Prop. 1991/92:133

om en elmarknad med konkurrens

Regeringens proposition 1991/ 92: 133

om en elmarknad med konkurrens

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 26 mars 1992 för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Per Westerberg

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till mål och strategier för en reform- ering av den svenska elmarknaden. I ett internationellt perspektiv anses den svenska elmarknaden fungera väl när det gäller att utnyttja de sammantagna produktions- och distributionsresursema samt att leverera el med god leveranssäkerhet till abonnentema. Målet är att genom ökad konkurrens nå ett än mer rationellt utnyttjande av resurserna och att till- försäkra kunderna flexibla levereransvillkor till lägsta möjliga priser. Storkraftnätet är av avgörande betydelse för en fungerande kraft- marknad. Driften och förvaltningen av det svenska storkraftnätet samt systemansvaret för det svenska elsystemet bör organiseras med syftet att dels säkerställa grundläggande krav på stabilitet och säkerhet i det svenska elsystemet, dels underlätta en fri handel mellan kraftföretag, återförsäljare och industri inom landet samt med andra länder. Storkraftnätet och de statligt ägda utlandsförbindelsema bör förvaltas av en från kraftprodu- centema fristående organisation. Affärsverket svenska kraftnät som inrätta—

&

ww ii”!

des den 1 januari 1992 bör förvalta storkraftnätet. Svenska kraftnäts fram- tida associationsform bör senare övervägas.

Reglerna för tillträde till och prissättning på storkraftnätet bör utformas så att de främjar ett effektivt utnyttjande av nätet och konkurrensen på elmarknaden. Nya aktörer bör stimuleras att utnyttja nätet.

Den som har koncession för en elektrisk starkströmsledning eller för ett ledningsnät inom ett visst område bör ha skyldighet att mot ersättning upplåta ledningskapacitet för transport av elektrisk ström till den som så begär, oavsett om det är koncessionsinnehavaren eller någon annan som levererar, utnyttjar eller återförsäljer den elektriska _strömmen. Nätverk- samhet bör drivas och ekonomiskt separerade från annan verksamhet enligt principer som är lättöverskådliga och gemensamma för dem som bedriver sådan verksamhet.

För att uppnå och upprätthålla konkurrens krävs också en effektiv kon— kurrensövervakning. Den centrala konkurrensmyndigheten bör övervaka konkurrensen också på elmarknaden. En kontinuerlig övervakning är av särskild vikt under den omställningsperiod när nya villkor börjar att gälla på marknaden.

Näringsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 mars 1992 Närvarande: Statsministern Bildt, statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, af Ugglas. Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet P. Westerberg

Proposition om en elmarknad med konkurrens

1. Näringspolitiken

Ett starkt näringsliv är en förutsättning för en hög sysselsättning och skapar resurser för en utveckling av välfärden i hela landet. Grunden härför är ett ekonomiskt system som bygger på marknadsekonomins principer och som präglas av socialt ansvar, god resurshushållning och god miljö. Marknadsekonomin är en förutsättning för allmän välfärd, god ekonomisk utveckling och social trygghet.

Näringspolitiken anger de ramar för näringsverksamheten inom vilka företagen fritt bedriver sin verksamhet. Fri företagsamhet, sund kon- kurrens och privat ägande ger de bästa förutsättningama för ekonomiska framsteg. Fasta spelregler ger näringslivet långsiktigt stabila planerings- förutsättningar.

Sverige är en öppen och starkt exportberoende ekonomi som befinner sig förhållandevis långt från Europas stora befolkningskoncentrationer. Detta ställer stora krav på svenska företag'i konkurrensen på den euro- peiska marknaden. Konkurrensstarka företag är en förutsättning för att det svenska välståndet skall kunna utvecklas. Regeringens politik syftar till att skapa goda konkurrensförutsättningar i Sverige. Ett medlemskap i EG är ett viktigt inslag i denna politik. Endast som medlem kan vi i Sverige fullt ut dra nytta av och delta i den dynamiska utveckling som pågår i Europa.

För att lösa den svenska ekonomins problem krävs bl.a. ökad produk- tivitet i näringslivet och i den offentliga sektorn. Insatser krävs från såväl statsmakternas som från företagens och organisationemas sida. Stats- maktemas uppgift är att skapa de allmänna betingelserna för en långsiktig ekonomisk tillväxt. Särskilda åtgärder bör vidtas för att modernisera infra- strukturen. Dessa åtgärder skall vara systematiskt inriktade på att höja produktiviteten. Ansvaret för en modern och effektiv nationell infra- struktur är i huvudsak statens.

Detta gäller i hög grad för energiområdet. En tryggad energiförsörjning är en förutsättning för en utvecklad industrination. Energipolitiken är av stor betydelse för en hållbar ekonomisk tillväxt.

Statens ansvar kan ta sig olika uttryck. Inom de områden av energi- försörjningen där ledningssystemen utgör naturliga monopol måste kon- kurrensaspektema bevakas. Konkurrens är ett grundläggande villkor för effektivitet inom energisektorn. Det gäller inte minst för elförsörjningen. Oavsett ägandeform måste de naturliga monopolen vara reglerade för att tillgången till marknaden skall säkras, monopolistiskt beteende motverkas och ett effektivt utnyttjande erhållas. Det är av stor vikt att inget företag tillåts att genom sin storlek eller på grund av andra orsaker styra prissätt- ningen av el. Konkurrensvillkoren skall vara icke-diskriminerande och baserade på marknadsekonomiska grundprinciper.

En betydelsefull omstrukturering av elmarknaden har inletts. Den 1 januari 1992 överfördes huvuddelen av verksamheten i det tidigare statens vattenfallsverk till ett aktiebolag, Vattenfall AB (prop. l990/9lz87, NU38, rskr. 318 samt prop 1991/92:49, NUlO, rskr. 92). Verksamheten

U)

i storkraftnätet har avskiljts från Vattenfall AB och ingår i Affärsverket svenska kraftnät som inrättades vid årsskiftet.

Svenska kraftnät ansvarar för storkraftnätet och de statligt ägda utlands- förbindelsema. Organisationen omfattar för närvarande Vattenfalls tidigare affärsområde Transmission samt den operativa nätdriften och kontroll- systemverksamheten. Personalstyrkan uppgår till ca 150 personer.

Dessa åtgärder är ett första steg i omvandlingen av det svenska elför- sörjningssystemet mot ökad konkurrens och en förberedelse för en alltmer internationell elmarknad med ökade möjligheter för export och import. Storkraftnätet bör kunna vara en marknadsplats där aktörerna på en fri el— marknad kan mötas. En elmarknad med ökad konkurrens och goda förut- sättningar för en omfattande handel med elkraft leder bl.a. till att de sam- lade produktionsresursema kan utnyttjas bättre. En väl fungerande el- marknad bidrar till den ekonomiska utvecklingen.

2. Bakgrund

2.1 Den svenska elförsörjningen

[ Sverige producerades enligt preliminära uppgifter 142,5 TWh el år 1991. Elkraft framställs i vatten- och kärnkraftverk, i kraftvärmeverk och i industrins mottrycksturbiner. Dessutom finns vindkraftverk samt olje- eldade kondenskraftverk och gasturbiner, av vilka de senare huvudsakligen svarar för reservkraftsproduktion i situationer när elsystemet är ansträngt. Vattenkraften svarar jämte kärnkraften för huvuddelen av den svenska elkraftsproduktionen. Tabell 2.1 visar den svenska elproduktionen åren 1970, 1980, 1988, 1990 och 1991 fördelad på kraftslag.

Tabell 2.1 Elproduktion exkl. egenförbrukning åren 1970, 1980, 1988, 1990 och 1991 (TWh).

1970 1980 1988 1990 1991

Vattenkraft 41 5 8 69 72 62 Kärnkraft - 25 66 65 74 Konventionell värmekraft Ind. mottryck 5" 10" 3 3 3 Kraftvärme 3 2 3 Kondenskraft 13” 1'" 0 0 0 Gasturbin/Dieselkraft 0 0 0 Netto elproduktion 59 94 141 142 143 Nettoimport av el 4 l -3 -2 -l

" Inkl. kraftvärme (' Inkl. gasturbin/dieselkraft

Källa: NUTEK. Kraftsam och VVF

Såväl produktionen som användningen av el ökade snabbt under sjuttiotalet och åttiotalets första hälft. Därefter har tillväxten varit förhållandevis låg. Kraftföretagens samarbetsorganisation KRAFTSAM räknar i rapporten Elprognos för år 2000 med en fortsatt måttlig tillväxt för den svenska elförbrukningen under nittiotalet. Orsaken är främst att man förutser en stagnerande elvärmeanvändning. strukturändringar inom industrin samt en ökad eleffektivisering.

De kraftslag som ingår i det svenska elproduktionssystemet har sins- emellan väsentligt olika kostnadsstruktur. För att hela produktionssystemet skall utnyttjas optimalt samkörs praktiskt taget all elproduktion i Sverige.

Vattenkraften som har lägst rörlig kostnad används inte bara som baspro- duktion utan också som regulator i elsystemet. Därigenom minimeras åtgången av bränsle och tillrinningen till vattenmagasinen utnyttjas effek- tlvt.

Kärnkraften har den näst lägsta rörliga produktionskostnaden. Den anvä- nds som basproduktion så länge som möjligt under ett år. Härigenom uppnås den bästa totala ekonomin i kärnkraftverken och för elsystemet. Säkerhetsskäl talar för att man bör driva kärnkraften så jämnt som möjligt under året. Kraftvärmen är beroende av efterfrågan på fjärrvärme och utnyttjas främst under höst, vinter och tidig vår.

När inte vatten- och kärnkraft samt kraftvärme räcker för att täcka el- efterfrågan tas allt dyrare kraftslag i bruk. Beroende på hur välfyllda vattenmagasinen är, kan viss konventionell värmekraft användas före den reglerbara vattenkraften. Den rörliga kostnaden för mottryckskraften, där den tillförda bränsleenergin utnyttjas till både elproduktion och fjärrvärme eller industriella processer, är låg jämfört med kondensproduktion av elkraft som baseras på samma bränsle.

Inom Sverige förekommer samköming mellan större elproducenter samt mellan de större elproducentema och vissa av deras kunder som täcker en del av sina elbehov med egen produktion (industrier, kommuner). Genom samkömingen sker ett utbyte av tillfällig kraft mellan kraftföretagen i syfte att utnyttja det totala produktionssystemet effektivt. Tillfälliga kraftutbyten blir lönsamma genom att produktionsanläggningamas rörliga kostnader skiljer sig och genom att företagens kundstrukturer och belastning varierar.

De elva största kraftföretagen har bildat en samkömingsorganisation, samkömingsgruppen, vars verksamhet regleras av ett samkömingsavtal. För att ett kraftföretag skall kunna delta i samkömingen krävs att det kan uppvisa leveranssäkerhet gentemot sina kunder i både effekt och energi. Företagens leveranssäkerhet skall årligen godkännas av den samkömings- nämnd som tillsätts i enlighet med samkömingsavtalet. Tillsammans svarar samkömingsgruppens företag för större delen av elproduktionen i Sverige. Kraftproducenter som inte kan eller vill delta direkt i samkömingsgruppen kan ha ett separat avtal med ett av företagen i gruppen. Under åren 1987- 1990 utbyttes mellan 5 och 6 procent av landets totala elproduktion som tillfällig kraft inom samkömingsgruppen.

Samköming av elproduktionen sker också i Norden (utom Island). Vill- koren för den nordiska samkömingen avhandlas i stor utsträckning bilate- ralt mellan svenska och utländska kraftföretag. Ett kompletterande forum är de nordiska kraftföretagens samarbetsorganisation Nordel. Kraft- systemen i Danmark, Finland, Norge och Sverige är hopkopplade för att möjliggöra överföring av tillfällig och fast kraft mellan kraftföretagen. Genom dessa förbindelser kan hela Nordel-systemet utnyttjas för produk- tionsoptimeringen. Via Jylland är det nordiska systemet sammanbundet med det västeuropeiska kraftsystemet.

För närvarande finns 22 vätelströms- och likströmsförbindelser till grannländerna. De nio samkömingsförbindelsema med Norge samt förbin- delserna med norra Finland är samtliga friledningar. Förbindelsema

mellan Danmark och Sverige samt mellan södra Finland och mellersta Sverige är sjökablar. Det finns åtta sådana kablar mellan Sverige och

grannländerna. _ Den totala överföringsförmågan mellan Sverige och grannländerna är ca

5 000 MW. År 1991 exporterades ca 7,2 TWh el medan importen uppgick till ca 6,2 TWh. År 1990 var handeln mer omfattande, 14,7 TWh export och 12,9 TWh import. Merparten av handeln avsåg s.k. tillfällig kraft, dvs. leveranser på mycket kortsiktig basis.

Sydkraft och det tyska kraftföretaget Preussen Elektra har träffat en överenskommelse om att bygga en förbindelse mellan Sverige och Tyskland. Förhandlingar mellan Preussen Elektra, Sydkraft AB och Vat— tenfall AB har sedan resulterat i bildandet av Baltic Cable AB i syfte att projektera, upphandla och driva en likströmskabel mellan Sverige och Tyskland.

Större delen av den svenska kraftproduktionen sker i vatten- och käm- kraftverk. Vattenkraft produceras huvudsakligen i Norrland medan käm- kraftverken är lokaliserade till mellersta och södra Sveriges kuster. Kraften måste överföras till elkonsumentema eftersom den normalt inte används i direkt anslutning till kraftstationerna.

Kraftledningar på spänningsnivåema 30-400 kV indelas efter sin betyd- else i två kategorier, stamledningar och regionalledningar. Svenska kraftnät driver från den 1 januari 1992 det s.k. storkraftnätet med kraft- ledningar på spänningsnivåema 220-400 kV för överföring av större energikvantiteter över långa avstånd. Tidigare hade statens vattenfallsverk denna uppgift. Storkraftnätet består av drygt 1500 mil kraftledningar samt därtill hörande ställverk, transformatorer m.m. Planering och drift av storkraftnätet handhas av Svenska kraftnät.

Det svenska storkraftnätet utgör en central del i det samkörande Nordel-systemet. De nordiska kraftföretagen har enats om kriterier för nätens dimensionering, stabilitet och frekvensreglering. Utifrån dessa kri- terier bestämmer Svenska kraftnät bl.a. överföringsbegränsningar och den erforderliga momentana störningsreserven i Sverige. I Svenska kraftnäts arbetsområde ingår även mätning och avräkning av överförd elenergi, överföringsförluster och resulterande kraftleveranser mellan kraftföre- tagen.

De stora svenska kraftföretagen utnyttjar storkraftnätet för kraft- överföring. Bestämmelser gällande transitering på stamnätet regleras i ett avtal - kraftnätsavtalet - mellan Svenska kraftnät, Vattenfall AB och ett antal kommunala och enskilda kraftföretag. Avtalet gäller t.o.m. den 31 december år 1992, med möjlighet till förlängning t.o.m. år 1993. Under denna tid ersätter kraftnätsavtalet det stamnätsavtal som år 1979 träffades mellan staten (genom statens vattenfallsverk) och elva stora kraftföretag. de s.k. transitörema. Jag kommer strax (avsnitt 2.3) att närmare redovisa stamnätsavtalets innehåll.

I transformatorstationer transformeras kraften från storkraftnätets spänningsnivåer ned till nivåema 30-130 kV (regionalledningar). Vid dessa spänningsnivåer försörjs större kunder som återdistributörer och vissa elkrävande industriföretag. Den regionala kraftöverföringen från kraftverk

Hänvisningar till S2

Prop. 1991/922133

och från uttagspunkter på storkraftnätet (stamstationer) till storkon- sumenter och återdistributörer ombesörjs av såväl Vattenfall AB som kommunala och privata kraftföretag. Före leverans till hushållskunder och övriga mindre förbrukare sker ytterligare nedtransformering.

De totala förlusterna vid överföring och distribution uppgår för när- varande till ca 10,5 TWh vid en årlig elproduktion på drygt 140 TWh. År 1991 var Sveriges samlade elförbrukning - exklusive förlusterna på över- föringsnätet - ca 131 TWh. I förbrukningen inräknas då konsumtionen av ca 8 TWh i s.k. avkopplingsbara elpannor.

Det finns ca 100 kraftproducenter i Sverige.-- Kraftproduktionen domineras dock av omkring tio större företag. Vattenfall AB svarar för ungefär hälften av den totala produktionen. Sju ägare eller grupper av ägare kontrollerar ca 70 % av av den elproduktion som sker utanför Vattenfall (den s.k. enskilda kraften).

Kraftproducentema levererar kraft till stora industrikunder och till el- distributionsföretag. För leveranserna utnyttjas storkraftsnätet och de reg- ionala näten. De senare förvaltas och drivs huvudsakligen av kraftföre- tagen själva.

Det finns ca 290 eldistn'butionsföretag i landet som tillsammans har ca 4,9 miljoner abonnenter. Kommunala energiverk svarar för leveranserna till omkring 37 % av landets lågspänningskunder. Kommunala bolag står för ca 23 %, privata bolag för ca 24 %, statliga bolag eller verk för ca 11 % samt ekonomiska föreningar för ca 4 % av leveranserna.

Flertalet av de större kraftproducentema svarar också för en viss distri- bution av lågspänd el. Vattenfall levererade exempelvis år 1990 ca 10 TWh el till lågspänningskunder inom egen distributionsverksamhet, vilket var ungefär en sjättedel av verkets totala elförsäljning. Sydkrafts egen distribution motsvarar ungefär 40 % av den egna produktionen. Stockholm Energi svarar för såväl produktion av el och fjärrvärme som distributionen av el och fjärrvärme i Stockholm och är nästan fullständigt vertikalt integrerat.

2.2 Lagstiftningen på elområdet

De grundläggande bestämmelserna på elområdet återfinns i lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar,_vanligen kallad ellagen. lagens bestämmelser kan delas upp i tre grupper: 1. 1-3 55 med vissa definitioner samt bestämmelser om koncession för att dra fram eller begagna elektrisk starkströmsledning, skyldighet att leverera och köpa elström, reglering av pris och övriga villkor m.m. 2. 4-13 55 om skadestånd m.m. 3. 15-32 && om elsäkerhet, kontroll av elektrisk materiel, ansvar, över- klagande m.m.

Lagens 14 5 är upphävd. De avslutande 33 och 34 55 innehåller en upplysning om att vissa frågor regleras i annan lagstiftning.

Utöver ellagen finns andra lager som berör elförsörjningen, t.ex. lagen (19772439) om kommunal energiplanering, lagen (198lz599) om utförande

av eldningsanläggningar för fastbränsle (fastbränslelagen) och lagen (1987:142) om förvärv av eldistributionsanläggningar. För de eldistri- butionsföretag som drivs i kommunal regi är kommunallagen (1991:900) med dess regler om bl.a. likställighet och förbud mot att driva närings- verksamhet i vinstsyfte, samt den rättspraxis som därvid utvecklats, viktig.

Planeringen och möjligheterna till utbyggnad av elektriska anläggningar beror av bl.a. plan- och bygglagen (1987: 10, PBL) och vad gäller produk- tionsanläggningar av lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL). Genom denna lagstiftning har föreskrifter införts om att koncession enligt ellagen inte får strida mot en detaljplan eller områdes- bestämmelser. Vid prövning av frågor om tillstånd till koncession skall NRL tillämpas.

Härutöver har regeringen utfärdat ett antal förordningar som berör området. Som exempel kan nämnas elförordningen (1982z548) samt för- ordningen (1957:601) om elektriska starkströmsledningar.

För att dra fram eller begagna en elektrisk starkströmsledning erfordras tillstånd (koncession) enligt ellagen. Koncession ges av regeringen eller den myndighet regeringen bemyndigar. Regeringen har bemyndigat närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) att besluta i flertalet kon- cessionsärenden.

Koncession kan lämnas för viss ledning med en i huvudsak bestämd sträckning (linjekoncession) eller för ledningsnät inom ett visst område (områdeskoncession). Utöver ellagen finns i elförordningen närmare bestämmelser om koncession. Linjekoncession beviljas för stamledning (220-400 kV), regionledning (20-130 kV) och fördelningsledning (3-20 kV). Den som har linjekoncession är skyldig att, om det är förenligt med koncessionens ändamål, leverera ström till bl.a. innehavaren av områdeskoncession för att denne skall kunna fullgöra sina leveransförplikt- elser.

Områdeskoncession beviljas för hög- och lågspänningsledningar och andra närdistributionsledningar inom ett geografiskt begränsat område. Med stöd av en områdeskoncession kan koncessionsinnehavaren inom området dra fram de hög- och lågspänningsledningar upp till en viss spän- ning som är nödvändiga för att förse området med erforderlig kraft. Om— rådeskoncession innebär i princip ensamrätt till eldistribution inom områ- det, men också en skyldighet att om det inte finns särskilda skäl till undantag tillhandahålla elektrisk ström åt envar som inom området har behov därav för normala förbrukningsändamål. Detta hindrar dock inte att exempelvis ett industriföretag med stort kraftbehov kan få linjekoncession för en ledning genom området, om företagets kraftbehov inte kan till- godoses från de ledningar som omfattas av områdeskoncessionen.

Koncession får inte överlåtas utan tillstånd av regeringen eller den regeringen bemyndigar. Den meddelas för viss tid, upp till 40 år. Områ- deskoncessioner beviljas numera vanligen för ca 10 år, medan linjekoncessioner vanligen meddelas för längre .tider.

Kund eller blivande kund hos en eldistributör kan begära prövning av .

elprisets skälighet hos statens prisregleringsnämnd för elektrisk ström. Prövningen gäller främst om elpriset är skäligt i förhållande till företagets

kostnader. För kommunala eldistributörer gäller dessutom kommunal- lagens regler om likställighet och förbud mot att driva näringsverksamhet i vinstsyfte.

2.3 Stamnätsavtalet

Historisk bakgrund

Utbyggnad av ett 220-400 kV överföringssystem för överföring av större elenergimängder över längre avstånd påbörjades under 1930-talet av Kungl. Vattenfallsstyrelsen, Krångede aktiebolag, Stockholms Elektricitets- verk och Sydsvenska kraftaktiebolaget. Samtliga företag var redan från början införstådda med att planering, utbyggnad och utnyttjande av ett landsomfattande överföringssystem måste baseras på ett nära samarbete mellan alla berörda företag. Samarbetsavtal mellan vattenfallsstyrelsen och de övriga kraftföretagen slöts bl. 21. åren 1941 och 1942. Båda dessa avtal godkändes av såväl riksdagen som regeringen.

