SOU 2020:8

Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget

Till statsrådet Lena Micko

Regeringen beslutade den 9 februari 2017 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Kommittén gavs även i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Kommittén antog namnet Kommunutredningen.

Utredningen överlämnade den 17 oktober 2017 delbetänkandet En

generell rätt till kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77). Enligt

direktiven skulle ett slutbetänkande redovisas senast den 15 oktober 2019. Enligt tilläggsdirektiv den 11 april 2019 förlängdes utredningstiden till redovisning av uppdraget senast 28 februari 2020.

Till ordförande i kommittén utsågs kommunalrådet Heléne Fritzon (S). Heléne Fritzon entledigades från sitt uppdrag den 25 augusti 2017 och i stället utsågs samma dag riksdagsledamoten Niklas Karlsson (S) till ny ordförande i kommittén. Som ledamöter i kommittén förordnades den 21 mars 2017 kommunalrådet Erik Andersson (M), riksdagsledamoten Åsa Eriksson (S), riksdagsledamoten Mikael Eskilandersson (SD), kommunalrådet Marcus Friberg (MP), riksdagsledamoten Peter Helander (C), dåvarande ledamoten i kommunfullmäktige Anna Hövenmark (V), dåvarande kommunalrådet Johan Nyhus (S), kommunalrådet Helene Odenjung (L), kommunalrådet Bo Rudolfsson (KD), riksdagsledamoten Maria Strömkvist (S) och dåvarande riksdagsledamoten Anette Åkesson (M).

Som experter att biträda utredningen förordnades den 22 maj 2017 kanslirådet Maria Ahlsved, Näringsdepartementet, sektionschefen Lennart Hansson, Sveriges Kommuner och Regioner, departementssekreteraren Karl Kjäll, Finansdepartementet, departementssekreteraren Therese Kristensson, Finansdepartementet, ämnesrådet Henrik Källsbo, Finansdepartementet och departementssekreteraren Charlotte Werner, Näringsdepartementet. Samma dag förordnades upphand-

lingsjuristen Robin Anderson Boström, Upphandlingsmyndigheten, rättssakkunnige Susanne Ellegård, Finansdepartementet, rättssakkunnige Håkan Eriksson, Finansdepartementet, sakkunnige Sara Hällströmer, Konkurrensverket samt förbundsjuristen Helena Linde, Sveriges Kommuner och Regioner, att som experter biträda utredningen till och med den 15 oktober 2017.

Den 24 oktober 2017 förordnades departementssekreterare Karolina Gustafson, Finansdepartementet som expert i utredningen. Den 13 september 2018 entledigades Lennart Hansson. Den 14 september 2018 förordnades ekonomen Anders Folkesson, Sveriges Kommuner och Regioner som expert i utredningen. Den 8 maj 2019 entledigades Therese Kristensson. Den 9 maj 2019 förordnades kanslirådet Matilda Hultgren, Infrastrukturdepartementet som expert i utredningen. Den 18 maj 2019 förordnades utredaren Martin Olauzon, Tillväxtverket som expert i utredningen. Den 12 september 2019 entledigades Charlotte Werner.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 mars 2017 ämnesrådet Sverker Lindblad. Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 april till och med den 31 oktober 2017 upphandlingsjuristen Henrik Grönberg, från och med den 1 maj 2017 analytikern Ulf Tynelius, från och med den 10 maj till och med den 4 augusti 2017 departementsrådet Johan Höök, från och med den 1 januari 2018 utredaren Lisa Hörnström och från och med den 27 augusti 2018 den rättsliga experten Susanne Widding-Gidlund.

Utredningen vill rikta ett särskilt tack till f.d. statssekreteraren, generaldirektören och utredaren Sören Häggroth för sitt stora institutionella minne samt värdefulla bidrag till och synpunkter på texterna, till f.d. landshövdingen och utredaren Stefan Carlsson för insyn och insiktsfulla reflektioner kring försöket till sammanläggning av Ölandskommunerna Borgholm och Mörbylånga, till utredaren Martin Olauzon som utöver sin expertroll bistått med många värdefulla synpunkter utifrån tidigare utredningsarbete, till Benny Lindroos, statistiker vid SKR för framtagande av kommunal personalstatistik åt utredningen samt till analytikern Kent Eliasson, Tillväxtanalys för utarbetande av effektutvärderingen av räddningstjänstförbund.

Utredningen vill också tacka alla engagerade deltagare på möten runt om i landet som gett oss insyn i den kommunala vardagen och kommit med värdefulla inspel i vårt arbete.

Kommunutredningen får härmed överlämna slutbetänkandet

Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget

(SOU 2020:8). Till slutbetänkandet har fogats fem reservationer och fem särskilda yttranden.

Vårt uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i februari 2020

Niklas Karlsson

Erik Andersson Mikael Eskilandersson Peter Helander Johan Nyhus Bo Rudolfsson Anette Åkesson

Åsa Eriksson Marcus Friberg Anna Hövenmark Helene Odenjung Maria Strömkvist

/ Sverker Lindblad

Lisa Hörnström Ulf Tynelius Susanne Widding-Gidlund

Sammanfattning

För att kommunerna ska kunna möta samhällsutvecklingen krävs att de har en kapacitet som står i proportion till dels de uppgifter som ska utföras, dels till den service och välfärd som invånarna har rätt till. Kommunerna ställs dock inför stora utmaningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten. Polariseringen mellan olika kommuner ökar avseende exempelvis befolkning, kompetens och ekonomiska förutsättningar. En parlamentariskt sammansatt kommitté har därför haft regeringens uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Utredningen har antagit namnet Kommunutredningen.

Förväntningarna på att utredningen ska komma med kraftfulla förslag som stärker kommunernas kapacitet att klara utmaningarna är stora, men kommunfrågan är komplex och det är ont om enkla lösningar. De förslag som läggs fram kan på flera avgörande punkter förbättra den kommunala kapaciteten. Men minst lika viktigt är att utredningen genom flera förslag sätter igång processer som kommer behövas under överskådlig tid i ett arbete med frågor som stärker kommunerna. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utmaningar för kommunerna. Kommunutredningen menar att detta betänkande ger en god grund för en sådan diskussion.

En viktig del i det långsiktiga arbetet har också varit utredningens kunskapsuppbyggnad avseende kommunernas förutsättningar och möjliga alternativ för kapacitetsförstärkning. Denna del av betänkandet är således en central del av utredningens resultat.

Kommunernas utmaningar

Invånarantalet i svenska kommuner varierar från 2 450 invånare i Bjurholm till 962 154 invånare i Stockholm enligt befolkningsstatistiken från 31 januari 2018. Ytterligare fyra kommuner har under 3 000 invånare och totalt 15 kommuner har under 5 000 invånare. Den svenska mediankommunen har knappt 16 000 invånare, vilket betyder att hälften av landets 290 kommuner tillsammans omfattar en befolkning som uppgår till endast 14 procent av rikets totala befolkning. Inte sällan är det dessutom de befolkningsmässigt små kommunerna som har de största ytorna och den mest spridda befolkningen.

Men oavsett storlek har alla kommuner i princip samma ansvar och skyldighet att erbjuda kommunal service och välfärd till sina invånare. När riksdag, regering och statliga myndigheter fattar beslut om föreskrifter eller lägger fram förslag som berör kommuner räknar man i allmänhet med att alla kommuner också ska ha kapacitet och förmåga att hantera de uppgifter och förändringar som de kan leda till. Ofta har dock små kommuner en svagare kapacitet och framför allt en större sårbarhet i sitt uppdrag gentemot invånarna.

Utmaningarna ökar för det stora flertalet av Sveriges kommuner samtidigt som skillnaderna mellan olika typer av kommuner blir större. Ekonomi och kompetensförsörjning blir alltmer problematiska frågor att hantera de kommande åren, men det handlar också om förmågan att upprätthålla kvaliteten på verksamheten, klara investeringsbehoven, ta tillvara potentialen hos utlandsfödda samt hantera och förebygga klimatförändringar.

År 2018 hade 69 kommuner (24 procent) ett negativt ekonomiskt resultat jämfört med 19 kommuner (7 procent) 2017. Endast 109 kommuner (38 procent) hade 2018 ett resultat på minst 2 procent av skatter och bidrag. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) förutser en fortsatt försämring av kommunernas ekonomiska resultat för åren 2019–2022 på grund av den demografiska utvecklingen.

Konjunkturinstitutet har beräknat att statsbidragen till kommunerna fram till år 2040 skulle behöva öka med 24 miljarder kronor per år för att kommunallagens krav på en budget i balans och på god ekonomisk hushållning ska kunna tillgodoses. Om kommunerna i stället helt på egen hand skulle finansiera den förväntade kostnadsökningen med höjda kommunalskatter, skulle skatterna i genomsnitt behöva öka med 3 kronor och 18 öre till år 2040.

Kommunernas förmåga att med egna skatteintäkter finansiera sina nettokostnader minskar i alla kommunkategorier utom storstadskommunerna, vilket innebär ett allt större beroende av skatteutjämning och generella statsbidrag. Påfrestningarna på det kommunalekonomiska skatteutjämningssystemet kommer därför att öka över tid.

Utmaningarna ser mer svårlösta ut avseende kommunernas kompetensförsörjning. SKR:s beräkningar visar att antalet sysselsatta behöver öka kraftigt kommande år för att kommunerna ska kunna behålla dagens verksamhetsnivå. Än större blir behoven om resurserna till välfärdsverksamheterna fortsätter att öka snabbare än de demografiskt betingade behoven, vilket varit fallet under många år.

Under utredningstiden har det blivit alltmer tydligt att kompetensförsörjningsfrågan framstår som den mest svårlösta i ett framtidsperspektiv på grund av arbetskraftsbrist inom så gott som all offentlig verksamhet. Den demografiska utvecklingen medför att stora delar av landet kan få en total brist på arbetskraft, vilket gör att satsningar på enskilda yrkesgrupper kan utvecklas till ett nollsummespel.

SKR har bedömt att kommunsektorn (inklusive privata utförare) behöver nästan 200 000 fler anställda 2026 jämfört med 2016. Dessutom behöver 300 000 anställda ersättas på grund av pensioneringar. Om den kommunala verksamheten fortsätter att växa i samma takt som under senare år ökar behovet av personal med ytterligare cirka 70 000 anställda. Störst ser rekryteringsbehoven ut att bli av lärare, förskollärare och personal inom äldreomsorgen. Det är redan i dag tydligt att små och perifert belägna kommuner har svårt att konkurrera om arbetskraften inom dessa yrkesområden.

Urbanisering och demografisk utveckling innebär en ökad polarisering mellan stora och små kommuner. De stora kommunerna blir fler och större, medan de små också blir fler, men med minskande befolkning. Detta leder dels till bristande kapacitet i mindre kommuner genom minskande och åldrande befolkning, dels till att kommunindelningen inte svarar mot ett funktionellt regionperspektiv eftersom urbaniseringen medför vidgade funktionella regioner.

Förmågan att jobba utvecklingsinriktat och strategiskt blir alltmer olika i kommuner med vitt skilda förutsättningar. För de minsta kommunerna begränsar den mindre organisationen möjligheten att ha specialiserad personal. Vidare innebär en liten organisation ökad känslighet om nyckelpersoner slutar eller blir frånvarande en längre

tid. Mindre kommuner har också sämre möjligheter att jobba strategiskt och utvecklingsinriktat samt att söka och ta del av riktade statsbidrag. Ofta saknas här tillräcklig mottagnings- och implementeringskapacitet.

För kommuner i funktionellt sammanhängande områden är kapacitetsproblemet snarast att de inte står rustade för att hantera planeringsfrågor som sträcker sig utanför kommungränserna.

Den samlade bilden är att kommunerna står inför flera specifika utmaningar som dessutom kommer tillta i styrka under överskådlig tid framöver. Dessa är framför allt:

  • svagare ekonomi
  • svårigheter med personal- och kompetensförsörjning
  • etablering och integration av nyanlända
  • växande och uppskjutna investeringsbehov
  • växande anspråk på service och välfärd
  • kompetens att klara klimatförändring och hållbar utveckling.

Utmaningarna tenderar att vara större i de mindre kommunerna utifrån att kapaciteten och robustheten både avseende ekonomi och kompetens redan är svag.

Principiella utgångspunkter för utredningen

Kommunal självstyrelse, demokrati och statlig styrning

Den kommunala självstyrelsen i Sverige är i jämförelse med de flesta andra europeiska länder mycket omfattande och svenska kommuner har ansvaret för en stor del av de offentliga uppgifterna. Den grundlagsskyddade kommunala självstyrelsen har historiska rötter och kommunerna utgör en central del i det demokratiska systemet och i uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten. Balansgången mellan likvärdighet och självbestämmande präglar i stor utsträckning debatten om den kommunala självstyrelsens omfattning.

Den statliga styrningen av kommunerna har ökat under senare år, där frågan om att skapa likvärdiga förutsättningar för invånarna i stor utsträckning varit i förgrunden. En viktig aspekt är också att det

kommunala uppdraget har blivit mer omfattande och komplext jämfört med på 1970-talet, då välfärdsstaten fortfarande var under expansion. I och med EU-inträdet 1995 tillkom även styrningen från EU som påverkar kommunernas verksamhet på olika områden. Under 1970-talet fanns också större möjligheter att påverka den kommunala ekonomin genom skattehöjningar än vad det finns i dag. Överflyttning av utförandet till privata aktörer ställer vidare högre krav på kommunerna att kunna leda, styra och koordinera verksamheter.

Kommunal kapacitet

Kapacitet kan beskrivas som ett slags mått på en förmåga hos både människor och maskiner att arbeta eller utföra en viss uppgift. Med begreppet kommunal kapacitet skulle man utifrån den definitionen kunna avse förmågan att uträtta kommunala uppgifter.

Enligt direktiven till Kommunutredningen behöver kommunerna ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras uppgifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen. Det innebär att varje kommun måste kunna bereda, fatta och genomföra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhällsservice inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och medborgarnas behov.

Utredningen gör en åtskillnad mellan kommunernas driftskapacitet och kommunernas utvecklingskapacitet och menar att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapacitet i den meningen att man bara ska klara den dagliga verksamheten genom att erbjuda service och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en strategisk utvecklingskapacitet som ger en permanent och långsiktig förmåga att fullgöra sitt uppdrag och att möta samhällsutvecklingen.

Utredningens erfarenheter från möten och dialoger med ett stort antal kommuner av olika karaktär är att alltför många har svårt nog att klara den dagliga driften, och än mindre har någon betydande strategisk utvecklingskapacitet.

Det är också av stor betydelse för såväl drifts- som utvecklingskapaciteten att kommunerna har en god lednings- och styrningsförmåga som ger dem långsiktig möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.

Under utredningsarbetet har flera olika synsätt på hur kommunernas kapacitet kan stärkas framförts och diskuterats. Utöver att

resurser som pengar och kompetens på olika sätt tillgängliggörs för kommunerna, skulle kapaciteten kunna stärkas av att uppgifter lyfts av kommunerna så att kvarvarande uppgifter blir mer i paritet med förmågan att hantera dem. Alternativt har det under utredningens arbete ibland hävdats att kapaciteten kan stärks genom att uppgifter tillförs kommunerna, vilket skulle kunna förbättra attraktiviteten, kompetensförsörjningen och den kommunala organisationens kritiska massa.

Utredningen menar också att kapacitetsbrist kan finnas när kommuner i funktionellt sammanhängande områden inte fullt ut samplanerar i ett gränsöverskridande kommun-regionperspektiv

Strukturella förändringar och ett långsiktigt tidsperspektiv

I Kommunutredningens direktiv betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar. Direktivet anger att kommittén ska analysera fyra olika typer av strukturella åtgärder: utökad samverkan, kommunsammanläggning, förändringar av kommunernas uppgifter samt asymmetrisk ansvarsfördelning. En central fråga är därmed vilka strukturella åtgärder som ur ett systemperspektiv kan vidtas för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter.

Systemperspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsättningar kommunerna har att agera inom. Verksamhetsutveckling inom enskilda kommuner ligger däremot till stor del inom ett aktörsperspektiv som ligger utanför utredningens primära fokus.

Kommunernas yttre villkor i form av regelverk har också stor betydelse för enskilda kommuners handlingsutrymme och möjligheter att hitta effektiva lösningar för sina verksamheter. Statliga myndigheters agerande påverkar också kommunernas förutsättningar och utveckling.

I Kommunutredningens direktiv påpekas på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kommunernas utmaningar kan hanteras. Det innebär att även om utredningen tar upp förslag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas kapacitet, så ligger fokus på de strukturförändrande förslagen som med nödvändighet är mer långsiktiga.

Åtgärdsområden som särskilt undersökts

Samverkanslösningar

Omfattningen av interkommunal samverkan har ökat betydligt de senaste 20 åren. Antalet kommunalförbund har ökat från 19 under mitten av 1980-talet till 175 år 2016. År 2016 fanns vidare 159 gemensamma nämnder och cirka 350 gemensamt ägda kommunala bolag.

Kommunutredningen bedömer att samverkan kan ge bättre förutsättningar för kommunerna att leverera service och välfärdstjänster. Samverkan kan därför vara ett sätt för kommuner att överbrygga svårigheter och lösa uppgifter. Samverkan över tid tenderar dock att påverkas av förändrade förutsättningar i de enskilda kommunernas politik och ekonomi, vilket kan skapa instabilitet. Samverkan är också många gånger personberoende, vilket medför en känslighet avseende förändringar i den politiska ledningen eller om enskilda nyckelpersoner slutar eller blir långvarigt frånvarande.

Kommunutredningen gör emellertid bedömningen att en mer strategisk samverkan kan skapa större kontinuitet och bättre förutsättningar för tillit mellan de samverkande kommunerna. Utredningen definierar strategisk samverkan som att den sker i mer fasta kommunkonstellationer vilket möjliggör att långsiktighet och tillit kan byggas upp inom samverkanskonstellationerna. Strategisk samverkan baseras på en samlad kommunövergripande analys och bedömning av kommunens behov av samverkan i nuläget och i framtiden. Den bedrivs dessutom med ett större djup vilket innebär att verksamheten i högre grad drivs utifrån gemensamt utförande av service och välfärdstjänster samt gemensamma investeringar.

Det är dock inte givet att samverkan ger högre kostnadseffektivitet. Forskningen indikerar att samverkan kan ge ökad kostnadseffektivitet framför allt i kapitalintensiv verksamhet, t.ex. vatten och avlopp samt renhållning. Kunskapsläget är dock oklart. Inte heller finns det någon entydig bild av vad samverkan innebär för kvaliteten på den verksamhet som avses.

Det måste poängteras att geografiska avstånd och bosättningsmönster har stor betydelse för möjligheterna att åstadkomma kostnadseffektiviseringar genom samverkan. Den största delen av kommunernas verksamheter, t.ex. förskola, skola och äldreomsorg, bedrivs lokalt nära, eller t.o.m. i, invånarnas hem. Det innebär att ekonomiska skalfördelar generellt är svåra att uppnå om avstånden är långa.

Det är också en anledning till att samverkan så gott som aldrig bedrivs inom kommunala kärnverksamheter som grundskola och äldreomsorg.

Ur demokratisynpunkt bedömer Kommunutredningen att det finns ett antal nackdelar med kommunal samverkan. Nackdelarna handlar om minskad kontroll och rådighet över verksamheten, ökad komplexitet för väljare och förtroendevalda, svårigheter för mindre partier att vara representerade i samverkansorganisationerna samt minskad möjlighet för väljarna till ansvarsutkrävande.

Samverkan kan dock innebära ökad leveransförmåga genom att kommunen faktiskt kan leverera service till invånarna, vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för den kommunala organisationen stärks. Vissa av nackdelarna med samverkan kan också minskas om den kan utvecklas i mer strategiska former. Strategisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer skulle kunna öka både omfattningen och tydligheten avseende vilka verksamheter som kommunerna samverkar kring. Kommunutredningen gör bedömningen att en mer strategisk samverkan för vissa kommuner kan bedömas som en tillräcklig åtgärd, medan andra kommuner kan se strategisk samverkan som ett steg på vägen mot sammanläggning för att öka kapaciteten i den kommunala verksamheten.

Kommunsammanläggningar

I de nordiska länderna har omfattande utredningar gjorts om vad som är en lämplig kommunstorlek. Norge, Finland och Danmark har alla kommit fram till att det krävs minst 20 000 invånare för att skapa förutsättningar för en effektiv och robust kommun. I Sverige var befolkningsunderlaget för grundskolan en viktig komponent vid Kommunblocksreformen som slutfördes 1974. Då var 8 000 invånare ett riktmärke på ett minsta befolkningsunderlag för att driva en effektiv grundskoleverksamhet.

En större kommun har i regel en större strategisk förmåga att dels jobba med utvecklingsfrågor som långsiktigt stärker kommunen, dels att initiera och bereda beslutsunderlag, än vad en mindre kommun har. Befolkningsmässigt större kommuner har ofta också bättre driftskapacitet avseende beslutsfattande och hantering av föreskrifter, statsbidrag, utbildningsinsatser etc. Genom större möjligheter till

specialisering kan en större organisation uppnå högre effektivitet och kvalitet.

Genom större kommuner, och därmed större produktionsvolymer, förväntas samma välfärdsservice kunna produceras till lägre kostnader. Forskningen ger dock enbart delvis stöd för sådana antaganden. Danska erfarenheter från den senaste kommunreformen pekar på att inga ekonomiska besparingseffekter har kunnat utläsas i de sammanslagna kommunernas kostnadsmässigt stora verksamheter som skola och äldreomsorg. Däremot har den danska kommunreformen inneburit att de sammanslagna kommunerna stärkt sina ekonomiska resultat efter reformen. Även de modellberäkningar som Kommunutredningen har gjort utifrån svenska förhållanden för grundskola och hemtjänst indikerar marginella ekonomiska besparingar.

Vid sidan av ekonomiska argument är förväntningar om stärkt kompetens vanligt förekommande vid kommunsammanläggningar. Små kommuner har svårt att ha olika specialister anställda. Ofta kombineras olika funktioner inom samma tjänst och många anställda blir därmed något av generalister. En mindre kommun är dessutom mer känslig för oförutsedda händelser, exempelvis om en person med en nyckelbefattning slutar eller blir långvarigt frånvarande. I en större kommun finns fler anställda, vilket dels innebär större möjligheter att täcka upp vid någon persons frånvaro, dels ger ökade möjligheter till specialisering. Utvärderingar av den danska kommunreformen visar att kommunsammanläggningarna haft en positiv inverkan på kommunernas kompetens och lett till mindre sårbarhet avseende den kommunala verksamheten.

En konsekvens av en kommunsammanläggning är att avståndet mellan väljare och förtroendevalda ökar. Positiva effekter kan dock vara att förmågan att leverera service till invånarna ökar och att en större kommun kan erbjuda fler politiska alternativ och ha större möjligheter att rekrytera förtroendevalda.

Generell förändring av kommunernas uppgifter

I Kommunutredningens direktiv anges att utredningen ska överväga om det finns behov av att generellt ändra kommunernas uppgifter så att de bättre överensstämmer med kommunernas nuvarande kapacitet. Detta kan ske genom att samtliga kommuner får ett förändrat

uppdrag till följd av att ansvaret för vissa uppgifter flyttas till en annan huvudman. Utredningen ska dock enligt direktiven inte lämna konkreta förslag på huvudmannaskapsförändringar.

En överföring av uppgifter från lokal till regional eller statlig nivå bygger på antagandet att dessa aktörer har en bättre kapacitet att ansvara för uppgifterna än vad kommunerna har. Kommunernas ansvarsområden skulle minska, men ansvaret skulle kunna bli mer i paritet med den tillgängliga kapaciteten.

Exempel på områden som har debatterats är om staten ska ta över ansvaret för skolan och den högspecialiserade sjukvården. En annan diskussion som förekommer är om kommunerna ska få en större roll som utförare inom ett verksamhetsområde, utan att huvudmannaskapet går över till kommunerna. Organiseringen av Arbetsförmedlingens verksamhet är ett sådant exempel.

Den omfattande interkommunala samverkan inom bl.a. gymnasieskola, räddningstjänst och överförmyndare kan tolkas som att många kommuner har bedömt att kommunen är för liten för att självständigt kunna driva verksamheterna på ett effektivt sätt. Det kan därför finnas skäl som talar för att vissa verksamheter har en mer regional än lokal logik.

En överföring av uppgifter från lokal till regional eller statlig nivå innebär att den kommunala självstyrelsen begränsas eftersom välfärdsmodellen skulle bli mer centraliserad.

Ytterligare decentralisering av uppgifter till den lokala nivån skulle å andra sidan i princip kunna innebära att många kommuners drifts- och utvecklingskapacitet stärks. Nya uppgifter innebär dock att kommunerna ytterligare behöver bygga ut sin kompetens, vilket med tanke på den demografiska utvecklingen kommer vara svårt för de mindre kommunerna eftersom de redan i dag har svårt att upprätthålla tillräcklig kapacitet för att sköta sina nuvarande uppgifter.

Asymmetrisk ansvarsfördelning

Sedan 1971 har Sverige ett enhetligt kommunbegrepp. Den svenska kommunmodellen innebär att alla kommuner i huvudsak har samma uppgifter och följer samma lagstiftning; ansvarsfördelningen är därmed symmetrisk. De undantag som finns i dag är förhållandevis margi-

nella och handlar främst om att enskilda kommuner kan ta över vissa uppgifter från statliga myndigheter eller från regionen.

Centralt i asymmetribegreppet är att det innebär en förändring av vilken aktör som har det rättsliga och politiska ansvaret för en verksamhet gentemot väljarna. Centralt är också att den aktör, kommun eller region som har avhänt sig verksamheten inte har något ansvar eller inflytande över den överförda verksamheten.

En tydlig demokratisk konsekvens av en asymmetrisk modell är att den kan hindra eller försvåra för väljaren att utkräva ansvar för hur en verksamhet bedrivs; när ansvaret flyttas till en annan aktör försvinner eller minskar väljarnas möjligheter att utkräva ansvar av de politiker som är ansvariga för verksamheten. Om ansvaret för uppgifter i stället överförs från staten till vissa kommuner ökar det lokala politiska inflytandet över verksamheten i de aktuella kommunerna.

En andra aspekt på en asymmetrisk modell är att det skulle bildas en form av A- och B-kommuner, där B-kommuner skulle få ett mindre omfattande ansvarsområde än A-kommunerna. Med tanke på att det redan i dag är svårt att rekrytera förtroendevalda finns en risk att rekryteringssvårigheterna ytterligare skulle förvärras i en asymmetrisk modell. Faran är att förtroendeuppdrag i en B-kommun skulle upplevas som mindre attraktiva. Risken är även att B-kommuner skulle uppfattas som mindre attraktiva för arbetssökande vilket därmed skulle kunna bidra till att rekryteringen av kompetent personal skulle försvåras.

Kommunutredningen bedömer att en asymmetrisk modell får negativa konsekvenser för lokaldemokratin eftersom ett centralt instrument, möjligheten till ansvarsutkrävande, delvis sätts ur spel. En slutsats är också att det är svårt att argumentera för att en asymmetrisk lösning stärker kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet. Utredningen ser därmed att en asymmetrisk lösning av detta slag inte är en lämplig kapacitetsstärkande åtgärd för kommunerna.

Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder

Digitala verktyg kan användas för att upprätthålla och höja kvaliteten i kommunernas verksamheter. Införandet av digitala lösningar och automatisering kan t.ex. frigöra personal så att dessa personer kan ägna sig åt mer kvalificerade arbetsuppgifter, vilket i sin tur kan

höja kvaliteten i verksamheten. Det finns dock stora svårigheter när det gäller att uppskatta hur stor den ekonomiska potentialen av digitalisering kan vara.

Digitalisering är en kostnads- och tidskrävande process som ställer stora krav på såväl kommunernas olika verksamheter som på kommunernas ledning och styrning. Det finns också stora skillnader mellan kommuner när det gäller att kunna nyttja potentialen i digitala lösningar, där små kommuner ofta har sämre ekonomiska resurser och möjligheter att rekrytera kompetens för att kunna tillämpa digitala lösningar.

Ett stort hinder för att bättre kunna nyttja digitaliseringens möjligheter är att det i Sverige saknas en nationell digital infrastruktur. Detta har lett till att olika myndigheter, sektorer och kommuner har utvecklat egna lösningar anpassade efter de egna verksamheternas behov. Det finns därför ett stort behov av gemensamma lösningar för utbyte av digital information.

En viktig aspekt på digitaliseringen är också personlig integritet och sekretess. Skyddet av den personliga integriteten måste vägas mot andra värden, t.ex. effektivisering. Omfattande regelverk, t.ex. dataskyddsförordningen och sekretesslagen syftar till att skydda den personliga integriteten, men hindrar ibland ett effektivt nyttjande av data.

Tillgång till fast bredband med hög prestanda är en grundförutsättning för att kommunerna ska kunna använda sig av digitaliseringens möjligheter. Det handlar inte bara om utbyggnad av fast bredband utan också om att underhålla och uppgradera befintlig digital infrastruktur. Det finns fortfarande stora skillnader när det gäller tillgång till fast bredband i olika delar av landet samt mellan flerfamiljshus och enfamiljshus.

En annan viktig åtgärd för att stärka kommunernas kapacitet är utbyte av erfarenheter och lärande mellan kommunerna. Det finns ett stort antal nätverk och plattformar redan i dag som syftar till just detta. Inte minst SKR bedriver omfattande verksamhet för lärande, stöd och erfarenhetsutbyte mellan kommuner, men det finns också en rad andra fristående organisationer och nätverk. Utmaningen är dock att det krävs en mottagningskapacitet i form av tid och resurser som de befolkningsmässigt små kommunerna ofta saknar.

Det finns en lång tradition av samverkan mellan kommuner och civilsamhällets organisationer. En grundläggande utgångspunkt för

Kommunutredningen är dock att det finns begränsningar i hur stor utsträckning kommunerna kan avhända sig uppgifter till civilsamhällets organisationer.

En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna

Kommunutredningen konstaterar att samverkan ger förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapacitet. Särskilt behöver strategisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer stimuleras för att öka såväl omfattningen som tydligheten avseende vilka verksamheter som kommunerna samverkar kring. Den övergripande slutsatsen är dock att det i ett framtidsperspektiv kan finnas behov av en förändrad kommunstruktur för att värna den decentraliserade samhällsmodellen. Utredningen vill även understryka att det krävs en kombination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt för att kommunerna ska ha tillräcklig kapacitet att utföra sitt uppdrag.

Åtgärderna kan se olika ut beroende på kommunernas geografi och andra strukturella förutsättningar. Exempelvis innebär långa avstånd svårigheter att uppnå ekonomiska skalfördelar i den kommunala verksamheten, eftersom verksamheter som förskola, skola och äldreomsorg behöver bedrivas nära invånarna. Detta måste tas i beaktande både när det gäller utökad och mer strategisk samverkan mellan kommuner och sammanläggningar av kommuner. Kommunutredningen gör ändå bedömningen att strategisk samverkan, och på längre sikt sammanläggningar, kan vara lämpliga åtgärder för att stärka kommunernas drift- och utvecklingskapacitet även i glesa kommuner.

Förutsättningarna både för samverkan och sammanläggningar är dock bättre där kommunerna funktionellt hänger samman. Det gäller såväl jämnstora kommuner med korta avstånd, som kommuner nära större städer, även om behoven utifrån kapacitetssynpunkt inte är lika stora i storstadsregioner.

Utgångspunkten när det gäller kommunsammanläggningar är att dessa ska bygga på frivillighet vilket innebär att det är kommunerna själva som beslutar om de önskar genomföra en kommunsammanläggning. Utvecklad samverkan mellan kommuner kan bedömas som en tillräcklig åtgärd av vissa kommuner, medan andra kommuner kan se en utvecklad strategisk samverkan som ett steg på vägen mot sammanläggning.

Utredningen föreslår också en försöksverksamhet för kommuner som vill prova olika typer av nya arbetssätt. Det kan handla om åtgärder som syftar till att stärka kapaciteten i kommunerna, möjliggöra anpassning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar. Försöken kan vara inriktade på strukturförändringar eller vara av mer verksamhetsutvecklande karaktär.

Staten måste ta sitt ansvar

Samtidigt som kommunerna själva har ett ansvar att säkerställa att de kan sköta sina verksamheter så har staten ett grundläggande ansvar för att samtliga kommuner har tillräckliga förutsättningar och tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter.

Staten behöver ta ett övergripande ansvar för att säkerställa kommunernas ekonomiska förutsättningar och genomföra åtgärder för att underlätta kompetensförsörjningen i kommunerna. Staten behöver dessutom vidta åtgärder för att kommunerna ska kunna dra nytta av de möjligheter som digitaliseringen ger.

Kommunutredningen vill understryka att staten också måste sköta sina egna åtaganden, för att kommunerna i sin tur ska kunna ha tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter. Staten ska t.ex. garantera finansiering av verksamheter och ansvar som läggs över på kommunerna i enlighet med finansieringsprincipen. Staten behöver dessutom tydligare beakta hur förändringar i den statliga verksamheten påverkar kommunernas förutsättningar, där organiseringen av Arbetsförmedlingens verksamhet utgör ett aktuellt exempel.

Staten kan dessutom vidta åtgärder om den ekonomiska situationen för vissa kommunkategorier blir ohållbar; exempelvis kan justeringar göras inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Kommunutredningen bedömer att en bred översyn av det kommunala utjämningssystemet behöver genomföras så att kommunerna kan ges mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla sina invånare en likvärdig service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.

Kommunutredningen anser vidare att såväl antalet som andelen riktade statsbidrag till kommunerna bör minskas. Utredningen föreslår därför att en statsbidragsprincip, likställd med nuvarande finansieringsprincip, införs. En minskad användning av riktade statsbidrag till

förmån för generella bidrag skulle bidra till att stärka kommunernas kapacitet, genom att verksamheten blir mer långsiktig och anpassad till de lokala behoven.

Bristen på arbetskraft och kompetens inom kommunernas verksamheter kommer att kräva både kortsiktiga och långsiktiga åtgärder inom flera olika områden. Statens möjlighet att lösa kommunernas framtida arbetskrafts- och kompetensbrist är mer komplex än den är i fråga om kommunernas ekonomiska förutsättningar. Kommunutredningen betonar dock att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som underlättar rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Det handlar både om åtgärder som syftar till att öka arbetskraftsdeltagandet och om olika typer av utbildningsinsatser.

Ett specifikt förslag från utredningen för att underlätta kompetensförsörjningen är en möjlighet till nedskrivning av studieskulder i kommuner som har särskilt stora svårigheter att rekrytera, både till kommunernas egna verksamheter, andra delar av offentlig sektor och till privat sektor i kommunerna.

Kommunutredningen anser vidare att staten behöver vidta åtgärder för att underlätta och stödja kommunernas digitaliseringsarbete. Det handlar om åtgärder som att utveckla en förvaltningsgemensam infrastruktur, att undanröja onödiga juridiska hinder för digitalisering och att utveckla det stöd till kommunerna som Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) kan ge.

Kommunutredningen gör den generella bedömningen att statens ansvar blir särskilt viktigt för de befolkningsmässigt minsta kommunerna i glesa områden. Behovet av åtgärder för att långsiktigt stärka dessa kommuners kapacitet är särskilt tydligt.

Genomförande av strategin

Alla kommuner har i dag en mer eller mindre utvecklad samverkan med andra kommuner och det är vanligt att en kommun ingår i samverkanskonstellationer med olika kommuner för olika verksamheter. En konsekvens av den utvecklingen är en stor komplexitet som gör det svårt för såväl väljare som förtroendevalda att ha kunskap om vem som ansvarar för utförandet av en viss verksamhet.

Kommunutredningen gör bedömningen att en mer strategisk samverkan mellan kommuner skulle leda till effektivare samverkan och därmed höjd kapacitet i den kommunala verksamheten. Ett syfte är att kommunerna i ökad utsträckning ska samverka inom en fast kommunkonstellation. Ett annat syfte är att försöka utveckla sätt att fördjupa samverkan inom den konstellationen, även avseende de för kommunerna kostnadsmässigt stora verksamheterna såsom skola och äldreomsorg. En mer strategisk samverkan kan stärka möjligheterna att bygga upp en ömsesidig tillit mellan såväl politiker som invånare vilket kan bidra till en långsiktigt mer omfattande och djup samverkan. En strategisk samverkan kan också i vissa fall leda vidare till frivilliga sammanläggningar av kommuner.

Det finns behov av incitament och stödjande åtgärder för att främja både strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar. För att stimulera frivilliga sammanläggningar behöver dessutom hinder i regelverket identifieras och i möjligaste mån undanröjas. Ett sådant hinder är att kommuner som går samman kan förlora bidrag inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Kommunutredningen föreslår ekonomiska incitament för att stimulera strategisk samverkan mellan kommuner och för att stödja kommunsammanläggningar. Vidare är det viktigt att involvera kommunerna i en dialog samt stödja kommuner som vill utveckla strategisk samverkan eller som frivilligt vill gå samman.

Det är viktigt att staten även i fortsättningen tydligt tar sitt ansvar för kommunerna och driver de frågor som Kommunutredningen tagit upp. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att en kommundelegation med både statliga och kommunala företrädare inrättas. I Kommundelegationens uppdrag ska ingå att stödja kommuner som vill utveckla strategisk samverkan eller gå samman med andra kommuner. Detta arbete ska utföras i samarbete med landshövdingarna i respektive län. Delegationen ska också ha till uppgift att administrera och utvärdera den försöksverksamhet som Kommunutredningen föreslår.

De olika åtgärder som Kommunutredningen föreslår kommer att ta olika lång tid att sätta igång och att genomföra. Vissa av förslagen kan påbörjas relativt snabbt, t.ex. försöksverksamhet och stöd till strategisk samverkan. Även andra åtgärder, t.ex. en bred översyn av det kommunala utjämningssystemet, behöver initieras relativt skyndsamt eftersom det kommer att ta tid att genomföra ett sådan uppdrag. När

det gäller genomförandet av de strukturella åtgärderna som gäller steg mot strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar, så vill Kommunutredningen dock betona vikten av långsiktighet och uthållighet samt att staten med jämna mellanrum och i dialog med kommunerna omprövar och utvecklar strategin.

Kommunutredningens förslag och bedömningar

En utgångspunkt för utredningens förslag och bedömningar är att kommunerna behöver ha tillräcklig kapacitet för att den svenska decentraliserade samhällsmodellen ska kunna bibehållas och utvecklas. Utredningen menar att flera olika åtgärder måste vidtas för att stärka kommunernas kapacitet, så att kommunerna även i framtiden ska kunna fullgöra sina uppgifter. Det krävs en kombination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt, där åtgärderna kan se olika ut beroende på kommunernas geografi och andra strukturskiljande förutsättningar.

Strukturella åtgärder

  • Utredningen bedömer att samverkan mellan kommuner skapar förutsättningar för stärkt driftskapacitet i kommunerna. En mer strategisk samverkan bör dock utvecklas för att större effekter på kommunernas kapacitet ska erhållas. Sammanläggningar av kommuner kan stärka både kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet. Utvecklingen i ett framtidsperspektiv pekar på ett behov av förändringar i kommunstrukturen för att värna den decentraliserade samhällsmodellen. En förutsättning för kommunsammanläggningar är att de bygger på frivillighet.
  • Utredningen föreslår att ett statsbidrag införs för kommuner som vill bedriva utvecklingsarbete inriktat mot att åstadkomma en mer strategisk samverkan eller en frivillig sammanläggning.
  • Utredningen föreslår att staten tar över skulder från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanläggningar. Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utredning dels för att analysera de närmare tekniska och juridiska aspekterna av förslaget, dels ta fram ett mer detaljerat förslag.
  • Utredningen föreslår att regeringen initierar en försöksverksamhet där kommuner får ges undantag från bestämmelser i lag, förordning eller myndighetsföreskrift. Försöksverksamheten ska syfta till att pröva sätt att stärka kommuners kapacitet, möjliggöra anpassning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar.
  • Utredningen föreslår att en kommundelegation inrättas inom

Regeringskansliet. Kommundelegationen och landshövdingarna ges i uppdrag att föra en dialog med kommuner om kapacitetsstärkande åtgärder, särskilt om strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar. Delegationen ska också sköta uppdraget om försöksverksamhet.

  • Utredningen föreslår att Statskontoret ges ett kunskapsutvecklande uppdrag avseende kommunernas förutsättningar och utvecklingsbehov.
  • Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till att Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA), får i uppdrag att i samverkan med statliga tillsynsmyndigheter utveckla statistik som mäter kvalitet i kommunernas verksamheter.

Statens åtaganden och statlig närvaro i hela landet

  • Utredningen bedömer att det är av avgörande betydelse att staten sköter sina åtaganden för att kommunerna ska ha tillräcklig kapacitet att utföra sitt uppdrag. Det handlar om att staten finansierar och utför de uppgifter som den ansvarar för, att staten följer finansieringsprincipen och att staten på olika sätt är närvarande i kommunerna.

Kommunernas ekonomi

  • Utredningen föreslår att regeringen lägger fram ett förslag om godkännande av en statsbidragsprincip till riksdagen. Principen innebär att staten primärt ska använda andra sätt än riktade statsbidrag för att styra kommunernas verksamhet. Om riktade bidrag ändå

ges bör de klustras (grupperas) inom kommunala verksamhetsområden och/eller överföras till generella bidrag efter två år.

  • Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att genomföra en bred översyn av det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Syftet är att säkerställa att utjämningssystemet i tillräcklig grad kan ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturellt betingade kostnader.
  • Utredningen föreslår att regeringen tillser att det sker en löpande förvaltning och uppföljning av det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Kommunernas kompetensförsörjning

  • Utredningen bedömer att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som bidrar till rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Åtgärderna bör syfta till att höja sysselsättningsgraden och arbetskraftsdeltagandet i befolkningen, särskilt bland utrikes födda.
  • Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till att utreda möjligheten att minska studieskulder för personer som är bosatta och yrkesverksamma i kommuner med särskilt stora utmaningar gällande kompetensförsörjning.

Kommunernas digitaliseringsarbete

  • Utredningen bedömer att staten bör ta ett långsiktigt ansvar för att etablera en förvaltningsgemensam infrastruktur för grunddata och informationsutbyte som kommunerna kan ansluta sig till.
  • Utredningen förslår att regeringen tillsätter ett rättsligt beredningsorgan inom kommittéväsendet som får i uppdrag att löpande ta fram beredningsunderlag för anpassning av gällande rätt som möjliggör accelererad digitalisering och förbättrad digital informationsförsörjning i kommunerna.
  • Utredningen bedömer att Myndigheten för digital förvaltning

(DIGG) bör ges i uppdrag att stödja kommunernas digitaliseringsarbete.

Övriga förslag och bedömningar

  • Utredningen bedömer att staten bör vidta åtgärder för att förenkla för kommunerna att ta del av statliga myndigheters planeringsunderlag som behövs i kommunernas klimatrelaterade arbeten. Planeringsunderlagen bör tillhandahållas utan kostnad för kommunerna.
  • Utredningens föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning om det finns behov av ändringar i speciallagstiftning om grundläggande infrastruktur, för att underlätta samverkan mellan kommuner, särskilt avseende vatten- och avloppssystem (VA-system) och bredband.
  • Utredningen förslår att regeringen ger Tillväxtverket i uppdrag att i samverkan med Boverket, Trafikverket och regionerna stödja strategisk planering i kommunerna, med syfte att förbättra samarbetet i lokala och regionala planeringsprocesser.
  • Utredningen bedömer att regeringen bör vidta åtgärder för att underlätta finansieringen av bostadsbyggande i kommuner där fastigheters låga marknadsvärden negativt påverkar möjligheten att finansiera nybyggnation. Regeringen bör också underlätta byggandet av bostäder genom förändringar av redovisningsregelverket.

Summary

The smallest municipality in Sweden, Bjurholm, has 2 450 inhabitants, whereas the largest, Stockholm, has 962 154. Despite the differences in size, all municipalities have the same tasks and responsibilities. The municipalities provide welfare services such as education as well as child and elderly care. They also provide technical services. In addition, municipalities have a key role in societal development; they are responsible for physical planning, housing, infrastructure and community development. They also have supervisory and control duties across various areas, such as the environment and food security. Furthermore, municipalities are important employers; in 2017, the municipal level had 700 000 employees.

Municipalities in Sweden are facing major challenges due to demographic development and rapid urbanisation. Forecasts show that 18 of Sweden’s 290 municipalities will have under 5 000 inhabitants in 2040 compared to 14 of 290 currently. At the same time and according to the same forecast, the number of municipalities with a population over 100 000 inhabitants will increase from 18 to 27 by 2040. Differences between municipalities in terms of population, competence, financial conditions and thus capacity are clearly increasing.

The government has therefore appointed a parliamentary Committee to formulate a strategy aiming at strengthening the capacity of municipalities so that they can fulfil their assignments and handle future challenges.

Challenges

Financial conditions and the provision of skills will become ever more pressing issues for most municipalities in the coming years. The municipalities will also face challenges when it comes to main-

taining the quality of services, coping with demands for investment and dealing with the consequences of climate change. Small municipalities generally have a weaker level of capacity than larger municipalities and are also more vulnerable to demographic and financial changes.

All categories of municipalities, except the largest cities, are experiencing a reduction in their ability to finance services through tax revenues. This leads to a greater dependence on income equalisation between municipalities and financial support from the national level. The provision of skills in the municipalities is also increasingly challenging. There is in particular a lack of teachers, preschool teachers and trained staff in elderly care. Small and peripheral municipalities face the most difficulty when it comes to attracting employees, especially within the school and care sectors.

Urbanisation and demographic development lead to polarisation between large and small municipalities. Large municipalities are increasing in numbers and growing in terms of population. Small municipalities are also increasing in numbers and shrinking in terms of population. In small municipalities this development leads to weakening capacity, especially in terms of strategic capacity. In large municipalities the development leads to a mismatch between administrative division on one hand and functional area on the other. This will affect the capacity of these municipalities to deal with issues relating to physical planning, housing etc.

In sum, the municipalities are facing several types of challenges all of which are likely to be further exacerbated in the coming years:

  • A more difficult financial situation
  • Difficulties in gaining access to needed skills and labour
  • Integration of immigrants
  • Increasing demands for investments
  • Increasing demands for services and welfare
  • Dealing with the effects of climate change.

These challenges tend to be more severe in small municipalities since the level of capacity and robustness both in terms of the economy and general and specialist competence are weaker in these municipalities.

Basic principles

Local self-government and state governance

Compared to many other European countries, local self-government in Sweden is extensive and Swedish municipalities enjoy wideranging responsibilities. Despite this, state-level governance of the municipalities – not least through earmarked state grants – has increased in recent years.

Municipal capacity

According to the Committee’s terms of reference each municipality must have enough capacity to prepare, make and implement decisions in order to provide services based on national demands and citizens’ needs.

The Committee have chosen to differentiate between the municipalities’ operational capacity and their strategic capacity. Operational capacity relates to municipalities ability to deliver tasks and provide services to their citizens both in the short-term and longterm. Strategic capacity relates to a permanent and long-term ability to fulfil assignments and face societal challenges. According to the Committee operational capacity is not enough. From a long-term perspective the municipality also needs to display a sufficient level of strategic capacity. It is also crucial for both operational and strategic capacity that the municipalities have the ability to govern and manage their own organisation.

Structural changes

According to the terms of references, the Committee’s focus is on structural changes. The Committee is assigned to analyse four types of structural reforms: increased inter-municipal cooperation, municipal mergers, general change of tasks and responsibilities and asymmetric change of tasks and responsibilities. A key question here is to what extent the four types of structural changes can strengthen the operational and strategic capacity of the municipalities.

Inter-municipal cooperation

Inter-municipal cooperation has become more common over the past 20 years. The number of both municipal federations (legal entities with boards nominated by the member municipalities) and common committees (one municipality takes responsibility for tasks in a group of municipalities) has increased significantly over the past three decades.

According to the Committee, inter-municipal cooperation can enhance the ability of the municipalities to deliver tasks and provide welfare services. However, inter-municipal cooperation over time tends to be affected by changing conditions in the individual municipalities' politics and economy, potentially leading to tensions and increasing instability in the cooperation arrangements.

Limited empirical evidence exists showing that inter-municipal cooperation leads to increased cost efficiency and service quality.

The negative democratic aspects of municipal cooperation are less control and influence for individual municipalities, increased complexity for voters and politicians and reduced opportunities for voters to make the politicians accountable.

According to the Committee, the more strategically-focused inter-municipal cooperation option provides better continuity and better conditions for building trust between the municipalities. The Committee defines strategic inter-municipal cooperation as fixed constellations of municipalities cooperating within a wider range of fields and from a more long-term perspective.

Municipal mergers

Analyses from the Nordic countries show that a municipality should have at least 20 000 inhabitants to be able to efficiently deliver the wide range of tasks and services it is obligated by law to provide. Generally, larger municipalities have better operational and strategic capacity than smaller ones.

There is however no clear relation between municipal size and economic performance. Evaluations of the Danish municipal reform in 2007 show that there have been no cost savings in key welfare services, such as schools and elderly care. Nevertheless, financial results in respect of the merged municipalities have improved. According to a cost analysis undertaken by the Committee on Swedish conditions, merger was expected only to lead to marginal cost benefits.

Demography, sparse settlement pattern and long distances to larger cities are significant to municipal capacity. A small municipality close to a larger city for instance often has a better capacity level compared to a municipality of the same size with a sparse settlement pattern and peripheral location.

Municipalities in the same functional area (e.g. labour market or commuting area) could benefit from mergers but incentives for merger are often lower in these municipalities.

Municipal mergers might also have democratic implications. In a larger municipality, a greater distance exists between voters and politicians while the positive implications of such mergers can be that a larger municipality has a greater capacity to provide services to its citizens and to recruit politicians.

Strong arguments supporting municipal mergers are that larger municipalities are more robust, have a better financial capacity, a better investment capacity and a more favorable situation when it comes to recruiting needed skills. Generally, a larger municipality will also display a greater level of strategic capacity to deal with future challenges.

General change of tasks and responsibilities

A third example of structural change is to change the municipalities’ tasks and responsibilities, either through centralisation from the local to the regional or state level or through decentralisation from

state or regional level to the local level. The driving force behind centralisation could be that the task or assignment in question has a more regional or national logic, e.g. rescue service or upper secondary schools. Another driving force behind centralisation is that the municipalities lack the capacity to provide services and deliver tasks.

On the other hand, decentralisation of tasks and responsibilities could be a way of strengthening the municipalities’ ability to attract skills as well as strengthening the municipalities’ operational and strategic capacity. However, new tasks and responsibilities mean that the municipalities will have to have new and increased competence. Since the smallest municipalities already lack the capacity to handle their current tasks and assignments, it will be difficult for them to handle additional tasks and assignments.

Asymmetric change of responsibilities

Since 1971, Sweden has had what can be termed, a symmetric system of local government, i.e. all municipalities have the same assignments and obligations. Asymmetry means that different categories of municipalities have different assignments and obligations. One implication of asymmetry is that it makes it more difficult for voters in a specific municipality to hold their politicians accountable, when responsibility is transferred from their own municipality to another municipality where they do not have the right to vote. If, however, responsibility is transferred to the state or regional level, voters can hold the politicians accountable in national or regional elections.

The Committee therefore assesses that asymmetry will have negative democratic consequences when a central democratic instrument, political accountability, is partially put out of play. It is also difficult to argue that asymmetry strengthens the municipalities’ operational and strategic capacity. Indeed, one effect of this can be that both the operational and strategic capacity of those municipalities with less tasks are weakened as their tasks are adapted to their changing capacity.

Other ways of strengthening municipal capacity

Digital tools can be used to maintain and increase quality in terms of municipal services and tasks, e.g. the automation of certain administrative tasks can create space for employees to focus on assignments which align more to their own key skills sets. This process of digital transformation however necessarily places high demands on the municipalities, particularly in terms of professional competence, governance and financial resources. Significant differences clearly exist between municipalities when it comes to their capacity to fully utilise the potential of digitalisation.

Another important tool to strengthen municipal capacity is learning and the exchange of experiences between municipalities.

Strategy to strengthen the capacity of municipalities

The Committee assesses that inter-municipal cooperation improves the conditions for strengthening municipalities’ operating capacity. The overall conclusion however is that, in future, there may be a need to change the municipal structure in order to safeguard the decentralised model. The Committee also wants to emphasise that a combination of various measures in both the short and long term is required for the municipalities to have enough capacity to fulfil their assigned tasks.

The measures may however look rather different depending on the geography of the municipalities and other structural conditions. For example, long distances make it difficult to achieve economies of scale in municipal activities, since municipal activities such as preschool, school and elderly care need to be delivered close to the inhabitants. This must be taken into account both when it comes to increased and more strategic inter-municipal cooperation and with regards to municipal mergers.

The point of departure in respect to municipal mergers is that these must be voluntary, which means that it is the municipalities themselves who decide if they wish to merge. Strategic inter-municipal cooperation may be considered sufficient in some municipalities, while other municipalities may see strategic cooperation as a step along the road to merger.

The state has a fundamental responsibility to ensure that all municipalities have sufficient resources and support to fulfil their tasks. The state needs to take overall responsibility to ensure that the financial conditions of municipalities are adequate. The state also needs to take measures to enhance recruitment in respect of needed skills and expertise in the municipalities. In addition, the state also needs to take measures to make it easier for municipalities to take advantage of digital solutions.

Proposals and assessments

Structural changes

The Committee assesses that strategic inter-municipal cooperation can lead to a more efficient cooperation and that this in turn can strengthen municipal capacity. Municipal mergers can strengthen both operational and strategic capacity. In future perspective, a changed municipal structure may be necessary to safeguard the decentralised model. Municipal mergers should be voluntary.

The Committee proposes a state grant to municipalities wishing to initiate a process of more strategic inter-municipal cooperation or a municipal merger.

The Committee proposes that the state take over the debts of those municipalities that want to carry out a municipal merger.

The Committee proposes a project to establish a test bed for municipal experimentations allowing municipalities to test new measures to strengthen their capacity.

The Committee proposes the establishment of a Municipal delegation who in collaboration with the County governors will conduct a dialogue with the municipalities on measures to strengthen their capacity.

State commitments and presence in all parts of the country

The Committee assesses that the state’s commitments and the management of these commitments are of decisive importance in enabling the municipalities to have sufficient capacity to fulfil their tasks. The state should ensure the financing and implementation of state

responsibilities, the state should follow the financing principle and should also be present with jobs, government agency services and a police presence throughout Sweden.

The financial situation of the municipalities

The Committee proposes that the state primarily uses means other than targeted state grants in order to govern municipal tasks and responsibilities.

The Committee proposes that the government sets up an inquiry to conduct a broad review of the municipal financial equalisation system. Furthermore, the Committee proposes an ongoing administration and follow-up of the municipal financial equalisation system.

Provision of skills

The Committee proposes that the government takes the initiative to investigate the possibility of reducing student loans for people living and working in municipalities with particularly difficult challenges in respect of the provision of skills.

The digital transformation of municipalities

The Committee assesses that the state should take long-term responsibility for the establishment of a common public sector infrastructure for basic data and the exchange of information to which the municipalities can connect.

The Committee proposes that the Government sets up an inquiry to assess the regulatory changes required in order to ensure that the process of digital transformation occurs smoothly.

The Committee proposes that the government gives the State Agency for digital government the assignment to support the municipalities in their digital transformation processes.

Other proposals and assessments

The Committee also assesses that the state should take measures to enable easier access for municipalities to national planning documentation related to the effects of climate change.

The Committee proposes that the government sets up an inquiry to investigate whether special regulations on basic infrastructure are required, to enhance inter-municipal cooperation, concerning in particular the issues of water and sewage and broadband.

The Committee proposes that the government gives The National Agency for Regional and Economic Growth the assignment – in collaboration with National Board of Housing, Building and Planning and the Swedish Transport Administration – to support strategic planning in the municipalities with the aim of improving joint local and regional planning processes.

Finally, the Committee assesses that the government should take measures to facilitate the financing of new housing in municipalities where construction costs exceed market value.

1. Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

1.1. Uppdraget

Regeringen beslutade den 9 februari 2017 (dir. 2017:13, se bilaga 1), att tillkalla en parlamentarisk kommitté1 för att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Strategin ska bygga på en fördjupad analys av hur befintliga och framtida utmaningar bör mötas, samt om, och i så fall vilka, strukturella förändringar som är nödvändiga. Kommittén ska mot bakgrund av denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vidtas och hur en genomförandeprocess kan utformas. I direktiven framhålls bl.a. fyra specifika strukturella åtgärder som kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen: kommunal samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, samt en asymmetrisk ansvarsfördelning. Enligt direktivet skulle uppdraget redovisas senast den 15 oktober 2019. Genom regeringsbeslut 11 april 2019 förlängdes utredningstiden till redovisning senast den 28 februari 2020.

Kommittén fick även i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Kommittén skulle i denna del utreda möjligheterna att utvidga och förenkla möjligheterna till avtalssamverkan samt utreda förutsättningarna att införa bestämmelser om en generell rätt till avtalssamverkan genom nödvändiga författningsförslag. Denna del av uppdraget redovisades den 17 oktober 2017.

1 www.sou.gov.se/kommunutredningen/kommitten-och-sekretariat/. Hämtat 2020-01-31.

1.2. Arbetet

Kommittén har antagit namnet Kommunutredningen.

Utredningen ska enligt direktiven föra en dialog med och kontinuerligt inhämta synpunkter från kommuner, regioner2, relevanta statliga myndigheter, forskningsinstitutioner och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).3 Utredningen ska hålla berörda centrala arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen ska även följa arbetet i och inhämta synpunkter från andra utredningar som berörs av uppdraget. Utredningen ska vidare inhämta erfarenheter från andra nordiska länder om deras arbete med strukturreformer och andra åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. För att få ett fördjupat och konkret underlag ska utredningen särskilt inhämta synpunkter och erfarenheter från kommuner som planerar att utvidga och fördjupa sin samverkan, genomföra indelningsförändringar eller att pröva andra lösningar för att stärka sin förmåga att möta samhällsutvecklingen.

Utöver utredningens kommittéledamöter och sekretariat4 har en expertgrupp5 bestående av ledamöter från Finansdepartementet, Näringsdepartementet, Infrastrukturdepartementet och SKR deltagit i arbetet. Sedan maj 2019 har även Tillväxtverket haft en ledamot i expertgruppen. Under arbetet med delbetänkandet deltog även ledamöter från Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket i expertgruppen.

Utredningen har hållit 25 sammanträden med kommittén, varav 17 tillsammans med expertgruppen. Därutöver har sju separata möten med expertgruppen hållits. I januari 2018 genomfördes ett tvådagars internat med kommitté och expertgrupp där kommunernas förutsättningar, utmaningar och möjligheter diskuterades med hjälp av inbjudna experter.

2 Riksdagen beslutade den 20 november 2019 att byta beteckning på landstingen och ett antal lagar och förordningar ändrades därför den 1 januari 2020 genom att den nuvarande beteckningen landsting byttes ut mot region. I texten använder Kommunutredningen därför genomgående begreppet region. I de fall där utredningen skriver om utvecklingen historiskt, särskilt i kapitel 3, används begreppet landsting. 3 Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bytte namn till Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) 27 november 2019. I löptexten använder utredningen Sveriges Kommuner och Regioner och förkortningen SKR. I fotnoter och referenser används däremot förkortningen SKL om fotnoten eller referensen syftar på ett material som publicerats före 27 november 2019. 4 www.sou.gov.se/kommunutredningen/kommitten-och-sekretariat/. Hämtat 2020-01-31. 5 www.sou.gov.se/kommunutredningen/expertgrupp/. Hämtat 2020-01-31.

Utredningen har även knutit två referensgrupper6 till sitt arbete, en med forskare och en med representanter för olika typer av kommungrupperingar. Tre möten har hållits med forskargruppen och två möten med kommungruppen. Därutöver har ett gemensamt slutmöte hållits med de båda grupperna. Dessutom har en informell referensgrupp med seniora experter fungerat som rådgivare till utredningen.

Utredningens ordförande, sekretariat och enskilda kommittéledamöter har redovisat och fört dialog om utredningens arbete vid 131 externa möten7 med kommuner, kommungrupperingar, regionala och statliga företrädare samt andra kommunala intressenter i alla delar av landet. Sammantaget har cirka 5 300 personer deltagit vid dessa tillfällen. I maj 2019 arrangerade utredningen ett seminarium och hearing i riksdagens förstakammarsal, vilken samlade cirka 90 interna och externa intressenter för diskussioner om utredningens slutsatser och möjliga förslag.8

Som ett led i arbetet med att föra dialog och att inhämta kunskap om kommunernas förutsättningar och arbete har Kommunutredningen också tillsammans med SKR genomfört fallstudier med fyra kommungrupperingar i olika delar av Sverige.9 Syftet med fallstudierna var att samla in empiri om erfarenheter och tankar från befintliga eller planerade samverkanslösningar, att undersöka effekter av möjliga kommunsammanläggningar samt att undersöka vilken potential kommunerna ser i olika åtgärder som utökad samverkan, kommunsammanläggningar och asymmetriska lösningar för att långsiktigt stärka kommunernas kapacitet.

Utredningen har därutöver särskilt följt processen med att försöka genomföra en sammanläggning av Ölandskommunerna Borgholm och Mörbylånga.

Separata möten har avhållits med arbetsmarknadens parter som arbetstagarorganisationer, SKR och Svenskt Näringsliv. Möten har även hållits med företrädare för ungdomsorganisationer och civilsam-

6 www.sou.gov.se/kommunutredningen/referensgrupper/. Hämtat 2020-01-31. 7 www.sou.gov.se/kommunutredningen/kalendarium/. Hämtat 2020-01-31. 8 www.sou.gov.se/presentationer-vid-kommunutredningens-seminarium-och-hearing-iriksdagshuset-15-maj-2019/. Hämtat 2020-01-31. 9 Fallstudierna genomfördes i följande kommungrupper: 1. Arjeplog, Arvidsjaur, Sorsele, Malå och Norsjö, 2. Köping, Arboga och Kungsör, 3. Jönköping, Habo och Mullsjö, 4. Familjen Helsingborg, ett samarbete mellan kommunerna i nordvästra Skåne (Bjuv, Båstad, Helsingborg, Höganäs, Klippan, Landskrona, Perstorp, Svalöv, Åstorp, Ängelholm och Örkelljunga). Se även avsnitt 12.7 samt underlagsrapporten Stärkt kapacitet i kommunerna, En studie av fyra

olika kommungrupper, Kommunutredningen Fi 2017:02 och SKL (2018.)

hället. Ett flertal möten har även hållits med andra utredningar med relevans för kommunernas verksamhet.

Nordiska erfarenheter av kommunreformer har inhämtats, dels genom expertis inom referensgruppen med forskare, dels vid möten med forskare och departementsrepresentanter från Danmark, Norge, Finland och Island.

Utredningen har med hjälp av forskare och konsulter genomfört ett antal fördjupningsstudier om bl.a. kommunsamverkan, asymmetriska lösningar, kommunreformer i de nordiska länderna, möjligheter och hinder för digitalisering samt kommunernas socioekonomi. Studierna finns tillgängliga på utredningens webbplats.10

1.3. Bedömningar och avgränsningar

Kommunernas utmaningar är stora och växande. Sedan Kommunutredningens start våren 2017 har larmrapporter om kommunernas svåra situation kommit allt oftare. Det handlar inte bara om kommunernas allt svagare ekonomi, utan i minst lika hög grad om svårigheter med kompetens- och arbetskraftsförsörjning. Till detta kan läggas ökande utmaningar avseende exempelvis investeringsförmåga, migration, integration och klimatförändring.

Förväntningarna på att utredningen ska komma med kraftfulla förslag som stärker kommunernas kapacitet att klara utmaningarna är stora, men kommunfrågan är komplex och det är ont om enkla lösningar. De förslag som läggs fram kan på flera avgörande punkter förbättra den kommunala kapaciteten. Men minst lika viktigt är att utredningen genom flera förslag sätter igång processer som kommer behövas under överskådlig tid för att stärka kommunernas kapacitet.

Utredningens analyser visar att kommunernas utmaningar kommer fortsätta att öka i omfattning och att dessa måste hanteras både långsiktigt och kontinuerligt. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utmaningar för kommunerna. Kommunutredningen menar att detta betänkande ger en god grund för en sådan diskussion och en fortsatt process som stärker kommunernas kapacitet och den kommunala självstyrelsen.

10 www.sou.gov.se/kommunutredningen/. Hämtat 2020-01-31.

En viktig del i det långsiktiga arbetet har också varit utredningens kunskapsuppbyggnad avseende kommunernas förutsättningar och möjliga alternativ för kapacitetsförstärkning. Denna del av betänkandet är således en central del av utredningens resultat. Utredningens genomgripande analyser av utmaningar, förutsättningar, strukturförändrande alternativ och effektiviseringsmöjligheter för kommunerna höjer förhoppningsvis det samlade kunskapsläget och kortar startsträckan för genomförande av nya förslag.

Återigen vill Kommunutredningen betona betydelsen av ett väl genomarbetat underlag för att driva en långsiktig process vidare i syfte att stärka kommunernas kapacitet att uppfylla sitt uppdrag gentemot invånarna och därmed legitimiteten för vår decentraliserade samhällsmodell.

I Kommunutredningens direktiv betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar.11 Det kan vidare noteras att det i utredningens direktiv anges att kartläggningen av kommunernas utmaningar inte ska ”utgöra underlag till förslag om verksamhetsutveckling”.12 Också denna skrivning kan tolkas som att utredningens förslag främst ska gälla strukturella förändringar.

Direktivet anger att utredningen ska analysera fyra olika slags strukturella åtgärder: utökad samverkan, kommunsammanläggning, generella förändringar av kommunernas uppgifter och asymmetrisk ansvarsfördelning. Utredningen tolkar direktiven som att det är dessa fyra olika åtgärder som i första hand ska analyseras och det bör också vara dessa som ska tolkas som strukturella lösningar eller strukturella förändringar.

En central fråga för utredningen är vilka strukturella åtgärder som kan vidtas för att ur ett systemperspektiv stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter där systemperspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsättningar kommunerna har att agera inom. Utredningen har därför analyserat kommunernas yttre villkor i form av nationella regelverk som har stor betydelse för hur de kan agera och hitta effektiva lösningar inom sina verksamheter. Detsamma gäller statliga myndigheter vars agerande påverkar kommunernas förutsättningar och utveckling.

11 Dir. 2017:13 Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen, s. 8. 12 Ibid., s. 9.

Därutöver ska utredningen enligt direktiven också överväga andra typer av åtgärder och möjligheten att kombinera olika åtgärder för att stärka kommunernas strategiska kapacitet.13 Bland andra typer av åtgärder har utredningen särskilt granskat de möjligheter och hinder som ges av en fortsatt digitalisering av kommunernas verksamhet.

En viktig utgångspunkt för utredningen är vidare att kommunerna ska ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras uppgifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen. Varje kommun måste, enligt direktiven, kunna bereda, fatta och genomföra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhällsservice inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och invånarnas behov.14

Tillräcklig kommunal kapacitet är nödvändig för att den decentraliserade samhällsmodellen med stark kommunal självstyrelse långsiktigt ska kunna värnas. Kommunutredningens analyser och förslag utgår därför från att alla kommuner ska ha tillräcklig kapacitet så att de långsiktigt har rimliga förutsättningar att sköta sina uppgifter.

Utredningen gör en åtskillnad mellan kommunernas driftskapacitet och kommunernas utvecklingskapacitet och menar att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapacitet i den meningen att man bara ska klara den dagliga verksamheten genom att erbjuda service och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en strategisk utvecklingskapacitet som ger en permanent och långsiktig förmåga att fullgöra sitt uppdrag och att möta samhällsutvecklingen.

I Kommunutredningens direktiv påpekas på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kommunernas utmaningar kan hanteras. I direktiven konstateras bl.a. att det finns ”starka skäl att överväga åtgärder för att långsiktigt säkerställa kommunernas kapacitet att möta samhällsutvecklingen”.15

Utredningen har ofta vid möten med olika kommunrepresentanter och kommunintressenter mötts av synpunkten att många av kommunernas utmaningar i nuläget kan lösas med ökad samverkan men att det på sikt förmodligen kommer krävas mer genomgripande kommunreformer. Det innebär att även om utredningen tar upp förslag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas

13 Ibid., s. 12. 14 Ibid., s. 7. 15 Ibid., s. 13.

kapacitet, så behöver utredningen också lägga grunden för hur ett mer omfattande kommunreformsarbete på längre sikt skulle kunna organiseras och genomföras.

Med hänsyn till uppdragets omfattning har det varit väsentligt att inrikta analyser och förslag mot de huvudsakliga utmaningar som kommunerna långsiktigt står inför.

1.4. Betänkandets disposition

Förutom formaliakapitel i början och slutet av betänkandet, är betänkandet uppdelat i fyra delar:

Del I består av kapitel 2–5 som innehåller en beskrivning av kommunernas historia och tidigare kommunreformer, en nordisk utblick med erfarenheter från kommunreformsarbete i våra grannländer, en analys av den kommunala självstyrelsen och den statliga styrningen av kommunerna samt en genomgång av kommunernas obligatoriska respektive frivilliga verksamhet samt olika samverkansformer.

Del II innehåller kapitel 6–12 som analyserar kommunernas förutsättningar och utmaningar. Kapitlen belyser den demografiska utvecklingen och de territoriella förutsättningarna, kommunernas ekonomi samt personal och kompetensförsörjning. Vidare analyseras kommunal demokrati och politisk representation samt andra utmaningar som följer av exempelvis migration och klimatförändringar. Vidare granskas kvaliteten i kommunernas verksamhet. Del II avslutas med ett sammanfattande kapitel om konsekvenserna av ökande utmaningar och principiella utgångspunkter för utredningen.

Del III består av kapitel 13–18 där fördelar och nackdelar med olika strukturella åtgärder och annan kapacitetsförstärkning analyseras. Mer specifikt granskas kommunal samverkan, kommunsammanläggningar, generell förändring av kommunernas uppgifter och asymmetrisk ansvarsfördelning. Det görs också en jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen. I denna del finns också särskilda analyser av demokratiaspekter samt hur de strukturella åtgärdsmöjligheterna förhåller sig till olika geografiska och territoriella perspektiv i form av bosättningsmönster och befolkningstäthet. Del III avslutas med ett kapitel där digitalisering och andra kapacitetstärkande åtgärdersmöjligheter granskas.

Del IV består av kapitel 19–21 där en strategi för hur en stärkt kapacitet i kommunerna kan åstadkommas beskrivs i kapitel 19, och där utredningens förslag och bedömningar redovisas i kapitel 20. I detta kapitel finns även konsekvensanalyser direkt kopplade till respektive förslag. Övriga konsekvensanalyser redovisas i kapitel 21.

DEL I

Bakgrund och nordisk jämförelse

2. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

Den lokala självstyrelsen har en lång historisk tradition i Sverige och grundlades redan i och med den kyrkliga sockenbildningen.1 Socknarna utvecklades till att bli organisationer för att ordna gemensamma angelägenheter inom socknens gränser. Socknens roll var däremot inte formaliserad och lagfäst. Enligt ett synsätt har den lokala självstyrelsen vuxit fram underifrån och befästs genom att staten har överfört uppgifter och ansvar till lokala och regionala självstyrelseorgan.2Enligt ett alternativt synsätt har traditionen av lokal självstyrelse inte satt några väsentliga spår i statsbildningen. Enligt detta alternativa synsätt har i stället betoningen av en centraliserad samhällsmodell varit i fokus. Kommunerna har vuxit fram och stärkts genom att staten har tilldelat dem allt fler uppgifter.3

2.1. Kommunerna 1862–1940

Under första halvan av 1800-talet kom idén om staden som en självstyrande enhet att dominera alltmer i Europa och en rad kommunala reformer genomfördes i t.ex. Frankrike, Nederländerna och Storbritannien. I Sverige utfärdades de första kommunala förordningarna 1862. Förordningarna reglerade kommunstyrelsen både i städerna och på landsbygden och vid samma tidpunkt fastställdes även förordningar om kyrkoråd och skolråd samt förordning om landsting. Samma år utfärdades dessutom specialförordningar för Stockholms stad. Det var vanligt runt om i Europa att huvudstäderna fick sina egna förord-

1 SKL (2013), 150 år av kommunal självstyrelse. 2 För en utförlig beskrivning av kommunernas historia rekommenderas t.ex. SKL (2013),

150 år av kommunal självstyrelse och Wetterberg G. (2000), Kommunerna.

3 Strandberg, U. (2005), ”Nationell politik och kommunalt självstyre” i Molander, P. och Stigmark, K. (red.), Självstyre, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn.

ningar eftersom staten hade ett intresse av att ha särskild kontroll över huvudstäderna, där den nationella politiska makten fanns samlad.

Genom 1862 års kommunalförordningar stadfästes också den beskattningsrätt som kommuner redan hade tillerkänts. Förordningarna markerar startpunkten för våra dagars kommuner och regioner. I förordningarna beskrivs kommunerna i stor utsträckning som genomförare av nationell politik och kommunernas beslutskompetens är en följd av att staten har delegerat makt och befogenheter till dem.4 Det var inte förrän drygt hundra år senare, 1974 när den nya regeringsformen trädde i kraft som kommunernas ställning reglerades i grundlagen (se kapitel 4).

Under perioden 1860 fram till 1920–1930 fanns tre olika typer av kommuner: städer, köpingar och landskommuner. Majoriteten av Sveriges befolkning levde under den här tiden på landsbygden och var skrivna i någon av de 2 000 landskommunerna. Landskommunernas viktigaste uppgift var fattigvården vars kostnader uppgick till 60–70 procent av landskommunernas utgifter. Församlingarna hade ansvar för de kyrkliga verksamheterna och däri ingick även ansvaret för skolan. Ansvaret för skolväsendet överfördes sedan successivt till de borgerliga kommunerna – först i de större städerna och sedan även i mindre städer och på landsbygden.

Fattigvården var en viktig uppgift även för städerna men städerna hade en betydligt större uppgiftsportfölj än landskommunerna. Städerna hade t.ex. ansvar för investeringar i den fysiska infrastrukturen. Utbyggnad av vatten och avlopp samt anläggande av gator och vägar innebar t.ex. stora kostnader för städerna. Eftersom städerna hade större kostnader än landskommuner och köpingar krävdes också ett mer kvalificerat och omfattande styre av städernas verksamhet. Städernas ansvar för byggnader, brand, hälsovård och ordning reglerades i de s.k. stadsstadgorna.

Köpingar var en kommuntyp för tätorter som var mindre än städer och som kunde tillämpa stadsstadgorna i begränsad omfattning. Det fanns också köpingar som inte var egna kommuner; de var i stället separata enheter (liknande municipalsamhällen, se nedan) inom en landskommun.

År 1900 tillkom en särskild lagstiftning om municipalsamhällen, även om det redan tidigare hade funnits möjlighet för tätorter inom landskommuner att bilda municipalsamhällen. Municipalsamhällena

4 Ibid.

(eller municipen) var inte egna kommuner, men de hade beskattningsrätt och självstyre i frågor som reglerades i de stadsstadgor som municipalsamhällena tillämpade.5

Fram t.o.m. kommunblockreformen på 1970-talet hade Sverige ett asymmetriskt system när det gällde den lokala nivåns ansvar. Städer hade en större uppgiftsportfölj än köpingar, landskommuner och municipalsamhällen. Städer med fler än 25 000 invånare undantogs också från att ingå i ett landsting, eftersom dessa städer ansågs vara tillräckligt stora för att på egen hand ansvara för landstingsuppgifter.

2.2. Kommunindelningsreformerna

Från 1930-talet och framåt skedde den stora framväxten av välfärdssamhället och kommunerna fick ansvaret för en stor del av välfärdsuppgifterna. Ideella organisationer tog till en början ofta hand om olika välfärdsuppgifter, t.ex. barnomsorg och äldreomsorg, med stöd från kommunerna. Senare kom kommunerna successivt att ta över ansvaret för utförandet av dessa uppgifter. I och med den kraftiga ökningen av antalet uppgifter som kommunerna skulle hantera och den utveckling som gjorde att många landskommuner kraftigt minskade i befolkning, höjdes snart röster från centralt håll på en sammanläggning av kommuner till större enheter.

