplement till det generella skatteutjäm- ningsbidraget för områden där särskild stimulans är behövlig. Socialsty- relsen fir'mer således att KEU:s förslag att avveckla vissa specialdestine- rade statsbidrag är ett steg i rätt riktning.

Även AMS delar KEU:s uppfattning att de specialdestinerade statsbi- dragen i princip bör inarbetas i skatteutjämningssystemet. Statsbidragen till beredskapsarbeten och sysselsättningsskapande åtgärder utgör dock viktiga stabiliseringspolitiska åtgärder, som skulle gå förlorade om bidra- gen inordnades i skatteutjämningen. AMS anser således att dessa bidrag bör vara kvar. '

Kulturrådet ogillar KEU:s generellt avvisande hållning till nya och ändrade statsbidragsformer och anser att de specialdestinerade statsbi- dragen har haft utjämnande effekt mellan kommuner. Kulturrådet vill särskilt framhålla att det kan finnas former av kulturverksamhet som hittills inte kunnat få statsbidrag, men som behöver stöd för att utveck- las. Det måste därför finnas möjlighet för staten att gå in med nya stats-

Prop. 1978/79: 95 126

bidrag.

Tio länsstyrelser instämmer i KEU:s principiella syn på statsbidrags- givningen och anser att de i så stor utsträckning som möjligt bör inarbe- tas i skatteutjämningssystemet. Länsstyrelserna i Jönköpings och Göte- borgs och Bohus Iän anser det viktigt att specialdestinerade stimulansbi- drag omprövas efter en tid. Länsstyrelsen i Älvsborgs län framhåller att endast i undantagsfall bör ett nytt specialdestinerat bidrag införas.

Länsstyrelsen i Kristianstads län har med ett räkneexempel visat att specialdestinerade statsbidrag motverkar en utjämning mellan kommu- nerna. Dessutom medför statsbidragsärendena en betydande arbetsbe- lastning både för stat och kommunerna. Länsstyrelsen anser att KEU 76 borde föreslagit slopande av fler specialdestinerade statsbidrag.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att speciella statsbidrag alltid kommer att behövas som stimulans för kommunerna att uppta nya verk- samhetsområden. Tyvärr har inte utredningen tagit upp stimulansbidra- gens effekter i den totala kommunalekonomiska bilden, vilket gör att det kan vara svårt att bedöma om de verkligen fungerar som stimulansbi- drag tillsammans med skatteutjämningsbidrag och kommunalskatteme- del på ett för alla kommuner likvärdigt sätt. Det är viktigt att så är fal- let. I annat fall kan skillnader i serviceutbudet mellan väl ställda och mindre väl ställda kommuner uppstå eller öka.

Landstingsförbundet anför att de specialdestinerade bidragen till landstingen i huvudsak rensats bort med undantag för avtalsbidragen och vissa skolbidrag. Förbundet tillstyrker förslaget med hänsyn till att bidragsbeloppen är relativt små och att administrationen blir enklare. Svenska kommunförbundet biträder också KEU:s grundprincip att kommunerna i första hand bör tillföras statsbidrag i generella former. Om intäktsbortfallet för kommunerna i undantagsfall vållar problem, an- ser förbundet i likhet med KEU 76 att kompensation bör ges i form av extra skatteutjämningsbidrag.

Svenska kommunförbundets" åtta sydsvenska länsavdelningar delar med instämmande av ett femtiotal kommuner utredningens uppfattning att antalet statsbidrag bör minska ytterligare. Den planerade översynen, som utredningen föreslår, kan lämpligen göras av den grupp som enligt förslaget skall följa utvecklingen av skatteutjämningssystemet. Man bör därvid även beakta de administrativa kostnaderna. Länsavdelningarna har i detta sammanhang inte möjlighet att bedöma om konsekvenserna att nu slopa vissa statsbidrag innebär direkt oacceptabla effekter för en- staka kommuner. Principiellt anser man dock att de specialdestinerade statsbidragen skall vara så få som möjligt. Önskar statsmakterna stimu- lera utbyggnad av den kommunala verksamheten inom en viss sektor, bör man i första hand pröva om det kan ske via skatteutjämningssyste- met. Endast i undantagsfall bör ett specialdestinerat statsbidrag införas. Sedan syftet med ett sådant uppnåtts, bör en överföring till det allmänna

Bilaga 9 Remissyttrandena 127

skatteutjämningssystemet ske. Kommunerna måste därvid få full kom- pensation för de intäkter som det specialdestinerade statsbidraget ut- gjort.

Stockholms kommun, som inte omfattas av skatteutjämningen, konsta- terar att förslaget att slopa vissa statsbidrag resulterar i en ekonomisk förlust —— motsvarande en utdebitering om drygt 0: 20 kr./skr. Den nega- tiva effekt detta har för kommunen får vägas mot fördelarna av admi- nistrativa förenklingar och t. ex. effekterna av ökat statsbidrag till kost- naderna för bostadstillägg. Lidingö kommun, som också får visst in- täktsbortfall, anser att med hänsyn till den minskade administration som utredningens förslag resulterar i kan förslaget tillstyrkas. Även Solna kommun tillstyrker — trots intäktsbortfallet — förslaget med hänsyn till den minskade administrationen dock med reservationen att de interkom- munala ersättningarna för gymnasieeleverna utformas så att full kost- nadstäckning erhålls. Nacka kommun delar utredningens uppfattning att förenklingar bör göras i statsbidragsgivningen. Även om avveck- lingen av dessa statsbidrag har relativt ringa ekonomisk betydelse, an- ser dock kommunen det principiellt felaktigt att i nuvarande ekono- miska situation vidta åtgärder som innebär inkomstbortfall för de kom- muner som inte ingår i skatteutjämningssystemet.

Söderkommunerna i Stockholms län instämmer i KEU:s synpunkter i fråga om de grundläggande riktlinjerna för en reformering av statsbi- dragssystemet. Som särskilt viktigt framhålls att reformeringen tar sikte på att motverka statlig detaljreglering och -styrning och att förenkla det administrativa och kamerala arbetet med statsbidrag. Dock anser man att möjligheten att via specialdestinerade statsbidrag åstadkomma ut- jämning mellan kommunerna bör prövas i betydligt större utsträckning än vad KEU anser, även om huvudprincipen självfallet bör vara att ut— jämning så långt möjligt skall ske via skatteutjämningssystemet. Det är i hög grad angeläget och rimligt att försöka åstadkomma en utjämning mellan kommunerna även i de avseenden som sammanhänger med den sociala och socioekonomiska strukturen. KEU:s förslag att flera statsbi- ' drag inom den sociala sektorn skall slopas innebär dock tvärtom en yt- terligare försämring för kommuner av den typ Söderkommunerna repre- senterat.

Uppsala kommun delar också utredningens förslag om att åtskilliga av de nuvarande specialdestinerade statsbidragen med fördel kan över- föras till det allmänna skatteutjämningssystemet. Systemet med special- destinerade statsbidrag är bara en onödig statlig kontrollapparat, som kommunerna med nuvarande kommunalekonomiska förutsättningar inte har råd med. Kommunen är övertygad om att kommunerna med en större frihet att inom givna ramar fritt disponera statsbidragen också skulle kunna planera verksamheten bättre och därmed få ett effektivare och bättre utnyttjande av de tilldelade resurserna. Enligt Linköpings

Prop. 1978/79: 95 128

kommun kan den kontroll, som i dag utövas genom de statsbidrag KEU 76 föreslår helt eller delvis slopade, användas för mera nyttiga sysselsättningar.

Stenungsunds kommun har inget att invända mot en rationalisering genom utbyte av vissa statsbidrag o. dyl. mot sådana bidrag, som kom- munen har att betala till staten. Dock får sådana omläggningar inte leda till ökad ekonomisk belastning för kommunerna.

Sigtuna kommun betonar vikten av att en omprövning av de kvarva- rande bidragen sker kontinuerligt. Statsbidragen medför i många fall en stor administrativ belastning för såväl kommuner som statliga myndig- heter. En övergång till kraftigt förenklade statsbidragsrekvisitioner, even- tuellt schablonartade, skulle medföra betydande rationaliseringsvinster för både stat och kommun. För de kvarvarande specialdestinerade stats- bidragen borde exempelvis ett system kunna utformas som till sin prin- cip påminner om kommunalskatteutbetalningarna. Ett förskott på de statliga bidragen baserat på något i sammanhanget lämpligt kriterium (exempelvis antal invånare i för statsbidraget berörda åldersklasser) ut- betalas med samma periodicitet som kommunalskatten, varefter slutliga ansökningar inlämnas efter verksamhetsårets slut och en slutavräkning sker. Ett sådant förenklat system borde kunna utformas utan allvarliga störningar på kommunens planering och likviditet.

Katrineholms kommun finner för sin del att avvecklingen av de spe- cialdestinerade statsbidragen skall fortsätta och anser att förnyat utred- ningsuppdrag bör lämnas i denna riktning. Betydande administrativa be- sparingar torde kunna göras hos såväl stat som kommun. Den princi— piella utgångspunkten bör vara att reducera dessa bidrag till ett mini- mum och att i stället utveckla skatteutjämningssystemet. Stor restriktivi- tet bör iakttas då nya speciella statsbidrag införs. I det kommande ut- redningsarbetet måste självfallet konsekvenserna övervägas för de kom- muner som står utanför skatteutjämningssystemet. Detta bör dock ut- vecklas så att def kommer att omfatta alla kommuner.

Nyköpings kommun delar utredningens uppfattning att de specialde- stinerade bidragen bör omprövas med jämna mellanrum .och anser att det bör ske så ofta som möjligt. De bidrag som då kan komma att slopas bör till motsvarande belopp överföras till skatteutjämningssystemet så- somlfallet är med de statsbidrag som nu är aktuella att slopa. Även Vä- nersborgs kommun betonar värdet av en fortlöpande bedömning och omprövning av stimulansbidragens aktualitet. Ändrade ekonomiska för- utsättningar, förskjutningar i_ ambitioner och serviceanspråk ger anled- ning till en kontinuerlig översyn. Enligt Bengtsfors kommun är det syn- nerligen viktigt att en omprövning sker efter fem år för att om möjligt så snabbt som möjligt få flera statsbidrag inarbetade i det allmänna skatteutjämningsbidraget. '

Mölndals kommun anser att det kan finnas skäl att betona att ett yt-

Bilaga 9 Remissyttrandena 129

terligare slopande av statsbidrag leder till kraftigt negativa ekonomiska konsekvenser för de kommuner som kommer att ligga utanför skatte- utjämningssystemet.

Trollhättans, Kristinehamns, Torsby och Kumla kommuner anser att de specialdestinerade bidragen medför mycken onödig administration. Kumla kommun menar att kommuner t.o.m. avstår från vissa bidrag därför att det är så krångligt att rekvirera dem. Torsby kommun påpekar att ett slopande av de specialdestinerade bidragen medför en försämring för kommunerna utanför skatteutjämningssystemet. Trollhättans kom- ' mun instämmer i utredningens syn på de speciella statsbidragen. Många av dem har mist sitt berättigande och medför troligen bara en hel del onödig administration. Kommunen vill dock framhålla, att ett bortta- gande av dessa speciella statsbidrag innebär en försämring av ekonomin jämfört med nuläget för de kommuner som står utanför skatteutjäm- ningssystemet.

Ulricehamns kommun anser att specialdestinerade statsbidrag kan in- arbetas i skatteutjämningssystemet om det motsvaras av en minst lika stor överföring till de enskilda kommunerna.

Arvika kommun delar utredningens principiella ståndpunkt att antalet specialdestinerade statsbidrag bör minskas och i stället överföras till det allmänna skatteutjämningsbidraget. En sådan åtgärd är ett led i en strä- van att den lokala enheten — kommunen — själv skall bestämma inrikt- ningen och omfattningen av sin verksamhet. Dessa tankegångar bör dock ej utgöra hinder för statsmakterna att stimulera vissa insatser i kommunerna när detta sker utifrån övergripande målsättningar eller all- mänintresse.

Rättviks kommun delar utredningens intentioner angående överföring från specialdestinerade statsbidrag till generella statsbidrag. Nuvarande specialdestinerade statsbidraghar genom kopplingen till faktiska verk- samheter en inbyggd, kontinuerlig uppräkning av bidragsbeloppen. Om övergång sker till generella statsbidrag erfordras att bidragen görs vär- debeständiga och avspeglar en mer övergripande kostnadsutveckling.

Norbergs, Surahammars och Västerås kommuner delar utredningens uppfattning att det finns skäl för att slopa bidrag, som är av ringa bety- delse och saknar nämnvärd stimulanseffekt. Vissa bidrag, som totalt sett anses ha ringa betydelse, kan dock för en del kommuner ha relativt stor betydelse.

.Timrå kommun tillstyrker utredningens förslag under förutsättning att det belopp, som motsvarar det bidrag som föreslås avvecklas, till- förs skatteutjämningssystemet. Trots att KEU 76 avvecklar en del stats- bidrag kvarstår 49 specialdestinerade bidrag. Kommunen anser att an- talet statsbidrag bör minskas ytterligare och bidragen inarbetas i skatte- utjämningssystemet.

Principiellt anser Uppsala läns landstingskonmzun att specialdestine- rade statsbidrag i huvudsak borde kunna inarbetas i skatteutjämnings-

Prop. 1978/79: 95 130

systemet. De specialdestinerade statsbidragen innebär ofta en admini- strativt krånglig hantering och har ofta ett syfte, som utvecklingen av historiska skäl har passerat. .

Kronobergs läns landstingskommun tillstyrker utredningens förslag om upphörande av vissa statsbidrag och anser vidare att nya ändamåls- bestämda statsbidrag fortsättningsvis ej bör införas. Finansieringen av nya reformer bör i framtiden ske via justeringar av skatteutjämningssy- stemet.

Kalmar läns landstingskommun tillstyrker den av utredningen före- slagna löpande omprövningen av de statsbidrag som ges i stimulanssyfte. Det är av vikt att bidrag, som inte längre har stimulanseffekt, utmönst- ras snarast möjligt. En inarbetning av specialdestinerade statsbidrag i skatteutjämningssystemet bör ske i så stor utsträckning som möjligt. Denna metod medför såväl administrativa förenklingar som ökade möj- ligheter till utjämning mellan olika kommuner.

Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner kan acceptera KEU:s inställning och vill understryka, att statsbidragens om- fattning måste påverkas av utveckling inom samhällets olika verksamhe- ter, ändringar i ekonomiska förutsättningar, förskjutningar i syften och förväntningar i bestämmande instanser och hos medborgarna. De spe- ciella statsbidragen bör därför fortlöpande tas upp till bedömning och omprövning, t. ex. vart femte år. En löpande översyn av statsbidragssy- stemet kan åstadkommas på olika sätt. Den bör emellertid inte ligga på verksnivå utan på departementsnivå i samverkan med företrädare för den kommunala sektorn.

Enligt Kopparbergs läns landstingskommun borde utredningen på ett radikalare sätt föreslagit förenkling i statsbidragsgivningen till kommu- ner och landstingskommuner. För landstingskommunens del hade ytter- ligare ingrepp Varit angelägna när det gäller statsbidragen till skolväsen- det. Landstingskommunen kan dock tillstyrka de förändringar som före- slagits av utredningen.

Jämtlands läns landstingskommun anser att det är principiellt viktigt att vissa specialriktade statsbidrag bibehålls eller införs för att stimulera en angelägen utveckling inom olika områden av den kommunala verk- samheten.

SAF och lndustriförbundet finner att det alltid finns möjligheter att finansiera angelägna kommunala behov med statsskattemedel. Samban- det mellan den kommunalskatt invånarna betalar och utbudet av kom- munal service torde redan i dag vara så svagt i allmänhetens ögon att en ökad statlig finansiering inte av den anledningen kan avfärdas. Det är dock av stor vikt att om en ökad andel av de kommunala utgifterna fi- nansieras med statliga bidrag, dessa utformas på ett sådant sätt att de uppmuntrar till sparsamhet. Specialdestinerade bidrag kan lätt leda till att man får en resursanvändning som avviker från vad som i kommunen känns mest angeläget.

Bilaga 9 Remissyttrandena 131

TCO framhåller att till dess den fullständiga skatteutjämningen upp- nåtts krävs speciella insatser för att försäkra samtliga kommuner möjlig- heten att erbjuda sina invånare service på jämförbar och acceptabel nivå för eftersatta områden. Detta måste ske under den övergångstid, som varar fram till dess ett fullständigt utbyggt skatteutjämningssystem erhållits, och då resultatet av tidigare varierade förutsättningar elimine- rats. Under en uppbyggnadsperiod framhåller TCO vikten av att spe- cialdestinerade statsbidrag utgår till eftersatta högprioriterade områden.

SACO/SR menar att genom att allt fler kommuner kommer att om- fattas av skatteutjämningssystemet och genom att stödet ökas, försvinner en del motiv för att ha kvar de specialdestinerade bidragen. SACO/SR kan därför instämma med utredningen om att antalet specialdestinerade statsbidrag bör minska i takt med att skattekraftsstödet förbättras. SACO/SR finner det dock helt nödvändigt att staten även i framtiden ger direkta bidrag till kommunerna i syfte att stimulera och trygga ut- byggnaden av viktiga serviceområden.

Handikappförlmndens centralkommitté (HCK) instämmer i tanken om en skatteutjämning mellan kommunerna som ju bl. a. skall täcka kommunernas ökade kostnader. HCK tror dock inte att denna utjäm- ning räcker till att täcka bortfallet av speciella bidrag i alla kommuner. Det blir helt igenom en fråga om vilken kommun man bor i om man skall få den service man behöver.

MS-förbundet känner oro inför utredningens principiella inställning att slopa de speciella statsbidragen och att dessa skall inarbetas i skat- teutjämningssystemet. MS-förbundet anser liksom Statens handikappråd att det finns ett stort behov av specialdestinerade statsbidrag för lång tid framöver. om samhället skall kunna bygga ut och utvidga sina insatser för handikappade.

9.2 Statsbidrag inom justitiedepartementets verksamhetsområde Bidrag till borgerlig medling

Remissinstanserna har över lag inget att erinra mot utredningens be- dömning att statsbidraget kan upphöra.

9.3 Statsbidrag inom försvarsdepartementets verksamhetsområde

Bidrag till familjebidrag i anslutning till militärtjänstgöring

KEU 76 hänvisar till en utredning som överväger möjligheterna att föra över den kommunala administrationen av familjebidragen till för- säkringskassorna.

Försvarets civilförvaltning finner att det är värdefullt med en organi- sation för familjebidrag på kommunal nivå. l händelse av beredskapstill- stånd och krig kan det möjligen visa sig lämpligt och kanske även nöd—

Prop. 1978/79: 95 132

vändigt att ändra systemet för den delen av administrationen av värn- pliktsförmåner som f. n. handhas av försäkringskassorna.

Bidrag till kostnaderna för allmänna skyddsrum

KEU 76 föreslår att statsbidraget fortsätter att utgå enligt nu gällande regler.

Civilförsvarsstyrelsen, planverket och länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län delar KEU:s uppfattning medan Hagfors kommun anser att nuvarande ersättning med två tredjedelar av kostnaderna bör höjas till full kostnadstäckning. Civilförsvaret är en del av totalförsvaret och eftersom staten har huvudansvaret för försvarsåtgärderna bör kommu- nerna, enligt Hagfors kommun, inte till någon del belastas med civil- försvarskostnader.

9.4 Statsbidrag inom socialdepartementets verksamhetsområde

Bidrag till social hemhjälp och färdtjänst

KEU 76 konstaterar att bidragen av stimulansskäl kan behöva finnas kvar ytterligare en tid. På längre sikt förordar dock utredningen att bi- dragen överförs till skatteutjämningen. Därför bör inte hellerdet statliga stödet utvidgas till att omfatta driftkostnaderna för ålderdomshem m.m. KEU 76 konstaterar vidare att bidragsunderlaget för färdtjänsten bör begränsas till handikappade och inte gälla pensionärer över huvud taget.

