Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition lämnas förslag till ändringar i socialförsäkringsbalken som syftar till att åstadkomma en mer flexibel rehabiliteringskedja i sjukförsäkringen, och därigenom större möjligheter för den som är sjukskriven att i första hand återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren. Regeringen föreslår att bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180 i rehabiliteringskedjan ska skjutas upp, om övervägande skäl talar för att den försäkrade senast dag 365 kommer att återgå i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som tidigare. Ändringarna föreslås träda i kraft den 15 mars 2021.

Med anledning av lagförslaget föreslås även en ändring i statens budget för 2021.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (avsnitt 2 och 4).

2. Riksdagen godkänner ändrad ram för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning och anvisar ändrat anslag enligt tabell 1.1.

Tabell 1.1 Specifikation av ändrad ram för utgiftsområde och ändrat anslag 2021

Tusental kronor

Utgifts- område

Anslags- nummer

Beslutad ram/anvisat

anslag

Förändring

av ram/

anslag

Ny ram/Ny anslagsnivå

10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning 98 410 400 250 000 98 660 400

1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. 37 798 912 250 000 38 048 912

Summa anslags- förändring på ändringsbudget

250 000

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att 27 kap.48 och 49 §§socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 kap.

48 §¹

Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar ska dessutom, om det inte finns särskilda skäl mot det eller det i annat fall kan anses oskäligt, beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom

Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar ska det dessutom beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom

1. sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller

2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket.

Den försäkrades arbetsförmåga ska, trots det som sägs i första stycket, från och med den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar bedömas enligt 46 och 47 §§ om

1. övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses i 46 och 47 §§ före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga i 365 dagar, eller

2. det i annat fall kan anses oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga enligt första stycket.

49 §

Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 365 dagar ska det, om det inte kan anses oskäligt,

Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 365 dagar ska det, om det inte kan anses oskäligt,

1 Senaste lydelse 2012:256.

• Sida 5
•  Original

alltid beaktas om han eller hon har sådan förmåga som avses i 48 §.

beaktas om han eller hon har sådan förmåga som avses i 48 § första stycket.

Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 15 mars 2021.

2. De nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar från och med ikraftträdandet.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

3.1. Skäl för ändring i statens budget

Enligt riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret (9 kap. 6 § första stycket). En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1). Förslag till ändringar i budgeten får dock lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl (9 kap. 6 § andra stycket).

Spridningen av sjukdomen covid-19 har fått mycket stora konsekvenser för samhället och enskilda. Regeringen har denna dag beslutat om en extra proposition med förslag till ändringar i statens budget för 2021 om stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77).

Pandemin bedöms även fortsättningsvis få betydande konsekvenser och har bl.a. lett till långvariga sjukskrivningar. Många patienter rapporteras ha symtom under lång tid efter genomgången covid-19-sjukdom. Detta har ytterligare tydliggjort att regelverket för sjukförsäkringen i vissa fall inte är tillräckligt flexibelt. Personer som varit sjukskrivna i mer än 180 dagar, men har goda förutsättningar att återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365, riskerar med nuvarande regelverk att nekas fortsatt rätt till sjukpenning. För att hantera den uppkomna situationen finns det anledning att skyndsamt vidta åtgärder för att åstadkomma vissa lättnader i sjukförsäkringen vid prövningen av rätten till sjukpenning efter dag 180 i rehabiliteringskedjan. Regeringen anser därför att det finns särskilda skäl för att lämna förslag till en ändring i statens budget för 2021.

3.2. Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen

Regeringen beslutade den 12 april 2018 att uppdra åt en särskild utredare att analysera och vid behov lämna förslag rörande sjukpenningen (dir. 2018:26). Syftet med utredningen var att säkerställa en mer ändamålsenlig och rättssäker sjukförsäkring. Utredningen antog namnet En trygg sjukförsäkring med människan i centrum (S2018:05). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för utredaren den 16 maj 2019 (dir. 2019:21) och den 19 december samma år (dir. 2019:105). Den 25 januari 2019 överlämnade utredningen delbetänkandet Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum (SOU 2019:2) till regeringen. Den 3 maj 2019 anordnade Socialdepartementet en hearing i syfte att bereda möjlighet för remissinstanser att lämna synpunkter av relevans för utredningens fortsatta arbete. De remissvar som lämnats skriftligen finns tillgängliga i Socialdepartementet (S2019/00324). Utredningen överlämnade den 31 januari 2020 delbetänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:6). De förslag som lämnades i föregående delbetänkande har arbetats in i detta betänkande. En sammanfattning av för denna proposition relevanta delar av betänkandet (SOU 2020:6) finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bil-

• Sida 7
•  Original

aga 2. Förslagen har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Socialdepartementet (S2020/00536). Frågan om ett ikraftträdande den 15 mars 2021 av lagförslaget i denna proposition har beretts under hand med Försäkringskassan, som inte har framfört några invändningar.

I denna proposition behandlas det lagförslag i promemorian som innebär att arbetsförmågan fr.o.m. dag 181 i rehabiliteringskedjan ska fortsätta att bedömas mot arbete hos arbetsgivaren om övervägande skäl talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365 i rehabiliteringskedjan.

4. Vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen

4.1. Gällande regelverk

Rehabiliteringskedjan

Sjukpenningens regelverk bygger på fasta tidsgränser som reglerar mot vad den försäkrades arbetsförmåga ska bedömas, den s.k. rehabiliteringskedjan. De första 90 dagarna i ett sjukfall bedöms arbetsförmågan mot den försäkrades vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den försäkrade. Från och med dag 91 ska det vid bedömningen även beaktas om den försäkrade kan försörja sig efter en omplacering till annat arbete hos arbetsgivaren. Från och med dag 181 bedöms arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete på arbetsmarknaden såvida det inte finns särskilda skäl mot att göra en sådan prövning eller om det annars kan anses oskäligt att göra den. Från och med dag 366 kan en prövning mot normalt förekommande arbete skjutas upp endast om det kan anses oskäligt att göra en sådan prövning. Arbetsförmågan prövas mot normalt förekommande arbete från dag ett för arbetslösa. Egenföretagares arbetsförmåga bedöms de första 180 dagarna mot arbete i företaget och fr.o.m. dag 181 mot normalt förekommande arbete.

