Prop. 1978/79:95

om den kommunala ekonomin

. Prop. 1978 / 79: 95 Regeringens proposition

1978 /79: 95

om den kommunala ekonomin;

beslutad den 1 mars 1979.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade ut- drag av regeringsprotokoll för den åtgärd eller det ändamål som fram- går av föredragandenas hemställan.

På regeringens vägnar

OLA ULLSTEN lNGEMAR M UNDEBO

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om den kommunala ekonomin som syftar till att främja den kommunala sektorns utveckling inom ramen för en godtagbar samhällsekonomisk balans.

Kommuner och landstingskommuner svarar för viktiga delar av sam- hällets verksamhet. De har fått en allt större betydelse i samhällsekono- min samt för människors välfärd och trygghet. De kan också väntas få en fortsatt central roll i välfärdsutvecklingen. Det samhällsekonomiska utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten är emellertid enligt propositionen mycket begränsat under en överblickbar framtid. Både stat och kommun måste därför iaktta stark återhållsamhet med beslut om utbyggnad av de samhällsverksamheter som har kommuner och landstingskommuner som huvudmän. Utbyggnaden av barnomsor- gen, 1ångtidssjukvården och äldrevården måste liksom hittills prioriteras.

I propositionen görs en genomgång av de medel som står till buds för att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen. Därvid anges att det gi- vetvis är kommunerna och landstingskommuncrna själva som i första hand har ett ansvar för den kommunala sektorns utveckling. Nödvän- digheten av att man i kommunerna och landstingskommunerna gör en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhälls- ekonomiska ramarna betonas. Någon lagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget för att dämpa den kommunala volym- utvecklingen förordas inte nu. I propositionen föreslås i stället att över- läggningar om den kommunala ekonomin bör äga rum mellan stat och kommun på liknande sätt som under de senaste åren.

De politiska partiernas agerande samt en ökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner anges vara mycket betydelsefulla

1 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 2

för uppföljningen av de centralt träffade överenskommelserna mellan stat och kommun. Det sägs vidare i propositionen att om inte de frivil- liga överenskommelserna leder till ökat resultat kommer det att bli nödvändigt att överväga även andra åtgärder, varvid lagstiftning om en begränsning av det kommunala skatteuttaget kan få förnyad aktualitet.

I propositionen tas upp kostnadsfördelningen mellan stat och kom- mun. De't konstateras att de kommunala avgifterna inte kan väntas ge några betydande nya tillskott till de kommunala inkomsterna. Inte heller kan något väsentligt ökat utrymme för den kommunala sektorns upp- låning skapas. Kommunalskatterna anges ha nått en sådan höjd att det inte kan vara försvarligt att räkna med att dessa avsevärt kan höjas. Den dämpade utbyggnadstakt av den kommunala verksamheten som enligt propositionen krävs för att hålla utvecklingen inom de samhällsekono- miska ramarna innebär också att behovet av kommunalskattehöjningar och ökade statliga transfereringar minskar.

Ökade statliga bidrag till i första hand kommuner och landstings- kommuner med ogynnsamma ekonomiska förutsättningar bedöms dock vara motiverade. [ propositionen föreslås därför en omfattande refor- mering av skatteutjämningssystemet. Kommuner och landstingskommu- ner indelas i tolv skattekraftsklasser, från 103 % upp till 136 % av medelskattekraften. Den grundgaranti som därvid erhålls kompletteras med tillägg eller avdrag för kommuninvånarnas åldersstruktur. lngen kommun eller landstingskommun får lägre total garanti än 100 % av medelskattekraften. Jämfört med 1979 års förhållanden skall den totala garantin också öka med minst 1 % av medelskattekraften.

Skatteutjämningsrcformen får fullt genomslag år 1981. Jämfört med de skatteutjämningsbidrag som utgår år 1979 kommer den fullt genom- förda skatteutjä-mningsreformen att innebära en ökad överföring av skatteutjämningsbidrag till kommuner och landstingskommuner på ca 2 875 milj. kr. Ökningen fördelar sig jämnt på kommuner och lands- tingskommuner och genomförs i två steg åren l980 och 1981. I linje med att statsmaktema i ökad utsträckning bör dra upp allmänna rikt- linjer och ramar för den kommunala verksamheten i stället för att detalj- styra denna föreslås vidare att flera specialdestinerade bidrag skall upp- höra och medlen överföras till det reformerade skatteutjämningssyste- met.

I proposition-en föreslås enhetliga regler för kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) samtidigt som statsbidrag föreslås utgå med 43 % till kommunernas kostnader för KBT och statskommunala bostadsbidrag. Kommunernas bidrag till staten för bidragsförskotten föreslås upphöra. Vidare föreslås att ett särskilt statligt bidrag på 45 kr./inv. betalas ut övergångsvis under år 1980 till landstingskommuner och landstingsfria kommuner utanför skatteutjämningssystemet. Det föreslås också att kommuner och landstingskommuner fr.o.m. 1981 års taxering tillförs

Prop. 1978/79: 95 - 3

skatteunderlag från beskattade förmåner där skatten i dag i sin helhet tillfaller staten. Samtidigt höjs grundavdraget vid den kommunala in- komsttaxeringen från nuvarande 4 500 kr. till 6 000 kr. och skattebon- fallsbidraget för 1970 års skattereform och kompensationsbidraget för 1974 års skattereform slopas. Totalt beräknas kommuner och landstings- kommuner år 1980 få ökade statliga bidrag m. m.. som ökar statens kost- nader med ca 1 705 milj. kr.

I propositionen understryks särskilt att det är nödvändigt att de en- skilda kommuner och landstingskommuner som genom de föreslagna re- formerna får kraftigt förstärkta inkomster inriktar sig på att sänka kom- munalskatterna. De ökade statliga bidragen får inte utnyttjas för att dri- va upp den kommunala expansionstakten.

Prop. 1978/79: 95 4

Utdrag PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-03-01

Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romanus, Mundebo. Wikström, Friggebo, Wirtén, Huss, Rodhe, Wahl- berg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Blix, Cars, Gabriel Romanus, Tham, Bondestam

Föredragande: statsråden Sven Romanus, Mundebo, Friggebo, Rodhe. Hansson, Enlund, Lindahl, Gabriel Romanus

Proposition om den kommunala ekonomin

Chefen för budgetdepartementet, statsrådet Mundebo. anför.

1. Inledning

I november 1976 tillkallade jag efter bemyndigande från regeringen en kommitté1 (Fi 1976: 06) för att utreda kommunernas och landstings- kommunernas ekonomi. Kommittén ersatte två utredningar som dittills hade arbetat med frågor om kommunal ekonomi, nämligen den tidigare kommunalekonomiska utredningen (Fi 1971: 08) och 1976 års skatte- utjämningsutredning (Fi 1975: 09). Enligt direktiven var kommitténs hu- vuduppgift bl.a. att avsluta det analysarbete om kommunernas och landsting5kommunernas ekonomiska situation som hade bedrivits av den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Analysen skulle avse ut- vecklingen av kommunernas och landstingskommunernas inkomster och utgifter fram till år 1985. Vidare skulle kommittén överväga vilka åtgär- der som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekono- min. Mot bakgrund av bedömningar av utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad skulle kommittén studera olika metoder att påverka den kommunala utgiftsexpansionen såsom skattetak. utgiftsramar e. d. Enligt direktiven skulle kommittén även pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan specialdestinerade statsbidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag. Kommittén skulle

1Numera landshövdingen Sven Johansson, ordförande. numera departe- mentsrådet Rune Bergsten, riksdagsledamöterna Nils Berndtson, Karl Boo, Nils Carlshamre och Rune Carlstein, f. kommunalrådet Urban Gibson, riks- dagsledamoten Hans Gustafsson, f. borgarrådet Inge Hörlén, riksdagsledamö- terna Knut Johansson och Stig Josefson, lantbrukaren Olle Karlsson, direk- tören Sigvard Larsson, riksdagsledamoten Gudrun Sundström, ingenjören Jo- nas Wallin och landstingsrådet Kurt Ward.

Prop. 1978/79: 95 5

därvid göra en genomgång av de speciella statsbidragen till kommu- nerna och landstingskommunerna för att pröva om specialdestineringen helt eller delvis kunde upphöra. En ytterligare huvuduppgift för kom- mittén var att fullfölja den översyn av skatteutjämningsreglerna som hade påbörjats av 1976 års skatteutjämningsutredning. Enligt direktiven borde kommittén bl. a. pröva om man i skatteutjämningssystemet skall arbeta in någon eller några sådana objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens eller landstingskommunens kostnadsnivå. En annan huvuduppgift för kommittén var att överväga förändringar vad gäller finansieringen av den kommunala sektorn. I di- rektiven nämndes härvid kostnadsfördelningen mellan stat och kom- mun, avgifternas roll som kommunal finansieringskälla, kommunalskatt tema och det kommunala skatteunderlaget.

Kommittén. som antog namnet 1976 års kommunalekonomiska utred- ning (KEU 76), lade under år 1977 fram två delbetänkanden och ett slutbetänkande. I det första delbetänkandet (SOU 1977: 20) Kommuner- nas ekonomi 1975—1985 analyseras den kommunala utvecklingen fram till år 1985. I betänkandet ges en beskrivning av kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska situation vid alternativa antagan- den om den framtida utvecklingen. I delbetänkandet (SOU 1977: 48) Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna granskas ett fem- tiotal av de speciella statsbidragen. I betänkandet föreslås att ett antal speciella statsbidrag helt eller delvis skall upphöra och att de medel som härigenom frigörs överförs till skatteutjämningen. Återstående delar av utredningens arbete redovisas i slutbetänkandet (SOU 1977: 78—79) Kommunerna: Utbyggnad, Utjämning, Finansiering, som avlämnades i november 1977. I slutbetänkandet föreslås bl. a. en reformering av skat- teutjämningssystemet. Ett sammandrag av utredningens betänkanden bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 8.

Berörda statliga myndigheter, vissa offentliga kommittéer, samtliga kommuner och landstingkommuner samt ett antal intresseorganisatio- ner har antingen anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig över utred— ningens betänkanden. I fråga om 15 centrala myndigheter har remissen i första hand avsett delbetänkandet (SOU 1977 : 48) Översyn av de speci— ella statsbidragen till kommunerna. Remissinstanserna har visat stort in— tresse för utredningens betänkanden. Samtliga länsstyrelser och lands— tingskommuner samt 229 kommuner har inkommit med yttranden. To- talt har 328 instanser yttrat sig över betänkandena. En sammanställning av rem'issyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 9. l bilagan finns en förteckning över alla remissinstanser som har yttrat sig över betänkandena.

Jag har i detta ärende samrått med cheferna för justitie-, social-, jordbruks-, bostads- och kommundepartementen samt statsråden Rodhe, Wahlberg och Lindahl. Jag och berörda statsråd kommer senare denna

Prop. 1978/79: 95 6

dag att närmare redovisa de olika förslag inom vederbörandes ansvars- områden som följer av de allmänna överväganden jag nu kommer att gå in på.

2. F öredragandens överväganden

2.1. Samspel mellan stat och kommun

Den kommunala självstyrelsen utgör en av grundvalarna för det svenska styrelseskicket. Kommunerna och landstingskommunerna måste ha en stark ställning för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de' enskilda människorna. Från demokratiska utgångspunkter är det väsentligt att den kommunala självstyrelsen garanteras ett betydande reellt innehåll. Det är angeläget att kommunerna och landstingskom- munerna. har en betydande handlingsfrihet. Förutsättningarna att öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar har också i hög grad förbättrats under de senaste decennierna. Kommunerna och landstings- kommunerna har numera personella och andra resurser att i större ut- sträckning än tidigare självständigt handha de uppgifter som har an- förtrotts dem.

Den kommunala sektorns snabba tillväxt har medfört att kommu- nerna och landstingskommunerna har fått en allt större betydelse i sam- hällsekonomin. Över 20 % av bruttonationalprodukten används numera för konsumtion och investeringar inom den kommunala sektorn mot en- dast ca 8 % år 1950. De beslut som tas i kommuner och landstingskom- muner påverkar således i dag övriga sektorer i samhället i en helt annan utsträckning än .tidigare. Kommunernas och landstingskommunernas samlade ekonomiska tyngd innebär att den kommunala verksamhetens utveckling måste tillmätas stor vikt vid statsmakternas övergripande samhällsekonomiska avvägningar.

KEU 76 utgår i sina överväganden från den grundsyn rörande förhål- landet mellan stat och kommun som jag nu har gett uttryck åt. Utred- ningen konstaterar sammanfattningsvis att formerna för den kommu- nala själ!/styrelsen har varit föremål för diskussion, däremot inte själv- styrelsen som sådan. KEU 76 betonar också att den nuvarande kom- munstrukturen ger medborgarna möjlighet att ta ansvar för och påverka viktiga samhällsfrågor genom kommunala beslut. KEU 76 anser samti- digt att den kommunala sektorns omfattning och kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska självständighet ställer krav på sam- ordning av den kommunala verksamheten med den övergripande stat- liga politiken. Statsmakterna har ett intresse av att på olika sätt påverka kommunerna och landstingskommunerna i syfte att nå vissa fundamen- tala mål i fråga om sysselsättnings-, regional- och stabiliseringspolitik m.m. Utredningen pekar därvid på en grundläggande avvägningsfråga,

Prop. 1978/79: 95 7

nämligen vilka styrinstrument och vilken grad av statlig styrning som kan sägas vara förenlig med den kommunala självstyrelsen.

För egen del vill jag i denna fråga allmänt anföra följande. Principen om att samhällsorganens beslut skall fattas så nära de berörda männi- skorna som möjligt talar för ett långtgående kommunalt självbestäm- mande. Samtidigt är det uppenbart att många kommunala beslut har verkningar inte bara för den egna kommunens resp. landstingskommu- nens medlemmar. De enskilda människorna har också krav på rättssä- kerhet och lika tillgång till samhällsservice. Statsmakterna måste därför kunna ange raniar för kommunernas och landstingskommunernas befo- genheter. Förhållande mellan statliga och kommunala organ måste emellertid präglas av samverkan på skilda områden och i olika former. Detta är en grundförutsättning för att viktiga samhälleliga mål skall kunna uppnås. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner är det nödvändigt att göra en avvägning mellan olika intressen. Önskemålen om ökat lokalt inflytande måste vägas mot exempelvis medborgarnas krav på rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice.

Utredningen anser det angeläget att handlingsutrymmet för kommu- nerna och landstingskommunerna ökas genom minskad statskontroll. Den statliga detaljregleringen bedöms i varje fall inom vissa Specialre- glerade områden fortfarande vara betydande. Statsmakterna bör enligt KEU 76 i första hand dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av välfärdssamhället. Utredningen framhåller att det finns tillräcklig ansvarskänsla i kommunerna och landstingskommu- nerna för att staten inte skall behöva detaljreglera den kommunala verk- samheten i den utsträckning som f. n. sker.

Remissinstanserna ansluter sig med några få undantag till KEU:s uppfattning att statsmakterna i första hand bör ange allmänna riktlinjer och ramar för utbyggnaden av de kommunala verksamheterna. Bl.a. AMS och Svenska kommunförbundet delar denna åsikt. Landstingsför— bundet uttalar att statsmakterna i större utsträckning bör besluta om ra- mar och allmänna riktlinjer och överlåta prioriteringen inom dessa ra- mar till de kommunala huvudmännen. LO anser dock att det kan vara ändamålsenligt inom en del verksamhetsfält att staten förbehåller sig möjligheten att ge riktlinjer för viss verksamhet i form av bl. a. normer i stället för att endast ge ett allmänt principansvar för viss verksamhet till kommunala organ. TCO anför liknande synpunkter. Handikappförbun— dens Centralkommitté är inte övertygad om att en utveckling mot färre statliga bestämmelser är en utveckling som bäst tillgodoser behov hos de grupper för vilka kommittén är talesman.

För egen del ser jag inte någon avgörande motsättning mellan utred- ningens rekommendationer att statsmakterna i första hand bör dra upp allmänna riktlinjer för den kommunala verksamheten, vilket skulle möj-

Prop. 1978/79: 95 8

liggöra minskad statskontroll, och de krav på likformighet som medbor- garna har rätt att ställa. Jag har tidigare sagt att en avvägning måste ske vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen mellan å ena sidan intresset av ett ökat lokalt inflytande och å andra sidan kraven på rättssäkerhet och lika tillgång till samhällsservice. Jag anser således att man vid varje enskild fråga om minskad statskontroll får göra erforder- liga bedömningar härvidlag utifrån den allmänna grundsyn jag har ut- talat.

Jag delar således utredningens uppfattning att staten i första hand bör påverka kommunerna och landstingskommunerna via allmänna riktlin- jer och ramar för verksamheten. I detta inryms även mer övergripande prioriteringar av det slag som har ingått i de senaste årens överenskom- melser mellan regeringen och kommunförbunden om den kommunala ekonomin.. Parterna har därvid varit eniga om att prioritera barnom- sorg, äldrevård och långtidssjukvård. Även riksdagen har vid flera till- fällen under senare år uttalat sig för en likartad prioritering av kommu- nernas och landstingskommunernas verksamhet.

Regeringsformen anger att lagstiftning är den väg som statsmakterna har för att påverka den kommunala verksamheten. Därutöver har natur- ligtvis, som jag skall återkomma till i det följande, statsmakterna vissa möjligheter att påverka den kommunala verksamheten inom ramen för den ekonomiska politiken, t. ex. genom kreditpolitiska åtgärder. Jag ser det också som naturligt att staten vid frivilliga överläggningar med re- presentanter för kommuner och landstingskommuner kan ta upp viktiga 'kommunala avvägningsfrågor till diskussion. Vidare kan statsmakterna även i fortsättningen förutsättas vilja påverka de kommunala priorite— ringarna såsom har skett när riksdagen har tagit ställning till exempelvis utbyggnaden av barnomsorgen. Statsmakterna bör dock enligt min me- ning iaktta återhållsamhet i dessa avseenden med hänsyn till den kom- munala självstyrelsen. Man bör därför så långt det är möjligt undvika att ge statliga myndigheter möjligheter att detaljreglera olika delar av den kommunala verksamheten.

Regering och riksdag har vid skilda tillfällen uttalat att behovet av statlig tillsyn och detaljreglering av kommuner och landstingskommuner har minskat. Jag vill bl. a. peka på att kommunallagsreformen år 1.977 (prop. 1975/76: 187, prop. 1976/77: 1, KU 1976/77: 25, rskr 1976/77 : 148) karaktäriseras av att lagstiftningen lämnar största möjliga frihet för kommunerna och landstingskommunerna att anpassa sina ar- betsformer till de lokala förhållandena.

För att öka den kommunala handlingsfriheten har det också ansetts angeläget med en samlad översyn av statens tillsyn och kontroll över kommunerna och landstingskommunerna. En särskild utredning — statskontrollkommittén (Kn 1976: 06) —— har därför tillsatts. Ett resultat av kommitténs arbete är att regeringen har avlämnat en proposition

Prop. 1978/79: 95 9

(prop. 1978/79: 53) till riksdagen med förslag om bl.a. slopad under- ställningsskyldighet för beslut om lån och borgen samt brandordning. Regeringen har vidare den 26 oktober 1978 efter förslag från statskon- trollkommittén, beslutat ge de centrala statliga myndigheterna i uppdrag att se över föreskrifter, anvisningar och råd i syfte att öka den kommu- nala handlingsfriheten.

Statskontoret och Lantbrukarnas riksförbund (LRF) m.fl. remissin- stanser anser att det kommunala handlingsutrymmet bör ökas genom att detaljregleringen av den kommunala verksamheten via den speciella statsbidragsgivningen avvecklas. Jag delar bedömningen att en översyn av statsbidragen till kommunerna och landstingskommunerna är ett vik- tigt led i arbetet med att minska statskontrollen och detaljregleringen. Jag återkommer längre fram till principerna för statsbidragsgivningen och KEU:s förslag om slopande av vissa speciella statsbidrag. Jag vill också erinra om att statskontrollkommittén enligt vad jag har erfarit ser över de speciella statsbidragen för att åstadkomma administrativa för- enklingar och ta bort onödiga detaljföreskrifter.

Flera kommuner framhåller att den kommunala självstyrelsen får reell innbörd först när kommunerna och landstingskommunerna tillför- säkras en andel av det samhällsekonomiska utrymmet, som ger möjlig- het till reella beslut och lokala initiativ. Jag vill här framhålla att inte minst i ett internationellt perspektiv är de svenska kommunernas och landstingskommunernas möjligheter att själva besluta om finansiering av sina verksamheter mycket stora. Jag återkommer till en diskussion om olika statliga medel i syfte att påverka den kommunala ekonomin. Jag tar då också upp bl. a. den omdebatterade frågan om en begräns— ning av kommunernas och landstingskommunernas rätt att ändra skatte- uttaget.

Några remissinstanser framhåller att överväganden om de framtida relationerna mellan stat och kommun borde göras utifrån de samlade förslagen från statskontrollkommittén, decentraliseringsutredningen, länsdemokratikommittén och KEU 76. Jag anser att de reformer som har initierats på det kommunala området måste genomföras successivt. De förslag i anledning av KEU:s betänkanden som redovisas i detta sammanhang bör ses som ett naturligt led i det fortlöpande arbetet med att utveckla lämpliga former för ett konstruktivt samspel mellan stat och kommun.

2.2. Utrymme för utbyggnad av den kommunala verksamheten

En av KEU:s huvuduppgifter har varit att överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara be- tingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. För att belysa storleksordningen och karaktären av de problem för den

Prop. 1978/79: 95 10

kommunala ekonomin som kan bli aktuella under åren fram till år 1985 utarbetade KEU 76 ett antal räkneexempel. Dessa utgick från olika an- taganden om den framtida utvecklingen av kommunal konsumtionsvo- lym samt av löner och priser. Framskrivningarna avser kommunernas och landstingskommunernas inkomster och utgifter och beskriver därmed även den finansiella utvecklingen i den kommunala sektorn.

Liknande framskrivningar har också presenterats av 1978 års lång- tidsutredning (LU 78), SOU 1978: 78. Dessa framskrivningar avser i första hand perioden fram till år 1983, men långtidsutredningen inne- håller också vissa kalkyler på längre sikt. Vidare har inom ekonomide- partementet utförts beräkningar i syfte att belysa den kommunala ut— vecklingen under hela 1980-talet.

I det följande skall jag närmare redogöra för dessa framskrivningar och analyser. De bygger på delvis olikartade förutsättningar vilket för- klarar de olika bedömningar av den kommunala utvecklingen som i vissa avseenden framkommer. Genom studierna föreligger det ett rikt material för bedömningar av den kommunala sektorns framtida ekono- miska utveckling.

KEU.'s framskrivningar och analys

KEU:s framskrivningar gjordes i två steg. Det första steget avsåg ut- vecklingen fram till år 1980 och det andra det mera långsiktiga perspek- tivet till år 1985.

För perioden 1977—1980 utgick framskrivningarna från tre alternativ för den volymmässiga utvecklingen av kommunala utgifter och två al- ternativ för prisutvecklingen. Sammanlagt presenteras således sex ut- vecklingsbilder. Det ställningstagande som regeringen bör göra i föreva- rande sarnmanhang kommer att påverka kommunernas och landstings- kommunernas ekonomiska förhållanden först från år 1980. Därmed blir KEU:s kalkyler för åren 1977—1980 i huvudsak av historiskt intresse. Kalkylerna för denna period kan dock jämföras med de bedömningar av den faktiska utvecklingen som nu föreligger.

Den kommunala konsumtionen ökade år 1978 md 3,9 % i volym. En- ligt den preliminära nationalbudgeten för år 1979 beräknas konsum- tionsökningen detta år uppgå till 3,5 %. Konsumentprisernas genom- snittliga stegring åren 1978 och 1979 har i nationalbudgeten beräknats till 7,8 % per år. För dessa två år synes utvecklingen således närmast ligga i linje med det av KEU:s alternativ som förutsätter en årlig ökning av konsumtionsvolymen med 3,7 % och en årlig prisstegring på 7,0 %. Detta alternativ beräknades vid oförändrade kommunala skattesatser leda till en mycket kraftig försämring av kommunernas och landstings- kommunernas finansiella sparande fram till år 1980. KEU 76 förutsatte att ett underskott på 1 000 milj. kr. årligen kunde täckas genom upplå— ning på kreditmarknaden. Återstående underskott i finansiellt sparande

Prop. 1978/79: 95 11

beräknades kräva inkomstförstärkningar som motsvarade en höjning av de kommunala skattesatserna år 1980 med 3: 20 kr. i förhållande till den genomsnittliga utdebiteringen år 1977.

Medan den kommunala konsumtionsvolymens och pr-isernas utveck- ling åren l978 och 1979 — som de nu kan bedömas nära ansluter sig till KEU:s från kostnadssynpunkt oförmånligaste alternativ, har samti- digt inkomsterna ökat snabbare än vad som förutsattes i KEU:s fram- skrivningar. Den snabbare inkomstökningen är en följd bl. a. av att den kommunala utdebiteringen har höjts åren 1978 och 1979 med samman- lagt 2: 17 kr. Vidare har kommunsektorn i allmänna statliga bidrag till- förts 720 milj. kr. år 1978 och ca 980 milj. kr. år 1979. Dessa inkomst- förstärkningar har givetvis haft en betydande positiv effekt på det fi- nansiella sparandet. Därtill kommer borttagandet av den allmänna ar- betsgivaravgiften under år 1978, som också har givit en avsevärd finan- siell lättnad. I den preliminära nationalbudgeten beräknas detta ge ett överskott på ca 1 300 milj. kr. år 1979, vilket innebär en förbättring på ca 3 900 milj. kr. i förhållande till år 1977.

Den kommunala ekonomin har således konsoliderats påtagligt. För år 1980 föreligger ännu inga prognoser. [ den överenskommelse som rege- ringen i juni 1978 träffade med de båda kommunförbunden enades dock parterna om att riktpunkten för den kommunala konsumtionens volym- ökning borde vara 3 % per år under åren 1979 och 1980. Som har nämnts beräkna-s den kommunala konsumtionen år 1979 öka med 3,5 % i volym. Jag förutsätter att denna expansionstakt kan begränsas under år 1980 i linje med överenskommelsen, samt att pris- och löneutvecklingen kan hållas inom rimliga ramar, varför inga mera påtagliga förändringar i kommunsektorns finansiella sparande torde ske detta år jämfört med det förhållandevis goda resultat som nu kan beräknas för år 1979.

Jag övergår nu till att behandla KEU:s framskrivningar för åren 1980—1985. Dessa är av något annorlunda karaktär än beräkningarna för den tidigare delperioden. Utvecklingen fram till år 1980 var till vissa delar redan bestämd genom tidigare beslut på både drift- och investe- ringssidan. Det fanns också andra bedömningar bl.-a. kommuner- nas och landstingskommunernas egna planer samt kalkyler av 1975 års långtidsutredning — som kunde användas som underlag för fram- skrivningarna. För åren efter 1980 saknades ett sådant underlag. Detta gjorde att KEU:s antaganden fick bli mera schablonmässiga och fram- skrivningarnas karaktär av räkneexempel blev ännu mera markerad.

KEU:s framskrivningar utgick från två alternativa antaganden om den volymmässiga utvecklingen av kommunernas och landstingskommu- nernas utgifter. I det första alternativet utgick man från en årlig tillväxt i den kommunala konsumtionsvolymen på 2 %. De kommunala investe- ringarna förutsattes i detta fall öka med 1 % årligen och de kommunala transfereringarna med 4 %. I det andra alternativet antogs den kommu-

Prop. 1978/79: 95 12

nala konsumtionen öka med 3,5 % per år, de kommunala investering- arna med 5 % och de kommunala transfereringarna med 6 %. Beräk- ningarna utfördes under antagande om en årlig stegring av konsument- priserna med 4 % åren 1980—1985.

För utgångsåret 1980 föreligger beräkningar enligt de sex alternativ som har använts för perioden 1977—1980. För att begränsa antalet alter- nativ anknöts kalkylerna för åren 1980—1985 till två av dessa alternativ som representerar relativt skilda utgångslägen.

Framskrivningarna av kommunernas och landstingskommunernas in- komster och utgifter enligt dessa alternativ visar att redan vid de relativt måttliga volymförändringar som förutsattes i det lägre volymalternativet beräknades kommunsektorns finansiella sparande försämras med i runt tal 1.0 miljarder kr. åren 1980—1985. Vid en snabbare volymökning i enlighet med det högre alternativet skulle försämringen bli av storleks- ordningen 20 miljarder kr. eller något därutöver. Det kan nämnas att enligt KEU:s beräkningar skulle inkomstförstärkningar krävas som mot- svarar höjningar av de kommunala skattesatserna för åren 1980—1985 med sammanlagt 2 ä 3 kr. i det lägre volymalternativet, variationen be- roende på vilket utgångsläge för år 1980 framskrivningarna utgår från. l det högre volymalternativet skulle motsvarande utdebiteringshöjning bli omkring 6 kr. I samtliga fall förutsattes att ett underskott på 1 000 milj. kr. årligen kunde täckas genom upplåning på kreditmarknaden. De av KEU 76 valda förutsättningarna innebar att om den kommunala kon- sumtionens volymtillväxt inte översteg 0,3—0,4 % per år skulle utgif— terna kunna finansieras genom skatteunderlagets naturliga utveckling. Snabbare volymökningar skulle leda till försämrat finansiellt sparande och därmed ge upphov till krav på inkomstförstärkningar av olika slag.

Som jag tidigare har framhållit tyder senast tillgängliga uppskattningar på att kommunsektorns finansiella sparande har förbättrats avsevärt un- der åren 1977—1979. Det finns anledning att även för år 1980 räkna med ett positivt finansiellt sparande. Utgångsläget år 1980 är således be- tydligt bättre än enligt KEU:s kalkyler. Utvecklingen för de första åren under 1980-talet har också belysts av 1978 års långtidsutredn'ing (LU 78).

Kalkylerna i 1978 års långtidsutredning

LU 78 publicerades i december 1978. I motsats till de beräkningar som utfördes inom KEU 76 kunde långtidsutredningens kalkyler in- ordnas i ett totalekonomiskt sammanhang, dvs. under beaktande av det beräknade tillgängliga resursutrymmet. Konsekvenserna av olika till- växttakter för de offentliga utgifterna på övriga delar av samhällsekono- min och på de fastställda ekonomisk-politiska målen kunde härvid ana- lyseras.

Kalkylerna i LU 78 avser i första hand perioden 1977—1983. Ut- gångsåret 1977 präglades av betydande brist på balans i ekonomin; så-

Prop. 1978/79: 95 13

lunda hade vi detta år trots det mycket låga kapacitetsutnyttjandet ett betydande underskott i bytesbalansen samt en kraftig inflation. En hu- vuduppgift för den ekonomiska politiken i ett femårsperspektiv är att lösa dessa balansproblem. Mot denna bakgrund var det naturligt att utredningsarbetet koncentrerades kring frågan att finna vägar till fullt kapacitetsutnyttjande och extern balans.

Jag vill i detta sammanhang kraftigt betona att LU:s kalkyler inte får betraktas som en prognos. Detta gäller också utredningens s.k. huvud- alternativ för den ekonomiska utvecklingen. Huvudalternativet anger de krav som ställs på olika delar .av ekonomin för att återställa inre och yttre balans. Därmed ger kalkylerna också ett underlag för att bedöma det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorns framtida utveckling._

Kalkylerna för den kommunala sektorns utveckling gjordes i LU dels med hänsyn till vad som förutses hända i övriga delar av samhällseko- nomin, dels mot bakgrund av kända utvecklingstendenscr inom kommu- nerna och landstingskommunerna. Som ett första steg i denna analys ut- arbetades en baskalkyl. Syftet med denna baskalkyl var att ange de för- ändringar i kommunal konsumtion som följer av redan fattade politiska beslut och av förskjutningar i befolkningens åldersmässiga sammansätt- ning.

Bland de politiska besluten märks i första hand utbyggnadsprogram— mot för barnomsorgen. Enligt den överenskommelse som under hösten 1975 träffades mellan regeringen och Svenska kommunförbundet skall 100 000 nya daghemsplatser och 50 000 nya platser i fritidshem byggas under åren 1976—1980. [ baskalkylen förut-sätts att denna utbyggnad kommer till stånd, även om kommunerna i sin aktuella planering räknar med en något långsammare utbyggnadstakt. Barnomsorgens utbyggnad förutsätts i baskalkylken fortsätta också under åren 1981—1983, fastän i en långsammare takt än hittills.

Det andra området där de politiska bindningarna har beaktats är långtidssjukvården. I baskalkylen ingår därför samma utbyggnad som anges i landstingskommunernas planer, vilket innebär att antalet vård- platser ökar med 12 300 från år 1977 till år 1982. Bland de områden där befolkningsförändringarna mera påtagligt påverkar konsumtionen märks skolväsendet, hälso- och sjukvården samt äldrevården.

Enligt baskalkylen skulle den kommunala konsumtionen behöva öka under perioden 1977—1983 med 1,8 % per år i volym för att bibehålla den nu gällande eller beslutade standardnivån. Den största ökningen, 6 % per år, avser socialvården. För hälso- och sjukvården anges den år- liga ökningstakten till 1,5 % per år. för utbildningen till 0,4 % per år och för övriga områden till 0,2 % per år.

Utrymmet för den kommunala konsumtionens ökning under perioden 1977—1983 beräknas i LU:s huvudalternativ till 2,8 % per år. Jag vill

Prop. 1978/79: 95 14

understryka att detta enligt LU 78 är det utrymme för kommunal kon- sumtionstillväxt som medges om vi samtidigt vill uppnå målen om ex- tern balans vid 1980-talets mitt, en nödvändig utbyggnad och moderni- sering av produktionskapitalet i det svenska näringslivet samt en accep- tabel tillväxt i den privata standarden. En större kommunal konsum- tionstillväxt kommer att minska möjligheterna att uppnå dessa övriga mål.

Den kommunala konsumtionsökningen enligt LU:s beräkningar är något lägre än vad som har angetts i de kommunala planerna. där ök- ningen uppgår till 3,5 % per år. För att uppnå en anpassning till detta alternativ krävs således att utbyggnaden av den kommunala verksamhe- ten begränsas i förhållande till de redovisade planerna. LU:s utrymmes— kalkyl innebär också en uppbromsning av den kommunala konsumtio- nens ökningstakt i förhållande till tidigare år. LU påpekar dock att trots dämpningen blir fortsatta satsningar möjliga på flera betydelsefulla om- råden. Redan i baskalkylen förutsätts vissa väsentliga utbyggnader inom prioriterade områden. Huvudalternativet ger därutöver utrymme för yt- terligare förbättringar.

Utgångspunkten för LU:s finansiella kalkyl är att den kommunala sektorns inkomster skall täcka utgifterna år 1983. Det finansiella spa- randet detta år har således satts lika med noll. Vidare bestämdes utveck- lingen av statsbidrag och en rad andra inkomstposter utifrån vissa sär- skilt angivna förutsättningar. Bchovet av direkta skatter har därefter kunnat beräknas. Kalkylen visar att de kommunala skattesatserna måste höjas med sammantaget ca 1: 00 kr. från 1978 års nivå för att kravet på balans i den kommunala sektorn skall tillgodoses år 1983.

För att belysa effekterna av en i förhållande till LU:s huvudalternativ snabbare utveckling av den kommunala verksamheten har ytterligare kalkyler utförts inom ekonomidepartementet. Härvid antas att de kom- munala utgifterna fortsätter att öka under perioden 1979—1983 i unge- fär samma takt som under åren 1977—1979. Således antas både. den kommunala konsumtionen och de kommunala investeringarna öka med 3,5 % per år i volym. Statsbidragsandelen av kommunernas och landstingskommunernas konsumtionsutgifter antas vara densamma år 1983 som år 1977. Övriga inkomster antas fr.o.m. år 1979 följa LU:s trender för perioden 1977—1983 liksom också de kommunala transfere- ringsutgifterna. I detta fall skulle de kommunala skattesatserna behöva höjas med sammanlagt ca 2:00 kr. för perioden 1979—1983 för att kommunsektorns inkomster skall täcka utgifterna. Denna höjning kan jämföras med ca 70 ö-re enligt LU:s huvudalternativ. Härvid har den beslutade höjningen av de kommunala skattesatserna år 1979 frånräk- nats det behov av skattehöjning som angivits för perioden 1978—1983 enligt LU:s kalkyler.

Den snabbare kommunala konsumtionsökningen får via statsbidragen

Prop. 1978/79: 95 15

också betydande effekter på statens skattebehov. Mycket talar för att det ökade skattetrycket skulle komma att leda till en ökad press på pri— ser och kostnader med en rad negativa effekter på samhällsekonomin som följd. Vid i övrigt samma förutsättningar som i huvudalternativet kan den offentliga konsumtionens expansionstakt endast öka genom att den privata konsumtionen begränsas hårdare. Detta ger effekter både på produktions- och investeringssidan. Den privata konsumtionens öknings— takt är enligt LU:s huvudalternativ 1.8 % per år. En långsammare pri- vat konsumtionsökning reducerar utrymmet för ökning av den aktiva generationens konsumtion. Detta utrymme skulle därmed bli helt obe- tydligt.

Jämförelse mellan K E U :s och LU:s kalkyler

Den analys av kommunsektorns finansiella utveckling som redovisas i LU 78 visar att om den nuvarande pris- och löneutvecklingen blir bestående och om kommunernas och landstingskommunernas reala ex- pansionstakt håller sig på den nivå som anges i LU:s huvudalternativ kommer de finansiella problemen i den kommunala sektorn att bli rela- tivt hanterliga. KEU:s beräkningar tyder däremot på att även vid för- hållandevis måttliga konsumtionsökningar krävs det inte obetydliga höj- ningar av de kommunala skattesatserna. Orsaken till dessa relativt olika framtidsperspektiv är att de båda utredningarna arbetat med delvis skilda förutsättningar. Dessa skall här beröras närmare.

Som jag redan har nämnt kan kommunernas och landstingskommu- nernas ekonomiska situation väntas bli avsevärt gynnsammare år 1980 än vad KEU:s beräkningar ger vid handen. LU 78 har haft tillgång till färskare statistiskt underlag och har därför kunnat ta hänsyn till det kraftiga omslaget i kommunsektorns finansiella sparande åren 1977— 1978 bl. a. på grund av de kraftiga höjningarna av skattesatserna. Ur LU:s kalkyl för perioden 1977—1983 kan man också under vissa anta— ganden räkna fram kommunsektorns finansiella situation år 1980. En sådan beräkning visar en ganska god överensstämmelse med de upp— skattningar som f. n. kan göras för nämnda år. Detta gör att en jämfö- relse mellan LU 78 och KEU:s framskrivningar för perioderna 1980— 1983 resp. 1980—1985 inte behöver försvåras av skilda bedömningar av utgångsåret.

Beräkningar grundade på LU:s antaganden visar att den kommunala utdebiteringsökningen under perioden 1980—1983 kan begränsas till ca 15 öre per år. Denna mycket låga ökning förklarades delvis av att den kommunala konsumtionen får öka med endast 2,4 % per år under pe- rioden 1980—1983 för att konsumtionstillväxten för hela perioden 1977—1983 skall hålla sig inom det av LU beräknade utrymmet. Också den gynnsamma sysselsättningsutveckling som förutsätts i LU-kalkylen leder till att den totala lönesumman och därmed skatteunderlaget växer

Prop. 1978/79: 95 16

särskilt snabbt under dessa år. Vidare har antagits att statsbidragens an- del av den kommunala konsumtionen minskar något under perioden.

Om LU:s beräkningar för jämförbarhetens skull justeras så att statsbi- dragens andel av den kommunala konsumtionen hålls oförändrad (samma antagande som enligt KEU 76). visar det sig att vid samma an- tagande om den kommunala konsumtionstillväxten uppvisar KEU:s kal- kyler en erforderlig årlig höjning av den kommunala utdebiteringen som är ca 90 öre högre än LU:s för att nå balans i den kommunala sektorns finanser. Det finns flera förklaringar till den stora differensen.

KEUzs kalkyler förutsätter en årlig höjning av arbetsgivaravgifter med en procentenhet. I LU:s kalkyler görs inget sådant antagande. Skillnaden kan översättas som en ökning av det beskattningsbara lö- neunderlaget med ca 0,8 % per år.

KEU:s kalkyler förutsätter också att det kommunala skatteunderlaget växer i samma takt som lönesumman. Det material som RRV har tagit fram för LU visar att det kommunala skatteunderlaget växer ca 1 % per år snabbare än lönesumman.

Vidare är det finansiella sparandet oförändrat från periodens början till dess slut enligt KEU:s kalkyler, medan LU förutsätter en nedgång i finansiellt sparande under perioden från ett betydande överskott under utgångsåret till balans mellan inkomster och utgifter vid periodens slut. Sammantaget förklarar dessa tre skillnader i antaganden mellan KEU 76 och LU ca 70 öre per år i utdebiteringsbehov.

De beräknar som jag hittills har berört sträcker sig över de första åren av 1980-talet. För LU slutar kalkylperioden år 1983 och för KEU 76 år 1985. För att något belysa kommunsektorns ekonomiska förhållan- den under återstoden av 1980—talet har inom ekonomidepartementet utförts vissa kompletterande beräkningar. Syftet är att belysa konse- kvenserna för den kommunala utdebiteringen av olika antaganden om utvecklingen av kommunal konsumtionsvolym resp. arbetsgivaravgifter.

För perioden 1983—1990 bygger beräkningarna i första hand på de långsiktiga utblickskalkylerna i LU. Beträffande kommunal konsum- tionsökning har två alternativ utarbetats. I det första har den kommu- nala konsumtionsvolymen antagits öka med 2 % per år och i det andra med 3 % per år. Också beträffande arbetsgivaravgifterna studeras två alternativ: dels oförändrat uttag, dels en årlig höjning av uttaget med en procentenhet.

Enligt dessa beräkningar leder det lägre volymalternativet under anta- gande av oförändrade arbetsgivaravgifter till en nödvändig årlig höjning av de kommunala skattesatserna med ca 20 öre. Vid successivt höjda arbetsgivaravgifter blir skattehöjningen ca 40 öre per år. I fallet med högre tillväxt i den kommunala konsumtionsvolymen blir motsvarande höjningar ca 60 öre resp. ca 85 öre per år under perioden 1983—1990.

Jag har tidigare redogjort för KEU:s kalkyler för 1980-talets första

Prop. 1978/79: 95' 17

hälft. De resultat som KEU:s beräkningar visar för åren 1980—1985 överensstämmer i stort sett med de ovan angivna beräkningarna från ekonomidepartementet för åren 1983—1990. I det längre perspektivet föreligger det således en relativt god överensstämmelse mellan den bild ' som ges av KEU 76 och andra beräkningar avseende kommunsektorns finansiella utveckling.

Sammanfattande synpunkter

Över lag lämnar remissinstanserna KEU:s analys av den kommunala ekonomin fram till år 1985 utan erinran. Merparten av remissinstan- serna uttalar inte heller några erinringar mot KEU:s uppfattning att den kommunala sektorn bör byggas ut i en långsammare takt framöver. Det framhålls dock att även om en uppbromsning sker i pågående långtids- planering tar det i vissa fall åtskillig tid att komma ner till en lägre ge- nomsnittlig ökningstakt. Flera remissinstanser anser att utredningen allt- för lite analyserat de behov och mål som ligger bakom den kommunala utgiftsexpansionen. Det är inte uteslutet att det finns ett opinionsmässigt stöd för ytterligare utbyggnad, även om detta skulle medföra en sänkt standard i övrigt för medborgarna. Ett par remissinstanser anser det missvisande att ställa kommunal service i motsatsförhållande till privat konsumtion eftersom den kommunala servicen för stora grupper utgör ett viktigt inslag i den privata levnadsstandarden.

Som jag tidigare har understrukit krävs för en balanserad utveckling av samhällsekonomin bl. a. att den kommunala expansionstakten dämpas under de närmast framförliggande åren. Den i juni 1978 träffade över- enskommelsen mellan å ena sidan regeringen och å andra sidan Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet, där riktpunkten för den kommunala konsumtionens volymökning angavs till 3 % per år under åren 1979 och 1980, visar att man även från kommunalt håll accepterar denna slutsats. Som jag nyss har nämnt beräknas den kommunala kon- sumtionens volymökning uppgå till ca 3,5 % år 1979. Detta innebär visserligen en neddragning i förhållande till ökningstakten år 1978, men ökningen ligger likväl över vad som förutsattes i överenskommelsen. En bidragande orsak till detta avsteg från överenskommelsen torde vara att det efter 1978 års stora utdebiteringsökningar har uppstått ett finan- siellt överutrymme år 1979- som medger en alltför snabb utbyggnad av den kommunala verksamheten inom ramen för relativt måttliga skatte- höjningar. I detta läge har man i kommuner och landstingskommuner uppenbarligen inte klarat att bedriva budgetarbetet med den restriktivitet som skulle ha varit önskvärd. Jag vill dock betona att jag i och för sig har förståelse för att anpassningen av den kommunala verksamheten till en lägre expansionstakt tar viss tid. En successiv neddragning av volym- tillväxten har också skett under senare år. Jag förutsätter att denna utveckling fortsätter och att budgetarbetet i kommuner och landstings-

Prop. 1978/79: 95 18

kommuner inför år 1980 ges en sådan inriktning att överenskommelsen detta år kan hållas.

Enligt långtidsutredningen krävs det en ytterligare dämpning av den kommunala volymutvecklingen under de första åren av 1980-talet för att de av LU uppsatta målen inte skall äventyras. En kraftigare kom- munal expansion på bekostnad av utrymmet för privat konsumtion be- dömer jag som svår att acceptera. Jag kan nämna att i långtidsutred- ningens huvudalternativ, som bygger på att en rad gynnsamma förut- sättningar infrias, finns utrymme för en privat konsumtionsökning för pensionärer med 4,3 % per år medan den årliga konsumtionsökningen för övriga hushåll uppgår till 1,3 %. Den senare ökningen skall utöver en allmän standardutveckling även rymma förbättringar för barnfa- miljerna, förstärkningar för de lågavlönade samt utrymme för en be- räknad ökning av antalet sysselsatta. Åtagandena mot pensionärerna är ofrånkomliga och intecknar således även under de närmaste åren framöver en ökande andel av det totala konsumtionsutrymmet. Också de aktiva åldersgrupperna måste tillförsäkras ett rimligt utrymme för privat konsumtion. I annat fall finns det betydande risk för att kompen- sationskrav från löntagarna i löneförhandlingarna kommer att driva upp inflationsutvecklingen. Jag räknar med att regeringen senare kommer att ta upp överläggningar med de båda kommunförbunden om utrymmet för kommunal konsumtionsökning under de första åren av 1980-talet.

Vad jag hittills har sagt har gällt utrymmet för konsumtionsökning för den samlade kommunala sektorn. Flera remissinstanser är kritiska till centrala rekommendationer om utrymmet för kommunal konsumtions- ökning med hänsyn till standardskillnaderna mellan kommunerna resp. landstingskommunerna i utgångsläget och befolkningsomflyttningen mellan kommunerna. Jag vill här framhålla att man naturligtvis inte kan vänta sig att samtliga kommuner och landstingskommuner skall kunna anpassa sig till den angivna riktpunkten för volymutvecklingen. Vissa kommuner och landstingskommuner kan ha en snabbare och andra en långsammare expansion är den rekommenderade. Totalt sett för den kommunala sektorn måste däremot kravet uppfyllas. Jag återkommer senare till denna fråga vid mina överväganden i samband med frivilliga överenskommelser i detta ärende.

KEU 76 analyserar inte närmare sambandet mellan den kommunala sektorns utbyggnad och sysselsättningen. Utredningen utgår från att det i första hand är en uppgift för sysselsättningsutredningen att göra bedöm- ningar av detta slag. Många remissinstanser anser dock att sysselsätt- ningsaspekterna borde ha utretts närmare. Sysselsättningsutredningen ansåg sig inte vid remisstidpunkten kunna ta ställning till utbyggnaden av den offentliga sektorn eftersom långtidsutredningens beräkningar ännu inte förelåg. Sysselsättningsutredningen understryker dock vikten av en fortsatt utbyggnad av den kommunala servicen. Därigenom skapas

Prop. 1978/79: 95 19

bl. a. möjligheter för kvinnorna att i ökad utsträckning gå ut på arbets- marknaden.

Sysselsättningsutredningcns slutbetänkande, där dessa frågor närmare kommer att behandlas, läggs fram först senare i vår. Jag vill dock göra vissa kommentarer redan nu. Varken KEU 76 eller långtidsutredningen diskuterar ett stopp för fortsatt kommunal utbyggnad. Däremot uttalar man sig för en långsammare tillväxt inom den kommunala sektorn mot vad som har gällt under tidigare år. Även LU:s huvudalternativ rymmer en betydande ökning av sysselsättningen inom den kommunala sektorn. ' Under perioden 1977—1983 beräknas den kommunala sysselsättningen öka med ca 240 000 arbetstillfällen. Detta motsvarar en ökning på totalt ca 28 % under femårsperioden. Den största sysselsättningsökningen både antalsmässigt och procentuellt sker enligt långtidsutredningens kal- kyler inom sektorerna hälso- och sjukvård samt socialvård. Detta är na- turligt med hänsyn till att utredningen har beaktat de resurskrav för åld- ringsvård och sjukvård som föranleds av vissa politiskt bundna åtagan- den samt befolkningens ändrade ålderssammansättning.

Ett par remissinstanser däribland LO tar upp den kommunala sektorns roll i konjunkturpolitiken. LO konstaterar att stora delar av den kommunala verksamheten har en karaktär som talar emot kraftiga varia- tioner i den löpande verksamheten. Å andra sidan har den kommunala sektorn växt så starkt att den nu är ungefär dubbelt så stor som den stat- liga sektorn. Därmed blir, enligt LO. också behovet av konjunkturvaria- tion inom den kommunala sektorn av stort intresse. LO konstaterar vi- dare att den långsiktiga ökningen av den kommunala sektorns resursan- språk är mer och mer avgörande för den centrala ekonomiska plane- ringen. Åstadskoms inte en tillräcklig tillväxt av produktion och real- inkomster uppkommer för en längre period avsevärda underskott i den offentliga sektorn, inte minst den kommunala. Det finansiella proble- met är inte det enda i sammanhanget. Det är också viktigt att kapital och arbetstimmar kan lösgöras för en konjunkturuppgång och expansion i näringslivet, efter det att främst den kommunala sektorn under en längre tid ensam har svarat för sysselsättningsökningen. LO anser att det faller inom statsmakternas ansvar att planera för sådan utveckling på medellång sikt av den kommunala sektorns liksom av övriga sektorers verksamhet att en balans uppnås.

Jag delar i stort sett de synpunkter som LO för fram -i sitt remissytt- rande. Det övergripande ansvaret för konjunkturpolitiken faller på stats- makterna. För att målen för konjunkturpolitiken skall kunna uppnås krävs dock en medverkan från samtliga sektorer i samhället. För kom— munernas och landstingskommunernas del bör de frivilliga överlägg- ningarna mellan regeringen och kommunförbunden bl. a. kunna bidra till att den kommunala verksamhetens utveckling anpassas till konjunk- turpolitikens krav. [ överenskommelsen för åren 1979 och 1.980 noteras

Prop. 1978/79: 95 20

att fortsatta engagemang för kommuner och landstingskommuner inom sysselsättningspolitikens område kan bli aktuella under dessa år. Under innevarande år görs också betydande insatser i sysselsättningsstimule- rande syfte i kommuner och landstingskommuner. Jag återkommer i det följande till utformningen av de frivilliga överläggningarna.

Jag vill dock i detta sammanhang peka på att en allmän konjunktur— stimulans av den kommunala sektorn under år med lågkonjunktur kan komma att användas för en permanent sysselsättningsökning, vilket kan försvåra näringslivets arbetskraftsrekrytering vid en kommande konjunk- turuppgång. Detta talar för att de traditionella konjunktur- och arbets- marknadspolitiska medlen bör utnyttjas i första hand även i fortsätt- ningen. Jag vill även framhålla att kommuner och landstingskommuner genom flexibel planering har möjlighet att bidra till konjunkturutjäm- ningen genom tidigare- och senareläggningar på investeringssidan.

KEU 76 diskuterar möjligheterna för kommuner och landstingskom- muner att få ett ökat utrymme på kreditmarknaden. Utredningen kon- staterar därvid att detta är beroende av det allmänna läget på kredit- marknaden och statsmakternas prioriteringar mellan olika sektorers fi- nansieringsanspråk. En närmare analys av förutsättningarna för den kommunala upplåningen hänsköt utredningen till den då pågående kapi- talmarknadsutredningen. Med hänsyn till de allmänna perspektiven för den svenska ekonomins utveckling drar dock KEU 76 för sin del slutsat- sen att några väsentliga lättnader i kreditmarknadsläget inte är att vänta under åren framöver.

Några remissinstanser påpekar att en restriktiv kreditpolitik leder till kommunala utdebiteringshöjningar dels genom onormalt ökad skattefi- nansiering, dels genom påtvunget nyttjande av kostsamma upplånings- former. Speciellt stora anges dessa problem vara för expanderande kom- muner och för de mindre kommunerna. I min egenskap av chef för eko- nomidepartementet kommer jag senare att föreslå regeringen att lägga fram en proposition med anledning av kapitalmarknadsutredningens slutbetänkande. Jag kommer därvid även att behandla frågor i anslut- ning till den kommunala upplåningen. Jag vill dock allmänt peka på att en stark prioritering av näringslivets investeringar måste göras på kre- ditmarknaden under de närmaste åren. Detta är nödvändigt för att un- der 1980-talet åstadkomma den erforderliga strukturomvandlingen av den svenska industrin och för att den utlandskonkurrerandc industrin skall kunna återvinna sin konkurrenskraft. Att därutöver kraftigt öka ut- rymmet för kommunal upplåning är inte möjligt.

Inom det begränsade utrymme som föreligger för den kommunala ut- byggnaden uttalar sig KEU 76 för en prioritering av barnomsorg, äldre- vård och långtidssjukvård. Detta överensstämmer med de prioriteringar sonrregeringen och kommunförbunden har enats om i de senaste årens överenskommelser. Remissinstanserna har över lag inga erinringar på denna punkt. Det påpekas dock att en sådan prioritering kan vara svår

Prop. 1978/79: 95 2]

att åstadkomma på kort sikt eftersom man är uppbunden av igångsatta investeringsprojekt även inom andra områden. Flera remissinstanser framhåller att det finns angelägna behov att tillgodose inom fler om- råden än de här prioriterade.

Som jag tidigare har nämnt är utrymmet för kommunal konsumtions- ökning 2,8 % per år under perioden 1977—1983 enligt långtidsutred- ningens huvudalternativ. Enligt långtidsutredningens baskalkyl, som är en beräkning av den utveckling av den kommunala konsumtionen som inte kan underskridas utan att vissa politiska åtaganden omprövas eller att den nuvarande standarden i tjänsteutbudet sänks, krävs en årlig ökning med 1,8 %. Härvid har hänsyn tagits till utbyggnader inom de prioriterade områdena. Även om utrymmet för den kommunala sektorns tillväxt är begränsat framöver finns det således visst utrymme även för andra kommunala satsningar än de som ingår i baskalkylen. Förutsätt- ningar bör därutöver skapas för andra angelägna reformer genom ratio- naliseringsåtgärder och omprövning av befintlig verksamhet.

Jag vill betona att den förordade begränsningen av den kommunala expansionstakten inte är uttryck för en negativ inställning till vidare sociala reformer. Tvärtom är enigheten stor om att många angelägna önskemål återstår att förverkliga. Vad diskussionen gäller är en fördel- ning av önskvärda reformer över en längre period. Detta är ett villkor för att målen för samhällsekonomin i stort skall kunna uppnås. Lyckas vi uppnå fullt kapacitetsutnyttjande och extern balans i mitten av 1980- tale-t bör det föreligga väsentligt bättre förutsättningar för framtida stan- dardförbättringar än under långtidsutredningens kalkylperiod, då en stor del av resurstillväxten måste avdelas för att avhjälpa de balansbrister som förelåg i utgångsläget. Jag finner det vara en mycket viktig uppgift att "skapa förutsättningar för en sådan gynnsam utveckling. I detta arbete utgör återhållsamhet med de offentliga utgifterna i nuläget en viktig byggsten.

2.3. Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen

Det samhällsekonomiska utrymmet för en ökning av den kommunala verksamheten kommer, som jag nyss har nämnt, att vara mycket be- gränsat även under de första åren av 1980-talet. Den senaste långtids- utredningen (LU 78) konstaterar att den anpassning av den kommunala utvecklingen som förutsätts i LU:s huvudalternativ inte torde komma till stånd utan att statsmakterna för en medveten politik för att begränsa den kommunala expansionen.

KEU 76, som diskuterar olika vägar för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen, har främst inriktat sig på de åtgärder som staten skulle kunna vidta. Utredningen betonar dock att det givetvis är kom- munerna och landstingskommunerna själva som i första hand har an- svar för den kommunala sektorns utveckling. Det förutsätts därför att

Prop. 1978/79: 95 22

man i kommunerna och landstingskommunerna gör en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna. Kommunernas och landstingskommunernas möjligheter till planmässig avvägning och prioritering bör enligt utredningen bevaras och om möj- ligt förstärkas. Remissinstanserna instämmer i eller lämnar utan erinran utredningens avvisande hållning till åtgärder som leder till att priorite- ringsansvaret förs över från kommunerna och landstingskommunerna till statliga organ. Några remissinstanser pekar dock på att priorite- ringar av den kommunala verksamheten i viss mån trots allt sker och kommer att ske från statens sida så länge som särskilda statsbidrag före- kommer som stimulansbidrag m. ni.

Jag delar utredningens och remissinstansernas uppfattning att kom- munerna och landstingskommunerna har ett förstahandsansvar för ut- vecklingen av den kommunala verksamheten. Jag vill särskilt betona att det är de kommunalt förtroendevalda som har de bästa möjligheterna att bedöma behoven av kommunal service och att granska ändamålsen- ligheten och effektiviteten i den kommunala verksamheten. Detta inne- bär emellertid också att de kommunalt förtroendevalda måste beakta de samhällsekonomiska förutsättningarna innan beslut fattas om nya åta- ganden. Sammantaget har kommuner och landstingskommuner nu en sådan tyngd i samhällsekonomin att åtgärder som i det enskilda fallet kan te sig marginella för landet som helhet kan få långtgående samhälls- ekonomiska konsekvenser. Staten kan å andra sidan förutsättas vilja sti- mulera framväxt av viktiga uppgifter även i fortsättningen. Därför kan speciella statsbidrag i vissa fall bli aktuella också i framtiden för att statsmakterna skall kunna påverka den kommunala prioriteringen. Jag återkommer längre fram i anförandet till principerna för statsbidrags- givningen.

Några remissinstanser framhåller att möjligheterna till produktivitets- stegringar är relativt begränsade inom den kommunala sektorn. Detta får dock enligt min mening inte tas till intäkt för att inte verka för att sådana kommer till stånd. Kungsbacka kommun pekar på att redan be- fintlig styrning från staten kan minska kommunernas möjligheter att ef- fektivt utnyttja sina resurser och därmed begränsa utgifterna. Som exem- pel på sådan styrning tas barnomsorgen där man menar att en större frihet att anpassa verksamheten till lokala förhållanden skulle kunna in- nebära väsentliga besparingar. Jag har tidigare i mitt anförande fram- hållit värdet av ökad lokal handlingsfrihet och jag vill åter betona det viktiga i att statsbidragsregler och föreskrifter från statliga tillsynsmyn- digheter inte onödigt försvårar dessa strävanden.

Några remissinstanser, däribland Uppsala kommun, tar vidare upp behovet av att få till stånd omprövning av befintlig verksamhet. Med den omfattning som den kommunala verksamheten i dag har nått och med de förändrade förutsättningar som nu gäller för vissa verksamheter torde det enligt min mening finnas förutsättningar för en sådan om-

Prop. 1978/79: 95 23

prövning. Jag vill här framhålla att staten under senare tid har ålagt sig betydande restriktivitet med nya åtaganden och inriktat budgetpröv- ningen av den statliga förvaltningen på att genom omfördelningar och omprioriteringar skapa utrymme för angelägna reformer. Det är ange- läget att motsvarande initiativ tas i kommuner och landstingskommuner. För att kunna få en mer systematisk omprövning till stånd erfordras, som också länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och RRV pekar på, bl. a. en budgetteknik som inte främst är inriktad på att pröva nya verk- samheter utan också de befintliga. Behovet av omprövning av verksam- heter och en utveckling av budgettekniken är gemensamma problem för stat och kommun. Det är av stor vikt att utrednings- och utvecklings- arbete bedrivs inom dessa områden. På den statliga sidan arbetar bl.a. förvaltningsutredningen med problem av denna karaktär. Även kom- munförbunden bedriver sådant utvecklingsarbete. Jag vill också i likhet med KEU 76 betona vikten av ett ökat kostnadsmedvetande i den kom- munala verksamheten. Genom en fortlöpande rationaliseringsverksam- het kan besparingar och omprioriteringar av olika slag komma till stånd. De förtroendevaldas möjlighet att styra olika kostnadsdrivande faktorer i form av exempelvis icke budgeterad personalförtätning måste också förbättras.

Enligt KEU 76 bör ansträngningar att dämpa utgiftsutvecklingen göras i planerade former så att drastiska nedskärningar undviks. I ett system där flerårsbudgeten har en viktigare roll än f. n. är det enligt ut- redningen naturligt att eftersträva att den kommunala verksamhetens vo- lymutveckling styrs av mer långsiktiga överväganden. Flerårsbudgetarna bör för de beslutande församlingarna utnyttjas som ett viktigt styrinstru- ment där mål och prioriteringar kommer till uttryck inom de resursra- mar kommunerna och landstingskommunerna har att räkna med. Nu- mera ger också fleråerudgeten en samlad bild av verksamheten både vad gäller behov och resurser. Tyngdpunkten i det kommunala budget— arbetet måste därför enligt utredningen skjutas från årsbudgeten till fler- årsbudgeten. Remissinstanserna har över lag inga erinringar mot KEU:s överväganden i detta avseende. Jag instämmer i denna uppfattning och vill särskilt betona att budgetprövningen för det närmaste budgetåret bör ske inom de ramar för den långsiktiga volymtillväxten, som har lagts fast i flerårsbudgeten. även om de finansiella förhållandena på kort sikt skulle medge en mer expansiv budget.

KEU 76 understryker vikten av att statsmakterna iakttar återhållsam- het vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Re- missinstanserna instämmer häri och säger över lag att ansvaret för att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen även ligger på statsmakterna. Det hävdas bl. a. att statsmakterna genom föreskrifter. råd och anvis- ningar påvcrkar den kommunala verksamhetens utformning på ett sätt som kan verka pådrivande på den kommunala kostnadsutvecklingen. Flera remissinstanser betonar att staten genom att lägga på kommu-

Prop. 1978/79: 95 24

nerna och landstingskommunerna uppgifter har medverkat till utgiftsex- pansionen. Det framhålls därvid bl. a. också att staten inte tillräckligt har beaktat de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna och lands- tingskommunerna samt att nya och vidgade uppgifter för kommuner och landstingskommuner också måste följas av ställningstagande till fi- nansieringen. Några remissinstanser påtalar att det finns en motsättning i statens uppträdande. Staten sägs på samma gång uppträda både som företrädare för sektorintressen och som samhällsekonomins väktare.

Jag är naturligtvis medveten om att statsmakternas beslut har bidragit till en del av den utgiftsexpansion som nu sker inom den kommunala sektorn. Angelägna reformer i samhället har i stor utsträckning anför- trotts kommuner och landstingskommuner att genomföra. De kan också väntas få en fortsatt central roll i välfärdsutvecklingen. Det är därför enligt min mening väsentligt att statsmakternas beslut om reformer som förutsätts bli genomförda av kommunerna och landstingskommunerna fortsättningsvis baseras på övergripande bedömningar av konsekven- serna för stat och kommun och för samhällsekonomin i stort. Bedöm- ningar av de totala ekonomiska konsekvenserna för samtliga berörda sektorer av föreslagna reformer måste således göras i större utsträckning än vad som nu sker. Jag vill i sammanhanget peka på att regeringen ef- ter det att frågan hade aktualiserats i riksdagen (FiU 1978/7912, rskr 1978/79: 16) nyligen har kompletterat kommittéförordningen (1976: 119) med en föreskrift (1978: 911) om att utredningars förslag- bör kostnadsberäknas i samband med att förslagens övriga effekter belyses.

Remissinstanserna pekar liksom KEU 76 på att det är angeläget att kungörelsen (1970: 641, ändrad senast 1977: 629) om statliga myndig- heters rätt att meddela föreskrifter, anvisningar m.m. verkligen efter- levs. Utredningen framhåller särskilt att enligt denna kungörelse krävs av den statliga myndigheten att de kostnadsmässiga konsekvenserna av framlagda förslag skall utredas samt att företrädare för dem som slutligt kan förutses få bära ökade kostnader för standardförbättringar eller ändrade normer skall höras. Det är därvid bl.a. kommunerna och landstingskommunerna som åsyftas.

Jag vill i anledning härav framhålla att begränsningskungörelsen en- ligt min mening är ett bra instrument för att reglera statliga myndighe- ters möjligheter att utfärda föreskrifter m.m. Det är mycket viktigt att de statliga myndigheterna noga iakttar vad som stadgas i kungörelsen. Regeringen håller sig också informerad om utvecklingen genom att de statliga myndigheterna i samband med sina anslagsframställningar för budgetåret 1979/80 till regeringen ålades att redovisa de föreskrifter som hade utfärdats under närmast föregående budgetår och inom vilka om- råden som det kan bli aktuellt med nya eller ändrade föreskrifter de närmaste budgetåren. Av redovisningen skulle framgå bl. a. uppskattade kostnader eller besparingar till följd av förändringar som har vidtagits

Prop. 1978/79: 95 25

eller som avses bli vidtagna. Även i de årliga anvisningarna för myndig- heternas anslagframställningar budgetåret 1980/81 krävs liknande redo- visning. Jag vill här även hänvisa till det uppdrag. vilket jag tidigare har berört. som har lämnats till de centrala statliga myndigheterna om att se över föreskrifter, anvisningar och råd i syfte att öka den kommunala självstyrelsen.

KEU 76 betonar att det är viktigt att kommunernas och landstings- kommunernas verksamhet samordnas med den övergripande statliga ekonomiska politiken. Utredningen anger att det f.n. finns betydande möjligheter för statsmakterna att på olika sätt påverka den kommunala investeringsverksamheten och att det inte finns anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av styrmedel. I likhet med de remiss- instanser som har yttrat sig i frågan instämmer jag i utredningens be- dömning. Det torde vidare enligt min mening vara svårt att på ett me- ningsfullt sätt styra investeringsverksamheten med generella ramar. Om styrningen skall bli effektiv fordras en inriktning på enskilda verksam- hetsområden. Men sådana styrmedel försvårar för kommunerna och landstingskommunerna att göra planmässiga avvägningar och priorite- ringar i budgetarbetet vad gäller investeringar. Några ytterligare regle- ringar eller restriktioner rörande de kommunala investeringarna utöver vad som nu finns i form av bl. a. ramar för skolbyggen, fördelningsplan för statsbidrag till vägbyggande, ramar för; bostadsbyggandet, kreditpoli- tik, byggnadstillstånd och investeringsavgifter behövs enligt min mening inte. Det finns också anledning att erinra om att viss statlig reglering kan avskaffas då den inte längre bedöms fylla någon funktion. Jag syftar på regeringens förslag om slopande av kravet på underställning av kom— munala beslut om lån och borgen (prop. 1978/79: 53).

KEU 76 tar också upp nuvarande möjligheter för statsmakterna att påverka den volymmässiga utvecklingen av driftverksamheten. Utred- ningen anser att dessa är mycket begränsade f. n. och diskuterar möjlig- heten av att arbeta med ramar för de totala kommunala driftkostna- derna och ramar för volymutvecklingen. Ramar för driftkostnaderna förutsätter en relativt tillförlitlig bedömning av pris- och löneutveck- lingen om inte kommunerna och landstingskommunerna för den hän- delse att ramarna sätts för snävt skulle tvingas till drastiska nedskär- ningar av verksamheten. Utredningen konstaterar att det föreligger up- penbara svårigheter att göra sådana bedömningar. Vad gäller ramar för volymutvecklingen skulle en reglering av vissa enskilda verksamhetsom- råden uttryckt i antal platser eller dylikt vara möjlig enligt KEU 76. Däremot är det enligt utredningen stora svårigheter att utforma ramar för hela den kommunala sektorns volymutveckling på grund av de mät- tekniska problem som föreligger när det gäller att precisera den samlade volymutvecklingen. På grund av dessa och andra problem avvisar utred- ningen utgiftsramar och ramar för volymutveckling som metoder för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen.

Prop. 1978/79: 95 26

Remissinstanserna har inte något att erinra mot utredningens övervä- ganden i denna del. Några landstingskommuner delar dock inte utred- ningens bedömning att statsmakternas nuvarande möjligheter att påver- ka driftverksamheten skulle vara mycket begränsade. De hänvisar bl. a. till den styrning som sker genom den statliga tilldelningen av läkartjäns- ter. Enligt min uppfattning är det primära för fördelningen av läkar- tjänster emellertid inte att hålla tillbaka volymökningen utan att få en jämn fördelning mellan olika landstingskommuner av den begränsade tillgången på utbildade läkare. Jag vill därutöver i huvudsak instämma i vad utredningen anför om att statens möjligheter att styra driftverksam- heten f.n. är begränsade och att de möjligheter som utredningen disku- terar i form av driftramar och ramar för volymutvecklingen är förenade med betydande svårigheter. Jag skall dock längre fram återkomma till frågan om riktlinjer för volymutvecklingen i samband med frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun.

Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget

KEU 76 har enligt sina direktiv även haft att pröva om en lagstiftning om det kommunala skatteuttaget bör införas. Utredningen har därvid funnit att riksdagen torde få bedöma om ett lagfäst skattetak skulle kräva grundlagsändring. Individuella skattetak är enligt utredningen den modell som skulle ligga närmast till hands om man på kort sikt vill upp- nå en mer påtaglig begränsning av den kommunala utgiftsutvecklingen. Ett generellt tak av norsk modell, där en generell övre gräns är satt för skattesatsernas höjd, skulle inte innebära samma effektiva restriktion. Utredningen avvisar dock tanken på en lagstiftning om det kommunala skatteuttaget med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och för- ordar i stället en vidareutveckling av det system med frivilliga över- enskommelser mellan stat och kommun som har vuxit fram under se- nare år. Med några få undantag avvisar remissinstanserna liksom KEU 76 tanken på att genom lagstiftning begränsa den kommunala beskatt- ningsrätten. Flera remissinstanser anger också särskilt att i valet mellan lagstadgat skattetak och frivilliga överenskommelser föredras det senare. De skäl som förs fram mot lagstiftning grundas främst på att en sådan skulle innebära ett inte acceptabelt ingrepp i den kommunala självstyrel- sen. Även andra argument anförs mot lagstiftning, exempelvis att ett skattetak inte löser några grundläggande kommunalekonomiska problem och att det skulle konservera standardskillnader. Några remissinstanser däribland TCO, LRF och fem kommuner anser att en lagstiftning kan komma att behöva aktualiseras om de frivilliga överenskommelserna inte ger önskat resultat. Eskilstuna kommun föredrar ett lagfäst skatte- tak framför frivilliga överenskommelser. I övrigt pläderar endast SAF och Sveriges Industriförbund för skattetak medan Vilhelmina kommun avvisar såväl lagstadgat skattetak som frivilliga överenskommelser.

Prop. 1978/79: 95 27

Jag ansluter mig till vad utredningen och även justitiekanslern (JK) i sitt yttrande anför om att utformningen av ett skattetak måste tillmätas stor betydelse när det gäller att bedöma hur en sådan lagstiftning inver— kar på den kommunala självstyrelsen och behovet av eventuella grund- lagsändringar. Jag vill här erinra om vad jag har sagt i det föregående om de principer som bör gälla för samspelet mellan stat och kommun. En lagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget skulle kunna komma att innebära ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen vars omfattning är beroende bl. a. på utformningen av skattetaket. Jag är ense med utredningen om att ett skattetak inte får utformas så att den grundlagsfästa kommunala självbeskattningsrätten mister sitt reella innehåll.

I fråga om vilka typer av skattetak som kan vara aktuella att disku- tera finns det. som utredningen anger, främst två alternativ. Individuella skattetak. där varje kommun och landstingskommun medges en egen högsta skattesats synes. som utredningen framhåller, vara mest effektiva för att redan på kort sikt åstadkomma påtagliga begränsningar i den kommunala utgiftsexpansionen. Om man däremot t.ex. med hänvisning till allmänna skattepolitiska mål önskar hålla de kommunala skattesat- serna under en viss absolut nivå är ett generellt skattetak av norsk mo- dell tänkbart. I ett sådant får höjningar av skattesatsen ske upp till en viss gräns. På någon sikt uppnår man då sannolikt också att endast mycket små variationer kvarstår mellan skattesatserna i olika kommuner resp. landstingskommuner. Uppenbarligen ställs då stora krav på skat- teutjämningssystemets förmåga att utjämna de ekonomiska skillnaderna mellan kommuner resp. landstingskommuner om skattetaket skall fungera väl.

Utöver dessa principiella överväganden aktualiserar ett införande av ett lagstadgat skattetak också en rad tekniska och praktiska frågor av stor betydelse. Utredningen pekar på att det eventuellt skulle behövas utökad statlig tillsyn och lagreglering av den kommunala verksamheten för att hindra att effekten av ett skattetak på olika sätt urholkas. Möjlig- heter för regeringen att medge dispens för kommuner och landstings- kommuner som drabbas oskäligt hårt av ett skattetak bör även finnas enligt utredningen.

Jag bedömer det för egen del vara en allvarlig invändning mot ett lagstadgat skattetak, om det skulle krävas olika slag av kompletterande åtgärder, för att få ett skattetak att fungera effektivt. Detta skulle leda till att den statliga detaljstyrningen av kommuner och landstingskommu- ner ökar på ett inte önskvärt sätt. Jag vill särskilt fästa uppmärksamhe- ten på de svårigheter som ligger i att regeringen skulle behöva medge undantag i vissa fall från skattetaket. Utredningen har på denna punkt inte tillräckligt analyserat konsekvenserna av ett sådant förfarande, som kan leda till att det yttersta prioriteringsansvaret förs över från kommu-

Prop. 1978/79: 95 28

ner och landsting-skommuner till staten. Rent praktiskt måste det vara mycket svårt att tidsmässigt samordna en sådan dispensprövning med det kommunala budgetarbetet. En oklar fråga är vidare om sanktioner kan vidtas från statens sida om överträdelser sker i tillämpningen av ett kommunalt skattetak. JK anser detta vara en av de svåraste frågorna att lösa och är inte övertygad om att den lösning som utredningen har tänkt sig skulle bli effektiv.

Mot bakgrund av vad jag här har redovisat är jag inte beredd att för- orda att en lagstiftning om begränsning av det kommunala skatteuttaget nu tillgrips för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen. Liksom utredningen och flertalet remissinstanser anser jag att man i första hand bör pröva andra vägar som baseras på frivillighetens grund.

Under 1970-talet har regeringen och kommunförbunden —— Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet vid flera tillfällen träffat överenskommelser om riktlinjer för den kommunalekonomiska utveck- lingen i olika avseenden. Den senast träffade överenskommelsen be- handlar dels den kommunala volymutvecklingen åren 1979 och 1980, dels de finansiella förutsättningarna för kommuner och landstingskom- muner år 1979 (jfr prop. 1978/79: 26, FiU 1978/79: 8, rskr 1978/ 79: 67).

Ambitionen i de tidigare överenskommelserna under 1970-talet har främst varit att hålla nere ökningar i de kommunala skattesatserna. För åren 1973 och 1974 uppnåddes också detta mål. För år 1.975 fanns inte någon överenskommelse. Under åren 1976, 1977 och 1978 genofn- fördes däremot, trots överenskommelser och extra statliga bidrag, kraf- tiga kommunalskattchöjningar beroende på bl. a. en snabb utbyggnad av den kommunala verksamheten. I överenskommelsen för år 1978 togs den kommunala volymutvecklingen för första gången in i bilden genom att det där angavs att vissa verksamhetsområden skulle prioriteras inom ramen för den begränsade expansion som var möjlig. Kommunerna och landstingskommunerna uppmanades att genomföra en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet och att göra en översyn av sina flerårsplaner. Något märkbart genomslag synes det dock inte ha blivit av de uttalanden som gjordes härvidlag. Den kommunala expansionen fortsatte under året i snabb takt och mycket stora höjningar av skatte- satserna genomfördes på många håll.

Det är ännu för tidigt att mer definitivt bedöma huruvida kommu- nerna och landstingskommunerna följer den senaste uppgörelsens rikt- punkt 3 % per är vad avser volymutvecklingen åren 1979 och 1980. Enligt vad jag har redovisat i årets finansplan (prop. 1978/79: 100 bil. 1) pekar föreliggande prognoser, som dock är osäkra, på en volymutveck- ling som visserligen har bromsats upp för år 1979 jämfört med år 1978 men som likväl ligger över den nivå som angavs i överenskommelsen. Uppgifter som de båda kommunförbunden har sammanställt tyder

Prop. 1978/79: 95 29

också på detta. Jag utgår emellertid från att det ännu finns tid att minska utbyggnadstakten i den kommunala verksamheten i sådan om- fattning att överenskommelsen skall kunna hållas för år 1980. Enligt överenSkommelsen skulle förbunden rekommendera kommunerna och landstingskommunerna att inte höja skattesatserna år 1979. i denna del har efterlevnaden varit god och den kommunala skattehöjningen för år 1979 har blivit väsentligt lägre än för de fyra närmast föregående åren. Den kraftiga skattehöjningen för år 1978 måste dock hållas i minnet. Genom denna kunde en konsolidering ske av den kommunala ekonomin.

De hittillsvarande erfarenheterna av frivilliga överenskommelser är således något blandade. Liksom en del av remissinstanserna måste jag därför konstatera att om efterlevnaden av frivilliga överenskommelser skulle bli låg under de närmaste åren kommer det att bli nödvändigt att överväga även andra åtgärder. Lagstiftning om det kommunala skat- teuttaget kan därvid komma att få förnyad aktualitet. Jag gör denna be- dömning mot bakgrund av de krav på en dämpning av den kommunala expansionstakten som måste ställas om en balanserad tillväxt i samhälls- ekonomin skall bli möjlig under de första åren av 1980-talet. Den kom- munala sektorn har nått en sådan omfattning att dess utveckling måste anpassas till resursutrymmet för samhällsekonomin som helhet.

Jag förordar således att frågan om en begränsning av den kommunala utgiftsexpansionen i första hand får bli föremål för överläggningar och överenskommelser mellan stat och kommun. I det följande tar jag upp formerna för att på frivillig väg nå en bättre överensstämmelse mellan utvecklingen av den kommunala sektorn och samhällsekonomin i stort.

2.4. Frivilliga överenskommelser

Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun

KEU 76 diskuterar de framtida formerna för överläggningar mellan regeringen å ena sidan och representanter för kommunerna och lands- tingskommunerna å andra sidan. Dessa överläggningar bör enligt utred- ningen leda fram till frivilliga överenskommelser av generell karaktär om den kommunala sektorns utveckling. Utredningen finner det nöd- vändigt att överläggningarna mellan regeringen och företrädare för kommuner och landstingskommuner får en fastare form än hittills. Re- geringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att disku- tera samordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällseko- nomin i stort.

Enligt KEU 76 bör överläggningarna inriktas på ett längre perspektiv med utgångspunkt i bl.a. de statliga långtidsutredningarna och avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutvecklingen på nå- got längre sikt. Som ett komplement härtill bör riktlinjer ges, som även

Prop. 1978/79: 95 30

kan innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. KEU 76 skisserar ett förhand- lingssystem där även efterlevnaden av träffade överenskommelser tas upp. Systemet bygger på att de enskilda kommunerna och landstings- kommunerna gör alla ansträngningar för att följa träffade överenskom- melser och att de inte utan starka skäl avviker från dessa. Utredningen föreslår en möjlighet att ge extra skatteutjämningsbidrag till ett begrän- sat antal kommuner som kan ha svårt att hålla sig inom överenskomna ramar i fråga om höjning av skattesatsen.

KEU 76 konstaterar att en bättre uppföljning behövs av den kommu- nala utvecklingen mot bakgrund av att den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellan rikspolitiken och kommunalpo— litiken. Ett betydande ansvar vilar enligt utredningen i detta samman- hang på de politiska partierna. För den löpande uppföljningen av hur den kommunala ekonomin utvecklas och i vilken utsträckning uttalade riktlinjer följs föreslår utredningen att en särskid arbetsgrupp med ex- perter från staten och kommunförbunden inrättas. Arbetsgruppens upp- gifter skall enligt utredningen också bestå i bl. a. att vara beredningsor- gan inför de återkommande överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden. Behov av ett förbättrat förhandlingsunderlag för överläggningarna föreligger också enligt KEU 76.