Flertalet remissinstanser berör inte KEU:s förslag närmare i sina ytt- randen.

Socialstyrelsen anser i likhet med socialutredningen att det inte finns anledning att i statsbidragshänseende göra skillnad mellan hemhjälp som ges i egen bostad och hemhjälp som ges i bostäder med gemensam kol- lektiv service. Som skäl för detta anges att det blir allt svårare att dra en gräns mellan olika boendeformer. Vidare anser socialstyrelsen att en ut- vidgning av bidragsunderlaget till social hemhjälp oberoende av boende- formerna är ett nödvändigt medel att stimulera en fortsatt utveckling av verksamheten. Socialstyrelsen delar utredningens uppfattning att bidra- get till färdtjänst för handikappade bör utgå t. v. av stimulansskäl.

RRV har på uppdrag av regeringen utvärderat det försöksvis tilläm- pade bidragssystemet för social hemhjälp och färdtjänst. Utvärderingen visade att statsbidraget till den sociala hcmhjälpen under senare år inte haft någon betydelse för att stimulera verksamhetens utbyggnad utan alltmer övergått till att vara ett allmänt finansiellt stöd till kommunerna. Den sociala hcmhjälpen är en etablerad verksamhet och det finns enligt RRV:s mening inte längre samma skäl som tidigare för ett särskilt sti- mulansbidrag.

RRV ifrågasätter i sin utvärdering om det i dag finns lika starka skäl

Bilaga 9 Remissyttrandena 133

som tidigare för statlig stimulans genom ett specialdestinerat bidrag till kommunernas färdtjänst. Eftersom det finns ett samband mellan låg skattekraft och dåligt utvecklad färdtjänst, finns det snarare skäl som talar för att ersätta det specialdestinerade statsbidraget med bidrag inom skatteutjämningssystemcts ram. Om lika stora medel fördelas i detta sy- stem, som f. n. utbetalas i statsbidrag till färdtjänst, skulle detta gynna främst de kommuner som har störst behov av att ytterligare utveckla färdtjänsten.

Av ovan angivna skäl och med hänsyn till att socialutredningen i sitt förslag till ny sociallag föreslagit att social hemhjälp och färdtjänst bör betraktas som en inom vissa ramar obligatorisk uppgift för kommuner- na, anser RRV att dessa bidrag stegvis bör avvecklas och att stödet i stället lämnas via skatteutjämningssystemet.

Enligt länsstyrelsen i Göteborg och Bohus län hade det varit angelä- get att utredningen tagit klar ställning till att bidraget till social hem- hjälp bör bibehållas även på sikt. Som skäl för detta anges att utbyggna- den fortfarande behöver stimulans och att det finns risk för att ett slo- pande skulle kunna påverka vissa kommuners satsningar inom detta om- råde. '

Bidraget till färdtjänst bör enligt länsstyrelsens mening också bibehål- las på sikt. Färdtjänstbehov för handikappade återstår att täcka i många kommuner. Länsstyrelsen instämmer dock i utredningens uppfattning att syftet med bidraget bör vara att möjliggöra utbyggnaden av kommu- nernas färdtjänst för personer med handikapp. Bidragsunderlaget bör därför begränsas till denna grupp.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län anser i likhet med socialstyrelsen att bi- dragsunderlaget bör utvidgas. Bidraget bör omfatta all äldreomsorg, dvs. utöver de verksamheter som i dag berättigar till statsbidrag även kostna- der för drift av ålderdomshem, sysselsättningsterapi, lantbrevbärarser- vice, telefonservice/kontaktverksamhet, telefoninstallation, signallarm, gymnastik, serviceturer i glesbygd, resor till fotvård och uppsökande verksamhet. Statsbidraget bör utformas så att det blir neutralt vid kom- munernas val av insatser för de äldre. Ett neutralt bidrag kan stimulera kommunerna att på sikt erbjuda mer differentierade tjänster. Enligt länsstyrelsens mening är tiden mogen för att väsentligt öka statsbidragen till äldreomsorgen. Som skäl för detta anges dels att denna omsorg är en tung utgift för kommunerna särskilt de med stora glesbygdsområden där den övervägande delen av invånarna utgörs av pensionärer, dels att den framtida ökningen av åldringar kommer att ställa höga krav på innova- tioner, flexibilitet etc.

Även Norrköpings och Kumla kommuner anser att det statliga stödet till äldreomsorgen bör vara neutralt i förhållande till boendeform. En- ligt Norrköpings kommun bör emellertid målsättningen vara att bidraget snarast möjligt inarbetas i skatteutjämningen.

Prop. 1978/79: 95 134

Statens Handikappråd vill, mot bakgrund av det besvärliga ekono- miska läget och den av socialutredningen föreslagna ramlagskonstruk- tionen för utbudet av sociala tjänster, slå vakt om de specialdestinerade bidragen. Dessa är nödvändiga för lång tid framöver för att samhället skall kunna bygga ut och utvidga sina insatser för handikappade. Även HCK och MS-förbundet betonar att det är viktigt att bidragen finns kvar.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar framhål- ler att det är angeläget att även bidragen till social hemhjälp och färd- tjänst på sikt inarbetas i skatteutjämningssystemet. Ett femtiotal kom- muner instämmer i detta yttrande. Ett par av kommunerna påtalar den administrativa förenkling som därigenom uppnås. Enligt Bengtsfors kommun är det synnerligen viktigt att en omprövning sker efter fem år för att om möjligt inarbeta bidragen i skatteutjämningssystemet.

Lunds kommun anser att bidragen till social hemhjälp och färdtjänst bör bibehållas även i fortsättningen. KEU:s förslag att på sikt inarbeta bidragen i skatteutjämningssystemet skulle drabba de kommuner som ligger utanför skatteutjämningssystemet mycket hårt. Liknande syn- punkter framförs från ett par andra kommuner. Enligt Malmö kommun skulle ett slopande av statsbidragen till social hemhjälp och färdtjänst äventyra ett fortsatt vidmakthållande av den standard som erhållits. Slo- pas bidragen måste kommunerna erhålla kompensation på annat sätt. Därvid bör iakttas att även kommuner utanför skatteutjämningssystemet blir kompenserade. Även Mölndals kommun påtalar de negativa effek- terna för kommuner som ej omfattas av skatteutjämningen.

Täby kommun förutsätter att om ändringar kommer till stånd genom senare beslut, bör ändringen ske under ett antal år med hänsyn till de kommuner som ej får skatteutjämningsbidrag. Härigenom ges möjlighet till omprioriteringar för att inrymma detta intäktsbortfall. Älvsbyns kommun betonar att verksamheterna är så pass betungande att en av- veckling inte kan ske utan en bedömning av inverkan på kommunernas ekonomi.

Solna kommun förutsätter att framtida beslut om att överföra statsbi- draget till social hemhjälp till skatteutjämningssystemet sker först efter att kommunerna ånyo fått ta ställning till förslaget — inte minst med hänsyn till de kommuner som inte omfattas av skatteutjämningssyste- met. Även Hallstahammars kommun anser att en eventuell senare över- föring kan ske först efter samråd med kommunerna.

Luleå kommun framhåller att bidragen till social hemhjälp och färd- tjänst bör utgå även fortsättningsvis utan tidsbegränsning. Nivån på statsbidraget till social hemhjälp kan ifrågasättas, och en höjning av ni- vån bör kunna prövas. För den händelse statsbidragen slopas bör net- toeffekten tillföras kommunerna genom uppräkning av skatteutjäm- ningsbidraget.

Bilaga 9 Remissyttrandena 135

Bidrag till barnomsorg

Remissinstansernas ställningstaganden behandlas i avsnitt 8.3.2.

Bidrag till ferievistelse för barn

Remissinstanserna lämnar över lag utredningens förslag om att nu- varande statsbidrag kan upphöra utan erinran.

Socialstyrelsen tar inte nu ställning till förslaget, utan vill avvakta re- gerings och riksdags ställningstagande till 1968 års barnstugeutrednings förslag i betänkandet "Barns sommar” (SOU 1975: 94). Socialstyrelsen konstaterar dock att som stimulansbidrag är anslaget med nuvarande belopp helt otillräckligt.

Ett mindre antal remissinstanser uttrycker viss tveksamhet till att av- skaffa bidraget. Exempelvis anser Karlskoga kommun att ett slopande drabbar en grupp i samhället som har det besvärligt. Även om bidraget är ringa, kan det ha viss stimulanseffekt på kommunerna att anordna fe- rievistelse.

Bidrag till familjerådgivning samt till engångsmateriel vid skyddsymp- ning

Socialstyrelsen stödjer förslaget i KEU 76 att bidragen kan upphöra, eftersom de spelat ut sin roll som stimulansbidrag och endast påverkar kommunernas ekonomi marginellt.

Landstingskommunerna har lämnat utredningsförslaget utan erinran.

Ersättning till kommunerna enligt socialhjälps- och barruivårdslagarna

Utredningen föreslår att statsbidragen till socialhjälpskostnader för bl.a. utländska medborgare avskaffas. Extra skatteutjämningsbidrag skall kunna utgå till kommuner som påtagligt bctungas av sådana kost- nader. Bidragct till socialhjälpskostnader för flyktingar föreslås kvarstå.

Några remissinstanser tar upp ersättningen för socialhjälpskostnader för de utländska medborgare som avvaktar beslut om uppehålls- och ar- betstillstånd. Enligt invandrarverket och länsstyrelsen i Älvsborgs län bör kommunerna få full kostnadstäckning för socialhjälp till både flyk— tingar och därmed jämställda samt tillståndssökande. För övriga ut- ländska medborgare har man inga erinringar mot förslaget.

Socialstyrelsen delar i stort utredningens överväganden och förslag. Emellertid vill man inte nu ta ställning när det gäller bidrag till icke svenska medborgare som saknar arbets- och uppehållstillstånd i Sverige, utan vill avvakta förslag från den arbetsgrupp, som f. n. utreder denna fråga inom arbetsmarknadsdepartemcntet.

RRV anser att det finns skäl att även slopa statsbidraget till social- hjälpskostnader för flyktingar. Som motiv för detta anges dels att bidra— gets konstruktion innebär att kommunerna inte har några incitament att

Prop. 1978/79: 95 _ 136

ta hänsyn till de ekonomiska konsekvenserna vid utformningen av vår- den och stödet till flyktingarna, dels att administrationen av bidraget är omfattande och omständlig. Om bidraget slopas bör kommuner med kostnader för socialhjälp till flyktingar som bedöms vara påtagligt be- tungande kunna söka extra skatteutjämningsbidrag. Enligt RRV skulle det bli enklare att på detta sätt ge ett schabloniserat bidrag till ett be- gränsat antal kommuner.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län förutsätter att specialdesti- nerat bidrag enligt utredningens förslag även i fortsättningen skall utgå för socialhjälpskostnader för flyktingar och anser att, om statsbidrag bi- behålls för övriga utlänningar, administrationen radikalt bör förenklas. Staten kan t.ex. i princip ersätta kommunen med belopp som denna uppger att den gett ut. Möjligen kan viss stickprovskontroll vara på sin plats. Länsstyrelsen har svårt att tro att en sådan ordning i någon nämn- värd omfattning skulle missbrukas från kommunernas sida. I varje fall torde eventuella missbruk kunna negligeras från samhällsekonomisk synpunkt.

Även invandrarverket förordar en förenklad administration för ersätt- ningen till kommunerna. Denna ersättning bör omfatta samtliga kostna— der som är förenade med omhändertagande av flyktingar och därmed jämställda samt tillståndssökande.

Några remissinstanser uttrycker farhågor för att förslaget kommer att leda till att kommunerna blir mindre benägna att ta emot invandrare. Länsstyrelsen i Örebro län förordar därför att staten —- i varje fall i ett initialskedc —— svarar för de sociala kostnaderna för invandrare som kommer på grund av statliga åtaganden samt till zigenare. Kumla kom- mun anser att förslaget kan få till effekt att kommunerna motverkar den invandringspolitik som fastläggs av regering och riksdag. Enligt Väs— terås kommun föreligger risk att information av typ ”staten tar inte på sig några kostnader utan det måste kommunen stå för” kan medföra underblåst utlänningshat på vissa orter. Även Bengtsfors kommun är tveksam till förslaget på grund av de sociala konsekvenserna. Lindes- bergs kommun anser att förslaget bör övervägas ytterligare. Utländska medborgare, som ej är flyktingar, kan befaras komma att möta svårig- heter att bli accepterade såsom likställda övriga medborgare i kommu- nerna, exempelvis i fråga om att erhålla bostad.

Länsstyrelsen i Norrbottens län är tveksam till förslaget. Kommuner med stor andel invandrare bör behandlas generöst i statsbidragshän- seende. Enligt Sigtuna kommun behöver kommuner med hög andel in- vandrare ekonomiskt stöd. Den form av extra skatteutjämningsbidrag, som utredningen föreslår, garanterar inte det stöd som behövs för att ge service och grundtrygghet åt dessa grupper.

Söderkommunerna i Stockholms län anser att bidraget kan slopas en- dast under förutsättning att reformen om socialförsäkringstillägg

Bilaga 9 Remissyttrandena 137

(SOFT-reformen) avlastar kommunerna den största delen av social- hjälpskostnaderna. Om så inte blir fallet bör skatteutjämningssystemet även omfatta socialhjälpskostnaderna. I avvaktan på effekterna av SOFT-reformen avvisas KEU:s förslag med hänsyn till att nuvarande bidrag har utjämningseffekter. Förslaget avvisas också med hänsyn till den osäkerhet som föreligger i tilldelningen av extra skatteutjämningsbi- drag.

Med hänsyn till kommunernas varierande kostnader anser Malmö och Trelleborgs kommuner att bidraget för utländska medborgare bör behållas.

Sollentuna kommun konstaterar att förslaget innebär försämringar för kommuner 'som ligger utanför skatteutjämningssystemet. Kommunen drabbas hårt av förslaget, beroende på att man tagit sin del av ansvaret för Stockholmsregionens bostadsförsörjning och genomfört en integre- rad bostadsbebyggclse. Det är orimligt att kommuner som tagit ett så- dant ansvar skall få sin ekonomi avsevärt försämrad genom förslaget, medan andra kommuner med en mindre social inriktning i sin bostads- produktion inte drabbas. Kommunen avstyrker därför förslaget.

Haparanda kommun har i egenskap av gränskommun höga kostnader för socialhjälp till utländska medborgare. Tillgången på sysselsättning är begränsad. Om bidraget tas bort måste, enligt kommunens mening, hän- syn tas till detta när man fastställer den totala skattekraftsgarantin. En- ligt Eskilstuna kommun avlastar nuvarande statsbidrag delvis kommu- nerna för strukturella förändringar i näringslivet. Hänsyn till dessa kost- nader borde dock kunna tas i det generellt verkande skatteutjämnings- systemet.

Karlskoga kommun anser att även om principiella skäl talar för KEU:s förslag. bör bidraget kvarstå på grund av dess stora ekonomiska betydelse. Även Ale kommun påtalar bidragets ekonomiska betydelse.

Ett par kommuner tar upp utredningens förslag att slopa statsbidraget till kostnader för socialhjälp till renskötande samer.

Härjedalens kommun har ingen erinran mot förslaget under förutsätt- ning att extra skatteutjämningsbidrag utgår.

Jokkmokks kommun tillstyrker förslaget, då det ur bl. a. jämlikhets- synpunkt är tveksamt med specialdestinerade bidrag till viss befolk- ningsgrupp. &

Enligt Vilhelmina kommun bör bidraget vara kvar dels på grund av att kostnaderna är ojämnt fördelade över kommunerna, dels på grund av att skatteutjämningssystemet i föreslagen form inte är tillfredsställande.

Bidrag till vårdanstalter och inackorderingshem m. m.

KEU 76 föreslår att bidragen till inackorderingshem för alkoholmiss- brukare och inackorderingshem/behandlingshem för narkotikamissbru- kare i fortsättningen skall utgå med en procentandel av bruttokostna- derna som motsvarar gällande kostnadsfördelning mellan stat och kom-

Prop. 1978/79: 95 138

mun för verksamheten. F. n. utgår bidragen som en andel av nettokost- naderna.

Socialstyrelsen har inget att erinra mot förslaget, men anser att det är angeläget att bidragsbestämmelserna konstrueras på sådant sätt att om- fattande detaljgranskning undviks.

Bidrag till kommunala nykterhetsnämnder m. m.

Utredningen förordar att statsbidraget till nykterhetsvårdens admi- nistrationskostnader skall upphöra. 1 övrigt föreslår utredningen i prin- cip inga förändringar vad avser bidragen till nykterhetsvård och narko- manvård.

Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Socialstyrelsen konstaterar att nuvarande statsbidrag har en föråldrad konstruktion och hög detaljeringsgrad. I fråga om bidraget till nämnder- nas administrationskostnader lämnar socialstyrelsen KEU:s förslag utan erinran. Däremot bör den framtida statsbidragsgivningen för vårdinsat- ser för missbrukare lösas på ett mer genomgripande sätt. Bidragen bör kunna ges en mer generell karaktär än vad KEU 76 föreslagit och i varje fall ej vara inriktade på olika slag av missbrukare. Bidragen bör inte heller låsas till vissa speciella vårdformer. Bidrag bör i princip för- behållas insatser inom socialvården och därvid kunna avse insatser av såväl förebyggande som avhjälpande karaktär.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län biträder KEU:s förslag. Det bidrag som nu utgår är schabloniserat så att full rättvisa ej kan nås. Hänsyn till kostnaderna för kommunernas socialtjänstemän m. m. bör tas i skatteut- jämningssystemet. Länsstyrelsen anser att även bidraget till särskilda vårdinsatser inom nykterhetsvården kan upphöra. Däremot bör bidra- gen till vård i enskilt hem för narkotikamissbrukare samt till alkoholpo- likliniker och vårdcentraler för narkotikamissbrukare behållas.

Sunne kommun stödjer förslaget och menar dessutom att även bidra— gen till förebyggande och eftervärdande insatser skulle kunna upphöra, eftersom bestämmelserna är krångliga och svåra att tillämpa samt med- för mycket administration.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Göteborgs kommun anser att bidraget till administrationskostnaderna bör behållas, och att detta bör utgöra 75 % av de verkliga kostnaderna i stället för att utgå efter en schablonberäkning.

Sundsvalls kommun påtalar att intäktsbortfallet blir stort för kommu- nen. Även Åre kommun understryker bidragets ekonomiska betydelse.

Söderkommunerna i Stockholms län är tveksamma till förslaget med hänsyn till att bidraget har utjämningseffekter. Ett slopande kommer att drabba kommunerna hårt. Även Sollentuna kommun påtalar skillna- derna mellan kommunerna men tillstyrker förslaget med viss tvekan. Enligt Köpings kommun kan vissa kommuner drabbas hårt om inte

Bilaga 9 Remissyttrandena 139

kompensation ges via skatteutjämningssystemet.

Mölndals, Munk/ors och Sundbybergs kommuner ifrågasätter förslaget på grund av stimulanskriteriet. Enligt Mölndals kommun kan vissa kom- muner ha gjort speciella satsningar under beaktande av att ett särskilt bidrag skulle utgå. Dessutom är utvecklingen sådan att ökade insatser krävs av kommunerna. Utan specialdestinerade bidrag äventyras detta engagemang. Munkfors kommun anser att bl. a. statens inkomster från rusdrycksförsäljning motiverar ett ökat statligt engagemang.

Anordnande av institutioner för vissa psykiskt utvecklingsstörda

Statsbidraget till vårdhem/elevhem kan enligt utredningens uppfatt— ning upphöra. Bidraget bedöms vara av ringa betydelse för landstingens ekonomi, varför ett slopande inte på något avgörande sätt skulle för- svåra möjligheterna att finansiera uppförande av vårdhem.