För att undvika att ett kortare uppehåll mellan två sjukperioder ska medföra att prövningen i rehabiliteringskedjan börjar om från början finns en bestämmelse om sammanläggning av sjukperioder, 27 kap. 51 § socialförsäkringsbalken. Bestämmelsen stadgar att vid beräkningen av hur länge en försäkrad har haft nedsatt arbetsförmåga ska dagar i sjukperioder läggas samman om färre än 90 dagar förflutit mellan perioderna. Bestämmelsen om sammanläggning innebär att den som tidigare har ett flertal kortare sjukfall med färre än 90 dagar mellan sig relativt snart vid ett nytt sjukfall kan anses ha haft nedsatt arbetsförmåga i 180 dagar. Enligt 27 kap. 48 § socialförsäkringsbalken ska den försäkrades arbetsförmåga efter dag 180 i rehabiliteringskedjan bedömas i förhållande till förvärvsarbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Den försäkrades arbetsförmåga ska dock inte prövas mot normalt förekommande arbete om det finns särskilda skäl att inte göra det eller om det kan anses oskäligt.

• Sida 8
•  Original

Särskilda skäl vid bedömning av arbetsförmågan efter dag 180

För att särskilda skäl ska finnas att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete krävs att stor sannolikhet talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365. Prognosen för återgång i arbete ska vara klar, tydlig och välgrundad. Det kan enligt förarbetena (prop. 2007/08:136 s. 68 f.) vara fallet när den försäkrade väntar på en operation eller nyligen genomgått en sådan som enligt vetenskap och beprövad erfarenhet med stor sannolikhet leder till att arbetsförmågan återställs. Likaså kan särskilda skäl bli aktuella om det med utgångspunkt i Socialstyrelsens försäkringsmedicinska beslutsstöd kan förväntas att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren inom viss tid. För att särskilda skäl ska kunna tillämpas krävs, oavsett situation, att sannolikheten är stor att den försäkrade kommer att kunna arbeta i samma omfattning som före sjukfallet senast dag 365.

Oskäligt att bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete

Det andra undantaget som finns från huvudregeln att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbete efter dag 180 är om det kan anses oskäligt att göra en sådan bedömning. Grunden att det kan anses oskäligt kan tillämpas även efter dag 365 i rehabiliteringskedjan och är vid den tidpunkten det enda undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete. I förarbeten anges fem exempel på situationer när det kan anses vara oskäligt att pröva arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete (bet. 2009/10:SfU13 s. 8 f.). I huvudsak är det sådana situationer där den försäkrade har en allvarlig sjukdom. De fem situationer som beskrivs i betänkandet är successiv försämring, tillfällig förbättring, medicinsk behandling för allvarlig sjukdom, långvarig rehabilitering och progressiv sjukdom.

Successiv försämring

Det är inte ovanligt även vid allvarliga sjukdomar att den försäkrade har arbetsförmåga kvar och kan arbeta helt eller delvis. I vissa fall skulle han eller hon kunna arbeta i större omfattning i ett annat arbete, åtminstone för en viss tid. Det är dock inte rimligt att begära att någon ska lämna sin anställning eller begära tjänstledigt för att söka annat arbete om det är troligt att arbetsförmågan successivt kommer att försämras och den försäkrade kommer att få svårigheter att på sikt klara även ett annat arbete.

Tillfällig förbättring

En försäkrad med en allvarlig sjukdom kan periodvis få en ökad arbetsförmåga och skulle då eventuellt kunna arbeta mer i ett annat arbete. Inte heller i en sådan situation är det rimligt att kräva att den försäkrade ska söka ett nytt arbete, om inte den ökade arbetsförmågan bedöms vara bestående.

Medicinsk behandling för allvarlig sjukdom

Prövningen bör begränsas till arbete hos nuvarande arbetsgivare om den försäkrade genomgår en medicinsk behandling i syfte att förebygga en all-

• Sida 9
•  Original

varlig sjukdom och den nedsatta arbetsförmågan beror på behandlingen. Så kan vara fallet när den försäkrade har haft en tumörsjukdom och det krävs ytterligare behandling för att minska risken för ett återinsjuknande.

Långvarig rehabilitering

I samband med olyckor och vissa sjukdomar, t.ex. stroke, kan den försäkrade drabbas av funktionshinder med betydande konsekvenser för arbetsförmågan. Det kan handla om omfattande brännskador, förlamning, förlust av en kroppsdel eller förmågan att se eller att tala och liknande funktionshinder. Den efterföljande rehabiliteringen kan pågå under en lång tid. Så länge rehabiliteringen pågår enligt en plan som Försäkringskassan godkänt bör prövningen mot hela arbetsmarknaden kunna skjutas upp. Om rehabiliteringen sannolikt inte kommer att leda till att den försäkrade kan börja arbeta hos sin arbetsgivare igen bör prövningen göras mot hela arbetsmarknaden.

Progressiv sjukdom

Vid vissa progressiva sjukdomar som leder till att arbetsförmågan successivt avtar kan den försäkrade under en begränsad tid ha större arbetsförmåga i ett annat arbete. Inte heller i en sådan situation bör arbetsförmågan bedömas i förhållande till hela arbetsmarknaden.

4.2. Utvidgad möjlighet att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete fr.o.m. dag 181

Regeringens förslag: Bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt i förhållande till ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden ska, fr.o.m. den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar, skjutas upp om övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga i 365 dagar.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens.

Utredningens förslag har i vissa delar en annan lagteknisk utformning.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser delar eller har inga invändningar mot utredningens förslag, däriblandArbetsförmedlingen,

Arbetsgivarverket, Domstolsverket, Jämställdhetsmyndigheten, Mittuniversitetet, Myndigheten för delaktighet, Riksdagens ombudsmän (JO), Socialstyrelsen, Svenskt Näringsliv, Sveriges läkarförbund och flertalet av svarande kommuner och regioner, bl.a. Göteborgs kommun, Lunds kommun, Region Dalarna, Region Skåne, Region Västernorrland och Region Örebro län. Kammarrätten i Stockholm påpekar att det är viktigt att valet av beviskrav övervägs noga och motiveras väl i den fortsatta beredningen av förslaget. Kammarrätten noterar att även beviskravet sannolikt, som är vanligt förekommande i förvaltningsprocessrätten, skulle innebära att beviskravet kommer att sänkas. Sveriges akademikers

• Sida 10
•  Original

centralorganisation (Saco), Funktionsrätt Sverige och Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa (NSPH) anser att övervägande skäl även bör kunna tillämpas när den försäkrade bedöms kunna återgå på deltid hos arbetsgivaren senast dag 365.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) anser att de önskade effekterna av dagens undantagsregel, särskilda skäl, bör rymmas inom nuvarande regelverk, förutsatt att Försäkringskassans tillämpning mer speglar förarbetena. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) framhåller att om regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag så är det rimligt att ingen diagnos undantas vid prövningen av om det finns skäl för att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Några remissinstanser anser att förslaget innebär en risk för längre sjukskrivningar, bl.a. Sveriges läkarförbund, Försäkringskassan och Eskilstuna kommun.