Vattenfallsstyrelsen redovisade år 1945 i en skrivelse till regeringen två alternativ för en fortsatt utveckling av det framtida överföringssystemet. Styrelsen förordade det altemativ som innebar att ett särskilt aktiebolag bildades som skulle bygga och äga samtliga nya stamnätsanläggningar för 220 kV eller högre spänning. Skrivelsen föranledde dock inte någon åtgärd från regeringens sida. I samband med behandlingen av regeringens statsverksproposition för budgetåret 1946/47 och därtill hörande motioner hemställde riksdagens statsutskott: att riksdagen måtte bifalla en motion innebärande att bildandet av ett stamlinjebolag togs under förnyat över- vägande. Till utskottets utlåtande avgavs en reservation där det hem- ställdes att motionen inte måtte föranleda någon åtgärd. Riksdagen biföll reservationen och beslöt således att vattenfallsstyrelsens förslag om bildande av ett stamlinjebolag inte skulle genomföras (prop l946:l, SU 54, rskr. 96). Riksdagen uttalade därvid bl.a att de hittillsvarande stamlinjeavtalen fungerat tillfredställande, att den föreslagna organisationen inte var nödvändig för att säkerställa ett ändamålsenligt fortsatt utbyggande av stamlinjenätet, att departementschefen därvid funnit lämpligt att samtliga nya stamlinjer för 220 kV och högre spänning borde ägas av staten samt att erforderligt samarbete liksom hittills borde kunna etableras mellan därav berörda parter.

Med anledning av riksdagsbeslutet tillställde regeringen den 17 maj 1946 vattenfallsstyrelsen en skrivelse. Enligt skrivelsen ankommer det på vattenfallsstyrelsen att efter erforderliga utredningar i vanlig ordning yrka anslag för nya kraftledningar för 200 kV och högre spänning samt att, sedan anslag beviljats, bygga och förvalta ledningarna. Styrelsen borde därvid träffa lämpliga avtal om transitering med de kommunala och enskilda kraftföretag som kunde anses ha ett berättigat behov av att över- föra kraft på stamlinjenätet. Där tvekan kunde råda om transitering borde medges skulle frågan underställas regeringen.

Det första kompletta avtalet mellan vattenfallsstyrelsen och övriga berörda kraftföretag för överföring av elkraft via 220-400 kV-systemet

undertecknades den 3 december 1949 och trädde i kraft den 1 januari Prop. 1991/92:133 1950. Detta avtal gällde med smärre revideringar under tidsperioden 1950- 1968. Avtalet underställdes inte regeringen för godkännande. Stamnätsavtalet från år 1949 ersattes från och med år 1969 med ett nytt och omarbetat avtal. Detta avtal tillämpades under tidsperioden 1969— 1980. Inte heller detta avtal underställdes regeringen för godkännande.

Befintliga avtal

Nu gällande stamnätsavtal träffades år 1979 mellan siatens vattenfallsverk och elva kraftföretag, de s.k. transitörema. Avtalet gäller åren 1981-2004. Enligt avtalet har affärsverket Vattenfall det direkta ansvaret för att planera, finansiera, driva och förvalta överföringssystemet. Verket skall därvid samråda med transitörema. Detta samråd skall ske i stamnäts- nämnden, som består av nio ledamöter.

Stamnätsnämnden skall tilllsätta en planeringskommitté, en drift- kommitté och en allmän kommitté. Stamnätsnämnden skall vidare med- verka vid och yttra sig över den granskning som enligt avtalets allmänna bestämmelser skall ske av transitöremas anmälningar av överföringsbehov och av motsvarande uppgifter för vattenfallsverket.

Ett villkor för att enligt avtalet få överföra kraft på stamnätet är att överföringen skall avse egenproducerad kraft eller kraft som disponeras genom långfristiga avtal eller genom tillfälligt kraftutbyte i grannland. Den transiterade kraften skall användas för företagens egna behov eller säljas inom företagens avsättningsområden. I samband med att ett företag ansöker om att få överföra kraft på stamnätet skall det lämna uppgifter om effekt- och energibalanser i sina avsättningsområden. I effektbalansen måste företaget kunna redovisa en reserveffekt som är minst lika stor som företagets största aggregat i området. Ansökan om överföring av kraft skall göras minst fem år i förväg.

För överföring på stamnätet kan tecknas bl.a. terminalabonnemang, överföringsabonnemang och värmekraftsanslutningsabonnemang. Dessa abonnemangstyper ligger sedan till grund för avgifterna på stamnätet. Vattenfallsverket får enligt avtalet disponera kapacitetsmarginalema på stamnätet.

De s.k. specifika basavgifter som tas ut för kraftöverföring på stamnätet f1nns reglerade i stamnätsavtalet. Förutom en inträdesavgift är avgifterna uppdelade i en fast årlig avgift, terminalavgifter, överföringsavgifter och värmekraftsanslutningsavgifter. Företag som enbart har anslutnings- abonnemang för större värmekraftsblock och inte själva överför kraft på storkraftnätet, betalar inte inträdesavgift eller fast årlig avgift. Särskilda avgifter tas ut för kortfristiga och tillfälliga abonnemang som inte anmälts fem år i förväg.

Transitöremas årliga avgifter och den andel av nätets kostnader som skall täckas av vattenfallsverket, skall sammanlagt uppgå till verkets kost- nader för nätet.

Med anledning av att statens avkastningskrav på vattenfallsverket änd- rades år 1988 (prop. 1987/88z87, NU4l, rskr. 376) träffades ett tilläggs- avtal (Tilläggsavtal 2) innebärande att transitörema under perioden 1989- 1993 accepterar att samma ekonomiska krav och mål som av staten ställs på Vattenfallkoncemen också tillämpas för stamnätet. Enligt avtalet skall vidare en ny organisation av stamnätet utredas av transitörema och vatten- fallsverket. Vidare står i tilläggsavtalet bl.a. att om utredningen "inte senast 1992-07—01 utmynnat i beslut om en ny organisation för stamnäts- verksamheten, som kontrahentema accepterar, skall förhandlingar åter- upptagas mellan kontrahenterna angående anpassning av stamnätets ekonomisystem fr.o.m. 1994 till statens då gällande ekonomiska krav på Vatten fallkoncemen. "

I en skrivelse till regeringen 1992-01-10 har transitörema som sin upp- fattning framfört att den utredning som förutsätts i tilläggsavtalet är genomförd och hemställer att förhandlingar om en ny organisationsform upptas snarast.

Vid inrättandet av Svenska kraftnät träffades ett avtal, kraftnätsavtalet, mellan staten och transitörema. Avtalet gäller år 1992 med möjlighet till ett års förlängning. Kraftnätsavtalet ersätter under denna period stamnäts- avtalet.

Inträdesavgiften och den fasta årliga avgiften är enligt Tilläggsavtal 2 till stamnätsavtalet ca 7 miljoner kr respektive 1 miljon kr. Med kraft- nätsavtalet har vissa av stamnätsavtalets avgifter tagits bort.

2.4 Europas elmarknader

På elområdet pågår en intemationalisering. Tidigare har marknaderna för el i huvudsak varit nationellt avgränsade. Handeln med el mellan kraft- företag i flera europeiska länder ökar nu, delvis på grundval av långsiktiga avtal. Det gäller såväl i Norden som i övriga Europa. De nordiska kraft- företagen har länge samarbetat inom ramen för Nordel.

NUTEK har regeringens uppdrag att i samråd med statens pris- och konkurrensverk (SPK) årligen redovisa den aktuella utvecklingen på de europeiska elmarknaderna. Verket överlämnade i november 1991 rapporten Elmarknaderna i Europa. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av rapporten och remissinstansemas synpunkter återfinns i bilaga 2.

Betydande omställningar sker på de europeiska elmarknadema, bl.a. vad gäller ägarstrukturen i kraftindustrin. De går i riktning mot såväl kon- centration som spridning av ägandet. I många fall kan syftet antas vara en anpassning till en ny marknadssituation med ökad internationell handel.

Inom EG pågår en utveckling av en inre marknad som avses att även omfatta energiområdet. Som ett första steg på elförsörjningsområdet har EG:s råd antagit det s.k. transiteringsdirektivet (nr 90/547/EEC), som fastställer en transiteringsplikt på stamnät vid gränsöverskridande handel, och ett direktiv om pristransparens (nr 90/377/EEC), som ålägger elek- tricitets- och gasleverantörer att lämna upplysningar om priser och av-

talsvillkor för industriförbrukare. Dessa direktiv trädde inom gemenskapen i kraft vid årsskiftet 1991/92.

Genom ett EES-avtal accepterar EFTA-ländema EG:s lagstiftning för handel och konkurrens. Det innebär att de ramar som gäller för de s.k. fyra friheterna - fri rörelse av varor, tjänster, kapital och personer - också kommer att gälla EFTA-ländema. Detsamma gäller även tillämpningen av EG:s konkurrenslagstiftning på energiområdet.

Förutom tillämpliga artiklar i Romfördraget kommer ett EES—avtal även att gälla ett stort antal direktiv och regleringar som antagits av EG:s råd. Det gäller bl.a. de nyss nämnda direktiven om transitering och pristrans- parens.

Direktiven om transitering och pristransparens innebär inte några större krav på anpassningar för Sverige. Den framtida'utvecklingen inom EG torde däremot komma att ställa större krav på förändringar.

För förändringsprocessen mot en gemensam energimarknad inom Europeiska gemenskapen diskuteras bl.a. åtgärder för att öppna el- och gasnäten för konkurrens, förslag till revision av Romtraktaten vad gäller energiområdet samt förslag till direktiv om upphandling av tjänster inom transporter, vatten, energi och telekommunikationer. Inom ramen för energihushållningsprogrammet SAVE syftar" man till att bl.a. införa normer för energiförbrukning.

Bland dessa åtgärder skulle främst ett beslut om att öppna elnäten för konkurrens kunna få en genomgripande inverkan på elmarknaden i EG- ländema. Direktiven om transitering och pristransparens utgör det första viktiga steget mot detta mål. EG-kommissionen har nyligen lagt fram ett förslag till ytterligare åtgärder. De kan sammanfattas under följande fyra punkter:

- ökade möjligheter till och harmoniserade bestämmelser för invester-

ingar i elproduktion,

- icke-diskriminerande bestämmelser för att få tillstånd att uppföra

kraftledningar,

- skyldighet att under vissa villkor ombesörja transitering på hög-

spänningsnäten för den som så begär, s.k. third party access (TPA), - åtskiljande av företagsledning och ekonomisk redovisning för produk-

tions-, överförings- och distributionsverksamhetema i vertikalt integrerade elföretag. Direktivet ger enligt förslaget vissa ramar, varefter medlemsstaterna själva skall kunna utforma sin lagstiftning på området inom dessa ramar. Kommissionen understryker att alltför omfattande regleringar bör undvikas och att reformerna bör införas gradvis.

Den tidtabell som föreslås bygger på dessa principer. Som ett första steg skall de två direktiven om transiteringsrätt och pristransparens överföras till bestämmelser och tillämpning på nationell nivå. Detta steg är nu så gott som genomfört. Det andra steget innefattar de nya bestämmelserna för uppförande av kraftverk och kraftledningar samt krav på separat redo- visning av olika verksamheter inom vertikalt integrerade kraftföretag. Dessa åtgärder skall ge möjlighet för nya aktörer att verka på el- marknaden. Kommissionen önskar se bestämmelserna träda i kraft den

1 januari 1993. Ett tredje steg är introduktionen av TPA för större elkun- der, vilket beräknas kunna ske den 1 januari 1996.

Kommissionens förslag är för närvarande föremål för överväganden i medlemsländerna. Ett ställningstagande i EG:s råd väntas tidigast kunna ske i maj 1992.

EG-kommissionens förslag har granskats ingående och utsatts för kritik av många berörda intressenter. Motståndet har varit kraftigt från några länder och från stora delar av kraftindustrin. Man har pekat på bl.a. be- farade negativa effekter på leveranssäkerhet och kapacitetsutbyggnad. Det är ännu för tidigt att säga i vilken utsträckning kommissionens förslag kommer att accepteras av rådet och Europaparlamentet. Jag vill dock understryka att oavsett den oenighet som i vissa frågor kan märkas bland EG:s medlemsstater, så sker en målmedveten utveckling mot en ökad konkurrens och en effektivare resursallokering inom Europeiska gemenskapen. Det gäller också inom elförsörjningen. Genom EES-avtalet och genom vår ansökan om medlemskap i gemenskapen är dessa föränd- ringar av högsta intresse för oss. Sverige har genom sin ansökan om med- lemskap förklarat att vi tillsammans med de andra medlemsstaterna vill delta i detta förändringsarbete.

I ett par europeiska länder har nyligen genomförts genomgripande för- ändringar av elmarknadema i linje med EG-kommissionens förslag om en inre marknad på elområdet.

I England bolagiserades den större delen av den tidigare statsägda el- industrin i mars 1990 och privatiserades sedan under det följande året. De tolv regionala distributionsföretagen privatiserades och det tidigare Central Electricity _Generating Board delades i ett av distributionsföretagen ägt stamnätsföretag och tre produktionsföretag, av vilka två har privatiserats. Kämkraftverken samlades i ett statsägt företag. Stamnätsföretaget har förutom att driva och förvalta stamnätet också som uppgift att handha systemoptimeringen och att administrera kraftbörsen (the pool). För att övervaka den nya marknaden inrättades en särskild myndighet, Office of Electricity Regulation.

Grundtanken i det nya engelska systemet är att införa konkurrens på de delar av elmarknaden, som inte är naturliga monopol, och att reglera och kontrollera de delar där detta inte är möjligt. En viktig del av systemet är kraftbörsen där utbud och efterfrågan på el koordineras och ett pris på tillfällig kraft fastställs. I det nya systemet baseras den turordning efter vilken anläggningarna tas i bruk på de priser som producenterna bjuder, och inte som tidigare på deras produktionskostnader. Inom distributionen måste elöverföring och försäljning skötas separat. Ledningsinnehavare måste inneha särskild licens som medför leveransplikt inom området. Kunder med en elefterfrågan på 1 MW eller mer kan fritt välja leverantör. Avsikten är att alla kunder från och med år 1996 skall ha denna möjlig- het. Priserna för elöverföring på stamnätet och på distributionsnäten är kontrollerade av regleringsmyndigheten.

Det är ännu för tidigt att dra några definitiva slutsatser om hur den nya brittiska elmarknaden fungerar. Det har endast förflutit två år sedan systemet etablerades och ännu finns ett antal övergångsbestämmelser i

kraft. Marknaden arbetar därför inte helt under de villkor som avses att gälla i framtiden. Enligt NUTEK:s rapport har en märkbar effekt under år 1991 varit en press nedåt på elpriserna för den del av marknaden som öppnats för konkurrens i försäljningsledet, dvs för de större elkundema. Bland dessa har dock de allra största kunderna, den elintensiva industrin, fått något sämre villkor. De små elkundema som är hänvisade till distributionsföretagens tariffer har också fått ökade priser.

I Norge gäller en ny energilag från den 1 januari 1991. Enligt lagen är en nätägare skyldig att mot godkända överföringstariffer ställa ledig över- föringskapacitet till förfogande för andra aktörer. Innehavare av områdes— koncession har skyldighet att inom området ansluta dem som så begär till nätet. Vidare gäller skyldighet att ekonomiskt separatredovisa olika resul- tatenheter. '

Det statligt ägda företaget Statkraft har omstrukturerats och delades vid årsskiftet 1991/92 i två enheter, ett produktionsföretag (Statkraft) och ett stamnätsföretag (Statnett). Företagen drivs som s.k. Statsföretag, vilket närmast motsvarar den svenska affärsverksformen.

Statkraft kommer att behålla sin dominerande roll inom kraftproduk- tionen och kommer också tillsvidare att, på ett gentemot övriga kraft- företag neutralt sätt, handha utrikeshandeln med el. Statkraft har dock inte medgivits möjlighet att självständigt besluta om priser och villkor i nya kontrakt gentemot större industrikunder. Genom Statkrafts dominerande ställning torde det innebära att staten behåller ett väsentligt inflytande över den norska elprisnivån.

Statnett har bildats i avsikt att skapa ett oberoende och neutralt nät- företag som inte har ekonomiska intressen vare sig i kraftproduktion eller i försäljning av el. Prissättningen av nätföretagets tjänster skall ske med målsättningen att uppnå ett optimalt utnyttjande av näten. Intäkterna skall täcka driftskostnader och ge avkastning på investerat kapital. Ansvaret för driftkoordinationen ligger också hos Statnett. Den sköts tillsvidare av den norska samkömingen som är en ren producentorganisation.

Också i Finland sker arbete med syftet att omstrukturera elsektom. Den finländska regeringen väntas under år 1992 att avge en proposition till Finlands riksdag med förslag om ändring av den finländska ellagens stad- ganden om elförsörjningen. Syftet är att bl.a. bringa lagstiftningen i sam- klang med EG:s nuvarande och planerade bestämmelser på området.

2.5 NUTEK:s utredning om den framtida elmarknaden

Riksdagsbeslutet våren 1991 (prop. 1990/91:87, NU 38, rskr. 318) om Vattenfalls bolagisering innebar att frågan om stamnätets framtida organisation skulle övervägas ytterligare. En permanent lösning avseende storkraftnätet beräknades enligt propositionen kunna träda i kraft den 1 januari 1993. Regeringen uppdrog åt statens energiverk att i samband med en pågående studie av den svenska elmarknaden särskilt utreda vissa frågor avseende stamnätets framtida organisation. Dessutom borde den framtida elmarknaden utredas även i andra avseenden.

Uppdraget övergick den 1 juli 1991 till närings- och teknikutvecklings- verket (NUTEK). NUTEK överlämnade i november 1991 rapporten Elmarknad i förändring till regeringen. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av rapporten och remissinstansemas synpunkter redo- visas i bilaga 1.

Enligt rapporten finns det två viktiga skäl för att införa regler som gör det möjligt för elkunder att fritt välja leverantör. Det första skälet är att ökad konkurrens leder till att producenter och distributörer tvingas effek- tivisera verksamheten, vilket pressar priset. Det andra skälet är att förut- sättningar skapas för andra kontraktsformer där kundens behov blir styr- ande, vilket bör leda till lägre totala kostnader. På en konkurrensutsatt marknad blir det också lättare för nya aktörer att komma in.

Den svenska elmarknaden har enligt NUTEK hittills fungerat tillfreds- ställande i många avseenden. Kraven på kostnadspress och anpassning mot kunderna ökar emellertid. Krav på större dynamik och öppenhet kan för- väntas. 1 andra industriländer kräver framförallt industrin att få tillträde till marknaderna för den ledningsbundna energin.

En ökad konkurrens på elmarknaden är enligt NUTEK framför allt möjlig att åstadkomma i dess produktions- och försäljningsled. En viktig slutsats i utredningen är att all produktion, försäljning och användning av el bör vara öppen för konkurrens. l överföringen av elkraft är det däremot i praktiken omöjligt att få en konkurrenssituation. Ledningsnäten utgör naturliga monopol. De elektriska näten bör fungera som marknadsplatser för kraftaffärer och vara tillgängliga på ett icke-diskriminerande sätt. Statens uppgift är att genom lagstiftning och tillsyn av lagen garantera denna tillgänglighet. Ökad konkurrens och frihet i produktions- och för- säljningsleden ställer krav på regler för att hålla näten öppna.

Storkraftnätet bör möjliggöra fri handel med elektrisk kraft såväl inom landet som med utlandet. Det bör vara ekonomiskt självbärande och omfatta det nuvarande stamnätet, Norrbottennätet och de utlandsförbind- elser och andelar av dessa som tidigare förvaltades av statens vatten- fallsverk. På sikt bör samtliga utlandsförbindelser ingå.

Storkraftnätet bör enligt NUTEK förvaltas av ett statligt affärsverk, som skall vara affärsdrivande. Verket skall svara för planering, utbyggnad och drift av nätet. Utbyggnad bör ske efter samhällsekonomiska bedömningar. Verket bör även ansvara för spännings— och frekvenshållningen i det svenska elsystemet. NUTEK:s främsta motiv för att förorda verksam- hetsformen var behovet av offentlig insyn i denna typ av monopol- verksamhet.

Prissättningen av transiteringstjänstema bör vara kostnadsbaserad, och tariffema bör vara öppna och icke-diskriminerande. Tariffema, rätten till abonnemang och tillgängligheten till nätet bör kunna prövas av en tillsyns- myndighet.

Också de regionala och lokala näten bör öppnas för fri konkurrens så att kunderna själva kan välja leverantör. Näten bör öppnas för kraftleveranser av annan än ägaren och nätverksamheten skall då bedrivas åtskild från annan verksamhet. Tariffema för nättjänster bör vara öppna, icke- diskriminerande, kostnadsbaserade och i sin konstruktion enlda. Priserna

och nätets tillgänglighet bör kunna prövas i efterhand. Villkoren för såväl linjekoncession som områdeskoncession måste därför ändras.

NUTEK föreslår två slag av koncessioner på områdesnivån, nätkonces- sion och försäljningskoncession. Nätägaren bör ha skyldighet att ansluta kunder inom området och att upplåta nätet för andra företags leveranser till ansluten abonnent. Tillgänglighet och tariffer utformas enligt föreskrift i lag. Verksamhetens kostnadseffektivitet bör kunna bedömas med hjälp av s.k. jämförelsetal som tillhandahålls av tillsynsmyndigheten. Nätverksam- het måste bedrivas skild från annan verksamhet, exempelvis försäljning av el. Ett distributionsföretag skall därför vara uppdelat i nät- respektive försäljningsverksamhet så att ett särskilt nätbolag skapas.

En försäljningskoncession som medför leveransplikt införs enligt förs- laget för varje distributionsområde i syfte att garantera skäliga villkor för små kunder. Priserna bör kunna överklagas till den prisreglerande myn- digheten. För att förhindra vertikal integration bör förvärv av distribu- tionsföretag eller försäljningskoncession kunna vägras företag med en stor andel egen kraftproduktion.

NUTEK:s förslag innebär således att en återdistributör skulle behöva såväl en nätkoncession som en försäljningskoncession och att nät- och försäljningsverksamhetema bedrivs åtskilda.

En tillsynsmyndighet bör meddela koncessioner och överlåtelser och pröva tariffer och tillgänglighet till näten. Myndighetens utslag bör kunna överklagas i domstol. Den bör vidare ha att utarbeta jämförelsetal för nät— och försäljningsföretagen och att ge anvisningar för redovisningen i nät- företagen. Vidare bör myndigheten föreslå ändringar i ellagen eller andra berörda författningar och ge ut tillämpningsföreskrifter.

Kraftindustrins samarbetsorganisation Kraftsam har i rapporten Mer kon- kurrens och mindre reglering i elförsörjningen presenterat ett alternativt förslag till stamnätsorganisation och reglering av elsektom. Förslaget överensstämmer i flera avseenden med NUTEK:s förslag, bl.a. vad gäller skyldighet att upplåta ledningsnät för transitering av el och separat ekonomisk redovisning för nätverksamheten. Det skiljer sig från NUTEK:s förslag beträffande bl.a. stamnätsorganisationen, där man före- språkar ett av elproducenter, eldistributörer och större industrikunder ägt företag, och lokaldistributionen där man föreslår en områdeskoncession utan leveransskyldighet men med skyldighet att upplåta nätet för leverans åt annan.