Socialstyrelsen stödjer inte förslaget. Bidragen anses ha haft en påtag- lig stimulerande _effekt särskilt då det gäller anordnande av inackorde— ringshem, elevhem och dagcenter. Genom ändring av statsbidragsbe— stämmelserna år 1976 öppnades möjlighet att ge statsbidrag även till för— hyrda lokaler vilket medfört utökad frekvens av ansökningar. Enligt so— cialstyrelsens mening bör bidragen fortsätta att utgå en tid innan det prövas om de skall upphöra. '

SÖ instämmer i att bidragsgivningen till särskolans elevhem kan upp- höra men förutsätter att den frivilliga skissritningsgranskningen bibehål- les. Man erinrar dock om att det inom omsorgskommittén pågår över- väganden, som kan beröra KEU:s förslag. SÖ har inte heller något att erinra mot utredningens förslag att statsbidraget till särskolans undervis- ningslokaler prövas tillsammans med bidraget till byggnadsarbeten inom det allmänna skolväsendet.

LandstingSkommunerna har lämnat utredningsförslaget utan erinran.

9.5 Statsbidrag inom kommunikationsdepartementets verksamhetsom- råde

Bidrag till byggande och drift av kommunala vägar och gator

KEU 76 föreslår att dessa bidrag skall utgå som f. n. Vad beträffar investeringsbidragen anser KEU 76 att finansieringsproblem kan uppstå för kommunerna om bidragen inarbetas i .skatteutjämningssystemet. Statsbidrag för driften av de statskommunala vägarna bör enligt utred- ningen fortsätta att utgå under en övergångsperiod, till dess att bl. a. så- dana övergripande frågor som en aktivare roll för kommunerna i väg- planeringen fått en lösning-.

I fråga om investeringsbidragcn anser vägverket att största möjliga samhällsekonomiska utbyte erhålls genom den ordning som nu gäller och som i stort sett fungerar tillfredsställande. Ett system. som helt inne-

Prop. 1978/79: 95 140

' bär en schablonmässig fördelning av bidragsmcdlen, är ett eftersättande av kravet på samhällsekonomisk nytta.

Vad beträffar driftbidragen betonar vägverket att de önskemål, som hitintills förts fram från kommunalt håll, på en långt gående detalje- ringsgrad i beräkningsförfarandet medför ett rätt omfattande arbete för såväl kommunerna som vägverket. Överväganden pågår i syfte att mins- ka detaljeringsgraden i beräkningsförfarandet men ändå uppnå en rätt- visande bild av resp. kommuns behov av bidragsmedel. Varje gene— rell modell, där helt andra faktorer än förenämnda får påverka medels- fördelningen, förutsätter ett betydande avsteg från rättviseprincipen be- träffande vägdrift. Om det dock ur det allmännas synpunkt skulle befin- nas önskvärt och möjligt att framdeles inarbeta statsbidraget till driften av det statskommunala vägnätet i skatteutjämningssystemet, förutsätter vägverket att tillsynen över detta vägnät även i forsättningen skall hand- has av vägverket, så att en tillfredsställande standard i enlighet med för— fattningens intentioner hålls av kommunerna. Utöver det av utredningen påtalade problemet med väghållare och icke väghållare är det angeläget att ett eventuellt nytt fördelningssystem tar hänsyn till lokala förhållan- den. Detta är av särskild betydelse så. att de mindre, väghållande kom- munerna erhåller en rättvis behandling. Vägverket anser att det nuva- rande systemet för fördelning av bidragsmedlen fungerar i huvudsak tillfredsställande. Verket strävar ständigt efter att i samråd med repre- sentanter för kommunerna finna förenklingar i bidragsgivningen för att underlätta arbetet för alla berörda parter.

I yttrandet över vägutredningens och gatukostnadsutredningens be- tänkanden har RRV föreslagit att det särskilda bidraget till drift av statskommunala vägar slopas, och att hänsyn till kommunernas kostna- der för väg- och gatuhållningen tas vid beräkningen av skatteutjäm- ningsbidraget. Bidraget bör fördelas i förhållande till antal tätortsin- vånare.

Beträffande statligt stöd till byggande av statskommunala vägar delar RRV KEU:s uppfattning att kommunerna skulle kunna få finansiella svårigheter, om bidraget inarbetades i skatteutjämningssystemet. Ett ökat regionalt och lokalt inflytande över vägbyggandet i de större tätor- terna kan i stället skapas genom att de beredningsgrupper, som skall in- rättas i länen,lfördelar länsvisa ramar på kommunerna. Med ett sådant förfaringssätt behöver ett särskilt statsbidragsberättigat nät inte avgrän- sas.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser det välbetänkt att bi- behålla nuvarande statsbidragssystem. Avsikten är ju att utjämna kost- naderna mellan stad och landsbygd.

Göteborgs kommun finner att reglerna för fördelning av bidragen till det statsbidragsberättigade vägnätet bör ses över, så att statsbidragen i ökad omfattning kan användas till att förbättra den kollektiva trafiken.

Bilaga 9 Remissyttrandena 141

Bidrag till enskilda vägar

KEU 76 föreslår att en kartläggning görs som kan ligga till grund för bedömningar om de nuvarande bidragsreglerna behöver ändras. I avvak- tan på detta föreslår KEU 76 ingen ändring av statsbidragsreglerna.

RRV har i sitt remissvar på ÖSEV (översyn av statsbidragssystemet för enskild väghållning) föreslagit att de statsbidragsberättigade enskilda vägarna antingen överförs till det allmänna vägnätet eller förblir en- skilda vägar utan statsbidrag De administrativa kostnaderna för statsbi- dragsgivningen är höga. 1969 års vägutredning föreslår att kommu— nerna övertar delar av det enskilda vägnätet. Utredningens förslag inne- bär enligt RRV:s uppfattning att argumenten för att slopa statsbidragen till enskild väghållning förstärkts. Med hänsyn till de föreslagna möjlig- heterna för kommunerna att ta ut avgifter för väghållningen anser RRV att ytterligare kompensation inte är motiverad. Den ytterligare kartlägg- ning av nuvarande statsbidragsregler, som KEU har föreslagit, behövs enligt RRV:s uppfattning inte.

Enligt länsstyrelsens i Kalmar län uppfattning är det befogat att kom- munerna erhåller någon form av stimulansbidrag för vissa åtaganden i fråga om enskild väghållning. Ett sådant bidrag skulle medverka till en utjämning över landet av kostnaderna för en godtagbar vägstandard i glesbygder.

Göteborgs kommun anser att det är otillfredsställande att KEU 76 inte har tagit klar ställning beträffande bidragen till de enskilda vä- garna. '

Hallstahammars och Köpings kommuner framhåller att bidragen till enskilda vägar är betydelsefulla för många kommuner, men de har inget emot en kartläggning enligt KEU:s förslag.

Bidrag till kollektivtrafik

KEU 76 har inte funnit det möjligt att nu avveckla bidragen till kol- lektivtrafiken. På sikt bör dock bidragen överföras till skatteutjäm- ningen.

Bussbidragsnämnden instämmer i utredningens bedömning att den sti- mulans som ett specialdestinerat bidrag ger kan behöva finnas kvar yt- terligare en tid. Nämnden betonar stimulansens betydelse för att tillför- säkra kommuninvånarna en tillfredsställande kollektiv trafikförsörjning. Utredningens uppfattning, att bidraget bör fortsätta att utgå med hänsyn till de kommuner som inte omfattas av skatteutjämningssystemet, delas även av bussbidragsnämnden.

Enligt riksdagens beslut våren 1978 kommer under en övergångspe- riod statsbidrag att utgå enligt olika system i olika län beroende på hu- vudmannaskap för kollektivtrafiken. Bussbidragsnämnden anser att så länge olika system tillämpas samtidigt, kan en utökning av skatteutjäm-

Prop. 1978/79: 95 142

ningsbidraget inte erSätta specialdestinerade bidrag. Utredningens upp- fattning att de speciella statsbidragen bör tas upp till omprövning med jämna mellanrum biträds av nämnden. För kollektivtrafiken bör dock en sådan prövning inte vara aktuell förrän den nya ordningen införts i landet som helhet och därefter tillämpats under ett antal år.

Svenska Busstrafikförbundet anser att statsbidraget bör kvarstå och kraftigt utökaS. Genom ett specialdestinerat stöd har de statliga myndig- heterna möjlighet att direkt stimulera primär- och landstingskommuner för att på så sätt Söka genomföra angelägna trafikpolitiska målsätt- ningar.

Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att om inte den statliga bi- dragsgivningen till länets utbyggnad av kollektivtrafiken utökas, kommer förverkligandet av uppställda regional- och sysselsättningspolitiska mål att med nödvändighet behöva skjutas ganska långt framåt i tiden.

Göteborgs kommun stödjer utredningens förslag att behålla bidraget. Kommunen anser att KEU 76 inte tillräckligt uppmärksammat kost- nadsfördelningen mellan stat och kommun vad gäller tätortstrafiken. Även reglerna för fördelning av bidraget till det statsbidragsberättigade vägnätet bör ses över, så att statsbidragen i ökad omfattning kan använ- das till att förbättra den kollektiva trafiken.

Bidrag till investeringar i primärflygplatser

KEU 76 anser att ersättning till kommuner för investeringar i primär— flygplatser bör utgå som ett speciellt statsbidrag även i fortsättningen.

Luftfartsverket tar i sitt remissvar inte ställning till statsbidraget. RRV anser att staten bör ta över hela finansieringsansvaret för primär- flygplatserna. Därmed skulle också statsbidraget bortfalla. Enligt RRV:s uppfattning ingår flygplatserna som en del i ett interregionalt transport- nät. Detta skulle kunna tala för att staten på samma sätt som för t. ex. de allmänna vägarna och järnvägarna helt svarar för investeringar och drift vid dessa flygplatser. De kommunala bidragen torde dessutom ha marginell betydelse för luftfartsverkets ekonomi. För kommunerna kan osäkerheten i ränteutbetalningarna innebära olägenheter. Genom att luftfartsverket i varje enskilt fall måste teckna avtal med resp. kom- mun(er) blir hanteringen av statsbidragssystemet komplicerat.

9.6 Statsbidrag inom budgetdepartementets verksamhetsområde

Bidrag till kommunernas skattekontroll

Utredningen har föreslagit att statsbidraget upphör och att de kom- munala taxeringsrevisorerna överförs till den statliga granskningsorgani— sationen. Kommunala taxeringsrevisorer finns i ca tio kommuner.

Flertalet remissinstanser berör inte förslaget separat i sina yttranden. Föreningen Sveriges Kommunala Taxeringsrevisorer kritiserar starkt

Bilaga 9 Remissyttrandena 143

KEU:s behandling av frågan. Förslaget anses inte tillräckligt underbyggt för att kunna utgöra grund för en riktig bedömning av vare sig indrag- ningen av det speciella statsbidraget eller överförandet av de kommu- nala taxeringsrevisorerna till den statliga granskningsorganisationen. Man betonar att syftet med statsbidraget är av en annan karaktär än vad som normalt gäller för statsbidrag. Anledningen till statsbidraget är att den kommunala skattekontrollen inte endast ökar de kommunala skatteinkomsterna utan i minst lika stor utsträckning statens inkomster av inkomst- och förmögenhetsskatt, mervärdeskatt och arbetsgivaravgif- ter. Det har därför ansetts rimligt att staten ersätter kommunerna för denna verksamhet. Utredningens förslag att inte endast dra in statsbi- draget utan också de kommunala taxeringsrevisorerna anser föreningen strida mot utredningens principuttalanden om ökad kommunal självsty- relse.

Föreningen påpekar att revisorernas totala verksamhetsområde är täm- ligen okänt även för personal inom skatteförvaltningen. Det är därför angeläget att man vid ett beslut. som berör de kommunala taxeringsrevi- sorcrna. tar del av den dokumentation som finns och inhämtar uppgifter från berörda kommuner och länsstyrelser. Föreningen anser att KEU:s påstående om brist på effektiv styrning av de kommunala taxeringsrevi- sorerna är sakligt omotiverad, och påståendet om brist på effektivt sam- arbete mellan den statliga skatteadministrationen och taxeringsrevisorer- na är direkt felaktigt.

Slutsatsen att den totala effektiviteten i skatteadministrationen skulle öka vid ett överförande till staten saknar grund. Det genomsnittliga ef- fektivitetstalct för de kommunala taxeringsrevisorcrna ligger enligt RSV:s kontrollavdelning närmare fem gånger högre än för länsstyrelse- revisorerna och ca 20 % högre än för revisorerna vid RSV:s kontroll- avdelning. Enligt föreningen synes det från statsfinansiell synpunkt vara fördelaktigare med nuvarande system än att staten övertar verksam- heten.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att erfarenheterna av sam- arbetet med de kommunala taxeringsrevisorcrna är enbart goda, och att de kommunala taxeringsrevisorerna genom sin från den löpande verk- samheten mer fristående ställning lätt kunnat anpassa verksamheten till ändrade och nya behov. Länsstyrelsen ansluter sig inte till KEU:s för- slag. men anser att det däremot kan finnas anledning att ompröva för- slaget när RS-organisationen verkat en tid och konsekvenserna av en eventuell omläggning av skatteutjämningssystemet och beskattningssyste- met för juridiska personer kan utvärderas. Det kan inte heller uteslutas, att kommunerna kommer att vilja upphöra med laxeringsrevisionsverk- samheten om kommunernas skatteinkomster i allt mindre utsträckning är beroende av kommunens egen skattekraft.

Även Helsingborgs kommun har positiva erfarenheter av taxeringsre-

Prop. 1978/79: 95 144

visorernas arbete, och anser det angeläget att bibehålla den kommunala taxeringsrevisionen. '

Gävle kommun tillstyrker förslaget under förutsättning att borttagan- det sker i samband med att man inför ett nytt skatteutjämningssystem. Statsbidraget bör dock kvarstå om den kommunala beskattningen av ju- ridiska personer bibehålles.

9.7 Statsbidrag inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde 9.7.1 Kulturändamål Bidrag till regionala och lokala teater-, dans- och musikinstitutioner

KEU 76 anser att nuvarande statsbidrag har vissa administrativa nackdelar. Bidraget synes dock, bl. a. genom sin konstruktion, ha med- verkat till att uppfylla statens mål att stimulera uppbyggnaden av nya regionala institutioner. Med hänsyn härtill förordar utredningen inte nå- gon mera genomgripande förändring av bidragsreglerna.

Kulturrådet anser liksom KEU 76 att nuvarande bidrag skall bibehål- las. KEU 76 har dock missuppfattat omfattningen av det administrativa arbetet för kulturrådet. Fördelningen av grundbeloppen är inte. som ut- redningen anför, en tung arbetsprocedur utan en jämförelsevis enkel bi- dragsteknik. Kulturrådet avser att göra en viss översyn av bidraget.

Bidrag till folkbibliotek

KEU 76 avvisar en bibliotekslagstiftning, eftersom detta skulle kunna leda till krav på ett specialdestinerat statsbidrag i helt annan omfattning än det nuvarande stödet. KEU 76 är således inte beredd att föreslå ett allmänt finansiellt stöd till folkbiblioteken. Utredningen är även tveksam till att bidraget till bokbussar täcker hela inköpskostnaden. Vidare anser- KEU 76 att statsbidraget till länsbiblioteken är av obetydlig storlek i förhållande till landstingskommunernas ekonomi, vilket talar för att bi- draget kan slopas. Med hänsyn till kulturrådets då'pågående uhedning avstod K-EU 76 från att lägga ett preciserat förslag på denna punkt.

Kulturrådet anser att ett av de stora problemen i kulturpolitiken är skillnaderna i kommunernas ekonomiska insatser och därav följande skillnader i servicenivå på kulturområdet. Biblioteksverksamhcten är den dominerande i kommunernas kulturliv. Förhållandet är historiskt betingat och säger mer om bristerna inom andra områden än om kvali- teten inom hiblioteksområdet. För kulturrådet är den angeläget att sta- ten kan medverka till att standardskillnaderna kan minskas trots kombi- nationen av nya krav på biblioteken och ekonomiska svårigheter för kommunerna. F.n. delar rådet utredningens uppfattning att inte föreslå något allmänt finansiellt stöd till folkbiblioteken.

Sunne och Karlskoga kommuner ser det som mycket beklagligt att KEU:s diskussion om bibliotekslagstiftningen endast på ett mycket sum-

Bilaga 9 Remissyttrandena 145

mariskt sätt belyst problemen och uteslutande redovisar den kritik som riktats mot förslaget om lagstiftning. Det borde ha framhållits att en bib- liotekslag. i synnerhet för de mindre, ekonomiskt svaga kommunerna, skulle få en mycket stor betydelse. I avsaknad av en lagstiftning inom kulturområdet bör, enligt SACO/SR:s mening, staten genom kulturrådet ges möjlighet att genom specialdestinerade bidrag fortsätta den stan- dardutjämnande och stimulerande verksamhet som påbörjats.

Invandrarverket anser att statsbidraget till inköp av litteratur på in- vandrar- och minoritetsspråk har medverkat till en kommunal satsning på inköp av litteratur på olika främmande språk. Behovet är dock inga- lunda tillgodosett. Statsbidraget bör därför bestå en längre tid än vad KEU 76 synes mena.

Vidare anser kulturrådet att en minskning av bokbussbidraget skulle leda till en betydande minskning av utbyggnaden av bokbussverksamhe- ten i landet. Den kommunala motprestationen i form av bokinköp och drift är betydande och innebär en årlig kostnad som minst motsvarar in- köpspriset för bussen. Att ge statsbidrag till hela kostnaden för bussen men normalt inte till andra kostnader är en adminsitrativt enkel form för bidraget. Enligt kulturrådets mening bör bidraget bibehållas och även i fortsättningen avse hela kostnaden för inköp av bokbuss. Sunne och Karlskoga kommuner anser KEU:s förslag vara olyckligt i fråga om bokbussar. Fullt statsbidrag inverkar stimulerande och torde i hög grad . ha bidragit till att ett stort antal kommuner införskaffat bokbussar.

Kulturrådet framhåller, att även om statens ekonomiska insatserför det enskilda länsbibliöteket vanligen är lägre än insatsen för en regional institution inom någon av de övriga kultursektorerna, är den inte så liten att bidraget skulle kunna avskaffas utan men för verksamheten. Det är framför allt inte troligt i ett skede där huvudmännen behöver bygga ut insatserna. En fortsatt och något ökad statsbidragsgivning ger däremot huvudmännen stöd för den utvecklingen. I fråga om statsbidraget till lå- necentraler har utredningen och kulturrådet samma uppfattning, nämli- gen att bidraget skall bibehållas. Karlskoga kommun anser att det stat- liga bidraget till länsbiblioteken är mycket väsentligt och ingalunda av marginell betydelse. I vissa fall. svarar de för ca en fjärdedel av läns- avdelningarnas budget, således ett kraftigt stimulansbidrag.

Bidrag till regionala museer

KEU 76 har ingen erinran mot att ett specialdestinerat bidrag utgår till regionala museer.

Kulturrådet delar utredningens uppfattning om betydelsen av bidraget för kulturminnesvården. Det är emellertid inte det enda skälet till att bi-

draget finns. Bidraget har stor betydelse för museiverksamheten i dess helhet.

Prop. 1978/79: 95 146

9.7.2 Driftbidrag inom skolväsendet Bidrag till driften av grundskolor

KEU 76 för en principiell diskussion om statsbidraget till grundsko- lan och konstaterar att detta bidrag är ett allmänt finansieringsbidrag och inte ett stimulansbidrag. Mot den bakgrunden anser KEU 76 att en inarbetning i skatteutjämningssystemet principiellt utgör ett alternativ till en ny konstruktion av bidraget.

SÖ anser att man med hänsyn till pågående utredningar inom SSK och gymnasieskolutredningen bör avstå från att ens föra en principiell diskussion, innan ännu underlag presenterats av dessa utredningar som ger bättre förutsättningar för en sådan diskussion. Dessutom måste beaktas, att ett helt nytt statsbidragssystem för grundskolan trädde i kraft den 1 juli 1978. Genom detta system undanröjs ett flertal brister i det nuvarande statsbidragssystemet. Enligt Sözs mening är det motiverat att avvakta effekterna av denna statsbidragsomläggning, innan någon yt- terligare radikal ändring av statsbidragssystemet övervägs.