Försäkringskassan avstyrker förslaget och framhåller att det medför en risk för att rehabiliteringsåtgärder vidtas senare i sjukfallen. Försäkringskassan påpekar också att fler kommer att bedömas mot ordinarie arbete trots att det inte finns några medicinska hinder att ställa om till annat arbete.

Skälen för regeringens förslag: De allmänna socialförsäkringarna är en central del i den svenska välfärdsmodellen och har under lång tid bidragit till att skapa trygghet och motverka ekonomisk utsatthet. Sjukförsäkringen syftar till att ge ersättning för inkomstbortfall vid sjukdom och stöd till individen för återgång i arbete. En grundläggande princip är att arbetsförmågan efter en tids sjukskrivning ska bedömas mot någon form av vidare arbetsmarknadsbegrepp än det egna arbetet. Den som inte kan återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren men som har arbetsförmåga i andra arbeten förväntas således efter en tid ställa om till ett sådant arbete i stället för att kvarstå i sjukförsäkringen. Detta är enligt regeringens mening en rimlig ordning. För sjukförsäkringens legitimitet är det dock viktigt att kravet på omställning inte kommer för tidigt i sjukfallet.

Försäkrade som har goda möjligheter att återgå i sitt vanliga arbete där de har sin yrkesidentitet, utbildning och erfarenhet bör ges reella förutsättningar att i första hand rehabiliteras åter i arbete hos sin egen arbetsgivare.

När rehabiliteringskedjan infördes 2008 angavs i förarbetena (prop. 2007/08:136 s. 68 f.) att särskilda skäl för att skjuta upp bedömningen mot den reguljära arbetsmarknaden endast kan bli aktuellt när en välgrundad bedömning kan göras att det är stor sannolikhet att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365. Som exempel anges att den försäkrade väntar på en operation eller nyligen genomgått en sådan som enligt vetenskap och beprövad erfarenhet med stor sannolikhet leder till att arbetsförmågan återställs. Likaså kan särskilda skäl bli aktuella om det, med utgångspunkt från de försäkringsmedicinska beslutsstöd som Socialstyrelsen har utarbetat, kan förväntas att den försäkrade kan återgå i arbete hos arbetsgivaren inom viss tid. Vidare angavs att särskilda skäl endast bör beaktas vid tydliga diagnoser, eftersom det vid mer diffusa diagnoser torde vara svårt att ha en välgrundad uppfattning om att en viss terapi har önskad effekt eller vilket läkningsförlopp som kan förväntas. Regelverket är således strikt och tar sikte på vad som kan vara en välgrundad uppfattning utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet.

• Sida 11
•  Original

Sjukfrånvaron har, liksom sjukpenningtalet, minskat de senaste åren, vilket delvis kan förklaras av att Försäkringskassan har ändrat sin tillämpning av regelverket i syfte att uppnå högre rättssäkerhet. Den förändrade tillämpningen har inneburit ett ökat antal avslag i pågående sjukfall. År 2018 var det 21 procent av de sjukfall som avslutades mellan dag 180 och dag 364 som avslutades med ett avslag. År 2019 var den siffran 29 procent. Motsvarande uppgifter för 2020 (t.o.m. oktober) visar att det nu är 40 procent av avslutade sjukfall mellan dag 180 och dag 364 som avslås.

ISF har i rapporten Ökning av antalet personer som får beslut om indragen sjukpenning (2018:12) redovisat att andelen som fick sin sjukpenning indragen var högst bland personer med sjukdomar i rörelseorganen, skador och förgiftningar. Ökningen av andelen indragningar var relativt sett störst bland personer med psykiatriska diagnoser. Andelen indragningar ökade mest i samband med att Försäkringskassan prövade de försäkrades arbetsförmåga mot normalt förekommande arbete, dvs. efter dag 180 i rehabiliteringskedjan.

Utredningen En trygg sjukförsäkring med människan i centrum har granskat 108 slumpvis utvalda ärenden där Försäkringskassan fattat beslut om avslag efter dag 180 i rehabiliteringskedjan. I denna grupp hade över 90 procent huvuddiagnoser som härrör från rörelseorganen, t.ex. cervikalgi (nacksmärtor) och lumbago (ryggsmärtor), eller psykiatriska diagnoser, t.ex. utmattningssyndrom, depression och ångest. I 106 av ärendena avslogs ansökan om sjukpenning för att den försäkrade bedömdes kunna arbeta i ett normalt förekommande arbete. I ungefär en tredjedel av ärendena pågick en upptrappning av arbetstiden med sikte på återgång i arbete på heltid för försäkrade, som varit heltidssjukskrivna, då sjukperioden passerade dag 180. Dessa personer bedömdes således inte uppfylla lagens krav på särskilda skäl för att få bedömningen mot normalt förekommande arbete uppskjuten. Tillämpningen av de särskilda skälen med deras höga beviskrav innebar i de granskade fallen att även försäkrade som var i en planerad återgång i arbete prövades mot normalt förekommande arbete och förväntades ställa om till annat arbete.

Riksrevisionen har i rapporten Vägen till arbete efter nekad sjukpenning (RiR 2020:12) genomfört en granskning som visat att knappt hälften av dem som nekas sjukpenning är åter i ordinarie arbete och omfattning 6–12 månader efter avslagsbeslutet. Tre fjärdedelar av avslagsbesluten sker på ansökan om deltidssjukskrivning och många fortsätter efter avslaget att arbeta i samma utsträckning som vid tiden för avslagsbeslutet. Många återvänder också till en ny sjukskrivningsperiod inom 9–15 månader.