2.2.1. Storkommunreformen

Fram till storkommunreformen 1952 fanns det nästan 2 400 landskommuner, men i och med reformen reducerades antalet till 816. En allt mindre andel av Sveriges befolkning bodde i landskommuner: 1862 bodde 90 procent av befolkningen i landskommuner medan endast 48 procent bodde i landskommuner 1950.6 Minskningen av befolkning i landskommunerna var en följd av den kraftiga ökningen av antalet köpingar och städer, men också mer generellt en följd av den stora inflyttningen från landsbygden till städer och tätorter. Storkommunreformen 1952 omfattade enbart landskommunerna eftersom köpingar och städer redan ansågs ha det befolkningsunderlag

5 SKL (2013), 150 år av kommunal självstyrelse, s. 26. 6 Ibid., s. 48.

som krävdes för att ta ansvar för och hantera det växande antalet uppgifter inom välfärden. De flesta landskommuner ansågs från centralt håll vara alltför små för att klara av välfärdsuppdraget medan skepsisen mot sammanläggningar var omfattande bland kommunerna själva.

Den statliga utredning som föregick reformen, Kommunindelningskommittén (SOU 1945:38), rekommenderade en minsta kommunstorlek på 2 000–3 500 invånare.7 Principen om att de nya storkommunerna skulle byggas runt en centralort fanns också med i utredningens förslag, en princip som också var vägledande vid kommunblocksreformen på 1970-talet. I riksdagsbehandlingen som föregick reformen 1952 framfördes inte några förslag om att reformen borde stoppas helt. Ledamöter främst från Högern8 och Bondeförbundet9, argumenterade däremot för att reformen skulle vara mindre långtgående och att det minsta invånarantalet för en ny sammanslagen kommun skulle minskas från 2 000 till 1 500. Många kommuner, främst på landsbygden motsatte sig reformförslaget med argument som också har återkommit över tid, t.ex. att avstånden skulle bli för stora i de nya storkommunerna och att den lokala demokratin skulle komma att försvagas.10

2.2.2. Kommunblocksreformen

Redan under slutet av 1950-talet började det resas krav på ytterligare sammanläggningar av kommunerna. Det motiverades särskilt med behov av ett större befolkningsunderlag för att kommunerna skulle kunna hantera social omsorg och grundskola. Det fanns också argument för att de högre ambitionerna inom samhällsplaneringen krävde större kommuner.11

År 1959 tillsatte regeringen en utredning med indelningssakkunniga för att göra en ny översyn av kommunindelningen.12 De indel-

7 Ibid., s. 51. 8 Det fullständiga namnet var från 1938 Högerns Riksorganisation. 1952–1969 använde partiet beteckningen Högerpartiet. 1969 ändrades namnet till Moderata samlingspartiet. 9 1957 bytte Bondeförbundet namn till Centerpartiet. 10 Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J., (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Administration, 14 (3–4), s. 3–36. 11 Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på kommunal nivå, underlagsrapport till Kommunutredningen. 12SOU 1961:9Principer för en ny kommunindelning.

ningssakkunniga resonerade i termer av två areella system i samhället, det administrativa och det spontana.13 Det administrativa systemet sades bestå av de rättsligt fixerade gränserna i territoriet, t.ex. kommungränser, medan det spontana grundade sig på människors fria ekonomiska och sociala relationers mönster (motsvarar det som i dag brukar kallas funktionella arbetsmarknadsregioner). I det förindustriella samhället sammanföll enligt de indelningssakkunniga de två systemen på det lokala planet, då socknarna fungerade som både administrativa och spontana system. I takt med förbättrade kommunikationsmedel och en ökad mobilitet växte de spontana systemens geografiska utbredning, medan den administrativa indelningen förblev oförändrad. Genom kommunblocksreformen skulle de två systemen sammanföras. Den administrativa indelningen (kommunindelningen) skulle anpassas till det funktionella regionmönstret.14 Metoden för det var den s.k. kallade centralortsteorin, vilken har sin grund i idéer från den tyske kulturgeografen Walter Christaller. Centralortsprincipen skulle vara vägledande för en ny reform, där en kommun alltså skulle bestå av en större stad eller tätort med tillhörande omland.

Inom ramen för utredningen gjordes också beräkningar för att uppskatta det optimala befolkningsunderlaget för olika typer av kommunal service. För att få en fungerande grundskoleverksamhet uppskattade de indelningssakkunniga att det krävdes 6 500–8 500 invånare och för en fungerande arbetsmarknad krävdes 30 000 invånare. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag framförde en del kommuner oro över att avstånden till servicefunktioner skulle bli alltför stora och att den kommunala demokratin skulle urholkas i och med minskningen av antalet förtroendeuppdrag. Ett antal förslag på alternativa lösningar framfördes i remissbehandlingen, däribland ökad kommunal samverkan, ändring av huvudmannaskap för skolan och förbättringar i den kommunala skatteutjämningen. Det var framför allt kommuner med liten befolkning och därmed små möjligheter att bilda ett eget kommunblock, som var de starkaste kritikerna till reformförslaget.15

I början av 1960-talet hade en tredjedel av kommunerna färre än 3 000 invånare, vilket från många håll fortfarande ansågs vara alltför

13 Ibid., s. 134–137. 14 Nielsen, P. (2003), Kommunindelning och demokrati. Om sammanläggning och delning av

kommuner i Sverige, doktorsavhandling, Acta Universalis Upsaliensis, s. 106–107.

15 Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Administration, 14 (3–4), s. 3–36.

litet för att klara den växande kommunala uppgiftsportföljen på ett effektivt sätt. I februari 1962 fattade riksdagen beslut om en obligatorisk indelning i kommunblock. Kommunerna fick i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna besluta om den lämpligaste indelningen i kommunblock i respektive län. Varje kommunblock skulle i princip bestå av en centralort med omland. Riksdagen beslutade att de kommuner som ingick i respektive kommunblock själva skulle besluta om och när kommunerna i blocket skulle läggas samman till en kommun. Eftersom antalet kommunblock som gick samman till en kommun blev färre än förväntat fattade riksdagen 1969 beslutet att frivilligheten skulle upphävas och att sammanläggningarna skulle vara genomförda senast den 1 januari 1974.16

I propositionen som låg till grund för riksdagens beslut framhölls att en kommun inte bara har att förvalta och administrera utan att den också bör kunna bedriva en framåtsiktande planering där lokalisering av näringsliv, bostäder och kommunal service samordnas samt investeringar och andra ekonomiska åtaganden inordnas i en långsiktig bedömning av framtida resurser och behov. I propositionen drog regeringen slutsatsen att varje kommun i princip bör omfatta såväl tätort som glesbygd inom ett område som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt människornas kontaktinriktning i övrigt bildar en sammanhållen region och som därtill för överblickbar framtid kan beräknas innehålla ett visst minsta befolkningsunderlag.17

Efter att kommunblocksreformen genomförts fullt ut hade Sverige 277 kommuner; den sista sammanläggningen skedde 1977 då Bara kommun uppgick i Svedala kommun. Sedan 1970-talet har antalet kommuner ökat till 290 som en följd av ett antal kommuner har delats. I och med kommunblocksreformen infördes också det enhetliga kommunbegreppet då de olika kommuntyperna landskommuner, köpingar och städer avskaffades. Symmetri är sedan dess huvudprincipen i det svenska kommunsystemet.18

16 Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Administration, 14 (3–4), s. 3–36. 17Prop. 1969:103 s. 32. 18 Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på kommunal nivå, underlagsrapport till Kommunutredningen.

2.2.3. Effekter av kommunindelningsreformerna

Processerna som föranledde de båda tidigare kommunreformerna har beskrivits och analyserats av bl.a. historikern Erik Wångmar och statsvetarna Gissur Erlingsson och Jörgen Ödalen.19 Sammanfattningsvis bekräftar de studier som gjorts av Wångmar, Erlingsson och Ödalen att den stora drivkraften bakom reformerna var välfärdsstatens expansion och en ambition att göra kommunerna tillräckligt stora för att de skulle klara de nya välfärdsuppgifterna. Det fanns, som också konstaterats ovan, ett relativt stort motstånd mot reformerna, men den socialdemokratiska regeringens position gjorde det politiskt möjligt att genomdriva reformerna. Men vilka blev effekterna av de genomförda reformerna?

Kommunblocksreformen var föremål för omfattande utvärdering under slutet av 1970-talet, framför allt genom forskningsprogrammet Kommunaldemokratiska forskningsgruppen.20 Programmet engagerade ett 20-tal forskare vilka hade i uppdrag att studera effekter av reformen på kommunen som demokratisk självstyrelseorganisation, som förvaltningsorganisation samt som serviceproducent och enhet för samhällsplanering.21 Resultaten från programmet baserades på enkäter och intervjuer i ett 50-tal kommuner. Samtliga 274 kommuner delades in i grupper utifrån olika kriterier (geografiskt läge, invånarantal, kommuntyp, en- eller tvåkärniga kommuner osv.) och två kommuner i varje grupp valdes sedan ut. Vissa av programmets delstudier omfattade ett mindre antal kommuner.22 En övergripande slutsats från forskningsprogrammet var att det är svårt att se några starka samband mellan reformen och de förändringar som skett på de områden som studerats. De kommuner som inte berördes av någon sammanläggning genomgick i de flesta fall samma utveckling som de kommuner som lades samman. En av de viktigaste effekterna var att

19 Wångmar, E. (2013), Från storkommun till kommunblock. En djupstudie av reformen som

skapade de moderna svenska kommunerna 1959–1974. Stockholm: Centrum för kommun-

historia; se även Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Admini-

stration, 14 (3–4), s. 3–36.

20 Nielsen, P. (2003), Kommunindelning och demokrati, Om sammanläggning och delning av

kommuner i Sverige.

21 Gidlund, J., (1983), Kommunal självstyrelse i förvandling. Sammanfattning av forsknings-

resultat om kommunindelningsreformen.

22 Se Strömberg, L. och Westerståhl, J. (red.) (1983), De nya kommunerna. En sammanfattning

av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar.

sammanläggningarna skapade bättre förutsättningar för att kommunerna skulle kunna utföra fler uppgifter.23

När det gäller kommunen som självstyrelseorganisation pekar forskarna i programmet på en rad förändringar som skedde efter reformens genomförande. Antalet förtroendeuppdrag minskade, dock inte bara som en följd av reformen utan också på grund av förändringar i nämndorganisationen. Det skedde också en professionalisering av politiken genom inrättandet av poster som kommunalråd, oppositionsråd och deltidsarvoderade politiker. Det skedde dessutom en ökning av antalet tjänstepersoner i kommunerna. Enligt de undersökningar som genomfördes inom ramen för forskningsprogrammet var detta inte i första hand en effekt av reformen utan en konsekvens av ökad statlig styrning och av att allt fler uppgifter hade lagts på kommunerna.24 Inte heller kommunernas kraftigt ökade serviceutbud under 1970-talet kan förklaras av reformen, enligt resultat från forskningsprogrammet. Förhoppningen var också att reformen skulle utjämna skillnaderna i service mellan olika kommuner. En viss utjämning kunde också konstateras efter reformen men antagligen inte till den grad som reformmakarna hade hoppats.25 Faktisk fördelning av service och åtkomlighet till service inom kommunerna var också föremål för analys inom ramen för forskningsprogrammet. Undersökningen visade att åtkomligheten blivit bättre i de allra flesta kommuner och särskilt i de mindre kommuner som undersöktes. Slutsatsen var att reformen gav kommunerna en ökad möjlighet till ett större och mer varierat serviceutbud och att reformen också underlättade planeringen av kollektivtrafiken så att åtkomligheten till service kunde förbättras.26

Avslutningsvis bör det än en gång understrykas att utvärderingarna pekar på att det är svårt att se några riktigt tydliga samband mellan reformen och de förändringar som skett. Reformen hade i stället en mer indirekt effekt, genom att den skapade bättre förutsättningar för kommunernas vidgade uppdrag.

23 Se Strömberg, L. och Westerståhl, J. (red.) (1983), De nya kommunerna. En sammanfattning

av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar.

24 Gidlund, J., (1983), Kommunal självstyrelse i förvandling, sammanfattning av forskningsresul-

tat om kommunindelningsreformen.

25 Ibid. 26 Ibid., s. 90.

2.3. Kommunal samverkan över tid

Kommuner har samverkat i olika former och omfattning allt sedan de första kommunalförordningarna kom till 1862. Kommunal samverkan har historiskt ofta setts som ett sätt för framför allt mindre kommuner att klara sitt uppdrag men också effektivisera verksamheten på vissa områden, t.ex. räddningstjänst och renhållning. År 1919 stiftades lagen om kommunalförbund som syftade till att förenkla för kommuner att ingå frivilliga samarbeten. Staten försäkrade sig kontroll över utvecklingen av den kommunala samverkan genom att länsstyrelserna var den instans som skulle godkänna de kommunalförbund som bildades. Antalet kommunalförbund var i början av 1940-talet drygt 500 med 1 400 medlemmar och samarbete skedde främst inom polisväsende och fattigvård men även inom brandskydd och skola. Antalet kommunalförbund ökade till 900 i slutet av 1940-talet. Den kraftiga ökningen kan tolkas som ett sätt att förekomma de planerade kommunsammanläggningarna.27

I Kommunindelningskommitténs arbete (SOU 1945:38) som föregick storkommunreformen sågs samverkan som ett symtom på småkommunproblematiken; samverkan bidrog enligt det synsättet till att försvaga den kommunala självstyrelsen. Om samverkan spridde sig till fler verksamhetsområden skulle kommunerna avlövas sina uppgifter och snart sakna självbestämmande i egentlig mening.28

Under 1970-, 1980- och 1990-talen såg staten i stället kommunal samverkan som en viktig lösning på problem inom olika verksamhetsområden. Samverkan skulle öka kommunernas effektivitet, och tvärtemot den tidigare synen ansågs samverkan stärka den kommunala självstyrelsen. Samverkan skulle kunna effektivisera olika verksamheter, helt enkelt genom att stordriftsfördelar skapas när ett antal kommuner går samman för att lösa en uppgift. Små kommuner skulle också genom samverkan med större kommuner kunna lösa uppgifter som de hade svårt att lösa på egen hand. Under den här perioden framfördes krav inte minst från dåvarande Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet på en reformering av lagen om kommunalförbund samt ett införande av möjligheten att bilda gemensam nämnd. År 1997 fick kommunerna laglig möjlighet att bilda gemensam nämnd.

27 Gossas, M., (2006), Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning. 28 Ibid.

Marcus Gossas (2006) beskriver i sin avhandling fyra olika drivkrafter bakom ökat fokus på samverkan:

  • en allmän decentraliseringsvåg där kommuner får större organisatorisk frihet och fler uppgifter,
  • demografiska förändringar som ökar trycket på välfärdssektorn,
  • specialiseringen inom välfärden
  • framväxten av en nyregionalistisk syn på att den regionala nivån är mer lämplig än staten att sköta uppgifter som rör regional utveckling.29

Den sistnämnda utvecklingen fick till följd att regionala samverkansorgan (kommuner i samverkan) tog över regionala utvecklingsuppgifter från länsstyrelserna.

Statens syn på kommunal samverkan har alltså varierat över tid och därmed de olika insatser och incitament som har skapats för att stimulera samverkan. Kommunerna själva har ställt sig, och ställer sig fortfarande i stor utsträckning positiva till kommunal samverkan och ser det som en lösning på den bristande kapaciteten hos många kommuner.

2.4. Frikommunförsöket

I juni 1984 beslutade riksdagen att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle bedrivas fram till utgången av 1988.30Frikommunsförsöket kom sedan att förlängas fram till utgången av 1991.31 Frikommunförsöket fortsatte dock efter 1991 inom sju olika områden, men frikommunförsöket som samlad verksamhet upphörde. När försöket formellt avslutades 1991 var det 38 kommuner och 4 landsting som deltog i försöket.

Av förarbetena till frikommunsförsöket och den samlade bedömningen av försöksverksamheten som regeringen senare lade fram till riksdagen, framgår att avsikten med försöksverksamheten var att de kommuner och landsting som deltog i försöksverksamheten skulle

29 Gossas, M., (2006), Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning. 30Prop. 1983/84:152, bet. KU 1983/84:32, rskr. 1983/84:368. 31Prop. 1986/87:91, bet. KU 1987/88:23, rskr. 1987/88:154; prop. 1988/89:1, bet. 1988/89:KU6, rskr.1987/88:13.

ges möjlighet att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden. Försöket var också tänkt att ge bättre förutsättningar att nyttja de samlade samhällsresurserna och åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Ett annat syfte var att utveckla formerna för samverkan mellan kommuner och landsting, liksom mellan statliga och kommunala organ.32

En del av frikommunförsöket innebar att kommunerna fick frångå lagregleringar om nämndorganisation och anpassa sin nämndorganisation till lokala förhållanden.33 Regeringen konstaterade vid sin bedömning av frikommunsförsöket att frågan om en friare nämndorganisation gradvis kom att utvecklas till den mest betydelsefulla delen av frikommunsförsöket.34 Genom 1991 års kommunallag infördes sedan fri nämndorganisation för samtliga kommuner.

Frikommunsförsöket innebar också möjlighet i övrigt till dispenser och undantag från statliga regler för den kommunala verksamheten. Det kom in cirka 300 förändringsförslag till regeringen från de kommuner och landsting som deltog i försöket och mer än en tredjedel av förslagen godkändes för försöksverksamhet. En del av förändringsförslagen kom att genomföras generellt i hela landet utan föregående försök. En anledning till detta var att kommunerna ibland tog upp frågor inom områden där förändringar av föreskrifter redan var aktuella. Det fanns också förslag som inte blev godkända, bl.a. på grund av att de bedömdes innebära ökade kostnader för staten eller stora förändringar i huvudmannaskap.35 Kommunerna inom försöksverksamheten kunde pröva förslag från andra kommuner som hade godkänts. Syftet var att ge en bredare bild av effekterna av regeländringar genom att försöksverksamheten genomfördes i flera olika typer av kommuner.

Genomförandet av frikommunförsöket

Regeringen tillsatte i början av 1983 en särskild beredning som skulle arbeta med bl.a. formerna för samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler. Beredningen kom att kallas Statkommunberedningen. Den leddes av statssekreteraren i Civildeparte-

32Prop. 1983/84:152 s. 7 f., prop. 1991/92:13 s. 5. 33 Se lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation. 34Prop. 1991/92:13 s. 9. 35 Ibid., s. 9 f.

mentet och ledamöter var statssekreteraren i Statsrådsberedningen, budgetchefen i Finansdepartementet och cheferna för Svenska Kommunförbundet respektive Landstingsförbundet. Kansliet var knutet till Civildepartementet.

Stat-kommunberedningen utarbetade ett förslag om hur en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle kunna utformas (Ds C1984:1). Med detta förslag som utgångspunkt överlämnade regeringen en proposition (prop. 1983/84:152) till riksdagen i början av 1984. Förslaget innebar bl.a. att riksdagen skulle anta en särskild lag för försöksverksamheten med en friare kommunal nämndorganisation, vilket den också gjorde i bred uppslutning. Vilka försökskommuner som skulle delta i försöksverksamheten överlämnades till regeringen att meddela genom föreskrift. I samband med att riksdagen antog lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation vid det tidigare frikommunförsöket, godkände den också att regeringen inom ramen för försöksverksamheten gjorde avsteg från vad riksdagen hade bestämt med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller liknande åtgärd.

Av förarbetena framgår att det övervägdes om riksdagen skulle ge regeringen ett bemyndigande att medge avvikelse från lagstiftning för försökskommunerna inom övriga områden som kunde bli aktuella för försöksverksamhet. Det ansågs dock inte finnas tillräckligt med underlag för en sådan lag. Regeringen fann det därför bättre att låta försökskommunerna anmäla behov av ändrad lagstiftning hos regeringen. Om det då visade sig behövas en lag för att genomföra förändringarna, skulle frågan tas upp vid den tidpunkten. Det konstaterades även att det redan fanns bemyndiganden för regeringen på flera områden.36 Regeringen skulle alltså vid behov lämna förslag om försökslagstiftning till riksdagen.

Det föredragande statsrådet anförde att vissa begränsningar av försöksverksamheten borde gälla med hänsyn till vitala samhällsintressen. Grundläggande krav skulle inte få åsidosättas gällande följande:

  • likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice,
  • skydd för medborgarnas liv och hälsa samt

36Prop. 1983/84:152 s. 10.

  • skydd för särskilt utsatta grupper, rättssäkerhet och samhällsekonomi.

Samtidigt framhölls att just det att det är fråga om en försöksverksamhet som följs och utvärderas från statens sida gör att en relativt långtgående frihet för försökskommunerna borde accepteras.37

Sammanfattningsvis kan försöksverksamhetens inriktning beskrivas på följande sätt:

  • Dispenser från statliga regler som utgör hinder för en effektiv kommunal verksamhet, särskilt att den sektoriella nämnds- och förvaltningsorganisationen ska kunna slopas och statsbidragen användas friare.
  • Utveckling av nya former för samverkan mellan kommuner och landsting.
  • Ifrågasättande av det invanda och möjligheten att tänka nytt, både i fråga om organisation och verksamhet.

I förarbetena inför frikommunsförsöket anförde det föredragande statsrådet gällande frågan om val av frikommuner, att intresse och engagemang för ett utvecklingsarbete inriktat på att förändra den kommunala verksamheten och organisationen var väsentligt för att nå resultat. Vidare ansågs det vara viktigt att olika typer av kommuner blev representerade. Det gällde olikheter i t.ex. invånarantal, tätortsgrad och politiska majoritetsförhållanden. Ambitionen angavs dock inte kunna vara att få fram ett i statistisk mening representativt urval eftersom det skulle kräva ett alltför stort antal försökskommuner. Arbetsmässiga skäl skulle också vägas in vid urvalet. Det ansågs därtill vara angeläget att försöksverksamheten kunde följas och stödjas från statens sida utan alltför stora arbetsinsatser. Det sistnämnda talade för att antalet försökskommuner skulle begränsas.38

Stat-kommunberedningen hade ett samordnande ansvar för frikommunförsöket, vilket bl.a. innebar att beredningen samlade frikommunerna till gemensamma konferenser för erfarenhetsutbyte. Beredningen yttrade sig även över dispensansökningar som kom till regeringen, innan regeringen skulle fatta beslut. Därigenom kunde beredningen bli ett forum för förhandlingar mellan berörda departe-

37 Ibid., s. 8 f. 38 Ibid., s. 10 f.

ment och de båda kommunförbunden. Stat-kommunberedningen hade också i uppdrag att genomföra vissa utredningar inom området statkommun i enlighet med regeringens allmänna direktiv (dir. 1983:30) och direktiv för särskilda uppdrag.

Regeringens bedömning av frikommunsförsöket

Regeringen redovisade en samlad bedömning av frikommunförsöket till riksdagen i september 1991. Enligt regeringens bedömning har frikommunförsöket som helhet spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. I sin analys framhöll regeringen att försöksverksamheten efter hand kommit att förskjutas från ett projekt till en väsentlig del i en process med ett ständigt pågående utvecklingsarbete. När det gäller den organisatoriska frihet som öppnats för kommunerna är erfarenheterna i allt väsentligt goda. De utvärderingsstudier som gjorts har påvisat positiva effekter när det gäller både den kommunala verksamhetens form och dess innehåll.

Enligt regeringen framstod frikommunslagen som ett kraftfullt instrument för förändringsarbetet. Regeringen menade dock att det var avsevärt svårare att generellt bedöma erfarenheterna av den del av frikommunsförsöket som gällde avsteg och dispenser från statliga regler i övrigt. Regeringen konstaterade att skiftande omdömen förekommit i de utvärderingsstudier som gjorts, även om möjligheten att underlätta och stimulera ett nytänkande inom den offentliga sektorn inte skulle underskattas. Enligt regeringen hade det förändringsklimat som skapats genom frikommunförsöket i hög grad bidragit till reformer inom plan- och byggområdet, arbetsmarknadsområdet och skolområdet samt på miljöpolitikens område.39

2.5. Sammanfattande slutsatser

De första kommunala förordningarna 1862 reglerade kommunernas verksamhet och kommunerna blev då i stor utsträckning verktyg för att genomföra statligt fattade beslut. Samtidigt har det lokala självstyret historiska rötter, i och med att de kyrkliga socknarna och de

39Prop. 1991/92:13 s. 10 f.

borgerliga städerna haft en central betydelse för att sköta gemensamma angelägenheter. När utbyggnaden av välfärdsstaten tog fart under 1930-talet blev kommunerna allt viktigare som genomförare av statligt beslutade reformer.

Sammanläggningar av kommuner har skett i två omgångar: vid storkommunreformen 1952 och genom kommunblocksreformen 1971– 1974. Systemet med olika kommuntyper som hade olika uppgifter avskaffades när enhetskommunen infördes i samband med kommunblocksreformen i början av 1970-talet. De främsta skälen till sammanläggning var dels att skapa större enheter som bättre kunde klara utförandet av olika välfärdsuppgifter, dels att skapa bättre förutsättningar för samhällsplanering. Motståndet mot sammanläggning var dock stort, inte minst från mindre landsbygdskommuner.

De utvärderingar som genomfördes visar att reformen fick den givna följden att antalet förtroendevalda minskade. Kommunerna professionaliserades också allt mer efter reformen, både genom att poster som heltidsarvoderade politiker infördes och att antalet tjänstepersoner ökade kraftigt. Enligt utvärderingarna var detta dock en effekt av att kommunerna fick allt större ansvar på allt fler områden, inte en direkt följd av reformen. Reformen hade också viss inverkan på att tillgången till service förbättrades i många kommuner.

Synen på kommunal samverkan har varierat över tid. Vid tiden för storkommunreformen i början av 1950-talet såg staten kommunal samverkan som en följd av småkommunproblematiken. Små kommuner samverkade i allt större utsträckning för att hantera sina uppgifter och i förlängningen skulle en allt större del av kommunernas verksamhet föras över till kommunalförbund eller skötas genom avtal med andra kommuner vilket på sikt skulle försvaga den kommunala självstyrelsen.

Med början i slutet av 1970-talet blev en annan syn på kommunal samverkan allt mer dominerande från statligt håll, där samverkan skulle innebära en effektivisering av olika verksamheter eftersom fler kommuner började samverka för att lösa sina uppgifter.

Frikommunförsöken under 1980-talet syftade till att stärka den kommunala självstyrelsen genom att ge kommunerna större utrymme att anpassa sin verksamhet till lokala förutsättningar. Kommuner fick då ansöka om att välja en friare nämndorganisation anpassad till lokala förhållanden – en åtgärd som sedan blev möjlig för samtliga kommuner genom en ändring i kommunallagen. Försöket innebar

också möjlighet för kommuner att få dispenser och undantag från statliga regler för kommunernas verksamhet. I samband med att frikommunförsöken avslutades 1991 gjorde regeringen bedömningen att frikommunförsöken hade spelat en viktig roll för att förnya och utveckla kommunernas verksamhet.

3. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

Under senare år har ett antal strukturreformer och förändringar som berör den kommunala nivån genomförts, inte minst i de nordiska länderna men också i andra delar av Europa. I följande kapitel presenteras och diskuteras lärdomar och erfarenheter från dessa reformer som har särskild relevans för den svenska kontexten. Kapitlet bygger till stora delar på den underlagsrapport till utredningen som Siv Sandberg vid Åbo Akademi författat på uppdrag av Kommunutredningen1 samt Gissur Erlingssons och Johan Flemgårds rapport

Att (om)organisera den politiska basorganisationen.2

Utredningen har valt att särskilt fokusera på förändringarna i Danmark, Finland och Norge, eftersom det är förhållandevis enkelt att överföra erfarenheter och lärdomar från dessa länder till svenska förhållanden. Möjligheten att göra jämförelser och överföra erfarenheter mellan länder är dock begränsad även när det gäller de nordiska länderna eftersom det alltid finns olikheter i strukturer, lagstiftning och politisk kultur som måste tas i beaktande. De reformer som genomförts runtom i Europa har utvärderats i relativt liten utsträckning och det finns därför begränsat med material som säger något om effekter av kommun- och strukturreformer.3 Det finns dock undantag och i Danmark återfinns det kanske tydligaste exemplet på en reform

1 Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark,

Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

2 Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att (om)organisera den politiska basorganisationen,

forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kommunsammanläggningar och mellankommunala samarbeten.

3 Kuhlmann, S., Bouckaert, G. (red.) (2016), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis.

National Trajectories and International Comparisons.

som har varit föremål för både utvärdering initierad av den danska regeringen och mer oberoende utvärderingar utförda av forskare.

3.1. Kommunsystemen i de nordiska länderna

3.1.1. Likheter och skillnader mellan de nordiska länderna

I internationella jämförelser av kommunernas ställning i det politiska systemet framstår de nordiska länderna som förhållandevis lika. Danmark, Finland, Norge och Sverige har starka kommunala självstyren, vilket inkluderar omfattande ekonomiskt handlingsutrymme och ansvar för uppgifter av stor betydelse för samhället. Vid en närmare jämförelse mellan de fyra länderna framkommer emellertid betydande skillnader när det gäller kommunsystemens uppbyggnad och kommunernas ekonomi och uppgifter. Finland avviker från de skandinaviska länderna genom att Finland saknar en direktvald regional nivå. En effekt av detta är att inslaget av mellankommunal samverkan är betydligt högre i Finland än i övriga nordiska länder. En reform för att tillskapa en direktvald regional nivå med ansvar för hälso- och sjukvård och socialtjänst pågår i Finland (se även kapitel 15).

När det gäller kommunstorlek så har Norge och Finland ett långt större antal kommuner med färre än 5 000 invånare jämfört med Sverige. I Danmark har mediankommunen efter reformen 2007 drygt 45 000 invånare. I Sverige har mediankommunen knappt 16 000 invånare medan mediankommunen i Finland har omkring 6 600 invånare och i Norge omkring 5 000 invånare.4

Skillnaderna i kommunstruktur förklaras delvis av ländernas skiftande geografi. Danmark är ett till ytan litet land med en ganska koncentrerad befolkning. I Norge är befolkningen i huvudsak koncentrerad till kustområdena och landet präglas av en topografi med fjordar och öar med fjäll som skiljer samhällen från varandra. Sverige och Finland är till ytan stora länder med en befolkning som är koncentrerad till kusterna och till de södra delarna.

De nordiska kommunernas grunduppgifter är desamma: uppgifter relaterade till det kommunala planmonopolet, barnomsorg, grundskola, äldreomsorg och uppgifter inom det sociala området. Framför allt i Finland, men även i Norge har behovet av reformer inom

4 Siffran avser mediankommunen före de sammanläggningar av kommuner i Norge som genomförs den 1 januari 2020.

hälso- och sjukvården påverkat debatten om förändring av kommunstrukturen. Gymnasieskolan är ett annat område där ansvaret i Sverige ligger på kommunerna medan det i Danmark ligger på staten, i Norge på den regionala nivån och i Finland på kommunerna och på kommunalförbund. En annan skillnad är att arbetsförmedling i Danmark är kommunernas ansvar, medan det i Norge, Sverige och Finland är ett statligt ansvar.

3.1.2. Statlig kontroll av kommunernas ekonomi

Det finns viktiga skillnader mellan de nordiska länderna när det gäller ramarna för den kommunala ekonomin. I följande avsnitt beskriver vi översiktligt de regelverk som finns i Danmark, Norge och Finland som syftar till att staten ska kunna agera både proaktivt och reaktivt om och när kommuner hamnar i ekonomiska svårigheter.

Danmark

Folketinget antog 2012 en budgetlag som syftar till att stärka styrningen av de offentliga finanserna i Danmark.5 Lagen trädde i kraft 2014 och ska säkra att de offentliga finanserna är i balans. För kommunerna innebär lagen att de fastställer utgiftstak för de kommunala serviceutgifterna. Ramarna för kommunernas ekonomi fastställs genom årliga finansavtal mellan staten och Kommunernes Landsfore-

ning (KL) som organiserar landets 98 kommuner. Kommunernas

budgetar koordineras så att kommunernas sammanlagda utgifter hålls inom den ram som fastställs i det årliga finansavtalet. I avtalet bestäms ett tak för verksamhetsutgifter och investeringar i kommunernas budgetar samt ramarna för kommunernas beskattning och låneupptagning. Kommunvisa prioriteringar får göras, förutsatt att den totala ramen för alla kommuner inte överskrids. En enskild kommun kan också fritt prioritera sina egna utgifter mellan olika förvaltningsområden så länge som den inte överskrider sin egen ram. KL fungerar som en länk mellan staten och kommunerna, vilket gör en fungerande budgeteringsprocess möjlig.

Kommunerna har rätt att ta ut inkomstskatt, fastighetsskatt, bolagsskatt och forskarskatt. Den största delen av fastighetsskatten går till

5 Budgetlov, LOV nr 547 af 18/06/2012.

staten men även kommunerna erhåller en andel av fastighetsskatten. Kommunerna får själva besluta om inkomstskattens och fastighetsskattens procentsatser. Kommunernas skatteintäkter finansierar 75 procent av de kommunala utgifterna. Den resterande delen kommer huvudsakligen från generella bidrag från staten.

De danska kommunerna har inte möjlighet att fritt ta upp lån; Social- och inrikesministeriet måste godkänna lån för vissa öronmärkta behov och kommunerna ansöker om tillstånd till lån inom en viss lånepott. Syftet med begränsningarna är att förhindra förskjutning mellan generationer. Begränsningarna när det gäller att ta upp lån gäller enbart skattefinansierad verksamhet. Det är alltså möjligt att ta upp lån för verksamhet som finansieras med avgifter.

Det finns ett lagstadgat sanktionssystem som skapar starka incitament för kommunerna att hålla sig inom ingångna avtal med staten.6Sanktionssystemet gäller både storleken på de kommunala utgifterna och storleken på skattesatsen.

Det årliga finansavtalet är inte juridiskt bindande. Kommunerna kan bryta mot avtalet, men då straffas kommunerna både kommunvis och som kollektiv. Om kommunerna sammantaget överskrider budgeten drar staten in de villkorade statsbidragen med motsvarande belopp. Även om det enbart är en kommun som överskrider budgeten, men det innebär att totalen överskrids, dras beloppet från samtliga kommuner. Utgiftssanktioner avser enbart utfallet för verksamheten och aktiveras om hela kommunsektorn överskrider utgiftsramen. Då följer staten upp vilka kommuner som är orsak till avvikelsen och statsbidragen minskas med motsvarande belopp. Avdraget fördelas så att 60 procent tas från berörda kommuner och 40 procent tas från samtliga kommuner.7

Skattesanktioner syftar till att hålla medelskattesatsen på avtalad nivå. Ändringar i de enskilda kommunernas skattesatser får inte påverka medelskattesatsen. Kommunerna får höja sina skattesatser under förutsättning att andra kommuner sänker sina i motsvarande mån (mätt i skatteintäkter). Om det sammantagna skatteuttaget ökar följer staten upp vilka kommuner som har höjt skattesatsen. Skattesanktionen delas sedan upp i ett individuellt (riktat mot de kommuner

6 Økonomi og indenrigsministeriet, https://oim.dk/arbejdsomraader/kommunal-og-regionaloekonomi/budgetsamarbejde/budgetlov-og-sanktionsregler/. Hämtat 2019-06-30. 7 Bestämmelserna framgår av §§ 14 och 14a i Lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner. LBK nr 798 af 24/06/201.

som höjt skatten) och ett kollektivt straff.8 Sanktionssystemet i sin nuvarande form har varit effektivt. Budget- och utgiftssanktioner har ännu inte använts medan skattesanktionen har använts vid ett tillfälle.

Finland

I syfte att trygga servicen till invånarna har Finansministeriet i Finland möjlighet att inleda en särskild kommunindelningsprocess för kommuner som befinner sig i särskilda ekonomiska svårigheter. Staten har satt upp sex ekonomiska kriterier som kommunerna måste uppfylla. Om dessa inte uppfylls måste berörd kommun lämna in en åtgärdslista till Finansministeriet, som har mandat att tillsätta en utvärderingsgrupp, vilken i sin tur utreder kommunens ekonomiska situation. Gruppen lägger fram ett förslag på vilka åtgärder som behöver vidtas för att trygga servicen till invånarna. Fullmäktige i den aktuella kommunen behandlar därefter gruppens åtgärdsförslag och delger Finansministeriet beslutet för eventuella fortsatta åtgärder. Utifrån gruppens åtgärdsförslag och fullmäktiges beslut avgör Finansministeriet om en tvångssammanläggning av kommunen bör utredas.

I början av 2015 genomfördes två kommunsammanläggningar med stöd av särskild kommunindelningsutredning för kommuner i ekonomisk kris. Ytterligare två processer inleddes, men i det ena fallet hade den berörda kommunens ekonomi förbättrats efter utredningen. Regeringen verkställde därför inte sammanläggningen. I det andra fallet upphävde Högsta Förvaltningsdomstolen statsrådets beslut om tvångssammanläggning efter överklagan från den berörda kommunen.9

Den finländska ordningen med kommunindelningsutredning för kommuner med särskilda ekonomiska svårigheter har alltså använts i begränsad utsträckning. Det är en mekanism som finns till för särskilt svåra situationer när kommunernas egen kapacitet till konstruktiva åtgärder är uttömd.

8 Lov om ændring af lov om nedsættelse af statstilskuddet til kommuner ved forhøjelser af den kommunale skatteudskrivning. Lov nr 709 af 25/06/2010. 9 Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark,

Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

Norge

I Norge är kommunerna i stor utsträckning beroende av statsbidrag. Norska kommuners beskattningsrätt är begränsad, Stortinget har fastställt ett skattetak på knappt 12 procent. Kommunerna har utöver det möjlighet att ta ut fastighetsavgift. Norge har ett kombinerat inkomst- och kostnadsutjämningssystem som kompletteras med regionalpolitiska tillägg för flertalet kommuner och särskild kompensation till kommuner med vattenkraftsanläggningar och fiskerinäring.

År 2001 införde Norge en observationslista, den så kallade Robeklistan (Register om betinget godkjenning og kontroll) för kommuner som inte uppfyller vissa krav. Det kan t.ex. handla om kommuner som har en underfinansierad budget eller icke-återställda ekonomiska underskott. Kommuner som är uppförda på Robek-listan kan inte besluta om nya lån eller hyra av byggnader och anläggningar, utan fylkesmannens (motsvarar länsstyrelsen) godkännande. Fylkesmannen gör också en laglighetsprövning av kommunernas budgetbeslut. År 2018 publicerades en forskarrapport om orsaker till att vissa kommuner som uppförts på Robek-listan förbättrar sin ekonomiska situation och andra inte.10 I forskarrapporten undersöktes också fylkesmannens roll. Studien visar bl.a. att de kommuner som har haft en minskande befolkning tenderar att bli kvar längre tid på Robek-listan, dvs. de har svårare att vidta åtgärder för att förbättra sin ekonomiska situation. En övergripande slutsats från forskningsstudien är dock att Robek-listan ökar budgetdisciplinen både bland de listade kommunerna och bland de kommuner som riskerar att hamna på listan.11

3.2. Kommunreformer i Danmark, Finland och Norge

Drivkrafterna bakom reformer och reformförslag i Danmark, Finland och Norge liknar varandra men de åtgärder som diskuteras och som vidtagits skiljer sig åt. I Danmark, Finland och Norge såväl som i Sverige beskrivs kommunernas utmaningar som en följd av dels demo-

10 Haraldsvik, M., Hopland, A.O. och Nyhus, O.H. (2018), ROBEK – kort vei inn, lang vei

ut: Hvorfor forblir noen lenge i registeret og hva gjøres for å komme seg ut? Senter for Økonomisk

Forskning AS, SØR-rapport nr 03/18. 11 Ibid.

grafiska förändringar och dels den obalans som uppstått över tid mellan kommunernas åtaganden och kommunernas kapacitet.

En omständighet som är viktig för att förstå reformerna och reformförsöken i de nordiska länderna är den position som frågor om kommunstruktur har på den nationella politiska dagordningen. I Sverige är frågan om kommunernas ställning sällan en del av regeringsförklaringar eller politisk debatt på nationell nivå. Valrörelser handlar ofta om frågor som kommunerna har ansvar för men i debatten fokuseras på verksamhetsfrågor och finansiering, inte på frågor om självstyrelse och organisering. I Finland och Norge har däremot debatten om kommuner och hela den offentliga sektorns organisering legat högt på den nationella politiska dagordningen sedan 1990talet. De politiska partierna i Finland och Norge skiljer sig åt när det gäller synen på kommunal självstyrelse och kommunindelning och det kan t.o.m. vara en avgörande faktor när koalitionsregeringar ska bildas. När det gäller kommunfrågornas politisering befinner sig Danmark i en mellanposition mellan Sverige å ena sidan och Finland och Norge å den andra.12

3.2.1. Den danska kommunreformen

Danmark har genomfört två större kommunindelningsreformer, den första genomfördes 1970 då antalet kommuner minskade från 1 388 till 275; samtidigt minskades antalet amtskommuner från 24 till 13. Diskussionen om en ny indelningsreform började under 1990talet. Reformen genomfördes sedan 2004–2007 och innebar att antalet kommuner minskade från 271 till 98. Parallellt med kommunsammanläggningarna avskaffades amtskommunerna och vid omfördelningen av amtskommunernas uppgifter fick kommunerna nya uppgifter på det sociala området, inom arbetsmarknadspolitiken och på miljöområdet. Fem nya regioner skapades som ersättning för amtskommunerna men de nya regionerna har långt färre uppgifter och saknar beskattningsrätt.

Reformprocessen i Danmark var mycket kort i jämförelse med reformprocesser i andra länder. Beslut om formerna för en ny kom-

12 Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark,

Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

munindelning fattades våren 2004 och reformen var helt genomförd 1 januari 2007.

Målet med reformen var att skapa professionella miljöer som skulle vara tillräckligt stora för att på ett stabilt sätt kunna hantera kommunernas lagstadgade uppgifter. För att klara detta var målsättningen att alla kommuner skulle ha en befolkning på minst 30 000 invånare. Den danska regeringen fastställde dock en minsta storlek på 20 000 invånare.13 Alternativt kunde kommuner under den gränsen ingå i ett förpliktande samarbete med grannkommunerna och då skulle befolkningsunderlaget sammanlagt uppgå till 30 000 invånare.

Efter att ramarna för reformen lades fast våren 2004 fick kommunerna sex månader på sig att presentera förslag på ny kommunindelning. De flesta kommuner hade därefter kommit fram till en ny indelning; det var endast i några fall som staten fick gå in och föreslå en kommunindelning. Kommuner gavs också en möjlighet till alternativ till sammanläggning genom att ingå samarbetsavtal med en större kommun inom en rad områden, t.ex. arbetsmarknadspolitiken i sin helhet och vissa av kommunernas uppgifter inom miljövård, specialundervisning och det sociala området. Det är framför allt små ö-kommuner som har använt sig av möjligheten att ingå samarbetsavtal med större kommuner i stället för sammanläggning.

Efter reformen har Danmark genomfört och genomför kommunförsök; det första försöket 2012–2015 och det andra, som är pågående, 2016–2020. Syftet med kommunförsöken är att ge kommunerna möjlighet att prova lösningar som genom regelförenklingar och nya verksamhetsmodeller skapar en effektivare produktion av tjänster.

3.2.2. Genomförda kommunreformer och reformförsök i Finland

Utvecklingen i Finland har under 2000-talet präglats av ett mycket starkt fokus på struktur- och indelningsfrågor. Tendensen att omstrukturera har inte enbart gällt kommunerna utan även statliga myndigheter. Reformerna inom kommunsektorn har dock, särskilt efter 2011, präglats av politisk konflikt och har utgjort centrala inslag i regeringarnas reformprogram.

Samtliga reformförsök har haft till syfte att stärka kommunernas funktionella och ekonomiska kapacitet att hantera sina uppgifter mot

13 Økonomi‐ og Indenrigsministeriet (2013) Evaluering af kommunalreformen, s 44.

bakgrund av de demografiska utmaningar som kommunerna står inför. Organiseringen av hälso- och sjukvård och omsorg har varit i fokus.

De konkreta förslagen på reformer har varierat mellan olika regeringar. 2000-talet kan delas upp i en inledande fas 2000–2005 med fokus på kommunal samverkan, en andra fas 2005–2015 med ett stort inslag av försök att åstadkomma kommunsammanläggningar och en tredje fas 2015–2020, där planerna går ut på att etablera en ny regional nivå som tar över en stor del av kommunernas uppgifter.

Kommun- och servicestrukturreformen genomfördes 2005–2011 och resulterade i att antalet kommuner minskade. Medianstorleken på kommunerna ökade från knappt 5 000 till drygt 6 600 invånare. Kommunerna fick själva välja om de skulle uppfylla kravet på minst 20 000 invånare genom sammanläggning eller genom att upprättande av ett samarbetsområde som skulle bestå av en pendlingsregion eller annan funktionell enhet. Syftet med ett minsta befolkningsunderlag på 20 000 invånare var att kommunerna skulle klara av att hantera primärvård och uppgifter inom det sociala området. Kommunerna hade dock möjlighet att avvika från kravet på minsta befolkningsunderlag på grund av gles bosättning (inklusive skärgård) och språkliga rättigheter. När regeringen följde upp reformen både 2009 och 2011 visade det sig att kravet på ett större befolkningsunderlag inte hade uppfyllts i en tredjedel av kommunerna.14

Den kommunreform som därefter lanserades av regeringen Katainen 2011–2015 var mer systematiskt underbyggd än kommun- och servicestrukturreformen. En expertgrupp utarbetade ett förslag som innebar att behålla principen om ett minsta befolkningsunderlag på 20 000 invånare och även principen om att basera nya kommuner på funktionella regioner. Reformen byggdes upp kring en skyldighet för kommunerna att utreda sammanläggning. Ambitionen med reformen var också att begränsa antalet handlingsalternativ för kommunerna och att styra reformprocessen starkare än tidigare från nationellt håll. Framför allt de små kommunerna och storstädernas kranskommuner var kritiska till förslaget. Parallellt med förberedandet av en ny kommunreform, pågick ett arbete med att reformera hälso- och sjukvården. En politisk schism uppstod mellan de stora regeringspartierna Samlingspartiet och Socialdemokraterna om huruvida sjukvården eller den kommunala sektorn borde reformeras först. Genomförandet av kommunreformen avstannade och regeringen av-

14 Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur.

stod från att lägga fram förslaget om ny kommunstruktur och valde i stället att gå vidare med reformen av socialtjänst och hälso- och sjukvård.15 Det reformförslag som nu genomförs i Finland innebär att staten lyfter av kommunerna uppgifter och att en ny regional folkvald nivå införs som tar över en stor del av kommunernas uppgifter.

Frivilliga kommunsammanläggningar har skett i Finland även utanför de nationellt styrda reformerna. En bidragande orsak till det är att det sedan 1990-talet finns ekonomiska medel för kommuner som frivilligt väljer att gå samman. Mellan 2000 och 2018 har antalet kommuner i Finland (utom Åland)16 minskat med totalt 141, från 436 till 295.

3.2.3. Den norska kommunreformen

Utvecklingen i Norge har precis som i Finland präglats av flera olika faser under 2000-talet. Under åren 2003–2004 tog den norska regeringen i samverkan med kommunerna och Kommunenes Sentral-

forbund (KS) initiativet till en process med syfte att hitta olika lös-

ningar på framtidens kommunstruktur. Utfallet av processen i form av praktiska åtgärder blev begränsad. Jens Stoltenbergs andra regering 2005–2013 hade fokus på att underlätta för mellankommunal samverkan med syftet att stärka kommunernas kapacitet.

Den borgerliga regeringen under ledning av Erna Solberg som tillträdde efter valet 2013 valde däremot en annan väg och initierade ett arbete med att genomföra en kommunreform med sammanläggningar. Utgångspunkten var att större kommuner skulle minska behovet och omfattningen av mellankommunal samverkan i och med att de nya större kommunerna skulle kunna hantera sina uppgifter på egen hand. Det skulle enligt regeringen ge ökat handlingsutrymme för kommunerna och därmed stärka den kommunala självstyrelsen.17Den expertkommission som tillsattes för att lämna förslag på hur reformen skulle utformas och genomföras lämnade sin rapport i slutet av 2014. Som utgångspunkt underströk expertkommissionen att kom-

15 Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv. 16 Åland har egen lagstiftningsmakt på det kommunala området och berörs inte av de nationella reformåtgärderna. Den sittande landskapsregeringen på Åland lanserade hösten 2015 en kommunreform med syftet att minska antalet kommuner på Åland från 16 till 4. Reformprocessen pågår. 17 Prop. 128S (2016/2017), Kommuneproposisjonen 2018, s. 9.

munstrukturen inte har ändrats trots att kommunernas uppgifter har ökat de senaste 50 åren. För genomförandet av kommunreformen föreslog expertgruppen tio kriterier för kommunerna, bl.a. tillräcklig kapacitet, relevant kompetens, ekonomisk soliditet, högt politiskt deltagande och lokal identitet. Expertkommissionen kom fram till slutsatsen att en minsta storlek för robusta kommuner ligger på 15 000–20 000 invånare.18

Reformen utvidgades till att även omfatta en översyn av kommunernas uppgifter och en reform av indelningen i fylkeskommuner. Samtidigt som den nya kommunindelningen genomförs får kommunerna ett antal nya uppgifter, t.ex. när det gäller kollektivtrafik och bostadsbidrag. Fylkeskommunerna kommer också bli färre; 19 fylkeskommuner blir 11 fr.o.m. den 1 januari 2020.

Den norska regeringen öppnade upp för både en snabbare och en långsammare process. Kommuner som inkom med en gemensam ansökan om sammanläggning senast hösten 2015 kunde gå samman redan den 1 januari 2018. Övriga kommuner fick till sommaren 2016 på sig att genomföra de lokala processerna för att komma fram till en ny kommunindelning. Fylkesmännen fick ansvaret för samordning och processledning av de lokala processerna. De sammanläggningar som Stortinget fattade beslut om sommaren 2017 verkställdes den 1 januari 2020. Antalet kommuner minskade då från 426 till 356. Av 225 kommuner med färre än 5 000 invånare är en fjärdedel delaktiga i en kommunsammanläggning och antalet riktigt små kommuner kommer därför vara fortsatt stort även efter att kommunreformen har genomförts.

I en summering av de bedömningar som fylkesmännen gjorde under reformprocessen uttrycker de en oro för att skillnaderna i kapacitet mellan de nya sammanslagna kommunerna och de kommuner som inte slås samman kommer att öka. Vissa små kommuner som inte slås samman med en annan kommun har god ekonomi, tack vare t.ex. intäkter från vattenkraft, men de saknar samtidigt tillräcklig professionell bemanning och organisatorisk kapacitet för att kunna vara en bärkraftig kommun.19

18 Sluttrapport fra ekspertutvalg (2014), Kriterier for god kommunestruktur, s. 6. 19 Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark,

Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen, s. 32.

Tabell 3.1 Huvuddragen i de nordiska ländernas kommunreformer under 2000-talet

Danmark

2004–2007

Finland 2006–2011

Finland 2011–2014

Norge 2014–2020

Beredning Bred kommission Politisk Expertgrupp Expertgrupp Politisk uppgörelse Minoritetsreger-

ing + stödparti

Parlamentarisk Majoritets-

regering

Större kommuner

Huvudsakliga handlingsalternativ

Större kommuner

Större kommuner eller samverkan

Större kommuner

Större kommuner

Reformen innebär nya uppgifter till kommunerna

Ja

Nej

Nej Nej (i stort sett inte)

Mål för de nya kommunernas invånarantal

Explicit 30 000

Nej

Indirekt 20 000

Indirekt 15 000 –20 000

Tid för att fatta beslut om nya kommuner

6 månader 1–5 år

3 år

3 år

Mekanism för samordning av kommunernas förslag

En nationell förhandlare med möjlighet att gripa in i efterhand

Ingen Indelning i utredningsområden

Fylkesmannens samordningsroll

Möjlighet till beslut om sammanslagning mot kommunernas vilja

Ja

Nej Nej (bara i specifika fall, kommuner i särskilda ekonomiska svårigheter)

Ja

Utfall Omfattande reform

Partiell reform

Misslyckad reform

Partiell reform

Källa: Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

3.2.4. Erfarenheter och lärdomar

Ekonomiska effekter av kommunsammanläggningar

Studier av den danska reformen visar att sammanläggningarna har lett till bättre budgetbalans hos sammanslagna kommuner. Det kan tolkas som att kommunerna har blivit mer robusta finansiellt och även att deras styrningskapacitet har stärkts. Det finns också studier

som pekar på att de sammanslagna kommunerna varit bättre på att hantera den ekonomiska kris som drabbade Danmark 2010. Studier visar att administrativa kostnaderna minskade i de kommuner som slogs samman, vilket tyder på att stordriftsfördelar av sammanläggning, åtminstone inom administrationen, realiserades.20 Senare studier har dock visat att de ekonomiska effekterna av sammanläggningarna inte var så stora som man från början trodde. Initiala besparingar inom administration har tagits ut av ökade kostnader inom andra områden.21 Det kan också tolkas som att resurser som har kunnat sparas in på administration, i stället har kunnat satsas på att förbättra kvaliteten i de kommunala verksamheterna.

När det gäller effekterna av de sammanläggningar som har genomförts i Finland finns det relativt få effektstudier och utvärderingar att luta sig emot. Det är också svårare att utvärdera effekterna än i det danska fallet eftersom det inte finns ett tydligt före och efter reformen. De finska kommunerna har sedan 2005 befunnit sig i ett läge där olika reformstrategier har avlöst varandra. De utvärderingar och den forskning som genomförts är i första hand kopplad till de sammanläggningar som genomfördes 2007–2013.22 De ekonomiska effekterna av sammanläggningarna i Finland varierar, vilket bottnar i att sammanläggningarna var olika till sin natur. Sammanläggningarna minskade dock antalet kommuner med driftsekonomiskt underskott, vilket berodde på att många små kommuner med svag ekonomi valde att läggas samman med andra kommuner.23

Den norska reformen är fortfarande under genomförande och det finns därför inte några utvärderingar och studier av effekter av reformen. De första kommunsammanläggningarna genomfördes 1 januari 2020. Forskare, t.ex. Askim m.fl.24, framhåller dock att reformen

20 Hansen, S.W., Houlberg, K., och Holm Pedersen, L. (2014), ”Do municipal mergers improve fiscal outcomes?”, Scandinavian Political Studies, 37(2), s. 196–214; Foged, S.K. (2015), ”En effektevaluering på danske kommuners regnskaper 2010–2013”, Økonomi og Politik, 88(1), s. 57–75; Blom-Hansen, J., Houlberg, K. och Serritzlew, S. (2014), ”Size, democracy and the economic cost of running the political system”, American Journal of Political Science, 58(4), s. 790–803. 21 Blom-Hansen, J., Houlberg, K. Serritzlew, S. and Treisman, D. (2106), ”Jurisdiction size and local government policy expenditure: Assessing the effect of municipal amalgamation”,

American Journal of Political Science, 110(4), s. 812–813.

22 Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark,

Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

23 Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv. 24 Askim, J., Klausen, J.E., Vabo, S. och Bjurstrøm, K. (2017), ”The territorial upscaling of local governments: a variable oriented approach to explaining variance among Western European Countries.” Local Government Studies, 43(4), s. 555–576.

måste anses vara otillräcklig i och med att den inte träffar målet att lösa små kommuners problem. Hälften av alla kommuner i Norge kommer fortfarande ha 5 000 invånare eller färre efter den 1 januari 2020.

Demokratiska effekter av kommunsammanläggningar

När det gäller den danska kommunreformen visar studier av effekter på demokratin att sammanläggningarna inte har haft en negativ påverkan på det politiska förtroendet och valdeltagandet. Det finns dock andra studier som visar att sammanläggningarna har fått negativa demokratiska konsekvenser. Enligt en enkätstudie genomförd både före och efter reformen upplever fritidspolitiker i de sammanslagna kommunerna att de har förlorat makt och inflytande samt att makt koncentrerats till toppen av de nya kommunala organisationerna. De upplever också att förvaltningen har stärkt sitt inflytande på de förtroendevaldas bekostnad.25 Andra studier visar att sammanläggningarna inverkat negativt på medborgarnas nöjdhet med demokratin, upplevelse av politikens förmåga att ta till vara medborgarnas önskemål och känsla av samhörighet med kommunerna.26 Kommunsammanläggningarna påverkade däremot inte det samlade valdeltagandet vid kommunalval och har inte heller inverkat negativt på medborgarnas intresse för kommunalpolitik.

De danska forskarna Kjær och Hjelmar drar i sin studie27 den övergripande slutsatsen att det inte finns något tydligt samband mellan kommunstorlek och medborgarnas nöjdhet med lokaldemokratin. De menar däremot att det verkar vara själva processen att lägga samman kommuner snarare än kommunstorleken som sådan, som kan inverka negativt på demokratin.28

I Finland upplevdes de demokratiska effekterna av sammanläggningar som mest dramatiska i tidigare små kommuner som numera är periferi i en sammanslagen kommun. Tilltron till kommunalpoli-

25 Kjær, U., Hjelmar, U. och Olsen, A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern-

ment Studies, 36(4), s. 569–585.

26 Houlberg, K. (2015), Politisk lederskap og demokrati i sammenslåtte kommuner i Danmark. 27 Kjær, U., Hjelmar, U. och Olsen, A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern-

ment Studies, 36(4), s. 569–585.

28 Ibid.

tiken har minskat hos invånarna i dessa kommuner.29 En specifik demokratisk fördel av sammanläggningar som lyftes i samband med genomförandet av kommunsammanläggningar i Finland är att behovet av mellankommunala samarbeten minskar. Argumentet som lyfts fram var att mellankommunal samverkan är svår att överblicka och innebär svårigheter för medborgarna att utkräva ansvar.30

Varierande erfarenheter av ekonomiska och andra styrmedel

I Danmark var de ekonomiska styrmedlen få medan användningen av auktoritativa styrmedel, i form av lagar och regleringar, däremot var stort. Den nationella reformen var kraftigt reglerad och Folketingets principiella möjligheter att fatta beslut om kommunindelning var omfattande. I praktiken uppfattades dock den danska reformen som mindre styrd uppifrån än den i realiteten var, eftersom de lokala processerna i de flesta fall ledde fram till det nationella målet om kommuner med minst 30 000 invånare.

De finländska reformerna präglas i motsats till den danska reformen av en begränsad användning av auktoritativa styrmedel och en omfattande användning av ekonomiska styrmedel. I de finländska kommunreformerna hade regering och riksdag begränsad makt att tvinga fram sammanläggningar mot kommunernas vilja och påverka hur de nya kommunerna bildades. Däremot var de ekonomiska incitamenten för genomförandet av reformer förhållandevis generösa, både i den första och i den andra reformomgången.

I den norska reformprocessen använder staten tre olika typer av ekonomiska styrmedel; ett engångsbelopp till kommuner som beslutat att gå samman, kompensation för bortfall av intäkter från statsbidrag och bidrag till information och hörande av befolkningen. Frivillighet är den ledande principen för den norska reformen och användningen av auktoritativa styrmedel är därför inte lika stort som i Danmark. Ett viktigt inslag i den norska reformprocessen har också varit att fylkesmännen fick ansvaret att koordinera och facilitera de lokala processerna. Fylkesmännen fick också i uppdrag att samarbeta

29 Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.), Kommunereform i perspektiv. 30 Kettunen, P. (2015), ”The Finnish municipal reform”, Anali Hrvatskog politološkog društva:

časopis za politologiju, 11(1), s. 55–70.

med Kommunenes Sentralforbund (KS) regionalt och med andra aktörer, t.ex. Sametinget, i de fall det var relevant.31 I de finska reformerna saknades en motsvarande central koordineringsmekanism vilket beskrivs som en klar brist eftersom det ledde till lokala lösningar som inte vara optimala.32

De ekonomiska styrmedlen som infördes i Norge och Finland har lett till enstaka förändringar, men har inte nyttjats i någon större skala. Både i Finland och Norge har en betydande del av de frivilliga sammanläggningarna skett kring medelstora städer, där det faktum att kommunerna funktionellt hänger samman har lett till en analys om att det är mer rationellt med en kommun.

Ändrade strukturer eller problemlösning

Siv Sandberg betonar i sin underlagsrapport till Kommunutredningen33 att den danska reformen är ett exempel på en reform med ambitioner att ändra strukturer i grunden. Reformen baserades inte så mycket på en analys av problem hos de existerande kommunerna, utan snarare på en ambition att skapa en mer stabil samhällsorganisation. Den strukturförändrande ambitionen kräver också en politisk avvägning om hur stor variation i problemlösning beslutsfattarna är beredda att acceptera inom ett och samma system. Om obalansen mellan kommuner fortsätter att öka och enhetliga nationella åtgärder inte genomförs för att åtgärda problemet, kommer behovet av särlösningar att öka.

Sandberg framhåller också att flera av de skäl för omfattande strukturreformer som framförts i Danmark, Finland och Norge inte föreligger i Sverige, åtminstone inte i samma utsträckning. I nordisk och europeisk jämförelse är svenska kommuner förhållandevis stora, med en medianstorlek på omkring 16 000 invånare. En annan omständighet som skiljer Sverige från de nordiska grannländerna är att kommunerna inte är huvudmän för hälso- och sjukvården. I Danmark, Finland och Norge har ett viktigt skäl till reformer varit och är, just

31 Prop. 96S (2016–2017), Endringer i kommunestrukturen. 32 Sandberg S. (2016), ”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i Klausen, Askim och Vabo (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv. 33 Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark,

Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

kommunernas bristande kapacitet att hantera sina uppgifter inom hälso- och sjukvård.34

Frivilliga kommunsammanläggningar visar sig vara en otillräcklig åtgärd

Erfarenheterna från reformerna i Danmark, Norge och Finland visar att frivilliga kommunsammanläggningar utan ett gemensamt nationellt förlopp endast leder till marginella förändringar av kommunstrukturen. Frivilliga kommunsammanläggningar som genomförs inom ramen för en övergripande nationell reform leder däremot till förändrad kommunstruktur, men slutresultatet riskerar ändå att bli splittrat och träffar inte nödvändigtvis de kommuner som är i störst behov av reformer enligt lagstiftaren. Erfarenheter från Norge och Finland visar också att ekonomiska stimulanser inte heller leder till sammanläggningar i den utsträckning som staten avser.

När det gäller de frivilliga sammanläggningar som har skett i Finland och Norge utanför de nationella reformerna, så har dessa kommit till stånd av flera olika anledningar. En del av sammanläggningarna har tydliga ekonomiska orsaker, där en akut eller en mer varaktigt pågående kris har lett till behov av åtgärder i form av sammanläggning. Andra sammanläggningar som har skett kring medelstora städer bottnar i att det ansetts mer rationellt med en kommun med tanke på ökande behov av samverkan i ett område som funktionellt hänger samman.

3.3. Erfarenheter av kommunreformer och samverkanslösningar i andra delar av Europa

Det är värt att än en gång understryka att det finns en svårighet i att överföra erfarenheter av reformer i andra länder till den svenska kontexten. Skillnader när det gäller kommunernas ställning i det politiska systemet samt skillnader i politisk kultur och ekonomisk konjunktur spelar roll vid jämförelser.

34 Ibid.

Nedan följer en kortfattad beskrivning av de effekter av kommunsammanläggningar från olika delar av Europa som Erlingsson och Flemgård35 identifierar. Avsnittet innehåller också en kortfattad beskrivning av erfarenheter av mellankommunal samverkan i Europa. I del III i betänkandet, där de olika åtgärdsförslagen behandlas, återkommer Kommunutredningen till de nordiska och europeiska erfarenheterna och effekterna av sammanläggningar och mellankommunal samverkan som är särskilt relevanta och intressanta för den svenska kontexten.

3.3.1. Effekter av kommunsammanläggningar

Den övergripande bilden av ekonomiska effekter av sammanläggningar i olika delar av Europa är splittrad. Det finns studier från t.ex. Irland, den tyska delstaten Brandenburg och Island som visar att besparingarna varit förhållandevis stora, men det sammantagna intrycket är trots det att de ekonomiska effekterna av sammanläggningar är förhållandevis små eller uteblir helt. Det stämmer också ganska väl med de slutsatser som dragits i studier av den danska reformen och av reformerna i Finland.

Utifrån de studier som finns tillhands är det alltså tveksamt om större besparingar blir resultatet av sammanläggningar. Däremot finns det givetvis andra fördelar som bör beaktas när sammanläggningar studeras. Det finns studier från olika delar av Europa som visar att kvaliteten på servicen till medborgarna har förbättrats efter sammanläggning. Det kanske också kan anses vara acceptabelt med en viss kostnadsökning i samband med sammanläggning om det leder till bättre kvalitet på och tillgång till service.

Vad gäller effekter på demokratin ger studier från olika delar av Europa skiftande resultat. Effekterna och argumenten som återfinns i andra delar av Europa liknar dock de som tas upp i studier av de nordiska reformerna. Om alternativet till sammanläggningar är allt fler mellankommunala samarbeten, där beslut fattas av indirekt valda företrädare, är sammanläggningar att föredra eftersom det gör ansvarsförhållanden tydligare och därmed underlättar för väljarna att utkräva ansvar. Erfarenheterna från reformer i olika delar av Europa pekar

35 Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att (om)organisera den politiska basorganisationen,

forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kommunsammanläggningar och mellankommunala samarbeten.

också på negativa demokratiska effekter av sammanläggning. Det handlar om att valdeltagandet sjunker och att medborgarna känner mindre samhörighet med den nya sammanslagna kommunen jämfört med de tidigare kommunerna. Kommunsammanläggning tenderar dessutom att ge upphov till spänningar mellan centrum och periferi inom kommunerna, där de perifera delarna upplever sig förfördelade.

3.3.2. Mellankommunal samverkan

Det är en stor utmaning att få en överblick över och jämföra mellankommunal samverkan i Europa. Det beror på att det i vissa länder finns en lång tradition av mellankommunal samverkan, medan det i andra länder är en företeelse som existerar i liten utsträckning. Det finns också en mängd olika typer av samverkan – allt ifrån formaliserade samarbeten som motsvarar kommunförbund, gemensam nämnd eller gemensamma bolag, till lösare och mer informella avtal, överenskommelser och nätverk inom olika policyområden.

Det finns begränsat med studier, särskilt av effekter, av mellankommunal samverkan, både från den nordiska kontexten och från andra delar av Europa. Den senast publicerade samlade källan till kunskap om mellankommunal samverkan finns i en antologi redigerad av Paweł Swianiewicz och Filipe Teles36 där samverkan analyseras ur olika perspektiv. Inledningsvis konstaterar författarna att mellankommunal samverkan har blivit vanligare, troligtvis som en följd av besparingskrav och ekonomiska kriser. Författarna menar också att mellankommunal samverkan är en följd av en uppfattning om att samverkan är svaret på det faktum att många små kommuner inte klarar sina uppgifter. EU:s strukturfonder framhålls också som en orsak till att mellankommunal samverkan blivit vanligare.

I studier av mellankommunal samverkan, återkommer frågan om demokratidilemman. När kommuner samverkar kring olika verksamheter, lämnar man över en del av beslutsmakten över den verksamhet man samarbetar om. För väljarna blir ansvarsutkrävande otydligt och svårt: besluten fattas på en högre nivå av representanter för de kommuner som ingår i samarbetet, men vid missnöje kan väljaren bara rösta bort representanterna från den egna kommunen. Pro-

36 Swianiewicz, P. and Teles, F. (red.) (2018), Inter-municipal Cooperation in Europe: Institu-

tions and Governance.

blemen med transparens och ansvarsutkrävande vid mellankommunal samverkan är alltså något som ständigt understryks men samtidigt finns det få konkreta studier som faktiskt undersöker dessa demokratiproblem.

3.4. Sammanfattande slutsatser

De senaste åren har sammanläggningar av kommuner genomförts i de nordiska länderna men också i andra europeiska länder. Danmark genomförde en sammanläggningsreform 2007, i Norge pågår ett arbete med att lägga samman kommuner och i Finland har ett antal reformförslag lanserats under det senaste decenniet men ingen mer omfattande reform har kunnat genomföras.

Det finns relativt begränsat med utvärderingar och studier av de reformer som genomförts och därför är det också svårt att dra definitiva slutsatser av de reformer som genomförts. Det är också viktigt att understryka att det kan vara svårt att överföra erfarenheter från andra länder till en svensk kontext. Utredningen bedömer dock att erfarenheterna från framför allt de nordiska länderna ändå kan vara nyttiga lärdomar även för det svenska sammanhanget.

Den forskning som har bedrivits kring kommunreformer runtom i Europa visar upp en förhållandevis splittrad bild av de ekonomiska och demokratiska effekterna av reformerna. Det finns exempel på reformer där sammanläggningar har lett till kostnadsbesparingar, t.ex. på Island och i Danmark, men den övergripande bilden är trots det att besparingar som en konsekvens av sammanläggningar tenderar att vara små eller att helt utebli. Empiriska erfarenheter från reformer visar att sammanläggningar får både positiva och negativa effekter på demokratin. I jämförelse med mellankommunal samverkan ger sammanläggningar tydligare ansvarsförhållanden och underlättar därmed ansvarsutkrävande. Sammanläggningar har däremot också visat sig ge upphov till ett försämrat politiskt självförtroende hos medborgarna och spänningar mellan centrum och periferi i de nya kommunerna.

4. Kommunal självstyrelse och statlig styrning

Sverige har en lång tradition av lokalt inflytande över de egna angelägenheterna och den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen tar sin utgångspunkt i den traditionen. Den kommunala nivåns starka ställning grundar sig i idén om att den lokala politiska nivån är den bäst lämpade arenan för att medborgaren ska kunna utöva inflytande över och påverka beslut som rör det gemensamma. Idén om kommunal självstyrelse präglas också av att insyn och ansvarsutkrävande underlättas om det är nära mellan förtroendevalda och väljare. Besluten kan också anpassas till lokala förutsättningar och verksamheten blir därigenom mer effektiv.1

Följande kapitel inleds med en beskrivning av kommunens olika roller och uppgifter. Därefter görs en beskrivning av de skäl som brukar anföras för den starka kommunala självstyrelse som Sverige har. Vidare berörs även statens ansvar för kommunernas förutsättningar samt den statliga styrningen av kommunerna.

4.1. Kommunens olika uppgifter och roller

Sverige har en decentraliserad samhällsorganisation, där en betydande del av den offentliga verksamheten sköts av kommunerna. Genom olika nationella reformer har kommunernas ansvarsområden vidgats och kommunerna har ett brett uppdrag och roller av varierande karaktär.

Den decentraliserade samhällsmodellen ställer höga krav på kommunernas förmåga att hantera den mångfald av utmaningar som följer av samhällsutvecklingen. Kommunerna förutsätts ha förmåga att tillhandahålla samhällsservice av hög kvalitet, utveckla kommunen som

1SOU 2016:5.

livsmiljö och produktionsställe samt utveckla den kommunala demokratin.

Den största delen av kommunernas verksamhet avser de obligatoriska uppgifterna. Kommunernas obligatoriska uppgifter avser bl.a. förskola, skolväsende, äldreomsorg och socialtjänst. Kommunerna har dessutom ett obligatoriskt ansvar för avfallshantering, vatten och avlopp, plan och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd samt räddningstjänst. Inom ramen för det obligatoriska området finns en rad uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Kommunerna ansvarar t.ex. för handläggning av ansökningar om ekonomiskt bistånd, handläggning av bygglovsärenden och livsmedelsinspektion.

Kommunerna har också ansvar för och uppgifter som rör civilt försvar och krisberedskap. Kommunernas arbete med krisberedskap omfattar uppgifter som föreskrivs i särskild lag2 men också i t.ex. socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, föreskrivs att kommunerna ska bedriva ett kontinuerligt arbete med krisberedskap.

Vid sidan av uppdragen som leverantör av välfärdstjänster och som myndighetsutövare har kommunerna också en roll som utvecklingsaktör, både inom kommunernas verksamheter och som en del av den lokala samhällsutvecklingen. Genom att kommunerna står för skolor, omsorg och rambetingelser som fysisk planering och bostäder bidrar kommunerna till att skapa förutsättningar för etablering av individer och företag. De flesta kommuner har också en näringslivsfunktion som riktar särskilda insatser till det lokala näringslivet. Kommunerna spelar dessutom en viktig roll på kulturområdet. Utöver den obligatoriska uppgiften att tillhandahålla bibliotek har kommunerna ofta också andra frivilliga verksamheter inom kulturområdet.

Kommunerna utgör också en viktig demokratisk arena. Beslut om kommunala angelägenheter fattas av direktvalda kommunpolitiker och det finns tydliga inslag av medborgardialog och deltagande, t.ex. genom möjlighet till lokala folkomröstningar och medborgarförslag.

Kommunerna har även en viktig roll som arbetsgivare; i november 2018 hade kommunerna sammantaget närmare 900 000 anställda.3

2 Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 3 SKR:s novemberstatistik 2018.

Kommunerna är dessutom en mycket viktig marknadsaktör genom att de köper produkter och tjänster av privata aktörer.

4.2. Kommunal självstyrelse

Den kommunala självstyrelsen är i Sverige grundlagsfäst. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Av 1 kap. 7 § regeringsformen framgår att det finns kommuner på lokal och regional nivå.

I 14 kap. 2 § regeringsformen anges principen om kommunal självstyrelse: att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Principen om kommunal självstyrelse gäller alltså inte bara för den verksamhet som regleras i kommunallagen (2017:725) utan även för den verksamhet som följer av annan lag.

Innebörden av den kommunala självstyrelsen preciseras inte närmare i regeringsformen och i förarbetena till regeringsformen anges att det varken är lämpligt eller möjligt att dra preciserade gränser i grundlagen för den kommunala självstyrelsen. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.4

I 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen anges att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Det är alltså riksdagen som beslutar om föreskrifter i dessa frågor. Men det finns möjlighet för riksdagen att bemyndiga regeringen att meddela vissa sådana föreskrifter.

En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt proportionalitetsprincipen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.5

Kommunerna har enligt 14 kap. 4 § regeringsformen rätt att ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. I 14 kap. 5 § regerings-

4Prop. 1973:90 s. 190. 5 Se 14 kap. 3 § regeringsformen.

formen anges att kommunerna i lag även får åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Bestämmelsen infördes för att förtydliga att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig även med beaktande av den kommunala självstyrelsen.6

Kommunallagen reglerar bl.a. grunderna för kommunernas organisation och den del av kommunernas verksamhet som är frivillig (den s.k. allmänna kompetensen). I en bestämmelse som infördes i 1991 års kommunallag, och som nu återfinns i 1 kap. 2 § kommunallagen, stadgas att kommuner och regioner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller annan författning. I förarbetena till bestämmelsen anges följande:

En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Detta är ett viktigt konstaterande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som genom lag bestämmer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn.7

Den grundläggande bestämmelsen gällande den allmänna kompetensen för kommuner finns i 2 kap. 1 § kommunallagen. Där anges att kommuner själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. I kommunallagen finns därtill principer som begränsar kommunernas kompetens, bl.a. förbudet i 2 kap. 2 § mot att ta hand om sådana angelägenheter som enbart ankommer på någon annan. Det finns även principer som begränsar kommunernas handlingsfrihet inom ramen för sin kompetens, t.ex. likställighetsprincipen i 2 kap. 3 § kommunallagen och självkostnadsprincipen i 2 kap. 6 §. Den allmänna kompetensen ger kommunerna möjligheter att utföra frivilliga uppgifter inom t.ex. kultur- och fritidsverksamhet.

Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter innehåller bestämmelser som ger kommuner ökade befogenheter i förhållande

6Prop. 2009/10:80 s. 213 f. 7Prop. 1990/91:117 s. 23.

till vad som gäller enligt kommunallagen. Vidare finns ett stort antal lagar som reglerar kommunernas befogenheter och skyldigheter inom olika verksamhetsområden. Exempel på lagar som reglerar en stor del av kommunernas verksamhet är socialtjänstlagen (2001:453), skollagen (2010:800) samt plan- och bygglagen (2010:900).

Den kommunala självstyrelsen regleras också i Europakonventionen om kommunal självstyrelse, vilken Sverige har ratificerat. Konventionen är folkrättsligt bindande men saknar sanktionssystem. Vid ratificeringen av konventionen 1989 ansåg regeringen att ett svenskt tillträde till konventionen inte krävde några lagändringar eftersom det svenska rättssystemet redan uppfyllde de krav som konventionen ställer.8 I artikel 3 i Europakonventionen definieras kommunal självstyrelse som kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse.