Jag har tidigare nämnt att KEU 76 förordar frivilliga överenskom- melser framför ett lagfäst skattetak för att begränsa den kommunala ut- giftsexpansionen. Det alldeles övervägande flertalet remissinstanser till- styrker eller lämnar utan erinran huvuddragen i det av KEU 76 föror- dade systemet med frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för kommuner och landstingskommuner. En viss tveksamhet anförs av ett tiotal remissinstanser medan endast två av de som yttrat sig i frågan avstyrker. De invändningar som mer allmänt anförs mot de frivilliga överenskommelserna rör i huvudsak att den kommunala hand- lingsfriheten inskränks och att generella överenskommelser inte tar hän- syn till de stora olikheterna mellan de enskilda kommunerna eller lands- tingskommunerna. Jag skall återkomma till dessa synpunkter senare. Jag vill, med hänvisning till vad jag har sagt i det föregående, redan nu klargöra att jag i allt väsentligt kan ansluta mig till utredningens över- väganden i fråga om huvuddragen i systemet med frivilliga överens- kommelser.

Utredningens förslag att överläggningarna mellan regeringen och före- trädare för kommuner och landstingskommuner får fastare former till- styrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna. Några kommuner uttrycker dock oro för byråkratisering och för begränsning av den kom- munala självbestämmanderätten. Jag anser liksom utredningen att rege- ringen och representanter för kommuner och landstingskommuner bör träffas med jämna mellanrum för att diskutera samordningen mellan

Prop. 1978/79: 95 3l

den kommunala ekonomin och samhällsekonomin i stort. Jag vill särskilt understryka att de senaste årens överläggningar också successivt har övergått i fastare former varför KEU:s förslag inte innebär någon stor förändring i förhållande till nuläget. Riskerna för byråkratisering före- faller mot den bakgrunden vara små.

Utredningen säger att det knappast är möjligt för regeringen att träffa överenskommelser med varje kommun och landstingskommun för sig. Ett tiotal kommuner och lika många landstingskommuner vill få möjlig- het att delta i förhandlingarna eller kräver att individuella hänsyn tas. Det finns f. n. 277 kommuner och 23 landstingskommuner i landet. Rent tidsmässigt går det inte för regeringen att överlägga med var och en av dessa om de enskilda förutsättningarna. Det är alltså inte praktiskt ge- nomförbart för regeringen att överlägga med varje enskild kommun och landstingskommun. Det torde i första hand vara en fråga för kom- munernas och landstingskommunernas representanter att på lämpligt sätt hålla sig informerade om de enskilda kommunernas och landstings- kommunernas situation.

Ett tiotal kommuner och en landstingskommun ifrågasätter kommun- förbundens roll vid överläggningarna och den begränsning av självsty- relsen som man menar blir konsekvensen av förbundens ökade makt. Det är naturligtvis på det sättet att kommunerna och landstingskommu- nerna själva har att avgöra vilka som skall företräda dem vid överlägg- ningarna med regeringen. Kommunförbunden utgör dock enligt min mening naturliga samtalspartncrs i detta sammanhang.

KEU:s betoning av det långsiktiga perspektivet i överenskommelserna och flerårsplaneringcns betydelse för de långsiktiga övervägandena till- styrks eller lämnas utan erinran av remissinstanserna. De samstämmiga uppfattningar som här kommer till uttryck bör enligt min mening ligga till grund för uppläggningen av de fortsatta överläggningarna. Jag delar således utredningens och remissinstansernas uppfattning att långtidsut- redningarna och kommunernas och landstingskommunernas flerårsplaner bör ligga till grund för överläggningarna i det längre perspektivet. Överläggningar bör bl. a. kunna tas upp i anslutning till de ställningsta- ganden som en ny statlig långtidsutredning ger upphov till. De statliga långtidsutredningarna ger ett väsentligt underlag för statsmakternas be- dömningar och prioriteringar av resursutrymmet mellan olika sektorer för den närmaste femårsperioden. I dessa avvägningar ingår den kom- munala sektorns utveckling som en betydelsefull del.

Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar med några få undantag utan erinran utredningens ställningstagande att överenskommelserna bör innehålla riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutveck- lingen både på något längre sikt och för de första planåren. Vad det här gäller är i princip en fortsättning på den senaste överenskommelsen som avser volymutvecklingen åren 1979 och 1980. I denna överenskommelse

Prop. 1978/79: 95 32

har volymökningen för kommunernas och landstingskommunernas kon- sumtion preciserats till 3 % per år under åren 1979 och 1980. Inom denna ram bör utbyggnaden av barnomsorg, äldrevård och långtidssjuk- vård prioriteras samt möjligheterna till omprövning och rationalise- ringsinsatser tas till vara. Vidare sägs att stark återhållsamhet måste iakttas i fråga om transfereringsutgifterna liksom investeringarna, Jag har i tidigare avsnitt berört svårigheterna med att fastställa ramar för volymutvecklingen. Den senaste överenskommelsen torde dock ge vid handen att det är möjligt att i stora drag ange riktpunkter för den kom- munala volymutvecklingen. Särskild vägledning för hur man i kommu- nerna och landstingskommunerna bör mäta den kommunala konsumtio- - nens volymutveckling har också tagits fram av de båda kommunförbun- den i samarbete med företrädare för rcgeringskansliet. Jag skall i det följande återkomma till åtgärder som kan bidra till att minska de svårig- heter som är förenade med att mäta volymutvecklingen.

Jag vill särskilt peka på det värdefulla i att man genom överenskom- melser om volymutvecklingen sätter denna fråga i centrum för den poli- tiska debatten i den enskilda kommunen och landstingskommunen. Uppgörelser som enbart syftar till att hålla tillbaka skattehöjningar är enligt min mening inte alltid lika effektiva när det gäller att få grepp om utgiftsexpansionen. De kommunala budgetarna för år 1979 visar att kommuner och landstingskommuner med en finansiellt gynnsam situa- tion har möjlighet att bygga ut verksamheten alltför snabbt även utan skattehöjning.

Sysselsättningen i kommunerna och landstingskommunerna anknyter till den kommunala verksamhetens volymutveckling. Flera remissinstan- ser, bl.a. AMS, pekar på den viktiga roll som kommunerna och lands- tingskommunerna har på detta område. Bl. a. Svenska kommunförbun- det och AMS menar att sysselsättningsfrågorna bör tas upp vid över- läggningarna. Jag vill erinra om att i den senaste överenskommelsen no- teras att kommunerna och landstingskommunerna gör aktiva insatser inom sysselsättningspolitikens område inte minst för att motverka ung- domsarbetslösheten samt att det kan bli aktuellt med fortsatta engage- mang inom detta område. Jag förutsätter att hänsyn kommer att tas till sysselsättningsfrågorna även i fortsättningen vid överläggningarna mel- lan regeringen och kommunförbunden.

Några remissinstanser är kritiska till den av utredningen aktualiserade frågan att överenskommelser för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter bör kunna innefatta ramar för det kommunala skatteutta- get. Föreningen Sveriges Kommunalekonomer rekommenderar inte centrala riktlinjer för det kommunala skatteuttaget då rättvisa först upp- nås i ett läge då de ekonomiska förutsättningarna har utjämnats mellan kommunerna. Jag kan för min del inte se något avgörande hinder för att man inte även i fortsättningen skall kunna använda sig av riktlinjer för

Prop. 1978/79: 95 33

skatteuttaget. Jag delar således utredningens uppfattning att över- enskommelser som avser de närmast följande budgetåren måste kunna innehålla ramar för det kommunala skatteuttaget i likhet med vad som har varit fallet hittills. Som jag ser det bör det avgöras år från år om överenskommelserna bör innefatta sådana ramar eller riktlinjer och hur dessa i så fall skall utformas. Jag vill också i sammanhanget nämna att jag i det följande återkommer till frågan om ett reformerat skatteutjäm- ningssystem för kommuner och landstingskommuner.

KEU 76 skisserar ett förhandlingsschema som innebär att förhand- lingar sker i två omgångar varje år. Under januari till mars diskuteras utvecklingen under de närmaste två åren. En kontrollstation för utveck- lingen under det närmast följande budgetåret föreslås bli inlagd i au- gusti—september. Samtidigt kan riktlinjer för volymutvecklingen inför flerårsbudgeteringen tas upp till diskussion. Ett tiotal remissinstanser be— rör särskilt det av utredningen skisserade förhandlingsschemat. De båda kommunförbunden och ett par landstingskommuner menar att det kan läggas till grund för överläggningarna medan några remissinstanser är tveksamma. Några kommuner anser att schemat förrycker den kommu- nala planeringen. För egen del anser jag inte att det finns behov av att i detalj låsa fast något tidsschema för överläggningarna. Utredningens förslag till tidsschema kan enligt min mening i huvudsak ligga till grund för de fortsatta överläggningarna men det måste dock anpassas till förut- sättningarna under enskilda år. Det torde emellertid redan nu stå klart att överläggningarna bör inledas så tidigt som möjligt på året för att de riktlinjer om volym m.m. som kan bli resultatet i en överenskommelse skall kunna beaktas i kommunernas och landstingskommunernas bud- getarbete. Jag vill dock betona att ju tidigare på året överläggningarna inleds desto bristfälligare är förhandlingsunderlaget. Detta sätter en naturlig gräns för hur tidigt överläggningarna kan börja.

Några remissinstanser berör svagheten med att de frivilliga över- enskommelserna inte är bindande. Kinda kommun anser att någon form av statligt engagemang borde ingå för att följa upp att centrala över- enskommelser efterlevs. Jag delar utredningens uppfattning att systemet med frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun bygger på den grundläggande förutsättningen att de enskilda kommunerna och landstingskommunerna gör alla ansträngningar för att följa träffade uppgörelser. Det fordras enligt min mening således mycket starka skäl för att avsteg från en träffad överenskommelse skall anses motiverade. Man måste kunna utgå från att träffade överenskommelser om volym- och skattefrågor för den enskilda kommunen och landstingskommunen blir förpliktande för de beslut som skall fattas i det kommunala budget- arbetet. Några i juridisk mening bindande uppgörelser bör det emeller- tid inte vara fråga om. Jag återkommer i det följande till frågan om eventuella sanktioner.

3. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

lProp. 1978/79: 95 34

Älvsborgs läns landstingskommun är starkt kritisk till utredningens propå att kommuner och landstingskommuner som avviker från de överenskomna riktlinjerna borde lämna en särskild motivering till detta i samband med att budgeten fastställs. Jag anser det vara väsentligt att erhålla kunskaper om varför enskilda kommuner och landstingskommu- ner i vissa fall inte klarar att hålla sig inom de ramar som kan ges ien överenskommelse. Jag har tidigare sagt att det torde vara lämpligt att de som företräder kommunerna och landstingskommunerna håller sig in- formerade om de enskilda kommunernas och landstingskommunernas situation. Inom ramen för den kontinuerliga uppföljning som torde få ske härvidlag vore det enligt min mening värdefullt att kommunför- bunden samlar in ett underlag där också de orsaker till avsteg från överenskommelser som har varit för handen i enskilda kommuner och landstingskommuner framgår. Härigenom kan ett bättre förhandlings- underlag skapas för de fortsatta överläggningarna.

Utredningens förslag om möjlighet till extra skatteutjämningsbidrag för det begränsade antal kommuner som inte kan hålla sin skattesats inom överenskomna ramar tillstyrks av ett tiotal kommuner, medan tre anför starkt kritiska synpunkter. Kritiken gäller framför allt att skatteut- jämningsnämndens prövning på ett oacceptabelt sätt skulle innebära en överprövning av kommunala beslut. Jag anser att KEU:s förslag på denna punkt bör avvisaspå grund av dels att det skulle bli tidsmässigt svårt att samordna en sådan prövning i skatteutjämningsnämnden med det kommunala budgetarbetet. dels de praktiska och principiella pro- blem som är förenade med en prövning från nämndens sida.

Utredningen diskuterar olika slag av sanktioner som skulle kunna vara aktuella i sammanhanget för de kommuner och landstingskommu- ner som bryter överenskommelserna. Något förslag läggs dock inte fram. Några remissinstanser tar ändå upp frågan och säger nej till sank- tioner mot enskilda kommuner och landstingskommuner som inte kan hålla sig inom överenskomna ramar. JK framhåller att frågan om sank- tioner mot kommun över huvud taget torde vara föga klarlagd. Enligt min mening skulle det vara svårt och inte heller lämpligt att koppla di- rekta sanktioner till de frivilliga överenskommelserna. Däremot är jag inte främmande för att olika slag av villkor kan stipuleras för erhållande av ett eventuellt ekonomiskt stöd som statsmakterna kan komma att be- sluta om med anledning av en överenskommelse.

Ökade krav på samspel mellan riks- och kommunalpolitik måste en- ligt utredningen ställas mot bakgrund av den kommunala sektorns bety- dande andel av samhällsekonomin och denna sektors snabba tillväxt. Ett stort ansvar ligger i detta sammanhang på de politiska partierna att de politiska besluten på central, regional och lokal nivå samordnas. Remiss- instanserna instämmer i eller lämnar detta konstaterande utan erinran. De båda kommunförbunden anser att de politiska partierna måste få en

Prop. 1978/79: 95 35

ökad roll när det gäller efterlevnaden av överenskommelserna. Jag delar helt utredningens och remissinstansernas inställning i denna fråga. Jag ser det som utomordentligt viktigt att de politiska partierna tar ett helt annat ansvar än tidigare för att få den kommunala utgiftsexpansionen under bättre kontroll. Jag ser de frivilliga överenskommelserna som en synnerligen betydelsefull grund för partiernas agerande på alla nivåer i samhället. Centralt måste betydande återhållsamhet iakttas i fråga om ökade krav på insatser från kommuner och landstingskommuner. När det gäller den regionala och den lokala nivån och de folkvalda försam- lingarna i kommuner och landstingskommuner får i olika avseenden för- utsättas att en bättre förståelse för de samhällsekonomiska betingelserna kan skapas. De politiskt ansvariga på regional och lokal nivå måste föra ut till allmänheten de förutsättningar som gäller för den kommunala verksamheten med anledning av träffade överenskommelser.

Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar med några få undantag utan erinran utredningens förslag om en särskild arbetsgrupp som bl. a. skulle ha till uppgift att bereda underlaget för överläggningarna mellan stat och kommun. Jag ansluter mig till utredningens förslag om en sär- skild arbetsgrupp vars uppgifter förutom den nämnda blir att löpande följa den kommunala utvecklingen och att ta fram ett förbättrat statis- tiskt underlag för överläggningarna. Gruppen bör bestå av företrädare för berörda departement och för de båda kommunförbunden. Exper- ter från olika statliga myndigheter får biträda gruppen. Denna ordning innebär inte några större förändringar jämfört med nuläget.

KEU 76 menar att det i olika avseenden behövs ett förbättrat för- handlingsunderlag. Utredningen pekar bl. a. på de tolkningssvårigheter som uppstår på grund av att det är skilda statistikserier för nationalrä- kenskaper och kommunal finansstatistik. Vidare tar utredningen upp svårigheterna att mäta den kommunala volymutvecklingen. Behovet av ett bättre statistiskt underlag för överläggningarna och bättre metoder att mäta den kommunala volymutvecklingen understryks av flera remiss- instanser. Jag anser för egen del att det är av stor vikt att dessa frågor blir föremål för ytterligare utvecklingsarbete. Enligt min mening bör den särskilda arbetsgruppen vara ett lämpligt forum härför och den bör kunna ta de initiativ som behövs. Gruppen bör också vara ett lämpligt forum för att ta fram underlag för de rekommendationer som kommun- förbunden utfärdar om antaganden och förutsättningar för kommuner- nas och landstingskommunernas års- och flerårsbudgetar.

För att förbättra förhandlingsunderlaget under våren antyder KEU 76 att en samordning av års- och flerårsbudgetarbetet i kommuner och landstingskommuner under hösten kan vara önskvärd. Remissopinionen är här mycket splittrad. De som har en avvisande hållning anför att de förtroendevalda får för lite tid för att kunna sätta sig in i frågorna om behandlingen av års- och flerårsbudget sker samtidigt och då kommer också de långsiktiga frågorna lätt i kläm.

Prop. 1978/79: 95 36

Samordningen av års- och flerårsbudget är enligt min mening en fråga för de enskilda kommunerna och landstingskommunerna och för de båda kommunförbunden att behandla. Jag vill ändå kort konstatera att från de utgångspunkter som de frivilliga överenskommelserna bygger på är det en önskvärd utveckling som pågår i kommuner och landstings- kommuner med en enligt vad jag har erfarit ökad tendens till tidsmäs— sigt samordnad års- och flerårsplanering under hösten. De fördelar som nås med en samordning torde framför allt vara att underlaget för över- läggningarna erhålls tidigare. Med skilda tidpunkter för årsbudget och flerårsbudget är det dessutom en vanlig företeelse att en betydligt högre nivå gäller för budgetens omslutning i årsbudgeten jämförd med den flerårsbudget som har antagits under våren.

Samverkan mellan kommuner och lands!ingskommuner

Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner med utgångs- punkt i de frivilliga överenskommelserna med staten diskuteras av KEU 76. Utredningen konstaterar att behovet av en ökad samverkan kräver en förändring av de samrådsorgan som finns i dag och som huvudsakli- gen har informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd så att de kan utgöra effektiva styrinstrument och arbetet måste mera inriktas på ekonomiska frågor och avse både års- och flerårsbudgetarna. Utred- ningen konstaterar att möjligheterna att nå resultat av ett frivilligt sam- råd ytterst är beroende på den politiska viljan i kommuner och lands- tingskommuner. Vikten av att kommunförbunden engagerar sig och ut- formar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedri- vas betonas vidare av utredningen.

Ett flertal remissinstanser, bl.a. de båda kommunförbunden. delar KEU:s bedömning av behovet av en utökad samverkan mellan kommu- ner och landstingskommuner. Flera kommuner påpekar att samrådet bör utformas så att kommunernas planering och budgetarbete på kort och lång sikt inte försvåras. Några kommuner anser att samrådet endast bör vara av informativ karaktär då det annars lätt kan uppstå tendenser till landstingsstyrning av den kommunala budgeteringen. Vidare ställer sig några landstingskommuner tveksamma till KEU:s förslag medan ett tiotal kommuner avstyrker en ökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner med hänvisning till bl. a. konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen.

För egen del ser jag en ökad samverkan mellan kommuner och lands- tingskommuner som ett mycket viktigt led i uppföljningen av de cen- trala överenskommelserna för att dessa skall få avsett genomslag på re- gional och lokal nivå. Jag vill särskilt peka på att skillnaderna i all- männa förutsättningar och ekonomisk situation mellan enskilda kommu- ner resp. landstingskommuner kan beaktas på ett helt annat sätt vid en regional samverkan än vid de centrala frivilliga överenskommelserna

Prop. 1978/79: 95 ' 37

som måste vara generella till sin karaktär. Vidare kan man vid en ökad samverkan mellan kommuner och landstingskommuner överlägga om prioriteringar mellan olika ändamål och hur det begränsade utrymme som står till buds skall fördelas. Jag vill i likhet med utredningen inte förorda den av utredningen diskuterade modellen för samverkan som skulle innebära ett fast organiserat samråd mellan kommuner och lands- tingskommuner i anslutning till budgetberedningen. En tung administra- tiv apparat bör således inte byggas upp utan en ökad samverkan bör ses som en naturlig del i det samspel med andra kommunala organ som re- dan nu sker. De samrådsorgan mellan kommuner och landstingskommu- ner som finns i dag behöver emellertid få ökad betydelse och arbetet i dessa inriktas mera på ekonomiska frågor särskilt i anslutning till års- och flerårsbudgetarbetet för att en anpassning till resultaten av de cen- trala överläggningarna skall kunna ske. Några allvarliga farhågor för att den kommunala självstyrelsen skulle komma i kläm vid en ökad samver- kan av sådant slag kan jag inte hysa.

Det torde i första hand få ankomma på de enskilda kommunerna och landstingskommunerna samt på de båda kommunförbunden att verka i en sådan riktning att en ökad samverkan kan komma till stånd. Jag har också erfarit att det tagits vissa initiativ från förbundens sida för att kart- lägga omfattningen m. m. av det redan nu existerande samrådet på den regionala nivån och att arbete med dessa frågor f. n. pågår.

Jag vill även understryka vad utredningen anför om att det är den po- litiska viljan i kommuner och landstingskommuner som är avgörande för det resultat som kan erhållas av ett frivilligt samråd. Jag får erinra om vad jag har sagt om vikten av att de politiska partierna tar ett an- svar för att följa upp överenskommelserna mellan stat och kommun.

2.5. Kommunal avgiftsfinansiering

KEU 76 konstaterar att avgifternas roll som finansieringskälla varie- rar högst väsentligt mellan olika kommunala verksamheter. Den största betydelsen har avgifterna i kommunernas industriella verksamhet (de tekniska verken). Dessa är ofta självbärande. De avvikelser från full kostnadstäckning som finns betingas i första hand av att man i vissa kommuntyper inte anser det möjligt att ta ut avgift för hela kostnaden. Främst gäller det kostnaderna för långa vatten- och avloppsledningar i glesbygdskommuner. Det finns enligt utredningen en viss mindre margi- nal för att öka intäkterna för de tekniska verken genom att beräkna av- skrivningarna på återanskaffningsvärdena i stället för, som nu oftast görs, på anskaffningsvärdena. KEU 76 har inte funnit exempel på kom- munala verksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigt för- stärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheterna till juste- ringar av avgiftsuttaget bör dock enligt utredningen löpande prövas.

Prop. 1978/79: 95 38

I varje fall för den industriella verksamheten bör avgiftssättningen kon- tinuerligt anpassas till kostnadsutvecklingen.

De flesta remissinstanserna, däribland de båda kommunförbunden, instämmer i KEU:s synpunkter att det inte är möjligt att kraftigt för- stärka kommunernas och landstingskommunernas inkomster genom att öka befintliga avgifter eller genom att införa nya. Några remissinstan- ser, bl.a. Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund. anser dock att avgifter som finansieringskälla bör övervägas i större ut- sträckning än f. n. En del remissinstanser påpekar att det kan vara svårt att höja avgifterna i sådan takt att de följer kostnadsutvecklingen. Flera remissinstanser, bl. a. flertalet landstingskommuner, anser att avgifterna snabbare bör anpassas till den allmänna prisnivån. Västerås, Sollentuna och Kristianstads kommuner framhåller att det i vissa fall måste vara tillåtet att avvika från de allmänna rättsliga principer likställighets- principen och självkostnadsprincipen _— som f.n. gäller vid avgifts- sättningen. Flera kommuner och ett antal länsstyrelser finner det liksom utredningen vara svårt för glesbygdskommuner att genom avgifter ta ut full kostnadstäckning vid de tekniska verken.

Jag för min del vill i likhet med utredningen och flera remissinstanser framhålla att även om ökade avgifter inte tillför kommunerna och landstingskommunerna kraftigt ökade inkomster, är det viktigt att de enskilda kommunerna och landstingskommunerna ser till att avgifts- inkomsterna inte urholkas utan att de följer kostnadsutvecklingen. Detta bör gälla för samtliga kommunala verksamheter.

De tekniska verkens kostnader täcks redan nu i stor utsträckning via avgifter. Kommunerna bör sträva efter att behålla och om möjligt även öka den andel av kostnaderna i dessa verksamheter som finansieras med avgifter. De möjligheter till avgiftshöjningar som kan finnas inom vissa av de tekniska verken genom att exempelvis, som utredningen anger, av- Skrivningar beräknas på återanskaffningsvärdet i stället för anskaff- ningsvärdet bör enligt min mening tas till vara. Jag utgår från att kom- munerna är intresserade av att fullt utnyttja de möjligheter som kan ges härvidlag inom ramen för de rättsliga principer som gäller på områ- det. Jag delar emellertid utredningens och remissinstansernas bedöm- ning att det för glesbygdskommunerna, som omfattar stora geografiska områden med utspridd bebyggelse, kan vara svårt att uppnå full kost- nadstäckning för de tekniska verken via avgifter.

KEU "76 anser att även om avgifternas roll som finansieringskälla inte kan ökas i väsentlig grad bör man uppmärksamma att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de kommunala tjänsterna. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vad gäller den kom- munala konsumtionens volymmässiga utveckling samt vid valet av serviceform. Avgiftsfinansieringen kan enligt utredningen användas som ett medel för att åstadkomma en ändrad inriktning av den kommunala

Prop. 1978/79: 95 39

verksamheten. Utredningen framhåller dock att i fråga om de socialt in- riktade tjänsterna får avgifterna inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem.

Avgifternas roll som styrinstrument tas upp av några remissinstanser, bl. a. RRV, som anser att KEU 76 inte har utrett denna fråga tillräck- ligt. Andra remissinstanser, däribland Täby, Göteborgs och Strömstads kommuner, pekar på att avgifternas roll i fråga om att styra efterfrågan på service bör beaktas mer än vad som sker f. n. Malmö kommun anser att de sociala effekterna av en taxehöjning inom många områden måste ges en större tyngd än de rent finansiella.

Jag kan i allt väsentligt ansluta mig till vad utredningen och remiss- instanserna uttalar när det gäller att på ett bättre sätt än hittills an- vända avgifterna som ett styrmedel för inriktningen av den kommunala verksamheten. Även denna aspekt bör således beaktas när de kommunala taxorna fastställs. Härigenom torde också i viss utsträckning en ompröv- ning av pågående aktiviteter underlättas och utrymme skapas för nya angelägna reformer. Jag får här erinra om att jag tidigare starkt har framhållit behovet av en begränsning av den kommunala utgiftsexpan- sionen ( avsnitt 2.2 ). Avgifter utgör ett medel som kan utnyttjas för att dämpa efterfrågan på kommunala tjänster. Jag vill dock liksom utred- ningen understryka att avgifterna inom den sociala sektorn inte får ges en sådan utformning och sättas på en sådan nivå att man därigenom utestänger dem som bäst har behov av de socialt inriktade tjänsterna. Detta resonemang gäller delvis också kollektivtrafiken där, som några remissinstanser påpekar, verkningarna av taxesättningen på bl. a. avväg- ningen mellan kollektivtrafik och privat trafik måste beaktas.

Några kommuner framhåller att statliga myndigheter i princip inte bör fastställa beslut om kommunala taxor och avgifter. Jag vill med an- ledning av vad remissinstanserna anför härom erinra om att i direktiven till statskontrollkommittén (Kn 1976: 06) anges att särskild uppmärk- samhet bör ägnas kommunala beslut som kräver fastställelseprövning av regeringen eller statlig myndighet.

Bl. a. Gävle kommun anser att statens pris- och kartellnämnd (SPK) inte skall få hindra kommunerna att höja sina avgifter. Detta gäller t. ex. hamnavgifter. Gävle kommun menar att om kommunen förvägras avgiftshöjningar i takt med kostnadsutvecklingen innebär detta att SPK bestämmer hur stor del av verksamheten som skall finansieras via kom- munalskatten och hur stor del som skall finansieras via avgifter.

För egen del anser jag att det från principiell synpunkt kan ifrågasät- tas om SPK och, i fråga om t. ex. vissa taxor i kollektivtrafiken, länssty- relserna i prisdämpande syfte bör ha inflytande över hur stor del av den kommunala verksamheten som skall skattefinansieras. Här förelig- ger dock en målkonflikt. Å ena sidan eftersträvas av flera skäl en lugn prisutveckling och å andra sidan finns det ett stärkt intresse av att de

Prop. 1978/79: 95 40

kommunala avgifterna följer med kostnadsutvecklingen och även an- vänds för att styra efterfrågan på vissa kommunala tjänster. En avväg- ning mellan dessa motstridiga intressen måste därför göras. Jag anser dock att det f. 11. inte finns tillräckligt med underlag för att ta definitiv ställning i denna fråga. Prisregleringskommittén (H 1975 : 06) har i upp- drag att utvärdera den hittills förda prispolitiken och har möjlighet att komma med förslag till eventuella förbättringar av det nuvarande syste- met för prisövervakning och prisreglering. Resultatet av denna utred- ning bör således avvaktas.

KEU 76 föreslår att kommunerna skall ges rätt att ta ut högre avgif- ter av fritidshusägare än av permanentboende främst vad beträffar vat- ten- och avloppsavgifter samt renhållningsavgifter. Många remissinstan- ser ställer sig positiva till förslaget och pekar på att det innebär en ut- jämning mellan kommuner med stor fritidshusbebyggelse och övriga kommuner. Några remissinstanser anser att frågan bör utredas ytterli- gare eftersom tillräckligt underlag för beslut inte har redovisats.

För egen del kan jag instämma i att tillräckligt underlag för beslut om differentierade avgifter för fritidshus i förhållande till permanentboende inte föreligger f. n. Jag anser att frågan först måste studeras mer i detalj både vad gäller det ekonomiska utfallet för berörda kommuner och för- slagets kommunalrättsliga aspekter. Jag avser att ta upp denna fråga vid ett senare tillfälle.

KEU 76 anser också att differentierade vårdavgifter inom långtids- sjukvården för de utförsäkrade bör prövas. Det är enligt utredningen önskvärt med likartade regler inom den landstingskommunala långtids- sjukvården och i den kommunala äldreomsorgen. Remissinstanserna in- stämmer i eller lämnar med några få undantag utredningens förslag utan erinran. Östergötlands och Kopparbergs läns landstingskommuner avvisar dock förslaget. De anser att den bästa lösningen för de utförsäk- rade finns inom sjukförsäkringens ram.

Hithörande frågor har uppmärksammats i överläggningarna mellan staten och sjukvårdshuvudmännen om ersättningarna från sjukförsäk- ringen. En ny överenskommelse för åren 1980 och 1981 kommer inom kort att träffas. Jag har erfarit att enligt denna överenskommelse kom- mer frågan om avgiftsregler för bl. a. utförsäkrade patienter att ses över i en arbetsgrupp med representanter för bl. a. socialdepartementet och Landstingsförbundet. Översynen skall göras skyndsamt.

Hänvisningar till S2-5

2.6. Kostnadsfördelning mellan stat och kommun

KEU 76 utgår från att den kommunala inkomstskatten även i fort- sättningen skall utgöra den dominerande inkomstkällan för kommu- nerna och landstingskommunerna. Skatteunderlagets naturliga tillväxt räcker dock enligt utredningen inte till för att finansiera mer än relativt

Prop. 1978/79: 95 41

begränsade volymökningar i kommunal verksamhet. lnkomstförstärk- ningar kommer därför att krävas även om utgiftsexpansionen dämpas kraftigt jämfört med hittillsvarande utveckling. Utredningen anger vi- dare att möjligheterna att finansiera en ökad andel av kostnaderna för den kommunala verksamheten med avgifter är relativt små. Inte heller räknar KEU 76 med något väsentligt ökat kreditmarknadsutrymme för den kommunala sektorns del under åren framöver. KEU:s analys visar att antaganden om oförändrade skattesatser och oförändrad statsbi- dragsandel i förening med sagda förutsättningar när det gäller finansie- ring med avgifter och upplåning endast ger möjlighet till en verksam- hetsökning som ligger långt under den miniminivå som utgår från poli- tiskt gjorda åtaganden i fråga om barnomsorg, äldrevård m.m. Åren 1960—1977 har den kommunala skattesatsen i genomsnitt ökat med 70 öre per år. KEU 76 anser att man för framtiden inte kan fortsätta i en takt som innebär höjningar av kommunalskatten på inemot en krona per år utan utredningen räknar med en kombination av höjda kommunala skatter och ökade statliga transfereringar.

KEU 76 har sett som sin uppgift att anvisa de vägar som bör väljas när det blir aktuellt att överföra ytterligare statliga medel till kommuner och landstingskommuner. Utredningen diskuterar därvid ett flertal åt- gärder som innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kom- mun. Huvuddelen av reformförslagen leder till en ökning av den statliga finansieringen av kommunernas och landstingskommunernas verksam- het.

Stor enighet råder bland remissinstanserna om behovet av ökade stat- liga transfereringar till kommuner och landstingskommuner. Remiss- instanserna menar att kommunalskattehöjningarna måste begränsas. Bl. a. RRV och länsstyrelsen i Södermanlands län påpekar att kommu- nalskattehöjningarna inte endast leder till höjda marginalskatter utan även medför skärpt progressivitet.

För egen del vill jag anföra följande. Som jag tidigare har framhållit kan inte några avgörande tillskott till de kommunala inkomsterna häm- tas via höjningar av de kommunala avgifterna. Inte heller kan man räkna med ett väsentligt ökat utrymme på kreditmarknaden för den kommunala sektorns upplåning. Det som återstår för att öka kommu- nernas och landstingskommunernas inkomster är således kommunalskat- tehöjningar eller ökade statliga transfereringar. Jag delar utredningens och remissinstansernas avvisande inställning till kraftiga kommunalskat- tehöjningar. Vi har i dag så höga kommunalskattesatser att det varken samhällsekonomiskt eller från de enskilda människornas synpunkt kan vara försvarligt att räkna med att dessa avsevärt kan höjas. Särskilt bör kommunalskatternas inverkan på progressionen och de samlade margi- nalskatteeffekterna i vårt skattesystem framhållas.

Jag vill i detta sammanhang understryka att höjda statsbidrag å sin

Prop. 1978/79: 95 42

sida ställer krav på en ökning av statens skatteinkomster. De inkomst- förstärkningar som kommuner och landstingskommuner kan behöva i framtiden ställer därför enligt min mening viktiga skattepolitiska avväg- ningar i centrum. Frågan är vilken fördelning som är önskvärd mellan direkta och indirekta skatter samt mellan progressiv statlig och propor- tionell kommunal beskattning. Det är bl. a. mot denna bakgrund storle- ken av de statliga resursöverföringarna till kommunerna och landstings- kommunerna under de närmaste åren måste bedömas.

Jag har i det föregående betonat vikten av att den kommunala volym- utvecklingen anpassas till det samhällsekonomiska resursutrymmet. Det är således nödvändigt att den kommunala expansionstakten dämpas ytterligare under de närmaste åren jämfört med utvecklingen under år 1979. Kravet på en långsammare utbyggnad är realekonomiskt motiverat men det medför också att de finansiella problemen minskar i kommu- nerna och landstingskommuncrna. Vissa inkomstförstärkningar kan emellertid även vid en historiskt sett låg expansionstakt bli ofrånkomliga trots detta.

Det beräknade behovet av kommunalskattehöjningar fram till år 1983 är enligt huvudalternativet i 1978 års långtidsutredning relativt begrän- sat. Det bör emellertid noteras att antagandena för perioden 1978—1983 i LU:s kalkyl har betydelse för den relativt positiva bild av kommuner- nas och landstingskommunernas ekonomi som framkommer. [ en mer långsiktig kalkyl bekräftas väsentligen den bild som har givits av KEU 76. Det kan således visa sig svårt att få en fullt så gynnsam utveckling av de kommunala finanserna som anges i LU:s huvudalternativ. Jag vill här peka på att statsmakternas agerande har betydelse för resultatet. Exempelvis skulle en återgång till den snabba höjning av arbetsgivar- avgiftsuttaget som förekom tidigare under 1970-talet komma att avsevärt förändra den relativt gynsamma bild som LU 78 ger för den kommu- nala sektorns finansiella situation under perioden fram till år l983.

Innevarande år beräknas kommuner och landstingskommuner, som jag har redovisat i det föregående, få ett positivt finansiellt sparande. Utvecklas den kommunala konsumtionen under år 1980 i enlighet med den senaste överenskommelsens riktlinjer samtidigt som pris- och lö- neutvecklingen fortsätter i den lugnare takt som nu har uppnåtts. kom- mer kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska situation inte att försämras i någon betydande utsträckning jämfört med inneva- rande år. Jag har vid mina överväganden utgått från att kommunerna och landstingskommunerna med kraft agerar för att uppnå en dämpning av den kommunala konsumtionens tillväxt så att överenskommelsen kan hållas för år 1980. Det finns mot denna bakgrund inga starka kommu- nalekonomiska skäl som talar för en kraftigt ökad statlig resursöverfö- ring till kommunerna och landstingskommunerna år 1980 om man be- traktar den kommunala sektorn som helhet. Servicenivå och utdebite-

Prop. 1978/79: 95 43

ringsbehov varierar emellertid i betydande utsträckning mellan enskilda kommuner och landstingskommuner. Ett ökat stöd till de kommuner och landstingskommuner som har relativt sett ogynnsamma ekonomiska förhållanden kan därför enligt min mening trots allt vara motiverat.

KEU 76 anser att en ökad utjämning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna är mycket angelägen. Utredningen prioriterar därför en kraftig utbyggnad av skatteutjämningssystemet. I en första etapp bör också ett införande av enhetliga regler för kommunala bo- stadstillägg (KBT) ingå. Detta är en förutsättning för att KBT-kostna- derna skall kunna utjämnas inom ramen för skatteutjämningssystemet. Merkostnaderna för KBT-förslaget bör enligt utredningen bäras av sta- ten. Som ett bidrag till finansieringen av dessa reformer föreslår utred- ningen bl. a. att vissa specialdestinerade statsbidrag skall upphöra och de därigenom frigjorda resurserna användas till en förbättring av skat- teutjämningssystemet. Så snart ytterligare statliga insatser är möjliga bör enligt KEU 76 i första hand utbetalningsreglerna för grundskolcbidraget ändras, beräkningen av det kommunala skatteunderlaget förenklas och kommunernas bidrag till staten för bidragsförskotten slopas. På längre sikt kan enligt utredningen ytterligare förbättringar av skatteutjämnings- systemet aktualiseras, liksom en ändring av reglerna för utbetalning av kommunalskattemedlen.

Remissinstanserna anser över lag att den angelägnaste reformen är en förbättrad skatteutjämning och att en sådan reform bör genomföras sna- rast. Flera remissinstanser. däribland Landstingsförbundet, vill ge högre prioritet än KEU 76 till åtgärderna i den av utredningen angivna andra etappen. Det gäller främst förslaget om en förenklad beräkning av skat- teunderlaget. Inemot en tredjedel av de kommuner som har yttrat sig anser att kommunernas ersättning till staten för bidragsförskotten bör avvecklas redan i en första etapp. Merparten av dessa kommuner anser att förändringen i fråga om bidragsförskotten bör kvittas mot KEU:s förslag om indragning av ett antal specialdestinerade statsbidrag. Flera remissinstanser, bl. a. RRV och Landstingsförbundet, framhåller att för- slaget om ändrade regler för utbetalning av kommunalskattemedel bör ges högre prioritet än vad som anges i KEU:s förslag.

Jag delar uppfattningen att en utbyggnad av skatteutjämningssystemet är den mest angelägna åtgärden inför år 1980. Jag kommer i det föl- jande att föreslå reformer för att stärka den kommunala ekonomin och förbättra utjänmingen mellan kommunerna resp. landstingskommu- nerna. För skatteutjämningens del uppgår ökningen totalt till ca 2 875 milj. kr. jämfört med vad som betalas ut innevarande år. Denna reform får full effekt först år 1981, eftersom förbättringen genomförs i två steg. De förordade reformerna för år 1980 uppgår sammantaget till ca 1 705 milj. kr. Jag föreslår därutöver att den s.k. förenklingen av det kom- munala skatteunderlaget genomförs på ett sätt som innebär successivt

Prop. 1978/79: 95 44

ökade inkomsttillskott för kommunsektorn åren efter år 1982. 1 det föl- jande kommer jag att redovisa hur det angivna reformutrymmet bör fördelas på olika åtgärder. Överläggningar har utan att syfta till direkta överenskommelser ägt rum med representanter för kommunförbunden om prioriteringen och den tekniska utformningen av olika diskuterade åtgärder.

De förslag till reformer som förs fram i det följande innebär att kom- munerna och landstingskommunerna sammantaget får kraftigt för- stärkta resurser under åren 1980 och 1981. Ett 20—tal kommuner får därvid bidragsökningar som för vart och ett av dessa år motsvarar mer än en krona i skattesats. Ca 115 kommuner och åtta landstingskommu- ner får ökade resurser som motsvarar mellan 50 öre och en krona i skattesats per år åren 1980 och 1981. Jag vill i anledning härav återigen erinra om överenskommelsen om den kommunala ekonomin för åren 1979 och 1980, där parterna har enats om riktlinjer för den kommunala konsumtionens volymökning. Jag utgår från att en liknande uppgörelse kan träffas även för år 1981 och åren därefter. De ökade statliga bi- dragen får således inte utnyttjas till att driva upp den kommunala ex- pansionstakten, utan den samhällsekonomiskt motiverade restriktiviteten är lika nödvändig som hittills.

Som jag tidigare har redovisat bedöms, under förutsättning av en fort- satt lugn löne- och prisutveekling, kommunsektorns finansiella situation bli förhållandevis god år 1980. Naturligtvis finns det enskilda fall där si- tuationen är pressad, men det faktum att ett stort antal kommuner och landstingskommuner kommer att få resursförstärkningar på mer än en krona per skattekrona och i vissa fall ännu mer de närmaste två åren innebär enligt min mening att i vissa fall utrymme uppstår för att sänka skattesatserna. Jag utgår därför från att man i berörda kommuner och landstingskommuner kraftfullt utnyttjar möjligheterna att åstadkomma skattesänkningar. Jag vill starkt betona att förutsättningen för att över- föringar av resurser till kommuner och landstingskommuner i den stor- leksordning som här är aktuell skall vara samhällsekonomiskt motiverad är att det finansiella utrymme som därmed tillförs den kommunala sektorn i stor utsträckning används för att sänka kommunalskatterna. Om resurserna i stället används till en volymexpansion utöver den över- enskomna riktpunkten för år 1980 har syftet med de föreslagna åt— gärderna förfelats. Vid samråd med representanter för kommunförbun- den har dessa gett uttryck för den uppfattningen att det är angeläget att man inom den kommunala sektorn utnyttjar de möjligheter till skattesänkningar som kan skapas genom nya resurstillskott.

De ökade statliga medelsövcrföringar till kommunerna och lands- tingskommunerna, som jag här har redovisat den totala omfattningen av, innebär en kraftig belastning av statsbudgeten budgetåret 1979/80 och åren därefter. Detta väcker frågan om statens finansiering av dessa

Prop. 1978/79: 95 45

reformer. Jag återkommer i annat sammanhang denna dag i denna fråga i samband med mina förslag angående den statliga inkomstskatten m. ni. Jag kommer därvid att behandla finansieringen av här aktuali- serade reformer i ett större skattepolitiskt sammanhang.

2.7.1. Nuvarande skatteutjämningssystem

Staten lämnar ekonomiskt stöd till kommunerna, landstingskommu- nerna och de kyrkliga kommunerna. Detta sker antingen genom speciella statsbidrag till vissa verksamheter eller genom allmänna bidrag utan an- knytning till särskilda ändamål. De speciella bidragen används för att stimulera kommunerna och landstingskommunerna att bedriva vissa verksamheter och är ofta förbundna med villkor för att en önskad enhet- lighet och standardnivå på verksamheten skall uppnås. Kommunernas och landstingskommunernas förutsättningar för att tillhandahålla kom- munal service varierar emellertid i hög grad. Olikheter finns på såväl intäkts- som kostnadssidan. Skillnaderna i skattekraft, dvs. skattekronor (skr.) per invånare, är mycket stora. Således uppgick skattekraften vid 1978 års taxering till 405: 30 skr. per invånare i den kommun som hade den högsta skattekraften och till 165: 49 skr. per invånare i kommunen med den lägsta skattekraften. Kommunernas och landstingskommunernas kostnader beror i stor utsträckning på deras geografiska belägenhet, deras bebyggelse- och åldersstruktur m. m., faktorer som de själva i ingen eller ringa grad kan påverka.

Kommunernas och landstingskommunernas olika förutsättningar le- der till stora skillnader i skattesatser och standard om de inte beaktas av staten. Detta gäller även för verksamheter till vilka speciella statsbidrag utgår, eftersom statsbidragen endast täcker en del av kostnaderna. För att utjämna skillnaderna behövs alltså ett allmänt statsbidrag som syftar till att utjämna de olika ekonomiska förutsättningarna.

Ett skatteutjämningssystem med syfte att utjämna kommunernas och landstingskommunernas olika förutsättningar vad gäller skattekraft och som tar hänsyn till deras geografiska belägenhet tillämpas fr.o.m. år 1966 (prop. "1965: 43, SU 1965: 78 och 130, rskr 21965: 319). Systemet reviderades år 1973 (prop. 1973: 44, FiU 1973: 23, rskr 1973: 249). Reglerna för skattcutjämningen återfinns i lagen (1973: 433) om skatte- utjämningsbidrag (ändrad 1976: 203).

Skattekraften har ansetts vara en objektiv mätare på kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska bärkraft. Med hänsyn till skat- teunderlagets grundläggande betydelse för kommunernas och landstings- kommunernas ekonomi och till att variationerna i skattekraft kommuner resp. landstingskommuner emellan beror på omständigheter som inte kan påverkas av dessa har det ansetts naturligt att bygga upp skatte-

Prop. 1978/79: 95 46

utjämningssystemet med utgångspunkt i skattekraften. Staten garanterar därför alla kommuner och landstingskommuner en viss skattekraft. Garantin är därvid graderad med hänsyn till skillnader i kostnader mel- lan olika delar av landet.

I nuvarande skatteutjämningssystem är landet indelat i sex relativt väl sammanhängande skattekraftsområden. Den lägsta garantin gäller för större delen av södra och delar av mellersta Sverige, där den utgör 95 % av medelskattekraften i landet. Staten tillskjuter skatteunderlag åt varje kommun och landstingskommun som har en egen skattekraft som är lägre än den garanterade, så att skattekraften når upp till 95 % av medelskattekraften. För övriga skattekraftsområden garanteras en skat- tekraft på 100, 110, 120 resp. 130 % av medelskattekraften med i hu- vudsak högre garanti ju längre norrut området är beläget. För Gotlands kommun gäller en skattekraftsgaranti på 115 %. Vid fastställande av skattekraftsområdena och garantinivåerna har också regionalpolitiska hänsyn tagits.

För kommunernas del är systemet kompletterat med två särskilda reg- ler. Den ena gäller utpräglade avfolkningskommuner. Eftersom tillskott av skatteunderlag beräknas efter invånarantalet minskar skatteutjäm- ningsbidraget i takt med befolkningsminskningen. Det är emellertid inte möjligt att minska kommunens kostnader -i samma takt, eftersom en stor del utgörs av fasta kostnader. För att kompensera kommunen för kvar- stående fasta kostnader har en särskild bestämmelse intagits i lagen om skatteutjämningsbidrag. Vid sjunkande invånarantal jämförs befolknings- talet fem år bakåt i tiden, minskat med 5 %, med det aktuella befolk- ningstalet. I den mån förstnämnda reducerade befolkningstal överstiger det aktuella förhöjs skattekraftsgarantin i motsvarande grad.

Den andra regeln gäller fritidsfastigheter med ägare som inte är bo- satta i den kommun där fastigheten ligger. Skatteunderlaget från dessa fastigheter avräknas från kommunens eget skatteunderlag vid beräkning av tillskott av skatteunderlag från staten. Därigenom ökas detta tillskott med skatteunderlaget från sådana fritidsfastigheter.

Skatteutjämningsbidraget för den enskilda kommunen eller lands- tingskommunen erhålls genom att det tillskjutna skatteunderlaget mul- tipliceras med den av kommunen eller landstingskommunen fastställda skattesatsen för bidragsåret. För kyrkliga kommuner gäller att skatteut- jämningsbidragen årligen räknas upp med 5 %.

Utöver ordinarie bidrag enligt nämnda regelsystem kan regeringen på särskild ansökan bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Några speciella kriterier för extra bidrag finns inte fastlagda i lagen om skatteutjäm- ningsbidrag utan här förutsätts en prövning från fall till fall av den kom- munalekonomiska situationen.

De sammanlagda skatteutjämningsbidragen till kommuner, lands- tingskommuner och kyrkliga kommuner uppgick år 1966 till 1. 052 milj.

Prop. 1978/79: 95 47

kr. Genom systemets anknytning till medelskattekraften och till skatte- satserna är bidragen värdebeständiga. Bidragssumman har härigenom och genom de förbättringar i systemet som genomfördes vid 1973 års re- vision successivt ökat till 4 009 milj. kr. år 1979. Av det totala bidrags— beloppet år 1979 faller 2438 milj. kr. eller 61 % på kommuner, 1445 milj. kr. eller 36 % på landstingskommuner och 125 milj. kr. eller 3 % på församlingar.

På grund av systemets uppbyggnad har bidragen fått störst betydelse för de fyra nordligaste länen, Gotland och kommuner i andra delar av landet med särskilt låg skattekraft. Mätt i samma mått som kommunal- skatten, dvs. i kronor per skattekrona, motsvarar skatteutjämningsbidra- gen år 1979 11: 52 kr./skr. för Gotlands län och ll: 47 för Jämtlands län. Därefter följer Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län med 11: 11, 8: 14 resp. 5: 31. kr./skr. För Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Älvsborgs. Skaraborgs, Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs län varierar bidragen från ca 2 till nära 3: 50 kr./skr. För resterande tio län uppgår motsvarande belopp till mellan 0: 14 och "1: 68 kr,/skr. Totalt för hela landet motsvarar bidragen 1:96 kr./skr. år 1979. Om man bortser från skatteutjämningsbidrag till kyrkliga kommu- ner och extra skatteutjämningsbidrag motsvarar bidragen 1: 82 kr./skr. innevarande år. Det kan således konstateras, att utan skatteutjämnings- bidragen skulle skattesatserna vid nuvarande standard —— ha varit väsentligt högre för ett stort antal kommuner och landstingskommuner. i något fall fördubblad.

Möjligheterna att mäta den utjämning av kommunernas och lands— tingskommunernas standard på olika verksamhetsområden som har ägt rum sedan skatteutjämningssystemet infördes är begränsade. Det är dock inte någon överdrift att påstå att skatteutjämningssystemet verk- samt har bidragit till en utjämning mellan kommunerna resp. landstings- kommunerna av såväl skattesats som servicenivå.

Även om erfarenheterna från kommunalt håll av nuvarande skatte- utjämningssystem i huvudsak har varit goda, har krav förts fram om för- bättringar i olika avseenden. Kritiken har i första hand riktats mot att indelningen i skattekraftsområden är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna resp. landstingskommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg.

Skattekraftsområdcna har ansetts alltför stora, särskilt gäller detta området med 95 % garanti. Inom områdena tas i nuvarande system inga hänsyn till de skillnader i struktur som föreligger. Framför allt har ål- dersstrukturens betydelse för kommunernas och landstingskommunernas ekonomi skjutits i förgrunden. Ålderssammansättningen påverkar kost- naderna för stora delar av den kommunala verksamheten. Kostnaderna påverkas också av andra faktorer som kommunerna och landstingskom-

Prop. 1978/79: 95 48

munerna själva i ingen eller ringa grad kan påverka. Bebyggelsestruktu- ren är en sådan faktor. Olikheterna i befolkningskonccntration inverkar således på kostnaderna för de kommunaltekniska anläggningarna, kol- lektivtrafiken m.m. Skillnaderna i garanti mellan skattekraftsområdena anses för stora och känns särskilt besvärande. i gränsområdena. Slutligen riktas kritik mot att den tillförsäkrade skattekraften för flertalet kommu- ner och landstingskommuner har satts lägre än medelskattekraften.

2.7.2. Principer för skatteutjämningen

Uppbyggnaden av det nuvarande skatteutjämningssystemet med bi- draget anknutet till medelskattekraften och med gradering i förhållande till denna anser KEU 76 naturlig och enkel. Utredningen framhåller därför att grundkonstruktionen bör behållas, men att den behöver kom- pletteras med vissa faktorer som ger mer individuell rättvisa åt enskilda kommuner och landstingskommuner. En utgångspunkt för arbetet har därvid varit att endast kostnadsskillnader, som kommunerna och lands- tingskommunerna själva inte kan påverka, skall beaktas i skatteutjäm- ningssystcmet.

KEU 76 har med stöd av kalkyler över kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur sammanfört kommuner, vilkas kostnader ligger inom vissa inte alltför snävt hållna gränser, till samma skattekraftsklas- ser. Vid inplaceringen av de enskilda kommunerna i klasser har kalkyl- resultaten kompletterats med särskilda bedömningar, varvid även regio- nala hänsyn har tagits för att undvika alltför stor spridning inom geo- grafiskt begränsade områden, i första hand inom samma län. För lands- tingskommunerna har samma beräkningar gjorts beträffande det geogra- fiska lägets inverkan på kostnaderna medan däremot inga kalkyler har utförts vad gäller bebyggelsestrukturen. På grundval av nämnda beräk- ningar och vissa uppgifter om landstingskommunernas verksamhet och ekonomi har KEU 76 gjort den bedömningen, att de relationer som råder i det nuvarande systemet relativt väl återspeglar kostnadsskillnaderna mellan landstingskommunerna på grund av geografiskt läge och bebyg- gelsestruktur.

I sina huvuddrag redovisas KEU:s förslag i bilaga 8. Här gör jag en- dast en kort sammanfattning av förslaget. Skatteutjämningen för kyrkliga kommuner har 'inte ingått i utredningens uppdrag.

Kommunerna och landstingskommunerna indelas liksom tidigare i skattekraftsklasser, nu med treprocentsintervall från 103 % till 136 % av medelskattekraften. Indelningen i skattekraftsklasser bör enligt KEU :s mening ligga fast under en längre period om exempelvis fem år. Denna grundgaranti kompletteras med hänsyn till åldersstrukturen 'i kommu- nerna och landstingskommunerna. Tillägg till eller avdrag från garantin på grund av åldersstruktur samt tillägg för snabb befolkningsminskning i kommunerna beräknas årligen i absoluta tal och omräknas därefter till procent av medelskattekraften.

Prop. 1978/79: 95 49

Grundgarantin, kompletterad med tillägg eller avdrag för åldersstruk- tur samt i förekommande fall tillägg för snabb befolkningsminskning, ger den totala skattekraftsgarantin uttryckt som procent av medelskatte- kraften. Kommuner och landstingskommuner med egen skattekraft som överstiger den garanterade står även i fortsättningen utanför skatteutjäm- ningssystemet.

Vid fastställandet av den totala garantin föreslår KEU 76 att två spärregler tillämpas. Den totala garantin bör inte understiga 100 % av medelskattekraften. Den bör inte heller understiga nuvarande garante- rade skattekraft året före genomförandet av de nya reglerna.

Det förslag till förbättrat skatteutjämningssystem som KEU 76 läg- ger fram mottas i allmänhet positivt av remissinstanserna. Behovet av att staten ekonomiskt stödjer kommuner och landstingskommuner med svag skattekraft och ogynnsamma förutsättningar i övrigt ifrågasätts inte av någon. Den principiella inställning som KEU 76 redovisar till hur ut- jämningen i stort skall utformas lämnas utan erinran. Även jag delar KEU:s uppfattning att det är de olika förutsättningarna som skall ut- jämnas och därvid endast sådana omständigheter som kommunerna och landstingskommunerna själva inte kan påverka. Skillnader som för- orsakas av olika önskemål om standard får givetvis accepteras som resultat av den kommunala självbestämmandcrätten och utan inskränk- ning ge utslag på skattesatsen. Den principiella inriktning av skatteut- jämningen kommer inte alltid att leda till en omedelbar utjämning av skattesatserna. I ett längre perspektiv torde den emellertid få denna effekt. _

F.n. sker utjämning mellan kommunerna resp. landstingskommu- nerna uteslutande genom tillskott av medel från staten, om man bortser från den inomregionala utjämningen i Stockholms län. I princip skulle också en utjämning kunna åstadkommas genom att kommuner och landstingskommuner med hög egen skattekraft avstår delar av sin skat- tekraft till förmån för de kommuner resp. landstingskommuner, som har en låg skattekraft.

KEU 76 konstaterar att endast fem kommuner. samtliga i Stockholms län, har en skattekraft som f. n. överstiger 130 % av medelskattekraften, dvs. den högsta garanterade skattekraften i gällande skatteutjämnings- system. Utredningen anser emellertid inte att en indragning av skatte- kraft från dessa kommuner för att finansiera skatteutjämningsbidrag till andra kommuner bör komma till stånd. Det skulle enligt KEU:s upp- fattning innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Dessutom hänvisar KEU 76 till den inomregionala skatteutjämningen i Stockholms län som berör dessa kommuner.

Några kommuner hävdar i sina yttranden att skatteutjämningen del- vis borde finansieras genom omfördelning av skattekraft mellan kom- munerna. Riksrevisionsverket (RRV) föreslår ytterligare utredning om

4. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 50

möjligheterna till omfördelning t. ex. genom att från kommuner, vilkas skattekraft ökar väsentligt mera än riksgenomsnittet, överföra en del av ökningen till skatteutjämningssystemet.

Jag delar KEU:s uppfattning att indragning av skattekraft från en- skilda kommuner och landstingskommuner inte bör ske. Det viktigaste skälet härför är det ingrepp i den kommunala självstyrelsen som en så- dan åtgärd innebär. Jag vill okså peka på att för finansieringen av skat- teutjämningssystemet har en sådan åtgärd begränsad betydelse. Om all skattekraft som överstiger den av KEU 76 föreslagna högsta grundga- rantin, 1.36 % av medelskattekraften, dras in skulle detta för år 1979 ge ca 300 milj. kr. Dessutom skulle förutsättningarna för den inomregionala skatteutjämningen i Stockholms län påverkas.

De principer för uppbyggnaden av skatteutjämningssystemet som KEU 76 föreslår accepteras nästan undantagslöst av remissinstanserna. Behållande av bidragets anknytning till medelskattekraften och med gra- dering i förhållande till denna anses naturlig och rättvis. Anknytningen till medelskattekraften ger också automatiskt värdebeständighet åt skatte- utjämningsbidragen. Några remissinstanser framhåller att kommunerna i viss utsträckning kan påverka skattekraften genom att utnyttja sina möjligheter att reglera utformningen av bebyggelsen.

För egen del anser jag att någon bättre objektiv mätare på kommu- nernas och landstingskommunernas ekonomiska bärkraft än skattekraf- ten f. n. inte torde finnas. Den är också enligt min mening lämplig som norm vid gradering av kostnadskillnader mellan kommunerna resp. landstingskommunerna. Att skattekraften är påverkbar genom utform- ningen av bebyggelsen kan möjligen i någon mån gälla för starkt expan- dera-nde kommuner men saknar relevans för det stora flertalet kommu- ner som har en äldre bebyggelsestruktur.

Remissinstanserna uttalar också allmänt tillfredsställelse över att den grundläggande garantin kompletteras med tillägg eller avdrag för ogynnsam resp. gynnsam åldersstruktur.

Jag biträder i likhet med remissinstanserna konstruktionen i stort av systemet med en grundgaranti som bestäms med hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur och med tillägg till eller avdrag från denna grundgaranti beroende på åldersstruktur m.m. i den enskilda kommu- nen resp. landstingskommunen.

2.7.3 Grzmdgaranti

Den enskilda kommunens eller landstingskommunens kostnadsläge påverkas av ett flertal faktorer. I skatteutjämningssammanhang skall en- dast sådana faktorer beaktas som är opåverkbara för kommunerna och landstingskommunerna. För att systemet inte skall bli alltför komplice- rat har KEU 76 begränsat sig till de faktorer som enligt utredningens uppfattning förorsakar de största kostnadsskillnaderna. Utredningens

Prop. 1978/79: 95 51

kalkyler för geografiskt läge omfattar kostnader för byggnads- och un- derhållsarbeten, transporter av varor, uppvärmning av fastigheter och kallortstillägg.

I KEU:s kalkyler avseende bebyggelsestruktur, som endast gäller kommunerna, ingår kostnader för vatten och avlopp, gator och vägar samt parker i tätorter, kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätort, fritidshus samt därutöver ett tillägg för ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommuner.

Remissinstanserna för fram en mängd faktorer som anses ha betydelse för enskilda kommuners kostnadsnivå. En del av dessa berörs av KEU 76 som inte anser att de har sådan vikt att de bör beaktas särskilt. Några faktorer har betydelse för vissa kommuner eller vissa områden av lan— det. Många remissinstanser framhåller också att sysselsättningen har stor betydelse för kommunernas ekonomi och att detta särskilt bör beak- tas.

För egen del vill jag peka på att vid de särskilda bedömningar som KEU 76 har gjort utöver kalkylerna som grund för inplacering i skatte- kraftsklass, har hänsyn till sådana ytterligare faktorer i viss utsträckning tagits, exempelvis för glesbygdsstruktur. Dessutom anser jag liksom ut- redningen att kostnader till följd av ogynnsamma förhållanden som sär— skilt drabbar vissa kommuner bör kunna bedömas -i samband med pröv- ning av ansökningar om extra skatteutjämningsbidrag. Hit hör exempel- vis kostnader för ogynnsam topografi, särskilt stora hyresförluster och speciellt höga sociala kostnader för invandrare, m. m. Även ogynnsam- ma cffekter av strukturförändringar vad gäller arbetsmarknadsläget m. m. bör kunna beaktas vid tilldelning av extra skatteutjämningsbidrag. Syssel- sättningsläget i kommunerna påverkar också skatteunderlagets storlek och befolkningsförändringarna. Dessa effekter kommer även i fortsätt— ningen att beaktas i skatteutjämningssystemet. I övrigt torde det vara svårt att beräkna och väga in i systemet effekterna av olika sysselsätt- ningsgrad i kommunerna. .

Sammanfattningsvis anser jag i likhet med det stora flertalet remiss- instanser, att utredningens val av faktorer utför en tillfredsställande grund för beräkning av kommunernas och landstingskommunernas grundgaranti.

Jag övergår nu till de beräkningsmetoder och kalkyler som KEU 76 har använt sig av vid framräkningen av de olika kostnadsfaktorernas be- tydelse för grundgarantins storlek i de enskilda kommunerna och lands- tingskommunerna.

KEU 76 har i sina kostnadsberäkningar för de i grundgarantin in- gående faktorerna använt sig av befintlig statistik från olika källor. Be- räkningsunderlagets beskaffenhet och andra orsaker har gjort det nöd- vändigt med vissa schabloniseringar. Utredningens beräkningsmetoder har blivit föremål för kritik från remissinstanserna. I den remissam-

Prop. 1978/79: 95 52

manställning som återfinns i bilaga 9 framgår kritiken mot beräkning- arna faktor för faktor.

Jag har nyss konstaterat att utredningens urval av faktorer är till- fredsställande som underlag för fastställande av grundgarantin. Remiss- instanserna ansluter sig också i huvudsak till KEU:s principer för framtagande av kostnadsavvikelser för de enskilda kommunerna och .landstingskommunerna. Med nödvändighet måste beräkningsmetoderna i stor utsträckning bygga på schabloner för att beräkningarna skall vara enkla och så neutrala som möjligt. Schabloniseringen medför givetvis att vissa nyanser mellan kommunerna inte kan beaktas fullt ut och därmed inte heller effekterna av vissa särskilda omständigheter som speciellt bc- rör enskilda kommuner eller landstingskommuner. En stor del av den kritik som förs fram från kommuner och landstingskommuner måste ses mot denna bakgrund.

Detta förhållande utesluter självfallet inte att man bör förbättra be- räkningssätt och kalkylmetoder. Framför allt gäller detta den kritik som riktas mot vissa inslag i beräkningsmetoderna. Jag tänker närmast på schabloniseringen av kostnaderna för vatten- och avloppsanläggningar, användningen av bostadsstyrelsens ortskoefficienter och det transport- kostnadsindex, som har hämtats från expertgruppen för regional utred- ningsverksamhet (ERU), m.m. Anledningen till att utredningen har valt nämnda tillvägagångssätt är att annat lämpligare underlagsmate- rial i många fall saknas. Innan det finns lämpligare statistik att tillgå torde därför möjligheterna att förbättra beräkningarna vara begränsade.

Jag finner därför att gjorda beräkningar av kostnadsskillnader för de i geografiskt läge och bebyggelsestruktur ingående faktorerna är tillräck- ligt tillförlitliga för att kunna användas vid inplaceringen av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser. Jag anser det dock nöd- vändigt att förbättra underlaget inför en framtida översyn av grundga- rantin. Jag avser därför att initiera ett arbete med utveckling av stati- stik och kalkylmetoder m.m. Jag återkommer i det följande till frågan om tidpunkt för omprövning av grundgarantin.

De i absoluta tal framräknade kostnadsavvikelserna från genomsnittet för samtliga faktorer adderas och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften. Vid denna omvandling använder sig utredningen av medelutdcbiteringen för året före bidragsåret. KEU 76 föreslår vidare att statens tillskott av skatteunderlag vid framräkningen av skatteutjäm- ningsbidraget 'i kronor skall f.n. multipliceras med den av kommunen eller landstingskommunen fastställda skattesatsen för bidragsåret.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar och drygt en fjärdedel av kommunerna har invändningar mot KEU:s metod att omvandla kostnadsskillnader till procent av medelsskattekraften. De menar att detta medför att kommuner med en högre skattesats än medel- talet får ett större tillägg eller avdrag än som motiveras av den i absoluta tal beräknade kostnadsavvikelsen. Motsatsen gäller för kommuner med

Prop. 1978/79: 95 53

lägre skattesats än genomsnittet. För att undvika denna effekt föreslår de, att de i absoluta tal beräknade kostnadsavvikelserna antingen direkt används eller att den enskilda kommunens egen skattesats genomgående kommer till användning. Flera remissinstanser påpekar också att skat- teutjämningsbidraget blir påverkbart från kommunernas och landstings- kommunernas sida genom att den egna skattesatsen får användas vid den slutliga framräkningen av bidraget, vilket strider mot de grundprin- ciper som utredningen i övrigt tillämpar.

Jag har tidigare konstaterat att beräkningarna på grund av brister i underlagsmaterial och viss osäkerhet i kalkylmetoderna inte i alla av- seenden har den kvalitet som vore önskvärd. Man bör därför inte an- vända de i absoluta tal framräknade kostnadsavvikelserna som tillägg eller avdrag i skatteutjämningssystemet. Jag finner att den metod som utredningen förordar för omvandling av kostnadsavvikelser är lämplig. Jag anser också att det inte finns skäl att frångå den nu tillämpade me- toden att lägga den av kommunen eller landstingskommunen fastställda skattesatsen som grund för skatteutjämningsbidraget. Inget tyder på att nuvarande bidragsregler skulle ha verkat uppdrivande på de kommunala skattesatserna.

Jag övergår nu till att behandla inplaceringen av enskilda kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser. Det utifrån kostnadskal- kylerna exakt framräknade behovet av skattekraftsgaranti för den en- skilda kommunen eller landstingskommuncn har av KEU 76 modifierats genom sammanföringen till skattekraftsklasser i treprocentsintervall. Vid inplaceringen i skattekraftsklasser har kalkylresultaten komplette- rats med särskilda bedömningar.

Remissinstanserna godtar med några undantag att detta förfaringssätt f. n. måste tillämpas. Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska läns- avdelningar m.fl. ansluter sig till förslaget men framhåller att så snart full tillit till kalkyler och beräkningsmetoder råder är tiden mogen att avskaffa såväl den geografiska zonindelningen som klassindelningen i skatteutjämningssystemet. Flera remissinstanser är tveksamma till för- slaget eftersom närliggande kommuner kan uppvisa klart skilda bebyggel- semönster, som motiverar skillnader i skattekraftsgaranti. Många kom- muner läggcr stor vikt vid kalkylresultaten och anser att utredningen genom Zonindelningen har gått från sina principer att skapa ett indi- viduellt mer rättvist skatteutjämningssystem.

Skatteutjämningsnämnden kritiserar utredningen för att den har valt att sätta lägsta skattekraftsklass vid 103 % av medelsskattekraften. Genom detta förfaringssätt har zonerna i södra och mellersta Sverige kommit att inrymma kommuner med relativt vitt skilda kalkylresultat. Nämnden framhåller att över 100 kommuner har så förhållandevis gynnsam situation vad beträffar geografiskt läge och bebyggelsestruk- tur att de enligt utredningens egna kalkyler inte är berättigade till så hög skattekraftsgaranti som 103 %. Genom höjningen till 103 % har KEU:s

Prop. 1978/79: 95 ' 54

förslag enligt nämndens åsikt fått en mindre skatteutjämnande effekt än det annars skulle ha haft. Sistnämnda uppfattning delas av länsstyrelsen i Västernorrlands län och Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län.

I likhet med flertalet remissinstanser delar jag KEU:s uppfattning att man inte på nuvarande stadium kan göra indelningen enbart med led- ning av kalkylerna. Det sätt på vilket KEU 76 har försökt påvisa och beräknade kostnadsskillnader som finns mellan enskilda kommuner och landstingskommuner utgör ett värdefullt steg mot ett mer differen- tierat skatteutjämningssystem. Det är enligt min mening uppenbart att kalkylresultaten är för osäkra att användas som enda underlag för grundgarantin. Intill dess säkrare underlagsmaterial finns tillgängligt och förbättrade kalkylmetoder har utarbetats är ett visst mått av skälig- hetsbedömning nödvändig. Denna osäkerhet beträffande kalkylerna motiverar också att närliggande kommuner vars kalkylresultat i inte alltför hög grad avviker från varandra placeras i samma klass.

Mot bakgrund av resultaten av KEU:s beräkningar av det geogra- fiska lägets och bebyggelsestrukturens betydelse är invändningarna mot en lägsta skattekraftsklass på 103 % i stället för 100 % i och för sig för- ståeliga. Utredningen har emellertid också velat tillgodose andra syften med reformen, bl. a. önskemålet att lyfta upp den lägsta garantin till medelskattekraftens nivå. Om 1.00% av medelskattekraften skall vara lägsta totala garanti måste den lägsta grundgarantin ligga något över medelskattekraften för att avdrag för gynnsam åldersstruktur skall kunna göras även från den lägsta grundgarantin. Kravet att alla kom- muner och landstingskommuner alltid skall vara tillförsäkrade en skatte- kraft som motsvarar minst medelskattekraften anses ta över önskemålen om en längre gående differentiering av behovet av skatteutjämning för kommuner och landstingskommuner i södra och mellersta Sverige lik- som önskemålen om en ytterligare spridning i garantinivåer mellan lan- dets norra och södra delar. Utredningen är enig i denna bedömning. Jag tillstyrker i huvudsak utredningens förslag i denna del men kommer i det följande att förorda vissa justeringar av förslaget som innebär för- bättringar främst för ett antal kommuner i Norrland samt för Norrbot- tens läns landstingskommun.

KEU 76 föreslår vidare att den högsta skattekraftsklassen i systemet skall ge en grundgaranti på 13 % av medelskattekraften. Kalkylresulta- ten utvisar ett högre behov av garanti för tre kommuner nämligen Ar- jeplog, Arvidsjaur och Jokkmokk. Endast en kommun anser det i princip felaktigt med en spärr uppåt vid 136 %. Jag biträder KEU:s förslag om en högsta grundgaranti på 136 %. Skulle ekonomiska problem uppstå för någon av de nämnda kommunerna bör hänsyn härtill kunna tas vid prövning av ansökningar om extra skatteutjämningsbidrag.

Landstingskommunernas inplacering i skattekraftsklass har gjorts efter samma modell och på grundval av delvis samma kostnadsfaktorer'som

Prop. 1978/79: 95 55

för kommunerna. Det kan också konstateras att landstingskommunernas grundgaranti i stort sett följer den garantiklass, i vilken huvudparten av resp. läns kommuner har placerats. Jag tillstyrker KEU:s förslag i fråga om grundgaranticr för landstingskommunerna.

KEU:s förslag till inplacering av resp. kommun och landstingskom- mun i skattckraftsklass framgår -av bilaga 8. En sammanfattning av re- missinstansernas yttranden över den föreslagna inplaceringen redovisas i bilaga 9. Av denna framgår att förslag om ändringar av inplaceringen i skattekraftsklass förs fram för ett relativt stort antal kommuner och några landstingskommuner.

KEU 76 har, som jag tidigare har framhållit, med utgångspunkt i be- räkningar över det geografiska lägets och bebyggelsestrukturens ekono- miska betydelse gjort särskilda bedömningar av skälig grundgaranti för varje kommun och landstingskommun. Vid dessa avvägningar har också hänsyn tagits till en från utredningens synpunkt lämplig zonindeln'ing. Utredningen är enig om dessa bedömningar. Enligt min mening måste därför mycket tungt vägande skäl föreligga för ändringar av utredningens förslag. Mot bakgrund härav avstyrker jag samtliga yrkanden om änd- ringar med de undantag som jag i det följande kommer att redovisa.

Resultatet-av KEU:s beräkningar för Hylte kommun avviker så mar- kant i förhållande till kalkylerna för övriga kommuner 'i Hallands län att det finns skäl frångå utredningens önskemål om en gemensam zon för hela länet. Länsstyrelsen liksom kommunen själv framhåller i sina re-. missvar att utredningens zonindelningsförslag ger ett oacceptabelt re- sultat för Hyltes del. Jag föreslår att Hylte kommun garanteras ytterli- gare 3 % skattekraft och således placeras i skattekraftsklass med 106 % av medelskattekraften.

Länsstyrelsen i Värmlands län anser att KEU:s förslag leder till inbör- des orimliga garantinivåer mellan kommunerna i länet och gentemot andra delar av landet. Länsstyrelsen föreslår därför att grundgarantin höjs för Kristinehamns och Torsby kommuner med tre procentenheter och att den sänks med samma procenttal för Forshaga, Grums och Kils kommuner. Som skäl för höjningen av Torsby kommun anförs att utred- ningens beräkningar missgynnar kommunen. Sänkningen av nämnda tre kommuner motiveras med att kommunerna inom den centrala regionen av länet. dvs. Forshaga, Grums, Hammarö, Karlstad och Kil måste få en gemensam behandling enligt länsstyrelsens uppfattning. Kristinehamns kommun anses däremot av länsstyrelsen tillhöra mellangruppen i länet och bör till följd härav ges 106 % i grundgaranti. Jag är inte beredd att tillstyrka en så radikal ändring som länsstyrelsen föreslår. Däremot an- ser jag att det finns fullgoda skäl att tillstyrka länsstyrelsens förslag be- träffande Torsby kommun. Jag föreslår således att Torsby kommun till- erkänns en grundgaranti på 112 % av medelskattekraften.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att kommunerna i länet i alltför hög grad jämställs med de södra delarna av landet och att garantinivån

Prop. 1978/79: 95 56

sedan höjs kraftigt norr om länet. En jämnare utveckling från norr till söder skulle innebära att kommunerna i länet generellt har hamnat för lågt, speciellt markerat i södra länsdelen främst för Hofors och Sandvi- kens kommuner och längst i norr för Ljusdals och Nordanstigs kommu- ner. Samma effekter påtalas i ett gemensamt yttrande från Gästrikekom- munerna, dvs. Gävle, Hofors, Ockelbo och Sandviken. De betonar att en höjning av den föreslagna grundgarantin är särskilt viktig för Hofors och Sandvikens kommuner. Någon generell ändring av grundgarantin för länets kommuner är jag inte beredd att tillstyrka. De motiv som re- missinstanserna anför för en höjning av grundgarantin för Hofors kom- mun är dock enligt min mening så starka att jag föreslår en uppjustering med tre procentenheter för denna kommuns del. Hofors kommun skulle därigenom få en grundgaranti på 106 % av medelskattekraften.

Östersunds kommun anser att dess grundgaranti bör höjas. Detta mot-i- veras med att Östersund är arbetsmarknad för ett stort omland. Dimen- sioneringen av trafikanläggningar m. m. får göras med en betydligt större bas än den egna kommunens vilket medför kostnader som inte har beaktats i KEU:s förslag. Efter jämförelse av grundgarantin med övriga större centra i Norrland anser jag att det finns skäl att höja grund- garantin för Östersunds del med tre procentenheter i förhållande till ut- redningens förslag. Vad jag här anför som motiv för höjning av grund- garantin för Östersunds kommun gäller i stort sett även för Umeå kom- mun. Jag föreslår således att grundgarantierna för Östersunds och Umeå kommuner höjs till 112 % av medelskattekraften.

En avvägning av grundgarantin för Skellefteå kommun i förhållande till Umeå kommun och övriga angränsande kommuner ger starka skäl för höjning av Skellefteå kommuns skattekraftsgaranti. Jag för-eslår där- för att Skellefteå kommuns grundgaranti höjs med tre procentenheter till 115 % av medelskattekraften.

Sammanfattningsvis redovisar jag mina förslag till ändringar av grundgarantin i följande uppställning.

Procent av medelskattekraften

Kommun Grundgaranti enligt Föredragandens KEU:s förslag förslag Hylte 103 106 Torsby 109 112 Hofors 103 106 östersund 109 112 Skellefteå 112 115 Umeå 109 1 12

På framställning härom har regeringen den 8 februari 1979 beslutat att den del av Åsele kommun som motsvarar området för förutvarande Do-

Prop. 1978/79: 95 57

rotea kommun den 1 januari 1980 skall brytas ut till en egen kommun benämnd Dorotea. Med anledning härav föreslår jag att såväl Åsele som den nybildade Dorotea kommun tillerkänns en grundgaranti på 127 % av medelskattekraften, dvs. samma skattekraftsgaranti som KEU 76 har föreslagit för Åsele kommun.

Jag övergår nu till att beskriva de fördelningskonsekvenser som för- slaget om inplacering i skattekraftsklasser för med sig och därvid berör jag också de regionalpolitiska aspekterna. KEU:s förslag innebär en kraftigt höjd skattekraftsgaranti för samtliga landstingskommuner och —— med några få undantag -— samtliga kommuner i södra och mellersta Sverige. Höjningarna motsvarar för de allra flesta en ökning av grund- garantin med åtta procentenheter, dvs. från 95 till 103 % av medelskat- tekraften. För kommunerna i de fyra nordligaste länen medför förslaget ändringar i de inbördes relationerna, men totalt sett relativt obetydliga höjningar av garantin. Utredningen framhåller att spännvidden i skatte- kraftsgaranti mellan kommunerna i södra och mellersta Sverige å ena si- dan och kommunerna i norra Sverige å andra sidan är för stor i det nu- varande skatteutjämningssystemet. Även för landstingskommunerna sker en viss minskning i spännvidden mellan högsta och lägsta skattekrafts- garanti, dock inte så markant som för kommunerna.

Av naturliga skäl är flertalet kommuner i södra och mellersta Sve- rige positiva till KEU:s förslag, medan remissinstanserna från landets norra delar är mera kritiska. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att den regionala obalansen förstärks. Systemets uppbyggnad med en lägsta grundgaranti på 103 % gynnar södra och mellersta Sverige, fram- håller länsstyrelsen i Västernorrlands län. Länsstyrelsen i Norrbottens län menar att KEU:s förslag innebär en förbättring för övriga delar av landet som i alltför stor utsträckning sker på länets bekostnad. Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län hävdar att KEU 76 genom sin fixering vid minskad spännvidd i skattekraftsgaranti har över- kompenserat kommuner, framför allt 'i de södra och mellersta delarna av landet.

Jag har tidigare anfört att jag accepterar KEU:s uppfattning om skä- ligheten i en lägsta grundgaranti vid 103 % och en minsta totalgaranti vid 1.00 %. De ändrade relationerna mellan Norrland och övriga delar av landet som KEU:s förslag innebär är till en del en följd av detta principiella ställningstagande från utredningens sida. I övrigt beror rela- tionsändringarna på att spännvidden i garanti mellan norr och söder i nuvarande skatteutjämningssystem är något för stor enligt vad utred— ningens beräkningar ger vid handen. Den relativt kraftiga förskjutningen mellan olika landsdelar som KEU:s förslag leder till är dock enligt min mening för stor. Jag kommer i det följande i samband med behand- lingen av de spärregler som bör gälla i systemet att föreslå en förändring av den regel som skall förhindra en försämring av garantin i förhållande

Prop. 1978/79: 95 58

till nu gällande regler. Denna spärregel bör höjas med tre procentenhe- ter i förhållande till KEU:s förslag.

Mitt förslag i denna del utgår från att det särskilda bidraget till kom— muner och landstingskommuner för år 1979 innebär en ökning av den tillförsäkrade skattekraften med två procentenheter. Därutöver bör den garanterade skattekraften enligt min mening öka med minst en procent- enhet för alla som omfattas av skatteutjämningssystemet. Detta förslag gynnar så gott som uteslutande de norra delarna av landet. Ca 30 kom- muner och en landstingskommun i norra Sverige tillförsäkras på detta sätt en totalgaranti som med mellan en och tre procentenheter över- stiger den av KEU 76 föreslagna. Relationerna i skattekraftsgaranti mellan olika landsdelar kan därefter enligt min mening i stort sett anses tillfredsställande.

KEU 76 framhåller att behovet av särskilt stöd till kommuner och landstingskommuner med ogynnsamma förutsättningar tillgodoses genom att det föreslagna skatteutjämningssystemet har fått en mera nyanserad uppbyggnad än det nu gällande systemet. Förslaget till ett re- formerat skatteutjämningssystem innehåller därför enligt KEU:s mening även det regionalpolitiska stöd som kan anses önskvärt.

