Prop. 1991/92:159
om sänkt inkomstgräns för allmän rättshjälp
Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifo- gade utdrag ur regeringsprotokollet den 19 mars 1992.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Gun Hellsvik
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rätts- hjälp sänks från nuvarande sju basbelopp till fyra basbelopp, dvs. från 225 400 kr. till 128 800 kr. räknat i 1991 års basbelopp. Förslaget är ett första led i de besparingar på rättshjälpsanslaget som aviserats i 1992 års budget- proposition.
Lagändringcn föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.
] Riku/(igen ]991/92. ] mm!. Nr 159
Propositionens lagförslag Förslag till
Lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429)
Härigenom föreskrivs att 6 och 12 55 rättshjälpslagen (1972:429)l skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
652
Allmän rättshjälp beviljas fysisk person i rättslig angelägenhet, om han behöver sådant bistånd och hans beräknade årsinkomst ej överstiger ett belopp som motsvarar sju gånger det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde året innan rättshjälp be- gärs.
Allmän rättshjälp beviljas fysisk person i rättslig angelägenhet, om han behöver sådant bistånd och hans beräknade årsinkomst ej överstiger ett belopp som motsvarar bira gånger det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde året innan rättshjälp be- gärs.
Bidrar den rättssökande till underhållet av make, tidigare make, sambo eller eget barn, ökas beloppet enligt första stycket för var och en till vilkens underhåll han på detta sätt bidrar med ett belopp som motsvarar hälften av det basbelopp som anges i första stycket. Med eget barn jämställs härvid an- nans barn som den rättssökande är underhållsskyldig mot enligt 7 kap. 5 & föräldrabalken.
Är den rättssökandes betalningsförmåga väsentligt ökad på grund av för- mögenhetsinnehav eller annan särskild omständighet eller väsentligt nedsatt på grund av skuldsättning eller annan särskild omständighet, skall den be- räknade årsinkomsten jämkas genom att skäligt belopp läggs till eller dras från.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, domstolsverket med-
delar närmare föreskrifter för beräkning av den rättssökandes ekonomiska förhållanden.
12 53 Överstiger ej den rättssökandes beräknade årsinkomst ett belopp som motsvarar två gånger det basbelopp som anges i 6 5 första stycket, utgör maximibeloppet för rättshjälpsavgiften grundbeloppet. Maximibeloppet får sättas ned om det finns särskilda skäl.
Ar inkomsten högre än som anges i första stycket, utgör maxim'åibelop- pet för rättshjälpsavgiften grundbe- loppet ökat med
två procent av den del av inkoms- ten som överstiger två men ej tre gånger basbeloppet,
fyra procent av den del av inkoms- ten som överstiger tre men ej fyra gånger basbeloppet,
sex procent av den del av inkoms-
' Lagen omtryckt 19831487. 2Senaste lydelse 1988z213. 3Senaste lydelse 19882213
Är inkomsten högre än som anges i första stycket, utgör maximibelop- pet för rättshjälpsavgiften grundbe— loppet ökat med
två procent av den del av inkoms- ten som överstiger två men ej tre gånger basbeloppet och med
fyra procent av den del av inkoms- ten som överstiger tre gånger basbe- loppet.
Prop. 1991/921159
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Prop. 1991/92;159
len som ove/stiger bra men ej fem gånger basbeloppet, åtta procent av den del av inkoms- ten som överstiger fem men ej sex gånger basbeloppet, tolv procent av den del av inkoms- ten som överstiger sex gånger basbe- loppet. Vid tillämpning av andra stycket iakttas att inkomsten avrundas till när- mast lägre tusental kronor och maximibeloppet för rättshjälpsavgiften till närmast lägre tiotal kronor.
Denna lag träder i kraft den ljuli 1992.
li Riksdagen [OU/592. [saml. Nr159
Justitiedepartementet PrOP- 1991/922159
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1992.
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester- berg, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkel- spicl, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, P. Westerberg
Föredragande: statsrådet Hellsvik
Proposition om sänkt inkomstgräns för allmän rättshjälp
1. Inledning
Rättshjälpslagen (1972:429, RHL), som trädde i kraft den ljuli 1973, har till syfte att tillgodose enskildas behov av ekonomiskt bistånd i rättsliga ange- lägenheter (prop. 1972z4, JuU 12, rskr. 205). Rättshjälp lämnas i fyra skilda former, nämligen som allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde samt rådgivning.