3. Mål och strategier för elrnarknadens reformering

3.1 En effektiv elmarknad

Min bedömning: I ett intemationellt perspektiv anses den svenska elmarknaden fungera väl när det gäller att utnyttja de sammantagna produktions- och distributionsresursema samt att leverera el med god leveranssäkerhet till abonnentema. Målet för reformeringen av den svenska elmarknaden är att genom ökad konkurrens nå ett än mer rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresursema och att tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor till lägsta möjliga priser. Det bör ske genom att

- konkurrensen om kunderna skärps så att förutsättningar skapas för en effektiv prisbildning på elmarknaden. Kraftföretag och kunder skall kunna välja vilka de handlar med. Prisbildningen skall anpassas till kundernas behov och förutsättningar. möjligheterna till export och import av el ökas. Såväl kraftföretag som andra företag skall kunna köpa och sälja el över den svenska gränsen. konkurrensen på elmarknaden övervakas med stöd av en skärpt konkurrenslagstiftning. Inget företag skall tillåtas att genom sin storlek eller på grund av andra orsaker styra prissättningen på el.

Skälen för min bedömning: Under 1900-talet har en utbyggnad av den svenska elförsörjningen skett från lokala produktions- och distributions- områden till ett landsomfattande integrerat elsystem. De speciella tekniska villkoren för produktion och distribution av el har i stor utsträckning betingat utbyggnaden som har skett i samverkan mellan producenter, distributörer, stat och kommuner.

l såväl produktionen som distributionen och användningen av el krävs ofta stora, kapitalintensiva och långsiktiga investeringar. Samarbetet mellan kraftföretagen har under utbyggnadsskedet möjliggjort investeringar som inget enskilt företag ansett sig kunna bära. Därigenom har stordrifts- fördelar kunnat utnyttjas i produktionen och transmissionen.

Det finns också betydande osäkerheter som komplicerar såväl investeringsbesluten som driften av anläggningarna. Genom samarbetet mellan främst kraftföretagen har osäkerhetema och därmed företagens kostnader kunnat nedbringas betydligt. För den enskilde kraftproducenten kan den faktiska produktionskapaciteten variera betydligt till följd av nederbördsvariationer eller större tekniska fel. Konsumenterna bestämmer i hög grad själva sin konsumtion vad gäller såväl den totala efterfrågans storlek som dess fördelning över tiden. Producentens möjligheter att på- verka konsumtionen är således små. El kan i praktiken inte lagras, utan produktion och förbrukning sker momentant. Elsystemet tål dock inte överbelastning. Produktionen måste vid vaije tidpunkt motsvara förbruk-

ningen för att inte hela elsystemet skall haverera. Genom samverkan i produktionen kan sådana osäkerheter mötas till lägre kostnader för de enskilda kraftproducentema. Exempelvis kan behovet av reservkapacitet minskas så att den totala kostnaden därigenom sänks.

Även inom distributionen måste en beredskap finnas för att möta hög- belastningar. Det kan dock inte ske genom att fördela risker och kost- nader på andra distributörer. I stället måste en god säkerhetsmarginal finnas för överföringskapaciteten. Om kapacitetsbrist ändå skulle uppstå i någon del av nätet kan det bli nödvändigt att koppla bort delar av överför- ingssystemet för att undvika större driftsstömingar.

Kraftföretagen har utvecklat ett ingående samarbete bl.a. för att optimera det integrerade produktionssystemet, men också vad gäller pris- sättning, marknadsbedömning, teknisk utveckling m.m. Ett nära samarbete finns också mellan distributionsföretagen. Sammantaget har detta sam- arbete tagit sig uttryck i bl.a. att kraft- och distributionsföretagen inte konkurrerar nämnvärt genom prissättningen, vilket i sin tur har inneburit en prisstelhet mot kunderna. Denna struktur kan sägas ha blivit godkänd och förstärkt av staten genom bl.a. långfristiga koncessioner, som i prak- tiken har givit företagen monopolställning inom vissa områden. Kon- sumenterna är vanligen genom ledningsbundenheten hänvisade till en enda leverantör. Marknaden är så gott som fullständigt geografiskt uppdelad.

lnslagen av konkurrens inom dagens elförsörjningssystem är således små. Marknaden domineras av de största kraftföretagen, och även om det händer att större kunder vänder sig till en ny leverantör är det inte vanligt. Det lokala eldistributionsföretaget har en monopolställning. Marknadsmekanismema har i stor utsträckning varit satta ur spel inom elförsörjningen.

Det har funnits skäl att särbehandla elsektom under den period då landet elektrifierades. Genom producenternas samarbete har de samlade kost- naderna för elproduktionen kunnat nedbringas. långfristiga koncessioner som innebar ensamrätt att leverera kraft var sannolikt nödvändiga för att säkerställa omfattande investeringar i nya distributionsnät. Följderna av den marknadsdominans, som systemet givit vissa aktörer möjlighet att utöva, har statsmakterna sökt att motverka genom viss styrning av statens vattenfallsverk, som har varit den största aktören på marknaden, och med administrativa medel, t.ex. genom priskontroll.

Med tiden har förutsättningama för verksamheten på elmarknaden förän- drats. Det finns inte längre behov av massiva utbyggnader i elförsörj- ningen. Efterfrågan på el växer numera långsamt och så gott som alla områden av landet är elektrifierade. Den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att till låga kostnader transitera kraft inom landet och till och från utlandet. Det finns nu tekniskt avancerade system för kommunikation och distansstyming. Kraftutbytet mellan företagen behöver inte i samma utsträckning som tidigare bygga på långsiktig planering. Sammantaget gör detta att förutsättningar har skapats för en fri och effektiv handel med el utan att andra grundläggande krav på elförsörjningen hotas.

Under de senaste åren har en ökad konkurrens kunnat märkas inom elförsörjningen. Ett antal distributionsföretag har tecknat kontrakt med nya

leverantörer och nya typer av överenskommelser har träffats om leveran- ser. De senare årens starka elbalans har sannolikt stimulerat till ökad konkurrens. .

Den kostnadspress i elsystemet som utvecklats i produktionssamarbetet bör kunna bli än effektivare om kraftföretagen konkurrerar i försäljningen. Genom konkurrensen bör dessutom en bättre anpassning kunna ske av försäljningen till kundernas önskemål. Konkurrens leder till större valfri- het och ett effektivt resursutnyttjande.

En elmarknad som möjliggör en omfattande internationell handel med elkraft leder till bl.a. att de samlade produktionsresursema kan utnyttjas bättre. Ett vattenkraftdominerat system har även under normalår ett överskott på elenergi. Detta bör ge goda förutsättningar för ett ökat kraftutbyte med kontinenten där produktionen i huvudsak är baserad på värmekraft. En konkurrensutsatt hemmamarknad främjar effektiviteten.

Jag vill understryka att de principer som jag här har redovisat ligger väl i linje med det arbete som pågår inom Europeiska gemenskapen och som syftar till att införa en inre energimarknad. Den inre elmarknaden skall skapas genom bl.a. ökad pristransparens, minskad diskriminering vid anbudsförfarande, rätt till transitering av el och gas genom medlemsland, borttagande av monopol på import och export samt harmonisering av normer och säkerhetsbestämmelser. Ett aktuellt förslag till direktiv om gemensam lagstiftning för den interna elmarknaden innefattar bl.a. icke- diskriminerande bestämmelser för investeringar i kraftproduktion och eldistributionsledningar, skyldighet att under vissa villkor ombesörja tran- sitering på högspänningsnäten (TPA) samt åtskillnad av produktions-, överförings- och distributionsverksamhetema i vertikalt integrerade elföre— tag.

3.2 En handlingsplan för elmar'knadens reformering

En omstrukturering i riktning mot en öppnare elmarknad med ökad kon- kurrens och högre effektivitet har inletts i Sverige. Den 1 januari 1992 blev huvuddelen av Vattenfall ett statligt ägt aktiebolag medan verksam- heten med storkraftnätet togs över av Affärsverket svenska kraftnät. Detta omstruktureringsarbete bör fortsätta och intensifieras.

Den handlingsplan som jag förordar innebär att åtgärder bör genomföras så att kraftproducenter, eldistributörer och elanvändare ges största möjliga frihet att sluta kontrakt med varandra om leveranser och samarbete på kort eller lång tid. Elmarknaden bör organiseras så att den uppmuntrar etabler- ade och nya aktörer till lönsamma investeringar och affärsuppgörelser till fördel för svenska hushåll och svensk industri.

En ökad konkurrens leder till att producenter och återdistributörer stimuleras att effektivisera sina verksamheter och hålla låga priser. Den . ökade konkurrensen skapar förutsättningar för nya kontraktsformer för elleveranser, där kundernas behov i större utsträckning kan bli styrande, och underlättar tillträdet på marinaden för nya aktörer.

Ledningsnäten skapar i dag s.k. naturliga monopol. Nyckeln till ökad konkurrens på elmarknaden ligger i att öppna ledningsnäten så att kraft- producenter, distributörer och kunder kan sluta kontrakt om leveranser. Storkraftnätet som förbinder landets delar samt de ledningsnät som når kunderna i distributionsledet och de som förbinder distributionsområden med storkraftnätet bör på ett icke-diskriminerande sätt vara tillgängliga för andra än ägarna för inmatning och uttag av kraft.

Det är statens uppgift att skapa och upprätthålla ramar för effektivt fungerande marknader. För elmarknaden bör staten garantera tillgänglig- heten till ledningsnäten så att konkurrensen om kunderna stärks och en effektiv prisbildning möjliggörs.

En fri handel med el över gränserna bör eftersträvas. Målet bör vara att svenska kraftkonsumenter kan träffa avtal om elleveranser direkt med utländska producenter eller andra säljare av kraft utan att först behöva sluta kontrakt med svenska producenter. Svenska kraftproducenter och andra skall också kunna sluta avtal med användare och andra aktörer utomlands. Tillgängligheten till de svenska överföringsförbindelsema är därför av stor betydelse'för marknadens effektivitet.

Arbetet med att reformera den svenska elmarknaden omfattar flera steg. Handlingsplanen kan sammanfattas i följande tre punkter.

- Organisationen av storkraftnätet. Driften och förvaltningen av det svenska storkraftnätet samt systemansvaret för det svenska elsystemet bör organiseras med syftet att dels säkerställa grundläggande krav på stabilitet och säkerhet i det svenska elsystemet, dels underlätta en fri handel mellan kraftföretag, återförsäljare och industri inom landet samt med andra länder. Affärsverket svenska kraftnät skall ansvara för plane- ring, utbyggnad, drift och förvaltning av det svenska storkraftnätet. En ombildning av Svenska kraftnät till aktiebolag kan senare övervägas. Möjligheterna för en fri handel bör även i övrigt förstärkas, exempelvis genom etableringen av en kraftbörs öppen för alla aktörer. Jag kommer strax (avsnitt 4) att redovisa mina överväganden och lämna förslag till åtgärder avseende storkraftnätets organisation och Svenska kraftnäts uppgifter. - Åtgärder för att öppna de regionala och lokala näten. Den som har koncession för en elektrisk starkströmsledning eller för ledningsnätet inom ett visst område bör ha skyldighet att mot ersättning upplåta led- . ningskapacitet för transport av elektrisk ström till den som så begär, oavsett om det är koncessionsinnehavaren eller någon annan som levere- rar den elektriska strömmen. Jag redovisar i avsnitt 5 mina bedömningar i denna fråga samt förslag till åtgärder. - Konkurrensfrågor. Den omställning av elmarknaden som jag föreslår förutsätter en aktiv konkurrensögervakning. Jag har för avsikt att senare under år 1992 föreslå regeringen att förelägga riksdagen ett förslag om en ny konkurrenslag. Den nya konkurrenslagen bör ge möjlighet att förbjuda missbruk av en dominerande ställning på marknaden och före- tagsförvärv som väsentligt hämmar konkurrensen. Jag kommer senare (avsnitt 6) att närmare redovisa vissa överväganden i denna fråga.

4- Storkraftnätet och Svenska kraftnäts uppgifter

4.1 Storkraftnätets organ'sation

Mitt förslag:

- Storkraftnätet har en avgörande betydelse för en fungerande el- marknad. Det svenska storkraftnätet och de statligt ägda utlands- förbindelsema bör förvaltas av en från kraftproducentema fii- stående organisation. Affärsverket svenska kraftnät som inrättades den 1 januari 1992 bör ha denna uppgift. Svenska kraftnäts fram- tida associationsform bör senare övervägas. Svenska kraftnät bör ansvara för planering och drift av storkraft- nätet samt för spännings- och frekvenshållning m.m. i det svenska elsystemet. Svenska kraftnät bör ansvara för utbyggnaden av storkraftnätet och bör uppföra de starkströmsledningar m.m. som krävs för en effektiv handel med kraft. Storkraftnätet bör byggas ut i en ekonomiskt lönsam omfattning för att möta efterfrågan på trans- missionstjänster. . Reglerna för tillträde till och prissättning på storkraftnätet bör utformas så att de främjar ett effektivt utnyttjande av nätet och konkurrensen på elmarknaden. Nya aktörer bör stimuleras att utnyttja nätet. Överföringsförbindelsema med utlandet bör ses som en del av storkraftnätet. Svenska konsumenter och producenter bör ges möjligheter att sluta avtal om kraftaffärer med andra aktörer utomlands. Svenska kraftnät bör därför äga och förvalta en till- räckligt stor del av utlandsförbindelsema för att tillfredsställa detta behov.

NUTEK:s förslag i rapporten Elmarknad i förändring överensstämmer i stort med mitt förslag. Utredningen föreslår att storkraftnätet skall för- valtas och drivas i affärsverksform. Utredningen föreslår vidare att samt- liga svenska utlandsförbindelser på sikt förs till Svenska kraftnät för att möjliggöra en utrikeshandel på icke-diskriminerande villkor och för att verket skall kunna disponera en ledningskapacitet som är tillräcklig för bl.a. den nordiska samkömingen.

Remissinstanserna: Statens vattenfallsverk (Vattenfall). Svenska Kraji- verÅuföreningen och Sydkraft AB framför invändningar mot utredningens förslag om storkraftnätets omfattning. Vattenfall anser att det skall vara fri etableringsrätt för utbyggnad av utlandsförbindelser. Vattenfall och Syd- kraft AB framhåller vidare att stamnätsavtalet är civilrättsligt bindande fram till år 2004. Näringsfrihersombudsmannen (NO), Svenska Kommun- förbundet och Vänneverksföreningen instämmer i utredningens förlag beträffande storkraftnätets omfattning.

Flertalet remissinstanser förordar att storkraftnätet skall förvaltas och drivas i aktiebolagsform. Beträffande ägarstrukturen är dock meningarna starkt delade. NO, statens pris- och konkurrensverk (SPK), Riksförbundet Energileveranrörerna (REL), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Landsorganisationen (LO) och Hyresgästernas Riksförbund poängterar vikten av ett statligt ägande. Sveriges Industriförbund anser att det under en övergångsperiod kan vara nödvändigt med ett statligt ägande, men att ett bolag med neutralt sammansatta privata ägare på sikt är att föredra. Kommunförbundet anser att det inledningsvis kan vara ändamålsenligt med affärsverksformen men att ett blandat ägande bör_.övervägas på sikt. Vattenfall, Kraftverksföreningen och Sydkraft AB anser att aktiebolaget bör ägas av nyttjama av nätet. Staten kan som delägare tillförsäkra sig nödvändig insyn i bolaget. Riksrevisionsverket (RRV) anser att utredningen inte tillräckligt belyst konsekvenserna av olika organisations- och ägar- former.

De tlesta remissinstansema är positiva till de föreslagna huvudprincip- ema för Svenska kraftnäts verksamhet. Vattenfall och Kraftverksföre- ningen anser att principerna för nyttjande och prissättning på stamnätet bör utarbetas i samråd mellan nätföretaget och nyttjama av nätet. lndustriförbundet, Kommunförbundet och Värmeverksföreningen pekar på den betydelse värderingen av elnäten och avkastningskraven har för pris- nivån på el. Flera remissinstanser understryker vikten av att utarbetandet av tariffer, tillträdesregler m.m. sker med öppenhet och med inflytande från elmarknadens aktörer.

Skälen för mitt förslag: Till storkraftnätet brukar räknas samtliga över- föringsledningar i Sverige på spänningsnivåema 220-400 kV. Den totala ledningslängden uppgår till drygt 15 000 kilometer. Till storkraftnätet räknas även de utlandsförbindelser som ansluter till det svenska systemet. Stamnätet är den del av storkraftnätet som ligger söder om Umeälven och Skellefteälven. Denna del av storkraftnätet har en särskild ställning genom stamnätsavtalet. Den nordligaste delen av storkraftnätet, det s.k. Norr- bottennätet, har hittills endast utnyttjats av Vattenfall.

Storkraftnätet är i huvudsak statligt ägt och förvaltades tidigare av affärsverket Vattenfall. I samband med bolagiseringen av Vattenfall av- skildes storkraftnätet och förvaltas från och med årsskiftet av Affärsverket svenska kraftnät. De delar av storkraftnätet (ca 1600 km) som inte ägs av staten disponeras av Svenska kraftnät genom avtal.

Storkraftnätet är ett naturligt monopol. Det är det svenska elsystemets huvudled. Ca 70 % av den svenska elproduktionen överförs längre eller kortare sträckor på stamnätet. Genom storkraftnätet binds landet samman. Nätet skapar förutsättningar för handel mellan kraftproducenter eller med större kunder och är därför av avgörande betydelse för den svenska el— marknadens effektivitet.

Stamnätsavtalet

Genom stamnätsavtalet regleras de tekniska och ekonomiska villkoren för kraftöverföringen på stamnätet. Enligt avtalet har affärsverket Vattenfall det direkta ansvaret för att planera, finansiera, driva och förvalta överför- ingssystemet och skall därvid samråda med transitörema. Avtalet gäller t.o.m. år 2004. Jag har tidigare (avsnitt 2.3) redogjort för avtalets innehåll.

Stamnätsavtalet är i viktiga avseenden konkurrenshämmande. Mindre kraftproducenter och eldistributörer med viss egen elproduktion har för- klarat att stamnätsavtalets villkor i praktiken utgör ett kraftigt hinder för dem att etablera verksamhet på stamnätet. Dels är inträdesavgiften för en transitör hög vilket kräver ett stort utnyttjande för att göra ett inträde lönsamt, dels blir de faktiska överföringskostnadema högre för dem som utnyttjar nätet i mindre omfattning. Det senare gäller, menar man, också för de företag med ett s.k. värmekraftsabonnemang som inte betalar någon inträdesavgift.

Även i andra avseenden är avtalet konkurrenshämmande. Enligt avtalet tas exempelvis särskilda avgifter ut för abonnemang som inte anmälts minst fem år i förväg. Sådana tillkommande avgifter kan i vissa fall för- dubbla den totala avgiften.

Vid inrättandet av Svenska kraftnät träffades ett avtal, kraftnätsavtalet, mellan staten och transitörema. Avtalet gäller år 1992 med möjlighet till ett års förlängning. Kraftnätsavtalet ersätter under denna period stamnäts- avtalet. l kraftnätsavtalet har, jämfört med stamnätsavtalet, inträdesav- giften, de fasta årliga avgifterna och den fasta delen av terminalavgiftema tagits bort för nya företag som önskar överföra kraft.

Genom inrättandet av Svenska kraftnät har det enligt min uppfattning skapats förutsättningar för en fristående nätorganisation på nationell nivå som kan garantera såväl nätets driftssäkerhet som goda möjligheter för nya transitörer att ansluta sig. Jag har för avsikt att inom kort föreslå regeringen att låta uppta överläggningar med transitörema syftande till att nå en överenskommelse om bl.a. stamnätsavtalet som står i linje med de här föreslagna förändringarna av elmarknaden.

Svenska kraftnäts associationsform och ägandeförhållanden

Det nationella kraftnätet bör ges en organisationsform som möjliggör att en successivt ökande effektivitet i det svenska kraftsystemet kan förenas med en fortsatt hög leveranssäkerhet. Hittills har relationerna mellan kraftproducenter och kraftkonsumenter präglats av stabilitet och kontinuitet. Avgörande för möjligheterna att uppnå konkurrens på el- marknaden är att ingen säljare eller köpare kan utöva ett dominerande inflytande över storkraftnätet. För framtiden bör syftet vara att stärka kraftkonsumentemas ställning genom åtgärder som bl.a. ökar konkur- rensen mellan producenter i Sverige samt mellan svenska och utländska producenter. Svenska kraftkonsumenter bör kunna sluta kontrakt direkt

med producenter i andra länder. Dessutom bör små producenter tillför- säkras goda möjligheter att sälja el till marknaden. Målet om en effektiv elmarknad talar för att nätverksamheten framdeles skall bedrivas som en i förhållande till de övriga marknadsaktörema fristående verksamhet.

Det är viktigt att också systemansvaret åläggs en neutral aktör. Frekvens- och spänningshållningen m.m. är gemensamma angelägenheter för konsument- och producentintressena på elmarknaden. Ansvaret för den operativa nätdriften och systemansvaret för det svenska storkraftnätet bör därför enligt min mening inte ligga hos aktörer som domineras av exempelvis de större kraftproducentema. Svenska kraftnät bör ges en i förhållande till övriga intressenter fristående ställning och bör utföra sina åtaganden på ett sådant sätt att handeln med el utvecklas och storkraftnätet blir tillgängligt för en större krets av aktörer. Det är väsentligt att verk- samheten inte kan styras av de större kraftproducentema.

Kraftproducentema förordar att de som utnyttjar storkraftnätet också skall äga det. I Kraftsams rapport Mer konkurrens och mindre reglering i elförsörjningen föreslås att nätverksamheten organiseras som ett privatägt bolag med kraftföretag,.distributörer och större konsumenter som huvud- ägare. Enligt min uppfattning är det starkaste skälet för en sådan lösning den företagsekonomiska effektiviteten. Ett privatägt bolag har normalt starka incitament att effektivisera sin verksamhet. Det som främst talar mot förslaget är att såväl distributörer som större konsumenter sannolikt kommer att sakna både incitamenten till och de ekonomiska möjlighetema att köpa andelar i det föreslagna nätbolaget. Jag ställer mig vidare tvek— sam till att industriföretag och mindre kraftproducenter skulle behöva investera i infrastrukturen för att kunna bedriva sin verksamhet effektivt.

Enligt min mening är dessa invändningar av avgörande vikt. Det finns risk för att normala konkurrensmekanismer sätts ur spel om elmarknadens infrastruktur skulle kontrolleras av ett fåtal enskilda aktörer.