Försäkringskassan har i rapporten Uppföljning av personer som nekats sjukpenning (FK 2020/000190) analyserat sysselsättningen och försörjningen bland personer i åldern 24–64 år som nekats sjukpenning i samband med bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete mellan dag 180 och 365. År 2019 gällde detta ca 14 900 personer (68 procent kvinnor och 32 procent män). Resultaten visar tydligt att den omställning som krävs för personer som har fått avslag i många fall inte leder till en hållbar återgång i arbete. Exempelvis har andelen som försörjt sig genom arbete i hög grad varje månad efter sjukskrivningen minskat från 63 procent (månad 3) till 57 procent (månad 12). Att personerna försörjer sig genom arbete i hög grad betyder inte att de arbetar heltid. Inkomstgränsen för att anses försörja sig genom arbete i hög grad har i

• Sida 12
•  Original

studien varit 120 000 kronor per år. Resultaten visar också att ca 30 procent av personerna i undersökningen hade beviljats sjukpenning igen någon gång under året efter sjukskrivningen. Bland de personer som var 62 år eller äldre var det ca 30 procent som hade tagit ut sin ålderspension. En stor del av de avslag som ingick i Försäkringskassans undersökning gällde personer med psykiatriska diagnoser. Detta beror sannolikt på att de nuvarande reglerna om särskilda skäl i praktiken gör det svårt att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete, trots att det kan finnas goda möjligheter för den försäkrade att återgå i arbete senast dag 365.

Regeringen konstaterar att avslagen efter dag 180 ökat kraftigt de senaste åren, att även sjukskrivna som är på väg tillbaka till arbete hos sin egen arbetsgivare får avslag på ansökan om sjukpenning efter dag 180 då de inte bedöms omfattas av undantaget ”särskilda skäl”, att många som börjat trappa upp i deltidsarbete fortsätter att arbeta deltid hos sin egen arbetsgivare efter avslaget vilket innebär att de står den ekonomiska risken själva samt att en betydande del av dem som nekats sjukpenning är åter i sjukförsäkringen inom ett år vilket tyder på att återgången i arbete inte har varit hållbar. LO-TCO Rättsskydd pekar också i sitt remissyttrande på att det i ärenden om sjukpenning som kommer in till dem är mycket vanligt att en rehabilitering pågår när den försäkrades ansökan om fortsatt sjukpenning avslås. LO-TCO Rättsskydd framhåller att det inte är ovanligt att avslaget kommer när endast en begränsad tid av upptrappning av arbetstiden kvarstår. Även Sveriges läkarförbund lyfter fram problemet med att man i många sjukskrivningsärenden är mitt i en rehabilitering efter dag 180 och att denna då måste avbrytas trots att den försäkrade i det skedet inte är redo för heltidsarbete. Svenskt Näringsliv framför att förslaget att sänka kravet något för när undantag från prövningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete kan göras förbättrar möjligheterna för fler sjukskrivna att på ett planerat sätt återgå i arbete hos arbetsgivaren. Regeringen anser att de senaste årens utveckling med en kraftigt ökad andel avslag inom sjukförsäkringen är bekymmersam. Syftet med försäkringen är att ersätta för inkomstbortfall vid sjukdom och ge stöd för återgång i arbete. Det är otillfredsställande att regelverket inte tycks bidra till att försäkrade får fullfölja rehabiliteringsåtgärder eller andra åtgärder för att återgå i arbete hos sin arbetsgivare på ett hållbart sätt.

Särskilda skäl för att bedömningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete ska skjutas upp är enligt regeringens mening inte ett tillräckligt undantag för att säkerställa en reell möjlighet för sjukskrivna att i första hand återgå i arbete hos den egna arbetsgivaren. Undantaget är svårare att tillämpa vid vissa typer av diagnoser, vilket kan medföra att sjukskrivna i dessa diagnoser får alltför kort tid på sig för rehabilitering tillbaka till ordinarie arbete. Detta problem har förstärkts ytterligare under spridningen av sjukdomen covid-19. Undantaget tycks svårt att tillämpa trots att det pågår en process med planerade eller pågående åtgärder för återgång i arbete. Nuvarande undantag kan således leda till en för både arbetsgivare och arbetstagare oönskad omställning, trots att det finns en prognos för återgång i det ordinarie arbetet.

• Sida 13
•  Original

Beviskravet övervägande skäl bör gälla efter dag 180 i rehabiliteringskedjan

Regeringen anser i likhet med utredningen att undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete efter dag 180 i rehabiliteringskedjan behöver utvidgas i förhållande till dagens regler. Bedömningen bör kunna skjutas upp om övervägande skäl talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365 i rehabiliteringskedjan. Det bör således liksom i dagens regelverk krävas att den försäkrade senast dag 365 kan återgå i samma omfattning som före sjukskrivningen för att det ska vara möjligt att efter dag 180 skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete (se prop. 2007/08:136 s. 68 f.). Saco,

Funktionsrätt Sverige och Nationell Samverkan för Psykisk Hälsa framför i sina remissvar att övervägande skäl bör kunna tillämpas även när den försäkrade bedöms kunna återgå på deltid hos arbetsgivaren senast dag 365. Utredningen har inte lämnat något sådant förslag. Regeringen anser också att en viktig princip i sjukförsäkringen är att arbetsförmåga, när sådan finns, tas tillvara på en bredare arbetsmarknad när arbete hos ordinarie arbetsgivare inte är möjligt i samma omfattning som tidigare.

Regeringen delar utredningens bedömning att det inte finns något hinder mot att övervägande skäl kan tala för återgång i arbete även när den försäkrade har en diffus diagnos i meningen symtomdiagnos, eller lider av samsjuklighet. I sitt remissvar framhåller ISF att om regeringen väljer att gå vidare med utredningens förslag så är det rimligt att inte någon diagnos undantas vid prövningen av om det finns skäl för att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Ingen diagnos bör således undantas vid prövning av om övervägande skäl finns för att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Spridningen av covid-19 har tydliggjort att det finns sjukdomar där kunskaperna om t.ex. förlopp och prognos är begränsade inom forskning och hälso- och sjukvård. Detta utesluter inte en tillämpning av beviskravet övervägande skäl. Övervägande skäl innebär inte ett krav på stor sannolikhet för återgång med de hänvisningar till vetenskap och beprövad erfarenhet som görs i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen om särskilda skäl (prop. 2007/08:136 s. 68 f.). Övervägande skäl innebär i stället att det är tillräckligt att mer talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren än emot för att bedömningen mot normalt förekommande arbete ska skjutas upp. Övervägande skäl innebär med andra ord att sannolikheten överstiger 50 procent.

Kammarrätten i Stockholm påpekar att även beviskravet ”sannolikt” skulle innebära en sänkning, och noterar att detta beviskrav dessutom är vanligt förekommande inom förvaltningsprocessen. Regeringen kan konstatera att beviskravet ”sannolikt” förvisso skulle innebära en sänkning jämfört med beviskravet ”stor sannolikhet” som i dag tillämpas vid prövningen av särskilda skäl. Regeringen vill dock understryka följande.

De undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete som föreslås i denna proposition ska kunna tillämpas även när den försäkrade har en symtomdiagnos t.ex. en psykiatrisk diagnos eller långvariga symtom efter covid-19. Vid denna typ av diagnoser är det typiskt sett svårare för läkaren att ge en säker bedömning om att återgång i arbete i samma omfattning som tidigare kan ske senast dag 365. Eftersom även

• Sida 14
•  Original

tidshorisonten i bestämmelsen torde ha betydelse för med vilken säkerhet återgång i arbete kan förväntas, framstår beviskravet ”sannolikt” enligt regeringens mening som för högt ställt. Det finns risk att ett sådant undantag inte skulle kunna tillämpas, annat än i teorin, när det är fråga om diagnoser med en mindre tydlig prognos.

SKR framför att de önskade effekterna av dagens undantagsregel, särskilda skäl, bör rymmas inom nuvarande regelverk, förutsatt att Försäkringskassans tillämpning mer skulle spegla förarbetena. Regeringen anser emellertid att dagens bestämmelse om särskilda skäl är för strikt då den ställer krav på en välgrundad uppfattning, som bygger på vetenskap och beprövad erfarenhet, om att den försäkrade med stor sannolikhet kommer att vara åter i arbete vid en viss tidpunkt. En naturlig följd av dessa högt ställda krav har blivit att vissa av de som är sjukskrivna i t.ex. psykiatriska diagnoser eller har symtom efter en utdragen covid-19infektion inte kan omfattas av undantaget. Göteborgs kommun befarar att en effekt av förslaget om prövning av övervägande skäl från dag 181 är ökade krav på framtida prognos i läkarintygen. Regeringen vill i det här sammanhanget betona att övervägande skäl kan föreligga även i situationer då en läkare inte har gjort någon bedömning om den försäkrades möjligheter att vara åter i arbete i samma omfattning som tidigare vid en viss tidpunkt i sjukfallet. Den bestämmelse som regeringen föreslår tar således i högre utsträckning hänsyn till att kunskaperna inom forskning och hälso- och sjukvård om bl.a. förlopp och prognos är begränsade för vissa sjukdomar och att det då kan vara svårt för läkare att med säkerhet göra bedömningar av tidpunkten för återgång i arbete.

Sammantaget bör det innebära lättnader för hälso- och sjukvården även om antalet läkarintyg skulle öka.

Försäkringskassan framför att förslaget medför en risk för att rehabiliteringsåtgärder vidtas senare i sjukfallen. Regeringen konstaterar följande. För att utreda förutsättningarna för rehabiliteringsinsatser och återgång i arbete genomför Försäkringskassan avstämningsmöten med den försäkrade och andra aktörer, t.ex. vårdgivare, arbetsgivare och Arbetsförmedlingen. Enligt Försäkringskassans årsredovisning för 2019 var det genomsnittliga antalet sjukskrivningsdagar till det första avstämningsmötet 397 dagar. Utredningen har i sin aktgranskning noterat att det i de flesta av de granskade ärendena helt saknas ställningstagande från Försäkringskassan till den försäkrades behov av rehabilitering. Vidare har utredningen funnit att få åtgärder genomförs för att underlätta den försäkrades återgång i arbete. Resultaten pekar således i samma riktning som statistiken i årsredovisningen. Handläggare som utredningen har intervjuat har vittnat om att de regelmässigt inte tar initiativ till rehabilitering om den försäkrade förväntas ha arbetsförmåga i normalt förekommande arbete fr.o.m. dag 181 och särskilda skäl för att skjuta upp bedömningen inte förväntas finnas. Enligt utredningen kan det strikta undantaget från bedömningen mot normalt förekommande arbete efter dag 180 således bidra till att hämma Försäkringskassan att initiera åtgärder för återgång i arbete. Regeringen vill påpeka att Försäkringskassan inom ramen för sitt samordningsuppdrag har ansvar för att säkerställa att behovet av rehabiliteringsåtgärder utreds och kan vidtas så tidigt som möjligt i ärendena.

Detta betyder också att Försäkringskassan kan få god kännedom om såväl de medicinska insatserna som de arbetsplatsinriktade insatserna som pågår

• Sida 15
•  Original

i ett sjukfall i god tid innan dag 180 i sjukfallet. Försäkringskassan har därför goda förutsättningar att utreda eventuella oklarheter inför bedömningen av om det finns övervägande skäl. Förutsättningarna att uppfylla samordningsansvaret torde ha förbättrats i och med att arbetsgivare den 1 juli 2018 fick ett lagstadgat ansvar att upprätta en plan för återgång i arbete för arbetstagare som kan antas ha en nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom under minst 60 dagar. Även regionerna har fått utökade skyldigheter i och med den lag som trädde i kraft den 1 februari 2020 och som stadgar att regionerna ska erbjuda koordineringsinsatser för sjukskrivna patienter. Både arbetsgivare och hälso- och sjukvård har således fått ett tydligt ansvar de senaste åren för att stödja människor i deras återgång till arbete, vilket bör underlätta för Försäkringskassan att uppfylla sitt samordningsansvar.

Några remissinstanser, bl.a. Sveriges läkarförbund, Försäkringskassan och Eskilstuna kommun, påtalar att det finns en risk att den föreslagna lagen leder till längre sjukskrivningar. Försäkringskassan framför också att förslaget innebär att fler personer kommer att bedömas mot ordinarie arbete trots att det inte finns några medicinska hinder att ställa om till annat arbete. Regeringen konstaterar att lagändringen medför att fler personer än i dag kommer att omfattas av undantaget från bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete efter dag 180. I vissa fall kommer det precis som Försäkringskassan påpekar att finnas personer som vid en viss tidpunkt i sjukfallet skulle kunna ha högre arbetsförmåga i ett annat arbete än det hos den egna arbetsgivaren. Regeringen anser dock att det för en långsiktigt hållbar återgång i arbete många gånger måste vara att föredra att den försäkrade går tillbaka till en arbetsgivare som har ett anpassnings- och rehabiliteringsansvar jämfört med att, med kvarstående besvär, söka arbeten på den öppna arbetsmarknaden. Omställning till ett nytt arbete torde dessutom i sig vara en påfrestning och vid vissa typer av sjukdomar kan det vara avgörande för återhämtningen att arbeta i en trygg och välkänd miljö. Försäkrade som har möjlighet att återgå i sitt arbete där de har sin yrkesidentitet, utbildning och erfarenhet bör enligt regeringens mening ges reella förutsättningar att i första hand rehabiliteras åter i arbete hos sin nuvarande arbetsgivare. Regeringen anser att det är motiverat med något längre sjukrivningstider i de fall detta möjliggörs. I de fall där det kan konstateras att återgång i arbete hos den egna arbetsgivaren är utsiktslöst utifrån den försäkrades medicinska förutsättningar, ska dock stöd för omställning till annat arbete erbjudas så snart som möjligt.