Flera av länsstyrelserna i norra Sverige, Norrbottens läns landstings- kommun samt ett stort antal kommuner i Norrland kritiserar förslaget från regionalpolitisk synpunkt med hänsyn till att tyngdpunkten i ök- ningen av Skatteutjämningsbidraget ligger i södra och mellersta Sverige. ERU fäster uppmärksamheten på den regionala omfördelning som föreslås av utredningen och påpekar att behoven av stöd alltjämt är mycket stora i de nordligaste länen. Flera kommuner framhåller att sys- selsättningsgrad och åtgärder för att främja sysselsättningen inte har beaktats vid utformningen av förslaget. I ett flertal remisssvar, bl. a. från Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar, ifrågasätts om regionalpolitiskt stöd bör ges via den generella form som skatteut- jämningen utgör. Ett rikare urval av selektiva insatser som samtidigt är behovsorientcrade och målinriktade förordas i stället.

För att inte sysselsättningsfrämjande åtgärder i vissa delar av landet skall motverkas, måste förutsättningarna för berörda kommuner att hålla en tillfredsställande service och normal skattesats i möjligaste mån jämställas med övriga kommuner. Jag anser att dessa allmänna förut- sättningar bör tillgodoses genom skatteutjämningssystemet. KEU:s för- slag syftar till en förbättrad utjämning av förutsättningarna genom att fler kostnadsskiljande faktorer än tidigare beaktas i systemet. Jag delar KEU:s uppfattning att den föreslagna utformningen av skatteutjäm- ningen i stort sett tillgodoser behovet hos kommunerna och landstings- kommunerna av allmänt regionalpolitiskt stöd.

Den förordade höjningen av spärren med tre procentenheter i för- hållande till KEU:s förslag innebär som jag nyss har nämnt förbättrad totalgaranti för ett 30-tal kommuner och en landstingskommun i norra

Prop. 1978/79: 95 59

Sverige. Eftersom behovet av regionalpolitiskt stöd fortfarande torde vara störst i de norra delarna av landet medför detta förslag även en generell förbättring i regionalpolitiskt avseende. Naturligtvis kommer liksom hittills regionalpolitiska faktorer att kunna beaktas vid pröv- ning av ansökan om extra skatteutjämningsbidrag.

Skatteutjämningssystcmet bör dock enligt min mening inte i första hand utgöra ett regionalpolitiskt styrmedel. Det huvudsakliga regional- politiska stödet bör i stället ges via åtgärder vid sidan av skatteutjäm- ningen. Jag vill i detta sammahang erinra om att chefen för arbetsmark- nadsdepartementet avser att föreslå regeringen att lägga fram en propo- sition till riksdagen med förslag till omfattande regionalpolitiska åtgär- dcr.

2.7.4 Åldersstruktur

Befolkn-ingens ålderssammansättning har stor betydelse för kostna- derna för många verksamheter som väger tungt i kommunernas och landstingskommunernas budgetar. Det finns därför särskild anledning att i skatteutjämningssystemet ta hänsyn till variationerna mellan kom- munerna resp. landstingskommunerna i fråga om åldersstruktur. Ålders- strukturen kan inte heller påverkas från kommunernas eller landstings- kommunernas sida. Vissa verksamheter som kan hänföras till avgräns- bara åldersgrupper är i första hand lämpliga att ta hänsyn till i skatte- utjämningssystemet. KEU 76 har studerat ålderssammansättningens be- tydelse för kostnaderna för pcnsionärsservicc, grundskola. förskolans dcltidsgrupper, gymnasieskola, barnomsorg, kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) och statskommunala bostadsbidrag samt för lands- tingskommunernas del sjukvårdskostnader. KEU 76 föreslår att kostna- derna för nämnda verksamheter med undantag för gymnasieskolan beak- tas -i skatteutjämningssystemet. KEU 76 finner alltför stora tekniska svårigheter föreligga för att på ett tillförlitligt och rättvist sätt väga in kostnaderna för gymnasieskolan. Utredningen föreslår i stället att gällan- de interkommunala ersättningar för gymnasieskolan scs över.

Remissinstanserna tillstyrker över lag att den grundläggande garantin kompletteras med tillägg cller avdrag beroende på kommunernas och landstingskommunernas varierande åldersstruktur. Bland remissinstan- serna råder också rätt allmän enighet om att KEU 76 har lyckats väga in de verksamheter som har störst betydelse i detta sammanhang. I fråga om barnomsorgen är meningarna emellertid mycket delade. Dessutom anser flera remissinstanser att det är otillfredsställande att inte kostna- derna för gymnasieskolan utjämnas.

Ett av de angelägnaste kraven inför den nu gjorda översynen var att kommunernas och landstingskommunernas olikheter i fråga om befolk- ningens åldersstruktur skulle beaktas i skatteutjämningssystemet. Det är med tillfredsställelse jag konstaterar att utredningen har lyckats finna me-

Prop. 1978/79: 95 60

toder för att tillgodose detta behov. Jag tillstyrker därför KEU:s förslag om att grundgarantin skall kompletteras med hänsyn till kommunernas och landstingskommunernas varierande ålderssammansättning. I likhet med det stora flertalet remissinstanser anser jag också KEU 76 har tagit hänsyn till de åldersberoende verksamheter som väger tyngst. För att utjämningen skall fungera tillfredsställande fordras att så många verksamheter som möjligt, som kan hänföras till vissa åldersgrupper, beaktas i systemet. Av beräkningstekniska skäl har KEU 76 tvingats avstå från att föra in kostnaderna för gymnasieskolan i skatteutjämnings- systemet. Skulle dessutom även kostnaderna för barnoms-orgen utgå före- ligger stora risker för en snedbalansering av åldersstrukturfaktorn till men för de kommuner som har relativt sett många barn. Inte minst av detta skäl biträder jag KEU:s förslag att ta med kostnaderna för barn- omsorgen i åldersstrukturen.

Trots den från kommunal synpunkt väsentliga förbättringen av stats- bidragsreglerna för barnomsorgen fr. o. m. år 1977 kvarstår stora netto- kostnader för kommunerna. Eftersom nettokostnaderna är ojämnt för- delade mellan kommunerna anser KEU 76 att det finns ett behov av utjämning. I en reservation till KEU:s betänkande föreslår de socialde- mokratiska ledamöterna i utredningen, att stödet till barnomsorgen lik- som hittills skall följa kommunernas faktiska utbyggnad. Frågan om barnomsorgens finansiering bör enligt reservanterna lösas genom en upp- räkning av utgående specialdestinerade statsbidrag så att det täcker 75 % av kommunernas kostnader för verksamheten. Detta anses ge en starkare stimulans till fortsatt utbyggnad än om nettokostnaderna för verksam- heten utjämnas i skatteutjämningssystemet.

Remissyttrandena från kommunerna är i stor ut-sträckning delade ef- ter samma skiljelinjer som mellan majoritet och reservanter i utred- ningen. LO, TCO och SACO anser att barnomsorgen skall lämnas helt utanför skatteutjämningssystemet och att det specialdestinerade statsbi- draget skall höjas. Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsav- delningar m. fl. menar att barnomsorgen f. n. bör hållas utanför skatteut- jämningssystemet och finansieras på det sätt som nu sker. När verk- samheten har byggts ut kan den vägas in i systemet och utjämnas via en- bart åldersfaktorn.

Meningarna är som framgår av såväl KEU:s betänkande som remiss- utfallet mycket delade vad gäller frågan om nettokostnaderna för barn- omsorgen skall beaktas i skatteutjämningssystemet eller ej. För egen del vill jag erinra om att betydande nettokostnader för barnomsorgen kvarstår för kommunerna, trots att jämförelsevis höga statsbidrag utgår till verksamheten. Detta torde komma att gälla även om en höjning av statsbidragen skulle genomföras. Nettokostnaderna är dessutom ojämnt fördelade mellan kommunerna. Även av denna anledning anser jag att en kostnadsutjämning för barnomsorgsverksamheten bör ske inom skat- teutjämningssystemets ram.

Prop. 1978/79: 95 61

Behovet av barntillsynsplatser beror inte enbart på antalet barn utan även andra omständigheter inverkar såsom förvärvsfrekvens m.m. En utjämning, som skall ge rättvisa mellan kommunerna, kan därför enligt min mening inte enbart bygga på ålderstrukturen. Det verkliga behovet i den enskilda kommunen är å andra sidan svårt att ange. KEU 76 före- slår att kostnaderna för barnomsorgen utjämnas utifrån en sammanväg- ning av antalet barn och det faktiska antalet platser. Jag finner att detta f. n. kan anses var en lämplig kompromiss.

KEU 76 förordar att enhetliga regler för pensionärernas bostadstill- lägg fastställs. Samtidigt föreslås att en gemensam statsbidragsprocent införs för statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT). Enligt utredningen bör kommunernas nettokost— nader för dessa bidrag utjämnas i skatteutjämningssystemet. Jag åter- kommer till dessa förslag i det följande ( avsnitt 2.8 ).

Omfattningen av gymnasieskolutbildning påverkas i första hand av antalet ungdomar i åldern 16—18 år. Denna faktor är dock inte ensam avgörande för kommunernas kostnader för gymnasieskolan. Dels är ut- bildningen frivillig, varför kostnaderna påverkas av variationer i efter- frågan på utbildning, dels föreligger stora kostnadskillnader mellan olika linjer. Svenska kommunförbundet framhåller att det. när de interkom- munala ersättningarna har setts över, kan bedömas, om de återstående kostnaderna är av så stor betydelse, att de bör beaktas i skatteutjämnings- systemet. Kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar och ett stort antal kommuner betecknar det som otillfredsställande, att gymna- sieskolans kostnader inte har vägts in i systemet med hänsyn till de stora skillnader i utdebiteringsbehov för denna verksamhet mellan kommu- nerna som har påvisats av utredningen.

Kostnaderna för gymnasieskolan är betydande och belastar kommu- nerna olika. Från denna synpunkt hade det varit värdefullt om verksam- heten kunde ha beaktats i skatteutjämningssystemet. Eftersom det inte har varit möjligt att f. n. komma till rätta med de beräkningstekniska svårigheterna delar jag utredningens bedömning att t.v. lämna kost- naderna för gymnasieutbildningen obeaktade i skatteutjämningssyste- met. Jag vill dock framhålla vikten av att de interkommunala ersätt- ningarna på detta område i stället ses över. Svenska kommunförbundet har också förklarat sig berett att snarast påbörja en sådan översyn.

Utredningen har omprövat gällande regler för bidrag till kommuner, vilkas invånarantal minskar kraftigt. Nuvarande skatteutjämningsregler innebär att bidrag erhålls när minskningen överstiger 5 % under den senaste femårsperioden. KEU 76, som finner att avfolkningskommu- ner inte kan avveckla sina fasta kostnader så snabbt, föreslår att den del av befolkningsminskningen, som överstiger en halv procent per år under en tioårsperiod, skall beaktas.

Några remissinstanser framhåller att tio år är en alltför lång period

Prop. 1978/79: 95 62

och andra att hänsyn bör tas till en större del av befolkningsminsk- ningen än den del som överstiger 5 %.

De föreslagna reglerna innebär ett väsentligt ökat stöd till de kommu- ner, som har den största befolkningsminskningen. Beträffande periodens längd ansluter jag mig till KEU:s uppfattning att tio år är en rimlig tid att räkna med för avveckling av de fasta kostnader som belöper på ut- flyttande. Jag biträder KEU:s förslag i frågan.

KEU 76 uppmärksammar att snabbt växande kommuner under en längre eller kortare övergångstid åsamkas speciellt höga kostnader på grund av överdimensionering av anläggningar m. m. Med hänsyn till att inflyttningskommunernas ekonomiska problem varierar i hög grad be- roende på olika omständigheter, som är svåra att ta hänsyn till i ett ge- nerellt system, föreslår dock KEU 76 att behovet av stöd till dessa kom- muner i stället beaktas vid prövning av ansökningar om extra skatte- utjämningsbidrag.

Söderkommunerna i Stockholms län anser att den snabba expansio- nen förklarar en betydande del av deras ekonomiska problem. De före- slår att grundgarantin höjs för de kommuner, för vilka det kan beläggas att de har ekonomiska problem av större "omfattning på grund av snabb befolkningscxpansion. Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län föreslår att hänsyn till snabb tillväxttakt tas vid inplacering i skatte- kraftsklass.

Länsstyrelsen i Jämtlands län, Svenska kommunförbundets länsavdel- ning i Norrbottens län och flera kommuner i norra Sverige framhåller att förslaget inte tar hänsyn till befolkningsomflyttningar inom kommu- nerna. Ytstora kommuner har ofta en stor intern befolkningsomflyttning med inflyttning till tätorter från glesbygdsdelarna. Detta medför kostna- der för såväl utflyttnings- som inflyttningsområdena.

De befolkningmässigt snabbt expanderande kommunernas ekonomis- ka problem har i skälig omfattning beaktats under senare år vid tilldel- ning av extra skatteutjämningsbidrag. Jag anser att denna bidragsform även i fortsättningen ger de största möjligheterna att beakta de indivi- duellt mycket skiftande omständigheterna hos dessa kommuner. Jag bi- träder därför KEU:s förslag i fråga om stödet till kommuner med ökan- de invånarantal.

Stora svårigheter torde föreligga att finna lämpliga och rättvisa indel- ningskriterier för att objektivt kunna bedöma de ekonomiska effekterna av befolkningsomflyttningar inom kommunerna. Jag kan därför inte till- styrka, att kostnader för sådana befolkningsomflyttningar beaktas i skat- teutjämningssystemet.

Beräkningarna för de verksamheter som ingår i åldersstrukturfaktorn bygger på betydligt säkrare underlag än de schabloner som i stor ut- sträckning måst-e användas för beräkningarna av kostnadsavvikelser för geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Mot de enhetskostnader, som

Prop. 1978/79: 95 63

har kalkylerats fram för pcnsionärsservicc, grundskola, deltidsförskola och barnomsorg gör remissinstanserna i stort sett endast den invänd- ningen att de missgynnar kommuner med mindre enheter än de som har lagts till grund för kalkylerna. Från beräkningsteknisk synpunkt är det emellertid nödvändigt att använda sig av en enhetskostnad som är rele- vant för det stora flertalet kommuner. Jag ansluter mig därför till utred— ningens beräkningsmetoder.

2.7.5 Spärregler

Mitt förslag till ett nytt skatteutjämningssystem innebär att den för varje kommun och landstingskommun fastställda grundgarantin kom- pletteras med tillägg eller avdrag för ogynnsam resp. gynnsam ålders- struktur samt i förekommande fall med tillägg för snabb befolknings- minskning. För den på detta sätt erhållna totalgarantin skall emellertid enligt KEU:s förslag gälla två spärregler.

Avdrag för gynnsam åldersstruktur, eventuellt justerad med tillägg för befolkningsminskning, får enligt KEU 76 inte leda till att en kommun eller landstingskommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 % av medelskattekraften.

De nya reglerna får inte heller enligt KEU 76 leda till ett minskat bidrag för någon kommun eller landstingskommun. Utredningen föreslår därför. att den för resp. kommun och landstingskommun varje år fram- räknade totala garantin inte får understiga den garanterade skattekraf- ten i nuvarandc system året före genomförandet av de nya reglerna. Vid jämförelsen skall hänsyn tas till de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för kommuner med särskilt snabb befolkningsminskning. '

Skatteutjämningsnämnden anser att det är principiellt felaktigt att ef- fekterna av en gynnsam åldersstruktur endast i begränsad utsträckning får slå igenom på grund av den spärr nedåt vid 100 % för totalgarantin som utredningen föreslår. Nämnden angriper också den andra spärre- geln, som den menar är i princip ohållbar om man utgår ifrån att be- räkningsmetoderna i det nya systemet garanterar en rättvis placering. Med hänsyn till osäkerheten i beräkningsgrunderna och sistnämnda spärregels betydelse, särskilt för kommunerna i Norrbottens län, vill dock skatteutjämningsnämnden inte föreslå ett borttagande av denna spärregel. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att tidigare gynnade kommuner borde kunna acceptera en successiv nedskärning av bidraget.

Jag vill först erinra om att det enligt förordningen (1978: 875) om sär- skilt statsbidrag till kommuner och landstingskommuner under år 1979 utgår bidrag motsvarande en förhöjning av ordinarie skatteutjämnings- bidrag med två procentenheter, dock i intet fall med mindre än 45 kr. per invånare. För Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner utgör det- ta lägsta belopp 90 kr. per invånare. Lägsta garanterade skattekraft för

Prop. 1978/79: 95 64

år 1.979 utgör således i realiteten 97 % av medelskattekraften, om det särskilda statsbidraget inkluderas.

De kalkyler, som KEU 76 har gjort, visar att avdraget för gynnsam åldersstruktur för sammantaget ca 15 kommuner och landstingskommu- ner är så stort att deras totala garanti egentligen skulle bli lägre än 100 %. Jag har tidigare när det gällde KEU:s val av lägsta grundgaranti anfört att jag godtar en enig utrednings mening. Min tillstyrkan av KEU:s spärr nedåt av totalgarantin vid 100 % blir därmed en konse- kvens av detta ställningstagande.

Jag ansluter mig också till utredningens förslag att garantin enligt det reformerade skatteutjämningssystemet inte för någon kommun eller landstingskommun får försämras i förhållande till gällande regler. Enligt min uppfattning bör denna spärregel även omfatta den temporära höj- ning av skattekraftsgarantin med två procentenheter, som utgår för år 1979 i form av särskilt bidrag. Därutöver bör enligt min mening spärren höjas med ytterligare en procentenhet. Genom den föreslagna föränd- ringen av spärregeln garanteras alla kommuner och landstingskommu- ner i skatteutjämningssystemet en viss ökning av skattekraften i förhål- lande till vad som gäller för år 1979.

Vid de årliga uträkningarna av totalgarantin för varje enskild kom- mun och landstingskommun får alltså tillses att garantin inte i något fall understiger den garanterade skattekraften för år 1979 enligt nuvarande regler, förhöjd med tre procentenheter. För kommuner skall vid jämfö- relsen hänsyn tas till de tillägg som f. n. görs för fritidsfastigheter samt till tillägg för befolkningsminskning enligt nuvarande regler. Tilläggen för fritidsfastigheter och befolkningsminskning får omräknas i procent av medelskattekraften vid fastställandet av den totala skattekraftsgaran- tin för år 1979. Den föreslagna justeringen av spärren betyder en ökad totalgaranti jämfört med KEU:s förslag främst för ett antal kom- muner i landets norra delar vilka enligt utredningens förslag inte skulle ha fått någon ökning av skattekraftsgarantin. Den justering av spärren som jag nu har förordat innebär därmed ett ökat stöd till norra Sverige.

2.7.6 Omprövning av grundgaranti och åldersstruktur

Med hän-syn till att befolkningens ålderssammansättning i en kommun eller en landstingskommun kan förändras relativt fort, främst genom in- och utflyttning. föreslår KEU 76 att de åldersberoende kostnadsskillna- derna räknas om årligen. Av liknande skäl föreslår utredningen att till- läggen till kommuner med minskande invånarantal också omprövas årli- gen. Kommunernas och landstingskommunernas relativa kostnadsnivå på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur ändras däremot inte lika snabbt. KEU 76 föreslår därför att grundgarantin skall vara oför- ändrad under exempelvis fem år.

Skatteutjämningsnämnden anser att bidragssystemet skulle vinna

Prop. 1978/79: 95 65

mycket i enkelhet om även kostnaderna för åldersstrukturen kunde inar- betas i grundgarantin. Avgörande för om denna förenkling kan vidtas anser nämnden till stor del vara om kostnaderna för barnomsorgen skall ingå i skatteutjämningssystemet eller ej. Även riksskatteverket förordar alv administrativa skäl att åldersstrukturfaktorn inarbetas i grundgaran- tin. Enligt flera remissinstanser blir kommunernas planeringsarbete mer arbetskrävande och osäkert om totalgarantin förändras varje år.

RRV däremot förordar en fortlöpande omprövning även av grundga- rantin. RRV framhåller att KEU:s förslag bygger på 1975 års förhållan- den. Om förslaget ligger fast ända till år 1985, kan stora strukturella förändringar ha inträffat. Landstingsförbundet anser att omprövning av grundgarantin kan behöva göras tidigare än efter fem år på grund av de- aktuella huvudmannaskapsförändringarna inom kollektivtrafiken. Hu- vuddelen av remissinstanserna tillstyrker en årlig justering av åldersstruk- turfaktorn.

Jag delar utredningens uppfattning att de förhållanden på vilka grundgarantin baseras i allmänhet förändras relativt långsamt. Förbätt- rat underlag och mer utvecklade metoder för beräkning av de skiljaktig- heter i kostnader för kommuner och landstingskommuner som orsakas av deras geografiska läge, bebyggelsestruktur m.m. bör tas fram, innan grundgarantin omprövas. Jag föreslår att den indelning i skatttekrafts- klasser som nu görs får ligga fast t. v.

En del av de verksamheter som föreslås ingå i åldersstrukturfaktorn, exempelvis barnomsorgen, är under utbyggnad. Kommunala bostadstill- lägg till folkpension (KBT) kan inte beaktas i skatteutjämningssystemet förrän år 1981. Åldersgruppernas storlek förändras relativt snabbt. Detta sammantaget gör att de inbördes relationerna i kommunkollekti- vet till följd av åldersberoende kostnader kan variera relativt kraftigt från år till år. Jag tillstyrker därför att dessa kostnadsskillnader räknas om årligen. Befolkningsminskningen räknas om årligen redan i gällande skatteutjämningssystem. Givetvis bör även i fortsättningen denna be- folkningsförändring beaktas varje år.

2.7.7 Huvuddrag i ett nytt skatteutjämningssystem

Den reformering av skatteutjämningssystemet som jag här föreslår överensstämmer i stort med den av KEU 76 föreslagna. Grunddragen kan anges i följande punkter.

l.. Kommuner och landstingskommuner indelas liksom tidigare i skat- tekraftsklasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv. Klas- serna är indelade i treprocentsintervall från 103 % upp till "136 % av medelskattekraften. Genom klassindelningen anges den grundgaranti som skall gälla för kommuner och landstingskommuner.

Till grund för inplaceringen av kommuner och landstingskommuner i skattekraftsklasser ligger särskilda bedömningar och kalkyler. För kom-

Hänvisningar till S4

5. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 66

munernas del har skillnader på grund av geografiskt läge och bebyggel- sestruktur därvid beaktats. Vid inplaceringen av kommunerna i skatte- kraftsklasser har hänsyn tagits till att skillnaden i grundgaranti mellan enskilda kommuner inom geografiskt begränsade områden, i huvudsak resp. län, inte skall vara alltför stor. Den slutliga klassindelningen har därför inslag av geografisk zonindelning.

Endast för ett fåtal kommuner Hylte, Torsby. Hofors, Östersund, Skellefteå och Umeå har jag funnit anledning att avvika från de av KEU 76 föreslagna grundgarantierna. I fråga om landstingskommu- nerna följer jag KEU:s förslag till grundgarantier.

2. Grundgarantin enligt punkt 1 kompletteras med hänsyn till kommu- nernas och landstingskommunernas åldersstruktur. De kommunala verk- samheter som omfattas av åldersstrukturfaktorn är —_ pcnsionärsservice '

—— grundskola obligatorisk förskola (deltidsgrupper)

barnomsorg (exkl. förskolans deltidsgrupper) kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) statskommunala bostadsbidrag.

För landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna beaktas åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostnaderna.

Kommuner och landstingskommuner vars åldersstruktur orsakar rela- tivt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin, medan de med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag.

Grundgarantin kompletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb befolkningsminskning.

Man kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för kommuner och landstingskommuner som består av grundgarantin enligt punkt 1 med tillägg eller avdrag för åldersstruktur och i tillämpliga fall tillägg för snabb befolkningsminskning enligt punkt 2. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner och landstingskommu— ner med en egen skattekraft som överstiger den för kommunen eller landstingskommunen garanterade står även i fortsättningen utanför skat- teutjämningen.

Vid fastställandet av den totala garantin för kommuner och lands- tingskommuner tillämpas två spärregler.

a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur i förekommande fall justerad med tillägg för snabb-befolkningsminskning, får inte leda till att en kom- mun eller landstingskommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 % av medelskattekraften.

b. Samtliga kommuner och landstingskommuner garanteras en viss höjning av skattekraftsgarantin i förhållande till nuvarande regler. Den framräknade totala garantin tillåts därför inte understiga den skattekraft som tillförsäkras i nuvarande system under år 1979 ökad med en pro-

Prop. 1978/79: 95 67

centenhet av medelskattekraften. Vid jämförelsen med nuvarande skatte- kraftsgaranti skall hänsyn tas till dels de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för befolkningsminsk- ning, dels till att det särskilda statsbidraget till kommuner och landstings- kommuner under år 1979 innebär att skattekraftsgarantin i praktiken har höjts med två procentenheter. Jag vill betona att denna spärregel har fått en generösare utformning än enligt KEU:s förslag, vilket i första hand är till fördel för norra Sverige.

Grundgarantin bör ligga fast t.v. Åldersstrukturfaktorn och därmed totalgarantin skall däremot räknas om årligen.

Någon ändring av gällande bestämmelser om skatteutjämningsbidrag till kyrkliga kommuner föreslås inte.

2.7.8 Finansiella och andra konsekvenser

Kostnaderna för det reformerade skatteutjämningssystem som jag fö- reslår uppgår till ca 7 350 milj. kr. exkl. extra skatteutjämningsbidrag och skatteutjämningsbidrag till kyrkliga kommuner. Kostnadskalkylen grun- das på skatteunderlaget enligt l978 års taxering och 1979 års skattesat- ser. Åldersstrukturens, inkl. folkminskningens, betydelse för skattekrafts- garantin har grundats på KEU:s material, med ett undantag. Kostnads- utjämningen för KBT skall baseras på kommunernas kostnader efter det att enhetliga regler har införts, vilket föreslås ske år 1980. Dessa kost- nader kan, som jag återkommer till i det följande, utjämnas först år 1981. Kostnadskalkylen baseras därför på den av KEU 76 redovisade ålderstrukturen, med bortseende från den inverkan KBT kommer att få.

I följande uppställning redovisas kostnadsökningen i förhållande till 1979 års skatteutjämningsbidrag. I detta års bidrag har då inräknats den förhöjning med två procentenheter av den garanterade skattekraften, som utgår som särskilt statsbidrag för år 1979. Kostnadsökningen upp- går till ca 2 875 milj. kr., vilket motsvarar en ökning med 64 %. Den ökade resursöverföringen är liksom i KEU:s förslag i stort sett jämnt fördelad mellan kommuner och landstingskommuner. Kostnadsökningen i förhållande till enbart ordinarie skatteutjämningsbidrag år "1979 upp- går till nära 3 600 milj. kr.

Kostnader för ett reformerat skatteutjämningssystem

(milj. kr.) Enligt nuva- Enligt Kostnads- rande regler1 förslaget ökning Landstingskommuner ] 774 3 176 1 402 Kommuner, inkl. lands- tingsfria kommuner 2 706 4 178 I 472 4 480 7 354 2 874

1 Inkl. den förhöjning med två procentenheter som ingår i det särskilda stats- bidraget för år l979.

Prop. 1978/79: 95 68

Länsvis fördelning av skatteutjämningsbidrag enligt förslaget (exkl. extra skatteutjämningsbidrag) (milj. kr.)

Län Landstings- Kommuner Totalt Ökning Minskat kommuner . Milj. utdeb.- _— _— —— kr. behov Nuva- Enligt Nuva- Enligt Nuva- Enligt p.g.a. rande förslaget rande förslaget rande förslaget förslaget, reglerl reglerl reglerl kr./skr. Stockholms —- — 46,4 271,4 46,4 271,4 225,0 0,39 Uppsala 13,5 49,2 43,6 89,7 57,1 [39,0 81,9 1,23 Södermanlands 24,7 62,5 39,5 [14,6 64,2 [77,1 [12,9 1,72 Östergötlands 36,9 [24,2 78,6 [78,4 [15,5 302,6 [87,1 1,78 Jönköpings 55,1 [21,4 70,6 [53,6 125,7 275,0 [49,3 1,88 Kronobergs 37,5 107,1 57,1 [09,3 94,6 216,4 [21,8 2,55 Kalmar 92,8 21 1,2 [08,8 170,9 201,6 382,1 [80,5 2,75 Gotlands — — [32,9 [43,8 [32,9 [43,8 10,9 0,66 Blekinge 49,0 99,2 61,3 95,3 [10,3 194,6 84,3 2,06 Kristianstads 71,5 [70,7 91,5 155,9 [63,0 326,6 [63,6 2,21 Malmöhus 8,6 99,3 83,4 [78,2 92.0 277.5 [85,5 0,87 Hallands 48,7 98,0 62,5 [14,7 [11,2 212,6 [01,4 1,72 Göteborgs och Bohus 51,0 77,7 94,1 158,0 [45,1 235,7 90,6 0,41 Älvsborgs 99,0 [95,0 [33,3 242,4 232,3 437,4 205,1 1,82 Skaraborgs 81,2 [85,0 96,4 [77,7 177,6 362,7 [85,1 2,57 Värmlands [03,6 201,5 126,6 179,6 230,2 381,1 [50,9 1,86 Örebro 11,1 89,9 47,0 [ 15,0 58,1 205,0 [46,9 1,98 Västmanlands — 19,8 43,0 85,8 43,0 [05,6 62,6 0,86 Kopparbergs 84,4 [54,7 112,4 [82,7 196,8 337,4 [40,6 1,78 Gävleborgs 82,1 158,3 163,5 [85,0 245,6 343,3 97,7 1,20 Västernorrlands [49,6 207,2 208,5 219,4 358,1 426,5 68,4 0,86 Jämtlands [46,4 201,0 [79,7 [94,5 326,1 395,4 69,3 1,54 Västerbottens 209,4 216,3 253,7 274,3 463,1 490,6 27,5 0,38 Norrbottens 317,9 326,3 371,1 388,0 689,0 714,3 25,3 0,28 Summa 1 774,0 3 175,6 2 705,5 4 178,2 4 479,5 7 353,7 2 874,2 1,16

l1nk1. den förhöjning med två procentenheter av medelskattekraften som ingår i 1979 års särskilda statsbidrag.

Utöver det ordinarie skatteutjämningsbidrag som redovisas i uppställ- ningen tillkommer extra skatteutjämningsbidrag. Skatteutjämningsbidra- gen enligt det reformerade skatteutjämningssystemet, exkl. extra skatte- utjämningsbidrag. fördelar sig på länen enligt här redovisad samman- ställning. Totalt motsvarar bidragen en skattesats på 3:56 kr./skr., be- räknat på skatteunderlaget enligt 1978 års taxering, inkl. skattebortfalls- bidrag.

"Det minskade utdebiteringsbehovet för kommuner och landstings- kommuner sammantagna till följd av förslaget kan beräknas till 1:16 kr./skr. Jämfört med KEU:s beräkningar är detta belopp lägre på grund av att här tas hänsyn till det särskilda bidrag som utgår år "1979. Detta bidrag innebär som jag nyss har nämnt att den garanterade skattekraf- ten höjs med två procentenheter redan för innevarande år. De största bidragsökningarna får de södra och mellersta delarna av landet." Kal- mar, Skaraborgs och Kronobergs län får således bidragsökningar mot-

Prop. 1978/79:.95 69

svarande resp. 2:75, 2:57 och 2:55 kr./skr., medan ökningarna för Stockholms samt Göteborgs och Bohus län stannar vid 0:39 resp. 0:41 kr./skr. Bidragsökningarna i de fyra nordligaste länen uppgår till mellan 1:54 kr./skr. för Jämtlands län och 0:28 kr./skr. för Norrbottens län.

Flera remissinstanser påpekar att reformen inte får någon omedelbar utjämningseffekt på de kommunala skattesatserna, varvid resp. kom- muns och landstingskommuns skattesats har minskats med de ökade bidragen. Skatteutjämningsnämnden visar på detta sätt att spridningen av utdebiteringen ökar något. En förskjutning nedåt i förhållande till medelutdcbiteringen sker genom KEU:s förslag för ett stort antal kommuner i södra och mellersta Sverige samtidigt som flertalet kom- muner i Norrlandslänen ligger över medelutdcbiteringen. Nämnden framhåller att detta är en ganska självklar följd av grundgarantins höjning i södra och mellersta delarna av landet från 95 till 103 % av medelskattekraften och de principiellt föga motiverade spärregler som förslaget innehåller. Även flera länsstyrelser i Norrland framhåller att reformen ökar skillnaderna i skattesatser mellan kommunerna i Norr- land och kommunerna i södra och mellersta Sverige. TCO konstaterar också att utdebiteringsskillnaderna ökar och finner det. oacceptabelt. Svenska kommunförbundet anser att den ökade spännvidden i skattesat- serna bl. a. beror på att kommuner med en ogynnsam struktur, som har valt en låg standard i stället för en relativt hög skattesats, får kompensa- tion för den ogynnsamma strukturen, när utredningens förslag genom- förs. [ den mån en del av bidraget används till standardhöjningar mins- kar spännvidden.

De nuvarande skillnaderna i skattesatser mellan enskilda kommuner och landstingskommuner förklaras av en rad faktorer, såväl påverkbara som opåverkbara. Till de påverkbara faktorerna hör val av servicenivå inom olika delar av den kommunala verksamheten samt val av finan- sieringssätt. Utredningen har inriktat sitt arbete på att angripa de or- saker till skillnader i skattesatser som 'kan anses ligga utom räckhåll för kommunalt inflytande. De förändringar i skatteutjämningssystemet som jag nu har förordat och som bygger på KEU:s förslag, syftar till att i ökad utsträckning ta hänsyn till kommunernas och landstingskommu- nernas icke påverkbara ekonomiska förutsättningar. På kort sikt kan detta naturligtvis få konsekvenser av det slag som remissinstanserna pekar på. Effekten bör emellertid inte överbetonas, dvs. någon större ökning av utdebiteringsspännvidden torde inte följa. Jag vill också framhålla att om de enskilda kommunerna och landstingskommunerna genom de föreslagna förändringarna i skatteutjämningssystemet i möj- ligaste mån ges samma ekonomiska förutsättningar, så bör detta på sikt leda till att även skillnaderna i skattesatser minskar.

Jag finner det liksom utredningen och remissinstanserna olämpligt att inrikta utjämningen enbart på skillnader i skattesatserna. En sådan in-

Prop. 1978/79: 95 70

riktning skulle kunna stimulera till skattehöjningar. Jag vill erinra om de nackdelar som allmänt ansågs följa av tidigare regler med denna innebörd. Av dessa skäl anser jag det inte motiverat att ändra utred- ningens förslag i anledning av de synpunkter som förs fram om för- slagets effekter på skillnaderna i skattesatser. Det bör dock i detta sam- manhang påpekas att det förslag om en förbättrad spärregel som jag förordar i någon mån minskar skillnaderna i utdebitering i förhållande till KEU:s förslag.

2.7.9 Genomförande i etapper

.Kostnadsökningen för utbyggnaden av skatteutjämningssystemet blir som jag tidigare har nämnt ca 2 875 milj. kr. jämfört med utgående bi- drag år 1979. Jag har då för innevarande år räknat med den förhöjning av skattekraftsgarantin med två procentenheter som ingår i detta års särskilda statsbidrag. En ökad överföring av medel till den kommunala sektorn i denna storleksordning utgör en mycket tung belastning på den statliga budgeten. Jag föreslår därför att skatteutjämningsreformen med hänsyn till det samhällsekonomiska och statsfinansiella läget genomförs i två etapper åren "1980 och 1981.

De nya reglerna för skatteutjämningsbidrag föreslås bli tillämpade fr.o.m. år 1980. Tanken är att ökningen av skatteutjämningsbidragen skall fördelas med ca hälften per år åren 1980 och 1981.

För bidragsåret 1980 skall därför ökningen av det garanterade skatte- underlaget begränsas till hälften av skillnaden mellan å ena sidan det garanterade skatteunderlaget enligt de föreslagna nya reglerna och å andra sidan nu gällande regler, varvid den ordinarie skattekraftsgarantin enligt nuvarande regler höjs med två procentenheter. Om det egna skatteunderlaget överstiger det skatteunderlag som tillförsäkras enligt nuvarande skattekraftsgaranti, vari även inbegrips den tvåprocentiga höjningen, skall Skatteutjämningsbidraget beräknas på hälften av skill— naden 'mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt det nya systemet och det egna skatteunderlaget.

Jag erinrar vidare om att hänsyn till kommunernas kostnader för KBT inte skall tas för år 1980. Fr.o.m. bidragsåret 1981 kan däremot bidrag utgå helt enligt de föreslagna reglerna för det utbyggda skatte- utjämningssystemet. För enskilda kommuner kan detta leda till relativt stora skillnader i ökning av skatteutjämningsbidrag för år 1980 jämfört med år 1981. Man kan räkna med att de totala kostnaderna för syste- met blir något lägre fr. o. m. det år KBT beaktas.

De ökade kostnaderna för 1980 års skatteutjämningsbidrag i förhål— lande till år 1979 blir ca 1 435 milj. kr., beräknade på 1978 års taxering och 1979 års skattesatser och med 1979 års särskilda bidrag med två procentenheter inräknat i skatteutjämningsbidraget för detta år.

Väsentligt ökade resurser ställs således till den kommunala sektorns

Prop. 1978/79: 95 71

förfogande. För hela kommunsektorn motsvarar reformen helt genom— förd drygt 1 kr./skr. i minskat utdebiteringsbehov. Betydelsen av refor- men varierar kraftigt mellan de enskilda kommunerna och landstings- kommunerna. För ett 20-tal kommuner i södra och mellersta Sverige betyder de ökade skatteutjämningsbidragen över 2 kr./skr. och för ytter- ligare ca 115 kommuner och åtta landstingskommuner över ] kr./skr. i minskat utdebiteringsbehov. För människorna i mer än 100 av landets kommuner betyder de ökade bidragen mer än 2 kr./skr. på kommunal- skatten sammanlagt för kommuner och landstingskommuner. [ "16 kom- muner överstiger effekten t.o.m. 3 kr./skr. Med den etappindelning som jag förordar fördelas dock överföringen av resurser till den kom- munala sektorn över två år.

Jag erinrar om att regeringen och kommunförbunden i juni 1978 ena- des om riktlinjer för den kommunala volymutvecklingen under åren "1979 och 1980. De ökade bidrag som genom den nu föreslagna refor- men kommer kommuner och landstingskommuner till del får inte an— vändas till att driva upp den kommunala verksamhetens volymexpan- sion utöver den riktpunkt som angavs i överenskommelsen. Som jag har framhållit i det föregående utgår jag ifrån att man i de kommuner och landstingskommuner som genom reformen får ett avsevärt inkomsttill- skott kraftfullt utnyttjar möjigheterna att sänka skattesatserna. Jag har övervägt att som bidragsvillkor kräva att en viss del av de ökade bidra- gen används till skattesänkning. Med hänsyn till att ökningen genom etappindelningen fördelas på två år har jag dock avstått från detta. Vi- dare är sådana villkor förknippade med avsevärda administrativa svårig- heter. Min principiella inställning är också som jag tidigare har framhål- lit att den återhållsamhet som är nödvändig inom den kommunala sek- torn för att upprätthålla samhällsekonomisk balans i första hand bör bygga på frivilliga åtaganden från de kommunalt ansvarigas sida.

2710. Extra skatteutjämningsbidrag

KEU 76 anser att det föreligger behov av att kunna ge extra skatteut- jämningsbidrag även i fortsättningen. De allmänna kriterier som har gällt under senare år och som har gjort det möjligt att beakta olika om- ständigheter som motiv för att ge extra bidrag bör enligt utredningen be- hållas. Det avgörande bör vara den sökandes allmänna kommunaleko- nomiska situation. KEU 76 föreslår att sista dag för ansökan om extra bidrag flyttas från den 31 januari till den 31 mars året före bidragsåret.

Samtliga remissinstanser som direkt uttalar sig om extra skatteutjäm- ningsbidrag instämmer i KEU:s uppfattning om behovet av extra bi- drag. På något undantag när anses det också lämpligt att behålla de all- mänt utformade kriterier som under senare år har legat till grund för bi- dragsgivningen. [ några remissyttranden framhålls de planeringsproblem som vissa kommuner har till följd av att de till en del måste basera sin

Prop. 1978/79: 95 72

budget på extra bidrag. Kritiken riktas mot att vissa förhållanden som har stor ekonomisk betydelse för särskilda typer av kommuner, exem- pelvis snabb befolkningsökning, inte beaktas i det ordinarie skatteutjäm- ningssystemet utan föreslås få sin lösning genom extra bidrag.

Det generella skatteutjämningssystemet är inriktat på att utjämna kommunernas och landstingskommunernas ekonomiska förutsättningar. Detta sker genom att hänsyn tas till ett flertal faktorer som i hög grad påverkar den kommunala ekonomin men som i ingen eller ringa ut- sträckning är påverkbara. KEU 76 har försökt förbättra och nyansera systemet genom att tillföra det ytterligare sådana faktorer. Det är emel- lertid inte möjligt — i varje fall på nuvarande stadium —— att skapa ett komplett system. Bristerna i det generella systemet kan få till följd att omständigheter, som har en väsentlig ekonomisk betydelse i ett begrän— sat antal fall, inte beaktas. Jag anser att möjligheterna att i viss utsträck- ning avhjälpa dessa brister genom extra skatteutjämninngidrag är av stort värde.

Det är också svårt att i ett generellt bidragssystem förutse alla de för- ändringar som relativt snabbt kan påverka villkoren. Strukturomvand- lingar i näringslivet och andra mer tillfälliga omständigheter kan exem- pelvis förorsaka sysselsättningsförändringar som oförutsett ställer stora krav på den kommunala ekonomin. När sådana förhållanden inte utlöser något ökat ordinarie skatteutjämningsbidrag, är tillskott i form av extra bidrag enligt min mening påkallat. Mitt förslag till skatteutjämnings- system borde generellt sett minska behovet av extra skatteutjämnings- bidrag. Det står dock helt klart att kompletterande stöd behövs i vissa situationer. Jag föreslår därför att den nuvarande formen av extra bi- drag behålls.

Syftet med det extra bidraget är att täcka brister i det ordinarie skat- teutjämningssystemet och ge stöd till dem som av en eller annan anled- ning har hamnat i ekonomiska svårigheter. Av detta följer att det torde vara svårt att införa regler för fördelningen av bidraget. Detaljerade reg- ler kan försvåra en flexibel användning av bidragsformen och därmed motverka syftet med bidragsgivningen. Jag anser därför att de allmänna kriterier som har gällt under senare år alltjämt bör gälla. Den allmänna kommunalekonomiska situationen hos sökanden bör vara en utgångs— punkt. Vid bedömningen av denna bör bl. a. budget, bokslut och den ekonomiska flerårsplaneringen tjäna till ledning. Vissa omständigheter, som KEU 76 och remissinstanserna påtalar, anser jag bör särskilt beak- tas under de närmaste åren vid beviljande av extra skatteutjämningsbi- drag. Således kan det tänkas att enskilda kommuner särskilt missgynnas genom att specialdestinerade statsbidrag avvecklas eller genom de änd- rade reglerna för KBT och statskommunala bostadsbidrag. De stora kostnader på grund av snabb befolkningsökning som kan drabba vissa kommuner bör också särskilt uppmärksammas. Vidare bör enligt min

Prop. 1978/79: 95 73

mening kommuner med kostnader för stora hyresförluster i kommunala och allmännyttiga bostadsföretag kunna beaktas i detta sammanhang. Nämnda förhållanden och andra omständigheter som jag tidigare har berört utgör exempel på faktorer som om de inte beaktas på annat sätt kan motivera extra skatteutjämningsbidrag.

Anslagsbehovet är i viss mån beroende av hur väl det ordinarie syste- met fungerar och av andra särskilda omständigheter som kan variera mellan åren. Jag anser att bedömningar i dessa frågor liksom hittills bör göras år från år. Jag tillstyrker KEU:s förslag att sista dag för ansökan flyttas till den 31 mars, då arbetet med den kommunalekonomiska fler- årsplaneringen har kommit längre och då man således bättre kan över- blicka det kommande budgetåret.

2.7.11 Inomregional skatteutjämning

KEU 76 konstaterar att det i varje fall i något [än skulle kunna finnas skäl för en inomregional skatteutjämning. Ordinarie bidrag enligt det statliga skatteutjämningssystemet bör enligt KEU:s mening utgå obe- roende av om inomregional skatteutjämning förekommer eller ej. Utred- ningen betonar att en inomregional utjämning inte bör utformas så att de skillnader i statlig skattekraftsgaranti som kan föreligga mellan kom- munerna neutraliseras. Mot bakgrund av att regeringen en kort tid dess- förinnan hade lagt fram en proposition ( prop. 1977/78: 48 ) om skatte- utjämning i Stockholms läns landstingskommun ansåg sig-inte KEU 76 ha anledning att lägga något preciserat förslag om. inomregional skatte- utjämning. KEU 76 förordar att man avvaktar erfarenheterna av den försöksvisa lagstiftning som gäller för Stockholms län innan man tar ställning till den inomregionala skatteutjämningen i ett något längre perspektiv.

Tankarna på en inomregional skatteutjämning som komplement till ett statligt riksomfattande skatteutjämningssystem möts med stor skepsis hos remi5sinstanserna. Flertalet som uttalar sig i denna fråga, antingen motsätter sig helt ett allmänt genomförande av inomregional skatteut- jämning eller uttalar starka betänkligheter mot ett sådant system. En— dast några remissinstanser är klart positiva. Nästan samtliga dessa återfinns i Stockholms län. Många remissinstanser ifrågasätter om inte en sådan bidragsgivning kan rubba relationerna landstingskommun kommun. Farhågor uttalas för att landstingskommunerna skulle kunna bli ett slags överkommuner, vilket allvarligt skulle inkräkta på den kommunala självstyrelsen. .

Stockholms läns landstingskommun har beslutat att genomföra in- omregional skatteutjämning fr.o.m. år 1979. Det inomregionala—skat- teutjämningssystemet för år 1979 bygger på en jämförelse mellan varje kommuns skattekraft och länets medelskattekraft. I skattekraften ingår det ordinarie statliga Skatteutjämningsbidraget men däremot inte even-

Prop. 1978/79: 95 , 74

tuella extra skatteutjämningsbidrag, eftersom effekten av sistnämnda bi- drag då skulle förtas. Kommunernas skattekraft justeras dock med hän- syn till underskott i förvärvskälla, inkomststruktur och socialhjälpskost- nader. Stockholms läns landstingskommun garanterar kommunerna i lä- net en skattekraft som utgör viss bestämd andel av länets medelskatte- kraft.

Jag delar KEU:s uppfattning att erfarenheterna från den verksamhet som med stöd av lagen (1977: 1094) om skatteutjämning i Stockholms läns landstingskommun får bedrivas under åren 1978—1981 bör av- vaktas innan ställning tas till den inomregionala skatteutjämningen på längre sikt.

2.8. Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension

Det finns betydande skillnader mellan de kommunala bostadstilläggen till folkpension (KBT) och de statskommunala bostadsbidragen till öv- riga hushåll. Fr.o.m. år 1978 har en viss samordning mellan systemen skett genom att statskommunalt bostadsbidrag kan utgå även till folk- pensionärer utan barn om kommunen har beslutat det. Statskommunalt bostadsbidrag utgår om reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för KBT. Till de pensionärer som uppbär KBT utgår det statskommunala bostadsbidraget i form av utfyllnadsbidrag.

Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna uttalade sig i sitt slut- betänkande (SOU 1975: 51——52) för att en samordning på sikt skulle ske mellan KBT och de statskommunala bostadsbidragen. Liknande önske- mål har framförts [ riksdagen. Enligt direktiven till KEU 76 skulle ut- redningen bl. a. pröva kostnadsfördelningen mellan stat och kommun vad gäller den framtida finansieringen av kostnaderna för KBT.

Mot denna bakgrund har KEU 76 övervägt vilka möjligheter till ökad samordning som skulle kunna föreligga mellan systemen för KBT och de statskommunala bostadsbidragen. Med hänsyn till tekniska svårighe- ter och svårbedömbara kompensations- och finansieringsfrågor bedömer utredningen att en fullständig samordning av regelsystemen för KBT och de statskommunala bostadsbidragen kräver ytterligare utredning. En sådan utredning anser KEU 76 inte ligga inom ramen för det egna utredningsarbetet.

Ett stort antal remissinstanser finner liksom KEU 76 det ange- läget att på sikt nå en mer fullständig eller total samordning mellan reg- lerna för KBT och de statskommunala bostadsbidragen. [nte heller jag anser det f. n. möjligt att få till stånd en fullständig samordning av reg- lerna för de båda bostadsbidragssystemen. Jag vill här peka på vissa tekniska svårigheter vid en samordning. KEU 76 visar att en- sam- ordning mellan systemen, som innebär att det införs en nedre hyresgräns

Prop. 1978/79: 95 75

för KBT motsvarande den som finns för de statskommunala bostadsbi- dragen samt kompensation till pensionärerna genom höjning av grund- pension eller pensionstillskott, leder till kostnadshöjningar i storleksord- ningen 3—5 miljarder kr. Förklaringen till de mycket stora kostnads- ökningarna är att det vid införandet av en undre hyresgräns för bo- stadsstödet inte skulle vara möjligt att avgränsa kompensationen för det- ta enbart till de pensionärer som uppbär KBT. Höjningen av grundpen- sionen och även höjningen av pensionstillskotten skulle således komma många pensionärer till godo som på grund av inkomstprövningen m.m. inte erhåller KBT enligt de nuvarande reglerna. En samordning av in- komstprövnings- och reduceringsregler försvåras också av att beskatt- ningen av pensionärer och inkomsttagare i aktiv ålder i vissa inkomstlä- gen skiljer sig åt på grund av pensionärernas extra avdrag för nedsatt skatteförmåga. Vidare baseras inkomstprövningen för de statskommu- nala bostadsbidragen på den taxerade inkomsten två år före bidragsåret medan KBT-systemets inkomstprövningsregler utgår från beräknad in- komst under bidragsåret. En annan svårighet är att de nuvarande för- mögenhetsreglerna vid prövningen av KBT och de statskommunala bo- stadsbidragen skiljer sig åt.

Jag anser att en mera fullständig samordning av de två bostadsbi- dragssystemen bör eftersträvas på sikt. Jag kommer därför att ta initia- tiv till att en interdepartemental arbetsgrupp tillsätts med uppgift att ut- reda de tekniska förutsättningarna att inom en rimlig kostnadsram sam- ordna systemen. Vissa ändringar i bidragssystemen kan dock göras re- dan nu. Dessa bör utformas så att de inte minskar möjligheterna till samordning i framtiden. Cheferna för social- och bostadsdepartementen kommer senare i dag att mer i detalj redovisa dessa förändringar.

Bostadsbidragen väger tungt i den kommunala budgeten. .Det är därför önskvärt att kostnaderna snarast möjligt kan beaktas i skatteut- jämningssystemet. En förutsättning för att kommunernas nettokostna- der för KBT på ett rättvist sätt skall kunna utjämnas i skatteutjämnings- systemet är emellertid att enhetliga regler gäller för bidraget.

Reglerna för KBT har i vissa delar fastställts av statsmakterna. "Det gäller bl.a. inkomstprövningsreglerna. Kommunerna bestämmer dock själva om bidragskonstruktion och beloppsnivå för KBT. Till följd av olika ekonomiska och strukturella förutsättningar samt i viss mån olika prioriteringar har därför KBT-nivåerna kommit att variera mellan kom- munerna.

KEU 76 föreslår att en lagstadgad miniminivå för kommunala bo- stadstillägg till folkpension införs. Det är enligt utredningen önskvärt att KBT i olika kommuner utgår efter mer enhetliga regler än f. n. Enhet- liga regler är också en förutsättning för att kommunernas kostnader för KBT skall kunna utjämnas via skatteutjämningssystemet. Utredningen förordar en samordning mellan KBT och de statskommunala bostadsbi—

Prop. 1978/79: 95 76

dragen dels vad gäller nivån för den övre hyresgränsen i systemen, dels beträffande statsbidragsprocenten. Enligt KEU:s förslag bör som lag- stadgad miniminivå införas en övre hyresgräns i KBT-systemet på 600 kr. per månad för ensamstående och 700 kr. per månad för makar. Dessa nivåer överensstämde med dåvarande övre hyresgränser för hus- håll utan barn för statskommunala bostadsbidrag. Statsbidrag bör enligt KEU 76 utgå med 40 % till både KBT och statskommunala bostadsbi- drag. Merkostnaden för de kommuner som i nuläget har en lägre KBT- nivå än den föreslagna beräknas till sammanlagt ca 300 milj. kr. Med ett 40-procentigt statsbidrag till bostadsbidragen faller denna merkost- nad på staten.

Det är från rättvisesynpunkt önskvärt att skillnaderna mellan kom- munerna vad avser konstruktion och beloppsnivå för de kommunala bo- stadstilläggen till folkpension utjämnas. Vissa smärre förändringar bör dock vidtas i KEU:s förslag. Chefen för socialdepartementet kommer senare att närmare redogöra för de åtgärder inom KBT-systemet som nu bör genomföras. Ändringarna i förhållande till KEU:s förslag har i praktiken ringa betydelse. Syftet är att ingen ny skillnad skall införas mellan KBT och de statskommunala bostadsbidragen. De nya regler som föreslås för KBT är att betrakta som en provisorisk lösning i avvaktan på att förutsättningar föreligger för en ytterligare samordning av de båda bostadsbidragssystemen.

Chefen för bostadsdepartementet har i årets budgetproposition före- slagit höjda övre hyresgränser för de statskommunala bostadsbidragen fr. o. m. år 1980. Dessa gränser bör gälla även för KBT. Statsbidrag bör utgå för kommunernas KBT-kostnader upp till den övre hyresgränsen under förutsättning att oreducerat KBT täcker 80———100 % av bostads- kostnaderna inom hyresgränsen.

Med en samordning av de två bostadsbidragssystemen ökar naturligt- vis behovet av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av finan- sieringsbördan mellan stat och kommun. F. n. svarar staten för 72 % av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen mot endast 10— 15 % av KBT-kostnaderna. I likhet med KEU 76 förordar jag att samma statsbidragsandel bör gälla för de båda systemen. Enligt utred- ningens förslag sätts statsbidragsandelen till 40 %. Procentsatsen har be- räknats utifrån 1977 års förhållanden och är avpassad så att staten tar på sig den merkostnad som de enhetliga reglerna orsakar kommunerna totalt sett. Med hänsyn till att den föreslagna övre hyresgränsen för år 1980 är högre än i det förslag som låg till grund för KEU:s kostnadskal- kyler och att inkomster, hyror, kommunernas KBT-nivåer rn. ni. också har förändrats under denna period har riksförsäkringsverket och bo- stadsstyrelsen tagit fram ett aktuellare underlagsmaterial.

De nuvarande kostnaderna för ifrågavarande bostadsbidrag för staten och kommunerna uppgår till totalt ca 4390 milj. kr. per år. Fördel-

Prop. 1978/79: 95 77

ningen av kostnaderna på resp. bidragssystem och huvudman framgår av följande uppställning.

Statens och kommunernas kostnader för statskommunala bostadsbidrag och KBT enligt nuvarande regler. .

Milj. kr. Staten Kommunerna Totalt Statskommunala bostads— bidrag [ 410 550 1 960 KBT 310 2 120 2 430 Summa 1 720 2 670 4 390

Anm. Beräkningen grundas på läget i slutet av år 1978. Kostnader för KBT överstigande 700/800 kr. per månad har ej medräknats och inte heller kost- nader för statskommunala bostadsbidrag till folkpensionärer. De senare kost- naderna uppgår endast till ca 28 milj. kr.

Merkostnader för att införa den föreslagna övre hyresgränsen i KBT-systemet kan beräknas till ca 240 milj. kr. om kommunerna väljer att låta KBT täcka 80 % av bostadskostnaden utöver tidigare KBT- grundande bostadskostnad. Statsbidrag skulle då behöva utgå med drygt 42 % till KBT och de statskommunala bostadsbidragen för att ge kom- munerna samma totala kostnader för bostadsbidragen som enligt nuva- rande regler. Om samtliga kommuner däremot ger KBT till 100 % av bostadskostnaden upp till den övre hyresgränsen beräknas merkostnaden för de förordade enhetliga KBT-reglerna bli ca 300 milj. kr. I detta al- ternativ krävs ett statsbidrag till KBT och statskommunala bostadsbi- drag på 43 % för att inte kommunernas totala nettokostnader för KBT och statskommunala bostadsbidrag skall öka.

Det är naturligtvis inte möjligt att nu förutsäga vilken KBT-grun— dande andel av bostadskostnaderna som kommunerna genomsnittligt kommer att välja fr. o. m. år 1980. För att garantera att merkostnaderna för reformen inte skall belasta den kommunala sektorn torde ett statsbi- drag om 42,5 % till de statsbidragsberättigade kostnaderna för KBT och de statskommunala bostadsbidragen vara till fyllest. Jag är emellertid beredd att förorda ett statsbidrag till dessa bostadsbidragskostnader med 43 %. Därmed har en viss säkerhetsmarginal för kommunernas del lagts in i kalkylen, dels i fråga om osäkerheter i beräkningsunderlaget, dels vad gäller den framtida utvecklingen.

Flera kommuner framhåller att utvecklingen på sikt kan innebära att kostnaderna för KBT relativt sett ökar långsammare än kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen allteftersom fler pensionärer får fullt utbyggd ATP. Därmed skulle kommunernas andel av kostnaderna för bostadsbidragen successivt komma att öka jämfört med om de nu- varande finansieringsreglerna skulle ha gällt oförändrade.

Prop. 1978/79: 95 78

Den statsbidragssats som jag har föreslagit för bostadsbidragen är av- sedd att lämna kostnadsfördelningen mellan stat och kommun oföränd- rad vad avser den statsbidragsgrundande andelen av bostadskostnaderna. Den framtida fördelningen av dessa kostnader mellan stat och kommun bör följas och kunna beaktas i samband med de årliga överläggningarna.

Jag vill i detta sammanhang betona att fördelningen av nettokostna- derna för bostadsbidragen mellan enskilda kommuner naturligvis kan komma att förändras genom den förordade reformen. Omfördelning— ar mellan kommunerna begränsas emellertid genom att hänsyn tas till nettokostnaderna för KBT och statskommunala bostadsbidrag i skatteutjämningen.

Effekterna för de kommuner som har en så hög egen skattekraft att de även i fortsättningen kommer att ligga utanför skatteutjämnings- systemet beror på hur kommunernas kostnader för bostadsbidragen för- delar sig på KBT och statskommunala bostadsbidrag. Detta är i sin tur avhängigt av bl. a. ålderssammansättningen i kommunen. De kommuner som har relativt höga kostnader för KBT vinner på omläggningen me- dan kommuner där statskommunala bostadsbidrag dominerar kan kom- ma att missgynnas. KEU:s kalkyler visade att förslaget för Stockholms, Göteborgs och Malmös del beräknas leda till lägre kostnader motsva- rande 25 å 30 öre/skr. i utdebitering. För övriga kommuner utanför skatteutjämningssystemet varierade resultatet mellan 22 öre/skr. i ökad utdebitering och 27 öre/skr. i sänkt utdebitering. Vad som här sagts om effekterna för kommuner utanför skatteutjämningssystemet gäller även i viss utsträckning för ett mindre antal kommuner i landets norra delar som får skatteutjämningsbidrag och som skyddas av de föreslagna spärr- reglerna i skatteutjämningssystemet.

Utjämningen av kostnaderna för bostadsbidrag föreslås ske efter kommunernas faktiska nettokostnad för bostadsbidrag tidigare år. För de statskommunala bostadsbidragen bör härvid endast beaktas nettokost- nader för bostadsbidrag som ligger inom de hyresgränser som är statsbi- dragsgrundande. I KBT-systemet bör den kommunala nettokostnaden för KBT upp till den föreslagna övre hyresgränsen utjämnas. Om kom- munen ger KBT för bostadskostnader som överstiger den övre hyres- gränsen skall dessa överskjutande kostnader inte beaktas vid skatte- utjämningen.

För att kommunerna totalt sett inte skall drabbas av ökade kostnader måste genomförandet av de ändrade statsbidragsbestämmelserna för de statskommunala bostadsbidragen och KBT samordnas tidsmässigt för kommunernas del. Som närmare kommer att redovisas av chefen för socialdepartementet påverkar de nya KBT-reglerna direkt riksförsäk- ringsverkets utbetalningar under år 1980. Däremot påverkas inte kom- munernas ekonomi förrän år 1981, eftersom avräkningen av KBT-kost- naderna mot kommunalskattemedlen sker med ett års eftersläpning. Re-

Prop. 1978/79: 95 79

duktionen av statsbidragsprocenten för de statskommunala bostadsbi- dragen bör därför inte ske förrän år 1981. Därmed påverkas kommuner- nas ekonomi inte alls år 1980 av de ändrade reglerna för bostadsbidra- gen.

Övergångsvis måste utjämningen av nettokostnaderna för bostadsbi- dragen i skatteutjämningen ske med hjälp av vissa schabloner. Detta be- ror bl. a. på att utjämningen måste ske i efterhand när de faktiska netto- kostnaderna för ett visst år är kända.

Nettokostnaderna för KBT kan beaktas vid skatteutjämningen tidigast år 1981, eftersom utjämningen måste grundas på de enhetliga regler som nu föreslås bli införda år 1980. KBT-utbetalningarna för hela är 1980 är emellertid inte kända då åldersstrukturfaktorn för år 1981 beräknas i mitten av år 1980. Vid beräkningen av åldersstrukturfaktorn måste därför för år 1981 göras en uppskattning av KBT-utbetalningarna för år 1980 avseende bostadskostnader upp till den övre hyresgränsen. Skatt- ningen får göras utifrån utbetalningarna för några månader under första halvåret 1980. Vid beräkningen av kommunernas nettokostnader för år 1981 måste de statsbidragsgrundande KBT-utbetalningarna reduceras med utgående statsbidrag, dvs. 43 %. Fr. o. m. är 1982 kan utjämningen av KBT baseras på de faktiska utbetalningarna två år tidigare efter re- duktion för utgående statsbidrag.

Kommunernas nettokostnader för de statskommunala bostadsbidra- gen kan däremot beaktas redan fr.o.m. år 1980. Utjämningen detta år baseras på 1978 års faktiska nettokostnad. Detta är den senaste faktiska årskostnad som föreligger när 1.980 års skatteutjämningsbidrag fastställs. År 1981 baseras kostnaderna på [979 års kommunala nettokostnader. Genom att statsbidragsprocenten sänks från 72 till 43 % år 1981 måste dock 1979 års kommunala nettokostnader räknas upp med faktorn 2,04 för att man skall få en rättvisande nivå vid utjämningen av kostnaderna mellan kommunerna. Denna faktor är kvoten mellan kommunernas an- del av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen enligt för- slaget (57 %) och andelen enligt nu gällande regler (28 %). På motsva— rande sätt sker utjämningen år 1982 efter 1980 års nettokostnader upp- räknade med faktorn 2,04. Fr. o. m. år 1983 kan utjämningen av kostna- derna för de statskommunala bostadsbidragen ske utan korrektionsfak- tor. Utjämningen baseras fr. o. m. detta år på de kommunala nettokost- naderna två år tidigare.

2.9 Bidragsförskott m. m.

Bidragsförskott till barn till ensamstående förälder m.m. administre- ras fr.o.m. den 1 oktober 1977 av försäkringskassorna. Tidigare beta- lade kommunerna ut bidragsförskotten och erhöll statsbidrag till 75 % av nettokostnaderna i efterskott. Kostnadsfördelningen mellan staten och

Prop. 1978/79: 95 80

kommunerna har i princip behållits oförändrad vid den administrativa omläggningen. Kommunerna betalar därför i dag ett bidrag till staten varigenom de även efter omläggningen svarar för 25 % av nettokostna- derna för bidragsförskotten och administrationskostnaderna. Bidraget uppgår f.n. till ca 200 milj. kr. per år.

KEU 76 förordar att det kommunala bidraget till bidragförskotten slopas. Nuvarande konstruktion är orationell och innebär en administra- tiv belastning. Utredningen anser att förslaget bör aktualiseras i en and- ra etapp som genomförs när ytterligare statliga insatser utöver de högst prioriterade bedöms möjliga. Många remissinstanser uttalar sig dock för att den kommunala ersättningen för bidragsförskotten avvecklas redan i etapp 1, dvs. samtidigt med de av KEU 76 högst prioriterade åtgär- derna.

Jag delar uppfattningen att nuvarande konstruktion för finansiering av bidragsförskotten innebär klara administrativa olägenheter. Med hän- syn till den belastning på statsbudgeten som de av mig tidigare i dag föreslagna reformerna ger, är jag emellertid inte beredd att föreslå att det kommunala bidraget till bidragsförskotten slopas om inte denna åt- gärd kombineras med andra som medför minskade statsutgifter. Jag har därvid funnit det lämpligt att koppla samman ett slopande av kommu- nernas ersättning för bidragsförskotten med frågan om en eventuell för- längning av det särskilda bidrag till kommuner och landstingskommuner "om ca 980 milj. kr. som utgår under år 1979.

Det särskilda bidraget är ett resultat av överenskommelsen mellan re- geringen och de båda kommunförbunden i juni "1978. Bidraget har ut- formats så att de har viss skatteutjämnande effekt. Överenskommelsen innebär att kommuner och landstingskommuner får ett tillägg på två procentenheter av medelskattekraften till nuvarande skattekraftsgaranti under år 1979. För att de kommuner och landstingskommuner som lig- ger utanför skatteutjämningen också skall få ett visst stöd, gäller att bi- draget skall utgå mcd lägst 45 kr. per invånare. Till de landstingsfria kommunerna utgår bidraget med lägst 90 kr. per invånare. För de kommuner och landstingskommuner som får bidrag enligt regeln om visst belopp per invånare utgår totalt ca 280 milj. kr.-

Jag har tidigare vid min behandling av skatteutjämningen framhållit att det är naturligt att de ca 700 milj. kr. av det särskilda bidraget som går till kommuner och landstingskommuner inom skatteutjämningssyste- met avräknas mot den höjning av skatteutjämningsbidragen som nu ge- nomförs. Genom den spärregel som införs tillförsäkras kommuner och landstingskommuner år 1980 en skattekraft som är minst en halv pro- centenhet högre än den garanterade skattekraften år 1979 enligt or- dinarie skatteutjämningsbidrag och särskilt bidrag. Förstärkningen av skatteutjämningsbidragen ger dock ingen kompensation till de kommu- ner och landstingskommuner som år 1979 får bidrag enligt 45-kronors-

Prop. 1978/79: 95 81

regeln och som hamnar utanför skatteutjämningen även efter genomfö- randet av skatteutjämningsreformen. Som jag strax skall redovisa kom- mer emellertid slopandet av kommunernas ersättningar till staten för bi- dragsförskotten att ge en budgetförstärkning för dessa kommuner.

Jag föreslår mot denna bakgrund att det särskilda bidraget inte för- nyas år 1980 till kommunerna. Samtidigt avvecklas kommunernas er- sättning till staten för bidragsförskotten från den 1 januari 1980. Till de landstingskommuner och landstingsfria kommuner som inte erhåller skatteutjämningsbidrag år [980 förordar jag att ett nytt särskilt bidrag övergångsvis införs för år 1980 om 45 kr. per invånare.

För de kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet innebär den föreslagna ”kvittningen" en ren inkomstförstärkning motsvarande den bortfallande ersättningen för bidragsförskotten. Kommunerna utanför skatteutjämningen får däremot ett smärre inkomstbortfall. För de ca 25 kommuner som kommer att ligga utanför skatteutjämningen år 1980 kan intäktsbortfallet beräknas komma att variera mellan ca 5 kr. per in- vånare för Huddinge och Nacka och drygt 34 kr. per invånare för Dan- deryds kommun. Genomsnittligt för kommunerna är intäktsbortfallet ca 16:50 per invånare. Uttryckt på annat sätt uppgår inkomstbortfallet som högst till 11 öre/skr. [ dessa kalkyler har för de landstingsfria kommunerna ett bidrag om endast 45 kr. per invånare tagits med vid ”kvittningen”. Återstående del av det särskilda bidraget, dvs. 45 kr. per invånare, får anses hänförbart till sådana åtaganden som normalt faller på en landstingskommun.

Landstingskommunerna och de landstingsfria kommunerna, i vad av- ser den landstingskommunala delen av verksamheten, berörs inte av den slopade ersättningen för bidragsförskotten. Övergångsvis bör därför som jag nyss har nämnt ett särskilt bidrag Om 45 kr. per invånare utgå till de landstingskommuner och landstingsfria kommuner som inte uppbär

Kostnad för förslaget jämfört med särskilt bidrag om 45 kr./inv. (milj. kr.)

Kommuner Landstings- Totalt kommuner

Slopad ersättning för bidrags- ,

förskott år 1980 200 200 Särskilt bidrag om 45 kr./inv.

år 1980 30 70 100 Summa år 1980 230 70 300 Avgår särskilt bidrag om

45 kr./inv. år 1979 —180 —100 —280 Förändring till år 1980 —|- 50 30 + 20

Anm. I beloppen för särskilt bidrag är 1979 har även beaktats bidrag om 90 kr./inv. till de landstingsfria kommunerna.

6 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 32

skatteutjämningsbidrag. För år 1980 kan detta beräknas bli aktuellt för Malmö och Göteborgs kommuner, Stockholms läns landstingskommun samt eventuellt någon ytterligare landstingskommun.

Mina förslag i detta avsnitt kan för år 1980 beräknas ge en finansiell merbelastning för staten på ca 20 milj. kr. Detta anser jag dock vara en rimlig kostnad för möjligheten att redan fr. o. m. år 1980 kunna genom- föra förenklingen avseende bidragsförskotten.

Chefen för socialdepartementet kommer senare i dag att redovisa de författnings- och anslagsfrågor som hänger samman med slopandet av den kommunala ersättningen för bidragsförskotten.

Hänvisningar till S2-8

  • Prop. 1978/79:95: Avsnitt 4

2.10. Förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget

KEU 76 har haft till uppgift att pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas och landstingskommunernas skatteun- derlag. Å ena sidan gäller f.n. att ett flertal skattepliktiga förmåner, t. ex. sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning och vissa utbildningsbidrag, inte inräknas i det kommunala skatteunderlaget. Å andra sidan ger vissa allmänna statsbidrag ett tillskott av skatteunderlag till den kommunala sektorn. Jag syftar på skattebortfallsbidragen och den kompensation som utbetalas till kommunerna m. fl. i anledning av 1974 års skattereform. I förenklings- och rationaliseringssyfte föreslår KEU 76 att dessa bidrag slopas och att kommuner och landstingskom- muner i stället tillförs skatteund-erlaget från de beskattade förmåner som f. 11. inte inräknas i det kommunala skatteunderlaget.

Enligt utredningens kalkyler skulle förenklingen medföra en ökad kostnad för staten på ca 2 000 milj. kr. år 1980. Denna kostnad beräk- nas öka och uppgå till ca 3 300 milj. kr. år 1985. För att minska netto- belastningen på statsbudgeten föreslog utredningen att ytterligare två allmänna statsbidrag skulle slopas, nämligen dels det särskilda bidraget om 122 milj. kr. som infördes år 1973 som en kompensation för riksda- gens beslut om den ändrade finansieringen av skatteomläggningen detta år, dels det generella statliga bidraget till kommuner och landstingskom- muner som år 1978 uppgick till 720 milj. kr. Utredningen förordar att denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kommunsektorn genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möj- ligt. Vad gäller effekterna för enskilda kommuner och landstingskom- muner gör KEU 76 den bedömningen att ingen torde förlora på omlägg- ningen om den genomförs efter år 1979. För huvuddelen av kommunerna och landstingskommunerna bör den föreslagna kvittningen i stället ge betydande merintäkter.

Remissinstanserna tillstyrker över lag KEU:s förslag. Positiva är RRV, riksskatteverket och samtliga länsstyrelser som yttrar sig över för- slaget. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, samtliga lands-

Prop. 1978/79: 95 83

tingskommuner som yttrar sig i frågan samt det dominerande antalet kommuner tillstyrker också omläggningen. Sex kommuner anför att för— slaget för deras del innebär minskade inkomster. Ett par kommuner in- stämmer i att beskattade förmåner bör räknas in i det kommunala skat- teunderlaget men anser inte att detta bör kopplas till slopandet av vissa allmänna kompensationsbidrag. RRV menar däremot att utbytet av pen- ningströmmarna bör ske så att staten inte förlorar på omläggningen. En mellanskillnad bör enligt RRV kunna regleras genom andra statsbidrag som kommuner och landstingskommuner får. Svenska kommunförbun- det och Landstingsförbundet understryker att det får anses riktigt att den kommunalskatt som påförs de beskattade förmånerna också tillförs kommuner och landstingskommuner.

Remissinstanserna framhåller liksom KEU 76 att nuvarande regler har betydande nackdelar. .Framför allt är de administrativt betungande men dessutom har kommunerna inte någon reell möjlighet att kontrollera skatteunderlaget. Omläggningen skulle innebära betydande förenklingar. Flera remissinstanser, däribland riksskatteverket. anser att den för-enk- lade beräkningen bör genomföras snarast.

Även jag delar utredningens uppfattning att det är angeläget att för- enkla reglerna för beräkning av det kommunala skatteunderlaget. Emel- lertid är förutsättningarna för KEU:s förslag nu delvis andra. Det sär- skilda bidraget på 122 milj. kr. och det generella bidraget som år 1978 uppgick till 720 milj. kr. har för år 1979 ersatts av ett särskilt bidrag med viss skatteutjämnande effekt. Som jag tidigare har nämnt kommer detta särskilda bidrag till största delen att avräknas mot kostnaderna för skatteutjämningsreformen. En sådan avräkning ter sig naturlig mot bak- grund av att det särskilda bidraget har en viss skatteutjämnande effekt. De justeringar av KEU:s förslag som jag har föreslagit innebär att samt- liga kommuner och landstingskommuner som ingår i skatteutjämningen kommer fr. o. m. är 1981 att tillförsäkras en skattekraft som är minst en procentenhet högre än den skattekraft som garanteras år 1979 i form av ordinarie skatteutjämningsbidrag och särskilt bidrag. Resterande de] av bidraget skall, som jag också har nämnt, balansera effekten på statsbud- geten av att kommunernas ersättning till staten för bidragsförskotten slo- pas.

En avräkning av det särskilda bidraget för år 1979 mot kostnaderna för en förenklad kommunal skatteunderlagsberäkning är mot denna bakgrund inte aktuell. Härmed kommer statens nettokostnader för den förenklade skatteunderlagsberäkningen att bli betydligt större än i KEU:s kalkyler. Enligt nu aktuella beräkningar kommer kostnaderna för staten för att slopa de två skattebortfallsbidragen och att samtidigt tillföra kommuner och landstingskommuner skatteunderlaget från de beskattade förmånerna att uppgå till ca 2 300 milj. kr. om förändringen genomförs år 1980. År 1985 kommer kostnaderna att ha ökat till ca

Prop. 1978/79: 95 84

3 800 milj. kr. I rådande statsfinansiella läge är det inte möjligt att vid sidan av mitt förslag om betydligt ökade bidrag via skatteutjämningssy- stemet fr. o. m. år 1980 samtidigt tillföra kommuner och landstingskom- muner ytterligare 2—3 miljarder kr.

I detta läge måste man välja att uppskjuta reformen på obestämd tid eller att försöka finna någon annan balanserande post än de som KEU 76 har kunnat pröva. Man får emellertid räkna med att ett uppskov sna- rare ökar än minskar svårigheterna eftersom skillnaden mellan det skat- teunderlag som avser beskattade förmåner och det skatteunderlag kom- muner och landstingskommuner tillförs via skattebortfallsbidraget samt kompensationen för 1974 års reform växer för varje år. Att en kvittning mellan dessa skatteunderlag innebär en successivt växande överföring från staten till kommunsektorn är oundvikligt, men det avgörande pro- blemet ligger i den kraftiga statsfinansiella engångspåfrcstningen just vid övergången. Genom en samordning med de reformer i inkomstbeskalt- ningen som jag kommer att föreslå regeringen senare denna dag är det dock enligt min mening möjligt att här finna en tillfredsställande lös- ning.

Principen för denna lösning är att grundavdraget vid den kommunala inkomsttaxeringen ökas samtidigt som den av staten finansierade sär- skilda Skattereduktionen minskas. Härigenom minskar det kommunala skatteunderlaget, medan statens skatteinkomster ökar. Om skattereduk- tionen minskas med ett blopp som motsvarar värdet av det ökade kom- munala grundavdraget vid den för riket genomsnittliga utdebiteringen, uppnår man inom ramen för ett oförändrat totalt inkomstskatteuttag en överföring från kommunsektorn till staten. Den sammanlagda statliga och kommunala skatten förblir i princip opåverkad också för de en— skilda skattskyldiga, med avvikelser om maximalt ca 60 kr. som beror på utdebiteringsskillnader kommunerna och landstingskommunerna emellan. Därvid gäller att det blir en sänkning för dem som har en utde- bitering över genomsnittet och en höjning för dem där utdebiteringen är lägre än genomsnittligt.

De närmare detaljerna i dessa ändringar, liksom de åtgärder som bör vidtas i fråga om den statliga taxeringen, redovisar jag senare denna dag i samband med de övriga inkomstskattereformerna. Här begränsar jag mig till att redogöra för konsekvenserna för det kommunala skatteun- derlagets utveckling. Mitt förslag innebär i detta avseende att grundav- draget vid den kommunala taxeringen ökas från 4 500 kr. till 6 000 kr. Kommunerna och landstingskommunerna tillförs samtidigt skatteunder- laget från de beskattade förmånerna, medan skattebortfallsbidraget och kompensationen för 1974 års skattereform avskaffas. Det kommunala skatteunderlaget kommer därefter att utgöras av de totala beskattnings- bara inkomsterna enligt de nya reglerna, utan avdrag eller andra tillägg än som följer av skatteutjämningssystemet.

Prop. 1978/79: 95 85

Den beräknade förändringen av kommunernas skatteunderlag vid en omläggning i enlighet med det förslag jag nyss har redogjort för vid se- nast kända taxering och ett antal år framåt framgår av följande upp- ställning.

Skatteunderlagets förändring enligt förslaget för samtliga kommuner vid 1978—1984 års taxeringar

(milj. kr.) Taxeringsår 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1. Taxeringsutfall med nu-

varande regler 211 742 233 950 255 494 276 245 298 582 322 608 2. Beskattade förmåner 13 630 16 534 17 798 19 202 20 752 22 079 3. Kompensationsunderlag

för 1974 års reform 7 13.1 8 639 9 788 10 683 11 450 12 146 4. Underlag för skattebort-

fallsbidrag I 630 858 405 160 50 12 5. ”Eget” skatteunderlag enl.

nuvarande regler (1—2—1—342—4) 206 873 226 913 247 889 267 886 289 330 312 687 6. Skatteunderlagsbortfall vid

grundavdrag 6 000 kr. (8 1 19) (8 310) (8 430) 8 505 8 580 8 655 7. ”Eget" skatteunderlag enl.

förslaget (1—6) (203 623) (225 640) 247 064 267 740 290 002 313 953 8. Andring genom förslaget

(7—5) (—3 250) (—1 273) (— 825) —146 +672 +1 266 9. Proeentuell ändring (— 1,57) (—0,56) ( 0,33) 0,05 1 0,23 1 0,40

Första gången nya bestämmelser om grundavdrag och skattereduktion kan tillämpas blir vid 1981 års taxering, som avser inkomståret "1980. Som framgår av uppställningen beräknas det föreslagna utbytet gå jämnt ut detta år, så att skatteunderlaget för kommunsektorn blir praktiskt ta- get exakt lika stort enligt de nya reglerna som enligt de nu gällande. Därefter medför utvecklingen ett successivt växande tillskott för kom- munkollektivet, eftersom den införda avdragsposten i form av höjt grundavdrag växer endast mycket långsamt.

Om nya regler för det kommunala skatteunderlaget börjar tillämpas vid 1981 års taxering påverkas kommunernas och landstingskommuner- nas inkomster fr. o. m. år 1982. Förändringen i överföringen från staten gentemot dagens system blir dock helt obetydlig detta år. Sedan sker en successiv ökning och reformen kan år 1985 beräknas innebära en mer- kostnad för staten om ca 1 000 milj. kr. i form av ökade utbetalningar av kommunalskattemedel och den sekundära effekten av att skatteut- jämningsbidragen ökar när den genomsnittliga skattekraften stiger. I sammanhanget vill jag erinra om att KEU 76 föreslår att den nya skat- teunderlagsberäkningen de två första åren skall tillämpas endast i fråga om förskotten av kommunalskattemedel. Syftet med denna avvikelse från de gängse reglerna är att undvika den dubbla effekt som normalt följer under de två åren efter en skatteunderlagsförändring. I KEU:s förslag skulle överföringen till kommunsektorn bli stor redan från bör-

348 384 23 493

12 780 1

337 672 8 730 339 654

+| 982 —|—0,59

Prop. 1978/79: 95 86

jan och en speciallösning är angelägen för att minska belastningen på statsbudgeten. Eftersom förändringen genom mitt förslag blir så liten de första åren bortfaller detta motiv och normala regler bör kunna tilläm- pas från början.