Svenska kraftnät bedrivs idag i affärsverksform. Därigenom uppfylls de krav på offentlighet och insyn som bör ställas på förvaltningen av ett naturligt monopol. Affärsverksformen medför att nödvändig styrning från staten vad gäller bl.a. tariffsättning och investeringsprinciper kan ske på ett enkelt sätt. Affärsverksformen ger möjligheter till en kon- kurrensneutral behandling av alla aktörer på elmarknaden och ger sam- tidigt goda förutsättningar för en satnhällsekonomiskt effektiv elmarknad.

Affärsverksformen har emellertid också nackdelar jämfört med aktiebolagsformen. Bolagsformen underlättar bl.a. effektivisering och rationalisering. Bolagsformen är också den organisationsform som ger Svenska kraftnät de bästa möjligheterna att agera affärsmässigt och flexi- belt i kontakterna med företag i andra länder. Förutsättningama för en ombildning till i första hand statligt bolag är emellertid ännu inte klarlag- da. Svenska kraftnäts framtida associationsform bör därför senare över- vägas.

Svenska kraftnät bör ftnna former för sin verksamhet som ger kunderna insyn och möjlighet att påverka investeringar, tariffer, m.m. Ett effektivt utnyttjande av nätkapaciteten och en effektiv anpassning av kapaciteten till kundernas behov är av väsentlig betydelse. Jag utgår från att det samråd

som hittills skett genom Stamnätsnämnden kommer att ersättas med någon form av nyttjar- eller brukarråd. Denna fråga bör lämpligen tas upp i de förhandlingar med transitörema på stamnätet som jag tidigare nämnt.

Svenska kraftnäts uppgifter

Svenska kraftnät skall ha som uppgift att på ett affärsmässigt sätt till- godose behoven av överföringskapacitet och att svara för den övergripande driftssäkerheten i storkraftnätet och därmed i landet_...Producentema har liksom hittills ansvar för att det egna produktionssystemet är tillräckligt i förhållande till deras tecknade leveranskontrakt.

Svenska kraftnät bör planera. bygga ut, driva och underhålla storkraft— nätet i egen regi eller genom konsult- och entreprenadavtal. Mindre delar av storkraftnätet ägs av privata kraftföretag men disponeras av Svenska kraftnät. Med dessa ledningsinnehavare bör Svenska kraftnät även fort- sättningsvis sluta de avtal som krävs för att storkraftnätet skall kunna drivas på ett effektivt sätt. Om den existerande kapaciteten är otillräcklig bör verket tillse att behövliga anläggningar uppförs. Jag förutsätter att Svenska Kraftnät utarbetar kriterier för investeringar i storkraftnätets utbyggnad.

l EG-kommissionens förslag till direktiv om en inre elmarknad förutsätts att transmissionsenheter bildas som är fristående från producentintressen. Kommissionen anger att nätansvariga på nationell nivå skall svara för den löpande produktions- och frekvensregleringen och iaktta såväl driftssäker- hetskrav som ekonomisk neutralitet. Det finns anledning att överväga behovet av att genom lagstiftning fastställa de skyldigheter som bör följa med nätansvaret och om ett sådant ansvar bör vara förbundet med en .särskild koncession. Jag återkommer strax (avsnitt 5) till denna fråga.

Den ansvarsfördelning som tillgodoser de nämnda förutsättningama för ett fristående företag med driftssäkerhetsansvar på nationell nivå bör ut- formas så att Svenska kraftnät har ansvaret för den löpande momentana elbalansen. Under normala driftsförhållanden med avseende på frekvens, spänning och överföringar kan detta ansvar utövas så att reglering av aktiv produktion överlåts till lämpliga produktionsföretag. Detta bör regleras i avtal mellan Svenska kraftnät och kraftproducentema.

Under onormala förhållanden bör Svenska kraftnät ha ansvaret att med insatser av stömingsreserver och andra medel åter-föra systemet till normal drift. Då Svenska kraftnät inte bör ha några egna större produktions- resurser erfordras avtal med produktionsföretag för att fullfölja detta åtagande. Därtill bör Svenska kraftnät ha ett ansvar för att träffa överens- kommelser om fördelning och utnyttjande av stömingsreserv med sam- verkande grannländer.

Svenska kraftnät bör utforma kriterier och riktlinjer som underlättar det tekniska utnyttjandet av överföringssystemet.

Svenska kraftnäts roll blir härmed att genom avtal eller på annat sätt svara för att ansvarsfördelningen för kraftsystemets balans och reglering klarläggs och att en lämplig kostnadsfördelning uppnås.

. Svenska kraftnät bör ha i uppgift att aktivt främja konkurrensen mellan aktörerna på elmarknaden. Genom att storkraftnätet blir tillgängligt för fler aktörer utvecklas handeln med el. NUTEK pekar i rapporten El- marknad i förändring på möjligheten att en kraftbörs som är öppen för såväl kraftproducenter som kunder kan komma att organiseras för handel med el. Svenska kraftnät bör, som jag nyss anfört, ansvara för nätdrift och för elsystemets balans. Svenska kraftnäts verksamhet kommer därför att på centrala områden ha en stor betydelse för en eventuell kraftbörs. Jag avser därför att inom kort föreslå regeringen att uppdra åt_Svenska kraftnät att utreda förutsättningama för en för producenter och konsumenter allmänt tillgänglig kraftbörs och att lämna förslag till organisationen av en sådan. Jag förutsätter att uppdraget kommer att utföras i nära samarbete med elmarknadens nuvarande och framtida aktörer.

Förbindelserna med utlandet

På en konkurrensutsatt hemmamarknad främjas effektiviteten. Om någon eller några kraftproducenter har exklusiv rätt till utlandsförbindelsema för el innebär det en risk för snedvridning av konkurrensen.

Svenska kraftnät har på regeringens uppdrag utrett frågan om svenska högspänningsförbindelser med utlandet och överlämnade nyligen rapporten Utredning av alternativa elkabeljörbindelser till kontinenten m.m. Rappor- ten remissbehandlas för närvarande.

I rapporten redovisar Svenska kraftnät de utlandsförbindelser som i dag finns mellan Sverige och grannländerna samt kapaciteten för kraftöver- föring på dessa förbindelser under olika betingelser. Aktuella planer på nya förbindelser med utlandet beskrivs och verkets bedömningar av vilka utlandsförbindelser som kan vara tekniskt och kommersiellt möjliga att uppföra under 1990—talet redovisas. Vidare ger Svenska kraftnät sin syn på de konsekvenser som olika modeller för ägande av utlandsförbindelser kan få för producenterna och elkundema. .

Det nordiska elkraftssystemet är sammanknutet med 22 förbindelser. Systemen i Sverige, Norge, Finland och Själland är hopkopplade med växelströmsförbindelser och har därmed samma frekvens. Växelströms— förbindelserna har ett direkt inflytande på hela systemets och delsystemens funktion, och är därför ur systemsynpunkt inte lika enkla att hantera som likströmsförbindelser. Att fastställa överföringsförmågan på en växel- strömslänk är ett komplext problem som nätoperatörema i respektive land tillsammans bör ansvara för.

Svenska producenter har börjat planera för direkta förbindelser med kontinenten under Östersjön. Av tekniska skäl måste sådana förbindelser bli likströmsförbindelser. Ett projekt är under genomförande. Det är för- bindelsen mellan Skåne och Liibeck i Tyskland som projekterats av Baltic Cable AB och som beräknas bli tagen i drift år 1994 eller är 1995. I övrigt har flera projekt diskuterats, exempelvis likströmsförbindelser med Polen och f.d. Östtyskland. Aktuella projekt som skulle öka överförings-

möjligheterna mellan det nordiska systemet och andra länder är en likströmskabel mellan Själland och Tyskland samt en förstärkning av den existerande likströmeörbindelsen mellan Finland och Ryssland. Vidare diskuteras likströmsförbindelser mellan Norge och Nederländerna och mellan Finland och Estland samt en ytterligare utökning av förbindelsen mellan Finland och Ryssland.

Kraftproducentema har enligt Svenska kraftnät hittills sett utlandsför- bindelsema som en del av sitt produktionssystem och optimerat utnyttjan- det av dem efter förutsättningama i de egna produktionssystemen och på sina egna marknader.

Utlandsförbindelsema kan emellertid betraktas på två sätt - som länkar i ett kraftproduktion5samarbete eller som handelsförbindelser. Det bör enligt Svenska kraftnät gå att förena de två betraktelsesätten. Det bör vara fullt möjligt att bygga utlandsförbindelser och utforma avgiftssystem och regler för utnyttjande på ett sådant sätt att de tillgodoser såväl behovet av fastkraftaffärer som behovet av affärer rörande kompensationskraft, torr- årssäkring, m.m. En förutsättning är dock att näten i tillräcklig omfattning går att utnyttja för tredje part och därmed ingår i en fri elmarknad.

] nya utlandsförbindelser bör därför enligt Svenska kraftnät åtminstone en kanal hållas öppen för andra aktörer än de stora kraftproducentema. Detta kan åstadkommas genom att en neutral part genomför eller deltar i nya projekt för att sedan kunna hyra ut överföringskapacitet för tidsbe- gränsade perioder. Därmed skapas en flexibilitet inom kraftöverföringen till utlandet. -

Enligt min mening bör utlandsförbindelsema ses som en viktig del av storkraftnätet. Principen bör därför vara att utlandsförbindelsema ägs och förvaltas av Svenska kraftnät. Villkoren för att upprätta bl.a. nya ut- landsförbindelser bör ses över.

För utlandsförbindelser, liksom för andra kraftledningar, krävs konces- sion enligt ellagen. Enligt 2 5 2 mom. i denna lag får koncession ej meddelas med mindre anläggningen är behövlig och förenlig med en planmässig elektrifiering. Kraven på behövlighet och planmässighet bör, när det gäller utlandsförbindelsema, främst avse ledningamas betydelse för infrastrukturen och för en elmarknad med konkurrens. För ut- landsförbindelsema skulle detta innebära att möjligheterna för Svenska kraftnät att utnyttja kapaciteten för handel över storkraftnätet blir av stor vikt. Denna fråga bör enligt min mening bli föremål för utredning.

Jag vill framhålla att koncession kan medges även för utlandsförbindelse i vilken Svenska kraftnät inte är delägare eller på annat sätt disponerar kapacitet. Principen bör vara att Svenska kraftnät skall äga och förvalta en tillräckligt stor del av utlandsförbindelsema för att tillfredsställa svenska producenter och konsumenters möjligheter att sluta avtal om kraftaffärer med andra aktörer utomlands. Det finns anledning att understryka att avgiften för anslutning av en sådan utlandsförbindelse till storkraftnätet bör sättas så att den täcker de merkostnader i systemet som anslutningen ger upphov till.

Det direktiv om transitering av kraft som antagits av Europeiska gemen- skapen förutsätter att storkraftsnä'tsoperatörema i skilda länder skall kunna

överföra kraft mellan sina nät. Innehavare av utlandsförbindelse bör vara skyldig att mot ersättning tillåta bl.a. Svenska kraftnät transitering om upplåtelse av kapaciteten inte blir alltför betungande för den egna verk- samheten.

Jag avser att senare i dag inhämta regeringens bemyndigande att tillkalla en särskild utredare för att utreda bl.a. villkoren för koncession för kraft- ledningar, i enlighet med de riktlinjer som jag redovisat, och att lägga fram förslag till de ändringar av lagstiftningen som övervägandena föran- leder. Jag kommer senare (avsnitt 5) att redovisa ytterligare uppgifter som också bör ingå i utredningsuppdraget.

4.2 Riktlinjer för Svenska kraftnäts verlsamhet

För riksdagens information vill jag nu ta upp vissa riktlinjer för Affärs- verkets svenska kraftnät verksamhet.

Svenska kraftnät skall ansvara för driften av storkraftnätet och det svenska kraftsystemets övergripande driftsäkerhet. Regeringen har i för- ordningen (199112013) med instruktion för Affärsverket svenska kraftnät angivit att Svenska kraftnät har till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöan- passat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet. Verket skall därvid främja konkurrens inom elöverföringsområdet, främja forskning, utveckling och demonstration av ny teknik av betydelse för verksamheten samt svara för den operativa beredskapsplaneringen inom sitt verksamhetsområde under kris- eller krigsförhållanden.

Enligt instruktionen skall verket i huvudsak självt besluta om sin organisation. Inledningsvis kommer verket att i huvudsak behålla den organisation som tidigare funnits för motsvarande verksamheter vid statens vattenfallsverk, med komplettering av sådana funktioner som ett självstän- digt verk skall svara för. Under år 1992 bedöms vissa förändringar av verkets organisation komma att ske.

Förslag till Svenska kraftnäts investerings- och finansieringsplan m.m. för budgetåret 1992/93 har av regeringen förelagts riksdagen i budget- propositionen 1992 (prop. 1991/92:100, bilaga 13). Som upplysning vill jag nämna att regeringen tillämpar samma principer för den ekonomiska styrningen av Svenska kraftnät som tidigare tillämpades mot statens vattenfallsverk. Dessa principer, som beslutades av riksdagen år 1988 (prop. 1987/88:87, NU41, rskr. 376), gäller bl.a. avkastningskrav, beloppsgränser för investeringar utan regeringens godkännande, m.m. För år 1992 år har regeringen fastställt avkastningskravet till 12 procent på justerat eget kapital efter skatt och soliditetsmålet 38 procent. Enligt dessa principer skall Svenska kraftnäts investeringar finansieras genom Svenska kraftnäts intäkter av verksamhet och genom upplåning. lnvesteringama förutses därför inte belasta statsbudgeten.

Svenska kraftnät bör få möjlighet att självt fastställa tariffer för kraft- nätsverksamheten utifrån de utgångspunkter som jag tidigare har redovisat.

Kostnaderna för storkraftnätet bör täckas av avgifterna för transmissions- och andra tjänster. Arbetet med att utforma nya tariffer bör ske i nära kontakt med de nuvarande och framtida nyttjama av nätet. Som jag tidi- gare nämnt bör stor öppenhet visas och kontakterna med tiden organiseras i form av ett nyttjar- eller brukarråd. Verket bör vidare formulera tekniska krav på anslutna företag och anläggningar.

Det är väsentligt för möjligheterna att främja konkurrensen på el- marknaden att det tariffsystem som tillämpas är öppet, förutsägbart och enkelt att överblicka och zmvända. Tariffema bör vara icke- diskriminerande. De bör dock återspegla de kostnader som en anslutning till och en överföring av el ger upphov till. Tariffema bör således så långt det är möjligt vara kostnadsriktiga. Syftet att främja en öppen och väl fungerande elmarknad måste därvid beaktas.

Svenska kraftnät bör i första hand upphandla reglerarbete och kapacitet för reservändamål. Om så är lämpligt bör Svenska kraftnät ha möjlighet att äga nödvändiga anläggningar. Anläggningar för spänningsreglering på storkraftnätet bör som nu ägas av Svenska kraftnät.

Svenska kraftnäts verksamhet är lokaliserad till Stockholm. Tekniska anläggningar som tidigare utnyttjades av statens vattenfallsverk överfördes vid verkets bolagisering till Svenska kraftnät. Det gäller bl.a. anläggning- ar och utrustning för den operativa nätdriften som är strategisk för Svenska kraftnäts verksamhet och som finns i Stockholm. Svenska kraft- nät bör därför även i fortsättningen vara lokaliserat till Stockholm.

5 Reformering av eldistributionen.

Min bedömning: Den som har koncession för en elektrisk stark- strömsledning eller för ett ledningsnät inom ett visst område bör ha skyldighet att mot ersättning upplåta ledningskapacitet för transport av elektrisk ström till den som så begär, oavsett om det är konces- sionsinnehavaren eller någon annan som levererar, utnyttjar eller återförsäljer den elektriska strömmen. Nätverksamhet bör drivas och ekonomiskt redovisas separerat från annan verksamhet enligt prin- ciper som är lättöverskådliga och gemensamma för dem som bedriver sådan verksamhet.

Förändringarna kräver lagändringar. En särskild utredare bör utarbeta förslag till ny lagstiftning i enlighet med dessa principer.

Bakgrund: Med regionala nät avses överföringsledningar för elektrisk ström som utgör förbindelser mellan storkraftnätet och de lokala näten. Huvuddelen utgörs av transformeringsanläggningar 400/130 kV och 220/70 kV samt ledningar för 130 kV och en mindre del för 70 kV. De ägs till största delen av kraftproducentema.

Innehavare av överföringsledningar med en spänning som överstiger 20 kV måste i normalfall söka linjekoncession, som ges av regeringen eller av den myndighet som regeringen utser. Regeringen har bemyndigat NUTEK att besluta i flertalet koncessionsärenden. Linjekoncessioner finns utfärdade för storkraftnätet och för de regionala näten från uttagspunkter på storkraftnätet till industrier, storkonsumenter och eldistributörer. Linjekoncessionema innehas normalt av de stora kraftproducentema som äger och driver de regionala näten. Högspänningskunder, dvs. el- distributörer och industrier, som inte själva är ägare till eller har avtal om utnyttjande av regionala nät saknar därför förutsättning att transitera på storkraftnätet och deras möjligheter att välja mellan kraftleverantörer är starkt begränsade.

Innebörden av den nuvarande linjekoncessionen är att koncessions- innehavaren ges rätt att bygga eller förvalta en elledning med en bestämd sträckning. Koncessionsinnehavaren har skyldighet att förse de konsumenter eller återdistributörer som är anslutna till ledningen med kraft eller, om detta inte är möjligt, att upplåta ledningen för transitering. En elkund har däremot ingen självskriven rätt till transitering. Konces- sionsinnehavarens skyldighet att upplåta ledningen gäller endast då konces- sionsinnehavaren inte själv kan eller vill leverera kraften. Däremot kan frivilliga avtal slutas om transitering mellan koncessionsinnehavaren och andra kraftproducenter, distributörer eller industrier. Villkoren för transiteringen omfattas av ellagen och kan prövas hos NUTEK.

Den som idag innehar områdeskoncession för yrkesmässig distribution är skyldig att, med vissa undantag, tillhandahålla ström åt var och en som

inom området behöver den för normala förbrukningsändamål. Elprisets skälighet kan prövas. Koncessionsinnehavaren är vidare skyldig att om det inte finns särskilda undantag, köpa ström från elproducentanläggning som är belägen inom området och som kan leverera en effekt om högst 1500 kW.

Den lokala eldistributionen styrs inte endast av ellagen utan berörs också av flera andra lagar. För kommunala eldistributörer är kommunallagen och annan lagstiftning som berör kommunal verksamhet viktig. Jag har tidigare (avsnitt 2.2) lämnat en översikt av lagstiftningen på elområdet.

NUTEK:s bedömning: Överensstämmer i huvudsak med min bedöm- ning.

Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstansema är positiva till att de regionala näten öppnas och görs tillgängliga för alla transitörer. Flera instanser, bl.a. Svenska Kraftverksjöreningen, poängterar att verksamheten i näten regleras genom bindande koncessioner.

Flera remissinstanser tillstyrker att också de lokala näten öppnas. Samtliga instanser som yttrat sig i frågan har dock framfört reservationer. Man pekar bl.a. på befarade kostnadsökningar för administration, mät- ning, etc. Statens pris- och konkurrensverk (SPK) betonar risken för följd- effekter i form av en ökad horisontell integration inom eldistributionen. Några remissinstanser, bl.a. konsumentverket, Riksförbundet Energi- leve- rantörerna (REL), Hyresgästernas Riksförbund, Sveriges Fastighetsägare- förbund och Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisarion (SBC), befarar att de mindre kunderna kommmer att utsättas för kraftiga elpris- höjningar och avstyrker förslaget eller förordar en kraftigare reglering.

Skälen för min bedömning: Utöver dagens stamnätstransitörer är det endast ett fåtal aktörer som har möjlighet att ansluta sig direkt till stor- kraftnätet. För att återdistributörer och större kunder skall kunna välja leverantör krävs därför att också de regionala näten öppnas. Kraftindustrin har, som jag redan nämnt (avsnitt 3.2), lämnat ett förslag till en sådan omstrukturering av elmarknaden. Tillgång till de regionala näten också för dem som inte är ägare till eller har avtal om utnyttjande av ledningarna ligger i linje med de omstruktureringar av elmarknadema som nu diskuteras inom Europeiska gemenskapen.

Eftersom näten har karaktären av monopol måste ett särskilt regelverk skapas för nätverksamheten för att tillgängligheten till näten skall bli reell. Det är väsentligt att nätverksamheten drivs skild från andra aktiviteter, som exempelvis försäljning av kraft, så att överföringskundemas villkor inte påverkas av andra hänsyn än kostnaderna för deras utnyttjande av näten. Tariffer och villkor för att utnyttja näten skall vara så utformade att alla som utnyttjar näten för överföring behandlas lika, oavsett storlek och eventuell affärsmässig anknytning till nätinnehavaren.

Ett öppnande av näten ställer stora krav på öppenhet från nätinnehavaren och på möjligheterna att kunna bedöma skäligheten i tariffer och leverans- villkor. Det bör därför krävas att nätverksamhet drivs och ekonomiskt redovisas separat från annan verksamhet enligt lättöverskådliga principer. Det bör även kunna krävas att rruiovisningsprincipema skall vara gemen- samma för dem som bedriver sådan verksamhet.

Det finns enligt min mening starka skäl att också överväga förändrade villkor och regler för verksamheten inom eldistributionen. Reformeringen av elmarknaden bör leda till en ökad konkurrens och större valfrihet för kunderna att välja elleverantör, också inom distributionsområdena.

NUTEK:s utredning är mycket översiktlig vad avser de förslag som berör de lokala näten. Remissinstansema har pekat ut specifika problem som skulle kunna uppstå till följd av NUTEK:s föreslag och redovisat vissa farhågor beträffande effekterna därav. Förutsättningarna för och konsekvenserna av ett fullständigt öppnande av de lokala näten för transitering bör därför övervägas mer noggrant. ,--

Villkoren för kommunal eldistribution, som är en stor del av den lokala eldistributionen, regleras förutom i ellagen också i den lagstiftning som gäller kommunal verksamhet. De principer som utvecklats i praxis vid tillämpningen av kommunallagen bör särskilt nämnas. Ett omfattande arbete pågår för närvarande som avser att leda till ändrade principer för kommunal avgiftsbelagd verksamhet i syfte att erhålla ökad konkurrens och effektivitet i den kommunala sektorn.

Konkurrenskommittén-överlämnade i november 1991 betänkandet (SOU 199l:lO4) Konkurrensen inom den kommunala sektorn till regeringen. Kommittén lämnade där förslag som syftar till ökad konkurrens inom den kommunala sektorn, varav flera berör tillämpningen av kommunal- och konkurrenslagstiftningen. Jag återkommer strax (avsnitt 6) till dessa frågor. Avgiftsutredningen överlämnade i december 1991 betänkandet (SOU 199l:llO) Efekriva avgifter - resurssryrning och finansiering till regeringen. Där föreslås bl.a. nya principer för avgiftssättningen inom s.k. naturliga monopol (exempelvis eldistributionen) samt att en ny special- domstol för prövning av avgifter inrättas. Utredningens förslag bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Jag avser att senare i dag föreslå regeringen att en särskild utredare till- kallas för att utarbeta förslag till ny lagstiftning på elområdet. För riks- dagens information vill jag här nämna huvudpunktema i dennes uppdrag.