Utgångspunkter för när övervägande skäl talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren

Ingen diagnos ska undantas vid prövning av om övervägande skäl finns för att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete. Det ska vara tillräckligt att mer talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren än emot för att bedömningen mot normalt förekommande arbete ska skjutas upp.

För att beskriva vad som avses med övervägande skäl kan några exempel lyftas fram. Övervägande skäl kan även finnas i andra situationer än de angivna. I de beskrivna situationerna bör kravet på övervägande skäl

• Sida 16
•  Original

normalt sett anses vara uppfyllt. En sammantagen bedömning måste dock alltid göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Situationer där det som utgångspunkt bör finnas övervägande skäl: – En läkare har i ett läkarintyg gjort bedömningen att den försäkrade kan

förväntas återgå i arbete hos arbetsgivaren senast dag 365 i sjukperioden. – Den försäkrade medverkar enligt en plan som har upprättats till-

sammans med hans eller hennes arbetsgivare. Målet enligt planen är återgång i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som före sjukperioden senast dag 365. Planen kan också ha tagits fram i samarbete med företagshälsovård eller annan anordnare med likvärdig kompetens eller av hälso- och sjukvården. En sådan plan kan avse såväl arbetsplatsinriktade åtgärder som medicinska åtgärder. – Det pågår en upptrappning av arbetstiden med målet att den försäkrade

ska återgå i arbete hos arbetsgivaren i samma omfattning som före sjukperioden senast dag 365.

4.3. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 15 mars 2021.

De nya bestämmelserna ska tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna ska dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår en annan ikraftträdandetidpunkt. Utredningen föreslår även en övergångsbestämmelse till lagändringar som inte omfattas av detta lagstiftningsärende.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar tidpunkten för ikraftträdandet eller den övergångsbestämmelse som nu är i fråga.

Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att ändringarna träder i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 15 mars 2021.

Enligt regeringens mening bör den nya regleringen inte enbart tillämpas på sjukperioder som inleds efter det att lagändringarna har trätt i kraft utan även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna bör dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet. Bestämmelserna bör således inte tillämpas i fråga om rätt till sjukpenning för tid före ikraftträdandet.

Regeringen anser att den övergångsbestämmelse som utredningen föreslår är lämpligt utformad. Bestämmelsen i fråga är utformad på samma sätt som den övergångsbestämmelse som infördes den 1 juli 2012 när begreppet ”den reguljära arbetsmarknaden” ersattes med det nuvarande begreppet ”sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden” (prop. 2011/12:113, bet. 2011/12:SfU14). I likhet med vad som nu föreslås avsåg den ändringen införandet av en mildare tillämpning av arbetsförmågebedömningen.

• Sida 17
•  Original

4.4. Konsekvenser

4.4.1. Konsekvenser för individen

Konsekvensen av förslaget att ersätta de nuvarande särskilda skälen med ”övervägande skäl” fr.o.m. dag 181 är att fler sjukskrivna får möjlighet att fullfölja rehabiliteringsåtgärder eller andra åtgärder och återgå i arbete hos sin arbetsgivare. Med förslagen kan det därför undvikas att individer med kvarvarande sjukdomsbesvär tvingas till ohållbar omställning.

Tabell 4.1 Antalet personer som nekats sjukpenning mellan dag 180 och 365 med fördelning efter diagnos

Kvinnor Män

Samtliga

Psykiska sjukdomar och syndrom samt beteendestörningar

1 079 363

1 442

Sjukdomar i muskuloskeletala systemet och bindväv

676 585

1 261

Skador, förgiftningar och vissa andra följder av yttre orsaker

162 184

346

Övriga diagnoser

310 214

524

Totalt

2 227 1 346

3 573

Källa: Försäkringskassan.

Försäkringskassan har i rapporten Uppföljning av personer som nekats sjukpenning analyserat sysselsättningen och försörjningen bland personer som nekats sjukpenning i samband med bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete mellan dag 180 och 365. Av tabell 4.1 framgår att en stor del av de avslag som ingick i Försäkringskassans undersökning gällde personer med psykiatriska diagnoser. Detta beror sannolikt på att de nuvarande reglerna om särskilda skäl inte gör det möjligt att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete, trots att det kan finnas goda möjligheter för den försäkrade att återgå i arbete före dag 366. Förslaget innebär att bedömningarna mot andra arbeten kan skjutas upp även vid psykiatriska diagnoser om det pågår en arbetslivsinriktad eller medicinsk rehabilitering eller om personen är på väg att successivt utöka sin arbetstid. Förslaget gynnar således särskilt personer med psykiatriska diagnoser. Dessa får längre tid att slutföra sin rehabilitering och utökade möjligheter att på ett hållbart sätt återgå i arbete hos sin arbetsgivare.

4.4.2. Konsekvenser för arbetsgivare

Enligt arbetsmiljölagen har arbetsgivaren ett ansvar för arbetsanpassning och arbetslivsinriktad rehabilitering på arbetsplatsen. Sedan juli 2018 har arbetsgivare även en lagstadgad skyldighet att upprätta en plan för återgång i arbete för de arbetstagare som varit sjukskrivna i 30 dagar och som kan antas fortsätta vara frånvarande på grund av sjukdom i minst 60 dagar. Så som Arbetsgivarverket framför i sitt remissvar innebär för-

• Sida 18
•  Original

slaget att rehabiliteringskedjans bestämmelser i högre grad kommer att överensstämma med det arbetsrättsliga regelverket för arbetsgivarens rehabiliteringsansvar. När Försäkringskassan, enligt nuvarande regelverk, redan vid dag 180 drar in sjukpenningen och hänvisar individen att ställa sig som aktivt arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, arbetar arbetsgivaren som regel fortfarande med målet att arbetstagaren ska komma åter i ordinarie arbete. Arbetstagaren kan också ha börjat återgå på deltid i arbetet med en tydlig plan att successivt återgå till heltid. De gällande reglerna kan därför försvåra eller i vissa fall tillintetgöra det arbete som har påbörjats på arbetsplatsen. Förslaget bedöms underlätta arbetsgivarnas arbete för att sjukskrivna anställda ska kunna återgå i det ordinarie arbetet hos arbetsgivaren.