Vad jag hittills har sagt gäller förslagets verkningar för kommunkol- lektivet som helhet. Då garantinivåerna i skatteutjämningssystemet är uttryckta i procent av medelskattekraften kommer emellertid effekten för det stora flertalet kommuner och landstingskommuner att bli exakt densammma. För dessa kommer förslaget att ge i stort sett oförändrade inkomster år 1982 och därefter en successivt växande fördel jämfört med dagens regler. Endast för det begränsade antal kommuner och landstingskommuner som även efter utbyggnaden av skatteutjämningen står utanför detta system kan ett annat resultat uppstå. Avvikelsen kan gå såväl i positiv som negativ riktning, dvs. förslaget kan vid övergången i en del fall ge upphov till en viss ökning och i andra fall en viss minsk- ning av skatteinkomsterna jämfört med nuvarande regler. Förändring- arna blir dock i samtliga fall små. I ett enda fall pekar beräkningarna på en skatteunderlagsminskning vid 1981 års taxering som överstiger 2 % och i ytterligare sex fall på en minskning mellan 1. och 2 %. Tre kom- muner skulle få en ökning av skatteunderlaget med mer än 1 % och i övrigt skulle ändringarna i positiv eller negativ riktning understiga 1 %. Eftersom det här genomgående är fråga om kommuner eller landstings- kommuner med hög egen skattekraft anser jag att de mindre avvikelser i negativ riktning som således kan uppstå i ett begränsat antal fall inte bör få hindra en reform som allmänt sett får anses önskvärd. Jag vill också betona att utvecklingen för alla kommuner och landstingskommuner blir positiv, dvs. att skatteinkomsterna i varje fall efter några år blir större än enligt nuvarande regler.

Sammanfattningsvis föreslår jag alltså att kommuner och landstings— kommuner med början vid 1981 års taxering tillförs det skatteunder- lag från beskattade förmåner där skatten i dag i sin helhet tillfaller sta- ten. Med verkan från samma tidpunkt skall skattebortfallsbidragct från 1970 års skattereform och kompensationsbidraget för 1974 års skatte- reform upphöra. Samtidigt höjs grundavdraget vid den kommunala in- komsttaxeringen från 4 500 kr. till 6 000 kr.

De förslag till lagändringar, som aktualiseras av den av mig här för- ordade förenklingen av det kommunala skatteunderlaget m. m.. kommer jag att redovisa senare denna dag i samband med förslag om vissa änd- ringar i inkomstbeskattningen m. m.

2.11 Specialdestinerade statsbidrag

KEU 76 framhåller att syftet med den nuvarande statsbidragsgiv- ningen till kommuner och landstingskommuner i första hand är att

Prop. 1978/79: 95 87

ge ett allmänt finansiellt stöd utjämna skillnader i servicenivå och utdebiteringsbehov stimulera utbyggnaden av viss kommunal service —— ge stöd av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl.

.1 de fall syftet med statsbidragsgivningen är att ge ett allmänt finan- siellt stöd finns det enligt KEU 76 inte skäl att bevara nuvarande system med en rad speciella statsbidrag till kommuner och landstingskommu- ner. Detta allmänna syfte kan likaväl nås genom allmänna statsbidrag. KEU 76 finner inte heller att de speciella bidragen i någon större ut- sträckning leder till en utjämning av skillnader i servicenivå och skatte- sats. I detta aVSeende är skatteutjämningssystemet klart att föredra. Ut- redningen förordar därför att ett antal speciella statsbidrag avvecklas och de medel som frigörs bör enligt förslaget föras över till skatteutjäm- ningssystemet.

Om däremot syftet är att stimulera utbyggnaden av vissa kommunala tjänster eller att stödja kommunerna och landstingskommunerna som ett led i konjunktur- och arbetsmarknadspolitiken, anser KEU 76 att det finns skäl för en fortsätt specialdestinerad statsbidragsgivning. I sin ge- nomgång av de speciella bidragen finner utredningen därutöver att vissa ytterligare skäl föreligger för att bibehålla en del av de nuvarande bidra- gen.

KEU 76 konstaterar att det normalt inte bör komma i fråga att införa nya speciella statsbidrag liksom inte heller att räkna upp de nuvarande speciella bidragen utöver vad en följsamhet till pris- och volymutveck- lingen kräver. Utredningen framhåller att restriktivitet med statsbidrag av stimulanskaraktär är en förutsättning för att en dämpning av den kommunala utgiftsexpansionen skall komma till stånd. Förbättringar av skatteutjämningen prioriteras av KEU 76 framför nya eller höjda spe- ciella bidrag.

Ett stort antal remissinstanser anser att KEU:s förslag att slopa vissa speciella statsbidrag och i stället tillföra kommunerna och landstings- kommunerna medel i mer generella former är ett steg i rätt riktning. RRV framhåller att det statliga stödet i första hand bör utgå som ett all- mänt skatteutjämningsbidrag. RRV finner att många bidrag är förenade med höga administrationskostnader för såväl utbetalande statliga myn- digheter som för kommuner och landstingskommuner. Många statsbi- dragsbestämmelser innebär enligt RRV en ineffektiv resursanvändning och onödig statlig detaljreglering av kommuner och landstingskommu- ner. RRV anser att man utöver KEU:s förslag bör överväga att slopa yt- terligare sex bidrag. Även statskontoret anser att utredningen borde ha gått längre på den inslagna vägen och föreslagit avskaffande av ytterli- gare statsbidrag och förenklingar i ytterligare ett antal fall. Socialstyrel- sen menar att ett generellt skatteutjämningsbidrag som tar hänsyn till'

Prop. 1978/79: 95 88

sociala faktorer är att föredra både i jämförelse med specialdestinerade bidrag och allmänna bidrag som baseras på kommunernas nettokostna- der för den sociala verksamheten.

Landstingsförbundet anför att de specialdestinerade bidragen till landstingskommunerna i huvudsak har rensats bort med undantag för avtalsbidragen och vissa skolbidrag. Förbundet tillstyrker förslaget med hänsyn till att bidragsbeloppen är relativt små och att administrationen blir enklare. Svenska kommunförbundet biträder också KEU:s förslag. Om intäktsbortfallet för kommunerna i undantagsfall vållar problem an- ser förbundet i likhet med KEU 76 att kompensation bör ges i form av extra skatteutjämningsbidrag.

SACO/SR delar KEU:s principiella syn att antalet speciella bidrag bör minska men finner det nödvändigt att staten även i framtiden ger di- rekta bidrag i syfte att stimulera och trygga utbyggnaden av viktiga ser- viceområden. Denna senare synpunkt delas av flera remissinstanser, bl. a. kulturrådet och handikapporganisationerna.

Jag kan för egen del instämma i de grundläggande principer för stats- bidragsgivningen till kommuner och landstingskommuner som KEU 76 och det stora flertalet remissinstanser förordar. En successiv förskjut- ning av tyngdpunkten i statsbidragsgivningen bör ske. Skatteutjämnings- bidraget bör därvid svara för en ökad andel på de speciella statsbidra- gens bekostnad. KEU:s förslag att slopa ett antal speciella statsbidrag och överföra de frigjorda medlen till skatteutjämningssystemet finner jag således av många skäl vara värt att biträda.

För det första ser jag en sådan utveckling som ett naturligt led i prio- riteringen av en förbättrad skatteutjämning. De kraftiga förstärkningar av skatteutjämningssystemet som jag i det föregående har förordat bör därför till en mindre del finansieras genom att ett antal speciella statsbi- drag avvecklas. För det andra delar jag den uppfattningen som bl. a. ut- redningen och RRV redovisar, nämligen att en minskning av antalet spe- ciella bidrag bör leda till att den omfattande administration som statsbi- dragsgivningen totalt sett medför kan reduceras. Regeringen förbereder f. n. en särskild propOSition om skall behandla förslag till att minska den statliga byråkratin. Jag anser att ett slopande av vissa specialdesti- nerade statsbidrag är ett verksamt sätt att minska byråkrati och krångel såväl för staten som för kommuner och landstingskommuner. För det tredje vill jag peka på att många av de speciella statsbidragen är före- nade med en detaljerad reglering av den bidragsberättade verksamhe- ten. Jag har redan tidigare ( avsnitt 2.1 ) särskilt betonat att översynen av statsbidragen och avvecklingen av vissa specialdestinerade bidrag är ett viktigt led i arbetet med att minska statskontrollen och den statliga de- taljregleringen. Jag erinrade där också om att statskontrollkommittén ser över de specialdestinerade bidragen för att åstadkomma förenklingar och ta bort onödiga detaljföreskrifter.

Prop. 1978/79: 95 89

En förskjutning i statsbidragsgivningen från specialdestinerade bidrag till skatteutjämningsbidrag bör också som KEU 76 konstaterar leda till att ansvaret för prioriteringar mellan olika kommunala verksamheter i ökad grad kommer att åvila de kommunala beslutsinstanserna. De spe- ciella bidragen har en styrande effekt i detta avseende som också kan in- nebära risk för snedvridande effekter. Vissa kommunala verksamheter med statligt stöd kan ges företräde framför andra lika angelägna uppgif- ter som inte är statsbidragsberättigade. En minskad specialdestinerad bi— dragsgivning bör därmed öka förutsättningarna för att den kommunala servicen anpassas till lokala förhållanden och prioriteringar.

Enligt både utredningen och många remissinstanser finns det emeller- tid anledning att även i fortsättningen stimulera utbyggnaden av angelä- gen kommunal verksamhet via speeialdestinerade bidrag. Jag delar denna uppfattning. Statsmakterna måste ha möjlighet att ge bidrag till viss verksamhet, exempelvis den kommunala barnomsorgen, i de fall mycket starka skäl att stimulera utbyggnaden av verksamheten bedöms föreligga. Jag vill dock liksom utredningen betona att stor restriktivitet bör iakttas i fråga om bidrag av stimulanskaraktär. Flera skäl kan an- föras för detta. Jag har i det föregående ( avsnitt 2.2 ) uttalat att den kommunala verksamhetens volymutveckling måste dämpas. En alltför omfattande bidragsgivning av stimulansskäl är inte förenlig med detta synsätt. Vidare utgör stimulansbidragen som jag nyss har nämnt instru- ment för att påverka de kommunala prioriteringarna, vilket innebär att de bör utnyttjas med försiktighet och endast när de allmänna skälen härför är mycket starka.

KEU 76 föreslår att stimulansbidragen omprövas regelbundet, t. ex, vart femte år. Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Även jag delar denna uppfattning, eftersom bi- dragens stimulerande effekt kan beräknas avta när verksamheten har byggts ut och övergått till att vara en permanent del i kommunernas och landstingskommunernas utbud av service. Det är svårt att fastställa be- stämda regler för omprövningen av stimulansbidragen. Det bör an- komma på regeringen att årligen i budgetarbetet göra en sådan pröv- ning.

Som exempel på bidrag som bör omprövas på sikt och då överföras till skatteutjämningssystemet nämner utredningen bl. a. bidragen till so- cial hemhjälp och färdtjänst. Bidragen kan enligt KEU 76 av stimulans- skäl behöva vara kvar ytterligare en tid. Eftersom vissa kommuner kom- mer att ligga utanför skatteutjämningen även i fortsättningen skulle dessa kommuner också gå miste om det statliga stödet om ifrågavarande bidrag skulle avvecklas. Chefen för socialdepartementet uttalar i prop. 1978/79: 100 (bil. 8 s. 65) att det fortfarande finns skäl att bibehålla en bidragsgivning till dessa verksamheter. Bidragen bör dock omprövas med vissa mellanrum.

Prop. 1978/79: 95 90

I den allmänna debatten förs då och då fram förslag om att införa all- männa driftbidrag till vissa kommunala verksamheter, t. ex. socialvår- den. Jag delar helt de synpunkter som bl. a KEU 76 och socialstyrelsen anför. En bidragsgivning via skatteutjämningssystemet är klart att före- dra framför allmänna driftbidrag till vissa sektorer. Dels möjliggör skat- teutjämningsbidragen en angelägen utjämning mellan kommunerna resp. landstingskommunerna, dels undviker man de svårigheter att på lämp- ligt sätt avgränsa kostnaderna för den bidragsberättigade verksamheten som skulle uppstå med allmänna sektorbidrag.

Den kraftiga förbättring av skatteutjämningssystemet som jag har för- ordat kombinerat med en avveckling av vissa speciella statsbidrag kom- mer naturligtvis att leda till en viss omfördelning av det statliga stödet mellan enskilda kommuner och landstingskommuner. Huvuddelen av kommunerna får ett ökat stöd, men vissa kommuner, främst kommuner utanför skatteutjämningssystemet, kan komma att förlora på omlägg- ningen. KEU 76 föreslår att avvecklingen av statsbidragen skall kunna beaktas vid prövningen av extra skatteutjämningsbidrag. Även flera re- missinstanser, bl. a. Svenska kommunförbundet, betonar detta. Jag har i det föregående ( avsnitt 2.7 ) uttalat att också jag finner detta vara lämp- ligt. Vid prövningen av extra skatteutjämningsbidrag till en kommun bör hänsyn således kunna tas till effekterna av att vissa speciella bidrag slopas.

Jag har tidigare redovisat min syn på prioriteringen mellan olika stat- liga åtgärder som innebär överföring av ökade resurser till kommuner och landstingskommuner. Liksom utredningen finner jag att ökade bi- drag i första hand bör ges via skatteutjämningssystemet och inte i form av nya eller förstärkta specialdestinerade bidrag. Nya speciella bidrag till kommuner och landstingskommuner bör således enligt min mening införas endast i undantagsfall. Jag övergår nu till att redovisa mina ställ- ningstaganden till vilka speciella bidrag som bör upphöra.

Utredningen har granskat ett femtiotal av de nuvarande drygt 60 spe- ciella bidragen till kommuner och landstingskommuner. KEU 76 för- ordar att nio bidrag slopas helt och delar av ytterligare sex bidrag upp- hör. Därmed skulle speciella bidrag till ett sammanlagt belopp av 240 milj. kr. i 1977/78 års budgeterade värden avvecklas.

De bidrag som enligt KEU 76 helt kan slopas är bidragen till borgerlig medling, ferievistelse för barn, familjerådgivning, anordnande av institu- tioner för psykiskt utvecklingsstörda (vårdhem/elevhem), kommunernas skattekontroll, bostäder för lärare inom det obligatoriska skolväsendet, inrättande av elevhem inom det allmänna skolväsendet samt undervis- ningsmateriel inom gymnasieskolan.

Utredningen föreslår att följande bidrag delvis upphör. nämligen bi- dragen till skyddsympning (ersättning för engångsmateriel), ersättning till kommunerna för utbetald socialhjälp till icke svenska medborgare,

Prop. 1978/79: 95 91

svenska och finska zigenare samt renskötande samer, administration av de kommunala nykterhetsnämnderna, anläggningsstöd till idrotten (exkl. riksanläggningar) och åtgärder för fritidsbåtstrafiken, ersättning för skogsbrandsläckning och katastrofbränder samt kommunal beredskap (planrevision).

Vidare föreslog KEU 76 att bidraget till semesterhem skulle upphöra. Detta bidrag har avvecklats fr. o. m. den 1 juli 1978 (prop. 1977/78: 100 bil. 8. SoU 1977/78: 25, rskr 1977/78: 188).

Jag delar i huvudsak KEU:s uppfattning och de skäl som utredningen anför för att t.v. bibehålla huvuddelen av de granskade bidragen. Jag finner det emellertid motiverat att gå något längre än KEU 76 och för- ordar att ytterligare ett antal bidrag slopas. l några fall kan jag däremot inte biträda KEU:s förslag till avveckling. Vidare förordar jag vissa mo- difieringar i de avgränsningar KEU 76 gör i fråga om bidrag som delvis bör upphöra. De bedömningar jag nu kommer att redovisa har gjorts i samråd med berörda statsråd. Lagändringar, anslagsfrågor m.m. i sam- band med ett slopande av bidragen behandlas i resp. statsråds anföran- den. I det följande kommenterar jag de avvikelser i förhållande till KEU:s förslag som enligt min mening bör göras.

Staten bidrar till den förebyggande hälso- och sjukvården dels genom statsbidrag till engångsmateriel avsett för Skyddsympningar och vissa er- sättningar till dem som utför ympningarna, dels med avgiftsfri vaccin från statens bakteriologiska laboratorium (SBL). Skyddsympningar är ett verksamt sätt att minska sjukvårdskostnaderna. Med undantag av vissa polioympningar sker den löpande skyddsympningsverksamheten inom den offentliga hälso- och sjukvården samt skolhälsovården. KEU 76 föreslår att statsbidraget till engångsmateriel slopas. Utredningen be- handlar däremot inte frågorna om ersättning till ympare och avgiftsfri vaccin från SBL. Jag anser att även ersättningen till vissa polioympare, resekostnader m.m. samt den statliga subventionen av vaccin bör upp- höra. Detta kommer att medföra merkostnader för kommuner och landstingskommuner med ca 27,6 milj. kr. för helt år i förhållande till KEU:s förslag.

KEU 76 förordar att bidragen till de kommunala nykterhetsnämnder- nas administrationskostnader slopas men att bidragen till förebyggande och eftervårdande åtgärder. alkoholpolikliniker och vårdcentraler för narkotikamissbrukare behålls. Socialutredningen (SOU 1977: 40) går nå- got längre än KEU 76 och föreslår att bidragen till förebyggande och ef- tervårdande åtgärder också bör upphöra. Jag är beredd att gå ytterli- gare ett steg. Samma skäl som KEU 76 anför för slopande av admini- strationsbidraget kan nämligen anföras även vad beträffar bidragen till förebyggande och eftervårdande åtgärder. alkoholpolikliniker, vårdcen- traler för narkotikamissbrukare och försöksvcrksamhet med nytillkom- mande alkoholpolikliniker. Insatserna för missbrukare bör normalt vara

Prop. 1978/79: 95 92

en kommunal angelägenhet och delar av denna verksamhet bör inte sär- behandlas i bidragshänseende. Samtliga dessa bidrag bör således slopas. Merbelastningen för kommunerna kan för helt år beräknas till ca 76,7 milj. kr. i förhållande till KEU:s förslag.

Jag anser att statsbidragen till kommunernas kostnader för ersättning till lärare för förrättning, tjänsteresa, flyttningskostnader och vissa sjuk- vårdskostnader enligt förordningen (1962: 696) om bestridande av vissa kostnader på skolväsendets område bör slopas. Statens kostnader för dessa bidrag uppgår under budgetåret 1978/79 till ca 6,4 milj. kr. Bi- draget är administrativt mycket tungarbetat och Sö uppskattar admini- strationskostnaderna till ca 10 % av beviljade bidrag. Utvecklingen går nu mot mer schabloniserade statsbidrag på grundskolans område. Då dessa bidrag inte är ekonomiskt betydelsefulla för kommunerna, inte går att schablonisera och är administrativt besvärliga och inte heller har någon stimulanseffekt anser jag att bidragen bör upphöra. Lärarnas rätt till ersättning påverkas inte av att statsbidraget upphör.

KEU 76 föreslår att investeringsbidragen till elevhem inom det all- männa skolväsendet skall upphöra. Jag kan inte biträda KEU:s förslag i denna del. Liksom flera remissinstanser finner jag att detta bidrag är betydelsefullt för det fåtal kommuner som kan behöva finansiera upp- förandet av nya elevhem. Det gäller främst vissa glesbygdskommuner samt kommuner med skolor som har hela landet som upptagningsom- råde. Bidraget bör således kvarstå men bidragsreglerna bör göras enhet- liga för samtliga skolformer inom det allmänna skolväsendet.

KEU 76 föreslår också att bidrag till första uppsättningen stadigva- rande undervisningsmateriel inom gymnasieskolan skall upphöra. Fler- talet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget är tveksamma eller avvisande. 1 första hand uttalas farhågor för kommunernas möjlig- heter och vilja att inrätta nya yrkeslinjer om bidrag inte utgår till under- visningsmateriel. Jag delar dessa farhågor och anser att den del av bi- draget som avser yrkesinriktade studievägar m. m. bör vara kvar liksom även bidraget till naturvetenskaplig och 4-årig teknisk linje. För övriga teoretiska linjer bör bidraget slopas.

Jag vill i detta sammanhang även ta upp frågan om bidrag till audivi- suell utrustning och inventarier i teknikverkstad vid ny- eller ombyggnad av grundskola. Bidrag till audivisuell utrustning kan även utgå för jord- bruksutbildning. KEU 76 behandlar inte dessa bidrag. Bidragen är emel- lertid små och administrationen förhållandevis krånglig. Dessa bidrag bör därför slopas. Merkostnaderna för kommunerna blir ca 3 milj. kr. för helt år.

Kommunerna får f. n. bidrag till investeringar i avloppsreningsverk. KEU 76 anser att detta bidrag skall fortsätta att utgå. RRV förordar emellertid att bidraget skall upphöra. Bidraget till avloppsreningsverk har tidigare haft en påtaglig stimulanseffekt. Jag anser emellertid att bi-

Prop. 1978/79: 95 93

draget numera har mist sin stimulerande effekt då kommunerna på grund av miljövårdskrav är ålagda att bygga avloppsreningsverk som motsva- rar kraven för högsta bidragsprocent. Nuvarande bidrag till avloppsre- ningsverk kan därför avvecklas. I detta fall bör man dock medge en viss övergångstid så att kommunerna kan anpassa planeringen efter de nya förutsättningarna. Bidrag enligt nuvarande regler bör därför kunna utgå för investeringar som igångsätts under år 1980. Fr. o. m. den ] januari 1981 bör denna bidragsmöjlighet upphöra.

Inom ramen för anslaget till anläggningsstöd till idrotten utgår även bidrag till åtgärder för fritidsbåtstrafiken. KEU 76 föreslår att även detta bidrag slopas. Detta förslag bereds inom regeringskansliet tillsammans med förslagen från fritidsbåtutrcdningen. Chefen för jordbruksdeparte- mentet återkommer i denna fråga.

Vad beträffar ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m.m. föreslår KEU 76 att bidragen till skogsbrandsläckning och katastrofbrän- der skall upphöra och att det s. k. tröskelbeloppet vid oljebekämpning höjs från 3 000 kr. till 20 000 kr. Jag anser att regeringens möjligheter att ge bidrag till kommunerna vid annat nödläge (t. ex. katastrofbränder inom bebyggelse) bör finnas kvar. Vidare bör tröskelbeloppet vid olje- bekämpning endast räknas upp till 5 000 kr. I övrigt biträder jag KEU:s förslag.

Jag sammanfattar förslagen angående avveckling av specialdestine- rade bidrag i följande uppställning.

(milj. kr.)

Bidrag Helårskostnad för kommuner och/eller landstingskom- muner

Borgerlig medling 0,2 Ferievistelse för barn 4,0 Familjerådgivning 0,6 Skyddsympning 28,2

Ersättning till kommunerna för utbetald socialhjälp

till vissa grupper 70,0 Kommunala nykterhetsvårdsnämnder m. m. 19l,9 Anordnande av institutioner för psykiskt

utvecklingsstörda 13,0

Kommunalt anställda taxeringsrevisorer 0,5 Lärares resor och flyttning m.m. 6,4 Undervisningsmateriel inom gymnasieskolan 1,0 Bostäder för lärare 0,02 Audivisuell utrustning och inventarier i teknikverkstad 3,0 Anläggningsstöd till idrotten 5,0 Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst 1,0 Kommunal beredskap (planrevision) 0,2 Summa 325,0

Kommuner och landstingskommuner beräknas således få ökade kost- nader om totalt ca 325 milj. kr. Därav faller nära 285 milj. kr på kom-

Prop. 1978/79: 95 - 94

munerna. Jag förordar att huvuddelen av bidragen upphör fr.o.m. den 1 januari 1980, dvs. samtidigt som första etappen av skatteutjämningsre- formen föreslås bli genomförd. På grund av att vissa bidrag utbetalas med eftersläpning beräknas effekterna för kommuner och landstings- kommuner begränsas till knappt 50 milj. kr. år "1980. Utöver de i upp- ställningen angivna bidragen tillkommer fr.o.m. år 1981 effekterna av en avveckling av bidraget till investeringar i kommunala avloppsrenings- verk.

Slopandet av de speciella statsbidragen innebär, som jag tidigare ' har nämnt, att den statliga och kommunala administrationen förenklas. För att dessa administrativa vinster skall kunna uppnås relativt snabbt anser jag att sista dag för ansökan om statsbidrag bör fastställas i till- lämpliga fall. I de fall där statlig myndighet har möjlighet att ge dispens i fråga om sista ansökningsdag bör denna dispensrätt överföras till rege- ringen. Regeringen får sedermera efter föredragning av vederbörande statsråd utfärda de författningsföreskrifter som behövs.

Jag vill i detta sammanhang ta upp ytterligare några frågor. KEU 76 föreslår att ändrade utbetalningsregler för grundskolebidraget genom- förs i en tredje etapp. Nuvarande utbetalningsregler innebär att förskott utgår med 90 % av slutligt fastställt bidrag för föregående läsår. Slutav- räkning sker på hösten efter läsårets slut. I samband med slutregleringen utbetalas bidrag till ATP och övriga socialförsäkringsavgifter. Enligt KEU 76 bör förskottet beräknas på löpande års skolorganisation med 90 alternativt 100 %. Utredningen föreslår vidare att förskott bör utgå till avgiftsbidragen. De remissinstanser som uttalar sig i frågan tillstyrker i allmänhet eller lämnar förslaget utan erinran. Skrivelser angående änd- rade utbetalningsregler har också inkommit till regeringen från Svenska kommunförbundet och från skolstyrelserna i Göteborg, Malmö och Stockholm.

En aktuell beräkning visar att KEU:s förslag om förskott med 90 % på löpande års skolorganisation och förskott med 90 % på föregående års avgiftsbidrag skulle leda till en merbelastning av engångskarak- tär på statsbudgeten om ca 1500 milj. kr. Jag delar KEU:s bedöm- ning att förslaget att grunda förskotten på läsårets faktiska organisa- tion skulle innebära att huvuddelenlav variationerna i eftersläpning- en mellan kommunerna elimineras. Jag ser i och för sig detta som vär- defullt. Jag har emellerid i det föregående prioriterat en reform av skatteutjämningssystemet. Att därutöver belasta statsfinanserna med re- formkostnader av den här aktuella storleksordningen är inte möjligt. Jag är därför inte nu beredd att föreslå några förändringar i utbetalningsreg- lerna för grundskolebidraget.

I skrivelserna från Svenska kommunförbundet och från skolstyrel- serna i Göteborg, Malmö och Stockholm samt i en skrivelse från Göte- borgs kommunstyrelse krävs även höjda statsbidrag till kommunernas

Prop. 1978/79: 95 95

kostnader för arbetsgivaravgifter på lärarnas löner. Ett avsteg från de principer som nu ligger till grund för denna statsbidragsgivning skulle leda till stora årliga merkostnader för staten. Av samma skäl som beträf- fande utbetalningsreglerna för grundskolebidraget kan jag därför inte tillstyrka framställningarna i denna del.

Ytterligare en fråga med anknytning till grundskolebidraget bör be- handlas i detta sammanhang. I sin egenskap av huvudman för skolväsen- det har kommunerna samma arbetsgivaransvar beträffande kommunalt anställda lärare som beträffande övriga arbetstagare i kommunens tjänst (jfr UbU "1973: 44 s. 5, rskr 1973: 311). Kommunerna måste därför, så- som Svenska kommunförbundet i yttrande över 1969 års personalvårds- utredning har uttalat. sörja för erforderliga personalvårdsinsatser även för lärarpersonalen.

Riksdagen har beslutat om ett nytt statsbidrag till grundskolan (prop. 1977/78: 85, UbU 1977/78: 21, rskr 1977/78: 260). Därvid uttalade ut- bildningsutskottet bl. a. att inga principiella hinder torde föreligga att täcka arbetsvårdsåtgärder och omplaceringar för lärare och skolledare via det s.k. tilläggsbidraget som är en del av det nya statsbidraget till grundskolan. Detta förutsätter dock enligt utskottet att bidragsschablonen höjs samtidigt som möjligheten att utnyttja anSlaget Lönekostnader vid viss omskolning och omplacering under åttonde huvudtiteln begränsas i mot- svarande mån. Från detta senare anslag bekostas i dag viss arbetsvårds- verksamhct för bl. a. lärare. Enligt utskottet krävs överläggningar mellan staten och Svenska kommunförbundet. SÖ har med anledning av riks- dagens uttalande fått i uppdrag att efter samråd med statens personal- nämnd och överläggningar med Svenska kommunförbundet inkomma med förslag till bestämmelser i den aktuella frågan. SÖ har i skrivelse den 15 november 1978 inkommit med förslag till bestämmelser i anled- ning av uppdraget. Både SÖ och Svenska kommunförbundet ställer sig tveksamma till att tilläggsbidraget skulle nyttjas för att täcka vissa kost- nader för omplaceringsåtgärder för lärare. De kommuner som utnyttjar det särskilda löneanslaget i större utsträckning än vad som svarar mot en schabloniserad andel av bidraget kan komma att uppleva det före- slagna systemet som en försämring och minska sina insatser. Mot bakgrund av vad SÖ och Svenska kommunförbundet har anfört finner jag i samråd med statsråden Rodhe och Wahlberg det motiverat att även alternativa förslag till finansieringen av arbetsvårdsåtgärder för lärare övervägs. Resultatet av dessa överväganden kommer att redovisas vid ett senare tillfälle.

2.12 Utbetalning av kommunalskattemedel

Med nuvarande regelsystem svarar staten för uppbörden av prelimi- när inkomstskatt. Denna preliminärskatt innefattar även skatt till kom-

Prop. 1978/79: 95 96

muner och landstingskommuner. Dessa erhåller för varje kalenderår förskott grundat på senast kända taxering och den kommunala skatte- sats som har bestämts för kalenderåret. När taxeringsresultatet föreligger sker slutavräkning, varvid saldot mellan slutligt debiterade belopp och uppburna förskott tillgodoräknas kommuner och landstingskommuner eller statsverket allteftersom förskotten understiger eller överstiger de slutligt debiterade beloppen. Eftersom taxeringsresultatet föreligger först under senare hälften av året efter inkomståret blir följden att föränd- ringar i skatteunderlaget påverkar de kommunala skatteinkomsterna först med två års fördröjning.

När skatteunderlaget ökar, vilket är det normala, medför detta system att beräkningen av förskott utgår från ett lägre skatteunderlag än det som används vid uträkning av den slutliga skatten. En eftersläpning i ut- betalningen av kommunalskattemedel till kommuner och landstingskom- muner har därför uppstått. Det är dock inte effekterna för den kommu- nala likviditeten utan snarast utbetalningssystemets samhällsekonomiska verkningar som enligt KEU 76 får betraktas som det allvarligaste pro- blemet. Under år med hög inflationstakt tvingas kommuner och lands- tingskommuner finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta leder till ett tryck uppåt på de kommunala skatte- satserna. Samtidigt kan eftersläpningen enligt utredningen medföra ett finansiellt överutrymme under år med avtagande inflationstakt. som då kan utnyttjas för en volymmässig expansion.

KEU 76 har övervägt vissa generellt verkande metoder att komma till rätta med de problem eftersläpningen ger upphov till. Utredningen fin- ner att en uppräkning av förskottsutbetalningarna enligt likartade grunder som sker vid debiteringen av preliminära arbetsgivaravgifter skulle bidra till att minska variationerna i eftersläpningens storlek. För- skottet av kommunalskattemedel skulle således med denna metod grundas på skatteunderlaget enligt senaste taxering uppräknat med hän- syn till en prognos för skatteunderlagsförändringen under de två följan- de inkomståren.

Remissinstanserna är över lag ense om att det är angeläget att minska eftersläpningen. Konjunkturinstitutet (KI) uttrycker emellertid farhågor för att förändrade utbetalningsregler i vissa konjunktursituationer skulle kunna leda till en mindre lämplig konjunkturanpassning av den kommu- nala utvecklingen. Institutet konstaterar att nuvarande utbetalningssy- stem under 1960-talet snarast haft en stabiliserande inverkan på kon- junkturförloppet. Inkomstutvecklingen i samhällsekonomin anslöt under 1960-talet tämligen nära till en-fyraårscykel, där två år av förhållande- vis stark tillväxt i inkomstunderlaget följdes av två år av förhållandevis svag tillväxt. I den mån kommunernas och landstingskommunernas ut- gifter genom utbetalningssystemet påverkas i återhållande riktning un-

Prop. 1978/79: 95 97

der expansiva konjunkturfaser och i expansiv riktning under recessiva konjunkturfaser är inverkan härav konjunkturutjämnande. Enligt KI har dock utvecklingen under 1970-talet i vissa hänseenden rubbat tidi- gare förutsättningar mcd avseende på utbetalningssystemets samhälls- ekonomiska verkningar. Det är inte uteslutet att den utveckling som in- letts under 1970-talet kan ha inneburit en viss rubbning i periodiciteten i det reala konjunkturförloppet. Kl konstaterar att det är tänkbart att rubbningen skulle kunna tillta och rentav få en sådan karaktär att de in- byggda konjunktureffekterna hos utbetalningssystemet blir destabilise- rande. Enligt institutet kan utbetalningssystemets konjunktureffekter inte betraktas som tillräckligt klarlagda.

Det är även min uppfattning att konjunktur- och prisutvecklingen un- der 1970-talet i kombination med den tvååriga eftersläpningen i kom— munalskatteutbetalningarna kan ha verkat pådrivande på höjningen av de kommunala skattesatserna.

Från kommunal likviditetssynpunkt är det ett naturligt intresse att minska eftersläpningen i utbetalningarna. Som KEU 76 framhåller är det emellertid inte i första hand den trendmässiga eftersläpningen som motiverar en reform, utan snarare de samhällsekonomiska effekterna av stora variationer i eftersläpningens storlek mellan åren. KEU 76 har därvid främst betonat att utbetalningssystemet leder till ett tryck uppåt på den kommunala utdebiteringen. I likhet med utredningen anser jag att detta är ett allvarligt problem. I viss mån torde dock effekten på de kommunala skattesatserna kunna bemästras genom en väl utbyggd lång- siktig planering inom kommuner och landstingskommuner. En sådan planering bör kunna fungera som ett effektivt styrsystem för den kom- munala utbyggnaden och leda till en jämnare volymexpansion. Kommu- ner och landstingskommuner som ett visst år genom utbetalningssyste- met får ett finansiellt överutrymme bör göra avsättningar för framtida behov i stället för att utnyttja överutrymmet för en volymexpansion ut- över den ursprungligen planerade. Här måste de kommunala beslutsfat- tarna känna ett ansvar för samhällsekonomin och inte låta en kortsiktigt gynnsam finansiell situation binda kommuner och landstingskommuner till en alltför hög utgiftsnivå.

En annan aspekt på utbetalningssystemets samhällsekonomiska verk- ningar är dess konjunktureffekter. Jag delar härvidlag KI:s uppfattning att dessa inte har blivit tillräckligt belysta av utredningen. Den kommu- nala sektorn har genom sin starka tillväxt kommit att få allt större be-

. tydelse för konjunkturpolitiken. En anpassning av kommunalskatteutbe- talningarna till den förväntade skatteunderlagstillvåxten torde i allmän- het medföra att den kommunala sektorn under en expansiv fas i sam- hällsekonomin också får större tillskott till de kommunala inkomsterna. Motsatsen kommer att gälla under en recession. Som KEU 76 framhål- ler kan ett sådant system väntas ha en återhållande effekt på höjning-

7 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95

Prop. 1978/79: 95 98

arna av utdebiteringen. Det är däremot mera osäkert om det föreslagna systemet har några fördelar ur konjunkturpolitisk synvinkel. Å andra si- dan är det relativt svårt att uttala sig också om det nuvarande utbetal- ningssystemets konjunktureffekter under 1970-talet. Konjunkturmön- stret har varit betydligt mera oregelbundet än under 1960-talet, vilket har inneburit att utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen under vissa år snarast kan ha verkat destabiliserande.

KEU 76 visar att en omläggning av förskottsberäkningen så att för- skotten jämfört med dagens regler räknas upp med en faktor som tar hänsyn till skatteunderlagets beräknade tillväxt skulle kräva en ökad statlig utbetalning av i storleksordningen 8 miljarder kr. per år under de två genomförandeåren. Utredningen konstaterar att det inte är realis- tiskt att räkna med en sådan kraftigt ökad belastning av statsbudgeten under en tvåårsperiod. För att klara av de finansiella problem som upp- står i samband med övergången anvisar KEU 76 två möjligheter. An- tingen räknas förskotten upp långsamt under 1.0—"15 år (metod 1) eller genomförs en engångsreform som innebär att man under en tvåårspe- riod ersätter slutavräkningen av kommunalskattemedel med ett förhöjt förskott av motsvarande storlek (metod 2). KEU:s metod 2 innebär i praktiken en avskrivning av kommunernas och landstingskommuner- nas fordran på staten i form av två års eftersläpning av kommunalskat- temedel. Denna fordran skjuts med nuvarande utbetalningsregler hela ti- den framåt i tiden. Den har därför egentligen ingen praktisk betydelse för den kommunala ekonomin. Förskotten skulle därefter enligt båda metoderna räknas upp jämfört med dagens regler på något sätt som tar hänsyn till skatteunderlagets beräknade tillväxt.

Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och TCO liksom flera länsstyrelser, kommuner och landstingskommuner förordar att be- slut i denna fråga bör föregås av överläggningar mellan regeringen och kommunförbunden. Landstingsförbundet anser att det finns en del att vinna på KEU:s metod 2, eftersom den snabbt skulle kunna ge resultat. Enligt RRV bör utbetalningsreglerna ändras endast om kommuner och landstingskommuner accepterar en kvittning av slutavräkningen mot en uppräkning av förskotten med exakt samma belopp.. Bland remissinstan- serna i övrigt skiftar uppfattningen om vilken av KEU:s två metoder som är att föredra.

Enligt min mening har KEU:s metod 1, som innebär en successiv uppräkning av förskotten under 10—15 är, flera nackdelar. För det förs- ta dröjer det alldeles för länge innan syftet med omläggningen uppnås, dvs. innan förskotten kan inflationsanpassas. För det andra förutsätter metoden ökade statliga medelsöverföringar till kommunerna och lands- tingskommunerna redan från omläggningens första år. Storleken på medelstillskotten är beroende av hur snabbt förskotten räknas upp. Att välja metod 1 som ett sätt att föra över ökade resurser till kommunerna

Prop. 1978/79: 95 99

och landstingskommunerna är knappast lämpligt. Skatteutjämningen bör i så fall prioriteras. Metod ] bör därför inte komma i fråga.

KEU:s metod 2, som innebär att slutavräkningen under en tvåårspe- riod ersätts av förhöjt förskott, är betydligt intressantare. Den stora för- delen är att man redan det tredje året efter genomförandet kan räkna upp förskotten utifrån antaganden om förväntad skatteunderlagstillväxt. På sikt innebär den föreslagna uppräkningen av förskotten en snabbare medelsövcrföring till kommuner och landstingskommuner. I och med att skatteunderlagets tillväxt i absoluta tal ökar år från år kommer uppräk- ningen av förskotten i normalfallet att vara större än de slutavräknings- poster som kommunerna och landstingskommunerna går miste om. Stor- leken på denna ökade medelsövcrföring till kommunerna och landstings- kommunerna kommer naturligtvis att variera över åren beroende på skatteunderlagets ökningstakt och den uppräkningsfaktor för förskotten som varje år skulle fastställas. Trendmässigt kan den ökade belastningen på statsbudgeten emellertid beräknas till minst 2 miljarder kr. per år i 1980 års prisläge.

En omläggning av kommunalskatteutbetalningarna enligt KEU:s me- tod 2 skulle således innebära att de totala utbetalningarna av kommu- nalskattemedel under första och andra året efter omläggningen blir oför- ändrade jämfört med nuvarande regler. Utfallet för de tredje och fjärde åren efter omläggningen är svårare att beräkna. Det avgörande är skat- teunderlagstillväxten under de båda föregående åren som bestämmer den slutliga kommunalskatten dessa år. Skillnaden mellan slutlig skatt för det första året efter omläggningen och det genom den slopade slut- avräkningen förhöjda förskottet för samma år bestämmer slutavräk- ningens storlek för det tredje året osv. Fr. o. m. det femte året skulle de årliga utbetalningarna till kommuner och landstingskommuner helt följa de nya reglerna. Som jag har nämnt beräknas det innebära en trendmäs- sig ökning med i storleksordningen 2 miljarder kr. per år jämfört med nuvarande utbetalningssystem.

Jag vill även nämna vissa frågor som rör fastställandet av uppräk- ningsfaktorn. Besluten om uppräkningsfaktorns storlek skulle i viss ut- sträckning ge regeringen nya möjligheter att styra resursöverföringen till kommuner och landstingskommuner. Uppräkningsfaktorns storlek skulle därigenom kunna bli ett nytt inslag i överläggningarna mellan re- , geringen och kommunförbunden. Det bör dock påpekas att möjlighe- terna att styra resuröverföringen via uppräkningsfaktorn begränsas av att förskottet för visst år regleras genom slutavräkning två år senare. Frågor om tidpunkt och handläggningsordning för fastställandet av uppräkningsfaktorn behöver enligt min mening övervägas ytterligare.

KEU 76 .har i sin prioritering av föreslagna reformer placerat änd- rade regler för utbetalning av kommunalskattemedel bland de reformer som bör genomföras på längre sikt om ytterligare statliga överföringar

Prop. 1978/79: 95 100

till den kommunala sektorn skulle bli aktuella. I samma prioritetsklass placerar utredningen en allmän höjning av grundgarantin i skatteutjäm- ningssystemet. RRV liksom ett trettiotal kommuner anser dock att för- slaget om förändrade utbetalningsregler bör ges högre prioritet än i KEU:s förslag. Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdel- ningar och ett femtiotal kommuner anser att en höjning av grundgaran- tin i skatteutjämningssystemet bör genomföras före en ändring av utbe- talningsreglerna för kommunalskattemedlen. Merparten av remissinstan- serna har dock inte uttalat några erinringar mot KEU:s förslag att föra ändrade regler för kommunalskatteutbetalningarna till de åtgärder som kan komma att aktualiseras först på längre sikt.

1978 års långtidsutredning och den senaste statliga långtidsbudgeten visar att utrymmet för nya statliga kostnadsåtaganden är mycket be- gränsat. I årets finansplan har jag konstaterat att det är nödvändigt att finanspolitiken inriktas så att en utveckling som präglas av balanserad tillväxt inte äventyras. För budgetpolitiken betyder detta att en stark re- striktivitet i fråga om utgifter måste iakttas. Jag har i det föregående föreslagit en kraftig uppräkning av skatteutjämningsbidragen. En bind- ning därutöver för åtaganden på några års sikt i den storleksordning som ändrade utbetalningsregler för kommunalskattemedlen skulle inne- bära är inte möjlig. Som jag tidigare har framhållit behöver dessutom konjunktureffekterna av det nuvarande och det av KEU 76 föreslagna utbetalningssystemet ytterligare övervägas. Utbetalningssystemets effek- ter på skattesatser och volymutveckling bör också i stor utsträckning kunna bemästras genom en förbättrad planering i kommuner och lands- tingskommuner.

2.13 Övriga av KEU 76 föreslagna åtgärder

Jag har i det föregående redovisat mina ställningstaganden till huvud- delen av KEU:s förslag. Ytterligare två frågor som utredningen aktuali- serar återstår att kommentera. Det gäller dels en överföring av kostnads- ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackordering till kom- munerna, dels frågan om den kommunala beskattningen av juridiska personer. Jag tar först upp förslaget om gymnasieskolelevernas resor och inackordering.

Studiestödsutredningen föreslog i sitt delbetänkande (SOU 1977: 31) Studiestöd, Alternativa utvecklingslinjer att kommunerna borde ha ett samlat ansvar för gymnasieskolelevernas resor och inackordering. Kom- munerna borde då även ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten på samma sätt som kommunerna i dag har ansvaret för grundskole- elevernas resor och inackordering. De nuvarande bidragen från staten di- rekt till eleverna skulle då kunna upphöra. Förslaget innebär en ändrad

Prop. 1978/79: 95 101

kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Enligt studiestödsutred- ningen borde kommunerna kompenseras för detta. Studiestödsutred- ningen föreslog därför att frågan skulle behandlas av KEU 76.

KEU 76 delar studiestödsutredningens uppfattning att kommunerna i framtiden bör få ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackor- dering. KEU 76 anser att om en ändrad ansvarsfördelning genomförs bör kommunerna också stå för kostnaderna. Ett kommunalt överta- gande av kostnaderna för gymnasieskolelevernas resor och inackordering skulle enligt KEU 76 medföra ökad ekonomisk belastning för kommu- ner med gymnasieskola. Dessa kommuner bör anses kompenserade genom den kraftiga förstärkning av skatteutjämningsbidragen som ut- redningen samtidigt föreslår. Merkostnaderna av förslaget för de berör- da kommunerna blir enligt KEU 76 relativt små. Utredningen finner det därför inte motiverat att utjämna dessa kostnader i skatteutjämnings- systemet. KEU 76 anser att det bör övervägas att beakta kostnaderna vid beräkningen av den interkommunala ersättningen för elever som går i gymnasieskola utanför hemortskommunen.

Remissinstansernas inställning till KEU:s förslag är splittrad. Kom- ' munerna i södra Sverige är mer positiva till förslaget än kommunerna i Värmland, Dalarna och Norrland. Glesbygdskommuner med långa av- stånd anser att deras kostnader kommer att öka relativt sett mer än kost- naderna för övriga kommuner. Flera remissinstanser uttrycker oro för att ett genomförande av förslaget kommer att leda till krav på standard- höjningar både vad avser resor och inackordering. Svenska kommunför- bundet, centrala studiestödsnämnden och studiestödsutredningen anser att ytterligare utredning krävs innan det går att ta slutlig ställning till förslaget.

Regeringen har därefter den 31 augusti 1978 givit studiestödsutred- ningen tilläggsdirektiv som bl. a. innebar att utredningen före 1978 års utgång skulle lämna förslag till framtida utformning av verksamheten under kommunalt huvudmannaskap.

Studiestödsutredningen har den 5 januari 1979 överlämnat promemo- rian (Ds U 1978: 15) Gymnasieskoleelevernas resor och inackordering. Överflyttning av ansvaret till kommunerna till regeringen. Studiestödsut- redningens förslag innebär att elevens hcmortskommun skall ha det eko- nomiska ansvaret för resor och inackordering i samband med gymna- sieskolstudier. Hemortskommunerna skall vid planeringen av elevernas dagliga resor i första hand erbjuda lämplig och rimlig transport. Om detta inte är möjligt bör kontant ersättning utgå. Gymnasieskolkommu- nen skall ha ett visst service-administrationsansvar dels gentemot hem- kommunen, dels gentemot eleven för att tillgodose dennes behov av in- ackordering. I huvuddragen skall gällande regler för de nuvarande stat- liga rese- och inackorderingstilläggen inkl. fria hemresor gälla. Nu gäl- lande belopp skall anses utgöra minimistandard. Elevernas rätt till dessa

Prop. 1978/79: 95 102

förmåner bör enligt studiestödsutredningen regleras i lag även efter över- förandet.

Svenska kommunförbundets representant i studiestödsutredningen av- styrker i ett särskilt yttrande utredningens förslag eftersom finansie- ringsmetoden skapar skillnader mellan kommunerna. Vidare anförs i yttrandet att de framtida kostnaderna är svåra att fastställa med tanke på den ökande tillströmningen till den gymnasiala utbildningen.

Studiestödsutredningens promemoria bereds f. n. inom regerings- kansliet. Jag har erfarit att chefen för utbildningsdepartementet avser att återkomma i frågan i sådan tid att ett eventuellt genomförande kan ske under år 1981.

Jag övergår nu till frågan om beskattningen av juridiska personer. Företagsskatteberedningens majoritet föreslår i slutbetänkandet (SOU 1977: 86) Beskattning av företag, som förstahandsalternativ i fråga om den framtida beskattningen av aktiebolag, ekonomiska föreningar m. fl. att en fast enhetlig statsskattesats om 55 % införs och att den kommunala beskattningen av dessa juridiska personer avskaffas. KEU 76, som under sitt arbete informerades om detta kommande förslag, har studerat vilka återverkningar en sådan reform skulle få för den kommu- nala ekonomin och hur kommuner och landstingskommuner skulle kunna kompenseras för det mistade skatteunderlaget. Utredningen konstaterar inledningsvis att en kompensation till kommunsektorn som helhet kan åstadkommas genom att till det samlade kommunala skat- teunderlaget från fysiska personer lägga skatteunderlaget från juridiska personer vid den statliga taxeringen. Därigenom återställs i princip nu- varande förhållanden för den stora majoritet av kommuner och lands- tingskommuner som ingår i skatteutjämningssystemet och vars skatte- kraft alltså är bestämd som en viss procent av genomsnittet för riket.

För det tjugofemtal kommuner och landstingskommuner som kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet även i fortsättningen är det emellertid svårare att finna en enkel lösning. Någon exakt återföring kan inte åstadkommas i varje enskilt fall eftersom skatteunderlaget från företag med verksamhet i flera kommuner inte längre kommer att för- delas vid taxeringen. KEU 76 föreslår därför att en särskild fördelnings- nyckel införs för det samlade skatteunderlaget från juridiska personer i riket. Varje kommun och landstingskommun skulle enligt denna först tillförsäkras vad som motsvarar garantiskatteunderlaget för företagens fastighetsinnehav. Återstoden av det totala skatteunderlaget från de ju- ridiska personerna skulle därefter fördelas mellan kommunerna efter deras invånarantal.

Enligt de beräkningar KEU 76 redovisar skulle, med denna fördel- ningsnyekel, omkring hälften av de utanför skatteutjämningen stående kommunerna få ett ökat skatteunderlag och hälften ett minskat. Endast en landstingkommun Stockholms läns —— beräknas stå utanför skat-

Prop. 1978/79: 95 103

teutjämningen och även där skulle en förlust av skatteunderlag uppstå. Förlusterna är emellertid betydligt större än vinsterna, dvs. som grupp skulle kommuner och landstingskommuner utanför skatteutjämningen förlora skatteunderlag. Utredningen beräknar att inkomstbortfallet to- talt skulle uppgå till ca 600 milj. kr. årligen och i flera fall motsvara en ökad utdebitering om mellan en och två kronor för kommunal- och landstingsskatten sammantaget. För att mildra effekten av denna om- läggning föreslår KEU 76 en tioårig övergångsperiod under vilken skatte- underlagsberäkningen successivt närmas till det resultat de nya reglerna skulle ge.

De remissinstanser som anser att företagsskatteberedningens förslag är lämpligt accepterar också i stor utsträckning den av KEU 76 före- slagna fördelningsnyckcln. Även förslag om andra varianter förs emel- lertid fram, t. ex. att fördelningen bör grundas på antalet arbetsplatser eller sysselsatta i kommunen i stället för på hela invånarantalet.

Jag vill här erinra om att förslaget om att slopa den kommunala taxe- ringen av de juridiska personerna motiveras av önskan att uppnå för- delar för företagsbeskattningen. Vad KEU 76 föreslår är alltså att upp- fatta som följdåtgärder om man önskar genomföra företagsskattebered- ningens huvudalternativ. Något förslag om att av andra skäl ändra för- delningen av skatteunderlaget från de juridiska personerna framlägger inte KEU 76.

Företagsskatteberedningens betänkande har remissbehandlats och jag avser att i en nära framtid återkomma med förslag i anledning av detta. Redan nu vill jag emellertid förutskicka att jag inte då kommer att ta ställning till frågan om den kommunala taxeringen av de juridiska per- sonerna. Företagsskatteberedningens principförslag tillstyrks visserligen av flertalet remissinstanser, men den skiljelinje mellan majoritet och re- servanter som fanns inom utredningen återfinns också i flera av yttran- dena. Det står också klart att ett antal viktiga frågor måste beredas mer i detalj innan- ett konkret förslag till beslut kan föreläggas riksdagen. Jag syftar här bl. a. på verkningarna av förslaget i skatteneutralitetshän- scende och på behovet av följdändringar i skattelagstiftningen och i den skatteadministrativa organisationen. Jag anser mot denna bakgrund att också frågan om hur kommuner och landstingskommuner skall kompen- seras för en eventuell reform t. v. bör lämnas utan ställningstagande.

2.14 Sammanfattning av finansiella konsekvenser

Jag har i det föregående föreslagit reformer för åren 1980 och 1981 på det kommunalekonomiska området, som innebär kraftigt ökade år- liga transfereringar från staten till kommunerna och landstingskommu- nerna. En aVVägning har skett så att de ekonomiska tillskotten fördelas relativt jämnt mellan kommuner och landstingskommuner. De ökade

Prop. 1978/79: 95 104

statliga medelsöverföringarna till kommunerna och landstingskommu- nerna avser till en helt dominerande del den förbättrade skatteutjäm- ningen. År 1981, då skatteutjämningsreformen är fullt genomförd, ökar skatteutjämningsbidragen med totalt ca 2 875 milj. kr. jämfört med vad som betalas ut under år 1979. Vid denna jämförelse har hänsyn även ta- gits till den del av det särskilda bidraget under år 1979 som utgår i form av en ökning av skattekraftsgarantin med två procentenheter. Denna del av det särskilda bidraget beräknas uppgå till ca 700 milj. kr. Vidare har kostnaderna för den helt utbyggda skatteutjämningen baserats på kalky- ler för åldersfaktorn exkl. KBT. Nettokostnaden för KBT kan beaktas i skatteutjämningen först fr. o. m. år 1981. Totalkostnaderna för skatteut- jämningssystemet kan förväntas bli något lägre när KBT beaktas i ål- dersfaktorn. Av de förbättrade skatteutjämningsbidragen tillfaller ca 1 475 milj. kr. kommunerna och ca "1400 milj. kr. landstingskommu- nerna.

Jag har även förordat statsbidrag till kommunernas KBT-kostnader samtidigt som enhetliga KBT-regler införs i kommunerna år 1.980. Med statsbidrag om 43 % till kommunernas kostnader för KBT och stats- kommunala bostadsbidrag faller hela merkostnaden, ca 300 milj. kr., på statsbudgeten. Vidare har jag föreslagit att kommunernas ersättning till staten för bidragsförskotten slopas år 1980 samtidigt som den del av det särskilda bidraget under år 1.979 som utgår med 45 kr. per invånare till kommuner utanför skatteutjämningssystemet inte bör förnyas. Till landstingskommuner och landstingsfria kommuner utanför skatteutjäm- ningssystemet bör övergångsvis ett bidrag om 45 kr. per invånare utgå under år 1980.

Utöver dessa reformer har jag föreslagit att den s.k. förenklade be- räkningen av det kommunala skatteunderlaget skall genomföras med början vid 1981 års taxering. Inkomstrelationerna mellan stat och kom- mun påverkas då för första gången år 1982, men effekten väntas år 1982 bli helt obetydlig. Därefter sker en successivt växande överföring till kommunsektorn. År 1985 beräknas de ökade skatteinkomsterna för kommuner och landstingskommuner jämfört med nuvarande regler uppgå till ca 1 000 milj. kr.

Tyngdpunkten i statsbidragsgivningen bör förskjutas från specialdesti- nerade bidrag till skatteutjämningsbidrag. Som ett led i denna process och för att till en mindre del finansiera de av mig föreslagna reformerna bör ett antal speciella statsbidrag till kommuner och landstingskommu- ner avvecklas. De berörda bidragen upphör i allmänhet den 1 januari 1980. På grund av eftersläpning i utbetalningarna m. m. uppkommer en full helårseffekt först år 1981. Inkomstbortfallet för kommunerna beräk- nas detta år till ca 285 milj. kr. och för landstingskommunerna till ca 40 milj. kr., dvs. totalt ca 325 milj. kr.

Jag har föreslagit att det reformerade skatteutjämningssystemet skall

Prop. 1978/79: 95 105

genomföras i två etapper med början år 1980 och med ett genomfö- rande fullt ut år 1981. För år 1980 medför de olika reformerna en ökad medelsövcrföring till kommunerna och landstingskommunerna som ökar statens kostnader med ca 1 705 milj. kr. En sammanställning visar hur reformerna verkar år 1980.

Ekonomiska konsekvenser av föreslagna reformer år 1980, 1978 års taxering och 1979 års skattesatser

(milj. kr.) Reformer Kommuner Landstings- Totalt kommuner

Skatteutjämningsreform :- 735 —700 —-1 435 KBT och statskommunala

bostadsbidrag —|- 3001 3001 Bidragsförskott och Särskilt

bidrag om 45 kr./inv. m. m. + 50 —-— 30 + 20 Slopade specialdestinerade

statsbidrag 15 35 -— 50 Summa +] 070 +635 +] 705

* Anger statens ökade kostnader.

Sammanställningen visar att för år 1980 innebär skatteutjämningsre- formen en ökning av bidragen med totalt 1 435 milj. kr. eller med ca hälften av den fullt ut genomförda skatteutjämningsreformen. Ökningen fördelas relatin jämnt mellan kommuner och landstingskommuner. Ef- tersom KBT inte beaktas i skatteutjämningssystemet för år 1980 kan detta för enskilda kommuner leda till relativt stora skillnader i ökning av skatteutjämningsbidrag för år 1980 jämfört med år 1981.

Slopande av ett antal statsbidrag får endast till en mindre del genom- slag på utbetalningarna till kommunerna år 1980 på grund av olika ef- tersläpningseffekter. Den minskade kostnaden för staten uppgår därför endast till ca 50 milj. kr. nämnda år.

Jag har tidigare ( avsnitt 2.6 ) angett att jag avser att i annat samman- hang denna dag återkomma till frågan om finansieringen av reformerna.

Statsråden SVen Romanus, Mundebo, Friggebo. Rodhe, Hansson, En- lund, Lindahl och Gabriel Romanus utvecklar härefter de närmare rikt- linjerna för och utformningen av sina förslag till åtgärder. Dessa anfö- randen OCh förslag redovisas i underprotokollen för justitie-, social-, bud- get-. utbildnings-, jordbruks-, bostads- och kommundepartementen.

Chefen för budgetdepartementet anför.

Prop. 1978/79: 95 106

Hänvisningar till PS2

3 Hemställan

Med hänvisning till vad jag och övriga statsråd har anfört hemställer jag att regeringen i en proposition dels föreslår riksdagen att godkänna vad jag har anfört om den kommunala ekonomin, dels förelägger riksdagen vad jag och de övriga föredragandena

har anfört för de åtgärder eller ändamål som vi har hemställt om.

4 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandenas överväganden och beslu- tar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragandena har anfört för de åtgärder eller de ändamål som de har hemställt om.

Regeringen föreskriver att de anföranden och förslag som redovisas i justitie-, social-, budget-, utbildnings-, jordbruks-, bostads- och kom- mundepartementens underprotokoll skall bifogas propositionen som bi- lagorna 1—7.

PrOp. 1978/79: 95 .. Bilaga 1

Proposition om den kommunala ekonomin

J ustitiedepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

Bilaga 1

Utdrag JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL ' '

vid regeringssammanträde 1979-03-01

Föredragande: statsrådet Sven Romanus

Anmälan till proposition om den kommunala. ekonomin såvitt avser iustitied'epartementets verksamlretsområde

Enligt 4å första stycket lagen (1973: 650) om medling mellan samle- vande betalas ersättning till medlare av kommunen. I andra stycket an- ges att närmare bestämmelser om ersättningen meddelas av Konungen. Med stöd av detta stycke har i kungörelsen (1973: 697) om medling mellan samlevande meddelats bestämmelser om statsbidrag till kommun för kostnaderna för ersättning till medlare (2 och 3 Så).

Kommunalekonomiska utredningen har föreslagit att statsbidraget för borgerlig medling skall upphöra. Remissinstanserna har inte haft något att erinra häremot. Även jag anser att bidragen inte längre skall utgå. Till följd härav bör 4 5 andra stycket i lagen (1973: 650) om medling mel- lan samlevande upphävas.

I 1 5 i den tidigare nämnda kungörelsen föreskrivs att-innan länssty- relsen utser medlare skall kommunen beredas tillfälle att lämna förslag på medlare till lämpligt antal. Denna bestämmelse bör ersättas med ett tillägg till 2 5 andra stycket lagen (1973: 650) om medling mellan samle- vande. Härigenom blir det möjligt att upphäva kungörelsen i dess hel- het.

I enlighet med det anförda har inom justitiedepartementet upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1973: 650) om medling mellan sam- levande. Förslaget bör fogas till regeringsprotokollet (bilaga 1.1 ).

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att antaga förslaget.

9. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga I

Prop. 1978/79: 95

I»)

Bilaga 1.1

Förslag till Lag om ändring i lagen (1973: 650) om medling mellan samlevande

Härigenom föreskrivs att 2 och 4 55 lagen (1973: 650) om medling mellan samlevande skall ha nedan angivna lydelse.

N nvarandc lydelse Föreslagen lydelse 2 % För varje kommun skall utses-minst två medlare. Om det är påkallat av särskilda skäl, kan samme person förordnas till medlare för mer än en kommun.

Medlare utses av länsstyrelsen Medlare utses av länsstyrelsen för två kalenderår. Är medlare ej för två kalenderår efter hörande lämplig för sitt uppdrag, skall han av kommunen. Är medlare ej entledigas. Avgår medlare före ut— lämplig för sitt uppdrag, skall han gången av den tid för vilken han entledigas. Avgår medlare före ut- blivit utsedd, skall annan förord- gången av den tid för vilken han nas för den återstående tiden. blivit utsedd, skall annan förord-

. nas för den återstående tiden.

4 & Ersättning till medlare betalas av kommunen.

Närmare bestämmelser om er- sättningen meddelas av Konungen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 2

Proposition om den kommunala ekonomin

Soeialdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

Bilaga 2

Utdrag SOCIALDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid rcgeringssammanträde 1979-03-01

Föredragande: statsrådet Gabriel Romanus (p. 1—-4, 6, 7) statsrådet Lindahl (p. 5, 8)

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser so- cialdepartementets verksamhetsområde

Mot bakgrund av förslag avlämnade bl. a. av 1976 års kommunaleko- nomiska utredning (KEU 76), vilka har redovisats av chefen för budget- departementet tidigare denna dag, föreslås i det följande vissa ändringar i reglerna för statsbidrag till kommuner och landstingskommuner. För- slagen avser införande av ett nytt statsbidrag till kommunernas kostna- der för bostadstillägg till folkpension. Vidare föreslås ändringar beträf- fande finansieringen av bidragsförskott, ferievistelse för barn, familje- rådgivning, skyddsympningar, kommunernas hjälp till utländska med- borgare, flyktingar m.m., kostnaderna för kommunala nykterhetsnämn- dcr m.m. samt anordnande av vissa institutioner för psykiskt utveck- lingsstörda.

(1) Statsbidrag till kommunala bostadstillägg till folkpension

Kommunalt bostadstillägg till folkpension (KBT) har införts i samtliga kommuner och kan utgå till den som är mantalsskriven i kommunen och uppbär folkpension i form av ålderspension, förtidspension, änkepen- sion eller hustrutillägg. Bestämmelserna om KBT återfinns i lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpen- sion. Kommuncrna bestämmer själva om KBT skall utgå och vilka grunder som skall gälla. Reglerna för inkomstprövningen är dock fast- lagda i nyssnämnda lag, som också bemyndigar regeringen eller riksför- säkringsverket att fastställa grunder för beräkningen av bostadskostna- derna. Inkomstprövningsreglcrna är utformade" så att bostadstillägget trappas av med en tredjedel av den inkomst som överstiger folkpensionen (inkl. pensionstillskott) jämte ett belopp på 2 000 kr. för ensamstående och 1 500 kr. för var och en av makarna. För förtidspensionärer med partiell förtidspension gäller vissa särregler.

IQ

Prop. 1978/79: 95

KBT administreras av riksförsäkringsverkct och försäkringskassorna och betalas ut samtidigt med folkpensioncn.

KBT finansieras av kommunerna med vissa undantag. Under år 1979 beräknas kostnaderna för KBT uppgå till totalt 2 700 milj. kr. Av detta belopp finansieras ca 85—90 % av kommunerna och återstoden av sta- ten. Den statliga dclfinansieringen avser de ökade KBT-kostnader som främst är en följd av statsmakternas beslut om ändrade inkomstpröv- ningsregler år l975 och sänkt pensionsålder år 1976.

De kommunala grunderna för KBT ansluter i huvudsak till något av följande tre alternativ.

a) KBT utgår med generellt belopp oberoende av bostadskostnad,

b) KBT är knutet till den verkliga bostadskostnaden,

c) KBT utgår som en kombination av a) och b) i form av dels ett generellt belopp, dels ett belopp motsvarande hela eller del av bostads- kostnaden som överstiger det generella beloppet.

Reglerna för bostadstilläggens maximibelopp före inkomstavdrag vari- erar kraftigt kommunerna emellan. I januari 1979 varierade detta maxi- mibelopp från 100 kr. till-drygt 1 300 kr. per månad för en ensam- stående pensionär. I 146 kommuner var maximibeloppct under 500 kr. per månad och i 94 kommuner låg beloppet mellan 500 och 750 kr. per månad, medan 38 kommuner hade maximibclopp över 750 kr. per må- nad för ensamståendc pensionärer.

KEU 76 föreslår, som chefen för budgetdepartcmentet tidigare'har redovisat, vissa åtgärder i syfte att uppnå ökad samordning mellan reglerna för statskommunalt bostadsbidrag och reglerna för KBT. Enligt utredningens mening bör en lagstadgad miniminivå införas i KBT-syste- met. Denna miniminivå skulle vara densamma som den övre hyresgräns som gäller för statskommunalt bostadsbidrag. Härigenom skulle pcnsio- närerna garanteras en viss enhetlighet i KBT -rcglcrna. Kommunerna av- ses få frihet att betala ut KBT även för bostadskostnader över dessa grän- ser.

Merkostnaderna vid införandet av en sådan miniminivå i KBT-syste- met beräknades till ca 300 milj. kr. i 1977 års kostnadsnivå. Utred- ningen föreslår att staten tar- på sig dessa merkostnader genom att ett nytt statsbidrag till KBT införs och därvid samordnas med statsbidraget till statskommunalt bostadsbidrag. En enhetlig statsbidragsnivå på 40 % föreslås.

F ärad ragandcn

De kommunala bostadstilläggen utgör en viktig del av det ekonomiska trygghetssystemct för folkpensionärerna. KBT' utgår f.n. till ca 800 000 pensionärer och är en förutsättning för många att kunna ha en tillfreds- ställande bostad. Det är emellertid otillfredsställande att det är så stora skillnader i de KBT-belopp som kan utgå i olika kommuner. Detta har

Bilaga 2 Socialdepartementet 3

flera gånger påpekats av bl. a. pensionärsorganisationerna. Det är ange- läget att en större enhetlighet i bidragsreglerna kan åstadkommas mellan de olika kommunerna, vilket bör ske på så sätt att de kommuner som har de lägre KBT-beloppen höjer sina belopp. '

Som chefen för budgetdepartementet har anfört tidigare denna dag bör en sådan förbättring av KBT-beloppen kunna uppnås genom att sta- ten i anslutning till reformeringen av skatteutjämningssystemet inför ett statsbidrag även till kostnaderna för KBT.

KEU 76 föreslår att en lagstadgad miniminivå införs i KBT-systemet. Denna miniminivå för KBT skulle vara lika med de övre hyresgränser som gäller för makar resp. ensamstående utan barn i systemet med stats- kommunala bostadsbidrag. Enligt min mening är det inte nödvändigt att tillgripa lagstiftning för att uppnå större enhetlighet inom bostadsstöds- systemen och en höjning av bidragsbeloppen där dessa ligger lägst. Samma syfte bör kunna nås genom att statsbidrag införs till kostnaderna för KBT enligt motsvarande regler som gäller för statskommunala bo- stadsbidrag till barnfamiljer m. fl.

Som villkor för statsbidrag bör gälla att kommunen genom KBT täcker minst 80 % av bostadskostnaden upp till en övre hyresgräns som är densamma som gäller för statskommunala bostadsbidrag. Det innebär i enlighet med förslag för år 1980 som har lagts fram i årets budget— prOposition 700 kr. per månad för ensamstående pensionär och 800 kr. per månad för makar.

Statsbidrag bör utgå för KBT som före inkomstavdrag täcker 80 till 100 % av bostadskostnaderna upp till nyssnämnda hyresnivåer. Kom- munerna bör självfallet ha möjlighet att låta KBT utgå även för bostads- kostnader som överstiger dessa nivåer, men dessa KBT-kostnader blir inte statsbidragsgrundande. I de fall kommunens KBT-regler innebär att maximibeloppet för gift pensionär, vars make inte uppbär folkpension, är detsamma som för ogift pensionär bör motsvarande regel t.v. till— lämpas även vid statsbidragsberäkningen. I statsbidragsunderlaget bör inte inräknas kostnader för kommunala tillägg som inte är knutna till bostadskostnaden. För kommun vars KBT inte i sin helhet är stats- bidragsgrundande bör statsbidragsberäkningen utgå från att inkomst- avdrag i första hand görs på den statsbidragsgrundande delen av KBT. Inkomstprövningsreglerna för KBT bör behållas oförändrade.

I likhet med utredningen anser jag att hyresgränserna för statsbidrag i KBT-systemet fortsättningsvis bör följa övre hyresgränserna för stats- kommunalt bostadsbidrag.

I enlighet med vad chefen för budgetdepartementet tidigare anfört bör en enhetlig statsbidragsnivå införas för kommunernas kostnader för statskommunala bostadsbidrag och för KBT. Om denna bidragsnivå sätts till 43 % av kommunernas statsbidragsberättigade kostnader beräk- nas totalt sett merkostnaderna för en allmän höjning av nuvarande

11”? Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 2

Prop. 1978/79: 95 4

KBT—belopp upp till de föreslagna övre hyresgränserna komma att falla på staten. Dessa merkostnader beräknas uppgå till ca 300 milj. kr. för år räknat. Jag förordar således att statsbidrag skall utgå med 43 % av kommunernas statsbidragsgrundande kostnader för KBT. Samtidigt bortfaller de nuvarande särskilda regler för statlig finansiering av vissa KBT—kostnader som jag nämnt inledningsvis. De nya statsbidragsreg- lerna bör gälla fr. o. rn. den 1 januari 1980.

De statsbidragsgrunder för KBT som jag här har föreslagit innebär i vissa avseenden avvikelser från vad som gäller för statskommunala bo- stadsbidrag till barnfamiljer m.fl. Avvikelsen gäller främst de statsbi- dragsgrundande bostadskostnaderna, som enligt mitt förslag för KBT skall omfatta hela bostadskostnaden upp till de övre hyresgränserna, allt- så utan de avdrag som för de statskommunala bostadsbidragen görs för den kostnadsdel som ligger under en undre hyresgräns och utan begräns- ning till 80 % av kostnaderna inom hyresnivån. Genom att statsbidrag utgår även om oreducerat KBT begränsas till 80 % av bostadskostnaden, ges dock de kommuner som så önskar möjlighet att närma sig motsva- rande regler för de statskommunala bostadsbidragen. Jag har funnit dessa skillnader i bidragsreglerna mellan de båda bostadsbidragssystemen vara nödvändiga med hänsyn till de nuvarande KBT-reglernas utform- ning oeh möjligheterna att administrativt genomföra omläggningen med relativt kort planeringstid. Även med de här föreslagna beräkningsrcg- lerna kan det i vissa fall bli nödvändigt att vid statsbidragsberäkningen övergångsvis tillämpa vissa sehablonberäkningar när bidragsunderlaget skall fastställas. Metoderna för inkomstprövning, reglerna för gift pen- sionär vars make inte uppär folkpension, m.m. avviker också från vad som gäller för de statskommunala bostadsbidragen. Det bör bli en upp- gift för den av chefen för budgetdepartementet tidigare denna dag om- nämnda arbetsgruppen, som skall utreda de tekniska förutsättningarna för en samordning av de båda bostadsbidragssystemen, att även se över de här tillämpade metoderna.

KBT betalas ut av riksförsäkringsverket varje månad gemensamt med folkpensioncn. KBT-kostnaderna förskotteras av staten och kommuner- nas ersättning för utbetalda KBT erläggs efterföljande år genom avräk- ning mot de kommunalskattemedel som betalas ut sex gånger om året. Det nya statsbidraget kommer således att reducera statens fordran på kommunerna. Någon särskild statsbidragsansökan bör inte krävas från kommunerna utan det bör ankomma på riksförsäkringsverket att kalen- derårsvis räkna ut det statsbidrag som tillkommer varje kommun på grundval av utbetalda KBT. Detta belopp får sedan dras av vid avräk- ning av förskotterade KBT-medel mot de kommunalskattemedel som betalas ut under efterföljande kalenderår. De. avräknnde statsbidragsbe- loppcn bör belasta ett särskilt anslag som förs upp under socialhuvudti- teln. Eftersom avräkningen av statsbidraget för år 1980 kommer att gö-

Bilaga 2 Soeialdepartementet 5

ras först under år 1981 kommer något sådant anslag inte att behövas för budgetåret 1979/80. De ökade utbetalningarna för KBT under år 1980 kommer dock att belasta statsbudgeten genom tidigare nämnda för- skottsutbetalning som redovisas som en negativ post på statsbudgetens inkomstsida. För kommunernas del kommer det nya statsbidraget att i full omfattning påverka de utbetalningar av kommunalskattemedel som görs under år 1981.

Bestämmelserna om det nya statsbidraget bör utfärdas av regeringen i en särskild förordning. Den ändrade finansieringen av KBT föranleder ändring av 14 & lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommunalt bo- stadstillägg till folkpension. Förslag härom bör fogas till protokollet (bi- laga 2.1).

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

1. antaga inom socialdepartementet upprättat förslag till ändring i lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommunalt bostads— tillägg till folkpension,

2. godkänna vad jag har anfört om statsbidrag till kommunalt bo- stadstillägg till folkpension.

(2) Bidragsförskott

Bidragsförskott utgår till barn under 18 år som endast en av föräld- rarna har vårdnaden om eller som står under vårdnad av annan än för- äldrarna. Dessa barn garanteras ett generellt ekonomiskt bidrag, som i regel motsvarar 40 % av basbeloppet enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring. Verksamheten regleras genom bestämmelser i lagen (1964: 143) om bidragsförskott (omtryckt 1976: 277). Bidragsförskotten administreras fr. o. m. den 1 oktober 1977 av försäkringskassorna.

I den mån ersättning inte har kunnat tas ut av den underhållsskyldige bekostas bidragsförskotten till 75 % av staten och till 25 % av den kom- mun där barnets vårdnadshavare är mantalsskriven. Vidare betalar kommunerna en ersättning för administrationskostnaderna med 5 % på nettokostnaderna för utgående bidragsförskott. Kommunernas kostnads— andel betalas genom avräkning mot förskottsutbetalningen av kommu- nalskattemedlen.

Antalet barn för vilka bidragsförskott utgår under år 1979 beräknas till ca 200 000. Nettokostnaderna för dessa bidragsförskott beräknas till ca 650 milj. kr.

De nämnda finansieringsreglerna för bidragsförskotten infördes fr. o. m. den 1 oktober 1977 i avvaktan på ett eventuellt ändrat ställ- ningstagande på grundval av KEU:s förslag.

KEU 76 framhåller i sitt betänkande att man anser den nuvarande konstruktionen av finansieringen av bidragsförskotten var orationell. En del av den beräknade rationaliseringsvinst som skulle erhållas vid om—

Prop. 1978/79: 95 ' 6

läggningen av administrationen av bidragsförskotten går förlorad om detta kommunala bidrag till staten kvarstår. Mycket talar därför enligt utredningens mening för att staten tar även denna återstående kostnad för bidragsförskotten om ca 200 milj. kr. Det kommunala bidraget till bi- dragsförskotten skulle därmed kunna upphöra att utgå.

F örcd ragu/u"! ('n

Vid överföringen av administrationen av bidragsförskotten från kom- munerna tili försäkringskassorna.behölls finansieringsreglerna i princip oförändrade i avvaktan på förslag från KEU 76.

Utredningens förslag om en total statlig finansiering av bidragsför— skotten tillstyrks av samtliga de remissinstanser som yttrat sig i frågan. Också jag ansluter mig till utredningens bedömning och föreslår att fi- nansieringen av bidragsförskotten i sin helhet övertas av staten fr. o. m. den 1 januari 1980. Kommunerna avlastas därmed ca 200 milj. kr. per år. Den slopade ersättningen för bidragsförskotten föreslås, som chefen för budgetdepartementet har anfört tidigare i dag, kvittas mot att det särskilda bidrag om 45 kr. per invånare som utgår under år 1979, inte förnyas för kommunernas dcl. En preliminär reglering av kommunernas kostnadsandel för bidragsförskotten görs nu under löpande kalenderår med slutreglering följande år. Slutregleringen för 1979 års kostnader kommer alltså att göras under första halvåret 1980. För statens del inne- bär de ändrade finansieringsreglerna en merbelastning under budgetåret 1979/80 med ca 80 milj. kr. på förslagsanslaget Bidragsförskott jämfört med anslagsberäkningen i årets budgetproposition.

Ersättning från de underhållsskyldiga för utbetalda bidragsförskott kan betalas in under flera år efter bidragsförskottsutbetalningen. Det innebär att det under lång tid efter den 1 januari 1980 kan inflyta ersättningar för bidragsförskott som har betalats ut före denna tidpunkt. Någon för- delning av dessa ersättningar bör dock inte göras mellan staten och resp. kommun, utan dessa belopp bör i sin helhet avräknas mot statens löpande utbetalningar.

Den här förordade ändringen av finansieringsreglerna föranleder änd- ring av 20 och ZOaää lagen (1964: 143) om bidragsförskott. Förslag härom bör fogas till protokollet (bilaga 2.2).

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att antaga inom socialdepartementet upprättat förslag till ändring i lagen (1964: 143) om bidragsförskott.

(3) Bidrag till ferievistelse för barn

Statsbidrag utgår till kommun med 100 kr. för varje barn under 15 år, som av kommun eller genom kommuns förmedling under året beretts vistelse på barnkoloni eller i feriehem under minst tre veckor. För barn som är handikappat eller Sjukt utgår bidrag med 200 kr. Bidraget utgår

Bilaga 2 Socialdepartementet 7

för kalenderår i efterskott. Bidragsbestämmelserna återfinns i kungörel— sen (1967: 473) om statsbidrag till ferievistelse för barn. Medelsbehovet för budgetåret 1979/80 har beräknats till 4 milj. kr. avseende verksam- het under kalenderåret 1979.

KEU 76 föreslår att bidraget skall upphöra att utgå och att medlen i stället tillförs kommunerna genom det allmänna skatteutjämningssyste- met.

1968 års barnstugeutredning har vidare i betänkandet (SOU 1975: 94) Barns sommar föreslagit att ett nytt särkilt bidrag införs till kommuner- nas insatser för barn under sommarferierna. Bidraget föreslås utgå med 300 kr. för år för det antal barn i skolåldrarna som under skolterminen bereds omsorg i fritidshem eller familjedaghem. Bidraget avses utgöra ett stöd till kommunerna även för feriehemsverksamhet och sommar- gårdsverksamhet och därmed ersätta nu utgående statsbidrag. Kostna- derna beräknades av barnstugeutredningen till ca 12 milj. kr. för helt år.

KEU 76 anser för sin del att ett bidrag av så liten ekonomisk bety- delse för kommuncrna inte bör införas. Utredningen menar att det bör finnas synnerligen starka stimulansbehov för att motivera nya speciella statsbidrag. Det föreslagna bidraget skulle i genomsnitt motsvara en bidragssumma av 43 000 kr. per kommun, vilket inte anses utgöra någon mer betydande stimulans.

F öredrugnndcn

Enligt min mening saknar det här aktuella statsbidraget ekonomisk betydelse för kommunerna men innebär ett administrativt merarbete för såväl staten som kommunerna. Jag förordar därför i enlighet med KEU:s förslag _— som fått anslutning från flertalet remissinstanser att nuva- rande bestämmelser om statsbidrag till ferieverksamhet för barn upphör att gälla fr.o.m. den 1 januari 1980. Medlen bör tillföras skatteutjäm- ningssystemet.

Jag delar också KEU:s uppfattning att det av 1968 års barnstugeutred- ning föreslagna nya statsbidraget till kommunernas fericverksamhet inte skulle få någon nämnvärd betydelse för utbyggnaden av aktiviteter för barn och ungdomar under sommaren. Bidraget skulle däremot innebära en administrativ merbelastning för stat och kommun. Jag är därför inte beredd att förorda att barnstugeutredningens förslag genomförs.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna vad jag har anfört om slopande av nuvarande stats- bidrag för ferievistelse för barn fr. o. rn. den 1 januari 1980.

(4) Bidrag till familjerådgivning

landstingskommun eller kommun kan få statsbidrag till försöksvis anordnad familjerådgivning. Bidrag utgår till kostnaderna för läkares

Prop. 1978/79: 95 . g

och kurators avlöning och resor i tjänsten med 6 000 kr. per år för lä— kare och 3 000 kr. per år för kurator. Bidragsbestämmelserna finns i kungörelsen (1960: 710) om statsbidrag till försöksvis anordnad familje- rådgivning. Statsbidragsbehovet för denna verksamhet har för budget- året 1979/80 beräknats till 600 000 kr. Det avser bidrag för verksamhet under kalenderåret 1979.