Utredaren skall lämna förslag som avser en reformering av hela el- marknaden. Arbetet skall dock genomföras i etapper. I en första etapp skall främst frågor som gäller de nationella och regionala kraftnäten behandlas. Vissa frågor som gäller enbart den lokala eldistributionen, exempelvis behovet av en särskild försäljningskoncession i enlighet med NUTEK:s förslag, bör inte ingå i den första etappen av arbetet. Utredaren skall dock vara oförhindrad att förbereda arbetet genom åtgärder som man redan nu kan förutse behovet av.

I denna etapp bör utredaren således bl.a. lägga fram förslag till de ändr- ingar av lagstiftningen som krävs för att införa en skyldighet för innehavare av s.k. linjekoncession att utföra transitering av el åt annan i enlighet med de riktlinjer som jag har redovisat. l uppdraget ingår också att föreslå hur villkor om bl.a. icke-diskriminerande tillträde till näten skall övervakas.

Vidare skall utredaren se över villkoren för koncession för kraftled- ningar enligt de i avsnitt 4 lämnade riktlinjerna och lämna förslag till ändringar av lagstiftningen i detta avseende. Därvid skall bl.a. övervägas

om ägandeförhållandena bör ingå som prövningsgrund för koncession och om i övrigt särskilda krav bör införas avseende anläggningamas betydelse för infrastrukturen och för en elmarknad med konkurrens. Förbindelser med utlandet skall i sammanhanget särskilt uppmärksammas.

En viktig fråga som måste övervägas i samband med att nya bestämmelser utformas är vad en rätt för en icke koncessionsinnehavare att få transitering utförd skulle komma att innebära för de nuvarande koncessionsinnehavarna. Till uppdraget hör att lämna förslag hur en Ökad transiteringsskyldighet skall utformas så att rimlig hänsyn tas till konces- sionsinnehavarnas egen verksamhet..

Utredaren skall i denna etapp dessutom överväga förutsättningama för att, utöver transiteringsskyldighet på de regionala näten, också införa en skyldighet för innehavare av områdeskoncession att-överföra annans leve- ranser på de ledningar med högre spänningsnivåer som omfattas av områdeskoncessionen. En sådan möjlighet är motiverad bl.a. av att stora elkunder vars verksamhet är belägen inom en områdeskoncession bör ha samma möjlighet att välja elleverantör som en kund med liknande lever- ansbehov som erhåller. sina leveranser direkt över en regional kraft- ledning.

I den första etappen skall vidare utredas om det finns skäl att införa en särskild koncession för innehav och drift av ett nationellt transmissions- system där nätverksamheten är förbundet med elsystemets produktions- och frekvensreglering och driftssäkerhet. De krav bör därvid beaktas som EG kan komma att ställas på en sådan funktion i samband med beslut om direktiv för en gemensam elmarknad. Jag har tidigare berört denna fråga (avsnitt 4).

Elmarknadens funktionssätt kan få betydelse för den regionala utveck- lingen. Utredaren bör därför bedöma hur elförsörjningen och elpriserna i olika delar av landet kan påverkas. Vidare bör utredaren bedöma hur utredningens förslag skulle påverka beredskapsverksamheten på elområdet och lämna de förslag till förändringar av elberedskapens organisation som övervägandena föranleder.

Hänvisningar till S3

6. Konkurrensövervakning m.m.

Min bedömning: Den generella konkurrenslagstiftningen bör vara vägledande vid utformningen av reglerna för en elmarknad med ökad konkurrens. En ny konkurrenslagstiftning förbereds för närvarande inom regeringskansliet. '

Den centrala konkurrensmyndigheten bör övervaka konkurrensen också på elmarknaden. En kontinuerlig övervakning-är särskilt viktig under den omställningsperiod när nya villkor börjar att gälla på marknaden.

Det är statens uppgift att skapa och upprätthålla spelregler för effektivt fungerande marknader. För elmarknaden bör, som jag tidigare framhållit, staten garantera tillgängligheten till ledningsnäten så att konkurrensen om kunderna stärks och en effektiv prisbildning möjliggörs. Ledningsnäten bör bli tillgängliga för andra än ägarna på ett icke—diskriminerande sätt. I den av mig förordade översynen av lagstiftningen på elområdet bör ingå att bl.a. lämna förslag till lagstiftning som ger tillgänglighet till näten för andra än nätinnehavama.

Ett viktigt inslag i det regelverk som bör utformas är att företag åläggs att ekonomiskt särredovisa sin transmissionsverksamhet. Ett sådant krav framstår som särskilt väsentligt när samma företag är vertikalt integrerat inom elsektom, dvs. när det är verksamt inom såväl produktionen, över- föringen och distributionen av el.

Den vertikala integrationen på elmarknaden har ökat under senare år genom att flera distributionsföretag helt eller delvis har köpts av kraft- producerande företag. De senare erhåller därigenom med nu gällande regelverk för elmarknaden ensamrätt till hela nätverket för kraftöverföring till de enskilda konsumenterna inom distributionsområdet. De lokala energiverken är i flera fall också producenter och distributörer av fjärr- värme, varför den horisontella integrationen inom energisektorn också förstärks genom detta slag av företagsförvärv.

NUTEK och statens pris- och konkurrensverk (SPK) har på regeringens uppdrag utrett drivkrafterna för och effekterna av en ökad vertikal integra- tion på den svenska elmarknaden. De två verken överlämnade i december 1991 rapporten Vertikal integration på elmarknaden till regeringen. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av rapporten och remissinstansemas synpunkter återfrnns i bilaga 3.

NUTEK och SPK konstaterar i rapporten att det finns ett mycket begränsat inslag av konkurrens inom elförsörjningen. Närmare lOO% av den svenska elmarknaden är vertikalt integrerad om man med vertikal integration menar att det finns starka band mellan producent, återdistri- butör och kund. Den viktigaste orsaken till dessa starka band är den beg- ränsade transiteringsrätt som finns på de elektriska näten. Den vertikala

integrationen i betydelsen integration inom samma företag omfattar ca Prop. 1991/92:133 30% av den svenska elmarknaden.

En minskad konkurrens till följd av en ökad vertikal integration ger möjligheter till monopolprissättning och effektivitetsförluster i verksam- heten till följd av sämre incitament att hålla kostnaderna nere. Mot de befarade nackdelarna måste, enligt NUTEK och SPK, ställas ökade möjligheter till kostnadsbesparingar genom rationaliseringar och upp- rustningar av eftersatta distributionsnät.

NUTEK och SPK understryker att med de spelregler som i dag finns för elmarknadens aktörer innebär en formellt ökad vertikal integration inte någon avgörande skillnad ur kundens perspektiv; en monopolist ersätts med en annan monopolist. Verken påpekar att på en reformerad el- marknad i linje med NUTEK:s förslag i rapporten Elmarknad :" förändring är riskerna med vertikal integration mindre. Elmarknaden skulle då inte avvika väsentligt från andra marknader. NUTEK och SPK anser att det är olämpligt att införa en speciell lagstiftning på elområdet i syfte att hindra konkurrensskadliga företagsförvärv. ] första hand bör generella regler om förvärvskontroll införas i konkurrenslagstiftningen och ges en sådan utformning att de kan användas även för ingripanden mot oönskade vertikala förvärv. En majoritet av remissinstansema instämmer med NUTEK och SPK i denna fråga.

Det är min åsikt att ett regelverk för en elmarknad med ökad kon- kurrens måste utformas under beaktande av bl.a. den generella kon- kurrenslagstiftning som kommer att gälla i framtiden. lnom regerings- kansliet bereds för närvarande flera förslag till ändrad lagstiftning som berör för elmarknaden viktiga områden.

Konkurrenskommittén överlämnade i juni 1991 sitt huvudbetänkande (SOU 1991259) Konkurrens för ökad välfärd till regeringen med bl.a. förslag till en ny konkurrenslag. Betänkandet har remissbehandlats.

Konkurrenskommittén överlämnade i november 1991 betänkandet (SOU 199l:lO4) Konkurrensen inom den kommunala sektorn till regeringen. Betänkandet innehåller ett antal förslag som syftar till ökad konkurrens inom den kommunala sektom, varav flera berör tillämpningen av kommunal- och konkurrenslagstiftningen.

l departementspromemorian (Ds 1992:18) En ny konkurrenslag presenteras ett lagförslag som bygger vidare på och delvis ersätter det förslag till ny konkurrenslag som konkurrenskommittén presenterade i sitt huvudbetänkande. Promemorian remissbehandlas för närvarande. Remiss- tiden löper ut den 10 april 1992.

Promemorieförslaget innefattar konkurrensregler som i materiellt avseende är utformade på samma sätt som EG:s konkurrensregler i Rom- fördragets artiklar 85 och 86 och därmed också på samma sätt som EES- avtalets konkurrensregler. Detta innebär dels ett förbud mot samarbete mellan företag som har till syfte eller resultat att konkurrensen på den svenska marknaden hindras, inskränks eller snedvrids på ett märkbart sätt, dels ett förbud mot varje missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden. 36

Promemorieförslaget är inte komplett och innehåller t.ex. inte frågor som rör kontroll av företagsförvärv. I den delen kommer den fortsatta beredningen inom regeringskansliet att grundas på konkurrenskommitténs förslag och tidigare avgivna remissvar.

Jag har för avsikt att senare under år 1992 återkomma till regeringen med förslag till proposition om en ny konkurrenslag och en ny förstärkt konkurrenspolitik.

Enligt min mening bör t.ex. ett sådant förbud mot missbruk av domine- rande marknadsställning som föreslås i departementspromemorian Ds 1992: 18 kunna utgöra grund för ingripande av konkurrensmyndigheten om ett eller flera företag med dominans på elmarknaden 'missbrukar sin ställ- ning gentemot kundema. Det föreslagna förbudet omfattar bl.a. sådant missbruk som består i att direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor. Därmed avses fall där ett dominerande företag utnyttjar sin ställning genom att hålla sådana höga priser som inte hade varit möjliga att hålla på en marknad där det råder normal och effektiv konkurrens. Den möjlighet att förbjuda före- tagsförvärv som innefattas i konkurrenskommitténs förslag bör kunna användas om en ökad vertikal eller horisontell integration inom elsektom bedöms skapa eller förstärka en dominerande ställning som väsentligen hämmar förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på marknaden.

För att uppnå och upprätthålla konkurrens behövs en effektiv kon- kurrensövervakning. Regeringen har i l992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bilaga 13) föreslagit att en ny central konkurrensmyndighet inrättas den 1 juli 1992 genom att uppgifter från nuvarande näringsfrihets- ombudsmannen (NO) och statens pris- och konkurrensverk (SPK) förs samman. Huvuduppgifter för den nya konkurrensmyndigheten bör enligt förslaget vara att tillämpa konkurrenslagen samt att ta fram förslag till avregleringar.

En särskild utredare har tillkallats för att svara för det förberedande arbete som behövs för att omorganisationen skall kunna genomföras den 1 juli 1992.

Enligt min bedömning bör den centrala konkurrensmyndigheten övervaka konkurrensen också på elmarknaden. Jag vill särskilt betona vikten av en kontinuerlig övervakning under den omställningsperiod när nya villkor börjar gälla, vilka innebär att den tidigare ensamrätten till transitering av el upphör. Därmed öppnas elsektom för konkurrens. Det är konkurrensmyndighetens uppgift att tillse att de nya möjligheterna till konkurrens inte motverkas på ett otillbörligt sätt.

Hänvisningar till S6

  • Prop. 1991/92:133: Avsnitt 3, 7

7. Hemställan Prop. 1991/92:133

Jag hemställer att regeringen dels föreslår riksdagen att 1. godkänna de mål och strategier för elmarknadens reformering som jag har förordat (avsnitt. 3.1), 2. godkänna de riktlinjer för verksamheten med storkraftsnätet som jag har förordat (avsnitt 4.1), ' dels bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om 3. riktlinjer för Affärsverket svenska kraftnät (avsnitt 4.2), 4. reformering av eldistributionen (avsnitt 5), 5. konkurrensövervakning på elområdet (avsnitt 6).

Hänvisningar till S7

8. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom propositionen förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och de ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

Elmarknad i förändring Prop. 1991/92:33 Rapport från NUTEK (B 199116) i november 1991

Sammanfattning av rapporten och remissyttranden däröver

Innehåll

1 Sammanfattning och slutsater av rapporten l.1 Uppdraget 1.2 Sammanfattning 1.3 Slutsatser 2 Remissyttranden 2.1 Remissförfarandet 2.2 Synpunkter på utredningen och dess direktiv 2.3 Allmänt - Synpunkter på utredningens allmänna slutsatser 2.4 Stamnätet inklusive utlandsförbindelsema 2.5 Förslaget om ett stamnätsverk 2.6 De regionala och lokala näten 2.7 De lokala näten 2.8 Koncessioner 2.9 Tillsynsmyndigheten 2.10 Ellagstiftningen 2.1 l Europeiska gemenskapen 2.12 Horisontell och vertikal integration 2.13 Övrigt

Bilaga 1

1 Sammanfattning och slutsatser

l.] Uppdraget

Riksdagsbeslutet våren 1991 (prop. 1990/91:87, NU 38, rskr. 318) om Vattenfalls bolagisering innebar att frågan om stamnätets framtida organisation skulle övervägas ytterligare. En permanent lösning avseende storkraftnätet beräknades enligt propositionen kunna träda i kraft den 1 januari 1993. Regeringen uppdrog i mars 1991 åt statens energiverk att i samband med en pågående studie av den svenska elmarknaden särskilt utreda vissa frågor avseende stamnätets framtida organisation. Dessutom borde den framtida elmarknaden utredas även i andra avseenden.

Uppdraget övergick den 1 juli 1991 till närings- och teknikutvecklings- verket (NUTEK). NUTEK överlämnade i november 1991 rapporten (B 199l:6) Elmarknad i förändring till regeringen. Till utredningen har utarbetats tio underlagsrapporter..

1.2 Sammanfattning

Utredningen består av två delar. 1 den första delen beskrivs den svenska elmarknaden, utvecklingen inom EG och elhandeln inom Norden, Väst- och Östeuropa. Vidare diskuteras handelns framtida utveckling. En detal- jerad beskrivning ges av den svenska elmarknadens aktörer och av handeln, lagstiftningen och överföringssystemet. Den pågående omstruk- tureringen och omregleringen av elmarknaden i några europeiska länder behandlas. Slutligen diskuteras om den svenska elmarknaden är effektiv och uppfyller de krav kunderna har rätt att ställa på sin elförsörjning.

Inom kraftproduktionen dominerar statens vattenfallsverk med ca 50% av produktionsresursema. Det näst största produktionsföretaget är Sydkraft AB, som ägs av kommunerna i Skåne och en del privata intressenter. Den tredje stora producenten är Stockholm Energi AB. Därutöver finns ca tjugo kraftföretag, av vilka flera är privatägda med förankring i den svenska basindustrin.

De elva största kraftföretagen samarbetar genom den s.k. samkömingen. Produktionsanläggningarna utnyttjas som om man vore ett enda företag. De anläggningar som har lägst rörliga kostnader utnyttjas i första hand. Vinsten av samarbetet delas lika. Sverige, Danmark, Finland och Norge deltar också i en samköming genom samarbetsorganisationen Nordel.

De tolv största kraftföretagen har tillsammans ingått det s.k. stamnäts- avtalet som reglerar utnyttjandet av stamnätet. Vattenfall förvaltar och driver detta nät. Planeringen är mycket långsiktig. Andra företag som önskar överföra kraft måste först sälja denna till ett av stamnätsföretagen för att sedan köpa tillbaka den p-å någon annan plats.

Kraftföretagen har sina egna regionala nät. De förbinder industrikun— dema och distributionsområdena med stamnätet. Kraftföretagen har i praktiken delat upp marknaden mellan sig. Distributionen sker i de lokala näten, som sköts av elverken. Varje elverk har monopol inom sitt område

genom en s.k. områdeskoncession. Antalet elverk var i slutet av 1950- Prop. 1991/92:133 talet ca 2000 men är idag knappt 300. Även kraftindustrin tar aktiv del i Bilaga 1 omstruktureringen av branschen. Det har främst skett genom vertikala uppköp. Även om de flesta elverken är kommunalt ägda förekommer också andra associationsfomer.

Elmarknaden har varit utbyggnadsinriktad. Huvudproblemen har varit att bygga ny kapacitet för att möta efterfrågan och att tillse att anläggningar och överföringssystem har fungerat tekniskt. Under senare år har dock intresset på grund av en betydande överkapacitet på produktionssidan fokucerats mot marknadsföring och tariffer. Kraftindustrin möter nu krav från alltmer krävande kunder på anpassningsförmåga och större öppenhet.

Rapportens andra del behandlar elmarknaden ur ett konkurrensperspek- tiv. Enligt utredningen frnns det två viktiga skäl för att införa regler som gör det möjligt för elkunden att fritt välja leverentör: - ökad konkurrens leder till att producenter och distributörer tvingas effek- tivisera verksamheten, vilket pressar priset. - det skapas förutsättningar för andra kontraktsformer där kundens behov blir styrande, vilket bör leda till lägre totalkostnader. Därutöver blir det på en konkurrensutsatt marknad lättare för nya aktörer

att komma in. _

Konkurrens är framför allt möjligt att åstadkomma i produktionsledet och i försäljningsledet. [ överföringen av elkraft är det i praktiken omöjligt att uppnå en konkurrenssituation. Ledningsnäten utgör naturliga monopol. Eftersom ledningsnäten är monopol måste regler skapas som skyddar nyttjama av näten mot ägarnas eventuella missbruk.

Grundförutsättningen för konkurrens är att näten öppnas. Därigenom blir det möjligt för producenter, distributörer och kunder att fritt sluta kontrakt med varandra. Tariffer och villkor för anslutning till näten måste vara utformade så att näten kan fungera som marknadsplatser. Tariffema skall vara öppna och enkla och baseras på de kostnader som uppstår i systemet vid inmatning eller uttag.

Den svenska elmarknaden har hittills fungerat tillfredsställande. Kraven på kostnadspress och anpassning mot kunderna ökar emellertid och krav på större dynamik och öppenhet kan förväntas. I andra industriländer kräver framförallt industrin att marknaderna för den ledningsbundna energin öppnas. Kunderna vill köpa energin där den är billigast.

Den långa eran av internationellt sett låga elpriser i Sverige är enligt utredningen slut. Nya kraftverk har högre produktionskostnader än befmt- liga. Då ny elproduktionskapacitet behövs kommer detta att leda till höj- ningar av elpriset. Detta kan komma att medföra anpassningsproblem för industrin.

Det är utredningens uppfattning att regler som möjliggör för kunderna att välja leverantör är en nödvändig förutsättning för att uppnå lägsta möjliga produktionskostnad och för att garantera industrin och hushållen att kraftföretagen gör sitt yttersta för att anpassa leveransvillkor och kon- traktsformer till kundernas krav.

Bilaga 1

1.3 Slutsatser

Den svenska elmarknaden bör öppnas för fri konkurrens. Ett regelverk bör skapas som ger största möjliga frihet för producenter och elanvändare att sluta kontrakt. Elmarknaden skall organiseras så att den uppmuntrar till . lönsamma investeringar och affärsuppgörelser.

All produktion, försäljning och användning av el skall vara öppen för konkurrens. Alla elektriska nät skall vara tillgängliga på ett icke- diskriminerande sätt. Det åligger staten att via lagstiftning och tillsyn av lagen garantera denna tillgänglighet. Avgifterna till. nätföretagen skall betalas i anslutning till abonnemangen och de kostnader som in- och/eller utmatning faktiskt medför. Ökad konkurrens och frihet i produktions- och försäjningsleden ställer större krav på regler för att hålla näten öppna.

De lokala näten

De lokala näten bör öppnas för fri konkurrens om kunderna som själva skall kunna välja leverentörer. Den områdeskoncession som i dag krävs bör därför ändras. En ny nätkoncession bör innebära anslutningsskyldig- het för nätägaren. Koncessionsinnehavaren skall även ha skyldighet att upplåta nätet för leveranser till ansluten abonnent. Priser och övriga vill— kor skall kunna prövas av en tillsynsmyndighet.

Nätägaren skall bedriva sin nätverksamhet skild från annan verksamhet. Tillgänglighet och tariffer skall skötas enligt föreskrifter i lag. Tariffema skall vara öppna och icke-diskriminerande. Verksamhetens kostnadseffek- tivitet skall kunna bedömas med hjälp av jämförelsetal, tillhandahållna av en tillsynsmyndighet.

En försäljningskoncession som medför leveransplikt skall införas i varje distributionsområde för att skäliga villkor skall kunna garanteras små kunder. Priserna skall kunna överklagas till den prisreglerande myndig- heten. För att förhindra vertikal integration bör förvärv eller försäljnings- koncession kunna vägras företag med en stor andel 'egen produktion.

Förslaget innebär således att en återdistributör i framtiden skulle behöva en nätkoncession och en försäljningskoncession. Den kund som lämnat försäljningskoncessionären har ingen ovillkorlig rätt till återanslutning, och återfår inte heller rätten till leverans-eller priskontroll. Däremot skall nya kunder inom ett område omfattas av koncessionen.

I takt med den tekniska utvecklingen för elmätare, debiteringssystem etc. väntas även mindre kunder bli intressanta att konkurrera om för leverantörerna. Försäljningskoncessionen garanterar i en övergångsfas att främst mindre kunder kan få rimliga villkor och priser.

Regionala nät

Innebörden av dagens linjekoncession bör ändras. De regionala näten skall öppnas för kraftleveranser av annan än ägaren. Tariffema skall vara öpp- na, kostnadsbaserade och i sin konstruktion enkla. Priserna och nätets till-

gänglighet skall kunna prövas i efterskott. Nätverksamheten skall bedrivas Prop. 1991/922133 åtskild från annan verksamhet. Bilaga 1

Stamnätet

Stamnätet skall möjliggöra fri handel med elektrisk kraft såväl inom som utom landet. Stamnätet skall omfatta det nuvarande nätet, Norrbottennätet och de utlandsförbindelser och andelar av dessa som förvaltas av vatten- fallsverket. På sikt bör samtliga utlandsförbindelser ingå.

Stamnätet skall vara ekonomiskt självbärande. Tariffema skall vara öppna och icke-diskriminerande. Dessa och tillgängligheten skall kunna prövas av en tillsynsmyndighet.

Stamnätsverket

Stamnätet bör förvaltas av ett statligt affärsverk. Verket skall vara affärs- drivande och i lag tillförsäkras rätten till en ändamålsenlig kapitalhan- tering. Merparten av verkets inkomster bör utgöras av fasta element i tariffer som avspeglar in- och utmatningsabonnemang. Kravet på öppenhet och neutralitet leder till att affärsverksformen är att föredra. Styrelse och ledning skall väljas med denna utgångspunkt. Den kompetens och rep- resentativitet som nu finns i Stamnätsnämnden bör återfinnas i verket.

