Prop. 1985/86:124

om den statliga redovisningsrevisionen m.m.

Regeringens proposition 1985/86: 124

om den statliga redovisningsrevisionen m. m.

&

ww &

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 6 mars l986.

På regeringens vägnar

Thage G Peterson Bengt K. A. Johansson

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen behandlas vissa frågor om den'statliga redovisningsrevi- sionen. I syfte att effektivera verksamheten föreslås att riksrevisionsvcr- ket (RRV) tar över hela ansvaret för redovisningsrevisionen och att de statliga rcvisionskontoren inordnas i RRV:s organisation.

Vidare tas i propositionen upp en del frågor om RRst anslag för budgetåret 1986/87.

Riksdagen 1985/86. I .i'uml. Nr [24

Civildepartelmentet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 mars 1986

Närvarande: statsrådet Peterson. ordförande. och statsråden Bodström. R. Carlsson. Hellström. Wickbom. Johansson

Föredragande: statsrådet Johansson

Proposition om den statliga redovisningsrevisionen m.m.

] Inledning

Verksledningskommitten' föreslåri sitt huvudbetänkande (SOU 1985z4tl) Regeringen. myndigheterna och myndigheternas ledning bl. a. att riksrevi- sionsverket (RRV) fr.o.m. den I juli 1986 får hela ansvaret för redovis- ningsrevisionen vid de statliga förvaltningsmyndigheterna och att de nuva- rande revisionskontoren går upp i RRV:s organisation. Kommittén före- slår vidare att en utredning tillkallas för att behandla de organisatoriska konsekvenserna av denna förändring och hur omorganisationen skall ge- nomföras. 'l'ill protokollet i detta ärende bör fogas ett.-utdrag ur betänkan- det som bilaga [.

Verksledningskommitténs betänkande har remissbehandlats. Till proto- ' kollet i detta ärende bör fogas en förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena. vad avser redovisningsrevi- sionen. som bilaga 2.

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallades den 5 december 1985 en särskild utredare3 med uppdrag att föreslå dels de åtgärder som behövs för att RRV fr.o.m. den 1 juli 1986 skall kunna ta över hela ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen. dels hur omorganisationen skall ge- nomföras. Den särskilde utredaren, som antog namnet RK-utredningen. avlämnade den 31 januari 1986 betänkandet (Ds C 1986: I) Den statliga redovisningsrevisionen. Det bör fogas _till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

Betänkandet har rcmissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör fogas en förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av remissyttrandena som bilaga 4.

Jag tar nu upp dessa frågor. Dessutom tarjag upp vissa frågor som rör RRV:s anslag för budgetåret 1986-187.

' Ledamöter: f.d. generaldirektören Sven Moberg. ordförande. riksdagsledamoten Knut Billing. riksdagsledamoten Anders Dahlgren. riksdagsledanmten Arne Gadd. direktören Per Lindberg. riksdagsledamoten Grethe Lundblad. professorn Olof Ruin. riksdagsledamoten Olle Svensson och professorn Daniel Tarschys. 3 (_)verdirektören Svante Englund.

IQ

2. Föredraganden 2.1 Allmänna utgångspunkter

1 den nuvarande organisationen av den statliga redovisningsrevisionen (jfr prop. 1982/83: 100 bil. 2. FiU 33. rskr. 247) finns fr. o. m. den ljuli 1983 tio revisionskontor. Till det kommer revisionskontoret i regeringskansliet. som inte omfattas av övervägandena i denna proposition. Varje revisions- kontor är knutet till en s. k. värdmyndighet. nämligen kriminalvårdsstyrel— sen. riksförsäkringsverket. vägverket. byggnat'lsstyrelsen. tullverket. uni- versitets- och högskoleämbctet (UHÄ). skolöverstyrelsen. skogsstyrelsen. ' bostadsstyrelsen och kammarkollegiet. Värdmyndigheterna utövar arbets- givarfunktionen gentemot kontorens personal samt svarar för administra- tion och service. Cheferna för kontoren utses dock av RRV. som svarar för tillsynen av verksamheten och som meddelar föreskrifter om redovisnings- revisionen.

Enligt förordningen (1980: 718) om revision vid revisionskontor (ändrad senast 19851607) skall revisionskontoren granska redovisningen vid stat- liga myndigheter i syfte att bedöma om den är rättvisande. Regeringen beslutar i särskild ordning vilka myndigheter som skall granskas av varje revisionskontor.

För redovisningsrevisionen inom försvaret svarar revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning (FCF). vars verksamhet regleras av förordning- en (1983: 276) om' verksamheten inom försvarsmakten (ändrad senast 1985: 514).

Enligt min mening är det inte rationellt att ha ansvaret för redovisnings- revisionen så splittrat som för närvarande. Betydande fördelar skulle stå att vinna om det samlade ansvaret för denna verksamhet i stället lades på RRV. som är central förvaltningsmyndighet för revision och redovisning i statslörvaltningen. Vidare är kravet på en bättre uppföljning och gransk- ning av den statliga verksamheten. som ett led i förnyelsen av den offent- liga sektorn. ett viktigt skäl för att nu skapa en sammanhållen organisation för den statliga redovisningsrevisionen. Därigenom ges bättre möjligheter att effektivt och flexibelt utnyttja resurserna. Kopplingen till värdmyn- digheterna upphör också. vilket stärker oberoendet i granskningen.

2.2. Ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen

Mitt förslag: RRV tar över hela ansvaret för den statliga redovis- ningsrevisionen inkl. redovisningsrevisionen inom försvaret."

Verksledningskommitténs och RK-utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Frågan om ansvaret för redovisningsrevisionen inom försvaret behand- las dock inte närmare av kommittén.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar i princip verksled- ningskommittens förslag utan erinran. RRV pekar i sitt yttrande på den

successiva förändring av redovisningsrevisionen som skett och som inne- burit att denna ändrats från en intern till en rent extern revision. Vägverket stryker under att förändringen inte får inskränka verkets möjligheter att bibehålla en internrevision.

Vad gäller redovisningsrevisionen inom försvaret framhåller överbefäl- havaren (ÖB) och FCF att en omorganisation av denna verksamhet bör övervägas först när en planerad översyn av redovisningsrcvisionens inne- håll och inriktning genomförts. FCF framhåller vidare att särskilda re- surser bör finnas avdeladc för försvarets redovisningsrevision oavsett hur revisionsorganisationen kommer att utformas. Försvarets ratianalisaringx- institut anser dock att nackdelarna med den nuvarande ordningen har större tyngd än fördelarna och förordar att FCF:s revisionsbyrå inordnas i RRV. Även RRV anser att ansvaret för den externa redovisningsrevi- sionen inom försvaret bör läggas på verket och att det är en fördel om detta kan ske i samband med den övriga omorganisationen den ljuli 1986.

ÖB skriver i sitt yttrande över RK-utredningcns betänkande att skillna- derna mellan försvarsmaktens ekonomisystem och den övriga statsförvalt- ningens är omfattande. För den externa räkenskapsrevisionen måste säle- des även fortsättningsvis ställas krav på försvarsspeeiflka kunskaper. Mot denna bakgrund är det inte rationellt att särskilja resurserna för extern räkenskapsrevision och internrevision. ÖB delar därför inte RK-utredning- ens slutsats beträffande det rationella i den totala revisionsvcrksamheten i händelse av den föreslagna organisationsändringcn. Strävan till renodling och oberoende när det gäller den externa revisionen kan emellertid enligt ÖB bedömas uppväga detta.

Skälen för mitt förslag: Organisationen av den statliga redovisningsrevi- sionen har sedan sin tillkomst är 1970 setts över vid flera tillfällen. ] 1980 års kompletteringsproposition (prop. 1979/80: 150) föreslogs en ändrad or- ganisation och nya arbetsformer för redovisningsrevisionen. som främst syftade till att stärka verksamhetens ställning och oberoende. Riksdagen godkände förslaget (FiU 1979/80: 41 . rskr. 394). men framhöll att frågan om revisionens organisation och huvudmannaskap borde aktualiseras på nytt om ytterligare erfarenheter pekade mot att redovisningsrevisionen inte kunde genomföras enligt statsmakternas intentioner. vad avser reellamöj- ligheter till oberoende granskning m.m.

Genom det tidigare anförda beslutet är 1983 (prop. 1982/83: 100 bil. 2. FiU 33. rskr. 247) reducerades antalet revisionsenheter från 23 till 12. Syftet med sammanläggningen till större revisionsenheter var att skapa möjlighet att bedriva revisionen effektivare. bl.a. genom att resurserna kunde utnyttjas bättre.

De statliga revisionskontoren inrättades från början som internrevisio- nella enheter. Som framgår av förordningen om revision vid revisionskon- tor är dock revisionskontoren numera externa revisionsorgan i förhållande till de granskade myndigheterna. Ett visst beroendeförhällande står dock kvar på det sätt att värdmyndigheterna har ett visst arbetsgivaransvar för kontorens personal.

Enligt min mening bör utvecklingen mot en renodlad extern redovis- ningsrcvision nu fullföljas genom att kopplingen till värdmyndigheterna

upphör och ansvaret för hela redtwisningsrevisionen överförs till RRV den 1 jttli 1986. Mitt förslag innebär också att möjligheterna till ett effektivare resursutnyttja'ndelökar genom att styrningen och prioriteringen av resur— serna efter uppkommande behov förenklas. För personalen bör det sam- lade arbetsgivaransvarct innebära fördelar. bl.a. vad-gäller personalrör- lighet och personalutveckling. En ytterligare fördel är att kopplingen mel— lan redtwisningsrevisionen och RRV:s förvaltningsrevision på ett naturligt sätt underlättas. Erfarenhetsutbyte och samordning av resurserna bör därför kunna åstadkommas på ett smidigare sätt än för närvarande.

Som jag redovisat tidigare avstyrker ÖB och FCF i sina remissyttranden över verksledningskommitténs betänkande att ansvaret för redovisnings- revisionen inom försvaret nu överförs till RRV och att revisionsbyrån vid FCF inordnas i RRV. ÖB och FCF uttalar att bl.a. de särskilda förhållan- dena inom försvaret motiverar denna uppfattning. t.ex. försvarets eget |ednings-. planerings- och ekonomisystem. försvarets särskilda budget- handbok samt försvarets egna ADB-system. Särskilda sekretesskrav fram- hålls som ytterligare ett motiv. [ sitt yttrande över RK-utredningens för- slag framhåller ÖB att strävan till renodling och oberoende avseende extern revision emellertid kan bedömas uppväga sådana motiv.

Med anledning av vad ÖB och FCF uttalat. när det gäller redovisnings- revisionen inom försvaret. får jag efter särskilt samråd med chefen för försvarsdepartementet framhålla följande. Nödvändigheten av att väl kän- na revisionsområdet. såväl när det gäller myndigheter som speciella eko- nomiadministrativa system. är en fråga av generellt intresse och bör enligt min mening vara en viktig utgångspunkt för den framtida redovisningsrevi- sionens utformning. Vad avser de särskilda sekretesskrav som gäller inorn försvaret vill jag hänvisa till att RRV redan i dag svarar för förvaltnings- revisionen inom försvaret. Av bl.a. planerings- och budgettekniska skäl förordarjag dock att förändringen genomförs först den 1 juli 1987.

2.3. Organisationen av den statliga redovisningsrevisionen

Mitt förslag: De statliga revisionskontoren inordnas i RRV:s organi— sation den 1 juli 1986: revisionsbyrån vid FCF inordnas den ljuli 1987. Ett nytt program inrättas vid RRV. rubricerat Redovisningsrevi- sion.

RK-utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig i dessa delar tillstyrker förslaget. Rar'isianrkmrtorct rid skogsstyra/.ren menar att regio- nala enheter/myndigheter om ca 50 tjänster bör inrättas. för att bl.a. lösa nuvarande rekryteringsproblem. Rerisionskrmmret rid UIIÄ anser. vad gäller RRV:s programstruktur. att det bör frnnas ett gemensamt program för RRV:s hela revisionsverksamhet.