KEU 76 föreslår att statsbidraget till försöksvis anordnad familjeråd- givning skall upphöra. Utredningen anser att resurserna för familjeråd- givningen inte bör särskiljas från övriga individ- och familjeorienterade verksamheter. Statsbidraget bedöms dessutom vara av ringa ekonomisk betydelse för kommunerna.

Föredragmzden

Utredningsförslaget har inte mött några erinringar på denna punkt. Även jag ansluter mig till utredningens förslag och förordar att nuva- rande bestämmelser om statsbidrag till försöksvis anordnad familjeråd- givning slopas fr.o.m. den 1 januari 1980. Motsvarande medel bör i stället tillföras skatteutjämningssystemet.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna vad jag har anfört om slopande av nuvarande stats- bidrag till försöksvis anordnad familjerådgivning fr.o.m. den 1 januari 1980.

(5) Skyddsympningar

Barn och vissa kvinnor erbjuds i anslutning till barn- och mödrahälso— vård samt skolhälsovård följande Skyddsympningar kostnadsfritt, näm- ligen mot difteri, kikhosta, stelkramp, mässling, polio och röda hund. Kostnadsfri skyddsympning mot polio erbjuds dessutom samtliga in- vånare i landet vid årligen återkommande vaccinationskampanjer, som anordnas av hälsovårdsnämnderna i samråd med socialstyrelsen. Bestäm- melserna om obligatorisk smittkoppsympning av barn och värnpliktiga har t.v. satts ur kraft genom särskilt förordnande av regeringen (SFS 1976: 982) med hänsyn till att smittkoppssjukdomen nu synes vara utro- tad efter en kampanj som letts av världshälsoorganisationen.

Kostnaderna för dessa ympningar täcks från socialhuvudtitelns anslag Skyddsympningar, vilket i avvaktan på förevarande proposition i försla- get till statsbudget för budgetåret 1979/80 har förts upp med ett prelimi- närt belopp av 30,4 milj. kr. (prop. 1978/79: 1.00 bil. 8 p. F 2). Anslaget disponeras av statens bakteriologiska laboratorium (SBL) i samråd med socialstyrelsen, som planerar omfattning och inriktning av verksamheten. Bl. a. gäller för skyddsympning av barn en särskild av socialstyrelsen fastställd s. k. vaccinationskalender.

Från anslaget finansieras utöver kostnaderna för vaccin även ersätt-

Bilaga 2 Socialdepartementet . 9

ning till vissa polioympare, resekostnader m.m. samt ersättning till kommunerna för steril engångsmateriel.

KEU 76 föreslår att statsbidraget till kommunerna för engångsmate— riel skall slopas. Utredningen framhåller att detta bidrag administrativt sett är mycket tungarbetat för socialstyrelsen genom att räkningarna från kommunerna och landstingskommunerna kommer oregelbundet och ofta gäller mycket små belopp. Bidraget är dessutom enligt utredningen av ringa ekonomisk betydelse för de berörda kommunerna och landstings- kommunerna.

Vidare har socialstyrelsen i skrivelse den 24 januari 1977 föreslagit en ändrad organisation för de offentliga polioympningarna utanför barn- och skolhälsovården. Styrelsen framhåller att vuxna personer som har otillräckligt ympskydd bör kunna beredas komplettering av ympskyddet inom ramen för den löpande verksamheten inom den offentliga hälso- och sjukvården. Enligt styrelsens mening kommer med en sådan ordning för poliovaccinationer flera människor att vara intresserade av att se till att vaccinationsskyddet är fullgott än om de som nu är fallet måste kom- plettera detta på vaccinationsmöten som anordnas en gång årligen.

F öredru ganden

Som har nämnts vid anmälan av förevarande anslag i årets budget- proposition finns det anledning att i detta sammanhang pröva frågan om finansieringen av skyddsympningsverksamheten. Jag vill därvid gå ett steg längre än vad KEU 76 föreslår. Samtliga här nämnda skyddsymp- ningar, med undantag av vissa polioympningar, sker inom ramen för den löpande verksamheten inom den offentliga hälso- och sjukvården samt skolhälsovården. Jag anser därför att det inte längre finns behov av att i fråga om kostnadsansvar m.m. särbehandla denna verksamhet jämfört med övrig verksamhet inom den offentliga hälso- och sjukvårdssektorn, allrahelst som Skyddsympningar är ett verksamt sätt att minska sjuk- vårdskostnaderna._ Det ekonomiska ansvaret för skyddsympningsverk- samheten i sin helhet bör övertas av vederbörande huvudmän fr.o.m. den 1 januari 1980. Det innebär att SBL debiterar huvudmännen för le- vererade vacciner. Sjukvårdshuvudmännen och huvudmännen för skol- hälsovården bör anses kompenserade för de merkostnader som denna omlägnning medför genom den föreslagna utbyggnaden av skatteutjän - ningssystemet.

Jag räknar med oförändrat ympningsprogram under nästa budgetår men med någon minskning av antalet polioympningar. Vid en ändrad fi- nansiering av skyddsympningsverksamheten fr.o.m. nästa år kommer anslaget Skyddsympningar för budgetåret 1979/80 att belastas med halv årskostnad. Jag beräknar därför anslagsbehovet till 14,1 milj. kr.

Prop. 1978/79: 95 10

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att "1. godkänna vad jag här har anfört om finansieringen av de of- fentliga skyddsympningarna fr. o. m. den 1. januari 1980, 2. till Skyddsympningar för budgetåret 1979/80 under femte hu- vudtiteln anvisa ett förslagsanslag av 14 100 000 kr.

(6) Ersättningar till kommunerna för hjälp till utländska medborgare, flyktingar m. m.

Ersättning av statsmedel utgår enligt Kungl. brev den 27 februari "1.959 för kommunernas kostnader för socialhjälp till flyktingar. Beträffande andra utländska medborgare samt svenska medborgare, som inte är. man- talsskrivna i riket eller vilkas mantalsskrivningsort inte har kunnat utrö- nas, utgår ersättning från staten för obligatorisk socialhjälp enligt 23 & socialhjälpslagen samt för kostnader som föranletts av omhändertagande för samhällsvård enligt 71 & barnavårdslagen. Enligt olika Kungl. brev utgår ersättning för socialhjälpskostnader m.m. för vissa zigenare. I kungörelse (1956: 397) angående statsbidrag till socialhjälp och barna- vård för lappar stadgas om ersättning för vissa kostnader för renskötande samer.

KEU 76 finner inte några skäl för att finansiering av socialhjälpen till icke svenska medborgare, renskötande samer och finska zigenare skall särbehandlas och föreslår därför och med hänsyn till den om- ständliga administrationen att bidragen skall upphöra. Likaså föreslår utredningen att bidraget för vissa insatser för svenska zigenare skall av- skaffas.

Däremot anser utredningen att det specialdestinerade bidraget till 50- cialhjälpskostnadcr för flyktingar och utomnordiska zigenare samt till kostnader för familjepedagogisk verksamhet bland dessa zigenare bör behållas eftersom sådana kostnader-drabbar endast vissa kommuner.

Socialutredningen föreslår på i huvudsak samma grunder som KEU 76 att ersättning för hjälp till utländska medborgare upphör men att nuva- rande regler om ersättning för hjälp till flyktingar behålls.

Ett speciellt problem utgör den grupp utlänningar som kommer till Sve- rige utan att först ha skaffat sig uppehålis- och arbetstillstånd och som därefter begär politisk asyl. Beviljas flyktingstatus erhåller kommunen ersättning för både obligatorisk och frivillig socialhjälp. Om utlänningen däremot förpassas skulle kommunerna enligt KEU:s förslag få stå för hela hjälpkostnaden. Socialutredningen anser inte att kommunerna skall belastas med dessa kostnader, som till följd av långa handläggningstider i vissa fall kan bli betydande. Reglerna bör enligt socialutredningen ut- formas så att ersättning från staten utgår i dessa fall.

Socialutredningen föreslår vidare att statsbidragen för vissa kostnader för zigenare upphör. Utredningen anser att rätt till statsbidrag inte bör baseras på tillhörighet till etnisk grupp samt att bidragen har begränsad

Bilaga 2 Socialdepartementet 11

ekonomisk betydelse för kommunerna. Utredningen föreslår likaså att bidraget för socialhjälp m. m. till renskötande samer upphör.

F örcdraganden

Jag delar utredningarnas uppfattning att statsbidrag till hjälp för flyk- tingar bör utgå även fortsättningsvis. Härutöver bör liksom hittills stats- bidrag kunna utgå för hjälp till organiserat överförda utländska med— borgare utan flyktingstatus, som varaktigt får stanna kvar i landet och som behöver särskild omvårdnad. Exempel på sådana personer är de utomnordiska zigenare som av humanitära skäl har överförts till Sve- rige. Däremot anser jag i likhet med KEU 76 att nuvarande statsbidrag till hjälp för utländska medborgare, svenska och finska zigenare samt renskötande samer bör avvecklas. Även statsbidraget till hjälp för de svenska medborgare som enligt vad jag nyss har nämnt omfattas av 23 & socialhjälpslagen bör i samband härmed upphävas. Förslag till de änd- ringar i socialhjälps- och barnavårdslagarna som behövs för genomfö- rande av mitt förslag bör fogas till protokollet (bilaga 2.3 och 2.4).

Såväl socialutredningen som arbetsgruppen för flyktingfrågor inom arbetsmarknadsdepartementet (FLYG, Ds A 1978: 1) föreslå att kom- munerna i fortsättningen skall få ersättning för socialhjälp till utländska medborgare under den tid deras ansökningar om uppehållstillstånd be- handlas. Även jag anser att statsbidrag bör utgå till kommunerna för denna socialhjälp. Den 27 december 1978 tillsatte jag en interdeparte- mental arbetsgrupp för att se över dessa frågor samt vissa förslag av FLYG till smärre vidgningar av bidragen till kommunerna. Syftet är att utforma ett administrativt enkelt system.

Om reglerna om ersättning för socialhjälp till utländska medborgare upphör kan inkomstbortfallet för kommunerna beräknas till ca 70 milj. kr. Dessa medel bör tillföras kommunerna genom skatteutjämnings- systemet.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

]. godkänna vad jag har anfört om slopande av nuvarande stats— bidrag för socialhjälpskostnader m. m. för vissa grupper,

2. antaga inom socialdepartementet upprättade förslag till änd- ringar av lagen (1956: 2) om socialhjälp och barnavårdslagen (1960: 97).

(7) Bidrag till kommunala nykterhetsnämnder m. m.

Av bidragen till kommunala nykterhetsnämnders verksamhet går de största anslagsposterna till administration och till alkoholpolikliniker. Bidraget utgör högst 75 % av de godkända kostnaderna. Grunderna för statsbidragen skall tillämpas även beträffande kostnaderna för vård på

Prop. 197 8/79: 95 12

alkoholpoliklinik av narkotikamissbrukare. Bidrag utgår också till vård- centraler för narkotikamissbrukare och till kommuns kostnad för vård av narkotikamissbrukare i enskilt hem eller i behandlingsenhet med högst fyra platser samt till vissa försöksvcrksamheter m. m. Med statliga medel bedrivs sedan något år tillbaka försöksverksamhet med -tillnykt- ringskliniker för berusade personer.

KEU 76 förordar beträffande det specialdestinerade bidraget till den kommunala nykterhetsvården att den del av bidraget som avser admini- strationskostnader upphör att utgå, men anser att det fortfarande finns motiv för statligt stöd via ett speciellt statsbidrag för de övriga delarna av anslaget.

Utredningen framhåller vidare att, om man skulle ändra huvudmanna— skapet för vårdinstitutionerna, de speciella statsbidragen till driften och för anordnande av vårdanstalter för alkoholmissbrukare får tas upp till förnyad behandling.

Socialutredningen menar att en tillämpning av helhetsprincipen inom missbruksvården dvs. att insatser mot missbruk skall göras inom so- cialvårdens samtliga huvudfunktioner —— knappast gör det möjligt att avgränsa de resurser som används för t. ex. enbart nykterhetsfrämjande insatser. Statsbidragen till administrativa kostnader och särskilda vård- insatser inom nykterhetsvården samt till vård av narkotikamissbrukare bör därför upphöra. Det nuvarande bidraget till nykterhetsvården har å andra sidan enligt socialutredningen utgjort en väsentlig stimulansfaktor bakom den utbyggnad som skett i form av bl.a. alkoholpoliklinker. Därför föreslår utredningen att de speciella bidragen till alkoholpoliklini- ker och vårdcentraler för narkotikamissbrukare behålls.

F öred m gant] en

Den 29 december 1977 uppdrog regeringen åt statens förhandlings- nämnd att ta upp förhandlingar med landstingskommunerna och ifråga- varande kommuner om ändrat huvudmannaskap för bl. a. de erkända och enskilda vårdanstalterna för alkoholmissbrukare jämte därmed sam- manhängande frågor. Avsikten är att det ekonomiska ansvaret för vård- anstalter skall ligga hOs landstingskommuner och vissa kommuner. Det är vidare en avsikt att i detta sammanhang också överväga det ekono- miska ansvaret för inackorderingshemmen. De statsbidrag som utgår till dessa institutioner finner jag därför inte anledning att beröra i detta sammanhang.

Vad gäller statsbidragen i övrigt till nykterhetsvård och narkoman- vård delar jag utredningarnas uppfattning att bidragen till administra- tiva kostnader och särskilda vårdinsatser inom nykterhetsvården bör av- vecklas. Utredningarna föreslår att bidragen till alkoholpolikliniker och vårdcentraler för narkotikamissbrukare behålls. De skäl som anförts för

Bilaga 2 Socialdepartementet 13

en avveckling av specialdestinerade statsbidrag kan emellertid enligt min mening anföras även beträffande sistnämnda bidrag liksom för bidraget till försöksvcrksamhet med nytillkommande alkoholpolikliniker. Dessa bidrag har numera i stort sett mist sin stimulanseffekt och är admini- strativt betungande för såVäl stat som kommun. Jag förordar därför att även dessa bidrag avvecklas.

Enligt min uppfattning bör utvecklingsbidrag i huvudsak reserveras för sådana verksamheter som ännu inte har funnit någon mera slutgiltig form och där bidraget är av sådan omfattning att det har avgörande be- tydelse för en utveckling av verksamheten. Bidrag till vården av narkoti— kamissbrukare i behandlingshem och i enskilt hem och andra mindre be- handlingsenheter är sådana exempel. Dessa bidrag anser jag bör behållas t. v. Sedan något år tillbaka pågår en försöksvcrksamhet beträffande till- nyktringsenheter i landstingskommunal eller kommunal regi. Avsikten är att vinna erfarenheter för hur omhändertagandet av berusade personer lämpligen kan ordnas. Försöken beräknas pågå ännu en tid, varför stats- bidragen bör behållas t. v.

Om vissa statsbidrag upphör i enlighet med vad jag har föreslagit kan kommunernas inkomstbortfall för helt år beräknas till följande (milj. kr.).

Nykterhetsnämndernas administration m.m. 123 Alkoholpolikliniker 51 Vårdcentraler för narkotikamissbrukare och nytillkommande alkoholpolikliniker 18 55

Även dessa medel bör tillföras kommunerna genom skatteutjämnings- systemet.

Jag anser således att bidragen till administration m.m. av kommuner- nas nykterhetsvård, alkoholpolikliniker och vårdcentraler för narkotika- missbrukare samt försök med nytillkommande alkoholpolikliniker bör upphöra fr.o.m. den 1 januari 1980. Bidragen till vård i enskilt hem eller små behandlingsenheter samt till försöksverksamhct med tillnykt- ringsenheter bör däremot t. v. behållas. På grund av bidragens konstruk- tion med eftersläpning i utbetalningarna påverkas inte anslaget för bud— getåret 1979/80.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna vad jag anfört om slopande av nuvarande stats- bidrag till kommunernas nykterhetsvård.

(8) Bidrag till anordnande av vissa institutioner för psykiskt utvecklings- störda

Statsbidrag utgår till kostnad för nybyggnad, tillbyggnad eller inköp

Prop. 1978/79: 95 14

av byggnad, jämte ombyggnad som kan behövas för att anordna lokaler för elevhem, inackorderingshem, vårdhem, spccialsjukhus, särskola, daghem för barn eller sysselsättningshem. Bidraget utgår med 50 % av den verkliga kostnaden, dock med högst 9 000 kr. för varje plats. För anordnande av elevhem, inackorderingshem, särskola, daghem för barn eller sysselsättningshem i förhyrda lokaler utgår engångsbidrag med nämnda belopp. Bidragsbestämmelserna återfinns i kungörelsen (1963: 350 ändrad senast 1976: 218) angående statsbidrag till omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. KEU 76 föreslår att bidraget skall upphöra med hänsyn till dess ringa betydelse för landstingskommunernas ekonomi. Anslaget för budgetåret 1979/80 har i årets budgetproposition preliminärt förts upp med 11 milj. kr.

Iiörcdraga/zdcn

Jag delar uppfattningen att det inte finns anledning att behålla ett sär— skilt statsbidrag till anordnande av vissa institutioner för psykiskt utveck- lingsstörda enligt den ifrågavarande kungörelsen. Statsbidraget bör upp- höra i och med utgången av kalenderåret 1979.

Reglerna för avvecklingen av anordningsbidraget bör utformas så att ansökan om statsbidrag enligt nu gällande bestämmelser skall ha inkom- mit till. huvudtillsynsmyndiglicten senast den 31 december 1979. Vidare skall, om inte särskilda skäl föranleder annat, byggnadsförctaget eller verksamheten vid ifrågavarande institution eller motsvarande starta se- nast den 30 juni 1980.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört beräknas de sammanlagda utbetalningarna till 16 milj. kr. för nästa budgetår. Med hänsyn till be— räknad reservation vid ingången av budgetåret 1979/80 bör anslaget fö- ras upp med 5 milj. kr.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

1. godkänna vad jag har anfört om slopande av statsbidrag till omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda,

2. till Bidrag till anordnande av vissa institutioner för psykiskt utvecklingsstörda för budgetåret 1979/80 under femte huvud- titeln anvisa ett reservationsanslag av 5 000 000 kr.

Prop. 1978/79: 95

Förslag till

15

Bilaga 2.1

Lag om ändring i lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommu- nalt bostadstillägg till folkpension

Härigenom föreskrivs att 14 % lagen (1962: 392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension skall ha nedan angivna ly- delse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 14 51

Kommun skall för varje år be- strida kostnaden för kommunala bostadstillägg, vilka under året ut- betalats för pensionsberättigude som äro mantalsskrivna i kommu- nen. Kostnaden beräknas enligt föreskrifter som regeringen med- delar.

Kommunala bostadstillägg skall bekostas av den kommun där den pensionsberättigatle är mantalskri- ven.

Till kommunens kostnader enligt första stycket utgår statsbidrag enligt bestämmelser som regering- en meddelar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Förslag till

Bilaga 2.2

Lag om ändring i lagen (1964: 143) om bidragsförskott

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1964: 143) om bidragsförskott dels att 20 5 skall ha nedan angivna lydelse, dels att 20 a 5 skall upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 52

Utgift för bidragsförskott bestri- des, i den mån ersättning ej kun- nat uttagas av den underhållsskyl- dige, till tre fjärdedelar av stats- verket och till en fjärdedel av den kommun, där värdnadshm'aren är mantalsskriven eller, om han ej är mantalsskriven [ någon kommun, den kommun där barnet är bosatt.

1 Ändrad senast 1974: 776. "3 Senaste lydelse 1976: 277.

Kostnaderna för bidragsförskott täcks av statsmedel i den mån er- sättning inte kan tas ut av den un- derlzällsskyldige.

Prop. 1978/79: 95

Kommun skall därutöver er- sätta statsverket för kostnader för handhavandet av bidragsförskotts- verksamheten med belopp motsva- rande fem procent av summan av kostnaderna för de bidragsför— skott, som hänföras till kommu- nen.

16

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. I fråga om bidragsförskott som utgivits före lagens ikraftträdande tillämpas 20 å i dess äldre lydelse och avräkning sker enligt 20 a &. Er- sättningsbelopp som betalas av den underhållsskyldige efter ikraftträdan- det skall dock inte avräknas från utgifterna enligt 20 5 första stycket.

Förslag en

Bilaga 2.3

Lag om ändring i lagen (1956: 2) om socialhjälp

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1956: 2) om socialhjälp1 dels att 23, 31 och 32 55 skall upphöra att gälla, dels att 17, 24 och 58 åå skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 175

Kan det antagas att ersättning för hjälpkostnaden eller del därav kommer att sökas av annan kom- mun, av enskild person eller av staten, skall över utredning, som avses i 16 &, upprättas särskilt pro- tokoll, vilket skall innehålla

Kan det antagas att ersättning för hjälpkostnaden eller del därav kommer att sökas av annan kom- mun eller av enskild person, skall över utredning, som avses i 16 %, upprättas särskilt protokoll, vilket skall innehålla

a) uppgift om hjälpsökandens namn, ålder, civilstånd, födelseort och bostadsadress;

b) redogörelse för hans levnadsförhållandcn och ekonomiska om- ständigheter samt för hans hjälpbehov och anledningen därtill;

c) uppgift om hans mantals— skrivning för det år hjälpen avser jämte de upplysningar i övrigt, som äro erforderliga för tillämp- ningen av 22 och 23 åå; samt

c) uppgift om hans mantals- skrivning för det år hjälpen avser jämte de upplysningar i övrigt, som äro erforderliga för tillämp- ningen av 22 5; samt

(1) uppgift, huruvida enskild person finnes, för vilken ersättningsskyl- dighet enligt 35, 36 eller 40 & kan föreligga, med angivande av varje sådan persons namn och bostadsadress.

1 Senaste lydelse av 23 5 1960: 98

Bilagaz Socialdepartementet

17

Protokollet skall underskrivas av den, som verkställt utredningen. Hjälpsökanden skall såvitt möjligt genom påskrift av protokollet bc- styrka riktigheten av de uppgifter, som lämnats av honom.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 52

Ersättning, som avses i 22 eller 23 &, utgår med det belopp, vartill kommunens kostnader för hjälpen skäligen kunna uppskattas.

Ersättning, som avses i 22 5, Utgår med det belopp, vartill kom- munens kostnader för hjälpen skä- ligen kunna uppskattas.

Där så finnes påkallat, äger regeringen fastställa taxa, enligt vilken ersättning skall utgå för vård i hem, som avses i 18 5, eller å anstalt eller annan inrättning.

58 53

Över länsstyrelsens slutliga be- slut i sådant mål eller ärende, som avses i 27, 30, 3], 39 eller 40 5, 52 å andra eller tredje stycket el- ler 54 *, må besvär anföras hos kammarrätten. Talan må dock ej fullföljas endast beträffande ränta eller rättegångskostnad.

Över länsstyrelsens slutliga be- slut i sådant mål eller ärende, som avses i 27, 30, 39 eller 40 &, 52 å andra eller tredje stycket eller 54 & må besvär anföras hos kammar- rätten. Talan må dock ej fullföljas endast beträffande ränta eller rät- tcgångskostnad.

Har mål, varom sägs i 27 eller 30 &, förevarit hos två eller flera läns- styrelser, och anföras besvär över det i huvudsaken sist meddelade be- slutet, må i samband därmed föras talan även mot beslut som dessför— innan meddelats i målet; och skall sådant beslut cj utgöra hinder för sakens prövning i dess helhet.

Har länsstyrelse eller kammarrätt förordnat, att socialhjälp skall med- delas, gär beslutet härom i verkställighet utan hinder av förd klagan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om statsbidrag som avser tid före ikraftträ— dandet.

Förslag till

Bilaga 2.4

Lag om ändring i barnavårdslagen (1960: 97)

Härigenom föreskrivs att 71 & barnavårdslagen (1960: 97) skall ha nedan angivna lydelse.

715

Nuvarande lydelse _ Vad i 22—24 åå lagen om so- cialhjälp är stadgat om rätt för

'—' Senaste lydelse 1975: 704 "- Senaste lydelse 1971: 664

Föreslagen lydelse

Vad i 22 och 24 åå lagen om so- cialhjälp är stadgat om rätt för

Prop. 1978/79: 95

kommun att av annan kommun eller av staten erhålla ersättning för socialhjälp, som lämnats enligt 12 & nämnda lag, skall äga mot- svarande tillämpning i fråga om kommuns rätt att erhålla ersätt- ning för utgift, som föranletts av att någon omhändertagits för sam- hällsvård.

Beträffande sådan ersättning skall i tillämpliga delar gälla vad som för motsvarande fall är stad- gat i 25—29, 31 och 32 55 lagen om socialhjälp.

18

kommun att av annan kommun erhålla ersättning för socialhjälp, som lämnats enligt 12 ?; nämnda lag, skall äga motsvarande till- lämpning i fråga om kommuns rätt att erhålla ersättning för ut- gift, som föranletts av att någon omhändertagits för samhällsvård.

Beträffande sådan ersättning skall i tillämpliga delar gälla vad som för motsvarande fall är stad- gat i 25—29 55 lagen om social- hjälp.

Dcnna lag träder i kraft den I januari 1980. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om statsbidrag som avser tid före ikraftträdandet.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 3

Proposition om den kommunala ekonomin

Budgetdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

Bilaga 3

Utdrag BUDGETDEPARTEM ENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-03-01

Föredragande: statsrådet Mundebo

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser budgetdepartementets verksamhetsområde

1 Vissa frågor rörande nytt skatteutjämningssystem Lag om skatteutjämningsbidrag

Jag har tidigare denna dag behandlat utformningen av den föreslagna reformeringen av skatteutjämningssystemet ( avsnitt 2.7 ). Inom budget- departementet har upprättats ett förslag till lag om skatteutjämningsbi- drag. Förslaget bör fogas till protokollet (bilaga 3.1).

Liksom hittills bör bestämmelserna om skatteutjämningsbidrag tas in i en särskild lag.

Nuvarande bestämmelser för skatteutjämningsbidrag till kyrkliga kom- muner förs över oförändrade till den nya lagen.

Som jag redan har nämnt i den allmänna motiveringen tidigare denna dag bör de nya reglerna för skatteutjämningsbidrag inte tillämpas fullt ut med en gång. Jag föreslår att de nya reglerna för beräkning av tillförsäk- rad skattekraft tillämpas första gången i fråga om bidragsåret 1980 men att endast en viss andel av den, i förhållande till nu gällande regler, ökade skattekraftsgarantin får tillgodoräknas detta år. Jag återkommer strax till frågan om hur bidragen skall beräknas under detta övergångs- år. Med mitt förslag skulle då de nya reglerna för beräkning av tillför- säkrad skattekraft tillämpas fullt ut först bidragsåret 1981. Vissa över- gångsbestämmelser krävs också för bidragsårcn 1980 och 1981 vid be- räkning av det kommunala skatteunderlaget. Den nya lagen kan således tillämpas fullt ut först i fråga om bidragsåret 1982.

I 5 och 6 åå anges den skattekraft som skall gälla som grundgaranti. Med denna som utgångspunkt beräknas årligen den tillförsäkrade skatte- kraften enligt bestämmelserna i 7 och 8 åå. Jag har tidigare denna dag vid min redogörelse för utformningen av det nya skatteutjämningssyste- met behandlat de årliga beräkningar som skall göras. En föreskrift härom finns i 7 %. Jag kan vidare nämna att föreskriften i 7 & om hänsynsta-

1 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95 . Bilaga 3

Prop. 1978/79: 95 2

gande till kostnader för kommunala bostadstillägg till folkpension skall tillämpas först bidragsåret 1981. Föreskriften om detta bör tas in bland övergångsbestämmelserna.

En nedre gräns för den tillförsäkrade skattekraften finns angiven i 8 5 första stycket i form av en föreskrift att inte någon kommun eller lands- tingskommun skall tillförsäkras en skattekraft som understiger 100 % av medelskattekraften. I 8 5 andra stycket finns ytterligare en garanti- regcl. Den utgår från vad som gällde det sista året när äldre regler var tillämpliga. Eftersom jag tidigare har föreslagit att de nya reglerna skall tillämpas första gången i fråga om bidragsåret 1980 måste bidragsåret 1979 tas till utgångspunkt för denna del av garantin. Vid fastställande av garantin enligt 8 å andra stycket tillämpas äldre regler över huvud taget. Det betyder att utöver tillförsäkrat skatteunderlag enligt lagen (1.973: 433) om skatteutjämningsbidrag beaktas även ökningen av den tillförsäkrade skattekraften med 2 procentenheter enligt förordningen (1978: 875) om särskilt statsbidrag till kommuner och landstingskom- muner under år 1979. Den tillförsäkrade procenten av medelskatte- kraften skall därutöver ökas med minst en procentenhet. Garantiregeln i S 5 andra stycket omfattar även de särskilda bidragsbestämmelserna för fritidsfastigheter och avfolkningskommuner i nuvarande lag om skatteutjämningsbidrag. Därvid bör de nuvarande bestämmelserna om fritidsfastigheter i 7 5 andra stycket beaktas genom att kommunens skatteunderlag per invånare för garantibelopp för fritidsfastigheter enligt 1978 års taxering ställs i relation till medelskattekraften enligt samma taxering, inkl. bidragsunderlag enligt förordningen (1972: 140) om skattebortfallsbidrag. Den tillförsäkrade procenten av medelskattekraf- ten enligt 8 å andra stycket bör avrundas till närmaste hela tal. Om första decimalen är siffran 5 skall avrundning ske uppåt.

De föreslagna bestämmelserna i 13 & innebär att senaste ansöknings- dag för extra skatteutjämningsbidrag scnareläggs med två månader jäm— fört med nuvarande bestämmelser. Förslaget i denna del motiveras av önskemål om en senareläggning som har framförts från kommunerna.

Enligt min mening torde det inte behövas någon specialrcgcl om att skatteutjämningsbidrag skall tas upp bland inkomsterna i en kommunal budget. De nuvarande bestämmelserna i 14 % bör därför inte överföras till den nya lagen.

Förändringen av taxeringsarbetet i första instans, den s.k. RS-refor- men, får vissa konsekvenser för förslaget till lag om skatteutjämnings— bidrag. RS-reformen som tillämpas första gången vid 1979 års taxering innebär, såvitt nu är av intresse, en förlängning av taxeringsperioden från utgången av juni till utgången av oktober. Detta medför att nuvarande tidpunkt för fastställande av skatteunderlag måste senareläggas. Å andra sidan måste kommunerna och landstingskommunerna alltjämt i god tid få erforderliga upplysningar för sitt budgetarbete. Jag föreslår där-

Bilaga 3 Budgetdepartementet 3

för att preliminära besked får lämnas. När taxeringsarbetet är avslu- tat skall slutligt besked lämnas. Länsstyrelse skall således senast den 25 januari bidragsåret fastställa tillskott av skatteunderlag. Dessförinnan skall ett preliminärt besked lämnas vid samma tidpunkt som gäller för nuvarande fastställelse av tillskott av skatteunderlag, dvs. senast den 10 september året före bidragsåret. Bestämmelser om detta bör tas in i 11 5. Motsvarande system bör användas för fastställandet av medelskattekraf- ten. Här bör tidpunkten senareläggas från den 25 augusti till den 31 december året före bidragsåret. Preliminärt besked om medelskatte- kraften skall lämnas av statistiska centralbyrån enligt bestämmelser som kommer att utfärdas av regeringen.

Jag kommer i annat sammanhang senare denna dag att lägga fram förslag om ändring i lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m. m. Ändringarna påverkar beräkningen av det kommunala skatteunderlaget fr. 0. m. 1981 års taxering. Med anledning härav bör särskilda övergångsbestämmelser tillämpas för bidragsåren 1980 och 1981 vid fastställelse av skatteunder- laget enligt 2 5. För dessa båda bidragsår skall det kommunala skatte- underlaget dvs. för taxeringsåren 1979 resp. 1.980 beräknas enligt de bc- stämmelser som gäller enligt nuvarande lagstiftning.

Som jag nyss har nämnt bör de nya bestämmelserna om tillförsäkrad skattekraft kunna tillämpas fullt ut först i fråga om bidragsåret 1981. För bidragsåret 1980 föreslår jag att särskilda övergångsbestämmelscr in- förs. För kommuner och landstingskommuner som har en lägre egen skattekraft än den som tillförsäkras enligt 8 % andra stycket minskad med en procentenhet, dvs. den totalt garanterade skattekraften för bi- dragsåret 1979 inkl. det särskilda statsbidraget om 2 procentenheter, bör följande gälla. Skatteutjämningsbidrag för bidragsåret 1980 beräk- nas på det tillskott av skatteunderlaget som erhålls vid tillämpning av 8 5 andra stycket varvid den där angivna ökningen skall göras med två procentenheter i stället för tre, utökat med hälften av skillnaden mellan detta tillskott och det tillskott som erhålls vid tillämpning av 7 och 8 55. För kommuner och landstingskommuner som har en högre egen skatte- kraft än den som anges i 8 å andra stycket minskad med en procent- enhet innebär övergångsbestämmelscrna följande. Skatteutjämningsbi- drag för bidragsåret 1980 beräknas på hälften av skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt de nya reglerna och det egna lägre skatteunderlaget. Vid beräkning av tillskott av skatteunderlag som fram— kommer genom halvcradc tillskott skall inte avrundning ske till hela hundratal skattekronor.

Med hänvisning till det anförda hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen

att antaga förslaget till lag om skatteutjämningsbidrag.

Prop. 1978/79: 95 4

Anslagsfrågor för budgetåret 1979/80 DREFTBUDGETEN ÅTTONDE HUVUDTITELN

D. Bidrag och ersättningar till kommunerna

D P.. Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m. nr.

1977/78 Utgift 3 463 549 905 1978/"79 Anslag 3 925 000 000 1979/80 Förslag 5 325 000 000

I prop. 1978/79: 100 (bil. 11 s. 81) har regeringen föreslagit riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, till Skatteutjämningsbi- drag till kommunerna m. m. beräkna ett förslagsanslag av 3 925 milj. kr. Jag anhåller att nu få ta upp denna fråga.

Skatteutjämningsbidrag utgår till kommuner, landstingskommuner och kyrkliga kommuner. Jag har tidigare denna dag redogjort för de regler som gäller för skatteutjämningsbidragen under år 1979. Vidare har jag föreslagit en reformering av skatteutjämningssystemet för kom- muner och landstingskommuner fr.o.m. år 1980. För en närmare be- skrivning av förslaget hänvisar jag till mina tidigare överväganden.

Samma system som f.n. tillämpas bör gälla även i fortsättningen för de kyrkliga kommunerna. Dessa får samma skatteutjämningsbidrag i kronor räknat som under år 1973, men med en årlig femprocentig upp- räkning av nästföregående års bidragsbelopp. Under år 1979 uppgår bi- draget till de kyrkliga kommunerna till 125 milj. kr. och det kommer för år 1980 att uppgå till 132 milj. kr.

Extra skatteutjämningsbidrag beslutas av regeringen efter prövning från fall till fall. För att få extra skatteutjämningsbidrag bör man kunna påvisa att något speciellt har inträffat, som man inte har kunnat råda över och som påtagligt har försämrat ekonomin. Ett annat skäl är att sö- kandens ekonomiska situation är sådan att det eljest framstår som skä- ligt att komplettera den ordinarie bidragsgivningen. Jag har tidigare denna dag ( avsnitt 2.7 ) förordat att de allmänna kriterier som har gällt för tilldelning av extra skatteutjämningsbidrag under senare år bör till- lämpas även fortsättningsvis.

Extra skatteutjämningsbidrag för år 1979 har av regeringen beviljats 45 kommuner och en församling. Det sammanlagda beloppet för dessa bidrag uppgår till 115 milj. kr. Behovet av extra skatteutjämningsbidrag för år 1980 är svårt att förutsäga. De förbättringar av skatteutjämnings- systemet som jag har föreslagit bör dock leda till att behovet minskar. Det är emellertid svårt att redan nu överblicka hur stort behovet blir. Vid min beräkning av anslagsbehovet utgår jag därför från samma be- lopp som extra skatteutjämningsbidrag utgår med under år 1979.

Bilaga 3 Budgetdepartementet 5

I det föreslagna nya skatteutjämningssystemet kommer större hänsyn att tas till kostnadskillnader som orsakas av kommunernas och lands- tingskommunernas olika ålderssammansättning. Kommuner och lands- tingskommuner vilkas åldersstruktur orsakar högre kostnader än genom- snittet erhåller tillägg till grundgarantin, medan kommuner och lands- tingskommuner med lägre kostnader än genomsnittet i detta avseende får vidkännas avdrag. Den grundläggande skattekraftsgarantin komplet- teras vidare med tillägg till kommuner som har en större befolknings- minskning än 5 % under den senaste tioårsperioden.

Den årliga framräkningen av kostnadsavvikelserna för ålderssammani sättning och befolkningsminskning kräver att vissa uppgifter samlas in. För utjämningen av kommunernas kostnader för statskommunala bostads- bidrag oeh kommunala bostadstillägg till pensionärer behövs årliga upp- gifter om de genomsnittliga kostnaderna per invånare för bostadsbidrag och bostadstillägg i riket och hur mycket kommunernas kostnader avvi- ker från genomsnittet. KEU 76 föreslår att dessa uppgifter avseende närmast föregående år lämnas till resp. länsstyrelse senast den 1 juli, av bostadsstyrelscn i fråga om de statskommunala bostadsbidragen och av riksförsäkringsverket i fråga om bostadstilläggen till pensionärer. Efter- som utjämningen av kostnaderna för barnomsorgsverksamheten delvis skall grundas på utnyttjat antal platser är det nödvändigt att även dessa kostnader utjämnas i efterhand. KEU 76 föreslår att socialstyrelsen se- nast den 1 juli lämnar resp. länsstyrelse uppgift om antalet statsbidrags- berättigade barnomsorgsplatser i länets kommuner under föregående år. Med ledning härav och med uppgifter om antalet invånare i åldersgrup- perna 0—6 och 7—12 år .kan kostnadsskillnaderna för barnomsorgs- verksamheten beräknas. Nettokostnaden för sjukvård bör räknas om år- ligen på grundval av sjukvårdshuvudmännens senast fastställda bokslut och redovisning av antal vårddagar. Uppgifter härom bör senast den 1 juli inhämtas från Landstingsförbundet.

För egen del förordar jag att den årliga omräkningen av åldersfaktorn utförs centralt .av statistiska centralbyrån (SCB). Det blir smidigare och rationellare än om 24 länsstyrelser var och en för sig gör beräkningarna. Dessutom begränsas arbetet för de uppgiftslämnandc myndigheterna. Berörda myndigheter bör således senast den 1 juli lämna erforderliga uppgifter till SCB. Det bör vidare ankomma på SCB att samtidigt från Landstingsförbundet inhämta de uppgifter som behövs. En ytterligare faktor som talar för att SCB bör utföra omräkningen är att centralbyrån redan har tillgång till andra uppgifter som behövs vid omräkningen, så- som åldersfördclning i olika kommuner och landstingskommuner samt befolkningsförändringar. Resultatet av de av SCB utförda beräkningar- na skall tillställas länsstyrelserna.

Regeringen bör bemyndigas att fastställa och vid förändrade förhål- landen, exempelvis vid ändringar av regler för statsbidrag till speciella

Prop. 1978/79: 95 - 6

verksamheter, justera de kostnader per enhet av olika faktorer som skall användas vid framräkningen av de kostnadsskillnader som beror på olikheter i åldersstrukturen. Under normala omständigheter bör dock den årliga omräkningen av dessa enhetskostnader utföras av SCB ge- nom en indcxomräkning.

I likhet med KEU 76 förordar jag att de framräknade kostnadsavvi- kelserna för ålderssammansättning och befolkningsminskning anges i termer av skattekraftsgaranti. De närmare föreskrifter för den årliga omräkningen till skattekraftsgaranti liksom de övriga anvisningar som berörda myndigheter behöver för att tillämpa skatteutjämningsreglerna bör utfärdas av riksskatteverket som har motsvarande uppgifter i fråga om de nuvarande skatteutjämningsreglerna.

I detta sammanhang bör också nämnas att de nya formerna för taxe— ringsarbetet i första instans som börjar tillämpas fr.o.m. 1979 års taxe- ring lcder till vissa förändringar i de hittillsvarande administrativa ruti- nerna. Genom förlängningcn av taxeringsperioden kan definitiv uppgift om storleken på det tillskjutna skatteunderlaget lämnas till kommuner och landstingskommuner först under januari månad bidragsåret. Till ledning för det kommunala budgetarbetet skall dock länsstyrelserna senast den 10 september året före bidragsåret lämna kommuner och landstingskommuner uppgift om preliminärt beräknat tillskott av skatte- underlag. För att länsstyrelserna skall kunna lämna sådan uppgift ford— ras att SCB gör en preliminär beräkning av medelskattekraften. Den definitiva medelskattekraften skall fastställas av SCB senast den 31 de- cember året före bidragsåret.

Beräkningarna av åldersstrukturfaktor och tillförsäkrad skattekraft bör som "jag nämnt utföras av SCB. De merkostnader SCB orsakas härav här under budgetåret 1979/SO få belasta anslaget Skatteutjämningsbi- drag till kommunerna m.m. I den mån SCB åsamkas merkostnader redan under innevarande budgetår bör dessa på samma sätt få bestridas från motsvarande anslag för budgetåret 1978/79.

Ordinarie och extra skatteutjämningsbidrag uppgår under år 1979 till sammanlagt 4 009 milj. kr. Bidragen under år 1980 är beroende av den fortsatta utvecklingen av skatteunderlaget och av de kommunala skatte- satserna för samma år. Vidare är skatteutjämningsbidraget för år 1980 beroende av de skattekraftsgarantier för kommuner och landstingskom- muner för år 1980 som framkommer vid omräkningen under somma- ren l979. Kostnaderna kan alltså inte nu beräknas med säkerhet. Om man utgår från skattesatserna för år 1979 och antar en viss höjning av skatteunderlaget samt att åldersstruktur m.m. i kommuner och lands- tingskommuner är desamma som då KEU 76 lade fram sitt betänkande kan de sammanlagda bidragen för år 1980 beräknas till ca 6 640 milj. kr. Hälften av beloppen för resp. kalenderår 1979 och 1980, 5 325 milj. kr. utbetalas under budgetåret 1979/80. Jag förordar att anslaget förs upp med detta belopp.

Bilaga 3 Budgetdepartementet 7

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. för bud- getåret 1979/80 anvisa ett förslagsanslag av 5 325 000 000 kr.

D 6. Särskilt statsbidrag till landstingskommuner m. fl. under år 1980 Nytt anslag (förslag) 50 000 000 kr.

Vid min genomgång av det nya skatteutjämningssystemet tidigare denna dag (avsnitt 2.9) har jag förordat att det särskilda bidrag som un— der år 1979 utgår till kommuner och landstingskommuner förnyas övergångsvis för år 1980 för de landstingskommuner och landstingsfria kommuner som inte kommer att omfattas av det nya skatteutjämnings— systemet. Bidraget bör utgå med 45 kr. per invånare i de berörda lands— tingskommunerna och landstingsfria kommunerna. Medelsbehovet kan för kalenderåret 1980 beräknas till ca 100 milj. kr., varav hälften utbeta— las under budgetåret 1979/80. Jag förordar därför att 50 milj. kr. tas upp i statsbudgeten för nästa budgetår under ett förslagsanslag benämnt Särskilt statsbidrag till landstingskommuner rn. fl. under år 1980.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att till Särskilt statsbidrag till landstingskommuner m. fl. under år 1980 för budgetåret 1979/80 anvisa ett förslagsanslag av 50 000 000 kr.

2 Statsbidrag till kommunernas kostnader för kommunala taxe- ringsrcvisorer

Enligt 13 & taxeringslagcn (1956: 623) kan en kommun förordna tjänsteman hos kommunen att granska deklarationer och andra hand— lingar. Sådana tjänstmän skall godkännas av länsstyrelsen och detta godkännande kan när som helst återkallas. Enligt den före den 1 januari 1979 gällande lydelsen av detta lagrum föreskrevs att dessa tjänstemän hade att granska deklarationer och uppgifter enligt de närmare före- skrifter som länsstyrelsen och ordföranden i vederbörande taxerings- nämnd fann skäl att meddela. De skulle vidare göra de erinringar hos nämndens ordförande som granskningen ger anledning till och i övrigt biträda ordföranden vid fullgörandet av dennes åligganden. Denna in- riktning av arbetet kvarstår i sak även om den inte längre finns inskri- ven i lagtexten.

Om de särskilda anstalter för taxeringsarbetet som en kommun har åtagit sig genom att på detta sätt ställa tjänstemän till förfogande anses ha särskilt värde för det allmänna kan kommunen enligt 129 % 1 mom.

Prop. 1978/79: 95 8

2) taxeringslagen få statligt bidrag till de kostnader som kommunen här- igenom har fått vidkännas. Beslut om sådant bidrag meddelas av läns- styrelsen enligt närmare bestämmande av regeringen. Enligt 595 taxe- ringskungörelsen (1957: 513) skall kommun, som vill framställa anspråk på bidrag, komma in till länsstyrelsen senast den 1 augusti under taxe- ringsåret med framställning avseende tiden den 1 juli året före taxe- ringsåret—den 30 juni taxeringsåret. Uppgift om kommunens kostna- der skall fogas till framställningen. Länsstyrelsen skall i sin tur senast den 1 september under taxeringsåret göra en framställning-till rege- ringen om anvisande av medel till bidraget.

De samlade statsbidragen till kommunernas kostnader för dessa s.k. kommunala taxeringsrevisorer har successivt minskat i omfång sedan uppbördsväsendet förstatligades år 1967. Regeringens senaste beslut om bidrag, som meddelades i december 1978 och avsåg budgetåret 1977/78, omfattade bidrag om sammanlagt 472 800 kr. till de åtta kommunerna Stockholm, Uppsala, Linköping, Norrköping, Malmö, Halmstad, Borås och Gävle. Bidraget utgjorde hälften av lönekostnaden för ifrågava- rande tjänstemän. Bidragsunderlagct omfattade nio heltidsarbetande tjänstemän, vartill kom tre tjänstemän som ägnat delar av sin arbetstid åt hithörande arbetsuppgifter. '

Vid sin genomgång av de speciella statsbidragen till kommunerna har 1976 års kommunalekonomiska utredning funnit att det i de flesta fall inte finns fasta samarbets- och samverkansformer mellan den statliga skatteadministrationen och de kommunala taxeringsrevisorerna. Utred- ningen ansåg att den totala effektiviteten i skatteadministrationen skulle höjas om de kommunala taxeringsrevisorcrna inordnades i den statliga administrationen. Personalen skulle därigenom också få bättre möjlighe- ter till utveckling i arbetet och därmed på ett för staten effektivare sätt utföra löpande arbetsuppgifter. Utredningen har därför föreslagit att statsbidraget skall upphöra och att de kommunala taxeringsrevisorcrna skall överföras till den statliga granskningsorganisationen.

Denna fråga berör endast en begränsad del av kommunerna i riket. Flertalet remissinstanser har heller inte kommenterat den särskilt i sina yttranden över kommunalekonomiska utredningens förslag. De som har särskilt behandlat frågan, nämligen länsstyrelsen i Stockholms län, Hel- singborgs och Gävle kommuner samt Föreningen Sveriges kommunala taxeringsrevisorcr har inte tillstyrkt förslaget; Gävle kommun har dock tillstyrkt det under förutsättningen att man tar bort bidraget i samband med att ett nytt skatteutjämningssystem införs och att den kommunala beskattningen av juridiska personer avskaffas.

För egen del anser jag att även om de hittillsvarande erfarenhe- terna av de kommunala taxeringsrevisorcrnas arbetsinsatser i nuvarande former är positiva _— förutsättningarna för ett effektivt och väl funge- rande taxeringsarbete är störst om taxeringsarbetet hålls samman inom

Bilaga 3 Budgetdcpartementet 9

ramen för en och samma organisation. Taxeringsorganisationcn har un- der de senaste åren byggts ut i betydande omfattning. Det finns därför inte längre samma behov som tidigare av biträde från kommunala taxe- ringsrevisorer. Jag kan med hänsyn härtill efter samråd med chefen för kommundepartementet —— ansluta mig till kommunalekonomiska ut- redningens förslag om att den nuvarande statsbidragsgivningen upphör. Möjligheten för en kommun att efter länsstyrelsens godkännande för- ordna en tjänsteman att granska deklarationer m. m. bör finnas kvar för de fall där kommunen finner en sådan granskningsverksamhct vara av värde för kommunen. Något statsbidrag för sådana kostnader bör dock, i ljuset av den samlade bedömning av olika statliga bidrag som sker i förevarande sammanhang, inte längre utgå. Om kommunerna inte vill begagna sig av denna möjlighet bör strävan vara att bereda nuvarande kommunala befattningshavare möjlighet att förordnas på tjänster inom lokal skattemyndighet eller länsstyrelse. Jag erinrar om att lokal skatte- myndighet, och i regel också länsstyrelse, finns på de orter där de kom- munala taxeringsrevisorerna f. n. arbetar.

När det gäller tidpunkten-för den förändring jag förordar bör den nya ordningen tillämpas fr.o.m. 1980 års taxering. Det innebär, enligt vad som följer av de regler som gäller för bidragsprövningen enligt taxe- ringslagstiftningen och som jag har redogjort för i det föregående, att någon besparing inte uppkommer på statsbudgeten förrän under budget- året 1980/81. I det avlämnade förslaget till statsbudget för budgetåret 1979/80 har medel för ifrågavarande statsbidrag beräknats i hittillsva- rande ordning inom det under åttonde huvudtiteln uppförda förslags- anslaget Kostnader för årlig taxering m. m. (prop. 1978/79: 100 bil. 11. s. 75).

När det gäller förslag till den ändring i taxeringslagcn som följer av mitt ställningstagande i denna fråga återkommer jag senare i annat sammanhang.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege- ringen föreslår riksdagen

att godkänna vad jag har förordat om upphörande av den sär- skilda statsbidragsgivningen för kommunala taxeringsrevisorer.

Prop. 1978/79: 95 10

Bilaga 3.1

Förslag till

Lag om skatteutjämningsbidrag

Härigenom föreskrives följande.

1 & Landstingskommun, kommun, församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som har beskattningsrätt kan få skatteutjämnings- bidrag enligt denna lag.

25. I lagen förstås med

bidragsår det år under vilket skatteutjämningsbidrag utgår, skatteunderlag antalet skattekronor och skatteören enligt taxerings— nämnds beslut rörande taxeringen till kommunal inkomstskatt året före bidragsåret,

skattekraft kvoten mellan landstingskommuns eller kommuns skatte- underlag och antalet i landstingskommunen respektive kommunen kyrko- bokförda invånare vid ingången av året före bidragsåret,

medelskattekraft kvoten mellan skatteunderlaget för riket och antalet i riket kyrkobokförda invånare vid ingången av året före bidragsåret.

3 5 Till landstingskommun och kommun utgår skatteutjämningsbidrag om skatteunderlaget understiger det skatteunderlag som motsvarar den tillförsäkrade skattekraften enligt 7 och 8 %$. Bidraget utgår med ett belopp som motsvarar produkten av det enligt 4 & beräknade tillskottet av skatteunderlag och skattesatsen för bidragsåret.

Till församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet utgår skatte- utjämningsbidrag med det belopp som enligt förordningen (1965: 268) om skatteutjämningsbidrag har utgått för bidragsåret 1973 med fem procents årlig ökning.

4 & Tillskott av skatteunderlag till landstingskommun och kommun utgör skillnaden mellan det skatteunderlag som motsvarar den tillför— säkrade skattekraften enligt 7 och 8 55 och landstingskommunens respektive kommunens skatteunderlag.

Tillskott av skatteunderlag avrundas till närmast hela hundratal skat- tekronor, varvid 50 skattekronor avrundas uppåt.

55. För landstingskommun gäller nedan angiven skattekraft i procent av medelskattekraften som grundgaranti, nämligen

136 %: Norrbottens läns landstingskommun 127 %: Västerbottens läns landstingskommun 124 %: Jämtlands läns landstingskommun 115 %: Västernorrlands läns landstingskommun 106 %: Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskom-

muner 103 %: Övriga landstingskommuner

6 5 För kommun gäller nedan angiven skattekraft i procent av medel- skattekraften som grundgaranti.

Bilaga3 Budgetdepartementet

Län

Stockholms Uppsala

Södermanlands Östergötlands

Jönköpings

Kronobergs

Kalmar Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands

Göteborgs och Bohus

Älvsborgs

Skaraborgs

Värmlands

Örebro

Västmanlands

Kopparbergs

Grundgaranti: skattekraft i procent av medel- skattekraften

106 103 106

103 103 106

109 103

106 103

106 109

103 106 115 103 103 103 103 106 103

l12 103

106 103

106 103 106 112 103 106 103 106 109 l03 106

11

Kommuner

Samtliga Enköping och__Uppsala Håbo, Tierp, Alvkarleby

och Osthammar

Samtliga Finspång, Linköping, Mjölby, Motala, Norrköping, Söder- köping, Åtvidaberg och Odeshög Boxholm, Kinda och Valde- marsvik

Ydre Jönköping, Nässjö, Tranås, Vetlanda och Värnamo Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Sävsjö och Vaggeryd

Alvesta, Ljungby, Växjö

och Almhult Markaryd Lessebo, Tingsryd och Upp— vidinge Samtliga utom Högsby Högsby Gotland

Samtliga Samtliga Samtliga

Samtliga utom Hylte Hylte Samtliga utom Öckerö

Öckerö Samtliga utom Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda Falköping, Grästorp, Götene, Hjo, Lidköping, Mariestad, Skara, Skövde, Tibro. Tidaholm, Töreboda och Vara Gullspång, Habo, Karlsborg och Mullsjö Hammarö, Karlstad och Kristinehamn Arvika, Eda. Filipstad, Forshaga, Grums, Hagfors, Kil, Munkfors, Storfors, Sunne, Säffle och Årjäng Torsby Askersund, "Degerfors, Hallsberg, Karlskoga, Kumla, Laxå och Orebro Hällefors, Lindesberg, Ljusnars- berg och Nora Samtliga utom Norberg och Skinnskatteberg Norberg Skinnskatteberg Borlänge och Falun Avesta, Hedemora, Ludvika, Smedjebacken och Säter

Prop. 1978/79: 95 12

Län Grundgaranti: Kommuner skattekraft i procent av medel- skattekraften 109 Gagnef, Leksand, Mora, Orsa, Rättvik och Vansbro 115 Malung 127 Alvdalen Gävleborgs 103 Gävle och Sandviken 106 Hofors och Ockelbo 109 Bollnäs, Hudiksvall, Nordanstig, Ovanåker och Söderhamn ] 12 Ljusdal Västernorrlands 109 Härnösand, Sundsvall och Timrå 112 Kramfors och Ornsköldsvik ns Ånge 118 Sollefteå Jämtlands 112 Ostersund 118 Bräcke [2] Berg, Krokom, Ragunda och Åre 124 Härjedalen och Strömsund Västerbottens ] l 2 Umeå [15 Nordmaling, Robertsfors och Skellefteå 118 Vindeln och Vännäs 124 Norsjö 127 Dorotea och Åsele 130 Lycksele, Sorsele, Storuman och Vilhelmina Norrbottens 121 Luleå och Piteå 127 Boden, Haparanda, Kalix och Alvsbyn ' 130 Gällivare och Kiruna 133 Överkalix 136 Arjeplog, Arvidsjaur, Jokkmokk,

Pajala och Overtorneå

7 % Med utgångspunkt i grundgarantin enligt 5 och 6 äg beräknas årligen den tillförsäkrade skattekraften. Denna utgörs av grundgaran- tin med tillägg eller avdrag för åldersstrukturens inverkan på lands— tingskommunernas och kommunernas kostnader. För landstingskom- muner och kommuner som inte ingår i landstingskommun skall hän- syn därvid tas till skillnader i fråga om kostnader för sjukvård. För kommuner skall hänsyn tas till skillnader i fråga om kostnader för ser- vice till pensionärer, grundskola, förskolans dcltidsgrupper, daghem, fritidshem och familjedaghem, statskommunala bostadsbidrag samt kom- munala bostadstillägg till folkpension. I fråga om kommun vars folk— mängd senaste tioårsperiod har minskat skall tillägg göras för den be- folkningsminskning som överstiger fem procent.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av den tillförsäkrade skattekraf- ten enligt första stycket.

8 & Oaktat vad som följer av 7 5 skall den tillförsäkrade skatte- kraften inte i något fall understiga 100 % av medelskattekraften.

Den tillförsäkrade skattekraften enligt 7 5 får inte heller understiga vad som motsvarar den tillförsäkrade procent av medelskattekraften,

Bilaga 3 Budgetdepartementet 13

avrundad till närmast hela tal, som gäller för bidragsåret 1979, ökad med tre procentenheter.

9 & Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om tillämpningen av bestämmelserna i 7 5 vid in- delningsändring som berör landstingskommun eller kommun.

Vid indelningsändring som berör församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet bestämmer regeringen hur utgående bidragsbe- lopp skall fördelas.

10 % För landstingskommun och kommun som har berörts av in- delningsändring bestämmer regeringen dels hur stor procent av medel- skattekraften som skall gälla som grundgaranti för landstingskommu- nen eller kommunen, dels den procent av medelskattekraften som enligt 8 & andra stycket minst skall tillförsäkras landstingskommunen eller kommunen.

11 & Länsstyrelsen fastställer tillskott av skatteunderlag och tillställer senast den 25 januari bidragsåret landstingskommun och kommun upp- gift om tillskottcts storlek.

Till ledning för landstingskommuns och kommuns budgetarbete skall länsstyrelsen senast den 10 september året före bidragsåret lämna landstingskommun och kommun uppgift om uppskattat tillskott av skat— teunderlag.

12 % Statistiska centralbyrån fastställer medelskattekraften senast den 31 december året före bidragsåret.

13 % Regeringen får efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbi— drag. Ansökan ingcs till länsstyrelsen senast den 31 mars året före bidragsåret.

14 5 I fråga om utbetalning av skatteutjämningsbidrag under bidrags- året tillämpas bestämmelserna i 4 & lagen (1965: 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

15 & Finner länsstyrelse på grund av anmärkning eller eljest att be- slut som länsstyrelsen har meddelat enligt denna lag har blivit uppen- bart oriktigt till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseen— de, skall länsstyrelsen meddela beslut om rättelse.

16 % Statistiska centralbyråns eller länsstyrelses beslut enligt denna lag överklagas hos regeringen genom besvär.

17 5 De ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av denna lag meddelas av regeringen eller av myndighet, som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1979, då lagen (1973: 433) om skatteutjämningsbidrag skall upphöra att gälla.

För bidragsåren 1980 och 1981 skall skatteunderlaget enligt 2 5 vid 1979 resp. 1980 års taxeringar ökas med bidragsunderlag enligt be- stämmelserna i förordningen (1972:140) om skattebortfallsbidrag och

Prop. 1978/79: 95 14

justeras enligt 2 % lagen (1965. 269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

För bidragsåret 1980 skall vidare följande gälla. Beräkningen av skatteutjämningsbidrag skall utgå från det tillskott av skatteunderlag som erhålls vid tillämpning av 8 5 andra stycket varvid den där angiv- na ökningen skall göras mcd två procentenheter i stället för tre. Detta tillskott av skatteunderlag skall därefter ökas med hälften av skillna- den mellan å ena sidan vad som erhålls vid tillämpning av 7 och 8 && och å andra sidan tillskottet av skatteunderlag enligt föregående me- ning eller det egna skatteunderlaget, om detta är högre.

Bestämmelserna i 7 5 om kommunala bostadstillägg till folkpension tillämpas första gången i fråga om bidragsåret 1981.

Äldre bestämmelser skall alltjämt tillämpas i fråga om bidragsåret 1979 och tidigare år.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 197? 780750

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 4

Proposition om den kommunala ekonomin

Utbildningsdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

Bilaga 4

Utdrag - UTBILDNINGSDEPARTEMENTET PROTOKOLL.

vid regeringssammanträde 1979-03-01.

Föredragande: statsrådet Rodhe

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser ut- bildningsdepartementets verksamhetsområde

1 Bidrag till driften av grundskolor m. m.

Chefen för budgetdepartementet har i sitt huvudanförande behandlat förslag från 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) om ut- betalningsregler för bidraget till driften av grundskolan. Han har i det sammanhanget berört vissa andra frågor som gäller statens bidrag till kommunernas kostnader för driften av grundskolan, bl. a. arbetsgivarav- gifter, samt kostnaderna för arbetsvård och omplacering av lärare och skolledare.

Chefen för budgetdepartementet har vidare behandlat frågor som rör förordningen (1962: 696) om bestridande av vissa kostnader på skol- väsendets område. Förordningen reglerar ersättningen av statsmedel till huvudmännen för dels vissa sjukvårdskostnader för rektor eller lärare vid statsunderstödd särskola samt bl.a. lantbruksskola och lanthushålls- skola, dels ersättning i vissa fall för förrättning, tjänsteresa och flytt- ningskostnad för rektor, studierektor eller lärare vid grundskolan. Jag delar chefens för budgetdepartementet uppfattning att statsbidragsgiv- ningen enligt den s. k. bestridandeförordningen bör upphöra fr. o. m. den 1 januari 1980 och avser att återkomma till regeringen i denna fråga.

2 Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m. '

KEU 76 föreslår att kapitalmarknadsutrcdningen får ta ställning till om det är möjligt att låta reglerna för de statliga bostadslånen även gälla skolbyggnader. För den händelse att det inte skulle visa sig möjligt att ersätta statsbidragen till skolbyggnader med statliga lån anser KEU 76 att en översyn av investeringsbidragen till skolväsendet bör verkställas, som syftar till att finna mer enhetliga principer för bidra- gens utformning.

Riksdagen har som sin mening gett regeringen till känna. att regelsy- stemet för finansieringen av skolbyggandet bör ses över och att de för-

Prop. 1978/79: 95 2

slag som översynen kan ge anledning till, i den mån så är erforderligt för deras genomförande, utan dröjsmål föreläggs riksdagen för beslut (UbU 1977/78: 1.7, rskr 1977/78: 194).

Jag vill härmed anmäla att en översyn av regelsystemet för finansie- ringen av skolbyggandct pågår inom utbildningsdepartementet.

KEU 76 anser att investeringsbidragcn.till grundskolans och gymna- sieskolans elevlzcmsbygg/mder är beloppsmässigt'små och därmed är av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Utredningen föreslår därför att dessa bidrag upphör att utgå och att medlen överförs till skatteut- jämningssystemet. '

De remissinstanser som har tagit upp denna fråga hävdar att investe- . ringsbidraget till elevhemsbyggnader har karaktär av stimulansbidrag. Bidraget har enligt dessa remissinstanser stor ekonomisk betydelse för glesbygdskommuner och för kommuner som anordnar utbildningar med mycket stort upptagningsområde. ,

Enligt min mening bör bidrag till investeringar för "grundskolans och gymnasieskolans elevhem kunna utgå även i fortsättningen;

Jag vill i detta sammanhang ta upp frågan om enhetliga bestämmelser för statsbidrag till kostnader för uppförande av elevhem m.m. Statsbi- dragsreglerna kan variera beroende på vilka linjer berörda elever har valt i den numera integrerade gymnasieskolan. Bidraget utgår således enligt fem olika författningar och bidragsprocenten varierar mellan 50 och 75 %. I något fall kan bidrag utgå med 90 %. Enligt min mening bör statsbidrag fr. o. m. den 1 juli 1979 i samtliga fall utgå med 50 % av de beräknade kostnaderna för anskaffande eller förhyrande av elevhem avsett för elever i grundskola och gymnasieskola samt för . studerande i kommunal högskoleutbildning. När särskilda skäl föreligger bör emellertid bidrag till anskaffande av elevhem, efter beslut av re- geringen i varje särskilt. fall, kunna utgå med 75 % av de beräknade kostnaderna. Bestämmelser om bidrag till förhyrande av elevhem bör liksom hittills begränsas till gymnasieskola och kommunal högskole- utbildning.

Statsbidraget till bostäder för lärare inom det obligatoriska skolväsen- det får enligt KEU 76 anses vara av mycket ringa betydelse för kommu- nernas ekonomi. KEU 76 föreslår därför att bidraget avvecklas.

Jag ansluter mig till utredningens uppfattning som också delas av rc- missinstanserna. Jag vill samtidigt tillägga att bidrag till bostäder för lä- rare även utgår till huvudmännen för vissa icke-obligatoriska skolor. Bi- drag till anskaffande eller upprustning av lärarbostad vid lantbrukets yr- kcsskolor utgår således'mcd 50" % av-de'n beräknade kostnaden och bi- drag till anskaffande och förhyrande av bostädcr'för lärare för skogs- brukets yrkesutbildning med 75 % av den beräknade kostnaden. Även bidrag till bostäder för lärare inom det icke-obligatoriska skolväSendet' ' får anses ha mycket ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Enligt--

Bilaga 4 Utbildningsdepartementet 3

min mening bör samtliga bidrag till bostäder för lärare avvecklas fr. o. m. den 1 januari 1980.

Statsbidrag utgår till audivisuell utrustning vid sådana byggnadsarbe-- ten avsedda för grundskolan för vilka statsbidrag har beviljats. Statsbi- drag till audivisuell utrustning utgår med belopp per undervisningslokal som varierar mellan 200 kr. och 1 500 kr. Till gymnasiala skolor utgår bidrag till audivisuell utrustning endast för lantbrukets yrkesutbildning. Bidragsbeloppet varierar mellan 500 kr. och 1 500 kr. Statsbidrag kan även utgå till kostnader för inventarier i teknikverkstad i grundskolan. Bidragsunderlaget uppgår till 63 100 kr. Bidraget, som beviljas av skolöverstyrelsen (SÖ), utgår genomsnittligt med ca 36 % av bidragsun- derlaget, dvs. ca 23 000 kr.

Jag anser att bidragen till audivisuell utrustning samt bidraget till in- ventarier i teknikverkstad i grundskolan har mycket ringa betydelse för kommunernas ekonomi. De bör därför kunna avvecklas fr.o.m. den 1 januari 1980.

Ur anslaget Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m.m. ut- går även bidrag till hörselteknisk utrustning av lokal för hörselklass i grundskola och bidrag till hörselteknisk utrustning för enskilda elever i obligatoriska och icke-obligatoriska skolor. Förslagen från kommittén (U 1978: 04) om integration avhandikappade elever i det allmänna skol- väsendet bör enligt min mening avvaktas innan ställning tas till frågan om även detta bidrag skall av'vecklas. '

3 Bidrag till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan m. m. KEU 76 anser att statsbidraget till första uppsättningen stadigvarande undervisningrmateriel för gymnasieskolan och kommunal högskoleut- bildning har relativt ringa ekonomisk betydelse för kommuner och landstingskommuner. KEU 76 förordar därför att bidraget till undervis— ningsmateriel inom gymnasieskolan slopas. SÖ har i denna fråga en avvikande uppfattning. Bidraget utgör enligt Sözs mening en avgörande stimulansfaktor vid etablerandet av nya ut- bildningsvägar, som kan vara kostnadskrävande för berörda kommuner och landstingskommuner.

Jag anser i likhet med Sö att bidraget till undervisningsmateriel har stor ekonomisk betydelse för kommunerna och landstingskommunerna vid uppbyggande av en skolenhet, vissa linjer eller Specialkurser eller en utökning av elevantalet. Jag anser därför att'nämnda utrustningsbi- drag bör bibehållas för naturvetenskaplig och fyraårig teknisk linje och närliggande Specialkurser, tvååriga yrkesinriktade linjer samt yrkesin- riktade specialkurser och kommunal högskoleutbildning, den senare i vad avser tekniska yrken och vårdyrken. Bidrag bör därvid utgå med 50 % av den beräknade kostnaden. Överstigcr kostnaden 500 000 kr. för

Prop. 1978/79: 95 . 4 _

en klass under hela utbildningen på linjen eller spccialkursen.m. m. bör . bidrag liksom f. n. utgå med 75 %.

Nuvarande bestämmelser, som innebär att bidrag i vissa fall utgår med 90 % till landstingskommun för gymnasieskola och högskoleutbildning som inte utgör sjuksköterskeutbildning, bör slopas liksom bestämmelsen om att bidrag till kommun och landstingskommun för sjuksköterskeut- bildning i undantagsfall utgår med högst två tredjedelar av kostnaderna.

De särskilda utrustningsbidrag som utgår för speciella ändamål, t. ex. till gymnasial utbildning för gravt hörselskadade elever och gravt rörel- sehindrade elever, skall ävcnfortsättningsvis kunna.utgå till kommun från förevarande anslag. .

Dc förändringar i bidragshänseende som har förordats under före- varande rubrik bör enligt min mening gälla fr. o. m. den 1. juli 1980.

Frågan om bidrag till förhyrande av utrustning behöver övervägas yt-. terligare. Jag har därför för avsikt att föreslå regeringen att uppdra åt , SÖ att inkomma med förslag till bestämmelser om bidrag till förhyran- de av utrustning. SÖ bör i sitt utredningsarbete samråda med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Som riktlinje för SÖ:s ar- bete skall gälla att det sammanlagdabidraget till kommun för förhyr- ning av hela eller delar av utrustningen ej får överstiga bidraget vid inköp. Det är även viktigt att bestämmelserna. utformas på ett sådant . sätt att det hela blir administrativt lätthanterligt för stat och kommun. Enhetliga normer för beräkning av underlag för bidrag bör gälla för de bidragsberättigade studievägar som jag tidigare redovisat. SÖ skall i detta sammanhang även få i uppdrag att utfärda övergångsbestämmel- ser beträffande bidrag till de studievägar som i fortsättningen inte kom- mer i fråga för utrustningsbidrag.

Nuvarande system för utbetalning av bidrag till undervisningsmateriel fungerar inte på ett helt tillfredsställande sätt. Således föreligger stora skillnader mellan riksrevisionsverkets och Sö:s beräkningar av reserve- rade medel. Jag vill anmäla att jag har för avsikt att uppdra åt SÖ att i samråd med riksrevisionsverket utarbeta förslag till åtgärder som undan- röjer dc brister som i dag kan konstateras beträffande utbetalningssy- stem m. rn.

4. Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att

1. bemyndiga regeringen att meddela bestämmelser om stats- bidrag till kostnader för uppförande av elevhem i enlighet med vad jag förordat, .

2. besluta om avveckling av statsbidragen till bostäder för lärare, audivisuell utrustning, inventarier i teknikverkstad samt under— visningsmateriel för viss utbildning. inom gymnasieskolan och högskolan i enlighet med vad jag har förordat.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 5

Proposition om den kommunala ekonomin

J ordbruksdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 5

Utdrag _ ] ORDBRUKSDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-03-01

Föredragande: statsrådet Enlund

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser jordbruksdepartementets verksamhetsområde

1. Anslagsfrågor för budgetåret 1979/80

DRIFTBUDGETEN

TIONDE HUVUDTITELN

H. Miljövård I prop. 1978/79: 100 (bil. 13 s. 127) har regeringen föreslagit riksda- gen att i avvaktan på särskild proposition i ämnet för budgetåret 1979/80

beräkna till Bidrag till kommunala avloppsreningsverk m. m. ett för- slagsanslag av 120 milj. kr. Jag anhåller nu att få ta upp denna fråga.

H 13. Bidrag till kommunala avloppsreningsverk m. m.

1977/78 Utgift 174 212 547 1978/79 Anslag 120 000 000 1979/80 Förslag 100 000 000

Nuvarande förhållanden

Från anslaget utgår bidrag för ny-, till- eller ombyggnad av avlopps- reningsverk m.m. Bidragsbestämmelserna finns i kungörelsen (1968: 308) om statsbidrag till avloppsreningsverk. Enligt övergångsbe- stämmelserna till kungörelsen får statsbidrag enligt kungörelsen (1959: 251) om statsbidrag till vatten- och avloppsanläggningar beviljas sådana avloppsföretag som efter särskilt tillstånd har börjat utföras före den 1 juli 1968.

Bidrag för byggande av avloppsreningsverk lämnas kommun eller hu- vudman för sådan anläggning som har förklarats som allmän enligt lagen (1970: 244) om allmänna vatten— och avloppsanläggningar eller äldre

14. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilag 5

Prop. 1978/79: 95 2

lag. Bidrag lämnas bl. a. under förutsättning att reningsverket under rå- dande och väntade förhållanden kan anses tillfredsställande med hän- syn till vattenvården och även i övrigt i sanitärt avseende. Reningsverket skall vidare betjäna anläggningar som är avsedda för minst 50 personer eller motsvarande storlek samt är avsett för längre gående rening än slamavskiljning. Bidrag utgår också till överföringsledning från ett be- byggelseområde till reningsverk i ett annat bebyggelseområde i vissa särskilt angivna fall. Statsbidragets storlek bestämmes med hänsyn till rcningsgraden och utgår med ett belopp motsvarande lägst 30 och högst 50 % av kostnaden. Till en och samma anläggning får bidraget över- stiga 5 milj. kr. endast om särskilda skäl föreligger och efter prövning av regeringen i varje särskilt fall. .

Förhöjt statsbidrag utgår för ny-, till- eller ombyggnad av avloppsre- ningsverk inom Vindelälvsområdet med belopp motsvarande högst 75 % av kostnaden. Vidare kan förhöjt statsbidrag med upp till 75 % utgå enligt beslut av regeringen efter förslag från naturvårdsverket också i vissa andra fall för avloppsrcningsanläggningar i mindre kom- muner, där kommunens kostnader blir mycket stora till följd av att re- ningsverken måste dimensioneras med hänsyn till en omfattande turism, eller när det gäller områden för vilka med stöd av 8 & miljöskyddslagen meddelats särskilt förordnande för att skydda vattenområde mot utsläpp av avloppsvatten.

För budgetåret 1978/79 får bidrag till avloppsreningsverk beviljas in- till ett belopp av 90 milj. kr. '

Statens naturvårdsverk

Naturvårdsverket har i rapport den 22 juni 1978 till regeringen redo- visat förslag rörande bidragsgivningen till kommunala avloppsrenings- verk. Rapporten har remissbehandlats. Också riksrevisionsverket har i en rapport till naturvårdsverket redovisat en utvärdering av det hittills- varande stödet.

Sedan nuvarande bidragssystem infördes år 1968 har ca 1,6 miljarder kr. utgått i statsbidrag till avloppsreningsverk. De bidragsgrundande kostnaderna uppgår till ca 3,5 miljarder kr. Med hänsyn till att avdrag görs för bl. a. dimensionering av reningsverken för industribelastning ligger kommunernas investeringar högre. Totalinvesteringen för kom- munerna uppskattas till omkring 4,1 miljarder kr. Den genomsnittliga bidragsprocenten beräknad på godkänd anläggningskostnad har succes- sivt stigit och uppgick budgetåret 1976/77 till 44,6 %. Skälet till detta är att kraven på längre gående rening har skärpts. Behovet av medel har varit betydligt större än de bidragsramar som ställts till naturvårdsver- kets förfogande. Väntan på beslut om bidrag samt utbetalning av bevil- jade bidrag har medfört stora problem för kommunerna att finansiera

Bilaga 5 J ordbruksdepartementet 3

utbyggnaden av reningsverk. Härigenom har kommunerna nödgats söka kortfristiga lån för att täcka bidragsdelen, vilket medfört ekonomiska problem för kommunerna. Väntetiden på bidragsbeslut uppgår f.n. till ca 3 år.

Trots den omfattande utbyggnaden av avloppsreningsverk kvarstår mycket att göra för att alla tätorter skall uppnå de reningskrav som nor- malt ställs i dag. Naturvårdsverket har beräknat vilka investeringar som behövs för att nå denna rening. Under de närmaste tio åren behöver en- ligt verkets bedömning investeringar på ca 2,9 miljarder kr. göras för att uppnå de krav som i dag ställs på den kommunala avloppsreningen. Tyngdpunkten på investeringarna ligger under den första femårsperio- den, för vilken investeringsbehovet har beräknats till 1,9 miljarder kr. För att kunna genomföra dessa åtgärder anser naturvårdsverket att sta- ten även i fortsättningen under en tioårsperiod genom bidrag bör stimu- lera kommunerna till investeringarna. Därefter bör bidragen i sin hit- tillsvarande form kunna avvecklas.

I sin rapport om översyn av bidragsgivningen till kommunala av- loppsreningsverk har naturvårdsverket bl. a. behandlat frågan om ytter- ligare åtgärder för att förbättra reningen av avloppsvatten till svaga re- cipienter. Vidare föreslås ändrade bidragsnivåer, som innebär att bi- dragsprocenten minskar med ca 5 %. Dessutom föreslås att förhöjda Statsbidrag skall kunna utgå för att stimulera framtagningen av ny tek- nik. '

Naturvårdsverket framhåller att reningstekniken under de senaste åren har utvecklats betydligt som en följd av erfarenheter från de re- ningsverk för långtgående rening som efter hand tagits i drift, men Också som en följd av den allmänna vattenvårdspolitiska inriktningen att så långt möjligt undvika eller begränsa vattenförorening. Biologisk- kemisk rening kan numera —- och i motsats till då nuvarande bidrags- system infördes betecknas som en konventionell metod och motsva- rande en normal standard. För ytterligare förbättrade rcningsrcsultat har under senaste tid föreskrivits att reningsverk vid ”svaga” rccipientcr ' skall förses med slutfiltrering efter biologisk-kemisk rening.

För att kunna stimulera till en fortsatt förbättring av avloppsreningen —— och såvitt nu kan bedömas främst genom slutfiltrering -—— erfordras att högsta bidragsnivån förbehålles sådana anläggningar. Å andra sidan finns det knappast längre skäl till att bidrag skall utgå till enklare for- mer av rening som endast uppfyller miljöskyddslagens minimikrav, var- för lägsta bidrag bör utgå för kemisk rening, kombinerad biologisk-ke- misk rening eller slutligen god biologisk rening. Naturvårdsverkets för- slag innebär att den genomsnittliga bidragsprocenten sänks med ca 5 % i förhållande till nuvarande bidragsnivåer.

Statliga insatser för att stimulera framtagning och utveckling av nya

151" Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 5

Prop. 1978/79: 95 4

tekniska lösningar är enligt naturvårdsverkets förslag angelägna. Den statliga insatsen vid tillämpning av ny teknik bör i första hand ses som ett bidrag med ”riskpengar” för att få en lovande men osäker idé ge- -- nomförd. Det förhöjda bidraget bör givetvis begränsas till de delar i av- loppsanläggningen där den nya tekniken tillämpas. Ett sådant bidrag skulle kunna skynda på framtagning och tillämpning av teknik som är fördelaktig både i fråga om effektivitet och från ekonomisk synpunkt. Bidragsnivån för ny teknik bör kunna uppgå till förslagsvis högst 75 % av investeringskostnaderna. Det förutsätts också att anläggningarna ef- ter färdigställande kan fungera som demonstrationsobjckt. Förhöjt bi- drag bör kunna utgå till nya tekniska lösningar för både ledningssystem och avloppsreningsverk i den mån dessa lösningar främjar vattenvärden.

Naturvårdsverket har i sin anslagsframställning för budgetåret 1979/80 beräknat medelsbehovet under anslaget till 112 milj. kr. samt föreslagit att bidrag till avloppsreningsverk får beviljas intill ett belopp av 130 milj. kr.

Remissyttrande/z

Yttranden över naturvårdsverkets rapport har avgetts av riksrevi- sionsverket (RRV), arbetsmarknadsstyrelsen, konceSsionsnämnden för miljöskydd. styrelsen för teknisk utveckling, länsstyrelserna i Stock- holms. Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs, Väster- norrlands. Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska kom- munförbundet och Svenska vatten- och avloppsverksföreningen.

I stort sett alla remissinstanser tillstyrker eller lämnar utan erinran naturvårdsverkets förslag. RRV ställer sig dock mot bakgrund av sitt yttrande över 1976 års kommunalekonomiska utrednings förslag prin- cipiellt tveksamt till användningen av specialdestinerade statsbidrag. RRV anser att ett antal faktorer talar för en avveckling av bidrag till kommunala avloppsreningsverk i dess nuvarande form. Det gäller bl.a. bidragets avtagande stimulanseffekt och kommunernas möjligheter att Själva finansiera reningsverken genom vatten- och avloppsavgifter. RRV förordar att det nu övervägs att slopa bidraget och överföra detta till skatteutjämningssystemet. Om statsbidragen skall finnas kvar under den tioårsperiod som naturvårdsverket föreslagit, bör övervägas att ge bidrag till rening utöver biologisk-kemisk rening endast i de fall sådana långtgående reningskrav ställts redan vid prövningen enligt miljö- skyddslagen. Vad beträffar framtagning och tillämpning av ny renings- teknik som är fördelaktig i fråga om reningseffekt och ekonomi, delar RRV naturvårdsverkets uppfattning att behovet av en sådan utveckling är angelägen. Koncessionsnämrlden för miljöskydd finner förslaget i

Bilaga 5 Jordbruksdepartementet 5

stort sett väl motiverat, men anför att frågan om kostnad och miljöef- fekter av avloppsrening i jämförelse med sanering av avloppsreningsnät bör utredas närmare innan slutlig ställning tas. Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till att bidragssystemet avskaffas inom en tioårspe- riod. Länsstyrelserna i Gävleborgs och Västernorrlands län vill inte för- behållslöst förorda ett avskaffande inom en tioårsperiod, medan länssty- relserna i Kopparbergs och Norrbottens län anser att bidrag skall kunna utgå tills erforderliga åtgärder vidtagits.