Stamnätsverket bör svara för planering, utbyggnad och drift av stam- nätet. Utbyggnad skall ske efter samhällsekonomiska bedömningar. Verket bör också ansvara för spännings- och frekvenshållning och förfoga över relevanta övervakningssystem, t.ex. driftdata och drifttelenät. Verket får normalt endast äga anläggningar för reaktiv drift.

Transiteringstjänstema skall vara kostnadsbaserade. Tariffema skall vara öppna och icke-diskriminerande. Tariffer och rätten till abonnemang skall kunna prövas av tillsynsmyndigheten. Tekniska specifikationer för anslut- ning till stamnätet meddelas av verket. Anläggningsägare bör ha rätt att få anläggningar prövade enligt dessa specifikationer.

Tillsynsmyndigheten

Myndighetens huvudsakliga uppgift skall vara att tillförsäkra producenter, återförsäljare och kunder rätten att fritt utnyttja de elektriska näten. Myn- digheten skall vidare följa den nya elmarknaden och årligen rapportera och utvärdera utvecklingen till regeringen.

Koncessioner och överlåtelser skall meddelas av myndigheten. Den skall kunna pröva tariffer eller tillgänglighet på näten. Utslag skall kunna över- klagas i domstol. Det nuvarande förlikningsförfarandet med Elverks- föreningens Tariffkommission bör således reformeras.

Myndigheten skall åläggas att utarbeta s.k. jämförelsetal för nät- och försäljningsföretagen och att ge anvisningar för redovisningen i nätföre- tagen. Den bör föreslå nödvändiga ändringar i ellagen eller andra berörda 43

författningar och ge ut tillämpningsföreskrifter. Myndighetens organisation Prop. 1991/92:133 och självständighet bör utredas. Bilaga 1

Ellagstiftningen

Ellagen från år 1902 måste ändras i överensstämmelse med de nya kraven. Det gäller bestämmelser om nätkoncession, försäljningskon- cession, nätverksamheten och dess bokföring, tillgänglighet och tarifffer m. m.

2 Remissyttranden

2.1 Remissförfarandet.

NUTEK:s rapport (B 199l:6) Elmarknad i förändring överlämnades till regeringen den 1 november 1991. Rapporten blev därefter föremål för remissbehandling. _

Yttranden har lämnats av statens vattenfallsverk (Vattenfall), riksrevi- sionsverket (RRV), näringsfrihetsombudsmannen (NO), konsumentverket, statens pris- och konkurrensverk (SPK), Svenska Kommunförbundet, Svenska Kraftverksföreningen, Svenska Elverksföreningen, Värmeverks- föreningen, Riksförbundet Energileverantörema (REL), Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Landsorganisationen (LO), HSB:s riksför- bund, Hyresgästernas riksförbund, Sveriges Fastighetsägarförbund och Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation (SBC).

På eget initiativ har dessutom yttranden lämnats av Sydkraft AB, STOSEB (exkl Stockholms kommun), Kristianstad-Blekinge Energi- konsortium AB, SSÅS, Tage Klingberg docent vid Högskolan i Gävle/Sandviken, NVSH gruppen (Bjäre Kraft, Ängelholms Energi AB, Södra Hallands Kraft, Mörarps Elförening och NVSH Energi AB), Lant— brukarnas Riksförbund (LRF) samt Södra Sveriges Eldistributörer Ekonomisk Förening.

2.2 Synpunkter på utredningen och dess direktiv

Samtliga remissinstanser ger positiva omdömen om utredningens första del och påpekar att utredningen där har gjort ett mycket gott arbete. Flera instanser har däremot principiella invändningar mot utredningens andra del. Gemensamt för dessa invändningar är att mer ingående analyser och konsekvenser av utredningens förslag efterlyses.

Vattenfall anser att förändringar i ett väl fungerande system inte bör framtvingas innan analysen av konselwensema är klar. Flera oklarheter kvarstår att reda ut och utredningen bör därför kompletteras. RRV påpekar att utredningens ambitionsnivå borde ha omfattat ett tydligare utpekande om vilka konkreta åtgärder som bör vidtas av statsmakterna.

Konsumentverket påpekar, i likhet med flera instanser, att utredningen ej Prop. 1991/922133 behandlar konsekvenserna för de enskilda hushållen. Bilaga 1 LO anser att analysunderlaget är bristfälligt och efterlyser konkreta för- slag. LRF konstaterar att betänkandet saknar en analys av konsekvenserna för olika konsumentkategorier. Det är enligt LRF anmärkningsvärt då utredningens syfte torde vara att genom avreglering gynna slutkonsumen- tema i form av bättre service och lägre priser. LRF hämställer att betänk- andet kompletteras med en sådan analys som sedan bör remissbehandlas av berörda intressenter.

2.3 Synpunkter på utredningens allmänna slutsatser

Samtliga remissinstanser delar utredningens uppfattning att konkurrensen bör ökas på elmarknaden även om flera instanser uttalar en stor skepsis beträffande utredningens mer konkreta förslag.

Vattenfall framhåller vikten av att samtliga nät öppnas samtidigt. Industnförbundet anser att det system som föreslås är konsistent och hel- täckande. HSB:s Riksförbund tillstyrker förslaget.

Kommunförbundet konstaterar att utredningens förslag i stort överens- stämmer med tankegångarna i förbundets energipolitiska program. Det är dock nödvändigt att kommunägda företag ges förutsättningar att konkur- rera på lika villkor som andra företag. Elverksföreningen är angelägen om att en samordning sker som innefattar ändrade regler för kommunala verk så att dessa kan uppträda på marknaden under samma villkor som aktiebolag.

2.4 Stamnätet inklusive utlandsförbindelsema

Utredningen anser att utlandsförbindelsema skall ingå i stamnätet.

Vattenfall anser att utredningen inte tillräckligt har belyst konsekven- serna av förslaget. Stamnätsavtalet är civilrättsligt bindande fram till år 2004. En förbindelse är resultatet av en affärsuppgörelse mellan minst två parter varav en inte är svensk. Beträffande de icke statligt ägda förbindel- serna är situationen ännu svårare ur juridiskt synpunkt. Vattenfall liknar förslaget vid expropriation. Vidare anser Vattenfall det vara helt oaccep- tabelt att det nya Stamnätsverket skall ha monopol på att bygga nya ut- landsförbindelser. Det bör gälla en fri etableringsrätt.

NO, Svenska Kommunförbundet och Vännevcrksföreningen instämmer i utredningens förslag om stamnätets omfattning. lndustnförbundet anser att i de nationella delarna av stamnätet bör det vara tillåtet för andra aktörer att bygga nya ledningar.

Kraftverksföreningen anser att de svenska delarna av luftledningarna i utlandsförbindelsema Sydsverige-Själland, Västsverige-Sydnorge och Järp- strömmen-NEA skall ingå i stamnätet. Övriga utlandsförbindelser kan ägas av Vattenfall AB och de privata kraftföretagen. Inget monopol bör finnas på att bygga nya ledningar till utlandet. Upplåtelse av överföringskapacitet 45

på utlandsförbindelsema skall följa reglerna inom EG. Det finns ingen Prop. 1991/922133 anledning att föregå de regler som kan komma att gälla inom EG. Bilaga 1 REL anser det vara självklart att alla utlandsförbindelser skall ingå i stamnätet. De delar som inte ingår från starten bör snarast lösas in. Sydkraft framhåller att gällande avtal rörande ägande och samköming är civilrättsligt bindande och inte tvångsmässigt kan överföras på annan part. Sydkraft framhåller vidare att tvångsavlösning av stamnätsavtalet innebär ett avtalsbrott och utgör en de facto expropriation. Om inte full kompen- sation lämnas strider detta mot regeringsformen och Europakonventionen. Utredningens förslag om monopol på utlandsförbindelser anser Sydkraft strider mot principerna om fri konkurrens och 15055 strävan att åstad- komma en ökad handel med el över gränserna.

2.5 Förslaget om ett stamnätsverk

2.5.1 Ägandel'orm

Vattenfall finner det svårt att förstå utredningens slutsats att stamnätet måste ägas av ett statligt affärsverk. Verksamheten bör enligt Vattenfall bolagiseras när den definitiva lösningen skall gälla från år 1993. Aktiebolagsformen är att föredra ur effektivitetssynpunkt. Nyttjama bör vara ägare av bolaget för att det skall få den långsiktiga syn på systemet som är nödvändigt för att säkerställa högt ställda krav på effektivitet i nätdriften. Enligt Vattenfall skall även staten kunna vara delägare. '

RRV är tveksam till att den föreslagna organisationsformen är den mest lämpliga. RRV anser att utredningens diskussion om olika ägarformer är väl summarisk, och anser sig inte ha möjlighet på basis av rapporten värdera hållbarheten i utredningens avfärdande av ett privat ägande. Det är enligt RRV svårt att med rapporten som utgångspunkt värdera den föreslagna lösningen, och likaså vilka risker som finns för effek- tivitetsproblem med de alternativa lösningarna. RRV anser vidare att om den slutliga lösningen blir ett statligt bolag bör det också, mot bakgrund av bolagets monopolställning, övervägas att ge RRV rätt att revidera bolaget.

NO och SPK delar utredningens uppfattning att Stamnätsföretaget bör vara statligt. Svenska Kommunförbundet anser att det inledningsvis kan vara ändamålsenligt att driva stamnätet i den affärverksform som utred- ningen föreslår. På sikt kan dock ett blandat ägande av stamnätet över- vägas. Indusrrijörbunder anser att stamnätet på sikt bör vara ett bolag med privata ägare med neutral sammansättning. Under en övergångstid kan det enligt förbundet vara nödvändigt med statligt ägande.

Kraftverksföreningen anser att stamnätet bör organiseras som ett aktiebolag, ägt av de företag som vill använda stamnätet och som också önskar vara ägare. Staten kan vara delägare. Föreningen påpekar vidare att kraftindustrin lagt fram ett organisationsförslag som beskrivs i rappor- ten men som inte har beaktats i utredningens förslag till permanent organi- sation för stamnätet. 46

Bilaga 1

Elverksföreningen är övertygad om att ett aktiebolag är en effektivare form av ägande än ett statligt affärsverk. Dessutom medger bolagsformen att ägarkretsen på sikt kan utvidgas. Värmeverksföreningen accepterar. att stamnätet i ett inledningsskede drivs som ett statligt affärsverk, men för- ordar bolagsformen på sikt.

REL stödjer utredningens förslag och förordar ett statligt affärsverk framför ett partsägt bolag. TCO instämmer i utredningens förslag och anser det rimligt att stamnätet ställs under samhällelig kontroll. LO stödjer utredningens förslag. Ett skräddarsytt affärsverk kan enligt LO bäst han- tera de nödvändiga förändringar som en ökad intemationalisering kan innebära. En sådan lösning förhindrar också att en aktör diskrimineras.

Hyresgästernas Riksförbund framhåller att stamnätet bör vara statligt styrt. NVSH gmppen stödjer utredningens förslag.

Sydkraft motsätter sig starkt ett statligt affärsverk. Man anser att det inte är en tillfällighet att i princip all affärsverksamhet av betydelse bedrivs i aktiebolagsform. Sydkraft framhåller att staten som delägare i ett aktiebolag kan tillförsäkra sig nödvändig insyn.

2.5.2 Roll, uppgifter och finansiering

Vattenfall anser att principerna för nyttjande och prissättning på stamnätet bör utarbetas i samråd mellan nätföretaget och de olika nyttjama av nätet. Det av utredningen skisserade förslaget anser man vara oklart och inte genomtänkt. Krafverksföreningen framför liknande synpunkter och anser . att de prissättningsprinciper som tas fram skall godkännas av regeringen eller av regeringen anvisad myndighet.

Enligt utredningens förslag skall stamnätsinvesteringar baseras på sam- hällsekonomiska kalkyler. RRV anser frågan vara komplicerad. Affärs- verksformen medför att felinvesteringar belastar skattekollektivet. RRV efterlyser en belysning av ett alternativ där aktörerna själva ansvarar för finansieringen, och anser vidare att en redovisning av för— och nackdelar med olika modeller för etablering på marknadsplatsen hade varit intressant.

Kommunförbundet förutsätter att utarbetandet av tillträdesregler, tillämp— ningsbestämmelser etc. sker under stor öppenhet och med stort inflytande från elmarknadens aktörer. Elverksföreningen är positiv till de huvud- principer utredningen föreslår för att göra stamnätet öppet för transitering med kostnadsbaserade icke-diskriminerande tariffer. REL konstaterar att uppbyggnaden av tariffstrukturer, regler m.m. måste studeras nog- grannare.

.Enligt Indusmförbundet bör avkastningskravet vara lågt eftersom storkraftnätet kännetecknas av en verksamhet med låg risk. Företaget bör få stor frihet i resursanskaffningen vad gäller kapital.

Vänneverksföreningen anser att värderingen av stamnätet måste ske med syftet att nya aktörer ges reella möjligheter att nyttja överföringama. Värderingen bör göras på ett sådant sätt att de därav följande avgifterna inte utgör ett hinder för nya aktörer att använda nätet. Föreningen delar

Bilaga 1

vidare utredningens uppfattning att merparten av det arbete som återstår avses leda till en konkurrensstyrd marknad återstår. Marknadens aktörer måste ges tid och möjlighet att påverka den slutgiltiga lösningen. Ett antal kontrollstationer bör läggas in.

Fastighetsägareförbundet förutsätter att stamnätsavtalet måste kunna om- förhandlas utan att de äganderättsliga principerna åsidosätts. Värderingen av stamnätet måste vara sådan att de värden som byggts upp av el- abonnentema skall kunna tillgodo-göras nätet och indirekt dess abonnenter och inte överföras till ett produktionsbolag.

STOSEB stödjer den diskuterade modellen för avgiftssystem men med förbehållet att transiteringsavgiftema blir realt oförändrade. En för- utsättning för detta är att värdet på stamnätet inte sättes orimligt högt. Även NVSH påpekar vikten av att utredning och analys angående anlägg- ningsvärderingen föreligger innan överlåtelsebeloppen fastställs. Transite- ringstjänstema bör enligt NVSH vara kostnadsbaserade med en öppen redovisning.

2.6 De regionala och lokala näten

Vattenfall har en positiv inställning till att de regionala och lokala näten öppnas och understryker vikten av att näten kan öppnas samtidigt på alla nivåer. Vattenfall anser inte kravet på separata bolag vara nödvändigt och menar att separata redovisningar är ett tillräckligt villkor. Vattenfall fram- håller att det är lika viktigt att hålla isär andra delar av verksamheten. T.ex. bör el och fjärrvärme separeras vad gäller den ekonomiska redovis— ningen.

NO instämmer i utredningens krav på att alla nät skall öppnas för tran- sitering. Detta är enligt NO sannolikt helt avgörande för möjligheterna att få en effektiv konkurrens. För att minska risken för säljarmakt är det viktigt att många elproducenter kan spelas ut mot varandra. NO delar uppfattningen att det skall råda avtalsfrihet. Det är dock viktigt att kon- kurrensmyndigheten uppmärksam't följer utvecklingen inom området och ingriper mot eventuella avtal med skadliga konkurrensbegränsningar.

NO delar i stort utredningens uppfattning att nätverksamheten skall strikt särredovisas och att den hos företag med affärsmässig inriktning organiseras som ett separata bolag. Enbart krav på särredovisning ger en betydligt sämre kontrollmöjlighet. Enhetliga redovisningsprinciper är, oavsett form, en förutsättning för att en effektiv övervakning skall kunna upprätthållas.

Kommunförbundet, Industnförbundet, Kraftverksföreningen och Elverks— föreningen tillstyrker att de regionala näten öppnas och görs tillgängliga för alla transitörer. Kraftverksföreningen påpekar dock att verksamheten i näten regleras genom bindande koncessioner. Föreningen framhåller vidare att onödiga bolagsbildningar bör undvikas. Utredningens förslag måste noggrant analyseras. Separat redovisning är ett tillräckligt krav. Det finns en risk, enligt Kraftverksföreningen, att nätbolagen endast med- verkar i en kostnadsfördelning medan produktiviteten inte befrämjas.

Även Elverksföreningen är negativ till kravet på att nätverksamhet skall Prop. 1991/92:133 bedrivas i särskilt bolag. Det bör enligt föreningens mening vara tillfyllest Bilaga 1 att verksamhetens ekonomi och bokföring skiljs från andra verksamheter. REL tillstyrker att de regionala näten öppnas och görs tillgängliga för alla transitörer. REL och STOSEB stöder kravet på att den regionala nät- verksamheten skall bedrivas i särskilda bolag. STOSEB framhåller att regionalt blandat ägande bör stimuleras för varje naturligt samman- hängande regionnät.

2.7 De lokala näten

Vattenfall framhåller att det krävs en omfattande utveckling för att mark- naden skall bli en realitet för de mindre kunderna. Denna marknad är komplicerad och det handlar om kostnader för kunden i form av komplice- rade mätare etc.

SPK framhåller att utredningens förslag kan medföra en ökande struk- turrationalisering. Sammanslagningar kan medföra såväl horisontell som vertikal integration, med kostnadshöjande uppvärderingar av anläggnings- tillgångarna. Kommunförbundet tillstyrker utredningens förslag att öppna de lokala näten, men framhåller att detta kan leda till att många små och medelstora eldistributörer får svårigheter att överleva på grund av otill- räckliga ekonomiska, teknologiska och personella resurser.

Konsumentverket. REL, Hyresgästernas Riksförbund, Sveriges Fasrighetsägareförbund och SBC ifrågasätter om utredningens förslag skulle gynna de mindre elkundema.

Konsumentverket påpekar att hushållen tills vidare kommer att vara hänvisade till en enda leverantör. Det är därför viktigt att de konkur— rensfördelar som förhoppningsvis uppnås med en ny och förändrad el— marknad även skall komma hushållen till del.

REL anser att öppnande av de lokala näten inte behöver betyda en vinst för konsumenterna. De lokala näten bör enligt REL öppnas först efter det att kompletterande utredningar och analyser gjorts av erfarenheterna från avregleringen av stam- och regionnäten.

Hyresgästernas Riksförbund stöder visserligen inriktningen att de lokala näten skall öppnas för fri konkurrens om kunderna, men anser att detta knappast kommer att ha någon större betydelse för de enskilda hushållen. De större fastighetsägarna kan kanske ha möjlighet att agera med större kraft, vilket kan leda till lägre hyror.

Sveriges Fastighetsägareförbund hävdar att det är angeläget att snarast se över förekommande företagsformer för leverantörer. Om det, som utredningen hävdar, beror på självkostnadsprincipen att kommunala verk har de lägsta priserna innebär utredningens intentioner om en avreglerad marknad ett allvarligt hot mot elanvändare i allmänhet och små elabon- nenter i synnerhet.

SBC påpekar att hushållsförbrukaren inte inom överskådlig tid kommer att ha full valfrihet vad gäller leverantör. SBC hyser oro för att industrin

Bilaga 1

i kraft av att vara stora förbrukare tecknar fördelaktiga kontrakt på bekost- nad av de mindre och betydligt svagare hushållen.

STOSEB framhåller att en separering av de lokala näten till helt fri- stående enheter i dagsläget innebär stora tekniska, ekonomiska och administrativa problem och kostnader. Merkostnadema riskerar att över- träffa effektivitetsvinstema. Slurzkundemas rätt att välja leverantör bör inledningsvis gälla endast större kunder t.ex. över 1 MW, enligt engelsk modell.

2.8 Koncessioner

Vattenfall anser att förslaget om en särskild försäljningskoncession har brister och inte är genomtänkt. Det bör vara en avtalsfråga mellan leverantör och köpare vilken trygghet köparen skall få om han återgår till den ursprungliga leverantören.

NO anser att det behövs någon form av skyddsmekanism i form av fortsatt leveransplikt i försäljningskoncessionen. Detta skulle hindra koncessionshavaren att lutnyttja sin säljarmakt och på detta sätt låsa in köpare. En leveransplikt skulle inte utgöra någon belastning för huvud- leverantören eftersom denne har rätt att täcka sina kostnader vid prissätt- ningen. NO anser även att diskriminering av utomstående bör motverkas genom föreskrifter i koncessionsvillkoren och i sista hand med stöd av konkurrenslagen. Om det finns en intressegemenskap mellan ett nätföretag och en producent eller en återförsäljare finns det enligt NO risk för att nätföretaget låter information om andra leverantörers eller återförsäljares försäljning gå vidare.

Konsumentverket anser det inte vara uteslutet att en ökad konkurrens mellan producenter och distributörer i kombination med försäljnings- koncession kan försämra hushållens situation. Monopolet kvarstår av- seende leverans av el till hushållen, men prissättningen styrs av den kon- kurrensutsatta delen av marknaden. Försäljningskoncessionären kan komma att kompensera sig för förluster från den konkurrensutsatta delen av verksamheten genom högre avgiftsuttag på monopolmarknaden.

SPK ifrågasätter om en försäljningskoncession är nödvändig i ett längre perspektiv. Om koncessioner införs vill SPK framhålla att eftersom leveransåtagandena kan variera kraftigt över tiden bör koncessionären ges ett tillräckligt kundunderlag och ha tillräcklig kapacitet att möta dessa variationer.

Kommunförbundet framhåller att det knappast är möjligt att uppnå full— ständig konkurrens om leveranser till alla kunder, t.ex. i glesbygden. Någon form av reglering av eldistributionen är därför nödvändig för att slå vakt om konsumenternas intressen i mindre tätorter och på lands- bygden.

Enligt Industnförbunders uppfattning bör en försäljningskoncession innefatta en leveransskyldighet även för den kund som bytt leverantör. Priset skall sedan kunna överklagas på det sätt utredningen. föreslår och tillåtas vara i paritet med försäljarens kostnader.

Kraftverkrföreningen anser inte att en speciell försäljningskoncession Prop. 1991/922133 behövs. En sådan kan utgöra ett konkurrenshinder i de lokala näten. Även Bilaga '1 Elverktföreningen är negativ till en särskild försäljningskoncession. Den som erhåller en nätkoncession kan åläggas leveransskyldighet till kon- sumenter som använder el huvudsakligen för enskilt bruk, och priset för sådan leverans skall kunna prövas av samma instans som prövar villkoren för transiteringstjänster.

Hyresgästernas Riksförbund ifrågasätter att en försäljningskoncession endast inledningsvis skall innebära leveransplikt. SBC anser att försälj- ningskoncession endast skall beviljas om leverantören kan garantera villkor för hushållskundema som överensstämmer med de bästa villkoren i industriavtalen och i övrigt garanterar en icke-diskriminerande pris- politik. Vidare måste ett införande av försäljningskoncession förtydligas och utvecklas i syfte att än mer stärka hushållsförbrukarens ställning.