-Norrköpings och Boxholms kommuner anser att grundskolebidraget borde överföras till skatteutjämningssystemet, därför att skolans verk- samhet omfattar alla barn och ungdomar i aktuella åldrar, och att kvali- tets- och ambitionsnivåerna inte skiljer sig från kommun till annan. Den grundläggande principen om ett enhetligt skolsystern och en likvärdig utbildningsstandard för landets alla delar bör kunna garanteras på annat sätt än genom detaljerade statsbidragsregler.

TCO anser att integration av grundskolebidraget i det ofullkomliga skatteutjämningssystemet omöjligen kan förenas med statens ansvar för att upprätthålla ett enhetligt skolsystem och en likvärdig utbildnings- standard i landets kommuner. Även SACO/SR konstaterar att detta grundläggande krav på skolans statsbidragssystem då finge uppges.

Föreningen Sveriges Kommunalekonomer anser att förutsättningarna för'och konsekvenserna av grundskolebidragets överförande till skatte- utjämningen närmare bör utredas.

Bidrag till hemspråksundervisning

Genom att ännu en ny bidragstyp införs på skolans område blir det enligt KEU 76 än mer angeläget att en genomgripande översyn av skol- bidragen kommer till stånd. Målet måste vara att på längre sikt skapa ett enda eller ett fåtal enhetliga bidrag på skolans område.

Invandrarverket framhåller att hemspråksreformen är av stor bety- delse för invandrarbarnens möjligheter till utveckling, inte bara språk- ligt utan också känslomässigt ochintellektuellt. Statsbidraget måste be- stå så länge hemspråksundervisningen är frivillig för barn och föräldrar. För att säkerställa en tillräcklig information till föräldrarna, och för att få fram läromedel. borde statsbidraget utökas. Av särskild vikt är att

Bilaga 9 Remissyttrandena 147

hemspråksträning sätts in så tidigt som möjligt. Invandrarverket anser att statsbidrag bör utgå för samtliga invandrarbarn som deltar i hem- språksträning. Med tanke på de mindre barnens behov av hemspråks- träning är en snar lösning av denna fråga synnerligen angelägen. Söderkommunerna i Stockholms län föreslår att en kraftig uppräk- ning av bidraget görs. Denna verksamhet är relativt kostnadskrävande, och på detta område föreligger även icke obetydliga skillnader mellan kommunerna. En uppräkning av bidraget är därför väl motiverad ur ut- jämningssynpunkt men även i hög grad ur stimulanssynpunkt.

9.7.3 lnvesteringsbidrag inom skolväsendet Bidrag till byggnadsarbeten

KEU 76 anser det önskvärt att beslutanderätten vad gäller skolbygg- nadernas utformning i stor utsträckning delegeras till kommunerna. Detta skulle enklast kunna ske genom att statsbidragsgivningen upp- hörde. En metod för att säkerställa lånemöjlighcter för skollokaler vore att låta de statliga bostadslånen gälla även för skolbyggnader. Detta skulle kunna gälla antingen ett belopp motsvarande nuvarande investe- ringsbidrag eller en ännu större andel av investeringskostnaderna. På så sätt skulle kommunerna få sitt behov av krediter tillförsäkrat. KEU 76 hänvisar i detta sammanhang till kapitalmarknadsutredningen.

För den händelse det inte skulle visa sig möjligt att ersätta statsbidra- gen till skolbyggnader med statliga lån anser KEU 76 att en översyn av investeringsbidragen till skolväsendet bör verkställas. som syftar till att finna mer enhetliga principer för bidragens utformning.

SÖ anser att nuvarande bidrag är av stor betydelse för kommunernas skolbyggnadsverksamhet. SÖ har intet att erinra mot att det — i anslut- ning till beredningen av kapitalmarknadsutredningens betänkande — prövas om nuvarande bidragsgivning beträffande byggnadsarbeten inom skolväsendet kan ersättas med statliga bostadslån. SÖ har heller intet att erinra emot att en eventuell senare översyn görs i syfte att finna mer en- hetliga principer för bidragens utformning. I detta sammanhang måste uppmärksammas statsmakternas nuvarande möjligheter att genom in- vesteringsramar reglera investeringsvolymen beträffande skolbyggande. Det bör härvid särskilt beaktas att systemet med tilläggsramar utöver ordinarie igångsättningsramar hittills använts som betydelsefulla medel i sysselsättningspolitiken.

Bostadsstyrelsen framhåller att enligt gällande bestämmelser om stat- liga bostadslån får skollokaler ingå i låneunderlaget efter medgivande av bostadsstyrelsen om de utgör en integrerad del av en anläggning för boendeserviee. Utsträckning av långivningen till att omfatta integrerade skollokaler har närmast karaktär av försöksvcrksamhet. Styrelsen utvär- derar f. n. de erfarenheter som har vunnits av denna långivning. Innan

Prop. 1978/79: 95 143

denna utvärdering är klar är styrelsen inte beredd.att ta ställning till utredningens förslag om att bostadslån skall kunna utgå till alla skol- byggnader.

Söderkommunerna i Stockholms län ställer sig mycket tveksamma till ett slopande av detta investeringsbidrag, och förordar därför att en översyn av gällande bidrag görs under alla omständigheter. Däremot finner Söderkommunerna det vara mycket angeläget att den del av skol- byggnadsinvesteringarna som inte täcks av statsbidraget får inrymmas i den statliga bostadslånegivningen.

Skövde kommun påpekar att ett bortfall av det nuvarande investe- ringsbidraget mot ersättning i form av statligt bostadslån medför kost- nadsökningar för kommunerna i form av ränta och amortering. Kom- munen tillstyrker emellertid utredningens allmänna uttalande att lån till skollokaler bör beviljas enligt bestämmelserna om statliga bostadslån. Den nuvarande skattekraftsgradcringen av investeringsbidraget tillstyrks utgå.

Sigtuna kommun delar utredningens synpunkter, men förutsätter att en eventuell förändring inte kommer att påverka kostnadsfördelningen mellan stat och kommun till kommunernas nackdel. Dagens regler inne- bär, förutom onödig statlig detaljstyrning av skolbyggen, att viktiga bo- stadssociala värden går förlorade. Nuvarande exploateringsverksamhet kännetecknas av kommunernas önskan att ge nya områden en fullvärdig service på alla områden. Finansieringen av bostäder, lokaler och försko- lor sker genom statliga bostadslån, men när det gäller de lika viktiga skolbyggena riskerar kommunerna att, på grund av statens finansiella si- tuation, få senarelägga byggnationerna. För att säkerställa en god boen- deservice för kommuninvånarna är det således angeläget att samtliga skolbyggen kan finansieras via statliga bostadslån.

Nyköpings, Eskilstuna och Kumla kommuner tillstyrker att statsbi- draget slopas och att i stället statliga bostadslån beviljas för skolbyggen. Nyköpings kommun framhåller vidare att genom den prioritering på kreditmarknaden som gäller för bostadslån finns det all anledning att pröva om skolbyggen också kan hänföras till bestämmelserna om stat- liga bostadslån. Det skulle på ett bättre sätt tillgodose kommunernas finansiella behov i takt med aktuella skolbyggnationer. Eftersom integre- rade skollokaler och daghem anknutits till bestämmelserna om statliga bostadslån, borde så också kunna ske för skolbyggen. Kumla kommun anser att det kommer att underlätta samplaneringen med andra bygg- nadsföretag och förenkla handläggningen. Eskilstuna kommun anser det angeläget med ett enklare administrativt förfarande än det som nu till- lämpas för bostadslån till barnstugor.

Bidrag till inrättande av elevhem

Utredningen har, mot bakgrund av att investeringsbidragen är be-

Bilaga 9 Remissyttrandena 149

loppsmässigt små och av ringa betydelse för kommunernas ekonomi, föreslagit att bidragsgivningen kan upphöra.

SÖ delar inte utredningens uppfattning. Bidraget bedöms vara av stor betydelse för de kommuner, bl. a. i glesbygd, som berörs. Liknande syn- punkter framförs från en del glesbygdskommuner. SÖ erinrar också om uttalandet i budgetpropositionen 1978 bil. 12, att förslag till vissa änd- ringar av nuvarande bestämmelser om statsbidrag till elevhem skall ut- arbetas.

Nybro kommun accepterar inte heller KEU:s förslag, eftersom ett av- skaffande speciellt drabbar kommuner med riksyrkesskola.

Ljusdals kommun anser att om bidraget slopas, bör det ersättas av nå- gon form av statligt bostadslån, eftersom behovet av elevhem torde skilja sig åt mellan kommunerna och skatteutjämningssystemet inte tar hänsyn till denna faktor.

Bidrag till bostäder för lärare.

Remissinstanserna har över lag inget att erinra mot utredningens be- dömning att bidraget kan upphöra.

Bidrag till stadigvarande undervisningsmateriel vid gymnasieskolan

SÖ finner att starka skäl talar mot utredningens förslag att bidraget avvecklas. Bidraget utgör enligt Sözs mening en avgörande stimulans- faktor vid etablerandet av nya utbildningsvägar, som kan vara kostnads- krävande för de berörda kommunerna. Detta gäller särskilt de yrkesin- riktade linjerna. SÖ föreslår därför att nuvarande bidragsgivning bibe- hålls.

Länsstyrelsen i Kalmar län delar utredningens uppfattning, att bidra- get i normalfallet inte är av någon större ekonomisk betydelse. För vissa linjer och specialkurser är däremot utrustningen av undervisningsloka- lerna så kostnadskrävande, att ett uteblivet statsbidrag kan befaras med- föra, att kommuner blir mindre benägna att ordna utbildning på sådana studievägar, trots att behov föreligger. Länsstyrelsen finner därför lämp- ligt, att statsbidrag utgår till åtminstone första uppsättningen undervis- ningsmateriel avseende linjer eller specialkurser som kräver exceptio- nellt kostnadskrävande utrustning. Detta gäller särskilt när upptagnings- området för ifrågavarande utbildning i betydande utsträckning omfattar ett område utöver det egna elevområdet. T. ex. finns i Kalmar län gym- nasieskola i fem av länets totalt tolv kommuner.

Länsstyrelsen i Blekinge län anser att bidraget torde ha betydelse vid de överväganden lokala och regionala myndigheter gör inför eventuellt etablerande av nya och välmotiverade utbildningsvägar.

Länsstyrelsen i Örebro län och Örebro kommun anser att bidraget skall fortsätta att utgå till dess en översyn gjorts av de interkommunala ersättningarna.

Prop. 1978/79: 95 150

Solna och Täby kommuner har ingen erinran mot förslaget under för- utsättning att de interkommunala ersättningarna utformas på ett sådant sätt att total kostnadstäckning erhålls. Enligt Solna kommun bör därvid ersättningarna inte enbart regleras med undervisningsmaterielkostnader- na utan helt omarbetas i sina principer. Även Nacka kommun biträder förslaget under förutsättning att förändringen kombineras med andra re- dovisade förslag på ett sådant sätt att ingen enskild kommun totalt er- håller mindre kostnader än i dag. Ett stort antal kommuner avvisar av olika skäl KEU:s förslag att avveckla bidraget till undervisningsmateriel i gymnasieskolan. Enligt Oxelösunds kommun kan det vara betydande belopp som erhålls, även om det sammanlagda statsbidraget till kom- munerna är relativt litet. Ett slopande skulle kunna innebära stora på- frestningar för kommuner som startar eller utvidgar gymnasieundervis- ningen.

Även Hallstahammars kommun påtalar bidragets ekonomiska bety- delse för den enskilda kommunen och anser att bidraget lika gärna kan få vara kvar eftersom det rör sig om små pengar för statskassan. Dess- utom bör man inte bortse från att undervisningen allt efter som skall anpassas till nya behov, vilket medför nya uppsättningar av undervis- ningsmateriel. Detta gäller framför allt den yrkesinriktade utbildningen.

Även Karlskoga och Åre kommuner har en annan uppfattning än KEU 76 om bidragets ekonomiska betydelse. Karlskoga kommun anser det därför omotiverat att avskaffa bidraget. Dessutom beaktas bidragets slopande inte i skatteutjämningen. Enligt Stenungsunds kommun måste gymnasiekommunerna kompenseras för merutgifter i samband med för- slaget antingen genom beaktande vid fastställande av skattekraftsgaran- tin eller på annat sätt.

Hofors kommun anser att slopandet bör ske under en övergångstid ef- tersom bidraget för en enskild kommun kan utgöra betydande belopp. Vid ett uteblivet statsbidrag, som kommunen beaktat i den ekonomiska långtidsplaneringen, bör därför extra skatteutjämningsbidrag kunna utgå. Enligt Skellefteå kommun avspeglar gymnasieskolan i kommunen till en del regionens näringsliv och har därför en relativt investerings- tung inriktning. Upphör bidraget drabbas därför kommunen förhållan- devis hårt. Extra skatteutjämningsbidrag skulle kunna utjämna kost- nadsskillnaderna.

Västerås kommun betonar att bidraget i vissa lägen har stor betydelse för den enskilda kommunen. Bidraget utgår visserligen endast vid första uppsättningen men detta inträffar ofta i ett läge då kommunen som re- gel har finansieringssvårigheter inte bara beträffande inventarier utan också beträffande nybygge. Av liknande skäl anser Sigtuna och Köpings kommuner att bidraget bör behållas.

Danderyds kommun är tveksam ,till förslaget, då dels de administra- tiva besvären kring bidraget är måttliga, dels kan det ha en väsentlig be-

Bilaga 9 Remissyttrandena lSl

tydelse för möjligheterna att finansiera tillfälliga utgiftstoppar.

Tibro kommun anser att med nuvarande konstruktion av schablonise- rade interkommunala ersättningar tas i regel ingen hänsyn till de spe- ciella situationer som uppkommer vid utrustningen av en ny skola eller linje. Bidraget bör vara kvar med hänsyn till den ekonomiska betydel- sen.

Enligt Malmö kommun innebär slopandet inget större ekonomiskt av- bräck för kommunen. Man är trots detta tveksam till förslaget. Risk finns att förslaget på lång sikt kan få konsekvenser i synnerhet för de större kommunerna. Till dessa kommuner koncentreras i betydande om- fattning yrkesinriktade studievägar med i vissa fall kostnadskrävande ut- rustning. Antalet sådana studievägar torde också komma att öka avse- värt i framtiden. Risken finns att benägenheten att inrätta sådana studie- vägar minskar om statsbidraget slopas.

Även Trelleborgs och Sundsvalls kommuner betonar bidragets stora betydelse för de yrkesinriktade linjerna. Sundsvalls kommun konstaterar att investeringarna i undervisningsmateriel kommer att ta dubbelt så stort utrymme som tidigare i kommunens investeringsbudget och får hårdare konkurrens med investeringar från andra kommunalområden.

Haparanda kommun anser att möjligheterna att starta nya linjer för- sämras. Härigenom kan förslaget få en negativ effekt på utbildningen vid gymnasieskolorna främst för glesbygdskommunernas gymnasiesko- lor. Enligt Haparanda kommun är det också svårt att bedöma konse- kvenserna av förslaget då återverkningarna inte kan beräknas årsvis ef- tersom bidraget endast utgår vid upprättande av nya institutioner.

9.7.4 Högre utbildning Bidrag till kommunal högskola

KEU 76 finner att först när utredningen om skolan. staten och kom- munerna (SSK) lagt fram sina förslag och huvudmannaskapsfrågan fått en lösning kan bidragsgivningens framtida utformning bedömas.

Universitet och högskoleämbetet vill från sina utgångspunkter en- dast betona det angelägna i att frågan om ett enhetligt huvudmannaskap för högskolan så snart som möjligt blir föremål för den av riksdagen re- dan våren 1977 önskade utredningen av denna fråga. Utformningen på längre sikt av anslagssystemet för den nuvarande kommunala högskole- utbildningen blir självklart beroende av de ställningstaganden som kom- mer att göras i detta sammanhang.

9.8 Statsbidrag inom jordbruksdepartementets verksamhetsområde

Bidrag till åtgärder för intensifierad skogsvård i norra Sverige m. m.

KEU 76 anser att när kommunerna bedriver statsunderstödd verk- samhet, bör statsbidrag utgå på samma villkor som till enskilda organisa-

Prop. 1978/79: 95 . 152

tioner och företag. KEU 76 föreslår därför att de ifrågavarande bidra- gen fortsätter att utgå enligt hittills gällande regler.

Skogsstyrelsen delar KEU:s bedömning att det inte finns någon anled- ning att i detta sammanhang ta ställning till detta bidrag. Planverket in- stämmer i KEU:s allmänna princip om statsbidrag till kommuner _som även kan erhållas av enskilda.

Bidrag till fiskehamnar

KEU 76 anser att ett särskilt statsbidrag t. v. bör utgå för anläggning eller förbättring av hamnar som är av betydelse för fiskerinäringen.

Fiskeristyrelsen pekar på att nuvarande statsbidragsförfarande är myc- ket tungrott. Styrelsen vill därför att bidraget ograverat ställs till styrel- sens förfogande utan angivande av statlig kostnad för de i förväg till re- geringen föreslagna projekten. Skulle kostnadsökningar dyka upp under pågående arbeten bör styrelsen själv kunna besluta om tilläggsanslag. Anslaget bör dessutom höjas så att en del av det kan användas som buffert mot oförutsedda kostnadsökningar.

Bidrag till ersättning vid bildande och vård av naturreservat m. m.

Med hänsyn till att föreliggande bidrag tillkommit för att stimulera kommuner och landstingskommuner till skydd av naturvårdsområden, föreslår KEU 76 att bidraget fortsätter att utgå. Ett ytterligare skäl'är att bidragen ofta avser områden, som inte bara är av lokalintresse utan även av regional- och riksintresse.

Skogsstyrelsen, naturvårdsverket, planverket och länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus Iän delar KEU:s uppfattning att bidragen skall fort- sätta att utgå. Skogsstyrelsen understryker att det är angeläget att bidra— get utökas betydligt i förhållande till nuvarande nivå. Naturvårdsverket anser att huvuddelen av de statliga medlen bör satsas på att säkerställa och bevara främst riksintressanta och i viss utsträckning regionalt intres- santa områden.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att bidraget till vård av naturreservat borde differentieras med hänsyn till om vårdobjektcn är av riks-, regionalt eller lokalt intresse. För åtskilliga i länet avsatta naturreservat, som i planeringen bedömts som riksintressanta, fungerar nu kommun eller kommunal stiftelse som förvaltare. I dessa fall vore ett nära nog 100-procentigt statsbidrag angeläget för att stimulera det kom- munala engagemanget i sådan verksamhet. I relation härtill kunde 25- resp. 50-procentiga bidrag vara lämpliga för områden av lokalt eller regionalt intresse. En fördelning av detta slag skulle vara helt i linje med vad som tillämpas beträffande bidrag vid bildande av naturreser- vat.

Bilaga 9 Remissyttrandena 153

Bidrag till kommunala avloppsreningsverk

KEU 76 har inte funnit anledning att nu föreslå förändringar av reg- lerna för statsbidrag till avloppsreningsverk.