4.4.3. Konsekvenser för jämställdhet

Av tabell 4.1 framgår att nästintill dubbelt så många kvinnor som män får avslag på sin ansökan om sjukpenning efter dag 180. Dessa stora skillnader mellan kvinnor och män kan förklaras med att betydligt fler kvinnor än män är sjukskrivna i en psykiatrisk diagnos. Möjligheterna att skjuta upp bedömningen mot ett normalt förekommande arbete är begränsade när det gäller psykiatriska diagnoser enligt gällande regelverk.

De förslag som lämnas i denna proposition gäller alla diagnosgrupper. Det innebär att även sjukskrivna med psykiatriska diagnoser – som företrädesvis är kvinnor – får bättre möjligheter att slutföra pågående rehabilitering, behandling eller andra insatser under tid med sjukpenning. Som ovan nämnts är de föreslagna övervägande skälen dessutom bättre anpassade till kraven i arbetsmiljölagen, vilket underlättar arbetsgivarens arbete med rehabilitering.

Eftersom kvinnor får avslag på sin ansökan om sjukpenning i högre grad än män berör förslagen i högre grad kvinnor. Förslagen bedöms därigenom bidra till att dessa kvinnors möjlighet till ett långsiktigt hållbart yrkesliv ökar. Detta i sin tur bidrar till ökad ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män.

4.4.4. Konsekvenser för statens budget

I betänkandet En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabiliteringen beräknades att utredningens förslag om ändrade beviskrav sammantaget skulle medföra ökade utgifter för sjukpenning inklusive statlig ålderspensionsavgift motsvarande 291,5 miljoner kronor för ett år (SOU 2020:6). I beräkningen ingår även ett förslag som utredningen lämnat om att utöka möjligheten till undantag från bedömningen mot normalt förekommande arbete även efter dag 365. Det förslaget omfattas dock inte av detta lagstiftningsärende.

Förslagen i denna proposition är således mer begränsade än de förslag som utredningen har lämnat. Samtidigt har antalet avslag ökat kraftigt under 2020 jämfört med 2018 och 2019, som är de år som utredningens beräkningar baseras på. Detta innebär att förhållandevis fler individer bedöms få rätt till sjukpenning efter dag 180 jämfört med utredningens

• Sida 19
•  Original

beräkningar. Med beaktande av senare utfallssiffror görs därför en annan bedömning av förslagens effekt på statens budget.

Sammantaget, inklusive statlig ålderspensionsavgift, beräknas utgifterna för sjukpenning öka med 250 miljoner kronor 2021 och med 300 miljoner kronor fr.o.m. 2022 till följd av de förslag som lämnas i denna proposition.

4.4.5. Konsekvenser för hälso- och sjukvården

Förutom att den försäkrade ges bättre förutsättningar att fullfölja rehabiliteringsåtgärder eller andra åtgärder och återgå i det befintliga arbetet, bedöms förslagen i denna proposition gynna samarbetet mellan Försäkringskassan, arbetsgivare och hälso- och sjukvård.

Försäkringskassan framför i sitt remissvar att kravet på att läkaren intygar prognosen för återgång i arbete vid alla bedömningar av övervägande skäl kommer att belasta vården ytterligare, samt att handläggarna kommer att begära fler kompletteringar. Regeringen vill dock framhålla att förslagen innebär att övervägande skäl kan finnas även i situationer då en läkare inte har gjort någon bedömning om den försäkrades möjligheter att vara åter i arbete i samma omfattning som tidigare vid en viss tidpunkt i sjukfallet. Det torde minska behovet av sådana bedömningar. Bestämmelsen som regeringen föreslår i denna proposition tar således i högre utsträckning hänsyn till att det kan vara svårt för läkare att med säkerhet göra bedömningar av tidpunkten för återgång i arbete, t.ex. för att kunskaperna inom forskning och hälso- och sjukvård om bl.a. förlopp och prognos är begränsade för vissa sjukdomar. Sammantaget bör detta innebära lättnader för hälso- och sjukvården.

Förslagen bedöms också leda till färre avslag. Det innebär att den försäkrade inte behöver efterfråga nya medicinska underlag, vilket ofta är fallet när Försäkringskassan gör en annan bedömning än den sjukskrivande läkaren. När den försäkrade får förutsättningar för en mer hållbar återgång i arbete bedöms också belastningen på hälso- och sjukvården minska.

Sammantaget bedöms förslagen minska belastningen på hälso- och sjukvården och underlätta samarbetet mellan hälso- och sjukvården och Försäkringskassan, även om antalet läkarintyg skulle öka.

4.4.6. Konsekvenser för myndigheter

Försäkringskassan

Utökade möjligheter att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbeten bedöms innebära att fler sjukfall avslutas genom att den försäkrade återgår i arbete hos den egna arbetsgivaren. Sjukfallen avslutas senare, vilket innebär flera sjukfall för Försäkringskassan att hantera. Försäkringskassan behöver exempelvis samordna de rehabiliteringsinsatser som vidtas av t.ex. hälso- och sjukvården och arbetsgivaren i flera sjukfall. Samtidigt behöver Försäkringskassan göra bedömningar av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete i färre sjukfall. Därtill kan vissa kostnader för genomförandet uppstå med nya

• Sida 20
•  Original

regelverk. Regeringen avser att vid behov återkomma i frågan om ökade medel till Försäkringskassan.

Arbetsförmedlingen

Förslagen i denna proposition bedöms leda till att färre personer nekas sjukpenning vid dag 180. Detta innebär att färre personer hänvisas till Arbetsförmedlingen. Förslaget bedöms därmed medföra ett minskat antal ärenden och därigenom minskad administration hos Arbetsförmedlingen.

Domstolarna

Förslagen i denna proposition innebär att färre försäkrade nekas sjukpenning. Detta bedöms kunna leda till ett något minskat antal överklaganden både till förvaltningsrätt och kammarrätt.

4.4.7. Sveriges internationella åtaganden

Förslagen bedöms inte ha några EU-rättsliga konsekvenser.