Sydkraft motsätter sig utredningens förslag om en försäljningskoncession som bl.a. skulle innebära leveransplikt till vissa kunder. Principen om leveransplikt är inte förenlig med en konkurrensutsatt marknad. Den föreslagna koncessionens konstruktion kommer att verka konkurrens- hämmande.

STOSEB anser att ett klargörande av gränsdragningen mellan nät- och försäljningsverksamhet erfordras. Utredningens förslag är enligt STOSEB i flera avseenden oklart.

2.9 Tilbynsmyndigheten

NO, TCO och Hyresgästernas Riksförbund instämmer i utredningens för- slag om tillsynsmyndighetens uppgifter. SPK framhåller att en sådan myn- dighet måste få en självständig och neutral ställning gentemot marknadens övriga intressenter. Konkurrensrättsliga frågor bör prövas av konkurrens- myndigheten. REL anser att NUTEK, SPK och NO kan utföra de över- vakande funktionerna.

Svenska Kommunförbundet anser att tillsynsmyndighetens verksamhet bör begränsas på grund av bl.a. risken för kostnadsdrivande detaljstyr- ning och organiseras inom ramen för tillgängliga myndighetsresurser. Behovet av myndighetskontroll av den lokala energiverksamheten bör studeras ytterligare.

STOSEB anser att tillsynsmyndigheten mot bakgrund av dagens struk— tuella obalans på elmarknaden bör få till uppgift att bevaka att konkurren- sen blir reell redan i inledningsskedet av marknadens reformering.

Riksrevisionsverket ser betydande nackdelar i att en statlig myndighet övervakar ett affärsverk och avvisar utredningens förslag. Kraftverks- föreningen finner ingen anledning att bygga upp en omfattande kontroll- verksamhet. Kontrollmyndigheten bör få en väl definierad och starkt begränsad uppgift.

Elverksföreningen är negativ till förslaget att tillsynsmyndigheten skall utarbeta anvisningar för den ekonomiska redovisningen. De regler som gäller för aktiebolag är tillfyllest. Föreningen är också övertygad om att 51

Bilaga 1

marknadens aktörer själva kan skapa de prissättningsmodeller och regler som erfordras för transiteringstjänstema. Den årliga rapporteringen till regeringen om marknaden bör begränsas och SCB är den instans som i samverkan med branschen bör utarbeta eventuella jämförelsetal.

2.10 Ellagstiftningen

Vattenfall och REL pekar på behov av fortsatt utredningsarbete. Vattenfall anser att utredningens avsnitt om rättsliga aspekter fordrar ytterligare bearbetning. De osäkerheter som finns i dessa viktiga "frågor bör klaras ut innan förslag till ändringar i ellagen presenteras. Förslagen bör remissbe- handlas på sedvanligt sätt innan man fattar slutliga beslut om en reforme- ring av den svenska ellagen. Kommunförbundet och kraftverkrföreningen anser att en översyn av lagstiftningen bör påbörjas omgående.

2.11 Europeiska gemenskapen

Vattenfall. Kraftverksföreningen och LO understryker att den svenska elmarknaden bör omstruktureras i takt med utvecklingen inom EG. Vattenfall anser att man tydligare bör visa hur de föreslagna föränd- ringarna passar in i de nya elmarknadsmönster som växer fram inom EG. LO anser att det inte finns någon anledning att som första land i Europa rusa iväg med omfattande experiment i ett nytt komplicerat system.

lndustrtförbundet anser att det är mycket positivt om Sverige på ett så centralt område som elmarknaden kan ligga före EG. Statsmaktema och marknadens aktörer bör även verka för en öppnare handel över gränserna till våra nordiska grannländer.

STOSEB anser att den svenska konkurrenslagstiftningen bör anpassas till EG:s konkurrensregler och redan inledningsvis tillämpas vid elmarknadens omstrukturering.

2.12 Horisontell och vertikal integration

Kommunförbundet anser att en strävan att förhindra vertikal integration inte får medföra ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det kan i vissa fall vara rationellt att samma ägare äger såväl produktions- som distributionsföretag.

Vänneverksföreningen anser att uppförandet av kraftvärmeverk inte kan vara en oönskad form av vertikal integration i ett företag med distribution av både el och fjärrvärme.

Enligt REL finns det en uppenbar risk att utredningens förslag kommer att leda till en horisontell integration inom de lokala näten.

TCO anser det vara olyckligt om politiska beslut i allt för stor utsträck- ning hindrar företagsmässigt motiverad expansioner, s.k. vertikal inte- gration. En sådan utveckling äger rum inom flertalet europeiska länder.

De svenska företagen bör vara så stora att de kan tävla framgångsrikt på Prop. 1991/922133 den europeiska marknaden. Bilaga 1 Hyresgästernas Riksförbund anser att även om produktion och nät- och distributionsverksamhet normalt skall särskiljas bör detta inte hindra att t.ex. kommunala energiverk också blir producenter genom att driva kraft- värmeverk. Sydkraft vänder sig mot förslaget att försäljningskoncession skulle kunna vägras företag med stor andel produktion, eftersom detta är oförenligt med fri konkurrens och innebär att en odefinierad s.k. generalklausul införs.

2.13. Övrigt 2.13.] Prisprövning-prisreglering

Utredningens förslag angående prissättning av stamnätstjänster är enligt Vattenfall oklar. Också förslagen gällande region-' och lokalnäten är oklara. Vattenfalls principiella inställning är att marknadsfunktioner bör eftersträvas som gör behov av kontroll minimal. De kontrollfunktioner som bedöms nödvändiga bör så långt möjligt inordnas i befintliga myndigheter och funktioner, med prövning i efterhand.

Enligt Konsumentverket krävs en effektiv uppföljning av elpriserna för den del av marknaden som kommer att omfattas av försäljningskoncessio— ner.

Enligt SPK kan utredningens förslag att reglera nätföretagens intäkter i stället för vinst medföra praktiska problem. SPK föredrar modellen med s.k. "yard-stick competition" och vinstreglering liknande nuvarande pris— regleringssystem.

Kommunförbundet delar utredningens uppfattning att pris- regleringsfunktionen bör ses över. Resultatet av avgiftsutredningens arbete bör avvaktas. Även konkurrensutredningen berör frågor som kan ha betyd- else för en fri elmarknad.

Kraftverksföreningen anser att principerna för prissättning av stamnäts- tjänstema skall tas fram i samarbete mellan berörda branschorganisationer. Principerna skall godkännas av regeringen eller av regeringen anvisad myndighet.

Elverktföreningen är övertygad att marknadens aktörer själva kan skapa de prissättningsmodeller som erfordras för transiteringstjänster. Förening- en är positiv till att dagens princip med prövning i efterhand föreslås att behållas. Föreningen är angelägen om att en samordning sker med de förslag som kommer att läggas om prövning av pris i samband med ändring av den kommunala s.k. självkostnadsprincipen. Vidare önskar föreningen att en utvärdering kommer till stånd om för- och nackdelar med nuvarande regler om förlikning och/eller utredning av tvistemål om elpris genom Tariffkommissionens medverkan innan ett slutligt förslag läggs i denna del.

Sveriges Fastighetsägareförbund delar utredningens uppfattning att pris- prövning i dess nuvarande form inte är tillfyllest. Detta beror inte bara på sättet att pröva utan också på att kunskapskravet ställs högt på de kunder 53

Bilaga 1

som behöver få. en prövning genomförd. Ett utslag bör ges prejudicerande verkan. Förbundet föreslår att en energikonsumentombudsman, en etisk nämnd eller motsvarande tillsätts vid sidan av nya myndighetsfunktioner eller prövningsinstanser.

2.13.2 Kraftbörs m.m.

RRV anser att det hade varit intressant att i utredningen få en tydligare bild av för— och nackdelar med olika modeller för etablering på marknads- platsen - inom och utom stamnätsorganisationen, '

NO är i stort positiv till att införa någon typ av kraftbörs. Enligt NO skulle en börs kunna sänka t.ex. sök- och transaktionskostnadema. Mindre aktörer skulle lättare kunna etablera sig på marknaden.

STOSEB föreslår att en för alla öppen kraftbörs för prima och tillfällig kraft skall främjas för att en effektiv prisbildning skall uppnås. Vidare bör marknadsandelen för en enskild aktör begränsas. STOSEB anser att Vattenfall bör delas upp.

Elmarknadema i Europa Prop. 1991/92:133 Rapport från NUTEK (B 1991 :7) i november 1991

Sammanfattning av rapporten och remissyttranden däröver

Innehåll 1 Bakgrund 2 Sammanfattning av rapporten 3 Remissyttranden

Bilaga 2

1 Bakgrund

Regeringen uppdrog i mars 1991 åt statens energiverk att i samråd med statens pris- och konkurrensverk (SPK) årligen redovisa den aktuella utvecklingen på de europeiska elmarknadema (regeringsbeslut 1991-03-07 nr 26). Uppdraget övergick den 1 juli 1991 till det nybildade närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK). Verket lämnade i november 1991 den första rapporten, Elmarknadema i Europa.

2 Sammanfattning av rapporten

] rapporten redovisas ingående beskrivningar av elmarknadema i Norden, övriga Västeuropa, Östeuropa och Sovjetunionen. Dessutom behandlas särskilt de tekniska och organisatoriska förutsättningama för elhandel, EG:s politik på energiområdet och aktuella program för effektiv använd- ning och hushållning med el.

Mot bakgrund av denna redovisning av det aktuella läget analyseras ut- vecklingstendenser på elmarknaden och de faktorer som kan komma att påverka utvecklingen i- framtiden. Rapporten innehåller däremot inga rekommendationer till åtgärder. NUTEK lämnar följande sammandrag av utredningsresultaten. - Utredningen analyserar utvecklingen i de europeiska elmarknademas olika led, dvs produktion, överföring och användning av elenergi. Integrationsprocessen inom EG och strävan mot en inre marknad har ägnats särskild uppmärksamhet, liksom frågan om de tekniska och organisatoriska förutsättningama för en utökad elhandel i Europa. Den nuvarande situationen och utvecklingen inom Östeuropa kan ha återverkningar även på de västeuropeiska ländernas elmarknader, vilket också berörs. - Det föreligger stora skillnader mellan olika länder när det gäller kost- naderna för att producera el. Skillnaderna beror på kraftslag, tekno- logi, tillgänglighet och utnyttjandegrad, men även på andra faktorer som subventioner av inhemsk produktion av kol, som fallet är i Tyskland och Storbritannien. - Elprisema skiljer sig åt såväl mellan de olika länderna som inom varje land mellan olika kundkategorier. Skillnaderna i priset är dels be- tingade av olika produktionskostnader, dels av hur och i vilket syfte man sätter priser i olika länder. Korssubventionering till förmån för olika användargrupper förekommer. — Man kan vänta sig att utvecklingen mot ett alltmer integrerat Europa kan leda till minskade skillnader av elproduktionskostnadema och elpriserna. För Sverige, som i dagsläget har relativt låga elpriser, kan detta innebära stigande priser. - Som ett led i den pågående EG-integrationen strävar EG- kommissionen också efter att skapa förutsättningar för en inre mark- nad inom elområdet. De direktiv som redan är beslutade och har anknytning till elmarknaden är främst transitdirektivet, direktivet om pristransparens samt direktivet för offentlig upphandling.

- "Genom EES-avtalet omfattas från och med år 1993 EFI'A-ländema av Prop. 1991/92:133 EG:s lagstiftning för öppnare konkurrens och friare handel inom och Bilaga 2 mellan medlemsländerna även på energiområdet. - EG:s intentioner har kommit till uttryck bl.a. i att man ifrågasatt import-och exportmonopol för el som förekommer i flera länder. - EG-kommissionen överväger nu att söka vidga transitmöjlighetema till att omfatta s k third-party-access (tredje parts tillgång till näten) i syfte att ge elanvändare ökade möjligheter att själva välja el- leverantörer. - Kommissionen diskuterar också koldioxid- och energiskatter, i syfte att reducera energisektoms belastning på miljön. - Utvecklingen och 15st politik ställer krav på minskad vertikal in- tegration, dvs att ett företag är verksamt i olika led, produktion, överföring och distribution. Därför kan sådana företag komma att delas upp. En förutsättning för väl fungerande third-party-access är att det är möjligt att redovisa kostnader och intäkter i varje led för sig. - Man kan således vänta flera olika förändringar i elmarknademas struktur. I vissa länder har mera genomgripande förändringar redan genomförts, som exempelvis i England och Norge. Erfarenheterna från England visar att en privatisering av elindustrin ställer krav på ny reglering. - Bland de förändringar man kan förvänta sig är att elsektom kan komma att bli mera marknadsinriktad i de olika länderna. Som en följd av det kan man också vänta sig effektivare elförsörjning och gradvis färre monopol. - Den ökande marknadsintegreringen kan medföra att framtida invester- ingar blir förknippade med större risktagning än hittills. De riktigt stora aktörerna kan därför komma att utöka sitt samarbete. Även privatisering kan bli ett medel att finansiera utbyggnader av produk- tion och överföring. - Samtidigt förutses att nya, små, oberoende företag får större möjlig- heter att etablera småskalig elproduktion, exempelvis kraftvärme. - Elanvändningens utveckling i varje land är normalt kopplad till den ekonomiska tillväxten i landet. I de industrialiserade länderna i norra Europa ökar elanvändningen relativt långsamt. I Sydeuropas mindre utvecklade men snabbt växande ekonomier ökar däremot elanvänd- ningen snabbt för närvarande. - Kapaciteten i elproduktionen ökar relativt långsamt. Det största be- hovet av utbyggnad finns i södra Europa, där efterfrågetillväxten på el är störst. - En utbyggnad av kärnkraften planeras i Frankrike och eventuellt även i Finland. I det senare fallet har man ännu inte fattat något beslut. Även i Öst- och Centraleuropa diskuteras framtida kärnkraftsanlägg- ningar. - Elproduktion som är baserad på naturgas och kol väntas öka i Väst- europa. Det gäller framför allt produktion baserad på nya, mindre miljöbelastande tekniker. Miljö— och säkerhetsaspekter kommer dock 57

att begränsa möjligheterna att lokalisera nya elproduk- Prop. 1991/92:133 tionsanläggningar. Bilaga 2

- Vattenkraften är i det närmaste fullt utbyggd, eftersom man av miljö- skäl inte kan eller vill bygga ut de återstående vattentillgångama. - l Öststaterna kan både elproduktionen och elanvändningen minska under 1990-talet. Huvudorsaken är den strukturella krisen i de öst- europeiska ländernas ekonomier som kommer att innebära att för- åldrad, dåligt underhållen och starkt förorenande produktionskapacitet kommer att läggas ned. - Det kommer att finnas ett stort behov av ny produktionskapacitet och förbättringar av drift och miljösäkerhet inom en nära framtid. Det ställer krav på anskaffning av kapital, vilket är ett stort problem för Östeuropa och Sovjetunionen. Den europeiska energistadgan (European Energy Charter) kan komma att förbättra investerings- klimatet i dessa länder. - En inre marknad på elområdet förutsätter att el kan transporteras i större omfattning. Transportkostnadema stiger vid ökad belastning. De nuvarande överföringsförbindelsema har en relativt begränsad kapaci- tet. De är ursprungligen avsedda för tillfällig överföring av kraft för bl.a. lastutjämning i olika länders elsystem. - Ökad elhandel förutsätter att näten förstärks. Att bygga nya för- bindelser innebär stora investeringskostnader och tar dessutom tid, ofta flera år. Härtill kommer ett ökat motstånd mot luftledningar. - EG:s integrationsprocess för att skapa en inre marknad för el har varit relativt långsam. Det är därför svårt att bedöma hur snabbt föränd- ringarna kan komma att genomföras. Det finns stora motsättningar mellan aktörerna liksom osäkerhet beträffande genomförandet av redan fattade beslut, varför den inre marknaden bara kan realiseras gradvis. - Dagens stora prisskillnader väntas minska, men det blir knappast någon fullständig utjämning. Det kommer därför även i framtiden att finnas motiv för handel inom elområdet. - Man kan förvänta sig att elhandeln i sin nuvarande form ökar, särskilt mellan stora företag. De stora investeringskostnader som byggande av ny kapacitet innebär, kan på en marknad med öppnare konkurrens leda till utökat samarbete mellan de stora aktörerna på elmarknaden. Nytillkommande anläggningar kan vara helt eller delvis avsedda för

export.

3 Remissyttranden

Rapporten har remissbehandlats. Yttranden har lämnats av statens vatten— fallsverk (Vattenfall), riksrevisionsverket (RRV), överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), näringsfrihetsombudsmannen (NO), boverket, Svenska Kraftverksföreningen och Svenska Elverksföreningen. RRV anser att intentionerna med uppdraget i allt väsentligt uppfyllts och finner ingen anledning att ifrågasätta de bedömningar som presenteras i rapporten. NO noterar att konkurrensfrämjande åtgärder av EG rörande ledningsbunden energi kan komma att nödvändiggöra ändringar och 58

kompletteringar av den svenska ellagstiftningen, men har ej funnit ytter- Prop. 199l/92zl33 ligare skäl att kommentera rapporten. Bilaga 2

ÖCB hänvisar till de bedömningar av konsekvenserna för det civila för- svaret av ett svensk EG-medlemskap som överstyrelsen redovisat i rapporten Svenskt medlemskap i EG: Konsekvenser för försörjningsbered- skapen.

Boverket anser att det skulle vara av intresse att erhålla uppgifter om fördelningen mellan elvärme och övrig el inom sektorn bostäder, service m.m., samt uppgifter om den andel genom värmekraft producerade el- kraft som utnyttjar spillvärme för bostads- och lokalnppvärmning.

Vattenfall framhåller att det är av stort värde att en samlad beskrivning av förhållandena på de europeiska elmarknadema nu föreligger på svenska. Vattenfall lämnar ett antal detaljanmärkningar till texten samt några från rapporten avvikande principiella bedömningar.

NUTEK bedömer att utvecklingen och EG:s politik ställer krav på minskad vertikal integration och att företag på elmarknaden därför kan komma att delas upp. Vattenfall understryker att det föreligger väsentliga — skillnader mellan elsystemen i de europeiska länderna samt att de krav på särredovisning som diskuteras i EG inte innebär en ägarmässig uppdel- ning. -

Vattenfall anser att det vore motiverat med en djupare analys av frågan om effekter på prisnivå och prisbildning av en ökad intemationalisering. Dels innebär europeiseringen av elmarknaden att både utbud och efter- frågan breddas, dels är inte målet ur samhällsekonomisk synvinkel att få så låga priser som möjligt utan att prisbildningen leder till en rimlig resursanvändning.

Vidare finner Vattenfall att NUTEK tagit utvecklingen i England till intäkt för att ny reglering krävs och att ett komplicerat regelverk måste skapas. Verket efterlyser en precisering av denna bedömning, och fram- håller att inget talar för att en reglering bättre fyller sin uppgift därför att den är omfattande eller komplicerad. Det väsentliga är att regleringen förmår att ta tillvara det allmännas intresse samtidigt som den inte blir så detaljerad eller tar sådana former att interaktionen mellan marknadens aktörer störs.

Vattenfall understryker de stora skillnaderna i utgångsförutsättningama hos de europeiska länderna, där Sveriges utgångsläge är ett väl funger- ande elsystem med konkurrensinslag. I rapporten läggs, enligt Vattenfalls mening, alltför stor vikt vid att förändringarna i Europa leder till ökat samarbete mellan stora aktörer. Huvuddraget i utvecklingen är enligt Vattenfall inte ökad samverkan utan ökad konkurrens.

Kraftverkrföreningen anser att rapporten ger en nyanserad och så långt föreningen kan bedöma riktig bild av elmarknadema i Europa. Föreningen framhåller de jämförelsevis låga kostnader och priser som i rapporten redovisas för den svenska elmarknaden och understryker att den svenska modellen har bidragit till uppbyggnaden av en effektiv struktur. De svenska elkundema har således ett bra utgångsläge och kan inte, enligt föreningen, vinna lika mycket på ökad konkurrens som elkundema i många andra länder. 59

Bilaga 2

Kraftverksföreningen påpekar i anknytning till rapportens redovisning av elförsörjningen i Östeuropa att de svenska kraftföretagen har stor kompetens på de områden som Östeuropa har behov av (modernisering, rening m.m. av kraftverk), och att det finns anledning att tillvarata denna kompetens i det stödprogram för Östeuropa som regeringen aviserat.

Föreningen ser en utveckling som sannolik där svenska kraftföretag tillsammans med utländska kraftföretag deltar i kraftutbyggnader i andra länder. Det blir också allt viktigare att följa utvecklingen på el- marknadema i Europa. '

Elverksföreningen framhåller att rapporten utgör en bra sammanställning över förhållandena på elmarknadema i Europa vad gäller produk- tionsfrågoma och de intemationella överföringssystemen, men anser att de nationella marknaderna och deras organisation kunde ha beskrivits mer ingående.

Föreningen påpekar att förhållandena i England och Norge, som i rapporten redovisas som särskilda fallstudier, inte är representativa för Europa. Utvecklingen i dessa länder kan inte tas som intäkt för en allmän utveckling inom EG och/eller Europa.

Elverksföreningen framhåller vidare att behovet av nya överföringsför- bindelser och/eller förstärkning av befintliga system är en mycket stark restriktion för en öppnare intemationell elmarknad. Det är redan nu stora svårigheter att få till stånd ledningar för nationella behov och motståndet mot ledningar för internationellt utbyte är ännu större enligt föreningens mening.

Föreningen framför slutligen att NUTEK:s rapportering om de euro- peiska elmarknadema bör begränsas till rapporteringar med längre tidsintervall än ett år.

Vertikal integration på elmarknaden Prop. 1991/92:133 Rapport från NUTEK och SPK (R l99l:31) i december

Sammanfattning av rapporten och remissyttranden däröver

Innehåll

1 Bakgrund 2 Sammanfattning av rapporten 3 Remissyttranden 3.1 Remissförfarandet 3.2 Allmänna synpunkter på utredningens arbete och slutsatser 3.3 Konkurrenslagstiftningen 3.4 Transiteringsrätt på elektriska nät 3.5 Förslag om försäljningskoncession i eldistributionen 3.6 Övriga frågor

1 Bakgrund Prop. 1991/92:133 Bilaga 3

Regeringen uppdrog i juni 1991 åt statens energiverk, fr.o.m. den 1 juli 1991 närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), och statens pris— och konkurrensverk (SPK) att utreda drivkrafterna för och effekterna av en ökad vertikal integration på den svenska elmarknaden (regeringsbeslut 1991-06-27 nr 58). Verken överlämnade i december 1991 till regeringen rapporten (R l991:31) Vertikal integration på elmarknaden.