Riksfr'il'xäkriltgst'al'kc'r förutsätter att själva r'evisionsarbetet inte cen- traliseras i samband med omläggningen.

JJ]

Skälen för mitt förslag: 1 konsekvens med mitt förslag om ansvaret för redovisningsrevisionen förordarjag att de statliga revisionskontoren inord- nas i RRV:s organisation i enlighet med RK-utredningens förslag. ] direkt samband med omorganisationen bör den regionala placeringen och den regionala omfattningen inte ändras.

Enligt min mening bör dock den närmare organisatoriska lösningen övervägas ytterligare. RRV bör svara för denna uppgift.

Jag vill i detta sammanhang framhålla att redovisningsrevisionen enligt min mening bör bedrivas med en långt gående delegering av revisionsan- svaret. Avsikten är att dessa och andra frågor skall övervägas i ett fortsatt utredningsarbete. l avvaktan härpå kan övergångsvisa lösningar eventuellt behövas. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag i dessa frågor. liksom i frågan om följdändringar i nu gällande förordningar.

1 fråga om RRV:s programstruktur anser jag att ett nytt program bör inrättas vid RRV. rubricerat Redovisningsrevision. I programmet bör ingå redovisningsrevisionen vid revisionskontoren. RRV:s nuvarande uppgifter inom redovisningsrevisionen inkl. affärsverksrevisionen. Jag återkommer till denna fråga vid redovisningen av RRV:s anslag för budgetåret 1986/87.

2.4. Omorganisationens resursmässiga konsekvenser

Min bedömning: RRV bör på grund av omorganisationen tillföras ytterligare resurser dels av engångskaraktär, dels av permanent karaktär.

RK-utredningens förslag: Överensstämmer i huvuddrag med min bedöm- ning.

Enligt RK-utredningen bör RRV tillföras ytterligare medel om 1 milj. kr. för sådana löpande uppgifter som åläggs verket i samband med omorgani- sationen. Vidare bör ett resurstillskott om 1 milj. kr. av engångskaraktär tillföras RRV i samband med att omorganisationen genomförs. Utredning- en har därutöver utgått ifrån att hela budgeten för den statliga redovis- ningsrevisionen. vilken för budgetåret 1985/86 uppgår till 25 546000 kr.. förs över till RRV. Utredningen pekar samtidigt på att två tjänster vid vägverkets resp. byggnadsstyrelsens revisionskontor har finansierats av resp. myndighet. Till det kommer utgifterna för revisionsbyrån vid FCF. Utredningen erinrar också om att nya revisionsuppgifter tillkommit genom den nya organisationen för arbetsmarknadsutbildningen. Vidare föreslår utredningen att varje värdmyndighet åläggs att svara för kostnaderna för lokaler. kontorsservice och vissa expenser för budgetåret 1986/87.

Remissinstandcrna: Vägverket motsätter sig utredningens förslag vad gäller överföringen av medel från verket till RRV. Enligt vägverket måste verksledningen för prövning av effektivitet och intern kontroll samt för speciella utredningar förfoga över ett av verksamheten oberoende organ. För dessa uppgifter svarar idag åtta av revisionskontorets revisorer. RK- utredningcns förslag i dessa delar innebär därför enligt vägverket en för-

stärkning av resurserna för den nya externa revisionsorganisationen på vägsektorns bekostnad. Br)strulsstvrelsen anser att RRV bör tilldelas me- del för lokaler m.m. fr.o.m. den 1 juli 1986. Statskontoret framhåller att möjligheterna till samordningsvinster kan leda till att verksamheten kan bedrivas till totalt sett lägre kostnad. RRV godtar utredningens bedömning av medelsbehovet för 1986/87. Verket erinrar samtidigt om att utredningen inte tar ställning till behovet av resurser för att höja ambitionsnivån när det gäller redovisningsrevisionen. En sådan höjning bör enligt RRV nu komma till stånd med anledning av de förväntningar som i olika sammanhang har ställts på redovisningsrevisionen. RRV bedömer att 2 milj. kr. behövs för detta.

Skälen för min bedömning: Jag anser liksom RK-utrcdningen att RRV bör tillföras ytterligare medel på grund av dels de löpande uppgifter för den interna personal- och ekonomiadministrationen som tillkommer verket. dels uppgifter av engångskaraktäri samband med omorganisationen. För- ändringen medför i motsvarande mån minskade uppgifter för värdmyn- digheterna. vilket bör beaktas inom tanten för höstens budgetarbete.

1 övrigt anserjag i likhet med utredningen att värdmyndigheterna under budgetåret 1986/87 bör åläggas att hålla revisionskontoren med lokaler och ge dem service i den omfattning som gäller för innevarande budgetår. Jag avser att återkomma till regeringen med ett sådant förslag.

Med anledning av vad vägverket har uttalat fårjag framhålla följande. 1 samband med 1983 års omorganisation av den statliga redovisningsrevi- ' sionen fastställdes antalet tjänster vid vägverkets revisionskontor till nio. Av förordningen om revision vid revisionskontor. som gäller för vägver- kets revisionskontor liksom för övriga revisionskontor. följer att den pri- mära uppgiften för ett revisionskontor är att bedriva extern redovisnings- revision. Jag delar därför utredningens uppfattning att medel motsvarande särkostnaderna för vägverkets revisionskontor. förutom medel för två tjänster som har finansierats av vägverket. bör föras över till RRV:s anslag. Jag återkommer till övriga budgetfrågor i nästa avsnitt.

2.5. Anslagsfrågor för budgetåret 1986187

1 årets budgetproposition (prop. 1985/86: 100 bil. 2. s. 24 och 25) föreslår regeringen att — i avvaktan på en särskild proposition i ämnet för budget— året 1986787 —- ett förslagsanslag av 90 688 000 kr. beräknas under anslags- rubriken B..? Riksrct'isimm'm'kcf.

I denna fråga fårjag anföra följande.

Mitt förslag: -

Trettonde huvudtiteln

B. Statlig rationalisering och revision, statistik m.m.

B 3. Riksrevisionsverket

1.984/85 Utgift 66261000 1985/86 Anslag 65 142000 1986/87 Förslag 101260000

RRV är central förvaltningsmyndighet för revision och redovisning samt därmed sammanhängande frågor.

RRV tillämpar programbudgetering och tilldelas anslag i programtermer. Som redovisats tidigare föreslås att RRV övertar hela ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen och att ett särskilt program inrättas för denna verksamhet.

Följande programindelning bör gälla för verket.

1. Förvaltningsrcvision

2. Redovisningsrevision

3. Prognoser och redovisning

(] (100-tal kr.)

1984/85 1985/86 1986/87 Program Utgift Anslag Beräknar RRV Föredra- draganden l. l—"örvaltningsrevision 43 432 45 166 46 628 37 000' 2. Redovisningsrevision — — — 39 600 3. Prognoser och redovisning 29 366 28 388 29 823 29 416 'I'c/(f/inivii.wl 4 000 Summa kostnader 72 798 73 554 76158 110016 Avgår: lnkomster under program 1 6 377 _ 7 862 742 742 Inkomster under program 2 — — 7460 7460 Inkomster under program 3 23 550 554 554 Nettoutgifl 66 261 65 142 67 402 101 260

' Exkl. sårkostnaderna för afl'ärsverksrevisionen. RRV:s tillsyn m.m. av revisions- kontoren och revisionen av säkerhetskonfercnsen. sammanlagt 8.9 milj. kr.. vilka medel har överförts till programmet Redovisningsrevision.

Riksrevisiom-erket: RRV föreslår i sin anslagsframställning bl.a. föl- jande.

l. Huvudförslag budgetåret 198658767402000 kr. Huvudförslaget fördelas över en treårsperiod med fördelningen 2. 1 och 24.3?- för budgetaren 19851'86. 1986/87 resp. 1987788.

. Pris- och löneomräkning 2 260000 kr.

3. RRV:s verksamhet har ttnder senare år haft hin-'Lidinriktningen att förse statsmakterna med underlag för omprövning och om- prioritering av den statliga och statligt finansierade verksamhe- ten. Denna inriktning avses ligga fast för _li'irt'nllningtruvisionen under de närmaste åren. 'l'onvikt skall läggas på revisionsinsatser som kan bedömas bidra till statsfinansiella besparingar efter de allmänna riktlinjer som statsmakterna har angett. Förvaltnings- revisionen inriktas främst mot områdena statlig tillsyn. statsbi- fx.) drag och andra transfereringar. konsekvenser av besparingsbe- slut. myndigheternas ekonomiadministration och ADB-system.

4. Verksamheten inom programmet Prognoser och redovisning in- riktas mot att ge statsmakterna information inför beslttt om den ekonomiska politiken. budgetpolitiken. ge såväl statsmakterna som myndigheterna underlag för beslut om omprövning och om- prioritering. tillse att statens redm'isningssystem är ändamålsen- liga samt medverka i effektiveringen av budgetprocessen. Revisionskontorens anslag: Anslaget för de statliga revisionskontoren. utom revisionskontoret i.regeringskansliet och revisionsbyrån vid FCI-". uppgår till 25 546000 kr. för budgetåret 1985/86. Ny telefonväxel: RRV. statskontoret och datamaskincentralen för admi— nistrativ databehandling (DAFA) föreslår i en särskild skrivelse till rege- ringen ett telefonväxelbyte budgetåret 1986/87. Myndigheterna bedömer att växelbytet väsentligt förbättrar teleservicen till lägre kostnad än för närvarande. Rationalisering i och kring telefonfunktionen åstadkoms ge- nom de möjligheter till större flexibilitet och funktionalitet som en ny växel med hänvisningsdator ger.

Skälen för mitt förslag: Som jag redovisat tidigare föreslår—jag att RRV tar över hela ansvaret för den statliga redovisningsrevisioncn samt att de statliga revisionskontoren inordnas i verkets organisation den 1 juli 1986 — revisionsbyrån vid FCF dock först den ljuli 1987.

Ett särskilt program. rubricerat Redovisningsrevision. bör enligt vad jag har föreslagit inrättas för denna verksamhet.

1 programmet bör också ingå RRV:s nuvarande uppgifter inom den statliga redovisningsrevisionen inkl. affärsverksrevisionen. Under pro- grammet bör föras upp medel för dessa uppgifter samt medel motsvarande de pris- och löneomräknade särkostnaderna för revisionskontoren. Från särkostnaderna bör dock avräknas ca 0.7 milj. kr. med anledning av att vägverket och byggnadsstyrelsen har finansierat två tjänster vid resp. myndighets revisionskontor. Vidare bör programmet tillföras ytterligare ca 2 milj. kr. med anledning av de nya uppgifter som ankommer på RRV. varav 1 milj. kr. som engångsanvisning för de särskilda insatser som behövs i samband med omorganisationen. För redovisningsrevisionen av

den nya organisationen för arbetsmarknadsutbildning (prop. 1984/85:59. AU 9. rskr. 101) bör vidare (1.6 milj. kr. anvisas.

1 1985 års budgetproposition (prop. 1984/85: 100 bil. 15. FiU 16, rskr. 218) uttalas att det är väsentligt att underlag tas fram som ger regeringen och riksdagen bättre möjligheter att bedöma effektiviteten och produktivi- teten hos enskilda myndigheter. bl. a. för att kunna avgöra hur förändrings- och rationaliseringskraven bör ställas upp. Mot denna bakgrund bör RRV få resurser för att. inom ramen för sin revision. i något ökad utsträckning kunna ge enskilda myndigheter råd och stöd. främst vad avser styr- och uppföljningssystem. För dessa uppgifter föreslår jag att 1 milj. kr. anvisas ttnder programmet Redovisningsrevision.