När det gäller Sveriges åtaganden i Internationella arbetsorganisationen (ILO) anger den svenska ILO-kommittén i sitt remissvar ett antal konventioner som kan aktualiseras av förslagen i denna proposition. Enligt ILO-kommittén gäller detta: – ILO:s konvention (nr 128) om invaliditets-, ålders- och efterlevande-

förmåner, – ILO:s konvention (nr 159) om yrkesinriktad rehabilitering och arbete

(personer med handikapp), – ILO:s konvention (nr 130) om läkarvård och kontanta sjukförmåner,

och – ILO:s konvention (nr 121) angående förmåner vid yrkesskada. Regeringen delar ILO-kommitténs bedömning att förslagen i betänkandet inte torde strida mot Sveriges internationella åtaganden enligt ratificerade ILO-konventioner eftersom förslagen syftar till att förbättra skyddet för de försäkrade.

4.5. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

27 kap. 48 § Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga

under 180 dagar ska det dessutom beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom

1. sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller

2. annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket.

Den försäkrades arbetsförmåga ska, trots det som sägs i första stycket, från och med den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar bedömas enligt 46 och 47 §§ om

• Sida 21
•  Original

1. övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses i 46 och 47 §§ före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga i 365 dagar, eller

2. det i annat fall kan anses oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga enligt första stycket.

I paragrafen regleras hur bedömningen av arbetsförmågan ska göras i ärenden om sjukpenning när den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 180 dagar. Bestämmelsen tillämpas för alla som har ett förvärvsarbete, dvs. för såväl arbetstagare som egenföretagare.

Enligt första styckets hittillsvarande lydelse ska en prövning av arbetsförmågan göras på det sätt som närmare anges i paragrafen, om det inte finns särskilda skäl mot det eller det i annat fall kan anses oskäligt. Ändringen i första stycket innebär att undantaget vid särskilda skäl tas bort och att undantaget ”om det i annat fall kan anses oskäligt” flyttas till det nya tredje stycket. Första punkten i tredje stycket innebär en mer generös tillämpning för de försäkrade än det tidigare undantaget vid särskilda skäl.

I tredje stycket regleras undantagen från första stycket. Om ett undantag är tillämpligt ska den försäkrades arbetsförmåga inte bedömas enligt första stycket utan enligt 46 och 47 §§.

Av första punkten framgår att om övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå till sådant arbete som avses i 46 och 47 §§ före den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga i 365 dagar, ska den försäkrades arbetsförmåga bedömas enligt de angivna paragraferna. Övervägande skäl är ett lägre beviskrav än sannolikt. Det räcker att mer talar för en återgång i arbete än emot för att övervägande skäl ska finnas. Den försäkrade har att visa de omständigheter som talar för att han eller hon kan förväntas återgå i arbete inom den föreskrivna tiden. Samtidigt har Försäkringskassan enligt 110 kap. 13 § socialförsäkringsbalken en skyldighet att se till att ärendet blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (jfr prop. 2008/09:200 s. 554 f. och avgörandet RÅ 2010 ref. 120).

Bedömningen av om det finns övervägande skäl för återgång i arbete ska göras fortlöpande (dag för dag) fr.o.m. dag 181 i sjukperioden. Det innebär att en tidigare bedömning kan komma att ändras, om omständigheterna i ärendet ändras.

Bestämmelsen i andra punkten har flyttats från första stycket (jfr kommentaren till det stycket). Ändringen är endast redaktionell.

Övervägandena finns i avsnitt 4.2.

49 §

Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga

under 365 dagar ska det, om det inte kan anses oskäligt, beaktas om han eller hon har sådan förmåga som avses i 48 § första stycket.

^{Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket.}

I paragrafen regleras hur bedömningen av arbetsförmågan ska göras i ärenden om sjukpenning när den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under 365 dagar.

Med anledning av ändringarna i 48 § görs ett tillägg i första stycket. Tillägget innebär inte någon ändring i sak. En rent redaktionell ändring görs vidare genom att ordet ”alltid” tas bort från första stycket.

• Sida 22
•  Original

Övervägandena finns i avsnitt 4.2.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 15 mars 2021.

2. De nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna tillämpas dock första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar från och med ikraftträdandet.

I första punkten anges att lagen träder i kraft den 15 mars 2021.

Andra punkten har utformats efter förebild av den övergångsbestämmelse som trädde i kraft den 1 juli 2012 när begreppet ”den reguljära arbetsmarknaden” ersattes med det nuvarande begreppet ”sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden” (prop. 2011/12:113, bet. 2011/12:SfU14). Första meningen anger att de nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet. Bestämmelserna ska med andra ord inte enbart tillämpas på sjukperioder som påbörjas efter det att lagen har trätt i kraft. Enligt andra meningen ska de nya bestämmelserna dock tillämpas första gången vid prövning av rätt till ersättning för dagar fr.o.m. ikraftträdandet.

Övervägandena finns i avsnitt 4.3.

5. Ändring i statens budget för 2021

I detta avsnitt lämnar regeringen förslag till ändring i statens budget för 2021. Ändringen är en följd av det lagförslag om vissa ändrade regler inom sjukförsäkringen som lämnas i denna proposition.

5.1. Ändring av statens utgifter

Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning

1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m.

I statens budget för innevarande år finns för detta ändamål uppfört ett anslag på 37 798 912 000 kronor.

Regeringens förslag: Anslaget 1:1 Sjukpenning och rehabilitering m.m. ökas med 250 000 000 kronor.

Skälen för regeringens förslag: Anslaget används bl.a. för utgifter för sjukpenning.

Regeringen har denna dag i propositionen Extra ändringsbudget för 2021 – Stöd till företag, medel för vaccinering och andra åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2020/21:77) föreslagit att anslaget ökas med 400 000 000 kronor för att utöka förmånstiden för ersättningar till riskgrupper.

• Sida 23
•  Original

I denna proposition lämnas förslag som innebär nya bestämmelser om bedömningen av arbetsförmågan i ärenden om sjukpenning. Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 15 mars 2021 (se avsnitt 2 och 4). Den föreslagna regleringen bedöms öka kostnaderna för sjukpenning (se avsnitt 4.4.4). Anslaget bör därför ökas med 250 000 000 kronor 2021. Från och med 2022 beräknas utgifterna öka med 300 000 000 kronor.

5.2. Konsekvenser för statens budget

Det förslag som lämnas i denna proposition innebär att anvisade medel ökar med 0,3 miljarder kronor 2021. Utgiftsökningen ökar statens lånebehov och försämrar statens finansiella sparande med motsvarande belopp. Detta motsvarar 0,0 procent av BNP. Utgifterna beräknas öka med 0,3 miljarder kronor fr.o.m. 2022.

• Sida 24
•  Original

Sammanfattning av för denna proposition

Författningsförslag i betänkandet En begriplig