I 1972 års rättshjälpsproposition angavs att två grundläggande krav skulle ställas upp för rättshjälpen. Det ena var att rättshjälp skulle utgå ivarje rätts- lig angelägenhet där behov av rättshjälp föreligger, vare sig det gällde ett ärende som behandlades av domstol eller av förvaltningsmyndighet eller fråga var om rådgivning eller biträde i övrigt. Det andra kravet var att rätts- hjälp skulle ges i sådan utsträckning att ingen av ekonomiska skäl skulle vara förhindrad att ta till vara sina rättsliga intressen, men den rättssökande skulle i allmänhet bidra till kostnaderna efter förmåga.
Det stod inom kort klart att rättshjälpsreformcn medförde betydligt större kostnader än vad man hade föreställt sig under reformarbetet. Under den tid rättshjälpslagen har varit i kraft har lagen också ändrats åtskilliga gånger. Under första hälften av 1980-talet vidtogs en serie lagändringar som hade det gemensamma syftet att minska statens kostnader för rättshjälpen.
Den 1 juli 1988 trädde omfattande ändringar i rättshjälpslagen i kraft (prop. 1987/88:73, JuU 21, rskr. 193). Avsikten med denna reform var dock inte att ytterligare skära ned kostnaderna för den allmänna rättshjälpen. Re- formen skulle vara kostnadsneutral, och de grundläggande målsättningarna för samhällets rättshjälp skulle stå fast. Tanken var att de begränsade resur- ser som står till buds för statligt rättsskydd skulle koncentreras till de områ- den där de bäst behövs. Ändringarna innebar bl.a. att möjligheterna att få allmän rättshjälp åter vidgades genom att inkomstgränsen höjdes. Vidare sänktes rättshjälpsavgifterna, dvs. de avgifter som den enskilde själv skall bidra med. Samtidigt begränsades möjligheterna att få allmän rättshjälp i vissa särskilt kostnadskrävande ärendcgrupper, bl.a. sådana där man kunde
räkna med att behovet av juridiskt biträde kunde tillgodoses genom försäk- ringar. .
En annan linje i reformarbetet har varit att rationalisera administrationen av rättshjälpen. Genom en reform som trädde i kraft den 1januari 1991 har en omfattande datorisering av rättshjälpssystemet genomförts. Många ma- nuella rutiner ute på myndigheterna har härigenom kunnat ersättas av ma- skinell bearbetning på central nivå. Samtidigt inrättades också en enda riks- täckande rättshjälpsmyndighet, lokaliserad till Sundsvall.
Närmare redogörelser för reformarbetet på rättshjälpsområdet finns in- tagna i prop. 1987/88:73 och 1988/89:117.
Även om det reformarbete som ägt rum har varit kostnadsdämpande framför allt såvitt avser den allmänna rättshjälpen har man inte på något av- görande sätt kunnat bromsa ökningarna av statens kostnader för rättshjäl- pen i stort. Vid en jämförelse med konsumentprisindex var kostnadsök- ningen för hela rättshjälpsområdet under perioden 1986—1990 215 milj. kr. i 1990 års prisläge, vilket motsvarar en ökning med 63 procent under perio- den. Ökningen för den allmänna rättshjälpen var under motsvarande period 43 procent. I löpande priser uppgick statens kostnader för den allmänna rättshjälpen till 122 milj. kr. för år 1986, 130 milj. kr. för år 1987, 154 milj. kr. för år 1988, 186 milj. kr. för år 1989 och 226 milj. kr. för år 1990.
Den förra regeringen återtog hösten 1990 domstolsverkets beslutanderätt beträffande vissa rättshjälpstaxor. Anledningen var att man i det rådande samhällsekonomiska läget inte ville vara betagen möjligheten att kontrollera den del av av statens utgifter som består i ersättning till bl.a. biträden i ären- den med allmän rättshjälp och offentliga försvarare. Dessa förhållanden kvarstod också hösten 1991, men den nya regeringens medverkan när det gäller 1992 års taxor begränsades till den för det ekonomiska utfallet vikti- gaste komponenten i taxesystemet, nämligen den s.k. timkostnadsnormen för advokatarvodena.
I maj 1991 fick riksrevisionsverket regeringens uppdrag att utvärdera rättshjälpens effektivitet. I uppdraget ingick bl.a. att analysera kostnadsut- vecklingen och möjligheterna att ncdbringa samhällets kostnader för rätts- hjälpen. Uppdraget redovisades i fcbruari 1992.