4.2.1. Skäl till stark kommunal självstyrelse

Att Sverige är en enhetsstat sätter gränser för hur långtgående det konstitutionella skyddet för den kommunala självstyrelsen är.9 I federala stater är ansvarsfördelningen mellan de olika styrelsenivåerna reglerade i konstitutionen. Sverige skiljer sig dock från andra enhetsstater, t.ex. Frankrike, i och med att de subnationella styrnivåerna (kommuner och regioner) ansvarar för både utförande och finansiering av en stor del av de offentliga uppgifterna.10

En stark kommunal självstyrelse kan motiveras av både effektivitets- och demokratiskäl. Självstyrelse kan förbättra kommunernas administrativa och ekonomiska effektivitet. Utformningen av välfärdsservicen kan vara mer flexibel och bättre anpassad till lokala förutsättningar tack vare bättre information om lokala förhållanden och närhet till medborgare och verksamheter, vilket möjliggör en anpassning till lokala behov. Kommunal självstyrelse kan innebära en effektivare resursanvändning genom att redan befintliga lokala och regionala resurser nyttjas för att uppfylla nationella mål, snarare än att staten bygger upp nya strukturer.

8Prop. 1988/89:119 s. 14. 9SOU 2007:93Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grundlagsutredningens rapport nr IX. 10 Se t.ex. Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen.

Den kommunala självstyrelsen ger också en större flexibilitet i den offentliga sektorn. Ett relativt stort antal kommuner fattar beslut om användning av de offentliga resurserna i stället för att endast staten fattar beslut. Detta minskar risken för misstag och felbedömningar i den offentliga sektorns verksamhet. Eftersom kommunerna i grunden har samma uppdrag kan de också lära av varandra och på så sätt förbättra sin verksamhet successivt.11

De demokratiskäl som i debatten anförs för kommunal självstyrelse handlar om att medborgarna har korta vägar till lokala beslutsfattare vilket bidrar till att legitimiteten för det politiska systemet stärks. Närheten mellan väljare och förtroendevalda innebär att det blir tydligare vem som är ansvarig för fattade beslut och väljarna kan därmed på ett enklare sätt utkräva ansvar av de förtroendevalda.12

Det finns också en idé som brukar komma upp i debatten om den kommunala självstyrelsen som en demokratisk skolning. Genom självstyrelsen ges många människor utrymme att delta i genomförandet av offentliga uppgifter.13 Ett annat argument för stark kommunal självstyrelse är att det ökar förtroendet för demokratin som metod och ideologi, vilket bidrar till att demokratin blir långsiktigt stabil.14

4.2.2. Utformningen av den kommunala självstyrelsens skydd i grundlagen

De första kommunala förordningarna tillkom 1862 men det var inte förrän i 1974 års regeringsform som den kommunala självstyrelsen blev grundlagsfäst. I förarbetena till en ny regeringsform formuleras grundlagsskyddets omfattning på följande sätt:

I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring kommunal självstyrelsesektor.15

11 Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen. 12 Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 149. 13 Statskontoret (2011), Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17, s. 14. 14 Molander, P. och Stigmark, K. (red.) (2005), Självstyre, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i

den offentliga sektorn.

15Prop. 1973:90 s. 190.

Debatten om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd tog sig fram till 1990-talet uttryck i frågan om olika begränsningar i den kommunala beskattningsrätten. Regering och riksdag har vid ett antal tillfällen försökt att påverka kommunernas skatteuttag i syfte att bromsa ökningen av skattesatserna. Särskilt kan nämnas det kommunala skattetaket 1991–1993 och åtgärden 1997–1999 att minska de generella statsbidragen om kommunerna höjde skatterna. Debatten har också präglats av huruvida staten genom stopplagar ska kunna begränsa kommuners och regioners möjlighet att sälja ut sina bostadsbestånd eller att överlämna driften av akutsjukhus till privata aktörer.16 Frågan om huruvida den kommunala självstyrelsen som central konstitutionell princip har någon kärna som i princip är okränkbar, har också diskuterats i dessa sammanhang.17

Grundlagsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2008:125) att en tydligare markering av den kommunala självstyrelsen skulle införas i regeringsformen. I praktiken innebär det bl.a. att den s.k. proportionalitetsprincipen infördes i 14 kap. 3 § regeringsformen den 1 januari 2011. Proportionalitetsprincipen innebär att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. För att säkerställa att principen följs ska de kommunala självstyrelseintressena prövas under hela lagstiftningsprocessen.

Statskontoret fick i samband med grundlagsändringen i uppdrag att ta fram ett underlag för vad som behöver tas hänsyn till vid en prövning av om ny lagstiftning kan komma att inskränka den kommunala självstyrelsen. Statskontoret framhöll i sin rapport att den grundläggande frågan för riksdag och regering handlar om vilka lokala variationer i både lösningar och resultat som är acceptabla inom olika verksamhetsområden.18

16SOU 2007:93Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grundlagsutredningens rapport nr IX. 17 Nergelius, J. (2007), ”Asymmetri mellan kommuner och regioner: måste alla följa samma regler?” i Karlsson, N. och Nergelius, J. (red.), Federalism på svenska, s. 39. 18 Statskontoret (2011), Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17.

4.3. Kommunal revision

Den kommunala revisionen är ett viktigt lokaldemokratiskt kontrollinstrument som granskar kommunernas verksamhet på uppdrag av kommunfullmäktige, och därmed indirekt på kommunmedborgarnas uppdrag. Revisorernas verksamhet regleras främst i kapitel 12 kommunallagen. Deras uppdrag är att granska all den verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden. Revisorerna granskar dock som huvudregel inte myndighetsutövning mot enskild.

Revisorerna ska pröva om verksamheten sköts på ett sätt som är ändamålsenligt och ur ekonomisk synpunkt tillfredsställande, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Den kommunala revisionen bidrar till en effektiv verksamhet och är i förlängningen en garant för medborgerlig insyn och rättssäkerhet.

För varje mandatperiod ska kommunfullmäktige välja minst fem revisorer. Revisorerna ska varje år lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Varje revisor fullföljer sitt uppdrag självständigt och kan därför anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller avge en egen revisionsberättelse. I sin granskning ska revisorerna biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed.

Kommunallagsutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 2015:24) att det finns stora variationer mellan olika kommuner när det gäller hur stora belopp de avsätter för revision. Utredningen menade att de belopp som framför allt vissa befolkningsmässigt små kommuner avsätter för revision är alltför låga för att revision ska kunna genomföras av tillräcklig omfattning och kvalitet.

Den kommunala revisionens oberoende och frågan om huruvida den bör professionaliseras har länge varit föremål för diskussion. Kommunallagsutredningen hade i uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka revisionens oberoende och professionalitet ytterligare men däremot inte att föreslå ett nytt huvudmannaskap för den kommunala revisionen. I propositionen En ny kommunallag för framtiden19gjorde regeringen därför bedömningen att systemet med att de förtroendevalda revisorerna har ansvar för både förvaltnings- och redovisningsrevision ska behållas. Regeringen ansåg att oberoendet och

19Prop. 2016/2017: 171 s. 241.

professionaliteten i stället skulle stärkas ytterligare inom ramen för nuvarande ordning. Argumentet för att behålla ordningen med förtroendevalda revisorer är att den kommunala förvaltningsrevisionen är politisk till sin karaktär och att de som granskas till stor del är förtroendevalda.

4.4. Statens ansvar för kommunernas förutsättningar

Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget. Riksdagen och regeringen vidtar kontinuerligt åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Det tydligaste exemplet är kommunsammanläggningarna som genomfördes 1952 respektive 1971–1974. Reformerna syftade till att underlätta den kraftiga expansionen och professionaliseringen av kommunernas verksamhet. Staten gav dessutom kommunerna mycket stor frihet att själva bestämma hur den interna nämndorganisationen skulle utformas genom 1991 års kommunallag. Staten har också underlättat möjligheterna till samverkan mellan kommunerna, främst genom regleringen om kommunalförbund, gemensamma nämnder och generell avtalssamverkan.

Vid sidan av dessa strukturella och organisatoriska reformer har staten även förändrat det ekonomiska regelverket i syfte att ge kommunerna en ökad frihet. I stället för detaljerade regler i kommunallagen och krav på underställning av vissa kommunala beslut infördes i 1991 års kommunallag vissa allmänna krav på god ekonomisk hushållning. Genom ändringar i kommunallagen fr.o.m. år 2000 infördes ett krav på en budget i balans, vilket tydliggjorde kommunernas ekonomiska ansvar.

4.4.1. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet

Det kommunalekonomiska utjämningssystemet syftar till att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.20 Systemet utjämnar både skillnader i skatte-

20SOU 2011:39 s. 11.

kraft och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Det kommunala utjämningssystemet består av ett antal olika delar,21 varav inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen har den största betydelsen för de flesta kommuner:

  • Inkomstutjämningen ska utjämna skillnader i kommunernas skatteunderlag. Kommuner med en skattekraft under 115 procent av medelskattekraften får ett bidrag och kommuner med en skattekraft med över 115 procent av medelskattekraften betalar en avgift. Staten finansierar 95 procent av inkomstutjämningen. Inkomstutjämningen är inte fullständig; de kommuner som är bidragsmottagare kompenseras för 95 procent av skillnaden mellan skatteutjämningsunderlaget och den egna skattekraften.
  • Kostnadsutjämningen ska utjämna för skillnader som uppstår för att kommunerna har olika strukturella förutsättningar, t.ex. olika andel barn respektive äldre eller olika bebyggelsestruktur. Systemet ska däremot inte utjämna för kostnader som beror på skillnader i servicenivå, avgiftsnivå eller effektivitet. Det är framför allt kommunernas obligatoriska verksamhet som omfattas av kostnadsutjämningen, t.ex. förskola och grundskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg samt räddningstjänst även om det också finns obligatorisk verksamhet som inte ingår. Däremot ingår delar av kommunernas frivilliga verksamhet, t.ex. underhåll av gator och vägar, i kostnadsutjämningen. De kommuner som har en strukturkostnad per invånare som är högre än den genomsnittliga strukturkostnaden per invånare i riket får ett kostnadsutjämningsbidrag motsvarande mellanskillnaden. De som har en lägre strukturkostnad per invånare som är lägre än den genomsnittliga strukturkostnaden per invånare i riket får betala en kostnadstutjämningsavgift. Kostnadsutjämningen är mellankommunal och således helt finansierad av kommunerna.
  • Strukturbidraget innehåller stöd av regionalpolitisk karaktär. Strukturbidraget betalas ut dels till de kommuner som tidigare fick tillägg enligt några delmodeller som togs bort från kostnadsutjämningen,

21 För en mer utförlig beskrivning av det kommunala utjämningssystemet se Statskontoret (2014), Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet från 2014, 2014:2. Se även Riksrevisionen (2019), Det kommunala utjämningssystemet – Behov av mer utjämning och

bättre förvaltning, RIR 2019:29 och SOU 2018:74, Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting.

dels till de kommuner som fick stora intäktsminskningar när det nya utjämningssystemet infördes 2005. Strukturbidraget uppgick 2018 till 1 miljard kronor för kommunerna.22 Strukturbidraget är ett permanent bidrag och beloppen har varit oförändrade sedan 2014.

  • Införandebidraget avser att mildra de negativa effekterna vid större förändringar i utjämningssystemet genom en gradvis anpassning till nya bidrags- och avgiftsnivåer.
  • Regleringsposten används för att reglera summan av inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, strukturbidragen och införandebidragen så att den ska stämma överens med de medel som riksdagen anvisat. Om summan är större än anslaget ska kommunerna betala en regleringsavgift. Om summan är mindre än anslaget får kommunerna ett regleringsbidrag.

Förändringar i det kommunala utjämningssystemet

Anslaget till kommunalekonomisk utjämning uppgick 2019 till 110 miljarder kronor.23 Cirka 70 procent av medlen går till kommunerna och resterande går till regionerna. Kostnadsutjämningen finansieras av kommuner och regioner själva genom avdrag och bidrag mellan kommuner och regioner. Däremot finansieras inkomstutjämningen i huvudsak av staten, vissa kommuner och regioner betalar dock avgifter till inkomstutjämningen.24

En fråga som återkommande diskuteras, är hur befolkningsförändringar påverkar kommunernas utfall i det kommunala utjämningssystemet. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) utredde detta 2014 och menade att det inte är möjligt att säga att en befolkningsökning per automatik är lönsam, medan ett minskat antal invånare per definition leder till försämrad ekonomi för berörda kommuner.25 Enligt SKR är det i stället avgörande hur stora marginalkostnaderna är. Kostnaderna för ytterligare en skolelev eller brukare i äldreomsorgen

22 SCB:s statistikdatabas. Hämtat 2019-07-30. 23 I utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommunerna ingår också utjämningsbidrag för LSSkostnader, stöd med anledning av flyktingsituationen samt bidrag till kommunalekonomiska organisationer, prop. 2019/2020:1, utgiftsområde 25, s. 9. 24 2018 betalade 13 kommuner och en region 8,5 miljarder kronor i avgift i inkomstutjämningen. 25 SKL (2014), Marginalintäkter vid befolkningsförändringar (Anders Folkesson, Derk de Beer och Måns Norgren), PM 2014-04-17.

varierar dock kraftigt mellan kommunerna. Kostnadsskillnaderna beror på om de inflyttade eleverna eller äldre kan placeras i befintliga klasser respektive befintliga platser på särskilda boenden eller om kommunen behöver skapa nya klasser och platser eller t.o.m. bygga nya skolor eller äldreboenden för att möta behovet. För kommuner med långvarigt minskande befolkning finns sannolikt en outnyttjad kapacitet i verksamheterna, och därför är marginalkostnaderna för den senast inflyttade brukaren relativt låg.

SKR lämnade en del kritiska synpunkter på hur utjämningssystemet påverkar små kommuner med minskande befolkning. Kritiken handlade bl.a. om att kompensationen för kraftiga befolkningsförändringar har varit oförändrad under lång tid och att landsbygdskompensationen inte har räknats upp. SKR påpekade också att strukturbidraget till kommunerna fortfarande styrs av om de hade hög arbetslöshet mellan 1998 och 2002.26

Riksdagen fattade i november 2019 beslut om ändringar av lagen (2004:73) om kommunalekonomisk utjämning. Beslutet baserades på Kostnadsutjämningsutredningens förslag (SOU 2018:74). Förändringarna av kostnadsutjämningen för kommunerna, vilka trädde i kraft den 1 januari 2020, innebär bl.a. att de socioekonomiska faktorerna och flyktingmottagandet ges en större betydelse i kostnadsutjämningen mellan kommunerna. Vidare fördubblas merkostnadsersättningen för minskande befolkning i kommunerna och en ny ersättning för minskat antal barn 1–5 år i förskolan införs. Utjämningens omfattning ökar i och med förändringarna med cirka en miljard kronor.27

4.4.2. Finansieringsprincipen

Finansieringsprincipen är ingen lag men är godkänd av riksdagen och tillämpas sedan 1993.28 Finansieringsprincipen innebär att om uppgifter överförs från kommunerna till staten ska även de ekonomiska resurserna föras över med uppgifterna. Även det omvända gäller, dvs. om staten lägger nya uppgifter på kommunerna, ska de kompenseras ekonomiskt för detta. Principen blir även tillämplig när uppgifter som är frivilliga för kommunerna blir obligatoriska eller när staten

26 Ibid. 27Prop. 2019/20:11, bet 2019/20:FiU18, rskr. 2019/20:41. 28Prop. 1991/92:150 del II, avsnitt 4.4.2, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345.

ändrar ambitionsnivå för en befintlig verksamhet. Det finns dock undantag när principen inte ska tillämpas, t.ex. vid statliga beslut om åtgärder som inte direkt omfattar kommuners och regioners verksamhet men där besluten ändå får ekonomiska effekter för kommuner och regioner.

Det har riktats kritik mot hur finansieringsprincipen har tillämpats, bl.a. från SKR.29 Riksrevisionen har också kritiserat tillämpningen av finansieringsprincipen vid tre reformer – högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan, barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar samt ökad undervisningstid i matematik i grundskolan. Riksrevisionens övergripande slutsats är att finansieringsprincipen i flera delar inte har tillämpats som det var tänkt; i centrala delar av beredningsprocessen följde inte Regeringskansliet riktlinjerna som tagits fram om hur finansieringsprincipen ska tillämpas. Sammantaget innebär bristerna i beredningen och redovisningen enligt Riksrevisionen att riksdagen i de granskade reformerna har fattat beslut om ekonomisk reglering på ett underlag som i flera delar är otydligt och otillräckligt.30

4.5. Statens styrning av kommunerna

Sverige har vid en internationell jämförelse en stark kommunal självstyrelse men den statliga styrningen av kommunerna är omfattande.

Staten kan styra kommunerna genom reglering i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter samt genom allmänna råd hur en författning ska tolkas. Staten kan styra kommunerna genom statsbidrag i syfte att påverka kommunernas verksamheter, t.ex. skola och äldreomsorg, så att de i högre utsträckning utformas enligt nationella mål och riktlinjer. Staten kan dessutom styra genom information och stödstrukturer som ska stimulera kommunerna i en viss riktning.

1980-talet präglades av decentralisering och avreglering i syfte att skapa ett större lokalt handlingsutrymme. Staten styrde genom ramlagar och inrättade även frikommunförsök som syftade till att ge ett antal kommuner möjlighet att söka dispens från olika regelverk. Det kanske främsta exemplet på decentralisering var när kommunerna

29 Se SKL (2019), Ekonomirapporten, maj 2019, s. 30. 30 Riksrevisionen (2018), Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamåls-

enligt? RiR 2018:8.

fick ta över hela arbetsgivaransvaret för lärarna 1991; tidigare hade arbetsgivaransvaret varit delat mellan stat och kommun. Men decentralisering skedde även på andra områden, t.ex. miljötillsyn, fysisk planering, sjukvård för äldre samt omsorgsverksamhet. Under 1990talet infördes också en ny typ av avreglering i och med att staten betonade konkurrens och valfrihet samtidigt som nationell likvärdighet var viktigt.31 I och med EU-inträdet 1995 tillkom även styrningen från EU som påverkar kommunernas verksamhet på olika områden.

4.5.1. Balansgång mellan självbestämmande och likvärdighet

Statens styrning av kommunerna präglas av en balansgång mellan reglering för nationella mål om likvärdighet å ena sidan och självbestämmande och möjlighet till utformning av lokala lösningar å andra sidan. Staten ökar sin styrning, vilket i många fall syftar till att förbättra likvärdigheten, men det innebär samtidigt inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Statsvetarna Erlingsson och Ödalen (2017) argumenterar för att den kommunala självstyrelsen i princip alltid har fått ge vika i balansgången mellan likvärdighet och självbestämmande.32 Gunnar Wetterberg lyfter i sin skrift Den kommu-

nala självstyrelsen33 frågan om hur mycket den kommunala självsty-

relsen kan inskränkas innan det snarare blir fråga om kommunal självförvaltning.

2014 års demokratiutredning pekade i sitt slutbetänkande (SOU 2016:5) på att decentraliseringstrenden har mattats av och att det finns tecken på att den kommunala självstyrelsen har begränsats.34 EU-medlemskapet har också lett till att förutsättningarna för lokalt beslutsfattande har förändrats och kringskurits. 2014 års demokratiutredning framhöll i sitt slutbetänkande att det är viktigt att lösningar för att möta framtidens samhällsutmaningar inte innebär en försvagning av den lokala demokratin. Demokratiutredningen menade

31 Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24, bilaga 2. 32 Erlingsson, G. och Ödalen J. (2017), ”Den kommunala självstyrelsen” i Syssner, J., Häggroth, S. och Ramberg U. (red.), Att äga framtiden. 33 Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen. 34SOU 2016:5Låt fler forma framtiden!

att det kan ge upphov till missnöje, protester och polarisering och att dessa reaktioner i sig kan vara en utmaning för samhället.35

Statskontoret drar i sin rapport Statens styrning av kommunerna36slutsatsen att samtidigt som den statliga styrningen generellt sett har ökat finns det exempel på områden där den tvärtom har minskat. Inom räddningstjänstområdet har till exempel målstyrning ersatt regelstyrning. Ett annat exempel är kulturområdet där den så kallade kultursamverkansmodellen införts som ger regioner möjlighet att tillsammans med kommuner och kulturlivet besluta om hur det statliga bidraget ska fördelas till regionens kulturinstitutioner.

Statskontoret konstaterar att finns en motsägelsefull inställning till relationen mellan stat och kommun från statligt håll. Den statliga nivån lyfter fram den kommunala självstyrelsen som viktig men samtidigt har kontrollen och styrningen av kommunernas verksamhet ökat. Allt fler aktörer, både privata och offentliga, är också involverade i policyprocessen, och statens styrning utgör bara en del av den egentliga styrningen. I och med styrningen från EU blir därtill EU:s institutioner men även andra aktörer på EU-nivå viktiga i policyprocessen. På olika sektorsområden kan privata aktörer ha en särskilt tydlig roll. Ett konkret exempel är bostadsförsörjning där både stat, kommuner och byggbolag måste vara involverade och samordna sig för att bostadsbyggande ska bli verklighet.37

4.5.2. Ökad styrning genom riktade statsbidrag

Statsbidragen till kommunerna delas in i generella bidrag, riktade bidrag och kostnadsersättningar. De generella bidragen utgörs av det kommunala utjämningssystemet samt utjämning för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Statskontoret gjorde 2016 bedömningen att statens styrning genom riktade statsbidrag hade ökat.38 Under 2018 tillkom ytterligare cirka 30 riktade statsbidrag enligt den kartläggning som Statskontorets gjorde 2019.39 Trenden mot allt fler riktade statsbidrag håller alltså i sig. Det viktigaste syftet med riktade statsbidrag är att

35 Ibid., s. 115. 36 Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24 37 Ibid. 38 Ibid. 39 Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:02.

staten vill åstadkomma en tydligare styrning mot de nationella mål som satts upp för olika verksamheter. Riktade statsbidrag förekommer främst inom kommunernas kärnverksamheter skola, vård och omsorg men även inom andra områden. När det gäller kostnadsersättningar så ska dessa ersätta specifika kostnader som kommuner och regioner har haft på grund av en statligt beslutad skyldighet.

Framför allt SKR men även Riksrevisionen har riktat kritik mot de riktade statsbidragen. Kritiken handlar i stor utsträckning om att fler riktade statsbidrag innebär en ökad administrativ börda och att kommunerna dessutom får svårare att planera sin verksamhet långsiktigt. Små kommuner har i många fall inte heller möjlighet att söka bidragen och får därmed inte del av pengarna. Det kan också handla om att statsbidragen är utformade så att de betalas ut per invånare och därmed blir inte summorna tillräckligt stora för att det ska löna sig för små kommuner att söka bidragen. De riktade statsbidragen kan också bli kostnadsdrivande. Ett exempel är om bidrag lämnas för att nyanställa personer i en viss verksamhet, så finns det en risk att kommunerna står med ökade kostnader för löner och pension när statsbidraget upphör.40

I sin granskning av riktade statsbidrag inom skolområdet föreslog Riksrevisionen att de riktade statsbidragen bör minskas och sammanfogas till ett enda bidrag som varje huvudman kan använda utifrån lokala förutsättningar och behov.41 SKR betonar, bl.a. i sin ekonomirapport våren 201842, att den statliga styrningen behöver förändras mot betydligt färre statsbidrag som är inriktade på utveckling och som uppmuntrar nya arbetssätt och större effektivitet. Riktade statsbidrag behandlas också mer utförligt i kapitel 7.

Statskontoret har i sin analys av utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner genomfört intervjuer med kommunala och regionala företrädare som visar att det finns förståelse för att staten behöver styra med riktade statsbidrag. Intervjuerna visar också att kommunerna ser att bidragen är inriktade på sådana områden där kommunerna har stora utmaningar. Enligt intervjuerna är det i stället

40 Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:02. 41 Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala

behov, RiR 2017:30.

42 SKL (2018), Ekonomirapporten, maj 2018.

mängden statsbidrag och utformningen av dessa som ses som problematiskt.43

4.5.3. Styrning baserad på tillit

Statens styrning av kommuner och regioner har också varit föremål för den statliga Tillitsdelegationens arbete. Tillitsdelegationen hade regeringens uppdrag att se över dels den statliga styrningen av kommuner och regioner, dels den inre styrningen i kommuner och regioner. Tillitsdelegationen konstaterade i sitt huvudbetänkande (SOU 2018:47)44 att alltför stort fokus på formell styrning ofta inte ger önskat resultat. Kultur, värdegrund och ledarskap bör ges en mer framskjuten roll och ekonomistyrning och mål- och resultatstyrning bör samtidigt bli mindre detaljerade. Tillitsdelegationen föreslog att riktade statsbidrag ska användas endast i undantagsfall, eftersom generella statsbidrag medför effektivare användning av statliga medel.

När det gäller statens tillsyn av kommunal verksamhet konstaterade Tillitsdelegationen att tillsyn och granskning behöver utformas med särskilt stor hänsyn till hur styrsignaler tas emot. Tillitsdelegationen menade att tillsynen behöver hantera variationen hos de granskade bättre genom att bli mer anpassad till olika situationer och olika verksamheter. Tillitsdelegationen föreslog därför att regeringen i en skrivelse till riksdagen förtydligar tillsynens inriktning inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Vidare föreslog Tillitsdelegationen att ett frikommunförsök i ett begränsat antal kommuner ska genomföras i syfte att identifiera vilka regelverk som kan vara hindrande för kommunerna i deras verksamhet.45

4.6. Sammanfattande slutsatser

Den kommunala självstyrelsen i Sverige är i jämförelse med de flesta andra europeiska länder mycket omfattande och svenska kommuner har ansvaret för en stor del av de offentliga uppgifterna. Kommunerna har också en viktig roll som demokratisk arena samt som aktör

43 Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:2. 44SOU 2018:47Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl-

färdssektorn.

45 Ibid.

i den lokala samhällsutvecklingen. Den kommunala självstyrelsen har historiska rötter och kommunerna utgör en central del i det demokratiska systemet och i uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten. Balansgången mellan likvärdighet och självbestämmande präglar i stor utsträckning debatten om den kommunala självstyrelsens omfattning. En viktig princip som var vägledande när den kommunala självstyrelsen infördes i regeringsformen är att riksdagen genom stiftande av vanlig lag ska kunna anpassa den kommunala självstyrelsens omfattning till samhällsutvecklingen.

Staten har ett grundläggande ansvar för att kommunerna har förutsättningar och kapacitet att sköta sitt uppdrag. Staten har också vidtagit en rad åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Kommunsammanläggningarna i början av 1950-talet respektive i början av 1970-talet, införandet av det kommunalekonomiska utjämningssystemet, förändringar i det ekonomiska regelverket och underlättandet av kommunal samverkan, är åtgärder som staten har vidtagit. Finansieringsprincipen är också en viktig del i statens åtgärder för att skapa goda förutsättningar för kommunerna att hantera nya uppgifter och höjda ambitioner i befintlig verksamhet.

Det finns mycket som pekar mot att den statliga styrningen av kommunerna har ökat under senare år. Frågan om att skapa likvärdiga förutsättningar för medborgarna har i stor utsträckning varit i förgrunden. En viktig aspekt är också att det kommunala uppdraget har blivit mer omfattande och komplext jämfört med på 1970-talet då välfärdsstaten fortfarande var under expansion. Statens styrning genom riktade statsbidrag har också vuxit i omfattning under senare år. Framför allt SKR men även Riksrevisionen har riktat kritik mot den omfattande användningen av riktade statsbidrag, inte minst inom skolans område.

5. Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Följande kapitel innehåller en redogörelse för omfattning och kostnader för kommunernas olika verksamheter – både obligatoriska och frivilliga uppgifter. Kapitlet innehåller också en genomgång av olika former för kommunal samverkan.

5.1. Kostnader för kommunernas verksamheter

Kommunsektorns (regioners och kommuners) kostnader stod för knappt 25 procent som andel av bruttonationalprodukten (BNP) 2018, varav kommunernas andel stod för drygt 16 procent. Utvecklingen över tid visar att kommunsektorns kostnader som andel av BNP ökar medan statens kostnader minskar något. Ökningen av kommunsektorns kostnader hänger samman med ökade behov inom barn- och äldreomsorg samt utbildning, vilka i sin tur drivs på av demografiska förändringar.

Enligt kommunernas räkenskapssammandrag (RS) för 2018 redovisar kommunerna följande kostnader för sina olika verksamheter i enlighet med tabell 5.1.

Tabell 5.1 Brutto- och nettokostnad, löpande priser efter verksamhetsområde 2018

Tusental kronor samt andel

Bruttokostnad Nettokostnad Andel av

nettokostnad (%)

Politisk verksamhet

7 454 315

6 702 957

1,21

Infrastruktur, skydd m.m. 55 164 841 33 803 244

6,09

Kultur och fritid 34 590 606 27 037 784

4,87

Pedagogisk verksamhet 336 866 528 257 482 765

46,37

Vård och omsorg 276 892 804 223 052 020

40,17

Särskilt riktade insatser 27 047 837

5 661 176

1,02

Summa egentlig verksamhet 738 016 933 553 739 941

99,72

Affärsverksamhet 28 546 540

1 565 821

0,28

Summa driftsverksamhet 766 563 477 555 305 766

100

Källa: Statistiska Centralbyråns (SCB:s) räkenskapssammandrag för kommuner 2018, SCB:s statistikdatabas.

Som framgår av tabell 5.1 dominerar två verksamheter: pedagogisk verksamhet samt vård och omsorg. Dessa två verksamheter stod tillsammans för drygt 86 procent av kommunernas nettokostnader år 2018. Det bör påpekas att kommunernas kostnader för vård och omsorg även omfattar relativt stora kostnader för hälso- och sjukvård, vilket kanske inte alltid är känt. År 2017 uppgick kommunernas utgifter för hälso- och sjukvård till 128 miljarder kronor, vilket utgjorde 25 procent av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna det året.1

”Egentlig verksamhet” omfattar den verksamhet som huvudsakligen finansieras genom skatteintäkter inklusive skatteutjämning och riktade statsbidrag. Den verksamhet som huvudsakligen finansieras genom avgifter återfinns under rubriken ”affärsverksamhet”.

Vissa verksamheter är relativt stora mätt i bruttokostnader, ”särskilt riktade insatser” och ”affärsverksamhet”. Det framgår också att båda dessa verksamheter är betydligt mindre mätt som nettokostnader beroende på att de även har stora intäkter. Detta märks inte minst för ”särskilt riktade insatser” som består av flyktingmottagande och arbetsmarknadsåtgärder där staten står för en stor del av ersättningen till kommunerna. I ”affärsverksamhet”, som innehåller vatten,

1 SCB:s statistikdatabas.

avlopp, avfall, fjärrvärme m.m. Här tar kommunerna in avgifter som nästan helt täcker kostnaderna.

Det finns vissa svårigheter att använda räkenskapssammandragen för att dela upp kommunernas verksamhetsområden i obligatorisk och frivillig verksamhet. I många av verksamhetsområdena ingår både obligatoriska och frivilliga verksamheter. I vissa fall är det möjligt att särskilja dessa, men det finns fall då enskilda kostnadsposter inom samma verksamhetsområde också innehåller både obligatorisk och frivillig verksamhet. Av de redovisade kostnaderna går det i dessa fall inte att skilja obligatorisk verksamhet från frivillig.

Fördelen med räkenskapssammandragen är främst att det bygger på faktiskt redovisade kostnader för all verksamhet som kommunerna de facto bedriver och det är också möjligt att skapa tidsserier för att titta på förändringar av verksamheternas kostnader.

5.1.1. Obligatorisk verksamhet

Kommunernas obligatoriska uppgifter styrs av ett stort antal speciallagar. Den till synes enkla frågan om vilka uppgifter som är obligatoriska för en kommun kan dock vara mer komplex än vad som kanske förväntas vid en första anblick. Enligt vad Kommunutredningen kunnat se finns inte någon fullständig detaljerad förteckning över kommunernas alla skyldigheter enligt lag, dvs. obligatoriska uppgifter. En svårighet när det gäller att få en heltäckande bild är att lagstiftningen använder en mängd olika uttryck för att beskriva en kommuns skyldigheter. Det kan t.ex. handla om att kommunen är ”huvudman” (skolan) eller att kommunen ska ”se till” (att det finns vatten och avlopp), eller att ”det ska finnas” (folkbibliotek) m.m.

Ibland är lagstiftningen mer precis avseende kommunens skyldigheter och reglerar både verksamhetens innehåll och omfattning (t.ex. skollagen [2010:800]). Många gånger anger dock lagstiftningen bara att kommunen ska svara för viss verksamhet men kommunen får bestämma innehåll och omfattning (t.ex. folkbibliotek). Den s.k. rättighetslagstiftningen (t.ex. lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade [1993:387], LSS) innebär att riksdagen i lag anger nivån i verksamheten och att innebörden sedan får uttolkas av rättspraxis medan kommunen har det politiska, finansiella och rättsliga ansvaret för sin del av verksamheten.

Vad som är en obligatorisk uppgift är därför inte alltid så lätt att precisera. För vissa verksamheter finns ingen skyldighet i lagstiftningen men kommunen måste ändå rimligen ta på sig en viss uppgift om ingen annan gör detta, t.ex. byggande av vägar inom kommunen.

I tabell 5.2 redovisas en översikt över kommunernas obligatoriska uppgifter samt redovisade kostnader för verksamheterna enligt räkenskapssammandragen för 2018. Pedagogisk verksamhet är den enskilt största verksamheten följt av vård- och omsorg.

Tabell 5.2 Kommunernas obligatoriska verksamhet och nettokostnader per verksamhet 2018

Tusental kronor och andel

Obligatorisk verksamhet Nettokostnader, tusental kronor

Av obligatorisk

verksamhet (%)

Andel av totala nettokostnader (%)

Politisk verksamhet

6 702 957

1,29

1,21

Nämnd- och styrelseverksamhet 3 309 020 Stöd till politiska partier 473 389 Revision 415 816 Övrig politisk verksamhet 2 504 741

Infrastruktur och skydd 26 497 001

5,1

4,77

Fysisk och teknisk planering, bostadsförbättring

4 675 590

Väg- och järnvägsnät, parkering 11 627 755 Miljö- och hälsoskydd 2 322 036 Alkoholtillstånd 33 890 Räddningstjänst 7 646 544 Totalförsvar och samhällsskydd 191 186

Kultur och fritid:

4 577 867

0,9

0,82

Bibliotek

4 577 867

Pedagogisk verksamhet 257 005 392

49,3

46,28

Förskola 70 232 294 Fritidshem 14 854 270 Förskoleklass 6 892 922 Grundskola 110 400 922 Grund- och gymnasiesärskola 7 999 217 Gymnasieskola 39 848 318 Vuxenskola, grundskolenivå och gymnasial nivå 4 442 017 SFI 2 335 432

Vård och omsorg 223 052 028

42,8

40,17

Obligatorisk verksamhet Nettokostnader, tusental kronor

Av obligatorisk

verksamhet (%)

Andel av totala nettokostnader (%)

Primärvård och hälso- och sjukvård övr. exkl. hemsjukvård * 1 673 447 Vård och omsorg om äldre 109 334 311 Insatser till personer med funktionsnedsättning (exkl. LSS/SFB**) 13 186 177 Insatser enligt LSS/SFB 52 279 075 Färdtjänst/riksfärdtjänst 1 970 732 Vård för vuxna med missbruksproblem 7 450 153 Barn och ungdomsvård 20 263 061 Övriga insatser till vuxna 2 582 561 Ekonomiskt bistånd 13 413 314 Familjerätt och familjerådgivning 899 197

Särskilt riktade insatser

579 822

0,1

0,10

Flyktingmottagande

579 822

Affärsverksamhet

2 982 102

0,6

0,54

Buss, bil och spårbundna persontransporter

2 812 368

Vattenförsörjning och avloppshantering

57 272

Avfallshantering

112 462

Summa 521 397 169

100,00

93,89

Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommuner 2018. Egen bearbetning. * Ansvar och nettokostnader för primärvård ligger i Sverige på regionerna. Dock utgör Gotlands kommun (region Gotland) ett undantag då den ansvarar för både kommunala och regionala uppgifter. Den 1 januari 2011 bytte Gotlands kommunnamn till Region Gotland. ** Socialförsäkringsbalken (2010:110).

5.1.2. Frivillig verksamhet

Kommunernas får också åta sig frivilliga uppgifter med stöd av den allmänna befogenheten enligt kommunallagen (2017:725) och speciella befogenheter som tilldelats kommuner och regioner enligt andra lagar (särskilt lagen [2009:47] om vissa kommunala befogenheter – befogenhetslagen). De frivilliga uppgifterna är sådana som kommunerna får, men inte har någon skyldighet, att driva. Men även om dessa uppgifter är frivilliga omfattas de av vissa regler och ramar.

En viktig restriktion är att kommuner och regioner enligt 1 kap. 2 § kommunallagen inte får utföra uppgifter som ankommer på andra. Det gäller exempelvis statliga uppgifter som utrikespolitik, men det innebär även att en kommun inte får utföra sådana uppgifter som bara ankommer på regioner. Vidare gäller enligt 2 kap. 7 § samma lag att kommuner och regioner får driva allmännyttig näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. Däremot är det inte tillåtet att driva näringsverksamhet som inkräktar på det egentliga näringslivets område, dvs. bedriva spekulativ eller vinstsyftande näringsverksamhet. Detta innebär att kommuner och regioner som utgångspunkt inte får ägna sig åt uppgifter som normalt ankommer på det privata näringslivet men också att samhälleliga ingripanden i näringslivet i princip är en fråga för staten och inte för kommuner och regioner. Vidare är stöd till enskilda företag i princip förbjudet enligt 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen.

Tabell 5.3 Kommunernas frivilliga verksamhet och nettokostnader 2018

Tusental kronor och andel

Frivillig verksamhet Tusental kronor Andel av frivillig

verksamhet (%)

Andel av totala nettokostnader (%)

Infrastruktur och skydd

7 306 233

21,55

1,32

Näringslivsfrämjande åtgärder, konsument och energirådgivning, turistverksamhet 3 062 869 Parker 4 243 364

Kultur och fritid 22 459 904

66,24

4,04

Stöd till studieorganisationer

500 528

Allmän kulturverksamhet, övrigt 4 195 783 Musikskola / kulturskola 2 656 764 Allmän fritidsverksamhet 2 550 789 Idrotts- och fritidsanläggningar 10 019 258 Fritidsgårdar 2 536 782

Pedagogisk verksamhet

477 354

1,41

0,09

Högskoleutbildning, uppdragsutbildning mm

477 354

Särskilt riktade insatser

5 081 349

14,99

0,92

Arbetsmarknadsåtgärder

5 081 349

Affärsverksamhet -1 416 277

-4,18

-0,26

Bostadsverksamhet

54 188

Arbetsområden och lokaler -1 125 056 Hamnverksamhet -23 172 Kommersiell verksamhet -448 367 Flygtrafik 347 756 Sjötrafik 16 302 Elförsörjning och gasförsörjning -234 121 Fjärrvärmeförsörjning -3 807

Summa 33 908 563

100,00

6,11

Anm.: För de verksamheter som redovisar minussiffror är intäkterna större än kostnaderna vilket innebär att verksamheterna ger ekonomisk vinst. Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommuner 2018. Egen bearbetning.

5.1.3. Verksamhetens nettokostnader i olika kommunkategorier

Beroende på olika demografisk sammansättning i de olika kommunkategorierna (se avsnitt 6.1.1 för en beskrivning av kommunkategorierna) finns vissa skillnader i vilka verksamheter som har de högsta nettokostnaderna (tabell 5.4). Den pedagogiska verksamheten utgör 51 procent av de totala nettokostnaderna (inklusive den frivilliga verksamheten) i storstadskommunerna. För landsbygdskommunerna utgör den pedagogiska verksamheten 38–45 procent av de totala nettokostnaderna.

Tabell 5.4 Fördelning av kommunala nettokostnader per kommunkategori 2018

Andel (%)

Stor stadskommuner

Täta kommuner

(NS)

Täta kommuner

(A)

Lands

bygdskommuner

(NS)

Lands

bygdskommuner

(A)

Lands bygdskommuner

(MA)

Politisk verk- samhet 1,02 1,21 1,28 1,48 1,44 2,20 Infra- struktur, skydd m.m. 4,16 4,92 5,38 5,24 5,07 5,72 Kultur och fritid 0,81 0,82 0,73 0,92 0,85 0,92 Pedagogisk verksamhet 50,90 45,16 41,88 45,41 39,51 37,84 Vård och omsorg 37,76 40,15 43,08 41,03 46,40 44,47 Särskilt riktade insatser

0,02 0,14 0,09 0,11 0,22 0,41

Affärsverksamhet

0,23 0,65 1,17 0,33 0,69 1,49

Summa obligatorisk verksamhet

94,91 93,06 93,60 94,51 94,19 93,06

Summa Frivillig verksamhet 5,09 6,94 6,40 5,49 5,81 6,94

Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommunerna 2018. Egen bearbetning.

Det finns också ett samband mellan nettokostnader och kommunkategori för vård- och omsorgsverksamheten. Mönstret synes vara att ju glesare och mer avlägsen landsbygdskommun, desto högre andel av nettokostnaderna som utgör vård- och omsorgsverksamheten. För avlägsna landsbygdskommuner utgjorde vård- och omsorgsverksamheten 46 procent av de totala nettokostnaderna medan de utgjorde 38 procent för storstadskommuner. En viktig förklaring till dessa samband ligger i demografiska faktorer, dvs. hur stor andel av respektive kommunkategoriers befolkning som utgörs av skolbarn respektive äldre.

I övrigt är det relativt små skillnader mellan de olika kommunkategoriernas nettokostnader. Storstadskommunerna har dock en något lägre andel frivillig verksamhet (5 procent) än mycket avlägsna landsbygdskommuner (knappt 7 procent). Skillnaderna kan bero på olika politiska prioriteringar men även på de olika områdenas tillgång till utbud som andra än kommunen tillhandahåller.

5.2. Kommunernas organisation

Kommunalrätten ger kommunerna stor frihet att själva välja hur de organiserar sin verksamhet och i vilken form den drivs. Det har inneburit att olika kommuner har valt olika sätt att organisera sin verksamhet. Det kan gälla vilka nämnder som finns i kommunen (förutom de fåtal nämnder som krävs enligt lag, t.ex. valnämnd). Det gäller också om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller företagsform. Ytterligare en fråga är om, och i så fall hur stor, del av verksamheten som drivs i någon form av samverkan med en annan kommun eller en region. Följande avsnitt fokuserar på olika former för kommunal samverkan.

5.2.1. Huvudmannaskap

I lagstiftningen inom olika rättsområden används ofta begreppet

huvudman som beteckning för den aktör som ansvarar för en viss

uppgift. Exempelvis anges i 4 kap. 7 § plan- och bygglagen (2010:900) att kommunen som huvudregel är huvudman för allmänna platser. Det finns även vissa lagar där begreppet huvudman inte används men

där det av bestämmelserna ändå framgår att det föreligger ett huvudmannaskap för en aktör.

I kommunallagen används inte begreppet huvudman utan när en nämnd får en uppgift av fullmäktige bygger kommunallagen på att nämnden har ett ansvar för uppgiften. Nämnderna ska enligt 6 kap. 6 § kommunallagen var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. De kommunala revisorerna ska i enlighet med god revisionssed granska all verksamhet inom nämndernas verksamhetsområden (12 kap. 1 § första stycket kommunallagen).

5.2.2. Lagen om offentlig upphandling

För en genomgång av regelverket om upphandling hänvisas till kapitel 5 i utredningens delbetänkande En generell rätt till kommunal avtals-

samverkan (SOU 2017:77).

Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU, gäller inte när den upphandlande myndighetens motpart är en juridisk person eller en gemensam nämnd enligt kommunallagen, om upphandlingen är en intern upphandling.2 Av 3 kap. 12–16 §§ LOU framgår vad som krävs för att en upphandling ska anses vara intern. En av förutsättningarna är att den upphandlande myndigheten utövar kontroll över motparten motsvarande den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning.

En upphandlande myndighet ska anses utöva kontroll om den har ett avgörande inflytande över motpartens strategiska mål och viktiga beslut. Kontrollen kan också utövas av en annan juridisk person eller gemensam nämnd enligt kommunallagen som själv kontrolleras på samma sätt av myndigheten.

Regeringen bedömde i förarbetena till de nya bestämmelserna om generell avtalssamverkan att upphandlingsregelverket inte innebär något hinder mot att en generell möjlighet till avtalssamverkan införs men att det sätter gränser för möjligheterna till samverkan. Enligt regeringens bedömning var upphandlingsreglerna som utgångspunkt

2 Se 3 kap. 11 § LOU.

inte tillämpliga när kommunal avtalssamverkan avser uppgifter som innefattar myndighetsutövning.3

Det finns ett flertal undantag från upphandlingslagstiftningen som aktualiseras på de områden som kan förväntas bli aktuella för kommunal avtalssamverkan. Ett exempel är att tjänster som är förenade med utövandet av offentlig makt under vissa förutsättningar är helt undantagna EU-rätten. I regel omfattas inte heller tjänster av allmänt icke-ekonomiskt intresse av EU-rätten.

5.2.3. Olika samverkansformer

I 2 kap. 1 § kommunallagen anges att kommuner själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller deras medlemmar. Denna bestämmelse innehåller således både den s.k. allmänna kommunala kompetensen och lokaliseringsprincipen, dvs. att kommunens verksamhet ska ha anknytning till kommunens eget område eller deras medlemmar.

Möjligheten för kommuner att samverka över kommungränsen begränsas av lokaliseringsprincipen. Lokaliseringsprincipen är dock inte absolut utan måste bedömas från fall till fall. Detta hänger samman med att faktorer som befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen innebär att en åtgärd kan ha anknytning till medlemmarna även om åtgärden som sådan inte sker i kommunen.4 Det görs vidare undantag från lokaliseringsprincipen i speciallagstiftning, t.ex. i lagen om vissa kommunala befogenheter. Undantagen har gjorts av olika skäl, t.ex. för att göra det möjligt för kommuner att samverka med varandra eller för att kommunerna ska kunna vara aktiva på en viss marknad.

Det finns ett antal olika offentligrättsliga och privaträttsliga former för kommunal samverkan. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är avtalssamverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar. Lagenligheten och lagstödet för kommunal samverkan får, i fall då det saknas närmare lagreglering, bedömas med vad forskaren Joakim Nergelius beskriver som ett ”slags analog” tillämpning av

3Prop. 2017/18:151. 4Prop. 2016/17:171 s. 299 f.

kommunallagens bestämmelser om lokaliseringsprincipen utifrån vad som skulle ha gällt för de medverkande kommunerna om de hade valt att ensamma vidta en åtgärd.5

Efter förändringarna av kommunallagen den 1 juli 2018, som byggde på Kommunutredningens delbetänkande En generell rätt till kommu-

nal avtalssamverkan (SOU 2107:77), får kommuner och regioner ingå

avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region.6

Kommunalförbund

Enligt kommunallagen får kommuner bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund.7 Ett kommunalförbund är en juridisk person av offentligrättslig natur. Efter att ett kommunalförbund har bildats blir det huvudman för frågor som medlemskommunerna överlämnat till kommunalförbundet. Dessa frågor kommer sedan att falla utanför de medverkandes kommunernas kompetens.8 De medverkande kommunerna har dock fortfarande kvar det yttersta politiska och finansiella ansvaret för verksamheten.9

De allra flesta kommunala angelägenheter får överlämnas till ett kommunalförbund. Ett undantag är dock beredskapsorganisationen. Normgivning, t.ex. fastställandet av avgiftstaxor, får inte heller överlämnas till kommunalförbund.10 Det finns inget krav på att en uppgift måste vara gemensam för medlemskommunerna för att den ska kunna lämnas till ett kommunalförbund som de har bildat. Att bara en medlemskommun driver en verksamhet innebär alltså inte ett hinder för att överlämna en uppgift till ett kommunalförbund. Det förutsätter dock att övriga medlemmar går med på att kommunalförbundet tar över uppgiften. Även verksamheter som är avgränsade,

5 Nergelius, J. (2013), Samarbete vs. storkommuner: vad kan småkommuner vinna på vidgat

samarbete?, s. 25.

6 Se 9 kap. 37 § kommunallagen. 7 Se 3 kap. 8 § kommunallagen. 8 Ibid., s. 27. 9 Statskontoret (2005), Asymmetrisk uppgiftsfördelning – en principiell studie av möjligheter och

hinder att fördela uppgifter till kommuner och landsting med hänsyn till lokala förhållanden,

2005:24, s. 37. 10 Se HFD 2013 ref. 80.

t.ex. geografiskt eller funktionellt, kan överlämnas till ett kommunalförbund.11

Ett kommunalförbund har till skillnad från en kommun inte någon beskattningsrätt: verksamheten i förbundet finansieras av medlemskommunerna till den del som den inte är självfinansierad. Om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld är medlemmarna skyldiga att fylla bristen. Varje medlem ska skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden utifrån de grunder som anges i förbundsordningen.12 Det finns alltså inget solidariskt ansvar för kommunalförbundets skulder. Ansvaret för skulder är ett exempel på en skillnad jämfört med om ett aktiebolag skapas för ett interkommunalt samarbete, då ägarna till aktiebolaget (dvs. kommunerna) inte har något personligt betalningsansvar för bolagets förpliktelser.

Om inget annat anges eller följer av bestämmelserna om kommuner i kommunallagen ska dessa bestämmelser även tillämpas för kommunalförbund.13

Organisation

Som beslutande församling i ett kommunalförbund ska det finnas ett förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Det måste vidare finnas en styrelse, men i ett förbund med direktion är direktionen också styrelse.14 Förbundsdirektion innebär alltså till skillnad mot förbundsfullmäktige, att beslut och verkställighet ligger i ett och samma organ. En annan skillnad är att direktionens sammanträden i regel inte måste vara offentliga, till skillnad från i kommunalförbund med fullmäktige, med undantag för sammanträdet vid vilket budgeten fastställes. Kommunallagen ger i övrigt förbundsmedlemmarna i stor utsträckning möjlighet att själva bestämma hur förbundet ska organiseras.

Möjligheten att ha en förbundsdirektion infördes i mitten av 1980-talet, i syfte att dels underlätta interkommunala samarbeten, dels motverka trenden att bilda bolag vid samarbeten. Direktions-

11 Lundin, O. och Madell, T. Kommunallagen (Zeteo, kommentar under 3 kap. 8 § kommunallagen). 12 Se 9 kap. 11 § kommunallagen. 13 Se 9 kap. 2 § första stycket kommunallagen. 14 Se 9 kp. 3 § första stycket och 5 § kommunallagen.

modellen var främst avsedd för samarbeten som inte var av större omfattning, men den har allt mer kommit att användas även för kommunalförbund med större uppgifter och kommunalförbund som har många medlemmar. De flesta kommunalförbund har i dag en förbundsdirektion. Några juridiska hinder för denna utveckling har inte ansetts finnas.15 I förarbetena anförde föredragande statsråd att det är en lämplighetsfråga när kommunalförbund med fullmäktige eller med förbundsdirektion bör komma till användning samt att valet av organisationsform bör göras av kommunerna själva utan någon särskild reglering i ämnet.16

Förbundsordning

Förbundsordningen är, vid sidan av bestämmelserna i kommunallagen, det dokument som reglerar förhållandena i ett kommunalförbund. Om den huvudregel som framgår av kommunallagen inte ska tillämpas måste detta regleras i förbundsordningen.17

Vissa krav på förbundsordningens innehåll finns i kommunallagen, bl.a.

  • kommunalförbundets namn och den ort där förbundet ska ha sitt säte samt förbundets medlemmar och ändamål
  • förbundets organisation, organens uppgifter och inbördes förhållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbundsstyrelsen ska få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige
  • om en förbundsmedlem ska ha rätt att väcka ärenden i den beslutande församlingen
  • förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder samt fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna
  • förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets ekonomi och verksamhet

15 SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd,

kommunalförbund, s. 89.

16Prop. 1984/85: 216 s. 19. 17Prop. 2016/17:171 s. 402.

  • om allmänheten ska ha rätt att ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde och i så fall förutsättningarna för detta.
  • ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar.

Uppräkningen i paragrafen är inte uttömmande, utan här anges bara de frågor som måste regleras i förbundsordningen. Det står medlemmarna fritt att även ta in andra frågor.18

Medlemmarnas insyn och styrning

Förbundsordningen är central för tillförsäkrandet av medlemmarnas styrning och insyn i förbundet. Inom lagens gränser kan medlemmarna där välja styrmedel och styrsystem för kommunalförbundet. Det finns därigenom möjlighet att anpassa styrningen av kommunalförbundet efter rådande förutsättningar och de önskemål som medlemmarna har.19 I förarbeten till kommunallagens bestämmelser om kommunalförbund anges bl.a. att ett kommunalförbunds självständighet och möjlighet att agera kan inskränkas kraftigt om medlemmarna önskar det. Å andra sidan kan medlemmarna ge ett kommunalförbund stor frihet att agera inom vissa ramar. Det finns dock sannolikt en gräns för hur långt styrningen av ett kommunalförbund kan drivas, eftersom förbundet utgör en självständig juridisk person med ansvar för sin verksamhet. Om handlingsutrymmet beskärs allt för mycket hotas förbundets självständighet och det blir svårare att utkräva ansvar av de förtroendevalda.20

Det finns flera olika sätt för medlemmarna att genom förbundsordningen tillförsäkra sig större inflytande över förbundets verksamhet. Mål och riktlinjer för verksamheten kan t.ex. anges i förbundsordningen. Medlemmarna kan också välja att begränsa förbundets möjligheter att ta upp lån, ställa ut borgen och köpa fastigheter. Ett annat exempel är att förbundsordningen kan ställa krav på att beslut ska tas med kvalificerad majoritet. Enligt huvudregeln ska beslut tas med enkel majoritet,21 men det ska i förbundsordningen anges om det ska krävas kvalificerad majoritet i den beslutade församlingen

18Prop. 2016/17:171 s. 402. 19 SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd,

kommunalförbund, s. 95.

20Prop. 1996/97:105 s. 81. 21 Se 5 kap. 55 § kommunallagen.

och vilka ärenden detta ska gälla. En annan möjlighet för medlemmarna att tillförsäkra sig inflytande kan vara att i förbundsordningen ställa krav på att förbundet måste underställa medlemmarnas fullmäktige vissa beslut. En sådan regel kan dock vålla vissa problem i praktiken i ett kommunalförbund med många medlemmar.22 Det kan också göra beslutsprocesser långdragna.

För att ge kommuner och partier som har en svag representation möjlighet till insyn och att kunna påverka förbundet kan medlemmarna enas om att ge sina förtroendevalda utanför förbundet yttranderätt i förbundets beslutande församling.23 Det ska i så fall enligt kommunallagen framgå av förbundsordningen.24 Den beslutande församlingen i ett förbund kan enligt kommunallagen också besluta att andra än ledamöter ska ha rätt att delta i överläggningar.25

Det ska också enligt förbundsordningen framgå om medlemmarna har bestämt att en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte sitter i förbundsstyrelsen eller i en förbundsnämnd ska ha närvarorätt vid styrelsens eller nämndens sammanträden. Den beslutande församlingen kan även ta initiativ till en sådan närvarorätt.26

Val av ledamöter

Fördelningen av platser i fullmäktigeförsamlingen eller direktionen ska bestämmas i förbundsordningen. Varje medlem ska vara representerad med minst en ledamot och en ersättare.27 Lagen ger alltså de samverkande kommunerna ett relativt stort utrymme att själva i förbundsordningen reglera fördelning av platser och hur stor den beslutande församlingen ska vara. En kommun kan dock inte välja att helt avstå plats i den beslutande församlingen i ett kommunalförbund.

Valbar till kommunalförbunds beslutande församling är bara den som är ledamot eller ersättare i en förbundsmedlems fullmäktige.28Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen och andra nämnder

22 SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd,

kommunalförbund, s. 95.

23Prop. 2016/17:171, s. 404. 24 Se 9 kap. 6 § 8 kommunallagen. 25 Se 5 kap. 40 § kommunallagen. 26 Se 9 kap. 6 § 9 och 4 kap. 28 § kommunallagen. 27 Se 9 kap.3 och 6 §§kommunallagen. 28 Se 9 kap. 7 § första stycket kommunallagen.

samt revisorer väljs bland dem som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige29 Det innebär att en förbundsmedlem i denna del kan välja en förtroendevald som inte är folkbokförd i den egna kommunen. Om det begärs av minst ett visst antal väljande ska val av ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen samt revisorer vara proportionella.30

Ansvarsutkrävande

Bestämmelserna i kommunallagens 12:e kapitel om revision gäller till stora delar också för kommunalförbund. Det finns dock vissa skillnader och särregleringar för kommunalförbund.

I kommunalförbund med förbundsfullmäktige väljs revisorer av förbundsfullmäktige. I kommunalförbund med förbundsdirektion väljs revisorer enligt vad som anges i förbundsordningen.31 I kommunalförbund med förbundsdirektion ska revisorerna lämna en revisionsberättelse till vart och ett av förbundsmedlemmarnas kommunfullmäktige.32 Det är medlemmarnas fullmäktige som var för sig ska pröva ansvarsfrågan. Sedan ska medlemmarnas fullmäktige inhämta förklaringar över de eventuella anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen och besluta om huruvida ansvarsfrihet ska beviljas.

Även om det är medlemmarnas fullmäktige som ska besluta om ansvarsfrihet för direktionen i dess helhet är det bara den förbundsmedlem som utsett en ledamot som kan entlediga denna efter nekad ansvarsfrihet. I det fall fullmäktigeförsamlingarna har fattat olika beslut om ansvarsfrihet ska sådan inte beviljats. Vilka konsekvenser det blir för ledamöterna bestämmer det fullmäktige som utsett dem.

Revisorer i ett kommunalförbund är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till de förtroendevalda revisorerna i varje kommun eller region som är medlem i kommunalförbundet.33

29 Se 9 kap. 7 § andra stycket kommunallagen. 30 Se 9 kap. 8 § kommunallagen och 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. 31 Se 12 kap. 12 § kommunallagen. 32 Se 12 kap. 13 § kommunallagen. 33 Se 12 kap. 13 § kommunallagen.

Laglighetsprövning

Laglighetsprövning regleras i 13 kap. kommunallagen. Varje medlem av en kommun eller en region har rätt att få lagligheten av kommunens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten. Lagligheten i ett kommunalförbunds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller den region som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlemmarna.34 Det är alltså en ganska stor krets av taleberättigade vid beslut av kommunalförbund. De samverkande kommunerna i ett kommunalförbund har därtill självständig talerätt till skillnad mot medlemskommunerna i en gemensam nämnd.

Gemensam nämnd

Enligt kommunallagen får kommuner och regioner besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region.35 I bestämmelserna i 9 kap.1936 §§kommunallagen finns bestämmelser om gemensam nämnd.

Den gemensamma nämnden är inte en egen juridisk person, vilket är en grundläggande skillnad jämfört med kommunalförbund. Däremot är den en egen myndighet, precis som övriga kommunala nämnder. Den gemensamma nämnden ska ses som en företrädare för alla de samverkande huvudmännen och kan ingå avtal för deras räkning. Mot externa avtalsparter är de samverkande kommunerna och regionerna ansvariga för att avtal följs.

En gemensam nämnd ska i princip kunna tilldelas uppgifter i samma omfattning som andra kommunala nämnder.36 Det innebär bl.a. att en gemensam nämnd inte kan ges uppgifter som faller inom ramen för fullmäktiges exklusiva beslutanderätt enligt kommunallagen.37 Den gemensamma nämndens uppgifter måste dock vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande parterna.

34 Se 13 kap. 1 § kommunallagen. 35 Se 3 kap. 9 § kommunallagen. 36 Enligt 2 kap. 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska det i kommuner och regioner finnas en nämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krisledningsnämnd). Uppgifter som kommunstyrelsen har vid höjd beredskap enligt denna lag får enligt 9 kap. 21 § andra stycket kommunallagen inte fullgöras av en gemensam nämnd. 37 Se 5 kap. 1 § kommunallagen.

Varje kommun eller region behåller sitt huvudmannaskap för de frågor man överlämnar till den gemensamma nämnden.

Frågan är om varje ingående kommun eller region måste skjuta till samma ”mängd” uppgifter eller om mängden tillskjutna uppgifterna kan tänkas variera mellan parterna. Frågan berördes av Kommunala kompetensutredningen som utifrån bl.a. de övergripande principerna om en fri nämndorganisation menade att det kan tänkas att fler uppgifter överförs till från en kommun än från övriga kommuner. Kommunala kompetensutredningen menade dock att det inte bör vara möjligt att skapa en gemensam nämnd enbart för att göra det möjligt för en kommun eller en region att sköta arbetsuppgifter åt andra kommuner eller regioner, eftersom det vid ett sådant tillvägagångsätt saknas inslag av gemensam uppgift.38

Att uppgiften ska vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande kommunerna och regionerna utgjorde tidigare ett hinder för samverkan mellan kommuner och regioner inom vård- och omsorgsområdet. Genom lagen (2003:192) om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet möjliggjordes dock för regioner och en eller flera kommuner som ingår i den aktuella regionen att i en särskild form av gemensam nämnd samverka kring både kommunens och regionens uppgifter på detta område.

För viss specialreglerad verksamhet finns uttryckliga krav i lag om att det för verksamheten ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun. Ett exempel är att fullmäktige enligt socialtjänstlagen (2001:453) ska bestämma vilken eller vilka nämnder som ska fullgöra uppgifter enligt lagen. Detta är dock inget hinder mot att uppgifter överlåts till en gemensam nämnd. Kommuner kan vidare besluta att de ska ha en gemensam överförmyndarnämnd;39 bestämmelserna om gemensam nämnd i kommunallagen gäller därmed också en gemensam överförmyndarnämnd.40

38SOU 2007:7239 Se 19 kap. 16 § föräldrabalken, FB. 40 Det finns dock avvikande regler om överklagande av beslut hos överförmyndare i 20 kap. 6 § FB.

Organisation

En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller regionerna (den s.k. värdkommunen) och ingår i denna kommuns eller regions organisation.41 En gemensam nämnd kan inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn eftersom den inte är egen juridisk person. Beslut fattas i stället formellt av den kommun eller den region som tillsatt nämnden.

En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden.42 Liksom för övriga kommunala nämnder finns dock vissa begränsningar för delegeringen, t.ex. när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller om ärendena är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.43

Den kommun eller region som tillsätter nämnden bör i första hand komma i fråga som arbetsgivare. En annan möjlighet är att i överenskommelsen om samverkan lösa frågor om villkor för anställda och hur de organisatoriskt ska samarbeta trots att de har olika arbetsgivare. Kommunerna måste i sådana fall även lösa frågor om vem som ska svara för pensioner m.m.

Samverkansavtal och reglemente

En gemensam nämnds uppgifter ska närmare preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och regionerna.44 Denna överenskommelse kallas ibland samverkansavtal.

Liksom andra kommunala nämnder ska den gemensamma nämnden ha ett reglemente där det framgår vilka uppgifter som överlåts till nämnden ska framgå av reglementet. Reglementet ska antas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna.45

41 Se 9 kap. 20 § kommunallagen. 42 Se 7 kap. 5 § kommunallagen. 43 Se 6 kap. 38 § kommunallagen. 44 Se 9 kap. 22 § kommunallagen. 45 Se 9 kap. 33 § kommunallagen.

Medlemmarnas styrning och insyn

Fullmäktige i en kommun som har bildat en gemensam nämnd tillsammans med andra kommuner har rätt att begära upplysningar från nämnden. Vidare finns en skyldighet för ordföranden, vice ordföranden och anställda i de samverkande kommunerna att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden, om det inte finns något hinder på grund av sekretess.46 Ledamöterna i fullmäktige i medlemskommunerna har också rätt att ställa interpellationer och frågor till den gemensamma nämndens ordförande om nämndens handläggning.47

I reglemente och samverkansavtalet kan det införas föreskrifter som gäller styrning och insyn. I reglementet finns t.ex. möjlighet att föreskriva att de samverkande kommunernas kommunstyrelse ska höras före vissa viktigare beslut.48 I avtalet kan t.ex. anges att medlemskommunerna ska ha löpande insyn i medelsförvaltningen.

Värdkommunen ska upprätta den gemensamma nämndens budget efter samråd med övriga samverkande kommuner.49

Val av ledamöter

Ledamöterna och ersättarna i den gemensamma nämnden väljs av de samverkande kommunernas eller regionernas fullmäktige. Var och en av de samverkande parterna ska välja minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare ska vara lika många som antalet ledamöter.50 Det är inte möjligt för en fullmäktigeförsamling att lämna över uppgifter till en gemensam nämnd utan att den har utsett ledamöter och ersättare i nämnden.51 Kommunfullmäktige måste därtill välja någon som är valbar i den egna kommunen. Utöver kravet på en minimirepresentation från de samverkande kommunerna reglerar inte lagen storleken på den gemensamma nämnden.

Det som gäller för en nämnd enligt kommunallagen ska, om inget annat sägs, även tillämpas för en gemensam nämnd.52 Valet i en sam-

46 Se 9 kap. 27 § kommunallagen. 47 Se 9 kap. 29 § kommunallagen. 48 SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam

nämnd, kommunalförbund, s. 73.

49 Se 9 kap. 26 § kommunallagen. 50 Se 9 kap. 24 § kommunallagen. 51 Jämför prop. 2016/17:171 s. 412. 52 Se 9 kap. 23 § kommunallagen.

verkande kommuns fullmäktige sker på samma sätt som val till annan nämnd, eftersom särreglering saknas. Under vissa förutsättningar ska valet ske proportionellt.53

Ordförande och vice ordförande i en gemensam nämnd utses av fullmäktige i den kommun eller den region som inrättat nämnden. Fullmäktige kan till ordförande eller vice ordförande i en gemensam nämnd välja en ledamot som utsetts av de samverkande kommunerna eller regionerna.54

Ansvarsutkrävande

Den gemensamma nämnden är ansvarig gentemot de olika huvudmännen för skötseln av de uppgifter som den fått. En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna. Fråga om ansvarsfrihet och om anmärkning för en gemensam nämnd ska prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna.55 En effekt av hur bestämmelserna är utformade är att de samverkande kommunernas respektive fullmäktige kan bedöma frågan om ansvarsfrihet för en viss person olika.

Revision av en kommuns verksamhet kan vara samlad och avse alla nämnders verksamhet eller delad och enbart avse en viss nämnds eller vissa nämnders verksamhet. Hur de samverkande kommunerna eller regionerna väljer att organisera sin revision av den gemensamma nämnden är en fråga för den enskilda kommunen eller regionen. I en skrift om kommunala samverkansformer som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har publicerat uttrycks uppfattningen att det är naturligt att varje samverkande kommuns revisorer i första hand inriktar sig på bedömningen av hur den egna kommunens företrädare har skött sitt uppdrag.56

När det gäller återkallelse av uppdrag som förtroendevald kan den frågan endast prövas av det fullmäktige som valt personen i fråga.

53 Se 6 kap. och 5 kap. 58 §kommunallagen. 54 Se prop. 2016/17:171 s. 369. 55 Se 9 kap.34 och 35 §§kommunallagen. 56 SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd,

kommunalförbund, s. 74 f.

Laglighetsprövning

I likhet med som gäller för kommunalförbund får lagligheten av en gemensam nämnds beslut överklagas på samma sätt av varje medlem i de samverkande kommunerna eller regionen.57 De samverkande kommunerna i en gemensam nämnd har däremot ingen självständig talerätt, till skillnad mot för förbundsmedlemmarna i kommunalförbund.

Generell kommunal avtalssamverkan

Det fanns länge inte några särskilda bestämmelser i kommunallagen om generell kommunal avtalssamverkan. Frågan har dock debatterats och varit föremål för ett antal statliga utredningar58 och det har lett till speciallagstiftning om samverkan i avtalsform på olika områden, t.ex. i socialtjänstlagen.59

Kommunutredningen gavs av regeringen i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Utredningen överlämnade i oktober 2017 delbetänkandet

En generell rätt till kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77) till

regeringen. I den efterföljande propositionen (prop. 2017/18:151) med likalydande namn som delbetänkandet, lämnade regeringen sedan förslag om en ny lagstiftning om generell kommunal avtalssamverkan. Riksdagen antog förslaget och de nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juni 2018.

Enligt de nya bestämmelserna i kommunallagen får en kommun eller en region ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtalssamverkan). Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliseringsprincipen.60

Kommuner och regioner får inom ramen för avtalssamverkan komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller i den andra regionen att besluta på kommunens eller regionens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vid extern delegering av ärenden gäller dock bestämmelserna i kommunallagen

57 Se 13 kap. 1 § kommunallagen. 58SOU 2017:77 s. 49 ff. 59 För en genomgång av speciallagstiftningen inom detta område se prop. 2017/18:151 s. 43 ff. 60 Se 9 kap. 37 § kommunallagen.

om delegering, jäv, begränsningar av möjligheten till delegering, vidaredelegering, brukarmedverkan och anmälan av beslut.61

Om det i annan lag eller författning finns bestämmelser som avviker från kommunallagens bestämmelser om förutsättningar för kommunal avtalssamverkan och extern delegering vid avtalssamverkan, tillämpas de bestämmelserna.

Styrelsen ska årligen till fullmäktige rapportera om kommunens eller regionens avtalssamverkan enligt kommunallagen eller enligt annan lag eller författning.62

Vid avtalssamverkan enligt kommunallagen är det endast utföran-

det av en uppgift, inte ansvaret för uppgiften, som överlåts till en annan

kommun eller en annan region.63 Huvudmannaskapet för uppgiften är alltså oförändrat. Enligt viss lagstiftning kan kommuner och regioner dock komma överens om att överlämna ansvaret för en uppgift. Det innebär att huvudmannaskapet flyttas över till den andre parten.

I förarbetena anförde regeringen bl.a. att sådan samverkan kan användas för att tillgodose en kommuns eller en regions behov av att anlita en annan kommun eller en annan region för att utföra dess uppgifter på något specifikt område. Avtalssamverkan kan exempelvis avse utredning och beslutsfattande i olika ärenden som innefattar myndighetsutövning och som annars typiskt sett är delegerade till tjänstepersoner i den egna kommunen. Avtalssamverkan kan vidare tänkas användas som en samverkansform under en prövotid, för att undersöka om förutsättningarna finns för att institutionalisera samarbetet i t.ex. ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Samverkan kan även användas för att hantera kortsiktiga behov.64

Kommunalt aktiebolag

Det är inte ovanligt att kommunal samverkan sker i ett privaträttsligt objekt, t.ex. aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse. Följande text fokuserar på samverkan genom aktiebolag. Stiftelser, ekonomiska föreningar, handels- och kommanditbolag samt ideella

61 Se 9 kap. 37 § kommunallagen. 62 Se 9 kap. 38 § kommunallagen. 63Prop. 2017/18:151, s. 58. 64Prop. 2017/18:151.

föreningar är inte lika vanliga som aktiebolag inom den kommunala sektorn och behandlas därför inte här.65

Fullmäktige i kommuner eller regioner får besluta att lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ.66 Med juridisk person avses t.ex. stiftelser, aktiebolag och handelsbolag. Den ansvariga nämnden behåller dock det övergripande ansvaret för verksamhet som har överlämnats till någon annan.67 Samma kommunalrättsliga principer som styr den kommunala verksamheten ska styra kommunernas och regionernas verksamhet genom privaträttsliga subjekt. Dessa subjekt får därför exempelvis inte anlita ett bolag för åtgärder som de inte själva får vidta.68

Det finns dock exempel på undantag i lag från lokaliseringsprincipen under förutsättning att verksamheten bedrivs i ett kommunalt företag. Ett kommunalt företag får, trots lokaliseringsprincip, bedriva produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet utanför kommunens område. En förutsättning för att undantag från lokaliseringsprincipen ska vara tillåtet är att verksamheten bedrivs i en egen juridisk person. Det är alltså inte tillåtet att bedriva verksamheten i ett kommunalt verk.69

Överlämnande får inte ske om angelägenheten enligt lag eller annan författning ska bedrivas av en kommunal nämnd. Det finns vissa verksamhetsområden, t.ex. inom socialtjänsten, som helt eller delvis ska handhas av en nämnd. Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlämnas till ett privat rättssubjekt endast om det finns särskilt lagstöd för överlämnandet. Det framgår av regeringsformen och är en begränsning som gäller både statlig och kommunal förvaltning. Ett exempel på de få fall där det finns lagstöd för ett överlämnande av myndighetsutövningsärenden är lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning.

65 Adrell, R. och Moldén, R. (2018), Juridik i kommunala bolag, Norstedts Juridik. 66 Se 10 kap. 1 § kommunallagen. 67 Se 6 kap. 6 § kommunallagen. 68 Se RÅ 1992 ref 52 och prop. 2013/14:118 s. 25. 69 Se 7 kap. 1 § ellagen och prop. 1996/97:136 s. 168.

Organisation

Ett aktiebolag har olika organ för sin styrning. Bolagsstämman är aktiebolagets högsta beslutande organ.70 I princip är ett aktiebolags organisation strikt hierarkisk. Bolagsstämman har i princip rätt att fatta beslut i alla angelägenheter. Bolaget företräds av styrelse, firmatecknare och/eller verkställande direktör beroende på vilken fråga som är aktuell.

Bolagsordningen

När ett aktiebolag har ett annat syfte än att bereda sina aktieägare vinst ska detta syfte framgå av bolagsordningen. Alla aktiebolag måste ha ett s.k. verksamhetsföremål, dvs. en någorlunda preciserad beskrivning av bolagets verksamhet.71

Ägarens styrning av ett aktiebolag sker formellt genom bolagsordning och olika bolagsstämmobeslut, t.ex. ägardirektiv. Därutöver finns en informell styrning, främst genom dialog mellan styrelse och ägare. Genom aktieägaravtal kan ägare komma överens om att rösta på visst sätt på bolagsstämman.

Bolagsordningen ska innehålla grundläggande regler om det enskilda bolaget, t.ex. bolagets firma, syfte och verksamhetsföremål, aktiekapitalets storlek och hur styrelsen ska utses om den ska utses av någon annan än stämman. Bolaget får i princip inte frångå bolagsordningen.

Ägarnas styrning och insyn

I kommunallagen görs skillnad mellan vad som benämns helägda kommunala bolag och delägda kommunala bolag. Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller regionen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Indirekt ägande kan ske t.ex. genom ett annat bolag som ägs av kommunen. Med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kommunen eller regionen bestämmer tillsammans med någon annan.72

70 Se 7 kap. 1 § aktiebolagslagen. 71 Se 3 kap. 1 § tredje stycket och 3 §aktiebolagslagen. 72 Se 10 kap. 2 § kommunallagen.

Med delägt kommunalt bolag avses därmed även bolag där de andra ägarna är kommuner eller regioner.

Om en kommun eller en region lämnar över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige enligt kommunallagen73

  • fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten
  • se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen
  • utse samtliga styrelseledamöter
  • se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt innan de fattas
  • utse minst en lekmannarevisor
  • se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare.

Innan skötseln av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett delägt kommunalt bolag, ska fullmäktige se till att bolaget blir bundet av villkor som ovan i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.74

Kommunstyrelsen har uppsiktsplikt över de kommunala hel- och delägda bolagen. Enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen årligen formellt behandla varje kommunalt bolag med avseende på om dess verksamhet under det föregående året har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts med iakttagande av de kommunala befogenheterna. Det innebär i fallet med ett interkommunalt bolag att samtliga kommunstyrelser i de samverkande kommunerna har uppsiktsplikt.

Kommunstyrelsen kan utgå från lekmannarevisorernas berättelse men har ett eget uppföljningsansvar. Om kommunstyrelsen finner att bolaget inte har hållit sig inom de givna ramarna ska kommunstyrelsen föreslå fullmäktige vilka åtgärder som bör vidtas.