Beträffande telefonväxelbytet delarjag myndigheternas bedömning och föreslår att RRV anvisas medel för verkets och statskontorets andel i växeln. Preliminärt beräknarjag 4 milj. kr. för detta ändamål. Telefonväx- eln skall finansieras genom en minskning av resp. myndighets anslag fr.o.m. 1987/88 med 1/10 av investeringskostnaden per budgetår ttnder en tioårsperiod. DAFA. som aktiebolag. svarar själv för sin andel i telefon- växeln.

Vad gäller RRV:s övriga verksamheter under programmen Förvaltnings- revision samt Prognoser och redovisning föreslårjag att medel för RRV för nästa budgetår beräknas enligt huvudförslaget med en real minskning av utgifterna med 1 ':'-P:.

Jag delar RRV:s bedömning av verksamhetens inriktning för budgetåret 1986/87. Min beräkning av medelsbehovet för RRV framgår av program- sammanställningen.

3 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen 1. att godkänna de riktlinjer för den statliga redovisningsrevisionen som jag har förordat (avsnitten 2.2 och 2.3). 2. att till Riksret'is-imzs'vwket för budgetåret 1986/87 anvisa ett för- slagsanslag av 101 260000 kr.

4. Beslut _

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

Utdrag ur verksledningskommitténs betänkande ("SOU 1985: 40) Regeringen. myndigheterna och myndigheternas ledning vad gäller den statliga redovisningsrevisionen (s. 82—86 och 213) Redovisningsrevisionen

Nuvarande ordning

RRVs redovisningsrevisionella verksamhet omfattar granskning av affärs- verkens bokslut och redovisningshandlingar. viss övrig redovisningsrevi- sion samt tillsyn av revisionen vid revisionskontoren.

From budgetåret 1981/82 svarar RRV för extern revision av affärsver- kens redovisning och bokslutshandlingar. Revisionen genomförs dels med egen personal. dels med biträde av enskilda revisionsbyråer. som RRV i samråd med affärsverken utser att medverka i revisionen. RRV avger revisionsberättelser för varje affärsverk till regeringen. Revisionsberättel- serna avser endast årsboksluten och de underliggande räkenskapshand- Iingarna. Några förvaltningsrevisionella uttalanden om styrelsens och ge- neraldirektörens förvaltning görs inte i detta sammanhang.

Den övriga redovisningsrevisionen vid verket omfattar den begränsade redm'isningsrevision av förvaltningsmyndigheter som RRV själv svarar för eller väljer att genomföra.

Redovisningsrevisionen av de statliga förvaltningsmyndigheterna be- drivs i allt väsentligt av statliga revisionskontor. De är fristående från RRV men verket har tillsyn över deras revision. Revisionsverksamheten omfat- tari huvudsak redovisningsrevision. men i mån av resurser skall revisions- kontoren även granska förvaltningen i effektivitetsfrämjande syfte. dvs. genomföra förvaltningsrevision.

RRVs tillsyn omfattar enligt verkets egen tolkning (riktlinjer 1975-09- 17). förutom den direkta tillsynen för att följa planering och genomförande av revisionen. metodutveckling och metodanpassning samt information och rådgivning.

Efter en översyn av verksamheten vid revisionskontoren lämnade RRV år 1979 ett förslag till regeringen angående organisation och arbetsformer för revisionen vid revisionskontoren. 1 en till rapporten fogad skiljaktig mening framhöll två avdelningschefer vid RRV att det vore önskvärt att gå längre i fråga om förändring än vad verket föreslagit och inordna revisions- kontoren som lokala enheter under RRV.

Mot bakgrund av RRVs översyn föreslog regeringen därefter (prop. 1979 80: 150) ett antal åtgärder som bl. a. syftade till att stärka redovisningsrevi- sionens ställning och oberoende inom ramen för rådande organisation. Vid sin behandling av förslaget underströk finansutskottet att all revision i princip bör vara oberoende av den granskade myndigheten. Utskottet tillstyrkte förslagen rörande redovisningsrevisionen med hänvisning till att förändringarna föreslogs ske inom ramen för 1967 års reform och att

verksamheten fått full omfattning först på senare år. Frågan om revisio- nens organisation och huvudmannaskap borde enligt utskottet dock aktua- liseras på nytt om ytterligare erfarenheter pekade mot att revisionen inte kttnde ske enligt statsmakternas intentioner i vad avser reella möjligheter till oberoende granskning m.m. Riksdagen beslöt (FiU 1979 '80: 41. rskr 394) | enlighet med propositionen.

Regeringen fattade mot bakgrund härav beslut om 'en ny förordning för revision vid revisionskontor (1980: 718). Den nya förordningen ökade yt- terligare redovisningsrevisionens externa karaktär.

De v 'isentligaste förändringarna | förhållande till tidigare blev —- att verksamheten vid revisionskontoren inte längre skttlle ha benäm-

ningen intern revision.

- att revisionskontoren skall bedriva en redovisningsrevision som syftar till att opartiskt. varje år. avge en revisionsberättelse med en bedömning av den granskade myndighetens redovisning för räkenskapsåret. = att chefen för revisionskontoret skall fastställa revisionsplanen och = att tjänsten som chef för revisionskontor skall tillsättas av RRV efter samråd med i första hand Värdmyndigheten. Regeringen beslöt i detta sammanhang att från budgetåret 1980/81 sär- _ skilja större delen av revisionskontorens särkostnader från värdmyndighe- tens övriga medelsanvisning.

RRV ftck redan i december 1980 ett nytt utredningsuppdrag från rege- ringen avseende revisionskontoren. Uppdraget bestod i att utreda möjlig- heterna att föra samman revisionskontoren till större enheter och föreslå lämplig fördelning av dess verksamhetsområden. Kontoren hade nämligen i den då rådande organisationen visat sig vara alltför små för att klara arbetsuppgifter vid variationer i personalantalet p.g.a. ledigheter. va- kanser etc. 1 utgångspunkterna för den nya översynen låg att förändringar- na i princip skttlle ske inom den befintliga organisationen och inom i huvudsak ofört'indrade resursramar för redovisningsrevisionen.

Statsmakterna beslutade om förändringar i revisionskontorsorganisa- tionen fr.o.m. 1 juli 1983. Efter denna omorganisation är det f.n. elva revisionskontor som svarar för den extra redovisningsrevisionen av stats- förvaltningen exklusive affärsverken. En revisionsbyrä vid försvarets ci- vilförvaltning sva "ar för motsvarande revision av försvaret.

Antalet tjänster vid revisionskontoret budgetåret 1984/85 var 149. Me- delsomslutningen uppgick samma år till 30.3 miljoner kr.

1 ett revisionskontors granskningsområde ingår ett visst antal myndighe- ter. Chefen för ett revisionskontor är ansvarig för revisionens bedrivande. Värdmyndigheten utövar arbetsgivarfunktionen gentemot revisionskon- toret och svarar för administrativ service.

RRV skall se till att redovisningsrevisionen bedrivs ändamålsenligt ochi betryggande former. Den statliga redovisningsrevisionens organisation. allmänna inriktning och vissa andra frågor regleras i den tidigare nämnda förordningen (19801718) om revision vid revisionskontor samt RRV:s cir- kttlär ( 1980-1 1-24) med föreskrifter för tillämpningen av förordningen. Re- dovisningen inom försvaret regleras i förordningen (1938z276) om verk- samheten inom försvarsverksamhet. Revisionen inom försvaret skall be- drivas enligt RRVs anvisningar.

Redovisningsrevisionen av en statlig myndighet syftar i första hand till en sakkunnig och opartisk årlig bedömning av huruvida myndighetens redovisning i allt väsentligt är rättvisande eller inte. Revisorns bedömning av redovisningen knyts formellt till årsbokslutet. Bokslutets främsta upp- gift är att informera myndighetens intressenter om det ekonomiska utfallet av årets verksamhet och om storleken vid årets slut av myndighetens tillgångar. skulder och förvaltat kapital. Genom att årsbokslutet är en samlad presentation av alla'ekonomiska händelser som inträffat under året och årets utgående balanser. omfattas således också den ttnderliggande löpande redovisningen av bedömningen.

Under det löpande budgetåret. innan boksluten föreligger. granskar revisionskontoren myndigheternas rutiner för bl.a. anskaffning. löner.' bidragsutbetalningar. hantering av likvida medel. finansiella tillgångar och skulder. försäljning och kundfordringar. lager och inventarier samt myn- digheternas rapportering. I samband därmed granskas även olika dator- stödda system.

Revisionskontorens huvudrapportering görs i den årliga revisionsberät- telsen för varje myndighet och i en eventuell promemoria i samband med denna. Kontoren rapporterar också löpande under budgetåret sina iaktta- gelser och rekommendationer till berörda myndigheter.

Revisorernas under året avrapporterade iakttagelser gäller oftast brister i den interna kontrollen i myndigheternas rutiner. Revisorerna påtalar också avvikelser från upphandlingsförordningen. felaktiga utbetalda stats- bidrag. felaktiga uppgifter i register för utbetalningar etc. Vidare kontrol- lerar revisorerna om myndigheterna följer bokföringsförordningens före- skrifter.

Det finns variationer mellan revisionskontoren i fråga om omfattningen av och komplexiteten hos den verksamhet"som skall granskas. Så hart. ex. vissa revisionskontor till uppgift att granska myndigheter med särskilt stor omslutning och tekniskt komplicerade redovisningssystem. Ett revisions- kontors verksamhetsområde kan också vara komplext i den bemärkelsen att myndigheter av helt olika karaktär skall revideras. Det kan här vara fråga om såväl små. enbart förvaltande myndigheter som stora myndighe- ter med uppdragsverksamhet över hela landet och med krav på kund— och leverantörsreskontra. kalkylunderlag för taxesättning. utvecklad tillgångs- redovisning. avskrivningar och räntor m.m.

Brister i nuvarande organisation

Den nuvarande organisationen med elva självständiga revisionskontor för- svårar ett effektivt och flexibelt utnyttjande av resurserna. Tjänstcstruk- turen inom kontoren, med de begränsade befordringsmöjligheter som den- na innebär. skapar problem att rekrytera kompetenta revisorer. Löneskill- naderna på arbetsmarknaden gör det vidare svårt att konkurrera om revi- sorer. i synnerhet om ADB-kompetenta sådana. Sålunda har den ADB- rcvisionella kompetens som. under olika perioder byggts upp vid vissa revisionskontor. t.ex. vid riksförsi'tkringsverket och bostadsstyrelsen. i flera fall visat sig ha stort attraktionsvärde för den privata sektorn.

Det förhållandet att revisionskontoren är kopplade till värdmyndigheter gör det också svårt att genomföra en helt oberoende revision. Beroendet hänger samman med att Värdmyndigheten tttövar arbetsgivarfunktionen i olika avseenden gentemot revisionskontorcts personal.

Systemet med elva fristående revisionskontor förhindrar också en effek- tiv fördelning av revisionsresurscrna över landet och på olika områden. RRVs övergripande tillsyn medger inte en sådan styrning och prioritering efter uppkommande behov.

Överväganden och förslag

Mot bakgrund av de'problcm som ovan redovisats. anser kommitten att dagens resurser för den inom revisionskontoren bedrivna redovisnings- revisionen bör samordnas bättre och därmed utnyttjas mer effektivt än vad som nu är fallet. Kommittén föreslår därlöratt RRV fr.o. m. den ljuli 1986 får ansvaret för redovisningsrevisionen vid de statliga förvaltningsmyn- digheterna och att de nuvarande revisionskontoren går upp i RRVs organi- sation från detta datum. Enligt kommittén bör en utredning tillsättas för att behandla de organisatoriska konsekvenserna av denna förändring och hur omorganisationen skall genomföras.

Även i regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse fram- hålls — med hänvisning till kommitténs arbete — det angelägna i att ge RRV en större roll i fråga om redovisningsrevisionen. Det betonas i skri- velsen att betydande fördelar skulle stå att vinna om det samlade ansvaret för redovisningsrevisionen lades på RRV.