2 Sammanfattning av rapporten

Få dagens elmarknad finnsdet mycket begränsade inslag av konkurrens. I en viss begränsad omfattning kan återdistributörer och mycket stora slut- förbrukare byta råkraftsleverantör men det förutsätter att ägarna till de regionala näten frivilligt upplåter sina nät för transitering. Mindre kunder saknar helt möjlighet att välja leverantör. Närmare 100 % av den svenska elmarknaden är vertikalt integrerad om man med vertikal integration menar att det finns starka band mellan producent, återdistributör och kund. Den viktigaste orsaken till dessa starka band är den begränsade transiteringsrätt som finns på de elektriska näten.

En vanlig definition på vertikal integration utgår från de ågarmässiga bindningar som finns mellan producerande enheter och andra led i föräd— lingskedjan. Från konkurrenssynpunkt är det dock i allmänhet den hori- sontella integrationen på en marknad som ifrågasätts och inte den ver- tikala. Det speciella med elmarknaden är att det i sista ledet av förädlings- kedjan finns ett legalt monopol, områdeskoncessionen. Ett lämpligt mått på den vertikala integrationens omfattning kan därför vara den andel av kraften som produceras och distribueras inom samma företag och som säljs till slutkunder inom en områdeskoncession. Ett ungefärligt mått på den vertikala integrationens omfattning på den svenska elmarknaden är med denna definition 30 %.

Anledningen till att kraftproducerande företag också bedriver distributionsverksamhet är i första hand historisk. I samband med att produktionsresursema utvecklades var det naturligt att också ombesörja detaljdistributionen. Det är snarare anmärkningsvärt att inte en större del av marknaden är vertikalt integrerad.

Motiven bakom de förvärv som nyligen har skett eller som planeras är i allmänhet mycket komplexa. I flera fall bedriver köpare såväl som säl- jare både produktion och distribution av el. Utredningen pekar på tre skäl. - Kraftföretagen stärker sin marknadsposition genom uppköpen. Dagens

struktur på elmarknaden i kombination med den överkapacitet som finns har lett till att det är ekonomiskt fördelaktigt att ha en stor andel säkra kunder. Kraftföretag som är nettosäljare inom samkömingen kan, genom att köpa återdistributörer, räkna med att få bättre betalt för den kraft man producerar. '

- Den ekonomiska situationen hos marknadens aktörer. I synnerhet de Prop. 1991/921133 större kraftproducentema har under senare år haft en god lönsamhet - Bilaga 3 till stor del betingat av den nya styrningen av Vattenfall i kombination med Vattenfalls prisledarskap — medan kommunernas ekonomi för när- varande är svag. Kommunernas dåliga ekonomi är således en vanlig orsak till att distributionsrörelser bjuds ut till försäljning. - Genom köpen kan rationaliseringsvinster uppnås. I många fall bedriver såväl säljare som köpare både produktion och distribution av el, och syftet kan då vara att nå samordningsvinster på båda dessa områden. Det är en allmän uppfattning att det finns betydande ekonomiska vinster att hämta genom en fortsatt strukturrationalisering inom främst el- distributionsområdet. Inte minst staten har verkat för detta. Effekterna av vertikal integration på elmarknaden beror i hög utsträck- ning på vilken typ av elmarknad vi har. Risken med vertikala uppköp är ur konkurrenssynpunkt att producenterna köper distributionsnät för att få garanterad avsättning för kraft till priser som är högre än de priser som skulle råda på en konkurrensutsatt marknad.

Med de spelregler som i dag gäller för elmarknadens aktörer innebär en ökad vertikal integrering inte någon avgörande skillnad ur kundens pers- pektiv. Man kan inte heller generellt uttala sig om hur elpriserna kommer att påverkas av att en producent köper in sig på nätet. I vissa fall kan ett högre avkastningskrav hos köparen leda till prishöjningar, men rationalise- ringsvinster kan lika gärna leda till prissänkningar.

På en konkurrensutsatt elmarknad där alla kunder kan välja leverantör är riskerna med vertikal integration mindre. Denna slutsats bygger på analy— sen i NUTEK:s rapport Elmarknad i förändring. Köp och sammanslag- ningar som leder till koncentration på produktions— och försäljningssidan men inte vertikala uppköp är då ett hot mot konkurrensen. Elmarknaden kommer från konkurrenssynpunkt inte att avvika väsentligt från andra marknader.

Sannolikt kommer inte alla kunder att ha möjlighet att välja leverantör. Inom varje område kommer det att finnas en huvudleverantör som förser mindre kunder med kraft. För att byta leverantör behöver man som kund t.ex. byta elmätare. De mindre kunderna riskerar att få betala oskäligt mycket för sin el eftersom de inte utan vidare kan byta leverantör. Detta är ett problem för dem vare sig marknaden är vertikalt integrerad eller ej. Om det är en producent som är huvudleverantör bortfaller dock ett kon- kurrenssnitt dvs. handelsledet mellan återdistributör och producent. Detta kan vara till nackdel för marknadens funktionssätt, speciellt om en stor del av produktionen på detta sätt skyddas för konkurrens.

För att stärka de små kundernas ställning på marknaden föreslår NUTEK i utredningen att en försäljningskoncession införs. För att få vara huvudleverantör i ett område skall det enligt förslaget krävas en försälj— ningskoncession. Denna koncession behöver inte geografiskt sammanfalla med en områdeskoncession. Försäljningskoncessionen skall innebära en leveransskyldighet och en möjlighet för anslutna abonnenter att få elpriset

prövat. 63

Bilaga 3

Genom att ge kunden möjlighet: att få sitt elpris prövat bortfaller en risk med vertikalt integrerade företag på elmarknaden; prisregleringen förhind- rar för stora påslag i försäljningsledet. För att denna prisprövning i prak- tiken ska fungera förutsätts dock att endast en begränsad del av landets elproduktion undanhålls konkurrens på detta sätt. En prisprövning, aldrig så effektiv, kan dock inte ersätta konkurrens, vilket betyder att fristående huvudleverantörer kommer att vara viktiga för elmarknadens funktionssätt.

Mot de befarade nackdelarna med vertikal integration måste dock för- delarna ställas:

- Genom förvärv och sammanslagningar kan i vissa-fall mer rationella företagsstrukturer och högre effektivitet åstadkommas. - För kapitalsvaga ägare - t.ex. vissa kommuner - kan försäljningen av rörelsen innebära att den nya ägaren kan genomföra upprustning och underhåll av eftersatta distributionsnät.

En ökad vertikal integration leder till minskat konkurrenstryck på mark- naden. Nackdelarna av minskad konkurrens sammanfattas i följande punk- ter: - Möjlighet till monopolprissättning, dvs. inkomstöverföring från kon— sumenter till företag. - Effektivitetsförluster till följd av brist på dynamik genom företagets marknadsmakt och sämre incitament att hålla kostnaderna nere. NUTEK och SPK drar slutsatsen att vertikal integration kan innebära både för- och nackdelar från samhällssynpunkt. Såväl karaktären hos som de möjliga effekterna av olika förvärv varierar. Det kan därför ifrågasättas om det är önskvärt med generella åtgärder mot vertikala förvärv på el- marknaden.

I Sverige har man konkurrensrättsligt hittills sett mindre allvarligt på vertikala förvärv än på horisontella förvärv. Konkurrenskommitten före- slår dock i förslaget till ny konkurrenslagstiftning att även vertikala för- värv bör kunna prövas, bl.a. med hänsyn till den viktiga roll som innehavet av ett distributionsnät spelar för ett företags möjligheter att framgångsrikt konkurrera på en marknad. NUTEK och SPK tillstyrker kommitténs förslag i denna del.

Avgörande för hur skadligt ett vertikalt förvärv kan bedömas vara från konkurrenssynpunkt är dock hur regleringen av elmarknaden utformas. Den reformering av elmarknaden som föreslagits i rapporten Elmarknad i förändring undanröjer delvis de negativa effekterna av vertikala förvärv genom att många kunder skulle kunna välja elleverantör. Från kon- kurrenssynpunkt är det således angeläget att de föreslagna förändringarna genomförs i sin helhet, dvs. att även de lokala näten öppnas.

Möjligheten för producenterna att förhindra att kraftproduktionen blir konkurrensutsatt - genom att förvärva distributionsanläggningar med stor andel små kunder - kommer dock att finnas även efter en avreglering. Vid prövning av försäljningskoncessionen bör därför konkurrensaspekten be- aktas. Krav bör också ställas på särredovisning för att prisprövningen ska vara effektiv. Försäljningskoncessionen bör också ges för en kortare tids- period, maximalt fem år. Även överlåtelse av en försäljningskoncession skall kunna prövas ur konkurrenssynpunkt.

På sikt bör man också överväga att låta kunderna i ett område själva Prop. 1991/921133 välja huvudleverantör, t.ex. genom att försäljningskoncessionen auk- Bilaga 3 tioneras ut för en begränsad tidsperiod.

Omständigheterna varierar starkt mellan olika förvärvssituationer på elmarknaden. Medan vissa förvärv sannolikt kan medföra risker för mono- polmissbruk torde andra förvärv i huvudsak ha positiva effekter, även från konkurrenssynpunkt. Vidare är det inte självklart vad som skall menas med ett vertikalt förvärv. De flesta förvärvssituationer är komplicerade och innehåller drag av såväl horisontell som vertikal karaktär. De har ofta även konglomeratkaraktär exempelvis genom att annan energianknuten verksamhet ingår. Det är också av vikt att analysera'vilka alternativ som står till buds för t.ex. ett kommunalt distributionsföretag om det inte tillåts sälja rörelsen till en kraftproducent.

Mot denna bakgrund är det, enligt SPK:s och NUTEK:s mening, olämp- ligt att införa en speciell lagstiftning på elområdet. I första hand bör de föreslagna generella reglerna om förvärvskontroll skyndsamt införas och ges en sådan utformning att de kan användas även för ingripanden mot oönskade vertikala förvärv.

De föreslagna förändringarna i konkurrenslagstiftningen och i ellagstift— ningen bör, om de genomförs och därefter utnytttjas på ett ändamålsenligt sätt, vara tillräckliga för att värna om konkurrensen vad avser vertikal integration. Ett större problem ur konkurrenssynpunkt är omfattningen av horisontell integration, främst i produktionsledet. Vattenfalls dominans på den svenska kraftmarknaden är ur konkurrenssynpunkt ett stort problem.

NUTEK och SPK har också analyserat frågan om hur en ökad vertikal integration kan påverka möjligheterna till en effektiv energitjänst- verksamhet. Slutsatsen är att det är svårt att se några fördelar med att samma företag förfogar över produktion, försäljning till direktkunder och nätverksamhet när det gäller att bedriva effektiv energitjänstverksamhet.

3 Remissyttranden

3.1 Remissförfarandet

Rapporten har remissbehandlats. Yttranden har avgivits av näringsfrihets- ombudsmannen (NO), konsumentverket, boverket, riksrevisionsverket (RRV), Svenska Kommunförbundet, Sveriges Industriförbund, Svensk Industriförening, Svenska Kraftverksföreningen, Vattenfall AB, Affärs- verket svenska kraftnät, Svenska Elverksföreningen, Värmeverksföre- ningen, Riksförbundet Energileverantörema (REL), HSB:s Riksförbund, Sveriges Fastighetsägareförbund och Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation (SBC).

3.2 Allmänna synpunkter på utredningens arbete och slutsatser

NO och boverket instämmer med de slutsatser som redovisas i rapporten. Kommunförbundet anger som förbundets principiella utgångspunkt att 65

Bilaga 3

vertikal integration bör motverkas för att stimulera konkurrens i bran- schen. lndustrijörbundet instämmer i utredningens förslag i det inled— ningsskede till en friare elmarknad som vi nu befinner oss i, men fram- håller att utredningen även borde ha behandlat andra möjliga åtgärder på olika ambitionsnivåer än de som presenterats.

Konsumentverket konstaterar att de'enskilda hushållens intressen och praktiska förutsättningar inte i tillräcklig omfattning uppmärksammats 'i utredningen.

REL anser att utredningens slutsatser i huvudsak utgår ifrån en bransch- bild med en avreglerad elförsörjningsmarknad. Dessa förhållanden är ännu inte för handen, menar REL, och det rådet stor osäkerhet om när och hur en sådan marknadsbild kan etableras i framtiden.

3.3 Konkurrenslagstiftningen

Flertalet remissinstanser delar utredningens uppfattning att åtgärder bör vidtas för att motverka vertikal integration på elmarknaden i syfte att värna konkurrensen.

Svenska Krajiverksföreningen anser att det finns en väl fungerande- kon- kurrens på elmarknaden redan idag och att en fortsatt struktunationalise- ring gynnar elkundema och därför inte bör motarbetas. Vänneverksjöre- ningen understryker att energi- och miljöriktig kraftvärmeutbyggnad inte får hindras på den framtida elmarknaden. Ett företag som distribuerar både el och fjärrvärme måste kunna bygga kraftvärmeverk utan att det betraktas som en oönskad vertikal integration.

NO, konsumentverket, Svenrk lndustrijörening, Kraftverksföreningen, Vattenfall AB, Svenska kraftnät, Elverksföreningen och SBC delar utred- ningens uppfattning att generella konkurrensregler bör tillämpas för att motverka skadlig vertikal integration och är att föredra framför en special- lagstiftning mot vertikala förvärv på elmarknaden. Konsumentverket, Svensk Industriförening och SBC understryker att en förutsättning därför är att de föreslagna generella reglerna om förvärvskontroll införs.

HSB instämmer i att även vertikala förvärv skall kunna prövas enligt konkurrenslagstiftningen och tillstyrker utredningens förslag om ändringar i konkurrens- och ellagstiftningen. Det är dock enligt HSB tveksamt om åtgärderna räcker. Det finns inte tillräcklig styrkebalans mellan produ- centintresset och konsumentintresset. ,

REL understryker att det är utomordentligt viktigt att hindra vidare utveckling mot vertikalt integrerade elföretag. Det är möjligt att åstad- komma genom en förstärkning av lagstiftning på området men då former- na för en framtida avreglerad elmarknad inte är kända kan behoven av en särskild lagstiftning mot vertikal integration på elmarknaden för när- varande inte bedömas.

Prop. l991/92zl33 3.4 Transiteringsrätt på elektriska nät Bilaga 3 NO, Industriförbundet och Vattenfall AB framhåller att det från kon- kurrenssynpunkt är mycket viktigt att såväl de regionala som lokala elnäten öppnas för transitering. Vattenfall tillägger att om näten ändå skulle öppnas i steg är det viktigt hur gränserna för dessa steg väljs. Stegen måste baseras på kundspecifika uppgifter. Svenska kraftnät och HSB betonar vikten av ökad konkurrens inom elförsörjningen.

NO påpekar att om hela elnätet öppnas för konkurrens kommer horison— tell integration på elmarknaden sannolikt att kunna medföra större problem än vertikal. Detta talar enligt NO:s mening för att integration på el- marknaden bör prövas enligt den allmänna konkurrenslagstiftningens reg- ler.

Konsumentverket framhåller att den tekniska vidareutvecklingen av elmätare bör stödjas och eventuellt påskyndas av samhället. Då skulle även hushållen kunna skaffa mätutrustning till en rimlig kostnad och kunna byta leverantör och träda in på den konkurrensutsatta delen av marknaden.

Svenska kraftnät framhåller att den nuvarande ellagen (& 2 mom 4 och 5 2 mom 7) anger vissa skyldigheter vad avser transitering för linjekon- cessionsinnehavare. Lagtexten pekar enligt Svenska kraftnät mot att transiteringsplikt för innehavare av linjekoncessioner redan i nuläget före- ligger inom relativt vida ramar. Denna plikt har emellertid ej prövats rättsligt. Stöd för en restriktiv tolkning av den återgivna lagtexten kan man finna i den offentliga utredning-som har legat till grund för den berörda lagstiftningen.

3.5 Förslag om försäljningskoncession i eldistributionen

HSB delar utredningens uppfattningen att konkurrensaspekten skall beaktas vid prövning av ärenden rörande försäljningskoncession. Koncessionstiden bör sättas till längst fem år och överlåtelse av försäljningskoncession bör prövas ur konkurrenssynpunkt. För att prisprövningen skall bli effektiv bör dessutom krav ställas på särredovisning.

Vattenfall AB och Elverksföreningen framhåller att konkurrensfrågor inte skall behandlas av koncessionsmyndigheten för el utan av de myndigheter som anges i den generella konkurrenslagstiftningen. Vattenfall menar att omfattande skyldigheter och priskontroll tillsammans med kundernas rätt att välja annan leverantör bör vara tillräckligt för att koncessions- innehavaren inte skall kunna missbruka sin ställning. Därmed saknas motiv för att försäljningskoncession. till skillnad från nätkoncession, skall underkastas en särskild prövning ur konkurrenssynpunkt.

Några remissinstanser framför detaljerad kritik av förslaget om försälj- ningskoncession. Vattenfall invänder mot att försäljningskoncession skall innebära en leveransskyldighet som inte motsvaras av någon leveransrätt, samt att priskontrollen avser hela priset och därmed även de delar som 67

Bilaga 3

motsvarar kostnader för konkurrensutsatt verksamhet såsom produktion och försäljning.

Svenska kraftnät menar att en rätt för elkonsumenter och kraftföretag att få transitera elkraft mer än hittills bör markeras och framhållas i den framtida ellagstiftningen. Enligt utredningens förslag skall innehavare av försäljningskoncessioner ha skyldighet att leverera elenergi åt anslutna elkonsumenter, medan elkonsumenter som köper elenergi från annan skall skall förlora sin lagstadgade leveranssäkerhet. Enligt Svenska kraftnäts bedömning skulle ett sådant system vara förknippat med flera praktiska svårigheter och gränsdragningsproblem.

Svenska kraftnät förordar i stället att alla kraftleverantörer skall ha leveransplikt gentemot sina elkonsumenter. Vid övergång till en annan kraftleverantör skall den lagstadgade leveransplikten automatiskt övergå till den nye kraftleverantören. I det nuvarande systemet med linjekon- cessioner föreligger leveransplikt för koncessionsinnehavaren utan några speciella undantagsregler.

Elverksföreningen anser att tillräckligt skydd för mindre konsumenter erhålls om den som får nätkoncession åläggs leveransplikt till kunder som använder el huvudsakligen för enskilt bruk. För sådan leveransplikt, med tillhörande regler om skälighetsprövning av pris och övriga villkor, frnns inget skäl att införa annan tidsbegränsning än den som gäller för nätkon- cessionen i övrigt.

REL framhåller att den koncessionsbeviljande myndigheten bör med- verka till att underlätta de mindre företagens verksamhetsförutsättningar genom långsiktiga koncessioner

Konsumentverket, HSB, Sveriges Fastighetsägareförbund och SBC fram- håller behovet av en effektiv prisprövning inom eldistributionen och en kontinuerlig marknadsgranskning i samband med en avreglering av el- marknaden.

Enligt Sveriges Fastighetsägareförbund är det väsentligt att abon- nentsidan får inflytande och full insyn i den föreslagna tillsynsmyndig- heten, att konsumentskyddet för energiområdet ses över och vid behov kompletteras, att lagliga möjligheter för kollektiva förhandlingar om avtal och villkor skapas i övergångsskedet mot en avreglerad energimarknad samt att statliga medel avsätts för abonnentemas kunskapsuppbyggnad.

SBC hyser stark oro för att en förändrad elmarknad med öppen kon- kurrens innebär att industrin i kraft av stor förhandlingsvana tecknar fördelaktiga avtal på de betydligt mindre och svagare hushållens be- kostnad. SBC önskar till de föreslagna kraven för försäljningskoncession lägga att koncession endast bör beviljas om leverantören även för hus- hållens räkning kan garantera villkor som överensstämmer med de bästa villkoren i industriavtalen och i övrigt inte för en diskriminerande pris- politik. Vidare framhåller SBC :att då lagstadgat konsumentskydd saknas inom området måste ett införande av försäljningskoncession ytterligare förtydligas och utvecklas i syfte att stärka hushållsförbrukarens ställning.

3.6 Övriga frågor Prop. 1991/92:133 . _ _ Bilaga 3

REL framhåller att nuvarande lagstrftnrng på srkt behöver anpassas till _ EG:s krav, men att det finns skäl att avvakta med större förändringar till dess att kravanpassningen bland medlemsstaterna kan överblickas.

RRV framhåller att en vidare definition av begreppet vertikal integration hade kunnat övervägas av utredningen. Denna definition skulle innebära att alla kunders beroende av en kraftproducent som samtidigt äger distributionsnätet som kraften levereras på beaktas. Med denna vidare definition hade enligt RRV vissa problem som nu endast översiktligt analyserats i rapporten kunnat studeras mer ingående!" Vattenfall invänder mot utredningens åsikt att Vattenfalls dominans på den svenska elmarknaden är ett stort problem ur konkurrenssynpunkt. Vattenfall anser att utvecklingen inom EG mot en europeisk elmarknad innebär att Vattenfalls ställning på den europeiska elmarknaden är mer relevant. Vattenfall som svarar för 50 % av den svenska elförsörjningen representerar endast 5 % på Europamarknaden. Vattenfall anser att på en öppen europeisk elmarknad är företag av Vattenfalls storlek inget problem ur konkurrenssynpunkt]

Industnförbundet instämmer i utredningens slutsatser om energitjänst- företag och utgår från att NUTEK fortsättningsvis inte behöver lägga in krav på energitjänstverksamhet i sin koncessionsgivning. REL menar att begreppet energitjänstverksamhet borde användas med försiktighet och att marknadens aktörer själva bör avgöra behov och inriktning av sådan verk- samhet enligt traditionella marknadsregler.

REL delar utredningens uppfattning om skälen till att den vertikala in- tegrationen utvecklats men bestrider rapportens generella påstående att det finns betydande ekonomiska vinster att hämta genom fortsatt struktur- rationalisering på eldistributionsområdet. REL framhåller att flertalet av förbundets mindre medlemsföretag är utomordentligt effektiva och ratio- nella.

Innehåll Regeringens proposition Propositionens huvudsakliga innehåll

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 februari 1992

]. Näringspolitiken 2. Bakgrund 2.1 Den svenska elförsörjningen 2.2 Lagstiftningen på elområdet 2.3 Stamnätsavtalet 2.4 Europas elmarknader 2.5 NUTEK:s utredning om den framtida elmarknaden 3. Mål och strategier för elmarknadens reformering 3.1 En effektiv elmarknad 3.2 En handlingsplan för elmarknadens reformering 4. Storkraftnätet och Svenska kraftnäts uppgifter 4.l Storkraftnätets organisation 4.2 Riktlinjer för Svenska kraftnäts verksamhet 5. Reformering av eldistributionen 6. Konkurrensövervakning m.m 7. Hemställan 8. Beslut

Bilaga ] Elmarknad i förändring. Rapport från NUTEK (B 199l:6) i november 1991

Bilaga 2 Elmarknadema i Europa. Rapport från NUTEK (B l99l:7) i november 1991

Bilaga 3 Vertikal integration på elmarknaden. Rapport från NUTEK och SPK (R l99l:31) i december 1991

39

55

61

gotab 41125. Stockholm 1992