73 Se 10 kap. 3 § kommunallagen. 74 Se 10 kap. 4 §aktiebolagslagen.

Val av styrelseledamöter

Styrelsen i ett aktiebolag utses av bolagsstämman, men i bolagsordningen får det föreskrivas att en eller flera styrelseledamöter ska utses på annat sätt.75 Om en kommun eller en region lämnar över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige enligt kommunallagen utse samtliga styrelseledamöter.76 Av bolagsordningen till ett kommunalt bolag måste därför framgå att valet av styrelseledamöter ska göras av kommunfullmäktige. För delägda kommunala bolag finns inte ett absolut krav på att fullmäktige ska utse styrelseledamöterna utan här får en rimlighetsbedömning göras av i vilken utsträckning som fullmäktige ska få utse styrelseledamöterna. Bestämmelser om proportionella val blir tillämpliga om så begärs och förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.77

Det finns ingen motsvarande begränsning i kommunallagen av personkretsen av vilka som kan väljas som styrelseledamöter som den som finns för kommunalförbund och gemensam nämnd. Fullmäktige har därför större frihet vid val av styrelseledamot till en bolagsstyrelse. En professionell styrelseledamot kan alltså väljas likväl som en fullmäktigeledamot. Nämnas kan att det finns vissa grundläggande krav i 8:e kapitlet i aktiebolagslagen på vem som får vara styrelseledamot i ett aktiebolag, det får t.ex. inte vara en juridisk person.

Ansvarsutkrävande

En styrelseledamot i ett kommunalt bolag är inte förtroendevald i kommunallagens mening. Att styrelseledamöterna inte är förtroendevalda innebär att de inte omfattas av samma ansvarsregler som de förtroendevalda i nämnderna. Styrelseledamöterna i kommunala aktiebolag har dock juridiskt ansvar enligt aktiebolagslagen.

Det finns bestämmelser om revision i aktiebolag i 9:e kapitlet aktiebolagslagen. Till det tillkommer vissa krav rörande revision som ställs i kommunallagen, bl.a. på lekmannarevisor i kommunala bolag. Till lekmannarevisor i hel- eller delägda kommunala bolag ska full-

75 Se 8 kap. 8 § aktiebolagslagen. 76 Se 10 kap. 3 § 3 kommunallagen. 77 Se 5 kap. 58 § kommunallagen.

mäktige utse någon av kommunens eller regionens revisorer. Lekmannarevisorn ska i en granskningsrapport bl.a. uttala sig om huruvida bolagets verksamhet skötts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt om bolagets interna kontroll varit tillräcklig. Granskningsrapporten ställs till stämman men ska även fogas till den revisionsberättelse som kommunen eller regionens revisorer avger till fullmäktige.

Ett uppdrag som styrelseledamot upphör i förtid om styrelseledamoten eller den som har denna anmäler att uppdraget ska upphöra. Anmälan ska göras hos styrelsen.78 En styrelseledamot kan alltså när som helst skiljas från sitt uppdrag. Vid kommunal samverkan anmäler alltså det fullmäktige som har tillsatt ledamoten att uppdraget ska upphöra.

Laglighetsprövning

Beslut som är fattade av ett kommunalt bolag kan i princip inte angripas genom laglighetsprövning. Men det innebär inte att kommunen genom driva sin verksamhet i privaträttslig form får åsidosätta viktiga kommunalrättsliga principer gentemot de slutliga brukarna.79 Förvaltningsdomstol kan pröva om en kommunalrättslig princip har vidhållits. Beslutet om företagsbildning och senare kommunala beslut avseende förhållandet mellan kommunen och bolaget kan också överklagas. Det kan t.ex. röra sig om ett kommunalt organs beslut om medelstilldelning.

Allmänhetens insyn

En vanlig kritik mot kommunala bolag är att verksamhetsformen begränsar insynen för allmänheten. Lagen ger dock numera rätt till insyn under vissa förutsättningar. Av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer att offentlighetsprincipen också gäller handlingar hos aktiebolag och handelsbolag där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Kommuner och regioner anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande t.ex. om de ensamma eller tillsammans äger aktier i ett aktiebolag med mer än

78 Se 8 kap. 14 § aktiebolagslagen. 79 Se RÅ 1992 ref. 52 och Bohlin, A. (2016), Kommunalrättens grunder, Norstedts Juridik, s. 80.

hälften av samtliga röster i bolaget. I de fall som de samverkande kommunerna driver ett gemensamt kommunalt bolag kan alltså insyn ofta krävas med stöd av lag. I kommunallagen anges vidare, som tidigare nämnts, att fullmäktige ska se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som kommunen lämnat över genom avtal.

5.3. Sammanfattande slutsatser

Kommunernas kostnader utgjorde 2018 drygt 16 procent av BNP. Utvecklingen över tid visar att kommunernas utgifter som andel av BNP ökar medan statens kostnader minskar något. Ökningen beror på ökade behov inom barn- och äldreomsorg samt utbildning, vilka i sin tur beror på demografiska förändringar. I kapitlet återfinns en genomgång av kostnadsfördelningen mellan kommunernas obligatoriska verksamheter respektive frivilliga verksamheter. Pedagogisk verksamhet samt vård och omsorg stod för drygt 86 procent av de totala kommunala nettokostnaderna 2018.

Beroende på att den demografiska sammansättningen skiljer sig åt mellan olika typer av kommuner finns det också vissa skillnader i vilka verksamheter som har de högsta nettokostnaderna. I storstadskommunerna utgör pedagogisk verksamhet 51 procent av de totala nettokostnaderna medan samma verksamhet utgör 38–45 procent av de totala nettokostnaderna i landsbygdskommunerna.

I kapitlet återfinns dessutom en genomgång av olika former för kommunal samverkan som finns i dag. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar.

Genom en ändring av kommunallagen som trädde i kraft den 1 juli 2018 ges nu större möjligheter för kommuner och regioner att ingå civilrättsliga avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region. De rättsliga ramarna gällande t.ex. olika samverkansformers organisering samt medlemmarnas insyn och styrning gås igenom i kapitlet.

DEL II

Kommunernas förutsättningar

och utmaningar

6. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Demografisk utveckling och urbanisering medför att skillnaderna mellan kommuner blir större: de största kommunerna ökar kraftigt i befolkning medan de minsta kommunerna har en minskande befolkning. Territoriella förutsättningar – gleshet och långa avstånd till större städer och arbetsmarknadsområden – bidrar till att ytterligare förstärka skillnader mellan kommuner. I följande kapitel behandlas de utmaningar som kommunerna står inför som en följd av demografisk utveckling, urbanisering och skilda territoriella förutsättningar.

6.1. Urbaniseringen skapar nya utmaningar

Urbanisering kan definieras som de processer som gör att befolkningen i urbana miljöer – dvs. städer och stadsregioner – växer. Det innebär att urbanisering kan uppkomma på i princip två sätt: genom födelseöverskott och genom nettoinflyttning. För att förstå urbaniseringens effekter kan det dessutom vara intressant att dela upp flyttningen i inrikes respektive utrikes flyttning samt utifrån olika åldersgrupper och kön, vilket har stor betydelse för hur befolkningssammansättningen utvecklas.

Enligt Statistiska centralbyrån (SCB) har urbaniseringen i Sverige skett i tre faser. Den första fasen inleddes vid 1800-talets början då 90 procent av befolkningen bodde i landsbygdsområden. Det fanns då relativt få städer och de flesta städerna var med dagens mått mätt att betrakta som små.1 Under den andra fasen skedde en snabb inflyttning till städerna, bl.a. som följd av industrialiseringen. På mindre

1 SCB (2015), Urbanisering – från land till stad, nr 2015:96.

än 100 år ökade tätortsgraden2 i Sverige från 15 till 80 procent. Omkring 1930 bodde det lika många människor i Sveriges landsbygder som det gjorde i städerna. Miljonprogrammet under 1960-talet och flyttningsbidrag kom sedan under en tredje urbaniseringsfas att bidra ytterligare till att människor flyttade från landsbygderna till storstadsregioner och andra större tätorter.

Drivkrafterna bakom dagens urbanisering är starka genom att s.k. agglomerationsfördelar uppstår, vilka i urbanforskningen brukar delas upp i ekonomiska, sociala respektive resurs- och miljömässiga fördelar. Genom att samla många människor på en liten yta kan möjligheterna öka att skaffa sig utbildning och arbete samt att bygga upp konkurrenskraftiga ekonomiska system. Det kan göra det lättare att få till sociala möten och skapa stimulerande kontaktnät. Det kan även öka tillgången till viktiga resurser, och öka möjligheterna att nyttja dessa resurser effektivt och med minskad påverkan på miljön och klimatet.3

I ekonomiskt hänseende anses de urbana områdena innebära fördelar genom goda förutsättningar för delning, matchning och lärande. Med delning menas att en agglomeration av individer och företag innebär ett ökat underlag för utveckling av gemensamma resurser som, till ett rimligt pris, kan användas av alla inom agglomerationen. God matchning innebär att stadens täthet ger förutsättningar för hög kvalitet på varje matchningstillfälle mellan arbetsgivare och arbetstagare, vilket resulterar i högre produktivitet. Lärande avser mer eller mindre medvetna produktiva interaktioner mellan människor, vilka förutsätts öka i urbana miljöer..4

6.1.1. Befolkningsutvecklingen i olika delar av landet

Enligt SCB:s befolkningsprognos från april 2018 kommer befolkningen i Sverige att öka från dagens cirka 10 miljoner till 11,6 miljoner 2040. Detta innebär att befolkningen ökar med cirka 18 procent fram till 2040.

2 Med tätortsgrad avses andel av befolkningen som bor i tätort. Definitionen på tätort är ett tätbebyggt område med minst 200 invånare där avståndet mellan husen är mindre än 200 meter samt där andelen fritidsfastigheter understiger 50 procent. 3 IVA (2017), Den urbana utvecklingens drivkrafter och konsekvenser, IVA-M 476. 4 Regionalpolitiskt forum (2018), Att lära av staden – Ekonomi och fysisk planering i urbaniser-

ingens tidevarv, rapport 3.

Befolkningsutvecklingen inom Sverige följer samma mönster som i den övriga västvärlden.5 Industrisamhället gynnade industriorternas tillväxt och välfärdsstatens expansion medförde tillväxt i lokala och regionala centra. Den post-industriella urbanisering som inleddes kring 1970 bygger på kunskapsnäringarnas allt viktigare roll. Detta har medfört att det nu främst är de större stadsregionerna samt universitets- och högskolekommuner som ökar sin befolkning. Men vissa övriga kommuner har också kunnat växa, exempelvis genom att koppla sig samman med de expansiva områdena genom att erbjuda attraktiva boendemiljöer (exempelvis Habo, Mullsjö, Hammarö och Vaxholm) eller rekreationsområden (exempelvis Åre och Strömstad).

Ett annat tydligt mönster är att det numera främst är de största kommunerna som växer.6 I figur 6.17 har alla 290 kommuner delats in i decentiler (tiondelar) efter befolkningens storlek 2017. Varje grupp består således av 29 kommuner, rangordnade från den minsta till den största. Här kan man tala om fyra distinkta grupper av kommuner. Gruppen med de allra minsta kommunerna, i vilken alla har färre än 6 200 invånare, har tappat 27 procent av sin befolkning sedan början av 1970-talet. Nästföljande två decentiler har också minskat men bara marginellt. Dessa följs sedan av fyra decentiler, dvs. ungefär 115 kommuner, som har haft en svag befolkningsökning. Den allra kraftigaste ökningen har skett i de tre decentilerna med störst befolkning, dvs. kommuner med minst 29 000 invånare. I den allra största decentilen, med befolkningstal över 74 000 invånare, har befolkningen sedan början av 1970-talet ökat med 38 procent. Urbaniseringen gynnar de redan största och missgynnar de allra minsta kommunerna.

5 Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030 rapport 3. 6 Ibid. 7 Figuren är hämtad från Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostads-

planeringen. Bostad 2030 rapport 3.

Figur 6.1 Befolkningsutvecklingen 1973–2017 samt prognos för 2017–2030 i landets kommuner, indelade i decentiler efter kommunstorlek 2017

Källa: SCB.

Bland landets kommuner finns således två extremgrupper – de 29 minsta kommunerna i den första decentilen, vilka minskar kraftigt i befolkning och ett 90-tal kommuner som ökar kraftigt i befolkning.

Ännu ett särdrag i den samtida urbaniseringen är att befolkningstillväxten i stora och medelstora kommuner i allt högre grad sker i stadsregioner, dvs. kluster av kommuner med en eller flera centralkommuner och kringliggande kranskommuner. Mellan dessa kommuner finns en omfattande pendling, vilket betyder att de utgör gemensamma marknader för arbete och bostäder. Särskilt efterfrågan på bostäder i de växande stadsregionerna har gynnat kranskommunernas expansion. Denna har också gjorts möjligt genom att persontransporterna har blivit snabbare och att allt fler därför kan pendla långa sträckor till arbete eller studier samt till kommersiell och offentlig service och platser för fritidsaktiviteter.

-30 -20 -10

0 10 20 30 40

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Befolkningsförändring 1973-2017 Befolkningsprognos 2017-2030

Tabell 6.1 Antal kommuner per kommunstorlek, samt andel av totalt antal kommuner 1974, 2018 och 2040 (framskrivning)

Befolkning

1974

2018

2040

Antal Andel Antal Andel Antal Andel

–4 999

9

3 15

5 21

7

5 000–7 999

24

8 32 11 27

9

8 000–19 999

112 39 120 42 113 39

20 000–49 999 104 37 75 26 72 25 50 000–99 999 24 8 30 10 30 10 100 000– 11 4 18 6 27 9

Summa

284 100 290 100 290 100

Källa: SCB:s befolkningsprognos, april 2018.

Som visas i tabell 6.1 förväntas utvecklingen fortsätta med fler större kommuner och fortsatt befolkningsminskning i de minsta kommunerna, vilket gör att antalet kommuner med färre än 5 000 invånare ökar. Enligt befolkningsframskrivningen förväntas de minsta kommunerna uppgå till 21 kommuner 2040, vilket är en ökning med 6 från 15 kommuner 2018. Samtliga av dessa beräknas vara landsbygdskommuner, varav 10 återfinns i kategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner. Det kan också noteras att de större kommunerna förväntas få en mycket positiv befolkningsutveckling, med 27 kommuner som 2040 överstiger 100 000 invånare.

Befolkningsutvecklingen kan också visas som den historiska och förväntade befolkningsförändringen per kommunkategori. De kommunkategorier som används genomgående i betänkandet redovisas i figur 6.2.8 I bilaga 3 till betänkandet finns en förteckning över vilka kommuner som ingår i respektive kommunkategori. Bilagan innehåller också en förteckning över vilken funktionell analysregion (FA-region) (se också avsnitt 6.3.1) som respektive kommun tillhör.

8 För en utförlig beskrivning av hur kommunkategorierna har konstruerats se Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för regional- och landsbygdspolitik, rapport 2014:4.

Figur 6.2 Indelning i kommunkategorier

Källa: Tillväxtanalys.

Storstadskommuner: Kommuner där mindre än 20 procent av

befolkningen bor i rurala områden och som tillsammans med angränsande kommuner har en samlad folkmängd på minst 500 000 invånare.

Täta kommuner nära en större stad (Täta kommuner NS): 9

Övriga kommuner där mindre än 50 procent av befolkningen bor i rurala områden och där minst än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

Täta kommuner avlägset belägna (Täta kommuner A): Övriga

kommuner där mindre än 50 procent av befolkningen bor i rurala områden och där mindre än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

Landsbygdskommuner nära en större stad (Landsbygdskommuner NS): Kommuner med minst 50 procent av befolkningen i

rurala områden och minst hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

Landsbygdskommuner avlägset belägna (Landsbygdskommuner A): Kommuner med där mer än 50 procent av befolkningen

bor i rurala områden och där mindre än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna (Landsbygdskommuner MA): Kommuner där hela befolkningen bor i rurala

områden och har minst 90 minuters genomsnittlig resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

9 För att underlätta läsbarheten har beteckningarna för de olika kommunkategorierna förkortats i figurer och tabeller genom hela betänkandet.

Som tabell 6.2 visar förväntas storstadskommunerna få en kraftig befolkningstillväxt där befolkningen ökar med drygt 80 procent mellan 1974 och 2040. För avlägset och mycket avlägsna landsbygdskommuner förväntas däremot befolkningen minska med 15 respektive 46 procent under samma tidsperiod.

Tabell 6.2 Befolkningsförändring 1974–2018 samt framskriven befolkningsförändring 2040

Antal invånare

1974 2018

2040

Förändring 1974–2040 %

Landsbygds- kommuner (MA) 110 261 79 741 59 380

  • 881

Landsbygds- kommuner (A)

661 225 585 728 560 380

  • 845

Landsbygds- kommuner (NS) 882 254 1 014 671 1 089 486 207 232 23 Täta kommuner (A) 702 302 696 176

710 642

8 340 1

Täta kommuner (NS) 3 504 295 4 441 650

4 976 427

1 472 132 42

Storstadskommuner 2 316 354 3 412 189 4 199 337 1 882 983 81 Riket 8 178 665 10 230 185

11 597 693

3 419 028 42

Källa: SCB:s statistikdatabas, SCB:s befolkningsframskrivning april 2018. Egen bearbetning.

Om befolkningsframskrivningarna visar sig stämma innebär det kraftiga befolkningsförändringar särskilt för storstadskommunerna och mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Befolkningsframskrivningarna innebär även stora förändringar i befolkningens ålderssammansättning där andelen äldre 65 år och äldre ökar för alla kommunkategorier, medan åldersgrupperna 0–19 år och 20–64 år minskar. Som framgår av figur 6.3 är det i kommunkategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner som andelen äldre beräknas öka mest relativt sett, med 17 procentenheter mellan 1974 och 2040. Det är också i den kommunkategorin som andelen av befolkningen i arbetsför ålder, 20–64 år, beräknas minska mest, med 10 procentenheter.

Figur 6.3 Historiska och framskrivna befolkningsförändringar per åldersgrupp och kommunkategori 1974–2040

Procentenheter

Källa: SCB:s statistikdatabas samt SCB:s befolkningsprognos april 2018. Egna beräkningar.

Den framskrivna befolkningsförändringen till 2040 ser alltså ut att ytterligare förstärka olikheterna mellan de olika kommunkategoriernas åldersfördelning 2040.

-15% -10%

-5%

0% 5% 10% 15% 20%

0-19 20-64 65-

Figur 6.4 Framskriven befolkningsfördelning per kommunkategori 2040

Procent

Källa: SCB:s befolkningsprognos april 2018.

Som framgår av figur 6.4 beräknas det inte vara så stora skillnader mellan kommunkategorierna vad gäller andelen unga invånare, 0–19 år. Andelen unga beräknas variera från 20 procent i mycket avlägsna landsbygdskommuner till 23 procent i täta kommuner nära en större stad. Däremot beräknas relativt stora skillnader för ålderskategorierna 20–64 år samt befolkning 65 år och äldre. Andelen 20–64-åringar beräknas minska från 56 procent 2015 till 46 procent 2040 i mycket avlägsna landsbygdskommuner, vilket är en relativt stor minskning med 10 procentenheter. I storstadskommunerna beräknas motsvarande minskning med 3 procentenheter, från 61 till 58 procent. Åldersgruppen 65 år och äldre beräknas uppgå till 34 procent i mycket avlägsna landsbygdskommuner, samt till 20 procent i storstadskommunerna 2040.

Framskrivningar av den demografiska utvecklingen fram till 2040 pekar därmed på att de historiska mönstren fortsätter, med stark befolkningstillväxt i storstäderna och befolkningsminskning i avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner. Ålderssamman-

0% 20% 40% 60% 80% 100%

0-19 20-64 65-

sättningen förändras i samtliga kommunkategorier vilket innebär att andelen 65 år och äldre blir högre samtidigt som andelen av befolkningen i arbetsför ålder, 20–64 år sjunker. Framskrivningarna pekar dock på att spännvidden mellan olika kommunkategorier ökar. Avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner ser ut att få de största demografiska utmaningarna med en minskande befolkning, större andel äldre och en lägre andel i åldersgruppen 20–64 år. Den demografiska situationen ser bättre ut för storstadskommunerna, med en mer balanserad ålderssammansättning i befolkningen. Det bör dock poängteras att den kraftiga befolkningstillväxten i storstadskommunerna också medför olika typer av utmaningar, i form av exempelvis ökade investeringsbehov, vilket visas längre fram i kapitel 7.

Den förväntade befolkningsutvecklingen i olika typer av kommuner innebär att kommunernas kommunindelning i allt mindre utsträckning sammanfaller med de funktionella pendlingsregionerna. SCB har på uppdrag av Stockholms Handelskammare gjort en framskrivning av befolkningsutvecklingen i Stockholmsregionen till 2035. Den visar att var fjärde svensk om ett par decennier kommer att bo i Stockholmsregionen. Regionen kommer då att ha tre miljoner invånare och flera av dess förortskommuner kommer att ha fler än 100 000 invånare.

Det är dock fler faktorer än kommunens befolkningsstorlek som påverkar en kommuns förutsättningar. Det kan också handla om kommunens ytstorlek och belägenhet i förhållande till regionala centra, befolkningens bosättningsmönster, näringslivets struktur, tillgången på bostäder samt den offentliga servicens tillgänglighet.

I figur 6.5 redovisas var i landet de mindre kommunerna beräknas finnas 2040. Av figuren framgår att de mindre kommunerna förväntas vara tämligen spridda geografiskt men med en koncentration till Norrlands inland, Dalarna, Värmland, Dalsland, de inre delarna av Götaland samt de inre delarna av Skåne. Kommuner som både har en liten folkmängd och är geografiskt stora kommer 2040 att finnas bland annat i det inre av Norrland, samt i norra Dalarna och i norra Värmland.

Figur 6.5 Kommuner efter befolkningsstorlek enligt framskrivning till 2040

Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

De kollektiva problemen för Sveriges kommuner blir allt mer olika i takt med att urbaniseringen fortsätter. Det är en stor skillnad på att arbeta för att successivt anpassa verksamheten till ett vikande befolkningsunderlag, jämfört med att ständigt göra nya expansionsplaner för att möta växande behov av förskolor, skolor, bostäder och transportmöjligheter.

På lång sikt kommer det stora flertalet i befolkningen att bo i stadsregioner; enligt SCB:s framskrivning kommer andelen som bor i stora stadsregioner vara 80 procent 2040.10 Men eftersom 20 procent av befolkningen beräknas bo utanför de största stadsregionerna kommer de regionala skillnaderna ändå att finnas kvar.

Det bör dock noteras att urbaniseringen i ett tätort-landsbygdsperspektiv endast i mindre omfattning sker på landsbygdernas be-

10 Med stora stadsregioner avses kommunkategorierna storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad. År 2015 bodde 75 procent av befolkningen i någon av dessa kommunkategorier.

kostnad. Under de senaste decennierna har tätorternas befolkningsökning till närmare 90 procent berott på födelseöverskott och inflyttning från utlandet, medan endast en mindre del berott på inflyttning från landsbygd. Skillnaderna i flyttmönster mellan tätortsnära och icke tätortsnära landsbygd är dock stora.11

6.1.2. Regionförstoring – vidgade funktionella regioner

En alltmer globaliserad ekonomi är en av de viktigaste drivkrafterna bakom s.k. regionförstoring, dvs. att funktionella regioner, inte minst Sveriges arbetsmarknadsregioner vidgas. Beroendet av stora, täta och differentierade regioner blir större för att få väl fungerade arbetsmarknader och för att åstadkomma de innovationer i näringslivet som krävs för fortsatt internationell konkurrenskraft. Sverige har här en strukturell nackdel, eftersom den regionala strukturen är radikalt annorlunda jämfört med länder som är mer tätbefolkade. I europeisk jämförelse är Sveriges regioner ofta geografiskt stora, men befolkningsmässigt små. Regionförstoring kan här vara ett sätt att kompensera för den glesa regionala strukturen.

Befolkningsmässigt stora funktionella regioner är mindre sårbara eftersom de har förutsättningar för en mer varierad arbetsmarknad som samtidigt är specialiserad. Matchningen av rätt arbetskraft till rätt jobb blir mer effektiv, vilket sammantaget ger högre regional produktivitet och stärkt konkurrenskraft. En minskad sårbarhet kopplad till näringsensidighet och demografisk utveckling erhålls också.12

Regionförstoring förknippas i diskussionen främst med vidgning av lokala arbetsmarknader genom ökad pendling mellan angränsande kommuner, men regionförstoring kan också ske avseende andra typer av funktionella regioner exempelvis baserade på privat eller offentlig service, gymnasie- eller högskoleutbildning eller sjukvård. Arbetsmarknadsregionen är dock den funktionella region som flest människor dagligen måste förhålla sig till genom sina arbetsresor.

Kommuner som ingår i en och samma arbetsmarknadsregion kan vara mer eller mindre tätt sammanlänkade inom regionen. En existerande arbetsmarknadsregion kan alltså förstärkas både genom en geografisk vidgning och genom att interaktionen inom den redan existe-

11 IVA (2017), Den urbana utvecklingens drivkrafter och konsekvenser, IVA-M 476. 12SOU 2004:34.

rande regionen intensifieras – alltså en ytterligare regionintegrering. Detta kan i sin tur leda till olika strategier och prioriteringar på regional och lokal nivå, där både geografisk utvidgning och ökad regionintegrering är viktiga delar för arbetsmarknadens kompetensförsörjning och funktionssätt.13

Tilltagande regionförstoring i första hand runt storstäderna

Antalet statistiskt beräknade lokala arbetsmarknader (LA) enligt SCB:s metod14 har stadigt minskat över tid, vilket i praktiken innebär att en betydande regionförstoring har ägt rum.15 År 1970 var antalet LA 187 stycken, men 2016 hade antalet minskat till endast 71 LA. Regionförstoringen ser dock mycket olika ut i landets olika delar beroende på naturliga avståndsmässiga förutsättningar men också på hur samhällsplanering och investeringar i transportsystemen har förbättrat förutsättningarna för pendling.

Mest har de funktionella arbetsmarknadsregionerna vuxit runt våra storstäder. Stockholms LA har vuxit från 26 till 36 kommuner mellan 1970 och 2016. Regionen omfattar nu samtliga kommuner i Stockholms län samt ytterligare 7 kommuner i Uppsala län och 3 kommuner i Södermanlands län.

Göteborgs LA har vuxit från 12 till 18 kommuner men överensstämmer inte med den administrativa indelningen i Västra Götalands län som har en väsentligt större geografi. Göteborgs LA sträcker sig i söder över länsgränsen där tre kommuner hör till Hallands län. Det kan också noteras att Göteborgs LA i dag är klart större än Göteborgsregionens kommunalförbund som består av 13 kommuner.

Malmöregionen bestod 1970 av endast 6 kommuner eftersom Lund och Helsingborg med angränsande kommuner fortfarande var egna LA. År 2016 bestod Malmö LA av 28 kommuner. Här är överens-

13 Tillväxtverket (2018), Tillstånd och trender för regional tillväxt 2018, rapport 0256. 14 SCB:s indelning i lokala arbetsmarknader utifrån pendling över kommungräns används ofta för att mäta de funktionella arbetsmarknadernas storlek. Indelningen kan också användas för att mäta förändringar av arbetsmarknadernas geografiska storlek då statistiken uppdateras årligen. För metodbeskrivning se: www.scb.se/contentassets/c2d754bcaf964bcca33ac7cc2510c765/metoden-att-skapa-lokalaarbetsmarknader.pdf. Hämtat 2019-12-13. 15 Kommunutredningen använder huvudsakligen funktionella analysregioner (FA-regioner) som analysenhet i stället för LA-regioner. Anledningen är att FA-regionerna är mera stabila över tid då de tar hänsyn till en förväntad utveckling av pendling över kommungränser. Se avsnitt 6.3.1.

stämmelsen mot länets gränser relativt god, men Kristianstad-Hässleholm med grannkommuner utgör fortfarande en egen LA.

I södra Sverige är det utöver Gotland endast Västervik som ensamt utgör en LA utan att vara kopplad till minst en grannkommun. Hällefors, Hagfors och Årjäng utgör egna LA, även om Årjäng egentligen är ett intressant undantag eftersom den kopplas till Osloregionen i Norge om vi även räknar in pendlingen över riksgräns.

Längs Norrlandskusten är det i dag oftast två eller flera kommuner som tillsammans utgör en LA. Enda undantagen utgörs av Söderhamn, Örnsköldsvik och Haparanda, där den sistnämnda kommunen liknar Årjäng genom sin pendling över riksgräns mot Finland.

I Norrlands inland har regionförstoringen varit mer begränsad av avstånds- och restidsmässiga skäl. Östersunds LA utgör dock ett undantag eftersom regionen består av alla kommuner i Jämtlands län förutom Strömsund och Härjedalen. Detta är möjligt eftersom huvudorten i de omkringliggande kommunerna ligger relativt nära Östersund, men det innebär samtidigt att ett antal mindre tätorter i dessa kommuner i praktiken har svag funktionell koppling till Östersund.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att en betydande regionförstoring har skett i Sverige sedan 1970-talet. Enligt den senaste statistiken och de kriteriegränser som SCB använder för att definiera lokala arbetsmarknader hänger 267 av Sveriges 290 kommuner i dag funktionellt samman med minst en grannkommun genom arbetspendling. Utvecklingen innebär starkare incitament för samarbete mellan kommuner, inte minst när det gäller olika former av fysisk planering.

De funktionella regionerna förändras över tid

Indelningen i LA är dock ett relativt trubbigt instrument för att belysa hur starkt kommuner är kopplade till varandra genom pendling eftersom det räcker med att uppfylla kriteriegränserna för att kommuner ska definieras som en gemensam LA. Flera kommuner befinner sig på gränsen till att såväl bli sammankopplade som att tappa kopplingen till en grannkommun.

LA-indelningen, liksom andra indelningar i funktionella regioner, är med andra ord dynamiska och förändras beroende på hur exem-

pelvis pendling eller resor till servicefunktioner utvecklas. Det innebär också att de funktionella sambanden kan påverkas genom investeringar i transportsystem och aktiv samhällsplanering.

Kommunsamarbeten är mer stabila till sin karaktär och överensstämmer bara ibland med det aktuella utseendet på olika funktionella regioner. I många fall är kommunsamarbeten baserade på långvariga kontakter kring olika kommunala frågor, där långsiktighet och tillit mellan parterna varit viktiga ledstjärnor. Det gör att de kommuner som redan samverkar kan vara tveksamma till att lyfta in nya kommuner i samarbetet, även om utvecklingen av de funktionella sambanden skulle motivera det. Det blir således en balansgång mellan att hålla fast vid ett väletablerat samarbete och att anpassa detta samarbete till nya funktionella mönster.

6.2. Täthet, gleshet och skilda bosättningsmönster

En kommuns inre struktur har stor betydelse för vilka förutsättningar kommunen har att driva kostnadseffektiv verksamhet. Spridd befolkning och långa avstånd innebär strukturella kostnadsnackdelar medan kommuner med koncentrerad befolkning och korta avstånd innebär större möjligheter att driva kostnadseffektiv verksamhet. Inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet16 har det antagits att strukturella merkostnader uppkommer dels på grund av långa avstånd, dels genom små enheter.17

Långa avstånd medför fördyringar i form av transportkostnader exempelvis för skolskjutsar eller för hemtjänstverksamhet om personalen har långa avstånd till brukarna. Förutom att långa avstånd innebär fördyringar för själva transporterna påverkar de också hur verksamheten kan organiseras inom det aktuella området. Långa avstånd medför behov av fler små enheter.18

Det finns ett samband mellan små enheter och högre kostnader per brukare. Detta kan exempelvis förklaras genom att studera olika storlekar på en skola, där en mindre skola är dyrare att driva per elev jämfört med en större skola. En stor del av merkostnaden hänger ihop med hur många elever som finns i skolan; fler elever innebär att

16 Se kapitel 4. 17 Tillväxtanalys (2011), Merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur i kommuner och lands-

ting, working paper/pm 2011:08.

18 Med enheter avses skolor, utgångsorter för hemtjänstpersonal m.m.

de fasta kostnaderna kan fördelas på ett större underlag, vilket i sin tur ger lägre kostnader per elev. En skolklass med 25 elever är billigare per elev än en klass med 12 elever, eftersom exempelvis lärarkostnaden är densamma med båda klasstorlekarna. Detta är ett välkänt faktum för samtliga kommuner, men på grund av långa avstånd kan kommunen anse sig tvungen att driva en skola med få elever eftersom skolresorna för eleverna annars skulle bli alltför långa till närmaste alternativa skola.

I praktisk mening samspelar de beskrivna komponenterna långa avstånd och små enheter. En kommun kan av olika skäl välja att centralisera sin verksamhet vilket normalt innebär att kostnaden per brukare sjunker på den aktuella enheten, exempelvis en skola. Samtidigt innebär centraliseringen ett behov av, i detta fall, utökade skolskjutsar. En kommun kan också välja att decentralisera sin verksamhet, vilket omvänt leder till minskade transportkostnader medan kostnaden per brukare och enhet i stället ökar i det fallet.

Kommunerna har stor möjlighet att välja hur verksamheten ska organiseras. Samtidigt har de små eller inga möjligheter att påverka enskilda individers val av bostadsort. Kommuner med ogynnsam bebyggelsestruktur är i praktiken tvungna att driva små enheter eftersom avstånden är för långa för att hänvisa brukarna till en annan enhet.19 Av den anledningen betraktas gles bebyggelsestruktur som en strukturell opåverkbar faktor som påverkar kommunernas kostnader att bedriva obligatorisk verksamhet.

6.2.1. Svårt att hitta enkla mått på gleshet

Samtidigt som en kommuns geografiska struktur har stor betydelse för hur kostnadseffektivt verksamheten kan drivas är det svårt att hitta enkla mått för att mäta täthet och gleshet inom en kommun. Ett mått som ofta används är antal personer per kvadratkilometer. Problemet med det måttet är att det inte i sig säger något om en kommuns strukturella förutsättningar eftersom en till ytan stor kommun med få invånare inte per automatik drabbas av större merkostnader än en till ytan mindre kommun. Som exempel kan nämnas Kiruna kommun som har 1,2 invånare per kvadratkilometer. En när-

19 I kostnadsutjämningen har det exempelvis antagits att den längsta resvägen för elever i årskurserna F–5 är 30 km enkel resväg från hemmet till skolan. För elever i årskurserna 6–9 har det längsta avståndet antagits vara 50 km enkel väg.

mare granskning visar dock att de allra flesta invånare (cirka 74 procent) bor i Kiruna tätort, och eftersom en stor del av kommunens yta består av naturområden är det inte givet att måttet invånare per kvadratkilometer ger en rättvis bild av de strukturella förutsättningarna.

Ett annat mått som förekommer är tätortsgrad, dvs. hur stor andel av kommunens invånare som bor i tätorter. Inte heller det måttet ger en helt tillförlitlig bild av kommunernas strukturella förutsättningar. Problemet med tätortsgrad är att det inte ger någon närmare information om hur stora tätorterna är eller hur långt det är mellan kommunens olika tätorter. Ur ett kommunalekonomiskt perspektiv är det normalt kostnadseffektivt om en stor andel av befolkningen bor inom en större tätort. Det underlättar möjligheterna för kommunen att hitta ekonomiska skalfördelar i sin verksamhet. Men eftersom tätortsbegreppet innebär alla orter med över 200 invånare omfattas även vad som normalt kan betraktas som mycket små orter i begreppet. Dessutom är det stor skillnad på förutsättningar beroende på om tätorterna ligger med små avstånd mellan varandra eller litet avstånd till en större stad, jämfört med om tätorterna ligger spridda med långa avstånd mellan varandra. Många kommuner vittnar om svårigheter att driva kostnadseffektiv verksamhet om tätorterna är ungefär jämnstora och med långa avstånd då det kan leda till en konkurrenssituation avseende vilken typ av kommunal service som bör finnas på varje ort.

Sammanfattningsvis kan konstateras att kommunernas interna struktur har stor betydelse för kommunernas förutsättningar att driva en kostnadseffektiv verksamhet. Som beskrivs i kapitel 7 finns också ett mönster av att kommunkategorier med de största ekonomiska utmaningarna har ogynnsamma strukturella förutsättningar, vilket är en försvårande faktor för kommunerna för att kunna effektivisera verksamheten.

Frågan om hur kommunernas inre struktur kan mätas och beskrivas är dock komplicerad. Mått som invånare per kvadratkilometer eller tätortsgrad blir för trubbigt för att säga något om kommunernas förutsättningar att driva kostnadseffektiv verksamhet. För att få en bild av kommunernas strukturella förutsättningar måste hänsyn tas till kommunernas faktiska bosättningsmönster vilket görs inom det kommunala kostnadsutjämningssystemet.20

20SOU 2018:74.

6.3. Demografisk utveckling och förändrad åldersstruktur

6.3.1. En åldrande befolkning

Sverige har en åldrande befolkning. Andelen äldre i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder är en av de högsta i världen. SCB:s prognoser utgår från att denna utveckling kommer att fortgå de kommande 20 åren, för att sedan plana ut på en relativt hög nivå.

Figur 6.6 Försörjningskvot för Sverige 1968–2016 och prognos 2017–2050 (vänster axel) samt bidragsdelen från äldre (64 år och äldre) och unga (0–19 år) (höger axel)

Källa: Tillväxtverket.

Som framgår av figur 6.6 försörjer i dag varje svensk i åldern 20 till 64 år 1,75 personer, dvs. sig själv och ytterligare 0,75 personer i de övriga åldersgrupperna.21 År 1970 var försörjningskvoten 1,70 och till 2050 förväntas kvoten öka till 1,85. Det är en tydlig trend men jämfört med andra länder är den prognostiserade förändringen ändå

21 Faktauppgifterna om försörjningskvoten nationellt och analysen av dess samband med pensionsåldern är hämtad från Tillväxtverkets rapport Tillstånd och trender för regional tillväxt

2018, rapport 0256.

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6

1,5 1,6 1,7 1,8 1,9

2

1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040 2044 2048

Försörjningskvot 20-64 år Försörjningskvot 20-69 år bidrag från äldre bidrag från yngre

relativt liten. Att färre kommer att behöva försörja fler är ett faktum i många EU- och OECD-länder, vilket påverkar hela samhället och ekonomin. Därför har Sverige och även andra länder fattat beslut om höjning av pensionsåldern.

Mindre fysiskt krävande arbeten har gjort att fler än tidigare kan arbeta längre. En enkel beräkning visar att försörjningskvoten kan hållas på ungefär samma nivå som i dag om den normala pensionsåldern höjs till 69 år (röda linjen i figur 6.6). Det är då också nödvändigt att göra anpassningar i arbetslivet för att få fler att stanna kvar längre i arbetet. Det kan exempelvis handla om förbättringar av arbetsmiljön eller vidareutbildning för att kunna använda digitaliseringens möjligheter.

Även andra åtgärder än höjd pensionsålder är viktiga för att minska den ökande försörjningsbördan, inte minst sådana som leder till en högre sysselsättningsgrad bland utrikes födda personer. Därutöver är en fortsatt hög produktivitetsutveckling i näringslivet betydelsefull.

Det är stora demografiska skillnader mellan olika funktionella analysregioner (FA-regioner), se figur 6.7 och 6.8. I följande avsnitt används FA-regioner i beskrivningar och analyser. FA-indelning motsvarar lokala arbetsmarknader utifrån pendlingsströmmar över kommungränser och tar även hänsyn till förväntade pendlingsströmmar över kommungränser. FA-indelningen återfinns i bilaga 3.22

22 FA-regionerna har också delats in i sex regiontyper som används i figur 6.8, en beskrivning av dessa finns i Tillväxtanalys (2015), Funktionella analysregioner – revidering 2015, pm 2015:22.

Figur 6.7 Försörjningskvot 2016, FA-regioner

Källa: SCB och Tillväxtverket.

Figur 6.8 Ålderspyramider efter regiontyp (FA-regioner), 2016

Storstäder Täta regioner med/nära en större stad

Täta regioner avlägset belägna Landsbygdsregioner med/nära större stad

Landsbygdsregioner avlägset Landsbygdsregioner mycket belägna avlägset belägna

Källa: SCB för samtliga.

10,0

0,0 10,0

0 20 40 60 80 100

procent

år

kvinnor

män

10,0 5,0

0,0 5,0 10,0

0 20 40 60 80 100

procent.

år

kvinnor

män

10,0 5,0

0,0 5,0 10,0

0 20 40 60 80 100

procent

år

kvinnor

män

10,0 5,0

0,0 5,0 10,0

0 20 40 60 80 100

procent

år

kvinnor

män

10,0

0,0 10,0

0 20 40 60 80 100

procent

år

kvinnor

män

10,0

0,0 10,0

0 20 40 60 80 100

procent

år

kvinnor

män

Det är 10 FA-regioner som numera har en försörjningskvot på över 1,9, vilket nästan alltid hänger ihop med en hög andel äldre. Långtidsutredningens framskrivningar (SOU 2015:101) visar att den generella ökningen av försörjningskvoten väntas slå särskilt hårt mot de perifert belägna delarna av landet, se figur 6.9.

Figur 6.9 Försörjningskvot för FA-regioner 2013 samt framskrivning till 2040

Källa: Långtidsutredningen 2015, bilaga 7.

Försörjningskvoten är lägst i storstäderna. Även de större städerna har i genomsnitt en relativt låg försörjningskvot. Det är framför allt i studentstäderna Umeå, Uppsala och Lund som försörjningskvoten är låg, vilket beror på den unga befolkningen. Försörjningskvoten är

i genomsnitt högst bland landsbygdskommuner och pendlingskommuner nära mindre städer och tätorter. Många mindre FA-regioner i Norrlands inland och sydöstra Sverige kommer att hamna i ett läge där en person i arbetsför ålder förväntas försörja sig själv och en till person i övriga åldersgrupper, vilket motsvarar en försörjningskvot på 2,0.

Långtidsutredningen 2015 visar också på tilltagande regionala demografiska obalanser och ökad polarisering mellan stora och små (särskilt avlägset belägna) kommuner. Framskrivningarna indikerar relativt dramatiska regionala skillnader i hur olika åldersgrupper har utvecklats och kommer att utvecklas till 2040. Skillnaden i försörjningskvot mellan storstadsregioner och avlägsna landsbygdsregioner var ungefär 0,17 år 1991, steg till 0,21 år 2013 och förväntas öka till 0,35 år 2040.

De allt mer tilltagande regionala demografiska obalanserna kan illustreras av utvecklingen av antalet yngre, i detta fall personer i åldersgruppen 0–19 år. Figur 6.10 visar att åldersgruppen i stort sett har halverats för regiongrupperna avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Figur 6.10 Antal yngre (0–19 år) i avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner 1975–2013 samt framskrivning till 2040

Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

Att det finns fler äldre är knappast ett problem i sig utan det är en del av villkoren för framtida anpassningar av samhällets insatser. Om det finns ett generellt problem är det snarare kopplat till antalet personer

0

50 000 100 000 150 000 200 000 250 000

1975 1985 1995 2005 2015 2025 2035

i arbetsför ålder, vilka förenklat uttryckt borde skapa de nödvändiga inkomster som ska omfördelas till befolkningsgrupper utan inkomster. Ett ökat antal äldre ställer emellertid större krav på olika samhällsfunktioner, inte minst på lokal och regional nivå. Fler äldre leder till högre kostnader för välfärdstjänster riktade till äldre.23 I vilken takt dessa kostnader uppkommer är till en betydande del beroende av i vilken utsträckning äldres hälsosituation utvecklas; för närvarande sker en successiv förbättring av de äldres hälsa vilket är positivt för individen men också en fördel ur samhällsekonomisk och kommunalekonomisk synvinkel.

Utmaningarna när det gäller insatser för äldre kommer att vara särskilt stora i de avlägset eller mycket avlägsna landsbygdskommunerna, eftersom antalet personer i arbetsför ålder kommer att minska samtidigt som andelen äldre kommer att öka i dessa typer av kommuner.

6.4. Kommunerna i ett förändrat demografiskt landskap

Kommunblocksreformen som genomfördes i början av 1970-talet syftade till att skapa självständiga och bärkraftiga kommuner. Befolkningsutvecklingen därefter har emellertid skapat ett nytt demografiskt landskap som påverkar kommunernas kapacitet att hantera sitt uppdrag. Bland landets kommuner finns således två extremgrupper – de allra minsta kommunerna med en ständig kraftig minskning av befolkningen och ett nittiotal kommuner med ständigt kraftig ökning av befolkningen.

Befolkningsförändringen handlar inte enbart om fler eller färre invånare utan också om sammansättningen i befolkningen. Framför allt är det tydligt att befolkningsmässigt små kommuner har fått en större andel äldre. Sedan 1974 har andelen 80 år och äldre av den totala befolkningen ökat med 140 procent i minskande kommuner och med 57 procent i växande kommuner.

Nästan alla FA-regioner kommer att få en större andel äldre (65 år och äldre) till 2040. En intressant iakttagelse är dock att antalet äldre inte fortsätter att öka i vissa områden utan snarare förväntas

23 Kostnadsutjämningssystemet ska utjämna för strukturellt betingade kostnader såsom en stor andel äldre eller yngre i kommunernas befolkning.

minska i vissa FA-regioner och kommuner. Långtidsutredningens framskrivningar pekar på att antalet äldre kommer att minska i 29 kommuner 2013–2040. Den demografiska utvecklingen har i dessa kommuner gått så långt att antalet personer i arbetsför ålder är för få för att gruppen äldre ska kunna öka de kommande åren. Dessa kommuner utgörs företrädesvis av mycket avlägsna landsbygdskommuner. Det sjunkande antalet äldre i vissa kommuner kan innebära att investeringsbehoven inom äldreomsorgen lindras.

Förändringarna i det demografiska landskapet påverkar förutsättningarna för kommunalpolitiken i de olika kommuntyperna på ett avgörande sätt.24 Starkt växande kommuner ställs inför stora investeringsbehov i exempelvis förskolor, skolor, bostäder och infrastruktur. Omfattande investeringsbehov innebär ofta behov av ökad upplåning. Kommuner med minskande befolkning ställs i stället inför utmaningar att anpassa kostymen till en mindre verksamhet. Anpassningen till en minskad befolkning är svårast i kommuner med långa avstånd och spritt bosättningsmönster.

6.4.1. Växande kommuner

Studier som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har gjort under senare år ger genomgående positiva omdömen om att kommuner med befolkningstillväxt generellt sett har relativt god och stabil ekonomi samt en väl fungerande demokrati. Medborgarna i dessa kommuner är relativt nöjda med kommunerna både som plats att bo på och som serviceproducent.25 Men det finns samtidigt utmaningar för de växande kommunerna.

Det som framför allt lyfts fram i en studie av statsvetaren Anders Lidström som bygger på intervjuer lokalt, är behovet av investeringar.26 Kraftig befolkningstillväxt leder till brist på bostäder, underdimensionerade kommunikationssystem och behov av att bygga förskolor och skolor samt utöka andra former av kommunal service. Lidström menar att utmaningen ligger i att hinna med och finna

24 SKL (2015), Urbanisering – utmaningar för kommuner med växande och minskande be-

folkning och Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen.

Bostad 2030, rapport 3. 25 Ibid. 26 Lidström, A. (2015), ”Växande kommuners utmaningar” i SKL (2015), Urbanisering – ut-

maningar för kommuner med växande och minskande befolkning.

lösningar på dessa investeringsbehov men också i att tidsmässigt matcha investeringar i förhållande till när dessa behov uppstår.

Konsekvenser av vidgade stadsregioner

Inte minst i storstadsregioner leder utvecklingen till att mark- och planfrågorna får en hög prioritet. Kommunerna kritiserar ofta staten för att planprocessen är för utdragen i tiden samt att byggregler och riksintressen av bevarandekaraktär skapar onödigt stora hinder för ett ökat bostadsbyggande. Lidström lyfter fram att tillväxtkommunerna ofta måste förhålla sig till olika former av protester och överklaganden, exempelvis när det gäller byggande på mark som har betydelse för naturvård och friluftsliv.27

I de växande kommunerna skapas också nya förutsättningar för de politiska institutionerna. De kollektiva problemen och behoven sträcker sig i allt större utsträckning över kommungränserna och är gemensamma för hela stadsregionen; det gäller exempelvis trafik, miljö och bostadsbyggande.28 Användningen av marken i en kommun kan påverka förutsättningarna för planeringen i grannkommunerna. Den centrala stadens nationella och internationella konkurrenskraft hänger inte bara på de förutsättningar som finns i staden utan beror på den samlade kraften i hela regionen. En annan aspekt är det fria skolvalet som skapar ett behov av samplanering av utbildningsutbudet i hela regionen. Men även förekomsten av segregation samt stora sociala och ekonomiska skillnader mellan olika befolkningsgrupper kan uppfattas som en gemensam angelägenhet för flera kommuner inom stadsregionen att arbeta med. Förekomsten av gemensamma problem och behov inom en stadsregion har konsekvenser för de enskilda kommunerna genom att det i praktiken innebär en begränsning av kommunernas handlingsutrymme.

Redan i dag finns system för att hantera kollektiva problem som är gemensamma för flera kommuner. Staten svarar exempelvis för vissa större genomfartsleder och flygplatser. Annat sköts av regionerna, exempelvis kollektivtrafiken (ibland gemensamt med kommunerna). Det är också relativt vanligt att kommunerna samarbetar

27 Lidström, A. (2015), ”Växande kommuners utmaningar” i SKL (2015), Urbanisering – ut-

maningar för kommuner med växande och minskande befolkning.

28 Lidström, A. (2018), Urbanisering, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030 rapport 3.

i olika former om vattenförsörjning, avlopps- och avfallshantering samt räddningstjänst. Den regionala nivån är emellertid sällan anpassade till stadsregionernas faktiska utbredning.

I en översikt över Stockholmsregionens utvecklingsförutsättningar konstaterar OECD att länsindelningen inte är anpassad till de utmaningar och uppgifter som storstadsregionen har att hantera, eftersom pendlingsomlandet kring Stockholm även omfattar delar av Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län.29 Göteborgs pendlingsomland utgör bara en mindre del av Västra Götalands län och omfattar dessutom delar av norra Hallands län.

Socioekonomiskt utsatta områden

Utvecklingen i de växande kommunerna leder inte bara till utmaningar som är kopplade till investeringar utan också till sociala utmaningar. Det gäller främst den tilltagande segregationen. Segregationen förstärks av ökade inkomst- och förmögenhetsklyftor bl.a. som en följd av en ökad andel invandrare med svaga ekonomiska resurser.

Det har dock under de senaste årens högkonjunktur i Sverige blivit lättare även för nyanlända invandrare att få arbete. Trots detta är sysselsättningsgraden lägre och arbetslösheten högre i många socioekonomiskt utsatta bostadsområden.

Skolresultaten är också sämre i de socioekonomiskt mest utsatta bostadsområdena, där de ökade resultatskillnaderna mellan olika skolor till en betydande del beror på att elever med utländsk och svensk bakgrund i allt större utsträckning går i olika skolor. Både staten och kommunerna har ett ansvar för att alla skolor ges förutsättningar att erbjuda en likvärdig utbildning som möter elevernas förutsättningar och behov i alla bostadsområden, från förskola till gymnasium.

Utmärkande för brottsligheten i de socioekonomiskt mest utsatta områdena är bl.a. förekomsten av kriminella nätverk och utpressning av näringsidkare i området, ordningsstörningar, skjutningar, bilbränder samt öppen narkotikahandel. En större andel av de som

29 Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030, rapport 3. Se också SOU 2016:48, Regional indelning – tre nya län, delbetänkande av Indelningskommittén samt SOU 2018:10, Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional

nivå, slutbetänkande av Indelningskommittén.

bor i dessa områden känner sig mer oroliga för att utsättas för brott och blir också mer utsatta för brott.30

Den dåvarande regeringen redovisade 2018 en långsiktig strategi för att minska och motverka segregation under perioden 2018–2028. De fem prioriterade områdena i strategin är boende, utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle samt brottslighet. De prioriterade områdena hänger samman och påverkar varandra. Mot denna bakgrund konstateras i strategin att det inte finns någon enskild insats som kan bryta segregationen, utan det krävs ett långsiktigt sektorsövergripande arbete av en bred uppsättning av aktörer på såväl nationell, regional som lokal nivå. Under 2018 införde regeringen ett stöd som vänder sig till 32 kommuner med områden som behöver stärka sin ekonomiska och sociala utveckling. Regeringen valde ut kommunerna på basis av kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå, lågt valdeltagande och låg sysselsättningsgrad.31

Kommunerna och regionerna har givetvis viktiga roller för att dels identifiera bristerna i de socioekonomiskt utsatta bostadsområdena, dels att genomföra sådana åtgärder som faller inom det kommunala ansvarsområdet. De allmännyttiga och de privata bostadsföretagen har en strategisk roll i utvecklingen av bostadsområdena.

6.4.2. Minskande kommuner

Liksom de växande kommunerna har sina problem har de kommuner som minskar sin befolkning sina speciella utmaningar.32 När befolkningen minskar, minskar också kommunens skatteunderlag. Samtidigt minskar behovet av service genom att det är färre som behöver servicen. För att hantera denna situation måste servicen och organisationen successivt skalas ned, samtidigt som det gäller att klara av att tillhandahålla en kvalitetsmässigt bra service för medborgarna. Lagstiftningen gör ingen skillnad på kommuner av olika storlek, utan uppdraget är i grunden det samma.

30 Brottsförebyggande rådet (2018), Utvecklingen i socialt utsatta områden i urban miljö 2006–

2017. En rapport om utsatthet, otrygghet och förtroende utifrån Nationella trygghetsunder-

sökningen, rapport 2018:9. 31 Förordning (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden. 32 Underlaget för beskrivningen är Syssner, J. och Olausson, A. (2015) ”Att vara en krympande kommun” i SKL, Urbanisering – Utmaningar för kommuner med växande och minskande

befolkning.

Eftersom kommuner med minskande befolkning ofta också har en åldrande befolkning måste resurser skapas för en utbyggnad av äldreomsorgen. Det är en stor utmaning, särskilt för kommuner som redan har en hög kommunalskatt. Några tydliga kvalitetsskillnader inom äldreomsorgen mellan växande och minskande kommuner har inte framkommit men de minskande kommunerna har genomgående en högre kostnadsnivå för äldreomsorgen.

När befolkningen minskar måste ofta skolenheter läggas ned och klasserna göras mindre på grund av vikande elevunderlag. Det finns exempel på kommuner som sedan 1970-talet näst intill har halverat antalet elever i grundskolan. Skolans organisation är dock inte bara en fråga om kostnader utan också en fråga om kvalitet, och om möjligheten att möta de krav som staten ställer på skolan. Det handlar exempelvis om att kunna ha fler behöriga ämneslärare. SKR har konstaterat att minskande kommuner har svårt att få tillgång till specialpedagoger och olika stödresurser.

Elever i växande kommuner har bättre skolresultat än elever i minskande kommuner oavsett om man jämför meritvärde eller andel med minst godkänt i svenska, engelska eller matematik.33

Inom det kommunaltekniska området är det ett problem att infrastrukturen är uppbyggd för en större befolkning. Många av de anläggningar som finns i kommunerna byggdes under 1960- och 1970-talen då flera kommuner upplevde en stark tillväxt i befolkning och ekonomi. Nu måste många fastigheter, simhallar, vatten och avlopp samt gatunät renoveras. Samtidigt krymper avgiftskollektivet; kostnaderna för drift och underhåll ska fördelas på färre användare. Möjligheterna att skapa ett positivt resultat i driftbudgeten och utrymme för mer omfattande investeringar är också ofta mycket litet. Resultatet blir att många kommuner skjuter ett omfattande investerings- och underhållsbehov framför sig och nödvändiga underhållsåtgärder förs vidare till kommande generationer.

Kompetenskraven på kommunerna ökar ständigt, samtidigt som den lilla kommunen inte har ett tillräckligt befolkningsunderlag för att inrätta specialtjänster. Jurister, barnpsykologer, miljöinspektörer, arkitekter och programmerare är exempel på specialisttjänster som kommunen förväntas ha, oavsett hur befolkningsunderlaget förändras.

33 Syssner, J. och Olausson, A. (2015), Att vara en krympande kommun” i SKL (2015),

Urbanisering – Utmaningar för kommuner med växande och minskande befolkning.

Kommunernas organisatoriska överbyggnad, dvs. den centrala administrationen och den politiska organisationen, är ofta redan mycket slimmad i små minskande kommuner och är därför svår att ytterligare minska i takt med befolkningsminskningen. Tvärtom finns det ofta ett behov av att bygga ut den centrala administrationen för att exempelvis kunna utveckla it-systemen och bedriva annat utvecklingsarbete.

De små och minskande kommunerna har ofta svårt att hävda sig i konkurrensen om personal. Det gäller särskilt i s.k. pendlingskommuner, som ingår i en större arbetsmarknadsregion.

Utmaningarna för de minskande kommunerna är av en karaktär som gör det nödvändigt att ställa frågan: Går det att leverera bra välfärd givet de förutsättningar som minskande kommuner har? I en studie som Josefina Syssner och Albin Olausson utfört på uppdrag av SKR34 finns indikationer på att det inte är alldeles självklart att alla kommuner med kontinuerlig befolkningsminskning har förmåga att ge medborgarna en service som är likvärdig med vad som erbjuds i andra kommuner.

En krympande och åldrande befolkning ställer stora krav på kommunernas anpassnings- och omställningsförmåga. Samtidigt visar Syssner och Olaussons studier att det kan vara politiskt svårt att manifestera befolkningsminskningen genom att fatta långsiktiga beslut om neddragningar i verksamheten; sådana beslut möter ofta protester från dem som berörs av besluten, exempelvis när skolor läggs ned. Känslan av att samhället monteras ned kan med andra ord verka hindrande för nödvändiga anpassningar av den kommunala verksamheten till nya demografiska och ekonomiska förutsättningar. Samtidigt finns det utan tvekan ett behov av att kommuner formulerar strategier för att möta de utmaningar som en befolkningsminskning innebär. Det finns exempel på kommuner som både har lyckats formulera långsiktiga mål för en omstrukturering av den kommunala verksamheten och strategier för att utveckla kommunen med syfte att begränsa den negativa befolkningsutvecklingen.35

Det är en utmanande pedagogisk uppgift för de förtroendevalda i minskande kommuner att förklara behovet av anpassning efter försämrade ekonomiska förutsättningar och samtidigt söka skapa engagemang och framtidstro. Uppgiften blir inte enklare av att kapaciteten

34 Ibid. 35 Ibid.

för ett strategiskt handlande ofta är alltför begränsad i små och krympande kommuner, bl.a. på grund av svårigheten att rekrytera ledande tjänstepersoner. De kommuner som har det största behovet av att utveckla strategier för att hantera en långvarig befolkningsminskning tenderar ofta att ha de minsta resurserna för att utarbeta dessa strategier.36

Det är ingen tvekan om att de folkvalda i kommuner med långvarig befolkningsminskning har ett svårt uppdrag. De förändringar som måste genomföras på grund av minskade elevkullar och en mer begränsad ekonomi uppskattas inte av medborgarna. I stället möts såväl förtroendevalda som tjänstepersoner ofta av misstro när de ska föra en diskussion med medborgarna om nödvändiga prioriteringar och förändringar av organisationen av kommunens verksamheter.

Det finns också en tendens i krympande kommuner att minska antalet mandat i fullmäktige och även antalet nämnder. Denna fråga behandlas vidare i kapitel 9.

6.4.3. Kommuner med många säsongsboende

Vid sidan av kommuner där befolkningen växer och kommuner där befolkningen minskar finns en kategori kommuner där den faktiska befolkningen varierar över året, dvs. kommuner med många säsongsboende.

Det kan vara svårt att mäta eller uppskatta hur stora effekter många säsongsboende har på en kommun. Nordiska ministerrådets forskningsinstitut Nordregio har tagit fram ett mått på förhållandet mellan den totala årliga befolkningen (dvs. både permanent boende och säsongsboende) och den permanenta befolkningen i en kommun. Måttet visar de potentiella effekterna av säsongsboende i nordiska kommuner.37 De kommuner i Sverige där det är allra flest säsongsboende i förhållande till den permanent boende befolkningen är Härjedalen, Älvdalen, Malung-Sälen och Borgholm. Andra kommuner som har många säsongsboende i förhållande till den permanent boende befolk-

36 Se också Tillväxtanalys (2011), Utvecklingskraft i kommuner och regioner, tillväxtarbete i

flernivåstyrningens tidevarv, rapport 2011:1 och Tillväxtanalys (2013), Lokalt näringslivsarbete – förutsättningar och begränsningar, rapport 2013:10.

37 Nordregio (2019), Urban-rural flows from seasonal tourism and second homes. Planning chal-

lenges and strategies in the Nordics, Nordregio report 2019:13.

ningen är t.ex. Tanum, Sotenäs, Orust, Norrtälje, Valdemarsvik, Åre, Arjeplog, Sorsele, Storuman, Vilhelmina och Dorotea.

I kommuner med många säsongsboende kan belastningen på t.ex. vatten och avlopp, avfallshantering och gator och vägar variera kraftigt under året. Ökande antal fritidshusboende kan innebära ett ökat tryck på t.ex. bygglovshantering och det ställer också krav på kommunernas kapacitet och kompetens vad gäller fysisk planering. Eftersom säsongsboende inte är folkbokförda i dessa kommuner och därmed inte heller betalar kommunalskatt, är skatteintäkterna inte i paritet med de kostnader som de säsongsboende ger upphov till. Kommunerna måste tillhandahålla service som säsongsboende och även besökare nyttjar, vilket kan innebära en ökad belastning på kommunernas ekonomi. Det har framförts förslag, t.ex. i Jämtland och på Gotland, om att införa särskilda turistavgifter som syftar till att kompensera för de ökade utgifter som kommunerna har på grund av många besökare.

Det är dock viktigt att understryka att många säsongsboende och besökande även innebär stora fördelar för dessa kommuner. Att befolkningen i många fall mångdubblas under högsäsong skapar ett underlag för ett brett utbud av handel även under lågsäsong. Det har också positiva effekter för det lokala näringslivet i form av fler företag och arbetstillfällen. Fastighetsavgiften som tillfaller kommuner innebär också relativt stora intäkter för kommuner med många fritidshus. Bland de tio kommuner som 2018 hade högst inkomster från fastighetsavgifter per invånare var en majoritet kommuner med många fritidshus (Borgholm, Tjörn, Orust, Båstad, Sotenäs, Mörbylånga, Tanum och Öckerö).38 Fastigheter som är byggda 2012 eller senare är dock undantagna från fastighetsavgift de första 15 åren, vilket kan begränsa intäkterna från fastighetsavgiften om en kommun har många nybyggda fritidshus.

6.5. Kommunernas socioekonomiska profil

Utöver den demografiska utvecklingen påverkar även en mängd socioekonomiska faktorer kommunernas förutsättningar och möjligheter att erbjuda god service och välfärd till sina invånare. De socioekonomiska skillnaderna mellan kommunerna är stora och dessa skill-

38 SCB:s statistikdatabas.

nader tenderar i flera avseenden att öka. De stora olikheterna aktualiserar diskussionen om ett land som glider isär och hur stora skillnader som kan tillåtas innan åtgärder bör sättas in. Den har också betydelse för Kommunutredningens uppdrag, eftersom utvecklingen påverkar kommunernas kapacitet att klara sina uppgifter.

6.5.1. Fem kommungrupper utifrån likheter i socioekonomi

Kommunutredningen har låtit analysera den socioekonomiska situationen och utvecklingen i landets 290 kommuner utifrån tio indikatorer, varefter kommunerna har klassificerats och grupperats med hjälp av en särskilt utvecklad analysmodell.39 Indikatorerna belyser sådant som sysselsättning och arbetslöshet, andel unga och gamla, ekonomiskt bistånd och ohälsotal, utbildning, inkomster samt födda utanför EU/EFTA-området. Analysen leder fram till att fem kommungrupper (s.k. SEKOM-grupper) utkristalliseras utifrån likheter i socioekonomin.40 Med en viss generalisering kan kommungrupperna också namnges, även om namnen inte fullt ut är betecknande för alla kommuner i varje grupp.

Den första gruppen (lila grupp i figurerna 6.11–6.16) kan kallas för det ”välmående pendlings-Sverige”. Här återfinns 36 kommuner som tillsammans utgör 12 procent av landets totala befolkning. Invånarna har en hög utbildningsnivå, arbete med hög inkomst och låga ohälsotal. I gruppen finns många barnfamiljer och därmed en stark återväxt av nya generationer. Exempel på kommuner i denna grupp är Lomma, Sollentuna, Partille, Vellinge, Danderyd och Mölndal. De flesta ligger på pendlingsavstånd till någon av våra tre storstäder Stockholm, Malmö eller Göteborg. Det kan också noteras att många av de kommuner som har bildats genom delningar av större kommuner sedan 1980-talet återfinns i denna grupp.

Den andra gruppen (orange grupp) skulle kan kallas ”produktions-Sverige”. Här återfinns 55 kommuner med tillsammans 55 procent av landets befolkning, bl.a. de tre storstäderna samt kommuner med universitet och högskolor. Här finns dessutom traditionellt starka industristäder. Gruppen kan sägas representera ett mångfaldens Sverige och kommunerna i orange grupp är heterogena i många socio-

39 Statisticon (2019), Socioekonomisk analys av Sveriges kommuner, underlagsrapport till Kommunutredningen. SEKOM står för Socioekonomisk analys av kommuner. 40 Se bilaga 4.

ekonomiska avseenden. Även i den här gruppen finns en hög utbildningsnivå, höga inkomster och låga ohälsotal. Det finns också en god generationsåterväxt och en förhållandevis hög andel av befolkningen är född utanför EU/EFTA-området.

Den tredje gruppen (grön grupp) kan kallas det ”välmående landsbygds-Sverige”. Här återfinns 65 kommuner med motsvarande 16 procent av landets befolkning, t.ex. många av Sveriges turistkommuner som Åre, Tjörn, Sotenäs, Leksand och Gotland. Inkomstnivåerna är förhållandevis höga, andelen förvärvsarbetande är hög och andelen invånare med ekonomiskt bistånd är låg. En väsentlig skillnad jämfört med föregående grupp är att det i dessa kommuner finns en mer åldrande befolkningsstruktur och en lägre generationsåterväxt.

Den fjärde gruppen (blå grupp) kan kallas ”strukturomvandlings-Sverige”. Här återfinns 8 procent av landets befolkning i 59 kommuner. Dessa kommuner präglas av låg utbildningsnivå, hög arbetslöshet och låg inkomstnivå. Även här noteras en åldrande befolkningsstruktur. Exempel på kommuner i den gruppen är Katrineholm, Lessebo, Perstorp, Härnösand, Kristinehamn och Munkedal.

Den femte gruppen (gul grupp) skulle kunna kallas ett ”landsbygds-Sverige med utmaningar”. Den består av 75 kommuner omfattande 10 procent av landets befolkning. Kännetecknande för dessa kommuner är framför allt en starkt åldrande befolkningsstruktur, låg generationsåterväxt samt låga inkomst- och utbildningsnivåer. Några exempel på kommuner i denna grupp är Simrishamn, Vansbro, Valdemarsvik, Storuman och Heby.

Givetvis finns det många exempel på kommuner som ligger på gränsen mellan grupperna. Inte minst är det svårt att dra upp en tydlig gräns mellan de två sistnämnda grupperna, där både industribetonade och landsbygdsbetonade kommuner återfinns i bägge grupperna. Det finns även exempel på kommuner som över tid rört sig mellan grupperna, vilket också beskrivs i analysen.

6.5.2. Skillnaderna i socioekonomiska förutsättningar tilltar

Det intressanta är dock att skillnaderna mellan grupperna i flera avseenden verkar tillta. Framför allt gäller det fyra av indikatorerna:

Den första tilltagande skillnaden handlar om nettoinkomsten, där de pendlingsnära lila kommunerna drar ifrån övriga kommuner (se

figur 6.11).41 Skillnaden var stor redan 2005 och den har mer eller mindre fördubblats under de senaste tolv åren. Med stora inkomstskillnader följer också stora skillnader i levnadskostnader inte minst boendekostnader.

Figur 6.11 Nettoinkomst

Tusental kronor

Källa: Statisticon.

Den andra tilltagande skillnaden avser andelen invånare födda utan-

för EU/EFTA (se figur 6.12). I den orange kommungruppen inne-

hållande våra storstadskommuner, universitetsstäder, större industrikommuner, etc. har andelen varit väsentligen högre under många år, men skillnaderna gentemot övriga grupper ökar kraftigt.

41 Diagrammen är boxplottar som syftar till att visa nivå och spridning i respektive grupp. Dock visas inte data mindre än första kvartilen och data större än tredje kvartilen. En stapels höjd visar kvartilavståndet i respektive grupp, vilket motsvarar hälften av kommunerna kring medianen som illustreras med ett svart streck i varje stapel.

Figur 6.12 Födda utanför EU/EFTA

Procent

Källa: Statisticon.

Den tredje tilltagande skillnaden gäller den allt lägre andelen ungdo-

mar som når gymnasiebehörighet (se figur 6.13). Det finns anledning

att tro att den ökade invandringen spelar viss roll för denna utveckling men den negativa trenden har pågått de senaste tolv åren och det är först sedan 2015 som invandringen och asylmottagningen varit relativt hög. Utvecklingen medför en påtaglig risk för en negativ utveckling när det gäller sysselsättning, arbetslöshet och folkhälsa i redan socioekonomiskt utsatta kommuner.

Figur 6.13 Gymnasiebehörighet

Procent

Källa: Statisticon.

Den fjärde tilltagande skillnaden gäller andel öppet arbetslösa (figur 6.14). Medan minskningar kan noteras de senaste åren i den lila, den gröna och den orange gruppen har andelen öppet arbetslösa ökat i den blå gruppen, dvs. kommuner med stark strukturomvandling. Den generella ökningen för 2017 beror till stor del på ett tidsseriebrott.

Figur 6.14 Öppet arbetslösa

Procent

Källa: Statisticon.

Kommungruppernas inbördes förhållanden och hur enskilda kommuner rör sig inom och mellan grupperna påverkas framför allt av människors flyttmönster. Studeras inrikes flyttnetton efter födelsebakgrund (födda i Sverige respektive utanför EU/EFTA) framträder tydliga mönster som påtagligt påverkar kommunernas socioekonomi. Personer födda i Sverige flyttar framför allt till de välmående pendlingskommunerna i den lila gruppen, och under senare år även i viss mån till den gröna gruppens välmående landsbygdskommuner (se figur 6.15).

Figur 6.15 Inrikes flyttnetton för flyttare födda i Sverige, per SEKOM-grupp 2005–2018

Källa: Statisticon.

Den orange gruppen med många större städer har under senare år fått ett allt större negativt inrikes flyttnetto bland svenskfödda. Flyttare födda utanför EU/EFTA rör sig däremot i huvudsak till denna grupp av kommuner, men även i viss mån till den lila gruppens pendlingskommuner (se figur 6.16).

Figur 6.16 Inrikes flyttnetton för flyttare födda utanför EU/EFTA, per SEKOM-grupp 2005–2018

Källa: Statisticon.

En konsekvens av detta är en successiv förändring av befolkningens sammansättning i många kommuner i den orange gruppen. Förenklat uttryckt flyttar personer födda i Sverige från de större städerna till pendlingsnära eller boendeattraktiva kommuner i de lila eller gröna grupperna. Samtidigt flyttar invånare födda utanför EU/EFTA i stor utsträckning till större städer från kommuner i de andra grupperna.

Det bör observeras att analysen ovan enbart studerar inrikes flyttningar. Det är fortfarande så att varje socioekonomisk grupp uppvisar totalt sett positiva flyttnetton för gruppen födda utanför EU/EFTA. Orsaken är att det i samtliga grupper finns ett kontinuerligt positivt utrikes flyttnetto som kompenserar för eventuella negativa inrikes flyttnetton.

Jämte födelsebakgrund har även ålder stor betydelse för hur man flyttar. Människor i åldersgruppen 19–24 år flyttar i stor utsträckning till universitets- och högskolesäten i den orange gruppen, vilket leder till positiva flyttnetton. Samtliga övriga grupper har negativa flyttnetton för denna åldersgrupp. Åldersgrupperna 0–18 år samt 25–44 år,

dvs. barnfamiljerna lämnar, dock den orange gruppen i stor utsträckning. Flyttningar sker här främst till kommuner i den lila och gröna gruppen, dvs. välmående pendlings- respektive landsbygdskommuner.

6.5.3. Socioekonomiska förutsättningar påverkar kommunernas kapacitet

Sverige som helhet har under de senaste åren befunnit sig i ett läge med ökande förvärvsgrader och nettoinkomster. Arbetslösheten och det offentliga försörjningsstödet har sjunkit. Samtidigt ökar de socioekonomiska skillnaderna mellan landets kommuner. Detta föranleder frågan om det finns en gräns för hur olika levnadsförutsättningarna kan vara i landets 290 kommuner. Särskilt ökar olikheterna mellan kommunerna när det gäller nettoinkomster, andelen invånare födda utanför EU/EFTA och andelen ungdomar med gymnasiebehörighet.

De socioekonomiska förändringarna leder inte bara till ökad polarisering mellan kommuner utan de påverkar också förutsättningarna och kapaciteten att erbjuda god välfärd och service till invånarna. Att skillnaderna ökar mellan kommuner avseende exempelvis inkomster och andelen födda utanför EU/EFTA har en direkt påverkan på kommunernas ekonomi. Att skillnaderna ökar avseende gymnasiebehörighet och att den dessutom generellt sett minskar är allvarligt och oroväckande för kompetensförsörjningen men ökar också risken för arbetslöshet och ohälsa.

Den faktor som framför allt påverkat kommunernas socioekonomiska situation under senare år är de stora skillnaderna i flyttmönster med avseende på födelsebakgrund. Även om invandringen momentant varit stor och inneburit ökande befolkning i många kommuner som tidigare haft befolkningsminskning ökar nu sekundärflyttningen, när många personer födda utanför EU/EFTA söker sig mot större städer (se kapitel 10). Det innebär att många mindre kommuner har fått ta kostnader för flyktingmottagning och integrationsåtgärder, men i mindre omfattning får skörda frukterna i form av kompetenstillskott och nya skattebetalare när dessa personer kommer in på arbetsmarknaden.

Den svenskfödda delen av befolkningen har ett annat flyttmönster, eftersom denna grupp i allt större omfattning flyttar från de större städerna och i stället bosätter sig i de mer välmående pendlings- och landsbygdskommunerna. Det innebär goda skatteintäkter, eftersom

det ofta handlar om personer med relativt höga inkomster. Men det medför också ökade kostnader eftersom det i många fall är barnfamiljer som flyttar, vilket ökar behoven av investeringar i barnomsorg och skolor.

Det mest problematiska socioekonomiska läget har de kommuner som i analysen ovan betecknas som strukturomvandlingskommuner och landsbygdskommuner med utmaningar. Det handlar om 134 kommuner, dvs. närmare hälften av landets 290 kommuner men med endast 18 procent av befolkningen. Betecknande för dessa kommuner är åldrande befolkning, lägre inkomster och utbildningsnivåer samt högre arbetslöshet. Det är också här som kapacitetsproblemen i kommunernas verksamhet blir som mest påtagliga.

6.6. Identitet och territoriell anknytning

Stadsregionernas utveckling har medfört att medborgarna har fått en allt svagare koppling till den egna kommunen. De som pendlar till arbete och studier över kommungränser tillbringar i praktiken bara en del av den vakna tiden i hemkommunen. Genom kommunernas integrering i stadsregionerna kan också invånare i en kommun komma att påverkas av politiska beslut i andra kommuner – beslut som man inte har något inflytande över. Utvecklingen av den centrala staden kan vara lika viktig för pendlarna som för de som redan bor där. Ett exempel på detta är ombyggnaden av Slussen i Stockholm som berör tusentals invånare i Nacka och Värmdö som ska passera Slussen varje dag på väg till sitt arbete i Stockholm och som får längre restid till arbetet på grund av de pågående byggnadsarbetena.

Den integrering som sker i stadsregionerna har direkta konsekvenser för medborgarnas politiska handlande. De utövar sin lokala rösträtt och betalar kommunalskatt i sin hemkommun men kan mycket väl ha intresse av politik i andra kommuner och kan även ha försökt att påverka andra kommuners beslut.

En undersökning som gjordes av medborgarnas politiska orientering i två stadsregioner 2009 visar att medborgarna i första hand utövar sitt politiska intresse och engagemang i den egna kommunen, men den politiska orienteringen mot andra kommuner är ändå

påtaglig.42 Politisk orientering fångades in med ett antal indikatorer: intresse för lokala nyheter och politik, i vad mån man pratar med andra invånare om lokal politik, om man försökt påverka andra invånares politiska uppfattningar och om man har försökt påverka beslutsfattare. Undersökningen visade att medborgarna i första hand utövar sitt politiska intresse och engagemang i den egna kommunen, men den politiska orienteringen mot andra kommuner är ändå påtaglig. Den starkaste orienteringen mot andra kommuner finns hos de boende i kranskommunerna gentemot politik i den centrala staden.