En organisationslörå'tndring enligt kommitténs förslag skulle medföra påtagliga fördelar. Redovisningsrevisionen skulle få större tyngd och bätt- re status och redan detta skulle verka kvalitetsbefrämjande. Vidare skulle kontoren uppnå en från de nuvarande värdmyndigheterna oberoende ställ— ning. 1 den nya organisationen kan arbetsgivarfunktionen få en för alla revisionskontor enhetlig. gemensam och positiv lösning vilket också skulle förbättra möjligheten att skapa attrakti 'are karriärer än vad som f.n. är möjligt. Detta bör få betydelse i flera olika sammanhang. t.ex. i fråga om avtal. rekrytering. personalutbildning och personaladministration samt när det gäller de anställdas möjligheter sill cirkulation och arbetsväxling.

Med en gemensam organisation blir det också lättare att bedriva en gemensam metodutveckling för att effektivisera redovisningsrevisionen och att samordna verksamheten i olika avseenden. Inte minst bör den nya organisationen kunna medföra att den i takt med datoriseringen inom förvaltningen allt viktigare ADB-revisionen kan förbättras och fördjupas. Den omfattande användningen av ADB inom det ekonomiadministrativa området kräver att merparten av redovisningsrevisorerna har en grundläg- gande ADB-kompetens. Granskningen av intern kontroll i system och rutiner är nämligen till stor del en integrerad del av den löpande redovis- ningsrevisionen. Redovisningsrevisionen måste också till sitt förfogande lta personal med fördjupad ADB-kompetens för mera kvalificerade insat- ser inom detta området. t.ex. för att kunna ge revisionell rådgivning i samband med systemutveckling. för att kunna utföra granskning av drift-

miljöer och för att kttnna bedöma säkerheten kring datorinstallationer etc. Kvalificerad ADB-revisionell kompetens behövs också för att använda datorn som ett effektivt hjälpmedel i revisionsarbetet. Revisionen mäste med hjälp av dator t.ex. kunna granska riktigheten och datakvaliteten i större dataregister. '

Tillgången på revisorer med kvalificerad ADB-kompetens är begränsad och därtill mycket konkurrensutsatt. Det är därför viktigt att de inom den statliga revisionsorganisationen som har denna kompetens kan utnyttjas för revisionsinsatser där den vid olika tillfällen bäst behövs utan särskild låsning till ett visst revisionskontors arbetsområde.

Revisorer med fördjupad ADB-kompetens måste också kunna användas som ett konsultativt stöd till andra revisorer. En sådan användning kan samtidigt erbjuda denna grupp intressanta arbetsuppgifter som svarar mot dess kompetens. med hela det statliga revisionsområdet som arbetsfält.

Förutsättningar för att bedriva en effektiv revision inom dataområdet och att utveckla och behålla kompetens för det ADB-revisionella området bör i jämförelse med nuläget i hög grad kunna förbättras i en samlad organisation. En samordning skulle också innebära möjligheter till påtag- liga elfektivitetsvinster i den meningen att de samlade revisionsinsatserna från tid till annan kan sättas in mer koncentrerat beroende på revisionsbe- hovet i olika delar av landet och för olika myndighetsgrupper.

Förslaget att på detta sätt låta RRV få ansvaret för redovisningsrevi- sionen vid de statliga förvaltningsmyndigheterna skall också sättas i rela- tion till kommitténs förslag i betänkandet Affärsverken och deras företag att ge RRV ansvaret för koncernrevisionen av de statliga affärsverken och deras företag.

Ett förverkligande av dessa förslag sammantagna innebär att RRV högst avsevärt kommer att bygga ut sin redovisningsrevisionella kapacitet. Kommitténs förslag innebär dels att RRV skall ges ett större ansvar för redovisningsrevisionen. dels att RRV skall få ansvaret för koncernrevi- sionen av affärsverken. Förslagens genomförande kräver en resursför- stärkning hos RRV. Kommittén uppskattar att denna kommer att behöva uppgå till 5 milj. kr. per år.

Bill/gu 2 1985/86: 124

Sammanfattning av remissyttrandena över verksledningskommitténs betänkande (SOU 1985: 40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning vad avser den statliga redovisningsrevisionen

Efter remiss har yttranden över verkslcdningskonunittens förslag i denna del avgetts av domstolsverket. riksåklagaren. SIDA. kommerskollegittm. ' överbefz'ilhavaren (ÖB). försvarets civilförvaltning (FCF). värnpliktsver- ket. försvarets rationaliseringsinstitttt (FRI). riksförsäkringsverket. social— styrelsen. vägverket. transportrådet. SMHI. byggnadsstyrelsen. försäk- ringsinspektionen. konjunkturinstitutet. statens jordbrttksnämnd. statens livsmedelsnämnd. skogsslyrelsen. arbetsntarknadsstyrelsen. arbetar- skyddsstyrelsen. statens planverk. statens lantmäteriverk. statskontoret. riksrevisionsvcrkct (RRV). kammarkollegiet. länsstyrelsernas organisa- tionsnämnd. länsstyrelserna i Jönköpings resp. Norrbottens län. domka- pitlet i Strängnäs. riksdagens revisorer. institutionen för förvaltningsm- bildning — förvaltningshögskolan. Centralorganisationen SACO/SR. Stats- anställdas förbund. Svenska arbetsgivareföreningen. Institutet för intern revision samt Sveriges lantbruksuniversitet.

Flertalet remissinstanser tillstyrker eller Iätnnar förslagen tttan erinran. Endast byggnudszx'lyrclscrt och domkapitlet LSI/'finynäx har ställt sig avvi- sande till förslaget i dess helhet. Vissa myndigheter inom försvarets områ- de har anfört att försvaret bör behandlas särskilt.

It'mttmcrxkul/egium. vars verksamhet bl.a. omfattar auktorisation och godkännande av revisorer. understryker att för revisionen gäller ett oav- visligt krav på oberoende. Kollegiet ser det därför som värdefullt om. som kommitten föreslär. den statliga redovisningsrevisionens oberoende ställ- ning stärks. Liknande synpunkter förs fram av flera andra remissinstanser. bland dem riigt-"erket. som är värdmyndighet för ett revisionskontor. Be- träffande förändringen av organisationen vill vägverket dock understryka att förslaget inte får inskränka verkets möjligheter att bibehålla en intern- revision.

Inte heller kananm-kollegiet har något att invända mot förslaget som man anser ger förutsättningar för ett bättre utnyttjande av revisionsresultatet. Kammarkollegiet pekar på att en uppgift som ankommer på kollegiet. granskning av utbetalning av statsbidrag. har nära samband med redovis- ningsrevisionen. Det är enligt kollegiet angeläget att frågan om httr sådan granskning kan samordnas med redovisningsrevisionen blir löst i anslut- ning till omorganisationen.

SACO/"SR pekar på att det endast är två år sedan revisionskontoren senast omorganiserades. varför integrationen bör ske med minsta möjliga ingrepp i revisionskontorens organisation i övrigt.

FCI-' ställer sig i och för sig bakom motiven för förslaget men menar — oavsett hur revisionen organiseras — att det är nödvändigt att ha särskilda

resurser avdelade för försvarets revisionsverksatnhet. FCF menar att man har anledning befara att en omorganisation leder till en kraftigt försämrad revisioriseffekt för försvaret. Liknande synpunkter förs fram av ÖB. ÖB pekar på att behovet av en stödjande och fortlöpande revision är stort och förutsätter "miljökunnig” personal. ÖB framhåller att en eventuell föränd- ring av revisionsverksamheten inom försvarsmakten under alla förhållan— den bör anstå tills resultatet av den av regeringen föranstaltadc andra etappen av RK-utredningen föreligger. Väi'ltplikt.s't'm'kct delar denna Upp- fattning. FRI anser däremot att nackdelarna med nuvarande ordning har större tyngd än fördelarna. FRI förordar därför att redovisningsrevisionen lösgörs ur FCF:s organisation och inordnas i RRV. FRI menar att en sådan ordning dock förutsätter att den redovisningsrevision som avser försvaret även fortsättningsvis hålls samman inom en enhet.

Några remissinstanser tar i likhet med ÖB upp frågan om revisorernas kunskap om den reviderade verksamheten och menar att det finns en risk att sådan sakkunskap blir svår att bygga itpp och vidmakthålla utan nära koppling till de reviderade myndigheterna. Synpunkter med denna inne- börd har lämnats av SIDA. byggaadsstyrelsen och dmnkapirlet i Sträng- näs.

Smirl/styrelsen har som tidigare värdmyndighet inte kunnat iaktta de integritetsproblem som utredningen delvis anför som motiv för sitt förslag. Socialstyrelsen pekar också liksom några andra myndigheter på det värde- fulla i att revisionens resultat i första hand delges den reviderade myndig- hetens chef. Revisionen kan därigenom användas som ett förändringsin- strument för ledningen.

RRV ställer sig positivt till att ta över hela ansvaret för den externa redovisningsrevisionen för den statliga förvaltningen, utom såvitt avser RRV och regeringskansliet. Förslaget främjar enligt RRV ett mer llexibelt utnyttjande av resurserna. Det blir också lättare att utnyttja centralt pla- cerad personal med expertkunnande på skilda områden. Omorganisa- tionen medför att personalen hos de nuvarande revisionskontoren förs över till RRV och inordnas i verkets organisation. RRV anför att redovis- ningsrevisionen bör bedrivas inom ramen för ett särskilt program.

Det är vidare enligt RRV viktigt att verksamheten kan bedrivas med en långt gående delegation av revisionsansvaret. inte minst mot bakgrund av att över 300 revisionsberättelser skall avlämnas årligen och vid samma tidpunkt. RRV framhåller att om kommitténs förslag genomförs bör också ansvaret för den externa redovisningsrevisionen av försvaret läggas på RRV. Det är naturligt. bl. a. mot bakgrund av att försvaret redan omfattas av verkets ansvar för förvaltningsrevision.

.Den statliga redovisnings- revisionen

Betänkande av RK—utredningen

Ds C 1986: 1'

Till statsrådet och chefen för eivildepartementet

Genom beslut den 5 december 1985 bemyndigade regeringen chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg. att tillkalla en särskild utredare för att se över vissa frågor om den statliga redovisningsrevisionen. Som utredare tillkallades överdirektörcn och chefen vid statens förhandlings- nämnd, Svante Englund.

Som sakkunniga tillkallades departementssekreteraren Bengt Nord- ström. finansdepartementet. och departementssekreteraren Gunnar Öster- berg. civildepartementet. Som expert tillkallades revisionsdirektören Bo Sandberg. riksrevisionsvcrkct.

Sekreterare har varit avdelningsdirektören Ingemar Boklund. riksrevi- sionsverket.

Utredningen har antagit namnet RK- utredningen". I detta betänkande redovisas underlag för beslut vad gäller revisionskon- torens inordnande i riksrevisionsverket den 1 juli 1986. Utredningens etapp 1 är därmed avslutad. '

Svante Englund

Ingemar Boklund

INNEHÅLL.

UPPDRAGET — ALLMÄNNA UTGÅNGSPUNKTER Revisionskontorens nuvarande organisation Uppdraget ' Arbetets uppläggning RK-ORGANISATIONENS INORDNANDE I RRV Bakgrund — motiv Revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning RK-organisationens inplacering i RRV m.m. Omorganisationens resursmässiga konsekvenser Ändringar i författningar m.m.