Naturvårdsverket hänvisar i sitt remissvar till att de håller på att ut- reda frågan och senare återkommer med särskild skriv-else. [ skrivelse den 1 juni 1978 föreslår naturvårdsverket att staten även fortsättningsvis genom bidrag bör stimulera kommunerna till investeringar. Denna sti- mulans kan enligt verkets bedömning ske inom ramen för nuvarande bi- dragssystem med vissa mindre förändringar. Bidragen i sin nuvarande utformning bör avvecklas när åtgärdsprogrammet genomförts. Redan nu bör bidragsreglerna ändras så att bidrag inte utgår till reinvesteringar. De ändringar, som verket föreslår, är att kraven skärps vad gäller bi- dragsnivå i förhållande till reningseffekt. Dessutom föreslår verket att bidrag skall kunna utgå med högst 75 % till kostnader för anläggningar

som byggs med ny teknik. RRV anser att man bör överväga att avveckla bidraget till kommu-

nala avloppsreningsverk och överföra detta till skatteutjämningssyste- met. De finansieringsproblem, som kan uppkomma som följd härav i en de] kommuner, bör enligt RRV:s mening lösas genom mer utvecklad långsiktig plan för miljövårdsinvesteringarna och en förbättrad finan- siell planering i kommunerna. Intentionerna när bidraget till kommu- nala avloppsreningsverk tillskapades var att kommunerna skulle stimule- ras att investera i längre gående rening av det kommunala avloppsvatt- net än vad som krävdes enligt lagstiftningen vid denna tidpunkt. Bidra- get konstruerades så att bidragsprocenten blir högre ju längre gående re- ning av fosfor och syreförbrukande substans ett reningsverk har. Flera faktorer har gjort att bidragets stimulanseffekt tenderar att avta. Bl.a. gäller att kravet på rening av kommunalt avloppsvatten vid prövning enligt miljöskyddslagen numera vanligen sätts till åtminstone biologisk- kemisk rening, dvs. till den reningsnivå som ger högsta möjliga bidrags- procent.

Trollhättans och Nyköpings kommuner anser att statsbidraget skall vara kvar. Nyköpings kommun framhåller dessutom att på grund av att statsbidraget inte erhålls vid önskad tidpunkt, tvingas kommunerna ofta förskottera eller ta upp tillfälliga lån, eftersom det är brist på statliga medel i takt med utbyggnaden. Dessutom är det angeläget att statsbi- dragen följer kostnadsutvecklingen och utgår med fastställd procentsats utan begränsning.

Bidrag till avfallsbehandling

KEU 76 har funnit det lämpligt att kommunerna även fortsättningsvis stimuleras till en utbyggnad av avfallsbehandlingen.

Naturvårdsverket anser det angeläget att staten i ett inledningsskede stöder uppbyggnaden av en mer ändamålsenlig avfallshantering i kom—

Prop. 1978/79: 95 154

munerna. Statsbidragen syftar bl. a. till att stimulera utvecklingen av ny teknik för återvinning och för bättre behandling av avfallet. Verket an- sluter sig därför till KEU:s ståndpunkt att statsbidragen för avfallsbe- handling rn. m. bör finnas kvar.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att för att en miljöan- passad avfallsbehandling skall kunna genomföras, är bidrag i enlighet med gällande författning en nödvändig förutsättning. [ Göteborgs och Bohus län står så gott som samtliga kommuner inför uppgiften att under de närmaste åren förbättra sin avfallsbehandling i enlighet med stats- makternas intentioner. Här förutsätts för övrigt att statsbidrag skall ut- gå. Om dessa statsbidrag tas bort eller reduceras kraftigt torde man ris- kera att angiven målsättning för avfallshanteringen inte kan genomföras förrän betydligt senare än är 1980.

Karlskoga och Sunne kommuner anser att en höjning av statsbidrags— procenten är motiverad eftersom kostnaderna är förhållandevis omfat- tande för en medelstor kommun.

Anläggningsstöd till idrotten

KEU 76 föreslår att statsbidraget till riksanläggningar för den sam- lade idrottsrörelsen bör kvarstå men att bidragen till idrottsanläggningar i övrigt slopas. Även statsbidraget till åtgärder för fritidsbåtstrafiken bör enligt KEU 76 avvecklas.

Naturvårdsverket delar i stort utredningens bedömning att statsbidra- gen till lokala idrotts- och friluftsanläggningar kan slopas. ldrotts- och friluftsanläggningar i bostadsområdenas närhet bör, enligt naturvårdsver- kcts mening. ses som en del av bostadsmiljön och få del av samma for- mer av stöd som tillkommer bostadsområdet och dess serviceanlägg- ningar i övrigt. När nya områden byggs bör således statliga bostadslån kunna utgå även till idrotts- och friluftsanläggningar. I äldre bostadsom- råden bör de särskilda bidragen till miljöförbättrande åtgärder kunna användas också för att förbättra möjligheterna till rekreation och fri- luftsliv. Lokala idrotts- och friluftsanläggningar, som inte ligger i anslut- ning till bostadsområde, bör kommunerna fortsättningsvis svara för i hu- vudsak utan statsbidrag. Bidrag bör dock kunna lämnas till vissa större motions- och friluftsanläggningar.

Naturvårdsverket instämmer i förslaget från KEU 76 att bidragen till riksanläggningar bör kvarstå. Staten måste även ta ett väsentligt större finansieringsansvar för att utveckla fjärrekreationen inom de primära rekreationsområdena och områdena av riksintresse för friluftslivet än vad som är fallet i dag. De medel som frigörs genom att vissa bidrag slopas bör, enligt naturvårdsverket, inte överföras till skatteutjämnings- systemet utan användas för att stimulera de delar av idrotten och fri- luftslivet där ökade insatser är betydelsefulla.

Utformningen av bidragen till fritidsbåtstrafiken anser naturvårdsver-

Bilaga 9 Remissyttrandena 155

ket bör avgöras i samband med att statsmakterna tar ställning till fritids- båtutrcdningens förslag. Naturvårdsverket menar att statens ansvar främst gäller det rörliga båtlivet. och att staten därför i första hand bör främja inrättandet av gästhamnar, leder för fritidsbåtar m.m. Nu till— gängliga medel bör användas för dessa ändamål.

Flertalet remissinstanser berör inte förslaget separat i sina yttranden. Ett mindre antal kommuner motsätter sig emellertid KEU:s förslag. En- ligt Arvika kommun bör bidraget bibehållas. eftersom det i hög grad torde vara ett allmänintresse att stimulera motion och friluftsliv och på sikt förbättra folkhälsan och därigenom undvika dryga kostnader för sjukvård.

Även Köpings kommun anser att bidraget skall vara kvar. Som skäl för detta framförs att kommunerna kan få stora kostnader samtidigt som staten uppbär intäkter av olika slag från idrott och friluftsliv t. ex. bensinskatt när det gäller båtar och motorfordon.

Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län bör bidrag utgå till gästhamnsanläggningar av regional och riksbetydelse. F. n. utgår enligt praxis inte bidrag till gästhamnar. I flera av Bohusläns kustkommuner är emellertid behov av bidrag till sådana stort.

Tanums kommun anser att i princip alla kommunens anläggningar för idrott, bad och fritidsbåttrafiken är av rikskaraktär eftersom de även utnyttjas av turister. En förutsättning för att kommunen även i fortsätt- ningen skall engagera sig i sådana anläggningar är att statsbidrag utgår även i fortsättningen, eller att hänsyn tas till sådana verksamheter i skat- teutjämningssystemet.

9.9 Statsbidrag inom handelsdepartementets verksamhetsområde

Bidrag till hemsänd/ting av varor i glesbygd

KEU 76 föreslår en ändring i statsbidragsbestämmelserna så att bi- draget beräknas på kommunernas bruttokostnader för verksamheten och inte som nu på nettokostnaderna.

Konsumentverket och Svenska kommunförbundet anser att det inte finns någon anledning att ändra bidragssystemet. Som regel är det bu- tiksinnehavaren och inte kommunen som uppbär eventuella avgifter för hemsändningen. Kommunernas bruttokostnader är lika med deras netto- kostnader. Den föreslagna ändringen av statsbidragsbestämmelserna på- verkar således inte kommunernas avgiftspolitik. Konsumentverket anser vidare att bidraget bör utgå med 75 % inom det inre stödområdet och 50 % i övrigt.

Prop. 1978/79: 95 156

9.10 Statsbidrag inom arbetsmarknadsdepartementets verksamhetsom- råde

Bidrag till beredskapsarbeten och andra sysselsättningsskapande åtgär- der

Arbetsmarknadsstyrelsen, länsstyrelsen i Jönköpings län, Malmö, Hagfors, Norbergs och Gällivare kommuner samt Västmanlands och Norrbottens läns landstingskommuner instämmer med KEU 76 att dessa bidrag bör vara kvar av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl. Jämtlands läns landstingskommun instämmer också men anser att bidra- gen dessutom bör förstärkas.

9.11 Statsbidrag inom bostadsdepartementets verksamhetsområde

Bidrag till förbättring av boendemiljön och bidrag till energibesparande åtgärder

KEU 76 anser att när kommunerna bedriver statsunderstödd verk- samhet bör statsbidrag utgå på samma villkor som till enskilda organisa— tioner och företag. KEU 76 föreslår därför att de ifrågavarande bidra- gen fortsätter att utgå enligt hittills gällande regler.

Planverket instämmer i KEU:s allmänna princip om statsbidrag till kommuner som även kan erhållas av enskilda.

Invandrarverket föreslår att förbättring av boendemiljön prioriteras ur statsbidragssynpunkt. Tillfälle att se över mål och medel ges i anslut- ning till att bostadssociala delegationen avslutar sitt arbete. Invandrarna är ofta bosatta i dåligt utformade boendemiljöer. Också socialt utslagna är ofta hänvisade till dessa områden. Detta medför att man ibland drar likhetstecken mellan invandrare och socialt handikappade. Denna segre- gation kan inte brytas med mindre än att kraftfulla insatser görs för att förbättra miljö och service i dessa områden. Kommunernas andel av det nuvarande statsbidraget utgör ca 10 milj. kr. per år. Detta förslår inte långt. Kommunerna har ofta inte råd till mer än marginella förbätt- ringar.

9.12 Statsbidrag inom kommundepartementets verksamhetsområde

Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m. m.

KEU 76 föreslår att statsbidraget till ersättning vid skogsbrandsläck- ning och katastrofbränder upphör. Kommuner som under ett år påtag- ligt betungas av dylika kostnader skall kunna ansöka om extra skatteut- jämningsbidrag.

Statens brandnämnd tillstyrker förslaget och delar utredningens upp- fattning att bidraget i regel saknar betydelse för vederbörande kommun.

Enligt skogsstyrelsen synes förslaget leda till en administrativ förenk- ling utan att syftet med stödet åsidosätts.

Bilaga 9 Remissyttrandena 157

Svenska kommmzförbundet uttrycker viss tveksamhet beträffande er- sättningen för katastrofbränder, bl. a. därför att kompensation genom extra skatteutjämningsbidrag knappast är en praktiskt möjlig lösning. Länsstyrelsen i Värmlands län förordar att extraordinära utgifter kom- penseras på ett smidigare och snabbare sätt än genom det gängse ansök— ningsförfarandet om extra skatteutjämningsbidrag.

Många kommuner betonar att det endast är under förutsättning att extra skatteutjämningsbidrag skall kunna utgå som förslaget kan tillstyr- kas. Norrbottens länsavdelning av Svenska kommunförbundet uttrycker, i yttrande som bilagts yttrandet från länsstyrelsen i Norrbottens län, vissa farhågor för att myndigheterna vid ett ansträngt statsfinansiellt läge kan komma att inta en restriktiv hållning till ansökningar om extra skatteutjämningsbidrag. Man konstaterar att ingen norm finns angiven för innebörden av vad som är ”påtagligt betungande”. Med hänsyn till förhållandena i Norrbottens län bör införas en formulering, som medger en generös tolkning av bidragsbestämmelserna. Arjeplogs kommun delar Norrbottensavdelningens åsikter och vill införa skärpningen att extra skatteutjämningsbidrag skall utgå med hänsyn till förhållandena i Norr- bottens län.

Ett mindre antal kommuner anser att nuvarande regler bör bibehållas men att en förändring av gränsen på 3 000 kr. kan övervägas.

Utredningen föreslår också att tröskelbeloppet vid bidrag till bekämp- ning och sanering av löskommen olja höjs till 20 000 kr.

Statens brandnämnd har — mot bakgrund av vad utredningen anför om utvecklingen mot större och bärkraftigare kommuner och att ersätt- ningarna oftast uppgår till mycket höga belopp — inget att erinra mot den föreslagna höjningen av tröskelbeloppet.

Ett par kommuner avstyrker höjningen. Tanums kommun accepterar inte höjningen då den kan slå orättvist för en kustkommun som Tanum. Med tanke på bl. a. turismen ställs större krav på stränder, öar och bad- vatten och detta kan i sin tur medföra många "'brandkårsutryckningar” för att sanera mindre oljeutsläpp. .

Filipstads kommun anser förslaget betänkligt mot bakgrund av kom- munernas skiftande struktur vad gäller skogsarealer och verksamheter som kan orsaka saneringskostnader. Enligt kommunen är lagstiftningen beträffande kostnadsansvaret för saneringsverksamhet för liberal. Den som bedriver farlig verksamhet, inkl. transporter o.d., bör svara för verksamhetens totala kostnader, i vilket led de än inträffar.

Bidrag till kostnader för kommunal beredskap

Flertalet remissinstanser lämnar KEU:s förslag att slopa bidraget till ' planrevision utan erinran.

Riksnämnden för kommunal beredskap anser att bidraget t.v. bör utgå enligt gällande regler. Som skäl för detta anförs bl. a. att kom- munernas beredskapsplanläggning f. n. utreds. Härvid uppkommer en

Prop. 1978/79: 95 - 158

rad frågor av författningsmässig, organisatorisk och ekonomisk art som måste lösas. Riksnämnden erinrar också om att motiveringen till statsbi- draget, enligt uttalande i förarbetena till lagstiftningen, är att kostnader- na ingår som ett led i totalförsvaret och därför i princip bör ersättas av staten. Statsbidraget motiveras också av att den kommunala beredskaps- planläggningen avser verksamhet som inte endast berör kommunens egna invånare.

Svenska kommunförbundet tillstyrker vad avser revision för uppgifter som nu åvilar kommunerna. Däremot bör statsbidrag även fortsättnings- vis utgå till kostnader för planrevision som följer av att kommunerna får nya uppgifter eller av att anvisningarna för beredskapsplanlägg- ningen annars ändras. Planrevision av sådana skäl bör betraktas som nyplanläggning.

Enligt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län kan kommunernas in- tresse att behålla sina beredskapsplaner aktuella befaras minska om statsbidraget tas bort. Länsstyrelsen anser att schablonersättning bör kunna utgå även för planrevision.

Ale kommun anser det principiellt riktigt att statsbidrag utgår till kostnader som direkt föranleds av statliga myndigheters beslut. Hit hör t. ex. allmän planrevision som förordnats om av länsstyrelsen.

Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner ac- cepterar inte heller förslaget utan anser att det bör prövas ytterligare.

9.1 3 Avtalsbidragen

Avtalsbidragen låg utanför KEU:s utredningsuppdrag. Uppsala läns landstingskommun anser att de specialdestinerade stats- bidragen ofta innebär en administrativt krånglig hantering och har ett syfte, som utvecklingen av historiska skäl har passerat. Som exempel kan nämnas bidraget till mentalsjukvården. Bidragets storlek påverkas över huvud taget ej av den utbyggnad eller standardförbättring som hu- vudmännen genomför inom denna vårdform. Efter omständliga för- handlingar mellan Landstingsförbundet och staten görs årligen endast en generell uppräkning av det totala bidraget med hänsyn till löne- och prisökningar. Till grund för fördelningen av bidraget till de olika huvud- männen ligger en mycket föråldrad och inaktuell inventering av psykia- triska vårdfall.

Kristianstads läns landstingskommun understryker nödvändigheten av, att statsbidragen till mentalsjukvården i avvaktan på den förväntade principiella prövningen av hälso- och sjukvårdens finansiering blir rätt- visare utformade och fördelade än vad som nu är fallet. F.n. erhåller landstinget ett statsbidrag för mentalsjukvården som i förhållande till vad många andra landsting erhåller är helt otillfredsställande.

Landstingsförbundet menar att det är avtalsbidragen som har den

Bilaga 9 Remissyttrandena 1 59

största ekonomiska betydelsen för landstingens del. De avser dels verk- samhet som överförts från staten (psykiatrisk sjukvård), dels ersättning för tjänster som landstingen gör åt staten (läkarutbildning och forsk- ning). Också ersättningar från försäkringskassan kan räknas dit. De spe- cifika problem. som är förknippade med konstruktionen och ramarna för avtalsbidragen. bör liksom hittills tas upp i särskilda överläggningar med regeringen.

Kronobergs läns landstingskommun har den bestämda uppfattningen att avtalsbidrag, t.ex. mentalsjukvårdsbidraget, icke skall behandlas inom skatteutjämningssystemets ram.

9.14 Förslag till nya statsbidrag

Nytt bidrag till långtidsvård

Länsstyrelsen och lands!ingskommunen i Jämtlands län anser att ett speciellt stimulansbidrag för att bygga ut långtidsvården med ca 1.0 000 platser bör införas.

N_vtt bidrag till viss social verksamhet

Söderkommunerna i Stockholms län finner det vara motiverat ur ut- jämningssynpunkt att införa ett nytt statsbidrag. som skulle omfatta de verksamheter som avser sociala problem av olika slag. Detta bidrag skulle eventuellt kunna utformas ungefär som statsbidraget till förbätt- ring av boendemiljön. dvs. bidrag skulle få rekvireras för speciella vård- projekt och liknande.

Nytt bidrag för informations- och tolkservice till invandrare

Enligt KEU 76 bör ett nytt statsbidrag till denna verksamhet inte in- föras.

Söderkommunerna i Stockholms län anser att ett särskilt statsbidrag bör införas för kommunernas invandrar- och tolkservice. Även Sundby- bergs kommun delar denna uppfattning och framhåller att information till invandrare är en uppgift som till största omfattning åvilar kommu- ner med ett stort antal arbetstillfällen, exempelvis .inom huvustadsregio- nen. Detta motiverar ett särskilt utformat stöd som kan omprövas efter begränsat antal år.

Även Karlskoga kommun förordar ett införande av statsbidrag till in- vandrarbyråer. Kommunen menar att spridningen av invandrarna moti- verar att de kommuner som har satsat på invandrarbyråer skall få en skälig statlig ersättning. De lämnar ju en service till grupper som oftast inte är skrivna inom kommunen och således inte skattevägen bidrar till att täcka kostnaderna för verksamheten.

Prop. 1978/79: 95 l60

Nytt bidrag till arbetarskyddstillsyn

KEU 76 finner att ett nytt statsbidrag till denna verksamhet inte bör införas.

Sundbybergs kommun anser att arbetarskyddstillsynen vid mindre företag är att betrakta som en uppgift inom den statliga yrkesinspektio- - nens område. När en sådan uppgift utförs av kommunen bör statlig er- sättning utgå.

10 Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension

Det alldeles övervägande flertalet av de kommuner som har yttrat sig i frågan tillstyrker att gemensamma hyresgränser införs för de kommu- nala bostadstilläggen till pensionärer (KBT). Ett stort antal kommuner uttalat att nuvarande regler leder till oacceptabla skillnader mellan pen- sionärer i olika kommuner. Möjligheterna torde vara små för kommu- ner i glesbygd med ett stort antal åldringar att i någon väsentlig omfatt- ning kunna höja de kommunala bostadsbidragen till pensionärer, fram- håller Eda kommun. För att uppnå en rättvisare behandling av pensio- närerna vill kommunen därför för sin del tillstyrka förslaget om sam- ordning av KBT och de statskommunala bostadsbidragen (SKBB).

Gotlands, Mölndals, Partille och Borås kommuner förordar att syste- met utsträcks till att omfatta kostnader upp till den faktiska hyreskost- naden på orten för — som regel — en nyproducerad lägenhet om 2 rum och kök. Andra kommuner konstaterar att det —— i likhet med vad som gäller inom-SKBB — står kommunerna fritt att själva besluta om och bekosta bidrag över den gemensamma hyresgräns som ligger till grund för det av KEU 76 föreslagna finansieringssystemet.

Huddinge, Linköpings, Mölndalstungsörs-och Köpings kommuner pekar på "risken att de gemensamma hyresgränserna reellt också kommer . att fungera som maximigränser för bostadsbidrag. Många kommuner framhåller att hyresgränserna fortsättningsvis måste justeras med hän- syn till hyresutvecklingen. Bl. a. Köpings och Ljusdals kommuner före- slår att hyresgränserna indexregleras.