Ett annat uttryck för den stadsregionala sammanvävningen är att medborgarna i stadsregionerna har en territoriell identitet som i hög grad sträcker sig förbi den egna kommungränsen. När så mycket som är relevant för medborgarna utspelar sig utanför den egna kommunen eller gäller stadsregionen som helhet förskjuts också hemhörighetskänslan.

Sammantaget visar undersökningen att medborgarna i första hand känner sig hemma i den egna kommunen, men att den lokala hemhörighetskänslan långsamt börjar att lösas upp som en konsekvens av att både medborgarna och kommunerna i ökande utsträckning ser sig som delar i en större region.

6.7. Sammanfattande slutsatser

Sveriges demografiska utveckling följer samma mönster som gäller för stora delar av världens övriga länder. Storstadsområdena ökar sin befolkning kraftigt medan befolkningsmässigt små områden, långt från större arbetsmarknader minskar i befolkning. Drivkrafterna bakom dagens urbanisering är starka genom att s.k. agglomerationsfördelar uppstår. I ekonomiskt hänseende anses de urbana områdena innebära fördelar genom goda förutsättningar för delning, matchning och lärande.

Enligt SCB:s befolkningsprognos från april 2018 förväntas det historiska mönstret av växande stadsregioner och krympande små landsbygdskommuner fortsätta fram till 2040. Sett över perioden 1974–2040 förväntas befolkningen i mycket avlägsna landsbygds-

42 Lidström, A., Eklund, N. och Westin, K. (2017), ”Stadsregioner som demos i Sverige?” Stats-

vetenskaplig tidskrift, 119 (3).

kommuner i stort sett halveras medan storstadskommunernas befolkning ökar med 80 procent.

Det innebär att skillnaderna mellan de minsta kommunerna och de största förväntas tillta. Antalet små kommuner med mindre än 5 000 invånare förväntas öka från 9 till 21 mellan 1974 och 2040 och de allra minsta kommunerna beräknas få en befolkning på så lite som 1 500 invånare. Samtidigt förväntas antalet stora kommuner med över 100 000 invånare öka från 10 till 27 under samma period.

Den förväntade befolkningsutvecklingen innebär också tilltagande skillnader i befolkningens ålderssammansättning i de olika kommunkategorierna. Även om alla kommunkategorier förväntas få en större andel äldre (65 år och äldre) och en mindre andel i arbetsför ålder (20–64 år) ser ålderssammansättningen i mycket avlägsna landsbygdskommuner mest bekymmersam ut.

Sett ur ett kapacitetsperspektiv sätter den demografiska utvecklingen press på de svenska kommunerna. Storstädernas starka befolkningstillväxt medför ett antal utmaningar. Ändå innebär ett större befolkningsunderlag större möjligheter att bygga upp en hög kapacitet i kommunens organisation jämfört med de små och minskande landsbygdskommunerna. Motivet bakom 1974 års kommunindelningsreform, att skapa självständiga och bärkraftiga kommuner, blir på så sätt åter aktuellt mot bakgrund av den demografiska utvecklingen.

En tydlig utvecklingstrend som finns parallellt med urbaniseringen är regionförstoring. Antalet statistiskt beräknade lokala arbetsmarknader (LA) har stadigt minskat över tid. År 1970 fanns 187 LA, 2016 hade de minskat till 71. Regionförstoringen ser dock mycket olika ut i landets olika delar beroende på naturliga avståndsmässiga förutsättningar och på hur samhällsplanering och investeringar i transportsystemen har förbättrat förutsättningarna för pendling. Utvecklingen innebär därmed att den nuvarande kommunindelningen i allt mindre grad speglar funktionella arbetsmarknadsregioner som utgör ett område inom vilka människor bor och arbetar. Utvecklingen innebär också en gradvis förskjutning där invånare i storstadskommuner i högre utsträckning upplever att de har en territoriell identitet i storstadsområdet snarare än enbart i den egna kommunen.

Vid sidan av växande skillnader i demografisk utveckling ökar de socioekonomiska skillnaderna mellan kommunerna. De socioekonomiska skillnaderna påverkar kommunernas kapacitet att utföra sina uppgifter och erbjuda välfärd och service. Skillnader i inkomster mel-

lan kommuner har direkt effekt på kommunernas ekonomi och skillnader i antalet personer som har gymnasiebehörighet påverkar kompetensförsörjningen negativt och kan leda till högre arbetslöshet och ohälsa. Nästan hälften av Sveriges kommuner befinner sig i en utsatt situation med hänsyn till socioekonomi med en allt äldre befolkning, högre arbetslöshet samt lägre utbildningsnivå och lägre inkomster.

7. Kommunernas ekonomi

Kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet är avgörande för att de ska kunna utföra sina lagstadgade uppgifter och tillhandahålla likvärdiga välfärdstjänster i hela landet. Redan i nuläget är det betydande skillnader mellan kommunernas förutsättningar, och de prognoser Kommunutredningen redovisar pekar entydigt på att skillnaderna kan komma att öka.

För att kunna bedöma hur de demografiska förändringarna påverkar kommunernas ekonomi i ett långt tidsperspektiv använder utredningen dels Konjunkturinstitutets prognos för de offentliga finanserna från 2019,1 dels Långtidsutredningens analyser 2015 (SOU 2015:101). Tidsperspektivet i båda dessa prognoser är 2040. Med ett sådant långt tidsperspektiv är det självklart att förutsättningarna för prognoserna kan förändras, t.ex. genom att det fattas politiska beslut som syftar till att motverka de negativa konsekvenserna av förväntade demografiska förändringar. De prognoser som redovisas i följande kapitel visar hur utvecklingen blir om förutsättningarna inte ändras.

7.1. God ekonomisk hushållning och balanskravet

Kommunallagen (2017:725) innehåller de grundläggande reglerna för kommunernas ekonomiska förvaltning. I 1991 års kommunallag infördes ett övergripande krav på god ekonomisk hushållning för kommunerna. Av 11 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommunerna ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning

1 Konjunkturinstitutet (2018), Hållbarhetsrapport 2018 för de offentliga finanserna; SOU 2015:101, Demografins regionala utmaningar. Långtidsutredningen 2015.

för kommunen. Ett exempel på vad som utgör god ekonomisk hushållning finns i 11 kap. 2 § kommunallagen där det ställs krav på kommunernas medelsförvaltning. I lagens förarbeten gavs bl.a. följande exempel på vad som utgör god ekonomisk hushållning:

En god hushållning bör vara att de löpande intäkterna täcker de löpande kostnaderna. Det är normalt inte god ekonomisk hushållning att finansiera löpande driftkostnader med lån. När en kommun får betalning vid en försäljning av en anläggningstillgång, eller får försäkringsersättning för en sådan tillgång, ska motsvarande belopp användas för att investera i andra anläggningstillgångar eller betala långfristiga skulder, med undantag för vissa särskilda fall när medlen kan användas på annat sätt. Det kan vara fallet när behovet av anläggningstillgångar minskar på grund av vikande befolkningsunderlag eller ändrad verksamhetsinriktning. I god ekonomisk hushållning ligger också att man vårdar tillgångar väl, har god framförhållning i den fysiska planeringen och en effektiv organisation.2

Ett nollresultat är inte tillräckligt för att kravet på god ekonomisk hushållning ska vara uppfyllt. För att kravet ska vara uppfyllt bör utfallet ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin.3

Enligt 11 kap. 5 § andra stycket kommunallagen ska budgeten upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, det s.k. balanskravet. Det innebär att i normalfallet ska årets resultat enligt resultaträkningen, och förändringen av det egna kapitalet, vara positivt. Införandet av balanskravet skulle förhindra en fortlöpande urgröpning av den kommunala ekonomin och skapa förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling.4 Bakom balanskravet ligger den grundläggande idén om att varje generation ska bära de kostnader för service som den generationen beslutar om och konsumerar. Krav på hur balanskravet ska beräknas och redovisas har kommit att formaliseras5.

Det kommunala balanskravet är en del av det nationella finanspolitiska ramverket och understödjer överskottsmålet.6

2Prop. 1990/91:117 s. 211. 3Prop. 1996/97:52 s. 32 f. 4 Ibid., s. 29 f. 5 Se 11 kap.10 och 11 §§ lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning. 6 Skr. 2017/18:207 Ramverket för finanspolitiken.

7.1.1. Mål på två procent

Som framgått tidigare i kapitlet är det upp till varje kommun att tolka vad som är god ekonomisk hushållning. Kommunernas ekonomiska mål kan variera beroende på i vilken situation de befinner sig. En växande kommun kan behöva ställa höga krav på ekonomiskt resultat för att långsiktigt kunna klara sina investeringsbehov. En krympande kommun med lägre investeringsbehov kan däremot sätta lägre krav.

Många kommuner använder ett ekonomiskt resultat på två procent av skatteintäkter och generella statsbidrag och utjämning som riktmärke för god ekonomisk hushållning. Ett överskott i resultaträkningen innebär att kommunen kan använda en del av de löpande resurserna för att finansiera investeringar, vilket dämpar skuldsättning och räntekostnader.7

Under 2010-talet har tvåprocentsmålet ofta varit inom räckhåll för alla typer av kommuner (se figur 7.1). Mycket avlägsna landsbygdskommuner har dock haft svårt att nå två procent medan storstadskommuner däremot har befunnit sig en god bit över två procent. Samtidigt är storstadskommunerna de kommuner som på grund av befolkningsökningar har de största behoven av nyinvesteringar. De höga resultaten motsvarar således ett större investeringsbehov som behöver finansieras.

7 Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 66.

Figur 7.1 Ekonomiskt resultat på två procent av skatteintäkter och generella statsbidrag och utjämning 1998–2018

Anm.: Figuren är uppdaterad av Kommunutredningen med 2018 års värden. Källa: Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Konjunkturrådets rapport – kommunernas framtid. SNS förslag, s. 67.

Från 2016–2017 har kommunernas ekonomiska resultat märkbart försämrats. Kommunkategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner har under den studerade tidsperioden redovisat relativt svaga ekonomiska resultat, och redovisade ett negativt ekonomiskt resultat 2018.

-4 -3 -2 -1

0 1 2 3 4 5 6

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Storstadskommuner Täta kommuner (NS)

Täta kommuner (A) Landsbygdskommuner (NS)

Landsbygdskommuner (A) Landsbygdskommuner (MA)

God ekonomisk hushållning

7.2. Kommunernas nettokostnader och skatteintäkter

7.2.1. Utvecklingen av kommunernas nettokostnader

Den genomsnittliga kommunens nettokostnad8 uppgick till cirka 58 000 kronor per invånare 2018. Det är dock stora variationer mellan olika kommunkategoriers9 nettokostnader. Högst nettokostnader per invånare hade landsbygdskommuner, där den genomsnittliga nettokostnaden var 72 300 kronor per invånare för mycket avlägsna landsbygdskommuner 2018. Lägst nettokostnader per invånare har storstadskommuner, där den genomsnittliga nettokostnaden var 50 900 kronor per invånare 2018. Det innebär att skillnaden i nettokostnader var drygt 21 000 kronor per invånare mellan den kommunkategori som har högst nettokostnader och den kommunkategori som hade lägst nettokostnader 2018.

Figur 7.2 beskriver utvecklingen av de olika kommunkategoriernas nettokostnader 1998–2018. Mönstret har varit detsamma mellan vilka kommunkategorier som har höga respektive låga nettokostnader per invånare. Alla kommunkategoriers nettokostnader per invånare har ökat under perioden; ökningen har dock varit störst för mycket avlägsna landsbygdskommuner mätt i löpande priser.

8 Med nettokostnader menas verksamhetens intäkter minus verksamhetens kostnader och avskrivningar. Nettokostnaderna redovisas vanligen som negativa tal beroende på att verksamhetens kostnader är större än intäkterna. Kommunernas skatteintäkter vägs inte in, däremot tas riktade statsbidrag med som intäkter. 9 För beskrivning av kommunkategorierna, se avsnitt 6.1.1.

Figur 7.2 Nettokostnader per kommunkategori 1998–2018

Kronor per invånare, ovägda medelvärden. Löpande priser

Anm.: Kiruna och Gällivare är exkluderade beroende på extrema värden för 2015 och 2017. Källa: SCB:s räkenskapssammandrag. Egna beräkningar.

Hur stora nettokostnaderna är per invånare för en kommun kan i hög grad förklaras av demografiska faktorer där landsbygdskommunerna har en stor andel äldre i befolkningen. Men även andra faktorer påverkar kommunernas nettokostnader, t.ex. att storstadskommuner och täta kommuner generellt har större möjligheter att uppnå ekonomiska skalfördelar i sin verksamhet än landsbygdskommunerna. Kommuner med stor geografisk yta och spritt bosättningsmönster har däremot svårare att uppnå skalfördelar i verksamheten. Variationer i nettokostnader påverkas också av politiska prioriteringar samt effektiviteten i verksamheten.

-80 000 -70 000 -60 000 -50 000 -40 000 -30 000 -20 000 -10 000

0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Storstadskommuner Täta kommuner (NS)

Landsbygdskommun (NS) Alla

Täta kommuner (A) Landsbygdskommun (A)

Landsbygdskommun (MA)

7.2.2. Utvecklingen av kommunernas skatteintäkter

Svenska kommuner finansierar sin verksamhet huvudsakligen genom egna skatteintäkter, generella statsbidrag inklusive kommunal utjämning, riktade statsbidrag och avgifter. Skatteintäkterna är det största och viktigaste intäktsslaget för kommunerna. En jämförelse över tid visar att skatteintäkterna utvecklats relativt jämnt mellan de olika kommunkategorierna 1998–2018 (figur 7.3).

Figur 7.3 Kommunernas skatteintäkter per kommunkategori 1998–2018

Kronor per invånare, ovägda medelvärden. Löpande priser

Källa: SCB:s räkenskapssammandrag. Egna beräkningar.

Storstadskommunerna har under hela perioden haft högst genomsnittliga skatteintäkter per invånare, medan avlägsna landsbygdskommuner haft lägst skatteintäkter. Skillnaderna är dock relativt små mellan de olika kommunkategorierna. Storstadskommunerna hade 2018

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Storstadskommuner Landsbygdskommun (MA)

Tät kommun (NS) Tät kommun (A)

Alla kommuner Landsbygdskommun (NS)

Landsbygdskommun (A)

skatteintäkter på 46 800 kronor per invånare medan avlägsna landsbygdskommuner hade skatteintäkter på cirka 43 000 kronor per invånare.

Bilden av att skatteintäkterna utvecklats relativt jämnt mellan de olika kommunkategorierna är kanske något förvånande och kan förtjäna en kortare utvikning. En kommuns skatteintäkter bestäms av befolkningens beskattningsbara förvärvsinkomster och skattesatsen. En kommuns skattekraft kan uttryckas som kommunens skatteunderlag per invånare.10 Figur 7.4 visar att storstadskommunerna har den högsta skattekraften av kommunkategorierna och att avlägsna landsbygdskommuner har den lägsta. Notera att det är relativt stor spännvidd mellan storstadskommunernas skattekraft, där kommuner som Danderyd och Lidingö har högst skattekraft medan kommuner som Malmö och Botkyrka har lägre skattekraft. Den stora spännvidden på skattekraft, särskilt bland storstadskommuner, förklaras av stora variationer mellan invånarnas inkomster och förvärvsgrad.

10 Skattekraften kan också uttryckas som kommunens relativa skattekraft i förhållande till medelskattekraften i riket.

Figur 7.4 Skattekraft per kommunkategori 2018

Tusen kronor per invånare

Anm.: Strecket i boxen markerar medianen, boxens övre gräns markerar tredje kvartilen och boxens undre gräns markerar första kvartilen. Linjerna markerar maximi- och minimivärden. Källa: Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Konjunkturrådets rapport – kommunernas framtid. SNS förlag, s. 60.

De svenska kommunerna bestämmer själva nivån på kommunalskatten; det är stora variationer i skattesatsen där storstadskommunerna genomsnittligt har lägst kommunalskatt och mycket avlägsna landsbygdskommuner genomsnittligt har högst kommunalskatt (figur 7.5).

100 150 200 250 300 350 400

Figur 7.5 Kommunala skattesatser per kommunkategori 2018

Procent

Anm.: Strecket i boxen markerar medianen, boxens övre gräns markerar tredje kvartilen och boxens undre gräns markerar första kvartilen. Linjerna markerar maximi- och minimivärden. Källa: Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Konjunkturrådets rapport – kommunernas framtid, s. 61.

Medianvärdet på skattesatsen var 19,60 procent för storstadskommunerna (2018) och 23,20 procent för mycket avlägsna landsbygdskommuner. Skillnaden i medianvärde var med andra ord 3,60 procentenheter mellan de två kommunkategorierna. Lägst kommunalskatt 2018 hade Solna (17,12 kronor) och högst kommunalskatt hade Dorotea (23,85 kronor).

Mörk, Erlingsson och Persson11 pekar på att skattekraft och kommunalskatt är negativt korrelerade, dvs. att kommuner med hög skattekraft har lägre kommunalskatt än kommuner med låg skattekraft.

Som Mörk, Erlingsson och Persson pekar på i sin rapport kan skillnader i skattekraft bero på olika faktorer, exempelvis struktu-

11 Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 60.

16 18 20 22 24 26

rella faktorer och politiska prioriteringar. En annan faktor som påverkar är att ansvarsfördelningen mellan kommuner och regioner skiljer sig åt i olika delar av landet. Stockholmskommunerna har exempelvis varken ansvar för kollektivtrafik eller hemsjukvård. Skillnaden i ansvarsområden innebär att länsvisa skatteväxlingar genomförts mellan regioner och kommuner, där skatteväxlingarna varierar mellan olika län.12 Det går inte att utesluta att skillnader i kommunalskatt kan bero på medvetna kommunpolitiska avvägningar, men det är samtidigt svårt att bortse från att det finns ett mönster som kan tyda på strukturella olikheter.13

7.2.3. Skatteintäkter i relation till nettokostnader

Det är stora skillnader mellan kommunkategorierna gällande hur långt de egna skatteintäkterna räcker för att finansiera nettokostnaderna. I storstadskommunerna räcker nästan skatteintäkterna helt till för att bära nettokostnaderna, i alla fall genomsnittligt. För avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner finns däremot ett betydligt större gap mellan skatteintäkter och nettokostnader. Figur 7.6 visar att skatteintäkterna för mycket avlägsna landsbygdskommuner behöver vara 26 500 kronor högre per invånare för att skatteintäkterna ska bära nettokostnaderna. Utvecklingen är att skatteintäkterna i allt mindre omfattning täcker nettokostnaderna för avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner.

12 Genom att jämföra den totala kommunala skattesatsen, både i kommuner och regioner, kan hänsyn tas till länsvisa skatteväxlingar. Vid en sådan jämförelse framkommer samma mönster. Medianskatten var 3,01 procentenheter lägre i storstadskommuner än mycket avlägsna landsbygdskommuner. Även här hade Dorotea den högsta kommunalskatten med 35,15 kronor och Vellinge hade den lägsta kommunalskatten med 29,19 kronor. 13 Se t.ex. Riksrevisionen (2019), Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning

och bättre förvaltning, RiR 2019:29. Se också Långtidsutredningen SOU 2015:101, bilaga 7, Demografins regionala utmaningar, s. 105–106.

Figur 7.6 Skatteintäkter minus nettokostnader per kommunkategori och invånare 1998–2018

Kronor per invånare, ovägda medelvärden. Löpande priser

Anm.: Kiruna och Gällivare kommuner är exkluderade beroende på extrema värden för 2015 och 2017. Källa: SCB:s räkenskapssammandrag. Egna beräkningar.

7.2.4. Fördelning av kommunernas intäkter

På grund av skillnader i skattekraft och nettokostnader mellan kommunerna finns det kommunalekonomiska utjämningssystemet som ska utjämna för strukturella olikheter. Figur 7.7 visar de olika intäktsslagens andel i förhållande till totala intäkter i de sex kommunkategorierna. De egna skatteintäkterna är det största intäktsslaget i alla kommunkategorier men andelen är störst i storstäderna (70 procent) och minst i mycket avlägsna landsbygdskommuner (44 procent). Andelen intäkter som kommer från det generella statsbidraget och den kommunala utjämningen uppvisar ett motsatt mönster; för storstadskommunerna utgör intäkterna från det generella statsbidraget

-30 000 -25 000 -20 000 -15 000 -10 000

-5 000

0

5 000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Landsbygdskommun (MA) Landsbygdskommun (A)

Landsbygdskommun (NS) Tät kommun (A)

Tät kommun (NS) Storstadskommuner

Alla kommuner

och utjämningen 7 procent medan det i de mycket avlägsna landsbygdskommunerna utgör 25 procent. Storstadskommunerna kan med andra ord, i alla fall genomsnittligt, nästan helt och hållet bära sina egna kostnader utan finansiellt stöd från staten eller andra kommuner.

Även de riktade statsbidragen ger ett större tillskott, mätt som andel av intäkter, i övriga kommunkategorier än i storstadskommunerna. Det bör dock påpekas att spännvidden är stor även inom kommunkategorierna. Avgiftsfinansieringsgraden varierar inte i lika stor utsträckning som de övriga intäktskällorna men den är störst i mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Figur 7.7 Fördelning av intäktsslag 2017

Procent

Källa: Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 58–59.

Den historiska utvecklingen pekar på vissa skillnader i de olika kommunkategoriernas ekonomiska situation. Även om det råder skillnader mellan enskilda kommuner i olika kommunkategorier, så har storstadskommunerna i genomsnitt ett starkare ekonomiskt utgångsläge

0 20 40 60 80 100

Övrigt

Avgifter

Riktade statsbidrag Generella statsbidrag och utjämning

Skatteintäkter

än landsbygdskommunerna. Det förefaller som om särskilt avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner har en utsatt ekonomisk position med ett stort beroende av intäkter från utjämningssystemet och generella statsbidrag.

7.3. Kommunernas ekonomiska resultat

Tabell 7.1 visar att kommunernas nettokostnader under 2018 uppgick till 554,8 miljarder kronor, vilket var en ökning med knappt 92 miljarder från 2013. Dessa nettokostnader avser främst förskola, skola, omsorgsverksamhet minus verksamhetsintäkter i form av avgifter och taxor samt specialdestinerade statsbidrag.

Tabell 7.1 Resultaträkning från kommunerna, 2014–2018, miljoner kronor

2014 2015 2016 2017 2018

Verksamhetens intäkter 127 168 141 595 165 485 169 051 164 228 Verksamhetens kostnader

  • 950 −599 567 −645 527 −672 783 –694 948

Avskrivningar

  • 264
  • 570
  • 253
  • 094 –24 098

Verksamhetens nettokostnader

  • 046 −478 542 −502 296 −526 826 –554 818

Skatteintäkter

389 319 409 095 431 653 453 322 465 784

Utjämningssystemen, generella statliga bidrag 79 718 80 094 88 588 91 762 95 819 Finansiella intäkter 12 253 10 079 8 877 10 670 12 588 Finansiella kostnader

  • 780
  • 736
  • 213
  • 145 –5 289

Resultat före extraordinära poster

10 464 14 991 21 609 23 784 14 084

Extraordinära intäkter

1 538 19 77 560 322

Extraordinära kostnader

  • 330
  • –608

Årets resultat

9 673 14 628 21 409 23 484 13 798

Anm. Redovisade värden inkluderar samtliga kommuner i Sverige. Dessutom ingår en uppskattning av den primärkommunala verksamheten inom Region Gotland. Källa: SCB:s räkenskapssammandrag.

Kommunernas intäkter kommer i första hand från kommunalskatt, men som framgår av tabellen har utjämningen och de generella statsbidragen stor betydelse som kommunala intäktskällor. År 2018 uppgick dessa tillsammans till 95,8 miljarder kronor.

Det är allmänt omvittnat att de flesta kommuner har haft en god ekonomi de senaste åren. Det beror bl.a. på att en hög sysselsättningsgrad i ekonomin har skapat ökade skatteintäkter, men även återbetalning av pensionsmedel, reavinster i samband med försäljningar samt statligt stöd har bidragit till det goda ekonomiska resultatet. Resultatet för 2018 har dock märkbart försämrats jämfört med resultaten för 2016 och 2017. Kommunernas resultat före de extraordinära posterna 2018 var 14 miljarder kronor. Överskottet motsvarar 2,5 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Figur 7.8 Kommunernas resultat före extraordinära poster 2016–2018

Ovägda medelvärden per kommunkategori, kronor per invånare

Anm.: Kiruna, Gällivare och Täby kommuner är exkluderade beroende på extrema värden för 2015, 2017 och 2018. Källa: Kolada. Egna beräkningar.

Som framgår av figur 7.8 var resultaten för 2016 och 2017 överlag mycket goda i alla kommunkategorierna, men storstadskommunerna hade de bästa resultaten före extraordinära poster. Försämringen av resultatet för 2018 ligger i linje med Sveriges Kommuner och Regio-

-1 000

-500

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000

2016 2017 2018

ners (SKR:s) bedömning om en försämring av kommunernas ekonomiska resultat 2019–2020 på grund av den demografiska utvecklingen. För att kommunerna ska klara att öka både resurserna till verksamheterna fullt ut i takt med demografin och ett resultat på en procent av skatter och statsbidrag, krävs enligt SKR budgetförstärkande åtgärder motsvarande 24 miljarder kronor 2022. På kostnadssidan motsvarar det en besparing på cirka 0,7 procent per år.14

Resultaten för 2018 är genomgående lägre än föregående år, vilket ligger i linje med SKR:s bedömning om en svagare ekonomisk utveckling under kommande år. En kommunkategori, mycket avlägsna landsbygdskommuner, redovisar minusresultat för 2018.

Sett ur ett längre tidsperspektiv har storstadskommunerna redovisat högre ekonomiska resultat än landsbygdskommunerna. I figur 7.9 visas de ekonomiska resultaten för hela kommunkoncernernas ekonomi.

Figur 7.9 Resultat före extraordinära poster 1998–2018, kommunkoncern

Ovägda medelvärden per kommunkategori, kronor per invånare

Anm.: Extremvärden för Gällivare 2014 och 2017, för Kiruna 2015 och 2018 samt för Täby 2018 är exkluderade i beräkningarna. Källa: SCB:s räkenskapssammandrag.

14 SKL (2019), Ekonomirapporten, maj 2019, s. 25.

-2 000 -1 000

0

1 000 2 000 3 000 4 000 5 000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Landsbygdskommun Täta kommuner Storstadskommuner

Landsbygdskommunernas resultat har genomgående varit lägre under hela perioden 1998–2018 än resultatet för kommuner inom de andra kommunkategorierna. Särskilt avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner uppvisar relativt svaga ekonomiska resultat. Mätt som ovägda medelvärden redovisade avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner negativa resultat 7 år under perioden 1998–2018. Täta kommuner hade negativa resultat i 2 år medan storstadskommunerna inte hade något år med negativa ekonomiska resultat mätt som ovägda medelvärden per kommunkategori.

Som figur 7.9 visar har resultaten försämrats märkbart för alla kommunkategorier från 2016–2017.

7.4. Investeringar

De demografiska förändringarna medför stora behov av investeringar i kommunerna. Fler barn skapar behov av förskolor och skolor. Ökningen av antalet äldre leder till ökade investeringsbehov inom äldreomsorgen. Nya bostäder behöver byggas till en växande befolkning. Det finns dessutom stora investeringsbehov inom vatten och avlopp och annan infrastruktur i alla typer av kommuner15

Kommunernas investeringar i olika kommunkategorier framgår av figur 7.10.

15 Fakta i detta avsnitt hämtas från SKL (2019), Ekonomirapporten, maj 2019.

Figur 7.10 Nettoinvesteringar i kommunen per kommunkategori 2007–2018

Andel (%) av skatter och generella statsbidrag

Källa: Kolada. Egna beräkningar.

Riksgenomsnittet för kommunernas investeringar var 11,9 procent av skatter och generella statsbidrag 2018.16 Över rikssnittet finns storstäder och täta kommuner och under snittet finns landsbygdskommunerna.

Om kommunernas och kommunkoncernföretagens investeringar läggs samman har hela kommunkoncernens investeringstakt varit i genomsnitt 8 procent per år 2011–2018 (se figur 7.11).17

16 Uppgifter från Kolada, ovägt medelvärde. 17 Kommuninvest (2019), Välfärdens utmaningar.

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Landsbygdskommuner (A) Landsbygdskommuner (MA)

Landsbygdskommuner (NS) Storstadskommuner

Täta kommuner (A) Täta kommuner (NS)

Figur 7.11 Kommunkoncernernas investeringar 2010–2018 samt prognos till 2020

Miljarder kronor, löpande priser

Källa: Kommuninvest.

Om denna utveckling fortsätter resulterar det i investeringar på 168 miljarder i nominella termer 2020.

Till följd av de ökade investeringarna har även kommunsektorns låneskuld ökat över tid. Utvecklingen av låneskulden och en framskrivning för 2018–2020 framgår i figur 7.12.

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019* 2020*

Figur 7.12 Kommunkoncernernas samlade skuld 2010–2018 och prognos 2020

Miljarder kronor, löpande priser

Anm.: Värden för 2019 och 2020 baseras på Kommuninvest prognos. Källa: Kommuninvest.

Låneskulden har ökat med i genomsnitt 6 procent per år 2010–2018, och Kommuninvest har gjort bedömningen att låneskulden framöver kommer att öka mer än den historiska trenden och hamna kring 8 procent per år.18 Kommuninvests prognos innebär att investeringarna kommer att fortsätta öka, vilket innebär att skulderna som andel av skatter och bidrag kommer att öka den närmaste tiden och uppgå till närmare 114 procent av kommunernas intäkter från skatter och bidrag 2020.

Den ökade skuldbördan påverkar kommunernas räntekostnader. Enligt Kommuninvests prognos kommer kommunkoncernernas räntekostnader att öka med cirka 1 miljard kronor mellan 2017 och 2020. Även om de kommunala bolagen står för cirka hälften av kommunernas investeringar kommer de ökade driftskostnader som blir en effekt av investeringarna att ta ett allt större utrymme av kommunernas driftbudgetar. Driftskostnader har ofta mycket större effekt på de samlade kostnaderna än exempelvis räntekostnader för lån; i jämförelse med den kostnadsökning som förväntas ske inom äldre-

18 Kommuninvest (2019), Välfärdens utmaningar.

0 100 200 300 400 500 600 700 800

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019* 2020*

omsorgen är de ökande räntekostnaderna av relativt begränsad betydelse för kommunernas ekonomi.

Försäljning av anläggningstillgångar har under senare år skett i störst omfattning i de större kommunerna.19 Stockholm och Göteborg genomförde de beloppsmässigt största försäljningarna av anläggningstillgångar mellan 2013 och 2016. Under denna period stod försäljningar av bostadsfastigheter för cirka 50 procent av det totala försäljningsbeloppet, medan försäljning av mark och tomträtter samt övriga fastigheter tillsammans utgjorde 40 procent. Försäljningarna frigör kapital som kan användas till att göra prioriterade investeringar inom kommunkoncernerna utan att öka koncernens skulder. Som helhet finansierar emellertid försäljningsintäkterna dock endast en begränsad del av investeringarna. Försäljningar av anläggningstillgångar sker i relativt begränsad omfattning i de mindre kommunerna och kan därigenom inte heller bidra särskilt mycket till finansieringen av investeringar.

De ökande investeringarna finansieras huvudsakligen med externa lån. Stora kommuner kan välja mellan finansiering från penning- och kreditmarknaden, Kommuninvest, banker eller en kombination av dessa. Kommuninvest har dock störst betydelse för de små och medelstora kommunerna. Trenden är att kommuner i allt mindre utsträckning använder sig av bankupplåning för att finansiera sina investeringar. I stället utgör bankupplåning ett komplement till finansiering via Kommuninvest och/eller egna marknadsprogram.20 Vid utgången av 2018 bedöms Kommuninvests marknadsandel vara 55 procent, marknadsprogrammens marknadsandel vara 31 procent och bankernas marknadsandel vara 14 procent, vilket inkluderar en växande utlåning från europeiska och nordiska investeringsbanken. Enligt Kommuninvest uppgick den genomsnittliga kapitalbindningstiden för kommunsektorn vid årsskiftet 2017/2018 till drygt 2,5 år varav 30 procent av skulden förfaller inom tolv månader.

Låneskuldens korta kapitalbindningstid innebär att stora belopp behöver refinansieras varje år. Om det skulle bli en kris på finansmarknaderna kan likviditeten försämras och kostnaderna för refinansiering stiga snabbt. Med en ökad skuldsättning finns det anledning

19 Kommuninvest (2018), Försäljningar av kommunala anläggningstillgångar 2013–2016. 20 Vissa kommuner använder s.k. marknadsprogram för upplåning. Dessa program innebär att kommunerna på egen hand utfärdar värdepapper i form av obligationer, kommuncertifikat och räntederivat. De handlar således direkt på finansmarknaden i stället för att vända sig till externa finansinstitut, exempelvis konventionella banker eller Kommuninvest.

för kommunerna att överväga att förlänga lånens bindningstider i syfte att minska risken för överraskande kostnadshöjningar såväl i den förvaltningsbedrivna verksamheten som i de kommunala bolagen.

7.5. Skulder och soliditet

För 2018 var den totala skuldsättningen per invånare i genomsnitt lägst i avlägsna landsbygdskommuner (70 000 kronor per invånare) och högst i täta kommuner nära en större stad (86 000 kronor per invånare) (figur 7.13).

Figur 7.13 Skulder och avsättningar, kommunkoncern

Kronor per invånare, ovägda medelvärden

Källa: Kolada. Egna bearbetningar.

Ökningstakten på skulder och avsättningar var 49 procent för genomsnittskommunen i riket 2008–2018.21 Högst ökningstakt hade kommunkategorin avlägset belägna täta kommuner (55 procent) och lägst ökningstakt hade storstadskommuner (36 procent). Det bör noteras

21 Mätt som ovägt medelvärde för alla kommuner.

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000

2008 2018

att kommuner med höga skulder per invånare ofta också har stora redovisade tillgångar.

Utvecklingen av skulder drivs av kommunernas investeringsbehov, vilket i sin tur har olika motiv. För expanderande kommuner med befolkningstillväxt uppstår stora behov av nyinvesteringar i fastigheter, infrastruktur m.m. För kommuner med minskande befolkning kan investeringsbehoven i stället vara mer inriktade på renovering och ombyggnad av befintliga fastigheter och anläggningar. Det skiljer också mellan kommuner hur de valt att sköta löpande förbättringar och investeringar i befintliga anläggningar. I vissa fall kan stora investeringsbehov vara drivet av uppskjutet underhåll och löpande investeringar i exempelvis vatten- och avloppsanläggningar. Av kommunkoncernens investeringsvolym 2017 stod bostäder och fastigheter för 56 procent av investeringarna medan VA-investeringar utgjorde 9 procent av de totala investeringarna. Lika hög andel, dvs. 9 procent, läggs på energiinvesteringar och infrastruktur står för cirka 21 procent.22

7.5.1. Kommunernas pensionsskulder

Kommunerna har en mycket stor skuld för de anställdas intjänade pensioner. Den totala pensionsskulden för kommunsektorn (både kommuner och regioner) uppgick till cirka 480 miljarder kronor 2018, varav kommunerna stod för knappt hälften.23

Tillkomsten av lagen (1997:614) om kommunal redovisning innebar en lagreglering av hur avtalspensionerna ska redovisas av kommuner och regioner. Det betydde även en övergång till blandmodellen.24Den innebär att förpliktelser att betala ut pensioner som intjänats före 1998 inte ska redovisas som skuld eller avsättning i kommunernas balansräkning utan som ansvarsförbindelse25. Av de 480 miljarder kronorna i pensionsskuld för kommuner och regioner var 323 miljarder kronor redovisade som ansvarsförbindelser; av dessa fanns 188 miljarder kronor i kommunerna. Förpliktelser att betala ut pen-

22 Kommuninvest (2019), Välfärdens utmaningar, s. 10. Se också Kommuninvest (2018), Den

kommunala låneskulden 2018, s. 6.

23 SKL (2019), De kommunala pensionerna och utvecklingen på längre sikt, pm, s. 5. 24SOU 2016:24 s. 132. 25 Se 6 kap.2 och 4 §§ lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning.

sioner som intjänats fr.o.m. 1998 redovisas som avsättningar av kommunerna.

Den redovisade pensionsförpliktelsens storlek påverkas av valet av finansieringsform, dvs. om en kommun har valt att sätta av medel i en pensionsstiftelse eller tecknat försäkring för sina pensionsförpliktelser. Denna del redovisas varken som avsättning eller ansvarsförbindelse av kommunerna.26

I kommunernas redovisning enligt blandmodellen motsvaras pensionskostnaderna av nyintjänade pensioner samt värdesäkring av tidigare redovisad pensionsskuld i balansräkningen (dvs. avsättningar). Pensionskostnaderna består även av utbetalningar av pension som intjänats före 1998 och som redovisats som en ansvarsförbindelse.

Pensionsskulden för pensionsrättigheter intjänade före 1998 är relativt stor jämfört med de totala skulderna i kommunernas balansräkningar men ska också utbetalas under en lång tid. SKR gjorde en analys av de kommunala pensionerna för 2018 och fann att cirka 30 procent av kommunernas dåvarande pensionskostnader härrör från pensionsrättigheter intjänade före 1998.27

SKR:s bedömning är att de pensionsutbetalningar som härrör från tiden före 1998 kommer att vara realt som störst under 2019–2020.28Därefter kommer pensionsutbetalningarna att minska i takt med att pensionsskulderna minskar. Även om kostnaderna för förmånsbestämda pensioner som intjänats från och med 1998 ökar de närmast kommande åren, beräknar SKR att kommunernas totala pensionskostnader, som andel av lönesumman, kommer att minska från omkring 2021.29

Omfattningen av den pensionsskuld som intjänades före 1998 varierar från kommun till kommun, se figur 7.14.

26SOU 2016:24 s. 182. 27 SKL (2019), De kommunala pensionerna och utvecklingen på längre sikt, pm, s. 7. 28 Ibid., s. 13. 29 SKL (2019) Ekonomirapporten, maj 2019, s. 67 f.

Figur 7.14 Pensionsskuld intjänad före 1998 (ansvarsförbindelse) och löneskatt som inte finns redovisad i balansräkningen

Kronor per invånare, ovägda medelvärden

Källa: Kolada Egna beräkningar.

Den genomsnittliga ansvarsförbindelsen från pensionsförpliktelser intjänade före 1998 var 21 700 kronor per invånare 2018. De största pensionsförpliktelserna var i avlägset belägna och mycket avlägset belägna landsbygdskommuner samt i avlägset belägna täta kommuner. Skillnaderna mellan kommunkategorierna är betydande, eftersom pensionsförpliktelserna som redovisas i ansvarsförbindelser är uppemot dubbelt så stora i mycket avlägsna landsbygdskommuner som i storstadskommunerna, mätt i kronor per invånare. Det finns dessutom stora variationer mellan enskilda kommuner. Således fanns det 2018 kommuner som hade pensionsskulder avseende pensionsförpliktelser som intjänats före 1998 på över 35 000 kronor per invånare, men också kommuner med pensionsskulder på mindre än 10 000 kronor per invånare.

0

5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000

2016 2017 2018

I kommuner med minskande befolkning ökar pensionsskulden per invånare per definition, eftersom färre antal invånare ska dela på betalningsansvaret.

7.5.2. Kommunernas soliditet

Om pensionsåtaganden inkluderas uppgick soliditeten i kommunerna 2018 till 18 procent, se figur 7.15. Att uppnå och bibehålla en stabil soliditet kan ligga i linje med uttrycket att de finansiella målen realt konsoliderar ekonomin.30

Figur 7.15 Soliditet inklusive pensionsåtaganden 2016–2018, kommunkategorier

Procent, ovägda medelvärden

Källa: Kolada. Egna beräkningar.

30 Kommuninvest (2019), Välfärdens utmaningar, s. 17.

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0

2016 2017 2018

Soliditeten har ökat de senaste åren. Den högsta soliditeten 2018 fanns i storstadskommuner och avlägset belägna täta kommuner. Den lägsta soliditeten finns i landsbygdskommunerna, särskilt i gruppen avlägset belägna.

SKR har gjort en analys av soliditeten i olika typer av kommuner.31 Den visar att kommuner med minskande befolkning har en extremt svag soliditet. Analysen visar att de växande kommunerna har en soliditet i paritet med riksgenomsnittet på 20 procent och att de krympande kommunerna i genomsnitt har en negativ soliditet med 20 procent. Det innebär att skulderna inklusive pensionen är 20 procent högre än tillgångarna i de krympande kommunerna.

De kommunala bolagen har i dag en betydelsefull roll i kommunernas ekonomi. Historiskt finns det exempel på att kommunala bolag med ekonomiska problem har överfört dessa till ägaren, kommunen, genom borgensåtaganden. Soliditeten påverkas dock endast marginellt, eftersom de kommunala bolagen inkluderas i analysen.

Figur 7.16 Soliditet inklusive pensionsåtagande, kommunkoncern

Procent, ovägda medelvärden

Källa: Kolada. Egna beräkningar.

31 SKL (2015), Urbanisering. Utmaningar för kommuner med växande och minskande befolkning.

-10,0

-5,0

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0

Landsbygdskommuner Täta kommuner Storstadskommuner

En jämförelse över en längre tidsserie visar att soliditeten genomgående varit högre för storstadskommunerna än för landsbygdskommuner och täta kommuner. Landsbygdskommunerna hade negativ soliditet mellan 2007 och 2014 (se figur 7.16).

För 2018 hade 26 kommuner negativ soliditet, varav 16 var landsbygdskommuner och resterande 10 var täta kommuner.

7.6. Ekonomiska konsekvenser av de demografiska förändringarna

Konjunkturinstitutet gör årligen, på regeringens uppdrag, en analys av de offentliga finansernas utveckling på lång sikt. I den rapport som Konjunkturinstitutet presenterade i början av 2018 ägnades den kommunala sektorn (dvs. både kommuner och regioner) särskild uppmärksamhet, och myndigheten har gjort sina analyser utifrån det krav på god ekonomisk hushållning som finns i kommunallagen.32

I rapporten skrivs de offentliga utgifterna fram utifrån antagandet att det offentliga välfärdsåtagandet stannar på nuvarande nivå. Detta innebär bl.a. att personaltätheten i välfärdstjänsterna inte ökar från dagens nivå. Dessutom antas att personalen över tid får tillgång till bättre (eller mer) kapitalvaror och insatsvaror, varför standarden stiger något över tid.

Ett centralt antagande i huvudscenariot är att arbetslivet förlängs i takt med att medellivslängden ökar samt att de äldre i befolkningen blir allt friskare, vilket innebär att behovet av välfärdstjänster skjuts uppåt i åldrarna. Detta bidrar till att hålla uppe tillväxten av bruttonationalprodukten (BNP) och därmed skatteintäkterna, samtidigt som antagandet om att de äldre blir allt friskare har en dämpande effekt på de offentliga utgifterna.

32 Konjunkturinstitutet (2018), Hållbarhetsrapport 2018 för de offentliga finanserna.

Figur 7.17 Genomsnittlig kostnad för individuell offentlig konsumtion per person och åldersgrupp, 2016

Tusentals kronor per person

Källa: SCB.

I figur 7.17 redovisas den genomsnittliga kostnaden per person och åldersgrupp för de tre kategorierna som individuell offentlig konsumtion främst består av: utbildning, socialt skydd (omsorgsverksamhet) och hälso- och sjukvård.33 För unga förklaras huvuddelen av kostnaderna av utbildning. Kostnaderna för individer i arbetsför ålder är i genomsnitt låga, men genomsnittskostnaden per individ tilltar från 65 år och uppåt. Det beror främst på att kostnader för äldreomsorg tillkommer.

Ett viktigt antagande i Konjunkturinstitutets analys är att behovet av välfärdstjänster per person antas vara konstant över tid bland individer upp till 64 års ålder. Det innebär att personer i respektive åldersgrupp upp till 64 år antas nyttja välfärdstjänster i samma utsträckning i framtiden som i dag. Ett annat antagande är att äldre blir allt friskare i takt med att medellivslängden ökar. Dessa båda antaganden innebär att en genomsnittlig 70-åring år 2100 kommer att efterfråga samma mängd individuell offentlig konsumtion som dagens 65-åring.

33 Ibid.

0 50 100 150 200 250 300

0-4

5-9

10-1 4

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80 -84

85-89 90-94

95+

Utbildning Socialt skydd Hälso- och sjukvård

I sina beräkningar av hur den kommunala sektorn påverkas av de demografiska förändringarna har Konjunkturinstitutet antagit att den kommunala sektorn klarar både kommunallagens balanskrav och kravet på god ekonomisk hushållning. Konjunkturinstitutet definierar god ekonomisk hushållning som att kommunsektorns nettoskuld som andel av BNP ska vara oförändrad över tid. Syftet är att använda en definition som stödjer en långsiktigt hållbar utveckling av de kommunala finanserna. För att nå en oförändrad nettoskuld som andel av BNP beräknas det finansiella sparandet behöva uppgå till 0,2 procent av BNP. Samtidigt bygger hållbarhetsberäkningarna på antagandet om oförändrade skatteregler, vilket innebär att kommunalskattesatsen hålls konstant i dessa beräkningar. Om utgifterna ökar finansieras därför dessa genom ökade statsbidrag. Därmed påverkas statens finanser, inte kommunsektorns.

För att uppnå ett finansiellt sparande i kommunsektorn på 0,2 procent av BNP 2040, vid en oförändrad kommunalskattesats, behöver statsbidragen ackumulerat öka med 504 miljarder kronor jämfört med 2019 års nivå. Som andel av BNP innebär det en ökning av statsbidragen från drygt 4 procent 2019 till 6 procent 2040. Det motsvarar en ökning med i genomsnitt 24 miljarder kronor per år. En sådan snabb ökning har statsbidragen tidigare endast varit i närheten av några få gånger. Statsbidragens andel av primärkommunala utgifter ökar i detta scenario från drygt 17 procent 2019 till knappt 24 procent 2040.

Om det i stället antas att statsbidragens andel fortsätter att vara 17 procent av de primära kommunala utgifterna framöver skulle statsbidragen öka med 321 miljarder kronor fram till 2040, dvs. med 15 miljarder kronor per år. Även detta är en historiskt sett hög ökningstakt.

Om både statsbidragen ligger kvar på 17 procent av utgifterna för primärkommunala uppgifter och kommunalskatterna inte höjs byggs stora skulder upp inom kommunerna. Sammantaget visar Konjunkturinstitutets bedömning att om utgifterna ökar i en takt som motsvarar ett bibehållet åtagande för vård, skola och omsorg samtidigt som statsbidragen endast finansierar den nuvarande andelen av de kommunala utgifterna och kommunalskatten hålls oförändrad, kommer god ekonomisk hushållning (så som Konjunkturinstitutet definierar det) inte att uppfyllas. Den kommunala sektorn kommer dessutom

att ha både växande årliga underskott i det finansiella sparandet och en accelererande nettoskuld att hantera.

Om statsbidragen ska utgöra en konstant andel av de primära kommunala utgifterna, och kommunerna samtidigt ska uppnå ett finansiellt sparande på 0,2 procent av BNP, skulle kommunalskatterna i genomsnitt i riket behöva höjas med 3 kronor och 18 öre fram till 2040. Det motsvarar en ökning med 15 öre per år. Det är i ett historiskt perspektiv en mycket snabb uppgång.

Det kan alltid diskuteras vilka antaganden för beräkningarna som är de mest rimliga. I 2015 års långtidsutredning beräknades att de demografiska förändringarna skulle innebära ett försämrat ekonomiskt resultat som motsvarar cirka 2 kronor i kommunalskatt (genomsnitt för riket) 2040. Långtidsutredningens grundantagande utgår dock strikt efter demografiska förändringar. Som poängteras i Långtidsutredningen har den historiska kostnadsutvecklingen i kommunerna uppgått till 1 procent utöver vad förändringar i demografin ger. Långtidsutredningen har beräknat att ett sådant alternativ snarare innebär behov av höjningar av kommunalskatten motsvarande 10 kronor.34

Även SKR har i en tidigare rapport35 gjort beräkningar på långsiktiga ekonomiska effekter fram till 2035 av de demografiska förändringarna. SKR har, liksom Långtidsutredningen 2015, beräknat effekterna utifrån ett s.k. demografialternativ som enbart antar att kostnadsutvecklingen följer den demografiska utvecklingen, och ett s.k. plus ett-alternativ som antar att kostnadsutvecklingen fortsätter i samma takt som den historiska utvecklingen, dvs. en demografisk förändring plus 1 procent. SKR gör en liknande bedömning som Långtidsutredningen 2015, dvs. att behovet av höjda kommunalskatter är cirka 2 kronor i demografialternativet och cirka 10 kronor för plus ett-alternativet för 2010–2035.

Både SKR och Långtidsutredningen poängterar att prognoserna över den kommunalekonomiska utvecklingen inte bör läsas alltför detaljerat. Små effektiviseringsförbättringar årligen ger stor effekt på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Likaså är det sannolikt så att ett antal justeringar kommer att vidtas under åren, exempelvis inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet, vilket sannolikt ger delvis andra förutsättningar. Det centrala är att befintliga

34SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar, bilaga 7 till Långtidsutredningen, s. 80. 35 SKL (2010), Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering, s. 24.

prognoser samstämmigt pekar på betydande ekonomiska utmaningar för samtliga kommuner de kommande 20–30 åren.

7.6.1. Ekonomiska konsekvenser i olika typer av kommuner

Konjunkturinstitutet har i sina analyser av de demografiska förändringarna inte skrivit fram konsekvenserna i olika typer av kommuner. Sådana analyser har däremot Långtidsutredningen 2015 gjort.36För att få en bild av hur de demografiska förändringarna kommer att påverka den kommunala ekonomin har Långtidsutredningen gjort framskrivningar utifrån tre olika mått:

  • kommunala nettokostnader
  • skatteintäkter
  • generella statsbidrag och utjämning.

Den sammanlagda bilden utifrån dessa tre mått ger en indikation på hur kommunernas resultat före extraordinära poster kan förändras till 2040. Alla beräkningar är gjorda utifrån ett demografiskt perspektiv.

Framskrivningen av kommunernas nettokostnader är gjorda utifrån SKR:s ”prislappar” per ettårsklasser och kön.37 Skatteintäkterna beräknas genom att skriva fram kommunernas skatteunderlag för 2040. Framskrivningen av inkomstutjämningen, som i huvudsak finansieras av staten, har gjorts utifrån de principer som gällde 2015. Framskrivningen av bidrag och avdrag inom kostnadsutjämningen har gjorts genom ett antagande att strukturkostnaden förändras med hälften av den åldersbestämda nettokostnadens förändring.38

Den övergripande bilden från Långtidsutredningens framskrivning är att samtliga typer av kommuner står inför ökade ekonomiska utmaningar. Utifrån de antaganden som har gjorts framträder dock bilden av tilltagande skillnader mellan olika kategorier av kommuner,

36SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar, bilaga 7 till Långtidsutredningen. 37 SKR har beräknat vad den genomsnittliga nettokostnaden är per ettårsklass, vilket här benämns SKR-prislappar. 38 Framskrivningen omfattar inte de kommunala fastighetsavgifterna. Bedömningen är att dessa inte i någon större omfattning påverkar utfallet av beräkningarna.

där avlägsna landsbygdskommuner ser ut att stå inför de största ekonomiska utmaningarna.

Figur 7.18 sammanfattar Långtidsutredningens framskrivning av hur de demografiska förändringarna påverkar kommunernas ekonomiska resultat. Framskrivningen inkluderar beräkningar av effekter av det kommunalekonomiska utjämningssystemet.39 Med tanke på det långa tidsperspektivet finns det naturligtvis en del osäkerheter i framskrivningarna, vilket innebär att mindre justeringar i antagandena kan få omfattande återverkningar i analysresultatet.

Figur 7.18 Demografins påverkan på kommunernas ekonomiska resultat (saldo) per kommunkategori 2013–2040 (fasta priser)

Kronor per invånare

Anm: Deflator = 2,46. Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

39 För en utförlig beskrivning av framskrivningarna se SOU 2015:101Demografins regionala

utmaningar, bilaga 7 till Långtidsutredningen, s. 181.

-9 000 -8 000 -7 000 -6 000 -5 000 -4 000 -3 000 -2 000 -1 000

0

Framskrivningen visar att de största ekonomiska utmaningarna förväntas för avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner. Som framgår av figur 7.18 uppvisar framför allt storstadskommunerna, men även de övriga kommunkategorierna, en klart lägre förändring i det förväntade underskottet.

Långtidsutredningens framskrivning av kommunernas ekonomi till 2040 pekar på stora variationer mellan olika typer av kommuner. För storstadskommunerna skulle de beräknade ekonomiska försämringarna uttryckt som kommunalskatt motsvara 1–2 kronors höjning medan det skulle motsvara knappt 6 kronors höjning för mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Ur det perspektivet framstår, enligt Långtidsutredningen, den försämrade kommunala ekonomin som någorlunda hanterbar för storstäderna medan det ser svårare ut för landsbygdskommunerna. Med tanke på att 86 procent av befolkningen 2040 beräknas bo i storstadsregioner, eller i täta regioner nära en större stad, förefaller det som att de demografiska effekterna på kommunernas ekonomi trots allt kan hanteras utifrån ett nationellt perspektiv, om det bedöms acceptabelt att höja kommunalskatten med 1–2 kronor. Om framskrivningen skulle visa sig stämma ser situationen däremot svårare ut för de 14 procent av befolkningen som bor i övriga kommunkategorier. För särskilt avlägsna landsbygdskommuner är det, enligt Långtidsutredningen, svårt att se att de på egen hand kan vidta tillräckliga åtgärder för att få intäkter och kostnader att balansera.

Det bör påminnas om att Långtidsutredningens framskrivningar strikt bygger på demografiska förändringar. Om beräkningarna dessutom tar hänsyn till den historiska kostnadsutvecklingen försämras situationen markant. Enligt Långtidsutredningen skulle då den ekonomiska försämringen motsvara en skattehöjning på uppemot 8 kronor för storstadskommunerna och 16 kronor för de mest avlägsna landsbygdskommunerna.

Framskrivning av kommunernas nettokostnader

Efter Långtidsutredningen 2015 har nya framskrivningar gjorts av utvecklingen av kommunernas nettokostnader. De nya framskrivningarna har tagits fram i samband med utarbetandet av ett flerregionalt scenario som i sin tur baseras på Konjunkturinstitutets

referensscenario oktober 2018 och SCB:s befolkningsprognos från april 2018.40

I tabell 7.2 visas de beräknade förändringarna i kommunernas nettokostnader i genomsnitt per kommunkategori till och med 2040.

Tabell 7.2 Förändring av nettokostnader och beskattningsbar förvärvsinkomst per kommunkategori 2015–2040

Fasta priser, tusen kronor per invånare

Kommuner, fasta priser = 2015

Kommunal nettokostnad

Beskattningsbar förvärvsinkomst

2015 2040 per år 2015 2040 per år Differens per år (%)

Landsbygdskommuner, (MA) 61,7 88,1 1,4 % 169,1 208,6 0,8 %

Landsbygdskommuner, (A)

55,5 74,6 1,2 % 167,6 225,1 1,2 %

0,0

Landsbygdskommuner (NS) 50,4 66,5 1,1 % 175,2 244,4 1,3 %

0,2

Täta kommuner, (A) 50,7 67,5 1,2 % 182,4 254,7 1,3 %

0,2

Täta kommuner (NS) 49,6 64,7 1,1 % 185,7 263,9 1,4 %

0,3

Storstadskommuner 46,9 58,9 0,9 % 212,9 326,3 1,7 %

0,8

Riket

49,3 63,6 1,0 % 192,2 281,9 1,5 %

0,5

Källa: Tillväxtverket (2019), Flerregionalt scenario 2015–2040 baserat på Konjunkturinstitutets referensscenario från september 2018 och SCB (Offentlig ekonomi).

De största ökningarna av nettokostnaderna per invånare beräknas ske i avlägset och mycket avlägsna landsbygdskommuner. De lägsta nettokostnadsförändringarna per invånare återfinns i storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad. Kostnadsförändringarna beräknas därmed bli störst i de kommunkategorier som redan har höga nettokostnader per invånare och lägst i de kommunkategorier som har låga nettokostnader.

Sammantaget ger de beräknade nettokostnadsökningarna t.o.m. 2040 en tydlig indikation på att skillnaderna i nettokostnader mellan olika typer av kommuner ökar.

40 Tillväxtverket (2019), Flerregionalt scenario 2015–2040. Framskrivning av regional utveckling baserad på Konjunkturinstitutets referensscenario från september 2018.

Framskrivningar av beskattningsbara förvärvsinkomster

Som visas i tabell 7.2 beräknas den beskattningsbara förvärvsinkomsten öka mest i storstadskommunerna medan den ökar minst i mycket avlägsna landsbygdskommuner. Framskrivningarna bygger, liksom framskrivningarna av kommunala nettokostnader, på Konjunkturinstitutets referensscenario oktober 2018 och SCB:s befolkningsprognos från april 2018.

Storleken på de beskattningsbara förvärvsinkomsterna har stor betydelse för storleken på kommunernas skatteintäkter. En hög beskattningsbar förvärvsinkomst innebär hög skattekraft. Det skiljer cirka 5 kronor i kommunalskatt mellan storstadskommuner och mycket avlägsna landsbygdskommuner, vilket indikerar att landsbygdskommunerna befinner sig i ett mer utsatt ekonomiskt utgångsläge. De mest avlägsna landsbygdskommunerna har höjt sin skatt mest av kommunkategorierna; 2000–2019 har kommunalskatten i genomsnitt höjts med 75 öre. Skattesatsen har varit betydligt mer stabil i storstäderna, där den genomsnittliga höjningen har varit 16 öre.41

Med tanke på att det ekonomiska utgångsläget för de mindre landsbygdskommunerna bedöms som svagare än för större kommuner innebär det sannolikt att det egna handlingsutrymmet för de mindre landsbygdskommunerna ytterligare kommer att krympa.

7.7. Det kommunala utjämningssystemet och statsbidragen

Den kommunala beskattningsrätten är grunden för kommunernas finansiering av sin verksamhet. Som visats i avsnitt 7.2.3 varierar kommunernas faktiska möjligheter att finansiera sin verksamhet enbart med de egna skatteintäkterna. Det krävs också andra intäkter, och där är statsbidragen den viktigaste intäktskällan.

Det finns olika typer av statsbidrag till kommunerna: generella statsbidrag, riktade (specialdestinerade) statsbidrag och kostnadsersättningar.

Generella statsbidrag är bidrag som inte är förenade med några krav på hur bidragen ska användas eller på någon viss prestation. Även om

41 Beräknat efter medianvärde per kommunkategori.

det kan finnas villkor som kommunerna och regionerna ska uppfylla för att få del av ett generellt bidrag får kommunerna och regionerna fritt disponera de medel de får.42

Riktade statsbidrag är bidrag till kommuner eller regioner som det är frivilligt för dem att ansöka om eller ta del av. Bidragen är avsedda (öronmärkta) för en viss insats.

Det kommunala utjämningssystemet syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och regioner i landet att kunna tillhandahålla en likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Skillnader i kommunalskatt ska därmed spegla skillnader i effektivitet, service och avgiftsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar.

Det finns också ett kostnadsutjämningssystem för kommunernas LSS-kostnader.43 Detta ingår inte i det ordinarie kommunala utjämningssystemet men har samma uppbyggnad.

7.7.1. De demografiska förändringarnas effekter på det kommunala utjämningssystemet

Framskrivningarna i Långtidsutredningen 2015 av hur de demografiska förändringarna påverkar det kommunala utjämningssystemet gjordes utifrån vissa schablonmässiga antaganden. Efter Långtidsutredningen 2015 har SKR gjort framskrivningar av hur demografiska förändringar påverkar bidrag och avdrag inom kostnadsutjämningen fram till 2030. Kommunutredningen bedömer SKR:s framskrivningar inom kostnadsutjämningen som mer tillförlitliga än Långtidsutredningens, eftersom de är mer detaljerat gjorda utifrån varje delmodell inom kostnadsutjämningen.

SKR:s beräkningar ger ett likartat mönster som Långtidsutredningens när det gäller vilka kommunkategorier som är bidragstagare respektive bidragsmottagare inom kostnadsutjämningen (tabell 7.3). Skillnaden är att SKR:s framskrivning innebär att storstadskommunerna i större omfattning bidrar till systemet och att täta kommuner

42 Statskontoret (2019), Utveckling statens styrning av kommuner och landsting – en analys, rapport 2019:02. 43 Med LSS-kostnader avses kostnader för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och assistansersättning avseende de första 20 timmarna per vecka och assistansanvändare. Utjämningssystemet regleras i lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade samt i förordningen (2008:776) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. kommunernas kostnader för insatser enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

och landsbygdskommuner nära en större stad ges större bidrag än vad som beräknades i Långtidsutredningen 2015.

SKR:s framskrivning ger därmed ett bättre ekonomiskt utfall till samtliga kommunkategorier utom storstäderna, än vad Långtidsutredningens framskrivningar ger.

Tabell 7.3 Framskrivning av bidrag och avgifter inom kostnadsutjämningen enligt Långtidsutredningen (LU) 2015 och SKR

Kronor per invånare, fasta priser

Kostnadsutjämning per capita

LU 2040

SKR 2030

Landsbygdskommuner, (MA)

7 197

7 849

Landsbygdskommuner, (A)

2 067

3 459

Landsbygdskommuner (NS)

824

2 342

Täta kommuner, (A)

246

1 473

Täta kommuner (NS)

Storstadskommuner

  • 548

Källa: Långtidsutredningen 2015 och SKL.2018.

Observera att SKR:s framskrivningar löper fram till 2030, till skillnad mot Långtidsutredningens som löper fram till 2040. Det gör att jämförelser mellan de två framskrivningarna inte fullt ut kan göras.

7.7.2. Riktade statsbidrag och kostnadsersättningar

Riktade statsbidrag är, som ovan framgår, statsbidrag till kommuner eller regioner som de själva kan välja att ansöka om eller ta del av. De är öronmärkta för en viss insats, för ett visst ändamål eller för att stimulera utveckling inom en bestämd verksamhet.44 Ett riktat statsbidrag är i regel förenat med olika typer av krav på mottagaren när det gäller ansökan, medfinansiering, redovisning och uppföljning. Det riktade statsbidraget kan vara ensidigt beslutat av staten eller reglerat genom en överenskommelse.

I regeringens budgetpropositioner görs numera skillnad mellan riktade statsbidrag, som är avsedda att stimulera utveckling inom ett visst område, och kostnadsersättningar, som är en statlig ersättning

44 Ibid.

för något kommuner eller regioner är skyldiga att utföra oavsett om de får ersättning för det eller inte.45 Både riktade statsbidrag och kostnadsersättningar kan ses som riktade medel eftersom medlen ska användas för vissa insatser eller till en viss verksamhet.46

De riktade statsbidragen används ofta som ett policyinstrument av centrala beslutsfattare för att påverka de kommunala besluten på ett visst område, t.ex. för att öka bemanningen inom skola och omsorg, eller i en viss riktning, t.ex. satsningar på arbete med hållbar utveckling. I början av 1990-talet skapades ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem som bl.a. innebar att ett stort antal riktade bidrag fördes över till de generella statsbidragen till kommuner och regioner. Under 2000-talet har i stället utvecklingen gått åt andra hållet och antalet riktade bidrag har ökat.

De sammanlagda statsbidragen till kommuner och regioner beräknades uppgå till 207 miljarder kronor 2018. Av beloppet var 107 miljarder kronor generella bidrag och 100 miljarder kronor riktade bidrag och kostnadsersättningar.47 Statskontoret gjorde i sin uppföljning av statens styrning av kommuner och regioner 2018 bedömningen att det finns totalt 208 olika statsbidrag som riktas till kommuner eller regioner. Av dessa statsbidrag är omkring 23 kostnadsersättningar, 180 riktade statsbidrag och 5 generella statsbidrag. Över två tredjedelar av dessa bidrag är permanenta. Cirka 20 av de bidrag som är tidsbegränsade upphör 2018, och ytterligare 27 upphör 2019–2020. Totalt 151 av de riktade bidragen och 16 av kostnadsersättningarna riktas till kommunerna.48

Under 2018 tillkom 33 nya riktade statsbidrag och kostnadsersättningar medan 6 upphörde.49 Under 2019 skedde dock en minskning av de riktade statsbidragen och kostnadsersättningarna, både till antal och andel av de sammanlagda statsbidragen.50

Riktade statsbidrag och kostnadsersättningar finns inom en rad olika områden, t.ex. skola, omsorg av barn, äldre och personer med funktionsnedsättning, kultur, klimatinvesteringar, bostäder samt mottagande av asylsökande och flyktingar. Omfattningen av de riktade

45 Se t.ex. prop. 2018/19:1 utgiftsområde 25, bilaga, s. 12. 46 Statskontoret (2018), Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018

.

47Prop. 2019/2020:1 utgiftsområde 25. 48 Statskontoret (2018), Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018, s. 28. 49 Ibid. 50Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 25, s. 21.

statsbidragen är särskilt stor inom skolområdet; 2017 fördelade Skolverket omkring 15 miljarder kronor i fler än 70 bidrag.

Svårare för mindre kommuner att hantera riktade statsbidrag

Statskontoret konstaterade i en rapport om statens samlade styrning av kommunerna att små kommuner har svårare att hantera de riktade statsbidragen än större kommuner med mer administrativa resurser.51 En typ av riktade statsbidrag som små kommuner ofta framhåller som problematiska är de bidrag som syftar till att öka bemanningen. Det finns en tendens att större kommuner rekvirerar riktade statsbidrag inom skolområdet i större omfattning än mindre kommuner eftersom de ekonomiska risker som följer av att öka bemanningen är relativt sett större i en liten kommun än i en större kommun. Det beror i sin tur på att varje nyanställning har en relativt sett större påverkan på kommunens ekonomi i en liten kommun än en nyanställning i en större kommun. I de mindre kommunerna kan det dessutom vara svårare att hitta personal inom en viss personalkategori.

Att upphörandet av ett riktat statsbidrag kan skapa omställningsproblem för kommunerna framgår också av Statskontorets uppföljning av ett riktat statsbidrag som gavs för ökad bemanning inom äldreomsorgen. En tredjedel av de kommuner som hade tagit emot bidraget uppgav att de efter bidragets upphörande skulle fortsätta med en högre bemanning. Både kommuner som valde att fortsätta att finansiera en högre bemanning och kommuner som valde att inte göra det beskrev avslutningen av bidraget som en utmaning. Det handlade bl.a. dels om att en del av de anställda blivit tillsvidareanställda, dels om att det var svårt att motivera en minskning av bemanningen för de äldre och för personalen.52

Ett annat problem för små kommuner är att vissa riktade statsbidrag fördelas i relation till antalet kommuninvånare, vilket kan göra att den administrativa kostnaden blir oproportionerligt stor i förhållande till de medel som bidraget kan ge. Eftersom små kommuner har en mer begränsad kapacitet för att söka statsbidrag kan det också förekomma att kommunen saknar överblick över vilka statsbidrag som finns att söka och därför inte söker dessa.

51 Statskontoret (2019), Statens samlade styrning av kommunerna – en analys, rapport 2019:02. 52 Statskontoret (2019), Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens

tillfälliga satsning 2015–2018, 2019:05.

Det är dock viktigt att lyfta fram att det även finns riktade statsbidrag där erfarenheterna har varit mer positiva. Ett exempel som har lyfts fram är de medel till socioekonomiskt eftersatta kommuner som regeringen beslutade om 2018. Detta bidrag förvaltas av Tillväxtverket och riktar sig till 30 landsbygdskommuner som står inför utmaningar utifrån kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå och lågt valdeltagande samt geografisk belägenhet långt från större städer.53 Syftet med bidraget är att stärka den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa kommuner. Det är alltså statsbidrag som är riktade i bemärkelsen att de går till särskilt utvalda kommuner som specificeras i förordningen, men användningen av medlen är förhållandevis fri.

Kostnader för staten

Kostnader för administration av de riktade statsbidraget uppkommer inte bara för kommunerna. Det stora antalet riktade statsbidrag, inte minst inom skolområdet, innebär också stora administrationskostnader för staten. Enligt Skolverkets årsredovisning 2016 togs över 16 000 beslut om riktade statsbidrag inom skolområdet 2016, att jämföra med cirka 3 800 beslut 2012, till en sammanlagd kostnad för hantering av statliga stöd och bidrag på 210 miljoner kronor.54

Oklar måluppfyllelse

Det har ibland ifrågasatts om de syften som staten har med de riktade statsbidrag, exempelvis att skapa större likvärdighet i skolan, faktiskt uppnås. Riksrevisionen visade 2014 att det inte var de huvudmän som behövde bidragen mest som sökte dem i första hand, vilket gjorde att bidragen snarast motverkade likvärdigheten inom skolan. Riksrevisionens granskning visade att skolor med låga kunskapsresultat i årskurs 9 generellt tog emot statsbidrag i mindre utsträck-

53 Förordning (2018:152) om statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner. För 2018 var stödet 0,5 miljarder kronor. Regeringen beräknar att det avsätts 1,5 miljarder kronor 2019 och 2,5 miljarder årligen 2020–2027. 54 Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala

behov, RiR 2017:30.

ning än skolor med höga kunskapsresultat.55 Enligt Riksrevisionen är det befogat att ifrågasätta om nuvarande system med statsbidrag till skolan karaktäriseras av hög effektivitet och god hushållning med statens medel. Det är också, enligt Riksrevisionen, frågan om det ligger i linje med riksdag och regerings intention att inte styra sådant som är kommunernas ansvar.56

I en granskning av de riktade statsbidragen inom skolan från 201757 var Riksrevisionen också kritisk mot att riktade statsbidrag hade ökat stort i användning. Granskningen visade att större kommunala huvudmän sökte statsbidrag i högre omfattning än mindre huvudmän. Riksrevisionen ansåg att studien bekräftar att det kan finnas problem ur ett likvärdighetsperspektiv, eftersom större huvudmän har en tydlig tendens att söka och få fler statsbidrag och högre belopp. Enligt Riksrevisionen är detta problematiskt, eftersom det kan innebära att det inte är behoven som i första hand avgör om huvudmännen tar del av statsbidragen.

De små kommunala huvudmännen som ingick i Riksrevisionens granskning påverkades i högre grad av de riktade statsbidragen än de större kommunala huvudmännen på så sätt att bidragen styrde skolutvecklingen. Risken blir då att lokala behov nedprioriteras. Det framkom även att kommuner ibland valde att göra sådana insatser som det fanns statsbidrag för, i stället för de insatser som verksamheten var mest i behov av.

Riksrevisionen konstaterade att det också kan uppstå finansiella problem när huvudmän måste ligga ute med pengar som eventuellt kommer, eftersom de ibland får besked först i efterhand om de får ett sökt bidrag. Det kan vara särskilt problematiskt för små aktörer som är mer ekonomiskt sårbara.

Tillitsbaserad styrning

I sitt huvudbetänkande (SOU 2018:47) riktade Tillitsdelegationen kritik mot en alltför omfattande användning av riktade statsbidrag. Erfarenheten från Tillitsdelegationens möten med kommunala före-

55 Riksrevisionen (2014), Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig

skola?, RiR 2014:25.

56 Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala

behov, RiR 2017:30.

57 Ibid.

trädare var att företrädarna ser statsbidrag som en viktig inkomstkälla men att de samtidigt anser att dagens system är alltför administrativt betungande. Tillitsdelegationen lyfte t.ex. det stora antalet riktade statsbidrag inom skolområdet som kan ha bidragit till att splittra upp skolutvecklingsarbetet på många olika insatser i stället för att de bidrar till ett större fokus på färre och mer långsiktiga målsättningar.58

Tillitsdelegationen föreslog att regeringen ska ha som huvudprincip att använda sig av generella statsbidrag och att riktade statsbidrag endast ska användas när det gäller specifika nationella satsningar på verksamhetsutveckling, exempelvis i form av teknisk infrastruktur. Alla riktade statsbidrag ska därtill föregås av en analys av hur de påverkar de berörda verksamheterna. Tillitsdelegationen menade att en förändrad statlig styrning, där huvudprincipen är generella statsbidrag, är ett viktigt steg mot ett mer tillitsbaserat sätt att styra välfärdssektorn. Tillitsdelegationen framhöll också att ett generellt bidrag kan disponeras friare på samma sätt som kommunernas skatteintäkter. Ett generellt bidrag leder inte heller till särskild administration och underlättar kommunernas planering. Med generella statsbidrag som huvudprincip skulle detaljstyrningen minska och därmed öka handlingsutrymmet för kommuner och regioner att utforma verksamheten.59

Effektivisering genom återgång till generella statsbidrag

SKR anser att de riktade statsbidragen visserligen är värdefulla finansiella tillskott för kommunerna men att de samtidigt riskerar att motverka en önskvärd utveckling och förnyelse av kommunernas verksamheter.60 Enligt SKR innebär de riktade statsbidragen en ökad administration för kommunerna, undanträngningseffekter och problem med styrning och prioritering både lokalt och regionalt. Särskilt problematiska är de bidrag som riktas mot ökad bemanning och löner. En enkät som SKR gjorde bland kommunerna 2018 visade att flera kommuner anser att mer generella statsbidrag kan möjliggöra en mer effektiv verksamhet, eftersom dessa typer av bidrag gör det möjligt att göra prioriteringar utifrån lokala behov och långsiktiga

58SOU 2018:47. 59 Ibid., s. 188. 60 SKL (2018), Ekonomirapporten, maj 2018.

mål; behoven ser olika ut och kräver olika typer av insatser. SKR anser att det finns en effektiviseringspotential i den kommunala verksamheten och att denna skulle kunna frigöras genom en återgång till mer generella statsbidrag.61

Den statliga styrningen behöver enligt SKR förändras så att det blir betydligt färre och mer utvecklingsinriktade statsbidrag som möjliggör och uppmanar till nya arbetssätt och en effektivare verksamhet.

Klassificeringsmodell för statsbidragen till skolan

SKR har tagit fram ett förslag till klassificeringsmodell för statsbidragen till skolan. Modellen är främst tänkt att användas i ett kortsiktigt perspektiv för att klassificera befintliga statsbidrag i syfte att skapa förutsättningar för en övergång till ett fåtal större statsbidrag. Modellen kan också enligt SKR vara utgångspunkt för mer långsiktiga överväganden kring styrningen av skolan. Modellen består av tre delar: generella bidrag, klustrade utvecklingsbidrag och riktade statsbidrag. Till gruppen klustrade utvecklingsbidrag hör statsbidrag som inrättats i syfte att särskilt stimulera utveckling kopplad till en specifik skolform, verksamhet eller målgrupp. Beteckningen klustrade stimulansbidrag används för att visa att det gäller befintliga stimulansbidrag inom en specifik skolform, verksamhet eller målgrupp som skulle kunna sammanföras till ett antal kluster eller grupper. En kommun ska kunna söka medel inom respektive kluster för att utveckla den berörda verksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar i stället för utifrån ett detaljerat regelverk.