Bilaga 3: ] Kommittédirektiv Bilaga 3: 2 Tjänsteförteckning för revisionskontoren

u.: l—J '—

hlärJIQI-JI-J—-—_>— '.:JIJ—

1985/86: 134 Sid 22

27

24 24 25 26 28 29 30 32 36

l Uppdraget — allmänna utgångspunkter 1.1 Revisionskontorcns nuvarande organisation

(_)rganisationen för den statliga redovisningsrevisionen består för närva- rande av tio revisionskontor (RK). Riksrevisionsverket (RRV) sVarar för tillsynen av kontorens revision. Verksamheten regleras genom förordning- en (19801718) om revision vid revisionskontor (ändrad senast 19852607). Härtill kommer revisionsbyrån vid försvarets civiltörvaltning (FCI-") sotn i väsentliga avseenden kan likställas med revisionskontoren. Revisions- verksamhcten regleras genom förordningen (19831276) om verksamheten inom försvarsmakten (ändrad senast 1985514). Antalet tjänster vid revi- sionskontoren inkl. revisionsbyrån vid FCF uppgår till 144 och särkostna- derna har för budgetåret 1985/86 beräknats till ca. 31 milj. kr.

Härutöver finns revisionskontoret vid regeringskansliet som dock inte omfattas av utredningsuppdraget.

Varje revisionskontor är knutet till en s.k. värdmyndighet. nämligen kriminalvårdsstyrelsen. riksförsäkringsverket. vägverket. tullverket. byggnadsstyrelsen. universitets— och högskoleämbetct. skolöverstyrelsen. skogsstyrelsen. bostadsstyrelsen och kammarkollegiet. Tre av revisions- kontoren är lokaliserade utanför Stockholm.

RK vid krimtim/t'z'irdsxtyrelxwt granskar sju myndigheter varav sex är lokaliserade till Norrköping. Antalet tjänster är åtta och kontoret har lokaler i närheten av Värdmyndigheten.

RK vid riksfi'h-säkringsverket granskar 64 myndigheter inom försäkrings- och skatteområdet. Revisionsomrädet kännetecknas av stora utgifter. stor upp—hörd och stora datoriserade system. Revisionen av försäkringskas- sorna regleras i särskild ordning. Antalet tjänster vid kontoret är 16 och kontoret har lokaleri nära anslutning till vz'irdmyndigheten.

RK l'It'l vägverket granskar vägverket och fyra andra myndigheter inorn kommunikationsområdet. Antalet tjänster fastställdes vid omorganisa- tionen 1983—07-01 till nio men har sedan dess tttökats med två för i första hand internrevisionellt stöd åt vägverket. Ca hälften av kontorets resurser disponeras för internrevisionellt stöd åt vägverket. Kontoret är placerat i vägverkets lokaler i Borlänge.

Regeringen har i bttdgetpropositionen (prop. 1985/86: 100 bil. 8) framhål- lit att det är angeläget att vägverkets ledning utöver den externa redovis- ningsrevisionen också har en internrevision till sitt förfogande. Vidare uttalas att "arbetet vid denna bör vara inriktat på en allmän kontroll av att verksamheten inom verket bedrivs på ett ändamålsenligt. effektivt och ekonomiskt sätt samt i enlighet med fastställda riktlinjer som gällande regler för befogenheter och ansvar. I dagens situation med de krav som regeringen har ställt på verket bör internrevisionen även biträda verkets ledning i det omfattande rationaliserings- och organisationsarbcte som förestår verket i enlighet med tidigare förslag. Jag kommer senare att återkomma till regeringen med förslag till hur kostnaderna vid revisions- sektionen skall täckas”.

IQ lx)

RK vid illlil't'l'kt'f ansvarar för granskningen-av två myndigheter: tullver- ket — med en ttppbördssida om ca. 50 miljarder kr. — och polisorganisa- tionen. Antalet tjänster vid kontoret är nio och kontoret har lokaler i närheten av värdmyndigheten.

RK vid byggnadertyrelsen granskar byggmtdsstyrclsen. SIDA och stati- stiska centralbyrån. Antalet tjänster fastställdes vid omorganisationen 1983-(.)7-01 till åtta men har sedan dess utökats med två för i första hand internrevisionellt stöd åt byggnadsstyrelsen. Kontoret är samlokaliserat med värdmyndigheten. .

RK vid univwzritutx- och hägs-kt)Iw'imln'tet ansvarar för granskningen av 66 myndigheter inom främst utbildnings- och forskningsområdet. Antalet tjänster är 14 och Stockholmskontoret är samlokaliserat med värdmyn- digheten. Platsrevision finns i Uppsala. Lund. Göteborg och Gävle.

RK vid SKOIÖ1'('I'XI_1'I'£"[.Y(JI1 granskar efter bildandet av den nya AMU- organisationen 58 myndigheter inom framför allt skolväsendet och den sociala sektorn. Antalet tjänster är 16 och kontoret är samlokaliserat med värdmyndigheten.

RK vid skogss-r_vrel.vwr granskar 19 myndigheter inom framför allt skogs— bruks- resp. lantbrttksområdet samt domstolsväsendet. Antalet tjänster är tolv och kontoret har lokaler i närheten av värdmyndigheten i Jönköping.

RK vid ln).s—tu(Lt-styrelsen granskar bostadsstyrelsen. statens planverk och arbetsmarknadsverket. Antalet tjänster är elva och kontoret har lo- kaler i en fastighet. där även delar av RRV är placerade.

RK vid kammarkul/egict har ett mycket heterogent revisionsområde som består av 113 myndigheter. Värdmyndigheten är en mycket liten del av revisionsområdet. Antalet tjänster vid kontoret är 15 och kontoret har lokaler i värdmyndigheten närhet.

Revisimtxbyrån vid FCF svarar för revision av samtliga myndigheter inom törsvarsdepartementets verksamhetsområde med undantag av FCF som f.n. revideras av RRV samt försvarets radioanstalt som revideras i . särskild ordning. 1 verksamhetmmrådct ingår även nämnden för u—landsut- bildning. nämnden för vapenfriutbildning. försvarets verkstäder och förråd samt statsbidragens användning inom frivilliga försvarsorganisationer. En— ligt ett särskilt regeringsbeslttt granskas årligen handhavandet av beställ- ningsbemyndiganden vid försvarets materielverk. försvarets sjukvårdssty- relse samt civilft'irsvarsstyrelsen. Granskningsområdet kännetecknas bl.a. av en omfattande men relativt integrerad ADB-verksamhet. Antalet tjäns- ter uppgår till 26 men omfattar inte tjänster för administrativ service. Byrån utgör en del av FCFs organisation och är placerad i FCI—'s Iokaleri Karlstad. '

Sedan RK-orgunisutimzenx tillkmnxt 197() har verksamheten setts över vid ett flertal tillfällen. Regeringen föreslog i prop. 1979/80:150 organisa— tion och arbetsformer för revisionen vid RK. Förslaget syftade främst till att stärka redovisningsrevisionens ställning och oberoende. Bl.a. skulle chefen för revisionskontoret fastställa revisionsplanen och RRV skulle tillsätta tjänsten som chef för revisionskontor. Riksdagen biföll regering— ens förslag men framhöll att frågan om revisionens organisation och hu- vudmannaskap borde aktualiseras på nytt om ytterligare erfarenheter pe-

IJ '.!-)

kade mot att revisionen inte kunde ske enligt statsmakternas intentioner vad avser reella möjligheter till oberoende granskning m.m. (FiU 1979! 80:41 rskr. 1979/80:394). '

År 1983 (prop. 1982/83:10 bil. 2 p. 12. FiU 1982/83z33. rskr. 1982/832247) reducerades antalet RK från 23 till 12 inkl. revisionsbyrån vid FCF. Vid denna tidpunkt fastställdes också antalet tjänster till 143. Rcvisionskon- toren fick resursmässigt också en bättre avvägning i förhållande till resp. granskningsoniråde.

Beträffande revisionskontorens utveckling kan sammanfattningsvis sä- gas att de från början inrättades som interna revisionscnheter men att de numera är externa redovisningsrcvisionsorgah i förhållande till de granska- de myndigheterna. Värdmyndighetcrna. till vilka revisionskontoren admi- nistrativt är knutna. har i detta sammanhang visst personalansvar samt ger kontoren service ekonomi- och lokalfrågor.

1.2. Uppdraget

Verksledningskommitten gör i sitt betänkande (SOU 1985:40) Regeringen. myndigheterna och myndigheternas ledning bedömningen att vissa brister föreligger i den nuvarande organisationen. framför allt vad gäller dess effektivitet och oberoende. Kommittén föreslår vidare att de nuvarande revisionskontoren går upp i RRVs organisation. _

Mot denna bakgrund tillkallade regeringen 1985-12-05 en särskild utreda- re mcd uppdrag att föreslå hur organisationen för redovisningsrevisionen bör inordnas i RRV. Utredningsdirektiven framgår av bil. 1. Direktiven innehåller vissa utgångspunkter. Bl.a. skall organisationsförändringen ske inom tillgängliga resursramar samt med oförändrad regional placering och 'regional omfattning. Vidare lämnas frågan om FCFs inordnande öppen medan däretnot revisionskontoret vid regeringskansliet inte omfattas av uppdraget? Det är enligt direktiven främst de formella. budget— och redo- visningstekniska. administrativa samt organisatoriska förutsättningarna för omorganisationen som bör utredas. Häri ligger också ett klarläggande av behovet av framtida administrativ service från de nuvarande värdmyn- digheterna. Till en senare tttredningsetapp aviseras vissa ytterligare frågor.

1.3. Arbetets uppläggning

Vi har tolkat direktiven så att vår primära uppgift är att redovisa sådana uppgifter sotn är nödvändiga för att regeringen nu skall erhålla underlag för att underställd riksdagen förslag om revisionskontorens inordnande i RRV. Detta innebär bl. a. att

— ta ställning till ett cventttellt inordnande av revisionsbyrån vid FCF i RRV

— föreslå hur de nuvarande revisionskontorens verksamhet bör inplaceras i RRVs programstruktur. — redovisa resursmässiga konsekvenser för RRV och nuvarande värd- myndigheter . — föreslå de övergångsåtgärdcr som kan behövas — uppmärksamma frågor och problem som ytterligare behöver belysas.

1985/86: 124

Ett viktigt inslag i utredningsarbetet har varit att-besöka samtliga revi- sionskontor. Vid besöken har diskuterats de formella och praktiska förut- sättningarna för att genomföra den nya organisationen. Revisionskontoren har också beretts tillfälle att mera allmänt framföra sina synpunkter. I samband med besöken på revisionskontoren har vi också träffat företräda- re för varje värdmyndighet. Vi har vidare tagit del av berörda myndig- heters remissvar på verksledningskommitténs betänkande. Berörda fackli- ga organisationer har givits tillfälle till information.

2 RK-organisationens inordnande i RRV

Vi förslår att samtliga tio revisionskontor som berörs av utredningsuppdra- get inordnas i RRV fr.o.m. 1986-07-01 och revisionsbyrån vid FCF fr.o.m. 1987-07-01. Redovisningsrevisionen bör inom RRV utgöra ett eget program. Revisionskontoren bör tillsvidare föras in som arbetsenheter under den avdelning som nu har ansvaret för redovisningsrevisionen. Revisionskontoren överförs till RRV med nuvarande antal tjänster och innehavare enligt bil. 2.

lnom försvarsdepartementets verksamhetsområde utförs redovisnings- revision av FCF genom dess revisionsbyrä. Revisionen regleras av förord- ningen (19831276) om verksamheten inom försvarsmakten.

l985/86: 124-

Enligt revisions- och rationaliseringsutredningens betänkande (Ds B 197819) Förvaltningsrevision inom försvaret borde redovisningsrevisionen inom försvaret så långt som möjligt följa samma principer som inom övrig statsförvaltning. Regeringen gav i prop. l979/80: l50 uttryck för detta genom att framhålla det önskvärda i att ytterligare något stärka redovis- ningsrevisionens oberoende inom försvaret. Så skedde också — men inom ramen för den nuvarande organisationen.