För att få till stånd en minskning av statens kostnader aviserade regeringen i årets budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil 3 s. 131) att den avser att vidta åtgärder för besparingar på rättshjälpsanslaget. Därvid angavs särskilt en sänkning av den övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp som ett tänkbart alternativ. Mot bakgrund av denna och andra aviserade besparingar föreslogjag i budgetpropositionen (s. 133) en minskning av rättshjälpsansla- get med 40 milj. kr. i förhållande till den av domstolsverket beräknade an- slagsbelastningen för budgetåret 1992/93. Regeringens förslag till riksdagen innebär sålunda att ett belopp om 649 400 000 kr. anvisas till anslaget Rätts- hjälpskostnader för budgetåret 1992/93.
Riksrevisionsverkets rapport innehåller olika uppslag till hur man skulle kunna uppnå ytterligare besparingar. Jag avser att under våren arbeta vidare med dessa och andra uppslag och återkomma med förslag till en proposition under hösten. En reform kan i sistnämnda delar träda i kraft tidigast den 1 januari 1993 och avser därmed endast halva budgetåret. En sänkning av den
övre inkomstgränsen för rätt till allmän rättshjälp bör däremot kunna träda i kraft redan den ljuli 1992 och avse hela budgetåret. Jag vill därför nu ta upp den frågan.
Företrädare för domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten, riksrevisions- verket, Sveriges domareförbund, Sveriges advokatsamfund och statskonto- ret har beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till proposition i detta ämne. I utkastet föreslås att den övre inkomstgränsen för allmän rätts- hjälp sänks till fyra basbelopp. Domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten och advokatsamfundet har lämnat synpunkter på förslaget.
2. Överväganden och förslag
Rätten till allmän rättshjälp har allt sedan RHLs tillkomst begränsats av att den rättssökandes beräknade årsinkomst inte får överstiga ett visst belopp. Fram till den 1 maj 1983 var inkomstgränsen knuten till basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den som hade en beräknad årsin- komst som översteg åtta gånger basbeloppet kunde då inte komma ifråga för allmän rättshjälp. I samband med 1983 års ändringar i RHL upphävdes kopplingen till basbeloppet bl.a. av besparingsskäl och inkomstgränsen be- stämdes till ett fast belopp, 110 000 kr. Det förutsattes att inkomstgränsen i stället skulle omprövas allt eftersom förändringar i penningvärdet motive- rade det. Någon sådan omprövning skedde dock inte förrän genom 1988 års rättshjälpsreform. Då höjdes i enlighet med förslagen i prop. 1987/88:73 Förbättringar inom rättshjälpssystemet inkomstgränsen från 110 000 kr. till sju basbelopp. Sedan dess ligger gränsen vid sju basbelopp, dvs. 225 400 kr. räknat i 1991 års basbelopp.
Riksrevisionsverket har inom ramen för sitt uppdrag utvärderat bl.a. kost- nadseffekterna av den. höjning av inkomstgränsen som .ordes 1988. Beräk- ningarna bygger på domstolsverkets statistik för andra halvåret 1990. Den genomsnittliga kostnaden för staten i ärenden med allmän rättshjälp uppgick till 5 619 kr. Den ökning av antalet ärenden med allmän rättshjälp som den höjda inkomstgränsen medförde har antagits vara 2 500 för andra halvåret 1990, vilket alltså motsvarar en årlig ökning med 5 000 ärenden. Med ut- gångspunkt från dessa beräkningar skulle höjningen av inkomstgränsen till sju basbelopp ha inneburit en årlig kostnadsökning med ca 28 milj. kr. Riks- revisionsverket menar dock att kostnadsökningen kan vara lägre än den nu angivna eftersom de ärenden som tillkom avsåg personer i högre inkomstlä- gen och relativt höga egenavgifter. Om man antar att den genomsnittliga ärendekostnaden för staten i stället uppgår till 3 000 kr., kan fördyringen be- räknas stanna vid ca 15 milj. kr.
Riksrevisionsverket har också inom ramen för sitt uppdrag beräknat ef- fekterna av en sänkning av inkomstgränsen. Det måste dock framhållas, vil- ket också framgår av verkets rapport, att beräkningarna bygger på uppskatt- ningar och får anses osäkra vad gäller de absoluta beloppen.
Enligt riksrevisionsverkets beräkningar skulle en sänkning av inkomst- gränsen till den ännu år 1988 gällande gränsen 110 000 kr. medföra en årlig
besparing för staten med ca 15 milj. kr. Om gränsen sänktes ända ned till två basbelopp eller 64 400 kr. skulle besparingar på ca 50 milj. kr. uppnås.