SKR menar att klustring skulle möjliggöra förenklingar och minska antalet regler som är kopplade till bidragen. Det skulle även ge huvudmännen bättre förutsättningar att bedriva ett mer långsiktigt och strategiskt utvecklingsarbete. Till gruppen riktade statsbidrag ska bara sådana bidrag föras som på grund av sitt syfte och sin målgrupp även i framtiden är bäst lämpade att vara riktade. Ett exempel är om syftet är väldigt specifikt och bidraget riktar sig till ett fåtal kommuner.62

61 SKL (2018), Ekonomirapporten, maj 2018. 62 Ibid, s. 64 f.

Systemet med riktade statsbidrag ses över

Med anledning av Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag till skolan från 2017 inkom regeringen med en skrivelse till riksdagen. Som potentiella utvecklingsområden lyfte regeringen bl.a. en översyn av bidragens konstruktion och en sammanläggning av vissa bidrag eller överföring av riktade bidrag till generella. Regeringen uttryckte i skrivelsen förståelse för att många huvudmän anser att den nationella styrningen med många riktade bidrag riskerar att leda till oförutsägbarhet och menade att det belyser vikten av att förbättra styrningen och öka utrymmet för lokal anpassning för nya riktade satsningar.63

I budgetpropositionen för 202064 framhåller regeringen att generella statsbidrag ska vara utgångspunkten i den ekonomiska styrningen av kommuner och regioner. Regeringen anser dock att det finns ett fortsatt behov av kostnadsersättningar inom vissa områden och även statsbidrag till specifika områden där det finns stora utvecklingsbehov. Regeringen menar vidare att det är allvarligt om mindre kommuner har svårare att ta del av riktade bidrag. Därför avser regeringen att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag, bl.a. genom att minska de riktade statsbidragen och genom att förenkla utformning och administration på vissa områden. Regeringen avser också att fortsätta med den översyn av de riktade statsbidragen inom skolområdet som inleddes 2014.

7.8. Sammanfattande slutsatser

De demografiska förändringarna i Sverige ställer både staten och kommunerna inför stora utmaningar när det gäller finansieringen av den gemensamma välfärden. Konjunkturinstitutet har visat att även ett oförändrat välfärdsåtagande kommer att kräva ökade ekonomiska resurser. Hur mycket resurser som kommer att krävas beror bl.a. på om tiden i arbetslivet förlängs och hur de äldres hälsosituation förändras. Med fler som arbetar längre upp i åldrarna och med friskare äldre ökar det offentligas intäkter och kostnadsökningarna begränsas.

För att kommunallagens krav på en budget i balans och på god ekonomisk hushållning ska kunna tillgodoses behöver det finansiella

63 Skr. 2017/18:217 Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag till skolan. 64Prop. 2019/2020:1 utgiftsområde 25, s. 25.

sparandet i den kommunala sektorn enligt Konjunkturinstitutet vara 0,2 procent av BNP. Om hela kostnadsökningen i kommunerna skulle finansieras av staten (och kommunalskatterna vara konstanta) skulle detta innebära att statsbidragen till kommunerna varje år fram till 2040 skulle behöva öka med 24 miljarder kronor. Om kommunerna helt på egen hand skulle finansiera den förväntade kostnadsökningen fram till 2040 med höjda kommunalskatter skulle kommunalskatterna i genomsnitt för riket behöva öka med 3 kronor och 18 öre, vilket motsvarar en ökning med 15 öre per år. Beräkningar från Långtidsutredningen 2015 pekar på att de demografiska förändringarna innebär en ökad ekonomisk belastning motsvarande 1–2 kronors kommunalskatt i storstadskommunerna och knappt 6 kronor för mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Den kommunala verksamheten står inte bara inför finansiella utmaningar. Som SKR har påpekat i sin ekonomirapport i maj 2018 är den största utmaningen i välfärden de kommande åren att rekrytera personal. Tidigare har SKR antagit att resurserna till välfärdsverksamheterna kommer att öka i samma takt som hittills, dvs. med cirka 1 procent utöver demografiska förändringar. Den bedömning som SKR gör är att det inte kommer att vara möjligt med tanke på den framtida kompetensförsörjningssituationen. SKR:s nya beräkningar utgår därför från att resurserna enbart ökar i takt med den demografiska utvecklingen.

SKR:s beräkningar visar att antalet sysselsatta behöver öka kraftigt kommande år, även för att behålla dagens verksamhetsnivå. För att kommunsektorn inte ska ta en alltför stor del av nettotillskottet av sysselsättning i ekonomin i anspråk, behöver, enligt SKR, produktiviteten i den offentliga sektorn öka för att klara framtidens kompetensförsörjning inom kommuner och regioner.

En effektivisering av den kommunala verksamheten skulle också innebära en generell förbättring av kommunernas ekonomi. SKR för i sin ekonomirapport från maj 2018 fram olika möjligheter att effektivisera den kommunala verksamheten.

Att minska de riktade statsbidragen och i stället lägga över dessa i de generella statsbidragen skulle kunna bidra till att kommunerna kan effektivisera sina verksamheter genom att de får bättre förutsättningar för långsiktig planering och prioriteringar utifrån lokala behov. SKR pekar på ett stort behov av att minska de riktade statsbidragen eftersom de innebär utmaningar, inte minst för de mindre kommu-

nerna. Både Riksrevisionen och Statskontoret har i ett antal rapporter beskrivit och analyserat de utmaningar och problem som de riktade statsbidragen innebär för kommunerna.

Kommunernas verksamheter inklusive administrationen kan effektiveras genom att den digitala tekniken används i ökad utsträckning. SKR pekar t.ex. på att kommunerna kan göra omfattande besparingar genom att använda digitala tjänster i hemtjänsten. Effektiviteten kan också öka inom skolan.

Det är mycket svårt att bedöma hur stor potentialen för en effektivisering av kommunernas verksamheter är. Men det är helt klart att om produktiviteten inom verksamheterna årligen skulle kunna öka med 0,5–1,0 procent skulle detta långsiktigt minska behovet av ökade statsbidrag och höjningar av kommunalskatterna. Historiskt har det dock visat sig vara svårt att kraftigt öka effektiviteten. Det bör också beaktas att effektiviseringspotentialen varierar mellan kommunerna; i små avlägset belägna kommuner med minskande befolkning är förutsättningarna inte lika gynnsamma som i större kommuner med en större kostnadsmassa och tillgång till mer strategisk kompetens.

Den historiska utvecklingen av kommunernas ekonomi pekar på att landsbygdskommunerna haft en svagare ekonomisk utveckling än storstadskommunerna. Det ekonomiska resultatet per invånare är lägst för mycket avlägsna landsbygdskommuner, och det har försämrats markant 2018. Även soliditeten, inklusive pensionsåtaganden, är lägst för landsbygdskommuner. Pensionsskulder intjänade före 1998 är högst per invånare i mycket avlägsna landsbygdskommuner. Samtidigt har mycket avlägsna landsbygdskommuner högst kommunalskatt. Det skiljde 3,60 kronor i medianskattesats mellan mycket avlägsna kommuner och storstäderna 2018. Skillnaderna mellan enskilda kommuner uppgick till över 6 kronor mellan den kommun som hade högst kommunalskatt (Dorotea 23,85 kronor) och den som hade lägst (Solna 17,12 kronor).

Skattekraft och kommunalskatt är negativt korrelerade, vilket innebär att kommuner med hög skattekraft har lägre kommunalskatt än kommuner med låg skattekraft. De olika kommunkategorierna har därför olika ekonomiska förutsättningar, där storstadskommunerna genomsnittligt ser ut att ha bättre ekonomiska förutsättningar än landsbygdskommunerna. De olika kommunkategoriernas historiska ekonomiska utveckling innebär att marginalerna för oförutsedda hän-

delser, eller en allmänt svagare konjunktur, är sämre i avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner än i storstäderna.

De prognoser som finns tillgängliga över den kommunalekonomiska utvecklingen per kommunkategori ser ut att förstärka skillnaderna mellan kommunkategorierna. Särskilt de avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommunerna ser ut att stå inför stora ekonomiska utmaningar. Som påpekats tidigare bör dock försiktighet iakttas vid tolkningen av alla prognoser, särskilt i prognoser som spänner över lång tid. När det gäller beräkningar av kommunernas ekonomi får det dessutom antas att förändringar kommer att göras inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet, vilket leder till andra utfall. Det som förefaller tydligt är att det finns ett mönster av stora skillnader i kommunernas egna ekonomiska förutsättningar i termer av egna intäkter i förhållande till nettokostnader. Storstadskommuner kan i betydligt högre grad bära sina egna nettokostnader än vad som är fallet för avlägset och mycket avlägset belägna landsbygdskommuner. Beräkningar pekar dessutom på att mönstret förstärks fram till 2040.

Enligt Kommunutredningens uppfattning innebär skillnaderna i kommunernas egna ekonomiska förutsättningar två saker: Dels kan omfördelningen inom utjämningssystemet behöva öka så att kommunkategorier som har svårast ekonomisk situation får ökade bidrag. Ekonomiskt starkare kommuner får då bidra mer till systemet. En ökad omfördelning sätter dock ytterligare press på utjämningssystemets legitimitet. Dels kan det uppstå ökade skillnader i kommunernas egen kontroll och rådighet över sina intäkter. För kommuner med stort behov av bidrag från utjämningssystemet innebär det en ökad känslighet för justeringar och ändringar i systemen. På så sätt riskerar den egna kontrollen över ekonomin urholkas allt mer och känsligheten för externa händelser utanför kommunens egen kontroll ökar. Det gäller särskilt för avlägset och mycket avlägset belägna landsbygdskommuner.

8. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

De demografiska förändringarna, med ett ökat antal unga och äldre, innebär att behovet av personal inom hela välfärden kommer att öka under de närmaste decennierna. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har gjort bedömningen att välfärdssektorn (inklusive privata utförare) behöver knappt 200 000 fler anställda 2026 jämfört med 2016.1 Dessutom behöver cirka 300 000 anställda ersättas på grund av pensionsavgångar. Om den kommunala verksamheten fortsätter att växa i samma takt som under senare år ökar behovet av personal med ytterligare cirka 70 000 anställda.

Långtidsutredningen (SOU 2015:101) har gjort en analys av arbetsmarknadens utveckling fram till 2040. Den visar att det kommer att bli stor brist på arbetskraft, särskilt i små arbetsmarknadsregioner, medan arbetskraftsbristen i större arbetsmarknadsregioner kommer att vara mer partiell, dvs. arbetskraft väntas saknas inom vissa utbildningsgrupper och yrken.

Bristen på arbetskraft inom vitala delar av den kommunala verksamheten kommer att kräva både kortsiktiga och långsiktiga åtgärder inom flera olika områden. Utmaningen ligger också i att rekrytera till strategiska befattningar inom kommunerna, t.ex. olika typer av specialisttjänster och ledningsfunktioner. De mindre kommunerna, särskilt de som är avlägset belägna från större arbetsmarknadsregioner har ofta svårare att rekrytera till specialist- och ledningsfunktioner än vad de större kommunerna har.

SKR konstaterade i sin ekonomirapport i maj 2018 att den största utmaningen i välfärden de kommande åren är att kunna rekrytera personal. Tidigare har SKR:s beräkningar baserats på att resurserna till välfärden kommer att öka i samma takt som hittills. SKR gjorde

1 SKL (2018), Sveriges viktigaste jobb finns i välfärden. Hur möter vi rekryteringsutmaningen?

2018 dock bedömningen att resurserna till välfärden inte kommer att kunna öka i samma takt som hittills med tanke på svårigheterna att rekrytera personal. SKR:s beräkningar 2018 utgår därför från att resurserna och sysselsättningen ökar i takt med den demografiska utvecklingen. Skulle sysselsättningen fortsätta att öka i samma takt som hittills skulle hela den tillkommande sysselsättningsökningen behöva ske i den kommunala sektorn. Detta är enligt SKR inte realistiskt.

8.1. Anställda och befattningar

I november 2017 hade de svenska kommunerna, inklusive kommunalförbunden, cirka 700 000 faktiska årsarbetare. Till det tillkommer cirka 50 000 anställda inom kommunägda bolag. Den övervägande majoriteten av kommunernas anställda, cirka 75 procent, arbetar inom vård, omsorg och utbildning.

Spännvidden är stor på antalet faktiska årsarbetare i de svenska kommunerna, från cirka 36 000 anställda i Stockholms stad till 225 i Bjurholm. Det innebär att det är stor variation på kommunernas personella resurser.

Det är dock viktigt att understryka att antalet anställda i olika kommuner och kommunkategorier påverkas av i hur stor andel av verksamheten som drivs i privat regi. De uppgifter som visas i det här avsnittet avser kommunal regi; personer som är anställda av privata utförare ingår inte i de siffror som redovisas, men omfattar i de flesta kommuner mellan 10–20 procent av verksamheten.

Den genomsnittliga kommunen i kategorin storstadskommuner2hade som exempel 1 500 anställda inom grund- och särskola medan mycket avlägsna landsbygdskommuner hade i genomsnitt 88 anställda inom samma typ av verksamhet. Inom individ- och familjeomsorgsverksamheten (IFO) hade genomsnittskommunen bland storstadskommunerna 310 anställda medan mycket avlägsna landsbygdskommuner hade färre än 12 anställda.3 Som alltid vid medelvärden finns dock variationer inom olika grupper, i detta fall inom kommunkategorierna. På grund av sekretessbestämmelser redovisas inte värden under fem anställda i statistiken. Fem av femton kommuner

2 För beskrivning av kommunkategorierna se avsnitt 6.1.1. 3 Uppgifterna är ovägda medelvärden per kommunkategori.

i kategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner hade under fem anställda inom IFO-verksamheten. Det beräknade medelvärdet (12) i kommunkategorin bygger alltså på de 10 kommuner som redovisar 5 eller fler anställda. Medelvärdet är därför överskattat.

För att exemplifiera variationen mellan en stor och liten kommun visas i tabell 8.1 antalet anställda i den största och minsta kommunen i en region av medelstorlek.

Tabell 8.1 Antal faktiska årsarbetare i den största och minsta kommunen i en svensk region av genomsnittlig storlek, november 2017

Verksamhet

Största

kommun

Minsta

kommun

Totalt

8 124

256

Miljö- och hälsoskydd, hållbar utveckling

49

Övrig infrastruktur och skydd

196

Fritid och kultur

204

Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet 1 987

50

Grundskola inkl. grundsärskola

2 241

52

Gymnasieskola inkl. gymnasiesärskola

672

Kommunal vuxenutbildning

70

Övrig utbildning

50

Vård oms äldre och funknedsatta gemensamt

1 644

100

Individ- och familjeomsorg

370

Politisk och gemensam verksamhet

274

14

Anm.: Fält i tabellen markerade med – innebär att kommunen antingen helt saknar anställda, eller att antalet anställda understiger fem. Summan för totalt antal anställda summerar inte till samma summa för antalet anställda då de visade verksamheterna i tabellen omfattar ett urval av de större verksamheterna. Källa: SKR, novemberstatistik 2017.

Som framgår av tabell 8.1 är det mycket stor skillnad på antalet anställda mellan kommunerna. Inom grund- och särskola har den största kommunen drygt 2 200 årsarbetare medan den minsta har 52. I många verksamheter, t.ex. gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, kommunal vuxenutbildning samt miljö- och hälsoskydd understiger antalet årsarbetare 5 i den minsta kommunen och denna siffra kan därför inte redovisas. Det gäller även verksamhet inom området övrig infrastruktur och skydd som bland annat omfattar fysisk planering och bygglovshantering. I en liten kommun är det därtill vanligt att en person innehar flera olika befattningar vilket innebär

svårigheter att kunna specialisera sig inom vissa arbetsuppgifter. Det innebär också ökad sårbarhet om personen slutar eller blir långvarigt frånvarande.

Det är också en stor spännvidd mellan kommuner inom området politisk och gemensam verksamhet som bland annat omfattar revision och administration och som är direkt knuten till kommunens politiska ledningsfunktion.

8.1.1. Graden av specialisering i olika typer av kommuner

För att få indikationer på graden av specialisering kan AID-etiketter användas. AID, Arbetsidentifikation för kommuner och landsting, är ett system för gruppering av arbetsuppgifter där etiketten beskriver arbetsområdet. För riket ser variationen i AID-etiketter ut som visas i figur 8.1 för ett urval verksamheter.

Figur 8.1 AID-etiketter per kommunkategori för vissa verksamheter 2017

Antal, ovägda medelvärden

Källa: SKR novemberstatistik 2017. Egen bearbetning.

I grova drag har medelkommunen i storstadskommunerna dubbelt så många AID-etiketter som mycket avlägsna (MA) landsbygdskommuner. För att exemplifiera spännvidden mellan en stor och liten kommun används även här den största respektive minsta kommunen i en medelstor region (se tabell 8.2).

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Grundskola

Äldre och personer med funktionsnedsättning

IFO

Politisk och gemensam verksamhet

Tabell 8.2 Antal AID-etiketter i den största och minsta kommunen i en medelstor region för vissa verksamheter 2017

Verksamhet Största kommun Minsta kommun

Förskola

18

8

Grundskola

51

19

Gymnasieskola

36

Individ- och familjeomsorg

23

3

Kultur & fritid

28

2

Politisk och gemensam verksamhet

31

11

Äldre & personer med funktionsnedsättning, totalt

43

17

Källa: SKR novemberstatistik 2017, egen bearbetning.

Tabell 8.2 visar att det är stor variation på antal AID-etiketter mellan kommunerna. Skillnaden är särskilt stor inom individ och familjeomsorg där den största kommunen har 23 AID-etiketter medan den minsta enbart har 3.

Uppgifterna om antalet anställda och AID-etiketter ger viss information om bemanning och möjligheter till specialisering inom kommunernas större verksamheter. I det följande avsnittet diskuteras ett urval befattningar som kan kopplas till kommunernas strategiska kapacitet.

8.1.2. Befattningar kopplade till strategisk kompetens

Kommunutredningen har i detta fall tagit några stickprov på befattningar som kan ge en indikation på kommunernas strategiska kompetens. Givetvis kan en rad andra mått väljas och de mått som valts i detta sammanhang ger naturligtvis inte hela bilden.

De befattningar som valts kan kopplas till kommunernas övergripande ledning och styrning. I många fall är dessa knutna till kommunstyrelsen, eller på annat sätt kopplade till strategiska funktioner i kommunerna. Kommunutredningen har tittat på hur många anställda de olika kommunkategorierna har inom följande verksamhetsområden:

  • ekonom
  • it
  • upphandlare
  • plan- och byggområdet
  • jurist
  • utredare
  • utveckling.

Inom varje befattning har ett antal varianter av befattningar tagits med. Exempelvis finns under beteckningen utredare ett antal befattningar, t.ex. planeringssekreterare, analytiker och utredningssekreterare. I utvecklingstjänster ingår bl.a. utvecklingssekreterare, utvecklingschef, utvecklingsledare, utvecklingsstrateg. Det bör även påpekas att alla befattningar är lokala och att innehållet i tjänsterna därför varierar mellan olika kommuner; det innebär att arbetsuppgifterna för en utredare i kommun A inte behöver vara identisk med arbetsuppgifterna för en utredare i kommun B. Det innebär också att det kan förekomma att en kommun som saknar någon med den specifika titeln

utredare ändå har tillgång till en sådan kompetens men att befattningen

heter något annat och därför inte syns i uppgifterna. Därmed finns en risk för att uppgifterna underskattar kommunernas tillgång till kompetens inom de visade befattningarna.

Kommunutredningen bedömer trots detta att befattningarna i grova drag kan ge en indikation på respektive kommunkategoris utredarresurser eller andra strategiska resurser, t.ex. plan- och bygghandläggare eller jurister.

Befattningar inom ekonomi, it, upphandling samt plan- och byggområdet

Kommunernas tillgång till kompetens inom ekonomi, it, upphandling samt plan- och byggområdet har betydelse för kommunens strategiska kompetens. Ekonomisk kompetens är nödvändig för att kommunen ska ha kontroll över sin ekonomi och digitalisering och it-lösningar ses allt mer som verktyg för att kunna effektivisera kommunernas verksamhet. Tillgången till it-kompetens är därför en viktig förutsättning för att en kommun ska kunna nyttja de möjligheter som finns i nya digitala lösningar. Tillgången till upphandlingskompetens är också viktig, eftersom kommuner köper varor och tjänster för stora belopp. Hur upphandlingar genomförs har stor betydelse för olika verksamheter, exempelvis skolan samt vård och omsorg, vilka i stora delar är konkurrensutsatta. Hur upphandlingar genomförs har även stor betydelse för kvalitetsstyrning och vilka möjligheter kommunerna har att bryta avtal om leverantören inte levererar den verksamhet som utlovats. Vidare har upphandlingar stor betydelse för det lokala näringslivet och deras möjligheter att lämna anbud. Kompetens inom plan- och byggområdet är en förutsättning för att kommunen ska kunna styra utvecklingen av fysiska investeringar. Inte minst utgör planering som möjliggör byggande av bostäder ett viktigt inslag i kommunens utveckling.

Tabell 8.3 visar stor variation mellan kommunkategorierna vad gäller antal årsarbetare per befattning. För ekonomer, it-personal och personal inom plan- och byggområdet finns ändå en något högre grundbemanning än vad som är fallet för upphandlare.

Tabell 8.3 Årsarbetare per befattning och kommunkategori 2017

Antal, ovägda medelvärden

Ekonom It Upphandlare Plan- och byggområdet

Landsbygdskommuner (MA) 4,8

3,8

1,3

4,0

Landsbygdskommuner (A) 9,1

6,8

3,1

7,3

Landsbygdskommuner (NS) 8,2

6,5

4,4

7,3

Täta kommuner (A)

15,2 11,9

6,8

13,8

Täta kommuner (NS)

23,5 15,4

9,3

21,7

Storstadskommuner

43,2 32,5 30,6

53,0

Källa: SKR novemberstatistik 2017.

Befattningar inom juridik, utredning och utveckling

En kommuns tillgång till utredare har betydelse för vilka möjligheter den har att arbeta fram beslutsunderlag av god kvalitet till kommunstyrelsen och nämnder. Utredare kan också i övrigt göra analyser av kommunens situation och utveckling samt medverka till att ta fram analyser, faktaunderlag och prognoser. Befattningar som ligger nära utredare är utvecklingssekreterare, utvecklingsstrateg, utvecklingsledare och liknande. I tabell 8.4 nedan benämns dessa befattningar

utveckling och här ingår befattningar som syftar till att utveckla kom-

munen och kommunens verksamhet.

Tillgången till jurist bedöms också ha koppling till strategisk kompetens, eftersom juridisk kompetens är en viktig komponent för kvaliteten på ärendeberedning och för det löpande arbetet inom förvaltningen. Tillgång till juridisk kompetens innebär inte minst goda förutsättningar att fatta korrekta och rättssäkra beslut.

Tabell 8.4 Årsarbetare per befattning och kommunkategori 2017

Antal, ovägda medelvärden

Jurist

Utredare Utveckling

Landsbygdskommuner (MA)

1,4

1,3

Landsbygdskommuner (A)

1,4

2,1

3,2

Landsbygdskommuner (NS)

1,5

2,2

2,8

Täta kommuner (A)

1,8

4,1

4,0

Täta kommuner (NS)

3,0

6,0

9,0

Storstadskommuner

6,7

23,4

32,5

Källa: SKR novemberstatistik 2017.

Det bör påpekas att det råder relativt stora variationer i antalet årsarbetare inom de olika kommunkategorierna, där medelvärdet i storstadskommunerna drivs upp av de tre storstadskommunerna. En översiktlig genomgång av antalet anställda och antal befattningar uppvisar ett förväntat mönster där antalet anställda och befattningar varierar med kommunstorlek, vilket är fullt naturligt. Det som kan diskuteras är var den kritiska gränsen går för en minsta fungerande bemanning av personal i kommunernas olika verksamheter. Kommunutredningen bedömer att en låg grundbemanning i kommunernas olika verksamheter innebär tre utmaningar:

  • En första utmaning ligger i svårigheter att kunna specialisera sig.

Med få anställda behöver personalen i stor utsträckning vara generalister som ska ha kunnande inom många områden. Det gör att det är svårt att kunna bygga upp specialistkunskap i en mindre organisation.

  • En andra utmaning ligger i att det är svårt att skapa miljöer där personalen har möjlighet att diskutera och få stöd av andra kollegor inom organisationen.
  • En tredje utmaning ligger i att en liten organisation med få anställda medför ökad känslighet för störningar, t.ex. om personer slutar eller vid längre frånvaro.

8.1.3. Arbetsmiljö och sjukfrånvaro

Dagens sjuktal är generellt sett relativt höga, vilket till stor del kan förklaras av en ökning av antalet sjukskrivning till följd av psykiatriska diagnoser. Sjukfrånvaron är vidare högre inom kommunerna än inom det privata näringslivet. En hög sjukfrånvaro i kommunerna påverkar personal- och kompetensförsörjningen samt stabiliteten i organisation och arbetsmiljön. SKR har tillsammans med arbetsmarknadens parter tagit fram en avsiktsförklaring för friskare arbetsplatser i kommuner och regioner.4

Enligt Försäkringskassan är det andra faktorer än om verksamheten drivs i privat eller offentlig form som påverkar sjukfrånvaron på en arbetsplats. I stället påverkas sjukfrånvaron framför allt av att det är en högre andel kvinnor i offentlig sektor och att kvinnor generellt sett är överrepresenterade i sjukfrånvarostatistiken jämfört med män. En annan viktig faktor som påverkar sjukfrånvaron är att det är en större andel personal som arbetar i kontaktyrken med kända arbetsmiljörisker, som arbetar inom offentlig jämfört med privat verksamhet.5

SKR:s sammanställning över sjukfrånvaron bygger på den sjukfrånvaroredovisning som ingår i kommunernas årsredovisningar. Totalt 277 kommuner har svarat och enligt sammanställningen har sjukfrånvaron i kommunerna sjunkit från 7,0 till 6,9 procent mellan 2017 och 2018.6

8.2. Rekryteringsbehov inom olika verksamheter

I följande avsnitt fokuserar utredningen på de rekryteringsbehov som finns inom förskola, skola, omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning samt den del av sjukvården som faller inom kommunernas ansvarsområde. De undersökningar av rekryterings-

4 SKR (2016), Avsiktsförklaring, åtgärder för friskare arbetsplatser i kommuner och landsting, https://skr.se/arbetsgivarekollektivavtal/arbetsmiljo/friskarearbetsplatser.12292.html. Hämtat 2019-11-30. 5 Försäkringskassan (2018), Korta analyser, 2018:1. 6 SKR (2018), Sjukfrånvaroredovisning, https://skr.se/ekonomijuridikstatistik/statistik/personalstatistik/sjukfranvaroredovisningen. 8837.html. Hämtat 2019-11-30.

behoven som har gjorts under senare år har gjorts av olika statliga myndigheter samt av SKR och har olika tidsperspektiv.

8.2.1. Förskola och skola

Skolverket redovisade i slutet av 2019 en prognos för behovet av förskollärare och lärare från 2019–2033.7 Det beräknade rekryterings- och examinationsbehovet grundar sig på antagandet att andelen personal i förskolan som är förskollärare och andel personal i fritidshem som har en pedagogisk högskoleexamen uppgår till närmare 45 procent, vilket motsvarar dagens nivå. Det totala rekryteringsbehovet framgår av figur 8.2.

Figur 8.2 Totalt rekryteringsbehov av lärare i olika skol- och verksamhetsformer 2019–2023, 2024–2028 och 2029–2033, omräknat till heltidstjänster

Anm. Övriga skol-/verksamhetsformer avser grundsärskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare och särskild utbildning för vuxna. Källa: Skolverket.

7 Skolverket (2019), Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande

prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, 2019-12-05.

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000

2019-2023 2024-2028 2029-2033

Övriga skol-/verksamhetsformer Spec.lärare/spec.ped agoger Gymn.skolan, yrkesämnen Gymn.skolan, allm. ämnen Grundskola årskurs 7-9 Grundskola årskurs 4-6 Grundskola årskurs 1-3 Förskoleklass

Fritidshem

Förskola

Det beräknade totala rekryteringsbehovet fördelar sig inte jämnt över prognosperioden. Rekryteringsbehovet beräknas bli drygt 69 000 heltidstjänster år 2019–2023, 46 000 heltidstjänster år 2024– 2028 och cirka 45 000 heltidstjänster år 2029–2033. Detta betyder att rekryteringsbehovet under hela prognosperioden fram till och med 2033 bedöms uppgå till omkring 160 000 heltidstjänster. Att rekryteringsbehovet är större den första femårsperioden beror både på att det totala lärarbehovet ökar mest då och att visstidsanställda lärare som saknar pedagogisk högskoleexamen i prognosen antas ersättas av nyutexaminerade under de första fem åren.8

Vid sidan av rekryteringsbehovet är det en stor utmaning att även de lärare som i dag saknar behörighet och antas fortsätta arbeta som lärare ska bli behöriga.

Det är stora skillnader mellan olika delar av landet vad gäller det ökade behovet av lärare och förskollärare. Störst är ökningen i de tre storstadslänen, regionerna runt Mälardalen samt delar av södra Sverige. Däremot växer lärarbehovet mindre i flera Norrlandslän samt i sydöstra Sverige. Skillnaderna beror framför allt på befolkningsutvecklingen. Hälften av det totala rekryteringsbehovet av lärare och förskollärare om cirka 160 000 heltidstjänster finns också i de tre storstadslänen. Fram till och med 2033 beräknas rekryteringsbehovet i Stockholms län uppgå till 32 000 heltidstjänster. För Västra Götalands län är motsvarande siffra 27 000 och för Skåne län omkring 21 000 heltidstjänster.9

Det framtida examinationsbehovet av lärare och förskollärare beräknas kraftigt överstiga den faktiska examinationen fram till 2033. Utifrån dagens nivå av antalet nybörjare och examinationsfrekvenser beräknas det uppstå en brist på 45 000 lärare och förskollärare 2033. För att undvika en framtida bristsituation skulle ytterligare 3 000 lärare och förskollärare behöva examineras årligen.10

Skolverkets prognoser visar med stor tydlighet att det finns en betydande risk för brist på samtliga lärargrupper förutom specialpedagoger. En stor del av obalansen utgörs av förskollärare. Det finns också en betydande risk för att bristen på yrkeslärare och ämneslärare blir förhållandevis stor. Skolverket pekar också på att det finns en uppenbar risk för att andelen behöriga förskollärare och lärare riskerar att sjunka gradvis under prognosperioden.

8 Skolverket (2019), Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, 2019-12-05, s. 4. 9 Ibid., s. 6. 10 Ibid.

Den viktigaste insatsen för att försöka minska bristen på lärare och förskollärare är enligt Skolverket att stärka yrkets attraktivitet så att elever med goda studieresultat söker sig till lärar- och förskollärarutbildningarna. Skolverket pekar vidare på att ansträngningar måste göras för att fler yrkesverksamma väljer att stanna kvar i yrket och att fler lärare som har lämnat yrket vill återvända.

Det finns i det här sammanhanget anledning att uppmärksamma hur de anställda inom förskolan och skolan upplever sin arbetssituation, eftersom just detta har betydelse för läraryrkets attraktivitet. Arbete med små barn innebär lyft och påfrestande arbetsställningar och ljudnivån kan tidvis vara hög. Även storleken på barngrupperna, inom både förskola och fritidshem, har stor betydelse för de anställdas arbetssituation. Stora barngrupper och problem med att hitta vikarier leder till hög arbetsbelastning och stress för de anställda.

Läraryrket är enligt Arbetsmiljöverket ett av de mest psykiskt påfrestande. Fem av tio lärare anser att deras arbetsbelastning är för hög. Ett sätt att minska arbetsbördan för lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer skulle enligt Skolverket kunna vara att även anställa annan personal i skolan. Det kan exempelvis handla om lärarassistenter eller annan administrativ personal.

8.2.2. Äldreomsorg

I takt med att befolkningen blir äldre behövs det också fler som arbetar inom äldreomsorgen. SKR har i en rekryteringsprognos gjort bedömningen, att det från 2016 till 2026 behövs drygt 67 000 anställda för att möta de ökade behoven av insatser. Till detta kommer rekryteringar för att ersätta dem som går i pension (cirka 79 000 anställda). Det samlade rekryteringsbehovet för omsorgen blir därmed cirka 146 000 anställda 2016–2026. Om kommunerna lyckas med dessa rekryteringar kommer antalet anställda inom äldreomsorgen och stödet till personer med funktionsnedsättning att öka med 284 000 anställda år 2016 till 351 000 anställda år 2026.11

En förbättring av arbetsmiljön för personalen inom omsorgen torde underlätta rekryteringen till den framtida omsorgen. Risker för de anställda inom äldreomsorgen är exempelvis kopplade till tunga

11 SKL (2018), Sveriges viktigaste jobb finns välfärden, rekryteringsrapport 2018.

lyft, påfrestande arbetsställningar, belastningsskador, stress, underbemanning samt för många anställda per chef.

För personer som arbetar med personer med funktionsnedsättning kan arbetsplatsen vara brukarens hem, gruppbostäder, dagverksamhet eller behandlingshem. Ofta har således de som arbetar i verksamheten en annan människas vardag som sin arbetsmiljö, vilket skapar olika typer av utmaningar.

En stor andel av den personal som arbetar inom omsorgen, främst undersköterskor, är medlemmar i fackförbundet Kommunal. Detta förbund har bl.a. föreslagit att mer resurser bör skapas för att öka bemanningen inom omsorgen och att tillsvidareanställningar ska vara norm. Kommunal har också föreslagit att äldreomsorgen mer bör präglas av en styrning där yrkesskicklig personal får ett handlingsutrymme att skapa bra relationer till brukarna och flexibelt svara upp mot de äldres varierande behov.12

8.2.3. Övriga verksamheter

Inom kommunernas övriga verksamheter fanns 212 600 anställda 2016 bl.a. inom kultur och fritid, samhällsbyggnad och miljö samt den centrala administrationen. Fram till 2026 finns ett behov av att öka antalet anställda inom dessa verksamheter med 22 400 personer samt ersätta cirka 57 200 anställda som går i pension. Demografin tillsammans med pensioneringarna skulle således skapa ett behov av att rekrytera drygt 79 600 personer till andra verksamheter än skola och omsorg.

Det finns inte något heltäckande underlag som beskriver rekryteringsbehoven inom kommunernas övriga verksamheter. Den följande framställningen belyser främst hur olika statliga myndigheter ser på kommunernas behov av att förstärka sin kompetens inom andra områden än skolan och omsorgen om äldre och personer med funktionsnedsättning. Därigenom ges också en viss uppfattning om rekryteringsbehoven inom övriga verksamheter.13

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har i olika sammanhang och under flera år lyft fram den bristande tillgången till rätt kompetens inom socialtjänsten, vilken till stor del beror på hög personal-

12 Kommunal (2018), Mer tid – en rapport om kvalitet och bemanning i äldreomsorgen och Kommunal (2018), Rätt arbetsmiljö. 13 Framställningen bygger på Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur.

omsättning, svårigheter att rekrytera personal med rätt kompetens och en stor andel tillfälligt anställd personal, bl.a. från bemanningsföretag. IVO upplever situationen som särskilt alarmerande inom barn- och ungdomsvården. I en intervju med företrädare för IVO som skedde under 2015 framhöll företrädarna att bristerna i socialtjänsten är störst i mindre kommuner.14 Det kan handla om att verkställa beslut, följa upp ärenden samt rekrytera och behålla personal. Företrädarna för IVO menade att problemet med de mindre kommunernas begränsade kapacitet när det gäller att tillämpa socialtjänstlagen har varit aktuellt i flera decennier utan att någon påtaglig förbättring har skett.

Socialstyrelsen har pekat på att mer än hälften av landets kommuner ofta saknar juridisk kompetens vid handläggningen av ekonomiskt bistånd; situationen är mest alarmerande i små kommuner.

Även de fackliga organisationerna har uppmärksammat personalsituationen inom socialtjänsten. Fackförbundet Visions socialchefs-

rapport 2019 visar att 44 procent av socialcheferna anger att de gene-

rellt har svårt att rekrytera medarbetare till socialtjänstens verksamheter. Det är en liten förbättring jämfört med 2018 då 53 procent bedömde läget som svårt. Vision konstaterar att rekryteringsläget är svårare i landsbygdskommuner än i större och storstadsnära kommuner.15 Därtill har både Arbetsmiljöverket och Akademikerförbundet SSR under de senaste två åren tagit upp bristerna i socialsekreterarnas arbetsmiljö. Akademikerförbundet har visat att socialtjänsten har stor personalomsättning, vilket är kopplat till arbetsmiljön. Enligt Akademikerförbundet är personalomsättningen bland socialsekreterarna mer än 30 procent per år.16

I en intervju med företrädare för Boverket 2015 pekade företrädarna på att små kommuner sällan har resurser att möta snabbt uppkommande behov av resurser för detaljplanläggning, exempelvis i samband med gruvbrytning. Boverket menade också att små kommuner har svårt att följa upp plan- och bygglagens tekniska egenskapskrav på byggnader, eftersom det ofta finns endast en byggnads-

14 Baserat på intervju med avdelningschef Klas Öberg och enhetschef Anna Hultin, Inspektionen för vård och omsorg 2015 i samband med arbetet med rapporten En bärkraftig kommun-

struktur.

15 Vision (2019), Socialchefsrapporten. Rätt riktning i socialtjänsten, september 2019. 16 Akademikerförbundet SSR (2019), Sänk personalnotan med bättre arbetsvillkor och löner.

Hög personalomsättning i kommunerna kostar miljardbelopp, rapport 2019-03-20.

inspektör i kommunen, vilken ensam ska hantera alla plan- och byggärenden.17

Naturvårdsverket anser att många små kommuner har en alltför begränsad kapacitet inom miljöområdet. Ofta ska en och samma tjänsteperson sköta tillsynsuppgifter inom både miljö-, livsmedels- och kemikalieområdet. Detta innebär ofta att tiden för planerad tillsyn är alltför begränsad.18

Ett annat område med rekryteringsproblem är räddningstjänsten. Små kommuner är som regel mycket beroende av tillgången till deltidsbrandmän. En slutsats av 2017 års räddningstjänstutredning var att ”personalförsörjningen av deltidsbrandmän under de senaste har senaste åren utvecklats till ett av svensk räddningstjänsts största problem” (SOU 2018:54). Utredningen har flera förslag som ska underlätta en ökad rekrytering av deltidsbrandmän.

8.3. Tillgången på kompetens

Under den senaste tioårsperioden har andelen högutbildade invånare ökat i samtliga kommungrupper. Det speglar utvecklingen mot en mer kunskapsdriven ekonomi, där en högre utbildning har blivit allt viktigare för att etablera sig på arbetsmarknaden. Skillnaderna i andelen högutbildade mellan kommuner har emellertid ökat. I landsbygdskommunerna ökade andelen högutbildade med knappt 3 procentenheter, jämfört med mellan 4,7 och 6,0 procentenheter i storstäder och storstadsnära kommuner.19

Arena för Tillväxt och Sweco konstaterade i rapporten Sveriges

nya geografi 2018, att det finns ett behov av högutbildad arbetskraft

i flertalet branscher och i alla typer av kommuner, inte bara i de växande storstadsregionerna och de större städerna. Behovet är stort även i mindre kommuner och landsbygdskommuner, inte minst i yrkeskategorier som sjuksköterskor och lärare.20 Det är däremot inte realistiskt att förvänta sig att andelen högutbildade i landsbygdskommunerna kommer ikapp nivån i storstäderna.

17 Intervju med rättschef Yvonne Svensson, Boverket, 2015 i samband med arbetet med rapporten En bärkraftig kommunstruktur. 18 Intervju med enhetschef Mats Påhlman, Naturvårdsverket, 2015 i samband med arbetet med rapporten En bärkraftig kommunstruktur. 19 Arena för Tillväxt och Sweco (2018), Sveriges nya geografi 2018, s. 16. 20 Arena för Tillväxt och Sweco (2018), Sveriges nya geografi 2018.

Långtidsutredningen 201521 analyserade arbetskrafts- och kompetensförsörjningen fram till 2040. Långtidsutredningen pekade på att de demografiska förändringarna leder till att de yngre inte i tillräckligt hög grad kan ersätta den arbetskraft som lämnar arbetsmarknaden. Därigenom ökar försörjningsbördan och det blir svårare att klara av välfärdsåtagandena.

Långtidsutredningen använde förvärvsgrad 2040 som ett mått för att på ett enkelt sätt visa var överskott respektive brist på arbetskraft med eftergymnasial utbildning kommer att uppstå på olika regionala arbetsmarknader där förvärvsgraden motsvarar kvoten mellan sysselsatt dagbefolkning och befolkning i arbetsför ålder. Långtidsutredningen använde funktionella analysregioner (FA-regioner) som analysenhet (för en beskrivning av FA-regioner se kapitel 6 och bilaga 3). En hög försörjningskvot indikerar att en stor andel av befolkningen måste förvärvsarbeta för att klara arbetskraftsförsörjningen i regionen.

Den förväntade förvärvsgraden 2040 för arbetskraft med eftergymnasial utbildning, fördelat efter FA-regioner framgår av figur 8.3. Större FA-regioner med fler än 100 000 invånare kommer, utifrån den framskrivning som har gjorts, inte att mötas av några större brister i förvärvsgraden. Framför allt framgår att storstädernas efterfrågan på olika utbildningsgrupper kommer att ligga närmare 0,8 i relation till det utbud som finns i regionen. De övriga FA-regionerna (exklusive storstäder) som har en befolkning på minst 100 000 invånare klarar sig också relativt bra i den framskrivning som har gjorts. Inom gruppen större FA-regioner kan det konstateras, att det framför allt är inom vårdsektorn som det kan uppstå problem med att säkra tillräckligt med utbildad arbetskraft med minst treårig eftergymnasial utbildning.

Inom medelstora FA-regioner (färre än 100 000 men fler än 30 000 invånare) visar Långtidsutredningens framskrivningar att det kan uppstå ett kompetensunderskott. Av 16 FA-regioner väntas 13 ha en relativt hög kvot i relation till riksgenomsnittet och i relation till det utbud av eftergymnasialt utbildade som finns i regionen. Särskilt påtaglig är bristen på utbildade inom vårdsektorn. För arbetskraft med utbildning inom pedagogik är bristerna inte lika stora men åtminstone 5 av 16 FA-regioner kan få problem med att klara kompetensförsörjningen av lärare.

21 Se SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar, Långtidsutredningen, bilaga 7.

Figur 8.3 Förväntad förvärvsgrad 2040 för arbetskraft med eftergymnasial utbildning, fördelat efter FA-regioner

Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

De största obalanserna i arbetskrafts- och kompetensförsörjningen väntas bland de mindre FA-regionerna (färre än 30 000 invånare). Kompetensunderskottet väntas inom flera utbildningsgrupper men framför allt för de högre utbildningsgrupperna. Många FA-regioner väntas få mycket stora problem att kunna rekrytera kompetens inom vårdsektorn, i likhet med mönstret för större och medelstora FAregioner. Dock finns det undantag; åtminstone 8 av 33 FA-regioner förefaller klara arbetskraft- och kompetensförsörjningen inom vårdsektorn relativt väl jämfört med de andra regionerna av motsvarande storlek. De flesta mindre FA-regioner kommer dock att få problem att klara försörjningen av lärare.

Statistiska Centralbyrån, SCB har i en framskrivning av arbetskraftsbehovet till 2035 gett i stort sett samma bild som Långtidsutredningen 2015 av hur arbetskrafts- och kompetensförsörjningen kommer att utvecklas på lång sikt. Dock har SCB pekat på att det även kan komma att uppstå stor brist på gymnasialt utbildad personal inom hälso- och sjukvård samt social omsorg.22

Koncentrationen av människor till befolkningstäta regioner bidrar till ökade svårigheter för mindre arbetsmarknadsregioner att klara arbetskrafts- och kompetensförsörjningen. Samtidigt blir utbudet och efterfrågan på arbetskraft mer koncentrerat till större arbetsmarknader.

I stora drag visar Långtidsutredningens analyser att skillnaderna och obalanserna mellan små och stora arbetsmarknadsregioner väntas öka. Den demografiska utvecklingen väntas leda till en generell arbetskraftsbrist i små arbetsmarknadsregioner, medan arbetskraftsbristen i större arbetsmarknadsregioner kommer att vara mer partiell, dvs. arbetskraft kommer att saknas inom vissa utbildningsgrupper och yrken. Vårdsektorn väntas få särskilt stora brister på personal, vilket är en av anledningarna till att den offentliga sektorn antagligen står inför större utmaningar avseende arbetskraftsförsörjning än den privata sektorn.

För närvarande är det många fyrtiotalister som lämnar arbetsmarknaden, och det finns redan tecken på svårigheter att kunna ersätta personal som går i pension inom den offentliga sektorn.

Eftersom det är starka krafter som driver de tilltagande obalanserna på arbetsmarknaden finns det enligt Långtidsutredningen ett stort behov av strategier både på kort och lång sikt för att hantera de

22 SCB (2014), Trender och Prognoser 2014 – Befolkningen, utbildningen och arbetsmarknaden

med sikte på 2035.

förändringar som kommunerna står inför när det gäller rekryteringen av personal till kommunerna.

8.4. Tänkbara åtgärder för att underlätta kompetensförsörjningen i kommunerna

Demografin är den mest grundläggande orsaken till att särskilt små och avlägset belägna kommuner står inför mycket stora utmaningar när det gäller att klara kompetensförsörjningen. Det gäller särskilt i små kommuner med en minskande befolkning; när de yngre flyttar till utbildning och arbeten i andra regioner blir underlaget för rekrytering till tjänster inom kommunernas verksamheter helt enkelt för begränsat.

Långtidsutredningens framskrivningar riktar även uppmärksamheten mot en risk för tilltagande kompetens- och försörjningsproblem i mellanskiktet av regioner, dvs. i större arbetsmarknadsregioner som ofta utgör lokala centra. Arbetskraftsbristen i dessa regioner berör efterfrågan på arbetskraft med eftergymnasial utbildning.

Några av de förslag som den parlamentariska landsbygdskommittén (SOU 2017:1) har fört fram och som även regeringen behandlar i sin landsbygdspolitiska proposition (prop. 2017/2018:179) har en påtaglig koppling till kommunernas kompetensförsörjning. Det gäller exempelvis förslaget om nedskrivning av studieskulder för dem som bor och arbetar i särskilt utsatta kommuner. Ett annat förslag är att regeringen genom ett årligt statsbidrag ska möjliggöra att utbildning som bedrivs vid universitet och högskolor erbjuds lokalt i samverkan med kommuner i s.k. utbildningscentra; detta förslag har regeringen ställt sig bakom.

Arbetsförmedlingen har pekat på att det framför allt finns en stor potential att höja sysselsättningsgraden bland utrikesfödda.23 Om utrikes födda kvinnor skulle ha samma sysselsättningsgrad som inrikes födda kvinnor skulle det medföra ett teoretiskt tillskott med 134 000 sysselsatta. Även bland äldre inom den arbetsföra befolkningen finns det enligt Arbetsförmedlingen en potential att öka sysselsättningsgraden. Om den äldre arbetskraften över 55 år skulle stanna ett år längre i sysselsättning fram till 2030 ger det ett teo-

23 Arbetsförmedlingen (2019), Sveriges framtida sysselsättning. Vad behövs för att undvika ökad

försörjningsbörda?

retiskt tillskott på cirka 90 000 sysselsatta. Arbetsförmedlingen har även påpekat att en nettoinvandring samt en ökad produktivitetstillväxt i ekonomin kan bidra till att minska försörjningsbördan.

SKR har också pekat på att en betydande minskning av rekryteringsbehovet kan åstadkommas med olika typer av åtgärder. SKR bedömer att om fler anställda ökar sin arbetstid från i genomsnitt 91 procent till i genomsnitt 95 procent av heltid skulle behovet av personal minska med cirka 60 000 personer. Därtill skulle en gradvis framflyttad pensionsålder med två år minska rekryteringsbehovet med 50 000 personer. Effektivisering med ny teknik skulle dessutom kunna minska personalbehovet med ytterligare cirka 70 000 personer.24

8.4.1. Ökad flyttning och ökad pendling

Även om de landsbygdspolitiska målen genomförs på det sätt som regeringen har föreslagit torde deras påverkan på befolkningsutvecklingen i landsbygderna uppstå på ett mer påtagligt sätt först på lång sikt. Det finns därför mycket starka skäl för kommunerna att i det korta perspektivet arbeta fram strategier för kompetensförsörjningen, som utgår från de lokala förutsättningarna. Den följande framställningen bygger främst på analyser som gjorts av Långtidsutredningen 2015 (SOU 2015:101) och SKR i Ekonomirapporten från maj 2018.

Långtidsutredningen analyserade i vilken utsträckning en ökad rörlighet på arbetsmarknaden kan bidra till att klara kompetensförsörjningen, särskilt i de arbetsmarknader som står inför de största utmaningarna. Utredningen studerade särskilt två strategier – ökad inflyttning och ökad inpendling.

Genom att studera historiska flyttningsmönster har Långtidsutredningen kommit fram till att nettoinflyttning främst sker till stora och expanderande arbetsmarknadsregioner. Dessutom är flyttningsbenägenheten som störst i åldersgruppen 20–29 år, och de som flyttar gör det till stor del från de små till de större arbetsmarknadsregionerna. Utöver ålder betyder även möjligheten till utbildning mycket för beslutet att flytta från sin uppväxtmiljö i en liten kommun. Den slutsats som dras i Långtidsutredningen är att det finns mycket lite som talar för att enbart ökad inflyttning är en strategi som har förutsättningar att lyckas, särskilt för mindre arbetsmark-

24 SKL (2018), Sveriges viktigaste jobb finns i välfärden. Hur möter vi rekryteringsutmaningen?

nadsregioner som ligger långt från större städer. De regioner som enligt prognosen kommer få störst brist på arbetskraft har generellt haft en negativ nettoflyttning sedan 1995.25

Pendling på en välfungerande arbetsmarknad slussar arbetskraft från regioner och orter med svag efterfrågan på arbetskraft till regioner och orter där nya arbetstillfällen skapas.

Pendlingsresorna till och från arbetet har ökat i avstånd samtidigt som restiden varit relativt konstant och fram till 2040 kommer behovet av pendling att öka ytterligare och i stor omfattning. Om dagens observerade pendlingsandelar hålls oförändrade (7,3 procent av samtliga sysselsatta) och appliceras på 2040 års sysselsatta dagbefolkning, kommer antalet pendlare 2040 uppgå till cirka 384 000 personer. Det är nästan 92 000 färre än det antal pendlare som krävs för att uppnå balans på FA-regionernas arbetsmarknader 2040. Knappt hälften (cirka 46 procent) av de cirka 92 000 pendlare beräknas finnas bland lågutbildad arbetskraft med utbildning kortare än treårigt gymnasium och cirka 35 procent av de 92 000 pendlarna skulle vara personer med minst treårig eftergymnasial utbildning.

Långtidsutredningen 2015 har visat att inpendlingen behöver öka med 20 procentenheter eller mer i 13 FA-regioner – varav 10 av FAregionerna finns i Norrland, 2 i Värmland och 1 i Västra Götaland – för att arbetsmarknaden i dessa regioner ska vara i balans 2040 Generellt ökar inpendlingsbehovet med utbildningsbehovet, så att högre utbildad arbetskraft utgör en större andel av inpendlingsandelen.

25SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar, Långtidsutredningen, bilaga 7.

Tabell 8.5 Total inpendling 2040 fördelat på angränsande FA-regioner samt övriga FA-regioner

Antal personer

FA-region

Totalt Från angränsande

FA-regioner

Andel Från övriga FA-regioner

Andel

Överkalix

576

393 0,68

183 0,32

Dorotea

458

197 0,43

261 0,57

Storuman

1 003

120 0,12

883 0,88

Åsele

378

276 0,73

102 0,27

Sorsele

409

70 0,17

339 0,83

Övertorneå

550

346 0,63

204 0,37

Vilhelmina

913

146 0,16

767 0,84

Torsby

2 090

1 527 0,73

563 0,27

Hagfors

1 376

1 143 0,83

233 0,17

Jokkmokk

709

401 0,57

308 0,43

Arjeplog

560

174 0,31

386 0,69

Bengtsfors

2 056

1 250 0,61

806 0,39

Lycksele

2 373

1 803 0,76

570 0,24

Anm.: Tabellen avser de 13 FA-regioner som har förväntade ökningar i pendlingsandelar motsvarande 20 procentenheter eller mer. Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

Som framgår av tabell 8.5 är flera FA-regioner i särskilt stort behov av pendlare från icke-angränsande regioner (de två kolumnerna längst till höger). Det väntas därmed att relativt många individer behöver pendla från andra FA-regioner än de direkt angränsande för att nå balans på dessa regionala arbetsmarknader 2040. Högst andel pendlare till icke-angränsande FA-regioner har Storumans FA-region (motsvarande nästan 900 personer). Nästan lika stor andel uppvisar Vilhelmina och Sorsele FA-regioner.

Långtidsutredningen har således kommit till slutsatsen, att en ökad rörlighet inte är en tillräckligt effektiv strategi för att underlätta kompetensförsörjningen i de regioner som har de största behoven av att rekrytera kompetent personal till kommunernas verksamheter. Enligt Långtidsutredningen måste därför andra strategier övervägas.

8.4.2. Ökat arbetskraftsdeltagande

En alternativ strategi kan handla om att öka arbetskraftsdeltagandet. Det kan ske genom att fler anställda ökar sin arbetstid. Men det kan också åstadkommas genom ett tidigare inträde på och ett senare utträde från arbetsmarknaden. Ett ökat utbud av arbetskraftsdeltagande kan också skapas genom att de grupper på arbetsmarknaden som i dag har en relativt låg sysselsättningsgrad ökar sitt deltagande i arbetslivet; det gäller främst kvinnor och nyanlända invandrare.

SKR har gjort beräkningar som visar att om den genomsnittliga arbetstiden höjs till minst 90 procent av heltid i alla yrken och åldersgrupper minskar rekryteringsbehovet med cirka 22 000 personer (4 procent) fram till 2023.26 Om arbetstiden ökar mer, till minst 95 procent av heltid, minskar behovet med cirka 62 000 personer (12 procent). SKR:s beräkning omfattar dock både kommunerna och regionerna.

Långtidsutredningen har analyserat konsekvenserna av ett förlängt arbetsliv och menar att ett tidigare inträde på arbetsmarknaden inte i någon större utsträckning skulle kunna ersätta den nödvändiga ökningen av antalet sysselsatta. Även om alla 20–24-åringar skulle förvärvsarbeta skulle det få begränsade positiva effekter på den regionala arbetskraftsbristen.

Om även åldersgruppen 65–74 år tas med i beräkningarna blir den totala effekten att det uppnås balans, oavsett utbildningsgrupp, i merparten av FA-regionerna 2040. Det bör beaktas att det knappast är möjligt att räkna med ett fullt arbetskraftsdeltagande i grupperna unga och äldre, men beräkningen visar att det finns en intressant möjlighet att lösa åtminstone en del av de regionala kompetensproblemen. SKR har gjort bedömningen att en gradvis framflyttad pensionsålder med två år skulle minska rekryteringsbehovet inom kommuner och regioner med drygt 50 000 personer.27

Långtidsutredningens slutsats är att en strategi med fokus på ökat arbetskraftsdeltagande i form av tidigare inträde och senare utträde från arbetsmarknaden kan lindra beräknade brister på personer med högst gymnasieutbildning. Denna strategi kommer inte att kunna lösa de stora regionala obalanserna eller behoven av högre utbildad

26 SKL (2015), Sveriges viktigaste jobb finns i välfärden. Hur möter vi rekryteringsutmaningen? s. 17. 27 Ibid.

arbetskraft i de mer utsatta FA-regionerna. Men den bör ha en effekt i flera FA-regioner som inte ska underskattas.

En annan strategi för att öka arbetskraftsdeltagandet är att öka förvärvsgraden hos grupper som har en låg förvärvsgrad. Det gäller särskilt kvinnor och utrikes födda. Kvinnors arbetskraftsdeltagande är lägre än männens, bortsett från i de riktigt unga åldrarna. Denna skillnad är som störst under de reproduktiva åldrarna. Kvinnor tar ut en större andel av föräldradagarna och deltidsarbetar i högre grad, vilket också påverkar deras deltagande på arbetsmarknaden.

Långtidsutredningen har gjort ett räkneexempel som antar att den förvärvsgrad för kvinnor som beräknas i Långtidsutredningens basscenario ersätts av förvärvsgraden i den FA-region som 2040 har högst förvärvsgrad för kvinnor (Arvidsjaur, förvärvsgrad 0,83). Resultatet av detta räkneexempel visas i tabell 8.6.

Tabell 8.6 Beräknat totalt underskott på arbetskraft 2040, beräknat tillskott genom högre förvärvsgrad för kvinnor och tillskottets andel av underskott

Antal personer

Totalt underskott Tillskott genom ökad förvärvsgrad

Andel av totalt underskott (procent)

Bengtsfors

983

337

34

Torsby

1 019

183

18

Hagfors

806

215

27

Storuman

655

58

9

Lycksele

1 428

169

12

Dorotea

254

79

31

Vilhelmina

602

113

19

Åsele

276

49

18

Sorsele

231

35

15

Arjeplog

256

22

9

Överkalix

358

35

10

Övertorneå

343

73

21

Jokkmokk

441

32

7

Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

Resultatet av räkneexemplet är att en ökad förvärvsgrad hos kvinnor ger olika tillskott i FA-regionerna. Ett sådant tillskott kan i vissa fall påverka och lindra det totala underskottet på arbetskraft i FA-regio-

nen, t.ex. Bengtsfors och Dorotea, men i andra FA-regioner, t.ex. Jokkmokk, har en sådan åtgärd en mycket begränsad effekt.

Långtidsutredningen har även gjort ett räkneexempel för att visa effekterna av att förvärvsgraden för utrikes födda i utredningens basscenario ersätts av förvärvsgraden i den FA-region som 2040 har högst förvärvsgrad för utrikes födda (Värnamo, förvärvsgrad 0,63), se tabell 8.7.

Tabell 8.7 Beräknat totalt underskott på arbetskraft 2040, beräknat tillskott genom högre förvärvsgrad för utrikes födda och tillskottets andel av totalt underskott

Antal personer

Totalt underskott Tillskott genom ökad förvärvsgrad

Andel av totalt underskott

(procent)

Bengtsfors

983

426

43

Torsby

1 019

206

20

Hagfors

806

206

26

Storuman

655

56

9

Lycksele

1 428

258

18

Dorotea

254

100

40

Vilhelmina

602

141

23

Åsele

276

54

20

Sorsele

231

50

22

Arjeplog

256

21

8

Överkalix

358

44

12

Övertorneå

343

155

45

Jokkmokk

441

44

10

Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

Resultaten visar att effekten av att öka förvärvsgraden hos utrikes födda är större än effekten av att öka förvärvsgraden hos kvinnor i dessa FA-regioner, i det avseendet att det väntas täcka en större andel av det framskrivna arbets- och kompetensunderskottet.

8.4.3. Ökad användning av digitaliseringens möjligheter

Ytterligare en strategi för att klara arbetskrafts- och kompetensförsörjningen inom kommunernas verksamheter är att öka användningen av teknikens möjligheter. SKR bedömer att en effektivisering

med 0,5 procent om året med hjälp av ny teknik, långsiktigt skulle kunna minska behovet av rekrytering till den kommunala sektorn med 70 000 personer, inklusive hälso- och sjukvården.28

I en rad uppmärksammade rapporter har det gjorts beräkningar som pekar på att det finns en betydande potential för automatisering av arbeten med ny teknik som är under utveckling, främst robotik och artificiell intelligens (AI). Svårigheten ligger i att automatisera oförutsägbara arbetsuppgifter, vilka kräver mänskliga förmågor. Den teknik som i dag är under utveckling tros kunna uppnå en del mänskliga förmågor inom en snar framtid, medan andra tar längre tid att utveckla (se kapitel 18).

I SKR:s rapport Skolans rekryteringsutmaningar från 2018 beskrivs olika möjligheter att använda ny teknik i undervisningen. En möjlighet är att underlätta fjärrundervisning för att överbrygga stora avstånd, små elevgrupper och brist på lärare inom olika specialområden.29

Inom hemtjänsten kan kommunerna minska personalbehovet genom att använda digitala tjänster, exempelvis tjänster för att skicka och ta emot meddelanden samt användning av mörkerseende kameror. Besparingarna kan skapas genom att det krävs färre transporter, kortare insatstider och färre fysiska besök.

Enligt konsultföretaget McKinseys beräkningar för olika verksamheter skulle 26 procent av arbetsaktiviteterna inom utbildningsområdet och 36 procent inom vård och omsorg kunna automatiseras inom ett par decennier.30 Potentialen är lägre än i andra branscher men skulle ändå vara fullt tillräcklig för att kontinuerligt effektivisera välfärdens verksamheter med någon procent varje år.

En förhållandevis stor andel av de arbetsuppgifter som utförs inom vård, skola och omsorg kräver förmågor som svårligen kan automatiseras, särskilt när det gäller stora yrkesgrupper i kärnverksamheterna, som t.ex. lärare, vård- och omsorgspersonal och socialsekreterare. Men även i dessa arbeten finns det redan i dag moment som kan automatiseras.

28 SKL (2018), Ekonomirapporten, maj 2018. 29 SKL (2018), Skolans rekryteringsutmaningar – Lokala strategier och exempel. 30 McKinsey (2016), Värdet av digital teknik i den svenska vården.

8.4.4. Nedskrivning av studieskulder

Ett möjligt sätt att försöka underlätta personalrekrytering är att erbjuda nedskrivning av studieskulder. Ett sådant system finns sedan 1990 i Norge. I det norska systemet ingår nedskrivning av studieskulder som en del i ett större regionalpolitiskt stödpaket (Tiltakssonen) riktat till den nordligaste delen av Norge, dvs. Finnmark och de sju nordligaste kommunerna i Troms fylke (Nord-Troms). Tiltakssonen infördes efter många års ekonomisk kris, främst kopplat till fiskeindustrin, och syftade till att motverka hög arbetslöshet och generellt försämrade levnadsvillkor för befolkningen i berörda områden. Finnmark och Nord-Troms ska genom stödet bli mer attraktivt för bosättning, näringsverksamhet och arbete, och stödet ska i övrigt bidra till en positiv utveckling i området.31

I stödpaketet ingår 0 procent arbetsgivaravgift, minskad inkomstskatt, nedsatt elavgift, nedskrivning av studielån och extra barnbidrag. Statens kostnader för stödpaketet uppgick till drygt 3 miljarder norska kronor 2010. Det kostnadsmässigt största stödet är bortfall av arbetsgivaravgifter som uppgick till cirka 2 miljarder norska kronor för 2010 medan reducerad inkomstskatt uppgick till cirka 750 miljoner norska kronor i minskade skatteintäkter. Nedskrivning av studielån uppgick till 111 miljoner norska kronor 2010 och motsvarade därmed en mindre del sett till hela stödpaketet.32

Det norska systemet för nedskrivning av studieskulder innebär att personer bosatta i Finnmark och Nord-Troms får sina studielån nedskrivna med 10 procent av sitt studielån årligen men med ett maximalt årsbelopp om 25 000 norska kronor. Som villkor ställs att personen är bosatt i regionen och arbetar minst 50 procent samt har omsorg om barn under 10 år eller särskilt tyngande omsorgsplikter.33 Numera finns också möjligheter för kvalificerade grundskollärare som arbetar i grundskolan i Finnmark och Nord-Troms att få en årlig nedskrivning av studielånet med ett ännu högre belopp, högst 45 000 norska kronor per år t.o.m. 2022, därefter sänks nedskrivningarna.

31 Norut (2012), Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms – utviklingstrekk og gjennomgang

av virkemidlene, rapport 2012:02, s. 12.

32 Ibid. 33 Lånekassen, www.lanekassen.no/nb-NO/Tilbakebetaling/sletting-av-renter-oggjeld/Sletting-av-gjeld/Finnmark-og-Nord-Troms/. Hämtat 2019-08-12.

Ungefär 10 procent av de högskolestuderande som avslutat sin utbildning utnyttjar möjligheten till nedskrivning av studielån. En utvärdering från Northern research institute (Norut) från 2012 pekar på positiva effekter av åtgärderna.34 Enligt utvärderingen bodde 59 procent av dem som enbart omfattades av skattelättnader i stödområdet fortfarande kvar i området efter fem år. För de som omfattades både av skattelättnad och nedskrivning av studielån bodde hela 91 procent kvar i området efter fem år. Utvärderingen drar slutsatsen att individinriktade stöd ger klara stabiliserande effekter särskilt när det gäller de mest mobila grupperna av individer, dvs yngre, och speciellt för de individer som har hög utbildningsnivå men saknar bostadsbakgrund i stödområdet.35

Ett system för nedskrivning av studieskulder i Sverige?

Det har även i Sverige förts diskussioner om att införa ett system för nedskrivning av studielån riktat mot personer som arbetar inom vissa geografiska områden. Landsbygdskommittén förslog i sitt slutbetänkande att regeringen ska utreda om det ska bli möjligt att minska studieskulderna för dem som bor och är yrkesaktiva i 23 kommuner som identifierades ha extra stora utmaningar.36 En majoritet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget tillstyrkte en utredning om nedskrivning av studieskulder.37

I den efterföljande propositionen (prop. 2017/2018:179) anförde regeringen att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att underlätta kompetensförsörjningen i Sveriges landsbygder. Regeringen avsåg därför att vidare analysera inom vilka sektorer som arbetsgivare har svårt att hitta kompetens i landsbygderna samt återkomma om lämpliga åtgärder för att förbättra kompetensförsörjningen i landsbygderna inom dessa sektorer och yrken.38 Regeringen har gett Tillväxtverket i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder som kan underlätta kompetensförsörjningen i Sveriges landsbygder. Syftet med uppdraget

34 Norut (2012), Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms – utviklingstrekk og gjennomgang

av virkemidlene, rapport 2012:02, s. 174.

35 Ibid., s. 174 ff. 36SOU 2017:1 s. 132. 37 Remissammanställning För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar

tillväxt och välfärd (SOU 2017:1), s. 53.

38Prop. 2017/18:179, s. 47 f.

är att identifiera åtgärder som kan underlätta för företag och offentliga arbetsgivare att rekrytera rätt kompetens.39

Nedskrivning av studieskulder kan naturligtvis utformas på olika sätt beroende på målet för insatsen. Nedan tas tre exempel på avgränsningsfrågor upp, men det kan även finnas ytterligare frågor att ta hänsyn till vid utformningen av ett konkret förslag.

Vilka studier som studieskulderna ska avse

Ett system för nedskrivning av studieskulder i syfte att underlätta rekrytering kan utformas brett och avse alla studieskulder som personer inom det definierade stödområdet har, dvs. kortare högskolestudier omfattande enstaka högskolepoäng, men även studier som inte bedrivs på högskolenivå. En annan variant är att låta nedskrivningarna enbart omfatta personer som har en viss utbildning eller en viss examen där det råder särskilt stor brist på arbetskraft. Ett brett, generellt system för samtliga studieskulder, är mindre kostnadseffektivt än ett riktat system om syftet är att råda bot på specifika obalanser på arbetsmarknaden eftersom ett generellt system skulle innebära att även utbildningar inom yrken med överskott av arbetskraft skulle omfattas av nedskrivningar. Ett riktat system medför dock gränsdragningsproblem gällande vilka yrkesgrupper och examina som ska omfattas respektive vilka som inte omfattas.

Geografisk avgränsning

Skuldnedskrivning skulle kunna avgränsas till ett mindre geografiskt område, eller omfatta en större del av landet. Utifrån ett statsfinansiellt perspektiv kan det vara nödvändigt att avgränsa stödet till en mindre del av landet, särskilt om skuldavskrivningen utformas utifrån principen att det ska gälla samtliga studieskulder. Landsbygdskommittén föreslog en nedskrivning av studieskulderna för de som bor och är yrkesaktiva i 23 kommuner med extra stora utmaningar. En annan möjlighet är att den geografiska avgränsningen görs så att kommuner med sämre förutsättningar avseende arbetskraftsförsörjningen omfattas av nedskrivning av studielån. I praktiken skulle det

39 N2019/02735/RTL.

då t.ex. kunna vara de 60 kommuner som ingår i kommunkategorierna avlägset respektive mycket avlägset belägna landsbygdskommuner.

Anställda eller boende

En annan avgränsningsfråga är om det i ett system med nedskrivning av studieskulder ska ställas krav på att personen både ska bo och arbeta inom den aktuella kommuner eller om det ska räcka med att vara anställd av en arbetsgivare som finns i kommunerna för att kunna ta del av nedskrivningsmöjligheten. Om man bara utgår från anställningen blir frågan om hur man ska se på distansarbete och de fall när en anställd veckopendlar eller jobbar några dagar hemifrån i en annan kommun.

Om det överordnade syftet är att mildra problem med kompetensförsörjning kan det övervägas om det räcker att vara anställd av en arbetsgivare inom det definierade området och med den examina som omfattas av systemet. Nedskrivning av studieskulden kan på så sätt bidra till att underlätta kompetensförsörjning även om den anställde personen inte är bosatt inom området. Det regionalpolitiska inslaget i insatsen blir mer nedtonad vid en sådan utformning.

Om stödet däremot också har ett mer generellt syfte att hjälpa upp situationen för vissa utsatta kommuner kan det regionalpolitiska inslaget behöva vara större. Det kan vara ett argument för att utforma förslaget så att det ställs krav på att personen också bor i kommunen; boende skulle lämpligen i detta sammanhang kunna likställas med att personen är folkbokförd i kommunen. Ett sådant förslag skulle öka incitamenten för den enskilde att skriva sig i någon av de utpekade kommunerna, vilket skulle vara till gagn för kommunerna även ur ett bredare perspektiv än enbart kompetensförsörjning. Genom att inte bara inkludera nyinflyttade personer i ett förslag skulle det dessutom kunna bidra till att minska utflyttningen av akademiker från området som omfattas av nedskrivning av studieskulder.

8.5. Sammanfattande slutsatser

Kommunerna står inför mycket stora utmaningar när det gäller att rekrytera personal till sina verksamheter. Långtidsutredningens analyser visar att det kommer att bli stor brist på arbetskraft inom kom-

munerna, särskilt i små arbetsmarknadsregioner. Arbetskraftsbristen i större arbetsmarknadsregioner kommer att vara mer partiell, dvs. arbetskraft kommer att saknas inom vissa utbildningsgrupper och yrken.

Bristen på arbetskraft inom vitala delar av den kommunala verksamheten kommer att kräva både kortsiktiga och långsiktiga åtgärder inom flera olika områden. Både staten och kommunerna behöver öka sina insatser för att underlätta rekryteringen av personal i kommunerna.

Inom delar av den kommunala verksamheten är den stora personalomsättningen ett betydande problem. En nyanställning medför kostnader i form av rekryteringsprocess, inskolning och lägre produktivitet under en inledande period. Att minska personalomsättningen innebär därför att mycket stora belopp årligen skulle kunna sparas inom den kommunala verksamheten.

Tillsammans skulle en ökad förvärvsgrad hos kvinnor respektive utrikes födda väsentligt kunna bidra med en positiv påverkan på den regionala obalans i arbetskrafts- och kompetensförsörjningen som Långtidsutredningen redovisar. En förväntad ökad förvärvsgrad hos dessa båda grupper kan ge ett gott resultat i många mindre FAregioner. Det innebär att insatser som på olika sätt kan stimulera till ökad förvärvsgrad i dessa grupper, och då särskilt bland utrikes födda, kommer att bli viktiga för att lösa regionala obalanser i kompetensförsörjningen i framtiden. Framför allt finns en potential att bättre ta till vara arbetskraft som kommer från länder utanför Norden och Europa. I ett regionalt perspektiv kan invandringen bli en nyckelfaktor för att lindra arbetskraftens regionala obalanser, vilka förefaller förstärkas framöver.

En annan åtgärd för att underlätta personalrekrytering, särskilt i de kommuner som har särskilda svårigheter att rekrytera, är att erbjuda nedskrivning av studieskulder. Ett sådant system har funnits i Norge sedan 1990.

De kommunala arbetsgivarna måste också genomföra förbättringar i arbetsmiljön och vidta andra åtgärder för att få personer att söka sig till och vilja stanna kvar i kommunernas verksamheter.

Ökad användning av digitala lösningar är ytterligare en strategi för att klara arbetskrafts- och kompetensförsörjningen. Det är dock inte realistiskt att räkna med att digitaliseringen ska vara lösningen på de kortsiktiga rekryteringsbehoven inom kommunernas verksamheter.

Ett komplement till den nya tekniken kan vara att avlasta personal på andra sätt så att de kan ägna sig åt kärnverksamhet. Det kan t.ex. handla om att anställa personal som kan avlasta specialister så att dessa kan lägga mer tid på den egentliga kärnverksamheten.

9. Kommunal demokrati och politisk representation

En grundförutsättning för kommunernas sätt att fungera och deras kapacitet att klara sitt uppdrag är att de politiska partierna kan rekrytera medlemmar som är villiga att ta på sig förtroendeuppdrag. Klart är också att det ställs höga krav på de förtroendevaldas förmåga att styra och leda kommunernas verksamhet. De förtroendevalda ska vara lyhörda gentemot sina väljare och samtidigt vara modiga nog att kunna fatta nödvändiga beslut. De förtroendevalda förväntas också vara välutbildade, professionella och på samma gång folkliga.1

Den kommunala demokratins reglering och funktionssätt har på senare år bl.a. varit föremål för analys och förslag inom ramen för ett betänkande från Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (Vital kommunal demokrati, SOU 2012:30), i betänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) samt i 2014 års demokratiutrednings betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2106:5). Förslagen i ovan nämnda utredningar har lett till ett antal lagändringar som rör den kommunala demokratin. Ett exempel är att kravet på minsta antal fullmäktigeledamöter i mindre kommuner har sänkts. Riksdagen har även beslutat att ledamöter ska få delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den utsträckning som kommunen eller regionen bestämmer.2

1 Karlsson, D. och Gilljam, M., (2106), ”Den lokala demokratins utmaningar” i forskarantologi (SOU 2015:96), bilaga till SOU 2016:5. 2Prop. 2013/14:5, bet. 2013/14:KU7, rskr. 2013/14:71.

9.1. Rekrytering till kommunala förtroendeuppdrag

Det är kommunfullmäktige självt som bestämmer hur många ledamöter fullmäktige ska ha. Antalet ledamöter måste dock vara udda och det finns olika minimikrav i kommunallagen för antalet ledamöter beroende på hur många röstberättigade som finns i kommunen. Det ska t.ex. vara minst 21 ledamöter i kommuner med högst 8 000 röstberättigade och minst 31 ledamöter i kommuner med över 8 000 men högst 16 000 röstberättigade.3

Många kommuner vittnar om svårigheter för de politiska partierna att rekrytera personer till de olika förtroendeuppdragen i kommunen. I en rapport från Sveriges Kommuner och Regioner (SKR)4 pekar t.ex. författarna på att partierna, sett över en längre tidsperiod 1979–1998 upplevde att det blev alltmer problematiskt att hitta tillräckligt antal medlemmar som var villiga att stå på valsedlar till kommunfullmäktigeval. Enligt samma rapport visar dock en studie genomförd i samarbete med Sveriges Televisions redaktion SVT-pejl 2014 att det inte fanns någon skillnad mellan 1998 och 2014 när det gäller partiernas upplevelse av om det är problematiskt att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag. Problemet har alltså enligt undersökningen inte förstärkts ytterligare 1998–2014.

9.1.1. Antalet mandat i kommunfullmäktige har minskat

Under perioden 2002–2018 har det totala antalet mandat i kommunfullmäktige minskat med 571 från 13 222 till 12 651 mandat.5 Minskningen har varit störst i landsbygdskommunerna, men antalet mandat har även minskat i kommunkategorin avlägset belägna täta kommuner (för förklaring av kommunkategorierna, se avsnitt 6.1.1). Under samma period har däremot antalet mandat ökat i storstadskommunerna, samt i täta kommuner nära en större stad.

Det kan finnas flera orsaker till att antalet mandat totalt sett minskar. En orsak kan vara att det sker en anpassning till minskande befolkningsunderlag. I figur 9.1 framkommer dock bara delvis ett sådant samband. Det figuren illustrerar är att den procentuella minskningen

3 Se 5 kap. 5 § kommunallagen. 4 Erlingsson, G., Fogelgren, M. och Öhrvall, R. (2015), Att ta plats i politiken – om engagemang,

aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport SKL, s. 14.

5 SCB och Valmyndigheten.

av antalet mandat är större än den procentuella minskningen av befolkningsunderlaget (över 18 år) för kategorin mycket avlägset belägna landsbygdskommuner.

Figur 9.1 Förändring av antal mandat i kommunfullmäktige 2002–2018 och befolkningsförändring 18 år och däröver per kommunkategori

Procent, vägda medelvärden

Källa: Valmyndigheten. Egna beräkningar.

I kommunkategorierna avlägset belägna landsbygdskommuner, landsbygdskommuner nära en större stad samt avlägset belägna täta kommuner har antalet mandat minskat samtidigt som befolkningen har ökat något. I storstadskommunerna och täta kommuner nära en större stad, har både antalet mandat och befolkningsunderlaget ökat 2002–2018. Dock har ökningen av antalet mandat inte följt den procentuella ökningen av befolkningen.