De huvudsakliga skillnaderna som fortfarande finns mellan FCFs revi- sionsbyrå och revisionskontoren är framför allt att — byrån är en integrerad del i FCFs organisation och regleras i administra-

tivt avseende av FCFs arbetsordning och byråföreskrifter medan revi- sionskontoren står friare i förhållande till sina resp. värdmyndigheter. även med beaktande av att dessa har ett visst arbetsgivaransvar för kontoren

— FCFs chef fastställer revisionsplanen medan för revisionskontorens del planen fastställs av chefen för revisionskontoret — revisionsbyråns chef tillsätts av regeringen efter anmälan av chefen för FCF medan chef vid revisionskontor tillsätts av RRV efter samråd med värdcmyndigheten. — FCF prövar anmärkningsmål medan detta för revisionskontorens del görs av RRV. . Revisionen vid byrån bedrivs enligt RRVs anvisningar för redovisnings- revision. Eftersom försvaret har ett eget redovisnings- och lönesystem mäste viss metodutveckling och försvarsanpassning ske. Revisionsbyrån bedriver gentemot sina myndigheter så gott som uteslutande extern revi- sion. Även FCF ligger inom revisionsområdet men granskas av RRV enligt ett särskilt regeringsbeslut.

I sitt remissvar på verksledningskommitténs betänkande anför FCF att särskilda förhållanden inom försvaret gör att en eventuell omorganisation för FCFs del bör genomföras först när resultatet av utredningens andra etapp föreligger. Överbefälhavaren anför liknande synpunkter. FCF beto- nar att — oavsett hur revisionsorganisationen utformas — särskilda re- surser bör finnas avdeladc för försvarets rcvisionsverksamhet. Bland de speciella förhållanden inom försvaret som motiverar detta nämns försva- rets egct lednings-. planerings- och ekonomisystem. en för försvaret sär- skild budgethandbok samt egna särskilt utformade ADB-system. Särskilda sekretesskrav framförs som ytterligare ett motiv.

FCF menar dock att en omorganisationen skulle leda till en försämrad revisionseffekt i försvaret. Skälen är främst att det skulle bli svårt att vidmakthålla nuvarande kunskaper om försvaret samt att en samverkan skulle försvåras mellan revisionen och redovisningsorganisationen vid ut- formning av system och rutiner.

Försvarets rationaliseringsinstitut anser att nackdelarna med nuvarande ordning har större tyngd än fördelarna. Institutet förordar därför att redo- visningsrevisionen lösgörs ur FCFs organisation och inordnas i RRV.

RRV förordar att verket skall ha ansvaret även för redovisningsrevi- sionen inom försvaret.

Beträffande anförda skäl för att undanta revisionsbyrån vid FCF från ett

inordnande i RRV vill vi framhålla följande. Nödvändigheten av att väl- känna revisionsområdet — myndigheter såväl som speciella ekonomiad- ministrativa system — har under utredningsarbetct framhållits av _flertalet . revisionskontor och bör enligt vår uppfattning vara en viktig utgångspunkt för den framtida revisionens utformning. Inte heller sekretesskraven moti- verar någon särlösning för redovisningsrevisionen inom försvaret eftersom RRV redan idag svarar för förvaltningsrevisionen inom försvaret. Vi anser sålunda att revisionsbyrån vid FCF i alla avseenden bör likställas med övriga revisonskontor och inordnas i RRV. FCF kommer därmed inte längre att pröva anmärkningsmål.

Vi har också övervägt frågan om lämplig tidpunkt för revisionsbyråns inordnande i RRV. För att ge FCF tid att anpassa sig till de nya förutsätt- ningarna-och mot bakgrund av att en ny försvarsram kommer att träda ikraft fr.o.m. 1987-07-01 föreslår vi att genomförandet av omorganisa- tionen för FCFs del får anstå till denna tidpunkt. '

Enligt vår uppfattning bör ett nytt program inrättas vid RRV rubricerat Redovisningsrevision. Detta är motiverat med tanke på RK-organisatio- nens omfattande verksamhet. I programmet bör primärt ingå nuvarande redovisningsrevision vid revisionskontoren. RRVs egen redovisningsrevi- sion inkl. tillsynen av revisionskontoren samt affärsverksrevisionen. Pro- grammet kommer att vara det anslagsmässigt största i RRVs verksamhet.

Revisionskontoren kommer fr.o.m. l986-O7-0l att föras in som arbets- enheter i RRV. Den närmare organisatoriska inplaceringen i RRV bör dock enligt vår' mening övervägas ytterligare. Vi anser att denna uppgift bör åvila RRV och att den nuvarande RK-organisationen bör medverka i arbetet. ] det fall den organisatoriska utformningen kräver förändringar i RRVs instruktion får verket återkomma till regeringen i denna fråga. I avvaktan på en slutlig organisatorisk lösning bör revisionskontoren tills vidare föras in under den revisionsavdelning som nu har ansvaret för redovisningsrevisionen.

Den nuvarande förordning (l98017l8) om revision vid revisionskontor (ändrad senast l985: 607) bör upphävas. Kontorens uppgifter enligt förord- ningen bör i tillämpliga delar föras över på RRV genom en ändring i RRVs instruktion. Den närmare regleringen av hur redovisningsrevisionen skall bedrivas kommer då att anges i RRVs arbetsordning.

Vad gäller ansvaret för revisionsberättelsens undertecknande bör detta enligt vår uppfattning ges en långt gående delegering. Vi avser att i en senare etapp återkomma med förslag till ändring i RRVs instruktion m.m.

De skyldigheter som enligt förordningen om revision vid revisionskontor ankommer på myndigheterna bör föras in i allmänna verksstadgan (l965: 600). '

Revisionskontorens inordnande i RRV innebär om principen om en helt extern revision skall upprätthållas att den externa redovisningsrevisionen av RRV. som idag utförs av revisionskontoret vid kammarkollegiet. måste utföras av annan huvudman. Vi föreslår därför att ansvaret för denna uppgift förs över på revisionskontoret i regeringskansliet.

[985/86: 124

2.1. Bakgrund — motiv

Som framgått ovan har successivt olika åtgärder vidtagits för att stärka redovisningsrevisionens oberoende och göra den mer effektiv. Vissa tec- ken tyder dock på att de vidtagna åtgärderna inte varit tillräckliga. Revi- sionskontorsorganisationen lider således fortfarande av vissa problem. av vilka flera kan förknippas med den organisatoriska utformningen. De vikti- gaste bristerna sammanfattas av verksledningskommittén enligt följande: — Det är svårt att utnyttja resurserna flexibelt. såväl geografiskt över landet som mellan olika revisionsområden — Rekryteringsproblem finns till följd av dels rådande tjänstestruktur. dels löneskillnader på arbetsmarknaden — Värdemyndigheterna utövar arbetsgivaransvar i olika avseenden och kan därmed inkräkta på revisionens oberoende. Verksledningskommitténs betänkande bereds f.n. inom regeringskans- liet. Kommitténs förslag att inordna revisionskontoren i RRV har så gott som genomgående bemötts positivt av de remissinstanser som tagit upp denna fråga. Några myndigheter har varit tveksamma till omorganisa- tionen främst beroende på att man befarar att ett med revisionskontoret etablerat samarbete — rådgivning — kan komma att störas.

RRV pekar i sitt remissvar på att fördelarna vad gäller ökad flexibilitet delvis kommer att begränsas genom att organisationen är decentraliserad samt att rekryteringsproblemen knappast kommer att lösas. Av främst principiella skäl — att revisionen bör och nu kan betraktras som helt extern — ställer sig dock RRV positivt till att ta över ansvaret för revisionskon- toren.

l—"rån revisionskontorens sida har allmänt framhållits de problem som rekryteringssvärigheterna för med sig. Vakanslägct ijanuari l986 var 24 vakanser av l44 tjänster ( 17%). Förhållandet för kontoren utanför Stock- holm präglas av en större stabilitet vad gäller personlaomsättning. Här är vakansläget 9972. För kontoren i Stockholm är antalet vakanta tjänster I9 (22 %). Endast när det gäller nyutbildade revisorer kan kontoren lönemäs- sigt konkurrera med näringslivet. Störst är svårigheterna att rekrytera och behålla kvalificerade ADB-revisorer. Revisionskontoren efterlyser kon- kreta åtgärder för att komma tillrätta med detta problem.

I övrigt har revisionskontoren främst pekat på vissa problem med den nya organisationen. Framför allt betonas det olyckliga i om någon form av allmänrevisorer utvecklas som kan sättas in var som helst där revisionsbe- hov uppstår. Kontoren trycker istället på behovet av kunskap om gransk- ningsområdet och kontinuitet i revisionen för att en effektiv revision skall kunna uppnås.

Vi vill för vår del betona att omorganisationen i sig inte automatiskt behöver innebära någon väsentlig förändring av formerna för samarbetet mellan den löpande revisionen och de granskande myndigheterna. -Vi utgår ifrån att det alltid kommer att finnas en strävan att optimera insatserna för den totala redovisningsrevisionsorganisationen.

Enligt vår mening finns både principiella och praktiska skäl för att samla revisionskontoren i RRVs organisation. Av avgörande betydelse är att utvecklingen mot en renodlad extern revision nu fullföljs i och med att revisionen—blir formellt oberoende även i förhållande till värdmyndighe- terna. Förslaget innebär också att möjligheterna till ett effektivare resur- sutnyttjande ökas genom att resurserna enklare än idag kan styras och prioriteras efter uppkommande behov. [ ett längre perspektiv underlättas också en anpassning av organisationen till eventuella framtida förändringar i revisionens inriktning och omfattning. För personalen innebär den sam- lade arbetsgivarfunktionen fördelar bl. a. genom att den interna personal- rörlighcten underlättas. En ytterligare fördel är att kopplingen mellan redovisningsrcvisionen och RRVs förvaltningsrevision nu på ett mer na-

turligt sätt möjliggörs och att därför kunskapsutbyte och samordning av . resursinsatser på ett smidigare sätt än för närvarande kan förverkligas. Det totala revisionsarbetet bör därmed kunna bli effektivare. Slutligen blir organisationen för den statliga redovisningsrevisionen genom förslaget mer konsistent eftersom ansvaret för revisionen av affärsverken redan tidigare överförts på RRV.

Beträffande rekryteringsproblcmen torde inte omorganisationen i sig leda till några väsentliga förbättringar. Det har heller inte varit vår uppgift att komma med förslag i detta avseende. Vi instämmer dock i synen på problemet och vill framhålla vikten av att åtgärder vidtas som stärker möjligheterna att rekrytera och behålla kompetent personal.

3 Omorganisationens resursmässiga konsekvenser

Som underlag för en översikt av RRVs anslagsmässiga behov redovisas inledningsvis vår uppfattning om hur kostnadsansvaret i olika frågor bud- getåret 1986.-"87 bör fördelas mellan resp. vz'irdmyndighet och RRV.

Enligt vår uppfattning är det praktiskt att dela värdmyndigheternas nuvarande uppgifter visavi revisionskontoren i dels uppgifter med anled- ning av verksamhet inom ramen för kontorens särkostnader. dels uppgifter av servicekaraktär som idag belastar värdmyndigheternas anslag.

Revisionskontorens särkostnader omfattar främst lönekostnader. kon- sultkostnader. resekostnader samt vissa kostnader för utbildning och ADB. Medlen för kontorens sär-kostnader har i budgetpropositioncn lyfts ut ur värdmyndigheternas anslag och bör fr.o.m. l986—07-OI föras tipp under RRVs anslag. Vi vill därvid fästa uppmärksamheten på att två tjänster vid vardera byggnadsstyrelsen och vägverket har finansierats av värdmyndigheten. Vidare bör uppmärksammas att revisionskontoret vid skolöverstyrclsen genom den nybildade AMU-organisationen fr.o.m. l986-(ll—Ol fått utökade uppgifter. Kontoret beräknar att behovet av re- surstillskott motsvarar ca 2.5 tjänster samt ca 175 tkr för resor.