Riksrevisionsverket har också gjort uppskattningar av rättshjälpstagarnas inkomstnivåer under andra halvåret 1990 och kommit fram till att drygt hälf- ten av rättshjälpstagarna, 54 procent, hade årsinkomster som var lägre än 55 000 kr. samt att ca 30 procent hade inkomster i intervallet 42 000— 110 000 kr. Detta innebär att totalt ca 80 procent av rättshjälpstagarna hade årsin- komster som var lägre än 110 000 kr.
Företrädare för domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten, riksrevisions- verket, Sveriges domareförbund, Sveriges advokatsamfund och statskonto- ret har som jag tidigare nämnt beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till en proposition vari föreslogs att inkomstgränsen skall sänkas till fyra basbe- lopp.
Domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten och advokatsamfundet ifråga- sätter om inte en sänkning av den övre inkomstgränsen till fyra basbelopp medför att rättshjälpens grundläggande syften går förlorade. Advokatsam- fundet awisar tanken på att nu genomföra besparingar genom en sänkning av inkomstgränsen. Domstolsverket föreslår som en kompromiss att gränsen i stället bestäms till fem basbelopp, medan rättshjälpsmyndigheten menar att de grundläggande syftena inte heller kan bibehållas vid denna gräns.
Domstolsverket, rättshjälpsmyndigheten och advokatsamfundet är också kritiska mot riksrevisionsverkets beräkningar och menar att de bygger på un- dermåligt material. Det sägs att uppgifterna som legat till grund för beräk- ningarna är osäkra och att andelen rättshjälpstagare som kommer att uteslu- tas från allmän rättshjälp därför kan vara högre än riksrevisionsverkets be- räkningar visar. Vidare påpekar advokatsamfundet och rättshjälpsmyndig- heten att en sänkning av inkomstgränsen också medför ökade administra- tionskostnader. Advokatsamfundet menar att besparingseffekterna därför måste ifrågasättas och att en sänkt inkomstgräns också skulle kunna inne- bära bl.a. att de idag lönsamma allmänna advokatbyråerna blir en kostnads- börda för staten. Domstolsverket framhåller å andra sidan att en sänkning av inkomstgränsen kan ge ytterligare besparingar eftersom återbetalnings- skyldigheten för offentligt försvar enligt 31 kap. 1 5 rättegångsbalken är kopplad till reglerna om allmän rättshjälp.
För egen del vill jag anföra följande. Den inkomstnivå som fastställs som övre gräns för när allmän rättshjälp kan beviljas innebär en betydelsefull av- gränsning av mottagargruppen. Hur stor del av befolkningen som är berätti- gad till allmän rättshjälp har varierat mycket över tiden. Med hänsyn till både utvecklingen av inkomstgränsen och inkomsternas utveckling över hela perioden sedan RHL trädde i kraft kan man anta att gruppen rättshjälpsta- gare — även med beaktande av den relativt kraftiga höjningen av inkomst- gränsen år 1988 — har blivit avsevärt mindre än den var år 1973. Noteras kan också att den allmänna rättshjälpen efter 1988 års reform i huvudsak utnytt- jas för familjemål, dvs. mål om äktenskapsskillnad, mål om underhållsbi- drag och vårdnadsmål.
Klart är, somjag tidigare framhållit, att inkomstgränsen måste sänkas som ett led i strävandena att begränsa statens utgifter för rättshjälpen. En sänk- ning av den övre inkomstgränsen är en lagtekniskt jämförelsevis okomplice-
rad åtgärd som kan genomföras redan från den ljuli 1992. Frågan om till vilken nivå inkomstgränsen bör sänkas måste övervägas mot bakgrund av delvis motstridiga intressen. Nivån får inte bli så låg att syftet med rättshjäl- pen går förlorat. Samtidigt måste på grund av det statsfinansiella läget sänk- ningen vara så stor att den verkligen medför besparingar för staten.
Den kritik som riktats mot riksrevisionsverkets beräkningar gäller bl.a. uppgiften om hur stor andel rättshjälpstagare som skulle ställas utanför möj- ligheten till allmän rättshjälp om inkomstgränsen sänks. Det skall medges att beräkningarna har ett betydande mått av osäkerhet. Enligt min mening ger emellertid beräkningarna vissa indikationer på de relativa effekterna av olika åtgärder, dvs. vilka förändringar som kan förväntas vara mest betydel- scfulla.