-25% -20% -15% -10%

-5%

0% 5% 10% 15% 20% 25%

Förändring mandat 2002-2018 (%)

Befolkningsförändring, 18 år och däröver, 2002-2018 (%)

Figur 9.1 indikerar därmed att det kan finnas andra förklaringar till minskningen av antalet mandat än vad som enbart kan förklaras av befolkningsutvecklingen. Minskningen av antalet mandat kan ha olika förklaringar i olika kommuner. Det kan vara en följd av den lagändring som trädde i kraft 2014, där nivåerna för antalet mandat i kommuner med olika folkmängd ändrades. Vissa kommuner minskar dessutom antalet platser i kommunfullmäktige av kostnadsskäl, men det skulle också kunna finnas kommuner som minskar antalet platser på grund av svårigheter att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag.

9.1.2. Föranmälda kandidater saknas på valsedlarna

Valsedlar utan föranmälda kandidater kan ses som en indikator på att partierna har svårt att rekrytera kandidater. Vid en analys av föranmälda kandidater i olika kommunkategorier inför 2018 års val framkommer ett mönster av att de mest avlägset belägna landsbygdskommunerna har svårast att hitta kandidater (figur 9.2). Däremot ser partierna ut att ha något lättare att få kandidater på sina listor i storstadskommunerna, även om namn saknas på något partis valsedlar i 24 procent av storstadskommunerna.6 I kommunkategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner saknade samtliga kommuner kandidater på någon av partiernas valsedlar till kommunvalet. I många fall saknades kandidater på två partier och i något fall saknades kandidater för upp till fyra partier.

6 I detta fall har en avgränsning gjorts till de åtta partier som är representerade i riksdagen. Det finns därtill ett stort antal lokala partier som i kommunalval har stort stöd och därmed skulle kunna påverka de åtta riksdagspartiernas möjligheter att rekrytera lokala kandidater.

Figur 9.2 Andel kommuner i respektive kommunkategori som saknar namn på valsedlar från något parti som sitter i riksdagen

Procent, 2018 års kommunalval

Källa: Valmyndigheten. Egen bearbetning.

Sett till förändringen mellan valen 2010 och 2018 framkommer vissa mindre skillnader. För att underlätta jämförelser över tid har Sverigedemokraterna exkluderats i detta fall – partiet är förhållandevis nybildat och har vuxit kraftigt sedan partiets inträde i riksdagen 2010 och partiet har därför haft svårigheter att rekrytera kandidater i samma takt som partiet vuxit.

Den övergripande bilden är att mönstret i stort sett är oförändrat i valet 2018 jämfört med valet 2010 (figur 9.3). Det finns dock vissa tendenser till att läget försämrats ytterligare i de tre kategorierna med landsbygdskommuner. Vid 2010 års val saknades kandidater på någon valsedel i 60 landsbygdskommuner medan det i 2018 års val saknades kandidater på någon valsedel i 71 landsbygdskommuner. Av figur 9.3 framgår också att det skett en svag ökning av andelen storstadskommuner som saknar namn på valsedlar.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Figur 9.3 Andel av kommunerna som saknar namn på valsedlar från något riksdagsparti exklusive Sverigedemokraterna 2010 och 2018, vägda medelvärden per kommunkategori

Procent, 2010 och 2018 års kommunalval

Källa: Valmyndigheten, egen bearbetning.

Att andelen kommuner som saknar namn på valsedlar är större i landsbygdskommunerna än i täta kommuner och storstadskommuner kan indikera att det är svårare att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag i landsbygdskommuner än i täta kommuner och storstadskommuner.

9.1.3. Representativitet – kvinnor, unga och personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade

I de kommuner där det är förhållandevis enkelt att rekrytera kan det ändå vara svårt att få en god representativitet bland de förtroendevalda. Kvinnor, unga och personer med utländsk bakgrund är fortsatt underrepresenterade i kommunfullmäktige.7

7 SCB (2016), Förtroendevalda i kommuner och landsting 2015, demokratistatistikrapport.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2010 2018

När det gäller kvinnors och mäns representation i kommunpolitiken så är den fortsatt ojämn. 2015 var könsfördelningen bland ordföranden i kommunernas nämnder 37 procent kvinnor och 63 procent män 2015. Könsfördelningen bland ordföranden i landets kommunstyrelser var på samma nivå.8

Skillnaderna när det gäller representativitet mellan olika kommunkategorier är relativt små. När det gäller ålder är medelåldern något lägre i storstadskommunerna än i övriga kommunkategorier. I mycket avlägset belägna landsbygdskommunerna finns det något högre representation av kvinnor än i övriga kommunkategorier. För utrikes födda är underrepresentationen störst i storstadskommunerna.9

9.1.4. Fler avhopp från kommunfullmäktige

Antalet förtroendevalda som hoppar av sitt uppdrag i förtid är en annan relevant faktor att analysera när det gäller kapacitet kopplat till kommunalt förtroendevalda. Var sjätte förtroendevald i kommunerna lämnar sitt uppdrag i förtid,10 och i följande avsnitt tittar utredningen närmare på hur antalet avhopp har förändrats över tid och i vilken utsträckning det finns skillnader mellan olika kommunkategorier. Tabell 9.1 visar andelen som har kvar sitt förtroendeuppdrag efter tre år. Det är små skillnader mellan olika kommunkategorier; däremot finns en tendens att fler lämnade sina förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige 2014 än vad som var fallet för 2002 års val. Tabell 9.1 visar också en svag tendens att avhoppen ökar mest bland landsbygdskommunerna. Avhoppen där har ökat med 6 procentenheter mellan 2002 och 2014 års val, medan ökningen i storstäderna var 2 procentenheter under motsvarande period.

8 SCB (2019), Det tog 75 år till en jämn könsfördelning bland kommunpolitiker, www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2019/det-tog-75-ar-till-en-jamn-konsfordelning-blandkommunpolitikerna/?utm_campaign=unspecified&utm_content=unspecified&utm_ medium=nyhetsbrev&utm_source=scb-apsis. Hämtat 2019-12-20. 9 Egna beräkningar. 10 Erlingsson, G., Fogelgren, M. och Öhrvall, R. (2015), Att ta plats i politiken – om engage-

mang, aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport SKL.

Tabell 9.1 Andel som sitter kvar mer än tre år efter inval till kommunfullmäktige, 2014 och 2002 års kommunval

Andel, vägda medelvärden

Kommunkategori

Andel som sitter kvar efter 3 år 2014

Andel som sitter kvar efter 3 år 2002

Förändring 2014–2002

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna

0,83

0,89

Landsbygdskommuner avlägset belägna 0,81

0,88

Landsbygdskommun nära en större stad 0,82

0,88

Täta kommuner avlägset belägna

0,82

0,88

Täta kommuner nära en större stad

0,83

0,86

Storstadskommuner

0,83

0,85

Riket

0,83

0,87

Källa: SCB. Egna beräkningar.

Antalet avhopp, och särskilt det faktum att antalet avhopp är större bland unga förtroendevalda, ses ofta som ett tecken på att något i det politiska systemet behöver förändras. Det finns dock forskning som pekar på att avhoppen i de flesta fall sker av privata skäl snarare än politiska. I en undersökning genomförd på uppdrag av SKR11anger ungefär 60 procent av ledamöterna som lämnat fullmäktige i förtid privata skäl för sitt avhopp. Enligt undersökningen ser de flesta som hoppat av positivt på sin tid i kommunpolitiken och de kan också tänka sig att ta nya uppdrag i framtiden. Det går dock inte att bortse från att avhopp är problematiskt när det gäller att få ett fungerande beslutsfattande i kommunerna.

Kvaliteten och kontinuiteten i fullmäktiges beslut kan påverkas negativt av en hög omsättning av ledamöter. Underrepresentationen av vissa grupper kan dessutom förstärkas, eftersom kvinnor och unga personer är överrepresenterade bland avhopparna. Dessutom hoppar personer som är förhållandevis nya i politiken av i förtid i större utsträckning än de som varit med längre i politiken.12

11 Erlingsson, G., Fogelgren, M. och Öhrvall, R. (2015), Att ta plats i politiken – om engage-

mang, aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport SKL.

12 Ibid.

9.1.5. De förtroendevaldas villkor

De många avhoppen av privata skäl tyder på vissa svårigheter att kombinera förtroendeuppdrag med arbets-, familje- och fritidsliv. Förutsättningar att avsätta tid för förtroendeuppdrag tycks också variera mellan olika samhällsgrupper. Det kan ifrågasättas om arbetsformerna för politiska uppdrag är utformade för att främja engagemang från alla samhällsgrupper; anställda i den privata sektorn är t.ex. kraftigt underrepresenterade i kommunpolitiken.

Det kan också vara särskilt svårt för personer med hemmavarande barn att hinna med sitt förtroendeuppdrag. Det gör att det är främst yngre personer som inte hunnit skaffa barn ännu och äldre personer vars barn har flyttat hemifrån, som anser sig ha möjlighet att ta på sig ett förtroendeuppdrag.

Det kan också vara svårare för fritidspolitiker än för heltidspolitiker att hinna med sitt förtroendeuppdrag eftersom de även har sin ordinarie sysselsättning. Det kan också handla om attityder till och förståelse hos arbetsgivaren att förtroendeuppdraget tar tid i anspråk. Praktiska arrangemang, t.ex. tidpunkt för möten och möjlighet att delta i möten på distans, kan också spela stor roll för fritidspolitiker när det gäller möjligheten att praktiskt kunna kombinera sitt förtroendeuppdrag med ett ordinarie arbete.13

En annan faktor som kan påverka människors vilja att ta på sig förtroendeuppdrag är risken att drabbas av hot och trakasserier. Brottsförebyggande rådets (Brå) trygghetsundersökning visar att trakasserier, hot och våld mot politiker ökade mellan 2012 och 2016.14 Den totala andelen förtroendevalda som anser sig varit utsatta ökade från 20 procent 2012 till 25 procent 2016. I 2016 års undersökning är andelen som anger att de blivit utsatta för hot och trakasserier i egenskap av förtroendevalda störst bland riksdagsledamöter (60 procent), medan 25 procent av de förtroendevalda i kommunerna anger att de har blivit utsatta för hot och trakasserier.

Den vanligaste formen av hot och trakasserier är hot och påhopp i sociala medier. Sverigedemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpar-

13 Erlingsson, G., Fogelgren, M. och Öhrvall, R. (2015), Att ta plats i politiken – om engage-

mang, aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport SKL.

14 Brottsförebyggande rådet (2017), Politikernas trygghetsundersökning 2017, rapport 2017:9. Brottsförebyggande rådets trygghetsundersökning genomförs bland förtroendevalda i kommuner, regioner och riksdag. Undersökningen har genomförts 2012, 2014 och 2016.

tiet har en högre andel ledamöter än genomsnittet som uppger att de blivit utsatta.

När det gäller skillnader i landet är andelen förtroendevalda som blivit utsatta störst i Stockholm, Göteborg och Malmö. Förortskommuner till storstäderna samt landets större städer har också en högre andel förtroendevalda som svarar att de har varit utsatta.

En central frågeställning i Brå:s undersökning är i vilken utsträckning de förtroendevalda påverkas av de hot och trakasserier de utsätts för med anledning av sitt förtroendeuppdrag. Om förtroendevalda väljer att självcensurera sig eller t.o.m. lämna sitt uppdrag som en följd av hot och trakasserier innebär det ett problem för demokratin. Enligt Brå kan också ökningen av hot och trakasserier få till följd att det blir svårare att rekrytera nya personer till förtroendeuppdrag, vilket i sin tur innebär en försvagning av demokratin.15

2014 års demokratiutredning lämnade ett antal förslag som syftar till att förbättra de förtroendevaldas situation. I utredningen föreslogs bl.a. att fullmäktige ska få besluta om att en ledamot får behålla sitt uppdrag vid flytt från kommunen. Detta skulle särskilt kunna påverka andelen unga som tar på sig förtroendeuppdrag eftersom denna grupp är mer flyttbenägen än äldre personer. I den nya kommunallagen som trädde i kraft den 1 januari 2018 infördes en bestämmelse som innebär att förtroendevalda som utsetts av fullmäktige och som inte längre uppfyller valbarhetskriteriet har kvar sina förtroendeuppdrag fram till nästa fullmäktigesammanträde. Tidigare upphörde deras uppdrag direkt om inte fullmäktige efter ansökan beslutade annat.16

2014 års demokratiutredning menade också att möjligheterna för en hel- eller deltidspolitiker att vara ledig på grund av föräldraledighet eller sjukskrivning borde förbättras. När det gäller att förebygga hot och trakasserier föreslog 2014 års demokratiutredning att ytterligare uppgifter läggs på säkerhetsansvariga i kommunen, t.ex. att de ska samverka med polismyndigheter och de politiska partierna, förmedla information samt ge eller förmedla praktiskt stöd till förtroendevalda som utsätts.17

15 Brottsförebyggande rådet, Politikernas trygghetsundersökning 2017, rapport 2017:9. 16SOU 2016:5 och prop. 2016/17:171. 17SOU 2016:5.

9.1.6. Motvilligt engagemang bland många som kandiderar till förtroendeuppdrag

Även om särskilt mindre landsbygdskommuner uppvisar vissa svårigheter att rekrytera till politiska förtroendeuppdrag så är den övergripande bilden mer positiv än vad som ofta brukar framkomma i debatten. Medborgares vilja att ta på sig förtroendeuppdrag har hållit sig på en relativt hög nivå över en längre tid.18 SKR:s enkätundersökning riktad till personer som kandiderade till kommunfullmäktige i 2014 års val19 visar att majoriteten var nöjda med sitt engagemang i kommunpolitiken och att de uppfattade sina förtroendeuppdrag som meningsfulla. En slutsats av undersökningen är dock att många förtroendevalda har engagerat sig motvilligt; de har inte själva varit drivande i partiets nomineringsprocesser och de var heller inte helt igenom positiva till att bli valda.20 Liknade resultat har framkommit i studier i Norge och Finland. Statsvetaren Jacob Aars har t.ex. visat att två av tre personer som partierna nominerar säger att de ställde upp eftersom de trodde att deras chanser att bli valda var små och att de i själva verket inte ville bli valda.21

Erlingsson, Fogelgren och Öhrvall22 menar att det är bekymmersamt när så pass många förtroendevalda sitter på sina poster trots att de uttrycker att det inte var vad de ville. Mot den bakgrunden är det enligt Erlingsson, Fogelgren och Öhrvall värt att ytterligare understryka vikten av goda villkor och en rimlig arbetssituation för de förtroendevalda.

9.2. Mediebevakning

Mediebevakningen, och då särskilt lokal mediabevakning har en central betydelse för att medborgarna ska få information om kommunpolitiken och därmed kunna utkräva ansvar av de förtroendevalda i kommunerna.

18 Erlingsson, G., Fogelgren, M. och Öhrvall, R. (2015), Att ta plats i politiken – om engagemang,

aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport SKL.

19 Ibid. 20 Ibid. 21 Aars, J. (1998), Rekruttering og personskifte i lokalpolitikken: En sammenligning av Finland

og Norge.

22 Erlingsson, G., Fogelgren, M. och Öhrvall, R. (2015), Att ta plats i politiken – om engagemang,

aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport SKL.

Medierapporteringen är mer omfattande i de större kommunerna och eventuella politiska motsättningar och konflikter i större kommuner får ofta stort medialt utrymme. Därtill är motsättningarna mellan de politiska partierna också större i de större kommunerna, där den kommunala demokratin ofta har tydliga drag av konkurrensdemokrati där de politiska partierna kämpar om inflytande på den mediala scenen.

Politiken i större kommuner är också mer inriktad på den nationella nivån. Intresset för politik är generellt sett större i större kommuner och man diskuterar i större utsträckning mer generella politiska frågor, utan omedelbar anknytning till kommunen. Det sistnämnda är också väsentligen avhängigt av den sociala sammansättningen i kommunen, i första hand utbildningsnivån.

En utveckling, som den statliga Medieutredningen har uppmärksammat är de neddragningar av redaktionell närvaro som har skapat vita fläckar i medielandskapet.23 Under de senaste 10–15 åren har hälften av alla lokalredaktioner lagts ned och dagstidningarna har minskat antalet journalister med 30–40 procent. Forskning från Södertörns högskola visar dessutom att nedskärningarna av dagstidningarnas redaktioner fortskrider.24 Enligt forskarna var det 35 kommuner som helt saknade redaktionell närvaro 2018.25 Dessa kommuner, som helt saknar redaktionell närvaro, är uteslutande glesbygdskommuner och förortskommuner till storstäder.

Över längre tid är trenden att antalet redaktioner vad gäller prenumererad lokalpress sjunker, och även att antalet gratistidningar sjunker, särskilt i storstadsområdena, om än i långsammare takt. Den enda mediekategori som ökar är bloggar/sajter, men från låga nivåer.

Institutet för mediestudier har visat att de kommuner som saknar en redaktion på plats i kommunen skiljer ut sig genom att kommunerna ger bevakningen lägre betyg. Ingen kommun med en tätort med minst 15 000 invånare saknar dock redaktion, och det är också här som mediebevakningen får högst betyg. Lägre betyg får bevakningen i landsbygdskommuner och pendlingskommuner, speciellt runt

23 Se SOU 2016:80En gränsöverskridande mediepolitik. 24 Nygren, G. och Schjærff Engelbrecht, N. (2018), ”Vita fläckar och medieskuggor – stora skillnader i mediernas kommunbevakning i Mediestudiers årsbok (2018), Tillståndet för

journalistiken 2017/2018, s. 25.

25 Dessa 35 kommuner saknar journalister på plats från traditionella dagstidningar och public service. De har inte heller s.k. hyperlokala medier, dvs. lokala gratistidningar och lokala nyhetssajter.

större städer. Flera kommuner påpekar också att residensstäderna dragit vinstlotten när det gäller bevakningen från public service.26

Det kan vara en stor skillnad i bevakningen av kommunnyheter mellan kommuner – allt från 60 nyheter per vecka till en handfull. Bevakningen är lägst i landsbygdskommuner. Dagstidningar står för den största andelen av bevakningen. När det gäller public service är mönstret att de största kommunerna får den största bevakningen.27 Mediebevakningen i de större kommunerna är mer inriktade på konflikter och motsättningar än i mindre kommuner, där bevakningen är mer välvilligt inställd.

Det finns en betydande risk för att en fortsatt nedläggning av dagspressens lokalredaktioner får negativa konsekvenser för medborgarnas möjligheter att följa kommunalpolitiken, särskilt i de mindre kommunerna, och därigenom minskar möjligheterna att kunna utkräva ansvar för den förda politiken.

9.3. Ungdomsperspektiv och förändrade värderingar

Rekryteringen till förtroendeuppdrag på alla nivåer är beroende av att det finns en återväxt i politiken, dvs. att unga personer engagerar sig politiskt.

Framväxten av nya, digitala plattformar för det demokratiska samtalet kan påverka partiernas möjligheter att rekrytera till förtroendeuppdrag i kommunerna. Särskilt bland unga kan de traditionella organiserade sätten att delta i det politiska samtalet verka förlegade, eftersom debatten i dag i stor utsträckning sker i sociala medier. Ungas politiska engagemang har inte minskat över tid; däremot är de inte aktiva i partier och blir inte heller medlemmar i föreningar i samma utsträckning som sina föräldrar.28

Forskningsprogrammet Ungdomars politiska utveckling29 visade bl.a. att ungas normer och värderingar om vad som är en god medborgare skiljer sig från föräldragenerationens i de flesta västliga demokratier. Det finns flera alternativa förklaringar till framväxten av dessa förändrade normer. Bl.a. har det genom framväxten av nya

26 Dessa 35 kommuner saknar journalister på plats från traditionella dagstidningar och public service. De har inte heller s.k. hyperlokala medier, dvs. lokala gratistidningar och lokala nyhetssajter. 27 Mediestudiers årsbok (2018), Tillståndet för journalistiken 2017/2018. 28SOU 2016:5. 29 Amnå, E., Ekström, M. och Stattin, H. (2016), Ungdomars politiska utveckling.

populärkulturer, inte minst genom digitala plattformar, blivit möjligt för den unga generationen att bygga upp sina egna sammanhang på ett annat sätt än tidigare. Forskningsprogrammet visar att en del uppfattar det som ett hot mot stabiliteten i demokratiska system att ungas värderingar skiljer sig så pass mycket från föräldragenerationens, medan andra snarare ser det som något positivt att den unga generationen använder demokratins handlingsutrymme för att utveckla demokratierna utifrån sina värderingar och kunskaper.30

Ungdomar som själva producerar ställningstaganden, t.ex. genom bloggar eller genom att initiera och delta i politiska grupper och nätverk deltar också i stor utsträckning i traditionella forum för politisk dialog. Skiljelinjen går snarare mellan de unga som deltar och de som inte deltar i det politiska samtalet.

9.3.1. Insatser för att främja ungas politiska deltagande

Ungdomsråd är ett exempel på en form för deltagande för unga som finns i de flesta kommuner i dag. Syftet med ungdomsråden är att verka för samtliga unga i en kommun genom att representera dem i olika sammanhang. Huvuduppgiften för ungdomsråden handlar om att företräda unga i sammanhang där ungdomsrepresentation är önskad.31 Viss kritik har riktats mot ungdomsråden, exempelvis att de bara representerar en liten del av de unga i en kommun. Kritiken handlar också om att ungdomsråden riskerar att innebära särlösningar för ungas inflytande och att ungas rätt till inflytande i andra sammanhang på så sätt begränsas.32 SKR framhåller i en skrift till kommunerna om ungdomars politiska inflytande att det är viktigt att kommunen faktiskt menar allvar med att involvera de unga när kommunen bjuder in till dialog. Det handlar då om att inte bara fokusera på specifika ungdomsfrågor utan att involvera de unga i alla typer av kommunala frågor.33

Det genomförs också olika typer av statliga insatser för att öka ungas deltagande i politiken. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har regeringens uppdrag att fördela stöd

30 Amnå, E., Ekström, M. och Stattin, H. (2016), Ungdomars politiska utveckling. 31 Waara, P., Rüdiger, J. och Svensson, L. (2010), Ungas organisering över tid – unga för sig

själva eller tillsammans med vuxna? Utgiven av föreningen Astrid Lindgrens Hembygd.

32 Ibid. 33 SKL (2014), Ungas inflytande och delaktighet – inspirationsskrift för förtroendevalda.

till olika ungdomsorganisationer och att följa upp de insatser som görs för att genomföra ungdomspolitiken i stort. MUCF hade 2014– 2017 i uppdrag att genomföra insatser i syfte att fler unga ska ta på sig uppdrag som politiskt förtroendevalda och motverka att unga politiker lämnar sina uppdrag i förtid. MUCF tog bl.a. fram en skrift med rekommendationer till de politiska partierna lokalt om vad de kan göra för att öka antalet unga i politiken.34 Rekommendationerna handlar om att

  • partierna ska se över valberedningens arbete så att unga verkligen har möjlighet att kandidera till förtroendeuppdrag,
  • att partierna ska ha en övergripande öppen attityd till unga som vill engagera sig,
  • att partierna ska kommunicera på ett sätt som gör att budskapet även når unga,
  • samt att partimöten och liknande ska ägna tid åt att diskutera ideologi och inte bara kommunal sakpolitik eftersom många ungas ingång till partipolitiken är ideologiska frågor.

MUCF har också inom ramen för uppdraget samarbetat med fem kommuner (Håbo, Jönköping, Landskrona, Skövde och Uddevalla) för att ta fram och testa metoder för att stärka ungas inflytande.35 De fem kommunerna har kartlagt sina förutsättningar för att öka ungas deltagande i kommunpolitiken och genomfört satsningar för att öka deltagandet. Kommunerna har fört dialog med unga och utifrån detta kunnat dra slutsatser om att unga ser kommunpolitiken som alltför vuxenstyrd och att den inte sker på ungas villkor.36

9.4. Sammanfattande slutsatser

Kommunernas kapacitet och funktionssätt är beroende av att den kommunala demokratin fungerar som det är avsett. Det mest grundläggande är att det finns personer i kommunerna som är villiga att ta på sig förtroendeuppdrag. Undersökningar visar att människor i all-

34 Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2016), 5 steg för att få fler unga i ert parti. 35 Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017), Fler unga i politiken, delrapport om att stärka ungas inflytande i de demokratiska processerna. 36 Ibid.

mänhet är beredda att ta på sig förtroendeuppdrag. Trots det finns det uppenbara skillnader mellan kommuner när det gäller rekrytering till förtroendeuppdrag.

För valet 2018 framkommer ett mönster av att mycket avlägset belägna landsbygdskommuner har svårast att hitta kandidater till de kommunala förtroendeuppdragen. I kommunkategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner saknade samtliga kommuner kandidater på någon av partiernas valsedlar till kommunvalet. Det kan tyda på att framför allt de befolkningsmässigt små och avlägset belägna kommunerna har särskilt svårt att rekrytera personer till lokala förtroendeuppdrag.

En viktig faktor för rekrytering till förtroendeuppdrag är de förtroendevalda har bra villkor för att t.ex. kunna kombinera det politiska uppdraget med annan sysselsättning och/eller familjeliv. De förtroendevaldas villkor var bl.a. något som uppmärksammades av 2014 års demokratiutredning, vilket ledde till ett antal konkreta förändringar. En aspekt av de förtroendevaldas villkor som fått större uppmärksamhet på senare tid är det faktum att hot och trakasserier mot politiker har ökat de senaste åren, inte minst via sociala medier.

Lokal mediebevakning är avgörande för att invånarna i en kommun ska få kunskap om den politik som bedrivs i kommunen och på så sätt kunna utkräva ansvar av förtroendevalda. Det finns dock tydliga tecken på att den lokala medienärvaron minskar, vilket i sin tur kan bli ett hinder för en väl fungerande lokal demokrati.

Utredningen har också belyst de ungas deltagande i politiken samt nya former och kanaler för politiskt engagemang som påverkar partiernas möjlighet att rekrytera nya medlemmar. Ungdomsperspektivet är viktigt att belysa eftersom ungas deltagande är centralt för att garantera rekryteringen till förtroendeuppdrag i kommunerna på längre sikt.

10. Andra typer av utmaningar för kommunerna

I de föregående fyra kapitlen har de utmaningar som kommunerna står inför i termer av demografisk utveckling, ekonomiska förutsättningar, kompetensförsörjning och demokrati behandlats. Dessa utmaningar får stora effekter på kommunernas funktionssätt, kapacitet och verksamhet. Kommunerna har i relativt stor utsträckning möjlighet att styra och fatta beslut som gör att de på ett bättre sätt kan möta och parera effekterna av dessa utmaningar. Det finns dock undantag; skilda territoriella förutsättningar är t.ex. per definition svåra, för att inte säga omöjliga för kommunerna att styra över. Det finns även ytterligare utmaningar som påverkar kommunernas handlingsutrymme och kapacitet där möjligheterna för kommunerna att påverka effekterna är begränsade.

I följande kapitel redogör Kommunutredningen för de utmaningar och möjligheter som kommunerna står inför kopplade till migration och integration, skillnader i lokal attraktionskraft och socioekonomiska förutsättningar samt effekter av och anpassning till klimatförändringarna.

10.1. Migration och integration som utmaning och möjlighet

Under 2015 sökte drygt 160 000 personer asyl i Sverige. Därefter har antalet sjunkit kraftigt till strax över 25 000 personer 2017.1 Sedan 1945 är det endast under fyra år som Sverige har tagit emot fler än 50 000 asylsökande per år; exempelvis sökte drygt 80 000 personer asyl

1 Källa: Migrationsverket.

i Sverige 1992, främst som en följd av kriget i före detta Jugoslavien. Om man bortser från dessa fyra enskilda år har mottagandet varierat mellan knappt 6 000 och 44 000 asylsökande per år.2

Flyktingmottagande och etablering av nyanlända påverkar kommunerna i stor utsträckning, inte minst genom ökade behov av bostäder, skola och omsorg. Svårigheter att förutse behov innebär svårigheter för kommunerna att planera och dimensionera sin verksamhet, och de senaste åren har kommunerna tillskjutits extra stöd från staten med anledning av flyktingsituationen.3

Ett antal nya kommuninvånare innebär också möjligheter för kommunerna, inte minst ur ett kompetensförsörjningsperspektiv. En väl fungerande etablering leder till ökade möjligheter att klara den framtida kompetensförsörjningen.

10.1.1. Ojämn fördelning över landet av asylsökande och nyanlända

Under 2017 var det framför allt mindre landsbygdskommuner som i proportion till sin befolkning tog emot störst antal asylsökande, se figur 10.1.4 Även när det gäller nyanlända, dvs. personer som fått uppehållstillstånd, har mindre landsbygdskommuner tagit emot flest i proportion till sin befolkning, se figur 10.2.5 Figur 10.1 visar att det framför allt är mindre kommuner i Norrbotten, Jämtland och Värmland men även i Västmanland, Småland och delar av Västra Götaland som har tagit emot fler än 14 asylsökande per 1 000 invånare. Värt att notera är att variationen är relativt stor i den grupp kommuner som har tagit emot allra flest asylsökande; från 14 asylsökande till 60 asylsökande per 1 000 invånare. Det geografiska mönstret när det gäller antal nyanlända per 1 000 invånare (figur 10.2) är relativt likt mönstret för asylsökande, även om det finns vissa skillnader.

2SOU 2018:22. 3Prop. 2017/18:1 utgiftsområde 25 s. 18. 4SOU 2018:22 s. 190. 5 Ibid.

Figur 10.1 Antal asylsökande per 1000 invånare 2017

Källa: Migrationsverket och Statistiska centralbyrån (SCB). Mottagandeutredningens beräkningar.

Figur 10.2 Antal nyanlända invandrare per 1 000 invånare 2017

Källa: Migrationsverket och SCB. Mottagandeutredningens beräkningar.

Under lång tid sköttes mottagandet genom frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna. Överenskommelserna omfattade först både asylsökande och nyanlända, sedan enbart nyanlända. Personer som sökte asyl eller som hade beviljats uppehållstillstånd skulle främst slussas till de kommuner som hade goda boende- och arbetsmarknadsmässiga förutsättningar att ta emot asylsökande och nyanlända. Överenskommelserna visade sig dock inte vara ett tillräckligt effektivt verktyg för att få fram det antal platser för asyl-

sökande och nyanlända som behövdes.6 År 2015 beslutade riksdagen därför om införandet av lag (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, den s.k. bosättningslagen. Den nya lagstiftningen innebar att alla kommuner är skyldiga att ta emot nyanlända.

Bosättningslagen, som trädde i kraft den 1 mars 2016, har haft vissa utjämnande effekter mellan kommunerna, men i stor utsträckning kvarstår den ojämna fördelningen över landet. En förklaring är att fördelningen styrs av var Migrationsverket hyr boenden för asylsökande. Fördelningen påverkas också av var asylsökande som väljer att ordna ett eget boende bosätter sig. Dessa faktorer har även stor betydelse för var i landet nyanlända invandrare bosätter sig. Tidigare valde asylsökande och nyanlända främst att ordna eget boende i storstadskommuner. Det har dock skett en förändring på senare år och i dag bor asylsökande och nyanlända invandrare framför allt i kommuner där Migrationsverket har ordnat boenden. Den ojämna fördelningen av nyanlända invandrare över landet har på det viset förstärkts.7

10.1.2. De nyanlända flyttar vidare till storstadskommuner

Det höga mottagandet av asylsökande och nyanlända i landsbygdskommuner innebär en utmaning men är också en möjlighet för små, krympande kommuner att öka sitt invånarantal. Det finns stora förhoppningar om att nyanlända invandrare varaktigt ska bosätta sig och arbeta i den kommun som de först kommit till. Arena för Tillväxt och Sweco har gjort en undersökning av i vilken utsträckning dessa förhoppningar har infriats.8 Undersökningen har gällt hur den grupp av utomeuropeiska invandrare som anlände 2010–2014 har förflyttat sig inom Sverige, den s.k. sekundäromflyttningen. Resultatet av undersökningen illustreras i figur 10.3 och visar att det sker en omfattande sekundäromflyttning.

6SOU 2018:22. 7 Ibid. 8 Arena för Tillväxt och Sweco (2018), Sveriges nya geografi.

Figur 10.3 Kvarvarande efter boendekommun 31 december 2017 dividerat med kvarvarande efter invandringskommun vid ankomsten 2010–2014, multiplicerat med 100

Källa: Arena för Tillväxt och SCB.

Figur 10.3 visar hur den grupp utomeuropeiska invandrare som anlände 2010–2014 och som inte har utvandrat varaktigt sedan dess har förflyttat sig. Figuren visar kvoten mellan antalet kvarvarande efter boendekommun den 31 december 2017 och kvarvarande efter invandringskommun vid ankomsten till Sverige. Om en kommun har ett indexvärde på 100 innebär det att antalet kvarvarande personer i den undersökta populationen var lika stort den 31 december 2017 som antalet personer som invandrade 2010–2014. Ett indexvärde på exempelvis 135 innebär att antalet personer i undersökningspopulationen har ökat med 35 procent i kommunen jämfört med antalet

som invandrade till kommunen. Värden under 100 betyder färre kvarvarande boende jämfört med antalet som invandrade. Ju mer talet understiger 100, desto färre är antalet kvarvarande boende jämfört med antalet invandrade.9

Skillnader i sekundäromflyttningen mellan olika typer av kommuner tyder på att tillgängligheten till arbetsplatser och bostäder har stor betydelse för flyttmönstret. Sekundäromflyttningen har generellt sett varit mer omfattande till regioner där utsikterna på arbetsmarknaden är bättre. Att sekundäromflyttningen är mer omfattande till storstädernas pendlingskommuner än till storstadskommunerna beror till stor del på tillgången på bostäder.

I norra Sverige, där sekundäromflyttningen har varit negativ, skiljer kommuner i Umeås lokala arbetsmarknadsregion ut sig genom att de har en positiv sekundäromflyttning (indexvärde mellan 100,1 och 135). Andra kommuner med positiv sekundäromflyttning utanför storstadsregionerna är Ljungby, Markaryd, Gnosjö, Emmaboda, Nybro och Kalmar.

Landsbygdskommuner är den typ av kommuner som i minst utsträckning behåller de utomeuropeiskt födda. Bland kommuner som i störst utsträckning tappar de nyanlända till andra kommuner finns många bruksortskommuner och glesa inlandskommuner i norra Sverige. Landsbygdskommuner med en besöksnäring har emellertid större möjligheter än andra landsbygdskommuner att behålla nyanlända i sin kommun, ofta med hjälp av nystartsjobb som innebär att arbetsgivare som anställer en nyanländ person får ekonomisk ersättning från Arbetsförmedlingen.

Även närheten till släktingar och personer från samma land är en faktor som avsevärt påverkar valet av bostadsort för många utomeuropeiska invandrare. Denna faktor leder till stor del till att man flyttar till storstadsregioner.

Det återstår att se i vilken utsträckning som införandet av lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning (bosättningslagen) kommer att påverka de nyanländas sekundäromflyttning. Den undersökning som Arena för Tillväxt och Sweco låtit genomföra visar emellertid att det stora flertalet utomeuropeiska invandrare förr eller senare flyttar till större orter, vilket innebär att det inte är troligt att den ökade migrationen blir en avgörande vändpunkt för kommuner med minskande befolkning.

9 Arena för Tillväxt och SWECO (2018), Sveriges nya geografi.

10.1.3. Mottagande och etablering av asylsökande och nyanlända invandrare

År 2010 tog staten över ansvaret för samordning av introduktion av flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga från kommunerna. Syftet med det som kom att kallas etableringsreformen var att åstadkomma en snabbare etablering på arbetsmarknaden genom att arbete skulle prioriteras och genom att Arbetsförmedlingen fick ansvar för koordinering av insatserna.10 Sedan etableringsreformen genomfördes har flera aktörer uppmärksammat att regelverket för etableringsuppdraget är svårt att tillämpa och onödigt arbetskrävande att administrera. Dessutom har andelen personer som har kommit i arbete och studier varit relativt låg; andelen har legat på i genomsnitt drygt 20 procent per år 2013–2017.11

När det gäller satsningar för att slussa in nyanlända på arbetsmarknaden handlar det t.ex. om olika typer av validering för nyanlända arbetssökande som har utbildning inom ett visst yrke. Mottagandeutredningen konstaterar att den tid som det tar för nyanlända med uppehållstillstånd att etablera sig på arbetsmarknaden har blivit kortare, delvis beroende på att arbetsmarknaden har utvecklat sig positivt som ett resultat av högkonjunktur.12

En aspekt som innebär utmaningar från kommunernas perspektiv är vilka förutsättningar att planera verksamheten och mottagande som kommunerna har. Det är svårt att ha en överblick över hur många nyanlända invandrare som kommer till kommunen och hur många som kommer att flytta vidare till en annan kommun. Från kommunernas perspektiv innebär de stora svängningarna i antalet invånare påfrestningar på verksamheterna i kommunerna. På kort tid behöver olika typer av samhällsservice ordnas, t.ex. förskolor, skolor, svenska för invandrare (sfi), vård och omsorg, individ- och familjeomsorg och bostäder. Det innebär ökade krav på såväl personella som ekonomiska resurser. På samma gång innebär nya invånare möjligheter för kommunerna, inte minst ur ett kompetensförsörjningsperspektiv. Att etableringen fungerar väl och att de nyanlända får goda möjligheter att utbilda sig eller validera tidigare utbildning blir dock avgörande för om de kan komma in på arbetsmarknaden.

10Prop. 2009/10:60 och SOU 2018:22. 11SOU 2018:22. 12 Ibid.

Mottagandeutredningen lämnade i sitt slutbetänkande13 en rad förslag som tar sikte på att underlätta mottagandet av asylsökande och nyanlända. Huvudförslaget bygger på att staten, kommunerna och regionerna gemensamt sköter mottagandet med en tydlig ansvarsfördelning och ordning för finansiering. Om förslagen genomförs skulle kommunerna få ett större inflytande över planeringen av boenden för asylsökande och nyanlända jämfört med i dag.

Regeringen föreslog i juni 2019 att asylsökandes möjligheter att bo i eget boende ska begränsas i vissa områden. Förslaget innebär att om en asylsökande på egen hand ordnar bostad i ett område med socioekonomiska utmaningar, ska hen som huvudregel inte ha rätt till dagersättning eller särskilt bidrag enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl.14 Riksdagen röstade i november 2019 ja till regeringens förslag och lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2020.

Mottagandeutredningen lade också fram ett alternativ till sitt huvudförslag enligt vilket staten tar ansvar för boende och tidiga insatser till samtliga asylsökande, vilket ger mer geografiskt koncentrerade lösningar än när samtliga kommuner delar på uppgiften att ordna boende och tidiga insatser.15

Mottagandeutredningens förslag till nytt system för ersättning till kommunerna

Grunden till systemet för ersättning till kommuner och regioner för deras åtagande inom mottagandet av nyanlända och asylsökande lades redan på 1980-talet och ersättningssystemet har sedan förändrats i takt med att mottagandet har förändrats. Detta har bl.a. fått till följd att systemet i dag rymmer en rad olika bestämmelser när det gäller ansökning, utbetalning och överklagande av ersättning. Vissa av ersättningarna är förutsägbara och ges utifrån absoluta villkor medan andra ersättningar ges i mån av tillgängliga medel. Det finns också schablonersättningar som innebär att den insats som ersättningen ska täcka kan kosta mer eller mindre än nivån på schablonen, men att den i genomsnitt är tänkt att täcka de faktiska kostnaderna.16

13SOU 2018:22 Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering och återvändande. 14Prop. 2019:2020:10. 15SOU 2018:2216 Ibid., s. 375 ff.

Mot bakgrund av att systemet för ersättning är tids- och resurskrävande för kommunerna och att det dessutom kan skapa problem med tilliten mellan stat och kommun föreslog Mottagandeutredningen ett nytt system för ersättning till kommunerna. En grundprincip för ersättningssystemet bör enligt Mottagandeutredningen vara att kommuner som tar emot många asylsökande eller nyanlända inte ska få sämre förutsättningar att klara av välfärdsuppdraget än kommuner som tar emot få asylsökande eller nyanlända. Enligt Mottagandeutredningens förslag ska ersättningarna vara förutsägbara och betalas ut så skyndsamt som möjligt, vilket i sin tur skulle innebära att kommunerna får lägre kostnader för administration. Förslaget bygger till största delen på schablonersättningar till kommunerna som ska betalas ut utan ansökan.

Mottagandeutredningen övervägde också om det är lämpligt att enbart ersätta kommuner och regioner för deras åtaganden inom mottagandet genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Eftersom utbetalningen av bidrag genom utjämningsystemet sker utan särskild ansökan skulle det kunna minska administrationen för kommuner och regioner men även för staten. Mottagandeutredningen gjorde dock bedömningen att en sådan förändring inte vara lämplig. Skälen till det var bl.a. att det är stora variationer på omfattning på och kostnader för mottagandet mellan enskilda år. Mottagandeutredningen menade att den eftersläpning som finns i det kommunalekonomiska utjämningssystemet skulle innebära att kommunerna får vänta allt för länge för att få ersättning för en ökning av antalet asylsökande.17

Lokala insatser för mottagande och etablering

Många mindre landsbygdskommuner har som visats ovan tagit emot ett stort antal asylsökande och nyanlända i förhållande till sin befolkning. Det har inneburit stora utmaningar för dessa små kommuner som ofta har låg kapacitet och liten beredskap att med kort varsel kunna tillhandahålla bostäder, skola, omsorg och vård till asylsökande och nyanlända. Många av dessa kommuner har dock visat prov på initiativförmåga för att underlätta etablering för asylsökande och nyanlända.

17 Ibid.

Civilsamhällets organisationer spelade också en viktig roll 2015 när över 160 000 personer kom till Sverige för att söka asyl. Många av civilsamhällets organisationer hade en väl uppbyggd beredskap i form av lokal förankring och stort medlemsantal och kunde därför agera snabbt och genomföra praktiska insatser för att hjälpa de människor som sökt sig till Sverige.18 Det civila samhällets organisationer kan vara ett viktigt komplement till kommunernas arbete med etablering av nyanlända, t.ex. genom ordnande av språkundervisning och sociala aktiviteter.

Graden av samverkan mellan kommun och civilsamhälle när det gäller etablering av nyanlända varierar dock mellan olika kommuner. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) visar i sin studie Flyktingmottagande – det civila samhällets roll och villkor att i knappt hälften (46 procent) av kommunerna tycks kommunen samverka med civilsamhället medan det i övriga fall (54 procent) inte verkar finnas någon sådan samverkan.19 Studien visar också att större kommuner samverkar med civilsamhällets organisationer i större utsträckning än mindre kommuner. Det skulle kunna bero på att kapaciteten att ägna sig åt samverkan med civilsamhällets organisationer helt enkelt är större i befolkningsmässigt stora kommuner.

10.1.4. Sammanfattande slutsatser

Flyktingmottagande och etablering av nyanlända innebär initialt sett kostnader för kommunerna, men på längre sikt kan det bidra till befolkningstillväxt, kompetensförsörjning och skatteintäkter i kommunerna. Många mindre kommuner med krympande befolkning ser också flyktingmottagande och invandring generellt som ett sätt att vända en negativ befolkningstrend i den egna kommunen. Studier visar dock att många asylsökande lämnar den kommun som de först kom till (som i många fall är en mindre kommun) för att etablera sig i en större kommun där förutsättningarna att hitta ett jobb eller utbildning är bättre.

Mottagande av asylsökande och nyanlända kan ses som en del av välfärdsuppdraget. Det är i stor utsträckning kommunerna som har den kompetens och kapacitet som krävs för att genomföra ett bra

18 MUCF (2016), Flyktingmottagandet – det civila samhällets roll och villkor. 19 Ibid.

mottagande. Även om det är kommunerna som har ansvaret för en stor del av de faktorer som är viktiga för ett framgångsrikt mottagande – tillgång till undervisning i svenska, utbildning på olika nivåer, bostäder osv. – så måste staten se till att de resurser och regelverk som krävs för att kunna genomföra ett bra mottagande i kommunerna finns på plats.

Systemet för ersättning till kommuner och regioner för deras åtagande när det gäller mottagande består av flera olika typer av ersättningar och medför stora administrationskostnader för kommunerna. Mottagandeutredningen föreslog därför i sitt betänkande en förändring av systemet så att merparten av ersättningarna till kommunerna ska betalas ut i form av schablonersättningar.

10.2. Lokal attraktivitet

Den lokala attraktiviteten är väsentlig för att såväl behålla invånare som att attrahera nya invånare till kommunen och för möjligheten att kunna rekrytera kompetent personal till såväl offentliga som privata arbetsplatser. Lokal attraktivitet är också avgörande för att utveckla besöksnäringen. Kommunen spelar en central roll i byggandet av lokal attraktivitet genom att den har ansvar för några av de faktorer som bidrar till att göra en plats attraktiv: tillgång till olika typer av bostäder, skolor, förskolor, lokal infrastruktur, fysisk planering, kultur och fritid osv. En förutsättning för att kommunen ska kunna spela den rollen är dock att kommunen har tillräcklig kapacitet att bedriva det långsiktiga och systematiska arbete som krävs.20

Forskningen skiljer som regel på hårda och mjuka faktorer när det gäller vad som skapar lokal attraktivitet. Till de hårda faktorerna räknas tillgång till råvaror, infrastruktur och andra lokaliseringsfördelar. Till de mjuka faktorerna hör att människornas har förtroende för varandra, vill samarbeta och är goda innovatörer och entreprenörer.21 Idén om de mjuka utvecklingsfaktorerna har fått ett stort genomslag men har även blivit kritiserad. En invändning är att det är svårt att veta vad som kommer först – samarbetsandan eller den ekonomiska utvecklingen.

20 Tillväxtverket (2019), Slutrapport avseende uppdraget med att den stärka den lokala attrak-

tionskraften. N2014/2591/RT

21 Syssner, J. (2018), Mindre många. Om anpassning och utveckling i krympande kommuner.

Människors flyttströmmar och boendepreferenser kan ses som en någorlunda rättvisande indikator på en kommuns eller en regions attraktionskraft. Det är till de större funktionella regionerna som människorna söker sig. Orsakerna verkar helt enkelt vara att de större regionerna har ett större utbud av arbetsplatser, utbildningsmöjligheter samt kultur och fritidsaktiviteter. Det är också värt att understryka att det är de yngre och högutbildade personerna som är mest rörliga. Nästan 9 av 10 av dem som flyttar mellan två kommuner är personer mellan 18 och 40 år. Det är ofta de större, växande platsernas attraktivitet i form av service och upplevelser som dessa yngre och välutbildade personer söker.22

10.2.1. Bostadsförsörjning och samhällsplanering

Tillgång till bostäder av olika typ och på olika prisnivåer är en viktig del i en plats attraktivitet. För glesa områden som ligger långt från större funktionella regioner kan det handla om att det är svårt att bygga nya bostäder på grund av att produktionskostnaderna överstiger marknadsvärdet på bostaden. För de växande storstadsområdena handlar det om att bygga tillräckligt många och tillräckligt billiga bostäder för att motsvara det behov som finns.

Kommunerna har en central roll när det gäller bostadsförsörjning och samhällsplanering, och det ställer stora krav på kommunernas kapacitet. Sedan 1940-talet har den svenska bostadspolitiken grundats på en uppgiftsfördelning där staten ansvarar för att rättsliga och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommunerna har ansvaret för planering och befogenheter för genomförande. Ansvaret för att hjälpa hushåll att finna en ändamålsenlig bostad givet deras förutsättningar ligger på kommunerna. Kommunerna har med andra ord ett förhållandevis stort ansvar för bostadsförsörjningen, vilket i sin tur ställer krav på kommunernas kapacitet, både att planera för och finansiera nybyggnation och att förvalta det befintliga bostadsbeståndet.

Kommunernas utvecklingsmöjligheter påverkas också i hög grad av andra aspekter av samhällsplanering, t.ex. att människor och företag i kommunen har tillgång till väl fungerande infrastruktur och

22 Mellander, C. och Bjerke, L. (2017), ”De ungas flykt till staden” i Syssner, J., Häggroth, S. och Ramberg, U. (red.) Att äga framtiden.

transportsystem. Infrastrukturen utvecklas i hög grad genom beslut på nationell och regional nivå, men kommunerna har möjligheter att påverka dessa beslut om kommunen själv har en översiktsplanering som innehåller strategiska överväganden om bebyggelsen och markanvändningen i stora drag.

Obalans på bostadsmarknaden i flertalet kommuner

Boverkets bostadsmarknadsenkät 201823 visar att 243 kommuner har brist på bostäder varav 193 kommuner anger att underskottet på bostäder kommer att bestå om tre år. Situationen på bostadsmarknaden är särskilt problematisk för grupper som är nya på bostadsmarknaden, framför allt unga och nyanlända, men även för äldre som vill flytta till en mindre och mer anpassad bostad. Sämst är situationen för personer med funktionsnedsättning enligt enkäten, där 169 kommuner uppger att det saknas tillräckligt med bostäder med särskild service för personer med funktionsnedsättning.24 I många kommuner finns det även ett stort underskott av särskilda boendeformer för äldre; det gäller inte minst i kommuner med en åldrande befolkning och långa avstånd till olika former av service.

Kommuner med en minskande befolkning kan under vissa förutsättningar få stöd av Statens Bostadsomvandlings AB för att omvandla fastigheter till nya användningsområden, t.ex. till lägenheter för äldre.25

Förutom stöd genom Statens Bostadsomvandling AB finns en statlig kreditgaranti för byggande av egnahem eller hyresbostäder. Boverket ansvarar för prövning och utbetalning av kreditgarantin som skrivs mellan långivaren och Boverket. Syftet med garantin är att främja att fler bostäder kan byggas genom att underlätta finansiering i områden med låga marknadsvärden. Kreditgaranti kan lämnas med högst 90 procent av det bedömda marknadsvärdet för egna hem. I områden med låga marknadsvärden får kreditgarantins belopp motsvara ett schablonberäknat belopp som innebär 90 procent av pro-

23 Boverket (2018), Bostadsmarknadsenkäten. 24 Boendeformer med särskild service enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) finns i form av gruppbostad, servicebostad och särskilt anpassad bostad, se Boverket (2018) Bostadsmarknadsenkäten. 25 Se Statens Bostadsomvandling AB, www.sbo.se. Hämtat 2020-01-14.

duktionskostnaden dock högst 16 000 kronor per kvadratmeter uppvärmd boarea. Kreditgarantin omfattar både ny- och ombyggnation.26

Enligt Boverkets bedömning behöver det tillkomma 67 000 bostäder per år fram till 2025 för att svara mot befolkningsökningen, men den största ökningen bör ske de närmaste åren för att möta det ackumulerade behovet.27

Kommuner med god tillgång till infrastruktur och bra kommunikationer har generellt sett bättre förutsättningar att möta efterfrågan på bostäder än kommuner med minskande befolkning och få arbetstillfällen.

Hindren för ett ökat bostadsbyggande i hela landet kan i hög grad sökas i de höga produktionskostnaderna. I många delar av landet försenas också igångsättningen av olika bostadsprojekt av att olika allmänna intressen står emot exploateringsintresset. I Göteborgsregionen har t.ex. osäkerheten om kommande infrastrukturinvesteringar verkat hämmande på bostadsproduktionen.28

I glesa områden handlar det ofta om att produktionskostnaderna överstiger marknadsvärdet på bostaden. Den parlamentariska landsbygdskommittén menade att den statliga kreditgarantin vid byggande av bostäder som beskrivs ovan inte skapar tillräckligt gynnsamma förutsättningar för byggande eller ombyggnad av bostäder i landsbygderna. Därför föreslog landsbygdskommittén att regeringen skulle utreda om långivning till boende i landsbygderna kan underlättas genom införande av särskilda landsbygdslån för byggande av olika typer av bostäder i landsbygderna.29

Utredningen om förbättrad bostadsfinansierings identifierade i sitt betänkande Lån och garantier för fler bostäder30 ett behov av en översyn av Bokföringsnämndens allmänna råd om årsredovisning och koncernredovisning (BFNAR 2012:1). Utredningen menade att ned-

26 Förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. 27 Boverket (2018), Bostadsmarknadsenkäten. 28 Ibid. 29SOU 2017:1 I juni 2018 gav regeringen Boverket i uppdrag att ta fram förslag på åtgärder som kan underlätta finansieringen av bostadsbyggande i landsbygderna. I sin slutrapport i mars 2019 redogjorde Boverket för ett förslag som innebär ett statligt topplån utöver banklån för ny- och ombyggnad av egnahem. Om en framtida försäljning av fastigheten inte täcker topplånet delas förlusten mellan staten, kommunen och hushållet. Boverket bedömde också att det föreslagna statliga topplånet, med vissa anpassningar, skulle kunna tillämpas även för byggande av andra upplåtelseformer än egnahem. Se Boverket (2019), Finansiering av ny- och

ombyggnad av bostäder på landsbygden, rapport 2019:11.

30SOU 2017:108.

skrivningsreglerna upplevs som ett hinder för bostadsbyggande på svagare marknader och för mindre aktörer. Med anledning av detta gav regeringen i september 2019 Bokföringsnämnden i uppdrag att se över nämndens allmänna råd till 4 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) rörande redovisningen av anskaffningsvärde, avskrivning och nedskrivning av materiella anläggningstillgångar.31 Uppdraget ska redovisas senast den 1 maj 2020.32

Regeringen aviserade dessutom i budgetpropositionen för 2020 ett nytt stöd till byggemenskaper (se förordning [2019:676] om stöd till byggemenskaper som trädde i kraft den 1 januari 2020).

Sociala och ekonomiska effekter av bostadsbristen

Bostadsbristen innebär att det tar längre tid för grupper som står utanför bostadsmarknaden att etablera sig på bostadsmarknaden. Boverket har konstaterat att bristen på hyresrätter med låg hyra framstår som det mest betydande etableringshindret.33 Lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända för bosättning ökar också trycket på kommunerna att få till stånd fler bostäder. Den nya lagen innebär att kommunerna i större utsträckning måste beakta mottagandet av nyanlända i sin planering för bostadsförsörjning.

Det finns flera tecken på att segregationen i Sverige har ökat under lång tid och att antalet områden med socioekonomiska utmaningar har blivit fler. Även om det går att skönja vissa positiva tecken i utvecklingen under senare tid är skillnaderna i levnadsvillkor mellan olika bostadsområden ofta mycket stora när det exempelvis gäller inkomst, arbetslöshet, skolresultat, hälsa, otrygghet och valdeltagande. Segregationen är inte bara en företeelse i de tre storstadsregionerna; den förekommer även i andra större och mindre städer.34

Den alltför låga bostadsproduktionen får inte bara sociala konsekvenser. Även förutsättningarna för ekonomisk utveckling påverkas av bostadsbristen. Om inte företagen kan rekrytera den personal de behöver på grund av svårigheten att finna en bostad, påverkar detta företagens utvecklingsmöjligheter negativt. Detta gäller inte bara de

31 Exempel på materiella anläggningstillgångar är mark och byggnader. 32 Fi2019/03123/S3. 33 Boverket (2014), Etableringshinder på bostadsmarknaden, rapport 2014:33, s. 15. 34 Regeringskansliet (2018), Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation.

växande regionerna; problemet med bostadsbrist som hämmar företagens utveckling finns även i mindre kommuner.

10.2.2. Kommunal fysisk planering

Kommunernas förutsättningar att bedriva en strategisk planering varierar mycket kraftigt och det är uppenbart att de många mindre kommunerna har sämre förutsättningar än de större kommunerna att bedriva en sådan planering. Med tanke på den fortgående regionförstoringen är det emellertid väsentligt att de mindre kommuner som finns inom de växande städernas pendlingsomland kan medverka i de strategiska överväganden som sker inom deras funktionella region.

Plan- och bygglagen (2010:900), PBL, styr kommunernas fysiska planering av mark och vatten. Enligt PBL är kommunerna ålagda att ta fram en översiktsplan och kan även reglera mark- och vattenanvändning genom detaljplan och områdesbestämmelser. Det finns enligt Boverket stora skillnader i kommunernas sätt att utforma sina översiktsplaner. En del kommuner redovisar enbart fysiska förhållanden i översiktsplanen som fortfarande har karaktär av markanvändningsplan.35 Översiktsplanens roll som vägledande dokument för kommunens utveckling, bl.a. i regionala sammanhang, används därmed inte fullt ut.

Boverket tar även upp problemet med bristande resurser i kommunerna. Enligt Boverket har främst de små kommunerna små planeringsresurser, vilket därtill måste delas mellan översikts- och detaljplanering. Det förekommer även att kommuner saknar egen kompetens för översiktsplanering och därför måste förlita sig på externt konsultstöd.36

Översiktsplaneutredningen hade i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen (dir. 2017:6).

35 Boverket (2014), Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts-

planering, rapport 2014:15.

36 Ibid.

I december 2019 lade regeringen fram propositionen En utveck-

lad översiktsplanering37 som baseras på Översiktsplaneutredningens

betänkande.38 Propositionen innehåller förslag som syftar till att säkerställa en bättre kontinuitet i översiktsplaneringen. Regeringen föreslår att kommunen i början av varje mandatperiod ska anta en planeringsstrategi. I strategin ska kommunfullmäktige bedöma om översiktsplanen är aktuell och ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen. Planeringsstrategin föreslås ersätta de nuvarande kraven på aktualitetsprövning av översiktsplanen.

Regeringen föreslår även ändrade bestämmelser om översiktsplanens innehåll, t.ex. tydligare krav på innehållet syftar till att underlätta dialogen mellan staten och kommunen om hur bebyggelsen ska utvecklas.

Fysisk planering och regionalt tillväxtarbete kopplas samman

Kommunal samverkan inom fysisk planering sker i huvudsak i andra former än regionplanering enligt PBL. Vissa samarbeten har resulterat i gemensamma översiktsplaner mellan kommuner (t.ex. Linköping-Norrköping respektive Falun-Borlänge). På flera håll samverkar kommunerna inom plan- och bebyggelseområdet, exempelvis genom att ta fram gemensamt planeringsunderlag eller att inrätta gemensamma nämnder. Det förekommer också flera samarbeten vad gäller fysisk planering med infrastruktur, kollektivtrafik och utvecklingsfrågor. Syftet kan i dessa fall vara att uppnå gemensamma positiva effekter, bidra till bättre funktionella samband eller att stärka arbetsmarknaden.

Under senare tid har arbeten också bedrivits med att på olika sätt koppla samman de kommunala översiktsplanerna med det regionala tillväxtarbetet. Exempelvis har en regionplan och en regional utvecklingsstrategi för Stockholms län utarbetats i ett och samma dokument. I Örebro län har kommunernas översiktsplaner kopplats samman med den regionala utvecklingsstrategin genom en regional översiktsplan. I Skåne har en strukturbild upprättats som innehåller både fysiska perspektiv och andra utvecklingsaspekter.

37Prop. 2019/2020:52. 38SOU 2018:46En utvecklad översiktsplanering.

Bostadsplaneringskommittén föreslog i sitt betänkande En ny

regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning 39

att en obligatorisk regional fysisk planering skulle införas i hela landet. I den efterföljande propositionen40 föreslog regeringen att nya bestämmelser om regional fysisk planering skulle ersätta bestämmelserna om regionplanering i PBL. Lagändringarna antogs av riksdagen och trädde i kraft den 1 januari 2019. De nya bestämmelserna i PBL innebär, till skillnad mot förslaget från Bostadsplaneringskommittén, att tillämpningen av de nya reglerna begränsas till Stockholms län och Skåne län. Regeringen anförde dock i propositionen att regional fysisk planering, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i landet, bör införas i fler län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns41. Enligt de nya reglerna för regional planering är regionerna i Stockholms och Skåne län ansvariga för den regionala fysiska planeringen inom sina respektive län. Uppgifterna innefattar bl.a. att upprätta ett förslag till regionplan.

10.2.3. Tillgång till kommersiell och offentlig service

God tillgång till kommersiell och offentlig service är en av flera grundläggande förutsättningar för lokal attraktivitet och utveckling i hela landet. För att det ska vara möjligt att leva och driva företag i såväl tätorter som gles- och landsbygder behöver det finnas service i närområdet för de boende och för företagen – både sådan service som kräver fysisk tillgång och sådan service som kan utföras med hjälp av digital teknik. Vissa delar av serviceutbudet, t.ex. skolor, barnomsorg och äldreomsorg, kan kommunerna själva påverka i stor utsträckning. I andra delar, framför allt den del av hälso- och sjukvården som är regionernas ansvar samt när det gäller kommersiell och statlig service, är kommunerna beroende av beslut som fattas av andra aktörer. Eftersom det är hela serviceutbudet som skapar förutsättningar för lokal attraktivitet så är det i denna genomgång relevant att lyfta även den service som kommunerna inte har direkt rådighet över.

39SOU 2015:59. 40Prop. 2017/18:266. 41Prop. 2017/18:266 s. 39.

Kommersiell service

Tillgång till kommersiell service t.ex. dagligvarubutiker, betaltjänster, apotekstjänster, postservice och tillgång till drivmedel – är en central faktor för att individer och företag ska kunna etablera sig och verka på en ort. Det särskilda driftstödet till små butiker i gles- och landsbygdsområden som infördes 2016 har medverkat till att bromsa en fortsatt nedläggning av butiker i särskilt utsatta områden.42 Om en dagligvarubutik läggs ned får detta ofta konsekvenser för annan service, eftersom det är vanligt att butikerna är ombud för exempelvis apoteksvaror samt ansvarar för post- och pakettjänster.

Vad gäller tillgång till drivmedel så är nätet av drivmedelsstationer relativt stabilt efter en lång period av nedläggningar. Det är dock osäkert i vilken utsträckning övergången till nya drivmedel kommer att påverka utbudet och tillgången i gles- och landsbygdsområdena.

Företag och boende i gles- och landsbygder är mycket beroende av en väl fungerande post- och paketservice. Det statligt ägda Postnord är genom sitt nät av lantbrevbärarlinjer den enda aktören på den avreglerade postmarknaden som har ett mer omfattande servicenät utanför tätorterna.43

Kommunal och regional service

Närhet till barnomsorg och grundskola med bra kvalitet är en viktig faktor för många familjer vid val av boendemiljö. Antalet grundskolor har minskat betydligt sedan mitten av 1990-talet. Förändringarna är en anpassning till en minskad befolkning och mindre barnkullar i många kommuner. I gles- och landsbygdsområden minskade antalet skolor kraftigt under andra halvan av 1990-talet; nedgången avtog emellertid i början av 2000-talet.

Under de senaste åren har antalet små skolor med färre än 50 elever minskat avsevärt – från 975 skolor 2014 till 800 skolor 2017. Med stor sannolikhet beror denna utveckling på att det varit ekonomiskt fördelaktigt att lägga ned småskolor och i stället skjutsa eleverna till större skolor. En möjlighet som diskuteras och som skulle kunna minska behovet av att lägga ner mindre skolor framför allt i glesa kommuner och i skärgårdskommuner, är att tillåta större inslag av

42 Tillväxtverket (2018), Tillgänglighet till kommersiell och offentlig service, rapport 0249. 43 Ibid.

fjärr- och distansundervisning. Det har även bedrivits försöksverksamhet med fjärrundervisning, t.ex. i Stockholms skärgård (i Värmdö kommun) och i norra Norrlands inland (inom Lapplands kommunalförbund).44 I september 2017 föreslog Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad bl.a. att fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen än i dag.45 Någon sådan ändring av regelverket har ännu inte genomförts. Användningen av fjärrundervisning är i dag begränsad till modersmål och till övrig språkundervisning. Fjärrundervisning får dessutom endast användas om det saknas behörig lärare eller om elevunderlaget är otillräckligt inom den aktuella skolenheten.46

Hälso- och sjukvård av god kvalitet är på samma sätt som annan service en viktig förutsättning för möjligheterna till boende och tillväxt i alla delar av landet. Många regioner har dock stora underskott i sin ekonomi och svårigheter med att rekrytera läkare och annan personal med rätt kompetens.

Enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, är patienter fria att välja mellan ett antal godkända vårdcentraler och mottagningar i primärvården. En uppföljning som myndigheten Tillväxtanalys redovisade 2015 visar att det fanns drygt 1 000 vårdcentraler i landet före vårdvalsreformen.47 Åren efter vårdvalsreformen ökade det totala antalet vårdcentraler betydligt men mest i de befolkningstäta områdena i landet och i områden där behoven av vårdcentraler är lägre.48

Kulturutbud och kulturskola

Tillgång till olika typer av kultur är också en viktig del av serviceutbudet som även bidrar till den lokala attraktiviteten. Befolkningsminskningen har inneburit att både kommersiella och offentliga kulturinstitutioner har blivit färre i gles- och landsbygdsområdena samt i mindre tätorter. Biblioteksstatistiken visar att cirka vart fjärde folkbibliotek lades ned 1995–2015.

44 Skolverket (2018), Redovisning av uppdrag om fjärrundervisning. U2015/04701/S 2015-10-01. 45SOU 2017:44 s. 373 ff. Fjärrundervisning definieras i 1 kap. 3 § skollagen (2010:800) som interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid. 46 Skolverket, www.skolverket.se/regler-och-ansvar/ansvar-i-skolfragor/fjarrundervisning. Hämtat 2019-09-30. 47 Tillväxtanalys (2015), Tillgänglighet till kommersiell och offentlig service 2014, rapport 2015:04. 48 Riksrevisionen (2014), Primärvårdens styrning – efter behov eller efterfrågan? RiR 2014:22.

När det gäller tillgång till kulturskola i kommunerna visade Myndigheten för kulturanalys att endast sju kommuner saknade en kulturskola 2017.49 Organisationen Kulturskolerådet genomförde en enkätundersökning under 2019 om kommunernas kulturskoleverksamhet. 40 procent (91 kommuner) av de svarande kommunerna såg framför sig en minskad resurstilldelning, vilket är en ökning i jämförelse med den enkätundersökning som Kulturskolerådet genomförde 2018, då endast 7 procent eller 31 kommuner svarade att de förväntade sig minskade resurser. Antalet kommuner som i enkätundersökningen svarar att det föreligger ett nedläggningshot ökade från 7 stycken 2018 till 14 stycken 2019.50

10.2.4. Statlig närvaro och service i kommunerna

Det finns olika aspekter på den statliga närvaron i kommunerna. Statlig närvaro handlar både om att service kan ges till medborgarna och att statliga arbetstillfällen kan skapas runt om i landet. Karaktären på den statliga servicen skiljer sig dock åt beroende på verksamhet. En lokal närvaro av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Skatteverket innebär att medborgarna har möjlighet att fysiskt söka upp lokala kontor och därigenom få tillgång till myndigheternas service och verksamhet. En allt större del av den offentliga servicen och kontakten med medborgarna kan dock skötas elektroniskt men möjligheten att besöka ett lokalt kontor kan upplevas som betydelsefull, särskilt för människor som av olika anledningar har begränsad tillgång till digitala lösningar. Men Försäkringskassans, Arbetsförmedlingens och Skatteverkets service skiljer sig från polisiär verksamhet som mer påtagligt handlar om medborgares grundläggande säkerhet och trygghet. Stora avstånd till närmaste polisstation innebär långa utryckningstider och att det är svårt för polisen att vara närvarande i olika delar av landet och i olika delar av en kommun. Att invånarna ska känna sig trygga där de bor och verkar är avgörande för den lokala attraktiviteten.

49 Myndigheten för kulturanalys (2017), En lägesbedömning i relation till de kulturpolitiska

målen, rapport 2017:2.

50 Kulturskolerådet (2019), Framtida möjligheter för kulturskolan. Resultat av en enkätstudie bland Sveriges musik- och kulturskolor 2019.

Kartläggning av statlig närvaro

Länsstyrelserna fick i mars 2019 regeringens uppdrag att kartlägga var i landet statlig service saknas, med syfte att kunna förstärka den statliga närvaron på rätt ställe. Kartläggningen visar att 220 statliga myndigheter är verksamma vid sammanlagt 2 930 arbetsställen runt om i Sverige.51 Det finns statliga arbetsställen i 275 av 290 kommuner – 15 kommuner saknar således helt statliga arbetsställen.52 Störst antal statliga arbetsställen per 1 000 invånare har Norrbotten, Västerbotten, Jämtland, Västernorrland, Gotland och Uppsala län. I absoluta tal har de tre storstadslänen flest antal arbetsställen. Nedbrutet på kommun har residensstäder och universitetsorter flest antal arbetsställen i absoluta tal.53

Regeringen gav 2019 Statskontoret i uppdrag att sammanställa planer för lokalisering av 10 statliga myndigheter.54 Statskontoret har kartlagt genomförda lokaliseringsbeslut 2014–2018 och planerade lokaliseringsbeslut fram till 2022. Med lokaliseringsbeslut avses antingen beslut om avveckling av all verksamhet i en kommun eller nyetablering av fasta arbetsställen eller kontor i en kommun där myndigheten inte bedriver verksamhet sedan tidigare. I sin kartläggning har Statskontoret, till skillnad från länsstyrelserna, även inkluderat kontor som tekniskt sett inte är arbetsställen, dvs. kontor som inte har egen fast anställd personal.

Under perioden 2014–2022 kommer antalet kontor för de 10 myndigheterna att minska från 1398 till 1187, vilket är en minskning med 211 kontor.55 För de flesta myndigheter är antalet kontor relativt stabilt över tid. Minskningen av myndighetskontor beror till största del på de genomförda och planerade förändringarna inom Arbetsförmedlingen och till viss del inom Lantmäteriet. I april 2019 fattade Arbetsförmedlingen ett inriktningsbeslut om att successivt avveckla verksamheten på 132 av Arbetsförmedlingens kontor 2019–2020.

51 Länsstyrelserna (2019), Kartläggning av statlig service och närvaro i länen. En samlad delredo-

visning.

52 De kommuner som saknar statliga arbetsställen är Nykvarn, Ydre, Aneby, Gnosjö, Mullsjö, Habo, Osby, Grästorp, Essunga, Gullspång, Töreboda, Hjo, Gagnef, Orsa och Säter. 53 Länsstyrelserna (2019), Kartläggning av statlig service och närvaro i länen. En samlad delredo-

visning.

54 Dessa 10 statliga myndigheter var Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Lantmäteriet, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Trafikverket 55 Statskontoret (2019), Planerad lokalisering av statlig verksamhet. En kartläggning av tio större

myndigheter, 2019:13.

I december 2019 aviserade regeringen att den planerade reformeringen av Arbetsförmedlingen kommer att skjutas upp till 2022. Reformens innehåll och inriktning har också förändrats, reformen ska t.ex. baseras på att fristående aktörer utför fler av Arbetsförmedlingens uppgifter men reformen ska inte vila på Lagen om valfrihetssystem, LOV. I stället ska den eller de upphandlingsformer som är mest ändamålsenliga för respektive tjänst användas. Enligt regeringen ska samverkan med kommuner, myndigheter och andra aktörer säkerställas och kommunernas insatser ska tas tillvara.56 I regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen för 2020 står att det är viktigt att Arbetsförmedlingen säkerställer, och vid behov återställer, lokal närvaro på samtliga orter där Arbetsförmedlingen har genomfört eller planerar nedläggning. Detta kan ske till exempel i myndighetens egen regi med egna kontor eller i samarbete med kommuner eller genom deltagande vid statliga servicekontor.57

Mot bakgrund av aviserade förändringar i reformeringen av Arbetsförmedlingen är det oklart i vilken utsträckning de planerade nedläggningarna av Arbetsförmedlingens kontor kommer att genomföras. Det är också oklart om de kontor där verksamheten avvecklats under 2019 kommer att öppnas igen.

För Trafikverket ökade antalet kontor 2014–2019 men de allra flesta fall handlar om etableringar i kommuner där Trafikverket redan har verksamhet. Ungefär 70 procent av kontorsnedläggningarna har skett i pendlingskommuner nära mindre och större städer under perioden 2014 till 2018.

Enligt Statskontorets kartläggning motiveras nedläggning i de flesta fall av att tillgången till service kan tillgodoses genom digitala tjänster, att myndigheten har svårt att hitta personal på orten, att kontoren är alltför små och att lokalerna inte varit ändamålsenliga.58Frågan om lokalisering är generellt sett myndigheternas eget ansvar men besluten påverkas av olika regelverk. Enligt förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering som trädde i kraft den 1 juni 2019 ska beslut om lokalisering eller avveckling av arbetsställen fattas av myndighetens ledning, och inför ett sådant beslut ska myndigheten också ta fram en konsekvensanalys. Konsekvens-

56 Regeringen (2019), Inriktning för det fortsatta arbetet med att reformera Arbetsförmedlingen, www.regeringen.se/4ae67d/contentassets/c468e4fd105941e48d5a7b0cfb6ad5a6/inriktningfor-det-fortsatta-arbetet-med-att-reformera-arbetsformedlingen.pdf. Hämtat 2019-12-18. 57 Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Arbetsförmedlingen. 58 Ibid.

analysen ska innehålla dels en beskrivning av konsekvenser för verksamheten, ekonomi och personal, dels en bedömning av de regionala konsekvenserna inom myndighetens ansvarsområden. Analysen ska också visa vilka alternativa möjligheter som finns att utveckla eller rationalisera myndighetens befintliga verksamhet i kommunen.

En konsekvens av kontorsnedläggningar är att möjligheterna till fysiska möten med myndighetsföreträdare minskar. En annan konsekvens är att möjligheterna att få anställning inom en statlig verksamhet där man bor minskar. Förutom att det innebär att arbetstillfällen försvinner och den lokala arbetsmarknaden blir mindre diversifierad, kan nedläggning av statliga servicemyndigheter även påverka kommunernas möjligheter till kontakt och samarbete med dessa myndigheter. Att staten med sina verksamheter drar sig undan från mindre kommuner påverkar också den lokala attraktiviteten negativt, vilket i förlängningen innebär att kompetensförsörjningen till såväl offentlig som privat sektor försvåras.

Etablering av fler servicekontor och omlokalisering av myndigheter

Statens servicecenter har från och med den 1 juni 2019 fått regeringens uppdrag att ansvara för en samlad organisation för lokal statlig service; tidigare delade Skatteverket och Försäkringskassan på huvudmannaskapet för de enskilda servicekontoren. Servicekontorsutredningen (SOU 2018:43) bedömde att det bör finnas ett servicekontor i varje FA-region. I september 2019 fanns totalt 113 servicekontor, varav det sydligaste i Trelleborg och det nordligaste i Kiruna. Servicekontoren erbjuder i dag service inom skatte-, folkbokförings-, socialförsäkrings- och pensionsområdet. Regeringen har föreslagit en ökning av anslaget till Statens servicecenter med 54 miljoner kronor 2019 i syfte att öppna fler servicekontor,59 och fyra kontor ska öppnas i FA-regioner60 som i dag helt saknar kontor, dvs. Storuman, Torsby, Vansbro och Åsele. 1 juli 2019 tecknade dessutom Arbetsförmedlingen och Statens Servicecenter ett serviceavtal med målet att föra över Arbetsförmedlingens kundtorgsverksamhet till servicekontoren. Ett pilotprojekt startade hösten 2019 i syfte att ta fram underlag inför en övergång av kundtorgens verksamhet till service-

59Prop. 2019/2020:1 utgiftsområde 2 s. 55. 60 För förklaring av FA-regioner se kapitel 6.

kontoren. Det finns också andra myndigheter, t.ex. Kronofogdemyndigheten och Centrala studiestödsnämnden som har planer att på längre sikt överföra service till eller på olika sätt samverka med servicekontoren.61

Perioden 2016–2018 fattade regeringen beslut om att omlokalisera hela eller delar av myndigheter till orter utanför Stockholms län. Kritik har dock riktats mot att dessa myndigheter omlokaliseras till regioncentra, t.ex. Växjö, och Östersund, inte till mindre orter. Regeringen har också fattat beslut om att lokalisera ett antal nya myndigheter utanför storstädernas innerstäder, däribland Jämställdhetsmyndigheten i Angered, i utkanten av Göteborg. Regeringen har också fattat beslut om att flytta huvudkontoret för Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) från Stockholms innerstad till Botkyrka i Stockholms län. Regeringens utgångspunkt är att inga nya myndigheter ska lokaliseras till Stockholms län.62

Statskontoret visar att regeringens ambitioner att öka antalet statliga arbetsställen utanför Stockholm även har fått genomslag i myndigheternas strategier. Flera myndigheter planerar att flytta tjänster inom sitt befintliga kontorsnät. Myndigheternas etableringsplaner begränsar sig dock oftast till kommuner där de redan har verksamhet.63

Försämrad polisiär närvaro

Polisiär närvaro i alla delar av landet är en viktig del av det statliga uppdraget. Den reform av Polismyndighetens organisation som har genomförts under senare år har som ett centralt mål att polisen ska komma närmare medborgarna och i sitt arbete utgå från de lokala behoven. I praktiken har dock reformen än så länge inte lett till en förbättring av den lokala polisiära närvaron. Snarare har utvecklingen gått i motsatt riktning. I en promemoria inom Polismyndigheten 2016 anges att förflyttningen av polisiära resurser till lokalpolisområdena skett i mycket begränsad omfattning.64 I fem av de sju polisregionerna har antalet poliser som arbetar med ingripandeverksamhet och brottsförebyggande arbete minskat.