Genom att RRV övertar arbetsgivaransvarct för revisionskontoren till- kommer uppgifter som är förenade med detta. t. ex. pcrsonalrapportering. lönehantering. rekrytering. utbildning m. m. Andra tillkommande uppgifter är faktura- och rescräkningshantering. Genom att RRVs personalantal kommer att öka med ca 50 % krävs utökade administrativa resurser för RRVs del. Motsvarande arbetsuppgifter på värdmyndigheterna försvinner samtidigt. Vi har dock betraktat myndigheternas minskade uppgifter som svåra att realisera omedelbart och har därför inte beräknat några reduce- ringar i värdmyndigheternas myndighetsanslag för budgetåret 1986/87. Frågan bör dock beaktas inom ramen för budgetarbetet avseende budget- året 1987/88.

Kostnader för lokaler, kontorsservice och vissa expenser bekostas idag av värdemyndigheterna. Dessa kostnader faller i fortsättningen på RRV. Av praktiska skäl föreslår vi dock att värdmyndigheterna åläggs skyldighet att under budgetåret 1986/87 hålla med lokaler och svara för en service som i omfattning och även i övrigt är likvärdig med den för innevarande budget- år. Samtliga värdmyndighetcr har ställt sig positiva till ett sådant förslag. vilket synes rimligt med tanke på att några reduceringar i myndighetsansla- gen för 1986/87 inte har gjorts med hänsyn till ändringen av huvudmanna- skapet. Genom detta förfarande får byggnadsstyrelsen. värdmyndighe- terna och RRV tid föratt närmare utreda relevanta kostnader. .

Ett alternativ hade varit att låta RRV ta hela kostnadsansvaret och låta värdmyndigheterna fakturera RRV för lämnad service. Detta skulle i så fall betyda att värdmyndigheternas anslag först reducerades med ett belopp motsvarande kostnaderna för servicen och att detta belopp fördes över till RRVs anslag för att sedan återföras till värdmyndigheten igen efter faktu- rering. Av såväl tidsmässiga som anslagstekniska skäl förordar vi att detta alternativ inte tillämpas under budgetåret 1986/87.

Vi har dock av varje värdmyndighet begärt in uppgifter om nuvarande lokalkostnad och om beräknad kostnad för servicen under 1986/87. Den service det gäller rör sådana frågor som telefon. lokalvård. posthantering. kopiering. vaktmästeriljänster. bevakning. maskinservicc. vissa mindre expenser m.m. Sammanlagt uppgår lokalkostnaderna till ca 3.5 milj. kr. Kostnaderna för service har av värdmyndigheterna uppskattats till totalt ca 2.5 milj. kr. Beträffande inventarier utgår vi ifrån att de nuvarande kontoren disponerar de möbler och den utrustning de har f.n. Större anskaffningar bör efter 1986-07-01 åvila RRV. medan service på befintlig utrustning under 1986/87 bör lämnas av värdmyndigheten.

RRV har till utredningen närmare redovisat det behov av resurser som uppstår för verket med anledning av revisionskontorens inordnande i RRV. Vi har som utgångspunkt för våra bedömningar haft att de till RRV överförda arbetsuppgifterna skall genomföras med oförändrad ambitions- nivå. Vi har också delat tipp RRVs behov av resurser i två delar. En del avser ett mer varaktigt behov till följd av de löpande uppgifter av personal- och ekonomiadministrativ natur som fr. o.r_n. [986-07-01 ankommer på verket. Detta resursbehov överensstämmer i stort med de lättnader som uppstår vid värdmyndigheterna genom att motsvarande arbetsuppgifter för dessa upphör. Vi bedömer att behovet av resurstillskott i detta avseende uppgår till 1 milj. kr.

Den andra delen av RRVs resursbehov avser tillkommande kostnader av engångskaraktär. Här avses bl. a. ett framtagande av nya och komplette- rande ekonomiadministrativa rutiner. det pcrsonaladministrativa arbete som krävs för att formellt inordna RK-personalen i RRV. kostnader för introduktionsutbildning. information m.m. Dessa kostnader torde komma att belasta RRV under senare delen av budgetåret 1985/86 samt under budgetåret 1986/87. Vi bedömer att behovet av resurstillskott av engångs— karaktär uppgår till 1 milj kr.

Eventuella resursbehov till följd av ambitionsnivåförändringar m.m. har vi inte haft att ta ställning till. Vidare förutsätter vi att de anslagsmässiga konsekvenserna för budgetåret 1987/88 behandlas i RRVs anslagsfram- ställning för detta år. '

4 Ändringar i författningar m. m.

Följande författningsändringar m.m. behöver genomföras per [5986-07-01 till följd av förslaget in denna utredningsetapp.

Förordningen (1980: 718) om revision vid revisionskontor bör upphävas fr.o.m. 1986-07-01 och i tillämpliga delar föras in i RRVs instruktion. Samtidigt upphör värdmyndigheternas ansvar enligt förordningen. De myndighetsinstruktioncr som därmed behöver ändras är intruktionerna för

riksrevisionsvcrkct (1973:44. ändrad 1977:429. 1981:744) kriminalvårdsstyrelsen (1977: 1028. ändrad 1984: 118) riksförsäkringsverket (1978: 568. ändrad 1984: 902) vägverket (1975: 1066. ändrad 1983: 105) tullverket (1984: 988)

1985/86: 124

byggnadsstyrelsen (1982: 518. ändrad 1984: 1048) universitets- och högskoleämbetet (1976: 702. ändrad 1982: 827) skolöverstyrelsen (1981: 1371. ändrad 1984: 583) skogsstyrelsen (1.981 : 531) bostadsstyrelsen (1975: 1277. ändrad 1984: 718) kammarkollegiet (1982: 1037. ändrad 1984: 981) Beträffande FCF bör förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten (ändrad senast 19841895) ändras dels fr.o.m. 1986-07-01 med anledning av de hänvisningar som görs till förordningen om revision vid revisonskontor. dels fr.o.m. 1987-07-01 då revisionsbyrån inordnas i RRV. Samtidigt bör eventuella förändringar för revisonen i krig uppmärk- sammas.

Vissa skyldigheter för verksehef som nu anges i förordningen om revi- sion vid revisionskontor kan behöva föras över till allmänna verksstadgan (1965: 600).

Anmärkningsförordningen (1961 : 313) föreslås enligt direktiven ses över i en senare etapp. Vissajusteringari RRV s instruktion kan därmed behöva ' göras. Vi avser att återkomma till regeringen med förslag till den närmare utformningen av erforderliga författningsändringar.

Bilaga 3:I

Kommittédirektiv

Den statliga redovisningsrevisionen

Dir 1985: 53 Beslut vid regeringssammanträde 1985—12-05

Chefen för civildepartementet. statsrådet Holmberg. anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över vissa frågor om den statliga redovisningsrevisionen. Utredaren bör i en första etapp föreslå de åtgärder som erfordras för att riksrevisionsvcrket (RRV) fr. o. m. den i juli 1986 skall kunna överta hela ansvaret för den statliga redovisningsrevi- sionen och föreslå hur omorganisationen skall genomföras.

Nuvarande organisation m. m.

1 den nuvarande organisation för den statliga redovisningsrevisionen (prop. 1982/83: 100 bil. 2 p. 12. FiU ll. rskr 247) finns fr.o.m. den ljuli 1983 tio revisionskontor. Till det kommer revisonskontoret i regerings- kansliet. som inte omfattas av utredningsuppdraget. Varje revisionskontor är knutet till en s.k. värdmyndighet. nämligen kriminalvårdsstyrelsen. riksförsäkringsverket. vägverket. byggnadsstyrelsen. tullverket. universi- tets- och högskoleämbctet. skolöverstyrclsen. Skogsstyrelsen. bostads- styrelsen och kammarkollegiet.

Enligt förordningen (1980: 718) om revision vid revisionskontor (ändrad senast 1985:607) skall revisionskontoren granska redovisningen vid stat- liga myndigheter i syfte att bedöma om den är rättvisande. Regeringen beslutar vilka myndigheters verksamhet som skall granskas av varje revi- sionskontor.

Härutöver finns en revisionsbyrå vid försvarets cieilförvaltning. Verk- samheten regleras av förordningen (1983z776) om verksamheten inom försvarsmakten (ändrad senast 1985: 514).

Enligt den nuvarande ordningen anvisas och redovisas särkostnaderna för revisionskontoren åtskilda från varje värdmyndighets övriga medel. RRV har i rapporten ( 1985: 466) Utvecklingen av den statliga redovisnings- oeh revisionsverksamheten redovisat revisonskontorens särkostnader. Den sammanlagda budgeten för budgetåret 1985/86 uppgår till 25 546000 kr. Härtill kommer utgifterna för revisionsbyrån vid försvarets eivilförvalt- ning som enligt aktuell internbudget har budgeterats till 5461000 kr.

1985/86: 124

Problem

l regeringens skrivelse (skr 1984/85: 202. FiU 35. rskr 407) om den offent- liga sektorns förnyelse uttalarjag bl.a. följande: '

"Riksrevisionsverket (RRV) svarar i dag för tillsynen av de statliga revisionskontoren och meddelar föreskrifter för redovisningsrevisionen. RRV skall vidare tillse att redovisningsrevisionen bedrivs ändamålsenligt och i betryggande former.

I ett revisionskontors granskningsområde ingår vissa myndigheter efter beslut av regeringen. Kontoret är administrativt knutet till en av dessa myndigheter. den s. k. värdmyndigheten. som utövar arbetsgivarfunk- tionen gentemot kontorets personal och svarar för administrativ service. Chefen för kontoret utses dock av RRV i samråd med värdmyndigheten.

Det kan ifrågasättas om det är rationellt att ha ansvaret för redovisnings- revisionen så splittrat som f.n. Betydande fördelar skulle stå att vinna om det samlade ansvaret för denna verksamhet i stället lades på RRV. som är centralt organ för revision och redovisning. Verksledningskommitten (C 1984: 04) behandlar denna fråga." ' '

Verksledningskommitten framhåller i sitt betänkande (SOU 1985:40) Regeringen. myndigheterna och myndigheternas ledning att den nuvaran- de organisationen med självständiga revisionskontor försvårar ett effektivt och flexibelt utnyttjande av resurserna. Tjänstestrukturen inom kontoren. med de begränsade befordringsmöjligheter som denna innebär. skapar enligt kommitte'n problem att rekrytera kompetenta revisorer. Löneskill- naderna på arbetsmarknaden gör det vidare svårt att konkurrera om revi- sorer. i synnerhet ADB-kompetenta sådana. Den ADB-revisionella kom- petens. som under olika perioder byggts upp vid vissa revisionskontor. har i llera fall visat sig ha stort attraktionsvärde för den privata sektorn. säger kommittén. '

Det förhållandet att revisionskontoren är. kopplade till värdmyndigheter gör det enligt kommittén också svårt att genomföra en helt oberoende revision. Beroendet hänger samman med att värdmyndigheten utövar ar— betsgivarltmktionen i olika avseenden gentemot revisionskontorets perso— nal.

Systemet med fristående revisionskontor förhindrar enligt kommittén också en effektiv fördelning av revisionsresurscrna över landet och på olika områden. RRV:s övergripande tillsyn medger enligt kommittén inte en sådan styrning och prioritering efter uppkommande behov.

Mot bakgrund av de problem som redovisats anser kommittén att dagens resurser inom den statliga redovisningsrevisionen bör samordnas bättre och därmed utnyttjas mer effektivt än vad som nu är fallet. Kommittén föreslår därför att RRV fr.o.m. den 1 juli 1986 får ansvaret för redovis- ningsrevisionen vid de statliga förvaltningsmyndigheterna och att de nuva- rande revisionskontoren går upp i RRV:s organisation. Enligt kommittén bör en utredning tillsättas för att behandla de organisatoriska konsekven- serna av denna förändring och hur omorganisationen skall genomföras.

Verksledningskommittens betänkande remissbehandlas för närvarande. För att en organisationsföri-indring skall kunna genomföras fr.o.m. den 1

juli 1986 är det dock enligt min mening nödvändigt att bl. a. vissa formella och administrativa frågor ses över. Jag föreslår därför att en särskild utredare tillkallas för att utreda dessa frågor utan att resultatet av remiss- . behandlingen avvaktas.