Samtliga remissinstanser som yttra-r sig angående förslaget om förhöjt statsbidrag för att stimulera ny teknik ställer sig positiva härtill. RRV framhåller dock att ansvaret för utveckling av ny teknik även framdeles bör åvila styrelsen för teknisk utveckling.

När det gäller bidragsramar och väntetid för bidragsbeslut anför Svenska kommunförbundet att nuvarande förhållanden är helt oaccep- tabla. Detta förhållande påtalas också av ett flertal andra remissinstan- ser.

F öreflraganden _

Då det nuvarande systemet för statsbidrag till kommunala avloppsre- ningsverk infördes år 1968 fanns endast ett tiotal avloppsreningsverk med kemisk rening. Ca 57 % av tätortsbefolkningen beräknades vara bo- satt i orter som saknade rening eller som bara hade slamavskiljning. F. 11. beräknas endast ca 3 % av tätortsbefolkningen vara bosatt i orter som inte har anslutning till reningsverk eller där endast slamavskiljning sker. Mer än 75 % av befolkningen är bosatt i orter med anslutning till rc- ningsverk med kemisk eller kemisk/biologisk rening. Ytterligare ett re- ningssteg, nämligen filtrering, införs nu i vissa fall vid byggandet av nya reningsverk vid särskilt känsliga vattenområden. Den snabba utbyggna- den av reningsverk under den senaste tioårsperioden har medfört att be- lastningen på vattendragen från kommunala utsläpp nu beräknas vara nere i en nivå som motsvarar den som gällde i början av 1940-talet vad avser lättnedbrytbart organiskt material och fosfor.

Under den senaste tioårsperioden har således mycket omfattande in- satser gjorts när det gäller den kommunala avloppsreningen. Naturvårds- verket har beräknat investeringskostnaderna för kommunala reningsverk till ca 4,1 miljarder kr. under perioden 1968—1978. Till dessa investe- ringar har ca 1,6 miljarder kr. utgått i statsbidrag. Den kommunala av- loppsreningen har därmed utgjort en betydande del av de totala insat- serna inom miljövården i vårt land under denna period. Utbyggnaden har resulterat i att en mycket stor del av tätortsbefolkningen nu bor i orter med reningsverk med tillfredsställande reningsgrad. Av den utred- ning som naturvårdsverket gjort på regeringens uppdrag framgår emel-

Prop. 1978/79: 95 6

lertid att betydande investeringar för den kommunala avloppsreningen- behöver göras också under den kommande tioårsperioden. Naturvårds- verket har beräknat investeringsbehovet för att alla tätorter skall uppnå dc reningskrav som normalt ställs i dag till ca 2,9 miljarder kr. för denna period. Naturvårdsverket föreslår att statsbidrag enligt i huvudsak sam- ma principer som f.n. skall utgå i ytterligare tio år, varefter bidrags— systemet skall kunna avvecklas.

Reningskraven för de kommunala avloppsutsläppen fastställs vid den prövning enligt miljöskyddslagen som sker av alla utbyggnader av kom- munala avloppsreningsverk.,Som naturvårdsverket framhåller i sin ut- redning innebär denna prövning numera normalt krav på att avlopps— vattnet behandlas både biologiskt och kemiskt. Vid särskilt känsliga vattenområden kan ytterligare behandlingsstcg vara aktuella. Det nuva- rande statsbidragssystemct som bl. a. innebär att högre bidragsprocent utgår vid högre reningsgrad har utan tvekan haft stor stimulanseffekt för den utbyggnad av reningsverk som har skett under 1970-talet. Som bl. a. RRV framhåller har emellertid flera faktorer gjort att bidragets sti- mulanseffekt nu har tenderat att minska. Förutom det förhållandet att kraven vid prövningen enligt miljöskyddslagen successivt har skärpts till den nivå som ger högsta bidragsprocent kan nämnas att kostnads— utvecklingen medfört att, i varje fall för de större reningsverken, bidragets andel av de verkliga investeringskostnaderna alltmer minskat. I sammanhanget kan vidare pekas på att kommunerna i ökad utsträck— ning tar ut vatten- och avloppsavgifter som motsvarar självkostnaderna. Jag delar därför RRV:s bedömning att flera skäl talar för att stats- bidragen till kommunala reningsverk i sin nuvarande generella utform- ning kan avvecklas. Jag vill framhålla att detta inte innebär att ambitions- nivån när det gäller de kommunala vattenvårdsfrågorna får sänkas. Det stöd till investeringarna som kommunerna nu har bör således upphöra och medlen överföras till skatteutjämningssystemet. Jag vill också peka på de möjligheter som kan finnas att i vissa fall finansiera utbyggnad av reningsverk med beredskapsmedel.

Den avveckling av det nuvarande systemet för bidrag till kommunala avloppsanläggningar som jag här har förordat kan medföra vissa över- gångssvårighetcr för kommunerna. Ett flertal kommuner har således planerat eller påbörjat byggande av reningsverk och därvid räknat med att bidrag skall komma att utgå enligt nuvarande regler. Det är nöd- vändigt att hänsyn till dessa kommuner tas vid utformningen av över- gångsbestämmelserna. Jag förordar därför att hittillsvarande regler skall gälla under en viss övergångsperiod. Bidrag enligt nu gällande regler bör således kunna utgå för reningsverk där verkliga och kontinuerliga bygg- nads- eller anläggningsarbeten har påbörjats före den 1 januari 1981. En ytterligare förutsättning för bidrag bör dock vara att bidragsansökan i god tid före angiven tidpunkt eller senast den 1 juli 1980 har ingivits

Bilaga 5 J ordbruksdepartementet 7

till naturvårdsverket och att verket meddelat antingen beslut om bidrag eller 5. k. påbörjandetillstånd.

Även om de generella statsbidragen till kommunerna för byggande av avloppsreningsverk således enligt min uppfattning kan avvecklas fr. 0. m. är 1981, kan det dock från miljövårdssynpunkt vara angeläget att en möjlighet till särskilt stimulansbidrag till kommunala avloppsanlägg- ningar finns kvar för särskilda vattenskyddsåtgärder och utprovning av ny teknik för avloppsanläggningar samt i fall där kommunens kostnader blir mycket stora till följd av att reningsverken måste dimensioneras med hänsyn till en omfattande turism. Frågan om ett sådant särskilt bidrag bereds f.n. inom jordbruksdepartementet. Jag avser att återkomma till denna fråga i nästa års budgetproposition.

För innevarande budgetår får statsbidrag till kommunala avloppsre- ningsverk beviljas intill ett belopp av 90 milj. kr. Också för budget- året 1979/80 bör bidrag enligt nuvarande regler få beviljas inom en ram av denna storlek. För utbetalningarna från anslaget under nästa budget- år beräknar jag ett medelsbehov av 100 milj. kr.

Under åberopande av vad jag har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att

1. godkänna de riktlinjer jag har förordat i fråga om det fram- tida statliga stödet till kommunala avloppsanläggningar,

2. medge att för budgetåret 1979/80 statsbidrag till avloppsre- ningsverk får beviljas med sammanlagt högst 90 000 000 kr.,

3. till Bidrag till kommunala avloppsreningsverk m.m. för bud- getåret 1979/80 anvisa ett förslagsanslag av 100 000 000 kr.

2. Stöd till mindre idrotts- och friluftsanläggningar

Från anslaget Stöd till idrotten: Anläggningsstöd m. m., som i årets budgetproposition föreslås uppgå till 35,4 milj. kr. för budgetåret l979/ 80 lämnas bidrag till idrotts- och friluftsanläggningar enligt de rikt- linjer som fastställdes av 1970 års riksdag (prop. 1970: 79, JoU 1970: 33, rskr 1970: 239) samt vissa på dessa riktlinjer grundade och av regeringen angivna normer. Bidrag utgår också för vandringsleder i fjällvärlden samt till s.k. riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsens och fri- luftslivcts behov. För utvecklingsarbetet rörande idrotts- och friluftsan- läggningar finns vissa riktlinjer angivna i prop. 1970: 79. Från anslaget utgår vidare ersättningar till vissa organisationer för serviceverksamhet samt till 'informations- och utredningskostnader för beredningen för pla- nering och samordning av de statliga insatserna för rekreation (rekrea- tionsberedningen). Anslaget disponeras även för bidrag enligt kungörel- sen (1969: 323) om statsbidrag till hamn, brygga eller farled för fritids- båtar samt för vissa serviceåtgärder för fritidsbåtstrafiken m. m.

Prop. 1978/79: 95 3

Bidrag till idrotts- och friluftsanläggningar utgår med ca 9 milj. kr. per år, varav ca 5 milj. kr. till kommuner och återstoden till föreningar o. (1.

En fortsatt statsbidragsgivning till mindre frilufts- och idrottsanlägg- ningar måste enligt 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) grundas på en bedömning av behovet att stimulera kommunerna till en ökad utbyggnadstakt. Det är utredningens uppfattning att id-rotts- och motionsverksamheten fortlöpande har byggts ut under senare år, efter- som kommunerna väl uppmärksammat vikten av att kunna erbjuda människorna möjlighet till rekreation och avkoppling. Bidraget till kom- munala idrottsanläggningar har ringa betydelse för kommunernas eko- nomi. Eftersom bidraget således knappast har någon nämnvärd stimu- lanseffekt föreslår utredningen att bidraget inte längre specialdestineras. ' Medlen bör i stället överföras till skattcutjämningssystemet.

När bidrag utgår till kommun bör det enligt utredningens mening vara av sådan storlek att det får en avgörande betydelse för utveck- lingen av den ifrågavarande verksamheten. Vad gäller statsbidraget till fritidsbåtstrafiken har kommunerna långt i efterhand erhållit beviljade statsbidrag. Enligt utredningen visar utvecklingen att kostnader motsva- rande bidragsdelen har kunnat finansieras med hjälp av kommunala me- . del eller lån. Utredningen kan därför inte finna att de statliga bidragen har spelat en avgörande roll för utvecklingen i de kommuner som er- hållit sådant stöd. Utredningen föreslår därför att statsbidraget till åt- gärder för fritidsbåtstrafiken vad avser hamnbidrag slopas och att medlen framdeles tillförs kommunsektorn genom skatteutjämningssystemet.

När det gäller bidrag till riksanläggningar avser dessa ofta kommu— nala anläggningar av riksintresse för idrott, friluftsliv eller rekreation. Vad gäller principerna för statsbidrag till kommunerna har utredningen funnit att bidrag bör utgå när kommunerna bedriver verksamheter som avses att nyttjas även av andra än kommunernas egna invånare. Hit bör enligt utredningens bedömning räknas riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsen. Statsbidrag föreslås därför även fortsättningsvis utgå till detta ändamål.

Sammanfattningsvis förordar alltså utredningen att bidraget till riks- anläggningar kvarstår medan bidragen till fritidsbåtshamnar och mindre kommunfinansierade idrottsanläggningar slopas.

Remissinstansernas synpunkter på KEU:s förslag redovisas i bilaga 9. Naturvårdsverket har i skrivelse till regeringen den 15 juni 1978 före- slagit vissa förändringar av formerna för stödet till anläggningar och om- råden för idrott, friluftsliv och turism. I skrivelsen föreslås bl. a. en om- disposition av anslaget Stöd till idrotten: Anläggningsstöd m.m. Verkets förslag berör i varierande utsträckning frågor som behandlas av KEU 76.

Bilaga 5 Jordbruksdepartementet 9

F öredraganden

Stödet till mindre idrotts- och friluftsanläggningar m.m. uppgår bud- getåret 1978/79 till ca 9 milj. kr. Bidragen lämnas av naturvårdsverket enligt vissa regler för investeringar i mindre idrotts-, frilufts-, motions- eller rekreationsanläggningar. Bidragen utgår såväl till kommuner som till föreningar, organisationer o. d. Bidragen för dessa ändamål har un- der senare år fördelats ungefär lika till å ena sidan kommuner och å an- dra sidan föreningar och motsvarande.

KEU:s förslag att föra över delar av medlen för idrotts- och frilufts- anläggningar till skatteutjämningssystemet lämnas i remissbehandlingen i huvudsak utan erinran. Även jag anser att stödet till kommunerna för uppförande av mindre idrotts- och friluftsanläggningar bör upphöra fr. o. m. den 1 januari 1980 och medlen överföras till den kommunala skatteutjämningen. Under senare tid har bidrag till kommunala anlägg- ningar utgått med ca 5 milj. kr. årligen. Förslaget torde inte föranleda någon ändring av den medelsberäkning för budgetåret 1979/80 som jag har redovisat i 1979 års budgetproposition (prop. 1978/79: 100 bil. 13 s. 139). Bidragen till föreningar kommer fortsättningsvis att kunna utgå förutsatt att anläggningen i fråga inte kan anses vara ett kommunalt åtagande.

Förslaget innebär att kommunerna helt övertar det finansiella ansvaret för investeringar i anläggningar för idrott, friluftsliv, studerandemotion eller sådan anläggning som inte är avsedd för den samlade idrottsrörel- sens behov eller är av riksintresse för rekreationsändamål.

Även naturvårdsverkets förslag till vissa förändringar av formerna för stöd till anläggningar och områden för idrott, friluftsliv och turism har därmed i avgörande avseenden beaktats vad gäller det mindre anlägg- ningsstödet och stödet till kommuner med ett stort antal studerande.

KEU 76 föreslår vidare att bidragen till fritidsbåtshamnar förs över till skatteutjämningssystemet. Naturvårdsverket har i sitt remissyttrande över utredningen förordat att utformningen av bidragen till fritidsbåtstrafiken bör avgöras i samband med att statsmakterna tar ställning till fritids- båtutredningens förslag. Dessa förslag jämte frågan om båtregistrering bereds f.n. i jordbruksdepartementet. Regeringens förslag till riksdagen i dessa frågor kan väntas tidigast hösten 1979. Jag är därför inte nu beredd att förorda någon ändring av bidragsgivningen till fritidsbåts- hamnar m. m.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att rege- ringen bemyndigar riksdagen

att godkänna de riktlinjer för stöd till mindre idrotts- och fri- luftsanläggningar som jag har förordat.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 6

Proposition om den kommunala ekonomin

Bostadsdepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 . 1

Bilaga 6

Utdrag BOSTADSDEPARTEMENTET -PROTOKOLL ' . vid regeringssammanträde ' 1979-03-0-1 '

Föredragande: statsrådet Friggebo

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser bo- stadsdepartementets verksamhetsområde . '

Ändring av statens andel av kostnaderna för statskommunala bo- stadsbidrag '

Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna. föreslog i sitt slutbe- tänkande (SOU 1975: 51—52) Bostadsförsörjning och bostadsbidrag att en samordning på sikt skulle ske mellan de kommunala bostadstilläggen .. till folkpension (KBT) och de statskommunala bostadsbidragen till barn- familjer och hushåll utan barn. Som ett första steg mot en samordning föreslog utredningarna att en möjlighet skulle _öppnas för-folkpensionä- rer utan barn att få statskommunalt bostadsbidrag i de fall reglerna här- för gav ett gynnsammare utfall än reglerna för KBT. Dåvarande chefen för bostadsdepartementet, som anmälde frågan i prop. 1975/76; 145, var . - inte beredd att förorda en lösning i enlighet med utredningarnas förslag. ) Riksdagen beslöt emellertid (CU 1975/76: 26, rskr 1975/76: 308) att. bi- falla vissa motioner med yrkande om att en sådan samordning skulle gö- ras. _ . . . . . . .

Med hänvisning till riksdagens beslut föreslog regeringen i prop._ 1976/77:100 (bil. 16) att en möjlighet skulle öppnas förfolkpensio- närer utan barn att fr.o.m. år 1978 få statskommunalt bostadsbidrag när reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för KBT. . . . Riksdagen godkände regeringens förslag (CU 1976/77; 18, rskr 1976/, I",- 77:187). '. . .- . '- .

Utredningarna lade också fram vissa förslag som syftade till—att åstad- ' komma större enhetlighet inom KBT-systemet. Förslagen innebar att-ett. minimibelopp skulle läggas fast.för.KBT..Utredningarna ansåg sig dock . inte ha befogenhet att anvisavägar-att finansieraen ;sådan reform. På. denna punkt hänvisade de till den förutvarande kommunalekonomiska _:_ - utredningen (Fi 1971: 08):, .. ' . ,

Enligt gällande regler utgår statsbidragmed 72% av kommunernas ' '

Prop. 1973/79: 95 2

kostnader för de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och till vissa hushåll utan barn. När statsbidraget beräknas beaktas dock högst 80 ;o av den bostadskostnad som ligger inom vissa gränser. Den nedre hyresgränsen är lika för alla slag av bidragsberättigade hushåll. Den övre hyresgränsen varierar med hänsyn till hushållens storlek. Bo- - stadskostnad över denna gräns fårlbeaktas om bidragstagaren eller med- lem av hans hushåll är handikappad. Bestämmelserna finns i förord- ningen (1976: 262, ändrad senast 1978: 390) om statskommunala bo- stadsbidrag till barnfamiljer m.fl. Sedan år 1978 kan statskommunala bostadsbidrag utgå även till folkpensionärer om kommunen har beslutat det. Dessa bidrag administreras av riksförsäkringsverket'och deall- männa försäkringskassorna och samordnas med handläggningen av KBT. Bestämmelserna finns i förordningen (1977: 392) om statskommu- nala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl. Kommunerna skall ka- lenderårsvis i efterskott till staten betala 28 % av bidrag som har beta- zats ut enligt dessa bestämmelser.

I sitt slutbetänkande (SOU 1977: 78—79) Kommunerna. Utbyggnad, Utjämning, Finansiering gör 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) bedömningen att en fullständig samordning av KBT och stats- kommunala bostadsbidrag med hänsyn till' tekniska svårigheter och svårbedömbara kompensations- och finansieringsfrågor'kräver ytterli- gare utredning. Dessa frågor'anses li'gga utanför utredningens 'uppdrag: Utredningen föreslår .dock vissa förändringar 'som leder till viss'sam- ordning av systemen. Sålunda'förordas att en lagstadgad miniminivå in- förs i KBT-systemet och'att statsbidrag till KBT och statskommunala bostadsbidrag skall utgå' med samma procentsats- och täcka 40% av kommunernas kostnader för" bostadsbidrag. Beträffande utredningens närmare överväganden i denna del hänvisar jag till sammanfattningen av KEU: s betänkanden 1 bil-aga 8.

Det övervägande flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig 'i frågan tillstyrker utredningens förslag. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget om en 'enhetlig procentsats för statsbidrag till KBT och till statskommunala bostadsbidragf '

För egen del anser jag att en samordning mellan bostadsbidragssyste- men är angelägen. Som ett betydelsefullt steg-mot 'en ökad samordning har chefen för socialdepartementet "tidigare i dag föreslagit att-ett nytt ' statsbidrag till KBT införs i syfte att utjämna förmåner mellan kommu- nerna. Statsbidrag föreslås således. utgå med 43 % avkommunernas kostnader för KBT upptill den övre hyresgräns som' gäller för statskom-. -' munala bostadsbidrag till hushåll utan barn; Det nya Statsbidraget-förut; sätts bli finansierat bl. a. genom -att-statsbidragsandelen till statskomm'u-- nala bostadsbidrag sänks så att statsbidrag utgår med samma procentsats - till KBT och till statskommunala bostadsbidrag. Införandet av en enhet- ' lig statsbidragsandel till KBT- och statskommunala bostadsbidrag är -

Bilaga 6 Bostadsdepartementet 3

också ett led i samordningssträvandena. De tekniska förutsättningarna för en mer fullständig samordning på sikt kommer, som chefen för bud- getdepartementet redan har nämnt, att utredas inom regeringens kansli.

Bostadsstyrelsen har i sitt yttrande över utredningens förslag framhål— lit att de förbättringar av KBT som förslaget syftar till medför att beho— vet av statskommunala bostadsbidrag som utfyllnad till KBT minskar. Styrelsen föreslår, med hänvisning till att systemet med statskommunala bostadsbidrag som utfyllnadsbidrag till KBT innebär betydande mer- arbete, att dessa slopas om utredningens förslag genomförs. Jag delar bostadsstyrelsens uppfattning att införandet av de enhetliga KBT-ni- våerna kommer att medföra att många av de folkpensionärer som nu får statskommunala bostadsbidrag kommer att få hela sitt bostadsbidrag i form av KBT. För min del vill jag emellertid framhålla att utfyllnadsbi- drag till KBT fortfarande kommer att ha betydelse för vissa folkpensio- närcr. Jag förordar därför ingen ändring av reglerna i detta avseende.

Jag förordar med hänvisning till vad som har anförts tidigare denna dag att statsbidrag till statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. skall utgå med 43 %. En följd av detta förslag blir att kommu- nerna till staten skall betala tillbaka 57 % av bidrag som har betalats ut enligt förordningen om statskommunala bostadsbidrag till vissa folkpen- sionärer m.fl. De ändrade reglerna för statsbidrag till statskommunala bostadsbidrag bör träda i kraft den 1 januari 1981. De påverkar alltså inte statens kostnader för statskommunala bostadsbidrag under nästa budgetår.

Jag vill i sammanhanget stryka under att de ändrade reglerna om kostnadsfördelningen mellan stat och kommuner i fråga om bostadsbi- dragen lämnar kostnaderna för kommunkollektivet oförändrade. Vid beslut om skatteutjämningsbidrag kommer, som chefen för budgetdepar- tementet har anfört tidigare denna dag, nettokostnaderna för KBT och statskommunala bostadsbidrag att beaktas. Detta innebär att kommuner som kommer att ha relativt sett höga direkta kostnader för bostadsbi- dragen får kompensation för detta genom att de bidragsberättigande kostnaderna även beaktas vid beräkningen av åldersfaktorn i skatteut- jämningssystemet.

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen

att godkänna den ändring av statens andel av kostnaderna för statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. och till vissa folkpensionärer m. fl. som jag har förordat.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 7

Proposition om den kommunala ekonomin

Kommundepartementets verksamhetsområde

Prop. 1978/79: 95 1

. ' Bilaga 7

Utdrag KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1979-03-01

Föredragande: Statsrådet Hansson

Anmälan till proposition om den kommunala ekonomin såvitt avser kommundepartementets verksamhetsområde

1 Vissa statsbidragsfrågor

1.1 Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m. 111. Med räddningstjänst förstås enligt 15 brandlagen (1974: 80, ändrad senast 1977: 493) verksamhet som syftar till att vid brand, oljeutflöde, ras, översvämning eller annat nödläge avvärja eller begränsa skada på människor eller egendom eller i miljön. Därvid förutsätts dock att det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för räddningsåtgärdernaoch omständigheterna i öv- rigt kan anses påkallat att staten eller kommun svarar för att sådana åt- gärder vidtas. I fråga om åtgärder som vidtas till havs eller i kustvatt- nen, Vänern eller Mälaren för att avvärja eller begränsa skada till följd av utflöde av olja eller annat som är skadligt är lagen tillämplig bara i den mån detta är särskilt angivet i lagen. ' Räddningstjänsten är enligt 25 en kommunal uppgift. Vid nödläge som kräver särskilt omfattande räddningsåtgärder skall länsstyrelsen överta ledningen av räddningstjänsten (12 5). Tullverkets kustbevakning svarar för oljebekämpning till havs m. m. ' Kommunerna kan i vissa fall få ersättning av staten för räddnings- tjänstkostnader m. m. Detta gäller i fråga om kostnader för dels rädd- ningstjänst med anledning av skogsbrand, dels räddningstjänst med an- ledning av oljeutflöde till havs eller i kustvattnen, Vänern, Mälaren, Göta Älv, Trollhätte kanal eller Södertälje kanal, dels sanering av olje- skada som har uppstått till följd av sådant oljeutflöde. Ersättning utgår dock bara för den del av k0stnaden som överstiger ett belopp som rege- ringen bestämmer. Detta belopp har alltsedan brandlagens tillkomst varit 3 000 kr. Frågor om- ersättning prövas av statens brandnämnd. När det gäller nödlägen som har medfört särskilt höga räddningstjänst- kostnader kan kommunerna vidare få ersättning av staten efter vad re- geringen bestämmer i varje särskilt fall.

Prop. 1978/79: 95 2

Kommunalekonomiska utredningens förslag innebär bl. a. att skatte- utjämningssystemet reformer'as_i syfte att öka utjämningen mellan kom- munerna och förstärka stödet till de inkomstsvaga kommunerna. Därvid förordar utredningen också att ett antal specialdestinerade bidrag slo- pas. Förslaget omfattar bl. a. bidraget till skogsbrandsläckningskostna-' der och det bidrag som avser nödlägen som har medfört särskilt höga räddningstjänstkostnader. Om kostnaderna för skogsbrandsläckning un— der ett år har varit särskilt betungande för en kommun, skall kommunen i stället kunna få extra skatteutjämningsbidrag. Sådant bidrag skall en- ligt utredningens förslag kunna utgå också i fråga om nödlägen som har medfört särskilt höga räddningstjänstkostnader. Med hänsyn till utveck— ' lingen mot större och bärkraftigare kommuner anser utredningen att det s.k. tröskelbeloppet när det gäller kommunernas kostnader för oljebe- kämpning och sanering med anledning av oljeutflöde "till havs m. rn. bör höjas från 3 000 till 20 000 kr. .

Bara någon enstaka remissinstans har motsatt sig att det särskilda statsbidraget till skogsbrandsläckningskostnader tas bort. Detta statsbi- drag uppgår i genomsnitt till ca 1 milj. kr. per år, men utgående belopp — varierar av naturliga skäl mellan åren. Jag. delar utredningens uppfatt— ning att bidraget numera i regel saknar betydelse för kommunerna. För- slaget att bidraget skall tas bort innebär även enligt min mening en bety- dande administrativ förenkling för både .brandnämnden och kommu— nerna. Jag förordar därför att utredningens förslag i denna. del genom- förs. Om kostnaderna för skogsbrandsläckning under 'ett år har varitu särskilt betungande för en kommuns ekonomi, skall detta kunna beaktas . - vid prövningen av om extra skatteutjämningsbidrag skall medges.

Jag delar också utredningens uppfattning att den undre gränsen för bidrag till kommunernas kostnader för oljebekämpning. och sanering. med anledning av ett oljeutflöde till havs eller i kustvattnen, Vänern, Mälaren, Göta Älv, Trollhätte kanal eller Södertälje kanal bör höjas.. Med hänsyn till att oljebekämpningen till havs m.m. är en statligupps- gift finns det, enligt min mening, dock inte skäl att höja tröskelbeloppet mera än vad som är motiverat med hänsyn till penningvärdets fall. In- tresset av att myndigheterna inte belastas med alltför många ansökningar . som avser småbelopp får anses tillräckligt tillgodosett genom en sådan höjning. Jag ämnar i annat sammanhang föreslå regeringen att höja tröskelbeloppet till 5 000 kr.

Svenska kommunförbundet har gett uttryck för tveksamhet inför .ut-.. . redningens förslag att det särskilda bidraget som avser nödlägensom har medfört särskilt höga räddningstjänstkostnader skall tas bort.-Enligt ' förbundet är kompensation genom extra skatteutjämningsbidrag knap— past en praktiskt möjlig lösning. För. egen del anser jag att utredningens-. förslag i denna del inte bör följas. Mycket höga räddningstjänstkostnaf der kan föranledas även av nödlägen som inträffar i ekonomiskt svaga

Bilaga 7 Kommundepartementet 3

kommuner. Sådana kostnader kan uppkomma även vid nödlägen där det inte finns anledning för länsstyrelsen att överta ledningen av rädd-' ningstjänsten. Kommunen har inte möjlighet att avpassa sin ekonomiska ' planering med hänsyn till risken för-att ett nödläge som kommer att medföra särskilt höga räddningstjänstkostnader inträffar. Den har inte möjlighet att vid planeringen av sin verksamhet göra prioriteringar mel— lan andra utgiftsbehov och ett utgiftsbehov som kan föranledas av att sådant nödläge plötsligt inträffar. När det inträffar, kan kommunen ganska snart behöva tillgång till medel för att täcka kostnaderna. Av

bl. a. de skäl som jag nu har redovisat är en möjlighet för kommunen att ansöka om extra skatteutjämningsbidrag inte en tillfredsställande lös-

ning.

1.2. Kommunal beredskap

Bestämmelser om kommunernas beredskap finns i lagen .(1964: 63, omtryckt 1977: 417) om kommunal'beredskap. Sedan den 1 juli 1977 - gäller lagen också för landstingskommunerna (prop. 1976/77: 74, bil. 8, FöU 1976/77: 13, rskr 1976/7.7: 311). Lagen gäller dock inte beträffande ' de uppgifter i fråga om hälso- och sjukvård som ankommer på lands- tingskommunerna och de kommuner som inte tillhör landstingskom-' mun.

Om länsstyrelsen med hänsyn till beredskapsuppgifternas omfattning eller betydelse i en kommun anser det nödvändigt att kommunens förbe- redelser redovisas i en särskild plan, Iskall kommunen upprätta och an- taga en sådan plan (7 å). Motsvarande gäller för landstingskommunerna. När det påkallas av ändrade förhållanden får länsstyrelsen förordna om . revision av kommunala och landstingskommunala beredskapsplaner.

Statsbidrag till kommuner och landstingskommuner som första gången upprättar beredskapsplan utgår antingen med lägst 90 % av de redovisade planläggningskostnaderna —— i den mån kostnaderna anses skäliga eller efter schablonmässiga grunder som regeringen bestäm- mer (16 å). För den årligen återkommande revisionen av planerna utgår inte statsbidrag. Om länsstyrelsen har förordnat om allmän planrevision, har kommunen eller landstingskommunen däremot rätt att få bidrag med lägst 90 % av den redovisade kostnaden, i den mån denna anses skälig.

Med utgången av budgetåret 1978/79 beräknas nyplanläggningen .i . kommunerna vara slutförd. F.n. återstår 15 landstingskommuner att nyplanlägga. Kostnaderna för planrevision har hittills varit obetydliga. Riksnämnden för kommunal beredskap har i sin anslagsframställning för budgetåret 1979/80 beräknat kostnaden för planrevision till 200 000 kr. .

Ersättningen för revision av beredskapsplaner- spelar enligt kommu-

181' Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 7

Prop. 1978/79: 95 4

nalekonomiska utredningens uppfattning en obetydlig roll i den kommu- nala ekonomin. Av allt att döma förorsakar beräkningen av ersättning- arna såväl kommunerna som länsstyrelserna ett betydande administrativt arbete, särskilt som möjligheter till schablonersättningar inte föreligger. Utredningen föreslår därför att medlen för det statliga stödet till kom- munerna för planrevisionen överförs till skatteutjämningssystemet. Där- emot bör statsbidrag i ett övergångsskede utgå för nyplanläggning till de kommuner som ännu saknar beredskapsplan. Motsvarande förslag läggs fram i fråga om landstingskommunerna.

Några remissinstanser anför invändningar mot utredningsförslaget. Till de kritiska remissinstanserna hör Svenska kommunförbundet, som anser att statsbidrag även i fortsättningen bör utgå till kostnader för så- dan planrevision som följer av att kommunerna får nya uppgifter eller av att anvisningarna för beredskapsplanläggningen annars ändras. Enligt min mening skulle det medföra stora svårigheter att göra en avgränsning av det slag som kommunförbundets förslag förutsätter. Särskilt med - hänsyn till de begänsade kostnader som planrevisionerna har föranlett anser jag att de invändningar som några remissinstanser har anfört inte bör hindra att utredningsförslaget genomförs. Jag förordar alltså att 16?) lagen om beredskap ändras så att statsbidrag ilfortsättningen utgår endast för nyplanläggning. '

1.3. Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom kommundepartemen- tet upprättats förslag till

1. lag om ändring i brandlagen (1974: 80),

2. lag om ändring i lagen (1964: 63) om kommunal beredskap. Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet (bilaga 7.1 och 7.2).

1.4. Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att antaga förslagen till 1. lag om ändring i brandlagen (1974: 80), 2. lag om ändring i lagen (1964: 63) om kommunal beredskap.

2 Åtgärder för att förebygga jordskred, m. m.

Riksdagen har under innevarande riksmöte behandlat tre motioner (1978/79: 1055, 1062 och 1579) om åtgärder för att förebygga jord- skred, m.m. Motionerna syftar alla till att främja åtgärder som före- bygger skredrisker i bebyggda områden.

Vid sin behandling av motionerna erinrade civilutskottet (CU 1978/ 79: 11) om att regeringen vidtagit åtgärder för att få till stånd en över-

Bilaga 7 Kommundepartementet 5

siktlig kartering av områden med skredrisker. Denna kartering avses leda till att detaljerade stabilitetsundersökningar skall kunna göras, un- dersökningar som också visar behovet av konkreta skadeförebyggande åtgärder. Den översiktliga karteringen bekostas av statsmedel. Civilut- skottet framhöll att kostnadsansvarct för detaljundersökningarna och för nödvändiga förebyggande åtgärder är i huvudsak oklart och kräver ytterligare överväganden. Inom regeringskansliet har, som utskottet an- förde, sedan någon tid övervägts direktiv för en utredning om bl. a. fort- satta, mer detaljerade undersökningar och stabilitetsförbättrande åtgär- der. Enligt utskottets mening bör sådana direktiv läggas fram senast i samband med den nu ifrågavarande propositionen. Allmänna riktlinjer för kosnadsansvarets fördelning intill dess att en slutlig precisering kan göras bör enligt utskottet lämnas i propositionen. Enligt utskottets me- ning liggcr det i sakens natur att dessa riktlinjer också kan behöva kom— pletteras med förslag till medelsanvisning. Vad utskottet anförde har riksdagen gett regeringen till känna (rskr 1978/79: 142).

Regeringen har genom beslut denna dag bemyndigat chefen för kom- mundepartementet att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter med uppdrag att utreda bl. a. frågan om åtgärder för att förebygga jord- skred, t.ex. detaljerade geotekniska undersökningar samt stabiliserings- och grundförstärkningsåtgärder.

De intressen som hotas vid risk för skred kan variera väsentligt. En utgångspunkt måste enligt min mening vara att det primära ansvaret för de förebyggande åtgärderna ligger hos den enskilde eller hans försäk- ringsgivare. Förhållandena kan emellertid i vissa fall vara sådana att det är nödvändigt att kommunen och staten träder in. Av betydelse för be- dömningen blir bl. a. hur överhängande skredrisken är, omfattningen av och kostnaderna för de åtgärder som behövs samt vilka intressen som är berörda. Praktisk erfarenhet som kan ge vägledning för bedömningen av hur kostnadsfördelningen bör ske saknas nästan helt. Mot bakgrund av vad jag här har sagt har jag inte funnit det möjligt att nu föreslå _ några allmänna riktlinjer för kostnadsansvarets fördelning. Enligt min mening bör, intill dess en slutlig precisering kan göras, kostnaderna för- delas med hänsyn till de omständigheter som föreligger i det särskilda fallet.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört förordar jag att de kostnad der för åtgärder som kan bli nödvändiga för att förebygga jordskred t. v. får belasta anslaget för oförutsedda utgifter.

3 Anslagsfrågor för budgetåret 1979/so

I prop. 1978/79: 100 (bil. 18 s. 111) har regeringen föreslagit riksda- gen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, för budgetåret 1979/80 beräkna till Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst

I'rop. 1978/79: 95 . ' ' 6

m. ut. ett förslagsanslag av.—1,9 milj. kr. och till Bidrag till kostnader för kommunal beredskap ett rcservationsanslag av 1,3 milj. kr. Jag anhåller nu att få ta upp dessa frågor.

DRIFTBUDGETEN FEMTONDE HUVUDTITELN D. Räddningstjänst m. m.

I) 3. Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m. m. 1977/"78 Utgift 11 029 819 1978/79 Anslag 4 900000 1979/80 Förslag 4 900 000 Från anslaget bestrids utgifter för skogsbrandbevakning och ersätt- ningar cnligt 20 %, 21 5 första stycket och 21 & tredje stycket brandlagen.

Statens brandnämnd

Risken för skogsbrand och därigenom också behovet av skogsbrand- bevakning beror i hög grad av de under säsongen rådande väderleksför- hållandena. Under budgetåret 1977/78 har nämnden påbörjat en utred- ning om effektiviteten i och nyttan av den för staten alltmer ekonomiskt betungande skogsbrandbevakningen. Nämnden föreslår en oförändrad medelsanvisning för nästa budgetår.

Föredraganden I det föregående har jag förordat att det särskilda statsbidraget till skogsbrandbekämpningskostnader tas bort. Med hänsyn till den stora anslagsbelastningen under tidigare budgetår bör anslaget dock inte minskas av denna anledning utan föras upp med oförändrat belopp. ' Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att till Ersättning för verkstan/let vid räddningstjänst m.m. för budgetåret 1979/80 anvisa ett förslagsanslag av 4 900 000 kr.

D 4. Bidrag till kostnader för kommunal beredskap

1977/78 Utgift 2 040 000 Reservation 1 583 578 1978/79 Anslag 1 300 000 "1979/80 Förslag 900 000

Från anslaget bestrids utgifter för bidrag till kommuner och lands- tingskommuner för beredskapsplanläggning enligt 7 5 lagen om kommu- nal beredskap. Vissa bestämmclser för tillämpningen av nämnda lag har meddelats i kommunala beredskapskungörelsen (1964: 722, ändrad senast 1977: 418), i förordningen (1977: 419) om statsbidrag till lands- tingskommun enligt 16 & lagen om kommunal beredskap och i Kungl. Maj:ts brev den 14 maj 1971.

Bilaga 7 Kommundepartementct 7

Riksnän'inden för kommunal beredskap

Den kommunala nyplanläggningen i återstående 23 kommuner slut- förs under budgetåret 1978/79. Kostnaderna för den återstående lands- tingskommunala bcredskapsplanläggningen uppgår i dagsläget -—— vid tillämpning av förordningen om statsbidrag till landstingskommun enligt 16 5 lagen om kommunal beredskap —— till ca 2,2 milj. kr. Därtill kom- mer ca 80 000 kr. för landstingskommunal planläggning i Göteborgs och Malmö kommuner, dvs. tillsammans ca 2,3 milj. kr. Landstingsförbun- det har framhållit betydelsen av att de landstingskommunala verksam- heterna beredskapsplanläggs civilområdesvis. Nämnden delar denna mc- ning och föreslår att beredskapsplanläggning av landstingskommunerna inom södra civilområdet genomförs under budgetåret 1979/80 till en kost- nad av ca 800 000 kr. Vidare behövs för revision av äldre kommunala beredskapsplaner ca 200 000 kr. Medelsbehovet för budgetåret 1979/80 skulle därmed uppgå till (800 000 + 200 000) 1 milj. kr. Medelsbehovet 1 milj. kr. kvarstår budgetåret 1980/81 och sjunker därefter till 600 000 kr. för budgetåret 1981/82 då planläggningen enligt 1977 års försvars- beslut skall vara slutförd.

Föredragandcn

Jag har i och för sig intet att erinra mot riksnämndens beräkningar. I det föregående har jag emellertid förordat att statsbidraget till planrevi- sion tas bort den 1 januari 1980. Medelsbehovet nästa budgetår kan därför begränsas till 900 000 kr.

Jag hemställer att regeringen förslår riksdagen

att till Bidrag till kostnader för kommunal beredskap för budget- året 1979/80 anvisa ett reservationsanslag av 900 000 kr.

Prop. 1978/79: 95

Förslag till

Bilaga 7.1

Lag om ändring i brandlagen (1974: 80)

Härigenom föreskrivs att 21 & brandlagen (1974: 80) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2151. Kommun är berättigad till ersättning av statsmedel för kostnad för

1. räddningstjänst med anled- ning av skogsbrand, om rädd- ningstjänsten ej avsett att avvärja eller begränsa skada på egendom som kommunen äger eller innehar,

2. räddningstjänst med anled- ning av oljeutflöde till havs eller i kustvattnen, Vänern, Mälaren, Göta Älv, Trollhätte kanal eller Södertälje kanal,

3. sanering av oljeskada som har uppstått till följd av utflöde som avses under 2.

1. räddningstjänst med anled- ning av oljeutflöde till havs eller i kustvattnen, Vänern, Mälaren, Göta Älv, Trollhätte kanal eller

Södertälje kanal,

2. sanering av oljeskada som har uppstått till följd av utflöde som avses under 1 .

Ersättning enligt första stycket utgår endast för den del av kostnaden som överstiger ett av regeringen fastställt belopp.

Kommun är vidare berättigad till ersättning av statsmedel för kostnad för räddningstjänst vid annat nödläge efter vad regeringen i varje sär- skilt fall bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. I fråga om kostnad som har uppstått före nämnda dag gäller äldre bestämmelser.

1 Senaste lydelse 1975: 96.

Prop. 1978/79: 95

Förslag till

Bilaga 7.2

Lag om ändring i lagen (1964: 63) om kommunal beredskap

Härigenom föreskrivs att 16 5 lagen (1964: 63) om kommunal bered- skap1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1.6 &

Har kommun jämlikt 7 5 upp- rättat särskild plan, som godkänts av länsstyrelsen, äger kommunen erhålla statsbidrag med 90 pro- cent eller den större del av plan- läggningskostnadens belopp som regeringen medgiver, allt i den mån kostnaden kan anses skälig. När plan första gången upprättas, Iskall planläggningskostnaden be- räknas efter grunder som rege- ringen fastställer. Kommunen äger dock erhålla statsbidrag enligt första punkten, om kommunen gör framställning därom till länssty- relsen inom två månader från den dag då kommunen fick del av för- ordnandet om planläggningen.

Vad i första stycket sägs om kommun tillämpas på motsvaran- de sätt i fråga om landstingskom- mun. Landstingskommun äger dock erhålla statsbidrag, även om planen ej har underställts länssty- relsen för godkännande.

Har kommun jämlikt 7 5 upp— rättat särskild plan, som godkänts av länsstyrelsen, har kommunen rätt till statsbidrag med 90 pro- cent eller den större del av plan- läggningskostnadens belopp som regeringen medgiver, Planlägg- ningskostnaden skall beräknas ef- ter grunder som regeringen fast- ställer. Om kommunen gör fram- ställning därom till länsstyrelsen inom två månader från den dag då kommunen fick del av förordnan- det om planläggning, skall stats- bidraget dock beräknas efter de redovisade planläggningskostna- derna, i den mån dessa kan anses skäliga. Kommun har ej rätt till statsbidrag för revision av bered- skapsplan.

Vad i första stycket sägs om kommun tillämpas också i fråga om landstingskommun. Lands- tingskommun har dock rätt till statsbidrag, även om planen ej har underställts länsstyrelsen för god- kännande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980. I fall där länsstyrelsen före nämnda dag har förordnat om revision av kommunal eller lands- tingskommunal beredskapsplan tillämpas äldre bestämmelser.

1 Lagen omtryckt 1977: 417.

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 8

Sammanfattning av 1976 års kommunalekonomiska utrednings betänkanden

Prop. 1978/79: 95

Bilaga 8

Sammanfattning av 1976 års kommunalekonomiska utrednings betänkanden

Prop. 1978/79: 95

2 Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten

Syftet med analysen i delbetänkandet SOU 1977: 20 har varit att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas och landstingskommu- nernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den fram- tida utvecklingen. Därigenom har utredningen fått en i varje fall grov bild av storleksordningen och karaktären av de problem som kan bli ak— tuella för den kommunala sektorn under de närmaste 5—10 åren.

[ delbetänkandet har analysen genomförts i nationalräkenskapster- mer. Nationalräkenskaperna. som utarbetas av statistiska centralbyrån, ligger bl. a. till grund för det årliga nationalbudgctarbetet. Nationalrä— kenskaperna ger en redovisning av den volymmässiga utvecklingen och möjliggör direkta jämförelser mellan samhällets olika sektorer. För den kommunala sektorns del skiljer sig nationalräkenskaperna från den kommunala finansstatistiken både vad terminologi och rcdovisningsprin- ciper beträffar. Den kommunala finansstatistiken är baserad på kommu-

Prop. 1978/79: 95 g

nernas och landstingskommunernas redovisningssystem med dess kom- munalekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsbegrep— pen erhålls först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kommunala finansstatistiken. Det är därför svårt att göra en direkt koppling mellan dessa två statistikserier.

Vid de hittills förda överläggningarna mellan regeringen och de båda kommunförbunden har ett av problemen varit att komma fram till en gemensam tolkning av tillgänglig statistik. I analysbetänkandet ägnas ett kapitel åt en jämförelse mellan nationalräkenskaperna och den kommu- nala finansstatistiken för att underlätta tolkningen av dessa statistikse- rier. Här behövs emellertid ytterligare utvecklings- och informations- verksamhet. Detta får närmast anses vara en uppgift för statistiska cen- tralbyrån. Ett annat problem är hur den kommunala volymutvecklingen skall mätas. Vidare framgår inte variationerna mellan enskilda kommu- ner och landstingskommuner av statistiken för kommunerna resp. lands- tingskommunerna totalt. De enskilda kommunernas och landstingskom- munernas varierande förhållanden har stor betydelse vid en analys av den kommunala sektorns utveckling.

En samlad bild av den ekonomiska utvecklingen i kommunerna och landstingskommunerna under 1960-ta1et och de första åren av 1970-talet lämnades av den tidigare kommunalekonomiska utredningen i betänkan- det Kommunernas ekonomi 1960—1972 (SOU 1976: 45). Denna kart- läggning har i analysbetänkandet på vissa centrala punkter förts fram till år 1975. I slutbetänkandet kompletteras detta med en redovisning av de kommunala utgifternas och inkomsternas fördelning på verksamhets- områden resp. inkomstslag år 1976. Även den snabba sysselsättningsut- vecklingen i kommuner och landstingskommuner kommenteras.

Den kommunala ekonomins roll i den totala samhällsekonomiska ut- vecklingen sedan början av 1960-talet illustreras av KEU 76 i tabell 1.

Tabell 1. Den kommunala konsumtionens ökning i relation till BNP-ökningen i reala termer 1960—1976

1968 års priser, procent

Period Årlig real ökningstakt Kommunala konsumtions- ökningen som andel av

Kommunal BNP BNP-ökningen konsumtion

1960—1964 6,5 5,4 12,7 1967—1970 8,7 4,7 22,4 1970—1974 3,5 2,7 16,8 1974—1976 4,7 l 0 61,4

Anm.: Åren 1965—1967 har utelämnats eftersom de omfattande huvudmanna- skapsförändringarna under denna period förrycker statistiken över den kom- munala konsumtionens tillväxt.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 9

Den kommunala konsumtionens ökningstakt har genomgående legat läg- re under 1970-talet än under föregående decennium men samtidigt har de totala resursernas (BNst) tillväxt också sjunkit kraftigt. Tillväxttak- ten för den kommunala konsumtionen ligger genomgående över BNP- tillväxten. Under de allra senaste åren har detta inneburit att den kom- munala expansionen tagit i anspråk över hälften av den totala resurstill- växten i samhället.

Den tidigare kommunalekonomiska utredningen redovisade i betän- kandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service (SOU 1976: 40) en analys av hur efterfrågan på kommunal ser- vice påverkas av förändringar i folkmängdens tillväxt och i befolkning- ens ålderssammansättning fram till år 1.985. Huvudintrycket är att de ”automatiska” efterfrågeförändringarna berör landstingskommunerna i betydligt större utsträckning än kommunerna. Det är främst olika for- mer av åldringsvård och därvid mest uttalat långtidsvården som påver- kas av befolkningsförändringarna under den studerade perioden. Analy- sen visar att cfterfrågeökningen på grund av dessa befolkningsfaktorer successivt kommer att avta i styrka under 1980-talet.

Kommunernas och landstingskommunernas egna planer utgör en vik- tig utgångspunkt när det gäller att bedöma den kommunala sektorns ut- veckling under de närmaste åren. Utredningens bearbetning av de kom— munala planerna visar att den kommunala konsumtionen beräknas öka i volym med 3,9 % per år 1975—1980. Ökningstakten är i stort sett densamma för kommuner och landstingskommuner. Dessutom kan konstateras att den faktiska utbyggnaden av den kommunala verksam- heten har tenderat att överstiga den planerade. De kommunala planerna kan jämföras med bedömningarna i'1975 års långtidsutredning. Den planerade ökningen ligger klart över även långtidsutredningens mest ex- pansiva alternativ för den kommunala konsumtionen.

Långtidsutredningen redovisade två alternativ som förutsatte en oför- ändrad veckoarbetstid. I dessa alternativ ställdes en prioritering av pri- vat konsumtion mot en prioritering av offentlig konsumtion. Det ena al- ternativet (alt. 1) innebar en årlig tillväxt i den privata konsumtionen om 3,0 % och en årlig ökning av den offentliga konsumtionen om 1,5 %. I det andra alternativet (alt. II), som prioriterade den offentliga kon- sumtionen, hade denna beräknats kunna öka med 2.9 % om året under det att den privata konsumtionsökningen pressats ned till 2,0 % om året. Den möjliga ökningstakten för den kommunala konsumtionen var enligt långtidsutredningens kalkyler 1,9 resp. 3,4 % per år för alterna- tiven I och II. Då långtidsutredningens beräkningar behandlades av riksdagen våren 1976 nåddes bred parlamentarisk enighet om att rikt- punkten för den kommunala konsumtionsutvecklingen borde sättas nå- gOnstans mellan utredningens alt. I och II.

Prop. 1978/79: 95 10

Framskrivningen till 1980

Mot denna bakgrund har KEU 76 formulerat följande tre alternativ för den kommunala konsumtionens volymmässiga ökning 1975—1980. I alternativ I antas den årliga konsumtionsökningen bli 2,0 %, i alter- nativ 11 2,8 % och i alternativ III 3,7 %. Alternativ lll ligger således något över långtidsutredningens högre alternativ men något lägre än ökningstakten enligt de kommunala planerna. En utveckling enligt alter- nativ II kan sägas ligga i linje med den av riksdagen förordade avväg- ningen mellan privat och offentlig sektor.

KEU 76 har också gjort en bedömning av den ”oundvikliga” utveck- ling inom kommuner och landstingskommuner som är en konsekvens av vissa bindningar i form av utbyggnadsplaner samt den av befolknings- förändringarna betingade efterfrågeutvecklingen. För kommunerna har överenskommelsen om en utbyggnad av barnomsorgen med 100000 platser i daghem och 50 000 platser i fritidshem fram t. o. m. 1980 lagts in i kalkylen. På samma sätt har för landstingskommunerna en utbygg- nad av långvårdens platsantal med ca 10 000 platser fram t. o . m. 1980 beaktats. Detta överensstämmer med landstingskommunernas egna pla- ner. Dessa två områden hör också till de av riksdagen prioriterade verk- samhetsområdena. Vidare har hänsyn tagits till effekten på de kommu- nala utgifterna av förändringar i befolkningens storlek och ålderssam- mansättning.

Den årliga procentuella förändringen i konsumtionsvolymen 1975—— 1980 på grund av dessa faktorer redovisas i tabell 2.

Utredningens kalkyler visar att utbyggnaden av barnomsorgen i enlig- het med riksdagens beslut och av långtidsvårdens platsantal enligt lands- tingskommunernas planer tillsammans med den ökade efterfrågan till följd av förändringarna i befolkningsstrukturen leder till en ökning av den totala konsumtionen 1975—1980 med inemot den ökningstakt som angivits i KEU:s alternativ 1.

Tabell 2. Intecknat utrymme för den kommunala konsumtionen 1975—1980 Årlig procentuell förändring i fasta priser.

Kommuner Landstings- Totalt

kommuner Utbyggnad av barnomsorgen 1,8 1,1 Utbyggnad av långvården 0,9 0,3 Befolkningsförändringar 0,5 0,7 0,5 Totalt 2,3 1,6 1,9

De olika alternativen för den kommunala konsumtionsutvecklingen redovisas i tabell 3.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 11

Tabell 3. Alternativ för den kommunala& konsumtionen 1975—1980 Årlig procentuell förändring i fasta priser.

Effekter av befolkningsförändringar Intecknat utrymme enligt tabell 2 Kommunernas och landstingskommunernas planer Långtidsutredningen alt. 1 alt. ll

KEU 76 alt. 1 alt. 11 alt. III

xIOOO åke XDNDxI

" Kommuner och landstingskommuner.

Utredningen konstaterar att om den kommunala konsumtionens vo- lymökning skall hållas inom det utrymme på 2 % per år som alter- nativ I innebär för 1975—1980, medför det att den årliga ökningstakten 1977—1980 måste begränsas till 0,8 % per år, eftersom den verkliga ökningstakten 1975—1977 kan beräknas till ca 3,8 % per år. Ett genom- förande av utbyggnaden av barnomsorgen och långvården inom denna återstående ram ställer krav på ganska omfattande nedskärningar inom andra kommunala verksamhetsområden.

Även en utveckling enligt alternativ 11 skulle kräva en betydande upp- bromsning av utbyggnadstakten jämfört med de kommunala långtidspla- nerna för perioden. För åren 1977—1980 innebär alternativ II en åter- stående årlig konsumtionsökning på drygt 2 % mot nära 4 % enligt kommunernas och landstingskommunernas planer. En ökningstakt på 2 % inrymmer endast utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till. Något utrymme för standardhöjningar eller reformer inom andra sektorer finns inte i alternativ ll fram till år 1980.

I alternativ 111 skulle visserligen kommunernas och landstingskommu- nernas planer i stort kunna realiseras, men en sådan utveckling skulle i viss mån strida mot utredningens direktiv som slår fast att takten i den kommunala utgiftsexpansionen visserligen har dämpats under 1970—talet jämfört med tidigare år, men att det trots detta är nödvändigt att ytterli- gare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till år 1980.

För att kunna göra en bedömning av kommunernas och landstings- kommunernas finansiella situation måste inkomster och utgifter ut- tryckas i löpande priser. Antaganden om prisutvecklingen behövs därför dels för omräkning av utgifternas volymutveckling till löpande priser, dels för beräkning av de kommunala inkomsterna.

För konsumtionsprisernas utveckling under åren 1977—1980 har två alternativ införts, 4 resp. 7 % per år. En kombination av volym— och prisalternativen ger således totalt sex alternativ för den kommunala ut- vecklingen till år 1980.

Prop. 1978/79: 95 12

Om de framräknade underskotten i kommunernas och landstingskom- munernas finansiella sparande år 1980 skulle täckas genom höjd kom- munalskatt skulle medelutdebiteringen behöva höjas med drygt tre kr. jämfört med 1977 års nivå i alternativet med den snabbaste pris- och volymutvecklingen. Detta skulle ge en medelutdebitering på totalt ca 30 kr. år 1980 om församlingsskatten medräknas. Om pris- och löneutveck- lingen skulle bli avsevärt mycket ogynnsammare än vad det högre pris- alternativet innebär så skulle naturligtvis den ekonomiska situationen för den kommunala sektorn se än mer besvärande ut år 1980. Alternati- vet med den långsammaste pris- och volymutvecklingen skulle enligt kalkylerna inte kräva någon skattehöjning till år 1980.

Vad gäller den kommunala ekonomin under resp. år 1978—1980 blir huvudintrycket av samtliga alternativ att situationen successivt försämras. Genom den tvååriga eftersläpningen i skatteutbetalningarna blir de kommunala skatteinkomsterna goda även år 1978. Inte heller år 1979 skulle innebära några alltför stora påfrestningar för den kommu- nala ekonomin om utvecklingen håller sig inom de gjorda förutsättning- arna för alternativen. År 1980 tycks däremot det ekonomiska läget för kommunerna och landstingskommunerna bli mer ansträngt.

F ramskrivningen till 1985

I framskrivningen av kommunernas och landstingskommunernas in- komster och utgifter för perioden 1980—1985 har KEU 76 arbetat med två volymalternativ och endast ett prisalternativ. Den kommunala kon- sumtionens volymutveckling har satts till 2 alternativt 3,5 % per år och beräkningarna i löpande priser har utförts under antagande om en årlig prisstegring på 4 % under denna period. Vidare har beräkning- arna utförts med endast två alternativa lägen för år 1980 som utgångs- punkt, dels alternativ lI kombinerat med den långsammare prisutveck- lingen, dels alternativ III och den snabbare prisutvecklingen. Detta ger således fyra alternativ fram till år 1985.

Enligt framskrivningarna skulle det ökade utdebiteringsbehovet år 1985 jämfört med år 1977 uppgå till nära nio kr. i alternativet med en volymökning för den kommunala konsumtionen på ca 3,5 % per år 1977—1985. Detta ger en total kommunal medelutdebitering på ca 36 kr. år 1985 inkl. kyrkoskatten. Alternativet med en årlig volymök- ning på ca 2 % under åren 1977—1985 ger en kommunalskattehöjning på drygt tre kr. jämfört med 1977 års utdebitering, dvs. uppemot 30 kr. i medelutdebitering år 1985. Man får också hålla i minnet att utdebite- ringen varierar mellan enskilda kommuner och landstingskommuner vilket innebär att den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare någ- ra kronor högre.

Framskrivningen av kommunernas och landstingskommunernas in- komster och utgifter till år 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 13

bekymmersamma för den kommunala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar för de kommunala utgifterna krävs utdebite- ringshöjningar eller andra inkomstförstärkningar. Skulle den kommu- nala utgiftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till år 1985 som de kommunala planerna visar för perioden 1975—1980 krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativet med den snabbaste volymökningen under åren 1977— - 1985 resulterar i ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en kr. per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960—1977.

Som framgick ovan skulle även en volymökning om ca 2 % per år, som fram till år 1980 endast inrymmer utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsför- ändringarna ger upphov till, leda till ett behov av betydande inkomst- förstärkningar för kommunerna och landstingskommunerna år 1985. De valda förutsättningarna ger vid handen att vid en ökning av den kom- munala konsumtionen med högst 0,3 a 0,4 % per år skulle utgifter- na kunna finansieras genom skatteunderlagstillväxten. Snabbare volym- ökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkom- mer krav på inkomstförstärkningar.

En orsak till detta är den ogynnsamma prisutveckling som antagits gälla även i fortsättningen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata. Den oförmånliga prisutvecklingen förklaras bl. a. av - lönekostnadernas relativt höga andel i den kommunala verksamheten samt av den begränsade produktivitetsstegringen i offentlig tjänstepro- duktion.

Effekter av höjda arbetsgivaravgifter

Enligt direktiven skulle utredningen också bedöma arbetsgivaravgifter- nas effekt på den kommunala ekonomin. Arbetsgivaravgifterna har två huvudfunktioner. För det första kan de utgöra finansieringen av direkta personalförmåner. För det andra kan arbetsgivaravgifterna också ha en mer allmän funktion att skaffa intäkter till statens verksamhet. Det är endast arbetsgivaravgifterna i den senare funktionen som utredningen har beaktat. Arbetsgivaravgifternas funktion som allmän finansierings- källa för staten har kommit att uppmärksammas särskilt genom de se- naste årens s. k. skatteomläggningar, där lättnader i den statliga in- komstbeskattningen kopplats samman med höjningar av olika arbetsgi- varavgifter.

Utgångspunkten för diskussionen i betänkandet var att klarlägga vil- ken utveckling som skulle ha kommit till stånd om den del av arbetsgi- varavgifternas förändring, som direkt sammanhänger med den genom- förda skatteomläggningen år 1976, inte hade ägt'rum. I ett första alter- nativ antogs att höjningen av arbetsgivaravgifterna medförde en motsva-

Prop. 1978/79: 95 14

rande minskning av kontantlönestegringen, dvs. att de höjda arbetsgivar— avgifterna i sin helhet avräknades mot kontantlönens ökningstakt inom ramen för de totala arbetskraftskostnaderna år 1976. Under denna förut- sättning leder höjningen av arbetsgivaravgifterna till en reduktion av skatteunderlagets tillväxt vid oförändrad utgiftsutveckling för kommu- nerna och landstingskommunerna.

I alternativ 2 utgick utredningen från att syftet med de genomförda skatteomläggningarna har varit att genom sänkt statsskatt finansierad med höjda arbetsgivaravgifter ge löntagarna en viss reallöneutveckling till betydligt lägre total arbetskraftskostnadsstegring än vad som skulle krävas om enbart bruttolönen skulle höjas. Det innebär att en utebliven skatteomläggning skulle ha lett till betydligt högre arbetskraftskostnader än de faktiskt observerade år 1976. Hade inte skatteomläggningen ge- nomförts och därmed arbetsgivaravgiften höjts skulle kontantlönen ha ökat ännu mer. En skatteomläggning finansierad med höjda arbetsgivar- avgifter medför visserligen att kommunernas och landstingskommuner- nas arbetskraftskostnader inte stiger så mycket som de annars skulle ha gjort. Samtidigt reduceras emellertid tillväxten i det kommunala skatte- underlaget i ännu högre grad.

I ett tredje alternativ antogs att kontantlöneökningen inte påverkas av om arbetsgivaravgifterna höjs eller ej, dvs. ingen avräkning förekommer. De höjda arbetsgivaravgifterna skulle i detta fall ha givit ökade kommu- nala utgifter vid oförändrad skatteinkomstutveckling.

Samtliga alternativ visar att höjda arbetsgivaravgifter har en ogynn- sam effekt på den kommunala ekonomin. Utredningen konstaterar dock att de genomförda skatteomläggningarna har varit ett led i samhällets kamp mot inflationen, där både staten. kommunerna och landstings- kommunerna fått ta på sig sin del av ansvaret.

Den ekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn kan en- ligt KEU 76 självfallet inte behandlas oberoende av vad som händer i ekonomins övriga delar. Behovet av att återställa balansen i de utrikes betalningarna kommer att leda till att man under ett antal år framöver får räkna med att det samhällsekonomiska utrymme som står till buds för inhemsk konsumtion sannolikt måste öka långsammare än den to- tala produktionen. Detta förhållande kommer även att få en återver- kan på den kommunala sektorns fortsatta utbyggnad.

Det råder bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbroms- ning av den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren. Riksdagen har två år i rad (1976 och 1977) uttalat sig för detta. Den i juni 1977 träffade överenskommelsen mellan regeringen och de båda kommunförbunden visar att även förbunden delar denna uppfattning.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 15

För KEU 76 har därför utgångspunkten för utredningsarbetet varit att de kommunala utgifterna skall öka i en långsammare takt framöver. Den tidsperiod som närmast avses är de återstående åren av "1970-talet och de första åren av 1980-talet.

[ diskussionen om den kommunala utgiftsutvecklingen under de när- maste åren slår KEU 76 först och främst fast att den kommunala sek- torn kommer att växa även i fortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp, utan vad som diskuteras är en för- delning av reformutrymmet över en längre period. Det är viktigt att inse att om uppbromsningen inte påbörjas omedelbart kan det komma att krävas en ännu hårdare utgiftsprövning om några år.

Riksdagen har uttalat att barnomsorgen och åldringsvården skall prio- riteras. l överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 talas det om en mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården inom ramen för den begränsade ex- pansion som är möjlig. Enligt KEU:s beräkningar är som nämnts ca 2% per år i kommunal konsumtionsökning intecknade fram till år 1980 för utbyggnaden av barnomsorgen och långtidsvården samt för att klara förändringarna i åldersstrukturen i övrigt. Det bör observe- ras att endast en utbyggnad av antalet platser har beaktats i denna kal- kyl, däremot inte en ökad personaltäthet inom vårdsektorn.

En numerisk precisering av utrymmet för kommunal konsumtionsök- ning under de närmaste åren kan endast ske i samband med en total ekonomisk bedömning av den typ som görs i långtidsutredningarna. Det har därför inte varit möjligt för KEU 76 att göra en självständig bedöm- ning i detta avseende. För att stå i samklang med de ovan refererade samhällsekonomiska bedömningarna måste emellertid den kommunala utgiftsexpansionen begränsas i förhållande till de kommunala planerna för de närmaste åren.

Bedömningen av det totala utrymme som står till buds för kommunal: verksamhet är i hög grad avhängig av utvecklingen av landets totalpro- duktion samt i vilken utsträckning underskottet i bytesbalansen kan ned- bringas. Det är emellertid också en fråga om avvägning mellan privat och offentlig konsumtion. Även om man är överens om'att den kommu- nala sektorn bör ges hög prioritet vid denna avvägning. så måste man samtidigt konstatera att en ökning av den privata konsumtionen som un- derstiger l % per år enligt långtidsutredningen skulle leda till en sänkt realinkomst för de aktiva grupperna under de närmaste åren. Redan beslutade åtaganden gentemot i första hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för en ökad privat konsumtion framöver.

Slutsatsen är att utrymmet för volymmässig expansion inom t. ex. sko- lan, kollektivtrafiken samt kultur- och fritidssektorn blir begränsat under några år framöver. Hur Stort utrymmet för utbyggnad kan bli även för dessa verksamheter påverkas av i vilken utsträckning en omprövning av

Prop. 1978/79: 95 16

pågående aktiviteter är möjlig. Även ansträngningar att förbättra effek- tiviteten i den kommunala verksamheten kan bidra till att vidga utrym- met för nya kommunala åtaganden. KEU 76 betonar i sammanhanget kommunernas och landstingskommunernas roll i sysselsättningspolitiken och hänvisar till de fortsatta övervägandena inom sysselsättningsutred- ningen. '

Mot bakgrund av det begränsade utrymme för utbyggnad, som kom- munerna och landstingskommunerna har att räkna med framöver, be- tonar utredningen vikten av att även statsmakterna iakttar återhåll- samhet vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Regeringen har i enlighet med överenskommelsen med de båda kom- munförbunden i juni 1977 sett över kungörelsen om de statliga myndig- heternas rätt att utfärda rekommendationer, anvisningar m. m. KEU 76 förutsätter att dessa skärpta bestämmelser skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder.

En av KEU:s uppgifter var att pröva vilka nya styrmedel som even- tuellt kan behövas för att åstadkomma den önskade uppbromsningen av den kommunala utgiftstakten i förhållande till de kommunala planerna. Utredningen har därför diskuterat utformningen av olika tänkbara styr- medel samt för- och nackdelar med dessa medel.

3 Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen

Kommunernas och landstingskommarternas ansvar

Även om utredningen främst har inriktat sig på olika åtgärder som. staten skulle kunna vidta, så är det självfallet i första hand kommunerna och landstingskommunerna själva som har ett ansvar för den kommu- nala sektorns utveckling. Det förutsätts därför att man i kommunerna och landstingskommunerna kommer att göra en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna.

Ansträngningarna att dämpa utgiftsutvecklingen bör göras i planerade former så att drastiska nedskärningar undviks. Därför måste tyngdpunk- ten i det kommunala budgetarbetet alltmer skjutas från ettårsbudgeten till flerårsbudgeten. Även om KEU 76 starkt betonar flerårsbudgetens betydelse i detta sammanhang måste även möjligheterna till hårdare budgetprövning för det närmaste budgetåret tas tillvara.

Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen

Det är viktigt att kommunernas och landstingskommunernas verksam- het samordnas med den övergripande statliga ekonomiska politiken. Me- toderna härför bör vara sådana att staten i första hand ger riktlinjer för den kommunala verksamhetens totala omfattning och inte fördelningen på olika områden. De möjligheter kommunerna och landstingskommu-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 17

nerna f. n. har till planmässig avvägning och prioritering bör bevaras och om möjligt förstärkas. KEU 76 avvisar därför tanken på åtgärder som leder till att prioriteringsansvaret överförs från kommunerna och landstingskommunerna till statliga organ.

Det finns f.n. betydande möjligheter för statsmakterna att genom styrning av investeringar och upplåning, bl. a. kontrollen av kreditmark- naden och kontrollen över byggarbetsmarknaden, påverka den kommu- nala investeringsverksamheten. Det finns inte anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av regleringar och restriktioner. Där- emot är de nuvarande möjligheterna att påverka den volymmässiga ut- vecklingen av driftverksamheten mycket begränsade.

En metod som direkt skulle påverka de kommunala driftkostnaderna vore att sätta ramar för de totala kommunala driftkostnaderna i löpande priser. Detta förutsätter en relativt tillförlitlig bedömning av pris- och löneutvecklingen om inte kommunerna och landstingskommunerna för den händelse ramarna sätts alltför snävt skulle tvingas till drastiska ned- skärningar av verksamheten. KEU 76 konstaterar dock att det föreligger uppenbara svårigheter att göra tillförlitliga antaganden om pris- och lö- neutvecklingen framför allt om löneavtalen inte är klara när ramarna sätts.

Vad gäller ramar för volymutvecklingen skulle en reglering av vissa enskilda verksamhetsområden uttryckt i antal platser e.d. vara möj- lig. Däremot är det enligt KEU 76 stora svårigheter att utforma ra- mar för hela den kommunala sektorns volymutveckling på grund av de mättekniska problem som föreligger när det gäller att precisera den sam- lade volymutvecklingen. Även standardutvecklingen i form av personal- täthet m.m. torde vara svår att reglera om inte en detaljstyrning av enskilda verksamhetsområden sker.

Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget

KEU:s direktiv förutsätter även en prövning av lagstiftning om det kommunala skatteuttaget som alternativ till frivilliga överenskommelser. Statsvetarna Birgersson och Wallin har för sin del, som framgår av bi- laga 2, till utredningens slutbetänkande funnit att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med grundlagen. Om en lagstift- ning angående ett kommunalt skattetak aktualiseras, får emellertid riks- dagen bedöma om en sådan inskränkning i den kommunala självstyrel- sen skulle kräva grundlagsändring eller ej.

Av de modeller för begränsning av det kommunala skatteuttaget som diskuterats ligger individuella skattetak enligt KEU 76 närmast till hands. 'De individuella skattetaken bör dock bygga på generella regler så att man undviker en individuell prövning av samtliga kommuner och landstingskommuner. På kort sikt är det endast individuella skatte- tak som kan leda till en mer påtaglig restriktion på den kommunala ut-

20. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 8

Prop. 1978/79: 95 18

giftsutvecklingen. I ett alternativ enligt norsk modell skulle skattetaket anpassas till de högsta faktiska utdebiteringsnivåerna i kommuner resp. landstingskommuner. Därmed skulle i detta senare alternativ huvud- delen av kommunerna och landstingskommunerna lämnas ett betydande expansionsutrymme.

Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning

Samrådet mellan stat och kommun bör utvecklas ytterligare i fram- tiden. Enligt KEU 76 bör man pröva att bygga vidare på det system med överläggningar mellan staten och företrädare för kommunerna och landstingskommunerna som några gånger ägt rum under 1970-talet. Överläggningarna bör få en fastare form än hittills. överläggningar om det längre perspektivet bör tas upp i direkt anslutning till att en ny lång- tidsutredning presenteras. Som ett komplement bör man årligen disku- tera riktlinjer för det kommande budgetåret och eventuellt året därefter. De frivilliga överenskommelserna skall också kunna innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. KEU 76 utgår ifrån att de enskilda kom- munerna och landstingskommunema kommer att göra alla ansträng- ningar för att efterleva träffade uppgörelser.

Av hänsyn till det kommunala självstyret förordas således en lösning enligt frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för kommuner och landstingskommuner. Någon lagstiftning om det kom- munala skatteuttaget bör därför inte aktualiseras.

4 Frivilliga överenskommelser

4.1. Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun

De framtida överläggningarna mellan regeringen å ena sidan och re- presentanter för kommunerna och landstingskommtinerna å andra sidan bör leda fram till frivilliga överenskommelser om den kommunala sek- torns utveckling. Riktlinjerna bör vara av generell karaktär.

Möjligheterna att i avgörande grad förändra det närmaste årets verk- samhetsvolym är begränsade. Därför bör styrningen av den kommunala ekonomin i hög grad vara inriktad på den långsiktiga utvecklingen. Självfallet måste dock möjligheterna till snabbt verkande insatser beva- ras med hänsyn till behovet av påverkan utifrån konjunkturpolitiska motiv. ] överenskommelsen mellan regeringen och de båda kommunför- bunden år 1977 uttalas behovet av en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet. KEU 76 anser dock att riktlinjerna i framtiden bör uttryckas i mer preciserade termer.

Överläggningarna mellan regeringen och företrädare för kommuner och landstingskommuner bör få fastare form än hittills. Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att diskutera sam-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 19

ordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällsekonomin i stort. Utredningen, som säger att överenskommelser knappast är möjliga att träffa med varje enskild kommun, behandlar också kommunförbun- dens roll och de konstitutionella förhållanden som råder i fråga om kom- munförbundens ställning utan att finna avgörande argument som talar mot att kommunförbunden företräder de enskilda kommunerna och landstingskommunerna.

Utredningens överväganden när det gäller de frivilliga överenskom- melserna kan sammanfattas på följande sätt: ' Överläggningar om det längre perspektivet

Överläggningarna om den kommunala tillväxten i ett längre per- spektiv bör ske med utgångspunkt från bl. a. de statliga långtidsutred- ningarna. Syftet bör vara att väga samman statsmakternas bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn och kommunernas och landstingskommunernas intentioner för de närmast kommande åren som de kommer till uttryck i deras långtids- budgetar. Överläggningarna bör avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutvecklingen på något längre sikt.

' Överläggningar om de första planåren

Som ett komplement till överläggningarna om det längre perspekti- vet bör man i årliga överenskommelser mer preciserat kunna ge rikt- linjer för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. Dessa riktlinjer kan avse både den löpande verksamheten och investerings- utvecklingen.

Överläggningarna bör normalt äga rum under det första kvartalet varje år. Här föreligger i viss mån en målkonflikt. Ju tidigare på året överläggningarna startar, desto bräckligare år det statistiska underla- get för diskussionerna. Samtidigt måste kommunerna och landstings- kommunerna få kännedom om statsmakternas syn på utvecklingen så tidigt som möjligt så att det kommunala budgetarbetet kan påverkas.

Det är tekniskt betydligt svårare att konstruera ändamålsenliga ra- mar för utgiftsutvecklingen än för utdebiteringens nivå. Det är dock möjligt att låta överenskommelserna innehålla riktlinjer för den kom— munala verksamhetens volymmässiga utveckling som kombineras med ramar för utdebiteringens förändring. .

På grund av'svårigheterna att redan under det första kvartalet göra en tillförlitlig konjunkturbedömning för det kommande året kan rikt- linjerna eventuellt behöva omprövas senare. Kommunerna och lands- tingskommunerna bör därför ha en viss beredskap för en alternativ utveckling om förutsättningarna i något avgörande avseende skulle förändras.

. Avstämning av tidigare överenskommelser En avstämning av de under våren diskuterade ramarna bör ske i augusti månad. Då har det senaste taxeringsutfallet just blivit känt

Prop. 1978/79: 95 20

och löneavtalen för i varje fall det löpande budgetåret bör normalt vara klara. Det finns då underlag för att bedöma om ramarna behöver justeras.

Utöver denna avstämning av vårens överläggningar bör man vid överläggningarna i augusti/september även diskutera de närmare riktlinjerna för det kommande årets flerårsbudgetering. Huvuddelen av kommunerna och landstingskommunerna fastställer nämligen lång- tidsbudgetarna först under våren varför riktlinjer för flerårsbudgete- ringen bör ges av förbunden under hösten. . Efterlevnaden av träffade överenskommelser

Det skisserade förhandlingssystemet bygger på att de enskilda kom- munerna och landstingskommuncrna gör alla ansträngningar för att följa upp träffade uppgörelser och att de inte utan starka skäl avviker från överenskommelserna.

Om överenskommelser skulle träffas om en reglering av det kom- munala skatteuttaget kan det för ett begränsat antal kommuner bli svårt att hålla sig inom de överenskomna ramarna. Dessa bör i så fall först ansöka om extra skatteutjämningsbidrag innan man beslutar om en skattehöjning som ligger utanför överenskommelsens ramar. . Uppföljning av den kommunala utvecklingen

Den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellan rikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vi- lar i detta sammanhang på de politiska partierna. Detta har uppmärk- sammats av partierna men ytterligare insatser krävs i framtiden för att de samhällsekonomiska avvägningarna skall bedömas på likartat sätt på lokal, regional och riksnivå.

Utredningen föreslår att en särskild arbetsgrupp med experter från staten och de båda kommunförbunden inrättas. Arbetsgruppens upp- gifter skall vara —— att löpande följa den kommunalekonomiska utvecklingen —- att vara beredningsorgan inför de återkommande överläggningar-

na mellan regeringen och kommunförbunden att studera och sammanställa ekonomisk information om kommu- nerna och landstingskommunerna och bl. a. ta fram underlag för de budgetrekommendationer inför den kommunala budgeteringen som kommunförbunden utfärdar. ' Förbättrat förhandlingsunderlag

Vid förhandlingarna mellan regeringen och de båda kommunför- bunden under det första kvartalet varje är bör så aktuella uppgifter som möjligt ur de kommunala långtidsplanema finnas tillgängliga. Detta skulle tala för att budgetprocessen för flerårsbudgetarna sam- ordnas med ettårsbudgeten under hösten. Huvuddelen av kommuner- na och landstingskommunerna fastställer f.n. långtidsbudgeten först under årets första månader.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 21

Vidare behövs enligt utredningen ytterligare utvecklings- och infor- mationsverksamhet för att man skall kunna komma fram till gemen- samma tolkningar av nationalräkenskaperna och den kommunala finansstatistiken, liksom hur den kommunala volymutvecklingen skall mätas.

4.2. Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner

KEU 76 har diskuterat en modell för samverkan mellan kommuner och landstingskommuner, söm innebär ett fast organiserat samråd mellan landstingskommunens förvaltningsutskott och kommunernas styrelser i anslutning till budgetberedningen. Syftet med modellen är att få till stånd en överbryggande utgiftsprövning för hela det kommunala om- rådet. En fullständig sådan är sannolikt svår att genomföra, eftersom varje landstingskommun och kommun självständigt bestämmer om sina angelägenheter.

En större samverkan mellan kommuner och landstingskommuner än vad som finns i dag blir dock nödvändig, om ett utbyggt system med överläggningar med staten genomförs. Utgångspunkten för samverkan blir då naturligt de frivilliga överenskommelserna med staten. Nuva- rande samrådsorgan har nu huvudsakligen informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd och arbetet måste i högre grad inriktas på ekonomiska frågor och avse både ettårsbudgeten och flerårsbudgeten. Möjligheterna att nå resultat av ett frivilligt samråd är ytterst beroende av den politiska viljan i kommuner och landstingskommuner. Det är också viktigt att de båda kommunförbunden engagerar sig i denna fråga och utformar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedrivas.

5 Den kommunala avgiftsfinansieringen

Bortsett från avgifterna i de tekniska verken spelar övriga avgifter en förhållandevis liten roll för kommunernas ekonomi jämfört med andra inkomstkällor. Inte heller har några mer grundläggande förändringar skett på avgiftsområdet. under de senaste åren. År 1975 uppgick avgifts- inkomsterna till ca 7 300 milj. kr., vilket motsvarade ca 14 % av kom- munernas totala externa inkomster. Kollektivtrafiken är då exkluderad. Ca 6000 milj. kr., dvs. mellan 80 och 85 % av kommunernas totala avgifter, kommer från de tekniska verken.

Sin största betydelse har avgifterna således i industriell verksamhet (de tekniska verken), ett område som också i princip skall vara självbä- rande. Avgifternas kostnadstäckning på detta område är närmast full- ständig. De avvikelser från full kostnadstäckning som finns betingas

.

Prop. 1978/79: 95 _ 22

oftast av att man i vissa kommuntyper inte ansett det möjligt att ta ut hela kostnaden. Ett exempel härpå är kostnaderna för långa vatten- och avloppsledningar i glesbygdskommunerna. Om kommunerna genom- gående skulle beräkna avskrivningarna på återanskaffningsvärdet i stäl- let för på anskaffningsvärdet skulle avgifternas kostnadstäckning dock framstå som lägre än vad vi redovisat. En viss mindre marginal för ökat avgiftsuttag inom den tekniska verksamheten kan därför sägas föreligga.

Kommunerna kan enligt gällande lagstiftning låta ägare av fritidsfas- tigheter bära hela kostnaden för vatten och avlopp samt renhållning men detta förutsätter att man inte särbehandlar de fritidsboende jämfört med de permanentboende. En ändring av lagstiftningen så att kommunerna kan ta ut de faktiska kostnaderna för fritidshus oberoende av den taxa som tillämpas för permanentboende skulle ge kommuner med omfat- tande fritidsbebyggelse större möjligheter att täcka de kostnader fritids- husen ger upphov till.

Kommunernas och landstingskommunernas engagemang i kollektiv- trafiken innebär bl. a. att man bidrar till att täcka trafikföretagens un- derskott. Den helt dominerande delen av de kommunala insatserna i kollektivtrafiken avser tätortstrafik och då framförallt Stockholms läns landstingskommuns bidrag till SL:s växande underskott för kollektivtra- fiken i Stockholmsregionen. Vid avgiftssättningen i kollektivtrafiken måste ett flertal faktorer beaktas, efterfrågebortfallet vid en taxehöjning, avvägningen mellan kollektiv och privat trafik, fördelningspolitiska ef- fekter etc. Enbart kostnadsutvecklingen i kollektivtrafiken kan därför inte få styra avgiftsuttaget.

Inom de kommunala verksamheterna i övrigt används avgifterna i av- sevärt mindre omfattning än i industriell verksamhet och kollektivtrafik. I många fall är det fråga om socialt inriktade tjänster där avgifterna be- stäms efter helt andra överväganden än kostnadstäckningen. Avgifterna får i dessa fall inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem.