61 Statskontoret (2019), Planerad lokalisering av statlig verksamhet. En kartläggning av tio större

myndigheter, 2019:13.

62Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 2 s.51. 63Statskontoret (2019), Planerad lokalisering av statlig verksamhet. En kartläggning av tio större

myndigheter, 2019:13.

64 Polismyndigheten (2016), Har vi kommit närmare medborgarna? Lägesbild 2015.

10.2.5. Infrastruktur

Transportinfrastruktur

Ett väl fungerande system för transportinfrastruktur (vägar, järnvägar, sjöfart och flyg) är avgörande för den lokala attraktiviteten. Det måste vara enkelt att ta sig till och från en plats. Det måste också vara enkelt att arbetspendla inom en kommun eller en funktionell region. Sverige är ett glest befolkat land med långa avstånd, vilket medför speciella utmaningar för att möta olika behov av transporter och samtidigt bidra till hållbarhet i transportsystemet.

Ansvaret för transportinfrastrukturen är fördelat på olika aktörer och det ställer stora krav på samordning när det gäller planering och finansiering av befintliga och nya system för transportinfrastruktur. När det gäller järnvägsnätet är ansvaret relativt tydligt. Den största delen av järnvägsnätet ägs och förvaltas av staten genom Trafikverket. Regionala spår ägs och förvaltas av kommuner och regioner. Staten har ansvar för utbyggnaden av järnvägsnätet. När det gäller vägnätet har Trafikverket ansvar för underhåll av det statliga vägnätet, medan kommuner och enskilda väghållare har ansvar för övrigt vägnät. När det gäller utbyggnad av nya vägar är ansvarsförhållandena mer komplicerade, och frågor som gäller finansieringsansvar avgörs därför ofta genom förhandlingar mellan stat och kommun.65

I samband med den statliga infrastrukturplanen 2010–2021 infördes möjligheten för privata och offentliga aktörer att medfinansiera infrastruktursatsningar, och antalet kommuner och regioner som medfinansierade statlig infrastruktur ökade från 41 till 105 perioden 2009–2014. Det var framför allt kommuner i och kring storstäderna som valde att lämna bidrag till infrastruktur.66 Kommunerna har också möjlighet att genom ett lån till staten, förskottering, stå för investeringskostnaden, mot att staten återbetalar medlen när medel finns tillgängliga. Motivet bakom förskottering är ofta att kommunerna vill få till stånd en tidigareläggning av en statlig investering som är angelägen för dem.67

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) anser att utgångspunkten ska vara att staten tar ansvar för finansiering av statlig transport-

65 Statskontoret (2014), Kommunal medfinansiering av statlig infrastruktur och högskoleverk-

samhet, 2014:8.

66SOU 2016:24 s. 189. 67 Statskontoret (2014), Kommunal medfinansiering av statlig infrastruktur och högskoleverk-

samhet, 2014:8.

infrastruktur. När det gäller statlig medfinansiering till regionala och lokala projekt anser SKR att statsbidragen i större utsträckning bör kopplas till länstransportplanerna och i mindre utsträckning bör betalas ut som riktade statsbidrag, ett exempel på riktat statsbidrag är stadsmiljöavtalen. På så vis får kommuner och regioner bättre möjligheter att tillsammans utforma en sammanhållen planering.68

Bredband

Genom att människor successivt anpassar sig till att utföra eller tillgodogöra sig service digitalt har behovet av fysisk tillgänglighet till en del servicetjänster förändrats. I en studie från Tillväxtverket görs en analys av digitaliseringens möjligheter att utveckla den kommersiella och offentliga servicen.69 Studien visar att en relativt stor andel av företagen i gles- och landsbygder upplever en bristande tillgång till bredband och bristande mobiltäckning.

En utbyggnad av bredbandsnätet har stor betydelse både för företagens utvecklingsmöjligheter och för människornas möjligheter att bo och verka i gles- och landsbygderna. Det handlar också om att tillföra nödvändiga resurser för att underhålla bredbandsnätet och garantera den prestanda som krävs för att kunna använda sig av nya digitala tjänster och lösningar.

Enligt Post- och telestyrelsens (PTS) senaste kartläggning var andelen hushåll med tillgång till fast bredband på minst 100 Mbit per sekund under 50 procent i 20 av landets kommuner 2018. I 69 kommuner var andelen under 60 procent. På riksnivå var andelen 82 procent. Andelarna var ännu lägre för företag – i 59 kommuner var andelen arbetsställen med tillgång till fast bredband på minst 100 Mbit per sekund under 50 procent. Riksgenomsnittet ligger på 76 procent.70Regeringens mål är att 2020 ska 95 procent av alla företag och hushåll ha tillgång till bredband på minst 100 Mbit per sekund.

Riksrevisionen konstaterade i en granskningsrapport 201771 att Sverige har en god täckning av bredband med snabb överföringshastighet, och att utbyggnaden går framåt. Riksrevisionens granskning

68 SKL (2019), Ställningstagande om utveckling av infrastrukturplaneringen, 2019-03-15. 69 Tillväxtverket (2017), Digitalisering för lokala servicelösningar. En undersökning av behov och

tillgångar till digitala servicelösningar i gles-och landsbygder.

70 Post- och telestyrelsen (2018), PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2018, PTS-ER-2019:5. 71 Riksrevisionen (2017), Bredband i världsklass?, RiR 2017:13.

visar att den svenska modellen med en kombination av marknadsstyrd bredbandsutbyggnad, statliga stödpengar och kommunala insatser kan anses ha varit framgångsrik eftersom den har möjliggjort att majoriteten av hushåll och företag har fått tillgång till bredband med snabb överföringshastighet.

Enligt Riksrevisionens bedömning har emellertid den nuvarande marknadsmodellen ställts inför ökade svårigheter när det gäller att tillhandahålla bredband med snabb överföringshastighet till de hushåll och företag som kvarstår. Gränsen för vad som är lönsamma områden omdefinieras i takt med fortsatt utbyggnad och ökad efterfrågan på bredband med snabb överföringshastighet. Det kommer dock inte vara lönsamt för marknadens aktörer att bygga ut bredband till alla, samtidigt som det finns hinder som marknadsaktörerna upplever påverkar deras möjlighet att tillhandahålla bredband.

Bredbandsstödet har dessutom utformats på ett sätt som gör att det riskerar att tillfalla kommersiellt attraktiva områden, i stället för att underlätta bredbandsutbyggnad i områden som inte anses lönsamma av marknadsaktörerna. Utmaningen består främst i att överbrygga skillnaderna mellan stad och landsbygd i fråga om tillgången till bredband med snabb överföringshastighet och robusta nät.

Riksrevisionens granskning visade vidare att det finns indikationer på bristande robusthet i accessnät, t.ex. nät som ägs av ideella föreningar som bygger bredbandsinfrastruktur på landsbygd (s.k. fiberföreningar) och stadsnät. De faktorer granskningen identifierat som bristfälliga omfattar därmed en mindre andel av befolkningen, men de får ändå en påverkan för de hushåll och företag som drabbas. Svenska Stadsnätsföreningen påpekar att det inte finns något underlag som slår fast att stadsnät generellt sett har sämre kvalitet på sina nät jämfört med andra aktörer.

En fortsatt utbyggnad av bredbandsnätet är nödvändigt för att digitaliseringens möjligheter ska kunna utnyttjas fullt ut (se kapitel 18). Vissa typer av service kommer emellertid även framledes att vara beroende av fysisk närvaro och kan således inte ersättas med ny teknik; det kan t.ex. gälla tjänster inom omsorgsverksamheterna.

Vatten och avlopp (VA)

Det finns stora investeringsbehov i de svenska vatten- och avloppssystemen. VA-anläggningarna är i många kommuner anlagda under perioden 1950–1970 och är nu i stort behov av upprustning. Kommunerna har i många fall skjutit upp ett nödvändigt underhåll i brist på finansiering av nödvändiga investeringar. De demografiska förändringar som har beskrivits i tidigare kapitel påverkar också hur behoven av investeringar ser ut i olika kommuner.

Enligt intresseorganisationen Svenskt Vatten72 finns ett antal utmaningar för kommunerna i deras arbete med att förnya och bygga ut VA-systemen. Det handlar bl.a. om en föråldrad infrastruktur, brist på arbetskraft, höjda krav på vattenrening och klimatförändringar, vilket sammantaget kommer att ställa nya krav på VA-anläggningarna. Svenskt Vattens undersökningar visar att mindre kommuner sällan klarar av att planera sin verksamhet långsiktigt och att de har särskilt stora svårigheter när det gäller att finansiera de nödvändiga investeringarna i VA-systemet.

Det finns betydande skillnader mellan olika kommuner vad gäller deras naturgivna, tekniska och kompetensmässiga förutsättningar. Enligt Vatten- och Avfallskompetens i Norr AB (Vakin) som ägs av Umeå och Vindelns kommuner har t.ex. kommunerna i Västerbotten i medeltal 50 procent längre ledningsnät och fyra gånger fler VAanläggningar än en svensk medelkommun, samtidigt som befolkningen minskar i de flesta kommuner. Det innebär att det blir allt svårare för de kommunala huvudmännen att upprätthålla kompetensförsörjning och en långsiktigt trygg VA-standard.73

10.2.6. Initiativ för ökad lokal attraktivitet

I En nationell strategi för regional tillväxt och attraktionskraft 2015–

2020 är attraktiva miljöer en av fyra prioriteringar. Regeringen kon-

staterar i strategin att människor söker attraktiva bostadsmiljöer som gör det möjligt att kombinera ett bra boende med bl.a. arbete, service, omsorg, kultur och fritid.

72 Svenskt Vatten (2018), Kommunsamverkan – hinder och möjligheter inom VA-sektorn, skrivelse till Kommunutredningen, 2018-05-11. 73 Vakin (2019), Skrivelse till Kommunutredningen, 2019-04-15.

Minskande kommuner

Kommuner med minskande befolkning står utan tvekan inför betydande utmaningar när det gäller att bryta utvecklingen genom att stärka den lokala attraktionskraften. Det finns emellertid kommuner som har lyckats vända en nedåtgående trend.74 I en studie som genomfördes av Tillväxtverket 2016 var en fjärdedel av de kommuner som var sårbara 2011 inte längre sårbara. Det gäller bland annat ett antal kommuner i Norrlands inland, där ett livskraftigt företagande har byggts upp kring attraktiva tillgångar. Det finns också ett område som sträcker sig från Sandviken ned mot gränsen till Örebro län där flertalet kommuner har lyckats minska sin sårbarhet. För dessa kommuner har ett ökat företagande och förbättringar av det lokala företagsklimatet lämnat det största bidraget till den minskande sårbarheten.

10 pilotkommuner fick 2015–2018 stöd från Tillväxtverket inom ramen för regeringsuppdraget Stärkt lokal attraktionskraft.75 Bland dessa kommuner fanns flera som utvecklade besöksnäringen. Ett annat vanligt förekommande tema i det arbete som de 10 pilotkommunerna bedrev inom ramen för regeringsuppdraget var att skapa bättre förutsättningar för näringslivet i bred bemärkelse.

Ett annat exempel på stöd till attraktivitetshöjande åtgärder är det bidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner som regeringen beslutade om 2018. Detta bidrag, som även det förvaltas av Tillväxtverket, riktar sig till 30 landsbygdskommuner som står inför utmaningar utifrån kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå och lågt valdeltagande samt geografisk belägenhet långt från större städer. Syftet med bidraget är att stärka den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa kommuner. 76

2018 gav regeringen dessutom Tillväxtverket i uppdrag att förvalta stöd till näringslivsutveckling i 39 gles- och landsbygdskommuner. Syftet är att dessa kommuners företagsklimat och omfattar 70 miljoner kronor per år i tre år. Det är framför allt mindre kommuner med begränsade resurser att driva ett strategiskt utvecklingsarbete som får ta del av stödet.

74 Tillväxtverket (2016), Sårbara kommuner, rapport 0208. 75 Tillväxtverket (2019), Slutrapport avseende uppdraget med att stärka den lokala attraktions-

kraften. N2014/2591/RT.

76 Tillväxtverket (2019), Delrapport 2018 – Uppdrag att stärka landsbygdskommuner med socio-

ekonomiska utmaningar. Ä 2018 – 1303:11.

Ytterligare ett exempel på initiativ för att öka den lokala attraktionskraften är det som kallas Lokalt ledd utveckling genom leadermetoden och som genomförs inom ramen för europeiska struktur- och investeringsfonderna under perioden 2014–2020. Arbetet med Lokalt ledd utveckling utgår från en lokal utvecklingsstrategi för ett så kallat leader-område. Ett partnerskap bestående av offentlig, sektor, privat sektor och ideell sektor ansvarar för strategins utformning och genomförande. Syftet med lokalt ledd utveckling är att stärka det lokala utvecklingsarbetet genom ett underifrånperspektiv. Budgeten för perioden är cirka 2,6 miljarder kronor och genom den finansieras 48 leader-områden i Sverige.77

Växande kommuner

Kommuner med växande befolkning har naturligtvis ett annat utgångsläge när det gäller att stärka den lokala attraktionskraften än vad kommuner med minskande befolkning har. Grundförutsättningarna för människor och företag att etablera sig och vilja stanna finns ofta i stadsregionerna i form av en väl fungerande arbetsmarknad samt hög tillgänglighet till kommersiell och offentlig service. Utmaningen i de växande stadsregionerna handlar i stället om att möta behoven av bostäder och offentlig service samt att bygga ut kommunikationsnätet i takt med att befolkningen ökar och bostadsbebyggelsen flyttas utåt i regionen. Många, framför allt större kommuner, måste också på olika sätt hantera och förebygga de utmaningar som finns i socioekonomiskt utsatta områden.

I storstadsregionerna och de andra större stadsregionerna har kommunerna goda förutsättningar för att kunna dra nytta av storstadens dynamik. Således har även landsbygdskommuner och andra mindre kommuner inom pendlingsavstånd från storstaden kunnat få en positiv befolkningsutveckling genom att kunna erbjuda goda boendemiljöer och en bra kommunal service.

Bland de pilotkommuner som 2015–2018 fick stöd från Tillväxtverket var det några som arbetade med den lokala utvecklingen i växande regioner. Det gällde exempelvis en tillväxtskapande samhällsplanering i stråket Göteborg-Borås, vilket är ett av Sveriges största

77 För mer information om Lokalt ledd utveckling genom leader-metoden se Jordbruksverket, https://nya.jordbruksverket.se/stod/lokalt-ledd-utveckling-genom-leader/det-har-ar-lokaltledd-utveckling-genom-leader. Hämtat 2019-08-09.

pendlingsstråk med nästan 10 miljoner arbetsresor varje år. Ett annat exempel är en samlad planering för utveckling av Linköpings arbetsmarknadsregion.78

De flesta kommuner saknar en sammanhållen målbild för utveckling

Två forskare vid Centrum för kommunstrategiska studier (CKS) gjorde på uppdrag av Tillväxtverket en utvärdering av de 10 pilotkommunernas sätt att göra platser attraktiva.79 Forskarnas analyser visade att två specifika teman är frekvent återkommande i kommunernas arbete – dels de målbilder som finns i kommunens arbete med lokal utveckling, dels kommunens övergripande strategier för själva genomförandet av lokalt utvecklingsarbete. En slutsats av analysen var att legitimiteten för den lokala utvecklingspolitiken skapas på olika sätt, beroende på hur mål formuleras och hur politik genomförs.

Forskarnas analyser visade att de flesta kommunerna befinner sig i en situation där kommunen visserligen kan ha målbilder på verksamhetsnivå, men de saknar en förankrad och sammanhållen kommunövergripande målbild, där såväl medborgare som näringsliv, föreningar och organisationer står enade om kommunens framtida utveckling. Kommunen genomför i praktiken den lokala utvecklingspolitiken relativt ensam, snarare än i samverkan med andra aktörer i samhället. En iakttagelse är att kommunernas översiktsplaner som av staten uppmuntras till att bli mer av strategiska dokument – inte tycks ge någon betydande strategisk vägledning i det lokala utvecklingsarbetet.

Baserat på slutsatserna från regeringsuppdraget Stärkt lokal attrak-

tionskraft ger Tillväxtverket ett antal rekommendationer för att kom-

munerna ska kunna bedriva ett strategiskt utvecklingsarbete. Det handlar om att kommunerna behöver resurser till organisationsutveckling och en ökad förståelse för vilka faktorer kommunen själv kan påverka. Kommunerna måste också ha en fungerande intern samverkan för att kunna åstadkomma ett utåtriktat utvecklingsarbete. Tillväxtverket anser att detta interna, men helt nödvändiga samverkans-

78 Ibid. 79 Olausson, A. och Syssner J. (2017), Att stärka den lokala attraktionskraften – Målbilder och

genomförande i den lokala utvecklingspolitiken.

arbete kan ses som en del av kommunens ordinarie verksamhet. I vissa kommuner kan det också finnas behov av finansiella incitament i form av statsbidrag.80

I vilken utsträckning effekter av befolkningsminskning, urbanisering och ekonomisk strukturomvandling kan dämpas med politiska beslut och styrmedel är ofta föremål för debatt. Genom statligt stöd och lokal och regional samverkan kan förutsättningarna för lokal attraktivitet förbättras, men frågan är i vilken mån det är möjligt att på politisk väg faktiskt styra individers och företags lokaliseringsbeslut.

10.2.7. Sammanfattande slutsatser

Som har framgått av det föregående är den lokala attraktionskraft väsentlig för att kunna attrahera och behålla invånare och kompetent arbetskraft både till offentlig och till privat sektor. En mängd olika faktorer bidrar till att skapa lokal attraktivitet. Vissa av dessa har kommunerna direkt rådighet över, t.ex. välfärdsservice, fysisk planering och, i viss mån, bostadsbyggande. Andra faktorer har kommunerna mer begränsad rådighet över, t.ex. infrastruktur samt tillgång till kommersiell service och statlig service.

Bostadsförsörjning och tillgång till olika typer av bostäder är en viktig del i den lokala attraktiviteten. Fler bostäder behöver planeras och byggas i de allra flesta kommuner. Men de höga produktionskostnaderna är ett väsentligt hinder för ett ökande bostadsbyggande i de flesta kommuner i landet. Bostadssegregationen behöver dessutom minska, inte bara i storstadsområdena utan även i flera andra större och mindre städer. Kommunernas översiktsplanering behöver bli mer strategisk för att kunna fungera som underlag både inom kommunerna och i förhållande till annan samhällsplanering.

Vad gäller både kommersiell och offentlig service leder en fortgående minskning av befolkningen i landsbygderna till ökade svårigheter att upprätthålla servicen på en tillräckligt hög nivå. Kommunerna arbetar allt mer med att stärka sin attraktivitet, i förhållande både till invånarna och till företagen. De konkreta insatserna varierar dock beroende på de givna förutsättningarna. Kommuner i områden med minskande befolkning satsar mycket på att skapa goda förut-

80 Ibid.

sättningar för företagen att etablera sig och växa inom kommunen. Detsamma gäller åtgärder för att behålla och locka människor med den kompetens som efterfrågas av näringsliv och offentlig sektor. Kommuner i expansiva stadsregioner arbetar mycket med att bygga bostäder samt skapa en infrastruktur som underlättar pendling.

De stora kommunerna förväntas fortsätta att öka sin befolkning medan de mindre förväntas minska. Med en sådan utveckling följer ökade svårigheter att upprätthålla både den kommersiella och den offentliga servicen i alla delar av landet. Det gör att det ställs allt större krav på staten och kommunerna att tillsammans med ideella krafter kunna hitta lösningar där marknaden och de kommersiella krafterna har dragit sig tillbaka och där underlaget för offentlig service redan har minskat under många år.

10.3. Klimatförändring och hållbar utveckling

FN:s klimatpanel IPCC presenterade i slutet av 2018 den första av ett antal specialrapporter om konsekvenserna av 1,5 graders global uppvärmning. I rapporten konstateras att mänsklig aktivitet redan uppskattas ha orsakat en uppvärmning på cirka 1 grad och att den uppvärmningen sannolikt når 1,5 grader mellan 2030 och 2052 om ökningen fortsätter i samma takt.81 I Sverige kan vi bl.a. förvänta oss fler värmeböljor, mer nederbörd och ökad risk för skogsbränder, översvämningar, ras, skred och erosion. IPCC har dragit slutsatsen att människor påverkar klimatsystemet samt att klimatet påverkas av andra övergripande samhällstrender, t.ex. teknikutveckling och det digitala samhället, tilltagande urbanisering, åldrande befolkning, global tillväxt och migration.

Klimatförändringarna påverkar hela Sverige, men det är stora skillnader mellan hur olika delar av landet påverkas. I Skåne dominerar erosionsrisken, längs Göta älv utgör ras och skred de största hoten, kustkommuner kämpar mot havsnivåhöjningar och norra Sverige går mot stora temperaturförändringar.82

Extrem torka, lik den som drabbade stora delar av Sverige sommaren 2018 leder till stor brandrisk i skog och mark och risken för skogsbränder kan komma att öka påtagligt i framtiden, framför allt i

81 IVL (2017), Klimatanpassning 2018 – Så långt har Sveriges kommuner kommit, rapport C-244. 82 SKL (2017), Klimatet – så klart!

södra Sverige. När både de snöfria perioderna och somrarna blir längre förlängs brandrisksäsongen och perioderna med hög risk för skogsbrand blir fler. Säsongen med risk för skogsbrand beräknas vara runt 50 dagar längre i södra Sverige i slutet av seklet jämfört med i dag. Långvariga torrperioder tär dessutom på grundvattnet. Efter den torra sommaren 2018 låg grundvattennivåerna i stora delar av landet mycket under de normala. Detta kan göra att vattenuttaget behöver minska och brunnar behöver borras djupare.83

Ett förändrat klimat innebär alltså konsekvenser för hela samhället, både av social, ekologisk och ekonomisk karaktär. Kommuner och regioner har ansvar för många verksamheter och områden som särskilt berörs, t.ex. samhällsplanering, trafikplanering, VA samt omsorg, vård och hälsa. Ett förändrat klimat innebär att hela samhället måste planera och ha en beredskap för exempelvis värmeböljor, skyfall, vattenbrist och konsekvenser av dessa. Kommuner och regioner är verksamhetsutövare inom vård, skola och omsorg och har ett ansvar för att se till att inomhusmiljöer är svala och att det går att hitta skugga på uteplatser och på förskole- och skolgårdar.84 Kommunen är som huvudman för teknisk försörjning ansvarig för bl.a. det förebyggande arbetet mot naturolyckor inom sitt geografiska område. Kommunen ansvarar också för den fysiska planeringen, som är ett av de viktigaste områdena där klimatförändringarna och dess effekter måste förebyggas och tas om hand.

10.3.1. Särskild utmaning vid fysisk planering och bostadsbyggande

En särskild utmaning utgör bostadsbyggandet, eftersom det behöver öka kraftigt i närtid till följd av bl.a. befolkningsökning och urbanisering. Kommunerna ska enligt PBL planera nybyggnation på ett klimatsäkert sätt. Syftet med lagstiftningen är att främja en lämplig samhällsutveckling. En utgångspunkt i PBL är att mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för bebyggelse. Bättre planering i dag minskar dessutom risken för oönskade och kostsamma överraskningar i framtiden. Kommunerna ska alltså integrera den kunskap som finns om förväntade

83 SKL (2019), Klimatförändringarnas lokala effekter. 84 Ibid.

klimatförändringar i sin planering så att inga nya problem byggs in.85Detta behöver åstadkommas samtidigt som den befintliga bebyggelsen anpassas till ett ändrat klimat. Kvalitet och energiprestanda behöver också förbättras i både befintliga och nya byggnader.

Den 1 augusti 2018 trädde ändringar i PBL och plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, i kraft. Syftet med ändringarna är att förbättra beredskapen i kommunerna för klimatförändringarna. Det infördes bl.a. ett krav på att kommunerna i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Kommunerna kompenseras enligt finansieringsprincipen för de nya obligatoriska uppgifterna.

Redan innan lagändringen var kommunerna tvungna att ta hänsyn till riskfaktorer i översiktsplanen vid lokalisering av ny bebyggelse. Det fanns vidare även tidigare en skyldighet att beakta konsekvenser av översiktsplanen. Men efter lagändringen har det blivit tydligare att kommunen ska bedöma och värdera risken för skador på den bebyggda miljön på grund av klimatförändringar. Kommunerna blir också skyldiga att arbeta strategiskt med hur riskerna kan minska eller upphöra.

Vid olyckor eller överhängande fara för olyckor ska kommunen ska ansvara för räddningstjänsten. Innebörden av detta ansvar är att kommunerna vid plötsliga översvämningar och ras eller skred av viss dignitet har en skyldighet att agera med räddningsinsatser i den utsträckning det är möjligt.86

Arbetet med att anpassa städer och samhällen till ett förändrat klimat kräver samordning inom respektive kommun. Det kan exempelvis uppstå osäkerhet om vissa anpassningar ska ske inom VA eller fysisk planering. Även nämnder med ansvar för förvaltning av gator, parkmark osv. bör vara direkt involverade i arbetet. Osäkerheten avseende ansvarsfördelningen bidrar ibland till att frågor hamnar mellan stolarna eller att vissa kompetenser kommer in för sent i arbetet, vilket bidrar till inaktivitet och onödiga fördyringar.

I dag får kommunerna betala för att få tillgång till vissa klimatrelaterade planeringsunderlag från myndigheterna, vilket är problematiskt och särskilt påverkar de små kommunerna. Ett annat problem med det planeringsunderlag som staten tillhandahåller är att

85 SKL (2019), Klimatförändringarnas lokala effekter. 86SOU 2017:42.

det kommer från många olika håll. I dagsläget arbetar ett 30-tal statliga myndigheter med klimatfrågor och tillhandahåller i viss utsträckning underlag. Kommunerna betalar även för att få tillgång till vissa klimatrelaterade planeringsunderlag från myndigheterna. Det gäller t.ex. underlag från Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Statens geologiska institut (SGI), Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).

Länsstyrelserna har en viktig regional roll för kommunernas klimatarbete. Kommunen ska t.ex. vid framtagande av översiktsplan och detaljplan samråda med länsstyrelsen, som särskilt ska verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till bland annat risken för översvämning. Länsstyrelserna har också ur ett mer övergripande perspektiv en samlande roll vad gäller att initiera, stödja och utvärdera arbetet med klimatanpassning i kommunerna i länet.

Behov av samordning för klimatanpassning inom fysisk planering

I propositionen Nationell strategi för klimatanpassning87 som överlämnades till riksdagen i mars 2018 bedömde regeringen att det behövs ett samordnande ansvar för klimatanpassning inom sektorn fysisk planering. Enligt regeringens bedömning ökade vidare en stärkt samordning möjligheten att tillgängliggöra underlag som är relevant för ny och befintlig bebyggelse och analysera hur bebyggelse kan anpassas till ett förändrat klimat. Regeringen anförde att Boverket bör få i uppdrag att vara samordnande myndighet för klimatanpassning i förhållande till ny och befintlig bebyggelse. I uppdraget ingår att samordna det underlag som expertmyndigheterna och forskningen kan tillhandahålla om klimateffekter och klimatanpassning för bebyggelse. Kommunerna bör enligt regeringen som stöd få ”en väg in” till klimatanpassning och på detta sätt kunna få tillgång till relevant underlag utan kostnad.88

Regeringen gav i juni 2018 ett regeringsuppdrag till Boverket att samordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön. I uppdraget ingår bl.a. att

87Prop. 2017/18:163. 88Prop. 2017/18:163 s. 71 f.

  • stödja kommunerna i deras arbete med klimatanpassning av den byggda miljön
  • identifiera behov av underlag och vägledning för klimatanpassning av ny och befintlig bebyggelse
  • bedriva kompetenshöjande insatser på området
  • samordna underlag som expertmyndigheter och forskning tillhandahåller om klimateffekter och klimatanpassning av bebyggelse och presentera underlaget på ett användarvänligt sätt
  • bedriva främjande och vägledande arbete om de verktyg och processer som är relevanta för klimatanpassning av den byggda miljön.89

Arbetet ska bedrivas i samverkan med andra myndigheter, bl.a. SMHI och MSB. Regeringens avsikt är att kommunerna genom Boverket ska få tillgång till samlad information om klimatanpassning av den byggda miljön. Här avses huvudsakligen att göra befintligt underlag tillgängligt, anpassat för bebyggelse och enklare att förstå och använda. En förutsättning för Boverkets uppdrag är därför enligt regeringen att myndigheterna liksom nu tar fram underlag som Boverket vid behov kan sammanställa och målgruppsanpassa.90 En samverkansgrupp har bildats och arbete pågår med övergripande frågor kring uppdraget och arbetets upplägg.

Resurser för klimatanpassning

Klimatförändringar kommer att innebära ökad torka och vattenbrist i vissa delar av landet. Även om effekterna i många fall uppstår lokalt behövs en bredare syn på frågan. Det är därför angeläget med ett regionalt perspektiv på dricksvattenfrågorna och konsekvenserna bl.a. för näringslivet. Tillgången till nationell statlig expertis är också i detta sammanhang viktig. Det bör vara ett vitalt intresse för staten att förfoga över en nationell förmåga att hantera dricksvattenkriser.91

89 M2018/01716/KI. 90 Ibid. 91 SKL (2017), Klimatet – så klart!

I en beräkning till Klimatanpassningsutredningen92 konstateras att kostnaderna för att genomföra klimatanpassningsåtgärder till följd av ett förändrat klimat uppgår till 137–205 miljarder kronor till år 2100 och utgörs till cirka 96 procent av åtgärder kopplade till översvämningar. Kostnaderna för erosionsskydd är små i förhållande till översvämningskostnaderna, eftersom det är en relativt liten del av kuster och gränser till vattendrag där förebyggande åtgärder är rimliga att genomföra. Till följd av den ökade skyfallsrisken är samtidigt klimatanpassningsåtgärder rimliga att genomföra i samtliga kommuner i Sverige, även om de inte har kust. Kostnaderna är däremot ofta större för kustnära kommuner samt kommuner som ligger intill sjöar eller vattendrag.93

IVL Svenska Miljöinstitutet konstaterar i sin enkätundersökning och kommunranking, Klimatanpassning 2019 att merparten av alla kommuner (drygt 9 av 10) uppger att de arbetar med klimatanpassning. De kommuner som har svarat att de inte gör det uppger bl.a. att det beror på resursbrist, tidsbrist eller att klimatförändringarna ännu inte haft betydelse i kommunen.

Kommunerna har i sina övergripande analyser främst inkluderat ökad nederbörd och förändrade flöden i sjöar och vattendrag. Flera kommuner har även inkluderat ökad temperatur, ras och skred, erosion och stigande havsnivåer.94

De stora kommunerna har kommit längre i sitt klimatanpassningsarbete än de medelstora och små kommunerna, vilket är förväntat med tanke på att stora kommuner generellt har mer kapacitet och resurser att driva denna typ av frågor. Kustkommuner har generellt kommit längre i sitt arbete än inlandskommuner. Detta kan bero på att kustkommuner upplever sig mer utsatta för vissa typer av klimatförändringar och extrema väderhändelser, t.ex. stigande havsnivåer.95

92SOU 2017:42. 93 SKL (2017), Klimatet – så klart! 94 IVL (2019), Klimatanpassning 2019 – Så långt har Sveriges kommuner kommit, rapport C-244. 95 Ibid.

10.3.2. Agenda 2030

96

Agenda 2030 innebär att alla 193 medlemsländer i FN förbundit sig att arbeta för att uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar värld till 2030. Agenda 2030 innehåller 17 mål och 169 delmål, som i Sverige kallas de globala målen.

Stora delar av Agenda 2030 omsätts i praktisk handling på lokal och regional nivå. Kommuner, regioner, länsstyrelser och andra statliga myndigheter samt näringslivet, civilsamhället och forskar-samhället bär tillsammans ett ansvar för detta arbete. Kommuner och regioner bidrar till genomförandet av Agenda 2030 genom att flera av deras grunduppdrag enligt lag – t.ex. vård, skola, omsorg och samhällsplanering – är direkt eller indirekt relaterade till genomförandet av specifika delmål i Agenda 2030.

Det finns flera exempel på kommuner och regioner som bedriver ett systematiskt arbete med Agenda 2030 och hållbar utveckling, det sker t.ex. genom att man organiserar sitt arbete utifrån olika dimensioner av hållbar utveckling samt att de på olika sätt integrerar Agenda 2030 i ordinarie mål och budgetprocesser, uppföljningssystem, kartläggningar, strategiska planer och som del av det strategiska kommunikationsarbetet. Det kan även handla om att ställa hållbarhetskrav i samband med upphandlingar till privata utförare i kommunal verksamhet och att hållbar utveckling ingår som del av ägardirektiven till kommunala och regionala bolag samt att hållbar utveckling är en prioriterad fråga hos kommunalförbunden.

I flera kommuner och regioner har Agenda 2030 däremot ännu inte fått genomslag. Genomslaget handlar inte enbart om politiskt ledarskap utan även om de varierande förutsättningar och den kapacitet som kommuner och regioner har att genomföra agendan, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och en åldrande befolkning. Vissa kommuner och regioner har exempelvis inte förutsättningar att aktivt medverka eller ta del av resultaten från olika nationella initiativ som syftar till att stärka genomslaget av Agenda 2030 på lokal och regional nivå.

Den kapacitet som behövs för att genomföra Agenda 2030 kan handla om arbetskraft och kompetens som behövs för att fullgöra grunduppdrag inom exempelvis hälso- och sjukvård, skola, omsorg

96 Texten i detta avsnitt bygger på Agenda 2030-delegations slutbetänkande SOU 2019:13,

Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet.

och samhällsplanering, som därmed bidrar till att genomföra specifika delmål i Agenda 2030. Det kan även handla om strategisk kapacitet genom samordnings- och analysfunktioner som behövs för det övergripande arbetet med Agenda 2030, omvärldsbevakning, eller om kapacitet för att arbeta med tvärdisciplinära områden som exempelvis miljö och klimat, trygghet, jämställdhet, folkhälsa och hållbar utveckling.

En fråga som ofta tas upp är att vissa kommuner och regioner anser att det är oklart hur nationella mål, exempelvis miljömålen, folkhälsomålet eller lagstiftning som t.ex. PBL, relaterar till Agenda 2030. Det skapar i sin tur en osäkerhet bland kommuner och regioner om hur dessa olika frågor ska kopplas samman på lokal och regional nivå.

10.3.3. Sammanfattande slutsatser

Kommunutredningen konstaterar att kommunerna har ett omfattande ansvar och växande uppgifter med anledning av den pågående klimatförändringen och behoven av anpassning till förändrade förutsättningar. Kommunerna måste både arbeta med insatser för att hindra effekterna av klimatförändringen och insatser vid akuta klimat- och väderrelaterade händelser. Inte minst handlar det om kommunernas ansvar för samhällsplanering, infrastruktur och byggande där klimatanpassning behöver ske, men det kan också behövas åtgärder inom andra områden som skola, vård och omsorg avseende exempelvis inomhusklimat och mathållning. Kommunerna har också ett direkt ansvar för att hantera olika klimatrelaterade kriser, t.ex. översvämningar och skogsbränder via räddningstjänstens insatser.

Förutsättningarna för olika kommuner att arbeta med klimatanpassning, akuta klimatrelaterade händelser och ett långsiktigt hållbarhetsarbete varierar stort. Det handlar även i detta sammanhang om att ha tillräcklig kapacitet och kompetens inom områden som ofta är komplexa och kräver specialiserad analytisk och strategisk förmåga. Stora kommuner har här generellt sett bättre förutsättningar än små kommuner, även om goda exempel finns även bland de senare. Samverkan om specialistkompetens ger en möjlighet även för mindre kommuner att jobba strategiskt med dessa frågor.

I vissa fall behöver staten eller regionen ta ett större ansvar för kommunernas klimat- och miljörelaterade frågor. Det kan gälla frågor

som vuxit så i omfattning och betydelse att enskilda kommuner har svårt att hantera dem, exempelvis torka och tillgång på dricksvatten eller omfattande skogsbränder. Det kan också gälla frågor där ansvarsförhållandena är oklara, t.ex. gamla gruvor eller miljöstörande industrier där det ansvariga företaget inte längre finns kvar.

11. Kvalitet i kommunernas verksamhet

Kommunernas verksamhet omfattar många vitt skilda områden, från teknisk verksamhet till vård och omsorg. Det är därför en svår uppgift att skapa en samlad bild av kvaliteten i kommunernas verksamhet. Kommunernas ekonomiska situation kan belysas med etablerade nyckeltal som ekonomiskt resultat, eget kapital, låneskuld och soliditet. Det är svårare att hitta relevanta mått för att mäta verksamhetsmässig kapacitet och kvalitet. I databasen Kolada1 finns dock en stor mängd nyckeltal som mäter olika verksamhetsområden för kommunerna.

Kommunutredningen har gjort en genomgång av tillgängliga mått som kan säga något om kvaliteten i kommunernas verksamhet. Av praktiska skäl har en avgränsning gjorts till några specifika verksamhetsområden: förskola, grundskola, vård och omsorg om äldre samt individ- och familjeomsorg (IFO).2 Kommunutredningen har valt dessa eftersom de kan sägas tillhöra kärnan i kommunernas uppdrag.

11.1. Kvalitet i offentlig verksamhet

Kvalitet kan definieras som en varas eller tjänsts förmåga att tillfreds-

ställa, och helst överträffa, kundernas behov och förväntningar.3 Defi-

nitionen har sitt ursprung i tillverkningsindustrin. För offentlig verksamhet kan kundbegreppet kännas främmande, eftersom kunder

1 Databasen Kolada ägs av den ideella föreningen Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA). Svenska staten och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) är föreningens medlemmar. Databasen innehåller cirka 5 000 nyckeltal om Sveriges kommuner och regioner. 2 En mer utförlig genomgång finns i Kvalitet i kommunal verksamhet (2019), underlagsrapport till Kommunutredningen. 3 Bergman B., och Klefsjö, B. (2012), Kvalitet från behov till användning (5:e utgåvan).

vanligen avser de som betalar för en vara eller tjänst på en öppen marknad. Begreppet kund får därför förstås ur ett bredare sammanhang för offentlig verksamhet och breddas till intressenter, dvs. barn, elever, vårdnadshavare, äldre, närstående m.fl. Den viktigaste intressenten är dock brukarna av den offentliga tjänsten.4

Möjligheter och mekanismer för att bedöma och mäta kvalitet skiljer sig åt mellan offentlig och privat verksamhet. Inom privat verksamhet, dvs. en öppen marknad, finns naturliga mekanismer för bedömning av kvalitet i förhållande till pris. Om kunden inte är nöjd med kvaliteten på varan eller tjänsten väljer hen helt enkelt en annan leverantör. För den offentliga verksamheten finns inte samma typ av marknadsmekanism, även om inslaget av marknadsmekanismer ökat sedan 1980- och 1990-talen, när privata utförare tillkom inom den svenska välfärden.

Forskning pekar på att det råder stor informationsasymmetri inom den svenska välfärden och att kunderna därför inte är tillräckligt välinformerade för att kunna göra rationella val.5 Det finns också risk för att mätningar av kvalitet i offentlig verksamhet utgår från vad som faktiskt går att mäta, i stället för att hitta mått på vad man vill mäta. Ett exempel på det är att s.k. input-mått generellt är enklare att mäta, exempelvis personaltäthet eller andra insatta resurser, än vad som är fallet för vad som faktiskt ska uppnås dvs. outputmått, exempelvis att personer med funktionsnedsättning har en bra livskvalitet.

I den offentliga verksamheten har de nationella målen en central funktion vid diskussion om kvalitet. I många fall anses en hög grad av måluppfyllelse motsvara en hög kvalitet.6 På nationell nivå kan kvaliteten i skolverksamheten t.ex. bedömas utifrån uppgifter om de svenska elevernas kunskaper. I sjukvården gäller uppgifterna hälsotillståndet och ohälsotal, i äldreomsorgen omfattar kvaliteten frågor om äldre personers livskvalitet osv.

4 Vårdanalys (2015), Mätning av kvalitet i äldreomsorgen – test och utvärdering av vinjettmetoden. 5 Hartman, L. (2011), Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? 6SOU 2005:110, Jämförelsevis – Styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och lands-

ting, s. 63. Se också SOU 2017:38, Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning,

s. 41–57.

11.2. Iakttagelser

11.2.1. Behov av utvecklade kvalitetsmått

Det finns god tillgång till nyckeltal och data om kommunernas verksamhet. Uppgifter om kommunernas kostnader för de olika verksamheterna finns tillgängliga hos Statistiska Centralbyrån (SCB) genom de s.k. räkenskapssammandragen. Det är däremot svårare är att hitta relevanta mått på kvalitet. I databasen Kolada finns två befintliga uppsättningar nyckeltal som försöker mäta kvaliteten i kommunernas verksamhet, – dels Kommunens kvalitet i korthet (KKiK), dels Öppna

jämförelser.7 Både KKiK och Öppna jämförelser innehåller relativt

många nyckeltal. Kommunutredningens ambition har varit att hitta ett mer begränsat urval av centrala mått som säger något om kvaliteten i kommunernas verksamhet. Utredningen bedömer att det finns ett behov av att dels ytterligare utveckla indikatorer och mått som mäter kvalitet, dels ta fram ett urval centrala mått som ger information om kvaliteten i kommunernas verksamhet. Vid ett arbete med att utveckla kvalitetsmått bör särskild uppmärksamhet riktas mot att utveckla output-mått.

Bland de tillgängliga måtten finns generellt god tillgång till inputmått. Problemet med dessa mått är att de inte i sig ger någon information om tjänsternas kvalitet. Därför finns ett behov av att utveckla mått som säger något om vilken kvalitet som faktiskt levereras, gärna med möjlighet att följa utvecklingen i tidsserier. I ett sådant arbete blir det viktigt att relatera måtten till nationella mål för respektive verksamhet.

Ett utvecklingsområde som Kommunutredningen bedömer vara intressant är också att utveckla kvalitetsmått från statliga myndigheter med tillsynsansvar, t.ex. Inspektionen för vård och omsorg, Skolinspektionen och Socialstyrelsen. Det bör även vara intressant att utveckla mått från domstolarnas laglighetsprövning och förvaltningsbesvär.

7 SKR har utvecklat Öppna jämförelser och Kommunens kvalitet i korthet. SKR erbjuder också kommunerna utvärdering av deras verksamhet med hjälp av ett verktyg som heter Kommun-

kompassen. Kommunkompassen utvärderar vad och hur hela kommunen gör för att utveckla

demokratin och medborgarnas delaktighet, för att utveckla styr- och uppföljningssystem, för att utveckla effektiva verksamheter som producerar tjänster med hög kvalitet, för att skapa goda arbetsplatser och delaktiga med arbetare samt för att skapa goda förutsättningar för tillväxt och samhällsbyggande i hela den geografiska kommunen.

Det centrala i ett sådant utvecklingsarbete är att utveckla mått som mäter det verksamheten faktiskt ska åstadkomma, t.ex. att ge elever kunskaper och färdigheter eller att ge omsorgstagare en god omvårdnad.

11.2.2. Delvis splittrad bild av kvaliteten

Utifrån de mått som Kommunutredningen analyserat framträder en splittrad bild av kvaliteten av kommunernas hemtjänst, särskilt vad gäller boende för äldre samt individ- och familjeomsorg.8 Det är också svårt att se några tydliga mönster mellan kommunkategori och kvalitet. Flera av de analyserade måtten bygger på självskattningar vilket medför svårigheter att göra jämförelser mellan olika kommuner och kommunkategorier.

11.2.3. Vissa mönster inom för- och grundskola

Det framkommer vissa mönster inom för- och grundskola. I förskolan förefaller storstadskommunerna ha de största utmaningarna utifrån de mått som analyserats. Storstadskommunerna har lägst förmåga att erbjuda plats på förskola på önskat datum, har flest barn per årsarbetskraft samt har lägst andel av legitimerad personal.

Av de studerade verksamheterna är det grundskolan som enligt Kommunutredningens uppfattning uppvisar de tydligaste skillnaderna avseende kvalitet och kommunkategori. Av den anledningen ges en kort översikt över två mått som utredningen analyserat – andel lärare med lärarlegitimation samt andel elever som är behöriga till yrkesprogram till gymnasiet.

Andelen lärare med lärarlegitimation har stor betydelse för vilka förutsättningar kommunerna har att bedriva undervisning med god kvalitet. Lärarens kompetens och förmåga att lära ut är central för kvaliteten i grundskolan, och det kan antas att en stor andel lärare med lärarlegitimation har positiv inverkan på utbildningens kvalitet.

8 Se också Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 112.

Figur 11.1 Lärare (heltidstjänster) med lärarlegitimation och behörighet i minst ett ämne

Kommunala och fristående skolor, ovägda medelvärden per kommunkategori, 2017, andel (%)

Anm.: För fristående skolor redovisas värden från 24 av 45 kommuner i avlägsna landsbygdskommuner. I mycket avlägsna landsbygdskommuner redovisas värden från 4 av 15 kommuner. Källa: Kolada. Egna bearbetningar.

Högst andel lärare med legitimation har storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad. Lägst andel med lärarlegitimation har avlägset belägna landsbygdskommuner samt mycket avlägset belägna landsbygdskommuner; värdena för fristående skolor i avlägset belägna landsbygdskommuner bör dock tolkas med försiktighet beroende på att de bygger på få observationer. Ett ovägt medelvärde för alla kommuner visar att 70 procent av lärarna i kommunala skolor har legitimation och 62 procent av lärarna i fristående skolor.

Vid en jämförelse över tid framkommer att andelen lärare med legitimation i kommunala skolor endast ökat i en kommunkategori, storstadskommuner.9 I alla andra kommunkategorier har andelen lärare med legitimationer minskat i de kommunala skolorna. De största

9 För en beskrivning av kommunkategorierna, se avsnitt 6.1.1 och bilaga 3.

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0

kommunala skolor fristående skolor

minskningarna återfinns i avlägset och mycket avlägset belägna landsbygdskommuner.

För fristående skolor ser mönstret annorlunda ut. För dessa skolor ökar andelen lärare med legitimation i alla kommunkategorier utom i kommunkategorin avlägset belägna täta kommuner. Storstadskommuner ser ut att ha enklare att tillsätta lärare med legitimation, eftersom andelen lärare med legitimation ökar i både kommunala och fristående skolor.

Andelen elever som är behöriga till gymnasiet har minskat sedan 2010 i Sverige. År 2010 var 88 procent av eleverna i kommunala skolor behöriga till ett yrkesprogram på gymnasiet. För de fristående skolorna var 92 procent av eleverna behöriga till ett yrkesprogram samma år. År 2017 hade andelen behöriga elever till ett yrkesprogram i gymnasiet sjunkit till 79 procent för de kommunala skolorna och 91 procent för de fristående skolorna.

Figur 11.2 Elever i åk. 9 som är behöriga till yrkesprogram, kommunala och fristående skolor, andel (%) 2007 och 2017

Ovägda medelvärden per kommunkategori

Anm.: Värden för fristående skolor i mycket avlägsna landsbygdskommuner är exkluderade, eftersom det enbart redovisas ett värde från en kommun i kommunkategorin. Källa: Kolada, egen bearbetning.

Skillnaden i behörighet till gymnasiet har ökat mellan kommunkategorierna. Perioden 2010–2017 klarade sig storstadskommunerna bäst av kommunkategorierna. Där var andelen behöriga elever till ett yrkesprogram i gymnasiet 85 procent 2017 i kommunala skolor, vilket var en minskning med 4 procentenheter från 2010.

Andelen behöriga elever till yrkesprogram i gymnasiet minskade relativt kraftigt i avlägsna landsbygdskommuner – med 15 procentenheter i mycket avlägsna landsbygdskommuner och 13 procentenheter i avlägsna landsbygdskommuner 2010–2017. Av de kommunala skolorna hade de avlägset belägna landsbygdskommunerna lägst andel av eleverna med behörighet till yrkesprogram, 74 procent för

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0

2010 kommunala 2010 fristående

2017 kommunala 2017 fristående

2017. Data i Kolada visar dessutom att försämringen tilltagit mellan 2016 och 2017, särskilt för landsbygdskommunerna. De fristående skolorna har en större andel elever som är behöriga till yrkesprogram – 91 procent mätt för alla kommuner 2017 (ovägt medel). Förändringen mellan 2010 och 2017 har också varit mindre i de fristående skolorna. I stort sett har andelen behöriga elever till yrkesprogram stått stilla mellan 2010 och 2017 i alla kommunkategorier utom i avlägset belägna täta kommuner, där andelen behöriga elever till yrkesprogram minskat med 9 procentenheter under perioden. Det är även relativt stora skillnader mellan pojkar och flickor. Flickorna har i högre grad än pojkarna behörighet till yrkesprogram på gymnasiet. Det skiljer 5 procentenheter mellan flickor och pojkar 2017 i behörighet till yrkesprogram.

Tillämpning av regelverket

Kommunutredningen har även bearbetat uppgifter från Riksdagens ombudsmän. Ett mått på om kommunerna utför sin verksamhet på ett lagenligt och korrekt sätt är att titta på hur vanligt det är att Justitieombudsmannen (JO) riktat kritik mot kommunerna. I dessa ärenden har JO bedömt att kommunerna inte har handlat lagenligt och korrekt. Kommunutredningen har därför analyserat JO beslut 2010–2017.10

Av de 15 578 JO-anmälningar där enskilda kommuner har identifierats har JO riktat kritik mot kommunerna i 1 155 fall 2010–2017. Det innebär att drygt 7 procent av anmälningarna resulterat i kritik.

En analys av beslut där JO uttalat kritik mot kommunen visar vissa skillnader mellan kommunkategorierna. Dessutom har dessa skillnader ökat något under den senare delen av den undersökta tidsperioden, 2014–2017.

10 Kommunutredningen vill rikta ett tack till byråchef Albert Johnson vid JO som tagit fram informationen. Urvalet har gjorts av JO genom att välja ut ärenden med namnet ”kommun” som anmäld myndighet. Totalt omfattade JO:s uppgifter 17 724 ärenden, med ”kommun” med i anmälan. I JO:s material finns anmälningar med även för dryga halvåret 2018. Dessa har dock utredningen inte tagit med, eftersom analysen gjorts på ärenden per helår.

Figur 11.3 Antal beslut per 100 000 invånare där JO riktat kritik mot kommunen. 2010–2013 respektive 2014–2017

Källa: JO, egen bearbetning.

Landsbygdskommunerna har störst andel beslut med kritik per invånare medan täta kommuner har minst andel. Figur 11.3 visar att antalet beslut med kritik per invånare ökade för riket i stort den studerade perioden. Ökningen är särskilt tydlig för landsbygdskommunerna.

11.3. Sammanfattande slutsatser

Det bör påpekas att försiktighet måste iakttas vid tolkningen av vad de mått som utredningen har studerat säger om kvaliteten på verksamheten.11 Det skulle behövas utvecklas flera mått som säger något om vilken kvalitet som faktiskt levereras, gärna med möjlighet att

11 I detta kapitel presenteras endast ett urval av kvalitetsmått som Kommunutredningen tittat på. För en fylligare beskrivning, och en presentation av de mått som analyserats, se underlags pm till Kommunutredningen 2019-02-06, kvalitet i kommunal verksamhet. www.sou.gov.se/wp-content/uploads/2017/05/Underlags-PM_Kvalitet-i-kommunalverksamhet.pdf. Hämtat 2020-01-22.

0 0,5

1 1,5

2 2,5

2010-2013 2014-2017

följa utvecklingen i tidsserier. Flera av de kvalitetsmått som finns tillgängliga inom kommunernas omsorgsverksamheter bygger på självskattningar vilket medför svårigheter att göra jämförelser mellan olika kommuner och kommunkategorier.12 Utifrån de valda måtten framkommer en splittrad bild av kommunernas kvalitet för vissa av de studerade verksamheterna. För hemtjänst, särskilt boende för äldre samt IFO är det svårt att få en entydig bild.13

I två typer av verksamhet, förskola och grundskola, framkommer däremot vissa mönster mellan kommunkategorierna. I förskoleverksamheten är det främst storstadskommuner och mycket avlägsna landsbygdskommuner som har de största bristerna på behörig personal. För storstäderna tillkommer att de har svårast att erbjuda barn plats på förskolan önskat datum. Dessutom är barngrupperna störst i storstadskommunerna, även om det är relativt små genomsnittliga skillnader mellan olika kommunkategorier i denna del.

Inom grundskolan ser avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner ut att ha de största utmaningarna. Dessa kommunkategorier har lägst andel lärare med lärarlegitimation och behörighet i minst ett ämne. De har också lägst andel av eleverna i årskurs 9 som är behöriga till ett yrkesprogram på gymnasiet. Det är även relativt stora skillnader i behörighet till yrkesprogram mellan flickor och pojkar. Värst ser situationen ut för pojkar i avlägsna landsbygdskommuner. Den utveckling som framkommer för perioden 2010–2017 framstår som särskilt bekymmersam för landsbygdskommunerna där utmaningarna har tilltagit. Det framträder också en bild av att skillnaderna mellan kommunkategorierna tilltar över tid. Andelen elever i årskurs nio som är behöriga till ett yrkesprogram i gymnasiet är lägst för avlägsna landsbygdskommuner. För denna kommunkategori har dessutom minskningen av andelen behöriga elever tilltagit.

Kommunutredningen har även analyserat uppgifter från JO där det framträder ett mönster av att landsbygdskommunerna har störst antal JO-beslut med kritik per invånare medan täta kommuner har minst antal beslut med kritik. Här framkommer en viss tendens till att JO:s beslut med kritik ökat över tid för landsbygdskommunerna.

12 Ibid. 13 Se också Mörk, E., Erlingsson, G., och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 112.

12. Konsekvenser av ökande utmaningar och principiella utgångspunkter för utredningen

Analysen i tidigare kapitel visar att de demografiska förändringarna ställer de svenska kommunerna inför stora utmaningar när det gäller finansieringen av den gemensamma välfärden.

Kommunernas samlade resultat för 2018 har försämrats med 10 miljarder kronor jämfört med 2017. År 2018 hade 69 kommuner (24 procent) ett negativt resultat, jämfört med 19 kommuner (7 procent) 2017. Endast 109 kommuner (38 procent) hade 2018 ett resultat på minst 2 procent av skatter och bidrag. Det är en rejäl minskning jämfört med tidigare år.1 Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) förutser en fortsatt försämring av kommunernas ekonomiska resultat 2019–2022 på grund av den demografiska utvecklingen. För att till 2022 klara av att öka resurserna till verksamheterna fullt ut i takt med demografin, och samtidigt klara ett resultat på 1 procent av skatter och statsbidrag, krävs då enligt SKR budgetförstärkande åtgärder på 24 miljarder kronor. På kostnadssidan motsvarar det en besparing på cirka 0,7 procent per år.2

Konjunkturinstitutet har beräknat att statsbidragen till kommunerna varje år fram till 2040 skulle behöva öka med 24 miljarder kronor för att kommunallagens krav på en budget i balans och på god ekonomisk hushållning ska kunna tillgodoses. Om kommunerna i stället helt på egen hand skulle finansiera den förväntade kostnadsökningen med höjda kommunalskatter skulle skatterna i genomsnitt behöva öka med 3 kronor och 18 öre till år 2040.3

1 SKL (2019), Ekonomirapporten maj 2019, s. 25. 2 Ibid. 3 Konjunkturinstitutet (2018), Hållbarhetsrapport 2018 för de offentliga finanserna.

Kommunernas förmåga att med egna skatteintäkter finansiera sina nettokostnader minskar i alla kommunkategorier (se avsnitt 6.1.1 för en beskrivning av kommunkategorierna) utom storstadskommunerna, vilket innebär ett allt större beroende av skatteutjämning och generella statsbidrag. Påfrestningarna på det kommunalekonomiska skatteutjämningssystemet kommer därför öka över tid.

Det ser ut att bli lika stora utmaningar avseende kommunernas kompetensförsörjning. Enligt beräkningar av SKR kommer antalet sysselsatta att behöva öka kraftigt kommande år för att kommunerna ska kunna behålla dagens verksamhetsnivå. Än större blir behoven om resurserna till välfärdsverksamheterna fortsätter att öka snabbare än de demografiskt betingade behoven, vilket varit fallet under många år.

SKR har bedömt att välfärdssektorn (inklusive privata utförare) behöver knappt 200 000 fler anställda 2026 jämfört med 2016. Dessutom behöver cirka 300 000 anställda ersättas på grund av pensionsavgångar. Om kommunernas verksamhet fortsätter att växa i samma takt som den gjort under senare år ökar behovet av personal med ytterligare cirka 70 000 anställda. Störst ser rekryteringsbehoven ut att bli för lärare, förskollärare och personal inom äldreomsorgen. Det är redan i dag tydligt att särskilt små och perifert belägna kommuner har svårt att konkurrera om arbetskraften, inte minst när det gäller lärare (se kapitel 11).

Arbetskraftsbristen finns inom så gott som all offentlig verksamhet. Den demografiska utvecklingen medför att stora delar av landet kan få en total brist på arbetskraft, vilket också gör att satsningar på enskilda yrkesgrupper kan utvecklas till ett nollsummespel. Utmaningarna för kommunerna ställer krav på såväl ökad kapacitet som ökad effektivitet i verksamheten.4

Som analysen i kapitel 8 visar bidrar koncentrationen av människor till befolkningstäta regioner till ökade svårigheter för mindre arbetsmarknadsregioner att klara arbetskrafts- och kompetensförsörjningen. Samtidigt blir utbudet av och efterfrågan på arbetskraft mer koncentrerat till större marknader. I stora drag visar analyser i Långtidsutredningen 2015 att skillnaderna och obalanserna mellan små och stora arbetsmarknadsregioner väntas öka. Den demografiska utvecklingen väntas leda till en generell arbetskraftsbrist i små arbetsmarknadsregioner, medan arbetskraftsbristen i större arbetsmark-

4 SKL (2018), Ekonomirapporten maj 2018.

nadsregioner kommer att vara mer partiell, dvs. arbetskraft kommer att saknas inom vissa utbildningsgrupper och yrken.5

Analysen i kapitel 6 visar också att skillnaderna mellan olika kommuners förutsättningar ökar. Polariseringen mellan kommuner tilltar genom att de små kommunerna ökar i antal och blir befolkningsmässigt mindre, samtidigt som de stora kommunerna blir fler och dessutom ökar i storlek. Antal kommuner i mellanskiktet blir mindre.6Detta leder dels till bristande kapacitet i mindre kommuner genom minskande och åldrande befolkning, dels till att kommunindelningen inte svarar mot ett funktionellt regionperspektiv eftersom urbaniseringen medför vidgade funktionella regioner.

Sannolikt minskar polariseringen möjligheterna att utveckla fruktbara och effektiva samarbeten om de ingående aktörerna har vitt skilda förutsättningar i resurser, i termer av både ekonomisk styrka och tillgång till egen kompetens. Det är samtidigt viktigt att hålla i minnet att kommunernas förutsättningar och styrka inte enbart är en fråga om befolkningsstorlek; även näringsstruktur och geografiskt läge är exempelvis av stor vikt i detta sammanhang. För befolkningsmässigt små landsbygdskommuner är förutsättningarna vitt skilda beroende på hur spridd bosättningsstrukturen är eller hur långt avståndet är till större städer.

Utifrån urbanisering och demografisk förändring uppstår dessutom specifika utmaningar för kommunerna som kommer tillta i styrka under överskådlig tid framöver. Dessa är framför allt:

  • svagare ekonomi
  • svårigheter med personal- och kompetensförsörjning
  • etablering och integration av nyanlända
  • växande och uppskjutna investeringsbehov
  • växande anspråk på service och välfärd
  • kompetens att klara klimatförändringar och arbetet med hållbar utveckling.

5SOU 2015:101Demografins regionala utmaningar. Bilaga 7 till Långtidsutredningen. 6 Ibid.

Utmaningarna ser särskilt svåra ut för de mindre och avlägset belägna kommunerna – dels utifrån de prognoser som finns på ekonomi och kompetensförsörjning, dels utifrån att det redan i dag finns tecken på att de har en pressad situation avseende demografi, ekonomi och kompetensförsörjning (se kapitel 6–8).

12.1. Hur påverkas kommunernas olika verksamheter?

Vissa av de utmaningar som beskrivs ovan – en allt svagare ekonomi för kommunerna, svårigheter med personal- och kompetensförsörjning och invånarnas ökade krav på service – kommer att påverka kommunernas verksamheter på olika sätt och i olika stor utsträckning.

De demografiska förändringarna, med en ökande befolkning i främst storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad med fler barn och unga respektive en minskande och åldrande befolkning i avlägset och mycket avlägset belägna landsbygdskommuner, får stora effekter för kommunernas kostnadsmässigt- och personalmässigt stora verksamheter, framför allt skola, förskola, äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg. Det handlar om svårigheter att rekrytera personal till de olika verksamheterna men också om ett ökat behov av investeringar i och underhåll av verksamhetslokaler samt ökande driftskostnader.

12.1.1. Kommunernas kärnverksamheter

Som framgår i kapitel 8 beräknar Skolverket att behovet av rekrytering av lärare och förskollärare kommer att uppgå till 160 000 heltidstjänster fram t.o.m. 2033. Det är stora skillnader mellan olika delar av landet vad gäller det ökade behovet av lärare och förskollärare. Störst är ökningen i de tre storstadslänen, regionerna runt Mälardalen samt delar av södra Sverige.7

Det framtida examinationsbehovet av lärare och förskollärare beräknas kraftigt överstiga den faktiska examinationen fram till 2033. Utifrån dagens nivå av antalet nybörjare och examinationsfrekvenser beräknas det uppstå en brist på 45 000 lärare och förskollärare 2033.8

7 Skolverket (2019), Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande pro-

gnoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, 2019-12-05.

8 Ibid.

Genomgången i kapitel 11 visar att det finns tydliga skillnader mellan olika kommunkategorier när det gäller att rekrytera behöriga lärare, dvs. lärare med legitimation. Högst andel behöriga lärare har storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad, och lägst andel har avlägset belägna och mycket avlägset belägna landsbygdskommuner. Det är dock viktigt att understryka att det största totala rekryteringsbehovet finns i de tre storstadslänen.

När det gäller förskola specifikt visar genomgången i kapitel 11 att storstadskommunerna har lägst personal med legitimation. Storstadskommunerna har också lägst personaltäthet och lägst förmåga att erbjuda plats på förskola på önskat datum. Bristen på behöriga lärare har stor betydelse för vilka förutsättningar kommunerna har att bedriva undervisning med god kvalitet. Det har också betydelse för vilka förutsättningar barn och elever har att uppnå kunskapskrav och godkända betyg.

När det gäller en annan av kommunernas stora verksamheter, äldreomsorgen har SKR gjort beräkningen att det totala antalet anställda kommer att behöva öka från 284 000 till 351 000 under perioden 2016–2026.9

Genomgången i kapitel 8 visar också att det finns en bristande tillgång till kompetens inom individ- och familjeomsorgen, något som bl.a. Inspektionen för vård och omsorg men också t.ex. fackförbundet Vision har pekat på. Personalbristen beror i stor utsträckning på hög personalomsättning och på att det råder brist på personer med högskoleutbildning inom området, främst socionomer. I kapitel 8 framgår också att Vision konstaterade att landsbygdskommuner har svårare med personalförsörjningen än större eller storstadsnära kommuner. En förklaring till det generella rekryteringsläget är de stora brister som finns i socialsekreterarnas arbetsmiljö, vilket lyfts av både Arbetsmiljöverket och Akademikerförbundet SSR.

Det finns också stora behov av investeringar i lokaler för de stora kärnverksamheterna, främst förskolor, förskolor och äldreboenden. Behovet är störst i de kommuner som växer, men även i kommuner med en minskande befolkning kan detta behov finnas. I de befolkningsmässigt små kommunerna kan det dessutom handla om att kunna genomföra nödvändigt underhåll på befintliga verksamhetslokaler trots en svårare ekonomisk situation.

9 SKL (2018), Sveriges viktigaste jobb finns välfärden. Hur möter vi rekryteringsutmaningen?

12.1.2. Kommunernas ledning och styrning

Effekterna på kommunernas kompetensförsörjning gäller dock inte bara kärnverksamheterna utan även olika typer av specialisttjänster och tjänster kopplade till kommunernas ledning och styrning, där särskilt befolkningsmässigt små kommuner kan ha svårigheter att rekrytera. Genomgången i kapitel 8 visar att det i befolkningsmässigt små kommuner ofta finns brister i den strategiska kompetensen, exempelvis ekonomer, it-kompetens, upphandlare, kompetens inom plan- och byggområdet, jurister samt utredare, analytiker och kompetens inom strategiskt utvecklingsarbete. Genomgången i kapitel 8 visar dessutom att det finns en stor spännvidd mellan kommuner i bemanning när det gäller verksamhet som är direkt knuten till kommunens politiska ledningsfunktion, exempelvis revision och administration.

I befolkningsmässigt små kommuner är det dessutom inte ovanligt att en person innehar flera olika befattningar vilket innebär svårigheter att kunna specialisera sig inom vissa arbetsuppgifter. Det innebär också ökad sårbarhet om personen slutar eller blir långvarigt frånvarande.

Kommunutredningen har också kunnat visa att de förändringar som kommuner står inför får effekter på den lokala demokratin. Genomgången i kapitel 9 visar att det inför 2018 års val framkom ett mönster av att de mest avlägset belägna landsbygdskommunerna hade svårast att hitta kandidater till de kommunala förtroendeuppdragen. I kommunkategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner saknade samtliga kommuner kandidater på någon av partiernas valsedlar till kommunvalet. Det kan tyda på att framför allt de befolkningsmässigt små och avlägset belägna kommunerna har särskilt svårt att rekrytera personer till lokala förtroendeuppdrag.

En annan påverkan på den lokala demokratin är när den kommunala organisationen, särskilt i de befolkningsmässigt minsta kommunerna, inte har tillräcklig kapacitet att leverera den service som invånarna förväntar sig. Det kan i sin tur medföra att väljarnas förtroende för de förtroendevalda minskar.

12.1.3. Investeringar i och underhåll av infrastruktur

Som visats i kapitel 7 och 10 medför de demografiska förändringarna stora behov av investeringar i och underhåll av olika typer av infrastruktur som kommunerna har ansvar för; exempelvis vatten och avlopp (VA), men även gator och vägar. Genomgången i kapitel 10 visar att många anläggningar för VA är anlagda under 1950-, 1960- och 1970-talen och därför är i stort behov av upprustning. Men kommunerna har i många fall skjutit upp underhållet eftersom man inte haft möjlighet att finansiera nödvändiga investeringar. De demografiska förändringarna gör också att behovet av investeringar ser olika ut i olika kommuner. Kommuner med minskande befolkning kan behöva göra investeringar för att anpassa anläggningarna till en mindre befolkning. Kommuner med en befolkning som växer kan i stället ha problem med att kunna göra investeringar för att möta behoven från fler personer. Klimatförändringarna innebär också en press på VAsystem och annan infrastruktur. Problemet när det gäller VA är inte bara behov av investeringar utan det handlar också om brist på rätt kompetens för att kunna genomföra investeringar och sköta drift och underhåll.

12.2. Vad är kommunal kapacitet?

Enligt Nationalencyklopedin kan kapacitet beskrivas som ”ett slags mått på en förmåga, hos både människor och maskiner att arbeta eller att utföra en viss uppgift”. Med begreppet kommunal kapacitet skulle man utifrån den definitionen kunna avse förmågan att uträtta kommunala uppgifter. I en diskussion om kommunal kapacitet bör dock en åtskillnad göras mellan den kommunala organisationens kapacitet att utföra eller åstadkomma något och de förutsättningar som ges av det geografiska området.

Kommunen som organisation kan därtill spela en viktig roll som igångsättare eller möjliggörare för kommunens utveckling utifrån ett territoriellt perspektiv. Kommunen som organisation kan exempelvis initiera och medverka i samarbeten med näringslivet, myndigheter, andra kommuner och civilsamhället i olika typer av utvecklingsinitiativ. Kommunen har också en viktig roll för att verka för ett positivt lokalt näringslivsklimat och i arbetet med lokal attraktivitet.

Inte minst i arbetet med fysisk planering kan kommunen agera för att stimulera en positiv utveckling för kommunen som territorium.

Enligt direktiven till Kommunutredningen behöver kommunerna ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras uppgifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen.10 Varje kommun måste kunna bereda, fatta och genomföra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhällsservice inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och medborgarnas behov.11

Tillräcklig kommunal kapacitet är nödvändig för att den decentraliserade samhällsmodellen med stark kommunal självstyrelse långsiktigt ska kunna värnas. Kommunutredningens analyser och förslag utgår därför från att alla kommuner ska ha tillräcklig kapacitet så att de långsiktigt har rimliga förutsättningar att sköta sina uppgifter.

12.2.1. Driftskapacitet och utvecklingskapacitet

I ett kommunalt organisatoriskt sammanhang kan man skilja på två huvudsakliga uppgifter: drift respektive utveckling.12 En kommun som på ett rättssäkert och kostnadseffektivt sätt når de kvalitetskrav som medborgarna och staten ställer på välfärdstjänsterna kan betecknas som en kommun som har hög driftskapacitet. En kommun som däremot återkommande har svårt att klara detta kan beskrivas som en kommun med låg driftskapacitet. Fokus är på förmågan att dagligen sköta det kommunala uppdraget i form av t.ex. skola, vård och omsorg.

På samma sätt kan en kommunal organisation som förmår arbeta med utvecklingsfrågor i vid bemärkelse betecknas som en kommun med god utvecklingskapacitet. Utveckling kan här handla om att göra sådant som stärker driftskapaciteten, men som inte är en förutsättning för den. Förmåga till organisatorisk utveckling och förnyelse, icke nödvändiga investeringar samt ett fruktbart samarbete med aktörer utanför den kommunala organisationen skulle kunna beskrivas som indikationer på utvecklingskapacitet. I utvecklingskapacitet ligger också att kommunen har förmåga att planera och agera utifrån en långsiktig målbild vilket kräver att kommunen har förmåga att fatta nödvändiga beslut med viss framförhållning. Till utvecklingskapa-

10 Dir. 2017:13. Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen. 11 Ibid, s. 17. 12 Syssner, J. (2018), Om kommuners kapacitet och bärkraft: ett diskussionsunderlag.

citet kan också läggas förmågan att utveckla kommunen som geografiskt område. Det kan handla om att stärka den lokala attraktiviteten genom att arbeta för att locka till sig investeringar, företagsetableringar och inflyttare. För att lyckas med det behöver kommunen kunna ta initiativ till och medverka i samspel med andra aktörer, t.ex. det lokala näringslivet, civilsamhället, grannkommuner, region och statliga myndigheter.

Även om driftskapaciteten är viktigast för kommunerna menar utredningen att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapacitet i den meningen att kommunen bara ska klara den dagliga verksamheten genom att erbjuda service och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en utvecklingskapacitet som innebär att den har en analytisk och strategisk förmåga att utveckla sina förutsättningar för att även i framtiden ha kapacitet att klara driften av den kommunala verksamheten.

Det är av stor betydelse för såväl driftskapaciteten som utvecklingskapaciteten att kommunen har god lednings- och styrningsförmåga som ger en långsiktig förmåga att fullgöra det kommunala uppdraget. Kommunen måste kunna rekrytera förtroendevalda och dessa måste också ha förmågan att styra och leda kommunen.

Det kan i praktisk mening vara svårt att dra en skarp gräns mellan driftskapacitet och utvecklingskapacitet. En långsiktigt stark driftskapacitet förutsätter att kommunen har förmåga att införa nya arbetsmetoder och tekniker samt ständigt arbeta med förbättringar. En hög driftskapacitet förutsätter därför att kommunen också har utvecklingskapacitet. Ur ett kort tidsperspektiv kan det dock vara möjligt för en kommun att ha hög driftkapacitet utan att utvecklingskapaciteten är hög. De båda kapacitetsbegreppen har därmed olika tidsperspektiv. Driftskapacitet kan normalt förstås i ett kortare tidsperspektiv där kommunens dagliga verksamhet ska fungera. Utvecklingskapacitet är mer inriktat på ett längre tidsperspektiv som påverkar kommunens långsiktiga utveckling.

Utredningens erfarenheter från möten och dialoger med ett stort antal kommuner av olika karaktär är att alltför många kommuner har svårt att klara den dagliga driften och än mindre har tillräcklig utvecklingskapacitet. Det kan exempelvis innebära att kommunen av resursskäl kan ha svårt att jobba med omvärldsanalyser, att delta i kompetensutvecklingsinsatser och konferenser, att ta till sig nya effek-

tiviseringsmöjligheter via digital teknik eller att nyttja riktade statsbidrag på ett meningsfullt sätt.

Kommittéledamot Bo Rudolfsson, kommunstyrelsens ordförande i Laxå kommun, belyser på ett talande sätt betydelsen av att en liten kommun inte bara behöver ha driftskapacitet utan också en utvecklingskapacitet som långsiktigt kan säkra driften i de kommunala verksamheterna:

Laxå kommun har under många år haft ekonomiska svårigheter och under mandatperioden 2010–2014 var vi Sveriges fattigaste kommun, vilket vi nu inte längre är. Under denna mandatperiod hade vi upplevelsen att vi som kommun stod med vatten upp till näsborrarna, så vi klarade våra uppgifter inom välfärd etc., men vi stod på tå på en sten på sjöbotten. Genom att vi stod på tå klarade vi ”driftskapaciteten” – vi kunde hålla skolor, äldreomsorg, etc. igång så de fungerade, men vi hade ingen ”utvecklingskapacitet” då vi redan stod på tå och vi kunde inte sträcka oss ytterligare ovanför vattenytan. All kraft gick åt att hålla oss ovanför vattenytan, ingen kraft eller kapacitet att arbeta med utveckling, etc.

12.3. Ekonomiska förutsättningar

En kommun måste också ha tillräckliga ekonomiska resurser för att bedömas ha tillräcklig kapacitet. Kommunerna måste långsiktigt klara att uppfylla balanskravet och i övrigt klara en god ekonomisk hushållning så att de klarar såväl att finansiera sina driftkostnader samt ha förmåga att genomföra nödvändiga investeringar (se kapitel 7). Kommunernas ekonomiska förutsättningar påverkas av en rad externa faktorer, t.ex. utvecklingen av skatteintäkter, generella och riktade statsbidrag och det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Hur kommunen själv agerar har också stor betydelse för dess ekonomiska situation. Ökade behov och knappare ekonomiska resurser ställer stora krav på kommunens förmåga till produktivitetsutveckling och effektivisering. Det förutsätter att kommunen har tillräckligt hög utvecklingskapacitet så att nya arbetssätt och tekniker kan användas för att löpande effektivisera verksamheten. Det förutsätter också en hög driftskapacitet för att ha förmåga att leverera kostnadseffektiv service till hög kvalitet.

Det är stora skillnader på hur långt kommunernas egna skatteintäkter räcker för att finansiera nettoutgifterna. För den genomsnittliga storstadskommunen räcker skatteintäkterna nästan helt till för att bära nettoutgifterna (se kapitel 7). För avlägsna och mycket

avlägsna landsbygdskommuner finns däremot ett betydligt större gap mellan skatteintäkter och nettoutgifter. Utvecklingen pekar dessutom på att skatteintäkterna i allt mindre omfattning täcker nettokostnaderna för särskilt avlägsna och mycket avl