Utredningsarbetet

Utredningens arbete bör enligt min mening bedrivas i två etapper.

I den första etappen skall utredaren lämna förslag till hur organisationen för redovisningsrevisionen bör inordnas i RRV. En utgångspunkt för arbe- tet bör vara att organisationsförändringen skall ske inom tillgängliga re- sursramar samt att den regionala placeringen och den regionala omfatt- ningen av nuvarande resurser genomförs. Således bör främst de formella. budget- och redovisningsteknsika. administrativa samt organisatoriska för- utsättningarna för omorganisationen utredas.

Särskilt bör uppmärksammas hur den framtida relationen till nuvarande värdmyndigheter bör regleras med hänsyn till hittillsvarande stöd i form av disposition av lokaler. administrativ service m.m.

Om vägande skäl talar härför kan utredaren föreslå att revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning bör inordnas i RRV vid en senare tidpunkt eller t. v. finnas kvar.

Utredaren bör i avvaktan på den andra utredningsetappen föreslå över- gångsvisa lösningar vad avser instruktion m.m. för verksamheten.

Jag avser att åtekomma till regeringen med förslag om tilläggsdirektiv för den andra etappen efter det att remissbehandlingen av verksledningskom- mitte'ns betänkande har avslutats. ] den etappen bör bl. a ingå att göra en genomgripande översyn av vissa bestämmelser inom området såsom för- ordningen om revision vid revisionskontor och förordningen (1961:313) om förfarandet i anmärkningsmål samt överväga vissa frågor som har uppmärksammats i annat översyns- och utredningsarbete.

Övrigt

Utredaren bör både vid arbetets början och under arbetets gång informera berörda huvudorgansiationer — och i förekommande fall berörd annan central arbetstagarorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor — och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter såvitt avser förhållandet mellan staten och dess ar- betstagare.

Utredaren skall beakta kommittédirektiven (Dir 1984105) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inrikt— ning.

Utredarnes förslag vad avser den första etappen skall redovisas till regeringen senast den 31 januari 1986.

"1985/86: 124

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en särskild utredare — som skall omfattas av kommitté—för- ordningen (1976: 119) —- med uppdrag att i en första etapp föreslå de åtgärder som erfordras för att RRV fr.o.m. den 1 juli 1986 skall kunna överta hela ansvaret för redovisningsrevisionen vid de statliga förvalt- ningsmyndigheterna och föreslå hur omorganisationen skall genomföras.

att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträdande åt utredaren.

Vidare hemställerjag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns kommittéanslag.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Civildepartementet)

Tjiinxleförlet'kniny för rai'isimiskontorcn

Krimiuult'tirds'sryrulscu

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör byråassistent eller assistent assistent eller kontoritstlkontorsbitråde

Rik .tjli'h'xäkrings l "er/t' el

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör byrådirektör eller förste byråsekreterare byråassistent eller assistent assistent eller kontorist/kontorsbiträde

l'"'(l,L-'1'Cl'/x'(.'ll

'l'jänsterna — 9 st -— är inte fast placerade utan följer vägverkets principer

Ne 24—Ne 27

Ne 20—Ne 23 Ne 18—Ne 22

Ne 8—Ne l3

Ne 4—Ne8

Chefslön Ne 22 —Ne 25

Ne 20—Ne 24 Ne 16—Ne 23

Ne 12—Ne 18 Ne 8—Ne 15

Ne 4—Ne 10

inom ramen för verkets högstlönesystem s 9.

Tullverket

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör byrådirektör eller

förste byråsekreterare byråassistent eller assistent

assistent eller kontorist/kontorsbiträde

' Exkl. av vägverket finansierade tjänster

Ne 24—Ne 27

Ne 19—Ne 23 Ne 17—Ne 22

Ne l3—Ne 19 Ne 7—Ne 14

Ne 4—Ne8

Bilaga al.—2

IJ

IA

4st

PJ

4st

A

1985/86: 124

Byggamlsxtyrelscn'

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör. förste byråsekreterare. byråsekreterare. assistent

Universitets- ov/r hr'igskoleiimhem

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör eller förste byråsekreterare byråassistent eller assistent assistent eller kontorist/kontorsbiträde

Skull)" t'r'rstyrelswz

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör byrådirektör eller förste byråsekreterare byråassistent eller assistent

Skag_t'styrt'lswz

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör _ byrådirektör eller förste byråsekreterare byråassistent eller assistent assistent eller kontorist/kontorsbiträde

Ne 26—Ne 30

Ne 22—Ne 25 Ne 4—Ne 21

Ne 26—Ne 31 Ne 23—Ne 26 Ne 18—Ne 23 Nc 13—Ne 19 Ne 8—Ne 14

Ne 4—Ne 8

Ne 26—Ne 30

Ne 21—Ne 24 Ne17—Ne 22

Ne l3—Ne 19

Ne 7—Ne 14

Chefslön

Ne 25 Ne l7—Ne 24

Ne 13—Ne 19 Ne 7—Ne 14

Ne 4—Ne 9

' Exkl. av byggnadsstyrelsen finansierade tjänster

4st 3st

/A 00

3st 4st

5st

3st 516

4st 3st

2st

BOSll'l(lNSIer'lSt-VI

revisionschef avdelningsdirektör byrådirektör byrådirektör eller förste byråsekreterare byråassistent eller assistent

Kammarkollegiet

revisionschef avdelningsdirektör eller byrådirektör avdelningsdirektör eller byrådirektör byrådirektör byrådirektör eller förste byråsekreterare byråassistent eller assistent assistent eller kontorist/kontorsbiträde

Försvarets ('it'ilfi'irrultning

byråchef avdelningsdirektör avdelningsdirektör byrådirektör

förste revisor revisor revisor assistent

Ne 24—Ne 27 Ne 19—Ne 23 Ne 17—Ne 22

Ne 13—Ne 19

Ne 7—Ne 14

Ne 26—.Ne 31 Ne 21—Ne 24

Ne 19—Ne 23 Nc l7—Ne 22

Ne 13—Ne 19 Ne 7—Ne 14

Ne 4—Ne8

N 26—N 30 N 2.2—N 25 HN 25 HN 22 HN 22 HN 22 HN 15 HN 12

3st

3st

4. st 7 st 3 st 6 st

3st

11 /A

1985/86: 124

Sammanfattning av remissyttrandena över RK— utredningens betänkande (Ds C 1986: 1) Den statliga _

redovisningsrevisionen 1 Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av kriminalvårdssty- relsen. överbefälhavaren (ÖB). försvarets civilförvaltning (FCF), försva- rets rationaliseringsinstitut (FRI). riksförsäkringsverket. vägverket. bygg- nadsstyrelsen. tullverket. universitets- och högskoleämbetet. skolöversty- relsen, skogsstyrelsen. bostadsstyrelsen. statskontoret. riksrevisionsvcr- kct (RRV). kammarkollegiet. revisionskontoret vid kriminalvårdsstyrel- sen. revisionskontoret vid vägverket, revisionskontoret vid byggnadssty- relsen. revisionskontoret vid universitets- och högskoleämbetet. revisions- kontoret vid skolöverstyrclsen. revisionskontoret vid Skogsstyrelsen.

2 Remissyttrandena 2.1 Ansvarsfrågan m.m.

Civila statsförvaltningen

Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag att RRV övertar hela ansvaret för den statliga redovisningsrevision och att revisionskon- toren inordnas i RRV:s organisation fr.o.m. den 1 juli 1986.

Byggaudsstyrelsm menar dock att det kan finnas risk att den föreslagna nya organisationen inte kan tillgodose styrelsens behov av löpande redo- visningsrevision och utifrån denna också en granskning av ändamålsen- ligheten i och tillämpningen av rutiner etc. samt vidare en bedömning av verkets system för planering. budgetering och uppföljning m.m.

Även riksförsäkringsverket och vägverket understyrker behovet av in- ternrevisionella resurser.

Försvaret

ÖB framhåller att skillnaderna mellan försvarsmaktens ekonomisystem och den övriga statsförvaltningens är omfattande. För den externa räken— skapsrevisionen måste således även fortsättningsvis ställas krav på för- svarsspecifika kunskaper. Mot denna bakgrund är det inte rationellt att särskilja resurserna för extern räkenskapsrevision från internrevision. ÖB delar således inte utredningens slutsats beträffande rationaliteten i den totala revisionsverksamheten i händelse av den föreslagna organisations- ändringen. Strävan till renodling och oberoende avseende extern revision kan emellertid bedömas uppväga detta.

FRI tillstyrker förslaget att revisionsbyrån vid försvarets civilförvaltning inordnas i RRV. FRI understryker dock att den redovisningsrevision som

avser försvaret bör hållas samlad till en enhet och att denna enhet bör vara lokaliserad till Karlstad.

FCF avstyrker förslaget och föreslår att regeringen inte nu beslutar om en överföring av revisionsbyrån till RRV. utan först uppdrar åt FCF att » närmare utreda behovet och utformnigen av resurser för intern-revision

inom försvaret. .

RRV framhåller att det från verkets synpunkt är en fördel om revisions- byrån vid FCF kan inordnas i RRV:s organisation i samband med den övriga omorganisationen den ljuli 1986.

2.2 Omorganisationens resursmässiga konsekvenser m.m.

Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget att värdmyndigheterna åläggs skyldighet att under budgetåret 1986/87 hålla med lokaler och svara för service likvärdig den som lämnas under innevarande budgetår. Bostads- styrclsen anser dock att RRV redan fr.o.m. den 1 juli bör tilldelas medel för sådana kostnader.

I fråga om överföring av medel från värdmyndigheterna delar inte väg- verket och h_vggnadsstyrelswz utredningens bedömning. Enligt vägverket måste verksledningen för prövning av effektivitetet och intern kontroll samt för speciella utredningar förfoga över ett av verksamheten oberoende organ. För dessa uppgifter svarar i dag åtta av revisionskontorets revi- sorer. Utredningens förslag att även medel motsvarande dessa tjänster överförs till RRV innebär därför enligt vägverket en förstärkning av resur- serna för den nya externa revisionsorganisationen på vägsektorns bekost- nad. Byggrzads.s't_t-'relsen framhåller att fyra och inte två tjänster vid revi- sionskontoret avser internrevisionellt stöd åt byggnadsstyrelsen. Utred— ningens uppgifter i dessa delar bör därför ändras.

RRV godtar utredningens bedömning av medelsbehovet för 1986/87. Verket erinrar samtidigt om att utredningen inte tar ställning till behovet av resurser för att höja ambitionsnivån när det gäller redovisningsrevisionen.

1985/86: 124

Innehållsförteekning

Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 1 Inledning .................................................. 2 Föredraganden ............................................. 2.1 Allmänna"utgångspunkter ................................ 2.2 Ansvaret för den statliga redovisningsrevisionen ........... 2.3 Organisationen av den statliga redovisningsrevisionen ....... 2.4 Omorganisationens resursmässiga konsekvenser ........... 2.5 Anslagsfrågor för budgetåret 1986/87 ...................... 3 Hemställan ................................................ 4 Beslut

Bilaga 1

Bilaga 2

Bilaga 3

Bilaga 4

Utdrag ur verksledningskommitte'ns betänkande (SOU 1985:40) Regeringen. myndigheterna och myndigheternas ledning vad avser den statliga redovisningsrevisionen (s. 82—86 och 213) ..................................... Sammanfattning av remissyttrandena över verkslednings- kommitténs betänkande (SOU l985:40) Regeringen. myn- digheterna och myndigheternas ledning vad avser den stat- liga redovisningsrevisionen ........................... RK-utredningens betänkande (Ds C 1986: 1) Den statliga redovisningsrevisionen ............................... Sammanfattning av remissyttrandena över RK-utredning- ens betänkande (Ds C 1986: 1) Den statliga redovisnings- revisionen ..........................................

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986

11

16

19

1985/86: 124