Också i den offentliga sjukvårdens finansiering spelar vårdavgifterna en relativt underordnad roll, framförallt de avgifter som betalas direkt av patienterna. Ersättningsnivån fastställs av riksdagen efter förhand- lingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. De största bidragen ut- görs av ersättningar från den allmänna försäkringen. Dessa ersättningar har karaktär av inkomstöverföringar inom den offentliga sektorn och kan i viss mån ses som ett alternativ till statsbidrag. Patientavgifterna svarade år 1976 för ca 2 % och ersättningen från sjukförsäkringen för ca 7 % av landstingskommunernas totala externa inkomster.

KEU 76 har även diskuterat ett införande av differentierade vårdav- gifter inom långtidsvården för de utförsäkrade. Med stigande ATP-in- komster kommer pensionärerna under 1980-talet att få ökade ekono- miska möjligheter att med avgifter betala en del av sin vård. Detta för-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden ' 23

hållande bör beaktas inom långvården liksom i den kommunala äldre- omsorgen. Därför förordar KEU 76 också att differentierade vård- avgifter för utförsäkrade bör prövas.

Sammanfattningsvis kan sägas att utredningen inte har funnit exempel på kommunala eller landstingskommunala verksamheter där ett ökat av- giftsuttag skulle ge kraftigt förstärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheter till justeringar av avgiftsuttaget bör dock löpande prövas i kommunerna och landstingskommunerna. I varje fall för kom- munernas tekniska verksamhet bör avgiftssättningen kontinuerligt an- passas till kostnadsutvecklingen. KEU 76'pekar också på att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de kommunala tjäns- terna och därmed ha en styrande effekt på den kommunala konsum- tionens volymmässiga utveckling.

6. Förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget

KEU 76 har prövat möjligheterna att förbättra överblicken över kom- munernas och landstingskommunernas skatteunderlag. I det kommunala skatteunderlaget inräknas f.n. inte inkomster av skattepliktiga sjukför- säkringsförmåner, arbetslöshetsförsäkring m.m. I motsatt riktning ver- kar de två allmänna statsbidrag till kommunerna och landstingskommu- nerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer. En förenkling och rationali- sering skulle ske om de två skattebortfallsbidragen slopas och kommu- nerna och landstingskommunerna i stället tillförs skatteunderlaget från de skattepliktiga sjukförsäkringsförmånerna m. m.

Den förenklade beräkningen är också en åtgärd som skulle innebära ett betydande tillskott av skattemedel till den kommunala ekonomin och ett motsvarande inkomstbortfall i statens budget. KEU:s beräkningar vi- sar att om en omläggning genomförs fr. o. m. inkomståret 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna totalt öka med ca 1 600 milj. kr. Detta belopp beräknas öka till ca 2 000 milj. kr. år 1980.

Eftersom detta skulle innebära en kraftig förändring av kostnadsför- delningen mellan stat och kommun har KEU 76 föreslagit att ytterligare två allmänna statsbidrag slopas för att därigenom minska nettobelast- ningen på statsbudgeten. Det särskilda bidraget till kommuner och landstingskommuner om 122 milj. kr. infördes år 1973 som en kompen- sation till kommunerna för den ändrade finansieringen av skatteomlägg- ningen detta år. Detta bidrag bör upphöra att utgå. Utredningen föreslår vidare att det extra bidraget till kommuner och landstingskommuner som är ett resultat av överläggningarna mellan regeringen och kommun- förbunden åren l975 och 1977 inte förnyas. Det extra bidraget uppgår år 1978 till 720 milj. kr.

Prop. 1978/79: 95 24

Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slopande av dessa två allmänna statsbidrag år 1979 skulle bli en net- toökning av kommunernas och landstingskommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. KEU 76 förordar att denna kvittning av ett stort an- tal penningströmmar mellan staten och kommunerna genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt.

7. Beskattningen av juridiska personer

Företagsskatteberedningen har som förstahandsalternativ i fråga om den framtida statliga beskattningen av juridiska personer föreslagit att en fast enhetlig skattesats för bolagen om 55 % införs och att sam- tidigt den kommunala beskattningen av aktiebolag m.m. avskaffas. Från företagsbeskattningssynpunkt är detta en önskvärd reform. Frågan för KEU:s del har främst varit om återverkningarna för kommunsek- torn blir så besvärande att omläggningen måste avstyrkas eller om en acceptabel lösning på uppkommande problem kan anges.

Det är främst i två avseenden som kommunerna och landstingskom- munerna påverkas av den föreslagna omläggningen av beskattningen av juridiska personer. För det första går samtliga kommuner och lands- tingskommuner miste om skatteunderlaget från de juridiska perso- nerna. För det andra påverkas beräkningen av den kommunala medel- skattekraften genom att kommunernas totala skatteunderlag reduceras. För den stora majoriteten av kommuner och landstingskommuner (de som uppbär skatteutjämningsbidrag) är den senare effekten viktigast. Om beräkningen av medelskattekraften justeras så att bortfallet av skat- teunderlaget från de juridiska personerna kompenseras, får dessa kom- muner en direkt täckning via tillskott av skatteunderlag i skatteutjäm- ningssystemet.

Skatteutjämningssystemet skyddar således majoriteten av kommu- nerna och landstingskommunerna mot förändringar. Det är endast kommuner och landstingskommuner med hög egen skattekraft som har något att förlora om hela eller delar av skatteunderlaget från ju- ridiska personer tas bort. För de kommuner och landstingskommuner som även framgent kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet är det därför av stor betydelse hur återföringen av det genom omlägg- ningen förlorade skatteunderlaget kommer att ske.

Utredningen har i första hand diskuterat tre olika fördelningsnycklar för en återföring av förlorat skatteunderlag nämligen . en exakt återföring av den enskilda kommunens/landstingskommu-

nens förlorade skatteunderlag . skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen . skatteunderlaget fördelas efter invånarantal.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 25

Det är inte möjligt att återföra skatteunderlaget från de juridiska per- sonerna till enskilda kommuner och landstingskommuner med exakt samma fördelning som den kommunala taxeringen skulle ha givit, efter- som det inte längre kommer att fastställas vilka företagsvinster som skall anses belöpa på olika kommuner eller landstingskommuner.

Däremot är det naturligtvis möjligt att begränsa omläggningen av be- skattningen av juridiska personer till 'att enbart avse ett införande av en enhetlig skattesats genom att låta de enskilda kommunerna och lands- tingskommunerna tillämpa den kommunala medelutdcbiteringen vid den kommunala beskattningen av de juridiska personerna. Ett sådant alter- nativ saknar emellertid flera av de från företagsskattesynpunkt positiva inslagen i företagsskatteberedningens huvudalternativ.

Den mest långtgående förändringen av skatteinkomsterna från de ju- ridiska personerna skulle uppkomma om skatteunderlaget i sin helhet skulle tillföras skatteutjämningen. För kommuner och landstingskom- muner med en högre egen skattekraft än den garanterade skulle omlägg- ningen leda till ganska varierande resultat. Mycket kraftiga utdebite- ringshöjningar skulle komma att krävas i flera kommuner. Om den kommunala och landstingskommunala utdebiteringen summeras skulle skattehöjningarna uppgå till mellan tre och fyra kronor för flera kom- muner i Stockholms län liksom för Malmö.

Det är inte heller så att de som förlorar mest genomgående också är de som i utgångsläget har den högsta skattekraften. Som ett medel att minska spridningen i skattekraft ”uppåt” är en utjämning enbart av in- komster från juridiska personer därför inte idealisk. Med tanke på de utdebiteringshöjningar för vissa kommuner och landstingskommuner, som skulle bli fallet om skatteunderlaget från de juridiska personerna i sin helhet tillförs skatteutjämningen, har KEU 76 inte ansett en så långt- gående omfördelning mellan kommunerna/landstingskommunerna möj- lig att genomföra.

Utredningen har också studerat effekterna av ett alternativ som leder till en mer begränsad omfördelning. Enligt detta alternativ skulle varje kommun/landstingskommun ograverat få behålla det skattunderlag som motsvarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinne- hav. Endast den del av skatteinkomsterna från juridiska personer som överstiger garantiskatten skulle alltså omfördelas.

Tänkbara fördelningsnycklar är bl. a. antalet invånare eller antalet ar- betstagare i kommunen eller landstingskommunen. Båda dessa fördel- ningsgrunder är tekniskt möjliga att tillämpa. Invånarantalet är emeller- tid enklare att använda vid fördelningen, eftersom befolkningsstatistiken är mer entydig och redan utnyttjas vid beräkningen av skattekraft m. m. Utredningen har inte heller funnit att en fördelning efter antalet arbets- tagare skullc kunna anses vara mer rättvis än en fördelning efter antalet invånare. Antalet invånare i kommunerna bör därför tjäna som fördel- ningsnyckel.

Prop. 1978/79: 95 26

Om denna omfördelning av skatteunderlaget från de juridiska perso- nerna skulle genomföras på en gång, skulle flera kommuner få en belast- ning som motsvarar en total utdebiteringshöjning av kommunal- och landstingsskatt på mellan en och två kronor. Detta anser utredningen inte vara acceptabelt, även om effekterna är betydligt mindre än om skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen.

Ca hälften av de knappt 30 berörda kommunerna skulle förlora på en fördelning av den ”effektiva” vinstbeskattningen av de juridiska perso- nerna efter invånarantal. Förlusterna för de kommuner som förlorar på omläggningen är emellertid betydligt större än vinsterna för övriga be- rörda kommuner, varför nettoeffekten blir minskade skatteintäkter för kommunerna om ca 360 milj. kr. Motsvarande nettoförlust för lands- tingskommunerna uppgår till ca 240 milj. kr., som helt faller på Stock- holms läns landstingskommun. Totalt skulle således de kommuner och landstingskommuner som ligger utanför skatteutjämningssystemet netto förlora ca 600 milj. kr. på den diskuterade omläggningen.

Omläggningen bör därför utformas med generösa övergångsregler för att underlätta för de kommuner och landstingskommuner, som kommer att förlora på omläggningen, att anpassa sig till de nya förhållandena. En tioårig övergångsperiod bör tillämpas med ett gradvis ökat genom- slag av den nya beräkningen av tillskott av skatteunderlag. Jämförelse- normen för de berörda kommunerna och landstingskommunerna bör ut- göras av de juridiska personernas genomsnittliga andel av det totala skatteunderlaget, exkl. garantiskatteunderlaget, under den senaste fem- årsperioden före omläggningens genomförande. Med de övergångsregler utredningen förordar skulle det således dröja tio år innan effekterna av omläggningen slår igenom i sin helhet.

8. Ett reformerat skatteutjämningssystem

Nuvarande skatteutjämningssystem innebär att kommuner och lands- tingskommuner garanteras viss skattekraft, som relateras till medelskat- tekraften i riket. Skattekraftsgarantin varierar med den geografiska be- lägenheten. Den lägsta garantin ges i södra och mellersta Sverige varef- ter den i princip ökar ju längre norrut kommunerna är belägna. Landet är i bidragshänseende indelat i fem relativt väl sammanhängande områ- den, inom vilka kommunerna och landstingskommunerna tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar resp. 95, 100, 110, 120 och ]30 % av medelskattekraften. Vidare har Gotland garanterats 115 %. Särskilda regler har införts för att förbättra bidragen till avfolkningskommuner och s. k. sommarstugekommuner.

Erfarenheterna från kommunalt och landstingskommunalt håll av nu- varande regler är i huvudsak goda. Kritiken har i första hand riktats

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 27

mot att indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg.

Utredningen har därför i sina försök att utforma ett system som ger mer individuell rättvisa åt kommunerna och landstingskommunerna sett det som naturligt att ta till vara de positiva egenskaperna i nuvarande " system och komplettera dessa med vissa faktorer, som har betydelse för den enskilda kommunens/landstingskommunens relativa kostnadsläge i förhållande till andra kommuner. Vid utformningen av förslaget har man tvingats till en avvägning mellan de'sinsemellan mycket svårför- enliga kraven på å ena sidan enkelhet i systemet och å andra sidan be- aktande mer i detalj av den enskilda kommunens förutsättningar.

Grunddragen i förslaget till reformerat skatteutjämningssystem anges i följande punkter.

1. Kommuner och landstingskommuner indelas liksom tidigare i skatte- kraftsklasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv klasser. Klasserna är indelade i treprocentsintervall från 103 % upp till 136 % av medelskattekraften. Till grund för inplaceringen i skattekraftsklasser ligger särskilda be- dömningar och kalkyler. För kommunerna har utgångspunkten för kalkylerna varit att en kommun med genomsnittliga kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur tillförs skatteunder- lag upp till en nivå motsvarande 105 % av medelskattekraften. Efter avrundning innebär detta att kommunen normalt har inplacerats i skattekraftsklass 106 %. För kommuner med en gynnsam resp. ogynn- sam situation vad gäller geografiskt läge och bebyggelsestruktur har hänsyn tagits till kostnadsskillnader på grund av dessa faktorer vid inplaceringen i lägre och högre skattekraftsklasser. lngen kommun har dock fått lägre garanti än l03 %.

I kalkylerna för geografiskt läge ingår —— byggnads- och underhållskostnader transportkostnader

uppvärmningskostnader

kostnader för kallortstillägg

För kommunerna har kalkyler tagits fram även för bebyggelsestruk- turen. Dessa avser kostnader för vatten och avlopp gator och vägar samt parker i tätorter kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt skolskjutsar utanför tätort _ fritidshus

tillägg för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskom- muner.

Prop. 1978/79: 95 28

Den utifrån kalkylerna exakt framräknade inplaceringen för kom- munerna har i viss utsträckning korrigerats för att inte indelningen inom geografiskt begränsade områden, i huvudsak resp. län, skall bli alltför splittrad. Den slutliga indelningen är således en kombi- nation av en ren klassindelning och en geografisk zonindelning. En- dast i ett begränsat antal fall har dock större avvikelser än tre pro- centenheter från de redovisade beräkningarna för den enskilda kom- munen tillåtits vid inplacering i skattekraftsklass. I dessa undantags- fall har skäligheten av skattekraftsplaceringen i relation till närliggan- de kommuner fått fälla utslaget. En ytterligare differentiering, vilken i och för sig är möjlig med den metod vi tillämpat, skulle ställa större krav på våra kalkylers tillförlitlighet än vad som f.n. kan anses rim— ligt. Utredningen har inte haft som mål och har inte. heller bedömt det vara möjligt att åstadkomma millimeterrättvisa mellan kommu- nerna genom'skatteutjämningssystemet.

När det gäller landstingskommunerna har utgångspunkten för in- placering i skattekraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen liksom för kommunerna skall vara 103 % av medelskattekraften och att indelningen skall ske i treprocentsintervall. Inplaceringen av landstingskommunerna i skattekraftsklasser har inte kunnat grundas på fullständiga beräkningar över det geografiska lägets och bebyggel- sestrukturens inverkan på kostnaderna. Samma beräkningar vad gäller det geografiska läget har dock gjorts för landstingskommunerna som för kommunerna. På grundval av dessa beräkningar och vissa uppgif- ter om landstingskommunernas verksamhet och ekonomi, har bedöm- ningen gjorts att de relationer mellan skattekraftsklasserna som råder i det nuvarande skatteutjämningssystemet relativt väl återspeglar kost- nadsskillnaderna mellan landstingskommunerna på grund av geogra- fiskt läge och bebyggelsestruktur. Dessa relationer bör därför i huvud- sak bibehållas i det reformerade systemet. KEU 76 anser dock att det framtagna materialet motiverar en viss minskning av spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti.

Därigenom har spännvidden mellan högsta och lägsta skattekrafts- garanti reducerats något i förhållande till nuvarande nivåer både för kommuner och landstingskommuner. Särskilt har grundgarantierna höjts kraftigt för kommuner och landstingskommuner i södra och mellersta Sverige.

Faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur har givits ett så- dant innehåll att den gjorda klassindelningen enligt utredningens upp- fattning även innebär ett regionalpolitiskt stöd till kommunerna och landstingskommunerna. '

Indelningen i skattekraftsklasser bör ligga fast under en längre pe- riod om exempelvis fem år.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden . 29

2. Den grundläggande skattekraftsgarantin enligt p. ] kompletteras'med hänsyn till kommunernas och landstingskommunernas åldersstruktur

De kommunala verksamheter som omfattas av åldersstrukturfak- torn är

_ pensionärsservice

— grundskola

—— obligatorisk förskola (deltidsgrupper) »— barnomsorg (exkl. förskolans deltidsgrupper) —— kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT)

_ statskommunala bostadsbidrag '

För landstingskommunerna beaktas åldersstrukturens inverkan på

sjukvårdskostnaderna.

Den grundläggande skattekraftsgarantin för kommunerna komplet- teras vidare med tillägg till 'de kommuner som har en snabb befolk- ningsminskning. För dessa avfolkningskommuner föreslås tillägg utgå för de befolkningsminskningar som överstiger totalt 5 % under den senaste tioårsperioden.

Kommuner och. landstingskommuner vars åldersstruktur orsakar relativt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin, medan kommuner med låga kostnader i detta avseende får vidkännas av- drag. Tilläggen och avdragen för åldersstruktur samt tilläggen för bc— folkningsminskning beräknas årligen i absoluta tal. De sammanlagda beloppen för åldersstruktur och befolkningsminskning omvandlas där- efter till procent av medelskattekraften. Man kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för kommuner och landstingskommuner som består av grundgarantin enligt p. 1 med tillägg eller avdrag för hänsynstagandet till åldersstrukturen och i till- lämpliga fall befolkningsminskningar enligt p. 2. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner och landstings- kommuner med en egen skattekraft, som överstiger den för kommunen/ landstingskommunen garanterade, faller i praktiken utanför skatteut- jämningen.

Vid fastställandet av den totala garantin för kommuner och lands- tingskommuner bör två spärregler tillämpas.

a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur, i förekommande fall justerad med tillägg för befolkningsminskning, får inte leda till att en kommun eller landstingskommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 % av medelskattekraften.

b. Det reformerade skatteutjämningssystemet får inte leda till minskat bidrag för någon kommun eller landstingskommun. Utredningen före- slår därför att den för resp. kommun och landstingskommun varje år framräknade totala garantin inte får understiga den skattekraft veder- börande kommun tillförsäkras i nuvarande system året före genom- förandeåret av de nya reglerna. Vid jämförelsen skall givetvis hänsyn

Prop. 1978/79: 95 30

tas till de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommar- stugekommuner och för befolkningsminskning.

Resultatet för enskilda kommuner och landstingskommuner av den förordade reformen av skatteutjämningssystemet redovisas i tabellerna 4 och 5.

Tabell 4. Garanterad skattekraft för kommunerna enligt utredningens förslag

Län Nuva- Föreslagen garanti i % av Kommun rande medelskattekraften skatte- krafts- garanti” Grund— Ålders- Total garanti struk- garanti tur och (inkl. folk- spärr- minsk- regler) ning

Stockholms län " 1 09 Botkyrka 975 106 -|- 3 Danderyd 161b 106 + 1 _ 105 Ekerö 104!) 106 + 7 113 Haninge 96 106 + 4 110 Huddinge 109” 106 —- I 105 Järfälla 125b 106 + 3 109 Lidingö 155h 106 — 4 102 Nacka 127h 106 + 2 104 Norrtälje 97 106 —— 6 112 Nynäshamn 1001) 106 — 2 104 Sigtuna 104b 106 + 3 109 Sollentuna 1241) 106 —— 1 107 Solna 159b 106 9 1000 Stockholm 14617 106 + 5 111 Sundbyberg 135b 106 ——10 1000 Södertälje 105b 106 —- 2 108 Tyresö 100» 106 —— l l l l 7 Täby 121h 106 2 104 Upplands-Bro 95 106 —— 2 108 Upplands-Väsby 101b 106 + 0 106 Vallentuna 96 106 -— 8 114 Vaxholm 97 106 —|— 4 110 Värmdö 101b 106 + 5 111 Uppsala län Enköping 95 103 ":i: 0 103 Håbo 96 106 + 6 112 Tierp 95 .106 + 2 108 Uppsala 99b 103 — 5 1000 Älvkarleby 95 106 :: 0 106 Östhammar 96 106 . 3 109 Södermanlands län Eskilstuna 95 103 +_ 0 103 Flen 95 103 + 2 105 Katrineholm 95 103 + 0 103 Nyköping 97h 103 i 0 103 Oxelösund 110h 103 + 1 104 Strängnäs 95 103 + 4 107 Vingåker 95 103 + 2 105 Östergötlands län Boxholm 98 106 -|— 7 113 Finspång 95 103 i 0 103 Kinda 95 106 1 105

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden

Län Kommun

Linköping Mjölby Motala Norrköping Söderköping Valdemarsvik Ydre Åtvidaberg Ödeshög

Jönköpings län Aneby Ekgö Gislaved Gnosjö

J önköpin g Nässjö Sävsjö Tranås Vaggeryd Vetlanda Värnamo

Kronobergs län Alvesta Lessebo Ljungby Markaryd Tingsryd Uppvidinge Yägö Almhult Kalmar län Borgholm Emmaboda Hultsfred Högsby Kalmar Mönsterås Mörbylånga Nybro Oskarshamn Torsås Vimmerby Västervik

Gotlands län Gotland

Blekinge län Karlshamn Karlskrona Olofström Ronneby Sölvesborg

Nuva- rande skatte- krafts- garantill

103b 95 95 95 96 96 95 95 95

95 95 95 95 96h 95 95 95 95 95 95

95 95 95 95 95 95 99 95

101 95 95 97 95 95 101 95 95 95 95 95

115

95 95 95 95 95

Föreslagen garanti i % av medelskattekraften

Grund- garanti

103 103 103 103 103 106 109 103 103

106 106 106 106 103 103 106 103 106 103 103

103 109 103 106 109 109 103 103

103 103 103 106 103 103 103 103 103 103 103 103

115

103 103 103 103 103

Ålders- struk- tur och folk- minsk— ning

+++|++++n

| +

|I—I—ll

Ill

'_'—'_'Nw—OON-Ä—Uu

.+++++

"t' ___-_w—N—A

|++s|

|

+H!

I+!

N—ONNWON—ho

-—o—ww—wuq—on

—-—-ww—-

Total garanti (inkl. spärr- regler)

103 107 104 109 106 104 115 104 105

111 105 102 100 103 102 103 101 105 102 102

107 110 105 107 112 110 102 104

101 103 104 113 100 106 102 100 106 104 103 104

119

102 100 100 104 102

Prop. 1978/79: 95

Län Kommun

Kristianstads län Bromölla Båstad Hässleholm Klippan Kristianstad Osby Perstorp Simrishamn Tomelilla Åstorp Angelholm Örkelljunga Östra Göinge

Malmöhus län Bjuv Burlöv Eslöv Helsingborg Höganäs Hörby Höör Kävlinge Landskrona Lomma Lund Malmö Sjöbo Skurup Staffanstorp Svalöv Svedala Trelleborg Vellinge Ystad

Hallands län Falkenberg Halmstad Hylte Kungsbacka Laholm Varberg

Göteborgs och Bohus län

Göteborg Härryda Kungälv Lysekil Munkedal Mölndal Orust Partille

Nuva- rande skatte- krafts- garanti”

95 97 95 95 95 95 100b 95 95 95 95 95 95

95 105b 95 102h 96 95 96 95 105” 98b 109” 115” 95 95 95 95 95 95 98[) 95

95 95 95 96 96 95

1121) 96 96 96 95 108b 97

1011)

Föreslagen garanti i % av medelskattekraften

Grund- garanti

103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103

103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103

103 103 103 103 103 103

103 103 103 103 103 103 103 103

Ålders- struk- tur och

folk- minsk-

ning

|

l'i-H-H—I wONN—OONNNNäm

+|+

: :+ ++ |

H—I lri'I—I— 1 H

I+ | +++-

l+| CMNWNNN—

H- + |

.b—Nawauo—u-U-o—owu-OONN

NIQOb-AUJN

Total garanti (inkl. spärr— regler)

100c 1000 101 101 101 101 103 103 104 101 101 103 106

105 101 103 103 108 100 103 104 103 108 100(" 102 103 105 106 105 109 101 104 100c

101 100 104 103 101 101

102 101 105 101 100 101 108 103

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden

Län Kommun

Sotenäs Stenungsund Strömstad Tanum Tjörn Uddevalla Öckerö

Älvsborgs län Ale Alingsås Bengtsfors Borås Dals-Ed Färgelanda Herrljunga Lerum Lilla Edet Mark Mellerud Svenljunga Tranemo Trollhättan Ulricehamn Vårgårda Vänersborg Åmål

Skaraborgs län Falköping Grästorp Gullspång Götene Habo l-l jo Karlsborg Lidköping Mariestad Mullsjö Skara Skövde Tibro Tidaholm Töreboda Vara

Värmlands län Arvika Eda

Filipstad Forshaga Grums Hagfors Hammarö

Nuva- rande skatte- krafts— garanti—*

96 105b 96 96 97 96l) 100

95 95 100 95 100 95 95 95 95 95 95 95 104h 101b 95 95 96h 95

95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 95 97» 95 95 95 95

100 100 95 95 95 101 105b

Föreslagen garanti i % av medelskattekraften

Grund- garanti

103 103 103 103 103 103 112

103 103 106 103 106 106 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103

103 103 106 103 106 103 106 103 103 106 103 103 103 103 103 103

106 106 106 106 106 106 103

Ålders- struk- tur och folk- minsk- ning

OIQO-PO—UJ

OIONNNOOO—lwh—m—ohu—

|!|-a+i+|

05—308wa

uNW—Å-NON—UIUJO—u—Ato—

Total garanti (inkl. spärr- regler)

100 104 103 107 103 101 ”2

104 101 102 104 107 106 100 108 104 106 103 105 104 1009 [04 100 101 100

102 100" 106 102 111 102 103 102 .103

106 103 100 101 101 105 103

104 103 102 112 102 105 1000

33

Prop. 1978/79: 95

Län Kommun

Karlstad Kil Kristinehamn Munkfors Storfors Sunne Säffle

Torsby Årjäng

Örebro län Askersund Degerfors Hallsberg H ällefors Karlskoga Kumla Laxå Lindesberg Ljusnarsberg Nora Örebro

Västmanlands län Arboga Fagersta Hallstahammar Heby

Kungsör Köping Norberg Sala Skinnskatteberg Surahammar Västerås

Kopparbergs län Avesta Borlänge Falun Gagnef Hedemora Leksand Ludvika Malung

Mora Orsa Rättvik Smedjebacken Säter

Vansbro Alvdalen

Nuva- rande skatte- krafts- garantia

104” 95 96” 100 95 100 95 110 100

95 95 95 95 105” 95 95 95 95 95 100”

95 105” 96” 95 95 95 95 95 95 98” 106”

95 98” 98” 95 95 101 96” 111 100 1 10 100 95 95 100 120

34

Föreslagen garanti i % av medelskattekraften

Grund- Ålders- Total garanti struk- garanti tur och (inkl. folk- spärr- minsk- regler) ning 103 4 100" 106 + 1 107 103 — 7 100" 106 —— 5 111 106 — 5 101 106 —— 2 108 106 2 104 109 i 0 110C 106 —-- 1 105 103 + 5 108 103 — 1 102 103 + 1 104 106 —|— 1 107 103 6 1009 103 + 1 104 103 + 1 104 106 + 1 107 106 + 5 111 106 — 2 104 103 —' 7 110 103 2 101 103 — 3 100 103 -- 2 105 103 —— 3 106 103 —— 2 105 103 — 2 101 106 + 3 109 103 —- 1 102 109 2 111 103 --j— 1 104 103 —— 1 104 106 :: 0 106 103 2 10.1 103 2 101 109 +; 0 109 106 3 109 109 1 108 106 -__- 0 106 115 6 111" 109 — 5 104 109 —— 2 111 109 — 1 108 106 ;: 0 106 106 ;; 0 106 109 —— 2 111 127 ;: 0 127

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden

Län Kommun

Gävleborgs län Bollnäs Gävle Hofors Hudiksvall Ljusdal Nordanstig Ockelbo Ovanåker Sandviken Söderhamn

Västernorrlands län Härnösand Kramfors Sollefteå Sundsvall Timrå

Ånge

Örnsköldsvik

Jämtlands län Berg Bräcke Härjedalen Krokom Ragu nda Strömsund Åre Östersund

Västerbottens län Lycksele Nordmalin g Norsjö Robertsfors Skellefteå Sorsele Storuman Umeå Vilhelmina Vindeln Vännäs Åsele

Norrbottens län Arjeplog Arvidsjaur Boden Gällivare Haparanda Jokkmokk Kalix Kiruna Luleå Pajala

N uva- rande skatte- krafts- garantiIl

110 103” 98 110 110 110 100 110 96” 110

110 110 120 110 110 113 110

122 120 121 120 123 120 121 110

.130 110 122 110 110 131 130 110 130 120 120 130

132 130 130 130 130 130 130 130 120 143

öcsae n'i, v Frl narati ”ga medelskattekraften

Grund- Ålders- garanti struk- tur och folk- minsk- ning

109 103 103 109 112 —— 109 + 106 +

_|.

|_L'._l_ ...

[

wO—xI—W——No

109 103 "5: 109 -'—

109 112 —— 118 —-- 109 109 + 115 + 112

www—noe

121 + 118 + 124 !- 121 + 121 + 124 + 121 + 109

'_'-F-xlOOw—Om

130 -- 115 + 124 + 115 —— 112 130 —— 130 + 109 -—- 130 —-- 118 + 118 + 127

Ul—N—Ox—m—Nldchlo

136 136 127 130 127 136 -. 127 + 130 121 136

| 1—1'1' |—. NN——uu-Nu0u.

Total garanti (inkl. spärr- regler)

1100 105 102 110c 115 110 113 110 103 112

110” 112 120 110& 112 120 110"

129 127 125 124 129 131 125 1100

132 121 126 117 111 138 131 1100 131 120 120" 132

141 136 130" 132 132 143 130c 130” 120” 148

Prop. 1978/79: 95 '36

Län Nuva- Föreslagen garanti i % av Kommun ' rande medelskattekraften skatte- krafts- garanti" Grund- Ålders- Total garanti struk- garanti tur och (inkl. folk- spärr- minsk- regler) ning Piteå 120 121 = 3 1200 Älvsbyn 130 127 + 1 130" Överkalix 136 133 -|— 15 148 Övertorneå 139 136 -1- 9 145

& Avser egen eller garanterad skattekraft inkl. sommarstugc- och avfolknings- reglerna. Kommunens egen skattekraft enligt 1977 ars taxering överstiger den nuvarande garantin 0 Enligt spärregel. Anm. Beräkningen av tillägg och avdrag för åldersstruktur och befolknings- minskning grundas på 1976 års förhållanden.

Tabell 5. Garanterad skattekraft för landstingskommunerna enligt utredningens förslag

Landstingskommun Nuva- Föreslagen garanti i % av rande medelskattekraften skatte- krafts- garantia Grund- Ålders- Total garanti struktur garanti

(inkl. spärr- regler) Stockholms läns 128” 103 ——7 100” Uppsala läns 95 103 1 102 Södermanlands läns 95 103 —— 1 102 Östergötlands läns 95 103 1 104 Jönköpings läns 95 103 + 1 104 Kronobergs läns 95 103 7 110 Kalmar läns 95 103 + 8 111 Blekinge läns 95 103 + 4 107 Kristianstads läns 95 103 + 6 109 Malmöhus läns 96” 103 j; 0 103 Hallands läns 95 103 + 1 104 Göteborgs och Bohus läns 95 103 _ 4 100c Älvsborgs läns 95 103 —'— 1 104 Skaraborgs läns 95 103 + 6 109 Värmlands läns 100 106 —— 7 113 Örebro läns 96” 103 - - 4 107 Västmanlands läns 98” 103 7 1000 Kopparbergs läns 100 106 + 5 111 Gävleborgs läns 100 106 —'— 5 111 Västernorrlands läns 110 115 - —4 119 Jämtlands läns 120 124 —— 11 135 Västerbottens läns 120 127 — 4 123 Norrbottens läns 130 136 —10 1300

" Avser egen eller garanterad skattekraft. Landstingskommunens egen skattekraft enligt 1977 års taxering överstiger den nuvarande garantin. 0 Enligt spärregel. Anm. Beräkningen av tillägg och avdrag för åldersstruktur grundas på 1976 års förhållanden.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 37

Det föreslagna skatteutjämningssystemet bör kompletteras enligt p. 3 och 4 nedan.

3. Extra skatteutjämningsbidrag bör även i fortsättningen beviljas när behov av särskilt stöd föreligger. De föreslagna ändrade reglerna för skatteutjämningssystemet med- för förbättrade och mer rättvisande ordinarie skatteutjämningsbidrag. Ett effektivare skatteutjämningssystem bör minska behovet av extra bidrag. Systemet kan emellertid inte ges en sådan utformning att alla skiljaktigheter i de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna och landstingskommunerna helt utjämnas. De allmänna kriterier som gällt under senare år och som gjort det möjligt att beakta olika om- ständigheter som motiv för att ge extra bidrag bör därför bibehållas. Det avgörande bör vara kommunens/landstingskommunens allmänna ekonomiska situation. Behovet av bidrag förutses komma att öka, men utredningen anser att detta bättre kan överblickas i samband med de årliga budgetpropositionerna. KEU 76 föreslår vidare att sista dag för ansökan om extra bidrag flyttas från den 31 januari till den 31 mars året före bidragsåret.

4. Skatteutjämningssystemet bör även kunna kompletteras med inomre- gional skatteutjämning. KEU 76 konstaterar att det i varje fall i något län skulle kunna fin- nas skäl för en inomregional utjämning som komplettering till det statliga skatteutjämningssystemet. Ordinarie bidrag enligt det statliga skatteutjämningssystemet bör enligt KEU:s mening utgå oberoende av om inomregional skatteutjämning förekommer eller ej. Utred- ningen betonar att en inomregional utjämning inte bör utformas så att de skillnader i statlig skattekraftsgaranti som kan föreligga mellan kommunerna neutraliseras. Det bör enligt utredningen vara lands- tingskommunerna som på egen hand bestämmer om ett inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas. De bör också på egen hand få avgöra stödets utformning. Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag om inomregional skat- teutjämning i Stockholms län. I propositionen föreslås en särskild lag som skall gälla till utgången av år 1981. Mot bakgrund av den upp- komna situationen har KEU 76 inte ansett sig ha anledning att lägga något preciserat förslag om inomregional skatteutjämning. Utred- ningen förordar att man avvaktar erfarenheterna av den försöksvisa lagstiftning som regeringen föreslår för Stockholms län innan man tar ställning till den inomregionala skatteutjämningen i ett något längre perspektiv. En ny översyn av skatteutjämningssystemet bör göras efter förslags- vis fem år. KEU 76 räknar med att förslaget till reformerat skatte- utjämningssystem genomförs fr. o. m. är 1979. De ökade kostnaderna

Prop. 1978/79: 95 38

för förslaget jämfört med nuvarande regler har beräknats till ca 2,7 miljarder kr. Man har då utgått från 1977 års taxering och utdebite- ringen för år 1977. Kostnadsberäkningen redovisas i tabell 6. De pla- nerade utdebiteringshöjningarna i kommuner och landstingskommu- ner år 1978 kan beräknas medföra en ytterligare kostnadsökning i förhållande till nuvarande regler om 1.50—200 milj. kr.

Tabell 6. Kostnader för ett reformerat skatteutjämningssystem Milj. kr.

Enligt nuva- Enligt för- Kostnads- rande regler slaget ökning

Landstingskommuner 1 187 2 525 ——1 338 Kommuner inkl. landstingsfria

kommuner 2 074 3 374 ——1 300 Extra skatteutjämningsbidrag 100 200 —— 100

3 361 6 099 +2 738

9 Specialdestinerade statsbidrag

Utredningens undersökningar av gällande statsbidrag i delbetänkandet SOU 1977: 48 visar att systemet med speciella statsbidrag fortfarande är relativt komplicerat. Antalet bidrag är stort och varje bidrag är reglerat i en särskild författning. Många av bidragen utgår till relativt begrän- sade kommunala verksamhetsområden. 1976/77 utgick stöd till kommu- nerna och landstingskommunerna via totalt 69 statsbidrag. Av dessa hörde sex till gruppen allmänna statsbidrag medan återstående 63 var specialdestinerade till olika kommunala verksamheter. Den totala stats- bidragssumman uppgick detta år till drygt 22 miljarder kr., varav de speciella statsbidragen utgjorde drygt 76 %. Skatteutjämningsbidragets andel av den totala statsbidragsgivningen utgjorde 1976/77 ca 13 %.

Några statsbidrag utgår med avsevärda belopp. ] andra fall är statsbi- ' dragens storlek obetydliga i förhållande till kommunernas och lands- tingskommunernas ekonomi. Delar man in de speciella bidragen stor- leksmässigt visar det sig att en så låg andel som 1 % av den utbetalda bidragssumman fördelas på hälften av det totala antalet bidrag.

Syftet med statsbidragsgivningen kan i första hand sägas vara

. att ge kommunerna och landstingskommunerna ett allmänt finan-

siellt stöd . att utjämna skillnader i kostnadsnivå och skattekraft mellan olika

kommuner/1andstingskommuner. '

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 39

. att stimulera tillhandahållande och utbyggnad av viss kommunal service

9 att av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl påverka den kommunala verksamheten.

Skulle syftet med statsbidragsgivningen enbart vara att ge kommunerna och landstingskommunerna ett allmänt finansiellt stöd finns det inte skäl att bevara nuvarande system med en rad speciella bidrag. De speciella statsbidragen leder inte i någon större utsträckning till en utjämning av servicenivå och utdebiteringsbehov mellan kommunerna/landstingskom- munerna. Därför har KEU 76 undersökt möjligheterna att överföra en del av det statliga stöd, som f. n. utgår i form av speciella statsbidrag, till det allmänna skatteutjämningssystemet för att därigenom uppnå en bättre skatteutjämning. De allmänna syftena med statsbidragsgivningen skulle kunna tillgodoses lika väl eller t.o.m. bättre om bidragsgiv- ningen inte i samma utsträckning som nu — binds till särskilda av kommunerna och landstingskommunerna bedrivna verksamheter.

Om syftet med statsbidragen däremot är att stimulera utbyggnaden av viss kommunal service blir situationen helt annorlunda. Det är självklart att om statsmakterna önskar påverka kommunerna eller landstingskom- munerna att bedriva viss verksamhet sker det lämpligast genom att bi- draget knyts till den ifrågavarande verksamheten.

Starka skäl talar således för att man prövar möjligheterna att slopa ett antal speciella statsbidrag och överföra medlen till skatteutjämningssys- temet. Vissa avsteg från denna grundprincip måste emellertid göras. Skäl för sådana avsteg kan bl. a. föreligga

' om bidragens slopande skulle medföra ett betydande avbräck i verk- samheten i fråga '

. om staten finner det lämpligt att stimulera utbyggnaden av någon särskild kommunal verksamhet. Stimulansbidragen bör dock bli före- mål för omprövning med jämna mellanrum. t. ex. vart femte år 0 om variationer i ändamåls- och utgiftsstrukturen föreligger kommu- nerna/landstingskommunerna emellan

' om verksamheten berör fler än kommunens eller landstingskommu- nens cgna invånare 0 om kommuner eller landstingskommuner på grund av geografiskt läge får vidkännas särskilda kostnader och dessa inte beaktas genom skatteutjämningssystemet . om statsbidragsgivningen har betydelse för finansieringen av viss in- vesteringsverksamhet i kommunerna eller landstingskommunerna . om statsbidragen utgår även till andra bidragstagare än kommuner eller landstingskommuner. Vidare anser KEU 76 att statsbidragen till beredskapsarbeten och andra

sysselsättaingsskapande åtgärder utgör viktiga stabiliseringspolitiska in-

Prop. 1978/79: 95 40

strument som skulle gå förlorade om dessa bidrag inordnades i skatteut- jämningssystemet. Det får därför anses viktigt att dessa bidrag av kon- junktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl finns kvar även i fortsätt- ningen.

Utredningen har i delbetänkandet granskat 52 av de totalt 63 speciella statsbidragen till kommunerna. Resultaten av översynen visar att åtta bi- drag kan slopas helt och delar av ytterligare sex bidrag kan upphöra att utgå. KEU 76 har således föreslagit att specialdestineringen skall upp- höra för bidrag till ett sammanlagt belopp av ca 185 milj. kr. (1976/77 års budgeterade värden). Omräknat till 1977/78 års budgeterade värden ökar beloppet till ca 215 milj. kr. De anslag som helt kan slopas är bi- dragen till

kommunernas skattekontroll

borgerlig medling

inrättande av elevhem inom det allmänna skolväsendet

bostäder för lärare inom det obligatoriska skolväsendet anordnande av institutioner för vissa psykiskt utvecklingsstörda (vårdhem/elevhem)

. ferievistelse för barn

. semesterhem

. familjerådgivning De anslag som delvis kan upphöra är . ersättning för skogsbrandsläckning och katastrofbränder . kommunal beredskap (planrevision) ' anläggningsstöd till idrotten (idrottsanläggningar exkl. riksanlägg- ningar, fritidsbåtstrafiken) ' ersättning till kommunerna enligt socialhjälps- och barnavårdsla- garna för utbetald socialhjälp till icke svenska medborgare, svenska och finska zigenare samt renskötande samer ' kommunala nykterhetsnämnder (administrationskostnader) . skyddsympning

I fråga om dessa bidrag har utredningen föreslagit att medlen över- förs till skatteutjämningssystemet.

De beloppsmässigt största bidragen som kan upphöra är bidraget till administration av den kommunala nykterhetsvårdcn samt delar av bi- draget till kommunernas socialhjälpskostnader för utländska medbor— gare. I övrigt är de bidrag som berörs av förslagen beloppsmässigt små.

KEU 76 avstod i statsbidragsbetänkandet från att ta ställning till vissa specialdestinerade bidrag, bl. a. social hemhjälp. färdtjänst och kollek- tivtrafik. Skälet var att man ville överväga möjligheterna att arbeta in dessa bidrag i skatteutjämningssystemet i samband med översynen av skatteutjämningsreglerna.

I utredningens slutbetänkande konstateras att principiellt sett skulle

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 41

dessa bidrag kunna arbetas in i skatteutjämningssystemet. Eftersom dessa verksamhet-er får bedömas vara socialt eller på annat sätt ange- lägna kan bidragen emellertid av stimulansskäl behöva finnas kvar ytter- ligare en tid. Ett annat skäl för en fortsatt specialdestinering av dessa bi- drag är att skatteutjämningssystemet inte heller i fortsättningen kommer att omfatta alla kommuner eller landstingskommuner. De kommuner som har en egen skattekraft som överstiger den garanterade kommer att ligga utanför skatteutjämningssystemet även i fortsättningen. Dessa kommuner och landstingskommuner skulle komma att helt gå miste om bidrag till nämnda verksamheter om specialdestineringen upphör. Ut- redningen har därför inte funnit det möjligt att nu föreslå en avveckling av specialdestineringen till social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtra- fik. På sikt bör dock bidragen överföras till skatteutjämningen.

Däremot föreslås att statsbidraget till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan slopas, då bidraget bedöms vara av relativt ringa ekono- misk betydelse för kommunerna och landstingskommunerna. Detta bi- drag uppgår till 25 milj. kr. budgetåret 1977/78.

KEU 76 föreslår således att speciella statsbidrag till ett sammanlagt belopp av ca 240 milj. kr. avvecklas och medlen överförs till skatteut- jämningen.

10. Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension

Det finns betydande skillnader mellan bostadsbidragen till folkpensio- närer utan barn och till övriga hushåll utan barn. KEU 76 har därför övervägt vilka möjligheter till ökad samordning som skulle kunna före- ligga.

Fr. o. rn. den 1 januari 1978 sker en viss samordning mellan systemen genom att folkpensionärer utan barn kan få statskommunalt bostads- bidrag när reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för kommunalt bostadstillägg till folkpension. Det statskommunala bostads- bidraget utgår då i form av utfyllnadsbidrag till KBT.

För att ytterligare öka samordningen mellan systemen har KEU 76 emellertid övervägt att införa en miniminivå för KBT som överensstäm- mer med de gränser som gäller för de statskommunala bostadsbidragen (SKBB) till hushåll utan barn.

Miniminivån för KBT bör läggas fast i lag. Därigenom garanteras en- hetliga regler i samtliga kommuner. Denna enhetliga grundnivå för KBT kan utformas som en övre hyresgräns för de utgående bostadstilläggen. Med övre hyresgräns avses att endast den del av den faktiska månads- hyran som understiger den fastställda hyresgränsen ger rätt till bostads- bidrag.

Prop. 1978/79: 95 42

En gemensam övre hyresgräns för de båda systemen på 600 kr. per månad för ensamstående och 700 kr. per månad för makar skulle ge en ökad total KBT-kostnad på ca 300 milj. kr. Det bör observeras att en högre övre hyresgräns för KBT minskar behovet av utfyllnadsbidrag från SKBB-systemet. Utredningen förordar att en lagstadgad minimi- nivå (övre hyresgräns) införs i KBT-systemet på 600 kr. per månad för ensamstående och 700 kr. per månad för makar.

Med den föreslagna samordningen mellan KBT och SKBB ökar beho- vet av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av finansierings- bördan mellan stat och kommun i de två bostadsbidragssystemen. Staten svarar med nuvarande statsbidragsregler för 72 % av kostnaderna för de statskommunala bidragen. Den statliga finansieringen av KBT upp- går däremot i nuläget till endast 10 a 15 %. De statskommunala bo- stadsbidragen innefattar bidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn men däremot inte det helt statliga bidraget till barnfamiljer. Det betyder att staten totalt finansierar ca 35 % av kostnaderna för de statskommu- nala bostadsbidragen och KBT och kommunerna återstående 65 %.

Utredningen föreslår att statsbidragen i fortsättningen skall täcka 40 % av kommunernas kostnader för bostadsbidrag. Det är endast den del av bostadsbidragen som ligger inom ramarna för lagstadgade in- komstprövningsregler och hyresnivåer för KBT samt fastställda gränser för statskommunala bostadsbidrag som bör vara statsbidragsgrundande. Genom att en gemensam 40—procentig statsbidragsandel av kostnaderna för KBT och SKBB förordas, kommer staten att ta på sig hela merkost- naden, dvs. ca 300 milj. kr., för införandet av den lagstadgade minimini- vån i KBT-systemet. Kommunernas totala kostnader för bostadsbidra- gen blir i stort sett opåverkade av reformen, vilket framgår av tabell 7. Däremot kan naturligtvis fördelningen av kostnaderna för bostadsbidra- gen mellan enskilda kommuner komma att förändras.

Tabell 7. Statens och kommunernas kostnader är 1977 för statskommunala bostadsbidrag och KBT

Milj. kr. Staten Kommu- Totalt nerna Enligt nuvarande regler: SKBB 1 000 400 1 400 KBT 200 1 800 2 000 Summa 1 200 2 200 3 400 Enligt förslaget: SKBB 560 840 1 400 KBT 920 1 380 ' 2 300

Summa ' 1 480 2 220 3 700

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 43

Nettokostnaderna för bostadsbidragen kommer att utjämnas genom hänsynstagandet till åldersstrukturen i förslaget till reformerat skatteut- jämningssystem. Genom att staten påtar sig merkostnaden för förslaget om enhetliga regler kommer det genomsnittliga kommunala utdebite- ringsbehovet att vara detsamma före och efter genomförandet av KEU:s förslag. För de kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet kom- mer det totala utdebiteringsbehovet, dvs. summan av kommunens di- rekta nettokostnader för KBT/SKBB och det tillägg/avdrag som ges här- för i skatteutjämningssystemet, att motsvara det genomsnittliga utdebi- teringsbehovet för KBT/SKBB för riket. T.ex. får en kommun som genom förslaget orsakas högre direkta kostnader för KBT/SKBB kom- pensation genom att tillägget i skatteutjämningen ökar (alt. avdraget minskar).

Om de kommuner, som har en så hög skattekraft att de kommer att ligga utanför skatteutjämningen även i fortsättningen, gynnas eller miss- gynnas av förslaget beror på fördelningen av kommunernas kostnader för bostadsbidragen mellan KBT och statskommunala bostadsbidrag. Detta beror i sin tur bl. a. på åldersfördelningen i kommunen.

11. Bidragsförskott

Bidragsförskotten administreras fr. o. m. den 1 oktober "1977 av för- säkringskassorna. Tidigare stod kommunerna för de löpande kostnader- na och erhöll statsbidrag i efterskott. Fördelningen av kostnaderna för bidragsförskotten mellan staten och kommunerna behålls i princip oför- ändrad. Kommunerna svarar således även efter omläggningen för admi- nistrationskostnaderna samt 25 % av nettokostnaderna för utgående bidragsförskott. Staten svarar liksom tidigare för 75 % av nettokostna- derna för bidragsförskotten.

Kommunerna betalar alltså efter den 1 oktober 1977 ett bidrag'till staten för kostnaderna för bidragsförskott. Storleken på detta bidrag uppgår till ca 170 milj. kr. i 1977 års priser. Den nuvarande konstruk- tionen av finansieringen av bidragsförskotten är orationell. En del av den beräknade rationaliseringsvinst som skulle erhållas vid omlägg- ningen av administrationen av bidragsförskotten går förlorad om detta kommunala bidrag till staten kvarstår. KEU 76 förordar därför att det kommunala bidraget till bidragsförskotten slopas.

12. Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering

[ dag är det inte någon som har det direkta ansvaret för att tillräck- liga rese- och inackorderingsmöjligheter finns för gymnasieskoleleverna. Ca 55 % av eleverna i gymnasieskolan erhåller antingen rese- eller in-

Prop. 1978/79: 95 44

ackorderingstillägg. Då det är en så stor andel av gymnasieskolans ele- ver som är i behov av stöd till resor och boende har studiestödsutred- ningen ansett det motiverat med ett samlat ansvar för verksamheten.

Eftersom kommunerna redan i dag har ansvaret för grundskolans skolskjutsverksamhet och inackordering av grundskoleelever skulle det också, enligt KEU:s mening, finnas goda skäl för att kommunerna i framtiden får ansvaret för motsvarande verksamhet för gymnasieskol- eleverna.

Om denna ändrade ansvarsfördelning genomförs bör kommunerna ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Statsbidragsgivningen bör därför ses över.

' Rese- och inackorderingstilläggen inom ramen för den statliga stu- diehjälpen bör slopas ' Statsbidragen till byggande av elevhem för grundskolan och gymna- sieskolan bör slopas ' Statsbidragen till avlönande av föreståndare i grundskolans och gym- nasieskolans elevhem bör prövas i samband med att driftbidragen till grundskolan och gymnasieskolan ses över.

Om ett kommunalt ansvarstagande för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderingsmöjligheter skulle införas och statsbidragen samtidigt av- vecklas kommer kommunerna att få en kostnadsökning på ca 150——200 milj. kr. i 1977 års priser. Ett kommunalt övertagande av gymnasiesko- elevernas rese- och inackorderingskostnader kommer att medföra en ökad ekonomisk belastning för kommuner med gymnasieskola.

13. Utbetalningsreglema för grundskolebidraget

Nuvarande utbetalningsregler för statsbidragen till grundskolan kan sammanfattas på följande sätt.

' Kommunen erhåller förskott på statsbidraget för läsåret med 90 % på föregående års bidrag. Detta innebär att kommunerna under löpande år får stå för hela kostnaden för löneökningar under läsåret samt utökad skolorganisation jämfört med föregående läsår. ' Slutavräkningen på grundskolebidraget betalas ut först ca ett halvår efter läsårets slut.

' Kommunen erhåller inga förskott på avgiftsbidragen (ATP, social- försäkringsavgifter m. m.).

Eftersläpningen vid utbetalningen av statsbidrag till kommunerna av- seende grundskolan uppgår till närmare två miljarder kr.

Fr. o. m. den 1 juli 1978 införs ett nytt statsbidragssystem för grund- skolan som ett resultat av SIA-reformen. Statsbidraget blir då mer

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 45

schabloniserat och handläggningen av bidraget kan väsentligt förenklas både i kommunerna och på länsskolnämnderna. En ny handläggnings- ordning kommer att införas som innebär att slutregleringen av stats- bidraget till grundskolan skulle kunna tidigareläggas mellan fyra och fem månader vilket skulle minska kommunernas räntekostnader avse- värt.

En övergång till att beräkna förskottsbasen på löpande redovisningsår men med bibehållande av nuvarande procenttal för förskott (90) med- för ca 300 milj. kr. i engångsbelastning av statsbudgeten (alternativ 1).

Om man skulle vilja gå vidare och ytterligare minska eftersläpningen i utbetalningen av skolbidragen till kommunerna kan man införa för- skott på avgiftsbidragen. Ett förskott med 90% av föregående års statsbidrag till grundskolans arbetsgivaravgifter m.m. fr.o.m. 1978/79 skulle öka de_statliga utbetalningarna med ca 1 000 milj. kr. under ge- nomförandeåret. Om förskott därutöver skulle införas med 90 % även på gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbildningens ATP-av- gifter skulle statsbudgeten belastas med ytterligare ca 100 milj. kr. un- der genomförandeåret (alternativ 2).

Om förskottsprocenten för grundskolebidraget inkl. de ovan nämnda avgiftsbidragen höjs till 100 ökar belastningen på den statliga budgeten övergångsåret med ytterligare ca 550 milj. kr. (alternativ 3).

Varje förändring av förskottssystemet till kommunernas fördel medför en engångsbelastning av den statliga budgeten. Alternativ 1 är enligt KEU 76 ett naturligt steg att ta i och med att SIA-reformen och det för- ändrade statsbidraget till grundskolan genomförs. Därigenom skapas möjligheter att grunda förskotten på läsårets faktiska organisation vilket innebär att variationerna i eftersläpningen mellan kommunerna elimine- ras. Alternativ 1 kan kombineras med alternativ 2. Engångsförstärk- ningen enligt alternativ 2 kan naturligtvis spridas över flera år om det utifrån samhällsekonomiska och statsfinansiella synpunkter bedöms vara lämpligt. I ett tredje steg skulle de ovan nämnda förskotten kunna räknas upp till 100 % av förskottsbasen. Angelägenheten av detta har dock minskat i och med att slutavräkningen nu kommer att tidigare- läggas avsevärt till direkt efter läsårets slut.

14 Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen

De nuvarande reglerna för utbetalning av kommunalskattemedel till kommunerna och landstingskommunerna innebär vid stigande skatteun- derlag att en del av medlen utbetalas med två års eftersläpning. De se- naste årens kraftiga inflation har lett till att eftersläpningen har nått en betydande storlek, mer än elva miljarder kr. per år 1976 och 1977 för kommunerna och landstingskommunerna tillsammans.

Man kan betrakta eftersläpningen som en kommunal kreditgivning till

Prop. 1978/79: 95 46

staten som ger upphov till räntekostnader för kommunerna och lands- tingskommunerna som inte kompenseras av staten. Samtidigt bär staten kostnaderna för skatteuppbörd och restantier. Med den nuvarande stor- leken på eftersläpningen överstiger de kommunala räntekostnaderna vad staten har att bära för upphörd m. in.

Det är dock inte effekterna för den kommunala likviditeten utan sna- rast utbetalningssystemets samhällsekonomiska verkningar som får be- traktas som det allvarligaste problemet. Under år med hög inflationstakt tvingas kommunerna och landstingskommunerna finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta leder till ett tryck uppåt på den kommunala utdebiteringen. Samtidigt kan eftersläpningen medföra ett finansiellt överutrymme för kommunerna och landstings- kommunerna under år med avtagande inflationstakt. Detta utrymme kan då utnyttjas för en volymmässig expansion.

KEU 76 har funnit att en uppräkning av skatteunderlaget på samma grunder som sker vid uppräkningen av de preliminära arbetsgivaravgif- terna skulle ha betydande positiva effekter när det gäller att minska variationerna i eftersläpningens storlek. Förskottet av kommunalskatte- medel skulle således med denna metod grundas på skatteunderlaget en- ligt senaste taxering uppräknat med den prognos för skatteunderlagsför- ändringen under de två följande inkomståren som föreligger vid besluts- tillfället. Denna metod skulle vara tekniskt möjlig att tillämpa.

Däremot är det svårare att klara de ekonomiska konsekvenser som denna metod leder till. Även med en relativt försiktig bedömning skulle det krävas en ökad statlig utbetalning av i storleksordningen 8 miljar- der kr. per år under genomförandeåret och året därefter. Detta om upp- räkningsfaktorn skulle vara ca 15 %, dvs. den årliga skatteunderlags- tillväxten har antagits vara 7,5 %. Om man väljer en betydligt lägre uppräkningsfaktor förlorar man fördelarna med denna metod. efter- som den bygger på att uppräkningsfaktorn skall kunna varieras kraf- tigt mellan åren i takt med skiftande bedömningar av skatteunderlags- utvecklingen. KEU 76 har övervägt två olika metoder för att komma till rätta med de finansieringsproblem för staten som vi pekat på ovan.

Metod 1 innebär att förskottet av kommunalskattemedel successivt räknas upp med en faktor som får öka med t.ex. ] % per år. Efter ett antal år (l0—15 år) har förskottet räknats upp så kraftigt att man kan börja anpasssa kommunalskatteutbetalningarna till inflationsutveck- lingen. Den successiva uppräkningen av förskottet medför en gradvis reduktion av eftersläpningen och utgör därför också en metod att årli- gen öka överföringen av statliga medel till kommunerna och landstings- kommunerna. Svagheten med metoden är att det dröjer en längre tid in- nan det förhöjda förskottet har nått en sådan nivå att det kan varieras i takt med svängningarna i skatteunderlagstillväxten.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 47

Metod 2 ger möjlighet att mycket snabbt nå ett läge där förskotten kan räknas upp utifrån antaganden om skatteunderlagsutvecklingen. Metoden innebär att slutavräkningen under två år helt slopas och att förskottet under dessa båda är i stället räknas upp med exakt motsvaran- de belopp. Efter dessa två år sker uppräkning utifrån bedömningar av skatteunderlagstillväxten. KEU 76 betraktar detta som en elegant teknisk lösning som ger den önskade möjligheten till direkt inflationsanpassning av kommunalskatteutbetalningarna utan att kostnadsfördelningen stat- kommun därför kraftigt behöver förändras. Däremot är det svårt att be- döma om kommunerna och landstingskommunerna vill acceptera denna lösning eftersom den kan sägas innebära en avskrivning av deras fordran på staten avseende två års slutavräkningsmedcl. Om man önskar genom- föra en sådan omläggning bör beslutet enligt utredningen föregås av en överenskommelse mellan regeringen och representanter för kommunerna och landstingskommunerna.

15. Sammanfattning av finansiella konsekvenser samt utredningens försök till prioritering

15.1. Finansiella konsekvenser

KEU 76 har diskuterat en lång rad åtgärder som innebär en ändrad köstnadsfördelning mellan stat och kommun. Några av dessa åtgärder skulle leda till minskade statliga resursöverföringar till den kommunala sektorn. Huvuddelen av reformerna innebär emellertid en ökning av de statliga tillskotten till finansieringen av kommunernas och landstings- kommunernas verksamhet.

Det har inte varit möjligt för KEU 76 att bedöma de samhällsekono- miska förutsättningarna för ett genomförande av förslagen. Den helt dominerande förutsättningen gäller naturligtvis hur samhällsekonomin kommer att utvecklas under de närmaste 5—10 åren. Utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad blir i hög grad beroende av den totala produktionstillväxten i samhället. Tidigare har konstaterats att det för de närmaste åren råder bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen. Detta utgör en av utgångspunkterna för utredningens arbete.

KEU 76 har utgått från att den kommunala inkomstskatten även i fortsättningen skall utgöra den dominerande inkomstkällan för kommu- nerna och landstingskommunerna. Av utredningens analysbetänkande framgår att skatteunderlagets naturliga tillväxt endast räcker för att fi- nansiera en relativt begränsad årlig kommunal volymökning, ca 0,5 % per år. Det torde därför komma att krävas inkomstförstärkningar även om den kommunala konsumtionsökningen dämpas kraftigt i förhållande till tidigare år.

Prop. 1978/79: 95 48

Utredningen har också konstaterat att möjligheterna att finansiera en ökad andel av kostnaderna för den kommunala verksamheten med av- gifter är relativt små.

I princip har man då att välja mellan att kommunalskatterna fortsät- ter att stiga eller att låta staten tillskjuta ytterligare medel. Kommunal- skatterna har under perioden 1960—1977 ökat med i genomsnitt 70 öre per år. Om de erforderliga inkomstförstärkningarna i utredningens mest expansiva alternativ i analysbetänkandet skulle klaras enbart genom höjda kommunalskatter skulle skatten behöva höjas med ca en kr. per år fram till år 1985.

KEU 76 anser inte att en höjning av de kommunala skatterna i denna takt kan accepteras Från utgångspunkten att en dämpning av den kommunala expansionstakten är nödvändig så räknar man också med att behovet av inkomstförstärkningar bör komma att reduceras något i förhållande till det angivna exemplet ovan. Betydande resurstillskott kommer emellertid ändå att erfordras.

Det får då bli en avvägning mellan höjd kommunalskatt och ökad statlig finansiering av den kommunala verksamheten. Det har inte varit möjligt för KEU 76 att precisera hur denna avvägning skall göras. Den kommunala beskattningen är en del av vårt samlade skattesystem. Man kan inte lägga enbart kommunalekonomiska synpunkter på hur fördel- ningen mellan direkta och indirekta skatter resp. mellan statlig och kommunal beskattning bör ske. Vid denna bedömning måste bl. a. för- slagen från de tre skatteutredningarna (KEU 76, 1972 års skatteutred- ning och företagsskatteberedningen) vägas samman.

Utredningens slutsats är att de behövliga resurstillskotten till kommu- nerna kommer att utgöras av en kombination av höjda kommunalskatter och ökade statliga transfereringar. KEU 76 har sett som sin uppgift att anvisa de vägar man bör välja när det blir aktuellt att överföra ytterli- gare statliga medel till kommunerna och landstingskommunerna. Nedan redovisas utredningens försök till prioritering mellan de olika åtgär- derna.

15.2. Prioritering av utredningens förslag

Ett reformerat skatteutjämningssystem

Högst på prioriteringslistan står en ökad utjämning mellan kommuner- na/landstiankommunerna och ett ökat statligt stöd till de inkomstsvaga kommunerna/landstingskommunerna. De ekonomiska förutsättningarna varierar fortfarande i stor utsträckning mellan kommunerna/landstings- kommunerna. KEU 76 bedömer det därför som en mycket angelägen åtgärd att förbättra den nuvarande skatteutjämningen. Enligt förslaget skulle statsbidraget till skatteutjämningen öka med ca 2 700 milj. kr. vil- ket innebär nära nog en fördubbling av nuvarande skatteutjämningsbi-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 49

drag. Denna kostnadsberäkning grundas på 1977 års taxering samt den faktiska utdebiteringen år 1977. De planerade utdebiteringshöjningarna år 1978 i kommuner och landstingskommuner kan beräknas medföra en ytterligare kostnadshöjning i förhållande till nuvarande regler med 150—200 milj. kr.

Som en delkomponent vid utjämningen av de kostnader som påverkas av åldersstrukturen i kommunerna ingår också de kommunala bostads- tilläggen till pensionärer. Utredningen förordar att en miniminivå läggs fast för de kommunala bostadstilläggen genom att en lagstadgad övre hyresgräns införs i KBT-systemet. Detta bedöms vara en mycket angelä- gen social och bostadspolitisk reform. Den utgör också en förutsättning för att kommunernas nettokostnader för KBT skall kunna utjämnas på ett rättvist sätt i skatteutjämningen. Merkostnaden för införandet av en- hetliga KBT-regler i samtliga kommuner har beräknats till totalt ca 300 milj. kr. år 1977. Genom förslaget att statsbidrag skall utgå med 40 % av kommunernas kostnader för både KBT och statskommunala bostads- bidrag skulle denna merkostnad i sin helhet bäras av staten.

Totalt skulle således reformeringen av skatteutjämningssystemet inkl. omläggningen av KBT-reglerna kosta statsverket ca 3000 milj. kr. i 1977 års priser. Tillskottet till kommunerna och landstingskommunerna skulle uppgå till ca 2 700 milj. kr. och resterande 300 milj. kr. skulle ut- göra en förbättring för pensionärerna via de kommunala bostadstilläg- gen.

KEU 76 har diskuterat vissa åtgärder som skulle kunna bidra till finan- sieringen av dessa reformer.

Utredningen föreslår att vissa specialdestinerade bidrag skall upphöra och medlen överföras till skatteutjämningen. Enligt statsbidragsbetän- kandet kan åtta speciella bidrag slopas helt och ytterligare sex bidrag kan delvis upphöra. I 1977/78 års budgeterade värden uppgår dessa bi- drag till ca 215 milj. kr. Därtill kommer bidraget till gymnasieskolans undervisningsmateriel 'om 25 milj. kr. som också föreslagits upphöra. Totalt skulle således ca 240 milj. kr. tillföras skatteutjämningen, om spe- cialdestineringen slopas i enlighet med förslagen.

KEU 76 förordar liksom studiestödsutredningen att ansvaret för gym- nasieskolelevernas resor och inackordering överförs till kommunerna som även bör ta finansieringsansvaret för denna verksamhet. De ökade kost- naderna för kommunerna kan beräknas uppgå till 150 å 200 milj. kr. för dessa nya åtaganden. Staten som f. n. via studiehjälpen bidrar till finan- sieringen av gymnasieskolelevernas rese- och boendekostnader skulle få en motsvarande avlastning. Kommunerna bör anses kompenserade för dessa merkostnader via den kraftigt förstärkta skatteutjämningen. . Företagsskatteberedningen föreslår som ett förstahandsalternativ att en fast enhetlig skattesats för bolagen införs och att endast statlig skatt i fortsättningen uttas av aktiebolag, ekonomiska föreningar m. fl. Som en

22. Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr 95. Bilaga 8

Prop. 1978/79: 95 50

uppföljning av företagsskatteberedningens förslag har KEU 76 förordat att skatteunderlaget från juridiska personer återförs till kommunerna och landstingskommunerna enligt en ny fördelningsnyckel. Varje kom- mun/landstingskommun föreslås återfå det skatteunderlag som mot- svarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav. Återstående skatteunderlag för de juridiska personerna fördelas mellan kommunerna/landstingskommunerna efter deras invånarantal. Med ut- gångspunkt från 1977 års taxering beräknas denna omläggning inne- bära att kommunerna och landstingskommunerna utanför skatteut- jämningssystemet netto kommer att gå miste om nära 600 milj. kr. i skatteintäkter. KEU 76 förordar emellertid en tioårig övergångspe- riod för att mildra effekterna av omläggningen. Nettominskningen i skatteintäkter för de ”rika” kommunerna och landstingskommunerna blir därför under genomförandeåret endast ca 60 milj. kr.

Slopandet av ett antal speciella statsbidrag, den ändrade finansieringen av gymnasieskolelevernas resor och inackordering samt omläggningen av beskattningen av juridiska personer skulle således totalt för kommun- sektorn innebära en ökad finansiell belastning på ca 500 milj. kr. (240+200+60) under genomförandeåret. Det betyder att kommunsek- torn i initialskedet på egen hand skulle bidra med ca 500 milj. kr. av de ca 2 700 milj. kr. som skulle utgå i tillskott via skatteutjämningen. Det skulle då återstå ca 2 200 milj. kr. i merkostnad för staten. Därtill kom- mer 300 milj. kr. till pensionärerna för KBT. Merbelastningen på stats- budgeten för de reformer som diskuterats i detta avsnitt skulle således bli ca 2,5 miljarder kr. beräknat på 1977/78 års förhållanden.

De ovan nämnda reformerna ges således högsta prioritet (”etapp 1”).

Övriga prioriterade reformer på kort sikt (”etapp 2”).

Så snart ytterligare statliga insatser är möjliga bör i första hand tre olika reformer aktualiseras.

För det första bör utbetalningsreglerna för grundskolebidraget ändras så att förskottsbasen i huvudsak grundas på det löpande redovisningsåret men med en oförändrad förskottsprocent (90 %). Detta skulle inne- bära en engångsförstärkning till kommunerna som skulle belasta stats- budgeten med ca 300 milj. kr. under genomförandeåret (förskott på kommunernas kostnader för olika arbetsgivaravgifter för lärarna inklu- deras inte).

För det andra bör en förenklad beräkning av det kommunala skatteun- derlaget införas som innebär att kommunerna och landstingskommu- nerna tillförsäkras skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkrings- förmåner, arbetsmarknadsstöd m.m., samtidigt som de statsbidrag till kommunerna och landstingskommunerna, som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattere- former, slopas. Om omläggningen genomförs fr.o.m. år 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna detta år totalt öka med ytterligare ca

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 5|

] 600 milj. kr. Motsvarande belopp skulle behöva finansieras över stats- budgeten. Merinkomstcrna för kommunerna och landstingskommunerna beräknas i löpande priser öka till ca 2 000 milj. kr. år 1980.

I gengäld har KEU 76 ansett det rimligt att det extra bidrag till kom- muner oeh landstingskommuner. som utgått under åren 1976, 1977 och 1978 efter överenskommelser mellan regeringen och de båda kom- munförbunden, då inte förnyas. Merbelastningen år 1979 på den statliga budgeten reduceras därigenom med 720 milj. kr. Utredningen har också föreslagit att det särskilda bidraget till kommuner och landstingskom- muner om 122 milj. kr., som infördes år 1973 som en kompensation för skatteomläggningen detta år, slopas. Totaleffekten av denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kommunerna/lands- tingskommunerna skulle år 1979 bli en nettoökning av kommunernas och landstingskommunernas inkomster om ca 760 milj. kr.

Den tredje reformen gäller slopandet av kommunernas bidrag till sta- ten för bidragsförskotten. En administrativ förenkling skulle uppnås om staten tar över hela finansieringsansvaret för bidragsförskotten. Kommu- nerna skulle avlastas ca 200 milj. kr. om det kommunala bidraget till staten upphör att utgå.

KEU 76 anser att det är naturligt att skatteutjämningsreformen kom- pletteras med åtgärder som ger ett visst tillskott till samtliga kommuner och landstingskommuner, dvs. även till de kommuner och landstings- kommuner som ligger utanför skatteutjämningen. Detta inte minst mot bakgrund av att de som ligger utanför skatteutjämningen i ett stort antal fall även kommer att få ett reducerat skatteunderlag vid omläggningen av beskattningen av juridiska personer. Den förenklade beräkningen av skatteunderlaget medför förutom klara rationaliseringsvinster också ökade skatteinkomster för så gott som samtliga kommuner och lands- tingskommuner.

Vid bedömningen av effekterna av förslagen för enskilda kommuner och landstingskommuner bör de samlade konsekvenserna av de olika förslagen beaktas. Även om en enstaka åtgärd kan innebära negativa ef- fekter för en kommun eller landstingskommun bör detta i normalfallet kompenseras av andra åtgärder med en positiv inriktning för kommunen i fråga.

Formerna för statliga överföringar på längre sikt (”etapp 3”).

För att under de närmaste 5—10 åren klara finansieringen av den kommunala verksamheten kommer det att krävas både kommunala skattehöjningar och ökade statliga transfereringar. Utredningen har be- handlat ett antal åtgärder som bör aktualiseras om man under en fler- årsperiod successivt önskar öka de statliga resursöverföringarna till kommunerna och landstingskommunerna.

KEU 76 föreslår i fråga om skatteutjämningssystemet en höjning av grundgarantin från lägst 95 % till lägst 103 % av medelskattekraf-

Prop. 1978/79: 95 52

ten. Utan att ändra principerna för hänsynstagandet till de olika faktorerna på utgiftssidan vore det möjligt att successivt höja denna grundgaranti för samtliga kommuner och landstingskommuner. En höj- ning med en procentenhet skulle tillföra kommunsektorn ytterligare 300 -—400 milj. kr. En sådan åtgärd skulle leda till en ytterligare utjäm- ning mellan de kommuner/landstingskommuner som uppbär skatteut- jämningsbidrag och de kommuner/landstingskommuner som har en hög- re egen skattekraft än den garanterade.

Därutöver kan förändringar också göras i reglerna för utbetalning av statsbidrag och kommunalskattemedel för att åstadkomma en successiv minskning av eftersläpningen i statens betalningar till kommunerna och landstingskommunerna. Dessa åtgärder innebär, liksom bl. a. den för- enklade beräkningen av skatteunderlaget, insatser' som kommer samtliga kommuner och landstingskommuner till godo, dvs. även de ”rika” kom- munerna. De kan därför utgöra ett lämpligt komplement till förbätt- ringar av skatteutjämningen.

Dels bör förskott för de s.k. avgiftsbidragen, dvs. statsbidragen till grundskolans arbetsgivaravgifter samt gymnasieskolans och den kom- munala vuxenutbildningens ATP-avgifter, kunna komma i fråga, dels en successiv uppräkning av förskotten av kommunalskattemedel. Via en så— dan uppräkning skulle kommunerna och landstingskommunerna kunna tillföras ökade statliga medel under en relativt lång period. Hur snabbt uppräkningen av förskotten kan ske blir naturligtvis beroende av de ak- tuella samhällsekonomiska bedömningarna.

15.3. Andra åtgärder för ändrad kostnadsfördelning stat—kommun

1 den allmänna debatten har ytterligare ett stort antal åtgärder som skulle leda till en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun varit uppe till diskussion. Bl.a. aktualiseras med jämna mellanrum att staten skall lätta den kommunala finansieringsbördan genom att överta huvudmannaskapet och därmed hela finansieringen av stora delar av den kommunala verksamheten. Grundskolan, gymnasieskolan och barn- omsorgen brukar nämnas i detta sammanhang. KEU 76 har emellertid i huvudsak utgått från rådande fördelning av huvudmannaskapet.

Vid avvägningen mellan att ge ökade statliga tillskott i form av spe- ciella statsbidrag eller via skatteutjämningssystemet har utredningen klart förordat förbättringar av skatteutjämningen. Det betyder att ett in- förande av nya speciella statsbidrag normalt inte bör komma ifråga lik- som inte heller en uppräkning av de nuvarande speciella statsbidragen utöver vad en följsamhet till pris- och volymutvecklingen kräver. Med tanke på inriktningen att få en dämpning av den kommunala utgiftsex- pansionen till stånd bör man även av detta skäl vara restriktiv med statsbidrag av stimulanskaraktär. Barnomsorgen och äldrevården måste

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 53

i första hand prioriteras av kommunerna och långtidsvården av lands- tingskommunerna. En statlig stimulans av utbyggnaden inom andra kommunala verksamhetsområden bör därför få anstå.

Vid bedömningen av de framtida relationerna mellan stat och kom- mun bör förslagen från KEU 76 inte ses isolerade. Utredningen har be- handlat frågor som rör den kommunala ekonomin både vad gäller en möjlig utbyggnadstakt för den kommunala sektorn framöver och hur fi- nansieringen av denna kommunala verksamhet skall ske. Däremot har det inte ingått i utredningsuppdraget att behandla en mängd andra as- pekter som har betydelse för det fortsatta samspelet mellan staten och kommunerna/landstingskommunerna. KEU 76 kompletteras emellertid av ett flertal andra statliga utredningar i första hand kan nämnas de- centraliseringsutredningen, statskontrollkommittén och länsdemokrati- kommittén som också kommer att lägga förslag som påverkar den kommunala sektorns betingelser. Det är således de samlade förslagen från dessa utredningar liksom från KEU 76 som kan ge en uppfattning om hur relationerna mellan staten och kommunerna/landstingskommu- nerna i framtiden kommer att utvecklas.

16. Sammandrag av reservationer och särskilda yttranden till utred- ningens slutbetänkande

16.1. Reservation av ledamoten Berndtson (vpk)

Kommunalskatternas utveckling

Kommunalskatterna har ökat kraftigt. Vid l950-talets början låg den kommunala utdebiteringen omkring tio kr. I början av 1960-talet var ut- debiteringen ca 15 kr. Efter de kraftiga höjningarna för 1978 kommer den att uppgå till mellan 28—29 kr. Ett betydande antal kommuner kommer över 30 kr. och några upp till 32 kr. i utdebitering. Medelutde— biteringen har fördubblats sedan 1960 och tredubblats sedan 1950. Un- der de år som gått sedan den första kommunalekonomiska utredningen tillsattes 1971 har kommunalskatterna stigit med ungefär sex kr. Enligt beräkningar gjorda av KEU 76 skulle medelutdebiteringen 1985 uppgå till 36 kr. om inga särskilda åtgärder vidtas.

Kommunalskattehöjningarna måste ses mot bakgrunden av att kom- muner och landsting under lång tid ålagts nya uppgifter och svarar för en allt större del av serviceuppgifterna. Statliga beslut har medverkat till denna utveckling. Däremot har inte tillräckliga ekonomiska resurser ställts till den kommunala sektorns förfogande. Detta har drivit upp kommunalskatterna. Stora befolkningsomflyttningar med avfolkning i vissa områden och stark koncentration i andra har medfört särskilda problem för kommunerna. Den ekonomiska krisen i det kapitalistiska systemet har under senare år förstärkt den negativa utvecklingen.

Prop. 1978/79: 95 54

Utvecklingen har lett till att en allt större del av samhällsuppgifterna finansieras via proportionell kommunalskatt i stället för via progressiv statsskatt. För de stora inkomstgrupperna är kommunalskatten avsevärt tyngre än den direkta statliga skatten. Särskilt markant är detta för låg- och medelinkomsttagarna. Dessa förhållanden har inte beaktats i olika skattepolitiska sammanhang. Tvärtom har vidtagna åtgärder under se- nare år medverkat till att trycket på kommuner och landsting ökat ytter- ligare, med stigande kommunalskatter som följd.

Verkningarna av en åtstramning

Utredningsarbetet i KEU 76 har bedrivits med utgångspunkten att den kommunala expansionstakten måste begränsas. Utifrån detta synsätt har olika styrmedel för att åstadkomma en uppbromsning i förhållande till de kommunala planerna diskuterats. Hur stor del av den totala samhälls- ekonomin som kommunerna skall ta i anspråk måste vara beroende på vilka uppgifter de ålagts att svara för. Det kan t. o. m. vara motiverat att denna andel ökar.

En begränsning i förhållande till uppgjorda planer leder till stora pro- blem. Redan nu råder allvarliga brister ifråga om barnomsorg, sjuk- och hälsovård, äldreomsorg, miljö, bostadsförhållanden, kollektivtrafik etc. Dessa problem skulle förvärras genom en sådan begränsning.

Överenskommelser mellan regeringen och företrädare för kommuner och landsting förordas och utredningen anser att överläggningarna bör få en fastare form än hittills. Detta löser inte några kommunalekono- miska problem. Skattetak av den typ som diskuterats löser inte heller kommunernas problem och måste därför avvisas. Ett skattetak tillför inte den kommunala sektorn några resurser för att lösa angelägna upp- gifter.

En ofrånkomlig konsekvens av den förordade åtstramningen på den kommunala sektorn, nämligen ifråga om sysselsättningen, behandlas mycket knapphändigt av utredningen. Detta trots att den kommunala sektorn svarar för allt större andel av sysselsättningen. Antalet anställda i kommuner och landsting är i dag ca 680 000. Olika utredningar har kommit fram till att det framförallt är på den offentliga sektorn som sysselsättningen beräknas öka. En åtstramning för kommuner och lands- ting kommer att få negativa verkningar från sysselsättningssynpunkt. Detta har otillräckligt beaktats.

Taxepolitik, företagsbeskattning m. m.

Jämsides med kraftigt stigande kommunalskatter förekommer bety- dande höjningar av taxor och avgifter i kommunerna. Ofta tillgrips taxe- höjningar för att begränsa skattehöjningarna. Utredningarna konstaterar att avgifterna ifråga om socialt inriktade tjänster inte får bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 55

Vid avgiftssättningen i kollektivtrafiken bör ett flertal faktorer beaktas, såsom avvägningen mellan kollektiv och privat trafik, fördelningspoli- tiska effekter etc. Dessa konstatcranden borde rimligen inte leda till slutsatsen att avgiftssättningen bör anpassas till kostnadsutvecklingen. Till bilden bör att avgifterna spelar en förhållandevis liten roll i finansie- ringen av olika verksamheter, utom de tekniska, och därtill är dyra att administrera. Avgiftshöjningar för social service liksom på områden som påverkar boendekostnader, arbetsresor etc. måste motverkas. Beträffande kommunernas skatteunderlag från skattepliktiga sjukför- säkringsförmåner, arbetsmarknadsstöd, utbildningsbidrag m.m. nöjer sig utredningen med att förorda en delvis kvittning med vissa statsbidrag och att frågan aktualiseras så snart det anses samhällsekonomiskt möj- ligt. Kommunerna borde ha kunnat tillföras ekonomiska resurser utan den föreslagna kvittningen och utan ytterligare dröjsmål. Skatteinkomsterna från juridiska personer till stat och kommun har minskat. Detta hör samman med företagsbeskattningens utformning. Skattefria avsättningar till fonder under senare år har ytterligare un- dandragit skatteinkomster. Enligt vpk:s mening bör företagen beskattas efter helt andra grunder än f.n. Bl.a. bör företagsbeskattningen göras progressiv och nuvarande avskrivningsregler förändras. Vpk har också förordat ett system av produktionsskatter, beräknade i förhållande till företagens omsättning, råvaru- och energiförbrukning och inte som nu enbart i förhållande till löneutgifterna. Det är i samband med en genomgripande förändring av företagsbeskattning som också olik- heterna mellan kommunerna ifråga om skatteunderlaget från juridiska personer kan lösas. Företagsbeskattningen behandlas i en särskild ut- redning, där vpk saknar representation. KEU 76 har endast haft att behandla fördelningsregler utan inflytande på företagsbeskattningens storlek och utformning. Därför innebär inte förslagen någon lösning.