Enligt min mening kan en relativt kraftig sänkning av inkomstgränsen ge- nomföras utan att man för den skull gör avkall på syftet bakom rättshjälps- lagstiftningen. En sänkning så långt som ned till den nivå som gällde åren 1983-88, 110 000 kr, skulle — trots att det är fråga om en mer än 50-procentig sänkning — ändå inte innebära att mer än 20 procent av dem som i dag kan få rättshjälp skulle ställas utanför. En sänkning av inkomstgränsen till fyra basbelopp, dvs. 128 800 kr. räknat i 1991 års basbelopp eller 134 800 kr. räk- nat i 1992 års basbelopp, skulle mot bakgrund av riksrevisionsverkets beräk- ningar innebära bcsparingar för staten i storleksordningen 15 milj. kr. En sänkning till fem basbelopp, dvs. 161 000 kr. respektive 168 500 kr., skulle innebära att besparingen stannade vid mellan 4 och 5 milj. kr.
Den andel rättshjälpstagare som utesluts från möjligheten att få allmän rättshjälp blir naturligtvis mindre ju högre den övre gränsen sätts. Hur stor del av befolkningen som är berättigad till allmän rättshjälp har som jag tidi- gare nämnt varierat över tiden, bl.a. genom förändringar av den övre in- komstgränsen. Det belopp, 110000 kr.; som gällde år 1988 före höjningen av inkomstgränsen motsvarar ungefär 141 000 kr. i 1991 års prisnivå beräknat efter konsumentprisindex. Det kan vara rimligt att den nya inkomstgränsen ligger inom ramen för de nu angivna beloppen.
Jag förordar mot denna bakgrund att den övre inkomstgränsen för allmän rättshjälp bestäms till fyra basbelopp. Härigenom koncentreras de begrän- sade rättshjälpsresurserna till de lägre inkomstskikten. Jag är medveten om att det inte går att göra exakta prognOSer om utfallet av en sådan ändring, men så mycket står klart att besparingen åtminstone ligger i storleksord- ningen 15 milj. kr. Jag har svårt att se att den nya gränsen, som anknyter till de nivåer som gällde åren 1983-88, medför att rättshjälpens grundläggande syften omintetgörs. Och advokatsamfundets farhågor beträffande de all- männa advokatbyråerna finner jag i sak ogrundade och principiellt ovidkom— mande.
Med hänsyn till den gynnsamma utvecklingen av inflationsbekämpningen villjag i vart fall för dagen inte slopa den från lagteknisk synpunkt ändamåls- enliga kopplingen till basbeloppet. Inkomstgränsen bör alltså även fortsätt- ningsvis bestämmas som en multipel av det basbelopp enligt lagen om allmän försäkring som gällde året innan rättshjälp begärs.
Jag vill nämna att mitt förslag som domstolsverket påpekar får betydelse
också för tilltalade i brottmål när det gäller deras skyldighet att till staten återbetala rättegångskostnader.
Mitt förslag innebär att en ensamstående utan försörjningsbörda som sö- ker allmän rättshjälp under andra halvåret år 1992 får ha en årsinkomst på högst 128 800 kr. för att kunna komma i fråga för allmän rättshjälp, medan årsinkomsten för den som söker nästa år får uppgå till högst 134 800 kr. Har den rättssökande försörjningsbörda gentemot barn höjs gränsen med ett halvt basbeIOpp per barn, dvs. med 16 100 kr. respektive 16 850 kr., och den som har två barn får alltså ha en årsinkomst om högst 161 000 kr. respektive 168 500 kr.
Förslaget bör träda i kraft den ljuli 1992. Några övergångsbestämmelser behövs inte.
3. Upprättat lagförslag
I enlighet med vad jag nu har anfört har inomjustitiedepartementet upprät- tats förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429).
4. Lagrådets hörande
På grund av frågans beskaffenhet skulle lagrådets hörande sakna betydelse.
5. Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen före- slår riksdagen att anta förslaget till lag om ändring i rättshjälpslagen (1972:429).
6. Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt fram.
Prop. 1991/922159
Innehållsförteckning Prop. 1991/92:159
Propositionens huvudsakliga innehåll ......................... 1 Propositionens lagförslag .................................... 2 1 Inledning ............................................. 4 2 Överväganden och förslag ............................... 6 3 Upprättat lagförslag .................................... 9 4 Lagrådets hörande ..................................... 9 5 l-Icmställan ............................................ 9 6 Beslut ................................................ 9