Huddinge, Nyköpings, Gislaveds och Malmö kommuner förordar att hyresgränsen sätts lika för hushåll med en resp. två medlemmar. -

Ulricehamns kommun ifrågasätter om den åtstramningspolitik, som aviseras bl. a. i utredningen, ger utrymme för en lagstadgad miniminivå i KBT-systemet. Söderköpings kommun anser att nivåerna kan diskute- ras. Heby kommun anser att en miniminivå enligt utredningens förslag bör införas långsammare och etappvis av hänsyn till de finansiella förut- sättningarna för de kommuner som i dag har relativt lågt KBT.

Flertalet av de remissinstanser i övrigt som har yttrat sig tillstyrker

Bilaga 9 Remissyttrandena 161

KEU:s förslag om gemensamma hyresgränser. Remissinstanserna till- styrker också i flertalet fall det av KEU 76 föreslagna finansieringssyste- met. Sålunda tillstyrker RRV, bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnder- na i Uppsala, Jönköpings och Skaraborgs län i yttranden som bifogats yttrandet från bostadsstyrelsen, länsstyrelserna 1' Kalmar, Älvsborgs Skaraborgs, Västernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län, Stock- holms läns landstingskommun, Svenska kommunförbundet samt kom- munförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar och länsavdelningen i Älvsborgs län. RRV anser dock att det borde övervägas att — i likhet med vad som gäller för SKBB — begränsa den statsbidragsgrundande delen av KBT till 80 % av bostadskostnaden.

När det gäller KEU:s förslag om ändrad finansiering av bostadsbidra- gen är inställningen hos kommunerna mer splittrad. En majoritet av de kommuner, som har yttrat sig i frågan, tillstyrker dock att statsbidrag i fortsättningen skall utgå med 40 % av kommunernas bruttokostnad för bostadsbidrag inom de hyresgränser som gäller för KBT och SKBB. Ett mycket stort antal kommuner bedömer att utvecklingen på lite sikt kan innebära att kostnaderna för KBT minskar allt eftersom fler pensionärer får fullt utbyggd ATP, medan samtidigt kostnaderna för SKBB ökar till följd av ökande boendekostnader. Därmed skulle kommunernas andel av kostnaderna för bostadsbidragen successivt komma att öka jämfört med om de nuvarande finansieringsreglerna hade gällt oförändrade. Flera av de kommuner som ansluter sig till förslaget om att statsbidrag skall utgå med 40 % av kostnaderna för bostadsbidragen — bl. a. Oxe- lösunds, Norrköpings och Arvika kommuner —— förutsätter därför att bidragsprocenten ses över i framtiden. Samma synpunkt förs fram av Söderkommunerna iStocklzolms lätt i deras gemensamma yttrande.

Svenska kommunförbundet — som liksom Föreningen Sveriges Kam- munalekonomer redovisar samma förutsättning —— tillfogar att förbun- det utgår från att den av utredningen föreslagna statsbidragsandelen skall vara ett uttryck för en oförändrad kostnadsfördelning mellan sta- ten och kommunerna. Enköpings och Ljungby kommuner förordar att en sådan översyn företas vart femte år i samband med den av KEU 76 föreslagna revisionen av indelningen i skattekraftsklasser. Ett tiotal kommuner föreslår att bidragsprocenten omprövas vid framtida änd- ringar i bostadsbidragssystemen, eller förutsätter att staten lämnar så- dana garantier att kommunerna inte i framtiden drabbas av högre andel av kostnaderna än vad som nu gäller.

Vissa kommuner accepterar förslaget som en övergångslösning i av- vaktan på att staten senare övertar hela ansvaret för finansieringen av bostadsbidragen. Detta gäller bl.a. Söderköpings, Karlskrona, Nybro, Kristianstads, Sotenäs, Kramfors och Haparanda kommuner samt Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län.

Andra procentsatser för statens andel av kostnaderna —— från 45 %

Prop. 1978/79: 95 162

till vad som nu gäller för SKBB eller 72 % — förordas av ett tjugotal kommuner och av länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus samt Jämt- lands län.

Katrineholms och — såvitt gäller SKBB — Järfälla, Bergs och Ström- sunds kommuner anser att nuvarande regler för fördelning av kostnads- ansvaret bör gälla oförändrade. Även Skellefteå kommun föredrar nu- varande ansvarsfördelning, såvida inte staten tar på sig ansvaret för framtida kostnadsökningar eller, alternativt, hela kostnaden för KBT.

Lidingö, Kils, Karlskoga, Surahammars, Västerås, Avesta och Pajala kommuner samt länsstyrelsen i Västmanlands län förordar ytterligare utredning, framför allt av de långsiktiga konsekvenserna, innan ställning tas till fördelningen av kostnaderna mellan staten och kommunerna.

Flera kommuner framhåller att samordningen i realiteten innebär att kommunernas utgifter normeras av statsmakterna. Principen att den som beslutar om en utgift också bör ta ansvaret för finansieringen leder till att staten bör ta över det fulla kostnadsansvaret. Andra anser att re- former som rör den sociala grundtryggheten bör bekostas av staten. Dessa och andra skäl leder, enligt Söderkommunerna i Stockholms län samt ytterligare ett tiotal kommuner, till att staten nu i princip bör ta över hela kostnaden för bostadsbidragen. Malmö och Munkfors kom- muner framhåller därvid att kommunerna även i fortsättningen helt skulle stå för kostnaden för sådan bidragsgivning som sker utöver de fastställda gemensamma beloppsgränserna. Filipstads, Hagfors och Stor- fors kommuner samt länsstyrelsen i Värmlands län anser att om en lik- artad standard i fråga om KBT skall kunna åstadkommas oavsett bo- stadsort, är det naturligt att staten svarar för denna utjämning. Östham- mars och Bergs kornmuner anser att staten nu bör ta på sig hela kostna- den för KBT medan Uppsala och Gislaveds kommuner i stället ifråga- sätter om inte staten borde ta över hela kostnaden för SKBB. Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län anser att endast om staten övertar finansieringen av KBT blir det möjligt att dels utjämna de ekonomiska bördorna kommunerna emellan för dessa kostnader, dels utjämna olikheterna i pensionärernas bostadsstandard och dels lägga grunden till ett enhetligt, centralt administrerat bidragssystem för både KBT och SKBB.

Krokoms och Östersunds kommuner liksom länsstyrelsen i Jämtlands län föreslår att visst statsbidrag skall utgå även till kostnader för sådana bidrag som kommunerna kan komma att ge till hyreskostnader över de hyresgränser som gäller i det reguljära bostadsbidragssystemet.

Statens bidrag till kommunernas kostnader för SKBB lämnas under utbetalningsåret, medan kommunerna f. n. ersätter staten för utbetalad KBT först ett år i efterskott. Borlänge och Falu kommuner framhåller att det därför från likviditetssynpunkt är synnerligen angeläget att refor- merna med höjda KBT-belopp och ändrad fördelning av kostnadsansva-

Bilaga 9 Remissyttrandena 163

ret samordnas tidsmässigt så att införandet av statsbidrag till KBT sker samma år som statsbidraget reduceras för SKBB. Även Kumla kommun pekar på att ändringen av betalningssystemet innebär att kommunerna under övergångsåret skulle komma att drabbas av en onormalt hård be- lastning och förordar därför att övergången sker i etapper under för- slagsvis tre år.

Ett stort antal kommuner och andra remissinstanser anser det —— lik- som KEU 76 —— angeläget att på sikt nå en mer fullständig eller total samordning mellan reglerna för KBT och SKBB. RRV — som i och för sig inte helt delar KEU:s beräkningar av kostnaderna för att via grund- pensionen eller pcnsionstillskotten kompensera pensionärerna för bort- fallet av bostadsbidrag vid införande av en nedre hyresgräns på samma sätt som i SKBB-systemet — delar dock utredningens slutsats att det av ekonomiska skäl f. n. inte är möjligt att flytta över delar av KBT till folkpensioneringen. Gislaveds kommun anser det fullt möjligt att nå en samordning mellan KBT och SKBB även i denna del utan generella höj- ningar av grundpensionen eller pensionstillskotten. I takt med att ATP mera allmänt kommer pensionärerna till del bör, enligt kommunens för- slag, en från början lågt satt nedre hyresgräns successivt kunna höjas upp till den gräns som gäller för SKBB.

Vissa kommuner — även sådana som kan acceptera KEU:s förslag — förordar en omedelbar samordning av reglerna för KBT och SKBB. Sådana synpunkter förs fram av bl. a. Söderkommunerna i Stockholms län samt Sundsvalls och Timrå kommuner. Även länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus län förordar att ett gemensamt system införs snarast möjligt. Riksförsäkringsverket framhåller att utredningens förslag om en gemensam miniminivå för KBT inte ensamt leder ens till enhetliga be- lopp för KBT i alla kommuner i landet. Kommunerna tillämpar nämli- gen i hög grad varierande grunder för beräkning bl. a. av bidragsgrun- dande boendekostnad. Enligt verkets mening bör därför även denna be- räknas enligt för hela landet gemensamma reglcr. vilket även skulle ge administrativa vinster. Även länsbostadsnämnden i Uppsala län finner det angeläget att samhällets stöd till bostadskonsumtion utformas enligt likartade regler för alla befolkningsgrupper. Ett fortsatt steg kan enligt nämnden vara att söka åstadkomma större enhetlighet i fråga om såväl administration som inkomst- och förmögenhetsbegrepp, avtrappnings- regler och beräkning av bostadskostnader, etc.

Flera kommuner pekar på att stora rationaliseringsvinster skulle stå att vinna redan med en samordning av administrationen av bostadsbi- dragen och att försäkringskassorna — även utan en samordning av reg- lerna — därför direkt bör ta över såväl prövningen som utbetalningen också av SKBB. Bl. a. Ulricehamns kommun påpekar att en sådan över- föring också skulle underlätta kontrollen av uppgifter om bidragsgrun- dande inkomst genom möjligheterna till samordning med försäkrings-

Prop. 1978/79: 95 164

kassornas inkomstuppgifter.

Slutligen framhåller bostadsstyrelsen att en reformering av KBT-sy- stemet i enlighet med utredningens förslag — vilket styrelsen tillstyrker från bostadspolitiska synpunkter — medför ett minskat behov av stats- kommunala bostadsbidrag som utfyllnad till KBT. Sådan utfyllnad torde i fortsättningen komma i fråga endast för ett begränsat antal per- soner och då med relativt ringa belopp. Styrelsen föreslår därför att sy- stemet med statskommunala bostadsbidrag som utfyllnad till KBT slopas om utredningens förslag om gemensamma hyresgränser genomförs. En sådan åtgärd skulle vara ett betydelsefullt inslag i strävandena att för- enkla såväl bestämmelserna om bostadsbidrag som bidragsårendcnas administration och handläggning.

Remissinstansernas synpunkter på hänsynstagandet till kommunernas kostnader för KBT och SKBB i skatteutjämningssystemet har redovisats i avsnitt 8.3.2.

Hänvisningar till US60

11 Slopande av kommunernas ersättning till staten för bidrags- förskotten

Samtliga 120 remissinstanser som yttrat sig i frågan. däribland Svenska kommunförbundet, tillstyrker att staten helt tar över kostna- derna för bidragsförskotten. Hälften av dessa remissinstanser anser att förslaget bör genomföras i etapp 1, dvs. samtidigt med en reform av skatteutjämningen och KBT. Ett fyrtiofemtal kommuner anser därvid att statens övertagande av bidragsförskotten bör kvittas mot KEU:s förslag om indragning av ett antal specialdestinerade statsbidrag till kommunerna. Många remissinstanser framhåller också de administrativa vinster som erhålls, om kommunerna inte längre behöver vara involve- rade i en verksamhet som nu sköts av försäkringskassorna.

Riksförsäkringsverket (RFV) anser att förslaget innebär administra- tiva vinster och medför, förutom att de manuella arbetsuppgifterna bortfaller vid såväl RFV, länsstyrelse som kommun, att tämligen stora bearbetningar vid verkets tekniska byrå i Sundsvall kan slopas. Likaså kan det speciella register som skapats för kommundebiteringen slopas.

Nyköpings kommun anser att bidrag från kommunerna till staten icke annat än i rena undantagsfall bör förekomma. Dessutom bör den som ansvarar för en verksamhet också stå för i varje fall sina administra- tionskostnader.

Söderköpings kommun ansluter sig principiellt till att de specialdesti- nerade statsbidragen skall vara så få som möjligt. De statsbidrag som enligt KEU 76 föreslås upphöra beräknas för budgetåret 1977/78 uppgå till ca 215 milj. kr. Beloppet motsvarar ungefär vad kommunerna f.n. bidrar med för finansiering och administration av bidragsförskotten.

Bilaga 9 Remissyttrandena 165

Kommunen anser det vara motiverat att beloppen kvittas mot varandra och att detta genomförs i första etappen. Att kommunerna skall lämna bidrag till staten är en administrativ olägenhet som endast i undantags- fall bör förekomma.

Lunds kommun förordar att borttagandet av det kommunala bidraget till bidragsförskotten överförs till etapp 1 för att något kompensera kommuner som ligger utanför skatteutjämningssystemet.

Falkenbergs kommun konstaterar att KEU 76 har föreslagit vissa för- enklade administrativa förhållanden avseende kostnader för bidragsför- skott och gymnasieskolelevernas resor och inackordering. Kommunen har iriget att erinra mot förändringarna men anser att de bör ske i ett sammanhang.

12 Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering

Centrala studiestödsnämnden (CSN) instämmer i att mycket talar för att kommunerna får överta ansvaret för elevernas resor och inackorde- ring. I likhet med vad nämnden uttalat i yttrande över studiestödsutred-' ningens förslag menar dock CSN att det inte är möjligt att ta ställning utan ytterligare utredning. Enligt nämnden bör studiestödsutredningen få i uppdrag att i sitt fortsatta arbete ingående analysera denna fråga. Svenska kommunförbundet anser också att frågan behöver utredas yt- terligare med avseende på de ekonomiska och praktiska problemen in- nan frågan avgörs. Ytterligare utredning krävs också av länsstyrelsen i Örebro län och Östhammars, Helsingborgs, Söderhamns och Sundsvalls kommuner. Studiestödsutredningen anser att de i tilläggsdirektiv bör ges i uppdrag att i samråd med kommun- och landstingsförbunden utforma detaljerna till förslaget.

CSN pekar på att kommunerna säkert kommer att vilja utforma olika regler för rätt till dagliga resor resp. inackordering. De studerandes möjligheter och rätt till studiestöd bör dock, enligt CSN:s mening, i princip vara lika oavsett var i landet de bor. Kommunernas ekonomi och skilda reseförhållanden får ej vara avgörande. CSN ifrågasätter om det är rimligt att det studiestöd, som just syftar till att utjämna geogra- fiska klyftor mellan eleverna, blir beroende av skilda regionala förutsätt- ningar mellan kommunerna när det gäller ekonomiska resurser. På många andra områden strävar samhället efter att utjämna sådana regio- nala skillnader.

Svenska kommunförbundet anser att det med hänsyn till att kostna- derna kommer att variera starkt beroende på inackorderingssituationen på orten och resornas längd kan bli svårt att lösa frågan om interkom- munal ersättning schablonmässigt. Länsstyrelserna i Göteborgs och Bo- hus och Norrbottens län samt Säffle kommun tillstyrker KEU:s för-

34 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 9

Prop. 1978/79: 95 ' 166

slag men anser att ytterligare utredning erfordras om hur beräkningarna av de interkommunala ersättningarna bör göras. Storumans och Vans- bro kommuner anser att vid beräkningen av den interkommunala ersätt- ningen bör beaktas de fördelar som gymnasieskolan medför för skol- kommunen. Ett gymnasium motsvarar mycket väl en större industri för värdkommunen, dessutom bör skolans betydelse ur lokaliseringssyn- punkt och som förstärkning av näringslivet beaktas.

Studiestödsutredningen anser att frågan om kommunerna även bör ges ansvaret för de elever som går i kommunal vuxenutbildning måste kunna prövas i det fortsatta utredningsarbetet. Därvid bör även motsva- rande ansvar för de som får sin utbildning vid folkhögskola prövas. CSN pekar på att för de landstingskommunala skolorna gäller samma problem i fråga om interkommunala ersättningar som för kommunala gymnasieskolor. CSN frågar sig emellertid hur t. ex. stift-elsedrivna folk- högskolor skall lösa rese- och inackorderingsfrågorna för sina elever. Kristianstads kommun anser att vissa oklarheter föreligger i KEU:s för- slag i jämförelse med studiestödsutredningens. Detta gäller t. ex. omfatt- ningen av kommunernas ansvar för nämnda verksamhet vad avser vux- enutbildningen. Vidare förutsätter kommunen att ansvaret icke omfattar den utbildning som bedrivs i landstingens regi.

CSN anser att kostnadsberäkningarna är felaktiga. KEU 76 har inte räknat med kostnaden för fria hemresor. Man har inte heller beaktat att eleverna enligt nuvarande system inte får ersättning för den verkliga kostnaden. Skulle kommunerna betala full kostnadstäckning, skulle det bli betydligt dyrare än vad som är fallet i dag. Kristianstads kommun anser att kommunens ansvar måste preciseras närmare. Sålunda bör det ankomma på kommunen att avgöra hur skjutsfrågan skall lösas i varje enskilt fall. Därest av kommunen anvisad skjuts av något skäl cj nyttjas utan vederbörande elev väljer annat färdsätt, förutsätter kommunen att kommunen ej skall svara för några kostnader för sådana resor. Samma förutsättning kan komma att aktualiseras vad avser inackordering. Flera kommuner uttalar farhågor för att kommunens kostnader för resor och inackordering kommer att bli betydligt större än statens nuvarande in- satser på grund av att ökade krav från elever och föräldrar kommer att ställas både på resorna och på inackorderingen. Kommunerna kommer även att få en utökad administration för att sköta dessa sysslor.

CSN anser att KEU 76 inte har berört nuvarande regelsystem för rese- och inackorderingstilläggen. I tillämpningen av detta system före- kommer många svårigheter. Dessa svårigheter försvinner enligt CSN:s mening inte automatiskt genom att kommunerna tar över verksamheten. Malmö kommun har samma farhågor som CSN och andra att förslaget kommer att medföra krångel för kommunerna.

Länsstyrelsen i Örebro län delar KEU:s uppfattning att förslaget också skulle innebära direkta fördelar för gymnasiekommunerna när det

Bilaga 9 Remissyttrandena 167

gäller planering av de gymnasieskolresor som företas med kollektiva färdmedel. Gymnasiekommunen kan då bättre samordna regionens kol- lektiva persontransportresurser, vilket åtminstone på sikt bör medföra såväl företagsekonomiska som samhällsekonomiska fördelar. CSN stäl- ler sig tveksam till att detta kan göras i större omfattning. Skolskjuts- verksamheten är avpassad efter grundskoleelevernas skoldag. Gymna- sieskolelevernas skoldag är ofta längre än grundskoleelevernas, och man kan knappast fordra att dessa skall vänta någon timme extra varje dag tills gymnasieskoleleverna slutat sin skoldag. Skolskjutsarna sker ju dess- utom bara inom kommunen. Även i övrigt uppstår en mängd praktiska svårigheter med skolskjutsar för gymnasieskolelever. Det är t. ex. inte säkert att gymnasieskoleleverna är lika villiga som grundskoleeleverna att alltid åka hem direkt efter skolans slut.