Skatteutjämning, statsbidrag m. m.

De stora skillnaderna mellan olika kommuner i fråga om utdebitering är oacceptabla. Det kan inte vara rimligt att man för samma service tvingas betala 5—6 kr. högre skatt i en kommun än i en annan. Utred- ningens förslag till reformerat skatteutjämningssystem syftar till att skapa större rättvisa mellan kommunerna. Den avgörande bristen i för- slaget är att utredningen stannat vid en alltför låg nivå ifråga om lägsta garanterade skattekraft. .De resurser som staten förutsätts ställa till kom- munernas förfogande är helt otillräckliga för att stoppa skattehöjning- arna och möjliggöra skattesänkningar. En verklig utjämning mellan kommunerna kan inte uppnås utan avsevärt större statliga insatser.

Oberoende av KEU 76 har regeringen framlagt förslag om inomre- gional skatteutjämning i Stockholmsregionen. Den skisserade inomregio- nala skatteutjämningen innebär dock att skattebetalarna inom regionen

Prop. 1978/79: 95 56

— även låginkomsttagare i kommuner med redan hög skatt får be- tala kostnaderna medan staten slipper undan.

Därtill kvarstår skillnaderna mellan kommuner i olika delar av landet på 5—6 kr. oförändrade. Dessa kan angripas endast genom att det stat- liga skatteutjämningssystemet tillförs ökade resurser. Därigenom mins- kas också skillnaderna inom en region.

Utredningens förslag bör också ses mot bakgrunden av andra skatte— politiska åtgärder som företagits eller aviserats. Indexreglering av skat- teskalan motsvarar 5,5 miljarder kr. Sänkningen av allmänna arbetsgivar- avgiften 4 miljarder kr., varav 900 milj. kr. på kommunerna. Dessutom har aviserats en lindring i beskattningen av företagens kapital etc. Till detta kommer stora subventioner till företagen-. En omfattande kapital- export pågår. Detta visar att det finns resurser att förbättra den kom- munalekonomiska situationen och angripa de stigande kommunalskat- terna.

För vissa verksamheter är det nödvändigt med särskilda statsbidrag. Detta gäller i hög grad barnomsorgen, som är en verksamhet under upp- byggnad och i behov av stimulans. Barnomsorgen bör därför inte ingå i skatteutjämningssystemet utan erhålla särskilda statsbidrag.

Målet för samhällets barnomsorg skall enligt vpk:s mening vara att tillgodose alla barns .rätt till en bra och avgiftsfri barnstugeplats. För detta behövs en utbyggnad av minst 50 000 platser varje år i daghem och fritidshem under de närmaste åren. Anordningsbidrag och driftbi- drag måste utgå till kommunerna med målsättningen att staten helt skall svara för kostnaderna för denna verksamhet.

Vpk har krävt höjda statsbidrag eller att staten helt tar över kostna- derna för vissa delar av kommunernas och landstingens verksamhet. KEU:s beräkningar visar att kommunernas nettokostnader uppgår till 5,5 miljarder kr. för grundskolan, 1,5 miljarder kr. för gymnasieskolan, 2,5 miljarder kr. för barnomsorgen, 1,8 miljarder kr. för KBT etc. Dessa siffror belyser det angelägna i bättre statsbidrag till kommunerna.

Vpk har länge krävt att ett statligt grundbidrag bör utgå till kommu- nerna för bostadstillägg till pensionärerna (KBT). Utredningens förslag om samordning av de statskommunala bostadsbidragen och KBT inne- fattar ett enhetligt statsbidrag. Det är beklagligt att utredningen stannat vid en statsbidragsnivå på 40 procent. Detta innebär att kommunerna inte kan påräkna någon ekonomisk förstärkning. Genom den samtidigt sänkta statsbidragsnivån från 72 till 40 procent för de statskommunala bostadsbidragen uteblir effekten av att statsbidrag utgår till KBT. En av- sevärt högre statsbidragsnivå än föreslagna 40 procent borde ha valts.

För att åstadkomma en successiv minskning av eftersläpningen i sta- tens utbetalning av statsbidrag och kommunalskattemedel till kommu- nerna hänförs frågan till statliga överföringar på längre sikt. Möjligheter finns att redan nu tillföra den kommunala sektorn ökade resurser.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 57

Frågan om reduktion av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter för kommuner och landsting avvisas av utredningen. Nu tvingas kommu- nerna att erlägga betydande belopp till statskassan i mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter, bl.a för finansiering av statsskatteomläggningar. Dessa kostnader måste man finansiera via kommunalskatten. Genom re- duktion av moms och allmänna arbetsgivaravgiften skulle det ekono- miska trycket på kommuner och landsting kunna lättas.

Ändrad kostnadsfördelning — en genomgripande skattereform

KEU-76 har i allt för hög grad låtit uppfattningen att en begränsning av den kommunala expansionen är nödvändig vara bestämmande. Ut- redningens förslag innebär inte sådan ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun att kommunalskattehöjningarna kan stoppas utan all- varliga konsekvenser för den kommunala servicen. En fortsatt utbygg- nad kommer i fara.

En väsentligt större satsning av statliga medel i skatteutjämningssyste- met, avsevärt ökad statsbidragsgivning liksom de övriga åtgärder som här berörts måste sammantaget till för att snabbt förbättra den kommu- nala ekonomin. Detta är nödvändigt för att stoppa kommunalskattehöj- ningarna och möjliggöra sänkta kommunalskatter och taxor. Endast därigenom kan den nödvändiga utbyggnaden av den kommunala servi- cen garanteras.

Vänsterpartiet kommunisterna anser att en genomgripande skattere- form behövs. Denna måste bl. a. omfatta införandet av en progressiv statskommunal enhetsskatt för finansiering av den grundläggande so- ciala. medicinska och kulturella omvårdnaden. De ökade kommunala uppgifterna har förändrat relationerna mellan stat och kommun. Kom- munerna svarar för en ständigt ökande del av servicen. Det blir allt mer orimligt att finansiera så stor del av samhällsservicen utanför det prog- ressiva skattesystemet. Därför är en progressiv statskommunal enhets- skatt nödvändig. En rad av de problem som i dag framträder i kommu- ner och landsting skulle kunna elimineras genom en sådan förändring av skattesystemet. Det skulle vara ett viktigt steg mot en demokratisk skat- tepolitik och en rättvisare fördelning av skattebördorna.

16.2. Reservation av ledamöterna Boo, Josefson och Olle Karlsson (c)

Utjämning av kommunernas kostnader med hänsynstagande till ål- dersstrukturen är en angelägen del av ett reformerat skatteutjämnings- system. Självklart bör därvid kommunernas nettokostnader för barn- omsorgen ingå i ett utjämningssystem baserat på åldersstrukturen.

Utredningens förslag till utjämning av kommunernas kostnader för barnomsorgsverksamheten beaktar inte bara kostnaderna beräknade ef- ter åldersstrukturen utan också för utnyttjat antal platser. Kommuner-

Prop. 1978/79: 95 53

nas möjligheter att öka antalet platser är i hög grad beroende av kom- munernas ekonomiska situation och tillgången på utbildad personal, som kan beräknas bli knapp. Kommuner med ett attraktivt läge har lät- tast att täcka personalbehovet. Utredningens förslag till utjämning av kostnaderna för barnomsorgen skulle gynna dessa kommuner och leda till en fortsatt ojämn fördelning av bl. a. personalresurserna. Detta skulle innebära att vissa kommuner fick vara med och utjämna kostna- der utan att få del av resurserna. Detta kan vi inte acceptera. Vi menar därför att nettokostnaderna för daghem, fritidshem och familjedaghem skall utjämnas enbart med hänsyn till åldersstrukturen i kommunerna.

] en framtida bedömning om ökat statligt stöd till barnomsorgen bör det också prövas om statsbidraget till kommunernas kostnader för barn- omsorgen kan räknas upp så att det täcker ca 75 procent av kommu- nernas totala kostnader. Detta får enligt vår mening prövas i anslutning till annat ökat stöd till barnfamiljer t. ex. utökning av vårdnadsbidraget upp till barnets treårsålder.

16.3. Reservation av ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hörlén, Knut Johansson, Sundström och Ward (s)

Kommunernas roll i det svenska samhället

En stor del av den sociala välfärd som vi har i vårt land svarar kom- munerna för. Det är i få länder Som kommunerna givits så vidsträckta befogenheter och där det kommunala arbetet fått sådan bredd och så- dant djup som i Sverige.

De verksamheter som kommunerna svarar för har dessutom en ten- dens att öka snabbare än flertalet andra sektorer. Det är ett genom- gående drag i den s. k. postindustriella utvecklingsfasen att tjänstesekto- rerna och då i första hand de som har med social omvårdnad i vid me- ning att göra ökar snabbare än andra sektorer.

Enligt vår mening får man räkna med att detta förhållande kommer att bestå under en relativt lång tid framöver. För att svara mot den av flertalet människor upplevda behovssituationen måste vi under de kom- mande åren prioritera det kommunala verksamhetsområdet. Den verk- samhet som kommunerna nu står för kommer därför med all sannolik- het att växa snabbare än vad många andra sektorer kommer att göra.

Prioriteringen av den gemensamma sektorn

Den borgerliga majoriteten i KEU 76 har vid sin behandling av den kommunala utgiftsexpansionen i huvudsak endast framhållit en enda sak, nämligen att den kommunala sektorns expansion måste dämpas. Man har i mycket ringa utsträckning framhållit angelägenheten i de be- hov som den kommunala sektorn har att tillgodose. Man har inte velat ansluta sig till den av oss framförda uppfattningen att flera viktiga kom-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 59

munala uppgiftsområden t.ex. i fråga om barnomsorg och äldrevård under ett antal år framöver måste prioriteras -— även om detta får ske till priset av en lägre takt i den privata konsumtionen. Man har inte hel- ler velat se den kommunala sektorns utveckling i relation till den övriga ekonomin utan krävt en absolut sänkning av den kommunala sektorns expansion. En bokstavlig tolkning av majoritetsskrivningen i detta av- snitt innebär uppenbara risker för en social nedrustning på det kommu- nala området. Vi tar avstånd från den borgerliga majoritetens ensidiga skrivningar i fråga om den kommunala sektorns fortsatta utveckling. Skall vi bygga vidare på det svenska välfärdssamhället måste detta ske genom en fortsatt kommunal expansion. Denna måste självfallet från tid till annan modifieras med hänsyn till det totala samhällsekonomiska ut- rymmet och de olika konkurrerande krav som ställs på detta. Men inom denna ram bör man så långt möjligt prioritera de socialt viktiga områ- dena. Också den framtida sysselsättningssituationen talar för en fortsatt kommunal utbyggnad.

Den svenska ekonomin befinner sig emellertid nu i ett besvärligt eko- nomiskt läge. Vi socialdemokrater har därför krävt att den ekonomiska politiken ges en inriktning som på nytt skapar gynnsamma betingelser för en tillväxt av våra produktiva resurser. En sådan tillväxt kommer även att skapa bättre förutsättningar för en fortsatt expansion av den of- fentliga verksamheten. Övergångsvis måste vi emellertid acceptera en si- tuation som måste komma att kännetecknas av en viss begränsning av vår totala inhemska resursförbrukning. Men enligt vår mening är det viktigt att man inom den ram som trots den restriktiva inriktningen av politiken i stort ändå kommer att stå till förfogande för vår inhemska re- sursförbrukning avdelar så mycket arbetskraft och investeringar åt den kommunala verksamheten att vi kan fullfölja ambitionerna på de mest prioriterade områdena — då i första hand barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården. Detta kommer att ställa stora krav på de kom- munala beslutsfattarna att de verkligen åstadkommer en sådan avväg- ning att dessa verksamhetsområden får de resurser som behövs för att våra ambitioner på sikt skall kunna förverkligas. Detta kan innebära be- hov av omprioriteringar inom den kommunala sektorn, men såväl den ekonomiska situationen i stort som angelägenheten i dessa behov gör att en sådan process måste accepteras.

De finansiella förutsättningarna

En fortsatt kommunal expansion kommer att kräva ökade finansiella resurser. Samtidigt kan man konstatera att kommunalskatten inte har samma fördelningsprofil som t. ex. den statliga direkta inkomstskatten utan lägger en större del av bördan på låg- och mellaninkomsttagarna. Det är därför ett angeläget önskemål att man skall kunna starkt begrän- sa de kommunala utdebiteringshöjningarna i fortsättningen. För att man

Prop. 1978/79: 95 60

skall kunna åstadkomma denna begränsning måste man därför räkna med fortsatt ökade statliga transfereringar till den kommunala sektorn.

Den borgerliga regeringens politik på skatteområdet har emellertid allvarligt försvagat statens möjligheter att finansiellt bistå kommunerna och hålla nere de framtida utdebiteringshöjningarna. Först och främst gäller det den föreslagna indexregleringen av den statliga skatteskalan som med nuvarande inflationstakt årligen kommer att försvaga statsin- komsterna med mångmiljardbelopp. Från socialdemokratiskt håll har vi tidigare i annat sammanhang framhållit att en indexreglering enligt den modell som regeringen föreslagit i prop. 1977/78: 49 kommer att leda till en betydande statsfinansiell försvagning och/eller en kraftig begränsning av den offentliga sektorns utvecklingsmöjligheter. I det senare fallet måste detta komma att drabba den kommunala sektorn eftersom den i långt högre grad än den statliga svarar för de expansiva inslagen i of- fentlig konsumtion — då i första hand omsorgen om barnen och de äld- re. Konsekvenserna av en genomförd indexreglering måste komma att drabba den kommunala verksamheten antingen i form av högre kom- munala utdebiterin gar än vad som eljest skulle vara fallet eller i form av en klart lägre takt i utbyggnaden även på de mest angelägna områdena.

Detta resonemang äger även sin tillämpning på de förslag till förbätt- rade statsbidrag som KEU 76 nu framlägger. Med nuvarande inriktning av den borgerliga regeringens finanspolitik ser vi klara problem att ge- nomföra dessa förslag. Fortsatt kraftiga sänkningar av statsskatten med- för risker för att man får skjuta på genomförandet av dessa reformer till långt in på 80-talet. Skulle däremot regeringen avstå från att exempelvis genomföra den planerade indexregleringen kommer på ett helt annat sätt förutsättningar att föreligga att genomföra de föreslagna refor- merna.

Den borgerliga regeringens svaga finanspolitik har även medfört ett kraftigt ökat lånebehov för att finansiera det växande underskottet i statsbudgeten. Detta har försvårat kommunernas upplåningsmöjligheter vilket. tvingat fram en ökad skattefinansiering av investeringarna eller så dyra upplåningsformer att det lett till utdebiteringshöjningar. Skall vi för framtiden kunna dämpa de kommunala utdebiteringshöjningarna måste kommunerna ges det utrymme på kreditmarknaden som inte bara svarar mot detta önskemål utan även mot betydelsen av deras verksam- het.

Kostnaderna för barnomsorgen

Under utredningsarbetets gång har två olika modeller diskuterats för behandlingen av kommunernas kostnader för barnomsorgen. Enligt den ena modellen skulle man som ett komplement till det specialdestinerade statsbidraget utjämna alla kvarstående nettokostnader för kommunerna för barnomsorgen genom att inräkna denna i åldersfaktorn i skatteut-

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 61

jämningssystemet. Därigenom skulle man åstadkomma en utjämning inom kommunkollektivet av dessa kostnader. Enligt den andra modellen skulle man bibehålla den nuvarande principen med enbart ett special- destinerat statsbidrag till denna verksamhet, men istället för att inräkna dessa kostnader i skatteutjämningens åldersfaktor kraftigt räkna upp bi- dragen till denna verksamhet.

Den borgerliga majoriteten i utredningen har tagit ställning för den första modellen. Man har däremot inte kunnat enå sig om på vilket sätt barnomsorgen skall vägas in i skatteutjämningssystemet. Enligt vår me- ning kan emellertid ingetdera av de borgerliga partiernas förslag accep- teras. De resurser som samhället avdelar för detta ändamål bör fördelas på ett sådant sätt att de ger en så stark stimulans som möjligt till en fortsatt utbyggnad av barnomsorgen. De båda borgerliga förslagen upp- fyller inte detta krav.

Enligt vår mening är det viktigt att i nuvarande uppbyggnadsskede slå vakt om ett system som för alla kommuner innebär en påtaglig statlig stimulans till förverkligandet av denna angelägna insats för barnfamil- jerna. Majoritetens förslag om beaktande av barnomsorgen via ålders- faktorn i skatteutjämningssystemet har en betydligt svagare stimulansef- fekt än vårt förslag.

Frågan om barnomsorgens finansiering bör lösas genom en uppräk- ning av utgående statsbidrag för verksamheten. Vi föreslår därför att statsbidragen till barnomsorgen räknas upp så att de täcker 3/4 av kom- munernas kostnader för denna verksamhet. Detta innebär att kommu- nerna i princip får täckning för personalkostnaderna i barnomsorgen. Ett genomförande av detta förslag kräver en statsfinansiell förstärkning i form av exempelvis att man avstår från den borgerliga regeringens in- dexreglering av statsskatten. Genom den av oss föreslagna förstärkningen av statsbidraget till barnomsorgen med dess dämpandc effekt på de kom- munala skatterna bör man kunna uppnå en för låg- och medelinkomst- tagarna gynnsam utveckling av den samlade skattebelastningen.

Beskattningen av juridiska personer

De socialdemokratiska ledamöterna i företagsskatteberedningen har föreslagit att den kommunala beskattningen av de juridiska personerna hädanefter skall ske med utgångspunkt i en för hela landet gemensam utdebiteringssats grundad på de genomsnittliga skattesatserna. Därige- nom skulle man uppnå en likformighet i beskattningen av företagsamhe- tcn över hela landet som kan vara av värde såväl ur företagsekonomisk som ur regionalpolitisk synvinkel.

Vi kan inte biträda majoritetens förslag till omläggning av beskatt- ningen av juridiska personer. Det kommer att få klart negativa effekter för de kommuner som nu har inkomster från denna skattekälla och det kommer att tvinga fram skattehöjningar för en betydande del av landets

Prop. 1978/79: 95 62

invånare. Enligt vår mening bör även fortsättningsvis de juridiska perso- nernas inkomster inräknas i det kommunala skattunderlaget men beskat- tas genom en för hela landet gemensam kommunal skattesats.

En konsekvens av vårt förslag är att man även fortsättningsvis skulle behålla den särskilda kommunala taxeringen av de juridiska personerna. I sin nuvarande utformning är denna emellertid mycket detaljerad och relativt sett resurskrävande. Enli'gt vår mening kan man därför behöva utreda om inte den nuvarande ordningen skulle kunna förenklas och ra- tionaliseras.

Avslutande synpunkter

Utredningens betänkande innehåller på en lång rad ytterligare punk- ter, enskilda formuleringar och värderingar som vi inte kunnat ansluta oss till. Men vi har inte velat ta upp utrymme för en detaljerad genom- gång av detta.

På en punkt vill vi emellertid precisera oss även om det innebär en upprepning av vad vi anförde i vårt särskilda yttrande till delbetänkan- det om ”Kommunernas ekonomi 1975—1985”. Anledningen är att ut- redningsmajoriteten på nytt i huvudbetänkandet upprepar sina påståen- den om effekterna av arbetsgivaravgifterna på den kommunala sektorns ekonomi. Efter att i vårt särskilda yttrande ha analyserat majoritetens enligt vår mening felaktiga analysmetod sammanfattar vi våra slutsatser på följande sätt:

"de senare årens skatteomläggningar (har) utgjort ett mycket effektivt medel för att dämpa inflationstakten i den svenska ekonomin. Omväx- lingen från direkta skatter till arbetsgivar- och socialförsäkringsavgifter har medfört att löntagarna kunnat tillförsäkras en ökning av sin reala standard till lägre kostnadsstegring än vad som annorledes skulle ha bli- vit fallet. Denna lägre takt i pris- och kostnadsstegringen har även kom- munerna kunnat dra en klar fördel av. Om man —- helt hypotetiskt sett —- skulle ha uppnått samma resultat med hjälp av andra finanspolitiska åtgärder kan det inte uteslutas att dessa i så fall fått en långt mera om- fattande effekt i fråga om bl. a. den kommunala sektorns ekonomi".

Vi hyser fortfarande samma uppfattning i denna fråga.

16.4. Särskilda yttranden

Ledamoten Boo (c) har i ett särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten.

Ledamöterna Gibson och Larsson (fp) har i ett gemensamt särskilt yttrande redovisat sin syn på utjämningen av kommunernas nettokost- nader för barnomsorgen samt på frågan om inomregional skatteutjäm- ning. Vidare har ledamoten Gibson (fp) avgett ett särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer.

Bilaga 8 Sammanfattning av utredningens betänkanden 63

Ordföranden Sven Johansson samt ledamöterna Carlshamre, Gibson, Larsson och Wallin (m och fp) har i ett gemensamt särskilt yttrande dis- kuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrät- ten. Vidare har ordföranden Sven Johansson och ledamöterna C arlsham- re och Wallin (m) i ett gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om den kommunala utgiftsexpansionen, en omprövning av de kommunala verksamheterna, avgiftsfinansieringens roll, beskattningen av juridiska personer, skatteutjämning —— kommunalekonomisk sanering, samt kom— munalekonomi och marknadsekonomi.

De sakkunniga Bargholtz (budgetdepartementet) och Jakobsson (ekonomidepartementet) har i ett gemensamt särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten.

De sakkunniga Rune Carlsson och Slunge (Landstingsförbundet) har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer.

Den sakkunnige Karl-Erik Johansson har avgett ett särskilt yttrande vad gäller ytterligare förenklingar i skatteutjämningssystemet.

De sakkunniga Klason (TCO), Lundequist (SACO/SR) och Starkerud (LO) har i ett gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om sam- ordningen mellan de tre skatteutredningarna samt en höjning av statsbi- draget till barnomsorgen.

Den sakkunnige Åberg (socialdemokratiska riksdagsgruppen) ansluter sig i ett särskilt yttrande till de uppfattningar som redovisats i reserva- tionen av de socialdemokratiska ledamöterna.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1979 700150

Prop. 1978/79: 95 Bilaga 9

Remissyttrandena

mp. 1978/79: 95 1

Bilaga 9

Remissyttrandena

Prop. 1978/79: 95 Innehåll

lnkomna yttranden över utredningens betänkanden ............ l Samspelet mellan stat och kommun ........................ 2 Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten . . . . Allmänt om den kommunala utgiftsexpansionen ........ Statsmakternas övergripande ansvar ................... Den kommunala sektorn och konjunkturpolitiken ...... Den kommunala sektorn och sysselsättningspolitiken . . . . Den kommunala sektorn och kreditmarknaden ........ Prioritering av verksamhetsområden .................. 3 Medel för att begränsaden kommunala utgiftsexpansionen . . . . Kommunernas och landstingskommunernas ansvar ...... Flerårsplaneringens betydelse ........................ Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpan- sionen ....................... I ................. Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget samt valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning . . . . 4 Frivilliga överenskommelser .............................. 4.1 Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun .. Allmänt .......................................... Överläggningar med enskilda kommuner och landstings- kommuner ...................................... Kommunförbundens roll ............................ Överenskommelser om utvecklingen i ett längre perspektiv Överenskommelser om volymutveckling m. m. .......... Överenskommelser om ramar för skatteuttaget .......... Förhandlingsschemat ........................ -. ..... Efterlevnad och sanktioner .......................... Möjlighet till extra skatteutjämningsbidrag i vissa fall . Samspelet mellan rikspolitik och kommunalpolitik ...... Särskild arbetsgrupp ........................... - .....

Samordning av års- och flerårsbudget ................ ' Förhandlingsunderlag — statistik ....................

4.2 Samverkan mellan kommuner och landstingskommuner . . 5 Den kommunala avgiftsfinansieringen ...................... Allmänt .......................................... Differentierade avgifter för fritidshus .............. Differentierade avgifter inom långtidsvården .......... Förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget ...... Beskattning av juridiska personer ................... ' ..... 8 Ett reformerat skatteutjämningssystem .................... 8.1 Allmänna synpunkter ....................... - ....... 8.2 Grundgarantin . . . . . . . . ............................

8.2.l Synpunkter på konstruktionen .................. 8.2.2 Synpunkter län för län ....................... '. 8.2.3 Regionalpolitiskt stöd ........................ 8.2.4 Beräkningsmetoder .......................... '. . Byggnads- och underhållskostnader ........... . . Transportkostnader .......................... Uppvärmningskostnader ...................... Kostnader för kallortstillägg .. . ." .................

XIGN

7 9 12 [2 15 18

19 22 25 25 27 29

31

.38

38 38

43 45 46 47 48 49 50 51 52 53 55 58 61 66 66 71 72 73 76

84 84 88 _88

92"

97 99

Prop. 1978/79: 95 4

Vatten- och avloppskostnader .................. 102 Kostnader för gator och vägar samt parker i tätorter 104 Kostnader för kollektiv landsbygds- och tätortstrafik

samt skolskjutsar utanför tätorter .............. 105 Kostnader för fritidshus ........................ 107 Ospecificerade kostnader ...................... 107

8,3 Åldersstrukturen .................................. 108 8.3.1 Synpunkter på konstruktionen .................. 108 8.3.2 Beräkningsmetoder ............................ 110

Service till pensionärer ........................ 110 Grundskolan och förskolans deltidsgrupper ...... 111 Barnomsorg ............................ . ...... 111 Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bo- -

stadstillägg till folkpension .................... 1 12 Sjukvård .................................... 1.14

8.4 Befolkningsminskning .............................. 8.5 Övriga faktorer av betydelse för den kommunala ekonomin

114 116

8.6' Spärregel med hänsyn till nuvarande garantinivå ........ 117 8.7 Administrativa synpunkter på beräkningstekniken m.m. . . 117 8.8 Extra skatteutjämningsbidrag ......................... 119 8.9 lnomreg1onal skatteutjammng ........................ 122 9 Specialdestinerade statsbidrag ............................ 124 9.1 Allmänna synpunkter .............................. 124 9.2 Statsbidrag inom justitiedepartementets verksamhetsområde 131 Bidrag till borgerlig medling ;'_. .................. "131 9.3 Statsbidrag inom försvarsdepartemehtets verksamhetsom- 131 råde ..................... - ..................... Bidrag till familjebidrag i anslutning till militärtjänst- 131 göring .................................... Bidrag till kostnaderna för allmänna skyddsrum .. 132

9.4. Statsbidrag inom socialdepartementets verksamhetsområde 132

Bidrag till social hemhjälp och färdtjänst ........ 132 Bidrag till barnomsorg (se 8.3.2) ................ 135 Bidrag till ferievistelse för barn ........ - ........ 135 Bidrag till familjerådgivning samt till engångsmate-

riel vid skyddsympning ...................... 135

Ersättning till kommunerna enligt socialhjälps- och

barnavårdslagarna .......................... 135 Bidrag till vårdanstalter och inackorderingshem m.m. .................................... 137 Bidrag till kommunala nykterhetsnämnder m. m. .. 138 Anordnande av institutioner för vissa psykiskt ut- vecklingsstörda ............................ 139 9.5 Statsbidrag inom kommunikationsdepartementets verksam- hetsområde .................................... 139 Bidrag till byggande och drift av kommunala vägar och gator .................................. 139 Bidrag till enskilda vägar ...................... 14] Bidrag till kollektivtrafik ." ..................... 141 Bidrag till investeringar i primärflygplatser ........ 142

9.6 Statsbidrag inom budgetdepartementets verksamhetsområde Bidrag till kommunernas skattekontroll ..........

142 142

Bilaga 9 Remissyttrandena 5

9.7

9.8

9.9

9.10

9.11

9.12

9.13 9.14

Statsbidrag inom utbildningsdepartementets verksamhets-

område ........................................ 144 9.7.1 Kulturändamål .............................. 144 Bidrag till regionala och lokala teater-, dans- och

musikinstitutioner .......................... 144 Bidrag till folkbibliotek ........................ 144 Bidrag till regionala museer .................. 145 9.7.2 Drift-bidrag inom skolväsendet .................. 146 Bidrag till driften av grundskolor .............. 146 Bidrag till hemspråksundervisning .............. 146 9.7.3 Investeringsbidrag inom skolväsendet ............ 147 Bidrag till byggnadsarbeten .................... 147 Bidrag till inrättande av elevhem .............. 148 Bidrag till bostäder för lärare ................ 149 Bidrag till stadigvarande undervisningsmateriel vid gymnasieskolan ............................ 149 9.7.4 Högre utbildning ............................ 15] Bidrag till kommunal högskola .................. 151 Statsbidrag inom jordbruksdepartementets verksamhets- område .......................................... 151 Bidrag till åtgärder för intensifierad skogsvård i nor- ra Sverige m. m. ............................ 151 Bidrag till fiskehamnar ........................ 152 Bidrag till ersättning vid bildande och vård av natur- reservat m. m. .............................. 152 Bidrag till kommunala avloppsreningsverk ........ 153 Bidrag till avfallsbehandling .................... 153 Anläggningsstöd till idrotten .................... 154 Statsbidrag inom handelsdepartementets verksamhetsom- råde .......................................... 155 Bidrag till hemständning av varor i glesbygd 155 Statsbidrag inom arbetsmarknadsdepartementets verksam- hetsområde .................................... 156 Bidrag till beredskapsarbeten och andra sysselsätt- ningsskapande åtgärder ...................... 156 Statsbidrag inom bostadsdepartementets verksamhetsom- råde .......................................... 156 Bidrag till förbättring av boendemiljön och bidrag till energibesparande åtgärder ................ 156 Statsbidrag inom kommundepartementets verksamhetsom- råde .......................................... 156 Ersättning för verksamhet vid räddningstjänst m.m. 156 Bidrag till kostnader för kommunal beredskap . . . . 157 Avtalsbidragen .................................... 158 Förslag till nya statsbidrag .......................... 159 Nytt bidrag till långtidsvård .................... 159 Nytt bidrag till viss social verksamhet ............ 159 Nytt bidrag till informations- och tolkservice till in- vandrare .................................. 159 Nytt bidrag till arbetarskyddstillsyn .............. 160

10 Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension _ ........................................ |60

Prop. 1978/79: 95 6

11 Slopande av kommunernas ersättning till staten för bidragsför-

skotten .............................................. 164 12 Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering .......... 165 13 Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget ................ 168 14 Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen ............ 171

15 Finansiering och prioritering ............................ 175

Bilaga 9 Remissyttrandena 7

Inkomna yttranden över utredningens betänkanden

Efter remiss har yttranden över KEU:s betänkanden avgivits av justi- tiekanslern (JK), kammarrätten i Stockholm, försvarets civilförvaltning. eivilförsvarsstyrelsen. socialstyrelsen efter hörande lav länsnykterhets- nämnderna i Göteborgs och Bohus, Västmanlands och Västernorrlands län, riksförsäkringsverket (RFV), statens vägverk, luftfartsverkct, buss- bidragsnämnden. statistiska centralbyrån (SCB), konjunkturinstitutet (KI), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), riksskatteverket (RSV), skatteutjämningsnämnden, universitets- och högskoleämbetet (UHÄ). centrala studiestödsnämnden (CSN), skolöverstyrelsen (SÖ) efter höran- de av länsskolnämnderna i Jönköpings, Malmöhus och Jämtlands län, statens kulturråd, Skogsstyrelsen efter hörande av skogsvårdsstyrelserna i Västernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län, fiskeristyrelsen, sta- tens naturvårdsverk (SNV), konsumentverket, arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) efter hörande av länsarbetsnämnderna i Jönköpings, Malmöhus och Norrbottens län, statens invandrarverk (SlV), bostadsstyrelsen efter hörande av länsbostadsnämnderna i Uppsala, Jönköpings och Skara- borgs län, statens planverk, statens brandnämnd, riksnämnden för kom- munal beredskap. länsstyrelserna i samtliga län, studiestödsutredningen, expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU), sysselsätt- ningsutredningen, decentraliseringsutredningen. länsdemokratikommittén och statskontrollkommittén;

samtliga landstingskommuner;

följande kommuner, nämligen i Stockholms län: Danderyd, Ekerö, Järfälla, Lidingö, Nacka, Norr- tälje, Sigtuna, Sollentuna, Solna. Stockholm, Sundbyberg, Täby, Upp- lands-Bro, Upplands-Väsby, Vallentuna och Vaxholm samt gemensamt av Botkyrka, Haninge, Huddinge, Nynäshamn, Södertälje och Tyresö ("Söderkommunerna”),

Uppsala län: Enköping, Håbo. Tierp, Uppsala. Älvkarleby och Öst- hammar,. '

Södermanlands län: Eskilstuna, Katrineholm, Nyköping, Oxelösund, Strängnäs och Vingåker,

Östergötlands län: Boxholm, Finspång, Kinda, Linköping, Mjölby. Motala. Norrköping, Söderköping, Valdemarsvik, Ydre och Åtvidaberg,

Jönköpings län: Aneby. Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Jönköping,. Vagge- ryd, Vetlanda och Värnamo,

Kronobergs län: Alvesta, Ljungby, Markaryd, Tingsryd, Uppvidinge, Växjö och Älmhult,

Kalmar län: Borgholm, Emmaboda. Hultsfred, Högsby, Kalmar. Mönsterås, Nybro. Oskarshamn, Torsås och Vimmerby,

Prop. 1978/79: 95 8

Gotlands län: Gotlands kommun, Blekinge län: Karlshamn, Karlskrona och Sölvesborg, Kristianstads län: Bromölla, Båstad, Hässleholm, Klippan, Kristian- stad, Osby, Perstorp, Simrishamn, Åstorp, Ängelholm, Örkelljunga och Östra Göinge,

Malmöhus län: Bjuv, Burlöv, Eslöv, "Helsingborg, Höganäs, Hörby, Höör, Kävlinge, Landskrona, Lund, Malmö, Sjöbo, Skurup, Staffans- torp, Svalöv, Svedala, Trelleborg, Vellinge och Ystad, .

Hallands län: Falkenberg, Hylte, Kungsbacka, Laholm och Varberg, Göteborgs och Bohus län: Göteborg, Härryda, Kungälv, Lysekil, Munkedal, Mölndal, Partille, Sotenäs, Stenungsund, Strömstad, Tanum, Tjörn, Uddevalla och Öckerö,

Älvsborgs län: Ale, Alingsås, Bengtsfors, Borås, Dals-Ed, Lerum, Mark, Mellerud, Trollhättan, Ulricehamn, Vänersborg och Åmål,

Skaraborgs län: Falköping, Gullspång, Götene, Habo, Karlsborg, Lid- köping, Mariestad, Skövde, Tibro och Vara, '

Värmlands län: Arvika, Eda, Filipstad, Forshaga, Hagfors, Ham- marö, Karlstad, Kil, Kristinehamn, Munkfors, Storfors, Sunne, Säffle, Torsby och Årjäng,

Örebro län: Askersund, Degerfors, Hallsberg, Karlskoga, Kumla, Laxå, Lindesberg, Ljusnarsberg och Örebro, '

Västmanlands län: Fagersta, Hallstahammar, Heby, Kungsör, Köping, Norberg, Sala, Surahammar och Västerås,

Kopparbergs län: Avesta, Borlänge,. Falun, Gagnef, Hedemora, Lud- vika, Orsa, Rättvik och Vansbro,

Gävleborgs län: Bollnäs, Gävle, Hofors, Hudiksvall, Ljusdal, Nordan- stig, Sandviken, Söderhamn samt gemensamt av Gävle, Hofors, Ockelbo och Sandviken (”Gästrikekommunerna"),

Västernorrlands län: Härnösand, Kramfors, Sollefteå, Sundsvall, Tim- rå, Ånge och Örnsköldsvik,

Jämtlands län: Berg, Bräcke, Härjedalen, Krokom, Ragunda, Ström- sund, Åre och Östersund,

Västerbottens län: Skellefteå, .Storuman, Umeå, Vilhelmina, Vindeln och Åsele,

Norrbottens län: Arjeplog, Gällivare, Haparanda, Jokkmokk, Kalix. Luleå, Pajala, Piteå, Älvsbyn, Överkalix och Övertorneå;

Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Föreningen Sve- riges Kommunalekonomer, Landsorganisationen i sverige (LO), Tjäns- temännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR (SACO/SR), gemensamt av Sveriges Industriförbund och Svenska Ar- betsgivareföreningen (SAF), Sveriges hantverks- och industriorganisa- tion (SHIO) och Lantbrukarnas riksförbund (LRF).

Vidare har skrivelser i ärendet inkommit gemensamt från Svenska kommunförbundets länsavdelningar i Östergötlands, Jönköpings, Kro-

Bilaga 9 Remissyttrandena ' 9

nobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län (”Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar”) samt från Föreningen Sveriges Kommunala Taxeringsrevisorer, kristen demo- kratisk samling (kds), statens handikappråd, Handikappförbundens Cen- tralkommitté (HCK), MS-förbundet och Svenska Busstrafikförbundet. Vissa länsstyrelser och kommuner har bifogat yttranden från Svenska kommunförbundets länsavdelning i resp. län. Ett femtiotal kommuner ansluter sig i sina yttranden till skrivelsen från Svenska kommunför- bundets åtta sydsvenska länsavdelningar.

1 Samspelet mellan stat och kommun

Med några få undantag ansluter sig de remissinstanser som yttrat sig i denna del till KEU:s bedömning om det angelägna i att statsmakterna i första hand bör nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av den kommunala verksamheten.

. Bl.a. Svenska kommunförbundet delar denna bedömning. Efter de genomförda kommunsammanläggningarna har behovet av detaljstyrning av kommunerna minskat. Även om vissa detaljföreskrifter utmönstrats är det enligt förbundets mening synnerligen angeläget att ytterligare åtgär- der vidtas för att utveckla och fördjupa den kommunala självstyrelsen. Förbundet utgår från att pågående utredningsarbetei statskontrollkom- mittén leder till konkreta förslag hur man ytterligare kan begränsa de- taljstyrningen av kommunerna. Som en princip måste enligt förbundet gälla att detaljföreskrifter ej skall motverka att verksamheten bedrivs rationellt. Även Landstingsförbundet uttalar sig för att statsmakterna i större utsträckning bör besluta om ramar och allmänna riktlinjer medan prioriteringarna inom dessa ramar bör göras av de kommunala huvud- männen regionalt och lokalt i överensstämmelse med de uttalade inten- tionerna.

Statskontoret framhåller att bland de krav som staten kan ställa på den kommunala förvaltningen är ett att medborgarna behandlas lika över hela landet. Mot detta kan i vissa fall stå det önskvärda i att an- passa de politiska målen till olika lokala förutsättningar. En huvudfråga blir vilka styrmedel och vilken grad av styrning som är förenlig med dels den kommunala självstyrelsen, dels med statens berättigade krav på enhetlighet vid förverkligandet av politiska beslut fattade av regering och riksdag. Det viktigaste styrmedel som staten har gentemot kommu- nerna är lagar och författningar, statsbidragsbestämmelser och rättslig kontroll. Utvecklingen går mot att göra dessa medel mindre detaljsty- rande. Så har t. ex. den rättsliga kontrollen förlorat mycket av sin tidi- gare betydelse.

Statskontoret erinrar vidare om att genom kommunindelningsrefor- men har landet fått ett förhållandevis litet antal kommuner med egen .

Prop. 1978/79: 95 10

väl utbyggd adminsitrativ apparat och betydande kompetens. Skillnaden i kompetenshänseende mellan kommunerna har genom kommunrefor- men minskat på ett väsentligt sätt. Detta bör skapa ökade förutsätt- ningar för kommunerna att utan långtgående regelsystem och tolkande funktioner förverkliga på ett enhetligt sätt statsmakternas intentioner. Den typ av styrning som staten i ökad omfattning bör använda sig av är dels målstyrning, dels styrning genom normer och riktlinjer, baserade på ett ökat utvecklingsarbete lett av de ansvariga centrala myndigheterna. Dessa möjligheter har hittills tillämpats i mindre omfattning än som vore möjligt. En sådan förändring skulle enligt statskontoret innebära en minskning i varje fall av de kostnader som är en följd av ett detaljrikt och omfattande statsbidragssystem. Sådana besparingar gäller både för staten och kommunerna.

LRF anser att med hänsyn till de stora fördelar som ligger i en stark decentralisering av samhällsförvaltningen bör det kommunala hand- lingsutrymmet ökas genom att t. ex. detaljregleringar av bidrag till kom- munerna avskaffas.

AMS delar också utredningens uppfattning, att huvudprincip'en bör vara att statsmakterna i första hand drar upp de allmänna riktlinjerna för den kommunala verksamhetens omfattning och inte utövar en detalj- styrning. Arbetsmarknadsstyrelsen anser emellertid att kommunerna i ökad utsträckning bör ta ett ansvar för sysselsättningsfrågorna i samver- kan med arbetsmarknadsmyndigheterna. Kommunerna kan till exempel närmare behöva pröva vilka brister som föreligger på de lokala arbets- marknaderna samt möjligheterna att utnyttja den kommunala budgeten som ett sysselsättningspolitiskt instrument.

Länsstyrelsen i Uppsala län ansluter sig till utredningens bedömning om minskad statskontroll med motiveringen att kommunerna i princip själva och var för sig bör ha ansvaret för omfattningen av sin verksam- het. Det är ändå nödvändigt i en del avseenden att genom statliga åtgär- der skapa en enhetlig utformning av denna verksamhet. Staten har också ett ansvar att påverka och styra verksamheten i kommunerna i enlighet med vissa övergripande mål. Det måste även anses önskvärt att kommunernas andel i det totala utnyttjandet av energi, råvaror, jord, anläggningar och maskiner samt arbetskraft bedöms av statsmakterna. Även länsstyrelser: i Kalmar län instämmer i utredningens principiella utgångspunkt att det är angeläget att handlingsutrymmet för kommu- nerna ökas genom minskad statlig kontroll. Staten bör således främst ut- öva en ramstyrning av den kommunala verksamheten och ej fatta beslut om fördelningen inom denna ram.

Västmanlands läns landstingskommun konstaterar liksom utredningen att det har rått en bred politisk enighet om den kommunala självstyrel- sens centrala betydelse och landstinget delar utredningens uppfattning att kommunerna utgör en viktig grundval för den svenska demokratin. ' De är ett praktiskt instrument för att genomföra och administrera viktiga

Bilaga 9 Remissyttrandena 1 1

samhällsuppgiftcr. Det är härvid angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökas genom minskad statlig kontroll och att statsmakterna i första hand bör nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av välfärden. Kalmar läns landstingskommun som för fram liknande synpunkter säger också att det är önskvärt att ra- marna ger så stor frihet som möjligt i valet mellan alternativa lösningar av föreliggande problem. I annat fall finns risk för att styrningen blir av en omfattning som gör den kommunala självstyrelsen illusorisk.

Kronobergs läns landstingskommuns uppfattning är likaledes att den statliga detaljkontrollen kan begränsas till att endast omfatta en statlig ramstyrning. Blekinge läns landstingskommun som instämmer i utred— ningens bedömning anser att den statliga styrningen som i dag i viss ut- sträckning sker genom detaljkontroll av kommuner och landsting starkt bör begränsas, för att den kommunala självstyrelsen skall ges ett större reellt innehåll.

Arvika kommun delar utredningens uppfattning att den statliga kon- trollen över kommunerna bör minska. Statsmakternas roll bör i största möjliga utsträckning begränsas till allmänna riktlinjer och övergripande målformuleringar. Genom bl. a. den nya kommunallagen med sin karak- tär av ramlag har en grund till minskad statlig styrning lagts och kom- munen finner det därför naturligt att ytterligare åtgärder vidtas för'en ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter.

Enligt LO kan det vara ändamålsenligt inom en del verksamhetsfält. t. ex. hälso-, sjuk- och socialvård, att staten förbehåller sig möjligheten att ge riktlinjer för viss verksamhet i form av normer, prioriteringsöns- kemål och effektivitetskrav i stället för att endast ge ett allmänt princip- ansvar för viss verksamhet till kommunala organ. Det faktum att ett fullt utbyggt skatteutjämningssystem erhålls innebär enligt TC 0 inte att man för den skull med säkerhet uppnått en acceptabel nivå för samtliga angelägna verksamheter. Därför menar TCO att det även i ett sådant system kan vara nödvändigt med villkor från statens sida som reglerar en given standard för olika tjänster som kommunen skall tillhandahålla. Denna form av styrning som inte liksom de specialdestinerade bidragen är kostnadsrelaterad skapar förutsättningar för att även uppnådda ni- våer på prioriterade områden upprätthålls. Givetvis kan det hävdas att en ökad styrning beträffande kommunernas användning av de medel som tillförs via staten inskränker på det kommunala självstyret. TCO menar emellertid att man för frågor av särskild vikt måste acceptera att de av staten tillhandahållna medlen nyttjas för avsett bruk även om detta innebär att kommunerna därigenom får sitt självstyre i viss mån beskuret. Handikappförbundens Centralkommitté (HCK) är inte över- tygad om att en utveckling där kommunerna i framtiden skall slippa alltför många statliga bestämmelser är en utveckling som bäst till- godoser behov hos grupper som står HCK nära.

Prop. 1978/79: 95 12

Kristianstads kommun framhåller att den kommunala självstyrelsen får reell innebörd först när kommunerna tillförsäkras en andel av det ekonomiska utrymmet, som ger möjlighet till reella beslut och lokala ini- tiativ. Flera andra kommuner såsom Gislaveds, Mönsterås, Helsing- borgs, Alingsås, Askersunds och Ragunda kommuner samt Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar uttalar liknande ståndpunkter.

Länsstyrelsen i Kalmar län pekar liksom KEU 76 på att flera på- gående utredningar behandlar frågor rörande samspelet mellan stat och kommun. Statskontrollutredningen, decentraliseringsutredningen och länsdemokratiutredningen är härvidlag av särskild betydelse. Vid över- väganden om de framtida relationerna mellan stat och kommun bör en— ligt länsstyrelsen de samlade förslagen från dessa utredningar beaktas vid sidan av det nu remitterade betänkandet. Liknande synpunkter förs fram av Kronobergs läns landstingskommun.

Göteborgs kommun anser att det hade underlättat behandlingen om alla dessa utredningar kunnat behandlas i ett sammanhang. .

I övrigt har remissinstanserna anfört bl. a. följande i fråga om KEU:s behandling av samspelet mellan stat och kommun.

Svenska kommunförbundets åtta sydsvenska länsavdelningar uttalar att primärkommunerna i nuläget har en självklar och stark ställning i samhället. Anledningen torde vara dels de allmänna strävandena att de- centralisera besluten, dels att medborgarna upplever den primärkommu- nala verksamheten som betydelsefull och nära. .

Söderkommunerna i Stockholms län berör den särskilda situationen i Stockholmsområdet och anser att den kommunala självstyrelsen för Stockholmskommunernas del i viss mån är reducerad redan genom rå- dande kommunindelning, varför den uttunning av självstyrelsen för Sö- derkommunernas del som uppstår genom bristfälliga resursmässiga för- utsättningar ytterligare accentueras. Detta synes leda till en allvarlig för- svagning av möjligheterna att åstadkomma en nödvändig stabilisering, egen identitet och intressegemenskap i de snabbt uppbyggda förortskom- munerna. De sex kommunerna understryker hur angeläget det är att även utifrån grundläggande demokratiska värden skapa lösningar på de ekonomiska problem och obalansförhållandena i Stoekholmsregionen så att den kommunala självstyrelsen även för de sex kommunerna kan tryggas och ges ett reellt innehåll. --—-

2 Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten

Allmänt om den kommunala utgiftsexpansionen

Svenska kommunförbundet delar utredningens uppfattning att en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen nu bör ske. Enligt kommunförbundets uppfattning torde en begränsning av verksamhetens

Bilaga 9 Remissyttrandena 13

tillväxt också ske i det planeringsarbete som nu pågår i kommunerna. Hur stort utrymme som på några års sikt kan disponeras av den kom- munala sektorn blir naturligtvis beroende av tillväxten i den totala eko— nomin.

Landstingsförbundet konstaterar att en bromsning av den totala vo- lymökningen kommer att medföra stora problem för landstingssektorn, även om ett visst utrymme kan skapas genom omstruktureringar av be- fintlig verksamhet. Skall landstingen kunna genomföra planerade ut- byggnader inom de områden, som i dag är prioriterade, så är det risk för att det reformarbete som i övrigt pågår, måste skjutas på framtiden. Det gäller exempelvis inom folktandvård och omsorgen om psykiskt utveck- lingsstörda. Det kommer också att ta längre tid innan man kan genom- föra de förbättringar av arbetsmiljön som är önskvärda. Kraven på en ökad personaltäthet kan heller inte tillgodoses. En omprövning av lands- tingens verksarrihet sker i årets flerårsbudgetarbete med sikte på en lägre volymökning än enligt tidigare planer. Något resultat från planeringsom- gången föreligger ännu inte. Det kan ändå slås fast, att om landstingen av. samhällsekonomiska skäl måste anpassa sig till en lägre utbyggnads- takt än 3—3,5 % per år under de närmaste åren, så blir det mycket svårt att genomföra en balanserad utveckling i riktning mot dagens mål för sjukvårdspolitiken.

För att klara målen för den ekonomiska politiken, anser RRV i likhet med KEU 76, att det är nödvändigt att ta till vara möjligheterna att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen och att såväl nya som tidi- gare beslutade kommunala verksamheter prövas restriktivt. RRV anser vidare med hänsyn till att höjningar av den kommunala utdebiteringen skärper progressiviteten att det från denna synpunkt finns skäl att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen. RRV påtalar att den resurs- överföring från staten till kommunerna som KEU föreslår inte i och för sig innebär någon spärr mot att den kommunala utgiftsexpansionen fortsätter. Det föreligger därför risk för att de ökade statliga bidragen till kommunerna endast kommer att få en marginell effekt på kommu- nalskatternas utveckling.

Även SAF och Sveriges hantverks- och industriorganisation (SHIO) anser det viktigt att bromsa den kommunala utgiftsexpansionen.

Strängnäs kommun påpekar att även om en uppbromsning sker i på- gående arbete med långtidsplaneringen tar det i vissa fall åtskillig tid att komma ner till en lägre genomsnittlig ökningstakt. Problemen gäller i första hand investeringssidan där projekteringstid och byggnadstid för större investeringar numera är så lång att inledda projekt slår igenom med sina kostnader först under åren 1980—1981.

Flera remissinstanser anser att utredningen alltför lite analyserat de behov och mål som ligger bakom utgiftsexpansionen.

Det är enligt TC 0 helt felaktigt att framställa kommunernas utgifts-

Prop. 1978/79: 95 14

ökningar som ett självständigt problem. Det kan inte ske utan att man samtidigt ifrågasätter den servicenivå som har sin omedelbara återspeg- ling i nivån på kommunens utgifter. Utifrån detta är det nödvändigt att understryka det självklara i att kommunalskatten i likhet med övriga skatter ytterst är en monetär motsvarighet till medborgarnas uttalade krav på den offentliga servicen. Med den aspekten som utgångspunkt måste naturligtvis nivån på kommunalskatten i det nuvarande systemet bedömas liksom omfattningen av andra skatter. Med detta vill TCO fastslå att det huvudsakligen inte är nivån på de kostnader som förorsa- kats av kommunernas åtaganden som formen för uttaxering som är det problem som är angelägnast att lösa. Denna angelägenhetsprioritering innebär emellertid att TCO självfallet är av den bestämda uppfattningen att också en dämpad ökningstakt i det nuvarande ekonomiska läget måste vara ett riktmärke för beslutsfattarna under den närmaste framti- den. Problemet med kommunalskatterna är med andra ord enligt TCO:s förmenande av två dimensioner, dels ökningstakten för den kommu- nala volymexpansionen, dels och kanske främst de effekter på den kommunala utdebiteringen som det nuvarande systemet ger upphov till.

Värmlands läns landstingskommun understryker att det är väsentligt att ha i minnet att det bakom denna snabba ökning ligger det grundläg- gande förhållandet att behoven av de kommunala tjänsterna har varit och alltjämt är mycket stora. De stora behoven av kommunala tjänster motsvaras också av förståelse från allmänhetens sida för en expande- rande kommunal sektor, framför allt då de delar som har med social omvårdnad att göra. Nyligen genomförda undersökningar pekar på att ett flertal är beredda att acceptera ytterligare satsningar på den kommu- nala sektorn även om detta sker till priset av en lägre takt i den privata konsumtionen.

Enligt Kalmar läns landstingskommun kan det inte betraktas som ute- slutet att det föreligger ett opinionsmässigt stöd för ytterligare utbygg- nad, även om detta skulle medföra en sänkt standard i övrigt för med- borgarna. Liknande synpunkter framförs av ett tjugotal kommuner.

Örebro kommun framhåller att huvuddelen av den kommunala verk- samheten avser tillhandahållande av service som har vital betydelse för medborgarnas levnadsstandard. Det är grovt missvisande att. ställa denna kommunala service i motsatsförhållande till medborgarnas pri- vata konsumtion. För stora grupper utgör den kommunala servicen en ytterst viktig del av just den privata levnadsstandarden. Här kan nämnas utbildning, barnomsorg, äldre- och handikappomsorg samt fritids- och kulturverksamhet. Liknande synpunkter framförs av Kungälvs kommun.

Flera remissinstanser är kritiska till centrala rekommendationer om expansionsvolym eftersom dessa i allmänhet torde bli av generell natur. Expansionsutrymme i procenttal missgynnar kommuner som har "den

Bilaga 9 Remissyttrandena l5

jämförelsevis lägsta standarden, eftersom expansionsutrymmets storlek blir beroende av vilken utgiftsvolym resp. kommun har vid beräknings- tillfället. De kommuner som redan har den bästa standarden favoriseras, varigenom standardolikheterna tenderar att öka ytterligare. Det är där- för nödvändigt att finna sådana former för fördelning av det tillgängliga utrymmet att de kommuner prioriteras, som standardmässigt släpar ef- ter. Ett par remissinstanser påpekar att expansiva kommuner med stor befolkningsökning oundvikligen måste få ett större expansionsutrymme.

Statsmakternas övergripande ansvar

Statsmakternas övergripande ansvar för samhällsutvecklingen och för åtgärder som rör kommuner och landstingskommuner tas upp i ett fler- tal remissyttranden. Remissinstanserna understryker över lag att ansva- ret för att dämpa expansionen framöver även ligger på statsmakterna.

Svenska kommunförbundet är medvetet om det angelägna i att den kommunala verksamhetens tillväxt, utifrån samhällsekonomiska bedöm- ningar, i det aktuella framtidsperspektivet bör begränsas. Förbundet vill emellertid starkt understryka att ansvaret för en begränsning av den kOmmunala utgiftsexpansionen åvilar såväl kommunerna som staten. Det uppstår enligt styrelsen en orimlig situation för kommunerna om kravet på åtstramning inte åtföljs av stor restriktivitet med statliga be- slut som leder till kommunala kostnadsökningar.

Landstingsförbundet säger att en grundläggande princip bör vara att beslut om verksamheten och ansvar för dess kostnader bör åvila samma organ. Denna princip bör även gälla de kommunala myndigheterna. I nuläget fattas beslut av regering och riksdag och centrala myndigheter som får långtgående konsekvenser för den kommunala verksamheten och ekonomin. Åtgärder har dock vidtagits för att begränsa effekterna bl.a. genom kungörelser till de statliga myndigheterna vad gäller utfär- dande av föreskrifter. råd och anvisningar. '

LO anser att det föreligger en inkonsekvens .i statsmakternas beslut med anknytning till den kommunala sektorn. Genom beslut och uttalan- den samt genom fortlöpande beslut om den praktiska tillämpningen genom verk och myndigheter har såväl landsting som kommuner getts en betydande uppgift, som medför avsevärd utgiftsexpansion. Ett mot- svarande finansutrymme för den kommunala verksamheten har dock inte skapats. Det är knappast korrekt att betrakta den kommunala själv- :bestämmanderätten som främsta orsaken till den kraftiga utgiftsexpan- sionen. Denna bidrar dock också.

Enligt länsstyrelsens i Värmlands län meningmåste lösningen av ex- pansionsproblemen börja hos riksdag och regering som de facto till mycket stor del haft och har inflytande över kommunernas åtaganden och därmed deras ekonomi. Gislaveds kommun anför liknande syn- punkter. '

Prop. 1978/79: 95 ' 16

Länsstyrelsen i Västmanlands län framhåller att när nya och vidgade uppgifter läggs på kommunerna detta inte sker utan att ett ställningsta- gande till finansieringen äger rum. Endast om så sker kan kommunerna ta hela ansvaret för den kommunala sektorns utveckling. Liknande syn- punkter förs fram av länsstyrelsen i Jämtlands län samt Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner.

Göteborgs kommun framhåller att utredningen diskuterar enbart frå- gan om statens styrning av kommunerna. En lika viktig fråga är hur konsekvenserna för kommunerna av statliga reformer skall behandlas. Hittills har staten ofta fattat beslut om riktlinjer för kommunernas verk- samhet utan att ens ha haft underlag för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna. Detta måste tas in i förhandlingsom- gången enligt kommunen. .

Kristianstads kommun anser att den primärkommunala expansionen till en mycket stor del har sin bakgrund i åligganden enligt lag eller på annat'sätt av statsmakterna uttalade intentioner. Mot denna bakgrund måste med skärpa framhållas nödvändigheten av att statsmakterna i framtiden på ett bättre sätt än hittills vid beslutsfattande, som berör den kommunala sektorn, beaktar kommunernas finansiering. Liknande syn- punkter förs fram av Söderkommunerna i Stockholms län som också sä- ger att statsmakterna dessutom bör ta på sig ansvaret för att göra erfor- derliga revideringar av olika reformbeslut i den mån det visar sig att re- formerna inte kan genomföras inom ramen för det expansionsutrymme som tillåts.

Stockholms kommun anser att restriktioner från statsmakternas sida inriktade på den kommunala utgiftsvolymen måste förenas med ett kon- kret åtagande att icke ålägga kommunerna nya verksamheter eller på an- nat sätt föranstalta om kvalitativa eller kvantitativa utbyggnader av be- fintliga verksamheter utan att också medel för ändamålet anvisas, som helt täcker uppkommande kostnader. Det bör alltså kunna krävas att nya krav och normer inte införs förrän effekterna härav för den kom- munala verksamhetens kostnadsnivå är kända. Detta gäller särskilt inom social- och utbildningssektorema. Liknande synpunkter förs fram av Norrtälje, Nybro och Karlstads kommuner.

Svenska kommunförbundets länsavdelning i Norrbottens län och Skel- lefteå kommun påtalar de motsättningar som finns i statens uppträdande gentemot kommunerna. Staten uppträder dels som samhällsekonomins väktare med bl. a. ord som besparing, prioritering och begränsat ekono- miskt utrymme, dels som sektorsplaneraren/sektorsintresset med ord som nödvändig för att värna om sysselsättningen eller tillgodose berät- tigade service-, miljö- eller jämställdhetskrav. Denna motsättning finns också i KEU 76 som vill tillföra kommunkollektivet, med undantag för de nordligaste länen, ett betydande resurstillskott och samtidigt bromsa utgiftsexpansionen. Piteå kommun anför liknande synpunkter.

Bilaga 9 Remissyttrandena 17

Remissinstanserna framhåller sålunda. liksom KEU 76, att en förut- sättning för att den kommunala utgiftsexpansionen skall kunna dämpas är att statsmakterna iakttar återhållsamhet när det gäller beslut och föreskrifter som kan påverka de kommunala utgifterna. Man påpekar också att det är angeläget att kungörelsen (1977: 629) om statliga myn- digheters rätt att utfärda rekommendationer, anvisningar m.m. verk- ligen eftcrlevs. Det synes ibland alltför lätt att utfärda nya normer och föreskrifter utan att de kostnadsmässiga aspekterna tillräckligt beaktas. Kristianstads, Hallands och Skaraborgs läns landstingskommuner kon- staterar att en liknande kungörelse funnits tidigare. Men trots bestäm- melserna har ändå statens agerande medfört betydande kostnadsfördy- ringar för kommunerna. De tre landstingen markerar behovet av att effekten av kungörelsen fortlöpande följs upp av regeringen och på- pekar att det måhända kan vara erforderligt att markera författningens betydelse genom att den upphöjs till lag, det vill säga blir föremål för riksdagens ställningstagande.

Enligt Sollentuna kommun är kungörelsen inte tillfyllest. Den måste följas av massiva konsekvent uppbyggda och genomförda insatser i syfte att informera statliga myndigheter om den begränsade kommunala eko- nomin så att deras krav anpassas härtill. Många remissinstanser påpekar att de statliga åläggandena hittills i ringa grad eller inte alls blivit kom- penserade genom staten utan har resulterat i utdebiteringshöjningar. Flera remissinstanser understryker att även staten i nuvarande ekono- miska läge bör visa återhållsamhet. Om riksdagen beslutar om nya re- former som skall administreras av kommunerna måste klara anvisningar ges hur dessa skall finansieras. Ett flertal reformer är aktuella f. n., t. ex. SIA-skolan och kollektivtrafiken.

Täby kommun konstaterar att gränsen mellan vad som är statliga och kommunala uppgifter har blivit mycket svår att definiera, i all synnerhet som den statliga kontrollapparaten i form av ämbetsverk m.m. tillåtits att via föreskrifter m.m. strängt reglera inte bara omfattning utan även kvalité m.m. av den ”kommunala verksamheten”. Kommunen har inte tillåtits, trots sin närhet till konsumenterna (väsentligt ,vid fastläggande av verksamhetsformen) att lösa problemen på lokal nivå och på ett för kommuninvånarna acceptabelt sätt. I stället har regler och föreskrifter varit vägledande bl. a: för att om inte annat få statsbidrag.

I detta sammanhang påpekar några remissinstanser att nuvarande statsbidragsbestämmelser i många fall försvårar resurshushållningen. Bl. a. nämner man att en större frihet till lokal anpassning av barnom- sorgen skulle kunna innebära väsentliga besparingar. Nyköpings kom- mun anser att det även är viktigt att" göraen översyn av nu-gällande föreskrifter och anvisningar så att krav som har kostnadskonsekvenser för kommunerna står i rätt proportion till de ekonomiska resurserna. Enligt Gävle kommun medför statliga myndigheters ibland överdrivna

Prop. 197?/79: 95 18

krav —— yrkesinspektion, socialstyrelse, skolöverstyrelse — kostnadskon- sekvenser för kommunerna inom områden som inte är prioriterade.

Den kommunala sektorn och konjunkturpolitiken

LO konstaterar att kommunerna genom sin verksamhet under den långa perioden av avmattning och lågkonjunktur verkat konjunkturstöd- . jande. Kommunerna har bidragit med ett av de få betydande tillskotten till den allmänna efterfrågan. LO konstaterar vidare att de beslut som fattats beträffande viss hälso-. och socialvård m.m. har grundats på att den totala ekonomiska tillväxten långsiktigt har viss omfattning. Vid en längre period av stagnation har en möjlighet till anpassning inte förele- gat. Av tekniska, ekonomiska och konstitutionella skäl saknas möjlighe- ter att tillfälligt dra ned det slags utgiftsplaner och serviceverksamhet, som det gäller i kommunernas fall. Det är berättigat ställa frågan om en konjunkturvariation av kommunernas utgifter och verksamhetsplanering är lämplig. Undervisning, hälso- och sjukvård och socialvård etc. har en karaktär som talar emot starka variationer eller ibland t. o. rn. omöjlig- gör dem. På investeringssidan kan däremot finnas betydande möjlighe- ter till senare- och tidigareläggning.

Å andra sidan har den kommunala sektorn växt så starkt att den nu har ungefär dubbla omfattningen av den statliga sektorn. Därmed blir, trots vad LO anfört ovan, också behovet av konjunkturvariation inom den kommunala sektorn av stort intresse. Vidare är den långsiktiga ök- ningstakten för den kommunala sektorns resursanspråk mer och mer av- görande för den centrala ekonomiska planeringen. Åstadkoms inte en tillräcklig tillväxt för produktion och realinkomster uppkommer för en längre period avsevärda underskott i den offentliga sektorn, inte minst den kommunala. Det finansiella problemet är inte det enda i samman- hanget. Det är också problematiskt om kapital och arbetstimmar kan lösgöras för en konjunkturuppgång och expansion i näringslivet, efter det att främst den kommunala sektorn under en längre tid ensam svarat för sysselsättningsökningen. LO anser att det faller på statsmakternas ansvar att planera för sådan utveckling på medellång sikt av den kom- munala sektorns liksom av övriga sektorers verksamhet att en balans uppnås.

Även Hallstahammars kommun anser att kommunernas verksamhet måste samordnas med den övergripande statliga ekonomiska politiken. Det vore en självklar fördel om kommunerna i sin ekonomiska politik kunde verka utjämnande mellan hög- och lågkonjunkturperioder. Detta är emellertid omöjligt i dag beroende på att de reformer som beslutas av statsmakterna och som kommunerna skall verkställa merendels icke lig- ger rätt i tiden konjunkturmässigt sett. En annan mycket viktig omstän- dighet i detta sammanhang är att kommunerna icke kan uppbringa lån för sina investeringar vid ett ur konjunktursynpunkt lämpligt tillfälle.

Bilaga 9 Remissyttrandena 19

Enligt Gävleborgs läns landstingskommun borde kunna skapas förut- sättningar för att få kommuner och landsting att på ett smidigt sätt medverka i konjunkturpolitiken genom de ekonomiska bedömningar som görs i samband med de frivilliga överenskommelserna.

Den kommunala sektorn och sysselsättningspolitiken

Många remissinstanser anser att kommunernas roll när det gäller att skapa nya arbetstillfällen undervärderats av utredningen. Utredningens hänvisning till den pågående sysselsättningsutredningen anses inte till- räcklig. Sysselsättningsaspekterna borde utretts närmare.

Arbetsmarknadsslyrelsen (AMS) konstaterar att i utredningsarbetet har ytterst knapphändigt behandlats de konsekvenser för sysselsätt- ningen, som en dämpning av den kommunala expansionen skulle få. En närmare prövning av de sysselsättningspolitiska konsekvenserna är en- ligt AMS mening nödvändig vid en helhetsbedömning av den kommu- nala sektorns utveckling. Som bl. a. sysselsättningsutredningen tidigare har pekat på synes en fortsatt expansion av den kommunala sektorn vara en förutsättning för att de sysselsättningspolitiska målen skall upp- nås. AMS delar denna uppfattning. Samtidigt är det emellertid viktigt att samhället har styrmedel för att anpassa expansionstakten med hän- syn till de ekonomiska förutsättningarna och till utvecklingen inom and- ra delar av samhällsekonomin. Även om den offentliga sektorn kom- mer att spela en avgörande roll för den långsiktiga sysselsättningsut- . vecklingen, är det nödvändigt att stärka den svenska industrins ställning, bl. a. med hänsyn till de betalningsbalansproblem som redan föreligger. AMS vill därför betona vikten av att samhället med aktiva ekonomisk- politiska, näringspolitiska och industripolitiska åtgärder skapar möjlig- heter att öka industrins sysselsättning. För en fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn talar emellertid också det faktum att en framgångsrik industri kräver en väl utbyggd samhällssservice.

Sysselsättningsutredningen har inte haft möjlighet att ta ställning till utbyggnaden av den offentliga sektorn eftersom man vid remisstillfället inte haft tillgång till långtidsutredningens reviderade beräkningar. Ställ- ningstagandena får därför anstå till utredningens slutbetänkande. Man understryker dock att en av de väsentligaste ekonomiska förutsättning- arna som måste finnas med i diskussionen när det gäller den kommu- nala sektorns utveckling är tillgången på arbetskraft. Ökad arbetslöshet och undersysselsättning är de minst ekonomiskt acceptabla alternativen. Sysselsättningsutrednipgen understryker vikten av en fortsatt utbyggnad av den kommunala servicen. En sådan utbyggnad har den dubbla upp- giften att möjliggöra för i första hand kvinnorna att gå ut på arbets- marknaden samtidigt som den ger en fortsatt tillväxt av sysselsättnings- tillfällena.

Malmöhus läns landstingskommun anser att om sysselsättningsutred-

Prop. 1978/79: 95 20

ningen kommer fram till att näringslivet på sikt behöver mindre arbets- kraft och att den fulla sysselsättningen till följd därav inte kan garante- ras, bör detta vara ett motiv för en planerad utbyggnad inom de delar av den offentliga sektorn som allmänt sett bedöms angelägna. En sådan medveten överföring av personella resurser kan självfallet inte göras utan en motsvarande överföring av ekonomiska resurser. Ovissheten i nuläget om sysselsättningsutredningens bedömningar i dessa frågor manar således till en viss försiktighet vid ställningstagande till utrymmet för volymökningar inom den kommunala sektorn.

Flera landstingskommuner anser att utredningen inte tillräckligt beak- tat effekterna av begränsad kommunal expansion på de sysselsättnings- politiska målen.

Enligt Kalmar läns landstingskommun synes de svårigheter som nu föreligger inom arbetsmarknaden och som kan väntas inom i vart fall de närmaste åren utgöra starka skäl mot en alltför drastisk nedskärning av kommunernas expansionstakt. Varje nedskärning av sysselsättningen inom den kommunala verksamheten medför i en sådan situation behov av andra åtgärder från samhällets sida antingen i form av tillskapande av alternativa sysselsättningar eller genom annat understöd. Effekterna på sysselsättningen av en begränsning av den kommunala sektorns ex- pansionstakt måste bli föremål för noggrant övervägande, innan en dy- lik begränsning genomförs. Liknande synpunkter framförs av Värm- lands läns landstingskommun som också påpekar att sysselsättning i kommunal tjänst totalt sett inte behöver bli "mer betungande för sam- hällsekonomin än andra sysselsättningsbefrämjande åtgärder eller en stor arbetslöshet med dess omfattande sociala konsekvenser.

Västernorrlands läns landstingskommun konstaterar att den nu på- tvingade nedskärningen av den kommunala utbyggnaden kan få allvar- liga konsekvenser för sysselsättnings- och regionalpolitiken. Hittills har landstingets och kommunernas utbyggnad i länet inneburit att ett tusen- tal nya arbetstillfällen tillkommit varje år. Dessa har i stort vägt upp minskningen av industrisysselsättningen i Västernorrland. _

Många kommuner -— däribland glesbygdskommunerna Haparanda, Jokkmokk, Pajala, Vilhelmina, Övertorneå, Ånge och Åre —- betonar kommunernas roll för att upprätthålla sysselsättningen. Svenska kom- munförbundets länsavdelning i Norrbottens län och flera kommuner på- pekar att staten genom statsbidrag till beredskapsarbeten stimulerat kommunala investeringar som i vissa fall annars inte skulle kommit till stånd. Driftkostnaderna för anläggningarna har däremot fallit på kom- munerna vilket verkat pådrivande på de kommunala utgifterna. .

Den kommunala sektorn och kreditmarknaden

Svenska kommunförbundet betonar att det är nödvändigt att kom- 'munernas utrymme på kreditmarknaden anpassas till den investerings-

Bilaga 9 Remissyttrandena 21

volym som kommunerna från tid till annan förväntas realisera. Om så inte skulle bli fallet uppstår en konflikt mellan t. ex. önskemålen att kommunerna i sysselsättningsskapande syfte genomför olika investe- ringar och möjligheterna att finansiera dessa investeringar. Enligt styrel- sens mening har de senaste årens restriktiva kreditpolitik i många fall medfört höjning av kommunalskatten. Svenska kommunförbundets läns- avdelning i Norrbotten understryker att svåra kreditrestriktioner är äg- nade att öka kommunernas kostnadsnivå och förorsaka utdebiterings- höjningar dels genom onormalt ökad skattefinansiering dels genom på- tvunget nyttjande av alltför kostsamma upplåningsformer. Kraftiga kre- ditpolitiska restriktioner kan därför få en effekt rakt motsatt den av- sedda. Umeå kommun konstaterar att dessa problem är speciellt stora för expanderande kommuner.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) hävdar att de svagare kommunerna ofta har en mycket splittrad lånebild och uppenbara svårigheter att få tillräckligt med långfristigt kapital för sina investeringar. Det finns också i många ekonomiskt svaga kommuner brist på resurser vid den fi- nansiella planeringen. Utredningen har hänskjutit frågan om den kom- munala upplåningen till kapitalmarknadsutredningen, varför dessa vik- tiga finansiella problem inte närmare analyserats av kommittén. Enligt LRF:s uppfattning är en lösning av de svagare kommunernas lånebehov mycket angelägen. Förbundet får därför föreslå att de nuvarande kom- munala finansieringsinstituten ges ökade möjligheter att bistå de mindre och medelstora kommunerna i kapitalförsörjningen.

Arvika kommun framhåller att den kommunala ekonomin givetvis inte kan leva sitt eget liv oberoende av vad som sker i den svenska eko- nomins övriga delar. Statsmakterna har därför redan i dag betydande möjligheter att påverka kommunernas ekonomi genom exempelvis kre- ditmarknaden. Köpings kommun säger att det är av mycket stor betydel- se att kommunerna tillförsäkras och garanteras utrymme på lånemarkna- den så att inte skattefinansiering behöver tillämpas för objekt med lång varaktighet. Sker ej detta blir det uppenbarligen en press uppåt på kom- munalskatten. Karlstads kommun anför att det starkt kan ifrågasättas om inte en särskild utredning borde företas angående kommunernas kreditförsörjning och formerna härför. Det nära sambandet mellan bo- stadsproduktionen och kommunala investeringar över huvud taget borde föranleda överväganden om icke en utökad kreditförsörjning via bo- stadslånegivningen —- som numera sker för barnstugor — vore en möj- lig utveckling.

Härnösands kommun uttalar att den statliga styrningen beträffande kommunernas investeringsverksamhet, som sker i form av anvisning om utrymme på kreditmarknaden, bör ges en positiv utformning på så sätt, att det kommunala kreditutrymmet anvisas i form av svenska lån med tillräcklig lånetid och skälig räntenivå. Kommunernas återhållsamhet

Prop. 1978/79: 95 22

beträffande kostnaderna motverkas f. n. i hög grad av de nu tillgängliga krediterina med korta lånetider, höga räntor och till största del i ut- ländsk valuta med betydande kursförlustrisker.

Enligt Västmanlands läns landstingskommuns mening hade det varit önskvärt om utredningen närmare penetrerat de speciella förhållanden som råder för lånefinansiering inom den kommunala sektorn. Inom landstingssektorn har investeringsbehoven under hela efterkrigstiden varit årliga och ständigt ökande varför en lånefinansiering leder till ett ackumulerat behov av skattehöjning. Värmlands läns landstingskommun anser att genom statens stora upplåning den senaste tiden har kommu- nernas och landstingens reella möjligheter att finansiera planerad expan- sion (investeringar) med lån i det närmaste upphört. Länsstyrelsen i Uppsala län menar att det är motiverat att staten ser till att utrymme skapas på kreditmarknaden för kommunerna när statsmakterna uttalat sig för prioritering av en viss kommunal verksamhet.

Prioritering av verksamhetsområden

Flertalet remissinstanser anser i likhet med KEU 76 att barnomsorg och åldringsvård bör prioriteras. Många påpekar dock att en sådan prio- ritering är svår att åstadkomma. På kort sikt är man uppknuten av igångsatta investeringsprojekt även inom andra områden.

Söderkommunerna i Stockholms län anser att det i viss mån råder en bristande överensstämmelse mellan å ena sidan strävandena att åstad- komma en dämpad expansion och å andra sidan inriktningen på KEU:s samlade reformförslag. De ytterligare statliga medel som enligt KEU:s förslag skall utgå till kommunsektorn fördelas således inte med någon särskild inriktning på de områden där ytterligare utbyggnad är priorite- rad utan fördelas efter mer allmänna grunder. En icke obetydlig del av medlen går därmed till kommuner med relativt sett låg utdebitering och gynnsam befolkningsstruktur, vilket kan stimulera till oönskad ex- pansion, medan en i motsvarande mån större del av den prioriterade utbyggnaden måste finansieras med höjd kommunalskatt. Liknande syn- punkter framförs av Sollentuna kommun. '

Älvsborgs och Västerbottens läns landstingskommuner konstaterar att förändringarna i åldersstrukturen för landstingens del inte endast inne- bär ett ökat tryck på långtidssjukvården, utan också medför ett automa- tiskt behov av ökade resurser inom akutsjukvården. Detta förhållande, som grundar sig på gjorda undersökningar om den äldre befolkningens sjukvårdsbehov, synes inte i tillräcklig grad ha uppmärksammats av ut- redningen. Detta förhållande påpekas även av Göteborgs och Bohus läns landstingskommun som också konstaterar att riksdagen under se- nare år fattat flera beslut av tvingande karaktär för landstingen. Dessa beslut skall också betalas över den kommunala skatten. Genom utred— ningens betoning av barnomsorg, åldringsvård och långtidsvård är det

Bilaga 9 Remissyttrandena 23

svårt att även kunna utveckla verksamheter som smärtlindring vid för- lossning, familjeläkare, omhändertagande av berusade personer etc., vil- ket genom särskilda beslut prioriterats. Inom dcssa områden är plane- ringen långt skriden och det rymmer stora svårigheter att förbigå dessa berättigade krav.

Andra verksamheter med stora krav på förbättringar, som nämns av landstingskommunerna, är den öppna hälso- och sjukvården. psykiatrin, tandvården, social verksamhet samt omsorgen om psykiskt utvecklings- störda.

Jönköpings läns landstingskommun påpekar att nödvändiga ersätt- ningsinvesteringar för redan befintlig verksamhet medför att en priorite- ring av långtidssjukvård innebär avsevärda svårigheter om inte ytterli- gare resurser ställs till förfogande för denna verksamhet. Även Gävle kommun påpekar att upprustning och underhåll av befintliga anlägg- ningar kräver betydande resurser för många kommuner även om beho- vet inte ligger inom de områden som är prioriterade.

Några kommuner framhåller att ett värnande om sysselsättningen är en i allra högsta grad primär uppgift för kommunerna.

Flera kommuner framhåller att den av KEU 76 föreslagna priorite- ringen inte är genomförbar. Andra åtgärder'som är aktuella framöver och som också kan komma att ställa krav på kommunernas resurser är SIA-reformen, ändrat huvudmannaskap för kollektivtrafiken, ökat bo- stadsbyggande, insatser på energisparområdet, ökad intagning till gym- nasieskolan för att dämpa ungdomsarbetslösheten samt ny läroplan för grundskolan. Man får inte heller bortse från de behov som finns inom fritids- och kultursektorerna. Detta är behov som måste tillgodoses för att bereda alla samhällsmedborgare tillgång till kulturella aktiviteter och en meningsfull fritid.

Ett par remissinstanser anser att utredningens förslag att överföra an- svaret för gymnasieskolornas resor och inackorderingar på kommunerna inte överensstämmer med ambitionen att minska utgiftsexpansionen.

Länsstyrelsen i Malmöhus län, som delar utredningens uppfattning att barnomsorg och äldrevård bör prioriteras, anser av energipolitiska och sociala skäl och med hänsyn till planeringen av samhällsutbyggnaden att även kollektivtrafiken bör tillerkännas hög angelägenhetsgrad. Lantbru- karnas Riksförbund (LRF) anser också att kollektivtrafiken måste hän- föras till den prioriterade sektorn främst mot bakgrund av de uppgifter som staten i detta avseende lägger på kommunerna.

Även Svenska Busstrafikförbundet anser att en ökad satsning mot en väl utbyggd kollektivtrafik måste ges en hög prioritet. En ökad kollek- tivtrafik är angelägen från bl. a. miljö-, energi- och trafiksäkerhetssyn- punkt. Inte minst är det viktigt att förbättra möjligheterna för dem som saknar bil att komma till arbetsplatser och serviceinrättningar av olika slag.

Prop. 1978/79: 95 24

Även om bussbidragsnämnden är medveten om det förhållande som utredningen anger som skäl för att insatser för barnomsorgen, åldrings- vården och långtidsvården mycket starkt måste prioriteras under de när- maste åren på bekostnad av bl. a. en utbyggnad av kollektivtrafiken, vill nämnden peka på den betydelse denna trafik har bl. a. när det gäller möjligheterna till arbetspendling. Genom vissa standardförbättringar, som kan åstadkommas genom bättre planering och därmed bättre utnytt- jande, torde väsentliga förbättringar i kollektivtrafikutbudet kunna upp- nås.

Enligt statens planverk svarar inte den positiva behandling, som kol- lektivtrafiken får i vissa andra avsnitt av utredningen, mot vad som sägs i det avslutande kapitlet där kollektivtrafiken särskilt utpekas som ett exempel på verksamhet där kommunerna rekommenderas att vara åter- hållsamma. Enligt planverket kan en nödvändig satsning på kollektivtra- fik innebära en dämpande effekt på andra samhällssektorers kostnadsut- veckling