RRV, länsstyrelser! i Stockholms län, Uppsala lärts landsting, Söder- kommunerna i Stockholms län samt ytterligare ett tiotal kommuner till- styrker KEUzs förslag utan invändningar. Fem kommuner tillstyrker förslaget men anser att hemkommunerna skall betala till gymnasieskol- kommunen för de egna elevernas resor och inackordering antingen di- rekt eller via den interkommunala ersättningen. Ytterligare ett tiotal kommuner tillstyrker förslaget men anser att de bör få full kompensa- tion för merkostnaderna. Staten bör stå för dessa kostnader t. ex. via skatteutjämningen. Kristianstads och Lerums kommuner anser att samt- liga gymnasieskolkostnader bör inarbetas i skatteutjämningssystemet, dvs. även de kostnader som följer av ett kommunalt ansvarstagande för gymnasieskolelevernas resor och- inackordering. Nacka kommun ser positivt på förslaget men anser att staten skall se till att ingen kommun, vare sig den ingår i skatteutjämningssystemet eller inte, skall få lägre inkomster än enligt nuvarande system. Flera kommuner påpekar att det är viktigt att ingen kommun totalt sett förlorar på KEU:s förslag.

SACO/SR, Handikappförbundens centralkommitté, länsstyrelserna i Gotlands, Örebro, Västmanlands och Västernorrlands län samt ett tret— tiotal kommuner avstyrker förslaget. Haparanda kommun anser att för- slaget om gymnasieskolelevernas resor och inackordering är det av KEU:s förslag som kan få de allvarligaste konsekvenserna för kommu- nens ekonomi. Effekten blir den att de fattiga glesbygdskommunerna kommer att drabbas av mycket kraftigt ökade kostnader för gymnasieut- bildningen. Förslaget är osolidariskt mot glesbygdskommunerna, efter- som det riktar sin udd mot de kommuner som har den sämsta ekonomin och de relativt sett högsta kostnaderna för gymnasieskolan.

Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget framhåller SA- C O/SR, Kungsbacka, Åmåls, Arjeplogs och Överkalix kommuner att om förslaget genomförs måste kommunerna få någon slags kompensation helst via skatteutjämningen. Länsstyrelsen i Örebro län och Karlskoga kommun anser att man bör överväga en lagstiftning som reglerar kost-

Prop. 1978/79: 95 168

naderna mellan kommunerna som komplement till nuvarande interkom- munala ersättning.

Sammanfattningsvis kan sägas att storstadskommunerna och kommu- nerna i södra Sverige har varit mer positiva till förslaget än kommu- nerna i Värmland, Dalarna och Norrland. Glesbygdskommunerna med långa avstånd anser att deras kostnader kommer att öka relativt sett mer än kostnaderna för övriga kommuner, och de är dessutom "oroliga för att eleverna skall kräva standardhöjningar både vad gäller resorna och in— ackorderingen.

13 Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget

RRV anser att frågan om utbetalningsrutiner för grundskolans driftbi- drag m. m. lämpligen bör prövas i ett sammanhang av SSK-utredningen tillsammans med de andra krav som kan ställas på statsbidragens ut- formning. En del av de framförda kraven har redan tillgodosetts genom det förslag som förts fram i prop. 1977/78: 85 om nytt statsbidragssy- stem för grundskolan m. m.

SÖ anser att den nuvarande utbetalningsordningen innebär påtagliga nackdelar för kommunerna, eftersom den medför att kommunerna inte får någon omedelbar kompensation för en hög inflation eller en kraftig volymutveckling. Kommunerna får således själva under löpande år helt finansiera den del av kostnaderna för lärarlöner, som avser utökad skol- organisation. En avgörande faktor för eftersläpningens storlek är också de årliga löneökningarnas omfattning, vilka slår igenom direkt på kom- munernas kostnader. Följden har blivit att, särskilt i ett ansträngt eko- nomiskt läge, betydande likviditetsproblem kan uppkomma för kommu- nerna. SÖ har därför inget att erinra mot att möjligheterna till en annan utbetalningsordning prövas, även om en klar förbättring i utbetalnings- hänseende inträffar, när grundskolans nya statsbidragssystem träder i kraft den 1 juli 1978. Detta nya system medför nämligen en betydligt snabbare statsbidragsgranskning och därmed utbetalning av slutregle- ringen.

Om det av KEU 76 framlagda förslaget skall genomföras måste dock dessförinnan en överarbetning ske, särskilt för att skapa större tidsmar- ginaler för SÖ:s arbete med utbetalningen av bidragen. Förslaget torde också förutsätta en viss utökad databehandling hos SÖ, t. ex. för beräk- ning av förskott.

SÖ vill i anledning av förslaget om förskott på bidrag till ATP och ar- betsgivaravgifter erinra om att bidragen till dessa avgifter är de enda bi- dragsformer inom Sözs område, för vilka regler om förskottsutbetalning f. n. helt saknas. Beloppsmässigt torde detta förhållande medföra större nackdelar för kommunerna än vad eftersläpningen av utbe-

Bilaga 9 Remissyttrandena 169

talningen av grundskolebidraget innebär. Man kan anta att svårighe- terna i dessa hänseenden snabbt kan komma att öka med stigande ATP- avgifter och arbetsgivaravgifter av olika slag. Det finns inte, enligt Sözs mening, sakligt bärande skäl att undanta just dessa bidrag från den för- skottsgivning som i övrigt tillämpas på statsbidragsområdet. Ändrade regler, som medger förskott på angivna bidrag, bör därför ges hög prioritet.

Svenska kommunförbundet anser att eftersläpningen med utbetal- ningen av statsbidraget till skolan orsakar kommunerna stora likvidi- tetsproblem. Med nuvarande utbetalningsregler uppgår eftersläpningen i utbetalning av driftbidraget till grundskolan till ca 2 miljarder kr. Den omläggning av statsbidragssystemet till grundskolan, som i proposi- tion till vårriksdagen föreslås ske den 1 juli 1978, bör innebära en något snabbare slutreglering av bidraget, vilket förbundet hälsar med tillfreds- ställelse. Med hänsyn till kommunernas likvida situation anser förbun- det det mycket angeläget att förskotten beräknas på det löpande läsårets organisation och löner och att förskott även erhålls till avgiftsbidragen.

Av det hundratal kommuner som yttrat sig i frågan ställer sig så gott som samtliga positiva till att ta bort eftersläpningen i utbetalningarna av grundskolebidraget. Huvuddelen av de kommuner, som yttrat sig över KEU :s förslag till etappindelning, delar KEU :s uppfattning.

Norrtälje kommun ser med tillfredsställelse att olika alternativ före- slås för att minska kommunernas fordran på staten på grund av grund- skolebidraget och kommunalskatten. Eftersläpningen av utbetalning av dessa statsbidrag förorsakar kommunen stora likviditetsproblem och ränteförluster. Norrtälje kommun förväntar sig därför att utbetalningen av slutavräkningen på grundskolebidraget verkligen kommer att ske åt- skilligt snabbare än vad som nu är fallet och att förskotten snccessivt anpassas till kommunens verkliga kostnader. Ett minimikrav är att kommunens fordran på statsverket i varje fall inte årligen ökar.

Oxelösunds kommun tycker att den nuvarande eftersläpningen vid ut- betalningen av statsbidrag till grundskolan innebär en belastning på kommunernas ekonomi framför allt likviditetsmässigt. Enligt kommu- nens mening bör en anpassning av förskotten ske för att minska efter- släpningen. I första hand bör förskott utbetalas även för arbetsgivarav- gifterna. Genom den successiva höjningen, som skett av dessa avgifter, har kommunerna fått ligga ute med allt större belopp i statsbidragsford- ringar. Även övriga av KEU:s förslag, alt. 1 och 3. bör efter hand ge— nomföras för att minska eftersläpningen.

Sigtuna kommun är positiv till ett kraftigt förenklat bidragssystem, där antalet elever kan vara en lämplig grund. Kommunen anser att för- skott på driftbidrag bör ligga så nära det slutliga bidraget som möjligt. Då den nuvarande eftersläpningen av statsbidraget för grundskolan är synnerligen besvärande för kommunernas likviditet finns starka skäl att

Prop. l978/79: 95 170

väsentligt höja förskotten. 1 första hand bör förskott införas för bidrags- berättigade arbetsgivaravgifter. Kommunernas allmänt sett dåliga likvi- ditet förenat med svårigheterna för kommunerna att få lån, gör att för- ändringen bör ske snarast möjligt.

De av utredningen anvisade möjligheterna till anpassning av förskot- ten till den under läsåret gällande organisationen framstår för Malmö kommun enbart som positiva. Vidare framstår det som önskvärt att ett system med förskott inkluderande de sociala avgifterna införs, eftersom de sociala avgifterna utgör en-allt större del av kommunens kostnad, f. n. 31,5 % på lärarlönekostnaderna. För Malmös del är naturligtvis al- ternativet med ett 100—procentigt förskott, inkluderat de sociala avgif- terna, det mest tilltalande. Denna modell skulle medföra en klart för- bättrad ställning med avseende på balansen personalkostnader—statsbi- drag. Av det totala grundskolebidraget utgörs i Malmö ca 85 % av vad som betecknas med bas- och förstärkningsresurs. Denna del av bidraget föreslås ba-seras på löpande läsår. Resterande del, s. k. specialdestinerade bidrag, föreslås fortfarande baseras på föregående år. Detta kan i prin- cip accepteras, men det torde inte vara förknippat med alltför stora svå- righeter att knyta den del av det specialdestinerade statsbidraget, som avser skoldirektörer, rektorer och studierektorer, till löpande år.

Västerås kommun anser att det förhållandet. att kommunerna inte cr- håller förskott på ATP och arbetsgivaravgifter, medför att kommunerna genom åren fått en allt större likviditetsbelastning. Dessa sociala avgifter har successivt höjts, och dessutom räknas numera underlaget upp så att kommunen såsom arbetsgivare får betala i princip avgift som nära an- knyter till aktuella lönekostnader, inte som tidigare lönekostnaderna med två års eftersläpning. Kommunen har förståelse för att en justering av utbetalningsreglerna prioriteras på sätt som skett. Men om inte en ti- digareläggning av utbetalningar kan ske av statsfinansiella skäl. bör än- dock i framtiden kommunerna kompenseras för sådana ändringar i lag- stiftning o. d. eller genom inflation, som medför ökad likviditetsbe- lastning.

Gällivare kommun ser med tillfredsställelse på tillkomsten av en ny handläggningsordning, som innebär att slutregleringen av statsbidraget till grundskolan tidigareläggs fyra till fem månader.

Älvsbyns kommun anser att hittillsvarande regler för utbetalning av statsbidrag till grundskolans verksamhet är ett praktexempel på hur stat- lig byråkrati och bokstavstrohet kan få ytterst negativa effekter på den kommunala likviditeten. Över huvud taget bör man i samarbetet mellan kommunkollektivet och staten ha anledning begära att den statliga bi- dragsbeviljande myndigheten, utan att avvakta slutlig prövning av an- sökans olika komponenter, utbetalar sökt slutligt statsbidrag till kommu- nen. Eventuellt uppkommande skiljaktigheter, föranledda av slutlig granskning, torde, såsom gäller jämbördiga parter emellan. kunna fort-

Bilaga 9 Remissyttrandena 171

sättningsvis slutregleras i samband med reglering av verksamheten. Detta bör kunna gälla förutom för grundskolebidraget även vissa andra spe- cialdestinerade statsbidrag exempelvis social hemhjälp, kollektivtrafik etc.

Habo kommun anser utredningens förslag om ändring av utbetal- ningsreglerna för grundskolans statsbidrag vara av mindre intresse, då tillskottet av medel till kommunerna till största delen är av engångsna- tur.

14 Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen

Remissinstanserna är överens om att åtgärder för att minska eftersläp- ningen i kommunalskatteutbetalningarna är angelägna. Enligt RRV:s uppfattning kan det nuvarande utbetalningssystemet i vissa konjunktur- lägen få ogynnsamma samhällsekonomiska effekter. En omläggning av utbetalningssystemet i syfte att minska eftersläpningens storlek är därför motiverad. Kristianstads kommun framhåller att det inte kan uteslutas, att avräkningssystemets konstruktion ensam är en klart bidragande orsak till den kommunala skatteutvecklingen, särskilt under 1970-talets senare del.

Konjunkturinstitutet (Kl) diskuterar de i utbetalningssystemet in- byggda konjunktureffekterna. I den mån inkomstunderlagets tillväxt föl- jer en 4-årscykel, där två år av förhållandevis stark tillväxt följs av två år av förhållandevis svag tillväxt, tenderar utbetalningarna av kommu- nalskattemedel att bli särskilt låga i förhållande till uppbörden under det andra året av snabb inkomsttillväxt, och särskilt höga i förhållande till uppbörden under det andra året av svag inkomsttillväxt. Under 1960-ta- let anslöt inkomstutvecklingen i samhällsekonomin tämligen nära till en 4-årscykel av angiven innebörd. I den mån kommunernas utgifter genom utbetalnings-systemet påverkades i återhållande riktning under expansiva konjunkturfaser och i expansiv riktning under recessiva kon- junkturfaser, liksom i den mån den fortgående stegringen av kommuner- nas utdcbitering påskyndades i expansiva konjunkturfaser och avsakta- des i mindre expansiva faser, var inverkan härav konjunkturutjäm- nande.

Enligt KI har dock utvecklingen under 1970—talet otvivelaktigt i vissa hänseenden rubbat tidigare förutsättningar med avseende på utbetal- ningssystemets samhällsekonomiska verkningar. Inflationstakten har så- lunda tilltagit, vilket utgör ett förhållande ägnat att skärpa den trendmäs- siga eftersläpningen i utbetalningarna. Från kommunal intressesynpunkt kunde detta i och för sig tänkas utgöra ett tillräckligt skäl att kräva en reform av utbetalningsreglerna. De allvarliga samhällsekonomiska kon- sekvenser. som åsyftas av utredningen, synes emellertid främst avse åter-

Prop. 1978/79: 95 172

verkan av i systemet inbyggda konjunktureffekter. Det är inte uteslutet att den utveckling, som inletts under 1970-talet, kan ha inneburit en viss rubbning av periodiciteten i inkomstutvecklingen liksom i det reala kon- junkturförloppet. Kl konstaterar att det är tänkbart att rubbningen skulle kunna tillta och rentav få en sådan karaktär, att de inbyggda kon- junktureffekterna hos utbetalningssystemet blir destabiliserande. Spörs- målet om det nuvarande utbetalningssystemets konjunktureffekter under aktuella förhållanden kan inte betraktas som tillräckligt klarlagt. I den mån frågan anses böra tillmätas väsentlig betydelse vid valet av frar'n- tida utbetalningssystem förtjänar den, enligt KI:s uppfattning, att ytterli- gare övervägas.

Luleå kommun delar inte utredningens uppfattning att utbetalnings- systemets samhällsekonomiska verkningar är ett allvarligare problem än systemets effekter på den kommunala likviditeten. Det är angeläget att inte kommunerna genom likviditetsmässigt stora svårigheter skall betala för att undanröja de samhällsekonomiska verkningar som utredningen avser. Dessa verkningar måste enligt Luleå kommun undanröjas på an- nat sätt.

Statens planverk framhåller att de samhällsekonomiska effekter av ut- betalningssystemet, som KEU 76 pekat på, borde kunna bemästras med en väl utbyggd långsiktig planering, som verkligen fungerar som ett styr- system för kommunens verksamhet. En utvecklingsplanering som be- handlar verksamheter, driftåtaganden, markanspråk samt program för investeringar och underhåll.

Många remissinstanser har synpunkter på de av KEU 76 anvisade metoderna att minska kommunalskatteutbetalningarnas eftersläpning.

Svenska kommunförbundet och TCO betonar att det är angeläget att eftersläpningen minskas. Lämpliga åtgärder bör diskuteras vid överlägg- ningar mellan regeringen och företrädare för kommunerna. Även flera länsstyrelser, kommuner och landstingskommuner förordar att ett beslut i denna fråga bör föregås av överläggningar mellan regeringen och kom- munförbunden. .

Landstingsförbundet anser att det finns en del att vinna på KEU:s metod 2, eftersom den snabbt skulle kunna ge resultat. Förbundet är därför berett att gå in i överläggningar med regeringen om en lämplig lösning. Enligt RRV bör utbetalningsreglerna ändras endast om kommu- nerna accepterar en kvittning av slutavräkningen mot en uppräkning av förskotten med exakt samma belopp, dvs. KEU:s metod 2. En sådan kvittning innebär endast att kommunerna ger avkall på sin fordran på staten avseende två års slutavräkning. Denna fordran härstammar från utbetalningssystemets start. RRV anser att denna fordran saknar reell in- nebörd och får betydelse först om utbetalningssystemet skulle upphöra.

Även Föreningen Sveriges Kommunalekonomer förordar KEU:s me- tod 2. Föreningen anser det ligga så stora fördelar i att skatteunderlaget

Bilaga 9. Remissyttrandena 173

årligen anpassas till att ligga så nära det slutliga utfallet som möjligt, att kommunerna gärna skulle ”efterskänka'" slutavräkningen under två år för att komma in i ett utbetalningssystem som är någorlunda verklighets- anpassat (inflationsanpassat).

Bland remissinstanserna i övrigt skiftar uppfattningen om vilken av KEU:s två metoder som är att föredra. Kristen demokratisk samling och länsstyrelserna i Värmlands och Örebro län förordar metod ]. medan metod 2 tillstyrks av länsstyrelserna i Östergötlands, Kalmar, Gotlands och Västernorrlands län.

73 kommuner tar ställning i valet av metod. Av dessa förordar ca två tredjedelar metod I och återstående tredjedel metod 2. Sju landstings- kommuner uttalar sig för en successiv inhämtning av eftersläpningen (metod 1) medan åtta landstingskommuner förespråkar att slutavräk- ningen under en tvåårsperiod ersätts av ett förhöjt förskott (metod 2).

Flera av de kommuner och landstingskommuner, som förordar metod 1, hävdar att den successiva uppräkningen av förskotten måste ske under en betydligt kortare tid än 10—15 år. Högst fem eller tio år är vanliga preciseringar. Ett motiv för att välja metod I, som anförs av flera kom- muner, bl. 3. Stockholms och Ljusdals kommuner, är att denna metod från finansiella aspekter är förmånligare för kommunerna.

Enligt Malmö kommun löser de två alternativ som utredningen disku- terar delvis olika problem. Metod 1 innebär att överföringen av statliga medel till kommunerna årligen ökas. Däremot dröjer det "IO—15 år in- nan det förhöjda förskottet har nått en sådan nivå att det kan varieras med svängningarna i skatteunderlagstillväxten. Enligt metod 2 fås direkt den önskade inflationsanpassningen av kommunalskatteutbetalningarna. Då Malmö kommun anser att den bristande inflationsanpassningen är den största nackdelen med dagens avräkningssystcm förordas detta alter- nativ, även om det kan sägas innebära en avskrivning av kommunernas fordran på staten motsvarande två års slutavräkning. Malmöhus och Örebro läns landstingskommuner framhåller att en ändring av utbetal- ningsreglerna inte bör användas som instrument för ökad överföring av finansiella resurser från staten till kommunerna. Sådana tillskott bör i första hand fördelas genom skatteutjämningssystemct.

Bollnäs kommun ans-er att den avskrivning av kommunernas fordran på staten, avseende två års slutavräkningsmcdel, som metod 2 tekniskt sett innebär, torde sakna betydelse med hänsyn till att den kommunala verksamheten i princip är evig, dvs. att likvidation, nedläggning, försälj- ning eller motsvarande åtgärder aldrig kan bli aktuella. Den bokförings- tekniska aspekten på avskrivningen av denna kommunala fordran är därför i sak ointressant i jämförelse med fördelarna att kunna räkna upp skatteunderlaget med hänsyn till den beräknade tillväxten. Lerums kommun betonar emellertid att om metod 2 skulle genomföras, måste kommunernas förlust av två års slutavräkningsmedel has i åtanke vid en eventuell framtida ny omläggning av skattesystemet.

Prop. 1978/79: 95 174

Länsstyrelsen i Kalmar län förordar metod 2 men förutsätter samti- digt att återbetalning av för mycket erhållet förskott för de två första åren inte skall behöva ske, om det senare skulle visa sig att staten för något av dessa år får en avräkningsfordran på kommuner eller lands- tingskommuner. Även Kalmar och Blekinge läns landstingskommuner förutsätter, om metod 2 genomförs, att återbetalning av för mycket er- hållet förskott för de två första åren inte skall behöva ske, om det skulle visa sig att staten för något av dessa år får en avräkningsfordran. Krä- ver staten återbetalning, får den formella avskrivningen av två års slut- avräkningsmedel en reell och konkret innebörd, vilket dessa landstings- kommuner inte kan acceptera. Älvsborgs läns landstingskommun utta- lar, att om det vid tillämpningen av metod 2 skulle uppkomma en re- duktion av utbetalningen av kommunalskattemedel under det tredje året efter omläggningen, bör en spärregel införas, som förhindrar att någon kommun får mindre skattemedel för detta år än vad man skulle fått en- ligt det gamla systemet.

En avskrivning av två års slutavräkningsmedel skulle, enligt konjunk- turinstitutet, kunna medföra att främst sådana kommuner, som av olika skäl har speciellt "stor andel i dessa slutavräkningsmedel, kan komma att ställa särskilda krav på kompensation. Norrköpings kommun hävdar, att om metod 2 under en övergångstid skulle leda till mindre skatteinkom- ster för kommunerna än enligt nuvarande regler, måste kommunerna på något sätt kompenseras för detta. Kristianstads kommun föreslår att kommunerna i en sådan situation tilldelas extra skatteutjämningsbidrag för bortfallet av skatteinkomster.

Västernorrlands och Jämtlands läns landstingskommuner avvisar be- stämt metod 2. Detsamma gör ett tjugotal kommuner, bl. a. Gävle kom- mun, som hävdar att med hänsyn till de stora fordringar som skulle be- -höva avskrivas och med beaktande av reglerna i kommunallagen om kommunala förmögenhetsskyddet måste metod 2 avstyrkas.

Linköpings, Surahammars, Bergs och Luleå kommuner kan inte till- styrka någon av KEU:s två metoder för att minska eftersläpningen. Ett tiotal kommuner och landstingskommuner förordar att frågan om hur eftersläpningen skall reduceras blir föremål för ytterligare övervägan- den.

Surahammars, Bergs, Bräcke och Strömsunds kommuner framhåller att så länge nuvarande utbetalningssystem bibehålls, bör kommunerna erhålla räntegottgörelse för de kommunalskattcutbetalningar som släpar efter.

I fråga om uppräkningen av förskotten med hänsyn till skatteunderla- gets beräknade tillväxt anser Landstingsförbundet att det är ett minimi- krav, att förskotten räknas upp i motsvarande mån som de preliminära arbetsgivaravgifterna. RRV förordar en alternativ metod för uppräkning av skatteunderlaget. Metoden innebär att man som grund för uppräk-

Bilaga 9 Remissyttrandena 175

ningen använder de prognoser över det kommunala skatteunderlaget, som RRV gör i samband med beräkningar över statens inkomster. Läns- styrelsen i Gävleborgs län pekar på att en utväg för att få ett så aktuellt underlag som möjligt vid beräkningen av förskottet av kommunalskatte medel, skulle kunna vara att låta beräkningen grunda sig på prelimi- närskattelikviden det senaste uppbördsåret, vilket skulle innebära siffror som är ett år aktuellare än i nuvarande system.

För att förbättra kommunernas likviditet föreslår Alvesta kommun cr. omläggning av utbetalningen av kommunernas avräkningsfordran till de två första utbetalningstillfällena, januari och mars, varje år. Kopparbergs läns landstingskommtm påtalar att hela den kommunala sektorns likvi- ditet pendlar genom att skattemedel utbetalas till kommuner och lands- tingskommuner varannan månad. På motsvarande sätt pendlar också omfattningen av de medel som kommunerna placerar i bank som likvi- ditetsreserv. Detta medför också att bankernas kreditkapacitet minskar just när tillgång på korta lån skulle kunna innebära en väsentlig lättnad för åtskilliga kommuner och landsting. Man föreslår mot denna bak- grund att periodiceringen av skattemedlen görs om. Detta kan alterna- tivt göras genom att utbetalning sker varje månad. eller genom att utbe- talning till landsting sker udda månader. medan utbetalning till kommu- ner görs jämna månader.

15 Finansiering och prioritering

Stor enighet råder bland remissinstanserna om behovet av_ökade stat- liga transfereringar till kommuner och landstingskommuner. Kommu- nalskattehöjningarna måste begränsas bl. a. därför att de framför allt drabbar låg- och mellaninkomsttagare. RRV och länsstyrelser: i Söder- manlands län påpekar att kommunalskattehöjningarna inte endast leder till höjda marginalskatter utan även medför skärpt progressivitet. Läns- styrelsen i Södermanlands län anser att det i dag torde råda en bred po- litisk enighet om att skattefusk och skatteflyktsåtgärder ligger på en oac- ceptabel nivå. och att effektiva åtgärder måste sättas in för att motverka sådana illojala förfaranden. Samma förhållande gäller felaktiga uppgif- ter som lämnas till försäkringskassor eller i ansökningar om bostadsbi- drag. Länsstyrelsen gör den bedömningen. att ytterligare generella skärpningar i den direkta beskattningen av fysiska personer kan få för- ödande återverkningar på skattemoral och lojalitet mot skattesystemet. Det torde därför bli nödvändigt med ytterligare ingrepp i den statliga in- komstskatteskalan och justeringar av de marginalskatteskikt där de stora löntagargrupperna befinner sig.

LO förordar att kommunalskatteuttaget dämpas genom en motsva- rande övergång till ökad indirekt beskattning. Denna i stort sett propor-

Prop. 1978/79: 95 176

tionella beskattning bör således läggas på produktionen i stället för på fysiska personer. Minskningen av kommunalskatten för fysiska personer kan göras i snabb eller långsam takt. Under alla omständigheter torde det vara nödvändigt att låta denna reform ske stegvis. Inte minst bör det rådande samhällsekonomiska läget få avgöra hur stor skatteomläggning, som bör göras. För att syftet med åtgärderna av detta slag skall kunna uppfyllas, fordras att en viss grad av samstämmighet uppnåtts mellan kommunerna och statsmakterna angående den kommunala sektorns ak- tuella skattefinansiering. Denna får i det föreslagna systemet delvis grundas på viss indirekt skatt (allmän produktionsfaktorskatt).

Enligt Munkfors kommun torde kort och gott konstateras att stats- makterna, när det gäller genomförande av utredningens förslag, i stort sett har att väga en ytterligare ökning av den kommunala utdebiteringen mot de skatteeffekter på den statliga sidan som ett större stöd till kom- munerna kan få.

Blekinge läns landstingskommun anser inte att ökade statliga transfe- reringar till kommunerna kan betraktas som en samhällsekonomisk be- lastning så länge altemativ-et härtill är höjda kommunalskatter. Det är då snarare en omfördelning av givna kostnader mellan stat och kom- mun. Inslaget av progressivitet i den statliga beskattningen talar för att staten täcker en större andel av de kommunala utgifterna.

Ett par remissinstanser framhåller att det är angeläget att staten inte vidtar åtgärder som medför försämrade statsfinanser, vilka i sin tur för- svårar statens möjligheter att överföra resurser till kommuner och lands- tingskommuner. Som exempel på sådana åtgärder nämner länsstyrelsen och landstingskommunen i Jämtlands län härvid indexregleringen av skatteskalan.

Lunds kommun konstaterar att en eventuell volymökning för kommu- nens del måste ske genom höjd kommunalskatt, eftcrsom utredningens förslag inte ger några ökade inkomster. Liknande synpunkter framförs av Trollhättans kommun avseende första etappen i KEU:s förslag.

Norrköpings kommun konstaterar att arbetsgivaravgifternas påverkan på den kommunala utdebiteringen i nuläget är betydande, vilket bl. a. är en följd av att den kommunala verksamheten är mycket personalinten- siv. Kommunen anser det därför angeläget att kommunerna fortsätt- ningsvis kompenseras för eventuella höjningar av arbetsgivaravgifterna, och att detta lämpligen bör ske genom att belopp motsvarande ökade ut- tag från kommunerna återförs genom skatteutjämningssystemet.

Föreningen Sveriges Kommunalekonomer påtalar angelägenheten av "ett samlat grepp”, när det gäller den offentliga sektorns utveckling un- der 1980-talet: mål, medel och konsekvenser. Dessutom bör klarläggas vilken rollfördelning, som skall gälla inom den offentliga sektorn och hur den offentliga sektorn i sin helhet skall finansieras.

Katrineholms kommun anser att åtgärder för att stärka kommunernas

Bilaga 9 Remissyttrandena 177

ekonomi måste gå före andra angelägna reformer som t.ex. omlägg— ningen av skattesystemet.

I fråga om prioriteringen mellan de av KEU 76 föreslagna refor- merna anser remissinstanserna över lag att den angelägnaste reformen är en förbättrad skatteutjämning och att en sådan reform bör genomföras snarast.

Några remissinstanser gjorde i sina remissvar den bedömningen att skatteutjämningsreformen inte skulle kunna genomföras år 1979 som KEU 76 föreslagit. Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Malmöhus läns landstingskommuner förordade i sådant fall ett provisorium för år 1979. Länsstyrelsen och landstingskommunen i Jämtlands län ansåg att ett sådant provisorium i första hand borde beakta åldersfaktorn.

Även Svenska kommunförbundet förutsåg att skatteutjämningsrefor- men inte skulle kunna genomföras i sin helhet är l979. Förbundet förut- satte dock att överläggningarna mellan kommunförbunden och rege- ringen skulle resultera i att vissa delar av utredningens förslag kunde ge- nomföras redan år 1979 och att därvid borde en första förbättring av skatteutjämningen göras. Jämsides därmed — eller i vart fall senast fr.o.m. år 1980 — borde även inledas en lösning av den förenklade beräkningen av det kommunala skatteunderlaget.

Ett tiotal kommuner, som också bedömde det osannolikt att skatteut- jämningsförslaget skulle kunna genomföras år 1979, förespråkade att den förenklade skatteunclerlagsberäkningen i stället skulle genomföras detta år. Älvsbyns kommun ansåg att utöver kommunal beskattning av sociala förmåner borde år "1979 vidtas en översyn av reglerna för utbe- kommande av slutligt statsbidrag till olika verksamheter på driftbudge- tcn i syfte att möjliggöra omedelbar utbetalning av sökt statsbidrag för tilländalupet verksamhetsår. Kommunen ansåg att KEU:s förslag i öv- rigt borde överarbetas före riksdagsbeslut.

Ett par kommuner har synpunkter på hur ett successivt genomfö- rande av skatteutjämningsförslaget bör utformas. Uppvidinge kommun anser därvid att hela systemet skall tillämpas i första hand för de kom- muner som har största skillnad mellan nuvarande garanti och den före- slagna. Detta skulle ge kommuner med relativt höga kostnadslägen en rättvisare skattekraftsgaranti. Om införandet av det nya skatteutjäm- ningssystemet av statsfinansiella skäl måste ske etappvis, anser Habo kommun att de kommuner, som enligt det nuvarande systemet är mest missgynnade, redan från början proportionellt sett bör tillföras större andel i ökningen av skatteutjämningsbidraget än övriga kommuner. Sandvikens kommun avvisar en etapplösning där uppräkningen. uttryckt i skattekraftsproccnt, görs lika stor, eftersom ett sådant system höjer skattekraften för kommuner som inte har den mest ogynnsamma ekono- miska situationen. Även Gävle kommun avvisar en gradvis höjning och understryker att det föreslagna skatteutjämningssystemet om det antas av riksdagen måste genomföras i sin helhet.

Prop. 1978/79: 95 178

Flera kommuner i Norrbottens län konstaterar att etapp 1 i KEU:s förslag kommer att totalt sett minska dessa kommuners inkomster.

Kristianstads, Hallands och Skaraborgs lärts landstingskotnmuner me- nar, att en prövning av hälso- och sjukvårdens framtida finansiering bör påbörjas samtidigt med att skatteutjämningsreformen genomförs. Älvs- borgs läns landstingskommun ifrågasätter om det nya skatteutjämnings- systemet kan lösa sjukvårdens finansiering på längre sikt. Enligt lands- tingets uppfattning bör man sträva efter en mera långsiktig lösning som tar sikte på att pröva andra finansieringskällor. Eftersom samhällets kostnader för skador till följd av tobak och alkohol är starkt stigande, bör prövas om inte landstingen skulle kunna få del av tobaks- och sprit- skatten.

Flera remissinstanser vill ge högre prioritet än KEU 76 till åtgärderna i etapp 2.

Landstingsförbundet anser att förslaget att kommuner och landstings- kommuner skall få tillgodoräkna sig skatteunderlaget från beskattade förmåner bör genomföras samtidigt med skatteutjämningen. Skatteun- derlaget från beskattade förmåner är totalt sett ungefär lika stort som skatteunderlaget från juridiska personer, varför en kvittning av dessa skatteunderlag mot varandra bör övervägas.

Även Östergötlands och Göteborgs och Bohus läns landstingskommu- ner anser att KEU:s förslag om förenklat skatteunderlag bör genomfö- ras i första etappen. Kronobergs lärts landstingskommun prioriterar också skatteutjämningsförslaget och den förenklade skatteunderlagsbe- räkningen, men konstaterar att ställningstagandet försvåras genom att formerna för finansiering av de båda förslagen inte klart framgår av ut- redningen.

Även Malmö kommun tar upp finansieringssidan och menar att det är ganska meningslöst att ta ställning till utredningens prioriteringar, då något förslag till finansiering av åtgärderna inte föreligger. Utredningen har i och för sig inte haft att ta ställning till de samhällsekonomiska för- utsättningarna för förslagen, men en statsfinansiell förstärkning i någon form kommer att erfordras. Utformningen av denna kan ha en avgö- rande betydelse för ställningstagandet till utredningens förslag. Dock gör kommunen följande kommentar till prioriteringarna.

Den alldeles övervägande delen av utgifterna för åtgärderna i priori- tetsklass I går till den reformerade skatteutjämningen. Med den utform- ning, som utredningen föreslagit, kommer ca 25 primärkommuner och ett landsting att hamna utanför systemet, dvs. bli helt utan tillskott. Sam- tidigt är det i stor utsträckning samma kommuner som, enligt utredning— ens förslag, får sitt skatteunderlag reducerat genom omläggningen av be- skattningen av juridiska personer. Den förenklade beräkningen av skat- teunderlaget skulle medföra ökade skatteinkomster för så gott som samt- liga primärkommuner och landsting och kompletterar därför enligt

Bilaga 9 Remissyttrandena 179

KEU 76 skatteutjämningsreformen på ett lämpligt sätt. Malmö kommun delar helt denna uppfattning och finner det därför synnerligen anmärk- ningsvärt, att förslaget om förenklad beräkning av skatteunderlaget inte placerats i samma prioritetsklass som den reformerade skatteutjäm- ningen och den ändrade beskattningen av de juridiska personerna. För att inte de utanför skatteutjämningssystemet liggande kommunerna upp- enbart skall missgynnas, är det därför kommunens bestämda uppfattning att förslaget om förenklad beräkning av skatteunderlaget inplaceras i prioritetsklass [. Om inte den totala utgiftsramen kan ökas, bör i andra hand förslaget till reformerad skatteutjämning omarbetas så att total- kostnaden för skatteutjämningen reduceras.

Hammarö kommun konstaterar att KEU:s prioriteringsordning med- för en ökad belastning för kommunen. Kommunen förordar därför att den förenklade beräkningen av skatteunderlaget genomförs samtidigt . med skatteutjämningsförslaget och KBT-systemet. Även Trollhättans kommun understryker betydelsen av ett snabbt genomförande av den förenklade skatteunderlagsberäkningen.

Östersunds kommun påpekar att de åtgärder. som prioriteras i etapp 1. innebär minskade intäkter och ökade kostnader för kommunens del. vilket anses oacceptabelt. Den förenklade beräkningen av skatteunder— laget är på grund härav liksom av sakskäl mycket angelägen och bör genomföras först eller i kombination med förslaget om nytt skatteut- jämningssystem. _

Örnsköldsviks, Bräcke, Krokoms, Haparanda, Pajala och Piteå kom- muner ansåg att den förenklade skatteunderlagsberäkningen borde ge- nomföras år 1979.

Inemot en tredjedel av de kommuner, som avgivit remissvar. anser att ett slopande av bidragsförskotten bör genomföras i första etappen. Mer- parten av dessa anser att statens övertagande av bidragsförskotten bör kvittas mot KEU:s förslag om indragning av ett antal specialdestinerade statsbidrag. Lunds kommun konstaterar att ett borttagande av det kom- munala bidraget till bidragsförskotten i etapp 1 något kompenserar de kommuner som ligger utanför skatteutjämningssystemet.

Marks, Strängnäs, Linköpings och Gislavedskommuner förordar att etapp ! och 2 genomförs samtidigt. Som motiv för detta anger Strängnäs kommun att skatteutjämningsreformen inte förmår att helt täcka det kommande finansieringsbehovct fram till år 1983 enligt kommunens långtidsplanering. Enligt Linköpings kommun talar dels det förbättrade planeringsunderlag som då erhålls, dels de av utredningen påvisade ad-- ministrativa förenklingarna för att ta med dessa ändringar — eller delar av dem — redan i en första etapp. Gislaveds kommun anser att åtgär- derna i ctapp 1 och 2 bör få full effekt är 1980. Om genomförandet re- duceras eller dras ut över en lång tid. minskas effekterna och kommu-

Prop. 1978/79: 95 180

nerna hinner under tiden få sin ekonomi underminerad. Det blir sedan mycket värre och dyrare att få den reparerad.

Sundbybergs kommun förordar att både den förenklade skatteunder- lagsberäkningen och regleringen av skatteeftersläpningen skall föras till den första prioriteringsgraden.

Några remissinstanser har synpunkter på prioritering inom KEU:s etapp 2. Länsstyrelsen i Stockholms län samt Uppsala, Södermanlands, Kalmar, Malmöhus och Gävleborgs läns landstingskommuner anser att den förenklade skatteunderlagsberåkningen bör ges högsta prioritet i en andra etapp. Ett tiotal kommuner delar denna inställning.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar liksom ett femtiotal kommuner anser att en höjning av grundgarantin i skatte- utjämningssystemet bör genomföras före ändring av utbetalningsreglerna för grundskolebidrag och kommunalskattemedel.

Flera remissinstanser, bl.a. RRV samt Stockholms och Värmlands läns landstingskommuner, uttalar i sina yttranden att förslaget om för- ändrade regler för utbetalning av kommunalskattemedlen bör ges högre prioritet än i KEU:s förslag. Enligt Landstingsförbundet bör överlägg- — ningar om ändrade utbetalningsregler för kommunalskattemedlen tas upp utan dröjsmål.

Ett trettiotal kommuner — varav en tredjedel i Stockholms län — förordar också i sina yttranden att de ändrade utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen bör ges högre prioritet. Solna och Enköpings kommuner anser att denna åtgärd bör föras till etapp 1. Hedemora och Ludvika kommuner placerar de ändrade utbetalningsreglerna för kom- munalskattemedlen näst efter skatteutjämningsreformen vad avser ange— lägenhetsgrad. Sex kommuner förordar att etapp 2 skall omfatta den förenklade skatteunderlagsberäkningen och ändrade utbetalningsregler för grundskolebidraget.

Göteborgs kommun anser att den av utredningen föreslagna priorite- ringsordningen _inte kan tillmätas någon avgörande betydelse. Skälet till detta är att utredningen lämnat ett stort antal viktiga frågor med hög aktualitet och med stor betydelse för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun utanför prioritering'sdiskussionen. Kommunen nämner bl. a. 1972 års skatteutrednings förslag om bl. a. indexreglering av grundavdraget, SOFT, statens stöd till utbyggnad av barnomsorg, äldre- vård och långtidsvård, grundskolebidragets beräkning i samband med SIA-reformen och sysselsättningsutredningens avvägningar om syssel- sättningen inom den kommunala sektorn.

Prop. 1978/79: 95